1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 28-5-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 167 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 novembre 2007
Ordinanza del 5 novembre 2007 emessa dal Giudice di pace di Milano nel procedimento civile promosso da Di Grazia Maria contro Carige Assicurazioni Responsabilita' civile - Risarcimento del danno derivante da sinistro stradale - Azione proposta da soggetto danneggiato da sinistro stradale nei confronti della propria compagnia di assicurazione - Disciplina del sistema di risarcimento diretto introdotto dal Codice delle assicurazioni private - Ritenuta preclusione della possibilita' di esercitare la pretesa risarcitoria nei confronti del danneggiante e della sua compagnia di assicurazione, in linea con il principio generale del neminem laedere - Estraneita' ai principi e ai criteri direttivi della delega conferita al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di assicurazioni - Eccesso di delega - Denunciata violazione del principio di uguaglianza sotto il profilo dell'asseritamente ingiustificata disparita' di trattamento tra soggetti danneggiati in relazione a situazioni normativamente assimilabili - Incidenza sul diritto costituzionalmente garantito a tutti di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti mediante l'assistenza di un avvocato. - Decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209, artt. 149 e 150. - Costituzione, artt. 3, 24 e 76, in relazione all'art. 4 della legge delega 29 luglio 2003, n. 229. (008C0395) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 28-5-2008)

IL GIUDICE DI PACE
Nella causa promossa da Maria Di Grazia (avv. Ferdinando Bilotti)
contro Carige Assicurazioni (avv. Daniele Calloni), ha pronunciato la
seguente ordinanza di rimessione atti alla Corte costituzionale ex
art. 23, legge 11 marzo 1957, n. 83.
Il g.p.d., sciogliendo la riserva assunta nell'udienza del 22
ottobre 2007;
Letto l'atto di citazione depositato il 29 giugno 2007, con il
quale Grazia di Michele, quale proprietaria del veicolo Fiat seicento
tg. CF770KS (coinvolta nel sinistro stradale avvenuto in data 2
aprile 2007 a Milano via Livigno - viale Jenner con l'auto Fiat 600
targato CF770KS di proprietà di Paolo Cansone e condotto da Toribio
Sifuentes Susana Carola) conveniva in giudizio la Carige
Assicurazioni S.p.A. propria compagnia assicuratrice, per sentirla
condannare, previo accertamento della responsabilità della Toribio
Sifuentes Susana Carola, al risarcimento dei danni subiti in
conseguenza del sinistro;
Rilevato che parte attrice sollevava eccezione preliminare ai
sensi degli art. 134 della Costituzione e art. 23 della legge
n. 87/1953;
Ritenuta la rilevanza e non manifesta infondatezza della questione
di legittimità costituzionale solleva dalla attrice degli artt. 149
e 150 del codice delle assicurazioni per contrasto con gli artt. 3,
24 e 76 della Costituzione;
Osservato che ad avviso di questo giudice le menzionate norme -
art. 149 e 150 del d.lgs. n. 209/2005 - acquistano rilievo sotto il
profilo dell'incostituzionalità;
Riportandosi in parte all'atto di citazione dell'attore.
Motivi della decisione
Per riordinare il settore assicurativo il nostro legislatore ha
scelto la strada del decreto legislativo. Il d.lgs. 7 novembre 2005
n. 209, codice delle assicurazioni private, ha introdotto nel nostro
ordinamento una nuova procedura di risarcimento del danno derivante
dalla circolazione di veicoli, il cosiddetto indennizzo diretto,
finalizzato nella intenzione del legislatore alla semplificazione dei
tempi procedurali e al contenimento dei costi assicurativi. È
possibile evidenziare alcuni punti critici inerenti la
costituzionalltà della procedura d'indennizzo diretto.
1) Rilevanza della questione.
Rilevato che l'attrice, col presente giudizio promuoveva azione di
risarcimento danni causati dalla circolazione dei veicoli e dei
natanti, convenendo in giudizio ai sensi dell'art. 149, comma 6 la
propria compagnia di assicurazione si deve ritenere che l'agire di
Maria Di Grazia nei confronti della Carige Assicurazioni avveniva in
conseguenza della previsione legislativa prevista dall'art. 149 e 150
del codice delle assicurazioni.
Nel caso de quo il collegamento giuridico e non di mero fatto, tra
la res iuridicante le norme di legge ritenute in contrasto con il
dettato costituzionale appare fondamentale ai fini sostanziali,
atteso che in assenza di detti articoli l'azione diretta sarebbe
stata interposta nei confronti del responsabile del danno e della
relativa compagnia assicurativa soggetti diversi dalla odierna
convenuta e pertanto l'aderenza o meno al dettato costituzionale
degli articoli 149 e 150 del codice delle assicurazioni appare
indiscutibilmente rilevate ai fini decisori: infatti ove si ritenesse
tali disposti normativi in contrasto con la Costituzione, la domanda
risarcitoria dovrebbe essere rivolta al responsabile del danno ed
alla relativa compagnia
2) La non manifesta infondatezza.
a) Il mancato parere del Consiglio di Stato.
Il primo comma dell'art. 4 della legge n. 229/2003 rimanda ai
principi e criteri direttivi di cui all'art. 20 della legge 15 marzo
1997, n. 59, come sostituito dall'art. 1 della legge delega in esame,
e nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi: fra questi
vi è l'obbligatorietà della preventiva richiesta di parere al
Consiglio di Stato, che, in effetti in data 14 febbraio 2005,
emetteva il parere n. 11603.
Occorre evidenziare che, al Consiglio di Stato, veniva sottoposto
uno schema di codice che era parzialmente diverso da quello poi
emanato e, soprattutto assolutamente privo delle norme relative al
risarcimento diretto. È evidente che quando il Governo decideva di
modificare, radicalmente il codice delle assicurazioni, inserendo i
nuovi artt. 149 e 150, in virtù degli artt. 4 e 1 della legge
n. 229/2003, ed in applicazione dell'art. 76 della Costituzione
avrebbe dovuto risottoporre al Consiglio di Stato il codice, onde
ottenerne un nuovo parere. Così non è stato perchè altrimenti si
sarebbe tarato il limite temporale conferito dalla legge delega. È
evidente quindi, che gli articoli relativi all'indennizzo diretto
sono da ritenersi incostituzionali, essendo stati inseriti senza il
rigoroso rispetto della legge delega che richiede l'obbligatorietà
del parere del Consiglio di Stato.
b) Per eccesso di delega ex art. 76 della Costituzione.
Ai sensi dell'art. 76 della Costituzione l'esercizio della
funzione legislativa non può essere delegato al Governo se non con
determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto per tempo
limitato e per oggetti definiti. Il decreto legislativo poi deve
rispettare i principi e i criteri della legge delega pena la
violazione indiretta dell'art. 76 della Costituzione.
Nel caso de quo la delega al Governo discende dalla legge 29
luglio 2003, n. 229 (riassetto in materia di assicurazioni), il cui
art. 4 comma 1, lett. b) elenca i principi e i criteri direttivi: la
tutela dei consumatori e in generale dei contraenti più deboli sotto
il profilo della trasparenza delle condizioni contrattuali
dell'informativa preliminare contestuale e successiva alla
conclusione del contratto, avendo riguardo alla correttezza dei
messaggi pubblicitari e del processo di liquidazione dei sinistri,
compresi gli aspetti strutturali di questo servizio.
L'articolo in parola nulla dice sulla questione del risarcimento
diretto o dell'indennizzo diretto, e si riferisce solo alla
correttezza del processo di liquidazione. Sotto questo profilo si
condivide pianto esposto dalla parte attrice nell'atto di citazione
ovvero che il potere normativo delegato, essendo testualmente
limitato ad una funzione di riassetto delle disposizioni vigenti in
materia assicurativa, anche se inteso come attività non di mera
compilazione non può estendersi sino all'innovazione sostanziale o
all'abrogazione di fatto di norme esistenti, operazione questa
istituzionalmente sottoposta alla decisione del Parlamento.
La legge delega in nessun punto entra specificamente nel merito
del risarcimento dei danni e nella liquidazione del sinistro, se non
alla lettera b) dell'art. 4 comma 1. È chiaro che con tale legge il
legislatore intendeva tutelare due soggetti ben precisi: il
consumatore ed il contraente più debole e non certo modificare i
principi generali di risarcimento dei danni. Il consumatore, come
viene definito dall'art. 2 della legge n. 281/1998 è la persona
fisica che acquista o utilizza beni o servizi per scopi non
riferibili all'attività imprenditoriale e professionale
eventualmente svolta.
Analogamente il contraente altri non è se non chi ha contratto
una polizza di assicurazione. Pertanto la tutela doveva essere
riservata a tutti i rapporti contrattuali (e non extra-contrattuali)
ovvero alle cosiddette garanzie dirette, a favore degli assicurati -
consumatori - contraenti. L'art. 149 del codice delle assicurazioni,
non prende in considerazione i soggetti sopra descritti, ma bensì i
danneggiati o, dando un'altra definizione, le vittime dei sinistri
stradali. Sotto questo profilo deve ritenersi che il Governo non era
stato delegato a favorire i soggetti danneggiati, ma a provvedere ad
una più incisiva tutela dei consumatori. Il danneggiato in
conseguenza di un sinistro stradale non è nella fattispecie
consumatore e tanto meno contraente, ma bensì controparte di un
diverso soggetto (col quale non vi è nessun rapporto contrattuale o
di contraenza) il quale commettendo un fatto illecito, ha causato dei
danni ingiusti che debbono essere risarciti, ai sensi degli artt.
2043 e 2054 c.c. In virtù dell'art. 149 i danneggiati che rientrino
in uno dei casi ivi previsti, sono ora obbligati a chiedere il
risarcimento del danno non a chi è responsabile dello stesso ma
bensì alla propria compagnia assicuratrice.
È pertanto chiaro che il decreto legislativo ha modificato sia
sostanzialmente che proceduralmente i diritti dei danneggiati,
facoltà questa non concessa dalla legge delega. Inoltre l'art. 149
ha ridotto i doveri dei responsabili dei sinistri stradali, dato che
costoro non dovranno più neppure essere convenuti in giudizio.
Infatti il comma 6 dell'articolo dispone che il danneggiato può
proporre l'azione diretta di cui all'art 145, comma 2, nei soli
confronti della propria impresa di assicurazione senza fare menzione
alcuna anche al responsabile del sinistro (in contrasto con quanto
previsto dall'art. 144 dello stesso codice oltre che dei principi
generali dell'ordinamento giuridico). È dunque evidente che il
Parlamento, conferendo la delega al Governo voleva tutelare i
consumatori-contraenti come sopra meglio definiti e non agevolare (o
favorire) i responsabili dei sinistri (come avviene con l'indennizzo
diretto) o modificare i diritti dei danneggiati. E, comunque, non ha
conferito alcuna delega circa l'eventuale modifica dei diritti-doveri
dei danneggiati-danneggianti mediante lo stravolgimento del principio
generale del neminem ledere e del codice civile (nonchè
processuale). Cosa che invece è avvenuta. È pertanto evidente come
il Governo sia andato ben oltre la delega conferita.
Va altresì osservato che l'art. 150, demanda a normativa
regolarnentare di predisposizione ministeriale da emanare con decreto
del Presidente della Repubblica, la fissazione dei criteri e dei
principi attuativi del sistema di risarcimento diretto previsto
dall'articolo 19, con palese ultrapetizione della delega e, quindi,
in violazione della natura terziaria e sottoordinata della norma
regolamentare, da cui i pedissequi profili di evidente
incostituzionalità.
c) Per violazione dell'art. 3 della Costituzione.
Il sistema dell'indennizzo diretto viola anche la norma di cui
all'art. 3 della Costituzione in quanto crea una ingiustificata
differenza di trattamento fra danneggiati in casi tra loro simili. Un
principio generale della nostra Carta costituzionale è quello
dell'uguaglianza di tutti i cittadini davanti alla legge.
Con l'introduzione dell'indennizzo diretto tale principio viene
meno, in quanto, per il medesimo fatto illecito, i cittadini devono
sottostare a norme giuridiche, risarcimento, attribuzione di
responsabilità ed a comportamenti differenti. L'indennizzo diretto
si applica a fatti illeciti ben precisi, ovvero causati dallo scontro
fra due veicoli, entrambi regolarmente assicurati ed immatricolati in
Italia e salvo che il conducente non responsabile abbia lesioni con
conseguenze non superiori al 9% di invalidità permanente.
Conseguentemente l'art. 149 non si applica in caso di mancata
collisione o collisione fra due o più veicoli, quando vi è
coinvolto un veicolo immatricolato all'estero e quando il conducente
del veicolo non responsabile abbia subito lesioni superiori al 9%
d'invalidità permanente, oltre che quando vi siano coinvolti pedoni,
ciclisti o beni mobili.
Così strutturata la normativa crea una differenza di trattamento
fra danneggiati in casi molto simili fra loro. Senza poi dimenticare
la differenza di trattamento fra i danneggiati da fatto illecito
derivante dalla circolazione stradale ove sia applicabile
l'indennizzo diretto e i danneggiati da fatto illecito non derivante
da circolazione stradale. Quindi, il medesimo danno ingiusto potrebbe
essere risarcito in modo completamente differente a seconda che si
applichi o meno l'indennizzo diretto. L'indennizzo diretto, inoltre
non si limita a stabilire a chi richiedere il risarcimento dei danni
subiti (ovvero alla propria compagnia assicuratrice anzichè al
civile responsabile) come non si limita a stabilire diverse norme
procedurali (ovvero che debba essere convenuto in giudizio un
soggetto non responsabile dell'accaduto, quale la propria compagnia
assicuratrice), ma detta anche diversi criteri di risarcimento e,
conseguentemente, una diversa applicazione del diritto sostanziale.
Infatti l'art. 150 prevede, rimandando ad un successivo decreto
del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro delle
attività produttive, di adottarsi entro 90 giorni dall'entrata in
vigore del codice, che vengano stabiliti anche precisi criteri di
risarcimento nei casi previsti di indennizzo diretto. Ovvero per
decreto sono stati stabiliti i gradi di responsabilità delle parti
ed i limiti di risarcibilità dei danni accessori. Così facendo si
attua un diverso trattamento fra chi è soggetto all'indennizzo
diretto (il quale può non vedersi riconosciuti alcuni danni
accessori quali il fermo tecnico, la svalutazione del bene o le spese
legali, oppure può vedersi attribuire una responsabilità diversa da
quella applicabile col criterio all'art. 2054 c.c. o del neminem
ledere) e chi non lo è al quale, invece sono applicabili le norme
dell'ordinamento generale.
d) Per violazione dell'art. 24 della Costituzione.
Con il sistema dell'indennizzo diretto viene posta in discussione
la possibilità di fare valere i propri diritti mediante l'assistenza
di un avvocato. L'art. 150 del codice delle assicurazioni rinvia la
regolamentazione del sistema previsto dall'art. 149 al successivo
regolamento. Tale regolamento stabilisce che le spese accessorie
dovute al danneggiato (art. 9) sono solo quelle relative alle
consulenze medico-legali. Tale limitazione esclude quindi le altre
consulenze ed attività peritali e legali in violazione oltre che
dell'art. 3 della Costituzione (per differente trattamento dei
professionisti) anche per violazione del diritto di difesa inteso
nella sua più ampia accezione. Tutto ciò risulta in contrasto con
il dettato costituzionale che garantisce ad ogni cittadino
l'inviolabile diritto alla difesa in ogni suo stato, prevedendo
altresì il compinento di tale difesa attraverso la figura del
professionista forense.
Tale diritto è stato da ultimo confermato dalla suprema Corte la
quale con la recente sentenza n. 11606/2005, ha ribadito il principio
secondo il quale il danneggiato ha diritto, in ragione del suo
diritto di difesa costituzionalmente garantito, di farsi assistere
anche nella fase stragiudiziale da un professionista di fiducia ed
ottenere il rimborso del relativo onorario. Tale diritto non può che
valere sia nel caso che la trattazione avvenga con l'istituto
assicuratore del responsabile civile, sia nel caso che avvenga con
l'impresa assicuratrice con la quale è stato concluso il contratto
obbligatorio ex lege.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara non manifestamente infondata la questione
d'illegittimità costituzionale, per violazione degli artt. 3, 24 e
76 della Costituzione degli articoli 149 e 150 del codice delle
assicurazioni;
Ordina la sospensione del giudizio in corso in attesa della
decisione della Corte costituzionale;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale in Roma;
Ordina che la presente ordinanza sia notificata alle parti in
causa e al Presidente del Consiglio dei ministri e che essa tenga
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Milano, addì 5 novembre 2007
Il giudice di pace: Gallo