1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 7-5-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 227 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 ottobre 2002
Ordinanza emessa il 11 ottobre 2002 dal tribunale di Roma nel procedimento civile vertente tra Menhert Siegrun ed altri e Comune di Roma Giustizia amministrativa - Devoluzione al giudice amministrativo delle controversie in materia di edilizia e urbanistica, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno ingiusto in conseguenza di atti espropriativi ed ablativi - Irragionevolezza - Incidenza sul diritto di difesa e sui principi di tutela giurisdizionale, di ricorribilita' in Cassazione e di divieto di istituzione di giudici speciali. - D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 34, comma 1, nel testo sostituito dall'art. 7 legge 21 luglio 2000, n. 205. - Costituzione, artt. 3, 24, 102, 103, 111 e 113. (003C0431) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 7-5-2003)

IL TRIBUNALE

Nella causa civile di primo grado iscritta al n. 52178 del ruolo
generale dell'anno 2000, vertente fra: Menhert Siegrun, Menhert Ralf,
Menhert Wolf Dieter e Tessendordf Kathe, tutti elettivamente
domiciliati in Roma alla via Cassia n. 1699 presso lo studio
dell'avv. Bruno Lupi, che li rappresenta e difende per procura a
margine dell'atto di citazione (attori), e Comune di Roma, in persona
del sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma alla via
del Tempio di Giove n. 21 presso gli uffici dell'Avvocatura comunale,
rappresentato e difeso dall'avv. Guglielmo Frigenti per procura
generale alle liti per atto notaio Giancarlo Mazza di Roma del 30
settembre 1999, repertorio n. 46866 (convenuto), avente per oggetto:
risarcimento del danno da attività provvedimentale illegittima della
P.A., ha pronunciato la seguente ordinanza.
1. - Con atto di citazione notificato in data 20 luglio 2000 gli
attori - premesso di essere eredi del sig. Arturo Menhert, titolare
della Menhert S.r.l e proprietario di alcuni appezzamenti di terreno
in prossimità del complesso aziendale - espongono che il Comune di
Roma, con deliberazione consiliare n. 2201 del 3, 4 e 5 maggio 1976
aveva adottato una variante al piano regolatore generale, modificando
la destinazione urbanistica di quei fondi da aree edificabili (quali
essi erano per la gran parte) ad aree per attrezzature di servizi
pubblici di quartiere e verde pubblico, in vista della costruzione di
una strada. Espongono altresì che detto vincolo venne
immotivatamente prorogato sino al 20 novembre 1999, senza che l'opera
pubblica fosse realizzata: ciò provocò conseguenze disastrose sul
piano economico per il loro dante causa, poichè il deprezzamento
delle aree causato dalla varianteurbanistica aveva indotto la Cassa
di risparmio di Roma a chiedere al Menhert, che li garantiva
personalmente con gli immobili citati, la restituzione di ingenti
prestiti erogati alla società; non essendo stato possibile aderire
alle richieste della banca, erano intervenute una procedura esecutiva
in danno del garante e la dichiarazione di fallimento della società.
Ciò posto, ritenendo che nella fattispecie sia ravvisabile una
responsabilità extracontrattuale della P.A., gli attori chiedono la
condanna del Comune di Roma al risarcimento dei danni derivati dalla
procedura esecutiva e dalla dichiarazione di fallimento.
Si è costituito il convenuto eccependo in primo luogo il difetto
di giurisdizione del giudice ordinario, poichè, trattandosi di
controversia afferente la materia urbanistica, sussiste la
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi degli
articoli 34 e 35 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80. Nel
merito contesta la legittimazione attiva degli attori e la fondatezza
della loro pretesa, in particolare perchè fin dal 1986 il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio aveva annullato, fra le altre, la
delibera consiliare n. 2201 del 1976 e lo stesso comune, con
deliberazione della Giunta n. 3621 del 4 giugno 1990, prendendo atto
dell'annullamento in sede giurisdizionale di una serie di delibere di
adozione di varianti al piano regolatore generale, fra cui quella in
esame, aveva ribadito l'inefficacia di quei provvedimenti: pertanto
non v'era stata alcuna reiterazione del vincolo urbanistico derivante
dall'adozione della variante.
Acquisita la documentazione prodotta dalle parti, la causa è
stata trattenuta per la decisione.
2. - Secondo quanto si desume dagli atti di causa, gli attori
lamentano che nel periodo di efficacia della delibera di adozione
della variante al piano regolatore generale, dichiarata poi
illegittima dal giudice amministrativo, il loro dante causa subì
un'ingiustificata limitazione del suo diritto di proprietà,
risoltasi, in concreto, nel danno economico conseguente
all'assoggettamento a procedura di esecuzione forzata (v. atto di
pignoramento notificato in data 12 dicembre 1983), non avendo potuto
onorare il suo debito per l'impotenza economica determinata dal
mutamento di destinazione urbanistica imposto ai suoi fondi con
quella variante. In base alla prospettazione della domanda la
controversia ha dunque ad oggetto una richiesta di risarcimento dei
danni asseritamente derivati dall'esercizio illegittimo dei poteri di
governo del territorio da parte del Comune di Roma. Essa ha la sua
causa petendi nella carenza in concreto del potere pubblico
esercitato: invero, l'annullamento in sede giurisdizionale
amministrativa del provvedimento che aveva degradato il diritto
soggettivo di proprietà, attesi gli effetti retroattivi della
pronuncia, secondo una nota impostazione dottrinale seguita anche in
giurisprudenza, determina il venir meno ab origine del potere
esercitato e l'illicità del sacrificio imposto al privato, con
conseguente diritto di quest'ultimo al risarcimento del danno (Cass.
sez. un. 92/12266, 93/11607, 92/4784; da ultimo, in applicazione di
tali principi, Cass. 01/225/SU e Cass. 01/1266). Ciò posto,
l'eccezione di carenza di giurisdizione del giudice ordinario,
sollevata dal convenuto, appare fondata, in quanto secondo le nuove
previsioni normative in materia di riparto delle giurisdizioni
dovrebbe essere il giudice amministrativo, in sede di giurisdizione
esclusiva, a conoscere della controversia in esame.
Peraltro, anche alla luce delle puntualizzazioni espresse
recentemente dalla Corte costituzionale (v. ordinanze n. 123/2002 e
340/2002), occorre precisare che il testo normativo che fonda la
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo non è quello
originario dell'art. 34 d.lgs. n. 80/1998, bensì quello (pressochè
identico) sostituito dall'art. 7 legge 20 luglio 2000, n. 205, il
quale, oltre ad aver mutato la natura giuridica delle disposizioni in
esame (da legge materiale, qual'è il decreto legislativo, a legge
formale, «così affrancandole dal vizio di eccesso di delega», che
pure è stato da più parti [ri]proposto allo scrutinio della Corte)
avrebbe altresì «disciplinato direttamente la giurisdizione» per i
giudizi introdotti dopo il 1° luglio 1998, data di entrata in vigore
del d.lgs. n. 80/1998, e pendenti al 10 agosto 2000, data di entrata
in vigore della legge n. 205/2000, «derogando al principio posto
dall'art. 5 c.p.c.», in quanto è rimasta immutata la previsione
dell'art. 45, diciottesimo comma, d.lgs. n. 80/1998, che prevede la
devoluzione al giudice amministrativo delle controversie di cui agli
articoli 33 e 34 a decorrere dal 1° luglio 1998. Dunque, l'art. 34
d.lgs. n. 80/1998, nel testo sostituito dall'art. 7 legge
n. 205/2000, devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo le controversie aventi ad oggetto «gli atti i
provvedimenti e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei
soggetti alle stesse equiparati in materia urbanistica ed edilizia»
(comma 1), precisando che «agli effetti del presente decreto, la
materia urbanistica concerne tutti gli aspetti del territorio» (comma
2).
Secondo la definizione c.d. allargata che tende a prevalere nella
giurisprudenza (v. Cass. nn. 15641/01; 8506/01; 494/SU/00), la
materia urbanistica non si esaurisce nell'aspetto normativo della
disciplina dell'uso del territorio (id est pianificazione
territoriale mediante l'adozione della strumentazione urbanistica),
ma comprende anche il momento gestionale, vale a dire l'attuazione
concreta delle scelte pianificate attraverso la loro realizzazione,
anche mediante semplici comportamenti, restando esclusa la sola
concreta attività edificatoria, costituente materia edilizia. La
presente controversia, nella quale si discute dei pretesi danni
derivati dall'adozione (asseritamente illegittima) di una variante al
piano regolatore generale, attività provvedimentale della P.A.
attinente al profilo normativo dell'uso del territorio, rientra
dunque a pieno titolo fra quelle in materia urbanistica ed appartiene
perciò alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo,
comprensiva della tutela risarcitoria ex art. 35, primo comma, d.lgs.
n. 80/1998.
Si dubita però della conformità a Costituzione della norma
(articoli 34, primo comma, d.lgs. n. 80/1998 nel testo sostituito
dall'art. 7 legge n. 205/2000) che tale giurisdizione esclusiva
prevede e della quale si dovrebbe fare applicazione nel presente
giudizio. Da qui la rilevanza della questione di legittimità
costituzionale che viene sollevata ex officio, atteso che il suo
eventuale accoglimento, radicando la giurisdizione del giudice
ordinario adito (il quale è il giudice del risarcimento del danno
derivante dalla lesione di un interesse rilevante per l'ordinamento,
quando non si tratti di materia espressamente attribuita alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, implicante la
tutela risarcitoria: Cass. nn. 5125/02; 2624/02; 15939/01; 15139/01;
10979/01), comporterebbe la valutazione del merito della
controversia, mentre il rigetto determinerebbe l'epilogo del giudizio
con una pronuncia di difetto di giurisdizione.
Il seguito del testo dell'ordinanza è perfettamente uguale a
quello dell'ordinanza pubblicata in precedenza (Reg. ord.
n. 226/2003).
03C0431