1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 22-10-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 717 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 dicembre 1996- 25 settembre 1997
N. 717 Ordinanza emessa il 9 dicembre 1996 (pervenuta alla Corte costituzionale il 25 settembre 1997) dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Apollaro Carmelina contro il Ministero della pubblica istruzione ed altri. Istruzione pubblica - Privatizzazione del rapporto d'impiego dei pubblici dipendenti (tra cui i dipendenti del "comparto scuola") - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione sul presupposto della diversita' strutturale del rapporto d'impiego pubblico rispetto al rapporto di lavoro privato. Sindacati e liberta' sindacale - Contratti collettivi stipulati dalle confederazioni sindacali maggiormente rappresentative sul piano nazionale e dalle organizzazioni maggiormente rappresentative sul piano nazionale nell'ambito del comparto - Efficacia erga omnes - Inosservanza delle condizioni prescritte dalla Costituzione per la contrattazione collettiva (registrazione dei sindacati, rappresentanza unitaria in proporzione degli iscritti, ecc.). (Legge 23 ottobre 1992, n. 421, art. 2, comma 1, lett. a); d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, artt. 2, commi 2 e 3, 4, comma 1, seconda parte, 45, commi 2, 7 e 9, e 49, comma 2). (Cost., artt. 39 e 97). (097C1161) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 22-10-1997)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 16185/95
proposto da Apollaro Carmelina elettivamente domiciliata in Roma,
viale delle Milizie n. 38 presso lo studio del dott. proc. Luciana
Selmi che la rappresenta e difende, unitamente all'avv. Paolo
Sanchini, come da mandato in calce al ricorso;
per l'annullamento del contratto collettivo nazionale di lavoro del
comparto personale della scuola, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
n. 109 del 5 settembre 1995 nella parte in cui non prevede la
possibilità di sottrarsi alla vincolatività del contratto medesimo
(art. 1 e sgg.) per il personale con rapporto di lavoro a tempo
indeterminato dipendente dall'amministrazione scolastica ed
appartenente al comparto di cui all'art. 9 del d.P.C.M. 30 dicembre
1993, n. 593; delle note del Ministero della pubblica istruzione
divisione II del 24 marzo 1994, n. 3229 oltre al provvedimento del
Presidente del Consilio dei Ministri con il quale è stata emanata
l'autorizzazione all'Aran a sottoscrivere il contratto medesimo oltre
alla sottoscrizione stessa;
dell'autorizzazione espressa dal Consiglio dei Ministri nelle
riumoni del 13 lugio 1995 e 21 luglio 1995 oltre alle circolari
M.P.I. 5 agosto 1995, n. 276 e 5 settembre 1995, n. 294;
del CCNL comparto scuola nella parte in cui siano violati gli
artt. 36, 39 e 97 della Costituzione, oltre agli altri atti del
procedimento sia noti che ignoti che hanno portato al provvedimento
impugnato;
delle buste-paga (e quindi delle somme così come corrisposte)
relative all'interessata;
e per la declaratoria ed il riconoscimento del diritto di chi ricorre
a non vedersi applicare il CCNL di cui sopra in quanto non dalla
stessa sottoscritto nè firmato da organizzazione sindacale cui abbia
conferito mandato.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata;
Vista la memoria prodotta da quest'ultima a sostegno delle proprie
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 9 dicembre 1996, il consigliere
Caro Lucrezio Monticelli, uditi in detta udienza, l'avv. Sanchini e,
alle preliminari, l'avv dello Stato Polizzi;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
La ricorrente, docente di ruolo nella scuola ordinaria di secondo
grado, formula le richieste indicate in epigrafe, deducendo il
seguente motivo: violazione di legge - decreto legislativo n. 29/1993
- legge 20 maggio 1970, n. 300 - violazione articoli da 2229 a 2246
c.c. - legge n. 125/1991 - eccesso di potere per carenza dei
presupposti - travisamento dei fatti - manifesta ingiustizia ed
irragionevolezza - carenza assoluta di motivazione e sviamento -
violazione dei principi generali in tema di contrattazione -
illegittimità costituzionale per violazione degli artt. 3, 35, 36,
37, 38, 39, 40, e 97 della Carta costituzionale.
Lamenta l'istante che, nonostante che la medesima non abbia
sottoscritto il contratto collettivo di lavoro del personale della
scuola e non aderisca nemmeno ad uno dei sindacati che lo hanno
sottoscritto, non possa sottrarsi alla vincolatività del contratto
medesimo.
La previsione di un tale contratto collettivo valido erga omnes si
porrebbe in contrasto con le norme costituzionali sopracitate.
Si è costituita in giudizio l'amministrazione intimata che, dopo
aver sollevato eccezioni di carattere preliminare, ha chiesto la
reiezione del ricorso per infondatezza.
D i r i t t o
1. - Oggetto dell'impugnativa sono il contratto collettivo relativo
al comparto del personale "scuola" pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale 5 settembre 1995, n. 109, nella parte in cui non prevede la
possibilità di sottrarsi alla vincolatività del contratto medesimo
per il personale scolastico nonchè gli atti ad esso presupposti e
conseguenti tra cui il provvedimento di autorizzazione del contratto.
2. - La ricorrente è docente di ruolo nella scuola secondaria di
secondo grado.
3. - Si pone, in via preliminare, il problema di verificare,
l'ammissibilità dell'impugnativa sia sotto il profilo oggettivo sia
sotto il profilo soggettivo.
Occorre al riguardo considerare che il decreto legislativo n.
29/1993 ha introdotto in materia di contrattazione collettiva per i
dipendenti delle amministrazioni pubbliche profonde innovazioni.
In precedenza, infatti, nel regime della legge n. 93/1983 (legge
quadro sul pubblico impiego) gli accordi che intervenivano tra
amministrazioni e sindacati non avevano di per sè alcuna efficacia
esterna, ma costituivano solo il presupposto per l'emanazione di un
atto amministrativo di recepimento, che conferiva alle clausole
dell'accordo una nuova natura di norme regolamentari, come tali in
grado di dispiegare efficacia erga omnes.
Diversa è, invece, la situazione a seguito dell'entrata in vigore
del d.lgs. 3 febbraio 1993 n. 29.
Tale decreto legislativo ha inteso dare attuazione all'art. 2
(comma 1, lett. a)) della legge 23 ottobre 1992, n. 421, secondo cui
i rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche
dovevano essere ricondotti sotto la disciplina del diritto civile e
dovevano essere regolati mediante contratti individuali e collettivi.
In attuazione delle predette disposizioni l'art. 2 del decreto
legislativo n. 29/1993 (nel testo sostituito dall'art. 2 della legge
23 dicembre 1993 n. 546) ha previsto al comma 2 "I rapporti di lavoro
dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche sono disciplinati
dalle disposizioni del capo I, titolo II del libro V del codice
civile e delle leggi sui rapporti di lavoro subordinato sull'impresa,
salvi i limiti stabiliti dal presente decreto per il perseguimento
degli interessi generali cui l'organizzazione e l'azione
amministrativa sono indirizzate", e, al comma 3, "I rapporti
individuali di lavoro e di impiego di cui al comma 2 sono regolati
contrattualmente. I contratti collettivi sono stipulati secondo i
criteri e le modalità previste nel titolo III del presente decreto;
i contratti individuali devono conformarsi ai principi di cui
all'art. 49, comma 2".
L'art. 4, comma 1 seconda parte, prevede poi che, nelle materie
soggette alla disciplina del codice civile, delle leggi sul lavoro e
dei contratti collettivi le amministrazioni operano con i poteri del
privato datore di lavoro, adottando tutte le misure inerenti
all'organizzazione ed alla gestione dei rapporti di lavoro.
Con le norme sopradescritte si è intesa realizzare la c.d.
privatizzazione del pubblico impiego, ossia l'eliminazione della
previgente peculiare disciplina del rapporto di lavoro presso le
amministrazioni pubbliche e la conseguente unificazione della
regolamentazione di ogni tipo di rapporto di lavoro.
In questo quadro potrebbe dubitarsi dell'ammissibilità del
ricorso, giacchè il contratto collettivo di diritto privato non può
che avere efficacia per le parti che lo hanno stipulato e per i loro
rappresentati e, pertanto, non sembrerebbe che la ricorrente (che ha
dichiarato di non aderire ad un sindacato che ha sottoscritto il
contratto) abbia interesse all'impugnativa.
Senonchè, deve rilevarsi che, secondo quanto stabilito dal
menzionato titolo III del decreto legislativo n. 29/1992, il
contratto collettivo dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche
ha una portata ben più ampia di un semplice contratto collettivo di
diritto privato.
Infatti l'art. 45 del decreto legislativo n. 29/1992 (nel testo
sostituito dall'art. 15 del d.lgs 18 novembre 1993 n. 470) prevede
che:
a) i contratti collettivi sono stipulati, non già per
determinate categorie di lavoratori, bensì per "comparti" (comma 2);
b) gli stessi sono stipulati, da una parte, dall'agenzia per la
rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni e,
dall'altra, non già da qualunque sindacato singolo o associato,
bensì "dalle confederazioni sindicali maggiormente rappresentative
sul piano negoziale, nonchè dalle organizzazioni maggiormente
rappresentative sul piano nazionale nell'ambito del comparto" (comma
7);
c) le amministrazioni pubbliche "osservano" gli obblighi assunti
con i contratti collettivi di cui "al presente articolo" (comma 9).
L'art. 49 (nel testo sostituito dall'art. 23 del decreto
legislativo n. 546/1993) prevede poi al comma 2 che le
amministrazioni pubbliche garantiscono ai propri dipendenti parità
di trattamento contrattuale e comunque trattamenti non inferiori a
quelli previsti dai rispettivi contratti collettivi.
Dalla sopra riportata normativa emerge, dunque che il sistema è
caratterizzato dall'esistenza, per ogni comparto, di un unico
contratto collettivo, il quale viene così ad assumere,
inevitabilmente una sostanziale efficacia erga omnes.
Ed invero, a parte il fatto che per quanto riguarda il trattamento
economico minimo è espressamente stabilita una operatività estesa a
tutti i dipendenti, non è ipotizzabile un'altra disciplina generale
in materia e, dunque, le amministrazioni non possono che applicare a
tutto il personale le previsioni del contratto collettivo.
Data tale caratteristica è conseguenzialmente previsto un
rilevante intervento pubblicistico nell'ambito del procedimento
delineato per la formazione del contratto.
L'art. 51 del decreto legislativo n. 29/1993 (nel testo sostituito
dall'art. 18 del decreto legislativo n. 470/1993), prevede infatti
che l'agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche
amministrazioni, a conclusione delle trattative, trasmette il testo
concordato (corredato da appositi prospetti relativi al "costo" del
contratto) al Governo, il quale, nei quindici giorni successivi, si
pronuncia in senso positivo o negativo, tenendo conto "fra l'altro"
degli effetti applicativi dei contratti collettivi anche decentrati
relativi al precedente periodo contrattuale e della conformità alle
direttive impartite dal Presidente del Consiglio dei Ministri.
L'autorizzazione è poi sottoposta al controllo della Corte dei
Conti, la quale ne verifica la legittimità e la compatibilità
economica entro quindici giorni dalla data di recezione.
Deve, inoltre, evidenziarsi che l'eventuale annullamento
dell'autorizzazione non può poi che avere conseguenze negative
sull'efficacia del contratto.
La legge subordina, infatti, all'esistenza di un'autorizzazione
l'effettiva abilitazione dell'agenzia a rappresentare
l'amministrazione pubblica.
Risulta, dunque, da quanto sopra descritto che la contrattazione
collettiva prevista dal decreto legislativo n. 29/1993 produce
effetti su tutto il personale della scuola.
La ricorrente quale docente operante nel settore, non può pertanto
considerarsi estranea alla contrattazione collettiva.
Non può, quindi, contestarsi che la medesima abbia propri
personali interessi coinvolti dalla contrattazione, anche se occorre
verificare se questa sola circostanza la abiliti all'impugnativa
della contrattazione stessa.
Debbono al riguardo distinguersi gli atti aventi natura
privatistica (quale il contratto) e gli atti aventi natura
pubblicistica (quale l'autorizzazione alla sottoscrizione).
Rispetto ai primi può probabilmente porsi il problema se, con
riguardo ad un atto di autonomia collettiva, possa essere richiesta -
come nella fattispecie - una pronuncia d'invalidità con effetti erga
omnes, ovvero se possa solo ottenersi l'eventuale disapplicazione del
contratto con riferimento a singole concrete controversie (sul potere
di disapplicazione di clausole contrattuali collettive per contrasto
con norme imperative di legge: Cass. 25 maggio 1978 n. 2660).
Per quel che concerne gli atti pubblicistici, deve, invece,
rilevarsi che non possono che applicarsi i principi generali in
materia, alla stregua dei quali qualsiasi provvedimento che leda in
modo attuale un interesse legittimo può essere impugnato ed
annullato in sede giurisdizionale.
Con riguardo all'interesse legittimo non può negarsi che nella
fattispecie la ricorrente sia titolare di una situazione del genere,
atteso che la normativa in cui si inserisce l'autorizzazione, essendo
diretta a disciplinare il rapporto di lavoro del personale della
scuola, prevede necessariamente in particolare considerazione la
posizione dei soggetti operanti nel settore.
Circa l'attualità dell'interesse va evidenziato che gli effetti
lesivi lamentati consistono nella possibilità stessa di stipulare il
contratto con determinati contenuti e tali effetti si verificano
immediatamente all'atto dell'adozione dell'atto di autorizzazione.
Nè d'altra parte può ritenersi che debba attendersi la concreta
applicazione del contratto, giacchè le vicende successive
all'autorizzazione hanno tutte natura privatistica e non possono
quindi in alcun modo condizionare l'impugnabilità dell'unico
provvedimento amministrativo posto in essere.
4. - Stabilita, dunque, l'ammissibilità del ricorso deve ora
essere esaminato il merito dello stesso.
La ricorrente pone in discussione la stessa possibilità di
prevedere che il rapporto di lavoro dei dipendenti delle
amministrazioni pubbliche sia disciplinato mediante contratti
collettivi di diritto privato efficaci erga omnes.
Rileva il Collegio che tale possibilità può essere contestata sia
sotto il profilo generale di porre in dubbio la legittimità della
privatizzazione nel suo complesso sia sotto il profilo peculiare di
criticare la previsione di un contratto collettivo di diritto privato
valido erga omnes.
Diviene, pertanto, rilevante, la questione di legittimità
costituzionale delle norme di legge che prescrivono quanto sopra,
giacchè è sulla base di tali norme di legge che sono stati emanati
gli atti impugnati in questa sede.
Sotto il primo profilo susstistono fondati dubbi sulla
costituzionalità dei citati artt. 2, comma 1 lett a) della legge 23
ottobre 1992 n. 421 art. 2, commi 2 e 3 e 4, comma 1 seconda parte
del d.lgs 3 febbraio 1993 n. 29, che, nel disporre la privatizzazione
del rapporto di pubblico impiego, sembrano porsi in contrasto con
l'art. 97 della Costituzione.
Si richiamano sull'argomento le seguenti considerazioni svolte nel
parere reso in data 31 agosto 1992 dall'adunanza generale del
Consiglio di Stato in merito al disegno di legge delega sulla cui
base il Governo ha emanato il decreto legislativo n. 29/1993.
"... La diversità strutturale fra l'impiego pubblico e il lavoro
privato che giustifica una più o meno estesa, ma comunque
ineliminabile, diversità di regime, deriva da ciò, che in gran
numero di casi la "prestazione lavorativa" richiesta al dipendente
pubblico consiste, in tutto o in parte, nell'esercizio di pubbliche
funzioni.
In altre parole, l'instaurazione del rapporto non fa nascere
soltanto un rapporto sinallagmatico rientrante nello schema
privatistico do ut facias, o in quello della locatio operarum, ma ha
anche la valenza dell'investitura di una funzione ....
In tutti questi casi, pare impossibile ridurre la posizione
soggettiva della pubblica amministrazione ad un mero interesse
economico-privatistico a conseguire l'effettuazione della prestazione
lavorativa da parte del dipendente; laddove è preminente
l'interesse, pubblicistico e generale, al corretto esercizio delle
pubbliche funzioni a vantaggio della collettività.
Il che comporta, necessariamente, poteri di disciplina, di
direttiva, di sindacato, di organizzazione; in una parola poteri di
supremazia che condizionano la posizione soggettiva del dipendente,
degradando spesso ad interessi legittimi quelli che in ambito
privatistico sarebbero diritti soggettivi. Senza contare il ben
diverso rilievo penale che assume la violazione dei doveri o l'abuso
dei poteri conessi alla funzione.
Ma, anche quando la prestazione lavorativa non comporta
l'esercizio, in alcuna forma, di pubbliche funzioni, sta di fato che
la pubblica amministrazione opera per il conseguimento di interessi
che trascendono la soggettività delle persone fisiche che ne hanno
pro-tempore la rappresentanza; interessi dei quali queste ultime non
possono liberamente disporre. Come non ne può disporre, del resto,
la stessa pubblica amministrazione.
Dunque, anche a voler prendere atto dei confini fluidi e variabili
fra pubblico e privato, il rapporto di impiego dei dipendenti
pubblici, considerato nel suo complesso, difficilmente può essere
qualificato come attinente ad singulorum utilitatem, come in fondo,
lo stesso disegno di legge riconosce.
Là dove esiste il potere discrezionale dell'amministrazione di
organizzarsi, di assicurare il buono e imparziale andamento della
gestione pubblica e, quindi, non solo di procedere alla scelta
oculata di coloro che vogliono e agiscono in suo nome e per suo
conto, (art. 97, comma 3 della Costituzione), o di distribuire i
funzionari negli uffici a seconda delle loro attribuzioni e secondo
le loro responsabilità (art. 97, comma 2 della Costituzione), ma
anche di trasferirli per ragioni di opportunità, di distaccarli o
comandarli presso altre amministrazioninell'interesse
dell'amministrazione di provenienza, di sospendere o interrompere il
rapporto per scarso rendimento dell'impiegato o per altre carenze,
ecc., non sembra vi sia possibilità e convenienza di adottare, sia
pure parzialmente, la disciplina privatista del lavoro, la quale,
attiene solamente a rapporti di dare e avere, di fare e di dare, di
dirigere con efficacia e di eseguire con esattezza, nell'ambito di
un'attività imprenditoriale guidata dalle regole del mercato.
Non pare, dunque, che, con metodo nominalistico, sia consentito
dichiarare privato ciò che è conglobato nel pubblico e, quindi,
affievolire o separare la valutazione del pubblico interesse che è
fondamento dell'attività amministrativa, in modo che coloro che
operano come organi dell'Ente pubblico si trasformino, in tutto o in
parte, da pubblici dipendenti e funzionari, in lavoratori privati,
soggetti alle regole vigenti in settori estranei alla cura degli
interessi della collettività.
In altri termini, la trasformazione del rapporto da pubblico in
privato non può essere del tutto liberamente disposta dal
legislatore, trattandosi di qualificazioni che discendono dalla
natura oggettive dei rapporti e degli interessi che in questi sono
implicati, e che hanno riscontro nelle stesse strutture
pubblicistiche nelle quali strumentalmente si inseriscono".
Per quanto concerne il secondo profilo si appalesa non
manifestamente infondata la questione di costituzionalità degli
artt. 45, commi 2, 7 e 9 e art. 49, comma 2 del d.lgs. 3 febbraio
1993 n. 29 per contrasto con l'art. 39, comma 4 della Costituzione.
Ed invero tale norma prevede che "I sindacati registrati hanno
personalità giuridica. Possono, rappresentati unitariamente in
proporzione dei loro iscritti, stipulare contratti collettivi di
lavoro con efficacia obbligatoria per tutti gli appartenenti, alle
catogorie alle quali il contratto si riferisce".
Le predette disposizioni del decreto legislativo n. 29/1993, come
si è prima precisato, prevedono invece una efficacia erga omnes di
controlli collettivi di diritto privato stipulati in assenza delle
condizioni indicate dall'art. 39 della Costituzione (registrazione
dei sindacati, rappresentanza unitaria in proporzione degli iscritti,
ecc.).
Stante il carattere assorbente, che assumono le censure che si
fondano sulle predette questioni di costituzionalità, il giudizio
deve essere sospeso in attesa di una pronuncia della Corte
costituzionale in proposito.

P.Q.M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge
costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, così statuisce:
1) dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le questioni
di legittimità costituzionale degli artt:
a) 2, commi 1 lett a) della legge 23 ottobre 1992, n. 421, 2,
commi 2 e 3 e 4, comma 1, seconda parte, del decreto legislativo 3
febbraio 1993 n. 29 per contrasto con l'art. 97 della Costituzione;
b) 45, commi 2, 7 e 9 e 49, comma 2 del d.lgs. 3 febbraio 1993
n. 29 per contrasto con l'art. 39 della Costituzione;
2) Sospende il giudizio e dispone l'invio dei relativi atti alla
Corte costituzionale, a cura della segreteria della sezione che
provvederà altresì alla notifica della presente ordinanza al
Presidente del Consiglio dei Ministri ed al Presidente della camera
deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 9 dicembre
1996.
Il presidente f.f.: Corasaniti
Il consigliere est.: Monticelli
97C1161