1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 30-11-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 65 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 18 ottobre 2016
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 18 ottobre 2016 (della Regione Veneto). Agricoltura - Disposizioni per il sostegno dell'agricoltura e dell'acquacoltura biologiche - Istituzione del Sistema informativo per il biologico (SIB) - Delega al Governo per il riordino degli enti, societa' e agenzie vigilati dal Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, per il riassetto del settore ippico e per il riordino dell'assistenza tecnica agli allevatori e la revisione della disciplina della riproduzione animale - Istituzione della Banca delle terre agricole. - Legge 28 luglio 2016, n. 154 (Deleghe al Governo e ulteriori disposizioni in materia di semplificazione, razionalizzazione e competitivita' dei settori agricolo e agroalimentare, nonche' sanzioni in materia di pesca illegale), artt. 7, comma 5, 15, commi 1, 2, lett. d), e 5, e 16. (16C00322) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 30-11-2016)

Ricorso proposto dalla Regione Veneto (c.f. 80007580279 - P.IVA
02392630279), in persona del Presidente della Giunta Regionale dott.
Luca Zaia (c.f. ZAILCU68C27C957O), autorizzato con decreto del
Presidente della Giunta regionale del Veneto n. 115 del 6 ottobre
2016 (all. 1), rappresentato e difeso, per mandato a margine del
presente atto, tanto unitamente quanto disgiuntamente, dagli avv.ti
Ezio Zanon (c.f. ZNNZEI57L07B563K) coordinatore dell'Avvocatura
regionale e Luigi Manzi (c.f. MNZLGU34E15H501V) del Foro di Roma, con
domicilio eletto presso lo studio di quest'ultimo in Roma, Via
Confalonieri, n. 5 (per eventuali comunicazioni: fax 06/3211370,
posta elettronica certificata luigimanzi@ordineavvocatiroma.org )
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro-tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso
la quale è domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli artt. 7,
comma 5; 15 comma 1 e comma 2, lett. d) e comma 5; 16 della legge 28
luglio 2016, n. 154, recante «Deleghe al Governo e ulteriori
disposizioni in materia di semplificazione, razionalizzazione e
competitività dei settori agricolo e agroalimentare, nonchè
sanzioni in materia di pesca illegale» pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale 10 agosto 2016, n. 186, Supplemento ordinario.

Motivi

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 7, della legge 28
luglio 2016, n. 154, per violazione degli articoli 81, 97, 117, IV
comma, 118, 119 della Costituzione, nonchè del principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
L'art. 7, della legge 28 luglio 2016, n. 154, rubricato
«Disposizioni per il sostegno dell'agricoltura e dell'acquacoltura
biologiche» ha previsto l'istituzione, presso il Ministero delle
politiche agricole alimentari e forestali, previa intesa con la
Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281, del Sistema informativo per il biologico (SIB),
che utilizza l'infrastruttura del Sistema informativo agricolo
nazionale (SIAN), al fine di gestire i procedimenti amministrativi
degli operatori e degli organismi di controllo previsti dalla
normativa europea relativi allo svolgimento di attività agricole e
di acquacoltura con metodo biologico.
Il successivo comma 5 ha, poi, statuito che «Le regioni dotate di
propri sistemi informatici per la gestione dei procedimenti relativi
all'agricoltura e all'acquacoltura biologiche, entro novanta giorni
dalla data di entrata in vigore della presente legge, previa intesa
in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, attivano i
sistemi di cooperazione applicativa della pubblica amministrazione
necessari a garantire il flusso delle informazioni tra il SIB e i
sistemi regionali. In mancanza dell'attivazione dei sistemi di
cooperazione applicativa entro il predetto termine, gli operatori
utilizzano il SIB.»
Tale ultima disposizione solo all'apparenza afferisce alla
funzione del coordinamento informativo statistico e informatico dei
dati dell'amministrazione statale, regionale e locale, assegnata
dall'art.117, II comma, lett. r) Cost. alla competenza esclusiva
statale. Invero, essa trascende tale ambito materiale determinando
una lesione delle competenze regionali costituzionalmente garantite
in materia di agricoltura e organizzazione amministrativa regionale.
Il coordinamento informativo, statistico e informatico dei dati
dell'amministrazione statale, regionale e locale, di cui alla lettera
r) del secondo comma dell'art. 117 Cost. è infatti «un mero potere
legislativo di coordinamento» (decisione n. 271/2015) rivolto
unicamente a un coordinamento dì tipo tecnico, ove questo sia
ritenuto opportuno dal legislatore statale (si vedano le sentenze di
codesta Ecc.ma Corte n. 31 del 2005 e n. 17 del 2004) e il cui
esercizio, comunque, non può escludere una competenza regionale
nella disciplina e gestione di una propria rete informativa (cfr.
decisione. n. 50 del 2005).
La legge statale, però, nel caso di specie, non si limita a
istituire e regolamentare un sistema di cooperazione applicativa
informatica tra pubbliche amministrazioni necessario a garantire il
flusso delle informazioni tra il SIB e i sistemi regionali, ma invece
prevede, in caso di mancata intesa tra le parti, la surrogazione del
sistema informativo statale a quelli regionali.
In tale modo si incide in modo sostanziale sulla competenza
amministrativa attiva e organizzatoria attribuita alle esclusive cure
regionali e al di fuori del perseguimento della finalità di
assicurare una comunanza di linguaggi, di procedure e di standard
omogenei, che permetta la comunicabilità tra i sistemi informatici
della pubblica amministrazione. Per effetto di tale forma impropria
di «sanzione», infatti, la Regione si vedrà costretta a esercitare
le proprie competenze amministrative in materia di agricoltura e di
acquacoltura biologiche secondo le modalità procedimentali
predisposte dallo Stato, il che peraltro oltre a violare, come detto,
l'art. 117, IV comma e l'art. 118 Cost., ridonda pure in una lesione
del canone di buon andamento di cui all'art. 97 Cost., modificando le
modalità di esercizio della pubblica potestà, senza ragioni
sostanziali che giustifichino tale scelta e potendo in tal modo
ingenerare effetti negativi in termini di efficienza, efficacia ed
economicità dell'azione amministrativa regionale.
Inoltre tale surrogazione forzosa di sistemi procedimentali
informatici produce anche effetti economico-finanziari negativi in
danno delle Regioni surrogate, in termini di maggiori spese derivanti
dal passaggio da un sistema informativo ad un altro. Il che determina
una violazione degli artt. 81 e 119 della Costituzione.
Si aggiunga che appare irragionevole collegare al mancato
raggiungimento di un'intesa tra Stato e Regioni, il che potrebbe
essere l'esito pur anche di un dissenso unilaterale espresso da parte
del Governo, un effetto surrogatorio automatico in danno delle
Regioni, imponendo a queste ultime l'esercizio delle proprie
competenze amministrative con un diverso sistema procedimentale
informatico, cosi per giunta «sanzionandole» anche in assenza di
qualunque «responsabilita'» istituzionale.
Peraltro la forma di raccordo prevista dalla legge dello Stato,
pur essendo qualificata in termini di intesa, si presenta come
altamente insufficiente e lesiva del principio di bilateralità, in
quanto il mero mancato raggiungimento dell'accordo (il cui termine
peraltro è decisamente troppo breve alla luce della notevole
difficoltà tecnica del raccordo informativo de qua) determina, di
per sè, l'imposizione alle Regioni di un sistema informativo ad esse
estraneo, indipendentemente dalla valutazione delle ragioni, pur
anche tecniche, che possano avere determinato il mancato
raggiungimento dell'intesa e senza prevedere forme ulteriori di
concertazione atte a superare le ragioni del mancato accordo. Ciò, a
maggior ragione in un ambito eminentemente tecnico, ove il mancato
raggiungimento dell'intesa potrebbe essere determinato da mere
difficoltà, superabili in un maggior lasso di tempo, senza
necessità della comminazione di una deleteria «sanzione» a carico
delle Regioni. Dal che deriva la lesione del principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 15 comma 1 e comma 2,
lett d) e comma 5 della legge 28 luglio 2016, n. 154, per violazione
degli articoli 97, 117, IV comma e 118 Cost. nonchè del principio di
leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
L'art. 15 della legge 28 luglio 2016, n. 154, rubricato «Delega
al Governo per il riordino degli enti, società e agenzie vigilati
dal Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, per il
riassetto del settore ippico e per il riordino dell'assistenza
tecnica agli allevatori e la revisione della disciplina della
riproduzione animale», al primo comma statuisce che «Al fine di
razionalizzare e contenere la spesa pubblica, nel rispetto dei
principi e criteri direttivi del capo I e degli articoli 8, 16 e 18
della legge 7 agosto 2015, n. 124, e tenuto conto dei relativi
decreti attuativi, il Governo è delegato ad adottare, entro dodici
mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più
decreti legislativi finalizzati al riordino degli enti, società ed
agenzie vigilati dal Ministero delle politiche agricole alimentari e
forestali, al riassetto delle modalità di finanziamento e gestione
delle attività di sviluppo e promozione del settore ippico
nazionale, nonchè al riordino dell'assistenza tecnica agli
allevatori, anche attraverso la revisione della legge 15 gennaio
1991, n. 30, in materia di disciplina della riproduzione animale,
allo scopo di rendere maggiormente efficienti i servizi offerti
nell'ambito del settore agroalimentare».
Il comma successivo dispone che: «Nella predisposizione dei
decreti legislativi di cui al comma 1, relativamente al riordino
degli enti, società ed agenzie vigilati dal Ministero delle
politiche agricole alimentari e forestali, il Governo è tenuto ad
osservare i seguenti principi e criteri direttivi:
(omissis)
d) riorganizzazione dell'Agenzia per le erogazioni in
agricoltura (AGEA) anche attraverso la revisione delle funzioni
attualmente affidate all'Agenzia medesima e, in particolare,
dell'attuale sistema di gestione e di sviluppo del Sistema
informativo agricolo nazionale (SIAN) di cui all'articolo 15 della
legge 4 giugno 1984, n. 194, nonchè del modello di coordinamento
degli organismi pagatori a livello regionale, secondo i seguenti
indirizzi: sussidiarietà operativa tra livello centrale e regionale;
modello organizzativo omogeneo; uniformità dei costi di gestione del
sistema tra i diversi livelli regionali; uniformità delle procedure
e dei sistemi informativi tra i diversi livelli. La riorganizzazione
deve altresì favorire l'efficienza dell'erogazione dei servizi e del
sistema dei pagamenti nonchè ottimizzare l'accesso alle informazioni
da parte degli utenti e delle pubbliche amministrazioni, garantendo
la realizzazione di una piattaforma informatica che permetta la piena
comunicazione tra articolazioni regionali e struttura centrale
nonchè tra utenti e pubblica amministrazione, attraverso la piena
attivazione della Carta dell'agricoltore e del pescatore di cui
all'articolo 7 del regolamento di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 1° dicembre 1999, n. 503.»
Tale disposizione nel prevedere la rinnovazione del modello di
coordinamento degli organismi pagatori a livello regionale introduce
quali criteri direttivi: «l'introduzione di un modello organizzativo
omogeneo, l'uniformità dei costi di gestione del sistema tra i
diversi livelli regionali e l'uniformità delle procedure e dei
sistemi informativi tra i diversi livelli.»
In tale modo la delega legislativa pare andare ben oltre i limiti
afferenti alle esplicitata finalità di razionalizzazione e
contenimento della spesa pubblica, finalità che peraltro pare essere
anche contraddetta dalla disposizione stessa.
La norma, infatti, tende a realizzare un livellamento
organizzativo, procedurale e di spesa tra i diversi livelli
regionali, senza tener conto delle loro specificità e peculiarità,
determinando l'effetto distorsivo per cui, ove essi presentino
caratteristiche di eccellenza sotto il profilo organizzativo,
gestorio e finanziario, come nel caso della Regione del Veneto,
saranno costretti ad adeguarsi comunque ai nuovi parametri previsti
dalla legislazione statale, pur ove «qualitativamente» inferiori, il
che comporta un lesione in termini non solo di efficienza
amministrativa, ma anche sotto il profilo economico-finanziario
accrescendo la correlata voce di spesa pubblica, con violazione
dunque sia del principio di buon andamento di cui all'art. 97 Cost.
che degli art. 81 e 119 Cost.
D'altronde, l'imposizione di modelli organizzativi e
procedimentali prevista nella delega legislativa in parola determina
parimenti un'invasione delle competenze affidate alle Regioni in
materia di ordinamento e organizzazione amministrativa regionale e in
materia di agricoltura, con violazione degli artt. 117, IV comma e
118 Cost. E ciò avviene prevedendo quale unico strumento di
concertazione intergovernativa un mero parere della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano, da rendere nel termine di
quarantacinque giorni dalla data di trasmissione di ciascuno schema
di decreto legislativo, decorso il quale il Governo potrà comunque
procedere. Il che determina, sia per il carattere «debole»
dell'intervento della conferenza intergovernativa sia per l'esiguità
del termine previsto, la violazione del principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
Va, inoltre, rilevato che il fine della razionalizzazione e del
contenimento della spesa pubblica - di cui alla materia del
«coordinamento della finanza pubblica» ex art. 117, terzo comma,
Cost., per costante giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte consente
di recare una disciplina di principio, che però lasci margine di
manovra all'autonomia regionale. Nel caso di specie, invece, viene
calato dall'alto un modello non solo organizzativo, ma pur anche
procedimentale, senza che sia stata prevista alcuna forma di
concertazione interistituzionale, e senza lasciare nella sostanza
alcun margine di libertà organizzatoria, gestoria e decisionale alle
Regioni, le quali dovranno adeguarsi pur anche ove tale adeguamento
non determini un risparmio di spesa e pur anche ove le novelle forme
di esercizio procedimentale del potere amministrativo determinino in
concreto una retrocessione in termini di efficienza dell'agire
pubblico.
3) Illegittimità costituzionale dell'art. 16 della legge 28
luglio 2016, n. 154, per violazione degli articoli 3, 97, 117, e IV
comma, e 118 della Costituzione
L'art. 16 della legge 28 luglio 2016, n. 154, rubricato
«Istituzione della Banca delle terre agricole» statuisce che: «È
istituita presso l'ISMEA, entro tre mesi dalla data di entrata in
vigore della presente legge, senza nuovi o maggiori oneri a carico
della finanza pubblica e, comunque, con l'utilizzo delle sole risorse
umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente,
la Banca delle terre agricole, di seguito denominata «Banca».
La Banca ha l'obiettivo di costituire un inventario completo
della domanda e dell'offerta dei terreni e delle aziende agricoli,
che si rendono disponibili anche a seguito di abbandono
dell'attività produttiva e di prepensionamenti, raccogliendo,
organizzando e dando pubblicità alle informazioni necessarie sulle
caratteristiche naturali, strutturali ed infrastrutturali dei
medesimi, sulle modalità e condizioni di cessione e di acquisto
degli stessi nonchè sulle procedure di accesso alle agevolazioni di
cui al capo III del titolo I del decreto legislativo 21 aprile 2000,
n. 185, e successive modificazioni.
La Banca è accessibile a titolo gratuito nel sito internet
dell'ISMEA per tutti gli utenti registrati secondo le modalità
stabilite dalla Direzione generale dell'ISMEA ed indicate nel
medesimo sito internet.
In relazione ai terreni di cui al presente articolo, ai dati
disponibili e ai relativi aggiornamenti, l'ISMEA può anche
presentare uno o più programmi o progetti di ricomposizione
fondiaria, con l'obiettivo di individuare comprensori territoriali
nei quali promuovere aziende dimostrative o aziende pilota.
Per le finalità di cui al presente articolo, l'ISMEA può
stipulare apposite convenzioni con gli assessorati regionali e
provinciali competenti e promuovere forme di collaborazione e di
partecipazione con le organizzazioni professionali agricole
maggiormente rappresentative e con le università e gli istituti
superiori. Nelle regioni e nelle province con minoranze linguistiche
riconosciute, la maggiore rappresentatività delle organizzazioni
locali è riconosciuta a quelle maggiormente rappresentative in
ambito locale.
Sono fatte salve le disposizioni contenute nelle leggi regionali
relativamente ai terreni incolti e abbandonati alla data di entrata
in vigore della presente legge.»
Tale disposizione, pur facendo salva la eventuale disciplina
regionale relativa alla gestione dei terreni incolti e abbandonati,
viene sostanzialmente a sovrapporsi a quest'ultima senza che sia
prevista alcuna forma di coordinamento.
Con riguardo alla Regione del Veneto, la legge regionale 8 agosto
2014, n. 26, al fine di valorizzare il proprio patrimonio agricolo e
le altre superfici agricole del territorio regionale, ha istituito la
«banca della terra veneta».
La «banca della terra veneta» contiene, in particolare, un
inventario completo e aggiornato dell'offerta dei terreni
suscettibili di coltivazione e delle aziende agricole di proprietà
pubblica e privata disponibili per operazioni di assegnazione,
comprensivo dei terreni abbandonati o incolti, nonchè dei beni i cui
proprietari o aventi causa abbiano segnalato alla Regione la
disponibilità a cederne la conduzione a terzi.
La Giunta regionale, ai sensi dell'articolo 5 della legge n. 440
del 1978, provvede alle assegnazioni per l'utilizzo dei beni inseriti
nella banca dati in parola, mediante espletamento di procedure a
evidenza pubblica.
La Banca delle terre agricole, istituita dall'art. 16 della legge
28 luglio 2016, n. 154, facendo espresso riferimento ai terreni
abbandonati, determina, dunque, una sovrapposizione disciplinatoria
che solo apparentemente viene risolta dalla riserva di cui al comma
6. Difatti, è ipotizzabile che un medesimo terreno agricolo
abbandonato e sito nel territorio della Regione del Veneto sia
inserito nella Banca delle terre agricole e al contempo nella Banca
delle terre venete, con la conseguenza che potrebbe insorgere lui
conflitto tra potenziali «acquirenti». E ciò non rappresenta un mero
problema di coordinamento tra banche dati, ma invece pone una
questione di diritto, non risolvibile mediante una mera operazione di
ermeneusi. Distinti soggetti, infatti, potrebbero ritenersi titolari
di confliggenti situazioni giuridiche soggettive, l'una sorto in base
alla legge statale, l'altra per effetto di quella regionale, senza
che dal dettato della legge sia dato capire chi prevalga. Il che
esigerebbe, invece, una soluzione univoca e certa, nel rispetto del
canone di certezza del diritto, soluzione che però si ribadisce non
è dato rinvenire nella disposizione in questa sede impugnata neppure
in. via interpretativa.
Tale sovrapposizione regolatoria e la mancanza di un sistema di
soluzione di eventuali conflitti, chiaro e univoco, fa perciò
ritenere che l'art. 16 della legge 28 luglio 2016, n. 154 presenti
gravi profili di irragionevolezza oltre che di lesività del canone
di buon andamento con conseguente violazione degli artt. 3 e 97
Cost., violazione che ridonda in una lesione della competenza
legislativa regionale residuale e dunque esclusiva in materia di
agricoltura, ex art. 117, comma 4, Cost. nonchè in una invasione
della competenza amministrativa regionale di cui all'art. 118 Cost.,
essendo l'assegnazione dei terreni agricoli abbandonati affidata
dalla stessa legge statale alla competenza delle Regioni.

P.Q.M.

La Regione del Veneto chiede che l'Ecc.ma Corte costituzionale
dichiari l'illegittimità costituzionale degli artt. 7, comma 5; 15
comma 1 e comma 2, lett. d) e comma 5; 16 della legge 28 luglio 2016,
n. 154, recante «Deleghe al Governo e ulteriori disposizioni in
materia di semplificazione, razionalizzazione e competitività dei
settori agricolo e agroalimentare, nonchè sanzioni in materia di
pesca illegale» pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 10 agosto 2016,
n. 186, Supplemento ordinario.
Si depositano:
1) decreto del Presidente della Giunta regionale del Veneto n.
115 del 6 ottobre 2016, di autorizzazione a proporre ricorso e
affidamento dell'incarico di patrocinio per la difesa regionale.
Venezia-Roma, 7 ottobre 2016

Avv. Zanon - Avv. Manzi