1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 4-7-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 133 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 dicembre 2011
Ordinanza del 13 dicembre 2011 emessa dalla Corte d'appello di Torino nel procedimento civile promosso da Catalano Salvatore titolare dell'Autocarrozzeria Sagi ed ASSI Associazione soccorritori stradali italiani contro Ministero dell'Interno ed altri. Contratto, atto e negozio giuridico - Deposito di veicoli sottoposti a sequestro, fermo amministrativo e confisca - Rapporti di custodia in corso alla data di entrata in vigore del decreto-legge n. 269 del 2003 e relativi a veicoli immatricolati da piu' di cinque anni e custoditi da piu' di due - Assoggettamento alla procedura straordinaria di alienazione forzosa dei veicoli al depositario e alla connessa determinazione forfetaria dell'importo spettante a quest'ultimo - Conseguente riconoscimento al custode, con effetto retroattivo, di compensi inferiori rispetto a quelli previgenti (convenuti in base alle tariffe di cui all'art. 12 del d.P.R. n. 571 del 1982) - Irragionevolezza - Mancanza di preminenti interessi pubblici suscettibili di essere necessariamente perseguiti con la norma retroattiva - Compressione della libera sfera economica e negoziale, incidenza su scelte organizzative e imprenditoriali gia' irrevocabilmente attuate, sostanziale ablazione del credito del depositario - Contrasto con la protezione della proprieta' stabilita dal Protocollo addizionale alla CEDU, come interpretato dalla Corte di Strasburgo - Conseguente violazione di obblighi internazionali. - Decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, nella legge 24 novembre 2003, n. 326, art. 38, commi 2, 4, 6 e 10 (in combinato disposto). - Costituzione, artt. 3, 41, 42 e 117, primo comma, in relazione all'art. 1 del Protocollo Addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, siglato a Parigi il 20 marzo 1952 [ratificato e reso esecutivo con legge 4 agosto 1955, n. 848]. (012C0246) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 4-7-2012)

LA CORTE DI APPELLO

Ha pronunciato la seguente ordinanza, ex art. 23 legge 11 marzo
1953 n. 87, nel procedimento civile di appello iscritto al n. 2190/09
RG, avente ad oggetto: compensi custodi giudiziari; udienza di
precisazione delle conclusioni: 12 luglio 2011;
Promosso da: Catalano Salvatore, titolare della Autocarrozzeria
SAGI, corrente in Torino, St.Settimo 236, ivi elettivamente
domiciliato, rappresentato e difeso in giudizio, per procura speciale
a margine dell'atto di citazione in appello, dall'avvocato Luigi
Guidi di Monza; parte appellante;
Nei confronti di:
Ministero dell'Interno in persona del Ministro pro tempore ed
Agenzia del Demanio in persona del Direttore pro tempore, entrambi
domiciliati presso l'Avvocatura Distrettuale dello Stato che li
rappresenta e difende in giudizio; Parte appellata;
e di: Comune di Torino, in persona del Sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dall'avvocato Donatella Spinelli
dell'Avvocatura Comunale, in forza di procura generale alle liti a
rogito Notaio Benvenuto Gamba del 17 giugno 2005 n. di repertorio
164381/40304; Parte appellata;
e di: Comune di Settimo Torinese, in persona del Sindaco pro
tempore; Comune di San Mauro Torinese in persona del Sindaco pro
tempore; ASSI - Associazione Soccorritori Stradali Italiani, in
persona del Presidente pro tempore; Parti appellate contumaci.
Conclusioni delle parti.
Per parte appellante.
In riforma della sentenza impugnata 22 ottobre 2008 del Tribunale
di Torino:
in via preliminare e pregiudiziale, qualora si ritenesse di
dover applicare al caso concreto l'articolo 38 decreto-legge 30
settembre 2003 n.269 convertito con legge 24 novembre 2003 n. 327, in
particolare, il comma 6, accertato e dichiarato che il presente
giudizio non può essere definito indipendentemente dalla questione
di costituzionalità proposta, ritenuta la rilevanza e la non
manifesta infondatezza di illegittimità costituzionale sollevata,
per l'effetto sospendere il giudizio in corso trasmettendo gli atti
alla Corte Costituzionale per la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 38 cit. per le ragioni specificate in
narrativa, e specificamente nella parte in cui (sesto comma) si
dispone l'introduzione retroattiva delle tariffe in deroga di quelle
contrattualmente stabilite, disponendo che copia dell'ordinanza di
rimessione sia notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri, e
che copia dell'ordinanza sia comunicata al Presidente del Senato e al
Presidente della Camera.
In via principale, accertato e dichiarato che l'attrice ha
correttamente provveduto al recupero ed alla custodia dei veicoli
sottoposti a sequestro amministrativo e/o a sanzioni accessorie
previste dal decreto legislativo 285 /1992, veicoli specificamente
indicati nel provvedimento emesso dalla Prefettura UTG di Torino
prot.195/41 DA/06 SCGF dalle rispettive date di sequestro ovvero di
affidamento al 14 giugno 2006;
accertato e dichiarato che il Prefetto di Torino e per esso il
Ministero dell'Interno, Agenzia del Demanio, ed i comuni di Torino,
Settimo Torinese e San Mauro Torinese nelle persone dei rispettivi
sindaci pro tempore, si sono resi inadempienti rispetto alle
obbligazioni contrattualmente assunte con la Autocarrozzeria SAGI con
oggetto l'attività di custodia dei - veicoli sottoposti a
provvedimento di sequestro, fermo e confisca, accertato e dichiarato
che l'esecuzione del provvedimento della Prefettura di Torino ora
citato del 9 giugno 2006, notificato alla ricorrente in data 14
giugno 2006, costituisce grave ed irreparabile violazione dei diritti
soggettivi della Autocarrozzeria SAGI, per l'effetto e previa
disapplicazione del provvedimento illegittimo menzionato, accertare e
dichiarare l'applicazione nel caso di specie delle tariffe concordate
dai custodi giudiziari con la locale Prefettura di Torino, così come
indicate nelle raccomandate che si sono versate agli atti e nella
allegata tabella;
per l'effetto, in esito agli accertamenti di cui sopra,
condannare:
1. il Ministero dell'Interno quale ente sovraordinato alla
Prefettura di Torino, al pagamento in favore della Autocarrozzeria
SAGI della somma di € 237.940,34 comprensiva di Iva al 20%, ovvero
della diversa somma che dovesse emergere in corso di causa da
determinarsi a seguito dell'applicazione delle tariffe concordate dai
custodi giudiziari con la locale Prefettura di Torino, come indicato
nelle raccomandate in atti e nell'allegata tabella;
2. Agenzia del Demanio, in persona del Direttore pro tempore
al pagamento in favore della Autocarrozzeria SAGI della somma di
€ 9983,17 comprensiva di Iva al 20%, ovvero della diversa somma che
dovesse emergere in corso di causa da determinarsi a seguito
dell'applicazione delle tariffe concordate dai custodi giudiziari con
la locale Prefettura di Torino, come indicato nella raccomandate in
atti e nell'allegata tabella;
3. Comune di Torino, in persona del sindaco pro tempore, al
pagamento in favore della Autocarrozzeria SAGI della somma di
€ 213.665,66 comprensiva di Iva al 20%, ovvero della diversa somma
che dovesse emergere in corso di causa da determinarsi a seguito
dell'applicazione delle tariffe concordate dai custodi giudiziari con
la locale Prefettura di Torino, come indicato nella raccomandate in
atti e nell'allegata tabella;
4. Comune di Settimo Torinese, in persona del sindaco pro
tempore, al pagamento in favore della Autocarrozzeria SAGI della
somma di € 4002,16 comprensiva di Iva al 20%, ovvero della diversa
somma che dovesse emergere in corso di causa da determinarsi a
seguito dell'applicazione delle tariffe concordate dai custodi
giudiziari con la locale Prefettura di Torino, come indicato nelle
raccomandate in atti e nell'allegata tabella;
5. Comune di San Mauro Torinese, in persona del sindaco pro
tempore, al pagamento in favore della Autocarrozzeria SAGI della
somma di € 12.006,48 comprensiva di Iva al 20%, ovvero della diversa
somma che dovesse emergere in corso di causa da determinarsi a
seguito dell'applicazione delle tariffe concordate dai custodi
giudiziari con la locale Prefettura di Torino, come indicato nella
raccomandate in atti e nell'allegata tabella.
Con vittoria di spese, competenze ed onorari di causa per i due
gradi del giudizio, oltre accessori e contributo forfettario delle
spese 12,5%.
Si insiste per l'ammissione dei mezzi istruttori di cui alla
memoria istruttoria ex articolo 183, VI, n.2 codice procedura civile
in primo grado, alle produzioni allegate alla comparsa conclusionale
in primo grado e per l'ammissibilità delle nuove produzioni in
quanto formatesi successivamente alla sentenza di primo grado e
comunque anch'esse indispensabili ai fini del decidere.
Per parte appellata Ministero degli Interni ed Agenzia del
Demanio.
In via preliminare, dichiararsi l'intervenuta formazione del
giudicato interno sui capi della sentenza impugnata relativi
all'inadempimento delle amministrazioni convenute, all'illegittimità
del decreto prefettizio 195/41 DA 06 SCGF del 9 giugno 2006 ed alla
richiesta disapplicazione di quest'ultimo; per l'effetto, dichiararsi
inammissibile il proposto appello;
in via ulteriormente preliminare, dichiararsi la manifesta
infondatezza e/o inammissibilità e/o irrilevanza della questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 38, comma 6, decreto
legislativo 30 settembre 2003 n. 269, convertito in legge 24 novembre
2003 n.326. In ogni caso, respingersi l'appello avversario in quanto
infondato.
Con vittoria delle spese di lite.
Per parte appellata Comune di Torino.
Respinta ogni contraria istanza, eccezione e deduzione;
a) dichiararsi la manifesta infondatezza e/o inammissibilità
e/o irrilevanza della questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 38, comma 6, decreto legislativo 30 settembre 2003 n.
269, convertito in legge 24 novembre 2003 n. 326.
b) dichiararsi l'intervenuta formazione del giudicato interno
sui capi della sentenza impugnata relativi all'inadempimento delle
amministrazioni convenute, all'illegittimità del decreto prefettizio
195/41 DA 06 SCGF del 9 giugno 2006 ed alla richiesta disapplicazione
di quest'ultimo; per l'effetto, dichiararsi inammissibile il proposto
appello;
c) nel merito, respingere l'appello avversario e di parte
interveniente in quanto infondato.
d) Con il favore delle spese, competenze ed onorari anche
successivi.

In fatto e diritto

§ 1. Con atto di citazione notificato in data 6 novembre 2006
Salvatore Catalano, in qualità di titolare della Autocarrozzeria
SAGI, conveniva in giudizio, avanti al Tribunale di Torino, il
Ministero dell'Interno, l'Agenzia del Demanio, il Comune di Torino,
il Comune di Settimo Torinese ed il Comune di San Mauro Torinese,
esponendo che: - egli aveva svolto, dalle rispettive date di
affidamento fino al 14 giugno 2006, attività di recupero e custodia,
su incarico di organi della Polizia Stradale, relativamente a veicoli
sottoposti a provvedimento di sequestro, fermo amministrativo e
confisca; - in base alle tariffe concordate con la Prefettura di
Torino, egli (debitamente iscritto nell'elenco dei custodi giudiziari
della Prefettura di Torino ai sensi del dpr 571/82) aveva maturato a
proprio credito, per lo svolgimento di tale servizio, la somma
(comprensiva di Iva 20%) di: € 237.940,34 verso il Ministero
dell'Interno; € 9983,17 verso l'Agenzia del Demanio; € 213.665,66
verso il Comune di Torino; € 4002,16 verso il Comune di Settimo
Torinese; € 12.006,48 verso il Comune di San Mauro Torinese; - tali
importi non erano tuttavia stati riconosciuti a suo favore (come da
provvedimento della Prefettura di Torino prot.n. 195/41 DA/06 SCGF
del 9 giugno 2006, notificato il 14 giugno 2006), con conseguente
violazione degli accordi tariffari in atto.
Chiedeva pertanto che - previa assunzione di prova testimoniale
sul servizio da essa prestato, ed ordine di esibizione alla
Prefettura della documentazione di riferimento - le amministrazioni
convenute venissero condannate al pagamento degli importi suddetti,
ovvero delle diverse somme che fossero risultate di giustizia.
Mentre il Comune di Settimo Torinese e di San Mauro Torinese
venivano dichiarati contumaci, si costituivano in giudizio il
Ministero dell'Interno, l'Agenzia del Demanio ed il Comune di Torino.
Eccepivano che la materia trovava disciplina nel sesto comma
dell'articolo 38 decreto-legge 269/2003 (conv.in legge 326/2003:
legge finanziaria 2004), determinativo di tariffe in deroga a quelle
concordate con la Prefettura ai sensi dell'articolo 12 d.P.R. n.
571/1982.
Concludevano pertanto per la reiezione di ogni avversaria
domanda.
La Autocarrozzeria SAGI sollevava sotto vari profili questione di
legittimità costituzionale (artt.36, 41, 42 Cost.) del citato
articolo 38.6 d.lgs. 269/2003 (qualora il Tribunale l'avesse ritenuto
applicabile al caso di specie) «nella parte in cui dispone
l'introduzione retroattiva delle tariffe derogatrici di quelle
contrattualmente stabilite».
Interveniva in giudizio altresì la ASSI - Associazione
Soccorritori Stradali Italiani, in persona del Presidente pro
tempore, al fine di aderire (previa eventuale rimessione degli atti
alla Corte Costituzionale) alle domande attoree.
§ 2. In esito a rigetto delle istanze istruttorie di parte
attrice, il Tribunale di Torino - con sentenza n.6945 del 22 ottobre
2008 - respingeva le domande proposte dalla Autocarrozzeria SAGI, con
compensazione integrale delle spese di lite.
Rilevava il primo giudice che: - l'articolo 38 cit. aveva
introdotto, allo scopo di smaltire le giacenze più risalenti e
contenere i costi a carico dell'ente pubblico, una particolare
procedura di alienazione forzosa al depositarlo (anche ai fini della
rottamazione) dei veicoli in custodia, nonchè di soddisfacimento
forfettario del credito di quest'ultimo; - il provvedimento della
Prefettura di Torino 9 giugno 2006 doveva ritenersi legittimo perchè
puramente applicativo (al di fuori di qualsiasi discrezionalita')
«del comma 6 della norma citata che, nel fissare l'importo delle
indennità di custodia per le singole categorie di veicoli,
stabilisce che detti importi vengano progressivamente ridotti del 20%
per ogni anno di custodia successivo al primo, derogando alle tariffe
di cui all'articolo 12 d.P.R. n. 1982/571», (pag.18); - vari elementi
(espressa deroga al regime tariffario previgente; previsione di una
decurtazione percentuale fissa del 20% per ciascun anno di custodia
dei veicoli; l'applicazione del nuovo regime alle procedure di
custodia ancora in corso, ed ai veicoli destinati alla procedura
straordinaria di alienazione in quanto custoditi, al 30 settembre
2003, da almeno due anni e, dunque, dal 1° ottobre 2001) inducevano a
ritenere, nella disposizione in esame, efficacia retroattiva ai
rapporti non esauriti; - il principio di irretroattività della norma
incidente su diritti soggettivi (art.11 prel.) non aveva trovato
riconoscimento costituzionale, se non con riguardo alla materia
penale incriminatrice (art. 25 Cost.); nè la sua deroga appariva
nella specie irrazionale, trattandosi di perseguire (anche
all'insegna del principio di buon andamento della PA e di
economicità dell'azione amministrativa) l'esigenza di risanamento
dei conti pubblici e di snellimento delle procedure di smaltimento
dei veicoli giacenti da più anni, ed assoggettati in quanto tali
alla procedura straordinaria di alienazione/rottamazione appunto
prevista dalla norma medesima.
§ 3. Con atto di citazione notificato il 2 dicembre 2009, il
Catalano della Autocarrozzeria SAGI proponeva appello avverso tale
sentenza sulla base di un unico ed articolato motivo, insito nella
illegittimità costituzionale del sesto comma dell'articolo 38 cit.
per violazione degli articoli 36, 41, 42, 3, 10 e 117 Cost..
Deduceva a tal fine che: - la disciplina di cui al d.-l. 269/03
non colmava un precedente vuoto normativo, tanto che la 'vecchià
disciplina di cui al d.P.R. n. 571/1982 continuava ad applicarsi sia
ai veicoli oggetto di custodie ormai definite al 21 aprile 2004 (data
di entrata in vigore del decreto Ministero degli Interni attuativo
della legge in questione) sia ai veicoli affidati in custodia dal 1°
ottobre 2001 sino, almeno, al gennaio/febbraio 2010; - tale
disciplina determinava conseguentemente una irragionevole disparità
di trattamento «tra coloro che hanno già conseguito un doveroso e
puntuale provvedimento di liquidazione da parte della pubblica
amministrazione (Prefetture UTG ed Agenzia del Demanio) in data
antecedente all'entrata in vigore del decreto-legge così come
convertito, o abbiano, ricevuto in affidamento veicoli in data
successiva al 30 settembre 2001» (atto di appello, pagina 13); - il
principio di irretroattività, come doveva desumersi da varie
pronunce della Corte Costituzionale, poteva essere derogato, in
materia di diritti soggettivi, solo in presenza di un diverso e
preminente interesse individuato secondo parametri di ragionevolezza,
là dove - nel caso di specie - la situazione di protratta ed onerosa
custodia era dipesa non già da negligenza dei depositari, bensì
dall'inerzia della stessa amministrazione nel dare tempestivo impulso
alle procedure di smaltimento; sicchè la nuova e meno onerosa
procedura di smaltimento aveva ragione di operare solo per il futuro,
non anche per il passato; - la giurisprudenza CEDU si era
pronunciata, a tutela della certezza del diritto e della proprietà
di cui all'articolo 1 del Primo Protocollo CEDU, nel senso della
illegittimità dell'efficacia retroattiva della norma, sicchè
quest'ultima si poneva in contrasto con la Carta Costituzionale anche
ai sensi degli articoli 11 e 117 Cost.; anche la giurisprudenza della
Corte di Giustizia della Comunità Europea (tra cui: sent. 3
dicembre1998 in causa C-381/98; 26 aprile 2005 in causa C-376/02; 21
febbraio 2008 in causa C-271/06) aveva censurato la prassi di emanare
norme retroattive, in forza del principio per cui le disposizioni
interne dovevano essere sufficientemente accessibili, precise e
prevedibili; - anche la giurisprudenza della S.C. aveva stabilito
l'incompatibilità dell'efficacia retroattiva della legge con il
rapporto giuridico di durata; - in concreto, l'applicazione della
nuova disciplina (che prevedeva tra l'altro il pagamento differito in
cinque rate annuali), lungi dal risultare economicamente neutrale,
comportava l'abbattimento per circa il 90% delle entrate preventivate
dalla Autocarrozzeria SAGI e, inoltre, determinava una discrasia sul
piano sanzionatorio là dove il trasgressore avesse già rimborsato
all'Amministrazione degli Interni i maggiori costi di custodia come
determinati sulla base della normativa previgente.
Nel giudizio di appello così introdotto, si costituivano il
Ministero dell'Interno e l'Agenzia del Demanio - con il patrocinio
dell'Avvocatura Distrettuale dello Stato - nonchè il Comune di
Torino, i quali deducevano che: - il provvedimento prefettizio 9
giugno 2006 era legittimo poichè recava l'elenco dei veicoli da
alienare, ai soli fini della rottamazione, mediante cessione al
custode; e determinava il compenso spettante a quest'ultimo, nonchè
il piano di rateazione quinquennale; - la disciplina di cui
all'articolo 38 cit. intendeva fronteggiare, sul piano transitorio e
contingente, una situazione di tipo emergenziale (relativa ai soli
veicoli giacenti da oltre due anni all'entrata in vigore del
decreto-legge 269/2003 e non immatricolati da meno di cinque anni)
implicante per ciò soltanto un'efficacia retroattiva (per il futuro,
si doveva fare applicazione dell'articolo 214 bis Codice della
Strada); - prima dell'entrata in vigore dell'articolo 38, sussisteva
oggettiva incertezza interpretativa sul fatto che i compensi per la
custodia, come precedentemente determinati, dovessero essere posti a
carico unicamente dei trasgressori, ovvero anche dalle
amministrazioni pubbliche; -lungi dal risultare irrazionale, la nuova
normativa aveva da un lato diminuito i compensi per i custodi ma,
dall'altro, attribuito certezza giuridica sui criteri di
determinazione di tali compensi e sui soggetti, anche pubblici,
tenuti al pagamento; - varie pronunce della Corte Costituzionale
(sent. 229/99; 419/2000) avevano ribadito il principio per cui: «il
legislatore può emanare norme con efficacia retroattiva,
interpretative o innovative che esse siano, purchè la retroattività
trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non
si ponga in contrasto con altri valori ed interessi
costituzionalmente protetti» (così, sent.C.Cost. 374/2002); - anche
in ambito CEDU e comunitario, il divieto di legiferare con effetti
retroattivi non era mai stato affermato in termini assoluti,
potendovisi derogare in presenza di adeguata giustificazione ed
adattamento al caso concreto.
Il Comune di Torino, in particolare, deduceva altresì (con
eccezione alla quale si associavano, in sede di precisazione della
conclusioni definitive, anche il Ministero degli Interni e l'Agenzia
del Demanio) l'avvenuta formazione del giudicato interno su tutto
ciò che non concerneva la questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 38 citato; segnatamente, per quanto riguardava il
preteso inadempimento delle amministrazioni convenute alle
obbligazioni contrattualmente assunte, nonchè la richiesta di
disapplicazione del decreto prefettizio 195/1941 del 9 giugno 2006.
Le parti precisavano quindi le rispettive conclusioni come su
riportate.
§ 4. Ravvisa questa Corte di Appello la rilevanza e non manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale del
combinato disposto di cui all'articolo 38, co.2, 4, 6 e 10
decreto-legge 30 settembre 2003 n. 269, convertito in legge 24
novembre 2003 n.326, apportante modificazioni al decreto legislativo
30 aprile 1992 n. 285.
Dispone l'art. 38 cit. (si sottolineano le disposizioni di più
stretta attinenza alla fattispecie) che: «(...) c) dopo l'articolo
214, è aggiunto il seguente: '214-bis (Alienazione dei veicoli nei
casi di sequestro amministrativo, fermo e confisca). 1. Ai fini del
trasferimento della proprietà, ai sensi degli articoli 213, comma
2-quater, e 214, comma 1, ultimo periodo, dei veicoli sottoposti a
sequestro amministrativo o a fermo, nonchè dell' alienazione dei
veicoli confiscati a seguito di sequestro amministrativo,
l'individuazione del custode-acquirente avviene, secondo criteri
oggettivi riferibili al luogo o alla data di esecuzione del sequestro
o del fermo, nell'ambito dei soggetti che hanno stipulato apposita
convenzione con il Ministero dell'interno e con l'Agenzia del demanio
all'esito dello svolgimento di gare ristrette, ciascuna relativa ad
ambiti territoriali infraregionali La convenzione ha ad oggetto
l'obbligo ad assumere la custodia dei veicoli sottoposti a sequestro
amministrativo o a fermo e di quelli confiscati a seguito del
sequestro e ad acquistare i medesimi veicoli nelle ipotesi di
trasferimento di proprietà, ai sensi degli articoli 213, comma
2-quater, e 214, comma 1, ultimo periodo, e di alienazione
conseguente a confisca. Ai fini dell'aggiudicazione delle gare le
amministrazioni procedenti tengono conto delle offerte economicamente
più vantaggiose per l'erario, con particolare riguardo ai criteri ed
alle modalità di valutazione del valore dei veicoli da acquistare ed
all'ammontare delle tariffe per la custodia. I criteri oggettivi per
l'individuazione del custode-acquirente, indicati nel primo periodo
del presente comma, sono definiti, mediante protocollo d'intesa, dal
Ministero dell' interno e dalla Agenzia del demanio.
2. Fermo quanto previsto dagli articoli 213, comma 2-qualer, e
214, comma 1, ultimo periodo, in relazione al trasferimento della
proprietà dei veicoli sottoposti a sequestro amministrativo o a
fermo, per i veicoli confiscati l'alienazione si perfeziona con la
notifica al custode-acquirente, individuato ai sensi del comma 1, del
provvedimento dal quale risulta la determinazione all'alienazione da
parte dell' Agenzia del demanio. Il provvedimento notificato è
comunicato al pubblico registro automobilistico competente per
l'aggiornamento delle iscrizioni.
3. Le disposizioni del presente articolo si applicano
all'alienazione dei veicoli confiscati a seguito di sequestro
amministrativo in deroga alle norme di cui al decreto del Presidente
della Repubblica 13 febbraio 2001, n.189.'.
2. I veicoli giacenti presso le depositerie autorizzate a seguito
dell'applicazione di misure di sequestro e sanzioni accessorie
previste dal decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, e successive
modificazioni, ovvero quelli non alienati per mancanza di acquirenti,
purchè immatricolati per la prima volta da oltre cinque anni e privi
di interesse storico e collezionistico, comunque custoditi da oltre
due anni alla data del 30 settembre 2003, anche se non confiscati,
sono alienati, anche ai soli fini della rottamazione, mediante
cessione al soggetto titolare del deposito. La cessione è disposta
sulla base di elenchi di veicoli predisposti dal Prefetto anche senza
documentazione dello stato di conservazione.
I veicoli sono individuati secondo il tipo, il modello ed il
numero di targa o telaio.
3. All'alienazione ed alle attività ad essa funzionali e
connesse procedono congiuntamente il Ministero dell' interno e
l'Agenzia del demanio, secondo modalità stabilite con decreto
dirigenziale di concerto tra le due Amministrazioni.
4. Il corrispettivo dell'alienazione è determinato dalle
Amministrazioni procedenti in modo cumulativo per il totale dei
veicoli che ne sono oggetto, tenuto conto del tipo e delle condizioni
dei veicoli, dell' ammontare delle somme dovute al
depositario-acquirente, computate secondo i criteri stabiliti nel
comma 6, in relazione alle spese di custodia, nonchè degli eventuali
oneri di rottamazione che possono gravare sul medesimo
depositario-acquirente.
5. L'alienazione del veicolo si perfeziona con la notifica al
depositario-acquirente del provvedimento dal quale risulta la
determinazione all'alienazione da parte dell'Amministrazione
procedente, anche relativamente ad elenchi di veicoli. Il
provvedimento notificato è comunicato al pubblico registro
automobilistico competente per l'aggiornamento delle iscrizioni,
senza oneri.
6. Al custode è riconosciuto, in deroga alle tariffe di cui
all'articolo 12 del decreto del Presidente della Repubblica 29 luglio
1982, n. 571, un importo complessivo forfettario, comprensivo del
trasporto, calcolato, per ciascuno degli ultimi dodici mesi di
custodia, in euro 6,00 per i motoveicoli ed i ciclomotori, in euro
24,00 per gli autoveicoli ed i rimorchi di massa complessiva
inferiore a 3,5 tonnellate, nonchè per le macchine agricole ed
operatrici, ed in euro 30,00 per ali autoveicoli ed i rimorchi di
massa complessiva superiore a 3,5 tonnellate. Gli importi sono
progressivamente ridotti del venti per cento per ogni ulteriore anno,
o frazione di esso, di custodia del veicolo, salva l' eventuale
intervenuta prescrizione delle somme dovute. Le somme
complessivamente riconosciute come dovute sono versate in cinque
ratei costanti annui; la prima rata è corrisposta nell'anno 2004.
7. Se risultano vizi relativi alla notificazione degli atti del
procedimento sanzionatorio non si procede, nei confronti del
trasgressore, al recupero delle spese di custodia liquidate.
8. Nei casi previsti dal presente articolo, la prescrizione del
diritto alla riscossione delle somme dovute a titolo di sanzione
amministrativa, nonchè il mancato recupero, nei confronti del
trasgressore, delle spese di trasporto e di custodia, non determinano
responsabilità contabile.
9. Le operazioni di rottamazione o di alienazione dei veicoli
oggetto della disciplina dì cui al presente articolo sono esenti dal
pagamento di qualsiasi tributo od onere ai fini degli adempimenti
relativi alle formalità per l'annotazione nei pubblici registri.
10. Le procedure di alienazione o rottamazione straordinaria che,
alla data di entrata in vigore del presente decreto, sono state
avviate dalle singole prefetture - uffici territoriali del Governo,
qualora non ancora concluse, sono disciplinate dalle disposizioni del
presente articolo. In questo caso i compensi dovuti ai custodi e non
ancora liquidati sono determinati ai sensi del comma 6, anche sulla
base di una autodichiarazione del titolare della depositeria, salvo
che a livello locale siano state individuate condizioni di pagamento
meno onerose per l'erario.(...)».
§ 4.1 In punto rilevanza della questione, si osserva che la
presente controversia non può trovare risoluzione se non mediante
l'applicazione dell'articolo 38 in esame e, segnatamente, delle
tariffe di custodia stabilite nel comma 6 di tale disposizione.
È infatti pacifico tra le parti - ma la circostanza risulta
anche dal decreto prefettizio 9 giugno 2006 e relativo tabulato
(prod.n.2 Min.lnterno) suddiviso in finche di analitica descrizione
dell'autoveicolo, del suo valore di rottamazione, dei tempi della
custodia e delle somme da liquidare al custode - che la domanda della
Autocarrozzeria SAGI ha ad oggetto il riconoscimento del compenso di
deposito spettantele per rapporti di custodia ancora in corso alla
data di entrata in vigore della legge, e relativi a veicoli
«immatricolati per la prima volta da oltre cinque anni, privi di
interesse storico e collezionistico, comunque custoditi da oltre due
anni alla data del 30 settembre 2003» (art. 38, 2° co.).
Nè le amministrazioni convenute hanno contestato che
dall'applicazione delle tariffe di cui al comma 6 dell'articolo 38
(espressamente richiamate dal decreto prefettizio di liquidazione
testè citato) discenda effettivamente il riconoscimento, a credito
della Autocarrozzeria SAGI attrice, di un importo complessivo
considerevolmente inferiore a quello che a quest'ultima spetterebbe
in forza dell'applicazione delle tariffe 'previgentì; già applicate
de plano - per anni - sulla base di convenzioni prefettizie ed usi
locali, conformemente a quanto stabilito dall'articolo 12 d.P.R. 29
luglio 1982 n. 571 (attuativo degli articoli 15, u.c. e 17, pen.c.,
I. legge 689/1981), in forza del quale (co.3): «La liquidazione delle
somme dovute al custode, ivi comprese quelle sostenute per gli
ausiliari, è effettuata dall'autorità di cui al primo comma
dell'articolo 18 della legge, tenuto conto delle tariffe vigenti e
degli usi locali, a richiesta del custode dopo che sia divenuto
inoppugnabile il provvedimento che dispone la confisca ovvero sia
stata disposta la restituzione delle cose sequestrate (...)».
Altrettanto pacifico è che sussistano, nei rapporti di custodia
oggetto della presente controversia, tutti i presupposti di legge per
dare corso alla procedura straordinaria di alienazione degli
autoveicoli «anche ai soli fini della rottamazione, mediante cessione
al soggetto titolare del deposito» (art. 38, co.2). La circostanza
risulta anch'essa dal su richiamato decreto prefettizio il quale
contempla, tra il resto, anche il valore di rottamazione computato a
debito del custode-acquirente in conto prezzo, e proprio in esito
alla procedura di alienazione «forzosa».
Si verte, in definitiva, di rapporti di custodia pendenti che
potremmo definire di regime «intermedio», perchè ricompresi nella
«finestra» temporale rappresentata, da un lato, dai rapporti già
esauriti, ed eventualmente non ancora liquidati (sulla base delle
vecchie tariffe) all'entrata in vigore delle modificazioni apportate
dall'articolo 38 cit. e, dall'altro, dai rapporti (a loro volta
pendenti all'entrata in vigore della legge di riforma) aventi ad
oggetto custodie iniziate dopo il 1° ottobre 2001, ovvero concernenti
veicoli privi dei suddetti requisiti di vetustà (assoggettati
anch'essi alle vecchie tariffe).
Va ancora osservato come la rilevanza della questione di
legittimità costituzionale non venga meno a fronte dell'eccezione
opposta dal Comune di Torino (alla quale si sono associati, in sede
di precisazione delle conclusioni definitive, il Ministero
dell'Interno l'Agenzia del Demanio) secondo cui - in assenza di un
motivo specifico di gravame - si sarebbe ormai formato il giudicato
sulle domande aventi ad oggetto l'inadempimento delle amministrazioni
convenute alle obbligazioni contrattualmente assunte con il custode,
nonchè la disapplicazione, in quanto illegittimo, del suddetto
decreto prefettizio 9 giugno 2006 di liquidazione del dovuto.
Va infatti considerato che l'atto di appello ha
inequivocabilmente censurato la sentenza del Tribunale di Torino -
recante un dispositivo di rigetto delle domande di parte attrice, e
di compensazione delle spese di lite - nella sua interezza.
Se è vero che il gravame è incentrato essenzialmente sulla
questione di legittimità costituzionale della norma in esame,
altrettanto indubbio è che tale profilo (già disatteso dal primo
giudice) è stato qui dedotto al fine di ottenere la previa rimozione
di tale norma e, per questa via, di indurre la Corte di Appello a
riconsiderare funditus il «merito» della domanda attorea di
liquidazione di un maggior compenso sulla base delle previgenti
tariffe.
Il nesso logico-giuridico e funzionale che sussiste tra la
formulazione della questione di legittimità costituzionale da un
lato, e la pretesa dei maggiori compensi dall'altro, è del resto
reso evidente da quei passaggi argomentativi del gravame con i quali
si sono lamentate le ripercussioni economiche negative derivanti alla
Autocarrozzeria SAGI dall'applicazione della normativa asseritamente
illegittima (paventandosi «un abbattimento delle entrate preventivate
pari al 90% circa»: atto di appello, pag.28) e con i quali si è
ribadita l'illegittimità del decreto prefettizio di liquidazione,
proprio perchè emesso sulla base di una norma in contrasto con la
Costituzione.
Di tutto ciò si ha coerente riscontro nelle conclusioni
dell'atto di appello, univocamente indirizzate alla rimozione della
norma tariffaria asseritamente illegittima assunta quale «momento»
giurisdizionale strumentale e prodromico alla rivisitazione, nel
merito, dell'intera pretesa attorea al riconoscimento di un maggior
compenso ragguagliato alle tariffe, precedentemente in vigore.
Maggior compenso che - anche in appello - viene - puntualmente
quantificato e rivendicato in condanna a carico di tutte le
amministrazioni convenute.
In tale contesto, palesemente infondata è dunque l'eccezione
secondo la quale sarebbe qui ravvisabile la formazione di un
giudicato interno tale da rendere finanche inammissibile l'appello;
eccezione che, come detto, trova definitiva smentita nel fatto che la
riproposizione nel presente grado di giudizio della questione di
legittimità costituzionale è avvenuta - ad escludere, anche per gli
effetti di cui all'art. 346 cpc, qualsivoglia esplicita o implicita
acquiescenza nei confronti della pronuncia di rigetto emanata dal
Tribunale - al solo ed esclusivo fine di riaffermare l'erroneità di
quest'ultima là dove ha fatto nella specie applicazione di tariffe
di custodia stabilite da una norma asseritamente illegittima.
§ 4.2.1 In punto non manifesta infondatezza della questione, il
dubbio di legittimità costituzionale muove dall'efficacia
retroattiva delle tariffe di cui all'articolo 38, sesto comma, cit..
Tale efficacia (che anche le amministrazioni convenute hanno
riconosciuto, salvo affermarne sotto vari profili la piena
legittimita') deve ritenersi assodata, dal momento che il «nuovo»
regime tariffario: - è stato dichiaratamente introdotto «in deroga»
al previgente regime tariffario di cui al citato articolo 12 d.P.R.
571/1982, altrimenti applicabile; - implica una decurtazione del 20%
annuo che, fatta salva «l'eventuale intervenuta prescrizione delle
somme dovute», non può non essere logicamente riferita alle
annualità di custodia già maturate all'entrata in vigore della
legge; - è destinato ad operare nei rapporti di custodia iniziati
prima del 1° ottobre 2001 (art.38, co.2); ed in connessione con le
procedure di alienazione o rottamazione straordinaria già avviate
dalle singole Prefetture, ma non ancora concluse alla data di entrata
in vigore del decreto (art. 38, co.10).
Va del resto considerato che la norma della cui legittimità si
dubita è stata emanata nell'ambito (d.-l. n. 269/2003) di una
manovra economica avente ad oggetto «disposizioni urgenti per
favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti
pubblici», e con l'evidente obiettivo di ridurre - non solo per il
futuro, ma anche per il passato - gli ingentissimi costi a carico
dell'ente pubblico riconducibili alla abnorme ed indeterminata
protrazione dei tempi di custodia di autoveicoli ormai privi di
qualsivoglia valore commerciale residuo: «I tempi particolarmente
lunghi di definizione del procedimento di confisca hanno comportato,
a carico del Ministero dell'Interno, rilevanti oneri connessi alle
spese di deposito e di custodia (quantificati dalla stessa
amministrazione in centinaia di miliardi di lire), incidendo inoltre
sul grado di conservazione dei veicoli e compromettendone quindi
l'alienabilità. Le stesse problematiche si ripropongono nella fase
successiva alla confisca, sia perchè i tempi di alienazione non sono
brevi, sia perchè lo stato di conservazione dei beni è tale che la
maggior parte degli stessi è destinata alla rottamazione, con oneri
sempre più gravosi per lo Stato, se si tiene conto delle nuove e
più rigide norme in materia di tutela ambientale» (v.Rel.Gov. alla
legge di conversione 326/2003).
L'intervento legislativo in esame, in sostanza, ha - da un lato -
operato certamente «per il futuro», introducendo nell'ordinamento un
diverso regime di custodia dei veicoli sottoposti a vincolo
amministrativo mediante attribuzione del relativo onere al
proprietario, ovvero mediante celere alienazione di diritto a favore
del «custode-acquirente», ma - dall'altro - è intervenuto anche «sul
passato», anticipando ai rapporti di custodia ancora pendenti tanto
la procedura di alienazione coatta (anche se limitatamente ai veicoli
immatricolati da più di cinque anni e custoditi da più di due),
quanto le nuove tariffe decurtate.
La «ratio» normativa è dunque chiaramente orientata -
nell'abbinamento della procedura di alienazione straordinaria con
l'applicazione delle nuove tariffe - ad ottenere, nell'immediato, un
«risparmio» economico con riguardo anche ai più risalenti (e dunque
più onerosi) rapporti di custodia ancora in corso al momento
dell'entrata in vigore della legge. Sicchè non pare improprio
attribuire alla norma in esame, quantomeno nella parte in cui si pone
quale rimedio contingente ad un «gap» di ordine finanziario già
consolidato a carico dell'erario, il connotato tipico della
«legge-provvedimento».
Non varrebbe sostenere (in forza di una ricostruzione giuridica
dell'istituto che, significativamente, non è stata però dedotta
nemmeno dalle amministrazioni convenute) che l'efficacia retroattiva
della norma sarebbe esclusa proprio dalla «pendenza», al momento
dell'entrata in vigore della legge, del rapporto di custodia.
Va infatti considerato che il credito del custode, ancorchè
esigibile al momento della cessazione della custodia, matura
purtuttavia progressivamente durante tutto il corso del rapporto; e
ciò ben si comprende in considerazione del fatto che l'obbligo di
custodire la cosa affidata in deposito presuppone lo svolgimento di
un'attività di vigilanza e l'apprestamento di tutta una serie di
mezzi strumentali destinati per loro natura ad operare in maniera
continuativa per tutto l'arco di tempo nel quale il rapporto
contrattuale ha esecuzione.
Non vi è dunque dubbio che la custodia in oggetto derivi da un
rapporto giuridico (quello di deposito) avente carattere di durata, e
nell'ambito del quale il custode diventa creditore del compenso man
mano che adempie alla propria obbligazione contrattuale continuativa.
Il problema, del resto, è già stato affrontato - sebbene con
riguardo al diverso problema dell'estinzione del diritto al compenso
del custode giudiziale, ma sulla base dì un principio applicabile
anche nel caso di specie - dalla S.C., la quale ha affermato che la
prescrizione in materia (decennale, ex articolo 2946 cc), «decorre da
ogni singolo giorno» di deposito, proprio in ragione dei caratteri di
continuatività e durata della prestazione custodiate (SSUU pen. 24
aprile 2002 n. 25161).
Su tale presupposto, è dunque evidente che la norma in esame,
operando su un rapporto sostanziale che ha già prodotto nel tempo
determinati ed irrevocabili effetti obbligatori, venga ad incidere
direttamente - ridimensionandoli - su diritti di credito i quali, per
quanto non ancora esigibili, sono purtuttavia già stati acquisiti al
patrimonio del custode.
Ha altresì affermato la S.C. che «il principio della
irretroattività della legge, che è applicabile anche alle norme di
diritto pubblico, preclude l'applicazione della nuova normativa non
soltanto ai rapporti giuridici già esauriti, ma anche a quelli sorti
anteriormente ed ancora in vita, qualora gli effetti sostanziali
scaturenti da detta normativa siano eziologicamente collegati con un
fattore causale non previsto da quella precedente» (Cass.18 luglio
2002 n.10436). Ipotesi esattamente in termini con la presente, nella
quale il «taglio» dei compensi già maturati viene causalmente
ricondotto all'instaurazione di una particolare procedura di
alienazione forzata del veicolo a favore del custode del tutto
estranea alla previgente disciplina.
§ 4.2.2. Ciò posto, non si disconosce che il principio di
irretroattività della legge di cui all'articolo 11 prel. non ha -
nel vigente ordinamento - valore assoluto; essendo privo (eccezion
fatta per la norma sanzionatoria, ex articolo 25 Cost.) di
«copertura» costituzionale.
Va però osservato, nella disamina della ormai ampia
giurisprudenza costituzionale in materia, che l'efficacia retroattiva
della legge: a. concreta pur sempre una menomazione «di fondamentali
valori di civiltà giuridica posti a tutela dei destinatari della
norma e dello stesso ordinamento» (C.Cost.206/09), tra ì quali vanno
ricompresi «il rispetto del principio generale di ragionevolezza e di
uguaglianza», nonchè la «tutela dell'affidamento» legittimamente
insorto nei cittadini (C.Cost.156/07), oltre che l'interesse generale
alla stabilità dei rapporti giuridici tra i consociati; b. in tanto
può reputarsi legittima, in quanto «si riveli preordinata a
consentire il soddisfacimento contestuale di interessi
costituzionalmente rilevanti» (C.Cost.279/06), e purchè le
disposizioni retroattive «trovino adeguata giustificazione sul piano
della ragionevolezza e non si pongano in contrasto con altri valori
ed interessi costituzionalmente protetti così da incidere
arbitrariamente sulle situazioni sostanziali poste in essere da leggi
precedenti» (C.Cost.419/00, con ulteriori richiami
giurisprudenziali).
Se in talune occasioni il bilanciamento tra questi due «poli»
valutativi ha indotto il giudice delle leggi a disattendere
l'eccezione di illegittimità costituzionale (v.C.Cost.446/02, in
materia di trattamento di reversibilità spettante al coniuge
superstite ex arti co.41 legge n. 335/1995; C. Cost.419/00, cit., in
ordine all'efficacia retroattiva della legge di conversione di
decreto-legge sprovvisto dei necessari requisiti di urgenza, in tema
di trasformazione a tempo indeterminato dei rapporti di lavoro a
tempo determinato stipulati medio tempore dall'Ente Poste nell'ambito
del processo di privatizzazione ex art.9.21 d.-l. 510/96), in altre
occasioni, esso ha invece condotto a dichiarazioni di illegittimità.
Non senza rilevare come la sola presenza di valutazioni
giurisprudenziali così frontalmente confliggenti deponga di per sè
per la oggettiva consistenza della questione qui rassegnata.
Ha osservato C. Cost. 206/2009 che: «È costituzionalmente
illegittimo l'art. 2, comma 2-bis d.l. 30 gennaio 1999 n. 15, conv.,
con modificazioni, in legge 29 marzo 1999 n. 78, nella parte in cui
vieta alle emittenti radiotelevisive locali di utilizzare o
diffondere un marchio, una denominazione e una testata identificativi
che richiamino in tutto o in parte quelli di una emittente nazionale,
qualora le stesse abbiano iniziato ad usarli legittimamente prima
dell'entrata in vigore della legge stessa. Premesso che l'emanazione
di leggi con efficacia retroattiva incontra una serie di limiti e che
attengono alla salvaguardia, tra l'altro, di fondamentali valori di
civiltà giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e dello
stesso ordinamento, tra i quali vanno compresi il rispetto del
principio generale di ragionevolezza e di eguaglianza e la tutela
dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale principio
connaturato allo stato di diritto, la disposizione censurata, la
quale dispone che «Le emittenti radiotelevisive locali, comprese
quelle che diffondono programmi in contemporanea o programmi comuni,
non possono utilizzare, nè diffondere, un marchio, una denominazione
o una testata identificativi che richiamino in tutto o in parte
quelli di una emittente nazionale», e che, per il fatto di
intervenire su un contratto di durata che viene ad essere modificato
nei suoi elementi costitutivi, ha un'efficacia sostanzialmente
retroattiva, è intrinsecamente irrazionale, perchè - in contrasto
con la rubrica, recante «disciplina per evitare posizioni dominanti
nel mercato televisivo» - confligge con la libertà economica di
disporre del marchio e con la libertà spettante a tutti di
manifestare il proprio pensiero, ponendosi in antitesi rispetto alla
previsione dell'art. 3, comma 10, legge 6 agosto 1990 n. 223 e alla
previsione dell'art. 3 legge 3 maggio 2004 n. 112 per il quale «sono
principi fondamentali del sistema radiotelevisivo il pluralismo dei
mezzi di comunicazione radiotelevisiva, l'apertura alle diverse
opinioni» (sentt. n. 282 del 2006, 156 del 2007, 399 del 2008; ordd.
n. 137, 346 del 2008)».
Osservava C. Cost. 156/2007, cit. che: «È costituzionalmente
illegittimo l'art. 1 comma 3 legge reg. Campania 12 novembre 2004 n.
8. Premesso che, al di fuori della materia penale, l'emanazione di
leggi con efficacia retroattiva da parte del legislatore incontra una
serie di limiti che attengono alla salvaguardia, tra l'altro, di
fondamentali valori di civiltà giuridica tra i quali vanno
ricompresi il rispetto del principio generale di ragionevolezza e di
eguaglianza, la tutela dell'affidamento legittimamente sorto nei
soggetti quale principio connaturato allo Stato di diritto e il
rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere
giudiziario, la disposizione censurata - la quale prevede che il
termine entro il quale la Giunta regionale determina l'ammontare dei
conguagli da operare sui contributi di esercizio versati in acconto a
favore delle aziende di trasporto pubblico locale relativamente agli
anni 1994, 1995, 1996 e 1997, originariamente fissato, con carattere
di perentorietà, dall'art. 101. reg. 25 gennaio 1983 n. 16, al 31
maggio dell'anno successivo a quello cui il contributo si riferisce e
differito dalla legge reg. 5 agosto 1999 n. 5 a tre mesi dalla
entrata in vigore di essa, sia ulteriormente differito di novanta
giorni dalla data della entrata in vigore della stessa legge n. 8 del
2004 -, è irragionevole, sia perchè persegue esclusivamente lo
scopo di porre rimedio alla prolungata inerzia della struttura
amministrativa regionale, sacrificando, all'esito di una arbitraria
ponderazione, la posizione di altri soggetti che, a distanza di un
periodo di tempo considerevolmente ampio, avevano fatto giustificato
affidamento nell'avvenuto consolidamento della situazione sostanziale
nel frattempo creatasi; sia perchè i dati del conguaglio assolvono
alla funzione di rendere il servizio del trasporto pubblico locale
più efficiente e più rispondente alle esigenze se forniti
nell'immediatezza, non certo se affastellati in una richiesta
distanziata anche di una decina d'anni dal periodo cui i dati stessi
si riferiscono».
Si tratta di pronunce relative a valori sostanziali non distanti
da quello dedotto nella presente controversia, in quanto aventi ad
oggetto la tutela della libertà economica e la ritenuta
irragionevolezza di un intervento normativo costituente rimedio
economico ad una situazione di emergenza derivante da un protratto
stato di inerzia dell'ente pubblico.
§ 4.2.3. Il problema si sposta dunque sulla individuabilità
nella specie di interessi di rilevanza costituzionale, e comunque di
tale preminenza da poter giustificare - nell'affievolimento dei su
richiamati principi basilari di civiltà giuridica e ragionevolezza -
l'efficacia retroattiva dell'art. 38 qui in discussione.
Non ritiene questa Corte di aderire alla soluzione - propugnata
dalle amministrazioni convenute, anche alla luce di talune decisioni
del giudice amministrativo che hanno ritenuto manifestamente
infondata la presente questione di costituzionalità con riguardo gli
articoli 3, 41 e 42 Cost.: TAR Lazio 2 luglio 2009, n. 6406; TAR
Liguria, 20 maggio 2008 n.1067; TAR Sicilia, 27 marzo 2008 n.388) -
secondo cui l'efficacia retroattiva (ammessa, in linea di principio,
anche in campo tributario) sarebbe giustificata dalla prevalenza
dell'interesse pubblico connaturato all'utilità sociale della norma,
in quanto avente finalità di contenimento della spesa pubblica.
Non pare, con il necessario requisito di evidenza, che le
esigenze pubbliche «di cassa» possano nel caso di specie
ragionevolmente prevalere sulla regola essenziale di normale
irretroattività della legge.
Va infatti considerato che: a) l'emanazione di norme retroattive
non si pone quale strumento esclusivo e necessitato di contenimento
della spesa pubblica, ben potendo il legislatore, nell'ambito della
sua discrezionalità e dell'ampio ventaglio degli interventi
praticabili, fronteggiare esigenze di bilancio mediante l'imposizione
di nuove entrate o la riduzione di spese senza per ciò soltanto
obbligatoriamente intervenire su diritti patrimoniali già acquisiti;
specialmente quando, come avviene nel caso di specie, il sacrificio
economico di ripianamento, conseguentemente imposto, non venga
equamente ripartito tra tutti i consociati, nè all'interno di ampie
categorie di consociati nè, a ben vedere, all'interno della stessa
categoria professionale interessata (custodi giudiziari), dal momento
che esso viene in realtà imposto soltanto a coloro, tra questi
ultimi, che risultino titolari di rapporti di custodia alquanto
circoscritti nel tempo (almeno due anni prima dell' entrata in vigore
della legge) e nella tipologia dei veicoli in deposito (immatricolati
da più di cinque anni); b) l'efficacia retroattiva della norma in
questione non ha travolto sempre ed in ogni caso le tariffe
precedentemente applicate, dal momento che queste ultime sono rimaste
in vigore, quantomeno, per i rapporti di custodia pendenti anch'essi
al momento di entrata in vigore della legge, ma sprovvisti dei
suddetti parametri di risalenza del rapporto e di vetustà dei
veicoli; parametri del tutto ininfluenti rispetto ai 'contenutì
della prestazione di custodia, ed ai relativi costi gestionali, alla
quale sono tenuti tutti indistintamente i custodi depositari; c)
l'emergenza di tipo economico che si è venuta a creare ed alla quale
la norma in questione (e, per quanto qui interessa, la sua efficacia
retroattiva) vorrebbe porre rimedio non è minimamente imputabile al
comportamento dei custodi (i quali possono essersi giovati, in linea
di fatto, della protrazione del deposito, ma pur sempre nell'ambito
di un rapporto di tipo sinallagmatico) ma, semmai, all'inerzia
dell'Amministrazione che non ha dato corso tempestivamente alle
procedure di alienazione/rottamazione dei veicoli; circostanza tanto
più rilevante in considerazione del fatto che il rapporto giuridico
di custodia è stato instaurato in forza di un accordo negozi a sua
volta presupponente l'instaurazione da parte del custode, nell'ambito
di prerogative e valutazioni prettamente imprenditoriali, di un
rapporto economico costi/ricavi basato sul ragionevole affidamento
circa il riconoscimento - per tutto il corso del rapporto - delle
tariffe inizialmente pattuite (sicchè non è inverosimile che,
nell'ambito di più ampie scelte gestionali, la decurtazione
tariffaria in oggetto possa sensibilmente incidere, anche nel
rapporto tra utili preventivabili ed investimenti effettuati negli
anni, sulle stesse sorti finanziarie ed operative dell'impresa); d)
non varrebbe obiettare che la decurtazione tariffaria troverebbe,
anche per il passato, una razionale giustificazione nella
contropartita economica costituita dalla contestuale alienazione
forzosa degli autoveicoli (senza oneri fiscali di volturazione ed
annotazione al PRA: art. 38.9) a favore degli stessi depositari;
infatti, la circostanza che gli autoveicoli così alienati siano
privi di apprezzabile valore commerciale (in quanto destinati alla
rottamazione e valorizzabili sostanzialmente 'a peso') costituisce
proprio la dichiarata ragione (v.relaz.gov.cit.) che ha indotto il
legislatore a traslare sui custodi buona parte del sacrificio
economico altrimenti gravante sulle casse pubbliche, attesa
l'impossibilità per gli enti depositanti (a causa della risalenza
dell'affidamento in custodia e dell'azzeramento del valore
commerciale dei veicoli) di recuperare quanto anticipato, a titolo di
compenso di custodia, vuoi direttamente nei confronti del
trasgressore, vuoi mediante il trattenimento del prezzo di
alienazione; di ciò si ha, del resto, un riscontro tangibile nella
stessa vicenda di causa, nella quale il decreto prefettizio di
liquidazione 9 giugno 2006 ha addebitato al custode-cessionario un
valore di rottamazione pari ad € 49,70 per veicolo e, dunque, una
somma senz'altro irrisoria, sia in sè considerata, sia in rapporto
ai compensi di custodia già maturati; se mai, proprio il fatto che
si tratti di somme oggetto di mera anticipazione da parte dell'ente
pubblico rimarca una volta di più l'incongruità della soluzione
adottata, in quanto evidentemente condizionata dall'incapacità
dell'ente pubblico medesimo di satisfattivamente recuperare presso i
trasgressori quanto anticipato ai custodi.
§ 4.2.4 In forza di tali convergenti considerazioni, si ritiene
in definitiva che la norma in esame possa fondatamente porsi in
contrasto tanto con l'articolo 3 Cost. - per i suoi risvolti di
irragionevolezza e per la mancanza di preminenti interessi
suscettibili di essere necessariamente perseguiti con la norma
retroattiva - quanto con gli artt. 41 e 42 Cost. - dal momento che la
compressione della libera sfera economica e negoziale in nome
dell'utilità sociale viene qui ad incidere su scelte organizzative
ed imprenditoriali già irrevocabilmente attuate dall'operatore
economico, con risultati sostanzialmente ablativi del credito.
In tale contesto non sembrano invocabili, a sostegno della
legittimità della norma (contrariamente a quanto sostenuto dalle
amministrazioni convenute), nè il principio di buon andamento
dell'amministrazione ex art. 97 Cost.; nè la funzionalità del nuovo
regime di custodia alla salvaguardia ecologica ed alla prevenzione
del danno ambientale connaturato alla persistenza sine die sul
territorio di autoveicoli composti di materiali non riciclabili,
oltre che di metalli e liquidi inquinanti; e nemmeno, infine, la
asserita rispondenza della nuova disciplina all'esigenza di «fare
chiarezza» sul soggetto tenuto a corrispondere il compenso al custode
(l'ente pubblico affidante, in luogo del trasgressore).
È infatti evidente che tutti questi aspetti trovano adeguato
soddisfacimento mediante l'introduzione nell'ordinamento di un nuovo
sistema di custodia dei veicoli sottoposti a fermo amministrativo -
strutturale ed «a regime» - con affidamento della custodia ad onere e
spese del privato, ovvero tempestiva alienazione forzosa al
«custode-acquirente»; non anche mediante l'imposizione - per il
passato - di compensi ridotti rispetto a quelli inizialmente
convenuti. D'altra parte, la già evidenziata correlazione tra minori
compensi ed alienazione forzata del veicolo può trovare una sua
logica di tipo anche economico nel momento in cui, proprio in ragione
della più breve durata della custodia, l'assegnazione al custode
abbia presuntivamente ad oggetto un veicolo ancora dotato di un
apprezzabili valore commerciale residuo; logica che viene invece
esplicitamente esclusa dallo stesso legislatore nelle ipotesi (come
quella qui in esame) in cui - operando per il passato su rapporti di
custodia risalenti anche di molti anni, fino al limite della
prescrizione - le minori tariffe vengano riconosciute sulla custodia
di veicoli da rottamare.
Anche l'esigenza di apprestare una soluzione sul piano del
diritto transitorio tra il vecchio ed il nuovo regime trova ampia
giustificazione nella «anticipazione» della procedura di
alienazione/rottamazione dei veicoli più vecchi custoditi da più
tempo; non anche nella riduzione tariffaria retroattiva.
§ 4.2.5 Vi è però un ulteriore profilo di possibile
illegittimità; attinente, questa volta, all'art.117 Cost..
Rileva infatti quanto stabilito dall'articolo 1 del Protocollo
Addizionale della Convenzione per la salvaguardia dei Diritti
dell'Uomo e delle libertà fondamentali, siglato a Parigi il 20 marzo
1952, in ordine al diritto di ogni persona fisica o giuridica al
rispetto dei suoi beni; ed al suo diritto, in particolare, di non
essere privata della proprietà se non per causa di pubblica
utilità, ed alle condizioni previste non soltanto dalla legge
nazionale ma anche dai principi generali di diritto internazionale.
Soccorre in proposito quanto in varie occasioni stabilito dalla
giurisprudenza CEDU in ordine al fatto che: - il principio di
legalità, costituente uno dei principali fondamenti di una società
democratica e desumibile dall'insieme degli articoli della
Convenzione, va ravvisato nell'esistenza di norme interne
sufficientemente accessibili, precise e prevedibili (Scordino c/
Italia 12 ottobre 2005 in ric.43662/98); - il principio della
certezza del diritto costituisce patrimonio comune degli Stati
contraenti e può venir meno solo in presenza di giustificate
circostanze di ordine sostanziale (sent. Kondrashina c/ Russia,
ric.69533/01); - nella nozione di «proprieta'» tutelata ex art.1
Prot. rientra altresì il diritto di credito scaturente, con
carattere di «chiarezza» (come è nella specie, trattandosi di
compenso tariffario i cui presupposti sono stati riconosciuti, salvo
il minor quantum, dalle stesse amministrazioni convenute) da
un'obbligazione contrattuale (tra le altre: Stran Greek Refineries c/
Grecia del 9 dicembre 1994).
Nella recente sentenza 7 giugno 2011 (Agrati e altri c/ Italia,
ricorsi nn. 43549/08, 6107/09 e 5087/09), la CEDU ha fatto
applicazione dell'articolo 1 Prot. in una fattispecie (trattamento
previdenziale del personale ATA della scuola, così come
disciplinato, anche per il passato, dall'articolo 1 della legge
finanziaria 2006) già dedotta all'attenzione della Corte
Costituzionale; e con riferimento alla quale quest'ultima aveva
riaffermato il principio per cui la retroattività della legge (di
natura sia interpretativa sia innovativa) è ammessa dall'ordinamento
costituzionale "purchè la retroattività trovi adeguata
giustificazione sul piano della ragionevolezza e non contrasti con
altri valori ed interessi costituzionalmente protetti"
(C.Cost.234/07).
Ebbene, nella sentenza 7 giugno 2011 in questione, la Corte EDU
ha affermato (in un contesto nel quale l'intervento legislativo
sortiva effetti in un giudizio in corso, ma sulla base di
considerazioni di portata più generale applicabili anche alla
presente fattispecie) la violazione da parte dello Stato Italiano
dell'articolo 1 del Protocollo (oltre che dell'art. 6 Conv.),
osservando che: - ferma restando la discrezionalità dell'autorità
legislativa nazionale nel definire la nozione di «pubblica utilita'»
legittimante l'introduzione della disciplina limitativa, tale
introduzione deve purtuttavia «trovare un giusto equilibrio tra le
esigenze di interesse generale della comunità e le esigenze
individuali di tutela dei diritti fondamentali, (v., tra le altre:
Sporrong e Lonnroth c/ Svezia, 23 settembre 1982 § 69)", ed essere
giustificata da "un ragionevole rapporto di proporzionalità tra i
mezzi impiegati e lo scopo perseguito dalle misure restrittive della
proprieta'» (Pressos Compania Naviera SA c/Belgio , 20 novembre 1995,
§ 37; e Broniowsky c/ Polonia n.31443/96, § 149)); - in linea
generale, il solo interesse economico al contenimento della spesa
pubblica perseguito nell'ambito di una politica economica e sociale
«non giustifica l'intervento di una legge retroattiva di convalida
(v.mutatis mutandis, Zielkinsky e Pradal e Gonzales e altri cit., §
59, CEDU 1999-VII)».
Si richiama l'insegnamento del Giudice delle leggi (v.C.Cost.
nn.348 e 349/07) il quale, nell'affermare l'illegittimità
costituzionale dell'art. 5-bis d.l. 333/92 conv. in legge n. 359/1992
in tema i determinazione dell'indennità di espropriazione di suoli
edificabili, ha osservato come e norme CEDU, diversamente da quelle
comunitarie, abbiano natura di norme internazionali pattizie
vincolanti lo Stato aderente, ma insuscettibili di produrre effetti
diretti nell'ordinamento interno tali da consentire (imporre) ai
giudici nazionali di darvi applicazione immediata nelle controversie
ad essi devolute; sicchè, il giudice nazionale non può disapplicare
la norma interna ritenuta in contrasto con la CEDU, dal momento che
tale contrasto deve trovare sbocco obbligato in una questione di
legittimità costituzionale proprio sotto il profilo dell'eventuale
violazione dell'articolo 117, primo comma Cost..
È - quest'ultimo - un ulteriore argomento a riprova del fatto
che è precluso a questo giudice, non soltanto di adottare
un'interpretazione costituzionalmente compatibile dell'articolo 38
qui in esame (trattandosi, del resto, di una disposizione di
significato univoco e di natura principalmente tariffaria; come tale,
del tutto priva di margini di opinabilità ermeneutica), ma anche di
senz'altro disapplicarlo (in una con il decreto prefettizio di
liquidazione che su di esso si basa) mediante diretto riconoscimento,
nel caso di specie, del regime tariffario previgente, come concordato
tra le parti.

P.Q.M.

Visto l'art. 23 legge 11 marzo1953 n. 87;
Ritenutane la rilevanza e non manifesta infondatezza;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
Costituzionale sollevando questione di legittimità costituzionale,
per contrasto con gli articoli nn.3, 41-42 e 117 Cost., del combinato
disposto di cui all'articolo 38, secondo, quarto, sesto e decimo
comma, decreto-legge 30 settembre 2003 n. 269, conv. con mod. nella
1egge 24 novembre 2003 n. 326, nella parte in cui riconosce al
custode, con effetto retroattivo, compensi inferiori rispetto a
quelli previgenti;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina che, a cura della Cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri, nonchè comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.

Così deciso nella camera di consiglio della prima sezione civile
in data 2 dicembre 2011.

Il Presidente: Griffey


Il consigliere est.: Stalla