1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 6-7-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 130 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 maggio 2016
Ordinanza del 10 maggio 2016 del Tribunale di Genova nel procedimento civile promosso da Manetti Massimo. Responsabilita' civile dei magistrati - Giudizio risarcitorio nei confronti dello Stato per fatto illecito del magistrato - Abolizione del "filtro" costituito dalla previa delibazione dell'ammissibilita' della domanda in camera di consiglio. - Legge 27 febbraio 2015, n. 18 (Disciplina della responsabilita' civile dei magistrati), art. 3, comma 2, abrogativo dell'art. 5 della legge 13 aprile 1988, n. 117 (Risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilita' civile dei magistrati). (16C00178) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 6-7-2016)

IL TRIBUNALE DI GENOVA
Prima Sezione

Composto dai magistrati:
dott. Luigi Costanzo, Presidente;
dott. Lorenza Calcagno, giudice;
dott. Ada Lucca, giudice relatore,
ha pronunciato la presente

Ordinanza

di rimessione alla Corte costituzionale nella causa sopra indicata,
promossa con ricorso depositato da Manetti Massimo nei confronti
della Presidenza del Consiglio dei ministri per la responsabilità
civile di alcuni magistrati del Tribunale di Firenze e della Corte di
Appello di Firenze.
Con ricorso depositato in data 2 aprile 2015, Massimo Manetti si
doleva del fatto che, con la sentenza del 7 gennaio 2010, il
Tribunale di Firenze avesse dichiarato fallita la FLAM SAS e
contestualmente esteso il fallimento anche a lui, quale socio
illimitatamente responsabile. Riguardo a tale declaratoria, riteneva
il ricorrente che non gli fosse stato dato valido avviso dell'udienza
a seguito della quale la stessa era stata pronunciata: in
particolare, i giudici di primo grado avrebbero errato in fatto,
affermando che dal 30 gennaio 2009 (data di spedizione della notifica
ex art. 140 c.p.c.) al 7 gennaio 2010 fossero decorsi sette giorni
liberi. Inoltre, una volta proposto reclamo, i giudici di secondo
grado presso la Corte di appello di Firenze avrebbero errato a loro
volta, in quanto - essendo intervenuta dichiarazione di
incostituzionalità dell'art. 140 c.p.c. - avrebbero dovuto ritenere
la notifica perfezionata solo il 9 gennaio 2010 e quindi soltanto
dopo che si era svolta l'udienza di primo grado (il giorno 7).
Invece, la Corte di appello di Firenze aveva respinto il reclamo,
facendo erronea applicazione della normativa fallimentare previgente
ed affermando che fosse facoltativa la notifica dell'avviso. Il
ricorso in cassazione di Manetti era stato accolto con sentenza del
maggio 2013, che annullava la sentenza di fallimento e rimetteva al
giudice di primo grado. Nel frattempo, nei 2011 era stata dichiarata
la chiusura del fallimento per mancanza di attivo. Il ricorrente
chiedeva allo Stato i danni derivati dall'estensione del fallimento,
evidenziando la riduzione del proprio reddito e del proprio credito
commerciale.
L'Avvocatura dello Stato contestava le pretese del ricorrente
sulla base di diverse considerazioni. Eccepiva la decadenza per
tardività, in quanto, trattandosi di fallimento chiuso nel 2011,
sarebbe decorso il termine di decadenza previsto dalla legge n.
1988/117. Rilevava l'inammissibilità per il mancato esperimento di
tutti i mezzi di impugnazione, in quanto, dopo la cassazione con
rinvio del provvedimento della Corte di appello di Firenze, il
ricorrente non avrebbe riassunto il giudizio. Nel merito, quanto alle
doglianze espresse nei confronti del Tribunale (che si era
pronunciato prima della pronuncia della Corte costituzionale 10
gennaio 2010 che aveva dichiarato incostituzionale l'art. 140
c.p.c.), evidenziava che i sette giorni liberi previsti dal decreto
fossero in realtà decorsi, poichè si sarebbero dovuti conteggiare
quali giorni intermedi anche quelli festivi; inoltre, la pronuncia di
secondo grado non avrebbe fatto erronea applicazione di una
disciplina abrogata (come riteneva il ricorrente), ma aveva ritenuto,
sulla base di presunzioni, che Manetti si fosse consapevolmente
sottratto alla conoscenza della convocazione. Evidenziava, comunque,
che le uniche doglianze del reclamo attenevano alla mancanza di
insolvenza e quindi alla dichiarazione di fallimento della società
(che non era stata annullata), mentre nel giudizio di responsabilità
civile dei magistrati il ricorrente avrebbe dovuto dimostrare per
quali motivi di merito gli stessi non avrebbero dovuto pronunciare
l'estensione del fallimento al socio illimitatamente responsabile,
essendo sul merito mancata una pronuncia definitiva.
Alla prima udienza del 21 luglio 2015, su richiesta della parte
ricorrente, veniva autorizzata la rinnovazione della notifica del
ricorso. Alla successiva udienza del 13 ottobre 2015, l'attrice
chiedeva un termine per esame delle difese dell'avvocatura; il
giudice istruttore rilevava la questione della mancanza della
disciplina transitoria per quanto concerneva l'abrogazione del
«filtro» e, su richiesta delle parti, concedeva un termine per
memorie. Con ordinanza del 23 novembre 2015 (resa a seguito della
successiva udienza del 16 novembre 2015), il G.I., ritenuta la non
applicabilità della abrogazione del cd. filtro di ammissibilità,
rimetteva le parti dinanzi al collegio fissando l'udienza del 17
dicembre 2015. A questa udienza il Collegio sottoponeva
all'attenzione dei difensori la sentenza della Suprema corte del 15
dicembre 2015, n. 25216, che si era pronunciata nel senso della
immediata applicabilità dell'abrogazione anche in relazione agli
illeciti pregressi (in caso di domanda proposta dopo l'entrata in
vigore della legge n. 18/2015), invitando le parti a prendere
posizione in relazione alla questione di costituzionalità.
Alla successiva udienza del 3 marzo 2016 le parti si rimettevano
circa la stessa questione e il collegio si riservava la presente
decisione.

Norma oggetto

Trova applicazione in questo giudizio l'art. 3 comma 2 della
legge 27 febbraio 2015, n. 18 che ha disposto l'abrogazione del
filtro di costituzionalità previsto dall'art. 5 della legge n.
117/1988. Esso prevedeva:

Ammissibilità della domanda

1. Il tribunale, sentite le parti, delibera in Camera di
consiglio sull'ammissibilità della domanda di cui all'art. 2.
2. A tale fine il giudice istruttore, alla prima udienza, rimette
le parti dinanzi al collegio che è tenuto a provvedere entro
quaranta giorni dal provvedimento di rimessione del giudice
istruttore.
3. La domanda è inammissibile quando non sono rispettati i
termini o i presupposti di cui agli articoli 2, 3 e 4 ovvero quando
è manifestamente infondata.
4. L'inammissibilità è dichiarata con decreto motivato,
impugnabile con i modi e le forme di cui all'art. 739 del Codice di
procedura civile, innanzi alla Corte d'appello che pronuncia
anch'essa in Camera di consiglio con decreto motivato entro quaranta
giorni dalla proposizione del reclamo. Contro il decreto di
inammissibilità della Corte d'appello può essere proposto ricorso
per cassazione, che deve essere notificato all'altra parte entro
trenta giorni dalla notificazione del decreto da effettuarsi senza
indugio a cura della Cancelleria e comunque non oltre dieci giorni.
Il ricorso è depositato nella Cancelleria della stessa Corte
d'appello nei successivi dieci giorni e l'altra parte deve
costituirsi nei dieci giorni successivi depositando memoria e
fascicolo presso la Cancelleria. La corte, dopo la costituzione delle
parti o dopo la scadenza dei termini per il deposito, trasmette gli
atti senza indugio e comunque non oltre dieci giorni alla Corte di
cassazione che decide entro sessanta giorni dal ricevimento degli
atti stessi. La Corte di cassazione, ove annulli il provvedimento di
inammissibilità della Corte d'appello, dichiara ammissibile la
domanda. Scaduto il quarantesimo giorno la parte può presentare,
rispettivamente al tribunale o alla Corte d'appello o, scaduto il
sessantesimo giorno, alla Corte di cassazione, secondo le rispettive
competenze, l'istanza di cui all'art. 3.
5. Il tribunale che dichiara ammissibile la domanda dispone la
prosecuzione del processo. La Corte d'appello o la Corte di
cassazione che in sede di impugnazione dichiarano ammissibile la
domanda rimettono per la prosecuzione del processo gli atti ad altra
sezione del tribunale e, ove questa non sia costituita, al tribunale
che decide in composizione interamente diversa. Nell'eventuale
giudizio di appello non possono far parte della corte i magistrati
che abbiano fatto parte del collegio che ha pronunziato
l'inammissibilità. Se la domanda è dichiarata ammissibile, il
tribunale ordina la trasmissione di copia degli atti ai titolari
dell'azione disciplinare; per gli estranei che partecipano
all'esercizio di funzioni giudiziarie la copia degli atti è
trasmessa agli organi ai quali compete l'eventuale sospensione o
revoca della loro nomina.

Rilevanza

Premesso che (Sentenza Corte costituzionale 9 aprile 2014, n. 94)
neppure le norme abrogatrici di precedenti disposizioni processuali
sono sottratte al vaglio del giudice delle leggi, la norma che
dispone l'abrogazione è applicabile al caso di specie, atteso che il
ricorso è stato depositato in data 2 aprile 2015 e quindi dopo
l'entrata in vigore della riforma di cui alla legge n. 18/2015.
Questo collegio, infatti, ritiene di dover superare il proprio
precedente orientamento interpretativo in tema di diritto transitorio
secondo il quale l'abrogazione del filtro, oltre agli evidenti
effetti processuali, avrebbe anche valenza di sostanziale modifica
dello statuto delle guarentigie costituzionali del magistrato. Sulla
base di tale interpretazione, in altri procedimenti nel corso del
2015 questo tribunale si è pronunciato per la perdurante
applicabilità del filtro di ammissibilità per tutti i casi in cui
la domanda lamentasse un illecito commesso prima dell'entrata in
vigore della riforma. In ossequio a questo orientamento, il Giudice
istruttore con ordinanza del 23 novembre 2015 ha rimesso al collegio
questa causa per la fase del filtro in quanto relativa ad illeciti
del Tribunale fallimentare e della Corte d'appello di Firenze
asseritamente commessi da giudici prima dell'entrata in vigore della
riforma. La pronuncia della S.C. Sez. 3 del 15 dicembre 2015 n. 25216
ha chiarito che la norma abrogatrice si applica ai giudizi promossi
dopo l'entrata in vigore della legge n. 18/2015. In ossequio ai
principi indicati dalla S.C., il collegio ritiene di dover
riconsiderare il proprio orientamento (peraltro espresso, fino ad
ora, in procedimenti sorti a seguito di ricorsi depositati prima
dell'entrata in vigore della riforma). In adesione ai principi
dettati da tale pronuncia, ritiene il collegio che nel caso di specie
si debba applicare nella presente causa la norma che prevede
l'abrogazione del filtro di ammissibilità. Sulla scorta di tale
interpretazione, il tribunale, a cui il Giudice istruttore ha rimesso
la causa ai sensi della normativa abrogata, ritenuto non più
applicabile il filtro di ammissibilità per intervenuta abrogazione
dell'istituto, dovrebbe rimettere la causa al Giudice istruttore per
la prosecuzione del giudizio.
La questione di costituzionalità dell'abrogazione del filtro è
quindi rilevante.

Non manifesta infondatezza

I parametri di costituzionalità che appaiono violati
dall'abrogazione del filtro sono i seguenti e saranno esaminati, con
una breve premessa, nel seguente ordine:
1) art. 111 Cost. - Art. 3 Cost.;
2) art. 101 e 104 Cost.;
3) art. 25 Cost.
Due osservazioni valgono da premessa: la prima in relazione alla
Convenzione dei diritti dell'uomo e al diritto dell'Unione europea;
la seconda in relazione all'esigenza di effettività in materia di
responsabilità dei magistrati.
Dal primo punto di vista, non appare pertinente invocare le
pronunce della Corte di Strasburgo e il diritto dell'Unione europea
in relazione a quanto infra si dirà relativamente
all'incostituzionalità dell'abolizione del filtro. Il giudice
europeo non si poneva la questione della responsabilità del singolo
magistrato, ma quella dello Stato giudice in relazione alla sola
violazione manifesta del diritto europeo e le pronunce dei giudici di
Strasburgo non imponevano alcuna modifica della legge n. 117/1988 dal
punto di vista processuale. Al riguardo si può far riferimento alla
Cass. Civ. Sez. 3, 3 gennaio 2014 n. 41 che evidenzia che «questa
prospettiva non è stata mutata dal diritto eurounitario, in quanto
l'interpretazione della legge n. 117 del 1988 ad opera della CGUE
(sentenze 24 novembre 2011 in C-379/10; 30 settembre 2003 in
C-224/01, e 13 giugno 2006 in C-173/03) non si pone in contrasto con
la tutela dei principi di autonomia ed indipendenza del giudice,
risultando questi posti su di un piano differente da quello cui
attiene la responsabilità dello Stato per l'illecito comunitario,
comunque distinta dalla responsabilità personale del magistrato».
V'è inoltre da aggiungere - quanto all'aspetto procedurale - che
diversissime - infatti - sono le tradizioni all'interno degli Stati
membri a riguardo della responsabilità civile dei magistrati. La
stessa risulta assolutamente inconcepibile per i paesi di common law
che ritengono imprescindibile la judicial immunity per l'indipendenza
della funzione; nel sistema tedesco e olandese, invece, esiste
esclusivamente la responsabilità dello Stato, senza alcuna rivalsa
verso il magistrato. Nel sistema francese (come in quello belga e
portoghese) è prevista la responsabilità dello Stato per azione
risarcitoria, con rivalsa nei confronti del magistrato per il caso in
cui l'errore di quest'ultimo sia intenzionale e grave. Soltanto in
Spagna è previsto il concorso delle azioni verso lo Stato e verso il
magistrato, ma esso è subordinato al previo assoggettamento ad una
serie di filtri molto severi.
Di conseguenza, a differenza di altri aspetti della riforma -
quale la responsabilità dello Stato per la violazione del diritto
europeo i cui esatti termini sono stati ricostruiti dalle sentenze
della S.C. del 22 febbraio 2012 n. 2560 e Sez. III, del 5 marzo 2015
n. 4446 - nell'abolizione del filtro non rilevava alcun vincolo
europeo.
Dal secondo punto di vista, il suddetto profilo di effettività
è stato indicato dall'art. 1 della riforma del 2015 quale finalità
orientatrice della stessa: si potrebbe quindi pensare che il filtro
di ammissibilità sia stato abolito nell'ottica di rendere più
effettiva la tutela del cittadino (art. 1). Nei lavori preparatori
della riforma si legge che la stragrande maggioranza delle azioni di
responsabilità civile magistrati sono state dichiarate inammissibili
in sede di filtro (e di quelle inammissibili molte sono state
rigettate). Si è quindi ritenuto - da alcuni - che il mezzo
processuale utilizzato (il filtro) fosse la causa della frequente
dichiarazione di inammissibilità dei ricorsi in materia. Ritiene,
invece, questo Tribunale che il filtro favorisca una tutela dei
diritti «effettivi» delle parti: la sua abrogazione - come di seguito
approfondito - procrastina soltanto l'inevitabile dichiarazione di
inammissibilità delle domande inammissibili e svolge un'azione
moltiplicatrice dei ricorsi «strumentali».

Primo parametro: Il giusto processo nei «due» processi

Art. 111 Cost. - Art. 3 Cost.
Il filtro di ammissibilità è strumento imprescindibile per
attuare il giusto processo in almeno due processi.
Il primo - quello in cui è chiesto il risarcimento - è il
processo tra il soggetto che si ritiene danneggiato da un
provvedimento giurisdizionale (o da un comportamento tenuto durante
un processo da un magistrato) e lo Stato italiano. Il secondo è il
processo all'interno del quale si è - secondo il ricorrente -
prodotto il danno.
Quanto al primo processo, si tratta di un rapporto processuale
assai complesso, sottoposto ai presupposti dettati dall'art. 5 comma
3 della legge n. 117 del 1988. In particolare, con riferimento alla
vecchia normativa (qui applicabile in quanto normativa sostanziale
che disciplina l'illecito), la domanda è ammissibile se:
a) siano rispettati i termini di decadenza di cui all'art. 4
e quindi non siano decorsi più di due anni dal momento in cui
l'azione sarebbe stata proponibile;
b) siano stati esperiti i mezzi ordinari di impugnazione o
gli altri rimedi previsti avverso i provvedimenti cautelari e sommari
oppure che non siano più possibili la modifica o la revoca del
provvedimento ovvero, se tali rimedi non sono previsti, sia esaurito
il grado del procedimento nell'ambito del quale si è verificato il
fatto che ha cagionato il danno;
c) siano lamentati casi di dolo o colpa grave o diniego di
giustizia rilevanti ai sensi degli articoli 2 e 3;
d) l'azione non sia manifestamente infondata.
Nella nuova normativa cambiano i termini di decadenza e la
definizione della colpa grave e viene abrogata l'inammissibilità per
manifesta infondatezza, ma è tuttora prevista la categoria della
inammissibilità.
Dal punto di vista processuale, il meccanismo del filtro prevede
una pronuncia del collegio entro 40 giorni dalla rimessione da parte
del G.I. al Collegio, la reclamabilità dinanzi alla Corte d'appello
e alla Corte di cassazione per il solo caso di pronuncia di
inammissibilità e la non impugnabilità del decreto di
ammissibilità. Quest'ultimo è anche condizione per l'avvio
dell'azione disciplinare.
Il filtro è funzionale all'attuazione del giusto processo nel
processo di cui alla legge n. 117/1988, in particolare sotto il
profilo della sua ragionevole durata e dell'economia processuale.
Difatti, sia il cittadino che si ritiene leso, sia lo Stato hanno
interesse che, in tutti i casi di inammissibilità, la pronuncia che
questa dichiara pervenga al più presto, o comunque in tempi
ristretti. Tale interesse sussiste quando si tratti di azioni
manifestamente infondate (si pensi ai casi in cui quanto affermato
dal ricorrente è escluso dai documenti prodotti) oppure si sia
verificata una decadenza per decorso del termine o l'azione non sia
stata preceduta dai rimedi interni al sistema o non siano neppure
allegati casi di dolo o colpa grave previsti dalla legge o non vi sia
nesso eziologico tra illecito e danni lamentati.
Lo Stato ha un evidente interesse a fermare al più presto le
azioni inammissibili.
Ma analoga convenienza ha il cittadino, che non ha certo alcun
interesse a protrarre azioni infondate e a sentirsele dichiarare
inammissibili all'esito di un giudizio ordinario (e quindi lungo come
quello) quando potrebbe avere subito una valutazione di
inammissibilità. Ovviamente si devono prendere in considerazioni
solo interessi apprezzabili e non atti emulativi o finalità non
meritevoli di tutela.
Il filtro, come è congegnato nella legge n. 117/1988, funziona
da questo punto di vista per due ragioni:
1) nel caso di decreto di ammissibilità, non è consentita
allo Stato alcuna impugnazione;
2) inoltre, nel diritto vivente, l'inammissibilità è stata
intesa nel senso che la valutazione da compiere debba tener conto
della possibilità da parte del ricorrente di provare in seguito
alcuni fatti: essendo possibile ancora la prova, si deve dichiarare
ammissibile l'azione che si presenta astrattamente come tale, anche
se allo stato della stessa difetti alcuna prova. In particolare
costituiva diritto vivente l'affermazione che «Il procedimento
sull'ammissibilità dell'azione risarcitoria in dipendenza di
responsabilità civile del magistrato, di cui all'art. 5 della legge
n. 117 del 1988, mentre ha carattere pieno e definitivo in ordine
alla configurabilità, nei fatti contestati, dei requisiti e delle
condizioni cui la legge subordina detta responsabilità, ha
necessariamente natura delibativa quanto al riscontro della
sussistenza degli elementi addotti a sostegno della contestazione,
sicchè la relativa indagine può essere condotta, in tale fase,
esclusivamente «ex actis», cioè alla stregua degli atti del
procedimento, rimanendo devoluta al successivo giudizio di merito
l'approfondita valutazione della fondatezza dell'azione (Nel caso
concreto ne era conseguito che non potesse essere dichiarata
inammissibile un'azione fondata su di una grave violazione di legge
indotta da negligenza inescusabile, ex art. 2, terzo comma, lettera
a), della legge n. 117 del 1988, ove non risulti «ex actis» la
ricollegabilità della violazione stessa a specifiche ragioni che la
rendano comunque comprensibile. - Cass. Sez. 1, Sentenza n. 8260 del
30 luglio 1999; nonchè Cass. Sez. 1, Sentenza n. 14860 del 23
novembre 2001 e Cass. Sez. 3, Sentenza n. 25133 del 27 novembre
2006).
Nel giro di poco tempo nel sistema previgente si otteneva - così
- una valutazione sul punto.
Attualmente, invece, appare evidente che i tempi sono quelli del
processo ordinario, sicuramente superiore a quelli del filtro. Per
pervenire ad una pronuncia sulla ammissibilità, occorrerà
aggiungere i tempi delle tre memorie istruttorie, il tempo della
decisione istruttoria, l'eventuale istruttoria, i tempi delle
comparse conclusionali e delle note di replica, i tempi della
decisione e della redazione della sentenza collegiale. Il risultato,
dal punto di vista dei tempi del processo, e una lunghezza eccessiva
ed irragionevole, specie se per giungere alla conclusione che
l'attività processuale svolta era inutile. Per non parlare del tempo
dell'impugnazione, appesantita dalla commistione tra profili di
ammissibilità e merito.
Attraverso l'istituto del filtro il processo si avvantaggia del
fatto che, in limine litis, il Collegio e non il giudice istruttore
(con una pre-valutazione che il Collegio potrebbe non condividere in
sede di decisione) valuta se la causa sia ammissibile. Se
inammissibile lo dichiara subito, senza istruttoria e senza la fase
delle memorie conclusionali. Anche un'eventuale impugnazione è
snella e compressa nei tempi sopra indicati e soprattutto alleggerita
della valutazione del merito e concentrata sulle questioni di
ammissibilità. Se la decisione definitiva è nel senso della
inammissibilità, si saranno evitate lungaggini e spese inutili ad
entrambe le parti. Se la decisione definitiva è nel senso della
ammissibilità, la decisione perviene in quaranta giorni ed è
esclusa l'impugnazione immediata. Con un ulteriore vantaggio che si
presentava assai spesso: il Collegio doveva indicava quali fossero le
doglianze ammissibili, con una chiara indicazione del thema decidendi
e probandi che rendeva più celere la successiva istruttoria
(concentrata sui soli profili ammissibili). In questi casi, ossia di
ammissibilità, si otteneva il risultato che il Collegio e non il GI
e - se il cittadino era insoddisfatto di una decisione di
inammissibilità - non il giudice di primo grado ma quello di secondo
grado o la Suprema corte decidesse sull'ammissibilità e tale
indicazione dell'oggetto del processo orientasse la causa.
L'abrogazione del filtro, quindi, nuoce alla celerità del
processo richiesta dal parametro costituzionale del giusto processo.
Nel caso qui in esame, ad esempio, potrebbero in ipotesi
rivelarsi fondate alcune delle cause di inammissibilità evidenziate
dalla convenuta che ha eccepito: la tardività della proposizione
della domanda (questione qui complicata dal quesito se il termine di
decadenza decorra dalla pronuncia della S.C. sulla revoca del
fallimento o dalla chiusura del fallimento); il fatto di non aver
proposto tutti i mezzi di impugnazione ordinari (questione complessa
per il fatto che qui la parte non ha riassunto la causa nel giudizio
di rinvio per affermata sopravvenuta carenza di interesse); il fatto
che in ogni caso sia mancata una pronuncia sul merito della questione
e si sia avuta solo una pronuncia processuale che necessitava di un
completamento in sede di rinvio; il fatto che solo alcuni degli
errori addebitati ai giudici che hanno trattato la causa
rientrerebbero - per una parte - nella categoria degli errori di
fatto (quale un errato conteggio di giorni nella valutazione di un
termine), mentre per l'altra si tratterebbe di errori di diritto
(circa la disciplina dei giorni festivi intermedi nei termini dettati
a giorni liberi, circa la valenza di una notifica ex art. 140 c.p.c.
nei confronti del notificato ed altri).
È evidente che pervenire ad una pronuncia in limine litis sulle
precedenti questioni o anche soltanto su alcune delle stesse
consentirebbe uno svolgimento della causa adeguato ai principi di
effettività e celerità della tutela imposti dal parametro
costituzionale del giusto processo.
Sempre in relazione al processo di responsabilità civile
magistrati e con riferimento al parametro di cui all'art. 3 Cost., si
deve osservare che in campo processuale i meccanismi di filtro
tendono ad avere sempre maggiore applicazione. Si pensi al filtro
previsto quanto ai ricorsi per cassazione dall'art. 375 comma 1 n. 1
e 5 c.p.c. in relazione all'art. 360-bis (questioni di diritto già
decise o manifesta infondatezza delle censure relative alla
violazione dei principi del giusto processo) oppure per l'appello
dagli articoli 348-bis e 348-ter c.p.c. «quando l'impugnazione non ha
una ragionevole probabilità di essere accolta».
Mentre in via generale per tutte le impugnazioni ordinarie si
introducono pronunce semplificate di inammissibilità (tra l'altro -
per gli appelli - in una situazione di mera «ragionevole
probabilita'» di non accoglimento), con la riforma del 2015 viene
abrogata la norma della pronuncia semplificata di inammissibilità di
cui alla legge n. 117/1988, che peraltro era collegata alla certezza
di inammissibilità della domanda.
Si tratta di situazioni comparabili: la responsabilità civile
del giudice, infatti, assai spesso ha il carattere di «processo sul
processo» e perciò presenta delle evidenti comunanze logiche con le
impugnazioni.
L'abrogazione appare quindi irragionevole e censurabile anche
sotto il profilo della disparità di trattamento (art. 3 Cost.),
atteso che, mentre nell'ordinamento processuale per ogni tipo di
«meta-processo» (ossia di processo sul processo) si introducono
filtri, qui lo si abolisce. In merito a tale valutazione di
ragionevolezza si rileva anche una violazione dei parametri di
efficienza richiesti dall'art. 97 Cost., dovendosi l'amministrazione
della giustizia occupare più a lungo delle cause inammissibili in
materia di RC magistrati.
Ma, come si è accennato prima, i processi in cui applicare i
principi costituzionali del giusto processo sono due.
Il secondo processo che qui rileva è quello - cronologicamente
anteriore e che rimane sullo sfondo del primo - in cui l'attore della
causa di responsabilità civile ritiene di avere subito un torto e un
danno. Questo processo non è estraneo alla disciplina del filtro: al
contrario, un obiettivo del legislatore nel disciplinare la RC dei
magistrati non può che essere che questo processo (e quindi
potenzialmente ogni processo) sia «giusto» sotto il profilo della
parità delle parti e della terzietà del giudice.
Se si considerano (a) alcune peculiarità dell'attività
giurisdizionale ed i rischi che essa comporta, (b) le notevoli
difficoltà in capo alla parte di comprendere quando vi sia stato un
cattivo esercizio della giurisdizione e la conseguente propensione
alla introduzione di cause di responsabilità anche inammissibili, si
deve concludere che l'assenza di filtro può incidere (c) sulla
serenità di giudizio e indurre ad un atteggiamento difensivo (d) che
può pregiudicare la terzietà e l'imparzialità del giudice.
In primo luogo (a), l'attività del giudice si differenzia dalle
attività professionali, per le quali si deve constatare che, per lo
più, il professionista che agisca secondo le regole dell'arte arreca
solo vantaggi a chi ricorra alle sue prestazioni. Ogni processo,
invece, comporta inevitabilmente un pregiudizio per almeno una delle
parti. Il processo penale, anche se in ipotesi concluso con un'
assoluzione (ma anche ogni indagine preliminare), comporta un
«costo», spesso in senso economico e prima ancora morale e
psicologico, quando non anche in termini di libertà personale,
onorabilità e diritti fondamentali dell'individuo. Il processo
civile, nell'attribuire un bene della vita ad un soggetto,
contestualmente lo nega ad un altro. Il giudice cagiona sempre una
perdita in capo a qualcuno, anche quando non si tratta di un «danno
ingiusto». Se poi si considera pure il fatto che, a volte, una parte
perde un processo e quindi (per il principio del giudicato che facit
de albo nigrum) «perde» un diritto per ragioni meramente processuali,
ne risulta che molteplici sono per un giudice le possibilità di
arrecare un pregiudizio, sia pure in modo del tutto lecito.
Ciò spiega anche, da un punto di vista sociologico, (b) la
proposizione di molte azioni di R.C. che risultano infondate,
evidenziate dalle statistiche esaminate in sede parlamentare: la
parte che è entrata nel meccanismo (quando non nel «tunnel») di un
processo e ne è uscita con un pregiudizio spesso non sa distinguere
se la causa della soccombenza sia il fatto di aver avuto
originariamente torto oppure eventuali carenze probatorie o ancora se
siano stati determinanti incertezze interpretative o ragioni
processuali o se, invece, il problema sia davvero l'errore del
giudice, accompagnato o meno dal cattivo esercizio della
giurisdizione. Se poi la situazione logistica degli uffici giudiziari
in cui si è svolto il processo, una durata intollerabile ed il
sovraffollamento di cause nei ruoli hanno contribuito a fornire al
cittadino l'impressione di un esercizio superficiale della
giurisdizione è chiaro che il giudice in molti casi appare - per le
persone coinvolte nel processo - il vero problema.
In tutti i casi in cui il problema non è il giudice (ma lo può
sembrare al cittadino, che purtroppo a volte non trova nel linguaggio
tecnico delle sentenze una spiegazione comprensibile), il filtro
delle azioni inammissibili (c) serve bene alla giustizia del primo
processo, ossia, potenzialmente, di qualunque processo e specialmente
in relazione alle questioni complesse in fatto o in diritto.
Difatti il giudice che si pone diligentemente all'opera e si
accinge alla decisione è spesso consapevole della opinabilità della
decisione, poichè sovente sussistono margini di apprezzamento non
solo nell'interpretazione delle norme sostanziali e processuali
applicabili, ma anche nella valutazione delle prove. Alcune decisioni
debbono essere prese «allo stato degli atti» (e quindi
necessariamente senza piena cognizione di causa) ed altre, pur
intervenendo dopo lunghe istruttorie, sono da assumere sulla base di
presunzioni. Esistono fascicoli composti da centinaia di documenti -
ora prodotti anche in via telematica - spesso contrastanti tra loro.
Il giudice che, al momento in cui decide, sa che esiste un filtro
delle azioni di RC infondate (che le parti potranno proporre anche
quando il vero problema «non è il giudice»), e che tali domande
saranno fermate in tempi relativamente brevi, è un giudice che non
si deve preoccupare affatto della propria posizione.
Il filtro svolge tale funzione di tutela esclusivamente a favore
delle «buone decisioni» (o almeno alle decisioni non viziate dai
difetti che fondano la responsabilità civile del magistrato ai sensi
di legge). Infatti il filtro non è utile per tutelare il giudice
dalle conseguenze delle proprie decisioni negligenti, per coprire
mancanze di studio dei fascicoli o dinieghi di giustizia: tutte
queste negligenti condotte non vengono «filtrate». Il giudice sa che
se non guarda con attenzione le carte può incorrere in una
responsabilità che nessun filtro può eliminare.
In quest'ottica, il filtro tutela la serenità del giudizio e
quindi (ed esclusivamente) le buone decisioni. Il principio del
giusto processo dà al giudice le coordinate in cui muoversi: non il
proprio interesse, non la difesa della propria posizione in un
eventuale processo di RC deve essere la sua ottica, ma quella tutta
interna al processo di un giudice imparziale.
Le parti sono altri soggetti, che hanno diritto al
contraddittorio e alla condizione di parità.
In altre parole occorre non nascondersi che un possibile rischio
dell'abolizione del filtro sono i danni della giurisprudenza
«difensiva» (d). Il primo e più grave di tutti è che non è più
tale un giudice che abdica alla propria posizione di imparzialità e
si cura - già nel processo - del proprio interesse e della propria
difesa. I danni poi potrebbero essere di diverso grado, a partire da
motivazioni ridondanti e magari poco aderenti al caso concreto (che
sottraggono al cittadino le garanzie di cui all'art. 111 Cost.) sino
ad arrivare a snaturare il contenuto delle decisioni. Tale
atteggiamento difensivo potrebbe portare il giudice a chiedersi quale
parte può più facilmente proporre causa di responsabilità, con
quale decisione possa arrecare maggiore «danno», specie di fronte a
parti particolarmente agguerrite o già larvatamente minacciose. Si
tratta di casi che appaiono assai lontani dalla attuale prassi, ma
già le prime ordinanze di rimessione della riforma 2015 alla Corte
(del Tribunale civile di Verona del 12 maggio 2015 in relazione ad
una decisione sulla provvisoria esecutorietà di un decreto
ingiuntivo milionario e del Tribunale penale di Treviso dell'8 maggio
2015, in merito ad un processo penale indiziario) hanno in qualche
modo mostrato questa preoccupazione.
Le considerazioni di cui sopra inducono a ritenere che, se manca
un filtro rapido alle azioni inammissibili, difetta un elemento
importante per garantire al giudice la serenità indispensabile per
esaminare le questioni col proprio prudente apprezzamento, dopo uno
studio serio delle norme e delle evidenze processuali, senza doversi
curare del proprio interesse.
La terzietà del giudice e il contraddittorio su posizioni di
parità sono diritti anche dell'altra parte, ossia, la parte che per
sua condizione è meno incline a proporre azione di RC (si pensi alla
parte pubblica, oppure alla parte meno abbiente): questo cittadino è
tutelato dal filtro perchè l'esistenza del filtro costituisce per
lui garanzia dell'imparzialità del giudice, prima di tutto nei
confronti dei propri stessi interessi.
Se poi si riflette sui presupposti della inammissibilità
(pre-riforma), si può agevolmente rilevare che in ciascuno di questi
casi l'esercizio di un'azione di RC magistrati inammissibile è
potenzialmente dannosa per il processo (quello anteriore in senso
cronologico).
Il primo caso è quello della manifesta infondatezza che già
risulti dagli atti processuali. È evidente che la proposizione di
un'azione manifestamente infondata è particolarmente pericolosa per
la correttezza del primo processo perchè, nella sua strutturale
emulatività, può recare in qualche modo turbamento all'attività
giudiziaria. Si pensi ad esempio alle conseguenze disciplinari di
azioni di RC ora sganciate dal «filtro».
Un secondo caso è quello della mancanza di definizione dei gradi
di giudizio. Dopo la riforma, sono state proposte - per la prima
volta - dinanzi a questo Tribunale alcune cause di RC riferite a
giudizi per i quali pendeva ancora il primo grado in sede civile o
penale. In questi casi il vulnus al giusto processo (ossia al primo
processo tuttora pendente) è particolarmente evidente. L'attività
di un giudice che in altra sede sta dirigendo un processo si trova in
qualche modo «oggetto» di altro giudizio, ad opera di una delle
parti. Senza un filtro, è evidente che il rimedio della
inammissibilità in questo caso è destinato ad essere proprio
lettera morta: dichiarare solo alla fine della causa di RC che il
giudizio è inammissibile perchè pende ancora il processo de quo, è
come consentire praticamente che i due processi coesistano. Se la
pronuncia non è immediata, si avrà pendenza contemporanea,
vanificandosi così lo stesso presupposto.
Oltre che relativamente alla terzietà del giudice, in questo
caso, il filtro tutela anche il contraddittorio, poichè
difficilmente un giudice può serenamente valutare la causa mentre
pende un processo che ha il suo primo processo come oggetto. D'altra
parte, è difficile che la controparte di un soggetto che ha proposto
causa di RC possa essere certa di non avere un trattamento diverso da
parte di un giudice «coinvolto».
Quanto al caso del termine di decadenza, si deve ritenere che il
termine da un lato impone alla parte di valutare in tempi brevi se
esperire o no l'azione; dall'altro rende più agevole allo Stato (e
poi se del caso al magistrato in caso di intervento o di rivalsa) una
difesa. Difatti, dopo un certo tempo (inversamente proporzionale al
numero di cause trattate) un magistrato non può neppure ricordare le
cause e i loro particolari. Se non c'è un filtro, poco rileva che il
processo de quo sia antico o recente: la difesa pubblica (e, se
interviene, anche quella del magistrato) dovrà svolgersi a tutto
campo e quindi anche nel merito. Ciò potrebbe indurre il giudice,
quando decide, a conservare traccia degli aspetti rilevanti delle
cause trattate, ponendosi così in una prospettiva difensiva e
quindi, per ciò solo, già distorta e foriera di parzialità.
Si può concludere che, affinchè il processo cui hanno diritto
tutti i cittadini sia condotto con vera imparzialità e senza che le
parti si trovino tra loro in posizioni impari perchè diversamente
atteggiate rispetto ai profili di responsabilità del giudice,
occorre che il processo sulla RC del giudice sia reso effettivo e
possibile in tutti, i casi in cui è ammissibile, ma sia filtrato
subito nei numerosi casi in cui il vero problema non è il giudice.

Soggezione del giudice alla legge
Autonomia e indipendenza della Magistratura

Art. 101 Cost. - Art. 104 Cost.
Quanto sopra argomentato fa comprendere anche come l'inesistenza
del filtro di ammissibilità possa porre in discussione la soggezione
dovuta dal giudice alla legge e solo alla legge, senza pressioni
indebite.
La previsione di un filtro della domanda risarcitoria costituisce
un istituto fondamentale per la tutela delle garanzie costituzionali
della giurisdizione, escludendosi attraverso la declaratoria di
inammissibilità in limine le domande temerarie ed intimidatorie. Si
tratta di aspetti già affermati dalla Corte in precedenti pronunce,
nelle quali il filtro è stato ritenuto indispensabile per la tutela
di questo principio, e in diverse decisioni è stato considerato
quale punto di equilibrio tra il principio di responsabilità del
giudice e la tutela della giurisdizione.
In particolare, già nella sentenza Corte costituzionale 14 marzo
1968, n. 2, la Corte rilevava che «la singolarità della funzione
giurisdizionale, la natura dei provvedimenti giudiziari, la stessa
posizione super partes del magistrato possono suggerire condizioni e
limiti alla sua responsabilita'»: perciò respingeva la questione di
costituzionalità della degli articoli 55 e 74 c.p.c. che limitavano
a dolo frode, concussione e alla omissione di atti d'ufficio la
responsabilità civile dei magistrati. Con la sentenza Corte
costituzionale 19 gennaio 1989, n. 18 la Corte respingeva la
questione di costituzionalità della estensione della responsabilità
civile alla colpa grave sollevata quale possibile vulnus
all'imparzialità e alla indipendenza della magistratura affermando
che «la previsione del giudizio di ammissibilità della domanda (art.
5 l. cit), garantisce adeguatamente il giudice dalla proposizione di
azioni manifestamente infondate, che possano turbarne la serenita'».
In modo ancor più chiaro, nella sentenza 22 ottobre 1990, n. 468
si legge: «Questa Corte ha riconosciuto il rilievo costituzionale di
un meccanismo di filtro della domanda giudiziale, diretta a far
valere la responsabilità civile del giudice, perchè un controllo
preliminare della non manifesta infondatezza della domanda, portando
ad escludere azioni temerarie ed intimidatorie, garantisce la
protezione dei valori di indipendenza e di autonomia della funzione
giurisdizionale sanciti negli articoli da 101 a 113 della
Costituzione nel più ampio quadro di quelle condizioni e limiti alla
responsabilità dei magistrati che la peculiarità delle funzioni
giudiziarie e la natura dei relativi provvedimenti suggeriscono».
In tale pronuncia, dopo aver richiamato il proprio precedente
dictum (nella sentenza sui quesiti referendari) per
«l'indispensabilità di un filtro a garanzia della indipendenza ed
autonomia della funzione giurisdizionale» e dei «valori di cui agli
articoli 101 a 113 della Carta costituzionale», a fronte della
soluzione temporale di continuità che si era verificata in materia
tra il 7 aprile 1988 (data cui era stata posticipata ai sensi del
decreto del Presidente della Repubblica n. 497/1987 l'efficacia
dell'abrogazione referendaria) e il 16 aprile 1988, data di entrata
in vigore della legge n. 117/1988, dichiarava incostituzionale la
normativa di cui alla legge n. 117/1988 nella parte in cui non aveva
previsto - per i casi così privi di normativa speciale (ossia i
fatti anteriori al 16 aprile 1988 per ricorsi proposti
successivamente al 7 aprile 1988) - che «il Tribunale competente
verificasse con rito camerale la non manifesta infondatezza della
domanda ai fini della sua inammissibilita'». Come la dottrina ha
evidenziato, in questo caso la Corte ha ritenuto necessario costruire
un filtro laddove esso mancava per un vuoto temporale di pochi
giorni.
Per ragioni di sintesi, una completa disamina storica
dell'evoluzione del filtro, si può trovare nella Sentenza Cassa Civ.
Sez. 1 del 4 maggio 2005 n. 9288.
Più recentemente la Suprema Corte ha evidenziato gli stessi
principi affermando che «In materia di responsabilità civile dei
magistrati, la previsione di un giudizio di ammissibilità per
l'azione risarcitoria diretta, agli effetti dell'art. 5 della legge
13 aprile 1988, n. 117, costituisce attuazione delle previsioni di
cui agli articoli 101 e seguenti della Costituzione in tema di tutela
della funzione giurisdizionale, e segnatamente dei principi di
autonomia e indipendenza del giudice, che contribuiscono
all'identificazione della stessa forma repubblicana dello Stato. Ne
consegue che il meccanismo del filtro di ammissibilità - salvi i
casi di costituzione di parte civile nel processo penale e di
sentenza penale passata in giudicato, di cui all'art. 13 della stessa
legge n. 117 del 1988 - con riferimento all'attività
giurisdizionale, e in generale avuto riguardo agli atti del
magistrato nell'esercizio delle funzioni giudiziarie, assume rilievo
costituzionale, poichè finalizzato ad escludere azioni risarcitorie
temerarie ed intimidatorie proposte direttamente nei confronti del
singolo funzionario». (Cass. Sez. 3, Sentenza n. 41 del 3 gennaio
2014).
Richiamando i medesimi principi, già alcune sentenze della SC
avevano chiarito come il filtro qui in esame tendesse ad evitare
«l'abuso o l'eccesso della giurisdizione in vista di un interesse
della stessa funzione giurisdizionale, risolvendosi in un preliminare
scrutinio nel contraddittorio delle parti della astratta possibilità
di successo della stessa, nè ritarda eccessivamente data la errata
sequenza cronologica prevista. (Cass. Sez. III, 27 novembre 2006, n.
25123, ma anche Cass. Civ. Sez. III, 20 ottobre 2006, n. 22540).
Per una disamina assai ampia si può far riferimento alla
ordinanza Cass. Sez. 6-3, ordinanza n. 1715 del 29 gennaio 2015,
nella quale la SC ha chiarito che «In tema di responsabilità civile
dei magistrati, la previsione dell'esclusione della proponibilità di
un'azione risarcitoria diretta nei confronti del singolo magistrato
non integra alcuna limitazione del diritto di agire del danneggiato,
nè sotto il profilo costituzionale (articoli 2, 3, 24, 32, 111, 117
Cost.), nè sotto quello eurounitario (articoli 1, 20, 21, 47, 53, 54
e 55 della Carta di Nizza), nè sotto quello sovranazionale (articoli
6 e 13 della Convenzione europea dei Diritti dell'uomo, art. 8
Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo adottata dall'ONU e
dal Patto dei diritti civili di New York) in quanto la posizione
soggettiva del danneggiato trova piena ed appagante tutela nella
responsabilità diretta dello Stato, mentre l'anzidetta esclusione
non costituisce privilegio ma estrinsecazione della autonomia e
indipendenza di ciascun appartenente all'ordine giudiziario
nell'esercizio della funzione giurisdizionale».

Giudice naturale

Un ultimo profilo è quello della garanzia del Giudice naturale
precostituito per legge (art. 25 Carta costituzionale).
Condivide questo collegio quanto anche di recente ritenuto dalla
SC: certamente il giudice per la cui responsabilità, pendente ancora
il primo giudizio, venga proposto un ricorso ai sensi della legge n.
117 del 1988 non è obbligato ad astenersi. Di conseguenza, una
domanda di RC non comporta automaticamente che una delle parti possa
ricusare il giudice.
Tuttavia, alcuni attenti commentatori della riforma hanno
rilevato che l'assenza del filtro moltiplica anche le ipotesi in cui
al magistrato converrà intervenire nel processo proposto ai sensi
della legge n. 117/1988: non essendo più nettamente distinto l'esame
dell'ammissibilità da quello del merito, diminuirebbe la convenienza
ad attendere il giudizio di ammissibilità. Di conseguenza, più
frequentemente il magistrato sarebbe indotto ad intervenire nel
giudizio con conseguente aumento delle ipotesi in cui lo stesso da
estraneo diventa parte del giudizio di responsabilità e,
specialmente, con il conseguente obbligo di astensione ex art. 51
comma 1 n. 3 c.p.c. nel processo originario.
In ogni caso, anche quando non sussiste obbligo di astenersi e
quindi alcuna causa di ricusazione, il singolo giudice potrebbe
ritenere di non avere più la necessaria serenità di giudizio
riguardo alla causa. Potrebbe ritenere la valutazione proposta dal
ricorrente come ingiusta oppure, ritenendo di aver davvero fatto
qualche errore o temendo comunque di essere un giorno destinatario di
un'azione di rivalsa, potrebbe sentirsi quasi indotto a migliorare la
posizione di chi ha esercitato altrove una causa di RC. In ogni caso,
quindi, potrebbe ravvisare gravi ragioni di convenienza per
un'astensione facoltativa, che difficilmente gli verrebbe negata.
Ma, come si è visto, il processo quasi mai è faccenda
solitaria: chi perde il giudice naturale è anche la controparte del
ricorrente.
La proposizione di un ricorso, in un sistema privo di filtro,
potrebbe così costituire uno strumento per ottenere la modifica
dell'assegnazione della causa, magari dopo che un giudice aveva preso
decisioni interinali che facevano presagire la soccombenza di una
delle parti.
Instaurare il processo di RC può essere quindi uno strumento di
coazione indiretta nei confronti del giudice, distogliendo la causa
dal Giudice naturale per evitare che certe decisioni processuali o
sostanziali vengano prese. Per non parlare del rischio che tali
coazioni indirette comportano nel processo penale e nelle indagini,
al punto che un processo di RC senza filtro, in grado quindi di
incidere sul «Giudice naturale», potrebbe rivelarsi uno strumento
formidabile per la criminalità organizzata.

P. Q. M.

Visti gli articoli 134 Cost., 23 e seg. legge n. 87/1953;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2, della legge 27
febbraio 2015, n. 18, che ha abrogato l'art. 5 della legge 13 aprile
1988, n. 117, in relazione agli articoli 3, 25, 101, 104 e 111 Cost.;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Sospende il processo sino all'esito del giudizio incidentale di
legittimità costituzionale.
Manda la Cancelleria per la notificazione della presente
ordinanza al Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè per la
comunicazione ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica.
Genova, 10 maggio 2016

Il Presidente: Costanzo


Il Giudice relatore: Lucca