1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 28-2-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 56 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 luglio 2006
Ordinanza del 18 luglio 2006 (pervenuta alla Corte costituzionale il 31 gennaio 2007) emessa dal Consiglio di Stato sull'appello proposto da Sesit Puglia S.p.A. contro Azienda Agraria Badessa di Nicola Enrico Didonna &amp; C. Imposte e tasse - Riscossione delle imposte - Controversie in materia di fermo tributario di veicoli - Attribuzione, secondo la giurisprudenza delle SS.UU. della Corte di Cassazione, costituente «diritto vivente», al giudice ordinario - Irragionevole deroga al principio dell'attribuzione al giudice amministrativo delle controversie relative agli interessi legittimi - Incidenza sul diritto di difesa - Lesione dei principi di liberta' di circolazione e di liberta' di iniziativa economica privata - Incidenza sul diritto di proprieta'. - Decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, artt. 49, 57 e 86; decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, artt. 2 e 19. - Costituzione, artt. 3, 16, 41 e 42. (007C0213) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 28-2-2007)

IL CONSIGLIO DI STATO

Ha pronunciato la seguente decisione, sul ricorso in appello
n. 5839/2003, proposto dalla: SESIT Puglia S.p.A., in persona del
legale rappresentante in carica rappresentata e difesa dall'avv.
Antonio Damascelli e domiciliata per legge presso l'avv. Del Pozzo
Vincenzo in via L. Arbib Pascucci n. 66, Roma;
Contro l'Azienda agraria Badessa, di Nicola Enrico Didonna &amp; C.,
in persona del legale rappresentante in carica, non costituita in
giudizio; per l'annullamento e/o la riforma della sentenza
semplificata del Tribunale amministrativo regionale Puglia, Bari,
sezione I, n. 1764/2003, resa inter partes e concernente il fermo
giudiziario di autoveicolo per inadempimento fiscale.
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Vista la memoria illustrativa dell'appellante;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 31 gennaio 2006 ed ancora,
per il riesame, alla Camera di consiglio del 4 luglio 2006, il
consigliere Aldo Scola;
Nessuno è presente per le parti;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue.

Fatto

La società attuale appellante impugnava il provvedimento di
fermo amministrativo del veicolo FIAT Palio Weekend tg. BN093AK (di
proprietà dell'azienda ricorrente in prime cure), disposto per
iniziativa della SESIT il 3 marzo 2003, mediante iscrizione nel
P.R.A. di Bari (ed atti connessi), deducendo censure di:
1) violazione dell'art. 86, comma 4, d.P.R. n. 602/1973;
carenza ed eccesso di potere per ingiustizia manifesta, malgoverno e
sviamento; incostituzionalità del cit. art. 86 (modif. d.lgs.
n. 193/2001) per contrasto con gli artt. 24 e 76, Cost., in assenza
del regolamento di cui al ripetuto art. 86, comma 4;
2) violazione dell'art. 7, legge n. 212/2000, e dell'art. 3,
legge n. 241/1990, per difetto di motivazione; eccesso di potere per
malgoverno e sviamento per omessa indicazione del temine per
ricorrere e del giudice competente;
3) violazione dell'art. 62, d.P.R. n. 602/1973, rfer.
art. 514, c.p. c., ed art. 2759, c.c., trattandosi di veicolo
aziendale impignorabile, in quanto destinato ad attività lavorativa;
4) violazione dell'art. 3, comma 4, d.m. n. 503/1998, no
essendosi rispetto il termine di 5 giorni dalla sua adozione per
comunicarlo a chi di dovere.
La società intimata si costituiva in giudizio ed eccepiva il
diritto di giurisdizione amministrativa e l'infondatezza del ricorso,
che peraltro veniva accolto dai primi giudici con sentenza poi
impugnata dall'attuale appellante per l'errata qualificazione del
fermo di autovettura come provvedimento amministrativo, l'erroneità
dell'impugnata pronuncia, che avrebbe dovuto invece declinare la
giurisdizione; infine, per l'ingiusta condanna alle spese processuali
subita in primo grado.
All'esito della pubblica udienza di discussione la vertenza
passava in decisione, dopo che l'appellante aveva depositato una
memoria difensiva richiamante, in particolare, uno specifico
precedente recentissimo di questo Consiglio di Stato (cfr. Sezione V,
dec. n. 4689/2005).

Diritto

1. - Osserva il Collegio che la questione della giurisdizione m
relazione al fermo di veicoli (c.d. ganasce fiscali) previsto
dall'art. 86, d.P.R. n. 603 del 1973 ha formato oggetto di
contrastanti pronunce da parte dei Tribunale amministrativo regionale
ed è stata di recente oggetto di esame da parte della IV e della V
sezione del Consiglio di Stato, che hanno ritenuto non sussistere la
giurisdizione di questo Consesso.
Anche la Corte di cassazione, con pronuncia resa in sede di
regolamento di giurisdizione e pubblicata dopo la prima camera di
consiglio relativa al presente giudizio, ha ritenuto sussistere la
giurisdizione del giudice ordinario (Cass. civ., sez. un., 31 gennaio
2006 n. 2053).
Questo collegio dovrebbe, pertanto, adeguarsi a tale
orientamento, e, per l'effetto, declinare la propria giurisdizione ed
annullare senza rinvio la sentenza impugnata.
Ritiene, tuttavia, il collegio che il diritto vivente, desumibile
dalle citate pronunce, dia luogo a seri dubbi di legittimità
costituzionale, che appaiono non manifestamente infondati.
2. - La controversia investe il fermo di un veicolo disposto da
una concessionaria della riscossione di entrate tributarie, a norma
dell'art. 86, d.P.R. 29 settembre 1973 n. 602, nel testo introdotto
dal d.lgs. 27 aprile 2001 n. 193.
Giova ricordare che l'istituto del fermo era stato inserito
dall'art. 5, d.l. 31 dicembre 1996 n. 669, nel testo del d.P.R.
n. 602/1973, con l'art. 91-bis, d.P.R. medesimo, per i veicoli a
motore ed alcune categorie di autoscafi, attribuendosene la
competenza a disporlo alla Direzione regionale delle imposte sui
redditi, allorchè il concessionario avesse dimostrato
l'impossibilità di eseguire il pignoramento per mancato reperimento
del bene.
Con la riforma del d.P.R. n. 602/1973, disposta dal d.lgs. 26
febbraio 1999 n. 46, il fermo veniva spostato nell'art. 86, ed esteso
alla generalità dei beni mobili registrati, ma conservava
l'originaria connotazione di strumento inteso alla conservazione del
bene per la soddisfazione del credito tributario, affidato alla
determinazione dell'ufficio finanziario regionale, allorchè
l'esecuzione forzata non fosse stata possibile, per mancato
reperimento del bene.
Sempre con la novella del 1999 il fermo veniva inserito,
sistematicamente, negli atti della riscossione (titolo Il) e,
specificamente, nel capo III, espressamente intitolato «Disposizioni
particolari in materia di espropriazione di beni mobili registrati»,
in immediata successione al capo intitolato «Espropriazione forzata»
(capo II), nella cui sezione I sono contenute le disposizioni
generali in tema di riscossione coattiva, fra cui quelle dettate
dall'art. 50 (termine per l'inizio dell'esecuzione).
La disciplina introdotta nel 1999 (con l'attribuire la competenza
a disporre il fermo alla Direzione regionale delle entrate ed il
condizionarne l'esperimento al mancato reperimento del bene da
pignorare) lasciava l'iniziativa del fermo all'amministrazione
titolare del diritto di credito, ed al concessionario la sua
esecuzione, mediante l'iscrizione nel pubblico registro, dopo di che
il concessionario non era esonerato dal perseguire il bene attraverso
la procedura di pignoramento, con le conseguenti responsabilità.
Ciò rallentava in maniera sensibile il procedimento di
riscossione coattiva, accentuando l'aleatorietà del recupero.
Con il d.lgs. 27 aprile 2001 n. 193 è stata prevista
l'attribuzione diretta, al concessionario, della potestà di disporre
la misura conservativa, con il solo limite del decorso del termine
stabilito dall'art. 50, comma 1, d.P.R. n. 602/1973 (vale a dire il
termine per l'inizio del procedimento esecutivo) e salve, in ogni
caso, le dilazioni o le sospensioni di pagamento accordate.
Tale novella si inserisce nel quadro delle misure di
semplificazione ed accelerazione delle procedure, che il legislatore
nazionale ha, nella più recente produzione normativa, delegato al
Governo, in questa come in altre materie.
Il testo dell'art. 86, d.P.R. n. 602/1973, nel testo introdotto
nel 2001, demanda ad un futuro regolamento la disciplina attuativa:
«con decreto del Ministro delle finanze, di concerto con i Ministri
dell'interno e dei lavori pubblici, sono stabiliti le modalità, i
termini e le procedure per l'attuazione di quanto previsto nel
presente articolo», recita l'art. 86, comma 4.
È sorta questione se, nelle more dell'emanazione di tale
regolamento, che ancora non è stato varato, fosse o meno applicabile
il regolamento esistente (d.m. 7 settembre 1998 n. 503), emanato in
attuazione della disciplina precedente che, come visto, attribuiva
all'amministrazione finanziaria, e non direttamente al
concessionario, il potere di disporre il fermo.
La questione aveva avuto contrastanti interpretazioni in
giurisprudenza, ma la tesi prevalente era stata quella
dell'inapplicabilità della nuova disciplina, non essendo ad essa
adattabile il regolamento esistente.
L'amministrazione finanziaria che, con circolari dell'Agenzia
delle entrate aveva ritenuto applicabile il regolamento del 1998
anche nel vigore della nuova disciplina (circolare 24 novembre 1999
n. 221 e risoluzione l° marzo 2002 n. 64), si era adeguata
interlocutoriamente al prevalente orientamento giurisprudenziale e,
con risoluzione 22 luglio 2004 n. 92, aveva invitato i concessionari
della riscossione ad astenersi temporaneamente dal disporre fermi.
Infine, è intervenuto l'art. 3, comma 41, d.l. 30 settembre 2005
n. 203, conv. nella legge 2 dicembre 2005 n. 248, che detta una norma
di interpretazione autentica dell'art. 86, d.P.R. n. 602/1973, e
stabilisce che le disposizioni del citato art. 86 si interpretano nel
senso che, fino all'emanazione del decreto previsto dal comma 4 dello
stesso articolo, il fermo può essere eseguito dal concessionario sui
veicoli a motore, nel rispetto delle disposizioni relative al d.m. 7
settembre 1998 n. 503 del Ministro delle finanze.
L'Agenzia delle entrate ha adottato la risoluzione 9 gennaio 2006
n. 2/E, con cui viene revocata la precedente risoluzione n. 92/2004,
e si consente ai concessionari della riscossione di procedere in via
diretta al fermo, a condizione che l'iscrizione di fermo «sia
preceduta da un preavviso, contenente ulteriore invito a pagare le
somme dovute, esclusivamente presso gli sportelli della competente
azienda concessionaria, entro i successivi venti giorni, decorsi i
quali, il preavviso stesso assumerà il valore di comunicazione di
iscrizione di fermo».
3. - Occorre anzitutto riportare, sinteticamente, gli argomenti
addotti dalla V sezione del Consiglio di Stato (V, 13 settembre 2005
n. 4689), seguita dalla IV sezione con decisioni in forma
semplificata (deliberate all'udienza del 13 gennaio 2006 ed in corso
di pubblicazione), per negare la giurisdizione del giudice
amministrativo.
4. - Secondo la V sezione la disciplina del fermo recata
dall'art. 86, d.P.R. n. 602/1973 non attribuirebbe al concessionario
poteri di natura amministrativo-tributaria, propri
dell'amministrazione, bensì si muoverebbe nella logica (propria del
diritto comune) dell'attribuzione (al creditore) di strumenti idonei
a ricercare e conservare i cespiti del patrimonio del debitore idonei
a garantire, in sede esecutiva, la soddisfazione del credito, sia
pure con le peculiarità connesse al titolo per il quale si procede
alla riscossione coattiva.
Pertanto, sempre secondo la V sezione, sia prima, sia
successivamente alla riforma del 2001, il fermo dei beni mobili
registrati assolverebbe ad una funzione di conservazione del cespite
patrimoniale del debitore, in vista dell'espropriazione forzata
protesa alla realizzazione del credito tributario, per molti versi
assimilabile (con le peculiarità dovute alla natura del bene)
all'iscrizione ipotecaria sui beni immobili prevista dall'art. 77
dello stesso decreto.
Dalla collocazione sistematica e dal testo della norma che lo
prevede (nella formulazione attuale ed in quelle precedenti) si
evincerebbe che lo strumento, pur non ponendosi ancora nella fase
della esecuzione, o degli atti esecutivi, costituisce un mezzo
cautelativo ed anticipatorio degli effetti espropriativi
dell'esecuzione, che sottrae il bene innanzitutto all'uso al quale è
destinato (e da cui potrebbero derivare conseguenze dirette sulla
idoneità a soddisfare, con l'esecuzione, la realizzazione coattiva,
totale o parziale, del credito) ed alla circolazione giuridica in
danno del creditore.
In tale contesto l'enunciato secondo cui, trascorso il termine
previsto dal primo comma dell'art. 50 (sessanta giorni dalla
notificazione della cartella di pagamento) il concessionario «puo»
disporre il fermo amministrativo del bene mobile registrato,
conferirebbe, al soggetto responsabile della riscossione, non già un
singolare potere autoritativo e discrezionale in vista degli
interessi pubblici specifici affidati alla cura dell'amministrazione
concedente, bensì una potestà che si colloca (concettualmente) nel
quadro dei diritti potestativi del creditore (quale è quello di
promuovere atti conservativi sui patrimonio del debitore in vista
della esecuzione forzata) che trovano nel diritto comune la naturale
collocazione e nel giudice ordinario quello naturale, in quanto la
soggezione del debitore all'esercizio della potestà ha la sua fonte
nel debito certo, liquido ed esigibile, che vincola il debitore alla
sua estinzione (con i mezzi ordinari o con l'esecuzione forzata), e
nel rapporto obbligatorio la sua intrinseca giustificazione.
La controversia relativa al fermo, sia nella fase della sua
esecuzione che in quella della sua disposizione, della quale viene
dato avviso al debitore, non riguarderebbe nè il tributo per il
quale si procede alla riscossione, nè la materia del pubblico
servizio anche nella più lata accezione assunta dal testo
dell'art. 33, d.lgs. 31 marzo 1998 n. 80 (come sostituito dalla legge
n. 205/2000 e prima dell'intervento demolitore della Corte
costituzionale), ma si muoverebbe su di un binario del tutto
differente, che ha nel giudice ordinario l'autorità giurisdizionale
deputata a conoscere delle relative controversie (nel limite in cui
le stesse non siano sottratte alla cognizione di alcun giudice) come
specificato dall'art. 57, d.P.R. n. 602/1973 (che non ammette le
opposizioni di cui all'art. 615, c.p.c., fatta eccezione per quelle
relative alla pignorabilità dei beni).
Sempre nella logica di siffatta impostazione privatistica, è
stato anche osservato (Tribunale amministrativo regionale Campania,
Napoli, sezione I, 16 settembre 2004 n. 12025) che l'esecuzione del
fermo, affidata ora direttamente al concessionario, non costituisce
altro che l'espressione dello jus eligendi (diritto di scelta)
ordinariamente riconosciuto, nelle procedure esecutive, al creditore
procedente tra i diversi mezzi di aggressione del patrimonio
dell'esecutato o tra diversi beni passibili di esecuzione forzata; si
tratta, dunque, di una facoltà di diritto comune destinata ad
incidere nella sfera giuridica del debitore (che non vi si può
sottrarre, se non con l'estinzione del debito), accostabili alle
potestà amministrative, soltanto per il tratto comune della
soggezione di chi è destinato a subirle, senza che, per questo, il
potere esercitato esca dalla sfera delle relazioni intersoggettive
per essere ricondotto ai rapporti governati dal diritto pubblico, la
cui tutela appartiene alla cognizione del giudice amministrativo.
La sezione V conclude pertanto nel senso che il fermo sarebbe
atto funzionale alla esecuzione, che (pure con le connotazioni
particolari derivanti dalla natura del rapporto obbligatorio, in
forza del quale il debitore è tenuto al pagamento, e della
legislazione speciale che lo prevede, accordando poteri extra ordinem
al creditore ed allo stesso incaricato della riscossione) dovrebbe
comunque essere inquadrato (per di più, nella sistemazione più
corretta derivante dalla riforma del 2001, che ha opportunamente
individuato nello stesso responsabile della riscossione il soggetto
abilitato a disporlo) fra gli strumenti di conservazione dei cespiti
patrimoniali sui quali può essere soddisfatto coattivamente il
credito, che l'ordinamento ordinariamente appresta. alla generalità
dei creditori (in base alla scelta politica, dì carattere generale e
di diritto comune, di una tutela più incisiva degli interessi dei
creditori, nel rapporto intersoggettivo debito-credito), così come
prodromica all'esecuzione è la notificazione della cartella
esattoriale che assolve, nel procedimento di riscossione, alla
medesima funzione della notificazione del precetto di pagamento di
diritto comune.
In tale quadro, la cognizione delle controversie ad esso relative
si sottrarrebbe alla giurisdizione del giudice amministrativo, sia a
quella costitutiva di legittimità (non essendovi provvedimento
amministrativo lesivo di interessi legittimi del titolare del bene
assoggettato) sia a quella esclusiva, eccezionalmente demandata a
tale giudice.
Una certa propensione a ricondurre l'istituto nella giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo, chiarissima in talune pronunce
di primo grado del giudice amministrativo (Tribunale amministrativo
regionale Abruzzo, Pescara, 19 luglio 2004 n. 704; Tribunale
amministrativo regionale Puglia, Bari, sezione I, 6 maggio 2004
n. 2065, 16 aprile 2003 n. 1764, 8 aprile 2003 n. 1812, 3 aprile 2003
n. 1567; Tribunale amministrativo regionale Puglia, Lecce, sezione I,
7 luglio 2004 n. 4880) e percepibile anche nell'ordinanza cautelare
della sezione IV del Consiglio di Stato 13 luglio 2004 n. 3259 (che,
invero, non contiene una motivazione espressa sul punto della
giurisdizione) sarebbe, secondo la V sezione, ormai risolta, in
radice, in senso contrario, dal ridimensionamento delle attribuzioni
del giudice amministrativo, conseguente alla sentenza della Corte
costituzionale 6 luglio 2004 n. 204, che ha significativamente
modificato il testo dell'art. 33, d.lgs. 31 marzo 1998 n. 80 (come
sostituito dalla legge n. 205/2000), dichiarandone, tra l'altro,
illegittimo il primo comma, nella parte in cui prevede che sono
devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
«tutte le controversie in materia di pubblici servizi, ivi compresi
quelli» anzichè «le controversie in materia di pubblici servizi
relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle
concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, ovvero
relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o
dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo
disciplinato dalla legge 7 agosto 1990 n. 241, ovvero ancora relative
all'affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e
controllo nei confronti del gestore».
Nel senso della giurisdizione del giudice ordinario si ricordano
anche Tribunale amministrativo regionale Emilia-Romagna, 25 novembre
2003 n. 2516; Tribunale amministrativo regionale Calabria, 20 giugno
2003 n. 2110; Tribunale amministrativo regionale Lombardia, 5 maggio
2003 n. 1140; Tribunale amministrativo regionale Veneto, 30 gennaio
2003 n. 886), e la giurisprudenza di merito del giudice ordinario
(Trib. Novara, 9 maggio 2003; Trib. Torino, 7 luglio 2004).
5. - Ritiene tuttavia la sezione che vi siano fondati argomenti
per affermare:
a) che il fermo di cui all'art. 86, d.P.R. n. 602/1973, sia
un provvedimento amministrativo;
b) che su tale provvedimento vi sia la giurisdizione del
giudice amministrativo, e non quella del giudice tributario, nè
quella del giudice ordmario.
6. - In relazione alla prima affermazione, in sintesi, sembra
corretto ricostruire il fermo come provvedimento amministrativo di
autotutela conservativa del patrimonio del debitore tributario e non
come strumento di autotutela civilistica in un ordinario rapporto di
credito-debito.
Proprio la disamina del quadro normativo di riferimento induce il
Collegio a tale conclusione.
7. - Giova anzitutto osservare che il d.P.R. n. 602/1973, nel suo
titolo II, disciplina la «riscossione coattiva e, nel capo II di tale
titolo, la «espropriazione forzata».
Tale collocazione sistematica, unitamente ad argomenti di
carattere storico e sistematico, evidenzia che l'espropriazione
forzata esattoriale ha connotati profondamente diversi
dall'espropriazione forzata disciplinata nel codice di procedura
civile: i due istituti, identici solo nel nome, sono diversi nella
natura giuridica: il primo è un procedimento amministrativo, il
secondo è un processo giurisdizionale.
Ed, invero, il c.d. patto commissorio, che consente al creditore
di soddisfarsi in via di autotutela sul patrimonio del debitore, e
dunque con una espropriazione forzata privatistica, è
dall'ordinamento vietato per la generalità dei creditori (art. 2744,
cod. civ.), in quanto la soddisfazione del credito in via di
espropriazione forzata è affidata ad un vero e proprio processo,
sotto il controllo di un giudice, il c.d. processo di esecuzione
(libro III, cod. proc. civ.).
In questo l'ordinamento italiano ha seguito, sin dal codice
civile del 1865, l'ordinamento francese che, con la legge 2 giugno
1841 n. 245 (codice di procedura civile), nel prevedere il processo
esecutivo condotto da un giudice, vietò qualsiasi forma di
esecuzione mediante autotutela privatistica ed, implicitamente, anche
il c.d. patto commissorio.
Ma al divieto generalizzato di autotutela esecutiva si sottrae a
tutt'oggi, almeno in parte, lo Stato per i crediti tributari: il
d.P.R. n. 602/1973 disciplina l'espropriazione forzata nell'ambito
della riscossione, sancendo che all'esecuzione esattoriale si applica
il cod. proc. civ. solo se non derogato e nei limiti della
compatibilita': si tratta, pertanto, di un procedimento
amministrativo, con limitati momenti di processualizzazione.
Da una disamina del d.P.R. n. 602/1973 si evince che
l'espropriazione forzata a soddisfacimento dei crediti tributari è
connotata da molteplici profili di autotutela pubblica esecutiva, che
sono il residuo di antichi privilegi del creditore, conservati solo
allo Stato in ragione delle peculiarità del credito tributario.
In sintesi, l'espropriazione forzata di cui al d.P.R. n. 602/1973
è condotta dallo stesso concessionario della riscossione e
dall'ufficiale della riscossione e l'intervento del giudice è molto
più limitato e ristretto rispetto al processo di esecuzione
delineato dal cod. proc. civ.
Precisamente:
l'art. 49, d.P.R. n. 602/1973 avverte che all'espropriazione
forzata si applica il cod. proc. civ. solo se non derogato e solo nei
limiti della compatibilità;
l'art. 49, comma 3, aggiunge che le funzioni spettanti
all'ufficiale giudiziario nel processo di esecuzione, sono attribuite
all'ufficiale della riscossione;
la vendita dei beni pignorati è fatta a cura del
concessionario della riscossione, senza necessità di autorizzazione
del giudice (art. 52) ed il procedimento di vendita si svolge in
maniera diversa rispetto a quanto prevede il cod. proc. civ.
è fortemente limitata l'ammissibilità dei rimedi
processualcivilistici dell'opposizione all'esecuzione e
dell'opposizione agli atti esecutivi, di cui agli artt. 615 e 617,
cod. proc. civ. (art. 57, d.P.R. n. 602/1973);
e eccezionale la possibilità che il giudice sospenda
l'esecuzione esattoriale (art. 60).
Da tale quadro si evince che l'espropriazione forzata del d.P.R.
n. 602/1973 ha connotati peculiari, che l'avvicinano ai procedimenti
amministrativi ablatori e dunque a strumenti di autotutela
pubblicistica, più che al processo di esecuzione forzata.
Ed è in tale quadro che va collocato il fermo di cui
all'art. 86, d.P.R. n. 602/1973, che è strumento di autotutela
nell'ambito del procedimento amministrativo di riscossione coattiva e
non rimedio cautelare nell' ambito del processo di esecuzione
forzata.
8. - Si deve, in secondo luogo, considerare che il giudizio
civile non conosce, nell'ambito del processo di esecuzione forzata,
strumenti di autotutela conservativa rimessi all'iniziativa
unilaterale del creditore, il quale è invece sempre tenuto a
rivolgersi al giudice per assicurarsi la conservazione dei beni del
debitore a garanzia delle proprie ragioni di credito.
Viceversa, il d.P.R. n. 602/1973 ha attribuito, prima
all'amministrazione tributaria e poi direttamente al concessionario
della riscossione, un potere di autotutela conservativa a garanzia
della riscossione del credito tributario, costituito dal fermo dei
beni mobili registrati (in primis, veicoli a motore e autoscafi).
Invero, si tratta di strumento che sortisce l'effetto di impedire
la circolazione del bene e di rendere inopponibili al creditore
tributario gli atti di disposizione del bene (art. 5, d.m. 7
settembre 1998 n. 503).
Si tratta, dunque, di una misura che sortisce effetti analoghi ad
un sequestro conservativo, con la peculiarità che viene disposta
senza l'intervento di alcun giudice, ma in virtù di un atto dello
stesso concessionario.
Si verifica, pertanto, una limitazione delle facoltà di
godimento e di disposizione inerenti al diritto di proprietà, in
virtù di un atto autoritativo unilaterale e, quindi, secondo una
vicenda assimilabile ai provvedimenti amministrativi ablatori e,
segnatamente, alle requisizioni.
9. - Prima della novella del 2001 il fermo veniva chiesto dal
concessionario della riscossione e disposto con un atto
dell'amministrazione finanziaria, che veniva espressamente
qualificato dal legislatore come «provvedimento», di cui il
concessionario curava l'iscrizione nei pubblici registri (art. 4,
d.m. n. 503/1998).
Anche la versione novellata dell'art. 86, d.P.R. n. 602/1973,
nonostante attribuisca direttamente al concessionario della
riscossione il potere di disporre il fermo, continua a parlare di un
«provvedimento» di fermo, stabilendo che il fermo si esegue mediante
iscrizione nei registri mobiliari «del provvedimento che lo dispone»
(art. 86, comma 2).
Emerge dunque un dato letterale in equivoco, poichè
l'espressione «provvedimento» è tipicamente impiegata, nel
linguaggio normativo, per indicare gli atti autoritativi della
pubblica amministrazione.
10. - Al dato letterale si aggiungono poi considerazioni
sistematiche.
Mentre la generalità dei creditori non dispone di strumenti di
autotutela esecutiva e conservativa, invece con l'art. 86, d.P.R.
n. 602/1973 si attribuisce al creditore un potere particolarmente
incisivo quanto alla sfera del debitore, che si giustifica solo in
funzione del rilevante interesse pubblico connesso alla riscossione
del credito tributario.
Non vi è pertanto un paritetico rapporto di credito-debito,
riconducibile allo schema diritto soggettivo-giudice ordinario, ma un
potere autoritativo unilaterale strumentale al soddisfacimento di un
interesse pubblico, riconducibile allo schema interesse
legittimo-giudice amministrativo.
11. - Prima della novella del 2001, il potere di disporre il
fermo era attribuito all'autorità amministrativa: l'attribuzione,
ora, al concessionario della riscossione, risponde ad esigenze di
celerità, ma non muta la natura dello strumento, che rimane un
provvedimento autoritativo, attribuito al concessionario secondo lo
schema dell'esercizio privato di pubbliche funzioni.
12. - Va anche considerato che, mentre prima del 2001 il fermo
era condizionato al mancato reperimento del bene da pignorare, nel
testo vigente dell'art. 86 il fermo può essere disposto a
prescindere dall'esito infruttuoso del pignoramento.
Ciò implica che il fermo può essere disposto con la sola
condizione che sia inutilmente decorso il termine di sessanta giorni
dalla notificazione della cartella di pagamento, ma è del tutto
svincolato dall'inizio del procedimento di esecuzione forzata, inizio
che, secondo la regola generale divisata dall'art. 491, c.p.c., è
segnato dal pignoramento.
Sicchè, mentre prima della novella del 2001 il fermo
presupponeva, quanto meno, un tentativo di avvio del procedimento
esecutivo (con ricerca dei beni da pignorare ed esito infruttuoso del
pignorarnento), nel testo vigente il fermo è svincolato dall'avvio
del processo esecutivo, il che è indizio del suo carattere di misura
di autotutela conservativa del patrimonio del debitore.
13. - Si deve, ancora, osservare che il comma 3 dell'art. 86
dispone che chiunque circola con veicoli, autoscafi o aeromobili
sottoposti al fermo è soggetto alla sanzione prevista dall'art. 214,
comma 8, d.lgs. 30 aprile 1992 n. 285.
Si tratta della sanzione amministrativa pecuniaria e di quella
della confisca del veicolo, previste dal codice della strada in caso
di circolazione di veicolo sottoposto a fermo amministrativo.
Dunque, sotto il profilo sanzionatorio, la violazione del fermo
di cui all'art. 86 in commento viene normativamente equiparata alla
violazione del fermo amministrativo.
Ora, sarebbe ben strano, se il fermo di cui all'art. 86 in
commento fosse una misura di autotutela civilistica, che alla sua
violazione non conseguissero sanzioni civili, bensì sanzioni
amministrative.
14. - Ancora, se si trattasse di atto di autotutela civilistica,
l'adempimento da parte del debitore dovrebbe di per sè essere
sufficiente a far venire meno gli effetti del fermo: la prova del
pagamento dovrebbe consentire la cancellazione della iscrizione del
fermo nei registri mobiliari. Invece, l'art. 6, d.m. n. 503/1998,
stabilisce la inidoneità della sola prova del pagamento a consentire
la cancellazione del fermo. Occorre, invece, che il concessionario
comunichi l'avvenuto pagamento alla Direzione regionale delle
entrate, che nei successivi venti giorni emette un provvedimento di
revoca del fermo inviandolo al contribuente (nel nuovo assetto,
compete al concessionario disporre la revoca del fermo). Solo dopo il
provvedimento di revoca è possibile, per il debitore, conseguire la
cancellazione della iscrizione del fermo, recandosi al p.r.a. ed
esibendo il provvedimento di revoca.
Tale assetto denota che il fermo non è un atto materiale, ma un
provvedimento amministrativo, che produce i suoi effetti finchè non
viene meno in virtù di un atto di revoca, tipico atto
provvedimentale di ritiro, ed interviene quando mutino le circostanze
di fatto o per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel
caso di nuova valutazione dell'interesse pubblico originario
(art. 21-quinquies, legge 7 agosto 1990 n. 241).
15. - Più in generale, va osservato che il d.m. n. 503/1998 ha
procedimentalizzato il fermo, inserendolo in un vero e proprio
procedimento amministrativo (avviso di avvio del procedimento,
adozione del provvedimento di fermo, revoca del provvedimento),
sicchè riesce difficile accogliere la prospettazione secondo cui il
fermo rientra nel novero delle attività materiali di autotutela del
creditore in un rapporto paritario di credito-debito.
In più, come si evince dall'ultima norma di interpretazione
autentica dell'art. 86, d.P.R. n. 602/1973, e dalla conseguente
risoluzione dell'Agenzia delle entrate n. 9/2006, è ora demandato ai
concessionari della riscossione di adottare e revocare il
provvedimento di fermo, utilizzando il procedimento di cui al d.m.
n. 503/1998.
Sicchè, i concessionari della riscossione, lungi dal potersi
limitare a chiedere al p.r.a. la iscrizione e la cancellazione
dell'iscrizione del fermo, devono seguire un vero e proprio
procedimento amministrativo, con un tipico esercizio privato di
poteri pubblicistici.
16. - In conclusione, sembra corretto ritenere che il fermo di
cui all'art. 86, d.P.R. n. 602/1973, sia un provvedimento
amministrativo di autotutela, in funzione dell'interesse pubblico
sotteso alla soddisfazione del credito tributario, attribuito al
concessionario della riscossione che, per tale profilo, è esercente
privato di una pubblica funzione.
Si tratta di un provvedimento riconducibile allo schema degli
atti ablatori; in quanto provvedimento amministrativo, discrezionale
nell'an e nel quid, deve essere congruamente motivato, sia in
rapporto alla sussistenza di un interesse pubblico, prevalente
sull'interesse privato alla libera disponibilità del bene, sia in
relazione alla proporzione tra l'entità del credito tributario da
riscuotere ed il sacrificio che viene imposto al privato con la
temporanea sottrazione dell'uso e della disponibilità giuridica del
bene, secondo canoni di proporzionalità e di adeguatezza.
17. - Una volta ricostruito il fermo di cui all'art. 86, citato,
in termini di provvedimento amministrativo, occorre stabilire se la
giurisdizione sulle relative controversie spetti al giudice
amministrativo, ovvero a quello ordinario, ovvero a quello
tributario.
18. - Sembra anzitutto da escludere che sul fermo di cui
all'art. 86, d.P.R. n. 602/1973, vi sia giurisdizione del giudice
tributario.
Invero, l'art. 2, d.lgs. 31 dicembre 1992 n. 546, che indica
l'ambito della giurisdizione delle Commissioni tributarie, esclude da
questa le controversie riguardanti gli atti della esecuzione forzata
tributaria successivi alla notificazione della cartella di pagamento
ed, ove previsto, dell'avviso di cui all'art. 50, d.P.R. n. 602/1973,
per le quali continuano ad applicarsi le disposizioni del medesimo
d.P.R..
Inoltre, il successivo art. 19 del medesimo d.lgs. elenca una
serie di atti tipici e nominati, che possono essere impugnati davanti
alle Commissioni tributarie, e tra questi non è compreso il fermo
tributario di beni mobili registrati.
19. - Escluso il giudice tributario, rimane l'alternativa tra
giudice ordinario e giudice amministrativo.
Sembra al Collegio che in tema di fermo, non dettando il d.P.R.
n. 602/1973 specifiche disposizioni in tema di giurisdizione, la
questione vada risolta secondo l'ordinario criterio di riparto
diritti soggettivi - interessi legittimi.
Giova considerare che, di fronte a provvedimenti amministrativi
autoritativi, il giudice naturale è quello amministrativo (art. 103,
Cost.), a meno che non vi siano norme derogatorie espresse.
Ed, invero, al giudice ordinario non è attribuito, di regola, il
potere di conoscere in via immediata e diretta della legittimità dei
provvedimenti amministrativi, salvo il potere di disapplicarli
(artt. 4 e 5, legge 20 marzo 1865 n. 2248, all. e).
Nel caso specifico, nessuna norma del d.P.R. n. 602/1973 indica
quale giudice debba occuparsi del fermo amministrativo.
Ne consegue, nel silenzio del legislatore, che la giurisdizione
sembra da attribuire al giudice amministrativo.
L'opposta soluzione, che vuole competente il giudice ordinario,
si tradurrebbe nel conferimento allo stesso di un potere di
annullamento non contemplato da un'espressa attribuzione legislativa.
Giova ricordare che nel diverso caso del fermo amministrativo di
veicoli, previsto dal codice della strada (art. 214, d.lgs.
n. 285/1992), vi è una norma espressa che attribuisce il potere di
cognizione e di annullamento al giudice ordinario (con il giudizio di
opposizione alle sanzioni amministrative di cui alla legge
n. 689/1981).
Ed una norma espressa è necessaria, perchè si tratta di deroga
al sistema generale, che vuole il giudice amministrativo, e non
quello ordinario, competente a conoscere dell'impugnazione dei
provvedimenti della pubblica amministrazione.
Sicchè, mentre per il fermo previsto dal codice della strada vi
è una norma espressa che attribuisce giurisdizione al giudice
ordinario ed indica il rito da seguire, attribuendo espressamente al
giudice civile il potere di annullamento di un atto amministrativo
(rito della legge n. 689/1981), per il fermo di beni mobili
registrati di cui al d.P.R. n. 602/1973 il legislatore tace in ordine
alla giurisdizione.
Non si può ad esso estendere la disciplina di cui all'art. 214,
codice della strada, perchè si tratta di disciplina derogatoria
dell'ordinario riparto di giurisdizione e, come tale, non applicabile
analogicamente.
Sembra invece corretto trarre, dal silenzio del legislatore, la
conseguenza che si applica la regola generale in tema di riparto di
giurisdizione.
20. - Una volta ricostruito il fermo di cui all'art. 86 (citato)
in termini di provvedimento amministrativo, ad avviso del collegio,
se le norme contenute negli artt. 49, 57, 86, d.P.R. n. 602/1973,
nonchè quelle contenute negli articoli 2 e 19, d.lgs. n. 546/1992,
vengono interpretate, secondo il diritto vivente quale risulta dalla
giurisprudenza, nel senso di attribuire la relativa giurisdizione al
giudice ordinario, le stesse appaiono sospette di palese
illegittimità costituzionale.
Ed, invero, tali norme non attribuiscono, come già esposto, al
giudice ordinario un potere di sindacato pieno sull'atto
amministrativo, esteso al potere di annullamento dell'atto.
Sicchè il giudice ordinario non ha il potere di sindacare la
motivazione del provvedimento e, specificamente, la proporzione tra
l'entità della misura ed il credito garantito.
Se, invece, tali norme venissero interpretate nel senso della
giurisdizione del giudice amministrativo (ovvero del giudice
tributario), vi sarebbe maggiore tutela per il destinatario del
fermo, avendo il giudice amministrativo (e quello tributario) il
potere di sospendere ed annullare il provvedimento, previo sindacato
sul corretto esercizio del potere, sulla adeguatezza della
motivazione e, precipuamente, sulla proporzione tra misura del fermo
ed entità del credito.
Le norme citate, dunque, se intese nel senso di attribuire al
giudice ordinario la giurisdizione sul fermo, senza contestualmente
attribuirgli una giurisdizione piena sui provvedimento, appaiono in
contrasto con i seguenti articoli della Costituzione:
3, per irragionevole disparità di trattamento tra soggetti
destinatari di provvedimenti amministrativi, in danno dei soggetti
destinatari dei provvedimenti di fermo, che non possono fruire di una
piena tutela di annullamento;
16, per limitazione, mediante i provvedimenti di fermo, della
libertà di circolazione dei cittadini, limitazione che non trova
adeguata tutela mediante un sindacato giurisdizionale pieno sui
provvedimenti medesimi;
41, per limitazione, mediante i provvedimenti di fermo,
dell'iniziativa economica privata, limitazione che non trova adeguata
tutela mediante un sindacato giurisdizionale pieno sui provvedimenti
medesimi, laddove i provvedimenti non siano proporzionati;
42, per limitazione, mediante i provvedimenti di fermo, della
proprietà privata, limitazione che non trova adeguata tutela
mediante un sindacato giurisdizionale pieno sui provvedimenti
medesimi, laddove i provvedimenti non siano proporzionati.
Le questioni, oltre che non manifestamente infondate, sono
rilevanti ai fini del giudizio in corso, in quanto alla luce del
diritto vivente questo collegio dovrebbe declinare la propria
giurisdizione e, per l'effetto, annullare senza rinvio la sentenza di
primo grado.
In tal modo, si determinerebbe una diminuita tutela per il
ricorrente.
Diversamente, se le questioni di costituzionalità risultassero
fondate, l'esito del giudizio sarebbe differente, potendo questo
Collegio trattenere la causa e deciderla nel merito, valutando
l'adeguatezza della motivazione del provvedimento e la proporzione
tra misura disposta ed effettiva entità del credito.
Le norme denunciate potrebbero essere interpretate, nel senso qui
proposto, di attribuire la giurisdizione al giudice amministrativo,
secondo il criterio ordinario di riparto, e in tal caso si
sottrarrebbero a censure di incostituzionalita': ma allo stato osta a
tale interpretazione il diritto vivente quale risulta dal consolidato
orientamento della giurisprudenza ordinaria ed amministrativa.
In conclusione, appare rilevante e non manifestamente infondata,
in relazione agli articoli 3, 16, 41 e 42, Cost., la questione di
legittimità costituzionale degli articoli 49, 57, 86, d.P.R.
n. 602/1973, e degli articoli 2 e 19, d.lgs. n. 546/1992, se
interpretati, secondo il diritto vivente quale risulta dalla
giurisprudenza, nel senso di attribuire al giudice ordinario la
giurisdizione sulle controversie in materia di fermo tributario di
veicoli, perchè non attribuiscono alla giurisdizione del giudice
ordinario un sindacato pieno sul provvedimento, anzichè essere
interpretati nel senso di attribuire la giurisdizione al giudice
amministrativo.
Il giudizio deve essere, quindi, sospeso, mentre gli atti vanno
trasmessi alla Corte costituzionale.
Ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito ed in ordine alle
spese processuali viene rinviata alla decisione definitiva.

P. Q. M.
Non definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe;
Visti l'art. 134 della Costituzione; l'art. 1, legge
costituzionale 9 febbraio 1948 n. 1; l'art. 23, legge costituzionale
lì marzo 1953 n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione
agli articoli 3, 16, 41 e 42, Cost., la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 49, 57, 86, d.P.R. n. 602/1973, e degli
artt. 2 e 19, d.lgs. n. 546/1992, se interpretati, secondo il diritto
vivente, quale risulta dalla giurisprudenza, nel senso di attribuire
al giudice ordinario la giurisdizione sulle controversie in materia
di fermo tributario di veicoli;
Dispone la sospensione del presente giudizio;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che, a cura della segreteria della sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica;
Rinvia alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione in
rito, nel merito ed in ordine alle spese processuali.
Dispone che la presente ordinanza sia eseguita dall'Autorità
amministrativa.
Così deciso in Roma, nelle Camere di consiglio del 31 gennaio
2006 e del 4 luglio 2006.
Il Presidente: Giovannini
07C0213