1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 22-3-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 105 SENTENZA 8 - 17 marzo 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sicurezza pubblica - Norme della Regione Abruzzo - Disciplina regionale finalizzata ad interventi di promozione della legalita' e di garanzia della sicurezza dei cittadini - Funzioni del Comitato scientifico regionale permanente per le politiche della sicurezza e della legalita', quale organo di consulenza della Giunta regionale - Denunciata lesione della competenza esclusiva statale in materia di sicurezza pubblica - Non fondatezza della questione. - Legge Regione Abruzzo 12 novembre 2004, n. 40, art. 7, lettere e) ed f). - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera h). (006C0239) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 22-3-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 6 e 7,
lettere e) ed f), della legge della Regione Abruzzo del 12 novembre
2004, n. 40 (Interventi regionali per promuovere l'educazione alla
legalità e per garantire il diritto alla sicurezza dei cittadini),
promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri
notificato il 25 gennaio 2005, depositato in cancelleria il
31 gennaio 2005 ed iscritto al n. 14 del registro ricorsi 2005.
Visto l'atto di costituzione della Regione Abruzzo;
Udito nell'udienza pubblica del 24 gennaio 2006 il giudice
relatore Giovanni Maria Flick;
Uditi l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Sandro Pasquali per la Regione
Abruzzo.

Ritenuto in fatto

1. - Con il ricorso indicato in epigrafe, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha sollevato, in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera h), della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 7, lettere e) ed f), della
legge della Regione Abruzzo 12 novembre 2004, n. 40 (Interventi
regionali per promuovere l'educazione alla legalità e per garantire
il diritto alla sicurezza dei cittadini).
Il ricorrente premette che, con la legge citata, la Regione
Abruzzo - dichiarato l'intento di «concorre[re] a garantire nel
proprio territorio condizioni di sicurezza dei cittadini» e di
sostenere «iniziative tendenti all'integrazione delle politiche
sociali e territoriali sulla sicurezza di competenza regionale e
degli Enti locali con l'azione di contrasto della criminalità, di
competenza degli organi dello Stato» (art. 1, commi 1 e 2) - promuove
una serie di interventi ed iniziative in materia di sicurezza dei
cittadini, volti «alla prevenzione e diffusione della cultura della
legalità in accordo con lo Stato, cui resta attribuita la potestà
legislativa esclusiva» (art. 2, lettera f).
Il ricorrente evidenzia che l'art. 6 della normativa regionale
censurata reca la previsione, quale organo di consulenza della Giunta
regionale, del «Comitato scientifico regionale permanente per le
politiche della sicurezza e della legalita», le cui funzioni sono
disciplinate dal successivo art. 7: tra di esse, nella lettera e) di
quest'ultimo articolo, si individua una particolare competenza del
Comitato, in forza della quale esso «presenta alla Giunta regionale
una relazione annuale sullo stato della sicurezza del territorio
della Regione Abruzzo»; mentre la successiva lettera f) stabilisce
che il Comitato «svolge attività di studio e ricerca dei sistemi
avanzati di sicurezza nel campo nazionale e dell'Unione Europea».
Tali attribuzioni, connotate da ampiezza e genericità, violerebbero
la riserva di legge attribuita in via esclusiva allo Stato nella
materia della «sicurezza pubblica», sancita dall'art. 117, secondo
comma, lettera h), della Costituzione.
A parere del ricorrente, la nozione di «sicurezza pubblica» -
quale si trae anche dalla elaborazione della giurisprudenza
costituzionale - è da configurare, in contrapposizione ai compiti di
polizia amministrativa e locale, in un ambito teorico di stretta
connessione con quello dell'ordine pubblico: e, d'altra parte,
quest'ultimo, in quanto relativo «alle misure inerenti alla
prevenzione dei reati o al mantenimento dell'ordine», risulta oggetto
di riserva a favore dello Stato già prima della riforma del Titolo V
della Costituzione. In tale competenza statale rientra la c.d.
«polizia di sicurezza», alla quale soltanto spetta l'adozione di
«misure preventive e repressive dirette al mantenimento dell'ordine
pubblico [...] nonchè alla sicurezza delle istituzioni, dei
cittadini e dei loro beni», secondo le costanti affermazioni di
questa Corte. Per contro, le previsioni di cui alle lettere e) ed f)
dell'art. 7 della legge della Regione Abruzzo n. 40 del 2004,
esulando dalla competenza regionale in materia di «polizia
amministrativa locale», individuano funzioni tipicamente spettanti
allo Stato in via esclusiva, in quanto rientranti nella materia della
«sicurezza pubblica» intesa quale attività di prevenzione e
repressione di tutti i comportamenti criminosi.
In forza di tali argomenti, il Presidente del Consiglio ha
richiesto dichiararsi «l'illegittimità costituzionale delle
suindicate disposizioni della legge regionale in epigrafe».
2. - Si è costituita la Regione Abruzzo, in persona del
Presidente della Giunta, chiedendo che il ricorso sia rigettato.
La Regione osserva preliminarmente come le disposizioni impugnate
non soffrano della genericità ed ampiezza apoditticamente asserite
nel ricorso dello Stato: per contro, nell'atto di impugnativa si
ipotizza una pretesa invasione nella sfera di riserva esclusiva dello
Stato, «senza specificare ed indicare quali aspetti della sicurezza
ed ordine pubblico siano indebitamente disciplinati con la legge
regionale in esame».
La Regione - analizzata la definizione di «polizia amministrativa
locale» - assume che le competenze attribuite al Comitato scientifico
regionale non concernono funzioni caratterizzate da misure preventive
e repressive per il mantenimento dell'ordine pubblico, non involgendo
forme di intervento a tutela di beni giuridici fondamentali e
interessi pubblici primari. A parere della resistente, la prima delle
funzioni contestate - vale a dire la relazione annuale sullo stato
della sicurezza nel territorio della Regione - riveste «un mero ruolo
informativo e statistico», nell'ambito di un'attività di prevenzione
dei danni o pregiudizi pertinente alle funzioni di «polizia
amministrativa locale»; mentre la seconda funzione censurata -
inerente all'attività di studio e ricerca dei sistemi avanzati di
sicurezza in ambito nazionale ed europeo - è caratterizzata da
evidenti finalità di studio, analisi ed informazione e, pertanto,
risulta estranea a qualunque misura preventiva e repressiva che
connota l'attività di sicurezza pubblica.
La Regione evidenzia, in conclusione, il corretto esercizio della
propria potestà legislativa, sostenendo la piena compatibilità, con
le competenze esclusive dello Stato, di una normativa regionale
emanata nella puntuale attuazione del principio di leale
collaborazione con esso ed in ossequio alle linee guida che, nella
giurisprudenza costituzionale, differenziano la materia della
«sicurezza pubblica», quale settore riservato allo Stato, dalla
«polizia amministrativa locale», di competenza regionale.

Considerato in diritto

1. - Il giudizio in via principale promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri, con il ricorso in epigrafe, ha ad oggetto
l'art. 7, lettere e) ed f), della legge della Regione Abruzzo
12 novembre 2004, n. 40 (Interventi regionali per promuovere
l'educazione alla legalità e per garantire il diritto alla sicurezza
dei cittadini), per violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera h), della Costituzione, che riserva allo Stato la competenza
legislativa in materia di ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione
della polizia amministrativa locale.
Oggetto della censura sono le norme che - nell'ambito di una
disciplina regionale finalizzata ad interventi di promozione della
legalità e di garanzia della sicurezza dei cittadini - prevedono
alcune delle funzioni del «Comitato scientifico regionale permanente
per le politiche della sicurezza e della legalita», quale organo di
consulenza della Giunta regionale, attribuendo ad esso sia il compito
di «presenta[re] alla Giunta regionale una relazione annuale sullo
stato della sicurezza del territorio della Regione Abruzzo» (art. 7,
lettera e), sia quello di «svolge[re] attività di studio e ricerca
dei sistemi avanzati di sicurezza nel campo nazionale e dell'Unione
Europea» (art. 7, lettera f).
Secondo il ricorrente, tali norme, anche per la genericità ed
ampiezza della loro portata, esulano dalla competenza regionale in
materia di polizia amministrativa locale ed afferiscono, piuttosto,
alle funzioni di prevenzione e repressione delle condotte criminose,
proprie della materia della sicurezza pubblica: così impegnando
competenze tipicamente spettanti allo Stato in via esclusiva, a norma
dell'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.
2. - Il ricorso non è fondato.
Prima di esaminare gli specifici profili di merito della censura,
è opportuno evidenziare, in via generale, come la legge 12 novembre
2004, n. 40, della Regione Abruzzo prospetti - in termini analoghi a
quelli di numerose altre normative regionali vigenti - una serie di
interventi che, «nel rispetto dei principi costituzionali», come
precisato dall'art. 1, concorrono «a garantire nel proprio territorio
condizioni di sicurezza dei cittadini» e «a diffondere i principi di
un'ordinata e pacifica convivenza civile nella legalità
democratica». La normativa regionale in questione si propone inoltre,
in collaborazione con le altre autonomie locali, di sostenere le
«iniziative tendenti all'integrazione delle politiche sociali e
territoriali sulla sicurezza di competenza regionale e degli Enti
locali con l'azione di contrasto della criminalità, di competenza
degli organi dello Stato»; e, d'intesa con le autonomie locali, di
attivare «forme di collaborazione tra le Polizie locali della
Regione, incentivando le forme associate per la gestione coordinata
dei servizi di Polizia locale».
Nell'ambito di tali finalità e dei progetti ed interventi -
descritti, in dettaglio, nell'art. 2 della legge regionale - che ne
costituiscono attuazione, si colloca la previsione di un «Comitato
scientifico regionale permanente per le politiche della sicurezza e
della legalita» (art. 6), funzionale ad una attività essenzialmente
di consultazione dell'organo di governo regionale, a beneficio del
quale l'organismo suddetto esprime parere circa gli indirizzi,
criteri e modalità per il finanziamento dei progetti previsti dalla
legge medesima, nonchè per la valutazione di questi ultimi in
relazione alle finalità della legge (art. 7, lettere a) e b).
La caratterizzazione del Comitato scientifico regionale - quale
organismo deputato allo studio ed alla ricerca documentata, per la
successiva consulenza alla Giunta regionale - emerge, poi, da quelle
disposizioni che gli assegnano la funzione di promuovere, d'intesa ed
in collaborazione con l'Osservatorio regionale della Polizia locale,
«attività di studio e ricerca documentaria sui temi della devianza,
della dispersione scolastica, della criminalità, della droga e di
tutti gli aspetti della patologia sociale» (art. 7, lettera c);
ovvero quella di analizzare «problematiche specifiche sulla sicurezza
attraverso l'esame dei dati o del monitoraggio dei fenomeni
criminosi, elaborati e prodotti dall'Osservatorio regionale della
Polizia Locale» (art. 7, lettera d).
3. - In tale quadro normativo trovano collocazione le
disposizioni oggetto della specifica censura da parte dello Stato.
Alla stregua di esse, il Comitato scientifico regionale «presenta
alla Giunta regionale una relazione annuale sullo stato della
sicurezza del territorio della Regione Abruzzo» (art. 7, lettera e),
e «svolge attività di studio e ricerca dei sistemi avanzati di
sicurezza nel campo nazionale e dell'Unione Europea» (art. 7,
lettera f). L'una e l'altra previsione, in armonia con la generale
connotazione di tale organismo, attengono a competenze e funzioni
caratterizzate, rispettivamente, da una attività di analisi e studio
dei fenomeni criminosi in senso lato, previa ricognizione di dati
significanti sul territorio regionale; e da una attività di ricerca
mirata, nel più ampio orizzonte nazionale ed europeo,
all'approfondimento delle tecniche e dei sistemi di sicurezza:
funzioni che, in entrambe le ipotesi, proprio perchè incentrate su
prospettive di indagine scientifica, risultano in sè strutturalmente
inidonee a ledere la dedotta attribuzione di competenza legislativa
statale.
Le attività in questione, in ragione delle loro rilevate
caratteristiche e della loro complessiva finalità, non sono
suscettibili di una teorica collocazione nell'ambito della nozione di
«sicurezza pubblica», quale è delineata dalla giurisprudenza di
questa Corte (v. sentenze n. 313 del 2003 e n. 407 del 2002) e
rispetto a cui, già prima della riforma del Titolo V della Parte II
della Costituzione, «la riserva allo Stato riguarda le funzioni
primariamente dirette a tutelare beni fondamentali, quali
l'integrità fisica o psichica delle persone, la sicurezza dei
possessi ed ogni altro bene che assume prioritaria importanza per
l'esistenza stessa dell'ordinamento» (v. sentenza n. 290 del 2001).
Al di là, cioè, dell'ampiezza della nozione di sicurezza e ordine
pubblico - quale settore di competenza riservata allo Stato, in
contrapposizione ai compiti di polizia amministrativa regionale e
locale - è la stessa natura dell'attività conoscitiva, in sè
estranea a tale orizzonte di competenza, ad escludere la possibilità
che la normativa oggetto di censura incida sull'assetto della
competenza statale.
D'altra parte, nella prospettiva di una completa ed articolata
attuazione del principio di leale collaborazione tra istituzioni
regionali e locali ed istituzioni statali - più volte richiamato da
questa Corte - non può escludersi «che l'ordinamento statale
persegua opportune forme di coordinamento tra Stato ed enti
territoriali in materia di ordine e sicurezza pubblica» (v. sentenza
n. 55 del 2001), volte, evidentemente, a migliorare le condizioni di
sicurezza dei cittadini e del territorio, «auspicabili» e
suscettibili di trovare il loro fondamento anche «in accordi fra gli
enti interessati», oltre che nella legislazione statale (v. sentenza
n. 134 del 2004): auspicio, questo, che necessariamente presuppone la
possibilità, in capo all'ente locale, di apprezzamento - attraverso
l'attività di rilevazione, di studio e di ricerca applicata - delle
situazioni concrete e storiche riguardanti la sicurezza sul
territorio regionale, alla luce delle peculiarità dei dati e delle
condizioni che esso offre.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 7, lettere e) ed f), della legge della Regione Abruzzo
12 novembre 2004, n. 40 (Interventi regionali per promuovere
l'educazione alla legalità e per garantire il diritto alla sicurezza
dei cittadini), sollevata, in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera h), della Costituzione, dal Presidente del Consiglio
dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 marzo 2006.
Il Presidente: Marini
Il redattore: Flick
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 17 marzo 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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