Serie Generale n. 97 del 28-4-2005
DECRETI, DELIBERE E ORDINANZE MINISTERIALI
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA
DIRETTIVA 11 febbraio 2005
Misure finalizzate all'attuazione nelle pubbliche amministrazioni delle disposizioni contenute nel decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, recante Codice in materia di protezione dei dati personali, con particolare riguardo alla gestione delle risorse umane. (Direttiva n. 1/2005). (GU Serie Generale n.97 del 28-04-2005)

Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri - Segretariato generale
Alle Amministrazioni dello Stato
anche ad ordinamento autonomo
Al Consiglio di Stato - Ufficio del
Segretario generale
Alla Corte dei conti - Ufficio del
Segretario generale
All'Avvocatura generale dello
Stato - Ufficio del Segretario
generale
Alle Agenzie di cui al decreto
legislativo n. 300/1999
All'ARAN
Alla Scuola superiore della
pubblica amministrazione
Agli enti pubblici non economici
(tramite i Ministeri vigilanti)
Agli enti di pubblici (ex art. 70
del d.lgs. n. 165/2001)
Agli enti di ricerca (tramite il
Ministero dell'istruzione,
dell'università e della ricerca)
Alle istituzioni universitarie
(tramite il Ministero
dell'istruzione, dell'università e
della ricerca)
e, per conoscenza
All'ANCI
All'UPI
All'UNCEM
Alla Conferenza dei presidenti
delle regioni
Alla Conferenza dei rettori delle
università italiane

1. Premessa.

Il primo gennaio del 2004 è entrato in vigore il decreto
legislativo 30 giugno 2003, n. 196, recante il «Codice in materia di
protezione dei dati personali», d'ora in poi denominato «Codice», nel
quale sono raccolte, in forma di testo unico, tutte le disposizioni
in materia di tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al
trattamento dei dati personali ed alle attività connesse.
Il Testo rappresenta il primo modello di codificazione organica
della privacy in Europa e tiene conto sia del quadro normativo
comunitario (direttive n. 95/46/CE e n. 2002/58/CE) che di quello
internazionale.
La disciplina del Codice, analogamente a quella dettata dalla
normativa previgente, si innesta in un contesto prevalentemente
orientato alla pubblicità dell'azione amministrativa, ad opera della
legge 7 agosto 1990, n. 241, e delle altre disposizioni di settore, e
conferma la graduazione dei differenti livelli di tutela previsti
all'interno della generale categoria dei dati personali predisponendo
garanzie più rigorose in relazione ai dati sensibili.
Il Codice offre al cittadino un sistema di garanzie articolato e al
contempo semplificato che, nell'individuare tutti gli strumenti
idonei ad una piena realizzazione del diritto alla protezione dei
dati personali, costituisce il presupposto per la fruizione di tutti
gli altri diritti fondamentali dell'individuo che a quel diritto sono
naturalmente collegati.
In tale quadro i principi ricordati nel testo unico informano tutti
gli aspetti della vita sociale e dell'azione delle pubbliche
amministrazioni ed in particolare, per quanto interessa in questa
sede, anche gli aspetti relativi alla gestione delle risorse umane in
tutti gli aspetti organizzativi, di sicurezza e di benessere.

2. I Principi e gli obblighi.

Appare opportuno ricordare in questa sede i principi che derivano
dal Codice in materia di protezione dei dati personali ai quali
l'azione amministrativa dovrà ispirarsi e che sono destinati ad
esercitare una grande influenza sull'esercizio della potestà
organizzativa delle pubbliche amministrazioni.
Il «diritto alla protezione dei dati personali» quale prerogativa
fondamentale della persona, è stato introdotto nell'ordinamento in
attuazione dell'art. 8 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea del 7 dicembre 2000 e deve considerarsi quale
diritto autonomo e distinto rispetto al diritto alla riservatezza
sostanziandosi nel diritto del suo titolare di conoscere e
controllare la circolazione delle informazioni che lo riguardano.
Il Codice, che ha dunque affermato, all'art. 1, il diritto alla
protezione dei dati personali, mira a garantire che il trattamento di
queste informazioni «si svolga nel rispetto dei diritti e delle
libertà fondamentali, nonchè della dignità dell'interessato, con
particolare riferimento alla riservatezza, all'identità personale e
al diritto alla protezione dei dati personali» (art. 2).
Un principio generale del sistema di garanzie approntato dal Codice
che deve guidare l'azione amministrativa è costituito dal principio
di «necessità del trattamento dei dati personali», da intendersi
quale principio che integra quello di «pertinenza e non eccedenza»
dei dati trattati (già individuato dalla legge n. 675 del 1996) con
riferimento alla configurazione di sistemi informativi e programmi
informatici. Tale regola prescrive di predisporre i sistemi
informativi e i programmi informatici in modo da utilizzare al minimo
dati personali ed identificativi escludendone il trattamento quando
le finalità perseguite possono essere raggiunte mediante l'uso di
dati anonimi o di modalità che permettano di identificare
l'interessato solo in caso di necessità (art. 3). Deve essere,
inoltre, ricordato che il principio di necessità costituisce un
presupposto di liceità del trattamento dei dati personali ed il
mancato rispetto di questo e degli altri presupposti comporta
conseguenze rilevanti per l'amministrazione. Infatti il Codice, nel
dettare le regole per tutti i trattamenti ha sancito
l'inutilizzabilità dei dati personali trattati in violazione della
disciplina rilevante in materia di trattamento dei dati personali
(art. 11, comma 2).
Il diritto alla protezione dei dati personali potrà, pertanto,
essere garantito solo se le amministrazioni titolari dei trattamenti
ispireranno la loro attività ai principi sanciti dal Codice e
conseguentemente, oltre ad ottemperare agli obblighi espressamente
previsti, adotteranno una serie di comportamenti concreti, azioni e
provvedimenti organizzativi coerenti con i principi che regolano la
materia.
In particolare, il trattamento dei dati personali da parte delle
pubbliche amministrazioni è consentito solo qualora sia necessario
per lo svolgimento delle funzioni istituzionali rispettando gli
eventuali altri presupposti e limiti stabiliti dal Codice, nonchè
dalla legge e dai regolamenti. Al riguardo è il caso di sottolineare
che, salvo quanto previsto per i trattamenti posti in essere dagli
esercenti le professioni sanitarie e gli organismi sanitari pubblici
(parte II del Codice), le pubbliche amministrazioni non devono
chiedere il consenso dell'interessato.
I dati sensibili possono, invece, essere trattati soltanto se il
trattamento risulta autorizzato da un'espressa disposizione di legge
nella quale sono specificati i tipi di dati che possono essere
trattati, le operazioni eseguibili e le finalità di rilevante
interesse pubblico perseguite (articoli 18, 19, 20 e 22 del Codice.
Per i dati sensibili v. più diffusamente infra la parte relativa ai
«Regolamenti»).
È inoltre, imposto alle amministrazioni l'obbligo di garantire la
sicurezza nella gestione dei dati e dei sistemi in modo da ridurre al
minimo i rischi di distruzione o perdita anche accidentale dei dati
stessi, di accesso non autorizzato o di trattamento non consentito o
non conforme alle finalità della raccolta. Pertanto le
amministrazioni, o i soggetti affidatari di servizi e sistemi per
conto delle stesse, dovranno adottare tutte le cautele consentite
dalle moderne tecnologie prevenendo i rischi derivanti
dall'organizzazione e gestione delle banche dati e dei sistemi
informativi (articoli 3135 e disciplinare tecnico contenuto
nell'allegato B al Codice). Analoghe cautele dovranno essere adottate
nella gestione di tutti gli atti ed i provvedimenti che comportano
l'utilizzo di dati personali e sensibili.
Nell'ambito del predetto obbligo generale di contenere nella misura
più ampia possibile determinati rischi, i titolari del trattamento
sono tenuti in ogni caso ad assicurare un livello minimo di
protezione dei dati mediante l'adozione delle «misure minime» di
sicurezza individuate nel Titolo V, Capi I e II, della Parte II del
Codice o che saranno individuate ai sensi dell'art. 58, comma 3, in
relazione ai trattamenti effettuati per finalità di difesa o coperti
da segreto di Stato.
La disciplina del Codice, infine, è informata dal principio di
semplificazione in base al quale l'elevato grado di tutela dei
diritti è assicurato nel rispetto dei principi di semplificazione,
armonizzazione ed efficacia delle modalità di esercizio del diritto
alla protezione dei dati personali e degli altri diritti e libertà
fondamentali dell'interessato e degli adempimenti in capo ai titolari
del trattamento (art. 2, comma 2).
Disposizioni in deroga o ad integrazione della disciplina generale
sono poste dal Codice in relazione a specifici settori di interesse
per l'attività amministrativa, quali l'ambito giudiziario, negli
articoli da 46 a 52, i trattamenti eseguiti dalle forze di polizia,
negli articoli da 53 a 57, e quelli attinenti alla difesa e sicurezza
dello Stato, di cui all'art. 58.

3. Finalità della direttiva.

La presente direttiva è finalizzata a richiamare l'attenzione
delle amministrazioni sulle prescrizioni del Codice che incidono
maggiormente nel settore pubblico, richiedendo l'adozione di efficaci
scelte organizzative per tradurre sul piano sostanziale le garanzie
previste dal legislatore, nonchè sulle conseguenze connesse alla
loro mancata attuazione.
L'entrata in vigore del nuovo Codice comporta, per le pubbliche
amministrazioni, la necessità di ripensare le proprie attività e la
propria organizzazione al fine di consentire una piena ed effettiva
garanzia dei diritti in esso affermati.
Infatti, le tematiche relative alla privacy investono le
amministrazioni nella quasi totalità delle proprie attività,
assumendo significativo rilievo nello svolgimento di molti dei
compiti istituzionali loro affidati dall'ordinamento, come ad
esempio, la gestione delle risorse umane.
In considerazione di ciò, il Codice (art. 176) ha aggiunto il
comma 1-bis al comma 1 dell'art. 2 del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165. Pertanto le amministrazioni dovranno attuare le linee
fondamentali di organizzazione degli uffici nel rispetto della
disciplina in materia di trattamento dei dati personali, in aggiunta
ai criteri indicati nella medesima disposizione.
Da quanto premesso emerge la necessità di provvedere all'adozione
degli strumenti necessari per l'attuazione pratica delle previsioni
del Codice, quali:
regolamenti indicanti i tipi di dati sensibili e giudiziari che
possono essere trattati e le operazioni che possono essere eseguite
su di essi in relazione al perseguimento di finalità di rilevante
interesse pubblico qualora manchi una specifica indicazione
legislativa (articoli 20, 21 e 22);
le informative all'interessato (art. 13);
la notificazione al Garante nei casi previsti dall'art. 37;
le eventuali comunicazioni al Garante (art. 39);
le misure minime di sicurezza e, in particolare, il documento
programmatico sulla sicurezza (art. 34, comma 1, lettera g) e regola
n. 19 dell'allegato B al Codice).
Occorrerà, inoltre, procedere a puntuali ricognizioni dei dati
trattati alla luce delle disposizioni vigenti e alla revisione delle
modalità di gestione degli stessi, ponendo particolare attenzione
alla necessità di garantire agli interessati l'esercizio del diritto
di accesso ai dati che li riguardano e degli altri diritti sanciti
dall'art. 7 del Codice, nonchè alle problematiche relative
all'accesso ai documenti amministrativi ed alla necessità di
contemperare le esigenze di trasparenza dell'azione amministrativa
con quelle di tutela del diritto alla protezione dei dati personali.
Pertanto ci si rivolge ai dirigenti ed ai funzionari preposti alle
unità di loro competenza perchè nell'ambito delle attività di
direzione, coordinamento e controllo degli uffici dei quali sono
responsabili adottino tutte le misure utili a garantire il rispetto e
la piena attuazione dei principi sanciti dal Codice, prevengano i
rischi presenti nelle singole attività e adottino, conseguentemente,
tutti gli atti, le soluzioni organizzative ed i comportamenti
necessari.

4. Classificazione dei dati e tipologia dei relativi adempimenti.

4.1. Dati personali.

L'art. 4, comma 1, lettera b) del Codice definisce dati personali
«qualunque informazione relativa a persona fisica, persona giuridica,
ente od associazione, identificati o identificabili, anche
indirettamente, mediante riferimento a qualsiasi altra informazione,
ivi compreso un numero di identificazione personale».
Alle pubbliche amministrazioni è consentito il trattamento dei
dati personali quando risponda alla necessità di esercitare le
proprie funzioni istituzionali. Pertanto, salvo quanto previsto per
gli esercenti le professioni sanitarie e gli organismi sanitari
pubblici (si vedano le disposizioni della parte II del Codice), le
medesime non debbono chiedere il consenso dell'interessato ai sensi
dell'art. 18.
In particolare, il trattamento dei dati diversi da quelli sensibili
e giudiziari è consentito anche in assenza di una specifica
previsione normativa purchè sia finalizzato allo svolgimento delle
funzioni istituzionali dell'amministrazione, mentre la comunicazione
di questi dati da una pubblica amministrazione ad un'altra o a
privati oppure la loro diffusione è possibile solo quando vi sia una
espressa previsione normativa, come indicato all'art. 19.
Nel caso in cui le amministrazioni abbiano necessità di fornire
tali informazioni ad un'altra pubblica amministrazione, sempre ai
fini dello svolgimento delle attività istituzionali, ma in assenza
di idonea previsione normativa, possono però informarne
preventivamente il Garante, ai sensi dell'art. 39 del Codice. In base
a tale nuovo meccanismo, decorsi quarantacinque giorni dalla
comunicazione al Garante, l'operazione di comunicazione dei dati può
essere avviata, ferma restando la possibilità di una diversa
determinazione dell'Autorità adottata anche successivamente al
decorso del termine.
Deve essere effettuata una preventiva comunicazione al Garante, a
norma dell'art. 39, anche nel caso di trattamento di dati idonei a
rivelare lo stato di salute previsto da un programma di ricerca
biomedica o sanitaria, conformemente a quanto dispone l'art. 110 del
Codice.
Sulle amministrazioni titolari del trattamento grava inoltre
l'obbligo di notificare al Garante i trattamenti di dati personali
che sono elencati nel comma 1 dell'art. 37 del Codice. Tale
adempimento deve essere effettuato prima dell'inizio del trattamento
ed una sola volta, a prescindere delle operazioni che debbono essere
effettuate (salvo, ovviamente, l'obbligo di notificare le eventuali
modifiche del trattamento o la sua cessazione). In base agli
articoli 37 e 38, la notificazione si intende validamente effettuata
solo se inviata telematicamente utilizzando le modalità indicate dal
Garante tramite il modello all'uopo predisposto e disponibile sul
sito dell'Autorità (www.garanteprivacy.it). Al riguardo si segnala
che, con provvedimento n. 1 del 31 marzo 2004, disponibile anch'esso
sul sito dell'Autorità, sono stati individuati alcuni trattamenti di
dati non suscettibili, in concreto, di recare pregiudizio agli
interessati e quindi sottratti all'obbligo di notificazione di cui al
citato art. 37.
Si rammenta infine che sulla base della disciplina del Codice
configura una «comunicazione» di dati personali il dare conoscenza di
tali informazioni ad uno o più soggetti diversi dall'interessato, in
qualunque forma, anche mediante la loro messa a disposizione o
consultazione. Non può considerarsi tale, invece, la comunicazione
effettuata nei confronti dell'interessato, del rappresentante del
titolare nel territorio dello Stato, del responsabile o
dell'incaricato (art. 4, comma 1, lettera l).

4.2. Regole generali per il trattamento dei dati.

Le regole generali, comuni a tutti i trattamenti di dati, sono
rinvenibili negli articoli da 11 a 17 del Codice.
4.2.1. Modalità del trattamento e requisiti dei dati.
In particolare, l'art. 11, nell'indicare le modalità del
trattamento e i requisiti dei dati, individua anche i presupposti di
liceità del trattamento. Secondo la disciplina introdotta dal
Codice, il mancato rispetto dei presupposti sanciti da tale
disposizione e delle altre norme rilevanti in materia trattamento di
dati personali comporta l'inutilizzabilità dei dati (art. 11, comma
2).
4.2.2. Titolare, responsabile, incaricati.
Per quanto riguarda i soggetti che effettuano il trattamento,
l'art. 28 chiarisce che il «titolare del trattamento», nel caso delle
pubbliche amministrazioni, coincide con l'entità nel suo complesso
ovvero con l'unità o l'organismo periferico che esercita un potere
decisionale del tutto autonomo sulle finalità e sulle modalità del
trattamento, ivi compreso il profilo della sicurezza, anzichè con la
persona fisica incardinata nell'organo o preposta all'ufficio.
Per le strutture amministrative complesse si suggerisce di
avvalersi della facoltà accordata al titolare dall'art. 29 del
Codice di designare uno o più «responsabili del trattamento», fra i
soggetti che, per qualità professionali e personali, forniscano
idonea garanzia del rispetto delle disposizioni vigenti in materia.
Tale designazione deve essere accompagnata dalla specificazione
analitica per iscritto dei compiti affidati e dalla vigilanza
periodica sulla puntuale osservanza delle istruzioni impartite e sul
generale rispetto delle norme in materia di protezione dei dati
personali, come previsto dal comma 5 dell'art. 29.
A chiusura del sistema è posta la previsione relativa agli
«incaricati del trattamento», i soli che possono materialmente
effettuare le operazioni di trattamento di dati personali. Gli
incaricati operano sotto la diretta autorità del titolare o del
responsabile, previa designazione espressa per iscritto, contenente
la puntuale individuazione dell'ambito del trattamento loro
consentito e l'indicazione delle istruzioni cui devono attenersi
nello svolgimento del trattamento. Per semplificare tale adempimento,
in considerazione della frequenza con cui il personale viene soggetto
a rotazione e avvicendamento all'interno delle strutture
amministrative, il Codice considera equivalente alla designazione
nominativa degli incaricati, la preposizione del personale ad
un'unità organizzativa (ad esempio, tramite un ordine di servizio)
per la quale venga altresì individuato per iscritto l'ambito del
trattamento consentito agli addetti che operano all'interno della
medesima unità.
4.2.3. Informativa agli interessati.
A tutela dell'esercizio del diritto alla protezione dei dati
personali il Codice pone in capo ai titolari del trattamento
l'obbligo, previsto dall'art. 13, di fornire agli interessati
un'adeguata informativa. L'interessato o la persona presso la quale
sono raccolti i dati personali deve pertanto essere informato
oralmente o per iscritto, fra l'altro, delle finalità e delle
modalità del trattamento dei dati, della eventuale obbligatorietà
del loro conferimento, delle conseguenze relative al rifiuto di
fornire i dati, dei diritti esercitabili dal medesimo interessato,
nonchè dei dati identificativi del titolare del trattamento e del
responsabile. Nel caso di designazione di più responsabili, il
Codice introduce un'ulteriore semplificazione dando possibilità di
riportare nell'informativa all'interessato gli estremi identificativi
di un solo responsabile indicando contestualmente le modalità
attraverso le quali è conoscibile l'elenco completo e aggiornato dei
responsabili (ad esempio, attraverso l'indicazione del sito
istituzionale dell'amministrazione in cui l'elenco è eventualmente
pubblicato).

4.3. Dati sensibili.

L'art. 4, comma 1, lettera d) del Codice definisce dati sensibili
«i dati personali idonei a rivelare l'origine razziale ed etnica, le
convinzioni religiose, filosofiche o di altro genere, le opinioni
politiche, l'adesione a partiti, sindacati, associazioni od
organizzazioni a carattere religioso, filosofico, politico o
sindacale, nonchè i dati personali idonei a rivelare lo stato di
salute e la vita sessuale».
Il trattamento dei dati sensibili è consentito solo se autorizzato
da espressa disposizione di legge nella quale sono specificati i tipi
di dati che possono essere trattati, le operazioni eseguibili e le
rilevanti finalità di interesse pubblico perseguite. Qualora una
disposizione di legge non specifichi i tipi di dati sensibili e
giudiziari che possono essere trattati e le operazioni che possono
essere svolte su di essi, le amministrazioni sono tenute ad
identificare e rendere pubblici i tipi di dati utilizzabili e le
operazioni eseguibili, in relazione al perseguimento di finalità
ritenute dalla legge di rilevante interesse pubblico, aggiornando ed
integrando tale identificazione periodicamente (art. 20, commi 1, 2 e
4, del Codice). Al riguardo, la parte II del Codice individua alcune
attività di rilevante interesse pubblico, tra le quali assumono
rilievo per le pubbliche amministrazioni, a titolo esemplificativo,
le attività finalizzate all'applicazione della disciplina
sull'accesso ai documenti amministrativi (art. 59), o della normativa
in materia di concessione, liquidazione, modifica e revoca di
benefici economici, agevolazioni, elargizioni, altri emolumenti o
abilitazioni (art. 68), le attività socio-assistenziali (art. 73) e
quelle volte all'instaurazione e alla gestione da parte di soggetti
pubblici di rapporti di lavoro (art. 112).
Nel caso in cui invece le amministrazioni intendano porre in essere
un trattamento di dati sensibili che non risulti previsto
espressamente da una disposizione normativa di rango primario, esse
possono richiedere al Garante se siano ravvisabili i presupposti di
rilevante interesse pubblico che ne autorizzano il trattamento,
secondo il meccanismo previsto dall'art. 26, comma 2, del Codice. In
tal caso, il trattamento è consentito soltanto se l'amministrazione
interessata provveda altresì ad identificare e rendere pubblici i
tipi di dati utilizzabili e le operazioni eseguibili con un atto di
natura regolamentare (art. 20, comma 3, del Codice, al riguardo, v.
più diffusamente infra la parte relativa ai «Regolamenti»).

4.4. Dati giudiziari.

L'art. 4, comma 1, lettera e) del Codice definisce «dati
giudiziari» i dati personali idonei a rivelare provvedimenti
iscrivibili nel casellario giudiziale indicati dall'art. 3, comma 1,
lettere da a) ad o) e da r) ad u) del decreto del Presidente della
Repubblica 14 novembre 2002, n. 313, o la qualità di imputato o di
indagato ai sensi degli articoli 60 e 61 del codice di procedura
penale.
È possibile per le pubbliche amministrazioni trattare tali
informazioni quando ciò sia previsto da una norma di legge oppure da
un provvedimento del Garante che specifichi espressamente le
rilevanti finalità di interesse pubblico perseguite, i dati
personali che possono essere utilizzati e le operazioni di
trattamento eseguibili. Nel caso in cui la legge specifichi soltanto
le finalità di rilevante interesse pubblico, valgono le prescrizioni
relative al trattamento dei dati sensibili, di cui all'art. 20, commi
2 e 4, del Codice per quanto riguarda la necessità di individuare e
rendere pubblici attraverso un atto di natura regolamentare i tipi di
dati utilizzabili e le operazioni eseguibili (art. 21).

4.5. Regolamenti.

Gli articoli 20, comma 2, e 21, comma 2, del Codice prevedono che,
quando una disposizione di legge abbia specificato le finalità di
rilevante interesse pubblico, ma non i tipi di dati sensibili e
giudiziari che possono essere trattati e le operazioni che possono
essere svolte su di essi, le amministrazioni dovranno adottare un
apposito regolamento con il quale identificare e rendere pubblici, a
cura dei soggetti che ne effettuano il trattamento, i tipi di dati
utilizzabili e le operazioni eseguibili, in relazione ai fini
istituzionali perseguiti e nel rispetto dei principi affermati
dall'art. 22 del Codice. L'adozione di tali provvedimenti postula la
previa ricognizione di tutte le attività poste in essere dal
soggetto pubblico che comportano un trattamento di dati sensibili o
giudiziari, nonchè la valutazione della indispensabilità dei dati
utilizzati e delle operazioni svolte nell'ambito di tali attività
rispetto alle finalità di volta in volta perseguite. I dati trattati
vanno indicati per categorie (ad esempio, dati sulla salute, vita
sessuale, sull'origine razziale, sull'origine etnica, ecc.), tenendo
conto che le tipologie di dati non individuate nel regolamento non
potranno essere trattate.
In altri termini, tramite tali regolamenti dovrà risultare chiaro
ai cittadini il collegamento tra le finalità di rilevante interesse
pubblico perseguite dalle amministrazioni in relazione ai compiti ad
esse attribuiti dall'ordinamento e le modalità con cui vengono
effettivamente utilizzate le informazioni che li riguardano. Al fine
di dare efficacia al sistema di garanzie delineato dal Codice per i
dati sensibili e giudiziari è pertanto necessario che le
amministrazioni provvedano a tale identificazione, ove mancante,
tramite atti di natura regolamentare, entro il 31 dicembre 2005,
previa acquisizione del parere di conformità del Garante ai sensi
dell'art. 154, comma 1, lettera g), del Codice (art. 3, decreto-legge
24 giugno 2004, n. 158, convertito con legge 27 luglio 2004, n. 188,
che modifica l'art. 181, comma 1, lettera a) del Codice).
L'identificazione dei tipi di dati e di operazioni è poi aggiornata
e integrata periodicamente, come indicato dall'art. 20 del Codice.
Per rendere più agevole e rapida l'adozione di tali atti, il
Codice prevede che il parere del Garante possa essere formulato anche
su schemi tipo. Nel caso in cui gli schemi regolamentari predisposti
dalle amministrazioni corrispondano ai modelli su cui il Garante ha
reso un parere conforme, non sarà quindi necessario sottoporli caso
per caso allo specifico esame da parte dell'Autorità.
A tal fine, si esortano le amministrazioni ad avviare ogni
iniziativa utile ad identificare settori di attività, comuni a più
amministrazioni, per i quali si possa procedere ad un'elaborazione
congiunta di schemi tipo da sottoporre all'attenzione del Garante,
anche attraverso i progetti che questo Dipartimento avvierà in
collaborazione con il Formez.

4.6. Criteri applicabili al trattamento dei dati sensibili e
giudiziari.

L'art. 22 indica i criteri applicabili al trattamento dei dati
sensibili e giudiziari. In primo luogo, le pubbliche amministrazioni
devono prestare particolare attenzione alla prevenzione di possibili
danni per l'interessato, conformando il trattamento di queste
informazioni in modo da prevenire violazioni dei diritti, delle
libertà fondamentali e della dignità dell'interessato.
In tale contesto assume uno specifico rilievo il principio di
indispensabilità, in base al quale possono essere trattati soltanto
i dati sensibili e giudiziari indispensabili allo svolgimento di
funzioni istituzionali che non potrebbero essere adempiute altrimenti
(mediante il ricorso a dati anonimi o dati personali di diversa
natura).
Analogamente, sui dati sensibili e giudiziari indispensabili, le
amministrazioni possono effettuare unicamente le operazioni di
trattamento strettamente necessarie al raggiungimento delle finalità
consentite nei singoli casi.
Rispetto alla normativa previgente, è confermato infine il divieto
di diffondere i dati idonei a rivelare lo stato di salute.

4.7. Sicurezza dei dati.

Una particolare attenzione è posta dal Codice, negli articoli 31 e
seguenti, alle tematiche della sicurezza dei dati e dei sistemi.
Il Codice distingue in proposito le misure di sicurezza da adottare
in:
misure idonee e preventive volte a ridurre al minimo i rischi di
distruzione o perdita, anche accidentale, dei dati stessi, i rischi
di accesso non autorizzato o di trattamento non consentito o non
conforme alle finalità della raccolta (art. 31);
misure minime, indicate negli articoli 34 e 35 secondo le
modalità applicative analiticamente specificate nell'allegato B) al
Codice e diversificate a seconda che il trattamento sia effettuato o
meno con strumenti elettronici, ovvero da individuare, ai sensi
dell'art. 58, comma 3, in relazione ai trattamenti effettuati per
finalità di difesa o coperti da segreto di Stato (art. 33).
La distinzione rileva ai fini sanzionatori perchè, mentre
l'inosservanza delle misure «minime» configura una condotta
penalmente rilevante, ai sensi dell'art. 169 del Codice,
l'inosservanza delle misure «idonee» rende il trattamento illecito e,
nel caso in cui si cagioni un danno all'interessato, espone l'autore
del danno ad eventuali azioni risarcitorie da parte del soggetto leso
(art. 15 del Codice).
In particolare, l'omessa adozione delle misure minime di sicurezza
è punita con l'arresto sino a due anni o con l'ammenda da 10 mila
euro a 50 mila euro. In questo caso è però previsto il meccanismo
del «ravvedimento operoso» applicabile a coloro i quali adempiano
puntualmente alle prescrizioni impartite dal Garante una volta
accertato il reato ed effettuino un pagamento in sede amministrativa
di una somma pari al quarto del massimo dell'ammenda, ottenendo così
l'estinzione del reato.

4.8. Documento programmatico sulla sicurezza.

Fra le misure minime di sicurezza previste dal Codice rientra anche
il Documento programmatico sulla sicurezza (Dps), obbligatorio per
chi effettua un trattamento di dati sensibili e giudiziari con
l'ausilio di strumenti elettronici. Tale documento deve contenere, in
particolare, l'analisi dei rischi che incombono sui dati personali,
l'individuazione degli accorgimenti da adottare per prevenire la loro
eventuale distruzione, perdita accidentale o gli accessi abusivi e la
pianificazione degli interventi formativi nei riguardi del personale.
Il Dps deve essere adottato, dall'organo, ufficio o persona fisica a
ciò legittimata in base all'ordinamento dell'amministrazione e
predisposto (o aggiornato per le amministrazioni che erano già
tenute a redigere o ad aggiornare il Dps in base alla previgente
disciplina) al più tardi entro il 30 giugno 2005 (art. 6,
decreto-legge 9 novembre 2004, n. 266 che modifica l'art. 180 del
Codice). Decorso il periodo transitorio connesso all'entrata in
vigore del Codice, secondo quanto precisato dal Garante nel parere
del 22 marzo 2004, e, quindi a partire dal 2006, il termine per
aggiornare annualmente il Dps rimarrà fissato alla scadenza del
31 marzo di ogni anno, come dispone la regola tecnica n. 19
dell'allegato B) al Codice.
Le amministrazioni che per obiettive ragioni di natura tecnica non
possono, in tutto o in parte, applicare entro il 30 giugno 2005 le
misure minime introdotte dalla nuova disciplina con riferimento agli
elaboratori elettronici e ai programmi utilizzati possono avvalersi
di un termine più ampio per l'adeguamento (30 settembre 2005,
secondo quanto dispone l'art. 6 del decreto-legge citato), purchè
predispongano un documento, avente data certa, nel quale sono
descritti tali impedimenti tecnici e lo conservino presso la propria
struttura. Nell'attesa di adeguare la propria dotazione tecnologica,
l'amministrazione è però tenuta ad adottare ogni possibile misura
di sicurezza in relazione agli strumenti elettronici detenuti, in
modo da evitare i rischi, indicati dall'art. 31 del Codice, di
distruzione, perdita, anche accidentale, dei dati, di accesso non
autorizzato o di trattamento non consentito o non conforme alle
finalità della raccolta.

5. Accesso ai dati e accesso ai documenti.

5.1. Accesso ai dati personali.

È opportuno rammentare alcuni elementi di rilievo introdotti dal
Codice in materia di accesso ai dati personali.
Com'è noto, il Codice riconosce all'interessato vari diritti nei
confronti delle pubbliche amministrazioni che trattano i suoi dati
personali, tra cui, in particolare, il diritto di accedere ai dati
che lo riguardano, di ottenerne l'aggiornamento, la rettificazione,
l'integrazione, la cancellazione, la trasformazione in forma anonima
o il blocco se trattati in violazione di legge, di opporsi al
trattamento per motivi legittimi (art. 7).
Per esercitare tali diritti l'interessato deve presentare una
richiesta all'amministrazione titolare del trattamento (o al
responsabile, qualora l'amministrazione si sia avvalsa di tale
facolta) senza particolari formalità (art. 9). La richiesta, se non
fa riferimento ad un particolare trattamento o a specifici dati o
categorie di dati personali, deve ritenersi riferita a tutti i dati
personali che riguardano l'interessato comunque trattati
dall'amministrazione (art. 10) e può riguardare anche informazioni
di tipo valutativo, salvo per quanto attiene alla loro rettifica o
integrazione (art. 8, comma 4).
L'amministrazione destinataria della richiesta è tenuta a fornire
un riscontro compiuto ed analitico all'interessato nel termine di 15
giorni dal suo ricevimento, ovvero di 30 giorni, dandone
comunicazione all'interessato, se le operazioni necessarie per un
integrale riscontro sono di particolare complessità o se ricorre
altro giustificato motivo (art. 146). Il riscontro può essere
fornito anche oralmente, tuttavia, in presenza di una specifica
istanza, l'amministrazione è tenuta a trasporre i dati su supporto
cartaceo o informatico o a trasmetterli all'interessato per via
telematica (art. 10).
Si esortano pertanto le amministrazioni a predisporre idonei
meccanismi e procedure volti a dare piena attuazione alle
disposizioni del Codice in materia di accesso ai dati, in modo da
agevolare l'accesso da parte degli interessati alle informazioni che
li riguardano, anche attraverso l'impiego di appositi programmi per
elaboratore finalizzati ad una accurata selezione dei dati relativi a
singoli soggetti, e da semplificare le modalità e ridurre i tempi
per il riscontro agli interessati anche nell'ambito degli uffici per
le relazioni con il pubblico.

5.2. Accesso ai dati e accesso ai documenti amministrativi.

Occorre sottolineare, infine, alcuni elementi che differenziano il
diritto di accesso ai dati personali e gli altri diritti introdotti
dalla disciplina sulla protezione dei dati personali dal diritto di
accesso ai documenti amministrativi previsto dagli articoli 22 e
seguenti della legge n. 241/1990 e dalle altre disposizioni di legge
in materia, nonchè dai relativi regolamenti di attuazione. Si
tratta, infatti, come ricordato più volte dal Garante, di due
diversi ed autonomi diritti di accesso che differiscono in termini di
oggetto e di presupposti del loro esercizio.
Il diritto di accesso ai dati personali e gli altri diritti sanciti
dal Codice riguardano i dati personali (anzichè ad atti e documenti)
e possono essere esercitati dalle persone cui i dati si riferiscono
senza particolari formalità e limitazioni, ad eccezione di taluni
diritti che richiedono una specifica situazione (ad esempio, la
rettifica può essere richiesta solo in relazione a dati inesatti e
la cancellazione solo nei confronti di dati utilizzati in violazione
di legge) e dei casi di esclusione tassativamente indicati dal Codice
(art. 8). In particolare, ai fini dell'esercizio del diritto di
accesso ai dati, l'interessato non è tenuto ad esplicitare le
ragioni della sua richiesta di accesso, che può concernere soltanto
le informazioni riferite alla propria persona e non può essere
estesa ai dati relativi a terzi.
Il diritto di accesso ai documenti è, invece, garantito solo in
riferimento a documenti della pubblica amministrazione e di
determinati altri soggetti da parte di chiunque sia portatore di un
interesse personale e qualificato per la tutela di situazioni
giuridicamente rilevanti, nonchè da parte di amministrazioni,
associazioni e comitati portatori di interessi pubblici o diffusi.
Per ciò che concerne le modalità di riscontro al richiedente, nel
caso di esercizio del diritto di accesso ai dati, l'amministrazione
è tenuta ad estrapolare dai propri archivi e documenti tutte le
informazioni di carattere personale che riguardano l'interessato,
riportate anche su supporto informatico, e a comunicarle a
quest'ultimo in forma idonea a renderle facilmente comprensibili. A
differenza dell'accesso ai documenti, l'amministrazione non pertanto
è obbligata ad esibire o a consegnare copia all'interessato di atti
o documenti contenenti le informazioni che lo riguardano o
(eventualmente) anche dati relativi a terze persone, a meno che
l'estrazione dei dati risulti particolarmente difficoltosa e le
informazioni relative ai richiedenti e ai terzi siano intrecciate al
tal punto da risultare incomprensibili se scomposte o private di
alcuni elementi (art. 10, commi 4 e 5).

5.3. Tutela giurisdizionale.

Per quanto riguarda la tutela in sede giudiziaria del diritto di
accesso ai dati personali e degli altri diritti sanciti dal Codice,
la nuova disciplina prevede che «tutte le controversie riguardanti,
comunque, l'applicazione delle disposizioni del Codice, comprese
quelle inerenti ai provvedimenti del Garante in materia di protezione
dei dati personali o alla loro mancata adozione» competono
all'autorità giudiziaria ordinaria (art. 152).
In relazione alla tutela in sede giudiziaria del diritto di accesso
agli atti amministrativi, la legge n. 241/1990 ha disposto, invece,
all'art. 25, comma 5, che contro le determinazioni amministrative
concernenti il diritto di accesso e nei casi di rifiuto, espresso o
tacito, o di differimento dell'accesso è dato ricorso, nel termine
di trenta giorni, al Tribunale amministrativo regionale.
Al riguardo è emerso un indirizzo nella giurisprudenza
amministrativa, in via generale condiviso anche dalla Corte di
Cassazione (si veda Cassazione civile, sez. un., 28 maggio 1998, n.
5292), in base al quale si deve riconoscere l'esistenza di una
giurisdizione esclusiva amministrativa per quanto riguarda le
valutazioni di legittimità degli atti amministrativi che decidono
sulla richiesta di accesso, a prescindere dalla consistenza della
posizione giuridica fatta valere e ciò anche nei casi in cui
l'amministrazione, nel perseguire i propri interessi abbia agito
quale soggetto di diritto privato (si veda Consiglio di Stato, sez.
IV, 3 agosto 1995, n. 589).

6. Tematiche di interesse in materia di gestione del personale.

Com'è noto poichè la pubblica amministrazione si caratterizza per
essere una organizzazione produttiva basata sul lavoro, la gestione
delle risorse umane, fra le attività da essa compiute, riveste un
ruolo essenziale che si interseca con la potestà organizzativa
attribuita alle amministrazioni. In tale ambito, occorre porre una
particolare attenzione ai principi posti dal Codice.
I profili relativi alla tutela della riservatezza sono ben noti
alle pubbliche amministrazioni ed in particolare agli uffici cui
compete la gestione del personale. Questi ultimi detengono ed
acquisiscono un numero elevato di informazioni relative ai dipendenti
dell'amministrazione. Da ciò deriva la necessità di una preliminare
ricognizione delle proprie attività alla luce delle norme vigenti
che deve essere costantemente aggiornata. Al riguardo, vale la pena
di ricordare alcuni dei problemi emersi in questi ultimi anni ed
evidenziati in diverse occasioni dal Garante.
Dal momento che le pubbliche amministrazioni raccolgono, sempre
più spesso attraverso tecnologie informatiche, un numero rilevante
di dati, sia in relazione ai compiti di istituto, sia in relazione
alla gestione del personale dipendente (per tutte le fasi relative al
rapporto di lavoro, dall'accesso all'estinzione), occorre rammentare
in primo luogo che la configurazione e la gestione di queste banche
dati deve essere realizzata nel rispetto del principio di necessità
sancito dall'art. 3 del Codice (v. più diffusamente supra la parte
relativa ai «Principi e gli obblighi»).
In via generale, nel titolo VIII della Parte II del Codice,
intitolato «Lavoro e previdenza sociale», l'art. 112, considera di
rilevante interesse pubblico una serie di trattamenti di dati
sensibili e giudiziari attinenti ai lavoratori e finalizzati
all'instaurazione e alla gestione da parte di soggetti pubblici di
rapporti di lavoro di qualunque tipo dipendente o autonomo, anche non
retribuito o onorario o a tempo parziale o temporaneo e di altre
forme di impiego che non comportano la costituzione di un rapporto di
lavoro subordinato. Tra tali trattamenti sono compresi, in
particolare, quelli effettuati al fine di accertare il possesso di
particolari requisiti previsti per l'accesso a specifici impieghi, o
la sussistenza dei presupposti per la sospensione o la cessazione
dall'impiego o dal servizio (art. 112, comma 2, lettera c), di
adempiere agli obblighi connessi alla definizione dello stato
giuridico ed economico del personale, nonchè ai relativi obblighi
retributivi, fiscali e contabili (lettera d), di adempiere a
specifici obblighi o compiti previsti in materia di igiene e
sicurezza del lavoro (lettera e), di svolgere attività dirette
all'accertamento della responsabilità civile, disciplinare e
contabile dei dipendenti (lettera g).
In particolare, in tema di pubblicazione di graduatorie delle
procedure di selezione del personale, si sottolinea la necessità di
verificare che le indicazioni contenute nelle graduatorie non
comportino la divulgazione di dati idonei a rivelare lo stato di
salute e di utilizzare, piuttosto, diciture generiche o codici
numerici, in modo da non incorrere nel divieto di diffondere i dati
attinenti alla salute sancito dall'art. 22, comma 8, del Codice.
Analoghe cautele devono essere adottate nella redazione di
graduatorie relative alla concessione, liquidazione, modifica e
revoca di benefici economici, agevolazioni, elargizioni, altri
emolumenti o abilitazioni. L'inserimento in tali atti, destinati alla
pubblicazione, di informazioni riguardanti lo stato di salute degli
iscritti (ad esempio relative allo stato di disabilità di un
componente il nucleo familiare di uno dei beneficiari) contrasta,
infatti, con la disciplina sulla protezione dei dati personali che
vieta ai soggetti pubblici, autorizzati a concedere specifici
benefici connessi all'invalidità civile, di diffondere i dati
relativi allo stato di salute dei soggetti beneficiari (art. 68 del
Codice). L'adozione di tali accorgimenti, peraltro, non deve
pregiudicare la possibilità per le persone a ciò legittimate di
accedere ad eventuali altre informazioni relative agli iscritti in
graduatoria, anche sensibili, in conformità alle leggi e ai
regolamenti in materia di accesso alla documentazione amministrativa.
Un altro aspetto che, oltre ad impegnare particolarmente le
amministrazioni, ha suscitato alcuni interventi giurisprudenziali,
riguarda le richieste di accesso agli elaborati concorsuali. Sul
punto si rimanda, più in generale, alla parte successiva nella quale
si richiamano gli attuali orientamenti giurisprudenziali in tema di
diritto di accesso agli atti detenuti dalle pubbliche
amministrazioni.
Sul versante della gestione dei dati personali dei dipendenti molti
sono gli aspetti di rilievo. Per quanto concerne i dati contenuti nei
fascicoli personali, il Garante ha avuto modo in alcune occasioni di
sottolineare che le certificazioni mediche rese a giustificazione di
assenze per malattia devono contenere soltanto la prognosi e non la
diagnosi relativa alla patologia sofferta dal lavoratore.
L'amministrazione, che non è legittimata a trattare questi dati,
deve quindi adoperarsi per oscurare le diagnosi eventualmente
riportate su certificati medici già detenuti ed adottare opportuni
accorgimenti anche verso lavoratori e medici affinchè vengano
prodotti soltanto certificati dai quali risulti la sussistenza e la
durata dello stato di incapacità del lavoratore, senza alcuna
indicazione diagnostica.
Inoltre l'art. 113 del Codice richiama il disposto dell'art. 8
della legge 20 maggio 1970, n. 300, il quale stabilisce che «è fatto
divieto al datore di lavoro, ai fini dell'assunzione, come nel corso
dello svolgimento del rapporto di lavoro, di effettuare indagini,
anche a mezzo di terzi, sulle opinioni politiche, religiose o
sindacali del lavoratore, nonchè su fatti non rilevanti ai fini
della valutazione dell'attitudine professionale del lavoratore».
Altro tema di grande attualità è quello della vigilanza sulle
comunicazioni elettroniche e sull'utilizzo di Internet sul posto di
lavoro rispetto al quale si richiama il documento di lavoro delle
autorità europee di protezione dei dati riunite nel Gruppo dei
Garanti europei, istituito ai sensi dell'art. 29 della direttiva n.
95/46/CE, adottato il 29 maggio 2002 (1), nonchè la giurisprudenza
della Corte europea dei diritti dell'uomo relativa all'art. 8 della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo.
Riguardo al tema del controllo dei lavoratori, occorre rammentare
il divieto di controllo a distanza dell'attività lavorativa e le
altre garanzie previste in materia di lavoro dall'art. 4 della legge
n. 300/1970 richiamato dal Codice. Tali garanzie devono essere
rispettate, in particolare, nel caso di installazione nei locali
dell'amministrazione di impianti di videosorveglianza per motivi di
sicurezza o per esigenze organizzative e dei processi produttivi,
tenendo presente l'obbligo di informare, anche con formule
sintetiche, i dipendenti ed i visitatori che stanno per accedere o
che si trovano in una zona videosorvegliata e dell'eventuale
registrazione (art. 13 del Codice).
Sulla specifica questione si ricordano gli indirizzi formulati dal
Gruppo dei Garanti europei, nel parere dell'11 febbraio 2004, n. 4,
sul trattamento dei dati personali tramite videosorveglianza (2) e il
provvedimento del 29 aprile 2004 del Garante con cui sono state
indicate le condizioni di liceità della installazione di sistemi di
videosorveglianza. In particolare, l'Autorità ha ribadito che i
soggetti pubblici possono attivare sistemi di videosorveglianza solo
in quanto siano strumentali allo svolgimento delle loro funzioni
istituzionali e ha affermato che tale installazione è lecita solo se
è proporzionata agli scopi che si intendono perseguire (art. 11,
comma 1, lettera d) del Codice), essendo altre misure realmente
insufficienti e inattuabili (ad esempio, sistemi d'allarme o misure
di protezione agli ingressi).
Al riguardo, occorre altresì valutare se sia realmente necessario
raccogliere immagini dettagliate, definendo di conseguenza la
dislocazione e la tipologia delle apparecchiature da installare
(fisse o mobili), e limitare rigorosamente la creazione di banche
dati quando, per le finalità perseguite, è sufficiente installare
un sistema a circuito chiuso di sola visione delle immagini senza
registrazione (ad esempio, per il controllo del flusso ad uno
sportello). In armonia con il principio di necessità sancito dal
Codice (art. 3), attraverso tali sistemi è poi possibile riprendere
persone identificabili soltanto se, per raggiungere gli scopi
prefissati, non possono essere utilizzati dati anonimi. I cittadini
che transitano nelle aree sorvegliate devono inoltre essere informati
della rilevazione dei dati (art. 13 del Codice). In proposito, si
rammenta che con il provvedimento citato il Garante ha messo a
disposizione un modello semplificato di informativa, la quale deve
essere chiaramente visibile ed indicare chi effettua la rilevazione
delle immagini e per quali scopi.
Infine, sulla base dell'art. 111 del Codice, è prevista
l'adozione, attraverso un procedimento che coinvolgerà le categorie
interessate, di un codice di deontologia e buona condotta relativo al
trattamento dei dati personali in materia di gestione del rapporto di
lavoro. Le disposizioni del codice deontologico una volta pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale a cura del Garante, previa verifica della
loro conformità alle leggi e ai regolamenti, acquisiranno efficacia
giuridica vincolante, poichè il loro rispetto costituirà
«condizione essenziale per la liceità e correttezza del trattamento
dei dati personali» effettuato anche da parte dei soggetti pubblici
nell'ambito della gestione del rapporto di lavoro (art. 12 del
Codice).

7. L'accesso agli atti amministrativi e la tutela della riservatezza:
Il contemperamento degli interessi e gli orientamenti
giurisprudenziali.

Come noto il problema di fondo relativo all'applicabilità della
normativa sulla tutela della riservatezza alle pubbliche
amministrazioni è basato sulla possibile contrapposizione fra il
principio della trasparenza dell'azione amministrativa, e quindi
della pubblicità e conoscibilità degli atti delle pubbliche
amministrazioni, sancito dalla legge n. 241/1990, ed il principio
della tutela della riservatezza. Entrambi i principi derivano dalla
Carta costituzionale essendo rispettivamente espressione
dell'imparzialità e del buon andamento e della tutela dei diritti
inviolabili della persona. Tali principi assumono una rilevanza
assoluta per le pubbliche amministrazioni, poichè le norme che ne
hanno dato attuazione concreta hanno permeato profondamente e diretto
incisivamente l'attività amministrativa.
Nell'impianto della legge n. 241/1990 la tutela della riservatezza
costituisce un limite al diritto di accesso (si veda l'art. 24, comma
2, lettera d), quale eccezione alla regola della accessibilità agli
atti amministrativi. Tale intendimento è stato successivamente
riconfermato dal decreto del Presidente della Repubblica 27 giugno
1992, n. 352, recante il regolamento sulla disciplina delle modalità
di esercizio e dei casi di esclusione del diritto di accesso ai
documenti amministrativi, nel quale si prevede che l'interessato
possa avere visione degli atti relativi al procedimento
amministrativo quando ciò sia necessario per curare e difendere i
propri interessi giuridici.
Negli anni successivi il dibattito si è dipanato intorno al tema
della comparazione dei valori contrapposti, articolandosi
essenzialmente sulla contrapposizione fra tutela del diritto alla
riservatezza da un lato e tutela del diritto di accesso ai documenti
per la difesa di un interesse giuridicamente rilevante.
La possibilità che i regolamenti di delegificazione, ai quali la
legge n. 241/1990 aveva demandato la disciplina dei limiti oggettivi
all'esercizio del diritto di accesso, fornissero elementi
efficacemente dirimenti, non si è verificata, poichè questi si sono
limitati, essenzialmente, ad indicare i documenti sottratti
all'accesso.
Le amministrazioni, pertanto, per lungo tempo si sono trovate nella
situazione di dover valutare caso per caso quale fosse l'esigenza
prevalente, di fatto svolgendo una funzione di composizione degli
interessi.
Alcuni punti di riferimento sono stati elaborati, soprattutto,
dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, il quale ha sempre
ritenuto che dovesse sempre soccorrere la disciplina legislativa (si
veda ad esempio Consiglio di Stato, sez. V, 5 maggio 1999, n. 518).
L'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con la decisione n. 5
del 4 febbraio 1997, in linea con lo spirito della disciplina sulla
trasparenza amministrativa, ha affermato che tale disciplina accorda
prevalenza al principio di pubblicità rispetto a quello di tutela
della riservatezza, consentendo l'accesso anche nei confronti di
documenti contenenti dati riservati, sempre che l'istanza ostensiva
sia sorretta dalla necessità di difendere i propri interessi
giuridici e con il limite modale della sola visione, non essendo
percorribile la modalità più penetrante e potenzialmente lesiva
dell'estrazione di copia.
Con riferimento, invece, all'accesso a documenti amministrativi
contenenti dati sensibili, il decreto legislativo 11 maggio 1999, n.
135, integrando la normativa sul trattamento di questi dati da parte
dei soggetti pubblici (art. 16), aveva già colmato il vuoto
normativo determinato dall'assenza di una espressa previsione
legislativa relativa all'accesso a documenti contenenti informazioni
sensibili.
Rispetto alla normativa previgente, il Codice conferma la
compatibilità delle disposizioni sull'accesso ai documenti
amministrativi con quelle in materia protezione dei dati personali,
stabilendo che i presupposti, le modalità, i limiti per l'esercizio
del diritto di accesso a documenti amministrativi contenenti dati
personali e la relativa tutela giurisdizionale, restano disciplinati
dalla legge n. 241/1990 e dalle altre disposizioni di legge in
materia, nonchè dai relativi regolamenti di attuazione, anche per
ciò che concerne i tipi di dati sensibili e giudiziari e le
operazioni di trattamento eseguibili in esecuzione di una richiesta
di accesso (art. 59). La nuova disciplina, inoltre, riproduce la
previsione già contenuta nell'art. 16 del decreto legislativo n.
135/1999, in materia di trattamenti di dati sensibili da parte di
soggetti pubblici, considerando le attività finalizzate
all'applicazione della disciplina in materia di accesso ai documenti
amministrativi di rilevante interesse pubblico.
Per ciò che concerne i limiti al diritto di accesso, nel caso in
cui i documenti amministrativi oggetto della richiesta di accesso
contengono dati attinenti la salute e la vita sessuale, il Codice,
risolvendo alcuni dubbi interpretativi sorti sulla base del citato
art. 16 del decreto legislativo n. 135/1999 ed in linea con
l'orientamento interpretativo espresso al riguardo dalla
giurisprudenza amministrativa (C.d.S., sez. VI, n. 1882/2001),
dispone che il trattamento dei dati sensibili finalizzato a
permettere l'accesso è consentito soltanto se la situazione
giuridica che si intende tutelare con la richiesta di accesso è «di
rango almeno pari ai diritti dell'interessato», ovvero consiste in un
diritto della personalità o in un altro diritto o libertà
fondamentale ed inviolabile (art. 60).
In proposito il Consiglio di Stato ha sostenuto che tale
valutazione deve essere fatta in concreto «in modo da evitare il
rischio di soluzioni precostituite poggianti su una astratta scala
gerarchica dei diritti in contesa» (C.d.S. Sez. VI, 30 marzo 2001, n.
1882 e 9 maggio 2002, n. 2542; cfr. anche C.d.S. Sez. V, 31 dicembre
2003, n. 9276). (3)
Con il provvedimento del 9 luglio 2003, il Garante ha affrontato la
questione, riferendosi in particolare alle richieste di accesso a
cartelle cliniche, ma fornendo indicazioni utili anche per altri tipi
di documenti detenuti in ambito pubblico, la cui ostensibilità a
persone diverse dall'interessato impone comunque una valutazione sul
rango dei diversi diritti coinvolti da parte dell'amministrazione
destinataria della richiesta di accesso.
In tale provvedimento, l'Autorità ha precisato, in particolare,
che occorre avere presente, quale elemento di raffronto per il
bilanciamento degli interessi, non già il diritto alla tutela
giurisdizionale, che pure è costituzionalmente garantito, bensì il
diritto soggettivo sottostante, che si intende far valere sulla base
del materiale documentale di cui si vorrebbe avere conoscenza. La
comunicazione di dati che rientrano nella sfera di riservatezza
dell'interessato può ritenersi giustificata e legittima solo se il
diritto del richiedente rientra nella categoria dei diritti della
personalità o è compreso tra altri diritti fondamentali ed
inviolabili.
Per ciò che riguarda invece l'accesso agli elaborati concorsuali,
si rammenta che la giurisprudenza amministrativa propende per la tesi
favorevole all'accesso. Ciò in considerazione del fatto che, essendo
gli elaborati concorsuali, per loro natura destinati ad una
valutazione e ad una comparazione, la riservatezza delle prove non
può essere ritenuta prevalente rispetto all'esigenza di difesa di
interessi giuridici. Pertanto il diritto all'accesso può essere
fatto valere anche prima che si verifichi una lesione concreta e si
esplica fino al diritto ad avere copia degli elaborati e dei titoli
degli altri candidati (si vedano Consiglio di Stato, sez. IV,
13 gennaio 1995, n. 5; Consiglio di Stato, sez. VI, 13 settembre
1996, n. 1221). Più recentemente la giurisprudenza amministrativa ha
affermato un principio di maggiore cautela, cioè quello della
pertinenza, in base al quale l'accesso agli atti di una procedura
concorsuale deve essere consentito, previa garanzia dell'anonimato
degli altri concorrenti, in relazione alle stesse prove sostenute dal
richiedente (si veda TAR Toscana, sez. I, 9 marzo 1999, n. 146).
Le amministrazioni avvieranno tutte le iniziative di informazione e
formazione dirette ad accrescere la conoscenza del Codice e della
presente direttiva al fine di favorire, in particolare, l'attuazione
delle regole per il trattamento dei dati personali, sensibili e
giudiziari.
I Ministeri provvederanno a sollecitare le amministrazioni da esse
vigilate perchè predispongano, nei termini previsti, gli atti
regolamentari di cui agli articoli 20, comma 2, e 21, comma 2, del
Codice.
La presente direttiva è inviata all'Ispettorato per la funzione
pubblica al quale è demandata dall'ordinamento l'attività di
vigilanza e verifica dell'attuazione e corretta applicazione delle
riforme amministrative, con particolare riferimento alle innovazioni
più significative in tema di rapporti tra cittadini e
amministrazioni pubbliche, secondo quanto previsto dal decreto
sull'organizzazione interna del Dipartimento della funzione pubblica
in corso di pubblicazione.
Roma, 11 febbraio 2005
Il Ministro per la funzione pubblica: Baccini

Registrata alla Corte dei conti il 4 aprile 2005

Ministeri istituzionali, Presidenza del Consiglio dei Ministri,
registro n. 4, foglio n. 224

(1) Reperibile all'indirizzo:
http://www.europa.eu.int/comm/internal market/privacy/workingroup/wp
2002/wpdocs02 en.htm
(2) Reperibile all'indirizzo:
http://www.europa.eu.int/comm/internal market/privacy/workingroup/wp
2004/wpdocs04 en.htm
(3) Su questa linea interpretativa si è mossa la giurisprudenza
successiva (cfr. ad es. TAR Lazio, sez. Latina, 15 novembre 2002, n.
1179; TAR Abruzzo, sez. Pescara, 14 giugno 2002, n. 533; TAR Lazio, 8
marzo 2004, n. 4874; TAR Liguria, 26 febbraio 2004, n. 414).