1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 12-5-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 153 SENTENZA 5 - 8 maggio 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Espropriazione per pubblica utilita' - Regione Sicilia - Determinazione dell'indennita' - Calcolo nella misura pari al valore venale dei suoli espropriati - Lesione della competenza legislativa di tipo esclusivo della regione - Richiamo alla giurisprudenza della Corte in materia (v. sentenze nn. 497 e 296 del 1993, 493/1991 e 274/1988) - Illegittimita' costituzionale. (Legge regione Sicilia 29 dicembre 1975, n. 88, art. 3; legge regione Sicilia 18 novembre 1964, n. 29, art. 1; legge regione Sicilia 16 agosto 1974, n. 36, art. 4, primo e secondo comma). (095C0557) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 12-5-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Antonio BALDASSARRE;
Giudici: prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi
MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano
VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO,
dott. Riccardo CHIEPPA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale del combinato disposto
formato dall'art. 3 della legge della regione siciliana 29 dicembre
1975, n. 88 (Interventi per la difesa e conservazione del suolo ed
adeguamento delle strutture operative forestali), dall'art. 4 della
legge della regione siciliana 16 agosto 1974, n. 36 (Interventi
straordinari nel settore della difesa del suolo e della forestazione)
e dall'art. 1 della legge della regione siciliana 18 novembre 1964,
n. 29 (Nuove norme per l'acceleramento dell'esecuzione e dei
pagamenti delle opere pubbliche) promosso con ordinanza emessa il 28
febbraio 1994 dal Tribunale superiore delle acque pubbliche nel
procedimento civile vertente tra la Stafe S.r.l. ed altra e
l'Assessorato dell'agricoltura e foreste della regione siciliana
iscritta al n. 644 del registro ordinanze 1994 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 44, prima serie speciale,
dell'anno 1994.
Visto l'atto di costituzione della S.p.a. Sitas Funivia dell'Etna
succeduta alla Stafe S.r.l.;
Udito nell'udienza pubblica del 19 aprile 1995 il Giudice relatore
Antonio Baldassarre;
Uditi gli avvocati Donato De Luca, Michele Conte e Franco Scoca
per la S.p.a. Sitas Funivia dell'Etna, succeduta alla Stafe S.r.l.;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio d'appello proposto dalla Società
turistico-alberghiera funiviaria dell'Etna (Stafe S.r.l.) nei
confronti dell'Assessorato all'agricoltura e foreste della regione
siciliana avverso la sentenza del Tribunale regionale delle acque
pubbliche della Sicilia, che aveva rideterminato l'indennità per una
espropriazione preordinata all'esecuzione di opere di bonifica
montana e di riassetto idrogeologico, il Tribunale superiore delle
acque pubbliche, rilevato che nelle more del giudizio è entrata in
vigore una nuova legge sulla determinazione dell'indennità di
esproprio, costituente principio generale dell'ordinamento giuridico,
ovvero norma fondamentale di riforma economico-sociale, ha sollevato
questione di legittimità costituzionale - in riferimento agli artt.
3, 5 e 42 della Costituzione e all'art. 14 dello statuto speciale per
la Sicilia (r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455) - nei confronti del
combinato disposto formato dagli articoli 3 della legge regionale 29
dicembre 1975, n. 88 (Interventi per la difesa e conservazione del
suolo ed adeguamento delle strutture operative forestali), 4 della
legge regionale 16 agosto 1974, n. 36 (Interventi straordinari nel
settore della difesa del suolo e della forestazione) e 1 della legge
regionale 18 novembre 1964, n. 29 (Nuove norme per l'acceleramento
dell'esecuzione e dei pagamenti delle opere pubbliche), che, esigendo
la determinazione dell'indennità di espropriazione in misura pari ai
valori di mercato, contrasterebbe con il principio contenuto
nell'art. 5- bis della legge 8 agosto 1992 (recte: art. 5- bis del
decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, recante "Misure urgenti per il
risanamento della finanza pubblica", convertito, con modificazioni,
dalla legge 8 agosto 1992, n. 359).
Il giudice rimettente, premesso che, allo stadio attuale del
giudizio a quo, è stata riconosciuta al suolo espropriato
un'idoneità ad attività turistico-sportive e che il citato art. 5-
bis è, per suo espresso tenore letterale, applicabile a "tutte le
espropriazioni preordinate alla realizzazione di opere o di
interventi da parte o per conto dello Stato, delle regioni ( ..)" e,
quindi, si impone anche al legislatore siciliano, che vanta in
materia una competenza di tipo esclusivo ( ex art. 14, lettera s),
dello statuto speciale), osserva che il contrasto fra il ricordato
art. 5- bis e le norme regionali impugnate - relativo sia alla
determinazione dell'indennità di esproprio (comma 1), sia ai criteri
di qualificazione dei suoli come edificabili (comma 3) - non può
configurarsi in termini di abrogazione, apparendo insuperabile il
rilievo per il quale quest'ultimo fenomeno potrebbe operare soltanto
nel rapporto tra fonti normative omogenee.
Al contrario, ad avviso del giudice a quo, sembra più corretto
ravvisare in ipotesi una incostituzionalità sopravvenuta a causa
dell'entrata in vigore successiva di norme nazionali aventi valore di
norme fondamentali di riforma economico-sociale (in quanto dirette al
perseguimento di una rigorosa politica di contenimento del disavanzo
finanziario nel settore pubblico) ovvero aventi il carattere di
"principio generale dell'ordinamento" (in quanto norme conformative
del diritto di proprieta').
Rispetto a tali norme appare evidente il contrasto dell'art. 1
della legge regionale n. 88 del 1975, che - richiamando l'art. 4
della legge regionale n. 36 del 1974, a sua volta rinviante all'art.
1 della legge regionale n. 29 del 1964, - porta ad applicare nel caso
la legge nazionale 25 giugno 1865, n. 2359, nel senso che presuppone
un criterio di determinazione dell'indennità pari al valore di
mercato del bene e, quindi, comprensivo dei valori potenziali o
latenti del bene stesso.
2. - Si è costituita in giudizio la Società industrie turistico-
alberghiere siciliane (Sitas S.p.a.), succeduta alla Stafe s.r.l. per
fusione mediante incorporazione, eccependo, innanzitutto,
l'inammissibilità della questione per irrilevanza sotto un duplice
profilo.
Per un verso, infatti, il giudice a quo ha ritenuto rilevante
l'art. 5- bis del decreto-legge n. 333 del 1992, applicabile alle
aree edificabili, sul presupposto che il bene oggetto
dell'espropriazione in esame rientri in tale categoria, mentre nel
caso si discute di indennità di esproprio di suoli destinati al
rimboschimento, gravati da vincoli idrogeologici e paesaggistici.
Per altro verso, poi, l'irrilevanza deriverebbe, nella denegata
ipotesi che il suolo dovesse essere ritenuto edificabile, dal fatto
che la sentenza n. 283 del 1993 di questa Corte, nel dichiarare
l'incostituzionalità del predetto art. 5- bis, comma 2, ha stabilito
che ai soggetti già espropriati al momento dell'entrata in vigore
della legge n. 359 del 1992 e nei confronti dei quali
l'espropriazione non sia ancora divenuta incontestabile, com'è nel
caso in questione, è applicabile il primo comma dello stesso art. 5-
bis, con esclusione della riduzione del 40 per cento.
Nel merito la parte privata ritiene che la questione sia
infondata, poichè, a suo dire, una norma che, in base all'art. 14
dello statuto siciliano, è esercizio di una competenza legislativa
di tipo esclusivo non può essere modificata da una legge statale non
avente rango costituzionale ovvero non può esser dichiarata
incostituzionale per il preteso contrasto con leggi statali
ordinarie.
3. - In prossimità dell'udienza la Sitas S.p.a. ha depositato
un'ulteriore memoria, con la quale, oltre a ribadire gli argomenti
portati a sostegno dell'inammissibilità, contesta, innanzitutto, che
l'art. 5- bis possa essere considerato principio generale
dell'ordinamento o norma fondamentale di riforma economico-sociale.
Sotto questo profilo, posto che il "principio generale" è il
prodotto, non già di singoli atti normativi, ma del sistema
"ordinamento" (che si interpone come insopprimibile elemento
mediatore), la parte privata ritiene che non si possa riconoscere
tale carattere a una specifica disposizione, stabilita dal
legislatore, nell'esercizio di un'ampia discrezionalità, come norma
transitoria o temporanea, applicabile a ipotesi particolari e
limitate di espropriazione (quelle relative ad aree edificabili).
Tali tratti, continua la parte privata, escludono che si possa
rinvenire nell'art. 5- bis anche una "norma fondamentale" delle
riforme economico-sociali.
Infine, riguardo alle censure relative agli articoli 3, 5 e 42
della Costituzione, la parte privata, sulla base di un ampio excursus
storico e normativo, osserva che non si può parlare di un "criterio
generale" per la determinazione dell'indennizzo, poichè
caratteristica di quest'ultimo è proprio, la multiformità e la
diversità dei criteri e dei meccanismi di calcolo in dipendenza del
tipo di intervento espropriativo.
Questo dato legislativo è stato convalidato dalla Corte
costituzionale, che nella sua giurisprudenza, posti i limiti perchè
un indennizzo possa essere considerato "serio ristoro", non ha mai
richiesto nei singoli casi, alla luce degli articoli 3 e 42 della
Costituzione, l'uniformità dei criteri indennitari o della portata
risarcitoria dell'indennizzo in relazione a tipi diversi di
espropriazione aventi, come nel caso, oggetti diversi.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale superiore delle acque pubbliche ha sollevato -
in riferimento agli articoli 3, 5 e 42 della Costituzione e all'art.
14, lettera s), dello statuto della regione siciliana (r.d.lgs. 15
maggio 1946, n. 455, convertito in legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 2) - questione di legittimità costituzionale del combinato
disposto formato dall'art. 3 della legge regionale 29 dicembre 1975,
n. 88 (Interventi per la difesa e conservazione del suolo ed
adeguamento delle strutture operative forestali), dall'art. 4 della
legge regionale 16 agosto 1974, n. 36 (Interventi straordinari nel
settore della difesa del suolo e della forestazione) e dall'art. 1
della legge regionale 18 novembre 1964, n. 29, nella parte in cui,
esigendo la determinazione dell'indennità in misura pari al valore
di mercato dei suoli espropriati, si porrebbe in contrasto con il
principio contenuto nell'art. 5- bis della legge 8 agosto 1992 (
recte: art. 5- bis del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, dal
titolo "Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica",
convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359).
2. - Vanno preliminarmente respinte le eccezioni
d'inammissibilità proposte dalla parte privata.
Con una prima eccezione tale parte ipotizza l'irrilevanza della
questione sulla base del rilievo che l'espropriazione in discussione,
cui si riferiscono le leggi regionali impugnate, avrebbe ad oggetto
aree non edificabili, mentre la norma statale di raffronto, l'art. 5-
bis del decreto-legge n. 333 del 1992, come risultante dalla legge di
conversione n. 359 del 1992, riguarderebbe soltanto l'espropriazione
di suoli edificatori.
A dire il vero, l'argomento addotto, il quale si basa
sull'asserita non pertinenza delle norme statali di raffronto,
assunte come princip/' generali dell'ordinamento ovvero come norme
fondamentali di riforma economico-sociale, è in sostanza un
argomento volto a dimostrare l'infondatezza della dedotta questione,
tanto che non sfiora minimamente il problema - questo sì attinente
alla rilevanza - dell'applicabilità nel giudizio principale delle
leggi regionali oggetto di contestazione.
E il discorso non muterebbe ove l'eccezione fosse interpretata
estensivamente, nel senso di escludere la comparabilità tra le norme
regionali impugnate e l'art. 5- bis, in base al rilievo che le une e
l'altro si riferirebbero a tipi diversi di espropriazione.
Ad analoga conclusione si deve pervenire anche riguardo alla
seconda eccezione d'inammissibilità, per la quale, nell'ipotesi che
nel caso dedotto nel giudizio a quo si tratti di aree edificabili,
non sarebbe applicabile l'art. 5- bis, comma 1 (che stabilisce i
criteri di determinazione dell'indennizzo), ma il comma 2 dello
stesso articolo, quale risulta a seguito dell'intervento additivo
compiuto con la sentenza n. 283 del 1993 di questa Corte (che esclude
la decurtazione del 40 per cento nel calcolo dell'indennizzo),
rientrando il caso in esame in quello dei soggetti, già espropriati
al momento dell'entrata in vigore della nuova disciplina, nei
confronti dei quali l'indennizzo non sia divenuto ancora
incontestabile.
Pur ribadendo che anche il rilievo ora esaminato attiene al merito
- e, anzi, in tal caso al merito del giudizio principale - è
opportuno rammentare che l'art. 5- bis è invocato dal giudice a quo
nell'insieme delle sue disposizioni dirette a stabilire i criteri di
determinazione dell'indennizzo in relazione alle varie ipotesi ivi
stabilite, includendo in questi anche i criteri per la valutazione
dell'edificabilità delle aree (comma 3).
3. - Nel merito la questione merita l'accoglimento, poichè le
disposizioni di legge regionale contestate risultano lesive dei
limiti che l'art. 14 dello statuto speciale per la regione siciliana
stabilisce all'esercizio della competenza legislativa di tipo
esclusivo in materia di espropriazione per pubblica utilità (lettera
s).
E a nulla rileva in proposito il fatto che il giudice a quo non
menziona espressamente nell'ordinanza di rimessione l'art. 14 dello
statuto, poichè tale mancanza può essere superata mediante i poteri
di interpretazione dell'ordinanza di rimessione costantemente
riconosciuti a questa Corte di fronte a ipotesi, come quella in
esame, nelle quali il giudice a quo lamenta, fra l'altro, la lesione
di un limite apposto all'esercizio della potestà legislativa
regionale di tipo esclusivo.
3.1. - Nessun dubbio può sussistere sul fatto che il criterio di
determinazione dell'indennità di espropriazione desumibile dalle
leggi regionali ritenute applicabili nel giudizio a quo e quello
disposto dall'art. 5- bis del decreto-legge n. 333 del 1992 siano
diversi e fra loro incompatibili.
La disciplina normativa regionale sulla espropriazione, oggetto di
contestazione, deriva da un complesso di disposizioni precisamente
indicato dal giudice rimettente.
Prima di tutto, l'art. 3 della legge regionale n. 88 del 1975
stabilisce che per gli interventi per la difesa e la conservazione
del suolo e per l'adeguamento delle strutture operative forestali si
applica l'art. 4 della legge regionale n. 36 del 1974.
Quest'ultimo, ai primi due commi, dispone che "gli interventi nel
settore della forestazione saranno effettuati su terreni demaniali
della regione o di altri enti pubblici o comunque su terreni da
acquisire al demanio della regione" e che, in tal caso, per le
espropriazioni relative alle opere di pubblica utilità previste "si
applicano le disposizioni di cui alla legge 25 giugno 1865, n. 2359,
e sue successive modificazioni, nonchè quelle di cui al titolo I
della legge regionale 18 novembre 1964, n. 29".
A sua volta, quest'ultima, all'art. 1, stabilisce che "per le
espropriazioni connesse alle opere finanziate, in tutto o in parte,
dalla regione, la stima della indennità da offrirsi ai proprietari
ai sensi dell'art. 24 della legge 25 giugno 1865, n. 2359, che sia
stata approvata dai competenti organi tecnici dell'amministrazione
regionale, sostituisce, per tutti gli effetti dell'art. 48 della
citata legge, le perizie previste dall'art. 32 della legge medesima".
Insomma, dall'insieme delle disposizioni regionali sopraindicate,
rinvianti alla legge n. 2359 del 1865, il giudice a quo non
implausibilmente desume che il criterio di determinazione
dell'indennizzo dovuto all'espropriato è costituito dal valore di
mercato del suolo, vale a dire dal prezzo che l'immobile avrebbe
avuto in una libera contrattazione di compravendita.
E lo stesso giudice a quo nell'ordinanza di rimessione premette
che, allo stadio attuale del giudizio principale, risulta che alle
aree, in relazione alle quali dev'essere determinato l'indennizzo,
ineriscono valenze tali da indurre a considerarle come edificabili.
Al contrario, la norma statale di raffronto, cioè l'art. 5- bis
del decreto-legge n. 333 del 1992, nel testo risultante dalla legge
di conversione n. 359 del 1992, ha non irragionevolmente fissato,
come questa Corte ha già affermato nella sentenza n. 283 del 1993,
un diverso criterio di determinazione dell'indennizzo - anch'esso di
generale applicazione quanto quello previsto nell'art. 24 della legge
n. 2359 del 1865 - riguardo alle aree destinabili a edificazione: un
criterio costituito dalla semisomma del valore venale e del reddito
dominicale, ridotta del 40 per cento (comma 1).
Inoltre, per effetto del ricordato intervento additivo operato da
questa Corte con la sentenza n. 283 del 1993, i soggetti già
espropriati al momento dell'entrata in vigore della legge, che
tuttavia abbiano ancora pendente il contenzioso relativo
all'indennità, sono ammessi al beneficio, previsto dal comma 2 dello
stesso art. 5- bis , consistente nella non applicabilità della
riduzione del 40 per cento.
In definitiva, è evidente che il criterio di determinazione
dell'indennizzo fissato dall'art. 5- bis è sostanzialmente difforme
da quello, consistente nel solo valore venale, desumibile dalle
disposizioni di legge regionale sottoposte al giudizio di questa
Corte e, implicando un medesimo campo di applicazione rispetto a
queste ultime, comporta una situazione di incompatibilità fra le
norme messe a confronto.
3.2. - Il citato art. 5- bis rientra fra le norme fondamentali
delle riforme economico-sociali, che, in base all'art. 14 dello
statuto speciale per la regione siciliana, costituiscono un limite
anche all'esercizio delle competenze legislative di tipo esclusivo.
Giova ricordare, innanzitutto, che il criterio di determinazione
dell'indennizzo stabilito dall'art. 5- bis si applica, per espresso
disposto del comma 1 dello stesso articolo, a "tutte le
espropriazioni preordinate alla realizzazione di opere o interventi
da parte o per conto dello Stato, delle regioni, delle province, dei
comuni e degli altri enti pubblici o di diritto pubblico, anche non
territoriali, o comunque preordinate alla realizzazione di opere o
interventi dichiarati di pubblica utilita'".
Tale generalizzata applicazione a tutte le espropriazioni riferita
all'intero territorio nazionale, ancorchè disposta con una norma
temporanea emanata in attesa di una disciplina organica della
materia, rientra, come ha già precisato questa Corte nella già
citata sentenza n. 283 del 1993, nell'ambito di provvedimenti urgenti
volti, non soltanto al perseguimento di scopi economico-sociali
legati alla ripresa del settore fondamentale dell'edilizia pubblica,
ma anche, e soprattutto, al risanamento della finanza pubblica,
attraverso la decurtazione degli oneri addossati a carico dei bilanci
pubblici in una situazione caratterizzata da un gravissimo debito
pubblico.
Posto che, come questa Corte ha più volte affermato (v. spec.
sentenze numeri 497 e 296 del 1993, 493 del 1991, 274 del 1988), la
natura di norma temporanea non può ritenersi preclusiva del
riconoscimento alla stessa della qualificazione di "norma
fondamentale delle riforme economico-sociali", nel caso in esame si
riscontrano i caratteri propri di tale limite generale all'esercizio
delle competenze legislative delle regioni: l'incisiva innovatività
del contenuto normativo, tenuto anche conto delle finalità
perseguite dal legislatore in ordine a un fenomeno vasto di primaria
importanza nazionale; l'attinenza della disciplina dettata a un
problema di grande rilevanza per la definizione del rapporto fra
proprietà privata e potere pubblico e, quindi, per la vita economica
e sociale della comunità intera; e, infine, la connotazione delle
norme considerate come principi che esigono un'attuazione uniforme su
tutto il territorio nazionale (v., ad esempio, sentenze nn. 296 del
1993; 366, 356 e 188 del 1992; 493, 386 e 349 del 1991, 634 del
1988).
3.3. - Questa Corte ha più volte affermato che, ai sensi
dell'art. 10, primo comma, della legge 10 febbraio 1953, n. 62, il
sopravvenire nelle leggi statali di norme recanti principi, in grado
di costituire un limite all'esercizio di competenze legislative
regionali, comporta, nei casi di accertata e diretta incompatibilità
fra la legge regionale e quella statale, l'effetto dell'abrogazione
(v. spec. sentenze nn. 498 e 497 del 1993, 50 del 1991, 151 del
1974).
Ma, dal momento che il giudice a quo, competente a rilevare tale
evenienza, afferma espressamente - sulla base di una nozione di
abrogazione di carattere dogmatico anzichè di una di diritto
positivo - che le leggi regionali in esame non debbono essere consid-
erate abrogate, ragioni essenziali di certezza del diritto inducono
questa Corte, di fronte a un diretto contrasto tra le disposizioni di
legge regionale impugnate e i principi di riforma economico-sociale
stabiliti dal ricordato art. 5- bis, a dichiarare l'illegittimità
costituzionale delle norme sottoposte al proprio giudizio.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale del combinato disposto
formato dall'art. 3 della legge della regione siciliana 29 dicembre
1975, n. 88 (Interventi per la difesa e conservazione del suolo ed
adeguamento delle strutture operative forestali), dall'art. 4, commi
primo e secondo, della legge della regione siciliana 16 agosto 1974,
n. 36 (Interventi straordinari nel settore della difesa del suolo e
della forestazione) e dall'art. 1 della legge della regione siciliana
18 novembre 1964, n. 29 (Nuove norme per l'acceleramento
dell'esecuzione e dei pagamenti delle opere pubbliche), nella parte
in cui prevede la determinazione dell'indennità di espropriazione in
misura pari al valore venale dei suoli espropriati.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 maggio 1995.
Il Presidente e redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria l'8 maggio 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
95C0557