1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 11-2-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 4 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 15 gennaio 2015
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 15 gennaio 2015 (della Regione Marche ). Energia - Misure urgenti per l'approvvigionamento e il trasporto del gas naturale - Modifica dell'art. 52-quinquies del d.P.R. n. 327 del 2001 recante disposizioni particolari, in materia di espropriazione per pubblica utilita', per le infrastrutture lineari energetiche facenti parte delle reti energetiche nazionali - Previsione che sono soggette all'autorizzazione ivi disciplinata anche i gasdotti di approvvigionamento di gas all'estero incluse le operazioni preparatorie necessarie alla redazione dei progetti e le relative opere connesse - Ricorso della Regione Marche - Denunciata mancata previsione della necessaria acquisizione dell'intesa con la Regione interessata per l'autorizzazione alla costruzione e all'esercizio dei gasdotti di approvvigionamento all'estero al pari di quanto previsto per le infrastrutture lineari energetiche - Violazione del principio di uguaglianza in ragione del diverso trattamento riservato a fattispecie del tutto sovrapponibili - Violazione della competenza regionale nelle materie di legislazione concorrente della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia e del governo del territorio - Violazione delle competenze amministrative spettanti alla Regione in base al principio di sussidiarieta' - Richiamo alla sentenza n. 303 del 2003 della Corte costituzionale. - Decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164, art. 37, comma 2, lett. a) e c-bis). - Costituzione, artt. 3, primo comma, 117, comma terzo, e 118, primo comma. Energia - Misure per la valorizzazione delle risorse energetiche nazionali - Previsione che il Ministro dello sviluppo economico predispone un piano delle aree in cui sono consentite le attivita' di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi e quelle di stoccaggio sotterraneo di gas naturale - Ricorso della Regione Marche - Denunciata mancata previsione della necessaria acquisizione dell'intesa con ciascuna Regione territorialmente interessata - Violazione della competenza regionale nelle materie di legislazione concorrente della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia e del governo del territorio - Violazione delle competenze amministrative spettanti alla Regione in base al principio di sussidiarieta' - Richiamo alla sentenza n. 303 del 2003 della Corte costituzionale. - Decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164, art. 38, comma 1-bis. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 117, comma terzo, e 118, primo comma. Energia - Previsione che per i procedimenti di valutazione di impatto ambientale in corso presso le Regioni alla data di entrata in vigore del decreto-legge impugnato, relativi alla prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi, la Regione presso la quale e' stato avviato il procedimento conclude lo stesso entro il 31 marzo 2015 - Previsione che, decorso inutilmente il termine, la Regione trasmette la relativa documentazione al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare per i seguiti istruttori di competenza, dandone notizia al Ministero dello sviluppo economico - Ricorso della Regione Marche - Denunciata predisposizione di un meccanismo sostitutivo straordinario dello Stato che non rispetta le garanzie di collaborazione previste per l'esercizio del potere sostitutivo e destinato a concludersi senza un atto imputabile al Governo nel suo complesso. - Decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164, art. 38, comma 4. - Costituzione, art. 120; legge 5 giugno 2003, n. 131, art. 8. Energia - Previsione della necessaria acquisizione dell'intesa con la Regione interessata per il rilascio di un titolo concessorio unico per le attivita' di ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi di cui alla legge n. 9 del 1991 ove dette attivita' siano destinate a svolgersi nella terraferma - Ricorso della Regione Marche - Denunciata mancata previsione della necessita' dell'intesa ove dette attivita' siano destinate a svolgersi nel mare continentale - Violazione del principio di uguaglianza in ragione del diverso trattamento riservato a fattispecie del tutto sovrapponibili - Violazione della competenza regionale nelle materie di legislazione concorrente della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia e del governo del territorio - Violazione delle competenze amministrative spettanti alla Regione in base al principio di sussidiarieta' - Richiamo alla sentenza n. 303 del 2003 della Corte costituzionale. - Decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164, art. 38, comma 6, lett. b). - Costituzione, artt. 3, primo comma, 117, comma terzo, e 118, primo comma. Energia - Previsione che, al fine di tutelare le risorse nazionali di idrocarburi in mare localizzate nel mare continentale, il Ministero dello sviluppo economico, sentite le Regioni interessate, puo' autorizzare, per un periodo non superiore a cinque anni, progetti sperimentali di coltivazione di giacimenti - Ricorso della Regione Marche - Denunciata previsione dell'acquisizione di un mero parere della Regione e non dell'intesa con la medesima - Violazione della competenza regionale nelle materie di legislazione concorrente della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia e del governo del territorio - Violazione delle competenze amministrative spettanti alla Regione in base al principio di sussidiarieta' - Richiamo alla sentenza n. 303 del 2003 della Corte costituzionale. - Decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164, art. 38, comma 10. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 117, comma terzo, e 118, primo comma. (15C00020) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 11-2-2015)

Ricorso della Regione Marche, in persona del Presidente pro
tempore della Giunta regionale dott. Gian Mario Spacca, a ciò
autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 1458 del 22
dicembre 2014, rappresentato e difeso dall'avv. Alfonso Papa
Malatesta (pec: a.papamalatesta@cert.vm-associati.it) e dall'avv.
Paolo Costanzi ed elettivamente domiciliato presso lo studio del
primo in Roma, piazza Barberini n. 12, come da mandato a margine del
presente atto;

Contro

Lo Stato, in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri
pro tempore, per la dichiarazione di illegittimità costituzionale
degli articoli 37, comma 2, lettere a) e c-bis); 38, commi 1-bis, 4,
6, lett. b), e 10, del d.l. 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti
per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche,
la digitalizzazione del paese, la semplificazione burocratica,
l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle
attività produttive), come risultanti dalla conversione in legge,
con modificazioni, tramite la legge n. 164 del 2014, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 262 dell'11 novembre 2014, per violazione degli
artt. 3, primo comma, 117, terzo comma, 118, primo comma, e 120,
secondo comma, della Costituzione.
I. - Illegittimità costituzionale dell'art. 37, comma 2, lettere a)
e c-bis), del d.l. n. 133 del 2014, come convertito in legge, per
violazione degli artt. 3, primo comma, 117, terzo comma, e 118, primo
comma, Cost., in quanto, disponendo una modifica dell'art.
52-quinquies, del D.P.R. n. 327 del 2001, tale per cui risulta
necessario procedere all'acquisizione dell'intesa con la singola
Regione interessata solo per l'autorizzazione alla costruzione e
all'esercizio delle «infrastrutture lineari energetiche» di cui al
comma 2 del citato art. 52-quinquies, e non anche per «i gasdotti di
approvvigionamento di gas dall'estero», per le «operazioni
preparatorie necessarie alla redazione dei progetti» e per le
relative «opere connesse», come aggiunti al suddetto comma 2 dalla
censurata lett. a), lede le competenze legislative della Regione in
materia di "produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia" e di "governo del territorio", le competenze
amministrative che alla medesima spettano in base al principio di
sussidiarietà ex art. 118, primo comma, Cost., ponendosi in
contrasto con quanto affermato dalla sent. n. 303 del 2003 della
Corte costituzionale, nonchè il principio di eguaglianza, a causa
del diverso trattamento riservato a fattispecie del tutto
sovrapponibili.
I.1. - L'art. 37, del d.l. n. 133 del 2014 come convertito in
legge, al comma 2, introduce una serie di modifiche all'art.
52-quinquies, del D.P.R. n. 327 del 2001. In particolare, la lettera
a) del citato comma 2 modifica il primo periodo del comma 2 dell'art.
52-quinquies, aggiungendo, dopo le parole «appartenenti alla rete
nazionale dei gasdotti di cui all'art. 9 del decreto legislativo 23
maggio 2000, n. 164», le parole «per i gasdotti di approvvigionamento
di gas dall'estero incluse le operazioni preparatorie necessarie alla
redazione dei progetti e le relative opere connesse », nonchè, in
fine allo stesso primo periodo, le parole «e dei piani di gestione e
tutela del territorio comunque denominati».
L'art. 52-quinquies, del D.P.R. n. 327 del 2001, dunque, prevede
oggi che «per le infrastrutture lineari energetiche, individuate
dall'autorità competente come appartenenti alla rete nazionale dei
gasdotti di cui all'art. 9 del decreto legislativo 23 maggio 2000, n.
164, per i gasdotti di approvvigionamento di gas dall'estero, incluse
le operazioni preparatorie necessarie alla redazione dei progetti e
le relative opere connesse e per gli oleodotti facenti parte delle
reti nazionali di trasporto, l'autorizzazione alla costruzione ed
all'esercizio delle stesse, rilasciata dalla stessa amministrazione,
comprende la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera, la
valutazione di impatto ambientale, ove prevista dalla normativa
vigente, ovvero la valutazione di incidenza naturalistico -
ambientale di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8
settembre 1997, n. 357, l'apposizione del vincolo preordinato
all'esproprio dei beni in essa compresi e la variazione degli
strumenti urbanistici e dei piani di gestione e tutela del territorio
comunque denominati».
La lettera c-bis) della medesima disposizione del d.l. n. 133 del
2014, invece, modifica il comma 5, dell'art. 52-quinquies,
aggiungendovi, in fine, le seguenti parole: «previa acquisizione del
parere degli enti locali ove ricadono le infrastrutture, da rendere
entro trenta giorni dalla richiesta, decorsi i quali il parere si
intende acquisito».
Nella versione attuale la disposizione in questione dispone
dunque che «per le infrastrutture lineari energetiche di cui al comma
2, l'atto conclusivo del procedimento di cui al comma 2 è adottato
d'intesa con le Regioni interessate, previa acquisizione del parere
degli enti locali ove ricadono le infrastrutture, da rendere entro
trenta giorni dalla richiesta, decorsi i quali il parere si intende
acquisito».
Alla luce di quanto illustrato, risulta dunque evidente che,
mentre il comma 2, dell'art. 52-quinquies è stato aggiornato,
includendo tra le infrastrutture energetiche soggette
all'autorizzazione disciplinata dalla medesima disposizione «i
gasdotti di approvvigionamento di gas dall'estero, incluse le
operazioni preparatorie necessarie alla redazione dei progetti e le
relative opere connesse», il comma 5, dell'art. 52-quinquies continua
a prevedere l'intesa con le Regioni interessate solo ed
esclusivamente per l'autorizzazione relativa alle «infrastrutture
energetiche lineari». Di conseguenza, in ordine «[a]i gasdotti di
approvvigionamento di gas dall'estero, incluse le operazioni
preparatorie necessarie alla redazione dei progetti e le relative
opere connesse», aggiunti dalla contestata lett. a), non si prevede
la necessaria acquisizione dell'intesa con la singola Regione
interessata.
Tale assetto normativo è incostituzionale, a causa della
violazione degli artt. 3, primo comma, 117, terzo comma, e 118, primo
comma, Cost., per le seguenti ragioni.
I.2. - Risulta evidente che le materie sulle quali interviene la
disciplina che in questa sede si contesta sono quelle della
"produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia" e del
"governo del territorio", affidate dall'art. 117, terzo comma, Cost.,
alla competenza legislativa concorrente regionale nei limiti dei
principi fondamentali posti dalla legge dello Stato.
In base alla disposizione costituzionale citata, dunque, lo Stato
risulta legittimato a porre soltanto principi fondamentali nelle
materie in questione, e non discipline dettagliate e autoapplicative
dell'azione amministrativa. Da una "prima lettura" delle disposizioni
costituzionali coinvolte, dunque, si ricava che la legge statale non
potrebbe in alcun modo avocare a se stessa funzioni amministrative
nelle materie di competenza concorrente, e disciplinarne l'esercizio.
È ormai ben noto, tuttavia, che la giurisprudenza
costituzionale, a partire dalla "celebri" sentenze nn. 303 del 2003 e
6 del 2004, ha ritenuto che, in tali circostanze, la legge statale
possa avocare al centro funzioni amministrative e al contempo
regolarne l'esercizio superando indenne lo scrutinio di legittimità
costituzionale, a patto però - per quel che qui più viene in
rilievo - che in essa si prevedano adeguati meccanismi collaborativi
che coinvolgano le Regioni specificamente interessate. Ciò in quanto
l'«elemento di flessibilita'» del riparto delle competenze
amministrative contenuto nell'art. 118, primo comma, Cost., ossia
l'insieme dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed
adeguatezza, è destinato a ripercuotersi anche su quelle
legislative, e richiede necessariamente, per il suo operare, che ad
esso sia connessa «una valenza squisitamente procedimentale», tale
per cui «la valutazione dell'interesse pubblico sottostante
all'assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato» sia non
solo «proporzionata» e priva di elementi di «irragionevolezza alla
stregua di uno scrutinio stretto di costituzionalita'», ma anche
«oggetto di un accordo stipulato con la Regione interessata» (così
la sent. n. 303 del 2003, par. 2.2 del Considerato in diritto).
Quanto a tale ultimo aspetto, la sent. n. 6 del 2004 ha ulteriormente
insistito sul punto, precisando che, «nella perdurante assenza di una
trasformazione delle istituzioni parlamentari e, più in generale,
dei procedimenti legislativi - anche solo nei limiti di quanto
previsto dall'art. 11, della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.
3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione) - la
legislazione statale di questo tipo "può aspirare a superare il
vaglio di legittimità costituzionale solo in presenza di una
disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le
attività concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le
intese, che devono essere condotte in base al principio di lealta'"
(sentenza n. 303 del 2003)» (par. 7 del Considerato in diritto). Tale
linea giurisprudenziale è stata successivamente confermata,
approfondita e sviluppata, ad opera di numerose decisioni di questa
Corte, tra le quali meritano di essere richiamate, ad es., le sentt.
nn. 383 del 2005, 121 e 278 del 2010, 33 e 165 del 2011, nonchè 39,
62 e 239 del 2013.
I.3. - Ebbene, non vi è chi non veda come la disciplina
impugnata, in relazione ai «gasdotti di approvvigionamento di gas
dall'estero», nonchè alle «operazioni preparatorie necessarie alla
redazione dei progetti» e alle «le relative opere connesse», non
rispetti il requisito richiesto da questa Corte nelle sentenze nn.
303 del 2003 e 6 del 2004 e dalla conforme giurisprudenza successiva
ai fini di una legittima avocazione in sussidiarietà, da parte dello
Stato, di funzioni legislative e amministrative ricadenti in materie
di competenza legislativa concorrente, giacchè non prevede la
necessità di acquisire l'intesa con le singole Regioni interessate.
Da qui il sicuro contrasto del combinato disposto delle lettere a) e
c-bis) dell'art. 37, comma 2, del d.l. n. 133 del 2014, come
convertito in legge, con l'art. 117, terzo comma, Cost. (dal momento
che si verte in materia di "produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia" e di "governo del territorio", e con l'art.
118, primo comma, Cost., così come interpretati da questa Corte
nelle decisioni più sopra menzionate.
I.4. - Al profilo di illegittimità costituzionale appena esposto
se ne affianca un altro, derivante dal contrasto dell'art. 37, comma
2, lettere a) e c-bis), del d.l. n. 133 del 2014, come convertito in
legge, con l'art. 3 Cost., per violazione del principio di
eguaglianza. Ciò in quanto l'assetto normativo sopra descritto e
derivante dall'entrata in vigore di tali disposizioni finisce col
prevedere un trattamento sensibilmente e gravemente diverso per
fattispecie del tutto sovrapponibili.
In relazione alle infrastrutture lineari energetiche, infatti, la
legge statale prevede correttamente la necessaria acquisizione
dell'intesa con la Regione interessata, mentre, come si è visto,
ciò non accade per i gasdotti di approvvigionamento di gas
dall'estero, incluse le operazioni preparatorie necessarie alla
redazione dei progetti e le relative opere connesse. Da qui, anche da
questo ulteriore punto di vista, l'illegittimità costituzionale
della norma impugnata nella parte in cui non prevede la necessaria
acquisizione dell'intesa anche in tali circostanze.
II. - Illegittimità costituzionale dell'art. 38, comma 1-bis, del
d.l. n. 133 del 2014, come convertito in legge, per violazione degli
artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost., in quanto,
attribuendo al Ministro dello sviluppo economico il compito di
predisporre un «piano delle aree in cui sono consentite le attività
di cui al comma 1», ossia le «attività di prospezione, ricerca e
coltivazione di idrocarburi e quelle di stoccaggio sotterraneo di gas
naturale», senza prevedere la necessaria acquisizione dell'intesa con
ciascuna Regione territorialmente interessata, lede le competenze
legislative regionali in materia di "produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia" e di "governo del territorio",
nonchè le competenze amministrative che alla medesima spettano in
base al principio di sussidiarietà ex art. 118, primo comma, Cost.,
ponendosi in contrasto con quanto affermato dalla sent. n. 303 del
2003 della Corte costituzionale.
II.1. - L'art. 38, dopo aver previsto al comma 1 che «al fine di
valorizzare le risorse energetiche nazionali e garantire la sicurezza
degli approvvigionamenti del Paese, le attività di prospezione,
ricerca e coltivazione di idrocarburi e quelle di stoccaggio
sotterraneo di gas naturale rivestono carattere di interesse
strategico e sono di pubblica utilità, urgenti e indifferibili» e
che «i relativi titoli abilitativi comprendono pertanto la
dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza
dell'opera e l'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio dei
beni in essa compresi», al successivo comma 1-bis attribuisce al
Ministro dello sviluppo economico, con proprio decreto e sentito il
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, la
predisposizione «di un piano delle aree in cui sono consentite le
attività di cui al comma 1», senza prevedere alcun modulo
collaborativo che coinvolga le Regioni interessate nell'ambito di
tale attività di pianificazione.
Tale testo è stato sostituito, successivamente all'entrata in
vigore della legge di conversione, ma prima della introduzione del
presente giudizio, ad opera dell'art. 1, comma 554, della legge 23
dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilità 2015),
entrato in vigore il 1° gennaio 2015. L'odierna ricorrente, dunque,
si riserva le opportune valutazioni al fine di eventualmente
presentare le proprie doglianze anche nei confronti del nuovo testo
dell'art. 38, comma 1-bis, del d.l. n. 133 del 2014, secondo le
modalità e nei tempi previsti dall'ordinamento vigente. Nella
presente sede, tuttavia, ritiene comunque necessario denunciare i
profili di illegittimità costituzionale che minano la validità del
testo esitato dalla legge di conversione del d.l. n. 133 del 2014,
dal momento che - sia pure per poco più di un mese e mezzo - tale
testo normativo è rimasto in vigore nell'ordinamento e, per le note
ragioni inerenti la successione delle leggi nel tempo, esso ha
regolato e continua a regolare i rapporti sorti durante il periodo
della sua vigenza in termini che, come subito si vedrà, risultano
lesivi delle competenze legislative e amministrative regionali.
L'incostituzionalità dell'art. 38, comma 1-bis, del d.l. n. 133
del 2014, nel testo esitato dalla legge di conversione, per
violazione degli artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost.,
è di solare evidenza ove si considerino le ragioni che di seguito si
espongono.
II.2. - Le materie nell'ambito delle quali interviene la
disposizione impugnata sono, evidentemente, quelle della "produzione,
[del] trasporto [della] distribuzione nazionale dell'energia",
nonchè del "governo del territorio", affidate, come è noto, alla
competenza legislativa concorrente regionale entro i limiti dei
principi fondamentali della legge dello Stato in base all'art. 117,
terzo comma, Cost.
La già richiamata sent. n. 303 del 2003 - seguita dalla sent. n.
6 del 2004, anch'essa già evocata nel presente atto - ha chiarito,
al di là di ogni possibile dubbio, quali sono le condizioni che la
legge statale che intervenga ad avocare al centro funzioni
amministrative in materie di competenza concorrente, provvedendo
anche a regolarne l'esercizio, deve rigorosamente rispettare per
poter superare il vaglio di legittimità costituzionale: pena la
violazione degli artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost.
In particolare, per quel che qui più specificamente interessa,
la sent. n. 303 del 2003 ha individuato come condizione assolutamente
imprescindibile perchè le norme legislative statali di questo tipo
possano aspirare a superare il vaglio di legittimità costituzionale
quella della necessarietà della previsione dell'intesa con la
singola Regione interessata dal singolo intervento. La successiva
sent. n. 6 del 2004 - confermata dalla giurisprudenza successiva, del
tutto uniforme al riguardo - ha ulteriormente precisato che «nella
perdurante assenza di una trasformazione delle istituzioni
parlamentari e, più in generale, dei procedimenti legislativi -
anche solo nei limiti di quanto previsto dall'art. 11, della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione) - la legislazione statale di questo
tipo "può aspirare a superare il vaglio di legittimità
costituzionale solo in presenza di una disciplina che prefiguri un
iter in cui assumano il dovuto risalto le attività concertative e di
coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere
condotte in base al principio di lealta'" (sentenza n. 303 del 2003)»
(par. 7 del Considerato in diritto). Nella disposizione contestata in
questa sede, invece, la predisposizione del Piano delle aree in cui
sono consentite le attività di prospezione, ricerca e coltivazione
di idrocarburi e quelle di stoccaggio sotterraneo di gas naturale, è
attribuita al Ministro dello sviluppo economico, senza che sia
prevista alcuna forma di partecipazione regionale.
II.3. - Da tutto ciò consegue, dunque, che l'art. 38, comma
1-bis, non rispetta la condizione richiesta da questa Corte nella
sent. n. 303 del 2003 e nelle numerose pronunce che, nel corso del
tempo, hanno confermato, approfondito e precisato questa linea
giurisprudenziale, ai fini di una legittima avocazione in
sussidiarietà, da parte dello Stato, di funzioni legislative e
amministrative ricadenti in materie di competenza legislativa
concorrente (quali la "produzione, [il] trasporto e [la]
distribuzione nazionale dell'energia" e il "governo del territorio"
che vengono in rilievo nel caso di specie).
La disposizione citata, quindi, si pone in contrasto con l'art.
117, terzo comma, e con l'art. 118, primo comma, Cost., nella parte
in cui non prevede l'acquisizione dell'intesa con ciascuna delle
Regioni specificamente interessate dalle «attività di prospezione,
ricerca e coltivazione di idrocarburi e quelle di stoccaggio
sotterraneo di gas naturale».
III. - Illegittimità costituzionale dell'art. 38, comma 4, del d.l.
n. 133 del 2014, come convertito in legge, per violazione dell'art.
120, secondo comma, Cost., in quanto, prevedendo che - decorso
inutilmente il termine nel medesimo indicato per la conclusione, da
parte della Regione, dei procedimenti di valutazione di impatto
ambientale - quest'ultima trasmetta «la relativa documentazione al
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare per
i seguiti istruttori di competenza, dandone notizia al Ministero
dello sviluppo economico», predispone nella sostanza un meccanismo
sostitutivo straordinario dello Stato nei confronti della Regione: a)
che non rispetta le garanzie di collaborazione previste dalla citata
disposizione costituzionale e dall'art. 8, della legge n. 131 del
2003; b) che è destinato a concludersi senza un atto imputatile al
Governo nel suo complesso, unico organo ad essere costituzionalmente
legittimato a procedere alla sostituzione straordinaria.
III.1. - L'art. 38, comma 4, del d.l. n. 133 del 2014, come
convertito in legge, prevede quanto segue: «Per i procedimenti di
valutazione di impatto ambientale in corso presso le regioni alla
data di entrata in vigore del presente decreto, relativi alla
prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi, la regione presso
la quale è stato avviato il procedimento conclude lo stesso entro il
31 marzo 2015. Decorso inutilmente tale termine, la regione trasmette
la relativa documentazione al Ministero dell'ambiente e della tutela
del territorio e del mare per i seguiti istruttori di competenza,
dandone notizia al Ministero dello sviluppo economico. I conseguenti
oneri di spesa istruttori rimangono a carico delle società
proponenti e sono versati all'entrata del bilancio dello Stato per
essere successivamente riassegnati al Ministero dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare».
Tale normativa è incostituzionale, a causa della violazione
dell'art. 120, secondo comma, Cost., per le ragioni di seguito
precisate.
III.2. - L'incostituzionalità della disposizione impugnata
risulta palese solo che si consideri come essa disciplini, nella
sostanza, un'ipotesi "più o meno mascherata" di attivazione dei
poteri sostitutivi straordinari statali, analoghi a quelli previsti
dall'art. 120, secondo comma, Cost., senza però rispettare le
condizioni di legittimità dell'esercizio di tali poteri imposte da
tale norma costituzionale.
L'art. 120, secondo comma, Cost., infatti, per quel che è qui di
più specifico interesse, impone due condizioni per il legittimo
esercizio del potere sostitutivo straordinario del Governo, pur
ancorato alla sussistenza dei presupposti individuati dalla medesima
disposizione.
A) Innanzi tutto, l'esercizio di tale potere deve essere
imputabile al «Governo»: con ciò riferendosi esclusivamente
all'organo nel suo complesso e non ai singoli organi di cui esso si
compone.
B) L'art. 120, secondo comma, Cost., inoltre, quale condizione
per l'esercizio in concreto del potere sostitutivo straordinario del
Governo, prevede il «rispetto del principio di sussidiarietà e del
principio di leale collaborazione» secondo le procedure previste
dalla legge.
Come è noto, ambedue le condizioni per il legittimo esercizio
del potere sostitutivo straordinario sono state attuate e sviluppate
coerentemente dall'art. 8 della legge n. 131 del 2003, il cui comma 1
prevede che «nei casi e per le finalità previsti dall'art. 120,
secondo comma, della Costituzione, il Presidente del Consiglio dei
ministri, su proposta del Ministro competente per materia, anche su
iniziativa delle Regioni o degli enti locali, assegna all'ente
interessato un congruo termine per adottare i provvedimenti dovuti o
necessari»; che «decorso inutilmente tale termine, il Consiglio dei
ministri, sentito l'organo interessato, su proposta del Ministro
competente o del Presidente del Consiglio dei ministri, adotta i
provvedimenti necessari, anche normativi, ovvero nomina un apposito
commissario»; infine, che «alla riunione del Consiglio dei ministri
partecipa il Presidente della Giunta regionale della Regione
interessata al provvedimento». Come si vede, la corretta attuazione
della disposizione costituzionale concernente i poteri sostitutivi
straordinari alloca la decisione fondamentale circa l'intervento
sostitutivo al Consiglio dei ministri, e predispone un modulo
collaborativo - che evidentemente potrebbe avere in astratto anche
caratteristiche differenti da quello appena richiamato, ma dovrebbe
comunque mantenerne intatti i principi ispiratori in grado di
coinvolgere adeguatamente la Regione interessata dall'attivazione del
potere sostitutivo del Governo.
III.3. - Alla luce delle predette considerazioni, è necessario
concludere per l'illegittimità costituzionale dell'art. 38, comma 4,
del d.l. n. 133 del 2014, come convertito in legge, in quanto tale
norma si pone in evidente contrasto con il secondo comma dell'art.
120 Cost., prevedendo un meccanismo sostitutivo che è destinato a
concludersi senza un atto del Governo nel suo complesso e che non
rispetta in alcun modo le garanzie di collaborazione richieste dalla
richiamata disposizione costituzionale.
IV. - Illegittimità costituzionale dell'art. 38, comma 6, lett. b),
del d.l. n. 133 del 2014, come convertito in legge, nella parte in
cui prevede che per il rilascio del titolo concessorio unico per le
attività di ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi
di cui al precedente comma 5 sia necessario acquisire l'intesa della
Regione interessata solo ove dette attività siano destinate a
svolgersi nella terraferma e non anche nel mare continentale, per
violazione degli artt. 3, primo comma, 117, terzo comma, e 118, primo
comma, Cost., in quanto lede le competenze legislative della Regione
in materia di "produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia" e di "governo del territorio", le competenze
amministrative che alla medesima spettano in base al principio di
sussidiarietà ex art. 118, primo comma, Cost., ponendosi in
contrasto con la sent. n. 303 del 2003 della Corte costituzionale,
nonchè il principio di eguaglianza, in ragione del diverso
trattamento riservato a fattispecie del tutto sovrapponibili.
IV.1. - L'art. 38, comma 5, prevede che «le attività di ricerca
e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi di cui alla legge 9
gennaio 1991, n. 9, sono svolte a seguito del rilascio di un titolo
concessorio unico, sulla base di un programma generale di lavori
articolato in una prima fase di ricerca, per la durata di sei anni,
prorogabile due volte per un periodo di tre anni nel caso sia
necessario completare le opere di ricerca, a cui seguono, in caso di
rinvenimento di un giacimento tecnicamente ed economicamente
coltivabile, riconosciuto dal Ministero dello sviluppo economico, la
fase di coltivazione della durata di trenta anni, prorogabile per una
o più volte per un periodo di dieci anni ove siano stati adempiuti
gli obblighi derivanti dal decreto di concessione e il giacimento
risulti ancora coltivabile, e quella di ripristino finale». Tale
titolo concessorio unico, a norma del successivo comma 6, lett. b),
è accordato «con decreto del Ministro dello sviluppo economico,
previa intesa con la regione o la Provincia autonoma di Trento di
Bolzano territorialmente interessata, per le attività da svolgere in
terraferma, sentite la Commissione per gli idrocarburi e le risorse
minerarie e le Sezioni territoriali dell'Ufficio nazionale minerario
idrocarburi e georisorse».
In base a tale disciplina, dunque, nessun coinvolgimento delle
Regioni specificamente interessate è previsto laddove le predette
attività debbano essere svolte nel mare continentale. Si tratta di
una previsione costituzionalmente illegittima, a causa della
violazione degli artt. 3, primo comma, 117, terzo comma, e 118, primo
comma, Cost., per le seguenti ragioni.
IV.2. - Risulta evidente che l'art. 38, comma 6, lett. b), del
d.l. n. 133 del 2014, pone norme ricadenti nelle materie della
"produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia" e del
"governo del territorio", affidate dall'art. 117, terzo comma, Cost.,
alla competenza legislativa concorrente regionale entro il limite dei
principi fondamentali stabiliti con legge dello Stato. Secondo quanto
stabilito dalla giurisprudenza di questa Corte a partire dalle
sentenze nn. 303 del 2003 e 6 del 2004, più volte richiamate nel
presente atto, in tali ambiti materiali la legge statale può avocare
al centro una funzione amministrativa e dettarne la relativa
disciplina - prescindendo dunque dal riparto "principi-dettaglio" -
solo ove, per quel che qui è di più prossimo interesse, predisponga
per l'esercizio di detta funzione da parte dell'amministrazione
statale «una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il
dovuto risalto le attività concertative e di coordinamento
orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere condotte in base
al principio di lealta'» (così la sent. n. 303 del 2003, par. 2.2 e
par. 4.1 del Considerato in diritto). Ciò in quanto, secondo la
pronuncia appena citata, al meccanismo di flessibilizzazione delle
competenze legislative di cui all'art. 117, terzo e quarto comma,
Cost., ossia al principio di sussidiarietà, va ascritto un valore
eminentemente procedimentale.
La norma impugnata, dunque, con riguardo alle attività di
ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi da svolgersi
nel mare continentale, è in contrasto sia con l'art. 117, terzo
comma, che con l'art. 118, primo comma, Cost., in quanto non rispetta
la condizione richiesta dalla giurisprudenza di questa Corte ai fini
di una legittima avocazione in sussidiarietà, da parte dello Stato,
di funzioni legislative e amministrative ricadenti in materie di
competenza concorrente (quali la "produzione, [il] trasporto e [la]
distribuzione nazionale dell'energia" e il "governo del territorio"
che vengono in rilievo nel caso di specie), ovvero la previsione
della necessità di acquisire l'intesa con la singola Regione
interessata.
IV.3. - L'art. 38, comma 6, lett. b), del d.l. n. 133 del 2014,
nella parte in cui non prevede la necessaria acquisizione dell'intesa
per le attività di ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e
gassosi da svolgersi nel mare continentale, viola anche il principio
di uguaglianza sancito all'art. 3, primo comma, Cost., in quanto
prevede un trattamento diverso per fattispecie del tutto
sovrapponibili.
Come messo in evidenza più sopra, infatti, la necessarietà
dell'intesa della singola Regione o Provincia autonoma interessata è
prevista dalla norma che qui si censura ove le suddette attività
debbano svolgersi in terraferma.
Le due ipotesi - attività di ricerca e coltivazione di
idrocarburi liquidi e gassosi nel mare continentale, da un lato, ed
in terraferma dall'altro - sono, per quel che qui interessa, prive di
qualunque rilevante elemento di differenziazione, con conseguente
violazione del divieto costituzionale di stabilire trattamenti
irragionevolmente diversi di situazioni in tutto e per tutto
assimilabili.
V. - Illegittimità costituzionale dell'art. 38, comma 10, del d.l.
n. 133 del 2014, come convertito in legge, nella parte in cui prevede
che, al fine di «tutelare le risorse nazionali di idrocarburi in mare
localizzate nel mare continentale», il Ministero dello sviluppo
economico possa autorizzare «per un periodo non superiore a cinque
anni, progetti sperimentali di coltivazione di giacimenti», previa
acquisizione di un mero parere della Regione interessata anzichè
dell'intesa con la medesima, per violazione degli artt. 117, terzo
comma, e 118, primo comma, Cost., in quanto lede le competenze
legislative della Regione in materia di "produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia" e in materia di "governo del
territorio" nonchè le competenze amministrative che alla medesima
spettano in base al principio di sussidiarietà ex art. 118, primo
comma, Cost., ponendosi in contrasto con la sent. n. 303 del 2003
della Corte costituzionale.
V.1. - L'art. 38, comma 10, del d.l. n. 133 del 2014, come
convertito in legge, introduce i commi 1-bis, 1-ter e 1-quater
nell'art. 8 del d.l. n. 112 del 2008. In particolare, il comma 1-bis,
«al fine di tutelare le risorse nazionali di idrocarburi in mare
localizzate nel mare continentale e in ambiti posti in prossimità
delle aree di altri Paesi rivieraschi oggetto di attività di ricerca
e coltivazione di idrocarburi, per assicurare il relativo gettito
fiscale allo Stato e al fine di valorizzare e provare in campo
l'utilizzo delle migliori tecnologie nello svolgimento dell'attività
mineraria», prevede che «il Ministero dello sviluppo economico, di
concerto con il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio
e del mare, sentite le Regioni interessate, può autorizzare, previo
espletamento della procedura di valutazione di impatto ambientale che
dimostri l'assenza di effetti di subsidenza dell'attività sulla
costa, sull'equilibrio dell'ecosistema e sugli insediamenti
antropici, per un periodo non superiore a cinque anni, progetti
sperimentali di coltivazione di giacimenti».
L'autorizzazione di progetti sperimentali di coltivazione di
giacimenti di idrocarburi in mare, dunque, è rilasciata dal
Ministero dello sviluppo economico, di concerto con il Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, previa
acquisizione di un mero parere delle Regioni interessate. Tale
disciplina è incostituzionale, a causa della violazione degli artt.
117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost., per i motivi di seguito
precisati.
V.2. - La disposizione che qui si contesta, evidentemente,
interviene nelle materie della "produzione, [del] trasporto e [della]
distribuzione nazionale dell'energia", e del "governo del
territorio", di competenza legislativa concorrente in base all'art.
117, terzo comma, Cost.
Come già più volte sottolineato nell'ambito del presente atto,
secondo la consolidata giurisprudenza costituzionale, in tali ambiti
materiali la legge statale può avocare al centro una funzione
amministrativa e dettame la relativa disciplina - prescindendo dunque
dal riparto "principi-dettaglio" - solo ove, per quel che qui è di
più prossimo interesse, predisponga per l'esercizio di detta
funzione da parte dell'amministrazione statale «una disciplina che
prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le attività
concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che
devono essere condotte in base al principio di lealta'» (sent. n. 303
del 2003, par. 2.2 e par. 4.1 del Considerato in diritto).
L'art. 38, comma 10, pertanto, si pone in contrasto sia con
l'art. 117, terzo comma, Cost., sia con l'art. 118, primo comma,
Cost., in quanto non rispetta la condizione richiesta dalla
giurisprudenza di questa Corte ai fini di una legittima avocazione in
sussidiarietà, da parte dello Stato, di funzioni legislative e
amministrative ricadenti in materie di competenza concorrente,
prevedendo la mera acquisizione di un parere da parte della Regione
interessata, anzichè di una intesa con la medesima.

P. Q. M.

La Regione Marche, come sopra rappresentata e difesa, chiede che
questa Ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiari l'illegittimità costituzionale degli articoli 37,
comma 2, lettere a) e c-bis); 38, commi 1-bis, 4, 6, lett. b), e 10,
del d.l. 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei
cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione
del paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto
idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive), come
risultanti dalla conversione in legge, con modificazioni, tramite la
legge n. 164 del 2014, nei limiti e nei termini sopra esposti.
Con ossequio.

Ancona-Roma, 9 gennaio 2015

Avv. Papa Malatesta - Avv. Costanzi