1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 4-5-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 86 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 gennaio 2016
Ordinanza del 7 gennaio 2016 del Giudice di pace di Sondrio nel procedimento civile promosso da G.L. contro Prefetto di Sondrio. Circolazione stradale - Patente a punti - Regime applicabile ai conducenti italiani titolari di patenti estere. - Decreto-legge 27 giugno 2003, n. 151 (Modifiche ed integrazioni al codice della strada), convertito, con modificazioni, dalla legge 1° agosto 2003, n. 214, art. 6-ter, come modificato dall'art. 24, comma 2, della legge 29 luglio 2010, n. 120 (Disposizioni in materia di sicurezza stradale). (16C00124) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 4-5-2016)

IL GIUDICE DI PACE DI SONDRIO

Il Giudice di pace dott.ssa Rosa Terzolo, letti gli atti del
proc. n. 752/14 RG., promosso dal sig. G.L., nato a (Sondrio) il
.../.../... (C.F. ...), residente a ... (Svizzera); contro la
Prefettura di Sondrio, avente per oggetto l'impugnazione, ai sensi
dell'art. 205 C.d.S., dell'ordinanza del Prefetto di Sondrio prot. n.
33966/2014/ Area III/Patenti, notificata in data 19 ottobre 2014.
Il ricorrente, nato in Italia, è in possesso di doppia
cittadinanza (italiana e svizzera) ed è titolare di patente
Svizzera, in quanto risiede e lavora a dal 1° giugno 1998.
Tra il gennaio ed il dicembre del 2013 il G.L. è incorso, sul
territorio italiano, in due infrazioni alle norme del Codice della
Strada, comportanti una detrazione di punteggio sulla patente pari a
10 punti ciascuna (con conseguente azzeramento del «monte punti»
figurativamente disponibile sulla patente, come detto rilasciata in
Svizzera).
Per questo motivo, la prefettura di Sondrio, in forza della nota
ministeriale emessa ai sensi dell'art. 6-ter, della L. 1° agosto 2003
(come successivamente modificata), ha emanato il provvedimento
impugnato davanti a questo Giudice di Pace, con il quale ha inibito
in modo assoluto al sig. G. la guida sul territorio italiano per la
durata di due anni.
La nota ministeriale e la conseguente ordinanza prefettizia hanno
applicato l'art. 6-ter della L. 1° agosto 2003, n. 214, come
successivamente modificato dalla legge 29 luglio 2010, n. 120,
intitolato «Disposizioni concernenti i titolari di patente rilasciata
da uno Stato estero, che così recita: "1. Per i titolari di patente
rilasciata da uno Stato estero, che commettono sul territorio
italiano violazioni di norme del decreto legislativo 30 aprile 1992,
n. 285, e successive modificazioni, è istituita presso il Centro
elaborazione dati (CED) del Dipartimento per i trasporti terrestri
del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti una banca dati che
è progressivamente alimentata con i dati anagrafici dei conducenti
che hanno commesso le infrazioni, associando a ciascuno di essi i
punti di penalizzazione secondo le modalità previste dal medesimo
decreto legislativo n. 285 del 1992. Le infrazioni sono comunicate
allo stesso CED dagli organi di polizia di cui all'art. 12 del citato
decreto legislativo n. 285 del 1992 (1) .
2. Ai soggetti di cui al comma 1 che hanno commesso nell'arco di
un anno violazioni per un totale di almeno venti punti è inibita la
guida di veicoli a motore sul territorio italiano per un periodo di
due anni. Ove il totale di almeno venti punti sia raggiunto nell'arco
di due anni, l'inibizione alla guida è limitata ad un anno. Ove il
totale di almeno venti punti sia raggiunto in un periodo di tempo
compreso tra i due e i tre anni, l'inibizione alla guida è limitata
a sei mesi.
2-bis. Il provvedimento di inibizione alla guida, di cui al comma
2, è emesso dal prefetto competente rispetto al luogo in cui è
stata commessa l'ultima violazione che ha comportato la decurtazione
di punteggio sulla base di una comunicazione di perdita totale del
punteggio trasmessa dal Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti. Il provvedimento è notificato all'interessato nelle forme
previste dall'art. 201 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n.
285, e successive modificazioni ed ha efficacia dal momento della
notifica ovvero dal ritiro del documento, se questo è stato disposto
contestualmente all'accertamento della violazione. Il provvedimento
di inibizione è atto definitivo. Chiunque circola durante il periodo
di inibizione alla guida è punito con le sanzioni previste dal comma
6 dell'art. 218 del citato decreto legislativo n. 285 del 1992, e
successive modificazioni. In luogo della revoca della patente è
sempre disposta un'ulteriore inibizione alla guida per un periodo di
quattro anni. In tale ultimo caso, il conducente non residente in
Italia è invitato ad eleggere un domicilio sul territorio nazionale,
ai fini della notifica del predetto provvedimento (2) .
3. Presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti è
istituito il registro degli abilitati alla guida di nazionalità
straniera, al fine di rendere omogenea l'applicazione delle norme e
delle sanzioni previste dal presente decreto.»
In estrema sintesi, le disposizioni sopra riportate hanno esteso
a tutti i titolari di patente di guida rilasciata da uno Stato estero
il sistema della decurtazione dei punti (indipendentemente dalla
vigenza o meno nello Stato di appartenenza di un analogo sistema
della patente a punti). Ciò significa che il legislatore italiano ha
deciso di applicare (sia pure per la sola fase sanzionatoria) il
meccanismo della patente a punti a tutti i conducenti che commettono
violazioni sul territorio italiano, a prescindere dalla loro
nazionalità.
Sennonchè, una volta esaurito il punteggio, non è previsto
alcun sistema di revisione della patente (esame di idoneità
tecnica), come invece succede per i titolari di patente italiana. In
effetti, il Prefetto del luogo in cui è stata commessa l'ultima
violazione, sulla base dell'apposita comunicazione ricevuta dalla
competente Direzione del Ministero dell'interno, emette e notifica al
conducente (nelle forme di cui all'art. 201 C.d.S.) un provvedimento
di inibizione alla guida di veicoli a motore su territorio nazionale,
per un periodo inversamente proporzionale a quello occorso per
consumare i punti.
Scopo del legislatore era evidentemente quello di non
discriminare tra conducente italiano e conducente straniero, evitando
che quest'ultimo (in possesso di patente non italiana e non
assoggettata al sistema dei punti adottato dal nostro legislatore)
potesse continuare a guidare in Italia, a parità di infrazioni
commesse, senza subire conseguenza alcuna.
Tuttavia, per quanto si dirà, l'intento di cui sopra pare aver
conseguito l'effetto opposto, poichè comporta sul piano applicativo
una palese discriminazione a carico di alcuni soggetti e, in
particolare dei conducenti (cittadini italiani e non) in possesso di
patente straniera (soprattutto se residenti in zona di confine), con
conseguente amplificazione a loro danno proprio di quegli effetti che
la ratio legis intendeva invece scongiurare.
Nel caso concreto il sig. G., sia per ragioni di lavoro che per
ragioni familiari e personali si trova spesso a dover transitare sul
territorio italiano:
1) infatti, i figli dello stesso (entrambi minorenni,
rispettivamente di anni 15 e 10), abitano con la sua ex compagna a.
... (Sondrio), la madre vive a. ... (Sondrio) ed il fratello a. ...
(Sondrio);
2) in Italia, inoltre, il ricorrente mantiene le principali
amicizie;
3) oltretutto egli svolge l'attività di topografo per una
ditta con sede in Svizzera, a. ..., e il suo lavoro lo porta spesso
in Valtellina (Sondrio).
Si evidenzia, per mera completezza espositiva, che la distanza
tra ... (Svizzera) e ... (Sondrio) è di circa 36 Km. Inoltre, ...
dista dal confine svizzero di ... circa 22 Km, mentre ... (Sondrio)
dista dallo stesso confine solo 11 Km circa.
Le disposizioni sopra richiamate (che non sono contenute nel
Codice della Strada, bensì in un testo di legge da questo separato)
già appaiono, in generale, penalizzanti e discriminatorie nei
confronti del conducente munito di patente straniera. Ma ciò vale
ancor di più, ad avviso di questo Giudice e per quanto di seguito
esposto, per i casi in cui il conducente titolare di patente
rilasciata da uno stato estero sia un cittadino italiano (esattamente
come nel caso oggetto di giudizio). Questi i motivi:
1) l'art. 6-ter della L. 1° agosto 2003, n. 214, sopra
richiamato, non prevede alcun obbligo di comunicazione
dell'intervenuta detrazione dei punti a seguito dell'infrazione
commessa, ragion per cui, a differenza del conducente munito di
patente italiana (al quale la Motorizzazione provvede a comunicare,
per ogni infrazione definitivamente accertata, la corrispondente
riduzione di punteggio, ai sensi dell'art. 126-bis C.d.S.), al
titolare di patente straniera è comunicato unicamente l'ordine di
inibizione (e solo una volta che il punteggio è irrimediabilmente
esaurito), senza alcun altro preavviso;
2) la stessa norma, inoltre, non contempla alcun sistema che
consenta al conducente con patente estera di recuperare i punti
persi. Per contro il titolare di patente italiana può seguire
appositi corsi che gli consentono di recuperare, in tutto o in parte,
i punti persi (art. 126-bis c. 4°,C.d.S.);
3) ancora, una volta esaurito il punteggio, al conducente con
patente italiana che voglia tornare a guidare è imposto e consentito
il superamento dell'esame di idoneità tecnica (art. 126-bis, comma
6°, C.d.S.). Ragion per cui, una volta espletato positivamente tale
incombente, egli può riprendere a guidare senza necessariamente
dover aspettare un periodo di tempo predeterminato. Analoga
possibilità non è concessa, invece, al titolare di patente
straniera il quale è costretto tout court a non poter guidare in
Italia per il tempo predeterminato dalla norma, senza avere alcuna
alternativa;
4) in aggiunta, l'art. 126-bis, comma 5°, C.d.S. riconosce al
titolare di patente italiana che non abbia commesso infrazioni per
due anni un premio di due punti per ogni biennio fino ad un massimo
di dieci punti, con possibilità quindi di totalizzare
complessivamente trenta punti sulla patente. Tale beneficio premiale
non è invece «concesso» al cittadino italiano in possesso di patente
estera.
Nel caso concreto, non avendo il G. in precedenza commesso altre
infrazioni, avrebbe avuto a disposizione (laddove in possesso di
patenta italiana) ulteriori dieci punti e, conseguentemente, il suo
punteggio non si sarebbe azzerato.
Il trattamento deteriore riservato al titolare di patente estera
pare essere ancor più evidente ed ingiustificato nei casi come
quello oggetto del presente giudizio, in cui il conducente/ricorrente
è cittadino italiano che vive all'estero in zona di confine ed ha la
necessità di transitare con frequenza pressochè giornaliera sul
territorio italiano.
Il sig. G.L. non è infatti uno straniero che ha infranto il
Codice della Strada mentre si trovava occasionalmente in Italia
(magari per mere ragioni di svago). Egli è invece cittadino italiano
che, come già detto, risiede e lavora in Svizzera, ma che mantiene
il centro principale dei propri interessi famigliari e sociali in
Italia e che, anche per fini lavorativi, ha necessità di transitare
abitualmente (praticamente ogni giorno) sul nostro territorio
nazionale.
Appare quindi profondamente discriminatorio che, in casi del
genere, la norma non preveda la possibilità di concedere anche al
cittadino italiano titolare di patente estera (al pari di qualsiasi
conducente munito di patente italiana) l'opportunità di seguire
corsi di recupero o, in caso di azzeramento, di superare un esame di
idoneità tecnica (senza dire nuovamente, peraltro, della negazione
del premio di due punti per ogni biennio senza infrazioni) che gli
consenta di riprendere a guidare senza dover attendere un lasso di
tempo assolutamente inconciliabile con quelle che sono le diverse
esigenze famigliari, personali, lavorative e persino di svago.
Ciò non significa, beninteso, mandare esente il soggetto
(cittadino italiano) munito di patente straniera da alcun tipo di
conseguenza, bensì significa parificare il trattamento dello stesso
(per quanto concerne la possibilità di guidare sul territorio
nazionale) a tutti i conducenti muniti di patente italiana. Vuol
dire, in particolare, (a) concedere (anche) al cittadino titolare di
patente estera le stesse possibilità di recupero dei punti (con
precedente obbligo di comunicazione dell'intervenuta decurtazione a
seguito di ogni infrazione) prevista dall'ordinamento per il
possessore di patente italiana (che, beninteso, potrebbe anche essere
uno straniero) e, (b) in caso di azzeramento, contemplare la
possibilità di accedere ad un apposito esame di idoneità superato
il quale dovrebbe essere disposta la revoca del provvedimento di
inibizione alla guida, indipendentemente dal tempo trascorso; (c)
riconoscergli, infine, il trattamento premiale biennale in caso di
mancanza di infrazioni o, comunque, un beneficio analogo subordinato,
al limite ad un periodo eventualmente più lungo (es. 3/4 anni) senza
infrazioni in Italia.
Anche la Prefettura di Sondrio, nel proprio atto di costituzione
in giudizio, dubita della legittimità costituzionale della norma
sopra richiamata, dal momento che non prevede per i possessori di
patente straniera la possibilità di partecipare ai corsi di recupero
o alla revisione della patente di guida per azzeramento punti,
prevista per i titolari di patente italiana e così conclude «la
norma non pare tuttavia prevedere alternative».
Violazione dell'art. 3 della Costituzione.
Come illustrato in precedenza, nei casi analoghi a quelli oggetto
di giudizio, la disparità di trattamento appare evidente se si
considera che l'interessato è cittadino italiano al quale, a
differenza di tutti gli altri cittadini (e anche stranieri purchè
titolari di patente italiana) ed a parità di condizioni, non è
concesso di usufruire delle possibilità che il C.d.S. prevede in
favore dei titolari di patente a punti italiana.
Si configura quindi, sotto questo aspetto, una palese violazione
dell'art. 3 della Costituzione, dal momento che, a parità di
situazioni, il trattamento discriminatorio sopra evidenziato si
risolve in una sorta di «confino obbligato» per la durata di due anni
in capo al G. (e per tutti quei cittadini che si trovino in
situazione analoga alla sua).
Il trattamento deteriore riservato al cittadino italiano in
possesso di patente straniera rispetto a quello del conducente in
possesso della patente italiana rappresenta, infatti, una
irragionevole discriminazione in presenza di situazioni assolutamente
omogenee, posto il regime sanzionatorio arbitrariamente ed,
incomprensibilmente più afflittivo nei confronti del primo.
Oltretutto, l'impianto normativo di cui all'art. 6-ter della L.
1° agosto 2003, n. 214, presenta una intrinseca incoerenza,
contraddittorietà ed illogicità rispetto al contesto normativo
esistente. Si consideri, infatti, che il meccanismo della patente a
punti viene applicato solo ed esclusivamente in malam partem a carico
dei titolari di patente straniera, al quale è preclusa ogni
possibilità di rimediare e/o ovviare alla decurtazione del
punteggio.
Incoerenza, contraddittorietà od illogicità, sono altresì
ravvisabili in rapporto alla complessiva finalità perseguita dal
legislatore, che, come esposto in precedenza, era quella di non
discriminare tra conducente in possesso di patente italiana ed il
conducente titolare di patente estera, consentendo a quest'ultimo di
continuare a guidare in Italia anche laddove avesse commesso
infrazioni tali (e tante) da comportare l'azzeramento del monte punti
previsto dal nostro ordinamento. In effetti, il sistema così ideato
ha irragionevolmente creato una «discriminazione al contrario»
deviando in tal modo dall'intento principale perseguito in sede
legislativa.
Invero, avendo voluto il legislatore introdurre il sistema dei
punti anche per le patenti estere (ed essendo persino prevista dalla
norma in questa sede scrutinata la costituzione presso il Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti l'istituzione di un'apposita
banca dati al fine di rendere omogenea l'applicazione delle norme e
delle sanzioni previste dal presente decreto), ragioni di coerenza
del sistema e di non discriminazione avrebbero dovuto spingerlo a
ritenere applicabile alle stesse l'intero meccanismo previsto per la
patente a punti italiana.
Violazione dell'art. 16 della Costituzione.
La libertà di circolazione e soggiorno tutelata dall'art. 16
della Costituzione si estrinseca, anche, nel diritto di poter
guidare, così da potersi spostare e muovere liberamente, viaggiare,
lavorare, esercitare i propri diritti e doveri di padre, di figlio,
di compagno.
Il fatto di inibire al ricorrente la guida sul territorio
italiano senza avergli preventivamente notificato (perchè tale
adempimento non è previsto da nessuna norma) alcun provvedimento di
decurtazione del punteggio a disposizione - oltre al fatto di non
prevedere a suo favore (ed a favore di tutti gli altri cittadini che
si trovino nella sua stessa situazione) un sistema di incremento dei
punti in caso di mancanza di infrazioni - e, ancor di più, la
mancata previsione della possibilità di frequentare corsi di
recupero o di sottoporsi, all'occorrenza, ad un apposito esame volto
alla verifica della permanenza dei requisiti di idoneità tecnica,
significa ridurne in modo discriminatorio, e pertanto ingiustificato
ed illegittimo, la libertà personale (sotto il profilo, come detto,
della libertà di circolazione e soggiorno).
Violazione dell'art. 2 della Costituzione.
Nel caso concreto, l'applicazione della norma sopra richiamata,
comporterebbe gravi limitazioni a carico del ricorrente, per il
periodo di due anni, sia a livello di attività lavorativa, sia a
livello individuale e famigliare, con grave ed ingiustificata
compromissione di diritti costituzionalmente garantiti a ciascun
cittadino - che sarà costretto ad incontrare gravi difficoltà a
recarsi in Italia presso i figli minori, per esercitare il suo ruolo
di padre, oppure presso i propri genitori, famigliari ed amici o per
esercitare compiutamente la propria attività lavorativa - con
evidente violazione dell'art. 2 della Costituzione.
Si osserva che, pur avendo manifestato il ricorrente, in modo
espresso ed esplicito la propria disponibilità a frequentare corsi
di recupero o a sottoporsi all'eventuale esame di idoneità - nei
tempi e nei modi che la Prefettura, la Motorizzazione civile o il
competente Ministero dei trasporti dovessero indicare - non è
oggettivamente ravvisabile nel nostro ordinamento una norma che possa
consentire siffatta possibilità (costituente altresì un onere) a
favore del titolare di patente estera.
Oltretutto, il legislatore pare non avere tenuto nella debita
considerazione il fatto che nelle zone di confine è frequentissimo
il caso di cittadini italiani in possesso, prevalentemente per
ragioni di lavoro (si pensi ai c.d. frontalieri), e quindi per
stretta necessità (e non per capriccio), di una patente rilasciata
dallo stato estero. Poichè geograficamente il nord Italia confina
con numerosi stati, la problematica di cui in questa sede si discute
riguarda astrattamente una pluralità di cittadini italiani (vuoi
perchè in caso di residenza all'estero per più di un anno è sempre
richiesta la conversione della licenza di guida, vuoi perchè per
certe categorie di patenti - ad es. quelle richieste per la guida dei
veicoli commerciali - la conversione deve essere immediata). A mero
titolo esemplificativo e per rimanere al caso della Svizzera, in base
alla legge federale sulla circolazione stradale, debbono chiedere la
conversione nella licenza di condurre Svizzera:
1) i conducenti provenienti dall'estero, residenti in
Svizzera da 12 mesi e che durante questo periodo non hanno
soggiornato per più di tre mesi consecutivi all'estero;
2) le persone che conducono a titolo professionale veicoli a
motore immatricolati in Svizzera delle categorie C o D oppure delle
sottocategorie Cl o D1 o hanno bisogno di un permesso secondo l'art.
25 (taxi).
Sulla rilevanza e sulla manifesta non infondatezza della questione.
La rilevanza presuppone un collegamento giuridico fra norma della
cui costituzionalità si dubita e regiudicanda all'esame del giudice.
La questione si palesa rilevante nella fattispecie concreta
giacchè la stessa ha un'incidenza immediata e diretta sulla
questione dedotta in giudizio, dato che la rigida applicazione da
parte del Giudicante della norma sopra richiamata incide, elidendoli,
su diritti fondamentali della persona costituzionalmente protetti e
garantiti livello nazionale e sovranazionale.
Quanto alla non manifesta infondatezza essa appare evidente
laddove si consideri che non vi è spazio per procedere ad una
interpretazione c.d. adeguatrice della norma censurata, visto e
considerato che, da un lato, lo scrivente Giudice non può imporre
agli enti competenti (Ministero dei trasporti, Motorizzazione civile,
Prefettura) di porre in essere adempimenti non previsti dalla legge
e, sotto altro profilo, egli non può sottrarsi alla disposizione di
legge procedendo alla semplice disapplicazione della norma reputata
illegittima.

(1) (Comma modificato dall'art. 24, comma 2, lettera a), della legge
29 luglio 2010, n. 120)

(2) (Comma inserito nell'art. 24, comma 2, lettera b), della legge 29
luglio 2010, n. 120 e successivamente modificato dall'art. 23,
comma 1, del D.Lgs. 16 gennaio 2013, n. 2)

P. Q. M.

Visto l'art. 23, L. 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 6-ter, della L. 1° agosto 2003,
n. 214, in riferimento alla violazione degli articoli 2, 3 e 16 della
Costituzione, nei termini e per le ragioni sopra indicate:
1) nella parte in cui non prevede l'obbligo di comunicare ai
cittadini italiani titolari di patente estera ogni variazione di
punteggio sulla patente ai sensi dell'art. 126-bis c. 3° C.d.S.;
2) nella parte in cui non prevede alcun sistema che consenta
ai cittadini italiani titolari di patente estera di recuperare i
punti ai sensi dell'art. 126-bis c. 4° C.d.S.;
3) nella parte in cui non prevede in favore dei cittadini
italiani titolari di patente estera che non abbiano commesso
infrazioni per due anni un premio di due punti per ogni biennio fino
ad un massimo di dieci punti, ai sensi dell'art 126-bis c. 5° C.d.S.;
4) nella parte in cui non prevede che, una volta esaurito il
punteggio, al cittadino italiano in possesso di patente estera sia
consentito di il superamento dell'esame di idoneità tecnica ai sensi
dell'art. 126-bis, comma 6°, C.d.S., che gli permetta di evitare la
sospensione della patente/inibizione alla guida.
Sospende il giudizio in corso e dispone la trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale, unitamente all'attestazione di
avvenuta notificazione della presente ordinanza agli organi di
seguito indicati.
Dispone che la presente ordinanza, di cui è stata data lettura
in pubblica udienza, sia notificata a cura della cancelleria al
Presidente del Consiglio dei ministri e sia comunicata anche ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Sondrio, 7 gennaio 2016

Il giudice: Terzolo