1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 4-6-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 292 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 gennaio 1997
N. 292 Ordinanza emessa il 16 gennaio 1997 dalla Corte d'appello di Reggio Calabria nel procedimento civile vertente tra I.A.C.P. della provincia di Reggio Calabria e Papalia Michelangelo ed altro Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti' dovuti per illegittime occupazioni acquisitive, con l'aumento dell'importo stesso dei 10 per cento in considerazione della incostituzionalita' del precedente criterio dichiarata con sentenza n. 369/1996 - Ritenuta persistente inadeguatezza della nuova misura del risarcimento - Incidenza sul principio di uguaglianza e sul diritto di proprieta'. (Legge 8 agosto 1992, n. 359, art. 5-bis, comma 7-bis, aggiunto dalla legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 3, comma 65). (Cost., artt. 42, comma 2, 3, comma 1, e 97, comma 1). (097C0521) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 4-6-1997)

LA CORTE DI APPELLO
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile iscritta al
n. 94 dell'anno 1990 del ruolo generale degli affari contenziosi
vertente tra Istituto autonomo per le case popolari della provincia
di Reggio Calabria, in persona del presidente legale rappresentante
pro-tempore, elettivamente domiciliato presso il servizio legale
dell'ente in Reggio Calabria, via Manfroce n. 17, rappresentato e
difeso dall'avv. Eugenia Rita Minicò e dal dott. proc. Giuseppe De
Leo, in virtù di procura a margine dell'atto di appello, appellante,
e Papalia Michelangelo, elettivamente domiciliato a Reggio Calabria,
via Aschenez prol. n. 36, presso lo studio dell'avv. Margherita
Lamonica, che lo rappresenta e difende per procura a margine della
memoria di costituzione, appellato, nonchè comune di Scilla, in
persona del legale rappresentante pro-tempore, appellato contumace.
Rilevato in fatto
Che, con atto notificato il 13 aprile 1990, nei confronti di
Papalia Michelangelo e del comune di Scilla, l'Istituto autonomo per
le case popolari della provincia di Reggio Calabria, in persona del
legale rappresentante pro-tempore, ha proposto appello avverso la
sentenza del tribunale di Reggio Calabria n. 636/1989 del 10
ottobre-19 dicembre 1989, con la quale lo stesso Istituto è stato
condannato al pagamento in favore del Papalia della somma di L.
176.236.800, oltre interessi di legge, a titolo di risarcimento danni
per l'occupazione c.d. appropriativa di un immobile di proprietà
dello stesso convenuto, ritenuta sulla scorta dei seguenti
presupposti fattuali:
la fattispecie si riconnetteva ad una procedura di esproprio al
cui espletamento l'Istituto era stato delegato dal comune di Scilla,
ai sensi dell'art. 60 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, per la
costruzione di 42 alloggi popolari;
l'approvazione del relativo progetto aveva comportato la
dichiarazione di pubblica utilità dell'opera nonchè
l'indifferibilità ed urgenza dei relativi lavori;
con decreto del presidente della g.r. della regione Calabria
del 7 agosto 1976 era stata autorizzata l'occupazione d'urgenza
dell'immobile di proprietà Papalia, per la durata di anni cinque;
i lavori erano stati ultimati in data 24 marzo 1981 e, dunque,
in costanza di occupazione legittima;
alla scadenza della stessa occupazione legittima non era
intervenuto il decreto di espropriazione sicchè, secondo la ben nota
interpretazione giurisprudenziale di legittimità, era maturata
l'occupazione appropriativa;
Che, tra i motivi dedotti a sostegno del gravame, l'I.A.C.P (oggi
A.T.E.R.P.) ha specificatamente censurato la quantificazione del
danno effettuata dai primi giudici;
Che, nelle more del giudizio, è intervenuta la nuova disciplina
di liquidazione del danno da occupazione illegittima, contenuta nel
comma 7-bis dell'art. 5-bis del d.-l. 11 luglio 1992, n. 333
(convertito in legge 8 agosto 1992, n. 359), aggiunto dall'art. 3,
comma 65, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, a norma del quale "in
caso di occupazione illegittime di suoli per causa di pubblica
utilità, intervenute anteriormente al 30 settembre 1996, si
applicano, per la liquidazione del danno, i criteri di determinazione
dell'indennità di cui al primo comma, con esclusione della riduzione
del 40 per cento. In tal caso l'importo del risarcimento è altresì
aumentato del 10 per cento ...";
Che, per espressa previsione normativa, tale disposizione si
applica anche ai procedimenti in corso non definiti con sentenza
passata in giudicato.
O s s e r v a
La norma in questione, significativamente inserita nella legge di
accompagnamento alla finanziaria 1997, contenente "Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica", segue, dopo appena due
mesi, la pronuncia della Corte costituzionale del 2 novembre 1996, n.
369, che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del comma 6
del citato art. 5-bis, come sostituito dall'art. 1, comma 65, legge
28 dicembre 1995, n. 549, nella parte in cui applicava al
"risarcimento del danno" i criteri di determinazione stabiliti per
"il prezzo, l'entità dell'indennizzo" così indebitamente
uniformando gli effetti patrimoniali di due fattispecie
ontologicamente diverse: l'espropriazione in iure e l'occupazione
c.d. appropriativa.
A giudizio della Corte neppure tale normativa va ora esente da
ragionevoli dubbi di illegittimità costituzionale che reclamano un
nuovo scrutinio di costituzionalità.
Positiva, invero, è la pregiudiziale verifica degli
imprescindibili presupposti che inducono al rilievo officioso della
relativa questione.
Indubbia è la sua rilevanza, in quanto la norma deve trovare
applicazione nel caso di specie, che concerne una tipica fattispecie
di occupazione appropriativa, caratterizzata dai peculiari indici di
identificazione: l'intervenuta dichiarazione di pubblica utilità,
implicitamente correlata, per espresso dettato normativo,
all'approvazione del progetto delle opere da eseguire; la mancata
emanazione del provvedimento ablatorio nonostante la scadenza
dell'occupazione legittima; l'avvenuta realizzazione dell'opera
pubblica, con conseguente irreversibile trasformazione dell'immobile
privato in essa definitivamente incorporato.
Del pari indubbia, poi, è la non manifesta infondatezza della
stessa questione, per le molteplici ragioni che si va di seguito ad
esporre, ciascuna delle quali è da intendere prospettata in scala di
logica subordinazione.
1) In primo luogo, la norma ripropone, surrettiziamente, lo stesso
meccanismo di determinazione del risarcimento del danno, introdotto
dalla precedente disciplina già dichiarata costituzionalmente
illegittima e si espone, pertanto, alle stesse ragioni di
perplessità che ne avevano determinato la censura.
Ed invero, rispetto all'iniziale parificazione del trattamento
normativo degli esiti patrimoniali di due fattispecie
incontrovertibilmente diverse (quella relativa all'espropriazione
secundum ius e quella dell'occupazione appropriativa), la nuova
disciplina introduce una differenziazione che, prima facie
apprezzabile si rivela, ad un attento esame, affatto trascurabile e,
in quanto tale, sostanzialmente elusiva dei principi dettati dalla
citata pronuncia n. 369/1996.
Basti, all'uopo, considerare che l'"abbuono" della falcidia del 40
per cento (prevista per l'indennizzo espropriativo nell'ipotesi di
cessione volontaria dell'immobile espropriando) sarebbe stata già
ineludibilmente operante in caso di fattispecie risarcitoria, in
quanto la detta cessione è istituto logicamente e concettualmente
incompatibile con la fattispecie dell'occupazione acquisitiva.
Questa, infatti, è caratterizzata all'acquisto della proprietà del
bene illegittimamente occupato per effetto della realizzazione
dell'opera pubblica, sicchè l'avvenuto perfezionamento del momento
acquisitivo in capo all'ente occupante preclude qualsiasi negoziale
trasferimento dello stesso bene (di fatto già acquisito alla mano
pubblica), a parte l'ovvio rilievo che l'istituto in questione ha una
sua logica ben definita ed assolve ad una precipua funzione solo nel
contesto di una rituale procedura di esproprio nella quale venga ad
inserirsi proprio al fine di anticiparne l'epilogo, sostituendosi al
decreto espropriativo.
La possibilità di accettare l'offerta del valore mediato del
suolo, riconosciuta di fatto dal giudice delle leggi nella citata
pronuncia n. 369/1996 (cfr. par. 9.2.2. sub a) anche in caso di
occupazione privativa, si riferisce, infatti, soltanto al "regime
transitorio", afferente alle occupazioni illegittime anteriori
all'entrata in vigore della legge n. 359/1992 e non già a quelle che
si siano perfezionate in epoca successiva, e ciò in evidente
parallelismo con gli effetti dell'intervento additivo operato con
sentenza 10 giugno 1993, n. 283 in tema di indennità di esproprio.
Ed allora, considerato che il meccanismo della semisomma tra il
valore venale ed il reddito dominicale rivalutato è tale da
dimezzare il primo addendo (stante la ben nota esiguità del reddito
dominicale) e che l'opzione del privato per la cessione volontaria
del bene (peraltro pressantemente indotta con la comminatoria
all'anzidetta falcidia) si configura - almeno in linea tendenziale ed
ottativa, secondo gli auspici del legislatore - come ipotesi
pressochè fisiologica, la differenza rispetto alla misura
"ordinaria" dell'indennizzo espropriativo si riduce all'irrisoria
misura del 5 per cento. Infatti, l'aumento del 10 per cento deve
essere calcolato sul risultato dell'anzidetta semisomma, e dunque
sull'importo risarcitorio corrispondente approssimativamente al 50
per cento del valore venale. L'entità del risultato così ottenuto
non può di certo rappresentare quella "ragionevole riduzione" della
misura della riparazione dovuta dalla pubblica amministrazione al
proprietario dell'immobile, che, incidenter tantum, la ripetuta
pronuncia n. 369/1996 del giudice delle leggi auspicava in funzione
di un equilibrato componimento degli interessi in gioco nella
fattispecie in esame (da un lato, l'interesse dell'amministrazione di
conservare l'opera di pubblica utilità con contenimento
dell'incremento della spesa correlativa; dall'altro, l'interesse del
privato ad ottenere la riparazione per l'illecito subito). Donde, la
"reviviscenza" dei vizi di incostituzionalità (violazione del
precetto di eguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, stante
la radicale diversità strutturale e funzionale delle ipotesi di
risarcimento del danno e di indennizzo espropriativo; vulnus
dell'art. 42, secondo comma, Cost.; e le ulteriori negative ricadute
sul terreno presidiato da altri principi costituzionali, come quello
"del buon andamento e della legalità dell'attività amministrativa")
già positivamente apprezzati dalla Corte costituzionale nella
pronuncia più volte menzionata.
Se è vero, secondo l'insegnamento di quello stesso giudice
(enunciato anche in precedenti occasioni: cfr., tra le altre, Corte
costituzionali 6 maggio 1985, n. 132), che una limitazione ex lege
della responsabilità del danneggiante non è di per sè
costituzionalmente illegittima, è pur vero che la stessa può
diventarlo in tutti i casi - come quello in esame - in cui la
soluzione normativa adottata non sia atta ad assicurare l'equilibrato
componimento degli interessi in gioco e sia, pertanto, espressione di
immanente irrazionalità, che trasforma la discrezionalità
legislativa in mero arbitrio.
2) Un altro vistoso profilo di irragionevolezza intrinseca della
norma in questione, con i conseguenti riflessi sul piano della
violazione dell'art. 3 Cost., è rappresentato dalla singolare
assunzione di un limite temporale, al 30 settembre 1996,
all'operatività della disciplina in parola - estesa per l'appunto
alle sole occupazioni intervenute anteriormente alla data anzidetta -
che aggiunge un ulteriore profilo di diversità di trattamento "sul
piano diacronico" a quello inerente alla ribadita applicabilità
della nuova disciplina ai procedimenti in corso non definiti con
sentenza passata in giudicato. Si tratta, infatti, di uno specifico
profilo sostanziale che certamente non è imputabile, come effetto
ineludibile, alla mera successione delle leggi nel tempo e che
appare, invece, apprezzabile in questa sede nella misura in cui
prelude ad una clamorosa disparità di trattamento rispetto alle
occupazioni illegittime successive a quella data, che, in mancanca di
una nuova disciplina, andrebbero soggette all'integrale ristoro. Il
rilievo diventa ancor più significativo qualora la predeterminazione
di un criterio temporale possa davvero ritenersi sintomatica
dell'intendimento del legislatore di disciplinare in termini diversi
gli effetti economici della fattispecie appropriativa a seconda delle
disponibilità di bilancio alla fine di ogni esercizio finanziario,
come è fatto palese, d'altronde, dalla rinnovata collocazione
topografica della norma nel contesto della legge contenente "misure
di razionalizzazione della finanza pubblica. Se così è - e non pare
possa dubitarsene - si sarebbe in presenza dell'espressa
consacrazione formale del principio della periodica fluttuazione
congiunturale del valore economico della proprietà, che se può
avere una sua logica anche costituzionale - specie nella proiezione
prospettica di determinati periodi storici - in relazione
all'indennità di esproprio (la cui funzione sarebbe quella di
esprimere "il massimo di contributo e di riparazione che nell'ambito
degli scopi, di generale interesse, la pubblica amministrazione può
garantire all'interesse privato" in una particolare situazione
economico-finanziaria del paese), appare assolutamente irrazionale ed
in deciso contrasto con la specifica valenza costituzionale del
diritto di proprietà, nel contesto di una prospettiva meramente
risarcitoria.
Tanto più ove si consideri che l'indennità espropriativa è pur
sempre la risultante di una sequela procedimentale assistita da
specifiche garanzie per il privato, affatto inesistenti, invece,
nella dinamica di acquisto alla quale fa riscontro la riparazione
risarcitoria.
3) Altri profili di irragionevolezza, stavolta ab estrinseco, e
cioè nel rapporto comparativo della disposizione sospettata di
illegittimità costituzionale con altre normative, appaiono
apprezzabili in funzione degli inevitabili riflessi negativi
direttamente indotti dalla stessa norma sul piano del precetto
costituzionale di eguaglianza.
3.1) In primo luogo, la disparità di trattamento cui essa dà
luogo rispetto alla disciplina delle occupazioni appropriative
destinate al soddisfacimento di esigenze abitative, di cui all'art. 3
della legge 27 ottobre 1988, n. 458, ampliato nella sua sfera
oggettiva dalla pronuncia additiva della Corte costituzionale del 27
dicembre 1991, n. 486.
Tale norma aveva, infatti, introdotto una parificazione tra le
ipotesi di opere di edilizia residenziale pubblica, convenzionata o
agevolata, e la fattispecie di occupazione appropriativa, recependone
pienamente i principi informatori. Prova ne sia che il menzionato
intervento del giudice delle leggi ne aveva esteso l'ambito di
applicazione - in virtù dell'eadem ratio della carenza di potere -
anche al caso (parimenti peculiare del fenomeno appropriativo)
dell'occupazione ab origine illegittima, per mancanza di
provvedimento ablatorio, giustamente ritenuto equivalente all'ipotesi
di annullamento del decreto espropriativo emesso.
L'identità sostanziale tra le due fattispecie ora in esame, sul
piano della dinamica dell'acquisto, al punto tale da consacrarne la
piena equivalenza legislativa e da giustificare l'intervento
correttivo della Corte costituzionale (anche sul rilievo del
carattere non derogatorio o eccezionale della norma e, dunque, della
sua inidoneità a fungere da tertium conparationis), rende privo di
apprezzabile rilievo qualsivoglia riferimento discretivo che
sottolinei la qualità privata del soggetto espropriante ovvero la
natura non pubblica dell'opera realizzata.
Si tratta, infatti, di materia pur sempre permeata di pregnante
interesse pubblico, ritenuto dalla stessa Corte costituzionale di
tale rilevanza da giustificare l'assimilabilità ad ipotesi normative
di privazione del diritto alla retrocessione di beni espropriati; da
giustificare la compatibilità della disposizione esaminata con la
disciplina dell'art. 42, commi secondo e terzo Costituzione, in
quanto esplicazione concreta della funzione sociale della proprietà;
e da giustificare, infine, la valutazione legislativa degli interessi
in gioco - in quel caso ritenuta congrua - in termini tali da far
corrispondere all'impossibilità della "retrocessione" del bene
occupato l'integrale risarcimento del danno subito (ivi compreso
quanto dovuto a titolo dì svalutazione monetaria e "le ulteriori
somme di cui all'art. 1224, comma secondo c.c., a decorrere dal
giorno dell'occupazione illegittima"; e dunque la tutela risarcitoria
(art. 2043 c.c.), integralmente garantita.
Non è dato allora comprendere perchè mai il privato che subisca
l'occupazione del proprio suolo in esecuzione di un programma
residenziale edilizio (di precipua natura pubblica, tanto da
beneficiare delle convenzioni o agevolazioni di legge) possa ambire
all'integrale ristoro del danno patito, mentre il privato che subisce
l'identica occupazione privativa, ma occasionata da altre ragioni di
pubblico interesse, debba andare soggetto alla riduzione in parola (a
parte, poi, i profili di disparità - che non interessano in questa
sede se non per le ulteriori discrasie prodotte nel generale tessuto
normativo dalla norma sospettata di incostituzionalità - nell'ambito
dello stesso comparto residenziale pubblico, stante la macroscopica
diversità di disciplina tra l'ipotesi di edilizia sovvenzionata, pur
essa soggetta al trattamento riduttivo in parola, e le ipotesi di
edilizia convenzionata o agevolata, ammesse all'integrale ristoro).
3.2) Da ultimo, la disparità di trattamento - pur essa diretta
conseguenza della norma denunciata - rispetto all'attività di mero
fatto della pubblica amministrazione, e cioè a quella che si
concretizza nell'occupazione ab origine illegittima, non assistita
neppure dalla dichiarazione di pubblica utilità, o anche
nell'occupazione inizialmente presidiata da dichiarazione di p.u. che
sia poi venuta meno perchè illegittima. Ed invero, tale fattispecie,
che, secondo l'interpretazione prevalente (recepita dallo stesso
giudice delle leggi) sarebbe estranea all'occupazione appropriativa
strictu sensu, ovvero, secondo altra interpretazione, sarebbe stata
riconducibile alla generica ipotesi del "risarcimento del danno"
contenuta nella norma di cui al sesto comma dell'art. 5-bis, poi
dichiarato costituzionalmente illegittimo, è ora invece
incontrovertibilmente estranea alla detta fattispecie acquisitiva
alla stregua della nuova previsione normativa, che si riferisce
esplicitamente alle sole occupazioni illegittime di suoli per causa
di pubblica utilità.
Orbene, nell'ipotesi di occupazione sine titulo, benchè
caratterizzata dall'esecuzione di opera pubblica, il privato, ove non
intenda avvalersi dei rimedi reipersecutori che in astratto
potrebbero competergli, è abilitato all'azione risarcitoria (con
ciò volontariamente dismettendo, secondo una certa interpretazione
dottrinaria e giurisprudenziale, la proprietà dell'immobile) e può
dunque legittimamente aspirare all'integrale risarcimento del danno.
Oltretutto, nel caso di specie, può anche contare sull'ulteriore,
non trascurabile, beneficio di un maggior termine prescrizionale, in
quanto la sua azione è pacificamente sottratta alla prescrizione
quinquennale, in ragione del carattere permanente del danno subito.
A spiegare la diversità di disciplina non sembra sufficiente il
riferimento all'elemento discretivo - assunto come indice
"qualificante" - della dichiarazione di p.u. che, pur in presenza di
identiche condizioni oggettive (spossessamento illecito ed esecuzione
di opera funzionalmente destinata al soddisfacimento di interessi
pubblici), affiderebbe le ragioni di una siffatta diversità ad un
momento meramente formale, peraltro sovente inesistente a fronte
della cospicua proliferazione delle ipotesi di dichiarazione
implicita, relativamente alle quali le garanzie del privato sono in
realtà decisamente rarefatte o, di fatto, anche inesistenti, stante
la mancanza del subprocedimento regolato dagli art. 3 ss. legge 25
giugno 1865 n. 2359 e dagli artt. 10 e 11 legge 22 ottobre 1971, n.
865 (le cui formalità garantistiche, secondo la giurisprudenza
amministrativa, possono anche svolgersi in un momento successivo
all'approvazione dell'opera pubblica).
Incomprensibile, infine, sarebbe il diversificato trattamento
potiore che andrebbe riservato (a quanto pare, secondo l'avviso dello
stesso giudice delle leggi che, nella menzionata pronuncia n.
369/1996, ha ritenuto "non implausibile" la conforme interpretazione
di un'autorità remittente) all'ipotesi di occupazione appropriativa
assistita da dichiarazione di p.u. poi dichiarata illegittima in sede
amministrativa ovvero disapplicata in sede civile, siccome atto
emesso in carenza di potere (si pensi al tipico caso di dichirazione
di p.u. priva dell'indicazione dei termini di durata). Anche in tali
ipotesi, infatti, al privato competerebbe pur sempre l'integrale
ristoro del danno subito.
Le considerazioni che precedono inducono il Collegio a ritenere che
il rilievo di illegittimità costituzionale della norma di che
trattasi non possa considerarsi ictu oculi privo di fondatezza.
Per l'effetto, la Corte solleva d'ufficio la questione di
illegittimità costituzionale dell'art. 5-bis, comma 7-bis, della
llegge 8 agosto 1992, n. 359, aggiunto dall'art. 3 sessantacinquesimo
comma, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, con specifico
riferimento agli artt. 42, secondo comma, 3, primo comma, e 97,
primo comma, della Costituzione, provvedendo come da dispositivo, ai
sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.

P. Q.M
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il procedimento in corso;
Ordina, altresì, che a cura della cancelleria la presente
ordinanza sia notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio
dei Ministri nonchè comunicata anche ai Presidenti delle due Camere
del Parlamento.
Così deciso nella camera di consiglio del 16 gennaio 1997.
Il presidente: Adorno
Il consigliere estensore: Bruno
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