1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 11-10-2023
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 28 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 12 settembre 2023
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 12 settembre 2023 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Servizio sanitario regionale - Norme della Regione Emilia-Romagna - Modifica all'art. 10 della legge regionale n. 29 del 2004 - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico (IRCCS) - Criteri e procedure per il conferimento degli incarichi di direzione di struttura complessa della dirigenza sanitaria - Previsione che la commissione di cui all'art. 15, comma 7-bis, lettera a), del d.lgs. n. 502 del 1992, deputata alla selezione per il conferimento degli incarichi di direzione di struttura complessa, e' composta, oltre che dal direttore sanitario, anche dal direttore scientifico. - Legge della Regione Emilia-Romagna 12 luglio 2023, n. 7 (Abrogazioni e modifiche di leggi e disposizioni regionali in collegamento con la sessione europea 2023. Altri interventi di adeguamento normativo), art. 23, modificativo del comma 7 dell'art. 10 della legge regionale 23 dicembre 2004, n. 29 (Norme generali sull'organizzazione ed il funzionamento del Servizio sanitario regionale). (23C00164) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 11-10-2023)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del Consiglio
dei ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via
dei Portoghesi n. 12, è domiciliato per legge;
Contro la Regione Emilia-Romagna, in persona del Presidente in
carica della Giunta regionale, con sede in Bologna, viale Aldo Moro,
n. 52 - 40127, per la declaratoria della illegittimità
costituzionale della legge della Regione Emilia-Romagna 12 luglio
2023, n. 7, recante «Abrogazioni e modifiche di leggi e disposizioni
regionali in collegamento con la sessione europea 2023, altri
interventi di adeguamento normativo», in relazione all'art. 23, il
quale modifica il comma 7 dell'art. 10 della legge regionale n. 29
del 2004, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione
Emilia-Romagna - parte prima - del 12 luglio 2023, n. 188, proposto
giusta deliberazione del Consiglio dei ministri assunta nella seduta
del giorno 7 settembre 2023.
I) Premessa.
In data 12 luglio 2023, nel Bollettino Ufficiale della Regione
Emilia-Romagna - parte prima - del 12 luglio 2023, n. 188, è stata
pubblicata la legge regionale 12 luglio 2023, n. 7, recante
«Abrogazioni e modifiche di leggi e disposizioni regionali in
collegamento con la sessione europea 2023, altri interventi di
adeguamento normativo», che presenta profili di illegittimità
costituzionale con riferimento all'art. 23, il quale modifica il
comma 7 dell'art. 10 della legge regionale n. 29 del 2004, poichè la
predetta disposizione eccede le competenze legislative regionali,
violando l'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
La predetta disposizione, pertanto, viene impugnata con il
presente atto, ai sensi dell'art. 127 della Costituzione, giusta
deliberazione del Consiglio dei ministri, assunta nella seduta del
giorno 7 settembre 2023, per i motivi di seguito indicati.
II) I Contenuti generali della legge impugnata.
La legge in epigrafe interviene a semplificare il sistema
normativo regionale, in attuazione del principio di miglioramento
della qualità della legislazione, di cui alla legge regionale 7
dicembre 2011, n. 18 (Misure per l'attuazione degli obiettivi di
semplificazione del sistema amministrativo regionale e locale.
Istituzione della sessione di semplificazione) e del principio di
revisione periodica della normativa previsto a livello europeo dal
«Programma di controllo dell'adeguatezza e dell'efficacia della
regolamentazione (Regulatory Fitness and Performance Programme
(REFIT))», mediante l'abrogazione espressa di leggi e di singole
disposizioni normative regionali già implicitamente abrogate o
comunque non più operanti o applicate, nonchè mediante disposizioni
di modifica connesse a specifiche esigenze di adeguamento normativo
di leggi regionali.
La legge detta, altresì, disposizioni di adeguamento normativo
della legge regionale 28 luglio 2008, n. 16 (Norme sulla
partecipazione della Regione Emilia-Romagna alla formazione e
attuazione delle politiche e del diritto dell'Unione europea, sulle
attività di rilievo internazionale della Regione e sui suoi rapporti
interregionali. Attuazione degli articoli 12, 13 e 25 dello statuto
regionale), nonchè adeguamenti normativi in materia di trasporti e
sanità.
La legge in esame, all'art. 23, presenta i profili di
incostituzionalità che di seguito si illustrano.
III) Gli specifici profili di incostituzionalità.
L'art. 23 della legge modifica il comma 7 dell'art. 10 della
legge regionale n. 29 del 2004 stabilendo che: «1. Il comma 7
dell'art. 10 della legge regionale 23 dicembre 2004, n. 29 (Norme
generali sull'organizzazione ed il funzionamento del Servizio
sanitario regionale), è sostituito dal seguente:
7. I criteri e le procedure per il conferimento degli
incarichi di direzione di struttura complessa della dirigenza
sanitaria sono disciplinati dall'art. 8, comma 3, della presente
legge, nel rispetto dei principi fondamentali contenuti nel decreto
legislativo n. 288 del 2003. La Commissione di cui all'art. 15, comma
7-bis, lettera a), del decreto legislativo n. 502 del 1992 è
composta, oltre che dal direttore sanitario, anche dal direttore
scientifico.».
La citata disposizione interviene, dunque, a prevedere i criteri
e le procedure per il conferimento degli incarichi di direzione di
struttura complessa negli istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico (IRCCS) nella Regione, nonchè la composizione della
commissione che effettua la selezione per il conferimento degli
incarichi di direzione di struttura complessa, richiamando la
disciplina prevista dall'art. 15, comma 7-bis, lettera a), del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, per gli incarichi di
struttura complessa in generale.
Tale previsione stabilisce che:
«a) la selezione è effettuata da una commissione composta
dal direttore sanitario dell'azienda interessata e da tre direttori
di struttura complessa nella medesima disciplina dell'incarico da
conferire, dei quali almeno due responsabili di strutture complesse
in regioni diverse da quella ove ha sede l'azienda interessata alla
copertura del posto. I direttori di struttura complessa sono
individuati tramite sorteggio da un elenco nazionale nominativo
costituito dall'insieme degli elenchi regionali dei direttori di
struttura complessa appartenenti ai ruoli regionali del Servizio
sanitario nazionale. Qualora fosse sorteggiato più di un direttore
di struttura complessa della medesima regione ove ha sede l'azienda
interessata alla copertura del posto, è nominato componente della
commissione il primo sorteggiato e si prosegue nel sorteggio fino a
individuare almeno due componenti della commissione direttori di
struttura complessa in regioni diverse da quella ove ha sede la
predetta azienda. Se all'esito del sorteggio di cui al secondo o al
terzo periodo la metà dei direttori di struttura complessa non è di
genere diverso, si prosegue nel sorteggio fino ad assicurare ove
possibile l'effettiva parità di genere nella composizione della
commissione, fermo restando il criterio territoriale di cui al terzo
periodo. Assume le funzioni di presidente della commissione il
componente con maggiore anzianità di servizio tra i tre direttori
sorteggiati. In caso di parità nelle deliberazioni della commissione
prevale il voto del presidente. In deroga alle disposizioni di cui al
primo periodo, nella Provincia autonoma di Bolzano la selezione per
il conferimento degli incarichi di direzione di struttura complessa
è effettuata da una commissione composta dal direttore sanitario
dell'azienda interessata e da tre direttori di struttura complessa
nella medesima disciplina dell'incarico da conferire, dei quali
almeno un responsabile di struttura complessa in regione diversa da
quella ove ha sede l'azienda interessata alla copertura del posto».
Al riguardo, occorre evidenziare che il decreto legislativo 16
ottobre 2003, n. 288, recante il «Riordino della disciplina degli
istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, a norma
dell'art. 42, comma 1, della legge 16 gennaio 2003, n. 3», all'art.
11, comma 2, dispone che:
«2. Negli istituti non trasformati, il trattamento giuridico
ed economico del personale è sottoposto alla disciplina del citato
decreto legislativo n. 502 del 1992, e successive modificazioni, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive
modificazioni, nonchè alla contrattazione collettiva nazionale di
comparto. La commissione di cui al comma 2 dell'art. 15-ter del
decreto legislativo n. 502 del 1992, è composta, oltre che dal
direttore scientifico, che la presiede, da due dirigenti dei ruoli
del personale del Servizio sanitario nazionale, preposti a una
struttura complessa della disciplina oggetto dell'incarico, di cui
uno scelto dal Comitato tecnico scientifico e uno individuato dal
direttore generale. Nei medesimi istituti è consentita l'assunzione
diretta, di diritto privato a tempo determinato, per incarichi
afferenti ai progetti finalizzati di ricerca sulla base di specifici
requisiti di natura professionale.».
Da quanto evidenziato deriva che la legislazione statale ha
dettato norme speciali per la composizione della commissione deputata
alla selezione per il conferimento degli incarichi di direzione di
struttura complessa per gli istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico (IRCCS), rispetto alle analoghe disposizioni contenute
nel decreto legislativo n. 502 del 1992.
Sebbene l'art. 11, comma 2, del decreto legislativo n. 288 del
2003 contenga il riferimento all'art. 15-ter, comma 2, del decreto
legislativo n. 502 del 1992, il quale disciplina la materia degli
incarichi di natura professionale e di direzione di struttura, ora
abrogato, tale intervenuta modifica normativa non pregiudica
l'applicabilità dell'art. 11, comma 2 per i motivi che seguono.
Preliminarmente, al fine di richiamare la normativa interposta,
si ribadisce che nella materia di cui trattasi la normativa statale
di riferimento è rappresentata dal decreto legislativo n. 288 del
2003, in ragione del noto principio di specialità.
Ne consegue che allo stato attuale la norma che disciplina la
fattispecie in esame è costituita dall'art. 11, comma 2, del decreto
legislativo n. 502/2003.
Tanto premesso, si formulano i seguenti rilievi relativi
all'interpretazione che la Regione ha dato del richiamo operato
dall'art. 11, comma 2, del decreto legislativo n. 288 del 2003,
all'art. 15-ter, comma 2, del decreto legislativo n. 502 del 1992,
parzialmente novellato e, in particolare, privato del riferimento
alla composizione della commissione.
Nel dettaglio, la già segnalata modifica intervenuta in ordine
all'art. 15-ter del decreto legislativo n. 502 del 1992, non
pregiudica l'applicabilità dell'art. 11, comma 2, citato per i
motivi che seguono.
Detto rinvio è di tipo «statico», cioè inteso come un rinvio
alla disposizione (nello specifico al comma 2) e non alla fonte. Come
noto, attraverso questa tecnica, il legislatore sceglie di
incorporare in una determinata disposizione la disciplina contenuta
in un differente atto normativo, cristallizzandone il riferimento al
momento in cui ha legiferato: il rinvio statico, quindi, non è
suscettibile alle successive modificazioni che potrebbero interessare
la disciplina richiamata. Ne consegue che nell'ipotesi in cui questa
venga novellata, ove possibile, dovrà farsi riferimento alla
disciplina nella forma originariamente richiamata.
Nel caso dell'art. 11, comma 2, del decreto legislativo n.
288/2003, peraltro, la disposizione fa riferimento al decreto
legislativo n. 502 del 1992 solo ai fini dell'individuazione del tipo
di commissione di cui, poi, in modo autonomo, descrive la
composizione.
Ne deriva che il comma 2 dell'art. 11, è norma pienamente
efficace, recante il rinvio ad una disposizione la cui intervenuta
riformulazione non ne inficia l'applicabilità.
Anzi, il rinvio in parola è frutto di una precisa scelta del
legislatore che, anche in ossequio al principio di specialità, ha
richiamato il decreto legislativo 502 del 1992 al solo fine di
sottolineare il coordinamento della norma speciale (il decreto
legislativo che disciplina gli IRCCS) con quella di carattere
generale.
Tanto premesso, laddove la disposizione regionale non risulta in
linea con l'art. 11 sembra realizzare una violazione dei principi
fondamentali in materia di tutela della salute posti dal legislatore
statale ex art. 117, terzo comma, della Costituzione, tra cui devono
annoverarsi quei principi, dettati con riferimento alle modalità e
ai requisiti di accesso della dirigenza sanitaria, soprattutto
apicale, che si collocano in una prospettiva di miglioramento del
«rendimento» del servizio offerto e dunque di garanzia, oltre che del
buon andamento dell'amministrazione, anche della qualità
dell'attività assistenziale erogata vista la possibile incidenza
sulle prestazioni sanitarie rese agli utenti. (cfr. da ultimo, Corte
costituzionale sentenza 5 novembre 2021, n. 209; si vedano anche le
sentenze n. 87 del 2019, n. 159 del 2018, n. 190 del 2017, n. 124 del
2015, n. 295 del 2009, n. 449 del 2006 e n. 422 del 2005).
Poichè le materie «tutela della salute» e «professioni»
rientrano tra le materie appartenenti alla legislazione concorrente
fra Stato e regione e poichè la specifica materia
dell'organizzazione dei servizi deve ritenersi ricompresa nel più
ampio contesto di «tutela della salute» e delle «professioni», di cui
all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, ne deriva che le
regioni nel legiferare sono tenute a fare riferimento ai principi
generali posti, nella specifica materia, dalla legislazione statale
che, nel presente caso, sono individuati dall'art. 11, comma 2, del
citato decreto legislativo n. 288 del 2003, il quale si pone in
rapporto di specialità, e quindi di prevalenza, con la disciplina
generale dettata dal decreto legislativo n. 502 del 1992, per la
selezione e il conferimento degli incarichi di direzione di struttura
complessa in ambito sanitario.
Ne consegue che il comma 7 dell'art. 10 della legge regionale n.
29 del 2004, come modificato dall'art. 23 della legge n. 7 del 2023,
avrebbe dovuto contenere il riferimento al richiamato comma 2
dell'art. 11 del decreto legislativo n. 288 del 2003, così
disponendo che la commissione sia composta dal direttore scientifico
(che la presiede) e da due dirigenti dei ruoli del personale del
Servizio sanitario nazionale, preposti ad una struttura complessa nel
campo della disciplina oggetto dell'incarico, di cui uno scelto dal
Comitato tecnico scientifico e uno individuato dal direttore
generale.
Per i motivi esposti, stante la violazione della normativa
interposta sopra richiamata, si chiede che codesta Ecc.ma Corte
costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente illegittima, e
conseguentemente annullare, la legge in esame, relativamente all'art.
23 della legge n. 7 del 2023, che modifica il comma 7 dell'art. 10
della legge regionale n. 29 del 2004, per violazione della normativa
statale per il conferimento degli incarichi di direzione di struttura
complessa negli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico
(IRCCS), di cui al comma 2 dell'art. 11 del decreto legislativo n.
288 del 2003, in contrasto con la competenza concorrente in materia
di «tutela della salute» e «professioni» dettata dall'art. 117, terzo
comma, della Costituzione.

P. Q. M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codesta
Ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente
illegittimo, e conseguentemente annullare, per i motivi sopra
rispettivamente indicati ed illustrati, l'art. 23 della legge della
Regione Emilia-Romagna 12 luglio 2023, n. 7, recante «Abrogazioni e
modiche di leggi e disposizioni regionali in collegamento con la
sessione europea 2023. Altri interventi di adeguamento normativo»,
che modifica il comma 7 dell'art. 10 della legge regionale n. 29 del
2004.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno i
seguenti atti e documenti:
1. attestazione relativa alla approvazione, da parte del
Consiglio dei ministri della determinazione di impugnare la legge in
epigrafe secondo i termini e per le motivazioni di cui alla allegata
relazione del Ministro per gli affari regionali e le autonomie;
2. copia della legge regionale impugnata pubblicata nel
Bollettino ufficiale della Regione Emilia-Romagna.
Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di
ricorso anche alla luce delle difese avversarie.
Roma, 11 settembre 2023

Il vice Avvocato generale dello Stato: De Giovanni