1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 21-12-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 276 SENTENZA 5 ottobre - 16 dicembre 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Elezioni - Sospensione di diritto dalle cariche politiche nelle Regioni e negli enti locali in caso di condanna non definitiva per determinati reati. - Decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235 (Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilita' e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi, a norma dell'articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190), artt. 7, comma 1, lettera c), 8, comma 1, e 11, comma 1, lettera a). - (T-160276) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 21-12-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma
1, lettera b), 7, comma 1, lettera c), 8, comma 1, e 11, comma 1,
lettera a), del decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235 (Testo
unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto
di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze
definitive di condanna per delitti non colposi, a norma dell'articolo
1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190), promossi dalla
Corte d'appello di Bari con ordinanza del 27 gennaio 2015, dal
Tribunale ordinario di Napoli con ordinanza del 22 luglio 2015 e dal
Tribunale ordinario di Messina con ordinanza del 14 settembre 2015,
rispettivamente iscritte ai nn. 278 e 323 del registro ordinanze 2015
e 11 del registro ordinanze 2016 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica nn. 49 e 52, prima serie speciale,
dell'anno 2015 e n. 5, prima serie speciale, dell'anno 2016.
Visti gli atti di costituzione di F.A., di V.D.L., di S.A., di
F.M., di V.C. ed altri, del Movimento Difesa del Cittadino ed altri,
nonchè gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 4 ottobre 2016 e nella camera di
consiglio del 5 ottobre il Giudice relatore Daria de Pretis;
uditi gli avvocati Vittorio Manes per F.A., Lorenzo Lentini per
V.D.L., Gianluigi Pellegrino per il Movimento Difesa del Cittadino ed
altro e per G.G., Arnaldo Miglino per F.M., Stefania Marchese per
V.C. ed altri e gli avvocati dello Stato Gabriella Palmieri, Agnese
Soldani e Massimo Giannuzzi per il Presidente del Consiglio dei
ministri.

Ritenuto in fatto

1.- La Corte d'appello di Bari, prima sezione civile, con
ordinanza del 27 gennaio 2015, ha sollevato tre questioni di
legittimità costituzionale: la prima con riferimento all'art. 8,
comma 1, del decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235 (Testo
unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto
di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze
definitive di condanna per delitti non colposi, a norma dell'articolo
1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190), c.d. "legge
Severino", perchè, in violazione degli articoli 76 e 77 della
Costituzione, dispone la sospensione dalle cariche degli eletti al
Consiglio regionale a seguito di condanna non definitiva, «così
eccedendo i limiti della delega conferita dall'art. 1, comma 64
lettera m) della Legge n. 190 del 6.XI.2012»; la seconda, con
riferimento al «comma primo dell'art. 7 della Legge 6.XI.2012 n. 190»
e di nuovo con riferimento all'art. 8, comma 1, del d.lgs. n. 235 del
2012, in quanto, in violazione degli artt. 25, secondo comma, e 117,
primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 7 della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, «non
prevedono la sospensione solo per sentenze di condanna relative a
reati consumati dopo la loro entrata in vigore»; la terza, ancora,
con riferimento al «comma 1 dell'art. 7 lett. c) Legge 190/2012
[recte: del d.lgs. n. 235 del 2012]», in relazione all'art. 8, comma
1, lettera a), del d.lgs. n. 235 del 2012, perchè, in violazione
degli artt. 3, 51, 76 e 77 Cost. e «in evidente disparità di
trattamento, non prevede per gli eletti al Consiglio Regionale, ai
fini della sospensione dalla carica in caso di condanna per uno dei
reati previsti (nel caso di specie l'abuso d'ufficio), una soglia di
pena superiore ai due anni come è per i parlamentari nazionali ed
europei ai fini dell'incandidabilita'».
L'art. 8 del d.lgs. n. 235 del 2012 (rubricato «Sospensione e
decadenza di diritto per incandidabilità alle cariche regionali»)
statuisce, al comma 1, che «[s]ono sospesi di diritto dalle cariche
indicate all'articolo 7, comma 1: a) coloro che hanno riportato una
condanna non definitiva per uno dei delitti indicati all'articolo 7,
comma 1, lettere a), b) e c)».
L'art. 7 (rubricato «Incandidabilità alle elezioni regionali»),
al comma 1 dispone che «[n]on possono essere candidati alle elezioni
regionali, e non possono comunque ricoprire le cariche di presidente
della giunta regionale, assessore e consigliere regionale,
amministratore e componente degli organi comunque denominati delle
unità sanitarie locali [...] c) coloro che hanno riportato condanna
definitiva per i delitti, consumati o tentati, previsti dagli
articoli 314, 316, 316-bis, 316-ter, 317, 318, 319, 319-ter,
319-quater, primo comma, 320, 321, 322, 322-bis, 323, 325, 326, 331,
secondo comma, 334, 346-bis del codice penale».
Le questioni sono sorte nel corso di un giudizio promosso - ai
sensi dell'art. 22 del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150
(Disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia
di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione,
ai sensi dell'articolo 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69) - avanti
al giudice civile da un consigliere della Regione Puglia contro la
Presidenza del Consiglio dei ministri, il Ministero dell'interno -
Prefettura di Bari e la Regione Puglia, a seguito del decreto 23
aprile 2014 con cui il Presidente del Consiglio dei ministri aveva
dichiarato la sospensione del consigliere dalla carica, a causa di
una condanna penale non definitiva per i reati di falso e abuso
d'ufficio, emessa il 13 febbraio 2014. Dopo che il Tribunale
ordinario di Bari aveva dichiarato manifestamente infondate le
questioni di costituzionalità sollevate dal ricorrente, la Corte
d'appello ha invece sollevato le questioni sopra indicate,
sospendendo anche l'efficacia del decreto di sospensione dalla
carica.
1.1.- Quanto alla prima questione, il rimettente ricorda che la
legge delega (legge 6 novembre 2012, n. 190, recante «Disposizioni
per la prevenzione e la repressione della corruzione e
dell'illegalità nella pubblica amministrazione») prevede tra i
principi e criteri direttivi, all'art. 1, comma 64, lettera m),
quello di «disciplinare le ipotesi di sospensione e decadenza di
diritto dalle cariche di cui al comma 63 in caso di sentenza
definitiva di condanna per delitti non colposi successiva alla
candidatura o all'affidamento della carica». Tale norma sarebbe
violata dal citato art. 8, comma 1, del d.lgs. n. 235 del 2012, che
contempla la sospensione dalla carica in caso di condanna non
definitiva. Secondo la corte d'appello, non si potrebbe andare contro
il chiaro dettato letterale del criterio direttivo, nè questo
sarebbe illogico, in quanto dai lavori preparatori della legge delega
emergerebbe che il comma 64, lettera m), riferisce «la sospensione
alle cariche elettive e la decadenza alle cariche non elettive». Al
Governo «non era consentito [...] di regolare la fattispecie in modo
inconfutabilmente creativo, secondo una logica diversa, certamente
condivisibile e più aderente allo scopo generale che si intendeva
perseguire, ma ben al di là del mandato conferito dalla legge
delega».
1.2.- Quanto alla seconda questione, il rimettente osserva che,
quand'anche dovesse ritenersi che la sospensione dalla carica
costituisca un effetto di natura amministrativa della condanna
penale, si tratterebbe comunque di un effetto afflittivo conseguente
a condanna pronunciata per un reato consumato in data antecedente a
quella dell'entrata in vigore del d.lgs. n. 235 del 2012, in
violazione degli artt. 25, secondo comma, e 117, primo comma, Cost.,
quest'ultimo con riferimento all'art. 7 della CEDU. Sebbene lo scopo
delle norme sia quello di allontanare dall'amministrazione della cosa
pubblica, anche in via cautelare, chi si sia reso moralmente indegno,
andrebbe tuttavia considerato che tale obiettivo collide con i
diritti, tutelati dall'art. 51 Cost., di accesso alle cariche
elettive e di esercizio delle funzioni connesse alla carica, diritti
che non potrebbero essere in concreto garantiti «se non nell'ambito
delle garanzie costituzionali tutte, di modo che è parte necessaria
consustanziale del diritto il divieto di retroattività delle norme
sanzionatorie, disciplinato dall'art. 11 delle preleggi».
1.3.- Quanto alla terza questione, il rimettente rileva che
l'art. 1 del d.lgs. n. 235 del 2012 prevede per i parlamentari
nazionali ed europei la soglia della condanna a due anni di
reclusione, al di sotto della quale non si determina
l'incandidabilità, e osserva che la disparità di trattamento dei
consiglieri regionali, per i quali la soglia non opera, non sembra
giustificata dalla diversa situazione istituzionale e funzionale
degli uni e degli altri, apparendo irragionevole che gli eletti in
competizioni locali ricevano un trattamento più severo.
2.- Nel giudizio costituzionale si è tempestivamente costituito
l'appellante nel giudizio a quo, F.A., con memoria depositata il 22
dicembre 2015, che tiene conto della sentenza della Corte
costituzionale n. 236 del 2015, riguardante sempre la c.d. "legge
Severino".
Con riferimento alla prima questione, F.A. nega che l'art. 1,
comma 64, lettera m), della legge n. 190 del 2012 implicitamente
preveda la sospensione per il caso di condanna non definitiva. Dai
lavori preparatori risulterebbe che la sospensione era prevista per
le cariche elettive e la decadenza per quelle non elettive, sempre
sulla base di una condanna definitiva. La ratio di tale distinzione
starebbe nella corrispondenza del regime previsto per gli eletti al
Consiglio regionale con la temporaneità dell'incandidabilità dei
parlamentari, ai sensi dell'art. 1, comma 64, lettere a), b) e c), e
nell'esigenza di limitare il sacrificio del diritto politico,
derivante da un voto popolare.
Con riferimento alla seconda questione, l'appellante nel giudizio
a quo, in considerazione della intervenuta pronuncia n. 236 del 2015,
si limita a citare un contributo dottrinale, secondo il quale non
sarebbe corretto sostenere che si tratti della disciplina dello
status di un membro di un consesso pubblico, per escludere la natura
sanzionatoria della decadenza. Ogni sanzione si tradurrebbe, invece,
nella riduzione della capacità giuridica e della capacità di agire
del soggetto inciso.
Con riferimento alla terza questione, F.A. deduce che il
differente trattamento riservato ai parlamentari e agli eletti nelle
competizioni locali non trova giustificazione nell'esercizio della
discrezionalità legislativa. Di essa sarebbe evidente
l'irragionevolezza intrinseca ed estrinseca, visto che per le cariche
oggettivamente più importanti il rigore si attenua e per quelle
oggettivamente meno importanti si inasprisce.
La parte privata, inoltre, si sofferma su tre ulteriori profili
di possibile incostituzionalità.
Il primo starebbe nella mancata previsione della durata
dell'incandidabilità anche per le cariche elettive regionali (come
per le cariche nazionali): si lamenta la violazione degli artt. 3, 76
e 77, primo comma, Cost., per irragionevolezza e disparità di
trattamento nell'esercizio della funzione legislativa delegata, e
l'ulteriore violazione dell'art. 51 Cost. da parte della legge
delega.
Il secondo profilo attiene alla mancata previsione della
sospensione per le cariche nazionali ed europee: si lamenta la
violazione dell'art. 1, comma 64, lettera m), della legge delega e,
dunque, dell'art. 76 Cost.
Il terzo profilo riguarda l'aggiunta dell'abuso d'ufficio come
reato ostativo, nonostante la possibilità di ampliamento dei reati
ostativi fosse prevista dalla legge delega, secondo la parte, solo
per le elezioni comunali e provinciali, ai sensi dell'art. 1, comma
64, lettera h).
2.1.- Con atto depositato il 29 dicembre 2015 è tempestivamente
intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.
Questa ha negato che sussista eccesso di delega, citando la
sentenza del Consiglio di Stato, sezione terza, 14 febbraio 2014, n.
730, che ha dichiarato manifestamente infondata analoga questione di
legittimità costituzionale. La difesa erariale sottolinea
l'insufficienza del criterio letterale di interpretazione,
evidenziando che la previsione della sospensione in caso di condanna
definitiva equivarrebbe all'eliminazione della stessa sospensione,
essendo invece da escludere che la legge delega intendesse sopprimere
l'istituto della sospensione, previsto da tempo nell'ordinamento
italiano.
Quanto alla seconda questione, la difesa erariale - richiamando
l'orientamento manifestato dalla Corte costituzionale su disposizioni
analoghe (si citano, in particolare, le sentenze n. 25 del 2002, n.
132 del 2001, n. 206 del 1999, nn. 295, 184 e 118 del 1994) - replica
che, sia la misura della sospensione da una carica, sia quelle della
incandidabilità e della decadenza, lungi dall'avere carattere
sanzionatorio, costituirebbero conseguenze del venir meno di un
requisito soggettivo per l'accesso alle cariche considerate, ovvero
per il loro mantenimento. Anche da ultimo (sentenza n. 236 del 2015),
la Corte avrebbe ribadito la natura cautelare della sospensione dalla
carica, che risponde ad esigenze proprie della funzione
amministrativa e della pubblica amministrazione presso la quale il
soggetto colpito presta servizio. Tale qualificazione escluderebbe
che sia violato il divieto di applicazione retroattiva di sanzioni
penali sancito dagli artt. 25, secondo comma, e 117, primo comma,
Cost., quest'ultimo in riferimento all'art. 7 della CEDU.
Infine, con riferimento alla terza questione, l'Avvocatura dello
Stato nega che l'omessa previsione della soglia minima della
condanna, prevista dall'art. 1 del d.lgs. n. 235 del 2012 solo per i
membri del Parlamento, violi l'art. 3 Cost., non apparendo
configurabile, per il diverso livello istituzionale, un'equiparazione
della posizione dei titolari di cariche elettive nelle regioni e
negli enti locali a quella dei membri del Parlamento (è citata la
sentenza n. 407 del 1992, resa sulle previgenti norme che prevedevano
la sospensione dalla carica solo nei confronti dei consiglieri
provinciali e regionali).
2.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato una
memoria in prossimità dell'udienza.
In essa l'Avvocatura dello Stato contesta l'«interpretazione
angustamente letterale» dell'art. 1, comma 64, lettera m), della
legge delega e richiama la citata sentenza del Consiglio di Stato n.
730 del 2014, nonchè la giurisprudenza costituzionale
sull'interpretazione delle leggi di delega, concludendo che la
disciplina delle cause di sospensione e di decadenza, contenuta nel
d.lgs. n. 235 del 2012, sarebbe coerente con la ratio della legge
delega.
Ribadisce che, non venendo in rilievo una norma di natura
sanzionatoria, nemmeno in senso lato, risulta assolutamente
arbitraria l'evocazione, quali parametri di costituzionalità
asseritamente violati, dell'art. 25, secondo comma, e dell'art. 117,
primo comma, Cost., in relazione all'art. 7 della CEDU.
Quanto alla censurata disparità di trattamento rispetto alla
disciplina dell'incandidabilità dei parlamentari nazionali e
europei, l'Avvocatura dello Stato richiama la sentenza n. 106 del
2004 [recte: 2002] e un orientamento del Consiglio di Stato che ha
considerato manifestamente infondate eccezioni di illegittimità
costituzionale analoghe a quella in esame.
3.- Il Tribunale ordinario di Napoli, prima sezione civile, con
ordinanza del 22 luglio 2015 ha sollevato quattro questioni di
legittimità costituzionale.
La prima riguarda l'art. 8, comma 1, del d.lgs. n. 235 del 2012 e
corrisponde all'eccesso di delega già denunciato dalla Corte
d'appello di Bari, con l'aggiunta di un ulteriore profilo: poichè
nel caso di specie la condanna non definitiva ha preceduto
l'elezione, si lamenta che l'art. 8, comma 1, violerebbe l'art. 1,
comma 64, lettera m), della legge n. 190 del 2012, non solo perchè
tale norma contemplerebbe la sospensione solo «in caso di sentenza
definitiva di condanna», ma anche perchè la sentenza, secondo la
medesima norma, dovrebbe essere «successiva alla candidatura o
all'affidamento della carica».
In secondo luogo il rimettente dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 8, comma 1, del d.lgs. n. 235 del 2012, in
riferimento agli artt. 25, secondo comma, e 117, primo comma, Cost.,
quest'ultimo in relazione all'art 7 della CEDU, nella parte in cui
non prevede la sospensione dalla carica solo per sentenze di condanna
relative a reati consumati dopo la sua entrata in vigore. La
questione corrisponde, anche negli argomenti, alla censura di
violazione del divieto di retroattività sollevata dalla Corte
d'appello di Bari.
Con la terza questione il Tribunale ordinario di Napoli lamenta
che l'applicazione retroattiva dell'art. 8, comma 1, in relazione
all'art. 7, comma 1, lettera c), del d.lgs. n. 235 del 2012, si
porrebbe in contrasto anche con gli artt. 2, 4, secondo comma, 51,
primo comma, e 97, secondo comma, Cost.
La quarta questione riguarda l'art. 1, comma 1, lettera b), in
relazione all'art. 7, comma 1, lettera c), e all'art. 8, comma 1,
lettera a), del d.lgs. n. 235 del 2012 e corrisponde, anche nelle
motivazioni, alla censura di disparità di trattamento normativo già
sollevata dalla Corte d'appello di Bari in relazione alla mancanza di
una soglia di pena superiore a due anni di reclusione in caso di
condanna per abuso d'ufficio, prevista per i soli parlamentari
nazionali e europei.
Le questioni sono sorte a seguito di un ricorso ex art. 700 del
codice di procedura civile proposto - nel corso di un giudizio
promosso avanti al giudice civile ai sensi dell'art. 22 del d.lgs. n.
150 del 2011 e dell'art. 702-bis cod. proc. civ. - dal Presidente
della Regione Campania contro la Presidenza del Consiglio dei
ministri e il Ministero dell'interno - Prefettura di Napoli, a
seguito del decreto 26 giugno 2015 con cui il Presidente del
Consiglio dei ministri dichiarava la sospensione del Presidente
regionale appena eletto (il 18 giugno 2015), in conseguenza di una
precedente condanna penale non definitiva per il reato di abuso
d'ufficio, per fatti risalenti al 2008.
3.1.- Quanto alla prima questione, il rimettente ricorda che il
sindacato sul vizio di eccesso di delega spetta alla Corte
costituzionale e cita, a sostegno dell'eccesso di delega, i lavori
preparatori e gli argomenti utilizzati nell'ordinanza della Corte
d'appello di Bari.
3.2.- Il rimettente ripropone argomenti analoghi a quelli
utilizzati dalla Corte d'appello di Bari anche a sostegno della
seconda questione.
3.3.- Quanto alla terza questione, il Tribunale ordinario di
Napoli - richiamando un'ordinanza del Tribunale amministrativo
regionale per la Campania che ha sollevato analoga questione di
legittimità costituzionale dell'art. 11, comma 1, lettera a), del
d.lgs. n. 235 del 2012 - afferma che l'art. 51 Cost., nell'affidare
alla legge la disciplina dell'esercizio del diritto di elettorato
passivo, lo consentirebbe nei limiti fisiologici entro i quali alla
legge stessa è consentito operare, cioè non retroattivamente.
Infatti, essendo il divieto di retroattività di cui all'art. 11
delle disposizioni sulla legge in generale uno dei principi su cui si
fonda l'efficacia della legge nel tempo, la sua violazione
costituirebbe anche violazione del diritto che la Costituzione
espressamente la chiama a disciplinare e proteggere.
3.4.- Con la quarta questione il rimettente nega che sia
ragionevole trattare più severamente gli organi locali rispetto a
quelli nazionali, apparendo semmai logico il contrario. Ricorda,
altresì, che anche gli organi regionali esercitano funzioni
legislative.
4.- Con atto depositato il 19 gennaio 2016 si è costituito
V.D.L., ricorrente nel giudizio a quo.
Egli osserva preliminarmente che la questione relativa alla
violazione del principio di irretroattività della norma penale
sancito all'art. 25 Cost. non sarebbe pregiudicata dalla sentenza n.
236 del 2015, la quale ha scrutinato tale profilo solo con
riferimento al distinto parametro costituzionale dell'art. 51,
secondo comma, Cost. La sospensione del mandato elettivo rientrerebbe
nella nozione di pena ai sensi degli artt. 6 e 7 della CEDU,
giacchè, al di là della sua indubbia funzione cautelare, essa
presenterebbe anche un concorrente e inscindibile carattere
afflittivo, con effetti non ripristinabili, stante che il periodo di
mandato nel quale opera sarebbe irreversibilmente compromesso (a
differenza di quanto avviene nel caso della sospensione del rapporto
di impiego - cui si riferirebbe la «decisione n. 142/96» -, per il
quale al proscioglimento seguono adeguate misure ripristinatorie).
Quanto all'eccesso di delega, V.D.L. evidenzia che la legge
delega precludeva di attribuire rilevanza alle condanne precedenti
l'elezione e che la sospensione del Presidente neo-eletto, prima
della formazione della Giunta, si tradurrebbe «in un impedimento
permanente del funzionamento della Regione, con effetti dissolutori».
La sospensione per una condanna antecedente, operando
automaticamente, si convertirebbe in una sanzione decadenziale,
incompatibile con la presunzione di innocenza di cui all'art. 27
Cost.
Inoltre, il ricorrente nel giudizio a quo si sofferma su un
ulteriore profilo di eccesso di delega, consistente nella previsione
della sospensione in caso di abuso d'ufficio, che non rientrerebbe
tra i reati di «grave allarme sociale» di cui all'art. 1, comma 64,
lettera h), della legge n. 190 del 2012.
Infine, la disparità di trattamento con i parlamentari non
sarebbe giustificata, considerato che la riforma del Titolo V della
Costituzione avrebbe parificato le assemblee regionali e legislative,
riconoscendo ai consiglieri regionali le stesse prerogative e
"guarentigie" dei parlamentari. L'art. 1, comma 64, lettera h), della
legge n. 190 del 2012 avrebbe imposto al legislatore delegato una
coerenza di regimi tra parlamentari nazionali e consiglieri
regionali, che non si rinverrebbe nella disciplina in esame.
All'identità di funzioni legislative dovrebbe pertanto corrispondere
un trattamento speculare in tema di sospensione e decadenza dalla
carica.
4.1.- Si sono costituiti davanti alla Corte alcuni intervenienti
nel giudizio a quo.
4.1.1.- Con atto depositato il 28 dicembre 2015 si è costituito
S.A. La sua difesa riproduce le deduzioni svolte per conto di una
degli intervenienti nel giudizio di costituzionalità deciso dalla
sentenza n. 236 del 2015.
4.1.2.- Con atto depositato il 14 gennaio 2016, si è
successivamente costituito F.M., al fine di argomentare
l'infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale.
Egli nega, in primo luogo, che l'art. 8 del d.lgs. n. 235 del
2012 sia affetto da eccesso di delega, in quanto i criteri direttivi
della delega andrebbero intesi alla luce della complessiva ratio
della delega e, inoltre, i presupposti di cui all'art. 1, comma 64,
lettera m), della legge n. 190 del 2012 sarebbero collegati solo alla
decadenza, non alla sospensione.
Sotto altro profilo, ricorda che la sentenza n. 236 del 2015 ha
già chiarito che la disciplina della sospensione dalla carica non ha
carattere sanzionatorio, nè retroattivo. La misura in esame non
sarebbe neppure qualificabile come sanzione ai sensi dell'art. 7
della CEDU, dato che l'effetto sospensivo discende direttamente dalla
legge e ha finalità cautelativa. L'art. 8 del d.lgs. n. 235 del
2012, inoltre, non presenterebbe alcun profilo di retroattività,
perchè il fatto cui applicare la norma è la condizione di
condannato in primo grado, non la condotta per cui è stata emessa la
condanna.
La disciplina del d.lgs. n. 235 del 2015 sarebbe immune dal vizio
di disparità di trattamento denunciato dal rimettente per la
diversità di status tra consiglieri regionali e parlamentari,
conseguente alla differenza tra le funzioni svolte. L'interveniente
ricorda, in particolare, che al consiglio regionale sono attribuite
anche funzioni amministrative, tali da rendere la posizione dei
consiglieri non assimilabile a quella dei parlamentari.
F.M., poi, sollecita un obiter dictum della Corte, «in ordine
alla possibilità di emanare provvedimenti cautelari in contrasto con
disposizioni normative sospettate di incostituzionalità ma non
ancora invalidate».
4.1.3.- Si sono ancora costituiti, con atto depositato il 19
gennaio 2016, sette consiglieri regionali del Movimento 5 Stelle
(V.C. e altri sei). Essi sostengono l'infondatezza delle questioni di
costituzionalità sopra esposte, con argomenti che sostanzialmente
corrispondono a quelli esposti nella memoria di F.M.
Inoltre segnalano che il Tribunale ordinario di Napoli, con
ordinanza del 28 dicembre 2015, ha sospeso il giudizio di merito ai
sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
Costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), senza
però sollevare la questione di costituzionalita': ciò che
implicherebbe l'inammissibilità della questione sollevata in sede
cautelare.
4.1.4.- Con atto depositato il 19 gennaio 2016, si sono infine
costituiti il Movimento difesa del cittadino, A.L. e G.G.. Con
riferimento ai primi due soggetti, però, il Tribunale ha dichiarato
l'intervento inammissibile con la stessa ordinanza di rimessione.
Essi sostengono la manifesta infondatezza delle questioni di
costituzionalità sopra esposte.
Quanto all'eccesso di delega, argomentano che il Parlamento non
intendeva diminuire il livello di tutela, eliminando l'istituto della
sospensione cautelare, nè attribuire all'elezione un effetto di
«lavacro» di precedenti condanne. Il riferimento alla condanna
definitiva successiva all'elezione, contenuto nell'art. 1, comma 64,
lettera m), della legge n. 190 del 2012, riguarderebbe esclusivamente
la decadenza.
A sostegno del carattere non retroattivo e della natura non
sanzionatoria della disciplina dei limiti all'esercizio
dell'elettorato passivo, le parti richiamano la sentenza n. 236 del
2015, alcuni precedenti della Corte di cassazione e del Consiglio di
Stato, un'ordinanza del Tribunale ordinario di Palermo, nonchè le
decisioni della Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari
del Senato della Repubblica, che persino per la interdizione
definitiva e per la decadenza hanno escluso qualsivoglia valenza
sanzionatoria.
La censurata disparità di trattamento tra consiglieri regionali
e parlamentari sarebbe esclusa in radice dal fatto che il rimettente
pone a confronto i diversi istituti della sospensione dalle cariche
regionali e dell'incandidabilità alla carica di deputato o senatore.
Inoltre, gli intervenienti ricordano che la Corte, con la sentenza n.
407 del 1992, ha respinto un'analoga questione relativa alle norme
previgenti, argomentando dal diverso livello istituzionale e
funzionale degli organi costituzionali interessati (è citato anche
un orientamento del Consiglio di Stato, che ha escluso qualsiasi
contrasto della disciplina in esame con l'art. 3 Cost.).
4.2.- Con atto depositato il 19 gennaio 2016 è tempestivamente
intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.
La difesa erariale segnala innanzi tutto che contro l'ordinanza
che aveva disposto la misura cautelare è stato proposto regolamento
preventivo di giurisdizione, dichiarato inammissibile dalla Corte di
cassazione, sezioni unite, con ordinanza n. 23542 del 18 novembre
2015.
L'Avvocatura dello Stato nega, poi, che l'art. 8 del d.lgs. n.
235 del 2012 sia affetto da eccesso di delega, in quanto occorrerebbe
tener conto della ratio della legge n. 190 del 2012, volta a
prevenire l'illegalità nella pubblica amministrazione in attuazione
della Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione, adottata
dall'Assemblea generale dell'ONU il 31 ottobre 2003, ratificata e
resa esecutiva con legge 3 agosto 2009, n. 116, e della Convenzione
penale sulla corruzione, stipulata a Strasburgo il 27 gennaio 2009,
ratificata e resa esecutiva con legge 28 giugno 2012, n. 110. Nè
sarebbe sostenibile la tesi che la sospensione vada riferita alle
cariche elettive e la decadenza alle cariche non elettive: la
sospensione sarebbe una misura cautelare prevista per il caso di
condanna non definitiva, anche precedente l'elezione. La difesa
erariale cita al riguardo la sentenza del Consiglio di Stato n. 730
del 2014, che ha dichiarato manifestamente infondato il dubbio di
eccesso di delega.
Secondo l'Avvocatura dello Stato non sarebbero violati nè l'art.
25, secondo comma, nè l'art. 117, primo comma, Cost., quest'ultimo
in relazione all'art. 7 della CEDU, in quanto l'istituto della
sospensione dalla carica elettiva per sentenza non definitiva di
condanna non sarebbe assimilabile ad una sanzione penale, sicchè,
nel caso della sospensione che consegua (come nella specie) alla
condanna per un reato commesso prima dell'entrata in vigore del
d.lgs. n. 235 del 2012, non si porrebbe un problema di violazione del
principio di irretroattività.
L'interveniente osserva che, in via generale, la giurisprudenza
della Corte costituzionale (sono citate le sentenze n. 25 del 2002,
n. 206 del 1999 e n. 118 del 1994), della Corte di cassazione e del
Consiglio di Stato si sarebbe costantemente espressa nel senso che
gli istituti che limitano l'esercizio del diritto di elettorato
passivo, quali l'incandidabilità, l'ineleggibilità o la decadenza
conseguenti a sentenze penali di condanna, attengono alle condizioni
di accesso alle cariche elettive e non alle conseguenze penali dei
reati. La sentenza n. 236 del 2015 avrebbe ribadito il carattere non
sanzionatorio dell'istituto della sospensione dalla carica elettiva.
Secondo l'Avvocatura dello Stato l'istituto della sospensione
dalla carica elettiva a seguito di sentenza penale di condanna di
primo grado contempererebbe ragionevolmente opposti interessi di pari
dignità costituzionale, quali sono, da un lato, il diritto di
elettorato passivo e, dall'altro, il potere del legislatore di
fissare i requisiti di eleggibilità e permanenza nella carica in
modo da garantire la salvaguardia dell'integrità della funzione
elettiva.
Sulla disparità di trattamento con i parlamentari, l'Avvocatura
dello Stato eccepisce preliminarmente l'inammissibilità della
questione con riferimento alla violazione degli artt. 76 e 77 Cost.,
per mancanza di motivazione, e rileva che comunque l'art. 1, comma
64, lettera m), della legge n. 190 del 2012 non fornisce alcuna
indicazione specifica sulle soglie di pena al di sopra delle quali
dovrebbero operare le misure della sospensione e della decadenza
dalle cariche elettive, a differenza di quanto prevede la lettera a)
del comma 64, in tema di incandidabilità temporanea alla carica di
parlamentare.
Un'altra ragione di inammissibilità, per irrilevanza,
deriverebbe dal fatto che la sospensione oggetto del giudizio a quo
ha riguardato la carica del Presidente della Giunta regionale, che
non svolge funzioni legislative, sicchè non sarebbe ravvisabile
l'identità di situazione con i membri del Parlamento.
Nel merito, l'Avvocatura dello Stato richiama anche in questo
caso la sentenza n. 407 del 1992 e il conforme orientamento del
Consiglio di Stato, che ha ritenuto ragionevole la differenziazione
tra la disciplina dell'incandidabilità alle elezioni regionali e
quella dell'incandidabilità al Parlamento.
4.3.- V.D.L. ha depositato una memoria in prossimità
dell'udienza.
In essa osserva che la legge delega avrebbe attribuito al Governo
il potere di prevedere la sospensione dalla carica elettiva per reati
commessi dopo l'elezione, con conseguente illegittimità per eccesso
di delega del decreto legislativo che attribuisce le stesse
conseguenze anche a reati commessi prima. L'eccesso di delega vi
sarebbe inoltre per il fatto che la "legge Severino" collega la
sospensione ad una condanna non definitiva, condanna non definitiva
che, nel caso di V.D.L., è stata per di più riformata in appello.
È contestato, poi, l'automatismo della sospensione.
Sulla violazione del principio di irretroattività delle norme
sanzionatorie, il ricorrente nel giudizio a quo afferma che la
sanzione della sospensione dalla carica elettiva dovrebbe essere
assimilata, per l'effetto che produce, alla sanzione amministrativa
di sospensione dagli uffici amministrativi, e ricorda che il nostro
sistema sanzionatorio si basa sul principio di legalita': principio
che per le sanzioni si traduce storicamente e sistematicamente nel
vincolo di anteriorità della legge sanzionatrice rispetto al fatto
sanzionato (art. 25 Cost. e art. 1 della legge 24 novembre 1981, n.
689, recante «Modifiche al sistema penale»).
Sulla disparità di trattamento, osserva che l'irragionevolezza
della disciplina differenziata a favore dei parlamentari sarebbe
eliminabile mediante la sua estensione agli eletti nelle competizioni
regionali.
4.4.- Anche F.M. ha depositato una memoria in prossimità
dell'udienza, nella quale osserva che il sopravvenuto proscioglimento
di V.D.L. in sede penale non determina l'irrilevanza della questione,
perchè, qualora la Corte la ritenesse infondata, la domanda di
merito proposta al Tribunale ordinario di Napoli dovrebbe essere
respinta.
4.5.- In una successiva memoria illustrativa, il Presidente del
Consiglio dei ministri ribadisce la necessità di adottare
un'interpretazione teleologico-sistematica della norma delegante,
richiamando la giurisprudenza costituzionale sull'interpretazione
delle leggi di delega ed evidenziando che la legge n. 190 del 2012 ha
lo scopo di rendere più efficace il contrasto dell'illegalità nella
pubblica amministrazione. Inoltre, l'Avvocatura dello Stato osserva
che la sospensione, avendo natura transitoria, dovrebbe essere
collegata a presupposti parimenti transitori.
Con riferimento alla dedotta violazione dell'art. 117, comma
primo, Cost., in relazione all'art. 7 della CEDU, l'Avvocatura dello
Stato afferma che, anche in applicazione dei criteri elaborati dalla
Corte europea dei diritti dell'uomo, l'istituto della sospensione
dalla carica elettiva non rientrerebbe nella nozione convenzionale di
pena, in quanto essa: non è qualificata dal legislatore come
sanzione penale; non ha finalità punitiva ma cautelare; non produce
conseguenze gravi per l'accusato, in ragione del suo carattere
provvisorio e limitato nel tempo.
5.- Il Tribunale ordinario di Messina, con ordinanza del 14
settembre 2015 ha sollevato tre questioni di legittimità
costituzionale, nel corso di un giudizio promosso da un consigliere
(V.L.M.) del Comune di Graniti contro la Prefettura di Messina, a
seguito del decreto con cui il Prefetto aveva dichiarato la
sospensione del consigliere dalla carica ai sensi dell'art. 11, comma
1, lettera a), del d.lgs. n. 235 del 2012. Con la medesima ordinanza,
il Tribunale ha sospeso l'efficacia del decreto prefettizio.
Le questioni hanno ad oggetto l'art. 11, comma 1, lettera a), del
d.lgs. n. 235 del 2012. Tale disposizione (recante la rubrica
«Sospensione e decadenza di diritto degli amministratori locali in
condizione di incandidabilita'») statuisce che «[s]ono sospesi di
diritto dalle cariche indicate al comma 1 dell'articolo 10: a) coloro
che hanno riportato una condanna non definitiva per uno dei delitti
indicati all'articolo 10, comma 1, lettere a), b) e c)».
L'art. 10 (rubricato «Incandidabilità alle elezioni provinciali,
comunali e circoscrizionali»), al comma 1, dispone che «[n]on possono
essere candidati alle elezioni provinciali, comunali e
circoscrizionali e non possono comunque ricoprire le cariche di
presidente della provincia, sindaco, assessore e consigliere
provinciale e comunale [...] c) coloro che hanno riportato condanna
definitiva per i delitti previsti dagli articoli 314, 316, 316-bis,
316-ter, 317, 318, 319, 319-ter, 319-quater, primo comma, 320, 321,
322, 322-bis, 323, 325, 326, 331, secondo comma, 334, 346-bis del
codice penale».
Con la prima questione il rimettente dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 11 del d.lgs. n. 235 del 2012, nella parte
in cui consente la sospensione dalla carica in relazione a reati
consumati prima della sua entrata in vigore, in riferimento agli
artt. 25, secondo comma, e 117, primo comma, Cost. Gli argomenti
utilizzati ricalcano quelli utilizzati a sostegno della stessa
censura nell'ordinanza della Corte d'appello di Bari.
Il Tribunale ordinario di Messina ritiene, altresì, che
l'applicazione retroattiva dell'art. 11, comma 1, lettera a), in
relazione all'art. 10, comma 1, del d.lgs. n. 235 del 2012, si ponga
in contrasto con gli artt. 2, 4, secondo comma, 51, primo comma, e
97, secondo comma, Cost. I termini della questione coincidono con
quelli sviluppati, sulla stessa questione, nell'ordinanza del
Tribunale ordinario di Napoli.
Con la terza questione il rimettente contesta il vizio di eccesso
di delega, in quanto, in violazione dell'art. 1, comma 64, lettera
m), della legge n. 190 del 2012, l'art. 11, comma 1, lettera a), del
d.lgs. n. 235 del 2012 collega la sospensione alla sentenza non
definitiva di condanna.
6.- Con atto depositato il 23 febbraio 2016 è tempestivamente
intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.
La difesa erariale premette che, nel caso di specie, un problema
di irretroattività neppure si porrebbe e che difetterebbe di
conseguenza il requisito della rilevanza della questione. Nel 2004,
epoca della commissione del fatto reato (peculato), l'ordinamento
già prevedeva la sospensione dalla carica elettiva a fronte di
sentenza di condanna di primo grado, ai sensi dell'art. 59, comma 1,
lettera a), del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo
unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), trasfuso
nell'attuale art. 11, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 235 del
2012.
Subordinatamente, l'Avvocatura dello Stato si sofferma
sull'infondatezza della prima e seconda questione, nonchè del
lamentato eccesso di delega, riproponendo i medesimi argomenti
utilizzati nell'atto di intervento dimesso nel giudizio promosso dal
Tribunale ordinario di Napoli.
6.1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato
un'ulteriore memoria in prossimità dell'udienza.
Sui profili dell'eccesso di delega e della violazione del divieto
di retroattività delle norme penali, la difesa erariale ripropone
gli argomenti svolti nella memoria integrativa depositata nel
giudizio promosso dal Tribunale ordinario di Napoli.

Considerato in diritto

1.- La Corte d'appello di Bari, il Tribunale ordinario di Napoli
e quello di Messina hanno sollevato (con ordinanze iscritte
rispettivamente ai nn. 278 e 323 del registro ordinanze 2015 e al n.
11 del registro ordinanze 2016) complessivamente quattro questioni di
costituzionalità con riferimento al decreto legislativo 31 dicembre
2012, n. 235 (Testo unico delle disposizioni in materia di
incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di
Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non
colposi, a norma dell'articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre
2012, n. 190), c.d. "legge Severino". In particolare, i giudici hanno
contestato - nell'ambito di giudizi promossi da soggetti sospesi
dalla carica politica (rispettivamente, di consigliere della Regione
Puglia, di Presidente della Regione Campania e di consigliere del
Comune di Graniti) a seguito di condanne penali non definitive - le
norme che contemplano la sospensione dalle cariche politiche nelle
regioni e negli enti locali in caso di condanna non definitiva per
determinati reati: l'art. 8, comma 1, e l'art. 11, comma 1, lettera
a), del d.lgs. n. 235 del 2012. In collegamento con l'art. 8, comma
1, vengono censurati anche l'art. 1, comma 1, lettera b) e l'art. 7,
comma 1, del d.lgs. n. 235 del 2012.
L'art. 8 del d.lgs. n. 235 del 2012 (rubricato «Sospensione e
decadenza di diritto per incandidabilità alle cariche regionali»)
statuisce, al comma 1, che «[s]ono sospesi di diritto dalle cariche
indicate all'articolo 7, comma 1: a) coloro che hanno riportato una
condanna non definitiva per uno dei delitti indicati all'articolo 7,
comma 1, lettere a), b) e c)».
L'art. 7 (rubricato «Incandidabilità alle elezioni regionali»),
al comma 1, dispone che «[n]on possono essere candidati alle elezioni
regionali, e non possono comunque ricoprire le cariche di presidente
della giunta regionale, assessore e consigliere regionale,
amministratore e componente degli organi comunque denominati delle
unità sanitarie locali [...] c) coloro che hanno riportato condanna
definitiva per i delitti, consumati o tentati, previsti dagli
articoli 314, 316, 316-bis, 316-ter, 317, 318, 319, 319-ter,
319-quater, primo comma, 320, 321, 322, 322-bis, 323, 325, 326, 331,
secondo comma, 334, 346-bis del codice penale».
L'art. 11, comma 1, lettera a), (rubricato «Sospensione e
decadenza di diritto degli amministratori locali in condizione di
incandidabilita'») statuisce che «[s]ono sospesi di diritto dalle
cariche indicate al comma 1 dell'articolo 10: a) coloro che hanno
riportato una condanna non definitiva per uno dei delitti indicati
all'articolo 10, comma 1, lettere a), b) e c)».
L'art. 10 (rubricato «Incandidabilità alle elezioni provinciali,
comunali e circoscrizionali»), al comma 1, dispone che «[n]on possono
essere candidati alle elezioni provinciali, comunali e
circoscrizionali e non possono comunque ricoprire le cariche di
presidente della provincia, sindaco, assessore e consigliere
provinciale e comunale [...] c) coloro che hanno riportato condanna
definitiva per i delitti previsti dagli articoli 314, 316, 316-bis,
316-ter, 317, 318, 319, 319-ter, 319-quater, primo comma, 320, 321,
322, 322-bis, 323, 325, 326, 331, secondo comma, 334, 346-bis del
codice penale».
Nella vicenda pugliese, il consigliere regionale, eletto nel
maggio 2010, è stato condannato il 13 febbraio 2014 a un anno e otto
mesi di reclusione (e a cinque anni di interdizione dai pubblici
uffici), per falso e abuso d'ufficio commessi nel 2008. Nel secondo
caso, il Presidente della Regione Campania è stato condannato il 21
gennaio 2015, cioè prima dell'elezione (avvenuta il 18 giugno 2015),
per un reato di abuso d'ufficio risalente al 2008. Infine, nella
vicenda di Messina il consigliere comunale è stato condannato il 10
dicembre 2013, prima dell'elezione avvenuta nel giugno 2015, per
falso e peculato commessi nel 2004.
Con la prima questione si lamenta la violazione degli artt. 76 e
77 della Costituzione (eccesso di delega). Essa è sollevata in tutte
e tre le ordinanze di rimessione e comprende due distinti profili: a)
se l'art. 8, comma 1, e l'art. 11, comma 1, lettera a), del d.lgs. n.
235 del 2012 violino l'art. 1, comma 64, lettera m), della legge 6
novembre 2012, n. 190 (Disposizioni per la prevenzione e la
repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica
amministrazione), là dove prevedono la sospensione dalla carica in
caso di condanna non definitiva (profilo presente in tutti i
giudizi); b) se l'art. 8, comma 1, del d.lgs. n. 235 del 2012 violi
l'art. 1, comma 64, lettera m), della legge n. 190 del 2012, là dove
non limita la sospensione dalla carica alle condanne successive alla
candidatura (profilo presente nel solo giudizio promosso dal
Tribunale ordinario di Napoli).
La seconda questione (sollevata in tutte e tre le ordinanze di
rimessione) è proposta con riferimento agli artt. 25, secondo comma,
e 117, primo comma, Cost. (quest'ultimo in relazione all'art. 7 della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, CEDU, firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848), che
sarebbero violati in quanto gli artt. 7, comma 1, 8, comma 1, e 11,
comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 235 del 2012 non prevedono la
sospensione solo per sentenze di condanna relative a reati consumati
dopo la loro entrata in vigore.
La terza questione (sollevata dal Tribunale ordinario di Napoli e
da quello di Messina) ricalca, quanto ad oggetto della censura
(sospensione dalla carica per reati commessi prima dell'entrata in
vigore della "legge Severino"), quella appena illustrata e, quanto ad
argomenti usati, quella proposta dal Tribunale regionale
amministrativo per la Campania e già dichiarata infondata da questa
Corte con la sentenza n. 236 del 2015: si lamenta che l'applicazione
retroattiva degli artt. 8, comma 1 - in relazione all'art. 7, comma
1, lettera c) - e 11, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 235 del 2012
si porrebbe in contrasto con gli artt. 2, 4, secondo comma, 51, primo
comma, e 97, secondo comma, Cost.
Infine, con la quarta questione (sollevata dalla Corte d'appello
di Bari e dal Tribunale ordinario di Napoli), i giudici lamentano che
gli artt. 1, comma 1, lettera b), 7, comma 1, lettera c), e 8, comma
1, lettera a), del d.lgs. n. 235 del 2012 determinerebbero una
disparità di trattamento, non prevedendo - ai fini della sospensione
dalla carica in caso di condanna per uno dei reati previsti - una
soglia di pena superiore ai due anni, come è stabilito per i
parlamentari nazionali ed europei ai fini dell'incandidabilità. I
parametri invocati sono gli artt. 3, 51, 76 e 77 Cost.
2.- I giudizi vanno riuniti per essere definiti con un'unica
pronuncia, avendo a oggetto le medesime disposizioni o disposizioni
simili, censurate in riferimento a parametri e per motivi in gran
parte coincidenti.
3.- In via preliminare, va ribadito quanto stabilito
nell'ordinanza della quale è stata data lettura in udienza, allegata
al presente provvedimento, sull'inammissibilità della costituzione
del Movimento difesa del cittadino e di A.L.: tali soggetti non sono
legittimati a partecipare al giudizio costituzionale quali parti del
giudizio a quo davanti al Tribunale ordinario di Napoli, poichè il
loro intervento in esso è stato dichiarato inammissibile con la
stessa ordinanza di rimessione.
3.1.- Prima di entrare nel merito delle questioni, occorre
osservare che nel giudizio promosso dalla Corte d'appello di Bari la
parte privata si è soffermata su tre ulteriori profili di possibile
incostituzionalità, non presenti nell'ordinanza di rimessione. Il
primo starebbe nella mancata previsione della durata
dell'incandidabilità anche per le cariche elettive regionali (come
per le cariche nazionali), con conseguente violazione degli artt. 3,
51, 76 e 77 Cost.; il secondo attiene alla mancata previsione della
sospensione per le cariche nazionali ed europee, in asserito
contrasto con l'art. 76 Cost.; il terzo riguarda l'aggiunta
dell'abuso d'ufficio come reato ostativo, in asserito contrasto con
l'art. 76 Cost.
Anche nel giudizio promosso dal Tribunale ordinario di Napoli il
ricorrente nel giudizio a quo ha evidenziato un ulteriore profilo di
eccesso di delega (assente nell'ordinanza di rimessione), consistente
nella previsione della sospensione in caso di abuso d'ufficio, che
non rientrerebbe tra i reati di «grave allarme sociale» previsti
all'art. 1, comma 64, lettera h), della legge n. 190 del 2012.
Tali questioni sono inammissibili, in quanto non sollevate dai
giudici rimettenti. Secondo la costante giurisprudenza di questa
Corte, non possono essere presi in considerazione, oltre i limiti
dell'ordinanza di rimessione, ulteriori questioni o profili di
costituzionalità dedotti dalle parti, sia che siano stati eccepiti
ma non fatti propri dal giudice a quo, sia che siano diretti ad
ampliare o modificare successivamente il contenuto della stessa
ordinanza (ex plurimis, sentenze n. 203 del 2016, n. 56 del 2015, n.
271 del 2011, n. 236 e n. 56 del 2009, n. 86 del 2008).
3.2.- Sempre in via preliminare, occorre, infine, dare conto del
fatto che, nel giudizio promosso dal Tribunale ordinario di Napoli,
una parte privata ha segnalato che il giudice a quo, con ordinanza
del 28 dicembre 2015, ha sospeso il giudizio di merito ai sensi
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), senza
però sollevare la questione di costituzionalita': ciò che
implicherebbe l'inammissibilità della questione sollevata in sede
cautelare. Tale eccezione appare infondata, per l'irrilevanza delle
vicende successive del giudizio a quo, ai sensi dell'art. 18 delle
Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale (ex
multis, sentenze n. 242 e 162 del 2014, n. 154 e n. 120 del 2013, n.
274 del 2011), e perchè il Tribunale non ha fatto altro che ribadire
la sospensione già disposta in sede cautelare.
4.- Nel merito, la questione di eccesso di delega, con
riferimento al primo profilo sopra illustrato (presente in tutte le
ordinanze), non è fondata.
La Corte d'appello di Bari (i cui argomenti sono ripresi nelle
altre due ordinanze) ricorda che la legge delega n. 190 del 2012
prevede tra i principi e criteri direttivi, all'art. 1, comma 64,
lettera m), quello di «disciplinare le ipotesi di sospensione e
decadenza di diritto dalle cariche di cui al comma 63 in caso di
sentenza definitiva di condanna per delitti non colposi successiva
alla candidatura o all'affidamento della carica», e ritiene che tale
norma sia violata dagli artt. 8, comma 1, e 11, comma 1, del d.lgs.
n. 235 del 2012, che contemplano la sospensione dalla carica in caso
di condanna non definitiva, anche precedente la candidatura. Il
rimettente, così come gli altri due giudici a quibus, invoca la
lettera della disposizione e i lavori preparatori della legge delega,
dai quali emergerebbe che il comma 64, lettera m), riferisce «la
sospensione alle cariche elettive e la decadenza alle cariche non
elettive» (entrambe in caso di condanna definitiva).
4.1.- È opportuno ripercorrere brevemente l'evoluzione della
normativa in materia di incandidabilità, decadenza e sospensione
dalle cariche politiche, a partire dalla legge 19 marzo 1990, n. 55
(Nuove disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo
mafioso e di altre gravi forme di manifestazione di pericolosità
sociale).
Per tutelare la «trasparenza dell'attività delle regioni e degli
enti locali» (così il Titolo del Capo II della legge), l'art. 15
della legge n. 55 del 1990 prevedeva la sospensione degli
amministratori regionali, provinciali e comunali che risultassero
sottoposti a procedimento penale per il delitto previsto dall'art.
416-bis del codice penale, ovvero a una misura di prevenzione, anche
non definitiva, perchè indiziati di appartenere ad associazioni di
tipo mafioso. Alla sospensione seguiva la decadenza in conseguenza
del passaggio in giudicato della sentenza o della definitività del
provvedimento di applicazione della misura di prevenzione.
In seguito, ritenendo tale disciplina insufficiente ad arginare
il fenomeno delle infiltrazioni di stampo mafioso all'interno degli
organi degli enti territoriali, il legislatore ha provveduto - con la
legge 18 gennaio 1992, n. 16 (Norme in materia di elezioni e nomine
presso le regioni e gli enti locali) - da un lato, attraverso
l'istituto della incandidabilità alle elezioni, a impedire che
persone gravemente indiziate di reati di stampo mafioso potessero
ricoprire cariche elettive, dall'altro, a estendere l'ambito dei
reati ostativi, comprendendo in esso anche quelli legati agli
stupefacenti e alle armi, nonchè alcuni reati contro la pubblica
amministrazione. All'epoca, peraltro, i presupposti
dell'incandidabilità e della sospensione erano i medesimi
(provvedimenti precedenti la condanna definitiva, diversi a seconda
del tipo di reato) e il secondo istituto trovava applicazione quando
le cause di incandidabilità si verificavano dopo l'elezione, ferma
restando la decadenza dalla carica al momento del passaggio in
giudicato della condanna (art. 15, commi 1, 4-bis e 4-quinquies,
della legge n. 55 del 1990).
Dopo modifiche minori introdotte dalla legge 12 gennaio 1994, n.
30 (Disposizioni modificative della legge 19 marzo 1990, n. 55, in
materia di elezioni e nomine presso le regioni e gli enti locali, e
della legge 17 febbraio 1968, n. 108, in materia di elezioni dei
consigli regionali delle regioni a statuto ordinario), la materia è
stata sostanzialmente ridisciplinata dalla legge 13 dicembre 1999, n.
475 (Modifiche all'articolo 15 della L. 19 marzo 1990, n. 55, e
successive modificazioni). A seguito della sentenza di questa Corte
n. 141 del 1996, che dichiarò illegittimo l'art. 15 della legge n.
55 del 1990, là dove prevedeva l'incandidabilità prima della
condanna definitiva (in quanto si trattava di una misura
irreversibile che, per il suo carattere sproporzionato, assumeva «i
caratteri di una sanzione anticipata»), la legge n. 475 del 1999
collegò l'incandidabilità alla condanna definitiva, mentre causa
della sospensione dalla carica rimase la condanna non definitiva; la
durata della sospensione fu però limitata a diciotto mesi. Le norme
fin qui illustrate sono poi confluite negli artt. 58 e 59 del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali).
In seguito, a fronte del permanere di una situazione di grave e
diffusa illegalità nella pubblica amministrazione, la legge delega
n. 190 del 2012 ha previsto una serie di misure per prevenire e
reprimere tali fenomeni, fra le quali l'estensione
dell'incandidabilità e della decadenza ai parlamentari e alle
cariche di governo e l'ampliamento dei reati ostativi. Il d.lgs. n.
235 del 2012 ha dunque riordinato la materia, dando attuazione alla
legge n. 190 del 2012.
4.2.- Come si evince dall'analisi delle norme e della
giurisprudenza di questa Corte, se in origine lo scopo della
disciplina era quello «di costituire una sorta di difesa avanzata
dello Stato contro il crescente aggravarsi del fenomeno della
criminalità organizzata e dell'infiltrazione dei suoi esponenti
negli enti locali», avendo come finalità «la salvaguardia
dell'ordine e della sicurezza pubblica, la tutela della libera
determinazione degli organi elettivi, il buon andamento e la
trasparenza delle amministrazioni pubbliche» (sentenza n. 407 del
1992), successivamente il carattere di diffusa illegalità nella
pubblica amministrazione indusse ad allargare l'ambito soggettivo e
oggettivo della disciplina, a tutela degli interessi costituzionali
protetti dagli artt. 54, secondo comma, e 97, secondo comma, Cost.
Sin dall'adozione della legge n. 55 del 1990, peraltro,
l'ordinamento ha sempre previsto la sospensione dalla carica politica
per provvedimenti (relativi ai reati ostativi) precedenti la condanna
definitiva e la decadenza dalla carica al momento del passaggio in
giudicato della sentenza di condanna.
Dunque, prima della legge delega n. 190 del 2012, il regime della
sospensione e della decadenza non ha mai conosciuto la previsione che
i giudici a quibus imputano all'art. 1, comma 64, lettera m), ossia
la sospensione dalla carica elettiva solo in caso di condanna
definitiva. Questo significa che, nella prospettiva dei rimettenti,
prevedendo la sospensione solo come conseguenza della condanna
definitiva, il legislatore delegante avrebbe avuto l'intenzione di
innovare in modo significativo la situazione previgente, non solo
dunque estendendo l'incandidabilità ai parlamentari e ampliando i
reati ostativi, ma anche abolendo la sospensione cautelare e la
stessa decadenza dalle cariche elettive, nel senso che la condanna
non definitiva non avrebbe dovuto produrre alcuna conseguenza e
quella definitiva avrebbe determinato solo la sospensione dalla
carica elettiva e non la decadenza (decadenza che, invece, si sarebbe
verificata a carico dei titolari di cariche non elettive).
L'intenzione di innovare così radicalmente il regime della
sospensione e della decadenza e, in definitiva, di "ammorbidire" gli
strumenti di prevenzione dell'illegalità nella pubblica
amministrazione non trova tuttavia riscontro nella chiara lettera
della legge delega. A differenza di altri criteri direttivi, che
esprimono univocamente una volontà innovativa (art. 1, comma 64,
lettere a, b, f, h, della legge n. 190 del 2012), il comma 64,
lettera m), non menziona affatto l'eliminazione della sospensione
cautelare e della decadenza dalle cariche elettive.
La formulazione del comma 64, lettera m), del resto, non è tale
da escludere un'interpretazione in continuità con il regime
precedente, secondo la quale la legge delega non intendeva affatto
stravolgere l'assetto anteriore. Il sintagma successivo a «decadenza»
(«dalle cariche di cui al comma 63 in caso di sentenza definitiva di
condanna per delitti non colposi successiva alla candidatura o
all'affidamento della carica») può infatti essere riferito solo alla
decadenza stessa e non anche alla sospensione, che resterebbe così
affidata alla disciplina di riordino del legislatore delegato senza
la precisazione espressa dal citato sintagma, da intendere riservata
al solo istituto della decadenza.
In mancanza di una chiara formulazione letterale della norma
delegante e di fronte alla possibilità di attribuirle due diversi
sensi, il suo esatto significato va individuato con i consueti
criteri ermeneutici, che fanno riferimento al testo della legge in
cui si inserisce e alla sua ratio. In relazione all'interpretazione
delle leggi di delega, la giurisprudenza costituzionale è costante
nel ribadire fra l'altro «come [...] il contenuto della delega non
possa essere individuato senza tenere conto del sistema normativo nel
quale la stessa si inserisce, poichè soltanto l'identificazione
della sua ratio consente di verificare, in sede di controllo, se la
norma delegata sia con essa coerente (ex plurimis, sentenze n. 134
del 2013, n. 272 del 2012, n. 230 del 2010, n. 98 del 2008, n. 163
del 2000)» (sentenza n. 210 del 2015; v. anche le sentenze n. 98 del
2015, n. 229 e n. 50 del 2014, n. 119 del 2013, n. 341 del 2007, n.
425 del 2000).
4.3.- Sotto il profilo testuale, si può osservare, in primo
luogo, che, se la legge delega avesse inteso privare di qualsiasi
effetto la condanna di primo grado e differenziare, come sostengono i
rimettenti, le conseguenze della condanna definitiva in corso di
mandato a seconda del carattere elettivo o meno della carica
(sospensione dalla carica elettiva e decadenza dalla carica non
elettiva), verosimilmente essa avrebbe enunciato tale criterio
distintivo in modo espresso. Il silenzio del comma 64, lettera m),
sul punto si può spiegare con la considerazione che il criterio di
distinzione tra sospensione e decadenza doveva restare quello
applicato sin dal 1990: sospensione dalla carica prima della condanna
definitiva e decadenza dopo il passaggio in giudicato della condanna.
Sono significativi a questo riguardo sia il titolo della legge n.
190 del 2012 («Disposizioni per la prevenzione e la repressione della
corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione»), sia
l'art. 1, commi 63 e 64, i quali, rispettivamente prefigurando la
disciplina in parola e indicando l'oggetto del decreto legislativo,
utilizzano espressioni come «testo unico» di «riordino» e
«armonizzazione della vigente normativa». Si tratta di riferimenti
che devono essere considerati nell'interpretazione della lettera m)
(la quale, come visto, a differenza di altri criteri direttivi, sopra
citati, espressamente innovativi, ha una formulazione ambigua) e che
conducono a ravvisare nella previsione relativa alla disciplina della
sospensione l'intento di affidare al legislatore delegato compiti di
riordino e armonizzazione degli istituti esistenti. In casi del
genere, «se l'obiettivo è quello di ricondurre a sistema una
disciplina stratificata negli anni, [...] la conseguenza [e'] che i
principi sono quelli già posti dal legislatore» (sentenze n. 341 del
2007 e n. 53 del 2005), il che esclude l'illegittimità della scelta
attuata dal Governo di conservazione dell'istituto nei suoi caratteri
essenziali e del suo semplice adattamento alle innovazioni introdotte
su altri versanti dalla nuova disciplina.
4.4.- Il vizio di eccesso di delega può essere escluso anche
sulla base di considerazioni di carattere logico-sistematico.
In primo luogo, l'abolizione della sospensione cautelare e della
decadenza dalle cariche elettive contrasterebbe, sia con la finalità
generale della legge n. 190 del 2012, sia con la finalità del comma
64, sopra illustrate, perchè segnerebbe un arretramento negli
strumenti di prevenzione dell'illegalità nella pubblica
amministrazione.
In secondo luogo, secondo i rimettenti, l'ipotesi di applicare la
sospensione alle cariche elettive e la decadenza alle cariche non
elettive (entrambe in caso di condanna definitiva) si
giustificherebbe sulla base di una corrispondenza con il carattere
temporaneo dell'incandidabilità previsto dalle lettere a) e b)
dell'art. 1, comma 64, della legge n. 190 del 2012; per cui, in altri
termini, come la condanna definitiva precedente l'elezione comporta
un'incandidabilità temporanea, così la condanna definitiva
successiva all'elezione dovrebbe comportare la mera sospensione dalla
carica elettiva, e non la decadenza.
In realtà, l'incandidabilità temporanea prevista alle lettere
a) e b) riguarda solo i parlamentari (come risulta espressamente
dall'art. 1, comma 64, della legge n. 190 del 2012 e dall'art. 13 del
d.lgs. n. 235 del 2012), mentre l'incandidabilità alle cariche
politiche nelle regioni e negli enti locali è definitiva, salva la
riabilitazione (art. 15, comma 3, del d.lgs. n. 235 del 2012).
Dunque, la tesi dei rimettenti non favorirebbe l'omogeneità del
regime della sospensione con quello dell'incandidabilità ma, al
contrario, condurrebbe a una evidente disarmonia, in quanto la
condanna definitiva produrrebbe un effetto definitivo
(l'incandidabilita') se emessa prima dell'elezione e un effetto
provvisorio (la sospensione) se emessa dopo l'elezione. Una analoga
disarmonia è già stata censurata da questa Corte, a proposito della
norma che sanciva l'incandidabilità a seguito di provvedimenti
precedenti la condanna definitiva (art. 15 della legge n. 55 del
1990), con la considerazione che «[q]uelle stesse situazioni che - se
presenti al momento dell'elezione - determinano, ai sensi del comma
1, l'ineleggibilità di coloro che vi si trovano, qualora invece
sopravvengano dopo l'elezione comportano la mera sospensione
dell'eletto, e non la decadenza (comma 4-bis), mentre questa consegue
solo alla condanna definitiva (comma 4-quinquies)», e che «[s]ono
dunque evidenti l'incongruenza e la sproporzione di una misura
irreversibile come la non candidabilità, in forza di quei
presupposti ai quali la legge attribuisce fisiologicamente - ove
sopravvenuti - l'effetto meramente sospensivo» (sentenza n. 141 del
1996).
In terzo luogo, non è plausibile che il legislatore delegante
intendesse abolire un istituto (la sospensione cautelare) di cui in
diverse occasioni questa Corte ha riconosciuto la piena legittimità
in quanto rispondente a diversi interessi costituzionali (v., prima
della legge n. 190 del 2012, le sentenze n. 352 del 2008, n. 25 del
2002, n. 141 del 1996 e n. 407 del 1992; dopo la legge delega, le
sentenze n. 236 del 2015 e n. 118 del 2013), definendolo anche - come
visto - effetto "fisiologico" della condanna non definitiva (sentenza
n. 141 del 1996).
In quarto luogo, si può osservare che, secondo la prospettiva
dei rimettenti, il soggetto titolare di carica elettiva, condannato
in via definitiva per un reato ostativo, sarebbe sospeso dalla carica
e, dunque, potrebbe eventualmente riprendere la propria funzione nel
corso dello stesso mandato, se di durata maggiore della sospensione,
ma non potrebbe candidarsi alle elezioni successive perchè la
condanna definitiva fa scattare l'incandidabilità. L'incongruità di
tale soluzione concorre a respingere l'ipotesi interpretativa dei
rimettenti.
Infine, i lavori preparatori della legge n. 190 del 2012,
invocati dai giudici a quibus, non forniscono indizi univoci, dal
momento che, accanto ad alcuni spunti a favore dell'interpretazione
sostenuta dai rimettenti (carenti, peraltro, sul piano della
consapevolezza dei rilevanti effetti innovativi che sarebbero discesi
da tale interpretazione del criterio direttivo), si riscontrano
significativi elementi in senso contrario. Da un lato, risulta che
nel corso dei lavori preparatori non si sia mai fatto cenno a una
volontà di abolizione della sospensione cautelare e della decadenza,
mentre è sottolineato che le innovazioni consistevano
nell'estensione dell'incandidabilità ai parlamentari nazionali ed
europei e nell'ampliamento dei reati ostativi, in una prospettiva di
rafforzamento (e non di indebolimento) della tutela degli enti
pubblici. Dall'altro lato, il parere del Comitato per la legislazione
della Camera presupponeva che sia la sospensione che la decadenza si
riferissero alle cariche elettive.
Si può ancora rilevare che neppure le commissioni parlamentari
in sede consultiva hanno avuto alcun dubbio sul significato del comma
64, lettera m), che hanno inteso pacificamente in senso conservativo
del regime previgente e, dunque, senza incertezze sulla conformità
ad esso degli artt. 8, comma 1, e 11, comma 1, del decreto.
L'art. 1, comma 64, lettera m), della legge n. 190 del 2012 è
pertanto da interpretare nel senso che il periodo che segue
«decadenza di diritto» (cioè, «dalle cariche di cui al comma 63 in
caso di sentenza definitiva di condanna per delitti non colposi
successiva alla candidatura o all'affidamento della carica») si
riferisce solo alla decadenza e non alla sospensione.
4.5.- Come detto, il Tribunale ordinario di Napoli solleva anche
la questione se l'art. 8 del d.lgs. n. 235 del 2012 violi l'art. 1,
comma 64, lettera m), della legge n. 190 del 2012, là dove non
limita la sospensione dalla carica alle condanne successive alla
candidatura. La questione di eccesso di delega non è fondata nemmeno
con riferimento a questo profilo.
Si tratta, in realtà, di un profilo privo di autonomia rispetto
al primo, appena esaminato. Una volta appurato che l'inciso «sentenza
definitiva di condanna» si riferisce solo alla decadenza e non alla
sospensione, ne segue inevitabilmente che nemmeno il requisito
temporale relativo alla condanna («successiva alla candidatura») può
essere applicato alla sospensione.
5.- I giudici a quibus dubitano della legittimità costituzionale
delle norme che prevedono la sospensione dalla carica degli
amministratori regionali (art. 8, comma 1, del d.lgs. n. 235 del
2012) e locali (art. 11, comma 1, del d.lgs. n. 235 del 2012) che
abbiano riportato una condanna non definitiva per uno dei reati in
esse previsti, poichè, in violazione degli articoli 25, secondo
comma, e 117, primo comma, Cost. (quest'ultimo, in relazione all'art.
7 della CEDU), la loro applicazione non è limitata alle sentenze di
condanna relative a reati consumati dopo la loro entrata in vigore.
5.1.- Con riguardo all'ordinanza del Tribunale ordinario di
Messina, l'Avvocatura generale dello Stato eccepisce il difetto di
rilevanza della questione, dal momento che nel 2004 - epoca nella
quale il ricorrente nel giudizio a quo si sarebbe reso colpevole di
peculato - l'ordinamento già prevedeva per tale reato la sospensione
dalla carica elettiva a fronte di sentenza di condanna di primo grado
(art. 59, primo comma, lettera a, del d.lgs. n. 267 del 2000,
trasfuso nell'attuale art. 11, primo comma, lettera a, del d.lgs. n.
235 del 2012).
L'eccezione è fondata nei termini che seguono.
L'ordinanza del Tribunale ordinario di Messina non fa riferimento
al titolo di reato per cui vi è stata condanna non definitiva. Tale
insufficiente descrizione della fattispecie si traduce in
un'insufficiente motivazione sulla rilevanza della questione.
La questione, infatti, sarebbe rilevante solo se avesse per
oggetto un nuovo reato ostativo, che prima dell'entrata in vigore del
d.lgs. n. 235 del 2012 non faceva scattare la sospensione dalla
carica per la medesima durata, a seguito di condanna non definitiva.
Con riguardo invece ai reati già considerati come ostativi dalla
disciplina anteriore al d.lgs. n. 235 del 2012 - tra i quali l'art.
59 del previgente d.lgs. n. 267 del 2000 comprendeva anche il
peculato - non sarebbe prospettabile in radice la retroattività
della sospensione dalle cariche, anche qualora la si qualificasse
come sanzione penale, in quanto al momento della commissione del
reato l'ordinamento già prevedeva la stessa misura per la medesima
fattispecie. Tra la norma allora in vigore e l'attuale sussiste
infatti un rapporto di continuità.
La lacuna nella motivazione dell'ordinanza del giudice a quo
impedisce a questa Corte di operare il necessario controllo sulla
rilevanza della questione, determinandone l'inammissibilità.
5.2.- Nel merito, le restanti questioni di legittimità
costituzionale, sollevate dalla Corte di appello di Bari e dal
Tribunale ordinario di Napoli in riferimento all'art. 25, secondo
comma, Cost., non sono fondate.
L'art. 25, secondo comma, Cost. riferisce il principio di stretta
legalità soltanto alla pena, disponendo che «nessuno può essere
punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima
del fatto commesso».
Anche con riguardo alle misure sanzionatorie diverse dalle pene
in senso stretto questa Corte ha affermato che sussiste «l'esigenza
della prefissione ex lege di rigorosi criteri di esercizio del potere
relativo all'applicazione (o alla non applicazione) di esse»
(sentenza n. 447 del 1988), e ha inoltre precisato come la necessità
«che sia la legge a configurare, con sufficienza adeguata alla
fattispecie, i fatti da punire» risulti pur sempre «ricavabile anche
per le sanzioni amministrative dall'art. 25, secondo comma, della
Costituzione» (sentenza n. 78 del 1967).
Da ultimo, ha affermato che il principio, desumibile dalla
giurisprudenza della Corte di Strasburgo, secondo cui tutte le misure
di carattere punitivo-afflittivo devono essere soggette alla medesima
disciplina della sanzione penale in senso stretto è «desumibile
anche dall'art. 25, secondo comma, Cost., il quale - data l'ampiezza
della sua formulazione ("Nessuno può essere punito...") - può
essere interpretato nel senso che ogni intervento sanzionatorio, il
quale non abbia prevalentemente la funzione di prevenzione criminale
(e quindi non sia riconducibile - in senso stretto - a vere e proprie
misure di sicurezza), è applicabile soltanto se la legge che lo
prevede risulti già vigente al momento della commissione del fatto
sanzionato» (sentenza n. 196 del 2010; nello stesso senso anche la
successiva pronuncia n. 104 del 2014).
Nondimeno, il principio di irretroattività valido per le pene e
per le misure amministrative di carattere punitivo-afflittivo non è
predicabile nei confronti delle disposizioni censurate, per la natura
non punitiva di quanto in esse previsto.
Prendendo in esame le stesse previsioni del d.lgs. n. 235 del
2012, questa Corte ha escluso che «le misure della incandidabilità,
della decadenza e della sospensione abbiano carattere sanzionatorio»,
rappresentando esse solo «conseguenze del venir meno di un requisito
soggettivo per l'accesso alle cariche considerate». La sospensione
dalla carica, in particolare, «risponde ad esigenze proprie della
funzione amministrativa e della pubblica amministrazione presso cui
il soggetto colpito presta servizio» e, trattandosi di sospensione,
costituisce «misura sicuramente cautelare» (sentenza n. 236 del 2015,
la quale si colloca nel solco tracciato dalle precedenti sentenze n.
25 del 2002, n. 206 del 1999 e n. 295 del 1994).
5.3.- I giudici rimettenti censurano le norme impugnate anche per
contrasto con l'art. 117, primo comma, Cost., per il tramite di un
parametro convenzionale, l'art. 7 della CEDU, che osterebbe
all'applicazione retroattiva della sospensione dalla carica, in
quanto sanzione penale ai fini e per gli effetti della Convenzione.
Al riguardo i rimettenti si limitano a considerare che, sebbene
la sospensione dalla carica costituisca un effetto di natura
amministrativa della condanna penale, si tratterebbe comunque di un
effetto afflittivo conseguente a condanna pronunciata per un reato
consumato in data antecedente a quella dell'entrata in vigore.
Tale motivazione - povera di argomenti di supporto e di richiami
alla giurisprudenza della Corte EDU - è appena sufficiente a
superare la soglia minima dell'ammissibilità e lo è solo perchè
essa individua, sia pure in modo implicito, nel ritenuto carattere di
"afflittivita'" della misura uno dei criteri identificativi della
nozione di "pena" in senso convenzionale, coniati dalla Corte di
Strasburgo.
5.4.- Questa Corte è dunque chiamata a verificare se la
sospensione dalle cariche elettive locali prevista dalla disposizione
censurata sia compatibile con il principio di irretroattività delle
sanzioni di cui all'art. 7 CEDU, la cui applicabilità presuppone
l'utilizzo di autonomi criteri elaborati dalla giurisprudenza europea
per definire la nozione di pena.
Nella sua ormai quarantennale giurisprudenza in tema, la Corte di
Strasburgo ha individuato tre figure sintomatiche della natura penale
di una sanzione (i cosiddetti criteri "Engel"): la qualificazione
dell'illecito operata dal diritto nazionale; la natura della
sanzione, alla luce della sua funzione punitiva-deterrente; la sua
severità, ovvero la gravità del sacrificio imposto (sentenza 8
giugno 1976, Engel c. Olanda; i principi da essa enunciati sono stati
confermati da molte sentenze successive: 26 marzo 1982, Adolf c.
Austria, paragrafo 30; 9 febbraio 1995, Welch c. Regno Unito,
paragrafo 27; 25 agosto 1987, Lutz c. Germania, paragrafo 54; 21
febbraio 1984, Öztürk c. Germania, paragrafo 50; 22 febbraio 1996,
Putz c. Austria, paragrafo 31; 21 ottobre 1997, Pierre-Bloch c.
Francia, paragrafo 54; 24 settembre 1997, Garyfallou AEBE c. Grecia,
paragrafo 32).
Come ribadito da ultimo nella sentenza 4 marzo 2014, Grande
Stevens e altri c. Italia, questi criteri sono «alternativi e non
cumulativi», ma ciò non impedisce di adottare un «approccio
cumulativo se l'analisi separata di ciascun criterio non permette di
arrivare ad una conclusione chiara in merito alla sussistenza di una
"accusa in materia penale" (Jussila c. Finlandia [GC], n. 73053/01,
§§ 30 e 31, CEDU 2006-XIII, e Zaicevs c. Lettonia, n. 65022/01, § 31,
CEDU 2007-IX)» (paragrafo 94) .
5.5.- La qualificazione sostanziale come pena, nel senso della
nozione elaborata dalla Corte di Strasburgo, di una misura prevista
dall'ordinamento interno che incida negativamente nella sfera del
destinatario, comporta che siano applicabili ad essa le garanzie
previste dalla CEDU, quali in particolare: il diritto al giusto
processo in materia civile e penale (art. 6); il principio nulla
poena sine lege (art. 7); il divieto del bis in idem (art. 4,
paragrafo 1, del Protocollo n. 7).
Spetta nondimeno a questa Corte «valutare come ed in qual misura
il prodotto dell'interpretazione della Corte europea si inserisca
nell'ordinamento costituzionale italiano. La norma CEDU, nel momento
in cui va ad integrare il primo comma dell'art. 117 Cost., da questo
ripete il suo rango nel sistema delle fonti, con tutto ciò che
segue, in termini di interpretazione e bilanciamento, che sono le
ordinarie operazioni cui questa Corte è chiamata in tutti i giudizi
di sua competenza» (sentenza n. 317 del 2009). In altri termini,
spetta a essa di apprezzare la giurisprudenza europea formatasi sulla
norma conferente, «in modo da rispettarne la sostanza, ma con un
margine di apprezzamento e di adeguamento che le consenta di tener
conto delle peculiarità dell'ordinamento giuridico in cui la norma
convenzionale è destinata a inserirsi (sentenza n. 311 del 2009)»
(sentenza n. 236 del 2011; da ultimo, sentenza n. 193 del 2016).
Con particolare riferimento al diritto di elettorato passivo e
alla protezione riconosciuta ad esso dalla Convenzione, gli Stati
contraenti godono di un ampio margine di apprezzamento, che tiene
conto, tra l'altro, delle peculiarità storiche, politiche e
culturali di ciascun ordinamento. La Corte europea ha precisato che,
per quanto concerne il diritto di candidarsi alle elezioni, e cioè
il versante "passivo" dei diritti garantiti dall'articolo 3 del
Protocollo n. 1, la valutazione delle sue restrizioni deve essere
ancora più prudente di quanto non debba essere l'esame delle
restrizioni al diritto di voto, vale a dire l'elemento "attivo" degli
stessi diritti. Ciò in quanto il diritto di presentarsi alle
elezioni deve poter essere circondato nella sua disciplina ad opera
del legislatore nazionale da cautele ancora più rigorose rispetto a
quelle predisposte nella disciplina del diritto di voto (sentenze 6
ottobre 2005, Hirst c. Regno Unito n. 2, paragrafi 57-62; 16 marzo
2006, Zdanoka c. Lettonia, Grande Camera, paragrafo 115).
5.6.- In assenza di precedenti specifici della Corte EDU relativi
a normative che, come quella censurata e con modalità simili a
quelle in essa previste, facciano derivare da condanne penali la
perdita dei requisiti di candidabilità e di mantenimento della
carica, per valutare la compatibilità con l'art. 117, primo comma,
Cost. della normativa oggetto del presente giudizio occorre fare
applicazione dei citati criteri di qualificazione della misura da
essa disposta come sanzione penale ai sensi della Convenzione stessa.
5.6.1.- Escluso, per le ragioni esposte sopra (paragrafo 5.2.),
che la sospensione di diritto dalla carica abbia natura penale nel
diritto interno, è necessario verificare se ricorrano gli altri due
criteri concorrenti, attinenti rispettivamente alla sostanza punitiva
della misura e alla gravità del sacrificio imposto.
La natura punitiva della misura si desume, secondo la
giurisprudenza di Strasburgo, da un complesso di elementi, tra i
quali principalmente il tipo di condotta sanzionata, il nesso fra la
misura inflitta e l'accertamento di un reato, la presenza di beni e
interessi tradizionalmente affidati alla sfera penale, il
procedimento con il quale la misura è adottata.
Scopo della misura della sospensione dalla carica prevista dal
d.lgs. n. 235 del 2012 è, nelle intenzioni del legislatore, come
visto, esclusivamente quello di tutelare la pubblica funzione in
attesa che l'accertamento penale si consolidi nel giudicato. Si
tratta di una misura tipicamente interinale, di mera anticipazione
dell'effetto interdittivo derivante dal giudicato, anch'esso
parimenti non diretto a finalità punitive. Tale effetto trova il suo
fondamento nella valutazione, compiuta dal legislatore, delle
condizioni che sconsigliano provvisoriamente la permanenza
dell'eletto in una determinata carica pubblica, al fine di sottrarre
l'ufficio a dubbi sulla onorabilità di chi lo riveste che potrebbero
metterne in discussione il prestigio e pregiudicarne il buon
andamento.
Nella giurisprudenza della Corte EDU si rinvengono decisioni che
hanno collocato al di fuori della sfera penale talune restrizioni del
diritto di elettorato passivo, per quanto collegate alla commissione
di un illecito, in ragione della loro finalità principale di
proteggere l'integrità di una pubblica istituzione (sentenze 6
gennaio 2011, Paksas c. Lituania; 24 giugno 2008, Adamsons c.
Lettonia, paragrafo 114; 16 marzo 2006, Zdanoka c. Lettonia, Grande
Camera, paragrafi 122, 130 e 133). Più precisamente la Corte di
Strasburgo ha escluso la natura penale della misura
dell'incandidabilità, quando sia diretta ad assicurare un corretto
svolgimento delle elezioni parlamentari. E ciò anche se una misura
dello stesso contenuto - l'esclusione dalla candidabilità - sia
prevista dalla legge penale come sanzione "ancillare" o "aggiuntiva"
a una sanzione penale principale, giacchè in questo secondo caso, a
differenza del primo, essa deriva la sua natura penale dalla sanzione
principale alla quale accede (sentenza 21 ottobre 1997, Pierre Bloch
c. Francia, paragrafo 56).
Nella decisione preliminare sulla ricevibilità del 30 maggio
2006, Matyjek c. Polonia, la Corte EDU ha sì concluso per la natura
penale della perdita della "qualificazione morale" - irrogata
all'esito del c.d. "procedimento di lustrazione", per la falsità
della dichiarazione, presentata dal candidato a ricoprire le
posizioni specificate dalla legge polacca che lo disciplina
(essenzialmente cariche elettive di livello nazionale), in merito
alla sua eventuale collaborazione con i servizi segreti del regime
comunista - ma ciò ha statuito sull'accertato presupposto che il
procedimento adottato nel caso concreto non avesse altro scopo che
sanzionare l'autore della falsa dichiarazione (paragrafo 56 della
sentenza).
Più in generale, occupandosi di sanzioni amministrative, la
giurisprudenza della Corte di Strasburgo ha escluso che si
configurino come "penali", nel significato convenzionale del termine,
quelle misure che soddisfano generiche pretese risarcitorie o che
sono essenzialmente dirette a ripristinare la situazione di legalità
restaurando l'interesse pubblico leso (sentenza 7 luglio 1989, Tre
Traktörer Aktiebolag c. Svezia, paragrafo 46).
La stessa mancanza di discrezionalità in capo all'autorità
amministrativa chiamata ad accertare l'intervenuta causa di
sospensione, la quale consegue automaticamente alla sentenza penale
di condanna, senza che sia necessaria una deliberazione diretta a
graduare la misura calibrandola sulle specifiche caratteristiche del
caso concreto, costituisce un indice ulteriore del fatto che
l'incapacità giuridica temporanea di cui si discute non consegue a
un giudizio di riprovazione personale, ma è semplicemente diretta a
garantire l'oggettiva onorabilità di chi riveste la funzione di cui
si tratta.
La sentenza Welch c. Regno Unito del 1995 - in cui si legge che
«il punto di partenza per ogni valutazione sulla sussistenza di una
pena consiste nel determinare se la misura in questione è imposta a
seguito [«following» nella versione inglese e «à la suite» nella
versione francese] di una condanna per un illecito penale» (paragrafo
28) - non si attaglia alla fattispecie normativa qui in esame.
In primo luogo, il collegamento fra la prevista sospensione e
l'accertamento penale (non definitivo) non attesta una funzione
repressiva della prima, come si evince, non solo dalla strutturale
provvisorietà della misura, ma soprattutto dal fatto che sia la sua
applicazione che la sua durata prescindono dalla pena irrogata in
concreto dal giudice. Essa inoltre produce i suoi effetti
indipendentemente dalla limitazione del diritto di elettorato passivo
derivante dall'applicazione della pena accessoria dell'interdizione
temporanea dai pubblici uffici.
In secondo luogo, mentre nel caso Welch la confisca collegata al
reato di traffico di stupefacenti era chiaramente diretta a
neutralizzare gli effetti della condotta illecita sanzionata, nel
nostro caso il fatto di reato accertato può non avere alcuna
incidenza (nemmeno temporale) sull'esercizio del mandato, e la
sospensione costituisce, non uno sviluppo "interno" di quanto
statuito nella condanna, ma solo l'oggettivo presupposto perchè si
produca un effetto ulteriore e distinto, destinato a operare in modo
autonomo ed "esterno" rispetto all'azione pubblica di repressione
penale.
5.6.2.- Esclusa la natura punitiva e in questo senso "penale"
della sospensione, occorre passare al terzo indice, riguardante la
gravità delle conseguenze sfavorevoli per colui che ne è colpito.
La Corte di Strasburgo ha chiarito che per valutare tale gravità si
deve fare riferimento al massimo edittale e non alla misura
effettivamente irrogata nei confronti di chi instaura il giudizio
avverso lo Stato (sentenza 30 marzo del 2004, Hirst c. Regno Unito n.
1; sentenza 4 marzo 2014, Grande Stevens e altri c. Italia; sentenza
22 maggio 1990, Weber c. Svizzera, paragrafo 34). Il rigore di una
misura punitiva dipende inoltre dalla sua capacità di incidere sulla
posizione del destinatario: ciò che rileva, cioè, è la dimensione
soggettiva e non quella oggettiva della pretesa punitiva (sentenza 1°
febbraio 2005, Ziliberberg c. Moldova, paragrafo 34).
La sospensione dalla carica prevista nella disposizione all'esame
di questa Corte è limitata a diciotto mesi, decorsi i quali la
sospensione stessa viene meno. La circostanza che, nonostante la
delicatezza dell'interesse pubblico tutelato, la misura intacchi solo
una porzione circoscritta del mandato elettivo depone nel senso di
una sua limitata severità, sia in termini oggettivi di durata, sia
in termini soggettivi di detrimento della reputazione. Che il grado
di gravità della misura non sia idoneo a ricondurla nell'ambito di
ciò che a tali fini va considerato come "penale" è confermato dal
precedente Pierre Bloch, in cui l'ineleggibilità per un anno -
comminata a seguito della violazione di norme sui limiti di spesa
della campagna elettorale - è stata ritenuta, anche per la sua
durata, non assimilabile a una sanzione di carattere penale. Il
periodo massimo di sospensione previsto dalla norma censurata è
accostabile per ordine di grandezza a quello considerato nella
sentenza Bloch, sicchè anche sotto tale profilo i riferimenti alla
giurisprudenza di Strasburgo non conducono a riconoscere alla misura
in esame natura "penale" convenzionale.
In definitiva è assente, nella sospensione dalla carica qui in
esame, quel connotato di "speciale" gravità, necessario perchè la
misura che non presenta finalità deterrente e punitiva possa essere
assimilata, sul piano della sua afflittività, a una sanzione penale
o a una sanzione amministrativa.
5.7.- In conclusione, dal quadro delle garanzie apprestate dalla
CEDU come interpretate dalla Corte di Strasburgo non è ricavabile un
vincolo ad assoggettare una misura amministrativa cautelare, quale la
sospensione dalle cariche elettive in conseguenza di una condanna
penale non definitiva, al divieto convenzionale di retroattività
della legge penale. Mentre è compatibile con quel quadro la
soluzione adottata dal legislatore italiano con la finalità di
evitare «che la permanenza in carica di chi sia stato condannato
anche in via non definitiva per determinati reati che offendono la
pubblica amministrazione [possa] comunque incidere sugli interessi
costituzionali protetti dall'art. 97, secondo comma, Cost., che
affida al legislatore il compito di organizzare i pubblici uffici in
modo che siano garantiti il buon andamento e l'imparzialità
dell'amministrazione, e dall'art. 54, secondo comma, Cost., che
impone ai cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche "il dovere
di adempierle con disciplina ed onore"» (sentenza n. 236 del 2015).
Anche la questione della violazione dell'art. 117, primo comma,
Cost. (in relazione all'art. 7 della CEDU) non è dunque fondata.
6.- Il Tribunale ordinario di Napoli e quello di Messina
ritengono altresì violati gli artt. 2, 4, secondo comma, 51, primo
comma, e 97, secondo comma, Cost., poichè gli artt. 8 e 11 del
d.lgs. n. 235 del 2012 non si applicano alle sole sentenze di
condanna relative a reati consumati dopo la loro entrata in vigore,
mentre l'art. 51 Cost., nell'affidare alla legge la disciplina
dell'esercizio del diritto di elettorato passivo, lo consentirebbe
solo nei limiti fisiologici entro i quali alla legge stessa è
permesso di operare, cioè non retroattivamente (art. 11 delle
disposizioni sulla legge in generale).
La questione sollevata dal Tribunale ordinario di Messina è
inammissibile per difetto di motivazione sulla rilevanza, in ragione
di quanto già osservato in precedenza (paragrafo 5.1.).
Nel merito, la questione che si esamina in quanto sollevata dal
Tribunale ordinario di Napoli è già stata dichiarata infondata da
questa Corte con la sentenza n. 236 del 2015, e va pertanto respinta
per gli stessi motivi, e segnatamente per l'infondatezza della tesi,
sostenuta dal rimettente, della "costituzionalizzazione" del
principio di irretroattività in tutti i casi in cui la Costituzione
riserva alla legge la disciplina di diritti inviolabili. Come più
volte affermato nella giurisprudenza di questa Corte, infatti, «al di
fuori dell'ambito di applicazione dell'art. 25, secondo comma, Cost.,
[...] le leggi possono retroagire, rispettando "una serie di limiti
che questa Corte ha da tempo individuato e che attengono alla
salvaguardia, tra l'altro, di fondamentali valori di civiltà
giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e dello stesso
ordinamento, tra i quali vanno ricompresi il rispetto del principio
generale di ragionevolezza e di eguaglianza, la tutela
dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale principio
connaturato allo Stato di diritto e il rispetto delle funzioni
costituzionalmente riservate al potere giudiziario" (ex plurimis,
sentenza n. 156 del 2007)» (sentenza n. 236 del 2015).
7.- La Corte d'appello di Bari e il Tribunale ordinario di Napoli
sollevano, in termini sostanzialmente identici e con riferimento agli
stessi parametri (artt. 3, 51, 76 e 77 Cost.), la questione di
disparità di trattamento fra gli eletti ai consigli regionali (oltre
ai presidenti delle giunte regionali) e gli eletti al Parlamento
nazionale ed europeo.
Le censure possono quindi essere esaminate congiuntamente.
I giudici a quibus rilevano che ai sensi dell'art. 1, comma 1,
lettera b), del d.lgs. n. 235 del 2012 non sono candidabili alle
elezioni della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica
«coloro che hanno riportato condanne definitive a pene superiori a
due anni di reclusione per i delitti, consumati o tentati, previsti
nel libro II, titolo II, capo I, del codice penale», delitti tra i
quali rientra l'abuso d'ufficio (art. 323 cod. pen.). La stessa
disciplina vale per i candidati al Parlamento europeo, in forza del
rinvio all'art. 1 del d.lgs. n. 235 del 2012 contenuto nel successivo
art. 4.
Un'analoga soglia non è invece prevista dall'art. 7, comma 1,
lettera c), alla cui stregua non possono essere candidati alle
elezioni regionali e non possono comunque ricoprire la carica - tra
le altre - di Presidente della giunta regionale, coloro che hanno
riportato condanna definitiva per una serie di delitti contro la
pubblica amministrazione, compreso l'abuso d'ufficio.
Di conseguenza, per i consiglieri regionali e per coloro che
ricoprono le altre cariche previste dall'art. 7, comma 1, lettera c),
la sospensione e la decadenza di diritto disciplinate dall'art. 8 del
d.lgs. n. 235 del 2012 si applicano anche nel caso di condanna per
abuso d'ufficio - rispettivamente, non definitiva e definitiva - pari
o inferiore a due anni di reclusione, al di sotto cioè della soglia
che fa scattare l'incandidabilità temporanea dei parlamentari.
Questa disparità di trattamento non sarebbe giustificata dalla
diversa situazione istituzionale e funzionale dei membri del
Parlamento e dei consiglieri regionali, apparendo irragionevole, ad
avviso dei rimettenti, che gli eletti in competizioni locali ricevano
un trattamento più severo.
7.1.- In via preliminare, si deve innanzitutto chiarire quali
sono le norme oggetto di censura.
Il riferimento fatto dalla Corte d'appello di Bari al «comma 1
dell'art. 7 lett. c) Legge 190/2012» riguarda, in realtà, l'art. 7,
comma 1, lettera c), del d.lgs. n. 235 del 2012, appena citato, che
il giudice a quo pone «in relazione» all'art. 8, comma 1, lettera a),
dello stesso decreto legislativo.
Entrambe le norme sono espressamente menzionate dal Tribunale
ordinario di Napoli, che «in relazione» a esse estende la questione
anche all'art. 1, comma 1, lettera b), del d.lgs. n. 235 del 2012.
Tuttavia, quest'ultima è la disposizione che, secondo i rimettenti,
funge da tertium comparationis idoneo a dimostrare la prospettata
lesione del principio di uguaglianza e di ragionevolezza, pertanto
essa non può costituire allo stesso tempo l'oggetto della censura.
Nei giudizi principali, inoltre, deve essere direttamente
applicato l'art. 8, comma 1, lettera a), poichè si controverte di
sospensioni derivanti da sentenze di condanna non definitive. L'art.
7, comma 1, lettera c), in tema di incandidabilità da condanna
definitiva, rileva solo come norma alla quale il citato art. 8 rinvia
per individuare le cariche soggette alla sospensione e la platea dei
reati per i quali la condanna non definitiva fa scattare la misura.
La questione deve quindi essere circoscritta all'art. 8, comma 1,
lettera a).
7.2.- Sempre in via preliminare, va dichiarata l'inammissibilità
della questione sollevata dal Tribunale ordinario di Napoli.
Nell'ordinanza di rimessione, il giudice a quo non fa menzione
dell'entità della pena alla quale il destinatario della misura di
sospensione è stato condannato in via non definitiva per abuso
d'ufficio. Questa mancanza si traduce in una insufficiente
descrizione della fattispecie, che preclude il controllo sulla
rilevanza della questione, in quanto la disparità di trattamento
normativo censurata dal giudice a quo rileverebbe ai fini della
decisione del processo principale solo se in concreto la pena
inflitta fosse pari o inferiore a due anni di reclusione.
Secondo la costante giurisprudenza costituzionale, l'omessa o
insufficiente descrizione della fattispecie - non emendabile mediante
la diretta lettura degli atti, impedita dal principio di
autosufficienza dell'atto di rimessione - determina
l'inammissibilità della questione per omessa o insufficiente
motivazione sulla rilevanza (ex plurimis, sentenze n. 128 del 2014,
n. 338 del 2011, ordinanza n. 176 del 2014).
Deve essere altresì dichiarata l'inammissibilità della
questione sollevata dalla Corte d'appello di Bari con riferimento
alla violazione degli artt. 76 e 77 Cost.
Il giudice a quo motiva sulla non manifesta infondatezza
esponendo solo le ragioni a sostegno della irragionevolezza della
disparità di trattamento normativo, senza fornire alcun argomento di
supporto all'ulteriore invocazione degli artt. 76 e 77 Cost., già
posti a fondamento dell'autonoma censura relativa all'eccesso di
delega (sull'inammissibilità della questione per carenza di
motivazione sulla non manifesta infondatezza riferita ai parametri
indicati dal giudice a quo, ex plurimis sentenza n. 133 del 2016,
ordinanze n. 93 del 2016 e n. 52 del 2015).
7.3.- Di conseguenza, l'esame nel merito va limitato alla
questione sollevata dalla Corte d'appello di Bari e, in questo
ambito, alla violazione degli artt. 3 e 51 Cost. Anche quest'ultimo
parametro, sul diritto di elettorato passivo, è evocato senza
l'esposizione di autonome ragioni, con la conseguenza che si deve
ritenere che il rimettente ne lamenti la lesione solo quale ulteriore
conseguenza della violazione del principio di uguaglianza e di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.
Nel merito, la questione non è fondata.
Questa Corte, con la sentenza n. 407 del 1992, è già pervenuta
in un caso analogo a una decisione di non fondatezza sulla
considerazione della diversità delle situazioni soggettive messe a
confronto.
In quell'occasione, l'oggetto del giudizio era costituito, tra
gli altri, dai commi 4-bis e 4-ter dell'art. 15 della legge n. 55 del
1990, introdotti dall'art. 1 della legge n. 16 del 1992.
La legge n. 16 del 1992 aveva modificato la disciplina della
legge n. 55 del 1990 in materia di elezioni regionali, provinciali,
comunali e circoscrizionali introducendo nuove cause di
incandidabilità in relazione, tra il resto, a condanne anche non
definitive per delitti di particolare gravità (associazione di tipo
mafioso o finalizzata al traffico di sostanze stupefacenti, altri
delitti concernenti dette sostanze, ovvero in materia di armi, alcuni
delitti commessi da pubblici ufficiali contro la pubblica
amministrazione). Le medesime situazioni comportavano che i soggetti
considerati non potessero comunque ricoprire una serie di cariche
elettive, anche di secondo grado, e di altri incarichi di competenza
regionale o locale.
I commi 4-bis e 4-ter stabilivano che, qualora dette condizioni
fossero sopravvenute all'elezione o alla nomina, ciò avrebbe
comportato «l'immediata sospensione dalle cariche», da adottare con
procedure diverse a seconda dei casi.
Queste disposizioni furono impugnate, tra l'altro, in riferimento
all'art. 3 Cost., in quanto nel prevedere la sospensione nei soli
confronti di consiglieri e assessori regionali e provinciali e non
anche dei titolari di analoghe cariche statali, quali i membri del
Parlamento e del Governo, avrebbero realizzato un irragionevole
trattamento differenziato a favore di questi ultimi.
Questa Corte ha ritenuto che «non appare configurabile, sotto il
profilo della disparità di trattamento, un raffronto tra la
posizione dei titolari di cariche elettive nelle regioni e negli enti
locali e quella dei membri del Parlamento e del Governo, essendo
evidente il diverso livello istituzionale e funzionale degli organi
costituzionali ora citati», con la conseguenza che «certamente non
può ritenersi irragionevole la scelta operata dal legislatore di
dettare le norme impugnate con esclusivo riferimento ai titolari di
cariche elettive non nazionali» (sentenza n. 407 del 1992).
Non vi sono motivi per discostarsi da queste conclusioni per il
caso in esame, nel quale la censura ha una portata più ristretta,
limitandosi al rilievo che le condizioni di applicabilità della
sospensione e della incandidabilità sono differenziate per le
cariche negli organi degli enti territoriali, da un lato, e la
posizione di membro del Parlamento nazionale ed europeo, dall'altro,
in relazione alla misura della pena inflitta. Inoltre, lo statuto dei
membri del Parlamento è assistito da garanzie costituzionalmente
presidiate, che porrebbero limiti all'estensione con legge ordinaria
dell'istituto della sospensione del mandato parlamentare.
Sotto diverso profilo, si osserva che nemmeno il fatto che i
consigli regionali esercitino anch'essi funzioni legislative - come
sostiene una delle parti intervenute - fa venire meno la diversità
del loro livello istituzionale e funzionale rispetto al Parlamento -
sede esclusiva della rappresentanza politica nazionale, che «imprime
alle sue funzioni una caratterizzazione tipica ed infungibile»
(sentenza n. 106 del 2002) - e della condizione, per molti e decisivi
aspetti oggettivamente differente, dei componenti dei due organi
legislativi.
Quanto alla tesi secondo la quale sarebbe irragionevole
assicurare un trattamento differenziato a favore dei membri del
Parlamento, in quanto titolari delle cariche oggettivamente più
importanti, essa non considera che la finalità di tutela del buon
andamento e della legalità nella pubblica amministrazione perseguita
dalla disciplina in esame può anzi giustificare un trattamento più
severo per le cariche politico-amministrative locali. La commissione
di reati che offendono la pubblica amministrazione può infatti
rischiare di minarne l'immagine e la credibilità e di inquinarne
l'azione (ex plurimis, sentenza n. 236 del 2015) in modo
particolarmente incisivo al livello degli enti regionali e locali,
per la prossimità dei cittadini al tessuto istituzionale locale e la
diffusività del fenomeno in tale ambito. Va sottolineato in
particolare che parte delle funzioni svolte dai consiglieri regionali
ha natura amministrativa e che essa giustifica un trattamento di
maggiore severità nella valutazione delle condanne per reati contro
la pubblica amministrazione.
A ciò si aggiunga che la stessa eterogeneità degli istituti
messi a confronto (sospensione e incandidabilita') rende l'art. 1,
comma 1, lettera b), del d.lgs. n. 235 del 2012, in tema di
incandidabilità alla carica di parlamentare a seguito di condanna
definitiva, inidoneo a fungere da tertium comparationis, restando
così esclusa, anche per questa ragione, la violazione del principio
di parità di trattamento (ex plurimis, sentenze n. 215 e n. 155 del
2014; n. 234 del 2008).
Come si è visto, la sospensione ha natura cautelare, sicchè
rispetto a essa «non è comunque prospettabile [...] un'esigenza di
proporzionalità rispetto al reato commesso, ma piuttosto rispetto
alla possibile lesione dell'interesse pubblico causata dalla
permanenza dell'eletto nell'organo elettivo: non si pone quindi un
problema di "adeguatezza" della misura rispetto alla gravità del
fatto, ma piuttosto rispetto all'esigenza cautelare (sentenza n. 206
del 1999)» (sentenza n. 25 del 2002, sull'analoga sospensione già
prevista dall'art. 15 della legge n. 55 del 1990). Alla stessa
esigenza cautelare non è preordinato l'istituto
dell'incandidabilità alla carica di parlamentare per condanna
definitiva. È pertanto ragionevole che il legislatore,
nell'esercizio della sua discrezionalità, abbia scelto di
subordinarne l'applicazione per determinati reati, come quelli contro
la pubblica amministrazione, all'entità della pena inflitta.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 7, comma 1, lettera c), 8, comma 1, e 11,
comma 1, lettera a), del decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235
(Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di
divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a
sentenze definitive di condanna per delitti non colposi, a norma
dell'articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190),
sollevate, in riferimento agli artt. 2, 4, secondo comma, 25, secondo
comma, 51, primo comma, 97, secondo comma, e 117, primo comma, della
Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 7 della Convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e
resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, dal Tribunale
ordinario di Messina, con l'ordinanza indicata in epigrafe;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 8, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 235
del 2012, sollevata, in riferimento agli artt. 3, 51, 76 e 77 Cost.,
dal Tribunale ordinario di Napoli, con l'ordinanza indicata in
epigrafe;
3) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 8, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 235
del 2012, sollevata, in riferimento agli artt. 76 e 77 Cost., dalla
Corte d'appello di Bari, con l'ordinanza indicata in epigrafe;
4) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 8, comma 1, e 11, comma 1, lettera a), del
d.lgs. n. 235 del 2012, sollevate, in riferimento agli artt. 76 e 77
Cost., dalla Corte d'appello di Bari, dal Tribunale ordinario di
Napoli e dal Tribunale ordinario di Messina, con le ordinanze
indicate in epigrafe;
5) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 7, comma 1, lettera c), 8, comma 1, e 11,
comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 235 del 2012, sollevate, in
riferimento agli artt. 2, 4, secondo comma, 25, secondo comma, 51,
primo comma, 97, secondo comma, e 117, primo comma, Cost.,
quest'ultimo in relazione all'art. 7 della CEDU, dalla Corte
d'appello di Bari e dal Tribunale ordinario di Napoli, con le
ordinanze indicate in epigrafe;
6) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 8, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 235
del 2012, sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 51 Cost., dalla
Corte d'appello di Bari, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 ottobre 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 16 dicembre 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA


Allegato:
Ordinanza letta all'udienza del 4 ottobre 2016

ORDINANZA

Rilevato che nel giudizio promosso dal Tribunale di Napoli, prima
sezione civile, con ordinanza del 22 luglio 2015 (reg. ord. n. 323
del 2015), si sono costituiti come parti del giudizio a quo, tra gli
altri, il Movimento difesa del cittadino, A. L. e G. G. (con atto
depositato il 19 gennaio 2016);
che questi soggetti sono intervenuti nel giudizio principale,
prima della pronuncia dell'ordinanza di rimessione;
che, con riferimento al Movimento difesa del cittadino e ad A.
L., il Tribunale ha dichiarato l'intervento inammissibile;
che, in base all'art. 25 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme
sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), e
all'art. 3 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale del 7 ottobre 2008, nel giudizio di legittimità
costituzionale in via incidentale possono costituirsi i soggetti che
erano parti del giudizio a quo al momento dell'ordinanza di
rimessione (ex multis, sentenze n. 223 del 2012 e n. 356 del 1991,
ordinanze allegate alle sentenze n. 236 e n. 24 del 2015);
che il Movimento difesa del cittadino e A. L., pertanto, non sono
legittimati a partecipare al giudizio costituzionale quali parti del
giudizio a quo, poichè il loro intervento in esso è stato
dichiarato inammissibile con la stessa ordinanza di rimessione;
che l'atto di costituzione del Movimento difesa del cittadino e
di A. L. va, dunque, dichiarato inammissibile.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile l'atto di costituzione del Movimento
difesa del cittadino e di A. L. nel presente giudizio di
costituzionalità.

F.to: Paolo Grossi, Presidente