1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 24-2-1993
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 57 SENTENZA 8 - 16 febbraio 1993
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza - I.N.P.D.A.I. - Pensioni - Calcolo - Raddoppio dei massimali contributivi annui del quinquennio 1983-1987 soltanto a beneficio dei dirigenti collocati in pensione successivamente al 1 gennaio 1988 - Richiamo alle sentenze 23/1989 e 72/1990 della Corte - Prospettazione della questione nell'ottica di una previsione regolamentare delle modalita' nella concessione del beneficio piuttosto che nella mancata estensione del medesimo - Monito al legislatore per un intervento di razionalizzazione complessiva della materia - Inammissibilita'. " (D.-L. 21 marzo 1988, n. 86, art. 3, comma 2-bis, convertito, con modificazioni, nella legge 20 maggio 1988, n. 160). " (Cost., art. 3). (093C0155) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 24-2-1993)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof.
Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma secondo
bis , del decreto-legge 21 marzo 1988, n. 86, convertito, con
modificazioni, nella legge 20 maggio 1988, n. 160 (Norme in materia
previdenziale, di occupazione giovanile e di mercato del lavoro,
nonchè per il potenziamento del sistema informatico del Ministero
del lavoro e della previdenza sociale), promossi con le seguenti
ordinanze:
1) ordinanza emessa il 12 maggio 1992 dal Pretore di Torino nel
procedimento civile vertente tra Menna Antonio ed altri e
l'I.N.P.D.A.I., iscritta al n. 342 del registro ordinanze 1992 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 28, prima
serie speciale, dell'anno 1992;
2) ordinanza emessa il 16 giugno 1992 dal Pretore di Milano nel
procedimento civile vertente tra Tedeschi Uberto e l'I.N.P.D.A.I.,
iscritta al n. 499 del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 40, prima serie speciale,
dell'anno 1992.
Visti gli atti di costituzione di Menna Antonio, Gallian Claudio
ed altro, di Tedeschi Uberto e dell'I.N.P.D.A.I., nonchè gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 1 dicembre 1992 il Giudice
relatore Francesco Paolo Casavola;
Uditi gli avvocati Renato Scognamiglio per Menna Antonio, Gallian
Claudio ed altro e Tedeschi Uberto, Mario Capaccioli e Nunzio Izzo
per l'I.N.P.D.A.I. e l'Avvocato dello Stato Antonio Bruno per il
Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1.1. - Nel corso di un giudizio in cui i ricorrenti, tutti
dirigenti di aziende industriali collocati in pensione anteriormente
al 31 dicembre 1987, avevano richiesto l'applicazione del più
vantaggioso criterio di calcolo della pensione stabilito dall'art. 3,
comma 2 bis , del decreto-legge 21 marzo 1988, n. 86 (convertito, con
modificazioni, nella legge 20 maggio 1988, n. 160), secondo il quale,
ai fini di detto calcolo, per le pensioni liquidate dall'INPDAI "con
decorrenza a partire dal 1 giugno 1988", le retribuzioni annue rela-
tive al quinquennio precedente sono prese in considerazione entro il
limite pari al doppio dei massimali annui in vigore nel quinquennio
suddetto, il Pretore di Torino, con ordinanza emessa il 12 maggio
1992, ha sollevato, in riferimento all'art. 3 della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale della norma citata, nella
parte in cui limita gli effetti del raddoppio dei massimali
esclusivamente ai dirigenti collocati in pensione a partire dal 1
gennaio 1988.
Premette il giudice a quo di aver rigettato la domanda dei
ricorrenti collocati in pensione prima del quinquennio anteriore al
1 gennaio 1988, anche in ossequio alla giurisprudenza costituzionale
in tema di "tetti" pensionistici e di scelte legislative circa le
demarcazioni temporali delle prestazioni previdenziali.
La questione concerne tre dirigenti, andati in pensione prima del
1 gennaio 1988 ma nel corso di quei cinque anni, cioè proprio quel
periodo che i dirigenti, viceversa, collocati in pensione
successivamente a tale data, si sono visti raddoppiare quanto a
computabilità dei massimali ai fini del calcolo pensionistico. Ed è
appunto in tale ingiustificata differenziazione che il Pretore
ravvisa irragionevolezza e violazione dell'art. 3 della Costituzione
sotto il profilo della disparità di trattamento;
Osserva in proposito il giudice a quo come coloro che siano andati
in pensione dopo il 31 dicembre 1987 beneficiano di un calcolo della
pensione basato sul raddoppio del tetto retributivo del precedente
quinquennio, mentre chi sia andato in pensione prima della data
indicata percepisce una pensione commisurata al previgente massimale
e, malgrado le successive perequazioni, è ben lontano dal giovarsi
del sostanziale raddoppio della base contributiva di riferimento.
In sostanza le contribuzioni afferenti il quinquennio 1983-1987, a
parità di tetto retributivo e di versamenti previdenziali, finiscono
per incidere in misura diversa a seconda che l'interessato sia andato
in pensione prima o dopo la data indicata.
Il Pretore rimettente dubita della ragionevolezza della scelta
legislativa, richiamando alcune decisioni della Corte costituzionale
ed esemplificando altresì la prospettata disparità attraverso
l'ipotesi di due dirigenti, collocati in pensione, rispettivamente,
il 1 gennaio 1987 ed il 1 gennaio 1988. In tal caso i tre anni
contributivi comuni e per i quali i versamenti sono stati identici,
vengono a "pesare" in maniera ben diversa nel calcolo della pensione
e precisamente per il doppio soltanto nel secondo caso. Ciò
esclusivamente in ragione della data del pensionamento.
Conclude il giudice a quo suggerendo una pronuncia caducatoria
dell'inciso - contenuto nella norma che limita la sfera dei
beneficiari del ricalcolo - che recita: "con decorrenza a partire dal
1 gennaio 1988"; in tal modo tutti coloro che siano andati in
pensione nel quinquennio godrebbero, per gli anni utili, del
raddoppio disposto dalla norma.
1.2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha concluso
per la manifesta infondatezza richiamandosi alla sentenza n. 72 del
1990 in cui la Corte costituzionale avrebbe deciso analoga questione;
1.3. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte si sono costituite le
parti private.
I ricorrenti hanno sostanzialmente ripetuto le argomentazioni
della ordinanza di rimessione.
L'INPDAI, in un'ampia memoria, corredata da allegati, ha premesso
alcuni cenni circa la specificità del trattamento pensionistico
erogato dall'Istituto che è sempre corrispondente alla retribuzione
assoggettata a contribuzione previdenziale (che costituisce a sua
volta una parte della complessiva retribuzione), secondo un massimale
- periodicamente stabilito - a differenza del regime gestito
dall'INPS e di quello dei dipendenti statali ove i contributi vengono
corrisposti sull'intera retribuzione percepita.
Circa la rilevanza della questione, la difesa dell'Istituto ha
eccepito "l'inammissibile commistione" tra la perequazione e la
liquidazione, esponendo come la norma impugnata attenga ad
un'innovazione dei meccanismi di quest'ultima, mentre le pensioni
anteriori al 1 gennaio 1988 (liquidate con il regime giuridico in
vigore al momento del pensionamento) resterebbero assoggettate alla
normativa perequativa. La ratio della censura sarebbe riferibile non
già ai nuovi criteri di liquidazione, bensì all'inadeguatezza delle
perequazioni medio tempore intervenute in favore dei ricorrenti e che
dovrebbero essere eliminate in caso di accoglimento (onde evitare una
duplicazione di vantaggi). Del tutto indebito sarebbe poi l'intento
di operare un frazionamento all'interno del sistema di liquidazione
instaurando raffronti tra singole parti del quinquennio di
riferimento.
Osserva poi la difesa dell'Istituto come la norma impugnata abbia
demandato al Ministro del lavoro il ricalcolo delle pensioni entro il
limite del raddoppio dei massimali, ma che tale raddoppio sarebbe
stato in realtà effettuato soltanto dal successivo decreto
ministeriale 25 luglio 1988, n. 422. Tale atto regolamentare - che
astrattamente avrebbe anche potuto contenere l'incremento entro una
misura inferiore - costituirebbe il vero oggetto della doglianza e da
ciò scaturirebbe un profilo ulteriore d'inammissibilità.
Nel merito l'INPDAI rileva come, a partire dal 1 gennaio 1988,
massimali ed aliquote contributive siano stati sensibilmente elevati,
con conseguente versamento di maggiori contributi, onde parrebbe
ragionevole la scelta del legislatore, volta ad escludere
gl'interessati dal beneficio del raddoppio dei massimali. Più in
generale si richiamano la discrezionalità nella scelta della data di
decorrenza di un beneficio, la tendenza attuale a contenere
gl'incrementi perequativi entro il tasso di inflazione programmato ed
ad innalzare l'età pensionabile e l'eccezionalità del momento
economico-finanziario.
In conclusione, si afferma in memoria, la vera irragionevolezza
sarebbe rintracciabile non già nella mancata estensione retroattiva
del raddoppio dei massimali per il quinquennio, bensì nella stessa
concessione "gratuita" del raddoppio al di fuori di un'effettiva
contribuzione.
2. - Nel caso di un analogo giudizio, il Pretore di Milano, con
ordinanza emessa il 16 giugno 1990, ha sollevato, negli stessi
termini, identica questione.
L'Avvocatura dello Stato è intervenuta e le parti si sono
costituite con atti in tutto simili a quelli di cui sopra.
3. - Nell'imminenza dell'udienza l'Avvocatura si è richiamata al
proprio atto d'intervento, mentre entrambe le parti private hanno
presentato ulteriori memorie.
L'INPDAI ha insistito sulla congruità dei trattamenti percepiti
dai ricorrenti come risultanti dalla normativa in tema di
perequazione, dando quindi atto del beneficio accordato ad una certa
categoria di dirigenti, ma contestando la ragionevolezza di
un'estensione di questo a coloro che ne sono esclusi, come richiesto
dal giudice a quo.
Le parti attrici nei giudizi a quibus hanno replicato alle difese
dell'INPDAI.
In primo luogo si rileva nelle memorie come la variazione delle
prestazioni in ragione del decorso del tempo sia cosa ben diversa del
repentino raddoppio dei massimali, di cui si controverte e come il
fatto che i dirigenti (e del resto altre categorie) dispongano in
alcuni casi anche di previdenze integrative, sia del tutto
irrilevante, riguardando tali forme la retribuzione eccedente i
massimali, in piena autonomia contrattuale.
In secondo luogo si afferma la completa disponibilità dei
ricorrenti ad effettuare tutte le integrazioni contributive
eventualmente necessarie a godere del più favorevole trattamento
riservato ai beneficiari della norma impugnata. Si esclude poi che la
censura tenda a confondere i concetti di liquidazione e di
perequazione delle pensioni, posto che l'accoglimento delle
doglianze, determinando l'estensione del computo raddoppiato del
quinquennio, comporterebbe la caducazione degli effetti, per quel
periodo, del meccanismo perequativo.
La difesa argomenta a sostegno della soluzione offerta in
ordinanza di rimessione (secondo cui la denunciata illegittimità
potrebbe essere eliminata sopprimendo l'inciso "con decorrenza a
partire dal 1 gennaio 1988") ed osserva che la retrodatazione del
beneficio non implicherebbe alcun profilo di ulteriore disparità di
trattamento.
Quanto all'oggetto della censura, le parti private, dopo aver
precisato che essa si appunta sull'impugnato art. 3 della legge n.
160 del 1988 e non su disposizioni regolamentari o riguardanti la
perequazione, rilevano che la diversa misura contributiva introdotta
dal 1 gennaio 1988 sarebbe ininfluente per la decisione ed insistono
sull'irragionevolezza di una diversificazione di trattamenti
pensionistici che, applicandosi a situazioni determinate da pari
condizioni, non sarebbe giustificabile sulla base della
discrezionalità legislativa.
Considerato in diritto
1. - È impugnato l'art. 3, secondo comma bis , del decreto-legge
21 marzo 1988, n. 86, convertito, con modificazioni, nella legge 20
maggio 1988, n. 160 (Norme in materia previdenziale, di occupazione
giovanile e di mercato del lavoro, nonchè per il potenziamento del
sistema informatico del Ministero del lavoro e della previdenza
sociale), nella parte in cui, ai fini del calcolo della pensione dei
dirigenti di aziende industriali, consente il raddoppio dei massimali
contributivi annui del quinquennio 1983-1987, soltanto a beneficio
dei dirigenti collocati in pensione successivamente al 1 gennaio
1988.
I giudizi riguardano la medesima questione e possono quindi essere
riuniti e congiuntamente decisi.
2. - La questione è inammissibile.
Per la peculiarità del sistema previdenziale in esame, la
retribuzione dei dirigenti di aziende industriali è soggetta a
contribuzione ed è pensionabile soltanto nel limite di un massimale
fissato periodicamente con provvedimento del Ministro del lavoro;
della quota di retribuzione eccedente tale massimale non si tiene
conto nè ai fini contributivi, nè per il computo della pensione, la
quale viene, come già detto, calcolata in ragione del massimale.
L'importo di quest'ultimo era originariamente più che doppio
rispetto al minimo contrattuale, sì che la quasi totalità delle
retribuzioni risultava contenuta al di sotto del medesimo, restando
interamente assoggettata a contributi: in tal modo era assicurata una
sostanziale corrispondenza tra pensioni e stipendi.
Con il succedersi delle tornate contrattuali, tuttavia, il minimo
garantito dal contratto collettivo si incrementava progressivamente,
mentre il massimale non veniva adeguato secondo un'eguale dinamica.
Dal 1981, in particolare, i due valori tendono quasi a coincidere con
la conseguenza che quote sempre maggiori delle retribuzioni reali,
ormai ben al di sopra dei massimali, non rientravano più nel calcolo
della pensione.
Il problema, seppure di diversa origine, si presentava quindi
analogo, quanto ad effetti, al più generale tema dei "tetti
pensionistici", dove il crescente divario tra retribuzione imponibile
e limite massimo di retribuzione annua pensionabile produceva una
compressione sempre maggiore dei trattamenti medio-alti. Di qui
l'intento legislativo di correggere il meccanismo della perequazione
- ormai inidonea a garantire l'adeguatezza delle pensioni -
tradottosi nella legge 27 dicembre 1983, n. 730, in base alla quale
la perequazione tornò ad operare in misura percentuale e,
soprattutto, nell'art. 10 della legge 15 aprile 1985, n. 140. Tale
norma si proponeva di eliminare gli effetti negativi dell'anzidetto
meccanismo attraverso una rivalutazione dei trattamenti aventi
decorrenza anteriore al 1 luglio 1982, con separati provvedimenti
che tenessero conto della specificità delle singole gestioni.
Questa Corte ha avuto già modo di rilevare "la natura del
precetto come mera 'cautio prodita de futurò, in quanto promessa di
interventi migliorativi avvenire" (cfr. sentenza n. 23 del 1989). In
effetti nè gli indici di rivalutazione delle pensioni erogate
dall'INPDAI fissati dal d.P.R. 11 febbraio 1987, n. 32, nè gli
interventi disposti da successivi provvedimenti (in particolare il
d.P.R. 24 ottobre 1989, n. 369, conseguente all'art. 4 della legge 29
dicembre 1988, n. 544, e il d.P.R. 8 agosto 1991, n. 294, a sua volta
derivato dall'art. 2 bis, ultimo comma, della legge 27 febbraio 1991
n. 59) valsero a riavvicinare la curva d'incremento delle pensioni -
sempre più costrette dai massimali - all'andamento, ben più
crescente, delle retribuzioni. Ma se per le altre categorie di
lavoratori la definitiva correzione del sistema dei "tetti"
pensionistici veniva segnata dall'art. 21 della legge 11 marzo 1988,
n. 67 nella interpretazione adeguatrice datane da questa Corte con la
sentenza n. 72 del 1990, non altrettanto può dirsi per i dirigenti
di aziende industriali, esclusi dall'applicabilità di queste norme
proprio per l'anzidetta peculiarità della loro forma di previdenza.
Per la categoria de qua venne dettata la norma impugnata.
Si leggono, nell'art. 3, secondo comma bis, tre distinte
proposizioni: la prima a'ncora all'ultimo quinquennio lavorativo il
criterio di calcolo delle retribuzioni pensionabili; la seconda
stabilisce che, a partire dal 1 gennaio 1988 , le pensioni dei
dirigenti sono calcolate entro il limite del doppio dei massimali
vigenti nel quinquennio anteriore a tale data; la terza disposizione
delega al Ministro del lavoro le modalità applicative di tale
operazione.
In concreto, il decreto ministeriale 25 luglio 1988, n. 422 dis-
pose che i massimali fossero presi in considerazione tout court per
il doppio del loro importo, senza alcun aggravio contributivo per i
beneficiari.
Pertanto i dirigenti di azienda collocati in pensione nel dicembre
del 1987 si sono visti calcolare il trattamento sulla base dell'80%
della media dei massimali vigenti nel previgente quinquennio, mentre
i colleghi pensionati nel gennaio del 1988 si sono giovati degli
stessi importi raddoppiati, senza che ciò abbia comportato alcuna
diversità nelle contribuzioni: a parità di situazioni si è perciò
realizzato un trattamento nettamente diversificato.
A partire dal 1 gennaio 1988 (ma solo da quella data), sono poi
variate le aliquote contributive, ragguagliate ai nuovi massimali che
da quel momento hanno preso a divergere nuovamente in modo sensibile
dai minimi contrattuali.
3. - È la stessa ricostruzione della vicenda a porre in luce da un
lato l'irragionevolezza della normativa de qua e della sua
esecuzione, e d'altro canto gli elementi che non consentono di
ammettere il giudizio di legittimità costituzionale.
Questa Corte ha già censurato, proprio sul tema in esame, nella
citata sentenza n. 72 del 1990, la situazione che vede aggiungersi
"al permanere di un trattamento inadeguato ( ..) l'aggravante di una
sua consistente divaricazione rispetto a quello riservato a soggetti
versanti nelle medesime condizioni, e ciò sulla base del mero dato
temporale del collocamento a riposo".
Del pari, in riferimento all'analogo tema dell'inadeguatezza del
trattamento di quiescenza, si è escluso che "si possa attuare un
riequilibrio di pensioni solo a favore di coloro le cui esigenze sono
meno pressanti" (sentenza n. 1 del 1991).
Nel caso in esame al medesimo arco di tempo (quinquennio
1983-1987) è stato attribuito un valore doppio esclusivamente per il
computo della pensione e soltanto per coloro che concludevano
l'attività lavorativa dopo il 1 gennaio 1988: costoro avevano in
comune il quinquennio considerato con i colleghi pensionati prima di
tale data ed avevano versato gli stessi contributi. In loro favore è
stato quindi disposto un trattamento privilegiario ponendo una cesura
temporale tanto brusca quanto ingiustificata.
Ma appare assai dubbio che la norma impugnata abilitasse realmente
l'Amministrazione a porre in essere una situazione così palesemente
contrastante con la logica, ancor prima che con le richiamate
affermazioni di questa Corte.
Il nuovo calcolo era prescritto "entro il limite pari al doppio
dei massimali", mentre il citato decreto ministeriale n. 422 del
1988, oltre a raddoppiare senz'altro gli stessi, non ha poi previsto
alcuna forma di recupero contributivo a carico dei dirigenti
interessati (così lasciando un "vuoto" di contribuzione nella vita
lavorativa degli stessi, utile per il calcolo delle prestazioni
pensionistiche).
L'illegittimità costituzionale, nell'ottica necessariamente
circoscritta offerta dalla prospettazione, sembrerebbe sostanziarsi
nella concessione stessa del beneficio o meglio nella previsione
regolamentare che ne ha determinato le modalità, più che nella
mancata estensione del medesimo.
A tale duplice ragione d'inammissibilità devono poi aggiungersi
altre considerazioni.
L'eliminazione dell'inciso "con decorrenza a partire dal 1
gennaio 1988" non varrebbe a risolvere il problema del trattamento
pensionistico dei dirigenti d'azienda in quanto, con l'effetto di
retrodatare il raddoppio dei massimali, ricondurrebbe una
ingiustificata, seppur meno brusca, demarcazione temporale al periodo
anteriore al 1 gennaio 1983, in cui - come si è detto - era già in
atto una sensibile compressione delle pensioni.
Ma, soprattutto, il raddoppio dei massimali senza un correlativo
recupero delle perequazioni medio tempore intervenute ed in assenza
di un'equa regola di contribuzione, determinerebbe un assetto
incoerente del sistema.
Compete viceversa al legislatore un intervento di
razionalizzazione complessiva, volto a ripristinare la legittimità
costituzionale del tessuto normativo, intervento che non appare
ulteriormente dilazionabile: la questione non potrà infatti non
essere riconsiderata, anche sotto profili diversi, ove non si
provveda ad armonizzare e non già a segmentare nel tempo la linea
diagrammatica che segna l'andamento dei trattamenti pensionistici in
argomento.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara inammissibile la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3, secondo comma bis, del
decreto-legge 21 marzo 1988, n. 86, convertito, con modificazioni,
nella legge 20 maggio 1988, n. 160 (Norme in materia previdenziale,
di occupazione giovanile e di mercato del lavoro, nonchè per il
potenziamento del sistema informatico del Ministero del lavoro e
della previdenza sociale), sollevata, in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, dal Pretore di Torino e dal Pretore di Milano, con le
ordinanze di cui in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 febbraio 1993.
Il Presidente e redattore: CASAVOLA
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 16 febbraio 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C0155