1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 30-11-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 256 ORDINANZA 28 novembre 2016
Giudizio sull'ammissibilita' di ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Referendum costituzionale - Ordinanze dell'Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione - Formulazione del quesito referendario - Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato proposto dal CODACONS e da Giuseppe Ursini nei confronti della Presidenza della Repubblica, della Presidenza del Consiglio dei ministri, del Ministero dell'interno e del Ministero della Giustizia nonche' nei confronti dei delegati dei parlamentari richiedenti il referendum. - Ordinanze dell'Ufficio Centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione del 6 maggio 2016 e dell'8 agosto 2016. - (T-160256) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 30-11-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello
Stato, sorto a seguito delle ordinanze dell'Ufficio Centrale per il
referendum costituito presso la Corte di cassazione del 6 maggio e
dell'8 agosto 2016 e del d.P.R. 27 settembre 2016 (Indizione del
referendum popolare confermativo della legge costituzionale recante:
"Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la
riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di
funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la
revisione del titolo V della parte II della Costituzione", approvata
dal Parlamento e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 88 del 15
aprile 2016), promosso dal CODACONS (Coordinamento delle associazioni
e dei comitati di tutela dell'ambiente e dei diritti degli utenti e
dei consumatori) e dall'avv. Giuseppe Ursini, in proprio, con ricorso
depositato il 25 novembre 2016 ed iscritto al n. 8 del registro
conflitti tra poteri dello Stato 2016, fase di ammissibilità.
Udito nella camera di consiglio del 28 novembre 2016 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio.
Ritenuto che, con il ricorso in epigrafe, il CODACONS
(Coordinamento delle associazioni e dei comitati di tutela
dell'ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori) e l'avv.
Giuseppe Ursini, in proprio, nella qualità di elettore avente
diritto ad esprimersi nel referendum costituzionale in questione,
hanno sollevato conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
contro la Presidenza della Repubblica, la Presidenza del Consiglio
dei ministri, il Ministero dell'interno, il Ministero della
giustizia, e nei confronti degli onorevoli Roberto Occhiuto, Stefano
Quaranta, Cristian Invernizzi, Ettore Rosato, Maurizio Enzo Lupi,
Lorenzo Dellai, nella qualità di delegati ai sensi dell'art. 6 della
legge 25 maggio 1970, n. 352 (Norme sui referendum previsti dalla
Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo), e dei
senatori Vito Claudio Crimi, Loredana De Petris, Gian Marco
Centinaio, Luigi Enrico Zanda, Renato Schifani e Karl Zeller, nella
qualità di delegati ai sensi dell'art. 6 della legge n. 352 del
1970, in relazione alle ordinanze emesse dall'Ufficio centrale per il
referendum costituito presso la Corte di cassazione in data 6 maggio
e 8 agosto 2016 e al d.P.R. 27 settembre 2016 (Indizione del
referendum popolare confermativo della legge costituzionale recante:
"Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la
riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di
funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la
revisione del titolo V della parte II della Costituzione", approvata
dal Parlamento e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 88 del 15
aprile 2016);
che i ricorrenti premettono in fatto che:
- dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio era
stato impugnato da alcuni soggetti, che avevano rivestito il ruolo di
delegati ai sensi dell'art. 6 della legge n. 352 del 1970, il d.P.R.
del 27 settembre 2016, con il quale veniva indetto il referendum in
questione;
- il TAR Lazio aveva rigettato il ricorso per difetto assoluto di
giurisdizione;
- anche il CODACONS proponeva analoga impugnazione dinanzi al TAR
Lazio;
- il giudice amministrativo, rilevato che era stato proposto
dall'associazione ricorrente regolamento preventivo di giurisdizione,
disponeva la sospensione del processo sino alla pronuncia della Corte
di cassazione;
- la camera di consiglio dinanzi alla Corte di cassazione si
teneva il 22 novembre 2016, ma l'esito non era ancora noto;
che il CODACONS assume la propria legittimazione attiva a
sollevare il conflitto in ragione della propria presenza in diverse
liti, attinenti lo stesso bene della vita rappresentato dal legittimo
procedimento referendario, nonchè del fine di tutelare, come
associazione, i diritti di cittadini e utenti anche nei confronti
dell'operato della pubblica amministrazione;
che la posizione tutelata andrebbe individuata nel diritto di
cittadini e utenti, nella qualità di elettori chiamati ad esprimere
la propria preferenza nella prossima consultazione referendaria, a
vedere garantita imparzialità e trasparenza nell'esposizione del
quesito referendario; e che il conflitto ha lo scopo di tutelare la
libera espressione degli elettori e il diritto di questi ultimi ad
operare una scelta consapevole nell'esercizio del proprio diritto di
voto;
che il principio della libera espressione dell'opinione del
popolo è sancito dall'art. 3 del Protocollo addizionale (n. 1) della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848,
disposizione che sarebbe direttamente applicabile dal giudice
nazionale;
che la legittimazione dei ricorrenti si fonderebbe anche sui vizi
lamentati, che determinano pregiudizi sui diritti civili e politici
di partecipazione dei singoli cittadini alla consultazione
referendaria, partecipazione che deve essere consapevole, dovendo i
cittadini-elettori conoscere, o perlomeno essere in grado di
comprendere la questione sulla quale saranno chiamati a votare;
che il CODACONS sarebbe legittimato a sollevare il conflitto
quale espressione del corpo elettorale, che può essere annoverato
tra i poteri dello Stato, chiamato ad esprimere il diritto di cui
all'art. 48 della Costituzione;
che il conflitto sarebbe ammissibile anche sotto il profilo
oggettivo, atteso che l'Ufficio centrale per il referendum, con le
ordinanze in data 6 maggio e in data 8 agosto 2016, ha legittimato il
quesito recante la formula «Approvate il testo della legge
costituzionale concernente "Disposizioni per il superamento del
bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il
contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la
soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte II
della Costituzione" approvato dal Parlamento e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 88 del 15 aprile 2016?», così travisando
l'art. 16 della legge n. 352 del 1970 e ledendo le prerogative del
corpo elettorale;
che l'art. 16 della legge n. 352 del 1970, nel prevedere che il
quesito deve contenere l'indicazione dell'articolo sottoposto a
revisione ed il relativo oggetto, garantirebbe il principio
costituzionale della libertà di voto di cui all'art. 48 Cost.;
che, nel merito, i ricorrenti hanno chiesto di accertare che
l'Ufficio centrale per il referendum, nel ritenere il quesito de quo
conforme all'art. 16 della legge n. 352 del 1970, ha leso le
prerogative del cittadino-elettore connesse alla libertà di voto;
che, in via subordinata, i ricorrenti prospettano questione di
legittimità costituzionale dell'art. 16 della legge n. 352 del 1970,
in riferimento all'art. 48 Cost., atteso che il quesito dovrebbe
essere stabilito dal decreto del Presidente della Repubblica di
indizione del referendum, di cui all'art. 15 della legge n. 352 del
1970, configurato da tale disposizione come atto complesso,
risultando dall'incontro della volontà di due organi, ovvero il
Presidente della Repubblica e il Consiglio dei ministri;
che, sempre in via subordinata, i ricorrenti prospettano
questione di legittimità costituzionale degli artt. 12 e 16 della
legge n. 352 del 1970, in riferimento all'art. 3 del Protocollo
addizionale (n. 1) della CEDU, e all'art. 117, Cost.; agli artt. 48 e
24 Cost.; all'art. 111, sesto, settimo e ottavo comma, Cost., in
quanto:
- gli artt. 12 e 16 della legge n. 352 del 1970, nella parte in
cui non consentono la possibilità di proporre ricorso per cassazione
avverso le ordinanze dell'Ufficio centrale per il referendum, le cui
funzioni hanno natura giurisdizionale, violerebbero l'art. 111,
sesto, settimo e ottavo comma, Cost.;
- l'art. 16 della legge n. 352 del 1970, nell'interpretazione
datane dall'Ufficio centrale per il referendum nel decidere le
istanze di revocazione, secondo la quale in caso di "referendum
misto" (che incide su leggi di revisione costituzionale e su leggi
costituzionali) si applicherebbe a tutto il complesso la disciplina
prevista dall'art. 16 per le leggi costituzionali, e non già quella
prevista per le leggi di revisione costituzionale, si porrebbe in
contrasto, in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., con
l'art. 3 del Protocollo addizionale (n. 1) della CEDU, rubricato
"Diritto a libere elezioni" e che prevede «Le Alte Parti Contraenti
si impegnano ad organizzare, ad intervalli ragionevoli, libere
elezioni a scrutinio segreto, in condizioni tali da assicurare la
libera espressione dell'opinione del popolo sulla scelta del corpo
legislativo»;
- tale scelta interpretativa pregiudicherebbe gravemente la
libertà di espressione del voto, perchè nasconde al cittadino
elettore il contenuto vero della riforma che riguarda al 95 per cento
norme di revisione costituzionale;
che i ricorrenti hanno proposto istanza per la sospensione
cautelare del d.P.R. 27 settembre 2016, in parte qua, sino alla
definizione del conflitto, disponendo, o la integrazione del quesito
secondo quanto disposto dall'art. 16 della legge n. 352 del 1970, o
l'affissione di apposite schede esplicative contenenti i riferimenti
ai singoli articoli della Costituzione oggetto di riforma con
indicazione del relativo contenuto, così come richiesto dal suddetto
art. 16;
che sussisterebbe, oltre al fumus boni iuris, il periculum in
mora, atteso che, se il referendum indetto per il 4 dicembre 2016 si
svolgesse sul quesito come attualmente formulato, elettori
inconsapevoli vedrebbero insanabilmente ed irreparabilmente viziata
la propria libertà di espressione.
Considerato che la Corte è chiamata in questa fase a stabilire
in camera di consiglio, senza contraddittorio, se concorrano i
requisiti di ordine soggettivo ed oggettivo prescritti dall'art. 37,
primo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), e cioè
se il conflitto sia tra organi competenti a dichiarare
definitivamente la volontà del potere a cui appartengono e sia
diretto a delimitare la sfera di attribuzioni dei poteri interessati
determinata da norme costituzionali;
che soggetti o organi diversi dallo Stato apparato possono essere
parti di un conflitto tra poteri, ai sensi dell'art. 134 della
Costituzione e dell'art. 37 della legge n. 87 del 1953, solo se
titolari di una «funzione pubblica costituzionalmente rilevante e
garantita» (ordinanza n. 17 del 1978);
che, quanto alla persona fisica che agisce in proprio, la sua
qualità di cittadino elettore non comporta che esso sia «investito
di una funzione costituzionalmente rilevante tale da legittimarlo a
sollevare conflitto di attribuzione» (ordinanza n. 284 del 2008);
che, quanto alla "associazione", quale lo stesso CODACONS
(Coordinamento delle associazioni e dei comitati di tutela
dell'ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori) si
definisce nel ricorso, essa non è titolare di funzioni
costituzionalmente rilevanti, bensì delle situazioni soggettive che
spettano alle «organizzazioni proprie della società civile» (così
la ordinanza n. 120 del 2009, che ha affermato il difetto di
legittimazione degli stessi partiti politici a sollevare conflitto di
attribuzione);
che pertanto il ricorso è inammissibile per carenza dei
requisiti soggettivi, poichè nessuno dei due soggetti può
qualificarsi come potere dello Stato ai sensi dell'art. 134 Cost.; e
ciò preclude l'esame di ogni altra domanda in esso articolata.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione tra poteri
dello Stato promosso dal CODACONS (Coordinamento delle associazioni e
dei comitati di tutela dell'ambiente e dei diritti degli utenti e dei
consumatori) e dall'avv. Giuseppe Ursini, in proprio, nei confronti
della Presidenza della Repubblica, della Presidenza del Consiglio dei
ministri, del Ministero dell'interno, del Ministero della giustizia,
e nei confronti degli onorevoli Roberto Occhiuto, Stefano Quaranta,
Cristian Invernizzi, Ettore Rosato, Maurizio Enzo Lupi, Lorenzo
Dellai, nella qualità di delegati ai sensi dell' art. 6 della legge
25 maggio 1970, n. 352 (Norme sui referendum previsti dalla
Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo), e dei
senatori Vito Claudio Crimi, Loredana De Petris, Gian Marco
Centinaio, Luigi Enrico Zanda, Renato Schifani e Karl Zeller, nella
qualità di delegati ai sensi dell' art. 6 della legge n. 352 del
1970, con il ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 28 novembre 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 28 novembre 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA