1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 24-4-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 28 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 20 febbraio 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 20 febbraio 2019 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Norme della Regione Piemonte - Servizi di emergenza e urgenza territoriale 118 - Requisiti per accedere alle procedure di assegnazione degli incarichi convenzionali a tempo indeterminato destinate al servizio di emergenza e urgenza territoriale. - Legge della Regione Piemonte 17 dicembre 2018, n. 19 (Legge annuale di riordino dell'ordinamento regionale. Anno 2018), art. 135. (19C00072) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 24-4-2019)

Ricorso ex art. 127 Cost. del Presidente del Consiglio dei
ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura
generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi
n. 12, è domiciliato per legge, il quale dichiara di voler ricevere
le comunicazioni relative al presente giudizio al seguente indirizzo
di posta elettronica certificata: ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it
Contro la Regione Piemonte, in persona del Presidente in carica,
con sede in Torino, piazza Castello, 165 per la declaratoria della
illegittimità costituzionale giusta deliberazione del Consiglio dei
ministri assunta nella seduta del giorno 14 febbraio 2019, dell'art.
135 della legge della Regione Piemonte 17 dicembre 2018, n. 19
pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Piemonte n. 50 del
13 dicembre 2018 - S.O. 18 dicembre 2018, n. 4.
In data 18 dicembre 2018, nel Supplemento ordinario n. 4 del
Bollettino Ufficiale della Regione Piemonte, è stata pubblicata la
legge regionale 17 dicembre 2018, n. 19 intitolata «Legge annuale di
riordino dell'ordinamento regionale. Anno 2018».
L'art. 135 della legge - rubricato «Servizi di emergenza e
urgenza territoriale 118» -, al dichiarato fine di garantire la
continuità nell'erogazione dei livelli essenziali di assistenza,
disciplina la provvista del personale medico presso le strutture del
sistema di emergenza-urgenza territoriale 118 delle aziende sanitarie
della Regione Piemonte stabilendo i requisiti necessari per accedere
alle procedure di assegnazione degli incarichi convenzionali a tempo
indeterminato destinate a quei servizi.
La disposizione è in particolare rivolta al personale medico in
servizio, alla data di entrata in vigore della legge e con incarico a
tempo determinato, presso le strutture del sistema di
emergenza-urgenza territoriale 118 delle aziende sanitarie piemontesi
ed è sostanzialmente finalizzata alla «stabilizzazione» di quel
personale «precario» attraverso la fissazione di requisiti che
consentano allo stesso di partecipare alle procedure di assegnazione
di incarichi convenzionali a tempo indeterminato presso le medesime
strutture.
Nella parte in cui individua i requisiti a tal fine necessari la
disposizione eccede però le competenze regionali, invade quelle
statali ed è perciò violativa dell'art. 117, comma 3, Cost.; essa,
inoltre, contrasta pure con il principio di eguaglianza di cui
all'art. 3 della Carta.
Tale norma viene pertanto impugnata con il presente ricorso ex
art. 127 Cost. affinchè ne sia dichiarata la illegittimità
costituzionale e ne sia pronunciato il conseguente annullamento per i
seguenti

Motivi di diritto

1. Come s'è detto in premessa, l'art. 135 della legge regionale
in esame disciplina la provvista del personale medico presso le
strutture del sistema di emergenza-urgenza territoriale 118 delle
aziende sanitarie della Regione Piemonte.
A tal fine, la disposizione fissa i requisiti il cui possesso è
necessario per accedere alle procedure di assegnazione degli
incarichi convenzionali a tempo indeterminato destinate ai servizi di
emergenza e urgenza territoriale.
Tali requisiti possono così sintetizzarsi:
a) essere in servizio, alla data di entrata in vigore della
legge, «presso le strutture del sistema di emergenza-urgenza
territoriale 118 delle ASR della Regione Piemonte» (comma 1);
b) avere maturato, nei modi indicati dalla norma,
«un'anzianità lavorativa di tre anni» (comma 1), «prioritariamente
nei servizi di emergenza-urgenza 118 e in subordine nei servizi di
continuità assistenziale o di medicina generale con incarico
convenzionale con contratti a tempo determinato, ovvero in altri
servizi del Sistema sanitario nazionale (SSN) con contratti di
collaborazione coordinata e continuativa o con altre forme di
rapporto di lavoro flessibile» (comma 2);
c) essere in possesso «dell'attestato d'idoneità
all'esercizio dell'emergenza sanitaria territoriale» (comma 3).
Secondo quanto previsto dal comma da ultimo citato, l'anzidetto
personale medico «accede alle procedure di assegnazione degli
incarichi convenzionali a tempo indeterminato destinate al servizio
di emergenza-urgenza 118 in via subordinata rispetto al personale
medico iscritto in graduatoria regionale e in possesso del diploma di
formazione specifica in medicina generale».
La facoltà di accesso alle procedure di assegnazione degli
incarichi convenzionali a tempo indeterminato destinate al servizio
di emergenza-urgenza 118 è peraltro estesa, dal successivo comma 4
e, comunque, in via subordinata rispetto al restante personale
contemplato dalla disposizione, al «personale medico in servizio,
titolare di contratto a tempo determinato presso i servizi di
emergenza-urgenza territoriali 118 del SSN, che risulti iscritto a un
corso d'idoneità all'esercizio dell'emergenza sanitaria territoriale
118 in fase di svolgimento e sia in possesso degli altri requisiti di
cui ai commi 1 e 2»: con la previsione, peraltro, che «Il mancato
conseguimento dell'idoneità all'esercizio dell'emergenza sanitaria
territoriale 118 entro il termine previsto dal corso, costituisce
causa di decadenza dall'incarico stesso affidato in via provvisoria».
2. Nella parte in cui consente l'accesso alle procedure di
assegnazione degli incarichi convenzionali a tempo indeterminato
destinate al servizio di emergenza-urgenza 118 anche a personale
medico privo del possesso del diploma/attestato di formazione
specialistica in medicina generale - ma soltanto munito
dell'attestato d'idoneità all'esercizio dell'emergenza sanitaria
territoriale - e, addirittura, a quello semplicemente iscritto ad un
corso d'idoneità all'esercizio dell'emergenza sanitaria territoriale
118 tuttora in fase di svolgimento, la norma regionale contrasta con
i principi fondamentali stabiliti dallo Stato in materia e, quindi,
con il precetto di cui all'art. 117, comma 3, Cost.
Inoltre, nella misura in cui essa introduce requisiti di accesso
diversi e meno rigorosi rispetto a quelli vigenti nelle restanti
regioni, la disposizione contrasta pure con il principio di
eguaglianza - e, quindi, con l'art. 3 Cost. - risolvendosi in una
palese disparità di trattamento, su base esclusivamente regionale,
di situazioni - quelle del personale medico in servizio, con incarico
a tempo determinato, presso le strutture del sistema di
emergenza-urgenza territoriale - assolutamente omogenee.
3. Quanto al primo profilo di incostituzionalità - quello
relativo alla violazione dell'art. 117, comma 3, Cost. e dei titoli
competenziali concorrenti riconducibili, rispettivamente, alla
«tutela della salute» e alle «professioni» -, la normativa di
riferimento è costituita essenzialmente dall'art. 66 del decreto del
Presidente della Repubblica 28 luglio 2000, n. 270 - «Regolamento di
esecuzione dell'accordo collettivo nazionale per la disciplina dei
rapporti con i medici di medicina generale» -, dall'art. 16
dell'Accordo collettivo nazionale e ss.mm.ii. per la disciplina dei
rapporti con i medici di medicina generale, reso esecutivo dalla
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome di Trento e Bolzano con intesa sancita nella seduta
del 23 marzo 2005, nonchè dall'art. 21 del decreto legislativo 17
agosto 1999, n. 368 - «Attuazione della direttiva 93/16/CE in materia
di libera circolazione dei medici e di reciproco riconoscimento dei
loro diplomi, certificati ed altri titoli e delle direttive 97/50/CE,
98/21/CE, 98/63/CE e 99/46/CE che modificano la direttiva 93/16/CE» -
i quali specificano i requisiti che devono possedere i medici per
accedere agli incarichi nei servizi di emergenza-urgenza.
Più precisamente, l'art. 66 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 270/2000 stabilisce che, al fine di esercitare le
attività indicate dal precedente art. 65 ed afferenti in varia guisa
all'emergenza sanitaria territoriale, i medici devono essere in
possesso di apposito attestato di idoneità all'esercizio di tale
attività.
A sua volta, l'art. 16, comma 1, lettera f) dell'Accordo
collettivo nazionale in precedenza citato elenca, tra i titoli
accademici e di studio valutabili ai fini della formazione delle
graduatorie regionali dalle quali sono tratti i medici da incaricare
per l'espletamento delle attività riferite, tra l'altro,
all'emergenza sanitaria territoriale, l'«attestato di formazione in
medicina generale di cui all'art. 1, comma 2, e all'art. 2, comma 2,
del decreto legislativo n. 256/91 e delle corrispondenti norme del
decreto legislativo n. 368/99, e di cui al decreto legislativo n.
277/2003».
La previsione risulta sostanzialmente ripresa e confermata, da
ultimo, e per quanto qui interessa, dall'art. 3, comma 1,
dell'Accordo nazionale reso esecutivo con intesa sancita nella seduta
del 21 giugno 2018 il quale, sostituendo l'art. 16 dell'ACN del 2005,
ha elencato, tra i titoli accademici e di studio valutabili ai fini
della formazione delle graduatorie regionali, il «titolo di
formazione specifica in medicina generale di cui al decreto
legislativo 17 agosto 1999, n. 368 e successive modifiche e
integrazioni».
L'art. 21 del citato decreto legislativo n. 368/1999 conferma,
infine, che «per l'esercizio dell'attività di medico chirurgo di
medicina generale nell'ambito del Servizio sanitario nazionale è
necessario il possesso del diploma di formazione specifica in
medicina generale».
Dal combinato disposto delle richiamate disposizioni emerge
dunque che per l'accesso alle graduatorie regionali per
l'assegnazione degli incarichi riferiti al settore dell'emergenza
sanitaria territoriale è inderogabilmente necessario il possesso sia
del diploma/attestato di formazione specifica in medicina generale
sia dell'attestato di idoneità all'esercizio dell'attività di
emergenza sanitaria.
Si tratta, all'evidenza, di principio fondamentale che, nella
misura in cui vincola l'esercizio dell'attività medica (anche) nello
specifico settore dell'emergenza sanitaria territoriale al possesso
di ben individuati titoli di formazione attestanti una specifica
preparazione professionale, attiene, per un verso, alla tutela della
salute dei pazienti che ricorrono alle prestazioni del servizio di
pronto soccorso e, per un altro, alle condizioni cui è subordinato
l'esercizio, in regime di convenzione, della professione medica nel
settore di cui trattasi; nell'ottica della massima sicurezza,
efficienza e funzionalità operativa del servizio sanitario pubblico.
La norma regionale che qui si censura, ritenendo «requisito
essenziale» - ma, al contempo, sufficiente -, nei casi di cui ai
commi 2 e 3, il possesso anche del solo attestato di idoneità
all'esercizio dell'emergenza sanitaria territoriale (comma 3, ultimo
periodo), consente invece l'accesso alle graduatorie anche a medici
privi del titolo di formazione specifica in medicina generale di cui
all'art. 21 del decreto legislativo n. 368/1999 e all'art. 16
dell'Accordo collettivo nazionale del 23 marzo 2005 e ss.mm.ii.
E che il possesso del diploma/attestato di formazione specifica
in medicina generale non sia «requisito essenziale» ai fini
dell'accesso alle graduatorie è del resto confermato dalla
previsione, contenuta nello stesso comma 3, secondo la quale i
medici, privi del titolo di formazione specifica in medicina generale
- ma in possesso dell'attestato di idoneità all'esercizio
dell'emergenza sanitaria territoriale - accedono alle procedure di
assegnazione degli incarichi convenzionali a tempo determinato «in
via subordinata rispetto al personale medico iscritto in graduatoria
regionale e in possesso del diploma di formazione specifica in
medicina generale».
La disposizione regionale contrasta dunque, per questa parte, con
le norme in precedenza richiamate e viola di conseguenza il principio
fondamentale da esse stabilito.
Ma non solo, perchè la norma impugnata, consentendo l'accesso
alle anzidette graduatorie - e l'affidamento, sia pure in via
provvisoria, dei relativi incarichi - anche a medici privi
dell'attestato di idoneità all'esercizio dell'emergenza sanitaria
territoriale, come appunto previsto dal comma 4 - e tali debbono
infatti ritenersi tutti coloro che, al momento della formazione delle
graduatorie regionali, risultano semplicemente iscritti ai relativi
corsi, ma che, non avendoli ancora conclusi, sono in atto privi della
relativa attestazione -, confligge con l'art. 66 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 270/2000 - che, come s'è detto,
prescrive invece il possesso di quell'attestato per l'esercizio
dell'attività di emergenza -, nonchè, altresì, con i già
richiamati articoli 21 del decreto legislativo n. 368/1999 e 16
dell'Accordo collettivo nazionale allorquando il personale medico in
questione sia privo, non soltanto dell'attestato per l'esercizio
dell'attività di emergenza, ma anche del titolo di formazione
specifica in medicina generale.
4. Sotto altro profilo, l'art. 135 della l.r. Piemonte n. 19/2018
contrasta pure con il parametro di cui all'art. 3 Cost. perchè,
prevedendo requisiti di accesso alle procedure di assegnazione
diversi e meno rigorosi rispetto a quelli vigenti nelle restanti
regioni, realizza, coeteris paribus, un'evidente disparità di
trattamento tra coloro che aspirano ad accedere alle procedure di
assegnazione degli incarichi convenzionali in parola presso strutture
del sistema di emergenza-urgenza del Piemonte e coloro che invece
concorrono all'assegnazione degli incarichi in questione presso le
omologhe strutture di altre regioni.
I primi, senza alcuna plausibile ragione che non sia quella
meramente «geografica», di per sè sola evidentemente irrilevante,
vedono infatti significativamente accresciute le chanches di
conseguire un incarico a tempo indeterminato rispetto ai secondi: e,
ciò, senza che vi sia alcuna legittima giustificazione per una
simile disparità di trattamento la quale viola perciò palesemente
il principio dell'uguaglianza di tutti i cittadini di fronte alla
legge.
5. Per il complesso delle ragioni che precedono le disposizioni
introdotte dalla norma impugnata contrastano dunque con i principi
fondamentali dettati dal legislatore statale in subiecta materia -
riconducibile, come s'è detto, sia alla «tutela della salute» sia
alle «professioni» - violando quindi l'art. 117, comma 3, della
Costituzione; e, nel contempo, impingono pure nella violazione del
principio di cui all'art. 3 della Carta.

P.Q.M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codesta
ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente
illegittimo, e conseguentemente annullare, per i motivi sopra
indicati ed illustrati, l'art. 135 della legge della Regione Piemonte
17 dicembre 2018, n. 19 pubblicata nel Bollettino Ufficiale della
Regione Piemonte n. 50 del 13 dicembre 2018 - S.O. 18 dicembre 2018,
n. 4, come da delibera del Consiglio dei ministri assunta nella
seduta del giorno 14 febbraio 2019.
Roma, 15 febbraio 2019

Il vice Avvocato generale dello Stato: Mariani