1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 8-11-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 231 SENTENZA 26 settembre - 2 novembre 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni varie in materia di organizzazione e di spesa sanitaria (riduzione dei posti letto ospedalieri a carico del S.S.R.; predisposizione e comunicazione di piani per il fabbisogno di personale; possibilita' di ricorso a forme di lavoro flessibile in deroga alle disposizioni in materia, nonche' di indizione di concorsi straordinari per l'assunzione di personale sanitario; acquisto di prestazioni di assistenza ospedaliera di alta specialita' da istituti di ricovero e cura a carattere scientifico - IRCCS - a favore di cittadini residenti in Regioni diverse da quelle di appartenenza ricomprese negli accordi per la compensazione della mobilita' interregionale). - Legge 28 dicembre 2015, n. 208 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilita' 2016), art. 1, commi 541, 542, 543, 544 e 574. - (T-170231) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 8-11-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio
PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi
541, 542, 543, 544 e 574, della legge 28 dicembre 2015, n. 208
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge di stabilità 2016), promossi dalla Provincia
autonoma di Bolzano, dalla Regione Veneto e dalla Provincia autonoma
di Trento con ricorsi notificati il 26 febbraio - 7 marzo, il 26 - 29
febbraio e il 29 febbraio 2016, depositati in cancelleria il 4, l'8 e
il 10 marzo 2016, ed iscritti, rispettivamente, ai nn. 10, 17 e 20
del registro ricorsi 2016.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella udienza pubblica del 26 settembre 2017 il Giudice
relatore Marta Cartabia;
uditi gli avvocati Renate von Guggenberg per la Provincia
autonoma di Bolzano, Luca Antonini per la Regione Veneto,
Giandomenico Falcon per la Provincia autonoma di Trento e l'avvocato
dello Stato Andrea Fedeli per il Presidente del Consiglio dei
ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso depositato il 4 marzo 2016 (r.r. n. 10 del 2016),
la Provincia autonoma di Bolzano ha chiesto che venga dichiarata
l'illegittimità, fra gli altri, dei commi 541, 542, 543, 544 e 574,
dell'art. 1 della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilità 2016)», per violazione degli artt.
4, n. 7), 8, n. 1), 9, n. 10), 16, 79, 80, 81, 87, 88, 99, 100, 103,
104 e 107 dello Statuto della Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol
(d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e relative norme di attuazione, di
cui al decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di
finanza regionale e provinciale), nonchè degli artt. 3, 117, commi
secondo, terzo, quarto e sesto, 118, 119, quest'ultimo in combinato
disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.
3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), 120
e 136 della Costituzione.
1.1.- La ricorrente ritiene che le norme impugnate sono state
dettate al fine di adeguare la normativa nazionale agli obblighi
imposti dall'Unione europea in materia di organizzazione dell'orario
di lavoro del personale sanitario e di garantire, contestualmente, la
continuità dei servizi sanitari.
A tale scopo il legislatore nazionale ha previsto che anche le
Province autonome adottino un provvedimento di riduzione dei posti
letto ospedalieri accreditati a carico del Servizio sanitario
regionale e predispongano un piano concernente il fabbisogno di
personale e le modalità operative per garantire il rispetto delle
norme dell'Unione europea sull'orario di lavoro del personale
sanitario, in coerenza con l'art. 14 della legge 30 ottobre 2014, n.
161, recante «Disposizioni per l'adempimento degli obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea (Legge europea
2013-bis)».
I predetti provvedimenti debbono essere trasmessi entro il 29
febbraio 2016 al Tavolo di verifica degli adempimenti e al Comitato
permanente per la verifica dell'erogazione dei livelli essenziali di
assistenza (LEA) di cui, rispettivamente, agli artt. 12 e 9
dell'Intesa sancita il 23 marzo 2005 dalla Conferenza Stato-Regioni,
nonchè al Tavolo per il monitoraggio dell'attuazione del regolamento
di cui al decreto del Ministro della salute 2 aprile 2015, n. 70.
L'impugnato art. 1, comma 542, prevede la possibilità, nelle
more dell'adozione e della verifica dei piani di fabbisogno del
personale, di ricorrere a forme di lavoro flessibile in deroga ai
limiti fissati dall'art. 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria
e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dalla
legge 30 luglio 2010, n. 122, oppure di prorogare i relativi
contratti sino al 31 ottobre 2016, previa comunicazione ai Ministeri
della salute nonchè dell'economia e delle finanze.
Ai sensi dell'impugnato art. 1, commi 543 e 544, in caso di
criticità emergenti dal piano per l'assunzione del personale, è
consentita l'indizione di concorsi straordinari per l'assunzione di
personale medico, tecnico-professionale e infermieristico, nel
rispetto delle disposizioni in materia di contenimento del costo del
personale e dei piani di rientro per i casi di disavanzo finanziario,
di cui al comma 541 del medesimo art. 1.
Il successivo comma 574 dell'impugnato art. 1 introduce poi la
possibilità, a partire dal 2016, nel rispetto di una serie di
condizioni, di acquistare prestazioni di assistenza ospedaliera di
alta specialità, nonchè prestazioni erogate da parte degli istituti
di ricovero e cura a carattere scientifico (IRCCS) a favore dei
cittadini residenti in altre Regioni, con l'obbligo trimestrale di
trasmettere ai Ministeri della salute nonchè dell'economia e delle
finanze i provvedimenti di compensazione della maggior spesa
sanitaria regionale, e di pubblicare e comunicare alle Regioni di
residenza il valore delle relative prestazioni.
1.2.- La ricorrente osserva che le norme di cui ai commi 541,
542, 543, 544 e 574 dell'impugnato art. 1 si applicano, per loro
espressa previsione, anche alle Province autonome, così contrastando
con l'ordinamento statutario, che le attribuisce potestà legislativa
esclusiva in materia di ordinamento degli enti sanitari e ospedalieri
(art. 4, n. 7, dello Statuto) e di ordinamento dei propri uffici e
del relativo personale (art. 8, n. 1, dello Statuto); potestà
legislativa concorrente in materia di igiene e sanità, ivi compresa
l'assistenza sanitaria e ospedaliera (art. 9, n. 10, dello Statuto);
e la corrispondente potestà amministrativa (art. 16 dello Statuto).
La ricorrente ricorda che, in base a un orientamento costante
della giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 328 del 2006), con
la riforma del titolo V della Costituzione, l'art. 117, secondo e
quarto comma, in combinato disposto con l'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001, ha confermato ed esteso la potestà
legislativa delle Province autonome alla materia più ampia della
«tutela della salute». Più precisamente, si dovrebbe distinguere la
materia di competenza regionale concorrente «tutela della salute», da
considerarsi più ampia rispetto all'assistenza sanitaria e
ospedaliera (sentenze n. 181 del 2006 e n. 270 del 2005), e la
materia dell'organizzazione sanitaria, in cui è possibile una
disciplina regionale anche sostitutiva di quella statale (sentenza n.
510 del 2002). Per quanto concerne la Regione Trentino-Alto
Adige/Südtirol, le norme di attuazione dello Statuto di cui al
decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474 (Norme
di attuazione dello Statuto per la Regione Trentino-Alto
Adige/Südtirol in materia di igiene e sanita'), attribuiscono alla
Regione la disciplina del modello di organizzazione delle istituzioni
e degli enti sanitari, mentre alle Province autonome è attribuita la
disciplina sul funzionamento e la gestione degli stessi enti e
istituzioni. Le medesime norme di attuazione stabiliscono, poi, a
carico delle Province autonome un obbligo di adeguamento della
propria legislazione ai principi e alle norme costituenti limiti ai
sensi degli artt. 4 e 5 dello Statuto, senza che gli organi statali
possano esercitare funzioni amministrative, anche di vigilanza, al di
fuori di quelle loro attribuite dallo Statuto e dalle relative norme
di attuazione.
1.3.- Ad avviso della ricorrente, le disposizioni impugnate
interferirebbero con le competenze in materia di «tutela della
salute» e in materia di assistenza sanitaria, comprendente altresì
l'organizzazione del servizio sanitario, e con le competenze in
materia di autonomia finanziaria anche di spesa, nonchè con il
divieto di attribuire con legge ordinaria a organi dello Stato
funzioni amministrative di vigilanza nelle predette materie di
competenza delle Province autonome.
Più precisamente, la ricorrente ravvisa nell'art. 1, comma 541,
lettera a), in tema di riduzione dei posti letto ospedalieri, una
violazione del giudicato costituzionale, in riferimento alla sentenza
n. 125 del 2015, che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
dell'art. 15, comma 13, lettera c), del decreto-legge 6 luglio 2012,
n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con
invarianza dei servizi ai cittadini), convertito, con modificazioni,
dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, nella parte in cui imponeva anche
alle Province autonome l'adozione di provvedimenti volti a ridurre i
posti letto ospedalieri.
In generale, secondo la ricorrente, tutte le disposizioni
impugnate, in quanto norme di dettaglio immediatamente precettive
anche nei confronti delle Province autonome, sarebbero in contrasto
con la disciplina statutaria recante l'obbligo di adeguamento delle
medesime Province autonome alle norme statali di principio, che sole
potrebbero essere dettate in materia da parte dello Stato, senza
possibilità di diretta applicazione di disposizioni statali di
dettaglio, in coerenza con l'insegnamento della già citata sentenza
n. 125 del 2015.
2.- Con atto depositato il 7 aprile 2016 si è costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni
vengano dichiarate infondate.
2.1.- In particolare, la difesa dello Stato ha posto l'accento
sulla clausola di salvaguardia contenuta nell'art. 1, comma 992,
della legge n. 208 del 2015, in forza della quale le disposizioni del
provvedimento si applicano alle Regioni a speciale autonomia e alle
Province autonome nella misura in cui siano compatibili con i
rispettivi Statuti e le correlative norme di attuazione. Pertanto, ad
avviso del resistente, in base alla giurisprudenza costituzionale
(sono richiamate le sentenze n. 237 e n. 23 del 2014, n. 215 del 2013
e n. 241 del 2012), le questioni dovrebbero ritenersi infondate, in
quanto, ove le disposizioni statali non contrastino con gli statuti,
non sussiste alcuna violazione dei medesimi; ove la violazione,
invece, sussista, le disposizioni medesime non sono applicabili.
Più precisamente, la citata clausola di salvaguardia - da
valutare anche alla luce della gravità ed eccezionalità della
situazione di crisi in cui l'intervento legislativo si è inserito,
tale da richiedere di discostarsi dal modello consensualistico nella
determinazione delle modalità di concorso delle autonomie speciali
alle manovre di finanza pubblica (viene citata la sentenza n. 193 del
2012) - rimuoverebbe ogni ostacolo all'applicazione della speciale
procedura di adeguamento, prevista dallo Statuto e dalle relative
norme di attuazione, ai principi generali stabiliti dalla
legislazione statale in materia di potestà legislativa concorrente.
2.2.- Il resistente insiste, inoltre, sul fatto che le impugnate
norme in materia sanitaria si sono rese necessarie per ovviare alle
ricadute negative, in termini di erogazione dei servizi di assistenza
sanitaria, conseguenti all'abrogazione delle deroghe previste per il
personale sanitario in materia di orario di lavoro, segnatamente
dall'art. 14 della Legge europea 2013-bis, che ha abrogato le
disposizioni derogatorie contenute negli artt. 17, comma 6-bis, del
decreto legislativo 8 aprile 2003, n. 66 (Attuazione delle direttive
93/104/CE e 2000/34/CE concernenti taluni aspetti dell'organizzazione
dell'orario di lavoro), e 41, comma 13, del decreto-legge 25 giugno
2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, le quali
sottraevano il personale dell'area dirigenziale e del ruolo sanitario
del Servizio sanitario nazionale all'applicazione degli artt. 4 e 7
del d.lgs. n. 66 del 2003, in attuazione della direttiva 2003/88/CE
del Parlamento europeo e del Consiglio del 4 novembre 2003, ciò al
fine di adeguare la normativa italiana alle indicazioni fornite dalla
Commissione europea nell'ambito della procedura di infrazione n.
2011/4185.
Al fine di assicurare il rispetto dei livelli essenziali di
assistenza sanitaria, il legislatore nazionale ha previsto il ricorso
a forme di lavoro flessibile e ha consentito assunzioni straordinarie
di personale - a completamento e integrazione del percorso intrapreso
con il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 6 marzo 2015
(Disciplina delle procedure concorsuali riservate per l'assunzione di
personale precario del comparto sanita') - nel rispetto degli
obiettivi di finanza pubblica da conseguire attraverso il
contenimento della spesa di cui all'art. 2, comma 71, della legge 23
dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria 2010) e
all'art. 17, commi 3, 3-bis e 3-ter, del decreto-legge 6 luglio 2011,
n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 11, e
dei piani di rientro.
Sarebbero, dunque, state introdotte misure organizzative (art. 1,
commi 541, 542 e 543 della legge impugnata), limiti alla spesa del
settore sanitario (commi 542 e 544 del medesimo art. 1) e procedure
di verifica e controllo, le quali, contrariamente a quanto sostenuto
dalla ricorrente, non detterebbero una disciplina di dettaglio, ma
conterrebbero principi generali ai quali le Regioni e le Province
autonome devono adeguarsi, nell'esercizio della loro competenza in
materia di «tutela della salute», di cui all'art. 117, terzo comma,
Cost. (vengono citate le sentenze n. 162 del 2007, n. 134 e n. 51 del
2006, n. 249 del 2005 e n. 341 del 2001).
Ad avviso del resistente, la normativa impugnata si sarebbe
dunque resa necessaria al fine di evitare che in alcune parti del
territorio dello Stato l'assistenza sanitaria risultasse inferiore
rispetto ai livelli qualitativi e quantitativi ritenuti intangibili
dallo Stato medesimo (viene citata la sentenza n. 207 del 2010),
fatta salva la possibilità di aumentare i livelli di prestazione
nell'ambito della competenza concorrente (viene richiamata la
sentenza n. 200 del 2009).
2.3.- D'altro canto, prosegue il resistente, poichè le misure
introdotte dalle disposizioni censurate sono volte a razionalizzare
la spesa sanitaria per far fronte a una particolare congiuntura
economica, esse si configurerebbero quali misure di contenimento
della spesa che lo Stato può imporre - quali principi di
coordinamento della finanza pubblica ai sensi degli artt. 117, terzo
comma, e 119, secondo comma, Cost. - anche alle autonomie speciali,
in forza del loro obbligo di partecipazione all'azione di
risanamento, al fine di garantire l'equilibrio unitario della finanza
pubblica complessiva sia per il perseguimento di obiettivi nazionali
di riduzione del debito sia per l'assolvimento di obblighi comunitari
(vengono citate le sentenze n. 229 del 2011, n. 284 del 2009, n. 120
del 2008 e n. 169 del 2007). Tali norme di coordinamento della
finanza pubblica, rimarca il resistente, ben possono comprendere, in
base alla giurisprudenza costituzionale (vengono citate le sentenze
n. 284 e n. 237 del 2009, n. 35 del 2005 e n. 376 del 2003), anche
norme puntuali per realizzare in concreto il coordinamento
finanziario che, per sua natura, eccede le possibilità di intervento
dei livelli territoriali sub-statali.
Tali considerazioni, secondo il resistente, si estenderebbero
anche alle norme in materia di stabilizzazione del personale, da
qualificarsi quali disposizioni in materia di coordinamento della
finanza pubblica in quanto ispirate alla finalità di contenimento
della spesa nello specifico settore del personale (vengono citate le
sentenze n. 310, n. 108, n. 69 e n. 68 del 2011).
In questo quadro, sempre secondo il resistente, la già ricordata
clausola di salvaguardia, di cui al comma 992 dell'impugnato art. 1,
avrebbe il significato di escludere l'immediata cogenza delle
disposizioni censurate nei confronti delle Province autonome, le
quali avrebbero invece l'obbligo di adeguarsi alla normativa statale
secondo le procedure previste dallo Statuto e dalle norme di
attuazione (si cita la sentenza n. 141 del 2015).
3.- Con ricorso depositato l'8 marzo 2016 (r.r. n. 17 del 2016),
la Regione Veneto ha chiesto che sia dichiarata l'illegittimità
costituzionale, fra gli altri, del comma 574 dell'art. 1 della legge
n. 208 del 2015, per violazione degli artt. 3, 97, 117, terzo e
quarto comma, 118 e 119 Cost.
Secondo la ricorrente, la norma impugnata derogherebbe, a partire
dall'anno 2016, al tetto di spesa fissato dall'art. 15, comma 14, del
d.l. n. 95 del 2012 per l'acquisto di prestazioni di assistenza
ospedaliera di alta specialità dagli IRCCS di natura privata, mentre
per gli IRCCS di natura pubblica resterebbero in vigore le numerose
disposizioni di spending review, tra cui in particolare i tetti di
spesa che i residui commi dell'articolo impugnato hanno fissato in
forma di percentuale sul finanziamento complessivo per la spesa
farmaceutica territoriale e ospedaliera, nonchè tetti di spesa per
il costo del personale.
In questo modo si realizzerebbe una disparità di trattamento tra
situazioni parificabili, dirottando sugli IRCCS privati la mobilità
interregionale, proprio in forza della rimozione di limiti valida
solo per questi ultimi. Ciò determinerebbe un contrasto con gli
artt. 3 e 97 Cost., che ricadrebbe sulle competenze regionali in
materia di organizzazione e programmazione sanitaria di cui agli
artt. 117, terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost.
4.- Con atto depositato il 7 aprile 2016, si è costituto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione
sollevata sia dichiarata infondata.
La difesa dello Stato osserva che la disposizione censurata è
destinata a disciplinare la mobilità interregionale attraverso la
possibilità di acquistare da IRCCS prestazioni di assistenza
ospedaliera di alta specialità da destinare a cittadini residenti in
altre Regioni. Sotto questo profilo la norma rappresenterebbe,
pertanto, una tipica disposizione statale di indirizzo e
coordinamento che, come tale, sfugge alla competenza regionale.
Quanto poi alla denunciata discriminazione irragionevole tra
IRCCS privati e pubblici, proprio la loro diversa natura giuridica
dimostrerebbe l'infondatezza della censura, non potendosi ritenere
omogenee le situazioni messe a confronto.
5.- Con ricorso depositato il 10 marzo 2016 (r.r. n. 20 del
2016), la Provincia autonoma di Trento ha promosso questioni di
legittimità costituzionale, fra gli altri, dei commi 541, 542, 543,
544 e 574, dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015, per violazione
degli artt. 8, n. 1), 9, n. 10), 16, 79 dello Statuto della Regione
Trentino-Alto Adige/Südtirol, nonchè degli artt. 117, terzo comma,
Cost., quest'ultimo in combinato disposto con l'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001, nonchè dell'art. 136 Cost.
5.1.- In particolare, la ricorrente ritiene che l'impugnato art.
1, comma 541, contenga norme di dettaglio destinate ad applicarsi
direttamente anche nelle Province autonome, in violazione delle
regole generali sul riparto costituzionale delle competenze
legislative nelle materie di potestà concorrente (art. 9, n. 10,
dello Statuto o, se più favorevole, art. 117, terzo comma, Cost., in
combinazione con l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001)
e delle regole specifiche sui rapporti tra fonti statali e
provinciali dettate dall'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo
1992, n. 266 (Norme di attuazione dello Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali, nonchè la potestà statale
di indirizzo e coordinamento), nonchè con lesione dell'autonomia
amministrativa della Provincia nelle materie di competenza
provinciale (art. 16 dello Statuto).
Con particolare riguardo poi alla lettera a) dell'impugnato art.
1, comma 541, la ricorrente rimarca che tale disposizione riproduce
la norma, in tema di riduzione dei posti letto ospedalieri, di cui
all'art. 15, comma 13, lettera c), del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, già
dichiarata illegittima dalla Corte costituzionale con la sentenza n.
125 del 2015. Sotto questo profilo, dunque, la ricorrente denuncia
anche la violazione del giudicato costituzionale e dell'art. 136
Cost.
5.2.- La Provincia ricorrente rimarca inoltre che l'impugnato
art. 1, commi 542, 543 e 544, disciplina forme e modi di reperimento
del personale sanitario necessario a far fronte alle eventuali
carenze connesse all'osservanza degli obblighi europei sul riposo
giornaliero, ritenuti dalla Commissione europea applicabili anche al
personale medico. Le suddette disposizioni conterrebbero norme di
dettaglio in violazione del riparto di competenze in materia di
personale (art. 8, numero 1, dello Statuto, come interpretato
dall'art. 2, comma 3, del d.P.R. n. 474 del 1975) e in materia di
sanità (art. 9, numero 10, dello Statuto o, se più favorevole, art.
117, terzo comma, Cost., in combinazione con l'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001). Inoltre, esse sarebbero incompatibili
con l'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, nonchè con l'autonomia
amministrativa della Provincia garantita dall'art. 16 dello Statuto
nelle materie di competenza provinciale (nella specie, del personale
e della sanita').
Viene inoltre sottolineato che, ai sensi dell'art. 117, quinto
comma, Cost., la Provincia autonoma di Trento è tenuta ad adempiere,
nelle materie di sua competenza, agli obblighi imposti dall'Unione
europea e in tal senso aveva già provveduto con la delibera 27
novembre 2015, n. 2168, recante «Disposizioni organizzative in ordine
al Servizio ospedaliero provinciale (SOP)».
Secondo le argomentazioni della ricorrente, le disposizioni in
parola neppure potrebbero giustificarsi quali norme di coordinamento
della finanza pubblica in quanto, secondo la giurisprudenza
costituzionale (vengono citate le sentenze n. 125 del 2015 e n. 341
del 2009), la legge statale non avrebbe titolo a dettare norme di
contenimento di una spesa sanitaria che è interamente a carico della
Provincia. Inoltre, il concorso della Provincia autonoma alla finanza
pubblica potrebbe avvenire soltanto nelle forme e nei modi previsti
dall'art. 79 dello Statuto e dall'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992,
cioè adeguando la legislazione provinciale alle leggi statali
costituenti limiti ai sensi degli artt. 4 e 5 dello Statuto.
5.3.- In ordine all'impugnato art. 1, comma 574, lettera b),
primo, secondo e quarto periodo, la ricorrente rimarca che si tratta
di norme di dettaglio dettate per far fronte alla riduzione dei posti
letto ospedalieri di cui all'art. 1, comma 541, parimenti, impugnato,
e che anch'esse determinerebbero una violazione del giudicato
costituzionale di cui alla sentenza n. 125 del 2015. Nè tali
disposizioni di dettaglio potrebbero vincolare la spesa sanitaria,
che è interamente a carico della Provincia, così da ritenersi
stabilite sine titulo o, comunque, in violazione delle regole sul
coordinamento finanziario di cui all'art. 79 dello Statuto.
6.- Con atto depositato il 7 aprile 2016, si è costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha chiesto il rigetto del
ricorso, per le medesime ragioni già esposte in relazione all'atto
di costituzione nel giudizio promosso dalla Provincia autonoma di
Bolzano (r.r. n. 10 del 2016).
7.- Con memorie depositate il 4 agosto 2017, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha insistito perchè le questioni di
legittimità costituzionale siano dichiarate infondate. Premessa
l'avvenuta modifica del comma 543 dell'impugnato art. 1 ad opera
dall'art. 1, comma 10, lett. a) e b), del decreto-legge 30 dicembre
2016, n. 244 (Proroga e definizione di termini), convertito, con
modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2017, n. 19, il resistente
rileva che le disposizioni di cui ai censurati commi 541, 542, 543 e
544 rientrerebbero «in un più ampio, organico e complesso disegno
messo a punto dal legislatore nazionale», volto al superamento di
«criticità derivanti dall'attuazione anche nel comparto sanità
delle disposizioni comunitarie in materia di orario di lavoro». La
difesa statale sottolinea che i commi 542 e 543 introdurrebbero, per
le Regioni e le Province autonome, non un obbligo ma una mera
facoltà di indire nuove procedure concorsuali in deroga alla vigente
normativa; il comma 541 prevedrebbe adempimenti strettamente connessi
alla eventuale successiva indizione delle procedure concorsuali; il
comma 544, limitandosi a richiamare il rispetto della cornice
finanziaria programmata per il Servizio sanitario nazionale, si
rivolgerebbe alle sole Regioni, il cui servizio sanitario è
finanziato dallo Stato, con la conseguenza che, per le Province
autonome che intendessero avvalersi della suddetta facoltà di indire
nuove procedure concorsuali, ciò dovrebbe avvenire nel rispetto
degli equilibri complessivi del proprio bilancio; il comma 574 si
limiterebbe a introdurre la facoltà di erogare prestazioni sanitarie
a favore di cittadini residenti in altre Regioni. Il carattere
facoltativo delle disposizioni, dunque, escluderebbe ogni lesione
dell'autonomia provinciale. Inoltre, la difesa statale richiama
quella giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 36 del 2004, n. 169
del 2007 e, da ultimo, 191 del 2017) secondo cui il legislatore
statale può, per ragioni di coordinamento finanziario, imporre anche
agli enti autonomi vincoli alle politiche di bilancio, e secondo cui
permane in capo alla Provincia autonoma un obbligo di adeguamento
della normativa provinciale ai principi fondamentali dettati dalla
legge statale, contemperando così la cogenza dei principi di
coordinamento della finanza pubblica con il necessario margine di
apprezzamento riservato alle autonomie speciali. Analoghe
argomentazioni sono riprese nella richiesta di dichiarazione di
infondatezza della questione promossa nei confronti del comma 574
dalla Regione Veneto.
8.- Con memoria depositata il 30 agosto 2017, la Provincia
autonoma di Bolzano ha insistito per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale delle disposizioni impugnate.
In particolare, la ricorrente osserva che la generale clausola di
salvaguardia di cui all'art. 1, comma 992, della legge n. 208 del
2015 deve considerarsi vanificata dalla presenza di specifiche
disposizioni nelle quali sia prevista espressamente la loro
applicazione nei confronti delle autonomie, come già chiarito dalla
giurisprudenza costituzionale (in particolare viene citata la
sentenza n. 191 del 2017). Ciò è, appunto, quanto avvenuto con le
disposizioni impugnate che prevedono la loro applicazione alle
Province autonome e delle quali è stata denunciata l'illegittimità
costituzionale, non risultando praticabile alcuna interpretazione
adeguatrice delle medesime. Del resto, si insiste nella memoria,
sarebbe lo stesso Presidente del Consiglio dei ministri ad ascrivere
le norme censurate tra i principi di coordinamento della finanza
pubblica e a ritenerli perciò vincolanti per le medesime autonomie.
Peraltro, prosegue la ricorrente, anche le disposizioni di
coordinamento della finanza pubblica, dominate dal principio
consensualistico nei confronti delle Regioni ad autonomia speciale e
delle Province autonome, non potrebbero essere introdotte o
modificate unilateralmente, specie dopo i limiti introdotti
dall'Accordo del 15 ottobre 2014 stipulato tra lo Stato, la Regione
Trentino-Alto Adige e le Province autonome di Trento e di Bolzano,
recepito con la legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di
stabilità 2015). Inoltre, in base alla giurisprudenza costituzionale
(vengono citate le sentenze n. 133 del 2010 e n. 341 del 2009), lo
Stato non avrebbe titolo a dettare norme di coordinamento finanziario
quando non concorre al finanziamento dell'ente autonomo, nella specie
della spesa sanitaria. Infine, non è sufficiente
l'autoqualificazione per ricondurre le disposizioni impugnate a
principi di coordinamento della finanza pubblica, trattandosi
viceversa di norme che incidono sulle competenze statutarie in
materia di organizzazione e di spesa sanitaria.
La ricorrente contesta la tesi statale secondo cui le norme di
cui all'impugnato comma 574 esulerebbero dalle competenze
provinciali, in quanto finalizzate a valorizzare il ruolo dell'alta
specialità all'interno del territorio nazionale; viceversa, la
Provincia ritiene che si tratti di norme di estremo dettaglio volte a
illegittimamente ridurre o mantenere invariata la spesa sanitaria.
Riportando per il resto le argomentazioni già esposte a sostegno
del ricorso, la Provincia autonoma di Bolzano ha quindi ribadito la
richiesta di accoglimento delle questioni promosse.
9.- Con memoria depositata il 5 settembre 2017, la Regione Veneto
ha insistito per l'accoglimento del suo ricorso.
La disposizione impugnata non riguarderebbe esclusivamente le
prestazioni di alta specialità, ma tutte le prestazioni rese dagli
IRCCS, comprese quelle a bassa complessità per le quali non sussiste
alcuna esigenza di razionalizzazione della spesa sanitaria che
giustifichi il privilegio assicurato agli istituti privati.
In ordine alla ridondanza della ingiustificata disparità di
trattamento sulle competenze regionali, la ricorrente ha osservato
che le repliche statali hanno confermato che la Regione Veneto non è
in condizione di evitare una forte migrazione dei residenti nella
Regione verso altre Regioni dove insiste un maggior numero di IRCCS
privati, senza poter organizzare e attrezzare i propri IRCCS pubblici
in modo concorrenziale.
10.- Con memoria depositata il 5 settembre 2017 la Provincia
autonoma di Trento ha insistito per l'accoglimento.
Nel ribadire le argomentazioni a sostegno delle questioni
promosse, ha ricordato i principi esposti dalla recente sentenza n.
191 del 2017 in punto di rapporti tra clausola di salvaguardia e
disposizioni specificamente dirette alle Province autonome, ritenendo
che la loro applicazione nella specie dimostrerebbe l'infondatezza
delle osservazioni sviluppate sul punto dal Presidente del Consiglio
dei ministri.
Inoltre, ad avviso della ricorrente, le disposizioni statali
sarebbero solo apparentemente facoltizzanti, posto che la loro
applicazione nei confronti delle autonomie avrebbe l'effetto di
limitare il ricorso alla flessibilità o ad assunzioni straordinarie.

Considerato in diritto

1.- La Provincia autonoma di Bolzano, con ricorso depositato il 4
marzo 2016 (r.r. n. 10 del 2016), ha promosso, fra le altre,
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 541, 542,
543, 544 e 574, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -
Legge di stabilità 2016), i quali contengono norme di dettaglio in
una pluralità di materie: riduzione di posti letto ospedalieri
(comma 541, lettera a); predisposizione e comunicazione di piani per
il fabbisogno del personale (comma 541, lettere b e c); possibilità
di ricorso a forme di lavoro flessibile in deroga alle disposizioni
in materia (comma 542) e indizione di concorsi straordinari per
l'assunzione di personale sanitario (commi 543 e 544); acquisto di
prestazioni di assistenza ospedaliera di alta specialità da Istituti
di ricovero e cura a carattere scientifico (IRCCS) (comma 574).
1.1.- La ricorrente ritiene che tali disposizioni violino gli
artt. 4, n. 7), 8, n. 1), 9, n. 10), 16, 79, 80, 81, 87, 88, 99, 100,
103, 104 e 107 dello Statuto della Regione Trentino-Alto
Adige/Südtirol (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e relative norme di
attuazione, di cui al decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268
(Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige in materia di finanza regionale e provinciale), nonchè degli
artt. 3, 117, commi secondo, terzo, quarto e sesto, 118, 119
(quest'ultimo in combinato disposto con l'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, recante «Modifiche al titolo V
della parte seconda della Costituzione»), 120 e 136 della
Costituzione, in quanto incompatibili con l'ordinamento statutario
che attribuisce alle autonomie potestà legislativa esclusiva in
materia di ordinamento degli enti sanitari e ospedalieri (art. 4, n.
7, dello Statuto) e di ordinamento dei propri uffici e del relativo
personale (art. 8, n. 1, dello Statuto); con la potestà legislativa
concorrente in materia di igiene e sanità, ivi compresa l'assistenza
sanitaria e ospedaliera (art. 9, n. 10, dello Statuto o, se più
favorevole, art. 117, terzo comma, Cost.), e con la corrispondente
potestà amministrativa (art. 16 dello Statuto).
1.2.- Limitatamente al comma 541, lettera a) - che riproduce
l'art. 15, comma 14, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95
(Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con
invarianza dei servizi ai cittadini), convertito, con modificazioni,
dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, nonchè misure di rafforzamento
patrimoniale delle imprese del settore bancario», in materia di
riduzione di posti letto ospedalieri, già dichiarato illegittimo
dalla sentenza n. 125 del 2015 della Corte costituzionale nella parte
in cui si applica alla Province autonome -, la ricorrente ritiene che
tale disposizione sia lesiva del giudicato costituzionale ex art. 136
Cost.
2.- La Regione Veneto, con ricorso depositato l'8 marzo 2016
(r.r. n. 17 del 2016), ha promosso, fra le altre, questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 574, della legge n.
208 del 2015, che deroga, a partire dall'anno 2016, al tetto di spesa
fissato dall'art. 15, comma 14, del d.l. n. 95 del 2012 per
l'acquisto di prestazioni di assistenza ospedaliera di alta
specialità dagli IRCCS di natura privata, lasciando invece
sussistere le limitazioni di spesa per gli IRCCS di natura pubblica.
La ricorrente ritiene che la disposizione impugnata
determinerebbe una disparità di trattamento tra situazioni
parificabili, dirottando, in forza della rimozione di limiti valida
solo per gli IRCCS privati, la mobilità interregionale su questi
ultimi, così violando gli artt. 3 e 97 Cost., con ricadute sulle
competenze regionali in materia di organizzazione e programmazione
sanitaria di cui agli artt. 117, terzo e quarto comma, 118 e 119
Cost.
3.- La Provincia autonoma di Trento, con ricorso depositato il 10
marzo 2016 (r.r. n. 20 del 2016), ha promosso, fra le altre,
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 541, 542,
543, 544 e 574, lettera b), della legge n. 208 del 2015.
3.1.- In primo luogo, ad avviso della ricorrente, l'art. 1, comma
541, riproducendo la norma, in tema di riduzione dei posti letto
ospedalieri, di cui all'art. 15, comma 13, lettera c), del d.l. n. 95
del 2012, già dichiarata illegittima dalla Corte costituzionale con
la sentenza n. 125 del 2015, violerebbe l'art. 136 Cost., in quanto
lesiva del corrispondente giudicato costituzionale sul punto.
3.2.- In secondo luogo, la Provincia autonoma di Trento dubita
che l'art. 1, comma 541, della legge n. 208 del 2015, contenendo
norme di dettaglio destinate ad applicarsi direttamente anche nelle
Province autonome, in materia di riduzione di posti letto ospedalieri
e di predisposizione e comunicazione di piani per il fabbisogno del
personale, violi il riparto costituzionale delle competenze
legislative nelle materie di potestà concorrente della sanità (art.
9, n. 10, dello Statuto o, se più favorevole, art. 117, terzo comma,
Cost., in combinazione con l'art. 10 della legge costituzionale n. 3
del 2001) e delle regole specifiche sui rapporti tra fonti statali e
provinciali dettate dall'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo
1992, n. 266 (Norme di attuazione dello Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali, nonchè la potestà statale
di indirizzo e coordinamento), nonchè l'autonomia amministrativa
della Provincia nelle materie di competenza provinciale (art. 16
dello Statuto) e le regole sul coordinamento finanziario applicabile
alle Province autonome (art. 79 dello Statuto).
3.3.- La ricorrente ritiene, altresì, che l'art. 1, commi 542,
543 e 544, della legge n. 208 del 2015, disciplinando forme e modi di
reperimento del personale sanitario necessario a far fronte alle
eventuali carenze connesse all'osservanza degli obblighi europei sul
riposo giornaliero, ritenuti dalla Commissione europea applicabili
anche al personale medico, violi il riparto di competenze legislative
in punto di potestà primaria in materia di personale (art. 8, numero
1, dello Statuto, come interpretato dall'art. 2, comma 3, del d.P.R.
28 marzo 1975, n. 474, recante «Norme di attuazione dello statuto per
la regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanita`») e di
potestà concorrente in materia di sanità (art. 9, numero 10, dello
Statuto o, se più favorevole, art. 117, terzo comma, Cost., in
combinazione con l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001).
Inoltre, essi sarebbero incompatibili sia con l'art. 2 del d.lgs. n.
266 del 1992, sia con l'autonomia amministrativa della Provincia,
garantita dall'art. 16 dello Statuto nelle materie di competenza
provinciale, specificamente nelle materie del personale e della
sanità.
3.4.- Infine, l'art. 1, comma 574, lettera b), della legge n. 208
del 2015, contenente disposizioni sull'acquisto di prestazioni
ospedaliere di alta specialità dagli IRCCS privati al fine di far
fronte alla riduzione dei posti letto ospedalieri di cui all'art. 1,
comma 541, violerebbe il riparto costituzionale delle competenze
legislative nelle materie, di potestà concorrente, della sanità
(art. 9, n. 10, dello Statuto o, se più favorevole, art. 117, terzo
comma, Cost., in combinazione con l'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001) e delle regole specifiche sui rapporti
tra fonti statali e provinciali dettate dall'art. 2 del d.lgs. n. 266
del 1992, nonchè l'autonomia amministrativa della Provincia nelle
materie di competenza provinciale (art. 16 dello Statuto) e le regole
sul coordinamento finanziario applicabile alle Province autonome
(art. 79 dello Statuto)
4.- Riservate a separate pronunce le decisioni sulle altre
questioni di legittimità costituzionale promosse con i tre ricorsi,
e considerata la parziale identità dell'oggetto e dei termini delle
questioni qui esposte, i giudizi, così delimitati, possono essere
riuniti e decisi con unica pronuncia.
5.- In punto di ammissibilità, deve osservarsi che la Provincia
autonoma di Bolzano, in relazione ad alcuni parametri statutari
evocati (segnatamente quelli di cui agli artt. 80, 81, 87, 88, 99,
100, 103, 104 e 107 dello Statuto della Regione Trentino-Alto
Adige/Südtirol), non ha indicato le ragioni per le quali i medesimi
sarebbero violati. A questo riguardo occorre ricordare che la
costante giurisprudenza costituzionale (ex plurimis, sentenze n. 154
del 2017; n. 141, n. 65, n. 40 e n. 3 del 2016; n. 273, n. 176 e
n.131 del 2015) richiede, a pena di inammissibilità per genericità
o insufficienza di motivazione, che i termini delle questioni di
legittimità costituzionale siano ben identificati, dovendo il
ricorrente individuare le disposizioni impugnate, i parametri evocati
e le ragioni delle violazioni prospettate, chiarendo altresì che
l'esigenza di un'adeguata motivazione a fondamento della richiesta
declaratoria di illegittimità costituzionale si pone in termini
perfino più pregnanti nei giudizi proposti in via principale
rispetto a quelli instaurati in via incidentale (sentenze n. 251, n.
233, n. 218, n. 142 e n. 82 del 2015).
Conseguentemente le questioni promosse dalla Provincia autonoma
di Bolzano con riferimento ai menzionati parametri statutari devono
essere dichiarate inammissibili per genericità e insufficienza della
motivazione.
6.- Passando al merito delle questioni, per comprenderne appieno
la portata, è necessario inquadrare il contesto normativo nel quale
sono state introdotte le disposizioni oggetto del dubbio di
costituzionalità.
Le norme statali censurate si inseriscono nelle vicende normative
che hanno interessato la disciplina applicabile all'orario di lavoro
del personale delle aree dirigenziali e del ruolo sanitario del
Servizio sanitario nazionale, oggetto di una procedura di infrazione
ex artt. 258 e 259 Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (la
procedura n. 2011/4185), nella quale la Commissione dell'Unione
europea ha contestato all'Italia la non conformità alla normativa
comunitaria in materia di orario di lavoro delle disposizioni
relative al personale delle aree dirigenziali degli enti e delle
aziende del Servizio sanitario nazionale (SSN) come previste dal
comma 13 dell'art. 41 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, con la legge
6 agosto 2008, n. 133, e, per il personale del ruolo sanitario del
SSN, dal comma 6-bis dell'art. 17 del decreto legislativo 8 aprile
2003, n. 66 (Attuazione delle direttive 93/104/CE e 2000/34/CE
concernenti taluni aspetti dell'organizzazione dell'orario di
lavoro), introdotto dall'art. 3, comma 85, della legge 24 dicembre
2007, n. 244, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2008)».
Proprio a seguito della predetta procedura d'infrazione, l'art.
14 della legge 30 ottobre 2014, n. 161, recante «Disposizioni per
l'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia
all'Unione europea - Legge europea 2013-bis») ha abrogato le
disposizioni derogatorie contenute negli artt. 17, comma 6-bis, del
d.lgs. n. 66 del 2003, e 41, comma 13, del d.l. n. 112 del 2008, le
quali sottraevano il personale dell'area dirigenziale e del ruolo
sanitario del Servizio sanitario nazionale all'applicazione degli
artt. 4 e 7 del d.lgs. n. 66 del 2003.
In considerazione delle ricadute sulla erogazione delle
prestazioni sanitarie che sarebbero potute derivare dalla contrazione
dell'orario di lavoro seguita alla suddetta abrogazione (già
avvenuta con la citata legge n. 161 del 2014), sono state approvate
le disposizioni legislative oggetto di impugnazione nel presente
giudizio, che, pur nel quadro del rispetto dei limiti di spesa
sanitaria da garantirsi anche tramite la riduzione dei posti letto,
hanno introdotto una procedura attraverso la quale determinare e
valutare il fabbisogno di personale sanitario, al fine di assicurare
la garanzia dei livelli essenziali di assistenza già definiti, e
consentire il ricorso, se del caso, a forme di lavoro flessibile,
alla proroga dei contratti in corso o a nuove assunzioni mediante
concorsi straordinari.
Più precisamente, il censurato art. 1, comma 541, ha previsto
che anche le Province autonome adottino un provvedimento di riduzione
dei posti letto ospedalieri accreditati a carico del Servizio
sanitario regionale e predispongano un piano concernente il
fabbisogno di personale e le modalità operative per garantire il
rispetto delle norme dell'Unione europea sull'orario di lavoro del
personale sanitario, in coerenza con l'art. 14 della Legge europea
2013-bis. I predetti provvedimenti debbono essere trasmessi, entro il
29 febbraio 2016, al Tavolo di verifica degli adempimenti e al
Comitato permanente per la verifica dell'erogazione dei livelli
essenziali di assistenza (LEA) di cui, rispettivamente, agli artt. 12
e 9 dell'Intesa sancita il 23 marzo 2005 dalla Conferenza
Stato-Regioni, nonchè al Tavolo per il monitoraggio dell'attuazione
del regolamento di cui al decreto del Ministro della salute 20 aprile
2015, n. 70 (Regolamento recante definizione degli standard
qualitativi, strutturali, tecnologici e quantitativi relativi
all'assistenza ospedaliera).
Il comma 542 dello stesso art. 1 stabilisce che, nelle more
dell'adozione e della verifica dei piani di fabbisogno del personale,
sia possibile ricorrere a forme di lavoro flessibile in deroga ai
limiti fissati dall'art. 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria
e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dalla
legge 30 luglio 2010, n. 122, oppure prorogare i relativi contratti
sino al 31 ottobre 2016, previa comunicazione ai Ministeri della
salute nonchè dell'economia e delle finanze.
Ai sensi dell'impugnato art. 1, commi 543 e 544, in caso di
criticità emergenti dal piano per l'assunzione del personale, è
prevista l'indizione di concorsi straordinari per l'assunzione di
personale medico, tecnico-professionale e infermieristico, nel
rispetto delle disposizioni in materia di contenimento del costo del
personale e dei piani di rientro per i casi di disavanzo finanziario,
previste dal comma 541 del medesimo art. 1. Ciò è avvenuto a
completamento e integrazione del percorso intrapreso con il decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri 6 marzo 2015 (Disciplina
delle procedure concorsuali riservate per l'assunzione di personale
precario del comparto sanita'), nel rispetto degli obiettivi di
finanza pubblica da conseguire attraverso il contenimento della spesa
di cui all'art. 2, comma 71, della legge 23 dicembre 2009, n. 191
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge finanziaria 2010) e all'art. 17, commi 3, 3-bis e
3-ter, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti
per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni,
dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, e dei piani di rientro.
Il successivo comma 574 dell'impugnato art. 1 consente che, nel
rispetto di una serie di condizioni, a partire dal 2016, si possa
procedere all'acquisto di prestazioni di assistenza ospedaliera di
alta specialità, nonchè di prestazioni erogate da parte degli
istituti privati di ricovero e cura a carattere scientifico (IRCCS),
con l'obbligo trimestrale di trasmettere ai Ministeri della salute
nonchè dell'economia e delle finanze i provvedimenti di
compensazione della maggior spesa sanitaria regionale per i pazienti
residenti in altre Regioni, e di pubblicare e comunicare alle Regioni
di residenza il valore delle relative prestazioni.
Nelle more del presente giudizio di legittimità costituzionale,
sono intervenute alcune disposizioni di proroga dei termini: l'art.
1, comma 10, lettere a) e b) del decreto-legge 30 dicembre 2016, n.
244 (Proroga e definizione di termini), convertito, con
modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2017, n. 19, ha prorogato al
31 dicembre 2017 il termine per il bando delle procedure per i
concorsi straordinari (con corrispettivo differimento del termine di
conclusione del procedimento) e al 31 ottobre 2017 l'autorizzazione
al ricorso al lavoro flessibile; l'art. 20, comma 10, del decreto
legislativo 25 maggio 2017, n. 75 (Modifiche e integrazioni al
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai sensi degli articoli
16, commi 1, lettera a), e 2, lettere b), c), d) ed e) 17, comma 1,
lettere a), c), e), f), g), h), l), m), n), o), q), r), s) e z),
della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione
delle amministrazioni pubbliche) ha, quindi, ulteriormente prorogato
i termini di cui sopra, rispettivamente al 31 dicembre 2018 e al 31
ottobre 2018.
Trattandosi di modifiche che non toccano i profili di lesività
lamentati dalle ricorrenti, le questioni devono considerarsi estese
alle disposizioni nel testo risultante dagli interventi normativi
successivi (da ultimo, sentenza n. 39 del 2016).
7.- Chiarito il contesto normativo nel quale si collocano le
disposizioni censurate dalle tre ricorrenti, possono per prime
esaminarsi le questioni promosse dalle Province autonome di Trento e
di Bolzano.
7.1.- In proposito va rilevato che tutte le questioni promosse
dalle predette Province autonome si basano sul comune presupposto che
le disposizioni impugnate siano applicabili anche alle ricorrenti.
Occorre, quindi, preliminarmente esaminare il punto, eccepito
dalla difesa dello Stato, secondo cui le ricorrenti sarebbero
tutelate dalla clausola di salvaguardia di cui dall'art. 1, comma
992, della medesima legge di stabilità, secondo cui «[l]e
disposizioni della presente legge sono applicabili nelle regioni a
statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano
compatibilmente con le disposizioni dei rispettivi statuti e le
relative norme di attuazione, anche con riferimento alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3». Secondo l'Avvocatura generale
dello Stato, infatti, la presenza della citata clausola di
salvaguardia determinerebbe l'infondatezza delle questioni promosse,
in quanto le norme censurate si applicherebbero alle autonomie solo
nella misura in cui siano compatibili con i relativi Statuti.
In proposito occorre ricordare che questa Corte (sentenza n. 154
del 2017) ha già avuto modo di chiarire e ribadire, proprio in
riferimento alla clausola di cui al citato art. 1, comma 992, il
principio secondo cui «l'illegittimità costituzionale di una
previsione legislativa non è esclusa dalla presenza di una clausola
di salvaguardia, laddove tale clausola entri in contraddizione con
quanto affermato dalle norme impugnate, con esplicito riferimento
alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome (da ultimo,
sentenze n. 40 e n. 1 del 2016, n. 156 e n. 77 del 2015)». Come è
stato ancor più di recente chiarito (sentenza n. 191 del 2017,
sempre a proposito del citato art. 1, comma 992), «[l]'operatività
delle clausole di salvaguardia deve essere esclusa nei particolari
casi in cui singole norme di legge, in virtù di una previsione
espressa, siano direttamente e immediatamente applicabili agli enti
ad autonomia speciale (fra le tante, sentenza n. 40 del 2016). Si
deve dunque verificare, con riguardo alle singole disposizioni
impugnate, se esse si rivolgano espressamente anche agli enti dotati
di autonomia speciale, con l'effetto di neutralizzare la portata
della clausola generale».
Dunque, la presenza della clausola di salvaguardia non consente
di per sè di ritenere infondate le questioni, ma impone di
verificare se le singole e specifiche disposizioni censurate si
rivolgano espressamente alle autonomie speciali, così da
neutralizzare la portata della clausola generale, per poi valutarne
nel merito la eventuale lesività.
7.2.- Alla luce di tali principi, deve rilevarsi che i censurati
commi 541, 542 e 574, includono espressamente le Province autonome
tra i loro destinatari. Sicchè la garanzia contenuta nella generale
clausola di salvaguardia risulta contraddetta e vanificata dalla
dizione testuale delle singole disposizioni impugnate.
Lo stesso vale anche per i commi 543 e 544, in quanto si tratta
di norme che si pongono in inscindibile collegamento funzionale con i
precedenti commi 541 e 542, di cui rappresentano la prosecuzione, e
che, come detto, si applicano anche alle Province autonome.
Occorre, dunque, valutare nel merito ciascuna censura sollevata
in relazione alle suddette disposizioni.
8.- La questione che per prima deve essere esaminata è quella
relativa alla violazione del giudicato costituzionale, in quanto essa
«riveste carattere di priorità logica rispetto alle altre», proprio
perchè «attiene all'esercizio stesso del potere legislativo, che
sarebbe inibito dal precetto costituzionale di cui si assume la
violazione» (ex plurimis, sentenze n. 5 del 2017, n. 245 del 2012 e
n. 350 del 2010).
Le Province autonome di Trento e di Bolzano ritengono che l'art.
1, comma 541, lettera a), ripeta la medesima norma, in tema di
riduzione dei posti letto ospedalieri, già dichiarata illegittima
dalla Corte costituzionale, con la sentenza n. 125 del 2015, in
riferimento all'art. 15, comma 13, lettera c), del d.l. n. 95 del
2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012,
nella parte in cui si applica alle Province autonome.
La questione è fondata.
In tema di violazione del giudicato costituzionale, ai sensi
dell'art. 136 Cost., questa Corte ha già precisato (ex plurimis,
sentenze n. 5 del 2017, n. 72 del 2013 e n. 350 del 2010) che tale
vizio sussiste ogniqualvolta una disposizione intenda «mantenere in
piedi o [...] ripristinare, sia pure indirettamente, [...] gli
effetti di quella struttura normativa che aveva formato oggetto della
[...] pronuncia di illegittimità costituzionale» (sentenza n. 72 del
2013), ovvero «ripristini o preservi l'efficacia di una norma già
dichiarata incostituzionale» (sentenza n. 350 del 2010). Pertanto, il
giudicato costituzionale è violato non solo quando il legislatore
adotta una norma che costituisce una «mera riproduzione» (sentenze n.
73 del 2013 e n. 245 del 2012) di quella già ritenuta lesiva della
Costituzione, ma anche quando la nuova disciplina mira a «perseguire
e raggiungere, "anche se indirettamente", esiti corrispondenti»
(sentenze n. 73 del 2013, n. 245 del 2012, n. 922 del 1988, n. 223
del 1983, n. 88 del 1966).
La disposizione già dichiarata parzialmente illegittima con la
sentenza n. 125 del 2015 imponeva anche alle Province autonome la
«riduzione dello standard dei posti letto ospedalieri accreditati ed
effettivamente a carico del servizio sanitario regionale, ad un
livello non superiore a 3,7 posti letto per mille abitanti,
comprensivi di 0,7 posti letto per mille abitanti per la
riabilitazione e la lungodegenza post-acuzie». Questa Corte ne ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale in quanto norma di
dettaglio, come tale non ascrivibile alla competenza legislativa
statale concorrente in materia di «tutela della salute». Ha,
altresì, espressamente escluso sia la riconducibilità alla
competenza statale esclusiva in punto di determinazione dei livelli
essenziali di assistenza, sia l'applicazione alle Province autonome
come norma di coordinamento della finanza pubblica, non essendo la
loro spesa sanitaria finanziata dallo Stato. Nè ha ritenuto
rilevante l'esigenza di riparto degli obiettivi del patto di
stabilità o di ottemperanza a precisi vincoli assunti dallo Stato in
sede europea, ipotesi per cui è consentita la determinazione
unilaterale del concorso da parte dello Stato in attesa del
perfezionamento delle procedure pattizie previste per le autonomie
speciali.
La disposizione oggi censurata impone anche alle Province
autonome l'adozione di un analogo provvedimento generale di riduzione
dei posti letto, rinviando agli adempimenti previsti dall'art. 1,
comma 2, del regolamento di cui al decreto del Ministro della salute
2 aprile 2015, n. 70, adottato a norma dell'art. 1, comma 169, della
legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2005),
il quale stabilisce la «riduzione della dotazione dei posti letto
ospedalieri accreditati ed effettivamente a carico del Servizio
sanitario regionale, ad un livello non superiore a 3,7 posti letto
(p.l.) per mille abitanti, comprensivi di 0,7 posti letto per mille
abitanti per la riabilitazione e la lungodegenza post-acuzie».
Si tratta, dunque, della riproposizione della medesima norma già
dichiarata illegittima con la sentenza n. 125 del 2015, seppure
attraverso una diversa tecnica normativa, basata sul rinvio a una
disposizione regolamentare contenente specificazioni prima disposte
direttamente dal testo legislativo.
Pertanto, alla luce della giurisprudenza costituzionale,
l'impugnato art. 1, comma 541, lettera a), perseguendo esiti
corrispondenti a quelli dell'art. 15, comma 13, lettera c), del d.l.
n. 95 del 2012, già ritenuto lesivo della Costituzione, dalla
sentenza n. 125 del 2015, nella parte in cui è applicabile alle
Province autonome, viola il giudicato costituzionale ex art. 136
Cost.
9.- Le Province autonome impugnano gli ulteriori obblighi e
adempimenti posti a loro carico dai censurati commi 541, 542, 543 e
544, del medesimo art. 1, e segnatamente: la predisposizione di un
piano concernente il fabbisogno di personale, contenente
l'esposizione delle modalità organizzative dello stesso personale
(comma 541, lettera b); la previsione di una procedura dettagliata,
con l'indicazione di termini entro i quali i suddetti piani devono
essere inviati a predeterminati organi - più precisamente, al Tavolo
di verifica degli adempimenti e al Comitato permanente per la
verifica dell'erogazione dei LEA, nonchè al Tavolo per il
monitoraggio dell'attuazione del regolamento di cui al decreto del
Ministro della salute n. 70 del 2015, istituito ai sensi della
lettera C.5 dell'Intesa sancita dalla Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano nella seduta del 2 luglio 2015 - al fine di consentire
loro la valutazione congiunta dei provvedimenti amministrativi
adottati, anche sulla base dell'istruttoria condotta dal Tavolo per
il monitoraggio (comma 541, lettera c); il ricorso (comma 541,
lettera d), in caso di accertate criticità, a forme di lavoro
flessibile o alla proroga dei relativi contratti e all'indizione di
procedure concorsuali straordinarie (rispettivamente, commi 542, e
543 e 544).
9.1.- La Provincia autonoma di Bolzano lamenta la violazione del
riparto costituzionale delle competenze legislative in materia di
sanità (art. 9, n. 10, dello Statuto o, se più favorevole, art.
117, terzo comma, Cost., in combinazione con l'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001) e delle regole sui rapporti tra fonti
statali e provinciali dettate dall'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992;
inoltre, ritiene che le disposizioni impugnate non rispettino
l'autonomia amministrativa della Provincia (art. 16 dello Statuto) e
violino le regole sul coordinamento finanziario applicabile alle
Province autonome (art. 79 dello Statuto). La Provincia autonoma di
Trento si duole della violazione della propria potestà legislativa
esclusiva in materia di ordinamento dei propri uffici e del relativo
personale (art. 8, n. 1, dello Statuto); inoltre, contesta la lesione
della potestà legislativa concorrente in materia di igiene e
sanità, ivi compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera (art. 9,
n. 10, dello Statuto o, se più favorevole, art. 117, terzo comma,
Cost.) e della corrispondente potestà amministrativa (art. 16 dello
Statuto), nonchè delle regole sul coordinamento finanziario
applicabile alle Province autonome (art. 79 dello Statuto).
9.2.- La difesa statale ritiene che le disposizioni censurate
siano riconducibili a principi fondamentali in materia di «tutela
della salute», a principi di «coordinamento della finanza pubblica»
in adempimento agli obblighi comunitari, e all'esercizio della
competenza statale in materia di LEA. Specifica, inoltre, che esse
contengono norme di vantaggio, volte a consentire alle autonomie il
ricorso a forme di lavoro flessibile, alla proroga di contratti in
corso o all'indizione di procedure concorsuali straordinarie, in
deroga ai vincoli legislativi vigenti.
9.3.- Per valutare le questioni portate all'esame di questa
Corte, può essere utile richiamare - come illustrato più ampiamente
al punto 6 - che le disposizioni impugnate si inseriscono in un
complesso intervento legislativo statale, resosi necessario per
assicurare l'erogazione dei livelli essenziali di assistenza
sanitaria, a seguito della riduzione degli orari di lavoro del
personale sanitario, richiesta per l'adeguamento dell'ordinamento
italiano alle normative europee. Per far fronte a tale esigenza, il
legislatore nazionale è intervenuto su diversi aspetti
dell'organizzazione sanitaria, con una pluralità di disposizioni che
si collocano al crocevia di molteplici competenze legislative.
9.3.1.- Viene anzitutto in rilievo la competenza statale
esclusiva in materia di «livelli essenziali delle prestazioni» (art.
117, secondo comma, lettera m, Cost.), come risulta, del resto, dalla
finalità enunciata dall'incipit dell'impugnato comma 541, orientato
«al fine di assicurare la continuità nell'erogazione dei servizi
sanitari, nel rispetto delle disposizioni dell'Unione europea in
materia di articolazione dell'orario di lavoro» e come confermato dal
coinvolgimento del Comitato permanente per la verifica
dell'erogazione dei LEA.
In relazione ai «livelli essenziali delle prestazioni», questa
Corte ha già avuto modo di precisare che a tale competenza sono
riconducibili quelle norme che, come quelle qui censurate, contengono
un riferimento trasparente agli standard qualitativi, strutturali,
tecnologici e quantitativi relativi all'assistenza ospedaliera
indicati nel decreto ministeriale 2 aprile 2015, n. 70, adottato a
norma dell'art. 1, comma 169, della legge n. 311 del 2004, e «ne
prescrivono il monitoraggio, intervenendo poi a imporre e
disciplinare gli interventi necessari qualora, in determinate
strutture, si registrassero scostamenti significativi» (sentenza n.
192 del 2017): la determinazione di tali standard deve, infatti,
essere garantita, con carattere di generalità, a tutti gli aventi
diritto; e la relativa competenza, «avendo carattere trasversale, è
idonea ad investire tutte le materie, rispetto alle quali il
legislatore statale deve poter porre le norme necessarie per
assicurare a tutti, sull'intero territorio nazionale, il godimento di
determinate prestazioni, senza che la legislazione regionale possa
limitarle o condizionarle (sentenze n. 125 del 2015, n. 111 del 2014,
n. 207, n. 203 e n. 164 del 2012)» (sentenza n. 192 del 2017).
Dunque, la giurisprudenza costituzionale ha già chiarito che la
competenza statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera m),
Cost. può comprendere, oltre alla determinazione dei livelli
quantitativi e qualitativi delle singole prestazioni sanitarie, anche
le procedure strumentali indispensabili ad assicurare che gli enti
del servizio sanitario siano in condizione di garantire l'erogazione
delle stesse. Ciò è quanto si riscontra nel caso di specie. Con le
previsioni di cui alle lettere b) e c) dell'art. 1, comma 541, il
legislatore statale ha inteso garantire l'erogazione dei livelli
essenziali di assistenza (anche) per il tramite di particolari
procedure - invero, già definite consensualmente attraverso la
collaborazione tra Stato, Regioni e autonomie speciali -, le quali,
mediante il ricorso a organi ad hoc (Tavolo di verifica degli
adempimenti, Comitato permanente per la verifica dell'erogazione dei
LEA e Tavolo per il monitoraggio dell'attuazione del regolamento di
cui al decreto del Ministro della salute 2 aprile 2015, n. 70) e alla
previsione di una specifica istruttoria, mirano ad assicurare a tutti
i cittadini la fruibilità dei livelli essenziali di assistenza,
anche attraverso un adeguato sistema di monitoraggio. Una tale
implicazione della competenza statale in materia di LEA trova tanto
più giustificazione, nel caso di specie, nell'esistenza di
eccezionali «imperiose necessità sociali» (da ultimo, sentenza n.
192 del 2017; ma anche sentenze n. 203 del 2012 e n. 10 del 2010),
determinate dalle ricadute organizzative conseguenti alla necessità
di rimodulare gli orari di lavoro in ambito sanitario, in ossequio ai
vincoli derivanti dall'Unione europea.
9.3.2.- Oltre che alla competenza statale in materia di «livelli
essenziali delle prestazioni», l'intervento legislativo statale
inevitabilmente incide sull'organizzazione sanitaria e, pertanto,
sulla materia «tutela della salute» (sentenza n. 54 del 2015),
poichè esso traccia la cornice funzionale e operativa che garantisce
la qualità e l'adeguatezza delle prestazioni erogate (sentenza n.
207 del 2010). Va ricordato che la costante giurisprudenza di questa
Corte (da ultimo, sentenza n. 126 del 2017) ha affermato, proprio con
riferimento alle Province autonome, che, in ambito sanitario, non
vengono in rilievo le norme dello Statuto speciale del Trentino-Alto
Adige/Südtirol (o delle relative disposizioni di attuazione), bensì
l'art. 117 Cost., in quanto la competenza legislativa concorrente in
materia di «tutela della salute», assegnata alle regioni ordinarie
dall'art. 117, terzo comma, Cost., dopo la riforma costituzionale del
2001, è «assai più ampia» di quella, attribuita alle Province
autonome dagli statuti speciali in materia di «assistenza
ospedaliera» (sentenza n. 162 del 2007; nello stesso senso, sentenze
n. 134 del 2006 e n. 270 del 2005). La formula utilizzata dall'art.
117, terzo comma, Cost. esprime, inoltre, «l'intento di una più
netta distinzione fra la competenza regionale a legiferare in queste
materie e la competenza statale, limitata alla determinazione dei
principi fondamentali della disciplina» (sentenza n. 282 del 2002).
Ne consegue che per le Province autonome deve trovare applicazione la
clausola di favore contenuta nell'art. 10 della legge cost. n. 3 del
2001 e che, di conseguenza, il regime delle competenze provinciali in
materia sanitaria è quello fissato dall'art. 117, terzo comma,
Cost., per la materia della «tutela della salute».
9.3.3.- Proseguendo nella disamina della normativa impugnata,
occorre osservare che i commi 542 e 543 consentono, in caso di
criticità organizzative accertate ai sensi del precedente comma 541,
lettera d), il ricorso, rispettivamente, al lavoro flessibile in
deroga o alla proroga dei relativi contratti e all'indizione di
concorsi straordinari per l'assunzione del personale. Per tali
profili, le disposizioni impugnate intrecciano ulteriori competenze,
statali, regionali e provinciali.
Questa Corte ha già avuto modo di precisare, con la sentenza n.
251 del 2016, che disposizioni statali che attengono a profili
inerenti al trattamento economico (fra le tante, sentenze n. 211 e n.
61 del 2014) o comunque a profili relativi al rapporto di lavoro
privatizzato (sentenza n. 72 del 2017), incidono su ambiti
riconducibili alla competenza esclusiva del legislatore statale in
materia di «ordinamento civile», di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost. Tuttavia, la medesima sentenza ha riconosciuto come
sia innegabile che siffatte disposizioni possano essere ascritte
anche a competenze statali concorrenti, quali la determinazione dei
principi fondamentali in materia di «tutela della salute», di cui
all'art. 117, terzo comma, Cost., quando riguardino la disciplina
della dirigenza sanitaria; oppure, alla competenza regionale
residuale in materia di ordinamento e organizzazione amministrativa -
più specificamente, nel presente caso, alla materia
dell'organizzazione dei propri uffici e del relativo personale (art.
8, n. 1, dello Statuto) -, quando esse si spingano fino a
disciplinare «le procedure concorsuali pubblicistiche per l'accesso
al ruolo (così come a tutto il pubblico impiego: sentenze n. 310 del
2011 e n. 324 del 2010), il conferimento degli incarichi (sentenza n.
105 del 2013) e la durata degli stessi» (sentenza n. 251 del 2016).
9.3.4.- Le norme censurate si riconducono altresì a competenze
statali in materia di principi fondamentali per il «coordinamento
della finanza pubblica».
In particolare ciò traspare laddove il legislatore statale
richiama l'esigenza di una «più efficiente allocazione delle risorse
umane disponibili»; dove si riferisce al «contenimento del costo del
personale»; dove menziona i «piani di rientro» (comma 541) e, con
evidenza ancora maggiore, nel comma 544, dove impone il «rispetto
della cornice finanziaria programmata».
Al riguardo deve ricordarsi che la giurisprudenza costituzionale
anche recente (sentenze n. 263 e n. 239 del 2015) è costante nel
ritenere che i principi di «coordinamento della finanza pubblica»
recati dalla legislazione statale si applicano, di regola, anche ai
soggetti ad autonomia speciale (sentenza n. 36 del 2004; in seguito,
sentenze n. 54 del 2014, n. 229 del 2011, n. 169 e n. 82 del 2007, n.
417 del 2005 e n. 353 del 2004), poichè funzionali a prevenire
disavanzi di bilancio, a preservare l'equilibrio
economico-finanziario del complesso delle amministrazioni pubbliche e
a garantire l'unità economica della Repubblica (sentenza n. 82 del
2015), dato che la finanza delle Regioni a Statuto speciale è parte
della finanza pubblica allargata (sentenza n. 80 del 2017). Sulla
base di tali considerazioni può ritenersi legittimo l'intervento del
legislatore statale che impone agli enti autonomi vincoli alle
politiche di bilancio (sentenza n. 191 del 2017), sia quando
l'obiettivo perseguito consiste nel contenimento della spesa in sè,
sia quando esso - come nel presente caso - consiste nell'incremento
della sua efficienza (sentenze n. 192 del 2017 e n. 272 del 2015).
Tuttavia, occorre altresì ricordare che questa Corte ha già
più volte affermato (da ultimo, sentenza n. 75 del 2016) che la
legge dello Stato non può imporre vincoli alla spesa sanitaria delle
Province autonome di Trento e Bolzano, considerato che lo Stato non
concorre in alcun modo al finanziamento del servizio sanitario
provinciale, il quale si sostenta totalmente con entrate provinciali.
9.4.- Alla luce delle considerazioni fin qui esposte, risulta
pertanto palese che le disposizioni impugnate incidono,
simultaneamente, su una pluralità di competenze statali, regionali e
provinciali, tra loro inestricabilmente connesse, nessuna delle quali
si rivela prevalente, ma ciascuna delle quali concorre alla
realizzazione del disegno delineato dall'intervento legislativo. Le
disposizioni impugnate, come si è detto, sono riconducibili a una
pluralità di competenze spettanti al legislatore statale, anche in
via esclusiva, come in materia di LEA e «ordinamento civile», o
concorrente, come in materia di «tutela della salute» e
«coordinamento della finanza pubblica». L'esercizio di tali
competenze, tuttavia, non può giustificare l'imposizione di vincoli
di spesa in materia sanitaria a carico di quegli enti che provvedono
autonomamente alla copertura delle relative spese. Pertanto, le
questioni sollevate dalla Provincia autonoma di Trento e dalla
Provincia autonoma di Bolzano in riferimento all'art. 1, commi 541
(nella parte residua), 542, 543 e 544, devono ritenersi non fondate,
a condizione che tali impugnate disposizioni siano interpretate nel
senso che si applicano alle due Province senza porre limiti alla loro
autonomia in punto di spesa sanitaria, in quanto non finanziata dallo
Stato.
10.- Le ricorrenti Province autonome hanno altresì impugnato il
comma 574, lettera b), del citato art. 1, con il quale lo Stato
consente l'acquisto di prestazioni da IRCCS privati in deroga ai
limiti previsti, «in considerazione del processo di riorganizzazione
del settore ospedaliero privato accreditato in attuazione di quanto
previsto dal regolamento di cui al decreto del Ministro della salute
2 aprile 2015, n. 70, [in punto di determinazione dei LEA] al fine di
valorizzare il ruolo dell'alta specialità all'interno del territorio
nazionale», imponendo tuttavia alle Regioni e alle Province autonome
l'adozione di misure alternative al fine di mantenere l'«invarianza
dell'effetto finanziario».
Anche in questo caso l'intervento si pone al crocevia di plurime
competenze legislative statali e delle Province autonome in materia
di «livelli essenziali delle prestazioni», di «tutela della salute» e
di «coordinamento della finanza pubblica». Si tratta perciò di una
situazione analoga a quella già esaminata con riferimento ai
precedenti commi, per la quale valgono le medesime conclusioni.
Considerato, però, il tenore della disposizione qui in esame,
essa non può essere ricondotta a conformità alla Costituzione per
via interpretativa, nella parte in cui impone alle Province autonome
l'adozione di misure alternative per garantire l'effetto
dell'invarianza finanziaria: per tale profilo, essa stabilisce
illegittimamente vincoli a una spesa sanitaria che, come detto, lo
Stato non contribuisce a finanziare. Conseguentemente l'art. 1, comma
574, lettera b), deve essere dichiarato illegittimo nella parte in
cui impone alle Province autonome di adottare misure alternative al
fine di garantire, in ogni caso, l'invarianza dell'effetto
finanziario.
11.- Quest'ultima disposizione (art. 1, comma 574) è stata
impugnata anche dalla Regione Veneto, ancorchè sotto un diverso
profilo. La ricorrente lamenta, infatti, l'irragionevole disparità
di trattamento (ai sensi degli artt. 3 e 97 Cost.) tra IRCCS pubblici
e privati, disparità che ridonderebbe sulle competenze regionali in
materia di organizzazione e programmazione sanitaria di cui agli
artt. 117, terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost.
11.1.- Più precisamente, secondo la Regione Veneto, la norma
impugnata, a partire dall'anno 2016, derogherebbe al tetto di spesa
fissato dall'art. 15, comma 14, del d.l. n. 95 del 2012 per
l'acquisto di prestazioni di assistenza ospedaliera di alta
specialità dagli IRCCS di natura privata, mentre per gli IRCCS di
natura pubblica resterebbero ferme numerose disposizioni di spending
review non applicabili a quelli privati (segnatamente, vengono
fissati tetti di spesa in forma di percentuale sul finanziamento
complessivo per la spesa farmaceutica territoriale e ospedaliera,
nonchè tetti di spesa per il costo del personale). In questo modo si
determinerebbe una disparità di trattamento tra situazioni
parificabili, dirottando sugli IRCCS privati la mobilità
interregionale proprio in forza della rimozione di limiti valida solo
per questi ultimi.
11.2.- Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, tale
differenziazione troverebbe giustificazione nella diversa natura
degli istituti (pubblica e privata) e nell'esigenza di salvaguardare,
a seguito della riorganizzazione del settore sanitario dovuta anche
alla nuova disciplina in tema di orari e riposi, adeguati livelli
essenziali di assistenza per le prestazioni di alta specialità pur
nell'invarianza della spesa sanitaria.
11.3.- Deve tuttavia rilevarsi che la pretesa ridondanza della
violazione sulle competenze regionali è argomentata esclusivamente
con riferimento alla disomogenea presenza di IRCCS privati nelle
varie Regioni. Ciò costituisce un inconveniente di mero fatto, come
tale inidoneo a incidere sulla lamentata violazione costituzionale
che, per questa ragione, deve ritenersi manifestamente infondata.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservate a separate pronunce le decisioni delle altre questioni
di legittimità costituzionale promosse con i ricorsi indicati in
epigrafe;
riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma
541, lettera a), della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (Legge di stabilità 2016)», nella parte in cui si
applica alle Province autonome di Trento e di Bolzano;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma
574, lettera b), della legge n. 208 del 2015, nella parte in cui
impone alle Province autonome di Trento e di Bolzano di adottare
misure alternative al fine di garantire, in ogni caso, l'invarianza
dell'effetto finanziario;
3) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 541, 542, 543, 544 e 574, della
legge n. 208 del 2015, nel testo risultante a seguito delle modifiche
introdotte dall'art. 1, comma 10, lettere a) e b), del decreto-legge
30 dicembre 2016, n. 244 (Proroga e definizione di termini),
convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2017, n. 19, e
dalla proroga introdotta dall'art. 20, comma 10, del decreto
legislativo 25 maggio 2017, n. 75 (Modifiche e integrazioni al
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai sensi degli articoli
16, commi 1, lettera a), e 2, lettere b), c), d) ed e), 17, comma 1,
lettere a), c), e), f), g), h), l), m), n), o), q), r), s) e z),
della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione
delle amministrazioni pubbliche), promosse dalla Provincia autonoma
di Bolzano limitatamente al riferimento agli artt. 80, 81, 87, 88,
99, 100, 103, 104 e 107 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige);
4) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 541
(nella parte residua), 542, 543 e 544 della legge n. 208 del 2015,
nel testo risultante a seguito delle modifiche introdotte dall'art.
1, comma 10, lettere a) e b), del decreto-legge n. 244 del 2016, e
dalla proroga introdotta dall'art. 20, comma 10, del d.lgs. n. 75 del
2017, promosse dalla Provincia autonoma di Bolzano, in riferimento
agli artt. 4, n. 7), 8, n. 1), 9, n. 10), 16, 79 dello Statuto della
Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol e relative norme di attuazione,
di cui al decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in
materia di finanza regionale e provinciale), nonchè degli artt. 3,
117, secondo, terzo, quarto e sesto comma, 118, 119, quest'ultimo in
combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), e 120 della Costituzione, e dalla Provincia autonoma
di Trento in riferimento agli artt. 8, n. 1), 9, n. 10), 16, 79 dello
Statuto della Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol, nonchè dell'art.
117, terzo comma, Cost., quest'ultimo in combinato disposto con
l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001;
5) dichiara manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 574, della legge n. 208 del 2015,
promossa dalla Regione Veneto in riferimento agli artt. 3, 97, 117,
terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 settembre 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 2 novembre 2017.

Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE