1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 17-4-1996
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 112 SENTENZA 28 marzo - 12 aprile 1996
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Insegnanti elementari di ruolo - Riscatto del periodo corrispondente alla durata legale degli studi universitari e di corsi speciali di perfezionamento - Preclusione - Richiamo alla giurisprudenza della Corte in materia (v. sentenza n. 218/1984 e ordinanza n. 847/1988) - Insussistenza di un nesso di strumentalita' tra titolo di studio e funzioni svolte - Non comparabilita' delle diverse discipline nel campo del lavoro dipendente - Non fondatezza. (D.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, art. 13, primo comma). (Cost., art. 3). (096C0558) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 17-4-1996)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: avv. Mauro FERRI;
Giudici: prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato
GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 13, primo
comma, del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del Testo
Unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili
e militari dello Stato), promosso con ordinanza emessa il 16 dicembre
1994 dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione
Marche, sul ricorso proposto da Traini Maria Grazia contro
Provveditorato agli studi di Ancona, iscritta al n. 447 del registro
ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 35, prima serie speciale, dell'anno 1995;
Udito nella camera di consiglio del 13 dicembre 1995 il giudice
relatore Riccardo Chieppa.
Ritenuto in fatto
Con ordinanza emessa in data 16 novembre 1994 - su ricorso proposto
da M.G. Traini, insegnante elementare di ruolo - la Corte dei conti,
sezione giurisdizionale per la Regione Marche, ha sollevato, in
riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 13, primo comma, del d.P.R. 29 dicembre
1973, n. 1092, nella parte in cui la suddetta norma consente il
riscatto del periodo corrispondente alla durata legale degli studi
universitari e dei corsi speciali di perfezionamento "unicamente ai
dipendenti civili ai quali sia stato richiesto, come condizione
necessaria per l'immissione in servizio, il diploma di laurea o, in
aggiunta quello di specializzazione rilasciato dopo la frequenza di
corsi universitari di perfezionamento".
Il giudice a quo premette che la ricorrente - immessa nel ruolo
degli insegnanti elementari statali a decorrere dal 1 ottobre 1974 -
presentò, in data 10 maggio 1985, domanda all'INPS (Istituto
nazionale per la previdenza sociale) volta ad ottenere il riscatto
degli anni di studi relativi al conseguimento della laurea e che tale
istanza venne accolta (in relazione a rapporto di lavoro precedente a
quello statale). Si precisa, altresì, che la stessa ricorrente
chiese al Provveditorato agli studi la ricongiunzione, in virtù
della legge 7 febbraio 1979, n. 29, di vari periodi assicurativi,
accreditati presso l'INPS, tra i quali quello concernente
l'effettuato riscatto del periodo di studi universitari; che detta
ricongiunzione veniva, dopo varie vicende, negata perchè ritenuta
illegittima e che avverso il relativo provvedimento di diniego
l'interessata aveva proposto ricorso.
Tanto premesso, ritiene il remittente che il divieto di riscatto
del periodo corrispondente alla durata legale degli studi
universitari, in assenza di un nesso di strumentalità del diploma di
laurea, ai fini della immissione in servizio ovvero ai fini degli
sviluppi di carriera - posto dall'art. 13, primo comma, del d.P.R. n.
1092 del 1973 - non sia compatibile con "l'ordinamento generale", e
"soprattutto con i principi posti dall'art. 3 della Costituzione, in
quanto comporterebbe situazioni di obiettivo squilibrio e di
sperequazione di trattamento".
Ad avviso del giudice a quo, infatti, la ratio del predetto divieto
poggerebbe su considerazioni di carattere prettamente economico che
non troverebbero riscontro nell'attuale realtà normativa. In
particolare, si sottolinea che, originariamente, il riscatto del
periodo di studi universitari era previsto solo per il dipendente
pubblico e comunque, anche successivamente all'estensione di detto
beneficio al lavoratore privato, l'onere economico, relativo ai
contributi da versare, era per i primi "notevolmente inferiore
all'analogo contributo richiesto al lavoratore privato iscritto
all'INPS", sicchè si sarebbe giustificato il limite posto ai
dipendenti statali per il riconoscimento di detto beneficio, concesso
solo a coloro per i quali il diploma era richiesto per l'accesso al
lavoro.
Senonchè la legge 29 novembre 1982, n. 881, che ha convertito, con
modificazioni, il decreto-legge 1 ottobre 1982, n. 694, stabilendo
all'art. 2 la previsione di un onere di riscatto a carico del
dipendente dello Stato non inferiore, a parità di trattamento
retributivo, a quello determinabile per il lavoratore privato
iscritto all'INPS e quindi "equiparando" a questi fini le anzidette
categorie, renderebbe del tutto irrazionale il trattamento deteriore
riservato ai dipendenti dell'Amministrazione dello Stato rispetto ai
lavoratori dipendenti del settore privato, in virtù del limite, più
volte ricordato, posto dalla norma censurata.
Infatti, per quel che concerne i lavoratori dipendenti del settore
privato, il riscatto, presso l'INPS, del periodo di studi
universitari (art. 50 della legge 30 aprile 1969, n. 153, sostituito
dall'art. 2-novies del decreto-legge 2 marzo 1974, n. 30, aggiunto
dalla legge di conversione 16 aprile 1974, n. 114) è possibile a
prescindere da qualunque attività venga a svolgere, in fatto,
l'assicurato.
L'ordinanza di rinvio sottolinea, altresì, che l'evoluzione della
determinazione del contributo di riscatto per i dipendenti dello
Stato ha seguito, nel tempo, un andamento crescente e che, in
particolare, al momento della introduzione del beneficio della
riscattabilità del periodo di studi universitari, l'importo da
corrispondere era commisurato unicamente alla retribuzione in
godimento ed al periodo di tempo da riscattare, essendo, pertanto,
del tutto irrilevanti sia l'età del richiedente al momento della
domanda, sia l'anzianità utile a pensione raggiungibile con il
richiesto riscatto: parametri, questi, sempre presenti nella
determinazione del contributo da versare all'INPS e che sono al
momento necessari anche per la determinazione del contributo di
riscatto per i dipendenti dello Stato.
Alla luce delle pregresse osservazioni, e soprattutto delle
succitate modifiche introdotte nel quadro normativo di riferimento,
il divieto posto dalla norma censurata contrasterebbe con il
principio di uguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione.
Contrasto sussistente, ad avviso del giudice a quo, anche in virtù
del fatto che i titolari del diploma di laurea che non abbiano
utilizzato il titolo nè per l'immissione in servizio presso le
amministrazioni dello Stato, nè per la progressione in carriera, ma
che abbiano potuto riscattare presso l'INPS il periodo di studi prima
della immissione in servizio nello Stato, hanno legittimamente
ricongiunto tutta la contribuzione INPS - compresa quella concernente
il riscatto corrispondente alla durata legale del corso di laurea -
senza che ciò possa implicare elusione di norme cogenti.
La proposta questione oltre che non manifestamente infondata
sarebbe, altresì, rilevante in quanto un'eventuale declaratoria di
illegittimità costituzionale consentirebbe l'accoglimento del
ricorso proposto dalla ricorrente, ricorso che sarebbe,
evidentemente, rigettato nel caso di una declaratoria di non
fondatezza.
Considerato in diritto
1. - Questa Corte è chiamata a decidere la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 13, primo comma, del d.P.R. 29
dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del Testo Unico delle norme sul
trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello
Stato), nella parte in cui consente - ai fini del trattamento di
quiescenza degli impiegati civili dello Stato - il riscatto dei
periodi corrispondenti alla durata legale degli studi universitari e
dei corsi speciali di perfezionamento solamente ai dipendenti civili
ai quali sia richiesto - come condizione necessaria per l'immissione
in servizio - il diploma di laurea o in aggiunta quello di
specializzazione, rilasciato dopo la frequenza di corsi universitari
di perfezionamento. Detta disposizione violerebbe l'art. 3 della
Costituzione sotto il profilo della disparità di trattamento con i
lavoratori iscritti all'Assicurazione generale obbligatoria, gestita
dall'INPS (Istituto nazionale per la previdenza sociale), per i quali
- in virtù dell'art. 50 della legge 30 aprile 1969, n. 153
(sostituito dall'art. 2-novies del d.-l. 2 marzo 1974, n. 30,
aggiunto dalla legge di conversione 16 aprile 1974, n. 114) - il
riscatto degli anni di laurea è possibile a prescindere da qualunque
attività venga a svolgere, in fatto, l'assicurato. Ad avviso del
giudice a quo detta disparità sarebbe, altresì, irrazionale alla
luce della evoluzione normativa in materia di determinazione del
contributo di riscatto, posto che, in virtù dell'art. 2, del d.-l. 1
ottobre 1982, n. 694, convertito con modificazioni nella legge 29
novembre 1982, n. 881, viene posto a carico del dipendente dello
Stato un onere di riscatto non inferiore, a parità di trattamento
retributivo, a quello determinabile per il lavoratore privato
iscritto all'INPS.
2. - La questione non è fondata.
Questa Corte ha costantemente affermato che, in materia di
contributo di riscatto, spetta al legislatore un ambito di
discrezionalità nello scegliere i periodi ed i servizi da ammettere
a riscatto (sentenza n. 218 del 1984), nonchè nello stabilire il se
ed il quanto del relativo onere da porre a carico del dipendente
(ordinanza n. 847
del 1988).
Ciò premesso, l'istituto del riscatto per i dipendenti statali,
quale si configura nella norma censurata, rappresenta l'epilogo di un
lungo processo normativo (risalente all'art. 67 del t.u. 21 febbraio
1895, n. 70 e articolato in varie fasi, l'ultima delle quali è
rappresentata dall'art. 7 della legge 15 febbraio 1958, n. 46),
preordinato a garantire alla preparazione professionale ogni
considerazione ai fini di quiescenza, onde poter immettere nella
pubblica amministrazione, segnatamente nelle carriere direttive,
personale idoneo per preparazione e cultura. Siffatte finalità
concorrono a costituire la ratio dell'art. 13 censurato, ratio che è
stata ampiamente evidenziata da questa Corte che ne ha sottolineato
la profonda armonia con l'art. 97 della Costituzione.
Si è, invero, ritenuto (sentenza n. 128 del 1981) che uno degli
strumenti necessari per assicurare il buon andamento della
amministrazione ex art. 97 della Costituzione è dato dalla
immissione nelle carriere direttive di personale idoneo per
preparazione e cultura. Sicchè l'incentivazione all'accesso di
personale qualificato nella pubblica amministrazione, si traduce,
nella giurisprudenza di questa Corte, nel riconoscimento alla
preparazione professionale, acquisita anteriormente all'ammissione in
servizio e richiesta per quest'ultimo, di ogni miglior considerazione
ai fini di quiescenza (sentenze n. 426 del 1990 e n. 280 del 1991).
Sulla base di questi principi la Corte ha ritenuto necessario
estendere la riscattabilità, anche dei diplomi post-secondari
(anticipando con ciò il legislatore, attesochè gli stessi con la
nuova legge di riforma verranno a costituire le c.d. "lauree brevi"),
a condizione che i relativi corsi di studi abbiano natura
universitaria (post-secondaria appunto), pur se inferiore alla
laurea, e che gli stessi siano richiesti per l'immissione o per la
progressione in carriera (condizioni da ultimo ribadite nella
sentenza n. 20 del 1996).
Detta estensione è stata attuata nell'ottica di non penalizzare i
lavoratori che abbiano dovuto ritardare l'inizio della loro attività
per acquisire il titolo necessario ad essere ammessi all'impiego, e
si è imposta come tendenza unitaria. Essa ha, infatti, riguardato
non solo la riscattabilità dei diplomi post-secondari dei pubblici
dipendenti (statali e dipendenti di enti pubblici: sentenze nn. 44 e
1016 del 1988; n. 163 del 1989; nn. 426 e 535 del 1990; nn. 280, 133
e 257 del 1991), ma anche quella dei diplomi post-secondari dei
dipendenti assicurati presso l'INPS (sentenze n. 27 del 1991; n. 275
del 1993; n. 208 del 1995 e n. 20 del 1996), uguali essendo per le
due categorie la ratio della predetta estensione, ovvero quella di
favorire l'accesso al lavoro, segnatamente anche in ordine ad
attività emergenti ex novo e per le quali non sia necessario il
diploma di laurea, ma sia comunque richiesta una formazione
culturale, nell'ambito universitario, di personale dotato di
specifica preparazione professionale, che altrimenti sarebbe
svantaggiato in ordine all'accesso alla attività lavorativa.
3. - Il quadro giurisprudenziale, così ricostruito, evidenzia la
ratio dell'art. 13 del d.P.R. n. 1092 del 1973, nonchè gli sviluppi
che hanno consentito successive estensioni ed applicazioni: in
particolare, il criterio che preordina la riscattabilità dei titoli
di studio alla indispensabilità degli stessi ai fini della
immissione in servizio o della progressione in carriera è stato
ritenuto perfettamente coerente ai principi informatori
dell'ordinamento della pubblica amministrazione, e anzi può essere
considerato una specificazione del principio di buon andamento (art.
97 della Costituzione).
In questi termini la elevazione dei coefficienti attuariali
prevista dall'art. 2 del d.-l. 1 ottobre 1982, n. 694, convertito,
con modificazioni, nella legge 29 novembre 1982, n. 881, in virtù
del quale viene posto a carico del dipendente dello Stato un onere di
riscatto non inferiore, a parità di trattamento retributivo, a
quello determinabile per il dipendente privato iscritto all'INPS, non
è certo argomento che può valere ad intaccare la ratio, più volte
ribadita, della norma censurata, attenendo semplicemente ad una
esigenza di uniformità in ordine al quantum dell'onere del riscatto,
che il legislatore, nella sua discrezionalità, ben poteva imporre.
Quel che, invece, è importante sottolineare è che - per i
pubblici dipendenti - si richiede in ogni caso, e, quindi,
indipendentemente dai periodi ammessi a riscatto, nonchè dalla
entità dei relativi contributi, la strumentalità dei titoli
riscattabili ai fini della immissione in servizio o della
progressione in carriera. Così l'art. 13, terzo comma, del t.u. n.
1092 del 1973 estende la possibilità di riscatto anche ai periodi di
esercizio professionale, ma anche questi debbono risultare necessari
per l'ammissione alle dipendenze dello Stato, ferma restando la
diversa misura dell'onere contributivo, posto, nella specie, a totale
carico dell'interessato. Si può, pertanto, affermare che i riscatti
previsti per i dipendenti statali dall'art. 13 citato, pur nelle
loro differenze ontologiche, appaiono, tuttavia, teleologicamente
accomunati, in quanto preordinati ad essere utilizzati, come più
volte detto, ai fini della immissione in servizio, e che questa
disciplina appare perfettamente razionale ed in armonia con i
principi costituzionali che informano la pubblica amministrazione.
4. - Vero è che il predetto nesso di strumentalità tra titolo di
studio e attività lavorativa non è richiesto per ottenere il
riscatto del diploma di laurea presso l'INPS: l'art. 50 della legge
30 aprile 1969, n. 153, sostituito dall'art. 2-novies del d.-l. 2
marzo 1974, n. 30, aggiunto dalla legge di conversione 16 aprile
1974, n. 114, prevede che i dipendenti iscritti all'INPS possano
riscattare il periodo di corso legale di laurea (in analogia a quanto
era già stato consentito ai dipendenti statali con l'art. 7 della
legge 15 febbraio 1958, n. 46).
Diversamente, però, da quanto avviene per i dipendenti dello
Stato, per ottenere il riscatto presso l'INPS non occorre che il
diploma di laurea sia stato richiesto, come condizione necessaria,
per l'assunzione al lavoro dell'interessato, essendo sufficiente il
possesso da parte del lavoratore di tale titolo di studio, purchè
naturalmente risulti verificata anche la circostanza della
preesistenza del rapporto assicurativo con l'INPS, alla data in cui
viene chiesto il riscatto.
Questa differenza di disciplina in materia di riscatto tra
dipendenti iscritti al regime generale e dipendenti statali, oggetto
di censura da parte del giudice a quo, costituisce frutto di una
scelta del legislatore certamente non irrazionale, avuto riguardo
alla peculiarità delle due categorie.
In particolare, il riscatto della laurea, senza condizioni (se non
quella del limite del periodo del corso di laurea previsto
nell'ordinamento universitario e non coperto da altre contribuzioni),
previsto per i lavoratori iscritti all'INPS, si spiega con la
particolare configurazione del rapporto di lavoro subordinato,
soggetto alla assicurazione generale obbligatoria.
Infatti nella normalità del rapporto di lavoro privato l'esigenza
del nesso del titolo di studio rispetto alla specifica attività
lavorativa svolta dal dipendente è rimessa ad una scelta libera del
datore di lavoro nella sua autonomia negoziale ed organizzativa,
salvo eccezioni per le attività la cui prestazione presuppone per
legge un titolo abilitante.
Invece la corrispondenza tra titolo di studio e funzioni svolte è
in genere richiesta per i dipendenti dello Stato, il cui ingresso in
carriera è necessariamente collegato ad una serie di requisiti
attitudinali stabiliti per legge (art. 51, primo comma, della
Costituzione), tra cui possono essere inclusi anche i titoli di
studio o sistemi equivalenti come indici attitudinali di cultura e di
preparazione professionale. Questa corrispondenza tra requisiti
attitudinali e funzioni costituisce uno dei principi informatori
dell'ordinamento della pubblica amministrazione per quanto attiene
all'accesso agli uffici pubblici, ponendosi, altresì, in
collegamento con il principio dell'organizzazione e buon andamento di
cui all'art. 97 della Costituzione.
5. - Pertanto, appare chiaro che non sussiste quella omogeneità di
situazioni che renderebbe ingiustificata la diversa regolamentazione
adottata dal legislatore, in ordine alle condizioni che legittimano
il riscatto del periodo relativo al corso di laurea (o di
specializzazione). Da ultimo giova, altresì, sottolineare che dette
discipline si riferiscono a dipendenti i cui trattamenti di
quiescenza sono, per molti aspetti, diversi e, quindi, difficilmente
comparabili.
Vengono in rilievo, tra l'altro, il diverso regime di formazione
della pensione ed insieme la difficoltà di isolare, nel complessivo
trattamento di quiescenza, singoli elementi di comparazione che si
inscrivono nel contesto di sistemi previdenziali aventi connotazioni
peculiari e, pertanto, privi della omogeneità necessaria a stabilire
un raffronto.
Ne consegue che la diversità di disciplina, nelle materie in
esame, va rapportata agli elementi specifici, peculiari dei sistemi
stessi. Non sussiste, pertanto, sotto alcun profilo, il contrasto
della norma censurata con l'art. 3 della Costituzione.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 13, primo comma, del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092
(Approvazione del Testo Unico delle norme sul trattamento di
quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato), sollevata,
in riferimento all'art. 3 della Costituzione, dalla Corte dei conti,
sezione giurisdizionale per la Regione Marche, con l'ordinanza in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte Costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 28 marzo 1996.
Il Presidente: Ferri
Il redattore: Chieppa
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 12 aprile 1996.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
96C0558