1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 14-4-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 67 ORDINANZA 10 marzo - 13 aprile 2021
Giudizio sull'ammissibilita' di ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Decreto-legge - Attuazione delle misure previste da decreti-legge e da leggi di conversione per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Adozione per mezzo di decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, decreti e ordinanze ministeriali - Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sollevato dalla deputata Sara Cunial nei confronti della Camera dei deputati, del Senato della Repubblica e del Governo - Denunciata menomazione delle prerogative spettanti ai parlamentari - Inammissibilita' del ricorso. - Tutti i decreti del Presidente del Consiglio dei ministri e tutti i decreti e le ordinanze ministeriali adottati, fino alla data di deposito del ricorso, per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19. - Costituzione, artt. 67 e 70. (T-210067) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 14-4-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
promosso da Sara Cunial, nella qualità di deputata, con ricorso
depositato in cancelleria il 7 dicembre 2020 ed iscritto al n. 13 del
registro conflitti tra poteri 2020, fase di ammissibilità, in
relazione a tutti i decreti del Presidente del Consiglio dei ministri
e a tutti i decreti e le ordinanze ministeriali adottati, fino alla
data di deposito del ricorso, per fronteggiare l'emergenza
epidemiologica da COVID-19.
Udito nella camera di consiglio del 10 marzo 2021 il Giudice
relatore Nicolò Zanon;
deliberato nella camera di consiglio del 10 marzo 2021.
Ritenuto che, con ricorso depositato il 7 dicembre 2020, la
deputata Sara Cunial ha sollevato conflitto di attribuzione tra
poteri dello Stato nei confronti «delle due Camere che compongono il
Parlamento nazionale e, ove occorra, del Governo»;
che oggetto del conflitto sono tutti i decreti del Presidente del
Consiglio dei ministri e tutti i decreti e le ordinanze ministeriali
adottati per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19,
analiticamente elencati in ordine cronologico, dei quali la
ricorrente chiede l'annullamento;
che la ricorrente chiede, altresì, che la Corte costituzionale
sollevi d'ufficio dinanzi a sè questione di legittimità
costituzionale di tutti i decreti-legge (e relative leggi di
conversione intervenute fino alla data di deposito del ricorso),
adottati allo stesso scopo e pure analiticamente elencati, per
contrasto con una pluralità di parametri costituzionali;
che la ricorrente - appartenente al Gruppo Misto, senza essere
iscritta ad alcuna componente - espone che ciascuno dei provvedimenti
indicati in ricorso «perviene, a violare, comprimere, sospendere o
compromettere, in modo più o meno incisivo a seconda del periodo e
di altre circostanze», una serie di disposizioni costituzionali;
che, in particolare, sarebbero lesi: il diritto al lavoro (artt.
1, 4, 35 e 36 della Costituzione); la libertà personale (art. 13
Cost.); la libertà di circolazione (art. 16 Cost.); la libertà di
riunione (art. 17 Cost.), la libertà di culto (art. 19 Cost.), la
libertà «di opinione e [il] diritto all'informazione» (art. 21
Cost.); il «[d]iritto alla cura, libertà dall'obbligo sanitario»
(art. 32 Cost.); il diritto al libero esercizio delle arti e delle
scienze e al loro libero insegnamento (art. 33 Cost.); il diritto
all'istruzione (art. 34 Cost.); la libertà di iniziativa economica
(art. 41 Cost.);
che, secondo la ricorrente, il contenuto dei suddetti
decreti-legge, e delle relative leggi di conversione, si ridurrebbe
ad «apodittiche espressioni generiche, di principio, di mero stile,
elencative di asserite astratte necessità comportamentali e di messa
in atto di misure di ordine pubblico ritenute idonee al
raggiungimento delle dichiarate finalità di tutela della salute
collettiva»;
che, utilizzando «quale vettore il metodo di definire "legge" una
formulazione contenutisticamente insufficiente», il Governo avrebbe
attuato, «con coscienza e volontà, la cessione dell'effettivo
concreto "potere legislativo" a favore di soggetti terzi titolari di
poteri meramente esecutivi»;
che, grazie a tale «illegittima strategia», il Governo avrebbe
posto in essere «una attività compulsiva avente il nomen iuris di
"regolamento", ma il contenuto di "legge" vera e propria», con
l'emanazione di ventuno decreti del Presidente del Consiglio dei
ministri, per mezzo dei quali avrebbe "esplicitato" «le concrete
misure di compressione delle libertà costituzionali», quali, ad
esempio, l'obbligo di rimanere nelle mura domestiche; la chiusura
delle attività commerciali; la chiusura delle scuole di ogni ordine
e grado e delle università; l'obbligo «generalizzato di soggiacere a
plurimi trattamenti sanitari invasivi (mascherine, tamponi,
termoscanner) in assenza di consenso o in carenza rilevante di
consenso»;
che il Governo, in tal modo, avrebbe disciplinato «integralmente
le modalità e le tempistiche dell'esercizio di essenziali diritti
costituzionali rispetto ai quali avrebbe dovuto operare la riserva di
legge»;
che, «sempre in correlazione con i contenuti generici dei D.L. e
delle leggi di conversione in materia di asserita emergenza
sanitaria», il Governo avrebbe utilizzato lo strumento dei decreti
ministeriali (ne sono elencati in ricorso sessantuno) «con le
medesime modalità illegittime», in quanto anch'essi contenenti
«limitazioni ai diritti costituzionali»;
che, in punto di ammissibilità del conflitto, l'on. Cunial
afferma che la proponibilità del ricorso, «in quanto parlamentare»,
sarebbe «pacifica» in forza delle pronunce della Corte
costituzionale, tra le quali cita «gli arresti n. 274-275/2019
assunti in continuità con l'ordinanza 17/2019», riportando, di
quest'ultima, ampi stralci dalla motivazione;
che, a parere dell'on. Cunial, sarebbe comprovata una sostanziale
negazione o un'evidente menomazione della funzione costituzionalmente
attribuita alla ricorrente;
che, in forza del principio di legalità sostanziale, le «norme
amministrative» - quali quelle asseritamente prodotte dagli atti
oggetto di conflitto - dovrebbero avere «fondamento legale» e,
dunque, essere soggette a limiti «posti da leggi chiare, precise e
prevedibili», perchè, in caso contrario, la legalità sarebbe «solo
formale e non sostanziale»;
che, invece, a giudizio della ricorrente, i decreti-legge e le
leggi di conversione elencati nell'atto di promovimento del conflitto
sarebbero «sprovvisti dei requisiti minimi richiesti sia dalla Carta
Costituzionale sia dalla CEDU, al fine di poterli definire tali»,
sicchè ad essi non potrebbero essere riconosciuti «i requisiti di
autosufficienza per poter assurgere al rango di Legge»;
che verrebbe in rilievo, dunque, una «violazione di immediata
palese evidenza» delle prerogative di parlamentare, in quanto la
ricorrente avrebbe «dibattuto in Parlamento, ed espresso in quella
sede il suo voto e, quindi, esercitato le sue funzioni istituzionali,
con riferimento ad un vuoto simulacro», con conseguente «violazione
effettiva, materiale, concreta, grave ed immediata, dei citati artt.
67-68-70-71-72 Cost.»;
che, infatti, a giudizio della ricorrente, le «norme
regolamentari» contenute negli impugnati decreti (del Presidente del
Consiglio dei ministri e dei ministri che li hanno adottati)
rappresenterebbero, in realtà, «l'unica vera fonte di produzione
legislativa primaria, pienamente conchiusa ed autosufficiente», e che
sarebbero proprio tali atti «a determinare la violazione delle citate
norme costituzionali», sicchè «sulle singole misure concretamente
coercitive non [sarebbe] intervenuto il dibattito parlamentare e non
si [sarebbe] espresso il voto»;
che, con tale modus procedendi, si sarebbe attuata «una
traslazione della potestà concreta legislativa dal Parlamento e/o
dal Governo su delega del medesimo, verso il Presidente del Consiglio
od addirittura a favore dei singoli ministri», che avrebbero adottato
«veri provvedimenti-leggi», peraltro «solo astrattamente scrutinabili
in sede giudiziaria», dal momento che «la compulsività temporale
della loro emissione» sarebbe «d'impedimento a qualsivoglia possibile
effettivo controllo giurisdizionale»;
che, in ogni caso, sarebbe stato violato il canone della
ragionevolezza, per sproporzione dei mezzi predisposti rispetto al
fine perseguito, in quanto i decreti-legge e le relative leggi di
conversione sarebbero stati adottati in base alla «asserita gravità
per la salute pubblica conseguente alla diffusione dei contagi del
virus Sars-CoV- 2», sicchè la loro giustificazione sarebbe
costituita dalla «asserita prevalenza dell'art. 32 Cost. su qualsiasi
altro diritto costituzionale leso da quest'ultimo»;
che, secondo la ricorrente, dall'esame dei dati epidemiologici
elaborati dall'Istituto superiore di sanità (ISS) in data 2 novembre
2020, si ricaverebbe la conclusione di una «minor contagiosità del
covid 19 rispetto alle simil influenze coronavirus degli anni
precedenti in presenza delle medesime sintomatologie»;
che, inoltre, non vi sarebbe alcuno strumento di rilevamento
della «positività al covid 19» che abbia una certificazione di
idoneità, sicchè, a giudizio della ricorrente, i dati sui
contagiati sarebbero «macroscopicamente e notoriamente
inattendibili», se messi a confronto con altre elaborazioni
provenienti da fonti straniere, sicchè il cosiddetto «principio di
precauzione» - posto a base dei provvedimenti oggetto di conflitto -
sarebbe stato applicato in maniera non corretta, in quanto scollegato
dal necessario rispetto del principio di proporzionalità;
che, dunque, a parere della ricorrente, l'adozione di «misure di
lockdown», considerate tra le più severe al mondo, sarebbe priva di
qualsiasi giustificazione, oltre ad essersi rivelata misura
inefficace, in considerazione del fatto che la malattia di cui si
tratta sarebbe «una similinfluenza gestibile con la messa in campo
dell'ordinaria diligenza organizzativo-sanitaria»;
che, in definitiva, secondo la ricorrente, il Governo «voleva
raggiungere l'obiettivo di rendere impossibile, al momento dell'esame
preliminare in aula, nonchè al momento del voto, che la sottoscritta
parlamentare, e così altri parlamentari, potessero dispiegare
compiutamente la loro volontà di verifica e controllo sui reali
contenuti normativi emergenziali», derivandone la violazione degli
artt. 67, 68, 70, 71 e 72 Cost;
che le argomentazioni illustrate vengono dalla ricorrente poste a
base anche di una «istanza incidentale di illegittimità
costituzionale di tutta la produzione normativa sopraelencata», non
ricorrendo la possibilità «di addurre, quale referente normativo
costituzionale, l'art. 32» Cost., sia per l'insussistenza di «alcuna
emergenza per la salute pubblica dovuta al virus covid 19», sia
perchè quello tutelato dall'art. 32 Cost. non potrebbe prevalere su
tutti gli altri diritti costituzionali;
che, in prossimità della camera di consiglio del 10 marzo 2021,
la ricorrente ha depositato memoria, in data 18 febbraio 2021 e,
dunque, fuori termine.
Considerato che la deputata Sara Cunial solleva conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti «delle due Camere
che compongono il Parlamento nazionale e, ove occorra, del Governo»,
per la declaratoria della menomazione delle proprie attribuzioni, in
quanto rappresentante della Nazione senza vincolo di mandato ex art.
67 della Costituzione, e, come tale, titolare pro quota del potere di
determinare la politica nazionale, «nel rispetto del Regolamento di
cui all'articolo 64 Cost., e [d]ella funzione legislativa ex articolo
70 Cost.»;
che la ricorrente, con riferimento ai provvedimenti adottati dal
Governo per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da coronavirus,
afferma che «i decreti legge e le leggi di conversione, sulle quali
si è sviluppato il dibatto parlamentare, sono sprovvisti di un
contenuto sostanziale di caratura effettivamente "legislativa"» e che
«gli effettivi contenuti "legislativi" delle misure di compressione
delle libertà costituzionali sono stati riversati dal governo nei
DPCM e nei DM» oggetto del conflitto, adottati «in violazione dei
requisiti di necessità e di proporzionalita'»;
che, dunque, «sia il dibattito parlamentare che il voto su
ciascuno dei provvedimenti legislativi di cui in epigrafe sono stati
alterati dall'illegittimo richiamo all'articolo 32 Cost.», a fronte
di una situazione riconducibile «esclusivamente, a negligenza nella
gestione [del] sistema sanitario nazionale da parte del governo»;
che, in particolare, il Governo avrebbe operato - attraverso
decreti-legge privi di "contenuto normativo", pur se convertiti in
legge - «la cessione dell'effettivo concreto "potere legislativo" a
favore di soggetti terzi titolari di poteri meramente esecutivi»;
che, di conseguenza, la ricorrente avrebbe «dibattuto in
Parlamento, ed espresso in quella sede il suo voto e, quindi,
esercitato le sue funzioni istituzionali, con riferimento ad un vuoto
simulacro», perchè «l'unica vera fonte di produzione legislativa
primaria» sarebbe costituita dalle «norme regolamentari» contenute
negli impugnati decreti (del Presidente del Consiglio dei ministri e
dei ministri che li hanno adottati) e sulle quali non sarebbe
intervenuto il dibattito parlamentare e non si sarebbe espresso alcun
voto;
che, con tale modus procedendi, si sarebbe attuata «una
traslazione della potestà concreta legislativa dal Parlamento e/o
dal Governo su delega del medesimo, verso il Presidente del Consiglio
od addirittura a favore dei singoli ministri»;
che, in definitiva, è richiesto a questa Corte di dichiarare che
la ricorrente è stata privata della reale possibilità di esercitare
le sue funzioni di parlamentare, non avendo potuto partecipare nè al
reale dibattito nè all'effettivo voto sulle misure di emergenza
concretamente adottate;
che, in questa fase del giudizio, la Corte è chiamata a
deliberare, in camera di consiglio e senza contraddittorio, sulla
sussistenza dei requisiti soggettivo e oggettivo prescritti dall'art.
37, primo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), ossia a
decidere se il conflitto insorga tra organi competenti a dichiarare
definitivamente la volontà del potere cui appartengono e per la
delimitazione della sfera di attribuzioni delineata per i vari poteri
da norme costituzionali;
che l'ordinanza n. 17 del 2019 di questa Corte ha riconosciuto
l'esistenza di una sfera di prerogative che spettano al singolo
parlamentare, e ha affermato che - qualora risultino lese da altri
organi parlamentari - esse possono essere difese con lo strumento del
ricorso per conflitto tra poteri dello Stato;
che la stessa ordinanza n. 17 del 2019 ha inoltre precisato che
«[l]a legittimazione attiva del singolo parlamentare deve [...]
essere rigorosamente circoscritta quanto al profilo oggettivo, ossia
alle menomazioni censurabili in sede di conflitto»;
che, in particolare, come ribadito dalle ordinanze n. 60 del
2020, n. 275 e n. 274 del 2019, tale legittimazione deve fondarsi
sull'allegazione di vizi che determinano violazioni manifeste delle
prerogative costituzionali dei parlamentari ed è necessario che tali
violazioni siano rilevabili nella loro evidenza già in sede di
sommaria delibazione;
che, ai fini dell'ammissibilità del conflitto, è insomma
necessario che il singolo parlamentare alleghi «una sostanziale
negazione o un'evidente menomazione» (così, ancora, ordinanza n. 17
del 2019) delle proprie prerogative costituzionali;
che la stessa ricorrente, la quale, in prima battuta, rivolge le
sue doglianze nei confronti della Camera di appartenenza, riconosce
di avere partecipato, con pienezza di facoltà di espressione e di
voto, al dibattito parlamentare sul contenuto dei decreti-legge e
sulla loro conversione in legge;
che, dunque, dalla stessa narrativa del ricorso emerge come non
sia mancato il confronto parlamentare (ordinanza n. 274 del 2019) e
come i deputati abbiano avuto la possibilità di esercitare le
proprie funzioni costituzionali (ordinanza n. 275 del 2019),
principalmente in sede di conversione in legge dei decreti-legge
indicati in ricorso;
che, in definitiva, è la stessa prospettazione della ricorrente
ad attestare l'inesistenza di «violazioni manifeste delle prerogative
costituzionali» poste a garanzia dello status dei parlamentari
nell'ambito del procedimento legislativo (ordinanza n. 275 del 2019),
in particolare della facoltà, necessaria all'esercizio del libero
mandato parlamentare (art. 67 Cost.), di partecipare alle discussioni
e alle deliberazioni esprimendo «opinioni» e «voti» (ai quali si
riferisce l'art. 68 Cost., sia pure al diverso fine di individuare
l'area d'insindacabilità delle funzioni parlamentari);
che, inoltre, la lamentata «traslazione della potestà concreta
legislativa dal Parlamento e/o dal Governo su delega del medesimo,
verso il Presidente del Consiglio od addirittura a favore dei singoli
ministri», nei termini prospettati in ricorso, sarebbe semmai idonea
a menomare le attribuzioni dell'intera Camera cui appartiene la
ricorrente, posto che la funzione legislativa, per dettato
costituzionale, è esercitata collettivamente dalle due Camere (art.
70 Cost.);
che, quando il soggetto titolare della sfera di attribuzioni
costituzionali che si assumono violate è la Camera di appartenenza,
sarà quest'ultima, e non il singolo parlamentare, legittimata a
valutare l'opportunità di reagire avverso le supposte violazioni
(ordinanza n. 129 del 2020);
che, per questi profili, il contenuto del ricorso dell'on. Cunial
appare indirizzato a contestare il modus operandi del Governo, non a
caso individuato come (ulteriore) legittimato passivo;
che, tuttavia, non è ipotizzabile alcuna concorrenza tra la
legittimazione attiva del singolo parlamentare e quella della Camera
di appartenenza (ordinanza n. 163 del 2018);
che, infatti, questa Corte ha già escluso, in un conflitto
promosso dal singolo parlamentare nei confronti del Governo, che il
primo possa rappresentare l'intero organo cui appartiene, perchè il
singolo parlamentare non è «titolare di attribuzioni individuali
costituzionalmente protette nei confronti dell'esecutivo» (ordinanza
n. 181 del 2018);
che, infine, queste assorbenti ragioni dispensano dall'esame di
altri aspetti del conflitto, relativi, in particolare, all'esatta
individuazione degli atti asseritamente lesivi delle attribuzioni del
singolo parlamentare ed alla proponibilità del conflitto nei
confronti anche del Senato della Repubblica, organo al quale non
appartiene la parlamentare ricorrente;
che, dunque, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione
tra poteri dello Stato, promosso dalla deputata Sara Cunial, nei
confronti della Camera dei deputati, del Senato della Repubblica e
del Governo, indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 marzo 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 13 aprile 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA