1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 16-9-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 110 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 maggio 2020
Ordinanza dell'11 maggio 2020 del G.I.P. del Tribunale di Tivoli nel procedimento penale a carico di G. P.. Misure di sicurezza - Applicazione provvisoria nei confronti di soggetti affetti da infermita' psichica - Ricovero in una residenza per l'esecuzione delle misure di sicurezza (REMS) - Attribuzione alle Regioni e agli organi amministrativi da esse coordinati e vigilati dell'esecuzione del ricovero provvisorio presso una REMS - Esclusione della competenza del Ministro della giustizia in relazione all'esecuzione della misura - Adozione con atti amministrativi di disposizioni generali in materia di misure di sicurezza. - Codice penale, artt. 206 e 222; decreto-legge 22 dicembre 2011, n. 211 (Interventi urgenti per il contrasto della tensione detentiva determinata dal sovraffollamento delle carceri), convertito, con modificazioni, nella legge 17 febbraio 2012, n. 9, art. 3-ter, come modificato dall'art. 1, comma 1, lettera a), del decreto-legge 31 marzo 2014, n. 52 (Disposizioni urgenti in materia di superamento degli ospedali psichiatrici giudiziari), convertito, con modificazioni, nella legge 30 maggio 2014, n. 81. (20C00182) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 16-9-2020)

TRIBUNALE ORDINARIO DI TIVOLI
Sezione G.I.P. - G.U.P.

Il giudice letti gli atti del proc. n. 2407/2019 R.G. G.I.P. a
carico di:
G... P..., n. R..., residente in C... S... p..., via G... n.
..., sottoposto provvisoriamente alla misura di sicurezza del
ricovero in una residenza per l'esecuzione delle misure di sicurezza
(REMS), con sospensione in attesa dell'esecuzione e sottoposizione
temporanea alla libertà vigilata;
Difensore: Capobianchi avv. Debora di ufficio;

Indagato

A) artt. 81, secondo comma e 336, secondo comma del codice penale
perchè, con più azioni esecutive del medesimo disegno criminoso, in
più occasioni, presso gli uffici del Comune di C... S... P... e
sulla pubblica via, minacciava di un male ingiusto S... B... R...,
S... del predetto ... nell'esercizio delle sue funzioni, per
costringerlo a compiere un atto dell'ufficio ed in particolare per
indurlo a garantirgli la consegna di buoni alimentari; in data 12
settembre 2018 diceva al sindaco: «te meno perchè se te do 'na pizza
il primario dove stavo m'ha detto che c'ho ragione» ed inoltre in
data 21 settembre 2019 tentava di aggredirlo nel suo ufficio per poi
lanciargli contro un cartoccio di vino senza colpirlo;
in C... S... P... in epoca compresa tra il ...; ... con recidiva
reiterata, specifica e infraquinquennale;
B) art. 658 del codice penale perchè, annunciando di volersi
suicidare con comunicazione telefonica al numero di pronto intervento
«112», procurava allarme presso l'Autorità facendo intervenire
presso la sua abitazione il personale del servizio A.R.E.S. «118» e
dei Carabinieri di M... (come da annotazione di servizio n.
27/82-2019), ai quali dichiarava di stare bene e di non avere bisogno
di alcun intervento;
in C... S... P... il ... .

Ritenuto in fatto

1. Con la presente ordinanza si dubita della legittimità
costituzionale degli artt. 206 e 222 del codice penale nonchè
dell'art. 3-ter del decreto-legge n. 211/2011, convertito con
modificazioni dalla legge n. 9/2012, come modificato dall'art. 1,
comma 1, lett. a), decreto-legge n. 52/2014, convertito con
modificazioni dalla legge n. 81/2014 in relazione agli artt. 27 e 110
Cost. nella parte in cui attribuendo l'esecuzione del ricovero
provvisorio presso una Residenza per l'esecuzione delle misure di
sicurezza (REMS) alle Regioni ed agli organi amministrativi da esse
coordinati e vigilati, escludono la competenza del Ministro della
giustizia in relazione all'esecuzione della detta misura di sicurezza
detentiva provvisoria nonchè nella parte in cui consentono
l'adozione con atti amministrativi di disposizioni generali in
materia di misure di sicurezza in violazione della riserva di legge
in materia, rispetto a quanto previsto dagli artt. 2, 3, 25, 32 e 110
Cost.
Si riferiscono di seguito i termini in fatto della questione e,
successivamente, i motivi per i quali essa è ritenuta rilevante e
non manifestamente infondata.
2. Il 31 maggio 2019 il Pubblico ministero chiedeva
l'applicazione provvisoria della misura di sicurezza del ricovero in
REMS nei confronti dell'indagato ai sensi dell'art. 206 del codice
penale, trattandosi di persona in stato di totale incapacità di
intendere e di volere al momento della commissione del fatto, come
risultava dall'accertamento tecnico effettuato dal consulente
nominato per procedere a visita medico legale e psichiatrica. Dopo
avere evidenziato i gravi indizi di sussistenza del fatto, costituiti
dalle dichiarazioni delle persone escusse dalla polizia giudiziaria e
dalle annotazioni degli interventi della stessa polizia giudiziaria,
il Pubblico ministero rilevava che dalla relazione emergeva che il
prevenuto era affetto da psicosi schizo-affettiva con personalità
con tratti antisociali e che era dedito al sistemato abuso di
alcolici. Il consulente tecnico rilevava che il G... P... aveva
vanificato costantemente ogni tentativo di terapia e riabilitazione
poichè non collaborava in alcun modo con il personale sanitario al
quale, invece, si opponeva anche con atti violenti, rendendo di fatto
impossibile la gestione della sua persona e della patologia sofferta.
3. L'11 giugno 2019 questo Giudice emetteva ordinanza ai sensi
degli artt. 206 del codice penale e 312 del codice di procedura
penale con la quale veniva accertato che le sistematiche minacce e
violenza poste in essere dall'indagato contro persone conosciute e
sconosciute e, in particolare, contro il personale sanitario ne
rendevano impossibile l'adesione spontanea ad un progetto
terapeutico, la cui assenza si associava al rischio di ulteriori fasi
di scompenso comportamentale. Il consulente tecnico osservava che
l'indagato poteva essere in grado di seguire un trattamento
psichiatrico esclusivamente in termini coattivi, all'interno di
strutture protette e specializzate per il trattamento delle patologie
di cui era portatore e che tale inserimento appariva anche
consigliabile per prevenire la messa in atto di comportamenti
incongrui ed antisociali, comportamenti che lo stesso, allo stato
attuale, non era in grado di controllare. Il soggetto non aveva
coscienza di malattia, aveva sempre rifiutato le cure e non
collaborato con i servizi preposti e, pertanto, presentava un rischio
psicopatologico rilevante in termini di pericolosità sociale e
necessitava di cure ad elevata intensità terapeutica.
4. Sotto il profilo strettamente giuridico, la pericolosità
sociale del G... emergeva chiaramente dalle violente condotte poste
in essere ripetutamente, dai numerosi e gravi precedenti penali che
comportavano la contestazione della recidiva reiterata, specifica ed
infraquinquennale. Venivano valutati gli elementi previsti dall'art.
3-ter del decreto-legge n. 211/2011, convertito, con modificazioni
dalla legge n. 9/2012, come modificato dall'art. 1, comma 1, lett.
a), decreto-legge n. 52/2014, convertito con modificazioni dalla
legge n. 81/2014, ed era disposta nei confronti dell'indagato la
misura di sicurezza del ricovero presso una REMS, da individuarsi a
cura del Dipartimento dell'Amministrazione penitenziaria (DAP)
rispettando il criterio della territorialità, non essendo
sufficiente a fronteggiare la pericolosità sociale l'applicazione di
una misura di sicurezza non contenitiva, che comunque richiedeva la
collaborazione del soggetto.
5. Risultava dagli atti, però, che Centro di salute mentale
(CSM) di M..., competente nell'ambito del Dipartimento di salute
mentale (DSM) della Azienda sanitaria locale R... aveva già inserito
l'indagato in «lista di attesa» per un posto letto presso una casa di
cura psichiatrica presso una Struttura per trattamenti psichiatrici
intensivi territoriali (STPIT), con possibile prolungamento del
ricovero presso una Struttura residenziale psichiatrica per
trattamenti terapeutico riabilitativi a carattere estensivo (SRTR) in
attesa della disponibilità per l'eventuale ricovero in REMS.
L'ordinanza, fino alla disponibilità di posti in REMS, prevedeva
l'applicazione temporanea della libertà vigilata presso una SRTR nel
territorio della medesima Regione da individuarsi a cura del detto
CSM, con le prescrizioni ritenute idonee ai sensi dell'art. 228 del
codice penale ad evitare le occasioni di nuovi reati.
6. Il Pubblico ministero l'11 giugno 2019 procedeva
all'esecuzione provvisoria ai sensi dell'art. 658, comma 1, secondo
periodo e 659, comma 2 del codice di procedura penale, richiedendo al
DAP l'indicazione della REMS presso la quale doveva essere consegnato
l'indagato. Contestualmente richiedeva al detto CSM di individuare la
SRTR per la temporanea esecuzione della libertà vigilata. Con nota
del 14 giugno 2019 il DAP comunicava un elenco dì tre REMS site nei
comuni di P... S... S... e C... che avrebbero potuto eseguire il
provvedimento. Nella detta nota, tuttavia, il DAP precisava che, come
previsto dal decreto 1° ottobre 2012 emanato dal Ministro della
salute di concerto con il Ministro della giustizia, le REMS erano ad
esclusiva gestione sanitaria ed il trattamento delle persone
sottoposte alla misura di sicurezza detentiva era affidato al
Servizio sanitario regionale (SSR). Di conseguenza, solo la Regione
Lazio ed il SSR, al cui interno operavano i servizi territoriali dei
DSM, erano responsabili della presa in carico e degli interventi
terapeutico-riabilitativi sul territorio nei confronti delle persone
cui fosse stata applicata una misura di sicurezza detentiva.
7. Il DAP precisava che, in base all'articolo 1 dell'Accordo del
26 febbraio 2015 della Conferenza unificata istituita con decreto
legislativo n. 281/1997, le Regioni e le Province autonome avevano
assunto l'impegno a garantire l'accoglienza nelle proprie REMS delle
persone sottoposte a misura di sicurezza detentiva che pertanto
l'accettazione delle persone raggiunte dai provvedimenti
dell'Autorità giudiziaria per l'esecuzione delle misure di sicurezza
detentive spettava esclusivamente alle Regioni, quali elementi del
Servizio sanitario nazionale (SSN), e alle REMS. Il DAP per la
complessità della vicenda svolgeva mera opera di raccordo
informativo tra le Autorità giudiziarie e le nuove strutture
sanitarie (REMS), come previsto dalla circolare del Ministero della
giustizia del 26 marzo 2015, emessa a seguito della riforma sul
superamento degli ospedali psichiatrici giudiziari. Il DAP, in
conclusione, rilevava formalmente di non avere alcuna possibilità di
incidere sulle manifestazioni di volontà di quelle REMS che per vari
motivi, connessi anche ma non solo al ritenuto raggiungimento dei
limiti di capienza della struttura, rifiutavano di ricevere
l'internando non dando esecuzione al provvedimento emesso
dall'Autorità giudiziaria.
8. A seguito di tale nota seguiva una serie di trasmissioni di
atti tra istituzioni regionali ed enti locali sanitari preposti
all'esecuzione della misura di sicurezza provvisoria detentiva del
ricovero in REMS che - a tutt'oggi - non era possibile attuare sia di
fatto, per la scarsità di risorse materiali ed umane, che in punto
di diritto per quanto qui di interesse, a causa del sostanziale
diniego dell'Amministrazione penitenziaria per la ritenuta
incompetenza in materia di gestione delle REMS e segnatamente per la
asserita intrasferibilità fuori dal territorio regionale, mancando
finanche presso l'Amministrazione centrale uno strumento di
conoscenza della disponibilità nazionale dei posti in REMS. Veniva
meno, tra l'altro, anche la possibilità concreta di eseguire la
misura di sicurezza provvisoria non detentiva della libertà
vigilata, rivelatasi del tutto inidonea a contenere la pericolosità
dell'indagato che sistematicamente rifiutava il ricovero
residenziale, o se ne allontanava, e che non si sottoponeva ad alcuna
delle terapie imposte con il provvedimento di applicazione temporanea
della detta misura di sicurezza non detentiva.
9. La concreta dimostrazione di tale assoluta incongruenza sul
piano giuridico, prima che fattuale, della confusa congerie di norme
susseguitesi in materia di misure di sicurezza da applicarsi nei
confronti delle persone totalmente inferme di mente, per quanto qui
riguarda, era evidente anche in base alle risposte ed alla cronologia
degli eventi poiche':
a. il 17 giugno 2019 il DSM della ASL RM/5 comunicava
l'indisponibilità di posti presso le due REMS di P... S... e presso
quella di S... con inserimento del prevenuto in «lista di attesa»;
b. il 19 giugno 2019 il DSM della ASL FR comunicava
l'indisponibilità di posti presso la REMS di C..., con inserimento
del prevenuto in lista di attesa;
c. il 21 giugno 2019 il CSM della ASL RM/4 comunicava
l'indisponibilità di posti presso la SRTR di M..., dove andava
temporaneamente eseguita la libertà vigilata, con inserimento del
prevenuto in «lista di attesa»;
d. il 22 giugno 2019 il DSM della ASL RM/4 comunicava il
ricovero dell'indagato in stato di libertà presso il Servizio
psichiatrico di diagnosi e cura (SPDC) del Presidio ospedaliero di
M... dell'ASL RM/5, a titolo di ricovero de facto per le gravi
condizioni al salute mentale dell'indagato, preannunciando altresì
un futuro ricovero presso la Struttura residenziale psichiatrica
(SRP) di C... C... sita in T... località V... A... ;
e. il 24 giugno 2019 il Pubblico ministero emetteva ordine di
esecuzione della libertà vigilata temporanea presso una SRTR
individuata dal CSM di M... nell'attesa di individuare una REMS per
l'esecuzione della misura di sicurezza detentiva provvisoria del
ricovero in REMS ma, preso atto della comunicazione dei Carabinieri
di F... R... dell'impossibilità di individuare sia la prima che la
seconda struttura, sospendeva l'ordine di esecuzione di entrambe le
misure di sicurezza;
f. il 25 giugno 2019 i Carabinieri di F... R... confermavano
l'impossibilità di eseguire l'ordinanza comunicando l'inserimento
dell'indagato in «lista di attesa» del SPDC, ossia di una struttura
ospedaliera del SSR non preposta all'esecuzione delle misure di
sicurezza;
g. il 10 luglio 2019 il DSM dell'ASL RM/4 comunicava le
dimissioni dell'indagato dal ricovero de facto presso il SPDC del
Presidio ospedaliero di M... dell'ASL RM/5 ed il rientro dello stesso
presso l'abitazione in C... S... P... per sottoposizione a terapia
domiciliare in stato di libertà per il rifiuto di adempiere agli
obblighi della libertà vigilata;
h. il 12 luglio 2019 il Comune di C... S... P... chiedeva copia
della relazione del consulente tecnico del Pubblico ministero per
avere informazioni nel tentativo di individuare un'idonea struttura
almeno per l'esecuzione provvisoria e temporanea della libertà
vigilata residenziale, in attesa del ricovero provvisorio in REMS;
i. il 25 luglio 2019 veniva formulata richiesta urgente di
accertamento medico per «trattamento sanitario obbligatorio (TSO) a
causa delle gravi condizioni psicofisiche dell'indagato che rifiutava
il ricovero, non effettuava le terapie e si rendeva irreperibile;
j. il 26 luglio 2019 il CSM di M... presso la ASL RM/4
comunicava che l'indagato non si era presentato presso la S... C...
I... sita in F..., individuata per l'esecuzione provvisoria della
libertà vigilata temporanea, che aveva rifiutato ogni terapia
farmacologica ed aveva ripreso l'abuso di alcolici;
k. il 15 agosto 2019 veniva effettuato un nuovo ricovero de
facto dell'indagato in stato di libertà presso il SPDC del Presidio
ospedaliero di M... dell'ASL RM/5 per le gravi condizioni
psicofisiche legate all'abuso di alcolici, con ulteriore aggravamento
delle trasgressioni alla libertà vigilata e persistente mancata
indicazione di REMS presso le quali eseguire la misura;
l. il 4 settembre 2019 il DSM presso la ASL RM/4 comunicava di
avere fissato un incontro in Roma per un colloquio tra l'indagato e
gli operatori della detta S... C... I... di F..., per convincerlo ad
accettare il ricovero, comunicandogli l'obbligatorietà del
provvedimento giudiziario senza ottenere alcun riscontro;
m. il 9 ottobre 2019 questo Giudice sollecitava il Pubblico
ministero a fornire notizie circa l'esecuzione delle misure di
sicurezza provvisorie disposte;
n. l'11 ottobre 2019 il Pubblico ministero rilevava che il CSM
competente non aveva ancora individuato alcuna struttura sia per
l'esecuzione della libertà vigilata provvisoria temporanea sia per
il ricovero provvisorio in REMS; di conseguenza sollecitava il CSM di
M... dell'ASL RM/4 che il DSM dell'ASL RM/4 a individuare le dette
strutture, almeno per procedere all'esecuzione della libertà
vigilata provvisoria temporanea, in attesa di individuare un REMS;
o. il 18 ottobre 2019 il CSM di M... dell'ASL RM/4 riferiva di
un provvisorio ricovero de facto del prevenuto in stato di libertà
in casa di cura per motivi di salute fisica (diabete mellito),
ribadendo che persisteva la mancanza di posti per il ricovero in REMS
e che non era stato possibile nemmeno eseguire la libertà vigilata
provvisoria presso una SRTR, non presentandosi il prevenuto agli
appuntamenti fissati per i colloqui preliminari;
p. Il 6 novembre 2019 il CSM di M... dell'ASL RM/4 comunicava
che il prevenuto continuava a sottrarsi all'esecuzione della libertà
vigilata presso la SRTR e che erano risultati vani tutti i tentativi
di convincerlo ad adempiere agli obblighi previsti dalla detta misura
di sicurezza provvisoria non detentiva, senza che fosse indicata
alcuna REMS presso la quale eseguire la misura di sicurezza del
ricovero;
q. il 25 novembre 2019 il Pubblico ministero emetteva l'avviso
di conclusione delle indagini preliminari, che veniva notificato il
14 febbraio 2020 personalmente all'indagato che si trovava in stato
di libertà in C... S... P..., in ulteriore trasgressione della
libertà vigilata residenziale;
r. il 31 marzo 2020, dopo numerosi solleciti, il Pubblico
ministero rinnovava la richiesta al DSM presso la A... di indicazione
di una REMS per l'esecuzione della misura di sicurezza detentiva
provvisoria dando atto che non era possibile eseguire, in via
temporanea, la libertà vigilata presso una SRTR, poichè l'indagato
non si presentava e non vi erano strumenti coercitivi per procedere
diversi dall'esecuzione del ricovero in REMS, che continuava a non
essere ineseguibile per mancanza di posti;
s. il 2 aprile 2020 il Pubblico ministero presentava la
richiesta per la fissazione dell'udienza dibattimentale per
l'emissione della citazione diretta a giudizio davanti al Tribunale
di T... per i reati sopra descritti e il Presidente del Tribunale
indicava la data dell'8 settembre 2020 ai sensi dell'art. 132,
132-bis e 160 disp. att. del codice di procedura penale ai fini
dell'emissione del decreto di citazione a giudizio, ancora non
emanato;
t. l'8 aprile 2020 il CSM di M... dell'A... comunicava che
l'indagato proseguiva nel rifiuto di procedere a ricovero
residenziale presso la detta SRTR, che persistevano le condizioni
patologiche, che si erano aggravate per l'abuso continuo di alcolici
e che permaneva la mancanza di posti presso le REMS della Regione
Lazio per eseguire la misura provvisoria di sicurezza detentiva;
u. il 15 aprile 2020 il Pubblico ministero trasmetteva gli atti
a questo Giudice per i provvedimenti di competenza in materia di
esecuzione provvisoria della misura di sicurezza della REMS che non
era risultata eseguibile;
v. l'11 maggio 2020, con separata ordinanza, veniva revocata la
misura di sicurezza provvisoria della libertà vigilata per le
plurime e gravi trasgressioni commesse, secondo quanto previsto
dall'art. 231 del codice penale, dandosi atto che si doveva procedere
all'esecuzione della misura dì sicurezza provvisoria della REMS
originariamente applicata con riferimento al solo delitto contestato
al capo A), secondo i principi stabiliti dalla Corte di cassazione
con sent. n. 12399/2019 che escludeva l'applicabilità della misura
di sicurezza alle contravvenzioni nei casi di persone inferme di
mente.
10. Quanto all'impossibilità di eseguire il ricovero in REMS, si
rileva che la «lista di attesa» presso la Regione Lazio è tenuta
mediante il c. d. SMOP, ossia il Sistema informativo per il
Monitoraggio del superamento degli Ospedali psichiatrici giudiziari
(OPG). Nell'ambito del SSR ed alle dirette dipendenze della Regione
Lazio, lo SMOP gestisce a livello informatico la disponibilità dei
posti per l'esecuzione del ricovero in REMS, nell'ambito del percorso
di superamento sancito dall'Allegato C al decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 1° aprile 2008, in attuazione di quanto
previsto dalle Linee di indirizzo sancite dagli Allegati A e C del
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1° aprile 2008 e
dagli Accordi sanciti in Conferenza Unificata il 13 ottobre 2011
(Rep. Atti n. 95/C.U.) e il 26 febbraio 2015 (Rep. Atti n. 17/C.U.).
Lo SMOP ha le seguenti funzioni:
a. la gestione del flusso dei dati relativi ai pazienti in
misura di sicurezza nelle diverse fasi del percorso di presa in
carico da parte delle ASL competenti, anche laddove si producano
variazioni della loro situazione di internamento (trasferimento,
esecuzione penale esterna con licenza finale di esperimento, libertà
vigilata, dimissione);
b. il monitoraggio del flusso;
c. l'elaborazione dei dati con risultato finale di report.
11. Così descritti i fatti, si osserva che la misura di
sicurezza detentiva del ricovero in REMS risultava, tuttavia,
ineseguibile perchè il DAP aveva dichiarato di non essere competente
ad individuare REMS diverse da quelle indicate e, più in generale,
ad adottare qualsiasi provvedimento in materia di ricovero in REMS,
che nel caso di specie non poteva nemmeno essere eseguita in altra
Regione. Si protraeva, inoltre, fino ad oggi l'indisponibilità dei
competenti DSM della Regione Lazio a rendere disponibile un posto
presso una REMS sita nel territorio della medesima Regione.

Considerato in diritto

12. Riferiti secondo quanto sopra descritto i termini di fatto
che danno origine alla presente questione di legittimità
costituzionale, si precisano i motivi di diritto per i quali si
solleva, di ufficio ai sensi dell'art. 23, terzo comma, legge n.
87/1953, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 3-ter
del decreto-legge n. 211/2011, convertito, con modificazioni dalla
legge n. 9/2012, come modificato dall'art. 1, comma 1, lett. a),
decreto-legge n. 52/2014, convertito con modificazioni dalla legge n.
81/2014 in relazione agli artt. 27 e 110 Cost. nella parte in cui
attribuendo l'esecuzione del ricovero provvisorio presso una
Residenza per l'esecuzione delle misure di sicurezza (REMS) alle
Regioni ed agli organi amministrativi da esse coordinati e vigilati,
escludono la competenza del Ministro della giustizia in relazione
all'esecuzione della detta misura di sicurezza detentiva provvisoria
nonchè nella parte in cui consentono l'adozione con atti
amministrativi di disposizioni generali in materia di misure di
sicurezza in violazione della riserva di legge in materia, rispetto a
quanto previsto dagli artt. 2, 3, 25, 32 e 110 Cost. È certa la
rilevanza nel procedimento della questione predetta, poichè è
indubbio che a causa della persistente pericolosità sociale del
prevenuto, gravato da recidiva reiterata per delitti violenti, e
delle plurime e gravi trasgressioni della libertà vigilata, disposta
solo temporaneamente ed oggi revocata, è tuttora necessario dare
esecuzione all'ordinanza che dispone il ricovero provvisorio presso
una REMS che, in base alle dette disposizioni di legge e di atti
aventi forza di legge, va eseguita presso strutture della Regione
Lazio, nella quale rientra il Comune di C... S... P..., dove è
residente l'indagato. Il Ministro della giustizia, attraverso il DAP,
ha dichiarato di non essere competente ad adottare misure in
relazione all'esecuzione del ricovero presso la REMS, con la
conseguenza che in applicazione delle dette disposizioni risulta
impossibile da oltre un anno procedere all'esecuzione a causa
dell'indisponibilità di un posto all'interno dello SMOP, quale
sistema della Regione Lazio deputato al monitoraggio dei posti.
13. È necessario ricostruire in sintesi il percorso all'esito
del quale il legislatore trasferiva dal Ministro della giustizia alle
Regioni ed alle Province autonome di Bolzano e Trento la competenza
in materia di esecuzione - per quanto qui riguarda - delle misure di
sicurezza detentive provvisorie nei confronti degli internati affetti
da patologie psichiatriche, al fine di comprendere l'intrinseco
contrasto tra le disposizioni di legge ordinaria suddette e le norme
costituzionali che disciplinano le misure di sicurezza. La prima
disposizione di trasferimento di competenze penitenziarie in materia
sanitaria era la legge n. 419/1998, che delegava al Governo la
razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale (SSN) e l'adozione
di un testo unico in materia di organizzazione e funzionamento del
SSN, modificando altresì l'art. 5, decreto legislativo n. 502/1992
con il riordino della medicina penitenziaria, la cui competenza
veniva trasferita dall'Amministrazione penitenziaria ai SSR per il
tramite delle locali ASL, i cui compiti venivano successivamente
definiti dal decreto legislativo n. 230/1999.
14. La Corte costituzionale dichiarava, poi, illegittimi sia
l'art. 222 del codice penale, nella parte in cui non consentiva al
giudice, nei casi ivi previsti, di adottare, in luogo del ricovero in
ospedale psichiatrico giudiziario, una diversa misura di sicurezza,
idonea ad assicurare adeguate cure dell'infermo di mente e a far
fronte alla sua pericolosità sociale (sentenza n. 253/2003), sia
l'art. 206 del codice penale, nella parte in cui non consentiva al
giudice di disporre, in luogo del ricovero in un ospedale
psichiatrico giudiziario, una misura di sicurezza non detentiva
prevista dalla legge per il raggiungimento dello stesso obiettivo
(sentenza n. 367/2004).
15. Successivamente veniva deciso il superamento degli ospedali
psichiatrici giudiziari dall'allegato C del decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri 1° aprile 2008 e dai conseguenti Accordi
sanciti dalla Conferenza unificata istituita ai sensi dell'art. 9,
decreto legislativo n. 281/1997, nelle sedute del 2011-2008, 26
novembre 2009 e 13 ottobre 2011, secondo le modalità previste dal
citato decreto e dai detti accordi.
16. Con l'art. 3-ter del decreto-legge n. 211/2011, convertito
con modificazioni dalla legge n. 9/2012 venivano previste ulteriori
disposizioni per il definitivo superamento degli ospedali
psichiatrici giudiziari delegificando la materia e disponendo che
entro il 31 marzo 2012, con decreto di natura non regolamentare del
Ministro della salute adottato di concerto con il Ministro della
giustizia d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano,
dovessero essere definiti ulteriori requisiti strutturali,
tecnologici e organizzativi, anche con riguardo ai profili di
sicurezza, relativi alle strutture destinate ad accogliere le persone
cui erano applicate le misure di sicurezza del ricovero in ospedale
psichiatrico giudiziario e dell'assegnazione a casa di cura e
custodia, ad integrazione di quanto previsto dal decreto del
Presidente della Repubblica 14 gennaio 1997, pubblicato nel
supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 42 del 20 febbraio
1997. Detto decreto approvava l'Atto di indirizzo e coordinamento
alle Regioni e alle Province autonome di Trento e di Bolzano, in
materia di requisiti strutturali, tecnologici ed organizzativi minimi
per l'esercizio delle attività sanitarie da parte delle strutture
pubbliche e private.
17. I principi sanciti dal detto art. 3-bis erano:
a. l'esclusiva gestione sanitaria all'interno delle strutture;
b. la previsione di attività perimetrale di sicurezza e di
vigilanza esclusivamente esterna, ove necessario in relazione alle
condizioni dei soggetti interessati, da svolgere nel limite delle
risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione
vigente;
c. la destinazione delle strutture ai soggetti provenienti, di
norma, dal territorio regionale di ubicazione delle medesime.
18. Il successivo decreto 1° ottobre 2012 del Ministro della
salute di concerto con il Ministro della giustizia stabiliva i
predetti i requisiti strutturali, tecnologici e organizzativi delle
strutture residenziali destinate ad accogliere le persone cui erano
applicate le misure di sicurezza del ricovero in ospedale
psichiatrico giudiziario e dell'assegnazione a casa di cura e
custodia. L'Allegato A al suddetto decreto rilevava che i pazienti
destinatari delle strutture di che trattasi potevano presentare
caratteristiche psicopatologiche significativamente variabili e
disponeva che, fermi restando i requisiti di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 14 gennaio 1997 e al detto decreto e la
gestione sanitaria delle strutture, le Regioni e le Province Autonome
di Trento e Bolzano ne assicuravano un'implementazione adeguatamente
diversificata, anche in termini strutturali, organizzativi, di
profili di sicurezza e di vigilanza esterna, nonchè per livelli di
protezione, idonea a rispondere alle diverse caratteristiche
psicopatologiche ed alla loro evoluzione.
19. Con decreto-legge n. 24/2013, convertito con modifiche dalla
legge n. 57/2013 erano previsti termini certi per la soppressione
degli OPG, veniva conferito al Governo il potere di sostituirsi alle
Regioni ed alla Province autonome suddette in caso di inerzia
nell'attuazione del programma di trasferimento delle competenze in
materia di REMS, anche per favorire la presa in carico da parte dei
DMS dei pazienti dimessi dagli OPG per i quali non si riteneva
necessaria la misura di sicurezza.
20. Con il decreto-legge n. 52/2014, convertito con modifiche
dalla legge n. 81/2014, si stabiliva la data definitiva di
soppressione degli OPG, individuandola nel 31 marzo 2015, e si
definiva la natura sussidiaria delle misure di sicurezza detentive
rispetto alle misure di sicurezza non detentive nei confronti dei
pazienti psichiatrici (c.d. extrema ratio). L'art. 7 dell'Accordo
adottato ai sensi del D.M. dell'11 ottobre 2012, All. A, statuiva che
alla data di chiusura degli OPG, le Regioni e le Province Autonome,
il DAP e la Magistratura avrebbero definito, mediante specifici
accordi, le modalità di collaborazione, ai fini dell'attuazione
delle disposizioni di cui alla legge n. 81/2014, inerenti
l'applicazione delle misure di sicurezza detentive, la loro
trasformazione e l'eventuale applicazione di misure di sicurezza,
anche in via provvisoria, non detentive. L'art. 4 del medesimo
Accordo, inoltre, prevedeva che le Regioni avrebbero. adottano un
piano di formazione del personale delle REMS mirato ad acquisire e a
mantenere competenze cliniche, medico legali e giuridiche, con
particolare attenzione ai rapporti con la Magistratura di
Sorveglianza, specifiche per la gestione dei soggetti affetti da
disturbo mentale autori di reato.
21. Con la sentenza n. 186/2016 la Corte costituzionale
effettuava una prima valutazione del «nuovo sistema» delle misure di
sicurezza da applicare agli autori di reato infermi di mente,
dichiarando non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 1, lettera b), del decreto-legge n. 52/2014,
convertito con modificazioni dall'art. 1, comma l, della legge n.
81/2014, ritenendo legittime le parti in cui detta disposizione
stabilisce che l'accertamento della pericolosità sociale è
effettuato sulla base delle qualità soggettive della persona e senza
tenere conto delle condizioni di cui all'articolo 133, secondo comma,
numero 4, del codice penale e che non costituisce elemento idoneo a
supportare il giudizio di pericolosità sociale la sola mancanza di
programmi terapeutici individuali. Secondo la Corte costituzionale,
infatti, la disposizione censurata non aveva modificato, neppure
indirettamente, per le persone inferme di mente o seminferme di
mente, la nozione di pericolosità sociale, ma si era limitata ad
incidere sui criteri di scelta tra le diverse misure di sicurezza e
sulle condizioni per l'applicazione di quelle detentive.
22. L'art. 1, comma 16, lett. c), legge n. 103/2017, delegava il
Governo ad adottare entro il 3 agosto 2018 la revisione della
disciplina delle misure di sicurezza personali ai fini della
rivisitazione, con riferimento ai soggetti imputabili, prevedendo
numerosi criteri che dovevano comunque fare salve le esigenze di
prevenzione a tutela della collettività, tenuto conto dell'effettivo
superamento degli ospedali psichiatrici giudiziari e dell'assetto
delle nuove residenze per l'esecuzione delle misure di sicurezza
(REMS), con previsione della destinazione alle REMS prioritariamente
dei soggetti per i quali sia stato accertato in via definitiva lo
stato di infermità al momento della commissione del fatto, da cui
derivi il giudizio di pericolosità sociale, con riferimento alle
peculiari esigenze di trattamento dei soggetti e nel pieno rispetto
dell'articolo 32 della Costituzione. La delega legislativa, tuttavia,
scadeva senza essere esercitata.
23. L'inefficace gestione delle misure di sicurezza detentive da
parte delle Regioni era già stata segnalata dal Consiglio Superiore
della Magistratura con una prima risoluzione del 19 settembre 2017
avente ad oggetto Direttive interpretative ed applicative in materia
di superamento degli OPG e di istituzione delle Residenze per
l'esecuzione delle misure di sicurezza REMS, di cui alla legge n. 81
del 2014. Da quanto rilevabile dal monitoraggio svolto presso le
Autorità giudiziarie dei vari distretti di Corte di appello, si
constatava che pressochè in tutte le Regioni interessate vi era
assoluta carenza di posti e sostanziale ineseguibilità delle misure
di sicurezza detentive anche per persone di particolare pericolosità
sociale, non essendo nemmeno possibile trasferire da una Regione
all'altra gli internati per mancanza di un effettivo coordinamento da
parte del Ministro della giustizia.
24. In data 8 novembre 2017 il Ministro della giustizia e la
Regione Lazio approvavano un protocollo di intesa, sottoscritto anche
dalla Corte di appello di Roma e dalla Procura generale presso la
medesima Corte, per una tempestiva ed efficace comunicazione tra
REMS, DSM e Magistratura per l'esecuzione delle misure di sicurezza
detentive nei confronti di pazienti psichiatrici e per la
regolamentazione delle modalità con le quali effettuare eventuali
invii presso luoghi di cura esterni.
25. Successivamente il Consiglio Superiore della Magistratura,
atteso il persistere delle gravi inefficienze segnalate, sia in
relazione al trattamento psichiatrico degli internati che alla
sostanziale impossibilità di contenerne la pericolosità sociale,
era intervenuto nuovamente con altra risoluzione del 25 settembre
2008, con la quale sollecitava l'elaborazione di Protocolli operativi
in tema di misure di sicurezza psichiatriche da parte degli Uffici
giudiziari di merito e di sorveglianza, insieme al Ministro della
giustizia alle Autorità regionali competenti, sollecitando
l'adozione di accordi che potessero garantire la risoluzione delle
gravi inefficienze descritte che, nel caso in esame, si protraggono
tuttora.
26. Con sentenza n. 99/2019 la Corte costituzionale esaminava
nuovamente la disciplina del ricovero presso una REMS, sia pure sotto
il diverso profilo dell'inapplicabilità a coloro che erano affetti
da infermità mentale sopravvenuta alla condanna. La Corte
costituzionale dava atto che la misura di sicurezza detentiva del
ricovero presso una REMS era soggetta ai principi sopra descritti di
gestione sanitaria e territorialità e rilevava la mancata attuazione
della delega conferita dal legislatore al governo con la predetta
legge n. 103/2017, ma riteneva che essa non potesse essere applicata
anche a coloro ai quali l'infermità mentale era sopravvenuta
rispetto alla condanna. Veniva, di conseguenza, ritenuta fondata la
questione di legittimità costituzionale sollevata dalla Corte di
cassazione e la Corte costituzionale dichiarava l'illegittimità
costituzionale dell'art. 47-ter, comma 1-ter, legge n. 354/1975, n.
354, nella parte in cui non prevedeva che, nell'ipotesi di grave
infermità psichica sopravvenuta, il Tribunale di sorveglianza
potesse disporre l'applicazione al condannato della detenzione
domiciliare anche in deroga ai limiti di cui al comma 1 del medesimo
art. 47-ter. Nella medesima sentenza la Corte costituzionale rilevava
che il percorso riformatore delle misure di sicurezza detentive era
risultato lungo e faticoso e che era sostanzialmente rimasto
incompiuto.
27. Così delineato il complessivo quadro giuridico al cui
interno si muove la decisione da adottare si rileva che - in
relazione al presente procedimento - il ricovero in REMS rientra tra
le misure di sicurezza che costituiscono, ai sensi degli artt. 2 e
25, comma terzo Cost., una forma di tutela da parte dello Stato dei
diritti inviolabili dell'uomo alla vita e all'incolumità per
proteggere i terzi dalle condotte violente che possono essere poste
in essere dagli autori di reato non imputabili per incapacità di
intendere e di volere, con l'espressa previsione della riserva di
legge per la disciplina dei casi in cui è possibile sottoporre a
misura di sicurezza una persona. L'art. 13, secondo comma Cost.
impone che solo l'Autorità giudiziaria possa disporre con atto
motivato la restrizione della libertà personale, con un principio
applicabile anche alle misure di sicurezza detentive, definitive o
provvisorie, da disporre nei confronti degli autori di reato infermi
di mente. L'art. 32 Cost., infine, tutela la salute come fondamentale
diritto dell'individuo e anche come interesse della collettività,
prevedendo la riserva di legge anche in relazione ai trattamenti
sanitari obbligatori, nel limite assoluto dell'inviolabilità dei
limiti imposti dal rispetto della persona umana.
28. In questo quadro si inserisce la misura di sicurezza
detentiva provvisoria del ricovero in REMS nei confronti di infermi
di mente, alla quale da un lato sono stati attribuiti dal legislatore
caratteri prevalentemente terapeutici, con la esclusiva gestione
sanitaria all'interno delle strutture, ma dall'altro lato è stato
lasciato il carattere restrittivo della libertà personale derivante
dalla pericolosità sociale degli autori di reato che - a causa di
infermità mentale al momento di commissione del fatto - debbano
essere sottoposti a detto ricovero. Sussiste, quindi, una chiara
differenza tra la limitazione alla libertà personale derivante
dall'applicazione di un trattamento sanitario obbligatorio (TSO) su
persona affetta da malattia di mente e tale da necessitare di cure da
prestare in condizioni di degenza ospedaliera, rispetto alla
limitazione alla libertà personale derivante dall'applicazione della
misura di sicurezza detentiva del ricovero in REMS. Solo in
quest'ultimo caso, infatti, il presupposto per la limitazione della
libertà personale è la commissione di un fatto costituente reato da
parte di persona incapace di intendere e di volere per la quale
sussista il detto requisito della pericolosità sociale. L'intervento
dell'Autorità giudiziaria, pertanto, nel caso di TSO opera solo ex
post a ratifica del provvedimento adottato dall'Autorità sanitaria
allo scopo di verificare il rispetto della procedura e la sussistenza
effettiva delle necessità terapeutiche accertate dal medico
proponente e dal medico della struttura pubblica dì cui agli artt.
33 e 34, legge n. 833/1978. Nel caso di misure di sicurezza
detentive, invece, l'Autorità giudiziaria ha la competenza esclusiva
a disporre di propria iniziativa la misura di sicurezza detentiva,
definitiva o provvisoria, a causa della presenza di un fatto
costituente reato e dell'accertata pericolosità sociale dell'autore
incapace di intendere e di volere.
29. La differenza così evidenziata risulta delineata anche nella
legge processuale penale, poichè l'art. 73 del codice di procedura
penale prevede che, in ogni caso in cui lo stato di mente
dell'imputato appaia tale da renderne necessaria la cura nell'ambito
del servizio psichiatrico, qualora vi sia pericolo nel ritardo, il
Giudice disponga anche di ufficio il ricovero provvisorio
dell'imputato in idonea struttura del servizio psichiatrico
ospedaliero, fino al provvedimento dell'Autorità competente per
l'adozione delle misure previste dalle leggi sul trattamento
sanitario per malattie mentali, ovvero applichi la misura della
custodia cautelare presso una casa di cura ai sensi dell'art. 286 del
codice di procedura penale. Quando, invece, l'imputato sia affetto da
vizio totale di mente per il quale debba essere applicata in via
provvisoria la misura di sicurezza del ricovero in REMS per totale
incapacità di intendere e di volere ai sensi degli artt. 85, 88, 206
e 222 del codice penale e dall'art. 3-ter del decreto-legge n.
211/2011, convertito con modificazioni dalla legge n. 9/2012, come
modificato dall'art. 1, comma 1, lett. a), decreto-legge n. 52/2014,
convertito con modificazioni dalla legge n. 81/2014, il Giudice
procede previo accertamento della pericolosità sociale dell'imputato
ai sensi degli artt. 312 e 313 del codice penale.
30. Ne deriva che la limitazione della libertà personale
conseguente al TSO trova giustificazione e fondamento costituzionale
nell'esclusivo interesse alla tutela della salute della persona nei
cui confronti detto trattamento viene applicato, secondo quanto
previsto dall'art. 32 Cost., mentre la limitazione della libertà
personale derivante dalla misura di sicurezza detentiva provvisoria
del ricovero in REMS trova giustificazione e fondamento
costituzionale anche nella tutela dei diritti fondamentali alla vita
ed all'incolumità personale dei terzi diversi dall'infermo di mente
che vi è sottoposto, secondo quanto previsto dagli artt. 2 e 25
Cost., ferma restando la concorrente tutela della salute del detto
infermo di mente ai sensi dell'art. 32 Cost.
31. L'aspetto penale della misura di sicurezza detentiva
personale, peraltro, risulta evidente anche dal complesso di
disposizioni che ne disciplinano l'esecuzione, che è affidata al
Pubblico ministero e che avviene con applicazione delle disposizioni
compatibili previste dall'ordinamento penitenziario e dal regolamento
penitenziario, che disciplinano i diritti riconosciuti agli internati
presso le REMS (permessi, licenze, rivalutazioni della pericolosità
ecc.) ed il loro trattamento durante l'applicazione della misura di
sicurezza (cura, terapia, socialità ecc.). Gli artt. 2 e 25 della
legge n. 300/1963, che autorizzava la ratifica ed esecuzione della
Convenzione europea di estradizione firmata a Parigi il 13 dicembre
1957, prevedono la possibilità di estradare anche i sottoposti a
misura di sicurezza, definita come qualsiasi misura restrittiva della
libertà personale ordinata in aggiunta o in sostituzione di una
pena, con provvedimento di una giurisdizione penale. La misura di
sicurezza si fonda sulla pericolosità sociale, come definita
dall'art. 203 del codice di procedura penale che, agli effetti della
legge penale e anche con riferimento agli infermi di mente, prevede
che sia ritenuta socialmente pericolosa la persona non imputabile, la
quale abbia commesso taluno dei fatti previsti come reato, quando è
probabile che commetta nuovi fatti preveduti dalla legge come reati.
La probabilità di recidiva nel reato, perciò, giustifica la
limitazione della libertà personale dell'infermo di mente e va
valutata ai sensi dell'art. 133 del codice penale, che indica i
criteri mediante i quali il giudice valuta la gravità del reato e la
capacità a delinquere. Va comunque esclusa ai fini della valutazione
della pericolosità sociale sia il giudizio sulle condizioni di vita
individuale, familiare e sociale del reo che l'eventuale assenza di
programmi terapeutici individuali, secondo quanto previsto dall'art.
3-ter, comma 5, decreto-legge n. 211/2011, convertito con
modificazioni dalla legge n. 9/2012, come modificato dall'art. 1,
decreto-legge n. 52/2014, convertito con modificazioni dalla legge n.
81/2014. A mero scopo indicativo delle prassi amministrative, in ogni
caso, si rileva sul punto che anche il menzionato Accordo adottato il
26 febbraio 2015 dalla Conferenza unificata riconosce la qualità di
internati alle persone sottoposte al ricovero in REMS con
applicazione delle norme dell'ordinamento e del regolamento
penitenziario.
32. La conseguenza primaria di tale complesso di disposizioni di
legge di rango costituzionale, internazionale ed ordinario è che
l'esecuzione della misura di sicurezza detentiva, nel caso di specie
in via provvisoria, del ricovero in REMS è sostanzialmente
assimilabile all'esecuzione di una misura giudiziaria penale
restrittiva della libertà personale e va affidata per gli aspetti
materiali all'organo che sovrintende l'Amministrazione penitenziaria,
ossia il Ministro della giustizia al quale spettano ai sensi
dell'art. 110 Cost. l'organizzazione e il funzionamento dei servizi
relativi alla giustizia con le relative responsabilità. Un ulteriore
indicatore della esclusiva attribuzione del Ministro della giustizia
in materia di misure di sicurezza si trae dall'art. 117, secondo
comma Cost., che nel ripartire le competenze legislative tra lo Stato
e le Regioni prevede che spetti allo Stato la legislazione esclusiva
in materia di: «... h) ordine pubblico e sicurezza ... l)
giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale ...».
33. L'attribuzione costituzionale al Ministro della giustizia in
materia di organizzazione e funzionamento dei servizi relativi alla
giustizia, quindi, impone che spetti a quest'ultimo la competenza a
provvedere in relazione all'esecuzione dei provvedimenti
dell'Autorità giudiziaria per motivi di omogeneo, ordinato ed
efficace trattamento degli internati nei cui confronti va eseguito il
ricovero in REMS. La sottrazione al Ministro della giustizia di ogni
competenza diretta in materia, peraltro, non solo va ritenuta
conforme alle disposizioni sopra menzionate ma è anche in concreto
ritenuta dal DAP, quale articolazione dell'Amministrazione che cura
l'esecuzione delle misure restrittive della salute personale.
34. La legge ordinaria, infatti, legittimamente valorizza gli
aspetti di tutela della salute dell'autore di reato infermo di mente
pericoloso socialmente, prevedendone il ricovero in strutture come le
REMS inserite nel SSR. Non è conforme alle dette disposizioni
costituzionali, però, la completa estromissione da qualsiasi
funzione in materia di misure di sicurezza nei confronti di infermi
di mente del Ministro della giustizia, e per esso dei suoi organi
amministrativi come il DAP. Detta esclusione discende dall'esclusiva
gestione sanitaria della struttura, dalla previsione solo di
sicurezza perimetrale esterna delle dette REMS, con soppressione di
ogni forma di presidio di sicurezza interna per gli stessi internati,
per gli operatori e per eventuali visitatori, e con ordinaria
destinazione alle REMS a soggetti provenienti dal territorio
regionale delle medesime. Ne deriva un sistema disfunzionale e
completamente privo di quella razionalità che la stessa Corte
costituzionale auspicava dal legislatore nella compiuta disciplina
delle misure di sicurezza detentive per autori di reato infermi di
mente e pericolosi socialmente, con impossibilità di fatto di porre
in esecuzione il ricovero in REMS al di fuori della Regione e un
complessivo incremento di rischi per l'incolumità dei cittadini e
degli stessi infermi di mente, esposti a lunghi periodi nei quali è
di fatto impossibile applicare misure di sicurezza a tutela anche
della loro salute. Il principio di eguaglianza, previsto dall'art. 3
Cost., impone che le norme di legge debbano essere conformi a
ragionevolezza quale presidio fondamentale dei diritti riconosciuti
ai cittadini dalla Costituzione e quale limite ai poteri del
legislatore ordinario.
35. Nel caso in esame il Ministro della giustizia, e per esso il
DAP, riteneva che le dette disposizioni di legge impedissero ogni
intervento in relazione all'esecuzione della misura di sicurezza de
qua, diverso dalla mera elencazione di alcune REMS presenti nella
Regione Lazio su indicazione degli uffici del SSR, reputando che ogni
competenza spettasse agli organi della detta Regione e non adottando
alcun provvedimento ulteriore. In sostanza la stessa Amministrazione
penitenziaria non riteneva applicabile alle persone sottoposte al
ricovero in REMS l'art. 6, comma 2 del decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri che attribuiva, all'interno del DAP, alla
Direzione generale dei detenuti e del trattamento l'assegnazione e
trasferimento degli internati all'esterno dei Provveditorati
regionali. L'esame delle disposizioni in materia di ricovero in REMS
sopra descritte consente dì ritenere che effettivamente non
residuino competenze del Ministro della Giustizia nell'esecuzione,
salvo un mero e formale coordinamento che non consente di superare
l'empasse del presente procedimento che sì protrae da oltre un anno,
nonostante ogni sforzo compiuto, non per questioni di fatto ma per la
presenza delle norme la coi difformità rispetto al dettato
costituzionale in questa sede non appare manifestamente infondata.
36. La riserva di legge sancita dall'art. 25 Cost. in relazione
alle misure di sicurezza, in ogni caso, non consentiva la c.d.
delegificazione della materia rimettendo dì fatto l'intera
disciplina del ricovero in REMS e degli ulteriori requisiti
strutturali, tecnologici e organizzativi, anche con riguardo ai
profili di sicurezza, ad un decreto da emanarsi di concerto da parte
del Ministro della salute e del Ministro della giustizia. Detto
decreto, peraltro, risulta comunque adottato il 1° ottobre 2012,
ossia dopo la scadenza del termine del 31 marzo 2012 previsto dallo
stesso art. 3-ter, comma 2, decreto-legge n. 211/2011, convertito con
modificazioni dalla legge n. 9/2012, come modificato dall'art. 1,
comma 1, lett. a), decreto-legge n. 52/2014, convertito con
modificazioni dalla legge n. 81/2014. Il decreto, di natura non
regolamentare, già di per sè era emanato in contrasto con la
riserva di legge prevista dalla Costituzione e ben oltre il termine
perentorio previsto dalla legge ordinaria. Esso attuava un'ulteriore
forma di delegificazione, non consentita in alcun modo nè prevista
nemmeno dalla stessa legge ordinaria, mediante la stipula di Accordi
tra il Dipartimento dell'Amministrazione penitenziaria, il Ministero
della salute, le Regioni e le Province Autonome di Trento e Bolzano
al fine di regolamentare lo svolgimento delle funzioni di cui alla
legge n. 354/1975 e successive modifiche e al decreto del Presidente
della Repubblica n. 230/2000, anche con riferimento agli aspetti
della esecuzione della misura dì sicurezza e alle forme dei rapporti
con la Magistratura.
37. L'esclusione delle attribuzioni costituzionali esclusive del
Ministro della giustizia in materia di organizzazione e funzionamento
dei servizi relativi alla giustizia in materia dì esecuzione di
ricovero in REMS, oltre a contrastare con l'art. 110 Cost., veniva
effettuata in base ad una serie di atti amministrativi in violazione
della riserva di legge prevista quanto alle misure di sicurezza
dall'art. 25 Cost. e quanto ai trattamenti sanitari obbligatori
dall'art. 32 Cost. con attribuzione alle Regioni di competenze non
previste nemmeno a livello legislativo dall'art. 117 Cost. Il sistema
così delineato, peraltro, determinava l'ineseguibilità della misura
di sicurezza provvisoria detentiva disposta nel presente
procedimento, oltre a numerosissime altre misure dì sicurezza
definitive e provvisorie emesse da altri organi giudiziari, e causava
una disomogenea applicazione sul territorio nazionale delle norme di
trattamento penitenziario previste a tutela dei diritti inviolabili
degli internati infermi di mente, esponendo a rischio la vita o
l'incolumità degli stessi infermi di mente, oltre che quelle degli
operatori e dei terzi, con ulteriore violazione di diritti
fondamentali relativi agli obblighi di protezione dello Stato nei
confronti dei cittadini dalle persone socialmente pericolose.
38. L'attribuzione al Ministro della giustizia del funzionamento
e organizzazione dei servizi relativi alla giustizia, peraltro, si
inserisce in un complesso quadro di garanzie costituzionali che,
notoriamente, attribuisce spiccato rilievo a tale organo
dell'esecutivo. Il Ministro della giustizia è l'unico espressamente
menzionato dalla Costituzione a causa della rilevanza delle sue
attribuzioni nell'ambito del potere esecutivo con riferimento
all'Ordine giudiziario, sia per quanto attiene alla facoltà di
esercizio dell'azione disciplinare sia per quanto attiene alle
complessive responsabilità organizzative e politiche che gli vengono
attribuite davanti al Parlamento.
39. La specifica ed esclusiva attribuzione dell'art. 110 Cost. al
Ministro della giustizia del funzionamento e dell'organizzazione di
tutti i servizi relativi alla giustizia è relativa non solo alla
giurisdizione in senso stretto, ma anche all'esecuzione penale
comprensiva delle misure di sicurezza. Ciò risulta innanzitutto dai
lavori preparatori della Costituzione, segnatamente da pagina 2640
degli atti dell'Assemblea Costituente che, riportando l'intervento
del presidente della Commissione per la Costituzione, davano atto che
era stato espressamente previsto in un testo autonomo l'art. 110
Cost., non solo per ricavare a contrario le attribuzioni del Ministro
della giustizia rispetto al Consiglio Superiore della Magistratura,
ma soprattutto per evidenziare la persistente ed esclusiva
responsabilità politica davanti al Parlamento dello stesso Ministro
della giustizia, tra le cui competenze rimanevano a pieno titolo
quelle inerenti all'esecuzione delle pene ed ai servizi di
prevenzione, tra i quali evidentemente rientravano le misure di
sicurezza previste dall'art. 25 Cost. Alle pagine 2874 e 2875 degli
atti dell'Assemblea Costituente, infatti, era espressamente precisato
che le misure di sicurezza attavano il criterio della prevenzione dei
reati, basato sul presupposto della pericolosità del delinquente,
con la conseguenza che anche la loro esecuzione materiale rientrava
tra le specifiche ed esclusive attribuzioni del Ministro della
giustizia.
40. Tale ultimo autorevolissimo elemento ermeneutico conferma
che, accanto alla rilevanza manifesta della questione nel presente
giudizio, sussistono molteplici profili di non manifesta infondatezza
in base ai quali va sollevata di ufficio la questione di legittimità
costituzionale delle disposizioni indicate, con contestuale
sospensione del procedimento incidentale per l'applicazione della
misura di sicurezza detentiva provvisoria del ricovero in REMS e
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.

P.Q.M.

1) visto l'art. 23, legge n. 87/1953 dichiara di ufficio
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale degli artt. artt. 206 e 222 del codice penale nonchè
dell'art. 3-ter del decreto-legge n. 211/2011, convertito con
modificazioni dalla legge n. 9/2012, come modificato dall'art. 1,
comma 1, lett. a), decreto-legge n. 52/2014, convertito con
modificazioni dalla legge n. 81/2014 in relazione agli artt. 27 e 110
Cost. nella parte in cui, attribuendo l'esecuzione del ricovero
provvisorio presso una Residenza per l'esecuzione delle misure di
sicurezza (REMS) alle Regioni ed agli organi amministrativi da esse
coordinati e vigilati, escludono la competenza del Ministro della
giustizia in relazione all'esecuzione della detta misura di sicurezza
detentiva provvisoria nonchè nella parte in cui consentono
l'adozione con atti amministrativi di disposizioni generali in
materia di misure di sicurezza in violazione della riserva di legge
in materia, rispetto a quanto previsto dagli artt. 2, 3, 25, 32 e 110
Cost.;
2) visto l'art. 23, legge n. 87/1953 sospende il giudizio in
corso ed ordina che, a cura della Cancelleria, la presente ordinanza
di trasmissione degli atti alla Corte costituzionale sia notificata
al Pubblico ministero, al Difensore dell'indagato, all'indagato e
alla persona offesa, nonchè al Presidente del Consiglio dei ministri
ed ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Tivoli, 11 maggio 2020

Il Giudice: Morgigni