1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 22-11-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 799 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 maggio 1995
N. 799 Ordinanza emessa il 18 maggio 1995 dal tribunale amministrativo regionale della Liguria sul ricorso proposto dalla S.r.l. Progetti e costruzioni ed altra contro l'U.S.L. n. 14 - Genova V ed altra Regione Liguria - Sanita' pubblica - Parere igienico-sanitario delle UU.SS.LL. in materia edilizia - Attribuzione alla regione del potere di determinare le tariffe per il rilascio del parere in questione - Mancata previsione di criteri per la determinazione delle tariffe - Violazione del principio della riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali. (D.P.R. 24 luglio 1977, n, 616, art. 27; legge regione Liguria 2 marzo 1973, n. 9, art. 4, n. 3; legge regione Liguria 29 giugno 1981, n. 23, art. 7; legge regione Liguria 11 giugno 1984, n. 30, art. 14). (Cost., art. 23). (095C1457) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 22-11-1995)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 466/93 r.g.r.
proposto dalla S.r.l. Progetti e costruzioni in persona del legale
rappresentante pro-tempore, elettivamente domiciliata in Genova.
corso A. Saffi 7/2 presso l'avv. Alberto Quaglia che la rappresenta e
difende per mandato a margine del ricorso; ricorrente contro l'unità
sanitaria locale n. 14 - Genova V, in persona dell'ammistratore
straordinario pro-tempore; resistente non costituita, la regione
Liguria in persona del presidente pro-tempore elettivamente
domiciliata in Genova, via Fieschi, 15, presso gli avv.ti Giuseppe
Petrocelli e Gigliola Benghi che la rappresentano e difendono per
mandato in atti; resistente, per l'annullamento della nota della
U.S.L. n. 14 del 23 gennaio 1993 con la quale è stato richiesto alla
S.r.l. ricorrente il pagamento di L. 7.318.500 per diritti di
rilascio di concessione edilizia ed inoltre della deliberazione della
Giunta regionale n. 3496 del 24 luglio 1992 avente ad oggetto
"determinazione delle tariffe per gli accertamenti e per le indagini
in materia di igiene e sanità pubblica espletati su interesse di
privati" e della relativa fattura emessa dalla U.S.L.;
Visto il ricorso con i relativi allegati:
Visto l'atto di costituzione in giudizio della regione Liguria;
Visto l'atto di intervento ad adiuvandum dell'Assedil -
Associazione costruttori edili della provincia di Genova in persona
del legale rappresentante pro-tempore;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza del 18 maggio 1995 la relazione del
primo referendario R. Prosperi, e uditi, altresì, la dr. proc.
Cervetti per delega dell'avv. Quaglia per la ricorrente e
l'interveniente e l'avv. Benghi per la regione Liguria;
Ritenuto e considerato quanto segue;
Esposizione del fatto
Con ricorso notificato il 6 e l'8 marzo 1993 la Società a r.l.
Progetti e costruzioni impugnava, chiedendone l'annullamento, la nota
del 23 gennaio 1993 con la quale la U.S.L. n. 14 di Genova le aveva
richiesto il pagamento di L. 7.318.500 per "pagamento diritti per
esame progetto" in relazione ad una domanda di rilascio di
concessione edilizia.
La soc. ricorrente impugnava inoltre la deliberazione n. 3496 del
24 luglio 1992 della giunta regionale avente ad oggetto la
rideterminazione delle tariffe per gli accertamenti e le indagini in
materia di igiene e sanità pubblica espletati nell'interesse di
privati e su loro richiesta dalle UU.SS.LL. emanata ai sensi
dell'art. 4 decimo comma della legge 30 dicembre 1991, n. 412,
prevede l'aggiornamento dei costi di questo tipo di prestazioni
mediante indici e criteri prestabiliti.
Tale ultima delibera veniva a costituire il presupposto dell'atto
applicativo della U.S.L. emesso per il rilascio di parere
igienico-sanitario preventivo finalizzato all'ottenimento di una
concessione edilizia richiesta al comune di Genova, parere
obbligatorio e di competenza
dell'autorità sanitaria territorialmente interessata.
Venivano dedotti i seguenti motivi:
A) Con riguardo alla deliberazione della giunta regionale n. 3496
del 24 luglio 1992.
1. - Violazione e la falsa applicazione dell'art. 4, decimo comma
della legge 30 dicembre 1991, n. 412. Violazione dell'art. 23 Cost.
Violazione di autolimite amministrativo. Eccesso di potere per
travisamento dei fatti e difetto dei presupposti. Eccesso di potere
per difetto di motivazione e carenza di istruttoria. Eccesso di
potere per intrinseca illogicità. La deliberazione regionale è
stata emessa in attuazione del disposto dell'art. 4, decimo comma,
della legge n. 412/1991, prevede la rideterminazione delle tariffe di
cui in controversia con riferimento alla variazione percentuale
dell'indice dei prezzi al consumo intervenuta tra il 1981 ed 1991
oppure innalzando tali tariffe del 70% rispetto a quanto determinato
nel 1981, qualora gli innalzamenti sugli indici ISTAT fossero
inferiori a questa percentuale. Al contrario, la regione Liguria
sebbene priva di discrezionalità
ha provveduto ad applicare aumenti in misura straordinariamente
elevata, addirittura del 1300% e del 5500%. E tali aumenti hanno
colpito altresì tipi di prestazioni al di fuori di quelle previste
dall'art. 7 della legge n. 833/1978 e cioè quelle interessate dagli
aumenti stabiliti dall'art. 4 legge n. 412/1991 e tra queste quella
riguardante la ricorrente.
2. - Illeggitimità derivata per illeggittimità costituzionale
degli artt. 7 n. 21, e 13, n. 6 del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4,
dell'art. 27 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, delle leggi reg. 2
marzo 1973, n. 9 (art. 29 giugno 1981, n. 23 (art. 7), 11 giugno
1984, n. 30 (art. 14) e 22 agosto 1989, n. 31, (art. 3) per contrasto
con l'art. 23 della Costituzione. In via subordinata la ricorrente
lamenta che le norme statali e regionali in materia stabiliscono solo
il potere della regione di determinare e aggiornare le tariffe in
oggetto, senza peraltro fornire alcun parametro o criterio di massima
cui ragguagliare le proprie determinazioni. Tutto ciò in palese
contrasto con l'art. 23 della Costituzione in materia di prestazioni
personali e patrimoniali imposte, secondo il quale la legge deve
fornire parametri di riferimento che quanto meno limitino la
discrezionalità della fonte secondaria nel disciplinare puntualmente
la prestazione imposta.
3. - Violazione a falsa applicazione dell'art. 7, n. 21, e 13, n.
6, del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, e dell'art. 27 del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616. Violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e
14 della legge 23 dicembre 1978, n. 833. Violazione e falsa
applicazione dell'art. 4 della legge 30 dicembre 1991, n. 412.
Violazione delle leggi regionali 2 marzo 1973, n. 9, (art. 4), 29
giugno 1981, n. 23 (art. 7), 11 giugno 1984, n. 30, (art. 14) e 22
agosto 1989, n. 31 (art. 3). Eccesso di potere per difetto dei
presupposti e travisamento dei fatti. Eccesso di potere per carenza
di istruttoria e difetto di motivazione. Eccesso di potere per
intrinseca illogicità. Violazione dell'art. 3 Cost. Le prestazioni
patrimoniali di cui in controversia vanno annoverate tra le tasse in
quanto rese a fronte di un'attività della p.a. in regime di diritto
pubblico. E ciò comporta la necessità che i versamenti richiesti
siano proporzionati al dispendio che grava sul soggetto pubblico nel
rendere tali prestazioni. La deliberazione impugnata non esprime
invece alcuna valutazione circa il rapporto tra tariffe e costi
sostenuti dalle U.U.S.S.L.L., limitandosi ad apodittici forfait e le
tariffe imposte sono in gran parte illogicamente differenziale.
B) Con riguardo alla nota della U.S.L. n. 14 - Genova V, del 29
gennaio 1993 e, per quanto occorra, della connessa fattura n. 119 di
pari data.
4. - Invalidità derivata.
5. - Eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione.
Violazione dell'art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241. La
richiesta di pagamento di L. 7.318.500 non è assistita da alcun
supporto giustificativo e non da alcun conto del suo ammontare,
violando così le prescrizioni dell'art. 3 della legge n. 241/1990.
La ricorrente concludeva per l'accoglimento del ricorso con
vittoria di spese.
La regione Liguria si è costituita in giudizio, sostenendo
l'irricevibilità, l'inammisibilità e l'infondatezza del ricorso e
chiedendone il rigetto.
Interveniva ad adiuvandum nel presente giudizio l'ASSEDIL -
Associazione costruttori edili della provincia di Genova - che si
associava alle conclusioni della S.r.l. Progetti e Costruzioni.
All'odierna udienza pubblica il ricorso è passato in decisione.
Motivi della decisione
Devono essere preliminarmente affrontate le eccezioni pregiudiziali
sollevate dalla regione Liguria.
Appare infondato in primo luogo il sollevato difetto di
giurisdizione riguardante l'impugnativa nella parte in cui questa è
volta avverso la nota di richiesta di pagamento della U.S.L.: si
sostiene che tale nota, trattandosi di atto di mero calcolo in
applicazione del provvedimento regionale di determinazione dei
corrispettivi dovuti dai privati ed oggetto anche esso del presente
ricorso, inciderebbe solo su diritti soggettivi.
In realtà la nota U.S.L. è solo causa diretta ed immediata della
controversia e la sua legittimità appare strettamente connessa alla
fondatezza o meno delle censure volte avverso il provvedimento
regionale, tanto che il gravame è diretto in via derivata avverso la
richiesta della U.S.L..
Inoltre il secondo motivo, riguardante la richiesta di pagamento,
contiene, come evidenziato in narrativa, aspetti tipici di violazione
di interessi legittimi.
In secondo luogo è infondata l'eccezione di tardività sollevata
sempre dalla regione riguardo all'impugnazione della deliberazione di
Giunta contenente le determinazioni tariffarie.
A parere della regione, non trattandosi di atto normativo
contenente effetti innovativi, andava impugnato al momento della sua
emanazione, momento in cui si potevano verificare lesioni di
situazioni giuridiche. Ritiene il Collegio che la caratteristica di
generalità del provvedimento non poteva causare in via immediata
alcuna lesione di interessi legittimi: solamente l'emissione di
singoli atti applicativi delle nuove determinazioni tariffarie
avrebbero potuto - così come verificatosi nella presente fattispecie
- attualizzare un danno avverso cui insorgere.
In terzo luogo va affrontata l'eccezione di inammissibilità del
ricorso per difetto di interesse nei confronti dell'intera
deliberazione della giunta regionale.
La deliberazione, osserva la regione, contiene una serie disparata
di aumenti che non riguardano il progetto di costruzione della
società ricorrente e per il quale il pagamento in controversia è
stato richiesto: quindi alcun interesse avrebbe questa ad impugnare
in toto la deliberazione.
L'eccezione appare irrilevante, oltre alla sua evidente
contradditorietà con la precedente eccezione circa l'immediata
impugnabilità della deliberazione.
Se essa può infatti avere un fondamento nel ritenere inammissibile
il ricorso avverso l'intera deliberazione di giunta in tutte le sue
singole voci tariffarie, si deve rilevare che comunque la società
Progetti e costruzioni ha interesse all'impugnazione del
provvedimento regionale nella parte in cui esso fissa la tariffa
relativa ai pareri igienico-sanitari finalizzati al rilascio di
concessioni edilizie, tariffa che ha causato l'insorgere della
controversia.
Sgombrato il campo delle eccezioni e delimitati i confini della
questione, il tribunale può procedere all'esame del merito del
ricorso.
Con il primo motivo la ricorrente sostiene che la deliberazione
della regione Liguria abbia disposto per gli accertamenti e le
indagini igienico-sanitarie previsti dalle leggi n. 833/1978
espletati dalle U.U.S.S.L.L. su domanda dei privati una serie di
aumenti tariffari senza alcun fondamento legislativo.
L'art. 4, decimo comma, della legge n. 412/1991 avrebbe infatti
statuito aumenti sulla base degli indici I.S.T.A.T. 1981-1991 e
comunque non inferiori al 70% della tariffa rispettiva nel 1981: la
regione avrebbe invece applicato aumenti indiscriminati tra il 1300%
e il 5500%.
E qualora si dovesse ritenere che la prestazione richiesta dalla
ricorrente - un parere igienico-sanitario collegato al rilascio di
una concessione edilizia - non sia tra quelle previste dall'art. 7
della legge n. 833/1978, a maggior ragione la determinazione
regionale sarebbe da considerarsi illeggittima in quanto l'aumento
stabilito non sarebbe stato previsto da alcuna norma in alcun
termine.
Il motivo è infondato.
L'art. 4, decimo comma, della legge n. 412/1991, ha statuito gli
incrementi tariffari in parola relativamente alle prestazioni da
parte del Servizio sanitario nazionale previste dall'art. 7 della
legge n. 833/1978.
E tale articolo di legge contiene una serie di funzioni statali
delegate alle regioni - esercitate poi dalle U.S.L. nella fase
attuativa - funzioni specifiche come la profilassi delle malattie
infettive e diffusive, anche relativamente al bestiame, i controlli
sulla produzione ed il commercio dei gas tossici, dei prodotti
dietetici e delle sostanze radioattive: tra queste non rientra, come
adombrato dalla ricorrente medesima, l'attività oggetto della
controversia ossia il rilascio di parere igienico-sanitario riguardo
ad attività edilizie.
Questa materia, come sostenuto dalla resistente regione Liguria,
rientra invece negli accertamenti previsti dal r.d. 27 luglio 1934,
n. 1265, e precisamente dall'art. 220 che affida all'ufficiale
sanitario del comune il visto sui progetti edilizi con la potestà da
parte del prefetto di fissare le tariffe
Tale funzione è stata dapprima delegata alle regioni - art. 13, n.
6 del d.P.R. n. 4/1972 - quindi definitivamente trasferita con l'art.
27 del d.P.R. n. 616/1977.
Attualmente l'art. 20, lettera f), della legge n. 833/1978 affida
alle U.U.S.S.L.L. la verifica della compatibilità dei piani
urbanistici e dei progetti di insediamenti industriali e di attività
produttive in genere con le esigenze di tutela dell'ambiente sotto il
profilo igienico-sanitario ed a tale generica previsione di
competenza il tribunale ritiene di far discendere le passate
attribuzioni in materia edilizia del soppresso ufficiale sanitario.
Così delineata l'attività della p.a. oggetto della controversia,
si può rilevare che la materia tariffaria rientra nella piena
potestà regionale, disciplinata dalla regione Liguria con leggi nn.
9/1973, 23/1981, 30/1984 e 31/1989 con l'affidamento alla giunta dei
relativi poteri.
Risulta quindi l'estraneità della materia dalle previsioni
dell'art. 4, decimo comma della legge n. 412/1991, così come
prospettata dalla società Progetti e costruzioni.
Appare inammissibile il terzo motivo in cui la ricorrente solleva
una serie di censure su una presunta immotivata sproposizione tra
tariffe imposte e prestazioni richieste.
Sulla base di quanto espresso dal collegio sull'eccezione di
difetto di interesse della ricorrente nell'impugnazione dell'intera
delibera regionale, non si rileva in particolare nelle censure in
esame la concreta pretesa sproporzione della tariffa relativa ai
pareri igienico-sanitari sulle attività costruttive oggetto del
ricorso ed applicata dalla U.S.L., rendendo così generico il motivo
di ricorso.
Deve ora essere esaminato il secondo motivo in cui la ricorrente
solleva la questione di legittimità costituzionale nei confronti di
una serie di norme, statali e regionali, che rimettono nella specie
alla regione Liguria il potere di determinare le tariffe di cui alla
deliberazione impugnata senza prefissare un contenuto alla
discrezionalità della p.a.: e ciò in violazione del principio della
riserva relativa di legge per le prestazioni imposte di cui all'art.
23 della Costituzione.
La questione appare rilevante ai fini della presente controversia,
vista da un lato l'infondatezza dei motivi esaminati e dall'altro
identiche conclusioni circa l'ultimo motivo del gravame, volto
avverso la richiesta della U.S.L.
Trattasi infatti di un'automatica applicazione di tariffe del tutto
predeterminate: dunque non si possono rinvenire le sollevate censure
di difetto di motivazione anche ai sensi della legge n. 241/1990.
Le leggi citate dalla ricorrente sono precisamente gli articoli 7,
n. 21, e 13, n. 6, del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, dell'art. 27
del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, l'art. 4, n. 3, della legge
regione Liguria 2 marzo 1973, n. 9, l'art. 7 della legge regionale 29
giugno 1981, n. 23, l'art. 14 della legge regione Liguria 11 giugno
1984, n. 30, e l'art. 3 della legge regionale 22 agosto 1989, n. 31.
In primo luogo si deve rilevare che non appaiono nel caso
pertinenti le norme di cui al d.P.R. n. 4/1972 in quanto superate dal
generale trasferimento alle regioni operato per l'intera materia
dell'art. 27 del d.P.R. n. 616/1977 e le norme di cui alla legge
regionale n. 31/1989 in quanto riguardante la materia veterinaria e
dunque estranee alla controversia.
In secondo luogo, comunque, si deve intendere che un rinvio alla
Corte costituzionale dell'art. 27 del d.P.R. n. 616/1977 deve
riguardare il punto in cui alla regione si rimette il potere di
fissare le tariffe in argomento senza fornire i parametri o criteri
minimi per il rispetto delle riserva di legge di cui all'art. 23
della Costituzione.
La questione, così come prospettata, non appare manifestamente
infondata.
Nelle norme citate, come rilevato dalla società Progetti e
costruzioni e dall'associazione intervenuta, è assente qualsiasi
statuizione che vincoli a qualche parametro di riferimento l'azione
della p.a., la cui discrezionalità viene così ad essere latissima.
Nè altri criteri si possono rinvenire nella precedente
legislazione come ad esempio il t.u. delle leggi sanitarie, cui la
potestà amministrativa regionale possa fare in qualche modo rinvio.
Appurata nei fatti la veridicità delle prospettazioni di parte
ricorrente, deve essere affrontato il problema se la natura delle
tariffe imposte ricada o meno sotto il dettato dell'art. 23 della
Costituzione.
La configurazione giuridica dei versamenti richiesti appare del
tutto assimilabile alle tasse sulle concessioni amministrative: tali
versamenti infatti si manifestano non tanto come corrispettivo a
carattere privatistico, ma come tributo a carico di uno specifico
contribuente, dovuto a seguito del concreto esercizio di una funzione
pubblica resa all'obbligato.
E questa forma di obbligazione pubblica dovrebbe rientrare tra
quelle governate dall'art. 23 della Costituzione, di cui la Corte
costituzionale ha sempre riconosciuto una larga ricaduta,
ricomprendendo sotto la sua applicazione ogni prestazioni
patrimoniale in cui non concorresse la volontà del privato. E anche
la presenza di tale volontà non implica che possa omettersi il
rispetto dell'art. 23 predetto: se ne è riconosciuto il doveroso
rispetto anche se il servizio o funzione siano richiesti dal privato
alla mano pubblica unica depositaria, qualora tale servizio funzione
siano essenziali ai bisogni della vita (Corte costituzionale n.
125/1969).
E in tutti questi casi l'onere pecuniario deve essere stabilito in
base alla previsione di legge (Corte costituzionale n. 257/1982). La
previsione di legge sui parametri di riferimento può semmai essere
omessa nei casi in cui la prestazione sia oggettivamente desumibile
tanto da limitare concretamente la discrezionalità della p.a.,
ovvero quando l'organo chiamato a decidere sia formato in modo tale
da fare desumere una naturale composizione degli interessi (Corte
costituzionale n. 90/1994), il che non pare accadere nel caso di
specie.
Nè l'assenza di criteri potrebbe giustificarsi con un richiamo
all'art. 41 della Costituzione sui limiti all'autonomia privata:
l'art. 41 predetto è utile per comprendere l'intervento
dell'ufficiale sanitario prima e della U.S.L. poi, ma non ha alcuna
diretta connessione con le tariffe imposte e la loro misura.
Per le ragioni suesposte deve quindi essere disposta la remissione
degli atti alla Corte costituzionale e la sospensione del giudizio.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in riferimento
all'art. 23 della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 27 del d.P.R. n. 616/1977, dell'art. 4, n. 3
della legge regione Liguria 2 marzo 1973, n. 9, dell'art. 7 della
legge regione Liguria 29 giugno 1981, n. 23, dell'art. 14 della legge
regione Liguria 11 giugno 1984, n. 30, per la parte in cui non
prevedono criteri per la determinazione delle tariffe per il rilascio
di parere igienico-sanitario da parte delle U.U.S.S.L.L. in materia
edilizia;
Sospende il giudizio e ordina la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone che, a cura della segreteria della sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa, al Presidente del
Consiglio dei Ministri e al presidente della giunta regionale della
Liguria e comunicata ai Presidenti del Senato e della Camera dei
deputati e al presidente del consiglio regionale della Liguria.
Così deciso in Genova, nella camera di consiglio del 18 maggio
1995.
Il presidente: Balba
95C1457