1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 30-10-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 471 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 agosto 2002
Ordinanza emessa il 16 agosto 2002 dal Tribunale di Roma su atti relativi a Saidi Nordin ed altro Straniero - Espulsione amministrativa - Provvedimento del questore di accompagnamento alla frontiera - Convalida da parte dell'A.G. - Applicazione delle disposizioni dell'art. 14, commi 3, 4, 5 e 6 del T.U. n. 286/1998, relative al trattenimento dello straniero in centro di accoglienza in ipotesi di espulsione non immediatamente eseguibile - Mancata previsione - Lesione del principio di inviolabilita' personale - Violazione del diritto di difesa e dei principi relativi al giusto processo. - D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 13, commi 4, 5 e 5-bis. - Costituzione, artt. 13, 24 e 111. (002C0966) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 30-10-2002)

IL TRIBUNALE

Viste le comunicazioni in data 16 agosto 2002 del questore di
Roma dei provvedimenti 16 agosto 2002 con il quale è disposto
l'accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica degli
stranieri Saidi Nordin nato il 23 novembre 1961, di nazionalità
marocchina, senza fissa dimora, Hila Luizim nato il 4 ottobre 1981,
di nazionalità albanese senza fissa dimora.
Ai sensi dell'articolo 13, comma 5-bis del t.u. n. 286 del 1998,
come modificato dal d.l. 4 aprile 2002, n. 51 (pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale dell'8 aprile 2002, n. 82) convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 giugno 2002, n. 106 (pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale dell'8 giugno 2002, n. 133). Il tribunale in
composizione monocratica nella persona del presidente della sezione
dott. Alberto Bucci verificata la sussistenza dei requisiti di legge
(adeguata motivazione sulle circostanze che autorizzano l'espulsione
con accompagnamento alla frontiera, rispetto dei termini, decreto di
espulsione del prefetto);
Ha pronunciato la seguente ordinanza

Premesso che

1. - L'art. 10 del d.lgs. n. 286 del 1998 prevede che la Polizia
di frontiera può respingere gli stranieri che si presentano ai
valichi di frontiera senza i requisiti per l'ingresso nel territorio
dello Stato. Il respingimento con accompagnamento alla frontiera è
altresì disposto dal questore nei confronti degli stranieri che,
entrando in Italia sottraendosi ai controlli di frontiera, sono
fermati all'ingresso o subito dopo o sono stati temporaneamente
ammessi nel territorio per necessità di pubblico soccorso. Il
successivo art. 13 disciplina, invece, l'espulsione amministrativa
dello straniero, che è disposta in ogni caso con decreto motivato
(art. 13, comma 3) e può avvenire in due modi: mediante intimazione
a lasciare il territorio dello Stato entro il termine di quindici
giorni e ad osservare le prescrizioni per il viaggio e per la
presentazione all'ufficio di polizia di frontiera, oppure mediante
accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica. A
quest'ultima modalità si ricorre sempre quando l'espulsione sia
stata disposta dal Ministro dell'interno per motivi di ordine
pubblico o di sicurezza dello Stato, ovvero quando lo straniero si
sia trattenuto indebitamente nel territorio dello Stato oltre il
termine fissato con l'intimazione [art. 13, comma 4, lett. a)]. In
tutti gli altri casi l'accompagnamento alla frontiera, pur essendo
materialmente eseguito, come nei casi precedenti, dal questore, è
riconducibile ad un provvedimento del prefetto, il quale, in sede di
adozione del provvedimento di espulsione, potrà disporre che essa
sia eseguita mediante accompagnamento solo ove ritenga sussistente,
tenuto conto di circostanze obiettive riguardanti l'inserimento
sociale, familiare e lavorativo dello straniero, un concreto pericolo
che questi si sottragga all'esecuzione del provvedimento. In
particolare, il decreto di espulsione adottato dal prefetto ai sensi
dell'art. 13, comma 2, cui si accompagni una motivazione
circostanziata circa le ragioni che lo hanno indotto ad optare per la
espulsione immediata con accompagnamento alla frontiera anzichè per
quella differita con intimazione, è il presupposto per l'esecuzione
dell'accompagnamento nei confronti dello straniero che sia entrato
nel territorio dello Stato sottraendosi ai controlli di frontiera o
non sia stato immediatamente respinto e sia privo di valido documento
attestante la sua identità e nazionalità [art. 13, comma 2,
lett. a), e comma 5]; dello straniero che si sia trattenuto nel
territorio dello Stato senza aver richiesto il permesso di soggiorno
nel termine prescritto, salvo che il ritardo sia dipeso da forza
maggiore, o il cui permesso di soggiorno sia stato revocato o
annullato o sia scaduto da più di sessanta giorni senza che ne sia
stato chiesto il rinnovo [art. 13, comma 2, lett. b), e comma 6];
infine, dello straniero che appartenga a categorie di persone
pericolose [art. 13, comma 2, lett. c), e comma 4, lett. b)].
Avverso i provvedimenti di espulsione adottati dal prefetto è
dato ricorso al giudice ordinario (art. 13, commi 8, 9 e 10), mentre
il decreto di espulsione emesso dal Ministro dell'interno per ragioni
di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato può essere impugnato
dinanzi al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma
(art. 13, comma 11, del d.lgs. n. 286 del 1998).
Secondo l'art. 14 del medesimo d.lgs. n. 286 del 1998, quando non
sia possibile eseguire con immediatezza il provvedimento di
espulsione amministrativa mediante accompagnamento alla frontiera
ovvero il respingimento, perchè occorre procedere al soccorso dello
straniera, ad accertamenti supplementari in ordine alla sua identità
o nazionalità ovvero all'acquisizione di documenti di viaggio, o
ancora per l'indisponibilità del vettore o di altro mezzo di
trasporto idoneo, il questore dispone che lo straniero sia trattenuto
per il tempo strettamente necessario presso il centro di permanenza
temporanea e di assistenza più vicino. Il provvedimento che dispone
il trattenimento deve essere trasmesso al giudice senza ritardo e
comunque entro le quarantotto ore dalla sua adozione affinchè lo
convalidi nelle successive quarantotto ore, ove ne sussistano i
presupposti e sentito l'interessato. La mancata convalida comporta la
perdita di efficacia del provvedimento, mentre la convalida legittima
il trattenimento per un periodo di complessivi venti giorni,
prorogabili dal giudice, su richiesta del questore, di ulteriori
dieci giorni.
(v. Corte costituzionale sent. 22 marzo 2001).
2. - Il decreto legge 4 aprile 2002 n. 51 (pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale dell'8 aprile 2002, n. 82) convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 giugno 2002, n. 106 (pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale dell'8 giugno 2002, n. 133), ha aggiunto dopo il
comma 5 dell'art. 13 il comma 5-bis, secondo cui "nei casi previsti
ai commi 4 e 5 il questore comunica immediatamente e, comunque, entro
quarantotto ore dalla sua adozione al tribunale in composizione
monocratica territorialmente competente il provvedimento con il quale
è disposto l'accompagnamnento alla frontiera. Il provvedimento è
immediatamente esecutivo. II tribunale in composizione monocratica,
verificata la sussistenza dei requisiti, convalida il trattenimento
entro le quarantotto ore successive".

Ritenuto che

1. - È pregiudiziale la risoluzione del dubbio di
costituzionalità gravante sull'accompagnamento alla frontiera a
mezzo della forza pubblica, disposto in via amministrativa; questione
che appare non manifestamente infondata con riferimento ai commi 4,
5, e 5-bis dell'art. 13 del t.u. 286 del 1998, perchè in contrasto
con gli articoli 13, 24 e 111 della Carta.
La questione è rilevante, in relazione al presente procedimento,
poichè dalla sua soluzione dipende l'accoglimento o meno della
richiesta di convalida.

In proposito va osservato che

1. - L'espulsione dello straniero, disposta dal prefetto, con
decreto motivato, ai sensi del comma 2 dell'art. 13 del t.u.
286/1998, è eseguita mediante accompagnamento alla frontiera a mezzo
della forza pubblica ad opera del questore nelle ipotesi di
inottemperanza alla intimazione di lasciare il territorio dello
Stato, contenuto in un precedente provvedimento del prefetto, o
quando, trattandosi di persona pericolosa o "mafiosa", vi sia
pericolo di "fuga", ovvero quando lo straniero sia privo di valido
documento di identificazione e nel decreto del prefetto vi sia il
rilievo del concreto pericolo di sottrazione all'esecuzione (commi 4
e 5 del t.u. n. 286/98).
L'accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica,
quale modalità di attuazione della espulsione disposta dal prefetto,
nei casi in cui è espressamente consentito, è misura direttamente
applicabile, come si desume dalle disposizioni dell'art. 14, che
prevedono il "trattenimento" (e la specifica convalida dello stesso),
solamente quando la stessa non è eseguibile con immediatezza,
perchè occorre procedere al soccorso, ad accertamenti supplementari
in ordine alla identità dello straniero, ovvero per
l'indisponibilità di vettore o di altro mezzo di trasporto idoneo.
Con la conseguenza che l'accompagnamento coatto, disposto dal
questore, è applicabile in ogni altra ipotesi.
2. - In entrambe le disposizioni richiamate (commi 4 e 5
dell'art. 13 del t.u.), manca qualsiasi riferimento alle modalità
concrete di attuazione della espulsione immediata, con
accompagnamento a mezzo della forza pubblica, ma non vi è dubbio
che, trattandosi di una azione diretta ad un costringimento fisico,
di durata indeterminata, che, in base al successivo comma 5-bis dello
stesso articolo, è destinato a durare per oltre 48 ore, senza che
sia previsto alcun termine massimo, è misura incidente sulla
libertà personale, che non può essere adottata al di fuori delle
garanzie dell'art. 13 della Costituzione.
Si può forse dubitare se esso sia o meno da includere nelle
misure restrittive tipiche espressamente menzionate dall'art. 13,
tuttavia, se si ha riguardo al suo contenuto, l'accompagnamento
coatto a mezzo della forza pubblica, finalizzato "all'imbarco" su di
un vettore o altro mezzo di trasporto, è quantomeno da ricondurre,
quale misura coercitiva e non semplicemente obbligatoria, alle "altre
restrizioni della libertà personale", di cui pure si fa menzione
nell'art. 13 della Costituzione, determinando quella mortificazione
della dignità dell'uomo che si verifica in ogni evenienza di
assoggettamento fisico all'altrui potere e che è indice sicuro
dell'attinenza della misura alla sfera della libertà personale.
Nè potrebbe dirsi che le garanzie dell'art. 13 della
Costituzione subiscano attenuazioni rispetto agli stranieri, in vista
della tutela di altri beni costituzionalmente rilevanti. Per quanto
gli interessi pubblici incidenti sulla materia della immigrazione
siano molteplici e per quanto possano essere percepiti come gravi i
problemi di sicurezza e di ordine pubblico connessi a flussi
migratori incontrollati, non può risultarne minimamente scalfito il
carattere universale della libertà personale, che, al pari degli
altri diritti che la Costituzione proclama inviolabili, spetta ai
singoli non in quanto partecipi di una determinata comunità
politica, ma in quanto esseri umani. (v. Corte costituzionale sent.
22 marzo 2001).
3. - Che un tale ordine di idee abbia ispirato la disciplina
della espulsione con accompagnamento alla frontiera a mezzo della
forza pubblica emerge del resto dallo stesso comma 5-bis dell'art. 13
del t.u. n. 286/1998 (introdotto con il d.l. 4 aprile 2002, n. 51),
là dove, con evidente riecheggiamento della disciplina dell'art. 13,
terzo comma della Costituzione, e della riserva di giurisdizione in
esso contenuta, si prevede che il provvedimento di accompagnamento
dell'autorità di pubblica sicurezza deve essere comunicato entro
quarantotto ore all'autorità giudiziaria, che, verificata la
sussistenza dei requisiti, convalida il provvedimento stesso entro le
quarantotto ore successive alla comunicazione.
Tale disposizione comunque, appare anch'essa fortemente sospetta
di incostituzionalità con riferimento all'art. 13 della
Costituzione, e quindi, in ipotesi, non idonea a rendere legittimo
l'istituto previsto dai commi 4 e 5 dell'art. 13 del citato t.u.
Tale procedimento di "convalida", non si inquadra evidentemente
in alcun tipo di procedimento, previsto dai codici di rito, essendo
unicamente paragonabile ai "visti di esecutorieta'" del pretore,
previsti su alcuni atti amministrativi, ormai soppressi dal decreto
legislativo n. 51 del 1998 (art. 229), ed è in palese contrasto con
il disposto degli articoli 13, 24 e 111 della Costituzione. Non è
prevista infatti alcuna contestazione, nè l'audizione
dell'interessato o una qualche forma di contraddittorio o difesa, per
cui si deve ritenere che il tribunale monocratico non possa che
effettuare un controllo puramente formale sul decreto solamente
"comunicato" dal quale verificare la sussistenza (o la non
sussistenza) dei requisiti richiesti per la sua legittimità. Il
provvedimento del questore, poi, per espressa disposizione, è
immediatamente esecutivo e contro lo stesso non è prevista alcuna
forma di opposizione, nè alcuna possibilità di "sospensione" da
parte dell'autorità giudiziaria, senza che oltretutto sia previsto
che l'eventuale provvedimento che nega la convalida (o la mancata
convalida nelle 48 ore), abbia alcun effetto "risolutorio" (di
inefficacia) nè che il provvedimento di convalida sia sottoposto ad
alcuna farina di reclamo o ricorso.
Ne risulta, in definitiva, che il provvedimento di espulsione
immediata, con accompagnamento coatto, limitativo della libertà
personale, è eseguito senza un effettivo controllo preventivo di
legittimità e di merito da parte dell'autorità giudiziaria e che la
convalida o la non convalida, che deve seguire di 48 ore la
"comunicazione", può anche intervenire ad espulsione già avvenuta.
Nè tali valutazioni possono essere messe in dubbio dalla
considerazione che, stante la semplicità e l'evidenza delle
circostanze che lo legittimano, l'accompagnamento coatto alla
frontiera sarà nella maggior parte dei casi sorretto da una
sostanziale e formale correttezza, e che lo straniero
illegittimamente espulso, può sempre proporre ricorso contro il
decreto di espulsione del prefetto (che sorregge quello del
questore), per il tramite delle rappresentanze diplomatiche o
consolari italiane del paese di destinazione.
È evidente, infatti che per quanto accurata sia l'attività
dell'Autorità di p.s. nell'accertamento delle circostanze, è pur
sempre possibile un errore, in relazione alla possibile esistenza di
un titolo che legittima la permanenza nello Stato, o ad uno dei
divieti di espulsione di cui all'art. 19 del t.u. n. 286/1998. Errore
che, per la mancanza di un contraddittorio, di una audizione o di una
qualsiasi possibilità di difesa, può non essere portato
all'attenzione dell'A.G.
D'altro canto non può non considerarsi come l'esecuzione
dell'espulsione, nei casi in cui la stessa non è consentita,
determini un gravissimo danno, che, nella maggior parte dei casi, non
è in alcun modo "risarcibile", senza che sia pensabile ad una
qualche forma di esecuzione specifica del ripristino della situazione
lesa, tanto da determinare un concreto impedimento ad ogni forma del
ricorso "postumo".
4. - Le disposizioni di cui si discute la costituzionalità
(art. 13, commi 4, 5 e 5- bis) si rivelano, in conclusione, in
contrasto con il disposto dell'art. 13 della Carta costituzionale, in
quanto prevedono una restrizione della libertà personale senza
rendere possibile un controllo preventivo, effettivo e pieno della
legittimità del provvedimento che ha disposto l'accompagnamento alla
frontiera a mezzo della forza pubblica e senza che sia prevista la
perdita di efficacia del provvedimento, qualora non sia convalidato
nel termine prescritto.
5. - La disposizione di cui al comma 5-bis dell'art. 13 del t.u.
n. 286/1998, inoltre, si ribadisce, possono essere fondatamente
ritenute in contrasto con quanto prescritto dagli articoli 111 e 24
della Carta costituzionale.
Quanto sopra richiamato, infatti, rende evidente che la
giurisdizione che si attua con la "convalida" del provvedimento di
accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica, nelle
forme sopra esaminate, si pone in contrasto con il principio del
contraddittorio, nel processo, e con quello della inviolabiità del
diritto alla difesa, dal momento che non è prevista alcuna forma di
contestazione, nè di partecipazione e tanto meno di difesa da parte
dello straniero colpito dal provvedimento stesso.
Tale conclusione non può essere messa in discussione per la
considerazione che la "convalida" non sarebbe un vero e proprio
"processo" nè esercizio di giurisdizione. La tutela di diritti
soggettivi primari davanti alla A.G., infatti, non può che attuarsi
nell'ambito di un procedimento che costituisce un "giudizio" che deve
svolgersi secondo le regole costituzionali del "giusto processo" in
contraddittorio tra le parti in cui deve essere garantito il diritto
a difesa.
Altrimenti, ove si volesse considerare il procedimento di cui al
comma 5-bis dell'art. 13 del t.u. come una sorta di atto
amministrativo, soggettivamente anomalo, conclusivo di un
procedimento iniziato dalla autorità di P.S., si ricadrebbe
evidentemente in un vizio di costituzionalità, per violazione della
riserva esclusiva di giurisdizione che l'art. 13 della Carta
attribuisce alla A.G. in sede giurisdizionale in materia di convalida
di provvedimenti urgenti restrittivi della libertà personale.
6. - Per superare il sospetto di incostituzionalità delle norme
del t.u. n. 286/1998, di cui sopra, non sembra per altro verso
possibile ricorrere ad una interpretazione analogica o estensiva,
ipotizzando l'applicazione dei principi costituzionali e delle norme
esistenti nel sistema delle espulsioni.
L'art. 14 del t.u., infatti, prevede una procedura di "convalida"
dei trattenimenti presso i centri di permanenza temporanea, che è
stato ritenuto costituzionalmente legittimo dalla Corte
costituzionale con sentenza del 22 marzo 2001, per la considerazione
che il controllo dell'A.G. si estende a tutti i presupposti della
misura e che, pur in assenza di una specifica previsione, il diniego
di convalida travolgerebbe, insieme al trattenimento, anche la misura
dell'accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica.
I due istituti dell'accompagnamento coatto e quello del
trattenimento, per quanto connessi, sono tra di loro del tutto
distinti, per cui una applicazione delle disposizioni dell'art. 14
del t.u. anche per la "convalida" del provvedimento di
accompagnamento, non può avvenire soprattutto per la considerazione
che l'intenzione del legislatore, che traspare dall'introduzione del
comma 5-bis dell'art. 13 del t.u., va proprio nella opposta direzione
di svincolare, per quanto possibile, l'espulsione immediata da
ostacoli giudiziari o burocratici.
7. - Le ultime considerazioni, tuttavia consentono di formulare,
in via subordinata alla eccepita incostituzionalità delle norme
nella loro interezza, una eccezione limitata alla mancata previsione,
nelle norme impugnate, di una procedura identica a quella prevista
per i trattenimenti dall'art. 14, che renderebbe il particolare
istituto pienamente legittimo, senza incidere, con l'eventuale
"inapplicabilita'" totale delle disposizioni, sull'intero assetto
sistematico delle espulsioni, rendendo problematica e "residuale" la
stessa disciplina del "trattenimento". Mancata previsione che può
essere "corretta" solamente dallo stesso legislatore o da un
intervento additivo della Corte.

P. Q. M.
Dichiara non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità, sollevata d'ufficio, dei commi 4, 5 e 5-bis
dell'art. 13 del t.u. n. 286/1998, per contrasto con gli articoli 13,
24 e 111 della Carta costituzionale, secondo quanto esposto nella
motivazione;
In via subordinata: dichiara non manifestamente infondata la
questione di costituzionalità, sollevata d'ufficio, dei commi 4, 5 e
5-bis del t.u. n. 286/1998, nella parte in cui non prevedono che in
tutti i casi in essi contemplati, e per ciascuno dei commi
contestati, "si applicano le disposizioni dell'art. 14, commi 3, 4, 5
e 6" dello stesso t.u. n. 286/1998, per contrasto con gli articoli
13, 24 e 111 della Carta costituzionale.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale con la prova delle notificazioni e delle comunicazioni
prescritte nell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 e sospende i
giudizi in corso riuniti;
Ordina che a cura della Cancelleria l'ordinanza sia notificata
agli stranieri ai sensi dell'art. 143 del c.p.c. trattandosi di
persone di cui è sconosciuta la residenza, il domicilio e la dimora,
al Ministero degli Interni presso l'Avvocatura dello Stato, al
Presidente del Consiglio dei ministri e comunicata ai presidenti
della due Camere del Parlamento.
Così deciso in Roma il 16 agosto 2002.
Il Presidente giudice unico: Bucci
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