1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 8-8-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 33 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 30 maggio 2001
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 31 maggio 2001 (del Presidente del Consiglio dei ministri) Referendum - Regione Veneto - Deliberazione del consiglio regionale, riapprovata in data 2 maggio 2001, recante: "Referendum consultivo in merito alla presentazione di una proposta di legge costituzionale per il trasferimento alla Regione Veneto delle funzioni statali in materia di sanita', formazione professionale ed istruzione, polizia locale" - Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri - Dedotta lesione della sfera di competenza statale - Contrasto con i principia di autonomia degli enti locali e di spettanza alla Camera della funzione legislativa a livello nazionale - Violazione della procedura prevista per la revisione costituzionale - Esorbitanza dai limiti della potesta' legislativa regionale - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale nn. 470/1992 e 496/2000. - Deliberazione del consiglio regionale veneto 2 maggio 2001. - Costituzione, artt. 5, 70, 71, 116, 117, 118, 121, 123 (cosi' come modificato dalla legge costituzionale n. 1/1999) e 138; Statuto Regione Veneto, art. 47. (001C0614) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 8-8-2001)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri - giusta
deliberazione del Consiglio dei ministri (doc. 4) - rappresentato e
difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria per
legge, nei confronti della Regione Veneto, e per essa del suo
Presidente della giunta regionale pro tempore per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale della legge (ri)approvata dal consiglio
regionale del Veneto in data 2 maggio 2001 recante "Referendum
consultivo in merito alla presentazione di una proposta di legge
costituzionale per il trasferimento alla Regione del Veneto delle
funzioni statali in materia di sanità, formazione professionale ed
istruzione, polizia locale".

P r e m e s s a

Il consiglio regionale della Regione Veneto, nella seduta del
giorno 12 ottobre 2000, ha approvato un progetto di legge relativo a
referendum consultivo in merito alla presentazione di una proposta di
legge costituzionale per il trasferimento alla Regione del Veneto
delle funzioni statali in materia di sanità, formazione
professionale e istruzione, polizia locale" (doc. 1). Nel suo art. 1
("oggetto del referendum") è previsto che "è promosso, a norma
dell'art. 47 dello Statuto, referendum consultivo di carattere
regionale in merito alla presentazione ai sensi dell'art. 121 Cost.,
di una proposta di legge costituzionale per il trasferimento alla
Regione Veneto, delle funzioni statali in materia di sanità,
formazione professionale e istruzione, polizia locale". Nel
successivo art. 2 ("procedimento"), al comma l, è precisato il
quesito referendario nei seguenti termini "Siete favorevoli alla
presentazione da parte del consiglio regionale, ai sensi
dell'art. 121 della Costituzione, di una proposta di legge
costituzionale che preveda, nel quadro dell'unità nazionale, il
trasferimento alla Regione del Veneto delle funzioni statali e delle
conseguenti necessarie risorse finanziarie in materia di sanità,
polizia locale, formazione professionale, di competenze in materia di
organizzazione scolastica, offerta di programmi educativi e gestione
di istituti scolastici?"Da ultimo, l'art. 3 contiene la norma
finanziaria di copertura della prevista spesa.
Tale delibera legislativa ha formato oggetto di rinvio, per nuovo
esame, al consiglio regionale da parte del Governo (giusta delibera 3
novembre 2000 del Consiglio dei ministri), come da comunicazione 4
novembre 2000, n. 200/8271 della Presidenza del Consiglio dei
ministri (doc. 2), per le ragioni ivi esposte.
Ma il consiglio regionale del Veneto, con delibera adottata nella
seduta del 2 maggio 2001, comunicata al Commissario del Governo in
data 7 maggio 2001 e pervenuta alla Presidenza del Consiglio dei
ministri il successivo giorno 8 maggio 2001, ha (ri)approvato
(doc. 3) la stessa legge apportando marginali e non sostanziali
modifiche al testo del comma 2 del suo art. 2 (solamente con
aggiornamento al 31 agosto 2001 del termine di presentazione dei
progetti di legge attuativi ivi previsti) ed al suo art. 3 ( con
adeguamento della previsione di spesa).
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale della
suindicata delibera legislativa riapprovata, il Governo della
Repubblica, come in epigrafe rappresentata e difesa e giusta delibera
del Consiglio dei ministri che si produce sub 4), propone il presente
ricorso ai sensi dell'art. 127, quarto comma, della Costituzione e
dell'art. 31 della legge n. 87/1953, sulla base dei seguenti

M o t i v i

1. - Oggetto della presente impugnazione è la sovraspecificata
delibera legislativa del consiglio regionale del Veneto, riapprovata
a maggioranza assoluta a seguito di rinvio governativo, e con la
quale è stato indetto referendum consultivo della popolazione
residente nella stessa regione in ordine alla presentazione, da parte
del medesimo consiglio, di una proposta di legge di revisione
costituzionale per il trasferimento delle funzioni statali nelle
materie ivi indicate. Come si legge nella relazione della prima
commissione consiliare ricordata nelle premesse della delibera 2
maggio 2001, "... ci apprestiamo a riapprovare questa legge ben
consapevoli che nel frattempo il Parlamento ha approvato la modifica
del tit. V della Costituzione che diventerà anch'esso oggetto di
referendum consultivo ai sensi dell'art. 138 della Costituzione. La
Regione Veneto, invece, con questa legge vuole essere soggetto
partecipe del processo di riforma federale mediante un coinvolgimento
della sua popolazione già all'origine dell'iniziativa legislativa,
in modo tale da non confermare scelte discrezionali affidate
all'esclusiva competenza degli organi centrali dello Stato ... La
popolazione veneta con il proprio voto si esprimerebbe invece sulla
proposta di legge costituzionale della Regione Veneto già nel suo
nascere, per dare maggiore forza dal punto di vista politico alla
modifica dei rapporti tra Stato e regione ...".
2. - Ciò precisato, pare evidente la illegittimità
costituzionale della impugnata delibera legislativa - per contrasto
con i principi espressi dagli articoli 5, 70, 71, 121, 123, mod.
dalla legge della Costituzione n. 1 del 1999, in relazione
all'art. 47 dello St. Veneto, e 138 Cost. - in quanto essa prevede
che la "popolazione veneta" e cioè il popolo di quella Regione,
nella sua limitata dimensione di corpo elettorale regionale, venga
chiamato a pronunciarsi, sia pure nella forma partecipativa del
referendum consultivo, in relazione ad iniziativa legislativa del
Consiglio intesa ad innovare all'ordinamento a livello
costituzionale.
Al proposito appare sufficiente richiamare l'autorevole
insegnamento di codesta ecc.ma Corte espresso - al riguardo di
analoghe iniziative referendarie della stessa Regione Veneto - già
nella sent. n. 470 del 1992 e nella recentissima sent. n. 496 del
2000. In particolare in quest'ultima pronuncia sono affermate le due
fondamentali proposizioni, la prima delle quali è quella che "il
popolo in sede referendaria non è designato dalla Costituzione come
il propulsore della innovazione costituzionale" e la seconda è
quella che "l'intervento del popolo non è a schema libero, perchè
l'espressione della sua volontà deve avvenire secondo forme tipiche
ed all'interno di un procedimento che, grazie ai tempi, alle
modalità ed alle fasi in cui è articolato, carica la scelta
politica del massimo di razionalità di cui, per parte sua, è
capace, e tende a ridurre il rischio che tale scelta sia legata a
situazioni contingenti". Su tali premesse, è agevole concludere,
(anche) con riferimento alla delibera legislativa qui impugnata, che
la stessa "per il ruolo che pretende di assegnare alla popolazione
regionale in un procedimento che ha come suo oggetto e come suo fine
politico immanente il mutamento dell'ordinamento costituzionale,
incrina le linee portanti del disegno costituzionale, proprio in
relazione ai rapporti tra l'istituto del referendum e la
Costituzione", essendo lo stesso popolo evocato nella sua parzialità
di frazione autonoma del territorio nazionale, "quasi che nella
nostra Costituzione, ai fini della revisione, non esistesse un solo
popolo che dà forma all'unità politica della Nazione, e vi fossero
invece più popoli". Tanto più è costituzionalmente inammissibile
la evocazione della popolazione veneta ad esprimersi sul prospettato
quesito oggetto dell'indetto referendum consultivo - il quale ha
valenza ed efficacia di vincolo politico sul consiglio regionale, cui
unicamente compete ex art. 121 della Costituzione l'iniziativa della
proposta di legge costituzionale, ed è tale in ogni caso da
orientare le successive fasi di formazione della legge statale,
"condizionando" le relative scelte discrezionali da parte del
Parlamento nazionale ed "aggravando" il relativo procedimento con un
non previsto e quindi non consentito "intervento" atipico - in quanto
è evidente che la stessa popolazione potrebbe venir chiamata ad una
doppia pronuncia sul medesimo quesito, la prima in fase consultiva
come parte scorporata dal tutto ed una seconda volta successivamente
in fase di decisione costituzionale siccome frazione dell'intero
corpo elettorale nazionale (e tale rilievo appare particolarmente
calzante avendo riguardo al pur ricordato testo di legge
costituzionale recante modifiche al tit. V della parte seconda della
Costituzione, già approvato, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
12 marzo 2001, n. 59, e ancora non promulgato perchè sottoposto a
referendum confermativo ex art. 138 Cost.).
3. - Le considerazioni di cui sopra appaiono decisive ai fini
della sollecitata declaratoria di illegittimità costituzionale della
delibera legislativa qui impugnata. La quale è da ritenere,
peraltro, illegittima - in relazione all'art. 123 Cost.,in
riferimento all'art. 47 Statuto Veneto (e alla l.r. n 1/1973) - anche
sotto altro e subordinato profilo.
Non pare dubbio che il quesito oggetto del referendum anche
consultivo deve essere formulato in modo chiaro, preciso ed
inequivoco, in modo tale che possa adempiere alla sua funzione
propria di strumento di "genuina" manifestazione della sovranità del
popolo che deve essere chiamato perciò ad esprimersi con piena
consapevolezza sul medesimo. La delibera legislativa in esame, al
contrario - nel riferirsi genericamente (art. 2, comma l) al
"trasferimento alla Regione del Veneto delle funzioni statali ... in
materia di sanità, polizia locale, formazione professionale, di
competenze in materia di organizzazione scolastica, offerta di
programmi educativi e gestione di istituti scolastici" - racchiude
una fonnulazione del quesito referendario del tutto generica ed
equivoca, sia perchè non precisa a quali funzioni - legislative o
amministrative - si riferirebbe il trasferimento, sia perchè manca
di ogni puntuale riferimento al presupposto vigente sistema normativo
alla modifica del quale dovrebbe essere rivolta la proposta di legge
costituzionale, e sulla quale pur si intende sollecitare
l'espressione della volontà della popolazione veneta. In
particolare, con il quesito così come formulato, non è
ragionevolmente consentito a ciascun cittadino (residente nella
Regione) di tener conto e di valutare l'impatto, anche rispetto
all'assetto di cui agli artt. 117 e 118 della Costituzione vigenti,
dell'ulteriore decentramento di funzioni attuato con la legge
n. 59/1997 e con i relativi decreti legislativi (in particolare con
il d.lgs n. 112/1998 e succ. mod.), sia con il trasferimento di nuove
funzioni amministrative alle Regioni nelle materie di cui
all'art. 117 Cost., sia con la delega alle Regioni stesse di funzioni
in altre materie, sia con l'attribuzione di funzioni agli enti locali
(cfr. sent. n. 408/1998): di modo che non appare possibile
configurare una genuina e consapevole manifestazione della volontà
popolare in ordine ad una ipotizzata normativa di revisione se non
sia chiaro e precisato il quadro normativo vigente che dovrebbe
essere oggetto di (proposta di) modifica. A maggior ragione il
quesito formulato appare equivoco ed impreciso nella parte in cui -
in apparente contrapposizione alle materie in precedenza indicate
(sanità, polizia locale, formazione professionale) - ha riguardo poi
al trasferimento di imprecisate "competenze" in materia di
organizzazione scolastica, offerta di programmi educativi e gestione
di istituti scolastici.
D'altronde è la stessa delibera legislativa qui impugnata che
sembra rendersi conto della "non autosufficienza" (nel senso di
imprecisione, genericità ed equivocita) del pur già formulato
quesito referendario, quando essa al comma 2 dell'art. 2, condiziona
l'indizione del referendum alla futura scelta, da parte del
Consiglio, di una proposta di legge (tra quelle da presentarsi entro
il 30 agosto 2001) "attuativa del dispositivo(?) referendario".
Un'ultima considerazione conclusiva si impone: la legge regionale
deliberatamente (come si desume dalla ricordata relazione della prima
Commissione consiliare) ignora il già approvato e pubblicato testo
di legge costituzionale contenente modifiche al tit. V della parte
seconda della Costituzione: ma è di tutta evidenza che, una volta
che la medesima legge - all'esito del referendum popolare - sia
promulgata, l'indetto referendum consultivo regionale diverrebbe
comunque del tutto impraticabile, sia in funzione del nuovo assetto
costituzionale di riparto della potestà legislativa (art. 117), di
attribuzione delle funzioni amministrative (art. 118) e di prevista
attribuzione alle Regioni con legge ordinaria di ulteriori forme e
condizioni particolari di autonomia (art. 116, comma 3), sia perchè
verrebbe comunque profondamente mutato il quadro costituzionale di
riferimento della prevista proposta regionale di revisione
costituzionale, anche nelle materie indicate nella delibera
legislativa in contestazione.

P. Q. M.
Si chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del
presente ricorso, voglia dichiarare la illegittimità costituzionale
della legge riapprovata dal consiglio regionale del Veneto con
delibera 2 maggio 2001, relativa a "referendum consultivo in merito
alla presentazione di una proposta di legge costituzionale per il
trasferimento alla Regione del Veneto delle funzioni statali in
materia di sanità, formazione professionale e istruzione e polizia
locale".
Si produrranno i seguenti documenti:
1) legge regionale approvata dal consiglio regionale del
Veneto nella seduta del 12 ottobre 2000;
2) comunicazione 4 novembre 2000, n. 200/8271, Presidenza
Consiglio dei ministri (rinvio a nuovo esame del consiglio regionale
Veneto);
3) legge regionale riapprovata dal consiglio regionale del
Veneto nella seduta del 2 maggio 2001;
4)estratto verbale Consiglio dei ministri 17 maggio 2001.
Roma, addì 18 maggio 2001
Avvocato dello Stato: Giancarlo Mandò
01C0614