1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 24-11-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 180 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 agosto 2021
Ordinanza del 4 agosto 2021 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da RD T srl contro Comune di Civitavecchia. Edilizia e urbanistica - Titoli edilizi - Norme della Regione Lazio - Accertamento di conformita' delle opere realizzate in parziale difformita' dal titolo abilitativo - Prevista determinazione della misura dell'oblazione nel doppio dell'incremento del valore di mercato dell'immobile, anziche' in un importo pari a due volte il contributo di costruzione. - Legge della Regione Lazio 11 agosto 2008, n. 15 (Vigilanza sull'attivita' urbanistico-edilizia), art. 22, comma 2, lettera b). (21C00260) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 24-11-2021)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 1642 del 2019, proposto da , in persona del
legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso
dall'avvocato Luca Giusti, con domicilio digitale come da PEC da
Registri di Giustizia;
contro Comune di Civitavecchia, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati
Marina Marino, Domenico Occagna, Silvio Sbragaglia, con domicilio
digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l'annullamento previa concessione di misure cautelari, dei
seguenti provvedimenti:
A) provvedimento emesso dal Comune di Civitavecchia, servizio
5 - Edilizia ed Urbanistica, Patrimonio e Demanio - Sezione edilizia
ed urbanistica del protocollo (all. 26) comunicato alla Società
ricorrente con posta elettronica certificata del (all. 25), -
nonchè la susseguente e collegata comunicazione, sempre del Comune
di Civitavecchia senza data e protocollo (all. 28), comunicata alla
società ricorrente con posta elettronica certificata del ;
B) la susseguente comunicazione-diffida, sempre del Comune di
Civitavecchia, del , numero di protocollo (all. 31), comunicata
alla società ricorrente a mezzo posta elettronica certificata in
data 14 dicembre 2018 (all. 30);
C) la precedente e collegata comunicazione-diffida trasmessa
con posta elettronica certificata del 9 agosto 2018 protocollo numero
72217 (all. 22).
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di
Civitavecchia;
Visto l'art. 79, comma 1, cod. proc. amm.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 aprile 2021 la
dott.ssa Floriana Rizzetto;
Con il ricorso in esame la società di costruzioni ricorrente
impugna, tra l'altro, la nota dell'Ufficio Tecnico Edilizia ed
Urbanistica del Comune di Civitavecchia del prot. , con cui è
stato determinato l'importo di quanto dovuto dalla medesima a seguito
dell'accoglimento dell'istanza di accertamento di conformità ex art.
36, decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001 delle opere
in parziale difformità del permesso di costruire n. , a titolo di
oblazione per euro 185.675,00, nonchè a titolo di oneri concessori
(euro 2.835,42 per costo di costruzione ed euro 1.130,37 come
contributo oneri di urbanizzazione).
La controversia, in particolare, attiene alla misura
dell'oblazione dovuta per la regolarizzazione di tale abuso edilizio,
che rientra nella previsione di cui all'art. 18 della legge regionale
Lazio n. 15 del 2008.
Una volta definita con sentenza parziale la questione relativa
alla individuazione della norma da applicare al caso de quo,
escludendo che la fattispecie ricada nella previsione di cui all'art.
22, comma 2, lettera c) della legge regionale del Lazio n. 15 del
2008, questo Tribunale ha statuito che trova applicazione la
precedente lettera b), che, per gli abusi formali sanati ai sensi
dell'art. 36 del testo unico dell'edilizia prevedeva, nel testo
vigente al tempo di adozione dell'atto impugnato, una sanzione pari
al doppio dell'incremento del valore di mercato dell'immobile.
Tale disposizione è stata modificata dalla legge regionale n. 1
del 2020, che è stata adottata per adeguare l'ordinamento regionale
alla sentenza n. 2 del 2019 della Corte costituzionale.
Con quest'ultima, la Corte ha reputato lesiva del principio di
ragionevolezza la lettera a) dell'art. 22 sopra citato, in quanto,
nel reprimere gli abusi formali indicati dall'art. 15 della legge
regionale Lazio n. 15 del 2008, prevedeva una sanzione uguale a
quella stabilità dall'art. 38 del testo unico dell'edilizia per
abusi sostanziali, di cui non fosse materialmente possibile la
riduzione in pristino, a seguito dell'annullamento del titolo
edilizio.
Benchè la pronuncia della Corte abbia colpito solo la lettera
a), la legge regionale Lazio n. 1 del 2020 ha modificato sia tale
lettera, sia la lettera b seguente (ovvero, la porzione della norma
che è rilevante nel presente giudizio), sulla base del presupposto
che quest'ultima fosse afflitta dal medesimo vizio di legittimità
costituzionale, poichè anch'essa prevedeva una sanzione per gli
abusi formali di cui gli articoli 16 e 18 commisurata sul criterio
del valore venale dell'opera, ovvero al medesimo criterio stabilito
per l'abuso sostanziale di cui all'art. 38 testo unico edilizia.
In particolare, il legislatore regionale ha modificato le regole
per la determinazione dell'oblazione con la legge regionale Lazio 27
febbraio 2020, n. 1, che all'art. 2, comma 1, lettera c), punti 1) e
2 ha riformulato l'art. 22 comma 2 aggiungendovi la lettera a-bis)
che recita: «nei casi previsti dall'art. 15, di un importo pari a tre
volte il contributo di costruzione», e sostituendo la lettera b) con
la nuova versione che prevede: «b) nei casi previsti dagli articoli
16 e 18, di un importo pari a due volte il contributo di
costruzione».
La nuova disciplina trova applicazione a decorrere dal 28
febbraio 2020, data di entrata in vigore della legge regionale Lazio
n. 1/2020, come stabilito dall'art. 23, comma 1, della medesima legge
e non è pertanto applicabile alla fattispecie in esame, non avendo
efficacia retroattiva.
Perciò, nel caso di specie, relativo ad abuso sanzionato nel
2018, deve applicarsi il testo originario della lettera b), che non
è stato oggetto della dichiarazione di illegittimità
costituzionale.
Posto che il ricorso verte sulla contestazione della misura della
oblazione imposta dal comune in applicazione di tale previsione, è
rilevante la questione di legittimità costituzionale di essa, in
riferimento all'art. 3 della Costituzione, poichè, se essa fosse
accolta, l'atto impugnato andrebbe annullato, e il comune dovrebbe
rideterminare la sanzione.
Tale questione è inoltre non manifestamente infondata, posto che
si dubita della legittimità costituzionale dell'art. 22, comma 2,
lettera b) della legge regionale n. 15 del 2008, nel testo
applicabile alla res controversa - benchè ormai abrogato al fine di
adeguare il regime delle oblazioni proprio ai principi espressi dalla
Corte costituzionale con la sentenza n. 2 del 2019 - nella parte in
cui stabiliva la misura dell'oblazione nel doppio dell'incremento di
valore di mercato dell'immobile, anzichè in un importo pari a due
volte il contributo di costruzione (criterio che si rinviene ormai
nella stessa legislazione regionale per gli abusi sanati
successivamente la sua entrata in vigore).
In tal modo il metodo per la determinazione dell'oblazione dovuta
per la legalizzazione dell'illecito edilizio passerebbe dal più
oneroso criterio che fa riferimento al valore venale dell'intervento,
per cui l'importo dell'oblazione ammonta a euro 185.675 - come
reclamato dall'amministrazione facendo applicazione dell'art. 22,
comma 2, lettera b) della legge regionale n. 15/2008 nella versione
applicabile ratione temporis - al più favorevole parametro del
(doppio) contributo di costruzione, introdotto dalla legge regionale
Lazio 27 febbraio 2020, n. 1, che darebbe luogo ad un importo molto
più basso, che, calcolato secondo i dati forniti dal comune,
ammonterebbe a soli euro 3.670,84.
Il vizio di costituzionalità che colpisce la lettera b dell'art.
22 è analogo a quello già ravvisato dalla Corte costituzionale con
la sentenza n. 2 del 2019.
La sezione osserva innanzitutto che l'art. 22, comma 2, lettera
b) della legge regionale 11 agosto 2008, n. 15, nella versione
applicabile ratione temporis, impone al comune di determinare
l'oblazione dovuta per l'accertamento di conformità delle opere in
difformità parziale del permesso di costruire nella misura pari
all'«...importo pari al doppio dell'incremento del valore di mercato
dell'immobile conseguente alla esecuzione delle opere, determinato
con riferimento alla data di applicazione dell'oblazione»,
coincidente con la misura della sanzione pecuniaria da irrogare per
gli interventi in parziale difformità dal titolo abilitativo ai
sensi dell'art. 18, comma 3, della legge regionale 11 agosto 2008 n.
15, che così recita: «3. Qualora, sulla base di un motivato
accertamento dell'ufficio tecnico comunale, la demolizione e il
ripristino dello stato dei luoghi non possa avvenire senza
pregiudizio della parte dell'immobile eseguita in conformità, il
dirigente o il responsabile della struttura comunale competente
applica una sanzione pecuniaria pari al doppio dell'incremento del
valore di mercato dell'immobile conseguente alla esecuzione delle
opere abusive, determinato con riferimento alla data di applicazione
della sanzione.».
In tal modo il legislatore regionale ha irragionevolmente
equiparato il «costo» della sanatoria di un abuso solo formale, in
quanto le opere realizzate in difformità del titolo edilizio
risultano «sostanzialmente» legittime - soddisfacendo il requisito
della «doppia conformita'» prescritto dall'art. 36 decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001 e dall'art. 22 legge
regionale n. 15/2008 - alle opere del medesimo tipo che tuttavia
costituiscono abusi sostanziali, in quanto non sono solo parzialmente
difformi rispetto al titolo abilitativo, ma risultano difformi
rispetto alle previsioni della normativa o degli strumenti
urbanistici e quindi sono insanabili (per cui il loro mantenimento in
loco non dipende dalla sostanziale conformità dell'opera a tali
previsioni, ma al mero dato di fatto dell'impossibilità materiale di
eseguire la demolizione della parte abusivamente realizzata).
In conclusione, l'art. 22, comma 2, lettera b) della legge
regionale 11 agosto 2008 n. 15, nella versione applicabile ratione
temporis, ha irragionevolmente equiparato il «costo» della sanatoria
di un intervento in parziale difformità ove costituisce un «abuso
formale» alla sanzione irrogata per la realizzazione delle medesime
opere che non siano sanabili, in quanto costituiscono un «abuso
sostanziale», nonostante la differente gravità del vulnus
dell'ordinamento giuridico, che nel primo caso è solo potenziale, in
quanto incide sulla possibilità di previa verifica della conformità
dell'intervento edilizio alle previsioni normative e dello strumento
urbanistico, mentre nel secondo caso lede direttamente tali
previsioni ed i valori dalle stesse protetti.
Si tratta di fattispecie diverse per natura e gravità, ma
disciplinate a livello regionale in maniera uguale, nonostante anche
il legislatore statale abbia stabilito, coerentemente, un differente
regime. L'art. 36, decreto del Presidente della Repubblica n.
380/2001 prevede, infatti, che l'importo dell'oblazione dovuta per la
sanatoria dell'abuso formale a seguito di accertamento di conformità
sia commisurato al costo di costruzione raddoppiato, sancendo che:
«2. Il rilascio del permesso in sanatoria è subordinato al
pagamento, a titolo di oblazione, del contributo di costruzione in
misura doppia, ovvero, in caso di gratuità a norma di legge, in
misura pari a quella prevista dall'art. 16. Nell'ipotesi di
intervento realizzato in parziale difformità, l'oblazione è
calcolata con riferimento alla parte di opera difforme dal
permesso.».
In sostanza, nella legislazione statale l'oblazione per l'abuso
meramente formale va commisurata al costo di costruzione, calcolato
nella misura doppia, sancendo un criterio che è stato adottato solo
da ultimo anche dal legislatore regionale, che, nel riformulare
l'art. 22, comma 2, lettera b) della legge regionale 11 agosto 2008
n. 15, ha introdotto una norma analoga per la determinazione
dell'oblazione dovuta per sanare le opere in difformità parziale del
titolo edilizio, abbandonando il parametro dell'incremento del valore
venale. Quest'ultimo, più severo criterio, era riservato dall'art.
34, decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001 ai soli
interventi abusivamente eseguiti in parziale difformità dal permesso
di costruire ad uso non residenziale.
A maggiore supporto della rilevata discrasia normativa va
rilevato che anche l'art. 20 della legge regionale 11 agosto 2008, n.
15, rubricato «Interventi eseguiti in base a titolo abilitativo
annullato d'ufficio o in via giurisdizionale» prevede che «1. In caso
di permesso di costruire annullato d'ufficio, ai sensi dell'art.
21-nonies della legge n. 241/1990, o in via giurisdizionale, il
dirigente o il responsabile della struttura comunale competente,
qualora non sia possibile, in base a motivata valutazione, la
rimozione di vizi delle procedure amministrative o il ripristino
dello stato dei luoghi, applica la sanzione pecuniaria pari al valore
di mercato dell'immobile o all'incremento del valore di mercato dello
stesso conseguente all'esecuzione delle opere».
Pertanto l'art. 22, comma 2, lettera b) della legge regionale n.
15 del 2008 finisce per determinare una disparità di trattamento
giuridico, stabilendo un regime più favorevole per gli abusi più
gravi, in quanto sostanziali, rispetto a quelli meramente formali,
con il risultato paradossale di provvedimenti recanti la sanatoria di
opere eseguite in difformità del titolo edilizio, in quanto
costituenti un abuso meramente formale, recanti, tuttavia,
l'imposizione di un'oblazione pari «al doppio dell'incremento del
valore di mercato dell'immobile conseguente alla esecuzione delle
opere», mentre, le stesse opere, se costituivano un abuso
sostanziale, ove realizzate in base ad un titolo edilizio che risulti
poi illegittimo e non riconducibile a legittimità, possono essere
comunque mantenute in essere previo pagamento di un importo pari al
solo aumento del valore venale.
Si può affermare, quindi, che l'art. 22, comma 2, lettera b)
della legge regionale Lazio n. 15 prevede un criterio di
determinazione dell'oblazione dovuta per la sanatoria di un abuso
formale solo parziale (doppio del valore di mercato dell'opera
eseguita) che è irragionevolmente penalizzante, in quanto di importo
significativamente maggiore (il doppio) rispetto al costo della
medesima opera eseguita in base ad un titolo edilizio sostanzialmente
illegittimo ed addirittura rispetto alla «sanzione pecuniaria» da
irrogare nel caso in cui la medesima opera costituisca un abuso
sostanziale e non possa essere legalizzata a seguito di accertamento
di conformità.
Ciò in contrasto con il principio di gradualità ed adeguatezza
desumibili dagli articoli 34, 36 e 38 decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/2001 intesi a «colpire» diversamente, e con
maggiore intensità, gli abusi sostanziali rispetto a quelli formali.
Inoltre, all'interno di quest'ultima categoria, aggrava
incomprensibilmente il regime «sanzionatorio» di quelli comportanti
difformità parziale anzichè totale rispetto al titolo abilitativo.
In conclusione, l'art. 22, comma 2, lettera b) della legge
regionale Lazio n. 15 ripropone, amplificandola,
quell'irragionevolezza riscontrata dalla Corte costituzionale con
riferimento all'art. 22, comma 2, lettera a) della medesima legge
regionale n. 15, di cui ha riconosciuto l'illegittimità
costituzionale per violazione dell'art. 3 della Costituzione con
sentenza 9 gennaio 2019, n. 2, osservando che «3.2. - L'identità di
conseguenze - sul piano dei costi - a carico di chi si sia reso
responsabile dell'una o dell'altra forma di abuso, comporta una
evidente irragionevolezza di trattamento. Nel caso di cui all'art. 20
della legge regionale in esame, infatti, l'annullamento del titolo è
indicativo dell'illegittimità sostanziale dell'intervento edilizio,
rispetto al quale si renderebbe necessario il ricorso all'ordinario
iter repressivo con la demolizione del manufatto, cui
l'amministrazione decide invece di soprassedere per ragioni di
materiale impossibilità; nel caso di cui all'art. 22, invece, è
sufficiente disporre la regolarizzazione dell'aspetto formale
dell'intervento realizzato, una volta accertato che lo stesso è
comunque pienamente conforme alla normativa urbanistico-edilizia
vigente ed a quella pregressa. Significativo, del resto, è il fatto
che la disciplina statale - agli articoli 36 e 38 Trattato
sull'Unione europea - preveda costi differenziati per le due forme di
sanatoria dell'abuso, in termini che non si giustificano se non in
ragione dell'evidente minor disvalore della condotta di chi abbia
realizzato un intervento conforme alla normativa
urbanistico-edilizia.».
Tali criticità sono addirittura amplificate dall'art. 22, comma
2, lettera b) della legge regionale Lazio n. 15 dato che questo
introduce un regime addirittura aggravato per gli abusi formali
parziali, imponendo un criterio di calcolo dell'oblazione dovuta per
la loro sanatoria che risulta persino più penalizzante rispetto alla
sanzione pecuniaria irrogabile per gli abusi sostanziali non
rimovibili per ragioni tecniche.
Pertanto, risultando rilevante e non manifestamente infondata, va
sollevata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 22,
comma 2, lettera b) della legge regionale Lazio 11 agosto 2008, n.
15, in relazione all'art. 3 della Costituzione nei termini sopra
prospettati.
Va perciò disposta la sospensione del giudizio e l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale affinchè si
pronunci sulla questione sopraindicata.

P.Q.M.

a) Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 22, comma 2, lettera b,
della legge regionale Lazio 11 agosto 2008, n. 15, in relazione
all'art. 3 della Costituzione;
b) Dispone la sospensione del presente giudizio fino alla
definizione dell'incidente di costituzionalità;
c) Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
c) Ordina che a cura della segreteria della Sezione la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente della
Giunta Regionale della Regione Lazio, nonchè al Presidente del
Consiglio regionale della Regione Lazio.
Spese al definitivo.
Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 9
aprile 2021, 13 luglio 2021, con l'intervento dei magistrati:
Donatella Scala, Presidente;
Floriana Rizzetto, consigliere, estensore;
Marco Bignami, consigliere.

Il Presidente: Scala


L'estensore: Rizzetto