1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 19-10-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 49 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 22 agosto 2016
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 22 agosto 2016 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente - Norme della Regione Campania - Applicazione pianificata del fuoco prescritto - Segnalazione certificata di inizio attivita' (Scia) - Applicazioni di fuoco prescritto soggette a comunicazione - Disciplina. - Legge della Regione Campania 13 giugno 2016, n. 20 (Norme per l'applicazione pianificata del fuoco prescritto), artt. 6, e in particolare commi 6 e 7, e 7. (16C00230) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 19-10-2016)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione per il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici è
domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi, 12, contro la Regione
Campania, in persona del Presidente pro tempore, per la declaratoria
di illegittimità costituzionale degli articoli 6 e 7 della legge
Regionale Campania 13 giugno 2016, n. 20, come da delibera del
Consiglio dei ministri in data 28 luglio 2016.
Sul B.U.R. della Regione Campania n. 38 del 15 giugno 2016 è
stata pubblicata la L.R. 13 giugno 2016, n. 20, recante «Norme per
l'applicazione pianificata del fuoco prescritto».
La legge ha il dichiarato scopo di favorire «l'applicazione
pianificata del fuoco prescritto per la gestione e la conservazione
di diversi ecosistemi e persegue le finalità di protezione del
proprio patrimonio ambientale» (art. 1, comma 1).
L'art. 6 disciplina la «Segnalazione certificata di inizio
attivita'», prevedendo (al comma 1) che:
Fatto salvo quanto previsto all'art. 7, l'applicazione
pianificata di fuoco prescritto è soggetta a segnalazione
certificata di inizio attività (Scia) ai sensi dell'art. 19, legge 7
agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi)
secondo il modello e le modalità di invio definite dalla competente
struttura della Giunta regionale.
I successivi commi (da 2 a 8) così dispongono:
2. La competente struttura della Giunta regionale si pronuncia
entro trenta giorni dal ricevimento della richiesta di assenso. Il
silenzio dell'amministrazione equivale, nel rispetto dell'art. 20
della legge 241/1990, a provvedimento di accoglimento della domanda
senza necessità di ulteriori istanze o diffide.
3. Entro le quarantotto ore lavorative antecedenti l'effettiva
realizzazione dell'intervento, il soggetto proponente comunica
l'apertura del cantiere di fuoco prescritto. La comunicazione di
apertura del cantiere di fuoco prescritto è sottoscritta anche dal
progettista e dal responsabile dell'intervento.
4. Entro le quarantotto ore successive l'effettiva conclusione
dell'intervento, il soggetto proponente comunica la chiusura del
cantiere di fuoco prescritto. La comunicazione di chiusura del
cantiere di fuoco prescritto descrive gli esiti delle verifiche
effettuate durante e dopo la realizzazione dell'intervento di fuoco
prescritto ed è sottoscritta anche dal progettista e dal
responsabile dell'intervento.
5. La competente struttura della Giunta regionale, utilizzando i
sistemi di coordinamento operativo in essere per l'antincendio
boschivo, informa le autorità territorialmente competenti ed il
Comando stazione forestale competente, circa le applicazioni di fuoco
prescritto in atto sul territorio regionale.
6. Nei confronti dei soggetti responsabili di dichiarazioni
mendaci, di formazione o uso di atti falsi si applicano le sanzioni
penali richiamate dall'art. 76 del decreto Presidente della
Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia di documentazione
amministrativa) oltre ad una sanzione pecuniaria da un minimo di euro
1.000,00 ad un massimo di euro 15.000,00 in relazione all'entità
dell'intervento, maggiorata degli eventuali danni derivanti. Nei
confronti del progettista e del responsabile dell'intervento si
procede alla segnalazione dell'illecito al Consiglio di disciplina
dell'ordine o del collegio competente. L'autorità procedente per
l'applicazione della sanzione è la competente struttura della Giunta
regionale.
7. La sanzione di cui al comma 6 si applica anche nei confronti
del soggetto proponente che realizza interventi di fuoco prescritto e
ne omette la Scia o la comunicazione di apertura del cantiere o la
comunicazione di chiusura del cantiere.
8. Entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della
presente legge, la competente struttura della Giunta regionale
definisce il modello e le modalità di invio previsti ai commi 1, 3 e
4.
Ciò premesso, il Presidente del Consiglio ritiene che i commi 6
e 7 del citato art. 6 nonchè il successivo art. 7 si pongano in
contrasto con l'art. 19 della legge n. 241/1990, nonchè con l'art.
117, comma 2, lettere l), m) e s) Cost. per i motivi di seguito
indicati.
1) In particolare l'art. 6 della L.R. 20/2016 ai commi 6 e 7
viola l'art. 117, comma 2, lettera l) Cost. (che pone una competenza
statale esclusiva in materia di ordinamento penale).
La disposizione infatti, con il richiamo all'art. 76 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 445/2000, viene ad introdurre un
trattamento sanzionatorio penale meno grave di quello previsto a
livello nazionale dell'art. 19 (recante «Segnalazione di inizio
attività - Scia») della legge n. 241/1990 (pure richiamata nel
citato art. 6, comma 1, L.R.), il cui comma 6 prevede espressamente
che:
Ove il fatto non costituisca più grave reato, chiunque, nelle
dichiarazioni o attestazioni o asseverazioni che corredano la
segnalazione di inizio attività, dichiara o attesta falsamente
l'esistenza dei requisiti o dei presupposti di cui al comma 1, è
punito con la reclusione da uno a tre anni.
La disposizione impugnata invece, per effetto del richiamo
all'art. 76 del decreto del Presidente della Repubblica n. 445/2000,
rende applicabili nella sola Regione Campania le meno gravi sanzioni
previste dall'art. 483 del codice penale rispetto a quelle di cui al
citato art. 19, comma 6.
Ed infatti, l'art. 76, comma 1 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 445/2000 prevede che:
Chiunque rilascia dichiarazioni mendaci, forma atti falsi o ne fa
uso nei casi previsti dal presente testo unico è punito ai sensi del
codice penale e delle leggi speciali in materia.
A sua volta l'art. 483 del codice penale prevede che:
Chiunque attesta falsamente al pubblico ufficiale, in un atto
pubblico fatti dei quali l'atto è destinato a provare la verità, è
punito con la reclusione fino a due anni.
Se si tratta di false attestazioni in atti dello stato civile, la
reclusione non può essere inferiore a tre mesi.
L'invasione delle competenze statali in materia penale è
evidente, in quanto la sanzione prevista per le dichiarazioni mendaci
nella disposizione impugnata, per effetto del richiamo all'art. 483
del codice penale è della reclusione fino a due anni, mentre l'art.
19, comma 6 della legge n. 241/1990 prevede la più grave sanzione
della reclusione da uno a tre anni.
Il vizio di costituzionalità riguarda anche il successivo comma
7 del medesimo art. 6, il quale estende l'applicabilità della
sanzione di cui al comma 6 «anche nei confronti del soggetto
proponente che realizza interventi di fuoco prescritto e ne omette la
Scia o la comunicazione di apertura del cantiere o la comunicazione
di chiusura del cantiere».
La irrazionalità delle norme impugnate appare ancora più
evidente se si considera che la stessa L.R. introduce una Scia in
forma estremamente semplificata, con la conseguente necessità di
sanzioni penali adeguate che possono costituire un idoneo deterrente
rispetto a possibili abusi.
2) Gli articoli 6 e 7 violano l'art. 117, comma 2, lettera s), in
tema di tutela dell'ambiente e dei beni culturali.
Ciò in quanto le citate disposizioni non riproducono le
esclusioni contenute nell'art. 19, comma 1 della legge n. 241/1990,
in forza del quale:
Ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non
costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato, comprese le
domande per le iscrizioni in albi o ruoli richieste per l'esercizio
di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale il cui
rilascio dipenda esclusivamente dall'accertamento di requisiti e
presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a
contenuto generale, e non sia previsto alcun limite o contingente
complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il
rilascio degli atti stessi, è sostituito da una segnalazione
dell'interessato, con la sola esclusione dei casi in cui sussistano
vincoli ambientali, paesaggistici o culturali e degli atti rilasciati
dalle amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica
sicurezza, all'immigrazione, all'asilo, alla cittadinanza,
all'amministrazione della giustizia, all'amministrazione delle
finanze, ivi compresi gli atti concernenti le reti di acquisizione
del gettito, anche derivante dal gioco, nonchè di quelli previsti
dalla normativa per le costruzioni in zone sismiche e di quelli
imposti dalla normativa comunitaria.
Ne consegue che le forme semplificate di Scia previste dalla L.R.
sono indistintamente applicabili anche a zone sottoposte a vincoli
ambientali, paesaggistici o culturali.
Sotto tale profilo non può ritenersi adeguato il mero controllo
ex post, successivo all'inizio dell'attività (che è contestuale
alla formazione del silenzio-assenso al 30° giorno dalla richiesta),
in quanto possono nel frattempo verificarsi pregiudizi irreparabili
dei beni ambientali e culturali, tutelati sia dalla Costituzione che
dalla normativa nazionale citata (art. 19, comma 1, legge 241/1990).
Da ciò la illegittimità delle citate disposizioni per
violazione dell'art. 117, comma 2, lettera s), che attribuisce alla
legislazione esclusiva dello Stato la «tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali».
3) Da ultimo gli articoli 6 e 7 citati violano l'art. 117, comma
2, lettera n) Cost., laddove introducono un modello semplificato di
Scia in contrasto con quello previsto dall'art. 19 della legge n.
241/1990.
Il riferimento è in particolare al comma 3 del citato art. 19,
il quale prevede che:
L'amministrazione competente, in caso di accertata carenza dei
requisiti e dei presupposti di cui al comma 1, nel termine di
sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione di cui al medesimo
comma, adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione
dell'attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di
essa.
Orbene, le disposizioni regionali impugnate non prevedono
siffatta possibilità di un intervento dell'Amministrazione diretto
ad impedire l'esercizio di attività in assenza dei presupposti di
legge (attività che di fatto può iniziare sulla base della sola
autocertificazione).
È opportuno ricordare al riguardo che nella sentenza n.
203/2012, la Corte ha chiarito che la normativa nazionale in tema di
Scia «costituisce livello essenziale delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera m)» della Costituzione, come correttamente affermato
nell'art. 49, comma 4-ter del decreto-legge n. 78/2010.
Si precisa poi nella sentenza che:
L'affidamento in via esclusiva alla competenza legislativa
statale della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
è prevista in relazione ai «diritti civili e sociali che devono
essere garantiti su tutto il territorio nazionale». Esso, dunque, si
collega al fondamentale principio di uguaglianza di cui all'art. 3
Cost. La suddetta determinazione è strumento indispensabile per
realizzare quella garanzia.
In questo quadro, si deve ricordare che, secondo la
giurisprudenza di questa Corte, «l'attribuzione allo Stato della
competenza esclusiva e trasversale di cui alla citata disposizione
costituzionale si riferisce alla determinazione degli standard
strutturali e qualitativi di prestazioni che, concernendo il
soddisfacimento di diritti civili e sociali, devono essere garantiti,
con carattere di generalità, a tutti gli aventi diritto» (sentenze
n. 322 del 2009; n. 168 e n. 50 del 2008; n. 387 del 2007).
Questo titolo di legittimazione dell'intervento statale è
invocabile «in relazione a specifiche prestazioni delle quali la
normativa statale definisca il livello essenziale di erogazione»
(sentenza n. 322 del 2009, citata; e sentenze n. 328 del 2006; n. 285
e n. 120 del 2005), e con esso è stato attribuito «al legislatore
statale un fondamentale strumento per garantire il mantenimento di
una adeguata uniformità di trattamento sul piano dei diritti di
tutti i soggetti, pur in un sistema caratterizzato da un livello di
autonomia regionale e locale decisamente accresciuto» (sentenze n. 10
del 2010 e n. 134 del 2006).
Si tratta, quindi, come questa Corte ha precisato, non tanto di
una «materia» in senso stretto, quanto di una competenza del
legislatore statale idonea ad investire tutte le materie, in
relazione alle quali il legislatore stesso deve poter porre le norme
necessarie per assicurare in modo generalizzato sull'intero
territorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come
contenuto essenziale di tali diritti, senza che la legislazione
regionale possa limitarle o condizionarle (sentenze n. 322 del 2009 e
n. 282 del 2002).
Nella fattispecie invece la L.R. impugnata ha sia ridotto le
sanzioni penali previste dall'art. 19 della legge n. 241/1990, sia
derogato il medesimo art. 19 sotto il duplice profilo sopra esposto,
e precisamente:
laddove non pone limitazioni territoriali all'applicabilità
della nuova autorizzazione, così ricomprendendovi anche aree
sottoposte a maggiori tutele da norme costituzionali o comunitarie
(quali appunto quelle indicate nella seconda parte del citato art.
19, comma 1);
laddove non prevede interventi in via di autotutela analoghi
a quelli previsti nella legge nazionale (si richiama al riguardo la
recente sentenza n. 49/2016 nella quale la Corte, nel dichiarare
l'illegittimità costituzionale di una disposizione della L.R.
Toscana n. 1/2005, ha evidenziato come l'istituto dell'autotutela in
materia di Scia «costituisce espressione di un principio fondamentale
della materia "governo del territorio"».

P. Q. M.

Si chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittimi e conseguentemente
annullare gli articoli 6 e 7 della legge regionale Campania 13 giugno
2016, n. 20, per i motivi illustrati nel presente ricorso.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. estratto della delibera del Consiglio dei ministri del 28
luglio 2016.
Roma, 12 agosto 2016

Avvocato dello Stato: De Bellis