1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 8-2-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 18 SENTENZA 23 gennaio - 7 febbraio 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Commercio - Norme della Regione Sardegna - Disciplina del commercio su aree pubbliche - Cessione dell'attivita' commerciale per atto tra vivi - Subordinazione al decorso di un triennio dalla data del rilascio del titolo abilitativo - Ricorso del Governo - Dedotto difetto di motivazione delle censure prospettate, nonche' mancata considerazione della sfera di competenza legislativa espressamente riconosciuta alla Regione Sardegna dallo statuto speciale - Reiezione. - Legge della Regione Sardegna 18 maggio 2006, n. 5, art. 15-bis, comma 4, introdotto dall'art. 3 della legge della Regione Sardegna 7 febbraio 2011, n. 6. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. e); statuto della Regione Sardegna, art. 3; direttiva CE 12 dicembre 2006, n. 123, art. 16, recepita con d.lgs. 26 marzo 2010, n. 59. Commercio - Norme della Regione Sardegna - Disciplina del commercio su aree pubbliche - Cessione dell'attivita' commerciale per atto tra vivi - Subordinazione al decorso di un triennio dalla data del rilascio del titolo abilitativo - Restrizione lesiva della concorrenza, in carenza di ragioni di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, di sanita' pubblica o di tutela dell'ambiente, che sole, secondo il diritto comunitario, possono giustificare una deroga al principio della libera circolazione dei servizi - Restrizione al libero esplicarsi dell'attivita' imprenditoriale lesiva della competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Assorbimento degli ulteriori profili di censura. - Legge della Regione Sardegna 18 maggio 2006, n. 5, art. 15-bis, comma 4, introdotto dall'art. 3 della legge della Regione Sardegna 7 febbraio 2011, n. 6. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. e); direttiva CE 12 dicembre 2006, n. 123, art. 16, recepita con d.lgs. 26 marzo 2010, n. 59. (T-120018) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 8-2-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici: Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 3 della
legge della Regione autonoma Sardegna 7 febbraio 2011, n. 6, recante
«Modifiche all'articolo 2 della legge regionale 21 maggio 2002, n. 9
(Agevolazioni contributive alle imprese nel comparto del commercio),
interpretazione autentica dell'articolo 15, comma 12 della legge
regionale 18 maggio 2006, n. 5 (Disciplina generale delle attività
commerciali), e norme sul trasferimento dell'attivita'», nella parte
in cui inserisce l'art. 15-bis, comma 4, nella legge regionale n. 5
del 2006, promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 18 aprile 2011, depositato in cancelleria il 21
aprile 2011 ed iscritto al n. 35 del registro ricorsi 2011.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma Sardegna;
udito nell'udienza pubblica del 10 gennaio 2012 il Giudice
relatore Sabino Cassese;
uditi l'avvocato dello Stato Alessandro De Stefano per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Massimo Luciani
per la Regione autonoma Sardegna.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 18 aprile 2011 e depositato presso
la cancelleria di questa Corte il 21 aprile 2011 (reg. ric. n. 35 del
2011), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 3 della legge della Regione
autonoma Sardegna 7 febbraio 2011, n. 6, recante «Modifiche
all'articolo 2 della legge regionale 21 maggio 2002, n. 9
(Agevolazioni contributive alle imprese nel comparto del commercio),
interpretazione autentica dell'articolo 15, comma 12 della legge
regionale 18 maggio 2006, n. 5 (Disciplina generale delle attività
commerciali), e norme sul trasferimento dell'attivita'», nella parte
in cui inserisce l'art. 15-bis, comma 4, nella legge regionale n. 5
del 2006, per violazione degli artt. 41 e 117, commi primo e secondo,
lettera e), della Costituzione, nonchè dell'art. 3 della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna).
L'art. 3 della legge della Regione autonoma Sardegna n. 6 del
2011 ha introdotto l'art. 15-bis, rubricato «Trasferimento
dell'attività commerciale», nella legge regionale n. 5 del 2006.
Tale articolo - in cui è inclusa, al comma 4, la norma censurata -
disciplina le modalità di trasferimento delle attività commerciali,
prevedendo quanto segue: «1. Il trasferimento dell'attività comporta
a favore dell'avente causa il trasferimento del titolo abilitativo
all'esercizio dell'attività fino alla scadenza originaria dello
stesso. 2. L'avente causa, salvo quanto stabilito dal comma 5, deve
possedere tutti i requisiti ai quali è subordinato l'accesso e
l'esercizio dell'attività. 3. Il titolo abilitativo assegnato in
base a una riserva a favore di particolari categorie, salvo quanto
stabilito dal comma 5, può essere trasferito esclusivamente in capo
ad un soggetto appartenente alla medesima categoria. 4. La cessione
dell'attività per atto tra vivi è comunicata dal cessionario al
comune territorialmente competente entro sessanta giorni e non può
essere effettuata, ad eccezione dei casi di cui al comma 5, prima che
siano decorsi tre anni dalla data del rilascio del titolo abilitativo
all'esercizio dell'attività stessa. 5. La successione nell'attività
per causa di morte è comunicata, entro tre mesi, al comune
territorialmente competente dal successore il quale, anche se privo
dei requisiti di cui all'articolo 2 della presente legge o di quelli
ulteriori eventualmente richiesti per l'accesso e l'esercizio
dell'attività, può proseguire in via provvisoria l'esercizio
dell'attività per non più di un anno dalla data dell'acquisto.
Decorso l'anno, il mancato possesso dei requisiti richiesti determina
la decadenza dell'autorizzazione e delle concessioni sui posteggi.».
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri censura l'art.
15-bis della legge della Regione autonoma Sardegna n. 5 del 2006,
nella parte in cui, al comma 4, stabilisce che la cessione di
un'attività commerciale per atto tra vivi non possa essere
effettuata prima che siano trascorsi tre anni dalla data del rilascio
del titolo abilitativo necessario per l'esercizio dell'attività.
Tale disposizione violerebbe gli artt. 41 e 117, commi primo e
secondo, lettera e), Cost., in materia di tutela della concorrenza,
nonchè l'art. 3 dello Statuto speciale per la Sardegna.
Innanzi tutto, la norma impugnata si porrebbe in contrasto con il
principio - sancito dall'art. 16 della direttiva CE 12 dicembre 2006,
n. 123 (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai
servizi nel mercato interno), recepita nell'ordinamento italiano con
decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva
2006/123/CE, relativa ai servizi nel mercato interno) - secondo il
quale le limitazioni al libero esercizio dell'attività di servizi
possono essere giustificate esclusivamente per ragioni di ordine
pubblico, di pubblica sicurezza, di sanità pubblica o di tutela
dell'ambiente. Ne deriverebbe la violazione sia dell'art. 3, primo
comma, dello Statuto speciale per la Sardegna, «che non
conferi[rebbe] alla Regione le potestà legislative concretamente
esercitate nel caso di specie», sia dell'art. 117, primo comma,
Cost., che obbliga il legislatore regionale al rispetto dei vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario.
Inoltre, la disposizione impugnata, nel prevedere una limitazione
temporale alla cessione dell'attività, determinerebbe - ad avviso
del ricorrente - «un ostacolo alla libera esplicazione delle forze
economiche sul mercato». Pertanto, la norma violerebbe l'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., in quanto interferirebbe con la
potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di concorrenza
e sarebbe contraria al disposto degli artt. 1 e 2 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma della disciplina relativa
al settore del commercio, a norma dell'articolo 4, comma 4, della
legge 15 marzo 1997, n. 59), che individuano il fondamento
dell'attività commerciale nel principio della libertà di iniziativa
economica privata e stabiliscono che il suo esercizio debba avvenire
nel rispetto dei principi contenuti nella legge 10 ottobre 1990, n.
287 (Norme per la tutela della concorrenza e del mercato).
Infine, la disposizione impugnata violerebbe il principio della
libertà di iniziativa economica privata sancito dall'art. 41 Cost.,
in quanto «la prevista restrizione della potestà di cessione
dell'attività d'impresa si traduce in una discriminazione
nell'eguale garanzia della libertà economica e della libertà di
circolazione di persone e servizi nel Paese, per effetto di un
vincolo temporale privo di un ragionevole fondamento».
3. - Con atto depositato presso la cancelleria di questa Corte il
30 maggio 2011, si è costituita in giudizio la Regione autonoma
Sardegna, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile e,
comunque, nel merito non fondato.
In via preliminare, la difesa regionale eccepisce
l'inammissibilità di tutte le censure sollevate dalla difesa
statale, in quanto esse sarebbero formulate senza «consider[are] la
sfera di competenza legislativa espressamente riconosciuta alla
Regione dallo Statuto d'autonomia». In particolare, il ricorrente,
nel formulare le censure, si sarebbe limitato a «un riferimento
meramente formale alle disposizioni dello Statuto di autonomia, senza
dispiegare alcun accenno di motivazione».
Nel merito, la difesa regionale sostiene, innanzi tutto, la
conformità della disciplina regionale impugnata alla normativa
europea e nazionale in materia di libera circolazione dei servizi. Ad
avviso della difesa regionale, infatti, la direttiva 2006/123/CE e il
d.lgs. n. 59 del 2010 di recepimento ammetterebbero limitazioni
all'accesso e all'esercizio delle attività di servizi, a condizione
che esse siano giustificate e non discriminatorie e, in particolare,
che non corrispondano alle ipotesi di divieto elencate dall'art. 14
della direttiva 2006/123/CE e dall'art. 11 del d.lgs. n. 59 del 2010.
Dal momento che «la norma impugnata non integra alcuna delle ipotesi
vietate», la censura prospettata in riferimento all'art. 117, primo
comma, Cost. non sarebbe fondata.
La Regione autonoma Sardegna deduce, altresì, l'infondatezza
della censura prospettata dal ricorrente in relazione all'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost. In particolare, secondo la difesa
regionale, la competenza esclusiva del legislatore statale in materia
di tutela della concorrenza «non può essere considerata titolo
abilitativo a resecare interi ambiti materiali di sicura competenza
regionale, sostanzialmente vanificando il riparto costituzionale
delle competenze, che opera per materia e non certo per funzioni».
Tale competenza esclusiva dello Stato verrebbe in rilievo «soltanto
quando la Regione ha inteso incidere direttamente sui meccanismi
concorrenziali». Nel caso in esame, la norma impugnata non
introdurrebbe alcuna limitazione all'accesso al mercato, ma si
limiterebbe a disciplinare le modalità di esercizio delle attività
commerciali, dettando limiti che rispondono a fini di utilità
sociale.
Inoltre, la portata dell'art. 15-bis, comma 4, dovrebbe essere
interpretata in stretta correlazione con il dettato dell'art. 15-bis,
comma 1, ai sensi del quale «Il trasferimento dell'attività comporta
a favore dell'avente causa il trasferimento del titolo abilitativo
all'esercizio dell'attività fino alla scadenza originaria dello
stesso». Secondo la difesa regionale, il limite triennale alla
cessione dell'attività disposto dalla norma impugnata, tutelando
l'utilità sociale, costituirebbe «la logica conseguenza
(perfettamente rispettosa del principio di proporzionalità e non
eccessivita') dell'apertura determinata dall'art. 15-bis, comma 1».
La Regione rileva, infine, che non sussisterebbe alcuna
violazione dell'art. 41 Cost., in quanto il limite triennale alla
cessione dell'attività commerciale sarebbe diretto a salvaguardare
finalità sociali di rilievo costituzionale.
4. - Con memoria depositata presso la cancelleria di questa Corte
il 20 dicembre 2011, il Presidente del Consiglio dei ministri
ribadisce le ragioni poste a fondamento del ricorso introduttivo e
replica alle deduzioni svolte dalla Regione resistente. Con riguardo
all'asserita violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., la difesa
dello Stato sostiene che la direttiva 2006/123/CE vieterebbe non solo
le condotte e le previsioni indicate dall'art. 14, ma anche tutte le
misure che restringono in modo ingiustificato e non proporzionato la
libera prestazione di servizi. Tra tali misure rientrerebbe quella
che limita la facoltà di un operatore stabilito in uno Stato membro
«non solo di insediarsi in un altro territorio in concorrenza con un
altro già operante in esso, ma anche di rilevare in ogni momento
un'attività già esistente sul luogo».
5. - Con memoria depositata il 20 dicembre 2011, la Regione
autonoma Sardegna ribadisce la legittimità costituzionale della
norma impugnata, in quanto essa riguarderebbe l'attività commerciale
su aree pubbliche, la cui disciplina è espressamente affidata alla
competenza regionale dall'art. 28, comma 12, del d.lgs. n. 114 del
1998, come modificato dall'art. 70 del d.lgs. n. 59 del 2010, di
attuazione della direttiva 2006/123/CE. Sarebbe, dunque, la stessa
disciplina statale di recepimento della direttiva comunitaria ad aver
previsto la competenza regionale a regolare la materia, con
conseguente esclusione della violazione dell'art. 117, primo comma,
Cost.

Considerato in diritto

1. - Con ricorso notificato il 18 aprile 2011 e depositato presso
la cancelleria di questa Corte il 21 aprile 2011 (reg. ric. n. 35 del
2011), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 3 della legge della Regione
autonoma Sardegna 7 febbraio 2011, n. 6, recante «Modifiche
all'articolo 2 della legge regionale 21 maggio 2002, n. 9
(Agevolazioni contributive alle imprese nel comparto del commercio),
interpretazione autentica dell'articolo 15, comma 12 della legge
regionale 18 maggio 2006, n. 5 (Disciplina generale delle attività
commerciali), e norme sul trasferimento dell'attivita'», nella parte
in cui inserisce l'art. 15-bis, comma 4, nella legge regionale n. 5
del 2006, limitando nel tempo la facoltà di cessione dell'attività
commerciale per atto tra vivi.
Nel disciplinare il trasferimento dell'attività commerciale su
aree pubbliche, l'art. 15-bis, comma 4, stabilisce che «La cessione
dell'attività per atto tra vivi [...] non può essere effettuata, ad
eccezione dei casi di cui al comma 5, prima che siano decorsi tre
anni dalla data del rilascio del titolo abilitativo all'esercizio
dell'attività stessa». Tale previsione interferirebbe con la materia
«tutela della concorrenza», che l'art. 117, comma secondo, lettera
e), Cost. assegna alla competenza esclusiva del legislatore statale;
si porrebbe, inoltre, in contrasto con le norme dell'Unione europea
in materia di libera circolazione dei servizi, che vincolano la
potestà legislativa delle Regioni ai sensi dell'art. 117, primo
comma, Cost.; lederebbe, infine, il principio della libertà di
iniziativa economica privata, sancito dall'art. 41 Cost., nonchè
l'art. 3 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto
speciale per la Sardegna).
2. - In via preliminare, va respinta l'eccezione sollevata dalla
Regione autonoma Sardegna, secondo la quale le censure prospettate
dal ricorrente non sarebbero adeguatamente motivate e non terrebbero
conto della sfera di competenza legislativa espressamente
riconosciuta alla Regione dallo statuto speciale.
Ai fini del giudizio sulla ammissibilità dei ricorsi proposti
nei confronti di una Regione ad autonomia speciale, assume rilievo il
riferimento alle competenze stabilite dallo statuto (da ultimo,
sentenza n. 90 del 2011) ed è necessario specificare, con riguardo
all'art. 117 Cost., «quale tra le diverse sfere di competenza statale
sarebbe stata in concreto invasa» (sentenza n. 258 del 2004).
Nel caso in esame, il ricorrente riconosce che il commercio è
materia di competenza regionale e fa riferimento alle materie
riservate dallo statuto alla potestà legislativa della Regione,
deducendo, tra l'altro, la violazione dell'art. 3. Le censure così
prospettate non sono generiche o non sufficientemente motivate. Le
violazioni lamentate e i parametri invocati sono chiaramente
individuati (ex plurimis, sentenza n. 68 del 2011).
3. - Nel merito, la questione è fondata.
3.1. - L'art. 15-bis, comma 4, della legge della Regione autonoma
Sardegna n. 5 del 2006 stabilisce che la cessione dell'attività
commerciale su suolo pubblico non può essere effettuata «prima che
siano decorsi tre anni dalla data del rilascio del titolo abilitativo
all'esercizio dell'attività stessa». Tale norma, imponendo una
limitazione temporale alla cessione di attività commerciali,
restringe la possibilità di accesso di nuovi operatori, con
conseguente violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost. («tutela della concorrenza»).
La circostanza che la restrizione riguardi il commercio «su aree
pubbliche» non modifica questa conclusione. L'esercizio
dell'attività è, in ogni caso, consentito solo in base a un titolo
abilitativo, il cui rilascio dipende dalla disponibilità di aree
specificamente adibite. L'art. 15, comma 1, della legge regionale n.
5 del 2006 prevede, infatti, che il commercio può essere svolto «su
posteggi dati in concessione» oppure «su qualsiasi area, negli spazi
appositamente definiti da ogni singolo comune, purchè in forma
itinerante e sui posteggi liberi». Anche in un contesto nel quale il
numero complessivo delle autorizzazioni all'esercizio del commercio
è condizionato dalla disponibilità di «spazi appositamente
definiti», una limitazione temporale alla cessione dell'attività si
traduce inevitabilmente in una barriera all'entrata di nuovi
operatori.
3.2. - L'art. 16 della direttiva CE 12 dicembre 2006, n. 123
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai servizi
nel mercato interno), recepita nell'ordinamento italiano con decreto
legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva
2006/123/CE, relativa ai servizi nel mercato interno), stabilisce che
una deroga al principio della libera circolazione dei servizi può
ritenersi necessaria - e dunque ammissibile - solo quando sia
giustificata «da ragioni di ordine pubblico, di pubblica sicurezza,
di sanità pubblica o di tutela dell'ambiente». Nessuna di tali
ragioni può essere addotta a fondamento della norma impugnata.
Come rilevato dalla difesa regionale, l'art. 15-bis, comma 4,
della legge regionale n. 5 del 2006 persegue fini di utilità sociale
(quali la garanzia della «serieta'» dell'esercizio del commercio, la
qualità dei servizi resi, la produttività della rete distributiva e
la solidità dell'intera filiera produttiva), in quanto mira «ad
evitare la spinta all'acquisizione dei titoli abilitativi e
all'apertura dell'attività commerciale al solo fine di ricavarne,
immediatamente, un profitto attraverso l'alienazione, con l'evidente
conseguenza del possibile svuotamento dell'ordinario procedimento
amministrativo che deve essere seguito al fine dell'apertura di
un'impresa commerciale (procedimento che prevede la richiesta
dell'interessato e la verifica dei suoi requisiti)». Tali fini di
utilità sociale - già adeguatamente tutelati, in caso di
trasferimento dell'attività, mediante l'accertamento del possesso
dei requisiti soggettivi effettuato dall'amministrazione ex art.
15-bis, comma 2, della medesima legge regionale n. 5 del 2006 - non
rientrano tra le ragioni di pubblico interesse che, secondo l'art. 16
della direttiva 2006/123/CE, possono giustificare l'imposizione di
una restrizione al principio della libera circolazione dei servizi.
3.3. - Inoltre, l'attinenza della norma impugnata alla materia
del commercio, riservata alla potestà legislativa residuale delle
Regioni, non è di per sè sufficiente ad escludere eventuali profili
di illegittimità costituzionale. Infatti, «è illegittima una
disciplina che, se pure in astratto riconducibile alla materia
commercio di competenza legislativa delle Regioni, produca, in
concreto, effetti che ostacolino la concorrenza, introducendo nuovi o
ulteriori limiti o barriere all'accesso al mercato e alla libera
esplicazione della capacità imprenditoriale» (sentenza n. 150 del
2011). L'art. 15-bis, comma 4, della legge regionale della Regione
autonoma Sardegna n. 5 del 2006, subordinando la cessione di
attività commerciali su aree pubbliche al decorso di un triennio
dalla data del rilascio del titolo abilitativo, ostacola l'accesso a
quelle attività e condiziona, restringendolo, il libero esplicarsi
dell'attività imprenditoriale, con conseguente violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera e), Cost.
4. - Restano assorbiti gli ulteriori profili di censura.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 15-bis, comma
4, della legge della Regione autonoma Sardegna 18 maggio 2006, n. 5
(Disciplina generale delle attività commerciali), introdotto
dall'art. 3 della legge della Regione autonoma Sardegna 7 febbraio
2011, n. 6 recante «Modifiche all'articolo 2 della legge regionale 21
maggio 2002, n. 9 (Agevolazioni contributive alle imprese nel
comparto del commercio), interpretazione autentica dell'articolo 15,
comma 12 della legge regionale 18 maggio 2006, n. 5 (Disciplina
generale delle attività commerciali) e norme sul trasferimento
dell'attivita'», nella parte in cui prevede che la cessione
dell'attività «non può essere effettuata, ad eccezione dei casi di
cui al comma 5, prima che siano decorsi tre anni dalla data del
rilascio del titolo abilitativo all'esercizio dell'attività stessa».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 gennaio 2012.

Il Presidente: Quaranta


Il redattore: Cassese


Il cancelliere: Melatti

Depositata in cancelleria il 7 febbraio 2012.

Il direttore della cancelleria: Melatti