1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 2-3-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 9 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 3 febbraio 1994
N. 9 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 3 febbraio 1994 (della provincia autonoma di Trento) Edilizia popolare, economica e sovvenzionata - Disciplina della alienazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica - Esclusione della alienazione per gli alloggi concessi a pubblici dipendenti in connessione con particolari funzioni svolte dall'assegnatario - Omessa previsione della salvezza delle competenze delle province autonome in ordine agli alloggi di edilizia residenziale non di servizio in senso stretto con specifico riguardo a quelli ubicati nel territorio della provincia ricorrente ancorche' non ancora trasferiti alla stessa - Lesione della sfera di competenza provinciale in materia di edilizia residenziale. (Legge 24 dicembre 1993, n. 560, art. 1). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, primo comma, n. 10, 16, primo comma, 68 e 107). (094C0105) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 2-3-1994)

Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della giunta provinciale pro-tempore dott. Gianni
Bazzanella, rappresentata e difesa - come da procura speciale per
notaio dott. Pierluigi Mott, in Trento, rep. n. 59566 del 28 gennaio
1994, conferita giusta deliberazione della giunta provinciale n. 767
del 28 gennaio 1994 - dall'avv. prof. Sergio Panunzio e presso il suo
studio elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3,
contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio pro-tempore per la declaratoria della
illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 24 dicembre
1993, n. 560 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 306 del 31
dicembre 1993) e in particolare del secondo, terzo, quarto, sesto,
tredicesimo, quindicesimo, sedicesimo, diciassettesimo e
ventisettesimo comma.
F A T T O
1. - Lo statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige (d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670) riconosce alla provincia autonoma ricorrente
la competenza legislativa primaria in materia di "edilizia comunque
sovvenzionata totalmente o parzialmente, da finanziamenti a carattere
pubblico" (art. 8, primo comma, n. 10, del d.P.R. 31 agosto 1972, n.
670). In tale materia, la provincia è altresì titolare delle
corrispondenti potestà amministrative (art. 16 del d.P.R. n.
670/1972).
A tenore dell'art. 68 dello statuto, la provincia succede allo
Stato (e alla regione) nei beni e nei diritti demaniali e
patrimoniali pertinenti alle materie attribuite alla sua competenza.
In attuazione di questa norma, l'art. 8, primo comma, lett. b),
del d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115 (recante le norme di attuazione
dello Statuto speciale in materia di trasferimento dei beni demaniali
e patrimoniali ed approvato con la speciale procedura stabilita
dall'art. 107 dello statuto), dispone che vengano trasferiti alle
province di Trento e di Bolzano gli edifici destinati ad alloggi
economici e popolari di proprietà dello Stato.
La medesima disposizione esclude dal trasferimento alle province
gli alloggi assegnati ai dipendenti pubblici, che vengono definiti
come gli "alloggi la cui concessione sia essenzialmente condizionata
alla prestazione in loco di un determinato servizio presso pubbliche
amministrazioni". Analoga definizione è contenuta nell'art. 24 del
d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, recante le norme di attuazione dello
statuto del Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere
pubbliche.
La formula legislativa pone alcuni dubbi interpretativi, dai quali
è originato un contenzioso tra le province autonome e lo Stato,
avente ad oggetto l'individuazione degli immobili esclusi dal
trasferimento alle province stesse.
L'interpretazione fornita da queste ultime, e nella quale - anche
per le regioni che saranno di seguito esposte - in questa sede si
insiste, è nel senso che la formula legislativa in esame si
riferisce di soli alloggi di servizio "in senso stretto", ossia a
quegli immobili il cui uso è concesso al dipendente in ragione della
specifica funzione che egli stesso riveste nell'ambito della
amministrazione.
Alla stregua di questa interpretazione, gli alloggi sottratti
all'esercizio della potestà legislativa e amministrativa delle prov-
ince sono soltanto quelli ora indicati e non anche tutti gli altri
immobili destinati alla generalità dei dipendenti di una
amministrazione, che prestino servizio in una determinata sede nel
territorio provinciale.
2. - Con la legge 24 dicembre 1993, n. 560, è stata fissata la
disciplina della alienazione degli alloggi di edilizia pubblica.
Il primo e secondo comma dell'art. 1 contengono l'individuazione
degli immobili soggetti alla disciplina dell'alienazione. A questo
riguardo, il primo comma, con previsione particolarmente ampia,
chiarisce che "sono alloggi di edilizia residenziale pubblica,
soggetti alle norme della presente legge, quelli acquisiti,
realizzati o recuperati, ivi compresi quelli di cui la legge 6 marzo
1976, n. 52, a totale carico o con concorso o con contributo dello
Stato, della regione o di enti pubblici territoriali". Il terzo comma
dispone che sono esclusi dall'applicazione della legge gli alloggi di
servizio dei dipendenti pubblici. Ai fini della individuazione di
tali alloggi, la norma in esame reca una definizione differente, sul
piano testuale, da quella contenuta nelle disposizioni attuative
dello statuto.
Più precisamente, alloggi di servizio sono definiti quelli
"oggetto di concessione amministrativa in connessione con particolari
funzioni attribuite a pubblici dipendenti".
Tale definizione, peraltro, corrisponde esattamente a quella
adottata dal legislatore nell'art. 28, secondo comma, della legge 30
dicembre 1991, n. 412, il quale precisa che gli alloggi così
definiti non rientrano nella categoria degli alloggi di edilizia
residenziale.
La definizione legislativa ora illustrata introduce un rilevante
elemento interpretativo a conferma della tesi dianzi sostenuta circa
l'estensione del concetto di alloggio di servizio.
Osserviamo, infatti, che sia nella legge n. 560/1993, sia nella
precedente legge n. 412/1991, il legislatore ha espressamente
evidenziato che la qualificazione di un immobile come "alloggio di
servizio" presuppone necessariamente un rapporto di accessorietà
rispetto all'esercizio, da parte di un determinato pubblico
dipendente, di una specifica funzione. "Alloggio di servizio", cioè,
non può essere qualificato qualsiasi immobile che l'amministrazione
ponga a disposizione di un proprio dipendente per soddisfare le sue
esigenze abitative nella sede in cui egli presta il proprio servizio.
La qualificazione in esame, invece, può essere attribuita, come si
è già affermato, solo ed esclusivamente quando l'immobile sia
assegnato al dipendente che sia titolare di una pubblica funzione e
in correlazione allo svolgimento di detta funzione (per esempio, la
"casa cantoniera").
Alla luce di tale interpretazione, deve necessariamente
concludersi che gli immobili sottratti alla competenza legislativa (e
all'esercizio delle corrisponenti funzioni amministrative) della
provincia autonoma di Trento sono soltanto gli alloggi che possono
definirsi di servizio "in senso stretto", come sopra individuati.
Ciò è tanto vero che, come si è già rilevato, quando il
legislatore ha dovuto discriminare, in via generale, gli alloggi di
edilizia residenziale dagli alloggi di servizio, ha definito questi
ultimi facendo ricorso alla formula legislativa che fa riferimento -
quale elemento caratterizzante la categoria - alla attribuzione di
una determinata funzione in capo al soggetto cui è assegnato in
godimento l'immobile.
Ne consegue che tutti gli altri immobili non caratterizzati da
tale vincolo di destinazione (e cioè l'essere adibiti ad alloggio
del titolare pro-tempore di una determinata funzione), rientrano nel
patrimonio di edilizia abilitativa agevolata e sono pertanto soggetti
alla competenza provinciale, ancorchè non siano stati ancora
formalmente trasferiti alla provincia.
Anche rispetto a detti immobili, (e al loro regime giuridico), la
provincia autonoma di Trento è dunque titolare di una competenza
legislativa primaria ( ex art. 8, primo comma, n. 10, dello statuto)
e delle corrispondenti funzioni amministrative, analogamente a quanto
avviene per gli immobili già trasferiti alla provincia stessa ai
sensi degli artt. 68 dello statuto e 8, primo comma, lett. a), del
d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115.
Nell'ambito di tali competenze rientra, evidentemente, anche la
potestà di legiferare per definire il regime della alienazione dei
beni in questione, nonchè l'esecuzione del complesso di attività -
amministrative e negoziali - relative a detta alienazione. Ciò è
tanto vero che tale materia è stata già disciplinata dalla
provincia autonoma di Trento con legge provinciale 13 novembre 1992,
n. 21.
D I R I T T O
1. - Violazione da parte delle disposizioni in epigrafe delle
competenze costituzionali di cui agli artt. 8, primo comma, n. 10;
16, primo comma, 68 e 107 dello statuto speciale del Trentino-Alto
Adige e relative norme d'attuazione (spec. art. 8, primo comma, lett.
b), del d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115 e 24 del d.P.R. 22 marzo 1974,
n. 381).
1.1. - Il primo comma dell'art. 1 della legge impugnata
ricomprende nell'oggetto della sua disciplina tutti gli alloggi di
edilizia residenziale pubblica, quale che sia la loro ubicazione sul
territorio nazionale, l'ente di appartenenza e gli enti che abbiano
concorso al loro finanziamento. Sono espressamente ricompresi gli
alloggi di competenza dello Stato, delle regioni e di tutti gli enti
pubblici territoriali.
La formulazione della legge è tale da ricomprendere anche le
province autonome di Trento e di Bolzano. Manca una norma con la
quale - come invece in altri casi analoghi è stato fatto dal
legislatore - sono fatte salve le competenze delle province suddette.
È indubbio, peraltro, che spetta esclusivamente alle province
autonome disciplinare l'alienazione degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica rientranti nella loro competenza primaria, ex
art. 8, primo comma, n. 10. È dunque evidente la incostituzionalità
delle disposizioni legislative impugnate. La legge n. 560/1993 è
incostituzionale nella parte in cui ha omesso di fare salve le
competenze della provincia ricorrente in ordine agli alloggi di
edilizia residenziale.
1.2. - Non solo. La incostituzionalità della disciplina
legislativa impugnata rileva anche sotto un ulteriore e concorrente
profilo.
Infatti le potestà legislative ed amministrative delle province
autonome ricomprendono necessariamente anche gli alloggi di edilizia
residenziale pubblica di competenza provinciale, ancorchè di fatto
non ancora trasferiti alle province stesse.
Come si è accennato, al terzo comma dell'art. 1, la legge n.
560/1993 esclude dalla alienazione gli alloggi concessi a pubblici
dipendenti in connessione con particolari funzioni svolte
dall'assegnatario.
Con l'esposizione che precede riteniamo di aver dimostrato che
tale categoria di immobili comprende esclusivamente gli allogi di
servizio "in senso stretto", categoria della quale abbiamo
individuato i contorni.
Deve dunque desumersi che, nel regime introdotto dalla legge n.
560/1993, tutti gli altri immobili che siano assegnati o destinati a
pubblici dipendenti per soddisfare le esigenze abitative nel luogo in
cui prestano servizio, ma che non siano caratterizzati dalla loro
destinazione al titolare di una determinata funzione (e cioè che non
possano qualificarsi come "alloggi di servizio") sono soggetti alla
possibilità di alienazione secondo le norme e procedure stabilite
dalla stessa legge n. 560/1993.
Ma nel contemplare e disciplinare l'alienabilità di detti
immobili, la legge in esame omette di precisare (come invece avrebbe
dovuto) che sono esclusi dal regime stabilito dalla legge statale,
gli alloggi ubicati nel territorio della provincia ricorrente, in
quanto soggetti alla sua esclusiva competenza, ancorchè non ancora
trasferiti alla provincia stessa.
Neppure rispetto a tali immobili, cioè, lo Stato può legiferare
nè, tantomeno, svolgere attività amministrative o negoziali. La
determinazione del loro regime giuridico (compresa, evidentemente, la
disciplina della loro alienazione), nonchè l'esercizio della
funzioni e delle attività connesse alla loro amministrazione spetta
unicamente alla provincia, che vanta in materia una competenza
esclusiva.
Sicchè, omettendo di fare salve le competenze provinciali sui
beni sopra indicati, ancorchè non ancora trasferiti alla provincia,
la legge n. 560/1993 si pone in violazione delle norme che dette
competenze dispongono.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare incostituzionali in parte qua le disposizioni
legislative impugnate.
Roma, addì 28 gennaio 1994
Prof. avv. Sergio PANUNZIO

94C0105