1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 4-10-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 545 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 aprile 2000
Ordinanza emessa il 14 aprile 2000 dal tribunale di Ancona nel procedimento civile vertente tra il Ministero della giustizia e Cinelli Liliana Demanio e patrimonio dello Stato - Beni destinati ad uso abitativo locati a privati - Rivalutazione del canone di locazione a decorrere dal 1995 - Applicabilita' ai contratti in corso a tale data - Determinazione dell'aumento esclusivamente in base al reddito familiare del conduttore nell'anno 1993 ed in rapporto a due soli scaglioni di reddito - Aggiornamento annuale del canone in misura pari all'intera variazione ISTAT dei prezzi al consumo - Disparita' di trattamento tra conduttori (a seconda che locatore sia lo Stato o un soggetto privato), nonche' tra conduttori di immobili pubblici (per mancata o insufficiente considerazione, in sede di rivalutazione, del valore del bene, della data di stipula del contratto e delle condizioni reddituali del conduttore). - Legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 32, commi 1, 2 e 4; legge 29 novembre 1995, n. 507, art. 5, comma 7-bis. - Costituzione, artt. 3 e 97. (000C1003) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 4-10-2000)

IL TRIBUNALE

Ha emesso la seguente ordinanza di rimessione degli atti per
giudizio incidentale di legittimità costituzionale relativamente
all'art. 32 legge n. 724/1994, comma 1, 2 e 4, e all'art. 5, comma
7-bis della legge 29 novembre 1995, n. 507, nella causa iscritta al
n. 212/2000 avente per oggetto lo sfratto per morosità intimato
dal Ministero della giustizia a Cinelli Liliana.

Svolgimento del processo

In data 16 febbraio 2000 veniva intimato dal Ministero della
giustizia in persona del Ministro pro-tempore lo sfratto per
morosità, con contestuale citazione a comparire dinanzi a questo
giudice, a Cinelli Liliana.
Il Ministero premetteva di essere proprietario di un appartamento
ad uso di civile abitazione nell'edificio sito in Ancona, viadotto
della Ricostruzione n. 4, e concesso in locazione con contratto del
26 marzo 1969 a Biancapia Cinelli; defunta la predetta in data 22
luglio 1997, nel contratto succedeva la figlia Cinelli Liliana che
tuttora occupava l'mmobile.
Il contratto, sempre a dire del ricorrente, scadeva il 31
dicembre 1999 ma sin dal mese di novembre 1998 la conduttrice non
corrispondeva nè canone nè spese condominiali risultando pertanto
debitrice della somma di L. 17.266.331 alla data del 31 dicembre
1999.
Si costituiva in giudizio la convenuta, in opposizione alla
richiesta di convalida, assumendo che il contratto del 26 marzo
1969 stipulato tra Biancapia Cinelli ed il Ministero rientrava tra
quelli soggetti alla legge n. 392/1978 e che in base all'art. 32
della legge n. 724/1994, il canone di locazione fino al 1o gennaio
1995 di L. 488.244, era stato raddoppiato e fissato per volontà di
legge in L. 976.488 mensili, stante il fatto che il nucleo
familiare occupante l'immobile disponeva di un reddito compreso tra
i 40 e gli 80 milioni di lire annui nel 1993, anno di imposta di
riferimento. Defunta la Biancapia, nel contratto succedeva la
convenuta la quale rimaneva da sola, ad occupare l'immobile.
Il canone rimaneva invariato; nonostante il nucleo familiare
occupante l'immobile avesse un canone ridotto a circa L. 24.000.000
lorde annue, fino a raggiungere la cifra di L. 1.045.817. Deduceva
di non essere stata in grado di pagare le ultime mensilità per
l'esosità del canone. Chiedeva che il giudice non pronunciasse
ordinanza di rilascio con riserva di eccezioni attesa la
sussistenza di gravi motivi quali la pretesa illegittimità della
norma (art. 32, legge n. 724/1994), che previo mutamento del rito
venisse sospeso il presente giudizio ritenendo la questione
rilevante e non manifestamente infondata, che venisse accertato che
i pagamenti effettuati dalla Cinelli soddisfacevano le pretese
creditorie dell'attore e che venisse rigettata la richiesta di
convalida dello sfratto per morosità.
All'udienza dei 7 marzo 2000 l'attore dichiarava che la morosità
persisteva e chiedeva la convalida; il convenuto si riportava alla
comparsa e questo giudicante si riservava.
Rilevanza
La questione dedotta ha nel procedimento de quo un'incidenza
attuale e non meramente eventuale; questo giudicante non può
prescindere dalla decisione della questione di legittimità
costituzionale e la pregiudizialità necessaria si ravvisa sotto il
seguente profilo.
Se fosse accertata la incostituzionalità della norma citata le
somme corrisposte in eccesso dalla Cinelli in relazione al canone
effettivamente dovuto potrebbero essere ripetute in base alla norme
sulla ripetizione dell'indebito. Parte convenuta dovrebbe pagare al
Ministero il canone originariamente stabilito, rivalutato anno per
anno. Poichè il canone pagato corrisponde al doppio rispetto a
quello che risulterebbe dovuto è evidente che se anche la Corte
sancisse l'illegittimità della norma solo per i vizi del punto
(sancisse l'illegittimità della norma perchè essa non prende in
considerazione le eventuali diminuzioni di reddito dei conduttori
escludendo in relazione ad esse l'applicabilità dell'aumento) il
canone dovrebbe tornare ad essere quello iniziale avendo la
convenuta, da allora ad oggi e quindi per 17 rate, pagato il doppio
del canone a tal punto effettivamente dovuto (il vecchio importo)
esaminando la situazione tra le parti dall'agosto 1997 (mese
successivo a quello in cui venne a mancare la madre della
convenuta).
In tale mese diminuiva il reddito familiare e in caso di
accoglimento dell'eccezione posta il canone dovrebbe tornare ad
essere quello iniziale; avendo la convenuta da allora ad oggi
(quindi per 17 rate) pagato il doppio del canone dovuto
effettivamente, sarebbe creditrice nei confronti del Ministero di
un importo pari a 17 rate del vecchio canone.
La convenuta non risulterebbe morosa e per tale motivo eviterebbe
la convalida dello sfratto per morosità, ma anzi addirittura
creditrice verso il Ministero dell'importo di 5 rate del vecchio
canone. La rilevanza nel caso di specie riguarda altresì l'art. 5,
comma 7-bis della legge n. 507/1995 considerato che il canone della
Cinelli asseritamente dovuto comprende l'aumento corrispondente
alla variazione dell'indice dei prezzi al consumo per le famiglie
di operai ed impiegati accertata dall'istat.
Non manifesta infondatezza
Ritenuto che la questione non sia manifestamente infondata sotto
i seguenti profili: quanto all'art. 32 legge n. 724/1994, comma 1,
2 e 4:
1. - In relazione all'art. 3, primo comma della Costituzione per
la disparità di trattamento che tale norma viene a creare, pur
modificata dalla legge n. 507/1995 (art. 5, comma 6) che limita
entro la misura del canone di mercato il canone raggiungibile per
effetto dell'aumento automatico, in casi uguali, per parità di
trattamento in casi diseguali.
Ciò non tanto in ordine alla disparità di trattamento tra
conduttori di immobili pubblici e di immobili privati poichè tale
disparità appare giustificata da una triplice ratio (condurre a
maggiori entrate per le casse dell'erario; adeguare maggiormente il
canone al valore reale degli immobili; inserimento in una linea di
tendenza legislativa già avviata con il d.l. 27 aprile 1990, n. 90
convertito, in legge 26 giugno 1990, n. 165 e la legge 24 dicembre
1993, n. 537 pur se le medesime sono state oggetto di rimessione
alla Corte per questioni di illegittimita'), insindacabile dalla
Corte costizionale.
Invero la disparità concerne situazioni non uguali e può essere
giustificata dall'esigenza di predisporre una disciplina di favore
per la p.a. restando estranea al sindacato di costituzionalità
ogni valutazione di opportunità e di equità della scelta
legislativa.
L'irragionevolena della disciplina riguarda invece altro aspetto:
si impone solamente ai conduttori di immobili pubblici, in
violazione dell'autonomia negoziale, la modifica del corrispettivo
originariamente concordato con la controparte; non sembra infatti
che la natura pubblica del titolare del bene possa giustificare una
disciplina derogatrice della normativa applicabile, fuoriuscendosi
dall'ipotesi in cui sia lo stesso regime della proprietà pubblica
ovverosia il criterio oggettivo proprio dei beni facenti parte del
demanio e del patrimonio indisponibile a presentare carattere
speciale attesa la finalità di interesse generale tramite essi
perseguita.
La norma prevede una maggiorazione autoritativa del canone,
perdipiù assai consistente, di applicazione immediata in corso di
rapporto; essa modifica solamente le condizioni dei contratti in
corso tra i conduttori titolari di un rapporto intercorrente con lo
Stato non già quelle relative ai conduttori titolari di un
rapporto intercorrente con soggetti privati pur trattandosi in
entrambi i casi di fattispecie disciplinate dalle norme di diritto
privato.
Nè tale disparità viene compensata dalla possibilità di
risoluzione (rectius rescissione) di cui al comma 5 (nel caso in
cui le maggiorazioni dei canoni operate ai sensi del presente
articolo siano considerate eccessive, gli interessati possono
chiedere entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della
presente legge, la risoluzione del rapporto, restituendo
contestualmente il bene) in quanto tale norma è volta a evitare di
essere schiacciati da un canone eccessivo e non a essere garantiti
della immutabilità del canone durante l'esecuzione del contratto.
Non elimina tale disparità nemmeno la possibilità di ridurre
l'importo del canone a quello di mercato previsto dall'art. 5,
comma 6 e 7 e 7-bis della legge 29 novembre 1995, n. 507 (di
conversione del d.l. n. 415/1995), posto che comunque in ogni caso
il conduttore di un immobile pubblico ha perso in costanza di
rapporto le proprie garanzie a differenza del conduttore di un
immobile privato.
La norma quindi non tiene in considerazione i diritti quesiti dai
conduttori di immobili appartenenti allo Stato, facendoli trovare
di fronte a spese inaspettate che hanno sicuramente creato
notevolissimi problemi al loro bilancio familiare.
Il legislatore può sì trattare alcune situazioni o determinati
soggetti in modo diverso oppure parificarli ad altri soggetti o ad
altre situazioni già oggetto di altra disciplina purchè ciò sia
ragionevole.
Nel caso di specie si ravvisa invece un eccesso di potere
legislativo in quanto la norma impugnata prevede una disciplina
discriminatoria rispetto agli artt. 12-22 della legge sull'equo
canone che si applica ai contratti in corso di locazione di
immobili non dello Stato (cd. tertium comparationis).
2. - In relazione all'art. 3 della Costituzione, primo comma per
la disparità di trattamento che crea tra gli stessi conduttori di
immobili pubblici sotto diversi profili (ed in tal caso il tertium
comparationis si ravvisa nella stessa disposizione impugnata):
2a). - In relazione all'art. 3 Costituzione per la disparità di
trattamento che crea la norma prevedendo l'applicazione al canone,
a suo tempo liberamente determinato, di un coefficiente
moltiplicatore fisso, il quale prescinde sia dal momento in cui con
la stipula del contratto tale corrispettivo è stato fissato sia
dal valore di mercato dell'immobile locato - intervenendo la legge
n. 507/1995 solo per porre il valore reale del bene immobile come
limite massimo dell'importo del canone - e risulta pertanto
svincolata da criteri di valutazione oggettivi.
La duplicazione ovvero la quintuplicazione imposta dalla norma di
un corrispettivo diversamente predeterminato può infatti
comportare, in presenza di immobili aventi le stesse
caratteristiche, conseguenze del tutto diverse, diventando
applicabile un canone enormemente alto, pari al valore di mercato,
quando il canone sia stato concordato in tempi recenti oppure di
gran lunga inferiore al valore reale allorquando il canone sia
stato fissato in tempi più remoti con l'applicazione dei
coefficienti previsti dalla legge n. 392/1978, se non addirittura
prescindendone.
La limitazione di cui alla legge n. 507/1995 non elimina le
disparità tra chi sotto tale limite si trova a pagare somme
diverse senza alcun valido motivo. Si possono presentare situazioni
in cui conduttori con reddito tra i 40 e gli 80 milioni si vedono
attribuire un nuovo canone pari al valore di mercato, e altri con
redditi miliardari che si vedono attribuire per appartamenti di
lusso un canone (che pur se aumentato di 5 volte) appare ridicolo
rispetto al valore di mercato.
Soltanto in apparenza un meccanismo di maggiorazione attuato
mediante un moltiplicatore fisso del canone già corrisposto
rappresenta un intervento destinato ad operare in maniera uniforme;
in realtà, esso finisce con il fare aumentare a dismisura le già
esistenti differenze tra canoni di rapporti locativi aventi per
oggetto beni simili condotti in locazione da soggetti simili,
avvicinando ben poco i canoni più bassi a quelli di mercato e
rendendo pari a questi i canoni più alti.
2b). - In relazione all'art. 3 della Costituzione per la
disparità di trattamento che viene a creare la norma in quanto la
maggiorazione del canone non è stata adeguata a sufficienza al
reddito percepito dal nucleo familiare occupante, la legge ha
disposto che i canoni annui per i beni patrimoniali e demaniali
dello Stato destinati ad uso abitativo sono, in deroga alle altre
disposizioni di legge in vigore, rivalutati rispetto a quelli
dovuti per l'anno 1994 di un coefficiente pari a: due volte il
canone stesso, per i soggetti appartenenti ad un nucleo familiare
con un reddito complessivo, riferito all'anno di imposta 1993, non
superiore ad ottanta milioni di lire; cinque volte il canone
stesso, per i soggetti appartenenti ad un nucleo familiare con un
reddito complessivo, riferito all'anno di imposta 1993, uguale o
superiore ad ottanta milioni di lire... Sono esclusi
dall'incremento di cui al comma 2 gli alloggi di servizio, quelli
in godimento delle vedove o alle persone già a carico, e finchè
mantengano i requisiti per essere considerati tali, di pubblici
dipendenti deceduti per causa di servizio, a soggetti appartenenti
ad un nucleo familiare con un reddito complessivo, riferito
all'anno di imposta 1993, non superiore a quaranta milioni di lire.
Tale aumento a scaglioni crea una disparità tra chi si trova al
limite degli stessi: tra chi ha un reddito di L. 39.999.999 e chi
ha un reddito di L. 40.000.001: una differenza di due lire porterà
una differenza di canone (in situazioni uguali) del 250%.
Se è vero che allorchè si decide di effettuare l'aumento per
scaglioni sono inevitabili le disparità che si creano nelle
situazioni limite, è anche vero che si poteva aumentare il numero
degli scaglioni oppure disporre più correttamente che gli aumenti
avrebbero dovuto essere proporzionali al reddito. Un conduttore
percettore di un reddito pari ad un miliardo con la legge in esame
ha infatti lo stesso trattamento di un conduttore percettore di un
reddito di ottanta milioni.
2c). - in relazione all'art. 3 della Costituzione per la
disparità di trattamento che nasce dall'aver ancorato tutte le
modifiche al reddito familiare del conduttore del 1993, rimanendo
irrilevanti le eventuali successive modifiche di tale reddito. In
tale modo coloro che nel 1994 hanno avuto un incremento del proprio
reddito non hanno avuto alcuna modifica del proprio canone, mentre
coloro che hanno avuto una diminuzione del proprio reddito non
hanno potuto fruire di alcuna diminuzione del canone.
Il legislatore ben poteva prevedere il sistema di adeguamento, in
base ai parametri citati, per ognuno degli anni successivi al 1993
per evitare l'illegittimità della norma (per non trattare in
maniera diversa soggetti che abitano lo stesso tipo di immobile ma
hanno avuto redditi diversi nel 1993, e redditi uguali negli anni
successivi). Nel caso di specie, si osserva per inciso, la mancanza
di un tale sistema ha tatto sì che la convenuta Cinelli, titolare
ora di un reddito inferiore ai 40 milioni (a differenza di chi nel
1993 aveva un reddito inferiore ai 40 milioni) abbia subito e debba
continuare a subire un aumento del proprio canone.
2d). - in relazione all'art. 3 della Costituzione per la
disparità di trattamento che tale disposizione crea tra conduttori
di immobili dello Stato dipendenti pubblici e conduttori di
immobili dello Stato che non siano dipendenti pubblici (come nel
caso della Cinelli convenuta nel presente processo). Invero tutti i
conduttori dipendenti pubblici inizialmente soggetti alla legge
n. 724/1994 sono stati sottratti all'aumento del canone (anche se
percettori di redditi miliardari) con una disposizione di legge
retroattiva (l'art. 23, legge n. 146/1998) e forniti di tutte le
garanzie che attribuisce la legge n. 392/1978 sull'equo canone.
L'art. 32 della legge n. 724/1994 crea quindi una disparità
irragionevole di trattamento tra i conduttori di immobili privati e
i conduttori di immobili pubblici che siano dipendenti pubblici da
un lato, e conduttori di immobili pubblici che non siano dipendenti
pubblici dall'altro.
3. - in relazione all'art. 97 primo comma della Costituzione in
quanto l'uniformità del meccanismo di adeguamento del canone che
la norma impone allo Stato di applicare, senza lasciargli alcun
margine di discrezionalità, a tutti i contratti di locazione in
corso, potendo determinare maggiorazioni pari al valore locativo
degli immobili oppure manifestamente inferiori, appare lesivo dei
principi di imparzialità e di buon andamento che devono informare
la condotta della pubblica amministrazione; tale lesione appare
solamente attenuata con il correttivo introdotto dall'art. 5, comma
6, della legge n. 507/1995 ma non eliminata.
Se infatti la finalità cui è sottesa la disposizione contenuta
nell'art. 32, legge n. 724/1994 è quella di assicurare la
redditività del patrimonio immobiliare pubblico, risulta evidente
che la maggiorazione in tal modo imposta determina, se applicata ad
un canone di partenza notevolmente inferiore al valore corrente di
mercato un corrispettivo che, malgrado l'applicazione del
coefficiente moltiplicativo resta comunque in termini assoluti
ampiamente al di sotto del valore di mercato e se applicata ad un
canone di per sè già corrispondente o soltanto di poco inferiore
al valore corrente di mercato determina un corrispettivo pari al
valore locativo e quindi altissimo.
Quanto all'art. 5, comma 7-bis legge n. 507/1995:
1. - In relazione all'art. 3 della Costituzione per la disparità
di trattamento che la norma introduce tra conduttori di immobili
dello Stato e conduttori di immobili titolari di un rapporto
intercorrente con privati perchè è previsto (comma 7-bis art. 5,
decreto-legge n. 415/1995 convertito in legge n. 507/1995: il
canone determinato in base ai commi 6 e 7 resta valido per sei anni
a decorrere dal 1o gannaio 1996 e viene aumentato di anno in anno
in misura corrispondente alla variazione dell'indice dei prezzi al
consumo per le famiglie di operai ed impiegati accertata
dall'Istat) che il canone di locazione rideterminato per il 1995,
equivalente a quello retraibile in regime di libero mercato per
unità immobiliari analoghe, venga aggiornato negli anni successivi
in base all'intera variazione Istat dei prezzi al consumo con il
conseguente integrale recupero della svalutazione nel frattempo
intervenuta (recupero integrale di regola escluso invece, sia per
le locazioni sia non abitative - art. 32 legge n. 392/1978 - sia
per quelle ad uso abitativo - art. 24 legge n. 392/1978);
in conclusione si censura la disposizione della legge n. 724/1994
cumulativamente in relazione ai seguenti profili:
laddove prevede una maggiorazione del canone locatizio anche
ai contratti già in corso al 1995;
laddove non prevede un adeguamento del canone, oltrechè in
base al reddito del nucleo familiare occupante, anche in base al
valore reale dell'immobile locato ed al momento della stipula del
contratto di locazione (e quindi di determinazione dell'originario
canone);
laddove non prevede un numero maggiore di scaglioni di
reddito di riferimento per la maggiorazione, in modo da
personalinare la situazione;
laddove non prevede che la maggiorazione sia dovuta in
riferimento al reddito del nucleo familiare calcolato anno per
anno, e non solo nell'anno 1993;
laddove prevede un aggiornamento del canone in misura pari
all'intera variazione accertata dall'Istat dell'indice dei prezzi
al consumo per le famiglie di operai ed impiegati, anzichè in
misura percentuale.

P. Q. M.
Visti gli art. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la qusione di
legittimità costituzionale nei termini di cui in motivazione
dell'art. 32 comma 1, 2 e 4 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 e
dell'art. 5 comma 7-bis della legge 29 novembre 1995 n. 507 in
relazione all'art. 3 ed all'art. 97 della Costituzione;
Sospende il presente procedimento;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale per la dichiarazione di incostituzionalità della
norma innanzi indicata;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e
comunicata ai presidenti del Senato della Repubblica e della Camera
dei deputati.
Ancona, addì 14 aprile 2000
Il giudice: Mogetta
00C1003