1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 19-5-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 145 ORDINANZA 10 - 14 maggio 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Regione Siciliana - Enti locali - Indennita' spettanti agli amministratori - Beneficio del raddoppio in favore degli amministratori che siano lavoratori collocati in aspettativa non retribuita - Asserita estensione del beneficio, gia' previsto per gli assessori dei Comuni con piu' di 50.000 abitanti, ai soli assessori dei Comuni fino a 10.000 abitanti e non anche agli assessori dei Comuni fra 10.000 e 50.000 abitanti - Lamentata irragionevole disparita' di trattamento e lesione del diritto di accesso alle cariche elettive in condizioni di uguaglianza - Erronea interpretazione delle norme censurate - Manifesta infondatezza della questione. - Legge Regione Siciliana 12 novembre 1996, n. 41, art. 3; legge Regione Siciliana 20 giugno 1997, n. 19, art. 12. - Costituzione, artt. 3 e 51. (004C0599) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 19-5-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Gustavo ZAGREBELSKY;
Giudici: Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido
NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE,
Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano
VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfonso QUARANTA;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge
della Regione Siciliana 12 novembre 1996, n. 41 (Disposizioni in
materia di permessi, indennità ed incarichi negli enti locali.
Modifiche ed integrazioni alle leggi regionali concernenti le
elezioni di organi degli enti locali, il comitato regionale di
controllo, il personale dell'amministrazione regionale e degli enti
locali. Abrogazione di norme), e dell'art. 12 della legge della
Regione Siciliana 20 giugno 1997, n. 19 (Criteri per le nomine e
designazioni di competenza regionale di cui all'articolo 1 della
legge regionale 28 marzo 1995, n. 22. Funzionamento della Commissione
paritetica - articolo 43 dello Statuto Siciliano. Prima applicazione
della legge 23 ottobre 1992, n. 421. Disposizioni in materia di
indennità e permessi negli enti locali. Modifiche alla legge
regionale 20 marzo 1951, n. 29), promosso con ordinanza del
19 febbraio 2003 dal Tribunale di Termini Imerese, iscritta al n. 386
del registro ordinanze 2003 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 26, 1ª serie speciale, dell'anno 2003.
Visto l'atto di intervento della Regione Siciliana;
Udito nella camera di consiglio del 7 aprile 2004 il giudice
relatore Valerio Onida.
Ritenuto che, con ordinanza emessa il 19 febbraio 2003, pervenuta
a questa Corte il 14 maggio 2003, il Tribunale di Termini Imerese ha
sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento
agli artt. 3 e 51 della Costituzione, dell'art. 3 della legge della
Regione Siciliana 12 novembre 1996, n. 41, e dell'art. 12 della legge
della Regione Siciliana 20 giugno 1997, n. 19;
che la controversia introdotta davanti al giudice a quo
riguarda il diritto di un assessore comunale di un comune di 28.000
abitanti a godere, nel periodo di tempo compreso fra il luglio 1995 e
il settembre 1997, del raddoppio dell'indennità di carica in seguito
al suo collocamento in aspettativa non retribuita;
che la prima delle disposizioni impugnate stabilisce
testualmente che «i benefici previsti dall'articolo 3 della legge
27 dicembre 1985, n. 816, recepita dalla legge regionale 24
giugno 1986, n. 31, sono estesi agli amministratori locali di comuni
con popolazione inferiore a 10.000 abitanti»;
che il richiamato art. 3 della legge statale n. 816 del 1985
(Aspettative, permessi e indennità degli amministratori locali)
prevede, al primo comma, che ai sindaci di tutti i comuni sia
corrisposta un'indennità nei limiti previsti, per ciascuna classe di
popolazione del comune, dalla tabella A allegata alla legge, e, al
secondo comma, che detti limiti «sono raddoppiati per i sindaci dei
comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti che svolgano
attività lavorativa non dipendente o che, quali lavoratori
dipendenti, siano collocati in aspettativa non retribuita»;
che la legge n. 816 del 1985, ai sensi dell'art. 1 della
legge regionale siciliana 24 giugno 1986, n. 31 (Norme per
l'applicazione nella Regione siciliana della legge 27 dicembre 1985,
n. 816, concernente aspettative, permessi e indennità degli
amministratori locali. Determinazione delle misure dei compensi per i
componenti delle commissioni provinciali di controllo. Norme in
materia di ineleggibilità e incompatibilità per i consiglieri
comunali, provinciali e di quartiere), si applica anche nel
territorio della regione, con alcune modifiche ed integrazioni, che
per quanto riguarda il contenuto del citato art. 3 si limitano alla
inclusione nella prima fascia di comuni di tutti quelli con
popolazione fino a 5.000 abitanti, laddove la legge statale distingue
due fasce, con popolazione fino a 3.000 e fino a 5.000 abitanti;
che la seconda delle disposizioni impugnate dispone che «i
benefici previsti dagli articoli 3 e 4 della legge 27 dicembre 1985,
n. 816, come recepiti dalla legge regionale 24 giugno 1986, n. 31, e
successive modifiche ed integrazioni, si possono applicare anche ai
presidenti dei consigli comunali ed agli assessori dei comuni con
popolazione inferiore a 5.000 abitanti»;
che l'art. 4 della legge n. 816 del 1985 riguarda il diritto
dei lavoratori dipendenti eletti, fra l'altro, nei consigli comunali
o provinciali e nelle giunte municipali o provinciali di godere di
permessi retribuiti per l'espletamento del mandato;
che il remittente interpreta l'art. 3 della legge regionale
n. 41 del 1996 nel senso che esso estenda anche agli assessori, e non
solo ai sindaci, di tutti i comuni con popolazione inferiore ai
10.000 abitanti il beneficio del raddoppio dell'indennità nel caso
siano lavoratori autonomi o dipendenti collocati in aspettativa non
retribuita;
che, secondo il giudice a quo, tale estensione del beneficio
del raddoppio agli assessori dei comuni con meno di 10.000 abitanti -
mentre esso è previsto, dall'art. 5 della legge statale n. 816 del
1985, applicato anche in Sicilia, per gli assessori dei soli comuni
con più di 50.000 abitanti - privilegia ingiustificatamente gli
assessori dei comuni minori rispetto a quelli di maggiori dimensioni,
cioè con più di 10.000 ma meno di 50.000 abitanti, ai quali detto
beneficio non è riconosciuto;
che pertanto il legislatore regionale, equiparando gli
assessori dei soli comuni con meno di 10.000 abitanti a quelli (che
già godevano del beneficio) dei comuni con più di 50.000 abitanti,
sarebbe incorso in un vizio di eccesso di potere legislativo, per la
irragionevole disparità di trattamento fra gli amministratori dei
comuni più piccoli e quelli degli altri comuni con popolazione
inferiore alla soglia di 50.000 abitanti stabilita dalla legge
statale, esclusi dal beneficio;
che la norma impugnata contrasterebbe perciò con l'art. 3,
nonchè con l'art. 51 della Costituzione, posto che la possibilità
di usufruire di detto beneficio costituisce una garanzia di accesso
alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, così da
consentire anche ai meno abbienti di esercitare il diritto
all'elettorato passivo;
che, in coerenza con la sua premessa interpretativa circa
l'art. 3 della legge regionale n. 41 del 1996, il remittente ritiene
che, sul punto in questione, l'art. 12 della legge regionale n. 19
del 1997 sia «assolutamente irrilevante», in quanto avrebbe esteso il
medesimo beneficio agli assessori dei comuni con popolazione
inferiore a 5.000 abitanti, già ricompresi nella previsione
dell'art. 3 della legge n. 41 del 1996 in quanto riferita ai comuni
con meno di 10.000 abitanti, ma solleva la medesima questione di
legittimità costituzionale, «conseguentemente» e per le medesime
ragioni, anche nei confronti di detto art. 12 della legge regionale
n. 19 del 1997;
che è intervenuto il Presidente della Regione Siciliana,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la
questione sia dichiarata inammissibile e, comunque, infondata;
che, ad avviso dell'interveniente, la censura sarebbe
irrilevante, sia perchè gli artt. 3 e 5 della legge statale n. 816
del 1985, nei confronti della quale la legislazione regionale si
sarebbe limitata ad un recepimento, conterrebbe una disciplina
completa in ordine alle indennità spettanti agli amministratori
locali, così che il caso proposto nel giudizio a quo sarebbe
perfettamente regolato dal combinato disposto delle norme appena
citate, mentre spetterebbe al giudice interpretare correttamente le
leggi regionali in riferimento a quella statale per giudicare sulla
domanda proposta, senza spazio per censure di livello costituzionale;
sia perchè, in ogni caso, posto che la domanda dell'attore nel
giudizio a quo si riferisce al periodo compreso fra il luglio 1995 e
il settembre 1997, mentre le leggi impugnate sono entrate in vigore
rispettivamente il 27 novembre 1996 e il 21 giugno 1997, il beneficio
economico che potrebbe derivare dall'accoglimento della questione non
coprirebbe tutto il periodo cui si riferisce la controversia;
che, secondo l'interveniente, la questione sarebbe comunque
manifestamente infondata, poichè il legislatore statale, nella sua
discrezionalità, avrebbe ragionevolmente differenziato la disciplina
in relazione alla dimensione dei comuni sulla base della gravosità
degli oneri derivanti dall'«attività lavorativa», che sarebbe
maggiore nel caso dei comuni più grandi; l'ipotesi prospettata dal
giudice a quo di una estensione del beneficio, dai comuni sotto i
10.000 abitanti, cui fa riferimento la legge regionale n. 41 del
1996, a quelli fra i 10.000 e i 50.000 abitanti, sarebbe del tutto
irragionevole, poichè, se pure l'ulteriore differenziazione del
trattamento economico introdotta dalla legge regionale non fosse
giustificata, la conformità a Costituzione non potrebbe essere
ristabilita estendendo ulteriormente tale previsione; in tal modo,
inoltre, si «appiattirebbe» del tutto la previsione di cui alla legge
statale, che verrebbe totalmente stravolta e vanificata, incorrendo
così in un eccesso di potere normativo, non rispettandosi «i limiti
disegnati dalla legge statale di riferimento»;
che, sempre ad avviso dell'interveniente, le norme contestate
sarebbero espressione dell'ampia discrezionalità da riconoscere in
materia al legislatore.
Considerato che è erronea la premessa da cui muove il remittente
quanto all'interpretazione dell'art. 3 della legge regionale n. 41
del 1996;
che tale disposizione, infatti, nonostante l'ambiguità del
riferimento agli «amministratori locali» (che non risulta, dai lavori
preparatori, corrispondere ad una scelta consapevole, mentre
l'analoga disposizione già contenuta nel progetto originario che
affrontava la materia era chiaramente rivolta solo ai sindaci: cfr.
art. 1 del disegno di legge regionale n. 888, presentato il
15 dicembre 1994), deve intendersi nel senso che l'estensione del
beneficio del raddoppio dell'indennità, che l'art. 3 della legge
statale n. 816 del 1985 riconosceva solo ai sindaci dei comuni con
più di 10.000 abitanti, riguarda i soli sindaci, e non già gli
assessori, dei comuni minori: come è reso palese sia dal fatto che
il richiamato art. 3 della legge statale n. 816 del 1985 si riferisce
solo ai sindaci, mentre gli assessori sono contemplati dall'art. 5
della stessa legge, sia dal riferimento al limite di 10.000 abitanti,
che nella normativa statale costituiva la soglia minima per
l'attribuzione del beneficio del raddoppio ai sindaci, mentre, ai
sensi dell'art. 5, terzo, quinto e sesto comma, della legge statale,
analogo beneficio era riconosciuto solo agli assessori dei comuni con
più di 50.000 abitanti;
che, del resto, in tal senso la disposizione era intesa
dall'assessorato regionale agli enti locali della regione (circolare
n. 4 del 6 marzo 1997, avente ad oggetto «L.r. 12 novembre 1996,
n. 41, pubblicata nella GURS n. 56 del 16 novembre 1996»);
che, pertanto, dall'art. 3 della legge regionale n. 41 del
1996 non può desumersi una disparità di trattamento, che non
sussiste, fra assessori dei comuni con meno di 10.000 abitanti e
assessori con un numero di abitanti compreso fra i 10.000 e i 50.000;
mentre il mancato riconoscimento (risultante dall'art. 5 della legge
statale) del beneficio in questione agli assessori di tutti i comuni
con meno di 50.000 abitanti rappresenta una scelta non irragionevole,
in base al criterio, seguito sia dal legislatore statale sia da
quello regionale, di differenziare le indennità in rapporto alla
dimensione demografica del comune, indice a sua volta non
irragionevole della diversa gravosità degli impegni propri degli
amministratori locali (cfr. sentenza n. 52 del 1997);
che, quanto all'art. 12 della legge regionale n. 19 del 1997
(peraltro impugnato dal remittente solo «conseguentemente» alle
censure mosse alla precedente disposizione, senza autonoma
motivazione, e considerato dallo stesso «irrilevante» ai fini della
questione a lui sottoposta), esso non può, a sua volta,
rappresentare un utile termine di confronto, una volta chiarito che
non è meramente ripetitivo, sul punto in questione, di una
disciplina già risultante dall'art. 3 della legge regionale n. 41
del 1996, come invece ritiene il remittente;
che, infatti, la formulazione ancora una volta ambigua della
disposizione, con il generico riferimento agli articoli 3 e 4 della
legge statale, non consente di farne discendere univocamente
l'estensione ex lege del beneficio del raddoppio agli assessori dei
comuni con meno di 5.000 abitanti, pur espressamente citati;
che, invero, a parte la possibile erroneità del richiamo
all'art. 3 (relativo all'indennità dei sindaci) anzichè all'art. 5
(relativo alle indennità degli assessori) della legge statale n. 816
del 1985 (a quest'ultimo articolo, infatti, si riferisce l'art. 6
della successiva legge regionale n. 4 del 1999, recante «Integrazione
del fondo per i comuni di cui all'articolo 11 della legge regionale
30 marzo 1998, n. 5. Realizzazione di progetti di utilità
collettiva. Disposizioni finanziarie» - peraltro non rilevante nel
giudizio a quo - nello stabilire che «i benefici previsti
dall'articolo 5 della legge 27 dicembre 1985, n. 816, come recepita
dalla legge regionale 24 giugno 1986, n. 31, sono estesi agli
assessori dei comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti»),
sta di fatto che, in base alla legge statale, sul punto non
modificata dalla legge regionale n. 31 del 1986, nei comuni con
popolazione inferiore a 5.000 abitanti non era prevista la
corresponsione di alcuna indennità in favore degli assessori;
che la nuova disposizione regionale può dunque intendersi
come volta a rendere possibile, in Sicilia, la corresponsione
dell'indennità anche agli assessori (oltre che ai presidenti dei
consigli comunali, parificati quanto a trattamento indennitario agli
assessori dei comuni delle stesse classi demografiche, ai sensi
dell'art. 8-bis della legge regionale n. 31 del 1986, aggiunto
dall'art. 1 della legge regionale n. 41 del 1996) dei comuni più
piccoli, esclusi da essa in base alla legge statale; mentre, se ci si
fosse voluti riferire al beneficio del raddoppio di tale indennità
per detti assessori, oltre a risultare erroneo il richiamo
all'art. 3, anzichè all'art. 5, della legge statale, non si
spiegherebbe la scelta della soglia massima di 5.000 abitanti,
laddove secondo la normativa statale, già applicata anche in
Sicilia, detto beneficio era riconosciuto solo nei comuni con più di
50.000 abitanti;
che, in ogni caso, l'art. 12 in esame non riconosce
senz'altro agli assessori dei comuni con meno di 5.000 abitanti i
benefici in esso richiamati, ma si limita a renderne possibile («si
possono applicare») l'estensione: il che, oltre a rendere più
plausibile una interpretazione restrittiva della norma, che la
riferisca solo all'attribuzione dell'indennità e non al suo
raddoppio, in ordine al quale non avrebbe razionalità una mera
facoltà di attribuzione del beneficio rimessa alla discrezionalità
degli organi comunali, impedisce ancora una volta di riferirsi
utilmente a tale norma come valido tertium comparationis; senza dire
che, intendendo la norma nel senso ipotizzato dal remittente, essa
risulterebbe contenere una previsione eccezionale ed anzi
extravagante - rispetto alla disciplina concernente gli assessori di
tutti gli altri comuni con meno di 50.000 abitanti - della quale non
si potrebbe plausibilmente chiedere l'estensione (tanto meno alla
sola fascia di comuni compresi fra i 10.000 e i 50.000 abitanti, ai
quali espressamente si riferisce il giudice a quo), e che, semmai,
apparirebbe essa stessa affetta da seri dubbi di legittimità
costituzionale;
che, per quanto riguarda in particolare la censura di
violazione dell'art. 51 della Costituzione, quest'ultimo - come
questa Corte ha già avuto occasione di affermare, anche proprio con
riguardo all'art. 3, secondo comma, della legge n. 816 del 1985,
«come recepito» in Sicilia dalla legge regionale n. 31 del 1986 - si
limita, al terzo comma, a garantire il diritto di chi è chiamato a
funzioni pubbliche di «disporre del tempo necessario al loro
adempimento e di conservare il suo posto di lavoro», restando per il
resto «affidato al legislatore di stabilire se il tempo impiegato
debba essere o meno compensato, in quale misura e se ciò debba
avvenire a carico del datore di lavoro ovvero della collettivita»
(sentenza n. 52 del 1997, e, già prima, sentenza n. 35 del 1981);
che, pertanto, la questione si palesa manifestamente
infondata sotto tutti i profili.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, e 9, secondo comma, delle norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge della Regione
Siciliana 12 novembre 1996, n. 41 (Disposizioni in materia di
permessi, indennità ed incarichi negli enti locali. Modifiche ed
integrazioni alle leggi regionali concernenti le elezioni di organi
degli enti locali, il comitato regionale di controllo, il personale
dell'amministrazione regionale e degli enti locali. Abrogazione di
norme), e dell'art. 12 della legge della Regione Siciliana 20
giugno 1997, n. 19 (Criteri per le nomine e designazioni di
competenza regionale di cui all'articolo 1 della legge regionale
28 marzo 1995, n. 22. Funzionamento della commissione paritetica -
articolo 43 dello Statuto Siciliano -. Prima applicazione della legge
23 ottobre 1992, n. 421. Disposizioni in materia di indennità e
permessi negli enti locali. Modifiche alla legge regionale 20 marzo
1951, n. 29), sollevata, in riferimento agli articoli 3 e 51 della
Costituzione, dal Tribunale di Termini Imerese con l'ordinanza in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 maggio 2004.
Il Presidente: Zagrebelsky
Il redattore: Onida
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 14 maggio 2004.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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