Serie Generale n. 105 del 8-5-2018
SUPPLEMENTI ORDINARI
CORTE DEI CONTI
CORTE DEI CONTI
DELIBERA 10 aprile 2018
Linee guida per l'esame del piano di riequilibrio finanziario pluriennale e per la valutazione della sua congruenza (art. 243-quater, TUEL). (Delibera n. 5/SEZAUT/2018/INPR). (18A03098) (GU Serie Generale n.105 del 08-05-2018 - Suppl. Ordinario n. 22)

LA CORTE DEI CONTI
Sezione delle autonomie

Nell'adunanza del 10 aprile 2018;
Visto l'art. 100, secondo comma, della Costituzione;
Vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e le successive
modificazioni ed integrazioni;
Visto l'art. 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131;
Visto il regolamento per l'organizzazione delle funzioni di
controllo della Corte dei conti, approvato dalle Sezioni riunite con
la deliberazione n. 14 del 16 giugno 2000 e le successive modifiche
ed integrazioni;
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il
testo unico delle leggi sugli enti locali e successive modificazioni;
Visto il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito in legge
7 dicembre 2012, n. 213, in particolare l'art. 3, comma 1, lettera r)
che, nell'ambito della procedura di riequilibrio finanziario
pluriennale, prevede l'adozione di linee guida deliberate dalla
Sezione delle autonomie della Corte dei conti ai fini dell'esame del
piano di riequilibrio;
Visto il decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 corretto ed
integrato dal decreto legislativo 10 agosto 2014, n. 126, con il
quale sono stati introdotti nuovi schemi di bilancio e di rendiconto;
Vista la legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione
dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il
triennio 2018-2020), in particolare l'art. 1, commi 849, 888 e 889,
che disciplina nuovamente la procedura di riequilibrio finanziario
pluriennale ex art. 243-bis, decreto legislativo n. 267/2000;
Considerato che dal 2016 ha trovato piena applicazione il nuovo
sistema contabile ed i nuovi schemi di bilancio armonizzati;
Vista la deliberazione della Sezione delle autonomie n.
16/2012/INPR e successive integrazioni, con la quale sono state
approvate le prime linee guida sulla procedura di riequilibrio
finanziario pluriennale;
Considerato che la disciplina del riequilibrio finanziario
pluriennale degli enti locali è stata oggetto di successivi
interventi normativi che hanno inciso sia sul profilo procedimentale
che sugli aspetti sostanziali della misura di risanamento;
Rilevata l'esigenza di rielaborare le linee guida ed i criteri per
l'istruttoria del piano di riequilibrio finanziario pluriennale ex
art. 243-quater TUEL da parte della Commissione per la stabilità
finanziaria degli enti locali, di cui alla sopra richiamata
deliberazione n. 16/2012/INPR e successive integrazioni;
Considerato che restano fermi gli indirizzi già espressi dalla
Sezione delle autonomie con la sopra citata deliberazione n.
16/2012/INPR e successive deliberazioni di indirizzo ed orientamento,
per quanto non modificati dalla normativa intervenuta;
Ritenuta la necessità di individuare l'esatta perimetrazione delle
situazioni di sofferenza finanziaria suscettibili di ricorso al piano
di riequilibrio, distinguendo tali situazioni da quelle riconducibili
all'area di applicazione degli ordinari istituti di ripiano del
disavanzo ex art. 188 TUEL;
Dato atto che le presenti linee guida costituiscono indicazioni
sulla corretta applicazione della procedura, al fine di garantire
l'omogeneità nelle valutazioni e conclusioni istruttorie, resta
ferma la facoltà di ulteriori acquisizioni, utili all'esame del
piano di risanamento;
Vista la nota del Presidente della Corte dei conti n. 955 del 29
marzo 2018 di convocazione della Sezione delle autonomie per
l'adunanza odierna, nonchè la successiva nota n. 961 del 4 aprile
2018 integrativa dell'ordine del giorno;
Uditi i relatori, Presidente di sezione Francesco Petronio,
Consigliere Rinieri Ferone e Consigliere Elena Brandolini;

Delibera:

di approvare gli uniti documenti, che sono parte integrante della
presente deliberazione, riguardanti le linee guida e il relativo
schema istruttorio per l'esame del piano di riequilibrio finanziario
pluriennale ex art. 243-quater del decreto legislativo 18 agosto
2000, n. 267 (TUEL).

La presente deliberazione sarà pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana.
Così deliberato in Roma nell'adunanza del 10 aprile 2018.

Il presidente: Buscema

I relatori: Petronio - Ferone - Brandolini

Depositata in segreteria il 26 aprile 2018
Il dirigente: Prozzo

LINEE GUIDA PER L'ESAME DEL PIANO DI RIEQUILIBRIO FINANZIARIO
PLURIENNALE E PER LA VALUTAZIONE DELLA SUA CONGRUENZA (ART.
243-QUATER, TUEL).

1. Aspetti generali.
La procedura di riequilibrio finanziario pluriennale è uno
strumento straordinario, previsto per gli enti locali in condizione
di grave squilibrio strutturale, volto a prevenire il dissesto ed a
ripristinare gli equilibri finanziari. Le esigenze di risanamento, in
genere, conseguono ad una situazione di illiquidità - in molti casi
generata da una sovrastima dell'attivo con crediti di dubbia esazione
e/o sforniti di idoneo titolo, nonchè da un non accurato
riaccertamento ordinario dei residui - che impedisce il regolare
adempimento delle obbligazioni con il ricorso ai mezzi ordinari.
La procedura, che si colloca nell'ambito di un sistema
articolato, nel quale sono previsti diversi strumenti per far fronte
alle situazioni di squilibrio delle gestioni, favorisce l'emersione
di disavanzi occulti, offrendo agli amministratori un utile strumento
di auto-risanamento volto a scongiurare la più grave situazione di
dissesto finanziario. In tal modo la gestione della crisi resta
affidata agli organi ordinari dell'ente e nel contempo le iniziative
di riequilibrio vengono sottoposte alla costante vigilanza delle
Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti ai fini della
verifica della piena sostenibilità economico-finanziaria delle
misure indicate dal piano allo scopo di garantire l'effettivo
raggiungimento del risanamento dell'ente.
Alla Sezione delle autonomie è affidata una funzione d'indirizzo
particolarmente orientata ai compiti e alle valutazioni istruttorie
della Commissione di cui all'art. 155 TUEL e della quale tengono
conto le Sezioni regionali di controllo (art. 243-quater TUEL, come
introdotto dall'art. 3, comma 1, lettera r), del decreto-legge n.
174/2012, convertito nella legge n. 213/2012) per assicurare
omogeneità di principio nell'esercizio dei compiti ad esse assegnati
nell'ambito della procedura di riequilibrio.
Nell'esercizio di tale funzione la Sezione delle autonomie ha
deliberato le linee guida per l'esame del piano di riequilibrio
finanziario, approvate con la deliberazione n. 16/2012/INPR e
successive integrazioni (delibere n. 11/2013 e n. 8/2015).
Trascorsi cinque anni dall'approvazione della delibera,
l'impianto di base e i principi che guidano la procedura in esame
sono rimasti sostanzialmente immutati ma sono intervenuti elementi di
novità che impongono una rivisitazione delle linee d'indirizzo.
In tal senso sono da tenere in considerazione le modifiche del
quadro normativo che riguardano, da un lato, l'introduzione di un
nuovo sistema contabile e di una diversa modulazione degli obiettivi
di finanza pubblica e, dall'altro, le modifiche specifiche che in
più occasioni hanno rivisto aspetti di dettaglio della procedura.
Sul piano interpretativo si sono, inoltre, registrati numerosi
interventi da parte delle Sezioni regionali di controllo e della
stessa Sezione delle autonomie (che si è pronunciata nella
risoluzione di questioni di massima, talora integrando le richiamate
linee guida), nonchè da parte delle Sezioni riunite in speciale
composizione, alle quali è intestata la giurisdizione in tema di
impugnazioni relative ai piani di riequilibrio.
Particolare rilievo assumono anche gli aspetti procedurali, in
quanto, essendo rimessa all'ente la gestione del risanamento, il
legislatore ha previsto, a presidio di siffatta responsabilità, un
sistema di scadenze e preclusioni a garanzia degli interessi
antagonisti in gioco. La procedura è improntata alla salvaguardia
del bene pubblico «bilancio» e quindi le operazioni di riequilibrio,
(cfr. Corte Cost., sentenze n. 184/2016, n. 228/2017 e n. 247/2017) e
tutte le fasi relative all'adozione e all'approvazione del piano sono
scandite da termini, talvolta, di natura perentoria.
Ne consegue, anche in ragione dell'intervenuta evoluzione
normativa, l'esigenza di una rivisitazione funditus delle linee guida
del 2012, in modo da poter offrire ancora a tutti gli attori della
procedura un supporto chiaro che, da un lato, risolva (ove possibile)
ex ante i dubbi interpretativi e, dall'altro, fornisca schemi
contabili ed indici di valutazione sia della gravità della
situazione di squilibrio che della sostenibilità delle manovre di
risanamento e della loro congruità rispetto al fine di ripristinare
stabilmente l'equilibrio dell'ente.
Alla luce di tali considerazioni le presenti linee guida ed il
relativo schema istruttorio rappresentano il necessario aggiornamento
di quelle approvate con deliberazione n. 16/2012. Esse sono destinate
alla Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali ex
art. 155 TUEL e costituiscono, anche, supporto alle funzioni
esercitate dalle Sezioni regionali di controllo della Corte dei
conti, comprese quelle presso le Regioni a statuto speciale e le due
Province autonome che potranno utilizzarle nel rispetto dei regimi di
autonomia differenziata ad esse applicabili.
Il supporto operativo dato dalle linee guida e dal relativo
schema istruttorio - si rammenta - non limita, comunque, gli
approfondimenti istruttori di cui la Commissione e le Sezioni
regionali ravvisino la necessità, in relazione anche ad ulteriori
profili contabili e gestionali ritenuti di interesse.
Si precisa che per quanto non modificato dalla normativa
sopravvenuta e non oggetto del presente documento restano fermi gli
indirizzi ed i principi di diritto già affermati dalla deliberazione
n. 16/2012/INPR e successive modificazioni ed integrazioni.
2. Innovazioni normative e giurisprudenziali
Sugli aspetti salienti della procedura di riequilibrio
finanziario pluriennale (PRFP), e sui criteri d'esame del piano, la
Corte si è pronunciata più volte fornendo indirizzi stabili in
materia.
Nell'immediatezza della novella normativa, la Sezione delle
autonomie ha adottato, attraverso le citate linee guida, indicazioni
sulla corretta applicazione della procedura utili a superare
possibili difficoltà nell'esegesi delle norme e renderne
l'interpretazione tendenzialmente uniforme. Sono stati, in
particolare, posti criteri per verificare l'esatta determinazione dei
fattori di squilibrio presenti nella gestione dell'ente, nonchè
l'attendibilità e la sostenibilità delle misure rivolte al
superamento della situazione critica.
È stato, altresì, precisato che il ricorso alla procedura di
riequilibrio finanziario pluriennale è ammesso solo nel caso in cui
le accertate condizioni di squilibrio strutturale - unitamente alla
complessiva massa passiva da ripianare - non compromettano la
continuità amministrativa nello svolgimento delle funzioni e dei
servizi indispensabili e, nel contempo, lo squilibrio finanziario e
la massa passiva siano ripianabili, ragionevolmente, nell'orizzonte
temporale determinato in base ai criteri dell'art. 243-bis, comma 6,
TUEL.
Le indicazioni contenute nelle suddette linee guida, per quanto
specifiche e rivolte a destinatari diversi dagli organi di revisione,
richiedono un necessario coordinamento con linee guida ex art. 1,
comma 166 e seguenti, legge n. 266/2005 per il bilancio e il
rendiconto, nelle parti in cui queste esaminano gli stessi aspetti
rilevanti per la procedura di riequilibrio pluriennale.
La Sezione delle autonomie è stata chiamata a risolvere, anche,
numerose questioni di interesse generale (cfr.: deliberazioni nn.
8-13-22/2013/QMIG, 6-22/2014/QMIG, 1-13/2016/QMIG, 9/2017/QMIG),
alcune delle quali relative alle innovazioni di carattere procedurale
introdotte da sopravvenute e reiterate disposizioni normative, non
sempre di agevole coordinamento con le norme preesistenti. Tali
modifiche, concedendo facoltà di rimodulazione e/o riformulazione
degli strumenti di risanamento in essere, introducono elementi che
potrebbero non risultare coerenti con il sistema volto al risanamento
finanziario degli enti locali. In tal modo, infatti, viene scalfito
il principio di intangibilità della procedura di riequilibrio
pluriennale, in ragione del quale si ritenevano preclusi adattamenti
del percorso di risanamento in fase di attuazione. Il sovrapporsi dei
diversi interventi ha, inoltre, reso incerto il quadro normativo, in
relazione soprattutto alla corretta perimetrazione delle diverse
fattispecie e, sotto altro profilo, la continua rimessione in termini
ha rappresentato un fattore di depotenziamento degli ordinari
strumenti per la gestione delle situazioni di squilibrio ed ha
determinato la dilatazione eccessiva del tempo di definizione della
procedura con il rischio di pregiudizio di interessi giuridicamente
rilevanti.
Si è trattato, per lo più, di disposizioni ad efficacia
temporale limitata che, da un lato, hanno esaurito i propri effetti
regolativi al maturare delle scadenze espressamente in esse indicate
e, dall'altro, in quanto norme derogatorie di principi generali, non
sono suscettibili d'interpretazione estensiva.
Rivestono parimenti carattere di eccezionalità le disposizioni
contenute nell'art. 1, commi 848, 849 e 889 della legge n. 205/2017
(legge di bilancio 2018) che hanno riaperto i termini per rimodulare
e/o riformulare i Piani di riequilibrio finanziario pluriennale,
presentati o approvati, nel contempo disciplinandone i presupposti.
Nello specifico, il comma 848 consente, contestualmente
all'approvazione del rendiconto 2017 e secondo le modalità definite
con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze, il
riaccertamento straordinario dei residui al 31 dicembre 2017
provenienti dalla gestione 2014 e precedenti, esclusivamente per i
casi espressamente indicati.
Di diversa portata, invece, le novelle che sono intervenute
direttamente sulla struttura dell'art. 243-bis, TUEL, che, da un
lato, hanno introdotto in via permanente la possibilità di
riformulazione del piano al verificarsi di particolari presupposti di
legge e, dall'altro, hanno ridefinito i parametri per la durata
minima e massima dello stesso.
Un primo intervento a carattere strutturale è stato operato dal
decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69 (conv. con mod. dalla legge n.
98/2013) che, novellando l'art. 243-bis, comma 5, del TUEL, ha
aggiunto una disposizione che consente all'amministrazione in carica
di rimodulare all'inizio del mandato il PRFP, presentato dalla
precedente amministrazione, ordinaria o commissariale, nel caso in
cui non risulti ancora intervenuta la delibera della Corte dei conti
di approvazione o di diniego di cui all'art. 243-quater, comma 3.
La facoltà introdotta nella fase di avvicendamento delle
amministrazioni consente solo la rimodulazione del piano e non anche
la sua riformulazione. Con il termine «riformulazione» deve
intendersi una nuova edizione del piano di riequilibrio, mentre la
«rimodulazione» consiste nella revisione e/o riorganizzazione del
piano stesso sulla base di esigenze diverse sopravvenute (vengono
revisionati una serie di parametri in modo coordinato e graduale).
Sul punto vanno richiamate le deliberazioni della Sezione autonomie
n. 13/2016 e n. 9/2017 ove si chiarisce che la distinzione tra
«rimodulazione» e «riformulazione» del piano di riequilibrio appare
simmetrica a quella tra enti che hanno già ottenuto l'approvazione
del piano dalla competente Sezione regionale ed enti che hanno
soltanto deliberato il piano per il quale, in seguito alla
riformulazione, si rende necessaria la trasmissione alla Commissione
per la stabilità finanziaria degli enti locali al fine di garantire
la corrispondenza tra il piano oggetto d'istruttoria ed il piano
oggetto di decisione.
Altra modifica strutturale dovuta alla già citata legge di
bilancio 2018 riguarda l'introduzione del parametro di durata del
PRFP. In forza dell'art. 1, comma 888, lettera a), è stata, infatti,
disposta la modifica dell'art. 243-bis, comma 5 in relazione alla
durata minima e massima dei piani e con l'art. 1, comma 888, lettera
b) è stato introdotto il comma 5-bis all'art. 243-bis del TUEL
recante i criteri atti ad individuare quattro fasce temporali di
durata massima del piano di riequilibrio. La durata massima del PRFP
(in origine stabilita in anni cinque, poi dilatata ad anni 10,
incluso quello in corso, con la legge di conversione del
decreto-legge n. 174/2012) è ora compresa tra quattro e venti anni
(co. 5, nel testo novellato), in ragione del rapporto tra le
passività da ripianare nel medesimo e l'ammontare degli impegni di
cui al titolo I della spesa del rendiconto dell'anno precedente a
quello di deliberazione del ricorso alla procedura di riequilibrio o
dell'ultimo rendiconto approvato (co. 5-bis).
La novella apportata all'art. 256 TUEL («Liquidazione e pagamento
della massa passiva») in relazione agli enti soggetti all'attività
dell'organo straordinario di liquidazione risulta di peculiare
portata e a carattere eccezionale. L'art. 15-bis, comma 1, lettera a)
del decreto-legge 24 giugno 2016, n. 113, convertito, con
modificazioni, nella legge 7 agosto 2016, n. 160 ha, infatti,
introdotto, al comma 12 del richiamato articolo, la possibilità per
l'ente di aderire alla procedura di riequilibrio finanziario
pluriennale prevista dall'art. 243-bis nell'esclusiva ipotesi
d'insufficienza della massa attiva, non diversamente rimediabile, e
tale da compromettere il doveroso risanamento del medesimo ente,
all'uopo includendo espressamente detta misura tra quelle ritenute
«straordinarie».
3. Presupposti e condizioni
La procedura di riequilibrio finanziario pluriennale ha come
presupposto l'impossibilità per l'ente di ripristinare l'equilibrio
di bilancio e dare copertura «credibile, sufficientemente sicura, non
arbitraria o irrazionale» (sentenze Corte costituzionale n. 106 del
2011, n. 68 del 2011, n. 141 e n. 100 del 2010, n. 213 del 2008, n.
384 del 1991 e n. 1 del 1966) alla situazione debitoria complessiva
fuori bilancio attraverso gli strumenti ordinariamente previsti dagli
articoli 188, 193 e 194 TUEL.
Risulta, comunque, precluso l'accesso alla procedura di
riequilibrio qualora sia decorso il termine assegnato dal Prefetto o
altro organo previsto dai regimi di autonomia differenziata, con
lettera notificata ai singoli consiglieri, per la deliberazione del
dissesto.
Le situazioni di sofferenza finanziaria suscettibili di ricorso
al piano di riequilibrio, vanno distinte con chiarezza da quelle
riconducibili all'area di applicazione degli ordinari istituti di
ripiano del disavanzo ex art. 188 TUEL. L'art. 243-bis, comma 1, TUEL
individua quali presupposti per il ricorso alla procedura di
riequilibrio, la concomitante sussistenza di «squilibri strutturali
in grado di provocare il dissesto finanziario» ed insufficienza delle
misure di cui agli articoli 193 (deliberazione di salvaguardia degli
equilibri di bilancio) e 194 (riconoscimento di legittimità dei
debiti fuori bilancio) del TUEL, per il superamento delle condizioni
di squilibrio rilevate.
Lo squilibrio si individua, sostanzialmente, nell'incapacità di
adempiere alle proprie obbligazioni secondo esigibilità a causa
della mancanza di risorse effettive a copertura della spesa e,
solitamente, della correlata mancanza o grave carenza di liquidità
disponibile; tale squilibrio è «strutturale» quando il deficit - da
disavanzo di amministrazione o da debiti fuori bilancio - esorbita le
ordinarie capacità di bilancio e di ripristino degli equilibri e
richiede mezzi ulteriori, extra ordinem (in termini di fonti di
finanziamento, dilazione passività, ecc.).
Occorre precisare che il ricorso all'utilizzo improprio dello
strumento eccezionale e straordinario in luogo di quello ordinario
(ripianamento negli esercizi successivi considerati nel bilancio di
previsione, in ogni caso non oltre la durata della consiliatura ai
sensi dell'art. 188 TUEL) rende inammissibile il piano di
riequilibrio per carenza dei presupposti di legge e ne preclude
l'esame nel merito.
Si ricorda, altresì, che nell'esame della situazione complessiva
di squilibrio e nella valutazione della possibilità di ripristino di
condizioni di equilibrio durevole, mediante le procedure ordinarie ex
art. 188 del TUEL, rilevano le funzioni assegnate al responsabile del
servizio finanziario e ai revisori tenuti a vigilare sulla
sostenibilità del bilancio dell'ente anche nella prospettiva del
risanamento.
In linea di continuità con quanto affermato con la deliberazione
n. 16/2012, si richiama la rilevanza delle competenze intestate
all'organo di revisione contabile dell'ente nell'ambito della
predisposizione del piano, oltre che in fase attuativa con
riferimento alle prescritte relazioni infrannuali sul grado di
raggiungimento degli obiettivi intermedi.
La richiamata legge di bilancio 2018, ha introdotto un criterio
oggettivo per determinare la durata massima del piano di
riequilibrio, stabilendo che la vigenza dello stesso sia compresa tra
i 4 e i 20 anni in ragione del parametro oggettivo di cui al comma
5-bis, art. 243-bis del TUEL.
La particolare contiguità, almeno sotto il profilo temporale,
tra le ipotesi di riequilibrio nel termine di 4 anni e quello negli
esercizi successivi considerati nel bilancio di previsione, in ogni
caso non oltre la durata della consiliatura (art. 188 TUEL), impone
una valutazione nel merito sulla opportunità di ricorrere allo
strumento di risanamento per realizzare il percorso di riequilibrio.
Condizione per accedere alla procedura di riequilibrio è la
regolare approvazione del bilancio di previsione e dell'ultimo
rendiconto nei termini di legge: ciò in quanto è necessario che le
successive proiezioni abbiano come punto iniziale di riferimento una
situazione consolidata in documenti ufficiali o comunque, conosciuti
in momenti topici della gestione quali la verifica per la
salvaguardia degli equilibri di bilancio, nonchè in fase di
assestamento generale o in qualunque altro momento utile del ciclo di
bilancio.
Anche se tali adempimenti non sono espressamente richiesti dalla
disciplina procedimentale per la definizione del piano di
risanamento, essi rappresentano essenziali ed imprescindibili
elementi istruttori la cui mancanza si riverbera sulla valutazione
della congruenza, ai fini del riequilibrio, dello strumento di
risanamento. In proposito si richiamano gli orientamenti già
espressi con le deliberazioni n. 16/SEZAUT/2012/INPR e n.
22/SEZAUT/2013/QMIG.
Si ricorda in proposito che, il piano di riequilibrio deve
necessariamente contenere una quantificazione veritiera ed
attendibile della situazione economico-finanziaria dell'ente e
dell'esposizione debitoria, la puntuale ricognizione e
quantificazione dei fattori di squilibrio e dell'eventuale disavanzo
di amministrazione risultante dall'ultimo rendiconto approvato. Nella
rilevazione dell'entità della situazione iniziale di squilibrio
assume un rilievo pregnante la ricognizione degli oneri latenti al
fine di poterne stimare le ricadute negli anni di svolgimento della
procedura di risanamento. Ove non adeguatamente considerati, i debiti
e gli oneri latenti, possono minare in radice la sostenibilità del
piano programmato. Il comma 6 dell'art. 243-bis stabilisce, infatti,
che il piano di riequilibrio finanziario pluriennale deve individuare
e quantificare tutte le misure necessarie per ripristinare
l'equilibrio strutturale del bilancio, per ripianare integralmente il
disavanzo di amministrazione accertato e per finanziare i debiti
fuori bilancio nel periodo massimo di vigenza dello stesso.
Contestualmente, non vanno trascurati gli obblighi discendenti
dal principio di prudenza declinati nei vincoli di accantonamento a
vario titolo previsti dalla legge. Il compito di ripristinare gli
equilibri del bilancio, infatti, non si esaurisce con il riequilibrio
del solo flusso delle entrate e delle spese. Una corretta
programmazione impone di inserire nella previsione tutti i fenomeni
finanziari incidenti sulla gestione.
Oggetto del piano di riequilibrio è il disavanzo sostanzialmente
determinato e previamente formalizzato, tramite una sistematica
attività di ricognizione di passività e debiti fuori bilancio da
riconoscere e la «revisione» straordinaria dei residui ai sensi
dell'art. 243-bis, comma 8 lettera e).
Parallelamente, deve essere effettuata una sistematica attività
di accertamento delle posizioni debitorie aperte con il sistema
creditizio e della relativa sostenibilità attuale e nella
prospettiva temporale del piano di riequilibrio.
4. Risanamento, congruità e sostenibilità
La Sezione regionale di controllo della Corte dei conti, entro il
termine di 30 giorni dalla data di ricezione della documentazione di
cui al comma 1, dell'art. 243-quater, delibera sull'approvazione o
sul diniego del piano, valutandone la congruenza ai fini del
riequilibrio. La valutazione di congruenza va effettuata alla stregua
del principio contabile generale degli enti locali (All. 1, decreto
legislativo n. 118/2011) così definito: «la congruità consiste
nella verifica dell'adeguatezza dei mezzi disponibili rispetto ai
fini stabiliti. Il principio si collega a quello della coerenza,
rafforzandone i contenuti di carattere finanziario, economico e
patrimoniale, anche nel rispetto degli equilibri di bilancio. La
congruità delle entrate e delle spese deve essere valutata in
relazione agli obiettivi programmati, agli andamenti storici ed al
riflesso nel periodo degli impegni pluriennali che sono coerentemente
rappresentati nel sistema di bilancio nelle fasi di previsione e
programmazione, di gestione e rendicontazione».
Particolare importanza assume, sotto il profilo valutativo, il
giudizio sulla congruità dei mezzi, che potrebbe essere compromesso
dall'accertata scarsa capacità di riscossione dei crediti da parte
dell'ente, dal costante aumento delle spese correnti, oppure da una
riscontrata cronica situazione di illiquidità con ricorso
sistematico ad anticipazioni di tesoreria di notevole entità, che
possono diventare veri e propri finanziamenti qualora non restituite
alla fine dell'esercizio di riferimento.
La valutazione del piano impone un giudizio in termini di
veridicità (c.d. principio della contabilità privatistica della
rappresentazione veritiera e corretta - c.d. true and fair view -
secondo la direttiva 78/660/CEE) e attendibilità delle previsioni
(parametro normativo anche del bilancio di previsione ai sensi
dell'art. 162, comma 5, decreto legislativo n. 267/2000) e, quindi,
di sostenibilità finanziaria del riequilibrio in base alle
previsioni ritenute veritiere e attendibili.
Previsioni veritiere e, dunque, realmente rappresentative e
attendibili costituiscono presupposti indefettibili per poter
formulare compiute conclusioni in ordine alla sostenibilità, in
concreto, del percorso di riequilibrio ed alla effettività dello
stesso.
Quanto al principio di attendibilità giova rimarcare come lo
stesso implichi una «informazione scevra da errori e distorsioni»; a
tal fine è precisato che «le previsioni e in generale tutte le
valutazioni a contenuto economico-finanziario e patrimoniale, devono
essere sostenute da accurate analisi di tipo storico e programmatico
o, in mancanza, da altri idonei ed obiettivi parametri di
riferimento, nonchè da fondate aspettative di acquisizione e di
utilizzo delle risorse».
Per le valutazioni in sede istruttoria così come in sede
procedimentale (Commissione ministeriale e Sezione regionale di
controllo) vanno tenute in considerazione le indicazioni offerte
dalla giurisprudenza delle Sezioni riunite in speciale composizione
circa la necessità di una «visione dinamica» della situazione
contabile dell'ente.
Di conseguenza le prospettive di recupero, in quanto correlate al
concetto stesso di strutturalità dello squilibrio, devono essere
individuate tenendo in considerazione la situazione presente al
momento delle valutazioni conclusive.
In tale contesto, va tenuto conto anche della necessità che lo
strumento di risanamento sia efficace al suo scopo. Pertanto, in
questa prospettiva, al fine di superare le criticità correlate
all'insorgenza di debiti fuori bilancio, maturati nelle more della
procedura, che vanno ad incidere aggravando la massa passiva, ed in
vista di una compiuta emersione di oneri latenti e di passività
potenziali anche con riferimento agli organismi partecipati, sia in
sede istruttoria che procedimentale, vanno operati specifici «focus»
istruttori dei quali deve essere data evidenza formale, sì da
favorire l'emersione e l'inclusione di tali elementi patrimoniali
negativi nell'ambito dell'azione di risanamento. Gli effetti di una
puntuale ricognizione di tutti i debiti rende chiaro e leggibile il
percorso di risanamento, evitando che questo si incagli in improvvide
ed intempestive emersioni di ulteriori passività che rendono
impossibile il riequilibrio con le conseguenti responsabilità per i
vari profili di rilevanza. Appare evidente come un corretto
dimensionamento delle passività da iscrivere nel piano rappresenti
il necessario antecedente per una applicazione non strumentale del
nuovo regime, risultando ancora attuali le indicazioni rese dalla
Sezione delle autonomie, in occasione delle prime linee guida (cfr.
deliberazione n. 16/INPR/2012) circa la auspicabile coincidenza tra
l'amministrazione che ha presentato il piano e quella destinata a
darvi attuazione.
Il piano di riequilibrio, inoltre, deve necessariamente risultare
coerente con le misure di razionalizzazione delle società
partecipate, con i contratti di servizio e gli impegni assunti
dall'ente nei confronti degli organismi partecipati, ovvero imposti
ex lege quale socio, committente, finanziatore, garante, e ad ogni
altro titolo.
Circa la valutazione della congruità delle misure di risanamento
e la sostenibilità del percorso di riequilibrio vanno tenute in
particolare evidenza le indicazioni offerte dalle pronunce rese dalle
Sezioni regionali di controllo in sede di monitoraggio infrannuale,
secondo le quali gli scostamenti rispetto alle previsioni formulate
si sono riscontrati soprattutto con riferimento alla mancata
realizzazione di entrate relative a dismissioni immobiliari ed al
recupero dell'evasione tributaria.
In merito alla sostenibilità del piano di riequilibrio sia in
sede di Commissione che nelle Sezioni regionali di controllo va
ponderata l'adeguatezza della quota di ripiano stimata rispetto alle
risorse correnti disponibili ed agli altri fattori determinanti quali
i coefficienti di rigidità del bilancio (debito, spesa del
personale). Infatti, un piano di rientro basato su misure non
sostenibili non risulta efficace, aggravando lo squilibrio
finanziario dell'ente.
Ai fini dell'effettiva sostenibilità del piano di risanamento è
opportuno privilegiare, specie nei piani di durata ultradecennale,
l'impiego di mezzi di riequilibrio di carattere ordinario che
favoriscano la formazione di un adeguato saldo di parte corrente
anche in vista della costituzione di appositi accantonamenti idonei a
far fronte ad eventi imprevisti nell'arco della durata del piano.
5. Verifiche istruttorie e criteri direttivi
Le verifiche di attendibilità e congruità delle misure di
risanamento previste dal piano di riequilibrio devono necessariamente
tenere conto delle novellate ipotesi di modulabilità del piano in
quattro, dieci, quindici e venti anni.
In primo luogo, come già accennato nell'illustrare i presupposti
procedimentali, particolare riflessione si impone in relazione
all'effettiva sussistenza delle condizioni per ricorrere al piano di
riequilibrio di durata quadriennale. Ciò in considerazione della
particolare contiguità che detta modulazione temporale del piano
presenta con la misura ordinaria di rientro dal disavanzo ex art. 188
del TUEL, nel contempo costituendone, tuttavia, misura fortemente
derogatoria.
In particolare, per il predetto piano quadriennale, in sede
istruttoria va verificata la condizione essenziale apposta dal primo
comma dell'art. 243-bis del TUEL, ovvero la sussistenza di squilibri
strutturali del bilancio in grado di provocare il dissesto.
A tal fine non è sufficiente verificare il peso delle passività
secondo il criterio definito dall'art. 243-bis, comma 5-bis, TUEL, ma
va ponderato se da tale rapporto discenda l'insostenibilità di un
piano di rientro ex art. 188 del TUEL che, come noto, consente il
ripiano della situazione di disavanzo anche entro la durata della
consiliatura e che teoricamente permetterebbe uno spazio temporale
maggiore rispetto al piano di riequilibrio quadriennale ove
l'amministrazione appena eletta decidesse di ricorrere al piano di
riequilibrio.
Per le ragioni già esposte in precedenza (cfr. par. 3), quindi,
la condizione che legittima il ricorso al piano di riequilibrio
quadriennale non è integrata dalla semplice sussistenza del rapporto
tra passività e spesa corrente indicato dalla norma dell'art.
243-bis, comma 5-bis, del TUEL. Deve trattarsi di una situazione
marcatamente differente rispetto alle ipotesi di disavanzo che
impongono il piano di rientro e altresì non superabile con le
ordinarie misure di salvaguardia ex art. 193, TUEL.
Su tali aspetti si deve incentrare poi la verifica in sede
istruttoria ed in sede di esame del piano di riequilibrio, nel più
ampio contraddittorio con l'ente.
Un utile riferimento valutativo può rinvenirsi nel nuovo sistema
parametrale, ancora sperimentale, per l'individuazione degli enti
locali strutturalmente deficitari (Osservatorio sulla finanza e
contabilità degli enti locali - Atto di indirizzo ex. art. 154,
comma 2, TUEL, sulla revisione dei parametri per l'individuazione
degli enti locali strutturalmente deficitari di cui all'art. 242,
TUEL). Esso si compone di 8 indicatori parametrizzati con
l'indicazione di opportune soglie, al di sopra o al di sotto delle
quali scatta la presunzione di positività. Anche tali aspetti devono
essere verificati in sede istruttoria ed in sede di esame del piano
di riequilibrio.
Sul versante opposto, occorre soffermare l'attenzione sui piani
ultradecennali nel senso che il percorso di riequilibrio e
l'apprezzamento della congruenza del programma diluito in un così
ampio arco di tempo deve fondarsi su parametri di stima più
complessi rispetto a quelli che si assumono per le procedure di breve
durata, poichè le previsioni che superano i cinque anni, sia sul
versante della spesa che dell'entrata, sono inevitabilmente soggette
all'influenza di innumerevoli variabili (sia endogene che esogene).
Per queste ragioni la Commissione prima e la Sezione regionale di
controllo in sede di esame del piano poi, dovranno, da un lato,
verificare se i flussi esposti dall'ente che ha deliberato il ricorso
alla procedura di riequilibrio possano essere attendibili,
soprattutto alla luce dei dati storici di bilancio e, dall'altro, per
i periodi successivi ai cinque anni, stimare la ragionevolezza delle
previsioni.
Si rammenta, peraltro, che l'attendibilità, la congruità e la
coerenza, interna ed esterna, dei documenti di programmazione
costituiscono prova dell'affidabilità e credibilità degli enti
territoriali (par. 1, principio contabile allegato 4/1, decreto
legislativo n. 118/2011).
In particolare, bisogna tener conto che le previsioni - in
quattro, dieci, quindici e venti anni - esprimono un'anticipata
programmazione finanziaria dei futuri esercizi nella misura in cui
essi sono interessati dal piano di rientro e che, le stesse,
vincolano l'ente ad attuarlo in virtù del fatto costitutivo,
rappresentato dall'approvazione del piano, salvo il verificarsi
dell'ipotesi contemplata dall'art. 243-quater, comma 7-bis, TUEL.
Il ricorso al piano di riequilibrio, peraltro, non si esaurisce
in un mero piano di estinzione rateizzata dei debiti in un esteso
arco di tempo, ma principalmente nell'adozione di misure strutturali
che evitino il riformarsi dei debiti, misure che devono incidere
maggiormente nei primi anni previsti dal piano per poi stabilizzarsi
negli anni successivi. Si deve cioè dimostrare di poter garantire in
prospettiva un equilibrio economico-finanziario veritiero e durevole
nel tempo.
Un profilo che attiene alla corretta programmazione di rientro
dal deficit è quello che concerne il piano di estinzione dei debiti
che deve risultare da uno specifico accordo con i creditori e non
essere oggetto di un mero atto unilaterale dell'ente che, in quanto
tale, non può assumere alcuna efficacia ai fini del previsto
ripiano.
La mancata sottoscrizione, infatti, di un previo idoneo accordo
con i creditori interessati costituisce carenza tale da rendere il
piano di riequilibrio finanziario del tutto inattendibile, ove si
determini il rinvio ad eventi futuri ed incerti della possibilità
per l'ente di transigere o di rateizzare le sue passività (Sezioni
riunite in sede giurisdizionale, in speciale composizione, sentenza
n. 10/2014/EL).
Allo stesso modo particolare cura dovrà essere posta in
relazione ai piani di rateizzazione dei pagamenti di cui all'art.
243-bis, comma 7-bis e seguenti del TUEL, tenuto conto del possibile
non allineamento temporale tra la durata della rateizzazione e la
durata del piano eventualmente superiore ai dieci anni che non
«attrae», in tale più lunga durata, la predetta rateizzazione.
6. Procedure e termini
La procedura di riequilibrio finanziario pluriennale,
disciplinata dall'art. 243-bis e seguenti del TUEL, è scandita in
fasi alle quali si riconnettono termini e preclusioni sulla cui
portata è bene soffermarsi. È da considerare al riguardo che
l'avvio della procedura di risanamento pluriennale, ancor prima
dell'approvazione del piano, comporta la sospensione delle azioni
esecutive, determinando una compressione dei diritti dei terzi
creditori, per cui la cadenza delle fasi procedurali in ristretti
ambiti temporali è destinata a non comprimere oltremodo tali
situazioni meritevoli di tutela.
Nei primi cinque anni di applicazione della normativa, però, la
principale criticità emersa afferisce, proprio, alla estrema
lunghezza della fase istruttoria. Condizione che frustra l'essenza
stessa del processo di risanamento, il quale, in quanto rimedio utile
a prevenire il dissesto, non dovrebbe poter prescindere dalla
celerità dell'applicazione del piano e dal sollecito esame dello
stesso.
Il trascorrere del tempo rende vetuste le misure di risanamento
proposte nel piano e, dunque, inattendibile il complessivo percorso
di riequilibrio, ma, soprattutto, aggrava la condizione di
precarietà finanziaria dell'ente avvicinandolo alla configurazione
del dissesto.
A tal proposito, poichè in caso di richieste istruttorie i
conseguenti adempimenti possono richiedere tempistiche diverse,
solitamente più lunghe rispetto ai termini procedurali stabiliti ex
lege, appare necessario che, anche in assenza di espressa previsione
normativa, si assegnino all'ente precisi termini per l'adempimento
con espressa avvertenza che, in caso di mancato rispetto degli
stessi, la valutazione del piano sarà fatta allo stato degli atti.
Il buon esito della procedura, infatti, non può prescindere dal
rispetto dei termini e dall'applicazione delle conseguenti decadenze
di legge in caso d'infruttuoso decorso di termini perentori.
Per l'adozione del piano di riequilibrio è previsto un termine
perentorio di 90 giorni a partire dalla data di esecutività della
deliberazione consiliare di ricorso alla procedura. Al fine
dell'esatta individuazione del dies a quo, per il computo del termine
predetto, si pongono due ipotesi alternative: una, ordinaria,
riferita al decorso del prescritto periodo di pubblicazione ex art.
134, comma 3, TUEL, e una, eccezionale, riferita alla pubblicazione
della delibera dichiarata immediatamente eseguibile ai sensi
dell'art. 134, comma 4.
Decorso infruttuosamente il predetto termine trova applicazione
l'art. 243-quater, comma 7, del TUEL. In tale ipotesi la Sezione
regionale di controllo, accertata la tardiva presentazione del piano,
trasmette la relativa deliberazione al Prefetto competente o altro
organo previsto dai regimi di autonomia differenziata, che, ai sensi
dell'art. 6, comma 2, decreto legislativo n. 149/2011, assegna al
Consiglio dell'ente un termine non superiore a venti giorni per la
deliberazione del dissesto.
Particolare attenzione dovrà essere posta anche all'osservanza
dei termini procedurali di cui ai commi 1 e 2 dell'art. 243-quater,
TUEL (espletamento dell'istruttoria di competenza della Commissione)
in quanto lo stretto margine previsto dal legislatore per i predetti
adempimenti è diretta conseguenza della necessità che la
valutazione del piano sia quanto più possibile vicina al momento di
adozione dello stesso. Ciò in considerazione del fatto che la
veridicità e attendibilità degli originari contenuti dello
strumento di risanamento potrebbero essere compromessi in caso di
eccessiva dilatazione dei predetti termini - ancorchè ordinatori -,
con conseguente necessità di ulteriori attività istruttorie per la
valutazione dei fatti gestionali medio tempore verificatisi, che
inevitabilmente influiscono sulla situazione da risanare e
sull'adeguatezza dei mezzi per fronteggiarla.
Funzionale alle citate esigenze di tempestiva conclusione del
procedimento istruttorio è, anche, il rigoroso rispetto di una delle
principali e consolidate regole poste a presidio del corretto
esercizio delle funzioni amministrative e cioè che la trattazione
degli affari sia svolta secondo il rigoroso ordine cronologico di
presentazione dei medesimi. Non può trascurarsi di considerare, in
proposito, che l'impropria posposizione del suddetto ordine di
trattazione danneggia i creditori degli enti coinvolti da tale
evenienza, che vedono dilatarsi i termini di sospensione dell'azione
per la realizzazione dei propri crediti.
Il decorso del tempo incide, come già ricordato, anche per la
possibile mutevolezza della situazione sostanziale finanziaria
rappresentata nell'originaria formulazione del piano.
Circa la possibile evoluzione, anche fisiologica, delle
condizioni di equilibrio e del processo di risanamento, le Sezioni
riunite in speciale composizione hanno evidenziato la necessità di
una valutazione «dinamica dei profili contabili che sostengono il
piano» (sentenze nn. 8/2018, 2/2015, 34/2014). Tale criterio di
dinamicità vuole rendere conto della possibilità che, nelle more
delle valutazioni istruttorie della Commissione e della decisione
della Sezione regionale, possono intervenire variazioni - che si
riflettono sulla situazione di squilibrio originariamente
rappresentata dall'Ente - idonee a determinare un miglioramento, o un
peggioramento, della stessa e, quindi, un adattamento del percorso di
riequilibrio. Detto adattamento, tuttavia, si ritiene non possa
esorbitare dalla prospettiva breve dell'esercizio finanziario nel
quale sono state rilevate le condizioni per ricorrere al piano.
Tali variabili, a titolo esemplificativo, possono conseguire
dall'approvazione del rendiconto, ovvero da errori di previsione
nella manovra di bilancio, o dall'emersione di passività ulteriori
diverse da quelle che dovevano obbligatoriamente essere rilevate in
sede di presentazione. Anche la conclusione di onerosi contenziosi o
eventi straordinari che operano esenzioni di una parte
dell'imponibile generano situazioni suscettibili di cambiare,
oggettivamente, la sostenibilità del piano di risanamento.
Si rammenta, infatti, che l'art. 243-bis, comma 6, lettera b)
impone espressamente «la puntuale ricognizione con esatta
quantificazione dei fattori di squilibrio rilevati, dell'eventuale
disavanzo di amministrazione risultante dall'ultimo rendiconto
approvato e degli eventuali debiti fuori bilancio».
Particolare significato, inoltre, assume nella costruzione del
percorso di riequilibrio, il costante rispetto delle previsioni
normative attuative del principio della prudenza e, quindi, la
verifica attenta e scrupolosa delle coperture del fondo pluriennale
vincolato di spesa, nonchè l'attenta verifica di congruità del
fondo crediti di dubbia esigibilità, abbandonando, se del caso, ove
utilizzata, la forma semplificata di determinazione del fondo crediti
a consuntivo.
Sempre riconducibile al principio della prudenza si reputa anche
la necessità dell'accantonamento di un congruo fondo per passività
potenziali nonchè per «rischi spese legali» da effettuarsi,
quest'ultimo, sulla base di una ricognizione del contenzioso
esistente a carico dell'ente formatosi negli esercizi precedenti ed
il cui onere può essere ripartito, in quote uguali, tra gli esercizi
considerati nel bilancio di previsione (paragrafo 5.2 lettera h,
dell'allegato 4/2 al decreto legislativo n. 118/2011).
Trascurare tali cautele significa, infatti, perpetuare condizioni
di precarietà che rendono difficile il riequilibrio finanziario
tenendo conto, anche, del fatto che l'eventuale sottostima o mancata
indicazione delle quote accantonate, destinate e vincolate del
risultato di amministrazione pregiudica la veridicità ed
attendibilità delle risultanze dell'intero rendiconto
ripercuotendosi anche sui bilanci degli esercizi successivi. In tal
senso assume rilevanza l'asseverazione della congruità dei vari
accantonamenti da parte dell'organo di revisione.
Un punto di rilievo riguarda, inoltre, l'esercizio della facoltà
di revoca del ricorso alla procedura di riequilibrio in linea di
principio da ritenersi consentita qualora esercitata entro il termine
di 90 giorni previsto per la presentazione del piano. Si richiamano
in proposito i principi affermati nelle delibere della Sezione delle
autonomie n. 16/SEZAUT/2012/INPR e n. 22/SEZAUT/2013/QMIG.
Tale decisione di revoca deve essere formalizzata ed espressa da
apposita delibera e non può che consistere in una rinuncia in toto
all'utilizzo del rimedio di risanamento; essa non potrà giammai
presumersi da eventuali comportamenti concludenti ovvero discendere
da un uso improprio delle facoltà di rimodulazione o riformulazione,
nei casi in cui siano consentite dalla legge ed, in particolare,
nell'ipotesi di rimodulazione del piano ad inizio mandato, secondo le
previsioni di cui all'art. 243-bis, comma 5, TUEL.
Parimenti oggetto di rinuncia può essere la richiesta di accesso
al fondo di rotazione, ferme restando le misure programmate di
riequilibrio e la comprovata sostenibilità del percorso di
risanamento.

SCHEMA ISTRUTTORIO

Parte di provvedimento in formato grafico