1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 17-3-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 31 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 settembre 2020
Ordinanza del 24 settembre 2020 della Corte dei conti - Sez. regionale di controllo per la Basilicata nel giudizio di parificazione del rendiconto della Regione Basilicata per l'esercizio finanziario del 2018. Impiego pubblico - Norme della Regione Basilicata - Personale a tempo indeterminato proveniente dalle soppresse Comunita' Montane - Quota aggiuntiva di spesa di personale connessa alla mobilita' in entrata del suindicato personale a esaurimento - Previsione che tale quota non rileva ai fini, tra l'altro, delle disposizioni di cui all'art. 1, commi 557 e 562, della legge n. 296 del 2006, nel limite delle risorse riconducibili alla copertura della spesa gia' sostenuta per tali dipendenti dagli enti di provenienza. - Legge della Regione Basilicata 30 dicembre 2017, n. 39 (Disposizioni in materia di scadenza di termini legislativi e nei vari settori di intervento della Regione Basilicata), art. 5, comma 2. (21C00053) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 17-3-2021)

CORTE DEI CONTI
Sezione regionale di controllo per la Basilicata

composta dai seguenti magistrati:
Michele Oricchio - Presidente;
Rocco Lotito - consigliere;
Vanessa Pinto - primo referendario - relatore;
Michele Minichini - referendario;
ha pronunciato la seguente ordinanza nell'ambito del giudizio di
parificazione del rendiconto della Regione Basilicata per l'esercizio
finanziario 2018.
Visti gli articoli 100, comma 2, e 103, comma 2, della
Costituzione;
Visti gli articoli 134 della Costituzione, l'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e l'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Visti gli articoli 81, 97, 117, comma 3, 119, comma 1, della
Costituzione;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni
ed integrazioni;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante «Disposizioni in
materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti» e
successive modifiche e integrazioni;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131 e successive modifiche e
integrazioni;
Visto il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213 e, in particolare,
l'art. 1, comma 5, che statuisce che «Il rendiconto generale della
regione è parificato dalla sezione regionale di controllo della
Corte dei conti ai sensi degli articoli 39, 40 e 41 del testo unico
di cui al regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214»;
Visti i commi 557, 557-bis, 557-ter, 557-quater dell'art. 1 della
legge n. 296/2006;
Visto il disegno di legge relativo all'approvazione del
rendiconto generale della regione per l'esercizio 2018, approvato con
delibera della giunta n. 308 del 29 maggio 2019, così come
modificato e integrato, unitamente ai documenti allegati, con la
delibera della giunta n. 639 del 24 settembre 2019;
Viste le risultanze dell'indagine istruttoria, attivata con le
note numeri 1723 e 1724 del 22 novembre 2019 e proseguita con la nota
prot. n. 251 del 9 marzo 2020 e prot. n. 439 del 20 maggio 2020, alla
luce delle quali è emerso - tra l'altro - il progressivo aumento
della spesa di personale, in violazione dei vincoli finanziari
codificati ai sensi dei commi 557 e ss. dell'art. 1 della legge n.
296/2006;
Viste le note di risposta trasmesse al riguardo dalla giunta
(prot. n. 5616/12A2 del 14 gennaio 2020, prot. n. 15034/12A2 del 28
gennaio 2020 e prot. n. 104144/12A2 dell'8 giugno 2020) e dal
Consiglio (nota prot. n. 9264/c del 12 dicembre 2019 e nota prot. n.
3436/c del 5 giugno 2020);
Visto il capo I, articoli 1-6, della legge regionale n. 39/2017
e, in particolare, l'art. 5, comma 2, ai sensi del quale viene
codificata una deroga al sistema dei vincoli finanziari sopra citati;
Vista la bozza di relazione finale sugli esiti istruttori (Parte
I) trasmessa, rispettivamente, alla regione, al Collegio dei revisori
ed alla competente Procura regionale, con nota prot. n. 710 del 14
luglio 2020 e, in particolare, il par. 3.5 «Spesa di personale» e il
par. 3.5.2.4 «Rispetto dei vincoli finanziari»;
Vista la nota prot. n. 710 del 14 luglio 2020 con cui la regione
e l'organo di revisione economico-finanziaria sono stati convocati in
audizione, per il giorno 21 luglio 2020, al fine di concludere in
contradditorio - con la partecipazione della competente Procura
regionale - il procedimento istruttorio prodromico al giudizio di
parifica del rendiconto generale della Regione Basilicata per
l'esercizio 2018;
Visto il decreto di fissazione dell'udienza n. 19/2020 (prot.
interno n. 708 del 14 luglio 2020), ritualmente trasmesso alla
regione, all'organo di revisione economico finanziaria ed alla
competente Procura regionale della Corte dei conti, per la decisione
sul giudizio di parificazione del rendiconto generale della Regione
Basilicata per l'esercizio 2018;
Considerati gli esiti dell'audizione, tenuta in data 21 luglio
2020, con i rappresentanti della giunta e del Consiglio regionale, i
dirigenti responsabili dei vari settori interessati e con i
componenti del Collegio dei revisori (da una parte) e con la
partecipazione del dott. Giulio Stolfi, in vece del competente
Procuratore regionale della Corte dei conti, (dall'altra parte),
nell'ambito della quale sono state illustrate le conclusioni
dell'indagine istruttoria effettuata e sono state anticipate dalla
regione parte delle controdeduzioni;
Vista la documentazione a sostegno delle controdeduzioni,
depositata dall'ente in sede di audizione del 21 luglio 2020;
Viste le note del Presidente del Consiglio n. 4381/C del 21
luglio 2020 e del Presidente della giunta n. 140920/12A2 del 20
luglio 2020, n. 143289/12A2 del 22 luglio 2020, con le quali sono
state trasmesse le restanti controdeduzioni alle conclusioni
istruttorie contenute nella bozza di relazione trasmessa in data 14
luglio 2020 (prot. n. 710);
Acquisita al prot. n. 763 del 27 luglio 2020 la memoria del
competente Procuratore regionale, Presidente dott. Vittorio Raeli,
nell'ambito della quale l'organo requirente si è rimesso alla
valutazione della Sezione in merito alla sussistenza dei presupposti
per il promovimento di questioni di legittimità costituzionale di
leggi di spesa che hanno gravato il bilancio regionale in assenza dei
correlati presupposti;
Uditi nella pubblica udienza del 28 luglio 2020 i relatori, primo
referendario dott.ssa Vanessa Pinto e consigliere dott. Rocco Lotito,
e il pubblico ministero, nella persona del Procuratore regionale
Presidente dott. Vittorio Raeli, che ha concluso come da memoria
depositata;
Udito l'intervento del Presidente della Regione Basilicata, dott.
Vito Bardi;

Rilevato in fatto

1. Ai fini e per gli effetti del giudizio di parificazione del
rendiconto della Regione Basilicata per l'esercizio 2018, con nota n.
158429/11A1 del 27 settembre 2019, acquisita al prot. n. 1516, la
Regione Basilicata ha trasmesso il disegno di legge relativo
all'approvazione del rendiconto generale della regione per
l'esercizio 2018, approvato con delibera della giunta n. 308 del 29
maggio 2019, nonchè copia della delibera della giunta n. 639 del 24
settembre 2019 avente ad oggetto: «Modifica alla DGR 308 del 29
maggio 2019 - Disegno di legge circa approvazione del rendiconto
generale per l'esercizio finanziario 2018 della Regione Basilicata».
Dai documenti di bilancio è emerso che il risultato di
amministrazione del rendiconto 2018 registra un disavanzo pari a euro
22.270.848,97, confermando la situazione di «fragilita'» della tenuta
degli equilibri riscontrata dalla Sezione già in sede di giudizio di
parifica del rendiconto relativo all'esercizio 2015 e confermata
nell'ambito dei giudizi sulla parifica dei rendiconti relativi agli
esercizi 2016 e 2017 (1) (cfr. allegato «A» Prospetto dimostrativo
risultato di amministrazione rendiconto 2018).
Da un'analisi prospettica del bilancio e dei correlati saldi, il
progetto di rendiconto relativo all'esercizio 2019 registra un trend
addirittura in peggioramento, riportando un disavanzo pari a euro
46.851.307,46 (cfr. Disegno di legge approvato dalla giunta regionale
con DGR n. 428 del 2 luglio 2020);


Parte di provvedimento in formato grafico


Nonostante tale grave criticità finanziaria, il bilancio
regionale - a decorrere almeno dall'esercizio 2015 - ha evidenziato
un costante e progressivo aumento delle spese di personale.
Tale criticità ha assunto una connotazione strutturale, non
sanata neppure a seguito dei ripetuti rilievi formulati in proposito
dalla Sezione.
In particolare, alla luce dei riscontri effettuati nell'ambito
dei giudizi di parifica dei rendiconti relativi agli esercizi
2015-2018, è emerso che - negli esercizi 2015-2018 - la spesa di
personale dell'ente è aumentata del 29%, passando da euro
55.942.720,00 nell'esercizio 2015, a euro 60.320.192,00
nell'esercizio 2016, a euro 60.685.105,00 nell'esercizio 2017, a euro
72.017.578,00 nell'esercizio 2018. (2)


Parte di provvedimento in formato grafico


A seguito delle verifiche effettuate, la Sezione ha riscontrato
che l'aumento di tale voce di spesa è stato effettuato in violazione
- tra l'altro - dei vincoli di spesa di cui ai commi 557 e ss.
dell'art. 1 della legge n. 296/2006. (3)
Negli esercizi 2015-2016, l'ente ha sostenuto spese di personale
in violazione dei suddetti vincoli finanziari, per effetto di
eccentriche costruzioni dei parametri di calcolo.
L'ente ha, infatti, incluso nel parametro al denominatore, di cui
al comma 557-quater dell'art. 1 della legge n. 296/2006, spese che -
nel periodo 2011-2013 - non erano state sostenute a titolo di spesa
di personale, con l'effetto di aver inopinatamente ampliato la
capacità di spesa, sostenendo costi in realtà «extra-tetto».
Nell'esercizio 2015, lo sforamento è risultato pari a euro
2.305.283,00. Nell'esercizio 2016 è risultato pari a euro
396.079,00. (4)
Nell'esercizio 2018, la spesa di personale è aumentata per
l'importo di euro 11 milioni. Anche in tale esercizio, l'aumento di
spesa si è appalesato in violazione dei vincoli finanziari di cui
commi 557 e ss. dell'art. 1 della legge n. 296/2006.
In questo caso, per effetto di anomale (de)perimetrazioni degli
aggregati di spesa rilevanti ai fini del rispetto dei suddetti tetti
di spesa.
La criticità è emersa per tabulas. (5)
Dall'analisi delle voci contenute nel «Prospetto dimostrativo del
rispetto delle disposizioni di cui all'art. 1, comma 557, della legge
n. 296/2006», trasmesso dall'ente con nota prot. n. 5616/12A2 del 14
gennaio 2020, nell'esercizio 2018 si è evidenziato lo sforamento per
tabulas del vincolo di cui al comma 557 e ss. dell'art. 1 della legge
n. 296/2006, per l'importo di euro 36.647,00.
In realtà, a seguito degli accertamenti effettuati, è emerso
che l'ente ha sostenuto spese di personale in violazione del suddetto
tetto di spesa, per importi ben più consistenti.


Parte di provvedimento in formato grafico


Come emerge per tabulas, il prospetto non riporta, nella voce
«spese di personale per gruppi consiliari», l'importo di euro
1.000.867, sostenuto nell'esercizio 2018 con risorse del bilancio
regionale. (6)
Tale importo risulta inserito nei costi degli organi
istituzionali, nella voce «Contributi ai gruppi consiliari per le
spese di personale (art. 4 - della legge regionale n. 28/2012)»
(Allegato A), ma non è stato computato nell'aggregato della spesa di
personale, in aggiunta agli oneri, pari a euro 361.017, sostenuti per
il personale distaccato/comandato presso i gruppi consiliari.


Parte di provvedimento in formato grafico


Fonte: prospetto trasmesso dall'Ente con nota prot. 9264/c del
12.12.2019
Qualora l'ente avesse incluso, come avrebbe dovuto, tale importo
nel perimetro della spesa di personale, lo sforamento del vincolo di
cui al comma 557-quater sarebbe stato dell'importo di euro 1.037.513
e non il più modico importo di euro 36.647, come invece
rappresentato nel prospetto trasmesso dall'ente.


Parte di provvedimento in formato grafico


A parere della Sezione, inoltre, lo sforamento del tetto di spesa
all'esame risulterebbe di importo ancora più rilevante, se si
considerassero gli oneri per il personale ex Comunità montane, pari
a euro 5.911.123,32, che l'ente ha escluso dal rispetto dei vincoli
finanziari in virtù di una specifica deroga codificata dal
legislatore regionale ai sensi del comma 2 dell'art. 5 della legge
regionale n. 39/2017.
In entrambe le fattispecie (i.e. spese di personale gruppi
consiliari e spese di personale ex Comunità montane) l'esclusione
degli oneri dal calcolo ex commi 557 e ss. dell'art. 1 della legge n.
296/2006 si è appalesata non conforme ai principi costituzionali
(articoli 117, comma 3, 97 e 81 della Costituzione) ed ai correlati
parametri interposti (cfr. par. 3.5 Relazione allegata alla decisione
di parifica n. 42/2020/PARI).
Nel primo caso, la violazione dei vincoli finanziari è risultata
in contrasto anche con il dettato della normativa regionale (art. 10
della legge regionale n. 8/1998 in materia di personale dei gruppi
consiliari), mentre nella seconda ipotesi, la deroga ai vincoli è
stata effettuata in attuazione di una disposizione di legge regionale
che la Sezione ritiene costituzionalmente illegittima. (7)
Nel caso degli oneri di personale contrattualizzato dai gruppi
consiliari, la criticità era stata oggetto di rilievo già
nell'ambito del giudizio sulla parificazione del rendiconto 2017
(cfr. par. 3.5.6 Relazione allegata alla decisione n. 57/2019).
La regione non ha recepito i rilievi mossi, continuando - anche
nell'esercizio 2018 - a rendicontare tali oneri in una «zona neutra»
ai fini del rispetto dei vincoli finanziari, in assenza di norme,
anche regionali, che ne avessero autorizzato la deroga.
Per l'effetto, considerando le conseguenze sul bilancio di tale
inopinato ampliamento della capacità di spesa di personale,
nell'ambito del giudizio di parificazione del rendiconto 2018, la
Sezione, non ha parificato il risultato di amministrazione nella
parte e nella misura in cui è stato riscontrato come inficiato da
spese effettuate in violazione del tetto di spesa codificato a norma
del combinato disposto dei commi 557 e 557-quater dell'art. 1 della
legge n. 296/2006, per via derivata dall'illegittima esclusione, dal
perimetro di rilevanza dei suddetti vincoli, degli oneri per il
personale direttamente contrattualizzato dai gruppi consiliari. (8)
Diversa è la fattispecie relativa al trattamento «extra vincoli»
degli oneri per il personale ex Comunità montane.
Tale personale è stato inserito nell'aggregato della spesa di
personale ma è stato escluso dal perimetro di rilevanza dei vincoli
di cui al comma 557 e ss. dell'art. 1 della legge n. 296/2006, in
virtù di una espressa disposizione della normativa regionale.
In questo caso, infatti, la deroga trova la propria fonte
legittimante nel disposto di cui all'art. 5, comma 2, della legge
regionale n. 39/2017.
La Sezione ha manifestato i propri dubbi sulla legittimità
costituzionale dell'art. 5, comma 2, della legge regionale n. 39/2017
già nell'ambito della relazione allegata alla decisione n. 33/2018
sul giudizio di parificazione del rendiconto 2016 (cfr. par. 3.5.5) e
nell'ambito della relazione allegata alla decisione n. 57/2019 sul
giudizio di parificazione del rendiconto 2017 (cfr. par. 3.5.2). (9)
Ai fini della rilevanza sul giudizio di parificazione,
considerando che la legge regionale n. 39/2017 ha avuto impatto sul
bilancio regionale a partire dall'esercizio 2018, la Sezione - in
sede di giudizio di parifica del rendiconto 2017 - si era riservata
ogni valutazione, anche in termini di promovimento di specifica
questione di legittimità costituzionale, all'esito dei riscontri
effettuati a valere sul rendiconto relativo all'esercizio 2018.
Per l'effetto, con nota istruttoria prot. n. 1723 del 22 novembre
2019, si è chiesto all'ente «[...] di indicare i termini
giuscontabili con cui l'ente - anche alla luce dei rilievi formulati
dalla Sezione - ha in concreto "immesso" a decorrere dall'esercizio
2018 il personale ex Comunità montane nei ruoli del personale
intestato alla regione e, nel caso, se tale personale viene computato
ai fini del rispetto dei vincoli di spesa».
I riscontri forniti dall'ente con le note prot. n. 5616/12A2 del
14 gennaio 2020 e prot. n. 15034/12A2 del 28 gennaio 2020 non sono
risultati conferenti ai fini del superamento del rilievo, confermando
- al contrario - i dubbi sulla legittimità costituzionale della
normativa regionale all'esame (sul punto si tornerà infra, par. 5).
Alla luce di quanto sopra, nell'ambito della «Nota istruttoria
conclusiva» sugli esiti degli accertamenti effettuati, sono state
ribadite le perplessità già evidenziate in sede di precedenti
giudizi di parifica, evidenziando che i «I vincoli finanziari
all'esame devono essere rispettati così come codificati dal
legislatore nazionale. A tale fine non è consentito all'ente di
conformarne - secondo le proprie esigenze - il perimetro e la portata
[...]. Tale circostanza ha peraltro consentito un inopinato
ampliamento della capacità di spesa di personale. Nell'esercizio
2018, infatti, qualora fossero stati computati i suddetti oneri nel
perimetro di calcolo, il vincolo di cui al comma 557-quater sarebbe
risultato sforato per l'importo di euro 5.947.770,00, con tutte le
conseguenze a questo connesse» (cfr. nota del 20 maggio 2020, prot.
n. 439).
A tale riguardo, anche le controdeduzioni fornite dall'ente, con
nota prot. n. 104144/12A2 dell'8 giugno 2020, non si sono appalesate
idonee al superamento della criticità rilevata (sul punto si veda
infra, par. 5).
Pertanto, in sede di «Bozza di relazione sulla legittimità e
regolarità della gestione finanziaria 2018» (Prima parte), il
Magistrato istruttore ha definitivamente concluso, rilevando che le
«argomentazioni fornite dalla regione non risultano idonee al
superamento del rilievo, confermando - al contrario - la criticità
sollevata anche nell'ambito dei precedenti giudizi di parifica» non
essendo in questo caso «in discussione la possibilità per l'ente di
sostenere oneri per spesa di personale delle disciolte Comunità
montane.
Ciò che viene in rilievo è che tali oneri, consistendo in spesa
per personale dell'ente, deve essere computato nell'aggregato anche
ai fini del rispetto dei vincoli finanziari, e non trattato come un
corpus extraneus.
La spesa di personale, avendo carattere strutturale, costituisce
un onere rilevante per la finanza pubblica, come riconosciuto dalla
consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale, secondo cui
trattasi di "un rilevante aggregato della spesa di parte corrente,
che costituisce una delle più frequenti e rilevanti cause del
disavanzo pubblico"» (cfr. ex plurimis Corte costituzionale sentenza,
19 aprile 2019, n. 89 e pronunce ivi richiamate). (10)
Il Giudice delle leggi ha ripetutamente evidenziato che i vincoli
sulla spesa di personale (tra cui quelli codificati ai sensi dei
commi 557 e ss. dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006 e quelli di
cui al decreto-legge n. 78/2010) costituiscono principi generali di
«coordinamento della finanza pubblica» che le regioni devono
rispettare.
È stato infatti rilevato che tali norme statali pongono
obiettivi di riequilibrio, senza, peraltro, prevedere strumenti e
modalità per il perseguimento dei medesimi. La spesa per il
personale, infatti, «per la sua importanza strategica ai fini
dell'attuazione del patto di stabilità interna (data la sua
rilevante entita'), costituisce non già una minuta voce di
dettaglio, ma un importante aggregato della spesa di parte corrente,
con la conseguenza che le disposizioni relative al suo contenimento
assurgono a principio fondamentale della legislazione statale» (cfr.
ex pluribus Corte costituzionale sentenze n. 169 del 2007, n. 69 del
2011, n. 148 del 2012 e n. 27/2014).
Non sono consentite deroghe, salvo quelle espressamente
codificate dal legislatore nazionale, cui compete in via esclusiva la
materia del coordinamento della finanza pubblica (cfr. ex pluribus
Corte costituzionale sentenza n. 54/2014). [...] Tale circostanza ha
peraltro consentito un inopinato ampliamento della capacità di spesa
di personale. Nell'esercizio 2018, infatti, qualora fossero stati
computati i suddetti oneri nel perimetro di calcolo, il vincolo di
cui al comma 557-quater sarebbe risultato sforato per l'importo di
euro 5.947.770,00, con tutte le conseguenze a questo connesse.
Alla luce di quanto sopra, pertanto, in assenza di una specifica
previsione della normativa nazionale che autorizzi in via esplicita
la deroga, l'esclusione dal computo della spesa di personale della
regione degli oneri derivanti dall'immissione del personale ex
Comunità montane appare porsi in violazione dell'art. 117, comma 3,
della Costituzione e del relativo parametro interposto costituito
dagli articoli 557 e ss. della legge n. 296/2006, nonchè - per
ridondanza del vizio - in violazione dell'art. 81, comma 3, e 97
della Costituzione (cfr. bozza di relazione trasmessa con nota del 14
luglio 2020, prot. n. 710, par. 3.5.3.2).
In sede di udienza sul giudizio di parifica del rendiconto 2018,
il Magistrato relatore ha confermato le perplessità come sopra
evidenziate in merito alla legittimità costituzionale dell'art. 5,
comma 2, della legge regionale n. 39/2017 ribadendo che, nel caso in
cui tali dubbi fossero stati confermati dal Giudice delle leggi, il
risultato di amministrazione del rendiconto 2018 sarebbe risultato
inficiato da spese illegittime per l'ulteriore importo di euro
5.947.770,00, con tutte le conseguenze a questo connesse ai fini del
giudizio sulla parificazione all'esame.
Alla luce di quanto sopra, la Sezione - ritenendo la non
manifesta infondatezza della questione, la sua rilevanza ai fini del
giudizio all'esame e la propria legittimazione a sollevare, nel caso
di specie, l'incidente di costituzionalità - ha disposto di
promuovere, in via incidentale, con separata ordinanza questione di
legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 2, della legge
regionale n. 39/2017, per violazione dell'art. 117, comma 3, della
Costituzione, nonchè, per ridondanza del vizio, degli articoli 81 e
97 della Costituzione, sospendendo il giudizio con riferimento alla
parte del risultato di amministrazione del rendiconto 2018 in cui -
per effetto di tale disposizione - si sospetta che siano state
contabilizzate spese di personale effettuate in violazione dei
vincoli finanziari di cui al comma 557 e seguenti dell'art. 1 della
legge n. 296/2006, e ciò sino all'esito dell'incidente di
costituzionalità.

Considerato in diritto

2. Nell'ambito della legge regionale n. 39/2017, il legislatore
regionale ha previsto e disciplinato il trasferimento nei ruoli
regionali del personale ex Comunità montane (cfr. capo I, articoli
1-6) (sul punto si veda infra par. 5).
Con il comma 2 dell'art. 5 della legge regionale n. 39/2017 viene
disposta l'irrilevanza finanziaria delle spese correlate
all'assorbimento del suddetto personale, ai fini e per gli effetti
del rispetto dei vincoli di cui ai commi 557 e 562 dell'art. 1 della
legge n. 296/2006.
La Sezione dubita della legittimità costituzionale di tale norma
regionale, perchè la ritiene viziata per incompetenza del
legislatore regionale a legiferare e disporre in merito ai «principi
fondamentali» in materia di coordinamento della finanza pubblica,
nell'ambito dei quali rientrano - per pacifica giurisprudenza
costituzionale - anche i vincoli finanziari sulla spesa di personale.
Ai sensi del comma 3 dell'art. 117 della Costituzione, infatti,
«Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle regioni la
potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi
fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato» (enfasi
aggiunta).
Tra questi rientrano i principi fondamentali in materia di
coordinamento della finanza pubblica.
Tale competenza è affidata in via esclusiva allo Stato, nella
sua qualità di custode e garante della sostenibilità finanziaria
dei diritti garantiti dalla Costituzione e del rispetto degli impegni
economici e finanziari assunti per l'appartenenza all'Unione europea.
Tali obiettivi sono conseguibili solo con un bilancio pubblico
allargato «sano ed in equilibrio».
A tale fine, assumono un ruolo portante i principi fondamentali
fissati in materia di contenimento della spesa pubblica e, in
particolare, della spesa di personale.
In quest'ottica, i vincoli finanziari codificati dal legislatore
statale ai sensi del comma 557 e ss. dell'art. 1 della legge n.
296/2006 in materia di spesa di personale possono essere innestati
ovvero rimodulati ovvero abrogati solo ad opera del legislatore
nazionale.
Infatti, la funzione precipua di tali vincoli è imporre, a tutte
le amministrazioni parte del consolidato pubblico, il conseguimento
dell'obiettivo strategico di contenimento della spesa di personale
«[...] che costituisce una delle più frequenti e rilevanti cause del
disavanzo pubblico» (cfr. ex plurimis Corte costituzionale, sentenza
19 aprile 2019, n. 89 e pronunce ivi richiamate).
Come pacificamente sostenuto dalla giurisprudenza costituzionale
«I commi 557 e 557-ter dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006 (come
risultanti a seguito delle modifiche introdotte dall'art. 14, comma
7, del decreto-legge n. 78 del 2010) sono già stati qualificati da
questa Corte come principi generali di "coordinamento della finanza
pubblica"» che le regioni devono rispettare. In particolare con la
sentenza n. 108 del 2011 si è detto che: «Tali norme statali,
ispirate alla finalità del contenimento della spesa pubblica,
costituiscono principi fondamentali nella materia del coordinamento
della finanza pubblica, in quanto pongono obiettivi di riequilibrio,
senza, peraltro, prevedere strumenti e modalità per il perseguimento
dei medesimi. Invero, come ha chiarito questa Corte, "... la spesa
per il personale, per la sua importanza strategica ai fini
dell'attuazione del patto di stabilità interna (data la sua
rilevante entita'), costituisce non già una minuta voce di
dettaglio, ma un importante aggregato della spesa di parte corrente,
con la conseguenza che le disposizioni relative al suo contenimento
assurgono a principio fondamentale della legislazione statale"
(sentenza n. 69 del 2011, che richiama la sentenza n. 169 del 2007)»
(cfr. ex pluribus Corte costituzionale, sentenza n. 27/2014).
Tali vincoli devono essere rispettati dalle regioni allo scopo -
costituzionalmente garantito - di tutelare gli equilibri del proprio
bilancio e di concorrere, al contempo, alla tutela degli equilibri
della finanza pubblica allargata, ai sensi del combinato disposto
degli articoli 81 e 97, comma 1, della Costituzione.
Oggi, alla luce della «nuova» Costituzione finanziaria innestata
ad opera della legge costituzionale n. 1/2012, il rispetto di tali
obiettivi ha assunto un rilievo sovranazionale. Il comma 1 dell'art.
119 della Costituzione, riconosce autonomia di entrate e di spese
agli enti territoriali, a condizione che tale autonomia venga
esercitata nel rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci e
concorra ad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e
finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea.
Si tratta, quindi, di un'autonomia «condizionata» al rispetto
dell'obiettivo superiore di tutela dell'equilibrio di bilancio, così
come perimetrato alla luce dell'appartenenza all'Unione europea.
A tale fine, l'art. 9, comma 5, della legge rinforzata n.
243/2012 (Equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali)
prevista dall'art. 81, comma 6, della Costituzione per dare
attuazione alle disposizioni della legge costituzionale n. 1/2012, ha
espressamente disposto che «Nel rispetto dei principi stabiliti dalla
presente legge, al fine di assicurare il rispetto dei vincoli
derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea, la legge dello Stato,
sulla base di criteri analoghi a quelli previsti per le
amministrazioni statali e tenendo conto di parametri di virtuosità,
può prevedere ulteriori obblighi a carico degli enti di cui al comma
1 in materia di concorso al conseguimento degli obiettivi di finanza
pubblica del complesso delle amministrazioni pubbliche».
Sussiste, quindi, un inscindibile collegamento tra i principi
costituzionali a tutela degli equilibri di bilancio del complesso
delle amministrazioni pubbliche (ex combinato disposto articoli 81,
97 e 119 della Costituzione) e potere dello Stato di codificare i
principi finanziari volti all'attuazione in concreto di tale tutela
(art. 117, comma 3, della Costituzione).
Alla luce di tali parametri costituzionali, le regioni devono
rispettare le leggi statali che impongono restrizioni e/o limiti alla
spesa pubblica, quali parametri interposti della tutela del nuovo
concetto di «equilibrio finanziario aggregato».
In questa prospettiva disposizioni di legge che innestano oneri
illegittimi perchè privi di legittima copertura normativa inficiano
inevitabilmente il sistema di bilancio in cui vengono rappresentati
e, quindi, a cascata i relativi equilibri, e ciò in quanto
«L'efficacia di diritto sostanziale che il rendiconto riveste in
riferimento ai risultati dai quali scaturisce la gestione finanziaria
successiva e l'invalidità delle partite destinate, attraverso la
necessaria aggregazione, a determinarne le risultanze, pregiudicano
irrimediabilmente l'armonia logica e matematica che caratterizza
funzionalmente il perseguimento dell'equilibrio del bilancio.» (dr.
ex pluribus Corte costituzionale, sentenza n. 274/2017).
Nel caso di specie, i parametri interposti che si ritengono
violati sono i commi 557 e ss. dell'art. 1 della legge n. 296/2006
che dispongono limiti alla capacità di spesa di personale.
Solo il legislatore nazionale «può prevedere diversificate
modalità applicative, ovvero circoscritte deroghe temporalmente
limitate ai vincoli assunzionali da esso stesso disposti, dettando,
inoltre, specifiche modalità attuative al fine di verificarne
l'impatto finanziario [...]» (cfr. ex pluribus Corte costituzionale,
sentenza n. 1/2018).
Qualora una disposizione di legge regionale deroghi «ai vincoli
così stabiliti dalla norma interposta, configura ex se una lesione
della competenza statale in materia di coordinamento della finanza
pubblica» (cfr. ex pluribus Corte costituzionale, sentenza n. 1/2018,
cit.).
Nel caso all'esame, il comma 2 dell'art. 5 della legge regionale
n. 39/2017 ha innestato una deroga al sistema dei vincoli finanziari
di cui ai commi 557 e ss. dell'art. 1 della legge n. 296/2006, che si
ritiene violativa del principio competenziale garantito dall'art.
117, comma 3, della Costituzione.
Tale deroga ha comportato - come effetto riflesso sul bilancio -
l'ampliamento della capacità di spesa di personale dell'ente per
l'importo di euro 5.947.770,00.
Per l'effetto, il bilancio regionale 2018 ed i correlati saldi
sono risultati incisi dalla disposizione normativa all'esame, nella
misura in cui, per effetto della deroga ai vincoli finanziari,
risultano contabilizzate spese ed allocate risorse a sostegno, sulla
base di presupposti normativi della cui legittimità la Sezione
dubita.
Alla luce di quanto sopra, la Sezione ritiene che l'art. 5, comma
2, della legge regionale n. 39/2017 - nel violare il riparto di
competenze di cui al comma 3 dell'art. 117 della Costituzione - abbia
violato - per inscindibile correlazione funzionale - anche i
parametri costituzionali a tutela degli equilibri del bilancio
pubblico consolidato, codificati ai sensi del combinato disposto
degli articoli 81 e 97 della Costituzione italiana, nei termini di
seguito meglio specificati.
Alla luce di quanto sopra, prima di motivare la non manifesta
infondatezza di tali dubbi, si ritiene necessario soffermarsi sulla
legittimazione di questa Corte ad adire il Giudice delle leggi,
nonchè sulla rilevanza della questione nel giudizio in corso.
3. Legittimazione a sollevare la questione di legittimità
costituzionale
Alla luce della ormai pacifica giurisprudenza della Corte
costituzionale i giudizi di parificazione dei rendiconti regionali si
connotano, oltre che per tratti sempre più equiparabili
all'esercizio di attività giurisdizionale, per essere uno strumento
fondamentale al fine di evitare «zone d'ombra» nel sistema di tutela
dei principi garantiti dalla Costituzione (cfr. ex pluribus Corte
costituzionale, sentenze n. 89 del 2017, n. 196/2018, n. 138/2019, n.
146/2019 e n. 112/2020).
Come ricordato dal Giudice delle leggi «Per aversi un giudizio di
legittimità costituzionale in via incidentale è "sufficiente che
ricorra il requisito oggettivo dell'esercizio di funzioni giudicanti
per l'obiettiva applicazione della legge" da parte di organi "pur
estranei all'organizzazione della giurisdizione ed istituzionalmente
adibiti a compiti di diversa natura" che di quelle siano investite
anche in via eccezionale, e siano all'uopo "posti in posizione super
partes (sentenza n. 226/1976)"» (cfr. ex pluribus Corte
costituzionale, sentenza n. 138/2019).
Il combinato disposto degli articoli 28, 81, 97, 117 e 119 della
«nuova» Costituzione finanziaria concretizza un disegno
costituzionale che pone al centro l'interesse finanziario pubblico
declinato in termini di equilibri di finanza pubblica consolidata.
A tale fine, l'art. 1 del decreto-legge n. 174/2012 convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 213/2012, ha conferito alla Corte
dei conti una specifica funzione, e cioè quella di contribuire a
«rafforzare il coordinamento della finanza pubblica, in particolare
tra i livelli di governo statale e regionale, e di garantire il
rispetto dei vincoli finanziari derivanti dall'appartenenza
dell'Italia all'Unione europea» (cfr. comma 1, art. 1 del
decreto-legge n. 174/2012).
Per effetto di tale nuova «vis» dei poteri intestati alla Corte
dei conti, la verifica della legittimità e regolarità del sistema
di bilancio regionale deve avere riguardo anche, rectius soprattutto,
al rispetto dei suddetti parametri costituzionali (cfr. comma 1, art.
1 del decreto-legge n. 174/2012, cit.).
In questa prospettiva, l'attività di riscontro espletata dalla
Corte dei conti nell'ambito dei giudizi di parifica dei rendiconti
regionali costituisce - per espressa previsione normativa - uno
strumento fondamentale per conseguire - a livello di sistema
finanziario «allargato» - la tutela del bilancio pubblico nei termini
codificati dalla Costituzione.
Nell'ambito del giudizio di parificazione dei rendiconti
regionali, innestato nel sistema a norma del comma 5 dell'art. 1 del
decreto-legge n. 174/2012, la Corte dei conti effettua un controllo
sulla regolarità e legittimità della gestione finanziaria
dell'esercizio.
Come noto, alla luce del principio di continuità del bilancio,
il rendiconto oggetto di parificazione è al contempo la sintesi
della gestione finanziaria dell'esercizio di competenza, l'effetto
della gestione finanziaria degli esercizi precedenti ed il
presupposto per la gestione finanziaria degli esercizi successivi.
In quest'ottica, la verifica dell'assenza di irregolarità ovvero
di illegittimità suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva,
gli equilibri economico-finanziari del bilancio regionale, si pone
quale parametro portante dei controlli che la Sezione può e deve
effettuare nell'ambito del suddetto giudizio (cfr. combinato disposto
dei commi 5 e 3 dell'art. 1 del decreto-legge n. 74/2012).
Ed è, pertanto, alla luce di tale «potere-dovere» che viene
riconosciuta la legittimazione delle Sezioni regionali di controllo a
sollevare la questione di legittimità, in sede di giudizio di
parifica, ai sensi dell'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio
1948, n. 1 e dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.
Il perimetro del riscontro è dato dai parametri costituzionali
codificati a tutela della sana gestione finanziaria del bilancio, e
cioè dal combinato disposto degli articoli 81, 97 e 119 della nuova
Costituzione, nonchè dai principi sul riparto di competenze
Stato-regioni che ne costituiscono l'indefettibile
parametro-presupposto (art. 117 della Costituzione).
La legittimazione della Corte dei conti a sollevare questione di
legittimità costituzionale è stata estesa, infatti, anche ai casi
di assunta violazione dei parametri attributivi di competenza
«poichè in tali casi la regione manca per definizione della
prerogativa di allocare risorse. Pertanto, entro tali materie, non vi
è intervento regionale produttivo di spesa che non si traduca
immediatamente nell'alterazione dei criteri dettati dall'ordinamento
ai fini della sana gestione della finanza pubblica allargata» (cfr.
Corte costituzionale, sentenza n. 196/2018, nonchè le successive
sentenze n. 138/2019 e n. 146/2019, confermate da ultimo dalla
sentenza n. 112/2020).
Sussiste, infatti, un'intima ed inscindibile interconnessione tra
il rispetto del riparto delle competenze a legiferare e gli altri
beni-valori della contabilità pubblica (v. Corte costituzionale,
sentenza n. 188/2014, nonchè da ultimo sentenze numeri 196/2018,
138/2019, 146/2019 e 112/2020).
In particolare, ai fini che interessano in questa sede, viene in
rilievo l'art. 117, comma 3, della Costituzione che garantisce la
competenza dello Stato a legiferare i «principi fondamentali» in
materia di coordinamento della finanza pubblica.
Tale attribuzione di competenza rappresenta uno strumento
necessario per assicurare l'unità economica e finanziaria della
Repubblica (art. 5 della Costituzione) ed il rispetto, da parte di
tutte le amministrazioni, degli impegni assunti anche a livello
sovranazionale a tutela della sostenibilità attuale e prospettica
degli equilibri di bilancio (ai sensi dell'art. 81, 97 e 119 della
Costituzione).
L'equilibrio deve essere conseguito in via effettiva e
sostanziale e non limitarsi ad un mero pareggio numerico di saldi
(cfr. ex pluribus, Corte costituzionale, sentenza n. 4/2020).
Come già evidenziato, ai fini del conseguimento di tali
obiettivi assumono una valenza strategica i principi in materia di
vincoli alla spesa di personale, tra cui rientrano quelli codificati
ai sensi dei commi 557 e ss. dell'art. 1 della legge n. 296/2006
(cfr. ex pluribus, Corte costituzionale, sentenze numeri 169/2007,
69/2011, 108/2011, 148/2012, 27/2014, e 1/2018).
È in quest'ottica che occorre dare rilievo allo stretto
collegamento tra competenza esclusiva dello Stato a codificare i
«principi fondamentali» in materia di coordinamento della finanza
pubblica (ex art. 117, comma 3, della Costituzione) e conseguimento
degli equilibri sostanziali del bilancio pubblico consolidato (ex
articoli 81, 97, comma 1, della Costituzione).
I vincoli finanziari non sono derogabili, salvo i casi in cui è
lo stesso legislatore nazionale a rimodularne gli ambiti ovvero ad
abrogarne l'efficacia (cfr. ex pluribus, Corte costituzionale,
sentenza n. 54/2014, cit.).
Nel caso di specie, invece, la Regione Basilicata, autorizzando
la deroga ai vincoli di spesa contenuti nei commi 557 e ss. dell'art.
1 della legge n. 296/2006 ha invaso la competenza dello Stato a
disporre in materia, gravando - per l'effetto - il bilancio regionale
con oneri illegittimi perchè sostenuti «in eccesso» rispetto alla
spesa massima consentita ai sensi del combinato disposto dei commi
557 e 557-quater dell'art. 1 della legge n. 296/2006.
Il personale ex Comunità montane è confluito in via strutturale
nei ruoli regionali a decorrere dal 1° gennaio 2018, e ciò in
attuazione dell'art. 4 della legge regionale n. 39/2017.
Dall'esercizio 2018, pertanto, tale personale è entrato a far
parte dei ruoli regionali.
Tali oneri avrebbero dovuto essere computati ai fini del rispetto
dei vincoli finanziari all'esame.
Così non è stato.
Nel bilancio relativo all'esercizio 2018, infatti, risultano
contabilizzate spese di personale ex Comunità montane, per l'importo
complessivo di circa euro 5,9 milioni, non computate ai fini del
rispetto dei suddetti limiti.
Tale circostanza, autorizzata con la legge regionale all'esame,
ha determinato - nell'an - un effetto espansivo della spesa non
consentito, con la conseguenza che anche l'allocazione delle
correlate risorse a copertura risulta viziata per «illegittimità
derivata».
In sintesi, la violazione competenziale a disporre in materie
riservate allo Stato, ha sortito il duplice effetto, «ridondante»
sull'equilibrio del bilancio, di un illegittimo ampliamento della
spesa con conseguente copertura finanziaria priva di presupposti
normativi, il tutto in violazione dei principi codificati dal
combinato disposto dell'art. 97 e dell'art. 81 della Costituzione.
Come già evidenziato nella parte in fatto, nell'ambito del
giudizio sulla parifica del rendiconto 2018, è stato riscontrato che
l'importo delle spese di personale, e delle correlate risorse a
copertura, sostenute ed allocate nell'esercizio 2018 in violazione
del tetto di spesa di cui al comma 557-quater dell'art. 1 della legge
n. 296/2006 è stato pari a euro 1.037.513,00 (cfr. par. 1, parte «in
Fatto»).
Qualora i dubbi sulla legittimità costituzionale dell'art. 5,
comma 2, della legge regionale n. 39/2017 fossero confermati dal
Giudice delle leggi, l'aggregato della spesa di personale sostenuta
in violazione dei suddetti vincoli finanziari - e le correlate
risorse a copertura - sarebbe pari all'importo di euro 6.948.636,00.
Alla luce di quanto sopra, pertanto, emerge evidente
l'inscindibile correlazione funzionale tra rispetto dei vincoli
finanziari e tutela degli equilibri di bilancio anche prospettici e,
quindi, tra violazione dei parametri competenziali e violazione dei
principi costituzionali in materia di tutela del bilancio.
Il Collegio ritiene, pertanto, di essere legittimato a sollevare
la questione di legittimità costituzionale per violazione dell'art.
117, comma 3, e dei correlati parametri interposti di cui ai commi
557 e ss. dell'art. 1 della legge n. 296/2006, nonchè - per
ridondanza del vizio - degli articoli 81, 97, comma 1, della
Costituzione, e ciò in quanto la norma di cui si sospetta
l'illegittimità costituzionale incide sull'articolazione della spesa
in termini di «an» e, quindi, sul «quantum» dell'aggregato
complessivo della spesa di personale, determinando un effetto
espansivo della stessa che si ritiene non consentito dall'Ordinamento
costituzionale e giuscontabile vigenti.
Il tutto in pregiudizio della tenuta statica e prospettica degli
equilibri di bilancio della regione e, per via derivata, del
consolidato pubblico.
4. Rilevanza della questione di legittimità costituzionale ai
fini del presente giudizio di parificazione del rendiconto regionale
Riguardo alla rilevanza nel presente giudizio delle questioni di
costituzionalità oggetto della presente ordinanza, si osserva quanto
segue.
Il giudizio di parificazione dei rendiconti regionali, nel cui
ambito viene sollevata la questione di legittimità all'esame, è
stato innestato - nel sistema - per opera del comma 5 dell'art. 1 del
decreto-legge n. 174/2012.
Ai sensi del suddetto articolato «Il rendiconto generale della
regione è parificato dalla sezione regionale di controllo della
Corte dei conti ai sensi degli articoli 39, 40 e 41 del testo unico
di cui al regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214. Alla decisione di
parifica è allegata una relazione nella quale la Corte dei conti
formula le sue osservazioni in merito alla legittimità e alla
regolarità della gestione e propone le misure di correzione e gli
interventi di riforma che ritiene necessari al fine, in particolare,
di assicurare l'equilibrio del bilancio e di migliorare l'efficacia e
l'efficienza della spesa. La decisione di parifica e la relazione
sono trasmesse al Presidente della giunta regionale e al consiglio
regionale».
Tale giudizio «sintetizza in sè, assumendo un ruolo portante,
l'insieme delle funzioni di controllo intestate alla Corte dei conti
al fine di contribuire a dare attuazione al nuovo volto finanziario
del nostro ordinamento, così come oggi "comunitariamente orientato"
alla tutela della finanza pubblica allargata» (cfr. Corte dei conti
Sez. reg. controllo per la Basilicata, decisione n. 45/2016/PARI).
In quest'ottica, il giudizio di parificazione dei rendiconti
regionali ha assunto connotati più ampi e dinamici rispetto
all'originario statuto disegnato dal legislatore del 1934 per il
rendiconto generale dello Stato, e ciò proprio alla luce della
necessità di garantire la compartecipazione di tutte le
amministrazioni del consolidato pubblico al perseguimento di un
equilibrio economico-finanziario «sostanziale» e «sostenibile» anche
in via prospettica, a tutela della collettività attuale e futura
(cfr. ex pluribus, Corte costituzionale, sentenza n. 18/2019).
È il concetto stesso di rendiconto oggetto di parificazione ad
essersi evoluto in coerenza con i nuovi principi ed obiettivi
costituzionali ed eurounitari.
In questo rinnovato panorama normativo, il rendiconto regionale
rappresenta il momento conclusivo del complessivo ciclo di bilancio
dell'ente. Le voci che lo compongono, conto del bilancio e conto del
patrimonio, sono finalizzate a dare evidenza dell'effettiva
sussistenza degli equilibri economico-finanziari dell'ente, in
termini di effettiva capacità di spesa e, quindi, conseguimento e
mantenimento in concreto degli equilibri di bilancio, in chiave
statica e dinamica.
Il risultato di amministrazione del rendiconto regionale
rappresenta la sintesi «contabile» degli effetti della gestione
finanziaria dell'esercizio e di quella degli esercizi precedenti, e
ciò in considerazione della natura ciclica e dinamica del bilancio,
per cui i saldi di un bilancio condizionano quelli dell'esercizio
successivo, senza soluzione di continuità.
Come pacificamente rilevato dal Giudice delle leggi «[...] un
incongruo risultato di amministrazione non può costituire solida
base di partenza per i successivi esercizi, perchè ciò sarebbe in
patente contrasto con il principio di continuità degli esercizi
finanziari, per effetto del quale ogni determinazione infedele del
risultato di amministrazione si riverbera a cascata sugli esercizi
successivi, e coinvolgerebbe in modo durevole il principio di
equilibrio dinamico del bilancio, il quale - consistendo nella
continua ricerca di un armonico e simmetrico bilanciamento tra
risorse disponibili e spese necessarie per il perseguimento delle
finalità pubbliche - esige che la base di tale ricerca sia salda e
non condizionata da perturbanti potenzialità di indeterminazione»
(cfr. ex pluribus, Corte costituzionale, sentenze n. 49/2018, n.
89/2017, n. 266/2013 e n. 250/2013).
Il principio dell'equilibrio tendenziale del bilancio consiste,
infatti, «nella continua ricerca di un armonico e simmetrico
bilanciamento tra risorse disponibili e spese necessarie per il
perseguimento delle finalità pubbliche» (cfr. ex pluribus, Corte
costituzionale, sentenze n. 49/2018, n. 266/2013 e n. 250/2013 cit.,
nonchè n. 213/2008, n. 384/1991 e n. 1/1966).
Le anomalie e irregolarità riscontrate a valere sul bilancio di
un determinato esercizio, se non corrette, pregiudicano la tenuta
degli equilibri dei successivi esercizi.
Gli effetti di tali anomalie possono ricadere sulla corretta
rappresentazione dei saldi utili ai fini della verifica del pareggio
di bilancio, nella misura in cui risultano rappresentate o non
rappresentate le voci di entrata e/o le voci di spesa che hanno
effettivamente e «legittimamente» inciso sull'esercizio di
riferimento.
Per l'effetto, il riscontro di voci di entrata e/o di spesa,
ovvero di modalità di contabilizzazione delle suddette voci che si
appalesano in violazione dei suddetti principi costituzionali, e dei
relativi parametri interposti (tra cui rientrano i vincoli finanziari
codificati dal legislatore nazionale), non può che portare ad un
esito negativo del giudizio di parifica delle voci riscontrate come
illegittime e, quindi, del rendiconto e del correlato risultato di
amministrazione nella parte e nella misura in cui registrano tali
voci di spesa illegittime.
Come efficacemente rilevato dal Giudice delle leggi «Sono questi
i valori alla cui tutela è preordinata la Corte dei conti, cui
spetta accertare tutte le "irregolarita'" poste in essere dagli enti
territoriali suscettibili di pregiudicarli, secondo quanto stabilito
dall'art. 1, comma 3, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174»
(cfr. sentenze n. 18 del 2019, n. 196 del 2018, nonchè da ultimo
sentenza n. 146/2019).
Alla luce di quanto sopra, nel caso in cui dovessero essere
riscontrate voci o modalità di contabilizzazione di voci che si
«sospettano» illegittime, per vizio derivato dalla «legge-fonte», si
renderà necessario sollevare la questione di legittimità delle
disposizioni assunte come illegittime.
In caso contrario, la Sezione regionale di controllo, nella
vigenza delle menzionate norme e in assenza di scrutinio di
legittimità costituzionale, pur dubitando di detta legittimità,
dovrebbe parificare le predette componenti del rendiconto,
vanificando le finalità per cui è stata attribuita alla Corte dei
conti la funzione di parifica dei rendiconti regionali.
Peraltro, è lo stesso Giudice delle leggi ad osservare che nel
caso in cui venissero parificati capitoli «in applicazione delle
norme censurate, il collegio a quo, si sarebbe trovato nella
condizione di validare un risultato di amministrazione non corretto,
relativo a una spesa [...] ritenuta illegittima.
Esso sarebbe, pertanto, venuto meno al suo compito di accertare
eventuali "irregolarità suscettibili di pregiudicare, anche in
prospettiva, gli equilibri economico-finanziari degli enti (art. 1,
comma 3, del decreto-legge n. 174 del 2012)"» (cfr. ex pluribus,
Corte costituzionale, sentenze numeri 89/2017, 196/2018 e 146/2019).
Nel caso all'esame, il sospetto di illegittimità costituzionale
dell'art. 5, comma 2, della legge n. 39/2017 assume rilevanza ai fini
del presente giudizio di parifica, in quanto la legge de qua ha
gravato il sistema di bilancio regionale con oneri sostenuti in
«deroga» ai vincoli di spesa codificati ai sensi del comma 557 e ss.
dell'art. 1 della legge n. 296/2006.
Tali spese hanno sottratto risorse al sistema finanziario
regionale, erodendone la capacità di spesa effettiva.
Ciò che viene il rilievo, in termini di sospetto di
illegittimità, è l'an della spesa e l'an della correlata copertura
finanziaria.
Il tutto aggravato dalla circostanza che il bilancio regionale
presenta saldi in disavanzo a decorrere dall'esercizio 2016.
Nell'esercizio 2018 il disavanzo è pari a euro 22.270.848,97.
Peraltro, nell'esercizio 2019 tale disavanzo è aumentato all'importo
di euro 46.851.307,46 (cfr. par. 1, parte In Fatto).
La cassa dell'esercizio 2018 ha evidenziato un netto
peggioramento, passando da euro 309.174.654,96 dell'esercizio 2017 a
euro 171.203.158,30 dell'esercizio 2018.
La massa attiva del bilancio è costituita per solo il 30,22% da
entrate certe (cassa), mentre per il restante 69,78% è rappresentato
da residui attivi.
Tale circostanza appalesa una forte «fragilita'» del bilancio, in
termini di sostenibilità finanziaria, considerando che solo il 30%
è costituito da entrate certe.
In quest'ottica, la contabilizzazione di spese «sospettate di
illegittimita'» rappresenta un grave vulnus al già precario assetto
del bilancio regionale.
Alla luce di quanto sopra, pertanto, in mancanza di sospensione
del giudizio per promovimento della presente questione di
legittimità costituzionale, la Sezione dovrebbe parificare,
certificandone la legittimità in parte qua, un risultato di
amministrazione che registra spese che assume illegittime perchè
effettuate in violazione dei vincoli finanziari di cui ai commi 557 e
ss. dell'art. 1 della legge n. 296/2006, in tale modo violando - essa
stessa - il compito essenziale che le è stato conferito dalla
Costituzione ai sensi dell'art. 100, comma 2, e art. 103, comma 2,
nonchè dal parametro interposto di cui all'art. 1, commi 1 e 5, del
decreto-legge n. 174/2012, convertito con modificazione dalla legge
n. 213/2012.
Sul punto, è lo stesso Giudice delle leggi ad aver rimarcato che
- stante l'incompetenza della Corte dei conti a condizionare il
contenuto degli atti legislativi regionali o privarli dei loro
effetti perchè tale prerogativa è demandata al sindacato di
costituzionalità delle leggi regionali spettanti alla Corte
costituzionale (cfr. n. 39/2014) - «ove sia la legge stessa a
pregiudicare principi di rango costituzionale, l'unica via da
percorrere per il giudice della parificazione rimane proprio il
ricorso all'incidente di costituzionalita'» (cfr. ex pluribus, Corte
costituzionale, sentenza n. 138/2019).
5. In merito alla «Non manifesta infondatezza»
Quanto alla non manifesta infondatezza della questione si osserva
quanto segue.
Le regioni, al pari delle altre autonomie territoriali, devono
concorrere agli obiettivi di equilibrio e tutela della finanza
pubblica allargata, rispettando i vincoli di spesa fissati dal
legislatore nazionale, quale espressione di principi fondamentali in
materia di coordinamento della finanza pubblica.
La giurisprudenza costituzionale è «costante nel ritenere che
norme statali che fissano limiti alla spesa di enti pubblici
regionali sono espressione della finalità di coordinamento
finanziario», per cui il legislatore statale può «legittimamente
imporre alle regioni vincoli alla spesa corrente per assicurare
l'equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva, in
connessione con il perseguimento di obiettivi nazionali, condizionati
anche da obblighi comunitari» (cfr. ex pluribus, Corte
costituzionale, sentenze numeri 236/2013, 52/2010, 237/2009 e
139/2009).
Rientrano in tale perimetro anche i vincoli finanziari sulla
spesa di personale.
Tra questi, assumono una valenza «strategica» i vincoli
finanziari sulla spesa di personale codificati ai sensi dei commi
557, 557-bis, 557-ter e 557-quater dell'art. 1 della legge n.
296/2006 (cfr. ex pluribus, Corte costituzionale, sentenze n.
169/2007, n. 237/2009, n. 11/2010, n. 69/2011, n. 108/2011, n.
148/2012, n. 27/2014 e n. 1/2018).
Tali norme statali pongono obiettivi di riequilibrio, senza,
peraltro, prevedere strumenti e modalità per il perseguimento dei
medesimi. La spesa per il personale, infatti, «per la sua importanza
strategica ai fini dell'attuazione del patto di stabilità interno
(data la sua rilevante entita'), costituisce non già una minuta voce
di dettaglio, ma un importante aggregato della spesa di parte
corrente, con la conseguenza che le disposizioni relative al suo
contenimento assurgono a principio fondamentale della legislazione
statale» (cfr. ex pluribus, Corte costituzionale, sentenze n.
169/2007, n. 69/2011, n. 148/2012, e n. 27/2014, cit.).
Nella formulazione attualmente vigente, il comma 557 dispone che
«Ai fini del concorso delle autonomie regionali e locali al rispetto
degli obiettivi di finanza pubblica, gli enti sottoposti al patto di
stabilità interno assicurano la riduzione delle spese di personale,
al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e
dell'IRAP, con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi
contrattuali, garantendo il contenimento della dinamica retributiva e
occupazionale, con azioni da modulare nell'ambito della propria
autonomia e rivolte, in termini di principio, ai seguenti ambiti
prioritari di intervento:
a) [riduzione dell'incidenza percentuale delle spese di
personale rispetto al complesso delle spese correnti, attraverso
parziale reintegrazione dei cessati e contenimento della spesa per il
lavoro flessibile]; (11)
b) razionalizzazione e snellimento delle strutture
burocratico-amministrative, anche attraverso accorpamenti di uffici
con l'obiettivo di ridurre l'incidenza percentuale delle posizioni
dirigenziali in organico;
c) contenimento delle dinamiche di crescita della
contrattazione integrativa, tenuto anche conto delle corrispondenti
disposizioni dettate per le amministrazioni statali».
Il comma 557-bis specifica il «perimetro di rilevanza» della
spesa di personale ai fini dell'applicazione del comma 557 stabilendo
che costituiscono «spese di personale anche quelle sostenute per i
rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, per la
somministrazione di lavoro, per il personale di cui all'art. 110 del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonchè per tutti i
soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del rapporto di
pubblico impiego, in strutture e organismi variamente denominati
partecipati o comunque facenti capo all'ente».
Rientrano nel calcolo anche gli oneri sostenuti in elusione di
tali vincoli.
Solo il legislatore nazionale - in quanto titolare del
potere/dovere di assicurare a livello sovranazionale il rispetto
degli obiettivi-impegni assunti - può decidere di non considerare
alcune voci di spesa, in ragione del ruolo di «custode della finanza
pubblica allargata» che compete, appunto, allo Stato (cfr. ex
pluribus, Corte costituzionale, sentenza n. 107/2016).
In tale ottica, «il legislatore è intervenuto con espresse
deroghe per escludere dal calcolo del tetto di spesa dell'art. 1,
comma 557, legge n. 296/2006, alcune fattispecie, come avvenuto con
l'art. 1, comma 424, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, per la
ricollocazione del personale delle province o per modificare il
parametro di riferimento come avvenuto con l'art. 11, comma 4-ter,
del decreto-legge n. 90/2014 che, per i comuni colpiti dal sisma del
20 e del 29 maggio 2012, applica, a decorrere dall'anno 2014 e per
tutto il periodo dello stato di emergenza, come parametro per i
vincoli alla spesa di personale di cui al comma 557 il riferimento
alla spesa di personale dell'anno 2011» (cfr. Sezione delle
autonomie, deliberazione n. 16/2016).
Tali deroghe rispondono ad una scelta di bilanciamento di
valori-interessi che - in materia - solo il legislatore nazionale è
intitolato a fare.
Per l'effetto, al di fuori delle ipotesi tassativamente previste,
è preclusa la codificazione di ulteriori casi di deroga (cfr. ex
pluribus, Corte costituzionale, sentenza n. 27/2014, che richiama i
propri precedenti di cui alle sentenze n. 169/2007 e n. 69/2011).
Il parametro per valutare il rispetto del vincolo di cui al comma
557 è codificato ai sensi del comma 557-quater per il quale «Ai fini
dell'applicazione del comma 557, a decorrere dall'anno 2014 gli enti
assicurano, nell'ambito della programmazione triennale dei fabbisogni
di personale, il contenimento delle spese di personale con
riferimento al valore medio del triennio precedente alla data di
entrata in vigore della presente disposizione». (12)
Il triennio da prendere in considerazione è costituito dagli
anni 2011-2013.
Il valore medio da assumere come parametro è «fisso» e deve
essere composto solo dalle spese effettivamente sostenute nel
triennio a titolo di «spesa di personale» dell'ente, senza
possibilità di calcoli virtuali (cfr. Sezione delle autonomie,
deliberazione n. 16/2016/QMIG, cit., confermata da deliberazione n.
4/2019/QMIG). (13)
Nel caso all'esame, la gestione dell'aggregato di spesa di
personale ex Comunità montane è stato sempre trattato come «terra
di nessuno» ai fini del rispetto dei suddetti vincoli di spesa.
Le Comunità montane della Regione Basilicata, infatti, sono
state soppresse per scelta organizzativa della regione con l'art. 23,
comma 7, della legge regionale n. 33/2010. (14)
Dalla data del 1° maggio 2012 sino alla data del 31 dicembre 2017
il personale delle «ex Comunità montane» è stato «collocato» - a
carico delle risorse regionali - in un «Ruolo speciale ad
esaurimento», per opera dell'art. 28 della legge n. 17/2011. (15)
Tali spese non sono mai state computate ai fini del rispetto dei
vincoli di cui ai commi 557 e ss. dell'art. 1 della legge n.
296/2006, pur essendo sostenute con risorse del bilancio regionale a
decorrere dall'esercizio 2012, per l'importo - rispettivamente - di
euro 4.093.808 nel 2012, di euro 6.827.204 nel 2013, di euro
7.006.657 nel 2014, di euro 6.878.165 nel 2015, di euro 5.952.829 nel
2016, di euro 6.010.311 nel 2017.
Tale anomalia è stata oggetto di ripetuti rilievi da parte della
Sezione, a decorrere dal (primo) giudizio sulla parificazione del
rendiconto 2012. (16)
Secondo quanto riferito dall'ente, tale «Ruolo speciale ad
esaurimento» rispondeva alla necessità, asserita come transitoria,
di gestire contabilmente gli oneri connessi a tale personale nelle
more dell'attuazione del progetto volto al trasferimento delle
funzioni e del personale delle Comunità montane in capo alle
«costituende» aree programma ed Unioni di comuni.
Tale progetto - innestato nel sistema con l'art. 36 della legge
regionale n. 16/2012 - non si è mai concretizzato.
Pertanto, con la legge regionale n. 39/2017 (capo I, articoli
1-6), il legislatore regionale ha previsto la riassunzione in capo
alla regione delle funzioni delegate a seguito della soppressione
delle Comunità montane e la cessazione del ruolo speciale ad
esaurimento di cui all'art. 28 della legge regionale 4 agosto 2011,
n. 17.
In particolare, ai sensi dell'art. 4 (Cessazione ruolo speciale
ad esaurimento e trasferimento del personale), a decorrere dal 1°
gennaio 2018 il personale a tempo indeterminato delle soppresse
Comunità montane è stato trasferito nei ruoli organici della
regione.
Tale trasferimento ha comportato la rideterminazione della
dotazione organica della regione, il riassorbimento del personale con
qualifica dirigenziale a valere sulle posizioni vacanti del ruolo
unico regionale, nonchè l'ampliamento del Fondo per la
contrattazione decentrata del personale della regione con le risorse
destinate al personale «collocato» nell'albo speciale (cfr. commi 3,
4 e 6 dell'art. 4). (17)
Nessuna modifica è stata, però, introdotta rispetto
all'originaria gestione «extra vincoli finanziari» delle correlate
spese.
Al contrario, la deroga è stata portata a sistema con una
disposizione di legge regionale, divenendo, per l'effetto,
strutturale.
Ai sensi del comma 2 dell'art. 5 della legge regionale n. 39/2017
viene previsto che «Ai sensi dell'art. 36, comma 3, della legge
regionale 8 agosto 2012, n. 16, la quota aggiuntiva di spesa di
personale connessa alla mobilità in entrata del personale a tempo
indeterminato del soppresso ruolo speciale ad esaurimento, non rileva
ai fini delle disposizioni di cui all'art. 1, commi 557 e 562, della
legge 27 dicembre 2006, n. 296 e successive modificazioni e
integrazioni, e all'art. 76, comma 7, del decreto-legge 25 giugno
2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto
2008, n. 133, e successive modificazioni e integrazioni, nello
stretto limite delle risorse riconducibili alla copertura della spesa
già sostenuta per tali dipendenti dagli enti di provenienza» (enfasi
aggiunta).
La disposizione all'esame, mediante una non perspicua
formulazione del dettato normativo, sembra voler limitare il
«quantum» della deroga alle «risorse riconducibili alla copertura
della spesa già sostenuta per tali dipendenti dagli enti di
provenienza», volendo fare intendere che, nel caso all'esame, il
trasferimento del personale sia intervenuto tra enti «sottoposti a
medesimi vincoli» e, quindi, in questi termini la «mobilita'» in
entrata sia neutra per il bilancio regionale. (18)
Peccato che, nella fattispecie all'esame, non esistono «gli enti
di provenienza».
Infatti, come già evidenziato, le Comunità montane della
Regione Basilicata sono state soppresse con la legge regionale n.
33/2010 ed il ruolo speciale ad esaurimento (istituito ai sensi della
legge regionale n. 17/2011) non è mai esistito come autonomo
soggetto giuridico.
Tale ruolo speciale ha rappresentato unicamente un escamotage
contabile per rendicontare separatamente (rispetto all'aggregato
della spesa di personale) gli oneri di personale ex Comunità montane
sostenuti a valere sul bilancio regionale, nel periodo 2012-2017,
senza essere inclusi nel perimetro di rilevanza dei vincoli di cui ai
commi 557 e ss. dell'art. 1 della legge n. 296/2006. (19)
Nessun effetto «neutralizzante» può, quindi, essere
rintracciato nella norma regionale all'esame, ai fini della
legittimità della deroga ai vincoli finanziari in oggetto.
La soppressione delle Comunità montane, cosi come l'assorbimento
del relativo personale nei ruoli organici dell'ente, sono frutto di
una scelta organizzativa discrezionale dell'ente.
Non è stata imposta con legge dello Stato che, per l'effetto,
non ha autorizzato - nel caso di specie - alcuna deroga al rispetto
dei vincoli finanziari.
Nè, in proposito, può assumere alcun effetto «attenuante», come
invece sostenuto dall'ente, la circostanza che il comma 3 dell'art. 5
della legge regionale n. 39/2017 (20) inibisca il computo delle
cessazioni del suddetto personale ai fini della futura capacità
assunzionale dell'ente ovvero la circostanza che «il personale
dirigenziale rinveniente dal ruolo speciale è inserito nell'ambito e
nei limiti della relativa dotazione organica regionale, dunque in
coerenza con la vigente programmazione triennale dei fabbisogni di
personale ed a copertura dei posti vacanti» (cfr. Nota di risposta
prot. n. 5616/12A2 del 14 gennaio 2020, cit.).
I vincoli di cui ai commi 557 e ss. dell'art. 1 della legge n.
296/2006 assolvono alla funzione di fissare un obiettivo di
contenimento della spesa di personale.
Ai sensi del combinato disposto dei commi 557 e 557-quater ciò
che viene in rilievo è lo scopo, cioè il concorso delle autonomie
regionali e locali al rispetto degli obiettivi di tutela della
finanza pubblica allargata e lo strumento per conseguirlo, cioè il
contenimento della spesa da assicurare nell'ambito della
programmazione triennale dei fabbisogni di personale, con riferimento
al valore medio della spesa di personale sostenuta nel triennio
2011-2013.
Il trasferimento nei ruoli regionali del personale ex Comunità
montane ha comportato l'inevitabile lievitazione delle spese, con
conseguente mancato rispetto dell'obbligo di assicurare - nell'ambito
della programmazione dei fabbisogni di personale - il plafond di
spesa del triennio 2011-2013.
In tale ottica, non assume, come non può assumere, alcuna
rilevanza il mancato computo delle cessazioni del personale ex
Comunità montane ai fini della futura della capacità assunzionale
dell'ente (ex comma 3 dell'art. 5 della legge n. 39/2017) ovvero la
circostanza che «solo» il personale di qualifica dirigenziale è
stato riassorbito a valere sulle posizioni vacanti del ruolo unico
regionale (cfr. comma 4, art. 4, legge regionale n. 39/2017), perchè
il superamento del tetto di spesa di cui al comma 557-quater si è
«consumato» con il semplice innesto del suddetto personale nei ruoli
regionali.
A tale riguardo, risulta priva di pregio anche la circostanza che
tali oneri fossero già sostenuti con risorse del bilancio regionale
(21) , perchè tali spese - non essendo mai state computate ai fini
dei vincoli finanziari all'esame - non hanno mai limitato la
capacità di spesa di personale dell'ente.
Al contrario, è proprio la irrilevanza «genetica» di tali oneri
ai fini dei vincoli all'esame a confermare i sospetti
sull'illegittimità della norma che ne ha reso strutturale la deroga,
e cioè l'art. 5, comma 2, della legge regionale n. 39/2017.
Il vincolo sulla spesa di personale risponde alla specifica
esigenza di limitare oneri di natura inderogabile. Tali oneri,
proprio per gli specifici connotati, costituiscono una delle più
frequenti cause di «tensione» del bilancio, perchè una volta
innestate, non sono rimodulabili nel quantum e non possono essere
compresse nell'an, perchè vincolate a particolari meccanismi e
parametri normativi che ne regolano l'evoluzione, indipendentemente
dalle esigenze di equilibrio del bilancio.
Per tale ragione, il legislatore nazionale interviene «a monte»
sulla possibilità di assumere e sostenere tale tipologia di oneri,
imponendo a tale fine «vincoli all'innesto».
Per l'effetto, la circostanza che il bilancio regionale sosteneva
oneri di importo corrispondente già a valere sui bilanci 2012-2017,
ma non a titolo di spesa di personale soggetta ai vincoli, non assume
rilevanza ai fini che interessano in questa sede.
Un conto è la mancanza di oneri «aggiuntivi» rispetto a quelli
complessivamente sostenuti dal bilancio regionale, un conto è la
circostanza che tali oneri, per essere legittimamente sostenuti,
dovevano soggiacere ab origine al limite fissato dal legislatore
nazionale ai sensi dei commi 557 e ss. dell'art. 1 della legge n.
296/2006.
Tanto meno può assumere un «effetto legittimante», come invece
sostenuto dall'ente, il fatto che «La medesima previsione, oltre ad
essere contenuta in analoghe leggi regionali (Legge regionale Emilia
Romagna n. 21/2012, art. 18 e legge regionale Liguria n. 7/2011, art.
10), è assimilabile a quella contenuta nella legge 7 aprile 2014, n.
56 per la ricollocazione del personale delle province» (cfr. nota
prot. n. 5616/12A2 del 14 gennaio 2020).
Come già evidenziato, le deroghe al sistema di vincoli possono
essere innestate solo dal legislatore statale, in attuazione della
competenza, riconosciuta dal comma 3 dell'art. 117 della
Costituzione, a legiferare i «principi fondamentali» in materia di
coordinamento della finanza pubblica.
A tale riguardo, il Giudice delle leggi ha ribadito che «Solo lo
stesso legislatore nazionale può prevedere diversificate modalità
applicative, ovvero circoscritte deroghe temporalmente limitate ai
vincoli assunzionali da esso stesso disposti, dettando, inoltre,
specifiche modalità attuative al fine di verificarne l'impatto
finanziario. [...] è lo stesso legislatore statale a ravvisare, di
volta in volta, esigenze e situazioni peculiari che possono motivare
discipline diversificate in materia di assunzione del personale,
circoscrivendone l'applicazione entro limiti tassativi. È pertanto
in tali ambiti e limiti definiti dalle disposizioni nazionali che
può dispiegarsi legittimamente la competenza legislativa regionale.
[...] non è, dunque, possibile attribuire a specifiche, puntuali e
contingenti disposizioni statali una portata generale, che possa
legittimare interventi legislativi regionali volti a introdurre motu
proprio deroghe ai limiti alle assunzioni posti dalla normativa
statale; deroghe che inevitabilmente inficiano la finalità,
perseguita dal legislatore nazionale, di contenere le dinamiche
incrementali della spesa pubblica nel rilevante comparto del
personale delle pubbliche amministrazioni» (cfr. ex pluribus, Corte
costituzionale, sentenze n. 1/2018 e n. 54/2014, cit.).
Alla luce delle suddette coordinate della giurisprudenza
costituzionale emerge chiaramente che, al di fuori delle deroghe
espressamente codificate dal legislatore nazionale, non risulta
legittima nè legittimata alcuna possibilità di deroga ai vincoli
finanziari di cui al comma 557 e ss. dell'art. 1 della legge n.
296/2006.
Come già evidenziato, qualora i dubbi sulla legittimità
costituzionale dell'art. 5, comma 2, della legge regionale n. 39/2017
fossero confermati dal Giudice delle leggi, l'aggregato complessivo
della spesa di personale sostenuta in violazione dei suddetti vincoli
finanziari sarebbe pari - per l'esercizio 2018 - all'importo di euro
6.948.636,00.
Tali spese «fuori vincolo» hanno eroso la capacità di spesa
effettiva dell'ente, pregiudicando gli equilibri del bilancio e la
sostenibilità prospettica delle scelte allocative, nella misura in
cui le risorse, in luogo di essere utilizzate a copertura dei
suddetti oneri illegittimi, avrebbero potuto concorrere al
miglioramento della situazione di disavanzo cronico registrato
dall'ente a decorrere dall'esercizio 2016.
Il «danno al bilancio» è, quindi, duplice, in termini di
aggravio di oneri e di erosione di risorse. In entrambi i casi in
assenza di legittima copertura normativa.
Alla luce di quanto sopra, pertanto, emerge evidente
l'inscindibile correlazione funzionale tra rispetto del riparto
competenziale, violazione dei vincoli finanziari e tutela degli
equilibri di bilancio anche prospettici.
Nel caso all'esame, la violazione dell'art. 117, comma 3, della
Costituzione e dei parametri interposti di cui al comma 557 e ss.
dell'art. 1 della legge n. 296/2006 ha comportato, come effetto
riflesso, un pregiudizio alla tutela degli equilibri di bilancio
dell'ente, in violazione degli articoli 81 e 97, primo comma, della
Costituzione che «costituiscono - come costantemente affermato da
questa Corte - parametri operanti in modo strettamente integrato
quali fondamentali principi del diritto del bilancio. Pur presidiando
interessi di rilievo costituzionale tra loro distinti, tali due
parametri risultano infatti coincidenti sotto l'aspetto della
garanzia della sana ed equilibrata gestione finanziaria (ex multis,
sentenza n. 18 del 2019)» (cfr. ex pluribus, Corte costituzionale,
sentenza n. 143/2020).
Per l'effetto, la Sezione ritiene la non manifesta infondatezza
della questione di legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 2,
della legge regionale n. 39/2017 come sopra prospettata, per
violazione dell'art. 117, comma 3, della Costituzione e del correlato
parametro interposto codificato ai sensi dei commi 557 e ss.
dell'art. 1 della legge n. 296/2006, nonchè, per ridondanza del
vizio ai fini della tutela del bilancio pubblico consolidato, degli
articoli 81 e 97, comma 1, della Costituzione.
La Sezione tiene - inoltre - a precisare che la disposizione
all'esame non è risultata suscettibile di interpretazione
costituzionalmente orientata, in quanto esprime in maniera chiara e
univoca la volontà del legislatore regionale di escludere dal
perimetro di rilevanza dei vincoli di cui ai commi 557 e ss.
dell'art. 1 della legge n. 296/2006 gli oneri per la spesa di
personale ex Comunità montane trasferito nei ruoli regionali, in
assenza di presupposti di legittimazione alla deroga.
Tutto ciò premesso e considerato riservata ogni decisione in
merito all'esito del giudizio innanzi alla Corte costituzionale, la
Sezione di controllo per la Regione Basilicata ritiene di sollevare
l'incidente di costituzionalità dell'art. 5, comma 2, della legge
regionale n. 39/2017 con riferimento agli articoli 117, comma 3, e
dei correlati parametri interposti costituiti dai commi 557 e
557-quater dell'art. 1, della legge n. 296/2006, nonchè per
ridondanza del vizio degli articoli 81 e 97, comma 1, della
Costituzione per le ragioni che precedono, stante la intrinseca ed
inscindibile correlazione teleologico-funzionale di tutti i
menzionati principi costituzionali e correlati parametri interposti
ai fini della tutela degli equilibri del bilancio regionale e, come
effetto riflesso, della finanza pubblica allargata, con rimessione
degli atti alla Corte costituzionale.

(1) In particolare, con la decisione n. 45/2016, questa Sezione
regionale di controllo non ha parificato in toto il rendiconto
regionale relativo all'esercizio 2015 perchè inficiato in tutte
le sue poste portanti, in termini di veridicità, attendibilità
e sostenibilità. Tale diniego di parifica ha comportato, a
seguito dell'ulteriore decisione n. 73/2017 (avente per oggetto
la verifica dell'adeguamento del rendiconto 2015 ai rilievi
contenute nella decisione n. 45/2016), l'emersione di un
disavanzo pari a euro 23.569.538,95 registrato a valere sul
rendiconto 2016. Nell'esercizio 2017, il bilancio regionale ha
registrato un nuovo disavanzo pari a euro 20.717.822,14,
aumentato all'importo di euro 22.270.848,97 nell'esercizio 2018
per l'emersione di un ulteriore disavanzo pari a euro
1.553.026,97.

(2) Cfr. par. 4.4.1 Relazione allegata alla decisione n. 45/2016 sul
giudizio di parifica del rendiconto 2015, par. 3.5.6 Relazione
allegata alla decisione n. 33/2018 sul giudizio di parifica del
rendiconto 2016, par. 3.5.6 Relazione allegata alla decisione n.
57/2017 sul giudizio di parifica del rendiconto 2017, par. 3.5.2
Relazione allegata alla decisione n. 42/2020 sul giudizio di
parifica del rendiconto 2018. Per l'esercizio 2018, l'importo di
euro 72.017.578 comprende oneri per euro 914.775 che la regione
ha dichiarato essere relativi al personale delle Autorità di
bacino, in relazione al quale anticipa gli oneri e ne consegue il
rimborso. La questione è stata oggetto di rilievo da parte del
Magistrato istruttore (cfr. par. 3.5 relazione allegata alla
decisione n. 42/2020), non superato - per genericità dei
chiarimenti forniti - all'esito delle risposte rese dalla
regione.

(3) A tale riguardo, si rileva che, nell'ambito del giudizio sulla
parificazione del rendiconto relativo all'esercizio 2017 (cfr.
decisione n. 57/2019), la Sezione - avendo riscontrato dai
documenti di bilancio l'aumento della spesa di personale dei
giornalisti per inopinata applicazione del contratto collettivo
dei giornalisti in luogo del contratto collettivo nazionale, ha
sollevato questione di legittimità costituzionale (cfr.
ordinanza n. 25/2019) in riferimento all'art. 2, commi 2 e 6, e
all'art. 6, commi 1 e 2, della legge regionale della Basilicata
n. 7/2001, per violazione degli articoli 117, comma 2, lettera
l), 81, 97 e 117, comma 3, della Costituzione. Con la sentenza n.
112/2020 la Corte costituzionale, ritenendo la fondatezza nel
merito della questione sollevata, ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale delle sopra citate disposizioni della normativa
regionale (sul punto si rinvia, per ogni eventuale
approfondimento, alla decisione n. 42/2020, par. 5.1).

(4) Tali criticità sono state oggetto di rilievo, rispettivamente,
nell'ambito del par. 3.5.6 della Relazione allegata alla
decisione n. 33/2018 sul giudizio di parificazione del rendiconto
2016 e del par. 3.5.6 della Relazione allegata alla decisione n.
57/2019 sul giudizio di parificazione del rendiconto 2017.
Inoltre, avendo impattato anche sul giudizio di parificazione del
rendiconto 2018, i dettagli di tale modus operandi sono riportati
nel par. 3.5.2 della Relazione allegata alla decisione n.
42/2020, nonchè nel par. 6.5 della medesima decisione n.
42/2020, cui si rinvia al fine dell'approfondimento delle
distorsioni della dinamica.

(5) Con nota istruttoria del 22 novembre 2019, è stato richiesto di
trasmettere copia dei prospetti dimostrativi del rispetto - per
l'esercizio 2018 - dei vincoli di spesa in materia di personale
vigenti nell'esercizio. È stato richiesto, in particolare, che
in ciascuno dei suddetti prospetti fosse contenuta l'indicazione
dei parametri - e dei relativi criteri di «confezionamento» -
utilizzati ai fini della verifica del rispetto dei vincoli di
spesa prescritti dalla normativa vigente.

(6) Dai dati di bilancio, è emerso che - nell'esercizio 2018 - della
spesa complessiva sostenuta dai Gruppi consiliari per il
personale - pari a complessivi euro 1.361.883,31 - «solo»
l'importo di euro 361.016,72, relativo al personale
comandato/distaccato, è stato computato ai fini dei vincoli di
spesa (comportandone lo sforamento per euro 36.647,00) mentre il
consistente importo di euro 1.000.866,59 - sostenuto a titolo di
contributi per il personale contrattualizzato direttamente dai
Gruppi - è stato escluso dall'aggregato della spesa di personale
e, quindi, dal suddetto perimetro di rilevanza.

(7) Il personale direttamente contrattualizzato dai Gruppi non è
stato contabilizzato nell'aggregato della spesa di personale
della regione, sull'assunto che fosse la normativa regionale a
disporne la mancata inclusione, ai sensi del comma 11 dell'art.
10 della legge regionale n. 8/1998. La Sezione non ha aderito
alla prospettazione fornita dall'ente, in quanto dalla lettura,
testuale e sistematica, della normativa regionale non è emerso
alcun elemento utile a sostenere tale circostanza.

(8) Cfr. decisione n. 42/2020, nonchè par. 3.5.24 Relazione allegata
alla decisione n. 42/2020.

(9) In particolare, nella relazione allegata alla decisione n.
57/2019, la Sezione ha evidenziato che, per stessa ammissione
dell'ente, «[...] tale personale seppure assorbito dalla regione
viene a fare parte di un "ruolo speciale" e separato rispetto al
ruolo regionale, con conseguente "esclusione" - per scelta
dell'ente - dal calcolo della spesa massima potenziale
ammissibile alla luce dei vigenti vincoli normativi.
L'istituzione del suddetto ruolo unico avrebbe dovuto essere
"transitoria". Così non è stato. Non solo il ruolo unico è
stato mantenuto in vita sino al 31 dicembre 2017, ma dal 1°
gennaio 2018 si è assistito al suo incameramento nei ruoli
regionali, restando immutata la sua connotazione come "terra di
nessuno" ai fini del computo dell'aggregato della spesa in esame.
Tale circostanza rappresenta una grave anomalia del sistema di
gestione della spesa di personale e, soprattutto, del rispetto
dei vincoli finanziari vigenti in materia [...]» (cfr. Esiti
istruttori, par. 3.5.21.a), relazione allegata alla decisione n.
57/2019).

(10) Già nell'ambito dei precedenti giudizi di parifica, a decorrere
dalla relazione allegata alla decisione di parifica sul
rendiconto dell'esercizio 2012, è stata evidenziata la grave
criticità connessa a tale «ruolo speciale».

(11) Lettera abrogata dall'art. 16, comma 1, del decreto-legge 24
giugno 2016, n. 113, convertito, con modificazioni, dalla legge
7 agosto 2016, n. 160.

(12) Sul punto, la Sezione delle autonomie di questa Corte ha
ribadito che «secondo la vigente disciplina in materia di
contenimento della spesa del personale permane, a carico degli
enti territoriali, l'obbligo di riduzione di cui all'art. 1,
comma 557 della legge n. 296/2006, secondo il parametro
individuato dal comma 557-quater [...] (cfr. Corte dei conti,
Sezione delle autonomie, deliberazione n. 16/2016, cit.).

(13) Secondo quanto ribadito dalla Sezione delle autonomie di questa
Corte «Il comma 557-quater, da riferire, ad avviso della
Sezione, esclusivamente all'obbligo di riduzione della spesa del
personale, costituisce la base normativa che consente, a
decorrere dall'esercizio 2014, di procedere alla predetta
riduzione di spesa (Sezione delle autonomie, deliberazioni n.
25/SEZAUT/2014/QMIG e n. 27/SEZAUT/2015/QMIG). Secondo tale
richiamato orientamento, la norma in esame ancora la riduzione
della spesa del personale ad un parametro temporale fisso e
immutabile, individuato nel valore medio di spesa del triennio
antecedente alla data di entrata in vigore dell'art. 3, comma
5-bis, del decreto-legge n. 90/2014, ossia del triennio
2011/2013, caratterizzato da un regime vincolistico -
assunzionale e di spesa - più restrittivo. Essa va assicurata
rispetto al valore medio del triennio 2011/2013, prendendo in
considerazione la spesa effettivamente sostenuta in tale
periodo, senza, cioè, alcuna possibilità di ricorso a conteggi
virtuali» (cfr. deliberazione n. 16/2016/QMIG, cit.).

(14) Con l'art. 67 della legge regionale n. 11/2008 il legislatore
regionale aveva già provveduto a disporre la soppressione di
tali enti, prevedendo che «A partire dalla data di efficacia del
decreto di cui all'art. 16, comma 2: a) le Comunità montane
costituite ai sensi della legge regionale 17 febbraio 1993, n. 9
sono soppresse; b) i riferimenti alle Comunità montane
contenute nella legislazione regionale o nazionale si intendono
effettuati alle Comunità locali. 2. In prima applicazione della
presente legge, i segretari ed i dirigenti di ruolo presso le
Comunità montane, sono iscritti d'ufficio alla lista di cui al
comma 5 dell'art. 26». Con l'art. 23 della legge n. 33/2010 è
stato soppresso tale articolato ed è stato previsto (comma 7)
che «A far data dal 1° gennaio 2011 le quattordici Comunità
montane di Basilicata sono soppresse e gli attuali commissari
procedono alla loro liquidazione». Gli effetti giuridici della
soppressione decorrono dalla data di adozione del decreto
presidenziale di cui al primo capoverso del successivo comma 8
del presente articolo. Entro centottanta giorni
dall'approvazione della presente legge, i commissari liquidatori
provvedono ad una ricognizione di tutti i rapporti attivi e
passivi, compresi quelli patrimoniali, economici e finanziari, e
relativi al personale imputabili alla Comunità montana di
pertinenza ed alla predisposizione di una relazione di fine
attività da allegare all'atto di ricognizione e da trasmettere
congiuntamente alla Regione Basilicata. In caso di mancata
trasmissione dell'atto di ricognizione e dell'allegata relazione
di fine attività entro il termine fissato al comma precedente,
il Presidente della giunta regionale, previa diffida a
provvedere nei quindici giorni successivi, nomina un commissario
che provvede in via sostitutiva. Fino all'adozione del decreto
di estinzione delle Comunità montane da parte del Presidente
della giunta regionale di cui al comma successivo, i commissari
liquidatori assicurano il regolare svolgimento delle attività
correnti residuali, comprese quelle inerenti all'esercizio di
deleghe regionali o funzioni relative all'attuazione di
politiche regionali a proiezione territoriale.

(15) Ai sensi dell'art. 28 della legge regionale n. 17/2011 viene
previsto che «La giunta regionale con atto deliberativo
istituisce e disciplina un ruolo speciale ad esaurimento nel
quale, nelle more della costituzione delle Aree programma ovvero
dell'attuazione dell'esercizio in forma associata delle funzioni
ai sensi dell'art. 20 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98
convertito in legge con modificazioni dalla legge 15 luglio
2011, n. 111, confluiscono i dipendenti a tempo indeterminato
delle soppresse Comunità montane. Con la stessa deliberazione
sono definite le modalità di trasferimento dei citati
dipendenti alle aree programma di cui alla legge regionale 30
dicembre 2010, n. 33, una volta costituite. Nel ruolo speciale
ad esaurimento di cui al presente comma sono altresì ricompresi
i dipendenti appartenenti alle soppresse Comunità montane che
hanno prestato servizio a tempo determinato per un periodo di
almeno trentasei mesi, anche non continuativi, nell'arco di
tempo compreso tra il 1° gennaio 2005 e la data di entrata in
vigore della presente legge e, al compimento dei trentasei mesi
di servizio, i lavoratori provenienti dalle ex Comunità montane
originariamente titolari di contratti Co.Co.Co. di cui all'art.
23, comma 8 della legge regionale 30 dicembre 2010, n. 33, art.
23, comma 8, trasformati in contratti di lavoro subordinato a
tempo determinato, ai sensi dell'art. 28, commi 1, 7 e 8 della
legge regionale 4 agosto 2011, n. 17 come modificato dall'art.
40 della legge regionale 30 dicembre 2011, n. 26, che
possedevano i requisiti per la stabilizzazione ai sensi del
decreto legislativo n. 101/2013».

(16) Cfr. Relazioni allegate alla decisione n. 96 del 2013, alla
decisione n. 91 del 2014, alla decisione n. 34 del 2015, alla
decisione n. 45 del 2016, alla decisione n. 33 del 2018, alla
decisione n. 57/2019.

(17) Cfr. art. 4 «A far data dal 1° gennaio 2018, il ruolo speciale
ad esaurimento istituito ai sensi e per gli effetti dell'art. 28
della legge regionale 4 agosto 2011, n. 17 è soppresso. 2. Il
personale a tempo indeterminato delle soppresse Comunità
montane che, alla data del 31 dicembre 2017, è collocato nel
ruolo speciale ad esaurimento di cui al precedente comma, è
trasferito nei ruoli organici della regione contestualmente alla
riassunzione delle funzioni di cui all'art. 2 e per l'esercizio
delle stesse, nonchè di quelle aventi carattere strumentale e
di supporto. 3. La giunta regionale, con atto deliberativo,
provvede a rideterminare la dotazione organica della regione
tenendo conto della consistenza numerica e dell'inquadramento
giuridico del personale trasferito. 4. Il personale di qualifica
dirigenziale è riassorbito a valere sulle posizioni vacanti del
ruolo unico regionale. 5. Il personale trasferito secondo le
disposizioni del presente capo mantiene la posizione giuridica
ed economica posseduta all'atto del trasferimento, con
riferimento alle voci fisse e continuative, ivi compresa
l'anzianità di servizio già maturata e il trattamento
accessorio in godimento sino alla sottoscrizione del primo
contratto decentrato integrativo successivo al trasferimento nei
ruoli organici regionali, stipulato dopo l'entrata in vigore
della presente legge. 6. Le risorse già destinate a finanziare
gli istituti di cui all'art. 15 del contratto collettivo
nazionale di lavoro 1° aprile 1999, (C.C.N.L. regioni -
autonomie locali, personale del comparto) e all'art. 26 del
contratto collettivo nazionale di lavoro 23 dicembre 1999
(C.C.N.L. regioni - autonomie locali, area dirigenza), per il
personale trasferito dal ruolo speciale soppresso, confluiscono
nelle corrispondenti risorse della regione».

(18) Ai sensi dell'art. 1, comma 47 della legge n. 311/2004 viene
previsto che «In vigenza di disposizioni che stabiliscono un
regime di limitazione delle assunzioni di personale a tempo
indeterminato, sono consentiti trasferimenti per mobilità,
anche intercompartimentale, tra amministrazioni sottoposte al
regime di limitazione, nel rispetto delle disposizioni sulle
dotazioni organiche e, per gli enti locali, purchè abbiano
rispettato il patto di stabilità interno per l'anno
precedente».

(19) A tale riguardo, è lo stesso ente ad aver dichiarato che «[...]
con D.G.R. n. 487/2012 è stato specificato che "a decorrere dal
1° maggio 2012 la Regione Basilicata subentra nella titolarità
dei contratti individuali di lavoro a tempo indeterminato già
in essere con le quattordici disciolte Comunità montane" fermo
restando, in particolare, che il sopracitato personale non entra
a far parte del ruolo organico ordinario del personale della
Regione Basilicata e che il trattamento economico allo stesso
spettante è attribuito direttamente dall'ufficio organizzazione
e risorse umane della giunta, previ adempimenti
dell'amministrazione capofila. Le risorse regionali già
destinate al finanziamento della retribuzione fissa ed
accessoria, dei contributi e dell'IRAP, del personale inserito,
al 31 dicembre 2017, nel ruolo speciale ad esaurimento,
istituito nell'anno 2012, trovavano, pertanto, allocazione sui
pertinenti capitoli del bilancio regionale 2017/2019» (enfasi
aggiunta) (cfr. Nota di risposta prot. n. 5616/12A2 del 14
gennaio 2020).

(20) Cfr. comma 3, art. 5 della legge regionale n. 39/2017 «Le
cessazioni, a qualsiasi titolo, del rapporto di lavoro del
personale di cui al comma precedente non saranno in ogni caso
computate nelle quote percentuali di turn over ai fini della
determinazione delle facoltà assunzionali della regione».

(21) Cfr. nota di risposta del 14 gennaio 2020, l'ente ha sostenuto
«[...] garantisce l'assenza di nuovi o maggiori oneri
finanziari, in quanto la spesa derivante dall'inserimento del
personale delle disciolte Comunità montane nel ruolo organico
regionale era già prevista e stanziata nel bilancio di
previsione finanziario per il triennio 2017-2019, sui seguenti
capitoli: U8385, U8386, U8387. Si ricorda, infatti, che con
D.G.R. n. 487/2012 è stato specificato che "a decorrere dal 1°
maggio 2012 la Regione Basilicata subentra nella titolarità dei
contratti individuali di lavoro a tempo indeterminato già in
essere con le quattordici disciolte Comunità montane" fermo
restando, in particolare, che il sopracitato personale non entra
a far parte del ruolo organico ordinario del personale della
Regione Basilicata e che il trattamento economico allo stesso
spettante è attribuito direttamente dall'ufficio organizzazione
e risorse umane della giunta, previ adempimenti
dell'amministrazione capofila. Le risorse regionali già
destinate al finanziamento della retribuzione fissa ed
accessoria, dei contributi e dell'IRAP, del personale inserito,
al 31 dicembre 2017, nel molo speciale ad esaurimento, istituite
nell'anno 2012, trovavano, pertanto, allocazione sui pertinenti
capitoli del bilancio regionale 2011/2019».

P.Q.M.

La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la
Basilicata,
Visti l'art. 134 della Costituzione, l'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e l'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87;
Visto l'art. 1, comma 5, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n.
174, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n.
213;
Solleva in via incidentale, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5, comma 2, della legge regionale n. 39/2017
con riferimento all'art. 117, comma 3, della Costituzione e dei
correlati parametri interposti costituiti dai commi 557 e ss.
dell'art. 1 della legge n. 296/2006, nonchè, per ridondanza del
vizio, degli articoli 81 e 97, comma 1, della Costituzione per le
ragioni indicate in parte motiva.
Dispone la sospensione del giudizio sulla parificazione del
rendiconto relativo all'esercizio 2018, con riferimento alla parte
del risultato di amministrazione del rendiconto 2018 (e dei correlati
saldi) in cui - per effetto dell'art. 5, comma 2, della legge
regionale n. 39/2017 - sono state contabilizzate spese di personale
che si assumono illegittime perchè effettuate in deroga ai vincoli
finanziari di cui al comma 557 e seguenti dell'art. 1 della legge n.
296/2006, e ciò sino all'esito del giudizio di legittimità
costituzionale promosso, in via incidentale, con la presente
ordinanza, per sospetta illegittimità costituzionale dell'art. 5,
comma 2, della legge regionale n. 39/2017, per violazione dell'art.
117, comma 3, della Costituzione, e dei correlati parametri
interposti costituiti dai commi 557 e ss. dell'art. 1 della legge n.
296/2006, nonchè, per ridondanza del vizio, degli articoli 81 e 97,
comma 1, della Costituzione.
Ordina:
la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per
l'esame della questione;
che, a cura della segreteria della Sezione, ai sensi
dell'art. 23, ultimo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, la
presente ordinanza sia notificata al Presidente della Regione
Basilicata e al Procuratore regionale, nonchè al Presidente del
Consiglio regionale della Basilicata.

Così disposto in Potenza, nella Camera di consiglio del giorno
28 luglio 2020.

Il Presidente: Oricchio


Il Magistrato estensore: Pinto