1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 26-11-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 377 SENTENZA 17 - 20 novembre 2008
Elezioni - Controversie relative all'ineleggibilita' o incompatibilita' degli amministratori locali - Giurisdizione - Devoluzione al tribunale ordinario anziche' al Tribunale amministrativo regionale- Denunciato contrasto con i tradizionali criteri di ripartizione della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo - Inconferenza dei parametri evocati e difetto di motivazione sulle censure prospettate - Inammissibilita' della questione. - D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 69, comma 5. - Costituzione, artt. 101, 111 e 113. Elezioni - Controversie relative all'ineleggibilita' o incompatibilita' degli amministratori locali - Giurisdizione - Devoluzione al tribunale ordinario anziche' al Tribunale amministrativo regionale- Asserita irragionevolezza, denunciata violazione dei principi di effettivita' e pienezza della tutela giurisdizionale e lesione del diritto di difesa - Esclusione - Non fondatezza della questione. - D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 69, comma 5. - Costituzione, artt. 3, 24 e 103. Elezioni - Amministratori degli enti locali - Previsione di incompatibilita' per lite pendente tra l'interessato e l'ente locale - Asserita irragionevolezza, sproporzione rispetto al fine di assicurare il corretto esercizio delle funzioni elettive e lesione del diritto di difesa - Difetto di giurisdizione del giudice rimettente (per rigetto della questione principale) - Difetto di rilevanza - Inammissibilita' della questione. - D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 63, comma 1, n. 4). - Costituzione, artt. 3, 24 e 51. (008C0914) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 26-11-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Giovanni Maria FLICK;
Giudici: Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA,
Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 63, comma 1,
numero 4), e 69, comma 5, del decreto legislativo 18 agosto 2000,
n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali),
promosso, con ordinanza del 29 dicembre 2007 dal Tribunale
amministrativo regionale della Puglia sezione di Lecce sul ricorso
proposto da Aurelio Gianfreda nei confronti del Ministero
dell'interno ed altri, iscritta al n. 69 del registro ordinanze 2008
e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 13, 1ª
serie speciale, dell'anno 2008;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 22 ottobre 2008 il giudice
relatore Sabino Cassese.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Puglia ha
sollevato, con riferimento agli articoli 3, 24, 101, 103, 111 e 113
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 69, comma 5, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267
(Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), «nella
parte in cui devolve al Tribunale ordinario la tutela giurisdizionale
avverso la delibera di decadenza dalla carica di consigliere, per
incompatibilita'», nonchè, con riferimento agli artt. 3, 24 e 51
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 63, comma 1, numero 4), dello stesso decreto legislativo,
«nella parte in cui prevede, anche agli effetti di cui al successivo
art. 68, comma 2, che, colui il quale ha una lite pendente, in quanto
parte di un procedimento civile (od amministrativo) con il comune, è
incompatibile con la carica di consigliere comunale».
Espone il Tribunale rimettente che dinanzi a esso pende il ricorso
proposto da un componente del consiglio comunale di Poggiardo, per
l'annullamento della deliberazione con la quale lo stesso consiglio
è stato convocato, nonchè di quelle con le quali esso ha affermato
la sussistenza di una causa di incompatibilità in capo al ricorrente
e ha successivamente dichiarato la sua decadenza dalla carica. La
causa di incompatibilità riscontrata dal consiglio comunale è
quella prevista dall'art. 63, comma 1, numero 4), del d.lgs. n. 267
del 2000, che dispone l'incompatibilità di chi abbia una lite
pendente con l'ente locale.
2. - In ordine alla rilevanza della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 69, comma 5, del d.lgs. n. 267 del 2000, che
attribuisce al giudice ordinario la giurisdizione sulle controversie
in materia di decadenza per incompatibilità, il Tribunale rileva che
solo l'accoglimento di essa e la conseguente attribuzione delle
relative controversie al giudice amministrativo gli consentirebbero
di decidere sul ricorso.
3. - In punto di rilevanza della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 63, comma 1, numero 4), del citato decreto
legislativo, il Collegio osserva che l'eventuale accoglimento di essa
renderebbe l'esito del giudizio sicuramente favorevole al ricorrente.
4. - In ordine alla non manifesta infondatezza della questione
relativa all'art. 69, comma 5, del citato decreto legislativo, il
Tribunale rileva che l'attribuzione della giurisdizione al giudice
ordinario non è conforme al criterio costituzionale di riparto,
basato sulla dicotomia tra diritti soggettivi e interessi legittimi,
trattandosi di un'ipotesi in cui vi è un atto amministrativo da
impugnare. Esso ritiene artificiosa la distinzione, elaborata dalla
giurisprudenza di legittimità per giustificare il riparto della
giurisdizione operato in questa materia dalla legge, tra interesse
legittimo alla regolarità delle operazioni elettorali e diritto
soggettivo all'eleggibilità e alla compatibilità. Argomenta, poi,
anche facendo riferimento alla giurisprudenza costituzionale
(sentenze n. 140 del 2007 e n. 204 del 2004), la pienezza della
tutela assicurata dal giudice amministrativo e critica la tesi della
corrispondenza tra attività amministrativa vincolata e diritto
soggettivo. Da queste considerazioni il rimettente trae la
conclusione che in materia elettorale non vi sono ragioni per
distinguere tra il diritto soggettivo all'elettorato passivo e
l'interesse legittimo alla regolarità delle operazioni elettorali,
ma che si è in presenza soltanto di interessi legittimi.
Il rimettente osserva infine, in via subordinata, che, anche se si
ritenesse che in questo ambito sussistono diritti soggettivi,
occorrerebbe tener conto della peculiarità della materia,
caratterizzata da un intreccio di situazioni giuridiche di diversa
natura, la cui piena ed effettiva tutela imporrebbe al legislatore di
devolvere le relative controversie alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo.
5. - In merito alla non manifesta infondatezza della questione
relativa all'art. 63, comma 1, numero 4), del citato decreto
legislativo, il Tribunale rimettente, dopo avere illustrato il quadro
della giurisprudenza costituzionale in materia di incompatibilità
per lite pendente, osserva che, secondo la stessa giurisprudenza, in
materia di elettorato passivo la regola è costituita dalla più
ampia apertura possibile, mentre l'ineleggibilità e
l'incompatibilità rappresentano l'eccezione (sentenza n. 344 del
1993).
Ciò premesso, il collegio rimettente ritiene, in primo luogo, che
la previsione dell'incompatibilità per lite pendente sia, almeno per
i consiglieri comunali, irrazionale e sproporzionata rispetto al fine
di assicurare il corretto esercizio delle funzioni elettive, in
considerazione della limitata possibilità del singolo consigliere di
influenzare le decisioni relative alle controversie di cui l'ente è
parte. La previsione gli appare, in secondo luogo, lesiva del diritto
di difesa giurisdizionale di cui all'art. 24 Cost., in quanto - in
assenza della previsione di sospensione o interruzione dei termini di
decadenza o prescrizione - l'opzione per la conservazione della
carica elettiva impone all'interessato un pregiudizio definitivo.
L'irragionevolezza della norma deriverebbe, in terzo luogo,
dall'esclusione della rilevanza delle liti tributarie, che possono
vertere su questioni ben più rilevanti di quelle civili e
amministrative.
6. - Nel giudizio dinanzi alla Corte è intervenuta, per il
Presidente del Consiglio dei ministri, l'Avvocatura generale dello
Stato.
La difesa statale eccepisce preliminarmente tre ragioni di
inammissibilità della questione di legittimità costituzionale
dell'art. 63, comma 1, numero 4), del d.lgs. n. 267 del 2000. In
primo luogo, difetterebbe il requisito della rilevanza della
questione sotto il profilo dell'attualità, che dipenderebbe da un
evento futuro e incerto, quale l'accoglimento della questione
relativa all'art. 69, comma 5, dello stesso decreto legislativo. In
secondo luogo, il Tribunale rimettente non si sarebbe dato carico di
verificare la possibilità di interpretare la disposizione impugnata
in senso conforme a Costituzione: possibilità che pur vi sarebbe
stata, in considerazione di quanto sostenuto dal ricorrente nel
giudizio a quo, in ordine all'insussistenza della causa di
incompatibilità per via della connessione della lite con l'esercizio
del mandato. In terzo luogo, l'ordinanza sarebbe volta a sindacare la
discrezionalità del legislatore, che non irragionevolmente avrebbe
previsto l'incompatibilità dell'amministratore locale per lite
pendente con l'ente.
Nel merito, l'Avvocatura generale dello Stato afferma
l'infondatezza della questione, osservando che l'opzione tra rinuncia
al diritto di difesa e rinuncia al diritto di elettorato passivo non
è irragionevole. Infatti, prosegue la difesa statale, «o trattasi di
lite bagatellare ed allora la compressione del diritto di difesa
appare perfettamente congruente con la razionalità del bilanciamento
oppure trattasi di lite di rilevante importanza ed allora appare
legittimo il sacrificio del diritto di elettorato essendo legittimo
il sospetto che l'interesse privato in gioco possa interferire con il
corretto esercizio della funzione pubblica».
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Puglia ha
sollevato, con riferimento agli articoli 3, 24, 101, 103, 111 e 113
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 69, comma 5, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267
(Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), «nella
parte in cui devolve al Tribunale ordinario la tutela giurisdizionale
avverso la delibera di decadenza dalla carica di consigliere, per
incompatibilita'», nonchè, con riferimento agli artt. 3, 24 e 51
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 63, comma 1, numero 4), dello stesso decreto legislativo,
«nella parte in cui prevede, anche agli effetti di cui al successivo
art. 68, comma 2, che, colui il quale ha una lite pendente, in quanto
parte di un procedimento civile (od amministrativo) con il comune, è
incompatibile con la carica di consigliere comunale».
Per quanto riguarda la censura relativa all'art. 69, comma 5, del
citato decreto legislativo, il rimettente ritiene che l'attribuzione
della giurisdizione al giudice ordinario non è conforme al criterio
costituzionale di riparto, basato sulla dicotomia tra diritti
soggettivi e interessi legittimi, in quanto in materia elettorale vi
sono solo situazioni soggettive di interesse legittimo, che impongono
l'attribuzione della giurisdizione al giudice amministrativo.
Aggiunge che, anche se si ritenesse che vi è una compresenza di
diritti soggettivi e interessi legittimi, i principi di effettività
e pienezza della tutela imporrebbero al legislatore di devolvere le
relative controversie alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo.
In ordine alla censura relativa all'art. 63, comma 1, numero 4),
il rimettente ritiene che la previsione dell'incompatibilità per
lite pendente sia, almeno per i consiglieri comunali, irrazionale e
sproporzionata rispetto al fine di assicurare il corretto esercizio
delle funzioni elettive e lesiva del diritto di difesa
giurisdizionale di cui all'art. 24 Cost., in quanto l'opzione per la
conservazione della carica elettiva impone all'interessato un
pregiudizio definitivo. L'irragionevolezza della norma deriverebbe
anche dall'esclusione della rilevanza delle liti tributarie pendenti.
2. - La questione relativa all'art. 69, comma 5, del d.lgs. n. 267
del 2000, sollevata con riferimento agli artt. 101, 111 e 113 Cost.,
è inammissibile, in quanto i parametri costituzionali evocati sono
inconferenti e le relative censure sono prive di motivazione.
3. - La questione relativa allo stesso art. 69, comma 5, del
d.lgs. n. 267 del 2000, sollevata con riferimento agli artt. 3, 24 e
103 Cost., non è fondata.
Le scelte del legislatore in materia di riparto della
giurisdizione possono essere censurate se contrastanti con i criteri
desumibili dalle previsioni costituzionali o se irragionevoli. Nè il
contrasto con il dettato costituzionale nè l'irragionevolezza
possono essere affermate per la disposizione impugnata.
Non è convincente, in primo luogo, l'affermazione secondo la
quale, in materia elettorale, possono essere fatte valere soltanto
situazioni soggettive di interesse legittimo, con esclusione di
diritti soggettivi. Le considerazioni di ordine generale del
Tribunale amministrativo rimettente sulla distinzione tra diritti
soggettivi e interessi legittimi, sulla pienezza della tutela offerta
dal giudice amministrativo e sull'ammissibilità della giurisdizione
amministrativa in presenza di provvedimenti amministrativi vincolati
non sono idonee a suffragare l'affermazione secondo la quale, nella
particolare materia elettorale, vi sono solo interessi legittimi. Nè
il fatto che venga emanato un provvedimento amministrativo, per
dichiarare la decadenza dell'amministratore locale, è sufficiente a
escludere la sussistenza di diritti soggettivi, sui quali detto
provvedimento possa incidere. Al contrario, secondo un costante
orientamento della giurisprudenza di legittimità, i provvedimenti
che dichiarano la decadenza dell'amministratore locale incidono sul
diritto di elettorato passivo.
Non è condivisibile neanche l'affermazione secondo la quale i
principi di effettività e pienezza della tutela richiedono che il
legislatore devolva tutte le controversie in materia elettorale alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Innanzitutto,
questi principi non impongono certo di attribuire allo stesso giudice
controversie aventi oggetti diversi e suscettibili di insorgere in
momenti differenti, quali quelle relative alle operazioni elettorali
e quelle relative alla decadenza dell'amministratore locale. In
secondo luogo, non vi è comunque una soluzione costituzionalmente
obbligata, spettando alla legge la scelta in ordine all'eventuale
concentrazione della tutela e all'individuazione del giudice
competente. Questa Corte ha più volte riconosciuto che la
Costituzione lascia al legislatore un margine di apprezzamento in
materia di riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e
giudice amministrativo (sentenze n. 240 del 2006, n. 301 del 2004 e
n. 414 del 2001).
Occorre dunque escludere che l'attribuzione delle controversie in
materia di incompatibilità e decadenza dell'amministratore locale
alla giurisdizione amministrativa sia imposta dall'art. 103 Cost. e
che la scelta del legislatore di affidare dette controversie alla
giurisdizione ordinaria sia irragionevole in base all'art. 3 Cost.
Anche le censure relative all'art. 24 Cost. non sono fondate. Le
argomentazioni del Tribunale amministrativo rimettente, volte a
sostenere la pienezza della tutela del giudice amministrativo, non
possono certo indurre ad affermare che la tutela offerta dal giudice
ordinario sia inadeguata. Nè, quindi, si può ritenere che
l'attribuzione delle controversie in materia di diritto di elettorato
passivo al giudice ordinario comporti una lesione del diritto di
difesa.
4. - La questione relativa all'art. 63, comma 1, numero 4), del
d.lgs. n. 267 del 2000 è inammissibile.
L'inammissibilità deriva dall'infondatezza della questione
relativa all'art. 69, comma 5, dello stesso decreto legislativo. Il
collegio rimettente rileva che avrebbe giurisdizione sulla
controversia al suo esame solo se fosse dichiarata l'illegittimità
costituzionale della norma che radica la giurisdizione davanti al
giudice ordinario. Difettando di giurisdizione sulla controversia, il
Tribunale amministrativo rimettente non deve fare applicazione della
disposizione dell'art. 69, comma 5, del d.lgs. n. 267 del 2000. Ne
deriva l'irrilevanza della questione nel giudizio a quo.

Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 63, comma 1, numero 4), del decreto legislativo 18 agosto
2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti
locali), sollevata, in riferimento agli artt. 3, 24 e 51 della
Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale della Puglia con
l'ordinanza indicata in epigrafe;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 69, comma 5, dello stesso decreto legislativo sollevata, in
riferimento agli artt. 101, 111 e 113 della Costituzione, dal
Tribunale amministrativo regionale della Puglia con l'ordinanza
indicata in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 69, comma 5, dello stesso decreto legislativo sollevata, in
riferimento agli artt. 3, 24 e 103 della Costituzione, dal Tribunale
amministrativo regionale della Puglia con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 novembre 2008.
Il Presidente: Flick
Il redattore: Cassese
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 20 novembre 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola