Serie Generale n. 37 del 14-2-2015
CIRCOLARI
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA
CIRCOLARE 4 dicembre 2014, n. 6/2014
Interpretazione e applicazione dell'articolo 5, comma 9, del decreto-legge n. 95 del 2012, come modificato dall'articolo 6 del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90. (15A00986) (GU Serie Generale n.37 del 14-02-2015)

Alle Amministrazioni pubbliche di cui
all'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo n. 165 del 2001
Alle Amministrazioni pubbliche di cui
all'elenco Istat
Alle Autorità indipendenti
Sedi

1. Finalità della disciplina.
L'art. 6 del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con
modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, ha introdotto
nuove disposizioni in materia di «incarichi dirigenziali a soggetti
in quiescenza» (tale la dizione della rubrica dell'articolo),
modificando la disciplina già posta dall'art. 5, comma 9, del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, e prevedendo alcuni nuovi
divieti. D'intesa con il Ministro dell'economia e delle finanze, la
presente circolare fornisce indicazioni sull'interpretazione e
sull'applicazione della nuova disciplina.
Le modifiche introdotte sono volte a evitare che il conferimento di
alcuni tipi di incarico sia utilizzato dalle amministrazioni
pubbliche per continuare ad avvalersi di dipendenti collocati in
quiescenza o, comunque, per attribuire a soggetti in quiescenza
rilevanti responsabilità nelle amministrazioni stesse, aggirando di
fatto lo stesso istituto della quiescenza e impedendo che gli
incarichi di vertice siano occupati da dipendenti più giovani. Le
nuove disposizioni sono espressive di un indirizzo di politica
legislativa volto ad agevolare il ricambio e il ringiovanimento del
personale nelle pubbliche amministrazioni. Come altre disposizioni
vigenti, che già limitavano la possibilità di conferire incarichi
ai soggetti in quiescenza, esse non sono volte a introdurre
discriminazioni nei confronti dei pensionati, ma ad assicurare il
fisiologico ricambio di personale nelle amministrazioni, da
bilanciare con l'esigenza di trasferimento delle conoscenze e delle
competenze acquisite nel corso della vita lavorativa.
2. Efficacia della disciplina nel tempo e rapporti con norme
precedenti.
In considerazione degli obiettivi perseguiti dal legislatore, deve
ritenersi che la nuova disciplina prevalga su quelle precedenti,
anche speciali, che consentano il conferimento di incarichi o
cariche, rientranti tra quelli ormai vietati, a soggetti in
quiescenza. Le relative previsioni, nella misura in cui facciano
riferimento alla designazione di questi soggetti, devono intendersi
implicitamente abrogate.
La nuova disciplina, a norma dell'art. 6, comma 2, del
decreto-legge n. 90 del 2014, si applica agli incarichi conferiti a
decorrere dalla data di entrata in vigore dello stesso decreto.
Quest'ultimo è entrato in vigore il 25 giugno 2014, essendo stato
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del giorno precedente: la nuova
disciplina si applica, dunque, a partire da questa data, con la
conseguenza che non sono soggetti ai nuovi divieti gli incarichi
conferiti fino al 24 giugno 2014 compreso. La data alla quale occorre
fare riferimento, ai fini dell'applicazione del divieto, è quella
della nomina o del conferimento dell'incarico, quindi dell'atto con
il quale l'autorità titolare del relativo potere vi ha proceduto,
indipendentemente da adempimenti successivi, come gli atti di
controllo. Non incorrono nel divieto e rimangono soggetti alla
disciplina precedente gli incarichi a soggetti in quiescenza
conferiti precedentemente alla suddetta data, anche se alla stessa
data il trattamento economico o compenso non era ancora stato
definito.
La nuova disciplina è applicabile, invece, agli incarichi non
ancora conferiti alla suddetta data, anche se sia già intervenuta la
designazione da parte di un soggetto diverso dall'autorità avente il
potere di nominare o conferire l'incarico, salvo che la peculiare
articolazione del relativo procedimento - che preveda, per esempio,
la designazione a seguito di procedimento elettorale o di procedura
selettiva - non induca ad applicare diversamente il principio tempus
regit actum, tenendo conto della fase alla quale il procedimento era
arrivato al momento di entrata in vigore della disposizione. Ove,
peraltro, l'incarico sia stato effettivamente conferito prima
dell'entrata in vigore del divieto e ciò possa essere documentato
con certezza, la sua formalizzazione può intervenire anche in un
momento successivo.
Va poi ricordato che la legge di conversione - legge 11 agosto
2014, n. 114, entrata in vigore il 19 agosto 2014, essendo stata
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del giorno precedente - ha
parzialmente modificato le originarie previsioni del decreto-legge,
con particolare riferimento alle designazioni in enti o società
controllati dalle amministrazioni pubbliche. Le modifiche hanno
quindi prodotto effetti a partire dal 19 agosto 2014.
Va infine rilevato che la nuova disciplina si aggiunge, senza
modificarle, alle altre discipline vigenti che pongono simili divieti
(si veda, in particolare, l'art. 25 della legge 23 dicembre 1994, n.
724) e che regolano il conferimento di incarichi, quali quelle in
materia di incompatibilità e inconferibilità, di limiti alle spese
per consulenze, di limiti retributivi nelle pubbliche
amministrazioni, di compensi e rimborsi spese per gli organi
collegiali, di gratuità di specifici incarichi, di cumulo tra
trattamento economico e pensione.
3. Soggetti interessati.
L'ambito di applicazione dei divieti, per quanto riguarda le
amministrazioni interessate, rimane quello già definito dalla
precedente versione della disciplina in esame: esso comprende tutte
le amministrazioni rientranti nella definizione dell'art. 1, comma 2,
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 o nell'elenco
annualmente redatto dall'Istituto nazionale di statistica (Istat), di
cui all'art. 1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196,
nonchè le autorità indipendenti, compresa la Consob. Devono
ritenersi soggetti ai divieti gli incarichi conferiti da qualsiasi
organo o ufficio delle amministrazioni in esame, compresi quelli
conferiti dai ministri, in quanto organi di vertice dei ministeri,
nonchè dagli organi di governo degli enti territoriali e dagli
organi di vertice degli enti pubblici e degli altri organismi
rientranti nell'ambito di applicazione indicato. Non vi rientrano,
ovviamente, gli incarichi conferiti da organizzazioni diverse dalle
pubbliche amministrazioni italiane.
Il divieto si estende a qualsiasi lavoratore dipendente collocato
in quiescenza, indipendentemente dalla natura del precedente datore
di lavoro e del soggetto che corrisponde il trattamento di
quiescenza, compresi, quindi, i pensionati degli organi
costituzionali. Non riguarda questi ultimi soggetti, infatti, la
previsione dell'ultimo periodo del citato comma 9 dell'art. 5, che
prevede che i suddetti organi si adeguino alle disposizioni dello
stesso comma nell'ambito della propria autonomia. Questa previsione
riguarda gli incarichi conferiti dagli stessi organi costituzionali,
ai quali i divieti in esame non possono essere imposti, e non gli
incarichi conferiti dalle pubbliche amministrazioni a lavoratori in
quiescenza, già dipendenti di organi costituzionali, in ordine ai
quali non vi è un problema di tutela dell'autonomia dei suddetti
organi.
La condizione del collocamento in quiescenza, ostativa rispetto al
conferimento di incarichi e cariche, rileva nel momento del
conferimento. Le amministrazioni eviteranno peraltro comportamenti
elusivi, consistenti nel conferire a soggetti prossimi alla pensione
incarichi e cariche il cui mandato si svolga sostanzialmente in una
fase successiva al collocamento in quiescenza. Per tali soggetti, le
amministrazioni valuteranno la possibilità di conferire un incarico
gratuito (su cui si veda il paragrafo 6).
4. Incarichi vietati.
La disciplina in esame pone puntuali norme di divieto, per le quali
vale il criterio di stretta interpretazione ed è esclusa
l'interpretazione estensiva o analogica (come chiarito dalla Corte
dei conti, Sezione centrale del controllo di legittimità sugli atti
del Governo e delle amministrazioni dello Stato, deliberazione n.
23/2014/prev del 30 settembre 2014). Incarichi vietati, dunque, sono
solo quelli espressamente contemplati: incarichi di studio e di
consulenza, incarichi dirigenziali o direttivi, cariche di governo
nelle amministrazioni e negli enti e società controllati. Il
legislatore ha voluto perseguire gli obiettivi sopra ricordati,
vietando il conferimento a soggetti in quiescenza di incarichi e
cariche che, indipendentemente dalla loro natura formale, consentono
di svolgere ruoli rilevanti al vertice delle amministrazioni.
Un'interpretazione estensiva dei divieti in esame, non coerente con
il fine di evitare che soggetti in quiescenza assumano rilevanti
responsabilità nelle amministrazioni, potrebbe determinare
un'irragionevole compressione dei diritti dei soggetti in quiescenza,
in violazione dei principi enunciati dalla giurisprudenza
costituzionale, che ammette limitazioni a carico dei soggetti in
questione purchè imposte in relazione a un apprezzabile interesse
pubblico (si vedano, in particolare, le sentenze n. 566 del 1989, n.
406 del 1995 e n. 33 del 2013 della Corte costituzionale).
Ai fini dell'applicazione dei divieti, occorre prescindere dalla
natura giuridica del rapporto, dovendosi invece considerare l'oggetto
dell'incarico. La disciplina in esame, dunque, non esclude alcuna
delle forme contrattuali contemplate dall'art. 7 del decreto
legislativo n. 165 del 2001, ma impedisce di utilizzare quelle forme
contrattuali per conferire incarichi aventi il contenuto proprio
degli incarichi vietati.
Tra gli incarichi vietati rientrano tutti gli incarichi
dirigenziali, compresi quelli di cui all'art. 19, comma 6, del
decreto legislativo n. 165 del 2001 e da disposizioni analoghe. Tra
gli incarichi direttivi, tutti quelli che implicano la direzione di
uffici e la gestione di risorse umane. Vi rientrano, quindi, anche
incarichi in strutture tecniche, quali quelli di direttore
scientifico o sanitario, che comportano le suddette mansioni.
Gli incarichi di studio e consulenza sono quelli che presuppongono
competenze specialistiche e rientrano nelle ipotesi di contratto
d'opera intellettuale, di cui agli articoli 2229 e seguenti del
codice civile. Costituiscono incarichi di studio quelli consistenti
nello svolgimento di un'attività di studio, che possono essere
individuati con riferimento ai parametri indicati dal decreto del
Presidente della Repubblica 18 aprile 1994, n. 338. Costituiscono
consulenze le richieste di pareri a esperti (così Corte dei conti,
Sezioni riunite in sede di controllo, delibera 15 febbraio 2005, n.
6/CONTR/05).
In assenza di esclusioni al riguardo, devono ritenersi rientranti
nel divieto anche gli incarichi dirigenziali, direttivi, di studio o
di consulenza nell'ambito degli uffici di diretta collaborazione di
organi politici.
Tra le cariche in organi di governo di amministrazioni e di enti e
società controllate, a parte le esclusioni espressamente previste
dalla legge (relative alle giunte degli enti territoriali e agli
organi elettivi degli enti pubblici associativi), rientrano quelle
che comportano effettivamente poteri di governo, quali quelle di
presidente, amministratore o componente del consiglio di
amministrazione. La nomina in consigli di amministrazione, in
particolare, rientra nell'ambito del divieto indipendentemente dalla
qualifica in virtù della quale il soggetto in quiescenza sia stato
nominato (per esempio, in qualità di esperto o rappresentante di una
determinata categoria), dato che il consiglio di amministrazione ha
comunque funzioni di governo dell'ente. Naturalmente, il divieto
opera anche nel caso in cui la nomina sia preceduta dalla
designazione da parte di un soggetto diverso dall'amministrazione
nominante.
Per quanto riguarda gli incarichi dirigenziali o direttivi e le
cariche, va poi rilevato che l'ambito di applicazione del divieto è
più ampio rispetto al novero delle amministrazioni nominanti, in
quanto la disposizione fa riferimento anche agli enti e alle società
controllate: gli incarichi e le cariche, rientranti tra i tipi
vietati, sono dunque vietati anche qualora siano conferiti presso
enti e società controllati, anche indirettamente, dalle
amministrazioni indicate nel paragrafo 3.
Infine, i divieti descritti operano indipendentemente dalla fonte
di finanziamento con la quale gli interessati sono retribuiti: è
irrilevante, per esempio, che si tratti di fondi provenienti
dall'Unione europea o anche trasferiti all'amministrazione conferente
da soggetti privati.
5. Incarichi consentiti.
Tutte le ipotesi di incarico o collaborazione non rientranti nelle
categorie finora elencate sono da ritenersi sottratte ai divieti di
cui alla disciplina in esame. Rimangono ovviamente ferme le
disposizioni vigenti relative ai requisiti e alle modalità di scelta
dei soggetti ai quali conferire incarichi e cariche e alle procedure
di conferimento (quali quelle contenute nel citato art. 7 del decreto
legislativo n. 165 del 2001).
Tra le ipotesi che non ricadono nei divieti, si segnalano le
seguenti.
Va innanzitutto ricordato che scopo delle disposizioni in esame non
è di escludere la possibilità che i soggetti in quiescenza operino
presso le amministrazioni, ma di evitare che il conferimento di
incarichi a questi soggetti sia utilizzato per aggirare lo stesso
istituto del collocamento in quiescenza. Esse non impediscono di
prestare attività lavorativa nelle amministrazioni pubbliche ai
soggetti che possano aspirarvi, in relazione ai rispettivi limiti di
età. Di conseguenza, non è escluso che un soggetto, collocato in
quiescenza per aver raggiunto i relativi requisiti nella propria
carriera, possa concorrere per un impiego con una pubblica
amministrazione, relativo a una carriera nella quale può ancora
prestare servizio. Ciò può dipendere dalla particolarità della
carriera (pubblica o privata) di provenienza, che consenta il
collocamento in quiescenza a un'età relativamente bassa, o di quella
di destinazione, che preveda una più alta età pensionabile (quali
quella universitaria o quella giudiziaria). In tali ipotesi, si
applicherà ovviamente la vigente disciplina in ordine ai requisiti
di accesso all'impiego nelle pubbliche amministrazioni e ai rapporti
tra trattamento economico e trattamento di quiescenza.
In secondo luogo, il divieto riguarda determinati contratti d'opera
intellettuale, ma non gli altri tipi di contratto d'opera. Non è
escluso, dunque, il ricorso a personale in quiescenza per incarichi
che non comportino funzioni dirigenziali o direttive e abbiano
oggetto diverso da quello di studio o consulenza (in questo senso la
citata deliberazione della Corte dei conti, Sezione centrale del
controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle
amministrazioni dello Stato). Non è escluso neanche il conferimento
a soggetti in quiescenza di incarichi professionali, quali quelli
inerenti ad attività legale o sanitaria, non aventi carattere di
studio o consulenza. Anche in questo caso, rimane ovviamente ferma la
disciplina vigente in materia, con particolare riferimento alle
modalità di scelta del contraente.
Essendo distinti da quelli di studio e consulenza, devono ritenersi
conferibili ai soggetti in quiescenza gli incarichi di ricerca,
inclusa la responsabilità di un progetto di ricerca. Da questo punto
di vista, la disposizione in esame si differenzia da precedenti
disposizioni legislative, che distinguono tra incarichi di studio,
consulenza o ricerca (incluso l'art. 19, comma 10, del decreto
legislativo n. 165 del 2001) e pongono limiti alla possibilità di
conferirli. Peraltro, perchè non si ricada nel divieto di conferire
incarichi dirigenziali, gli incarichi in esame non dovranno
comportare la direzione di strutture stabili dell'amministrazione,
potendo invece comprendere la guida di unità costituite
temporaneamente per la realizzazione del relativo progetto di
ricerca. E, perchè non si ricada nel divieto di conferire incarichi
di studio, dovrà trattarsi di reale attività di ricerca: l'incarico
potrà quindi essere conferito soltanto a soggetti che, essendo in
possesso di adeguato curriculum scientifico, siano in grado di
svolgere un'effettiva attività di ricerca. È bene ricordare poi che
gli incarichi di ricerca presuppongono la preventiva definizione del
programma da parte dell'amministrazione (così la citata delibera
della Corte dei conti, Sezioni riunione in sede di controllo).
Sono poi ammessi gli incarichi di docenza. Peraltro, per evitare
che il conferimento di un simile incarico consenta di aggirare i
divieti esaminati, è necessario che si tratti di reali incarichi di
docenza, in cui l'impegno didattico sia definito con precisione e il
compenso sia commisurato all'attività didattica effettivamente
svolta dal singolo destinatario dell'incarico.
Sono esclusi dal divieto, poi, gli incarichi nelle commissioni di
concorso o di gara, così come la partecipazione a organi collegiali
consultivi, quali gli organi collegiali delle istituzioni
scolastiche. Ne è altresì esclusa la partecipazione a commissioni
consultive e comitati scientifici o tecnici, ove essa non dia luogo
di fatto a incarichi di studio o consulenza o equiparabili a
incarichi direttivi o dirigenziali.
Per la loro natura eccezionale, non riconducibile ad alcuna delle
ipotesi di divieto contemplate dalla disciplina in esame, devono poi
ritenersi esclusi anche gli incarichi dei commissari straordinari,
nominati per l'amministrazione temporanea di enti pubblici o per lo
svolgimento di compiti specifici. Similmente può dirsi, ovviamente,
per i sub-commissari eventualmente nominati.
Infine, essendo specificamente vietate ai soggetti in quiescenza le
cariche di governo in enti locali, sono invece consentiti - nei
suddetti enti come nelle altre amministrazioni - gli incarichi in
organi di controllo, quali i collegi sindacali e i comitati dei
revisori, purchè non abbiano, in base alle disposizioni
organizzative dell'amministrazione stessa, natura dirigenziale.
6. Incarichi gratuiti.
Definito l'ambito di applicazione oggettivo della nuova disciplina,
va ricordato che essa contempla un'eccezione ai divieti che essa
impone, disponendo che incarichi e collaborazioni sono consentiti a
titolo gratuito, con rimborso delle spese documentate, per una durata
non superiore a un anno, non prorogabile nè rinnovabile. È evidente
- in base alla ratio della norma, alla rubrica dell'articolo, ai
lavori parlamentari e alla diversa formulazione del periodo in esame,
che non definisce il proprio ambito di applicazione - che la relativa
previsione va letta in connessione ai primi due periodi, rispetto ai
quali essa introduce un'eccezione: l'espressione «incarichi e
collaborazioni», quindi, corrisponde alle varie ipotesi di cui ai
periodi precedenti. Di conseguenza, indipendentemente dal modo in cui
l'incarico venga formalmente qualificato, ove - in base al suo
contenuto - esso rientri tra le ipotesi di cui ai divieti in esame,
esso potrà essere conferito, ma soltanto alle condizioni stabilite
dalla suddetta previsione.
La disposizione serve a consentire alle amministrazioni di
avvalersi temporaneamente, senza rinunciare agli obiettivi di
ricambio e ringiovanimento ai vertici, di personale in quiescenza -
e, in particolare, dei propri dipendenti che vi siano stati appena
collocati - per assicurare il trasferimento delle competenze e delle
esperienze e la continuità nella direzione degli uffici.
Coerentemente con questa ratio, le amministrazioni potranno, per
esempio, attribuire un incarico gratuito a un dirigente collocato in
quiescenza, per consentirgli di affiancare il nuovo titolare
dell'ufficio dirigenziale per un periodo non superiore a un anno.
Nell'attribuire simili incarichi o cariche, le amministrazioni
dedicheranno particolare cura all'esigenza di evitare conflitti di
interessi, in considerazione del rischio che l'interessato sia spinto
ad accettare l'incarico gratuito dalla prospettiva di vantaggi
economici illeciti. In considerazione del fine della disposizione,
dettata nell'interesse dell'amministrazione piuttosto che del
soggetto in quiescenza, le amministrazioni conferiranno gli incarichi
in esame di propria iniziativa, avendo verificato la disponibilità
degli interessati, e non su domanda degli interessati stessi.
L'ambito dell'eccezione, dal punto di vista oggettivo, coincide con
quello dei divieti: di conseguenza, potranno essere attribuiti, nei
limiti indicati, incarichi e cariche gratuiti di ciascuno dei tipi
vietati, come individuati nel paragrafo 4. Le amministrazioni
dovranno, peraltro, valutare la compatibilità dell'incarico o carica
con la gratuità e con la durata limitata. Per alcuni tipi di
incarico, infatti, queste ultime caratteristiche impediscono il
ricorso alla disposizione in esame, per esempio perchè disposizioni
vigenti prevedono una durata minima superiore all'anno. In generale,
le amministrazioni dovranno valutare la compatibilità delle
prestazioni richieste e delle eventuali responsabilità con la
gratuità dell'incarico.
Per gli incarichi dirigenziali, in particolare, va ricordato che la
possibilità di attribuirli a soggetti che abbiano raggiunto i limiti
di età per il collocamento a riposo dei dipendenti pubblici era già
esclusa dalla disciplina vigente (si veda, in particolare, l'art. 33,
comma 3, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, relativo agli
incarichi a soggetti esterni all'amministrazione, quali i
pensionati). Rimane la possibilità di conferire incarichi
dirigenziali, in base all'art. 19, comma 6, del decreto legislativo
n. 165 del 2001, a soggetti che, pur collocati in quiescenza, non
abbiano raggiunto i suddetti limiti di eta': in questa ipotesi,
l'amministrazione valuterà prudentemente la compatibilità
dell'incarico con la gratuità, con la durata massima annuale e con
le responsabilità e i meccanismi di valutazione connessi
all'incarico. Rimangono ferme, in queste ipotesi, le regole relative
alle procedure selettive di conferimento degli incarichi.
La disciplina è applicabile anche agli incarichi a soggetti in
quiescenza che già in precedenza erano conferiti a titolo gratuito:
valgono per essi, di conseguenza, le nuove disposizioni relative alla
durata massima e al rimborso delle spese.
La disposizione consente il conferimento di incarichi e
collaborazioni gratuiti per una durata massima di un anno «presso
ciascuna amministrazione». Di conseguenza, il soggetto collocato in
quiescenza potrà ricevere differenti incarichi, anche
contemporaneamente, da parte di amministrazioni diverse, ove
reciprocamente compatibili, purchè ciascuno di essi rispetti il
suddetto limite di durata.
Roma, 4 dicembre 2014

Il Ministro
per la semplificazione
e la pubblica amministrazione
Madia

Registrato alla Corte dei conti il 20 gennaio 2015
Ufficio controllo atti P.C.M. Ministeri giustizia e affari esteri,
Reg.ne - Prev. n. 152