1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 31-7-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 228 SENTENZA 16 - 23 luglio 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Norme della Regione Molise - Personale con qualifica dirigenziale titolare di incarichi apicali, responsabili di programmi collegati all'utilizzo di fondi comunitari e nazionali, funzionari e dirigenti incaricati dell'esercizio di funzioni ispettive o di controllo e di patrocinio legale - Possibilita' di utilizzare il mezzo proprio di trasporto in occasione delle trasferte di servizio, in caso di impossibilita' di utilizzo di idoneo mezzo dell'Amministrazione o di altro mezzo pubblico di trasporto - Ius superveniens satisfattivo delle pretese della parte ricorrente - Mancata dimostrazione che la disposizione non abbia avuto applicazione nel tempo precedente la sua abrogazione - Necessita' di decidere la questione nel merito - Disposizione che attiene al rapporto di lavoro di pubblico impiego, disciplinato dalla contrattazione collettiva - Violazione della competenza legislativa statale esclusiva nella materia dell'ordinamento civile - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ulteriore censura. - Legge della Regione Molise 26 gennaio 2012, n. 2, art. 18, commi 1 e 2. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera l) (art. 117, terzo comma). Servizio idrico integrato - Norme della Regione Molise - Affidamento diretto della gestione all'Azienda speciale regionale Molise Acque, ente di diritto pubblico strumentale della Regione - Conseguente sottrazione al soggetto subentrato all'Autorita' d'ambito territoriale ottimale (AATO) del potere di scelta delle modalita' di affidamento della gestione del servizio idrico integrato - Contrasto con la normativa di settore adottata dallo Stato nell'esercizio della sua competenza esclusiva - Violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza e di tutela dell'ambiente - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ulteriori censure. - Legge della Regione Molise 26 gennaio 2012, n. 2, art. 79. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettere e) ed s) (art. 117, primo comma). Sanita' pubblica - Norme della Regione Molise - Attuazione delle misure previste dal piano di rientro dal disavanzo sanitario regionale - Conferimento ad organi regionali ordinari di compiti in materia di riorganizzazione sanitaria, in tema di direttive all'ASREM, di riordino e rideterminazione dei distretti dell'unita' sanitaria locale, di controllo sugli atti dell'ASREM, nonche' di accreditamento istituzionale - Indebita interferenza con le funzioni espletate dal Commissario ad acta nominato dal Governo, nell'esercizio del potere sostitutivo dello Stato - Violazione della potesta' sostitutiva dello Stato - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge della Regione Molise 26 gennaio 2012, n. 2, artt. 3, commi 1 e 2, 67, commi 1 e 2, 68, comma 1, lettera a), e 69. - Costituzione, art. 120, secondo comma. Sanita' pubblica - Norme della Regione Molise - Attuazione delle misure previste dal piano di rientro dal disavanzo sanitario regionale - Previsione che "nel periodo di attuazione del piano di rientro dal disavanzo regionale nel settore sanitario e della sua prosecuzione, secondo programmi operativi coerenti con gli obiettivi finanziari programmati, l'esercizio delle funzioni di cui agli articoli 3, commi 1 e 2, 67, 68 e 69 e' attribuito al Commissario ad acta" - Indebita interferenza con le funzioni espletate dal Commissario ad acta nominato dal Governo, nell'esercizio del potere sostitutivo dello Stato - Violazione della potesta' sostitutiva dello Stato - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Molise 7 agosto 2012, n. 16, art. 6. - Costituzione, art. 120, secondo comma. (T-130228) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 31-7-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo
CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 3, commi 1
e 2, 18, commi 1 e 2, 67, commi 1 e 2, 68, comma 1, lettera a), 69 e
79 della legge della Regione Molise 26 gennaio 2012, n. 2 (Legge
finanziaria regionale), e dell'art. 6 della legge della Regione
Molise 7 agosto 2012, n. 16 (Modifiche alla legge regionale 26
gennaio 2012, n. 2 - Legge finanziaria regionale 2012), promossi dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorsi notificati il 28-30
marzo 2012 e il 15-17 ottobre 2012, depositati in cancelleria il 4
aprile 2012 ed il 22 ottobre 2012 ed iscritti ai nn. 67 e 167 del
registro ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione della Regione Molise;
udito nell'udienza pubblica del 2 luglio 2013 il Giudice relatore
Giuseppe Tesauro;
uditi l'avvocato dello Stato Stefano Varone per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Vincenzo Colalillo per la Regione
Molise.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso (iscritto al n. 67 del reg. ric. del 2012),
notificato il 28-30 marzo 2012, depositato presso la cancelleria di
questa Corte il successivo 4 aprile, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso, in via principale, questione di legittimità
costituzionale degli artt. 3, commi 1 e 2; 18, commi 1 e 2; 67, commi
1 e 2; 68, comma 1, lett. a); 69 e 79 della legge della Regione
Molise 26 gennaio 2012, n. 2 (Legge finanziaria regionale 2012), in
riferimento all'art. 117, comma primo, comma secondo, lettere e), l),
ed s), e comma terzo, Cost. ed all'art. 120 Cost.
1.1. - In particolare, il ricorrente ha impugnato l'art. 18,
commi 1 e 2, della citata legge regionale, nella parte in cui
consente al personale con qualifica dirigenziale titolare di
incarichi apicali, ai responsabili di programmi collegati
all'utilizzo di fondi comunitari e nazionali, nonchè ai funzionari e
dirigenti incaricati dell'esercizio di funzioni ispettive o di
controllo e di patrocinio legale, l'utilizzo del mezzo proprio ed il
relativo rimborso di spese in occasione delle trasferte di servizio,
in caso di impossibilità di utilizzo di idoneo mezzo
dell'Amministrazione o di altro mezzo pubblico di trasporto.
Così disponendo, l'art. 18, commi 1 e 2, innanzitutto si
porrebbe in contrasto con il principio di coordinamento della finanza
pubblica dettato dal legislatore statale all'art. 6, comma 12, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica),
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122,
secondo il quale al personale contrattualizzato di cui al decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), non
possono più essere applicate le norme relative al trattamento
economico di missione contenute nell'art. 15 della legge 18 dicembre
1973, n. 836 (Trattamento economico di missione e di trasferimento
dei dipendenti statali), e nell'art. 8 della legge 26 luglio 1978, n.
417 (Adeguamento del trattamento economico di missione e di
trasferimento dei dipendenti statali); in secondo luogo, sarebbe
lesivo della competenza legislativa statale esclusiva in materia di
ordinamento civile, intervenendo a disciplinare il rapporto di lavoro
dei dirigenti pubblici.
1.2. - L'art. 79 della medesima legge regionale è, invece,
impugnato nella parte in cui affida direttamente la gestione del
servizio idrico integrato all'Azienda speciale regionale Molise
Acque, ente di diritto pubblico, la cui natura giuridica non può
essere modificata.
Detta norma sarebbe costituzionalmente illegittima in quanto,
affidando in via diretta la gestione del servizio ad un ente
strumentale della Regione, e quindi sottraendo al soggetto subentrato
all'Autorità d'ambito il potere di scelta delle modalità di
«affidamento della gestione del servizio idrico integrato»,
violerebbe la competenza legislativa esclusiva statale nelle materie
della tutela della concorrenza e della tutela dell'ambiente alla
quale va ricondotta la disciplina delle Autorità d'ambito
territoriale (e dei nuovi soggetti che dette autorità andranno a
sostituire), ponendosi in contrasto con la normativa statale.
Essa, inoltre, affidando ope legis la gestione del servizio
idrico integrato, che è un servizio di rilevanza economica,
riconducibile alla categoria dei servizi di interesse economico
generale, soggetto in quanto tale alla concorrenza, ad un ente di
diritto pubblico che si configura quale ente strumentale della
Regione, escluderebbe la concorrenza, violando il diritto
comunitario.
1.3. - Il ricorrente censura, infine, gli artt. 3, commi 1 e 2,
67, commi 1 e 2, 68, comma 1, lettera a), e 69, della legge regionale
n. 2 del 2012, nella parte in cui attribuiscono alla Giunta regionale
compiti in materia di riorganizzazione sanitaria che interferirebbero
con le funzioni espletate dal commissario ad acta nominato dal
Governo, nell'esercizio del potere sostitutivo di cui al secondo
comma dell'art. 120 Cost.
In particolare, l'art. 3, commi 1 e 2, nella parte in cui
riconosce alla Giunta regionale la potestà di impartire direttive
all'Azienda sanitaria regionale del Molise (ASREM), l'art. 67, nella
parte in cui consente alla Giunta regionale di intervenire in merito
al riordino ed alla rideterminazione dei distretti dell'unità
sanitaria locale, l'art. 68, comma 1, lettera a), nella parte in cui,
modificando il comma 2 dell'art. 31 della legge regionale 22 febbraio
2010, n. 8 (Disciplina sull'assetto programmatorio, contabile,
gestionale e di controllo dell'Azienda sanitaria regionale del Molise
- Abrogazione della legge regionale 14 maggio 1997, n. 12), ove
interpretata nel senso di reiterare norme già dichiarate
costituzionalmente illegittime con la sentenza di questa Corte n. 78
del 2011, conserva in capo alla Giunta regionale il controllo di
alcuni degli atti del Direttore generale dell'Azienda sanitaria
regionale, nonchè l'art. 69, nella parte in cui assegna alla Giunta
regionale compiti in materia di accreditamento istituzionale,
interferirebbero con le funzioni assegnate al commissario ad acta
nominato dal Governo, come risulta dal mandato commissariale allegato
alla delibera di nomina del commissario ad acta del 24 luglio 2009,
individuato nel Presidente della Giunta regionale pro-tempore.
2. - Con un successivo ricorso (iscritto al n. 167 del reg. ric.
del 2012), notificato il 15-17 ottobre 2012, depositato il successivo
22 ottobre, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di
legittimità costituzionale in via principale dell'art. 6 della legge
della Regione Molise 7 agosto 2012, n. 16 (Modifiche alla legge
regionale 26 gennaio 2012, n 2 - Legge finanziaria regionale 2012).
Con tale disposizione, il legislatore regionale ha modificato la
legge regionale n. 2 del 2012 aggiungendo, dopo l'art. 69, l'art.
69-bis, il quale stabilisce che, nel periodo di attuazione del piano
di rientro dal disavanzo sanitario, l'esercizio delle funzioni
previste dall'art. 3, commi 1 e 2, dall'art. 67, dall'art. 68 e
dall'art. 69 della citata legge regionale n. 2 del 2012 è attribuito
al commissario ad acta nominato ai sensi dell'art. 4 del
decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159 (Interventi urgenti in materia
economico-finanziaria, per lo sviluppo e l'equità sociale),
convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222,
vale a dire al Presidente pro tempore della Regione Molise.
Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna tale
disposizione per violazione dell'art. 117, terzo comma, e dell'art.
120, secondo comma, Cost. in quanto, attribuendo al Presidente della
Regione, in qualità di commissario ad acta nominato ex art. 4 del
d.l. n. 159 del 2007, le funzioni di cui agli artt. 3, commi 1 e 2,
67, 68 e 69 della legge regionale n. 2 del 2012, determinerebbe
un'illegittima interferenza degli organi regionali sulle funzioni
commissariali, ponendosi in contrasto con la delibera del 7 giugno
2012, con cui il Consiglio dei ministri, in attuazione dell'art. 2,
comma 84, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge
finanziaria 2010), tenuto conto degli esiti negativi, emersi nella
riunione di verifica del 3 aprile 2012, inerenti all'attuazione degli
obblighi derivanti del piano di rientro dal disavanzo sanitario da
parte del Presidente della Regione, aveva provveduto ad attribuire le
predette funzioni ad un nuovo commissario ad acta, nell'esercizio del
potere sostitutivo di cui al secondo comma dell'art. 120 Cost. ed in
attuazione di norme di principio riconducibili alla materia del
«coordinamento della finanza pubblica» ai sensi dell'art. 117, terzo
comma, Cost.
2.1. - Nel giudizio instaurato con questo ricorso (r.r. n.167 del
2012) si è costituita la Regione Molise, in persona del Presidente
della Giunta regionale, chiedendo che la questione di legittimità
costituzionale venga dichiarata inammissibile e infondata.
Secondo la Regione, la legge regionale impugnata non ha inteso
caducare il commissario ad acta nominato dal Governo, ma ha solo
esercitato la propria competenza legislativa nella materia
dell'organizzazione sanitaria e nella predisposizione dei compiti di
rientro dal disavanzo, senza interferire con i poteri statali, nè
con i compiti attribuiti dal Governo al nuovo commissario ad acta. La
norma impugnata, lungi dal violare l'art. 120 Cost., garantirebbe che
le scelte del piano di rientro siano adottate sulla base della
valutazione dell'assetto territoriale, dei problemi climatici, dei
rilievi della patologia, in un'ottica di garanzia della salute: anche
ove si determinassero "inadempienze giustificate" tali da imporre la
nomina di un organo statale, non potrebbe, infatti, non riconoscersi
all'organo regionale un potere coordinato.
3. - All'udienza pubblica le parti hanno insistito per
l'accoglimento delle conclusioni svolte nelle difese scritte.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, con un primo
ricorso (r.r. n. 67 del 2012), dubita della legittimità
costituzionale degli artt. 3, commi 1 e 2; 18, commi 1 e 2; 67, commi
1 e 2; 68, comma 1, lettera a); 69 e 79 della legge della Regione
Molise 26 gennaio 2012, n. 2 (Legge finanziaria regionale 2012).
Con un successivo ricorso (r.r. n.167 del 2012), il Presidente
censura l'art. 6 della legge della Regione Molise 7 agosto 2012, n.
16 (Modifiche alla legge regionale 26 gennaio 2012, n. 2 - Legge
finanziaria regionale 2012), nella parte in cui ha introdotto l'art.
69-bis dopo l'art. 69 della legge regionale n. 2 del 2012,
modificando alcune delle norme oggetto del primo ricorso.
1.1. - In considerazione dell'analogia di alcune delle norme
impugnate e dell'identità delle censure proposte nei confronti delle
stesse, i relativi giudizi possono essere riuniti per essere decisi
con un'unica pronuncia.
2. - In particolare, viene, in primo luogo, censurato (r.r. n. 67
del 2012) l'art. 18, commi 1 e 2, della citata legge regionale, in
quanto, nella parte in cui riconosce «al personale con qualifica
dirigenziale titolare di incarichi apicali, ai responsabili di
programmi collegati all'utilizzo di fondi comunitari e nazionali, ai
funzionari e dirigenti incaricati dell'esercizio di funzioni
ispettive o di controllo e di patrocinio legale la possibilità di
utilizzare il mezzo proprio di trasporto in occasione delle trasferte
di servizio, in caso di impossibilità di utilizzo di idoneo mezzo
dell'Amministrazione o di altro mezzo pubblico di trasporto»,
violerebbe l'art. 117, secondo comma, lett. l), e terzo comma, Cost.
Esso, infatti, intervenendo a disciplinare un aspetto del rapporto di
lavoro di pubblico impiego dirigenziale, invaderebbe la competenza
legislativa statale esclusiva in materia di ordinamento civile e si
porrebbe, altresì, in contrasto con il principio di coordinamento
della finanza pubblica dettato dal legislatore statale all'art. 6,
comma 12, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in
materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività
economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio
2010, n. 122, secondo il quale al personale contrattualizzato di cui
al decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), non possono più essere applicate le norme relative al
trattamento economico di missione contenute nell'art. 15 della legge
18 dicembre 1973, n. 836 (Trattamento economico di missione e di
trasferimento dei dipendenti statali), e nell'art. 8 della legge 26
luglio 1978, n. 417 (Adeguamento del trattamento economico di
missione e di trasferimento dei dipendenti statali).
2.1. - In linea preliminare, occorre considerare che la Regione
Molise, con la legge 7 agosto 2012, n. 16 (Modifiche alla legge
regionale 26 gennaio 2012, n 2 - Legge finanziaria regionale 2012),
all'art. 3, ha disposto l'abrogazione dei censurati commi 1 e 2
dell'art. 18 della legge regionale n. 2 del 2012, con efficacia dal
giorno successivo alla pubblicazione (il 16 agosto) della predetta
legge regionale n. 16.
Tuttavia, sebbene l'intervenuta abrogazione dei commi impugnati
abbia carattere satisfattivo delle pretese avanzate con il ricorso,
essa non consente a questa Corte di dichiarare cessata la materia del
contendere: le previsioni contenute nell'art. 18, commi 1 e 2, hanno
introdotto una misura di efficacia immediata, rimasta in vigore -
sebbene per un breve lasso di tempo - fino alla sua abrogazione,
periodo in relazione al quale non è fornita alcuna dimostrazione che
essa non abbia avuto applicazione. Pertanto, non ricorrono, nella
specie, le condizioni richieste dalla giurisprudenza di questa Corte
perchè possa essere dichiarata la cessazione della materia del
contendere (ex plurimis, sentenze n. 93 del 2013, n. 245 del 2012).
2.2. - Nel merito, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 18, commi 1 e 2, della legge regionale n. 2 del 2012,
promossa in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., è fondata.
Questa Corte ha costantemente ricondotto alla materia
«ordinamento civile» la disciplina dei rimborsi spese e
dell'indennità di trasferta, quali componenti del «trattamento
economico» del dipendente pubblico regionale (ex plurimis, sentenze
n. 77 del 2011 e n. 95 del 2007), precisando che «essa rientra [...]
nella regolamentazione del contratto di diritto privato che lega tali
dipendenti "privatizzati" all'ente di appartenenza» (sentenza n. 77
del 2011). Nella stessa prospettiva, in relazione a norme statali che
hanno soppresso le indennità di trasferta e le indennità
supplementari previste dall'articolo 14 della legge n. 836 del 1973 -
analogamente a quanto previsto dall'articolo 6, comma 12, ultimo
periodo, del d.l. n. 78 del 2010, in materia di autorizzazione
all'uso del mezzo proprio e di determinazione della cosiddetta
"indennità chilometrica" - la giurisprudenza costituzionale «ha
affermato che il legislatore statale, disponendo la "soppressione"
delle indennità e stabilendo l'inderogabilità di tale soppressione
con riferimento alle clausole dei contratti e degli accordi
collettivi che le prevedono, ha inciso sull'autonomia negoziale
collettiva dell'intero settore del pubblico impiego», compreso quello
relativo a Regioni ed enti locali, il quale, «essendo stato
"privatizzato" ai sensi dell'art. 2 del decreto legislativo n. 165
del 2001, è retto dalla disciplina generale dei rapporti di lavoro
tra privati ed è, perciò, soggetto alle regole che garantiscono
l'uniformità di tale tipo di rapporti».
Di recente, con riferimento ad una norma regionale dal contenuto
analogo a quella qui in esame recante la previsione della
possibilità per i dipendenti regionali di utilizzare il mezzo
proprio ed ottenere, sia pure a determinate condizioni, il relativo
rimborso, questa Corte ha, altresì, affermato che essa «afferisce ad
uno specifico profilo del trattamento economico del dipendente
pubblico regionale (ex plurimis, sentenze n. 332 e n. 151 del 2010),
il cui rapporto d'impiego è stato privatizzato e disciplinato dalla
contrattazione collettiva (ex plurimis, sentenze n. 7 del 2011 e n.
189 del 2007)» (sent. n. 19 del 2013).
Pertanto, la materia alla quale va ricondotto il citato art. 18,
commi 1 e 2, è quella dell'ordinamento civile, che appartiene alla
potestà del legislatore statale, il quale «ben può intervenire,
come nel caso in esame, a conformare gli istituti del rapporto di
impiego attraverso norme che si impongono all'autonomia privata con
il carattere dell'inderogabilità, anche in relazione ai rapporti di
impiego dei dipendenti delle Regioni» (sent. n. 19 del 2013).
Deve, quindi, essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 18, commi 1 e 2, della legge regionale n. 2 del 2012.
Le censure riferite all'art. 117, terzo comma, Cost. restano
assorbite.
3. - L'art. 79 della legge regionale n. 2 del 2012 è impugnato
nella parte in cui stabilisce che «la gestione del servizio idrico
integrato è affidata all'Azienda speciale regionale Molise Acque,
ente di diritto pubblico, la cui natura giuridica non può essere
modificata».
Secondo il ricorrente tale norma, affidando in via diretta la
gestione del servizio ad un ente strumentale della Regione, e quindi
sottraendo al soggetto subentrato all'Autorità d'ambito territoriale
ottimale il potere di scelta delle modalità di «affidamento della
gestione del servizio idrico integrato», violerebbe la competenza
legislativa esclusiva statale nelle materie della tutela della
concorrenza e della tutela dell'ambiente (art. 117, secondo comma,
lettere e ed s, Cost.), alla quale va ricondotta la disciplina delle
Autorità d'ambito territoriale (e dei nuovi soggetti che dette
autorità andranno a sostituire), in contrasto con la normativa
statale. Essa, inoltre, violerebbe anche l'art. 117, primo comma,
Cost., ponendosi in contrasto con il diritto comunitario, nella parte
in cui affida in via diretta ad un ente di diritto pubblico che si
configura quale ente strumentale della Regione la gestione del
servizio idrico integrato, servizio di rilevanza economica,
riconducibile alla categoria dei servizi di interesse economico
generale, soggetto in quanto tale alla concorrenza.
3.1. - La questione di legittimità costituzionale avente ad
oggetto l'art. 79 della legge regionale n. 2 del 2012, sollevata in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere e) ed s), Cost., è
fondata.
Questa Corte ha più volte affermato che «la disciplina
dell'affidamento della gestione del servizio idrico integrato attiene
[...] alle materie tutela della concorrenza e tutela dell'ambiente
riservate alla competenza legislativa esclusiva dello Stato (ex
plurimis, sentenze n. 187 del 2011; n. 128 del 2011; n. 325 del 2010;
n. 142 del 2010; n. 307 del 2009; n. 246 del 2009)» (sentenza n. 62
del 2012). In base al disposto del terzo periodo del comma 186-bis
dell'art. 2 della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2010), inserito dall'art. 1, comma 1-quinquies, del
decreto-legge 25 gennaio 2010, n. 2 (Interventi urgenti concernenti
enti locali e regioni), convertito con modificazioni, dalla legge 26
marzo 2010, n. 42, «alla legge regionale spetta soltanto disporre
l'attribuzione delle funzioni delle soppresse Autorità d'ambito
territoriale ottimale (AATO), "nel rispetto dei principi di
sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza", e non spetta, di
conseguenza, provvedere direttamente all'esercizio di tali funzioni
affidando la gestione ad un soggetto determinato» (sent. n. 62 del
2012). In altri termini, in base alla normativa statale, la legge
regionale deve limitarsi ad individuare l'ente od il soggetto che
eserciti le competenze già spettanti all'AATO, al quale, quindi,
spetta sia deliberare la forma di gestione del servizio idrico
integrato, sia aggiudicarne la gestione.
In applicazione di siffatto principio, appare evidente che la
norma regionale impugnata, nella parte in cui affida direttamente la
gestione del servizio idrico integrato all'«Azienda speciale
regionale Molise Acque», ente di diritto pubblico strumentale della
Regione, si pone in contrasto con la suddetta normativa statale e
quindi viola l'art. 117, secondo comma, lettere e) ed s), Cost.
Essa, infatti, da un lato, esclude che l'ente individuato dalla
Regione come successore delle competenze dell'AATO deliberi, con un
proprio atto, le forme di gestione del servizio idrico integrato e
provveda all'aggiudicazione della gestione del servizio; dall'altro,
con disposizione che tiene luogo di un provvedimento, stabilisce essa
stessa che il predetto servizio sia affidato specificamente alla
citata azienda pubblica regionale, precisamente individuata dalla
medesima legge regionale del Molise.
Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'impugnato art. 79 della citata legge regionale n. 2 del 2012.
Le censure riferite all'art. 117, primo comma, Cost. restano
assorbite.
4. - Vengono, infine, censurati gli artt. 3, commi 1 e 2, 67,
commi 1 e 2, 68, comma 1, lettera a), e 69 della legge regionale n. 2
del 2012 (con il ricorso n. 67 del 2012) e l'art. 6 della successiva
legge regionale n. 16 del 2012 (con il ricorso n. 167 del 2012), in
quanto conferirebbero ad organi regionali ordinari compiti in materia
di riorganizzazione sanitaria che interferirebbero con le funzioni
espletate dal commissario ad acta nominato dal Governo,
nell'esercizio del potere sostitutivo.
4.1. - In particolare, con il ricorso n. 67 del 2012, il
ricorrente impugna: l'art. 3, commi 1 e 2, nella parte in cui
riconosce alla Giunta regionale la potestà di impartire direttive
all'Azienda sanitaria regionale del Molise (ASREM), in contrasto con
il mandato commissariale richiamato dalla delibera del Consiglio dei
ministri del 20 gennaio 2012 (par. A n. 4), che conferisce al
commissario ad acta l'incarico di provvedere a realizzare il
«completamento dell'assetto territoriale dell'ASREM»; l'art. 67,
nella parte in cui consente alla Giunta regionale di intervenire in
ordine al riordino ed alla rideterminazione dei distretti dell'unità
sanitaria locale, in contrasto con il predetto mandato commissariale
di cui alla delibera del Consiglio dei ministri del 20 gennaio 2012
(par. A, n. 3), che conferisce al commissario ad acta l'incarico di
provvedere a realizzare «il riassetto della rete ospedaliera e
territoriale»; l'art. 68, comma 1, lett. a), nella parte in cui,
modificando il comma 2 dell'art. 31 della legge regionale 22 febbraio
2010, n. 8 (Disciplina sull'assetto programmatorio, contabile,
gestionale e di controllo dell'Azienda sanitaria regionale del Molise
- Abrogazione della legge regionale 14 maggio 1997, n. 12), ove
interpretato nel senso di reiterare norme già dichiarate
costituzionalmente illegittime con sentenza n. 78 del 2011, conserva
in capo alla Giunta regionale il controllo di alcuni degli atti del
Direttore generale dell'Azienda sanitaria regionale; nonchè l'art.
69, nella parte in cui assegna alla Giunta regionale compiti in
materia di accreditamento istituzionale in contrasto con il par. A,
n. 5 e n. 7 e con il par. C del menzionato mandato commissariale che
conferisce al commissario ad acta specifici compiti in materia di
accreditamento istituzionale.
Ad avviso del ricorrente, tali norme, attribuendo alla Giunta
regionale compiti che interferiscono con le funzioni espletate dal
commissario ad acta nominato dal Governo, nell'esercizio del potere
sostitutivo, per l'attuazione delle misure previste dal piano di
rientro dal disavanzo sanitario regionale, violerebbero l'art. 120,
secondo comma, Cost.
4.1.1. - In via preliminare, occorre osservare che le
disposizioni censurate (artt. 3, commi 1 e 2, 67, 68 e 69) sono state
oggetto di modifica ad opera dell'art. 6 della legge regionale n. 16
del 2012, che ha attribuito le funzioni di cui alle predette
disposizioni al commissario ad acta, nominato ex art. 4 del decreto
legge 1° ottobre 2007, n. 159 (Interventi urgenti in materia
economico-finanziaria, per lo sviluppo e l'equità sociale),
convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222,
ed individuato nella persona del Presidente della Regione.
Considerato che il Presidente del Consiglio ha impugnato, con il
ricorso n. 167 del 2012, anche il citato art. 6, non ritenendolo
satisfattivo delle proprie richieste, in ragione del mutato contesto
normativo ed istituzionale, e che non è dimostrato che le predette
disposizioni non abbiano avuto applicazione, non sussistono, nella
specie, le condizioni richieste dalla giurisprudenza di questa Corte
perchè possa essere dichiarata la cessazione della materia del
contendere (ex plurimis, sentenze n. 93 del 2013, n. 245 del 2012).
4.1.2. - Nel merito la questione, in riferimento all'art. 120,
secondo comma, Cost., è fondata.
Più volte questa Corte ha affermato che la nomina di un
commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro dal
disavanzo sanitario, previamente concordato tra lo Stato e la Regione
interessata, «sopraggiunge all'esito di una persistente inerzia degli
organi regionali, essendosi questi ultimi sottratti ad un'attività
che pure è imposta dalle esigenze della finanza pubblica»: essa è
volta a soddisfare la «necessità di assicurare la tutela dell'unità
economica della Repubblica, oltre che dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti un diritto fondamentale (art. 32 Cost.), qual
è quello alla salute» (sentenze n. 104 e n. 28 del 2013; sentenze n.
78 del 2011 e n. 193 del 2007). Per tale motivo, «le funzioni
amministrative del commissario, ovviamente fino all'esaurimento dei
suoi compiti di attuazione del piano di rientro, devono essere poste
al riparo da ogni interferenza degli organi regionali» (sentenza n.
104 del 2013), al fine di scongiurare il rischio che le misure
eventualmente adottate dagli organi regionali, già inadempienti,
possano «vanificare l'obiettivo di risanamento del servizio sanitario
regionale» (sentenza n. 2 del 2010). In questa prospettiva, la scelta
di attribuire ad organi ordinari della Regione compiti che presentino
profili di interferenza con l'attuazione del piano di rientro dal
disavanzo sanitario, si risolve in un obiettivo svuotamento dei
poteri del commissario ad acta, il quale sarebbe impossibilitato a
svolgere appieno le sue funzioni di organo straordinario dello Stato
ai sensi dell'art. 120 Cost. (sentenza n. 20 del 2010).
Nella specie, la Regione Molise non aveva provveduto a realizzare
gli obiettivi previsti dal piano di rientro, stipulato il 30 marzo
2007, nei tempi e nelle dimensioni di cui all'art. 1, comma 180,
della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria
2005), nonchè dall'intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005 e dai
successivi interventi legislativi in materia, cosicchè è stata
commissariata ai sensi dell'art. 4 del d.l. n. 159 del 2007. Nella
riunione del Consiglio dei ministri del 24 luglio 2009, infatti,
quest'ultimo aveva deliberato la nomina di un commissario ad acta per
la realizzazione del piano di rientro dei disavanzi nel settore
sanitario della Regione Molise, individuandolo nel Presidente della
Regione pro-tempore. Nella riunione del 20 gennaio 2012, il Consiglio
dei ministri confermava la nomina del Presidente della Regione
pro-tempore quale commissario ad acta per l'attuazione del piano di
rientro dal disavanzo sanitario e dei successivi programmi operativi,
conferendo al medesimo l'incarico di provvedere a realizzare
determinati interventi prioritari, delineati nel mandato
commissariale allegato alla delibera di conferma, fra i quali il
«completamento dell'assetto territoriale dell'ASREM [...]; l'adozione
del nuovo atto aziendale, secondo i rilievi ministeriali, in coerenza
con il Programma operativo 2011-2012 [...] con la previsione della
definizione di un centro unico di responsabilità delle principali
funzioni, quali la gestione contabile, la gestione del personale e
gli acquisti» (par. 4), il «riassetto della rete ospedaliera e
territoriale» (par. 3), la «corretta conclusione delle procedure di
accreditamento degli erogatori» (par. 7).
Risulta, pertanto, evidente che le funzioni attribuite alla
Giunta regionale dagli artt. 3, commi 1 e 2, 67, commi 1 e 2, 68,
comma 1, lettera a), e 69, della legge regionale n. 2 del 2012, in
tema di direttive all'ASREM, di riordino e rideterminazione dei
distretti dell'unità sanitaria locale, di controllo sugli atti
dell'ASREM, nonchè di accreditamento istituzionale, determinano, se
non un contrasto, senz'altro un'indiscutibile interferenza rispetto a
quelle assegnate al commissario ad acta in vista dell'attuazione del
piano di rientro dal disavanzo sanitario regionale, interferenza che
è idonea ad integrare una violazione dell'art. 120, secondo comma,
Cost.
Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
degli artt. 3, commi 1 e 2, 67, commi 1 e 2, 68, comma 1, lettera a),
e 69, della legge regionale n. 2 del 2012 nella parte in cui non
escludono dall'ambito della loro operatività le funzioni e le
attività del commissario ad acta nominato dal Governo per
l'attuazione del piano di rientro dal disavanzo regionale in materia
sanitaria.
4.2. - Con il ricorso n. 167 del 2012, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha impugnato l'art. 6 della legge regionale n.
16 del 2012, nella parte in cui, modificando la legge regionale n. 2
del 2012, ha aggiunto - dopo l'art. 69 - l'art. 69-bis che dispone:
«1. Nel periodo di attuazione del Piano di rientro dal disavanzo
regionale nel settore sanitario e della sua prosecuzione, secondo
programmi operativi coerenti con gli obiettivi finanziari
programmati, l'esercizio delle funzioni di cui agli articoli 3, commi
1 e 2, 67, 68 e 69 è attribuito al Commissario ad acta nominato ai
sensi dell'articolo 4 del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159,
convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222»
e cioè al Presidente della Regione.
Detta norma, attribuendo al Presidente della Regione, in qualità
di commissario ad acta nominato ex art. 4 del d.l. n. 159 del 2007,
le funzioni di cui agli artt. 3, commi 1 e 2, 67, 68 e 69 della legge
regionale n. 2 del 2012, è censurata per violazione degli artt. 120,
secondo comma, e 117, terzo comma, Cost., in quanto determinerebbe
un'illegittima interferenza degli organi regionali sulle funzioni
commissariali, ponendosi altresì in contrasto con principi di
"coordinamento della finanza pubblica".
4.2.1. - La questione è fondata.
La norma impugnata, adottata il 7 agosto 2012, pur sottraendo
alla Giunta regionale le predette funzioni di cui alle norme oggetto
del ricorso n. 67 del 2012, «nel periodo di attuazione del Piano di
rientro dal disavanzo regionale nel settore sanitario e della sua
prosecuzione», le ha, tuttavia, attribuite al Presidente della
Regione, ponendosi così in contrasto con la delibera del 7 giugno
2012, con cui il Consiglio dei ministri, frattanto, aveva provveduto
ad attribuire le predette funzioni ad un nuovo commissario ad acta.
Infatti, in attuazione dell'art. 2, comma 84, della legge n. 191
del 2009, il quale stabilisce che «nei casi di riscontrata
difficoltà in sede di verifica e monitoraggio dell'attuazione del
Piano (...) il Consiglio dei ministri, in attuazione dell'art. 120
della Costituzione, sentita la Regione interessata, nomina uno o più
commissari ad acta di qualificate e comprovate professionalità ed
esperienza in materia di gestione sanitaria per l'adozione e
l'attuazione degli atti indicati nel piano e non realizzati», il
Consiglio dei ministri, tenuto conto degli esiti negativi, emersi
nella riunione di verifica del 3 aprile 2012, inerenti all'attuazione
degli obblighi derivanti dal piano di rientro dal disavanzo sanitario
da parte del Presidente della Regione, dopo aver più volte diffidato
quest'ultimo a dare attuazione alle misure di cui al piano predetto,
senza effetti (e provveduto ad affiancare a quest'ultimo diversi
sub-commissari), ha nominato un nuovo commissario ad acta, per
l'attuazione degli obiettivi prioritari del piano di rientro e dei
successivi programmi operativi non compiutamente realizzati dal
Presidente pro tempore in funzione di commissario ad acta.
Pertanto, alla luce delle considerazioni suesposte, anche l'art.
6 della legge regionale n. 16 del 2012, nella parte in cui
attribuisce al Presidente della Regione funzioni che interferiscono
con quelle affidate al nuovo commissario ad acta per l'attuazione del
piano di rientro dal disavanzo sanitario e dei successivi programmi
operativi, determina lo svuotamento dei poteri di quest'ultimo e
quindi una violazione dell'art. 120, secondo comma, Cost.
Va, quindi, dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art.
6 della legge regionale n. 16 del 2012.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 18, commi 1
e 2, della legge della Regione Molise 26 gennaio 2012, n. 2 (Legge
finanziaria regionale 2012);
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 79 della
legge della Regione Molise n. 2 del 2012;
3) dichiara l'illegittimità costituzionale gli artt. 3, commi 1
e 2, 67, commi 1 e 2, 68, comma 1, lettera a), e 69 della legge della
Regione Molise n. 2 del 2012 nella parte in cui non escludono
dall'ambito della loro operatività le funzioni e le attività del
commissario ad acta nominato dal Governo per l'attuazione del piano
di rientro dal disavanzo regionale in materia sanitaria;
4) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 6 della
legge della Regione Molise 7 agosto 2012, n. 16 (Modifiche alla legge
regionale 26 gennaio 2012, n. 2 - Legge finanziaria regionale 2012).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 luglio 2013.

F.to:
Franco GALLO, Presidente
Giuseppe TESAURO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 23 luglio 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI