1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 7-4-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 183 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 giugno 1998- 12 marzo 1999
N. 183 Ordinanza emessa il 26 giugno 1998 (pervenuta alla Corte costituzionale il 12 marzo 1999) dal tribunale amministrativo regionale della Sicilia sul ricorso proposto da Crupi Paolo contro Soprintendenza ai Beni culturali ed ambientali di Palermo ed altro. Edilizia e urbanistica - Regione siciliana - Concessioni in sanatoria subordinate al nulla osta degli enti di tutela nell'ipotesi di vincolo posto antecedentemente all'esecuzione delle opere - Previsione con norma autoqualificata interpretativa, ma di natura innovativa, della necessita' del nulla osta anche per vincoli apposti successivamente all'ultimazione dell'opera abusiva - Violazione del principio della irretroattivita' della legge nonche' del principio della soggezione dei giudici solo alla legge. (Legge regione siciliana 31 maggio 1994, n. 17, art. 5, comma 3). (Cost., art. 101, comma 2). (099C0295) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 7-4-1999)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 187-78/1992
proposto dal Crupi Paolo, elettivamente domiciliato in Palermo,
piazza Amendola n. 43, presso lo studio dell'avv. T. Raimondo,
rappresentato e difeso dall'avv. Franco Lupo per mandato a margine
del ricorso;
Contro la Soprintendenza ai Beni culturali ed ambientali di
Palermo, in persona del soprintendente pro-tempore rappresentato e
difeso per legge dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo,
domiciliataria; ed il comune di Isnello, in persona del sindaco
pro-tempore, elettivamente domiciliato in Palermo, via Sammartino n.
55, presso lo studio dell'avv. Salvatore Sangiorgi Paratore, che lo
rappresenta e difende per mandato a margine della memoria di
costituzione; per l'annullamento del parere parzialmente negativo
espresso dalla Soprintendenza ai Beni culturali ed ambientali di
Palermo in ordine alla istanza di sanatoria di un edificio in
territorio del comune di Isnello; dell'ingiunzione di demolizione n.
31/91 del 22 novembre 1991 del sindaco di Isnello;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'avvocatura dello
Stato per l'Amministrazione regionale intimata e dell'avv. S.
Sangiorgi Paratore per l'Amministrazione comunale;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Designato relatore alla pubblica udienza del 26 giugno 1998 il
consigliere Cosimo Di Paola;
Uditi l'avv. F. Lupo per il ricorrente, l'avvocato dello Stato
Nicola Maisano per l'Amministrazione regionale e l'avv. A. Sangiorgi,
in sostituzione dell'avv. S. Sangiorgi Paratore per l'Amministrazione
comunale intimata;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F a t t o
Con ricorso notificato l'11-13 gennaio 1992, e depositato il
successivo 16 gennaio, il ricorrente esponeva di essere proprietario
di un edificio nel comune di Isnello, realizzato in assenza della
concessione edile in epoca anteriore alla pubblicazione del decreto
assessoriale di imposizione del vincolo paesaggistico sull'area, e di
aver proposto per lo stesso istanza di condono edilizio; impugnava il
parere parzialmente negativo reso dalla Soprintendenza di Palermo e
l'ordinanza di demolizione adottata in conseguenza dal sindaco del
comune di Isnello. Deduceva le seguenti censure:
1) violazione e falsa applicazione degli artt. 23 e 26 l.r. n.
37/1985; eccesso di potere per irrazionalità manifesta.
La circostanza della sopravvenienza del vincolo rispetto all'epoca
di realizzazione dell'opera abusiva ne consentirebbe la sanatoria,
indipendentemente dal vincolo stesso;
2) eccesso di potere per travisamento del fatto, illogicità e
contraddittorietà.
La Soprintendenza non poteva negare il parere favorevole in
relazione alla situazione della zona, ove sorgono numerosi altri
edifici di ben maggiore volumetria rispetto a quello del ricorrente.
3) illegittimità derivata.
Dalla illegittimità del parere negativo della Soprintendenza
discende quella dell'ordinanza sindacale.
4) violazione e falsa applicazione dell'art. 35, legge n. 47/1985
(nel testo di cui all'art. 26, l.r. n. 37/1985) in combinato disposto
con gli artt. 38 e 44 della stessa legge.
L'Amministrazione comunale non poteva comunque adottare alcun
provvedimento sanzionatorio senza aver prima esitato la istanza di
condono.
Resisteva l'Amministrazione regionale la quale esponeva che sin dal
1985 il ricorrente era stato destinatario di provvedimenti di
sospensione dei lavori da parte del comune e della stessa
Soprintendenza e deduce comunque la rilevanza del vincolo
paesaggistico, se pure imposto successivamente alla data di
realizzazione delle opere, e comunque la correttezza del parere reso
sull'istanza di condono.
Si costituiva altresì il comune di Isnello deducendo
l'infondatezza del gravame.
Alla camera di consiglio del 27 febbraio 1992 l'istanza di
sospensione del provvedimento impugnato veniva accolta.
Con decisione interlocutoria n. 426/93 del 5 maggio 1993 veniva
disposta l'acquisizione di atti ritenuti necessari ai fini del
decidere.
Con memoria depositata il 14 febbraio 1998 il procuratore del
ricorrente eccepiva l'illegittimità costituzionale dell'art. 5,
comma 3, della l.r. 31 maggio 1994, n. 17 - di interpretazione
autentica dell'art. 23, comma 10, della l.r. 10 agosto 1985, n. 37 -
per contrasto con l'art. 3 della Costituzione, in riferimento agli
artt. 9, comma 2, 42, 116 e 117 della Costituzione.
Alla pubblica udienza del 26 giugno 1998 i procuratori delle parti
chiedevano porsi il ricorso in decisione, insistendo nelle rispettive
conclusioni.
D i r i t t o
1. - Col primo motivo di censura si deduce violazione e falsa
applicazione degli artt. 23 e 26 della l.r. 10 agosto 1985, n. 37 ed
eccesso di potere per irrazionalità manifesta.
Si sostiene che sarebbe suscettibile di sanatoria l'immobile del
ricorrente, poichè all'epoca in cui fu realizzato non era stato
ancora imposto il vincolo paesaggistico nella zona in cui esso
insiste.
Deve osservarsi, al riguardo, che il comma 10 del citato art. 23
dispone "Per le costruzioni che ricadono in zone vincolate da leggi
statali e regionali per la tutela di interessi storici, artistici,
architettonici, archeologici, paesistici ..., le concessioni in
sanatoria sono subordinate al nulla-osta rilasciato dagli enti di
tutela sempre che il vincolo posto antecedentemento all'esecuzione
delle opere, non comporti inedificabilità e le costruzioni non
costituiscano grave pregiudizio per la tutela medesima".
Nelle more del giudizio è intervenuta la l.r. 31 maggio 1994, n.
17, che all'art. 5, comma 3, ha dettato l'interpretazione autentica
della surriferita norma, stabilendo che "Il nulla-osta dell'autorità
preposta alla gestione del vincolo è richiesto, ai fin della
concessione in sanatoria, anche quando il vincolo sia stato apposto
successivamente all'ultimazione dell'opera abusiva".
Tale nuova disposizione toglie ogni pregio giuridico alla censura
in esame, dal momento che diviene irrilevante, ai fini della
sanatoria edilizia, l'addotta circostanza (sufficientemente provata
in atti) circa l'avvenuta esecuzione del fabbricato abusivo prima
dell'apposizione del vincolo paesaggistico in questione (il vincolo
è stato apposto con D.A. 17 maggio 1989, pubblicato nella G.U.R.S.
n. 42 del 2 settembre 1989, l'immobile abusivo risultava eseguito
alla data del 3 maggio 1985 - v. verb. polizia municipale in atti).
Consapevole di ciò, il difensore del ricorrente ha sollevato
questione di legittimità costituzionale della sopravvenuta norma,
per violazione dell'art. 3 della Costituzione, in riferimento agli
artt. 9, comma 2, 42, 116 e 117 della Costituzione.
La questione è rilevante e non manifestamente infondata, non però
sotto i citati profili, bensì - come avanti si vedrà - con
riferimento al parametro costituzionale rilevato d'ufficio dal
collegio.
2. - La rilevanza della questione discende dal fatto che i restanti
motivi di censura dedotti sono infondati.
2.1. - Col secondo di essi, invero, viene denunciato eccesso di
potere per travisamento del fatto, per violazione dei precetti di
logica e per contraddittorietà.
Il fabbricato del Crupi, diversamente da quanto afferma la
Soprintendenza, non arrecherebbe disturbo alla veduta del paesaggio
naturale, in quanto ubicato alla periferia del paese e sovrastato da
"un enorme edificio scolastico...".
La Soprintendenza, viceversa, ha formulato un giudizio estetico
negativo del fabbricato (costituito da ben cinque piani n.d.e.) nei
seguenti inequivoci termini "la composizione della vallata viene
brutalmente offesa dal fabbricato in oggetto ... realizzato senza
tenere conto delle tipologie costruttive dei dintorni, apparendo
completamente estraneo alle locali tradizioni".
Orbene, tale valutazione "costituisce tipica espressione di
discrezionalità tecnica che, secondo pacifica giurisprudenza, non è
sindacabile in sede di giudizio di legittimità, se non sotto il
profilo della manifesta arbitrarietà. Il che non risulta affatto
dimostrato nel caso in esame.
2.2. - Il terzo motivo di gravame va senz'altro disatteso.
Siccome non sussiste - come si è appena visto - la lamentata
illegittimità del parere negativo della Soprintendenza, non può
inferirsene l'illegittimità derivata dell'impugnato ordine di
demolizione.
2.3. - Il quarto motivo, infine, con cui si deduce violazione e
falsa applicazione degli artt. 35, 38 e 44 della legge n. 47/1985, è
anch'esso infondato.
Il ricorrente invoca l'indirizzo giurisprudenziale secondo cui
qualora sia pendente domanda di sanatoria edilizia, il sindaco ha
l'obbligo di una specifica pronuncia su di essa, senza che possa
frattanto adottare alcun provvedimento sanzionatorio a carico del
commesso abuso edilizio (cfr., fra le tante, Cons. Stato, V Sez., 7
novembre 1990, n. 770, V Sez., 26 giugno 1992, n. 581, e Csi. 28
febbraio 1995, n. 58).
Siffatta giurisprudenza, tuttavia, non può essere invocata nel
caso in esame.
L'impugnata ordinanza di demolizione, invero, non attiene ad una
autonoma determinazione del sindaco - che in tal caso sarebbe
risultata adottata in spregio al dovere di previamente decidere sulla
richiesta di sanatoria - bensì si configura come un provvedimento
dovuto, conseguenziale al parere negativo ed alla parziale
demolizione del fabbricato, disposti dalla Soprintendenza. Il che,
peraltro, chiaramente si evince dalle premesse dell'ordinanza
medesima.
Si consideri, d'altra parte, che la disposizione dell'art. 44,
legge n. 47/85, secondo cui in attesa della definizione delle domande
di condono per gli abusi edilizi consumati sono sospesi i relativi
provvedimenti amministrativi sanzionatori, non si riferisce ai
procedimenti concernenti gli illeciti paesistici ed alla irrogazione
ed applicazione delle relative sanzioni, in quanto tali illeciti non
sono presi in considerazione dalla citata legge n. 47/1985 per
disporre la sanatoria, ma solo per configurarli come cause ostative
della sanatoria del diverso illecito edilizio (Cons. Stato, Sez. VI,
31 maggio 1990, n. 551).
Ed ancora, si tenga conto del fatto che rientra nei poteri
dell'Amministrazione competente, oltre che del giudice adito,
verificare l'astratta riconducibilità dell'opera oggetto della
domanda di condono tra quelle suscettibili di sanatoria, escludendosi
ogni conseguente automaticità dell'effetto sospensivo previsto
dall'art. 44 sopra citato, in relazione ad opere edilizie certamente
non sanabili (Cons. Stato Seze V, 4 ottobre 1994, n. 1100).
Dal che discende, quale ulteriore corollario, che il sindaco non è
tenuto a pronunciarsi sulla domanda di condono qualora, come nella
specie, risulti evidente la non sanabilità delle opere, stante il
parere negativo espresso al riguardo dalla Soprintendenza.
I motivi di gravame dedotti sono dunque tutti infondati, sicchè
dall'esito del giudizio della Corte costituzionale - sulla questione
di illegittimità costituzionale (come appresso individuata dal
collegio) - consegue l'accoglimento o la reiezione del ricorso.
Donde la rilevanza della questione medesima.
3. - Circa la non manifesta infondatezza della questione si rileva
quanto segue.
3.1. - Il ricorrente denuncia l'illegittimità costituzionale della
norma in questione per contrasto:
con l'art. 3 della Costituzione in riferimento all'art. 9, comma
2, e all'art. 42 della Costituzione, in quanto essa darebbe luogo ad
una "irragionevole equiparazione di situazioni non omogenee":
sarebbero trattati allo stesso modo, il proprietario che edifica in
violazione dell'art. 7, legge n. 1497/1939, quando cioè già esiste
un vincolo paesaggistico, e colui che invece fabbrica sul proprio
fondo, prima dell'apposizione del regime vincolistico;
con l'art. 3 in relazione all'art. 9, comma 2, e 42 della
Costituzione e con riferimento agli artt. 116 e 117 della
Costituzione, "sotto il profilo della disuguaglianza manifesta fra
casi eguali" la sanabilità delle opere potrebbe in concreto
dipendere, nell'ipotesi di vincolo imposto successivamente
all'edificazione di esse, dalla sollecitudine con cui le
amministrazioni definiscono le istanze di condono;
con l'art. 3 della Costituzione, con riferimento agli artt. 9,
comma 2, 42, 116, 117 della Costituzione, "sotto l'ulteriore profilo
dell'irragionevolezza, dell'incoerenza e della contraddittorieta'":
la norma limita l'irretroattività dei suoi effetti all'applicazione
delle sanzioni pecuniarie discendenti dalla violazione del vincolo,
mentre "fa retroagire le sanzioni mortali ... quelle di natura
ripristinatoria".
Così prospettata, la questione di illegittimità costituzionale
deve ritenersi manifestamente infondata.
Ed invero, tutti e tre i profili di censura suddetti mostrano di
ignorare quale è l'effettiva ratio della norma in esame.
Questa, nel subordinare nal parere dell'Amministrazione preposta
alla tutela del vincolo l'esito della domanda di sanatoria edilizia,
indubbiamente persegue la finalità di consentire la valutazione
della situazione edilizia - per la quale è stata proposta domanda di
sanatoria - allo scopo di accertare se la costruzione stessa, (a
prescindere che sia) precedente o successiva all'imposizione del
vincolo, non comprometta in maniera definitiva valori corrispondenti
ad interessi pubblici primari - culturali, ambientali o (come nella
specie) paesaggistici - tutelati dal regime vincolistico.
La norma realizza, all'evidenza, una sorta di difesa avanzata, e
quindi più incisiva ed efficace, dell'ambiente, in quelle zone di
particolare pregio estetico, meritevoli, come tali di essere
salvaguardate da possibili interventi edilizi pregiudizievoli, tenuto
soprattutto conto della notoria diffusione del fenomeno
dell'abusivismo edilizio in Sicilia.
Valutata in tale ottica, la norma regionale in esame non esorbita
dall'ambito della discrezionalità riservata al legislatore ed è
certamente rispettosa del principio di uguaglianza e ragionevolezza
di cui all'art. 3 della Costituzione.
3.2. - Ritiene piuttosto il collegio che l'art. 5, comma 3, della
l.r. 31 maggio 1994, n. 17, pur qualificandosi norma interpretativa,
incide profondamente sul dato testuale della norma interpretata,
ampliandone l'ambito temporale di operatività, con la conseguenza
che, per la sua natura interpretativa, in realtà solo apparente,
vincola l'interpretazione del giudice, incompatibilmente con l'art.
101, secondo comma, della Costituzione.
Ed invero, secondo una costante giurisprudenza costituzionale (cfr.
da ultimo, le sent.ze n. 233 del 1988 e n. 155 del 1990 ) va
riconosciuto carattere interpretativo soltanto a quelle leggi o a
quelle disposizioni che, riferendosi e saldandosi con altre
disposizioni (quelle interpretate), intervengono esclusivamente sul
significato normativo di queste ultime (senza perciò intaccarne o
integrarne il dato testuale), chiarendone o esplicitandone il senso
(ove considerato oscuro) ovvero escludendone o enucleandone uno dei
sensi ritenuti possibili, al fine, in ogni caso, di imporre
all'interprete un determinato significato normativo della
disposizione interpretata.
La norma suddetta, viceversa, anzichè desumere, enucleare o
escludere un qualche significato già insito nella disposizione
"interpretata", interviene sul testo legislativo, aggiungendo una
diversa disposizione.
Ed invero, mentre l'art. 23, comma 10, l.r. 10 agosto 1985, n. 37,
prevedeva che ... "le concessioni in sanatoria sono subordinate al
nulla-osta rilasciato dagli enti di tutela sempre che il vincolo,
posto antecedentemente all'esecuzione delle opere ...", la norma
"interpretativa" in esame stabilisce invece che "Il nulla-osta
dell'autorità preposta alla gestione del vincolo è richiesto, ai
fini della concessione in sanatoria, anche quando il vincolo sia
stato apposto successivamente all'ultimazione dell'opera abusiva".
Si tratta di una innovazione che incide in modo sostanziale sulla
precedente disciplina normativa, poichè introduce una previsione
certamente non desumibile dal testo "interpretato", nel quale si fa
espresso riferimento alla preesistenza del vincolo: il nulla-osta
agli enti di tutela va richiesto, qualora il vincolo sia stato
apposto in epoca antecedente all'esecuzione del fabbricato da sanare.
In tal modo, l'originaria norma regionale faceva corretta
applicazione di un principio generale del nostro ordinamento, quello
cioè della irretroattività (art. 11 preleggi) che, se pur non
elevato, fuori della materia penale, a dignità costituzionale (art.
25, secondo comma, della Costituzione), rappresenta pur sempre una
regola essenziale del sistema a cui, salva una effettiva causa
giustificatrice, il legislatore deve ragionevolmente attenersi, in
quanto la certezza dei rapporti preteriti costituisce un indubbio
cardine della civile convivenza e della tranquillità dei cittadini
(cfr. sent. Corte costituzione n. 155/90 cit.).
Si sarebbe potuto considerare effettivamente interpretativa la
norma in questione nel caso in cui si fosse ad esempio limitata a
chiarire che nell'espressione "vincolo posto antecedentemente
all'esecuzione delle opere", quest'ultima locuzione avrebbe dovuto
intendersi come "ultimazione dell'opera abusiva".
Essa invece ha attribuito al regime vincolistico una efficacia
temporale retroattiva: il nulla-osta agli enti di tutela deve essere
richiesto "anche quando il vincolo sia stato apposto successivamente
all'ultimazione nell'opera abusiva".
Con ciò il legislatore regionale ha mirato a conseguire quella
più incisiva difesa dell'ambiente, di cui si è detto sopra,
esorbitando però, in modo palese, dall'ambito di una interpretazione
autentica della norma.
Alla luce di quanto sopra esposto, l'art. 5, comma 3, l.r. 31
maggio 1994, n. 17, appare in contrasto con l'art. 101 della
Costituzione. Sicchè, attesa la rilevanza della questione di
legittimità costituzionale, ai fini della decisione del ricorso in
epigrafe, deve disporsi la sospensione del presente giudizio,
rimettendo gli atti alla Corte costituzionale per la risoluzione
della questione medesima, così come è previsto dall'art. 23,
secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87.

P. Q. M.
Dichiara rilevante per la definizione del presente giudizio e non
manifestamente infondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di costituzionalità dell'art. 5, comma 3, l.r. 31 maggio
1994, n. 17, per violazione dell'art. 101, secondo comma della
Costituzione;
Sospende il giudizio in corso e ordina la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale;
Ordina alla segreteria di provvedere alla notificazione della
presente ordinanza alle parti in causa ed al Presidente dei Consiglio
dei Ministri ed alla comunicazione della stessa ai Presidenti delle
due Camere del Parlamento.
Così deciso in Palermo, nella camera di consiglio del 26 giugno
1998.
Il presidente: Castiglione
Il consigliere estensore: Di Paola
99C0295