1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 11-3-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 15 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 11 febbraio 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'11 febbraio 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Polizia mortuaria - Norme della Regione Calabria - Interpretazione autentica dell'art. 8, comma 2, della legge regionale n. 48 del 2019 (Disposizioni in materia funeraria e polizia mortuaria) relativo ai requisiti dell'impresa funebre e dei soggetti ad essa collegati - Interpretazione secondo la quale gli accordi, con altre imprese funebri certificate, per l'ottenimento dei requisiti devono, a pena di nullita', essere realizzati stabilmente e non in modo temporaneo, sotto la forma del consorzio, di societa' consortili o di altra forma di societa' di persone o capitali. - Legge della Regione Calabria 5 dicembre 2019, n. 53 ("Interpretazione autentica dell'art. 8, comma 2 della legge regionale 29 novembre 2019, n. 48 (Disposizioni in materia funeraria e polizia mortuaria)"), art. 1. (20C00044) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 11-3-2020)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui
uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Calabria, in persona del presidente della
giunta pro tempore, per la declaratoria di incostituzionalità
dell'art. 1 della legge regionale n. 53 del 5 dicembre 2019,
pubblicata nel B.U.R. n. 135 del 5 dicembre 2019, avente ad oggetto
«Interpretazione autentica dell'art. 8, comma 2, della legge
regionale 29 novembre 2019 n. 48 (disposizioni in materia funeraria e
di polizia mortuaria)», giusta delibera del Consiglio dei ministri 29
gennaio 2020.
La legge della Regione Calabria n. 53 del 5 dicembre 2019,
recante «Interpretazione autentica dell'art. 8, comma 2 della legge
regionale 29 novembre 2019, n. 48 (disposizioni in materia funeraria
e di polizia mortuaria)», presenta profili d'illegittimità
costituzionale con riferimento all'art. 1, per violazione degli
articoli 41 e 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, nei
termini che si passa ad esporre.
1. Si premette che la legge n. 48 del 2019, interpretata dalla
legge reg. n. 53/2019, ha riproposto disposizioni in materia
funeraria e di polizia mortuaria che erano già contenute nella legge
regionale della Calabria n. 22 del 26 giugno 2018 (recante la
medesima rubrica «Disposizioni in materia funeraria e di polizia
mortuaria»), e per le quali il Consiglio dei ministri, nella riunione
dell'8 agosto 2018, aveva deliberato l'impugnativa dinanzi alla Corte
costituzionale.
Tale legge è stata successivamente interamente abrogata dalla
legge regionale 30 aprile 2019, n. 7, inducendo il Governo a
rinunciare al ricorso (con delibera del Consiglio dei ministri del 19
giugno 2019).
2. La legge n. 48/2019 è stata impugnata dinanzi alla Corte
costituzionale dalla Presidenza del Consiglio con ricorso notificato
in data 28 gennaio 2010 e regolarmente depositato, per la rinnovata
violazione dell'art. 117, comma 2, lettere e-l-m) Cost.
Anche per la legge n. 53/2019 oggetto del presente ricorso, si
ripropongono le criticità già enunziate avverso la legge n.
48/2019, prima fra tutte l'invasione della sfera di esclusiva
competenza statale, come è reso evidente dal fatto che la legge
principale e quella di sua interpretazione autentica ricalcano, in
parte, il disegno di legge Atto Senato n. 2492 - Disciplina delle
attività nel settore funerario e disposizioni in materia di
dispersione e conservazione delle ceneri - presentato in data 21
luglio 2016 (ed il cui ultimo esame risale al mese di ottobre del
2017) e che dovrà costituire il perimetro (statale) all'interno del
quale le regioni saranno chiamate a svolgere «compiti di
programmazione, indirizzo, coordinamento e controllo» (art. 3 del
disegno di legge n. 2492).
La cornice normativa statale di riferimento nella materia in
esame è completa ed esaustiva, come costituita da:
a) regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, «Approvazione del
testo unico delle leggi sanitarie.» (art. 343);
b) codice civile (disposizioni concernenti gli atti di
disposizione del proprio corpo, ex art. 5; testamento, art. 587 e
segg.);
c) decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1990,
n. 285, «Approvazione del regolamento di polizia mortuaria.»
(articoli 78-81);
d) legge 30 marzo 2001, n. 130, recante «Disposizioni in
materia di cremazione e dispersioni delle ceneri.» (art. 3).
A queste fonti non si può sovrapporre un intervento legislativo
regionale, neppure in caso di (presunta) inerzia del legislatore
statale, sia in considerazione dell'esistenza di una disciplina
completa del settore sia per le ragioni esposte dal Consiglio di
Stato con parere reso nell'Adunanza della Sezione Prima del 29
ottobre 2003, n. 2957:
«(omissis) Si premette che la legge 30 marzo 2001, n. 130,
recante disposizioni in materia di cremazione e dispersione delle
ceneri, non è una legge delega, come tale inapplicabile in carenza
di esercizio della delega, ma una legge ordinaria, diretta ad
innovare la normativa vigente in materia di cremazione e in
particolare il regolamento di polizia mortuaria approvato con decreto
del Presidente della Repubblica 10 settembre 1990, n. 285. È bensì
vero che a tale scopo la legge si affida alla emanazione di un
successivo regolamento per dare piena attuazione ai principi e alle
regole dettate dall'art. 3 della stessa legge, ma non è sostenibile
che, decorso ormai ampiamente il termine stabilito di sei mesi dalla
data di entrata in vigore, la mancata emanazione del regolamento
privi la legge di qualsiasi efficacia, specialmente in ordine alla
normativa preesistente di rango secondario. Le disposizioni
legislative di mero principio costituiscono comunque criterio
interpretativo delle norme previgenti e quelle alle quali può
riconoscersi efficacia precettiva per compiutezza di disciplina (self
executing) devono ritenersi senz'altro applicabili.».
4. Ciò premesso, l'art. 1 della legge in esame, al fine di
chiarire la portata di tale ultima previsione, dispone che: «Il comma
2 dell'art. 8 (Requisiti dell'impresa funebre e dei soggetti ad essa
collegati) della legge regionale 29 novembre 2019, n. 48
(Disposizioni in materia funeraria e di polizia mortuaria) va
interpretato sottintendendo che gli accordi previsti nel suddetto
comma, devono, a pena di nullità, essere realizzati stabilmente e
non in modo temporaneo, sotto la forma del consorzio, di società
consortili o di altra forma di società di persone o capitali, nelle
forme previste e regolamentate dal Codice civile e dalle norme
vigenti in materia di commercio».
Tale norma regionale che, nel fornire l'interpretazione autentica
del secondo comma dell'art. 8, prevede, a pena di nullità, la
stabilità dell'accordo posto in essere per l'esercizio
dell'attività di impresa funebre, si pone in contrasto con il
principio del libero accesso al mercato, materia demandata alla
legislazione esclusiva statale dall'art. 117, secondo comma, lettera
e), della Costituzione, sia con il principio di libertà
dell'iniziativa economica privata, in violazione dell'art. 41 della
Costituzione.
L'illegittimità della norma in esame trova conferma in quanto
stabilito dall'Autorità garante per la concorrenza ed il mercato con
il parere AS 1153 del 6 novembre 2014 - reso in ordine alla legge
regionale della Campania n. 12/2001, recante «Codice delle attività
e delle imprese funebri», come modificata dalla legge regionale 25
luglio 2013, n. 7 - alla stregua del quale «l'imposizione di un
rapporto di lavoro continuativo del lavoratore costituisce un vincolo
organizzativo rigido, suscettibile di restringere indebitamente
l'accesso al mercato».
La norma interpretativa, infatti, restringe indebitamente il
libero accesso al mercato funebre, creando un vincolo illegittimo dal
quale consegue la violazione del principio di libera concorrenza,
materia demandata alla legislazione esclusiva statale dall'art. 117,
secondo comma, lettera e), della Costituzione, secondo i principi
dettati dalla stessa Corte costituzionale in occasione di pronunzie
su altre leggi regionali che introducevano restrizioni, anche
indirette, a quel principio: si vedano le sentenze n. 59/2017 (sui
criteri di determinazione dei canoni di concessione) e n. 98/2017
(sugli orari di apertura degli esercizi commerciali) nonchè, per
affermazioni di carattere generale, la sentenza della Corte
costituzionale, 13 gennaio 2004, n. 14: «L'inclusione della
competenza statale in materia di tutela della concorrenza nella
lettera e) dall'art. 117, 2° comma, Cost., evidenzia l'intendimento
del legislatore costituzionale di unificare in capo allo stato
strumenti di politica economica che attengono allo sviluppo
dell'intero paese; strumenti che, in definitiva, esprimono un
carattere unitario e, interpretati gli uni per mezzo degli altri,
risultano tutti finalizzati ad equilibrare il volume di risorse
finanziarie inserite nel circuito economico».
Anche recentemente, dichiarando l'illegittimità costituzionale
di una normativa regionale che imponeva indebitamente vincoli al
libero esercizio dell'attività privata, la Corte costituzionale (con
sentenza 11 gennaio 2019 n. 5, in termini con la precedente sentenza
n. 30 del 2016) ha ribadito che il vincolo imposto dalla legge
regionale: «incide negativamente sul livello di tutela della
concorrenza fissato dalla legge statale. Per quanto di contenuto in
sè non irragionevole, la disposizione eccede dunque l'ambito
costituzionalmente definito della potestà legislativa regionale».
Sempre in materia di tutela del principio della libera
concorrenza e della libera attività economica privata, citiamo ad
ulteriore sostegno delle nostre eccezioni:
Corte costituzionale 26 marzo 2015, n. 47, che ha dichiarato
incostituzionale l'art. 14 legge regionale Piemonte 3 agosto 2004, n.
19, nella parte in cui imponeva ai proprietari ed ai gestori degli
impianti di telecomunicazione e radiodiffusione il pagamento di spese
per attività istruttorie per il rilascio delle autorizzazioni
all'installazione e modifica di impianti fissi;
Corte costituzionale 11 giugno 2014, n. 165, che ha
dichiarato, tra l'altro, incostituzionali gli art. 20 legge regionale
Toscana 28 settembre 2012 n. 52 e 6 legge regionale Toscana 5 aprile
2013 n. 13, nella parte in cui assumevano la distanza minima tra gli
esercizi commerciali quale elemento qualificante delle «strutture di
vendita in forma aggregata», 18 legge regionale Toscana n. 13/13,
nella parte in cui imponeva il funzionamento contestuale delle
modalità «servito» e delle modalità «self-service» durante l'orario
di apertura dell'impianto di distribuzione del carburante, 5, 2°
comma, legge regionale Toscana n. 13/13, nella parte in cui esigeva
che gli esercizi commerciali di vendita in outlet esponessero il solo
prezzo finale di vendita;
Corte costituzionale 14 marzo 2014, n. 49, che ha dichiarato
incostituzionale l'art. 16 legge regionale Veneto 31 dicembre 2012,
n. 55, nella parte in cui, con riguardo all'esercizio del commercio
in forma itinerante sulle aree demaniali marittime, stabiliva che
ciascun operatore non potesse essere titolare di nulla osta in più
di un comune;
Corte costituzionale, 15 maggio 2014, n. 125, che ha
dichiarato incostituzionale l'art. 9 legge regionale Umbria 6 maggio
2013, n. 10, nella parte in cui attribuisce la qualifica di «polo
commerciale» ad esercizi commerciali per il solo fatto che questi
siano adiacenti o vicini e a prescindere dalla volontà degli
esercenti di unirsi in un polo commerciale e di conseguenza sottopone
anche gli esercizi di vicinato alla complessa procedura
autorizzatoria prevista per le grandi strutture di vendita o per le
medie strutture superiori di tipologia M3 ed introduce nuovamente dei
vincoli anche in relazione al rispetto di distanze minime
obbligatorie tra attività commerciali appartenenti alla medesima
tipologia di esercizio.
Tanto premesso e considerato, richiamate le argomentazioni
esposte nel menzionato ricorso del 28 gennaio 2020, cui il presente
chiediamo venga riunito, giusta delibera del Consiglio dei ministri
in data 29 gennaio 2020.

P.Q.M.

Si chiede che la Corte costituzionale adita voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione
Calabria n. 53 del 5 dicembre 2019, recante «Interpretazione
autentica dell'art. 8, comma 2 della legge regionale 29 novembre
2019, n. 48 (disposizioni in materia funeraria e di polizia
mortuaria)», per violazione dell'art. 41 e dell'art. 117, comma 2,
lettera e) della Costituzione.
Si produrrà copia della delibera del Consiglio dei ministri.
Roma, 3 febbraio 2020

L'Avvocato dello Stato: Albenzio