1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 6-7-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 746 SENTENZA 20 - 30 giugno 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regioni a statuto ordinario - Marche - Sanita' pubblica - Centri abitati - Uso dei fitofarmaci - Divieto - Non fondatezza (088C1081) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 6-7-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge regionale
approvata il 29 luglio 1986 e riapprovata il 2 dicembre 1986, avente
ad oggetto: "Divieto dell'uso dei fitofarmaci nei centri abitati",
promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,
notificato il 20 dicembre 1986, depositato in cancelleria il 30
dicembre 1986 successivo ed iscritto al n. 31 del registro ricorsi
1986;
Visti gli atti di costituzione dell'Avvocato dello Stato Sergio
Laporta e degli avvocati Alberto Predieri e Gabriele Galvani;
Udito nell'udienza pubblica del 10 maggio 1988 il Giudice relatore
Mauro Ferri;
Uditi l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta, per il ricorrente, e
l'avv. Fabio Lorenzoni per la Regione;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso del 20 dicembre 86 il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura Generale dello Stato, ha
impugnato la legge della Regione Marche approvata il 29 luglio 86 e
riapprovata senza modificazioni il 2 dicembre 1986 ("Divieto dell'uso
dei fitofarmaci nei centri abitati"), affermandone il contrasto con
l'art. 117 Cost.
2. - Ad avviso del Governo la disciplina regionale risulterebbe
lesiva della competenza legislativa riservata allo Stato, ex art. 6,
lett. c), della legge 23 dicembre 78 n. 833, in materia di
commercializzazione, e connesso impiego, dei presi'di sanitari e dei
prodotti assimilati.
Già in base alla disciplina previgente all'emanazione della l. n.
833 del 1978, sostiene l'Avvocatura, erano sottoposti ad
autorizzazione la produzione ed il commercio dei presi'di
medico-chirurgici nonchè degli altri prodotti (fra i quali
insetticidi e disinfestanti) inclusi nell'elenco allegato al R.D. 6
dicembre 1928 n. 3112 e succ. modif. La legge istitutiva del Servizio
Sanitario Nazionale avrebbe poi mantenuto l'identico criterio
all'art. 6 lett. c), la cui portata trova integrazione nella
successiva lett. i) della norma, riservando in pari tempo allo Stato
le funzioni amministrative in materia, da ritenere estese agli
antiparassitari e fitofarmaci, non solo con riguardo all'ampia
locuzione normativa (riferita genericamente ai presi'di sanitari ed
ai "prodotti assimilati anche per uso veterinario"), ma anche con
riguardo ai precedenti legislativi prima richiamati.
3. - Prosegue il ricorrente affermando che, pur apparendo
testualmente limitata al "commercio" di siffatti prodotti, la riserva
di competenza a favore dello Stato non potrebbe non comprendere la
fase dell'impiego od utilizzazione dei fitofarmaci, rappresentando -
questa - il naturale e logico sbocco di quella precedente,
preordinata all'acquisizione del bene da parte del consumatore
finale. In tal senso indurrebbe l'argomento fornito - sul piano
dell'interpretazione sistematica - dal significativo accostamento tra
"commercio" ed "impiego" figurante nel già citato art. 6, lett. i),
della legge n. 833 del 1978: il che autorizzerebbe, in presenza d'una
identica ratio legis, a ritenere che nel caso in esame - di cui alla
lettera c) della stessa norma - il legislatore minus dixit quam
voluit.
In conclusione, la legge impugnata, proponen- dosi in via di
principio il divieto d'uso dei fitofarmaci e demandando all'Autorità
comunale la possibilità di derogarvi con determinazione delle
modalità e dei limiti d'impiego dei prodotti, risulterebbe lesiva
della sfera d'attribuzioni statali in quanto ogni limitazione all'uso
del prodotto verrebbe a confliggere con le valutazioni che in
proposito i competenti organi dello Stato dovessero adottare, in
ipotesi anche nel senso dell'assoluto divieto.
4. - Si è costituita in giudizio la Regione Marche rilevando in
primo luogo che, ai sensi dell'art. 27, primo comma lett. c) d.P.R.
n. 616 del 1977, appartiene alla competenza regionale la salvaguardia
della salubrità, dell'igiene e della sicurezza in ambienti di vita e
di lavoro. La legge in esame è stata quindi approvata in forza di
detta competenza, funzionalmente collegata a quelle, nelle stesse
materie, indicate dagli artt. 66 del d.P.R. n. 616 del 1977 e 1 del
d.P.R. n. 11 del 1972.
La difesa della Regione osserva inoltre che la lettura dell'art. 6
della l. n. 833 del 1978, sulla quale il Governo fonda le sue
censure, è contraddetta dallo stesso tenore letterale della norma
che, nella sua analiticità, ben distingue le funzioni concernenti il
commercio da quelle concernenti l'impiego: mentre all'art. 6 lett. c)
si parla di solo commercio, nella successiva lett. i) si parla di
commercio ed impiego, così come nella lett. e), e nel seguente art.
7 lett. e). Se quindi il legislatore ha usato specificamente tali
termini non vi è margine interpretativo per sostenere che una norma
relativa alla produzione ed al commercio di un prodotto ne disciplini
anche necessariamente l'utilizzazione e l'impiego.
In prossimità dell'udienza la Regione Marche ha depositato una
memoria integrativa con la quale illustra ulteriormente le ragioni a
difesa della legge impugnata ed insiste per il rigetto del ricorso
del Governo.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimità costituzionale sottoposta al
giudizio di questa Corte investe la legge della Regione Marche
approvata il 29 luglio 1986 e riapprovata il 2 dicembre 1986, avente
per oggetto il divieto dell'uso dei fitofarmaci nei centri abitati.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ricorrente denuncia la
violazione dell'art. 117 Cost. sostenendo che il divieto d'uso dei
"fitofarmaci che vengono impiegati per prevenire i danni causati alle
specie vegetali da insetti o altri parassiti" (art. 1 della legge
impugnata) costituirebbe una lesione della competenza legislativa
riservata allo Stato in materia di commercializzazione e connesso
impiego dei presi'di sanitari e dei prodotti assimilati (art. 6,
lett. c, l. 23 dicembre 1978, n. 833).
2. - La questione non è fondata.
L'Avvocatura dello Stato afferma nel ricorso che "la citata
disposizione della legge n. 833 del 1978, certamente riferita anche
ai fitofarmaci, pur apparendo testualmente limitata al "commercio",
non potrebbe "non comprendere la fase dell'impiego od utilizzazione"
dei prodotti, "rappresentando - questa - il naturale e logico sbocco
di quella precedente, preordinata all'acquisizione del bene da parte
del consumatore finale". Tale interpretazione - sempre secondo
l'Avvocatura - sarebbe confortata dalla lettura della successiva
lett. i) dell'art. 6, dove, in presenza di un'identica ratio legis,
il termine "impiego" è espressamente collegato a quello di
"commercio".
Ne conseguirebbe un attentato alla sfera d'attribuzioni statali
giacchè se è lo Stato competente ad autorizzare produzione,
commercio e impiego dei fitofarmaci, la Regione Marche non potrebbe
con la legge denunciata disporne "in via di principio" il divieto
d'uso demandando eventuali deroghe, con determinate modalità e
limiti, all'autorità comumale.
La difesa della Regione contesta la tesi dell'Avvocatura
affermando fra l'altro che proprio dal confronto fra la lett. c) e la
lett. i) del citato art. 6 apparirebbe arbitraria l'estensione della
competenza in ordine alla produzione ed al commercio dei fitofarmaci
anche all'impiego degli stessi. In buona sostanza mentre la
Presidenza del Consiglio ritiene che nel caso in esame il legislatore
minus dixit quam voluit, la Regione si attiene al brocardo lex ubi
voluit dixit.
3. - Non è però questo il punto da chiarire. Invero,
prescindendo del tutto dal significato da attribuire al confronto fra
la formulazione della lett. c) con quella della lettera i) della
norma in esame, valutata, come si è visto, in modo antitetico dalle
parti, sembra difficile sostenere che, proprio da un punto di vista
logico-sistematico, la riserva di competenza per il commercio di un
determinato prodotto non comprenda anche la fase dell'impiego o
dell'uso dello stesso.
Ciò significa che se una norma di legge riserva allo Stato il
potere di disporre circa la produzione e il commercio dei
fitofarmaci, di guisa che i fitofarmaci che si trovano in vendita lo
sono in quanto autorizzati dall'autorità statale, non è pensabile
che la Regione possa con propria normativa vietare in via generale
l'impiego degli stessi.
Ma se in proposito può essere sostanzialmente condivisa la tesi
dell'Avvocatura, va immediatamente rilevato che l'argomentazione
regge solo basandosi su un equivoco, che ne svela l'inconsistenza ai
fini perseguiti dal ricorso. Si afferma infatti nell'atto di
impugnazione che la legge della Regione Marche si proporrebbe il
divieto d'uso dei fitofarmaci in via di principio; tale affermazione
non è esatta perchè come risulta chiaramente dal titolo e dal testo
dell'art. 1 della legge, il divieto riguarda esclusivamente le "aree
pubbliche o aperte al pubblico all'interno dei centri abitati
delimitati dagli strumenti urbanistici vigenti".
Si è quindi in presenza di una norma di oggetto circoscritto, con
una specifica finalita': quella di tutelare la popolazione ed in
particolare i bambini che frequentano le aree a verde pubblico dal
pericolo costituito dalle sostanze tossiche contenute nei fitofarmaci
con cui si irrorano i vegetali per difenderli dall'attacco degli
insetti o di altri parassiti (come risulta dai lavori preparatori),
finalità del resto meritevole di più che positivo apprezzamento.
4. - Una norma siffatta non contrasta con la disciplina generale
dei prodotti fra i quali sono compresi i fitofarmaci, disciplina cui
si è richiamata la Presidenza del Consiglio quale unico parametro
della questione sollevata.
Esattamente ha dedotto la difesa della Regione Marche che la legge
impugnata per la sua natura, i suoi limiti, le finalità, trova il
suo fondamento nella competenza attribuita alla Regione dall'art. 27
comma primo lett. c) del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616 (salvaguardia
della salubrità dell'igiene e della sicurezza in ambienti di vita e
di lavoro).
5. - Non si può infatti dubitare che le aree pubbliche o aperte
al pubblico dei centri abitati, ed in particolare il "verde" in esse
esistente, siano "ambienti di vita" la cui salubrità igiene e
sicurezza restano affidate in forza della citata norma del d.P.R. 616
alla competenza della Regione. Ad abundantiam si potrebbe osservare
che tale competenza nel caso in discussione è assicurata anche dalla
lett. d) del medesimo art. 27 primo comma ("igiene degli insediamenti
urbani e delle collettivita'"), essendo, con ogni evidenza, i centri
abitati delimitati dagli strumenti urbanistici compresi nella
locuzione "insediamenti urbani".
Va infine ricordato che, secondo una concorde dottrina e
giurisprudenza la competenza regionale nella materia "assistenza
sanitaria ed ospedaliera" così come viene definita dal capo IV del
citato d.P.R. n. 616 del 1977 può essere esercitata sia con
l'emanazione di leggi e regolamenti per disporre criteri di
comportamento sia con l'adozione di misure ritenute idonee ad evitare
pregiudizi alla salubrità, all'igiene, alla sicurezza.
Non sussiste pertanto nella legge regionale de qua la denunciata
violazione dell'art. 117 Cost. ed il ricorso deve essere respinto.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
della legge della Regione Marche approvata il 29 luglio 1986 e
riapprovata il 2 dicembre 1986 ("Divieto dell'uso dei fitofarmaci nei
centri abitati") sollevata, in riferimento all'art. 117 della
Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, in camera di consiglio, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20 giugno 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: FERRI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 30 giugno 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C1081