1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 12-10-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 29 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 17 agosto 1994
N. 29 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 17 agosto 1994 (della regione Toscana) Beni culturali - Regolamento avente ad oggetto la semplificazione del procedimento di programmazione ed esecuzione di interventi di manutenzione straordinaria su edifici di interesse storico-artistico - Attribuzione al soprintendente competente del compito di individuare i beni di enti pubblici non statali o di privati che necessitano di restauro o manutenzione straordinaria e dell'obbligo dello stesso di redigere una relazione da notificare immediatamente al proprietario, possessore o detentore dei beni in questione con l'ingiunzione a redigere e a trasmettere entro trenta giorni un progetto esecutivo degli interventi conformemente alla relazione tecnica - Previsione altresi': a) dell'approvazione con eventuali modifiche di detto progetto esecutivo da parte del soprintendente entro trenta giorni e dell'acquisizione entro i successivi trenta giorni del parere motivato e non vincolante del sindaco; b) dell'obbligo del proprietario, possessore o detentore dei beni di iniziare i lavori di manutenzione straordinaria entro trenta giorni successivi alla comunicazione del parere del sindaco o a decorso del termine predetto; c) della predisposizione entro i successivi trenta giorni - in caso di decorso di tale ultimo termine o di dichiarazione del propietario, possessore o detentore di non poter far fronte in tutto o in parte alle spese - da parte del soprintendente di una perizia tecnica per l'assunzione dell'onere finanziario in tutto o in parte dallo Stato; d) dell'obbligo, in tale ultima ipotesi, dell'apertura al pubblico del bene con le modalita' concordate con gli interessati - Violazione della sfera di competenza regionale in materia di beni storici, artistici ed archeologici - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (D.P.R. 22 aprile 1994, n. 368, artt. 1 e 2). (Cost., artt. 97 e 117). (094C1918) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 12-10-1994)

Ricorso per la regione Toscana, in persona del presidente pro-
tempore della Giunta regionale, rappresentanta e difesa per mandato a
margine del presente atto dall'avv. Alberto Predieri e presso il suo
studio elettivamente domiciliata in Roma, via G. Carducci n. 4, in
forza di deliberazione g.r. n. 7246 del 26 luglio 1994 contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per la
deliberazione che non spetta allo Stato disciplinare la
semplificazione del procedimento di programmazione ed esecuzione di
interventi di manutenzione straordinaria su edifici, quantomeno non
statali, di interesse storico-artistico e per il conseguente
annullamento in parte qua degli artt. 1 e 2 del d.P.R. 22 aprile
1994, n. 368.
1. - Nel quadro del procedimento di c.d. delegazione previsto
dalla legge n. 400/1988, è stato approvato dal Consiglio dei
Ministri, con deliberazione del 14 aprile 1994, e successivamente
promulgato nella forma del d.P.R. (come previsto dall'art. 17,
secondo comma, della legge n. 400) e pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale del 13 giugno 1994 il regolamento in questione, avente ad
oggeto la semplificazione del procedimento di programmazione ed
esecuzione di interventi di manutenzione straordinaria su edifici di
interesse storico-artistico.
2. - Più in particolare, il regolamento, ai sensi dell'art. 1
"disciplina il procedimento relativo agli interventi di restauro e
manutenzione straordinaria degli immobili appartenenti al patrimonio
architettonico, archeologico, artistico e storico.
Gli interventi di restauro e manutenzione straordinaria hanno ad
oggetto beni statali e beni non statali, sottoposti alle disposizioni
della legge 1 giugno 1939, n. 1089, di prprietà di enti pubblici o
privati".
La disciplina è differenziata per i beni statali e non statali.
Quanto ai primi, ai sensi dell'art. 4 "gli interventi di restauro
e di manutenzione straordinaria da compiersi sui beni immobili di
proprietà dello Stato, di interesse architettonico, archeologico,
artistico e storico sono di competenza del Ministero", per tale
intendendosi il Ministro dei beni culturali e ambientali; quanto ai
secondi, è affidata al soprintendente competente l'individuazione
dei beni che necessitano di resaturo o di manutenzione straordinaria
(art. 2, primo comma). Il soprintendente redige una relazione,
notificata immediatamente al proprietario, possessore o detentore del
bene, e contente "l'ingiunzione a redigere e trasmettere al
soprintendente stesso, entro trenta giorni dall'ingiunzione, un
progetto esecutivo degli interventi conformemente alla relazione
tecnica".
Entro ulteriori trenta giorni, il soprintendente notifica
l'approvazione del progetto, con le eventuali modifiche,
notificandola altresì al sindaco del comune competente, legittimato
a esprimere un parere motivato non vincolante. Il proprietario,
possessore o detentore "deve iniziare i lavori di manutenzione
straordinaria entro trenta giorni successivi alla comunicazione del
parere del sindaco o al decorrso del termine predetto".
Decorso inutilmente tale termine, "ovvero qualora il proprietario,
possessore o detentore, al quale è stata notificata l'ingiunzione,
dichiari di non poter fra fronte in tutto o in parte alle spese
necessarie, il competente soprintendente predispone, entro il termine
di trenta giorni, una perizia tecnica per l'assunzione dell'onere
finanziario a carico del Ministero o, se richiesto dagli interessati
in misura concorrente tra lo Stato e il proprietario, possessore o
detentore. Nel caso di assunzione dell'onere totale o parziale a
carico dello Stato, l'immobile deve rimanere aperto al pubblico con
modalità concordate con gli interessati.
La perizia è inviata al competente ufficio centrale del Ministero
per l'inserimento nel piano di spesa dell'anno in corso, ai sensi
dell'art. 5 della legge 10 febbraio 1992, n. 145, come da ultimo
modificato dall'art. 7 del d.l. 20 maggio 1993, n. 149, convertito,
con modificazioni, dalla legge 19 luglio 1993, n. 237".
3. - Il regolamento è lesivo delle competenze regionali
consacrate nell'art. 117 della Costituzione e confermate dall'art.12
della legge n. 537/1993.
Esso interviene infatti in materia che in parte è trasferita alle
regioni ai sensi dell'art. 117 della Costituzione (e precisamente per
quanto concerne la materia urbanistica, come meglio diremo in
seguito, e per quanto concerne i musei e le biblioteche di interesse
locale, beni mobili e immobili frequentemente sottoposti a vincolo ex
legge n. 1089/1939), in parte lo è ai sensi dell'art. 12, primo
comma, della legge n. 537/1993.
Quest'ultimo dispone che "a decorrere dal 1 gennaio 1994, ai sensi
degli artt. 2 e 3 della legge 14 giugno 1990, n. 158, gli interventi
finanziati con gli stanziamenti dei capitoli del bilancio dello Stato
di cui agli allegati elenchi nn. 5 e 6 si intendono di competenza
regionale.
Nell'allegato elenco n. 6 - intitolato "interventi trasferiti alle
regioni" - stanno, al capitolo 870, le "sepse per gli immobili che
interessano il patrimonio storico-artistico delle regioni e di altri
soggetti".
Ne segue che, per effetto dell'art. 12 della legge n. 537/1993
sono trasferiti alle regioni tutti gli interventi che comportano
spese per immobili delle regioni e di altri soggetti assoggettati a
vincolo ai sensi della legge n. 1089/1939: e, tra di essi, gli
interventi di manutenzione straordinaria e restaturo che - anche in
relazione ad immobili delle regioni e degli enti e soggetti su cui le
regioni esercitano la vigilanza e il controllo - il regolamento
impugnato pretende invece di trasferire (o ritrasferire) allo Stato,
nel momento in cui disciplina le proccedure per lo svolgimento di
taluni tipi di intervento - e cioè la manutenzione straordinaria e
il restauro - i quali debbono intendersi invece trasferiti alle
regioni, non meno che ogni altro tipo di intervento sui beni
assoggettati alla legge n. 1098/1939.
La norma è chiara nel trasferire competenze, e non semplicemente
fondi.
L'individuazione dei fondi è solo un veicolo per precisare i beni
in relazione ai quali non solo i fondi, ma tutte le competenze rela-
tive agli interventi sui beni stessi, vengono trasferite e infatti
l'art. 12, primo comma, nell'interpretazione letterale che, secondo i
canoni emergenti imposti dall'art. 12 delle disposizioni preliminari
al codice civile, deve essere preferita, dice esplicitamente che sono
di competenza regionale gli interventi finanziati con gli
stanziamenti dei capitoli del bilancio dello Stato di cui
all'allegato elenco n. 6, non limitandosi a configurare un mero
trasferimento di fondi.
4. - Comunque, i fondi inesistenti sul capitolo 8701 del bilancio
dello Stato (e cioè i fondi relativi agli interventi che l'art. 12,
primo comma, della legge n. 537/1993 ha trasferito alle regioni)
erano quelli con i quali il Ministero dei lavori pubblici doveva
provvedere tra l'altro, ai sensi dell'art. 1 della legge n. 292/1968,
ai "lavori di natura statica e strutturale, di manutenzione
straordinaria di restauro ed impianto di apparecchiature tecniche, in
edifici, statali e non statali, di interesse artistico o storico
soggetti alla legge 1 giugno 1939, n. 1089".
Poichè la legge n. 292/1968 è abrogata dall'art. 5 del decreto
impugnato, ne risulta un ulteriore elemento interpretativo che con-
vince dell'integrale trasferimento alle regioni degli interventi di
manutenzione straordinaria e restauro - quantomeno per gli edifici
non statali - una volta di competenza statale e perciò allora
finanziati a carico dello Stato, il cui finanziamento adesso (come
dispone l'art. 3) è disposto invece solo in via sostitutiva
dall'art. 3.
5. - La situazione normativa risultante dall'art. 117 della
Costituzione e dall'art. 12 della legge n. 537/1993, e la conseguente
attribuzione di competenza alle regioni in materia di manutenzione
straordinaria e restauro di immobili vincolati, viene dunque
sostanzialmente e illegittimamente violata dal provvedimento
censurato.
Questo infatti interviene pretendendo di dettare una disciplina
procedimentale in relazione ad interventi che sono sottratti -
quantomeno per gli immobili non statali - alla competenza statale e
sono attibuiti a quella regionale, con violazione di attribuzioni
regionali, conseguente al contenuto di una norma secondaria che viola
le norme primarie e costituzionali.
6. - Si può aggiungere che gli interventi di cui si occupa il
regolamento impugnato (interventi di restauro e manutenzione
straordinaria) sono interventi di natura evidentemente conservativa:
e la conservazione degli immobili di interesse storico e artistico è
affidata allo Stato solo per quanto concerne gli immobili e mobili di
proprietà dello Stato, come stabilito testualmente dal secondo comma
dell'art. 6 della legge n. 1089/1939 e confermato dalla dottrina
(Piva, Cose d'arte, Enc. dir. t. XI, Milano 1962, p. 99).
Non le è, invece, per gli immobili di proprietà di altri
soggetti, e segnatamente di altri enti pubblici: cosicchè il
regolamento impugnato interviene anche in violazione della normativa
specifica per i beni in questione, con ulteriore aggravata lesione
delle competenze di enti diversi dallo Stato (e in primis delle
regioni) che essa garantisce.
7. - Sotto altro profilo, il d.P.R. n. 368/1994 viola le
competenze regionali in materia di urbanistica garantite dall'art.
117 della Costituzione.
Gli interventi di restauro e manutenzione straordinaria sul
patrimonio edilizio esistente si inseriscono in una normativa per il
recupero di tale patrimonio che appartiene a pieno titolo alla
materia urbanistica e che come tale è disciplianta anche in sede
regionale, nell'esercizio delle competenze che alla regione
appartengono per la regolazione e l'uso del territorio e del
patrimonio edilizio, in particolare - per la regione Toscana - con la
legge regione Toscana n. 59/1980 e successive modifiche e
integrazioni.
Tale normativa prevede, tra l'alttro, che siano i comuni, sulla
base delle indicazioni fornite dall'art. 5 della legge regionale, a
disciplinare per categorie omogenee "le modalità di attuazione degli
interventi" che sono quelli previsti dall'art. 2. e dunque anche la
manutenzione straordinaria e il restauro. La stessa legge prevede
inoltre che sugli immobili notificati ai sensi della legge n.
1089/1939 - per quanto concerne le zone classificate "A" ai sensi del
d.m. 2 aprile 1968, n. 1444 - e inseriti negli elenchi previsti
dall'art. 7, siano consentiti solo interventi di manutenzione
ordinaria.
È evidente, dal punto di vista delle conseguenze applicative (ma
con riflessi gravi anche sotto il profilo della violazione dei
criteri di buona amministrazione garantiti dall'art. 97 della
Costituzione, pur esso violato dal provvedimento impugnato), il
disordine e la distonia che il provvedimento produce in tale contesto
normativo, considerando in particolare che la manutenzione
straordinaria e il restauro sono imposti dal soprintendente, anche
nei casi in cui la normativa regionale, e l'applicazione che di essa
fanno i comuni, prevedono esclusivamente la manutenzione ordinaria.
È evidente altresì, dal punto di vista dell'ordine
costituzionale delle competenze, l'illegittimità di un provvedimento
che attribuisce ad un soggetto estraneo al sistema regionale-comunale
di governo del territorio (assicurato dal trasferimento alla regione
delle competenze in materia urbanistica e articolato in base a una
consistente disciplina normativa regionale, che prevede certi
interventi ed altri ne esclude, e che comunque si fonda sul controllo
sul territorio garantito dai provvedimenti di concessione e/o
autorizzazione di competenza sindacale) il potere di imporrre
coattivamente interventi su immobili statali e non, regolandone le
procedure e degradando la funzione sindacale di tutela e disciplina
del territorio (funzione eminentemente di amministrazione attiva,
tale configurata dal sistema normativo dell'urbanistica sin dalla
legge n. 1150/1942) ad una mera fuznione consultiva, per giunta non
vincolante.

P.Q.M.
Si chiede che la Corte costituzionale dichiari che non spetta allo
Stato disciplinare - quantomeno per i beni non statali - gli
interventi di restauro e manutenzione straordinaria degli immobili
appartenenti al patrimonio architettonico, archeologico, artistico e
storico; e conseguentemente annulli gli artt. 1 (quantomeno per
l'inciso "e beni non statali" e per l'inciso "di proprietà di enti
pubblici o privati" di cui al secondo comma) e 2 del d.P.R. n.
368/1994, per contrasto con gli artt. 97 e 117 della Costituzione.
Roma, addì 1 agosto 1994
Avv. PREDIERI

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