1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 18-4-1990
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 162 SENTENZA 19 marzo - 4 aprile 1990
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Turismo - Regione Toscana - Esercizio di funzioni amministrative in tema di autorizzazioni per le agenzie di viaggio e di turismo - Invasione della competenza da parte dell'autorita' di pubblica sicurezza dello Stato - Attivita' di vigilanza riservata alla polizia amministrativa esercitata dalla regione Non spettanza allo Stato - Parziale inammissibilita' (Cost., artt. 117 e 118, in relaz. art.1, lett f) d.P.R. 6/1972, nonche' artt. 9, 56 e 58 d.P.R. 616/1977 e in relaz. artt. 1 e 9 L. 217/1983). (090C0375) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 18-4-1990)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con ricorsi della Regione Toscana notificati il
25 ottobre e il 17 novembre 1989, depositati in Cancelleria l'8 e il
20 novembre 1989 ed iscritti ai nn. 18 e 20 del registro ricorsi
1989, per conflitti di attribuzione sollevati in relazione: a) alla
licenza rilasciata dal Questore di Pistoia - ai sensi degli artt.
115, 116 e 120 TULPS - per l'esercizio di un'agenzia di affari per
locazione turistica, assistenza turistico-alberghiera, prenotazioni e
rappresentanza alberghiera, incoming e outgoing turistico, in
Montecatini Terme; b) in relazione alla licenza rilasciata dal
Questore di Firenze - ai sensi degli artt. 115 e ss. TULPS - per
l'esercizio di un'agenzia di affari avente ad oggetto
l'intermediazione per conto terzi in materia di viaggi organizzati da
agenzie di viaggio debitamente autorizzate, prenotazioni alberghiere
e su mezzi di comunicazione, visti consolari e consimili servizi, in
Firenze, nonchè in relazione all'atto del Ministero dell'interno n.
559/C 16605.12015 del 27 luglio 1987;
Udito nell'udienza pubblica del 20 febbraio 1990 il Giudice
relatore Aldo Corasaniti;
Uditi l'avv. Paolo Barile per la Regione Toscana;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso del 25 ottobre 1989 la Regione Toscana ha
sollevato conflitto di attribuzione (R. confl. n. 18/1989) nei
confronti dello Stato in relazione alla licenza rilasciata dal
Questore di Pistoia il 7 ottobre 1988 - e portata a conoscenza della
Regione con la nota, ad essa pervenuta l'8 settembre 1989, del
Presidente dell'Amministrazione Provinciale di Pistoia datata 30
agosto 1989 - per l'esercizio di un ufficio turistico in Montecatini
Terme, lamentando violazione e falsa applicazione degli artt. 117 e
118 Cost. in relazione all'art. 1, lett. f), del d.P.R. 14 gennaio
1972, n. 6, nonchè agli artt. 9, 56 e 58 del d.P.R. 24 luglio 1977,
n. 616 ed in relazione agli artt. 1 e 9 della legge-quadro per il
turismo 17 maggio 1983, n. 217.
Con il provvedimento impugnato, espone la Regione, il Questore,
facendo applicazione degli artt. 115, 116 e 120 del t.u. delle leggi
di pubblica sicurezza (r.d. 18 giugno 1931, n. 773) e degli artt.
219 e 220 del relativo regolamento di esecuzione (r.d. 6 maggio 1940,
n. 635), ha rilasciato una licenza "per gestire una agenzia di affari
per locazione turistica, assistenza turistico-alberghiera,
prenotazioni e rappresentanza alberghiera, incoming e outgoing
turistico", licenza subordinata, tra l'altro, agli obblighi di tenere
un registro-giornale degli affari compiuti (art. 120 citato), di
esporre nei locali le tariffe praticate per le singole operazioni e
di pagare le tasse sulle concessioni governative ai sensi del d.P.R.
26 ottobre 1972, n. 641.
Esercitando il Questore di Pistoia la competenza statale in
materia di autorizzazione delle agenzie pubbliche con riferimento ad
una agenzia di viaggio e turismo, l'Amministrazione statale - rileva
la ricorrente - ha invaso la competenza in materia di turismo ed
industria alberghiera della Regione Toscana, segnatamente in
riferimento all'esercizio di funzioni amministrative in tema di
autorizzazioni per le agenzie di viaggio e di turismo.
Osserva la ricorrente che, in tal modo, il Questore di Pistoia ha
applicato la disciplina vigente prima del trasferimento alle Regioni
delle funzioni amministrative in materia di turismo ed industria
alberghiera.
Il r.d. 23 novembre 1936, n. 2523 ("Norme per la disciplina delle
agenzie di viaggio e turismo") poneva infatti l'obbligo di munirsi
della licenza di pubblica sicurezza, ai sensi dell'art. 115 del
t.u.l.p.s., previo nulla osta dell'Ente provinciale per il turismo
competente - che accertava tra l'altro l'idoneità tecnica del
richiedente e l'opportunità della concessione ai fini delle esigenze
del turismo. Tale licenza, che aveva natura di autorizzazione
permissiva, solo in parte rispondeva ad esigenze di p.s., e cioè
limitatamente all'accertamento dei requisiti soggettivi di cui agli
artt. 11 e 12 del t.u.l.p.s. ed al controllo delle agenzie tenute da
stranieri, mentre per il resto era riconducibile al concetto di
"polizia amministrativa" (viene richiamata in proposito la sent. n.
77 del 1987).
Con il trasferimento alle regioni delle funzioni amministrative
relative all'esercizio delle agenzie di viaggio e turismo, realizzato
con il d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 6 (art. 1, lett. f) e quindi in
forma organica e definitiva con il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616
(art. 56 che, tra l'altro, al secondo comma, lett. a), precisa che le
funzioni amministrative trasferite comprendono "i servizi
complementari all'attività turistica"), sono state evidentemente
trasferite alle Regioni anche le funzioni di polizia amministrativa,
per la stretta "interdipendenza funzionale" di questa rispetto alle
materie attribuite o delegate (artt. 1, lett. c, della l. 22 luglio
1975, n. 382, e 9 del d.P.R. n. 616 del 1977), rimanendo riservate
allo Stato esclusivamente, per quanto qui rileva, le funzioni di
polizia di sicurezza, e ciò sia in forza del principio generale
fissato dall'art. 4 del d.P.R. n. 616 del 1977 che per la espressa
riserva allo Stato per i nulla-osta per le agenzie tenute da
stranieri (art. 1, lett. f., d.P.R. n. 6 del 1972; art. 58, n. 2, del
d.P.R. n. 616 del 1957).
La legge-quadro per il turismo (l. 17 maggio 1983, n. 217) ha poi
chiarito, dettando i principi fondamentali della materia, che
l'esercizio della attività di agenzia di viaggio e turismo (che,
oltre all'attività di promozione ed organizzazione di viaggi e
soggiorni, comprende, tra l'altro, "l'intermediazione nei predetti
servizi") è soggetta ad autorizzazione regionale subordinata al
nulla- osta dell'autorità di p.s. per quel che attiene al possesso
dei requisiti soggettivi di cui agli artt. 11 e 12 t.u.l.p.s.,
accertamento, quest'ultimo, riservato allo Stato e sicuramente
attinente a funzioni di p.s. (al pari di quelle previste dall'art. 9,
quarto comma, della l. n. 217 del 1983 e dall'art. 58 del d.P.R. n.
616 del 1977).
La Regione Toscana, prosegue la ricorrente, ha dato attuazione
alla disciplina statale della materia con la l.r. 17 novembre 1986,
n. 51 ("Disciplina delle attività di organizzazione di viaggio"),
inserendo, tra l'altro, la richiesta del nulla-osta statale di cui si
è detto nell'attività istruttoria cui è subordinato il rilascio
dell'autorizzazione regionale (art. 10, commi secondo e terzo). Il
trasferimento delle funzioni in esame ha peraltro trovato attuazione
legislativa, con modalità del tutto analoghe, anche in altre Regioni
ordinarie.
La lesione delle competenze regionali, conclude la ricorrente,
deriva quindi dal rilascio, ad opera del Questore di Pistoia, di una
autorizzazione per la gestione di una agenzia di affari chiaramente
riconducibile nell'ambito delle agenzie di viaggio e turismo (per la
cui definizione si fa riferimento all'art. 9 della l. n. 217 del
1983, dettato in ottemperanza ai criteri contenuti nella Convenzione
internazionale sul contratto di viaggio, CCV, ratificata in base alla
legge 27 dicembre 1977, n. 1084), sicchè il provvedimento va
annullato.
2. - Con successivo ricorso notificato il 17 novembre e depositato
il 20 novembre 1989, la Regione Toscana ha sollevato analogo
conflitto di attribuzione (R. confl. n. 20/1989) nei confronti dello
Stato:
a) in relazione alla licenza rilasciata ad Alberto Tilli dal
Questore di Firenze il 25 marzo 1989 - e portata a conoscenza della
Regione con la nota del 23 settembre 1989 dell'Assessore al turismo
della Provincia di Firenze - per la gestione in Firenze di una
agenzia di affari avente ad oggetto l'intermediazione per conto terzi
in materia di viaggi organizzati da agenzie di viaggio debitamente
autorizzate, prenotazioni alberghiere e su mezzi di comunicazioni,
visti consolari, e consimili servizi, nonchè
b) in relazione alle istruzioni ministeriali di cui alla
circolare n. 559/C.16605.12015 del 27 luglio 1987, citata negli atti
di trasmissione della licenza del Questore di Firenze, ma non
conosciuta dalla Regione Toscana, lamentando la violazione delle
medesime norme invocate a parametro nel conflitto n. 18/1989.
Nel trasmettere alla Provincia copia della licenza, il Questore ha
precisato, rileva la Regione, che essa è stata rilasciata ai sensi
degli artt. 115 t.u.l.p.s. ("agenzie di affari") e 205 del relativo
regolamento di esecuzione, integrati dalla circolare impugnata, con
la quale il Ministero dell'interno ravvisa nell'attività di
ricercatore di clienti e di affari per esercizi ricettivi la
configurazione giuridica dell'agenzia di affari. Osserva la
ricorrente che, qualora tale circolare, di cui non conosce il testo,
riconoscesse la necessità dell'autorizzazione ex art. 115 t.u.l.p.s.
per l'apertura e l'esercizio di un'agenzia di viaggio, vincolando gli
organi periferici della amministrazione ad attenersi a tale
interpretazione della normativa vigente, essa sarebbe palesemente
illegittima.
Il ricorso è, per il resto, di contenuto sostanzialmente identico
a quello rubricato al Reg. confl. n. 18/1989.
3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri non si è costituito
in alcuno dei due giudizi.
4. - Con atto depositato il 7 febbraio 1990 è intervenuto nel
giudizio (R.confl. n. 20/1989) Alberto Tilli, cui era stata
rilasciata dal Questore di Firenze la licenza impugnata dalla Regione
Toscana, concludendo per l'inammissibilità e, comunque, per
l'infondatezza del conflitto sollevato.
Premesso che la Regione ha altresì richiesto al T.a.r. per la
Toscana l'annullamento del provvedimento, il Tilli in primo luogo
afferma di essere legittimato ad intervenire nel presente conflitto -
il cui atto introduttivo lamenta non essergli stato notificato dalla
Regione ricorrente - in quanto il giudicato della Corte non può che
prevalere sulla decisione del giudice comune (nella specie, il
giudice amministrativo), in considerazione della sua natura
costitutiva, con l'effetto tipico di annullamento del provvedimento
determinativo del conflitto. Di conseguenza, non può non
riconoscersi la esistenza di una posizione di controinteresse nei
soggetti nella cui sfera il provvedimento annullato produce effetti.
La mancata notifica del ricorso al legittimo controinteressato,
poi, concreta di per sè un autonomo motivo di inammissibilità.
In subordine, il Tilli chiede il rinvio della discussione per
poter apprestare una più approfondita difesa.
Ad avviso dell'interveniente il ricorso è poi infondato in quanto
legittimamente il Questore ha rilasciato non un'autorizzazione
all'apertura di una agenzia di viaggio, ma una licenza ex art. 115
t.u.l.p.s. per l'esercizio di una agenzia d'affari, la cui attività
consiste nel procacciare clienti ad agenzie di viaggi autorizzate od
a tour operators e non comprende la stipulazione di contratti di
intermediazione di viaggio (cfr. l'art. 2 l.r. Toscana n. 51 del
1986, che rinvia alla CCV ratificata e resa esecutiva con la l. 12
dicembre 1977 n. 1084). Tale attività è riconducibile, prosegue il
Tilli, alla figura generale del mandato per il procacciamento di
clientela interessata alla stipula di contratti di viaggio, stipula
che viene realizzata direttamente tra agenzia di viaggio autorizzata
e cliente ad essa indirizzato dal procacciatore d'affari.
Tuttavia, qualora si ritenesse che l'attività delle agenzie
d'affari così operanti sia stata ricompresa dagli artt. 2, 3 e segg.
della legge Toscana n. 51 del 1986 nell'attività istituzionale delle
agenzie di viaggio, ovvero che l'art. 9 della l. quadro sul turismo
abbia inteso attribuire "potestà normativa e amministrativa" alle
Regioni in tema di agenzie di affari, questa Corte potrebbe sollevare
dinanzi a sè questione di legittimità costituzionale di tali norme
in riferimento all'art. 117 Cost., nel cui elenco non è compresa la
materia "agenzie di affari".
Un distinto motivo di inammissibilità, poi, rileva la difesa del
Tilli, è dato dal fatto che la potestà autorizzatoria regionale in
tema di agenzie di viaggio è una funzione delegata, in quanto non
discenderebbe dall'attribuzione alle Regioni della competenza
legislativa, e quindi delle funzioni amministrative, nella materia
"turismo ed industria alberghiera" ex art. 117 Cost., e quindi con i
limiti (turismo "regionale" e non organizzazione del flusso turistico
fuori dalle Regioni in cui le agenzie di viaggio hanno sede) posti
dall'art. 56 del d.P.R. n. 616 del 1977.
Trattandosi di funzioni delegate, rileva l'interveniente, difetta
il presupposto consistente nel fondamento costituzionale
dell'appartenenza dell'attribuzione, sicchè il conflitto è
inammissibile.
Le funzioni amministrative in tema di agenzie di viaggio, prosegue
il Tilli, sono state in ogni caso, con la legge r. 23 febbraio 1988,
n. 9, sub-delegate dalla Regione Toscana alle Province, sicchè
l'unico soggetto legittimato a contestare il provvedimento del
Questore di Firenze sarebbe, nella specie, la Provincia di Firenze.
Il conflitto, conclude il Tilli, è comunque inammissibile ed
infondato in quanto, a norma dell'art. 5 del d.P.R. n. 6 del 1972
restano ferme le attribuzioni statali in materia di pubblica
sicurezza ed una licenza di p.s. è in ogni caso necessaria per lo
svolgimento dell'attività di agenzia dell'interveniente.
Considerato in diritto
1. - La Regione Toscana ha proposto due ricorsi contro lo Stato per
conflitto di attribuzione, ciascuno in relazione al rilascio, ai
sensi della normativa in tema di pubblica sicurezza, vale a dire del
T.U. approvato con Regio-decreto 18 giugno 1931, n. 773 e del
Regolamento di esecuzione approvato con Regio-decreto 6 maggio 1940,
n. 635, di una licenza di affari: la prima ad opera del Questore di
Pistoia, in data 7 ottobre 1988, nei confronti di Marcella Bagnoli
per "locazione turistica, assistenza turistico-alberghiera,
prenotazioni e rappresentanza alberghiera, incoming e outgoing
turistico"; la seconda ad opera del Questore di Firenze, in data 25
marzo 1989, nei confronti di Alberto Tilli, per "l'intermediazione
per conto terzi in materia di viaggi organizzati da agenzie di
viaggio debitamente autorizzate, prenotazioni alberghiere e su mezzi
di comunicazione, visti consolari e consimili servizi".
Con il ricorso contro il provvedimento di rilascio della licenza a
favore del Tilli (ricorso iscritto al n. 20 del 1989) la Regione ha
impugnato anche le istruzioni ministeriali di cui alla "circolare n.
559/C 16605.12015 del 27 luglio 1987, citata negli atti di
trasmissione della licenza del Questore di Firenze", in quanto
costituente atto presupposto di tale licenza.
Sostiene con entrambi i ricorsi la Regione che con gli impugnati
provvedimenti sono state lese le competenze ad essa riservate
dall'art. 118 in relazione all'art. 117 della Costituzione in materia
di turismo e industria alberghiera, essendo state sostanzialmente
esercitate dal Questore, malgrado il richiamo al T.U. delle leggi di
pubblica sicurezza, funzioni amministrative nella materia suindicata,
funzioni ad essa Regione trasferite dall'art. 1, lett. f) del d.P.R.
14 gennaio 1972, n. 6 e, in forma organica e definitiva, dagli artt.
56 e 58 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 con violazione, pertanto,
dei precetti costituzionali e delle norme interposte ora indicati,
oltre che dell'art. 9 del citato d.P.R. n. 616 del 1977 e della
legge-quadro per il turismo 17 maggio 1983, n. 217 (particolarmente
artt. 1 e 9).
L'evidente connessione fra l'oggetto dei due conflitti consente la
riunione dei relativi giudizi per la decisione con unica sentenza.
2. - Va anzitutto dichiarata l'inammissibilità dell'intervento
spiegato dal Tilli nel giudizio relativo al conflitto sollevato con
il ricorso iscritto al n. 20 del 1989, in relazione alla costante
giurisprudenza di questa Corte nel senso di non riconoscere
legittimazione a prender parte al giudizio su un conflitto di
attribuzione se non agli enti dai quali e nei confronti dei quali
può essere sollevato il conflitto stesso (cfr. da ultimo ord. n. 240
del 1988 e sent. n. 743 del 1988).
Va poi rilevata l'inammissibilità del conflitto ora indicato,
limitatamente alle censure concernenti l'atto del Ministero
dell'interno n. 559/C 16605.12015 del 27 luglio 1987. L'atto consiste
nella risposta data dal Ministero a un quesito formulato dal Questore
di Firenze in relazione a una richiesta di licenza per l'esercizio di
intermediazione (ricerca di clienti e di affari per esercizi
ricettivi) da tale Roberto Scatizzi. Trattandosi di un parere, esso
non è impugnabile mediante conflitto. Non trova applicazione,
infatti, la pur ampia definizione - espressa da questa Corte (sentt.
nn. 152 e 153 del 1986) in tema di circolari - degli atti impugnabili
mediante conflitto di attribuzione come quelli che sono diretti e
idonei a manifestare univocamente la volontà dell'Ente, contro il
quale è sollevato il conflitto, di esercitare la funzione della cui
rivendicazione, o manutenzione, si tratta.
Non sorgono invece dubbi sulla (ammissibilità dei conflitti sotto
il profilo della) persistenza della legittimazione della Regione
sebbene la funzione che si concreta nel rilascio delle autorizzazioni
all'apertura delle agenzie di viaggio e turismo e all'esercizio delle
relative attività - rivendicata dalla ricorrente siccome compresa
nelle funzioni amministrative regionali in tema di turismo e
industria alberghiera - sia stata, con la legge regionale 17 novembre
1986, n. 51, artt. 5 e 6, delegata alle Province ai sensi dell'art.
118, terzo comma, della Costituzione.
Infatti la delega di cui all'art. 118, terzo comma, della
Costituzione non importa estraniazione della Regione dalle funzioni
delegate. Chè anzi, ove si consideri: che lo stesso precetto
costituzionale definisce la delega come modo di esercizio "normale"
delle funzioni amministrative proprie della Regione e quindi come
espressione della sua autonomia organizzatoria; che la Regione,
secondo gli statuti ordinari, e particolarmente secondo lo statuto
della Regione Toscana, conserva poteri di direttiva e di sostituzione
(artt. 65, 66) in ordine all'esercizio delle funzioni delegate da
parte dell'ente delegatario; che la Regione può sempre (sia pure con
legge, se ciò è prescritto dalle norme statutarie, e per la Toscana
lo è dall'art. 66 dello Statuto) recuperarne l'esercizio diretto;
appar chiaro come le funzioni delegate non cessino di essere
imputabili alla Regione nei rapporti fra Regione e Stato sul piano
costituzionale, e di essere pertanto difendibili nei confronti dello
Stato mediante lo strumento del conflitto di attribuzione. Difendendo
tali funzioni nel presupposto che lo Stato pretenda di sostituirsi
all'ente delegato nell'esercizio di esse, la Regione difende infatti
nei confronti dello Stato la propria autonomia organizzatoria,
costituzionalmente garantita nei rapporti fra i due enti tanto nel
momento genetico che in quello funzionale.
3. - Le censure dirette contro le licenze rilasciate
rispettivamente dal Questore di Pistoia e dal Questore di Firenze
sono fondate.
L'oggetto del conflitto con esse sollevato sta nella demarcazione
tra funzioni amministrative in materia turistica trasferite alla
Regione, con riguardo a quelle - individuabili nell'ambito delle
prime già alla stregua della legislazione precostituzionale, vale a
dire del Regio decreto-legge 23 novembre 1936, n. 2523 (Norme per la
disciplina delle agenzie di viaggio e turismo) convertito con legge
30 dicembre 1937, n. 2650 - concernenti i soggetti privati operanti
nel settore e segnatamente le agenzie ora indicate, e funzioni di
polizia di sicurezza.
Va considerato che la stessa richiamata legislazione
precostituzionale da un lato descrive con notevole ampiezza (art. 2 e
ss.) l'arco delle attività esercitate dalle "aziende organizzate per
la prestazione verso compenso dell'assistenza turistica ai
viaggiatori" (art. 1), comprendendovi tanto forme di produzione di
servizi turistici (organizzazione di viaggi con o senza servizi
accessori di soggiorno) che di intermediazione per l'accesso ai
medesimi, dall'altro assoggetta (art. 5) le aziende alla licenza
prescritta per le agenzie di affari dall'art. 115 del T.U. delle
leggi di pubblica sicurezza. Tuttavia essa subordina il rilascio
della licenza al previo nulla osta dell'Ente provinciale per il
turismo, cui demanda l'accertamento dei requisiti di adeguatezza
tecnica delle persone e delle attrezzature e la stessa valutazione
dell' "opportunità della concessione ai fini delle esigenze del
turismo". Già secondo tale impostazione, dunque, le funzioni
amministrative in discorso, mentre acquistano, almeno potenzialmente,
particolare ampiezza, finiscono con l'essere qualificate, o almeno
con l'essere condizionate, dalla preminente valutazione
dell'interesse turistico.
Entrambi gli aspetti sono influenzati dalla disciplina, contenuta
nel d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 6, del trasferimento alle regioni a
statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di
turismo e industria alberghiera. Nell'occasione di tale trasferimento
viene delineata in via generale la materia del turismo e
dell'industria alberghiera, riferendosi alla medesima tutte le
funzioni amministrative già esercitate dallo Stato per la cura
dell'interesse turistico (art. 1, secondo comma), e comprendendosi
fra esse (secondo comma, lett. f) quelle concernenti le agenzie di
viaggio e quindi il rilascio delle relative licenze di esercizio, con
la riserva allo Stato del solo nulla osta al rilascio delle licenze a
soggetti stranieri. L'ampiezza della devoluzione, sottolineata dalla
norma di chiusura racchiusa nella lettera l) del secondo comma del
richiamato art. 1 ("ogni altra funzione" esercitata in materia di
turismo e industria alberghiera) si correla strettamente alla
considerazione delle funzioni concernenti le agenzie di viaggio come
qualificate dalla cura dell'interesse turistico e, pertanto, come
funzioni regionali.
Ancor più univocamente nel senso suindicato operano le previsioni
del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, emanato in attuazione della delega
conferita con la legge 22 luglio 1975, n. 382. E ciò sia per essere
tali previsioni generalmente inspirate alla finalità di assicurare
alle regioni l'esercizio organico delle funzioni trasferite finalità
enunciata dall'art. 1, terzo comma, n. 1, della stessa leggge e
confermata, per quel che concerne la materia del turismo e
dell'industria alberghiera, dalla esaustiva definizione della materia
stessa contenuta nell'art. 56 del d.P.R. n. 616 ("tutti i servizi, le
strutture e le attività pubbliche e private riguardanti
l'organizzazione e lo sviluppo del turismo regionale" "e
dell'industria alberghiera") - che per essere le funzioni inerenti al
rilascio della licenza alle agenzie di viaggio ancora una volta qui
ricomprese nelle funzioni relative alla materia anzidetta mediante la
precisazione che allo Stato spetta soltanto il nulla osta al rilascio
della licenza stessa (sentite peraltro le regioni) a soggetti
stranieri (art. 58, n. 2), oltre alle competenze concernenti gli
uffici turistici stranieri e di frontiera (art. 58, n. 3).
Ma quello che è decisivo è la ridefinizione delle funzioni di
polizia come operata con il d.P.R. n. 616 del 1977. Con l'art. 9 del
detto d.P.R., si delineano funzioni di polizia amministrativa della
massima estensione e di particolare elevatezza, in quanto esse sono
identificate con le funzioni di amministrazione attiva - conferite
agli enti territoriali diversi dallo Stato e particolarmente alla
regione - aventi per contenuto la regolazione delle, e la superiore
vigilanza sulle, attività dei privati nelle materie oggetto delle
funzioni stesse sia mediante previsioni regolamentari che mediante
provvedimenti dispositivi concreti (licenze, autorizzazioni,
concessioni e atti contrari). Viceversa le funzioni di polizia,
residuate allo Stato ex art. 4 dello stesso d.P.R. con riferimento a
qualsiasi materia, sono limitate a quelle attinenti alla pubblica
sicurezza (cfr. per tutto ciò le sentenze di questa Corte nn. 9 del
1979, 77 del 1987, 618, 740 e 1013 del 1988).
Considerato nei principi, il sistema di riparto delle funzioni
amministrative fra Stato e regioni implica dunque l'adozione di una
linea interpretativa nel senso di non sottrarre le attività dei
privati, che siano qualificate dall'avere comunque riferimento alla
materia del turismo (e dell'industria alberghiera) alla polizia
amministrativa regionale, e di circoscrivere la funzione statale di
polizia, che si svolga in relazione alle attività stesse, a
interventi che non travalichino la sfera della cura dell'interesse
all'ordine pubblico (anche se si adeguino ai particolari
atteggiamenti, che, in relazione alla materia, l'interesse ora
indicato può assumere).
Tutto questo trova conferma nella legge-quadro 17 maggio 1983, n.
217. La detta legge, all'art. 9, si occupa particolarmente delle
agenzie di viaggio e turismo, della cui attività dà una definizione
la più lata, ricomprendendovi forme di produzione di servizi
turistici (produzione e organizzazione di viaggi e soggiorni) e di
intermediazione rispetto alle attività turistiche, ivi compresi i
compiti di assistenza e di accoglienza dei turisti (quindi ogni
attività a loro favore), secondo quanto previsto dalla Convenzione
internazionale relativa al contratto di viaggio conclusa a Bruxelles
il 23 aprile 1970 e ratificata con la legge 27 dicembre 1977, n.
1084. E sottopone l'esercizio dell'attività in discorso ad
autorizzazione regionale (art. 9, secondo comma), autorizzazione
involgente la valutazione di un interesse turistico e quindi da
considerare espressione della funzione di polizia amministrativa in
materia turistica, previo accertamento, da parte della stessa
Regione, del concorso nel richiedente di requisiti professionali
determinati dalla legge sulla base della valutazione di un interesse
turistico anche in riferimento all'aspetto dell'assistenza dei
turisti, sicchè la verificazione della ricorrenza di essi è del
pari da ricondurre alla funzione suindicata. Mentre, (art. 9, quinto
comma) riserva allo Stato l'accertamento (cui subordina il rilascio
dell'autorizzazione regionale) del concorso nel richiedente dei
requisiti di cui agli artt. 11 e 12 del T.U. delle leggi di Pubblica
Sicurezza, e quindi soltanto una funzione di polizia di sicurezza da
svolgere in relazione alla materia (non viene qui in rilievo, e
d'altronde è riferibile a esigenze di mero coordinamento successivo
e di pubblicità a livello nazionale, l'attività di tenuta e
aggiornamento di un elenco nazionale delle agenzie di viaggio sulla
base delle comunicazioni relative alle autorizzazioni rilasciate
dalle regioni, e di pubblicazione annuale dell'elenco stesso nella
Gazzetta Ufficiale, cui lo Stato attende in forza dell'art. 9, sesto
comma, della detta legge n. 217 del 1983).
E alla legge-quadro n. 217 del 1983 si conforma, per quanto
concerne gli aspetti qui considerati, la legge della Regione Toscana
17 novembre 1986, n. 51 (artt. 1, 2, 3, 6 e 10).
Se, alla luce dei rilievi finora svolti, si esaminano le attività
cui si riferiscono le licenze impugnate, non vi è alcun dubbio che,
malgrado il richiamo operato da tali licenze al T.U. di P.S., si
tratti di attività proprie delle agenzie di viaggio e turismo.
Infatti esse hanno tutte riferimento al turismo. Nè ciò può
negarsi per l'intermediazione limitata ad avviare clientela turistica
a produttori di servizi turistici o anche ad altri intermediari, che
a loro volta promuovono il contatto diretto della clientela turistica
con produttori di servizi turistici: infatti tale forma di
intermediazione è anche essa attività avente comunque riferimento
al turismo, cioè suscettiva di incidere sull'interesse turistico, e
pertanto soggetta, relativamente alla vigilanza sia sulla produzione
turistica che sull'assistenza dei turisti, alla polizia
amministrativa esercitata dalla Regione.
Va dunque dichiarato che non spetta allo Stato, bensì alla
Regione, rilasciare licenze per l'esercizio di attività aventi
comunque tratto al turismo, come sono le licenze per cui è
conflitto. Sicchè il rilascio delle medesime da parte del Questore
va dichiarato invasivo delle competenze regionali, con il conseguente
annullamento dei provvedimenti impugnati.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile l'intervento di Alberto Tilli nel giudizio
relativo al conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Toscana
con ricorso iscritto al n. 20 del 1989;
Dichiara inammissibile limitatamente alle censure concernenti
l'atto del Ministero dell'interno n. 559/C 16605.12015 del 27 luglio
1987 il conflitto di attribuzione suindicato;
Dichiara che non spetta allo Stato autorizzare i privati
all'esercizio di attività attinenti al turismo, come autorizzate con
le licenze rilasciate rispettivamente dal Questore di Pistoia in data
7 ottobre 1988 nei confronti di Marcella Bagnoli e dal Questore di
Firenze in data 25 marzo 1989 nei confronti di Alberto Tilli e di
conseguenza annulla le licenze ora menzionate.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 marzo 1990;
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CORASANITI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 4 aprile 1990.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
90C0375