1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 9-6-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 271 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 dicembre 1992
N. 271 Ordinanza emessa il 4 dicembre 1992 dal giudice per le indagini preliminari presso il tribunale di Milano nel procedimento penale a carico di Carollo Antonino ed altro Processo penale - Indagini preliminari - Termine massimo scaduto per alcuni dei coimputati - Impossibilita' di proseguire le indagini nei loro confronti - Conseguente forzosa richiesta di archiviazione pur in presenza di notizia di reato non infondata - Violazione dei principi di ragionevolezza, nonche' di obbligatorieta' dell'azione penale - Lamentata previsione di un termine solo per la fase preliminare del procedimento. (C.P.P. 1988, art. 407). (Cost., artt. 25 e 112). (093C0585) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 9-6-1993)

IL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI
Ha pronunciato la seguente ordinanza sulle richieste formulate dal
p.m. in sede di udienza fissata ai sensi degli artt. 409, secondo
comma e 127 del c.p.p., nel procedimento penale nei confronti di
Carollo Antonino e Schemmari Attilio in ordine al reato di cui agli
artt. 319 e 321 del c.p.;
Premesso che:
l'11 ottobre 1992 è scaduto il termine massimo delle indagini
preliminari nei confronti di Carollo e di Schemmari, termine fissato
dal g.i.p. con ordinanza in data 30 gennaio 1992, ai sensi dell'art.
407, primo e secondo comma, lett. b), del c.p.p. (due anni, oltre ai
periodi corrispondenti alle sospensioni feriali);
il 2 novembre 1992, il p.m. ha chiesto l'archiviazione parziale
del procedimento nei confronti degli indagati, in quanto, pur
ritenendo sussistenti concreti indizi di reità nei loro confronti e
pur essendo in corso ulteriori atti di investigazione con riferimento
alle posizioni dei coindagati Balzani, Aquino, Montella, Nobile e
Coraglia (per i quali i termini delle indagini non sono ancora
scaduti), l'ufficio non aveva elementi sufficienti per esercitare
l'azione penale nei confronti dei primi due indagati;
all'udienza fissata dal giudice ai sensi dell'art. 409, secondo
comma, del c.p.p., il p.m. ha eccepito l'illegittimità
costituzionale dell'art. 407 del c.p.p. con riferimento agli artt. 25
e 112 della Costituzione.
La difesa si è opposta, contestando sia la rilevanza, che la
fondatezza dell'eccezione, e chiedendone il rigetto.
Il g.i.p. si è riservato di decidere, rinviando all'udienza del 4
dicembre 1992, nella quale ha emesso la presente ordinanza.
O S S E R V A
quanto alla rilevanza della eccezione di illegittimita':
Nel corso del procedimento concernente il reato di associazione
per delinquere finalizzata al traffico di stupefacenti, il p.m. ha
tempestivamente iniziato le investigazioni riguardanti fatti di
corruzione, non appena ha preso cognizione della relazione di ascolto
della conversazione intercettata il 6 febbraio 1990 in cui Carollo
asseriva di aver già versato L. 200.000.000 all'assessore Schemmari
per la pratica del Ronchetto (si fa rinvio, quanto alla
individuazione degli atti di indagine compiuti e all'emergere, solo
nel novembre 1991, di ulteriori sviluppi che hanno giustificato la
concessione della proroga ex art. 407, lett. b), del c.p.p.,
all'ordinanza emessa da questo giudice il 30 gennaio 1992). Le
indagini sono proseguite fino all'11 ottobre 1992, con ritardi
ascrivibili non ad una inerzia dell'ufficio del pubblico ministero,
quanto piuttosto alla peculiarità delle fattispecie criminose
esaminate e alla lentezza con cui è stata data evasione alle
richieste di accertamenti bancari e patrimoniali.
Solo nel luglio e settembre 1992, a seguito delle dichiarazioni e
delle chiamate in correità effettuate da Nobile, Coraglia, Aquino,
Balzani, le indagini hanno evidenziato episodi corruttivi connessi -
e forse coincidenti - con quello di cui alla conversazione ambientale
sopra citata, che si sarebbero verificati nei primi mesi del 1990 e
che vedrebbero coinvolti, oltre a Carollo e a Schemmari, anche gli
altri attuali indagati.
Gli accertamenti - esami testimoniali e indagini bancarie, in
particolare nei confronti di Balzani - che il p.m. intenderebbe
ancora svolgere, se non gli fosse precluso dalla scadenza del termine
massimo, sono dunque necessari per verificare l'attendibilità delle
suddette dichiarazioni, soprattutto con riferimento all'epoca, al
numero ed ai destinatari dei versamenti di denaro per la pratica del
Ronchetto.
In assenza di tali accertamenti il p.m. non è in grado di
prendere correttamente le sue determinazioni in ordine all'esercizio
dell'azione penale per nessuna delle notizie di reato oggetto delle
indagini. Una generica richiesta di rinvio a giudizio (con
riferimento all'una piuttosto che all'altra ipotesi, o a tutte
indistintamente), non sarebbe adeguatamente suffragata da elementi
idonei a sostenere l'accusa in giudizio.
La dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 407,
primo e secondo comma, del c.p.p. rimuoverebbe invece ogni ostacolo
normativo alla prosecuzione delle indagini e consentirebbe al p.m. di
non essere costretto ad insistere per l'archiviazione, pur in
presenza di notizia di reato non infondata.
quanto alla non manifesta infondatezza dell'eccezione:
La previsione di un termine massimo di durata delle indagini,
preordinata al giusto fine di contenere entro tempi ragionevoli la
fase procedimentale, può di fatto costringere l'accusa ad operare in
direzione contraria al principio costituzionale dell'obbligatorietà
dell'azione: il p.m., di fronte all'impossibilità di portare a
compimento indagini, magari ben avviate, ma non ancora giunte
all'acquisizione di elementi sufficienti per l'esercizio dell'azione
penale, è costretto a paralizzare la sua azione alla scadenza del
termine, chiedendo l'archiviazione del procedimento anche per reati
non prescritti, non estinti, non improcedibili o addirittura in
relazione ai quali non sia ancora cessata la permanenza.
Può inoltre verificarsi che gli elementi via via acquisiti
abbiano portato all'individuazione di coindagati, nei cui confronti
l'iscrizione nel registro avviene solo in fase successiva o
addirittura, come nel caso in esame, in prossimità della scadenza
del termine massimo: può cioè capitare che le indagini proseguono
fruttuosamente nei confronti degli ultimi indagati, ma non possono
trovare utilizzazione con riferimento ai primi, per il divieto di cui
all'art. 407, ultimo comma, del c.p.p.
Non è possibile porre rimedio a questa situazione, facendo leva
sugli istituti previsti dal codice.
Non attraverso l'avocazione del procedimento da parte del
procuratore generale (art. 412 del c.p.p.), sia perchè trattasi di
attività facoltativa e limitata nel tempo a soli trenta giorni,
termine nel caso in esame insufficiente per il compimento delle
indagini che la situazione richiede e per la formulazione delle
richieste dell'accusa; sia perchè la disposizione fa riferimento a
ipotesi di inattività del p.m., ovvero a inadempienze rispetto ai
suoi obblighi: tutte ipotesi ben diverse da quella in esame.
Analogamente, la situazione non può ritenersi sanabile con l'uso
da parte del g.i.p. dei poteri previsti dall'art. 409, quarto comma,
del c.p.p. L'istituto delle indagini coatte è, come ha affermato la
Corte (sentenza n. 222/1992), uno strumento di controllo nei
confronti dell'inerzia del pubblico ministero; esso fa riferimento ad
ipotesi in cui il p.m. ritenga infondata la notizia di reato ed il
giudice, non convinto di tale prospettazione, ordini al p.m. - contro
la sua volontà - di colmare le lacune investigative e addirittura di
formulare l'imputazione. Ben diversa è la situazione in esame in cui
il p.m. è persuaso della serietà e positività delle sue indagini e
della fondata possibilità che esse sfocino nella richiesta di rinvio
a giudizio ed è anzi lui stesso a prospettare al giudice
l'intenzione di svolgere ulteriori investigazioni.
Se interpretato come correttivo alla rigidità dell'art. 407 del
c.p.p., l'istituto delle indagini coatte determinerebbe uno
stravolgimento dei ruoli dei soggetti del processo, incompatibile con
il dettato costituzionale. Non è più il giudice che effettua un
controllo giurisdizionale sull'operato del p.m., ma è il p.m. che si
serve del giudice per attuare la propria strategia di investigazione,
fino al punto da indicare egli stesso al g.i.p. quali sono gli atti
che dovrà ordinargli di svolgere.
Non può ritenersi assolto l'obbligo di esercitare l'azione penale
- obbligo che la Costituzione pone in capo al pubblico ministero -
scaricando sul giudice delle indagini preliminari il compito di
ovviare ai limiti che lo stesso sistema determina. Inoltre pare
lesivo del principio di ragionevolezza il fatto che, mentre al p.m.
è imposto un termine massimo inderogabile, al giudice che ordini la
prosecuzione delle indagini non è posto alcun limite di tempo, se
non quello della prescrizione del reato (in tal senso si è più
volte espressa la Corte costituzionale: sentenze nn. 436/1991 e
222/1992).
Non pertinente risulta ancora il richiamo all'istituto
dell'attività integrativa d'indagine ex art. 430 del c.p.p. I poteri
investigativi del p.m. ivi previsti presuppongono infatti che
l'organo inquirente sia già in possesso di elementi idonei a
sostenere l'accusa e miri ad integrarli in funzione delle richieste
da rivolgere al giudice dibattimentale. Tali poteri di indagine
possono essere esercitati solo dopo l'emissione da parte del g.i.p.
del decreto che dispone il giudizio e sono inoltre limitati agli atti
per i quali non è prevista la partecipazione dell'imputato o del
difensore.
E, infine, non può essere invocato l'istituto della riapertura
delle indagini (art. 414 del c.p.p.), il quale presuppone che la
necessità di nuove investigazioni sia emersa successivamente alla
richiesta di archiviazione. Troppo facile sarebbe infatti aggirare il
rigido disposto dell'art. 407 del c.p.p. e la sanzione di
inutilizzabilità ivi prevista: basterebbe che il p.m., magari
rimasto colpevolmente inattivo, chiedesse al g.i.p. dapprima
l'archiviazione e poi la riapertura delle indagini, per effettuare
quelle stesse investigazioni che ben avrebbe potuto e dovuto svolgere
in precedenza.
In un sistema quale è il nostro fondato sul principio di
uguaglianza di tutte le persone di fronte alla legge,
l'obbligatorietà dell'azione penale rappresenta un necessario
completamento del principio sostanziale di legalità (art. 25,
secondo comma, della Costituzione), in quanto impone una "legalità
nel procedere" (Corte costituzionale, sentenza n. 88/1991). Esso
costituisce un "elemento che concorre a garantire da un lato
l'indipendenza del pubblico ministero nell'esercizio della propria
funzione e, dall'altro, l'uguaglianza dei cittadini di fronte alla
legge penale", sicchè l'azione è attribuita a tale organo "senza
consentirgli alcun margine di discrezionalità nell'adempimento di
tale doveroso ufficio" (Corte costituzionale, sentenza n. 84/1979).
Ne deriva che l'esercizio dell'azione penale, in presenza di
fattispecie di reato identiche, non può e non deve dipendere dalla
maggiore o minore complessità delle indagini e quindi dal maggiore o
minore tempo necessario per compierle.
In applicazione di questi principi, la Corte - cui era stata
sottoposta la questione di legittimità dell'art. 125 della disp.
att. del c.p.p. - ha ritenuto che l'istituto dell'archiviazione può
essere riferito unicamente ad una accusa priva di fondamento, in
quanto solo in tale caso può legittimarsi il non esercizio
dell'azione penale. Laddove la notitia criminis non risulti invece
infondata, il p.m. ha il dovere di compiere "ogni attività
necessaria", ivi compresi gli "accertamenti su fatti e circostanze a
favore della persona sottoposta alle indagini". Si è dunque
stabilito il principio di "completezza" delle indagini preliminari
sotto un duplice profilo: da un lato come completa individuazione dei
mezzi di prova necessari per consentire al p.m. di esercitare le
varie opzioni processuali possibili; dall'altro lato, come "argine
contro eventuali prassi di esercizio 'apparentè dell'azione penale
che, avviando la verifica giurisdizionale sulla base di indagini
troppo superficiali, lacunose o monche, si risolverebbero in un
ingiustificato aggravio del carico dibattimentale".
Non è dunque compatibile con le disposizioni costituzionali una
norma che costringa l'organo inquirente ad una richiesta di
archiviazione, motivata non dalla infondatezza della notizia di reato
(che anzi viene dal p.m. sostanzialmente negata), non dalla
"superfluita'" del processo (perchè anzi viene ribadita la
necessità di proseguire le investigazioni per giungere ad ulteriori
risultati), ma esclusivamente dalla non completezza delle indagini
preliminari per la scadenza dei termini massimi.
Non pare ragionevole limitare a diciotto o ventiquattro mesi la
fase delle indagini preliminari in relazione a reati che si
estinguono in termini di decenni o che, addirittura, non si
prescrivono mai. Altrettanto irragionevole è imporre al p.m. - e
solo a lui - termini assolutamente invalicabili per l'accertamento
dei presupposti di operatività del suo obbligo di agire, laddove
nessun limite - al di fuori di quello della prescrizione del reato -
viene invece imposto al giudice che deve procedere al giudizio o alla
polizia giudiziaria (che non ha più termini perentori neppure per
comunicare la notizia di reato al p.m. e che può iniziare e
continuare a svolgere indagini indipendentemente dalle direttive di
quest'ultimo ed anche dopo la richiesta di archiviazione).
Non risulta coerente con il dettato costituzionale il far
prevalere le esigenze di celerità della sola fase delle indagini -
che sono cosa diversa dalle garanzie della libertà personale -
sull'interesse pubblico costituzionalmente protetto, ed evidentemente
sovraordinato, all'applicazione della legge penale.
L'eliminazione del termine massimo delle indagini preliminari non
sarebbe in contrasto con la normativa internazionale e, in
particolare con la Convenzione Europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo, ratificata in Italia con legge 4 agosto 1955, n.
848, la quale distingue chiaramente il termine "ragionevole" per la
celebrazione del giudizio dal termine "ragionevole" per la
protrazione della custodia cautelare.
Quanto al primo, nell'art. 6 della Convenzione si annovera fra i
diritti della persona il diritto a "che la sua causa sia esaminata
imparzialmente, pubblicamente e in un tempo ragionevole da un
tribunale indipendente e imparziale": ed è evidente che l'esigenza
di celerità attiene a tutto il periodo intercorrente tra la
comunicazione della notizia di reato e l'esito del giudizio. Appare
dunque inutile comprimere la sola fase delle investigazioni, se poi
non si stabilisce alcun argine alle lungaggini del predibattimento,
del dibattimento e della fase delle impugnazioni.
La valutazione della ragionevolezza del tempo impiegato per
l'istruzione e per la celebrazione del processo - come ha evidenziato
la Corte Europea dei diritti dell'uomo (vedi in particolare sentenze
n. 488 del 27 novembre 1991, affaire Kemmache c. France; n. 346 del
27 agosto 1992, affaire Tomasi c. France) - deve essere effettuata
caso per caso, in funzione della complessità della fattispecie, del
comportamento dell'inquisito, della difficoltà oggettiva delle
indagini.
Diverso è invece il termine previsto dall'art. 5, terzo comma,
della Convenzione, che si riferisce alla durata della carcerazione
preventiva. Tale durata deve essere rigidamente predeterminata,
indipendentemente dalla complessità dei reati o delle indagini.
E, in effetti, anche la nostra Costituzione, mentre impone al
legislatore di stabilire i limiti massimi della carcerazione
preventiva (art. 13, ultimo comma, della Costituzione), nulla dice a
proposito della durata dei processi penali e impone invece al p.m. di
esercitare l'azione penale in tutti i casi previsti dalla legge. Ma
una titolarità non formale dell'azione penale comporta
l'attribuzione al p.m. di poteri effettivi di acquisizione e di
valutazione di tutti gli elementi di prova, per un periodo di tempo
che non appare seriamente predeterminabile in astratto dal
legislatore.
Del resto, con l'abrogazione dell'art. 407 del c.p.p., non
verrebbe meno alcuno degli obiettivi che il legislatore del 1988
intendeva perseguire attraverso l'istituto delle indagini
preliminari: non il meccanismo di accelerazione delle indagini
rispetto ai tempi incontrollati del precedente processo penale, nè
il rigoroso controllo giurisdizionale in ordine all'esercizio
dell'azione penale. Resterebbero infatti salvi l'istituto della
proroga del termine, disciplinato dall'art. 406 del c.p.p., e,
comunque, il diritto dell'indagato (eccettuate le ipotesi di cui
all'art. 51, comma 3- bis, del c.p.p.) ad essere notiziato della
pendenza del procedimento, soprattutto al fine di presentare memorie
per confutare le richieste del p.m. e di esercitare il suo diritto
alla prova (art. 38 delle disp. att. del c.p.p.).
E qualora il giudice, valutando il caso concreto, ritenesse che i
ritardi sono del tutto ingiustificati e dovuti esclusivamente alla
poca diligenza dell'organo dell'accusa, non potrebbe concedere la
proroga e dovrebbe ordinare al p.m. di formulare le sue richieste ai
sensi dell'art. 406, ultimo comma, del c.p.p.
La questione di legittimità costituzionale sollevata dal p.m.,
per le considerazioni sopra esposte, appare dunque rilevante nel
presente procedimento e non manifestamente infondata.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 407 del c.p.p. per contrasto
con gli artt. 25 e 112 della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso limitatamente alle posizioni di
Schemmari Attilio e Carollo Antonino;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone la notifica della presente ordinanza al p.m., agli
imputati e ai loro difensori, nonchè al Presidente del Consiglio dei
Ministri e ai Presidenti delle due Camere.
Milano, addì 4 dicembre 1992
Il giudice per le indagini preliminari: ICHINO

93C0585