1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 4-7-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 239 SENTENZA 18 - 26 giugno 2007
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Giustizia amministrativa - Controversie relative alla legittimita' delle ordinanze e dei consequenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - Attribuzione della competenza in primo grado, in via esclusiva, al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma - Ricorso della Provincia Autonoma di Trento - Eccepita inammissibilita' della questione per evocazione di parametri statutari non concernenti il riparto di competenze - Reiezione, essendo la Provincia autonoma legittimata a dedurre la violazione di qualsiasi norma dello statuto. - D.l. 30 novembre 2005, n. 245, art. 3, comma 2-bis, aggiunto dalla legge di conversione 27 gennaio 2006, n. 21. - Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, art. 90; d.P.R. 6 aprile 1984, n. 426, art. 3, commi 1 e 4. Giustizia amministrativa - Controversie relative alla legittimita' delle ordinanze e dei consequenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - Attribuzione della competenza in primo grado, in via esclusiva, al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma - Ricorso della Provincia Autonoma di Trento - Lamentata sottrazione di ambiti di competenza al Tribunale regionale di giustizia amministrativa della Regione Trentino-Alto Adige, in violazione delle norme statutarie e di attuazione relative all'istituzione ed alle competenze del Tribunale regionale di giustizia amministrativa della Regione Trentino-Alto Adige e dell'autonomia delle istituzioni regionali e provinciali - Non incidenza delle norme censurate sull'organizzazione del Tribunale regionale di giustizia amministrativa - Non fondatezza della questione. - D.l. 30 novembre 2005, n. 245, art. 3, comma 2-bis, aggiunto dalla legge di conversione 27 gennaio 2006, n. 21. - Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, art. 90; d.P.R. 6 aprile 1984, n. 426, art. 3, commi 1 e 4. (007C0882) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 4-7-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA,
Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2-bis,
del decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245 (Misure straordinarie per
fronteggiare l'emergenza nel settore dei rifiuti nella regione
Campania), comma aggiunto dalla legge di conversione 27 gennaio 2006,
n. 21, promosso - in riferimento all'art. 90 del d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) e
all'art. 3, commi 1 e 4, del d.P.R. 6 aprile 1984, n. 426 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige
concernenti istituzione del tribunale amministrativo regionale di
Trento e della sezione autonoma di Bolzano) - dalla Provincia
autonoma di Trento, con ricorso notificato il 29 marzo 2006,
depositato in cancelleria il 3 aprile 2006 ed iscritto al n. 49 del
registro ricorsi 2006.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 22 maggio 2007 il giudice
relatore Alfonso Quaranta;
Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Provincia autonoma di
Trento e l'avvocato dello Stato Giancarlo Mandò per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Provincia autonoma di Trento, con ricorso del 27 marzo
2006, depositato presso la cancelleria della Corte il successivo 3
aprile, ha promosso questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 2-bis, del decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245
(Misure straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dei
rifiuti nella regione Campania), comma aggiunto dalla legge di
conversione 27 gennaio 2006, n. 21, assumendone il contrasto con
l'art. 90 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo
unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige), e con l'art. 3, commi 1 e 4, del d.P.R.
6 aprile 1984, n. 426 (Norme di attuazione dello statuto speciale per
la regione Trentino-Alto Adige concernenti istituzione del tribunale
amministrativo regionale di Trento e della sezione autonoma di
Bolzano).
La ricorrente premette che la disposizione impugnata reca una
modifica nei rapporti di competenza territoriale tra il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio e gli altri Tribunali
amministrativi regionali, concentrando esclusivamente presso il primo
le controversie aventi ad oggetto «la legittimità delle ordinanze
adottate e dei consequenziali provvedimenti commissariali» emanati
«in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5,
comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225» (Istituzione del
Servizio nazionale della protezione civile).
Ciò premesso, sarebbe evidente il contrasto con le norme di
attuazione dello statuto regionale, le quali, «definendo
l'ordinamento del Tribunale regionale di giustizia amministrativa di
Trento», ne individuano la competenza con riferimento ai criteri
basati sulla sede dell'organo, ovvero sull'efficacia provinciale o
intraprovinciale di atti emanati anche da organi non aventi sede
nella Provincia o nella Regione.
Nè, d'altra parte, il dubbio di costituzionalità potrebbe
essere fugato intendendo la disposizione impugnata come riferita al
solo territorio della Regione Campania; è, difatti, il suo stesso
tenore letterale - e segnatamente la circostanza che essa faccia
riferimento a tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi
dell'art. 5, comma 1, della legge n. 225 del 1992, senza operare
distinzioni - ad escludere la possibilità di una simile
interpretazione. Conclusione che è vieppiù confermata dal
successivo comma 2-quater del medesimo art. 3, il quale, nel regolare
il fenomeno della translatio iudicii stabilisce testualmente che
«l'efficacia delle misure cautelari adottate da un tribunale
amministrativo diverso da quello di cui al comma 2-bis permane fino
alla loro modifica o revoca da parte del Tribunale amministrativo
regionale del Lazio», in tal modo «lasciando chiaramente intendere di
riferirsi alla precedente competenza di tutti i tribunali
amministrativi italiani», e non solo a quello della Campania, come
sarebbe invece accaduto se la norma avesse contenuto un riferimento
nominativo al medesimo.
Poichè, quindi, la norma impugnata si riferisce indistintamente
a tutti i Tribunali amministrativi regionali, ivi compreso quello
avente sede a Trento, la stessa sarebbe costituzionalmente
illegittima, sempre che non si ritenga possibile fare applicazione
«del principio di specialità e del principio di automatica
prevalenza delle norme di attuazione dello Statuto sulle norme di
legislazione ordinaria, quando non vi sia tra esse una formale e
frontale opposizione» (evenienza, per vero, sulla cui ricorrenza il
citato decreto-legge n. 245 del 2005 non fornisce indicazioni
univoche, giacchè nel suo testo, se «non vi è espressa menzione
dell'applicabilità del nuovo regime quale territorio della provincia
di Trento», risulta anche carente, all'opposto, una «clausola
espressa di salvaguardia»).
Su tali basi, e non senza rilevare come nella specie non si
tratti «di rivendicare una competenza diretta della Provincia»,
giacchè essa «non ha in materia di giurisdizione amministrativa
competenza alcuna da reclamare», la ricorrente ha concluso per la
declaratoria di illegittimità costituzionale della norma censurata,
in quanto «la garanzia che in primo grado determinate controversie
vengano decise da un giudice locale, la cui composizione la Provincia
concorre a determinare», costituirebbe «parte integrante della
complessiva autonomia delle istituzioni regionali e provinciali».
1.1. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o
comunque non fondato.
Sul presupposto che è la stessa ricorrente a riconoscere di
essere priva di qualsiasi competenza in materia di ordinamento della
giustizia amministrativa, la difesa erariale sottolinea che, anche
dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, le Regioni e le
Province autonome «sono legittimate a denunciare la violazione di
norme costituzionali non specificamente relative al riparto di
competenze con lo Stato» solo quando essa comporti «menomazione sia
pure indiretta» delle rispettive competenze.
Tale evenienza, però, non ricorre nel caso di specie, in quanto
il censurato art. 3, comma 2-bis, del decreto-legge n. 245 del 2005,
concernente «esclusivamente la impugnativa di atti e provvedimenti
emanati da organi statali», si limita a prevedere un criterio
speciale di determinazione della competenza dei tribunali
amministrativi regionali, senza incidere in alcun modo sulle
prerogative costituzionali della ricorrente Provincia autonoma,
giacchè ad essa - cui pure spetta una potestà di designazione dei
giudici del Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento
(non incisa, peraltro, dalla disposizione impugnata) - non può
riconoscersi alcuna «veste di "garante" dell'assetto della competenza
territoriale del Tribunale amministrativo sedente nel suo
territorio».
Su tali basi, quindi, l'Avvocatura generale dello Stato ha
concluso per la declaratoria di inammissibilità del ricorso, non
senza sottolinearne, però, anche l'infondatezza, non essendo
configurabile la violazione dell'art. 90 dello statuto di autonomia,
visto che la norma censurata non incide sulla istituzione, nella
Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol, di un apposito tribunale
regionale di giustizia amministrativa.
2. - La Provincia autonoma di Trento, in data 9 maggio 2007, ha
depositato una memoria nella quale ha insistito per l'accoglimento
del ricorso.
In via preliminare, essa rileva come la linea difensiva
dell'Avvocatura generale dello Stato confermi che la disposizione
censurata trovi applicazione «non soltanto con riferimento alla
specifica realtà campana», avendo «al contrario effetto nei
confronti delle competenze di tutti i tribunali amministrativi
nazionali».
Contesta, inoltre, quanto affermato dalla difesa erariale, e
cioè, da un lato, che la norma impugnata riguardi «unicamente
provvedimenti emanati da organi statali», e, dall'altro, che sussista
«un difetto di legittimazione della scrivente Provincia».
Quanto in particolare al primo profilo, osserva che, se la
lettera della legge attribuisce formalmente il potere di ordinanza,
in materia di protezione civile, ad organi statali, la giurisprudenza
costituzionale ha precisato che il suo esercizio deve compiersi in
armonia con la «sfera di attribuzioni delle Province autonome» (è
citata la sentenza n. 228 del 2003). Inoltre, neppure potrebbe
trascurarsi la circostanza che i provvedimenti commissariali non
sembrano riducibili unicamente alla sfera statale, potendo essere
«nominati commissari di protezione civile anche organi provinciali».
Rileva infine, concludendo sul punto, che non sarebbe dato
comprendere, poi, quale sia la ragionevolezza della scelta
legislativa di sottrarre le controversie de quibus «alla cognizione
del giudice territorialmente competente, naturalmente esperto di
situazioni locali, per affidarli a un giudice lontano».
In ordine, invece, al supposto difetto di legittimazione, rileva
come quest'ultima «trovi preciso fondamento nell'art. 98 dello
statuto speciale, laddove si attribuisce alla Provincia autonoma il
potere di impugnare le leggi e gli atti aventi valore di legge
statale in tutti i casi di "violazione del presente statuto"».
Su tali basi la ricorrente reputa di essere legittimata ad
evocare l'art. 3 del d.P.R. n. 424 del 1984 (cioè il decreto di
attuazione della disciplina statutaria) e, dunque, a dolersi del
fatto che la contestata disciplina processuale, «con il sottrarre
alla cognizione del TRGA controversie aventi ad oggetto provvedimenti
emanati da organi provinciali ovvero da organi statali ma con
efficacia limitata al territorio della Provincia di Trento, viola la
garanzia di un giudizio locale, svolto dal giudice predisposto dallo
statuto».
In forza di tali rilievi, pertanto, la Provincia autonoma di
Trento insiste per l'accoglimento del ricorso, precisando che essa
«non rivendica competenze giurisdizionali», bensì «la garanzia
statutaria dell'effettiva giurisdizione del giudice statale previsto
dallo Statuto, nella composizione definita dalle norme di attuazione,
in relazione alle controversie di ambito locale».
2.1. - Anche l'Avvocatura generale dello Stato ha deposito
un'ulteriore memoria, insistendo nelle proprie argomentazioni
difensive.
In particolare, la difesa erariale ha ribadito la preliminare
eccezione di inammissibilità della questione.
A suo dire, difatti, la Provincia autonoma di Trento non potrebbe
evocare, a sostegno della propria iniziativa, nè l'art. 90 dello
statuto di autonomia, nè l'art. 3 del d.P.R. n. 426 del 1984, che ha
dato attuazione alla disciplina statutaria.
Ed invero, il primo di tali parametri si limita a stabilire che
nella Regione Trentino Alto-Adige «è istituito un tribunale
regionale di giustizia amministrativa, con una autonoma sezione per
la provincia di Bolzano, secondo l'ordinamento che verrà stabilito
al riguardo»; orbene, la norma censurata non si pone in contrasto con
tale previsione, giacchè - osserva la difesa erariale - «non incide
sulla statutariamente disposta istituzione del Tribunale
amministrativo regionale del T.A.A., quale organo speciale di
giustizia amministrativa operante nella Regione».
Quanto, poi, al secondo dei menzionati parametri, l'Avvocatura
dello Stato rileva che la ricorrente si sarebbe limitata ad
evidenziare la «contraddizione» tra la disposizione censurata e
l'art. 3, commi 1 e 4, del d.P.R. n. 426 del 1984. Orbene, pur
presentando tale norma - al pari delle altre attuative dello statuto
- «rango non sottordinato a quello delle disposizioni legislative
ordinarie», per il carattere «separato e riservato» (sentenza n. 137
del 1998) proprio dei decreti di attuazione statutaria, ciò non
implica anche che la stessa non possa essere modificata da fonti
pariordinate, purchè sia rispettata «l'osservanza del procedimento
di consultazione obbligatoria di cui all'art. 107 dello Statuto».
Della violazione di tale incombente procedimentale non si duole,
però, la ricorrente, lamentando invece l'asserita menomazione della
«complessiva autonomia delle istituzioni regionali e provinciali».
Su tali basi, pertanto, viene ribadita l'inammissibilità della
questione di legittimità costituzionale, se è vero che alle Regioni
e alle Province autonome sono consentite - osserva conclusivamente la
difesa erariale, richiamando in particolare la sentenza n. 196 del
2004 - «solo censure relative ad aspetti potenzialmente idonei a
determinare una vulnerazione delle attribuzioni costituzionali degli
enti ricorrenti», ciò che, per le ragioni illustrate, deve
escludersi nel caso di specie.

Considerato in diritto

1. - La Provincia autonoma di Trento ha promosso questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2-bis, del
decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245 (Misure straordinarie per
fronteggiare l'emergenza nel settore dei rifiuti nella regione
Campania), aggiunto dalla legge di conversione 27 gennaio 2006,
n. 21, assumendone il contrasto con l'art. 90 del d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), e con
l'art. 3, commi 1 e 4, del d.P.R. 6 aprile 1984, n. 426 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige
concernenti istituzione del tribunale amministrativo regionale di
Trento e della sezione autonoma di Bolzano).
La disposizione impugnata stabilisce che, in tutte le situazioni
di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge
24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale della
protezione civile), «la competenza di primo grado a conoscere della
legittimità delle ordinanze adottate e dei consequenziali
provvedimenti commissariali spetta in via esclusiva, anche per
l'emanazione di misure cautelari, al tribunale amministrativo
regionale del Lazio, con sede in Roma».
Essa, tuttavia, violerebbe - secondo la ricorrente - gli indicati
parametri, giacchè i medesimi, «definendo l'ordinamento del
Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento», ne
individuano la competenza con riferimento ai criteri basati sulla
sede dell'organo, ovvero sull'efficacia provinciale o
intraprovinciale di atti emanati anche da organi non aventi sede
nella Provincia o nella Regione.
La ricorrente, pertanto, pur riconoscendo che «non ha in materia
di giurisdizione amministrativa competenza alcuna da reclamare», ha
concluso per la declaratoria di illegittimità costituzionale della
norma censurata, in quanto «la garanzia che in primo grado
determinate controversie vengano decise da un giudice locale, la cui
composizione la Provincia concorre a determinare», costituirebbe
«parte integrante della complessiva autonomia delle istituzioni
regionali e provinciali».
2. - Nel costituirsi in giudizio, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha chiesto che il ricorso sia dichiarato inammissibile o
comunque non fondato.
Nel premettere che le Regioni e le Province autonome «sono
legittimate a denunciare la violazione di norme costituzionali non
specificamente relative al riparto di competenze con lo Stato» solo
quando essa comporti «menomazione sia pure indiretta» delle
rispettive competenze, la difesa erariale esclude che tale evenienza
possa ipotizzarsi nel caso di specie.
Difatti, il censurato art. 3, comma 2-bis, concerne
«esclusivamente la impugnativa di atti e provvedimenti emanati da
organi statali», concentrando i relativi giudizi di primo grado
presso un unico tribunale amministrativo regionale (quello del Lazio
con sede a Roma), senza viceversa incidere in alcun modo sulle
prerogative costituzionali della ricorrente Provincia autonoma,
relative esclusivamente alla designazione dei giudici del locale
Tribunale regionale di giustizia amministrativa.
3. - La questione non è fondata.
4. - In via preliminare, deve ribadirsi la legittimazione della
ricorrente Provincia autonoma ad evocare quale parametro
costituzionale qualsiasi norma dello statuto di autonomia, così come
specificamente previsto dall'art. 98 del medesimo d.P.R. n. 670 del
1972.
Tuttavia, la ricorrente Provincia autonoma di Trento non ha
rivendicato, nella specie, alcuna competenza legislativa, che del
resto contrasterebbe (come essa stessa riconosce) con quella
esclusiva dello Stato in materia di «giustizia amministrativa»,
prevista dall'art. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione, e neppure ha evidenziato l'esistenza di una qualche
lesione della sua potestà legislativa in ordine alla organizzazione
del locale Tribunale regionale di giustizia amministrativa, o di
altre sue competenze.
5. - Così individuata l'iniziativa della ricorrente, deve essere
ricordato come questa Corte abbia già affermato che gli artt. 90 e
91 dello Statuto della Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol e
l'art. 3 della relativa disciplina di attuazione (d.P.R. n. 426 del
1984) svolgono esclusivamente la funzione di regolare «l'assetto
organizzativo» del Tribunale regionale di giustizia amministrativa di
Trento e della sezione autonoma di Bolzano, facendone oggetto di «una
competenza riservata e separata» della Provincia (sentenza n. 137 del
1998).
In particolare, con la sentenza n. 121 del 2001, questa Corte -
in una fattispecie per molti aspetti analoga alla presente,
scrutinando norme processuali che operavano la uniforme devoluzione
al giudice ordinario della giurisdizione sui rapporti di lavoro dei
dipendenti della pubblica amministrazione, con effetto anche nella
Regione Trentino-Alto Adige - ha escluso che le norme censurate
fossero in contrasto proprio con l'art. 3 della disciplina di
attuazione dello statuto regionale. Difatti, fu riconosciuto che le
contestate disposizioni investivano un «profilo assolutamente
indipendente dal particolare ordinamento del tribunale regionale di
giustizia amministrativa in tema di composizione e di stato giuridico
dei giudici e del personale di segreteria», non violando, pertanto,
«le disposizioni dell'art. 3 del d.P.R. 6 aprile 1984, n. 426»,
giacchè queste ultime «dettano solo soluzioni sul riparto della
competenza tra TRGA di Trento e sezione autonoma di Bolzano».
Alla luce delle considerazioni che precedono, la competenza del
Tribunale regionale amministrativo con sede in Trento non risulta
violata dalla norma censurata, non incidendo questa sui suddetti
profili di organizzazione del Tribunale de quo, e segnatamente sul
potere spettante alla Provincia autonoma di designazione di due dei
suoi giudici.
Nè, d'altra parte, trova fondamento alcuno la pretesa della
ricorrente volta a rivendicare - evocando quale parametro, in
particolare, l'art. 3 del d.P.R. n. 426 del 1984 - il rispetto della
«garanzia che in primo grado determinate controversie», ed
esattamente quelle individuate dalla suddetta norma di attuazione
dello statuto, «vengano decise da un giudice locale, la cui
composizione la Provincia concorre a determinare».
I commi 1 e 4 del citato art. 3 si limitano, infatti, ad
effettuare la ripartizione della competenza territoriale tra i due
organi di giustizia amministrativa operanti nella Regione, ed aventi
rispettivamente sede a Trento e a Bolzano, attesa la loro
particolarità d'essere non regionali, ma provinciali, a composizione
distinta e dotati, ciascuno, della propria autonomia organizzativa.
Se tale è, dunque, lo scopo per il quale la suddetta normativa di
attuazione statutaria è stata dettata, se ne può dedurre che essa,
attenendo esclusivamente a profili organizzativi dei due indicati
Tribunali, non è idonea ad incidere sui criteri generali di
individuazione della competenza territoriale degli organi decentrati
di giustizia amministrativa.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 2-bis, del decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245
(Misure straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dei
rifiuti nella regione Campania), aggiunto dalla legge di
conversione 27 gennaio 2006, n. 21, promossa - in riferimento
all'art. 90 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo
unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige), e all'art. 3, commi 1 e 4, del d.P.R.
6 aprile 1984, n. 426 (Norme di attuazione dello statuto speciale per
la regione Trentino-Alto Adige concernenti istituzione del tribunale
amministrativo regionale di Trento e della sezione autonoma di
Bolzano) - dalla Provincia autonoma di Trento con il ricorso di cui
in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 giugno 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Quaranta
Il cancelliere:Fruscella
Depositata in cancelleria il 26 giugno 2007.
Il cancelliere:Fruscella
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