1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 1-7-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 23 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 17 giugno 1992
N. 23 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 17 giugno 1992 (della regione Veneto) Cave e torbiere - Autorizzazione prefettizia alla S.r.l. "Verona 10" con sede in Verona, quale affidataria dei lavori di costruzione di alcuni tratti dell'autostrada Brescia-Verona-Vicenza-Padova, nonche' del tratto della tangenziale sud di Verona, di occupazione temporanea per alcuni anni del terreno sito nel comune di Illasi, di proprieta' del sig. Brazzarola Cirillo, al fine di estrarre i materiali necessari alla costruzione delle suindicate opere - Mancata preventiva autorizzazione regionale prescritta per l'esercizio dell'attivita' di cava (disciplinata con legge regionale 7 settembre 1982, n. 44) - Asserita indebita invasione della sfera di competenza regionale in materia di cave e torbiere, non rilevando in contrario che la occupazione temporanea in questione sia finalizzata alla costruzione di opere pubbliche statali. (Decreto prefetto provincia di Verona in data 13 aprile 1992, prot. n. 1304/92, sett. I, sez. II). (Cost., artt. 117 e 118). (092C0768) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 1-7-1992)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione Veneto, in
persona del presidente pro-tempore della giunta regionale,
autorizzato con deliberazione 15 maggio 1992, n. 2766, della giunta
regionale, rappresentato e difeso dagli avv.ti prof. Giorgio Berti e
Guido Viola, domiciliato presso il secondo in Roma, via N.
Piccolomini 34, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri, in
persona del presidente pro-tempore; perchè sia annullato, per
difetto di attribuzione, il decreto del prefetto della provincia di
Verona in data 13 aprile 1992, prot. n. 1304/1992 sett. I, sez. II,
con cui la società a r.l. "Verona 10" con sede in Verona,
affidataria dei lavori di costruzione di alcuni tratti della terza
corsia dell'autostrada Brescia - Verona - Vicenza - Padova, nonchè
del tratto della tangenziale sud di Verona, è stata autorizzata ad
occupare temporaneamente per due anni un terreno sito nel comune di
Illasi, di proprietà del signor Brazzarola Cirillo, al fine di
estrarre i materiali necessari alla costruzione delle suindicate
opere, prescindendo dalla preventiva autorizzazione regionale per
l'esercizio dell'attività di cava, e perchè coneguentemente sia
dichiarata la competenza della regione Veneto ad autorizzare
l'esercizio di tale attività.
F A T T O
La società consortile Verona 10 S.r.l. subentrò al
raggruppamento temporaneo di imprese nel contratto di appalto da
questa stipulato con la S.p.a. Autostrada Brescia-Verona-Vicenza-
Padova per la costruzione di alcuni tratti della terza corsia
dell'autostrada Brescia-Verona-Vicenza-Padova, nonchè di un tratto
della tangenziale sud di Verona.
Assumendo a ragione giustificativa della propria richiesta la
qualificazione dei suddetti tratti autostradali come opere di
pubblica utilità, urgenti ed indifferibili, la società Verona 10
fece istanza al prefetto di Verona affinchè disponesse l'occupazione
d'urgenza di un terreno sito in comune di Illasi di proprietà del
signor Cirillo Brazzarola, al fine di poter estrarre da tale terreno
i materiali per la costruzione degli indicati tratti autostradali.
L'istanza venne presentata alla stregua di quanto disposto dall'art.
64 della legge sull'espropriazione per p.u. 25 giugno 1865, n. 2359,
secondo cui "gli intraprenditori ed esecutori di un'opera dichiarata
di pubblica utilità possono occupare temporaneamente i beni privati
per estrarre pietre, ghiaia, sabbia, terra o zolle .. per .. usi
necessari all'esecuzione dell'opera stessa".
L'istanza venne rigettata dal prefetto di Verona con provvedimento
9 aprile 1990 n. 1375/1990, in considerazione della appartenenza alla
autorità regionale del complesso delle competenze di carattere
autorizzatorio in ordine alla attività di cava.
Il decreto prefettizio n. 1375/1990, fatto oggetto di impugnazione
davanti al t.a.r. del Veneto da parte della società istante (ric. n.
1705/1990), fu annullato dal giudice di primo grado, il quale ha
ritenuto che il fatto che nell'ambito dell'utilizzo autorizzato dal
Prefetto sia compreso anche il potere di estrarre materiali dal fondo
non sposterebbe la disciplina da applicarsi, che resterebbe sempre
quella dell'espropriazione. L'attività estrattiva risulterebbe cioè
sempre subordinata all'opera pubblica, ed è a questa che va appunto
commisurata la disciplina da osservare. Trattandosi di opera pubblica
statale, l'autorizzazione prefettizia toglierebbe di per sè ogni
altro potere della regione.
La sentenza del t.a.r., contrariamente a quanto scritto nel
decreto prefettizio dal quale prende le mosse questo ricorso, non è
passata in giudicato, in quanto è stata tempestivamente appellata
dalla regione del Veneto. Peraltro, il prefetto di Verona ha ritenuto
di decretare l'occupazione temporanea, autorizzando il soggetto
richiedente alla estrazione dei materiali necessari alla costruzione
dell'opera pubblica autostradale e tangenziale.
Di qui, l'interesse della regione Veneto a sollevare conflitto
d'attribuzione, in quanto l'atto prefettizio mette del tutto fuori
causa la competenza regionale alla regolazione dell'attività di
cava.
D I R I T T O
Violazione artt. 117 e 118 della Costituzione, e specificamente
dell'art. 1 del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 2; dell'art. 62 del d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616, nonchè dell'art. 2 e ss. della legge regione
Veneto 7 settembre 1982, n. 44, e dell'art. 64 della legge 25 giugno
1865, n. 2359, in relazione all'art. 106 del citato d.P.R. n.
616/1977.
Il decreto prefettizio, sulla falsariga della sentenza del t.a.r.
Veneto, si basa sul presupposto che l'art. 64 della legge n.
2359/1865 abbia creato una connessione così stretta tra l'estrazione
di materiale di cava e l'esecuzione di un'opera pubblica statale da
togliere di mezzo ogni competenza della regione al controllo
dell'attività di cava. In questa presupposizione è inclusa anche la
negazione di ogni necessità di coordinamento tra l'autorizzazione
all'occupazione temporanea per l'estrazione dei materiali e
l'esercizio della competenza regionale in materia di cave.
Questa lettura del potere esercitato è obbligata proprio dalla
circostanza che l'occupazione del suolo è finalizzata all'estrazione
di materiali in quanto necessari all'esecuzione di un'opera pubblica
per la quale risultano stabiliti precisi obblighi e termini di
esecuzione: nella luce dell'art. 64 della legge del 1865, anche
l'estrazione dei materiali diventa così obbligatoria per l'impresa
autorizzata all'occupazione, con l'effetto di vanificare ogni
controllo regionale dell'attività di cava. L'espropriazione della
competenza regionale, sia dal punto di vista organizzativo sia dal
punto di vista dei contenuti, consegue perciò nettamente al
provvedimento che il prefetto ha adottato proprio sulla base di una
norma (art. 64) che collega l'occupazione ad un'opera pubblica
statale. I lavori, ai quali l'occupazione è finalizzata, vengono in
tal modo sottratti alla tutela dell'attività di cava ed è così che
il decreto prefettizio apre una breccia nella competenza regionale.
Ora è chiaro che, una volta che l'attività di cava è
disciplinata in quanto tale e la relativa disciplina e connessi
controlli sono fatti rientrare nella competenza regionale, non può
essere tollerata alcuna immunità, sia per l'organo statale
autorizzante, sia per l'impresa autorizzata, dall'obbligo di
sottomersi all'esercizio del controllo che spetta alla regione: una
qualsiasi breccia nella disciplina generale dell'attività di cava e
connessa competenza vanifica questo controllo e ne distrugge la
competenza.
Il rapporto fra l'occupazione temporanea e l'autorizzazione
regionale all'estrazione dei materiali deve dunque essere
salvaguardato con idonee misure amministrative, e si deve far carico
all'autorità prefettizia di condizionare l'effetto
dell'autorizzazione all'occupazione al controllo positivo da parte
della regione, utilizzando ogni adeguato strumento giuridico messo a
disposizione dall'ordinamento, qui inclusa la conferenza dei servizi
ai sensi dell'art. 14 della legge 7 agosto 1990, n. 241.
Nessun dubbio ovviamente sulla appartenenza alla regione dei
poteri inerenti al controllo sull'estrazione dei materiali di cava e
sulla necessità che anche i poteri spettanti ad altre
amministrazioni debbano salvaguardare tali altre competenze regionali
quando si esplichino su materie od oggetti che ne implichino
l'esercizio (v., in giurisprudenza, tra le altre: cons. di Stato, VI
sez., 4 dicembre 1984, n. 684; 11 maggio 1991, n. 289).
È appena il caso di rammentare che la regione Veneto ha dettato
con legge 7 settembre 1982, n. 44, regole precise in ordine alla
conduzione dell'attività di cava, specificando all'art. 2 che
costituiscono attività di cava i lavori di coltivazione dei
giacimenti formati da materiali classificati di seconda categoria, ai
sensi del terzo comma, art. 2, del r.d. 29 luglio 1927, n. 1443.
Nello stesso art., quarto comma, si precisa che rientrano nelle
attività di cava anche le escavazioni che avvengono per la
costruzione di opere pubbliche, stradali ed idrauliche, in terreni
diversi da quello nel quale dovrebbe effettuarsi l'attività
estrattiva.
Tutte le attività estrattive, comprese dunque quelle serventi
alla costruzione di strade, debbono svolgersi pertanto nel rispetto
di detta legge regionale, la quale prevede (artt. 4 ss.) una
complessa pianificazione dell'attività di cava e quindi (artt. 16 e
ss.) la necessità dell'autorizzazione regionale per la coltivazione
dei giacimenti in disponibilità dei privati.
Come si è detto, i lavori che la società "Verona 10" si propone
di svolgere nel terreno occupato rivestono senza dubbio il carattere
di attività di cava diretta al ritrovamento di materiali occorrenti
per l'esecuzione dell'opera pubblica statale, e in quanto tali
ricadono sotto l'obbligo della preventiva autorizzazione regionale.
La durata dell'estrazione e l'imponente previsione dei quantitativi
di materiali da asportare confortano, se ve ne fosse bisogno,
l'autonomia dell'attività estrattiva e del relativo controllo
rispetto alla disciplina dell'occupazione e alla finalizzazione
dell'estrazione ad un'opera pubblica.
È chiaro che l'art. 64 della legge n. 2359/1865 consente
l'occupazione temporanea anche per finalità diverse dall'estrazione
di ghiaia, sabbia etc., però l'occupazione allo scopo di cavare
questi materiali dal suolo registra già una qualificazione
differenziata nello stesso art. 64, secondo comma. A parte ciò, e
forse proprio per l'ampiezza delle finalità cui l'occupazione
temporanea è preordinata ai sensi dell'art. 64, si rende evidente la
necessità che l'occupazione non assolva l'organo che l'autorizza
dall'osservanza di norme sostanziali e di organizzazione che
attengono invece a quell'attività di estrazione di materiali alla
quale è finalizzata l'occupazione. Allo stesso modo,
l'autorizzazione all'occupazione non può assorbire alcun'altra
necessaria autorizzazione e non assolve l'occupante dalla necessità
di procurarsela ove egli voglia dar seguito all'occupazione.
Per queste ragioni il prefetto non poteva autorizzare puramente e
semplicemente l'occupazione finalizzata all'estrazione dei materiali
necessari alle costruzioni delle indicate opere stradali, ed
espropiare così le ragioni della propria competenza ad autorizzare
l'estrazione stessa in attuazione della legge regionale 7 settembre
1982, n. 44, e dell'art. 62 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.
In ogni caso il prefetto doveva attenersi al principio di leale
collaborazione e coordinazione fra competenze statali e regionali
che, anche a giudizio di codesta ecc.ma Corte, è implicito nel
sistema, quando si tratti di raggiungere in ordine a una stessa
attività o a uno stesso oggetto i fini cui le pur distinte
competenze sono insieme dirette.
Al di fuori di questa collaborazione, l'esercizio di una delle
competenze, nel caso quella statale, pregiudica necessariamente
l'altra, quella regionale, tagliando alla base la legittimazione al
relativo esercizio.
Appare pertanto dimostrata la violazione della competenza
regionale ad opera dell'atto prefettizio impugnato.

Per tali motivi, si chiede e conclude: piaccia all'ecc.ma Corte
dichiarare che non spetta allo Stato ma alla regione la competenza ad
autorizzare l'estrazione di materiale di cava serventi ad un'opera
pubblica statale, conseguentemente annullando l'impugnato decreto
pefettizio.
Roma, addì 10 giugno 1992
Avv. prof. Giorgio BERTI - Avv. Guido VIOLA

92C0768