1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 11-12-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 263 SENTENZA 5 novembre - 6 dicembre 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Esecuzione penale - Detenuti minorenni e giovani adulti, condannati per uno dei reati "ostativi" di cui all'art. 4-bis, commi 1 e 1-bis, della legge n. 354 del 1975 - Possibilita' di accesso ai benefici penitenziari (misure penali di comunita', permessi premio e lavoro esterno) - Esclusione in assenza di condotte collaborative con la giustizia - Eccesso di delega, violazione dei principi di proporzionalita' e individualizzazione della pena, contrasto con la preminente funzione rieducativa dell'esecuzione penale minorile - Illegittimita' costituzionale. - Decreto legislativo 2 ottobre 2018, n. 121, art. 2, comma 3. - Costituzione, artt. 2, 3, 27, terzo comma, 31, secondo comma, 76 e 117, primo comma; direttiva 2016/800/UE dell'11 maggio 2016, artt. 7, 10 e 11; Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, art. 49, paragrafo 3. (T-190263) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 11-12-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Aldo CAROSI;
Giudici :Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 3,
del decreto legislativo 2 ottobre 2018, n. 121, recante «Disciplina
dell'esecuzione delle pene nei confronti dei condannati minorenni, in
attuazione della delega di cui all'art. 1, commi 82, 83 e 85, lettera
p), della legge 23 giugno 2017, n. 103», promosso dal Tribunale per i
minorenni di Reggio Calabria, in funzione di tribunale di
sorveglianza, nel procedimento nei confronti di F. P., con ordinanza
del 28 dicembre 2018, iscritta al n. 56 del registro ordinanze 2019 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 16, prima
serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 23 ottobre 2019 il Giudice
relatore Giuliano Amato.

Ritenuto in fatto

1.- Il Tribunale per i minorenni di Reggio Calabria, in funzione
di tribunale di sorveglianza, ha sollevato, in riferimento agli artt.
2, 3, 27, terzo comma, 31, secondo comma, 76 e 117, primo comma,
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 3, del decreto legislativo 2 ottobre 2018, n. 121,
recante «Disciplina dell'esecuzione delle pene nei confronti dei
condannati minorenni, in attuazione della delega di cui all'art. 1,
commi 82, 83 e 85, lettera p), della legge 23 giugno 2017, n. 103».
Tale disposizione prevede che, ai fini della concessione delle
misure penali di comunità e dei permessi premio e per l'assegnazione
al lavoro esterno, si applica l'art. 4-bis, commi 1 e 1-bis, della
legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento penitenziario e
sulla esecuzione delle misure privative e limitative della liberta'),
il quale consente la concessione dei benefici penitenziari ai
condannati per taluni delitti, espressamente indicati, solo nei casi
in cui gli stessi collaborino con la giustizia.
Nell'estendere ai minorenni e giovani adulti preclusioni analoghe
a quelle previste per gli adulti, la disposizione censurata
violerebbe, in primo luogo, l'art. 76 Cost. L'esclusione dei benefici
penitenziari da essa indicati ove ricorrano i reati ostativi di cui
all'art. 4-bis ordin. penit. si porrebbe in contrasto con i principi
di cui all'art. 1, comma 85, lettera p), numeri 5) e 6), della legge
delega 23 giugno 2017, n. 103 (Modifiche al codice penale, al codice
di procedura penale e all'ordinamento penitenziario), che prevedono
l'ampliamento dei criteri di accesso alle misure alternative alla
detenzione e l'eliminazione di ogni automatismo nella concessione dei
benefici penitenziari.
Sarebbero, inoltre, violati gli artt. 2, 3, 27 e 31 Cost.,
perchè siffatto automatismo, che si fonda su una presunzione di
pericolosità basata solo sul titolo di reato commesso, impedirebbe
una valutazione individualizzata dell'idoneità della misura a
conseguire le preminenti finalità di risocializzazione che debbono
presiedere all'esecuzione penale minorile.
Infine, la disposizione censurata violerebbe l'art. 117, primo
comma, Cost., in relazione agli artt. 7, 10 e 11 della direttiva
2016/800/UE del Parlamento europeo e del Consiglio dell'11 maggio
2016, sulle garanzie procedurali per i minori indagati o imputati nei
procedimenti penali. Tali disposizioni prevedono il diritto del
minore ad una valutazione individuale e la necessità di ricorrere,
ogni qualvolta sia possibile, a misure alternative alla detenzione.
La norma censurata non sarebbe coerente neppure con l'art. 49,
paragrafo 3, della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea
(CDFUE), proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a
Strasburgo il 12 dicembre 2007, il quale stabilisce il principio di
proporzionalità delle pene inflitte rispetto al reato.
2.- Il giudice a quo è chiamato a decidere in ordine all'istanza
avanzata da un detenuto, condannato in via definitiva alla pena di
cinque anni di reclusione per i reati di cui all'art. 416-bis del
codice penale e agli artt. 2 e 7 della legge 2 ottobre 1967, n. 895
(Disposizioni per il controllo delle armi), aggravati, in base alla
normativa all'epoca vigente, ai sensi dell'art. 7 del decreto-legge
13 maggio 1991, n. 152 (Provvedimenti urgenti in tema di lotta alla
criminalità organizzata e di trasparenza e buon andamento
dell'attività amministrativa), convertito, con modificazioni, nella
legge 12 luglio 1991, n. 203. Con riferimento alla residua pena da
espiare di un anno, cinque mesi e quattordici giorni di reclusione,
è stata richiesta l'applicazione della misura della detenzione
domiciliare presso un'abitazione o in una struttura comunitaria.
2.1.- Il rimettente evidenzia che la disposizione censurata
esclude la possibilità di concedere le misure penali di comunità in
presenza dei reati cosiddetti ostativi, previsti dall'art. 4-bis
ordin. penit. Ciò impedirebbe di valutare nel merito l'istanza del
detenuto e di adeguare la residua sanzione da espiare ai progressi da
lui compiuti. Nel caso in esame, la condanna per uno dei delitti
indicati nell'art. 4-bis non consentirebbe di accogliere l'istanza. A
questo riguardo, non rileverebbe nè l'accertata recisione dei
collegamenti con la criminalità organizzata, essendo richiesta anche
l'effettiva collaborazione con la giustizia, nè l'inesigibilità di
tale collaborazione poichè, ad avviso del rimettente, il rinvio è
al catalogo dei reati ivi indicati e non al suo contenuto, nè infine
la mancata prova della pericolosità sociale, essendo richiesta
viceversa la prova dell'assenza di attuali collegamenti con la
criminalità organizzata.
L'ostacolo non sarebbe superabile in via interpretativa.
Un'esegesi costituzionalmente orientata della disposizione censurata
porterebbe, infatti, alla sua sostanziale abrogazione.
2.2.- Nel merito, il giudice a quo ritiene, in primo luogo, che
la disposizione censurata violi l'art. 76 Cost., per il contrasto con
i principi e i criteri direttivi posti dall'art. 85, lettera p),
numeri 5) e 6), della legge n. 103 del 2017, che prevedono
l'ampliamento dei criteri di accesso alle misure alternative alla
detenzione e l'eliminazione di ogni automatismo nella concessione dei
benefici penitenziari.
Il giudice rimettente fa riferimento alla giurisprudenza
costituzionale che ha affermato che il cuore della giustizia minorile
debba consistere in valutazioni fondate su prognosi individualizzate,
in grado di assolvere al compito di recupero del minore deviante.
Ciò comporta l'abbandono di qualsiasi automatismo che escluda
l'applicazione di benefici o misure alternative (sono richiamate le
sentenze n. 90 del 2017, n. 436 del 1999, n. 16 del 1998 e n. 109 del
1997).
Sono inoltre richiamati i principi espressi in numerosi atti
internazionali, tra i quali le Regole minime delle Nazioni unite
sull'amministrazione della giustizia minorile ("Regole di Pechino"),
adottate dall'Assemblea generale con la risoluzione 40/33 del 29
novembre 1985, le Regole delle Nazioni Unite per la protezione dei
minori privati della libertà (cosiddette regole dell'Havana),
approvate dall'Assemblea generale con risoluzione n. 45/113 del 14
dicembre 1990, la raccomandazione CM/Rec. (2008)11 del Comitato dei
ministri del Consiglio d'Europa, adottata il 5 novembre 2008, sui
minori autori di reato e soggetti a sanzioni o misure alternative
alla detenzione, le Linee guida del Comitato dei ministri del
Consiglio d'Europa su una "giustizia a misura di minore", adottate il
17 novembre 2010, nella 1098a riunione dei delegati dei ministri,
nonchè, da ultimo, la direttiva 2016/800/UE, già citata.
Questi atti esprimerebbero tutti l'esigenza che le autorità
nazionali ricorrano alla privazione della libertà personale del
minore quale misura di ultima istanza. Sarebbe, inoltre, richiesto
che venga sempre privilegiato il ricorso alle misure alternative alla
detenzione e che venga garantito un trattamento penitenziario
specificamente disegnato sulle peculiari necessità del minore.
Proprio a questi fini, la legge delega n. 103 del 2017 aveva
prescritto l'ampliamento dei criteri per l'accesso alle misure
alternative e l'eliminazione di automatismi e preclusioni che
impediscono o ritardano l'individualizzazione del trattamento
rieducativo. Viceversa, la disposizione censurata ha ribadito la
preclusione automatica per i reati previsti dall'art. 4-bis, commi 1
e 1-bis, ordin. penit., rendendo in questi casi estremamente
difficoltosa la concessione di misure alternative. Sulla base di una
presunzione di pericolosità legale, verrebbe privilegiata l'istanza
punitiva rispetto a quella del recupero del minorenne o del giovane
adulto. Ciò si porrebbe in contrasto con i principi e i criteri
direttivi fissati dall'art. 1, comma 85, lettera p), numeri 5) e 6),
della legge n. 103 del 2017.
D'altra parte, la medesima disposizione tradirebbe la ratio
dell'art. 656, comma 9, cod. proc. pen., come risultante dalla
sentenza n. 90 del 2017. La sospensione dell'esecuzione consentita al
pubblico ministero risulterebbe inutiliter data se il tribunale di
sorveglianza non potesse poi valutare nel merito le istanze di misure
alternative alla detenzione, anche in presenza di reati ostativi.
Osserva il giudice a quo che l'art. 656, comma 9, lettera a), cod.
proc. pen. si rivolge al pubblico ministero e, dopo la sentenza n. 90
del 2017, gli consente di sospendere l'ordine di esecuzione anche in
presenza di reati ostativi. La disposizione censurata, invece, si
rivolge al tribunale di sorveglianza e gli impedisce di concedere le
misure penali di comunità in caso di reati ostativi.
La disciplina censurata sarebbe, inoltre, in contrasto con altri
istituti del processo penale minorile. Si fa rilevare, ad esempio,
come la sospensione del processo con messa alla prova sia applicabile
senza il rigido sbarramento previsto dall'art. 4-bis ordin. penit.,
secondo un'ottica che privilegia le esigenze di recupero
dell'imputato rispetto alla pretesa punitiva.
Il contrasto sarebbe inoltre ravvisabile con l'intero impianto
del processo minorile e con i principi di tutela dell'infanzia cui lo
stesso si ispira. Tra questi, in particolare, rientrano quelli
enunciati dagli artt. 37, lettera b), e 40, paragrafi 1 e 4, della
Convenzione sui diritti del fanciullo, fatta a New York il 20
novembre 1989, ratificata e resa esecutiva in Italia con legge 27
maggio 1991, n. 176, secondo cui la detenzione del minore deve
costituire un provvedimento "di ultima istanza" e avere la durata
più breve possibile.
2.3.- L'automatismo posto dalla disposizione censurata, in quanto
fondato su una presunzione di pericolosità radicata solo sul titolo
di reato commesso sarebbe, inoltre, in contrasto con il principio
sancito dall'art. 27, terzo comma, Cost., connesso a quelli di cui
agli artt. 2, 3 e 31, secondo comma, Cost., in quanto espressivi
della necessità di un trattamento differenziato per i minorenni e i
giovani adulti e «di valutazioni, da parte dello stesso giudice,
fondate su prognosi individualizzate in funzione del recupero del
minore deviante» (sono richiamate le sentenze n. 143 del 1996, n. 182
del 1991, n. 78 del 1989, n. 128 del 1987, n. 222 del 1983 e n. 46
del 1978).
2.4.- Sarebbe violato, infine, l'art. 117, primo comma, Cost.,
per il contrasto con i principi posti dalla direttiva 2016/800/UE,
nonchè dall'art. 49, paragrafo 3, CDFUE.
In particolare, sarebbe mancata l'attuazione degli artt. 7, 10 e
11 della citata direttiva, relativa alle garanzie procedurali per i
minori indagati o imputati nei procedimenti penali. Essa chiede ai
legislatori nazionali di provvedere affinche': 1) sia garantito «il
diritto del minore a una valutazione individuale» (art. 7); 2) «in
qualsiasi fase del procedimento la privazione della libertà
personale del minore sia limitata al più breve periodo possibile»
(art. 10); 3) «ogniqualvolta sia possibile, le autorità competenti
ricorrano a misure alternative alla detenzione» (art. 11).
Il contrasto tra la disposizione censurata e la direttiva in
esame non sarebbe sanabile in via interpretativa, nè potrebbe
trovare rimedio nella disapplicazione della norma nazionale da parte
del giudice comune, essendo la norma dell'Unione europea priva di
efficacia diretta.
La disposizione censurata si porrebbe, infine, in contrasto con
l'art. 49, paragrafo 3, CDFUE e con il principio di proporzionalità
e di flessibilità del trattamento sanzionatorio, secondo
un'accezione riferibile anche alle misure alternative alla detenzione
e alla necessità di un loro adattamento alle condizioni del
minorenne autore del reato. La proposizione della questione di
legittimità costituzionale sarebbe, dunque, l'unica via per
garantire l'adeguamento del diritto interno agli obblighi comunitari.
3.- È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o comunque
non fondata.
3.1.- In via preliminare, l'interveniente ha eccepito che
l'applicazione dell'art. 4-bis ordin. penit. anche ai minori non
deriverebbe dalla disposizione censurata, bensì dall'art. 4, comma
4, del d.l. n. 152 del 1991, che già aveva previsto che le
limitazioni all'accesso ai benefici penitenziari si applicassero
anche nei confronti dei soggetti minorenni al tempo del fatto.
La disposizione censurata avrebbe, quindi, natura meramente
ricognitiva di una disciplina già esistente e non introdurrebbe
alcuna novità. Un eventuale accoglimento della questione non
inciderebbe sulla persistente applicazione dell'art. 4-bis, nè sulla
limitazione all'accesso ai benefici penitenziari per i minorenni. La
questione sarebbe pertanto inammissibile, per essere stata sottoposta
a scrutinio una disposizione diversa dall'oggetto effettivo delle
censure.
3.2.- In ogni caso, la questione non sarebbe fondata.
La disciplina censurata costituirebbe l'espressione di una scelta
rimessa alla discrezionalità legislativa, che non sarebbe affatto
irragionevole. La giurisprudenza costituzionale ne avrebbe
riconosciuto più volte la legittimità e la compatibilità con la
finalità rieducativa della pena.
D'altra parte, in riferimento alla denunciata violazione
dell'art. 2 Cost., sarebbe incerto il principio che il rimettente
assume violato, non essendo chiarito quale sia il nesso tra la scelta
legislativa censurata e i diritti inviolabili dell'individuo.
Quanto alla violazione dell'art. 3 Cost., non sarebbe rilevabile
alcuna incoerenza sistematica o disparità di trattamento in
relazione all'art. 656, comma 9, cod. proc. pen., letto alla luce
della sentenza n. 90 del 2017. Anche questa disposizione rimette al
giudice l'accertamento delle condizioni per l'accesso ai benefici. Il
potere riconosciuto al pubblico ministero di sospendere l'esecuzione
sarebbe infatti funzionale alla valutazione da parte del magistrato
di sorveglianza in ordine ai presupposti per l'applicazione di misure
alternative e quindi, secondo l'Avvocatura generale dello Stato,
all'intervenuta collaborazione con la giustizia.
Anche la questione relativa alla violazione dell'art. 76 Cost.
non sarebbe fondata. La disposizione censurata, senza introdurre
automatismi o preclusioni, si limiterebbe a prendere atto della
disciplina previgente, perseguendo, accanto alla finalità di
prevenzione, anche una specifica ratio di rieducazione del detenuto
minorenne, il quale sarebbe incentivato a recidere definitivamente i
legami con la criminalità organizzata. Ciò costituirebbe, dunque,
fedele attuazione dei principi della legge delega n. 103 del 2017.
Quanto alla violazione dell'art. 117 Cost., l'Avvocatura generale
dello Stato ritiene che la riforma dell'esecuzione penale minorile
non sia in contrasto con la direttiva 2016/800/UE. Anche la
disposizione censurata sarebbe ispirata al principio di favore per le
misure penali di comunità, concedibili, alle condizioni date, anche
per i reati più gravi. Nel privilegiare le misure alternative alla
detenzione, il d.lgs. n. 121 del 2018 avrebbe l'obiettivo di
realizzare un modello esecutivo penale che ricorre alla detenzione
solo laddove questo sia l'unico trattamento che consenta di
contemperare le esigenze sanzionatorie e di sicurezza con le istanze
pedagogiche di una personalità in evoluzione.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale per i minorenni di Reggio Calabria, in funzione
di tribunale di sorveglianza, ha sollevato, in riferimento agli artt.
2, 3, 27, terzo comma, 31, secondo comma, 76 e 117, primo comma,
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 3, del decreto legislativo 2 ottobre 2018, n. 121,
recante «Disciplina dell'esecuzione delle pene nei confronti dei
condannati minorenni, in attuazione della delega di cui all'art. 1,
commi 82, 83 e 85, lettera p), della legge 23 giugno 2017, n. 103».
Tale disposizione prevede che, ai fini della concessione delle
misure penali di comunità e dei permessi premio e per l'assegnazione
al lavoro esterno, si applica l'art. 4-bis, commi 1 e 1-bis, della
legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento penitenziario e
sulla esecuzione delle misure privative e limitative della liberta'),
il quale consente la concessione dei benefici penitenziari ai
condannati per taluni delitti, espressamente indicati, solo nei casi
in cui gli stessi collaborino con la giustizia.
Ad avviso del giudice a quo, la disposizione censurata -
nell'estendere ai minorenni e giovani adulti preclusioni analoghe a
quelle previste per gli adulti - violerebbe, in primo luogo, l'art.
76 Cost. L'impossibilità di accedere ai benefici penitenziari ivi
indicati, in caso di condanna per i reati indicati dall'art. 4-bis
ordin. penit., si porrebbe in contrasto con i principi di cui
all'art. 1, comma 85, lettera p), numeri 5) e 6), della legge delega
23 giugno 2017, n. 103 (Modifiche al codice penale, al codice di
procedura penale e all'ordinamento penitenziario), che prevedono
l'ampliamento dei criteri di accesso alle misure alternative alla
detenzione e l'eliminazione di ogni automatismo nella concessione dei
benefici penitenziari.
Sarebbero, inoltre, violati gli artt. 2, 3, 27, terzo comma, e
31, secondo comma, Cost., perchè siffatto automatismo, che si fonda
su una presunzione di pericolosità basata solo sul titolo di reato
commesso, impedirebbe una valutazione individualizzata dell'idoneità
della misura a conseguire le preminenti finalità di
risocializzazione che debbono presiedere all'esecuzione penale
minorile.
Infine, la disposizione censurata violerebbe l'art. 117, primo
comma, Cost., in relazione agli artt. 7, 10 e 11 della direttiva
2016/800/UE del Parlamento europeo e del Consiglio dell'11 maggio
2016, sulle garanzie procedurali per i minori indagati o imputati nei
procedimenti penali. Tali disposizioni della direttiva prevedono il
diritto del minore a una valutazione individuale e la necessità di
ricorrere, ogni qualvolta sia possibile, a misure alternative alla
detenzione. L'art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 121 del 2018 sarebbe in
contrasto anche con l'art. 49, paragrafo 3, della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza il 7
dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007, il quale
stabilisce il principio di proporzionalità delle pene inflitte
rispetto al reato.
2.- Va preliminarmente respinta l'eccezione di inammissibilità
sollevata dall'Avvocatura generale dello Stato.
2.1.- La difesa del Presidente del Consiglio dei ministri ritiene
che il giudice a quo abbia sottoposto a scrutinio una disposizione
diversa dall'oggetto effettivo delle censure, poichè l'art. 2, comma
3, del d.lgs. n. 121 del 2018 avrebbe natura meramente ricognitiva
della disciplina già prevista dall'art. 4, comma 4, del
decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152 (Provvedimenti urgenti in tema
di lotta alla criminalità organizzata e di trasparenza e buon
andamento dell'attività amministrativa), convertito, con
modificazioni, nella legge 12 luglio 1991, n. 203. In riferimento
all'accesso alle misure penitenziarie alternative, la disposizione
censurata non introdurrebbe, dunque, alcuna novità.
2.2.- L'applicazione dell'art. 4-bis ordin. penit. anche nei
confronti dei minori risultava in effetti già prevista dall'art. 4,
comma 4, del d.l. n. 152 del 1991, il quale, dopo avere introdotto
l'art. 4-bis nella legge n. 354 del 1975, aveva stabilito che i commi
1 e 2 di quest'ultima disposizione si applicassero anche nei
confronti dei minorenni.
Invero, il giudice a quo non ignora che, in passato, le
preclusioni derivanti dall'art. 4-bis ordin. penit. fossero
applicabili anche nei confronti dei minori. Tuttavia le sue censure
si incentrano proprio sul loro inserimento nell'ambito del nuovo
ordinamento penitenziario minorile ed è proprio sulla legittimità
di tale scelta legislativa che si chiede a questa Corte di
pronunciarsi.
È tale scelta a rendere il richiamo al meccanismo dell'art.
4-bis ordin. penit., contenuto nella disposizione censurata, non
meramente ricognitivo di una norma preesistente. Esso svolge anche
una funzione di primaria rilevanza, nel senso di stabilire,
nell'ambito della riforma organica dell'ordinamento penitenziario
minorile - a lungo attesa e finalmente introdotta dal d.lgs. n. 121
del 2018 - il perimetro delle preclusioni alle misure extramurarie
applicabili ai condannati per fatti commessi da minorenni. Questo
intervento dà vita, infatti, all'unica normativa applicabile a
questa categoria di soggetti. Essa si è integralmente sostituita
alla precedente disciplina dettata sul punto, per i condannati
adulti, dalla legge n. 354 del 1975 e, in particolare, dal suo art.
4-bis, e, per i condannati per reati commessi durante la minore età,
dall'art. 4, comma 4, del d.l. n. 152 del 1991.
2.3.- Il carattere innovativo (e non meramente ricognitivo) della
disposizione censurata risulta, altresì, dalla considerazione del
suo diverso ambito applicativo. A differenza dell'art. 4, comma 4,
del d.l. n. 152 del 1991, che rendeva applicabili ai minori i commi 1
e 2 dell'art. 4-bis ordin. penit., l'art. 2, comma 3, del d.lgs. n.
121 del 2018 richiama i commi 1 e 1-bis della medesima disposizione,
ma non il comma 2.
3.- Nel merito, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 121 del 2018, sollevata in
riferimento all'art. 76 Cost., è fondata.
3.1.- Il d.lgs. n. 121 del 2018 costituisce l'approdo di un
processo evolutivo che si snoda nel corso di alcuni decenni, a
partire dalla previsione dell'art. 79, comma 1, ordin. penit., in
base al quale la mancanza di una disciplina penitenziaria
specificamente destinata ai minori avrebbe dovuto avere natura
transitoria, ossia «fino a quando non sarà provveduto con apposita
legge».
L'esigenza di un'esecuzione "a misura di minore" era stata
ripetutamente affermata nell'ambito di plurimi atti internazionali,
attraverso il richiamo ai principi di individualizzazione del
trattamento e di promozione della persona del minore. La stessa
giurisprudenza di questa Corte ha riconosciuto, con riferimento
all'ordinamento penale minorile, l'accentuazione della funzione
rieducativa della pena e del criterio di individualizzazione del
trattamento, quali corollari di una considerazione unitaria dei
principi posti negli artt. 27, terzo comma, e 31, secondo comma,
Cost. (sentenze n. 143 del 1996, n. 182 del 1991, n. 128 del 1987, n.
222 del 1983 e n. 46 del 1978).
Ciò ha portato a riconoscere che la parificazione della
disciplina della fase esecutiva nei confronti di adulti e minori può
«confliggere con le esigenze di specifica individualizzazione e di
flessibilità del trattamento del detenuto minorenne» e che questa
situazione ««contrast[a] con le esigenze [...] del recupero e della
risocializzazione dei minori devianti, esigenze che comportano
[appunto] la necessità di differenziare il trattamento dei minorenni
rispetto ai detenuti adulti e di eliminare automatismi applicativi
nell'esecuzione della pena» (sentenza n. 90 del 2017, con richiamo
alle sentenze n. 125 del 1992 e n. 109 del 1997).
3.2.- È proprio sulla base dei principi di speciale protezione
per l'infanzia e la gioventù, di individualizzazione del trattamento
punitivo del minore e di preminenza della finalità rieducativa che
questa Corte ha dichiarato l'illegittimità della previsione
dell'ergastolo per gli infradiciottenni (sentenza n. 168 del 1994).
Nello stesso senso si pongono anche le pronunce con le quali è stata
dichiarata l'illegittimità costituzionale di alcuni istituti
dell'ordinamento penale e penitenziario, laddove riferiti ai
condannati minorenni.
Il contrasto con i richiamati principi costituzionali è stato,
infatti, ravvisato in relazione alla preclusione della sospensione
del processo per messa alla prova, nell'ambito del processo minorile,
quando l'imputato abbia chiesto il giudizio abbreviato o il giudizio
immediato (sentenza n. 125 del 1995); al divieto di disporre misure
alternative alla detenzione per l'esecuzione di pene detentive
derivanti da conversione di pena sostitutiva (sentenza n. 109 del
1997); all'esclusione della possibilità di concedere permessi premio
nel biennio successivo alla commissione di un delitto doloso
(sentenza n. 403 del 1997); alle condizioni soggettive per
l'applicazione delle sanzioni sostitutive della pena detentiva
(sentenza n. 16 del 1998); alla previsione della necessaria
espiazione di una determinata quota di pena ai fini della concessione
dei permessi premio (sentenza n. 450 del 1998); alla preclusione
triennale dei benefici per il condannato nei cui confronti sia stata
revocata l'applicazione di una misura alternativa (sentenza n. 436
del 1999), nonchè, più recentemente, al divieto di sospensione
delle pene detentive brevi, di cui all'art. 656, comma 9, lettera a),
del codice di procedura penale (sentenza n. 90 del 2017).
Questa evoluzione, che ha via via diversificato il trattamento
dei minorenni da quello stabilito in via generale dall'ordinamento
penitenziario, è culminata nella legge n. 103 del 2017, di cui il
d.lgs. n. 121 del 2018 costituisce attuazione.
3.3.- Ciò premesso, si tratta ora di stabilire se l'art. 2,
comma 3, del d.lgs. n. 121 del 2018 - laddove impedisce l'accesso
alle misure penali di comunità nei confronti dei minori condannati
per i delitti di cui all'art. 4-bis ordin. penit. - si ponga in
contrasto con i principi e criteri direttivi fissati dalla legge
delega n. 103 del 2017, in particolare con l'art. 1, comma 85,
lettera p), numeri 5) e 6).
In queste disposizioni, il legislatore delegante - nel recepire i
principi, sopra richiamati, provenienti dalle fonti internazionali e
dalla giurisprudenza di questa Corte - da un lato, ha previsto
l'«ampliamento dei criteri per l'accesso alle misure alternative alla
detenzione, con particolare riferimento ai requisiti per l'ammissione
dei minori all'affidamento in prova ai servizi sociali e alla
semiliberta'» (art. 1, comma 85, lettera p, numero 5) e, dall'altro
lato, ha imposto l'«eliminazione di ogni automatismo e preclusione
per la revoca o per la concessione dei benefici penitenziari, in
contrasto con la funzione rieducativa della pena e con il principio
dell'individuazione del trattamento» (art. 1, comma 85, lettera p,
numero 6).
Le diverse scelte possibili avrebbero dovuto essere parametrate
sulla duplice concorrente esigenza di ampliare l'accesso alle misure
alternative e di eliminare ogni automatismo e preclusione
nell'applicazione dei benefici penitenziari.
3.4.- Viceversa, l'art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 121 del 2018 ha
ristretto la possibilità di accedere alle misure extramurarie ivi
indicate, agganciandola alle condizioni previste dall'art. 4-bis
ordin. penit. La disposizione censurata appare in aperta distonia non
solo rispetto al senso complessivo dell'evoluzione normativa e
giurisprudenziale in tema di esecuzione minorile, ma anche con le
direttive impartite dal legislatore delegante.
Da un lato, il richiamo alla disciplina dell'art. 4-bis ordin.
penit. restringe l'ambito di applicabilità delle misure alternative
alla detenzione. In presenza di condanna per uno dei reati ostativi
di cui all'art. 4-bis, comma 1, ordin. penit., l'accesso a tali
misure - salvo quanto si dirà sui permessi premio - è condizionato
all'accertamento di una condotta collaborativa con la giustizia
(ovvero una condotta ad essa equiparata). Dall'altro, questi stessi
criteri, in quanto fondati su una presunzione di pericolosità che si
basa esclusivamente sul titolo del reato, irrigidiscono la regola di
giudizio in un meccanismo che non consente di tenere conto della
storia e del percorso individuale del singolo soggetto e della sua
complessiva evoluzione sulla strada della risocializzazione.
Al contrario, un modello decisorio basato su una prognosi
individualizzata, ragionevolmente calibrato sulla personalità in
fieri del minore, sarebbe stato coerente con la volontà del
delegante e con l'obiettivo di ampliare l'accesso alle misure
alternative, abbandonando automatismi e preclusioni che ne limitino
l'applicazione.
3.5.- D'altra parte, va escluso che in questo caso si sia inteso
rinunciare ad esercitare la delega per la parte qui rilevante. Come
già osservato, la scelta per il regime delle preclusioni dell'art.
4-bis ordin. penit. non discende dalla disciplina precedente, ma è
espressamente affermata dalla disposizione censurata.
Dalla relazione illustrativa al d.lgs. n. 121 del 2018 emerge,
infatti, la volontà del legislatore delegato di dare positiva
attuazione alla legge delega in questo ambito normativo. In tale
relazione si legge, infatti, che l'esigenza di conservare i limiti di
cui all'art. 4-bis ordin. penit. ai fini della concessione dei
benefici, deriverebbe «[...] dalla necessità di mantenere indenne
dalla riforma la disciplina di cui all'articolo 41-bis della legge n.
354 del 1975, individuato dalla legge di delega quale criterio
generale che deve orientare tutti gli interventi in materia di
ordinamento penitenziario, ivi compreso quello minorile [...]».
Tuttavia, la dichiarata finalità dell'intervento non trova
riscontro nei criteri impartiti dalla legge delega n. 103 del 2017.
Invero, non si ravvisa alcun necessario collegamento, nè alcuna
interdipendenza, tra il divieto di accesso ai benefici penitenziari e
la sospensione delle regole trattamentali di cui all'art. 41-bis
ordin. penit. Come correttamente osservato dal Tribunale rimettente,
i due regimi risultano accomunati quanto alla previsione di alcune
gravi fattispecie di reato che li legittimano, ma la relativa
applicazione rimane autonoma quanto ai rispettivi presupposti e ai
destinatari.
4.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 2,
comma 3, del d.lgs. n. 121 del 2018 è fondata anche in riferimento
agli artt. 27, terzo comma, e 31, secondo comma, Cost.
4.1.- La disposizione in esame, collocata nell'ambito dei
principi generali che sovraintendono al sistema dell'esecuzione
minorile, condiziona la concessione dei benefici penitenziari ivi
indicati ai criteri posti dai commi 1 e 1-bis dell'art. 4-bis ordin.
penit.
Mentre, dunque, per la generalità dei condannati minorenni
l'accesso ai singoli benefici è soggetto ai principi generali di cui
agli artt. 1 e 2 dello stesso d.lgs. n. 121 del 2018, per le speciali
categorie di condannati cui si riferisce l'art. 4-bis tale accesso è
drasticamente limitato in considerazione della necessità di condotte
collaborative con la giustizia, ai sensi dell'art. 58-ter ordin.
penit., secondo uno schema applicativo che non differisce in modo
significativo da quello previsto per gli adulti.
Il richiamo ai criteri posti dall'art. 4-bis ordin. penit.
determina dunque un irrigidimento della disciplina dell'accesso ai
benefici penitenziari. In ragione del titolo di reato per cui è
intervenuta condanna è impedita al giudice una valutazione
individuale sul concreto percorso rieducativo compiuto dal minore.
In questo modo, le finalità di prevenzione generale e di difesa
sociale finiscono per prevalere su quelle di educazione e
risocializzazione, restaurando un assetto in contrasto con i principi
di proporzionalità e individualizzazione della pena, sottesi
all'intera disciplina del nuovo ordinamento penitenziario minorile.
Tanto più che questa Corte, con sentenza n. 253 del 2019,
relativa sia pure ai soli permessi premio, ha ritenuto che il
meccanismo introdotto dall'art. 4-bis, anche laddove applicato nei
confronti di detenuti adulti, contrasta con gli artt. 3 e 27 Cost.
sia «perchè all'assolutezza della presunzione sono sottese esigenze
investigative, di politica criminale e di sicurezza collettiva che
incidono sull'ordinario svolgersi dell'esecuzione della pena, con
conseguenze afflittive ulteriori a carico del detenuto non
collaborante», sia «perchè tale assolutezza impedisce di valutare il
percorso carcerario del condannato, in contrasto con la funzione
rieducativa della pena, intesa come recupero del reo alla vita
sociale, ai sensi dell'art. 27, terzo comma, Cost.».
Nell'esecuzione della pena nei confronti dei condannati per fatti
commessi da minorenni, il contrasto di questo modello decisorio con
il ruolo riconosciuto alla finalità rieducativa del condannato si
pone in termini ancora più gravi. Con riferimento ai soggetti minori
di età, infatti, questa finalità «è da considerarsi, se non
esclusiva, certamente preminente» (sentenza n. 168 del 1994).
4.2.- Questa preminenza della funzione rieducativa
dell'esecuzione minorile ha già portato a ritenere illegittima, per
contrasto con gli artt. 27 e 31 Cost., la preclusione posta dall'art.
656, comma 9, lettera a), cod. proc. pen., nella parte in cui esso
vietava la sospensione dell'esecuzione della pena detentiva nei
confronti dei minori condannati per i delitti di cui all'art. 4-bis
ordin. penit. (sentenza n. 90 del 2017).
Le medesime finalità di garanzia della funzione educativa della
pena e di individualizzazione del trattamento penitenziario, già
riconosciute con riferimento alla sospensione della pena disposta dal
pubblico ministero, si pongono allo stesso modo anche dinanzi al
tribunale di sorveglianza chiamato a decidere in ordine
all'applicabilità delle misure alternative alla detenzione ai
condannati minorenni e comportano l'illegittimità della stessa
preclusione, determinata dal richiamo all'art. 4-bis ordin. penit.
Una volta riconosciuta come costituzionalmente imposta la
necessità di prognosi individualizzate e di flessibilità del
trattamento, si tratta, dunque, di restituire al tribunale di
sorveglianza quel medesimo potere di apprezzamento delle specificità
di ciascun caso che è già stato riconosciuto al pubblico ministero,
in sede di sospensione dell'esecuzione delle pene detentive nei
confronti dei condannati minorenni.
4.3.- Dal superamento del meccanismo preclusivo che osta alla
concessione delle misure extramurarie non deriva in ogni caso una
generale fruibilità dei benefici, anche per i soggetti condannati
per i reati elencati all'art. 4-bis ordin. penit. Al tribunale di
sorveglianza compete, infatti, la valutazione caso per caso
dell'idoneità e della meritevolezza delle misure extramurarie,
secondo il progetto educativo costruito sulle esigenze del singolo.
Solo attraverso il necessario vaglio giudiziale è possibile
tenere conto, ai fini dell'applicazione dei benefici penitenziari,
delle ragioni della mancata collaborazione, delle condotte
concretamente riparative e dei progressi compiuti nell'ambito del
percorso riabilitativo, secondo quanto richiesto dagli artt. 27,
terzo comma, e 31, secondo comma, Cost.
5.- Va pertanto dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 121 del 2018 per violazione degli
artt. 76, 27, terzo comma, e 31, secondo comma, Cost., con
assorbimento delle ulteriori censure.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 3,
del decreto legislativo 2 ottobre 2018, n. 121, recante «Disciplina
dell'esecuzione delle pene nei confronti dei condannati minorenni, in
attuazione della delega di cui all'art. 1, commi 82, 83 e 85, lettera
p), della legge 23 giugno 2017, n. 103».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 novembre 2019.

F.to:
Aldo CAROSI, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 6 dicembre 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA