1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 22-7-2009
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 224 SENTENZA 8 - 17 luglio 2009
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ordinamento giudiziario - Disciplina degli illeciti disciplinari dei magistrati - Configurazione quale illecito disciplinare dell'iscrizione o della partecipazione sistematica e continuativa del magistrato a partiti politici - Denunciata violazione del principio di eguaglianza e lesione dei diritti fondamentali dell'individuo, del diritto di associazione in generale e di associazione in partiti politici nonche' limitazione all'esercizio del diritto di elettorato passivo - Esclusione - Non fondatezza della questione. - D.lgs. 25 febbraio 2006, n. 109, art. 3, comma 1, lettera h), nel testo sostituito dall'art. 1, comma 3, lettera d), numero 2), della legge 24 ottobre 2006, n. 269. - Costituzione, artt. 2, 3, 18, 49 e 98. (009C0496) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 22-7-2009)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe
FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1,
lettera h), del decreto legislativo 25 febbraio 2006, n. 109
(Disciplina degli illeciti disciplinari dei magistrati, delle
relative sanzioni e della procedura per la loro applicabilità,
nonchè modifica della disciplina in tema di incompatibilità,
dispensa dal servizio e trasferimento di ufficio dei magistrati, a
norma dell'articolo 1, comma 1, lettera f, della legge 25 luglio
2005, n. 150), nel testo sostituito dall'art. 1, comma 3, lettera d),
numero 2), della legge 24 ottobre 2006, n. 269 (Sospensione
dell'efficacia nonchè modifiche di disposizioni in tema di
ordinamento giudiziario), promosso dalla Sezione disciplinare del
Consiglio superiore della Magistratura, nel procedimento relativo a
L.B., con ordinanza dell'11 novembre 2008, iscritta al n. 23 del
registro ordinanze 2009 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica, n. 6, 1a serie speciale, dell'anno 2009.
Udito nella Camera di consiglio del 10 giugno 2009 il giudice
relatore Paolo Maddalena.
Ritenuto in fatto
La Sezione disciplinare del Consiglio superiore della
Magistratura, con ordinanza dell'11 novembre 2008, ha sollevato, in
riferimento agli articoli 2, 3, 18, 49 e 98 della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1,
lettera h), del decreto legislativo 25 febbraio 2006, n. 109
(Disciplina degli illeciti disciplinari dei magistrati, delle
relative sanzioni e della procedura per la loro applicabilità,
nonchè modifica della disciplina in tema di incompatibilità,
dispensa dal servizio e trasferimento di ufficio dei magistrati, a
norma dell'articolo 1, comma 1, lettera f, della legge 25 luglio
2005, n. 150), nel testo sostituito dall'art. 1, comma 3, lettera d),
numero 2), della legge 24 ottobre 2006, n. 269 (Sospensione
dell'efficacia nonchè modifiche di disposizioni in tema di
ordinamento giudiziario).
La Sezione disciplinare rimettente premette che il Procuratore
generale presso la Corte di cassazione ha esercitato l'azione
disciplinare nei confronti del dott. Luigi Bobbio, magistrato
attualmente fuori del ruolo organico della Magistratura perchè
addetto ad una funzione di consulenza parlamentare, già parlamentare
egli stesso, contestandogli la violazione degli artt. 1 e 3, comma 1,
lettera h), del d.lgs. n. 109 del 2006, come modificato dalla legge
n. 269 del 2006, nonchè del codice etico della Magistratura, per
avere egli in data 5 maggio 2007 accettato ed assunto la carica di
presidente della federazione provinciale di Napoli del partito di
Alleanza Nazionale.
La norma denunciata configura quale illecito disciplinare
l'iscrizione o la partecipazione sistematica e continuativa a partiti
politici ovvero il coinvolgimento nelle attività di soggetti
operanti nel settore economico o finanziario che possono condizionare
l'esercizio delle funzioni o comunque compromettere l'immagine del
magistrato.
Il giudice a quo rileva che, nella lettera e nella logica della
legge, l'incarico politico, ovvero l'assunzione della qualità di
appartenente ad un partito politico e più ancora l'assunzione di una
carica rilevante in un partito politico, atti che esplicitano e
presuppongono una coerente attività politica, non vengono in alcun
modo differenziate a seconda che si tratti, o meno, di partiti
politici sicuramente «legittimi» e come tali anche rappresentati in
Parlamento.
Secondo il rimettente, l'art. 49 Cost. fonda il diritto, in capo
ad ogni cittadino senza distinzione di sorta, di associarsi
liberamente, ovvero senza condizionamento formale o sostanziale, in
partiti, per concorrere all'obiettivo fondamentale che è la
determinazione democratica della politica nazionale.
Osserva ancora la Sezione disciplinare che l'art. 98, ultimo
comma, Cost. prevede che la legge possa stabilire limitazioni
all'esercizio del diritto di elettorato passivo, tra l'altro, dei
magistrati. La legge ordinaria disciplina espressamente l'esercizio
di siffatto diritto con l'apposita limitazione costituita dal
preventivo collocamento fuori ruolo (art. 8 del d.P.R. 30 marzo 1957,
n. 361 - «Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per
la elezione della Camera dei deputati», nel testo modificato dalla
legge 3 febbraio 1997, n. 13). La pacifica legittimità della
candidatura elettorale di un magistrato fa ritenere che il
legislatore non ignori la natura intrinsecamente politica ed
inevitabilmente partitica della stessa, la quale dunque, se
giustifica il limite della previsione della predetta cautela, non
verrebbe perciò stesso respinta.
Invece, la norma denunciata - precisa il rimettente - introduce
«un vero e proprio divieto formale ed assoluto» di iscrizione ai
partiti politici per i magistrati, «rafforzato da una sanzione per la
sua violazione».
Ad avviso della Sezione disciplinare, «nell'economia del giudizio
di non manifesta infondatezza», siffatto divieto assoluto andrebbe
«oltre la nozione giuridica della mera limitazione, ovvero di una
regolamentazione che contemperi il diritto politico del singolo con
l'esigenza di imparzialità, anche percepita, del giudice».
Nella volontà del Costituente sarebbe esclusa ogni assimilazione
tra i partiti politici in quanto tali ed i centri di affari o di
potere affaristico, che la norma denunciata tuttavia menziona, nella
sua previsione punitiva, nel medesimo contesto e con una particella
alternativa, quasi che il giudizio di disvalore per tutte siffatte
possibili appartenenze che al giudice si intendono vietare debba
essere di necessità eguale.
Ad avviso del giudice rimettente, «quanto alla partecipazione o
al coinvolgimento del magistrato in centri di affari o di potere
anche politicamente orientati» non si porrebbe alcun «problema di
rispetto del principio costituzionale della parità dei diritti
politici, a partire dal diritto di associazione di cui all'art. 2
Cost., in capo a tutti i cittadini», mentre detto problema si
presenterebbe per la minacciata punizione della iscrizione e della
partecipazione sistematica alla vita di un «partito legittimo».
La disposizione denunciata, in definitiva, rivelerebbe una sorta
di contraddizione - non superabile in via interpretativa - con la
normativa che legittima, disciplinandola, la partecipazione del
magistrato alle elezioni.
Vi sarebbe, inoltre, un evidente contrasto tra la proibizione e
la punizione di cui si tratta ed il complesso ed articolato regime
costituzionale, imperniato sull'art. 18 Cost., che vede nel partito
politico rispettoso del metodo della legge fondamentale, e quindi non
organizzato militarmente, un essenziale luogo di democrazia ed
individua la partecipazione allo stesso anche quale diritto della
personalità, oltre che quale irrinunciabile strumento di democrazia
e, dunque, estensione del principio di cui all'art. 3 della
Costituzione.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimità costituzionale posta
dall'ordinanza in epigrafe investe l'art. 3, comma 1, lettera h), del
decreto legislativo 25 febbraio 2006, n. 109 (Disciplina degli
illeciti disciplinari dei magistrati, delle relative sanzioni e della
procedura per la loro applicabilità, nonchè modifica della
disciplina in tema di incompatibilità, dispensa dal servizio e
trasferimento di ufficio dei magistrati, a norma dell'articolo 1,
comma 1, lettera f, della legge 25 luglio 2005, n. 150), nel testo
sostituito dall'art. 1, comma 3, lettera d), numero 2), della legge
24 ottobre 2006, n. 269 (Sospensione dell'efficacia nonchè modifiche
di disposizioni in tema di ordinamento giudiziario), il quale
configura quale illecito disciplinare - accanto al coinvolgimento
nelle attività di soggetti operanti nel settore economico o
finanziario che possono condizionare l'esercizio delle funzioni o
comunque compromettere l'immagine del magistrato - l'iscrizione o la
partecipazione sistematica e continuativa del magistrato a partiti
politici.
Ad avviso della Sezione disciplinare del Consiglio superiore
della Magistratura, che ha sollevato il dubbio di legittimità
costituzionale in riferimento agli articoli 2, 3, 18, 49 e 98 della
Costituzione, il divieto formale ed assoluto di iscrizione ai partiti
politici per il magistrato, rafforzato da una sanzione per la sua
violazione, andrebbe oltre la nozione giuridica della mera
limitazione, ovvero di una regolamentazione che contemperi il diritto
politico del singolo con l'esigenza di imparzialità, anche
percepita, del giudice; e irragionevolmente assimilerebbe nel
medesimo giudizio di disvalore l'appartenenza a partiti politici ed a
centri di affari o di potere affaristico.
La norma denunciata, inoltre, confliggerebbe con il principio
costituzionale della parità dei diritti politici, a partire dal
diritto di associazione di cui all'art. 2 Cost., in capo a tutti i
cittadini; e rivelerebbe una contraddizione con la normativa (art. 8
del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 - «Approvazione del testo unico
delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati»,
nel testo modificato dalla legge 3 febbraio 1997, n. 13) che
legittima, disciplinandola attraverso l'istituto del preventivo
collocamento fuori ruolo, la partecipazione del magistrato alle
elezioni.
Più in generale, la proibizione e la punizione in esame
contrasterebbero con il complesso ed articolato regime
costituzionale, imperniato sull'art. 18 Cost., che vede nel partito
politico rispettoso del metodo della legge fondamentale, e quindi non
organizzato militarmente, un essenziale luogo di democrazia ed
individua la partecipazione allo stesso anche quale diritto della
personalità, oltre che quale irrinunciabile strumento di democrazia
e, dunque, estensione del principio di cui all'art. 3 della
Costituzione.
2. - La questione non è fondata.
Deve riconoscersi - e non sono possibili dubbi in proposito - che
i magistrati debbono godere degli stessi diritti di libertà
garantiti ad ogni altro cittadino e che quindi possono, com'è ovvio,
non solo condividere un'idea politica, ma anche espressamente
manifestare le proprie opzioni al riguardo.
Ma deve, del pari, ammettersi che le funzioni esercitate e la
qualifica rivestita dai magistrati non sono indifferenti e prive di
effetto per l'ordinamento costituzionale (sentenza n. 100 del 1981).
Per la natura della loro funzione, la Costituzione riserva ai
magistrati una disciplina del tutto particolare, contenuta nel titolo
IV della parte II (artt. 101 e ss.): questa disciplina, da un lato,
assicura una posizione peculiare, dall'altro, correlativamente,
comporta l'imposizione di speciali doveri.
I magistrati, per dettato costituzionale (artt. 101, secondo
comma, e 104, primo comma, Cost.), debbono essere imparziali e
indipendenti e tali valori vanno tutelati non solo con specifico
riferimento al concreto esercizio delle funzioni giudiziarie, ma
anche come regola deontologica da osservarsi in ogni comportamento al
fine di evitare che possa fondatamente dubitarsi della loro
indipendenza ed imparzialità.
Proprio in questa prospettiva, nel bilanciamento tra la libertà
di associarsi in partiti, tutelata dall'art. 49 Cost., e l'esigenza
di assicurare la terzietà dei magistrati ed anche l'immagine di
estraneità agli interessi dei partiti che si contendono il campo,
l'art. 98, terzo comma, Cost. ha demandato al legislatore ordinario
la facoltà di stabilire «limitazioni al diritto d'iscriversi ai
partiti politici per i magistrati» (nonchè per le altre categorie di
funzionari pubblici ivi contemplate: «i militari di carriera in
servizio attivo, i funzionari ed agenti di polizia, i rappresentanti
diplomatici e consolari all'estero»).
La Costituzione, quindi, se non impone, tuttavia consente che il
legislatore ordinario introduca, a tutela e salvaguardia
dell'imparzialità e dell'indipendenza dell'ordine giudiziario, il
divieto di iscrizione ai partiti politici per i magistrati: quindi,
per rafforzare la garanzia della loro soggezione soltanto alla
Costituzione e alla legge e per evitare che l'esercizio delle loro
delicate funzioni sia offuscato dall'essere essi legati ad una
struttura partitica che importa anche vincoli gerarchici interni.
La norma impugnata ha dato attuazione alla previsione
costituzionale stabilendo che costituisce illecito disciplinare non
solo l'iscrizione, ma anche «la partecipazione sistematica e
continuativa a partiti politici»: accanto al dato formale
dell'iscrizione, pertanto, rileva, ed è parimenti precluso al
magistrato, l'organico schieramento con una delle parti politiche in
gioco, essendo anch'esso suscettibile, al pari dell'iscrizione, di
condizionare l'esercizio indipendente ed imparziale delle funzioni e
di comprometterne l'immagine.
Non è ravvisabile, pertanto, alcuna violazione dei parametri
costituzionali invocati dal giudice rimettente, perchè, nel disegno
costituzionale, l'estraneità del magistrato alla politica dei
partiti e dei suoi metodi è un valore di particolare rilievo e mira
a salvaguardare l'indipendente ed imparziale esercizio delle funzioni
giudiziarie, dovendo il cittadino essere rassicurato sul fatto che
l'attività del magistrato, sia esso giudice o pubblico ministero,
non sia guidata dal desiderio di far prevalere una parte politica.
In particolare, non contrasta con quei parametri l'assolutezza
del divieto, ossia il fatto che esso si rivolga a tutti i magistrati,
senza eccezioni, e quindi anche a coloro che, come nel caso
sottoposto all'attenzione della Sezione disciplinare rimettente, non
esercitano attualmente funzioni giudiziarie. Infatti, l'introduzione
del divieto si correla ad un dovere di imparzialità e questo grava
sul magistrato, coinvolgendo anche il suo operare da semplice
cittadino, in ogni momento della sua vita professionale, anche quando
egli sia stato, temporaneamente, collocato fuori ruolo per lo
svolgimento di un compito tecnico.
Nè vi è contraddizione con il diritto di elettorato passivo
spettante ai magistrati, e ciò sia per la diversità delle
situazioni poste a raffronto (un conto è l'iscrizione o comunque la
partecipazione sistematica e continuativa alla vita di un partito
politico, altro è l'accesso alle cariche elettive), sia perchè quel
diritto non è senza limitazioni.
Infine, non è ragione di illegittimità costituzionale la
circostanza che la disposizione censurata configuri come illecito
disciplinare, sotto la medesima lettera h), accanto alla iscrizione o
alla partecipazione sistematica e continuativa a partiti politici, il
coinvolgimento nelle attività di soggetti operanti nel settore
economico o finanziario che possono condizionare l'esercizio delle
funzioni o comunque compromettere l'immagine del magistrato. Non si
tratta di una indebita assimilazione, in un medesimo giudizio di
disvalore, di due ipotesi di ben diversa portata. Il legislatore,
piuttosto, è stato spinto dall'esigenza di porre una tutela
rafforzata dell'immagine di indipendenza del magistrato, la quale
può essere posta in pericolo tanto dall'essere il magistrato
politicamente impegnato e vincolato ad una struttura partitica,
quanto dai condizionamenti, anche sotto il profilo dell'immagine,
derivanti dal coinvolgimento nella attività di soggetti operanti nel
settore economico o finanziario.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 1, lettera h), del decreto legislativo 25 febbraio
2006, n. 109 (Disciplina degli illeciti disciplinari dei magistrati,
delle relative sanzioni e della procedura per la loro applicabilità,
nonchè modifica della disciplina in tema di incompatibilità,
dispensa dal servizio e trasferimento di ufficio dei magistrati, a
norma dell'articolo 1, comma 1, lettera f), della legge 25 luglio
2005, n. 150), nel testo sostituito dall'art. 1, comma 3, lettera d),
numero 2), della legge 24 ottobre 2006, n. 269 (Sospensione
dell'efficacia nonchè modifiche di disposizioni in tema di
ordinamento giudiziario), sollevata, in riferimento agli articoli 2,
3, 18, 49 e 98 della Costituzione, dalla Sezione disciplinare del
Consiglio superiore della Magistratura con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 luglio 2009.
Il Presidente: Amirante
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 17 luglio 2009.
Il direttore della cancelleria: Di Paola