1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1000 del 2-11-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 352 ORDINANZA 25 - 30 ottobre 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale - Intervento di soggetto diverso dalle parti del giudizio principale - Inammissibilita'. Lavori pubblici - Compensi dovuti a professionisti tecnici per l'espletamento di incarichi professionali relativi a lavori pubblici - Determinazione mediante rinvio a decreto ministeriale gia' oggetto di annullamento giurisdizionale - Successiva abrogazione, con decreto-legge, delle disposizioni legislative e regolamentari, che prevedono l'obbligatorieta' delle tariffe professionali a far data dall'entrata in vigore dello stesso - Richiesta degli atti al rimettente per ius superveniens - Esclusione. - Legge 11 febbraio 1994, n. 109, art. 17, comma 12-ter, aggiunto dall'art. 7, comma 1, della legge 1° agosto 2002, n. 166. - Costituzione, artt. 3, 24, 101, 103 e 113. Lavori pubblici - Compensi dovuti a professionisti tecnici per l'espletamento di incarichi professionali relativi a lavori pubblici - Determinazione mediante rinvio a decreto ministeriale gia' oggetto di annullamento giurisdizionale - Lamentata irragionevolezza e incidenza sul diritto di azione e sul principio di tutela giurisdizionale - Dedotta indebita interferenza sulla funzione giurisdizionale - Intervento del legislatore non irragionevole ne' lesivo delle attribuzioni degli organi giurisdizionali - Manifesta infondatezza della questione. - Legge 11 febbraio 1994, n. 109, art. 17, comma 12-ter, aggiunto dall'art. 7, comma 1, della legge 1° agosto 2002, n. 166. - Costituzione, artt. 3, 24, 101, 103 e 113. (006C0951) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1000 del 2-11-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 17,
comma 12-ter, della legge 11 febbraio 1994, n. 109, aggiunto
dall'art. 7, comma 1, della legge 1° agosto 2002, n. 166
(Disposizioni in materia di infrastrutture e trasporti), promossi con
due ordinanze del 22 settembre 2004 dal Consiglio di Stato sui
ricorsi proposti dal Comune di Conegliano ed altri e dalla Provincia
di Treviso contro l'Ordine degli ingegneri della Provincia di Treviso
ed altri, iscritte ai nn. 947 e 948 del registro ordinanze 2004 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 48, 1ª serie
speciale, dell'anno 2004.
Visti gli atti di costituzione del Comune di Firenze ed altra,
della Provincia di Treviso, dell'Ordine degli ingegneri della
Provincia di Treviso, del Consiglio nazionale degli ingegneri nonchè
l'atto di intervento del Consiglio nazionale degli architetti,
pianificatori paesaggisti e conservatori e del Presidente del
Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 10 ottobre 2006 il giudice
relatore Luigi Mazzella;
Uditi gli avvocati Angelo Clarizia per il Comune di Firenze ed
altra, Andrea Manzi per la Provincia di Treviso, Gabriele Maso per
l'Ordine degli ingegneri della Provincia di Treviso, Francesco
Braschi per il Consiglio nazionale degli ingegneri, Massimo Luciani
per il Consiglio nazionale degli architetti, pianificatori,
paesaggisti e conservatori e l'avvocato dello Stato Claudio Linda per
il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto che a seguito dell'impugnazione - da parte di varie
categorie professionali - del decreto del Ministro della giustizia,
emanato in data 4 aprile 2001, di concerto con il Ministro dei lavori
pubblici, e recante l'aggiornamento degli onorari spettanti a diverse
categorie di professionisti per le attività di progettazione ed
altre previste dall'art. 17, comma 14-bis, della legge 11 febbraio
1994, n. 109 (Legge quadro in materia di lavori pubblici), il
Tribunale amministrativo regionale del Lazio - con sentenza n. 6552
del 23 luglio 2002 - annullava detto decreto in quanto adottato senza
il preventivo coinvolgimento degli organi rappresentativi di tutte le
professioni interessate;
che, con l'art. 7, comma 1, della legge 1° agosto 2002,
n. 166 (Disposizioni in materia di infrastrutture e trasporti),
veniva introdotto, nel citato art. 17, il comma 12-ter in forza del
quale, fino all'emanazione del decreto con il quale il Ministro della
giustizia avrebbe rideterminato le tabelle dei corrispettivi delle
indicate attività, continuava ad applicarsi quanto previsto dal
decreto ministeriale del 2001;
che, accogliendo due distinti ricorsi proposti dall'Ordine
degli ingegneri di Treviso avverso provvedimenti dei Dirigenti della
Provincia di Treviso e del Comune di Conegliano, recanti la
liquidazione dei compensi dovuti per l'espletamento di incarichi
professionali relativi ad opere pubbliche sulla base della tariffa di
cui alla legge 2 marzo 1949, n. 143 (Approvazione delle tariffe
professionali degli ingegneri e architetti) anzichè del citato
decreto ministeriale, il Tribunale amministrativo regionale del
Veneto - con sentenze nn. 2651 e 2653 del 2003 - dichiarava
l'illegittimità dei provvedimenti impugnati;
che il Consiglio di Stato - cui si erano rivolte le
amministrazioni soccombenti - con due ordinanze del 22 settembre 2004
di identico tenore ha dubitato della legittimità costituzionale del
citato art. 17, comma 12-ter della legge n. 109 del 1994, come
aggiunto dall'art. 7, comma 1, della legge n. 166 del 2002;
che secondo il rimettente la norma impugnata è lesiva degli
artt. 3, 24, 101, 103 e 113 Cost., sia in quanto essa, attraverso una
legificazione della fonte regolamentare, già annullata dal Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, elude gli effetti costitutivi
della sentenza di annullamento, in assenza di ogni valutazione nel
merito dell'oggetto della disciplina; sia in quanto il rinvio al
citato decreto ministeriale non è corredato da meccanismi temporali
idonei a circoscrivere nel tempo gli effetti della «blindatura» del
testo regolamentare, non essendovi certezza sull'effettività del
varo della nuova disciplina regolamentare; sia in quanto la
legificazione non è giustificata, dal momento che la disciplina
degli onorari spettanti a diverse categorie di professionisti per le
attività di progettazione di opere pubbliche è riservata ad atto
regolamentare; sia, infine, perchè la reviviscenza del regolamento,
ormai giuridicamente inesistente all'atto dell'entrata in vigore
della legge, non risulta conforme a criteri di ragionevolezza;
che si è costituito in giudizio l'Ordine degli ingegneri
della Provincia di Treviso, osservando anzitutto che il legislatore
è sempre libero di disciplinare, con propri atti, settori rispetto
ai quali ritiene, sulla base di un proprio apprezzamento
discrezionale, che vi sia un'insufficiente copertura legale e ciò
nonostante il fatto che siano stati adottati in materia provvedimenti
da parte del giudice amministrativo;
che il deducente non ravvisa nella fattispecie alcuna
elusione dell'intervento del giudice amministrativo, atteso che il
Tribunale amministrativo regionale del Lazio aveva annullato il
decreto ministeriale per ragioni meramente formali, in quanto emanato
senza il preventivo coinvolgimento degli organi rappresentativi delle
categorie professionali interessate;
che ad analoghe conclusioni è pervenuto il Consiglio
nazionale degli ingegneri pure costituitosi in giudizio;
che è intervenuto in giudizio anche il Consiglio nazionale
degli architetti, pianificatori, paesaggisti e conservatori,
eccependo l'inammissibilità o l'infondatezza della questione;
che sono altresì intervenute la Provincia di Treviso e il
Comune di Firenze, in persona del sindaco, anche nella veste di
legale rappresentante dell'Associazione nazionale dei comuni italiani
(ANCI), i quali, ulteriormente argomentando in memoria depositata
prima dell'udienza, hanno invocato la declaratoria di illegittimità
costituzionale della norma impugnata, in quanto invasiva delle
competenze sia del potere esecutivo, sia del potere giurisdizionale;
che, nella memoria depositata in prossimità dell'udienza, la
Provincia di Treviso ha rilevato che con l'art. 2, comma 1, del
decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il
rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale), convertito, con
modificazioni, nella legge 4 agosto 2006, n. 248, è stata abrogata
ogni disposizione recante l'obbligatorietà di tariffe fisse o
minime, e, dunque, anche la norma impugnata. Tale jus superveniens
comporterebbe la necessità della restituzione degli atti al
rimettente per una nuova valutazione complessiva della questione;
che, a loro volta, il Comune di Firenze e l'Associazione
nazionale comuni italiani hanno precisato che la norma impugnata,
stabilendo che «... continua ad applicarsi quanto previsto nel d.m.
del 2001..», dispone, anche per il passato, nel senso che,
confermando l'applicabilità di un provvedimento annullato dal
giudice amministrativo, con efficacia ex tunc, restituisce piena
efficacia a tale atto e, in tal modo, annulla gli effetti del
giudicato, con conseguente violazione della tutela dell'affidamento
legittimamente posto sulla certezza dell'ordinamento giuridico,
nonchè del rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al
potere giudiziario;
che è pure intervenuta la Presidenza del Consiglio dei
ministri, rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello
Stato, rilevando l'inammissibilità e la manifesta infondatezza della
questione, con riserva di ulteriore memoria, peraltro depositata
fuori termine.
Considerato che il Consiglio di Stato, con due ordinanze di
identico tenore, dubita della legittimità costituzionale
dell'art. 17, comma 12-ter della legge 11 febbraio 1994, n. 109
(Legge quadro in materia di lavori pubblici), aggiunto dall'art. 7,
comma 1, della legge 1° agosto 2002, n. 166 (Disposizioni in materia
di infrastrutture e trasporti), nella parte in cui dispone
l'applicabilità - sia pure in via transitoria - del decreto del
Ministro della giustizia 4 aprile 2001;
che il giudice rimettente ritiene la norma impugnata lesiva
degli artt. 3, 24, 101, 103 e 113 della Costituzione sia in quanto
essa, attraverso una legificazione della fonte regolamentare, già
annullata dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio, elude gli
effetti costitutivi della sentenza di annullamento, in assenza di
ogni valutazione nel merito dell'oggetto della disciplina; sia in
quanto il rinvio al citato decreto ministeriale non è corredato da
meccanismi temporali idonei a circoscrivere nel tempo gli effetti
della «blindatura» del testo regolamentare, non essendovi certezza
sull'effettività del varo della nuova disciplina regolamentare; sia
in quanto la legificazione non è giustificata, dal momento che la
disciplina degli onorari spettanti a diverse categorie di
professionisti per le attività di progettazione di opere pubbliche
è riservata ad atto regolamentare; sia, infine, perchè la
reviviscenza del regolamento, ormai giuridicamente inesistente
all'atto dell'entrata in vigore della legge, non risulta conforme a
criteri di ragionevolezza;
che i due giudizi, avendo ad oggetto la stessa norma, in
riferimento ai medesimi parametri costituzionali vanno riuniti per
essere decisi con unica pronuncia;
che, preliminarmente, va ribadita, per le ragioni esposte
nella ordinanza letta in udienza, l'inammissibilità dell'intervento
del Consiglio nazionale degli architetti, pianificatori, paesaggisti
e conservatori;
che va disatteso l'avviso della Provincia di Treviso circa la
necessità di una restituzione degli atti al rimettente per tener
conto della legge 4 agosto 2006, n. 248 (Disposizioni urgenti per il
rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale); l'art. 2, comma 1,
di detta legge, di conversione del decreto-legge 4 luglio 2006,
n. 223, ha abrogato le disposizioni legislative e regolamentari che
prevedono l'obbligatorietà delle tariffe professionali, con effetto
«dalla data di entrata in vigore del decreto legge» e dunque non
interferisce con la questione in esame;
che, nel merito, occorre prendere le mosse dall'art. 17,
comma 14-bis, della legge 11 febbraio 1994, n. 109, aggiunto
dall'art. 6 della legge 18 novembre 1998, n. 415 (Modifiche alla
legge 11 febbraio 1994, n. 109, e ulteriori disposizioni in materia
di lavori pubblici), secondo cui «I corrispettivi delle attività di
progettazione sono calcolati, ai fini della determinazione
dell'importo da porre a base dell'affidamento, applicando le aliquote
che il Ministro di grazia e giustizia, di concerto con il Ministro
dei lavori pubblici, determina, con proprio decreto, ripartendo in
tre aliquote percentuali la somma delle aliquote attualmente fissate,
per i livelli di progettazione, dalle tariffe in vigore per i
medesimi livelli...»;
che, in attuazione di tale norma, fu emanato il d.m. 4 aprile
2001, dapprima riferito esclusivamente agli ingegneri ed architetti,
e più tardi - con rettifica pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 5
giugno 2001 - a tutte le «attività di progettazione ed alle altre
attività, ai sensi dell'art. 17, comma 14-bis della legge n. 109 del
1994»;
che, a seguito del ricorso proposto dal Consiglio nazionale
dei geologi avverso il citato decreto ministeriale, il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, con sentenza del 23 luglio 2002,
n. 6552, osservava che quel provvedimento, pur potendo assumere come
base di riferimento il modello tariffario di una delle categorie
professionali impiegate nel settore dei lavori pubblici, doveva
essere annullato non essendo stati preventivamente interpellati tutti
i soggetti istituzionalmente rappresentativi di tali categorie;
che pochi giorni prima di tale sentenza, depositata il
23 luglio 2002, era stata approvata, in via definitiva dalla Camera
dei deputati, il 17 luglio 2002, la legge 1° agosto 2002, n. 166,
contenente il comma 12-ter della norma impugnata;
che quest'ultima disposizione, in quanto ribadisce la
competenza in materia del Ministro della giustizia, di concerto con
il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, manifesta
chiaramente il duplice intento del legislatore sia di recepire i
contenuti del d.m. 4 aprile 2001, sia di delimitare il proprio
intervento in via provvisoria fino all'emanazione di un nuovo decreto
nel rispetto delle procedure di interpello;
che in tal modo il legislatore, attraverso un rinvio
recettizio al decreto ministeriale, ha operato un richiamo del
contenuto sostanziale del medesimo piuttosto che del contenitore;
che sulla correttezza costituzionale di una simile
fattispecie questa Corte si è già espressa positivamente affermando
che «il legislatore è sempre libero di disciplinare con propri atti
settori rispetto ai quali, in considerazione della riserva di legge
(relativa) stabilita dall'art. 97 Cost., ritiene sulla base di un
proprio apprezzamento discrezionale, che vi sia un'insufficiente
copertura legale» e precisando che alla legificazione non è di
ostacolo il fatto che siano stati adottati in materia provvedimenti
di sospensiva da parte del giudice amministrativo (sentenza n. 356
del 1993);
che la disposizione impugnata non è priva di ragionevolezza
ove si consideri che una diversa previsione normativa avrebbe
comportato conseguenze distorsive più gravi di quelle asseritamente
prodotte dalla norma impugnata. Ed infatti, in caso di non tempestivo
intervento dell'Amministrazione, avrebbe dovuto essere nuovamente
applicata la disciplina tariffaria comune anche alle prestazioni
professionali di contenuto progettuale in materia di opere pubbliche;
il che avrebbe comportato una illogica parificazione tra la
remunerazione degli incarichi professionali in materia di lavori
pubblici - notoriamente più onerosi dopo l'entrata in vigore della
legge n. 109 del 1994, la quale richiede almeno tre fasi di
approfondimento delle elaborazioni progettuali (cfr. art. 16) - e la
remunerazione degli incarichi professionali nel settore privato,
parificazione che l'art. 17 voleva appunto evitare;
che ulteriori argomenti a sostegno della legittimità della
norma impugnata si rinvengono nella giurisprudenza di questa Corte
concernente il più ampio ambito delle c.d. «leggi di sanatoria»
(conf. sentenze nn. 263 del 1994 e 211 del 1998 sulla legificazione
degli atti amministrativi contenenti le tariffe di estimo già
annullati dal giudice amministrativo);
che, d'altro canto, non si ravvisa alcuno «straripamento»
della funzione legislativa in quella giurisdizionale poichè, anche
in casi del genere, legislatore e giudice continuano a muoversi su
piani nettamente differenziati (il primo fornisce regole di carattere
tendenzialmente generale e astratto, mentre il secondo applica tale
diritto oggettivo a singola fattispecie); censurabili sono piuttosto
quelle leggi di sanatoria il cui unico intento è quello di incidere
su uno o più giudicati, non potendo essere consentito al legislatore
di risolvere direttamente, con la forma di legge, concrete
controversie;
che, pertanto, la questione in esame è manifestamente
infondata in quanto nessuno dei parametri indicati dal rimettente
risulta violato dalla norma impugnata.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 17, comma 12-ter della legge
11 febbraio 1994, n. 109 (Legge quadro in materia di lavori
pubblici), aggiunto dall'art. 7, comma 1, della legge 1° agosto 2002,
n. 166 (Disposizioni in materia di infrastrutture e trasporti)
sollevata, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 103 e 113 della
Costituzione, dal Consiglio di Stato con le ordinanze in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 ottobre 2006.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Mazzella
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 30 ottobre 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
Allegato
Ordinanza letta all'udienza del 10 ottobre 2006

Ordinanza

Rilevato che nel giudizio di cui alle ordinanze nn. 947 e 948 del
2004 è intervenuto il Consiglio nazionale degli architetti,
pianificatori, paesaggisti e conservatori, il quale, nei giudizi
principali, non ha assunto la qualità di parte.
Considerato che, secondo il costante orientamento di questa
Corte, sono inammissibili interventi di soggetti che non risultano
essere parti nel giudizio a quo al momento dell'emissione
dell'ordinanza di rimessione;
che, essendo questa la situazione che ricorre nel caso di
specie, l'intervento dev'essere dichiarato inammissibile.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile l'intervento del Consiglio nazionale degli
architetti, pianificatori, paesaggisti e conservatori.
Il Presidente: Bile
06C0951