1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 1-9-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 226 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 gennaio 2010
Ordinanza del 6 marzo 2010 emessa dal Magistrato di sorveglianza di Cuneo sul reclamo proposto da R.P.. Ordinamento penitenziario - Detenuti sottoposti al regime speciale di detenzione - Prevista adozione di tutte le misure di sicurezza, anche attraverso accorgimenti di natura logistica sui locali di detenzione, volte a garantire che sia assicurata l'assoluta impossibilita' di cuocere cibi - Violazione del principio di ragionevolezza - Disparita' di trattamento tra detenuti - Inosservanza del divieto di trattamenti contrari al senso di umanita'. - Legge 26 luglio 1975, n. 354, art. 41-bis, comma 2-quater, lett. f), come modificato dall'art. 2, comma 25, lett. f), n. 2.4 (recte: n. 3), della legge 15 luglio 2009, n. 94. - Costituzione, artt. 3, primo comma, e 27, comma terzo. (010C0591) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 1-9-2010)

IL MAGISTRATO DI SORVEGLIANZA

Ha emesso la seguente ordinanza di rimessione degli atti alla
Corte costituzionale.
Nel procedimento di sorveglianza instaurato ex art. 14-ter O.P.
avente ad oggetto il reclamo a norma dell'art. 35 dell'Ordinamento
Penitenziario avverso la nuova disciplina prevista dall'art. 41-bis,
comma 2-quater, lett. f), O.P. in materia di preparazione di cibi,
introdotta con la legge 15 luglio 2009, n. 94, presentato da R.P.,
nato a S. il detenuto presso la Casa Circondariale di Cuneo,
sottoposto al regime ex art. 41-bis, comma 2, O.P., difeso dall'avv.
Flavio Gazzi, difensore di ufficio del Foro di Cuneo;

Visti gli atti del procedimento di sorveglianza sopra
specificato;
Verificata, preliminarmente, la regolarità delle comunicazioni
relative ai prescritti avvisi al rappresentante del p.m.,
all'interessato ed al difensore;
Considerate le risultanze delle documentazioni acquisite, delle
investigazioni e degli accertamenti svolti, della trattazione e della
discussione di cui a separato processo verbale;
Udite le conclusioni del rappresentante del p.m., dott. Roberto
Tesio, e del difensore;

O s s e r v a

Il reclamo generico previsto dall'art. 35 O.P. è lo strumento
con il quale il detenuto può attivare i poteri attribuiti in via
generale al Magistrato di Sorveglianza dall'art. 69, commi 2 e 5
ultima parte, O.P.
Dette norme stabiliscono che il Magistrato di Sorveglianza
«esercita la vigilanza diretta ad assicurare che l'esecuzione della
custodia degli imputati sia attuata in conformità della legge e dei
regolamenti» e «impartisce nel corso del trattamento, disposizioni
dirette ad eliminare eventuali violazioni dei diritti dei condannati
e degli internati».
La Corte costituzionale con la sentenza n. 26/99 ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale degli artt. 35 e 69 O.P. nella parte
in cui non prevedono una tutela giurisdizionale nei confronti degli
atti dell'Amministrazione Penitenziaria lesivi dei diritti di coloro
che sono sottoposti a restrizione della libertà personale.
Pur essendo infatti il reclamo al Magistrato di Sorveglianza di
cui all'art. 35, comma 1, n. 2, O.P. il mezzo generale di doglianza
dei detenuti, esso è però sprovvisto dei requisiti minimi della
giurisdizionalità. Non è invero contemplata, perchè si pervenga ad
una decisione su tale reclamo, alcuna formalità di procedura nè
l'osservanza del contraddittorio; la decisione, pur se di
accoglimento, si risolve in una mera segnalazione o sollecitazione
all'Amministrazione Penitenziaria priva di stabilità o forza cogente
e contro di essa non è previsto poi alcun mezzo di impugnazione.
Il giudice delle leggi, pur affermando l'esigenza costituzionale
del riconoscimento del diritto di azione nell'ambito di un
procedimento avente carattere giurisdizionale, ha però escluso che
la lacuna normativa potesse essere colmata in via interpretativa
mediante il ricorso ad uno dei procedimenti previsti dalla normativa
vigente.
Pertanto ha chiamato il legislatore a colmare il vuoto normativo
ed attuare il principio costituzionale affermato.
Nell'inerzia del legislatore si è venuto a creare un contrasto
interpretativo nella giurisprudenza della Corte di Cassazione circa
la possibilità o meno per l'interprete di individuare, tra quelli
previsti dall'ordinamento, un rimedio giurisdizionale a carattere
generale suscettibile di garantire l'attivazione del principio della
necessaria tutela giurisdizionale delle posizioni giuridiche
soggettive e di essere quindi esteso alla procedura che si instaura a
seguito di reclamo.
Con la sentenza n. 5 resa in data 26 febbraio 2003, depositata il
10 giugno 2003, le Sezioni Unite penali della Corte di Cassazione
sono intervenute a comporre il suddetto contrasto giurisprudenziale,
insorto nella specifica materia dei provvedimenti
dell'Amministrazione Penitenziaria concernenti i colloqui e la
corrispondenza telefonica dei detenuti.
Le statuizioni delle Sezioni Unite appaiono applicabili non solo
ai colloqui visivi e telefonici, ma anche in relazione a tutti gli
atti dell'Amministrazione Penitenziaria lesivi di posizioni
soggettive dei detenuti e degli internati e quindi per tutte le
materie assistite dalla riserva di giurisdizione.
Le Sezioni Unite partendo dalla riaffermazione del principio che
la restrizione della libertà personale non determina il
disconoscimento delle posizioni soggettive attraverso un
generalizzato assoggettamento all'organizzazione penitenziaria e che
al riconoscimento della titolarità di diritti deve necessariamente
accompagnarsi il riconoscimento del potere di farli valere innanzi a
un giudice in un procedimento di natura giurisdizionale, con
l'osservanza delle garanzie procedimentali minime costituzionalmente
dovute (la possibilità del contraddittorio, la stabilità delle
decisioni e l'impugnabilità con ricorso per cassazione) hanno
individuato il rimedio giurisdizionale contro la lesione delle
posizioni soggettive del detenuto nel procedimento disciplinato dagli
artt. 14-ter e 69 O.P., che risponde ad esigenze di speditezza e
semplificazione.
La materia oggetto del reclamo ex art. 35 O.P. di cui al presente
procedimento, concernendo l'alimentazione del detenuto, rientra
certamente nell'ambito delle fondamentali posizioni giuridiche
soggettive dello stesso, in quanto attinente ad uno degli aspetti
essenziali per l'esistenza e la salute dell'uomo.
La procedura applicabile al caso di specie è quindi quella
prevista dall'art. 14-ter O.P., ovvero reclamo al magistrato di
sorveglianza, eventuale presentazione del ricorso per cassazione
avverso l'ordinanza conclusiva del procedimento, udienza svolta con
la partecipazione del difensore e del pubblico ministero.
L'interessato e l'Amministrazione Penitenziaria possono presentare
memorie. Pertanto l'istanza di presenziare all'udienza odierna
avanzata dall'interessato in data 9 gennaio 2010 è stata
correttamente respinta dal Magistrato dì Sorveglianza in data 11
gennaio 2010, non ravvisandosene i presupposti di legge.
R.P., è detenuto in espiazione della pena dell'ergastolo di cui
al provvedimento di cumulo n. 422/2009 SIEP del 21 luglio 2009 emesso
dalla Procura della Repubblica di Salerno per associazione di tipo
mafioso, vari omicidi aggravati, rapina aggravata, violazione legge
armi, distruzione di cadavere, favoreggiamento personale ed altro
commessi dal 1980 al 1993, nel 1998 e, quanto al reato associativo,
dal 1980 almeno fino al 1994, data dell'emissione dell'ordinanza di
custodia cautelare in carcere (d.p. 24 maggio 1996; f.p. MAI).
R.P., è attualmente sottoposto al regime di sospensione delle
ordinarie regole del trattamento penitenziario disposto con decreto
del Ministro della Giustizia emesso in data 3 dicembre 2009, efficace
per anni due dalla data di emissione. Egli è pertanto legittimato
attivamente alla proposizione del presente reclamo
A seguito dell'approvazione della Legge 15 luglio 2009 n. 94, che
ha introdotto sostanziali modifiche alle disposizioni normative
previgenti in materia di regime detentivo speciale di cui all'art.
41-bis O.P., la Direzione della Casa Circondariale di Cuneo, con
ordine di servizio n. 26/2009 del 3 agosto 2009, ha disposto che, a
partire dall'8 agosto 2009, data di entrata in vigore della predetta
legge, sarà sempre previsto per i detenuti sottoposti all'art.
41-bis O.P., tra l'altro, il divieto di acquistare al sopravvitto o
ricevere dall'esterno generi alimentari che secondo l'uso comune
richiedano cottura; l'utilizzazione dei fornelli personali
autoalimentati, esclusivamente per la preparazione di bevande e per
riscaldare liquidi, nonchè cibi già cotti forniti
dall'Amministrazione Penitenziaria; la possibilità di detenere una
macchinetta del caffè del tipo Moka, un pentolino in lega leggera
per scaldare liquidi ed una padellina in lega leggera per riscaldare
cibi forniti dall'Amministrazione Penitenziaria.
Inoltre, l'Amministrazione Penitenziaria, con circolare GDAP n.
0286202-2009 del 4 agosto 2009, ha apportato le necessarie modifiche
alla precedente circolare in materia n. 3592-6042 del 9 ottobre 2003,
emanata successivamente all'entrata in vigore della legge n.
279/2002, precisando, tra l'altro, che è fatto divieto al detenuto
di ricevere dall'esterno e di acquistare al sopravvitto generi
alimentari che per il loro utilizzo richiedano cottura; che è
consentito l'utilizzo dei fornelli personali esclusivamente per
riscaldare liquidi e cibi già cotti, nonchè per la preparazione di
bevande.
Pertanto, nei confronti del R.P. la Direzione della Casa
Circondariale di Cuneo ha applicato direttamente ed integralmente,
dandone avviso ai detenuti ristretti in tale regime, la normativa
dettata dalla legge n. 94 del 15 luglio 2009 ed entrata in vigore in
data 8 agosto 2009, attenendosi a quanto dalla stessa previsto,
nonchè alla citata circolare GDAP del 4 agosto 2009 che ne
disciplina il contenuto.
Si ritiene che la nuova disciplina restrittiva sopra richiamata
sia immediatamente applicabile nei confronti del detenuto sottoposto
al regime previsto dall'art. 41-bis O.P., in assenza di espressa
normativa a carattere transitorio che disponga diversamente, tenuto
conto della natura meramente recettizia del dettato normativo che
connota il regime penitenziario differenziato concretamente delineato
dai decreti ministeriali di applicazione, l'ultimo dei quali
attualmente in esecuzione nei confronti del reclamante è peraltro
intervenuto successivamente all'applicazione integrale, automatica e
generalizzata della nuova disciplina disposta dall'Amministrazione
Penitenziaria nei confronti di tutti i detenuti già sottoposti al
41-bis O.P.
Ne discende la competenza in materia del Giudice remittente,
vertendo il reclamo in esame sul trattamento penitenziario
concretamente imposto al detenuto in forza di diretta applicazione di
norme di legge, secondo le indicazioni emanate all'Amministrazione
Penitenziaria con l'ordine di servizio e la circolare citati, e non
venendo, pertanto, minimamente in rilievo nel caso di specie la
competenza esclusiva attribuita dalla legge legge n. 94/2009 al
Tribunale di Sorveglianza di Roma concernente i reclami aventi ad
oggetto la sussistenza dei presupposti per l'adozione dei
provvedimenti applicativi del regime penitenziario differenziato di
cui all'art. 41-bis O.P.
In relazione alle citate nuove restrizioni introdotte dalla legge
n. 94/2009, concernenti il divieto di cuocere cibi, il reclamante si
duole del fatto che l'Amministrazione Penitenziaria non gli consente
di acquistare generi alimentari che per il loro utilizzo richiedono
cottura, come la pasta, anche laddove si tratti di generi alimentari
che si prestano ad essere consumati anche crudi, quali cipolla, aglio
e basilico e conclude chiedendo che venga ripristinata la
possibilità di acquistare cipolla, aglio e basilico.
Assume rilievo preliminare ai fini della decisione del reclamo in
esame la valutazione circa la legittimità costituzionale del divieto
di cuocere cibi introdotto dalla Legge n. 94/2009 per i detenuti
sottoposti all'art. 41-bis O.P. di cui questo giudice deve fare
applicazione nel decidere la questione sottoposta alla sua
attenzione.
Trattasi di questioni di legittimità costituzionale chiaramente
rilevanti ai fini della decisione del reclamo in esame, atteso che
nell'ambito del reclamo generico previsto dall'art. 35 O.P. il
Magistrato di Sorveglianza «esercita la vigilanza diretta ad
assicurare che l'esecuzione della custodia degli imputati sia attuata
in conformità della legge e dei regolamenti» e «impartisce nel corso
del trattamento, disposizioni dirette ad eliminare eventuali
violazioni dei diritti dei condannati e degli internati» (art. 69,
commi secondo e quinto ultima parte, O.P.) e, quindi, è legittimato
a sollevare questioni di legittimità costituzionale inerenti le
norme dell'Ordinamento Penitenziario oggetto della doglianza del
reclamante.
Questo Giudice, quindi, sulla base delle argomentazioni di
seguito illustrate, ritiene di dover sollevare d'ufficio la
questione, non manifestamente infondata, di legittimità
costituzionale dell'art. 41-bis, comma 2-quater, lettera f), U.P.
nella parte in cui prevede l'adozione di tutte le necessarie misure
di sicurezza, anche attraverso accorgimenti di natura logistica sui
locali di detenzione, volte a garantire che sia assicurata l'assoluta
impossibilità di cuocere cibi, per contrarietà agli artt. 3, comma
primo e 27, comma terzo, Cost., nonchè al principio di
ragionevolezza.
La norma che prevede l'adozione di tutte le necessarie misure di
sicurezza, anche attraverso accorgimenti di natura logistica sui
locali di detenzione, volte a garantire che sia assicurata l'assoluta
impossibilità di cuocere cibi può ritenersi fondatamente in
contrasto con gli artt. 3, comma primo e 27, comma terzo, Cost.,
nonchè con il principio di ragionevolezza.
Infatti, tale norma pone in essere una disparità di trattamento
fra detenuti, non giustificabile sulla base delle esigenze proprie
del regime detentivo differenziato.
La disciplina ordinaria fondamentale in materia di acquisto di
generi alimentari e di uso di fornelli è la seguente.
L'art. 9, ultimo comma, O.P. consente ai detenuti l'acquisto di
generi alimentari e di conforto, entro i limiti fissati dal
regolamento; l'art. 14, commi ottavo e nono, d.P.R. 230/2000 precisa
che i generi alimentari acquistati non devono eccedere in quantità
il fabbisogno giornaliero di una persona e che non si possono
accumulare generi alimentari in quantità eccedente il fabbisogno
settimanale; l'art. 13, comma quarto, d.P.R. 230/2000 consente ai
detenuti, nelle proprie celle, l'uso di fornelli personali per
riscaldare liquidi e cibi già cotti, nonchè per la preparazione di
bevande e cibi di facile e rapido approntamento; l'art. 13, comma
settimo, d.P.R. n. 230/2000 dispone che il regolamento interno può
prevedere che, senza carattere di continuità, sia consentita ai
detenuti e agli internati la cottura di generi alimentari, stabilendo
i generi ammessi nonchè le modalità da osservare.
A fronte della predetta disciplina ordinaria, che consente ai
detenuti l'acquisto di generi alimentari al sopravvitto, l'utilizzo
di fornelli personali per preparare cibi di facile e rapido
approntamento, nonchè, secondo le previsioni del regolamento
interno, per la cottura di generi alimentari, la legge n. 94/2009
pone il divieto assoluto di cuocere cibi per i detenuti sottoposti al
regime penitenziario differenziato di cui all'art. 41-bis O.P.
Orbene, non è possibile arguire come siffatto divieto possa
ridurre il rischio che il detenuto mantenga contatti con l'esterno.
Invero, tale misura, per il suo contenuto, non è riconducibile
alla concreta esigenza di tutelare l'ordine e la sicurezza, apparendo
viceversa palesemente inidonea o incongrua rispetto alle esigenze di
ordine e di sicurezza che legittimano l'applicazione del regime
penitenziario differenziato, e finisce per acquistare un significato
diverso, quale ingiustificata deroga all'ordinario regime carcerario,
con una portata puramente afflittiva estranea alla funzione
attribuita dalla legge all'istituto del 41-bis.
Ciò appare tanto più vero se si considera che al detenuto
sottoposto all'art. 41-bis O.P. viene comunque consentito di
acquistare al sopravvitto o ricevere dall'esterno generi alimentari
che secondo l'uso comune non richiedono cottura, nonchè
l'utilizzazione dei fornelli personali per la preparazione di bevande
e per riscaldare liquidi, nonchè cibi già cotti forniti
dall'Amministrazione Penitenziaria.

Nè pare che la misura in esame possa essere finalizzata ad
evitare che il detenuto possa assumere all'interno dell'Istituto
Penitenziario ruoli di predominio tali da comportare l'aggregazione
attorno a sè di altri detenuti, privando il detenuto di possibili
manifestazioni di «potere reale» e possibili occasioni per aggregare
intorno a sè «consenso» traducibile in termini di potenzialità
offensive criminali, non solo e non tanto perchè la mera facoltà di
cucinare cibi non sembra idonea a determinare tali effetti di
predomino ed aggregazione, ma anche e soprattutto perchè tali
medesimi effetti il detenuto ben potrebbe ottenere anche tramite
l'acquisto e la ricezione di generi alimentari che non richiedono
cottura.
Si deve quindi dubitare della costituzionalità della restrizione
in esame non solo in quanto determinante una irragionevole disparità
di trattamento con i detenuti ordinari, non riconducibile alle
finalità istituzionali del regime di cui all'art. 41-bis O.P., ma
anche in quanto idonea a determinare, tenuto conto del complesso
delle ulteriori limitazioni imposte in virtù dell'applicazione del
predetto regime, un trattamento penitenziario contrario al senso di
umanità, con violazione dell'art. 27, comma terzo, Cost.


Alla luce delle considerazioni sopra svolte, si ritiene che non
sia effettuabile da questo giudice alcuna interpretazione
costituzionalmente orientata della disciplina dettata con la legge n.
94 del 2009, di modifica dell'art. 41-bis, comma 2-quater, lettera
f), O.P., che permetta di ritenere osservati dalla medesima i
principi costituzionali sopra richiamati.
Il procedimento deve pertanto sospendersi e gli atti essere
inviati alla Corte costituzionale.

P. Q. M.


Visti gli articoli 23 e seguenti legge 11 marzo 1953, n. 87,
14-ter, 41-bis della legge 26 luglio 1975, n. 354, come modificato
dalla legge 15 luglio 2009, n. 94;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale, che solleva d'ufficio, dell'art. 41-bis
comma 2-quater, lettera f), della legge 26 luglio 1975, n. 354 così
come modificato dalla legge 15 luglio 2009, n. 94, art. 2 comma 25,
lettera f) n. 2.4, nella parte in cui prevede l'adozione di tutte le
necessarie misure di sicurezza, anche attraverso accorgimenti di
natura logistica sui locali di detenzione, volte a garantire che sia
assicurata l'assoluta impossibilità di cuocere cibi, per
contrarietà agli artt. 3, comma primo e 27, comma terzo, Cost.,
nonchè al principio di ragionevolezza;
Dispone la trasmissione degli atti del presente procedimento alla
Corte costituzionale;
Dispone la sospensione del presente procedimento in attesa della
decisione della Corte medesima.
Manda alla cancelleria per le comunicazioni di legge, la notifica
all'interessato, ed al Pubblico Ministero, nonchè per l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, e per la notifica
della presente ordinanza al Presidente del Consiglio dei ministri e
ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Cuneo, così deciso in data 20 gennaio 2010

Il Magistrato di sorveglianza: Pier Marco Salassa