1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 7-7-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 351 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 dicembre 1992- 9 giugno 1993
N. 351 Ordinanza emessa il 3 dicembre 1992 (pervenuta alla Corte costituzionale il 9 giugno 1993) dal tribunale regionale per l'Abruzzo, sezione distaccata di Pescara, sul ricorso proposto da Micolucci Giorgio contro il comune di Montesilvano Impiego pubblico - Dipendenti pubblici (nella specie: dipendente comunale) - Decadenza automatica dal servizio in seguito a sentenza di condanna penale passata in giudicato - Omessa previsione di un procedimento disciplinare al fine di graduare la sanzione alla gravita' del reato - Irrazionalita' della norma impugnata e violazione del principio di eguaglianza sotto il profilo dell'eguale trattamento degli amministratori pubblici (solo per i quali originariamente era prevista la sanzione della decadenza) e dei pubblici dipendenti (ai quali la sanzione e' stata estesa mediante rinvio) nonostante la diversita' di rapporto con la p.a. - Incidenza sul diritto al lavoro, e sul diritto di difesa in giudizio nonche' sui principi di tutela del lavoro e di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 971/1988. (Legge 18 gennaio 1992, n. 16, art. 1, commi 4-quinquies, 4-septies e 4-octies). (Cost., artt. 3, primo comma, 4, 24, 35 e 97). (093C0699) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 7-7-1993)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio proposto da
Micolucci Giorgio, rappresentato e difeso dall'avv. Valerio Speziale,
elettivamente domiciliato presso il proprio difensore in Pescara, via
Firenze, 10, contro il comune di Montesilvano, in persona del sindaco
pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Dante Angiolelli,
elettivamente domiciliato presso il proprio difensore in Pescara, via
Pisa, 23, per l'annullamento della deliberazione 6 maggio 1992, n.
514, con la quale la giunta municipale di Montesilvano ha dichiarato
il ricorrente decaduto dall'impiego;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del comune di
Montesilvano;
Vista l'ordinanza collegiale 23 luglio 1992, n. 514, con la quale
è stata respinta la domanda incidentale di sospensione del
provvedimento impugnato;
Vista la memoria prodotta dall'amministrazione resistente a
sostegno delle proprie ragioni;
Visti gli atti tutti del giudizio;
Data per letta alla pubblica udienza del 3 dicembre 1992 la
relazione del consigliere Michele Eliantonio e uditi, altresì,
l'avv. Giulio Cerceo - su delega dell'avv. Valerio Speziale - per il
ricorrente e l'avv. Dante Angiolelli per l'amministrazione comunale
resistente;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue;
F A T T O
Il ricorrente, dipendente del comune di Montesilvano, con sentenza
del g.i.p. presso il tribunale di Pescara 20 luglio 1990, n. 73 -
emessa a seguito di giudizio abbreviato - è stato dichiarato
colpevole del reato di cui all'art. 71, prima parte, della legge 22
dicembre 1975, n. 685, per avere illegittimamente detenuto un
quantitativo non modico di eroina del peso di gr. 9,500 e condannato
alla pena di anni due di reclusione e L. 3.000.000 di multa.
Passata in giudicato detta sentenza il 25 ottobre 1991, con
deliberazione 6 maggio 1932, n. 514, la giunta municipale di
Montesilvano ha dichiarato il ricorrente decaduto dall'impiego a
decorrere dalla predetta data di passaggio in giudicato della
sentenza di condanna e ciò in applicazione del combinato disposto
degli artt. 85, lett. b), del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, e 1,
commi 4-quinquies , 4-septies e 4-octies, della legge 18 gennaio
1992, n. 16.
Avverso detto atto deliberativo è insorto l'interessato dinanzi
questo tribunale deducendo le censure di eccesso di potere per
motivazione insufficiente e contraddittoria e di violazione dell'art.
9, primo comma, della legge 7 febbraio 1990, n. 19.
Ha in merito osservato che il pubblico dipendente in base al
predetto art. 9 della legge n. 19 non può essere destituito di
diritto a seguito di condanna penale e che non era, inoltre,
applicabile nella specie l'art. 85 del d.P.R. n. 3/1957, in quanto
era stato sottoposto a pena detentiva e non a misura di sicurezza.
In via subordinata è stata sollevata questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 4-quinquies , 4-septies e 4-octies,
della legge 18 gennaio 1992, n. 16, per violazione degli artt. 3, 4,
35 e 97 dell Costituzione.
Il comune di Montesilvano si è costituito in giudizio,
contestando analiticamente il fondamento delle doglianze dedotte.
D I R I T T O
1. - Con il ricorso in esame - come precedentemente esposto in
narrativa - il ricorrente ha impugnato dinanzi questo tribunale la
deliberazione 6 maggio 1992, n. 514, della giunta municipale di
Montesilvano, con la quale è stato dichiarato decaduto dall'impiego;
tale atto deliberativo, adottato in applicazione del combinato
disposto degli artt. 85, lett. b), del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3,
e 1, commi 4-quinquies , 4-septies e 4-octies, della legge 18 gennaio
1992, n. 16, è motivato con riferimento alla considerazione che il
ricorrente, dipendente del comune, era stato condannato con sentenza
passata in giudicato per un delitto di cui all'art. 73 del t.u.
approvato con d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309.
2. - Con l'unico mezzo di gravame l'istante - nel dedurre le
censure di eccesso di potere per motivazione insufficiente e
contraddittoria e di violazione dell'art. 9, primo comma, della legge
7 febbraio 1990, n. 19 - si lamenta nella sostanza del fatto che il
pubblico dipendente in base al predetto art. 9 della legge n. 19 non
può essere destituito di diritto a seguito di condanna penale.
Osserva in merito il collegio che dette censure - così come
dedotte nel gravame - non appaiono fondate, in quanto nella specie
l'amministrazione comunale di Montesilvano non ha disposto la
destituzione di diritto del pubblico dipendente per condanna penale,
ma la decadenza dalla carica di cui all'art. 1, comma 4-quinquies
della legge 18 gennaio 1992, n. 16, recante norme in materia di
elezioni e nomine presso le regioni e gli enti locali.
Detto art. 1, invero, nel modificare l'art. 15 della legge 19
marzo 1990, n. 55, recante "nuove disposizioni per la prevenzione
della delinquenza di tipo mafioso", dopo aver precisato al primo
comma che non possono essere candidati alle elezioni amministrative
coloro che hanno riportato condanne per alcuni specifici delitti,
dispone testulamente al comma 4-quinquies, per la parte che qui
interessa, che "chi ricopre una delle cariche indicate al comma 1
decade da essa di diritto alla data di passaggio in giudicato della
sentenza di condanna"; il successivo comma 4-septies dispone poi che,
qualora ricorrano le condizioni di cui al predetto primo comma, "nei
confronti del personale dipendente della amministrazioni pubbliche si
fa luogo alla immediata sospensione dell'interessato dalla funzione o
dall'ufficio ricoperti".
Il comma 4-octies, infine, prevede che "al personale di cui al
comma 4-septies si applicano altresì le disposizioni dei commi
4-quinquies e 4-sexies".
Dalla lettura combinata delle norme sopra indicate appare evidente
che il personale dipendente di una pubblica amministrazione con il
passaggio in giudicato della sentenza di condanna per uno dei delitti
di cui al primo comma debba essere dichiarato decaduto dall'impiego.
Nella specie, come già detto, l'amministrazione comunale ha fatto
applicazione di tale normativa e non dell'art. 9 della legge 7
febbraio 1990, n. 19, che contempla la diversa fattispecie della
destituzione di diritto di un pubblico dipendente a seguito di
condanna penale.
Alla luce di tali considerazioni il ricorso dovrebbe, pertanto,
essere respinto, non apparendo fondate le censure dedotte.
3. - Ritiene, purtuttavia, il collegio di sollevare la questione
di legittimità costituzionale del predetto art. 1, commi 4-quinquies
,4-septies e 4-octies, della legge 18 gennaio 1992, n. 16.
Invero, tale istituto della decadenza automatica dal servizio dei
pubblici dipendenti condannati con sentenza passata in giudicato per
determinati reati sembra presentare specifici elementi di contrasto
con gli artt. 3, 4, 24, 35 e 97 della Carta costituzionale.
4. - Sembra, infatti, al collegio che con l'istituto in parola,
così come disciplinato dalla nuova legge, sia stata sostanzialmente
reintrodotto, sia pur con la diversa denominazione di "decadenza",
l'istituto della "destituzione di diritto" del pubblico dipendente
per condanna penale, previsto dall'art. 85, lett. a), del d.P.R. 10
gennaio 1957, n. 3, che era stato dichiarato costituzialmente
illegittimo dalla Corte costituzionale con sentenza 14 ottobre 1988,
n. 971, nella parte in cui non prevedeva l'apertura di un
procedimento disciplinare; in quella occasione la Corte aveva
rilevato che una sanzione espulsiva automatica si poneva in contrasto
con i criteri di coerenza e di ragionevolezza di cui all'art. 3 della
Costituzione e proprio in ottemperanza a tale decisione era stata con
il predetto art. 9 della legge 7 febbraio 1990, n. 19, prevista
l'apertura di un procedimento disciplinare.
Se è pur vero che la "decadenza" di cui alla nuova legge si
presenta come un istituto diverso dalla "destituzione" - in quanto la
seconda è un istituto proprio del sistema disciplinare, mentre la
prima appare piuttosto la conseguenza necessitata di una oggettiva
condizione di inidoneità all'impiego - deve d'altro canto rilevarsi
che tra i due istituti vi sono aspetti analoghi, da ritenersi
prevalenti, in quanto viene collegato un provvedimento di tipo
espulsivo ad un particolare reato commesso da un pubblico dipendente.
Ciò premesso, ritiene il collegio che le predette norme contenute
nell'art. 1 della legge n. 16 si pongano in contrasto con gli artt.
3, primo comma, 97 e 24, primo comma, della Carta costituzionale.
Invero, per effetto di tale normativa viene disposta l'automatica
cessazione del rapporto di pubblico impiego senza che sia possibile
valutare da un lato la gravità del reato commesso e dall'altro il
vantaggio che potrebbe derivare all'amministrazione dal mantenimento
in servizio dello stesso; inoltre, viene impedito al pubblico
dipendente di esporre le sue difese all'amministrazione in sede di
procedimento disciplinare e la sanzione espulsiva non viene adeguata
alla specifica attività posta in essere dal dipendente.
5. - Deve, inoltre, rilevarsi che la legge n. 16 in parola ha
parificato, nelle condizioni che determinano la decadenza, i pubblici
dipendenti a coloro che ricoprono cariche pubbliche.
Ad avviso del collegio tale parificazione di disciplina appare
porsi in contrasto con gli artt. 3, 4 e 35 della Costituzione, in
quanto i pubblici dipendenti sono legati all'amministrazione da un
rapporto di tipo professionale, che viene assunto, almeno in via di
principio, con il carattere dell'esclusività, mentre gli
amministratori sono legati da un ben diverso rapporto; in altri
termini, la norma in parola ha dettato una disciplina non
differenziata in relazione a situazioni tra loro non assimilabili,
specie ove si consideri il diverso ruolo svolto dagli uni e dagli
altri nell'ambito dell'amministrazione. Inoltre, tale disciplina non
appare compatibile con la specifica tutela del lavoro che la
Costituzione tende a garantire.
6. - Ove voglia, infine, ritenersi che tra i due istituti della
decadenza e della destituzione prevalgano gli elementi di diversità
sopra accennati e che alla decadenza in parola non possa riconoscersi
carattere sanzionatario e, pertanto, non possa logicamente porsi
alcun problema di graduazione della sanzione, deve osservarsi che
l'idoneità morale (cioè l'assenza di condanne per quei particolari
reati) viene dalla nuova legge stabilita come un nuovo specifico
requisito per l'accesso ai pubblici impieghi. La decadenza trova, in
definitiva, la sua giusticazione logica nella perdita di un requisito
di accesso al pubblico impiego.
In relazione a tale aspetto non può non porsi il problema della
tutela delle posizioni acquisite con riferimento da un lato ai
rapporti di pubblico impiego già costituiti alla data di entrata in
vigore della legge e dall'altro ai reati commessi prima dell'entrata
in vigore di detta legge.
Deve invero, osservarsi in merito che - come la Corte
costituzionale ha già avuto modo di rilevare (sentenza 19 marzo-4
aprile 1990, n. 155) - l'irretroattività della legge costituisce un
principio generale del nostro ordinamento che, pur non essendo
elevato al di fuori della materia penale a dignità costituzionale,
rappresenta pur sempre una regola essenziale del sistema, che il
legislatore deve applicare, salvo deroghe per ragionevoli cause
giustificatrici.
Nel caso di specie le norme in parola comminano la specifica
conseguenza della decadenza di diritto nei confronti dei rapporti
d'impiego già costituiti ed in relazione a comportamenti già posti
in essere al momento della sua entrata in vigore. Appaiono rilevanti
ad avviso della sezione, in merito, da un lato il problema della
tutela delle posizioni acquisite e dall'altra la circostanza che ai
comportamenti degli impiegati, al momento in cui erano stati posti in
essere, non era di certo collegabile (nè prevedibile) anche quella
particolare conseguenza giuridica.
Tale previsione retroattiva appare, conseguentemente, priva di
razionalità e sembra porsi in contrasto con il principio di
ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione.
7. - In definitiva, in base alle considerazioni che precedono, il
sospetto di illegittimità costituzionale del predetto art. 1 appare
non manifestamente infondato.
Circa la rilevanza della questione ai fini del decidere, va
evidenziato che la sorte del ricorso - come già detto - appare
indissolubilmente legata all'esito del giudizio di costituzionalità
delle norme predette, dal momento che la domanda del ricorrente può
essere accolta solo in quanto risulti fondata la sollevata questione
di legittimità costituzionale.
Questo collegio ritiene, quindi, di sollevare nei limiti e nei
sensi suindicati la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, commi 4-quinquies , 4-septies e 4-octies, della legge 18
gennaio 1992, n. 16, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 4, 24,
35 e 97 della Costituzione, con contestuale sospensione del presente
giudizio sino all'esito di quello incidentale di legittimità
costituzionale.

P. Q. M.
Visti gli art. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione
agli artt. 3, primo comma, 4, 24, 35 e 97 della Costituzione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi
4-quinquies , 4-septies e 4-octies, della legge 18 gennaio 1992, n.
16;
Sospende il giudizio instaurato con il ricorso indicato in
epigrafe fino alla decisione della deferita questione di legittimità
costituzionale e dispone la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che a cura della segreteria di questo tribunale la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del
Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti del Senato e della
Camera dei deputati.
Così deciso in Pescara nella camera di consiglio del 3 dicembre
1992.
Il presidente: LAURITA
Il consigliere, relatore: ELIANTONIO
Il consigliere: CARINCI
93C0699