1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 12-4-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 138 SENTENZA 3 - 7 aprile 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanita' pubblica - Norme della Regione Umbria - Riorganizzazione dell'ordinamento sanitario regionale - Decadenza degli organi in carica - Soppressione di unita' sanitaria locale - Risoluzione di diritto del rapporto di lavoro in corso del direttore generale - Denunciata invasione della sfera di attribuzione dello Stato in materia di ordinamento civile, norma priva dei caratteri della generalita' e astrattezza determinante ingiustificata disparita' di trattamento - Questione sollevata in modo ipotetico e difetto di motivazione in ordine alla individuazione della norma oggetto - Inammissibilita'. - Legge Regione Umbria 20 gennaio 1998, n. 3, art. 34, comma 3, ultimo periodo. - Costituzione, artt. 3 e 117. (006C0307) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 12-4-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE,
Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 34, comma 3,
ultimo periodo, della legge della Regione Umbria 20 gennaio 1998,
n. 3 (Ordinamento del sistema sanitario regionale), promosso dal
Tribunale di Orvieto, nel procedimento civile vertente tra G. G. C. e
la Regione Umbria ed altra, con ordinanza del 4 aprile 2003, iscritta
al n. 363 del registro ordinanze 2003 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 25, 1ª serie speciale, dell'anno 2003.
Visti gli atti di costituzione di G. G. C., della Regione Umbria
e dell'Azienda Sanitaria Locale n. 4 di Terni;
Udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 2006 il giudice
relatore Francesco Amirante;
Uditi gli avvocati Maurizio Pedetta per la Regione Umbria,
Giovanni Tarantini e Nicoletta Baleani per l'Azienda Sanitaria Locale
n. 4 di Terni.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di una controversia di lavoro promossa da un ex
direttore generale di un'azienda unità sanitaria locale nei
confronti dell'azienda stessa e della Regione Umbria, il Tribunale di
Orvieto ha sollevato nuovamente questione di legittimità
costituzionale, in riferimento agli articoli 3 e 117 della
Costituzione, dell'art. 34, comma 3, ultimo periodo, della legge
della Regione Umbria 20 gennaio 1998, n. 3 (Ordinamento del sistema
sanitario regionale), nella parte in cui prevede la risoluzione di
diritto dei rapporti di lavoro in corso alla data di entrata in
vigore della legge stessa.
In punto di fatto, il giudice a quo deduce che il ricorrente
aveva assunto l'incarico di direttore generale dell'azienda sanitaria
n. 4 della Regione Umbria con contratto del 14 febbraio 1995 e che, a
seguito della soppressione della medesima azienda mediante
incorporazione nell'azienda sanitaria n. 5 che aveva acquisito il
numero 4, la Regione Umbria, con deliberazione della Giunta in data
13 maggio 1998, aveva comunicato al direttore generale l'intervenuta
cessazione del rapporto di lavoro per sopravvenuta impossibilità di
svolgimento dell'incarico, ai sensi dell'art. 2228 del codice civile.
Impugnato il provvedimento suddetto, il ricorrente aveva chiesto
al giudice del lavoro di dichiarare l'insussistenza
dell'impossibilità sopravvenuta, con conseguente condanna della
Regione al pagamento degli importi che egli avrebbe avuto diritto a
percepire in caso di regolare continuazione del rapporto di lavoro.
Il Tribunale, dopo aver riconosciuto la propria giurisdizione
(con sentenza del 2 marzo 2001), con ordinanza del 3 marzo 2001
provvedeva a sollevare, per la prima volta, la presente questione di
legittimità costituzionale, ma questa Corte, con ordinanza n. 117
del 2002, disponeva la restituzione degli atti al giudice a quo per
un nuovo esame della rilevanza, in conseguenza della modifica
dell'art. 117 Cost. sopravvenuta nelle more della pronuncia della
Corte ad opera della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
Ciò premesso, il Tribunale nell'attuale ordinanza di rimessione
specifica di dover sollevare nuovamente la questione come sopra
indicata, in quanto, a suo parere, la modifica costituzionale non fa
venire meno i requisiti della rilevanza e della non manifesta
infondatezza.
In ordine al requisito della rilevanza, il Tribunale osserva che,
benchè la Regione Umbria, nella citata delibera del 13 maggio 1998,
abbia fatto esclusivo riferimento all'impossibilità sopravvenuta
della prestazione ai sensi dell'art. 2228 cod. civ. e non anche alla
risoluzione di diritto dei contratti disposta dalla norma impugnata,
appare tuttavia logico ricomprendere nella fattispecie di cui
all'art. 34, comma 3, ultimo periodo, anche la situazione oggetto
dell'art. 36 della medesima legge regionale, perchè quest'ultima
norma non è esaustiva di tutti gli aspetti del fenomeno successorio
e non è incompatibile con il citato art. 34. Il remittente, anzi,
precisa che, poichè la risoluzione dei contratti di cui alla norma
impugnata opera di diritto, egli deve comunque porsi il problema
della legittimità costituzionale di siffatta disposizione, dal
momento che «sarebbe del tutto inutile negare, in ipotesi, la
verificazione della impossibilità sopravvenuta della prestazione
[...] se poi si dovesse ugualmente dichiarare cessato il rapporto di
lavoro del ricorrente in considerazione dell'operatività della
risoluzione di diritto». A suo parere, inoltre, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 34, comma 3, ultimo periodo,
della legge reg. Umbria n. 3 del 1998 sarebbe comunque rilevante ai
fini della determinazione degli importi spettanti al ricorrente,
perchè «una volta negata in ipotesi la causa di estinzione della
impossibilità sopravvenuta allegata dalla Giunta regionale,
occorrerebbe, però, accertare se successivamente si sia verificata
la risoluzione di diritto del rapporto in seguito alla nomina del
nuovo direttore generale della ASL», e la diversità delle date di
scadenza del contratto nelle varie ipotesi determina effetti ben
diversi nella quantificazione delle spettanze.
Così chiarito il requisito della rilevanza, il Tribunale
osserva, sotto il profilo della non manifesta infondatezza, che la
norma in esame si pone in contrasto, innanzitutto, con l'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., che riserva alla potestà normativa
esclusiva dello Stato la materia dell'ordinamento civile. Poichè il
contratto stipulato tra il direttore generale della ASL e la Regione
è un contratto di natura privatistica, esso deve essere disciplinato
soltanto da norme statali, le quali sono le uniche che possono
prevedere cause di risoluzione o di estinzione del contratto
medesimo. La norma regionale impugnata, prevedendo la risoluzione di
diritto dei contratti in corso, si è posta in contrasto con la
legislazione statale in una materia sottratta alla sua competenza,
non potendo farsi rientrare la regolamentazione dei contratti di
lavoro nell'ambito dell'assistenza sanitaria ed ospedaliera. Secondo
il remittente, quindi, alla legge regionale potrebbe essere
consentito, al più, di «disciplinare elementi accessori del
contratto, in via generale ed astratta», ma non di incidere - com'è
invece avvenuto nel caso di specie - sul momento principale del
contratto, ossia quello della sua stessa esistenza.
Alla menzionata violazione dell'art. 117 Cost. il giudice a quo
affianca la presunta violazione dell'art. 3 Cost., perchè,
trattandosi di norma destinata all'applicazione in pochi casi
concreti, la stessa difetterebbe dei necessari requisiti di
generalità ed astrattezza, creando così un'ingiustificata
disparità di trattamento tra i destinatari della norma e gli altri
soggetti che vedono il loro rapporto di lavoro disciplinato soltanto
dalla legge statale.
2. - Si è costituito in giudizio il ricorrente, chiedendo
l'accoglimento della questione.
3. - Si è costituita in giudizio, altresì, l'azienda unità
sanitaria locale n. 4 della Regione Umbria, concludendo per
l'inammissibilità o l'infondatezza della questione.
La ASL osserva, innanzitutto, che il giudizio pendente davanti al
Tribunale di Orvieto ha per oggetto la domanda del ricorrente tesa ad
ottenere la condanna della Regione Umbria al pagamento degli importi
per il titolo indicato nel ricorso, ossia come conseguenza della
delibera del 13 maggio 1998 della Giunta regionale con la quale il
rapporto di lavoro tra il dirigente della ASL e la Regione venne
dichiarato risolto per impossibilità sopravvenuta della prestazione;
in quella delibera nessun riferimento era fatto alla norma oggi
sospettata di illegittimità costituzionale, poichè la soppressione
della ASL cui era preposto il ricorrente è regolata dall'art. 36
della legge reg. n. 3 del 1998, ossia da una norma diversa da quella
impugnata dal giudice remittente. L'art. 34, comma 3, all'esame della
Corte non riguarderebbe, secondo la parte, la soppressione di una ASL
in conseguenza dell'incorporazione in un'altra, poichè in questo
caso la cessazione del rapporto di lavoro del direttore generale è
conseguenza diretta della impossibilità sopravvenuta della
prestazione, come risulta dal menzionato art. 36.
Difetterebbe, pertanto, il requisito della rilevanza, il che
risulta in modo evidente dallo stesso ragionamento del Tribunale di
Orvieto che, a detta della parte, avrebbe sollevato una questione di
legittimità costituzionale del tutto ipotetica, nella convinzione di
doversi porre comunque il dubbio prospettato alla Corte
indipendentemente dalla verifica circa l'esistenza della
impossibilità sopravvenuta della prestazione, invocata dalla
Regione.
Quanto al merito, l'azienda costituita fa presente di non
condividere l'assunto del giudice a quo circa la presunta violazione,
da parte della norma impugnata, del limite costituito dalla materia
dell'ordinamento civile, di competenza esclusiva dello Stato. Anche a
prescindere dall'indubbia difficoltà di individuare gli esatti
confini di tale materia, nella memoria si osserva che la
giurisprudenza di questa Corte, espressa, nel precedente assetto
costituzionale, a proposito del c.d. limite del diritto privato per
la potestà normativa regionale, non può automaticamente ritenersi
valevole a proposito della materia dell'ordinamento civile.
Quest'ultima nozione pare piuttosto «volta a riconoscere allo Stato
il solo potere di dettare norme a tutela di principi generali e
diritti fondamentali che assumono un valore costitutivo ed essenziale
dell'ordinamento», in ciò andando a completare ed integrare la
riserva di legge statale di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera m), Cost., a proposito di prestazioni essenziali in materia
di diritti civili. E, d'altra parte, la stessa giurisprudenza di
questa Corte riconosce che il limite del diritto privato non ha
valenza assoluta (sentenze n. 352 del 2001 e n. 282 del 2002).
Nel caso in esame, inoltre, la legge regionale in questione
avrebbe uno specifico profilo di organizzazione del settore
sanitario, settore che è in stretto collegamento con la materia
della salute; la razionalizzazione dell'ordinamento sanitario
regionale è il vero obiettivo della legge, la cui realizzazione
passa attraverso la modifica delle ASL esistenti ed il conseguente
azzeramento dei contratti in corso con i dirigenti. La norma
impugnata, quindi, anzichè essere destinata ad incidere, come
vorrebbe l'ordinanza di rimessione, su di un aspetto fondamentale del
contratto, ha piuttosto lo scopo di esaurire i propri effetti con
riferimento ai rapporti esistenti alla data di entrata in vigore
della legge stessa.
Quanto all'ulteriore censura di violazione dell'art. 3 Cost.
conseguente al presunto difetto di generalità ed astrattezza della
norma, la ASL costituita sostiene che tale censura è infondata,
poichè la norma è «di prima applicazione, di carattere eccezionale,
strumentale alla disciplina generale del nuovo ordinamento del
servizio sanitario regionale dell'Umbria e come tale perfettamente
ragionevole».
4. - Si è costituita in giudizio pure la Regione Umbria,
chiedendo, anche in una memoria depositata in prossimità
dell'udienza, che la questione sia dichiarata inammissibile e, in
subordine, infondata.
In primo luogo, la questione sarebbe inammissibile poichè
irrilevante in ordine alla decisione del giudizio a quo. Anche in
riferimento a quella parte della domanda con la quale il ricorrente
ha chiesto la condanna della Regione alla corresponsione degli
emolumenti dovuti dal momento della anticipata risoluzione fino a
quello della naturale scadenza del rapporto contrattuale, infatti, la
Regione Umbria fa presente che la norma della cui legittimità
costituzionale si dubita non sarebbe quella da applicare al caso di
specie. Invero, la legge regionale impugnata, al fine di dare al
sistema sanitario dell'Umbria un assetto nuovo, ha dettato, con gli
artt. 34 e 36, due norme volte a disciplinare il passaggio dal
vecchio al nuovo ordinamento. Con il primo si è disposta la
decadenza degli organi delle aziende sanitarie regionali in carica
alla data di entrata in vigore della legge, con contestuale
risoluzione «di diritto» dei relativi contratti di lavoro; con il
secondo, invece, si è disposta la soppressione della ASL n. 4
dell'orvietano e la sua incorporazione nella n. 5 del ternano, con
conseguente venire meno degli organi (fra i quali il direttore
generale) dell'azienda soppressa. L'art. 34 è, perciò, una norma
generale, mentre l'art. 36 è una norma speciale ed è evidente che
alla controversia pendente davanti al Tribunale di Orvieto dovrebbe
applicarsi soltanto l'art. 36, in base al quale la cessazione
dell'incarico di direttore generale è da considerarsi dovuta alla
sopravvenuta impossibilità della prestazione di cui all'art. 2228
cod. civ., conseguente alla soppressione della azienda cui il
ricorrente era preposto. Questo confermerebbe l'inammissibilità
della questione, irrilevante ai fini della decisione del giudizio a
quo.
A parere della Regione, d'altra parte, l'inammissibilità
deriverebbe anche dal modo in cui la questione è formulata dal
Tribunale, il quale ammette di doversi porre il dubbio di
costituzionalità soltanto per l'ipotesi in cui venga ritenuta
insussistente l'impossibilità sopravvenuta della prestazione
invocata nei confronti del ricorrente. La norma impugnata, quindi,
non è applicabile nel caso di specie, ovvero lo è soltanto
ipoteticamente, il che dovrebbe tradursi nell'inammissibilità della
presente questione, per mancanza del requisito della concretezza.
Nel merito, poi, la questione appare alla Regione infondata.
Anche volendo richiamare, infatti, la giurisprudenza
costituzionale secondo cui la potestà normativa regionale sarebbe
soggetta al c.d. limite del diritto privato (si richiamano le
sentenze n. 51 del 1990 e n. 35 del 1992), dovrebbe sempre ritenersi
possibile l'introduzione di alcune deroghe e, peraltro, nel caso
specifico, la Regione Umbria si sarebbe limitata a fare uso della
propria competenza in materia di assistenza sanitaria e ospedaliera
così come prevista dall'art. 117 Cost. nel testo vigente all'epoca
dell'entrata in vigore della legge impugnata, competenza definita
dagli artt. 27 e seguenti del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, e dagli
artt. 112 e seguenti del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112.
La Regione, perciò, aveva già il potere di suddividere il proprio
territorio in unità sanitarie locali, nominando e revocando i
titolari dei vari uffici di vertice, ivi compresi i direttori
generali. Una simile competenza risulta vieppiù rafforzata alla luce
dell'attuale testo dell'art. 117 Cost., nel quale la materia
dell'assistenza sanitaria e ospedaliera, non essendo più
esplicitamente menzionata, dovrebbe rientrare nella sfera di
competenza residuale delle Regioni o, quantomeno, in quella
concorrente designata come «tutela della salute».
Tra gli obiettivi della legge della Regione Umbria n. 3 del 1998,
infatti, c'era anche quello di riorganizzare le ASL modificando i
criteri di nomina dei direttori generali, per cui la risoluzione del
contratto di lavoro del ricorrente discenderebbe comunque dalla
decadenza degli organi delle ASL esistenti; il direttore generale,
pur stipulando un contratto di natura privatistica, è in posizione
di connessione inscindibile con la carica che esercita, sicchè ben
può parlarsi di rapporto di parasubordinazione; ne deriva che la sua
posizione segue le sorti dell'organo al quale è preposto, con la
conseguenza che la soppressione dell'azienda sanitaria non può che
determinare la risoluzione del rapporto di lavoro. Se, d'altra parte,
si ritiene conforme a Costituzione il primo periodo del comma 3
dell'art. 34 impugnato - norma che prevede la decadenza degli organi
delle aziende sanitarie regionali in carica alla data di entrata in
vigore della legge medesima - non si comprende come possa essere
costituzionalmente illegittimo l'ultimo periodo del citato comma 3,
ossia la norma da scrutinare, che si limiterebbe «a esplicitare la
naturale conseguenza di tale decadenza», ossia la risoluzione di
diritto dei contratti di lavoro.
Esclusa, per le ragioni menzionate, ogni possibile violazione
dell'art. 117 Cost., la Regione Umbria ritiene insussistente anche la
violazione dell'art. 3 Cost. ipotizzata dal giudice remittente. Dalla
norma in questione, infatti, non deriverebbe alcuna disparità di
trattamento, poichè essa ha come destinatari tutti i direttori
generali delle aziende sanitarie e non si comprende quali tra costoro
possano essere esclusi dalla sfera di operatività della medesima.

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di Orvieto dubita, in riferimento agli
artt. 117 e 3 Cost., della legittimità costituzionale dell'art. 34,
comma 3, ultimo periodo, della legge della Regione Umbria 20 gennaio
1998, n. 3 (Ordinamento del sistema sanitario regionale), nella parte
in cui prevede che «i relativi rapporti e contratti sono risolti di
diritto dalla stessa data».
Il remittente espone che la questione viene sollevata in un
giudizio promosso dal direttore generale dell'unità sanitaria locale
n. 4, soppressa per incorporazione in altra unità sanitaria locale
ai sensi dell'art. 36 della stessa legge, per impugnare la
deliberazione della Giunta regionale la quale aveva dichiarato
risolto, per impossibilità della prestazione conseguente alla
soppressione dell'ufficio, il contratto di lavoro. In punto di
rilevanza il giudice a quo osserva che, pur essendo stata disposta la
risoluzione del rapporto di lavoro per effetto della soppressione
dell'unità sanitaria locale n. 4, tuttavia, poichè l'art. 34
stabilisce la risoluzione di diritto di tutti i rapporti di lavoro
dei direttori generali alla data di entrata in vigore della legge
stessa, qualora si accertasse la non ricorrenza dell'impossibilità
sopravvenuta si dovrebbe poi ritenere risolto il rapporto ai sensi
della censurata disposizione dell'art. 34, da applicare comunque per
la quantificazione del risarcimento dei danni.
Riguardo alla non manifesta infondatezza, il remittente denuncia
la lesione dell'art. 117, comma secondo, lettera l), Cost. perchè la
legge regionale, incidendo su rapporti di lavoro privato, ha invaso
la sfera di attribuzione dello Stato in materia di ordinamento
civile.
Il Tribunale di Orvieto denuncia altresì il contrasto della
norma censurata con l'art. 3 Cost., in quanto essa, applicabile ad un
numero ristretto di persone ben individuabili, manca dei caratteri
della generalità e dell'astrattezza e produce «una ingiustificata
disparità di trattamento tra i direttori generali delle USL
dell'Umbria e tutti coloro che hanno stipulato contratti analoghi
sulla base della stessa normativa statale e non vedono compromessa la
loro posizione dalla legge regionale».
2. - La questione è inammissibile per diverse concorrenti
ragioni.
Anzitutto il remittente, nel descrivere l'oggetto della
controversia sottoposta alla sua cognizione, lo individua
nell'illegittimità del provvedimento di risoluzione del rapporto di
lavoro intercorrente tra l'attore e l'amministrazione sanitaria in
conseguenza della soppressione della struttura cui egli era preposto,
stabilita da altra disposizione non censurata.
Il giudice a quo solleva la questione nella eventualità che egli
accerti la fondatezza della suindicata domanda - sulla quale però
non si pronuncia - e che per effetto di eccezioni e tesi difensive,
che allo stato non risultano prospettate, egli debba applicare la
norma censurata.
La questione viene quindi sollevata in modo ipotetico, al di
fuori degli attuali termini della controversia.
In secondo luogo, il giudice a quo ha delimitato la questione
alla illegittimità del solo ultimo periodo del comma 3 dell'art. 34
della legge della Regione Umbria n. 3 del 1998, che prevede la
risoluzione dei rapporti di lavoro dei direttori generali. Egli non
si è soffermato ad esaminare se tale parte della disposizione abbia
una sua autonomia normativa o non sia inscindibilmente legata al
primo periodo dello stesso comma 3, che stabilisce la decadenza dalla
carica dei direttori generali al momento dell'entrata in vigore della
legge.
In conclusione, il remittente non ha fornito plausibile
motivazione dell'attuale rilevanza della questione e non ha in alcun
modo motivato in ordine alla individuazione della norma da espungere
dall'ordinamento per contrarietà ai precetti costituzionali.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 34, comma 3, ultimo periodo, della legge
della Regione Umbria 20 gennaio 1998, n. 3 (Ordinamento del sistema
sanitario regionale), sollevata, in riferimento agli articoli 3 e 117
della Costituzione, dal Tribunale di Orvieto, con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 aprile 2006.
Il Presidente: Marini
Il redattore: Amirante
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 7 aprile 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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