1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 11-5-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 255 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 dicembre 1993
N. 255 Ordinanza emessa il 21 dicembre 1993 dal tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto dalla Soc. TV Internazionale contro il Ministero delle poste e delle telecomunicazioni ed altri Radiotelevisione e servizi radioelettrici - Previsione legislativa di criteri per il piano di assegnazione delle reti nazionali suscettibili di creare disparita' di trattamento tra concessionari sia in relazione alla copertura del territorio che alla dislocazione degli impianti nei punti commercialmente piu' interessanti - Lesione dei principi di eguaglianza, di liberta' di manifestazione del pensiero e dell'iniziativa economica privata nonche' d'imparzialita' della p.a. Radiotelevisione e servizi radioelettrici - Divieto di posizioni dominanti nell'ambito dei mezzi di comunicazione - Previsione di regole tali da consentire a uno stesso soggetto di essere titolare di tre concessioni nazionali televisive e di partecipare sia pure come socio di minoranza a imprese titolari di altre concessioni e ad imprese impegnate in altri settori di editoria - Conseguente ritenuta creazione di oligopolio in contrasto con la disciplina antitrust - Lesione dei principi di uguaglianza, di liberta' di manifestazione del pensiero e di iniziativa economica privata. Radiotelevisione e servizi radioelettrici - Consentita prosecuzione di fatto dell'eserczio di preesistenti impianti per almeno due anni - Mancata previsione di misure idonee a salvaguardare il pluralismo nel settore televisivo nazionale - Lesione dei principi di eguaglianza, di liberta' di manifestazione del pensiero e di iniziativa economica privata, nonche' di imparzialita' della p.a. (Legge 6 agosto 1990, n. 223, artt. 3, undicesimo comma, 8, settimo comma, e 15, quarto comma; d.l. 27 agosto 1993, n. 323, art. 1, primo e terzo comma). (Cost., artt. 3, 21, 41 e 97). (094C0507) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 11-5-1994)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 5810 del 1992
proposto dalla Soc. TV Internazionale, rappresentata e difesa
dall'avv. Alessandro Pace, presso il cui studio ha eletto domicilio
in Roma, piazza delle Muse, 8, contro il Ministero delle poste, in
persona del Ministro pro-tempore, ed il Consiglio dei Ministri, in
persona del presidente pro-tempore, non costituiti, e nei confronti
della RTI - Reti Televisive Italiane, rappresentata e difesa dagli
avvocati Aldo Bonomo, Giovanni Motzo e Franco G. Scoca, presso il cui
studio ha eletto domicilio in Roma, via G. Paisiello n. 55, delle
società Beta Television, e Rete A, non costituite, per
l'annullamento:
a) del d.m. 13 agosto 1992, col quale il Ministro delle poste e
delle telecomunicazioni ha approvato la graduatoria dei soggeti
richiedenti il rilascio di concessione per l'emittenza televisiva
nazionale nonchè l'elenco degli aventi titolo alla concessione;
b) dell'allegato A e dell'art. 8, primo comma, del d.m. 13
agosto 1992;
c) del piano nazionale di assegnazione delle radiofrequenze per
la radiodiffusione televisiva, approvato con d.P.P. 20 gennaio 1992;
d) ogni altro atto presupposto o conseguenziale;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della società
controinteressata;
Viste le memorie depositate dalle parti;
Visti gli atti tutti della cuasa;
Udito, alla pubblica udienza del 21 dicembre 1993, il relatore
cons. Aldo Fera, e i difensori delle parti indicati nel verbale
d'udienza;
Ritenuto e considerato quanto segue
F A T T O
La società T.V. Internazionale, concessionaria esclusiva per la
ripetizione in Italia del segnale televisivo dell'emittente estera
Tele Monte Carlo, ha partecipato al procedimento per il rilascio
della concessione per la radiodiffusione televisiva in ambito
nazionale, di cui all'art. 16 della legge 6 agosto 1990, n. 223, in
sede di prima applicazione della legge medesima. La società è stata
collocata al sesto posto della graduatoria; quindi in posizione utile
per il rilascio della concessione, posto che il Piano per
l'assegnazione delle frequenze, approvato con d.P.R. 20 gennaio 1992,
indica in 9 le reti televisive nazionali concedibili ai privati.
Tuttavia, la posizione in graduatoria ha comportato l'assegnazione di
una rete con copertura inferiore a quella assegnata ad altre
emittenti televisive nazionali, nonchè l'assegnazione di frequenze
di più ridotta illuminazione rispetto alla precedente copertura.
Con atto notificato in data 13 novembre 1992, la TV Internazionale
impugna i provvedimenti specificati in rubrica, che ruotano intorno
al decreto 13 agosto 1992 col quale il Ministro delle poste e
telecomunicazioni ha approvato la graduatoria ed individuato i
soggetti aventi titolo al rilascio della concessione televisiva in
ambito nazionale.
Deduce a sostegno del gravame cinque motivi di ricorso,
nell'ambito dei quali ha sollevato le seguenti eccezioni di
illegittimità costituzionale:
1) illegittimità dell'art. 3, undicesimo comma, della legge n.
223/1990, per contrasto con gli artt. 3, 21, 41, 97 della
Costituzione, nella parte in cui non impone all'amministrazione di
pianificare le reti nazionali in maniera tale da non creare
disparità di trattamento tra concessionari quanto alla copertura del
territorio e alla dislocazione degli impianti nei punti
commercialmente più interessanti;
2) illegittimità dell'art. 15, quarto comma, della legge n.
223/1990, per contrasto con gli artt. 3, 21, 41, della Costituzione,
nella parte in cui consente ad uno stesso soggetto di essere titolare
di tre concessioni nazionali televisive.
Conclude chiedendo l'annullamento degli atti impugnati previo
rinvio della causa alla Corte costituzionale perchè siano decise le
questioni incidentali di illegittimità costituzionale.
Nelle more del giudizio è entrato in vigore il d.l. 27 agosto
1993, n. 323, convertito con modificazioni nella legge 27 ottobre
1993, n. 422, il quale contiene alcune disposizioni che incidono la
materia oggetto del presente giudizio. In particolare al'art. 1,
terzo comma, l'art. 3, primo e secondo comma e l'art. 11 della legge.
In relazione a tali norme la Soc. R.T.I. controinteressata
costituita in giudizio, eccepisce l'improcedibilità del ricorso per
sopravvenuto difetto di interesse.
Replica la ricorrente, sollevando altresì questione di
illegittimità costituzionale dell'art. 1, primo e terzo comma, del
d.l. n. 323/1993, nel combinato disposto con l'art. 15, quarto
comma, e l'art. 8 settimo comma, della legge n. 223/1990, per
contrasto con gli artt. 3, 21, 41 e 97 della Costituzione, nella
parte in cui, consentendo la prosecuzione dell'esercizio dei
preesistenti impianti per almeno due anni, non adotta alcuna misura
idonea a salvaguardare il pluralismo nel settore televisivo
nazionale.
D I R I T T O
1. - Oggetto dell'impugnativa proposta dalla T.V. Internazionale
è, unitamente agli atti presupposti e conseguenti, il decreto 13
1992, col quale il Ministro delle poste e delle telecomunicazioni ha
approvato, sulla base della graduatoria formata dalla direzione
centrale dei servizi radioelettrici, l'elenco delle 9 emittenti
televisive aventi titolo al rilascio della concessione per la
radiodiffusione televisiva in ambito nazionale.
La ricorrente, collocata al sesto posto, lamenta che la posizione
in graduatoria ha comportato l'assegnazione di una rete con copertura
inferiore a quella assegnata ad altre emittenti televisive nazionali,
nonchè l'assegnazione di frequenze di più ridotta illuminazione
rispetto alla precedente copertura.
Peraltro, nella pendenza del giudizio è entrato in vigore il
d.l. 27 agosto 1993, n. 323, convertito con modificazioni nella
legge 27 ottobre 1993, n. 422, il quale contiene alcune disposizioni
che incidono la materia oggetto della controversia.
In particolare l'art. 1, terzo comma, secondo il quale, fino alla
data di entrata in vigore di una nuova disciplina "del sistema
radiotelevisivo e dell'editoria" i titolari di concessioni rilasciate
ai sensi dell'art. 16 della legge 6 agosto 1990, n. 223, o di
autorizzazione ex art. 38 della legge n. 103/1975, "proseguono
l'esercizio della radiodiffusione televisiva in ambito nazionale con
gli impianti e i connessi collegamenti di telecomunicazione censiti
ai sensi dell'art. 32 della legge 6 agosto 1990, n. 223".
L'art. 3, poi, al primo comma impone al Ministro di procedere
entro un anno "alla revisione del piano nazionale di assegnazione
delle radiofrequenze per la radiodiffusione televisiva .. tenendo
conto del quadro normativo vigente e della rapida evoluzione
tecnologica del settore", ed al secondo comma dispone che "il
Ministro delle poste e delle telecomunicazioni non rilascia le
concessioni per la radiodiffusione televisiva in ambito nazionale,
comprese le autorizzazioni a ripetere programmi esteri, a più di
otto emittenti televisive nazionali private, sulla base dell'elenco
di cui all'art. 1 del decreto del Ministro delle poste e delle
telecomunicazioni del 13 agosto 1992".
Ora, a parte il chiaro intento del legislatore di conversare
ulteriormente lo stato di fatto esistente anteriormente al 23 agosto
1990, la disciplina sopravvenuta incide direttamente sull'interesse
dedotto in giudizio dalla ricorrente, nel senso che la legificazione
dell'elenco di cui all'art. 1 del decreto ministeriale dell'agosto
1992, impedirebbe all'autorità amministrativa, nel caso di
annullamento giurisdizionale del provvedimento impugnato, di
rinnovare l'atto nel senso auspicato dalla società T.V.
Internazionale.
L'intervento del legislatore determinerebbe quindi il sopravvenuto
difetto di interesse all'ulteriore coltivazione del ricorso e quindi
l'improcedibilità dell'azione proposta in questa sede. Tutto ciò
ovviamente nei limiti in cui le nuove norme siano conformi alla
Costituzione.
2. - Ciò rende rilevante, ai fini del decidere, la soluzione
delle questioni di illegittimità costituzionale prospettate dalla
ricorrente.
Sia quelle che si riferiscono alla legge n. 223/1990, giacchè
l'eventuale illegittimità di tali norme, applicate dal decreto
ministeriale del 13 agosto 1992, inficierebbe la legittimità
costituzionale del d.l. n. 323/1993, che ha inteso sanare ex post i
vizi degli atti amministrativi oggetto del presente giudizio.
Sia quella riferita al decreto legge n. 323/1993, giacchè tale
norma consentendo la prosecuzione dello stato di fatto perpetuerebbe
l'attuale situazione di svantaggio denunciata dalla ricorrente.
In via preliminare, giova precisare che non incide sulla
proponibilità delle questioni di costituzionalità il dichiarato
carattere provvisorio della disciplina introdotta dal d.l. n.
323/1993, che appunto dovrebbe applicarsi "fino alla data di entrata
in vigore della nuova disciplina del sistema radiotelevisivo e
dell'editoria", sia perchè non esiste nella Costituzione una norma
che consenta di derogare alle disposizioni in essa contenute nel caso
di discipline provvisorie, sia soprattutto perchè, nel caso di
specie la continua alternanza di norme provvisorie e di regime di
fatto tende a consolidare e perpetuare una situazione nata
dall'occupazione spontanea dell'etere da parte dei privati, la quale,
ad avviso della ricorrente, contrasta con valori primari
costituzionalmente garantiti. Valori, è appena il caso di
aggiungere, sui quali poggia il corretto funzionamento delle
istituzioni democratiche.
Ciò posto, si può procedere all'esame delle questioni di
costituzionalità sollevate dalla ricorrente
3. - con la prima viene denunciata l'illegittimità dell'art. 3,
undicesimo comma, della legge n. 223/1990, per contrasto con gli
artt. 3, 21, 41, 97 della Costituzione, nella parte in cui consente
all'amministrazione di pianificare le reti nazionali in maniera tale
da creare disparità di trattamento tra concessionari quanto alla
copertura del territorio e alla dislocazione degli impianti nei punti
commercialmente più interessanti.
La questione appare non manifestamente infondata, se solo si
consideri che l'intero sistema antitrust introdotto dalla legge a
tutela dei valori del pluralismo ed imparzialità s'incentra sul
numero di reti nazionali concedibili al medesimo soggetto. Ovviamente
il numero delle reti in sè considerato ha un senso definito solo se
queste presentano caratteri omogenei, quanto a capacità di
diffondere il messaggio televisivo in termini commerciali e sociali.
Diversamente opinando, l'elenco preso in considerazione dalla norma
non costituirebbe un indice sicuro per l'accertamento dell'esistenza
di una posizione dominante, ben potendo un concessionario titolare,
nell'ambito del limite numerico consentito, di alcune reti dotate di
ampia copertura godere di una posizione di assoluto privilegio
rispetto a concessionari di reti con copertura deficitaria.
La questione pertanto va dichiarata non manifestamente infondata.
4. - Non manifestamente infondata appare anche la seconda
questione di illegittimità dell'art. 15, quarto comma, della legge
n. 223/1990, per contrasto con gli artt. 3, 21, 41, della
Costituzione, nella parte in cui consente ad uno stesso soggetto di
essere titolare di tre concessioni nazionali televisive.
Giova precisare che la disciplina antitrust che governa il sistema
radiotelevisivo si discosta radicalmente da quella ordinaria. Ciò
sia per le caratteristiche di mercato chiuso del sistema, nel quale
possono esercitare il diritto d'impresa solo un numero limitato di
imprenditori ammessi, tramite l'istituto della concessione
amministrativa, ad utilizzare l'etere per diffondere le proprie
trasmissioni televisive, sia soprattutto per i valori giuridici che
ne costituiscono il fondamento, i quali si riallacciano al diritto di
libera manifestazione del pensiero. Pertanto, mentre la disciplina
antitrust ordinaria tende ad evitare che un impresa possa abusare di
una posizione dominante e quindi incidere negativamente sul mercato e
sull'interesse generale dei consumatori, la disciplina antitrust del
sistema radiotelevisivo è ordinata ad assicurare il rispetto dei
valori del pluralismo e dell'imparzialità, i quali sono negati in
radice dalla formazione di un oligopolio che sia in grado di
condizionare in maniera unilaterale l'opinione pubblica e così
incidere negativamente sull'andamento delle istituzioni democratiche
del paese.
Sotto tale aspetto non sembra che le disposizioni antitrust
contenute nella legge n. 223/1990 siano tali da impedire l'insorgere
di una situazione di oligopolio. Ed invero, l'art. 15 della legge si
limita a porre una serie di regole che, comunque, consentono (quarto
comma) ad un unico soggetto non solo di ottenere ben tre concessioni
nazionali (col limite del 25% delle reti nazionali previste dal piano
di assegnazione delle frequenze), ma di poter anche partecipare sia
pure come socio di minoranza a imprese titolari di altre concessioni
e ad imprese impegnate in altri settori dell'editoria. Se poi si
considera che nessuna norma impedisce al piano di assegnazione delle
frequenze di configurare le reti nazionali in modo tale che esse
siano dotate di pari illuminazione, può ben accadere, come in
effetti è accaduto nella specie, che un unico soggetto, su nove reti
disponibili per i privati, divenga titolare delle tre concessioni
aventi maggiore illuminazione e possa partecipare alle società
titolari di altre tre concessioni, disponendo così di una
potenzialità di diffusione del messaggio televisivo su scala
nazionale che nessun altro soggetto pubblico o privato oggi possiede.
5. - Non manifestamente infondata infine appare la questione di
illegittimità dell'art. 1, primo e terzo comma, del d.l. n.
323/1993, nel combinato disposto con l'art. 15, quarto comma, e
l'art. 8, settimo comma, della legge n. 223/1990, per contrasto con
gli artt. 3, 21, 41 e 97 della Costituzione, nella parte in cui
consentendo la prosecuzione dell'esercizio dei preesistenti impianti
per almeno due anni, non adotta alcuna misura idonea, a salvaguardare
il pluralismo nel settore televisivo nazionale.
Ed invero, l'attuale situazione di fatto, che la norma tende a
perpetuare, è caratterizzata, come d'altronde è pacifico tra le
parti, dalla posizione dominante di un solo soggetto, che dispone
delle reti nazionali aventi maggiore illuminazione e capacità di
diffusione del messaggio televisivo su scala nazionale.
Per questi motivi il giudizio deve essere sospeso e gli atti
trasmessi alla Corte costituzionale per l'esame delle questioni di
cui si è detto.

P. Q. M.
Dichiara non manifestamente infondate e rilevanti ai fini del
decidere la presente controversia le questioni di illegittimità
costituzionale specificate in premessa;
Sospende il giudizio e ordina alla segreteria di trasmettere gli
atti di causa alla Corte costituzionale e di effettuare le
pubblicazioni, comunicazioni e notificazioni previste dalla legge.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 21 dicembre
1993.
Il presidente: ELEFANTE
Il consigliere: LAMBERTI
Il consigliere estensore: FERA
94C0507