1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 20-12-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 221 SENTENZA 22 novembre - 14 dicembre 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Spese di giustizia - Spese per consulenti e ausiliari -- Compenso per l'assistenza dell'amministratore giudiziario al giudice delegato nella verifica dei crediti - Modalita' di calcolo, mediante rinvio a decreto ministeriale, simili a quelle previste per il curatore nella liquidazione giudiziale - Denunciata violazione del principio della adeguata retribuzione - Non fondatezza della questione. - Decreto legislativo 4 febbraio 2010, n. 14, art. 8. - Costituzione, artt. 36 e 54. (T-230221) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 20-12-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Augusto Antonio BARBERA;
Giudici :Franco MODUGNO, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO,
Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA,
Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI
GRIFFI, Marco D'ALBERTI, Giovanni PITRUZZELLA, Antonella SCIARRONE
ALIBRANDI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 8 del
decreto legislativo 4 febbraio 2010, n. 14 (Istituzione dell'Albo
degli amministratori giudiziari, a norma dell'articolo 2, comma 13,
della legge 15 luglio 2009, n. 94), promosso dalla Corte d'appello di
Roma, sezione quarta penale, sull'istanza proposta da E. R., con
ordinanza del 18 gennaio 2023, iscritta al n. 17 del registro
ordinanze 2023 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 8, prima serie speciale, dell'anno 2023.
Visti l'atto di costituzione di E. R., nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 21 novembre 2023 il Giudice
relatore Giovanni Amoroso;
uditi gli avvocati Luca Amedeo Melegari e Raffaella Romagnoli per
E. R. e l'avvocato dello Stato Domenico Maimone per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 22 novembre 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 18 gennaio 2023, iscritta al n. 17 del
registro ordinanze 2023, la Corte d'appello di Roma, quarta sezione
penale, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 8 del decreto legislativo 4 febbraio 2010, n. 14
(Istituzione dell'Albo degli amministratori giudiziari, a norma
dell'articolo 2, comma 13, della legge 15 luglio 2009, n. 94), in
riferimento agli artt. 36 e 54 della Costituzione.
Il giudice rimettente riferisce, in punto di fatto, che un
amministratore giudiziario aveva impugnato il decreto di liquidazione
del compenso, nella misura di euro 1.940,92 oltre l'imposta sul
valore aggiunto (IVA), emesso per l'attività di accertamento dei
crediti e assistenza al giudice all'udienza di verifica degli stessi,
nell'ambito di una procedura di prevenzione definita in primo grado
dallo stesso Tribunale, lamentando l'esiguità della somma
riconosciutagli, sebbene avesse dovuto esaminare domande presentate
dai creditori per un valore complessivo di oltre un miliardo e
trecento milioni di euro, formulando, dopo aver verificato la
documentazione allegata alle medesime e la sussistenza di cause di
esclusione dell'ammissione del credito previste dal decreto
legislativo 6 settembre 2011, n. 159 (Codice delle leggi antimafia e
delle misure di prevenzione, nonchè nuove disposizioni in materia di
documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13
agosto 2010, n. 136), argomentate proposte di ammissione o di
esclusione allo stato passivo, in forza dell'art. 58, comma 5-bis,
dello stesso decreto.
In particolare, il giudice a quo evidenzia che il ricorrente
aveva impugnato il provvedimento di liquidazione poichè il compenso
era stato determinato intendendo l'espressione «passivo accertato»,
contenuta nell'art. 3, comma 3, del d.P.R. 7 ottobre 2015, n. 177
(Regolamento recante disposizioni in materia di modalità di calcolo
e liquidazione dei compensi degli amministratori giudiziari iscritti
nell'albo di cui al decreto legislativo 4 febbraio 2010, n. 14), come
riferita ai crediti ammessi senza riserva dal giudice delegato
all'esito dell'udienza di verifica dei crediti e non già, come
sarebbe dovuto correttamente avvenire secondo il professionista, in
forza delle complesse attività demandate allo stesso dal predetto
art. 58, comma 5-bis, cod. antimafia, alle istanze di credito
esaminate indipendentemente dall'esito ottenuto nella verifica di
ciascuna di esse.
Come riferito nell'ordinanza di rimessione, tale interpretazione
della locuzione «passivo accertato» potrebbe portare con sè il
rischio, ad avviso dell'impugnante, che i professionisti propongano
per l'ammissione anche crediti che non ne avrebbero i presupposti al
fine di ottenere il compenso. Inoltre, irragionevolmente, non si
terrebbe conto della circostanza che il «passivo accertato» potrebbe
aumentare in maniera considerevole ove fossero accolte le opposizioni
dei creditori esclusi.
Il ricorrente chiedeva, per tali ragioni, che gli fosse
riconosciuto, intendendo la locuzione «passivo accertato» come
relativa a tutte le domande dei creditori presentate nella procedura
di prevenzione, un compenso di euro 3.386.189,73, comunque non
inferiore al minimo di euro 781.476,77, da porsi a carico
dell'erario, non avendo la procedura risorse all'uopo sufficienti.
Alla successiva udienza, come riferisce ulteriormente la Corte
d'appello di Roma, il professionista precisava di aver già ricevuto
per la generale attività di gestione del compendio sequestrato nella
medesima procedura una somma di circa euro 1.200.000,00, e deduceva,
nei propri scritti difensivi, che non sarebbe stata necessaria la
proposizione di una questione di legittimità costituzionale per
l'accoglimento dell'impugnazione, potendosi a suo avviso pervenire in
via interpretativa alla soluzione auspicata, poichè la locuzione
«passivo accertato» dovrebbe essere intesa in modo da ricomprendere
tutti i crediti esaminati dall'amministratore giudiziario, stante la
strutturale diversità tra le attività rimesse allo stesso e quelle
proprie del curatore nell'accertamento dei crediti.
Ciò premesso, il giudice rimettente ricorda che l'espressione
«passivo accertato» di cui all'art. 3, comma 3, del richiamato d.P.R.
n. 177 del 2015, è analoga a quella contenuta nell'art. 1, comma 2,
del decreto del Ministro della giustizia 25 gennaio 2012, n. 30
(Regolamento concernente l'adeguamento dei compensi spettanti ai
curatori fallimentari e la determinazione dei compensi nelle
procedure di concordato preventivo), talchè la relativa nozione
coincide per entrambe le norme ed è stata intesa dalla
giurisprudenza di legittimità nel senso che essa è riferita
esclusivamente ai crediti ammessi senza riserva (è citata Corte di
cassazione, sezione prima civile, ordinanza 31 maggio 2021, n. 15168,
con riferimento al compenso spettante ai curatori fallimentari),
ossia di pieno riscontro del credito (è citata anche Corte di
cassazione, sezione prima civile, sentenza 13 aprile 2000, n. 4751).
In punto di non manifesta infondatezza, osserva la Corte
d'appello di Roma che l'art. 3, comma 3, del predetto d.P.R. n. 177
del 2015, è una norma regolamentare emanata senza una valida base
normativa, poichè l'art. 8 del d.lgs. n. 14 del 2010 non fornisce
indicazioni sull'introduzione di una voce della tariffa anche per
l'attività di accertamento dei crediti da parte dell'amministratore
giudiziario; nè questa lacuna non potrebbe essere colmata avendo
riguardo a norme di riferimento per attività simili, trattandosi di
disposizioni di stretta interpretazione in quanto relative ai
compensi per lo svolgimento di un munus publicum; nè potrebbero
trovare applicazione analogica le disposizioni dettate per il
relativo compenso dei curatori nelle procedure concorsuali
liquidatorie, i quali svolgono un'attività molto diversa.
La conseguente esclusione di un compenso per lo svolgimento
dell'attività di accertamento dei crediti e di assistenza al giudice
delegato svolta dagli amministratori giudiziari nella verifica degli
stessi potrebbe porsi in contrasto, ad avviso del giudice a quo,
tanto con l'art. 36 Cost., ossia con il principio per il quale ogni
forma di lavoro deve essere adeguatamente retribuita, quanto con
l'art. 54 Cost., perchè gli amministratori giudiziari sono ausiliari
del giudice. Nè sarebbe conforme «ad equita'» trarre ispirazione dai
criteri che presidiano la determinazione del compenso del curatore
fallimentare (recte: nella liquidazione giudiziale) per analoghe
attività, in quanto dovrebbe invece essere previsto un compenso per
tutti i crediti analizzati, al fine di evitare un potenziale
conflitto di interessi del professionista rispetto all'attività ad
esso demandata.
In punto di rilevanza, infine, sottolinea la Corte rimettente
che, dovendo essere disapplicato l'art. 3, comma 3, del d.P.R. n. 177
del 2015, perchè emanato in assenza di una valida base normativa, in
assenza di un intervento di questa Corte, non residuerebbe alcun
criterio per il riconoscimento di un compenso all'amministratore
ricorrente.
2.- Si è costituito nel giudizio di legittimità costituzionale
l'amministratore giudiziario E. R. osservando che non è possibile,
ai fini della determinazione del compenso degli amministratori
giudiziari per l'attività di accertamento dei crediti fatti valere
nei confronti del prevenuto e di assistenza al giudice delegato nella
verifica dei crediti, fare riferimento ai criteri previsti per il
curatore fallimentare, trattandosi di attività eterogenee, poichè
solo i primi devono effettuare a tal fine le specifiche e complesse
attività ad essi demandate dal codice antimafia. Secondo la parte
ciò comporta che nelle procedure di prevenzione, di norma, è
ammesso un numero di crediti significativamente inferiore rispetto a
quanto avviene nelle procedure di liquidazione giudiziale (e, in
precedenza, di fallimento).
3.- Con atto depositato il 13 marzo 2023 è, inoltre, intervenuto
in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, deducendo, sotto un
primo profilo, l'inammissibilità delle questioni perchè fondate su
parametri quali gli artt. 36 e 54 Cost., evocati in maniera generica
e non pertinente e, sotto un secondo profilo, la loro manifesta
infondatezza.
In particolare, quanto all'art. 54 Cost., la difesa dello Stato
rileva che non si comprenderebbe l'attinenza della dedotta assenza di
una disposizione che disciplina il regime dei compensi
dell'amministratore giudiziario per le attività di verifica dei
crediti rispetto al dovere di tutti i cittadini di essere fedeli alla
Repubblica e di osservarne la Costituzione e le leggi, ovvero quello
di adempiere con disciplina ed onore alle funzioni pubbliche loro
affidate.
Con riferimento all'art. 36 Cost., il Presidente del Consiglio
dei ministri sottolinea che il giudice rimettente non solo assimila
il compenso dell'ausiliario alla retribuzione, ma non descrive le
ragioni della violazione del detto parametro, vieppiù alla luce
dell'elevata remuneratività dei compensi degli amministratori
giudiziari.
La questione, inoltre, sarebbe inammissibile in quanto sottoposta
a questa Corte in modo contraddittorio, poichè, per un verso, il
Collegio a quo assume che manca una disposizione che disciplina il
compenso degli amministratori giudiziari per tale specifica attività
e, per un altro, contesta l'utilizzo a tal fine di un criterio
analogo a quello previsto per i curatori «fallimentari».
Sempre in punto di inammissibilità, rileva l'Avvocatura generale
dello Stato che non viene indicato nell'ordinanza di rimessione alcun
valido tertium comparationis al quale ancorare nel merito una
eventuale pronuncia additiva proprio perchè non è condivisa
l'assimilazione al modello normativo prescelto dal d.P.R. n. 177 del
2015, che si riconduce ai criteri di cui al d.m. 25 gennaio 2012 sul
compenso per i curatori fallimentari. Sicchè la determinazione del
compenso degli amministratori giudiziari sarebbe rimessa a
un'inammissibile attività "creativa" di questa Corte.
Ad ogni modo, sottolinea ulteriormente la stessa difesa dello
Stato, la questione sarebbe manifestamente infondata perchè non
esiste la lacuna denunciata dalla Corte d'appello di Roma, atteso che
l'art. 3, comma 3, del d.P.R. n. 177 del 2015, prevede espressamente
un compenso supplementare in favore dell'amministratore giudiziario
se assiste il giudice per la verifica dei crediti, non potendosi
assimilare il rapporto tra legge e regolamento a quello tra legge
delega e decreto legislativo, vieppiù considerando che il predetto
decreto è, come indicato dalla norma primaria censurata, un
regolamento sia di attuazione che di integrazione, consentita alla
normazione secondaria ex art. 17, comma 1, lettera b), della legge 23
agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attività di Governo e
ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri), in materie
non riservate alla legge.
Osserva, di poi, il Presidente del Consiglio dei ministri che,
nell'ambito della propria discrezionalità, in maniera non
irragionevole il legislatore ha individuato regole uniformi per la
determinazione dei compensi del curatore fallimentare e
dell'amministratore giudiziario atteso che è del tutto indimostrato
l'assunto di una maggiore complessità dell'attività del secondo,
poichè in entrambe le ipotesi è il giudice delegato a dover
verificare i crediti.
Infine, secondo l'Avvocatura generale, in ogni caso, i parametri
evocati non comporterebbero l'illegittimità costituzionale di una
previsione che avesse effettivamente escluso uno specifico compenso
dell'amministratore giudiziario per le attività di assistenza del
giudice nella verifica dei crediti delle misure di prevenzione
patrimoniale, poichè, da un lato, l'art. 54 Cost. descrive
l'esercizio delle funzioni pubbliche come munus, ciò che legittima
la previsione di limiti alla rimunerazione dell'ufficio esercitato e,
per un altro, quanto all'art. 36 Cost., i compensi degli
amministratori giudiziari, come dimostrato proprio nella procedura
presupposta dove il professionista aveva già percepito un elevato
compenso, rende evidente che gli stessi sarebbero comunque
proporzionali alla qualità e quantità del lavoro prestato.
4.- Con memoria depositata in data 30 ottobre 2023, E. R. ha
replicato alle deduzioni contenute nell'atto di intervento
dell'Avvocatura generale, evidenziando, per un verso, che non
sussisterebbe alcun «diritto vivente» rispetto alla ricostruzione
della nozione di «passivo accertato» se non nella materia
fallimentare, che deve ritenersi del tutto differente da quella di
prevenzione, anche quanto alla verifica dei crediti, poichè ai fini
dell'ammissione dei crediti al passivo nella liquidazione giudiziale
non se ne deve vagliare previamente anche la liceità, e
puntualizzando, per un altro, di non aver già ottenuto, come da
allegati contestualmente depositati, a titolo di liquidazione per
l'attività svolta nella stessa procedura la somma di circa euro
1.200.000,00, bensì un importo inferiore, pari circa alla metà di
tale somma.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza del 18 gennaio 2023 (reg. ord. n. 17 del 2023),
la Corte d'appello di Roma, sezione quarta penale, ha sollevato
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 8 del d.lgs. n. 14
del 2010, in riferimento agli artt. 36 e 54 Cost.
Come evidenzia il giudice rimettente, un amministratore
giudiziario aveva impugnato in appello il decreto di liquidazione del
compenso nella misura di euro 1.940,92 oltre l'IVA, emesso dal
Tribunale di primo grado per l'attività di accertamento dei crediti
ed assistenza al giudice all'udienza di verifica degli stessi,
assumendo che il compenso liquidato era inadeguato rispetto alla
complessa attività svolta nella procedura, consistente nell'esame di
domande dei creditori per un valore complessivo di oltre un miliardo
e trecento milioni di euro, e nella formulazione, previa verifica
della documentazione, di argomentate proposte di ammissione o di
esclusione allo stato passivo, in forza dell'art. 58, comma 5-bis,
cod. antimafia.
Segnatamente, come ricorda il giudice a quo, il professionista
riteneva inadeguata la liquidazione compiuta dal Tribunale che aveva
interpretato a tal fine l'espressione «passivo accertato», contenuta
nell'art. 3, comma 3, del d.P.R. n. 177 del 2015, come riferita ai
crediti ammessi senza riserva dal giudice delegato all'esito
dell'udienza di verifica dei crediti e non già, come sarebbe dovuto
correttamente avvenire, secondo il professionista, in forza delle
complesse attività demandate allo stesso, alle istanze di credito
esaminate, indipendentemente dall'esito ottenuto in sede di verifica
di ciascuna di esse.
Ciò evidenziato in punto di fatto, la Corte di appello di Roma,
quanto alla non manifesta infondatezza delle questioni, osserva che
l'art. 3, comma 3, del predetto d.P.R. n. 177 del 2015, è una norma
regolamentare che resta sottratta, come tale, al sindacato "diretto"
di questa Corte. Tuttavia, la censura si appunta sul fatto che si
tratta di una disposizione emanata senza una valida base normativa,
poichè l'art. 8 del d.lgs. n. 14 del 2010 non fornisce indicazioni
sull'introduzione di una voce della tariffa anche per l'attività di
accertamento dei crediti da parte dell'amministratore giudiziario;
nè questa lacuna non potrebbe essere colmata avendo riguardo a norme
di riferimento per attività simili, trattandosi di disposizioni di
stretta interpretazione in quanto relative ai compensi per lo
svolgimento di un munus publicum; nè potrebbero trovare applicazione
analogica le disposizioni dettate per il relativo compenso dei
curatori nelle procedure concorsuali liquidatorie, i quali svolgono
un'attività molto diversa.
La conseguente esclusione di un compenso per l'attività di
accertamento dei crediti e di assistenza al giudice delegato svolta
dagli amministratori giudiziari nella verifica degli stessi potrebbe
porsi in contrasto, secondo il giudice a quo, tanto con l'art. 36
Cost., ossia con il principio per il quale ogni forma di lavoro deve
essere adeguatamente retribuita, quanto con l'art. 54 Cost., perchè
gli amministratori giudiziari sono ausiliari del giudice.
Quanto alla rilevanza, il Collegio rimettente evidenzia che,
dovendo essere disapplicato l'art. 3, comma 3, del d.P.R. n. 177 del
2015, perchè emanato senza una valida base normativa, in assenza di
un intervento di questa Corte, non residuerebbe alcun criterio per il
riconoscimento di un compenso all'amministratore ricorrente.
2.- L'Avvocatura generale dello Stato deduce in via preliminare
l'inammissibilità delle questioni sollevate per carente motivazione
sui parametri evocati.
L'eccezione non è fondata con riguardo all'art. 36 Cost.,
poichè l'ordinanza di rimessione argomenta adeguatamente l'affermata
violazione del parametro, assumendo che non sarebbe previsto alcun
compenso per lo svolgimento dell'attività dell'amministratore
giudiziario di assistenza al giudice delegato nella verifica dei
crediti, in violazione del principio di proporzionalità della
retribuzione alla quantità e alla qualità del lavoro prestato.
Per converso, l'eccezione è fondata con riguardo all'art. 54
Cost., atteso che il giudice rimettente non spiega per quale ragione
ritiene la norma censurata in contrasto con tale precetto
costituzionale, se si eccettua un riferimento incidentale alla natura
di munus pubblico dell'incarico svolto; riferimento, tuttavia, che
non è sviluppato poi sul piano argomentativo. Talchè il parametro
è stato evocato in maniera apodittica e generica, senza la
specificazione dei motivi per i quali la Corte d'appello di Roma ha
assunto che si sia verificata la sua violazione, con conseguente
inammissibilità della questione sollevata in relazione allo stesso
(ex multis, sentenze n. 135 e n. 32 del 2023, n. 136 e n. 34 del
2022; ordinanze n. 159 del 2021, n. 261 del 2012, n. 180 e n. 31 del
2011).
3.- Sempre in via preliminare, la difesa dello Stato deduce che
le sollevate questioni sono formulate in maniera contraddittoria
poichè, da un lato, il giudice a quo assume che non è previsto
alcun compenso per l'amministratore giudiziario per l'attività di
assistenza al giudice nella verifica dei crediti e, dall'altro,
sostiene che è irragionevole la comparazione con il compenso
previsto per il curatore fallimentare, che svolge attività analoghe,
ma meno complesse.
Ed invero, questa Corte ha ritenuto l'inammissibilità delle
questioni sollevate con ordinanze le cui modalità argomentative
tradiscono un'incertezza e contraddittorietà del petitum che non
consente di enucleare con chiarezza il contenuto delle censure (tra
le altre, sentenze n. 123 del 2021 e n. 224 del 2020; ordinanze n.
116 del 2022, n. 18 del 2021 e n. 261 del 2020).
Nel caso di specie, tuttavia, il verso delle questioni sollevate
è chiaro, nel senso che la censura concerne l'assunta mancata
previsione del compenso per l'attività dell'amministratore
giudiziario di assistenza nella verifica dei crediti, mentre le
considerazioni su quello contemplato per i curatori fallimentari sono
effettuate in chiave comparativa e quindi meramente argomentativa.
4.- L'Avvocatura generale eccepisce, ulteriormente,
l'inammissibilità delle questioni per la manipolatività del petitum
poichè il giudice a quo finirebbe con il domandare a questa Corte
l'individuazione del compenso che spetterebbe, per l'attività in
questione, all'amministratore giudiziario.
Anche tale eccezione non è fondata.
Nel giudizio incidentale di legittimità costituzionale, il
petitum dell'ordinanza di rimessione ha la funzione di chiarire il
contenuto e il verso delle censure mosse dal giudice rimettente.
Questa Corte, ove ritenga fondate le questioni, rimane libera di
individuare la pronuncia più idonea alla reductio ad legitimitatem
della disposizione censurata, non essendo vincolata alla formulazione
del petitum dell'ordinanza di rimessione nel rispetto dei parametri
evocati, stante anche che «l'assenza di soluzioni costituzionalmente
vincolate» non compromette l'ammissibilità delle questioni stesse
(ex plurimis, sentenza n. 59 del 2021) quando sia rinvenibile
nell'ordinamento una soluzione adeguata al parametro di riferimento.
Questa Corte (ex plurimis, sentenze n. 157 e n. 63 del 2021) ha
ritenuto che la «ammissibilità delle questioni di legittimità
costituzionale risulta [...] condizionata non tanto dall'esistenza di
un'unica soluzione costituzionalmente obbligata, quanto dalla
presenza nell'ordinamento di una o più soluzioni costituzionalmente
adeguate, che si inseriscano nel tessuto normativo coerentemente con
la logica perseguita dal legislatore (si veda, da ultimo, la sentenza
n. 252 del 2020 e in senso conforme le sentenze n. 224 del 2020; n.
99 del 2019; n. 233, n. 222 e n. 41 del 2018; n. 236 del 2016)».
Solo se manca una soluzione costituzionalmente adeguata o se «il
superamento dei prospettati dubbi di legittimità costituzionale
esige un intervento di sistema del legislatore» (sentenza n. 47 del
2023), allora la questione è inammissibile (sulla necessità di una
revisione di sistema, quale limite di ammissibilità della questione
con cui si solleciti l'intervento di questa Corte, vedi sentenze n.
202, n. 143, n. 100 e n. 1 del 2022, n. 151, n. 33 e n. 32 del 2021,
n. 80 e n. 47 del 2020); ciò che non può dirsi delle questioni
attualmente sollevate, che concernono, in termini specifici e
limitati, il compenso per l'amministratore giudiziario per
l'attività di verifica dei crediti nella procedura di prevenzione a
carattere patrimoniale.
5.- All'esame del merito delle questioni sollevate è opportuno
premettere, in sintesi, il quadro normativo di riferimento nel quale
si colloca la disposizione censurata.
A fronte dell'emanazione di un provvedimento di sequestro di
prevenzione finalizzato alla confisca, sorge il problema della tutela
dei creditori del proposto che rischiano di veder svanire la garanzia
patrimoniale sulla quale avevano costruito il proprio affidamento in
virtù del principio della generale responsabilità del debitore
sancito dall'art. 2740 del codice civile e, non di rado, anche in
forza di garanzie reali su alcuni beni.
Si tratta di una questione che involge un necessario
contemperamento tra il diritto dei creditori di soddisfarsi sui beni
del debitore e l'esigenza di evitare che il proposto si riappropri
dei beni oggetto della misura, ovvero che gli stessi beni siano
destinati a soddisfare creditori che avevano contratto con lo stesso
nella consapevolezza che l'attività economica svolta era illecita,
ovvero diretta a celare attività illecite o al riciclaggio di denaro
(ex ceteris, sentenze n. 18 del 2023, n. 26 del 2019 e n. 94 del
2015).
Una prima regolamentazione normativa degli aspetti relativi alla
tutela dei creditori è stata introdotta, difatti, solo dal codice
antimafia, in omaggio ai criteri direttivi sanciti dall'art. 1, comma
3, lettera f), della legge 13 agosto 2010, n. 136 (Piano
straordinario contro le mafie, nonchè delega al Governo in materia
di normativa antimafia).
Con il codice antimafia, il legislatore, in attuazione della
delega, ha quindi introdotto nel Titolo IV, all'art. 52 e seguenti,
una disciplina specifica per la tutela dei diritti dei terzi
coinvolti nel procedimento di prevenzione patrimoniale. Tali
disposizioni sono state oggetto di interventi additivi di questa
Corte che hanno finito con l'estendere detta tutela a tutti i
creditori per titoli antecedenti al sequestro di prevenzione e non
solo a quelli che vantavano un diritto reale sui beni oggetto della
misura (sentenze n. 26 del 2019 e n. 94 del 2015).
5.1.- Quanto alla struttura del procedimento di accertamento dei
crediti, è stata recepita, in misura pressochè integrale, la
regolamentazione dettata all'epoca per il fallimento dal regio
decreto 16 marzo 1942, n. 267 (Disciplina del fallimento, del
concordato preventivo, dell'amministrazione controllata e della
liquidazione coatta amministrativa), che, nella sua struttura, è
rimasta inalterata per la liquidazione giudiziale dopo l'emanazione
del decreto legislativo 12 gennaio 2019, n. 14 (Codice della crisi
d'impresa e dell'insolvenza in attuazione della legge 19 ottobre
2017, n. 155).
Il procedimento per l'accertamento dei crediti prevede che, per
ottenere il riconoscimento del credito, l'istante deve in primo luogo
dimostrare l'anteriorità del diritto rispetto al sequestro e
provare, in secondo luogo, che il credito concesso al proposto non
fosse strumentale all'attività delittuosa, o di aver comunque
ignorato tale circostanza in buona fede.
Il giudice delegato, assistito dall'amministratore giudiziario,
verifica, in particolare, le domande presentate, indicando
distintamente i crediti che ritiene di ammettere con le eventuali
cause di prelazione e quelli che ritiene di non ammettere, in tutto o
in parte, esponendo sommariamente i motivi dell'esclusione.
Una volta concluso l'esame delle domande, il giudice delegato
forma lo stato passivo e lo rende esecutivo con decreto depositato in
cancelleria e comunicato all'Agenzia nazionale per l'amministrazione
e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità
organizzata, nonchè notificato agli interessati a cura
dell'amministratore giudiziario.
6.- Per ciò che rileva maggiormente quanto alle questioni
sollevate dalla Corte d'appello di Roma, alcuni compiti specifici
sono demandati all'amministratore giudiziario nel procedimento sinora
descritto.
In particolare, già dopo la pronuncia del sequestro di
prevenzione, l'amministratore è tenuto ad allegare alle relazioni da
presentare al giudice delegato l'elenco nominativo di tutti i
creditori anteriori al sequestro, corredato dell'indicazione dei
crediti e delle rispettive scadenze e dall'elenco nominativo di
coloro che vantano diritti reali di godimento o garanzia o diritti
personali sui beni, con l'elencazione delle cose stesse e del titolo
da cui sorge il diritto.
A seguito delle modifiche introdotte all'interno del codice
antimafia dalla legge 17 ottobre 2017, n. 161 (Modifiche al codice
delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, di cui al
decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, al codice penale e alle
norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di
procedura penale e altre disposizioni. Delega al Governo per la
tutela del lavoro nelle aziende sequestrate e confiscate), è stato
inoltre previsto, anche sul piano normativo, ed in conformità a una
prassi già diffusa in alcuni uffici giudiziari, un diretto
coinvolgimento dell'amministratore giudiziario nell'esame delle
domande e nella redazione del progetto di stato passivo.
È stato stabilito, in particolare, che l'amministratore
giudiziario esamina le domande e redige un progetto di stato passivo
rassegnando le proprie motivate conclusioni sull'ammissione o
sull'esclusione di ciascuna domanda (art. 58, comma 5-bis, cod.
antimafia) e deposita il progetto di stato passivo almeno venti
giorni prima dell'udienza fissata per la verifica dei crediti. I
creditori e i titolari dei diritti sui beni oggetto di confisca
possono presentare osservazioni scritte e depositare documentazioni
aggiuntive, a pena di decadenza, fino a cinque giorni prima
dell'udienza (art. 58, comma 5-ter, cod. antimafia).
L'amministratore giudiziario partecipa, poi, all'udienza di
verifica dei crediti celebrata dinanzi al giudice delegato e, una
volta approvato il progetto di stato passivo con decreto, dà notizia
del relativo deposito agli interessati non presenti, inviando una
raccomandata con avviso di ricevimento.
7.- Quanto poi alla normativa di riferimento per la
determinazione dei compensi degli amministratori giudiziari, per un
lungo periodo di tempo, in assenza di criteri sul piano legislativo,
la giurisprudenza aveva fatto ricorso all'equità (Corte di
cassazione, sezione terza penale, sentenza 28 settembre-13 novembre
2017, n. 51600) ovvero, se l'amministratore era un professionista
iscritto a un albo, alle tariffe di riferimento previste per lo
svolgimento delle relative attività (Corte di cassazione, sezione
seconda civile, ordinanza 22 agosto 2019, n. 21592).
L'art. 2, comma 13, della legge 15 luglio 2009, n. 94
(Disposizioni in materia di sicurezza pubblica), nel contemplare
l'introduzione dell'Albo degli amministratori giudiziari, aveva
demandato ad un successivo decreto legislativo le relative previsioni
nonchè l'introduzione dei parametri per la liquidazione dei compensi
degli amministratori giudiziari.
In base a tale previsione normativa, l'art. 8 del d.lgs. n. 14
del 2010 ha, a propria volta, rimesso ad un decreto del Presidente
della Repubblica, da emanare ai sensi dell'art. 17, comma 1, lettera
b), della legge n. 400 del 1988, su proposta del Ministro della
giustizia, di concerto con i Ministri dello sviluppo economico e
dell'economia e delle finanze, di stabilire, in generale, le
modalità di calcolo e liquidazione dei compensi degli amministratori
giudiziari.
Nel comma 2 del richiamato art. 8, il legislatore ha inoltre
indicato dettagliati criteri direttivi per la determinazione dei
compensi degli amministratori giudiziari da parte del predetto
regolamento.
Nello specifico, detto comma ha stabilito che il d.P.R. di cui al
comma 1 era tenuto a rispettare una serie di norme di principio,
ovvero: «a) previsione di tabelle differenziate per singoli beni o
complessi di beni, e per i beni costituiti in azienda; b) previsione
che, nel caso in cui siano oggetto di sequestro o confisca patrimoni
misti, che comprendano sia singoli beni o complessi di beni che beni
costituiti in azienda, si applichi il criterio della prevalenza, con
riferimento alla gestione più onerosa, maggiorato di una percentuale
da definirsi per ogni altra tipologia di gestione meno onerosa; c)
previsione che il compenso sia comunque stabilito sulla base di
scaglioni commisurati al valore dei beni o dei beni costituiti in
azienda, quale risultante dalla relazione di stima redatta
dall'amministratore giudiziario, ovvero al reddito prodotto dai beni;
d) previsione che il compenso possa essere aumentato o diminuito, su
proposta del giudice delegato, nell'ambito di percentuali da
definirsi e comunque non eccedenti il 50 per cento, sulla base dei
seguenti elementi: 1) complessità dell'incarico o concrete
difficoltà di gestione; 2) possibilità di usufruire di coadiutori;
3) necessità e frequenza dei controlli esercitati; 4) qualità
dell'opera prestata e dei risultati ottenuti; 5) sollecitudine con
cui sono state condotte le attività di amministrazione; e)
previsione della possibilità di ulteriore maggiorazione a fronte di
amministrazioni estremamente complesse, ovvero di eccezionale valore
del patrimonio o dei beni costituiti in azienda oggetto di sequestro
o confisca, ovvero ancora di risultati dell'amministrazione
particolarmente positivi; f) previsione delle modalità di calcolo e
liquidazione del compenso nel caso in cui siano nominati più
amministratori per un'unica procedura».
Con il d.P.R. n. 177 del 2015 è stato emanato il regolamento
recante disposizioni in materia di modalità di calcolo e
liquidazione dei compensi degli amministratori giudiziari iscritti
nell'albo di cui al d.lgs. n. 14 del 2010.
Oggetto di tale regolamento (cosiddetto tariffa), come precisato
dall'art. 1, comma 1, è l'intera disciplina delle modalità di
calcolo e liquidazione dei compensi degli amministratori giudiziari
iscritti nell'albo istituito a norma dell'art. 1 del d.lgs. n. 14 del
2010, per l'attività da essi svolta.
In particolare, al fine della liquidazione del compenso, sono
stati adottati criteri omogenei a quelli previsti in materia di
procedure concorsuali dal d.m. 25 gennaio 2012, stante che
l'attività svolta dagli amministratori giudiziari presenta
significative analogie con quella dei curatori fallimentari, come
rilevato nella relazione illustrativa e risultante dalle stesse
premesse del decreto.
I principali criteri di determinazione del compenso sono
contemplati dall'art. 3 del citato regolamento mediante un meccanismo
a scaglioni progressivi in base a percentuali che si riducono con
l'aumento del valore, distinguendo, a seconda che l'amministratore
giudiziario gestisca direttamente l'azienda oggetto di sequestro
ovvero la stessa sia gestita da terzi in virtù di un contratto di
affitto, o, ancora, si tratti di beni immobili non costituiti in
azienda (comma 1).
Quando l'amministratore giudiziario gestisce direttamente
l'azienda è, inoltre, corrisposto allo stesso un ulteriore compenso
pari al 5 per cento sugli utili netti e dello 0,50 per cento
sull'ammontare dei ricavi lordi conseguiti (comma 4).
All'amministratore spetta, inoltre, un rimborso forfettario delle
spese generali in una misura compresa tra il 5 e il 10 per cento
sull'importo del compenso, nonchè il rimborso delle spese
effettivamente sostenute e documentate, inclusi i costi dei
coadiutori (comma 8).
È anche significativo considerare che l'art. 4, comma 1, del
regolamento consente all'autorità giudiziaria di aumentare o ridurre
l'ammontare del compenso liquidato a norma del precedente art. 3. In
particolare, la variazione può avvenire in misura non superiore al
50 per cento in base ad una serie di criteri, id est: «a)
complessità della gestione; b) ricorso all'opera di coadiutori; c)
necessità e frequenza dei controlli esercitati; d) qualità
dell'opera prestata e dei risultati ottenuti; e) sollecitudine con
cui sono state condotte le attività di amministrazione, ivi compreso
l'adempimento degli obblighi di segnalazione gravanti sugli
amministratori; f) numero dei beni compresi nel compendio
sequestrato».
Il comma 2 dello stesso art. 4 stabilisce, poi, che il compenso
può essere aumentato in misura non superiore al 100 per cento a
fronte di amministrazioni estremamente complesse ovvero di
eccezionale valore del patrimonio o dei beni costituiti in azienda
sequestrati, ovvero di risultati dell'amministrazione particolarmente
positivi.
Una specifica norma è dedicata, con diretto riguardo alle
questioni sollevate dal giudice rimettente, al compenso
dell'amministratore giudiziario per l'assistenza all'autorità
giudiziaria nell'attività di verifica dei crediti: l'art. 3, comma
3, del regolamento stabilisce espressamente, infatti, che «[q]uando
l'amministratore giudiziario assiste il giudice per la verifica dei
crediti è inoltre corrisposto, sull'ammontare del passivo accertato,
un compenso supplementare dallo 0,19% allo 0,94% sui primi 81.131,38
euro e dallo 0,06% allo 0,46% sulle somme eccedenti tale cifra».
Sotto un distinto e più generale profilo, non si può infine
trascurare di considerare che, di recente, il legislatore, con l'art.
4, comma 1, del decreto-legge 5 gennaio 2023, n. 2 (Misure urgenti
per impianti di interesse strategico nazionale), convertito, con
modificazioni, nella legge 3 marzo 2023, n. 17, ha inserito nella
norma censurata il nuovo comma 2-bis, secondo cui «[n]ei casi
riguardanti le grandi imprese per le quali trova applicazione il
decreto legislativo 8 luglio 1999, n. 270, all'esito delle
liquidazioni derivanti dall'applicazione del regolamento di cui ai
commi 1 e 2, i compensi degli amministratori giudiziari non possono
comunque eccedere il limite massimo complessivo di euro 500.000 anche
in caso di incarico collegiale».
8.- Ciò premesso, la questione, sollevata dalla Corte d'appello
di Roma in riferimento all'art. 36 Cost., non è fondata.
9.- Il ragionamento del giudice rimettente muove dall'erroneo
presupposto interpretativo secondo il quale mancherebbe una
disciplina del compenso dell'amministratore giudiziario per
l'attività di assistenza al giudice delegato nella verifica dei
crediti. Ciò perchè il (sopra richiamato) regolamento, adottato con
il d.P.R. n. 177 del 2015 ai sensi dell'art. 17, comma 1, lettera b),
della legge n. 400 del 1988 - che testualmente, all'art. 3,
stabilisce i criteri per la determinazione dei compensi spettanti
agli amministratori giudiziari - in realtà non sarebbe potuto
intervenire su tale aspetto in assenza di un "criterio di delega",
mancante nella fonte primaria di riferimento, ossia nell'art. 8 del
d.lgs. n. 14 del 2010. Esso pertanto - secondo il giudice rimettente
- è tamquam non esset.
Tale impostazione non è corretta, in quanto si basa, in materia
non assoggettata a riserva assoluta di legge, su una ricostruzione
del rapporto tra legge e regolamento in termini analoghi a quelli
della delega legislativa; ricostruzione questa che, oltre a non
fondarsi su alcun precetto della Costituzione, che fa riferimento
solo al rapporto tra legge di delega e decreto legislativo (art. 76
Cost.), è contraddetta proprio dal richiamato art. 17, comma 1,
lettera b), della legge n. 400 del 1988 che rimette ai regolamenti
governativi, in termini ampi, non solo l'attuazione, ma anche
l'integrazione delle leggi e dei decreti legislativi recanti norme di
principio.
Quindi - come affermato da questa Corte in fattispecie analoga -
«non viene in rilievo alcuna delega legislativa, avendo la norma
censurata rinviato, per la sua attuazione, a un decreto ministeriale»
(sentenza n. 150 del 2023; in senso analogo, più recentemente,
sentenza n. 209 del 2023).
Nella fattispecie in esame, la disposizione censurata demanda in
via generale alla normativa secondaria proprio l'introduzione delle
«modalità di calcolo e liquidazione dei compensi degli
amministratori giudiziari». La fonte primaria, al comma 1 dell'art. 8
del d.lgs. n. 14 del 2010, ha quindi rimesso a quella regolamentare
la determinazione del compenso degli amministratori giudiziari in
tutte le relative componenti, fornendo peraltro, al comma 2,
indicazioni più dettagliate nelle norme di principio dettate per
specifiche attività svolte dagli stessi.
Vi è dunque che, a differenza di quanto ritenuto dal giudice a
quo, tale norma regolamentare - l'art. 3, comma 3, del d.P.R. n. 177
del 2015 - contiene una puntuale previsione che disciplina, in modo
legittimo perchè rispettosa dell'art. 17, comma 1, lettera b), della
legge n. 400 del 1988, il compenso dell'amministratore giudiziario
per la specifica attività di assistenza al giudice nella verifica
dei crediti, determinando lo stesso a scaglioni progressivi con
riguardo all'ammontare del «passivo accertato», come già previsto
per il curatore fallimentare.
10.- In definitiva, l'analogia tra i compiti demandati
all'amministratore giudiziario e quelli del curatore fallimentare
(oggi, del curatore nella liquidazione giudiziale) giustifica la
scelta di stabilire per il primo compensi analoghi a quelli già
previsti per quest'ultimo dal d.m. 25 gennaio 2012, quanto alla
verifica dei crediti suscettibili di essere ammessi allo stato
passivo; scelta che si palesa non irragionevole perchè il
procedimento di accertamento dei crediti è stato costruito, come si
è evidenziato, dagli artt. 52 e seguenti cod. antimafia, proprio
seguendo lo schema contemplato per le procedure concorsuali
liquidatorie. Giustificato, quindi, è anche il ricorso alla nozione
di «passivo accertato», sulla base del quale calcolare il relativo
compenso spettante all'amministratore giudiziario; compenso che -
come affermato dalla giurisprudenza (Cass., n. 15168 del 2021) -
richiede la statuizione giudiziale di pieno riscontro del credito.
11.- Il sistema così ricostruito vede dunque la norma primaria
(art. 8 del d.lgs. n. 14 del 2010) integrata dal regolamento
attuativo (l'art. 3, comma 3, del d.P.R. n. 177 del 2015); è infatti
«possibile il sindacato di costituzionalità sulla norma primaria
tenendo conto che quella subprimaria ne costituisce un "completamento
del contenuto prescrittivo"» (sentenza n. 200 del 2018; in senso
analogo anche sentenza n. 3 del 2019). Così delimitata la disciplina
censurata, essa non contrasta con il parametro evocato.
Da una parte - come già affermato da questa Corte - «la natura
occasionale della prestazione dell'ausiliario del magistrato o del
difensore d'ufficio impedisce di ricostruirne l'incidenza sulla
formazione del reddito complessivo del singolo prestatore e quindi
non consente neppure di impostare la valutazione del relativo
compenso nei termini della retribuzione adeguata e sufficiente» (ex
plurimis, sentenze n. 83 del 2021, n. 90 del 2019, n. 13 del 2016 e
n. 192 del 2015).
Dall'altra, la garanzia dell'art. 36, primo comma, Cost., che
assicura il diritto del lavoratore ad una retribuzione proporzionata
e sufficiente, quand'anche riferita alla remunerazione degli
ausiliari del giudice, implica comunque una valutazione globale del
trattamento retributivo e non già selettiva, con riferimento
specifico a singoli emolumenti o prestazioni.
Per costante giurisprudenza di questa Corte, infatti, ai fini
della valutazione della giusta retribuzione è necessario fare
riferimento a quella complessivamente considerata (ex plurimis,
sentenze n. 27 del 2022, n. 71 del 2021, n. 96 del 2016 e n. 178 del
2015).
Proprio con riferimento agli ausiliari del giudice, questa Corte
(sentenza n. 90 del 2019) ha affermato che l'adeguatezza del compenso
postula «un necessario e logico confronto tra prestazioni e
retribuzione», ricostruendo «l'incidenza delle singole prestazioni
sulla complessiva attività dell'ausiliario» e sulla formazione
dell'intero compenso dello stesso.
Ne deriva che il compenso, previsto dall'art. 3, comma 3, del
d.P.R. n. 177 del 2015 per l'attività dell'amministratore
giudiziario di assistenza al giudice delegato nella verifica dei
crediti per la formazione dello stato passivo, costituisce un
trattamento retributivo comunque adeguato anche perchè esso si
aggiunge ad altre voci, le quali consentono all'ausiliario di
ottenere un onorario senz'altro congruo in assoluto, al punto che il
legislatore è intervenuto con il recente art. 4, comma 1, del d.l.
n. 2 del 2023, come convertito, per stabilirne, in alcuni casi, un
"tetto" massimo pari ad euro 500.000,00.
Mette conto notare anche che, nel parere reso sullo schema del
d.P.R. n. 177 del 2015, reso dalla sezione consultiva per gli atti
normativi nell'Adunanza di sezione del 21 maggio 2015 (parere n.
01692 del 10 giugno 2015), il Consiglio di Stato aveva evidenziato
che proprio lo specifico compenso supplementare contemplato dall'art.
3, comma 3, appariva finanche ingiustificato «trattandosi di
prestazione assorbibile nella maggiorazione per la complessità della
gestione prevista dal comma 1, lettera a) dell'art. 4».
Inoltre, nell'assetto attuale, non è priva di rilievo la
possibilità di riconoscere all'amministratore giudiziario anche un
compenso più elevato per l'attività di verifica dei crediti,
poichè, nelle ipotesi di peculiare complessità della stessa, esso
può essere aumentato, secondo quanto previsto dall'art. 4 della
cosiddetta tariffa, sino alla misura del 100 per cento.
12.- In conclusione, il compenso dell'amministratore giudiziario,
previsto dall'art. 8 del d.lgs. n. 14 del 2010, come integrato dal
regolamento attuativo (l'art. 3, comma 3, del d.P.R. n. 177 del
2015), per l'attività di assistenza al giudice delegato nella
verifica dei crediti da parte dell'amministratore giudiziario, è
normativamente fissato con riferimento al «passivo accertato», sì da
non necessitare dell'intervento additivo richiesto dal giudice
rimettente, e non viola il canone della retribuzione proporzionata e
sufficiente, di cui all'art. 36 Cost., con conseguente non fondatezza
della questione in riferimento a tale parametro.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 8 del decreto legislativo 4 febbraio 2010,
n. 14 (Istituzione dell'Albo degli amministratori giudiziari, a norma
dell'articolo 2, comma 13, della legge 15 luglio 2009, n. 94),
sollevata, in riferimento all'art. 54 della Costituzione, dalla Corte
d'appello di Roma, sezione quarta penale, con l'ordinanza indicata in
epigrafe;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 8 del d.lgs. n. 14 del 2010, sollevata, in
riferimento all'art. 36 Cost., dalla Corte d'appello di Roma, sezione
quarta penale, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 novembre 2023.

F.to:
Augusto Antonio BARBERA, Presidente
Giovanni AMOROSO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 14 dicembre 2023

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA