1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 29-9-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 724 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 maggio 2004
Ordinanza emessa il 6 maggio 2004 dal tribunale di Roma nel procedimento penale a carico di Vasu Vasile ed altri Straniero - Espulsione amministrativa - Accompagnamento coatto alla frontiera disposto dal questore - Immediata esecutivita' del provvedimento - Omessa previsione della perdita di efficacia dello stesso in caso di mancata convalida - Lesione della liberta' personale e del diritto di difesa - Contrasto con il principio del contraddittorio. - Decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, art. 13, commi 4 (sostituito dall'art. 12, comma 1, della legge 30 luglio 2002, n. 189) e 5-bis (aggiunto dall'art. 2 del decreto legge 4 aprile 2002, n. 51, convertito, con modificazioni, nella legge 7 giugno 2002, n. 106). - Costituzione, artt. 13, 24 e 111. (004C1035) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 29-9-2004)

IL TRIBUNALE

Vista la comunicazione in data 5 maggio 2004 del Questore di Roma
del provvedimento 5 maggio 2004 con il quale è disposto
l'accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica degli
stranieri:
402180/04 - Vasu Vasile, nato il 1° gennaio 1968, di
nazionalità rumena, senza fissa dimora;
402181/04 - Iacob Dorina, nata il 27 giugno 1969, di
nazionalità rumena, senza fissa dimora;
402182/04 - Spiridon Mihai, nata il 23 agosto 1964, di
nazionalità rumena, senza fissa dimora;
402183/04 - Ene Costica, nata il 24 marzo 1968, di
nazionalità rumena, senza fissa dimora;
402184/04 - Radu Petre, nato il 26 luglio 1975, di
nazionalità rumena, senza fissa dimora;
402185/04 - Ilie Genut, nato il 27 agosto 1980, di
nazionalità, senza fissa dimora;
402186/04 - Cristea Ion, nato il 27 aprile 1953, di
nazionalità rumena, senza fissa dimora;
402187/04 - Delegeanu Aurel, nato il 18 febbraio 1972, di
nazionalità rumena, senza fissa dimora;
402108/04 - Delegeanu Anica, nata il 18 ottobre 1973, di
nazionalità rumena, senza fissa dimora;
402189/04 - Cucu Costel, nato il 14 gennaio 1979, di
nazionalità rumena, senza fissa dimora;
402190/04 - Goga Walter Andreas, nato il 3 giugno 1971, di
nazionalità rumena, senza fissa dimora;
402191/04 - Chirita Romeo, nato il 23 giugno 1981, di
nazionalità rumena, senza fissa dimora;
ai sensi dell'art. 13, comma 5-bis del T.U. n. 286 del 1998, come
modificato dal d.l. 4 aprile 2002 n. 51 (pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale dell'8 aprile 2002 n. 82) convertito, con modificazioni,
dalla legge 7 giugno 2002 n. 106 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
dell'8 giugno 2002 n. 133);
Verificata la sussistenza dei requisiti di legge (adeguata
motivazione sulle circostanze che autorizzano l'espulsione con
accompagnamento alla frontiera, rispetto dei termini, decreto di
espulsione del prefetto) e riuniti i procedimenti;
Ha pronunciato la seguente ordinanza.

Premesso che

1. - Il decreto-legge 4 aprile 2002 n. 51 (pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale dell'8 aprile 2002, n. 82) convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 giugno 2002, n. 106 (pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale dell'8 giugno 2002, n. 133), ha aggiunto dopo il
comma 5 dell'art. 13 il comma 5-bis, secondo cui «nei casi previsti
ai commi 4 e 5 il questore comunica immediatamente e, comunque, entro
quarantotto ore dalla sua adozione al tribunale in composizione
monocratica territorialmente competente il provvedimento con il quale
è disposto l'accompagnamento alla frontiera. Il provvedimento è
immediatamente esecutivo. Il tribunale in composizione monocratica,
verifica la sussistenza dei requisiti, convalida il trattenimento
entro le quarantotto ore successive».

Ritenuto che

1. - È pregiudiziale la risoluzione del dubbio di
costituzionalità gravante sull'accompagnamento alla frontiera a
mezzo della forza pubblica, disposto in via amministrativa; questione
che appare non manifestamente infondata con riferimento ai commi 4, e
5-bis dell'art. 13 T.U. 286 del 1998, con le successive modificazioni
indicate, perchè in contrasto con gli articoli 13, 24 e 111 della
Carta.
La questione è rilevante, in relazione al presente procedimento,
poichè dalla sua soluzione dipende l'accoglimento o meno della
richiesta di convalida.
2. - Con ordinanza il 16 agosto del 2002, questo stesso tribunale
ha sollevato d'ufficio la questione di incostituzionalità dell'art.
13 del T.U. 286/1998, commi 4 e 5, nella formulazione previegente
alla legge n. 189 del 2002, e 5-bis.

In proposito va osservato che

1. - L'accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza
pubblica, quale modalità di attuazione della espulsione disposta dal
prefetto, è misura direttamente consentita, come si desume dalle
disposizioni dell'art. 14, che prevedono il «trattenimento» (e la
specifica convalida dello stesso), solamente quando la stessa non è
eseguibile con immediatezza, perchè occorre procedere al soccorso,
ad accertamenti supplementari in ordine alla identità dello
straniero, ovvero per l'indisponibilità di vettore o di altro mezzo
di trasporto idoneo. Con la conseguenza che l'accompagnamento coatto,
disposto dal questore, è applicabile in ogni altra ipotesi.
2. - Nella disposizione di cui all'art. 13, comma 4, del T.U. 286
del 1998, così come modificato dall'art. 12, comma 1, lettera c)
della legge 30 luglio 2002, n. 189, manca qualsiasi riferimento alle
modalità concrete di attuazione della espulsione immediata, con
accompagnamento a mezzo della forza pubblica, ma non vi è dubbio
che, trattandosi di una azione diretta ad un costringimento fisico,
di durata indeterminata, che, in base al successivo comma 5-bis dello
stesso articolo, è destinato a durare per oltre 48 ore, senza che
sia previsto alcun termine massimo, è misura incidente sulla
libertà personale, che non può essere adottata al di fuori delle
garanzie dell'art. 13 della Costituzione.
Si può forse dubitare se esso sia o meno da includere nelle
misure restrittive tipiche espressamente menzionate dall'art. 13,
tuttavia, se si ha riguardo al suo contenuto, l'accompagnamento
coatto a mezzo della forza pubblica, finalizzato «all'imbarco» su di
un vettore o altro mezzo di trasporto, è quantomeno da ricondurre,
quale misura coercitiva e non semplicemente obbligatoria, alle «altre
restrizioni della libertà personale», di cui pure si fa menzione
nell'art. 13 della Costituzione, determinando quella mortificazione
della dignità dell'uomo che si verifica in ogni evenienza di
assoggettamento fisico all'altrui potere e che è indice sicuro
dell'attinenza della misura alla sfera della libertà personale.
Nè potrebbe dirsi che le garanzie dell'art. 13 Cost. subiscano
attenuazioni rispetto agli stranieri, in vista della tutela di altri
beni costituzionalmente rilevanti. Per quanto gli interessi pubblici
incidenti sulla materia della immigrazione siano molteplici e per
quanto possano essere percepiti come gravi i problemi di sicurezza e
di ordine pubblico connessi a flussi migratori incontrollati, non
può risultarne minimamente scalfito il carattere universale della
libertà personale, che, al pari degli altri diritti che la
Costituzione proclama inviolabili, spetta ai singoli non in quanto
partecipi di una determinata comunità politica, ma in quanto esseri
umani. (v. Corte costituzionale sent. 22 marzo 2001).
3. - Che un tale ordine di idee abbia ispirato la disciplina
della espulsione con accompagnamento alla frontiera a mezzo della
forza pubblica emerge del resto dallo stesso comma 5-bis dell'art. 13
del T.U. 286/1998 (introdotto con il d.l. 4 aprile 2002 n. 51), là
dove, con evidente riecheggiamento della disciplina dell'art. 13,
terzo comma della Costituzione, e della riserva di giurisdizione in
esso contenuta, si prevede che il provvedimento di accompagnamento
dell'autorità di Pubblica Sicurezza deve essere comunicato entro
quarantotto ore all'autorità giudiziaria, che, verificata la
sussistenza dei requisiti, convalida il provvedimento stesso entro le
quarantotto ore successive alla comunicazione.
Tale disposizione comunque, appare anch'essa fortemente sospetta
di incostituzionalità con riferimento all'art. 13 della
Costituzione, e quindi, in ipotesi, non idonea a rendere legittimo
l'istituto previsto dal comma 4 dell'art. 13 del citato T.U.
Tale procedimento di «convalida» non si inquadra evidentemente in
alcun tipo di procedimento, previsto dai codici di rito, essendo
unicamente paragonabile «visti di esecutorieta» del pretore, previsti
su alcuni atti amministrativi, ormai soppressi dal d.lgs. n. 51 del
1998 (art. 229), ed è in palese contrasto con il disposto degli
articoli 13, 24 e 111 della Costituzione. Non è prevista infatti
alcuna contestazione, nè l'audizione dell'interessato o una qualche
forma di contraddittorio o difesa, per cui si deve ritenere che il
tribunale monocratico non possa che effettuare un controllo puramente
formale sul decreto solamente «comunicato» dal quale verificare la
sussistenza (o la non sussistenza) dei requisiti richiesti per la sua
legittimità.
Il provvedimento del questore, poi, per espressa disposizione, è
immediatamente esecutivo e contro lo stesso non è prevista alcuna
forma di opposizione, nè alcuna possibilità di «sospensione» da
parte dell'autorità giudiziaria, senza che oltretutto sia previsto
che l'eventuale provvedimento che nega la convalida (o la mancata
convalida nelle 48 ore), abbia alcun effetto «risolutorio» (di
inefficacia) nè che il provvedimento di convalida sia sottoposto ad
alcuna forma di reclamo o ricorso.
Ne risulta, in definitiva, che il provvedimento di espulsione
immediata, con accompagnamento coatto, limitativo della libertà
personale, è eseguito senza un effettivo controllo preventivo di
legittimità e di merito da parte dell'autorità giudiziaria e che la
convalida o la non convalida, che deve seguire di 48 ore la
«comunicazione», può anche intervenire ad espulsione già avvenuta.
Nè tali valutazioni possono essere messe in dubbio dalla
considerazione che, stante la semplicità e l'evidenza delle
circostanze che lo legittimano, l'accompagnamento coatto alla
frontiera sarà nella maggior parte dei casi sorretto da una
sostanziale e formale correttezza, e che lo straniero
illegittimamente espulso, può sempre proporre ricorso contro il
decreto di espulsione del prefetto (che sorregge quello del
questore), per il tramite delle rappresentanze diplomatiche o
consolari italiane del Paese di destinazione.
È evidente, infatti che per quanto accurata sia l'attività
dell'Autorità di P.S. nell'accertamento delle circostanze, è pur
sempre possibile un errore, in relazione alla possibile esistenza di
un titolo che legittima la permanenza nello Stato, o ad uno dei
divieti di espulsione di cui all'art. 19 del T.U. 286/1998. Errore
che, per la mancanza di un contraddittorio, di una audizione o di una
qualsiasi possibilità di difesa, può non essere portato
all'attenzione dell'A.G.
D'altro canto non può non considerarsi come l'esecuzione
dell'espulsione, nei casi in cui la stessa non è consentita,
determini un gravissimo danno, che, nella maggior parte dei casi, non
è in alcun modo «risarcibile», senza che sia pensabile ad una
qualche forma di esecuzione specifica del ripristino della situazione
lesa, tanto da determinare un concreto impedimento ad ogni forma del
ricorso «postumo».
4. - Le disposizioni di cui si discute la costituzionalità (art.
13, commi 4 e 5-bis) si rivelano, in conclusione, in contrasto con il
disposto dell'art. 13 della Carta costituzionale, in quanto prevedono
una restrizione della libertà personale senza rendere possibile un
controllo preventivo, effettivo e pieno della legittimità del
provvedimento che ha disposto l'accompagnamento alla frontiera a
mezzo della forza pubblica e senza che sia prevista la perdita di
efficacia del provvedimento, qualora non sia convalidato nel termine
prescritto.
5. - La disposizione di cui al comma 5-bis dell'art. 13 del T.U.
286/1998, inoltre, si ribadisce, possono essere fondatamente ritenute
in contrasto con quanto prescritto dagli articoli 111 e 24 della
Carta costituzionale.
Quanto sopra richiamato, infatti, rende evidente che la
giurisdizione che si attua con la «convalida» del provvedimento di
accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica, nelle
forme sopra esaminate, si pone in contrasto con il principio del
contraddittorio, nel processo, e con quello della inviolabilità del
diritto alla difesa, dal momento che non è prevista alcuna forma di
contestazione, nè di partecipazione e tanto meno di difesa da parte
dello straniero colpito dal provvedimento stesso.
Tale conclusione non può essere messa in discussione per la
considerazione che la «convalida» non sarebbe un vero e proprio
«processo» nè esercizio di giurisdizione. La tutela di diritti
soggettivi primari davanti alla A.G., infatti, non può che attuarsi
nell'ambito di un procedimento che costituisce un «giudizio» che deve
svolgersi secondo le regole costituzionali del «giusto processo» in
contraddittorio tra le parti in cui deve essere garantito il diritto
a difesa.
Altrimenti, ove si volesse considerare il procedimento di cui al
comma 5-bis dell'art. 13 del T.U. come una sorta di atto
amministrativo, soggettivamente anomalo, conclusivo di un
procedimento iniziato dalla Autorità di P.S., si ricadrebbe
evidentemente in un vizio di costituzionalità, per violazione della
riserva esclusiva di giurisdizione che l'art. 13 della Carta
attribuisce alla A.G. in sede giurisdizionale in materia di convalida
di provvedimenti urgenti restrittivi della libertà personale.
6. - Per superare il sospetto di incostituzionalità delle norme
del T.U. 286/1998, di cui sopra, non sembra per altro verso possibile
ricorrere ad una interpretazione analogica o estensiva, ipotizzando
l'applicazione dei principi costituzionali e delle norme esistenti
nel sistema delle espulsioni.
L'art. 14 del T.U., infatti, prevede una procedura di «convalida»
dei trattenimenti presso i centri di permanenza temporanea, che è
stato ritenuto costituzionalmente legittimo dalla Corte
costituzionale con sentenza del 22 marzo 2001, per la considerazione
che il controllo dell'A.G. si estende a tutti i presupposti della
misura e che, pur in assenza di una specifica previsione, il diniego
di convalida travolgerebbe, insieme al trattenimento, anche la misura
dell'accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica.
I due istituti dell'accompagnamento coatto e quello del
trattenimento, per quanto connessi, sono tra di loro del tutto
distinti, per cui una applicazione delle disposizioni dell'art. 14
del T.U. anche per la «convalida» del provvedimento di
accompagnamento, non può avvenire soprattutto per la considerazione
che l'intenzione del legislatore, che traspare dall'introduzione del
comma 5-bis dell'art. 13 del T.U., va proprio nella opposta direzione
di svincolare, per quanto possibile, l'espulsione immediata da
ostacoli giudiziari o burocratici.

P. Q. M.
Dichiara non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità, sollevata d'ufficio, dei commi 4 e 5-bis dell'art.
13 del T.U. 286/1998 (così come modificati ed aggiunti dall'art. 12
della legge 30 luglio 2002, n. 189, e dal d.l. 4 aprile 2002, n. 51)
per contrasto con gli articoli 13, 24 e 111 della Carta
costituzionale, secondo quanto esposto nella motivazione, chiedendone
l'accoglimento;
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale con la prova delle notificazioni e delle comunicazioni
prescritte nell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 e sospende
il giudizio in corso.
Ordina che a cura della cancelleria l'ordinanza sia notificata
alle parti in causa (interessati e Ministero degli interni), nonchè
al Presidente del Consiglio dei ministri e comunicata ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Roma, 6 maggio 2004.
Il Presidente giudice unico: Bucci
04C1035