1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 23-12-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 270 ORDINANZA 2 - 17 dicembre 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Illecito amministrativo - Sanzioni amministrative - Cumulo giuridico. - Legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), art. 8, secondo comma. - (T-150270) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 23-12-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 8, secondo
comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema
penale), promosso dal Tribunale ordinario di Imperia nel procedimento
vertente tra P.T. ed altro e la Provincia di Imperia, con ordinanza
del 25 novembre 2014, iscritta al n. 48 del registro ordinanze 2015 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 14, prima
serie speciale, dell'anno 2015.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 2 dicembre 2015 il Giudice
relatore Giuliano Amato.
Ritenuto che, con ordinanza depositata il 25 novembre 2014, il
Tribunale ordinario di Imperia ha sollevato, in riferimento all'art.
3, primo comma, della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 8, secondo comma, della legge 24 novembre
1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale) - come modificato
dall'art. 1-sexies del decreto-legge 2 dicembre 1985, n. 688 (Misure
urgenti in materia previdenziale, di tesoreria e di servizi delle
ragionerie provinciali dello Stato), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 31 gennaio 1986, n. 11 - nella
parte in cui limita la continuazione, ed il conseguente cumulo
giuridico delle sanzioni, alle sole violazioni di leggi in materia di
previdenza ed assistenza obbligatorie;
che il Tribunale rimettente riferisce di essere chiamato a
decidere in ordine al ricorso avverso un'ordinanza-ingiunzione emessa
dalla Provincia di Imperia il 2 aprile 2014, con la quale è stata
irrogata nei confronti delle parti ricorrenti la sanzione
amministrativa di 16.200 euro, per violazione degli artt. 193, comma
1, lettera b), e 258, comma 4, del decreto legislativo 3 aprile 2006,
n. 152 (Norme in materia ambientale), in particolare per avere
effettuato il trasporto di rifiuti speciali non pericolosi,
utilizzando 8 formulari privi dell'indicazione della quantità dei
rifiuti trasportati;
che, dopo avere evidenziato l'infondatezza delle censure
formulate dalle parti ricorrenti, il Tribunale osserva che, in
applicazione dell'art. 8 della legge n. 689 del 1981, la
determinazione della sanzione andrebbe effettuata applicando la
disciplina del cumulo materiale delle sanzioni;
che la questione di legittimità costituzionale, sarebbe
rilevante e non manifestamente infondata nella parte in cui la
disposizione in esame limita l'applicabilità del cumulo giuridico
delle sanzioni alle sole violazioni di leggi in materia di previdenza
ed assistenza obbligatorie;
che, ad avviso del giudice a quo, tale previsione, introdotta
dalla legge n. 11 del 1986, con cui è stato convertito il d.l. n.
688 del 1985, violerebbe l'art. 3, primo comma, Cost., determinando
un'irrazionale disparità di trattamento tra chi commetta violazioni
in materia previdenziale e assistenziale e chi, invece, commetta
illeciti amministrativi in altri ambiti;
che il Tribunale richiama integralmente, facendoli propri, gli
argomenti già svolti dal Consiglio di Stato, prima sezione,
nell'ordinanza depositata il 15 aprile 2014, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 37, prima serie speciale,
dell'anno 2014, con la quale è stata sollevata la medesima questione
di legittimità costituzionale;
che, in particolare, si evidenzia che - mediante un intervento
settoriale inserito all'interno della disciplina generale sulla
repressione degli illeciti amministrativi - sarebbe stato introdotto
un istituto, parimenti generale, di mitigazione delle sanzioni, ma
tale trattamento più favorevole sarebbe stato limitato alla sola
materia considerata dalla legge settoriale, così immotivatamente
escludendolo per tutte le altre;
che tale limitazione sarebbe irrazionale, tanto più che la
continuazione, come istituto di mitigazione delle sanzioni, in linea
di principio e salvo ragionevoli eccezioni, sarebbe estensibile alla
generalità delle leggi repressive;
che la limitazione del cumulo giuridico prevista dalla
disposizione censurata non sarebbe qualificabile in termini di
discrezionalità, quanto piuttosto di casualità, determinata da un
intervento di carattere settoriale; e d'altra parte non sarebbe
comprensibile il richiamo, contenuto in precedenti pronunce di
inammissibilità della medesima questione, alla necessità di una
«disciplina organizzativa in ordine all'accertamento e alla
contestazione della continuazione» (ordinanze n. 23 del 1995 e n. 468
del 1989);
che il Tribunale rimettente ritiene necessario un riesame della
stessa questione, in forza del fatto che l'ordinanza di questa Corte
n. 421 del 1987, non richiamata dal Consiglio di Stato nella citata
ordinanza di rimessione del 15 aprile 2014, aveva ad oggetto
l'originario testo dell'art. 8, antecedente all'inserimento del
secondo e del terzo comma, entrati in vigore il 31 gennaio 1986, i
quali hanno introdotto il regime del cumulo giuridico delle sanzioni
amministrative, limitandolo alle sole violazioni di leggi in materia
di assistenza e previdenza obbligatoria;
che il giudice a quo evidenzia, inoltre, che l'art. 12 del d.lgs.
18 dicembre 1997, n. 472 (Disposizioni generali in materia di
sanzioni amministrative per le violazioni di norme tributarie, a
norma dell'articolo 3, comma 133, della legge 23 dicembre 1996, n.
662), relativo alle sanzioni amministrative per violazione di norme
tributarie, ha sostituito il regime del cumulo materiale con quello,
più favorevole, del cumulo giuridico delle sanzioni per il concorso
di violazioni;
che pertanto, ad avviso del giudice a quo, la censurata
disparità di trattamento «ha introdotto nell'assetto ordinamentale
un elemento di irrazionalità che esula dalle scelte fondate su
considerazioni politico-discrezionale» e rende ammissibile
l'intervento della Corte costituzionale;
che nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sollevata dal Tribunale ordinario
di Imperia sia dichiarata inammissibile e comunque infondata;
che la difesa statale sottolinea come, già nelle ordinanze n.
468 del 1989 e n. 23 del 1995, la Corte abbia valutato la medesima
questione, dichiarandola manifestamente inammissibile;
che in particolare, in tali pronunce, è stata ritenuta di
esclusiva competenza del legislatore la decisione «sul se e sul come»
configurare il concorso tra violazioni omogenee o anche tra
violazioni eterogenee, nonchè (e soprattutto) la predisposizione di
un'idonea disciplina organizzativa in ordine all'accertamento ed alla
contestazione della continuazione;
che, inoltre, l'Avvocatura generale dello Stato rileva che i
medesimi principi sono stati confermati dalla successiva ordinanza n.
280 del 1999, e condivisi dalla Corte di cassazione, che parimenti ha
escluso l'illegittimità costituzionale della disciplina dell'art. 8-
pur dopo l'introduzione, ad opera della successiva previsione di cui
all'art. 8 - bis della medesima legge, dell'istituto della
reiterazione di violazioni, corrispondente ad alcune forme di
recidiva penale - ritenendo che la disparità di trattamento rispetto
alle sanzioni penali sia giustificata dalla diversità dei due tipi
di violazione;
che, ad avviso della difesa statale, tali argomentazioni
conservano la loro attualità, non essendovi alcun parametro
costituzionale che vincoli il legislatore nello stabilire se la
continuazione possa essere limitata alle sole violazioni di norme
amministrative omogenee o anche a violazioni di norme tra loro
eterogenee;
che, inoltre, con riferimento alla tesi del rimettente secondo la
quale sarebbe precluso al legislatore limitare l'istituto della
continuazione alla sola legge settoriale della previdenza ed
assistenza obbligatorie, l'Avvocatura generale dello Stato ritiene
che rientri nella discrezionalità del legislatore l'individuazione
dell'ambito di applicazione delle disposizioni normative;
che, d'altra parte, la scelta di consentire l'unificazione, ai
fini del trattamento sanzionatorio, delle sole violazioni
amministrative in materia previdenziale, non sarebbe affatto
irragionevole, nè arbitrariamente discriminatoria, in quanto si
tratta di illeciti che quasi necessariamente riguardano una
pluralità di dipendenti;
che d'altra parte, la collocazione di tale limitazione
nell'ambito della norma generale in tema di illeciti amministrativi
costituisce una scelta di mera tecnica legislativa, dalla quale non
si potrebbe ricavare la conclusione che la continuazione degli
illeciti amministrativi abbia assunto la qualità di istituto
generale del diritto sanzionatorio;
che con memoria depositata in prossimità della camera di
consiglio, l'Avvocatura generale dello Stato ha insistito per le
conclusioni già rassegnate, evidenziando, in particolare, la
contraddittorietà delle motivazioni del giudice rimettente, il quale
solleva la questione di legittimità costituzionale in base ad
argomentazioni che egli stesso riconosce essere state già disattese;
che, d'altra parte, a sostegno della fondatezza della questione,
il giudice a quo non avrebbe addotto argomentazioni ulteriori
rispetto a quelle già valutate, in più occasioni, dalla Corte
costituzionale.
Considerato che, con ordinanza depositata il 25 novembre 2014, il
Tribunale ordinario di Imperia ha sollevato, in riferimento all'art.
3, primo comma, della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 8, secondo comma, della legge 24 novembre
1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale) - come modificato
dall'art. 1-sexies del decreto-legge 2 dicembre 1985, n. 688 (Misure
urgenti in materia previdenziale, di tesoreria e di servizi delle
ragionerie provinciali dello Stato), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 31 gennaio 1986, n. 11 - nella
parte in cui limita la continuazione, ed il conseguente cumulo
giuridico delle sanzioni, alle sole violazioni di leggi in materia di
previdenza ed assistenza obbligatorie;
che il Tribunale rimettente osserva che la disposizione censurata
ha introdotto nel sistema sanzionatorio amministrativo il più
favorevole regime del cumulo giuridico per il concorso materiale di
illeciti - corrispondente a quello previsto per le pene dall'art. 81,
secondo comma, del codice penale - limitandolo tuttavia alle sole
violazioni di leggi in materia di previdenza ed assistenza
obbligatorie;
che il giudice a quo denuncia la disparità di trattamento
derivante dalla limitazione dell'ambito applicativo del cumulo
giuridico delle sanzioni amministrative alle sole violazioni in
materia di previdenza ed assistenza obbligatoria, con ciò
escludendolo per tutte le altre;
che tale limitazione violerebbe l'art. 3, primo comma, Cost.,
determinando un'irrazionale disparità di trattamento tra chi
commetta violazioni in materia previdenziale e assistenziale e chi,
invece, commetta illeciti amministrativi in altri settori
dell'ordinamento;
che tuttavia la motivazione dell'ordinanza di rimessione non
contiene indicazioni sufficienti ad una completa ricostruzione della
fattispecie a quo, necessaria al fine di valutare la rilevanza della
questione di legittimità costituzionale;
che, in particolare, l'ordinanza non chiarisce quali siano gli
esatti termini degli illeciti amministrativi contestati, con
riferimento alle plurime condotte che hanno dato luogo al
provvedimento sanzionatorio impugnato; in particolare, non vengono
fornite indicazioni circa le concrete modalità esecutive delle
plurime violazioni, addebitate allo stesso titolo a due distinti
soggetti, nonchè alla riconducibilità di tali violazioni
all'esecuzione di un medesimo disegno trasgressivo, come richiesto
dalla disposizione impugnata ai fini dell'applicabilità del cumulo
giuridico;
che - alla luce del principio di autosufficienza dell'ordinanza
di rimessione - tale carenza costituisce motivo di inammissibilità
della questione di legittimità costituzionale, in quanto preclusiva
della valutazione della rilevanza, non essendo stati forniti elementi
che consentano di ricondurre le plurime violazioni contestate al
modello del concorso materiale e di applicare alle stesse - in
ipotesi - il modello del cumulo giuridico, disciplinato dall'art. 8,
secondo comma, della legge n. 689 del 1981;
che, sotto un diverso ed ulteriore profilo, va rilevato che la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 8, secondo comma,
della legge n. 689 del 1981, nella parte in cui non prevede la
possibilità del cumulo giuridico delle sanzioni - anche per gli
illeciti amministrativi diversi dalle violazioni di norme in materia
previdenziale ed assistenziale - risulta inammissibile poichè un
intervento come quello invocato dal rimettente deve ritenersi
precluso dalla discrezionalità del legislatore nel configurare il
trattamento sanzionatorio per il concorso tra plurime violazioni,
nonchè per l'assenza di soluzioni costituzionalmente obbligate
(ordinanze n. 280 del 1999; n. 23 del 1995; n. 468 del 1989).
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi avanti alla
Corte costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara manifestamente inammissibile la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 8, secondo comma, della legge
24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), sollevata, in
riferimento all'articolo 3 della Costituzione, dal Tribunale di
Imperia, con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 2 dicembre 2015.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 17 dicembre 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI