1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 11-7-2001
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 229 SENTENZA 4 - 6 luglio 2001
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regione Friuli-Venezia Giulia - Ordinamento degli enti locali - Competenza legislativa esclusiva della Regione - Soppressione delle comunita' montane e trasferimento delle loro funzioni ad altri enti da individuare con successiva legge regionale - Ricorso governativo avverso la legge regionale - Ritenuto esercizio indebito della potesta' regionale, sul presupposto della natura di elementi costitutivi necessari delle comunita' soppresse, anche in relazione agli obiettivi stabiliti dall'Unione europea - Non fondatezza della questione. - Legge Regione Friuli-Venezia Giulia riapprovata il 1o febbraio 2000. - Costituzione, artt. 5 e 128; statuto Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4, 5, 6 e 59; legge cost. 23 settembre 1993, n. 2, art. 5. (001C0719) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 11-7-2001)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Fernando SANTOSUOSSO, Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA,
Gustavo ZAGREBELSKY,Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI,
Piero Alberto CAPOTOSTI,Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria
FLICK;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge
della Regione Friuli-Venezia Giulia, riapprovata il 1o febbraio 2000
(Indennizzo forfetario spettante ai Coordinatori dei servizi sociali,
soppressione delle comunità montane e modalità istruttorie delle
domande di agevolazione per le iniziative finanziate dal Fondo
regionale per lo sviluppo della montagna), promosso con ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 24 febbraio
2000, depositato in cancelleria il 3 marzo 2000 e iscritto al n. 9
del registro ricorsi 2000.
Visto l'atto di costituzione della Regione Friuli-Venezia Giulia;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 maggio 2001 il giudice
relatore Gustavo Zagrebelsky;
Uditi l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Giandomenico Falcon per la
Regione Friuli-Venezia Giulia.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2 della delibera legislativa
n. 86-ter (Indennizzo forfetario spettante ai Coordinatori dei
servizi sociali, soppressione delle comunità montane e modalità
istruttorie delle domande di agevolazione per le iniziative
finanziate dal Fondo regionale per lo sviluppo della montagna),
riapprovata dal Consiglio regionale del Friuli-Venezia Giulia nella
seduta del 1o febbraio 2000.
2. - La disposizione impugnata prevede, al comma 1, che, a
partire dal 1o luglio 2000, le comunità montane disciplinate dalle
vigenti leggi regionali del Friuli-Venezia Giulia siano soppresse, e
che le loro funzioni vengano trasferite ad altri enti, che avrebbero
dovuto essere individuati con legge regionale da approvarsi entro il
29 febbraio 2000, la quale avrebbe dovuto disciplinare anche i
rapporti patrimoniali ed economico-finanziari tra le comunità
montane e gli enti interessati, oltre a disporre l'assegnazione del
personale. Al comma 2 si prevede che il Presidente della giunta
regionale, dietro deliberazione della stessa, nomini un commissario
liquidatore per ciascuna comunità montana, su proposta dei sindaci
dei comuni facenti parte delle rispettive comunità, formulata in una
assemblea appositamente convocata ai sensi del comma 3 dello stesso
articolo.
3. - Il Governo lamenta la violazione, da parte dell'art. 2 della
citata delibera legislativa:
a) degli artt. 4, 5, 6 e 59 dello statuto speciale della
Regione Friuli-Venezia Giulia (legge costituzionale 31 gennaio 1963,
n. 1), come modificato dall'art. 5 della legge costituzionale
23 settembre 1993, n. 2 (Modifiche ed integrazioni agli statuti
speciali per la Valle d'Aosta, per la Sardegna, per il Friuli-Venezia
Giulia e per il Trentino-Alto Adige);
b) degli artt. 5 e 128 della Costituzione;
c) dell'art. 2 del decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 9
(Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione
Friuli-Venezia Giulia in materia di ordinamento degli enti locali e
delle relative circoscrizioni); d) dei principî di riforma
economico-sociale e delle norme fondamentali espressi dagli artt. 28
e 29 della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie
locali), come modificati dall'art. 7 della legge 3 agosto 1999,
n. 265 (Disposizioni in materia di autonomia e ordinamento degli enti
locali, nonchè modifiche alla legge 8 giugno 1990, n. 142).
3.1. - Osserva il ricorrente che l'art. 5 della citata legge
costituzionale n. 2 del 1993 ha introdotto, all'art. 4 dello statuto
speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia, un numero 1-bis che
attribuisce alla Regione potestà legislativa esclusiva in materia di
"ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni".
Tale potestà non si estenderebbe però fino a includere la
disciplina delle comunità montane, perchè la suddetta disposizione
deve essere letta congiuntamente all'art. 58 (rectius 59) e
all'art. 5 dello statuto. La prima delle norme richiamate,
nell'elencare gli "enti locali", non indica le comunità montane: la
potestà legislativa di ordinamento degli enti locali, attribuita in
via esclusiva alla Regione, non comprenderebbe pertanto la disciplina
degli enti che non siano espressamente indicati. Inoltre, l'art. 5
dello statuto, nella elencazione delle materie nelle quali la Regione
ha potestà legislativa concorrente, fa riferimento a "Enti di
carattere locale o regionale" diversi dal comune e dalla provincia, e
anche tale formulazione porterebbe a escludere che la previsione
dell'art. 4 sia da intendere come comprensiva di tutti gli enti
locali. Neppure - afferma il ricorrente - potrebbe essere invocata a
sostegno della scelta operata dal legislatore regionale la
definizione delle comunità montane, fornita dall'art. 28 della legge
n. 142 del 1990, quali "enti locali ... costituiti tra comuni", posto
che tale legge non ha rango costituzionale.
La potestà di "ordinamento" degli enti locali, anche qualora
fosse accolta un'interpretazione estensiva dell'art. 4 dello statuto,
non potrebbe comunque spingersi sino ad ammettere la soppressione
degli stessi, cosicchè sarebbe ammissibile solo un intervento
legislativo regionale inteso ad ampliare o a ridefinire le competenze
della comunità montana.
3.2. - A differenza della disciplina delle province e dei comuni,
attribuita in via esclusiva al legislatore regionale sulla base degli
artt. 4 e 59 dello statuto, la regolamentazione delle comunità
montane, non espressamente considerate in tali disposizioni, sarebbe
ammessa - prosegue il ricorrente - solo nei limiti dell'art. 6 dello
statuto (che conferisce alla Regione potestà legislativa integrativa
ed attuativa, tra le altre, nelle materie "per le quali le leggi
dello Stato attribuiscano alla Regione questa facolta'"), integrato
nel caso di specie dalle previsioni dell'art. 28 della legge n. 142
del 1990, come modificato dall'art. 7 della legge n. 265 del 1999.
Gli artt. 28 e 29 della legge di ordinamento delle autonomie
locali riconoscono infatti nella comunità montana un ente locale
dotato di autonomia, sia individuandola quale destinataria diretta di
"interventi speciali per la montagna" disposti dall'Unione europea e
dalle leggi statali, sia attribuendole la competenza ad indicare "gli
strumenti idonei a perseguire gli obiettivi dello sviluppo
socio-economico" definiti anche dall'Unione europea e dallo Stato,
che concorrono finanziariamente alla loro realizzazione; su tale
quadro normativo è intervenuto l'art. 7 della legge n. 265 del 1999
rafforzando, ad avviso del ricorrente, le comunità montane, mediante
l'attribuzione ad esse di funzioni proprie, distinte da quelle dei
comuni.
In questo contesto alle regioni sarebbe riconosciuta dal
legislatore statale non la potestà di sopprimere tali enti bensì la
competenza a dettare per essi una disciplina positiva, mediante
l'introduzione di regole di dettaglio negli ambiti elencati al comma
4 dell'art. 28 (modalità di approvazione dello statuto, procedure di
concertazione, disciplina dei piani zonali e dei programmi annuali,
criteri di ripartizione tra le comunità montane dei finanziamenti
regionali e di quelli dell'Unione europea, ed infine rapporti con gli
altri enti operanti nel territorio), oltre a quelli diffusamente
richiamati negli altri commi dello stesso articolo.
Sia la legge n. 142 del 1990 che la legge n. 265 del 1999,
conclude il ricorrente, conterrebbero una puntuale indicazione di
principî relativi alla istituzione ed alle funzioni delle comunità
montane, principî ai quali la potestà legislativa della Regione deve
conformarsi, restando perciò escluso che essa "possa sopprimere con
disposizione generale tutte le comunità montane operanti nel suo
ambito territoriale".
4. - Si è costituita in giudizio la Regione Friuli-Venezia
Giulia, in persona del Presidente della giunta regionale, chiedendo
che la questione venga dichiarata infondata.
4.1. - La difesa della Regione valuta in primo luogo la
condizione che ritiene preliminare rispetto alla definizione della
questione di legittimità costituzionale: l'ampiezza della potestà
legislativa regionale in materia di "ordinamento degli enti locali e
delle relative circoscrizioni", quale risulta dall'art. 4, numero
1-bis dello statuto speciale.
Sarebbero prive di fondamento giuridico le affermazioni del
ricorrente, secondo le quali la potestà legislativa in tal modo
conferita per un verso non comprenderebbe le comunità montane, per
l'altro - pur essendo espressamente disposta da una fonte di rango
costituzionale - vedrebbe definiti i propri contenuti e i propri
limiti ad opera di una legge ordinaria. Al contrario, rileva la
Regione, la potestà legislativa di cui all'art. 4, numero 1-bis
dello statuto speciale, è da ritenersi "testualmente e chiaramente
riferita a tutti gli enti locali esistenti sul territorio regionale",
per cui la prospettazione che si ricava dal ricorso statale sarebbe
"palesemente lesiva" dell'autonomia costituzionalmente garantita alla
Regione Friuli-Venezia Giulia.
Tale tentativo di "sottovalutazione" della competenza legislativa
regionale risulterebbe anche dal collegamento, proposto dal Governo,
tra il citato art. 4, numero 1-bis e gli artt. 5 e 59, disposizioni
queste che risulterebbero estranee, per il loro contenuto, alla
questione di legittimità costituzionale.
4.2. - La Regione richiama poi la sentenza n. 415 del 1994 della
Corte costituzionale, sostenendo che in essa è stata chiarita la
portata innovativa della legge costituzionale n. 2 del 1993, la quale
"disegna il quadro delle competenze delle regioni ad autonomia
speciale in materia di enti locali", conferendo loro una potestà
legislativa con "carattere di esclusivita'". La modifica dello
statuto richiederebbe all'interprete una lettura del quadro normativo
di riferimento tale da renderlo coerente con la disposizione
(l'art. 4, numero 1-bis dello statuto) che attribuisce alla Regione
potestà legislativa esclusiva in materia.
Seguendo tale linea interpretativa, la tesi della piena
competenza legislativa risulterebbe confermata anche dal decreto
legislativo n. 9 del 1997 che, imponendo alla Regione il rispetto
degli artt. 5 e 128 della Costituzione, rende "identica" la potestà
legislativa regionale in materia di ordinamento degli enti locali a
quella del legislatore statale, in quanto entrambe sarebbero
assoggettate ai medesimi vincoli e principî, stabiliti a livello
costituzionale.
Ad analoghe conclusioni condurrebbe l'esame comparativo delle
disposizioni in materia contenute negli altri statuti speciali,
considerato che la legge costituzionale n. 2 del 1993 -
nell'interpretazione fornita dalla Corte costituzionale - privilegia
il criterio di maggiore ampiezza delle attribuzioni e di sostanziale
uniformità di disciplina nelle regioni a statuto speciale.
4.3. - La Regione resistente ritiene inoltre non condivisibile la
prospettazione, svolta dal Governo, dell'esistenza di vincoli alla
potestà legislativa regionale derivanti dalla legislazione statale
in materia di enti locali, che conterrebbe norme fondamentali e
principî di riforma economico-sociale relativi anche alle comunità
montane. Queste, al contrario, non sono in alcun modo previste nè
disciplinate dalla Costituzione, trovando una definizione espressa
solo agli artt. 28 e 29 della legge n. 142 del 1990: si tratta
perciò di enti non obbligatori, la cui esistenza non può essere
ricondotta nè ad un principîo generale dell'ordinamento giuridico
nè a norme fondamentali di riforma economico-sociale.
Pertanto la Regione Friuli-Venezia Giulia, nell'esercizio della
potestà di ordinamento degli enti locali, sarebbe vincolata
unicamente dalla tipologia espressamente prevista dalla Costituzione
(art. 114); inoltre la stessa legislazione statale che ad avviso del
ricorrente porrebbe norme di principîo inderogabili dalla
legislazioneregionale, indica, come forme necessarie di ordinamento
delle comunità locali, soltanto i comuni e le province (art. 2 della
legge n. 142 del 1990): le comunità montane sarebbero perciò
soltanto un "possibile strumentoordinamentale ed organizzativo per la
valorizzazione delle zone montane". Neppure sarebbe possibile
ricavaredalla legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il
conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per
la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione
amministrativa), un argomento nel senso della necessità
dell'istituto in esame, ove si consideri che questa legge
(all'art. 1) richiama le comunità montane in un contesto di generica
definizione dell'ente locale.
A sostegno delle proprie argomentazioni, la difesa della Regione
richiama l'art. 2 del decreto legislativo n. 9 del 1997, che
attribuirebbe alle regioni il più ampio potere di allocare le
funzioni pubbliche agli enti locali nel territorio regionale, mentre
l'analogo potere riservato allo Stato (art. 4) avrebbe carattere
eccezionale, perchè risponderebbe a interessi nazionali e dunque non
potrebbe "che riguardare enti locali "obbligatori e necessari
dell'ordinamento della Repubblica".
I richiami contenuti nel ricorso a disposizioni dello statuto
sarebbero perciò impropri, dovendosi leggere, interpretare ed
applicare tali disposizioni alla luce della sostanziale modifica
introdotta dalla legge costituzionale n. 2 del 1993. In tale
prospettiva, l'art. 59 dello statuto non potrebbe essere interpretato
come strumento di limitazione degli aspetti ordinamentali e
funzionali degli enti locali non espressamente definiti dalla
Costituzione, trattandosi invece di una disposizione che si limita a
precisare la natura giuridica dei comuni e delle province.
4.4. - Sarebbero inoltre infondate le argomentazioni poste dal
ricorrente a sostegno della natura obbligatoria delle comunità
montane. La legge n. 265 del 1999, modificando l'art. 28, comma 3,
della legge n. 142 del 1990, ne avrebbe infatti delegificato
l'istituzione, prevedendo una riserva di legge regionale solo per
l'individuazione degli ambiti e delle zone omogenee; la stessa
esistenza delle comunità montane sarebbe divenuta meramente
eventuale, poichè la citata legge (art. 28, comma 6) consente la
fusione dei comuni montani il cui territorio coincide con quello di
una comunità montana, prevedendo in tal caso lo scioglimento della
comunità contestualmente all'istituzione del nuovo comune e
l'assegnazione a quest'ultimo delle funzioni e delle risorse
attribuite alla comunità montana in base a norme dell'Unione
europea, statali e regionali. In definitiva, la valorizzazione dei
territori montani perseguita dall'art. 7 della legge n. 265 del 1999
non si traduce affatto, secondo la Regione, nella obbligatorietà
della comunità montana.
Neppure varrebbe, a dimostrare la natura obbligatoria di tali
istituti, la circostanza che di essi si avvalgono lo Stato e l'Unione
europea per il perseguimento di obiettivi di sviluppo socio-economico
o per la realizzazione di programmi di intervento: sarebbe "del tutto
pacifico ed incontestabile" che il raggiungimento di tali obiettivi
non è ostacolato in ambito regionale dall'inesistenza delle
comunità montane. Lo stesso art. 28, comma 3, nella parte in cui
dispone il trasferimento delle funzioni e delle risorse dalla
disciolta comunità montana al comune istituito per fusione, non
esclude che lo Stato e l'Unione europea possano avvalersi di altri
soggetti, al pari di quanto avviene attualmente per le comunità
montane.
5. - In prossimità dell'udienza l'Avvocatura generale dello
Stato ha depositato una memoria nella quale rileva che non risulta
essere stata approvata nel termine previsto dalla delibera impugnata
(29 febbraio 2000) la legge regionale che avrebbe dovuto indicare gli
enti destinatari delle funzioni delle comunità montane, nè risulta
"che la Regione abbia sinora ridisciplinato organicamente la
materia". La legge impugnata, determinando una successione nel tempo
tra la soppressione delle comunità montane e il trasferimento ad
altri enti delle loro funzioni, produrrebbe incertezze riguardo alla
normativa applicabile e l'eventualità di un blocco dell'attività
amministrativa: la proposizione del ricorso da parte del Governo
avrebbe "in pratica, evitato una pregiudizievole prolungata
incertezza e precarie gestioni commissariali".
6. - Anche la Regione ha depositato una memoria illustrativa,
nella quale ribadisce le considerazionisvolte nell'atto di
costituzione, in particolar modo soffermandosi sull'inesistenza di un
principîo di riformaeconomico-sociale che, vincolando la potestà
legislativa regionale, imponga la necessaria istituzione delle
comunità montane.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ricorre contro
l'art. 2 della delibera legislativa della Regione Friuli-Venezia
Giulia, approvata il 29 luglio 1999 e riapprovata dal Consiglio
regionale sul rinvio del Governo il 1o febbraio 2000 (Indennizzo
forfetario spettante ai Coordinatori dei servizi sociali,
soppressione delle comunità montane e modalità istruttorie delle
domande di agevolazione per le iniziative finanziate dal Fondo
regionale per lo sviluppo della montagna).
L'impugnato art. 2 dispone, al comma 1, che "le comunità montane
della Regione previste dalle attuali leggi regionali sono soppresse,
con decorrenza dal 1o luglio 2000. Le relative funzioni saranno
trasferite agli Enti individuati con successiva legge regionale da
approvarsi entro il 29 febbraio 2000, la quale provvederà anche a
disciplinare i rapporti patrimoniali ed economico-finanziari tra le
comunità montane e gli Enti interessati, nonchè l'assegnazione del
personale". Nei successivi commi 2 e 3 dello stesso articolo si
prevede la nomina di un commissario liquidatore per ciascuna
comunità montana e si disciplinano le procedure relative.
Ad avviso del ricorrente, la norma impugnata contrasterebbe con
gli artt. 4, 5, 6 e 59 dello statuto speciale della Regione (legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1; modificato dall'art. 5 della
legge costituzionale 23 settembre 1993, n. 2); con gli artt. 5 e 128
della Costituzione; con l'art. 2 del decreto legislativo di
attuazione 2 gennaio 1997, n. 9, e con i principî di riforma
economico-sociale e con le norme fondamentali contenuti negli
artt. 28 (come sostituito dall'art. 7 della legge 3 agosto 1999,
n. 265) e 29 della legge 8 giugno 1990, n. 142 [ora artt. 27 e 28 del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali)].
2. - La questione non è fondata.
2.1. - L'art. 4, numero 1-bis dello statuto speciale prevede la
competenza legislativa della Regione in materia di "ordinamento degli
enti locali e delle relative circoscrizioni", da esercitarsi, secondo
l'incipit del medesimo articolo, "in armonia con la Costituzione, con
i principî generali dell'ordinamento giuridico dello Stato, con le
norme fondamentali delle riforme economico-sociali e con gli obblighi
internazionali dello Stato, nonchè nel rispetto degli interessi
nazionali e di quelli delle altre Regioni".
Il numero 1-bis dell'art. 4 è stato introdotto dall'art. 5 della
legge costituzionale n. 2 del 1993 (Modifiche ed integrazioni degli
statuti speciali per la Valle d'Aosta, per la Sardegna, per il
Friuli-Venezia Giulia e per il Trentino-Alto Adige), una legge che
"disegna il quadro delle competenze delle regioni ad autonomia
speciale (eccezione fatta per la Sicilia) in materia di enti locali,
privilegiando il criterio di maggiore ampiezza e di sostanziale
uniformità laddove era in precedenza vigente una disciplina
piuttosto riduttiva ed eterogenea" (sentenza n. 415 del 1994). Da
tale legge, "la competenza delle regioni a statuto speciale in
materia di ordinamento di enti locali acquista il carattere di
esclusività e viene ad essere definita con formula identica in tutti
gli statuti speciali", con ciò rimuovendo, secondo una delle
finalità dell'intervento del legislatore costituzionale,
"l'originaria diversità di regime giuridico delle regioni ad
autonomia speciale in materia di enti locali" (citata sentenza n. 415
del 1994): affermazione che abbraccia tutte le regioni ad autonomia
speciale e che si comprende considerando che la Regione siciliana
già era dotata di una "competenza esclusiva" nella stessa materia, a
norma dell'art. 15, terzo comma, dello statuto, pur con le
particolarità derivanti dalla disciplina delle "province siciliane",
configurate come liberi consorzi comunali.
In attuazione della nuova previsione statutaria, dopo e in
conseguenza dell'innovazione introdotta con la legge costituzionale
n. 2 del 1993, è stato emanato il decreto legislativo 2 gennaio
1997, n. 9 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione
Friuli-Venezia Giulia in materia di ordinamento degli enti locali e
delle relative circoscrizioni). L'art. 2 di tale decreto stabilisce
che "la regione, nel rispetto degli articoli 5 e 128 della
Costituzione, nonchè dell'articolo 4 dello statuto di autonomia,
fissa i principî dell'ordinamento locale e ne determina le funzioni,
per favorire la piena realizzazione dell'autonomia degli enti
locali".
Secondo la più recente disciplina in materia [art. 28 del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali)], le comunità montane sono
"unioni di comuni, enti locali costituiti fra comuni montani". Esse
rappresentano un caso speciale di "unioni di comuni" (art. 32 del
decreto legislativo n. 267 del 2000), create in vista della
valorizzazione delle zone montane, allo scopo di esercitare, in modo
più adeguato di quanto non consentirebbe la frammentazione dei
comuni montani, "funzioni proprie", "funzioni conferite" e funzioni
comunali. Nella successione della disciplina legislativa in materia,
è rimasta ferma l'originaria configurazione delle comunità montane
quali enti locali, proiezioni dei comuni che a esse fanno capo, già
risultante, nell'essenziale, dall'art. 4 della legge 3 dicembre 1971,
n. 1102 (Nuove norme per lo sviluppo della montagna), confermata e
precisata dalla legislazione successiva, in particolare dall'art. 28
della legge n. 142 del 1990, nella sua versione originaria e in
quella modificata dalla legge n. 265 del 1999 (Disposizioni in
materia di autonomia e ordinamento degli enti locali, nonchè
modifiche alla legge 8 giugno 1990, n. 142).
Da questa loro configurazione deriva un duplice corollario. In
primo luogo, le comunità montane entrano nel novero degli "enti
locali", precisamente quali "altri enti locali" a norma degli
artt. 118, primo e terzo comma, e 130, primo comma, della
Costituzione. Esse, secondo la legislazione statale, insieme ai
comuni e alle province sono destinatarie della generalità dei
compiti e delle funzioni amministrative che non ne richiedono
l'esercizio a livello regionale (art. 3, comma 2, del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112) e contribuiscono a comporre il
sistema delle autonomie sub-regionali, pur senza assurgere a enti
costituzionalmente o statutariamente necessari, quali sono - secondo
gli artt. 114 e 128 della Costituzione e 59, primo comma, dello
statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia - soltanto le
province e i comuni. In secondo luogo, "enti locali" di tale natura,
costituiti a partire dalle autonomie comunali per l'esercizio di
funzioni comuni, costituiscono essi stessi strumenti organizzativi
del sistema delle autonomie locali. Onde, in breve, si può dire
trattarsi di "ordinamento" di enti locali tramite enti locali.
Data dunque questa qualificazione delle comunità montane, la
potestà legislativa della Regione FriuliVenezia Giulia in materia
non deve ritenersi fondata nè sull'art. 27 del decreto legislativo
n. 267 del 2000 - disposizione che prevede la disciplina legislativa
regionale su diversi aspetti particolari di organizzazione delle
comunità stesse ma che, anche per l'espressa previsione dell'art. 1,
comma 2, del medesimo decreto legislativo, non si applica alle
regioni a statuto speciale, se incompatibile con le attribuzioni
previste dagli statuti e dalle relative norme di attuazione - nè
sull'art. 6, numero 3), dello statuto - norma che attribuisce alla
Regione la facoltà di adeguare alle sue particolari esigenze le
disposizioni delle leggi della Repubblica, tramite norme di
integrazione e di attuazione nelle materie indicate da queste ultime
leggi - bensì direttamente sull'art. 4, numero 1-bis dello statuto
speciale il quale per l'appunto indica, tra le competenze legislative
"esclusive" della Regione, l'"ordinamento degli enti locali".
2.2. - Priva di pregio è l'argomentazione del ricorrente che,
dal citato art. 59 dello statuto ("Le Province ed i comuni della
Regione sono enti autonomi"), vorrebbe inferire una ricostruzione
restrittiva della competenza legislativa regionale indicata
nell'art. 4, numero 1-bis dello statuto stesso, tale da escludere
dagli "enti locali" ivi menzionati tutti gli enti diversi dalle
province e dai comuni, cioè, per quanto riguarda la presente
questione di costituzionalità, le comunità montane. Con questa
affermazione viene ignorata non solo la natura di tali comunità ma
anche l'esistenza, tanto nelle regioni ad autonomia comune quanto in
quelle a statuto speciale, accanto agli enti locali
costituzionalmente necessari, di enti costituzionalmente non
necessari, ma non per questo da escludersi dalla categoria degli enti
locali. Al che si potrebbe aggiungere la stranezza di un ente - la
comunità montana - che, se istituito fuori della Regione
Friuli-Venezia Giulia, è "ente locale" (art. 27, comma 1, del
decreto legislativo n. 267 del 2000, già citato) ma non lo sarebbe
se istituito entro la Regione medesima. Una tanto arbitraria
distribuzione di qualificazioni farebbe torto alla ragionevolezza di
qualunque sistema giuridico.
È poi da escludere ogni valore probante, nel senso
dell'inesistenza di una competenza legislativa primaria relativamente
alle comunità montane, all'accenno che il ricorrente fa alla
competenza legislativa di cui all'art. 5, numero 8), dello statuto:
competenza non esclusiva ma ripartita, tale da incontrare perciò,
oltre ai limiti generali previsti dall'art. 4, anche quello dei
principî fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato nelle singole
materie. La stessa dizione statutaria ("Enti aventi carattere locale
o regionale per i finanziamenti delle attività economiche nella
Regione", e non secondo la formula, erronea per incompletezza,
riportata nel ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri:
"ordinamento degli Enti aventi carattere locale o regionale")
dimostra, senza necessità di spiegazione alcuna, la non pertinenza
della disposizione alla materia degli enti locali attribuita alla
competenza legislativa esclusiva della Regione dall'art. 4, numero
1-bis del suo statuto.
3. - Così chiarita la riconducibilità della materia in esame
all'"ordinamento degli enti locali" di cui all'art. 4, numero 1-bis
dello statuto speciale, si tratta di valutare ora la disposizione
oggetto del ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri dal
punto di vista dei limiti che l'esercizio della competenza
legislativa della Regione incontra in tale materia: limiti
consistenti in quelli che l'art. 4 dello statuto di autonomia prevede
per l'esercizio della potestà legislativa regionale "primaria" e che
il già ricordato decreto legislativo n. 9 del 1997, emanato in
conseguenza e attuazione dell'anzidetto numero 1-bis dell'art. 4,
richiama in generale, indicando altresì specificamente il rispetto
degli artt. 5 e 128 della Costituzione.
Circa la posizione della regione nel sistema delle autonomie
territoriali, si deve innanzitutto riaffermare, anche in riferimento
alle regioni ad autonomia speciale, tanto più dopo la riforma
operata dalla legge costituzionale n. 2 del 1993, ciò che questa
Corte ebbe a riconoscere, in sintesi generale, quanto alle regioni a
statuto ordinario: avere l'ordinamento vigente provveduto, attraverso
una serie di interventi legislativi in attuazione dell'art. 5 e della
IX disposizione transitoria e finale della Costituzione, ad
assicurare gli strumenti di un organico raccordo funzionale tra gli
enti locali e tra questi e la regione, necessari in presenza
dell'espansione dei poteri di autonomia riconosciuti agli enti locali
infraregionali, e avere configurato la regione stessa come "centro
propulsore e di coordinamento dell'intero sistema delle autonomie
locali" (sentenza n. 343 del 1991). Tale ruolo, relativamente alle
regioni ad autonomia ordinaria, risultava, in particolare,
dall'art. 3 della legge n. 142 del 1990 e risulta oggi dall'art. 4
del decreto legislativo n. 267 del 2000; relativamente alle regioni
ad autonomia speciale, esso è implicito nella loro attuale
competenza in materia di ordinamento degli enti locali.
In questa prospettiva, non può essere negato alla Regione
Friuli-Venezia Giulia, nell'esercizio della sua potestà legislativa
esclusiva di "ordinamento degli enti locali", il potere di valutare
le esigenze di coordinamento e di esercizio integrato delle funzioni
degli enti locali e di prevedere, se del caso, gli strumenti
congruenti allo scopo, compresa tra questi l'istituzione di altri
enti locali non necessari, quali sono per l'appunto le comunità
montane, proiezioni organizzative e funzionali degli enti locali
necessari. E, naturalmente, tale valutazione comporta, come aspetto
complementare del medesimo potere di apprezzamento, il potere di
sopprimere quegli stessi enti, una volta ritenuta l'inutilità della
loro sopravvivenza, ai fini per i quali siano stati istituiti.
Tale potere, peraltro, non è assoluto, l'esercizio della
potestà legislativa regionale esclusiva dovendo essere, tra l'altro,
"in armonia con la Costituzione, con i principî generali
dell'ordinamento giuridico della Repubblica, con le norme
fondamentali delle riforme economico-sociali".
Tanto la concreta istituzione quanto la soppressione delle
comunità montane comportano un'intromissione nell'originaria
autonomia organizzativa e funzionale dei comuni interessati,
autonomia che è garantita dagli artt. 5 e 128 della Costituzione non
solo nei confronti dello Stato e delle regioni ad autonomia
ordinaria, ma altresì nei confronti delle regioni ad autonomia
speciale (e infatti, a tali articoli della Costituzione fa ovvio
riferimento anche il citato decreto legislativo n. 9 del 1997). Il
coordinamento tra la competenza regionale esclusiva in materia di
ordinamento degli enti locali e l'originaria posizione costituzionale
di autonomia di questi ultimi comporta - analogamente a quanto questa
Corte già ebbe a statuire nella sentenza n. 83 del 1997, in
riferimento a competenze comunali aventi diretto fondamento
nell'art. 128 della Costituzione - che le determinazioni regionali
relative alla creazione o alla soppressione delle comunità montane,
per le conseguenze concrete che ne derivano sul modo di organizzarsi
e sul modo di esercitarsi dell'autonomia comunale, debbano
necessariamente coinvolgere gli stessi comuni interessati, con
modalità che la legge regionale deve prevedere per assicurare la
necessaria efficacia della partecipazione comunale.
Dell'anzidetto principîo di coinvolgimento degli enti locali
infraregionali nelle determinazioni regionali "di ordinamento" sono
espressione tanto l'art. 3 del decreto legislativo n. 112 del 1998,
quanto l'art. 4 del decreto legislativo n. 267 del 2000. Nel
prevedere che le regioni ad autonomia ordinaria adottino la legge di
allocazione delle funzioni tra i diversi livelli del governo locale e
regionale, anche di natura associativa, il legislatore nazionale ha
stabilito che le regioni stesse istituiscano strumenti e procedure di
raccordo e concertazione, anche permanenti, con gli enti locali
(commi 2 e 5 dell'art. 3 del decreto legislativo n. 112). Sia questo
un principîo generale dell'ordinamento o una diretta conseguenza dei
principî risultanti dagli artt. 5 e 128 della Costituzione, ovvero
l'una e l'altra cosa, la conseguenza comunque è che tale principîo
vale anche nei confronti delle determinazioni in materia di
soppressione delle comunità montane assunte dalle regioni ad
autonomia speciale, nell'esercizio della loro competenza in materia
di ordinamento degli enti locali.
In sintesi: alla Regione Friuli-Venezia Giulia il potere di
(istituire o) sopprimere le comunità montane; ai comuni interessati,
l'effettiva partecipazione all'esercizio di tale potere.
4. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene invece che
la soppressione delle comunità montane sia, come tale, vietata dagli
artt. 28 (come sostituito dall'art. 7 della legge n. 265 del 1999) e
29 della legge n. 142 del 1990 (ora, artt. 27 e 28 del decreto
legislativo n. 267 del 2000), dai quali si dovrebbe trarre un
principîo generale dell'ordinamento, o una norma fondamentale di
riforma economico-sociale, che fisserebbe le comunità montane come
elementi costitutivi necessari dell'"ordinamento degli enti locali".
Tanto più - si aggiunge - in quanto le comunità montane sono
chiamate a perseguire gli obbiettivi e ad attuare gli interventi
speciali per la montagna stabiliti dall'Unione europea e dalle leggi
statali (art. 28 del decreto legislativo n. 267 del 2000). L'art. 7
della legge n. 265 del 1999 (ora confluito nell'art. 27 del decreto
legislativo n. 267 del 2000), prevedendo poi l'esistenza di funzioni
proprie delle comunità montane, accanto a quelle loro "conferite", e
attribuendo alla legge regionale solo compiti limitati di disciplina
organizzativa, confermerebbe, con la natura necessaria di tali enti,
l'inesistenza di un potere regionale rivolto alla loro soppressione.
Ma entrambe queste prospettazioni non possono essere accolte.
Innanzitutto - richiamata la natura di ente non
costituzionalmente necessario della comunità montana e la riserva di
competenza esistente a favore della potestà legislativa delle
regioni ad autonomia speciale, anche in forza dell'espressa
disposizione dell'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 267 del
2000, in tema di ordinamento degli enti locali - la proposizione del
ricorrente circa la natura di "norma fondamentale di riforma
economico-sociale" o "principîo generale dell'ordinamento giuridico
dello Stato" (a norma dell'art. 4 dello statuto speciale della
Regione Friuli-Venezia Giulia) dell'introduzione delle comunità
montane nell'ordinamento dei poteri locali, è puramente assertiva.
Tale introduzione, più semplicemente, costituisce una misura di
razionalizzazione della rete delle autonomie comunali, per
l'esercizio in comune di funzioni che malamente sarebbero gestiteda
enti troppo frammentati sul territorio montano (esercizio in comune
che nella stessa legislazione dello Stato trova anche altre forme di
possibile realizzazione): una misura organizzativa idonea a essere
sostituita da altra, una volta ritenuta insussistente la ragione
della sua previsione. Del resto, il comma 6 dello stesso art. 27 del
decreto legislativo n. 267 del 2000 - a riprova del carattere
strumentale e non essenziale della comunità montana nell'ordinamento
delle autonomie locali in generale - prevede lo scioglimento della
comunità stessa da parte della legge regionale, una volta operata la
"fusione" dei comuni che ne facevano parte fusione alla quale si
potrebbe in ipotesi addivenire anche senza il tramite della previa
costituzione della comunità montana. A ciò, per quanto vale, può
aggiungersi l'osservazione che le comunità montane nella Regione
siciliana, create con la legge regionale 30 novembre 1974, n. 38
(Ordinamento e funzionamento delle comunità montane), sono state
soppresse nell'esercizio di competenza legislativa analoga a quella
riconosciuta alla Regione Friuli-Venezia Giulia, con l'art. 45 della
legge regionale 6 marzo 1986, n. 9 (Istituzione della provincia
regionale).
Quanto alla pretesa di far derivare il divieto di soppressione
delle comunità montane dall'indefettibilità delle funzioni
necessarie all'attuazione dei programmi e al perseguimento degli
obbiettivi di sviluppo delle zone montane stabiliti da atti
dell'Unione europea e da leggi dello Stato (art. 28 del decreto
legislativo n. 267 del 2000), conformemente alla norma di programma
contenuta nell'art. 44, secondo comma, della Costituzione, basta
rilevare in contrario che le comunità montane sono soltanto uno dei
possibili strumenti organizzativi, previsti nell'ambito del sistema
dei poteri locali. Tali funzioni, di per sè, bene possono essere
allocate altrimenti, in base alle particolarità delle situazioni
locali, apprezzate dal legislatore regionale nell'esercizio
discrezionale del suo potere legislativo in tema di "ordinamento
degli enti locali", senza che da ciò l'esercizio di tali funzioni
possa dirsi compromesso.
5. - Non può infine trovare ingresso nel presente giudizio, in
quanto non dedotta nel ricorso ma introdotta successivamente a esso,
la censura mossa allo stesso art. 2 della delibera legislativa, nella
parte in cui prevede una successione temporale tra la soppressione
delle comunità montane (prevista con decorrenza 1o luglio 2000) e il
trasferimento ad altri enti delle loro funzioni (a opera di una legge
regionale da approvarsi entro il 29 febbraio 2000), successione nella
quale, per la possibile inottemperanza a tale ultimo termine, può
inserirsi uno iato, foriero di incertezze normative, se non anche di
paralisi amministrativa.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2 della delibera legislativa della Regione Friuli-Venezia
Giulia approvata il 29 luglio 1999 e riapprovata il 1o febbraio 2000
(Indennizzo forfetario spettante ai Coordinatori dei servizi sociali,
soppressione delle comunità montane e modalità istruttorie delle
domande di agevolazione per le iniziative finanziate dal Fondo
regionale per lo sviluppo della montagna), sollevata, in riferimento
agli artt. 5 e 128 della Costituzione e agli artt. 4, 5, 6 e 59 della
legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della
Regione Friuli-Venezia Giulia), dal Presidente del Consiglio dei
ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 luglio 2001.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Zagrebelsky
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 6 luglio 2001.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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