1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 5-6-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 126 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 marzo 2013
Ordinanza del 4 marzo 2013 emessa dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto da ADF - Societa' Aeroporto di Firenze contro Ministero delle infrastrutture ed altri. Porti e aeroporti - Criteri di determinazione dei diritti aeroportuali - Previsione del meccanismo del single till, abolizione della maggiorazione per voli notturni, abolizione dell'adeguamento al tasso di inflazione - Incidenza sul principio di uguaglianza - Violazione del principio di liberta' di iniziativa economica privata - Violazione dei presupposti di necessita' ed urgenza, per l'introduzione con legge di conversione di una normativa estranea al contenuto del decreto-legge e priva di un'adeguata istruttoria e considerazione degli effettivi costi dei gestori aeroportuali. - Decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, art. 11-novies, comma 1, lett. a) e b), e comma 2, introdotti dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248. - Costituzione, artt. 3, 41 e 77, comma secondo. (13C00208) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 5-6-2013)

IL CONSIGLIO DI STATO

Ha pronunciato la presente ordinanza di rimessione alla Corte
costituzionale e sentenza parziale, sul ricorso numero di registro
generale 9329 del 2007, proposto da ADF - Società Aeroporto di
Firenze s.p.a., rappresentata e difesa dagli avv. Mario Sanino, Maria
Alessandra Sandulli, Angelo Piazza, con domicilio eletto presso
Angelo Piazza in Roma, via Luigi Robecchi Brichetti, n. 10;
Contro:
Ministero delle infrastrutture, Ministero dei trasporti,
Ministero dell'economia e delle finanze, Enac - Ente Nazionale
Aviazione Civile, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura
generale dello Stato, domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Alitalia - Linee Aeree Italiane s.p.a. in amministrazione
straordinaria, rappresentata e difesa dagli avv. Marco Annoni,
Giuseppe Franco Ferrari, Marcello Molè, Bruno Nascimbene, Franco
Gaetano Scoca, con domicilio eletto presso Marco Annoni in Roma, via
Udine, n. 6;
Nei confronti di:
Italian Board Airlines Representatives (Ibar), rappresentato e
difeso dall'avv. Massimo Giordano, con domicilio eletto presso
Massimo Giordano in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 187;
Assaeroporti - Associazione Italiana Gestione Aeroporti;
Per la riforma della sentenza del T.A.R. Lazio - Roma, Sezione
III Ter n. 5142/2007, resa tra le parti, concernente Revisione
Diritti Aeroportuali
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle
infrastrutture, del Ministero dei trasporti, del Ministero
dell'economia e delle finanze, dell'ENAC, di Alitalia - Linee Aeree
Italiane s.p.a. in amministrazione straordinaria, di Italian Board
Airlines Representatives (Ibar);
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2013 il
Cons. Rosanna De Nictolis e uditi per le parti gli avvocati Piazza,
Sanino, Molè, Annoni, Giordano e l'avvocato dello Stato Aiello;
1. Il d.l. n. 211/2005 recante "misure urgenti per il
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica e disposizioni in
materia aeroportuale" prevedeva, negli artt. da 4 a 11, la riduzione
delle tariffe aeroportuali, della tassa merci, delle tariffe di
terminale e sorvolo, l'abrogazione della maggiorazione dei diritti
aeroportuali nelle ore notturne, e la previsione di un nuovo
meccanismo di determinazione dei diritti aeroportuali.
Il contenuto di tale d.l. peraltro veniva stralciato e inserito,
sotto forma di maxi emendamento governativo, in un altro d.l.
antecedente, il d.l. n. 203/2005 recante "misure di contrasto
all'evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia tributaria e
finanziaria", su cui il Governo poneva la fiducia, e che veniva
convertito in l. n. 248/2005; le disposizioni sui diritti
aeroportuali sono state dettate negli artt. da 11-sexies a
11-terdecies, d.l. n. 203/2005. Nel contempo, il d.l. n. 211/2005 è
decaduto per mancata conversione in legge.
2. L'ENAC, con nota 16 novembre 2005, sottoponeva al Ministero
delle infrastrutture e trasporti dubbi interpretativi sulle nuove
disposizioni.
Il Ministero emanava l'atto di indirizzo 31 dicembre 2005,
disponendo, tra l'altro, che per non incorrere nella riduzione dei
diritti aeroportuali nella misura del 10%, le società aeroportuali
devono attestare l'adozione, alla data del 31 dicembre 2005, del
sistema di contabilità analitica, e indicando la formula da
applicare per la riduzione dei diritti aeroportuali.
L'ENAC con nota 20 gennaio 2006 n. 4071 ha reso noti i
chiarimenti acquisiti.
Con successiva nota 20 gennaio 2006 n. 4072 avente ad oggetto
misure attuative dell'art. 11-decies, l'ENAC ha attivato il
procedimento di revisione dei diritti, dando attuazione all'art.
11-novies, allegando alla nota una tabella che riporta la nuova
misura dei diritti, con decorrenza 1° gennaio 2006 per i diritti
dovuti dai vettori aerei per l'approdo, la partenza, la sosta e il
ricovero degli aeromobili, e con decorrenza 1° febbraio 2006 per i
diritti di imbarco dovuti dai passeggeri.
Tale nota ha inoltre disposto la soppressione con decorrenza 1°
gennaio 2006 della maggiorazione del 50% prevista dalla l. n.
324/1976 nei casi di approdo o partenza nelle ore notturne.
L'ENAC ha inoltre applicato la riduzione anche ai diritti di
imbarco senza tener conto dell'adeguamento al tasso di inflazione
programmata e riservandosi una verifica semestrale della corretta
applicazione delle nuove disposizioni.
Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, con nota 21
febbraio 2006 n. 900411 ha affermato che la nuova disciplina fosse
già applicabile quanto agli artt. 11-terdecies (royalties sui
carburanti), 11-decies (competitività del sistema aeroportuale) e la
soppressione della maggiorazione del 50% dei diritti di approdo e
partenza nelle ore notturne.
3. Con ricorso al Tar Lazio - Roma e successivi motivi aggiunti,
la società odierna appellante (Aeroporti di Firenze s,p.a., gestore
dell'aeroporto di Firenze) ha impugnato gli atti sopradescritti, con
cui il Ministero e l'ENAC hanno dato attuazione alla nuova disciplina
(in dettaglio: l'atto di indirizzo 31 dicembre 2005, la nota 20
gennaio 2006 n. 4071, la nota 20 gennaio 2006 n. 4072, la nota 21
febbraio 2006 n. 900411).
Il ricorso di primo grado sollevava questioni di legittimità
costituzionale e comunitaria della disciplina legislativa e dei
conseguenti atti applicativi, e censure per vizi propri degli atti
amministrativi.
4. Il Tar adito, con la sentenza in epigrafe (Tar Lazio - Roma,
sez. III-ter, 4 giugno 2007 n. 5142) ha respinto il ricorso, e in
particolare:
in rito ha respinto l'eccezione, sollevata da Alitalia, di
difetto di legittimazione attiva al ricorso;
ha escluso che l'intervento legislativo integri un aiuto di Stato
in favore dei vettori aerei e in particolare della compagnia
Alitalia, e che pertanto si profilino vizi di illegittimità
comunitaria;
ha escluso l'illegittimità costituzionale della nuova
disciplina, rispetto ai parametri proposti;
ha escluso che gli atti amministrativi siano affetti da vizi
propri.
5. Contro la sentenza ha proposto appello l'originaria
ricorrente.
5.1. Alitalia ha proposto appello incidentale, con cui ripropone
l'eccezione di difetto di legittimazione attiva, già articolata in
prime cure.
5.2. Si è costituito il Ministero delle infrastrutture e
trasporti, unitamente all'ENAC.
5.3. Si è costituito per l'udienza del 27 novembre 2012 IBAR
Italian Board Airlines Representatives, per opporsi all'accoglimento
dell'appello.
6. L'appellante ha nel corso del giudizio dichiarate superate le
censure di illegittimità costituzionale della disciplina per mancato
coinvolgimento delle Regioni nel procedimento di definizione dei
nuovi meccanismi di regolazione tariffaria (essendo sul punto già
intervenuta la Corte cost. con la decisione n. 51/2008), e ha
dichiarato il sopravvenuto difetto di interesse in relazione alle
censure inerenti l'art. 11-terdecies, d.l. n. 203/2005, e agli atti
applicativi in parte qua (royalties sul carburante).
7. In data 11 novembre 2011 Alitalia ha depositato dichiarazione
di evento interruttivo del giudizio, essendo la società stata
ammessa alla procedura di amministrazione straordinaria di grandi
imprese in crisi.
8. Con ordinanza collegiale 13 dicembre 2011 n. 6518 (in esito a
udienza pubblica del 22 novembre 2011) è stata dichiarata,
l'interruzione del processo.
9. Il processo è stato riassunto dalla società appellante con
atto spedito per la notificazione in data 8 febbraio 2012.
10. All'udienza del 29 maggio 2012 il Collegio ha ritenuto la
causa non matura per la decisione e disposto istruttoria, nonchè
rilevato questioni di ufficio (ordinanza 12 giugno 2012, n. 3425)
come segue, rinviando la causa, per la trattazione del merito, al 27
novembre 2012, computati i tempi necessari per il richiesto parere
della Commissione europea:
"Ritiene la Sezione che, ai fini del decidere, è da un lato
necessario verificare il perdurante interesse a talune censure e
meglio comprendere la portata dell'interesse ad altre censure, e
dall'altro lato occorre acquisire alcuni ulteriori elementi
istruttori.
In particolare, occorre che la parte appellante, il Ministero
delle infrastrutture e trasporti e l'ENAC, ciascuno per quanto
rientri nella propria sfera di competenza e disponibilità degli
elementi richiesti, forniscano, entro 45 giorni dalla comunicazione
o, se anteriore, notificazione della presente ordinanza istruttoria,
documentati chiarimenti sulle seguenti circostanze di fatto:
a) chiarisca l'appellante se e quale è il perdurante interesse a
contestare l'art. 11-novies, comma 1, lett. a), del d.l. n. 203/2005,
che fissa i requisiti a regime di determinazione delle tariffe
aeroportuali, se è vero che la previsione non ha mai trovato
applicazione, e che il sopravvenuto art. 76, comma 1, del n. 1/2012
detta un nuovo procedimento di determinazione delle tariffe,
ancorchè richiamando i principi del citato art. 11-novies;
b) chiarisca l'appellante se e quale è il suo perdurante
interesse a contestare l'art. 11-novies, comma 1, lett. b), del d.l.
n. 203/2005 quanto alla introduzione dei commi 10-ter e 10-quater
nell'art. 10 della l. n. 537/1993;
c) chiariscano le parti se la parte appellante ha subito
l'applicazione dell'art. 10, comma 10-bis, della l. n. 537/1993
(introdotto dall'art. 11-novies, comma 1, lett. b), del d.l. n.
203/2005), e dunque la soppressione "della maggiorazione del 50 per
cento dei diritti aeroportuali applicata nei casi di approdo o
partenza nelle ore notturne, di cui alla legge 5 maggio 1976, n.
324", e quale è la misura della minore entrata subita;
d) chiariscano le parti se, e per quali anni, a decorrere dal
2005, e fino al d.m. 21 luglio 2008, la parte appellante ha subito la
non applicazione dell'adeguamento delle tariffe aeroportuali al tasso
di inflazione, ai sensi dell'art. 11-novies, comma 2, del d.l. n.
203/2005, e qual è la misura della minore entrata subita;
e) chiariscano le parti se la parte appellante ha subito
l'applicazione dell'art. 11-decies, comma 2, del d.l. n. 203/2005,
quanto alla decurtazione del 10% per mancata adozione del sistema di
contabilità analitica e quantifichino la minore entrata che ne è
derivata;
f) chiarisca la parte appellante quale è il danno che le deriva
dall'applicazione dell'art. 11-decies del d.l. n. 203/2005 quanto
alla decurtazione dei diritti aeroportuali nella misura del 75%,
sembrando dal sistema normativo - ad un primo esame - che tale
decurtazione trova una compensazione nella corrispondente riduzione
del 75% del canone concessorio;
g) chiarisca la parte appellante quale è il pregiudizio che le
deriva dall'applicazione degli artt. 11-sexies, 11-septies,
11-octies, 11-undecies, 11-duodecies del d.l. n. 203/2005, che
vengono contestati, non avendo le parti formulato sul punto
specifiche deduzioni;
h) in applicazione del principio di collaborazione processuale,
chiariscano le parti quale è - sulla base delle loro conoscenze - il
regime di determinazione dei diritti aeroportuali negli altri Paesi
europei, in particolare se vi è una determinazione per legge, ovvero
sulla base di provvedimenti amministrativi o da parte dei singoli
gestori aeroportuali, nonchè specifichino se è prevista la
maggiorazione dei diritti per i voli notturni e l'adeguamento
periodico al tasso di inflazione;
i) chiariscano il Ministero delle infrastrutture e trasporti e
l'ENAC se pende un procedimento presso la Commissione europea ovvero
il Consiglio, per la verifica della natura di aiuto di Stato dei
benefici disposti dalle disposizioni sopra richiamate, e dunque della
sua compatibilità col diritto dell'Unione Europea, attivato ai sensi
dell'art. 10 reg. CE n. 659/1999, e se lo Stato italiano ha o meno
ritenuto, medio tempore, di attivare il procedimento di cui all'art.
108, parr. 1 e 2, del TFUE, e di cui all'art. 2 del reg. CE n.
659/1999;
l) producano le parti la sentenza del Tribunale di primo della
Unione Europea 29 settembre 2011, nella causa T-442/2007, che non
risulta ad oggi pubblicata sul sito CURIA dell'Unione Europea, e
forniscano notizie sull'andamento del giudizio di appello che, dal
medesimo sito CURIA, risulta proposto avverso la sentenza del
Tribunale (v. il giudizio C-615/11, pendente presso la Corte di
Giustizia);
m) chiariscano la parte appellante, l'ENAC e il Ministero delle
infrastrutture se la società appellante ha o no la gestione
aeroportuale totale.
Successivamente al deposito dell'adempimento istruttorio,
ciascuna perde ha un termine di venti giorni per controdedurre
puntualmente alla deduzioni delle altre parti; in particolare il
Ministero delle infrastrutture e trasporti e l'ENAC sono onerati di
controdedurre puntualmente alle deduzioni di parte appellante in
ordine a quanto richiesto alle lettere a), b), f), g).
11. È inoltre opportuno, in via istruttoria, chiedere alla
Commissione europea, ai sensi del par. 3.1. della sua Comunicazione
relativa all'applicazione della normativa in materia di aiuti di
Stato da parte dei giudici nazionali (del 9 aprile 2009 n.
2009/C85/01), se pende un procedimento presso la medesima
Commissione, per la verifica della natura di aiuto di Stato delle
disposizioni legislative sopra indicate, e della sua compatibilità
con le disposizioni dell'Unione Europea, attivato ai sensi dell'art.
10 reg. CE n. 659/1999, ovvero ai sensi dell'art. 108, parr. 1 e 2,
del TFUE e dell'art. 2 del reg. CE n. 659/1999.
12. È inoltre opportuno chiedere alla Commissione europea, ai
sensi del par: 3.2. della sopra indicata Comunicazione, un parere in
ordine al 'sè la disciplina nazionale - che ha condotto alla
proposizione del presente giudizio - configuri o meno un aiuto di
Stato al settore del trasporto aereo e in particolare al maggiore
vettore nazionale, e, in caso affermativo, se si tratti di aiuto che
rientri in regimi di deroga o comunque autorizzabile.
A tal fine osserva il Collegio che - ad un primo esame - sembra
irrilevante la qualificazione dei diritti aeroportuali in termini di
tassa o di corrispettivo, questione peraltro risolta dall'evoluzione
del quadro normativo nel secondo senso (dall'art. 39-bis del d.l. 1°
ottobre 2007, n. 159, convertito nella legge 29 novembre 2007, n.
222: sul punto, v. Cass., Sez. un. , 10 gennaio 2008, n. 379), attesa
la nozione lata di aiuto di Stato che può avvenire con molteplici
modalità, ivi compresi sgravi fiscali e riduzioni di costi e
corrispettivi.
Invero, ai sensi dell'art. 107 TFUE (ex art. 87 TCE, applicabile
ratione temporis), "Salvo deroghe contemplate dai trattati, sono
incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano
sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero
mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune
imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la
concorrenza".
La nozione di aiuto comprende pertanto ogni vantaggio
economicamente apprezzabile attribuito ad un'impresa attraverso un
intervento pubblico, vantaggio che altrimenti non si sarebbe
realizzato.
Sicchè rientrano nella nozione non solo le sovvenzioni palesi,
ma anche disposizioni che comportino una riduzione di costi,
un'agevolazione fiscale, una tariffa preferenziale, etc.
Cinque sono gli elementi costitutivi dell'aiuto di Stato:
in primo luogo, deve trattarsi di intervento dello Stato o
effettuato mediante risorse statali;
in secondo luogo, tale intervento deve poter incidere sugli
scambi fra Stati membri;
in terzo luogo, deve concedere un vantaggio al suo beneficiario;
in quarto luogo, deve falsare o minacciare di falsare la
concorrenza (C. giust. CE 24 luglio 2003 C-280/00, Altmark, punto
75);
in quinto luogo, la misura deve essere selettiva, nel senso che
favorisce solo alcune imprese o produzioni e non costituisce una
misura di carattere e portata generali (C. giust. CE, 29 giugno 1999
C-256/97, DMT; C. giust. CE, 13 febbraio 2003 C-409/2000, Spagna c.
Commissione; C. giust. CE 1° dicembre 1998 C-200/97, Ecotrade).
La forma dell'aiuto è indifferente, potendo l'atto che lo
dispone assumere sia la veste di una legge che di un atto
amministrativo, o anche di un atto privatistico. Rileva al riguardo
il Collegio che - ad un primo esame - l'art. 11-decies del d.l. n.
203/2005 sembrerebbe configurare un aiuto di Stato in quanto:
è prevista una riduzione delle tariffe aeroportuali, che avviene
in definitiva con risorse statali, atteso che è prevista una
riduzione del 75% della misura dei canoni di concessione
aeroportuale, e che a tale minore entrata si fa fronte con risorse
statali ai sensi dell'art. 12, comma 1-bis, d.l. n. 203/2005; inoltre
è prevista una riduzione delle tariffe per voli notturni e il
mancato adeguamento periodico delle tariffe al tasso di inflazione;
tali misure gravano sui gestori aeroportuali, senza carico per lo
Stato, ma integrano una riduzione tariffaria che avvantaggia i
vettori aerei;
tale intervento è idoneo a incidere sugli scambi tra gli Stati
membri, atteso che incentiva i vettori aerei a utilizzare gli
aeroporti italiani, le cui tariffe diventano comparativamente
appetibili rispetto a quelle degli aeroporti di aliti Paesi membri
dell'UE;
tale intervento arreca un vantaggio ai vettori aerei, risultando
da calcoli dell'ENAC che una parte consistente della riduzione dei
diritti aeroportuali va a vantaggio dei vettori aerei;
l'intervento falsa, o quanto meno minaccia di falsare la
concorrenza, sia potendo rendere preferenziale il trasporto aereo
rispetto alle altre forare di trasporto (terrestre, marittimo,
ferroviario), sia potendo rendere preferenziale l'utilizzo degli
aeroporti italiani rispetto a quelli di altri Paesi europei;
è dubbio se la misura possa o meno essere considerata selettiva
alla luce del diritto dell'Unione Europeo, atteso che se, da un lato,
la misura avvantaggia tutti i vettori aerei, dall'altro lato è, per
un verso, acclarato che il maggior vantaggio è per i vettori aerei
nazionali, e segnatamente la compagnia Alitalia che era, all'epoca
dei fatti, il maggior vettore aereo nazionale, e considerato che, per
altro verso, la misura avvantaggia il solo settore del trasporto
aereo, discriminando i settori del trasporto terrestre, ferroviario,
marittimo.
Sotto tale profilo, va acquisito il parere della Commissione
europea nei termini seguenti:
se osti alla corretta applicazione del diritto dell'Unione
Europea, e segnatamente della disciplina degli aiuti di Stato (artt.
107 e ss., TFUE, e regolamenti attuativi), e integri un aiuto di
Stato illegale, la previsione dell'art. 11-decies del d.l. n.
203/2005, sotto il profilo che prevede una riduzione dei diritti
aeroportuali nella misura del 75% compensata da una riduzione del
canone concessorio del 75%, così facendosi fronte alla riduzione dei
diritti aeroportuali a carico del bilancio statale (art. 12, comma
1-bis, del d.l. n. 203/2005), con vantaggio per i vettori aerei e con
maggiore vantaggio per i vettori aerei nazionali, e segnatamente la
società Alitalia quale maggior vettore aereo nazionale, atteso che
la misura incentiva solo il settore del trasporto aereo e non altre
forme di trasporto e relativi operatoti economici;
se osti alla corretta applicazione del diritto dell'Unione
Europea, e segnatamente della disciplina degli aiuti di Stato (artt.
107 e ss., TFUE, e regolamenti attuativi), e integri un aiuto di
Stato illegale alla luce del diritto dell'Unione, la previsione
dell'art. 11-novies del d.l. n. 203/2005 sotto il profilo che prevede
una riduzione delle tariffe aeroportuali per i voli notturni e
l'abolizione dell'adeguamento periodico delle tariffe al tasso di
inflazione, misura che non grava sullo Stato ma sui gestori
aeroportuali.
13. Per le ragioni che precedono, la Sezione ordina alle parti
gli adempimenti sopra indicati e dispone che, a cura della
Segreteria, seguano gli incombenti indicati nel dispositivo.
La definizione del secondo grado del giudizio viene rinviata
all'udienza del 27 novembre 2012.
Fermo restando che le osservazioni poste a base della presente
ordinanza non implicano nessuna statuizione definitiva, dovendosi
intendere solo strumentali ad acquisire gli elementi necessari ai
fini della decisione, la Sezione si riserva ogni statuizione in rito,
in merito e in ordine alle spese, con la sentenza definitiva."
11. Le parti hanno provveduto, per l'udienza del 27 novembre
2012, ai richiesti adempimenti istruttori come segue:
la società appellante in data 26 luglio 2012 ha depositato
memoria e documentazione, nonchè, in data 5 ottobre 2012,
controdeduzioni in relazione alla produzione documentale dell'ENAC e
a quella del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti;
il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti in data 8
agosto 2012 ha depositato deduzioni e documentazione;
l'ENAC in data 2 agosto 2012 ha depositato deduzioni e
documentazione.
11.1. La Commissione europea, con nota del 19 luglio 2012
pervenuta il 3 agosto 2012 ha comunicato che la Commissione non ha
casi pendenti aventi ad oggetto le disposizioni normative in
contestazione nei presenti giudizi.
Con la stessa nota la Commissione ha informato che "adotterà
ogni iniziativa al fine di rispondere alla seconda richiesta
formulata in base alla sezione 3.2. della citata Comunicazione entro
il termine indicato di quattro mesi dal ricevimento della stessa" (la
richiesta risulta registrata dai servizi della Commissione in data 27
giugno 2012).
11.2. Peraltro il parere della Commissione europea non è
pervenuto in tempo utile per l'udienza del 27 novembre 2012.
La causa è stata pertanto rinviata all'udienza del 29 gennaio
2013 e poi ulteriormente differita all'udienza del 12 febbraio 2013.
Il parere della Commissione europea, datato 30 novembre 2012, è
poi pervenuto in data 12 dicembre 2012.
11.3. La causa è passata in decisione all'udienza del 12
febbraio 2013.
12. Il Collegio rileva anzitutto che l'atto di riassunzione
dell'appello nei confronti di Alitalia è stato tempestivamente
notificato e depositato, e che esso contiene, ad abundantiam, (non
essendo prescritto dall'art. 80, comma 3, c.p.a.), l'istanza di
fissazione della nuova udienza di merito.
L'atto di riassunzione risulta notificato sia nel domicilio di
Alitalia eletto per il giudizio, presso l'avv. Molè, sia nel
domicilio reale dell'Amministratore straordinario.
In ogni caso è avvenuta la costituzione in giudizio di Alitalia
in persona dell'Amministratore straordinario, per l'udienza del 27
novembre 2012, costituzione accompagnata da istanza di rinvio per
articolare difese.
13. Proseguendo nell'ordine logico delle questioni va esaminata
l'eccezione di improcedibilità dell'appello incidentale per mancata
costituzione dell'appellante incidentale a seguito della interruzione
e riassunzione del processo.
14. L'eccezione è infondata.
Si deve infatti ritenere che la riassunzione fatta da una delle
parti (nella specie l'appellante principale) rimette in vita l'intero
processo, anche quanto alle domande delle altre parti.
Pertanto, il difetto di costituzione dell'amministratore
straordinario di Alitalia, dopo la notifica della riassunzione, non
rende improcedibile l'appello incidentale di Alitalia.
15. L'appello incidentale è stato proposto in via subordinata,
per il caso di ritenuta fondatezza dell'appello principale, ma esso
sottopone una questione rilevabile d'ufficio, inerente alla
legittimazione attiva, e pertanto nell'ordine logico va esaminato
prima dell'appello principale.
15.1. Si assume che la società ricorrente in primo grado e ora
appellante non ha dimostrato la propria legittimazione attiva, e in
particolare la propria qualità di società di gestione aeroportuale
totale.
Invero, solo in caso di gestione totale, e non anche di gestione
parziale e di gestione precaria, spetterebbe al gestore aeroportuale
l'incasso dei diritti aeroportuali, e dunque potrebbe profilarsi la
legittimazione processuale a contestare le nuove misure di tali
diritti.
15.2. Il Tar ha disatteso tale eccezione sostenendo che era onere
di Alitalia fornire la prova del difetto di legittimazione attiva.
Alitalia contesta tale capo di sentenza osservando che la
mancanza di legittimazione attiva è rilevabile d'ufficio, sicchè
non vi era onere della prova a carico di Alitalia.
15.3. L'appello incidentale va disatteso.
Sebbene, infatti, le questioni inerenti la legittimazione attiva
possono essere rilevate ed esaminate d'ufficio, con quel che ne
consegue in ordine ai profili probatori, tuttavia negli atti di causa
vi è la prova che la società appellante sia una società di
gestione aeroportuale totale.
Infatti la nota ENAC 15 settembre 2006 prot. 60600 fa menzione di
una verifica dell'ENAC relativa a tutti gli aeroporti a gestione
totale, e in essa si include tra le società di gestione aeroportuale
totale anche la odierna appellante.
Inoltre a seguito di disposta istruttoria l'ENAC ha confermato
che l'appellante è gestore aeroportuale in regime di gestione
totale.
16. Superate le questioni relative alla legittimazione delle
parti e alla tempestività della riassunzione, la materia del
contendere deve essere delimitata alla luce della parziale
dichiarazione di sopravvenuto difetto di interesse presentata
dall'appellante, quanto alle censure di costituzionalità relative al
mancato coinvolgimento delle Regioni nel procedimento di definizione
dei nuovi meccanismi di regolazione tariffaria (essendo sul punto
già intervenuta la Corte cost. con la decisione n. 51/2008), e in
relazione alle censure inerenti l'art. 11-terdecies, d.l. n.
203/2005, e agli atti applicativi in parte qua (royalties sul
carburante).
In relazione a tali censure va dichiarato il sopravvenuto difetto
di interesse.
17. Inoltre occorre verificare d'ufficio il perdurante interesse
alla contestazione delle altre disposizioni impugnate del d.l. n.
203/2005 e relativi atti applicativi.
17.1. Il Collegio ha anzitutto sottoposto alle parti, con la
citata ordinanza istruttoria, la questione della verifica della
procedibilità dell'appello, quanto alle censure che riguardano la
disciplina "a regime" introdotta dall'art. 11-novies, comma 1,
lettera a), d.l. n. 203/2005 conv. in l. n. 248/2005.
17.2. In particolare, la lett. a) dell'ordinanza istruttoria
chiedeva:
"a) chiarisca l'appellante se e quale è il perdurante
interesse a contestare l'art. 11-novies, comma 1, lett. a), del d.l.
n. 203/2005, che fissa i requisiti a regime di determinazione delle
tariffe aeroportuali, se è vero che la previsione non ha mai trovato
applicazione, e che il sopravvenuto art. 76, comma 1, del d.l. n.
1/2012 detta un nuovo procedimento di determinazione delle tariffe,
ancorchè richiamando i principi del citato art. 11-novies"
17.3. È opportuno ricordare che l'art. 11-novies, comma 1,
lettera a), dettava una nuova disciplina "a regime" dei diritti
aeroportuali e che la successiva lett. b) e il comma 2, hanno
introdotto una disciplina in parte a regime in parte immediatamente
operativa ("Alla legge 24 dicembre 1993, n. 537, sono apportate le
seguenti modificazioni:
a) il comma 10 dell'art. 10 è sostituito dal seguente:
«10. La misura dei diritti aeroportuali di cui alla legge 5
maggio 1976, n. 324, è determinata per i singoli aeroporti, sulla
base di criteri stabiliti dal CIPE, con decreti del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze. Con i medesimi decreti viene altresì
fissata, per un periodo predeterminato, comunque compreso tra tre e
cinque anni, la variazione massima annuale applicabile ai medesimi
diritti aeroportuali. La variazione è determinata prendendo a
riferimento il tasso di inflazione programmato, l'obiettivo di
recupero della produttività assegnato al gestore aeroportuale, la
remunerazione del capitale investito, gli ammortamenti dei nuovi
investimenti realizzati con capitale proprio o di credito, che sono
stabiliti in contratti di programma stipulati tra l'Ente nazionale
per l'aviazione civile (ENAC) e il gestore aeroportuale, approvati
dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze. La misura iniziale dei
diritti e l'obiettivo di recupero della produttività assegnato
vengono determinati tenendo conto:
a) di un sistema di contabilità analitica, certificato da
società di revisione contabile, che consenta l'individuazione dei
ricavi e dei costi di competenza afferenti a ciascuno dei servizi,
regolamentati e non regolamentati, quali lo svolgimento di attività
commerciali, offerti sul sedime aeroportuale;
b) del livello qualitativo e quantitativo dei servizi offerti;
c) delle esigenze di recupero dei costi, in base a criteri di
efficienza e di sviluppo delle strutture aeroportuali;
d) dell'effettivo conseguimento degli obiettivi di tutela
ambientale;
e) di una quota non inferiore al 50 per cento del margine
conseguito dal gestore aeroportuale in relazione allo svolgimento
nell'ambito del sedime aeroportuale di attività non regolamentate»;
b) dopo il comma 10, sono inseriti i seguenti:
«10-bis. È soppressa la maggiorazione del 50 per cento dei
diritti aeroportuali applicata nei casi di approdo o partenza nelle
ore notturne, di cui alla legge 5 maggio 1976, n. 324.
10-ter. Il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, può definire
norme semplificative, rispetto a quelle previste al comma 10, per la
determinazione dei diritti aeroportuali per gli aeroporti aventi un
traffico inferiore a 600.000 unità di carico, ciascuna equivalente
ad un passeggero o cento chili di merce o di posta.
10-quater. La metodologia di cui al comma 10 si applica anche per
la determinazione dei corrispettivi per i servizi di sicurezza
previsti dall'art. 5, comma 3, del decreto-legge 18 gennaio 1992, n.
9, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1992, n.
217, nonchè per la determinazione della tassa di imbarco e sbarco
sulle merci trasportate per via aerea in base al decreto-legge 28
febbraio 1974, n. 47, convertito, con modificazioni, dalla legge 16
aprile 1974, n. 117».
2. Il comma 190 dell'art. 2 della legge 23 dicembre 1996, n. 662,
è abrogato").
17.4. La stessa parte appellante, nella memoria depositata per
l'udienza del 29 maggio 2012, ha evidenziato che tale disposizione di
fatto non ha sinora trovato applicazione, in relazione al suo comma
1, lettera a), in quanto i meccanismi di definizione tariffaria a
regime non sono diventati operativi nei confronti della società
appellante (pag. 5 memoria).
Nel frattempo il legislatore ha dettato una nuova disciplina dei
diritti aeroportuali, negli artt. da 71 a 82, d.l. n. 1/2012, conv.
in l. n. 14/2012 (recanti recepimento della direttiva 2009/12/CE).
Peraltro, l'art. 11-novies, comma 1, d.l. n. 203/2005, lungi
dall'essere stato abrogato, viene espressamente richiamato dall'art.
76, comma 1, d.l. n. 1/2012, a tenore del quale "Al fine
dell'applicazione del sistema dei diritti aeroportuali, l'Autorità
di vigilanza, nel rispetto dei principi e dei criteri di cui all'art.
11-novies del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito,
con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, predispone
specifici modelli tariffati, calibrati sulla base del traffico annuo
di movimenti passeggeri registrato, al fine di assicurare che i
diritti applicati agli utenti degli aeroporti rispondano ai principi
di cui all'art. 80, comma 1".
17.5. Peraltro, nella memoria depositata per l'udienza del 27
novembre 2012, a seguito della citata ordinanza istruttoria, parte
appellante sostiene di avere un perdurante interesse a tale censura,
perchè sebbene essa non abbia ancora stipulato con l'ENAC il
contratto di programma, tuttavia la previsione in commento è stata
il riferimento normativo principale in base al quale l'ENAC e le
altre amministrazioni competenti hanno definito, nel corso degli
anni, il contenuto dei contratti di programma sinora stipulati con
altre concessionarie della gestione aeroportuale totale (aeroporti di
Pisa, Bari, Brindisi, Bologna).
Vi sarebbe perciò l'interesse dell'appellante a contestare tale
disposizione, che viene ritenuta da essa frutto di un intervento del
legislatore palesemente sbilanciato a favore della compagnia di
bandiera (in particolare il meccanismo previsto dall'art. 10, comma
10, l. n. 537/1993, come modificato dal citato art. 11-novies,
dell'abbattimento dei diritti aeroportuali nella misura
corrispondente al 50% del margine commerciale conseguito dal gestore
aeroportuale in relazione allo svolgimento nell'ambito del sedime
aeroportuale di attività non regolamentate, c.d., single till),
anche se non è stato ancora stipulato il contratto di programma,
attesa anche la previsione transitoria di cui all'art. 22, d.l. n.
5/2012, conv. in l. n. 35/2012, sopravvenuto nel corso del giudizio
di appello.
17.6. Il Collegio condivide le deduzioni di parte appellante e
ritiene che perduri l'interesse a contestare il citato art.
11-novies, comma 1, lett. a), d.l. n. 203/2005.
È vero che tale disciplina non ha sinora avuto applicazione nei
confronti dell'appellante.
È tuttavia vero che è in corso il procedimento per la stipula
del contratto di programma e che ai sensi dell'art. 22, comma 2, d.l.
n. 5/2012 conv. in l. n. 35/2012, sopravvenuto nel corso del giudizio
di appello: "il recepimento della direttiva 2009/12/CE in materia di
diritti aeroportuali, di cui al Capo II, articoli da 71 a 82, del
decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, fa comunque salvo il
completamento delle procedure in corso volte alla stipula dei
contratti di programma con le società di gestione aeroportuali, ai
sensi degli articoli 11-novies del decreto-legge 30 settembre 2005,
n. 203, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005,
n. 248, e 17, comma 34-bis, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78
(56), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n.
102. Tali procedure devono concludersi entro e non oltre il 31
dicembre 2012 e, comunque, la durata dei contratti di programma
stipulati secondo quanto disposto nel primo periodo è fissata nel
rispetto della normativa nazionale e comunitaria in materia e dei
rispettivi modelli tariffari".
Pertanto l'art. 76, comma 1, d.l. n. 1/2012, che a sua volta
richiama i criteri di cui al citato art. 11-novies d.l. n. 203/2005,
facendoli propri, non è direttamente e immediatamente applicabile
allo stipulando contratto di programma, che resterà regolato
direttamente dal citato art. 11-novies.
Sicchè restano attuali le censure relative al procedimento di
conversione in legge del d.l. a 203/2005 quanto all'art. 11-novies,
comma 1, lett. a).
18. Con la lett. b) dell'ordinanza istruttoria si chiedeva:
"b) chiarisca l'appellante se e quale è il suo perdurante
interesse a contestare l'art. 11-novies, comma 1, lett. b), del d.l.
n. 203/2005 quanto alla introduzione dei commi 10-ter e 10-quater
nell'art. 10 della l. n. 537/1993"
18.1. Parte appellante, a seguito della ordinanza istruttoria, ha
dedotto:
di non avere interesse a contestare il comma 10-ter dell'art. 10,
l. n. 537/1993;
di avere interesse a contestare il comma 10-quater dell'art. 10,
l. n. 537/1993, perchè esso estende anche ai corrispettivi per i
servizi di sicurezza e per la determinazione della tassa di imbarco e
sbarco sulle merci trasportate per via aerea la metodologia di
determinazione a regime dei diritti aeroportuali prevista dal comma
10 dell'art. 10, l. n. 537/1993 ivi compreso il non condiviso
meccanismo del single till.
18.2. Pertanto va dichiarato il difetto di interesse a contestare
l'art. 11-novies, comma 1, lettera b) in relazione alla introduzione
del commi 10-ter nell'art. 10, l. n. 537/1993 mentre va dichiarato il
perdurante interesse a contestare l'art. 11-novies, comma 1, lettera
b) in relazione alla introduzione del comma 10-quater nell'art. 10,
l. n. 537/1993.
19. Con la lett. c) dell'ordinanza istruttoria è stato chiesto:
"c) chiariscano le parti se la parte appellante ha subito
l'applicazione dell'art. 10, comma 10-bis, della l. n. 537/1993
(introdotto dall'art. 11-novies, comma 1, lett. b), del d.l. n.
203/2005), e dunque la soppressione "della maggiorazione del 50 per
cento dei diritti aeroportuali applicata nei casi di approdo o
partenza nelle ore notturne, di cui alla legge 5 maggio 1976, n.
324", e quale è la misura della minore entrata subita"
19.1. Dalla eseguita istruttoria risulta che la previsione è
stata applicata con immediatezza e ha leso l'interesse di parte
appellante, che non ha percepito maggiorazioni per l'approdo e
partenza nelle ore notturne.
Pertanto perdura l'interesse a contestare l'art. 11-novies, comma
1, lettera b), quanto all'introduzione nell'art. 10, l. n. 537/1993,
del comma 10-bis, a tenore del quale "È soppressa la maggiorazione
del 50 per cento dei diritti aeroportuali applicata nei casi di
approdo o parvenza nelle ore notturne, di cui alla legge 5 maggio
1976, n. 324".
19.2. Parte appellante ha dedotto e documentato di aver subito
tale soppressione e ha fornito prospetti di calcolo del danno subito,
quantificato o in euro 2.252.566 (pari al differenziale tra i diritti
di approdo e partenza applicati nel periodo di riferimento e
l'ammontare dei medesimi diritti maggiorati del 50%), o in euro
2.570.316 se si calcola il tasso di inflazione cumulato.
19.3. Il Ministero delle infrastrutture e trasporti ha dedotto
che la parte appellante ha subito la soppressione della maggiorazione
del 50% dei diritti aeroportuali in caso di approdo e partenza nelle
ore notturne.
19.4. L'ENAC ha confermato tale circostanza esplicando, peraltro,
in dettaglio, le ragioni dell'intervento normativo soppressivo, come
segue:
nei mesi anteriori la l. n. 248/2005 si era aperta una diatriba
tra vettori aerei e società di gestione aeroportuale;
in particolare l'IBAR, associazione rappresentativa delle
Compagnie aeree nazionali e estere operanti in Italia, riteneva
illegittima l'applicazione di tale maggiorazione in quanto correlata
esclusivamente all'utilizzazione notturna degli impianti di
illuminazione pista, in alcuni casi gestiti dalle società di
gestione aeroportuale, in altri casi direttamente dall'ENAV;
l'ufficio legislativo del Ministero infrastrutture e trasporti
con nota 24 maggio 2005 prot. 9678/506/1 ha ritenuto che la
maggiorazione in parola non trovasse giustificazione e non derivasse
dall'utilizzo degli impianti luminosi di pista, aggiungendo che
l'incompleta adozione di un sistema di contabilità analitica da
parte dei gestori aeroportuali non consentisse di individuare i costi
effettivi dell'imbarco e sbarco in ore notturne;
in tale contesto la l. n. 248/2005 ha previsto la integrale
soppressione di tale maggiorazione.
Aggiunge l'ENAC che i gestori aeroportuali, tra cui l'odierna
appellante, avrebbero di fatto mantenuto la maggiorazione in
questione sotto diversa denominazione. Pertanto l'ENAC, con nota 22
giugno 2010 prot. 0066086 ha invitato le società che ancora non si
erano adeguate "a sospendere con immediatezza qualunque fatturazione
che reintroduca surrettiziamente la maggiorazione notturna abrogata
dal 2006".
Per l'effetto l'appellante odierna ha provveduto a stornare ai
vettori aerei gli importi fatturati "a copertura dei costi sostenuti
per l'operatività notturna delle infrastrutture aeroportuali".
L'ENAC ha inoltre dichiarato di non essere in grado di
quantificare la misura della minor entrata subita dal gestore
aeroportuale, e che comunque non sarebbero ipotizzabili stime
attendibili di tale dato.
20. Con la lett. d) dell'ordinanza istruttoria è stato chiesto:
"chiariscano le parti se, e per quali anni, a decorrere dal
2005, e fino al d.m. 21 luglio 2008, la parte appellante ha subito la
non applicazione dall'adeguamento delle tariffe aeroportuali al tasso
di inflazione, ai sensi dell'art. 11-novies, comma 2, del d.l. n.
203/2005, e qual è la misura della minore entrata subita".
20.1. Ad avviso del collegio perdura l'interesse a contestare il
comma 2, dell'art. 11-novies, a tenore del quale "2. Il comma 190,
dell'art. 2 della legge 23 dicembre 1996, n. 662, è abrogato", che
sussiste per gli anni 2006, 2007 e 2008.
20.2. Tale previsione ha abrogato con effetto immediato
l'adeguamento delle tariffe al tasso di inflazione.
Tale meccanismo di adeguamento è stato reintrodotto dall'art.
21-bis, d.l. 31 dicembre 2007, n. 248, conv. in l. 28 febbraio 2008,
n. 31 (a tenore del quale "fino all'emanazione dei decreti di cui al
comma 10 dell'art. 10 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, come da
ultimo sostituito dal comma 1 dell'art. 11-novies del decreto-legge
30 settembre 2005, n. 203, convertito, con modificazioni, dalla legge
2 dicembre 2005, n. 248, da adottare entro il 31 dicembre 2008, il
Ministro dei trasporti provvede, con proprio decreto,
all'aggiornamento della misura dei diritti aeroportuali").
Tale previsione è stata attuata con il d.m. 21 luglio 2008 e con
successivi decreti, che hanno adeguato i diritti aeroportuali -
decurtati del valore del 75% del canone concessorio - al tasso di
inflazione programmato nel DPEF, a partire dall'anno 2008.
È evidente che il meccanismo di adeguamento al tasso di
inflazione è stato sì reintrodotto ma con soluzione di continuità,
sicchè non vi è stato adeguamento al tasso di inflazione per gli
anni 2006, 2007, 2008. Pertanto l'interesse al ricorso perdura
limitatamente a tale periodo temporale.
20.3. La disposta istruttoria conferma tale conclusione.
A seguito della disposta istruttoria parte appellante ha chiarito
di aver subito il mancato adeguamento delle tariffe al tasso di
inflazione, fino all'art. 21-bis, d.l. n. 248/2007, che ha
reintrodotto l'adeguamento, e relativi decreti attuativi.
Aggiunge, per incidens, l'appellante che nemmeno i d.m. attuativi
del d.l. n. 248/2007 avrebbero riconosciuto il corretto adeguamento
al tasso di inflazione, in quanto non si è tenuto conto della
inflazione maturata negli anni precedenti e non riconosciuta al
gestore aeroportuale, vale a dire che non si è tenuto conto del
tasso di inflazione cumulato.
Quanto alla quantificazione della minore entrata subita, osserva
l'appellante che l'ultimo adeguamento inflattivo risale al 2000 (d.m.
14 novembre 2000), sicchè il tasso di inflazione cumulato da
applicarsi ai diritti aeroportuali nel 2006 sarebbe pari al 10,21%
nel 2006, al 12,41% nel 2007 e al 14,32% nel 2008.
Per quantificare la minore entrata l'appellante deduce di aver
applicato il tasso di inflazione programmato cumulato ai diritti
aeroportuali di approdo e partenza, sosta e ricovero, imbarco
passeggeri, dal 1° gennaio 2006 al 19 novembre 2008 (data di entrata
in vigore del d.m. 21 luglio 2008 che ha nuovamente anche se
parzialmente adeguato i diritti aeroportuali all'inflazione
programmata). Il differenziale tra quanto percepito e quanto avrebbe
dovuto essere percepito ammonterebbe a euro 3.054.931, oltre
interessi e rivalutazione monetaria.
20.4. Il Ministero delle infrastrutture e trasporti ha confermato
che:
dal 2005 e fino al d.m. 21 luglio 2008 n. 79 parte appellante non
ha ricevuto l'adeguamento dei diritti aeroportuali al tasso di
inflazione;
l'ultimo aggiornamento era stato effettuato con il d.m. 14
novembre 2000.
20.5. L'ENAC conferma le circostanze, e in particolare che il
mancato adeguamento inflattivo riguarda gli anni 2006, 2007, 2008,
spiegando tuttavia la ragione dell'intervento normativo abrogativo in
base alla considerazione che l'adeguamento al tasso di inflazione
sarebbe anacronistico attesa la finalità legislativa di incentivare
i gestori aeroportuali ad adottare un sistema di contabilità
analitica.
L'ENAC ha fornito una stima approssimativa dei mancati introiti,
non disponendo dei dati per effettuare il calcolo in termini di
traffico, in base alla quale l'appellante Aeroporti di Firenze
avrebbe subito per gli anni 2006, 2007, 2008 un mancato introito
rispettivamente di euro 250.005, 487.932, 658.163.
21. Con la lett. e) dell'ordinanza istruttoria è stato chiesto:
"chiariscano le parti se la parte appellante ha subito
l'applicazione dell'art. 11-decies, comma 2, del d.l. n. 203/2005,
quanto alla decurtazione del 10% per mancata adozione del sistema di
contabilità analitica e quantifichino la minore entrata che ne è
derivata"
21.1. Parte appellante ha chiarito di aver adottato un sistema di
contabilità analitica e di non aver pertanto subito la decurtazione
in questione.
21.2. La circostanza è confermata dal Ministero delle
infrastrutture e trasporti e dall'ENAC:
21.3. Si deve perciò affermare che la parte appellante non ha
interesse a contestare la previsione in commento dalla quale non ha
ricevuto alcun danno.
22. Con la lett. f) dell'ordinanza istruttoria è stato chiesto:
"chiarisca la parte appellante quale è il danno che le
deriva dall'applicazione dell'art. 11-decies del d.l. n. 203/2005
quanto alla decurtazione dei diritti aeroportuali nella misura del
75%, sembrando dal sistema normativo - ad un primo esame - che tale
decurtazione trova una compensazione nella corrispondente riduzione
del 75% del canone concessorio".
22.1. Parte appellante a seguito di tale istruttoria ha dedotto
che "essendo decorsi diversi anni dalla proposizione del ricorso
introduttivo si ritiene di poter affermare che la decurtazione dei
diritti aeroportuali nella misura del 75% del canone concessorio non
ha arrecato all'odierna ricorrente alcun danno, in quanto
effettivamente compensata dalla riduzione del canone versato
all'ENAC".
Sotto tale profilo si rivela contraddittorio quanto invece
affermato dalla parte appellante nella memoria depositata per
l'udienza 12 febbraio 2013, in cui afferma che la circostanza che non
ha subito danno non farebbe venir meno il suo interesse a ottenere la
declaratoria di illegittimità di una legge che sarebbe palesemente
un aiuto di Stato a favore di Alitalia.
22.2. Si deve pertanto affermare il sopravvenuto difetto di
interesse a contestare l'art. 11-decies, comma 1.
Questo comporta l'assorbimento della questione nel merito, che ha
formato oggetto di quesito del Collegio alla Commissione. A tale
quesito la Commissione ha risposto (con la nota 30 novembre 2012
pervenuta il 12 dicembre 2012) che "sulla base degli elementi a sua
disposizione, quali richiamati nella presente risposta, la
Commissione ritiene che le disposizioni dell'art. 11-decies possono
configurarsi quali aiuti di Stato in favore delle compagnie aeree che
hanno utilizzato gli aeroporti italiani nel periodo di vigenza della
norma. Tuttavia la Commissione sottolinea nuovamente che la Corte di
giustizia è l'autorità competente ad interpretare in ultima istanza
le disposizione dei trattati ai sensi dell'art. 267 TFUE".
La circostanza che l'art. 11-decies configura, verosimilmente, ad
avviso della Commissione europea, un non consentito aiuto di Stato
(tuttavia non risulta che la Commissione abbia contestato la
circostanza allo Stato italiano), non è rilevante nel presente
giudizio, che non è una giurisdizione di diritto oggettivo, e nel
quale il Collegio non può sindacare la portata del citato art.
11-decies in difetto di un interesse concreto e attuale in capo a
parte appellante. Tuttavia, stante il ragionevole dubbio che una
disposizione di legge statale configuri un aiuto di Stato
illegittimo, il Collegio ritiene doveroso fare una segnalazione al
Governo, per quanto di competenza, con trasmissione della presente
decisione e della nota 30 novembre 2012 della Commissione europea.
23. Con la lett. g) dell'ordinanza istruttoria è stato chiesto:
"chiarisca la parte appellante quale è il pregiudizio che le
deriva dall'applicazione degli artt. 11-sexies, 11-septies,
11-octies, 11-undecies, 11-duodecies del d.l. n. 203/2005, che
vengono contestati, non avendo le parti formulato sul punto
specifiche deduzioni".
23.1. Parte appellante ha dedotto di non aver interesse a
contestare tali disposizioni.
23.2. Si deve pertanto affermare il difetto di interesse a
contestare gli artt. 11-sexies, 11-septies, 11-octies, 11-undecies,
11-duodecies del d.l. n. 203/2005.
Sul difetto parziale di interesse
24. In conclusione va affermato il difetto originario o
sopravvenuto dell'appellante a contestare, in relazione al d.l. n.
203/2005:
l'art. 11-novies comma 1, lett. b) in relazione alla introduzione
del comma 10-ter nell'art. 10, l. n. 537/1993;
l'art. 11-decies, comma 1;
l'art. 11-decies, comma 2;
l'art. 11-terdecies;
gli artt. 11-sexies, 11-septies, 11-octies,
11-undecies,11-duodecies.
Perdura invece l'interesse a contestare:
l'art. 11-novies, comma 1, lett. a);
l'art. 11-novies, comma 1, lett. b) in relazione alla
introduzione del comma 10-bis nell'art. 10, l. n. 537/1993;
l'art. 11-novies, comma 1, lett. b) in relazione alla
introduzione del comma 10-quater nell'art. 10, l. n. 537/1993;
l'art. 11-novies, comma 2.
25. Sull'aiuto di Stato
25.1. Si è già esposto che difetta l'interesse dell'appellante
a contestare l'art. 11-decies, d.l. n. 203/2005 e che pertanto non
rileva che, ad avviso della Commissione europea (nota del 30 ottobre
2012) esso sembra configurare un non consentito aiuto di Stato, fatti
salvi gli eventuali provvedimenti di competenza del Governo e del
Parlamento italiani.
25.2. Residua la questione se configuri un aiuto di Stato
illegale l'art. 11-novies, d.l. n. 203/2005.
A tal fine sembra irrilevante la qualificazione dei diritti
aeroportuali in termini di tassa o di corrispettivo, questione
peraltro risolta dall'evoluzione del quadro normativo nel secondo
senso (art. 39-bis, d.l. 1° ottobre 2007 n. 159, conv. in l. 29
novembre 2007 n. 222; Cass., sez. un. , 10 gennaio 2008 n. 379),
attesa la nozione lata di aiuto di Stato che può avvenire con
molteplici modalità, ivi compresi sgravi fiscali e riduzioni di
costi e corrispettivi.
25.3. Invero, ai sensi dell'art. 107 TFUE (ex art. 87 TCE,
applicabile ratione temporis) "Salvo deroghe contemplate dai
trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in
cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli
Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che,
favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di
falsare la concorrenza".
La nozione di aiuto comprende pertanto ogni vantaggio
economicamente apprezzabile attribuito ad un'impresa attraverso un
intervento pubblico, vantaggio che altrimenti non si sarebbe
realizzato.
Sicchè rientrano nella nozione non solo le sovvenzioni palesi,
ma anche una riduzione di costi, un'agevolazione fiscale, una tariffa
preferenziale, etc.
Cinque sono gli elementi costitutivi dell'aiuto di Stato:
in primo luogo deve trattarsi di intervento dello Stato o
effettuato mediante risorse statali;
in secondo luogo tale intervento deve poter incidere sugli scambi
tra Stati membri;
in terzo luogo deve concedere un vantaggio al suo beneficiario;
in quarto luogo deve falsare o minacciare di falsare la
concorrenza (C. giust. CE 24 luglio 2003 C-280/00, Altmark, punto
75);
in quinto luogo, la misura deve essere selettiva, nel senso che
favorisce solo alcune imprese o produzioni e non costituisce una
misura di carattere e portata generali (C. giust. CE, 29 giugno 1999
C256/97, DMT; C. giust. CE, 13 febbraio 2003 C-409/2000, Spagna c.
Commissione; C. giust. CE 1 dicembre 1998 C-200/97, Ecotrade).
La forma dell'aiuto è indifferente, potendo l'atto che lo
dispone assumere sia la veste di una legge che di un atto
amministrativo, che di un atto privatistico.
25.4. La Sezione ha già sottoposto alla Commissione europea una
richiesta di parere, in relazione all'art. 11-novies citato, cosi
formulata: "se osti alla mirata applicazione del diritto comunitario,
e segnatamente della disciplina degli aiuti di Stato (artt. 107 e
ss., TFUE, e regolamenti attuativi), e integri un aiuto di Stato
illegale, la previsione dell'art. 11-novies, d.l. n. 203/2005 sotto
il profilo che prude una riduzione delle tariffe aeroportuali per i
voli notturni e l'abolizione dell'adeguamento delle tariffe al tasso
di inflazione, misura che non grava sullo Stato ma sui gestori
aeroportuali".
25.5. La Commissione europea, con la nota 30 novembre 2012
pervenuta in data 12 dicembre 2012, ha osservato che, ferma la
competenza ultima della C. giust. UE, l'art. 10-novies non sembra
configurare un aiuto di Stato in quanto:
a) la misura non sembra selettiva, non sembrando attribuire un
vantaggio ai vettori aerei; a tal fine occorrerebbe verificare che la
misura di eliminazione della maggiorazione dei diritti aeroportuali
per i voli notturni abbia comportato una diminuzione dei diritti
aeroportuali tale da non consentire ai gestori degli aeroporti di
coprire i loro costi, e tale circostanza non risulta allo stato
provata; per converso la semplice constatazione che è stata abolita
la maggiorazione dei diritti aeroportuali per i voli notturni non
comprova di per sè un vantaggio selettivo per i vettori aerei, non
essendo provato che i voli notturni comportano maggiori costi di
quelli diurni;
b) ove anche fosse provato un vantaggio selettivo, occorrerebbe
la ulteriore prova che sia stato attribuito con risorse statali;
infatti la legge ha fissato il prezzo di una transazione commerciale
(i diritti aeroportuali per i voli notturni), ma non risultano
senz'altro utilizzate risorse pubbliche; atteso che alcuni aeroporti
sono in mano pubblica, andrebbe accertato se qualsiasi ipotetico
vantaggio per i vettori avviene con risorse pubbliche o invece è
frutto di una disciplina generale che si applica a tutti i gestori
aeroportuali e non dipende dal controllo pubblico effettuato sugli
aeroporti in mano pubblica; lo Stato qui fissa il prezzo di un dato
servizio (il diritto aeroportuale per il volo notturno) ma non impone
un obbligo di acquisto o di investimento.
25.6. Alla luce di tale risposta, a cui parte appellante non ha
adeguatamente replicato, il Collegio ritiene che l'art. 11-novies non
configuri un aiuto di Stato in quanto:
non vi è prova della selettività della misura, che non
avvantaggia necessariamente i vettori aerei, sia perchè non è
provato il maggior costo del volo notturno e del relativo approdo,
sia perchè la misura avvantaggia in definitiva gli utenti del
servizio aereo;
non vi è prova che la misura sia finanziata con risorse statali;
se è vero che alcuni aeroporti sono in mano di società a
partecipazione pubblica, è anche vero che la misura in esame è di
carattere generale e si impone indifferenziatamente a gestori
aeroportuali sia pubblici che privati; la misura prescinde
dall'esercizio di un potere pubblico su una società pubblica, e non
comporta un trasferimento di risorse pubbliche.
26. Sulla pregiudiziale costituzionale
26.1. Passando all'esame dell'appello principale, il Collegio
ritiene pregiudiziale, nell'ordine logico delle questioni, la
prospettata questione di illegittimità costituzionale degli artt.
11-novies, comma 1, lett. a); 11-novies, comma 1, lett. b), quanto
all'introduzione, nell'art. 10 l. n. 537/1993 del comma 10-bis e del
comma 10-quater, 11-novies, comma 2, d.l. 30 settembre 2005, n. 203,
introdotti dalla legge di conversione 2 dicembre 2005, n. 248, per
contrasto con l'art. 77, comma 2, Cost.
26.2. Sebbene la questione sia stata prospettata solo con la
seconda memoria difensiva depositata per l'udienza del 29 maggio 2012
la stessa è ammissibile perchè si tratta di questione rilevabile
d'ufficio.
26.3. L'art. 11-novies, d.l. n. 203/2005, nella parte oggetto di
incidente di costituzionalità, dispone:
"Alla legge 24 dicembre 1993, n. 537, sono apportate le
seguenti modificazioni:
a) il comma 10 dell'art. 10 è sostituito dal seguente:
«10. La misura dei diritti aeroportuali di cui alla legge 5 maggio
1976, n. 324, è determinata per i singoli aeroporti, sulla base di
criteri stabiliti dal CIPE, con decreti del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze. Con i medesimi decreti viene altresì
fissata, per un periodo predeterminato, comunque compreso tra tre e
cinque anni, la variazione massima annuale applicabile ai medesimi
diritti aeroportuali. La variazione è determinata prendendo a
riferimento il tasso di inflazione programmato, l'obiettivo di
recupero della produttività assegnato al gestore aeroportuale, la
remunerazione del capitale investito, gli ammortamenti dei nuovi
investimenti realizzati con capitale proprio o di credito, che sono
stabiliti in contratti di programma stipulati tra l'Ente nazionale
per l'aviazione civile (ENAC) e il gestori aeroportuale, approvati
dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze. La misura iniziale dei
diritti e l'obiettivo di recupero della produttività assegnato
vengono determinati tenendo conto:
a) di un sistema di contabilità analitica, certificato da
società di revisione contabile, che consenta l'individuazione dei
ricavi e dei costi di competenza afferenti a ciascuno dei servizi,
regolamentati e non regolamentati, quali lo svolgimento di attività
commerciali, offerti sul sedime aeroportuale;
b) del livello qualitativo e quantitativo dei sentiti offerti;
c) delle esigenze di recupero dei costi, in base a criteri di
efficienza e di sviluppo delle strutture aeroportuali;
d) dell'effettivo conseguimento degli obiettivi di tutela
ambientale;
e) di una quota non inferiore al 50 per cento del margine
conseguito dal gestore aeroportuale in relazione allo svolgimento
nell'ambito del sedime aeroportuale di attività non regolamentate»;
b) dopo il comma 10, sono inseriti i seguenti:
«10-bis. È soppressa la maggiorazione del 50 per cento dei
diritti aeroportuali applicata nei casi di approdo o partenza nelle
ore notturne, di cui alla legge 5 maggio 1976, n. 324.
(...) omissis
10-quater. La metodologia di cui al comma 10 si applica anche
per la determinazione dei corrispettivi per i servizi di sicurezza
previsti dall'art. 5, comma 3, del decreto-legge 18 gennaio 1992, n.
9, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1992, n.
217, nonchè per la determinazione della tassa di imbarco e sbarco
sulle merci trasportate per via aerea in base al decreto-legge 28
febbraio 1974, n. 47, convertito, con modificazioni, dalla legge 16
aprile 1974, n. 117».
2. Il comma 190 dell'art. 2 della legge 23 dicembre 1996, n. 662,
è abrogato".
26.4. Si è già osservato che, alla luce delle risultanze
istruttorie, la parte appellante ha interesse a contestare tali
previsioni in quanto:
l'art, 11-novies, comma 1, lett. a) che fissa i criteri di
determinazione dei diritti aeroportuali è ancora applicabile alla
parte in quanto quadro normativo di riferimento dello stipulato
contratto di programma/al fine della stipula del contratto di
programma, in corso di stipulazione alla data odierna e la parte
contesta tali criteri in particolare quanto al meccanismo c.d. single
till;
l'art. 11-novies, comma 1, lett. b), nella parte in cui introduce
nell'art. 10, l. n. 537/1993, il comma 10-bis, e sopprime la
maggiorazione del 50 per cento dei diritti aeroportuali applicata nei
casi di approdo o partenza nelle ore notturne ha trovato applicazione
ed ha leso gli interessi economici di parte appellante in misura
consistente;
l'art. 11-novies, comma 1, lett. b), nella parte in cui introduce
nell'art. 10, l. n. 537/1993, il comma 10-quater; estende anche ai
corrispettivi per i servizi di sicurezza e per la determinazione
della tassa di imbarco e sbarco sulle merci trasportate per via aerea
la metodologia di determinazione a regime dei diritti aeroportuali
prevista dal comma 10 dell'art. 10, l. n. 537/1993 ivi compreso il
non condiviso meccanismo del single tilt, sicchè la parte appellante
ha interesse a contestarlo;
l'art. 11-novies, comma 2, che ha abrogato l'adeguamento delle
tariffe aeroportuali al tasso di inflazione, ha avuto applicazione
all'appellante per gli anni 2006, 2007, 2008.
26.5. La rilevanza della prospettata questione di
costituzionalità discende dal fatto che la caducazione di tali
disposizioni comporterebbe la caducazione dei provvedimenti
impugnati, così soddisfacendo l'interesse della parte appellante.
26.6. La non manifesta infondatezza della prospettata questione
si desume dalla giurisprudenza della Corte cost. in ordine
all'oggetto e ai limiti della decretazione d'urgenza e alla
congruenza di oggetto del d.l. e della legge di conversione.
26.7. Il d.l. 17 ottobre 2005, n. 211, pubblicato nella G.U.R.I.
del giorno successivo, recava «Misure urgenti per il raggiungimento
degli obiettivi di finanza pubblica e disposizioni in materia
aeroportuale» e dettava, negli artt. da 7 a 11, le disposizioni per
il settore aeroportuale (7. Razionalizzazione ed efficientamento del
settore dei gestori aeroportuali; 8. Competitività del sistema
aeroportuale; 9. Sviluppo delle infrastrutture aeroportuali; 10.
Sicurezza aeroportuale; 11. Royalties sui carburanti).
La motivazione per tali disposizioni era indicata nel preambolo,
come segue: «Ritenuta la straordinaria necessità ed urgenza di
emanare disposizioni per migliorare il controllo del traffico aereo,
la sicurezza degli impianti e la competitività e lo sviluppo del
sistema aeroportuale».
Il Ministero della giustizia, con Comunicato 19 dicembre 2005
(Gazzetta Ufficiale 19 dicembre 2005, n. 294), rendeva noto che il
presente decreto non è stato convertito in legge nel termine di
sessanta giorni dalla sua pubblicazione e che le disposizioni di cui
agli articoli da 1 a 11 sono state recepite dagli articoli da 11-ter
a 11-terdecies, d.l. 30 settembre 2005, n. 203.
Invero, nel d.l. 30 settembre 2005 n. 203, recante «Misure di
contrasto all'evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia
tributaria e finanziaria», la legge di conversione 2 dicembre 2005 n.
248 ha introdotto gli artt. da 11-sexies a 11-terdecies.
In particolare la legge di conversione introduce gli artt. da
11-sexies a 11-terdecies che riproducono i citati artt. da 7 a 11,
d.l. n. 211/2005.
Inoltre l'art. 11-sexiesdecies, del pari introdotto dalla legge
di conversione, dispone che le disposizioni di cui agli articoli
11-sexies, 11-septies, 11-novies e 11-decies del presente decreto
trovano applicazione a decorrere dal 1° gennaio 2006.
Le ragioni della decretazione d'urgenza sono indicate nel
preambolo del d.l. come segue:
"ritenuta la straordinaria necessità ed urgenza di emanare
disposizioni per un più incisivo contrasto del fenomeno
dell'evasione fiscale, nonchè altre disposizioni tributarie e
finanziarie urgenti".
Le disposizioni in oggetto di ricorso sono state introdotte nel
corpo del d.l. n. 203 del 2005 per effetto di emendamenti approvati
in sede di conversione. Esse non facevano parte, pertanto, del testo
originario del decreto-legge sottoposto alla firma del Presidente
della Repubblica.
Va rilevato altresì che le disposizioni di cui sopra esulano
dall'ambito del decreto-legge come descritto nel preambolo e nel
titolo dello stesso.
Si palesa l'estraneità delle disposizioni in questione rispetto
all'originario decreto-legge.
Nè si può ritenere che la disciplina dei diritti aeroportuali
rientri nella materia "tributaria e finanziaria", dovendosi escludere
la natura tributaria dei diritti aeroportuali, che costituiscono
piuttosto corrispettivi per un servizio erogato (art. 39-bis, d.l. 1°
ottobre 2007 n. 159, conv. in l. 29 novembre 2007 n. 222; Cass., sez.
un. , 10 gennaio 2008 n. 379).
26.8. La Corte cost. ha individuato, tra gli indici alla stregua
dei quali verificare «se risulti evidente o meno la carenza del
requisito della straordinarietà del caso di necessità e d'urgenza
di provvedere», la «evidente estraneita'» della norma censurata
rispetto alla materia disciplinata da altre disposizioni del
decreto-legge in cui è inserita (sentenza n. 171 del 2007; in
conformità, sentenza n. 128 del 2008, nonchè n. 22 del 2012).
La giurisprudenza sopra richiamata collega il riconoscimento
dell'esistenza dei presupposti fattuali, di cui all'art. 77, comma 2,
Cost., ad una intrinseca coerenza delle norme contenute in un
decreto-legge, o dal punto di vista oggettivo e materiale, o dal
punto di vista funzionale e finalistico. La urgente necessità del
provvedere può riguardare una pluralità di norme accomunate dalla
natura unitaria delle fattispecie disciplinate, ovvero anche
dall'intento di fronteggiare situazioni straordinarie complesse e
variegate, che richiedono interventi oggettivamente eterogenei,
afferenti quindi a materie diverse, ma indirizzati all'unico scopo di
approntare rimedi urgenti a situazioni straordinarie venutesi a
determinare.
Da quanto detto si trae la conclusione che la semplice immissione
di una disposizione nel corpo di un decreto-legge oggettivamente o
teleologicamente unitario non vale a trasmettere, per ciò solo, alla
stessa il carattere di urgenza proprio delle altre disposizioni,
legate tra loro dalla comunanza di oggetto o di finalità. Ai sensi
del secondo comma dell'art. 77 Cost., i presupposti per l'esercizio
senza delega della potestà legislativa da parte del Governo
riguardano il decreto-legge nella sua interezza, inteso come insieme
di disposizioni omogenee per la materia o per lo scopo.
L'inserimento di norme eterogenee all'oggetto o alla finalità
del decreto spezza il legame logico-giuridico tra la valutazione
fatta dal Governo dell'urgenza del provvedere ed «i provvedimenti
provvisori con forza di legge», di cui alla norma costituzionale
citata. Il presupposto del «caso» straordinario di necessità e
urgenza inerisce sempre e soltanto al provvedimento inteso come un
tutto unitario, atto normativo fornito di intrinseca coerenza, anche
se articolato e differenziato al suo interno. La scomposizione
atomistica della condizione di validità prescritta dalla
Costituzione si pone in contrasto con il necessario legame tra il
provvedimento legislativo urgente ed il «caso» che lo ha reso
necessario, trasformando il decreto-legge in una congerie di norme
assemblate soltanto da mera casualità temporale.
L'art. 15, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400
(Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza
del Consiglio dei Ministri) - là dove prescrive che il contenuto del
decreto-legge «deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al
titolo» - pur non avendo, in sè e per sè, rango costituzionale, e
non potendo quindi assurgere a parametro di legittimità in un
giudizio davanti alla Corte cost., costituisce esplicitazione della
ratio implicita nel secondo comma dell'art. 77 Cost., il quale impone
il collegamento dell'intero decreto-legge al caso straordinario di
necessità e urgenza, che ha indotto il Governo ad avvalersi
dell'eccezionale potere di esercitare la funzione legislativa senza
previa delegazione da parte del Parlamento. Risulta in contrasto con
l'art. 77 Cost. la commistione e la sovrapposizione, nello stesso
atto normativo, di oggetti e finalità eterogenei, in ragione di
presupposti, a loro volta, eterogenei.
La necessaria omogeneità del decreto-legge, la cui interna
coerenza va valutata in relazione all'apprezzamento politico, operato
dal Governo e controllato dal Parlamento, del singolo caso
straordinario di necessità e urgenza, deve essere osservata dalla
legge di conversione.
Il principio della sostanziale omogeneità delle norme contenute
nella legge di conversione di un decreto-legge è pienamente recepito
dall'art. 96-bis, comma 7, del regolamento della Camera dei deputati,
che dispone: «Il Presidente dichiara inammissibili gli emendamenti e
gli articoli aggiuntivi che non siano strettamente attinenti alla
materia del decreto-legge».
Sulla medesima linea si colloca la lettera inviata il 7 marzo
2011 dal Presidente del Senato ai Presidenti delle Commissioni
parlamentari, nonchè, per conoscenza, al Ministro per i rapporti con
il Parlamento, in cui si esprime l'indirizzo «di interpretare in modo
particolarmente rigoroso, in sede di conversione di un decreto-legge,
la norma dell'art. 97, comma 1, del regolamento, sulla
improponibilità di emendamenti estranei all'oggetto della
discussione», ricordando in proposito il parere espresso dalla Giunta
per il regolamento l'8 novembre 1984, richiamato, a sua volta, dalla
circolare sull'istruttoria legislativa nelle Commissioni del 10
gennaio 1997.
Peraltro, il suddetto principio della sostanziale omogeneità
delle norme contenute nella legge di conversione di un decreto-legge
è stato richiamato nel messaggio del 29 marzo 2002, con il quale il
Presidente della Repubblica, ai sensi dell'art. 74 Cost., ha rinviato
alle Camere il disegno di legge di conversione del decreto-legge 25
gennaio 2002, n. 4 (Disposizioni urgenti finalizzate a superare lo
stato di crisi per il settore zootecnico, per la pesca e per
l'agricoltura), e ribadito nella lettera del 22 febbraio 2011,
inviata dal Capo dello Stato ai Presidenti delle Camere ed al
Presidente del Consiglio dei ministri nel corso del procedimento di
conversione del decreto-legge oggetto degli odierni giudizi.
Si deve ritenere che l'esclusione della possibilità di inserire
nella legge di conversione di un decreto-legge emendamenti del tutto
estranei all'oggetto e alle finalità del testo originario non
risponda soltanto ad esigenze di buona tecnica normativa, ma sia
imposta dallo stesso art. 77, secondo comma, Cost., che istituisce un
nesso di interrelazione funzionale tra decreto-legge, formato dal
Governo ed emanato dal Presidente della Repubblica, e legge di
conversione, caratterizzata da un procedimento di approvazione
peculiare rispetto a quello ordinario.
Innanzitutto, il disegno di legge di conversione del
decreto-legge appartiene alla competenza riservata del Governo, che
deve presentarlo alle Camere «il giorno stesso» della emanazione
dell'atto normativo urgente. Anche i tempi del procedimento sono
particolarmente rapidi, giacchè le Camere, anche se sciolte, sono
convocate appositamente e si riuniscono entro cinque giorni. In
coerenza con la necessaria accelerazione del procedimento, i
regolamenti delle Camere prevedono norme specifiche, mirate a
consentire la conversione in legge entro il termine costituzionale di
sessanta giorni.
Il Parlamento è chiamato a convertire, o non, in legge un atto,
unitariamente considerato, contenente disposizioni giudicate urgenti
dal Governo per la natura stessa delle fattispecie regolate o per la
finalità che si intende perseguire. In definitiva, l'oggetto del
decreto-legge tende a coincidere con quello della legge di
conversione.
Non si può tuttavia escludere che le Camere possano,
nell'esercizio della propria ordinaria potestà legislativa,
apportare emendamenti al testo del decreto-legge, che valgano a
modificare la disciplina normativa in esso contenuta, a seguito di
valutazioni parlamentari difformi nel merito della disciplina,
rispetto agli stessi oggetti o in vista delle medesime finalità. Il
testo può anche essere emendato per esigenze meramente tecniche o
formali. Ciò che esorbita invece dalla sequenza tipica profilata
dall'art. 77, secondo comma, Cost., è l'alterazione dell'omogeneità
di fondo della normativa urgente, quale risulta dal testo originario,
ove questo, a sua volta, possieda tale caratteristica.
In definitiva, l'innesto nell'iter di conversione dell'ordinaria
funzione legislativa può certamente essere effettuato, per ragioni
di economia procedimentale, a patto di non spezzare il legame
essenziale tra decretazione d'urgenza e potere di conversione. Se
tale legame viene interrotto, la violazione dell'art. 77, secondo
comma, Cost., non deriva dalla mancanza dei presupposti di necessità
e urgenza per le norme eterogenee aggiunte, che, proprio per essere
estranee e inserite successivamente, non possono collegarsi a tali
condizioni preliminari (sentenza n. 355 del 2010), ma per l'uso
improprio, da parte del Parlamento, di un potere che la Costituzione
gli attribuisce, con speciali modalità di procedura, allo scopo
tipico di convertire, o non, in legge un decreto-legge.
La Costituzione italiana disciplina, nelle loro grandi linee, i
diversi procedimenti legislativi e pone limiti e regole, da
specificarsi nei regolamenti parlamentari. Il rispetto delle norme
costituzionali, che dettano tali limiti e regole, è condizione di
legittimità costituzionale degli atti approvati, come la Corte cost.
ha già affermato a partire dalla sentenza n. 9 del 1959, nella quale
ha stabilito la propria «competenza di controllare se il processo
formativo di una legge si è compiuto in conformità alle norme con
le quali la Costituzione direttamente regola tale procedimento».
26.9. I principi affermati dalla Corte cost. n. 22/2012 devono
ritenersi estensibili al caso specifico, in cui la non omogeneità
tra d.l. e legge di conversione è imputabile alle disposizioni
introdotte, in sede di conversione in legge, mediante un
maxiemendamento governativo su cui è stata posta la fiducia.
Infatti quali che siano le modifiche introdotte in sede di
conversione in legge, e la loro provenienza, si tratta pur sempre di
modifiche non presenti nel d.l. originario e introdotte solo con la
legge di conversione, che pertanto devono rispettare l'oggetto del
d.l. e condividerne i presupposti di necessità e urgenza.
Diversamente, si determina una alterazione delle dinamiche e dei
processi democratici di formazione delle leggi, atteso che:
non formando il maxiemendamento governativo oggetto
dell'originario d.l., non ha ricevuto il preventivo vaglio del
Presidente della Repubblica;
trattandosi di maxiemendamento su cui viene posta la fiducia,
manca l'adeguato dibattito parlamentare.
26.10. In conclusione, si deve ritenere sussistente un dubbio di
non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale degli artt. 11-novies, comma 1, lett. a); 11-novies,
comma 1, lett, b), quanto all'introduzione, nell'art. 10 l. n.
537/1993 del comma 10-bis e del comma 10-quater; 11-novies, comma 2,
d.l. 30 settembre 2005, n. 203, introdotti dalla legge di conversione
2 dicembre 2005, n. 248, per contrasto con l'art. 77, comma 2, Cost.
sotto il duplice profilo che:
tali disposizioni, inserite nel corso del procedimento di
conversione del d.l., sono del tutto estranee alla materia e alle
finalità del medesimo;
tali disposizioni sono state inserite in virtù di un
maxiemendamento governativo su cui è stata posta la fiducia, sicchè
da un lato è del tutto mancata, da parte del Governo, la motivazione
sulla necessità e urgenza, con assunzione della relativa
responsabilità, in sede di varo del decreto-legge, e il controllo
del Presidente della Repubblica, e dall'altro lato è del tutto
mancato il dibattito parlamentare su tali previsioni.
26.11. In subordine, è rilevante, per le ragioni già esposte, e
non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 11-novies, comma 1, lett. a); 11-novies,
comma 1, lett. b), quanto all'introduzione, nell'art. 10 l. n.
537/1993 del comma 10-bis e del comma 10-quater, 11-novies, comma 2,
d.l. 30 settembre 2005, n. 203, introdotti dalla legge di conversione
2 dicembre 2005, n. 248 in relazione agli artt. 3, e 41 Cost.
(principio di uguaglianza e tutela della concorrenza) nella parte in
cui decurtano i diritti aeroportuali (meccanismo del single till,
abolizione della maggiorazione per voli notturni, abolizione
dell'adeguamento al tasso di inflazione) mediante una iniziativa
legislativa unilaterale che è avulsa da una adeguata istruttoria e
considerazione degli effettivi costi dei gestori aeroportuali.
Un esame comparatistico ha evidenziato infatti che nella
maggioranza degli aeroporti europei la fissazione dei diritti
aeroportuali è frutto di un accordo tra gestori e vettori
aeroportuali e che in molti aeroporti europei vige, in vario modo, la
maggiorazione dei diritti aeroportuali per voli notturni.
Pertanto, sebbene il legislatore comunitario non impedisse agli
Stati membri, all'epoca del varo del d.l. n. 203/2005, la
possibilità di intervenire con legge (prima della direttiva 2009/12
che demanda agli Stati di fissare un quadro regolarono finalizzato
all'adozione di atti di self regulation da parte degli interessati,
recepita in Italia con gli artt. 71-82, d.l. n. 1/2012), l'intervento
legislativo deve comunque ispirarsi ai canoni costituzionali di
eguaglianza, tutela della concorrenza, e al principio dell'equa
remunerazione dei costi.
27. Conclusioni
In conclusione, l'appello va in parte respinto, in parte
dichiarato improcedibile; per le residue questioni il giudizio va
sospeso nelle more dell'incidente di costituzionalità. Ogni
ulteriore questione, ivi comprese la ulteriore pregiudiziale
comunitaria sollecitata da parte appellante, è riservata alla
decisione definitiva, all'esito dell'incidente di costituzionalità.
Pertanto, parzialmente e non definitivamente pronunciando, il
Collegio:
1) dichiara l'originario difetto di interesse o il
sopravvenuto difetto di interesse in ordine ai motivi di appello con
cui si censurano, in relazione al d.l. n. 203/2005:
l'art. 11-novies comma 1, lett. b) in relazione alla introduzione
del comma 10-ter nell'art. 10, l. n. 537/1993;
l'art. 11-decies, comma 1;
l'art. 11-decies, comma 2;
l'art. 11-terdecies;
gli artt. 11-sexies, 11-septies, 11-octies, 11-undecies,
11-duodecies;
2) respinge le censure relative alla sussistenza di un aiuto
di Stato in relazione all'art. 11-novies, d.l. n. 203/2005;
3) respinge l'appello incidentale;
4) visti gli artt. 134 della Costituzione; 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1; 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale degli artt. 11-novies, comma 1, lett.
a); 11-novies, comma 1, lett. b), quanto all'introduzione, nell'art.
10 l. n. 537/1993 del comma 10-bis e del comma 10-quater, 11-novies,
comma 2, d.l. 30 settembre 2005, n. 203, introdotti dalla legge di
conversione 2 dicembre 2005, n. 248, per contrasto con l'art. 77,
comma 2, Cost., e, in subordine, per contrasto con gli artt. 3 e 41
Cost.;
5) sospende il giudizio e ordina l'immediata trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale;
6) ordina che a cura della segreteria della sezione la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del
Consiglio dei Ministri, nonchè comunicata ai Presidenti delle Camere
dei Deputati e del Senato della Repubblica;
7) ordina che a cura della segreteria della Sezione copia della
presente ordinanza e della nota della Commissione europea 30 novembre
2012 sia trasmessa al Presidente del Consiglio dei Ministri quale
segnalazione di possibile aiuto di Stato illegale in relazione
all'art. 11-decies, d.l. n. 203/2005;
8) riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione
in rito, in merito e in ordine alle spese.

P.Q.M.

1) dichiara l'originario difetto di interesse o il sopravvenuto
difetto di interesse in ordine ai motivi di appello con cui si
censurano, in relazione al d.l. n. 203/2005:
l'art. 11-novies comma 1, lett. b) in relazione alla introduzione
del comma 10-ter nell'art. 10, l. n. 537/1993;
l'art. 11-decies, comma 1;
l'art. 11-decies, comma 2;
l'art. 11-terdecies;
gli artt. 11-sexies, 11-septies, 11-octies, 11-undecies,
11-duodecies;
2) respinge le censure relative alla sussistenza di un aiuto di
Stato in relazione all'art. 11-novies, d.l. n. 203/2005;
3) respinge l'appello incidentale;
4) visti gli artt. 134 della Costituzione; 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1; 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale degli artt. 11-novies, comma 1, lett.
a); 11-novies, comma 1, lett. b), quanto all'introduzione, nell'art.
10 l. n. 537/1993 del comma 10-bis e del comma 10-quater, 11-novies,
comma 2, d.l. 30 settembre 2005, n. 203, introdotti dalla legge di
conversione 2 dicembre 2005, n. 248, per contrasto con l'art. 77,
comma 2, Cost., e, in subordine, per contrasto con gli artt. 3 e 41
Cost.;
5) sospende il giudizio e ordina l'immediata trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale;
6) ordina che a cura della segreteria della sezione la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del
Consiglio dei Ministri, nonchè comunicata ai Presidenti delle Camere
dei Deputati e del Senato della Repubblica;
7) ordina che a cura della segreteria della Sezione copia della
presente ordinanza e della nota della Commissione europea 30 novembre
2012 sia trasmessa al Presidente del Consiglio dei Ministri quale
segnalazione di possibile aiuto di Stato illegale in relazione
all'art. 11-decies, d.l. n. 203/2005;
8) riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione
in rito, in merito e in ordine alle spese.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12
febbraio 2013

Il Presidente: Maruotti


L'estensore: De Nictolis