1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 7-11-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 874 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 agosto 2001
Ordinanza emessa il 17 agosto 2001 dal tribunale di Milano nel procedimento civile vertente tra Programma Maurizio e Azienda Trasporti Milanesi S.p.a. Ferrovie, tramvie e filovie - Personale delle aziende autoferrotranviarie in concessione - Controversie disciplinari - Giurisdizione attribuita al giudice amministrativo, anziche' al giudice ordinario - Irrazionalita' e disparita' di trattamento rispetto ai dipendenti dello Stato e degli enti pubblici, anche in considerazione della intervenuta "privatizzazione" del rapporto di lavoro degli autoferrotranvieri - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 62/1996. - Regio decreto 8 gennaio 1931, n. 148, art. 58, allegato A). - Costituzione, art. 3. (01C11058) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 7-11-2001)

IL TRIBUNALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa ex art. 414
c.p.c. promossa da Maurizio Programma con l'avv. O. Savia.
Contro Azienda Trasporti Milanesi S.p.a., con gli avv. A.
Franchina e A. Paoletti. Il giudice, sciogliendo la riserva di cui al
verbale 5 luglio 2001;

O s s e r v a

Con ricorso depositato il giorno 15 marzo 2001 il ricorrente ha
impugnato il licenziamento, rectius la destituzione dal servizio
decisa dal consiglio di disciplina e comunicatagli dalla società
convenuta con telegramma del 29 settembre 2000 ai sensi dell'art. 45,
comma 1, nn. 2, 4, 9, 11 e dell'art. 48, comma 1, dell'allegato A del
regio decreto 8 gennaio 1931, n. 148, per una serie di fatti
addebitatigli disciplinarmente rilevanti e ritenuti incompatibili con
la sua permanenza in servizio; ha rilevato una serie di vizi
procedurali e di merito ritenuti invalidanti il recesso e ha chiesto
l'applicazione dell'art. 18 della legge n. 300 del 1970 e dell'art. 1
della legge n. 108/1990.
Si è costituita la società convenuta, preliminarmente eccependo
il difetto di giurisdizione del giudice ordinario (nella specie, del
lavoro) sulla base dell'art. 58 del regio decreto citato che
attribuisce la cognizione dei ricorsi avverso i provvedimenti del
consiglio di disciplina al consiglio di Stato in sede
giurisdizionale, ora al Tribunale amministrativo regionale.
Il ricorrente ha ribattuto affermando l'avvenuta abrogazione, nel
nuovo contesto connotato dalla privatizzazione del rapporto di lavoro
dei pubblici dipendenti, della norma ultima citata, evidente retaggio
di un'epoca ancor recente nella quale il mondo del lavoro era diviso
in due universi ben distinti, l'impiego privato e l'impiego pubblico,
governati da regole e procedure del tutto diverse, tra le quali si
inseriva, come tertium genus partecipante dell'uno e dell'altro
universo, il mondo del trasporto pubblico in concessione: venendo
meno, si afferma, la summa divisio fino a ieri esistente, non ha
alcun senso attribuire al giudice amministrativo la giurisdizione
soltanto sulla materia disciplinare dei dipendenti - pubblici e
privati - addetti al pubblico trasporto in concessione, quando la
stessa materia disciplinare dei dipendenti dello Stato, delle
regioni, delle A.S.L. ecc., per i quali le esigenze (quali che siano)
per cosi dire "pubblicistiche" sussistono al massimo grado, è
pacificamente di competenza del giudice del lavoro.
Lo scrivente condivide assolutamente questo punto di vista, ma,
non ritenendo fondato postulare una avvenuta abrogazione dell'art. 58
citato, intende con questo atto riproporre (dopo la sentenza della
Corte costituzionale n. 62 dell'8 marzo 1996) la questione di
legittimità costituzionale della norma ultima citata.
A norma dell'art. 15 delle disposizioni sulla legge in generale
sono tre i possibili casi di abrogazione della legge. Ove nessuno di
essi possa ritenersi realizzato, ne deriverà la rilevanza in
concreto della questione di costituzionalità, che sarà necessario
risolvere per definire il giudizio riguardante il ricorrente, il
quale ha ormai lasciato scadere i termini per ricorrere al Tribunale
amministrativo regionale e può ottenere tutela soltanto davanti al
giudice del lavoro.
Va in primo luogo esaminata l'ipotesi dell'avvenuta abrogazione
espressa. Quesa tesi si può appoggiare soltanto sull'art. 29 del
d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, che ha sostituito l'art. 68 del d.lgs.
n. 29/1993: senonchè a ben vedere, detto art. 29 ha operato la
devoluzione della giurisdizione al giudice ordinario soltanto delle
"controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle
pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2 del decreto
n. 80, ad eccezione di quelle relative ai rapporti di lavoro di cui
al comma 4..." e dunque non di tutte le controversie prima conosciute
dal giudice amministrativo, ma soltanto di quelle relative a
determinate pubbliche amministrazioni; va rilevato allora che il
rapporto di lavoro de quo agimus intercorreva prima con un ente
pubblico economico ed oggi con una società per azioni, dunque
privata, entrambe categorie di soggetti certamente non riguardate
dall'art. 29 esaminato.
Il ricorrente tenta di fondare l'assunto dell'abrogazione
espressa anche sull'art. 102 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 e sulla
successiva legge della regione Lombardia n. 1 del 2000, che hanno
soppresso le funzioni amministrative relative, tra l'altro, "...alla
nomina dei consigli di disciplina...".
Il ricorrente porta a proprio sostegno un parere del consiglio di
Stato rilasciato in data 19 aprile 2000, che ha ritenuto l'effetto
abrogativo dell'art. 102 cit. non limitato alla nomina dei membri dei
consigli di disciplina, ma esteso alla soppressione dei "consigli
medesimi come organi preposti alla irrogazione di sanzioni
disciplinari, con conseguente abrogazione implicita di tutte le norme
del regio decreto n. 148 che postulino l'attività di tali organi.
La tesi è in primo luogo debole nell'impianto teorico perchè
una abrogazione espressa, nel momento in cui la si sostiene
implicita, sfuma in quella per incompatibilità, che è un caso
diverso, realizzando quindi una contraddizione interna; in secondo
luogo per l'evidente salto logico tra la soppressione di una funzione
di nomina di membri di un certo organo da parte di un soggetto e la
pretesa caducazione di tutta la attività dell'organo e dell'organo
stesso, i cui membri potrebbero anche essere nominati da altri
soggetti; infine per l'evidente sproporzione tra una disposizione che
riguarda un dettaglio organizzativo e la pretesa di farne derivare
l'abrogazione di tutto un corpus di norme, ma anche di strutture e di
procedure che da tanti anni governano un settore non trascurabile di
lavoratori.
La tesi è comunque infondata, come ha dimostrato la società
convenuta. Il d.lgs. n.112 del 31 marzo 1998 non è altro che il
provvedimento di attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997,
n. 59, con cui è stata conferita delega al governo per il
conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed agli enti locali,
per la riforma della pubblica amministrazione per la semplificazione
amministrativa. Tali trasferimenti di funzioni sarebbero dovuti
avvenire nell'osservanza e nel rispetto di specifici principi
fondamentali quali quello di sussidiarietà, di completezza, di
efficienza e di economicità, "anche con la soppressione delle
funzioni e dei compiti divenuti superflui" (cfr. art. 4, lett. c),
legge n. 59/1997).
Nella logica del decentramento delle funzioni, l'art. 102 del
d.lgs. n. 112 ha soppresso "le funzioni amministrative relative:
a) all'approvazione degli organici delle ferrovie in
concessione;
b) all'approvazione degli organici delle gestioni governative
e dei bilanci delle stesse, all'approvazione dei modelli di
contratti, alla nomina dei consigli di disciplina...".
È evidente che si tratta di soppressione di funzioni
amministrative di competenza statale, nell'ottica di una loro
devoluzione alle regioni ed agli enti locali. Questo è il senso
della legge di delegazione e non si può leggere il testo normativo
come avente, l'intenzione e l'effetto di sopprimere tout court le
funzioni di nomina dei membri dei consigli di disciplina e
addirittura questi ultimi. Il fatto che la Regione Lombardia abbia
creduto di attuare la legge citata abolendo la propria funzione di
nomina dei membri dei consigli di disciplina, in ogni caso, non ha
alcun effetto sul consiglio di disciplina istituito presso l'ATM di
Milano, già nominato in precedenza e tuttora validamente in carica.
In conclusione, non può parlarsi di abrogazione espressa
dell'art. 58 del regio decreto n. 148 /1931;
Quanto alle altre due ipotesi possibili di abrogazione, quella
per incompatibilità della nuova legge con la precedente e quella
dell'avvenuta nuova regolazione per intero della materia, si deve
rilevare che:
a) nessuna norma specifica nella materia che interessa (la
materia disciplinare per gli autoferrotranvieri) è stata dettata dal
legislatore;
b) non è intervenuta alcuna nuova legge che abbia regolato
per intero la materia, intesa sia nel senso restrittivo appena
specificato sia nel senso più ampio del settore del trasporto in
concessione.
Non sussiste alcuna coincidenza delle aree riguardate da un lato
dalle grandi novità legislative in materia di privatizzazione del
lavoro pubblico e, dall'altro, dal regio decreto n. 148/1931. Le
prime riguardano i rapporti di pubblico impiego, mentre il secondo
riguarda i rapporti di lavoro dei dipendenti delle imprese di
trasporto in concessione, che siano pubbliche o private o rientranti
nell'art. 2093 cod. civ.. Le ultime due categorie di soggetti hanno
sempre intrattenuto con i loro dipendenti un rapporto di lavoro
privatistico, ex art. 2093 c.c, appunto, e ciò non ha impedito che
si ravvisassero esigenze e interessi pubblici tali da strutturare e
mantenere come differenziata la materia disciplinare e devolvere la
sua cognizione in sede giurisdizionale al giudice amministrativo.
Dunque nessuna novità la legge n. 29/1993 e successive hanno di
per sè apportato alla normativa riguardante gli autoferrotranvieri.
Inoltre le grandi riforme del rapporto di lavoro ex pubblico hanno
avuto senza dubbio carattere generale, il che, secondo il noto
brocardo, consentirebbe comunque, di per sè, la sopravvivenza della
normativa speciale preesistente dettata per gli autoferrotranvieri,
non riguardata dalle norme abrogatrici di cui all'art. 74 d.lgs.
n. 29/1993 e all'art. 43 d.lgs. n. 80/1998. La differenza tra gli
ambiti di riferimento impedisce di ravvisare ipotesi di abrogazione
diversi da quella espressa, già esclusa.
Si può aggiungere, come ha rilevato, trib. Milano 6 dicembre
2000, n. 3225, che, ove si postulasse che il d.lgs. n. 29/1993, come
modificato dal d.lgs. n. 80/1998, avesse effettivamente abrogato
l'art. 58 regio decreto n. 148 (naturalmente solo per i dipendenti ex
pubblici), "si arriverebbe al paradosso per cui i provvedimenti
disciplinari adottati da imprese di trasporto pubblico esercitate da
privati continuerebbero a rientrare nella giurisdizione del giudice
amministrativo mentre quelli adottati da imprese di trasporto
pubblico gestite da enti pubblici territoriali o da consorzi
rientrerebbero nella giurisdizione del giudice ordinario".
Ritiene lo scrivente che la situazione normativa attuale sia
comunque paradossale, perchè resta il fatto che gli
autoferrotranvieri, pubblici e perfino privati, hanno un giudice, in
materia disciplinare, diverso da quello che hanno i dipendenti dello
Stato, delle regioni, province, comuni, A.S.L., ecc.
La Corte costituzionale ha sempre letto l'art. 3 della
Costituzione come norma che impone il trattamento uguale di
situazioni uguali e, per converso, legittima quello differenziato per
situazioni diverse, norma quindi che incorpora un principio di
ragionevolezza, di razionalità nella considerazione degli interessi
oggetto della normazione. Nella sentenza n. 62 del 4-8 marzo 1996,
emessa proprio sulla materia che ci occupa, decidendo sulla stessa
questione sollevata in riferimento alla privatizzazione del rapporto
di lavoro dei ferrovieri, la Corte ha individuato la ragione del
diverso trattamento (sopravvissuto anche alla "delegificazione" del
rapporto di lavoro degli autoferrotranvieri) nella "specialita'" del
loro rapporto di lavoro, che il legislatore avrebbe ragionevolmente
considerato per tutelare "l'interesse collettivo - e pertanto
ritenuto dal legislatore preminente - al buon funzionamento del
servizio pubblico del trasporto ferrotranviario, avuto riguardo alle
variegate e multiformi (anche per dimensioni) tipologie di gestione
da parte di aziende autonome o da parte di soggetti privati, tutti in
regime di concessione e con poteri derivanti dal rapporto di
concessione in ordine anche alla sicurezza e polizia dei trasporti.".
La "preminenza" dell'interesse collettivo al buon funzionamento e
alla sicurezza dei trasporti è dunque la peculiarità che è stata
ritenuta giustificante il diverso trattamento disegnato dal
legislatore.
Detta "preminenza" avrebbe legittimato l'attribuzione della
giurisdizione al giudice amministrativo, evidentemente ritenuto
miglior custode degli interessi pubblici. Una tale scelta si
giustificava, si ritiene, quando era lo stesso giudice amministrativo
a conoscere del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici, quelli il
cui operato coinvolge immediatamente interessi direttamente e
tipicamente pubblici: sotto questo profilo si trattava di una
sostanziale assimilazione - solo parziale - dell'autoferrotranviere
all'impiegato pubblico, il che aveva una logica riconoscibile.
Ci si deve però domandare quale logica sia riconoscibile ora -
dopo la avvenuta privatizzazione del rapporto di lavoro pubblico -
nella particolarissima competenza giurisdizionale in questione. In
base al diritto vigente il tranviere, anche dipendente privato, che
è stato ritenuto colpevole di aver falsificato il proprio cartellino
orario (niente a che vedere con la sicurezza dei trasporti: è il
nostro caso) deve adire il giudice amministrativo, mentre il
cancelliere del tribunale che nasconde un fascicolo o fa inutilmente
perdere tempo agli utenti del suo ufficio, oppure un medico della
A.S.L. che viene meno ai suoi doveri d'ufficio, se sanzionati,
adiscono il giudice del lavoro. Se una gerarchia di rilevanza
(implicata dal concetto di "preminenza") si può stabilire tra le
situazioni, non sembrano esservi dubbi nel senso che l'interesse
pubblico è assai più pregnante nella seconda e nella terza
situazione che non nella prima (dove, anzi, proprio non si vede).
Non si intende affermare qui che la tutela ai diritti del
lavoratore data dal giudice amministrativo sia inferiore a quella
offerta dal giudice ordinario. Le due tutele hanno alcuni aspetti
più favorevoli, altri meno favorevoli l'una rispetto all'altra e non
è possibile stabilire una graduazione al riguardo.
Resta la domanda sul perchè di questa differenziazione, che non
sembra rispondere ad alcuna logica riconoscibile: non la preminenza
dell'interesse pubblico, non la sicurezza dei trasporti, che entra in
gioco solo in ipotesi limitate. Nè si vuole credere che possa essere
ritenuta permanente una esigenza certo presente al legislatore del
1931, cioè il controllo assoluto dei trasporti e del movimento sul
territorio per ragioni di sicurezza nazionale sotto il profilo
bellico (contro il nemico esterno) e di polizia (contro l'oppositore
interno), per evidenti ragioni che non è il caso di esplicitare.
Quali, allora, le ragioni del trattamento differenziato, oggi che
il mondo del lavoro è stato unificato, sotto il profilo del suo
regime normativo, con le limitatissime eccezioni di cui al comma 4
dell'art. 29 del d.lgs. n. 80/1998? È quanto si attende di sapere
dalla Corte costituzionale, cui si rimette la questione della
legittimità costituzionale dell'art. 58 del regio decreto 8 gennaio
1931, n. 148, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, in quanto
rilevante e non manifestamente infondata.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge n. 87/1953, sospende il giudizio in
corso, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 58 dell'allegato A) al regio
decreto 8 gennaio 1931, n. 148, per contrasto con l'art. 3 della
Costituzione;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e la
notifica della presente ordinanza al Presidente del Consiglio dei
Ministri e la sua comunicazione ai Presidenti delle due Camere.
Milano, addì 17 agosto 2001
Il giudice del lavoro: Frattin
01C11058