1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 5-4-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 133 SENTENZA 23 - 31 marzo 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Pluralita' di questioni - Separazione e trattazione di una questione - Riserva di decisione sulle restanti questioni. Eccezione di inammissibilita' - Dedotta carenza attuale di interesse - Reiezione. Bilancio e contabilita' pubblica - Istituzione di un fondo statale speciale destinato alla ricerca scientifica, all'ambiente e alla produzione di energia da fonti rinnovabili - Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia - Intervento finanziario diretto statale invasivo della competenza legislativa, amministrativa e finanziaria regionale, lesione del principio di leale collaborazione - Necessita' di prevedere nella fase di attuazione e di erogazione delle risorse, l'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge 30 dicembre 2004, n. 311, art. 1, comma 248. - Costituzione, art. 117, terzo comma; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10. (006C0282) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 5-4-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE,
Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 248,
della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2005), promosso con ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia
notificato il 28 febbraio 2005, depositato in cancelleria il 3 marzo
2005 ed iscritto al n. 28 del registro ricorsi 2005.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 2006 il giudice
relatore Francesco Amirante;
Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Regione
Friuli-Venezia Giulia e l'avvocato dello Stato Filippo Arena per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Friuli-Venezia Giulia, con ricorso notificato il
28 febbraio 2005 e depositato il 3 marzo 2005, ha sollevato numerose
questioni di legittimità costituzionale relative alla legge
30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2005). In
particolare, la ricorrente censura alcune norme che, a suo dire,
perpetuano la «tradizione» della istituzione di fondi speciali
finalizzati alla erogazione di finanziamenti in varie materie di
competenza regionale, tra le quali l'art. 1, comma 248, impugnato in
riferimento all'art. 117, terzo comma, della Costituzione ed in
relazione all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
Tale norma prevede che, al fine di incentivare lo sviluppo delle
energie prodotte da fonti rinnovabili con particolare attenzione alle
potenzialità di produzione di idrogeno da fonti di energia solare,
eolica, idraulica o geotermica, è istituito, per l'anno 2005, nello
stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze, il
fondo per la promozione delle risorse rinnovabili con una dotazione
finanziaria di 10 milioni di euro e che esso è finalizzato al
cofinanziamento di studi e ricerche nel campo ambientale e delle
fonti di energia rinnovabile, destinate all'utilizzo per i mezzi di
locomozione e per migliorare la qualità ambientale all'interno dei
centri urbani. Sono ammessi al finanziamento gli studi e le ricerche
che presentino una partecipazione al finanziamento stesso non
inferiore alla metà del costo totale del singolo progetto di ricerca
da parte di università, laboratori scientifici, enti o strutture di
ricerca, ovvero imprese per il successivo diretto utilizzo
industriale e commerciale dei risultati di tale attività di ricerca
e progettuale.
Secondo la ricorrente la norma incide su una materia di
competenza concorrente, la ricerca scientifica, che resta la materia
prevalente anche se è finalizzata alla tutela dell'ambiente.
Comunque, la finalità di tutela dell'ambiente non esclude la
competenza delle Regioni in relazione alla connessione con le materie
di loro sicura competenza.
Il Fondo non risulta destinato alle Regioni, ma all'erogazione
diretta di contributi a favore degli autori dei progetti di ricerca;
verosimilmente - osserva la Regione - tali autori saranno soprattutto
gli stessi soggetti tenuti al cofinanziamento (università,
laboratori scientifici, enti o strutture di ricerca ovvero imprese).
Si tratterebbe, quindi, di un intervento finanziario diretto
statale in un ambito di competenza regionale, lesivo della competenza
legislativa, amministrativa e finanziaria in materia di ricerca
scientifica, ovvero, in subordine, in materia ambientale, là dove
istituisce un fondo settoriale anzichè trasferire pro quota alla
Regione Friuli-Venezia Giulia le relative risorse, da considerarsi
costituzionalmente illegittimo alla stregua dell'art. 117, terzo
comma, della Costituzione e dell'art. 10 della legge costituzionale
n. 3 del 2001.
Qualora l'esistenza di un fondo settoriale a gestione centrale
fosse ritenuta giustificata da esigenze di esercizio unitario,
conclude la ricorrente, il comma 248 della norma in esame sarebbe,
comunque, illegittimo in quanto non prevede un'intesa con le Regioni.
2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha
concluso per il rigetto del ricorso, osservando anzitutto che il
fondo è finalizzato al cofinanziamento di studi e ricerche nel campo
ambientale e al miglioramento della qualità ambientale dei centri
urbani. Gli interessi ambientali perseguiti non sono messi in dubbio
dalla ricorrente, che tuttavia ritiene prevalenti quelli della
ricerca scientifica.
Ma, osserva l'Autorità intervenuta, nella tutela dell'ambiente
rientra ogni attività rivolta a questo fine, comprese le ricerche e
gli studi.
Dal fatto che la Regione possa rivendicare una sua legislazione
concorrente in materia di ricerca scientifica non deriva la
preclusione per lo Stato di esercitare, a sua volta, la propria
competenza legislativa, ma solo la possibilità per la Regione di
introdurre una sua normativa, da coordinare con quella statale, posto
che il concorso di due potestà legislative non può comportare la
preclusione per una di esse, nella specie per quella esclusiva dello
Stato.
3. - Nell'imminenza dell'udienza, la Regione ha depositato una
memoria in cui contesta le argomentazioni difensive dell'Avvocatura,
osservando come esse conferiscano rilievo assoluto al criterio
teleologico di individuazione della materia, mentre questo deve
essere combinato con il criterio oggettivo; infatti, la materia di
riferimento prevalente sarebbe la ricerca scientifica, ma, aggiunge
la ricorrente, anche qualora si decidesse per la prevalenza della
tutela dell'ambiente, ciò non escluderebbe affatto la competenza
regionale, dati i limiti entro i quali deve ritenersi circoscritta la
competenza statale esclusiva a tutelare l'ambiente e dato che la
norma impugnata non è affatto volta a fissare standards uniformi di
tutela.
Peraltro, la collocazione della materia nell'ambito della ricerca
scientifica sarebbe confermata dalla circostanza che i destinatari
del finanziamento possono essere soltanto enti di ricerca. Sotto
altri profili l'intervento riguarda la «produzione dell'energia» che,
nella sua stessa dimensione nazionale, attiene alla potestà
concorrente.
4. - Anche l'Avvocatura dello Stato ha depositato memoria, in cui
sostiene che la previsione censurata avrebbe effetti solo sul piano
della contabilità statale, nel senso che le materie finali di
destinazione sarebbero deducibili soltanto dagli atti di attuazione,
contro i quali la Regione potrà servirsi di tutti i rimedi, anche di
rilievo costituzionale.
Il principio di leale collaborazione, infine, potrebbe assumere
rilievo, secondo l'Avvocatura, solo in una fase esecutiva, quando gli
organi dello Stato competenti, non ancora individuati, dovessero
provvedere.

Considerato in diritto

1. - La Regione Friuli-Venezia Giulia ha sollevato numerose
questioni di legittimità costituzionale relative a disposizioni
della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2005).
La presente sentenza concerne lo scrutinio dell'art. 1,
comma 248, della stessa legge; le altre questioni sono decise con
separate pronunce.
La ricorrente assume che la disposizione censurata prevede la
istituzione di un fondo destinato, quanto meno in via prevalente,
alla ricerca scientifica e menoma quindi la sfera di attribuzioni
regionali in una materia di competenza ripartita.
In via subordinata, la Regione deduce che, qualora dovesse
ravvisarsi l'esigenza di una gestione unitaria del Fondo,
l'esclusione delle Regioni dalla sua gestione sarebbe comunque
illegittima.
2. - Preliminarmente, deve essere esaminata l'eccezione di
inammissibilità del ricorso per carenza attuale di interesse,
sollevata dall'Avvocatura dello Stato, nel senso che soltanto dagli
atti di attuazione si potranno individuare le materie finali di
destinazione.
L'eccezione non è fondata.
Le questioni di legittimità costituzionale delle leggi devono
essere proposte, in via principale, entro il termine di decadenza
fissato dall'art. 127 Cost.; dal che discende che la lesione della
sfera di competenza lamentata dalla ricorrente presuppone la sola
esistenza della legge oggetto di censura, a prescindere dal fatto che
essa abbia avuto concreta attuazione, ed essendo sufficiente che essa
sia, ancorchè non immediatamente, applicabile (sentenza n. 234 del
2005).
3. - La questione è fondata per quanto sostenuto nel ricorso in
via subordinata.
4. - Questa Corte ha più volte affermato il principio che le
disposizioni di leggi statali istitutive di fondi con vincoli di
destinazione sono legittime soltanto se esauriscono i loro effetti in
materie attribuite alle competenze dello Stato (ex plurimis, sentenze
n. 370 del 2003, n. 12, n. 16, n. 49, n. 308, n. 423 del 2004, n. 31,
n. 51, n. 160 e n. 231 del 2005).
Tuttavia, come pure è stato già rilevato, la complessità della
realtà sociale da regolare comporta che, di frequente, le normative
non possano essere riferite nel loro insieme ad una sola materia,
perchè concernono situazioni non omogenee, ricomprese in materie
diverse sotto il profilo della competenza legislativa. In siffatti
casi di concorso di competenze questa Corte ha fatto applicazione,
secondo le peculiarità dell'intreccio di discipline, del criterio
della prevalenza di una materia sull'altra e del principio di leale
collaborazione (sentenze n. 370 del 2003, n. 50, n. 219, n. 231 del
2005).
Nel caso in esame non si può dubitare che la disposizione
censurata riguardi una pluralità di materie diverse e, precisamente,
la ricerca scientifica, l'ambiente, la produzione di energia e, più
in particolare, la sua produzione da fonti rinnovabili.
Le prime due - ricerca scientifica e ambiente - come questa Corte
ha osservato, sono materie che hanno delle peculiarità.
Per quanto concerne l'ambiente, si è più volte affermato che
esso costituisce un valore da tutelare nell'ambito di tutte le
discipline che in qualche modo possano su di esso incidere.
Da qui anche l'affermazione che, se sull'ambiente la competenza
dello Stato è piena e quindi non limitata alla determinazione dei
principi fondamentali, non può negarsi la legittimità di una
legislazione delle Regioni le quali, nel quadro ed in armonia con
quella statale, nell'esercitare la competenza che loro appartiene
riguardo ad altre materie - ad esempio, il governo del territorio -
approntino ulteriori strumenti di tutela, legati alla specificità
dei luoghi (sentenze n. 407 del 2002, n. 62 e n. 108 del 2005).
Alla materia della ricerca scientifica è sotteso un valore la
cui promozione può essere perseguita anche con una disciplina che
precipuamente concerna materie diverse. E, correlativamente, si è
affermato che, qualora la ricerca verta su materie di competenza
esclusiva statale, a queste occorra riferirsi per stabilire la
competenza legislativa (sentenze n. 423 del 2004 e n. 31 del 2005).
In buona sostanza la ricerca scientifica, qualora si delimiti l'area
su cui verte e si individuino le finalità perseguite, riceve da
queste la propria connotazione.
5. - Per quel che riguarda la disciplina dell'energia e della sua
produzione, si rileva che, se essa, nella ripartizione dell'attuale
art. 117 Cost., è annoverata tra le materie di competenza ripartita,
già nella legislazione ordinaria antecedente la riforma del Titolo V
della Costituzione, in particolare per quanto concerne quella
ricavabile da fonti rinnovabili, non era riservata esclusivamente
allo Stato.
Infatti, gli artt. 5, 9 e 12 della legge 9 gennaio 1991, n. 10
(Norme per l'attuazione del Piano energetico nazionale in materia di
uso razionale dell'energia, di risparmio energetico e di sviluppo
delle fonti rinnovabili di energia), prevedevano competenze regionali
così come ben precise competenze regionali sono individuate dagli
artt. 30 e 31 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge
15 marzo 1997, n. 59).
Nella normativa successiva le competenze della Conferenza
unificata sono state accresciute dal decreto legislativo 29 dicembre
2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/1977/CEE relativa alla
promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche
rinnovabili nel mercato interno dell'elettricita), sia pure
limitatamente alla disciplina dell'energia elettrica prodotta da
fonti rinnovabili.
Infine numerose disposizioni della legge 23 agosto 2004, n. 239
(Riordino del settore energetico, nonchè delega al Governo per il
riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia),
prevedono l'intervento delle Regioni nella disciplina della
produzione e distribuzione dell'energia mediante atti di normazione
primaria e secondaria (v., in particolare, l'art. 1, commi 4, 5 e 6).
Per quanto più specificamente riguarda la questione in esame,
l'art. 1, comma 7, lettera o), della stessa legge, nell'elencare i
compiti e le funzioni amministrative dello Stato, stabilisce che la
definizione dei programmi di ricerca scientifica in campo energetico
sia fatta d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano.
6. - Alla luce dei principi menzionati e delle considerazioni
svolte, si deve concludere che la disposizione in esame concerne una
pluralità di materie; che alcune di esse, per le loro peculiarità,
e cioè per il fatto che non si esauriscono in un delimitato ambito
materiale (ambiente, ricerca scientifica), non si prestano ad un
giudizio di prevalenza; che la ricerca scientifica, alla cui
promozione il Fondo è destinato, ha ad oggetto l'ambiente, materia
di competenza statale sia pure nella particolare accezione di cui si
è detto, ma anche la produzione di energia, materia di competenza
ripartita.
Di conseguenza, mentre per risolvere la questione non può essere
adottato il criterio della prevalenza, per ricondurre a legittimità
costituzionale la norma occorre fare applicazione del principio di
leale collaborazione nella fase di attuazione della disposizione e di
erogazione delle risorse, nella forma dell'intesa con la Conferenza,
come prevista dalla legge statale (legge n. 239 del 2004).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata a separate pronunce la decisione delle questioni di
legittimità costituzionale, proposte dalla ricorrente Regione
Friuli-Venezia Giulia, nei confronti di altre disposizioni della
legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2005);
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 248,
della predetta citata legge n. 311 del 2004, nella parte in cui non
prevede che la sua attuazione e l'erogazione delle risorse avvengano
d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 marzo 2006.
Il Presidente: Marini
Il redattore: Amirante
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 31 marzo 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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