1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 22-4-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 61 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 novembre 2014
Ordinanza del 27 novembre 2014 del Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia Romagna sul ricorso proposto da Mancini Antonio contro Presidenza del Consiglio dei ministri. Impiego pubblico - Avvocati dello Stato - Trattenimento in servizio gia' disposto con formale provvedimento - Riduzione fino al 31 ottobre 2014 - Violazione del principio di uguaglianza per irragionevolezza ed incidenza sul legittimo affidamento - Lesione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione per inattuabilita' del preteso ricambio generazionale attesi i tempi tecnici per l'espletamento dei concorsi per l'assunzione di nuovi Avvocati dello Stato - Violazione di obblighi internazionali derivanti dalla normativa comunitaria. - Decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, art. 1, comma 2. - Costituzione, artt. 3, 97 e 117, primo comma, in relazione agli artt. 1, 2 e 6, paragrafo 1, della direttiva 2000/78/CE del 27 novembre 2000. (15C00111) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 22-4-2015)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER L'EMILIA ROMAGNA
Sezione Prima

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 849 del 2014, proposto da:
Antonio Mancini, rappresentato e difeso dall'avv. Domenico
Fata, con domicilio eletto presso il suo studio in Bologna, piazza
Cavour n. 2;
Contro:
Presidenza del Consiglio dei ministri, Avvocatura Generale
dello Stato, rappresentate e difese per legge dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato, domiciliata in Bologna, Via Guido Reni n.
4;
Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ministero della
Semplificazione Amministrativa e della P.A.;
Nei confronti di Francesco Menarini;
Per l'annullamento:
del provvedimento di pensionamento anticipato, preannunciato
dall'Avvocatura dello Stato con nota prot. 357144P del. 04.09.14,
nonchè della nota prot. 372758P del 15.09.14, di invito del
ricorrente a presentare all'INPS istanza ai fini della liquidazione
della pensione;
della nota prot. 359336P del 05.09.14 di richiesta al MEF di
chiusura a decorrere dal 01.11.14 del ruolo di spesa fissa dello
stipendio del ricorrente;
della comunicazione inviata dal Segretario Generale
dell'Avvocatura dello Stato contenente richiesta a tutti gli avvocati
dello Stato di conoscere la loro disponibilità ad assumere
l'incarico di Avvocato distrettuale di Bologna;
dell'accertamento del diritto del ricorrente a permanere in
servizio sino al compimento del 75 anni d'età riconosciuto dal
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 24.12.12;
di tutti gli atti connessi, presupposti e o antecedenti fra
cui l'eventuale decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di
collocamento a riposo del ricorrente che si ignora sia stato emesso.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Presidenza del
Consiglio dei ministri e di Avvocatura Generale dello Stato;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 30 ottobre 2014 il
dott. Ugo Di Benedetto e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
1. Il ricorrente è un avvocato dello Stato, il quale attualmente
presta servizio nell'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bologna
con funzioni di avvocato distrettuale.
Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 24
dicembre 2012, n. 8433, veniva disposta la sua permanenza in servizio
fino al 21 aprile 2018, data di compimento del 75° anno di età, in
forza dell'articolo 16, comma 1-bis del decreto legislativo n.
503/1992 come modificato dall'articolo 27, comma 7°, della legge n.
133/2008.
Il decreto legge 24 giugno 2014, n. 90, mentre era in corso il
periodo di permanenza in servizio, disponeva il trattenimento in
servizio degli Avvocati dello Stato fino al 31 dicembre 2015.
Successivamente, però, la legge 11 agosto 2014, n. 114,
convertendo in legge il predetto decreto-legge riduceva il
trattenimento in servizio, facendo salvi gli effetti del
decreto-legge, soltanto fino al 31 ottobre 2014.
2. In applicazione della suddetta normativa il segretario
generale dell'avvocatura dello Stato richiedeva alla presidenza del
Consiglio dei ministri l'adozione del provvedimento di collocamento a
riposo invitando il ricorrente a presentare all'INPS l'istanza ai
fini della liquidazione della pensione e richiedeva al Ministero
dell'Economia e delle Finanze la chiusura del ruolo di spesa fissa
dello stipendio del ricorrente.
3. L'interessato impugnava il provvedimento di collocamento a
riposo anticipato deducendone l'illegittimità sotto più profili
evidenziando, tra l'altro, varie ragioni di incostituzionalità oltre
alla violazione degli articoli 1,2 e 6, paragrafo 1, della direttiva
comunitaria 2000/78/CE, come interpretata dalla Corte di Giustizia
dell'Unione Europea con sentenza del 6 novembre 2011 nella causa
c-286/12.
All'odierna camera di consiglio la tutela cautelare è stata
concessa con ordinanza n. 527/2014 fino alla camera di consiglio
successiva alla restituzione degli atti da parte della Corte
costituzionale, sollevando nel contempo la questione di legittimità
costituzionale della normativa applicata con il provvedimento
impugnato.
4. La questione di legittimità costituzionale dell'articolo 1,
comma 2, del decreto legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito in legge
11 agosto 2014, n. 114 nella parte in cui riduce soltanto fino al 31
ottobre 2014 per gli avvocati dello Stato, il trattenimento in
servizio degli stessi già disposto con formale provvedimento, è
rilevante nel presente giudizio in quanto costituisce l'unica norma
richiamata ed applicata con il provvedimento, oggetto della presente
impugnativa.
L'eventuale dichiarazione incostituzionalità della suddetta
norma determinerebbe l'illegittimità del provvedimento impugnato e
avrebbe l'effetto di rimuovere l'ostacolo normativo al perdurare
degli effetti del già disposto trattenimento in servizio.
4.1. La rilevanza della questione non è certamente esclusa dalla
natura cautelare del giudizio nell'ambito del quale la questione di
costituzionalità viene sollevata.
Infatti, come chiarito dalla stessa Corte Costituzionale (vedi
tra le tante Corte Costituzionale n. 83/2013) la potestas judicandi
del giudice a quo non può ritenersi esaurita quando la concessione
della misura cautelare sia fondata, quanto al fumus bori juris, come
nel caso in esame, sulla non manifesta infondatezza della questione
di legittimità costituzionale in quanto, come ben precisato
nell'ordinanza cautelare stessa di questo Tar, la sospensione
dell'efficacia del provvedimento impugnato deve ritenersi di
carattere provvisorio e temporaneo, fino alla ripresa del giudizio
cautelare dopo l'incidente d'illegittimità costituzionale (Corte
Cost. n. 236 del 2010; n. 351 e 161 del 2008; n. 25 del 2006).
5. La questione di legittimità costituzionale non è
manifestamente infondata in quanto l'articolo 1, comma 2, del decreto
legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito in legge 11 agosto 2014, n.
114 nella parte in cui riduce soltanto fino al 31 ottobre 2014 per
gli Avvocati dello Stato, il trattenimento in servizio degli stessi
già disposti con formale provvedimento, si pone in violazione degli
articoli 3, 97 e 117 della costituzione.
6. È bene precisare preliminarmente che la questione di
legittimità costituzionale appare non manifestamente infondata sotto
il profilo della drastica riduzione del periodo di permanenza in
servizio, operata soltanto in sede di conversione in legge del
decreto legge 24 giugno 2014, n. 90, rispetto a quanto disposto dal
decreto-legge stesso.
7. Non è qui in discussione la possibilità per il legislatore
di emanare disposizioni che vengono a modificare in senso sfavorevole
per gli interessati la disciplina dei rapporti di durata, anche se
l'oggetto di questi sia costituito da diritti soggettivi perfetti ed
anche se gli stessi siano già stati cristallizzati da provvedimenti
amministrativi di applicazione e ciò anche per quanto riguarda la
disciplina del collocamento a riposo dei dipendenti pubblici.
8. La norma presenta profili di incostituzionalità, lo si
ribadisce, in quanto, per la categoria degli Avvocati dello Stato,
prevede un termine particolarmente drastico, senza preavviso, che
sembra trasmodare in un regolamento irrazionale frustrando con
riguardo a situazioni sostanziali fondate su leggi precedenti e
provvedimenti già emanati ed efficaci, l'affidamento dei dipendenti
nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento fondamentale
dello Stato di diritto (Corte Cost. 83/2013; 166/2012, 302/2010, 236
e 206 del 2009).
9. Ciò premesso quanto alla violazione degli articoli 3 e 97
della Costituzione va osservato che il drastico termine di riduzione
del periodo di trattenimento in servizio già disposto con formali
provvedimenti per la categoria degli avvocati dello Stato non sembra
fornito di idonea ragione giustificatrice.
9.1. Non sembra, in particolare, rappresentare una valida ragione
giustificatrice l'avvertita esigenza di garantire un ricambio
generazionale. Qui, infatti, non è in discussione la realizzazione
di tale obiettivo che certamente rientra nella discrezionalità del
legislatore ma il palese contrasto fra l'obiettivo dichiarato ed il
contenuto della norma, in quanto la drastica riduzione del periodo di
permanenza in servizio, fino al 31 ottobre 2014, avvenuto in agosto,
e solo in sede di conversione in legge del citato decreto legge 24
giugno 2014, n. 90, non consente neppure di avviare la procedura
concorsuale di reclutamento dei nuovi avvocati dello Stato, per i
tempi tecnici ed amministrativi necessari, che, del resto ad oggi non
risulta essere avvenuta.
Va, infatti, osservato che per gli avvocati dello Stato la
procedura concorsuale e le conseguenti nuove assunzioni sono l'unico
strumento che consente la copertura dei posti vacanti, mentre, per
quanto riguarda gli altri settori del pubblico impiego la copertura
dei posti vacanti ben può avvenire, prioritariamente, utilizzando
l'istituto della mobilità attraverso il quale garantire una
razionale distribuzione del personale eccedente in alcuni
amministrazioni e carente in altre.
9.2. In altre parole la scelta del legislatore appare sbilanciata
e sproporzionata perchè, senza che sia, possibile effettuare alcun
ricambio generazionale per le ragioni sopra esposte, per il limitato
periodo di permanenza in servizio salvaguardato, non si fa carico
delle negative ripercussioni, che potrebbero derivarne sul principio
di buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost).
9.3. Inoltre, sempre per quanto concerne la drastica riduzione
del periodo di servizio per effetto del repentino collocamento a
riposo a decorrere dal 31 ottobre 2014, sembra violato il principio
del legittimo affidamento, sotto il profilo del difetto di
ragionevolezza e del principio di uguaglianza, in quanto tale
affidamento per un congruo termine, già consolidatosi con i
provvedimenti di permanenza in servizio e garantiti fino al 31
dicembre 2015 anche nell'ambito della nuova disciplina di cui al
decreto legge 24 giugno 2014, n. 90, è risultato totalmente
frustrato dal collocamento a riposo a decorrere dal 31 ottobre 2014,
disposto soltanto in agosto, in sede di conversione del citato d.l.
avvenuto con la legge 11 agosto 2014, n. 114 (Corte Cost. 83/2013;
166/2012, 302/2010, 236 e 206 del 2009).
9.4. Sotto altro profilo la violazione dell'articolo 3 della
Costituzione per disparità di trattamento sembra porsi con
riferimento all'articolo 1, comma 3°, che, per quanto riguarda i
trattenimenti in servizio per i magistrati ordinari, amministrativi,
contabili militari, che alla data di entrata in vigore del presente
decreto ne abbiano i requisiti ai sensi dell'articolo 16 del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, numero 503 e successive modificazioni,
sono fatti salvi sino al 31 dicembre 2015 o fino alla loro scadenza
se prevista in data anteriore. Il decreto legge 24 giugno 2014, n.
90, invece, aveva del tutto equiparato la posizione degli avvocati
dello Stato a quello dei magistrati, contemplandoli nel citato
articolo 1, comma terzo, mentre soltanto il sede di conversione del
decreto legge la categoria degli Avvocati dello Stato vi è stata
esclusa, rientrando nella disciplina di cui al comma precedente.
Infatti, per i magistrati, la permanenza in servizio fino al 31
dicembre 2015, appare non in contrasto con la finalità perseguita
essendo stati garantiti i tempi tecnici per l'espletamento delle
nuove procedure concorsuali di reclutamento, garantendo, nel
contempo, la funzionalità degli uffici.
10. Sotto altro profilo la drastica riduzione dei tempi di
permanenza in servizio, con il preavviso di poco più di due mesi
(dalla data di entrata in vigore della legge 11 agosto 2014, n. 114,
e la data prevista del 31 ottobre 2014) sembra costituire la
violazione di un obbligo comunitario e, quindi, una violazione
dell'articolo 117 della Costituzione, per quanto concerne il mancato
rispetto degli articoli 1, 2 e 6 paragrafo 1, della direttiva
2000/78/CE come interpretati dalla Corte di Giustizia dell'Unione
Europea con sentenza del 6 novembre 2011 nella causa c-286/12.
In tale sentenza, proprio con riferimento alla drastica riduzione
dell'età per il collocamento a riposo di giudici, procuratori,
notai, la Corte ha evidenziato la necessità del rispetto del
principio di proporzionalità nel caso in cui il legislatore ritenga
di abbassare bruscamente e considerevolmente il limite di età per la
cessazione obbligatoria dell'attività, dovendosi garantire misure
transitorie idonee a tutelare il legittimo affidamento delle persone
interessate.
Tale abbassamento del limite di età per la cessazione servizio
era stato qualificato dalla corte di giustizia come «brusco» e,
quindi, lesivo del principio di proporzionalità, perchè disposto
con un preavviso oscillante tra i sei mesi e l'anno (punto 69).
Conseguentemente, nel caso in esame, il «preavviso» di poco più
di due mesi, come sopra evidenziato, appare in contrasto con i
suddetti principi determinando, quindi, una violazione anche
dell'articolo 117 della Costituzione non risultando rispettati i
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario.
La situazione presa in considerazione dalla sentenza della Corte
di Giustizia dell'Unione Europea è perfettamente riferibile al caso
in esame, in quanto, una volta disposto il trattenimento in servizio,
come nel caso in esame, si matura un diritto soggettivo perfetto e la
drastica riduzione della permanenza in servizio, con un preavviso di
poco più di due mesi, si pone anche in questo caso lesiva del
principio di proporzionalità e dell'affidamento che il dipendente
ripone nell'efficacia di provvedimenti amministrativi già adottati
nei suoi confronti.
11. Per quanto sopra esposto appare rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 1, comma 2, del decreto legge 24 giugno 2014, n. 90,
convertito in legge 11 agosto 2014, n. 114 nella parte in cui riduce
soltanto fino al 31 ottobre 2014 per gli avvocati dello Stato, il
trattenimento in servizio degli stessi già disposto con formale
provvedimento.
Vanno, quindi, trasmessi alla Corte Costituzionale gli atti del
giudizio sospeso con ordinanza cautelare pronunciato in data odierna.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia-Romagna,
sezione prima, pronunciando sul ricorso in epigrafe, visti gli artt.
134 della Costituzione; 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948,
n. 1; 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante e non
manifestamente infondata, in relazione agli articoli 3, 97 e 117
della Costituzione, la questione di legittimità costituzionale di
cui in parte motiva.
Ordina la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che a cura della segreteria della Sezione la presente
ordinanza sia notificata alle patti in causa e al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 30
ottobre 2014 con l'intervento dei magistrati:

Carlo d'Alessandro, Presidente;
Alberto Pasi, Consigliere;
Ugo Di Benedetto, Consigliere, Estensore.

Il Presidente: d'Alessandro


L'estensore: Di Benedetto