Serie Generale n. 296 del 20-12-1990
CIRCOLARI
MINISTRO PER LA FUNZIONE PUBBLICA
MINISTRO PER LA FUNZIONE PUBBLICA
CIRCOLARE 13 novembre 1990, n. 5734
Legge 7 agosto 1990, n. 241, art. 14: Conferenza di servizi. (GU Serie Generale n.296 del 20-12-1990)

Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri
Segretariato generale
Dipartimento affari giuridici e
legislativi
Ufficio del coordinamento
amministrativo
A tutti i Ministeri - Gabinetto
Alle aziende ed amministrazioni
autonome dello Stato - Direzione
generale
Ai presidenti degli enti pubblici
non economici (per il tramite dei
Ministeri vigilanti)
Ai commissari di Governo presso le
regioni e delle province autonome
Ai presidenti delle giunte
regionali e delle province autonome
(per il tramite dei commissari di
Governo)
Ai presidenti degli enti regionali
(per il tramite delle regioni
vigilanti)
Agli enti locali (per il tramite
del Ministero dell'interno)
Ai presidenti delle camere di
commercio, industria, artigianato
ed agricoltura (per il tramite
dell'ANIACAP)
Ai presidenti dei consorzi per le
aree di sviluppo industriale (per
il tramite della FICEI)
Ai presidenti dei comitati di
gestione delle unità sanitarie
locali (per il tramite delle
regioni)
Al Consiglio di Stato -
Segretariato generale
Alla Corte dei conti - Segretariato
generale
All'Avvocatura generale dello Stato
- Segretariato generale
Al Consiglio nazionale
dell'economia e del lavoro -
Segretariato gene- rale
All'I.S.T.A.T. - Direzione generale
All'A.N.C.I. - Direzione generale
All'U.P.I. - Direzione generale
La legge 7 agosto 1990, n. 241 - recante nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi - al capo IV, rubricato "semplificazione dell'azione
amministrativa", disciplina, con carattere di generalità, l'istituto
della conferenza di servizi.
L'art. 14 della citata legge prevede, infatti, che "qualora sia
opportuno effettuare un esame contestuale di vari interessi pubblici
coinvolti in un procedimento amministrativo, l'Amministrazione
procedente indice, di regola, una conferenza di servizi", il tutto al
fine di consentire il coordinamento tra le diverse amministrazioni
interessate alla stessa vicenda (comma 1).
Si tratta di uno strumento organizzatorio già presente, nel nostro
ordinamento, sebbene in ipotesi particolari.
Si può richiamare al riguardo il disposto dell'art. 27 della legge
21 marzo 1988, n. 67 (legge finanziaria 1988) che, introducendo
l'istituto dello sportello unico - secondo cui gli atti di intesa,
autorizzazione, nulla osta, richiesti per l'approvazione dei progetti
di opere pubbliche in base alle leggi vigenti devono essere resi
entro novanta giorni - ha previsto che, decorso tale termine, il
Presidente del Consiglio convoca, su richiesta dell'amministrazione
procedente, una conferenza delle amministrazioni interessate.
Sempre nel settore delle opere pubbliche, un importante precedente
è contenuto nel decreto-legge 1 aprile 1989, n. 121 - convertito,
con modificazioni, in legge 29 maggio 1989, n. 205 - sugli interventi
infrastrutturali nelle aree interessate dai campionati mondiali di
calcio 1990.
Per l'esecuzione delle opere pubbliche elencate nel decreto stesso,
l'art. 2 prevede la convocazione da parte del Presidente del
Consiglio dei Ministri (o da parte del sindaco per le opere degli
enti locali), di una conferenza cui partecipano tutti i
rappresentanti delle amministrazioni statali e degli enti comunque
tenuti ad adottare atti di intesa, pareri, autorizzazioni, ecc.
L'approvazione dei progetti esecutivi assunta dalla conferenza
all'unanimità sostituisce ad ogni effetto tutti gli atti di assenso
prescritti e comporta altresì, qualora occorrente, variazione agli
strumenti urbanistici.
Altro esempio può trarsi dalla recente legge di riforma delle
autonomie locali n. 142 dell'8 giugno 1990, il cui art. 27 prevede la
possibilità per il presidente della regione o della giunta
provinciale o per il sindaco (nonchè per il Presidente del Consiglio
dei Ministri nel caso di programmi interessanti più regioni), di
convocare una conferenza di servizio al fine di concordare con le
amministrazioni interessate la conclusione di un accordo di programma
per interventi richiedenti l'azione integrata e coordinata di più
soggetti pubblici.
Ulteriore conferma dell'importanza di tale modello giuridico si
trae dal disegno di legge (A.C. 2258 ed abbinati), concernente
interventi per Roma capitale della Repubblica, che espressamente
assegna al sindaco di Roma il compito di convocare una conferenza di
servizi per la realizzazione di singoli interventi richiedenti il
coinvolgimento di vari soggetti pubblici (art. 4).
L'utilità di una entità organizzativa come la conferenza di
servizi assume, quindi, particolare importanza relativamente alle
ipotesi di concorso di amministrazioni appartenenti a distinti
apparati, insuscettibili di conformazione mediante direttive
vincolanti emesse da un organo di vertice.
Al riguardo si può fare l'esempio pratico della localizzazione di
un'opera pubblica, che postula interventi progettuali da parte
dell'Amministrazione alla quale fa capo il servizio di cui l'opera è
uno strumento.
Ma tali interventi devono collegarsi con una programmazione
finanziaria preordinata a frazionare la spesa nel tempo, con
verifiche urbanistiche, ambientalistiche (valutazione di impatto
ambientale), edilizie, ecc.; per ognuno di tali aspetti, senz'altro
ineliminabili, è indispensabile l'apporto di distinte
amministrazioni, con competenze amministrative e professionalità fra
loro irriducibili.
La complessità dei procedimenti segue alla complessità degli
interessi sui quali incidere e alla pluralità degli organismi
amministrativi, ciascuno dei quali ricollegabili anche a distinti
centri di potere, alieni da organizzazioni di tipo gerarchico.
La conferenza di servizi può essere uno strumento utile per
favorire la contestualità delle decisioni, mediante l'apporto
contemporaneo delle singole amministrazioni, a distinti titoli
competenti. Essa, peraltro, non equivale a superamento della
distribuzione delle competenze.
La conferenza postula il criterio dell'unanimità e non della
collegialità. Sotto questo punto di vista, non costituisce una
semplificazione, tenuto conto che le decisioni da adottare
presuppongono la coincidenza dei punti di vista.
L'utilità della conferenza risiede, in realtà, nella
contestualità dell'esame di uno stesso affare da parte di una
pluralità di amministrazioni, sicchè le determinazioni concordi
delle stesse tengono luogo dei concerti, intese, nulla-osta, assensi,
ecc. (comma 2).
Al fine di rendere effettivo il valore della conferenza di servizi
si prevede (comma 3) che l'assenza di partecipazione alla conferenza
o la partecipazione con persone prive di competenza, e quindi non
idonee a vincolare le amministrazioni di appartenenza, importa una
situazione analoga a quella conseguente alla prestazione di consenso.
Questa equivalenza può essere preclusa dalla tempestiva
comunicazione del motivato dissenso se le determinazioni adottate
hanno contenuto sostanzialmente diverso da quelle originariamente
previste.
Con quest'ultima locuzione si è inteso riferirsi a provvedimenti
aventi carattere vincolato, e quindi agevolmente prevedibili, sia
sotto il profilo della loro emanazione, sia per la rispettiva
portata, ovvero a provvedimenti il cui contenuto sia comunque noto.
La disposizione di cui al citato comma 3 è volta a conciliare due
esigenze: da un lato, quella di acquisire da parte dell'autorità
procedente l'assenso (comunque denominato) delle altre
amministrazioni pubbliche; dall'altro, quella di assicurare comunque
l'ulteriore iter della procedura, anche in mancanza di una esplicita
pronuncia dell'amministrazione, per così dire, inadempiente. A tale
riguardo, occorre sottolineare che non è sufficiente ad integrare la
fattispecie equivalente all'assenso la mera mancata partecipazione
alla conferenza (ovvero la partecipazione con soggetti privi di
potere rappresentativo), ma occorre che, entro i termini
espressamente stabiliti dalla norma, l'amministrazione inadempiente
non abbia comunicato il proprio motivato dissenso.
Si richiama l'attenzione sul fatto che il dissenso non può essere
puro e semplice, ma deve essere accompagnato dalla esposizione delle
ragioni di fatto e di diritto idoneo a giustificarlo.
Inoltre, il dissenso è rilevante non con riferimento a qualunque
conclusione raggiunta dalla conferenza di servizi. Infatti, come si
è già accennato, il dissenso è rilevante quando le determinazioni
adottate dalla conferenza sono diverse da quelle previste. Non
potrebbe infatti fondatamente ammettersi che sia possibile dare
rilevanza generalizzata al dissenso, posto che in tale modo sarebbe
elusa la disciplina relativa alla conferenza di servizi.
D'altra parte, la prevedibilità della portata di una
determinazione postula che non siano prospettabili scelte alternative
da parte della conferenza. L'assenza di scelte è identificabile con
riferimento alla competenza vincolata.
Le disposizioni acceleratorie non si applicano - ai sensi del comma
quattro - alle amministrazioni preposte alla tutela ambientale,
paesaggistico-territoriale e della salute, data la preminenza che il
legislatore ha ritenuto di accordare a tali interessi.
Nodo essenziale da affrontare è la questione dell'individuazione
dell'amministrazione competente all'indizione della conferenza di
servizi.
La legge al riguardo si esprime in termini di "amministrazione
procedente".
In mancanza di riferimenti espliciti di attribuzione di tale
iniziativa o comunque del conferimento della titolarità del potere
di individuazione del soggetto competente in capo ad un organo
predeterminato (come invece il legislatore ha fatto nelle normative
soprarichiamate) tale individuazione non può che essere condotta sul
piano dell'esame specifico della normativa di settore.
L'amministrazione competente ad indire la conferenza di servizi
sarà quindi quella che, in base alla disciplina regolante una
specifica materia ed all'assetto degli interessi, risulta essere
attributaria delle competenze primarie o comunque prevalenti sugli
interventi da attuare.
A titolo esemplificativo si richiama di nuovo l'attenzione sul
settore delle opere pubbliche, che, senz'altro, costituisce l'area di
attività in cui lo strumento della conferenza di servizi può
esplicare tutta la propria utilità, stante il proliferare di
soggetti istituzionalmente investiti di competenze per la gestione,
in senso globale, del territorio.
Il criterio generale che presiede alla distribuzione delle
competenze in questo settore - criterio di cui deve tenersi altresì
conto in sede di individuazione dell'amministrazione "procedente" è
quello secondo cui è competente il soggetto o l'organo al quale è
affidata la tutela dell'interesse che con l'opera pubblica si intende
perseguire (ad esempio il Ministero della difesa per le opere
militari, il Ministero dei beni culturali per la manutenzione dei
monumenti nazionali, il Ministero dei lavori pubblici per le opere
pubbliche statali).
L'indizione della conferenza di servizi comporta, a carico
dell'amministrazione procedente, una serie di oneri tra cui la
preventiva messa a disposizione di tutta la documentazione tecnica
occorrente ai vari soggetti competenti al fine di porli in condizione
di esprimere consapevolmente le proprie determinazioni al tavolo
della conferenza (ad esempio, l'invio dei progetti esecutivi ai
soggetti tenuti a rilasciare pareri, autorizzazioni o nulla osta).
All'uopo sarà ovviamente necessario prevedere un congruo termine per
l'approfondimento e lo studio dell'oggetto della conferenza stessa.
Solo successivamente al decorso di tale termine, la conferenza potrà
essere tenuta.
Il Ministro: GASPARI