1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 18-3-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 130 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 novembre 1991
N. 130 Ordinanza emessa il 28 novembre 1991 dal pretore di Roma nel procedimento civile vertente tra Pratini Augusto e Rienzi Carlo Tributi in genere - Procedimenti giurisdizionali civili - Imposta di bollo fissa nella misura di L. 10.000 a foglio - Irragionevolezza - Mancata rispondenza al principio di proporzionalita' al costo del processo o al reddito delle parti - Richiesta di riformulazione dello strumento di prelievo con riferimento anche ad altri parametri. Tributi in genere - Procedimenti giurisdizionali civili - Imposta di bollo fissa nella misura di L. 10.000 a foglio - Lamentata eccessivita' in assoluto e in relazione all'aumento rispetto alle misure precedenti. (D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, artt. 1, primo comma, 2, primo comma, e 3, primo comma; d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, tariffa all. A, parte prima, art. 31, tariffa e succ. mod.; legge 29 dicembre 1990, n. 405, art. 7). (Cost., artt. 3, 24 e 53). (092C0305) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 18-3-1992)

IL PRETORE
Sciogliendo la riserva, sulle questioni di legittimità
costituzionale sollevate, osserva non apparire le medesime
manifestamente infondate.
La più gran parte delle spese per la giustizia nel bilancio
statale è coperta dalla quota che le è assegnata del gettito
fiscale generale, offerto cioè dalle imposte dirette e comunque
dalla imposizione non teleologicamente assoggettante gli utenti del
servizio.
Tuttavia concorre la sua parte anche la c.d. imposta di bollo
(relativamente, nella specie, ai fogli da impiegare nella difesa
scritta nel giudizio civile) e, come tale, sostanzialmente
configurabile come corrispettivo tributario ovvero come tassa,
appunto dovuta in relazione alla "prestazione giurisdizionale" (il
"bollo" si configura nei diversi contesti ora come imposta ora come
tassa).
Peraltro non è illogico che al fruitore del "servizio giustizia",
che, da potenziale, e come tale "comune" soggetto di imposta, divenga
attuale, si chieda una ulteriore contribuzione.
Non gli si chiederà certo il pagamento integrale dello specifico
servizio resogli: se questo fosse l'intendimento del legislatore
(sicuramente però non portato ad effetto) allora il "servizio
giustizia" cesserebbe (il che è per più versi inammissibile) di
essere un servizio pubblico, ricadendo nella logica mercantile della
fruizione, dei costi assorbiti dal prezzo richiesto per la medesima e
di questa intesa come circoscrivibile esaustivamente a coloro che in
concreto di una controversia insorta chiedano la giudiziale
soluzione.
Risponde invece ad un interesse (pubblico) della collettività (di
tutti i cittadini e di ciascuno) l'esistenza stessa di una funzione
giurisdizionale dello Stato attiva ed attivabile, come garanzia di
legalità, vitale per l'ordinamento ed essenziale vuoi nel ruolo di
generale prevenzione ed ammonizione che svolge sia nella sua
evocabilità sia nei suoi concreti interventi, vuoi nel ruolo appunto
risolutivo che in questi si concretizza. Tutti perciò vi dovranno
(vi devono) fiscalmente contribuire (anche se non vi facciano poi mai
concreto ricorso), con ancor più forte ragione (se possibile)
dell'obbligo generale di contribuire alle spese per la pubblica
istruzione, la sanità, ecc. Ed in effetti vi contribuiscono, secondo
le leggi fiscali vigenti.
Per questo motivo "ontologico", il fruitore specifico e attuale
troverà già pagata dalla collettività dei contribuenti la gran
parte della quota delle spese di giustizia configurabile come
relativa al suo caso (valutata in termini di costi - pro quota - di
materiali ed attrezzature e di tempo-lavoro).
Se il contributo che gli si chiede (con il prezzo della carta
bollata, e altre voci) valga a coprire la parte rimasta scoperta di
quella quota, non può dirsi, poichè non può affermarsi "a priori"
nè quale sia quella quota nè quale sia di essa la parte coperta dal
gettito fiscale c.d. generale.
Ciò che può invece affermarsi è che se anche si ritiene (e lo
si ritiene) corretto chiedere al fruitore attuale un contributo "a
chiusura" - o tendenzialmente tale -, e se perciò si intende
procedere alla determinazione di esso, esso non potrebbe non essere -
per sua propria natura matematico-contabile - proporzionale
all'ipotizzabile costo totale del processo nell'ambito della
pluralità dei costi di tutti i processi ed in presenza della
distribuzione fra essi delle entrate fiscali generali devolute alla
giustizia civile, giacchè lo Stato e la collettività hanno
interesse a che tutte le controversie, se non bonariamente composte,
sfocino in una soluzione giudiziale, e questo generale pari interesse
si esprimerà attraverso la teorica copertura proporzionale da parte
delle entrate generali (quale che ne sia la misura possibile): e
perciò, ad esempio, prevista una entrata 1000 e formulata la ipotesi
- "di lavoro", e completamente da verificare - di 100 processi, per
una spesa globale in gran parte predeterminabile anche a cagione
delle sue predominanti componenti stipendiali, e che si indica in
1225 e che, attese le ipotizzabili differenziate gravosità dei
processi stessi, può distribuirsi in ragione di 25 x 20 + 25 x 15 +
25 x 10 + 25 x 5, allora la attribuzione delle entrate al costo di
ciascuno di essi dovrà avvenire - nella ricostruzione teorica -
secondo il costante rapporto 1000/1225, cui si accompagnerà la
distribuzione egualmente proporzionale delle entrate da
"corrispettivo tributario specifico" (che queste raggiungano o no il
tetto della spesa globale residua - 225 - è problema che qui non
rileva).
Questo principio di proporzionalità si impone, vuoi nella
distribuzione teorica delle entrate fiscali generali, vuoi (quel che
ci riguarda più da vicino) nella determinazione del contributo
specifico richiesto, non solo per il generale pari interesse sopra
cennato, ma anche perchè, nei rapporti con lo Stato "prestatore di
servizi-impositore", i cittadini che si rendano fruitori attuali
devono pagare secondo criteri che rispettino la misura della spesa da
ciascuno di essi indotta. Resiste cioè l'esigenza di parità e
ragionevolezza che vieta di imporre corrispettivi tributari uguali
per spese diverse i.e. specifici servizi di diverso costo (e
viceversa).
Inoltre, i contributi richiesti alle parti manifestano anche una
natura di imposta in senso proprio (pur sempre finalizzata al
bilancio della giustizia): come una specifica ulteriore imposizione a
carico dei fruitori attuali. Del resto ha una sua convincente logica
lo speculare aggancio al tema dell'interesse generale alla
giurisdizione, valido sia per coloro che non ne fruiscano
direttamente sia per coloro che direttamente ne fruiscano e che però
e perciò in tale momento legittimamente vengano richiesti di
ulteriore contribuzione riferibile anche alla generalità del
servizio. Ed è questa una ragione di più (se ve ne fosse bisogno)
per pretendere per quei contributi proporzionalita': o al valore
della causa (analogamente al criterio che regola l'imposizione
indiretta o sugli affari - valore della negoziazione gravata o
assoggettata, a sua volta poi in qualche modo espressivo anche di un
reddito dei soggetti -) e esplicitamente al reddito delle parti
(così come secondo tale criterio - connotato inoltre di
progressività - i cittadini concorrono con imposizione diretta alle
entrate fiscali generali).
Ora, la quantità dei fogli difensivi necessaria o comunque
adoperata non ha affatto una univoca espressività rispetto al costo
del processo. Se intendiamo infatti la spesa della amministrazione
della giustizia riferibile al singolo procedimento come precipuamente
caratterizzata dal lavoro del giudice visto sub specie di studio
degli atti (e questo aspetto - in sè del resto di un certo rilievo -
costringono a mettere a fuoco proprio le specifiche "occasioni" di
imposta qui in discorso, i fogli difensivi) deve rilevarsi come esso
non sia necessariamente in proporzione diretta con il numero di
questi, prodotti in udienza o sottoposti alla attestazione di
deposito in cancelleria e quindi offerti alla sua lettura. Ben spesso
infatti da una difesa lunga e approfondita e consapevole di tutti i
problemi rilevanti implicati dalla controversia il giudice è
condotto ad una decisione più rapida e meno travagliata o laboriosa,
e - diversa ipotesi - una difesa spesso può essere lunga perchè
ripetitiva e comunque ben poco densa di argomenti, e quindi per altro
verso non impegnativa per il lettore. Si parla di difesa nel processo
prevalentemente scritto, qual'è l'attuale, e che si intende quindi
scritta. E se si tratta invece di difesa orale, come pure è
consentita, il prevalere di questo tipo su quello non implicherebbe
nell'attuale sistema di "assegnazione a sentenza" - e comunque, in
generale - un alleggerimento dell'impegno decisionale, tutt'altro,
mentre in un sistema a prevalenza orale e con sentenza pronunciata in
esito a camera di consiglio immediatamente successiva alla
discussione è evidente che il parametro cartaceo perde ogni anche
apparente giustificazione (v. del resto la disciplina del bollo nel
processo del lavoro). Nè il costo del processo è necessariamente in
proporzione diretta con il numero dei fogli impiegati per la stesura
della decisione stessa - la lunghezza della quale può ben dipendere
soltanto da una non particolarmente impegnativa esigenza di
descrizione del fatto, ecc. -.
Perciò, il bollo in misura fissa per ogni pagina difensiva non
risponde al principio di proporzione al costo del processo. Potrà
solo dirsi che una lunga, approfondita e puntuale difesa scritta
costerà più impegno agli avvocati, e quindi maggiori onorari alle
parti. Ma ciò, si ripete, non significherà affatto di per sè
maggior costo ("pubblico") del processo.
Poichè inoltre la quantità dei fogli difensivi necessaria o
comunque adoperata non ha alcun necessitato rapporto, neppure
apparente, con il valore della causa, ecco che allora il bollo in
misura fissa (ed uguale per i giudizi sia davanti al Pretore sia
davanti al Tribunale) per ogni pagina ancor meno realizza un criterio
di proporzione ad esso valore, criterio cui debbono invece
riconoscersi, al fine che ne occupa, due fondamenti, vuoi cioè la
possibilità di esprimere un accettabile rapporto prezzo-costo (il
valore della causa inteso come indice alquanto attendibile) - a
differenza della quantità dei fogli difensivi - del costo del
processo: l'elevato valore richiede di per sè un impegno
particolarmente attento, così come, e per la stessa ragione, oltre
un certo limite richiede il giudizio di tre magistrati anzichè di
uno (cioè con un accresciuto paradigma tempo-lavoro), e,
procedendosi per scaglioni, fonda da sè solo il diritto del
difensore a compensi vieppiù elevati (con riflessi anche sugli
onorari), vuoi il carattere anche di imposta in senso proprio
rivestito nella specie dalla c.d. imposta di bollo, e alla stregua
del quale è ragionevole considerare il valore della causa, come
valore dell'"affare" nell'ottica della imposizione indiretta e come
espressivo di reddito o di patrimonio nell'ottica dell'imposizione
diretta.
Il contributo in misura fissa per ogni pagina risponde poi meno
che mai ad un criterio di proporzionalità (semplice o progressiva)
al reddito personale delle parti. Peraltro, poichè la vicenda
processuale, per il principio della soccombenza, si conclude
generalmente con l'addebito di tutte le spese - e quindi anche di
quelle in discussione - ad una sola parte, se quelle si son venute
determinando sulla scorta del reddito, il soccombente si vedrà
indirettamente, con la rifusione, caricato anche di valutazioni rela-
tive al reddito altrui, e, più da vicino, se soccombente di fronte
ad un avversario più povero, pagherà complessivamente di meno di
quanto pagherebbe se soccombente di fronte ad un avversario più
ricco: in tal modo la rifusione delle spese aggiungerebbe al
significato di una sanzione del torto nella lite l'ulteriore
significato - inaccettabile - di sanzione dell'aver avuto torto
contro il più ricco. A meno che non si ipotizzi di rinviare del
tutto al momento della decisione la determinazione e il pagamento
delle spese.
Gli effetti della soccombenza esprimono la sanzione del torto, la
deterrenza dall'ingiusto agire o resistere, e all'un tempo l'esigenza
che la parte vittoriosa si veda infine sgravata delle spese, che pure
però nell'immediato sono state per lei i pesi di un giusto agire o
resistere. La soccombenza dà così l'indirizzo finale al contributo
imposto, non però ne assorbe e sostituisce l'originaria ratio, da
ravvisare appunto in una contribuzione (corrispettiva e impositiva)
che, da dimensionare sì come la sua natura richiede, entrambi gli
attuali fruitori della giurisdizione inizialmente sopportano e che
non potrà, solo per la ulteriore finalità ora cennata, determinarsi
con criterio svincolato da quelli contributivi sopra indicati.
Peraltro, anche volendosi ridurre il combinarsi delle spese de
quibus e della rifusione per soccombenza all'unica ratio di una
sanzione del torto, non potrebbe anche di questa ignorarsi la
sostanza corrispettiva (il carico su chi ha "provocato" l'intervento
giudiziale - negando un debito o con una pretesa infondata - delle
spese del medesimo) nè comunque negarsi la equità e la
ragionevolezza di un criterio determinativo attento al costo e al
valore della causa (secondo parametri che, come già cennato, si
integrano).
Inaccettabile sarebbe poi la tesi dell'imposta di bollo de qua come
me'ra occasione di prelievo fiscale, teleologicamente sconnesso dalla
fruizione del "servizio giustizia" (e determinato con quali criteri,
e volto a quali fini?).
Essa, invece, e dunque, in coerenza con i criteri che devono
sorreggere la determinazione all'un tempo dell'imposta in senso
stretto e del corrispettivo tributario, ed anche salve le concorrenti
ragioni "sanzionatorie", non può ancorarsi nè al numero dei fogli
difensivi nè farlo comunque in misura fissa "pro pagina". La
funzione legittimante, anche complessa, deve indurre ad una
riformulazione dello strumento di prelievo, con riferimento ad altri
parametri o ad altre occasioni, pur "intraprocessuali".
Neppure manifestamente infondata appare la questione della
eccessività in assoluto dell'imposta di bollo e dell'eccessivo
aumento rispetto alle misure preesistenti (oltre il 300%; e del 1430%
se riferito alle misure vigenti solo quattro anni prima). Premesso
che gli elevati valori assoluti invitano ad una particolarmente
attenta considerazione della natura e della funzione dell'imposta (e
così rafforzano la opinione della opportunità della disamina qui
tentata - anche al di là, si crede, della valutazione della
fondatezza delle sue conclusioni -), va aggiunto che il loro
notevolissimo aumento impone altresì una valutazione comparativa con
la quota del gettito fiscale generale e il non pari accrescimento
della stessa e quindi la valutazione di un mutato rapporto interno,
che vede gravare solo - o quasi solo - sulla categoria dei fruitori
specifici un deliberato aumento di spesa per la giustizia, mutato
rapporto che, quand'anche espressione di una scelta politica in
ipotesi legittima, non sottrae quei valori e quell'aumento a dubbi di
legittimità in ordine ad una compressione della possibilità di
agire e/o difendersi in giudizio in funzione inversa del reddito
(artt. 24 e 3 della Costituzione), non adeguatamente contrastata
dalla normativa sul gratuito patrocinio.
Sulla rilevanza. È vero che l'art. 19 del d.P.R. 26 ottobre 1972
dispone fra l'altro che i giudici non possano rifiutarsi di assumere
a base dei loro provvedimenti e di allegare o enunciare nei loro atti
i documenti e gli atti non in regola con le disposizioni sul bollo,
sicchè le parti potrebbero svolgere un giudizio utilmente anche
difese scritte per le quali non versino preventivamente l'imposta
prescritta e così esprimere i propri argomenti con l'ampiezza
ritenuta congrua e libera da vincoli ritenuti ingiusti, ma è anche
vero che la prospettiva di dover comunque poi regolarizzare, secondo
la normativa vigente, e di poter essere a ciò tenuti non solo
immediatamente ed esecutivamente (nei termini indicati dalla legge,
vuoi dopo la conclusione del giudizio, vuoi anche prima) (v. in part.
art. 31), ma anche irrevocabilmente (ove l'autorità giudiziaria
confermi il provvedimento definitivo di cui all'art. 33), condiziona,
ad avviso di questo giudice, l'esercizio del diritto di difesa.
Infatti, non solo deve sottolinearsi come la fisiologia del rapporto
tributario voglia previamente conosciuti dall'utente i corrispettivi
pretesi per la prestazione che si accinge a richiedere, ma deve poi
osservarsi che la parte, ove abbia fondamento il suo asserito diritto
ad una contribuzione di spesa - sub specie di imposta di bollo - vuoi
in assoluto inferiore a quella oggi richiesta vuoi proporzionata al
costo e al valore del processo (e quindi nella specie per più
ragioni inferiore), e quindi venga esso diritto previamente
riconosciuto, svolgerebbe le sue difese con l'ampiezza ritenuta
opportuna e possibile, e se invece quell'asserito diritto non le
venga riconosciuto potrebbe valutare, nella pur non grata certezza di
tale ricevuto diniego (e nella comunque previamente invincibile -
maggiore o minore - incertezza dell'esito del giudizio di merito)
potrebbe diversamente valutare, in quei dati termini ed in rapporto
sempre a proprie personali esigenze, aspettative e condizioni
economiche, la opportunità e convenienza del se e come e quanto
agire, resistere, argomentare. Posta invece in situazione di
incertezza anche in ordine alla misura costituzionalmente legittima
del tributo (costretta cioè, da una ritenuta attuale irrilevanza, a
rinviare la sollecitazione del relativo giudizio alla fase della
esazione e delle sanzioni), ella sarà costretta, nel valutare la
controversia e le scelte difensive da compiere, a fare i conti anche
con la predetta ipotesi (ma solo come ipotesi in attesa di verifica)
di diniego, e potrà quindi esser spinta o ad una rinuncia alla
tutela giurisdizionale (e così ad agire, o a costituirsi se
convenuta) o ad una autolimitazione difensiva che potrebbe incidere
sfavorevolmente per lei sull'esito del giudizio, il tutto sullo
sfondo della contestuale possibile ed incerta anch'essa ipotesi
alternativa di riconoscimento della propria tesi in punto di
legittimità costituzionale, la quale, una volta verificata ex post,
non potrebbe però retroattivamente concederle quel maggior agio
difensivo - sempre rapportato alla specifica controversia e a sue
valutazioni in ordine alla stessa - che sarebbe in sè capace di
attribuirle ma di cui essa parte non ha goduto nel trascorso
giudizio, nè parimenti potrebbe sanare gli eventuali esiti
giudiziali negativi di quella carenza (difesa autolimitata e perciò
insufficiente ed eventualmente perciò disattesa; inutile dire della
negatività assoluta di una rinuncia ad agire, che peraltro rende il
soggetto privo in concreto del presupposto su cui far leva per una
eccezione di illegittimità del tributo). La questione appare dunque
rilevante in questo senso, nel senso cioè ora cennato della
necessità per le parti di una soluzione delle questioni di
legittimità costituzionale al fine di un esercizio del diritto di
difesa pieno (nel quadro costituzionale accertato) e nel senso che la
impossibilità di definire la controversia (di cui al secondo comma,
dell'art. 23, della legge 11 marzo 1953, n. 87) non pare debba essere
intesa solo in termini strettamente argomentativi, di interdipendenza
cioè tra questioni di legittimità costituzionale e questioni di
merito sottoposte, ma pare debba intendersi anche come impossibilità
di una decisione che maturi da una discussione processuale
sicuramente non inficiata da alcuna compressione - di alcun tipo -
del diritto di difesa (come dimensionato - nella specie - dalla con
non manifesta infondatezza sostenuta - con la questione appunto
sollevata - minor misura dell'imposta di bollo).
Dove, fra l'altro - e dunque -, le questioni della non manifesta
infondatezza e della rilevanza peculiarmente si legano. Non sembra
infine potersi valutare se e in quale misura in concreto tali
condizionamenti si diano, diretti ed indiretti, del diritto di difesa
da parte della ritenuta illegittima misura dell'imposta di bollo e
della non previa soluzione della relativa questione, poichè una
valutazione in concreto comporterebbe un giudizio che non sembra
consentito - nè peraltro possibile "in limine" - (e che inoltre si
sostituirebbe anche ad un apprezzamento che è e può essere solo
esclusivo delle parti) sul merito della controversia, sulle
rispettive ragioni e possibilità di argomentazione, sulla quantità
e qualità delle prove necessarie, sulla possibilità di finale
affermazione, sulla complessiva convenienza del giudizio.
Dunque, sembrano violare le norme di cui agli artt. 3, 24 (primo,
secondo e terzo comma) e 53 della Costituzione gli articoli di legge
che esigono dai soggetti che concretamente si avvalgano della
giurisdizione civile una contribuzione specifica di spesa
proporzionata al numero di fogli impiegati per gli scritti difensivi
(o comunque impiegati nel processo) e per giunta in misura unitaria
fissa ed identica nei giudizi davanti al pretore ed in quelli davanti
al tribunale, e pari a L. 10.000 per foglio, anzichè una
contribuzione proporzionata al valore della causa o ad altri elementi
ugualmente o più indicativi vuoi della portata economica della
controversia vuoi, all'un tempo, dell'ipotizzabile costo del processo
medesimo e/o della capacità contributiva delle parti, o una
contribuzione comunque inferiore.

P. Q. M.
Ritenute non manifestamente infondate, e rilevanti, le questioni
di legittimità costituzionale, nei termini sopra riferiti, degli
artt. 1, primo comma, 2, primo comma, 3, primo comma, e allegato A,
tariffa, parte prima, art. 31 della tariffa, del d.P.R. 26 ottobre
1972 e succ. modd., e dell'art. 7 della legge 29 dicembre 1990, n.
405, lì dove assoggettano gli atti difensivi nei procedimenti
giurisdizionali civili ad imposta di bollo fissa, e nella misura di
L. 10.000 per foglio, dispone trasmettersi gli atti alla Corte
costituzionale e che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza
sia notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei Ministri
e comunicata al Presidente della Camera dei deputati e al Presidente
del Senato.
Roma, addì 28 novembre 1991
Il pretore: FOSCHINI

92C0305