1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 3-3-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 37 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 24 dicembre 2003
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 24 dicembre 2003 (della Regione Emilia-Romagna) Lavori pubblici - Primo programma delle opere strategiche - Metro leggero automatico di Bologna - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata approvazione da parte del CIPE del progetto preliminare in assenza della previa intesa con la Regione e senza attivazione della procedura di superamento del dissenso - Tardiva convocazione del Presidente della Regione - Violazione delle prerogative costituzionali della Regione e del principio di leale collaborazione - Elusione del giudicato costituzionale in riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 303 del 2003. - Deliberazione CIPE 1° agosto 2003, n. 67. - Costituzione, artt. 117, 118 e 136; legge 21 dicembre 2001, n. 443, art. 1, comma 2, lett. c); decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190, art. 3, comma 6, lett. b). (004C0001) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 3-3-2004)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della Regione
Emilia-Romagna, in persona del presidente della giunta regionale pro
tempore, autorizzato con deliberazione della giunta regionale n. 2560
del 9 dicembre 2003 (All. 1), rappresentata e difesa - come da
procura rogata dal notaio Federico Stame del Collegio di Bologna
n. di rep. 47837 del 16 dicembre 2003 (all. 2) - dagli avvocati
Giandomenico Falcon di Padova e Luigi Manzi di Roma, con domicilio
eletto in Roma presso lo studio dell'avv. Manzi, via Confalonieri
n. 5;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione che non spetta allo Stato, e per esso al CIPE, di
approvare, in assenza dell'intesa con la Regione Emilia-Romagna sul
programma delle infrastrutture pubbliche e private e gli insediamenti
produttivi strategici e di preminente interesse nazionale da
realizzare nel territorio della regione e nonostante l'espresso
parere negativo della regione stessa, il progetto preliminare della
linea 1 della metropolitana ad automazione integrale di Bologna,
nonchè per il conseguente annullamento della deliberazione del CIPE
1° agosto 2003, n. 67, Primo programma delle opere strategiche -
legge n. 443/2001 - Metro leggero automatico di Bologna (pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale n. 258 - serie generale, del 6 novembre 2003
- all. 3), con la quale tale organo ha proceduto all'approvazione del
predetto progetto preliminare in violazione delle prerogative
costituzionali della Regione Emilia-Romagna, ed in particolare in
violazione:
degli artt. 117 e 118 della Costituzione;
dell'art. 136 Cost., in relazione al giudicato costituzionale
di cui alla sentenza n. 303 del 2003;
dell'art. 1, comma 2, lett. c) della legge n. 443 del 2001;
dell'art. 3, comma 6, lett. b), del decreto legislativo
n. 190 del 2002;
del principio di leale cooperazione tra Stato e regioni, per
i profili e nei modi di seguito illustrati.

F a t t o

La realizzazione di un sistema di trasporto rapido collettivo per
l'area di Bologna costituisce un opera di evidente e preminente
interesse regionale. Il presente ricorso non è dunque rivolto ad
avversare la realizzazione di tale sistema, bensì a contrastare gli
atti con i quali lo Stato ha unilateralmente proceduto alla
ideazione, localizzazione e persino approvazione del progetto
preliminare di una specifica opera denominata Metro leggero
automatico di Bologna, non solo in assenza del raccordo con la
Regione Emilia-Romagna previsto dalla Costituzione e dalle
disposizioni di rango legislativo attuative di essa, ma persino in
contrasto con le sue espresse determinazioni circa la localizzazione
dell'opera e le sue caratteristiche concrete.
In effetti, il CIPE con la deliberazione 1° agosto 2003 qui
impugnata ha approvato il progetto preliminare dell'opera:
1) in assenza dell'intesa tra Stato e regione in relazione al
Programma delle infrastrutture pubbliche e private e gli insediamenti
produttivi strategici e di preminente interesse nazionale da
realizzare nel territorio della regione e circa la loro
localizzazione;
2) avendo invitato il presidente della regione a partecipare
alla riunione del CIPE del 1° agosto con nota del 31 luglio, ovvero
meno di ventiquattro ore prima;
3) nonostante che con deliberazione 14 maggio 2003, n. 848
(all. 4), recante Espressione delle valutazioni sul progetto
preliminare di Metropolitana leggera automatica di Bologna
comprendente la linea 1 e 2 nonchè le infrastrutture connesse, la
giunta regionale avesse espressamente provveduto a «manifestare
l'impossibilità per la Regione Emilia-Romagna di esprimere una
valutazione positiva ai sensi dell'art. 3 del decreto legislativo
n. 190/2002» ed a «stabilire che la giunta regionale stessa si rende
contestualmente disponibile a considerare ogni proposta tecnica di
soluzione adeguata».
In questi termini, la deliberazione assunta costituisce palese e
radicale violazione delle prerogative costituzionali della ricorrente
regione, risultando così illegittima ed arbitraria per le seguenti
ragioni di

D i r i t t o

1) Violazione delle prerogative costituzionali della regione per
approvazione da parte del CIPE del progetto preliminare in assenza
della previa necessaria intesa della regione sul Programma delle
infrastrutture pubbliche e private e gli insediamenti produttivi
strategici e di preminente interesse nazionale da realizzare nel
territorio della regione.
L'opera in questione è realizzata nel quadro della disciplina
della realizzazione delle infrastrutture di interesse strategico di
cui alla legge n. 443 del 2001 ed al decreto legislativo n. 190 del
2002, emanato in attuazione di essa.
L'elemento di avvio della procedura è l'individuazione delle
opere, a mezzo di un programma approvato dal CIPE. La Metropolitana
di Bologna è compresa nel primo programma, approvato dal CIPE con la
deliberazione 21 dicembre 2001, n. 121.
Di fronte alla contestazione, da parte delle regioni, della
disposizione che attribuisce al CIPE l'approvazione del programma
delle opere, codesta ecc.ma Corte costituzionale, con la sentenza
n. 303 del 2003, ha ritenuto (punto 4.1 in diritto) che «predisporre
un programma di infrastrutture pubbliche e private e di insediamenti
produttivi è attività che non mette capo ad attribuzioni
legislative esclusive dello Stato, ma che può coinvolgere anche
potestà legislative concorrenti (governo del territorio, porti e
aeroporti, grandi reti di trasporto, distribuzione nazionale
dell'energia, etc.)» e che «per giudicare se una legge statale che
occupi questo spazio sia invasiva delle attribuzioni regionali o non
costituisca invece applicazione dei principi di sussidiarietà e
adeguatezza diviene elemento valutativo essenziale la previsione di
un'intesa fra lo Stato e le regioni interessate, alla quale sia
subordinata l'operatività della disciplina».
La Corte ha poi ritenuto che «nella specie l'intesa è prevista e
ad essa è da ritenersi che il legislatore abbia voluto subordinare
l'efficacia stessa della regolamentazione delle infrastrutture e
degli insediamenti contenuta nel programma di cui all'impugnato comma
1 dell'art. 1», ed ancora che «non è rilevante se essa preceda
l'individuazione delle infrastrutture ovvero sia successiva ad una
unilaterale attività del Governo», dato che se «tale attività sia
stata già posta in essere, essa non vincola la regione fin quando
l'intesa non venga raggiunta». Di conseguenza «l'interpretazione
coerente con il sistema dei rapporti Stato-regioni affermato nel
nuovo Titolo V impone infatti di negare efficacia vincolante a quel
programma su cui le regioni interessate non abbiano raggiunto
un'intesa per la parte che le riguarda, come nel caso della
deliberazione CIPE del 21 dicembre 2001, n. 121».
Per quanto riguarda la Regione Emilia-Romagna, nessuna intesa è
ancora intervenuta sulla individuazione delle infrastrutture di
interesse strategico, con conseguente inefficacia, allo stato degli
atti, della deliberazione del CIPE ricordata nella sentenza.
Ne consegue che nessun atto ulteriore della procedura può essere
legittimamente compiuto in assenza di questa intesa pregiudiziale, e
che in particolare la approvazione da parte del CIPE del progetto
preliminare di un'opera attuativa di un programma ancora inefficace
costituisce una evidente illegittimità, ed una altrettanto evidente
violazione delle prerogative costituzionali della Regione
Emilia-Romagna.
2) Violazione delle prerogative costituzionali della regione per
tardiva convocazione del Presidente della regione, in violazione
dell'art. 1, comma 2, lett. c), della legge n. 443 del 2001 e del
principio di leale collaborazione.
Come la stessa delibera qui impugnata enuncia nel secondo
«visto», la legge n. 443 del 2001 dispone all'art. 1 che sia
demandato al CIPE «integrato dai presidenti delle regioni e delle
province autonome interessate, il compito di approvare il progetto
preliminare e definitivo delle opere».
L'importanza di tale partecipazione è stata sottolineata dalla
predetta sentenza n. 303 del 2003 di codesta Corte costituzionale, la
quale, nel respingere la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 2, lett. c), della legge n. 443 al punto 6.2 in
diritto così si esprime:
«la disposizione impugnata, nell'attribuire al CIPE,
integrato dai presidenti delle regioni e delle province autonome
interessate, il compito di approvare i progetti preliminari e
definitivi delle opere individuate nel programma di cui al comma 1,
non circoscrive affatto il ruolo delle regioni (o delle province
autonome) a quello meramente consultivo, giacchè queste, attraverso
i propri rappresentanti, sono a pieno titolo componenti dell'organo e
partecipano direttamente alla formazione della sua volontà
deliberativa, potendo quindi far valere efficacemente il proprio
punto di vista». Ciò tanto più in quanto «l'approvazione dei
progetti deve essere comprensiva anche della localizzazione
dell'opera, sulla quale, come già per la relativa individuazione, ai
sensi del comma 1 dell'art. 1, è prevista l'intesa con la regione o
la provincia autonoma interessata [lettera b) del medesimo comma 2]».
Il modo in cui lo Stato interpreta questa essenziale garanzia risulta
dalla seguente circostanza: fissata la riunione del CIPE per il
1° agosto, il 31 di luglio viene spedita al presidente della Regione
Emilia-Romagna e a tre altri presidenti di regione una nota datata
31 luglio 2003, dal seguente tenore:
«secondo quanto previsto dall'art. 1, comma 2, lettera c),
della legge 21 dicembre 2001, n. 443, si invitano i signori
presidenti delle regioni in indirizzo a partecipare alla seduta del
CIPE, convocata per il 1° agosto 2003, ore 9,30, presso Palazzo Chigi
- sala verde, per l'esame dei seguenti argomenti all'ordine del
giorno: Programma grandi opere: proposte di approvazione di progetti
e finanziamento: ...C) Metropolitana di Bologna...
In caso di impossibilità del Presidente ad intervenire potrà
essere delegato un componente della giunta regionale» (all. 5).
Conviene osservare subito che tale ultima possibilità - benchè
evidente segno dell'imbarazzo per una convocazione così
evidentemente tardiva - è essa stessa completamente illegittima. Non
solo infatti l'art. 1, comma 2, lett. c), della legge n. 443, ai cui
sensi avviene la convocazione, parla di «CIPE integrato dai
presidenti delle regioni o delle province autonome interessate»,
senza alludere ad una possibile delega, ma puntualmente l'art. 1,
comma 5 del regolamento del CIPE (approvato con delibera CIPE n. 63
del 1998), dopo avere ricordato, tra l'altro, che «qualora siano
all'ordine del giorno argomenti di specifico interesse di una regione
o provincia autonoma su invito del presidente, partecipano alla
discussione i presidenti regionali o provinciali interessati»,
precisa che «gli invitati ai sensi del presente comma non possono
delegare la partecipazione alla riunione».
Quel che qui importa, comunque, è che il presidente della
regione è stato invitato alla riunione con un preavviso inferiore
alle 24 ore!
Si tratta di un tempo incredibilmente breve ed evidentemente
insufficiente sia a predisporre la documentazione e le valutazioni
necessarie ad una proficua partecipazione, sia a consentire
materialmente al presidente di essere presente, non potendosi pensare
che ogni impegno già previsto per il giorno successivo possa essere
discrezionalmente cancellato.
Conviene poi ricordare che il regolamento interno del CIPE
prevede che le riunioni siano convocate almeno cinque giorni prima
(art. 5), che esse siano preparate dall'istruttoria svolta dalle
competenti commissioni (art. 2), che ai lavori di tali commissioni
sia pure invitato il presidente della giunta regionale, o un
componente della Giunta da lui delegato (art. 2, comma 13). E sembra
evidente che riunioni come questa, dedicate a progetti non solo
rilevanti ma anche estremamente complessi (nello stesso giorno si
esaminava anche la questione del ponte sullo stretto di Messina),
devono necessariamente essere preparate con largo anticipo.
Comunque stiano le cose, è del tutto evidente che l'invito
rivolto al presidente della giunta regionale a meno di ventiquattro
ore di distanza dalla riunione già convocata risulta del tutto
inidoneo a soddisfare il requisito di partecipazione imposto dalla
legge a tutela delle prerogative regionali ed il principio di leale
collaborazione nei rapporti tra Stato e regioni.
Di fatto il presidente non è stato in grado di partecipare alla
riunione, e non è stato possibile altro che far constare il dissenso
regionale attraverso il deposito della già ricordata deliberazione
della giunta regionale n. 848 del 2003: della quale peraltro il CIPE,
come subito si dirà, non ha tenuto alcun conto.
Di qui, anche sotto questo profilo, l'illegittimità e
arbitrarietà costituzionale della deliberazione impugnata.
3) Violazione delle prerogative costituzionali della regione per
approvazione da parte del CIPE del progetto preliminare nonostante il
dissenso regionale, e per omessa attivazione delle procedure di
superamento del dissenso.
Come esposto in narrativa, la Regione Emilia-Romagna ha preso
posizione sul progetto della Metropolitana di Bologna con la
deliberazione n. 848 del 14 maggio 2003.
Con tale deliberazione la giunta regionale aveva manifestato
«l'impossibilità per la Regione Emilia-Romagna di esprimere una
valutazione positiva ai sensi dell'art. 3 del decreto legislativo
n. 190/2002» ed aveva precisato «che la giunta regionale stessa si
rende contestualmente disponibile a considerare ogni proposta tecnica
di soluzione adeguata».
A questa presa di posizione della giunta avrebbe dovuto
conseguire o una nuova fase interlocutoria informale, al fine di
giungere all'intesa, o la formale attivazione della procedura di
composizione del dissenso di cui all'art. 3, comma 6, lett. b) - non
trattandosi ovviamente di infrastrutture di carattere internazionale
o interregionale - del decreto legislativo n. 190 del 2002.
Viceversa la delibera che qui si impugna, senza per nulla citare
nelle proprie premesse la delibera n. 848 del 2003 (pure comunicata
immediatamente al Ministero delle infrastrutture, e depositata
altresì presso lo stesso CIPE), considera la posizione della regione
notando che «il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha
esposto le osservazioni pervenute dai vari organismi interessati»,
che «in particolare la regione» si sarebbe «espressa sfavorevolmente
sulla localizzazione della linea 2» (posizione che sarebbe stata
accolta dal Ministero); inoltre, la regione avrebbe «fatto proprie le
osservazioni formulate dalla Provincia di Bologna in ordine ad alcuni
profili di carattere ambientale», ma il Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, «sulla scorta di dettagliate
relazioni specifiche redatte dal comune, ritiene di non condividere
le osservazioni stesse, concludendo che può essere espresso parere
favorevole di compatibilità ambientale dell'opera, subordinatamente
al rispetto delle prescrizioni riportate nel citato S.I.A.».
Dunque, pur non riportando in modo esatto la posizione della
regione, la stessa deliberazione qui impugnata evidenzia il dissenso
regionale, dissenso che determina, a termini dell'art. 3, comma 6,
lett. b) del decreto legislativo n. 190 del 2002, la necessità di
aprire una apposita fase procedimentale rivolta al raggiungimento di
un accordo.
Si aggiunga che in realtà il dissenso regionale, espresso nella
delibera n. 848 del 2003, ha contenuti e ragioni diversi da quelli
erroneamente ritenuti dal Ministero, e comunque ulteriori rispetto
alle valutazioni ambientali formulati dalla provincia (di cui la
deliberazione regionale prende atto, trasmettendole al Ministero).
In particolare l'allegato 1 alla delibera n. 848, da questa
richiamato come propria parte integrante, evidenzia
l'inaccettabilità allo stato attuale del progetto per una pluralità
di ragioni e sotto una pluralità di profili, da quello dei Percorsi
previsti (punto 1), a quello della Stima della domanda potenziale,
anche in relazione alla Analisi e valutazione economica del progetto
(punto 2 e punto 5), a quello dei Parcheggi di interscambio (punto
3), a quello denominato Infrastruttura (punto 4).
Così, quanto al fondamentale profilo dei percorsi, la regione
evidenzia che «nel progetto preliminare è stata inserita la linea
per l'aeroporto, ma è scomparsa l'antenna di Giuriolo (collegamento
verso Nord con la stazione di Corticella)», e che «così facendo
rimane priva di collegamenti forti una fra le aree urbane che
esprimono già oggi la maggiore quantità di domanda», dato che nei
relativi quartieri «risiede una popolazione di circa 50.000
abitanti». La stima della domanda potenziale si ritiene
sopravvalutata; la posizione dei parcheggi di interscambio non
felice; le caratteristiche dell'infrastruttura, con particolare
riferimento alla distanza eccessiva tra le fermate, insufficiente a
garantire un buon servizio; i costi eccessivi e non prudentemente
calcolati.
È in relazione a tali fattori che la regione ha espressamente
affermato nella deliberazione n. 848 «l'impossibilità ... di
esprimere una valutazione positiva», ed ha espressamente richiesto la
formulazione di una proposta «adeguata al superamento delle
criticità sopra evidenziata», dichiarandosi disponibile «a fornire
la collaborazione tecnica necessaria per il buon esito della
procedura».
Risulta dunque con ogni evidenza che, nell'ambito della procedura
di cui al decreto legislativo n. 190 del 2002, la regione ha espresso
il proprio motivato dissenso; che avrebbe dovuto essere attivata la
procedura prevista per questa ipotesi dall'art. 3, comma 6, lett. b),
del citato decreto; che l'avere invece il CIPE approvato il progetto
preliminare della Metropolitana di Bologna, incurante del dissenso
regionale, rappresenta una arbitraria ed illegittima violazione delle
prerogative costituzionali della regione.

P. Q. M.
Chiede voglia l'eccellentissima Corte costituzionale dichiarare
che non spetta allo Stato, e per esso al CIPE, di approvare, in
assenza dell'intesa con la Regione Emilia-Romagna sul Programma delle
infrastrutture pubbliche e private e gli insediamenti produttivi
strategici e di preminente interesse nazionale da realizzare nel
territorio della regione e nonostante l'espresso motivato dissenso
della regione stessa, il progetto preliminare della linea 1 della
metropolitana ad automazione integrale di Bologna, e conseguemente
annullare la deliberazione del CIPE 1° agosto 2003, Primo programma
delle opere strategiche - legge n. 443/2001 - Metro leggero
automatico di Bologna, con la quale tale organo ha proceduto
all'approvazione del predetto progetto preliminare, per violazione
delle norme e principi di rango costituzionale ed attuativo citati in
epigrafe.
Padova-Roma, addì 18 dicembre 2003
Avv. prof. Giandomenico Falcon - Avv. Luigi Manzi
04C0001