1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 8-5-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 389 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 gennaio 1996
N. 389 Ordinanza emessa il 17 gennaio 1996 dal tribunale di Firenze nel procedimento civile vertente tra Banchini Romano ed altra e il comune di Lastra a Signa Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estenzione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti conseguenti ad illegittime occupazioni acquisitive - Ingiustificata deroga al principio civilistico dell'integrale risarcimento del danno da parte dell'autore dell'illecito - Irrazionale e ingiustificata equiparazione delle espropriazioni regolari e delle ablazioni sine titulo - Incidenza sul principio della tutela del diritto di proprieta' - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 25/1966, 5/1980 e 223/1983. (Legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 1, sessantacinquesimo comma). (Cost., artt. 3, primo comma, 42, secondo e terzo comma). (096C0566) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 8-5-1996)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile iscritta a
ruolo il 9 settembre 1986 e segnata ai numeri 5775/86 r.g.; n.
1710/86 r. sez. avente ad oggetto: risarcimento danni da occupazione
illegittima di terreno, promossa da Banchini Romano e Martini Bruna,
elettivamente domiciliati in Firenze, via Venezia, n. 8 presso e
nello studio dell'avv. C. Piazza, che li rappresenta e difende come
da mandato a margine dell'atto di citazione;
Attori contro il comune di Lastra e Signa, in persona del sindaco
pro-tempore, elettivamente domiciliato in Firenze, via delle
Mantellate, n. 9, presso e nello studio dell'avv. A. Ragazzini, che
lo rappresenta e difende come da mandato in calce all'atto di
citazione; convenuto.
All'udienza collegiale del 17 gennaio 1996 la causa veniva posta in
decisione sulle seguenti conclusioni:
per gli attori: "voglia il tribunale ecc.mo, respinta ogni
contraria o diversa domanda, eccezione o deduzione, a) condannare il
comune di Lastra a Signa a risarcire agli attori il danno da questi
patito per l'ablazione di fatto del terreno di loro proprietà esteso
mq. 1523,54, da liquidarsi nella somma di L. 52.000 al metro
quadrato, e così complessivamente in L. 79.224.080 o quanto sia di
giustizia, somma da rivalutarsi in proporzione del diminuito valore
del denaro dal giorno dell'ablazione - 15 luglio 1985 - fino al
giorno della liquidazione definitiva, con gli interessi legali sulla
somma rivalutata dal dì della domanda all'effettivo saldo; b)
condannare il comune di Lastra a Signa a risarcire agli attori il
danno da questi patito a causa dell'occupazione illegittima ed
abusiva del terreno di cui è causa, perdurata dal 19 febbraio 1982
fino all'ablazione di fatto, da liquidarsi nella somma di complessive
L. 41.870.000 o quanto sia di giustizia, somma da rivalutarsi in
proporzione del diminuito valore del denaro dal giorno dell'ablazione
fino al giorno del pagamento, con gli interessi legali dal dì della
domanda all'effettivo saldo; c) condannare il comune di Lastra a
Signa a rifondere integralmente agli attori le spese (comprese le
notule dei consulenti tecnici di ufficio e di parte), i diritti e gli
onorari del presente giudizio, oltre C.A.P. e l.V.A. sui compensi
imponibili";
per il convenuto: "Voglia codesto tribunale disporre la
rinnovazione della CTU onde accertare se, ai sensi dei valori
introdotti dall'art. 5-bis legge 18 agosto 1992, n. 359, il terreno
de quo possa considerarsi edificabile. Voglia comunque il Tribunale
stesso determinare il valore del terreno in L. 12.000 al mq, o in
quella maggior o minor somma che riterrà di giustizia".
Fatto e diritto
Con atto di citazione ritualmente notificato in data 1 settembre
1986, i sigg.ri Banchini Romano e Martini Bruna citavano in giudizio
il comune di Lastra a Signa, in persona del sindaco pro-tempore, per
sentirlo condannare, previo accertamento della illegittimità
dell'occupazione di un terreno di loro proprietà sito nel territorio
comunale, e della conseguente ablazione di fatto del loro diritto di
proprietà sul medesimo terreno, al risarcimento dei danni subiti
dagli attori a causa di tale comportamento illecito, oltre agli
interessi, alla rivalutazione monetaria ed al rimborso delle spese
del giudizio.
Si costituiva in giudizio il comune di Lastra a Signa, chiedendo il
rigetto della domanda degli attori; nel corso del giudizio veniva
espletata consulenza tecnica di ufficio diretta ad accertare: 1)
l'identità, la consistenza e l'originaria destinazione dell'area di
cui è causa; 2) l'epoca in cui la trasformazione operata dal comune
sia divenuta irreversibile, ove lo sia stata; 3) il valore venale
dell'area, previa considerazione se essa debba essere considerata
esente da speciali vincoli urbanistici, e fabbricativa all'epoca
della trasformazione irreversibile; 4) la rendita ricavabile dal
valore dell'area nel periodo corrente fra l'occupazione e la
successiva trasformazione irreversibile. Infine le parti concludevano
come sopra e la causa veniva trattenuta in decisione all'udienza
collegiale del 17 gennaio 1996.
Dai documenti allegati al fascicolo di parte attrice risulta che il
Consiglio comunale di Lastra a Signa approvò con delibera n. 126
del 23 aprile 1980, un progetto di sistemazione a verde pubblico di
una vasta area sita nel territorio comunale, comprendente anche
quella in proprietà degli attori, posta tra le vie F. Turati, A.
Grandi e T. Campanella, estesa mq. 1523,54 ed identificata al N.C.T.
in foglio di mappa 6 dalle particelle 394 e 475; con successiva
delibera n. 89 del 17 aprile 1981, mai notificata ai privati
interessati, dichiarò tale progetto di pubblica utilità, nonchè
urgente ed indifferibile, deliberando altresì di procedere
all'acquisto di tale area attraverso la procedura di espropriazione
secondo il metodo previsto dal titolo II della legge n. 865/71,
approvando il piano particellare di esproprio, con elenco delle ditte
da espropriare, autorizzando l'accesso ai terreni da espropriare ai
fini della redazione degli stati di consistenza, e demandando infine
al Sindaco i provvedimenti relativi all'occupazione temporanea di
urgenza dei terreni interessati.
Il sindaco con ordinanza n. 2 del 12 gennaio 1982 dispose
l'occupazione temporanea di urgenza dei suddetti terreni, avvenuta in
data 19 febbraio 1982, in assenza delle parti interessate (come
emerge dal relativo verbale, agli atti) e successivamente furono
eseguiti i lavori per la sistemazione delle aree a parcheggi e a
verde pubblico, lavori terminati a fine anno 1985, senza peraltro che
la procedura di esproprio avesse corso, dal momento che
l'amministrazione comunale non ha mai provveduto nè ad emanare il
decreto di esproprio nè a liquidare la relativa indennità prevista
dalla legge.
Ritiene questo tribunale che il comune di Lastra a Signa, avendo
adottato una delibera con la quale dichiarava il progetto di pubblica
utilità e le relative opere indifferibili ed urgenti, avesse inteso
attuare una occupazione di urgenza preliminare all'espropriazione,
finalizzata all'impossessamento immediato del bene in previsione
della successiva emanazione del decreto di esproprio, da effettuarsi
entro il termine di cinque anni, termine perentorio di durata e
quindi presupposto di legittimità dell'occupazione medesima:
termine, questo, che nel caso di specie è trascorso senza che
l'amministrazione comunale abbia emanato il decreto di esproprio.
Inoltre, essendosi verificata, a seguito dei lavori di sistemazione
dell'area a verde pubblico e parcheggi, fatti eseguire
dall'amministrazione comunale, una trasformazione irreversibile e
radicale, tale cioè da comportare la perdita definitiva dei
caratteri e della destinazione propria dell'area occupata -
trasformazione che si colloca temporalmente, come risulta dalla
consulenza tecnica di ufficio, nel momento di conclusione dei lavori
in data 15 luglio 1985 - deve ritenersi che in tale momento si sia
verificato l'acquisto a titolo originario a favore del comune di
Lastra a Signa del diritto di proprietà sull'area occupata e,
correlativamente, la perdita del medesimo diritto per gli attori,
secondo la nota fattispecie di creazione giurisprudenziale della cd.
accessione invertita o occupazione espropriativa (si vedano, in
proposito, le sent. Cass. S.U. 26 febbraio 1983, n.1464, 10 giugno
1988, n. 3940 e 25 gennaio 1989, n. 418).
L'occupazione protratta oltre il termine previsto dalla legge, da
un lato, e la trasformazione irreversibile dell'area a seguito
dell'esecuzione dell'opera pubblica, che ne ha determinato l'acquisto
del diritto di proprietà a favore della p.a. occupante, dall'altro,
costituiscono illecito extracontrattuale, ai sensi dell'art. 2043
c.c., produttivo di danno ingiusto che deve essere risarcito agli
attori da parte del comune di Lastra a Signa che lo ha cagionato.
In relazione alla questione della quantificazione di tali danni, è
opportuno già da ora ricordare che il criterio adottato dalla
giurisprudenza di merito e di legittimità, ormai senza più
oscillazioni, è quello del valore venale del fondo nel momento della
perdita del diritto di proprietà (coincidente con quello della
trasformazione irreversibile del fondo), accertamento che costituiva
l'oggetto del terzo quesito posto al C.T.U.
Nelle more del presente giudizio è entrata in vigore la legge 28
dicembre 1995, n. 549 (Misure di razionalizzazione della finanza
publica), il cui articolo 1, comma 65, ha modificato il comma sesto
dell'art. 5-bis del d.-l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito con
modificazioni nella legge 8 agosto 1992, n. 359, sostituendolo con la
seguente norma: "Le disposizioni di cui al presente articolo si
applicano in tutti i casi in cui non sono stati ancora determinati in
via definitiva il prezzo, l'entità dell'indennizzo e/o del
risarcimento del danno, alla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto".
Ciò equivale a dire che in ogni caso l'espropriante (od occupante,
o cessionario) di aree edificabili sarà tenuto a versare
all'espropriato una somma pari alla media del valore venale
dell'immobile e del reddito dominicale rivalutato, ridotta
ulteriormente del 40%, salvo in caso di cessione volontaria, ai sensi
del primo comma dell'art. 5-bis legge n. 359/92.
Dal momento che la nuova disposizione risulta applicabile anche ai
giudizi in corso, poichè il comma 244 dell'art. 3 della legge di
accompagnamento della c.d. Finanziaria 1996 (per l'appunto la citata
legge n. 549/1995) recita: "Le disposizioni della presente legge si
applicano con decorrenza dal 1 gennaio 1996", questo tribunale, che
ha trattenuto la causa in decisione all'udienza di discussione
collegiale del 17 gennaio 1996, in ossequio ai voleri del legislatore
dovrebbe rimettere la presente causa sul ruolo, al fine di procedere
a nuovo accertamento tecnico sul bene oggetto dell'accessione
invertita (la precedente c.t.u. aveva calcolato il valore venale del
bene, in ossequio al consolidato orientamento giurisprudenziale di
merito e di legittimità in materia), da ritenersi avente quanto meno
vocazione edificatoria, a causa delle sue caratteristiche,
ubicazione, accessibilità, urbanizzazione, alla luce di quanto
riferito nell'accertamento tecnico.
Ciò in quanto il riferimento, contenuto nel citato comma 65
dell'art. 1, al risarcimento del danno non ancora determinato in via
definitiva, non può che portare alla conclusione che il legislatore,
per evidenti motivi di contenimento della spesa pubblica, ha voluto
introdurre lo stesso sistema di calcolo dell'indennità di esproprio
anche per i ben diversi casi - come è quello che qui interessa - di
occupazione d'urgenza di un bene di privato ad opera di un ente
pubblico, alla quale non sia seguito regolare decreto d'esproprio,
bensì l'esecuzione di fatto dell'opera pubblica, con irreversibile
trasformazione del fondo privato sul quale l'opera sia stata
eseguita.
Il Tribunale non ritiene di dovere con ordinanza disporre la
rimessione della causa sul ruolo istruttorio, bensì ritiene di dover
rilevare e sollevare d'ufficio la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 65, della legge 28 dicembre 1995,
n. 549, nella parte in cui predetermina ex lege la misura del
risarcimento del danno dovuto al titolare di un diritto di proprietà
sul fondo definitivamente acquisito all'ente pubblico a seguito di
c.d. "accessione invertita" per violazione dell'art. 42, secondo e
terzo comma, della Costituzione, nonchè dell'art. 3, primo comma
della stessa Carta costituzionale.
Per quanto sinora argomentato, appare di tutta evidenza la
rilevanza della questione nel presente giudizio, che non potrebbe
essere definito indipendentemente dalla risoluzione della questione
di legittimità costituzionale prospettata; occorrerebbe diversamente
ritenere che la dizione legislativa di "... entità dell'indennizzo
e/o risarcimento del danno" voglia fare riferimento a qualcosa di
diverso dalla reintegrazione del patrimonio del privato leso da un
comportamento del tutto illegittimo, anzi illecito, da parte della
pubblica autorita': ma sinceramente non si vede cosa altro possa aver
avuto in mente il legislatore nella fattispecie in esame, a meno che
non si voglia sostenere la tesi del "refuso" letterale, e cioè che
quella congiunzione disgiuntiva "o" sia stato inserito per errore nel
testo normativo.
Tale circostanza appare chiaramente da escludere, proprio perchè
al contrario la legge ha voluto ricomprendere in questa "soluzione
finale" di tutte le questioni sulla quantificazione del giusto
ristoro all'espropriato, sia il caso della cessione volontaria (il
prezzo), sia il caso dell'indennità di esproprio, sia il caso
dell'occupazione legittima (congiunzione "e"), sia infine il caso
dell'occupazione illegittima ab origine, che sta divenendo nei fatti
quello maggiormente diffuso ed utilizzato nella pratica.
L'art. 42 della Costituzione dispone, al secondo comma, che la
proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge; al terzo
comma, che quel diritto può essere espropriato per motivi di
interesse generale e salvo indennizzo.
Nella ricostruzione dottrinaria e giurisprudenziale, e
limitatamente ai fini che qui rilevano, va ricordato che le citate
norme sono state interpretate nel senso che sussiste una chiara
affermazione del rango costituzionale della proprietà privata, con
un'unica previsione di affievolimento di quel diritto, che può
verificarsi solo in presenza di alcuni ben precisi elementi
costitutivi, vale a dire:
a) solo la legge può stabilire i poteri della pubblica
amministrazione in materia di esproprio, i procedimenti da osservare,
gli interessi generali che consentono l'esercizio del relativo
potere, quali siano i beni espropriabili;
b) l'espropriazione ha come unico fine l'interesse generale e mai
quello particolare;
c) si impone un indennizzo, al fine di riequilibrare le
condizioni economiche soggettive dell'espropriato, turbate
dall'intervento autoritativo.
Quindi, riguardo in particolare all'ultimo punto, la nostra
normativa fondamentale ha voluto espressamente prevedere la
possibilità del sacrificio della proprietà privata, in presenza di
un'utilità generale, solo in un'ottica di trasferimento di diritti
dalla mano privata a quella pubblica "salvo indennizzo". Quest'ultimo
concetto, nella nota sentenza della Corte costituzionale 30 gennaio
1980, n. 5, è definito come "un serio ristoro per il proprietario",
nel senso che, "... se pur esso non deve costituire una integrale
riparazione per la perdita subita... non può tuttavia essere fissato
in una misura irrisoria o meramente simbolica... Perchè ciò possa
realizzarsi, occorre far riferimento al valore del bene in relazione
alle sue caratteristiche essenziali, fatte palesi dalla potenziale
utilizzazione economica di esso".
Ancora, nella successiva sentenza della Corte n. 223 del 19 luglio
1983, il richiamato orientamento viene ribadito, laddove si dice che
"basta allo scopo un serio ristoro e tale da non ledere il principio
di uguaglianza". Dunque, in tema di espropriazione legittima e
rituale, quindi ad esempio nel caso di occupazione d'urgenza del bene
seguita da emanazione di regolare decreto d'esproprio, il giudice
delle leggi ha indicato con chiarezza che l'indennizzo deve essere
pari, se non proprio al prezzo di mercato del bene medesimo, ad un
valore che da esso non si discosti molto, perchè il riferimento
obbligato è quello alle potenzialità economiche dello stesso, pena
una lesione del principio di eguaglianza tra i cittadini.
Nel caso sottoposto a questo tribunale, è fatto pacifico l'assenza
di un decreto di esproprio, per cui altrettanto pacificamente può
concludersi che il provvedimento di occupazione d'urgenza in base al
quale il terreno degli attori è stato prima materialmente acquisito
e poi irreversibilmente trasformato con l'esecuzione dell'opera
pubblica, è sfociato in una c.d. "occupazione illegittima", per
inesistenza di alcun atto della procedura di esproprio.
Di conseguenza, in simili fattispecie l'occupante è tenuto a
rispondere a titolo di illecito extracontrattuale, ed il relativo
risarcimento del danno va determinato non secondo i criteri che
disciplinano la indennità di espropriazione, bensì secondo quelli
del danno causato da fatto illecito; in tal senso, la giurisprudenza
di legittimità, ma anche quella di merito, sono ormai assolutamente
costanti ed univoche nelle loro interpretazioni.
E dunque, dal momento che il comma 65 dell'art. 1 della legge qui
sospettata di incostituzionalità ha del tutto equiparato l'ipotesi
del regolare esproprio a quella dell'occupazione abusiva, in realtà
la norma ha declassato a rango di indennizzo - tra l'altro, come si
vedrà, di valore in assoluto assai basso - quello che deve essere
invece un pieno ristoro della perdita di un bene mediante equivalente
monetario: di qui la lesione dell'art. 42, secondo comma, perchè la
proprietà privata non risulta nella fattispecie nè riconosciuta,
nè garantita; ed anche la lesione del terzo comma di quell'articolo,
pervenendosi ad un esproprio in senso sostanziale in assenza dei suoi
presupposti formali.
Ma ancora più evidente, nella nuova fattispecie legale in esame,
appare la violazione del principio di uguaglianza di cui all'art. 3
della Costituzione "tutti i cittadini sono eguali davanti alla
legge".
Quello ora invocato è "... principio generale che condiziona tutto
l'ordinamento nella sua obiettiva struttura: esso vieta, cioè, che
la legge ponga in essere una disciplina che direttamente od
indirettamente dia vita ad una non giustificata disparità di
trattamento delle situazioni giuridiche, indipendentemente dalla
natura e dalla qualificazione dei soggetti ai quali queste vengano
imputate..." (Corte cost., sent. n. 25/1966).
La giurisprudenza costituzionale ha, nel corso della sua
evoluzione, elaborato casi di violazione del principio di eguaglianza
diversi dalla semplice disparità di trattamento: qui interessano in
particolare l'irragionevolezza dei motivi sottostanti la normativa di
legge, e il c.d. eccesso di potere del legislatore, entrambi
nell'ottica dell'incostituzionalità "per avere il legislatore
disciplinato in maniera eguale situazioni diverse".
Il Collegio ritiene essere proprio questa la situazione venutasi a
creare con la novella contenuta nella c.d. finanziaria 1996, e cioè
l'introduzione di una disciplina uniforme ed eguale per casi che
richiederebbero, alla luce del disposto dell'art. 42, trattamenti
differenziati.
Infatti, pur in assenza di procedura e decreto d'esproprio,
l'illegittima ablazione della proprietà viene disciplinata, ai
fondamentali fini della determinazione del ristoro al proprietario,
come se si fosse regolarmente avuta applicazione del procedimento di
esproprio costituzionalmente previsto come unica possibilità di
trasferimento dei beni privati alla mano pubblica; con la conseguenza
che l'occupante abusivo potrà "regolare" la sua posizione non con il
dovuto risarcimento del danno secondo il valore venale del bene,
bensì mediante il pagamento di un importo (media del valore venale e
del reddito dominicale rivalutato, ridotta del 40%) che è stato
calcolato si aggiri intorno al 30-35 % del valore di mercato.
Di qui un'eclatante violazione, a parere del Tribunale, del
principio di ragionevolezza cui deve ispirarsi il legislatore, il
quale al contrario nel caso in esame ha avuto come riferimento
esclusivo un fine non espressamente tutelato a livello
costituzionale, quello del contenimento - e non certo della
"razionalizzazione" di cui al titolo della legge di accompagnamento
alle disposizioni per la formazione del bilancio statale - della
spesa pubblica, discendente da un abbattimento del 70% dei costi di
quella che, tra l'altro, si avvia ad essere la procedura acquisitiva
normale da parte degli enti pubblici (con l'ulteriore vantaggio di un
termine di prescrizione più breve rispetto a quello ordinario valido
per l'indennità di esproprio).
Sussiste poi una speculare violazione per eccesso di potere nella
discrezionalità del legislatore, poichè quest'ultimo non ha
perseguito, come già detto, un fine costituzionalmente protetto e di
pari rango rispetto al principio di eguaglianza sostanziale, creando
nel contempo una situazione di oggettivo sfavore verso una parte dei
cittadini il cui diritto è invece tutelato costituzionalmente ai
più alti livelli.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87, solleva d'ufficio, in quanto ritenuta rilevante e non
manifestamente infondata, questione di legittimità costituzionale in
riferimento agli artt. 3, primo comma e 42, secondo e terzo comma,
della Costituzione, dell'art. 1, comma 65, della legge 28 dicembre
1995, n. 549, nella parte in cui unifica i criteri di determinazione
del risarcimento del danno da occupazione espropriativa illegittima e
dell'indennizzo di esproprio;
Dispone la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del presente processo;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica,
nonchè alle parti.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del 17 gennaio
1996.
Il presidente: Aveta
Il giudice rel./est.: Prodomo
96C0566