1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 22-7-2009
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 215 SENTENZA 8 - 14 luglio 2009
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Intervento tardivo in giudizio di una associazione il cui atto costitutivo e' stato posto in essere dopo il decorso del termine stabilito dalle Norme integrative - Circostanza che non esclude la tardivita' - Inammissibilita' dell'intervento. - Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale 16 marzo 1956 e s.m., art. 4, comma 4. Sanita' pubblica - Norme della Regione Campania - Stabilizzazione del personale precario del servizio sanitario regionale - Estensione dell'originaria previsione che limitava il beneficio al personale precario dipendente non dirigente degli enti del servizio sanitario regionale - Ricorso del Governo - Eccezione di inammissibilita' dedotta dalla Regione resistente assumendo che le norme censurate avrebbero carattere interpretativo della precedente legge regionale, rispetto alla quale l'impugnazione risulterebbe tardiva - Reiezione. - Legge della Regione Campania 14 aprile 2008, n. 5, art. 1, commi 1 e 4. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 97, primo e terzo comma, 117, terzo comma; legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi 519, 526 e 565, lettera c), punto 3; legge 24 dicembre 2007, n. 244, art. 3, comma 94. Sanita' pubblica - Norme della Regione Campania - Stabilizzazione del personale precario del servizio sanitario regionale - Modifiche all'originaria previsione che riferiva il beneficio al personale precario dipendente non dirigente degli enti del servizio sanitario regionale - Prevista possibilita' di stabilizzazione per tutto il personale precario dipendente degli enti del servizio sanitario (tranne i dirigenti delle strutture complesse), nonche' per il personale dirigenziale e di comparto che svolge in via esclusiva attivita' di assistenza sanitaria in forza di contratti a tempo determinato stipulati con le Aziende Ospedaliere Universitarie - Mancanza di garanzie sufficienti ad assicurare che la trasformazione del rapporto di lavoro riguardi soltanto soggetti selezionati ab origine mediante procedure di selezione concorsuale - Irragionevole deroga alla regola generale del concorso pubblico, influente sulla organizzazione del servizio sanitario - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di censure ulteriori. - Legge della Regione Campania 14 aprile 2008, n. 5, art. 1, commi 1 e 4. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 97, primo e terzo comma (117, terzo comma; legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi 519, 526 e 565, lettera c), punto 3; legge 24 dicembre 2007, n. 244, art. 3, comma 94). (009C0481) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 22-7-2009)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 1, commi 1
e 4, della legge della Regione Campania 14 aprile 2008, n. 5
(Modifiche all'articolo 81 della legge regionale 30 gennaio 2008, n.
1, concernenti norme per la stabilizzazione del personale precario
del servizio sanitario regionale), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 27 giugno - 4 luglio
2008, depositato in cancelleria il 3 luglio 2008 ed iscritto al n. 33
del registro ricorsi 2008.
Visti l'atto di costituzione della Regione Campania nonchè
l'atto di intervento, fuori termine, dell'associazione «Federazione
dei precari della Regione Campania»;
Udito nell'udienza pubblica del 23 giugno 2009 il Giudice
relatore Alfonso Quaranta;
Uditi l'avvocato dello Stato Sergio Fiorentino per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Vincenzo Cocozza per la
Regione Campania.
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
notificato il 27 giugno 2008 e depositato in cancelleria il
successivo 3 luglio, ha promosso - in riferimento all'articolo 117,
terzo comma, ed agli articoli 3, primo comma, e 97, primo e terzo
comma, della Costituzione - questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 1, commi 1 e 4, della legge della Regione Campania 14
aprile 2008, n. 5 (Modifiche all'articolo 81 della legge regionale 30
gennaio 2008, n. 1, concernenti norme per la stabilizzazione del
personale precario del servizio sanitario regionale).
1.1. - Preliminarmente, il ricorrente illustra il contenuto
originario della norma modificata - l'art. 81, comma 1, della legge
della Regione Campania 30 gennaio 2008, n. 1 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania.
Legge finanziaria 2008) - e, pertanto, pone in evidenza come essa
consenta alla Regione Campania di promuovere «la trasformazione delle
posizioni di lavoro a tempo determinato, già ricoperte da personale
precario dipendente non dirigente degli enti del servizio sanitario
regionale, in posizioni di lavoro dipendente a tempo indeterminato».
Si deduce, inoltre, come detta norma fosse stata emanata in
attuazione dell'art. 1, comma 565, della legge 27 dicembre 2006, n.
296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2007), nonchè alla luce
delle precisazioni operate dall'art. 3, comma 94, della legge 24
dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2008),
disposizioni, entrambe, che limitavano la prevista stabilizzazione al
personale non dirigenziale.
Ciò premesso, si rileva che, per effetto dell'intervento
legislativo in contestazione, risulta essere stata estesa la portata
del citato art. 81, comma 1, della legge reg. n. 1 del 2008.
Si è, infatti, prevista - sottolinea il Presidente del Consiglio
dei ministri - «la stabilizzazione anche del personale di primo
livello dirigenziale che presti, o abbia prestato, servizio in forza
di contratto di lavoro a tempo determinato presso gli enti del
servizio sanitario regionale», ed esattamente «del personale precario
dei ruoli professionali e sanitari, quali medici, biologi,
farmacisti, sociologi e psicologi» (tale sarebbe l'effetto prodotto
dal comma 1 del censurato art. 1 della legge reg. n. 5 del 2008),
ovvero che abbia prestato servizio «presso le Aziende ospedaliere
universitarie della Campania» (tale sarebbe l'effetto di quanto
disposto dal comma 4 del medesimo art. 1).
1.2. - Reputa il ricorrente che i predetti commi 1 e 4 dell'art.
1 della legge reg. della Campania n. 5 del 2008 contrastino,
innanzitutto, con l'art. 117, terzo comma, Cost. sotto un duplice
profilo.
1.2.1. - Viene dedotta, in primo luogo, la violazione dei
principi fondamentali della materia - oggetto di potestà legislativa
concorrente dello Stato e delle Regioni - costituita dalla
armonizzazione dei bilanci pubblici e dal coordinamento della finanza
pubblica.
Si rammenta, infatti, come lo scopo dichiarato dell'art. 1, comma
565, della legge n. 296 del 2006 - in attuazione del quale la Regione
Campania aveva adottato la norma di legge regionale poi modificata
dalle disposizioni oggetto dell'odierna impugnazione - fosse quello
di «garantire il rispetto degli obblighi comunitari e la
realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica per il triennio
2007-2009», tra i quali (lettera c, punto 3) la possibilità per le
Regioni «di trasformare le posizioni di lavoro dei dipendenti precari
del Servizio sanitario nel rispetto dei principi desumibili dalle
disposizioni di cui ai commi da 513 a 543» del medesimo art. 1 e,
segnatamente, di quelli enunciati dai commi da 519 a 526 che hanno
circoscritto la prevista procedura di stabilizzazione «al personale
non dirigenziale».
Tanto dedotto in via preliminare, e non senza ulteriormente
sottolineare come analoga previsione sarebbe quella contenuta
nell'art. 3, comma 94, della legge n. 244 del 2007, il Presidente del
Consiglio dei ministri reputa che da tale insieme di norme risulti
«estraibile» il principio secondo il quale «il necessario
contemperamento tra la finalità di progressivo superamento del
precariato e gli obiettivi di finanza pubblica» imporrebbe «di far
ricorso alla procedura eccezionale di reclutamento limitatamente ad
una quota del personale, di categoria non dirigenziale».
Detto principio, in origine rispettato dall'art. 81, comma 1,
della legge della Campania n. 1 del 2008, sarebbe stato ora disatteso
per effetto delle modifiche apportate dalle norme impugnate, giacchè
le stesse hanno esteso «la possibilità di trasformazione del
rapporto di lavoro anche al personale dirigenziale».
1.2.2. - Sempre in relazione al contrasto con l'art. 117, terzo
comma, Cost. viene ipotizzata la violazione di principi fondamentali
in materia di tutela della salute.
Si assume, difatti, che l'opzione compiuta dal legislatore
statale di «circoscrivere al personale non dirigenziale le procedure
di stabilizzazione» risponderebbe anche all'esigenza «di riservare la
selezione senza concorso a categorie professionali la cui attività
non coinvolge direttamente la salute dei cittadini», costituendo,
invero, «declinazione» di un principio fondamentale di tale materia
quello secondo cui «il personale dei ruoli professionali e sanitari,
quali medici, biologi, farmacisti, sociologi e psicologi, deve essere
selezionato attraverso rigorose procedure concorsuali, le quali sole
possono garantire che la scelta cada sui soggetti tecnicamente più
idonei».
1.3. - Infine, viene ipotizzata la violazione anche degli artt.
3, primo comma, e 97, primo e terzo comma, Cost.
Il ricorrente, nel rilevare come la regola del concorso pubblico
costituisca il «metodo che, per l'accesso alla pubblica
amministrazione, offre le migliori garanzie di selezione dei soggetti
più capaci, in funzione dell'efficienza della pubblica
amministrazione», pone in evidenza quel costante indirizzo della
giurisprudenza costituzionale che riconosce carattere eccezionale e
non irragionevole alle deroghe ad essa, precisando che le stesse
debbono rispondere a «peculiari straordinarie esigenze di interesse
pubblico» (sentenza n. 81 del 2006), giacchè diversamente - si
sottolinea nel ricorso, menzionando le sentenze n. 363 e n. 205 del
2006 - «la deroga si risolverebbe in un privilegio a favore di
categorie più o meno ampie di persone».
Non escluso, pertanto, che - in via generale - la stabilizzazione
di soggetti già da tempo inseriti, precariamente,
nell'organizzazione della pubblica amministrazione possa essere
funzionale alle esigenze di buon andamento della stessa, il
ricorrente sottolinea come nelle «procedure eccezionali di
reclutamento del personale pubblico» debba, tuttavia, essere
considerata «anche la meritevolezza di tutela dell'obiettivo che il
legislatore ha di mira, al fine di stabilirne un bilanciamento con
l'interesse al miglior rendimento della pubblica amministrazione, il
quale, in astratto, è certamente meglio tutelato dal pubblico
concorso», ponendosi esso quale «meccanismo di selezione tecnica e
neutrale dei più capaci» (sono richiamate le sentenze della Corte
costituzionale n. 1 del 1999, n. 320 del 1997 e n. 1 del 1996).
Su tali basi, pertanto, il Presidente del Consiglio dei ministri
conclude osservando che «il bilanciamento tra tali opposti interessi,
se può permettere la previsione di una deroga in vista della
necessità di garantire la stabilità del posto di lavoro a categorie
professionali che versano da anni in situazioni di precariato e la
cui attività si caratterizza per la limitata specializzazione», non
permetterebbe, invece, «di contraddire la regola del pubblico
concorso ove si tratti della selezione di dipendenti destinati a
ruoli quantomai delicati, per la possibile ripercussione sulla salute
del cittadino», come «quelli sanitari».
2. - Con atto depositato in cancelleria il 25 luglio 2008 si è
costituita in giudizio la Regione Campania, chiedendo alla Corte
costituzionale di dichiarare «improcedibile, inammissibile e comunque
infondato il ricorso» e «per l'effetto rigettarlo».
In via preliminare, la Regione contesta l'affermazione del
ricorrente secondo cui la legge finanziaria statale del 2007
consentiva alle Regioni un intervento di stabilizzazione del
personale precario solo limitatamente al personale non dirigenziale.
Si rileva, infatti, che ai sensi del punto 3, lettera c), del
comma 565 dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006 risulta consentito,
tra gli altri, anche al Servizio sanitario nazionale di verificare
«la possibilità di trasformare le posizioni di lavoro già ricoperte
da personale precario in posizioni di lavoro dipendente a tempo
indeterminato» e ciò, comunque, «nell'ambito degli indirizzi fissati
dalle Regioni nella loro autonomia» (sebbene per il conseguimento
degli obiettivi di contenimento della spesa pubblica previsti da
quella stessa norma), giacchè esse «possono» - e non devono - «far
riferimento ai principi desumibili dalle disposizioni di cui ai commi
da 513 a 543» del medesimo art. 1 della legge suddetta.
Orbene, la norma in questione, oltre a riferirsi «genericamente a
personale dipendente, senza individuarne la qualifica» (e dunque non
escludendo quello dirigenziale), configurerebbe il ricorso alla
disciplina di cui ai commi da 513 a 543 del predetto art. 1 della
finanziaria per il 2007 «come solo facoltativo, stante l'utilizzo del
termine "possono"», anche perchè tali commi «recano una
regolamentazione riferita al personale statale» soltanto.
Analoga previsione - assume sempre la Regione - sarebbe quella
posta anche dall'art. 3, comma 94, della successiva legge n. 244 del
2007.
Nè, d'altra parte, potrebbe essere diversamente, prosegue la
Regione Campania, giacchè «le norme che fissano vincoli puntuali
relativi a singole voci di spesa dei bilanci delle Regioni e degli
enti locali non costituiscono principi fondamentali di coordinamento
della finanza pubblica, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., e
ledono pertanto l'autonomia finanziaria di spesa garantita dall'art.
119 Cost.» (è citata la sentenza della Corte costituzionale n. 417
del 2005).
Ne conseguirebbe, quindi, la non fondatezza, innanzitutto, della
prima censura proposta dal ricorrente ai sensi dell'art. 117, terzo
comma, Cost., in quanto il legislatore statale può «legittimamente
imporre, agli enti dotati di autonomia costituzionalmente garantita,
vincoli alle politiche di bilancio in generale, ma non può limitare
la scelta politica della Regione in ordine alle modalità attraverso
le quali realizzare l'obiettivo fissato dalla legge dello Stato».
Del pari, non fondate si presenterebbero - secondo la Regione
Campania - le altre censure contenute nel ricorso statale.
Quanto, infatti, alla asserita violazione del principio
fondamentale che, in materia di tutela della salute, imporrebbe di
«riservare la selezione senza concorso a categorie professionali la
cui attività non coinvolge direttamente la salute dei cittadini», la
constatazione che tale principio opera, al più, per le sole
amministrazioni statali, non essendo lo stesso previsto «per le
amministrazioni non statali», priverebbe «alla radice di fondatezza
la specifica doglianza».
Infine, e non senza ulteriormente osservare che ove l'esigenza
della stabilizzazione dei precari fosse riferita - come ipotizzato
dal Presidente del Consiglio dei ministri - al solo personale non
dirigenziale sarebbe una simile scelta del legislatore, semmai, a
dover essere tacciata di irragionevolezza, quanto alla dedotta
violazione dell'art. 97 Cost., la Regione Campania sottolinea come il
terzo comma di detto articolo consenta deroghe al principio
dell'accesso nei ruoli della pubblica amministrazione mediante
concorso, «laddove ricorrano situazioni che non le rendano
irragionevoli».
3. - È intervenuta in giudizio l'associazione «Federazione dei
precari della Regione Campania», depositando, presso la cancelleria
della Corte, il proprio atto di intervento il 27 aprile 2009, e
quindi oltre il termine di venti giorni - decorrente dalla
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del ricorso che ha introdotto
il presente giudizio, pubblicazione avvenuta il 6 agosto 2008 -
previsto dall'art. 4, comma 4, delle norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale.
3.1. - In limine la predetta associazione evidenzia di essere
«ente esponenziale degli interessi dei (perchè costituita dai)
soggetti immediatamente coinvolti, nell'ambito territoriale campano,
nelle procedure di stabilizzazione del personale precario del
servizio sanitario regionale».
Tanto premesso, essa si dice «consapevole degli orientamenti
giurisprudenziali» della Corte costituzionale che escludono
l'ammissibilità di «interventi nei giudizi di legittimità
costituzionale di soggetti diversi dai titolari delle potestà
legislative in considerazione» (sono citate le sentenze n. 405 del
2008 e n. 469 del 2005). Nondimeno, pone in evidenza come tali
assunti non varrebbero «per le ipotesi in cui il giudizio di
legittimità è l'unica sede per tutelare la posizione» fatta valere
dall'interveniente, e particolarmente quando - come nel caso di
specie - «l'interesse specifico» ad esso riferibile «si esaurisce
nella conservazione delle disposizioni impugnate», giacchè esse
«garantiscono il bene della vita» (nell'ipotesi in esame quello del
lavoro) che rischia di essere «del tutto vanificato dall'accoglimento
del ricorso in via principale».
Sulla base di tali rilievi - e non senza evidenziare che un favor
verso l'intervento di terzi nel giudizio di legittimità
costituzionale in via principale sarebbe ricavabile dal testo del
citato art. 4, comma 4, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale, come risultante, a dire della
interveniente, all'esito delle modificazioni apportate con
deliberazione del Presidente della Corte del 7 ottobre 2008
(modificazioni, peraltro, che essa stessa reputa non applicabili,
ratione temporis, al presente giudizio) - la suddetta associazione
chiede il riconoscimento della ammissibilità del proprio intervento.
Ad ulteriore sostegno di tale richiesta essa deduce come il
proprio atto costitutivo sia stato posto in essere soltanto il 17
settembre 2008 e registrato il successivo 25 settembre, e dunque
quando ormai risultava decorso il termine di venti giorni previsto
per il tempestivo intervento in giudizio.
3.2. - Nel merito, l'associazione interveniente deduce la non
fondatezza della questione proposta.
4.- Nell'imminenza dell'udienza pubblica di discussione ha
depositato una memoria anche la Regione Campania, insistendo per le
conclusioni già formulate.
La Regione, peraltro, eccepisce anche l'inammissibilità del
ricorso, in base al rilievo che già alla stregua del testo
originario dell'art. 81 delle legge reg. n. 1 del 2008 sarebbe stato
evidente «che la volontà del legislatore regionale era nel senso di
escludere dal beneficio» (consistente nella prevista stabilizzazione)
«solo il personale dirigenziale di strutture complesse».
Ne conseguirebbe, pertanto, che costituendo quelle censurate
norme di interpretazione autentica, l'impugnativa statale avrebbe
dovuto indirizzarsi avverso il suddetto art. 81, donde il carattere
tardivo del proposto ricorso.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto - in
riferimento all'articolo 117, terzo comma, ed agli articoli 3, primo
comma, e 97, primo e terzo comma, della Costituzione - questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 1, commi 1 e 4, della legge
della Regione Campania 14 aprile 2008, n. 5 (Modifiche all'articolo
81 della legge regionale 30 gennaio 2008, n. 1, concernenti norme per
la stabilizzazione del personale precario del servizio sanitario
regionale).
1.1. - Deduce il ricorrente che le impugnate disposizioni -
modificando quanto originariamente previsto dall'art. 81 della legge
della Regione Campania 30 gennaio 2008, n. 1 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania.
Legge finanziaria 2008) - hanno, rispettivamente, stabilito, che la
Regione promuova «la trasformazione delle posizioni di lavoro a tempo
determinato, già ricoperte da personale precario dipendente, con
esclusione dei dirigenti di strutture complesse, degli enti del
servizio sanitario regionale, in posizioni di lavoro dipendente a
tempo indeterminato», estendendo questa previsione «anche nei
confronti del personale dirigenziale e di comparto che svolge in via
esclusiva attività di assistenza sanitaria in forza di contratti a
tempo determinato stipulati con le Aziende Ospedaliere Universitarie
-AOU- della Campania».
In particolare, il Presidente del Consiglio dei ministri si duole
del fatto che, a fronte di una iniziale previsione - quella contenuta
nel testo originario del citato art. 81 della legge finanziaria
regionale per il 2008 - che limitava tale trasformazione delle
posizioni di lavoro al solo «personale precario dipendente non
dirigente degli enti del servizio sanitario regionale», la duplice
estensione operata dalle norme impugnate (la prima, in favore di
tutto il personale precario dipendente degli enti del servizio
sanitario, con la sola eccezione dei dirigenti delle strutture
complesse, la seconda, a beneficio anche del personale dirigenziale e
di comparto che svolge in via esclusiva attività di assistenza
sanitaria in forza di contratti a tempo determinato stipulati con le
Aziende Ospedaliere Universitarie), violerebbe gli invocati parametri
costituzionali.
1.2. - È ipotizzata, in primo luogo, la violazione dell'art.
117, terzo comma, Cost.
Si assume, infatti, che la Regione, nell'intervenire nella
materia - di competenza concorrente - costituita dalla
"armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario", pur dichiarando di operare
«nell'ambito di quanto previsto dall'articolo 1, comma 565, lettera
c), punto 3, della legge 27 dicembre 2006, n. 297» (norma che
consente alle Regioni di verificare «la possibilità di trasformare
le posizioni di lavoro già ricoperte da personale precario in
posizioni di lavoro dipendente a tempo indeterminato», ma comunque
facendo «riferimento ai principi desumibili dalle disposizioni di cui
ai commi da 513 a 543» del medesimo art. 1), non si sarebbe attenuta
al principio fondamentale ricavabile dai commi da 513 a 543 (ed in
particolare da 519 a 526) del citato art. 1 della legge n. 297 del
2006. Sarebbe stato, infatti, disatteso il principio che limita il
ricorso alla stabilizzazione al solo personale non dirigenziale,
specificamente ribadito dall'art. 3, comma 94, dalla legge 24
dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2008), secondo
cui le amministrazioni pubbliche «predispongono, sentite le
organizzazioni sindacali, nell'ambito della programmazione triennale
dei fabbisogni per gli anni 2008, 2009 e 2010, piani per la
progressiva stabilizzazione» di «personale non dirigenziale».
In termini analoghi è formulata anche l'ulteriore censura di
violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., e cioè ipotizzando che
le norme impugnate contrastino con quel principio fondamentale della
materia "tutela della salute", che imporrebbe «di riservare la
selezione senza concorso a categorie professionali la cui attività
non coinvolge direttamente la salute dei cittadini». Si assume,
infatti, che «il personale dei ruoli professionali e sanitari, quali
medici, biologi, farmacisti, sociologi e psicologi» (vale a dire
quello interessato dall'intervento posto in essere dalla legge
impugnata) dovrebbe «essere selezionato attraverso rigorose procedure
concorsuali, le quali sole possono garantire che la scelta cada sui
soggetti tecnicamente più idonei».
Infine, è dedotta la violazione degli artt. 3, primo comma, e
97, primo e terzo comma, Cost., giacchè la prevista stabilizzazione
dei dirigenti degli enti del Servizio sanitario regionale (e delle
Aziende Ospedaliere Universitarie della Campania) introdurrebbe una
deroga, priva di razionale giustificazione, al principio che
individua nel pubblico concorso la forma generale e ordinaria di
reclutamento per le pubbliche amministrazioni.
2. - La Regione Campania, costituitasi in giudizio, ha chiesto
che la questione proposta sia dichiarata inammissibile ovvero non
fondata.
Quanto, in particolare, al primo profilo, la Regione deduce che,
già alla stregua del testo originario dell'art. 81 delle legge
regionale n. 1 del 2008, sarebbe stato evidente «che la volontà del
legislatore regionale era nel senso di escludere dal beneficio»
(consistente nella prevista stabilizzazione) «solo il personale
dirigenziale di strutture complesse».
Ne conseguirebbe che, costituendo quelle impugnate norme di
interpretazione autentica, il ricorso statale avrebbe dovuto
indirizzarsi avverso il suddetto art. 81, donde il suo carattere
tardivo.
Nel merito, si contesta la ricorrenza di ciascuno dei profili di
censura dedotti dal ricorrente.
3. - In via preliminare, deve essere dichiarata
l'inammissibilità dell'intervento in giudizio dell'associazione
«Federazione dei precari della Regione Campania».
Tale intervento è stato effettuato oltre il termine previsto
dall'art. 4, comma 4, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale, donde la sua inammissibilità (da ultimo,
sentenza n. 250 del 2008).
Nè in senso contrario può addursi il rilievo - fatto valere
dall'interveniente - che l'atto costitutivo della predetta
associazione sia stato posto in essere il 17 settembre 2008 e
registrato il successivo 25 settembre, giacchè attribuire rilievo ad
una simile circostanza significherebbe, in sostanza, rimettere alla
disponibilità degli stessi soggetti intervenienti l'osservanza del
termine previsto dalla richiamata disposizione.
4. - Sempre in via preliminare, deve essere disattesa l'eccezione
di inammissibilità del ricorso sollevata dalla Regione Campania.
Le norme impugnate - diversamente da quanto sostenuto dalla
Regione - hanno chiaramente carattere innovativo e non
interpretativo, come reso evidente dal fatto che la suddetta legge
regionale n. 5 del 2008 reca il titolo «Modifiche all'articolo 81
della legge regionale 30 gennaio 2008, n. 1, concernenti norme per la
stabilizzazione del personale precario del servizio sanitario
regionale», ed il suo articolo 1 fa espressamente riferimento ad una
"sostituzione" e non ad una "interpretazione" del testo del predetto
articolo 81.
5. - Nel merito, la questione è fondata, con riferimento alla
dedotta violazione degli artt. 3, primo comma, e 97, primo e terzo
comma, Cost., con conseguente assorbimento delle altre censure di
costituzionalità.
6. - Al riguardo, è necessario, anzitutto, ricostruire il quadro
normativo di riferimento nel quale si inseriscono le impugnate
disposizioni.
In tale prospettiva, occorre partire dalla considerazione che
costituisce regola generale, desumibile dall'art. 15, comma 7, del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, recante «Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421», quella secondo cui alla «dirigenza
sanitaria si accede mediante concorso pubblico per titoli ed esami,
disciplinato ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 10
dicembre 1997, n. 483» (Regolamento recante la disciplina concorsuale
per il personale dirigenziale del Servizio sanitario nazionale).
A sua volta, l'art 2, comma 4, della legge 29 dicembre 2000, n.
401 (Norme sull'organizzazione e sul personale del settore sanitario)
stabilisce che «si applicano anche al comparto della sanita» le
«disposizioni di cui all'articolo 28 del decreto legislativo 3
febbraio 1993, n. 29, come sostituito dall'articolo 10 del decreto
legislativo 29 ottobre 1998, n. 387» (come poi trasfuso nell'art. 28
del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, recante «Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche»); disposizioni in virtù delle quali l'«accesso alla
qualifica di dirigente di ruolo nelle amministrazioni statali, anche
ad ordinamento autonomo, e negli enti pubblici non economici avviene
esclusivamente a seguito di concorso per esami».
Tanto premesso, deve osservarsi che, sebbene il legislatore
statale abbia previsto la possibilità di dare vita a contratti a
tempo determinato con riferimento alla dirigenza sanitaria (art.
15-septies del d.lgs. n. 502 del 1992), il sistema è caratterizzato
non soltanto dall'individuazione del concorso come modalità
ordinaria di accesso alla dirigenza sanitaria, ma anche dalla
previsione secondo cui «il dirigente è sottoposto a verifica
triennale; quello con incarico di struttura, semplice o complessa, è
sottoposto a verifica anche al termine dell'incarico» (art. 15, comma
5, del medesimo d.lgs. n. 502 del 1992).
7. - L'intervento legislativo della Regione Campania si pone in
controtendenza, dunque, rispetto ad un sistema che richiede non solo
procedure concorsuali di selezione dei dirigenti, ma anche strumenti
di verifica del loro operato.
Con le impugnate disposizioni, infatti, si è esteso anche ai
dirigenti delle strutture sanitarie (salvo quelle complesse) la
possibilità di ottenere la trasformazione delle posizioni di lavoro
a tempo determinato, già ricoperte da personale precario dipendente
degli enti del servizio sanitario regionale, in posizioni di lavoro
dipendente a tempo indeterminato, senza individuare presupposti e
criteri di selezione concorsuali.
Ha affermato, però, questa Corte che, pure in regime di impiego
pubblico privatizzato, «il collocamento in ruolo costituisce la
modalità attraverso la quale si realizza l'inserimento stabile
dell'impiegato in un posto della pianta organica di una pubblica
amministrazione, cosicchè la garanzia del concorso pubblico non può
che riguardare anche l'ipotesi di mera trasformazione di un rapporto
contrattuale» in una posizione di ruolo (sentenza n. 205 del 2004).
Vero è, peraltro, che la citata sentenza - come ha rammentato la
Regione Campania nei suoi scritti difensivi - reputa non
incompatibile con l'art. 97 Cost. «la previsione per legge di
condizioni di accesso intese a consentire il consolidamento di
pregresse esperienze lavorative maturate nella stessa
amministrazione», purchè «l'accesso al suddetto rapporto non di
ruolo non sia a sua volta avvenuto mediante una procedura
concorsuale».
In tal senso, tuttavia, non può invocarsi nel caso di specie -
come invece assume la difesa regionale - il disposto del comma 2 del
medesimo art. 81 della legge regionale n. 1 del 2008, che, per un
verso, stabilisce che la prevista stabilizzazione riguardi soltanto
«coloro che sono stati in servizio per almeno tre anni (...) purchè
assunti mediante procedure selettive di natura concorsuale o previste
da norme di legge» e, per altro verso, che alle «iniziative di
stabilizzazione del personale assunto a tempo determinato mediante
procedure diverse si provvede previo espletamento di procedure
selettive definite dall'assessore regionale alla sanita».
Difatti, tale norma non offre sufficienti garanzie per assicurare
che la disposta trasformazione del rapporto di lavoro riguardi
soltanto soggetti che siano stati selezionati ab origine mediante
procedure concorsuali preordinate al conferimento di funzioni
dirigenziali di primo livello, ancorchè senza il requisito della
stabilità del rapporto. Inoltre, la disposizione stessa, facendo
espressamente salva l'ipotesi di assunzioni «previste da norme di
legge», contempla, ai fini della stabilizzazione del personale non
assunto mediante concorso, «procedure selettive definite
dall'assessore regionale alla sanita» che - per la loro genericità -
non sono assimilabili a quella del concorso pubblico.
Ne consegue la necessità di fare applicazione, nel caso di
specie, di quanto affermato da questa Corte nello scrutinare la
legittimità costituzionale di una disposizione della Provincia
autonoma di Bolzano che consentiva alla Giunta provinciale di
immettere stabilmente, nei ruoli dell'amministrazione, i dirigenti
che la stessa Giunta aveva assunto a tempo determinato senza
concorso. Deve, dunque, ribadirsi che per assicurare «la generalità
della regola del concorso pubblico disposta dall'art. 97 Cost.,
l'area delle eccezioni» va «delimitata in modo rigoroso» (sentenza n.
363 del 2006).
Nel caso in esame, tuttavia, «non sono delimitati i presupposti
per l'esercizio del potere di assunzione», non essendo la
«costituzione del rapporto di lavoro a tempo indeterminato (...)
subordinata all'accertamento di specifiche necessità funzionali
dell'amministrazione», nè risultano, in particolare, «previste
procedure imparziali e obiettive di verifica dell'attività svolta,
per la valutazione di idoneità ad altri incarichi dirigenziali, in
grado di garantire la selezione dei migliori» (sentenza n. 363 del
2006).
Questi principi debbono essere, vieppiù, ribaditi con
riferimento alla posizione dei dirigenti sanitari, stante l'indubbio
rilievo che presenta l'osservanza della regola della loro selezione
concorsuale per la migliore organizzazione del servizio sanitario.
Ha sottolineato, infatti, questa Corte «la stretta inerenza» che
le norme relative alla dirigenza sanitaria «presentano con
l'organizzazione del servizio sanitario regionale e, in definitiva,
con le condizioni per la fruizione delle prestazioni rese all'utenza,
essendo queste ultime condizionate, sotto molteplici aspetti, dalla
capacità, dalla professionalità e dall'impegno di tutti i sanitari
addetti ai servizi» preordinati alla tutela della salute degli utenti
del servizio sanitario (sentenza n. 181 del 2006).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile l'intervento nel presente giudizio
dell'associazione «Federazione dei precari della Regione Campania»;
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 1, commi 1
e 4, della legge della Regione Campania 14 aprile 2008, n. 5
(Modifiche all'articolo 81 della legge regionale 30 gennaio 2008, n.
1, concernenti norme per la stabilizzazione del personale precario
del servizio sanitario regionale).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 luglio 2009.
Il Presidente: Amirante
Il redattore: Quaranta
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il il 14 luglio 2009.
Il direttore della cancelleria: Di Paola