1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 17-2-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 20 SENTENZA 12 gennaio - 11 febbraio 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Decadenza automatica degli organi di vertice di amministrazione e di controllo degli enti dipendenti dalla Regione all'avvicendarsi degli organi politici (c.d. spoyl system) - Posizione del Direttore di "Abruzzo-Lavoro". - Legge della Regione Abruzzo 12 agosto 2005, n. 27 (Nuove norme sulle nomine di competenza degli organi di direzione politica della Regione Abruzzo), artt. 1, comma 2, e 2, comma 1. - (T-160020) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 17-2-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma
2, e 2, comma 1, della legge della Regione Abruzzo 12 agosto 2005, n.
27 (Nuove norme sulle nomine di competenza degli organi di direzione
politica della Regione Abruzzo), promosso dalla Corte di cassazione
nel procedimento vertente tra G.F. e la Regione Abruzzo, con
ordinanza del 10 giugno 2014, iscritta al n. 217 del registro
ordinanze 2014 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 50, prima serie speciale, dell'anno 2014.
Visto l'atto di costituzione della Regione Abruzzo;
udito nell'udienza pubblica del 12 gennaio 2016 il Giudice
relatore Marta Cartabia;
udito l'avvocato dello Stato Tito Varrone per la Regione Abruzzo.

Ritenuto in fatto

1.- La Corte di cassazione, sezione lavoro, con ordinanza del 10
giugno 2014 (reg. ord. n. 217 del 2014) ha sollevato questione di
legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 2, e 2, comma 1,
della legge della Regione Abruzzo 12 agosto 2005, n. 27 (Nuove norme
sulle nomine di competenza degli organi di direzione politica della
Regione Abruzzo), per violazione dell'art. 97 della Costituzione.
1.1.- La Corte rimettente riferisce che la Corte d'appello
dell'Aquila, confermando la sentenza di prime cure, ha rigettato la
domanda di G.F. - nominato con delibera della Giunta regionale
dell'Abruzzo direttore generale dell'ente strumentale regionale
«Abruzzo Lavoro» per cinque anni, ma dichiarato decaduto anzitempo
con delibera della Giunta regionale dell'11 novembre 2005 - volta a
ottenere i compensi che l'interessato avrebbe percepito se il
contratto fosse giunto alla scadenza naturale. La Corte d'appello ha
rilevato che l'incarico rientrava tra quelli di cui all'art. 1, comma
2, della legge reg. Abruzzo n. 27 del 2005, a norma del quale le
nomine degli organi di vertice di amministrazione e di controllo
degli enti dipendenti dalla Regione hanno una durata massima
effettiva pari a quella della legislatura regionale e decadono
all'insediamento del Consiglio regionale rinnovato dopo le elezioni,
salvo conferma nei successivi quarantacinque giorni; che, a norma del
successivo art. 2, comma 1, della stessa legge, all'entrata in vigore
della legge n. 27 del 2005, le nomine di cui all'art. 1, comma 2,
decadevano, salvo conferma; che, con sentenza n. 233 del 2006, la
Corte costituzionale aveva dichiarato infondate le questioni di
legittimità costituzionale sollevate nei confronti dell'art. 1,
comma 2, per violazione degli artt. 97 e 117, secondo comma, lettera
l), Cost., nonchè quelle sollevate nei confronti dell'art. 2, comma
1, per violazione degli artt. 2, 51 e 97 Cost.
Adita dal ricorrente G.F. per la cassazione della sentenza
d'appello, la Corte della nomofilachia ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dei citati artt. 1, comma 2, e 2, comma
1, della legge reg. Abruzzo n. 27 del 2005, per violazione dell'art.
97 Cost., segnatamente per violazione dei principi di continuità e
buon andamento dell'azione amministrativa, in quanto le anzidette
disposizioni regionali determinerebbero automaticamente
un'interruzione anticipata del rapporto, in difetto di garanzie
procedimentali a favore del dirigente e a prescindere da qualsiasi
valutazione del suo operato.
1.2.- La questione sarebbe rilevante, perchè le norme sospette
inciderebbero sulla decisione in merito al «provvedimento di revoca»
dall'incarico, disposto in applicazione del censurato art. 2, comma
1, e impedirebbero di accogliere la domanda di risarcimento del danno
causato dalla risoluzione anticipata del contratto. Data la
necessaria applicazione al caso dell'art. 2, comma 1, la domanda non
potrebbe essere accolta nemmeno «in applicazione della disciplina
contrattuale sull'impossibilità sopravvenuta ritenuta dal ricorrente
imputabile alla Regione Abruzzo».
1.3.- In punto di non manifesta infondatezza, la Corte di
cassazione - dopo avere riportato il contenuto delle disposizioni
censurate, il cui tenore impedirebbe qualsiasi interpretazione
adeguatrice - richiama la sentenza della Corte costituzionale n. 233
del 2006, la quale ha negato la fondatezza delle questioni di
legittimità costituzionale sollevate, in riferimento all'art. 97
Cost., sul citato art. 1, in quanto esso si riferisce a nomine
effettuate dagli organi di direzione politica della Regione sulla
base di valutazioni personali, in relazione alle quali non si addice,
nè è costituzionalmente necessaria, la previsione di meccanismi di
valutazione tecnica della professionalità e competenza dei nominati.
La stessa sentenza ha altresì escluso la fondatezza delle questioni
di legittimità costituzionale sollevate sull'art. 2 della legge reg.
Abruzzo n. 27 del 2005, in riferimento agli artt. 2, 51 e 97 Cost.,
rilevando che l'intento del legislatore era di rendere immediatamente
operante la nuova disciplina, per evitare che nomine effettuate nella
legislatura precedente, specie alla fine, pregiudicassero il buon
andamento dell'amministrazione.
Tuttavia, prosegue l'ordinanza di rimessione, la giurisprudenza
costituzionale successiva ha più volte affermato l'illegittimità
costituzionale di normative analoghe a quella in esame: vale a dire,
di meccanismi di spoils system riferiti a incarichi dirigenziali che
comportano l'esercizio di funzioni amministrative di esecuzione
dell'indirizzo politico; mentre sarebbero andati esenti dalle censure
della Corte costituzionale quelle disposizioni che prevedono
meccanismi simili solo nei confronti delle figure apicali che
svolgono compiti di indirizzo politico-amministrativo. L'ordinanza di
rimessione richiama, in proposito, soprattutto le sentenze della
Corte costituzionale n. 104 del 2007 e n. 81 del 2010, nonchè le
sentenze n. 246 e n. 124 del 2011, la sentenza n. 103 del 2007 e,
più in generale, anche le sentenze n. 224 e n. 34 del 2010, n. 390 e
n. 351 del 2008. In applicazione dei principi affermati da tale
giurisprudenza, la Corte rimettente osserva che le norme sospette
assoggettano allo spoils system dirigenti che, seppur posti a capo di
un ente dipendente della Regione, hanno compiti amministrativi o
tecnici, non di diretta collaborazione con l'organo politico.
A maggior ragione contrasterebbe con i principi affermati dalla
giurisprudenza costituzionale la decadenza di cui al censurato art.
2, comma 1, della legge reg. Abruzzo n. 27 del 2005, collegata
all'entrata in vigore della legge stessa. Come ritenuto dalla
sentenza n. 104 del 2007 per le posizioni in quel caso rilevanti, i
dirigenti assoggettati a una decadenza siffatta vedrebbero cessare il
proprio rapporto di ufficio e di lavoro per una causa estranea alle
vicende del rapporto stesso, anzichè - come dovrebbe accadere -
sulla base di una valutazione attinente ai risultati conseguiti,
rispettosa del principio del giusto procedimento e immune da ogni
considerazione per gli orientamenti politici.
2.- Con atto depositato il 23 dicembre 2014, è intervenuto nel
giudizio il Presidente della Regione Abruzzo, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che siano restituiti
gli atti al giudice a quo, per una nuova valutazione della rilevanza
in seguito all'abrogazione del censurato art. 2 della legge reg.
Abruzzo n. 27 del 2005; in subordine, la Regione interveniente chiede
che la questione sia dichiarata inammissibile per difetto di
rilevanza; in ulteriore subordine, che la questione sia dichiarata
infondata.
2.1.- Premessa una ricostruzione dei fatti oggetto di causa e dei
vari gradi del giudizio, il Presidente della Regione rileva,
anzitutto, che l'art. 2, comma 1, della legge reg. Abruzzo n. 27 del
2005 è stato abrogato dall'art. 3, comma 1, della successiva legge
della Regione Abruzzo 9 novembre 2009, n. 25 (Modifica della legge
regionale n. 27, del 12 agosto 2005, recante: Nuove norme sulle
nomine di competenza degli organi di direzione politica della Regione
Abruzzo - legge sullo spoil system), con effetto dal giorno
successivo alla pubblicazione di tale ultima legge, quindi dal 14
novembre 2009 (art. 5, comma 1, della legge reg. Abruzzo n. 25 del
2009). Poichè l'abrogazione, seppure non retroattiva, è
sopraggiunta quando la controversia era stata appena avviata e prima
che scadesse l'originario termine di durata del rapporto di lavoro
(24 marzo 2010), al fine di dimostrare la rilevanza della questione
di legittimità costituzionale sollevata nel presente giudizio, il
giudice a quo avrebbe dovuto spiegare perchè, nonostante
l'intervenuta abrogazione, le disposizioni impugnate continuavano ad
essere applicabili nel giudizio a quo e, pertanto, doveva
considerarsi radicalmente impossibile l'accoglimento delle domande
del ricorrente. Considerata la sopravvenuta abrogazione, ritiene la
Regione che gli atti dovrebbero essere restituiti al giudice per una
nuova valutazione della rilevanza.
2.2.- Sull'ammissibilità della questione di legittimità
costituzionale, il Presidente della Regione osserva poi che nemmeno
l'accoglimento della questione comporterebbe una condanna della
Regione al risarcimento del danno lamentato dal ricorrente. Infatti,
secondo la giurisprudenza di legittimità, nel campo dell'illecito
civile, contrattuale ed extracontrattuale, l'accoglimento di una
questione di legittimità costituzionale sollevata sulla norma
applicata da una delle parti può determinare retroattivamente
l'antigiuridicità della condotta applicativa, ma non la colpevolezza
del suo autore, considerato che la condotta stessa era autorizzata o
imposta da una norma vigente ed efficace, ancorchè invalida. Ciò è
stato affermato anche in giudizi analoghi a quello a quo, riguardanti
pretese risarcitorie conseguenti all'applicazione di norme
costituzionalmente illegittime sulla cessazione di incarichi
dirigenziali. La medesima conclusione, a maggior ragione, si
imporrebbe quando è la stessa norma, poi dichiarata
costituzionalmente illegittima, a determinare in via diretta e
automatica la cessazione del rapporto di lavoro, indipendentemente da
qualsivoglia iniziativa del datore di lavoro. Inoltre, essendo ormai
trascorso l'originario termine di durata dell'incarico, giammai il
ricorrente potrebbe ottenerne il ripristino.
Il Presidente della Regione dà altresì atto che - a suo avviso,
contraddittoriamente - l'ordinanza di rimessione ritiene la questione
rilevante pure ai fini del giudizio sulla legittimità del
provvedimento di revoca, adottato nei confronti del ricorrente.
Tuttavia, l'ordinanza non identificherebbe gli estremi del
provvedimento; trascurerebbe che lo stesso ricorrente non aveva
sostenuto che la Regione dovesse rispondere della cessazione
anticipata dell'incarico revocato; non chiarirebbe che la revoca,
qualora esistente, sarebbe da considerare conseguenza diretta e
necessitata delle norme in questione.
2.3.- Ancora in punto di ammissibilità, il Presidente della
Regione ribadisce, tra l'altro, che la decadenza era stata
conseguenza diretta delle norme in questione: infatti, non era stato
adottato alcun provvedimento di revoca da parte della Giunta
regionale, ma solo una dichiarazione dell'avvenuta decadenza a norma
di legge. A fronte di ciò, l'interessato aveva atteso più di tre
anni, avviando il contenzioso solo che la Corte costituzionale aveva
mostrato un orientamento più severo rispetto a quello espresso nella
sentenza n. 233 del 2006. Tuttavia, osserva la Regione: se il titolo
delle pretese risarcitorie è la mancata conferma dell'incarico
dirigenziale e se la mancata conferma è mera conseguenza delle norme
in questione e, anzi, ne presuppone l'efficacia, allora, la
dichiarazione di illegittimità costituzionale delle norme priverebbe
di ogni rilievo la mancata conferma, facendo venir meno la stessa,
presupposta, decadenza. Perciò, in conclusione, l'accoglimento della
questione sollevata impedirebbe l'accoglimento della domanda
risarcitoria: il che dimostrerebbe l'irrilevanza della questione
stessa nel giudizio a quo.
2.4.- Nel merito - dopo avere lamentato l'evasività
dell'ordinanza di rimessione a proposito del contenuto delle funzioni
cui era stato preposto il ricorrente e di quelle, in ipotesi
distinte, di diretta collaborazione con gli organi politici - il
Presidente della Regione richiama l'art. 8 della legge della Regione
Abruzzo 16 settembre 1998, n. 76 (Disciplina dell'organizzazione del
sistema regionale integrato dei servizi all'impiego), il quale
disciplina la nomina, il ruolo e le funzioni del Direttore di
«Abruzzo-Lavoro, osservando che al Direttore (unico organo dell'ente,
a parte il Collegio dei Revisori dei Conti) era demandata non la mera
adozione di atti e provvedimenti amministrativi, bensì la
determinazione dell'indirizzo politico-amministrativo dell'ente,
nonchè la funzione di «anello di congiunzione» con l'autorità
politica regionale. Che il rapporto con quest'ultima avesse carattere
fiduciario, sarebbe evidente anche dal procedimento di nomina:
incentrato su di una scelta discrezionale, appunto, dell'autorità
politica tra i soggetti in possesso di determinati requisiti, senza
l'espletamento di un pubblico concorso. Ciò risulterebbe coerente
con la sentenza della Corte costituzionale n. 233 del 2006, nonchè
con le successive n. 104 del 2007, n. 224 e n. 304 del 2010, le quali
hanno anch'esse sottolineato il rilievo decisivo dell'intuitus
personae nel procedimento di nomina.
3.- Con memoria depositata il 17 dicembre 2015, la Regione ha
reiterato i propri argomenti, con ulteriori riferimenti
giurisprudenziali, segnatamente in merito all'irrilevanza per
intervenuta abrogazione del censurato art. 2, comma 1;
all'impossibilità che una sentenza di accoglimento determini
l'antigiuridicità del comportamento tenuto in conformità alla
norma, prima che essa fosse dichiarata costituzionalmente
illegittima; alla conseguente irrilevanza delle questioni di
legittimità costituzionale, che siano sollevate in un giudizio
avente ad oggetto domande risarcitorie relative a un comportamento
che era conforme alla norma impugnata, allorchè fu compiuto.

Considerato in diritto

1.- La Corte di cassazione, sezione lavoro, con ordinanza del 10
giugno 2014 (reg. ord. n. 217 del 2014) ha sollevato questione di
legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 2, e 2, comma 1,
della legge della Regione Abruzzo 12 agosto 2005, n. 27 (Nuove norme
sulle nomine di competenza degli organi di direzione politica della
Regione Abruzzo), per violazione dell'art. 97 della Costituzione.
Nella versione originaria, oggetto del presente giudizio, l'art.
1, comma 2, della legge reg. Abruzzo n. 27 del 2005, stabiliva che le
nomine degli organi di vertice di amministrazione e di controllo
degli enti dipendenti dalla Regione «hanno una durata massima
effettiva pari a quella della legislatura regionale e decadono
all'atto di insediamento del nuovo Consiglio regionale, salvo
conferma nei successivi quarntacinque giorni». Inoltre, a norma del
successivo art. 2, comma 1, all'entrata in vigore della stessa legge
regionale le nomine di cui all'art. 1, comma 2, sono decadute, salvo
quelle esplicitamente confermate. Le disposizioni in questione, ad
avviso della Corte rimettente, avrebbero determinato un'interruzione
automatica anticipata degli incarichi direttivi ivi contemplati, in
difetto di garanzie procedimentali a favore dei titolari degli
incarichi stessi e a prescindere da qualsiasi valutazione del loro
operato, e, così facendo, avrebbero violato i principi di
continuità e buon andamento dell'azione amministrativa di cui
all'art. 97 Cost.
2.- Deve essere preliminarmente dichiarata l'inammissibilità,
per difetto di rilevanza, della questione di legittimità
costituzionale sollevata sul censurato art. 1, comma 2, nel testo
originario (anteriore alle modifiche apportate dall'art. 1, commi 1 e
2, della legge della Regione Abruzzo 4 marzo 2009, n. 3, recante
«Disposizioni urgenti di modifica della L.R. 12 agosto 2005 n. 27
"Nuove norme sulle nomine di competenza degli organi di direzione
politica della Regione Abruzzo"», nonchè alla novella di cui
all'art. 1, comma 1, della legge della Regione Abruzzo 9 novembre
2009, n. 25, recante «Modifica della legge regionale n. 27, del 12
agosto 2005, recante: Nuove norme sulle nomine di competenza degli
organi di direzione politica della Regione Abruzzo - legge sullo
spoil system»).
La decadenza di cui si discute nel giudizio a quo si è
verificata esclusivamente per effetto dell'art. 2, comma 1, della
legge reg. Abruzzo n. 27 del 2005, sicchè è solo di tale
disposizione che il giudice rimettente è chiamato fare applicazione
(si veda, in fattispecie analoga, la sentenza n. 161 del 2008),
benchè l'art. 2, comma 1, contenga un richiamo all'art. 1, comma 2,
al solo fine di individuare gli organi le cui figure apicali sono
colpite da decadenza per effetto della entrata in vigore della legge.
3.- Non possono trovare accoglimento, per contro, le eccezioni
processuali dell'Avvocatura generale dello Stato.
3.1.- La difesa erariale fa riferimento, anzitutto,
all'abrogazione dell'art. 2, comma 1, della legge reg. Abruzzo n. 27
del 2005, disposta dall'art. 3, comma 1, della legge reg. Abruzzo n.
25 del 2009, e afferma che il giudice a quo avrebbe dovuto tenerne
conto nella valutazione della rilevanza della questione sollevata.
L'eccezione non può essere accolta.
Nel complesso, l'ordinanza afferma, con sufficientemente
chiarezza, che il censurato art. 2, comma 1, della legge reg. Abruzzo
n. 27 del 2005 ha direttamente determinato, all'entrata in vigore
della legge stessa, la decadenza delle nomine ivi considerate e, di
conseguenza, l'interruzione automatica dei relativi rapporti di
lavoro. I fatti posti dal ricorrente a fondamento delle proprie
domande, come descritti dall'atto introduttivo del presente giudizio,
risultano essere mera conseguenza dell'applicazione delle norme
stesse e sono perciò queste ultime, in conclusione, a impedire
l'accoglimento delle domande avanzate nel giudizio principale.
Pertanto, i fatti di causa sono adeguatamente descritti, anche
nella loro collocazione temporale, e le norme in questione sono
considerate nel tenore letterale che avevano al momento dei fatti
medesimi.
In proposito, l'ordinanza assume che nel caso di specie debbano
trovare applicazione le norme censurate nella loro versione
originaria, dato che l'«interruzione automatica del rapporto» si è
determinata in virtù della decadenza disposta dal censurato art. 2,
comma 1, allorchè quest'ultimo entrò in vigore.
Del resto, non è chiaro quale possa essere l'effetto
dell'abrogazione disposta dall'art. 3, comma 1, della legge reg.
Abruzzo n. 25 del 2009, considerato che la norma abrogata - l'art. 2,
comma 1, impugnato - ha compiutamente prodotto i propri effetti con
l'applicazione istantanea una tantum al momento della sua entrata in
vigore; d'altra parte, la stessa Regione - la cui difesa è stata
esplicitamente interpellata, sul punto, in udienza - non sembra aver
tratto dall'anzidetta abrogazione alcuna conseguenza in merito al
rapporto con la controparte o ad altri analoghi rapporti pregressi.
Pertanto, non può considerarsi implausibile che, come ritenuto dalla
Corte rimettente, la norma censurata, nella versione originaria,
continui a regolare le fattispecie di decadenza verificatesi nel
periodo della sua vigenza (si veda, mutatis mutandis, sentenza n. 391
del 2008) e che quindi su tale disposizione - benchè ormai abrogata
- debba vertere il giudizio di questa Corte.
3.2.- Neanche può condividersi l'assunto secondo cui la
questione sarebbe irrilevante, perchè il suo eventuale accoglimento,
pur comportando retroattivamente l'illegittimità della condotta
della Regione in senso oggettivo, non potrebbe determinare la
colpevolezza della stessa Regione in senso soggettivo e, dunque, non
influirebbe sull'esito della controversia in merito al risarcimento
del danno, oggetto del giudizio a quo, il quale sarebbe comunque
destinato a concludersi con il rigetto delle pretese risarcitorie del
ricorrente.
In contrario, si deve ribadire, come più volte affermato nella
giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 46 e n. 5 del 2014), che a
rendere ammissibili le questioni incidentali è sufficiente che la
norma impugnata sia applicabile nel giudizio a quo, senza che
rilevino gli effetti che una eventuale pronuncia di illegittimità
costituzionale possa produrre per le parti in causa (sentenza n. 294
del 2011). Con riguardo all'odierno giudizio, anche qualora si
condividesse la premessa dell'eccezione regionale, secondo cui la
colpevolezza della condotta non può conseguire retroattivamente, ora
per allora, a una pronuncia di accoglimento, dovrebbe comunque
concludersi che tale pronuncia influirebbe sull'esercizio della
funzione giurisdizionale, quantomeno sotto il profilo del percorso
argomentativo che sostiene la decisione del processo principale (tra
le molte, sentenza n. 28 del 2010). Diversamente, si creerebbero
nell'ordinamento giuridico aree poste al riparo del giudizio di
questa Corte, a scapito del diritto di agire e difendersi in giudizio
garantito dall'art. 24 Cost.
In conclusione, occorre confermare quanto questa Corte ha già
osservato in una fattispecie analoga all'odierna: la questione è
ammissibile, perchè soltanto l'accertamento dell'illegittimità
costituzionale della norma che ha previsto la cessazione automatica
del rapporto può permettere al giudice a quo di valutare, come è
suo compito, la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi della
pretesa risarcitoria azionata (sentenza n. 224 del 2010), anche di
carattere soggettivo.
4.- Nel merito, la questione relativa all'art. 2, comma 1, della
legge reg. Abruzzo n. 27 del 2005 è fondata.
4.1.- Occorre anzitutto ribadire che la sentenza n. 233 del 2006
- conformemente all'impostazione del ricorso allora in esame - ha
potuto esaminare la legittimità costituzionale della disposizione
oggetto del presente giudizio solo "in astratto", nell'ambito di un
giudizio in via principale, attinente al complesso delle diverse
figure apicali alle quali le disposizioni della legge reg. Abruzzo n.
27 del 2005 allora impugnate, nella loro ampia portata, risultavano
applicabili (sentenze n. 228 del 2011 e n. 34 del 2010).
Diversamente, la valutazione oggi richiesta a questa Corte
riguarda specificamente l'applicabilità della decadenza disposta
dall'art. 2, comma 1, della legge impugnata alla figura del Direttore
di «Abruzzo-Lavoro», ente istituito e disciplinato dagli articoli da
5 a 9 della legge della Regione Abruzzo 16 settembre 1998, n. 76
(Disciplina dell'organizzazione del sistema regionale integrato dei
servizi all'impiego). Già in casi analoghi (si veda, ad esempio, la
sentenza n. 34 del 2010), la Corte costituzionale è stata chiamata a
riesaminare in via incidentale, in riferimento a specifiche categorie
di soggetti, norme che, considerate nel loro insieme, erano già
state valutate proprio dalla medesima sentenza n. 233 del 2006 sopra
richiamata, addivenendo talora a pronunce di accoglimento e talaltra
di non fondatezza, secondo le specifiche caratteristiche di ciascuna
figura esaminata.
È appena il caso di osservare che, ai fini del presente
giudizio, non rileva il fatto che di tale ente è stata disposta la
soppressione, con la legge della Regione Abruzzo 23 agosto 2011, n.
32 (Soppressione dell'Ente Strumentale Regionale Abruzzo Lavoro), il
cui art. 6, comma 1, lettera b), ha altresì abrogato i citati
articoli da 5 a 9 della legge reg. Abruzzo n. 76 del 1998.
Anche in riferimento al Direttore di «Abruzzo Lavoro», occorre
dunque entrare nel merito e valutare le specificità che lo
contraddistinguevano.
4.2.- A proposito di questa figura di vertice, l'ordinanza di
rimessione sottolinea che al Direttore di «Abruzzo-Lavoro» la legge
affida(va) compiti amministrativi o tecnici, non riconducibili a
quelli di diretta collaborazione con organi politici.
Questa Corte ha più volte affermato (sentenze n. 228 del 2011;
n. 224 del 2010; n. 390 e n. 352 del 2008; n. 104 e n. 103 del 2007)
l'incompatibilità con l'art. 97 Cost. di meccanismi di decadenza
automatica, o del tutto discrezionale, dovuta a cause estranee alle
vicende del rapporto d'ufficio e sganciata da qualsiasi valutazione
concernente i risultati conseguiti, qualora tali meccanismi siano
riferiti - non già al personale addetto ad uffici di diretta
collaborazione con l'organo di governo (sentenza n. 304 del 2010) o a
figure apicali, per le quali risulti decisiva la personale adesione
agli orientamenti politici di chi le abbia nominate (sentenza n. 34
del 2010) - bensì ai titolari di incarichi dirigenziali che
comportino l'esercizio di funzioni amministrative di esecuzione
dell'indirizzo politico (sentenza n. 124 del 2011), anche quando tali
incarichi siano conferiti a soggetti esterni (sentenze n. 246 del
2011, n. 81 del 2010 e n. 161 del 2008).
In applicazione di tali principi, è stata ripetutamente
affermata, ad esempio, l'illegittimità costituzionale di norme
regionali che prevedevano la decadenza automatica di figure quali i
direttori generali delle aziende sanitarie locali (sentenze n. 27 del
2014; n. 152 del 2013; n. 228 del 2011; n. 104 del 2007), o anche di
altri enti regionali (sentenza n. 34 del 2010), considerato che essi
costituiscono figure tecnico-professionali, incaricate non di
collaborare direttamente al processo di formazione dell'indirizzo
politico, ma di perseguire gli obiettivi definiti dagli atti di
pianificazione e indirizzo degli organi di governo della Regione. Nel
giudicare illegittima la decadenza automatica di tali figure apicali
all'avvicendarsi degli organi politici, la Corte ha dato rilievo al
fatto che le relative nomine richiedano il rispetto di specifici
requisiti di professionalità, che le loro funzioni abbiano in
prevalenza carattere tecnico-gestionale, e che i loro rapporti
istituzionali con gli organi politici della Regione non siano
diretti, bensì mediati da una molteplicità di livelli intermedi.
4.3.- Considerazioni analoghe valgono per la posizione del
Direttore di «Abruzzo-Lavoro», per come essa era disciplinata dagli
abrogati articoli da 5 a 8 della legge reg. Abruzzo n. 76 del 1998.
L'ente in questione, dotato di autonomia amministrativa,
patrimoniale, contabile e tecnica, era principalmente titolare del
compito di erogare servizi di assistenza tecnica alla Regione e alle
Province, nonchè di funzioni di monitoraggio del mercato del lavoro
(art. 5, comma 1).
Il Direttore, oltre a rappresentare l'ente, esercitava poteri di
organizzazione e gestione (art. 8, comma 1). La sua nomina (art. 8,
comma 2) avveniva - con provvedimento del Presidente della Regione,
su conforme deliberazione della Giunta, proposta dall'Assessore al
lavoro - a seguito di avviso pubblico, previo esame di curricula, e
poteva essere conferita solo a soggetti in possesso dei requisiti di
accesso alla dirigenza regionale, che non avessero superato il
sessantacinquesimo anno di età, dotati di elevata preparazione
specifica nelle materie di competenza dell'ente, con esperienza
significativa nella direzione di organizzazioni complesse.
Il Direttore era responsabile dei risultati di gestione
(efficacia, efficienza, qualità e regolarità dell'attività
dell'ente: art. 8, comma 1) e la sua revoca poteva avvenire (art. 8,
comma 4), «previo contraddittorio, prima della scadenza naturale del
rapporto [in casi] riconducibili alle fattispecie di cui all'art. 21
del D.Lgs. n. 29 del 1993, così come modificato dall'art. 14 del
D.Lgs. n. 80 del 1998: inosservanza dell'obbligo del pareggio di
bilancio; inosservanza del termine per la formulazione delle proposte
di dotazione organica e/o del termine massimo [...] per il
completamento delle procedure di reclutamento; mancato assolvimento
di funzioni obbligatorie [...]; condanna per reati commessi
nell'esercizio delle funzioni direzionali»; nonchè «in caso di
assenza od impedimento protratti oltre 6 mesi» (art. 8, comma 5).
Anche i rapporti tra la Regione e l'ente erano oggetto di
disciplina puntuale, nella quale, tra l'altro, si prevedeva che: a)
il Consiglio regionale impartiva all'ente indirizzi triennali,
specificati da direttive annuali della Giunta regionale (art. 5,
comma 6); b) il piano annuale di attività, proposto dal Direttore
(art. 5, comma 6), era oggetto di parere da parte di organismi
regionali, deputati al coordinamento con altre amministrazioni e
parti sociali, ed era approvato dalla Giunta (art. 7, comma 3); c)
anche gli altri atti principali dell'ente (quali statuto,
regolamenti, bilanci, dotazioni organiche, relazione di fine
esercizio) erano sottoposti a controllo e approvazione da parte degli
organi regionali (art. 7); d) in linea generale, l'ente era
sottoposto a vigilanza e controllo da parte della Giunta, che la
esercitava attraverso i competenti settori (art. 5, comma 6).
4.4.- In conclusione, il Direttore di «Abruzzo-Lavoro» era figura
tecnico-professionale, titolare di funzioni prevalentemente
organizzative e gestionali, responsabile del perseguimento di
obiettivi definiti in appositi atti di pianificazione e indirizzo,
deliberati dagli organi di governo della Regione; non era collegato a
tali organi da relazioni istituzionali così immediate da rendere
determinante la sua consonanza agli orientamenti politici degli
stessi. Pertanto, tale figura non rientrava tra quelle alle quali
potessero, o possano, alla luce dei principi elaborati dalla
giurisprudenza costituzionale, applicarsi meccanismi di decadenza
automatica, senza violare i principi di cui all'art. 97 Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1,
della legge della Regione Abruzzo 12 agosto 2005, n. 27 (Nuove norme
sulle nomine di competenza degli organi di direzione politica della
Regione Abruzzo), nella parte in cui si applicava al Direttore
dell'ente «Abruzzo-Lavoro»;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art 1, comma 2, della legge reg. Abruzzo n. 27
del 2005, sollevata, in riferimento all'art. 97 della Costituzione,
dalla Corte di cassazione, sezione lavoro, con l'ordinanza in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 gennaio 2016.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l'11 febbraio 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI