1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 30-4-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 125 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 novembre 2007- 8 marzo 2008
Ordinanza de1 23 novembre 2007 emessa dal Commissione tributaria provinciale di Cosenza sul ricorso proposto da Deietti Marcello, contro Concessionario E.TR. Esazione Tributi S.p.A. Imposte e tasse - Riscossione delle imposte - Fermo di beni mobili registrati - Omessa determinazione legislativa di criteri e limiti al potere del concessionario della riscossione di disporre il fermo, nonche' mancata previsione della obbligatoria motivazione del detto provvedimento con riferimento alla sussistenza del timore di perdere la garanzia del credito tributario e della necessaria proporzionalita' rispetto al complessivo patrimonio del contribuente - Denunciata violazione del principio di ragionevolezza - Incidenza sul diritto al lavoro - Violazione del diritto alla difesa - Lesione della liberta' di iniziativa economica privata - Contrasto con i principi di buon andamento e di imparzialita' della pubblica amministrazione - Asserita lesione dei principi costituzionali in tema di giusto processo. - Decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, art. 86. - Costituzione, artt. 3, 4, 24, 41, 97 e 111. (008C0301) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 30-4-2008)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA PROVINCIALE
Ha emesso la seguente ordinanza sul ricorso n. 455/06, depositato
il 27 gennaio 2006, avverso fermo amministrativo n. 000099 del 30
novembre 2005, canone RAI 1999, contro concessionario E.TR. Esazione
tributi S.p.A. difeso da: Caruso Giuseppina, sede E.TR. viale Crati,
Palazzo CARIME, 87100 Cosenza; proposto dal ricorrente: Deietti
Marcello, via Verbicaro 19, 87020 Santa Maria del Cedro (CS); difeso
da: Valente Arturo, via Siciliani 1, frazione Marcellina - 87020
Santa Maria del Cedro (CS), avverso fermo amministrativo n. 000099
del 30 novembre 2005, canone RAI 2001, contro concessionario E.TR.
Esazione Tributi S.p.A.; difeso da: Caruso Giuseppina, sede E.TR.
viale Crati, palazzo CARIME, 87100 Cosenza; proposto dal ricorrente:
Deietti Marcello, via Verbicaro 19, 87020 Santa Maria del Cedro (CS);
difeso da: Valente Arturo, via Siciliani 1, frazione Marcellina,
87020 Santa Maria del Cedro (CS), avverso Fermo amministrativo
n. 000099 del 30 novembre 2005, canone RAI 2002, contro
concessionario E.TR. Esazione Tributi S.p.A.; difeso da: Caruso
Giuseppina, sede E.TR. viale Crati, palazzo CARIME, 87100 Cosenza;
proposto dal ricorrente: Deietti Marcello, via Verbicaro 19, 87020
Santa Maria del Cedro (CS); difeso da: Valente Arturo, via Siciliani
1, frazione Marcellina, 87020 Santa Maria del Cedro (CS), avverso
Fermo amministrativo n. 000099 del 30 novembre 2005 TARSU/smalt.
Rifiuti 1998, contro concessionario E.TR. Esazione Tributi S.p.A.;
difeso da: Caruso Giuseppina, sede E.TR. viale Crati, palazzo CARIME,
87100 Cosenza; proposto dal ricorrente: Deietti Marcello, via
Verbicaro 19 - 87020 Santa Maria del Cedro (CS); difeso da: Valente
Arturo, via Siciliani 1, frazione Marcellina - 87020 Santa Maria del
Cedro (CS).
Con ricorso notificato in data 9 gennaio 2006 alla E.TR. S.p.A.,
concessionario della riscossione, e ritualmente depositato in data 27
gennaio 2006 nella segreteria di questa Commissione, il sig. Deietti
Marcello, nato a Santa Maria del Cedro (CS) il 3 ottobre 1966 ed ivi
residente. impugnava il preavviso di fermo, a lui notificato dal
concessionario in data 28 dicembre 2005, con il quale gli si
comunicava che, a fronte del mancato pagamento di un carico scaduto
di complessivi € 846,34, era stato disposto il fermo della
autovettura Toyota Avensis 2.0 TD targata AY 775 DV, di proprietà di
esso ricorrente.
Eccepiva il ricorrente: a) che le cartelle di pagamento poste a
base del provvedimento di fermo non gli erano state mai notificate e
si riferivano comunque a tasse ormai travolte dalla prescrizione; b)
che il fermo era da considerarsi illegittimo per la mancata previa
notifica dell'avviso di cui all'art. 50, comma 2, d.P.R. n. 602/1973;
c) che era intervenuta decadenza dal potere di riscossione per
tardività della iscrizione a ruolo.
Chiedeva, quindi, che, previa sospensione della esecuzione del
provvedimento impugnato, il medesimo fosse revocato, dichiarando
inoltre che nulla era dovuto dal ricorrente, con condanna della E.TR.
S.p.A. al pagamento delle spese e competenze del giudizio.
Con controdeduzioni depositate in data 20 novembre 2006, si
costituiva in giudizio la E.TR. S.p.A. che eccepiva in via
preliminare la inammissibilità del ricorso, in quanto non preceduto
dalla impugnazione delle cartelle di pagamento, che, a differenza di
quanto sostenuto dal ricorrente, erano state regolarmente notificate,
come emergeva dagli avvisi di ricevimento relativi a due di esse, che
venivano prodotti, e dalla interrogazione all'ufficio postale,
relativa alla terza cartella. Eccepiva, inoltre, la carenza di
legittimazione passiva del concessionario in ordine alle doglianze
relative alla legittimità della iscrizione a ruolo, di competenza
esclusiva dell'Ente impositore.
Respingeva l'eccezione di prescrizione ex adverso sollevata,
rilevando che il termine di prescrizione per l'azione esecutiva del
concessionario era quello ordinario decennale di cui all'art. 2946
c.c., decorrente dalla data in cui il ruolo era stato consegnato al
concessionario. Evidenziava infine, che, stante la natura cautelare
del provvedimento di fermo, esso non necessitava della preventiva
notifica dell'avviso di cui all'art. 50 d.P.R. n. 602/1973.
Chiedeva, quindi, il rigetto del ricorso e la conferma del
provvedimento opposto, con condanna del ricorrente al pagamento delle
spese e competenze del giudizio.
Con ordinanza dell'8 giugno 2006, la commissione adita rigettava
l'istanza di sospensione dell'esecuzione dell'atto.
All'udienza di trattazione del merito, tenutasi il giorno 8 marzo
2007, la causa veniva trattenuta dal Collegio per la decisione.
Ritiene questa Commissione con riferimento alle eccezioni
sollevate dal ricorrente che: a) vada rigettata l'eccezione di
decadenza dal potere di riscossione per tardività della iscrizione a
ruolo, attenendo essa ad un fase di competenza dell'Ente impositore,
neppure evocato in giudizio, mentre la legittimazione passiva del
concessionario sussiste solo in relazione ad impugnazioni relative a
vizi propri degli atti dal medesimo posti in essere; b) -vada
altresì rigettata la eccezione di prescrizione dei crediti azionati
dal concessionario, non essendo decorso il termine di prescrizione
decennale dalla notifica delle cartelle di pagamento; c) vada,
ancora, rigettata la eccezione di illegittimità del fermo per
mancata preventiva notifica dell'avviso di cui all'art. 50, secondo
comma, d.P.R. n. 602/1973, essendo la notifica di detto avviso
necessaria solo prima che si inizi la fase della espropriazione
forzata in senso proprio.
Va, invece, esaminata la questione relativa alla legittimità del
fermo in sè, per la sua rilevanza nel giudizio che ci occupa, dal
momento che, avendo il concessionario dimostrato pienamente
l'avvenuta notifica di almeno due delle cartelle di pagamento poste a
base del provvedimento impugnato, risultano sussistenti i presupposti
formali per l'adozione del provvedimento stesso.
La soluzione della questione non può prescindere dall'esame della
evoluzione normativa dell'istituto del fermo di beni mobili
registrati e dalla individuazione della sua natura, ad oggi
controversa, in correlazione anche alla riforma della riscossione
introdotta con d.lgs. n. 46/1999 nonchè alla recente attribuzione di
giurisdizione alle commissioni tributarie ex art. 35, comma
26-quinquies, d.l. 4 luglio 2006, n. 223, convertito in legge 4
agosto 2006, n. 248.
L'originario testo del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602
(«Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito») non
conteneva alcuna disposizione in materia di fermo di beni mobili
registrati, che erano pertanto assoggettabili alla sola esecuzione
ordinaria nelle forme della espropriazione forzata mobiliare.
La prima modifica normativa in materia è stata introdotta con il
d.l. 31 dicembre 1996, n. 669, convertito in legge 2 febbraio 1997,
n. 30, che ha aggiunto nel corpo del d.P.R. n. 602/1973 l'art.
91-bis, intitolato «Fermo dei veicoli a motore ed autoscafi» è
rimasto in vigore sino al 30 giugno 1999.
Si evinceva da tale disciplina che il provvedimento di fermo, di
competenza della direzione regionale delle entrate, su richiesta del
concessionario, si inseriva nella fase della esecuzione forzata,
costituendone il presupposto il mancato rinvenimento del bene in sede
di pignoramento.
La norma prevedeva, altresì, che il contribuente, il cui
autoveicolo veniva assoggettato a fermo, venisse a conoscenza del
provvedimento solo dopo la sua avvenuta iscrizione nei registri
mobiliari.
Successivamente l'art. 16 del d.lgs. n. 46/1999 ha sostituito il
titolo II del d.P.R., n. 602/1973 ed ha modificato, fra gli altri,
l'art 86 del predetto d.P.R., posto nel capo III intitolato
«Disposizioni particolari in materia di espropriazione di beni mobili
registrati», sostanzialmente trasfondendo nell'art. 86 il testo
dell'art. 91-bis sopra citato, con la sola ulteriore previsione della
possibilità di eseguire il fermo, oltre che nei confronti del
contribuente debitore anche nei confronti di eventuali coobbligati.
L'istituto del fermo di beni mobili registrati ha subito, invece,
una ben più rilevante modifica con il d.lgs. 27 aprile 2001, n. 193,
che ha riscritto il primo comma dell'art. 86 d.P.R. n. 602/1973 in
questi termini:
«Decorso inutilmente il termine di cui all'art. 50, comma 1
(n.d.r. sessanta giorni dalla notificazione della cartella di
pagamento) il concessionario può disporre il fermo dei beni mobili
del debitore o dei coobbligati iscritti nei pubblici registri dandone
notizia alla Direzione regionale delle entrate e alla regione di
residenza».
La nuova norma, pertanto, non solo ha sottratto alla Direzione
regionale delle entrate il potere di disporre il fermo, attribuendolo
direttamente al concessionario della riscossione, ma ha anche
svincolato la disposizione del fermo dalla necessità di un previo
pignoramento infruttuoso ed ha mantenuto inalterati gli altri commi
del precedente art. 86, continuando a prevedere che il contribuente
riceva notizia del fermo dal concessionario, solo dopo la avvenuta
iscrizione del provvedimento nei registri mobiliari.
Successivamente, con decreto 31 marzo 2003, del Direttore delle
Entrate, è stato disposto che per dare piena conoscenza al debitore
del pericolo «ganasce fiscali» incombente sui propri veicoli, nelle
cartelle esattoriali relative ai ruoli consegnati ai concessionari
della riscossione a decorrere dal 1° maggio 2003, debba essere
riportato l'avvertimento che il mancato pagamento potrà comportare
il fermo dei beni mobili registrati: E con successiva nota
n. 2003/57413 dell'Agenzia delle Entrate è stato previsto un
ulteriore invito al contribuente (il cd. preavviso di fermo), con il
quale, dopo che il concessionario ha emesso il provvedimento di fermo
e prima di provvedere alla sua iscrizione nei registri mobiliari, si
concede al contribuente medesimo il termine di venti giorni per
provvedere al pagamento delle somme iscritte a ruolo, degli interessi
di mora e delle spese esecutive, in mancanza del quale si procederà
alla iscrizione del fermo.
L'ultimo comma dell'art. 86, d.P.R. n. 602/1973 rinvia ad un
decreto ministeriale per la definizione delle modalità, dei termini
e delle procedure di attuazione del fermo, decreto che ad oggi non è
stato emanato, continuandosi ad adottare le prescrizioni di cui al
precedente d.m. n. 503/1998.
A fronte dei provvedimenti giurisdizionali (tra gli altri
Tribunale amministrativo regionale Lazio, sez. II, ord. 23 giugno
2004 n. 3042, confermata in appello da Cons. Stato, sez. IV, 13
luglio 2004, n. 3259) che censuravano l'assenza di nuova
regolamentazione attuativa, è intervenuto il legislatore che, con
l'art. 3, comma 41 del d.l. 30 settembre 2003, n. 205, convertito con
modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, ha statuito che,
fino alla emanazione del decreto attuativo previsto dal quarto comma
dell'art. 86, d.P.R. n. 602/1973, il fermo può essere eseguito dal
concessionario sui veicoli a motore nel rispetto delle disposizioni
contenute nel decreto del Ministro delle finanze n. 503 del 7
settembre 1998.
Sono noti, altresì, i contrapposti orientamenti giurisprudenziali
in ordine alla giurisdizione sulle controversie aventi ad oggetto
l'impugnazione dei provvedimenti di fermo di beni mobili registrati,
emessi ai sensi del su citato art. 86, d.P.R. n. 602/1973.
Anche in tal caso è intervenuto però il legislatore, che con
l'art. 35, comma 26-quinquies del d.l. 4 luglio 2006, n. 223
introdotto in sede di conversione dalla legge 4 agosto 2006, n. 248,
integrando l'elencazione di cui all'art. 19, comma 1, del d.lgs.
n. 546/1992, ha previsto espressamente l'autonoma impugnabilità
degli atti di fermo di beni mobili registrati adottati dal
concessionario della riscossione davanti al giudice tributario.
Anche in ordine alla natura del fermo di beni mobili registrati
non v'è concordia di opinioni in giurisprudenza, sostenendosi da
taluni la sua natura di atto della procedura esecutiva, volta alla
realizzazione coattiva del credito di cui è titolare la p.a.,
temporalmente successivo alla notifica della cartella di pagamento e
preordinato al buon esito dell'eventuale procedimento di esecuzione
forzata; da altri che esso sia misura cautelare, collocandosi in una
fase anteriore all'esecuzione forzata, ossia la fase della
riscossione, di cui costituisce l'ultimo eventuale atto; da altri
ancora che si tratti di provvedimento in senso proprio, in quanto
estrinsecantesi nella emanazione di un atto unilaterale idoneo ad
incidere in modo autoritativo nella sfera giuridico-patrimoniale del
destinatario, con la imposizione di un vincolo di indisponibilità
del bene che implica una temporanea privazione del diritto di
godimento e che si risolve anche in un divieto di utilizzazione del
mezzo la cui violazione espone all'applicazione di una sanzione
amministrativa pecuniaria e all'asportazione del veicolo affidato in
custodia a depositano autorizzato.
I contrasti non sono stati sopiti neppure dalla sentenza emessa
dalla Cassazione a sezioni unite (la n. 2053 del 31 gennaio 2006) che
ha attribuito al fermo la natura di atto funzionale preordinato
all'espropriazione forzata e quindi mezzo di realizzazione del
credito, affermando, sia pure prima della recente modifica
legislativa di cui alla legge n. 248/2006, la giurisdizione del
giudice ordinario.
L'excursus legislativo e giurisprudenziale che precede consente a
questo giudice di sollevare dubbio di illegittimità costituzionale
dell'art. 86, d.P.R. n. 602/1973 sotto vari profili.
Infatti il recente intervento legislativo, affermando la
giurisdizione del giudice tributario in ordine al fermo di beni
mobili registrati non ha risolto, se non in minima parte, i problemi
di tutela del contribuente, ciò in violazione di diritti
costituzionalmente garantiti.
A) Violazione degli artt. 3 e 97 Cost.
Il potere attribuito dall'art. 86 più volte citato al
concessionario della riscossione, soggetto investito dell'esercizio
di pubblici poteri agente in regime di concessione amministrativa,
appare svincolato da ogni regolamentazione e limite.
Eliminata, infatti, la necessità del previo pignoramento
negativo, il concessionario «puo» disporre il fermo dei beni mobili
registrati del debitore, purchè sia decorso il termine di sessanta
giorni dalla notificazione della cartella di pagamento e non vi sia
stato il pagamento.
Pertanto in base al disposto di legge:
il concessionario può disporre il fermo quale che sia l'importo
del credito portato dal titolo e quindi anche per importi
assolutamente irrisori (l'iscrizione a ruolo non è consentita ex
art. 12-bis d.lgs n. 46/1999 solo per somme inferiori a lire
ventimila), non proporzionati al valore del bene assoggettato a
fermo; il che è avvenuto anche nel caso che ci occupa, essendosi
proceduto al fermo di una autovettura per un credito di €
846,34;
non è previsto che il provvedimento di fermo sia motivato nè
in ordine al fumus nè in ordine alla sussistenza di un pregiudizio
che giustifichi la cautela, potendo esso iscriversi anche ove il
patrimonio del debitore offra ampie garanzie di recupero del credito
nè è previsto un previo vaglio giurisdizionale sulla sua
ammissibilità, come invece avviene in ipotesi di ipoteca e sequestro
di cui all'art. 11 d.lgs. 18 dicembre 1997, n. 472;
esso potrebbe protrarsi anche indefinitamente, dal momento che
il primo comma dell'art. 50 del d.lgs n. 46/1999 prevede per la
successiva esecuzione forzata un termine iniziale (inutile decorso
del termine di sessanta giorni dalla notifica della cartella di
pagamento), ma non un termine finale. Infatti il secondo comma del
precitato art. 50 dispone soltanto che «se l'espropriazione non è
iniziata entro un anno dalla notifica della cartella di pagamento,
l'espropriazione stessa deve essere preceduta dalla notifica di un
avviso che contiene l'intimazione ad adempiere l'obbligo risultante
dal ruolo entro cinque giorni» ed il terzo comma prevede che tale
avviso perda efficacia trascorsi centottanta giorni dalla data di
notifica; ma nulla esclude che l'esecuzione possa essere iniziata
negli ordinari termini di prescrizione del titolo e che nelle more il
fermo conservi la sua efficacia.
Emerge inoltre dalla norma il carattere assolutamente
discrezionale del provvedimento, palesato dalla locuzione «puo», che
può dar luogo a disparità di trattamento, sulla base della piena ed
insindacabile decisione del concessionario della riscossione.
B) Violazione dell'art. 111 Cost.
-Per quanto sopra detto, anche il principio della parità delle
armi nel processo viene dall'art. 86 d.P.R. così come formulato,
assolutamente compresso.
Infatti, non contenendo la norma dell'art. 86, d.P.R. n. 602/1973
alcun riferimento alla necessità che il provvedimento di fermo (che
pure comporta gravi limitazioni di diritti costituzionalmente
protetti per il contribuente) sia motivato ovvero alla necessità che
sussista, a suo fondamento, il presupposto del periculum in mora, la
cognizione del giudice tributario, laddove la cartella di pagamento
sia stata ritualmente notificata (come è avvenuto nella
fattispecie), deve necessariamente arrestarsi, non essendo
consentito, sulla base della norma in questione, alcun sindacato in
ordine alla legittimità sostanziale del provvedimento.
C) Violazione dell'art. 24 Cost.
La tutela del contribuente di fronte al provvedimento di fermo è,
per quanto sopra esposto, del tutto limitata, non essendo possibile
alcun sindacato sostanziale sulla legittimità della misura.
Inoltre, data la infrazionabilità della misura medesima, il
debitore non avrebbe neppure la possibilità di chiederne la
riduzione, possibilità concessa in caso di pignoramento a qualunque
debitore dall'art. 496 c.p.c., laddove l'importo del credito erariale
azionato sia manifestamente sproporzionato per difetto rispetto al
valore del bene mobile registrato assoggettato al fermo.
D) Violazione degli artt. 4 e 41 Cost.-
Esso incide irragionevolmente, non essendo previsto alcun rapporto
di proporzionalità, sui diritti soggettivi del proprietario del bene
sottoposto a fermo, con effetti sulla sfera di diritti
costituzionalmente garantiti, quali il diritto al lavoro ed alla
libera iniziativa economica, comportando l'iscrizione del fermo la
assoluta indisponibilità del bene da parte del proprietario, pena la
sanzione di cui all'art. 214, comma 8, d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285.
Spiega quindi effetti ancor più penetranti di un atto csecutivo vero
e proprio, quale il pignoramento, cui consegue la sola
indisponibilità giuridica del bene e non quella di fatto, salvo che
si proceda alla sostituzione del custode.
La rilevanza nel giudizio che ci occupa.
Il concessionario della riscossione ha dimostrato in giudizio
l'avvenuta notifica di almeno due delle tre cartelle esattoriali
poste a base del provvedimento di fermo. Il contribuente non ha
dimostrato di aver effettuato il relativo pagamento.
E dunque, alla luce del contenuto dell'art. 86, d.P.R.
n. 602/1973, che condiziona l'adozione del fermo solo alla previa
notifica della cartella esattoriale ed al persistente inadempimento
del debitore, del tutto legittimo sotto il profilo formale si
appaleserebbe il provvedimento del concessionario.

P. Q. M.
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione,
rimette gli atti alla Corte costituzionale perchè sia dichiarata la
illegittimità costituzionale dell'art. 86, d.P.R. n. 602/1973, in
relazione agli artt. 3, 97, 111, 24, 4 e 41 Cost., nella parte in cui
detta norma non fissa criteri e limiti ai poteri del concessionario
della riscossione in ordine alla adozione del provvedimento di fermo
di beni mobili registrati, nè prevede che il provvedimento medesimo
sia motivato con riferimento alla sussistenza del timore di perdere
la garanzia del credito nonchè con riferimento alla necessità della
misura in relazione al patrimonio del contribuente.
Sospende pertanto il giudizio e dispone l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza di
rimessione sia notificata alle parti in causa nonchè al Presidente
del Consiglio dei ministri e sia comunicata anche ai Presidenti delle
due Camere del Parlamento.
Cosenza, addì 8 marzo 2007
Il Presidente relatore: Filomia