1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 14-6-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 170 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 marzo 2006
Ordinanza emessa il 30 marzo 2006 dalla Corte dei conti - Sezione giurisdizionale per la Lombardia nel giudizio di responsabilita' amministrativa promosso dal p.m. contro Facchini Carlo Responsabilita' amministrativa e contabile - Giudizio di responsabilita' per danno erariale innanzi alla Corte dei conti - Sospensione (secondo l'indirizzo interpretativo delle Sezioni Unite della Cassazione, costituente «diritto vivente») in caso di sentenza penale di primo grado che abbia pronunciato sulla domanda di risarcimento del danno presentata dall'amministrazione danneggiata nei confronti degli stessi soggetti sottoposti a giudizio di responsabilita' amministrativa - Ingiustificata deroga alla giurisdizione della Corte dei conti in tema di responsabilita' amministrativa. - Codice di procedura penale, art. 75, comma 3. - Costituzione, art. 103, comma secondo. (006C0481) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 14-6-2006)

LA CORTE DEI CONTI

Visti il regio decreto 13 agosto 1933, n. 1038, il decreto-legge
15 novembre 1993, n. 453, convertito dalla legge 14 gennaio 1994,
n. 19 e la legge 14 gennaio 1994, n. 20;
Visti gli atti ed i documenti di causa;
Uditi nella pubblica udienza del giorno 10 novembre 2005 il
relatore, dott. Massimiliano Atelli, l'avv. Mario Viviani ed il
pubblico ministero rappresentato in udienza dal Vice Procuratore
generale dott. Gaetano Berretta;
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio iscritto al
n. 22911 del registro di segreteria su istanza della Procura
regionale, contro Facchini Carlo, nato a Campione il 20 agosto 1941 e
residente in Cantello (Varese), via Mazzini, n. 5, elettivamente
domiciliato in Milano, galleria San Babila n. 4/A, presso lo studio
dell'avv. Mario Viviani che lo rappresenta e difende con l'avv.
Angela Sarli, giusta delega.

F a t t o

Con atto di citazione depositato in data 1° giugno 2005, la
Procura attrice conveniva innanzi a questa sezione Facchini Carlo,
nato a Campione il 20 agosto 1941 e residente in Cantello (Varese),
via Mazzini, n. 5, elettivamente domiciliato in Milano, galleria San
Babila n. 4/A presso io studio delIavv. Mario Viviani che lo
rappresenta e difende con l'avv. Angela Sarli, giusta delega,
deducendo quanto segue: a) che, sulla scorta di indagini effettuate
dalla Procura della Repubblica di Varese, e in particolare delle
dichiarazioni (anche dello stesso Facchini) raccolte nel corso dei
conseguenti interrogatori, era emerso che il convenuto, in qualità
di Presidente del Consorzio interprovinciale per la tutela e la
salvaguardia delle acque del lago di Varese, si era reso responsabile
del reato di corruzione propria continuata e aggravata in danno del
medesimo Consorzio, consumato in Varese dal 1982 al 1992 percependo
somme non dovute, in qualità di pubblico ufficiale nell'esercizio
delle proprie funzioni, al fine di compiere atti contrari ai doveri
d'ufficio; b) che per i fatti descritti, in sede penale, è stata
emessa sentenza di condanna nei confronti del convenuto con decisione
del Tribunale di Varese 14 maggio 2002, n. 388, avverso la quale
pende attualmente l'appello dinanzi alla Corte di appello di Milano;
c) che la condotta del convenuto avrebbe arrecato un ingente danno
erariale, quantificabile in complessivi euro 557.773,45 a titolo di
danno all'immagine ed al prestigio del Consorzio; c) che le
giustificazioni fornite dal convenuto in riscontro al notificato
invito a dedurre non avevano escluso l'ipotizzato danno erariale.
In particolare, deduceva la Procura attrice che il convenuto si
sarebbe fatto fittiziamente assumere nel 1985 - grazie all'intervento
degli esponenti politici Rezzonico e Di Luccio - come dipendente da
Marchelli Piero, Pisante Ottavio e Giuseppe e Zocchi Aldo,
amministratori della Sogeiva S.p.A. e di società collegate al gruppo
Acqua, ricevendone a titolo di retribuzione circa 60 milioni di lire
annui e ricevendo dal Marchelli, per il tramite del Di Luccio, un
contributo annuo di circa 150 milioni di lire, per due annualità, in
cambio del suo intervento volto a influire sul conferimento di
incarichi professionali, di appalti di lavori pubblici e di
concessioni della gestione degli impianti a favore del gruppo Acqua
da parte dei Consorzi ecologici.
Per conseguenza, l'attrice Procura regionale chiedeva la condanna
del convenuto al pagamento della somma di euro 557.773,45, a titolo
di risarcimento del procurato danno all'immagine
dell'amministrazione, oltre rivalutazione, interessi legali e spese
di giudizio.
In data 19 ottobre 1995, il Consorzio interprovinciale per la
tutela e la salvaguardia delle acque del lago di Varese si costituiva
parte civile nel processo penale di primo grado conclusosi con la
sopra indicata sentenza di condanna emessa dal Tribunale di Varese,
la quale statuiva anche sulle richieste della parte civile,
accogliendole, con rinvio a separata sede per la liquidazione.
Con atto depositato in data 17 ottobre 2005, si costituiva il
convenuto, che in data 20 ottobre 2005 faceva pervenire memoria
difensiva. In particolare, la difesa del convenuto instava:
per la declaratoria di inammissibilità dell'azione erariale
(o, in via subordinata, per la sospensione del presente giudizio sino
alla definizione dell'appello pendente in sede penale), giacchè in
sede di costituzione di parte civile il Consorzio specificò che la
sua iniziativa era indirizzata ad ottenere la rifusione anche del
danno derivante dalla grave lesione della sua immagine, sicchè
ritenere procedibile l'azione pubblica di responsabilità in un
simile caso significherebbe violare la regola del ne bis in idem;
in via subordinata, per la nullità assoluta della citazione,
che sarebbe a suo dire assolutamente generica, non specificando essa
nè quali incarichi sarebbero specificamente in contestazione, nè
quali Consorzi ecologici li avrebbero affidati (tenuto conto del
fatto che il convenuto ha ricoperto cariche nel solo Consorzio
interprovinciale per la tutela e la salvaguardia delle acque del lago
di Varese) nè motivando in ordine alla quantificazione
dell'addebito;
in via subordinata, per l'intervenuta prescrizione
dell'azione erariale, anche alla luce dell'indirizzo fatto proprio da
talune sentenze di appello di questa Corte in punto di efficacia
interruttiva e/o sospensiva della decorrenza del termine
prescrizionale;
in via subordinata, per l'assoluzione del convenuto, in
considerazione dell'asserita insussistenza, e comunque del carattere
indimostrato, tanto del danno all'immagine per cui è causa quanto
della condotta illecita del convenuto che ne sarebbe stata la causa;
in via ulteriormente gradata, per un ampio uso del potere
riduttivo intestato a questa Corte, all'udienza del 10 novembre 2005,
il rappresentante dell'accusa insisteva per la declaratoria di
inammissibilità dell'azione erariale (o, in via subordinata, di
sospensione del presente giudizio sino alla definizione dell'appello
pendente in sede penale), perchè ritenere procedibile l'azione
pubblica di responsabilità nel presente caso significherebbe violare
la regola del ne bis in idem.
D i r i t t o
1. - La difesa del convenuto ha dedotto in via principale
l'inammissibilità dell'atto di citazione (o, in via subordinata, la
sospensione del presente giudizio sino alla definizione del giudizio
contemporaneamente pendente in sede penale, per quanto consta,
dinanzi al giudice di secondo grado), per essere stato questo emanato
nonostante la già intervenuta condanna, emessa dal giudice penale di
primo grado, al risarcimento del danno in favore della parte civile
Consorzio interprovinciale per la tutela e la salvaguardia delle
acque del lago di Varese.
La deduzione difensiva riveste, ai fini della definizione del
presente giudizio, carattere pregiudiziale.
In proposito, va evidenziato che, per un verso, in sede di
costituzione nel processo penale in qualità di parte civile, il
sopraindicato Consorzio ha effettivamente chiesto il risarcimento
anche del danno asseritamene subito per la grave lesione della
propria immagine cagionata dai fatti per cui è causa, e, per altro
verso, l'azione pubblica erariale è stata esercitata al solo fine,
secondo quanto risulta dall'atto di citazione, della riparazione del
danno all'immagine ritenuto subito dall'amministrazione.
Il giudice penale ha condannato in quella sede l'odierno
convenuto al pagamento di un risarcimento - in favore del ridetto
Consorzio - la cui liquidazione ha però rinviato a separata sede. Il
rinvio alla separata sede per la liquidazione è stato disposto dal
giudice penale indistintamente, e quindi, deve ritenersi, non
soltanto con riferimento alla quota del risarcimento del danno
riferibile alla lamentata - dal Consorzio anzidetto - lesione
dell'immagine dell'amministrazione, ma anche con riguardo alla
residua quota, inerente al danno patrimoniale asseritamente arrecato
dall'odierno convenuto.
Reputa questo giudice che nello specifico caso sopra indicato,
alla luce dell'indirizzo consolidatosi nella giurisprudenza delle
sezioni unite della Corte di cassazione in ordine ai rapporti fra
giudizi di competenza del giudice ordinario e quelli devoluti al
giudice contabile, si applichi l'art. 75, comma 3, c.p.p., testo
vigente, in base al quale «se l'azione è proposta in sede civile nei
confronti dell'imputato dopo la costituzione di parte civile nel
processo penale o dopo la sentenza penale di primo grado, il processo
civile è sospeso fino alla pronuncia della sentenza penale non più
soggetta a impugnazione, salve le eccezioni previste dalla legge», di
tal che il presente giudizio, promosso in sede contabile dopo la
sentenza penale di primo grado, dovrebbe essere sospeso.
Ritiene questo giudice che l'art. 75, comma 3, c.p.p. assuma
rilevanza nel caso di specie, perchè obbliga a sospendere il diverso
giudizio (instaurato per secondo) nel quale si faccia valere l'azione
risarcitoria su cui si sia già pronunciato il giudice penale di
primo grado dinanzi al quale sia stata proposta azione civile contro
gli autori dei medesimi fatti, fonte di danno, costituenti reato.
L'art. 75, comma 3, c.p.p., testo vigente, vincola infatti alla
sospensione del giudizio civile instaurato dopo la sentenza penale di
primo grado che abbia pronunciato anche sulla domanda civile in esso
proposta, giacchè - evidentemente - l'azione esperibile nelle due
sedi è la medesima e si intende in tal modo evitare una duplicazione
di giudizi (quello civile, per un verso, e quello penale nella parte
relativa alla domanda civile, per altro verso). Sennonchè, poichè
le Sezioni Unite reputano che l'esercizio da parte
dell'amministrazione danneggiata dell'azione civile in sede penale
escluda la proponibilità, una volta formatosi il giudicato sulla
prima, dell'azione di responsabilità esercitabile innanzi alla Corte
dei conti per danno erariale, ne deriva che - in casi come quello per
cui è causa - ammettere la procedibilità di quest'ultima azione
(dopo che nel definire il processo penale di primo grado il relativo
giudice abbia pronunciato anche sulla domanda civile in esso
proposta) comporterebbe parimenti un problema di duplicazione della
prima azione. Così stando le cose, ritiene questo giudice di
trovarsi nell'impossibilità di sottrarsi - nel caso di specie -
all'applicazione dell'art. 75, comma 3, c.p.p., testo vigente.
Secondo questa sezione, cioè, se - come ritengono le sezioni
unite - l'esercizio da parte dell'amministrazione danneggiata
dell'azione civile in sede penale rende improponibile, una volta
formatosi il giudicato sulla prima, l'azione di responsabilità
esercitabile innanzi alla Corte dei conti per danno erariale, allora
l'esercizio dell'azione civile in sede penale di cui all'art. 75,
comma 3, c.p.p. vincola inevitabilmente, una volta intervenuta la
sentenza penale di primo grado che abbia pronunciato anche sulla
domanda civile, alla sospensione non soltanto del giudizio civile
instaurato dopo la sentenza penale di primo grado che abbia
pronunciato sulla domanda civile in esso proposta, ma anche del
giudizio di responsabilità instaurato (parimenti dopo la sentenza
penale di primo grado che abbia pronunciato su quella domanda)
innanzi alla Corte dei conti per danno erariale.
Va in proposito notato che, come meglio si vedrà nel seguito, le
Sezioni unite della Corte di cassazione ricollegano la non
proponibilità dell'azione erariale solamente alla sentenza
definitiva di condanna al risarcimento dei danni per il medesimo
fatto che venga emessa dal giudice penale davanti al quale
l'amministrazione danneggiata si sia costituita parte civile. Da ciò
deriva che, sino al momento del passaggio in giudicato della sentenza
del giudice penale, per il giudice regolatore della giurisdizione
l'azione intestata al p.m. contabile resta proponibile. Tuttavia, una
volta che quest'ultima sia stata proposta (dopo la sentenza penale di
primo grado), ritiene questo giudice che il processo contabile, in
applicazione dell'art. 75, comma 3, c.p.p., testo vigente, vada
sospeso (divenendo l'azione erariale, in base a quest'ultima norma,
improcedibile).
Detto altrimenti, se, come affermano le sezioni unite, l'azione
erariale non è (neppure) proponibile (solo) una volta formatosi il
giudicato sulla sentenza penale che abbia pronunciato anche sulla
domanda civile proposta in quella sede, medio tempore la prima va
considerata evidentemente proponibile e procedibile. Sennonchè - una
volta intervenuta la decisione penale di primo grado che, in via non
definitiva, abbia pronunciato sulla domanda civile proposta in quella
sede - il processo contabile così instaurato va sospeso ai sensi
dell'art. 75, comma 3, c.p.p., perchè Il rischio di duplicazione è
lo stesso che si dà fra l'azione civile esercitata nel processo
penale e quella invece esercitata nel processo civile dopo
l'emanazione della sentenza penale di primo grado che abbia
pronunciato sulla domanda civile proposta in quella sede.
Nei due casi, ove non esistesse (o si ritenesse non applicabile)
l'art. 75, comma 3, c.p.p., il principio di economia processuale
risulterebbe infatti egualmente vulnerato, poichè il convenuto (con
la domanda civile nel processo penale e, contemporaneamente, con
l'atto di citazione nel processo contabile) sarebbe esposto al
rischio di doversi difendere in due sedi distinte, dinanzi a due
giudici diversi, per i medesimi fatti. Rischio, questo, aggravato
dalla circostanza che l'esercizio del diritto di difesa in una delle
due sedi potrebbe persino rivelarsi inutile, qualora - secondo
l'orientamento delle sezioni unite - l'azione erariale venisse
proposta, ad esempio, prima del passaggio in giudicato della
decisione penale di secondo grado che abbia pronunciato sulla domanda
civile proposta, dall'amministrazione danneggiata in quella sede. Se
infatti - in questo contesto - l'azione erariale fosse considerata
realmente procedibile, a dispetto dell'art. 75, comma 3, c.p.p., lo
svolgimento del processo, contabile (rectius di una parte del
processo contabile) fra il momento in cui detta azione viene proposta
e quello (successivo) in cui diviene definitiva la decisione penale
di secondo grado che pronunci sulla domanda civile proposta
dall'amministrazione danneggiata in quella sede (con la conseguente
improcedibilità dell'azione erariale) determinerebbe il paradossale
effetto di un'inutile attivazione dell'organizzazione giudiziaria con
accollo alla parte privata di oneri difensivi duplicati.
Questa conclusione è il precipitato naturale dell'indirizzo
fatto proprio dal giudice regolatore della giurisdizione secondo il
quale la formazione dei giudicato sulla decisione penale che abbia
pronunciato sulla domanda civile proposta dall'amministrazione
danneggiata in quella sede impedisce perfino la (stessa
proponibilità dell'azione erariale: ove siffatto giudicato si formi
dopo la - anzichè prima della - proposizione dell'azione erariale da
parte del p.m. contabile, quella «non proponibilita» deve infatti
evidentemente declinarsi come «non procedibilita» di quest'ultima
azione.
Ciò premesso, ove si ritenesse inapplicabile l'art. 75, comma 3,
c.p.p. a casi come quello per cui qui è causa, dalle considerazioni
che precedono deriverebbe una situazione paradossale di questo tipo:
mentre il giudizio contabile (instaurato per secondo) potrebbe
svolgersi anche inutilmente sino al momento in cui sopravvenisse il
giudicato sulla decisione del giudice penale dinanzi al quale
l'amministrazione danneggiata abbia proposto la relativa azione
civile (giacchè sola a partire da quei momento l'azione erariale
dovrebbe ritenersi improcedibile, seguendo il ragionamento delle
sezioni unite), l'identico rischio di inutile svolgimento del
processo civile in cui venisse proposta la stessa azione risarcitoria
sulla quale il giudice penale si fosse già pronunciato con decisione
di primo grado sarebbe ab imis scongiurato dall'art. 75, comma 3,
c.p.p.
Dal punto di vista del giudizio contabile (instaurato per
secondo); il suo inutile svolgimento avverrebbe, si ripete,
evidentemente a danno della parte privata convenuta nei due giudizi e
della stessa amministrazione della giustizia.
Ciò premesso, presupponendo un rapporto di concorrenza fra
azioni risarcitarie omogenee proposte in sedi distinte, l'art. 75,
comma 3, c.p.p., da intendersi - onde uniformarsi (secondo quanto
meglio si specifichera) al summenzionato orientamento delle Sezioni
unite della Corte di Cassazione in ordine ai rapporti fra giudizi di
competenza del giudice ordinario, e quelli devoluti ai giudice
contabile - come riferito anche ai giudizi di responsabilità che si
svolgono dinanzi alla Corte dei conti, si pone secondo questo giudice
in contrasto con l'art. 103 comma, secondo, Cost.,
nell'interpretazione che, parimenti in ordine ai rapporti fra giudizi
di competenza dell'uno e dell'altro giudice, ne ha sino ad oggi dato
la Corte costituzionale, che ha viceversa esclusa l'esistenza di un
rapporto di concorrenza tra le due giurisdizioni.
Dubita cioè, questo giudice, della legittimità costituzionale
dell'art. 75, comma 3, c.p.p., testo vigente, nella parte in cui
obbliga alla sospensione del processo civile - ma anche, per quanto
qui interessa, dei processi nei quali può, secondo il richiamato
orientamento delle Sezioni unite, proporsi analoga domanda
risarcitoria - se questi vengono iniziati dopo l'emanazione della
sentenza penale di prima grado.
Detto altrimenti, dubita questo giudice - nello specifico caso di
risarcimento dei danni, anche non patrimoniali, cagionati ad una
amministrazione pubblica da amministratori e dipendenti mediante
comportamenti costituenti reato - della legittimazione, che,
l'art. 75, comma 3, c.p.p., testo vigente, presuppone, (se inteso
coerentemente al predetto orientamento delle sezioni unite, e quindi
del giudice regolatore della giurisdizione), dell'ente pubblico
danneggiato a costituirsi parte civile nel processo penale instaurata
nei confronti degli autori del reato medesimo, per far valere in
quella sede il diritto di credito di cui assuma di essere titolare,
derivandone, in caso di definitivo accoglimento della domanda
proposta con l'azione civile, l'improponibilità della domanda che
venisse esercitata successivamente dal p.m. contabile dinanzi alla
competente sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti
(e, medio tempore, l'improcedibilità del giudizio contabile
instaurato dopo l'emanazione della sentenza penale di primo grado che
abbia pronunciato anche sulla domanda civile proposta in quella sede
dall'amministrazione danneggiata).
In ragione di quanto precede, il Collegio ritiene, pertanto, di
dover sollevare d'ufficio la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 75, comma 3, c.p.p., essendo la stessa rilevante al fini
della definizione della specifica controversia sottoposta al suo
esame, nella parte in cui prevede la necessaria sospensione del
giudizio contabile nel quale venga esercitata l'azione risarcitoria
già esperita vittoriosamente nel giudizio penale di primo grado.
2. - Come si è già accennato, questo giudice ritiene che la
norma costituzionale violata vada nella specie identificata con
l'art. 103, comma 2, Cost., sicchè, per quanto qui interessa, appare
necessario rifarsi alla, portata e al significato che ad essa sono
stati riconosciuti.
Al riguardo, è noto che, secondo la consolidata giurisprudenza
della Corte, costituzionale «la giurisdizione "nelle materie di
contabilità pubblica", come prevista dalla Costituzione e alla
stregua della sua conformazione storica, è dotata infatti non di una
"assoluta", ma solo di una tendenziale generalità (sentenza n. 102
del 1977, nonchè sentenza n. 33 del 1968), in quanto essa è
suscettibile di espansione in via interpretativa, quando sussistano i
presupposti soggettivi e oggettivi della responsabilità per danno
erariale, ma ciò solo "in carenza di regolamentazione specifica da
parte del legislatore che potrebbe anche prevedere la giurisdizione
ed attribuirla ad un giudice diverso" (sentenza n. 641 del 1987).
Appartiene infatti alla discrezionalità del legislatore, che
deve essere circoscritta all'apprezzamento ragionevole dei motivi di
carattere ordinamentale e, particolarmente, di quelli riconducibili
agli equilibri costituzionali, la definizione concreta della materia
di contabilità pubblica, da attribuire alla giurisdizione della
Corte dei conti, così come appartiene al legislatore, nel rispetto
delle norme costituzionali, la determinazione dell'ampiezza di
ciascuna giurisdizione (ordinaria, amministrativa, contabile,
militare, ecc.) (sentenza n. 641 del 1987)» (così, sent. n. 385 del
1996).
Risulta allora essenziale comprendere con quali modalità la c.d.
interpositio legislatoris debba attuarsi, in questo contesto.
Alla scopo, occorre rifarsi nuovamente alla giurisprudenza della
Corte costituzionale. In particolare, questa - con la già citata
sentenza n. 641 del 1987 - ha anzitutto ribadito che «il secondo
comma dell'art. 103 Cost. è stato più volte interpretato da questa
Corte (sentt. nn. 17/1985; 189/1984; 241/1984; 102/1977), nel senso
che alla Corte dei conti è riservata la giurisdizione sulle materie
di contabilità pubblica, la quale va intesa nel senso
tradizionalmente accolto dalla giurisprudenza e dalla legislazione,
cioè come comprensiva sia dei giudizi di conto che di
responsabilità a carico degli impiegati e degli agenti contabili
dello Stato e degli enti pubblici non economici che hanno il maneggio
del pubblico denaro; che la materia di contabilità pubblica non è
definibile oggettivamente ma occorrono apposite qualificazioni
legislative e puntuali specificazioni non solo rispetto all'oggetto
ma anche rispetto ai soggetti; che, comunque, essa appare
sufficientemente individuata nell'elemento soggettivo che attiene
alla natura pubblica dell'ente (Stato, Regioni, altri enti locali e
amministrazione pubblica in genere) e nell'elemento oggettivo che
riguarda la qualificazione pubblica del denaro, e del bene oggetto
della gestione.
Si è anche affermato che la giurisdizione della Corte del conti;
nelle dette, materie, è solo tendenzialmente generale (tanto che
nell'ordinamento precostituzionale la si qualificava giurisdizione
speciale) e che sono, possibili deroghe con apposite disposizioni
legislative, specie nella, materia della responsabilità
amministrativa non di gestione e che la cognizione delle cause
attinenti alla responsabilità patrimoniale per danni cagionati agli
enti pubblici da pubblici funzionari, nell'esercizio delle loro
funzioni, siccome involge questioni relative a diritti soggettivi,
sarebbe spettata al giudice ordinario se non vi fosse stata la
previsione legislativa derogatoria la quale sancisce una diversa
ripartizione giurisdizionale».
La medesima decisione (n. 641) ha specificato che «la richiamata
giurisprudenza non è in contrasta con l'altra di questa stessa Corte
(sentt. nn. 110/1970; 68/1971; 211/1972; 102/1977; 241/1984; 53/1985)
che ha affermato la espansione tendenziale della giurisdizione della
Corte dei conti, ove sussista identità di materia e di interesse
tutelato, In carenza di regolamentazione specifica da parte del
legislatore che potrebbe anche prevedere la giurisdizione ed
attribuirla ad un giudice diverso (per es. in tema di responsabilità
amministrativa dei funzionari, regionali in fattispecie di gestione
di interessi patrimoniali pubblici)».
Ne discende, evidentemente, un modello costituzionale di riparto
di giurisdizione nell'ambito del quale è riconosciuto carattere non
cogente ed assoluto, ma solo tendenzialmente generale,
all'attribuzione alla Corte dei conti, ad opera dell'art. 103 Cost.,
della giurisdizione in materia di contabilità pubblica, fermo
restando che se «la concreta attribuzione della giurisdizione, in
relazione alle diverse fattispecie di responsabilità amministrativa
e ... rimessa alla discrezionalità del legislatore ordinario e non
opera automaticamente in base all'art. 103 Cost., richiedendo
l'interpositio legislatoris, al quale sono rimesse valutazioni che
non toccano solo gli aspetti procedimentali del giudizio investendo
la stessa, disciplina sostanziale della responsabilita» (sent. n. 24
del 1993), ciò, non va però ritenuto in contrasto con «la
espansione tendenziale della giurisdizione della Corte del conti, ove
sussista identità di materia e di interesse tutelato, in carenza di
regolamentazione specifica da parte del legislatore che potrebbe
anche prevedere la giurisdizione ed attribuirla ad un giudice
diverso» (sent. n. 641 del 1987).
Ancor più in dettaglio, premessa che «la cognizione delle cause
attinenti alla responsabilità patrimoniale per danni cagionati agli
enti pubblici da pubblici funzionari, nell'esercizio delle loro
funzioni, siccome involge questioni relative a diritti soggettivi,
sarebbe spettata al giudice ordinario se non vi fosse stata la
previsione legislativa derogatoria la quale sancisce una diversa
ripartizione giurisdizionale» (sent. n. 641 del 1987), resta fermo
che la necessità dell'interpositio legisiatoris è per la Corte
costituzionale compatibile con «la espansione tendenziale della
giurisdizione della Corte dei conti, ove sussista identità di
materia e di, interesse tutelato, in carenza di regolamentazione
specifica da parte del legislatore che potrebbe anche prevedere la
giurisdizione ed attribuirla, ad un giudice diverso» (sent. n. 641
del 1987).
L'assetto disegnato dal Costituente fa dunque della giurisdizione
della, Corte dei conti un limite alla giurisdizione del giudice
ordinario, riconoscendo alla prima, nel proprio ambito, carattere
tendenzialmente generale, ovvero la capacità di espandersi, «ove
sussista identità di materia e di interesse tutelato, in carenza di
regolamentazione specifica da parte del legislatore che potrebbe
anche prevedere la giurisdizione ed attribuirla ad un giudice
diverso». In altri termini, purchè sussista identità di materia e
di interesse tutelato (cioè, come specificato dalla sent. n. 385 del
1996, «quando sussistano i presupposti soggettivi e oggettivi della
responsabilità per danno erariale»), in mancanza dell'attribuzione
da parte del legislatore della giurisdizione ad un giudice diverso
questa spetta - nell'ambito nel quale opera quella tendenziale
espansività di cui si è detto - alla Corte dei conti.
Appare del resto questo il senso dell'ulteriore affermazione
della Corte costituzionale secondo la quale «a parte la rilevata
necessità della carenza di una diversa disciplina legislativa si
rimane sempre nei campo della giurisdizione contabile, come sopra
specificata.
Trattasi sempre di un limite funzionale alla giurisdizione del
giudice ordinario che nell'ordinamento è il giudice dei diritti
soggettivi, tranne le eccezioni legislativamente stabilite»
(nuovamente, sent. n. 641 del 1987).
Questa conclusione è stata raggiunta dalla Corte costituzionale
all'esito di un processo interpretativo che muove dalla sentenza
n. 110 del 1970 nella quale la Corte ha parlato di «principio
tendenzialmente generale del secondo comma dell'art. 103 della
Costituzione, che non contiene - per questa parte - alcuna riserva di
legge e adopera una locuzione ("materie di contabilità pubblica")
anche letteralmente più ampia di quella dell'art. 44, primo comma,
del T.U. del 1934. Ora, pur senza escludere che l'attuazione concreta
del detto principio possa richiedere, in particolari settori,
originariamente sottratti alla giurisdizione della Corte dei conti e
che presentino aspetti peculiari e differenziati, l'intervento di
apposite disposizioni legislative, è da ritenere che, laddove
ricorra identità oggettiva di materia, e beninteso entro i limiti
segnati da altre norme e principi costituzionali, il principio
dell'art. 103 conferisca capacità espansiva alla disciplina dettata
dal T.U. del 1934 per gli agenti contabili dello Stato, consentendone
l'estensione a situazioni non espressamente regolate in modo
specifico».
Ne discende, allora, che l'interpositio legislatoris appare
declinarsi, nella giurisprudenza della Corte costituzionale, più
esattamente come possibilità per il legislatore di enucleare -
nell'ambito in cui opera, con carattere tendenzialmente generale,
quella giurisdizione della Corte dei conti che funge da limite
funzionale alla giurisdizione del giudice ordinario - materie in cui
si giustifichi, nei limiti del parametro costituzionale della non
manifesta irragionevolezza della scelta legislativa, l'attribuzione
della giurisdizione ad un giudice diverso da quello contabile. Se di
questa possibilità il legislatore non fa uso, opererà appunto «la
espansione tendenziale della giurisdizione della Corte dei conti, ove
sussista identità di materia e di interesse tutelato ...» (sent.
n. 641 del 1987), nei termini specificati dalla citata sentenza
n. 385 del 1996.
Per quanto qui interessa, in base a tali premesse ritiene questo
giudice che la lettura dell'art. 103, comma 2, Cost. affermatasi e
consolidatasi nella giurisprudenza della Corte costituzionale escluda
la possibilità di configurare i rapporti fra la giurisdizione del
giudice ordinario e quella del giudice contabile in termini di
concorrenza. In altri termini, muovendo dalla premessa che - a
parità di materia e di interesse tutelato (nel senso specificato
dalla già citata sent. n. 385 del 1996) - laddove manchi
l'attribuzione da parte del legislatore della giurisdizione ad un
giudice diverso questa spetta, nell'ambito in cui opera quella
tendenziale espansività della quale si è detto, alla Corte dei
conti, ne discende invariabilmente che nei corrispondenti casi non è
rivenibile uno spazio di azione - di tipo concorrente - per un
giudice diverso da quello contabile.
Il che conduce a riformulare in via ultimativa lo schema
concettuale sopra esposto, quale affermatasi nella giurisprudenza
della Corte costituzionale, nel senso che - a parità di materia e di
interesse tutelato (nei termini anzidetti) - laddove manchi
l'attribuzione da parte del legislatore della giurisdizione ad un
giudice diverso da quello contabile questa spetta, nell'ambito in cui
opera quella tendenziale espansività della quale si è detto, non
già, semplicemente, alla Corte dei conti, bensì esclusivamente alla
Corte dei conti.
3. - Ciò detto, appare opportuno evidenziare che, per quanto qui
interessa, la giurisprudenza della Corte costituzionale ha dapprima
(sent. n. 211 del 1972) escluso che l'amministrazione avesse
autonomia di decisione nella proposizione delle azioni nei confronti
dei propri dipendenti autori di comportamenti fonte di danno,
ribadendo il potere del Procuratore generale della Corte dei conti di
agire d'ufficio, «essendo ovvio che l'art. 103, comma secondo, della
Costituzione, allorchè ha riconfermata, e, secondo quanto si ritiene
da molti, anche ampliata, la giurisdizione della Corte dei conti in
materia di contabilità pubblica, ha richiamato tutto l'istituto
così come esso era ed è regolato dalle, norme relative, e nel
quadro delle quali l'iniziativa del Procuratore generale si colloca
come ovviamente necessaria per evitare lassismi e contrasti di
posizioni e di interessi». Indi, con sentenza n. 102 del 1977, la
Corte -- di fronte al sospetto di incostituzionalità della normativa
siciliana nell'occasione contestata anche nella parte in cui
attribuiva il promuovimento della relativa azione agli organi
dell'ente danneggiato o all'autorità di vigilanza -(anzichè al
Procuratore generale della Corte dei conti) - ha dichiarato non
fondata la questione prospettata dalla magistratura contabile,
escludendo così la assoluta (piuttosto che la tendenziale)
generalità della relativa giurisdizione, e la sua immediata
operatività in tutti i casi, -perchè la Corte dei conti aveva
nell'ordinanza di rimessione ritenuto «implicitamente (in contrasto
con quanto affermato da questa Corte con la sentenza n. 110 del 1970)
che alla sua concreta attuazione anche per particolari settori,
originariamente sottratti alla giurisdizione della Corte dei conti,
non sia mal necessaria una interpositio legislatoris».
Dunque, tanto nella decisione n. 110 del 1970, quanto nella
n. 102 del 1977, la necessità dell'interpositio legislatoris ai fini
del radicamento della giurisdizione del giudice contabile viene
chiaramente affermata -dalla Corte costituzionale non già in
assoluto, bensì con specifico riferimento a particolari ipotesi
(rectius, a particolari settori/materie) -«originariamente sottratti
alla giurisdizione della Corte dei conti». Il che perfettamente
coerente con l'affermazione secondo la quale la giurisprudenza della
Corte costituzionale che postula la necessità dell'interpositio
legislatoris ai fini sopra indicati «non è in contrasto con l'altra
di questa stessa Corte (sentt. nn. 110/1970; 68/1971; 211/1972;
102/1977; 241/1984; 53/1985 che ha affermato la espansione
tendenziale della giurisdizione della Corte del conti, ove sussista
identità di materia e di interesse tutelato. In carenza di
regolamentazione specifica da parte del legislatore che potrebbe
anche prevedere la giurisdizione ed attribuirla ad un giudice
diverso» (sent. n. 641 del 1987).
Conforme a questa linea di tendenza appare peraltro anche la
successiva decisione n. 773 del 1988 della Corte costituzionale,
secondo la quale «la "tendenziale generalita'" della giurisdizione
della Corte dei conti, al di là dei casi già in essa espressamente
o istituzionalmente ricompresi, necessita normalmente di apposite
previsioni legislative e non può sortire un effettivo invalidante di
norme che - come nella specie - facciano ricadere la materia
nell'ambito della generale giurisdizione del giudice ordinario».
Anche in tal caso appare infatti confermato l'ordinamento della
Corte costituzionale incline a ritenere necessaria l'interposito
legislatoris solamente per attribuire al giudice contabile materie
prima attribuite espressamente dalla legge ad un giudice diverso, e
non anche per radicare la giurisdizione del primo nelle ipotesi di
«carenza di regolamentazione specifica da parte del legislatore»,
perchè in questa seconda ipotesi è destinata ad operare la
espansione tendenziale della giurisdizione della Corte dei conti, ove
sussista identità di materia e di interesse tutelato, nei termini
più volte richiamati.
Va in proposito evidenziato che, nella vicenda definita con la
sentenza n. 773, la Corte dei conti aveva rimesso la questione di
legittimità costituzionale dell'art, 26 c.p.p., che precludeva - nel
vigore del «vecchio» c.p.p. - l'azione di responsabilità
amministrativa nei confronti del pubblico dipendente, in presenza del
giudicato penale che avesse provveduto alla liquidazione del danno in
favore della pubblica amministrazione costituitasi parte civile.
L'ordinanza di rimessione prospettava, in particolare, un contrasto
tra il menzionato art. 26 c.c.p. e l'art. 489, secondo comma, c.p.p.,
vecchio testo, a termini del quale, in caso di costituzione di parte
civile, il giudice penale decideva sulla liquidazione dei danni
«salvo che sia stabilita la competenza di un altro giudice».
In questo contesto, nella sentenza n. 773 la Corte costituzionale
ha ritenuto che simili norme facessero ricadere la materia
nell'ambito della generale giurisdizione del giudice ordinario
perchè, «come ricorda l'Avvocatura dello Stato, la dottrina ritiene
che l'inciso «salvo che sia stabilita la competenza di un altro
giudice» si riferisca - come risulta del resto della formulazione
letterale - a casi di attribuzione espressa ad un giudice diverso da
quello penale dell'esclusiva potestà di provvedere in ordine alla
liquidazione dei danni (es., artt. 373 c.p.m.p., 1246 cid. nav.);
ciò che non può certo dirsi per la generica previsione di cui
all'art. 52 del T.U. n. 1214 del 1934 delle leggi sulla Corte dei
conti, che non contiene alcuna espressa disposizione in materia di
danno derivante da reato nè alcuna esplicita deroga alla generale
competenza spettante in materia al giudice penale in caso di
costituzione di parte civile».
In conclusione, ad avviso di questo giudice anche nel caso deciso
con la sentenza n. 773 la Corte costituzionale ha fatto puntuale
applicazione dell'indirizzo consolidatosi a partire della sentenza
n. 110 del 1970, ritenendo che le norme sopraindicate valessero a
fondare la giurisdizione del giudice ordinario e che, di contro, in
difetto di interpositio legislatoris, non potesse valere ad escludere
quella giurisdizione (rectius, a «toglierla» al giudice ordinario per
attribuirla a quello contabile) «la generica previsione di cui
all'art. 52 del T.U. n. 1214 del 1934 delle leggi sulla Corte dei
conti, che non contiene alcuna espressa disposizione in materia di
danno derivante da reato nè alcuna esplicita deroga alla generale
competenza spettante in materia al giudice penale in caso di
costituzione di parte civile».
4. - Come si è più volte accennato, è altresì noto che si è
nel tempo andato consolidando un indirizzo giurisprudenziale delle
sezioni unite della Corte di cassazione, alla stregua del quale, con
riguardo all'esplicazione della giurisdizione della Corte di conti in
materia di responsabilità contabile, il ricorso alle sezioni unite
della suprema Corte, che sia rivolto a denunciare, come ragione
preclusiva dell'affermazione di detta responsabilità, la circostanza
che la pubblica amministrazione, costituendosi parte civile in sede
penale, abbia chiesto ed ottenuto sentenza definitiva di condanna al
risarcimento dei danni per il medesimo fatto, deve essere dichiarato
inammissibile.
Secondo tale indirizzo, siffatta questione non attiene infatti
alla sussistenza della giurisdizione della Corte dei conti, ma alla
proponibilità dinanzi ad essa dell'azione di responsabilità, e,
quindi, si traduce nella deduzione di un errore in iudicando,
esorbitante dalle previsioni degli artt. 111 della Costituzione e 362
c.p.c. (Cass., sez. un., 23 novembre 1999, n. 822; Cass., sez. un.,
ord. 21 maggio 1991 n. 369), giacchè la giurisdizione penale e
quella civile risarcitoria, da un lato, e la giurisdizione
amministrativa-contabile, dall'altro, sono reciprocamente
indipendenti nei profili istituzionali, anche quando investono un
medesimo fatto materiale, dal momento che l'interferenza può
avvenire tra i giudizi ma non fra le giurisdizioni (Cass. 3 febbraio
1989, n. 664).
In altri termini, sempre secondo questo indirizzo,
l'impossibilità di proporre l'azione di responsabilità esercitabile
innanzi alla Corte dei conti per fatti dannosi in conseguenza
dell'esercizio, in altra sede, di analoga azione esercitata dalla
p.a., sulla quale si sia formato il giudicato, non rileva in termini
di riparo di giurisdizione, ma di limiti alla proponibilità della
prima e, quindi concerne la eventuale violazione dei limiti interni
della giurisdizione stessa. E in questo contesto, le sezioni unite
(sent. n. 4957 del 2005) hanno aggiunto che la tesi secondo la quale
la violazione del principio del ne bis in idem potrebbe essere
evitata solo ammettendo l'esistenza di una giurisdizione alternativa,
non può essere seguita, in quanto finisce con il trasformare una
questione di merito di conoscibilità della domanda in una questione
di giurisdizione.
Sennonchè, va evidenziato che questo indirizzo interpretativo
delle sezioni unite della Corte di cassazione si fonda,
dichiaratamente (v. da ultimo SS.UU., sent. n. 20476 del 2005) ed
essenzialmente, su una lettura della sentenza n. 773 del 1988 che
finisce con il distorcere l'essenza del principio dell'interpositio
legislatoris affermato dalla Corte costituzionale a partire dal 1970
(sent. n. 110).
Ciò perchè, va ribadito, se si ritiene che la funzione
dell'interpositio legislatoris sia quella di attribuire al giudice
contabile una materia sino a quel momento devoluta ad un giudice
diverso, appare a questo giudice implausibile che, una volta operata
l'interpositio, possa continuare a sopravvivere una giurisdizione di
tipo concorrente del giudice diverso sino a quel momento competente.
Simmetricamente, nelle ipotesi di «carenza di regolamentazione
specifica da parte del legislatore», è implausibile che l'operare
della espansione tendenziale della giurisdizione del giudice
contabile, a parità di materia e di interesse tutelato, possa
convivere con una giurisdizione di tipo concorrente esplicabile da un
giudice diverso.
In altri termini, è proprio la riconosciuta necessità
dell'interpositio legislatoris al fine di attribuire al giudice
contabile una materia sino a quel momento devoluta ad un giudice
diverso che fa fede (una volta operata l'interpositio)
dell'esclusività della rispettiva, giurisdizione e
dell'impossibilità, a parere di questa sezione, di risolvere la
questione sotto il profilo della mera proponibilità o
improponibilità della domanda da parte del p.m. contabile una volta
che la «Pubblica amministrazione, costituendosi parte civile in sede
penale, abbia chiesto ed ottenuto sentenza definitiva di condanna al
risarcimento dei danni per il medesimo fatto». È infatti evidente
che ritenere, secondo l'orientamento delle sezioni unite, che
l'eventuale formazione del giudicato sulla domanda civile proposta in
sede penale renda improponibile l'azione erariale da parte del p.m.
contabile, significa - come si è accennato in principio - ammetterne
viceversa la proponibilità prima di quel momento, e, quindi, la
concorrenza rispetto all'azione civile esercitabile dinanzi al
giudice ordinario dall'amministrazione pubblica danneggiata
5. - Ritiene inoltre questo giudice di dover aggiungere che la
decisione n. 773 del 1998 è stata adottata con riferimento ad un
quadro normativo profondamente differente da quello attuale, in
particolare con riferimento alla disciplina del processo penale, la
cui disciplina è come noto mutata nel 1989.
Allo stato delle cose, vale a dire con riferimento al vigente
c.p.p., del «vecchio» art. 26 c.p.p., che - in quanto preclusivo
dell'azione di responsabilità amministrativa nei confronti del
pubblico dipendente, in presenza del giudicato penale che avesse
provveduto alla liquidazione del danno in favore della pubblica
amministrazione costituitasi parte civile - aveva data occasione al
giudizio definito dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 377
del 1988, non vi è più traccia. Sopravvive, ma non più in
combinazione con la prima norma, il «vecchio» art. 489, secondo comma
(ora 538, comma 2), a termini del quale, in caso di costituzione di
parte civile, il giudice penale decideva sulla liquidazione dei danni
«salvo che sia stabilita la competenza di un altro giudice».
Sicchè, seguendo l'indirizzo ribadito anche con tale ultima
decisione dalla Corte costituzionale, secondo il quale, per un verso,
l'interpositio legislatoris è necessaria per attribuire al giudice
contabile una materia sino a quel momento devoluta ad un giudice
diverso, e, per altro verso, laddove manchi l'attribuzione da parte
del legislatore della giurisdizione ad un giudice diverso questa
spetta, nell'ambito nel quale vi è quella tendenziale espansività
di cui si è detto, alla Corte dei conti, sembra a questo giudice che
già nella mancata riproduzione del «vecchio» art. 26 nel vigente
c.p.p., possa ravvisarsi un preciso indizio dell'avvento, con
l'entrata in vigore del «nuovo» c.p.p., dei presupposti richiesti dal
giudice delle leggi per affermare la giurisdizione del giudice
contabile.
Indizio, quello appena indicato, che ad avviso di questa sezione
trova piena conferma, nella sistematica del «nuovo» c.p.p., nella
circostanza rappresentata dall'introduzione ex novo di una
disposizione, l'art. 129 disp. att., il cui terzo comma dispone che
«quando esercita l'azione penale per un reato che ha cagionato un
danno per l'erario, il pubblico ministero informa il procuratore
generale presso la Corte dei conti, dando notizie della imputazione».
Ritiene infatti questo giudice che siffatta disposizione deponga
chiaramente nel senso di quella non concorrenza fra giurisdizione del
giudice contabile e giurisdizione del giudice ordinario (ai fini
dell'esercizio dell'azione civile nel processo penale da parte
dell'amministrazione danneggiata per effetto di comportamenti
costituenti reato) che il principio dell'interpositio legislatoris
invariabilmente presuppone.
Ancora, l'art. 7 della legge n. 97 del 2001 stabilisce che «la
sentenza irrevocabile di condanna pronunciata nei confronti dei
dipendenti indicati nell'art. 3 per i delitti contro la pubblica
amministrazione previsti nel capo I del titolo II del libro secondo
del codice penale è comunicata al competente procuratore regionale
della Corte dei conti affinchè promuova entro trenta giorni
l'eventuale procedimento di responsabilità per danno erariale dei
confronti del condannato. Resta salve quanto disposto dall'art. 129
delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice
di procedura penale, approvate con decreto legislativo 28 luglio
1989, n. 271».
Ritiene questo Giudice che, anche ove nella mancata riproduzione
del «vecchio» art. 26. c.p.p., unitamente all'introduzione nel nuovo
c.p.p. del citato art. 129 disp. att., non venisse ravvisata
l'interpositio legislatoris necessaria a produrre quell'«effetto
invalidante di norme che... facciano ricadere la materia nell'ambito
della generale giurisdizione del giudice ordinario» di cui alla
sentenza n. 773 dei 1988, certamente l'interpositio andrebbe
ravvisata nell'art. 7 della legge del 2001.
Considerato, infatti, che detta norma si cura di coordinarsi
anche al già citato art. 129 disp. att. c.p.p., appare evidente che
un sistema nel quale i p.m. penale è tenuto a informare il p.m.
contabile all'atto dell'esercizio dell'azione penale, e in cui - per
tutti i delitti contro la pubblica amministrazione previsti nel capo
I del titolo Il del libro secondo del codice penale - la sentenza
irrevocabile di condanna pronunciata in sede penale nei confronti di
dipendenti pubblici va comunicata al competente procuratore regionale
della Corte dei conti affinchè promuova entro trenta giorni
l'eventuale procedimento di responsabilità per danno erariale
(indistintamente inteso) nei confronti del condannato, risulta del
tutto incompatibile con la possibilità, per l'amministrazione
danneggiata, -di costituirsi parte civile nel processo penale, e,
quindi, con l'esistenza, ai riguardo, di una giurisdizione
concorrente del giudice ordinario.
Infatti, se davvero esistesse una giurisdizione concorrente del
giudice -ordinario tale da consentire la delibazione in sede penale
dell'azione civile che fosse stata ivi proposta, l'art. 7 della legge
del 2001 finirebbe per risultare in concreto applicabile non già,
come sembrerebbe ragionevole ritenere giusta il suo chiaro tenore,
alla generalità dei casi, bensì a quelli soli nei quali l'azione
civile non fosse stata esercitata o su di essa, pur proposta, il
giudice penale non si fosse potuto pronunciare (v. sent. n. 443 del
1990 della Corte costituzionale, laddove si è altresì puntualizzato
che «come più volte sottolineato nei confronti del codice di
procedura penale dei 1930. e come deve dirsi a maggior ragione nei
confronti dei nuovo codice, "l'azione di restituzione o risarcitoria
ha carattere accessorio e subordinato rispetto all'azione penale,
sicchè essa subisce tutte le conseguenze derivanti dalla funzione e
struttura del processo penale", con una subordinazione che si
realizza, fra l'altro, "con la prevalenza data del legislatore,
nell'interesse pubblico e dell'imputato, all'esigenza di una rapida
conclusione del processo penale"»).
In questo quadro, va evidenziato anche che l'art. 129 disp. att.
c.p.p. vigente non ha stabilito genericamente che il p.m. penale è
tenuto a informare quello contabile, bensì che deve farlo all'atto
stesso dell'esercizio dell'azione penale, è cioè in un momento dopo
il quale soltanto, nei casi in cui risulta ammissibile, è
tecnicamente possibile la costituzione di parte civile. In tale
prospettiva, la coeva comunicazione che il p.m. penale, ai sensi del
primo comma del citato art. 129, è tenuto a fare all'amministrazione
di appartenenza si spiega, come conferma chiaramente la comunicazione
- aggiuntiva - dovuta al comitato parlamentare per i servizi di
informazione e sicurezza e per il segreto di Stato nel caso di reati
commessi da personale dipendente dai servizi per le informazioni e la
sicurezza militare o democratica, all'evidente scopo di consentire
l'esercizio delle attribuzioni (segnatamente, di ordine disciplinare,
come vale a chiarire la stessa intitolazione della legge n. 97 del
2001) previste dai rispettivi ordinamenti. Altro sarebbe, invece,
ritenere che - in dispregio alle più elementari ragioni di economia
processuale - la comunicazione al p.m. contabile, da un lato, e
all'amministrazione di appartenenza, dall'altro lato, e
all'amministrazione di appartenenza, dall'altro lato, tenendo proprio
a consentire (nel secondo caso, attraverso la costituzione di parte
civile) la possibile pendenza di due distinti giudizi, l'uno in sede
penale e l'altro in sede contabile, contro le stesse persone, per i
medesimi fatti.
Ciò anche perchè, una volta ammessa la possibilità di una loro
contemporanea pendenza, ne deriva come già si è osservato che uno
dei due - e in particolare, quello che termina per secondo - è
destinato invariabilmente a rivelarsi inutilmente svolto, giusta la
sua improcedibilità una volta che si sia formato il giudicato
nell'altro. Anzi, poichè - nella logica della concorrenza delle
giurisdizioni - non si può neppure escludere che, nel lasso di tempo
che separa l'emanazione della sentenza definitoria del giudizio che
si conclude per primo dal suo passaggio in giudicato, vada in
decisione l'altro giudizio, si potrebbe avere, con riferimento a
quest'ultimo, persino una sentenza destinata a rimanere inseguita
perchè ineseguibile (in questa ipotesi, infatti, le categorie
processuali della improponibilità e della improcedibilità non
sarebbero confacenti).
Del resto, va altresì ricordato che se l'azione civile
esperibile nel processo penale è la stessa che si sarebbe potuta
esercitare in sede civile, tanto da rendere appunto necessaria la
sospensione di cui all'art. 75, comma 3, c.p.p., testo vigente, le
sezioni unite della Corte di cassazione (fra le più recenti, sent.
nn. 933 del 1999 e 15288 del 2001) hanno in più occasioni escluso
che l'amministrazione pubblica danneggiata possa esercitare l'azione
civile in sede civile contro i proprio dipendenti autori del danno,
in base all'argomento che la Corte dei conti ha, in materia,
«giurisdizione esclusiva». In particolare, secondo la sentenza n. 933
del 1999, «se si tiene conto che costituisce principio pacifico che
la giurisdizione della Corte dei conti è esclusiva, nel senso che è
l'unico organo giudiziario che può decidere nelle materia devolute
alla sua cognizione, ne consegue che va esclusa una concorrente
giurisdizione del giudice ordinario, adito secondo le regole normali
applicabili in tema di responsabilità e di rivalsa».
Trattandosi allora della medesima azione civile, se essa non
viene considerata esperibile in sede civile in ragione
dell'esclusività della giurisdizione del giudice contabile, questo
giudice ritiene implausibile una diversa conclusione sol che la
stessa azione venga invece esercitata, come nella specie, in sede
penale.
6. - Ancora, nel senso dell'esclusività della giurisdizione
contabile appare per vero militare, indirettamente, anche la recente
disposizione contenuta nell'art. 1, comma 174, della legge n. 266 del
2005, in base alla quale «al fine di realizzare una più efficace
tutela dei crediti erariali, l'art. 26 del regolamento di procedura
di cui al regio decreto 13 agosto 1933, n. 1038, si interpreta nel
senso che il procuratore regionale della Corte dei conti dispone di
tutte le azioni a tutela delle regioni del creditore previste dalla
procedura civile, ivi compresi i mezzi di conservazione della
garanzia patrimoniale di cui al libro VI, titolo III, capo V, del
codice civile».
La norma conferma il potere del p.m. contabile (già ricavabile
in rinvio dinamico di cui all'art. 26 del r.d. n. 1038) di esercitare
le azioni surrogatoria e revocatoria, oltre che il sequestro
conservativo, il quale rappresenta come noto l'ulteriore mezzo «di
conservazione della garanzia patrimoniale di cui al libro IV, titolo
III, capo V, del codice civile».
Già con l'art. 5, comma 2, della legge n. 19 del 1994 il
legislatore aveva richiamato in modo espresso la possibilità per il
p.m. contabile di agire per ottenere il sequestro conservativo, anche
ante causam, dei beni del presunto responsabile di un danno erariale,
e poichè detto sequestro viene come noto disposto con decreto della
competente sezione giurisdizionale della Corte dei conti, è
successivamente convalidato in sede monocratica dal giudice contabile
e si converte in pignoramento in caso di decisione di condanna da
parte della suddetta sezione, ne discende che - anche prima
dell'avvento dell'art. 1, comma 174, della legge n. 266 - vi era già
un caso nel quale il procuratore regionale della Corte dei conti
disponeva (anche espressamente), fra le azioni a tutela delle ragioni
del creditore previste dalla procedura civile, dei mezzi di
conservazione della garanzia patrimoniale di cui al libro VI, titolo
III, capo V, del codice civile. Da questo punto di vista, la
circostanza della devoluzione (già disposta dal legislatore, e
quindi ora solamente confermata dalle nuove disposizioni, in parte
qua) al giudice contabile della cognizione della domanda di sequestro
conservativo avanzata dal p.m. contabile ex art. 5, comma 2, legge
n. 19 del 1994 renderebbe singolare e incoerente un esito diverso con
riferimento alla cognizione delle domande proposte dal p.m. contabile
in qualità di titolare dell'azione surrogatoria e di quella
revocatoria, oltre che di quella erariale. Anch'esse, dunque, vanno
proposte dinanzi alla sezione giurisdizionale della Corte dei conti
volta per volta competente.
Così stando le cose, l'art. 1, comma 174, della legge n. 266 del
2005 sembra a questo giudice confermare che il potere di adire
l'autorità giudiziaria per chiedere l'accertamento della
responsabilità per danno erariale, la conseguente condanna dei
soggetti riconosciuti responsabili e, a garanzia dell'effettività
della condanna, anche la conservazione della garanzia patrimoniale,
non competa all'amministrazione danneggiata bensì ad un organo
pubblico appositamente costituito, la Procura presso la Corte dei
conti.
Del resto, anche di recente la Corte costituzionale ha ribadito
la rilevanza delle facoltà processuali esperibili dal giudice
contabile, osservando che «nella disciplina generale della
responsabilità amministrativa i profili sostanziali sono
strettamente intrecciati con i poteri che la legge attribuisce al
giudice chiamato ad accertarla...» (sent. n. 345 del 2004).
L'art. 1, comma 174, della legge n. 266 del 2005 tende cioè, ad
avviso di questo Giudice, a confermare in via ulteriore quel fenomeno
di scissione in base al quale, una volta verificatosi un danno
erariale, se l'amministrazione è titolare del diritto sostanziale di
credito (indisponibile, in ragione della necessaria integrità della
finanza pubblica), non lo è invece delle relative facoltà
processuali (essenzialmente, il diritto di azione, esperibile anche
ai fini della conservazione della garanzia patrimoniale), il cui
esercizio è rimesso dalla legge ad un organo pubblico appositamente
costituito, la Procura presso la Corte dei conti.
7. - Questa Sezione non ignora che la Corte costituzionale ha
avuto ripetutamente occasione di affermare il giudice è abilitato a
sollevare la questione di legittimità costituzionale solo dopo avere
accertato che è impossibile eseguire una interpretazione
costituzionale corretta con riferimento ad una determinata norma.
Parimenti, questo giudice non ignora che secondo la Corte
costituzionale rimane «incompiuto quel doveroso tentativo di
ricercare un'interpretazione adeguatrice del testo di legge
denunciato, al quale ciascun giudice è, comunque, tenuto prima di
proporre l'incidente di costituzionalita» quando il giudice
rimettente omette qualsiasi motivazione circa l'impossibilità di
seguire una interpretazione idonea ad attribuire alla norma censurata
il significato che egli ritiene conforme a Costituzione (ord. n. 208
del 2003), oppure quando risulti indimostrata la giurisprudenza
contraria all'interpretazione ritenuta conforme a Costituzione dal
giudice a quo (ord. n. 107 del 2003) oppure, ancora, quanto, nella
doverosa esplorazione della possibilità di pervenire, in via
interpretativa, alla soluzione che egli ritiene conforme a
Costituzione, il giudice rimettente non prenda in considerazione
altri orientamenti della giurisprudenza di legittimità che gli
avrebbero consentito di interpretare la disciplina censurata in modo,
appunto, conforme a Costituzione (ord. n. 19 del 2003).
Sennonchè, nessuna di queste ipotesi appare ricorrente nel caso
di specie, giacchè il «diritto vivente» che osta all'interpretazione
dell'art. 75, comma 3, c.p.p. ritenuta da questo giudice conforme a
Costituzione, e in particolare conforme alla lettura che
dell'art. 103, comma 2, dà la Corte costituzionale, è il
consolidato indirizzo delle stesse sezioni unite della Corte di
cassazione, cioè dell'organo giudiziario regolatore della
giurisdizione all'interno del nostro sistema.
Da tale punto di vista, ritiene questo giudice di aver assolto il
proprio obbligo di motivazione sulla esistenza e definizione del
«diritto vivente» contrario all'interpretazione del primo ritenuta
conforme a Costituzione, mancando nella specie in radice la
possibilità di rifarsi ad un diverso orientamento giurisprudenziale,
ancorchè minoritario, con riferimento, specificamente, al carattere
concorrente - rispetto all'azione erariale intestata al p.m.
contabile - dell'azione civile esercitata nel processo penale.
8. - Per le ragioni sin qui esposte, questa sezione - ritenuto di
dover applicare al caso di specie l'art. 75, comma 3, c.p.p., testo
vigente, onde uniformarsi al principio di concorrenza, e, quindi, di
sostanziale fungibilità delle giurisdizioni ordinaria e contabile
(affermato dal giudice regolatore della giurisdizione in caso di
danno erariale derivante da reati attribuibili a pubblici
dipendenti), quale ineluttabilmente presupposto dal criterio della
proponibilità dell'azione erariale in presenza del giudicato penale
anche sulla domanda civile - e dubitando tuttavia della legittimità
costituzionale di questa norma, così intesa, alla luce dell'art. 103
Cost. secondo comma, rimette d'ufficio alla Corte costituzionale la
conseguente valutazione.
Più specificamente, questo giudice rimette d'ufficio la
questione, nei termini sopra prospettati, affinchè la Corte
costituzionale, tenuto conto di quanto disposto dall'art. 103,
secondo comma, Cost., si pronunci sulla illegittimità costituzionale
dell'art. 75, comma 3, c.p.p. nella parte in cui - applicato in
conformità al più volte richiamato indirizzo interpretativo fatto
proprio dalle sezioni unite della Corte di cassazione - comporta la
sospensione del processo contabile insaturato, nei confronti delle
medesime persone, per i medesimi fatti, dopo l'emanazione della
sentenza penale di primo grado che abbia pronunciato sulla domanda
civile proposta in quella sede.
Tanto premesso, va disposta la sospensione del presente giudizio
e la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, ritenendosi
rilevante e non manifestamente infondata la suesposta questione di
costituzionalità.
Manda alla segreteria per gli adempimenti di competenza ai casi
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 Cost., 1 della legge costituzionale
9 febbraio 1948, n. 1, 23 sgg. della legge 11 marzo 1953, n. 87,
dichiara rilevante e non manifestamente infondata - con riferimento
all'art. 103 della Costituzione - la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 75, comma 3, c.p.p., e, per l'effetto,
dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale
e la sospensione del presente giudizio ed ordina che, a cura della
segreteria, la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa
ed al Presidente del Consiglio dei ministri e comunicata ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Milano, nella Camera di consiglio del 10 novembre
2005.
Il Presidente: Nicoletti
06C0481