1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 3-8-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 878 SENTENZA 7 - 26 luglio 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiegato dello Stato - Stipendi, salari e retribuzioni corrisposti dallo Stato - Pignorabilita' e sequestrabilita', fino alla concorrenza di un quinto, per ogni credito vantato nei confronti del personale - Omessa previsione - Illegittimita' costituzionale parziale. (D.P.R. 5 gennaio 1950, n. 180, art. 2, primo comma, n. 3). (Cost., art. 3) (088C1261) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 3-8-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, primo comma,
n. 3, del d.P.R. 5 gennaio 1950, n. 180 (T.U. delle leggi concernenti
il sequestro, il pignoramento e la cessione degli stipendi, salari e
pensioni dei dipendenti delle pubbliche Amministrazioni), promosso
con ordinanza emessa il 30 luglio 1987 dal Pretore di Verona nel
procedimento civile vertente tra la Banca d'America e d'Italia ed
altra e D'Alessandro Pasquale ed altro, iscritta al n. 736 del
registro ordinanze 1987 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 52, prima serie speciale, dell'anno 1987;
Udito nella camera di consiglio del 9 giugno 1988 il Giudice
relatore Mauro Ferri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza emessa il 30 luglio 1987 il Pretore di Verona,
nella udienza fissata ex art. 547 c.p.c. per la dichiarazione del
terzo pignorato Direzione Provinciale del Tesoro ad istanza della
procedente Banca d'America e d'Italia e dell'intervenuta Banca
Commerciale Italiana, creditrici di D'Alessandro Pasquale, dipendente
dell'Ufficio distrettuale delle Imposte dirette di Verona, ha
giudicato rilevante, e non manifestamente infondata in riferimento
all'art. 3 Cost., la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2, primo comma, n. 3 del d.P.R. 5 gennaio 1950 n. 180 nella
parte in cui, in contrasto con l'art. 545, quarto comma, c.p.c., non
prevede la pignorabilità degli stipendi, salari e retribuzioni
corrisposti dallo Stato, fino alla concorrenza di 1/5, per ogni
credito vantato nei confronti del personale.
2. - Ad avviso del giudice remittente, a seguito della sentenza
della Corte Costituzionale n. 89 del 1987 (con la quale è stata
dichiarata l'illegittimità costituzionale della medesima norma ora
impugnata, limitatamente alla parte in cui non prevede la
pignorabilità e la sequestrabilità degli stipendi salari e
retribuzioni corrisposti da altri enti pubblici diversi dallo Stato,
fino alla concorrenza di 1/5, per ogni credito nei confronti del
personale) e delle motivazioni in essa indicate, si è venuta a
creare una disparità di trattamento del tutto priva di
giustificazione fra i dipendenti dello Stato e i dipendenti degli
altri enti pubblici diversi dallo Stato, poichè permane soltanto a
favore dei primi il più vantaggioso trattamento in tema di
pignorabilità degli stipendi, previsto dal d.P.R. citato, rispetto
alla normativa generale dell'art. 545 c.p.c.
3. - Nessuna delle parti del giudizio a quo si è costituita, nè
ha spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei ministri.
Considerato in diritto
1. - L'ordinanza di rimessione del Pretore di Verona pone la
questione di legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 3
Cost., dell'art. 2, primo comma, n. 3, del d.P.R. 5 gennaio 1950 n.
180 (T.U. delle leggi concernenti il sequestro, il pignoramento e la
cessione degli stipendi, salari e pensioni dei dipendenti delle
pubbliche amministrazioni.), nella parte in cui, in contrasto con
l'art. 545, quarto comma, c.p.c., non prevede la pignorabilità degli
stipendi, salari e retribuzioni corrisposti dallo Stato, nei limiti
di un quinto, per ogni credito vantato nei confronti del personale.
Il T.U. n. 180 del 1950 stabilisce di regola (art. 1)
l'impignorabilità delle retribuzioni, o altri emolumenti, dei
dipendenti pubblici e, in deroga a tale principio, la norma ora
impugnata consente la pignorabilità di detti emolumenti soltanto per
crediti alimentari, nella misura di un terzo, e per tributi dovuti
allo Stato o debiti verso gli enti da cui il debitore dipende,
derivanti dal rapporto di impiego, nella misura di un quinto.
Tale disciplina è più favorevole di quella dettata dall'art. 545
c.p.c., in materia di retribuzione dei dipendenti privati: per questi
è prevista la regola generale della pignorabilità, per ogni tipo di
credito, nella misura di un quinto, ad eccezione dei crediti
alimentari in relazione ai quali la misura è quella autorizzata dal
Pretore.
2. - Argomentando dalla sentenza n. 89 del 1987 di questa Corte,
che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del citato art. 2
"nella parte in cui in contrasto con l'art. 545, quarto comma,
c.p.c., non prevede la pignorabilità e la sequestrabilità degli
stipendi, salari e retribuzioni corrisposti da altri enti diversi
dallo Stato, da aziende e da imprese di cui all'art. 1 del d.P.R. n.
180 del 1950, fino alla concorrenza di un quinto, per ogni credito
vantato nei confronti del personale", il giudice remittente rileva
una ingiustificata disparità di trattamento tra i dipendenti dello
Stato ed i dipendenti degli enti pubblici diversi dallo Stato in
quanto permane soltanto a favore dei primi il più vantaggioso regime
in tema di pignorabilità degli stipendi previsto dal citato d.P.R.
rispetto alla normativa dell'art. 545 c.p.c.
Ad avviso del Pretore di Verona la rilevata disparità di
trattamento non può più trovare giustificazione nella esigenza di
garantire il buon andamento degli uffici e la continuità dei servizi
della pubblica amministrazione, motivo che aveva indotto la Corte ad
optare con le sentt. nn. 49 del 1976 e 337 del 1985 per
l'infondatezza della allora proposta questione: detta esigenza
sarebbe infatti riferibile non solo all'attività dello Stato ma
anche a quella degli altri enti pubblici (compresi quelli
territoriali) ai quali la norma non è più applicabile dopo la
pronuncia n. 89 del 1987 di questa Corte. In ogni caso, ritiene il
giudice a quo, la possibilità di sottoporre a pignoramento, nel
limite di un quinto, gli emolumenti dei dipendenti dello Stato, anche
per crediti diversi da quelli indicati nell'art. 2, primo comma, n. 3
del citato d.P.R., non appare tale da mettere in pericolo la
funzionalità dei pubblici uffici.
3. - La questione è fondata.
Il nuovo regime determinatosi a seguito della sentenza n. 89 del
1987, induce questa Corte a riprendere in esame l'attuale assetto
della materia, considerandone anche storicamente l'evoluzione
normativa.
In tema di pignorabilità delle retribuzioni dei dipendenti
pubblici e privati, la diversità di trattamento tra le due categorie
si presenta come un dato costante della legislazione italiana post-
unitaria: già nel codice di rito del 1865 mentre non era stato
previsto alcun limite alla pignorabilità delle retribuzioni dei
dipendenti privati, l'art. 591, primo comma, prescriveva che "gli
stipendi e le pensioni dovuti dallo Stato non possono essere
pignorati se non nei casi e nei modi stabiliti dalle leggi speciali".
Queste ultime erano rappresentate all'epoca dalle leggi n. 1731 e
n. 1807 del 1864 che consentivano la pignorabilità dei detti
emolumenti per soli crediti dello Stato o alimentari, e si riferivano
ai soli impiegati civili dello Stato, la prima, ed "agli ufficiali
dell'armata di terra e marittima", la seconda.
A conclusione di varie e successive disposizioni l'ambito di
applicazione del regime speciale fu regolato dalla legge n. 276 del
1902 che lo estese agli emolumenti corrisposti agli impiegati,
pensionati o salariati dello Stato, del Fondo per il culto, degli
Economati generali, dei Comuni, delle Province e delle Opere pie,
delle Camere di commercio, degli Istituti di emissione, delle Casse
di risparmio e delle compagnie assuntrici di pubblici servizi
ferroviari e marittimi.
Allargando, quindi, la tutela della retribuzione alla quasi
generalità dei pubblici dipendenti, la legge n. 276 del 1902 poneva
i tratti essenziali della disciplina destinata a giungere fino ai
nostri giorni.
In termini sostanzialmente identici, infatti, le disposizioni
sopra indicate erano riprese prima dalla legge n. 335 del 1908 e poi
dal R.D. n. 874 del 1941 (che approvava il T.U. delle leggi
concernenti il sequestro, il pignoramento e la cessione degli
stipendi, salari e pensioni dei dipendenti delle pubbliche
amministrazioni); con un amplissimo richiamo, esso portava alla sua
definitiva sistemazione la categoria dei soggetti tutelati
comprendendovi i dipendenti di qualsiasi ente ed istituto pubblico
"sottoposto a tutela, od anche a sola vigilanza, dell'amministrazione
pubblica".
Il legislatore repubblicano, dal suo canto, mentre per i pubblici
dipendenti ha ripreso le norme del T.U. n. 874 del 1941 con il d.P.R.
5 gennaio 1950 n. 180, ha, d'altro lato, modificato, con il d.l.
C.P.S. 10 dicembre 1947 n. 1548, l'art. 545 c.p.c., (il cui vecchio
testo introduceva anche per i dipendenti privati il regime di
pignorabilità solo per crediti determinati ed in limiti di valore
prefissati), consentendo la pignorabilità, nei limiti del quinto,
delle retribuzioni e delle indennità relative al rapporto di lavoro
privato, per ogni tipo di credito.
4. - Com'è noto la diversità di regime è stata più volte
esaminata da questa Corte fin dal 1963 con conclusioni e motivazioni
in parte diverse, la cui evoluzione è l'effetto degli innegabili
mutamenti nel frattempo intervenuti nella disciplina dei rapporti di
lavoro pubblici e privati.
Con la sentenza n. 88 del 1963, nel respingere la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1 del d.P.R. n. 180 del 1950,
sotto il profilo della violazione degli artt. 3 e 28 Cost., la Corte
poneva l'accento sulla differenza di status tra impiegati pubblici e
privati, cui corrispondeva "una profonda diversità di situazioni",
sicchè il diverso regime della pignorabilità "può ritenersi
adeguato alle differenze che concorrono tra i due tipi di rapporto,
tenuto anche conto del fatto che la misura della retribuzione dei
pubblici dipendenti è stabilita da norme dettate in funzione dei
bisogni essenziali di questi, considerati a seconda del grado, delle
responsabilità assunte e del prestigio necessario all'ufficio, ma
nei limiti consentiti dalle finanze dell'ente pubblico, e, d'altra
parte, le limitazioni sono compensate da garanzie di stabilità
dell'impiego che non si ritrovano nei rapporti di diritto privato".
Le successive decisioni, ed in particolare la n. 49 del 1976, hanno
invece ritenuto non irragionevole la diversità di regime in base
alla preminente esigenza di garantire il buon andamento degli uffici
e la continuità dei servizi della pubblica amministrazione;
osservava la Corte in quella sede: "il legislatore, più che alla
natura del rapporto, ha avuto riguardo al carattere pubblico della
funzione o del servizio esplicati attraverso il medesimo,
preoccupandosi di escludere, salvo talune eccezioni tassativamente
previste, la possibilità di sottrazione o di distrazione, anche
legittima, della retribuzione dovuta ai dipendenti, nell'intento che
ciò valga ad assicurare il regolare svolgimento della loro attività
nell'espletamento dell'ufficio o del servizio cui sono preposti".
Nella medesima sentenza, tuttavia, la Corte prendeva altresì atto
che le differenze tra il rapporto di pubblico impiego e quello di
lavoro privato erano già allora molto ridotte rispetto al passato,
sottolineando in proposito l'intervenuta stabilità del rapporto di
lavoro privato (legge n. 604 del 1966 e n. 300 del 1970), e, per
converso, la possibilità di un'attivita sindacale in seno
all'amministrazione statale (art. 45 e segg., legge n. 249 del 1968),
ed ancora la previsione di accordi tra pubblica amministrazione ed
organizzazioni sindacali che precedono qualsiasi regolamentazione sul
trattamento economico dei pubblici dipendenti (art. 9, legge n. 382
del 1975).
Infine, con la sentenza n. 89 del 1987, la Corte, pur limitando
l'esame della prospettata questione ai corrispettivi dovuti ai
dipendenti di enti diversi dallo Stato in corso di rapporto, la
riconosceva fondata osservando che: "nessuna distinzione ontologica
residua, a seguito del progressivo costante dilatarsi del settore
pubblico, per oggetto dell'attività degli imprenditori ed oggetto
delle prestazioni dei dipendenti, tra imprese private ed enti,
aziende ed imprese di cui al citato art. 1".
5. - Ritiene ora questa Corte che da detta pronuncia e dalle
prospettive che essa ha indicato debbano necessariamente trarsi
ulteriori conseguenze nell'esame dell'odierna questione.
Occorre innanzitutto rilevare che la pubblica amministrazione non
è più oggi un blocco unitario, nè sotto il profilo strutturale nè
sotto il profilo funzionale; essa si articola piuttosto in un
complesso di centri i quali operano nelle forme più diverse e nei
più diversi regimi, così rendendo sempre meno significative le
differenze tra rapporto di impiego pubblico e rapporto di lavoro
privato.
Non solo con la ricordata sentenza n. 49 del 1976 la Corte
riconosceva il progressivo attenuarsi delle differenze tra i due tipi
di rapporto, ma anche con la successiva pronuncia n. 118 del 1976
sottolineava il realizzarsi di un processo di osmosi tra i due
settori, precisando che, pur nelle innegabili differenze tra gli
stessi, si rendeva possibile in sede di giudizio di legittimità
costituzionale rimuovere singoli istituti che in modo
ingiustificatamente difforme regolassero situazioni analoghe o
identiche.
Un'applicazione di tale principio è data appunto dalla sentenza
n. 89 del 1987, ove il riconosciuto venir meno di apprezzabili
differenze tra i due tipi di rapporto, ha comportato, pur
limitatamente ai rapporti instaurati con enti pubblici diversi dallo
Stato, l'eliminazione di un trattamento ingiustamente differenziato
in materia di pignorabilità della retribuzione.
Inoltre il difetto di ragionevolezza della norma impugnata e la
lesione del principio di eguaglianza, concretantesi nel risolvere in
senso opposto alla regola generale dell'art. 545 c.p.c. i
contrastanti interessi inerenti alla posizione del debitore ed a
quella del creditore, emergono non solo dal progressivo attenuarsi
delle differenze tra il rapporto di impiego pubblico e quello di
lavoro privato, ma anche dal fatto che la regola
dell'impignorabilità, nata in origine al fine di tutelare il buon
funzionamento dei servizi pubblici, e specificatamente di quelli
svolti dallo Stato, è stata man mano estesa fino a ricomprendere una
serie di fattispecie e di soggetti nettamente diversi tra loro in
raffronto alle caratteristiche delle prestazioni del dipendente e dei
fini istituzionali dell'ente pubblico. Non appare di conseguenza più
ricostruibile la ratio unitaria della norma nell'esigenza di
garantire il buon andamento degli uffici e la continuità dei servizi
della pubblica amministrazione.
Posto infatti che il principio di eguaglianza proclamato dall'art.
3 Cost. non può essere disatteso se non in presenza di specifici e
ben individuabili motivi di pubblico interesse, cui la norma
derogatrice sia funzionalmente correlata, non si vede come la norma
impugnata, (che accomunava in un'unica disciplina i dipendenti dello
Stato, quelli degli enti pubblici economici, degli enti pubblici
territoriali, e finanche i pensionati, in ordine ai quali certamente
non si pone il problema di garantire la funzionalità della pubblica
amministrazione), possa oggi, dopo la parziale declaratoria
d'incostituzionalità dettata dalla sentenza n. 89 del 1987,
ritenersi ancora ragionevolmente e direttamente correlata a fini di
pubblico interesse e quindi continuare legittimamente a dettare un
regime di privilegio per i soli dipendenti dello Stato.
Invero appare arduo sostenere che l'allargamento della
pignorabilità e della sequestrabilità delle retribuzioni di questi
ultimi negli stessi più ampi limiti fissati dall'art. 545 c.p.c. per
gli altri lavoratori subordinati sia nei fatti suscettibile di recare
turbamento alla funzionalità della pubblica amministrazione.
A tal fine valgano le seguenti considerazioni:
in linea generale non appare più attuale l'affermazione (sent.
n. 88 del 1963) che la misura dello stipendio dei pubblici dipendenti
sia fissata in funzione dei bisogni essenziali di questi, considerati
a seconda del grado e delle responsabilità, ma nei limiti consentiti
dalle finanze dell'ente pubblico: ciò in quanto, come già
sottolineato dalla pronuncia n. 49 del 1976, sono ormai invalse forme
di contrattazione collettiva anche nel settore del pubblico impiego;
se quindi la misura della retribuzione del pubblico dipendente
è oggi fissata in funzione di parametri assai simili a quelli del
rapporto di lavoro privato, la pignorabilità di una frazione della
retribuzione limitata al quinto, così come previsto per i dipendenti
privati, non può essere ritenuta tale da precludere al pubblico
dipendente il regolare svolgimento della propria attivita': la misura
della decurtazione non sembra tale da compromettere l'esigenza di
assicurare un'esistenza libera e dignitosa, chè se così non fosse
dovrebbe dedursene l'incostituzionalità dell'art. 545, quarto comma,
c.p.c., per violazione dell'art. 36 Cost. (v. sent. n. 209 del 1975);
ciò è tanto più vero ove si consideri che lo stesso
legislatore ha consentito, all'art. 5 del d.P.R. n. 180 del 1950, la
cessione del quinto dello stipendio in estinzione di prestiti
contratti per qualsiasi motivo, alla sola condizione che gli enti
creditori siano quelli indicati nel successivo art. 15.
La questione sollevata dal Pretore di Verona, nei limiti di
rilevanza della stessa nel giudizio a quo, vale a dire limitatamente
ai corrispettivi percepiti dai dipendenti dello Stato in virtù del
rapporto di lavoro in corso, va pertanto dichiarata fondata.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, primo comma,
n. 3, del d.P.R. 5 gennaio 1950 n. 180 (T.U. delle leggi concernenti
il sequestro, pignoramento e la cessione degli stipendi, salari e
pensioni dei dipendenti delle pubbliche Amministrazioni) nella parte
in cui non prevede la pignorabilità e la sequestrabilità degli
stipendi, salari e retribuzioni corrisposti dallo Stato, fino alla
concorrenza di un quinto, per ogni credito vantato nei confronti del
personale.
Così deciso in Roma, in camera di consiglio, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 luglio 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: FERRI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 26 luglio 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C1261