1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 12-4-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 60 SENTENZA 7 marzo - 6 aprile 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Comuni, Province e citta' metropolitane - Norme della Regione autonoma Sardegna - Numero massimo di mandati consecutivi a sindaco - Elevazione dei limiti a quattro anni, nei comuni con popolazione fino a tremila abitanti e tre, in quelli fino a cinquemila abitanti - Sezione regionale dell'albo dei segretari provinciali e comunali - Possibilita' di iscrizione, fino al dicembre 2024, per gli istruttori direttivi e i funzionari di ruolo dei comuni e delle province della Regione, in possesso del diploma di laurea, e che ricoprano, o abbiano ricoperto, l'incarico di vicesegretario - Violazione dei limiti statutari in materia di ordinamento degli enti locali, del principio di eguaglianza nell'accesso alle cariche elettive nonche' dei principi del pubblico concorso - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Sardegna 11 aprile 2022, n. 9, artt. 1 e 3. - Costituzione, artt. 1, 3, 51, 97, primo e terzo comma, 114, 117, secondo comma, lettere f), l) e p); statuto speciale per la Sardegna, art. 3, lettera b). (T-230060) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 12-4-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 3
della legge della Regione Sardegna 11 aprile 2022, n. 9 (Interventi
vari in materia di enti locali della Sardegna. Modifiche alla legge
regionale n. 4 del 2012 e alla legge regionale n. 3 del 2009),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 9 giugno 2022, depositato in cancelleria il 14 giugno
2022, iscritto al n. 38 del registro ricorsi 2022 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 29, prima serie speciale,
dell'anno 2022.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma Sardegna;
udito nell'udienza pubblica del 7 marzo 2023 il Giudice relatore
Nicolò Zanon;
uditi l'avvocato dello Stato Chiarina Aiello per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Floriana Isola e Mattia
Pani per la Regione autonoma Sardegna;
deliberato nella camera di consiglio del 7 marzo 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso depositato il 14 giugno 2022 e iscritto al n. 38
del registro ricorsi 2022, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato gli artt. 1 e 3 della legge della Regione Sardegna 11
aprile 2022, n. 9 (Interventi vari in materia di enti locali della
Sardegna. Modifiche alla legge regionale n. 4 del 2012 e alla legge
regionale n. 3 del 2009), recanti disposizioni concernenti,
rispettivamente, il numero massimo di mandati consecutivi dei sindaci
e l'iscrizione alla sezione regionale dell'albo dei segretari
provinciali e comunali.
1.1.- La prima delle due disposizioni impugnate (rubricata
«Modifiche alla legge regionale n. 4 del 2012 in materia di durata
del mandato del sindaco») così dispone: «[d]opo l'articolo 1 della
legge regionale 22 febbraio 2012, n. 4 (Norme in materia di enti
locali e sulla dispersione ed affidamento delle ceneri funerarie), e`
inserito il seguente: "Art. 1 bis (Durata del mandato del sindaco.
Limitazione dei mandati) 1. Ai sindaci dei comuni con popolazione
fino a 3.000 abitanti e` consentito un numero massimo di quattro
mandati consecutivi. 2. Ai sindaci dei comuni con popolazione fino a
5.000 abitanti e` consentito un numero massimo di tre mandati
consecutivi"».
Secondo il ricorrente, il citato art. 1 della legge reg. Sardegna
n. 9 del 2022 violerebbe, in primo luogo, gli artt. 3 e 117, secondo
comma, lettera p), della Costituzione, «in quanto crea disparita` di
trattamento rispetto al restante territorio nazionale, ed eccede le
competenze statutarie della Regione Sardegna», ponendosi in contrasto
con l'art. 3, lettera b), della legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), che attribuisce a
quest'ultima la competenza in materia di ordinamento degli enti
locali e delle relative circoscrizioni, ma in armonia con la
Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della
Repubblica.
Ricorda il Presidente del Consiglio dei ministri che l'art. 51
del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle
leggi sull'ordinamento degli enti locali) - come modificato dalla
legge 12 aprile 2022, n. 35 (Modifiche al testo unico di cui al
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, in materia di limitazione
del mandato dei sindaci e di controllo di gestione nei comuni di
minori dimensioni, nonchè al decreto legislativo 8 aprile 2013, n.
39, in materia di inconferibilità di incarichi negli enti privati in
controllo pubblico), in vigore dal 14 maggio 2022 - prevede, al comma
2, che «[c]hi ha ricoperto per due mandati consecutivi la carica di
sindaco e di presidente della provincia non e`, allo scadere del
secondo mandato, immediatamente ricandidabile alle medesime cariche.
Per i sindaci dei comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti,
il limite previsto dal primo periodo si applica allo scadere del
terzo mandato».
Correlativamente, l'art. 3, comma 2, della legge n. 35 del 2022
abroga l'art. 1, comma 138, della legge 7 aprile 2014, n. 56, recante
«Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle
unioni e fusioni di comuni», che prevedeva il numero massimo di tre
mandati consecutivi per i sindaci dei comuni con popolazione fino a
tremila abitanti.
Aggiunge l'Avvocatura generale dello Stato che il testo
previgente dell'art. 51, comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000 (d'ora
in avanti: TUEL) era il seguente: «[c]hi ha ricoperto per due mandati
consecutivi la carica di sindaco e di presidente della provincia non
e`, allo scadere del secondo mandato, immediatamente rieleggibile
alle medesime cariche»; mentre l'art. 1, comma 138, della legge n. 56
del 2014 stabiliva che «[a]i comuni con popolazione fino a 3.000
abitanti non si applicano le disposizioni di cui ai commi 2 e 3
dell'articolo 51 del testo unico; ai sindaci dei medesimi comuni è
comunque consentito un numero massimo di tre mandati».
La disposizione impugnata, dunque, si porrebbe in contrasto sia
con la normativa statale vigente al momento della pubblicazione della
legge regionale medesima (12 aprile 2022) - che non consentiva «la
rieleggibilità consecutiva del sindaco nei comuni con popolazione a
partire da 3000 abitanti dopo il secondo mandato» e prevedeva «il
numero massimo di tre mandati consecutivi per i sindaci dei comuni
con popolazione fino a 3.000 abitanti» - sia con quella vigente in
seguito alle modifiche apportate dalla legge n. 35 del 2022, in
vigore dal 14 maggio 2022, «in quanto consente ai sindaci dei comuni
con popolazione fino a 3.000 abitanti un numero massimo di quattro
mandati consecutivi anzichè di tre, e consente i tre mandati
consecutivi ai sindaci dei comuni con popolazione "fino a 5000
abitanti", anzichè, come previsto dalla legge statale, ai sindaci
dei comuni con popolazione "inferiore a 5000 abitanti"».
Afferma il Presidente del Consiglio dei ministri che le citate
disposizioni del TUEL hanno valenza di norme fondamentali di riforma
economico-sociale e comunque di «principi generali dell'ordinamento
costituzionale». Come tali, costituirebbero un limite inderogabile
anche per le potestà legislative primarie previste dallo statuto,
«in quanto poste a presidio: a) della uniformità della disciplina
degli organi di governo degli enti locali sull'intero territorio
nazionale; b) della democraticità dell'ordinamento degli enti locali
sotto il profilo del necessario periodico ricambio della classe
dirigente».
Da tale ultimo punto di vista, la disposizione impugnata
violerebbe anche «gli artt. 1 e 114 Cost. (principio di
democraticità della Repubblica fondata sulle autonomie locali)»,
sempre «in combinazione» con l'art. 3, lettera b), dello statuto
speciale.
Essa, dunque, ponendosi in contrasto con il novellato art. 51
TUEL, da un lato, violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera p),
Cost., in materia di legislazione elettorale, organi di governo e
funzioni fondamentali di comuni, province e citta` metropolitane, e,
dall'altro, eccederebbe dalle competenze statutarie. Infatti, l'art.
3, lettera b), dello statuto speciale attribuisce alla Regione
autonoma Sardegna la competenza legislativa esclusiva in materia di
ordinamento degli enti locali, ma in armonia con la Costituzione e i
principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica e con il
rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali,
nonchè delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali
della Repubblica, e questo al fine di evitare, «in ossequio» all'art.
3 Cost., ingiustificabili disparita` di trattamento tra sindaci di
diverse regioni, senza che esistano «obiettive ragioni di
differenziazione della situazione dei comuni sardi rispetto ai comuni
del restante territorio nazionale».
Aggiunge il ricorrente che nella sentenza n. 143 del 2010 questa
Corte ha affermato che «l'esercizio del potere legislativo da parte
delle Regioni in ambiti, pur ad esse affidati in via primaria, che
concernano la ineleggibilità e la incompatibilità alle cariche
elettive incontra necessariamente il limite del rispetto del
principio di eguaglianza specificamente sancito in materia dall'art.
51 Cost». Ricorda, inoltre, che, con la sentenza n. 288 del 2007, in
specifico riferimento alla potestà legislativa esclusiva della
Regione Siciliana in tema di ineleggibilità e incompatibilità dei
consiglieri degli enti locali, si è anche affermato che «la
disciplina regionale d'accesso alle cariche elettive deve essere
strettamente conforme ai principi della legislazione statale, a causa
della esigenza di uniformità in tutto il territorio nazionale
discendente dall'identità di interessi che Comuni e Province
rappresentano riguardo alle rispettive comunità locali, quale che
sia la Regione di appartenenza».
La giurisprudenza costituzionale avrebbe anche chiarito che
«discipline differenziate sono legittime sul piano costituzionale,
solo se trovano ragionevole fondamento in situazioni peculiari idonee
a giustificare il trattamento privilegiato riconosciuto dalle
disposizioni censurate» (si cita, ancora, la sentenza n. 143 del
2010) o quando vi sia la «necessita` di adattare la disciplina
normativa alle particolari esigenze locali» (sentenza n. 82 del
1982). Da questo punto di vista, in particolare, talune discipline
differenziate in tema di elettorato passivo adottate dalla Regione
Siciliana sono state considerate «non costituzionalmente illegittime
in presenza di situazioni concernenti categorie di soggetti, le quali
siano esclusive per la Sicilia ovvero si presentino diverse, messe a
raffronto con quelle proprie delle stesse categorie di soggetti nel
restante territorio nazionale, ed in ogni caso per motivi adeguati e
ragionevoli, e finalizzati alla tutela di un interesse generale»
(sentenza n. 84 del 1994).
Tale «specialità di situazione», invece, non ricorrerebbe per
l'impugnata disposizione della Regione autonoma Sardegna, non
potendosi «sostenere che in questa sussistono minori rischi di
influenze indebite sulla competizione elettorale, rispetto al
restante territorio nazionale o, più in generale, che il principio
di democraticità della Repubblica e dei suoi enti locali debba in
Sardegna essere applicato in modo da assicurare minori possibilità
di ricambio della classe dirigente».
1.2.- La seconda disposizione impugnata (rubricata «Iscrizione
all'Albo dei Segretari comunali e provinciali - Sezione regionale
Sardegna») prevede: «[a]l fine di sopperire con urgenza all'attuale
carenza di Segretari comunali iscritti all'Albo dei Segretari
comunali e provinciali - Sezione Regionale Sardegna, in deroga alle
ordinarie modalità di accesso all'Albo stesso di cui all'articolo 13
del decreto del Presidente della Repubblica 4 dicembre 1997, n. 465
(Regolamento recante disposizioni in materia di ordinamento dei
segretari comunali e provinciali, a norma dell'articolo 17, comma 78,
della L. 15 maggio 1997, n. 127), nelle more di una riforma regionale
dell'ordinamento dei Segretari comunali e provinciali, e comunque non
oltre il 31 dicembre 2024, gli istruttori direttivi e i funzionari di
ruolo dei comuni e delle province della Sardegna, in possesso dei
diplomi di laurea di cui all'articolo 13, comma 1, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 465 del 1997, che ne facciano
richiesta all'Albo nazionale dei Segretari comunali e provinciali e
che ricoprano o abbiano ricoperto alla data di entrata in vigore
della presente legge l'incarico di vicesegretario, sono iscritti
all'Albo dei segretari comunali e provinciali - Sezione regionale
Sardegna, nella fascia di appartenenza del comune o provincia ove
prevalentemente abbiano svolto l'incarico».
1.2.1.- L'art. 3 della legge reg. Sardegna n. 9 del 2022, dunque,
nelle more di una riforma regionale dell'ordinamento dei segretari
comunali e provinciali, e comunque non oltre il 31 dicembre 2024,
recherebbe misure derogatorie rispetto alla modalità ordinaria di
accesso all'albo dei segretari comunali: così facendo, essa
violerebbe gli artt. 3, 97, commi primo e terzo, e 117, secondo
comma, lettera l), Cost., nonchè l'art. 3, lettera b), dello statuto
speciale.
Andrebbe sottolineato, innanzitutto, come nella giurisprudenza
costituzionale il pubblico concorso sia sempre stato considerato
strumentale al rispetto del principio di imparzialità della pubblica
amministrazione.
L'art. 98 TUEL - aggiunge il Presidente del Consiglio dei
ministri - prevede che l'iscrizione all'albo dei segretari e`
subordinata al possesso dell'abilitazione concessa dalla Scuola
superiore per la formazione e la specializzazione dei dirigenti della
pubblica amministrazione locale ovvero dalla sezione autonoma della
Scuola superiore dell'amministrazione dell'interno e che al relativo
corso si accede mediante concorso nazionale.
Al contrario, la legge regionale in esame stabilisce che possono
iscriversi all'albo dei segretari comunali e provinciali della
sezione regionale, senza sostenere lo specifico concorso previsto
dalla legge statale, anche gli istruttori direttivi e i funzionari di
ruolo dei comuni e delle province della Sardegna, purchè in possesso
del titolo di studio di cui all'art. 13, comma 1, del decreto del
Presidente della Repubblica 4 dicembre 1997, n. 465 (Regolamento
recante disposizioni in materia di ordinamento dei segretari comunali
e provinciali, a norma dell'articolo 17, comma 78, della legge 15
maggio 1997, n. 127) e purchè ricoprano o abbiano ricoperto, alla
data di entrata in vigore della legge, l'incarico di vicesegretario.
L'iscrizione indiscriminata e senza concorso all'albo
segretariale dei soggetti contemplati dalla disposizione impugnata,
quindi, contrasterebbe «frontalmente» con l'art. 97, commi primo e
terzo, Cost.
Al riguardo, il ricorrente richiama la sentenza n. 95 del 2021 di
questa Corte, che, nel pronunciarsi sulla legittimità costituzionale
di alcune norme di una legge della Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol relativa allo status giuridico ed economico del
segretario comunale della Provincia autonoma di Trento, ha ribadito
come non basti, per l'accesso alla relativa carriera, il requisito
del previo superamento di una qualsiasi selezione, ancorchè
pubblica, quando essa non garantisca che la scelta abbia natura
concorsuale e sia riferita alla tipologia e al livello delle funzioni
che si e` chiamati a svolgere.
1.2.2.- L'Avvocatura generale dello Stato prosegue affermando che
il ruolo e le funzioni dei segretari sono disciplinati dall'art. 97
TUEL e che si tratta di ruolo e funzioni tuttora statali, sicchè la
disposizione oggetto di impugnazione contrasterebbe anche con l'art.
117, secondo comma, lettera f), Cost., che attribuisce allo Stato la
competenza legislativa esclusiva in materia di ordinamento degli
uffici statali: «e` pacifico, infatti, che la disciplina delle
modalità di accesso ad una funzione statale fa parte integrante
della disciplina organizzativa dei relativi uffici».
1.2.3.- Ancora, il segretario comunale svolgerebbe un complesso
insieme di funzioni al servizio dell'ente locale e per esso
essenziali, come chiarito nella sentenza di questa Corte n. 23 del
2019: sotto tale profilo, l'impugnato art. 3 violerebbe l'art. 117,
secondo comma, lettera p), Cost., che riserva allo Stato la
competenza legislativa esclusiva in materia di organi di governo e
funzioni fondamentali degli enti locali.
La competenza statutaria in materia di ordinamento degli enti
locali riconosciuta alla Regione autonoma Sardegna dall'art. 3,
lettera b), dello statuto speciale non potrebbe essere esercitata
fino a vanificare le richiamate competenze statali, poichè la figura
del segretario comunale e` pacificamente unitaria su tutto il
territorio nazionale e «non conosce specificita'» per quanto riguarda
gli enti locali delle regioni a statuto speciale: «qui, si può
postulare un principio di necessaria uniformità a livello nazionale
della figura del segretario comunale o provinciale».
1.2.4.- Inoltre, costituendo l'iscrizione all'albo un presupposto
per la stipulazione del contratto di lavoro tra il segretario e il
comune e incidendo, quindi, sulla loro capacità di agire «in ordine
alla stipula del contratto di prestazione d'opera come segretario
comunale o provinciale di un dato ente locale», la disposizione
impugnata violerebbe anche l'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., che attribuisce allo Stato la competenza legislativa esclusiva
in materia di ordinamento civile.
1.2.5.- Infine, il differente trattamento introdotto dalla
disposizione regionale impugnata rispetto alla disciplina nazionale
determinerebbe una ingiustificata disparita` di trattamento nei
confronti degli iscritti alle altre sezioni regionali dell'albo e
comunque dei dipendenti degli enti locali delle altre regioni, ai
quali e` preclusa analoga possibilità di iscrizione agevolata, con
conseguente violazione degli artt. 3 e 51, primo comma, Cost., sotto
il profilo dell'uguaglianza e del diritto di accedere ai pubblici
uffici in condizioni di parità.
Sul punto, viene ricordata la sentenza n. 95 del 2021 di questa
Corte, che avrebbe sottolineato l'irragionevolezza della
sottoposizione alla medesima disciplina di «possessori di titoli
abilitativi di valenza oggettivamente diversa».
2.- Con atto depositato il 15 luglio 2022, si è costituita in
giudizio la Regione autonoma Sardegna, eccependo l'inammissibilità e
la non fondatezza delle questioni proposte in ricorso.
2.1.- Quanto a quelle relative all'art. 1 della legge reg.
Sardegna n. 9 del 2022, secondo la resistente, in primo luogo,
sarebbe non pertinente l'evocato parametro di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera p), Cost., dal momento che la disposizione
regionale impugnata non sarebbe riconducibile a tale competenza
legislativa esclusiva statale, ma, statuendo sul numero di mandati
dei sindaci, atterrebbe al diritto di elettorato passivo riconosciuto
dall'art. 51 Cost., parametro, questo, che non sarebbe stato evocato
dal ricorrente.
La censura, inoltre, sarebbe formulata in modo assertivo e non
spiegherebbe in alcun modo le ragioni della lamentata violazione
dell'ambito di competenza statale, e ciò varrebbe anche con
riferimento all'evocazione dei parametri di cui agli artt. 1 e 114
Cost. Da qui la sua inammissibilità, essendo costante nella
giurisprudenza costituzionale l'affermazione che è onere del
ricorrente non solo individuare le disposizioni impugnate e i
parametri costituzionali dei quali si lamenta la violazione, ma
altresì proporre una motivazione che contenga una «specifica e
congrua indicazione» delle ragioni per le quali vi sarebbe il
contrasto con i parametri evocati (si citano le sentenze n. 25 del
2020, n. 201 e n. 83 del 2018).
Inammissibili per genericità e apoditticità sarebbero anche le
censure relative all'ampliamento della sfera dei comuni in cui sono
consentiti tre mandati, fondate sull'assunto che quelli con
popolazione fino a cinquemila abitanti sarebbero in numero maggiore
di quelli con popolazione inferiore. Si tratterebbe, infatti, di una
mera asserzione «che non tiene conto del contesto fattuale di
riferimento; contesto di cui invece aveva contezza il legislatore
regionale»: al momento dell'adozione della legge non vi sarebbero
stati, infatti, comuni sardi con popolazione pari a cinquemila
abitanti.
2.2.- Le questioni relative all'art. 1 della predetta legge
regionale, nel merito, sarebbero non fondate.
2.2.1.- In relazione alla censura di violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera p), Cost., secondo la Regione autonoma
Sardegna, la competenza prevista da tale parametro costituzionale
andrebbe «comparata» con quella di cui all'art. 3, lettera b), dello
statuto concernente l'ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni.
Il carattere esclusivo della competenza legislativa attribuita
alla Regione autonoma Sardegna renderebbe possibili adattamenti e
differenziazioni dell'ordinamento degli enti locali sardi in
relazione alle loro specificità.
Peraltro, anche ove si volesse ascrivere la normativa impugnata
alla materia elettorale, essa sarebbe comunque riconducibile non
all'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., ma alla competenza
statutaria dell'ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni (si cita la sentenza n. 105 del 1957).
2.2.2.- Quanto alla lamentata violazione dell'art. 3 Cost. e
dell'art. 3, lettera b), dello statuto speciale, la Regione
resistente osserva che il ragionamento del ricorrente si fonda
sull'assunto che sia espressione di un principio generale
dell'ordinamento non la previsione di un ragionevole limite al
mandato dei sindaci, ma unicamente quella specificamente contenuta
nell'art. 51 TUEL.
Tuttavia, non sarebbe spiegato «perchè la previsione, in tutto
il territorio nazionale, di un identico numero di mandati
garantirebbe» l'uniformità di disciplina «e perchè, al contrario,
detta uniformità sarebbe lesa a seguito della previsione di una
differenza non sostanziale [...] quale quella di un numero di mandati
superiore di una sola unita`».
Quanto al limite al diritto di elettorato passivo - «punto
essenziale della questione» - questa Corte avrebbe più volte
riconosciuto, con riferimento alla potestà legislativa di una
regione a statuto speciale, quale la Regione Siciliana, che tale
limite e` dato «dall'esigenza di garantire sul territorio nazionale
una sostanziale uguaglianza» (si citano le sentenze n. 143 del 2010,
n. 162 e n. 20 del 1985, e n. 108 del 1969).
Ciò significherebbe, secondo la Regione autonoma Sardegna, che i
limiti al diritto in esame devono essere contestualizzati e
bilanciati con altri interessi e diritti fondamentali ugualmente
garantiti, come sarebbe confermato dal fatto che lo stesso
legislatore statale, preso atto del numero sempre minore di
candidature nelle realtà territoriali di dimensione demografica
ridotta, e` recentemente intervenuto ampliando il numero dei mandati
consecutivi per i sindaci dei comuni con popolazione inferiore ai
cinquemila abitanti.
La Regione resistente richiama, poi, l'orientamento consolidato
di questa Corte, secondo cui «il diritto di elettorato passivo può
essere compresso solo in vista di esigenze costituzionalmente
rilevanti» e «l'eleggibilità è la regola, mentre l'ineleggibilità
è l'eccezione» (si citano le sentenze n. 25 del 2008, n. 306 e n.
220 del 2003): la disposizione regionale impugnata sarebbe coerente
con la riconosciuta eccezionalità dei limiti all'eleggibilità.
Andrebbe inoltre sottolineato che «esistono obiettive ragioni di
differenziazione della situazione dei comuni sardi rispetto a quelli
del territorio nazionale e che queste sono state esplicitate nella
relazione di accompagnamento alla proposta di legge».
Nella menzionata relazione, infatti, si legge che «lo
spopolamento, la densità demografica tra le più basse d'Italia, il
livello di perifericità dei territori rispetto alla rete di centri
urbani e rispetto all'accesso ai servizi, rendono particolarmente
gravoso il compito dei Sindaci il cui impegno richiede capacità e
responsabilità che spesso vanno oltre il ruolo che istituzionalmente
sono richiamati a ricoprire», come sarebbe comprovato dai «numerosi
commissariamenti registrati nell'Isola negli ultimi anni anche per la
difficoltà a reperire candidati alla carica di Sindaco, soprattutto
nei Comuni con le caratteristiche sopracitate»; e che «si riscontra
la necessità di consentire all'elettorato di poter confermare alla
guida dei rispettivi comuni figure esperte che possano garantire la
continuità dell'azione amministrativa, con particolare riferimento
ai procedimenti e alle azioni relative alla realizzazione del PNRR,
nonchè i procedimenti di protezione civile, di mitigazione e
ricostruzione derivanti dalle emergenze nazionali e regionali
verificatesi nel territorio della Sardegna, e potere altresì
consentire stabilità di indirizzo alle unioni dei comuni, a loro
volta impegnate nell'utilizzo di notevoli risorse derivanti dalla
programmazione europea, nazionale e regionale».
La questione - prosegue la Regione autonoma Sardegna - sarebbe
non fondata anche in relazione all'art. 3, lettera b), dello statuto
speciale.
Dalle considerazioni svolte sopra, infatti, si evincerebbe che il
legislatore regionale sardo ha esercitato la sua potestà legislativa
primaria nel rispetto della Costituzione, del principio generale
dell'ordinamento giuridico in base al quale il limite
all'eleggibilità deve essere contenuto, dei principi di
ragionevolezza e proporzionalità che consentono di derogare a
disposizioni statali, garantendo la tutela del principio generale
sotteso alle medesime disposizioni e di interessi costituzionali
altrettanto fondamentali e generali, quale quello di assicurare la
governabilità dei territori.
2.3.- Circa l'impugnazione dell'art. 3 della legge reg. Sardegna
n. 9 del 2022, la resistente eccepisce, in primo luogo,
«l'inammissibilità per non pertinenza» di alcuni parametri
costituzionali evocati.
In particolare, sarebbe inconferente il richiamo all'art 117,
secondo comma, lettere f) e p), Cost., perchè, da un lato, i
segretari comunali e i vicesegretari (funzionari comunali) sono
dipendenti pubblici e non organi dello Stato, e, dall'altro, essi non
sono neanche organi di governo del comune e le loro funzioni, pur
importanti, non possono essere ascritte a quelle fondamentali di
comuni, province e citta` metropolitane.
Nè, infine, sarebbe pertinente - e comunque non sarebbe spiegato
in quale rapporto si collochi rispetto alla fattispecie in esame - il
richiamo all'art. 97, primo comma, Cost., che statuisce l'obbligo per
le pubbliche amministrazioni di assicurare, in coerenza con
l'ordinamento dell'Unione europea, l'equilibrio dei bilanci e la
sostenibilità del debito pubblico.
2.4.- Nel merito, secondo la Regione resistente, le
argomentazioni esposte in ricorso si fondano su una lettura
incompleta della disposizione impugnata, finalizzata a risolvere, in
via temporanea e transitoria, le gravi ed urgenti criticità
conseguenti alla carenza di segretari comunali in Sardegna, dove in
circa l'ottanta per cento dei comuni minori si registrano vacanze di
posti in organico.
I tratti salienti della disciplina in questione sarebbero i
seguenti: a) è stabilito un limite di applicazione, ossia il 31
dicembre 2024, sicchè non vi sarebbe alcuna iscrizione definitiva
all'albo, ne´ una regolamentazione sostitutiva; b) possono fare
richiesta di iscrizione gli istruttori direttivi e i funzionari in
ruolo che abbiano i requisiti per partecipare alla selezione per
segretari comunali e che abbiano svolto l'incarico di vicesegretari,
ossia «funzionari apicali, già scelti per le loro competenze e già
ritenuti meritevoli di svolgere la funzione di vicesegretario in
periodi di assenza, per i quali viene esteso, sino a un termine
fissato in legge, il periodo di espletamento dell'incarico, nelle
fattispecie di vacanza della sede»; c) l'iscrizione non e` automatica
e potrebbe essere rifiutata; d) non è prescritto alcun obbligo di
nomina per i sindaci.
Ciò posto, non sarebbe violata la regola del pubblico concorso,
poichè non si tratterebbe di accesso a impieghi pubblici, ma di
«eventuale [...] conferimento temporaneo di incarico per chi e` già
in ruolo».
Peraltro, secondo la giurisprudenza costituzionale, la deroga
alla regola del pubblico concorso sarebbe ammissibile quando si
presenti maggiormente funzionale al buon andamento
dell'amministrazione e ricorrano straordinarie esigenze d'interesse
pubblico (si citano le sentenze n. 40 del 2018 e n. 227 del 2013).
Infine, la disposizione impugnata non prevedrebbe alcuna modifica
alla disciplina di accesso all'albo, ma, per sopperire alla grave
carenza di segretari, detterebbe per un limitato periodo di tempo una
regolamentazione transitoria e dalla portata semplificatoria.

Considerato in diritto

l.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato gli
artt. 1 e 3 della legge reg. Sardegna n. 9 del 2022, recanti
disposizioni concernenti, rispettivamente, il numero massimo di
mandati consecutivi dei sindaci e l'iscrizione alla sezione regionale
dell'albo dei segretari provinciali e comunali.
2.- La prima delle due disposizioni impugnate modifica la
precedente legge reg. Sardegna n. 4 del 2012, inserendovi l'art.
1-bis, che consente ai sindaci dei comuni con popolazione fino a
tremila abitanti un numero massimo di quattro mandati consecutivi, e
permette lo svolgimento di un massimo di tre mandati consecutivi ai
sindaci dei comuni con popolazione fino a cinquemila abitanti.
Nella Regione autonoma Sardegna, prima dell'introduzione della
disposizione impugnata, vigeva l'art. 1, comma 17, della legge della
Regione Sardegna 7 agosto 2009, n. 3 (Disposizioni urgenti nei
settori economico e sociale), in forza del quale, «[i]n attesa della
disciplina organica regionale dell'ordinamento degli enti locali, in
deroga a quanto previsto dal decreto legislativo 18 agosto 2000, n.
267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali),
articolo 51, comma 2, nei comuni sardi aventi popolazione sino a
3.000 abitanti» erano «consentititi al sindaco tre mandati
consecutivi».
Questa disposizione è stata abrogata dall'art. 2 della legge
reg. Sardegna n. 9 del 2022.
Secondo il ricorrente, l'impugnato art. 1 di quest'ultima legge
violerebbe gli artt. 3 e 117, secondo comma, lettera p), Cost.,
l'art. 3, lettera b), dello statuto speciale, nonchè il principio
costituzionale di parità di accesso alle cariche elettive. Infatti,
per i sindaci dei comuni considerati, essa fissa un numero massimo di
mandati consecutivi diverso da quello previsto dalla legislazione
statale. Quest'ultima conterrebbe norme fondamentali di riforma
economico-sociale e comunque «principi generali dell'ordinamento
costituzionale», costituenti limite inderogabile alla potestà
legislativa primaria della Regione autonoma Sardegna in materia di
ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni.
Ad avviso dell'Avvocatura generale, questi principi sarebbero
posti a presidio, da un lato, della necessaria uniformità di
disciplina degli organi di governo degli enti locali sull'intero
territorio nazionale, e, dall'altro, della stessa «democraticità
dell'ordinamento degli enti locali sotto il profilo del necessario
periodico ricambio della classe dirigente».
Più in particolare, il Presidente del Consiglio dei ministri
lamenta che la disposizione regionale differisca, sia dalla
disciplina statale vigente al momento della sua entrata in vigore (12
aprile 2022) - recata dal combinato disposto dell'art. 51 TUEL e
dell'art. 1, comma 138, della legge n. 56 del 2014 - in forza della
quale i sindaci dei comuni fino a tremila abitanti potevano svolgere
tre mandati consecutivi e i sindaci degli altri comuni due; sia dalla
disciplina statale recata dall'odierno art. 51 TUEL (in vigore dal 14
maggio 2022), in forza del quale i sindaci dei comuni con popolazione
inferiore a cinquemila abitanti possono svolgere tre mandati
consecutivi e i sindaci degli altri comuni due.
3.- Nell'atto di costituzione della Regione resistente si afferma
che il ricorrente non avrebbe invocato il parametro dell'art. 51
Cost.
Se così fosse, la disposizione regionale censurata non potrebbe
essere scrutinata alla luce del principio costituzionale di parità
di accesso alle cariche elettive, ma l'affermazione della resistente
non corrisponde al tenore del ricorso. Invero, le censure statali,
considerate complessivamente (tra le tante, sentenze n. 242 del 2022,
n. 281 del 2020 e n. 272 del 2020), si incentrano proprio sulla
necessità, per le autonomie speciali, di rispettare il principio di
eguaglianza nell'accesso alle cariche elettive. Del resto, il
ricorso, conformemente alla delibera del Consiglio dei ministri di
autorizzazione all'impugnazione, contiene ampie citazioni della
giurisprudenza costituzionale in materia, che si riferiscono con
evidenza, anche testualmente, all'art. 51 Cost., in collegamento con
l'art. 3 Cost.
La disposizione costituzionale in parola, nonchè il principio da
essa stabilito, sono dunque parte del thema decidendum sottoposto a
questa Corte.
4.- La Regione resistente solleva, inoltre, due eccezioni
d'inammissibilità.
La prima, basata sulla presunta assertività delle affermazioni
contenute nel ricorso e sul difetto di motivazione, attiene alle
modalità con le quali l'Avvocatura generale dello Stato avrebbe
evocato gli artt. 1 e 114 Cost.
Si tratta, tuttavia, di un'eccezione mal posta: gli artt. 1 e 114
Cost. non sono stati richiamati quali parametri costituzionali a
supporto di una censura distinta e autonoma dalle altre, bensì a
corredo delle argomentazioni che il ricorso incentra sulla violazione
del principio contenuto nell'art. 51 Cost. I due parametri in
questione, infatti, secondo il ricorrente, sarebbero a loro volta
espressivi del principio di «democraticità dell'ordinamento degli
enti locali sotto il profilo del necessario periodico ricambio della
classe dirigente». Ed è tale principio, in questa prospettazione, a
reggere la censura, poichè esso illuminerebbe la ratio del limite al
numero dei mandati consecutivi dei sindaci, che non potrebbe essere
diversamente regolato dalle autonomie speciali, a pena di violazione,
appunto, dell'art. 51 Cost.
Con la seconda eccezione, la Regione autonoma Sardegna lamenta la
genericità e l'apoditticità della censura relativa all'ampliamento
della sfera dei comuni ai cui sindaci sono consentiti tre mandati. Il
ricorrente si duole della circostanza che la disposizione impugnata
consenta i tre mandati consecutivi ai sindaci dei comuni con
popolazione «fino a 5000 abitanti», anzichè, come previsto dalla
legge statale, ai sindaci dei comuni con popolazione «inferiore a
5000 abitanti». La resistente obietta che il ricorso «non tiene conto
del contesto fattuale di riferimento», poichè, al momento
dell'adozione della legge regionale impugnata non vi sarebbero stati
Comuni sardi con popolazione pari a cinquemila abitanti.
Anche questa eccezione non è fondata, perchè la censura è
chiara nel denunziare il discostarsi della legge regionale da quella
statale, ritenuta espressiva di un «principio generale
dell'ordinamento costituzionale» in grado di imporsi alle regioni a
statuto speciale. Da questo punto di vista, la eventuale marginalità
dello scostamento, che la Regione resistente deduce, potrebbe, al
più, rilevare per la valutazione del merito della censura, ma non
quale ragione di inammissibilità.
5.- Nel merito, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1 della legge reg. Sardegna n. 9 del 2022 è fondata, per
violazione dell'art. 3, lettera b), dello statuto speciale e degli
artt. 3 e 51 Cost.
6.- La giurisprudenza di questa Corte ha costantemente ricondotto
la disciplina che regola - nelle regioni ad autonomia speciale - le
elezioni degli enti locali, e le relative ineleggibilità e
incompatibilità, alla competenza statutaria in materia di
ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni (quanto
alla disciplina elettorale: sentenze n. 168 del 2018, n. 48 del 2003,
n. 230 del 2001, n. 84 del 1997, n. 96 del 1968 e n. 105 del 1957;
quanto a quella in tema di ineleggibilità e incompatibilita':
sentenze n. 283 del 2010, n. 288 del 2007, n. 189 del 1971 e n. 108
del 1969). Alla stessa materia sono state altresì ascritte le
disposizioni che pongono un limite ai mandati consecutivi alla carica
di assessore (sentenza n. 133 del 1997).
Si tratta, in particolare per quanto riguarda la Regione autonoma
Sardegna, di una competenza statutaria da esercitarsi «[i]n armonia
con la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della
Repubblica e col rispetto degli obblighi internazionali e degli
interessi nazionali, nonchè delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica» (così, l'art. 3 dello statuto
speciale).
Intervenendo sui limiti che le regioni ad autonomia speciale
incontrano nel disciplinare la materia elettorale e le cause di
ineleggibilità e incompatibilità alle cariche elettive, sia locali
sia regionali, questa Corte ha particolarmente insistito sul
necessario rispetto del principio di eguaglianza sancito, quanto al
diritto di elettorato passivo, dall'art. 51, primo comma, Cost.,
secondo cui «[t]utti i cittadini dell'uno o dell'altro sesso possono
accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni
di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge».
Si è così affermato che la potestà legislativa primaria delle
regioni ad autonomia speciale deve «svolgersi in armonia con la
Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della
Repubblica, nonchè delle altre disposizioni dello statuto (da
ultimo, sentenza n. 143 del 2010). Di modo che l'esercizio del potere
legislativo anche da parte delle Regioni a statuto speciale in
ambiti, pur ad esse affidati in via primaria, che concernano la
ineleggibilità e la incompatibilità alle cariche elettive, incontra
necessariamente il limite del rispetto del principio di eguaglianza
specificamente sancito in materia dall'art. 51 Cost.» (sentenza n.
277 del 2011).
Si è altresì precisato che «il riconoscimento di tali limiti
non vuol dire disconoscere la potestà legislativa primaria di cui è
titolare la Regione, ma significa tutelare il fondamentale diritto di
elettorato passivo, trattandosi "di un diritto che, essendo
intangibile nel suo contenuto di valore, può essere unicamente
disciplinato da leggi generali, che possono limitarlo soltanto al
fine di realizzare altri interessi costituzionali altrettanto
fondamentali e generali, senza porre discriminazioni sostanziali tra
cittadino e cittadino, qualunque sia la Regione o il luogo di
appartenenza" (cfr. ex plurimis sentenza n. 235 del 1988)» (sentenza
n. 143 del 2010; in termini, sentenze n. 288 del 2007, n. 539 del
1990 e n. 189 del 1971).
Si è anche sottolineato, con specifico riferimento all'accesso
alle cariche elettive locali, che questa uniformità di disciplina è
intimamente connessa all'identità di interessi che comuni e province
rappresentano riguardo alle rispettive comunità locali, qualunque
sia la regione in cui gli enti locali si trovino (sentenze n. 288 del
2007 e n. 539 del 1990).
Su queste basi, sono state dichiarate costituzionalmente
illegittime sia la introduzione di «nuove o diverse cause di
ineleggibilità [...], sia la previsione come causa di
ineleggibilità di situazioni previste a livello nazionale come cause
di incompatibilità o di anomale discipline della incompatibilità
[...], sia la mancata previsione di cause di ineleggibilità presenti
nella legislazione statale» (sentenza n. 288 del 2007; in termini
identici, sentenze n. 539 del 1990 e n. 189 del 1971).
Questa Corte ha anche chiarito che alla specifica esigenza di
uniformità, così affermata, le regioni a statuto speciale possono
derogare solo in presenza di «particolari situazioni ambientali»
(sentenza n. 283 del 2010) o «condizioni peculiari locali» (sentenze
n. 143 del 2010 e n. 276 del 1997), o «condizioni locali del tutto
peculiari o eccezionali» (sentenza n. 539 del 1990), ossia «in
presenza di situazioni concernenti categorie di soggetti, le quali
siano esclusive» per la regione ad autonomia speciale, «ovvero si
presentino diverse, messe a raffronto con quelle proprie delle stesse
categorie di soggetti nel restante territorio nazionale» (sentenza n.
288 del 2007; in termini identici, sentenza n. 108 del 1969), o,
ancora, «solo per particolari categorie di soggetti che siano
esclusive della Regione» (sentenza n. 189 del 1971).
A tale stregua, sono state eccezionalmente ritenute
costituzionalmente legittime discipline d'accesso alle cariche
elettive locali della Regione Siciliana più restrittive di quella
nazionale, in ragione delle «peculiari condizioni
dell'amministrazione locale siciliana, caratterizzata da fenomeni
particolarmente gravi di pressione della criminalità organizzata
sulle amministrazioni pubbliche» e del «numero e gravità di episodi
di illegalità amministrativa riscontrati in tale ambito» (sentenza
n. 288 del 2007); ovvero in ragione delle «rilevate connessioni fra
criminalità di tipo mafioso e ambiente politico», nello «specifico
ambiente» del mercato del lavoro siciliano (sentenza n. 539 del 1990;
in termini analoghi, con riferimento alle cariche elettive regionali,
sentenza n. 127 del 1987).
7.- Alla competenza fin qui considerata sono ovviamente
riconducibili anche le disposizioni, quale quella impugnata, che
pongono un limite ai mandati consecutivi dei sindaci: ma la questione
centrale posta dal ricorso odierno è se la normativa statale in
materia, invocata dal ricorrente, sia idonea a riempire di contenuto
il principio di cui all'art. 51 Cost., fungendo così da limite alla
menzionata competenza.
La risposta deve essere positiva.
Non solo non sono convincenti, come si dirà, le motivazioni
addotte dalla Regione resistente per sottrarre la disposizione
impugnata allo specifico statuto costituzionale cui soggiace la
generale disciplina regionale d'accesso alle cariche elettive locali;
ma gli argomenti per ricondurla entro tale regime risultano
particolarmente stringenti.
Infatti, come emergerà anche all'esito della ricognizione
dell'evoluzione normativa riferita al limite ai mandati consecutivi
dei sindaci, alla luce della giurisprudenza comune che ne ha
ricostruito le rationes, il limite in questione incide sulle
condizioni di accesso alla carica apicale dell'ente locale, con
rilevanti ricadute sull'assetto complessivo dell'ente medesimo, e
individua un punto di equilibrio tra plurime esigenze di rilievo
costituzionale.
Per tali ragioni, anche le disposizioni come quella impugnata
devono essere conformi «ai principi della legislazione statale, a
causa della esigenza di uniformità in tutto il territorio nazionale
[...] giacchè proprio il principio di cui all'art. 51 Cost. svolge
il ruolo di garanzia generale di un diritto politico fondamentale,
riconosciuto ad ogni cittadino con i caratteri dell'inviolabilità
(ex art. 2 Cost.: sentenze n. 25 del 2008, n. 288 del 2007 e n. 539
del 1990)» (sentenza n. 277 del 2011).
7.1- Il legislatore statale ha per la prima volta introdotto un
limite al numero dei mandati consecutivi dei sindaci (e dei
presidenti delle province) con l'art. 2 della legge 25 marzo 1993, n.
81 (Elezione diretta del sindaco, del presidente della provincia, del
consiglio comunale e del consiglio provinciale).
Dopo avere stabilito, al comma 1, che «[i]l sindaco e il
consiglio comunale, il presidente della provincia e il consiglio
provinciale durano in carica per un periodo di quattro anni», la
disposizione prevedeva infatti, al comma 2, che chi «ha ricoperto per
due mandati consecutivi la carica di sindaco e di presidente della
provincia non è, allo scadere del secondo mandato, immediatamente
rieleggibile alle medesime cariche».
Successivamente, l'art. 51 TUEL - innalzando a cinque anni la
durata del mandato del sindaco, del Consiglio comunale, del
presidente della provincia e del Consiglio provinciale (comma 1) - ha
ribadito la regola del divieto del terzo mandato consecutivo (comma
2), ammettendolo, tuttavia, «se uno dei due mandati precedenti ha
avuto durata inferiore a due anni, sei mesi e un giorno, per causa
diversa dalle dimissioni volontarie» (comma 3).
L'art 1, comma 138, della legge n. 56 del 2014 ha poi previsto
che «[a]i comuni con popolazione fino a 3.000 abitanti non si
applicano le disposizioni di cui ai commi 2 e 3 dell'articolo 51 del
testo unico; ai sindaci dei medesimi comuni è comunque consentito un
numero massimo di tre mandati».
Dopo che, negli anni successivi, diversi disegni di legge volti
alla modifica dell'art. 51 TUEL non erano stati portati a compimento,
nel 2018 (nel corso della XVIII legislatura) veniva presentata alla
Camera dei deputati una proposta di legge, avente ad oggetto
«Modifiche al testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti
locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e altre
disposizioni in materia di status e funzioni degli amministratori
locali, di semplificazione dell'attività amministrativa e di finanza
locale» (A.C. n. 1356), a cui, in fase di esame, venivano abbinate
ulteriori proposte di legge.
Nella versione originaria, questo progetto di legge prevedeva la
possibilità di un terzo mandato consecutivo per i sindaci dei comuni
con popolazione da cinquemila a quindicimila abitanti, e nessun
limite per i sindaci dei comuni al di sotto dei cinquemila.
Nel corso dei lavori parlamentari, tuttavia, una serie di
emendamenti modificava alquanto il testo originario del progetto,
diminuendone significativamente la portata ampliativa. Così
modificato, il testo veniva approvato definitivamente dal Senato
della Repubblica il 5 aprile 2022, divenendo legge n. 35 del 2022.
Quest'ultima, per quanto qui rileva, all'art. 3, rubricato
«Disposizioni concernenti la limitazione del mandato dei sindaci nei
comuni di minori dimensioni», ha modificato il comma 2 dell'art. 51
TUEL (comma 1) e ha abrogato il comma 138 dell'art. 1 della legge n.
56 del 2014 (comma 2).
A seguito di tali modifiche, la nuova formulazione dell'art. 51,
comma 2, TUEL prevede, a decorrere dal 14 maggio 2022, il limite di
tre mandati consecutivi per i sindaci dei comuni con popolazione
inferiore a cinquemila abitanti e il limite di due per gli altri
(ferma restando per quest'ultimi, ai sensi del comma 3, la
possibilità di un terzo mandato consecutivo se uno dei due mandati
precedenti ha avuto durata inferiore a due anni, sei mesi e un
giorno, per causa diversa dalle dimissioni volontarie).
Il vigente art. 51, comma 2, TUEL, inoltre, qualifica il
pregresso svolgimento dei (due o tre) mandati consecutivi non più
come causa di ineleggibilità, ma come causa di "incandidabilita'",
con la conseguenza che essa è rilevabile prima dello svolgimento
delle elezioni ad opera della commissione elettorale.
7.2.- È comunemente riconosciuto che il limite ai mandati
consecutivi dei sindaci (e dei presidenti di provincia), introdotto
con la legge n. 81 del 1993, è stato pensato quale temperamento "di
sistema" rispetto alla contestuale introduzione della loro elezione
diretta (Corte di cassazione, sezione prima civile, ordinanza 24
febbraio 2021, n. 5060, nonchè sentenze, 4 dicembre 2012, n. 21685,
5 giugno 2007, n. 13181, e 3 agosto 2002, n. 11661). In effetti, la
previsione di un tale limite si presenta quale «punto di equilibrio
tra il modello dell'elezione diretta dell'esecutivo e la
concentrazione del potere in capo a una sola persona che ne deriva»:
sistema che può produrre «effetti negativi anche sulla par condicio
delle elezioni successive, suscettibili di essere alterate da rendite
di posizione» (Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 9 giugno
2008, n. 2765).
Ciò appare vero «soprattutto nei livelli di governo locale, data
la prossimità tra l'eletto e la comunità, onde il rischio di una
sorta di regime da parte del primo in caso di successione reiterata
nelle funzioni di governo nell'ambito di quest'ultima» (Corte di
cassazione, sezione prima civile, sentenza 29 marzo 2013, n. 7949; in
termini, Consiglio di Stato, sezione prima, parere 1° febbraio 2016,
n. 179).
In generale, come afferma la giurisprudenza di legittimità (in
relazione al divieto del terzo mandato consecutivo per i comuni con
popolazione non inferiore a cinquemila abitanti), il limite in parola
ha lo scopo di tutelare «il diritto di voto dei cittadini, che viene
in questo modo garantito nella sua libertà, e l'imparzialità
dell'amministrazione, impedendo la permanenza per periodi troppo
lunghi nell'esercizio del potere di gestione degli enti locali, che
possono dar luogo ad anomale espressioni di clientelismo» (Corte di
cassazione, sezione prima civile, sentenza 26 marzo 2015, n. 6128; in
termini, sezione prima civile, sentenza 6 dicembre 2007, n. 25497);
serve a «favorire il ricambio ai vertici dell'amministrazione locale
ed evitare la soggettivizzazione dell'uso del potere
dell'amministratore locale» (Corte di cassazione, sezione prima
civile, sentenze 12 febbraio 2008, n. 3383, e 20 maggio 2006, n.
11895), o, ancora, a «evitare fenomeni di sclerotizzazione della
situazione politico amministrativa locale» (Corte di cassazione,
sezione prima civile, sentenza 9 ottobre 2007, n. 21100).
8.- Attraverso l'art. 51, comma 2, TUEL, il legislatore statale
ha ritenuto di introdurre una limitazione al diritto di elettorato
passivo giustificata dal concorrere di ulteriori interessi, tutti
parimenti meritevoli di considerazione.
La previsione del numero massimo dei mandati consecutivi - in
stretta connessione con l'elezione diretta dell'organo di vertice
dell'ente locale, a cui fa da ponderato contraltare - riflette
infatti una scelta normativa idonea a inverare e garantire ulteriori
fondamentali diritti e principi costituzionali: l'effettiva par
condicio tra i candidati, la libertà di voto dei singoli elettori e
la genuinità complessiva della competizione elettorale, il
fisiologico ricambio della rappresentanza politica e, in definitiva,
la stessa democraticità degli enti locali.
Tali ulteriori interessi costituzionali sono destinati ad operare
in armonia con il principio presidiato dall'art. 51 Cost., in base ad
uno specifico punto di equilibrio la cui individuazione deve essere
lasciata nelle mani del legislatore statale.
D'altronde, è proprio l'art. 51 Cost. - nel dare compiuta
declinazione all'art. 3 Cost., e dunque sancendo il principio di
uguaglianza nell'accesso alle cariche elettive - a reclamare una
regolamentazione unitaria su tutto il territorio nazionale. Ed è il
legislatore statale a trovarsi nelle migliori condizioni per
stabilire i contorni di tale regolamentazione, e per apprezzare,
sempre unitariamente, eventuali esigenze che suggeriscano di
modificare il punto di equilibrio raggiunto, come del resto ha fatto
anche di recente, aumentando, per i comuni con popolazione inferiore
a cinquemila abitanti, il numero dei mandati consecutivi consentiti.
Per quanto possa risultare ovvio, non si deve inoltre trascurare
che la scelta compiuta dal legislatore nazionale nel fissare il
numero massimo in questione va apprezzata nella sua complessiva
declinazione temporale, attualmente articolata su mandati
quinquennali: di talchè, il limite temporale di permanenza in carica
di un sindaco (o di un presidente di provincia) si ricava dal numero
dei mandati consecutivi consentiti, moltiplicato per la durata di
ciascun mandato. Questo evidenzia come l'alterazione del punto di
equilibrio stabilito a livello statale, pur riguardando il numero dei
mandati consecutivi (di per sè solo poco espressivo), in realtà
modifica ampiamente il periodo della possibile, ininterrotta, durata
in carica del sindaco (o presidente di provincia), ingenerando
scostamenti quantitativi di notevole rilievo.
9.- Nel consentire un numero massimo di quattro mandati
consecutivi ai sindaci dei comuni con popolazione fino a tremila
abitanti e un numero massimo di tre mandati consecutivi ai sindaci
dei comuni con popolazione fino a cinquemila abitanti, la
disposizione regionale impugnata differisce dunque:
a) dalla disciplina statale vigente al momento della sua entrata
in vigore (12 aprile 2022), recata dal combinato disposto dell'art.
51, comma 2, TUEL e dell'art. 1, comma 138, della legge n. 56 del
2014, in forza della quale i sindaci dei comuni fino a tremila
abitanti potevano svolgere tre mandati consecutivi e i sindaci degli
altri comuni due;
b) dalla disciplina statale recata dall'odierno art. 51, comma 2,
TUEL (in vigore dal 14 maggio 2022), in forza della quale i sindaci
dei comuni con popolazione inferiore a cinquemila abitanti possono
svolgere tre mandati consecutivi e i sindaci degli altri comuni due.
10.- Discostandosi da quanto stabilito da quest'ultima, la
disposizione impugnata viola il principio di eguaglianza nell'accesso
alle cariche elettive di cui agli artt. 3 e 51 Cost., come sopra
ricostruito, e, così facendo, eccede i limiti posti dallo statuto
alla competenza primaria della Regione autonoma Sardegna.
Non può condividersi la tesi della resistente, secondo cui la
diversa regolamentazione da essa prevista si giustificherebbe in
ragione delle «peculiari condizioni dei Comuni dell'Isola», quali
descritte, originariamente, nella relazione illustrativa della legge
regionale impugnata (n. 314/A del 25 febbraio 2022)
Tali peculiari condizioni consisterebbero nella «necessità di
consentire all'elettorato di poter confermare alla guida dei
rispettivi comuni figure esperte che possano garantire la continuità
dell'azione amministrativa, con particolare riferimento ai
procedimenti e alle azioni relative alla realizzazione del PNRR», e
nella «difficoltà a reperire candidati alla carica di Sindaco», in
ragione di fattori quali lo «spopolamento, la densità demografica
tra le più basse d'Italia, il livello di perifericità dei territori
rispetto alla rete di centri urbani e rispetto all'accesso ai
servizi» (così, la menzionata relazione illustrativa).
Quanto al primo rilievo, la «necessita'» di confermare alla guida
dei piccoli paesi «figure esperte» è un'esigenza legata non a
peculiari condizioni dei comuni sardi, ma, più in generale, al
valore della continuità dell'azione politica ed amministrativa, che
può essere invocato trasversalmente per tutte le amministrazioni
locali di ogni parte del territorio nazionale, e che il legislatore,
sia statale che regionale, ha deciso, come si è visto, di
contemperare con l'opposta esigenza di favorire forme di ricambio
della classe politica.
Nemmeno lo scarso numero o l'assenza di candidature nei comuni
poco popolosi e "periferici" potrebbero rilevare, ai fini che qui
interessano, quali peculiari condizioni locali.
Simili condizioni, infatti, sono comuni a molte, se non a tutte,
le regioni italiane, e dipendono da un insieme complesso di ragioni
(storiche, normative, sociologiche, geografiche et cetera), come si
evince dagli stessi atti parlamentari che hanno portato, con
disposizione di uniforme efficacia sul territorio nazionale, alla
ricordata, recente modifica dell'art. 51 TUEL.
Si legge, in questi, che i comuni «con abitanti fino a 5.000 sono
quasi 6.000 in Italia - circa il 70 per cento dei comuni - e
governano più della metà del territorio nazionale». Inoltre, «come
è noto, vi è sempre più difficoltà a trovare figure di candidati
in questi comuni, per criticità legate alla responsabilità,
all'indennità, alla carenza di personale e, non da ultimo, allo
spopolamento [...]. Consentire, in questo caso, il terzo mandato
significa affrontare con realismo la situazione che viviamo ogni
giorno sui territori» (Atti parlamentari, XVIII legislatura, Camera
dei deputati, seduta n. 590 dell'8 novembre 2021).
Ciò conferma quanto già affermato, ovvero che è il legislatore
statale - nel porre disposizioni che assumono il ruolo di principi -
a dover unitariamente individuare il punto di equilibrio tra tutti i
diritti e gli interessi in considerazione, e a poter meglio
apprezzare le esigenze che inducano a modificarne i contenuti.
11.- Alla luce delle considerazioni che precedono, deve essere
dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge
reg. Sardegna n. 9 del 2022 per violazione dell'art. 3, lettera b),
dello statuto speciale e degli artt. 3 e 51 Cost., con assorbimento
della censura di violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera p),
Cost.
12.- La seconda disposizione impugnata (art. 3 della legge reg.
Sardegna n. 9 del 2022) prevede che, al fine di sopperire con urgenza
alla carenza di segretari comunali iscritti alla sezione regionale
dell'albo, nelle more di una riforma regionale dell'ordinamento dei
segretari comunali e provinciali, e comunque non oltre il 31 dicembre
2024, in deroga alle ordinarie modalità di accesso all'albo stesso,
sono iscritti, su richiesta, alla citata sezione regionale gli
istruttori direttivi e i funzionari di ruolo dei comuni e delle
province della Sardegna, purchè in possesso dei diplomi di laurea in
giurisprudenza o economia e commercio o scienze politiche, e purchè
ricoprano o abbiano ricoperto alla data di entrata in vigore della
disposizione l'incarico di vicesegretario.
Secondo il ricorrente, la disposizione violerebbe molteplici
parametri costituzionali.
Essa si porrebbe innanzitutto in contrasto con l'art. 97, commi
primo e terzo, Cost., perchè consentirebbe l'iscrizione all'albo
segretariale di soggetti che non hanno sostenuto lo specifico
concorso previsto dalla legge statale; inoltre, colliderebbe con
l'art. 117, secondo comma, lettera f), Cost., perchè, essendo i
segretari funzionari statali ed essendo «pacifico [...] che la
disciplina delle modalità di accesso ad una funzione statale fa
parte integrante della disciplina organizzativa dei relativi uffici»,
spetterebbe allo Stato, nell'esercizio della competenza esclusiva in
materia di ordinamento degli uffici statali, la regolamentazione
dell'accesso al ruolo; violerebbe poi l'art. 117, secondo comma,
lettera p), Cost., perchè il segretario comunale svolgerebbe un
complesso insieme di funzioni al servizio dell'ente locale, con
conseguente competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia
di organi di governo e funzioni fondamentali degli enti locali;
violerebbe, altresì, l'art. 3, lettera b), dello statuto speciale,
poichè l'unitarietà della figura del segretario comunale su tutto
il territorio nazionale sarebbe un principio fondamentale
dell'ordinamento, costituente limite alla competenza primaria della
Regione autonoma Sardegna in materia di ordinamento degli enti locali
e delle relative circoscrizioni; contrasterebbe con l'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., poichè l'iscrizione all'albo
sarebbe un «presupposto» per la stipulazione del contratto di lavoro
tra il segretario e l'ente locale e inciderebbe, quindi, sulla loro
capacità di agire, con conseguente ascrivibilità della disposizione
alla materia dell'ordinamento civile; infine, sarebbe in conflitto
con gli artt. 3 e 51, primo comma, Cost., «sotto il profilo
dell'uguaglianza e del diritto di accedere ai pubblici uffici in
condizioni di parita'», poichè determinerebbe una ingiustificata
disparita` di trattamento nei confronti degli iscritti alle altre
sezioni regionali dell'albo, e comunque dei dipendenti degli enti
locali delle altre regioni, ai quali e` preclusa analoga possibilità
di iscrizione agevolata.
13.- La questione è fondata, per violazione dell'art. 3, lettera
b), dello statuto speciale e degli artt. 3, 51 e 97 Cost.
14.- Nel prevedere - nelle more di una riforma regionale
dell'ordinamento dei segretari comunali e provinciali e comunque non
oltre il 31 dicembre 2024 - una modalità di accesso alla sezione
regionale dell'albo dei segretari comunali e provinciali derogatoria
rispetto a quella ordinaria, la disposizione impugnata è
riconducibile alla competenza legislativa in materia di ordinamento
degli enti locali e delle relative circoscrizioni, «competenza capace
di estendersi, come già riconosciuto da questa Corte (sentenza n.
132 del 2006), alla disciplina del relativo personale» (sentenza n.
95 del 2021; nello stesso senso, sentenza n. 167 del 2021).
Tale competenza, come ricordato, deve pur sempre operare «in
"armonia con la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico
della Repubblica", sia che si vogliano disciplinare le modalità di
instaurazione dei rapporti di lavoro sia che si intendano dettare
norme in tema di status del personale dipendente» (così, ancora, la
citata sentenza n. 95 del 2021).
15.- Così non avviene nel caso di specie.
L'art. 3 della legge reg. Sardegna n. 9 del 2022 viola, in primo
luogo, il principio del pubblico concorso, espressamente invocato dal
ricorrente (senza che pertanto rilevi, contrariamente a quanto
eccepito dalla resistente, l'erronea indicazione dei commi primo e
terzo dell'art. 97 Cost., in luogo del quarto).
La disposizione impugnata, infatti, consente l'iscrizione alla
sezione regionale dell'albo dei segretari comunali e provinciali
degli istruttori direttivi e dei funzionari di ruolo dei comuni e
delle province della Sardegna al solo ricorrere delle condizioni del
possesso del titolo di studio della laurea in giurisprudenza o
economia e commercio o scienze politiche e, in virtù dello
svolgimento, anche pregresso, alla data di entrata in vigore della
legge, dell'incarico di vicesegretario.
L'iscrizione è quindi consentita in assenza della dovuta
procedura concorsuale, strumento necessario per garantire
l'imparzialità, il buon andamento della pubblica amministrazione
(sentenze n. 227 e n. 195 del 2021, n. 199 e n. 36 del 2020, e n. 225
del 2010) e l'accesso in condizioni di eguaglianza ai pubblici uffici
(sentenze n. 250 e n. 227 del 2021, e n. 293 del 2009).
Non vale ad escludere la violazione del principio in parola il
rilievo, svolto dalla Regione resistente, secondo cui la disposizione
impugnata introdurrebbe, al fine, pur apprezzabile, di sopperire alla
grave carenza di segretari, una «regolamentazione» dalla «portata
semplificatoria» e «transitoria», tant'è che essa avrebbe stabilito
un limite temporale di applicazione, ossia il 31 dicembre 2024.
In primo luogo, infatti, tale limite temporale è riferito solo
alla possibilità, per i soggetti considerati, di iscriversi
all'albo, non già alla durata dell'iscrizione: quest'ultima, in
difetto di previsione contraria, non può quindi considerarsi
temporanea (anche a non voler considerare che, nella citata sentenza
n. 95 del 2021, questa Corte ha comunque escluso che «l'eventuale
temporaneita'» dell'iscrizione possa «restituire razionalita'» a un
simile meccanismo di reclutamento).
In secondo luogo, la stessa sentenza n. 95 del 2021 ha ricordato
che già il legislatore statale si è premurato di far fronte alle
carenze di organico che preoccupano il legislatore regionale,
prevedendo procedure semplificate di svolgimento del concorso
nazionale per segretari, da ultimo confermate dall'art. 6-bis del
decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, recante «Misure urgenti per il
rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche
amministrazioni funzionale all'attuazione del Piano nazionale di
ripresa e resilienza (PNRR) e per l'efficienza della giustizia», come
convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2021, n. 113, e
poi dall'art. 12-bis del decreto-legge 27 gennaio 2022, n. 4 (Misure
urgenti in materia di sostegno alle imprese e agli operatori
economici, di lavoro, salute e servizi territoriali, connesse
all'emergenza da COVID-19, nonchè per il contenimento degli effetti
degli aumenti dei prezzi nel settore elettrico), convertito, con
modificazioni, nella legge 28 marzo 2022, n. 25.
16.- L'art. 3 della legge reg. Sardegna n. 9 del 2022 viola, poi,
il principio dell'accesso in condizione di eguaglianza agli uffici
pubblici, di cui agli artt. 3 e 51 Cost. Ciò, a causa della
«irragionevole sottoposizione alla medesima disciplina di "possessori
di titoli abilitativi di valenza oggettivamente diversa"» (sentenza
n. 95 del 2021), dal momento che nella sezione regionale dell'albo
per segretari comunali e provinciali sono iscritti, sia i soggetti
che hanno superato il corso concorso nazionale, sia - per effetto
proprio della disposizione impugnata - gli istruttori direttivi e i
funzionari di ruolo dei comuni e delle province della Sardegna che
quel concorso non hanno superato.
17.- Sulla base di questi rilievi, deve essere dichiarata
l'illegittimità costituzionale anche dell'art. 3 della legge reg.
Sardegna n. 9 del 2022 per violazione dell'art. 3, lettera b), dello
statuto speciale e degli artt. 3, 51 e 97 Cost., con assorbimento
delle restanti censure.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 1 e 3 della
legge della Regione Sardegna 11 aprile 2022, n. 9 (Interventi vari in
materia di enti locali della Sardegna. Modifiche alla legge regionale
n. 4 del 2012 e alla legge regionale n. 3 del 2009).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 marzo 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 6 aprile 2023.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA