1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 19-7-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 3 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 19 maggio 2017
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 19 maggio 2017 (dell'ex consigliere regionale della Regione Lazio Umberto Ponzo). Consiglio regionale - Consigliere regionale - Richiesta di rinvio a giudizio della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma nei confronti di un ex consigliere regionale. - Richiesta di rinvio a giudizio della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma del 20 settembre 2016 (R.G.N.R. n. 9173/2015). (17C00139) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 19-7-2017)

Ricorso per conflitto di attribuzione del sig. Umberto Ponzo
(c.f.: PNZMRT59M24H404 - mail: umberto.ponzo59@gmail.com), residente
in Albano Laziale, via F.lli Cervi n. 8), rappresentato e difeso in
forza di procura in calce dall'avv. Giuseppe Zupo, con studio in Roma
via Gioacchino Gesmundo, 4 - 00195 (c.f.: ZPUGPP41M11F888C - pec:
giuseppezupo@ordineavvocatiroma.org - fax 06.37358287) presso cui
elegge domicilio, ricorrente in qualità di consigliere della Regione
Lazio dal 2010 al 2013, propone conflitto di attribuzione con la
Magistratura - Procura della Repubblica di Roma, dalla quale è stato
imputato per i reati di seguito descritti nel capo di imputazione,
imputazione che costituisce attività lesiva dell'autonomia esclusiva
garantita dalla Costituzione al consigliere regionale Lazio nelle
materie oggetto della contestazione penale.
I reati di peculato (capo A), truffa (capo B), corruzione (capo
C) e abuso d'ufficio (capi D ed E), contestati parte (capi A, B, C ed
E) ad alcuni soltanto dei colleghi consiglieri regionali nella
legislatura cui si riferisce il tempus commissi delicti, l'abuso a
tutti, riguardano essenzialmente due questioni:
l'uso dei fondi destinati al Gruppo Consiliare PD e alle
nostre attività e funzioni;
l'assunzione a tempo (per la durata della legislatura) con
contratto di diritto privato e chiamata diretta e fiduciaria del
personale di supporto alle nostre attività e funzioni, personale che
- secondo gli inquirenti - occorreva assumere con procedimento
selettivo aperto a tutti e titoli qualificati e specialistici, in
difetto dei quali avrebbe dovuto restare a nostro carico.
Per comodità di consultazione, e senza condividere nè in fatto
nè in diritto i dettagli del testo, riportiamo qui di seguito il
capo d'imputazione.

--


«PROCURA DELLA REPUBBLICA
presso il Tribunale di Roma


Richiesta di rinvio a giudizio
- artt. 416, 417 c.p.p., 130 D.Lv. 271/89 -


Al Giudice per l'udienza preliminare
presso il Tribunale di Roma
Il Pubblico Ministero,
visti gli atti del procedimento nei confronti di:
1) Perilli Mario, nato a Montopoli di Sabina (RI) il 14
aprile 1950 - Elettivamente domiciliato: in Roma, via Giovanni
Nicotera n. 29, presso il difensore di fiducia Maria Alicia Mejia
Fritsch;
difeso di fiducia: avv. Maria Alicia Mejia Fritsch, del foro
di Roma, con studio in Roma, via Giovanni Nicotera n. 29;
2) Montino Esterino, nato a Roma il 6 aprile 1948 -
Elettivamente domiciliato: in Roma via Cola Di Rienzo n. 8, presso lo
studio del difensore di fiducia avv. Antonio Andreozzi;
difeso di fiducia: avv. Antonio Andreozzi, con studio in Roma
via Cola Di Rienzo n. 8;
3) Foschi Enzo, nato a Roma il 27 marzo 1966 - Elettivamente
domiciliato: Roma via Premuda n. 6 presso lo studio difensore di
fiducia avv. Luca Petrucci;
difeso di fiducia: avv. Luca Petrucci e avv. Duccio
Poggianti, del foro di Roma, con studio in Roma, via Premuda n. 6;
4) Parroncini Giuseppe, nato a Tuscania (VT) il 5 aprile 1950
- Elettivamente domiciliata: Tuscania (VT) via Lunga n. 9;
difeso di fiducia: avv. Elena Gallo del foro di Viterbo, con
studio in Viterbo, via G. Saragat n. 8;
5) Turco Maria Assunta nata a Roma il 15 agosto 1967 -
Elettivamente domiciliata in Rieti via Roma n. 19, presso lo studio
del difensore di fiducia avv. Alberto Trinchi;
difesa di fiducia: avv. Alberto Trinchi del Foro di Rieti,
con studio in Rieti via Roma n. 19;
6) Ponzo Carlo Umberto, nato a Rocca di Papa (RM) il 24
agosto 1959 - Elettivamente domiciliato: in Roma via G. Gesmundo n.
4, presso lo studio dei difensori di fiducia avv.ti Giuseppe Zupo e
Antonio Iona;
difeso di fiducia; avv.ti Giuseppe Zupo e Antonio Iona con
studio in Roma via G. Gesmundo n. 4;
7) D'Annibale Tonino, nato a Velletri (RM) il 15 gennaio 1957
- Elettivamente domiciliato: in Roma via Anastasio II n. 442, presso
lo studio del difensore di fiducia avv. Alessandro Pillitu;
difeso di fiducia: avv. Alessandro Pillitu con studio in Roma
via Anastasio II n. 442;
8) Mei Mario, nato a Tagliacozzo (AQ) il 9 ottobre 1962 -
Elettivamente domiciliato: in Roma, piazza S. Andrea della Valle n.
3, presso lo studio del difensore di fiducia avv. Attilio Soriano;
difeso di fiducia: avv. Attilio Soriano con studio in Roma,
piazza S. Andrea della Valle n. 3;
9) Di Stefano Marco, nato a Roma il 12 maggio 1964 -
Elettivamente domiciliato: in Roma, via della Conciliazione n. 44
presso lo studio del difensore di fiducia Francesco Gianzi;
difeso di fiducia: avv. Francesco Gianzi, con studio in Roma,
via della Conciliazione n. 44 e avv Giorgio Martellino con studio in
Roma, Lungotevere R. Sanzio n. 2;
10) Lucherini Carlo, nato a Monterotondo (RM) l'1 maggio 1953
- Elettivamente domiciliato: in Roma, via Premuda n. 18, presso lo
studio del difensore di fiducia avv. Emilio Ricci;
difeso di fiducia: avv. Emilio Ricci con studio in Roma, via
Premuda n. 18;
11) Mancini Claudio, nato a Roma il 22 febbraio 1969 -
Elettivamente domiciliato: in Roma via G. Nicotera n. 29, presso lo
studio del difensore di fiducia avv. Gianluca Luongo;
difeso di fiducia: avv. Gianluca Luongo, del Foro di Roma,
con studio in Roma via G. Nicotera n. 29;
12) Moscardelli Claudio, nato a Latina il 30 agosto 1962 -
Elettivamente domiciliato: in Roma, via Domenico Chelini n. 5, presso
lo studio del difensore di fiducia avv. Renato Archidiacono;
difeso di fiducia: avv. Renato Archidiacono con studio in
Roma, via Domenico Chelini n. 5;
13) Scalia Francesco, nato a Picinisco (FR) il 6 dicembre
1962 - Elettivamente domiciliato: in Cassino, via E. De Nicola n.
151, presso lo studio del difensore di fiducia avv. Gianrico Ranaldi;
difeso di fiducia: avv. Gianrico Ranaldi, del foro di
Cassino, con studio in Cassino, via E. De Nicola n. 151;
14) Valentini Daniela, nata a Roma il 1° settembre 1948 -
Elettivamente domiciliata: presso lo studio del difensore di fiducia
avv. Guido Calvi del Foro di Roma;
difesa di fiducia: avv. Guido Calvi del Foro di Roma;
15) Astorre Bruno, nato a Roma l'11 marzo 1963 -
Elettivamente domiciliato: in Roma, via Giovanni Nicotera n. 29,
presso lo studio del difensore di fiducia avv. Maria Alicia Mejia
Fritsch;
difeso di fiducia: avv. Maria Alicia Mejia Fritsch, del foro
di Roma, con studio in Roma, via Giovanni Nicotera n. 29;
16) Vincenti Massimo, nato l'8 febbraio 1947 a Pitigliano
(GR) - Elettivamente domiciliato: in Roma, corso di Francia n. 194
presso lo studio del difensore di fiducia avv. Fabio Pantaloni;
difeso di fiducia: avv. Fabio Pantaloni, del foro di Roma,
con studio in Roma, corso di Francia n. 194;
Imputati:
Montino Esterino, Perilli Mario, Turco Maria Assunta e
Vincenti Massimo;
A) del reato di cui agli articoli 81, 110 e 314 c.p. perchè, con
più azioni in esecuzione di un medesimo disegno criminoso, in
concorso tra loro, Montino Esterino quale Presidente e consigliere
del Gruppo PD presso il Consiglio Regionale Lazio, Perilli Mario
quale tesoriere e consigliere del Gruppo, Turco Maria Assunta quale
addetta alla segreteria del tesoriere Perilli e Vincenti Massimo
quale amministratore p.t. della società «Nuovo Paese Sera Srl»
(testata giornalistica online) avendo, in ragione delle cariche
ricoperte dal Montino e dal Perilli, la disponibilità dei contributi
di denaro previsti per i gruppi consiliari della Regione Lazio di cui
alla legge regionale n. 6 del 15 marzo 1973, si appropriavano della
somma di denaro di Euro 64.050,00 (erogata mediante 11 bonifici
tratti dal conto corrente n. 401379660 intestato al gruppo consiliare
PD acceso presso Unicredit Banca di Roma - Agenzia 30656 compiuti in
favore dei conti correnti n. 14187 acceso presso Banca di Formello e
Trevigliano e n. 420000873 acceso presso Banca Pop. Lazio entrambi
intestati a Nuovo Paese Sera) utilizzandola per attività diverse da
quelle di cui all'art. 3-bis della legge regionale. - Fatti commessi
in Roma dal 19 gennaio 2011 al 2 agosto 2012;
Montino Esterino, Perilli Mario e Turco Maria Assunta:
B) del reato di cui agli articoli 61 n. 9, 81, 110 e 640, comma 2
c.p. perchè, con più azioni esecutive del medesimo disegno
criminoso, nelle qualità specificate al capo A), abusando dei poteri
derivanti dall'esercitare una pubblica funzione, con artifici e
raggiri consistiti nell'aver utilizzato le sotto indicate 11 fatture
(emesse dalla società Nuovo Paese Sera Srl per la somma complessiva
di Euro 64.050,00 per attività mai realizzate o comunque non
riscontrate):
1) fattura n. 1 del 18 gennaio 2011 per complessivi € 4.800,00
con oggetto «Pubblicazione e diffusione materiale informativo su
attività gruppo inerente le tematiche di politica sanitaria» (pagata
con bonifico del 19 gennaio 2011);
2) fattura n. 8 del 5 aprile 2011 per complessivi € 4.800,00 con
oggetto «Pubblicazione e diffusione materiale informativo su
attività del Gruppo inerente le tematiche di politica sanitari
(pagata con bonifico del 14 aprile 2011);
3) fattura n. 14 del 6 giugno 2011 per complessivi € 4,800,00 con
oggetto «pubblicazione e diffusione materiale informativo su
attività gruppo inerente le tematiche di politica sanitaria» (pagata
con bonifico del 17 ottobre 2011);
4) fattura n. 27/A del (6 giugno 2011 per complessivi € 2.500,00
con oggetto «N. 100 abbonamenti anno 2011/2012 al mensile Nuovo Paese
Sera» (pagata con bonifico del 26 luglio 2011);
5) fattura n. 29 del 7 settembre 2011 per complessivi € 4.800,00
con oggetto «Pubblicazione e diffusione materiale informativo su
attività del Gruppo inerente le tematiche di politica sanitaria»
(pagata con bonifico del 15 dicembre 2011);
6) fattura n. 46 del 3 novembre 2011 per complessivi € 4.840,00
con oggetto «Pubblicazione e diffusione materiale informativo
sull'attività del Gruppo inerente tematiche di politiche sociali e
sanitarie» (pagata con bonifico del 15 dicembre 2011);
7) fattura n. 36 del 10 ottobre 2011 per complessivi € 4.840,00
con oggetto «Pubblicazione e diffusione materiale informativo su
attività gruppo inerente le tematiche di politiche sociali e di
sanita'» (pagata con bonifico del 23 aprile 2012);
8) fattura n. 9 del 17 febbraio 2012 per complessivi € 7.260,00
con oggetto «Servizi redazionali su attività istituzionali del
Gruppo consiliare periodo gennaio/febbraio 2012» (pagata con bonifico
13 marzo 2012);
9) fattura n. 27 del 18 aprile 2012 per complessivi € 7.260,00
con oggetto «Servizi redazionali su attività istituzionali del
Gruppo consiliare periodo marzo/aprile 2012» (pagata con bonifico
dell'8 maggio 2012);
10) fattura n. 35 del 29 maggio 2012 per complessivi € 10.890,00
con oggetto «Servizi redazionali su attività istituzionali del
Gruppo consiliare periodo maggio/luglio 2012» (pagata con bonifico
del 1° giugno 2012);
11) fattura n. 56 del 27 luglio 2012 per complessivi € 7.260,00
con oggetto «Servizi redazionali su attività istituzionali del
Gruppo consiliare periodo agosto/settembre 2012» (pagata con bonifico
del 2 agosto 2012);
e nell'averle altresì allegate alle relazioni annuali degli anni
2011 e 2012 sottoscritte congiuntamente dal Montino e Perilli e
quindi trasmesse al Presidente del Comitato regionale di controllo
contabile (di cui all'art. 4 legge regionale n. 6/73) per attestare
le modalità di impiego dei fondi erogati al Gruppo ai sensi
dell'art. 3-bis della legge regionale, inducevano in errore gli
organi pagatori della Regione Lazio che, nell'anno successivo,
erogava i contributi di denaro al medesimo Gruppo consiliare anzichè
provvedere all'automatica sospensione degli stessi come previsto
dall'art. 4 della legge regionale, così procurandosi un ingiusto
profitto consistente nell'erogazione del contributo (quantificato in
euro 2.017.946,28 per l'esercizio finanziario 2011 e in euro
2.034.957,52 per l'esercizio finanziario 2012) con corrispondente
danno per la Regione Lazio. - Fatti commessi in Roma il 29 febbraio
2012 e il 27 febbraio 2013;
Montino Esterino, Perilli Mario e Vincenti Massimo:
C) del reato di cui agli articoli 110, 319 e 321 c.p. perchè, nelle
qualità specificate al capo A), violando le disposizioni di cui
all'art. 3-bis della legge della Regione Lazio n. 6 del 15 marzo
1973, autorizzavano il pagamento a favore della società «Nuovo Paese
Sera Srl» delle fatture di cui al capo B), ricevendo quale
corrispettivo, da Vincenti Massimo, l'utilità consistita nella
stipula di un contratto di lavoro a progetto per la durata di un anno
(successivamente prorogato per ulteriori cinque mesi) sottoscritto
tra lo stesso Vincenti e Perilli Serena (figlia di Mario) per
l'espletamento, da parte di quest'ultima, di attività di assistenza
alla segreteria amministrativa della società «Nuovo Paese Sera
s.r.l.». - Fatti commessi in Roma dal febbraio 2012 al luglio 2013;
Montino Esterino, Perilli Mario, Turco Maria Assunta,
D'Annibale Tonino, Ponzo Carlo Umberto, Lucherini Carlo, Mei Mario,
Foschi Enzo, Di Stefano Marco, Di Carlo Mario (deceduto), Astorre
Bruno, Dalia Francesco (deceduto), Mancini Claudio, Moscardelli
Claudio, Parroncini Giuseppe, Scalia Francesco e Valentini Daniela:
D) del reato di cui agli articoli 81, 110 e 323 c.p., perchè con
più azioni in esecuzione del medesimo disegno criminoso, Montino,
Perilli e Turco in concorso tra loro nonchè in concorso col singolo
consigliere regionale beneficiario della prestazione indicata nei
relativi contratti ciascuno per la parte che lo riguarda,
nello svolgimento delle rispettive funzioni di:
Montino Esterino, Presidente e consigliere del Gruppo PD del
Consiglio Regionale Lazio;
Perilli Mario, tesoriere e consigliere del medesimo gruppo;
Turco Maria Assunta quale addetta alla segreteria del
tesoriere Perilli;
D'Annibale Tonino, Ponzo Carlo Umberto, Lucherini Carlo, Mei
Mario, Foschi Enzo, Di Stefano Marco, Di Carlo Mario (deceduto),
Astorre Bruno, Dalia Francesco (deceduto), Mancini Claudio,
Moscardelli Claudio, Parroncini Giuseppe, Scalia Francesco, Valentini
Daniela, consiglieri dei Gruppo PD nonchè beneficiari della
condotta;
in violazione delle seguenti disposizioni di legge:
decreto legislativo n. 165/2001, art. 7, comma 6 dove è
previsto che «per esigenze cui non possono far fronte con personale
in servizio, le amministrazioni pubbliche possono conferire incarichi
individuali, con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale
o coordinata e continuativa, ad esperti di provata competenza, in
presenza dei seguenti presupposti:
a) l'oggetto della prestazione deve corrispondere alle
competenze attribuite dall'ordinamento amministrazione conferente e
ad obiettivi e progetti specifici e determinati;
b) l'amministrazione deve avere preliminarmente accertato
l'impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili
al suo interno;
c) la prestazione deve essere di natura temporanea e
altamente qualificata»;
decreto legislativo n. 165/2001, art. 7, comma 6-bis che
dispone che «le amministrazioni pubbliche disciplinano e rendono
pubbliche, secondo i propri ordinamenti, procedure comparative per il
conferimento degli incarichi di collaborazione»;
legge regionale Lazio n. 14/1998, art. 8 dove è previsto che
«Spetta a ciascun consigliere regionale una somma a titolo di
rimborso delle spese sostenute al fine di mantenere il rapporto tra
eletto ed elettori nonchè per rendere più agevole l'esercizio della
funzione, restando escluso ogni vincolo di mandato»;
omettevano di compiere le procedure di comparazione per la selezione
dei candidati e altresì conferivano incarichi per prestazioni prive
della natura altamente qualificata e delle indispensabili conoscenze
professionali dei collaboratori richieste dalla legge, stipulando, al
contrario, i contratti con le persone di volta in volta indicate dal
consigliere regionale che usufruiva delle relative prestazioni
lavorative;
omettevano di provvedere personalmente al pagamento delle
prestazioni in ragione dei contributi ad essi riconosciuti ai sensi
del citato art. 8 della legge regionale n. 14/1988;
Turco Maria Assunta anche adoperandosi per la scelta dei
collaboratori, impartendo ad essi disposizioni sulle attività da
svolgere, concordando i corrispettivi per l'attività da prestare,
predisponendo e facendo sottoscrivere i contratti e provvedendo ai
relativi pagamenti:
così intenzionalmente procurando un ingiusto vantaggio
patrimoniale alla vasta platea di persone con le quali il contratto
di collaborazione progetto veniva stipulato (persone che tuttavia
erano ignare dei vincoli normativi che ne condizionavano la stipula),
nonchè ai singoli consiglieri beneficiari della prestazione
lavorativa ciascuno dei quali stipulava contratti di prestazione a
progetto per la sotto indicata complessiva somma:
Montino Esterino, Euro 7.500,00;
Perilli Mario, Euro 61.985,00;
D'Annibale Tonino, Euro 112.198,00;
Ponzo Carlo Umberto, Euro 40.620,00;
Lucherini Carlo, Euro 87.900,00;
Mei Mario, Euro 9.040,00;
Foschi Enzo, Euro 96.000,00;
Di Stefano Marco, Euro 93.862,50;
Di Carlo Mario (deceduto), Euro 38.250,00;
Astorre Bruno, Euro 122.400.00;
Dalia Francesco (deceduto), Euro 133.378,00;
Mancini Claudio, Euro 188.382,00;
Moscardelli Claudio, Euro 181.772,88;
Parroncini Giuseppe, Euro 112.340,00;
Scalia Francesco, Euro 13.750,00;
Valentini Daniela, Euro 81.500,00;
Gruppo PD, Euro 194.364,99,
con corrispondente danno:
per la Regione Lazio che provvedeva al pagamento delle
prestazioni professionali mediante i contributi stanziati dalla
Regione ai sensi degli articoli 3 e 3-bis della legge regionale n.
6/1973, danno calcolato complessivamente nell'ammontare di euro
1.575.443,37. - Fatti accaduti in Roma dal settembre 2010 a settembre
2012;
Montino Esterino, Perilli Mario, Turco Maria Assunta,
D'Annibale Tonino, Di Carlo Mario (deceduto), Dalia Francesco
(deceduto), Parroncini Giuseppe, e Valentini Daniela:
E) del reato di cui agli articoli 81, 110 e 323 c.p., perchè con
più azioni in esecuzione del medesimo disegno criminoso, Montino,
Perilli e Turco in concorso tra loro nonchè in concorso col singolo
consigliere regionale beneficiario della prestazione indicata nei
relativi contratti, ciascuno per la parte che lo riguarda,
nello svolgimento delle rispettive funzioni di:
Montino Esterino, Presidente e consigliere del Gruppo PD del
Consiglio Regionale Lazio;
Perilli Mario tesoriere e consigliere del medesimo gruppo;
Turco Maria Assunta quale addetta alla segreteria del
tesoriere Perilli;
D'Annibale Tonino, Di Carlo Mario (deceduto), Dalia Francesco
(deceduto), Parroncini Giuseppe, Valentini Daniela, consiglieri del
Gruppo PD nonchè beneficiari della condotta;
in violazione delle seguenti disposizioni di legge:
decreto legislativo n. 276/2003, art. 61 dove, tra le altre
è previsto che: ... «il progetto deve essere funzionalmente
collegato a un determinato risultato finale e non può consistere in
una mera riproposizione dell'oggetto sociale del committente, avuto
riguardo al coordinamento con l'organizzazione del committente e
indipendentemente dal tempo impiegato per l'esecuzione dell'attività
lavorativa. Il progetto non può comportare lo svolgimento di compiti
meramente esecutivi e ripetitivi, che possono essere individuati dai
contratti collettivi stipulati dalle organizzazioni sindacali
comparativamente più rappresentative sul piano nazionale»;
legge regionale Lazio n. 14/1998, art. 8 che prevede: «Spetta
a ciascun consigliere regionale una somma a titolo di rimborso delle
spese sostenute al fine di mantenere il rapporto tra eletto ed
elettori nonchè per rendere più agevole l'esercizio della funzione,
restando escluso ogni vincolo di mandato»,
conferivano incarichi di collaborazione occasionale privi dei
requisiti del coordinamento con il committente affidando altresì
mansioni e lo svolgimento di compiti meramente esecutivi e
ripetitivi;
omettevano di provvedere personalmente al pagamento delle
prestazioni in ragione dei contributi ad essi riconosciuti ai sensi
del citato art. 8 della legge regionale n. 14/1988;
Turco Maria Assunta anche adoperandosi per la scelta dei
collaboratori, impartendo ad essi disposizioni sulle attività da
svolgere, concordando i corrispettivi per l'attività da prestare,
predisponendo e facendo sottoscrivere le relative ricevute di
pagamento;
così intenzionalmente procurando un ingiusto vantaggio
patrimoniale alla vasta platea di persone alle quali venivano
affidate le collaborazioni (che risultavano tuttavia ignare dei
vincoli normativi che ne condizionavano l'affidamento), nonchè ai
singoli consiglieri beneficiari della prestazione lavorativa ciascuno
dei quali conferiva incarichi per la sotto indicata complessiva
somma:
Montino Esterino, Euro 5.000,00;
Perilli Mario, Euro 79.750,00;
D'Annibale Tonino, Euro 24.927,50;
Di Carlo Mario (deceduto), Euro 7.500,00;
Dalia Francesco (deceduto), Euro 1.900,00;
Parroncini Giuseppe, Euro 22.000,00;
Valentini Daniela, Euro 10.000,00,
con corrispondente danno
per la Regione Lazio che provvedeva al pagamento delle
prestazioni professionali mediante i contributi stanziati dalla
Regione ai sensi degli articoli 3 e 3-bis della legge regionale n.
6/1973, danno calcolato complessivamente nell'ammontare di euro
151.077.50. - Fatti accaduti in Roma dal settembre 2010 a settembre
2012
nel quale è persona offesa:
REGIONE LAZIO.
Evidenziata l'acquisizione delle seguenti fonti di prova:
Informative del Nucleo di Polizia Tributaria della Guardia
di. Finanza di Rieti n. 411902/13 del 26 settembre 2013; n. 495238/13
del 19 novembre 2013; n. 495901/14 del 17 novembre 2014 e relativi
allegati;
Documentazione acquisita:
Verbali di dichiarazioni rese dalle persone informate sui
fatti (imputazione capo D):
Barbante Ilaria, Aureli Federica, Agneni Stefano, Bernardi Marco,
Croci Lorenzo, Iannilli Elisabetta, Di Cesare Loredana, Cipolla
Lucia, Sellati Valentina, Lavalle Federica, Martini Angelo, Lavagnini
Silvio, Pucci Alessandro, Agresti Eliana, Pulcinelli Marco,
Magliocchetti Manuel, Bartolelli Armando, Mattia Eleonora, Nicolò
Simona, Vizzaccaro Antonella, Di Leo Orazio;
Verbali di dichiarazioni rese dalle persone informate sui
fatti (imputazione capo E):
Ciceroni Valerio, Domizio Salvatore, Salvatelli Arianna, Imperatori
Matteo, Zucconi Carlo Alberto, Mancuso Pasquale, Castricini Andrea,
Postiglioni Emanuele;
Visti gli articoli 416, 417 c.p.p.;

c h i e d e

l'emissione del decreto che dispone il giudizio nei confronti
dell'imputato e per i reati sopraindicati.
Manda alla Segreteria per gli adempimenti di competenza e in
particolare per la trasmissione, unitamente alla presente richiesta,
del fascicolo contenente la notizia di reato, la documentazione
relativa alle indagini espletate e i verbali degli atti eventualmente
compiuti davanti al giudice per le indagini preliminari.
Roma, 20 settembre 2016

Il pubblico ministero: Pioletti - Orano»


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Riservandoci ulteriori deduzioni con successiva memoria,
cercheremo qui di sintetizzare i dati necessari per l'esame di
codesta ecc.ma Corte, e cioè quelli afferenti nella fattispecie:
1) alla legittimazione dei consiglieri regionali a proporre
il presente ricorso;
2) alle ragioni in fatto e in diritto del conflitto, con
indicazione delle normative di vario livello che presidiano le
competenze violate, e la garanzia loro fornita dalle norme
costituzionali.
1) La legittimazione dei consiglieri regionali.
1/a) Le contestazioni che ci sono state mosse riguardano in
realtà scelte relative all'organizzazione, all'attività
istituzionale e alla dotazione anche finanziaria dei Gruppi
regionali, sottratte all'invadenza di altri soggetti e poteri dello
Stato, perchè essenziali ai fini del funzionamento di organi
regionali come i Gruppi e i Consiglieri che ne fanno parte, gli uni e
gli altri elementi costitutivi di un tutto senza di essi
inconcepibile, com'è l'istituto Regione, e di quel «tutto» anche
rappresentativi.
Il lineamento dei consiglieri regionali è tracciato a chiare
lettere dall'art. 29, comma 1 dello Statuto vigente (edizione 2004),
norma collocata nella Sezione II, I consiglieri regionali, del Titolo
IV, Organi costituzionali della Regione:
«I consiglieri regionali rappresentano la Regione ed
esercitano le funzioni senza vincolo di mandato».
La stessa formula era presente nel vecchio Statuto, edizione
1971, art. 15, mutuata da quella usata per i parlamentari della
Repubblica dall'art. 67 della Costituzione.
Fermo restando, quindi, che ogni consigliere regionale
rappresenta la Regione unitariamente intesa, occorre rilevare che
l'art. 39, comma 3 della legge n. 87/1953, norma che regola la
rappresentanza in giudizio, ha previsto che sia il Presidente della
Giunta regionale a proporre ricorso per conflitto di attribuzione nei
riguardi dell'invadenza di organi dello Stato.
Pertanto, i consiglieri regionali direttamente interessati nella
fattispecie alla proposizione del ricorso, sebbene il tempo della
loro legislatura fosse ormai scaduto (cosa che, alla stregua della
giurisprudenza di codesta Corte non appare ostativa
all'ammissibilità di un giudizio ora per allora: tra tutti,
ricordiamo i casi Cossiga e Mancuso), appena ricevuta ufficialmente
notizia dell'attività della Procura di Roma, aspettavano che il
nuovo Presidente della Giunta proponesse il conflitto di
attribuzione, difendendo così al contempo l'autonomia dell'istituto
regionale, e quella degli organi chiamati in causa, e cioè il
Consiglio regionale, i Gruppi e i singoli consiglieri, non solo
quelli ex, ma anche quelli attuali che stanno operando - secondo noi
in piena legittimità - praticamente però con le stesse normative e
le stesse modalità degli ex consiglieri incriminati dalla Procura di
Roma.
E invece all'udienza del 16 marzo 2017 davanti al Gup che deve
decidere sulla richiesta di rinvio a giudizio della Procura (proc. n.
9173/2015 r.g.n.r. e n. 17013 rg. Gip: udienza poi rinviata per
astensione nazionale degli avvocati), non senza sconcerto si è
appreso che l'Avvocatura della Regione era lì presente per
costituirsi parte civile contro i consiglieri, con richiesta di
rimborsi e danni all'immagine per cifre milionarie! Purtroppo, le
ragioni di fondo, non giuridiche ma mediatiche, di tale inaspettata e
contraddittoria iniziativa autolesionista, che pone il rappresentante
della Regione in palese stato di conflitto di interesse istituzionale
con l'ente e gli organi dell'ente di cui avrebbe dovuto tutelare
l'autonomia, Consiglio, Gruppi consiliari e Consiglieri, si
coglievano subito dall'allegato all'atto di costituzione: e cioè,
l'estratto con «motore di ricerca Google» degli articoli di stampa
che megafonavano in termini di perentoria condanna l'inchiesta contro
i Consiglieri e il gruppo PD.
È stato dunque il giorno dell'udienza, il 16 marzo scorso, che i
consiglieri regionali interessati alla proposizione del ricorso per
conflitto di attribuzioni a tutela dell'autonomia loro e della
Regione, hanno appreso che la figura autorizzata a farlo, il
Presidente della Giunta, aveva abdicato al suo dovere. Essi quindi,
rimasti senza rappresentanza processuale, si sono trovati nella
inedita situazione di dover provvedere da se stessi.
Saranno loro, pertanto, che ne hanno un interesse istituzionale e
personale diretto, a provvedere alla notifica del presente ricorso al
Presidente del Consiglio e al Procuratore Capo della Repubblica di
Roma, entro i sessanta giorni previsti dall'art. 39, comma 2 della
legge n. 87/1953, termine calcolato ovviamente a partire da quando si
è appresa la notizia dell'inusitata abdicazione del loro
rappresentante processuale: e cioè dal giorno dell'udienza davanti
al GUP.
1/b) Considerata la strana situazione che ci si e trovati a
fronteggiare, ci sia consentita però qualche ulteriore riflessione.
Se non sbagliamo, il conflitto qui promosso sarebbe inquadrabile,
secondo la tipologia descritta dalla legge e dalle norme integrative
2008 della giustizia costituzionale, nella tipologia del conflitto di
attribuzione (vindicatio potestatis) tra enti.
Il ricorso in questione sembra avere un tratto che, nell'ambito
di tale tipologia per la quale soltanto vale il termine decadenziale
dei sessanta giorni dalla comunicazione o conoscenza dell'atto lesivo
della competenza, lo distingue essenzialmente: e cioè la mancanza
proprio di un «atto» del soggetto antagonista che esprima con
carattere di definitività la volontà lesiva della sfera di
competenza. Vi è la lesione dell'autonomia funzionale del
consigliere regionale, una lesione con carattere di concretezza,
perchè il singolo consigliere è chiamato a rispondere penalmente, e
personalmente, di scelte, come quelle del collaboratore e della
complessiva gestione del rapporto fondamentale con il territorio e i
cittadini, che connotano tratti essenziali dell'autonomia della
funzione e dell'organo. Manca però l'atto lesivo definitivo, che la
norma citata costituisce come dies a quo del termine dei sessanta
giorni.
A nostro modestissimo avviso, dunque, la situazione che il
ricorso è inteso a rimediare, appare più assimilabile, mutatis
mutandis, a quel conflitto interorganico tra poteri dello Stato, che
da tempo codesta Corte ha rivisitato allargandone i confini, prima
rigidi, dello Stato-unità, e includendovi anche ricorsi in cui un
atto definitivo manca, ed è presente invece, con eguale se non più
accentuato effetto «disarmonico» della complessiva architettura
costituzionale, una «attivita'» dell'ente antagonista di per sè
lesiva della sfera di competenza altrui. In situazioni del genere, in
cui è la «attivita'» e non un «atto» a caratterizzare l'invadenza
della sfera di competenze istituzionali, il termine decadenziale
appare privo non solo del dies a quo, ma anche di effettive ragioni
giustificative. Un termine che, come insegna codesta Corte, è stato
introdotto e mantenuto essenzialmente e comprensibilmente per uno
scopo «deflattivo» (riflesso del cd. «tono costituzionale»), ma che
non appare in sintonia con il progressivo riconoscimento di una
tipologia terza, e in qualche modo mista, di ricorsi per conflitto di
attribuzione.
Oltretutto, questa nostra riflessione sembra poter trovare
appoggio nei criteri di ragionevolezza e bilanciamento della
condizione del consigliere regionale rispetto a quella omologa,
sebbene su diversi piani, del membro del Parlamento, che può
sollevare il conflitto ai sensi dell'art. 68 della Costituzione,
mentre il consigliere regionale in eguale situazione (perchè gli
ambiti di sovranità e autonomia per l'uno e per l'altro, a tal fine
non fanno nè potrebbero fare la differenza, in quanto entrambi
protetti, a diverso livello dalla guarentigia costituzionale) non
avrebbe legittimazione attiva. E quando fosse costretto a muoversi
personalmente dopo l'imprevista abdicazione dell'Organo competente,
potrebbe vedersi precluso il ricorso dal termine perentorio
eventualmente invocato contro di lui, senza un dies a quo, e senza
un'inerzia a lui imputabile.
2) Ragioni del conflitto, con indicazione delle normative di vario
livello che presidiano le competenze violate, e la garanzia loro
fornita dalle norme costituzionali.
2/a) Normative che, in relazione alle attività funzionali
concretamente svolte dai consiglieri incriminati, presidiano le
competenze violate.
In una nostra memoria 15 febbraio 2016 alla Procura, nella quale
chiedevamo l'archiviazione dell'inchiesta, citavamo specificamente le
fonti normative delle nostre ragioni. La Procura non ha considerato
in nessun modo quelle fonti, continuando non tanto in una diversa
interpretazione, quanto nella voluta obliterazione di esse. Poichè
quel nostro contributo è proprio l'oggetto di questo paragrafo del
ricorso, ci permettiamo di riprenderlo pressochè letteralmente.
Occorre premettere che le condotte oggetto di contestazione
riguardano:
per il capo D), di cui vengono fatti responsabili tutti i
consiglieri regionali, assunzioni di personale che si ritengono
illecite perchè sarebbero state effettuate:
senza procedure di comparazione;
per prestazioni prive di natura altamente qualificata;
di persone senza le indispensabili conoscenze professionali
dei collaboratori richieste dalla legge;
persone indicate di volta in volta da un consigliere
regionale che usufruiva delle relative prestazioni lavorative;
per i restanti capi A), B), C) ed F), riguardanti solo alcuni
dei consiglieri regionali:
sostanzialmente la pretesa destinazione a fini personali
dei fondi e la mancata o addirittura artefatta rendicontazione delle
spese.
Tanto premesso, esaminiamo innanzitutto il Capo D).

- Capo D). [riguarda tutti i ricorrenti].
Passando dalle contestazioni ai fatti e alle normative in base
alle quali quei fatti sono avvenuti, osservavamo che innanzitutto e
documentalmente provato che le assunzioni sono avvenute con contratto
di diritto privato intercorso tra il Presidente del Gruppo consiliare
e il collaboratore.
Le pretese violazioni di legge su cui si è basata l'accusa non
riguardano la fattispecie, perchè i commi 6 e 6-bis dell'art. 7 del
decreto legislativo n. 165/2001 richiamato nella contestazione
disciplinano le assunzioni nella pubblica amministrazione, cioè
quelle che vengono conferite per un'attività e un rapporto, più o
meno stabili, relativi al profilo gestionale-amministrativo dell'ente
pubblico, e non - com'è nella fattispecie - alle attività
consustanziali al profilo istituzionale-politico del soggetto
pubblico.
Alle disposizioni normative dello Statuto sopra riepilogate,
fondamento costituzionalmente garantito dell'autonomia regionale,
aggiungevamo le altre del medesimo testo, e cioe':
gli articoli 23 e 24 che riprendono il tema di un'autonomia
piena (funzionale, organizzativa, amministrativa contabile e di
gestione patrimoniale) a proposito rispettivamente dell'Ufficio di
Presidenza del Consiglio regionale e del Consiglio regionale stesso
(già presenti negli articoli 11 e 17 del vecchio Statuto);
l'art. 28 che per i consiglieri - come già detto - usa la
stessa formula che la Costituzione usa per i parlamentari:
«rappresentano la Regione - senza vincolo di mandato», prevedendo
pure per detti organi, e per i Gruppi nei quali i consiglieri si
costituiscono, completa autonomia anche contabile (articoli 31 e 28
Statuto 2004, 11 e 17 vecchio Statuto).
Passavamo in rassegna poi il quadro normativo che disciplina le
suddette assunzioni.
La legge regionale n. 6/1973, dedicata al «Funzionamento dei
gruppi consiliari», prevedeva genericamente che il Presidente del
Consiglio, d'intesa con il Presidente della Giunta, curasse
l'assegnazione ai vari Gruppi, con criteri proporzionali alla
consistenza numerica, delle sedi e del personale necessario.
Nell'art. 3 stabiliva che ciascun Gruppo «ha diritto ad un contributo
mensile a carico del bilancio del Consiglio regionale per le spese di
funzionamento determinato:
a) da una quota fissa di € 1.291,00 per ciascun gruppo,
qualunque sia la consistenza numerica;
b) da una quota variabile pari ad € 620,00 per ciascun
consigliere regionale facente parte del gruppo consiliare.».
Una prima specificazione e modifica di detta normativa veniva con
la legge regionale n. 55/1979, che inseriva nella legge regionale n.
6/1973 un articolo 3-Bis, in forza del quale ciascun gruppo riceveva
un contributo mensile a carico dei fondi a disposizione del Consiglio
«per le spese di aggiornamento, studio e documentazione, compresa
l'acquisizione di consulenze qualificate e la collaborazione
professionale di esperti, nonchè per diffondere tra la società
civile la conoscenza dell'attività dei gruppi consiliari, anche al
fine di promuoverne la partecipazione all'attività dei gruppi stessi
e particolarmente all'esame delle questioni ed all'elaborazione di
progetti e proposte di leggi e provvedimenti di competenza del
Consiglio regionale».
Una disposizione siffatta aveva certamente il merito di rendere
concreta l'autonomia del Gruppo, prevedendo che ad esso spettasse non
solo il contributo generico, mensile e fisso, previsto dall'art. 3
della legge, ma anche un contributo aggiuntivo («Ciascun Gruppo ha
inoltre diritto»), che l'art. 3-Bis finalizzava all'acquisizione di
consulenze qualificate, alla collaborazione professionale di esperti
e alla diffusione tra la società civile di un interesse
partecipativo all'attività dei Gruppi.
In pratica, però, le ampie e multiformi attività dei Gruppi
necessitavano non soltanto di collaborazioni e collaboratori esterni
di particolare esperienza, ma pure di persone meno titolate, che
fossero in grado di impegnarsi, anche per «omogeneità politica»
(come riconosciuto ed approvato letteralmente dalla stessa
giurisprudenza della Consulta: sentenza n. 187/1990), nell'ampio ed
importantissimo lavoro già individuato dall'art. 3-bis, cioè «per
diffondere tra la società civile la conoscenza dell'attività dei
gruppi consiliari, anche al fine di promuoverne la partecipazione
all'attività dei gruppi stessi e particolarmente all'esame delle
questioni e all'elaborazione di progetti e proposte di leggi e
provvedimenti di competenza del Consiglio regionale» (cosiddetto
rapporto degli eletti con il territorio) lavoro che non a caso quella
norma affiancava esplicitamente, ma distintamente, al lavoro più
specialistico.
Da qui una modifica fondamentale che lo stesso art. 3-Bis subiva
nel 2004 (1) , quando spariva del tutto il riferimento agli esperti
e alle consulenze qualificate, e il contributo veniva finalizzato
più semplicemente alle «spese di aggiornamento studio e
documentazione compresa l'acquisizione di collaborazioni [senza
restrizioni di sorta] nonchè per diffondere tra la società
civile...» ecc.
Un ulteriore, importante aggiornamento è stato apportato dalla
legge regionale n. 6/2002 (Disciplina del sistema organizzativo della
Giunta e del Consiglio e disposizioni relative alla dirigenza ed al
personale regionale), legge revisionata in vari punti fin quasi ai
giorni nostri.
A parte la riaffermazione tra i «Principi e criteri generali»
della netta distinzione tra organi di governo, cui spetta la funzione
politica e di alta amministrazione, e organi di gestione (art. 4, e
in particolare art. 37, comma 7), e l'indicazione del regolamento
come fonte precipua per la disciplina al dettaglio della loro
organizzazione, compreso l'accesso all'impiego regionale (in
particolare, articoli 5 e 30); nella parte dedicata
all'«Organizzazione del Consiglio Regionale» (Titolo III), spicca
l'art. 37, epigrafato «Strutture di diretta collaborazione con gli
organi di indirizzo politico», che disegna un doppio assetto del
personale chiamato a lavorare in quegli organi. Vi è il personale
della cosiddetta «struttura di diretta collaborazione», proveniente
prevalentemente dalla stessa o da altra P.A. (mediante chiamata
fiduciaria e distacco), ma anche da esterni di varia qualificazione;
e vi è poi, in alternativa, il personale esterno ingaggiato
direttamente dall'organo di indirizzo politico. Il comma 5 dell'art.
37 stabilisce che proprio il Gruppo consiliare può optare per questa
seconda scelta (comma 5):
«I gruppi consiliari, in alternativa alla struttura di diretta
collaborazione di cui al comma 1, per lo svolgimento delle proprie
funzioni, possono stipulare direttamente rapporti di lavoro
subordinato, autonomo ovvero rientranti in altre tipologie
contrattuali, previste dalla normativa vigente in materia,
compatibili con l'attività lavorativa richiesta».
Alla legge appena esaminata seguiva, quindi, il Regolamento di
organizzazione del Consiglio Regionale, approvato con DUP
(Deliberazione dell'Ufficio di Presidenza) 29 gennaio 2003, n. 3:
regolamento che, «in attuazione dei principi contenuti nella legge
regionale 18 febbraio 2002, n. 6» (art. 1), mentre ribadiva principi
e criteri generali di quella, e l'assetto del personale degli Organi
politici del Consiglio, per quanto riguarda i Gruppi consiliari (Capo
IV), prevedeva all'art. 13 la facoltà di attingere alla «struttura
di diretta collaborazione», con dipendenti a chiamata fiduciaria
della stessa o altra amministrazione e con collaboratori esterni
assunti con contratto a tempo indeterminato; oppure, all'art. 14,
titolato «Assunzione diretta del personale», di «assumere
direttamente personale con contratto di diritto privato» (comma 1).
Come stabilito dalla legge regionale n. 6/2002, «al Gruppo che ha
esercitato tale facoltà [di chiamata diretta del personale] viene
erogato un contributo finanziario annuale correlato al numero massimo
dei dipendenti ammessi in base alla consistenza numerica del gruppo
stesso...» (comma 2). È previsto inoltre un ulteriore contributo per
spese non quantificabili attinenti ai trattamenti economici del
personale così assunto (art. 14, comma 4).
È di tutta evidenza che, avendo stabilito che quel genere di
personale venisse assunto dal Gruppo «direttamente con contratto di
diritto privato», e che esso - come previsto dalla normativa in
proposito - non entrasse a nessun titolo nel ruolo dei dipendenti
regionali, l'incarico assumeva necessariamente carattere strettamente
fiduciario: si trattava, cioè, di un incarico che per sua stessa
natura rifiutava una procedura concorsuale in incertam personam.
Ed infatti, intervenute con decreto-legge n. 78/2010 le «Misure
urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività
economica», l'Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale con DUP
16 gennaio 2013, n. 7 adottava un «parametro omogeneo» di
contenimento della spesa per il personale; e nell'occasione
riproponeva sia il Capo IV del Regolamento del 2003, dedicato alla
«Disciplina del rapporto di lavoro», sia l'art. 14, comma 1 del Capo
V, titolato «Assunzione diretta di personale da parte dei Gruppi
consiliari», nei seguenti termini:
«Ciascun presidente di gruppo, ai sensi dell'art. 37, comma 5
della legge regionale n. 6/2002, in alternativa all'utilizzo della
struttura di diretta collaborazione di cui all'art. 11, può
procedere alla stipula di rapporti di lavoro subordinato, autonomo
ovvero rientranti in altre tipologie contrattuali, previste dalla
normativa vigente in materia compatibile con l'attività lavorativa
richiesta, sulla base della designazione fiduciaria fattagli
pervenire da ciascun consigliere componente del gruppo medesimo salvo
diverse modalità previste dal disciplinare apposito approvato dal
gruppo.».
Per concludere sul punto della ricostruzione del quadro
normativo, possiamo dire che, sebbene niente imponesse particolari
requisiti per l'assunzione del collaboratore fiduciario del Gruppo,
poichè questa figura presta un'opera che finisce per confluire in
quella politico-istituzionale del Gruppo stesso, è stato senz'altro
opportuno, e conforme al canone costituzionale dell'efficienza di una
buona amministrazione, continuare a chiedere che anche quella figura
abbia almeno il possesso dei requisiti generali previsti per
l'accesso all'impiego regionale, requisiti che rendono così il suo
lavoro «compatibile con l'attività lavorativa richiesta» (secondo la
formula sintetica usata dall'art. 37, comma 5 della legge regionale
n. 6/2002). Si vedano in proposito nella DUP appena richiamata, sia
l'art. 134 - Requisiti generali; sia l'allegato A-quater alla DUP
medesima - dedicato ai «Profili professionali» e redatto ai sensi
dell'art. 133-bis, comma 2, allegato che per il collaboratore - Area
amministrativa esige solo il titolo di studio della scuola
dell'obbligo eventualmente accompagnata da corsi di formazione
specialistici; sia infine l'art. 13, comma 3 relativo ai
collaboratori esterni della struttura di diretta collaborazione, e il
comma 1 dell'art. 14 trascritto, che hanno esteso anche ai
collaboratori fiduciari direttamente assunti l'esigenza, e quindi la
sufficienza, del possesso dei requisiti generali.
Era questo, dunque, per il Capo D) il quadro normativo in vigore
nel periodo di tempo cui si riferisce la contestazione del reato.

- Capi A), B), C) ed F).
2/b) Garanzia fornita dalle norme costituzionali.
Ci sia consentito qui fare tesoro di una giurisprudenza di
codesta Corte che, con grande saggezza e sensibilità istituzionale,
ha mano a mano elaborato una linea flessibile di soluzione dei
conflitti, che stesse al passo con i tempi, salvaguardando l'armonia
del sistema costituzionale e l'autonomia costituzionalmente garantita
dell'istituto regionale.
Una prima decisione che ha attirato la nostra attenzione è la n.
143/1968 (Pres. Sandulli) nella quale le Sezioni Riunite della Corte
dei conti avevano sollevato questione di costituzionalità in
relazione ad una legge della Regione a statuto speciale
Friuli-Venezia Giulia che, secondo il giudice contabile, mentre
sottoponeva a controllo della Corte dei conti i fondi per le spese
del Consiglio al proprio Presidente, per i successivi singoli
pagamenti fatti da quel Presidente prevedeva che il rendiconto fosse
portato solo al controllo del Consiglio regionale.
La Corte costituzionale riteneva infondata la questione. Per
quanto qui può rilevare, nel corso di una sintetica ricognizione dei
poteri della Corte dei conti, la decisione affermava innanzitutto che
«in particolare l'impiego di somme destinate ad uno dei tre organi
costituzionali [si parla di organi dello Stato] è soggetto a
sindacato fino a quando sia atto del Governo; ma, appena esse siano
giunte a disposizione dell'organo, gli ulteriori atti di spesa,
comunque si concretino, sono atti interni di quest'ultimo e perciò
sottratti al riscontro.».
E così proseguiva: «Un'analoga situazione si produce, su un
piano diverso ma sempre a livello costituzionale, nell'ambito delle
Regioni a statuto speciale: ciascuna di esse ha organi di governo e,
ben distinta, un'assemblea politico-legislativa. Nel contesto del
nostro ordinamento, caratterizzato dalla pluralità dei poteri, la
Regione si colloca come ente dotato di autonomia politica pur
nell'unità dello Stato; autonomia che gli statuti in generale
riconoscono ad essa quale entità diversa da questo, ma che si è
tradotta in precise potestà attribuite alle assemblee legislative
regionali da norme statutarie... Ne discende che, corpo indipendente
e situato fuori dell'ordine amministrativo, i suoi atti non sono
sottoposti a riscontro esterno.».
Si concludeva affermando che «le somme impegnate in bilancio per
le spese di funzionamento del Consiglio regionale, appena
pervenutegli, possono essere spese dal suo Presidente senza altro
controllo che quello, successivo, del medesimo Consiglio.».
L'orientamento di tale storica decisione è stato ripreso ed
ampliato da una seconda e recente sentenza, la n. 107/2015 (Pres.
Criscuolo).
La Corte dei conti regionale aveva ordinato ai Presidenti dei
Gruppi consiliari delle regioni Toscana e Piemonte di depositare i
conti giudiziali relativi alla gestione dei contributi pubblici. Le
due regioni avevano promosso conflitto di attribuzione, che la Corte
costituzionale accoglieva con affermazione di principi molto
rilevanti ai nostri fini.
Venivano innanzitutto riprese testualmente le puntualizzazioni di
una precedente decisione, la n. 187 del 1990: «Questa Corte ha
affermato che "i gruppi consiliari sono organi del consiglio
regionale, caratterizzati da una peculiare autonomia in quanto
espressione, nell'ambito del consiglio stesso, dei partiti o delle
correnti politiche che hanno presentato liste dei candidati al corpo
elettorale, ottenendone i suffragi necessari alla elezione dei
consiglieri. Essi pertanto contribuiscono in modo determinante al
funzionamento e all'attività dell'assemblea, assicurando
l'elaborazione di proposte, il confronto dialettico fra le diverse
posizioni politiche e programmatiche, realizzando in una parola quel
pluralismo che costituisce uno dei requisiti essenziali della vita
democratica".»
Si proseguiva poi affermando che «l'attività di gestione
amministrativa e contabile dei contributi pubblici assegnati ai
gruppi consiliari è, dunque, meramente funzionale all'esercizio
della sfera di autonomia istituzionale che ai gruppi consiliari
medesimi e ai consiglieri regionali deve essere garantita (sentenza
n. 187 del 1990), affinchè siano messi in grado di "concorrere
all'espletamento delle molteplici e complesse funzioni attribuite al
Consiglio regionale..." (sentenza n. 1130 del 1988).».
Nell'ambito di quest'analisi delle funzioni dei gruppi
consiliari, la citata sentenza n. 187/1990 (Pres. Saja) aveva già
ritenuto «perfettamente comprensibile che i gruppi consiliari si
siano avvalsi dell'opera di personale scelto, anche al di fuori dei
ranghi della pubblica amministrazione, secondo criteri non soltanto
di professionalità, ma anche di omogeneità politica.».
Una terza decisione, i cui richiami giurisprudenziali ci hanno
poi indirizzato su altre due cui subito attingeremo, è la n. 81/1975
(Pres. Bonifacio).
Essa ha particolare analogia con il caso che ci occupa. Il
conflitto di attribuzione infatti era stato promosso dal Presidente
della Regione Abruzzo «a seguito dei provvedimenti del giudice
istruttore presso il tribunale dell'Aquila, con i quali è stato
disposto procedersi con istruzione formale nei confronti di 37
consiglieri regionali per concorso nel reato di peculato». Si
trattava di spese di pasti in un ristorante del luogo, deliberate a
favore di consiglieri e dipendenti in situazioni di emergenza, e di
spese per un contratto di assicurazione contro gli infortuni, sempre
per i consiglieri regionali.
La Corte, mentre affermava la sanzionabilità del Governo
regionale, organo di natura esecutiva, decideva invece che "nel
merito il ricorso della Regione risulta fondato nella parte
concernente la penale responsabilità dei consiglieri regionali che
approvarono le citate delibere consiliari.».
E ciò in forza di una «adeguata interpretazione dell'immunità
sancita dall'art. 122, quarto comma, della Costituzione», che pur
confrontato «con le più ampie guarentigie concesse ai membri del
Parlamento» (art. 68, commi 2 e 3), s'inquadra comunque
«nell'esplicazione di autonomie costituzionalmente garantite.».
Dichiarava pertanto «il difetto di giurisdizione dell'autorità
giudiziaria ad accertare la penale responsabilità dei consiglieri
della Regione Abruzzo per i voti da essi espressi.».
In realtà, come appare ormai pacifico da varie e progressive
decisioni della Corte, su una delle quali presto ci soffermeremo per
la sua calzante specificità con il nostro caso (la n. 289/1997), le
guarentigie costituzionali previste per i consiglieri regionali
dall'art. 122, comma 4 della Costituzione, non limitano la loro
copertura ai soli «voti» espressi, ma anche all'attività di tipo
amministrativo del consigliere, attività che rientra dunque nella
complessiva sfera di autonomia che giustamente si è voluto tutelare.
Il nostro diario di viaggio attraverso la giurisprudenza della
Corte giunge ora alla decisione n. 70/1985 (Pres. Elia).
Plurimi conflitti di attribuzione rispetto alla magistratura
erano stati proposti dal Presidente della Regione Toscana per una
serie di reati di omissione di atti d'ufficio contestati da varie
autorità giudiziarie a seguito dell'inquinamento del fiume Arno e
delle sue esondazioni. Assumeva la Regione Toscana che i
provvedimenti giudiziari erano esorbitanti e lesivi della propria
autonomia organizzativa, «ovvero confliggenti con la guarentigia
dell'irresponsabilità dei consiglieri regionali, di cui all'art. 22,
quarto comma, Cost.».
Ecco i passaggi della sentenza che qui rilevano.
«Preliminare ed assorbente è il motivo di ricorso con il quale
viene negato in radice il potere di organi giudiziari di emettere
provvedimenti quali quelli impugnati. Si tratta, all'evidenza, di
provvedimenti atipici o anomali... Sufficiente per la soluzione dei
conflitti in esame, è il rilievo che non spetta ad organi giudiziari
alcun potere di intervento nell'esercizio delle funzioni
costituzionalmente riservate alla Regione...».
«Questa Corte ha già precisato, in via generale (sentenza n. 69
del 1985) che le funzioni legislative e di indirizzo politico,
nonchè quelle di controllo e di autoorganizzazione, connotano il
livello costituzionale dell'autonomia garantita alle regioni e che
l'esercizio di esse, riservato consiglio regionale, non può essere
sindacato da organi giudiziari al fine di accertare l'eventuale
responsabilità dei soggetti deputati ad adempierle.". La
responsabilità per le scelte o le omissioni compiute nell'esercizio
di quelle funzioni, osserva la Corte, può essere quella di carattere
politico, e non può dare ingresso al sindacato di organi, come
quelli giurisdizionali, cui sono deputate valutazioni di ordine
giuridico, e non anche valutazioni politiche.
L'ultima decisione di cui vogliamo parlare, è quella già
annunciata, la n. 289/1997 (Pres. Granata). Il caso: ricorso promosso
dalla Regione Veneto per conflitto di attribuzione sorto a seguito
della citazione del Procuratore regionale della Corte dei conti per
il Veneto nei confronti di consiglieri regionali che avevano
deliberato l'acquisto di vetture per rinnovo del parco macchine.
Nel riepilogare gli argomenti della Regione, che verranno
totalmente accolti, la sentenza scrive:
«Sostiene, anzitutto la ricorrente che l'ambito di operatività
dell'immunità prevista dall'art. 122, quarto comma, della
Costituzione - in base al quale i consiglieri regionali "non possono
essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati
nell'esercizio delle loro funzioni" - risulta delimitato, non solo
dalla Costituzione, ma, per quanto attiene alla sfera delle funzioni,
anche dalle leggi statali e dagli atti aventi forza di legge dello
Stato. Pertanto, la stessa immunità, oltre alla funzione
legislativa, di indirizzo politico e di controllo, ricomprende, a suo
avviso, anche quella di autorganizzazione interna, fermo restando,
comunque, che le funzioni possono estrinsecarsi attraverso atti
aventi, dal punto di vista formale, natura sia legislativa che
amministrativa.
Secondo la Regione Veneto, l'attività che il Procuratore
regionale pretende di censurare è, dunque, coperta dalla guarentigia
in parola per un duplice motivo; sia, per l'appunto, in quanto
rientrante tra le funzioni di autorganizzazione interna, svolte
mediante atti amministrativi, con specifico riferimento agli
strumenti di cui deve disporre il consigliere regionale per compiere
i doveri del proprio ufficio, nonchè ai mezzi umani (personale) e
materiali (risorse finanziarie) spettanti al Consiglio per
l'esercizio delle proprie competenze legislative, amministrative e di
controllo; sia in quanto l'acquisto di beni del tipo di quelli che
hanno dato occasione al giudizio di responsabilità, trova titolo
nella legge statale 6 dicembre 1973, n. 853, che disciplina
l'autonomia contabile e funzionale dei Consigli regionali delle
Regioni a statuto ordinario.». Ecco il pensiero totalmente adesivo
della Corte.
«Si tratta di ragioni che, alla luce degli indirizzi della
giurisprudenza costituzionale, richiamati dalla stessa ricorrente,
non possono non essere condivise.
Come questa Corte ha già avuto occasione di precisare sin dalla
sentenza n. 81 del 1975, l'immunità prevista dall'art. 122, quarto
comma, della Costituzione attiene alla particolare natura delle
attribuzioni del Consiglio regionale, che costituiscono «esplicazione
di autonomia costituzionalmente garantita» attraverso l'esercizio di
funzioni «in parte disciplinate dalla stessa Costituzione e in parte
dalle altre fonti normative cui la prima rinvia». Anche se il nucleo
caratterizzante delle funzioni consiliari, quale definito dall'art.
121, secondo comma, della Costituzione, porta a considerare ad esso
estranee, in via di principio, le funzioni di amministrazione attiva,
la giurisprudenza di questa Corte è dell'avviso che, per i Consigli
regionali, le attribuzioni costituzionalmente previste non si
esauriscono in quelle legislative, ma ricomprendono anche quelle "di
indirizzo politico, nonchè quelle di controllo e di
autorganizzazione"». (sentenza n. 70 del 1985).
È così possibile individuare il presupposto sistematico della
disposizione sull'immunità, con riguardo anche alle «altre funzioni»
conferite al Consiglio «dalla Costituzione e dalle leggi», secondo la
locuzione accolta dal già menzionato art. 121 della Costituzione.
In definitiva, secondo quanto è dato evincere dai richiamati
precedenti (per cui v. anche sentenza n. 69 del 1985), il criterio
della delimitazione dell'insindacabilità dei consiglieri regionali
sta nella fonte attributiva della funzione, e non nella forma degli
atti, sì che risultano garantite sotto tale aspetto anche le
funzioni che, benchè di natura amministrativa, sono assegnate al
Consiglio regionale in via immediata e diretta dalle leggi dello
Stato, avendo tuttavia presente che l'immunità non è diretta ad
assicurare una posizione di privilegio per i consiglieri regionali,
ma si giustifica in quanto vale a preservare da interferenze e
condizionamenti esterni le determinazioni inerenti alla sfera di
autonomia propria dell'organo (cfr. la già menzionata sentenza n. 70
del 1985).
Da detti principi va desunta la soluzione del caso in esame.
Proprio a salvaguardia dell'autonomia contabile e funzionale degli
organi in questione la legge n. 853 del 1973, da un lato, ha previsto
che per le esigenze dei Consigli regionali siano istituiti nel
bilancio della Regione appositi capitoli di spesa tra i quali e
menzionato anche quello per attrezzature, mentre, dall'altro, ha
escluso che gli atti amministrativi e di gestione dei fondi siano
soggetti ai controlli ex art. 125 della Costituzione (vedi legge n.
853 del 1973, articoli 2 2 4, terzo comma).».
Alla stregua di questi principi, e delle normative correlate,
anche le attività svolte dai consiglieri regionali e oggetto di
imputazione da parte della Procura, se valutate senza preconcetto,
appaiono riconducibili alla larga sfera «politica», ed esente da
responsabilità penale.
Si può dunque concludere affermando che tutti gli atti fatti e
comportamenti contestati nelle imputazioni, essendo riferibili
soggettivamente ed oggettivamente all'esercizio delle funzioni
essenziali del consigliere regionale, organo della Regione dotato di
autonomia costituzionalmente garantita, non rientrino nella sfera di
competenza della Magistratura.

(1) Art. 22, comma 1, lettera c) della legge regionale 27 febbraio
2004, n. 2.

P.Q.M.

Si chiede pertanto che codesta ecc.ma Corte voglia accogliere il
ricorso, riconoscendo la lesione della sfera di competenza avvenuta
finora ad opera della Procura della Repubblica di Roma, ai danni
della Regione Lazio e specificamente del Consiglio regionale, del
Gruppo consiliare PD e dei singoli consiglieri, nei confronti dei
quali si è formulata imputazione.
Roma, 12 maggio 2017

Umberto Ponzo