1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 9-3-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 60 SENTENZA 16 febbraio - 8 marzo 2022
Giudizio sull'ammissibilita' dei referendum. Referendum - Richiesta di referendum abrogativo denominata "Abrogazione di norme in materia di elezioni dei componenti togati del Consiglio Superiore della Magistratura" - Carattere necessariamente auto-applicativo della disciplina di risulta - Quesito chiaro, omogeneo, univoco - Ammissibilita' della richiesta. - Legge 24 marzo 1958, n. 195, art. 25, comma 3, nel testo risultante dalle successive modificazioni e integrazioni ad esso apportate, limitatamente alle parole: «unitamente ad una lista di magistrati presentatori non inferiore a venticinque e non superiore a cinquanta. I magistrati presentatori non possono presentare piu' di una candidatura in ciascuno dei collegi di cui al comma 2 dell'articolo 23, ne' possono candidarsi a loro volta». - Costituzione, art. 75; legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, art. 2, primo comma. (T-220060) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 9-3-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo
comma, della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1 (Norme
integrative della Costituzione concernenti la Corte costituzionale),
della richiesta di referendum popolare per l'abrogazione dell'art.
25, comma 3, della legge 24 marzo 1958, n. 195 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento del Consiglio superiore della
Magistratura), nel testo risultante dalle modificazioni e
integrazioni ad esso successivamente apportate, limitatamente alle
parole: «unitamente ad una lista di magistrati presentatori non
inferiore a venticinque e non superiore a cinquanta. I magistrati
presentatori non possono presentare più di una candidatura in
ciascuno dei collegi di cui al comma 2 dell'articolo 23, nè possono
candidarsi a loro volta», giudizio iscritto al n. 178 del registro
referendum.
Vista l'ordinanza del 29 novembre 2021, depositata il 1° dicembre
2021, con la quale l'Ufficio centrale per il referendum, costituito
presso la Corte di cassazione, ha dichiarato conforme a legge detta
richiesta;
udito nella camera di consiglio del 15 febbraio 2022 il giudice
relatore Nicolò Zanon;
uditi gli avvocati Sonia Sau per la Regione autonoma Sardegna,
Mario Bertolissi e Giovanni Guzzetta per i delegati dei Consigli
regionali di Lombardia, Basilicata, Friuli-Venezia Giulia, Sardegna,
Liguria, Sicilia, Umbria, Veneto e Piemonte;
deliberato nella camera di consiglio del 16 febbraio 2022.

Ritenuto in fatto

1.- I Consigli regionali delle Regioni Lombardia, Basilicata,
Friuli-Venezia Giulia, Sardegna, Liguria, Piemonte, Umbria, Veneto e
Sicilia - con atto depositato presso la Corte di cassazione il 21
settembre 2021 - hanno promosso un referendum abrogativo con riguardo
al seguente quesito: «Volete voi che sia abrogata la Legge 24 marzo
1958, n. 195 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento del
Consiglio superiore della Magistratura), nel testo risultante dalle
modificazioni e integrazioni ad esso successivamente apportate,
limitatamente alla seguente parte: articolo 25, comma 3,
limitatamente alle parole "unitamente ad una lista di magistrati
presentatori non inferiore a venticinque e non superiore a cinquanta.
I magistrati presentatori non possono presentare più di una
candidatura in ciascuno dei collegi di cui al comma 2 dell'articolo
23, nè possono candidarsi a loro volta"?».
La disposizione interessata dall'iniziativa referendaria concerne
in generale la «[c]onvocazione delle elezioni, uffici elettorali e
spoglio delle schede», relativamente alla designazione dei componenti
togati del Consiglio superiore della magistratura. Il comma 3 regola
la presentazione delle candidature, subordinandola tra l'altro al
sostegno, mediante apposita sottoscrizione, di un gruppo di
magistrati elettori, in numero non inferiore a venticinque e non
superiore a cinquanta. Ai sottoscrittori è preclusa la presentazione
di una propria candidatura, ed è preclusa altresì la sottoscrizione
di sostegno per più di un candidato.
Il 29 novembre 2021, deliberando in via definitiva dopo una
ordinanza interlocutoria del 26 ottobre precedente, l'Ufficio
centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha
dichiarato conforme alla legge la proposta referendaria in questione,
ed ha stabilito per essa una intitolazione del seguente tenore:
«Abrogazione di norme in materia di elezioni dei componenti togati
del Consiglio Superiore della Magistratura».
Il quesito referendario è stato così approvato: «Volete voi che
sia abrogata la legge 24 marzo 1958, n. 195 (Norme sulla costituzione
e il funzionamento del Consiglio Superiore della Magistratura), nel
testo risultante dalle modificazioni e integrazioni ad esso
successivamente apportate, limitatamente alla seguente parte:
articolo 25, comma 3, limitatamente alle parole "unitamente ad una
lista di magistrati presentatori non inferiore a venticinque e non
superiore a cinquanta. I magistrati presentatori non possono
presentare più di una candidatura in ciascuno dei collegi di cui al
comma 2 dell'art. 23, nè possono candidarsi a loro volta"?».
2.- Ricevuta comunicazione dell'ordinanza dell'Ufficio centrale,
il Presidente della Corte costituzionale ha fissato, per la
conseguente deliberazione, la camera di consiglio del 15 febbraio
2022, disponendo (ai sensi dell'art. 33, secondo comma, della legge
25 maggio 1970, n. 352, recante «Norme sui referendum previsti dalla
Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo») che ne fosse
data comunicazione ai promotori della richiesta di referendum e al
Presidente del Consiglio dei ministri.
3.- Avvalendosi della facoltà prevista dall'art. 33, terzo
comma, della legge n. 352 del 1970, i delegati dei Consigli regionali
che hanno richiesto il referendum hanno depositato, in data 11
febbraio 2022, una memoria per illustrare le ragioni a sostegno
dell'ammissibilità dello stesso. In particolare, l'iniziativa
referendaria si propone lo scopo di favorire candidature individuali
dei magistrati, al fine di ridurre l'influenza dei gruppi associativi
sulla procedura elettorale. Il quesito referendario, di autentica
natura abrogativa e non propositiva, paleserebbe una ratio omogenea e
puntuale ed il suo accoglimento non inciderebbe nè su contenuti
costituzionalmente vincolati, nè sulla capacità della disciplina
residua di garantire il rinnovo della componente togata del Consiglio
superiore della magistratura.
4.- Sempre in data 11 febbraio 2022, il Presidente della Regione
autonoma Sardegna ha depositato, a sua volta, una memoria a sostegno
dell'ammissibilità del referendum. Da un lato, rileva che le
disposizioni indicate nel quesito non rientrano tra le materie per le
quali l'art. 75 della Costituzione esclude il ricorso al referendum.
Dall'altro, la richiesta sarebbe compatibile con i limiti "ulteriori"
individuati dalla giurisprudenza costituzionale: la necessità,
cioè, che il quesito referendario sia chiaro, univoco ed omogeneo,
che non attenga a contenuti costituzionalmente necessari e che non
dia luogo, in caso di accoglimento, ad una disciplina di risulta non
suscettibile di autonoma applicazione.
5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, invece, non si è
avvalso della facoltà di intervento nel giudizio di ammissibilità.

Considerato in diritto

1.- La richiesta di referendum abrogativo ha per oggetto una
porzione del comma 3 dell'art. 25 della legge 24 marzo 1958, n. 195
(Norme sulla costituzione e sul funzionamento del Consiglio superiore
della Magistratura), articolo dedicato, in generale, al procedimento
per l'elezione dei componenti togati del Consiglio superiore della
magistratura.
Per quel che qui rileva, a partire dalle modifiche introdotte con
legge 18 dicembre 1967, n. 1198 (Modificazioni alla legge 24 marzo
1958, n. 195, sulla costituzione e funzionamento del Consiglio
superiore della magistratura), il citato art. 25 è specialmente
dedicato alla presentazione di liste e candidature.
In particolare, la previsione del necessario sostegno di un certo
numero di elettori per l'esercizio del diritto a candidarsi è stata
introdotta, nel corpo del suddetto articolo, mediante l'art. 5 della
legge 22 dicembre 1975, n. 695 (Riforma della composizione e del
sistema elettorale per il Consiglio superiore della magistratura),
nell'ambito di un sistema elettorale che contemplava la competizione
tra liste contrapposte, ciascuna delle quali, appunto, doveva
raccogliere firme di presentazione presso almeno centocinquanta
magistrati. La prescrizione è rimasta immutata, pur nel variare del
quadro generale di riferimento, in occasione dell'approvazione della
legge 3 gennaio 1981, n. 1 (Modificazioni alla legge 24 marzo 1958,
n. 195 e al decreto del Presidente della Repubblica 16 settembre
1958, n. 916, sulla costituzione e il funzionamento del Consiglio
superiore della magistratura), e della legge 22 novembre 1985, n. 655
(Modifiche al sistema per l'elezione dei componenti togati del
Consiglio superiore della magistratura).
Il numero delle sottoscrizioni per la presentazione delle liste
è stato invece modificato in occasione del frazionamento della base
territoriale dei collegi elettorali, mediante la creazione di un
collegio nazionale per la designazione dei componenti con funzioni di
legittimità e di collegi più ristretti per l'elezione degli
ulteriori componenti togati: l'art. 7 della legge 12 aprile 1990, n.
74 (Modifica alle norme sul sistema elettorale e sul funzionamento
del Consiglio superiore della magistratura) richiedeva, così, almeno
cinquanta firme per la candidatura al collegio nazionale e almeno
trenta per quella presso i collegi territoriali.
Con l'art. 7 della legge 28 marzo 2002, n. 44 (Modifica alla
legge 24 marzo 1958, n. 195, recante norme sulla costituzione e sul
funzionamento del Consiglio superiore della magistratura) la
disciplina raggiunge il suo assetto attuale. Il voto è organizzato
in base a tre collegi nazionali e non è possibile la presentazione
di liste contrapposte, dovendosi invece aver riguardo alle
candidature di singoli magistrati. Nel testo così riformato, la
disposizione oggetto dell'odierno quesito referendario prescrive che
le candidature individuali siano sostenute mediante sottoscrizione di
almeno venticinque e non più di cinquanta elettori. I sottoscrittori
non possono essere candidati a loro volta, nè accordare sostegno a
più di un candidato.
In caso di accoglimento del quesito referendario, quindi, le
candidature individuali sarebbero proposte senza la sottoscrizione di
presentatori. Verrebbero conseguentemente meno - anche formalmente,
grazie alla concorrente abrogazione dell'ultimo periodo del comma 3
dell'art. 25 della legge n. 195 del 1958 - le preclusioni poste per i
presentatori, il cui intervento sarebbe appunto soppresso.
2.- In via preliminare, occorre rilevare che, nella camera di
consiglio del 15 febbraio 2022, questa Corte ha consentito - come
più volte avvenuto in passato (da ultimo, sentenza n. 10 del 2020) -
l'illustrazione orale delle memorie depositate dai soggetti
presentatori del referendum ai sensi dell'art. 33, terzo comma, della
legge 25 maggio 1970, n. 352 (Norme sui referendum previsti dalla
Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo), nonchè la
presentazione di scritti di un soggetto ulteriore - nella specie, il
Presidente della Regione autonoma Sardegna - in quanto interessato
alla decisione sull'ammissibilità delle richieste referendarie (ex
plurimis: sentenze n. 10 del 2020, n. 5 del 2015, n. 13 del 2012, n.
28, n. 27, n. 26, n. 25 e n. 24 del 2011, n. 17, n. 16 e n. 15 del
2008).
L'ammissione di soggetti diversi dai presentatori, orientata ad
acquisirne le argomentazioni, non si traduce in un diritto degli
stessi a partecipare al procedimento - che, comunque, «deve tenersi,
e concludersi, secondo una scansione temporale definita» (sentenza n.
31 del 2000) - nè in quello di illustrare le relative tesi in camera
di consiglio. Questa Corte consente soltanto brevi integrazioni orali
degli scritti, come appunto è avvenuto nella camera di consiglio del
15 febbraio 2022.
3.- Questa Corte è chiamata a giudicare sull'ammissibilità
della richiesta di referendum alla luce, sia dei criteri desumibili
dall'art. 75, secondo comma, della Costituzione, sia del complesso
dei «valori di ordine costituzionale, riferibili alle strutture od ai
temi delle richieste referendarie», stabilendo se, ad integrazione
delle ipotesi che la disposizione costituzionale ricordata ha
previsto in maniera puntuale ed espressa, «non s'impongano altre
ragioni, costituzionalmente rilevanti, in nome delle quali si renda
indispensabile precludere il ricorso al corpo elettorale» (sentenza
n. 16 del 1978; da ultimo, sentenza n. 10 del 2020).
4.- Altre volte, in passato, è stata valutata l'ammissibilità
di referendum popolari concernenti la disciplina per l'elezione dei
componenti togati del Consiglio superiore della magistratura. E anche
quando questa Corte ha concluso nel senso dell'inammissibilità della
specifica iniziativa (in particolare, con le sentenze n. 28 del 1997
e n. 29 del 1987), la preclusione non è stata fatta discendere dalla
lettera o dalla ratio dell'art. 75 Cost., secondo un giudizio che va
qui confermato.
5.- I precedenti finora citati fanno parte di una complessiva
giurisprudenza costituzionale che - per quanto qui particolarmente
interessa - ha considerato ammissibili referendum abrogativi di
disposizioni di legge relative all'elezione dei componenti di organi
costituzionali o di rilevanza costituzionale ad una essenziale
condizione, legata al funzionamento degli organi in parola, tra i
quali certamente figura il Consiglio superiore della magistratura
(sentenze n. 10 del 2020, n. 13 del 2012, n. 17, n. 16 e n. 15 del
2008, n. 34 e n. 33 del 2000, n. 13 del 1999, n. 28 e n. 26 del 1997,
n. 10 e n. 5 del 1995, n. 33 e n. 32 del 1993, n. 47 del 1991 e n. 29
del 1987).
Tale condizione consiste nel carattere necessariamente
auto-applicativo della disciplina di risulta: l'abrogazione
referendaria non può infatti esporre l'organo alla eventualità,
anche solo teorica, di paralisi di funzionamento (sentenza n. 29 del
1987). Occorre, in altre parole, che il voto popolare eventualmente
favorevole all'abrogazione lasci in vigore una disciplina che
consente il rinnovo dell'organo di rilievo costituzionale (sentenze
n. 13 del 2012, n. 16 e n. 15 del 2008, n. 5 del 1995, n. 32 del 1993
e n. 29 del 1987), indipendentemente da un ipotetico, successivo
intervento del legislatore (tra le altre, sentenze n. 5 del 1995 e n.
29 del 1987).
Ciò posto, è evidente che, nella specie, la richiesta
referendaria si riferisce ad un segmento della disciplina la cui
rimozione non ostacolerebbe la procedura per l'elezione dei nuovi
componenti togati del Consiglio superiore della magistratura.
Le candidature individuali per i collegi nazionali dovrebbero,
infatti, essere presentate, entro venti giorni dal provvedimento di
convocazione delle elezioni, all'Ufficio centrale elettorale,
mediante apposita dichiarazione con firma autenticata dal Presidente
del tribunale nel cui circondario il magistrato esercita le sue
funzioni. Tale dichiarazione, in cui l'interessato darebbe atto
dell'assenza di cause di ineleggibilità riconducibili all'art. 24
della stessa legge n. 195 del 1958, non dovrebbe più essere
accompagnata da sottoscrizioni di presentatori.
Correlativamente, tra le cause di non candidabilità, verrebbe
meno quella fondata sulla sottoscrizione prestata per il sostegno ad
una candidatura altrui, così come verrebbe meno la causa di
esclusione della candidatura prevista dal comma 4 dell'art. 25 per
insufficienza o irregolarità delle sottoscrizioni di presentazione.
Non crea, inoltre, ostacolo all'ammissibilità del referendum la
circostanza che l'abrogazione proposta riguardi una regola di
frequente inserita nelle discipline elettorali, al fine di prevenire
un'eccessiva frammentazione delle candidature e una scarsa
decifrabilità dell'offerta elettorale (in senso analogo, da ultimo,
sentenza n. 48 del 2021). In disparte ogni comparazione, su questo
specifico aspetto, tra natura e scopo dell'elezione dei componenti di
organi con funzioni di rappresentanza politica o
politico-amministrativa, per un verso, e le peculiarità proprie
dell'elezione dei componenti togati del Consiglio superiore della
magistratura, per l'altro verso, quel che solo conta, nell'odierno
giudizio di ammissibilità, è, infatti, che l'abrogazione della
regola che prescrive le firme di presentazione (in numero peraltro
assai contenuto, nel minimo e nel massimo) non inciderebbe su
contenuti costituzionalmente necessari o vincolati della legge
interessata dal referendum.
6.- Il quesito referendario, ancora, ha struttura binaria,
carattere omogeneo, ed è semplice e chiaro.
La domanda riguarda l'abrogazione o il mantenimento in vigore di
due proposizioni normative strettamente connesse l'una all'altra,
accomunate perciò dalla medesima ratio, ponendo l'elettore di fronte
all'alternativa di mantenere le firme di sostegno alle candidature o,
al contrario, di eliminarle, consentendo candidature a mera
iniziativa individuale.
Al tempo stesso, risulta evidente il carattere realmente
abrogativo, e non surrettiziamente propositivo, del quesito, volto
solo ad eliminare una porzione del sistema elettorale vigente (ex
multis, ma con specifico riguardo alla stessa materia interessata
dall'iniziativa odierna, sentenza n. 34 del 2000).
7.- In definitiva, non ostandovi alcuna ragione di ordine
costituzionale, la richiesta di referendum deve essere dichiarata
ammissibile.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara ammissibile la richiesta di referendum popolare per
l'abrogazione dell'art. 25, comma 3, della legge 24 marzo 1958, n.
195 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento del Consiglio
superiore della Magistratura), nel testo risultante dalle successive
modificazioni e integrazioni ad esso apportate, limitatamente alle
parole: «unitamente ad una lista di magistrati presentatori non
inferiore a venticinque e non superiore a cinquanta. I magistrati
presentatori non possono presentare più di una candidatura in
ciascuno dei collegi di cui al comma 2 dell'articolo 23, nè possono
candidarsi a loro volta», dichiarata legittima dall'Ufficio centrale
per il referendum, costituito presso la Corte di cassazione, con
ordinanza del 29 novembre 2021.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 febbraio 2022.

F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria l'8 marzo 2022.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA