1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 23-3-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 106 SENTENZA 7 - 18 marzo 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Censura di intera legge - Individuazione dell'oggetto della questione - Limitazione alle sole disposizioni indicate nella deliberazione del Consiglio dei ministri - Valutazione sulla scindibilita' delle norme censurate. Provincia autonoma di Bolzano - Minori in condizioni di disagio economico - Inadempienza del genitore obbligato alla corresponsione dell'assegno di mantenimento - Intervento pubblico di assistenza - Anticipazione delle somme al genitore o al soggetto affidatario - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza esclusiva dello Stato in materia di «ordinamento civile» - Non fondatezza della questione. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 3 ottobre 2003, n. 15, artt. 1 e 6. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera l). Provincia autonoma di Bolzano - Minori in condizioni di disagio economico - Inadempienza del genitore obbligato alla corresponsione dell'assegno di mantenimento - Intervento pubblico di assistenza - Anticipazione delle somme al genitore o al soggetto affidatario - Surrogazione legale dell'ente pubblico nel diritto di credito - Ricorso del Governo - Violazione della competenza esclusiva dello Stato in materia di «ordinamento civile» - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 3 ottobre 2003, n. 15, art. 12. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera l). (005C0359) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 23-3-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Fernanda CONTRI;
Giudici: Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale
MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE
SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della
Provincia autonoma di Bolzano del 3 ottobre 2003, n. 15, recante:
«Anticipazioni dell'assegno di mantenimento a tutela dei minori»,
promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,
notificato il 23 gennaio 2004, depositato in Cancelleria il
2 febbraio 2004 ed iscritto al n. 15 del registro ricorsi 2004.
Visti l'atto di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano;
Udito nell'udienza pubblica del 14 dicembre 2004 il giudice
relatore Fernanda Contri;
Udito l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Roland Riz e Sergio
Panunzio per la Provincia autonoma di Bolzano.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato questione di
legittimità costituzionale della legge della Provincia autonoma di
Bolzano 3 ottobre 2003, n. 15 (Anticipazione dell'assegno di
mantenimento a tutela del minore), per violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera l), della Costituzione.
Secondo quanto espone il ricorrente, la legge impugnata ha
dettato disposizioni in tema di anticipazione dell'assegno di
mantenimento a tutela del minore, disciplinando in tal modo
l'erogazione anticipata, al genitore o al diverso soggetto
affidatario, delle somme stabilite dal provvedimento del giudice,
quando queste non vengano corrisposte dall'obbligato nei termini ed
alle condizioni stabiliti dall'autorità giudiziaria.
Ad avviso del ricorrente, la legge impugnata ha per oggetto una
disciplina che deve farsi rientrare nella competenza statale
esclusiva concernente l'«ordinamento civile» e non riconducibile alla
diversa materia della «assistenza e beneficenza pubblica» di
esclusiva competenza provinciale in forza dello statuto speciale di
autonomia riconosciuto al Trentino-Alto Adige, ed ha perciò ecceduto
i limiti della potestà legislativa esclusiva spettante alla
Provincia autonoma di Bolzano, andando a disciplinare la materia
della tutela del minore e dei rapporti familiari in genere,
attribuita alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Sempre secondo il ricorso, questa conclusione sarebbe obbligata
anche applicando il criterio di «prevalenza della materia» di cui
alla sentenza di questa Corte n. 370 del 2003 concernente gli asili
nido, materia che è stata ritenuta estranea alla categoria
dell'assistenza pubblica e compresa invece in quelle dell'istruzione
e della tutela del lavoro.
Ad avviso dell'Avvocatura la tutela del minore e la disciplina
dei rapporti di famiglia, anche nei loro aspetti patrimoniali, sono
sempre state considerate come una parte del diritto civile e dovrebbe
essere evitata la loro «atomizzazione» a livello regionale o
provinciale, atteso che esse si riferiscono a valori essenziali della
persona che debbono essere uniformi su tutto il territorio nazionale.
Sempre secondo l'Avvocatura, proprio la particolare delicatezza
degli istituti che disciplinano la fondamentale necessità di
provvedere al pagamento dell'assegno di mantenimento da parte dei
soggetti obbligati impone che tale beneficio non possa essere rimesso
alle specifiche discipline delle regioni e delle province autonome,
in quanto norme eterogenee introdurrebbero inevitabili
differenziazioni tra i soggetti, se non vere e proprie disparità di
trattamento, e ciò in relazione ai mezzi finanziari a disposizione.
Nel caso in esame - secondo il ricorso - va inoltre considerato
che si tratta di un credito coercibile il cui inadempimento è
penalmente sanzionato e che manca quindi il connotato della gratuità
della prestazione che deve caratterizzare in senso assoluto
l'assistenza pubblica.
Il ricorso indica quindi uno specifico motivo di illegittimità
costituzionale nella disposizione di cui all'art. 12 della legge
provinciale impugnata, che modifica la disciplina civilistica della
surrogazione legale di cui all'art. 1203, numero 5, del codice
civile, un istituto che deve certamente essere ricondotto alla
nozione di ordinamento civile e che non rientra perciò
nell'autonomia legislativa della provincia.
2. - Si è costituita in giudizio la Provincia autonoma di
Bolzano, chiedendo a questa Corte di dichiarare il ricorso
inammissibile o infondato.
Preliminarmente la Provincia rileva che il ricorso, pur in
presenza di una legge che detta una disciplina articolata, composta
da una serie di disposizioni eterogenee e di contenuto fra loro
diverso, svolge un'unica e generica censura nei confronti di tutto il
testo normativo e non ne impugna specifiche disposizioni, ad
eccezione dell'art. 12; ciò che non consente di comprendere quali
aspetti della disciplina siano considerati invasivi di competenze
statali.
Prosegue la Provincia autonoma osservando che la legge impugnata
si inquadra nella materia «assistenza e beneficenza pubblica», di
esclusiva competenza provinciale ai sensi dell'art. 8, numero 25,
dello statuto speciale di autonomia per il Trentino-Alto Adige; una
competenza che, secondo l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del
2001, non incontra più neppure i limiti del rispetto delle norme
fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica e dei
principi generali dell'ordinamento che non abbiano rango
costituzionale.
La legge provinciale impugnata si interessa dei minori che si
trovano in condizioni di effettivo disagio economico nei casi nei
quali il genitore obbligato alla corresponsione dell'assegno di
mantenimento resti inadempiente a tale obbligo, e prevede che, una
volta accertata una situazione di bisogno, sia la Provincia stessa ad
anticipare tali somme, erogandole al soggetto affidatario e col
conseguente ovvio diritto di recuperarle surrogandosi nel credito.
Si tratta quindi di una forma di intervento assistenziale che
presuppone l'esistenza di una situazione caratterizzata da un reddito
familiare molto basso - individuato nella somma fissata per il
soddisfacimento dei bisogni fondamentali relativi all'alimentazione,
all'abbigliamento e all'igiene della persona, rapportati al numero
dei componenti il nucleo familiare - in presenza di un titolo
esecutivo costituito da una pronuncia dell'autorità giudiziaria
competente nonchè di un atto di precetto ritualmente notificato e
rimasto non ottemperato, o di una sentenza di fallimento del soggetto
obbligato.
Tali requisiti devono sussistere al momento della domanda e
devono permanere per tutta la durata della prestazione, essendo
previsto che ogni anno venga attestato il perdurare delle condizioni
suddette, decadendo dal diritto in caso contrario il beneficiario; in
ogni caso le somme da attribuire possono corrispondere a quelle
dell'assegno di mantenimento col limite della misura non superiore
all'ammontare dell'80% dell'importo che, in base al decreto del
presidente della giunta provinciale n. 30 del 2000, viene considerato
necessario al soddisfacimento dei bisogni fondamentali sopra
indicati.
Secondo la Provincia autonoma tali disposizioni rendono evidente
che la ratio dell'intervento pubblico consiste nel porre riparo, per
quanto possibile, a situazioni di forte disagio economico determinato
nella complessiva situazione familiare e senza incidere su istituti e
rapporti di natura privatistica; infatti nessun intervento è
previsto quando l'inadempimento dell'obbligato non comporta una
situazione di particolare difficoltà per il minore e per il soggetto
affidatario e gli stessi hanno i mezzi necessari per vivere.
L'esistenza di un sottostante credito tra privati rimasto
inadempiuto non ha nulla a che vedere con la gratuità o meno
dell'anticipazione delle somme da parte dell'ente pubblico, dal
momento che, anche secondo la giurisprudenza della Corte, la nozione
di «assistenza e beneficenza pubblica» cui fa riferimento l'art. 22
del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, include la prestazione di servizi
gratuiti o a pagamento, prestazioni economiche a favore di singoli e
di gruppi, individuati anche per categoria, quale che sia il titolo
dell'individuazione.
Secondo la Provincia resistente non appare persuasiva
l'osservazione circa il carattere prevalente del riferimento alla
tutela del minore, che varrebbe ad assorbire l'oggetto della
disciplina in questione nell'ambito dell'ordinamento civile, perchè
non è vero che ogni forma di tutela del minore appartiene
necessariamente al diritto privato, come è dimostrato dalla
protezione del lavoro minorile di cui all'art. 37, terzo comma, Cost.
o dagli strumenti per rendere effettivo il diritto allo studio di cui
all'art. 34, terzo e quarto comma, Cost; nè sarebbe pertinente il
richiamo alla sentenza n. 370 del 2003 sugli asili nido, che dimostra
semmai l'esatto contrario di quanto assume il Governo, in quanto
nella sentenza citata la materia è stata ricondotta al concetto di
«istruzione» in ragione delle finalità educative e formative
riconosciute a tali servizi; ciò conferma che non tutti gli
interventi pubblici concernenti in qualche modo i minori sono
attratti nella materia «ordinamento civile», mentre devono al
contrario essere considerati in ragione delle loro diverse e
specifiche finalità.
Ad avviso della Provincia autonoma di Bolzano è del tutto
infondato il rilievo secondo il quale nella materia di cui trattasi
vi sarebbero particolari esigenze di uniformità di trattamento su
tutto il territorio nazionale che osterebbero alla emanazione di
normative differenziate di livello regionale, in quanto il tipo e le
modalità degli interventi assistenziali rivolti a situazioni di
bisogno ben possono avere una diversa disciplina, come stabilito
dalle stesse norme costituzionali e dall'attribuzione della materia
«assistenza e beneficenza pubblica» alla competenza legislativa
esclusiva della Provincia di Bolzano.
Quanto alla specifica censura relativa all'art. 12 della legge,
la Provincia osserva che l'illegittimità del riferimento
all'istituto della surrogazione legale nel credito del beneficiario
potrebbe, al più, condurre alla incostituzionalità di questa sola
disposizione e che in ogni caso il vizio denunciato è insussistente,
posto che l'art. 1203, numero 5, del codice civile prevede tale forma
di surrogazione «negli altri casi stabiliti dalla legge», consentendo
in tal modo alla legge provinciale di individuare ulteriori
fattispecie.
3. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza la
Provincia autonoma di Bolzano ha ulteriormente illustrato e ribadito
le proprie difese.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'intero testo della
legge della Provincia di Bolzano 3 ottobre 2003, n. 15 (Anticipazione
dell'assegno di mantenimento a tutela del minore), per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione.
Secondo il ricorso la legge, al di là dei suoi riferimenti
testuali, ha per oggetto la disciplina di una materia rientrante
nella competenza esclusiva statale concernente l'«ordinamento civile»
e non è riconducibile, neppure in base al criterio di prevalenza,
alla diversa materia «assistenza e beneficenza pubblica» che è di
esclusiva competenza provinciale in forza dell'art. 8, numero 25,
dello statuto speciale di autonomia per il Trentino-Alto Adige di cui
al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670.
A fondamento delle censure il Governo assume che la legge
impugnata ha dettato disposizioni in tema di anticipazione
dell'assegno di mantenimento a tutela del minore, disciplinando in
tal modo l'erogazione anticipata delle somme stabilite dal
provvedimento del giudice, nel caso in cui queste non vengano
corrisposte dall'obbligato nei termini ed alle condizioni stabiliti
dall'autorità giudiziaria, con ciò normando materie che rientrano
nella disciplina dei rapporti patrimoniali della famiglia e quindi
dell'ordinamento civile. Anche applicando il criterio della
«prevalenza della materia» - di cui alla sentenza n. 370 del 2003 -
tale conclusione sarebbe obbligata in quanto la tutela del minore e
la disciplina dei rapporti di famiglia, pure nei loro aspetti
patrimoniali, sono sempre state considerate come una parte del
diritto civile e non consentono una loro disciplina differenziata a
livello regionale perchè esse si riferiscono a valori essenziali e
preminenti della persona e debbono quindi essere uniformemente
regolate su tutto il territorio nazionale.
Un motivo specifico di illegittimità costituzionale viene
inoltre individuato nella disposizione di cui all'art. 12 della legge
provinciale impugnata, che modifica la disciplina civilistica della
surrogazione legale di cui all'art. 1203, numero 5, del codice
civile, un istituto che deve certamente essere ricondotto alla
nozione di ordinamento civile e che non rientra perciò
nell'autonomia legislativa e statutaria della Provincia.
2. - La Provincia autonoma di Bolzano ha preliminarmente eccepito
che nel ricorso viene svolta un'unica e generica censura contro tutta
la legge provinciale senza che ne siano impugnate le sue specifiche
disposizioni, ad eccezione dell'art. 12, ciò che non consente di
comprendere quali aspetti della disciplina siano considerati invasivi
di competenze statali e rende il ricorso inammissibile per
genericità.
Nel merito la Provincia autonoma osserva che la legge impugnata
dispone interventi a favore dei minori che si trovano in condizioni
di effettivo disagio economico nel caso di genitore obbligato alla
corresponsione dell'assegno di mantenimento che resta inadempiente, e
prevede che, quando venga accertata una situazione di bisogno, la
Provincia stessa, per il tramite delle sue comunità comprensoriali,
anticipi le somme dovute erogandole al soggetto affidatario, tentando
poi di recuperarle surrogandosi nel diritto di credito.
Si tratta quindi di una forma di intervento pubblico di
assistenza che presuppone l'esistenza di una situazione economica
caratterizzata da un reddito familiare molto basso e che si fonda sul
rigoroso accertamento delle condizioni di necessità in cui versa il
minore; tali condizioni devono sussistere al momento della domanda e
devono permanere per tutta la durata della prestazione, essendo
previsto che ogni anno venga attestato il perdurare delle condizioni
suddette e, in caso contrario, la decadenza del beneficiario da tale
diritto.
In ogni caso nessun intervento è previsto quando l'inadempimento
dell'obbligato non comporta una situazione di particolare difficoltà
per il minore e per il soggetto affidatario e gli stessi abbiano i
mezzi necessari per vivere.
Per quel che concerne la specifica censura relativa all'art. 12
della legge impugnata, la Provincia di Bolzano osserva che la
surrogazione prevista a favore della stessa nel credito non va
comunque ad incidere sulla configurazione del rapporto obbligatorio,
comportando essa solo una sua modificazione soggettiva, e che
l'eventuale illegittimità del riferimento all'istituto della
surrogazione legale potrebbe al più condurre alla caducazione di
questa sola disposizione.
3. - L'eccezione preliminare della Provincia autonoma di Bolzano
è in parte fondata.
Il verbale della riunione del Consiglio dei ministri del
23 gennaio 2004 nella quale è stata deliberata l'impugnazione della
legge provinciale de qua riporta chiaramente l'approvazione della
proposta del Ministro per gli affari regionali «di cui alla relazione
allegata», relazione con la quale si proponeva peraltro di impugnare
i soli artt. 1, 6 e 12 della legge.
Poichè l'oggetto dell'impugnazione è definito dal ricorso in
conformità alla decisione assunta dal Governo (sentenza n. 338 del
2003), l'ambito delle censure sottoposte validamente all'esame della
Corte risulta in tal modo limitato alle sole disposizioni indicate
nella deliberazione assunta dal Consiglio dei ministri, ferma
restando la valutazione in ordine all'eventuale nesso di
inscindibilità fra la disposizione validamente impugnata e le altre
disposizioni della legge, non investite da autonome censure
ritualmente proposte (cfr. negli stessi termini, fra le molte, la
sentenza n. 315 del 2003).
4. - Così delimitato l'esame delle doglianze svolte nel ricorso
del Presidente del Consiglio dei ministri a quelle relative agli
artt. 1, 6 e 12 della legge provinciale impugnata, vanno esaminate
separatamente quelle che si riferiscono ai primi due articoli citati
da quella che investe l'art. 12.
Le censure relative agli artt. 1 e 6 della legge della provincia
di Bolzano n. 15 del 2003 sono infondate.
La legge impugnata all'art. 1 prevede che, nell'ambito della
competenza della Provincia di Bolzano in materia di assistenza e
beneficenza pubblica, si possa procedere all'erogazione anticipata al
genitore o al diverso soggetto affidatario «delle somme destinate al
mantenimento del minore, qualora esse non vengano corrisposte dal
genitore obbligato nei termini ed alle condizioni stabilite
dall'autorità giudiziaria».
I successivi articoli della legge disciplinano le condizioni ed i
presupposti cui viene subordinato il diritto alla prestazione,
nonchè i «requisiti economici» (art. 4 della legge citata)
richiesti; in particolare si evince con assoluta chiarezza dal testo
della legge che la prestazione è prevista a favore dei soli minori
che versino in una condizione di disagio economico, dal momento che
il loro reddito non deve superare limiti predeterminati in base al
decreto del presidente della giunta provinciale 11 agosto 2000,
n. 30, e successive modifiche, e che l'ammontare della prestazione,
pari alla somma stabilita nel provvedimento del giudice, non può in
ogni caso superare un determinato ammontare, stabilito anch'esso in
base a criteri oggettivi (art. 5).
Tale forma di intervento da parte dell'ente pubblico non risponde
quindi a criteri automatici e non è prevista in favore
indifferenziato di tutti i minori per i quali si verifichi una
situazione di inadempimento agli obblighi di mantenimento da parte
del soggetto obbligato in base alla legge civile; richiede, al
contrario, l'esistenza di alcune precise condizioni, fra le quali,
anzitutto, l'esistenza di una situazione economica caratterizzata da
un basso reddito familiare; la legge impugnata esige espressamente
che vi sia già stata la pronuncia dell'autorità giudiziaria e la
conseguente formazione di un titolo esecutivo rimasto non eseguito a
seguito di atto di precetto ritualmente notificato, o sia stata
emanata la sentenza di fallimento del soggetto obbligato (art. 3
della legge provinciale in esame).
Le condizioni ed i requisiti di cui alle disposizioni menzionate
devono sussistere al momento della domanda e devono permanere per
tutta la durata della prestazione, essendo prevista l'attestazione
annuale del perdurare degli stessi.
L'intervento pubblico previsto dalle disposizioni censurate, come
sopra descritto, appare quindi riconducibile alla nozione di
«assistenza pubblica», materia certamente di competenza della
Provincia autonoma di Bolzano ai sensi dell'art. 8, numero 25, dello
statuto speciale di autonomia per il Trentino-Alto Adige, come
ribadito più volte alla stregua della giurisprudenza di questa Corte
(cfr., tra le più recenti, la sentenza n. 267 del 2003), e non nella
diversa materia «ordinamento civile» di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost.
Tale intervento non interferisce in alcun modo con il diritto al
mantenimento da parte del soggetto obbligato, nè con le pronunce
dell'autorità giudiziaria; essa non crea alcun nuovo credito, nè
eroga indiscriminatamente prestazioni a favore di tutti i minori, ma
solo di quelli che si trovino nelle condizioni previste dalla stessa
legge.
La circostanza che la legge non preveda automaticamente la
sostituzione della Provincia a colui che è obbligato al mantenimento
del minore, e anzi la considerazione che essa disciplina le
condizioni particolari per beneficiare dell'anticipazione
dell'assegno di mantenimento non crea alcun automatismo, ma concorre
a definire un'area di intervento della «assistenza pubblica» che
appare legittima alla luce della competenza legislativa esclusiva
spettante alla Provincia di Bolzano in materia.
5. - Sono al contrario fondate le censure del Presidente del
Consiglio dei ministri relative all'art. 12 della legge provinciale
impugnata, che prevede la surrogazione legale della Provincia
autonoma nel credito di mantenimento a fronte del pagamento delle
prestazioni assistenziali disciplinate dalla legge.
L'art. 1203, collocato nella Sezione II del Capo II
(Dell'adempimento delle obbligazioni) del Titolo I del Libro IV del
codice civile, stabilisce che la surrogazione legale ha luogo di
diritto in una serie di casi previsti tassativamente dalla medesima
disposizione ai numeri da 1 a 4; stabilisce inoltre, al n. 5, che la
surrogazione legale si ha «negli altri casi stabiliti dalla legge».
Poichè si tratta di un istituto del diritto civile destinato a
regolare gli effetti del pagamento di una obbligazione da parte di
soggetto diverso dall'obbligato, non può dubitarsi che esso rientri
nella nozione di «ordinamento civile» di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost.: di conseguenza devesi affermare che gli
«altri casi previsti dalla legge», cui fa riferimento la norma, non
possono essere che quelli disciplinati espressamente da altra legge
statale.
In caso contrario nell'ordinamento si creerebbe la possibilità
di introdurre, mediante leggi regionali o delle province autonome,
ipotesi di surrogazione legale invece riservate alla competenza
esclusiva dello Stato, con la conseguenza che verrebbe frustrata
l'esigenza di una disciplina uniforme su tutto il territorio
nazionale di un modo di adempimento delle obbligazioni e dell'effetto
dell'adempimento da parte di un terzo.
6. - L'illegittimità costituzionale dell'art. 12 della legge
provinciale impugnata non comporta la conseguente illegittimità di
altre disposizioni dello stesso testo normativo, risultando la norma
scindibile rispetto alle altre previsioni, non investite da autonome
censure ritualmente proposte.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 12 della legge
della Provincia autonoma di Bolzano 3 ottobre 2003, n. 15
(Anticipazione dell'assegno di mantenimento a tutela del minore);
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli art. 1 e 6 della medesima legge, sollevate dal Presidente del
Consiglio dei ministri in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera l), della Costituzione, con il ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 marzo 2005.
Il Presidente e redattore: Contri
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 18 marzo 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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