1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 26-11-1997
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 350 SENTENZA 13 - 21 novembre 1997
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza - Infortuni sul lavoro e malattie professionali - Percentuali di invalidita' previste dalle tabelle ai fini del calcolo della rendita da parte dell'I.N.A.I.L. - Rigidita' del sistema di calcolo - Peculiarita' della disciplina in materia - Auspicio dell'introduzione di nuovi criteri che tengano conto con maggiore attenzione delle diverse situazioni dei soggetti coinvolti - Riferimento alla giurisprudenza della Corte in materia (vedi sentenza n. 179/1988 e sentenze nn. 87, 356 e 485 del 1991) - Discrezionalita' del legislatore - Non fondatezza. (D.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, artt. 74, primo comma, e 78, primo comma). (Cost., art. 38). (097C1328) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 26-11-1997)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv.
Fernanda CONTRI,
prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 74, primo
comma, e 78, primo comma, del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124 (Testo
unico delle disposizioni per l'assicurazione obbligatoria contro gli
infortuni sul lavoro e le malattie professionali), promosso con
ordinanza emessa il 13 giugno 1996 dal pretore di Trento sul ricorso
proposto da Lever Marta contro INAIL iscritta al n. 900 del registro
ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 39, prima serie speciale, dell'anno 1996.
Visti gli atti di costituzione di Lever Marta e dell'INAIL nonchè
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 17 giugno 1997 il giudice relatore
Fernando Santosuosso;
Uditi gli avvocati Franco Agostini per Lever Marta, Antonino
Catania per l'INAIL e l'avvocato dello Stato Gian Paolo Polizzi per
il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di una controversia previdenziale nei confronti
dell'Istituto nazionale assicurazione infortuni sul lavoro, il
pretore di Trento ha sollevato questione di legittimità
costituzionale - in riferimento all'art. 38, secondo comma, della
Costituzione - degli artt. 74, primo comma, e 78, primo comma, del
d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124 (Testo unico delle disposizioni per
l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le
malattie professionali).
Premesso che la ricorrente ha contratto, nell'esercizio della
propria attività di parrucchiera, una forma di dermatite da contatto
conseguente all'uso quotidiano di sostanze irritanti, il pretore
rimettente prende atto che, in sede di valutazione percentuale
dell'inabilità ai fini del calcolo della rendita, l'art. 74 citato,
viene costantemente interpretato dalla Corte di cassazione nel senso
che l'espressione "attitudine al lavoro" vada intesa come capacità
di lavoro generica anzichè specifica, con conseguente irrilevanza
del rapporto esistente tra il tipo di malattia professionale e
l'effettiva attività svolta dal lavoratore o la sua qualificazione
professionale.
Ne consegue che le percentuali di invalidità previste dalle
tabelle allegate sono da ritenersi tassative in base all'art. 78 del
medesimo testo unico, sicchè è precluso al giudice riconoscere al
lavoratore una percentuale di inabilità diversa da quella già
prevista dalla legge. In tale rigidità del sistema di calcolo delle
rendite il giudice a quo ravvisa violazione dell'art. 38, secondo
comma, Cost.
Per ciò che riguarda il profilo della rilevanza, il pretore
rimettente osserva che, nel caso di specie, seguendo il sistema di
valutazione risultante dalla giurisprudenza della Cassazione, la
domanda della ricorrente dovrebbe essere rigettata o, comunque,
accolta solo in misura parziale, potendosi riconoscere alla stessa
una percentuale di inabilità inferiore a quella che le sarebbe
dovuta assumendo come parametro la capacità di lavoro specifica.
In ordine alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo dopo
aver richiamato una serie di pronunce di questa Corte sull'art. 38
Cost., rileva che la tutela previdenziale in favore dei lavoratori
deve essere più pregnante di quella prevista, in via assistenziale,
a tutti i cittadini inabili al lavoro. Da ciò deriva che il concetto
di capacità di lavoro generica - che è ancora riferito solo alla
vecchia classificazione del lavoro agricolo o industriale - va
considerato ormai superato. Con la conseguenza che, secondo questo
concetto di capacità generica di lavoro - tralaticiamente seguito
dalla stessa Corte di cassazione in tema di assicurazione
obbligatoria a carico dell'INAIL - le norme impugnate si porrebbero
in contrasto con l'art. 38, secondo comma, Cost., che impone di
assicurare ai lavoratori forme di previdenza che garantiscano mezzi
adeguati alle loro esigenze di vita.
2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si è
costituita la lavoratrice, chiedendo l'accoglimento della questione
ovvero una pronuncia interpretativa in grado di superare
l'orientamento giurisprudenziale della Corte di cassazione. Tale
orientamento, si osserva, non può ritenersi vincolante sulla base
del testo delle norme impugnate, poichè gli artt. 74 e 78 del citato
t.u. consentono, piuttosto, una valutazione personalizzata
dell'inabilità, alla stregua di quanto previsto da altre norme circa
le prestazioni erogate per effetto d'inabilità.
3. - Si è costituito in giudizio anche l'INAIL, osservando che la
questione deve preliminarmente ritenersi inammissibile per difetto di
rilevanza; a suo parere il giudice rimettente, avendo fatto svolgere
la consulenza tecnica d'ufficio finalizzata a quantificare la
percentuale di inabilità della lavoratrice con riguardo alla
capacità specifica, era in possesso di tutti gli elementi necessari
per decidere, eventualmente anche discostandosi dall'orientamento
della giurisprudenza dominante.
Nel merito, l'INAIL rileva che questa Corte ha già dimostrato di
condividere, in precedenti pronunce, il concetto di attitudine al
lavoro indicato dalla Cassazione; il che dovrebbe condurre ad una
pronuncia di infondatezza.
4. - Nel giudizio è intervenuto anche il Presidente del Consiglio
dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione venga dichiarata inammissibile o,
comunque, infondata.
Sostiene la difesa erariale che la giurisprudenza della Cassazione,
nell'interpretare le norme impugnate nel senso censurato dal giudice
a quo non preclude totalmente al giudice di merito la possibilità di
una diversa valutazione del caso concreto, purchè sul punto vi sia
un'adeguata motivazione; sicchè la prospettata questione si traduce
in una mera questione di interpretazione.
Del tutto irrilevante sarebbe, poi, il fatto che in altre forme di
assicurazione sociale assuma rilievo un diverso concetto di
incapacità lavorativa, anche perchè il rimettente non ha indicato
come parametro l'art. 3 Cost.
5. - In prossimità dell'udienza hanno presentato memorie la
lavoratrice e l'INAIL, insistendo rispettivamente nelle diverse
conclusioni già rassegnate.
La parte privata, in particolare, ha fatto ancora presente che il
concetto di capacità di lavoro generica assunto come parametro dalla
giurisprudenza di legittimità è superato ed ormai inaccettabile,
anche alla luce delle sentenze nn. 87, 356 e 485 del 1991 di questa
Corte.
L'ente previdenziale, invece, ha insistito soprattutto sul fatto
che il sistema vigente, così come interpretato dalla costante
giurisprudenza della Cassazione, si risolve spesso a vantaggio del
lavoratore, consentendogli di ottenere una rendita anche in caso di
menomazioni che, in concreto, non si traducono in una diminuzione
della capacità specifica di lavoro.
Considerato in diritto
1. - Il pretore di Trento dubita che gli artt. 74, primo comma, e
78, primo comma, del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124 - interpretati,
secondo il diritto vivente, nel senso che per "attitudine al lavoro",
la cui perdita totale o parziale dà diritto alle prestazioni INAIL,
debba intendersi la "capacità di lavoro generica" riferita a
qualunque lavoro manuale medio e non la "capacità di lavoro
specifica", o quella capacità riferita al tipo di lavoro confacente
alla qualificazione attitudinale dell'assicurato - siano in contrasto
con l'art. 38, secondo comma, Cost., in quanto non consentono una
protezione previdenziale adeguata al caso concreto.
2. - Occorre preliminarmente rilevare che è infondata l'eccezione
di inammissibilità, sollevata dall'Avvocatura dello Stato e
dall'INAIL, relativamente alla possibilità per il giudice rimettente
di decidere la controversia nel merito, dissentendo
dall'interpretazione fornita dalla giurisprudenza dominante.
Pur essendo indubbio che nel vigente sistema non sussiste un
obbligo per il giudice di merito di conformarsi agli orientamenti
della Corte di cassazione (salvo che nel giudizio di rinvio), è
altrettanto vero che quando questi orientamenti sono stabilmente
consolidati nella giurisprudenza - al punto da acquisire i connotati
del "diritto vivente" - è ben possibile che la norma, come
interpretata dalla Corte di legittimità e dai giudici di merito,
venga sottoposta a scrutinio di costituzionalità, poichè la norma
vive ormai nell'ordinamento in modo così radicato che è
difficilmente ipotizzabile una modifica del sistema senza
l'intervento del legislatore o di questa Corte.
In altre parole, in presenza di un diritto vivente non condiviso
dal giudice a quo perchè ritenuto costituzionalmente illegittimo,
questi ha la facoltà di optare tra l'adozione, sempre consentita, di
una diversa interpretazione, oppure - adeguandosi al diritto vivente
- la proposizione della questione davanti a questa Corte; mentre è
in assenza di un contrario diritto vivente che il giudice rimettente
ha il dovere di seguire l'interpretazione ritenuta più adeguata ai
principi costituzionali (cfr., ex plurimis sentenze n. 226 del 1994,
n. 296 del 1995 e n. 307 del 1996).
Nel presente caso la giurisprudenza assolutamente maggioritaria,
oltre che la dottrina prevalente, intendono il concetto di attitudine
al lavoro, in riferimento alle norme impugnate, nel senso di
capacità lavorativa generica anzichè specifica; per cui la
prospettata questione va affrontata nel merito, sussistendo anche il
requisito della rilevanza nel giudizio a quo.
3. - La questione è infondata.
Non può negarsi che il nostro ordinamento conosca alcune
situazioni nelle quali vengono in considerazione i diversi concetti
di capacità lavorativa specifica e di capacità attitudinale.
Così la stessa disciplina degli infortuni sul lavoro e delle
malattie professionali prevede, nei casi di inabilità temporanea
(artt. 66 e 68 del decreto del Presidente della Repubblica n. 1124
del 1965), che l'indennità sia calcolata "nella misura del sessanta
per cento della retribuzione giornaliera", riferita cioè
all'attività specificamente svolta.
Nè mancano ipotesi di particolari tipi di lavori nei quali ad
esempio anche il solo danno estetico - che pure di norma non porta ad
alcuna riduzione della capacità lavorativa generica - può tradursi
in una menomazione della "attitudine al lavoro" prevista dalla legge
e quindi viene ritenuta patrimonialmente apprezzabile ai fini
dell'indennizzo assicurativo, in considerazione delle specifiche
qualità fisiche richieste a chi svolge quei lavori.
Inoltre, in ambiti diversi da quello dell'assicurazione
obbligatoria per infortuni sul lavoro e malattie professionali, i
concetti di capacità specifica o attitudinale vengono assunti come
parametri esplicitamente dal legislatore. Al riguardo, vanno
segnalati soprattutto l'art. 1 della legge 12 giugno 1984, n. 222, e
l'art. 3 del d. lgs. 23 novembre 1988, n. 509. Il primo stabilisce
che, ai fini dell'assicurazione obbligatoria per l'invalidità, la
vecchiaia ed i superstiti, si faccia riferimento alla capacità di
lavoro dell'assicurato "in occupazioni confacenti alle sue
attitudini"; il secondo, nel quadro dell'invalidità civile, dà
rilievo anche "alla eventuale specifica attività lavorativa svolta
ed alla formazione tecnico-professionale" dell'avente diritto.
4. - Tutto ciò premesso per l'esatto e completo inquadramento del
problema, questa Corte ritiene opportuno anzitutto ribadire che,
nell'ambito del nostro sistema previdenziale, l'assicurazione
obbligatoria per gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali
ha delle peculiarità che non confliggono con gli obiettivi di cui
all'art. 38 Cost.
Com'è noto, infatti, tale tipo di assicurazione non è sorto con
intenti propriamente risarcitori, ma piuttosto al fine di liberare
rapidamente il lavoratore dallo stato di bisogno conseguente
all'infortunio o alla malattia (v. sentenza n. 100 del 1991), sulla
base di una logica da più parti definita transattiva. Questa è
confermata dalle rispettive posizioni del trilaterale rapporto
assicurativo: da un lato il datore di lavoro - sul quale grava la
parte più consistente dei contributi - che, per contropartita, viene
di regola esonerato dalla responsabilità civile conseguente
all'infortunio (artt. 10 e 11 del decreto del Presidente della
Repubblica cit.); dall'altra l'ente previdenziale, che paga le
rendite secondo un ammontare - predeterminabile per gli opportuni
calcoli statistici sui costi di gestione - con eventuale diritto di
regresso verso il datore o di surroga verso i terzi; in ultimo il
lavoratore, il quale, con una ridotta partecipazione agli oneri
contributivi, viene ad usufruire delle prestazioni fornite
dall'INAIL in modo quasi automatico, nel contesto di una esclusione
dal completo risarcimento secondo le regole della responsabilità
civile.
Nel sistema così disegnato dal legislatore anche il riferimento al
concetto di capacità lavorativa generica consente - tramite il
criterio delle percentuali tabellate - di determinare in anticipo sia
gli oneri che l'INAIL dovrà sopportare, sia i corrispondenti
contributi dei datori di lavoro e le rendite alle quali avranno
diritto i lavoratori in modo uguale per tutti, quale effetto delle
stesse malattie.
5. - Così come attualmente strutturato, tale sistema potrebbe
apparire inadeguato, anche per effetto dell'evoluzione delle
tecnologie, della scienza medico-legale, nonchè della sensibilità
sociale verificatasi nel lungo periodo di tempo trascorso
dall'entrata in vigore del testo unico del 1965, sicchè si comprende
l'auspicio - espresso da più parti - dell'introduzione di nuovi
criteri che tengano conto più da vicino delle diverse situazioni in
cui si trovano i soggetti coinvolti.
In particolare, si è sottolineato che vi sono ipotesi di persone
che, perdendo la capacità di svolgere attività confacenti alle loro
speciali attitudini, non sono concretamente in grado di assolvere a
generici lavori manuali, e restano quindi disoccupate.
In questa direzione, del resto, nell'ottica di una progressiva
personalizzazione dell'indennizzo dell'effettivo danno subi'to dal
lavoratore, si è mossa anche questa Corte, in particolare con la
sentenza n. 179 del 1988, riconoscendo al lavoratore la possibilità
di provare la genesi professionale anche di malattie non ricomprese
negli elenchi allegati al testo unico, in tal modo assecondando anche
precise indicazioni espresse dalla Commissione delle Comunità
europee (raccomandazione n. 66/462/CEE del 20 luglio 1966). Nel
contempo, sulla spinta delle nuove frontiere del danno civile
costituite dalla figura emergente del danno biologico, la Corte (v.
sentenze nn. 87, 356 e 485 del 1991) ha segnalato al legislatore il
tendenziale contrasto della normativa vigente rispetto alle norme
costituzionali, nella parte in cui le prestazioni economiche rese
dall'INAIL non esauriscono i diritti dei lavoratori; in questa linea,
le citate sentenze hanno riconosciuto il diritto ad un autonomo
risarcimento di questa nuova voce di danno, con conseguente modifica
della struttura delle azioni di regresso e di surroga
dell'assicuratore sociale, superando quella logica transattiva sopra
ricordata.
Ed è anche vero, d'altra parte, che talvolta altri rimedi ad una
condizione di inabilità allo svolgimento di particolari lavori vanno
ricercati, in una prospettiva sempre più aperta, non tanto nella
corresponsione di una somma da parte dell'assicuratore (sociale o
privato che sia), quanto piuttosto in diversi strumenti, quali la
flessibilità delle mansioni rispetto alle nuove tecniche, la
mobilità nei posti di lavoro e la riqualificazione professionale, in
considerazione anche del diritto-dovere di lavorare sancito dall'art.
4 Cost.
6. - Da tutte le considerazioni fin qui svolte emerge che la
prospettata questione involge una molteplicità di profili e di
possibili conseguenze, che richiederebbero un intervento legislativo.
Tanto più che la mera sostituzione del concetto di capacità
generica con quelli di capacità specifica o di capacità
attitudinale, prescindendosi da più articolate modulazioni
normative, non sempre potrebbe risolversi in un vantaggio per il
lavoratore.
Va ribadito, comunque, che a questa Corte non è demandato il
compito di bilanciare le contrapposte esigenze in materia e dettare
quelle regole che appartengono propriamente alla discrezionalità del
legislatore, quanto esclusivamente quello di scrutinare la
costituzionalità delle norme impugnate alla luce dei parametri
indicati nell'ordinanza di rimessione.
Il problema proposto non si configura come autentica questione di
illegittimità costituzionale.
Da un lato, infatti, l'interpretazione assunta in termini di
diritto vivente, pur presentando margini di opinabilità, non lede il
parametro di cui all'ordinanza di rimessione, ove si consideri che
assicurare ai lavoratori i "mezzi adeguati alle loro esigenze di
vita" (art. 38, secondo comma, Cost.) non impone necessariamente che
agli stessi debba essere riconosciuto l'indennizzo anche quando sia
provato che l'infortunio o la malattia professionale si siano
tradotti in una lesione della capacità lavorativa specifica maggiore
della lesione di quella generica.
Dall'altro, per tutte le ragioni esposte in precedenza, questa
Corte osserva che l'accoglimento della questione in esame andrebbe ad
alterare in maniera assai sensibile il sistema risultante
dall'attuale assetto normativo, finendo col tradursi in un vero e
proprio intervento riformatore surrettiziamente sostitutivo del
compito affidato alle scelte legislative.
7. - Le conclusioni ora raggiunte in termini di infondatezza della
questione, peraltro, non esimono la Corte dal segnalare - come già
è avvenuto in altre occasioni, particolarmente con la citata
sentenza n. 87 del 1991 - l'opportunità di una rivisitazione della
vecchia disciplina.
Nella sentenza ora citata si evidenziò l'esigenza di ricomprendere
nell'ambito delle prestazioni erogate dall'INAIL anche lo specifico
risarcimento del danno biologico, attesa la valenza costituzionale
del diritto alla salute. Oggi - ferma restando l'attualità di
quell'invito, rimasto ancora inascoltato - occorre auspicare, oltre
che il più frequente aggiornamento delle tabelle da parte
dell'Istituto, un intervento legislativo volto ad adeguare la
struttura di questa forma di assicurazione obbligatoria al passo
evolutivo della moderna società civile, tenendo anche in
considerazione il fatto che nel settore non appaiono più esaustive
le tradizionali classificazioni di massa (agricoltori, operai,
impiegati etc.), richiedendosi invece una più dettagliata
individuazione delle diverse categorie delle attività lavorative.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 74, primo comma, e 78, primo comma, del d.P.R. 30 giugno
1965, n. 1124 (Testo unico delle disposizioni per l'assicurazione
obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie
professionali), sollevata, in riferimento all'art. 38, secondo comma,
della Costituzione, dal pretore di Trento con l'ordinanza di cui in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il il 13 novembre 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Santosuosso
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 21 novembre 1997.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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