1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 4-7-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 95 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 novembre 2017
Ordinanza del 10 novembre 2017 della Commissione tributaria regionale per la Campania sul ricorso proposto da Agenzia delle entrate - Riscossione - Napoli contro Mignone Andrea. Imposte e tasse - Tributi erariali e locali - Notificazione degli atti impositivi e dei ruoli - Notificazione diretta tramite il servizio postale eseguita dagli uffici finanziari o dagli enti locali nonche' dagli enti di riscossione - Mancata applicazione delle modalita' di notificazione previste dalla legge n. 890 del 1982. - Legge 20 novembre 1982, n. 890 (Notificazioni di atti a mezzo posta e di comunicazioni a mezzo posta connesse con la notificazione di atti giudiziari), art. 14, come modificato dall'art. 20 della legge 8 maggio 1998, n. 146 (Disposizioni per la semplificazione e la razionalizzazione del sistema tributario e per il funzionamento dell'Amministrazione finanziaria, nonche' disposizioni varie di carattere finanziario); legge 27 dicembre 2006, n. 296 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)"), art. 1, comma 161. (18C00141) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 4-7-2018)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA REGIONALE DI CAMPANIA
Sezione 6

riunita con l'intervento dei signori:
Verrusio Mario - Presidente e relatore;
D'Isa Claudio - Giudice;
Iazzetti Alessandro - Giudice;
Ha emesso la seguente ordinanza, sull'appello n. 12086/2016
depositato il 22 dicembre 2016;
Avverso la pronuncia sentenza n. 7654/2016 Sez. 8 emessa dalla
Commissione tributaria provinciale di Napoli;
Contro: Mignone Andrea, via Nicola Nicolini n. 40 sc. C 80141
Napoli; difeso da: Chianese Antonio, via Suor Orsola n. 5 - 80100
Napoli;
Proposto dall'appellante: Ag. Entrate - Riscossione - Napoli;
Difeso da: Sartorio D'Analista Massimo, corso Vittorio Emanuele
n. 416 - 80135 Napoli (NA).
Atti impugnati:
cartella di pagamento n. 07120120011342280 IVA-Altro 2008;
cartella di pagamento n. 07120120157289410 IRAP 2009;
cartella di pagamento n. 07120130039501956 IVA-Altro 2009;
cartella di pagamento n. 07120130067402764 TARSU/TIA 2010;
cartella di pagamento n. 07120130067402764 TARSU-TIA 2011;
cartella di pagamento n. 07120140425495611 IVA-Altro 2011;
cartella di pagamento n. 07120140425495611 IRAP 2011;
preavviso di fermo amministrativo n. 07180201500014680000
IVA-Altro 2011.
Premesso:
che oggetto dell'appello è la sentenza della Commissione
tributaria provinciale di Napoli sezione 8ª n. 7654/2016, che ha
accolto il ricorso del contribuente Andrea Mignone avverso preavviso
di fermo amministrativo (emesso e notificato da Equitalia Sud spa),
in quanto - accertato che le presupposte cartelle esattoriali «sono
state notificate all'indirizzo di via Nicolini n. 40 e che non era
stato possibile la consegna del plico per irreperibilità del
contribuente era stato affidato al portiere dello stabile» - rilevava
che «in caso di notifica di atti da parte di messi ai sensi dell'art.
139/140 c.p.c., in base alle ultime disposizioni in materia risulta
corretto affermare che - chi promuove la notifica deve fornire
necessariamente la prova di aver messo il destinatario nelle
condizioni di conoscere il contenuto dell'atto. (...) la predetta
prova deve essere rappresentata dall'avviso di ricevimento postale
della raccomandata inviata ai sensi dell'ultimo comma del predetto
articolo (...)», e quindi, difettando la prova dell'avviso di
ricevimento postale della comunicazione di avvenuta notificazione
(cd. CAN), riteneva la nullità delle notificazioni delle presupposte
cartelle e statuiva l'annullamento dell'atto impugnato (preavviso di
fermo);
che Equitalia Servizi di Riscossione SpA (quale incorporante
anche di Equitalia Sud Spa) ha proposto appello avverso la detta
sentenza, deducendo come motivo l'errore del Giudice di primo grado
per aver ritenuto la notifica effettuata a mezzo messo e non aver
percepito che, diversamente, la notifica di tutte le cartelle era
avvenuta a mezzo posta raccomandata diretta, sicchè era sufficiente
ai fini della validità della notificazione delle cartelle che i
plichi fossero giunti al domicilio del destinatario ancorchè
consegnati al portiere dello stabile in sua precaria assenza, senza
alcuna necessità di ulteriore raccomandata di avvenuta notifica;
che l'appellato contribuente, benchè ritualmente intimato,
è rimasto assente in questo grado;
Precisato che il preavviso di fermo amministrativo impugnato è
fondato su cinque cartelle esattoriali recanti tutte ruoli o per
imposte erariali, e relative sanzioni, o per imposte comunali, e
relative sanzioni, sicchè la giurisdizione è tributaria;
Considerato pregiudizialmente:
che il subentro (dal 1° luglio 2017) della Agenzia delle
entrate riscossioni nella funzione e nei compiti di Equitalia Servizi
di Riscossione spa, e relativa soppressione di questa, non ha alcun
effetto interruttivo sul presente processo, sia perchè la legge
prevede il subentro dell'Agenzia ope iuris in tutti i rapporti anche
processuali, sia perchè trattasi di fenomeno di successione di
munus, diverso dalla successione tra enti giuridici: «fenomeno con
non implica successione universale, ma diversamente dal «passaggio di
attribuzioni fra amministrazioni pubbliche, con trasferimento della
titolarità sia delle strutture burocratiche che dei rapporti
amministrativi pendenti ma senza una vera soluzione di continuità e,
quindi, senza maturazione dei presupposti dell'evento interruttivo»
da ult., riguardo l'analogo fenomeno INPDAP-INPS, Corte dei conti
prima sezione centrale di appello 15 giugno 2017 n. 202 (da prima,
Consiglio di Stato sez. VI, n. 3369 del 3 luglio 2014 e precedenti
ivi richiamati);
che nulla rileva che allo stato l'ente subentrante sia
rappresentato da difensore di libero foro, atteso che la questione
non attiene allo jus postulandi; nè è rilevante che non si sia
costituita direttamente l'Agenzia, perchè il processo continua a
prescindere;
Rilevato che effettivamente il Giudice di prime cure ha raggiunto
la decisione considerando le cartelle come notificate da messi e che
in fatto, come risulta dalla documentazione depositata fin dal primo
grado da Equitalia Sud Spa, la notificazione per tutte le cartelle è
avvenuta a mezzo posta raccomandata A.R. diretta, cioè senza
l'intermediazione di ufficiale notificatore;
Considerato:
che rispetto alla detta situazione di fatto emergente dagli
atti, stando alla giurisprudenza della suprema Corte di cassazione
(costituente diritto vivente, cfr. di seguito) deve ritenersi - ai
sensi dell'art. 1 comma 161 legge n. 296/2006 (per il tributo locale)
e dell'art. 14 comma 1 prima periodo prima parte legge n. 890/1982
(per i tributi erariali) - esistente valida e regolare la notifica di
ciascuna delle cartelle perchè avvenuta direttamente a mezzo posta,
dovendosi applicare le disposizioni in materia di regolamento postale
per gli atti a firma (nella specie, rationem temporis, decreto
ministeriale 1° ottobre 2008, art. 27, che non pone alcun ordine e
che consente la consegna anche direttamente al portiere senza alcuna
ricerca del destinatario) e non quelle della notificazione a mezzo
posta nella forma di cui alla legge n. 890/1982, e dunque non
necessaria nè la specificazione della attività di ricerca del
destinatario e della attestazione espressa di sua effettiva
constatata precaria assenza nonchè della attestazione espressa della
precaria assenza delle altre persone secondo ordine abilitate a
riceverla prima del portiere dello stabile, nè, soprattutto, l'invio
di raccomandata di comunicazione di avvenuta notificazione, così
come disposto dall'art. 7 ult. comma legge n. 890/1982, nel caso di
consegna a persona diversa dal destinatario;
che tale infatti è il consolidato indirizzo delle suprema
Corte di cassazione (ex multiis, ordinanza n. 14196/2014) che proprio
sui punto specifica: «Ai fini che qui importano occorre rammentare
che l'art. 60 decreto del Presidente della Repubblica n. 600/1973,
che riguarda direttamente le imposte sui redditi ma è specificamente
richiamato anche ai fini dell'imposta di registro, per quel che qui
specificamente rileva - art. 52 decreto del Presidente della
Repubblica n. 131/1986 - prevede che la notificazione è eseguita
secondo le norme stabilite dagli articoli 137 e seguenti codice di
procedura civile, e che i compiti dell'ufficiale giudiziario sono
svolti «dai messi comunali o dai messi autorizzati dall'ufficio».
Orbene, si è affermato da Cassazione n. 9111/2012 che la legge n.
890/82 regola esclusivamente la notifica (ex art. 149 c.p.c.)
eseguita dall'ufficiale giudiziario, non altre forme di notifica, in
particolare non quelle previste dalle singole leggi di imposta
nonchè dal decreto legislativo n. 546 del 1992, art. 16, comma 3
(«le notificazioni possono essere fatte anche direttamente a mezzo
del servizio postale mediante spedizione dell'atto in plico senza
busta raccomandato con avviso di ricevimento»). Si è quindi
ricordato che (sentenza 28 luglio 2010 n. 17598) «a decorrere ... dal
15 maggio 1998 (data di entrata in vigore della ... legge n. 146 del
1998), è stata concessa agli uffici finanziari la facoltà di
provvedere direttamente alla notifica degli atti al contribuente
mediante spedizione a mezzo del servizio postale (Cassazione n. 15284
del 2008)»: «ciò significa che, così come è stabilito per la
notifica degli atti processuali dal decreto legislativo n. 546 del
1992, art. 16, comma 3, il notificante è abilitato alla
notificazione dell'atto senza l'intermediazione dell'ufficiale
giudiziario (ferma restando, ovviamente, quella dell'ufficiale
postale), e, quindi, le modalità di notificazione semplificata, alle
quali, pertanto, non si applicano le disposizioni della legge n. 890
del 1982, concernenti le sole notificazioni effettuate a mezzo posta
tramite gli ufficiali giudiziali (o, eventualmente, i messi comunali
e i messi speciali autorizzati), bensì le norme concernenti il
servizio postale ordinario (cfr., in materia di contenzioso
tributario, Cassazione nn. 17723 del 2006 e 1906 del 2008; in tema di
tributi locali, Cassazione n. 2690 del 2002)» - cfr. Cassazione n.
272/2014, conf. Cassazione 1207/2014 -. Ne consegue che, quando
l'ufficio finanziario si sia avvalso della facoltà di notificazione
a mezzo posta, alla spedizione dell'atto si applicano le norme
concernenti il servizio postale ordinario e non quelle della legge n.
890 del 1982 (Cassazione n. 17598/2010 in tema di validità della
notifica con raccomandata non ritirata presso l'ufficio postale,
senza che ad essa fosse seguito l'invio della raccomandata
informativa previsto dalla legge n. 890 del 1990, art. 8). Non
appaiono dunque pertinenti le censure relative alla mancata
osservanza dell'ordine dei soggetti ai quali effettuare la notifica o
l'assenza del mancato inoltro della raccomandata al destinatario in
caso di consegna al portiere - Cassazione n. 19771/2013 -. Del resto,
la diversità di disciplina fra notifiche a mezzo posta e a mezzo di
ufficiale giudiziario è in linea con quanto più volte affermato
dalla Corte costituzionale, avendo il legislatore disciplinato la
notificazione a mezzo posta e quella eseguita con il tramite
dell'ufficiale giudiziario in modo diverso «nel ragionevole esercizio
della discrezionalità che gli appartiene» (sentenza n. 17 del 2011),
trattandosi di situazioni differenti tra loro (ex multiis, Corte
costituzionale nn. 43/2010, n. 131/2007; Corte costituzionale n.
130/2011).»;
che tale indirizzo è stato confermato da ult. da Cassazione
n. 14501 del 2016: «in tema di notificazioni a mezzo posta, la
disciplina relativa alla raccomandata con avviso di ricevimento,
mediante la quale può essere notificato, ai sensi dell'art. 14 della
legge n. 890 del 1982, l'avviso di accertamento o liquidazione senza
intermediazione dell'ufficiale giudiziario, è quella dettata dalle
disposizioni concernenti il servizio postale ordinario per la
consegna dei plichi raccomandati, in quanto le disposizioni di cui
alla legge citata attengono esclusivamente alla notifica eseguita
dall'ufficiale giudiziario ex art. 140 codice di procedura civile.
Ne consegue che, difettando apposite previsioni della disciplina
postale, non deve essere redatta alcuna relata di notifica o
annotazione specifica sull'avviso di ricevimento in ordine alla
persona cui è stato consegnato il plico, e l'atto pervenuto
all'indirizzo del destinatario deve ritenersi ritualmente consegnato
a quest'ultimo, stante la presunzione di conoscenza di cui all'art.
1335 del codice civile, superabile solo se il medesimo dia prova di
essersi trovato nella impossibilità senza sua colpa di prenderne
cognizione»;
che dunque - applicando il detto indirizzo nomofilattico -
dal combinato disposto tra l'art. 1 comma 161 legge n. 296/2006 e
art. 14 comma 1 prima parte legge n. 890/1982 deriva che non è
applicabile al caso in esame - notifica diretta da parte dell'ente
concessionario - l'art. 7 legge n. 890/1982, con la conseguenza che
non è necessaria l'attestazione dell'agente postale della precaria
assenza del destinatario e in via successiva degli altri soggetti,
che è sufficiente la consegna al portiere e, specie per quanto qui
rileva con maggiore evidenza - consegna al portiere, cioè a persona
diversa dal destinatario -, non necessaria la raccomandata CAN;
che invece, come è noto, se la notificazione a mezzo posta
avviene per ufficiale giudiziario, messo comunale o speciale, trovano
applicazione integralmente le modalità di notificazione di cui alla
legge n. 890/1982 ed in particolare l'art. 7 che stabilisce l'ordine
e i presupposti delle persone cui consegnarne il plico e che l'agente
postale ha l'onere di ricercare, sicchè - come da granitici dicta
della Corte di cassazione (Cassazione 12 aprile 2011 n. 8284) - «deve
intendersi nulla la notifica effettuata a mezzo posta con la sola
consegna al portiere dello stabile, senza attestazione dell'avvenuta
ricerca delle altre persone abilitate, attestazione che può avvenire
anche con la crocettatura delle apposite caselle nel relativo modulo.
In tal senso il costante orientamento di questa Corte (vedi tra le
altre, Cassazione Sezioni unite 2005 n. 11332). Nè può desumersi il
compimento di tale attività dal solo fatto che la consegna sia stata
effettuata al portiere, come deduce la difesa dell'avvocatura, non
risultando alcunchè dalla notifica», nonchè, in caso di consegna a
persona diversa dal destinatario, la necessaria integrazione della
fattispecie legale con la spedizione di raccomandata di comunicazione
di avvenuta notificazione;
Ritenuto:
che applicando quanto innanzi, nel caso [notificazione delle
cartelle presupposte recanti ruoli (atto impositivo) avvenuta
direttamente tramite il servizio postale], dovrebbe considerarsi la
esistente valida e regolare notificazione per tutte le cartelle
presupposte l'atto impugnato e dunque accogliersi l'appello;
che tuttavia la Sezione dubita della legittimità
costituzionale delle dette disposizioni, che, privilegiando (art. 14
comma 1 prima parte legge n. 890/82) e comunque consentendo la scelta
dell'ente impositore o degli uffici finanziari o concessionari di
riscossione (art. 1 comma 161 legge n. 296/2006 e sempre art. 14
comma 2 legge n. 890/1982), prevedono una forma di notificazione
degli atti impositivi senza le garanzie nella fase di consegna del
plico previste dalla legge n. 890/1982 per le notificazioni a mezzo
posta effettuate dall'Ufficiale giudiziario, dal messo comunale o
speciale, sicchè la proponenda questione di illegittimità è
pienamente rilevante nel caso in esame;
che non si può obiettare che, nel caso, la parte
contribuente non si sia costituita in secondo grado, e quindi non
abbia riproposto la questione della nullità della notificazione,
atteso che, essendo stata accertata la nullità in primo grado,
compete al Concessionario appellante dimostrare in questo grado la
esistenza prima, e dunque la integrazione dello schema legale minimo,
e, poi, la validità delle notificazioni;
che infatti la declaratoria di illegittimità costituzionale
delle dette disposizioni, nella parte in cui non prevedono che anche
nel caso di notificazione diretta da parte dell'Ufficio finanziario o
dell'ente impositore o concessionario per la riscossione trovano
applicazione le disposizioni di cui alla legge n. 890/1982 ed in
particolare l'art. 7 detta legge, implicherebbe una diversa
valutazione dell'appello, essendo pacifico che non vi è stata la
spedizione della raccomandata cd. CAN, che costituisce elemento
integratore della stessa fattispecie legale di esistenza ai sensi
dell'art. 7 ult. comma legge n. 890/1982 nel testo attuale, già
vigente al momento della notificazione delle cartelle (l'avvenuta
consegna al portiere risulta attestato - come anche accertato dal
Giudice di primo grado, ammesso in appello dallo stesso ente
concessionario appellante e comunque risultante dagli atti - per
tutte le cartelle a decorrere dalla prima in data 23 febbraio 2012, e
tutte le altre successive a tale data);
che pertanto l'esito della controversia all'esame dipende
dalla applicazione delle disposizioni innanzi dette sospette di
illegittimità costituzionale;
Considerato:
che la Sezione dubita della legittimità costituzionale delle
dette disposizioni per violazione degli articoli 3, 24, 97 e 111
della Costituzione nonchè in relazione all'art. 11 della
Costituzione e 6 Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali:
non va certo ricordato (ma occorre farlo per evitare la
inammissibilità della questione) alla Corte costituzionale che la
notificazione di un atto unilaterale (giudiziario o sostanziale non
importa) è richiesta dall'ordinamento ogni qual volta sia necessario
avere certezza giuridica di conoscenza, ossia della probabile
conoscenza, da parte del destinatario, non ritenendosi sufficiente la
mera conoscibilità. Per questo, la notificazione è
procedimentalizzata, di regola con l'intervento di un pubblico
ufficiale (ufficiale giudiziario, messo comunale o speciale)
specificatamente abilitato, e con specificazione dettagliata delle
attività da compiere in sede di consegna, al compimento solo delle
quali può legalmente presumersi l'avvenuta conoscenza. Vi è cioè
una distinzione sistematica della rilevanza della conoscenza degli
atti unilaterali: per la generalità degli atti unilaterali è
sufficiente la conoscibilità, derivata in via presuntiva semplice
relativa dall'oggettivo dato che l'atto sia pervenuto all'indirizzo
del destinatario (art. 1334 e 1335 del codice civile); per alcune
tipologie di altri atti, invece, l'ordinamento richiede una
probabilità di conoscenza maggiore, che si qualifica di certezza
giuridica, ancorandola pertanto a dati fattuali ulteriori relativi
alla fase di consegna, ossia in primis la consegna diretta e quindi,
in mancanza, ad una serie di attività, a secondo i casi (precaria
assenza, irreperibilità ecc.), essenziali. Solo il compimento di
queste attività essenziali rende possibile una presunzione legale
assoluta iuris et de iure di avvenuta conoscenza. Ed infatti, la
certezza della conoscenza derivante dalla notifica può essere
oggetto di reclamo da parte del destinatario solo ed esclusivamente o
con querela di falso diretta a dimostrare la falsità di quanto
risultante dalla relata e atti conseguenti ovvero denunciando la
inesistenza o nullità per omesso o invalido compimento delle
attività previste dal procedimento notificatorio (il che significa
ritenere inidonea la notifica alla conoscenza legale «certa» per
l'assenza o nullità di un elemento costitutivo della fattispecie
legale di formazione), ma non potrà mai essere ammesso a denunziare
il semplice dato della non diretta consegna o della non conoscenza.
Del resto, mentre nel caso di notificazione sia per le disposizioni
del codice di procedura civile che per la legge n. 890/82 il dato che
l'atto sia pervenuto all'indirizzo del destinatario costituisce un
presupposto ma non integra la fattispecie legale, essendo appunto
necessario una attività specifica alla consegna diretta o a persona
abilitata a cui segue, in caso di notifica a mezzo posta con consegna
a persona diversa dal destinatario, la spedizione della CAN (e per
gli atti tributari in generale 14 spedizione della CAN anche per
consegna a mani da parte di messo a persona diversa del destinatario,
cfr. art. 60 comma 1 lettera b-bis decreto del Presidente della
Repubblica n. 600/73), nella comunicazione degli atti unilaterali
invece è quello il mero dato di presunzione semplice, cioè la prova
che l'atto sia pervenuto all'indirizzo del destinatario in qualsiasi
forma. In definitiva la distinzione non è solo formale ma
decisamente sostanziale: la notificazione è un procedimento diretto
ad assicurare la certezza giuridica della (effettiva) conoscenza; la
comunicazione assicura invece la mera conoscibilità dell'atto,
essendo ancorata ad un dato di fatto che non implica la conoscenza
(l'art. 1335 del codice civile è tecnicamente preciso: discorre di
«notizia» dell'atto, non conoscenza), ma la conoscibilità (tanto che
la prova liberatoria riguarda la impossibilità assoluta e senza sua
colpa di averne notizia).
Da questo sistema appare evidente che l'art. 14 comma 1 primo
periodo prima parte legge n. 890/1982 come vigente a seguito della
legge n. 146 del 1998 (art. 20), e l'art. 1 comma 161/2006 -
prevedendo una forma di notificazione a mezzo posta raccomandata
normale, senza le garanzie di consegna previste dall'art. 7 legge n.
890/1982 per rendere la certezza giuridica della conoscenza - in
effetti considerano sufficiente la presunzione semplice e non
assoluta per la comunicazione dell'atto impositivo. In effetti non
richiedono più la notificazione, intesa come forma legale di
avvenuta certa giuridica conoscenza, ma la mera avvenuta
conoscibilità presunta semplicemente (cfr. la di seguito riportata
motivazione della suprema Corte di cassazione n. 1980/2015 e
Cassazione n. 10245/2017). Invero, non richiedono più la
notificazione intesa come procedimento che porta alla conoscenza
legale certa, ma di fatto la mera comunicazione, elevando a forma di
notificazione sul piano solo nominalistico, presunzioni semplici di
conoscibilità che non corrispondono alla prima che è presunzione
legale iuris et de iure di conoscenza. Ora, la scelta sul se sia
necessaria o meno la notificazione di un atto è certamente nella
discrezionalità del legislatore [è a questo che in sostanza si è
riferita la Corte costituzionale nell'inciso «nel ragionevole
esercizio della discrezionalità che gli appartiene» contenuto nella
sentenza n. 17/2011 riportato dalla Corte di cassazione nella innanzi
citata ordinanza n. 14196/2014], che tuttavia deve pur sempre essere
esercitata ragionevolmente.
Quindi il primo motivo di censura di legittimità costituzionale
delle disposizioni denunziate consiste proprio nella irragionevolezza
manifesta della degradazione di fatto della notificazione dell'atto
impositivo o riscossivo, se eseguito a mezzo posta diretta, alla mera
comunicazione: ossia in una sostanziale elusione dell'obbligo di
notifica, cioè di portare a conoscenza mediante un procedimento che
garantisca la giuridica certezza di conoscenza, degradato alla mera
conoscibilità così annullando, mediante elusione, l'obbligo di
notificazione.
L'atto di accertamento tributario e il ruolo sono innanzitutto
atti sostanziali idonei ad incidere sulla sfera patrimoniale del
soggetto destinatario (tutelata costituzionalmente ex art. 23 della
Costituzione) in modo diretto. Poichè sono assistiti dall'istituto
della idoneità a divenire inoppugnabili per mancata impugnazione in
un termine decorrente appunto dalla «notificazione» (art. 21 decreto
legislativo n. 546/1992), sono tendenzialmente definitivi. Sono
inoltre anche atti a valenza processuale, poichè, per la struttura
impugnatoria del processo tributario (cosi costruito in riferimento
all'attitudine a divenire definitivi degli atti impositivi), essi si
pongono come provocatio ad opponendum, che, senza alterare le
posizioni sostanziali delle parti nel processo, ne implica la
necessità di introduzione giudiziale in capo al soggetto
destinatario.
Ne deriva che non può ragionevolmente escludersi la necessità
di notificazione, cioè della applicazione di un procedimento che
porti con adeguata garanzia alla certezza giuridica della conoscenza,
proprio per la massiva e diretta incidenza e le conseguenze
sfavorevoli nonchè preclusive del ricorso al giudice, che derivano
dalla conoscenza dell'atto, la quale pertanto deve essere legalmente
certa. Del resto la necessità di notificazione di detti atti è
prevista da tutte le singole leggi di imposta, a pena di decadenza, e
per i ruoli, in generale, dall'art. 21 comma 1 secondo periodo
decreto legislativo n. 546/1992.
Dunque, alla Sezione appaiono illegittime costituzionalmente per
violazione dell'art. 24 della Costituzione - a maggior ragione in
combinato disposto con l'art. 3 della Costituzione prevedente il
principio di razionalità o meglio ragionevolezza che deve guidare il
Legislatore nella proprie scelte - le disposizioni censurate, in
quanto irragionevolmente lesive del diritto della difesa, che nel
rango costituzionale dei diritti è considerato inviolabile e da
assicurare in termini di effettività e non di mera astrattezza
teorica. Esse infatti consentono agli uffici finanziari e agli enti
locali e agli enti di riscossione nell'esercizio del potere
impositivo o riscossivo di non notificare l'atto - notificazione cui
sono tenuti per legge stessa - con forme che garantiscano la legale
certa conoscenza del destinatario, ma diversamente di procedere con
forme che realizzano la mera conoscibilità, e dunque autorizzano gli
uffici a non procedere a notificazione, intesa come procedimento
assistito da formalità tali da garantire la certezza giuridica della
conoscenza del destinatario, proprio di atti incidenti direttamente
sulla sfera patrimoniale personale, contenendo di regola anche
irrogazione di sanzioni, del destinatario. Dunque, il primo quesito
sostanziale che si pone alla Corte costituzionale è se sia
illegittima costituzionalmente, ovvero se sia legittima
costituzionalmente perchè non irragionevole, la scelta del
Legislatore di escludere dalla notificazione, con forme proprie che
realizzino la presunzione di certezza giuridica di conoscenza, gli
atti impositivi tributari e i ruoli.
Del resto la manifesta irrazionalità si appalesa anche dalla
circostanza che per le notificazioni dirette di tutti gli altri atti
eseguite dalla pubblica amministrazione è prevista l'applicazione
delle modalità di cui alla legge n. 890/1982 e quindi delle garanzie
riguardo alle modalità di consegna fissate dall'art. 7 e dall'art. 8
legge n. 890/1982 (cfr. art. 12 stessa legge n. 890/1982), e che per
atti sostanzialmente incidenti sul patrimonio o sulla persona a
notifica diretta trovano sempre applicazione le disposizioni di cui
alla legge n. 890/1982, come nel caso delle notificazioni delle
violazioni al CdS o gli atti accessori a queste (cfr. art. 201 comma
3 CdS). In sostanza, solo per gli atti impositivi tributari, peraltro
contestualmente ordinariamente anche sanzionatori (anche i ruoli nel
caso di liquidazione automatica ad es. ex art. 36-bis decreto del
Presidente della Repubblica n. 600/1973 e 54-bis decreto del
Presidente della Repubblica n. 633/1972), viene derogato dalle
disposizioni sospette la regola della notificazione secondo le
modalità di cui alla legge n. 890/1982, in modo non ragionevole, si
sospetta, rispetto alla natura di atto notificando della pubblica
amministrazione all'un tempo sia accertativo che sanzionatorio, per
la sua funzione di provocatio ad opponendum a valenza processuale e
per la sua natura incidente gravemente sulla sfera patrimoniale e
personale del destinatario.
Le dette disposizioni sembrano altresì in violazione diretta
dell'art. 3 della Costituzione in quanto per stesse modalità di
notificazione, cioè a mezzo posta, lo stesso atto, a seconda se
viene o meno inoltrato con l'intermediazione dell'Ufficiale
giudiziario o del messo, ai fini della consegna - e dunque della
esistenza, prima, e, poi, della validità - subisce un diverso
trattamento, irragionevolmente più garantista proprio nel caso in
cui vi sia l'intermediazione dell'Ufficiale giudiziario (o del
messo), cioè di un soggetto abilitato specificatamente, e invece non
garantista nel caso in cui non vi sia la detta intermediazione, per
la stessa modalità, sempre inoltro a mezzo posta e consegna.
Infatti, per un sostanziale identico procedimento per la fase di
consegna non sono previste, nel caso di raccomandata diretta, le
medesime modalità di consegna previste dalla legge n. 890/1982. E
tanto è ancora più irragionevole oggi a seguito della modifica
dell'art. 4 decreto legislativo n. 261/1999 per effetto del decreto
legislativo n. 58/2011 laddove gli atti raccomandati a filma sono
stati liberalizzati, nel mentre rimangono sottoposti alla esclusiva
del fornitore del servizio universale - per espresse ragioni di
ordine pubblico (cfr. art. 4 decreto legislativo n. 261/1999 testo
vigente) - proprio le notificazioni e comunicazioni effettuate a
mezzo posta ex legge n. 890/1982 e le notificazioni di cui alle
violazioni al CdS.
Non è da evidenziare alla Corte costituzionale che si realizza
così anche la lesione della norma super primaria stabilita dall'art.
6 Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali applicabile direttamente ex art. 11 della
Costituzione, non garantendo al soggetto passivo una conoscenza
dell'atto sfavorevole con negazione della possibilità di adeguata e
tempestiva difesa considerando le decadenze e preclusioni peraltro
fissate in termini assai brevi (di regola 60 giorni), il tutto
altresì rimettendo a sostanziale discrezione dell'Ufficio
impositore, cioè dell'Autorità, la scelta se adottare o meno un
procedimento più garantista, o meglio una vera notificazione che
conduce alla legale certa conoscenza ovvero una comunicazione che al
massimo conduce ad una mera astratta conoscibilità.
Non può la Sezione applicare la normativa discendente dalla
interpretazione (non solo possibile ma che le sembra addirittura
corretta ai sensi dell'art. 12 disp. prel. al del codice civile e
conforme alla Costituzione) della disposizione dell'art. 14 legge n.
890/1982 (nonchè dell'art. 1 comma 161 legge n. 296/2006
intendendosi questa come rinvio alle modalità di notificazioni della
prima), che riferisce - sempre ferma la possibilità di inoltro
diretto senza la intermediazione dell'ufficiale Giudiziario (che non
è in discussione) - l'ultima alinea del primo periodo dell'art. 14
comma 1 legge n. 890/1982 «secondo le modalità previste dalla
presente legge» anche alla prima parte, sì da ritenere applicabili
le modalità di consegna ordinarie previste dalla legge n. 90/1982
per le notificazioni a mezzo posta, poichè la Corte di cassazione ha
escluso da tempo una tale possibilità, come risulta anche dalla
recente sentenza della V sezione n. 1980/2015 che testualmente, con
richiami a uniformi precedenti, specifica: «7. Col terzo, il quarto
ed il quinto motivo, si deduce la violazione: a) degli articoli 14
della legge n. 890 del 1982 e 60 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 600 del 1973, per esser stata ritenuta valida la
notifica effettuata per posta direttamente da parte dell'ufficio; b)
degli articoli 139 e segg. c.p.c. e 7 della legge n. 890 del 1982, in
combinato disposto con gli articoli 156 e 160 c.p.c., per esser stata
ritenuta nulla, invece che inesistente, la notifica dell'avviso,
consegnato a genitore non convivente, e per esser stato ritenuto il
vizio sanato per effetto della proposizione del ricorso; c) degli
articoli 148 e 149 c.p.c., per esser stata ritenuto che la mancata
redazione della relata di notifica costituiva una semplice
irregolarità.
8. I motivi, da valutare congiuntamente per la loro connessione,
sono infondati, anche se va parzialmente corretta la motivazione.
9. L'art. 20, della legge n. 146 del 1998, modificando art. 14
della legge n. 890 del 1982, ha, tra l'altro, previsto che la
notificazione degli avvisi e degli atti che per legge devono essere
notificati al contribuente «può eseguirsi a mezzo della posta
direttamente dagli uffici finanziari», fermo rimanendo, «ove ciò
risulti impossibile», che la notifica può esser effettuata a cura
degli ufficiali giudiziali, dei messi comunali o dei messi speciali
autorizzati dall'Amministrazione finanziaria secondo le modalità
previste dalla medesima legge n. 890 del 1982, o mediante il ricorso
alle modalità di notifica previste dall'art. 60 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 600 del 1973, o dalle singole leggi
d'imposta.
10. Questa Corte ha, pertanto, affermato (Cassazione n. 15284 del
2008; n. 17598 del 2010; n. 1207 del 2014) che, a decorrere dal 15
maggio 1998 (data di entrata in vigore della citata legge n. 146 del
1998), è stata concessa agli uffici finanziari la facoltà di
provvedere direttamente alla notifica degli atti al contribuente
mediante spedizione a mezzo del servizio postale, di tal chè,
proprio come stabilito per la notifica degli atti processuali
dall'art. 16, comma 3, del decreto legislativo n. 546 del 1992,
l'ufficio è abilitato a notificare l'atto senza l'intermediazione
dell'ufficiale giudiziario (ferma restando quella dell'ufficiale
postale), e, quindi, a modalità di notificazione semplificata. alla
quale non si applicano le disposizioni della legge n. 890 del 1982,
concernenti le sole notificazioni effettuate a mezzo posta tramite
gli ufficiali giudiziali (o, eventualmente, i messi comunali e i
messi speciali autorizzati), bensì le norme concernenti il servizio
postale «ordinario» (cfr., in materia di contenzioso tributario,
Cassazione n. 17723 del 2006; n. 1906 del 2008; in tema di tributi
locali, Cassazione n. 2690 del 2002).
10. Poichè la disciplina postale non detta specifiche previsioni
al riguardo, consegue che: 1) non deve essere redatta alcuna relata
di notifica o annotazione specifica sull'avviso di ricevimento in
ordine alla persona cui è stato consegnato il plico; 2) l'atto
pervenuto all'indirizzo del destinatario deve ritenersi ritualmente
consegnato a quest'ultimo, stante la presunzione di conoscenza di cui
all'art. 1335 del codice civile, superabile solo se il medesimo dia
prova di essersi trovato senza sua colpa nell'impossibilità di
prenderne cognizione (Cassazione n. 9111 del 2012). Non può,
comunque, non rilevarsi che l'assunto della ricorrente - che nega per
gli atti impositivi l'applicabilità del principio di sanatoria, di
cui all'art 156 c.p.c., relativo agli atti processuali - è smentito
dalla giurisprudenza di questa Corte a partire da Cassazione SU n.
19854 del 2004.».
La suprema Corte di cassazione ha infine ribadito la propria
detta ermeneutica di recente con sentenza n. 10245 del 26 aprile 2017
della V Sezione tributaria: «Questa Corte ha affermato che «in tema
di notificazioni a mezzo posta, la disciplina relativa alla
raccomandata con avviso di ricevimento, mediante la quale può essere
notificato, ai sensi dell'art. 14 della legge n. 890 del 1982,
l'avviso di accertamento o liquidazione senza intermediazione
dell'ufficiale giudiziario, è quella dettata dalle disposizioni
concernenti il servizio postale ordinario per la consegna dei plichi
raccomandati, in quanto le disposizioni di cui alla legge citata
attengono esclusivamente alla notifica eseguita dall'ufficiale
giudiziario ex art. 140 codice di procedura civile. Ne consegue che,
difettando apposite previsioni della disciplina postale, non deve
essere redatta alcuna relata di notifica o annotazione specifica
sull'avviso di ricevimento in ordine alla persona cui è stato
consegnato il plico, e l'atto pervenuto all'indirizzo del
destinatario deve ritenersi ritualmente consegnato a quest'ultimo,
stante la presunzione di conoscenza di cui all'art. 1335 del codice
civile, superabile solo se il medesimo dia prova di essersi trovato
nella impossibilità senza sua colpa di prenderne cognizione» (da
ultimo, Cassazione n. 14501 del 2016). Nella specie, non è in
contestazione che il prodromico avviso di accertamento sia stato
consegnato all'indirizzo di Giorgio Cataudella e che la persona che
ha ricevuto l'atto sia stata reperita presso l'indirizzo di
spedizione, di modo che l'atto si presume consegnato al destinatario,
indipendentemente dalla effettiva identità della ricevente e dalle
dichiarazioni dalla stessa rese all'agente postale.».
Dunque si versa in una situazione di diritto vivente cui il
giudice di merito deve adeguarsi oppure, ove ne sospetti la
illegittimità costituzionale, sollevare la relativa questione.
Inoltre - con riferimento ai richiami alle regole delle
notificazioni previste nel processo tributario da parte della Corte
di cassazione per giustificare come non irragionevole la scelta del
legislatore -, si evidenzia che le modalità di introduzione del
ricorso nel rito tributario, che ammette la possibilità di
utilizzare il servizio postale, trova il suo fondamento nella
relativa legge delega - che sottolinea infatti l'uso più largo
possibile del servizio, cioè sempre che tanto sia funzionale e non
elimini le garanzie [cfr. art. 1 comma 1 n. 4 legge n. 413/91: «4)
disciplina delle comunicazioni e delle notificazioni con la
previsione dell'impiego più largo possibile del servizio postale»] -
in considerazione del dato che esclusivo iniziale agente in giudizio
è il contribuente, il quale reagisce avverso un atto che ha funzione
di provocatio ad opponendum (che processualmente costituisce in
effetti il vero e proprio atto introduttivo sostanziale: e perciò ne
è richiesta la notificazione, art. 21 decreto legislativo n.
546/1992, a fini della decorrenza del termine di impugnazione: cioè
mediante forme che ne assicurino la certezza legale di conoscenza) e
il destinatario del ricorso è sempre una pubblica amministrazione o
un concessionario della pubblica amministrazione, che sono tenuti ad
una organizzazione propria e per i quali non vi è in assoluto
rischio di non consegna direttamente alla organizzazione
destinataria. In questo caso la sufficienza della comunicazione del
ricorso a mezzo posta raccomandata con avviso di ricevimento postale
non appare irragionevole dati proprio la natura e struttura del
destinatario, la natura formalmente introduttiva del giudizio del
ricorso ma sostanzialmente atto già interno al processo avanzato con
l'atto impositivo, e la norma diviene così semplicemente agevolante
il soggetto del rapporto debole, cioè il contribuente percosso.
Così allo stesso modo non pare irragionevole che le ulteriori
comunicazione e notificazioni possano farsi a mezzo posta trattandosi
di atti all'interno del processo. Nel caso in esame, è invece
prevista una comunicazione «semplificata» (la stessa Corte di
cassazione la definisce «notificazione semplificata» ed applica la
disciplina degli atti unilaterali generali di presunzione di
conoscibilità ex art. 1335 del codice civile) nei confronti del
soggetto debole del rapporto, normalmente non organizzato e per il
quale è ordinariamente probabile e prevedibile la non consegna
diretta, e la norma diviene agevolante del soggetto forte del
rapporto che agisce peraltro con poteri di autorità e non su un
piano paritetico, con riferimento proprio all'atto sostanziale che
provoca il processo, sicchè appare irrazionale la previsione,
rispetto ad atti la cui conoscenza è indispensabile sotto il profilo
del diritto alla difesa e della lesione patrimoniale (e a volte con
riflessi sulla persona e la sua dignità, come insegnano le vicende
tristi di cronaca anche recente), di una forma semplificata di
notificazione, che si risolve di fatto in una forma di non
notificazione (posto che applicandosi il regolamento postale
ordinario non è necessaria neppure la ricerca del destinatario)
proprio in favore di uffici finanziari che hanno non solo la
organizzazione ma mezzi più che adeguati per effettuare notifiche a
mezzo posta nelle forme ex legge n. 890/1982 anche dirette in
proprio.
Sotto questa angolazione, le disposizioni denunziate appaiono
altresì lesive dell'art. 111 della Costituzione perchè rendendo non
certa la conoscenza legale al destinatario dell'atto sostanziale
impugnabile determinano una lesione del contraddittorio, quale
esplicazione della possibilità effettiva di agire e contrastare nel
processo sostanzialmente aperto dall'ufficio finanziario con l'atto
impositivo avente natura di provocatio ad opponendum, e dell'art. 97
della Costituzione, norma di garanzia del cittadino, consentendo
irragionevolmente agli uffici di non organizzare i propri uffici e le
proprie attività in modo da consentire la certa legale conoscenza
degli atti sfavorevoli al cittadino stesso.
Dunque appare sussistente una non manifestamente infondata
questione di legittimità costituzionale, che impone il rinvio alla
Corte costituzionale perchè giudichi sul se siano illegittime
costituzionalmente - alla stregua degli articoli 3, 24, 23, 97, 111 e
6 Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali e 11 della Costituzione le disposizioni
di cui agli art. 14 legge n. 890/1982, vigente (come modificato
dall'art. 20 legge n. 146 del 1998) e art. 1 comma 161 legge n.
296/2006 nella parte in cui, ammettendo la notificazione diretta
degli atti impositivi e dei ruoli da parte degli Uffici finanziari
erariali e locali nonchè degli enti di riscossione a mezzo servizio
postale di raccomandata con ricevuta di ritorno, escludono a tale
forma di notifica la applicazione delle modalità di cui alla legge
n. 890/1982.

P.Q.M.

Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87;
Ritenuta la rilevanza e non manifesta infondatezza, rimette alla
Corte costituzionale la questione di legittimità costituzionale, nei
termini innanzi esposti, delle disposizioni di cui agli art. 14 legge
n. 890/1982, vigente (come modificato dall'art. 20 legge n. 146 del
1998) e art. 1 comma 161 legge n. 296/2006 nella parte in cui,
ammettendo la notificazione diretta degli atti impositivi e dei ruoli
- da parte degli Uffici finanziari erariali e locali nonchè degli
enti dì riscossione - a mezzo servizio postale di raccomandata con
ricevuta di ritorno, escludono a tale forma di notifica la
applicazione delle modalità di cui alla legge n. 890/1982.
Sospende il presente giudizio e dispone l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei ministri e
sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così provveduto in Napoli nelle CdC del 10 luglio e del 16
ottobre 2017.

Il Presidente estensore: Verrusio