1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 18-12-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 269 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 maggio 2013
Ordinanza del 20 maggio 2013 emessa dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Natalizi Domenico contro Regione Umbria. Giustizia amministrativa - Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica - Ammissibilita' soltanto per le controversie devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo - Eccesso di delega, per l'introduzione, con il decreto legislativo, di una disciplina innovativa rispetto al sistema previgente senza l'indicazione di criteri e principi direttivi idonei a circoscrivere la discrezionalita' del legislatore delegato. - Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, art. 7, comma 8. - Costituzione, artt. 76 e 77, primo comma; legge 18 giugno 2009, n. 69, artt. 44 e 69. (13C00398) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 18-12-2013)

IL CONSIGLIO SI STATO

Ha pronunciato la seguente ordinanza.
Vista la nota di trasmissione della relazione prot. n. 33042 in
data 30 maggio 2011 con la quale la Presidenza del Consiglio dei
ministri - Dipartimento della funzione pubblica ha chiesto il parere
del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;
Visto 1'art. 7, comma 8 c.p.a di cui al decreto legislativo 2
luglio 2010, n. 104;
Visti gli artt. 44 e 69 della legge 18 giugno 2009, n. 69;
Visti gli artt. 76 e 77 primo comma della Costituzione;
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Vito Carella;

Premesso

Il ricorrente, geometra dipendente della Regione Umbria con
profilo professionale D1, ha partecipato alla selezione regionale
indetta per mobilità interna a copertura del posto di istruttore
direttivo tecnico con competenze in materia di lavori pubblici e
opere pubbliche.
Con il rituale e tempestivo gravame straordinario in esame,
notificato il 25 gennaio 2011, il deducente ha impugnato, per quanto
di spettanza, le determinazioni dirigenziali n. 8315 del 29 settembre
2010 (concernente ammissione candidati e approvazione graduatorie),
n. 9775 del 17 novembre 2010 (disponente l'assegnazione della
controinteressata vincitrice alla sede di Foligno) ed ogni altro atto
connesso, ivi compresa la nota dirigenziale prot. n. 156461 del 6
ottobre 2010 (relativa alla consentita regolarizzazione della domanda
di mobilità prodotta dalla controparte).
Il ricorso è stato incentrato su quattro motivi di censura per
violazione di legge ed eccesso di potere, tramite i quali vengono
contestati, le originarie carenze nelle dichiarazioni formulate dalla
controinteressata con la domanda di partecipazione, le assente
limitazioni di disponibilità da costei apposte allo svolgimento
delle attività richieste, i singoli punteggi assegnati nella
valutazione dei titoli professionali alla controparte,
l'apprezzamento non equanime dei titoli di studio e per situazione
familiare.
La relazione ministeriale ha concluso per l'inammissibilità del
ricorso, a termini del codice del processo amministrativo come da
art. 7, comma 8, del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, il
quale dispone che «Il ricorso straordinario è ammesso unicamente per
le controversie devolute alla giurisdizione amministrativa».

Considerato

1. La materia del contendere, quale emerge dal ricorso in
trattazione, riguarda rapporto di lavoro contrattualizzato di
dipendente della pubblica amministrazione e per questione attinente a
periodo successivo al 30 giugno 1998, come tale rimesso alla
cognizione della giurisdizione ordinaria in veste di giudice del
lavoro (art. 29 d.lvo n. 80 del 1998, ora artt. 63 e 69 d.lvo n. 165
del 2001).
Nondimeno, sino all'entrata in vigore del suindicato art. 7,
comma 8 del c.p.a., una tale controversia è stata deducibile dinanzi
al Consiglio di Stato in sede consultiva, a tutela di siffatti e
altri interessi o diritti soggettivi nel rapporto
amministrazione-amministrati (salve le ipotesi inderogabili di
attribuzione speciale e funzionale al giudice ordinario, cioè
esclusiva), alla stregua dello storicizzato principio di concorrenza,
quale rimedio giustiziale di carattere generale escludente il
criterio della alternatività con la tutela giurisdizionale ordinaria
(Cons. St., ad. gen., 1 giugno 1950, n. 194; 5 maggio 1955, n. 176;
25 giugno 1964, n. 664; 29 aprile 1971, n. 45; 10 giugno 1999, n. 9 e
da ultimo 7 luglio 2011, n. 7).
Il ricorso straordinario è stato inteso sia dalla dottrina che
dalla giurisprudenza consultiva del Consiglio quale rimedio generale,
alternativo al ricorso alla giurisdizione amministrativa, non
limitato agli interessi legittimi, integrante il sistema di tutela
dei soggetti interessati nei confronti degli atti della pubblica
amministrazione, che si realizza attraverso un procedimento
amministrativo di garanzia, caratterizzato dalla neutralità e
dall'elemento della semigratuità, volto a realizzare una deflazione
del contenzioso giurisdizionale quale mezzo alternativo di
risoluzione delle controversie.
Conseguentemente, poichè allo stato il ricorso straordinario è
ammissibile unicamente per le controversie devolute alla
giurisdizione amministrativa, la «giurisdizione» diventa generale
presupposto di ammissibilità del ricorso straordinario non
diversamente che per il ricorso ordinario al giudice amministrativo
(Cass. Civ., sez. un., 19 dicembre 2012, n. 23464; Cons. St., Ad.
Gen., 22 febbraio 2011, n. 808).
Nel caso in discussione, quindi, per effetto del sistema
introdotto dal citato art. 7, comma 8, il ricorso dovrebbe essere
dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione salvi, in ogni
caso, gli effetti della domanda ai sensi dell'art. 59 della legge 18
giugno 2009, n. 69 (c.d. translatio judicii).
2. La Sezione dubita della legittimità costituzionale di tale
art. 7, comma 8, del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, in
rapporto agli artt. 76 e 77 primo comma della Costituzione,
sollevando pertanto d'ufficio la questione dinanzi alla Corte delle
leggi, a tanto legittimata dall'art. 69 della legge 18 giugno 2009,
n. 69, e perchè argomento pregiudiziale incidente proprio sulla
norma che la priva della potestas iudicandi.
Quanto alla rilevanza della questione, essa risulta evidente
perchè, della norma della cui costituzionalità si obietta, non è
dato prescindere nella presente controversia ed essa è anche
decisiva per la prosecuzione dell'affare e sua definizione nel merito
in sede consultiva.
Deriva da ciò l'esigenza di una preliminare verifica circa
l'immunità costituzionale del ripetuto art. 7, comma 8 c.p.a.,
previsto in modo innovativo dal decreto delegato senza indicazione
alcuna contenuta nella legge di delega. Per di più, la norma
sospettata refluisce anche, seppure indirettamente, sulle
attribuzioni e sui doveri che riguardano l'operare del magistrato
amministrativo in sede giustiziale, secondo gli insegnamenti della
Corte Costituzionale certamente modificabili, ma in virtù di legge.
Relativamente alla non manifesta infondatezza della questione
stessa, va qui rimarcata la portata e la consistenza della
pregiudizialità costituzionale sollevata, non potendo essere svolta
in vicenda alcuna interpretazione conforme a Costituzione di segno
contrario all'atto legislativo vigente.
Appare poi implausibile come una innovazione legislativa, che
importa una revisione così sostanziale nell'ambito del sistema del
ricorso straordinario, quale prefigurato dal legislatore sin
dall'origine e configurato da una secolare giurisprudenza non solo
amministrativa stabilizzata a «diritto vivente», possa essere
introdotta con una decretazione legislativa, in mancanza di alcun
esplicito riferimento nella legge di delega al particolare «oggetto»
in discorso, quand'anche in un assetto tendenziale volto alla
giurisdizionalizzazione del ricorso straordinario. Infatti, la
disposizione delegata, da un lato, è intervenuta senza che la delega
abbia recato una diretta prescrizione con riguardo alle attribuzioni
del Consiglio di Stato in sede di adozione di parere su ricorso
straordinario, dall'altro, ha riguardato «materia» non contemplata
come oggetto dalla delega.
È, dubbio, inoltre, che il legislatore delegante abbia inteso
giungere ad una siffatta ridislocazione dei poteri decisori nella
specifica materia, anche perchè, senza particolare e ragionevole
motivo, egli risulterebbe aver abrogato uno strumento di tutela
utilizzato da soggetti che si trovano in situazione di debolezza per
cultura o censo (artt. 2 e 3 Costituzione), attesi i caratteri del
ricorso straordinario, di strumento flessibile e aggiuntivo, snello e
a formalismo minimo, attivabile con modica spesa e senza il bisogno
dell'assistenza tecnico-legale (numerosi sono i ricorsi straordinari
proposti da cittadini extracomunitari e numerosi erano quelli in
materia di pubblico impiego e di riconoscimento dello status di
rifugiato).
3. Ad avviso della Sezione, prima di entrare specificamente nel
thema decidendum, la non manifesta infondatezza della questione
proposta va anche affiancata dalle coordinate affermate in tema dalla
Corte delle leggi, al fine di circostanziare il contesto
argomentativo e motivazionale nell'attività di ricerca della
puntuale norma disciplinatrice del caso in esame.
Innanzitutto la Corte, nell'escludere ogni «pretesa
costituzionalizzazione del ricorso straordinario», ha avuto già
occasione di chiarire che «è nella piena libertà del legislatore
ordinario stabilire una disciplina positiva sostanzialmente diversa
da quella vigente oppure conservare intatta quella attuale o,
finanche, decretare l'abolizione dell'istituto stesso» (sentenza n.
298 del 1986). Questo termine non costituisce questione prospettata
di legittimità costituzionale, ma ne rappresenta anzi il suo
presupposto indefettibile, nel senso che solo al legislatore
ordinario compete innovare la materia del ricorso straordinario.
Inoltre, ai fini ermeneutici, in particolare nella sentenza della
Corte n. 276 del 2000 (ma anche più di recente nn. 199 del 2003, 214
e 248 del 2004, 98 del 2008) si precisa che l'esame della legge di
delega, al fine di valutare la conformità ad essa della normativa
delegata, deve essere condotto procedendo anzitutto
all'interpretazione delle disposizioni della legge di delegazione che
determinano i principi e i criteri direttivi, «da ricostruire tenendo
conto del complessivo contesto normativo e delle finalità che
ispirano la delega».
Ebbene, sotto tale profilo, dall'insieme delle disposizioni
dettate dall'art. 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante
peraltro in modo esplicito delega al Governo soltanto per il riordino
del processo amministrativo, non è dato, come sopra rilevato, in
modo alcuno ricavare una proposizione espressa o implicita riferibile
al ricorso straordinario. Pertanto, il disposto normativo sospettato
dovrebbe essere ricostruito dall'interprete in chiave additiva e
adeguatrice per giustificare la validità della norma delegata di cui
all'art. 7, comma 8, del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104.
Al riguardo, è notorio che questa disposizione è stata
introdotta in sede parlamentare a seguito di osservazione al testo
presentato, avendo la legge delega previsto che sullo schema di
decreto legislativo fosse acquisito il parere delle competenti
Commissioni (nella specie, obbligatorio ma non vincolante), così
reso e cui il Governo s'è adeguato: «Allegato 1 - Art. 7 (...)
Inoltre, tenuto conto dell'obiettivo esplicito della legge delega, di
una più rapida definizione del processo, dovrebbe aggiungersi un
comma finale che disponga la ammissibilità del ricorso straordinario
al Presidente della Repubblica unicamente per le controversie
devolute alla giurisdizione amministrativa» (Commissione Affari
costituzionali del Senato e Commissione Giustizia della Camera sullo
schema di decreto legislativo recante riordino del processo
amministrativo - atto n. 212 - reso in seduta del 16 giugno 2010).
È vero che da tempo la Corte costituzionale ha affermato che le
Commissioni parlamentari consultive costituiscono una «emanazione
diretta dell'organo legislativo» (sentenza n. 60 del 1957) e che il
parere di tali organi (anche non vincolante) riveste «un valore
notevole, specialmente quando sia stato espresso all'unanimità (...)
potendo anche esso fornire elementi di valutazione degni della
massima considerazione» (sentenza n. 78 del 1957). Tuttavia, su
questo piano, non sussiste e non è rintracciabile quella
correlazione, ritenuta fondamentale dalla Corte, di «necessaria
corrispondenza» delle norme delegate a «principi e criteri direttivi»
stabiliti dalla legge-delega. Del resto, la stessa motivazione
addotta dalle Commissioni «di una più rapida definizione del
processo» si pone in intima contraddizione con la funzione deflattiva
propria del ricorso straordinario e in distonia rispetto al canone di
buon andamento, per gli opposti risultati ritraibili dalla Pubblica
Amministrazione nell'esercizio della sua azione, a termini dell'art.
97 della Costituzione.
4. Per tali complessive ragioni, la soluzione normativa
sospettata, che va ad incidere su un punto essenziale e qualificante
la complessiva disciplina del ricorso straordinario, è denunziata
per contrasto al combinato disposto degli artt. 76 e 77 primo comma
della Costituzione, secondo i quali l'esercizio della funzione
legislativa non può essere delegato al Governo se non con
determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto per tempo
limitato e «per oggetti definiti», conseguentemente non potendo il
Governo, senza delegazione delle Camere, emanare decreti che abbiano
«valore» di legge ordinaria.
Con riguardo, quindi, al dilatamento della delega legislativa
contenuta nella legge n. 69 del 2009 in relazione all'oggetto del
d.lvo n. 104 del 2009 denunziato, giova rilevare come il legislatore
delegante abbia autorizzato il Governo soltanto al «riassetto del
processo avanti ai tribunali amministrativi regionali e al Consiglio
di Stato, al fine di adeguare le norme vigenti alla giurisprudenza
della Corte costituzionale e delle giurisdizioni superiori, di
coordinarle con le norme del codice di procedura civile in quanto
espressione di principi generali e di assicurare la concentrazione
delle tutele».
In stretta dipendenza, i principi e criteri direttivi fissati
investono unicamente: la snellezza, concentrazione ed effettività
della tutela, la ragionevole durata del processo, la
razionalizzazione dei termini processuali, l'estensione delle
funzioni istruttorie esercitate in forma monocratica e l'eliminazione
dell'arretrato; la disciplina delle azioni e le funzioni del giudice;
la revisione e razionalizzazione dei riti speciali; il contenzioso
elettorale; la riassunzione del processo e dei relativi termini, il
riordino della tutela cautelare; il sistema delle impugnazioni,
l'effetto devolutivo dell'appello, la proposizione di nuove domande,
prove ed eccezioni.
Dalla suesposta analisi si deduce ampiamente come l'oggetto della
delega fosse circoscritto al coordinamento e al riassetto del settore
logico-sistematico della giurisdizione amministrativa e non sia dato
rinvenire alcun cenno alla disciplina del ricorso straordinario.
D'altronde, che il rimedio giustiziale in discorso esuli dall'ambito
della delega, è provato dal fatto che il legislatore ordinario della
legge n. 69 del 2009, se avesse voluto procedere nel senso
denunziato, avrebbe direttamente inserito la materia censurata, che
è del tutto specifica, nella sede propria dell'art 69, rubricato per
l'appunto «Rimedi giustiziali contro la pubblica amministrazione».
Dunque, la questione di costituzionalità della norma di cui al
ripetuto art. 7 comma 8 c.p.a. per contrasto agli artt. 76 e 77 primo
comma della Costituzione, risulta al di fuori della delega e, quindi,
non manifestamente in fondata.
5. Concludendo, la Corte costituzionale ha sempre inquadrato in
limiti rigorosi l'esercizio, da parte del legislatore delegato, di
poteri innovativi della normazione vigente, non strettamente
necessari in rapporto alla finalità sistematica perseguita dalla
legge delega, in particolare precisando che «per valutare se il
legislatore abbia ecceduto - più o meno ampi - margini di
discrezionalità, occorre individuare la ratio della delega»
(sentenza n. 230 del 2010). Come già si è illustrato, la ratio
della delega prevista dall'art. 44 della legge n. 69 del 2009 era
quella di riordinare e riassettare la giustizia amministrativa, non
quella di riformulare l'ambito del ricorso straordinario.
A proposito del rapporto complessivo tra delega e decreto
legislativo, la medesima Corte ha avuto modo di ritenere che
«l'introduzione di soluzioni sostanzialmente innovative rispetto al
sistema legislativo previgente è (...) ammissibile soltanto nel caso
in cui siano stabiliti principi e criteri direttivi idonei a
circoscrivere la discrezionalità del legislatore delegato», giacchè
quest'ultimo non può innovare «al di fuori di ogni vincolo alla
propria discrezionalità esplicitamente individuato dalla
legge-delega» (sentenza n. 293 del 2010). Nel caso in trattazione,
come innanzi segnalato, non si rinviene e non può rinvenirsi alcun
espresso principio e criterio direttivo in ordine alla disciplina del
ricorso straordinario in quanto questa materia non è affatto
indicata nella legge delega.
In ordine alla conforme relazione fra legge delega e disposizione
attuativa, la giurisprudenza della Corte ha pure affermato che «i
principi posti dal Legislatore delegante costituiscono non solo la
base e il limite delle norme delegate, ma strumenti per
l'interpretazione della portata delle stesse» (sentenze n. 75 del
2012 e n. 96 del 2001). Tenendo quindi conto del legame che
intercorre tra i due precisati livelli normativi, merita in aggiunta
sottolineare come una direttiva siffatta, quale quella in argomento,
non possa neanche essere desunta per via interpretativa dal complesso
del contesto normativo e delle finalità che ispirano la delega, in
quanto il legislatore ordinario ha in modo separato regolato le
distinte materie rispettivamente all'art. 44 e 69 della richiamata
legge n. 69 del 2009.
In definitiva, la censurata modifica normativa alla
regolamentazione del ricorso straordinario appare, allo scrutinio
della Sezione, non voluta e non autorizzata dalla legge del
Parlamento.
6. Alla luce delle considerazioni che precedono, l'emissione del
parere va sospesa in attesa della definizione del giudizio
incidentale di legittimità costituzionale, disponendosi la
rimessione della questione alla Corte costituzionale.
Ogni altra statuizione in rito e nel merito è riservata alla
decisione definitiva susseguente alla risoluzione della presente fase
incidentale.

P.Q.M.

Non definitivamente pronunciando, sospende la richiesta di parere
instaurata con il ricorso straordinario in esame indicato
all'epigrafe, disponendo la rimessione della presente ordinanza alla
Corte costituzionale.
Dispone altresì che a cura dell'Amministrazione riferente la
presente ordinanza sia notificata alle parti, nonchè al Presidente
del Consiglio dei ministri e comunicata ai Presidenti delle Camere
dei deputati e del Senato della Repubblica.

Il Presidente: Barbagallo


L'estensore: Carella