1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 26-4-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 47 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 16 marzo 2006
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 16 marzo 2006 (del Presidente del Consiglio dei ministri) Enti locali - Regione Friuli-Venezia Giulia - Autonomia e funzioni dei Comuni e delle Province - Ricorso del Governo della Repubblica - Denunciato omesso riferimento alle funzioni proprie degli enti locali ed, in particolare, delle Province - Violazione del principio di autonomia degli enti locali. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 9 gennaio 2006, n. 1, art. 8, comma 5. - Costituzione, artt. 5, 114, 117, comma secondo, lettera p), e 118, commi primo e secondo; Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, art. 4, comma 1; decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 9, art. 2. Enti locali - Regione Friuli-Venezia Giulia - Attribuzione della funzione di pianificazione di area vasta alle Citta' Metropolitane - Attribuzione agli ASTER (Ambiti per lo sviluppo territoriale), costituiti da associazioni intercomunali e unioni di comuni formate da comuni non montani, di funzioni di programmazione di interventi territoriali integrati relativamente alle finalita' di: realizzazione di opere pubbliche; programmazione territoriale e reti infrastrutturali dei servizi pubblici; tutela e valorizzazione del territorio e delle risorse naturali; coordinamento dell'organizzazione dei servizi pubblici locali - Ricorso del Governo della Repubblica - Denunciato omesso riferimento alle funzioni proprie degli enti locali ed, in particolare, delle Province - Violazione del principio di autonomia degli enti locali. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 9 gennaio 2006, n. 1, artt. 9, 17, 25 e 26. - Costituzione, artt. 5, 114, 117, comma secondo, lettera p), e 118, commi primo e secondo; Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, art. 4, comma 1; decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 9, art. 2. Enti locali - Regione Friuli-Venezia Giulia - Forme collaborative tra gli enti locali - Ricorso del Governo della Repubblica - Denunciata mancata previsione della possibilita' per le Province di partecipare alle predette forme collaborative - Omessa attribuzione alle Province di funzioni di coordinamento e di sostituzione nei confronti dei Comuni inadempienti - Violazione dei principi di sussidiarieta', proporzionalita' ed adeguatezza - Lesione del principio di autonomia degli enti locali. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 9 gennaio 2006, n. 1, art. 20. - Costituzione, artt. 5, 114, 118 e 128; Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4 e 59; decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 9, art. 2. Enti locali - Regione Friuli-Venezia Giulia - Istituzione e disciplina del Consiglio delle autonomie locali - Ricorso del Governo della Repubblica - Denunciata illegittima disciplina del predetto Consiglio con legge regionale anziche' mediante lo Statuto regionale. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 9 gennaio 2006, n. 1, artt. 31, 32, 33, 34, 35, 36 e 37. - Costituzione, art. 123, ultimo comma. (006C0280) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 26-4-2006)

Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocato generale dello Stato, presso i
cui uffici, in Roma, via dei Portoghesi 12, domicilia;

Contro la Regione Friuli-Venezia Giulia in persona del
presidente della giunta regionale pro tempore, per la declaratoria
dell'illegittimità costituzionale della legge regionale n. 1 del 9
gennaio 2006, pubblicata nel Bollettino ufficiale regionale n. 2
dell'11 gennaio 2006 e recante: «Principi e norme fondamentali del
sistema regione - autonomie locali nel Friuli-Venezia Giulia».
La presentazione del presente ricorso è stata decisa dal
Consiglio dei ministri nella riunione del 2 marzo 2006 (si
depositeranno estratto del verbale e relazione del Ministro
proponente).
La legge detta i principi e le norme fondamentali del sistema
regione - autonomie locali, disciplinando la distribuzione delle
funzioni amministrative tra la regione e gli enti territoriali
minori.
Ancorchè la regione, in base al proprio statuto speciale, vanti
competenza primaria in materia di ordinamento degli enti locali
(art. 4, comma 1, n. 1-bis dello statuto speciale, approvato con
legge costituzionale n. 1 del 31 gennaio 1963), si evidenzia tuttavia
che le norme della legge regionale, riducendo le funzioni proprie
delle province, eccedono dalle competenze statutarie e violano
diverse norme costituzionali, per i profili di seguito indicati.
In particolare:
1) l'art. 8, comma 5, si limita a specificare che i comuni e
le province sono titolari delle funzioni fondamentali ad essi
riconosciute e di quelle ulteriori conferite con legge, omettendo di
far riferimento alle «funzioni proprie» di tali enti locali,
espressamente riconosciute, al contrario, dall'art. 118, comma 2,
Cost.
Il mancato riconoscimento delle funzioni proprie degli enti
locali, in particolare alle province, è confermato dall'art. 17
della legge in esame, il quale, nell'enucleare i settori nei quali le
province esercitano le funzioni amministrative stabilite dalla legge,
omette di indicare una serie di compiti storicamente attribuiti alle
province stesse, quali enti esponenziali di collettività vaste, di
livello intermedio tra quelle comunali e quelle regionali.
Contrariamente a quanto avviene per i comuni (argomenta a contrario
ex art. 16 della stessa legge regionale) le province della regione
FVG radicano le loro competenze esclusivamente sulla base di
specifiche disposizioni di legge regionale e restano private di una
sfera di competenza direttamente e funzionalmente collegata ad una
sfera d'interessi autoreferenziali. Ciò comporta una grave lesione
della sfera di autonomia costituzionalmente garantita e del principio
di sussidiarietà ed adeguatezza.
La norma in esame, pertanto, eccede dalla competenza statutaria,
ponendosi in contrasto con l'art. 4 dello statuto di autonomia
speciale. Quest'ultimo, infatti, pur attribuendo la materia
«ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni» alla
potestà legislativa primaria della regione, specifica che tale
potestà deve essere esercitata in «armonia con la Costituzione, con
i principi generali dell'ordinamento giuridico della Repubblica, con
le norme fondamentali delle riforme economico-sociali e con gli
obblighi internazionali dello Stato». L'esercizio della competenza
legislativa primaria, quindi, non è immune dal rispetto di una serie
di limiti, individuati dal legislatore costituzionale. A tal
riguardo, è da ritenere che il principio autonomistico, consacrato
negli articoli 5, 114 e 118 della Costituzione, costituisca
«principio generale dell'ordinamento giuridico della Repubblica»,
come tale vincolante anche nei confronti delle regioni ad autonomia
speciale (sent. Corte cost. n. 48/2003). Una disciplina divergente è
comunque certamente «non in armonia con la Costituzione» dal momento
che non tiene conto delle funzioni proprie (art. 118, secondo comma
Cost.) e di quelle fondamentali (art. 117, secondo comma, lett. p),
Cost.) degli enti locali in questione. In particolare, occorre
richiamare l'art. 114, comma 2 della Costituzione, il quale statuisce
che «i comuni, le provincie, le città metropolitane e le regioni
sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i
principi fissati dalla Costituzione», nonchè l'art. 118, secondo
comma, Cost., il quale specifica che «i comuni, le province e le
città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie
e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le
rispettive competenze».
Dal complesso di tali disposizioni si desume che gli enti locali
(comprese le province) sono titolari, oltre che delle funzioni
conferite, anche di funzioni «proprie» intendendo per tali quelle
storicamente attribuitegli e non comprimibili dal legislatore
(nazionale o regionale), in quanto da sempre ritenute necessarie per
l'esistenza e il corretto sviluppo delle rispettive comunità
territoriali e degli interessi di cui sono esponenziali.
In tal senso, si deve rilevare - come d'altronde già messo in
evidenza in connesso ricorso proposto dal Governo della Repubblica
contro la coeva legge regionale n. 30 del 2006 - che le funzioni
escluse dal citato articolo 17 della legge regionale n. 1 del 2006
fanno riferimento ad interessi ed interventi di area vasta e sono
sempre state considerate di competenza delle province, come
originariamente disposto dagli artt. 14 e 15 della legge n. 142/1990
ed ora dagli artt. 19 e 20 del d.lgs. n. 267/2000. Pertanto,
l'articolo si configura illegittimo nella parte in cui omette di
riconoscere in capo a tali enti territoriali ulteriori funzioni,
previste invece dagli articoli 19 e 20 del d.lgs. n. 267/2000 (TUEL),
da considerarsi il quadro normativo di riferimento per l'attuazione e
l'interpretazione degli articoli 117, secondo comma, lett. p) e 118,
comma 2 della Costituzione, e come tale vincolante, per i profili
richiamati, anche nei confronti delle regioni ad autonomia speciale.
2) Le argomentazioni sviluppate riguardo alla censura
precedente valgono anche per le disposizioni contenute negli articoli
9, 25 e correlato art. 26 della legge in esame, che attribuiscono
determinate funzioni, tradizionalmente spettanti alle province, ad
altri enti territoriali o a loro associazioni. In particolare,
l'art. 9 attribuisce la funzione di pianificazione di area vasta alle
città metropolitane; l'art. 25, invece, attribuisce ulteriori e
peculiari funzioni di area vasta agli ASTER (Ambiti per lo sviluppo
territoriale), costituiti da associazioni intercomunali e unioni di
comuni formate da comuni non montani dotati dei requisiti indicati
dalla legge stessa. A tali organismi è attribuita, tra l'altro, la
«programmazione di interventi territoriali integrati relativamente
alle seguenti finalita': realizzazione di opere pubbliche;
programmazione territoriale e reti infrastrutturali dei servizi
pubblici; tutela e valorizzazione del territorio e delle risorse
naturali; coordinamento dell'organizzazione dei servizi pubblici
locali; coordinamento dello sviluppo economico e sociale;
coordinamento di altre iniziative relative al territorio dell'ambito,
da attuare da parte di soggetti pubblici e privati».
Più specificamente, l'illegittimità di tale disposizione
risiede nel fatto che essa, nel disciplinare funzioni esercitate in
forma associata dai comuni, fa però riferimento a funzioni che non
spettano solamente ai comuni, bensì anche alle province, così come
disposto espressamente dalla legge stessa o come desumibile dalla
legislazione statale in materia. È il caso, in particolare, dei
compiti di programmazione relativi alla «tutela e valorizzazione del
territorio e delle risorse naturali», che attengono alla materia
«difesa del suolo, tutela e valorizzazione dell'ambiente», attribuita
alle province dall'art. 17 della legge regionale in esame. Analoga
considerazione vale per la funzione di coordinamento dello sviluppo
economico e sociale, che è attribuita alle province dal TUEL
(art. 20).
3) Analogamente, l'art. 20 della legge in esame, nel
disciplinare le forme collaborative tra gli enti locali, esclude la
possibilità che l'ente provincia possa aderirvi, in quanto tra gli
strumenti di collaborazione vengono individuati esclusivamente le
convenzioni, le associazioni intercomunali e le unioni di comuni. In
ogni caso, la disposizione in esame esclude che la provincia
costituisca l'ente di riferimento dei relativi ambiti territoriali,
in quanto omette di attribuirgli le funzioni di coordinamento e di
sostituzione nei confronti dei comuni inadempienti. Valgono al
riguardo, pertanto, le stesse motivazioni di censura espresse per i
punti precedenti.
A tali motivazioni, concernenti specificamente l'omessa
considerazione, da parte della legge in esame, delle funzioni
«proprie» delle province, è opportuno aggiungere che non è
possibile ritenere che la potestà primaria della regione in materia
di enti locali consenta una distribuzione delle funzioni
amministrative completamente libera e svincolata dai principi
costituzionali. In particolare, assumono fondamentale rilievo, sotto
questo profilo, i principi di sussidiarietà, differenziazione ed
adeguatezza, sanciti dall'art. 118, primo comma della Costituzione,
secondo cui le funzioni amministrative devono essere attribuite ai
livelli di governo idonei, per la propria struttura organizzativa e
per le proprie dimensioni, ad esercitarle con efficacia ed
efficienza. Tali principi non sono rispettati dalle citate norme
regionali, le quali attribuiscono esclusivamente ai comuni (o alle
associazioni di comuni) tutte le funzioni attinenti ad aree
sovracomunali, che invece, proprio per l'entità degli interessi cui
fanno riferimento - interessi che trascendono la dimensione comunale
- dovrebbero essere conferite alle province, quali enti territoriali
«intermedi» tra comuni e regioni.
Nè può sostenersi che i richiamati principi di sussidiarietà,
proporzionalità ed adeguatezza siano rispettati in ragione del fatto
che la stessa regione ha attribuito le citate funzioni alle città
metropolitane o alle associazioni di comuni. Per quanto riguarda le
prime, infatti, occorre rilevare che la loro istituzione è solo
eventuale e non obbligatoria (la legge dispone, all'art. 9, comma 1,
che «con legge regionale possono istituirsi città metropolitane» e
che, inoltre, il loro territorio non coincide con quello dell'intera
provincia di riferimento. Anche con riferimento alle seconde, vale la
considerazione che esse sono istituite su eventuale iniziativa dei
comuni e pertanto non si qualificano come «enti necessari», potendo,
in realtà, anche non essere istituite. Ipotesi, quest'ultima, al
verificarsi della quale accadrebbe che le funzioni necessarie per la
cura di interessi relativi ad aree sovracomunali non sarebbero
attribuite ad alcun ente, con grave pregiudizio per le collettività
di riferimento. Solo le province possono invece garantire, in quanto
«enti necessari» di livello intermedio, l'espletamento di tali tipi
di funzioni, le quali, pertanto, sono da considerarsi come funzioni
loro proprie, quindi non derogabili neppure dalla competenza
legislativa primaria vantata dalla regione in materia.
Per questi stessi motivi, le censurate norme regionali si pongono
in diretto contrasto anche con l'art. 59 dello Statuto speciale della
regione, secondo cui «le province sono enti autonomi ed hanno
funzioni stabilite dalle leggi dello Stato e delle regioni», nonchè
con l'art. 2 del d.lgs. n. 9/1997 (recante «Norme di attuazione dello
statuto speciale per la Regione Friuli-Venezia Giulia in materia di
ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni»), il
quale sancisce che la regione, nel fissare i principi
dell'ordinamento locale e nel determinarne le funzioni, deve
perseguire l'obiettivo di favorire la piena realizzazione
dell'autonomia degli enti locali, nel rispetto degli artt. 5 e 128
della Costituzione (quest'ultimo poi abrogato dalla riforma del 2001,
ma il cui riferimento all'autonomia di comuni e province risulta
assorbito e potenziato dagli artt. 114 e 118 Cost.), oltre che dei
limiti stabiliti dall'art. 4 dello statuto di autonomia.
A tal proposito, si sottolinea che la distribuzione delle
funzioni amministrative tra i vari enti territoriali, così come
definita dalle citate leggi statali, risponde a quei criteri di
sussidiarietà, proporzionalità e adeguatezza, ora assurti a
parametri costituzionali. Si tratta, dunque, di una distribuzione di
competenze che certamente può subire, rispetto alla legislazione
statale vigente e sulla base della potestà legislativa primaria
vantata dalla regione in materia, talune variazioni, ma che non può
essere stravolta al punto tale da violare i citati parametri
costituzionali.
4) Infine, risultano censurabili anche le norme contenute
negli articoli 31, 32, 33, 34, 35, 36 e 37, le quali istituiscono e
disciplinano il Consiglio delle autonomie locali. Tali previsioni si
configurano costituzionalmente illegittime, alla luce delle riforme
costituzionali intervenute, in quanto l'ultimo comma dell'articolo
123 della Costituzione, introdotto dalla legge costituzionale
n. 3/2001, prevede che in ogni regione lo statuto (non, quindi, la
legge regionale ordinaria) disciplini il Consiglio delle autonomie
locali, quale organo di consultazione fra regione ed enti locali.
È pur vero che l'articolo 123 della Costituzione si riferisce
alle regioni a statuto ordinario e che l'art. 116 Cost. attribuisce
invece alle regioni a statuto speciale forme e condizioni particolari
di autonomia, secondo i rispettivi statuti adottati con legge
costituzionale; tuttavia l'articolo 10 della citata legge
costituzionale n. 3/2001, prevede espressamente che, sino
all'adeguamento dei rispettivi statuti si applichino anche alle
regioni a statuto speciale le disposizioni della medesima legge
costituzionale «per le parti in cui prevedono forme di autonomia più
ampie rispetto a quelle già attribuite». Tali condizioni di maggior
autonomia si ritiene debbano essere riferite anche agli enti locali.
Di conseguenza, la norma contenuta nell'ultimo comma
dell'art. 123 Cost., facendo riferimento al Consiglio delle autonomie
locali, che costituisce espressione di maggior autonomia e
partecipazione degli enti locali, deve ritenersi vincolante anche per
le regioni a statuto speciale, le quali sono dunque tenute a
disciplinare l'organo in questione con fonte statutaria e non con
fonte legislativa ordinaria.

P. Q. M.
Si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale dichiari
l'illegittimità costituzionale degli articoli 8, comma 5, 9, 17, 20,
25 e 26 della legge regionale n. 1 del 9 gennaio 2006, per violazione
degli artt. 4, comma 1 e 59 dello statuto di autonomia speciale
(legge costituzionale n. 1/1963), oltre che del d.lgs. n. 9/1997,
nonchè degli artt. 5, 114, e 118, commi 1 e 2 e art. 117, secondo
comma, lett. p), della Costituzione e degli articoli 31, 32, 33, 34,
35, 36 e 37 della legge in esame, per violazione dell'art. 123,
ultimo comma della Costituzione.
Roma, addì 6 marzo 2006
L'avvocato dello Stato: Giuseppe Fiengo
06C0280