1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 27-1-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 16 SENTENZA 13 - 21 gennaio 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Calabria - Impugnazione di numerose disposizioni del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 - Trattazione delle sole questioni riguardanti gli artt. 6-quater, 6-quinquies e 6-sexies - Decisione sulle altre disposizioni impugnate riservata a separate pronunce. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), artt. 6-quater, 6-quinquies e 6-sexies. - Costituzione, artt. 3, 11, 97, 117, 118 e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Fondo per le aree sottoutilizzate - Reperimento di risorse da concentrare su interventi di rilevanza strategica nazionale mediante revoca delle assegnazioni gia' operate dal CIPE in favore di amministrazioni centrali per il periodo 2000-2006, nel limite di quelle ancora disponibili alla data del 31 maggio 2008 - Attribuzione a tali disposizioni del valore di norme di principio per le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano per le analoghe risorse ad esse assegnate - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata lesione dell'autonomia finanziaria regionale per i vincoli imposti all'uso delle risorse in materie di competenza regionale - Qualificabilita' della disposizione denunciata quale principio di coordinamento della finanza pubblica - Adeguato coinvolgimento delle Regioni - Non fondatezza della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 6-quater, comma 2, primo periodo. - Costituzione, artt. 117, quarto comma, e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Fondo per il finanziamento degli interventi finalizzati al potenziamento della rete infrastrutturale di livello nazionale - Ripartizione del Fondo con delibera CIPE, sentita la Conferenza unificata - Autoqualificazione, come principio fondamentale, della previsione della concentrazione, da parte delle Regioni, delle risorse del Quadro strategico nazionale 2007-2013 su infrastrutture di interesse strategico regionale - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Ritenuta lesione della competenza regionale concorrente, dell'autonomia finanziaria regionale, ad opera di finanziamenti a destinazione vincolata, nonche' del principio di leale collaborazione - Qualificabilita' della disposizione quale principio fondamentale della materia «coordinamento della finanza pubblica» - Previsione di adeguato coinvolgimento delle Regioni e, comunque, disciplina conforme alle priorita' stabilite dalla normativa comunitaria - Non fondatezza della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 6-quinquies, commi 2 e 3. - Costituzione, artt. 117, secondo, terzo e quarto comma, 118, primo comma, e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Fondo per le aree sottoutilizzate e Fondo per il finanziamento degli interventi finalizzati al potenziamento della rete infrastrutturale di livello nazionale - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta violazione del principio del buon andamento della pubblica amministrazione - Assunto meramente assertivo, circa la lesione di competenze regionali - Inammissibilita' della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), artt. 6-quater e 6-quinquies. - Costituzione, art. 97. Bilancio e contabilita' pubblica - Fondo per le aree sottoutilizzate - Obiettivo di concentrazione degli interventi di rilevanza strategica nazionale - Reperimento delle risorse mediante revoca delle assegnazioni operate dal CIPE per il periodo 2000-2006 gia' destinate alle Regioni ma non impegnate o programmate entro il 31 maggio 2008 nell'ambito di accordi quadro sottoscritti entro la stessa data - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta irragionevolezza della norma avente efficacia retroattiva, con lesione del principio di affidamento - Asserita violazione del principio di leale collaborazione nonche' dell'autonomia amministrativa e finanziaria della Regione - Insussistente carattere retroattivo della norma, qualificabile quale principio di coordinamento della finanza pubblica, con adeguato coinvolgimento delle Regioni - Non fondatezza della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 6-quater. - Costituzione, artt. 3, 117, 118 e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Fondo per il finanziamento degli interventi finalizzati al potenziamento della rete infrastrutturale di livello nazionale - Ripartizione del Fondo mediante delibera CIPE sentita la Conferenza unificata, con vincolo di concentrazione delle assegnazioni al Mezzogiorno in attuazione del Quadro strategico nazionale 2007-2013, incidente anche sui programmi regionali finanziati dal Fondo - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta irragionevolezza della norma avente efficacia retroattiva, con lesione del principio di affidamento - Ritenuta violazione della competenza legislativa regionale nonche' dell'autonomia amministrativa e finanziaria della Regione - Qualificabilita' della norma quale principio di coordinamento della finanza pubblica, conforme alle priorita' stabilite da normativa comunitaria, con previsione di adeguati momenti partecipativi delle Regioni - Non fondatezza della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 6-quinquies. - Costituzione, artt. 3, 11, 117, 118 e 119; Trattato CE, art. 249; regolamento CE 11 luglio 2006, n. 1083, artt. 9, 13, 15, 32 e 33. Bilancio e contabilita' pubblica - Fondo per il finanziamento degli interventi finalizzati al potenziamento della rete infrastrutturale di livello nazionale - Ridefinizione dei Programmi operativi nazionali finanziati con risorse comunitarie per l'attuazione del Quadro strategico nazionale 2007-2013, in coerenza con il principio di concentrazione delle assegnazioni al Mezzogiorno - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta violazione della capacita' di spesa regionale nonche' delle competenze regionali sull'attuazione ed esecuzione degli atti dell'Unione europea, con alterazione dei principi di aggiuntivita' delle risorse comunitarie e di inscindibilita' tra fondi nazionali e fondi comunitari previsti dalla disciplina europea - Esclusione - Non fondatezza della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 6-quinquies, comma 2. - Costituzione, artt. 3, 11, 117, quinto comma, 118 e 119; Trattato CE, art. 249, paragrafo 4; regolamento CE 11 luglio 2006, artt. 9, 13, 15, 32 e 33. Bilancio e contabilita' pubblica - Ricognizione delle risorse finanziarie disponibili per la programmazione unitaria del Quadro strategico nazionale 2007-2013 in funzione di un coordinato utilizzo delle stesse, previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta violazione dell'autonomia finanziaria regionale per affermata deviazione di risorse direttamente destinate al bilancio regionale - Assunto privo di adeguata capacita' dimostrativa della lesione di normativa comunque priva di vincoli specifici, ignorando il ruolo partecipativo pur assegnato alle Regioni - Non fondatezza della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 6-sexies. - Costituzione, art. 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Fondo per le aree sottoutilizzate e Fondo per il funzionamento degli interventi finalizzati al potenziamento della rete infrastrutturale di livello nazionale - Ricorso della Regione Calabria - Istanza di sospensione dell'efficacia delle norme impugnate - Richiesta assorbita dall'intervenuta decisione nel merito delle questioni. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), artt. 6-quater, 6-quinquies e 6-sexies. (010C0040) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 27-1-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Francesco Amirante;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe
FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 6-quater,
6-quinquies e 6-sexies del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge
6 agosto 2008, n. 133, promossi dalle regioni Emilia-Romagna e
Calabria, con ricorsi notificati il 20 ottobre 2008, depositati in
cancelleria il 22 ed il 29 ottobre 2008 ed iscritti ai nn. 69 e 86
del registro ricorsi 2008;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 1° dicembre 2009 il giudice
relatore Alessandro Criscuolo;
Uditi gli avvocati Luigi Manzi per la regione Emilia-Romagna,
Massimo Luciani e Giuseppe Naimo per la regione Calabria e l'avvocato
dello Stato Paola Palmieri per il Presidente del Consiglio dei
ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Emilia-Romagna, con ricorso notificato il 20
ottobre 2008 e depositato il successivo 22 ottobre (r.r. n. 69 del
2008), ha sollevato questioni di legittimità costituzionale con
riferimento a numerosi articoli del decreto-legge 25 giugno 2008, n.
112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133.
In particolare, ha impugnato gli articoli 6-quater, comma 2,
primo periodo, e 6-quinquies, commi 2 e 3, per asserito contrasto con
gli articoli 117, 118 e 119 della Costituzione.
2. - La ricorrente premette che il citato art. 6-quater dispone
nel comma 1 che, al fine di rafforzare la concentrazione su
interventi di rilevanza strategica nazionale delle risorse del Fondo
per le aree sottoutilizzate (FAS), di cui all'art. 61 della legge 27
dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria 2003), sono
revocate le relative assegnazioni operate dal Comitato
interministeriale per la programmazione economica (CIPE) per il
periodo 2000-2006, in favore di amministrazioni centrali, con le
delibere adottate fino al 31 dicembre 2006, nel limite dell'ammontare
delle risorse che, entro la data del 31 maggio 2008, non sono state
impegnate o programmate nell'ambito di accordi di programma quadro
(APQ), sottoscritti entro la medesima data, con esclusione delle
assegnazioni per progetti di ricerca, anche sanitaria. Il comma 2
della norma stabilisce che le disposizioni di cui al comma 1, per le
analoghe risorse ad esse assegnate, costituiscono norme di principio
per le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano e che
«il CIPE, su proposta del Ministro dello sviluppo economico,
definisce, di concerto con i Ministri interessati, i criteri e le
modalità per la ripartizione delle risorse disponibili previa intesa
con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni
e le Province autonome di Trento e di Bolzano».
Le censure della difesa regionale si riferiscono al primo periodo
del comma 2, ritenuta norma di «oscura formulazione», in quanto il
legislatore, pur non volendo direttamente revocare le risorse
assegnate alle regioni per non violare il principio della loro
autonomia finanziaria, avrebbe inteso comunque conseguire tale
obiettivo, disponendo che esse debbano «auto-revocarsi»
l'assegnazione, cioè restituire le risorse al CIPE (nel limite
dell'ammontare di quelle che, entro la data del 31 maggio 2008, non
sono state impegnate o programmate). Il CIPE, poi, dovrebbe
provvedere al riparto delle risorse resesi disponibili ai sensi del
secondo periodo del comma 2.
La norma, secondo la ricorrente, ad onta dell'autoqualificazione
come principio fondamentale, sarebbe una norma dettagliata (in base
ai criteri applicati dalla Corte costituzionale, da ultimo nella
sentenza n. 159 del 2008, in relazione alle leggi statali le quali
pongono limiti alla spesa regionale), che richiederebbe soltanto di
essere «applicata» dalle regioni. Tale disposizione sarebbe perciò
illegittima, in quanto esorbitante dai limiti di un principio di
coordinamento della finanza pubblica e lesiva dell'autonomia
finanziaria regionale (art. 119 Cost.), vincolando l'uso delle
risorse in materie di competenza residuale (quelle attinenti allo
sviluppo economico: industria, commercio, artigianato, agricoltura,
tutte spettanti alla regione ai sensi dell'art. 117, quarto comma,
Cost.).
3. - La difesa regionale censura, inoltre, la disposizione
dettata dall'art. 6-quinquies del d.l. n. 112 del 2008, come
convertito nella legge n. 133 del 2008.
La norma nel comma 1 istituisce «nello stato di previsione del
Ministero dello sviluppo economico, a decorrere dall'anno 2009, un
fondo per il finanziamento, in via prioritaria, di interventi
finalizzati al potenziamento della rete infrastrutturale di livello
nazionale, ivi comprese le reti di telecomunicazione e quelle
energetiche, di cui è riconosciuta la valenza strategica ai fini
della competitività e della coesione del Paese».
Il comma 2 della norma dispone che, con delibera del CIPE, su
proposta del Ministero dello sviluppo economico d'intesa con il
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, si provvede alla
ripartizione del fondo di cui al comma 1, sentita la Conferenza
unificata, fermo restando il vincolo di concentrare nelle regioni del
Mezzogiorno almeno 1'85% degli stanziamenti nazionali per
l'attuazione del Quadro strategico nazionale per il periodo
2007-2013. Il fondo istituito dal comma 1, riguardando gli interventi
«finalizzati al potenziamento della rete infrastrutturale di livello
nazionale, ivi comprese le reti di telecomunicazione e quelle
energetiche», ad avviso della regione incide su materie di competenza
concorrente (governo del territorio, porti e aeroporti, grandi reti
di trasporto e di navigazione, produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia). La Corte costituzionale, come si desume
dalla sentenza n. 168 del 2008, ha già affermato che «l'art. 119
Cost. vieta al legislatore statale di prevedere, in materie di
competenza legislativa regionale residuale o concorrente, nuovi
finanziamenti a destinazione vincolata, anche a favore di soggetti
privati», precisando che «il titolo di competenza statale che
permette l'istituzione di un fondo con vincolo di destinazione non
deve necessariamente identificarsi con una delle materie
espressamente elencate nel secondo comma dell'art. 117 Cost., ma può
consistere anche nel fatto che detto fondo incida su materie oggetto
di "chiamata in sussidiarieta'" da parte dello Stato, ai sensi
dell'art. 118, primo comma, Cost.».
Nel caso di cui si tratta, la previsione del fondo potrebbe
trovare giustificazione, ai sensi dell'art. 118, primo comma, Cost.,
ma allora la disposizione di cui al comma 2, che richiede il semplice
parere della Conferenza unificata per la delibera del CIPE, anzichè
l'intesa, sarebbe illegittima per violazione del principio di leale
collaborazione. Infatti, fin dalla sentenza n. 303 del 2003, è stata
affermata la necessità dell'intesa per i casi di chiamata in
sussidiarietà e tale esigenza è stata ribadita, proprio per la
materia dell'energia, dalla sentenza n. 383 del 2005.
A parere della ricorrente, anche il comma 3 della norma censurata
risulterebbe in contrasto con il parametro di cui all'art. 119, primo
comma, Cost., per la violazione del principio dell'autonomia
finanziaria di spesa garantita alle regioni (sentenza n. 169 del
2007). Tale disposizione afferma che «costituisce un principio
fondamentale la concentrazione, da parte delle regioni, su
infrastrutture di interesse strategico regionale delle risorse del
Quadro strategico nazionale per il periodo 2007-2013 in sede di
predisposizione dei programmi finanziati dal Fondo per le aree
sottoutilizzate e di ridefinizione dei programmi finanziati dai Fondi
strutturali comunitari». Pur qualificando il proprio contenuto come
principio fondamentale, la norma esorbita dai limiti del potere
statale di coordinamento della finanza pubblica (art. 117, terzo
comma, Cost.), incidendo sulle concrete scelte di investimento
effettuate dalle regioni, in quanto pone un vincolo di destinazione
all'uso delle risorse ad esse spettanti.
4. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito
eccependo l'inammissibilità e comunque l'infondatezza delle censure.
Al riguardo, la difesa erariale osserva come la disposizione di
cui all'art. 6-quater, finalizzato alla «Concentrazione strategica
degli interventi del fondo per le aree sottoutilizzate» mediante
unificazione di risorse non ancora impegnate, è stata introdotta in
sede di conversione del decreto-legge per imprimere un particolare
impulso all'azione di promozione dello sviluppo economico del Paese a
fronte della crisi economica internazionale e per ragioni di coesione
e di solidarietà sociale, al fine di prevenire l'incremento degli
squilibri economici delle aree ex depresse, finalità perseguita in
via ordinaria con il fondo alimentato con risorse statali di cui
all'art. 61 della legge n. 289 del 2002.
Pertanto, la censura sollevata dalla ricorrente, circa la natura
di norma di dettaglio della disposizione in esame, non risulta
condivisibile. Non si tratta, infatti, di situazione comparabile a
quella oggetto della sentenza della Corte n. 159 del 2008, in quanto
è evidente che il legislatore nazionale ha ritenuto di fronteggiare
la crisi economica evitando la giacenza e l'inutilizzazione di
risorse finalizzate proprio a combattere gli squilibri economici,
rimodulando il loro impiego ed assegnando alle stesse finalità da
concordare con le regioni, mediante l'intesa con il Comitato
permanente per i rapporti tra Stato, regioni e province autonome. Del
resto, non si è mai dubitato che, anche in situazioni ordinarie,
competa sempre allo Stato recuperare risorse già assegnate ma non
utilizzate, concentrandone l'impiego su interventi di rilevanza
strategica nazionale.
Del pari inammissibile sarebbe la lamentata violazione del
principio di leale collaborazione, in quanto tale principio non può
essere invocato in riferimento all'attività legislativa.
Quanto alla censura relativa all'inammissibilità del
finanziamento statale a destinazione vincolata, sollevata in
riferimento al comma 2 dell'art. 6-quinquies, nella parte in cui
prevede la ripartizione di risorse del fondo per il potenziamento
della rete infrastrutturale di livello nazionale con delibere CIPE,
sentita la Conferenza unificata, la difesa erariale pone in evidenza
come la ripartizione di fondi finalizzati debba avvenire tenendo
conto delle finalità perseguite, nell'ambito della destinazione
propria del fondo, dalla singola regione.
Da ultimo, la difesa erariale segnala che la ricorrente non ha
formulato in sostanza alcuna censura in riferimento al comma 3 del
citato articolo 6-quinquies, benchè tale comma risulti indicato
nella intestazione del ricorso.
5. - In data 18 novembre 2009 la Regione Emilia-Romagna ha
depositato una memoria illustrativa, nella quale replica
all'intervento dell'Avvocatura dello Stato, ribadendo la fondatezza
delle censure già sollevate.
Relativamente all'art. 6-quater, la ricorrente contesta
l'affermazione dell'Avvocatura circa la diversità tra la norma
impugnata e quelle oggetto di censura nella sentenza n. 159 del 2008.
La disposizione in oggetto non chiarisce quale margine di
discrezionalità residui alle regioni, una volta che si attui il
recupero delle risorse inutilizzate e non menziona neppure
l'attività di restituzione che esse dovrebbero compiere. Sarebbe
evidente, quindi, che la disposizione non ha un reale contenuto di
principio nei confronti delle regioni, a meno di non ritenere in via
interpretativa che l'ente territoriale mantenga una discrezionalità
nel modulare il principio della riassegnazione. La norma sarebbe
invece ancora più lesiva se venisse interpretata nel senso che le
regioni sono obbligate a revocare anche le assegnazioni di risorse
già operate in favore di altri soggetti, qualora le somme non siano
state concretamente impegnate o programmate da questi. D'altra parte
non pare sufficiente, ad avviso della ricorrente, la previsione
dell'intesa con la Conferenza Stato-regioni, in quanto la singola
regione non sarebbe più protagonista della rimodulazione e potrebbe
non essere d'accordo sui nuovi criteri di riparto «codeliberati»
dalla Conferenza.
Quanto all'art. 6-quinquies, la ricorrente insiste nella
illegittimità costituzionale del comma 2, nella parte in cui non
prevede l'intesa, pur riconoscendo la legittimità del Fondo in
virtù dell'art. 118, primo comma, Cost. (si richiama sul punto la
sentenza n. 124 del 2009), ed evidenzia che la difesa dell'Avvocatura
si è limitata a sostenere la legittimità dell'istituzione dello
stesso, legittimità non contestata dalla regione. Inoltre, nelle
argomentazioni dell'Avvocatura dello Stato mancherebbe una difesa
pertinente in riferimento al comma 3, che incide illegittimamente
sulle concrete scelte di investimento effettuate dalle regioni, anche
se le risorse provenienti dal Fondo per l'attuazione del QSN sono
destinate ad essere pur sempre investite in infrastrutture
strategiche regionali.
6. - La Regione Calabria, con ricorso notificato il 20 ottobre
2008 e depositato il successivo 29 ottobre (r.r. n. 86 del 2008), ha
promosso questioni di legittimità costituzionale di alcuni articoli
del d.l. n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni, nella legge
n. 133 del 2008 e, tra questi, degli artt. 6-quater, 6-quinquies e
6-sexies, in riferimento agli artt. 3, 11, 97, 117, 118 e 119 Cost.,
al principio di leale collaborazione, al «generale canone di
ragionevolezza delle leggi», all'art. 249 del Trattato 25 marzo 1957
(Trattato che istituisce la Comunità europea) e successive
modificazioni, agli artt. 9, 13, 15, 32 e 33 del Regolamento CE 11
luglio 2006, n. 1083 (Regolamento del Consiglio recante disposizioni
generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale
europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento CE n.
1260 del 1999).
7. - La ricorrente, richiamato il contenuto del citato art.
6-quater, pone in evidenza che le risorse in esso contemplate
riguardano non soltanto fondi revocati ai ministeri e destinati ad
interventi da realizzare in Calabria ma anche fondi assegnati
direttamente alla regione e da impegnare all'interno di Accordi di
programma quadro (per complessivi euro 301.083.804 entro il 31
dicembre 2009 ed euro 324.389.000 entro il 31 dicembre 2008, in forza
di delibere del CIPE).
In ordine alla distinzione tra «somme impegnate» e «somme
programmate», la ricorrente rileva come la programmazione, in
realtà, sia insita nella stipula di un Accordo di programma quadro
(APQ), mentre l'impegno deriva dall'assunzione degli Impegni
Giuridicamente Vincolanti (IGV), che possono essere formalizzati
entro 3 anni dalla programmazione: quindi, alla data di entrata in
vigore della norma, non vi era alcuna inadempienza da parte della
regione. Inoltre, nel periodo temporale intercorso tra l'adozione del
d.l. n. 112 del 2008 (che non conteneva alcuna norma in materia) e
l'entrata in vigore della legge di conversione (che ha apportato la
modifica qui censurata), la Giunta regionale ha deliberato 14 APQ per
un valore complessivo di oltre 331.236.000 euro, proponendone la
stipula al Ministero dello sviluppo economico ed alle altre
amministrazioni centrali competenti (solo 4 APQ dei quali sono stati
stipulati fino alla data del 1° agosto 2008 per l'importo di oltre
70.000.000 euro). Tutti gli atti in questione, ivi compresi quelli
ritualmente stipulati, sono stati «congelati», a seguito dell'entrata
in vigore della norma impugnata, che risulterebbe illegittima
innanzitutto per la sua retroattività prevista al comma 1, e questa
sarebbe irragionevole in quanto incide su rapporti contrattuali
consolidatisi in data antecedente all'entrata in vigore della norma,
senza alcun motivo (quale, ad esempio, un eventuale inadempimento
regionale) idoneo a giustificarne l'adozione, con lesione del
principio di certezza del diritto e violazione del principio del
legittimo affidamento.
Inoltre, la norma censurata violerebbe gli artt. 97, 117, 118 e
119 Cost., nonchè il principio di leale collaborazione: infatti,
incidendo retroattivamente, ed in modo del tutto irragionevole, su
accordi già conclusi ed impegni già assunti in data antecedente
alla loro entrata in vigore e sviando fondi ancora legittimamente
programmabili e, soprattutto, impegnabili, comporta variazioni nel
bilancio regionale che vulnerano l'autonomia amministrativa, quella
finanziaria della regione ricorrente e la sua capacità di spesa,
garantite dall'art. 119 Cost., nonchè incide con norma di estremo
dettaglio (obbligo di concentrazione dei fondi su interventi di
rilevanza strategica nazionale) in materie di legislazione
concorrente (ad esempio, per restare ai soli APQ già approvati,
governo del territorio, istruzione, tutela della salute,
valorizzazione dei beni culturali ed ambientali).
Secondo la regione ricorrente, l'illegittimità risulterebbe
dalla lettura della finalità indicata nel comma 1 (e posta, quale
norma di principio, nel comma 2): «rafforzare la concentrazione su
interventi di rilevanza strategica nazionale». Porre come prioritario
questo scopo significherebbe non solo sconvolgere l'intera
programmazione già effettuata, senza garanzia alcuna che ogni
regione, ed in particolare la Regione Calabria, possa vedersi
attribuite tutte le risorse già assegnate in precedenza, ma anche
impedire qualunque azione regionale, introducendo un vincolo
specifico in materia di competenza concorrente (mentre la Corte
costituzionale ha chiarito che «la finalizzazione a scopi rientranti
in materia di competenza residuale delle regioni o anche di
competenza concorrente comporta la illegittimità costituzionale
delle norme statali», così ex plurimis: sentenze nn. 118 del 2006;
231 del 2005; 424 del 2004 e 370 del 2003).
È ben vero che la Corte costituzionale ebbe a ritenere infondata
una questione di legittimità di norme simili a quelle censurate
(art. 1, commi 310 e 311, della legge 23 dicembre del 2005, n. 266 -
Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato, legge finanziaria 2006), in quanto esse si limitavano a
prendere atto «dell'inattività di alcune regioni nell'utilizzare
risorse poste a loro disposizione nel bilancio dello Stato ed oggetto
di accordi di programma stipulati in modo libero e paritario con il
Governo nazionale, prevedendo risoluzione di accordi di programma e
favorendo anche, sempre secondo il metodo dell'accordo, la
riutilizzazione aggiornata, per le medesime finalità, dei
finanziamenti revocati», ma ciò ha fatto proprio in riferimento ai
casi in cui venisse registrato un inadempimento da parte delle
regioni. Nel caso de quo non risulta, invece, alcuna inadempienza
(nè nella programmazione, nè nella stipula) da parte della
ricorrente, che vede il proprio bilancio privato di somme già rese
disponibili, senza che sia stato previsto almeno un procedimento per
l'eventuale messa in mora delle regioni o un modulo «partecipativo»,
per determinare, in cooperativo confronto con le regioni, gli
eventuali riutilizzi delle somme, con palese violazione del principio
di leale collaborazione.
Secondo la ricorrente sarebbe altresì evidente la violazione
dell'art. 97 (in combinato disposto con gli artt. 118 e 119) Cost.,
atteso che la disciplina censurata finirebbe per sconvolgere la
programmazione già stabilita delle attività amministrative,
vulnerando il principio del buon andamento dell'amministrazione ed
incidendo direttamente sulle attribuzioni della ricorrente in ordine
all'amministrazione regionale ed al finanziamento delle attività ad
essa spettanti.
8. - La Regione censura, poi, l'art. 6-quinquies del d.l. n. 112
del 2008, che prevede, al comma 1, l'istituzione di un fondo per il
finanziamento, in via prioritaria, di interventi finalizzati al
potenziamento della rete infrastrutturale di livello nazionale, ivi
comprese le reti di telecomunicazione e quelle energetiche,
alimentato con le modalità nella stessa norma indicate.
Anche tale norma risulterebbe in violazione dei medesimi
parametri posti in evidenza con riferimento alla disposizione di cui
all'art. 6-quater, nella parte in cui incide su vincoli e rapporti
già sorti in data antecedente alla propria entrata in vigore senza
ragionevolezza alcuna ed in violazione dei principi di affidamento e
di certezza del diritto. Inoltre la medesima violerebbe gli artt. 97,
117, terzo comma, 118 e 119 Cost., nonchè il principio di leale
collaborazione, per le medesime ragioni prima riassunte, in quanto
verrebbe ad incidere retroattivamente, ed in modo del tutto
irragionevole, su stanziamenti già effettuati prima della sua
entrata in vigore, e svierebbe fondi ancora legittimamente
programmabili, comportando variazioni nel bilancio regionale, che
vulnerano l'autonomia amministrativa e l'autonomia finanziaria della
regione, garantite dagli artt. 118 e 119 Cost.; ancora,
rappresenterebbe una norma di dettaglio (obbligo di concentrazione
dei fondi sul potenziamento della rete infrastrutturale di livello
nazionale) in materie di legislazione concorrente (ad esempio,
governo del territorio, grandi reti di trasporto e navigazione; porti
e aeroporti civili; trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia).
Nel comma 3, poi, è prevista, come principio fondamentale, la
concentrazione, da parte delle regioni, delle risorse del Quadro
Strategico Nazionale (QSN) su infrastrutture di interesse strategico
regionale in sede di predisposizione dei programmi finanziati dal
FAS, e di ridefinizione dei programmi finanziati dai fondi
strutturali comunitari. La disposizione incide sia su materie di
competenza concorrente (in particolare, porti e aeroporti, governo
del territorio, tutela della salute, trasporto e distribuzione di
energia) che su materie riservate alla regione (in particolare,
turismo, rete regionale di trasporto); inoltre, pone un vincolo di
destinazione sull'intero ammontare delle risorse residue, ivi
compresi i fondi comunitari (differentemente dal comma 1 della
medesima norma), privando le regioni di autonomia sia per determinare
le proprie scelte, sia per negoziare eventuali intese con lo Stato e
con la Comunità europea, con conseguente violazione anche dell'art.
117, commi terzo e quinto, Cost., nonchè dell'art. 118, che
conferisce autonomia amministrativa alle regioni (ivi compresa la
discrezionalità nell'impiego delle risorse), con violazione anche
del principio del buon andamento della pubblica amministrazione,
sancito nell'art. 97 Cost.
La norma impugnata sarebbe, quindi, illegittima, perchè, in
virtù del QSN, i programmi attuativi dei FAS regionali sono nella
titolarità delle amministrazioni regionali, responsabili della loro
definizione e attuazione, e destinatarie delle risorse FAS assegnate
con la delibera CIPE di riferimento.
Quanto previsto nei commi 2 e 3, ad avviso della ricorrente,
limita direttamente anche l'autonomia di spesa della regione, con
conseguente lesione dell'art. 119 Cost.: infatti, vengono
definanziati i programmi di interesse strategico nazionale
(all'interno dei quali la quota di spettanza della regione Calabria
è pari al 10,34%), come l'istruzione, l'ambiente, la sicurezza,
l'inclusione sociale, le risorse naturali, le reti ed i servizi per
la mobilità, l'internazionalizzazione, per complessivi 9.451,440
milioni di euro (dei quali 97,279 relativi alla sola Calabria) e
viene definanziato il progetto speciale relativo alla salute nelle
regioni del Mezzogiorno (all'interno del quale la quota di spettanza
della regione Calabria è sempre pari al 10,34%), per una somma pari
a 1.550 milioni di euro (di cui 155 per la sola Calabria); viene
inoltre definanziata la riserva di programmazione (all'interno della
quale la quota di spettanza della regione Calabria è pari al 10,34%)
stravolgendo le regole fissate per lo svincolo di tali risorse
fissate dal punto 7.3 della delibera CIPE 166 del 2007.
La ricorrente lamenta anche la violazione del principio di leale
e fattiva collaborazione. Infatti, il QSN, previa intesa con la
Conferenza unificata, costituisce la sede della programmazione
unitaria delle risorse aggiuntive, nazionali e comunitarie, e
rappresenta, per le priorità individuate, il quadro di riferimento
della programmazione delle risorse ordinarie in conto capitale, fatte
salve le competenze regionali in materia. L'intesa raggiunta, che
riconosceva espressamente un ruolo regionale nella programmazione,
non è stata osservata, senza prevedere la necessità di una nuova
intesa, ma limitando il meccanismo «partecipativo» della regione alla
mera necessità di «sentire» la Conferenza unificata.
Ulteriore violazione dell'art. 119, primo e quinto comma, Cost.,
riguarderebbe la previsione di cui al comma 2, circa la generica
concentrazione nel Mezzogiorno almeno dell'85% degli stanziamenti, in
quanto non sarebbe stata richiamata la necessaria applicazione della
chiave di riparto valida per il ciclo 2007-2013 e della metodologia
utilizzata nell'istruttoria tecnica curata dal Dipartimento per le
politiche di sviluppo e coesione, diffusa con nota del 5 aprile 2006;
non sarebbero stati garantiti a ciascuna regione il volume di
stanziamenti già indicato in precedenza - con conseguente lesione
dell'autonomia finanziaria della regione - e la finalità di
«riequilibrio» bene evidenziata nel QSN, dovendosi considerare che
nel Mezzogiorno d'Italia coesistono regioni (come la Calabria)
inserite integralmente nell'Obiettivo «Convergenza» - già Obiettivo
1 - ed ammesse agli aiuti di Stato di carattere regionale per
l'Italia con il massimale di aiuto più elevato (40%), per il periodo
dal 1° gennaio 2007 al 31 dicembre 2010, e regioni (come Molise ed
Abruzzo), selezionate per l'estinzione degli aiuti, all'interno delle
quali solo alcuni comuni hanno ottenuto di essere ammessi a tali
aiuti per un periodo limitato, o come la Basilicata, ammessa fino al
2001 e soggetta a revisione.
Inoltre, il mero riferimento alla concentrazione degli
stanziamenti nel Mezzogiorno non garantisce il rispetto dell' impegno
assunto in sede di QSN, ossia la concentrazione nel Mezzogiorno (e
quindi, anche nella regione ricorrente) di una quota pari al 45% del
totale della spesa in conto capitale, proprio al fine di «conseguire
una significativa accelerazione nell'accumulazione del capitale
pubblico e, di conseguenza, nei tassi di crescita», il che
determinerebbe la violazione dell'art. 119, quinto comma, Cost.
Nel suo complesso, la disposizione impugnata, nonostante sia
stato riconosciuto il ruolo delle regioni nella predisposizione del
QSN, impedisce, di fatto, sia la partecipazione alla formazione, che
l'attuazione e l'esecuzione dei provvedimenti comunitari, che
competono alle regioni proprio in forza del citato art. 119, quinto
comma, Cost.
La difesa regionale trova un'ulteriore ragione di censura in
riferimento all'art. 6-quinquies, deducendo la violazione degli artt.
11 e 117, primo comma, Cost. e degli artt. 249 del Trattato
istitutivo della Comunità europea e 9, 13, 15, 32 e 33 Regolamento
CE n. 1083 del 2006. Infatti, la norma censurata (in particolare, il
comma 2) prevede che, nel rispetto del detto Regolamento, i programmi
operativi nazionali, finanziati con risorse comunitarie per
l'attuazione del Quadro Strategico Nazionale per il periodo
2007-2013, possono essere ridefiniti in coerenza con i principi di
cui al medesimo articolo. Ma il QSN 2007-2013, cui si riferisce la
norma, è stato approvato con decisione della Commissione europea n.
3339 del 13 luglio 2007 e così anche i relativi POR (tale decisione
è obbligatoria in tutti i suoi elementi per i destinatari da essa
designati, in forza dell'art. 249, paragrafo 4, del Trattato).
Pertanto, la disposizione viola tale principio e risulta contraria
anche all'art. 33 del Regolamento n. 1083 del 2006, il quale prevede
i casi in cui i Piani operativi possono essere riesaminati e cioe':
a) a seguito di cambiamenti socioeconomici significativi; b) al fine
di tener conto in misura maggiore o differente dei mutamenti di
rilievo nelle priorità comunitarie, nazionali o regionali; c) alla
luce della valutazione di cui all'articolo 48, paragrafo 3; d) a
seguito di difficoltà in fase di attuazione. Secondo la ricorrente,
non sarebbe ravvisabile alcuna delle ipotesi in cui la normativa
comunitaria consente di richiedere alla Commissione una decisione in
merito, con conseguente inammissibile scostamento dalla normativa
comunitaria di riferimento, quanto alle ipotesi di riesame. La norma
censurata, poi, altererebbe il principio di aggiuntività delle
risorse comunitarie, di cui agli artt. 9, 13 e 15 del Regolamento n.
1083 del 2006, in base al quale è stato concepito ed approvato in
sede comunitaria il QSN, violazione che consentirebbe alla
Commissione di procedere ad una rettifica finanziaria sopprimendo la
totalità o una parte del contributo a titolo dei fondi strutturali,
con conseguente danno diretto per la regione ricorrente.
9. - La Regione censura, infine, l'art. 6-sexies del d.l. n. 112
del 2008, convertito, con modificazioni, nella legge n. 133 del 2008,
per violazione dell'art. 119 Cost.
Richiamati i primi due commi della disposizione impugnata,
sostiene che, per dimostrare l'illegittimità costituzionale della
norma, è indispensabile individuare il meccanismo sul quale essa
incide, prendendo le mosse dalla disciplina relativa ai programmi
cofinanziati dall'Unione europea (in particolare, per i programmi del
periodo 2000-2006), riconducibile alla delibera CIPE n. 189 del 1997
e al Quadro comunitario di sostegno (QCS) per le regioni italiane
dell'Obiettivo 1 del 2000-2006, approvato con decisione della
Commissione C (2000) 2050.
La menzionata delibera CIPE n. 189 del 1997 ha previsto che, per
garantire il proficuo utilizzo delle risorse nazionali e comunitarie,
i soggetti titolari dei programmi cofinanziati dalla Commissione
europea procedono ad una ricognizione di tutti gli interventi,
comunque attivati a livello nazionale, regionale, locale dai diversi
soggetti pubblici e privati, e finanziati con risorse nazionali,
pubbliche e private, riconducibili, per settore e/o territorio, al
programma cofinanziato e, sulla base di tale ricognizione, provvedono
ad individuare gli interventi da ammettere a cofinanziamento, previa
verifica, con le amministrazioni competenti, che gli stessi non
risultino già inseriti in altro programma cofinanziato e che siano
coerenti con i programmi approvati, quanto a rispetto degli obiettivi
dei suddetti programmi, ammissibilità degli impegni e delle spese e
rispetto della normativa comunitaria.
Il QCS stabilisce alcuni principi di base, fra i quali quello
dell'urgenza (paragrafo 2.2) e quello dell'immediata utilizzazione e
valorizzazione dei progetti esistenti, prevedendo una sorta di
«ponte» fra programmazione in corso e nuova programmazione ed un
meccanismo di reimpiego all'esito delle rendicontazioni, nel caso
sussistano i presupposti per un rientro dei fondi di cofinanziamento
comunitario e statale. L'ammontare delle risorse da riprogrammare,
definite «risorse liberate», viene quantificato attraverso le
informazioni tratte dal sistema di monitoraggio nazionale, avendo a
riferimento la data di avvio del progetto e la loro identificazione
come progetti che liberano risorse, puntualmente indicati sulla
scheda progetto. La quantificazione delle risorse potenzialmente
liberate è il primo presupposto per verificare la relativa
destinazione territoriale, che costituisce elemento essenziale di
verifica per i programmi nazionali, ma non per i programmi regionali,
e quella per obiettivi.
In tale contesto, è importante monitorare le decisioni sulla
destinazione dei rientri dei Programmi operativi nazionali (PON) che
hanno giurisdizione su territori più ampi di quelli ammissibili
all'obiettivo 1, per evitare fuoriuscite di risorse da tali territori
a vantaggio di altri ed assicurare una equilibrata allocazione delle
risorse liberate tra le diverse regioni in considerazione degli
specifici fabbisogni settoriali. La riallocazione «per misura e
azione» avviene a discrezione delle Autorità di Gestione, purchè
assicuri un apporto diretto agli obiettivi, sia effettuata
all'interno dello stesso Asse prioritario che ha generato i rimborsi
e sia aderente ai criteri previsti, nei programmi operativi
2000-2006, per le misure di riferimento, così come dettagliati nei
complementi di programmazione. La continuità degli interventi, nella
successione dei cicli di programmazione comunitaria, rende sempre
più concreta la possibilità di indifferenza delle fonti di
copertura di progetti volti al conseguimento di obiettivi comuni,
anche in vista delle esigenze di tempestivo avvio del nuovo ciclo di
programmazione. Sulla base della preventiva quantificazione
dell'ammontare delle risorse liberate, le Autorità di gestione dei
programmi operativi inviano annualmente all'Autorità di gestione del
QCS per l'eventuale informativa al Comitato di sorveglianza del
medesimo, apposite relazioni nelle quali sono specificati: le misure
i cui obiettivi specifici sono rafforzati dai progetti finanziati con
le risorse liberate; l'elenco dei progetti finanziati con le risorse
liberate con la specifica del titolo, importo e tempistica di
attuazione di ciascun progetto; i criteri di ammissibilità e
selezione previsti dai rispettivi Complementi di programmazione,
sulla base dei quali sono stati selezionati e finanziati i suddetti
progetti. Il rispetto di questi requisiti costituisce elemento di
valutazione in sede di determinazione delle allocazioni finanziarie
relative al prossimo ciclo dei Fondi Strutturali.
L'inclusione di progetti avviati e finanziati nel Programma
operativo 2000-2006, e la loro rendicontazione nell'ambito di una
certificazione di spesa determina il rimborso da parte della
Commissione della corrispondente quota comunitaria e da parte dello
Stato della quota di cofinanziamento statale garantita dal Fondo di
Rotazione, secondo le regole previste dal piano finanziario del POR.
I rientri finanziari sono assegnati ai bilanci regionali a titolo di
rimborso e si rendono disponibili per l'impiego in ulteriori
operazioni. La delibera del CIPE n. 189 del 1997 prevede che: «I
rientri finanziari messi a disposizione dei soggetti titolari dei
programmi cofinanziati per effetto della inclusione negli stessi di
interventi finanziati con le risorse nazionali, dovranno essere
utilizzati per finalizzarli al conseguimento degli obiettivi di
sviluppo individuati dalla programmazione territoriale e settoriale,
in modo da garantire il rispetto del principio di addizionalità
delle risorse comunitarie».
In particolare, per i progetti finanziati con i rimborsi di cui
sopra, gli impegni giuridicamente vincolanti non ancora effettuati
dovranno essere assunti entro 12 mesi dal 30 giugno 2009. Nel caso di
progetti finanziati con i rimborsi ricevuti successivamente al 31
dicembre 2008, gli impegni giuridicamente vincolanti dovranno essere
assunti, entro 12 mesi dalla data di ricezione dei rimborsi, mentre i
pagamenti dovranno essere ultimati e i progetti conclusi e resi
operativi entro i 36 mesi successivi a decorrere dall'assunzione
dell'impegno giuridicamente vincolante.
Nel caso in cui i termini di impegno, pagamento, conclusione e
operatività dei progetti, nonchè la loro coerenza con i vincoli
tematici e territoriali così come stabiliti nel QCS, non siano stati
rispettati, l'ammontare corrispondente al valore degli impegni non
assunti ed al valore dei progetti non conclusi o operativi, sarà
dedotto dalle assegnazioni e/o erogazioni a valere sulle risorse del
Fondo aree sottoutilizzate spettanti alle amministrazioni
responsabili dell'attuazione del progetto.
La difesa regionale assume che, ricostruita in tal modo la
disciplina, la norma impugnata violerebbe l'art. 119 Cost., in quanto
tende a «deviare» i rimborsi dalla naturale destinazione (ossia dal
bilancio regionale), fissata dalla normativa regolamentare
comunitaria (Regolamento CE del 27 giugno 1999, n. 1260 e n. 1083
dell'11 luglio 2006), con conseguente violazione dell'autonomia
finanziaria della regione, privata di fondi ad essa direttamente
destinati.
10. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
eccependo l'inammissibilità e comunque l'infondatezza delle censure.
Al riguardo, la difesa erariale osserva come la disposizione di
cui all'art. 6-quater, finalizzato alla «Concentrazione strategica
degli interventi del fondo per le aree sott'utilizzate» mediante
unificazione di risorse non ancora impegnate, è stata introdotta per
prevenire, nell'attuale crisi economica internazionale, un incremento
degli squilibri economici delle aree ex depresse del paese. Infatti,
non può essere consentita la giacenza e l'inutilizzazione di risorse
del FAS (fondo alimentato con risorse statali ai sensi dell'art. 61
della legge 289 del 2002), che è finalizzato proprio a combattere
gli squilibri economici. D'altra parte, le risorse saranno assegnate
a scopi da concordare con le regioni stesse, tramite l'intesa da
raggiungere nella Conferenza permanente per i rapporti tra Stato,
regioni e province autonome, rimodulando gli obiettivi specifici.
Tale compito di recupero delle risorse inutilizzate spetta
sicuramente allo Stato ed è perciò pienamente giustificata
l'attribuzione di valore di norme di principio, che non viola
l'autonomia finanziaria delle regioni, in quanto non si tratta di
misura analitica e di dettaglio. Nè la data di riferimento per
l'impegno o la programmazione delle somme, che ne esclude il recupero
al 31 maggio 2008, avrebbe effetto retroattivo non giustificato, come
la giurisprudenza costituzionale sulla legittimità della revoca di
somme assegnate e non utilizzate conferma.
Secondo la difesa erariale, il principio di leale collaborazione
risulta richiamato impropriamente, trattandosi di attività
legislativa e non già amministrativa.
Anche la censura relativa alla ripartizione di risorse del fondo
per il potenziamento della rete infrastrutturale di livello nazionale
(art. 6-quinquies), rimesso alle delibere del CIPE, sentita la
Conferenza unificata di cui all'art. 98 del decreto legislativo del
28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni
della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e
le Province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le
materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle
province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie
locali), è, per il resistente, infondata, in quanto non si tratta
affatto, come sostenuto dalla regione ricorrente, di rendere
ammissibili finanziamenti statali a destinazione vincolata, ma di
ripartire risorse non ordinarie tra le regioni, tenendo conto delle
finalità perseguite, ossia del numero e del costo delle opere
rientranti nel quadro generale di interesse nazionale, con l'ausilio
della regione interessata mediante la Conferenza unificata.
Per quanto attiene al merito della censura relativa al disposto
dell'art.6-sexies che, al fine di garantire l'unitarietà del quadro
strategico nazionale, favorendo il coordinato e tempestivo utilizzo
delle risorse, prevede la ricognizione - d'intesa con la Conferenza
permanente per i rapporti tra Stato, regioni e province autonome -
delle risorse assegnate ai programmi operativi per gli anni 2000-2006
e non utilizzate al fine di concentrarle sui programmi 2007-2013,
nessun contrasto sussiste tra tale disposizione ed i Regolamenti CE
1260 del 1999 e 1083 del 2006, invocati dalla ricorrente e neppure
sussiste contrasto con l'art. 119 Cost., atteso il coordinamento
dell'intervento con le regioni stesse stabilito dalla censurata
disposizione.
11. - Nella memoria depositata il 10 novembre 2009, la regione
Calabria, oltre a richiamarsi agli argomenti esposti nel ricorso
introduttivo, ha inteso replicare alle difese spiegate
dall'Avvocatura dello Stato.
In particolare, in riferimento all'art. 6-quater, la ricorrente
ribadisce che la disposizione che interviene a ridestinare somme
ancora legittimamente programmabili dalla regione stessa, in quanto
fondi assegnati direttamente alla regione e da impegnare all'interno
degli APQ in Calabria, violerebbe il divieto di retroattività.
A sostegno di tale censura, la ricorrente richiama la
giurisprudenza della Corte costituzionale in tema di sindacato di
ragionevolezza sulle disposizioni di legge con efficacia retroattiva,
affermando l'esistenza in capo alla regione di una posizione
giuridica consolidata e della mancanza di una qualunque inadempienza
regionale che, sola, avrebbe potuto giustificare la revoca di
disponibilità di risorse già assegnate. Peraltro, la difesa
regionale evidenzia il fatto che, successivamente alla emanazione
della norma impugnata, lo Stato ha sottoscritto un accordo in sede di
Conferenza Unificata (ratificato con delibera CIPE n. 1 del 2009),
nel quale ha disciplinato la vicenda dei fondi FAS, ipotizzando la
riassegnazione di somme alla regione Calabria, e sembra adombrare una
cessazione della materia del contendere in caso di effettiva
riassegnazione di tali somme, anche se non coincidenti con quelle
indicate nel ricorso introduttivo.
In ordine alle censure svolte avverso l'art. 6-quinquies, oltre a
ribadire la violazione del divieto di retroattività, la regione
Calabria sottolinea nuovamente la violazione della normativa
comunitaria, richiamando i principi di complementarità e
addizionalità che caratterizzano la disciplina relativa ai fondi
comunitari (artt. 9 e 15 del Regolamento CE n. 1083 del 2006). In
relazione al co-finanziamento da parte dello Stato, il QSN avrebbe,
infatti, espressamente quantificato il livello di spesa «interna». La
Commissione europea ha approvato la relazione sulla verifica ex ante
dell'addizionalità in riferimento alle regioni dell'obiettivo
«Convergenza» per il periodo 2007-2013 (COM [2009] 112 def.), proprio
tenendo conto dei valori indicati nel QSN, ma alterati dalla norma
impugnata: in tale relazione è indicato che per ogni euro di
finanziamento comunitario sono previsti 7, 6 euro di spesa nazionale.
La disposizione impugnata, secondo la difesa regionale, avrebbe
distratto i fondi dalle finalità indicate nel QSN, mediante
l'istituzione di un apposito fondo, in palese violazione dei suddetti
principi comunitari.
Infine, la difesa regionale, ritenendo non condivisibile il
principio affermato nella recente decisione di questa Corte (n. 284
del 2009) in riferimento ai Fondi comunitari (ove si è sostenuto che
dai principi comunitari non è ricavabile la conseguenza di una
inscindibilità assoluta ed a tutti gli effetti delle componenti
aggregate del finanziamento), chiede a questa Corte un rinvio
pregiudiziale ai sensi dell'art. 234 del Trattato, formulando la
questione che sarà esaminata in motivazione.

Considerato in diritto

1. - La regione Emilia-Romagna e la regione Calabria, con i
ricorsi indicati in epigrafe (r.r. nn. 69 e 86 del 2008), sollevano
questioni di legittimità costituzionale con riferimento a numerosi
articoli del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge
6 agosto 2008, n. 133.
Riservata a separate pronunzie la decisione delle questioni
riguardanti altre disposizioni del medesimo testo normativo, vanno
qui trattate le censure mosse avverso gli artt. 6-quater, 6-quinquies
e 6-sexies. Le due impugnazioni, essendo dirette contro le stesse
norme e presentando profili di connessione, rendono opportuna la
trattazione congiunta di entrambi i ricorsi ai fini della loro
riunione e decisione con unica sentenza.
2. - La regione Emilia-Romagna denunzia l'illegittimità
costituzionale dell'art. 6-quater, comma 2, primo periodo, del d.l.
n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni nella legge n. 133 del
2008.
La norma de qua stabilisce, nel comma 1, che, al fine di
rafforzare la concentrazione su interventi di rilevanza strategica
nazionale delle risorse del Fondo per le aree sottoutilizzate di cui
all'art. 61 della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge
finanziaria 2003), e successive modificazioni, su indicazione dei
ministri competenti sono revocate le relative assegnazioni operate
dal Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE)
per il periodo 2000-2006 in favore di amministrazioni centrali con le
delibere adottate fino al 31 dicembre 2006, nel limite dell'ammontare
delle risorse che, entro la data del 31 maggio 2008, non sono state
impegnate o programmate nell'ambito di accordi di programma-quadro
sottoscritti entro la medesima data, con esclusione delle
assegnazioni per progetti di ricerca, anche sanitaria. In ogni caso
è fatta salva la ripartizione dell'85% delle risorse alle regioni
del Mezzogiorno e del restante 15% alle regioni del Centro-Nord.
Il comma 2 della norma prescrive che le disposizioni di cui al
comma precedente, per le analoghe risorse ad esse assegnate,
costituiscono norme di principio per le Regioni e le Province
autonome di Trento e Bolzano. Il CIPE, su proposta del Ministro dello
sviluppo economico, definisce, di concerto con i ministri
interessati, i criteri e le modalità per la ripartizione delle
risorse disponibili, previa intesa con la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le dette province autonome.
Infine, il comma 3 aggiunge che le risorse oggetto della revoca,
già trasferite ai soggetti assegnatari, sono versate in entrata nel
bilancio dello Stato per essere riassegnate alla unità previsionale
di base in cui è iscritto il fondo per le aree sottoutilizzate.
La ricorrente afferma che il primo periodo del comma 2 della
disposizione censurata, dietro l'autoqualificazione come principio
fondamentale, cela in realtà una norma di dettaglio perchè, se le
regioni sono vincolate ad operare la revoca-restituzione, esse non
hanno alcun margine di scelta nè sulla «voce» da tagliare, nè sulle
modalità con cui operare il taglio. Si tratta, dunque, di una norma
che richiede soltanto di essere applicata dalle regioni medesime, con
conseguente illegittimità costituzionale della disposizione
censurata, in quanto esorbitante dai limiti di un principio di
coordinamento della finanza pubblica e lesiva dell'autonomia
finanziaria regionale (art. 119 Cost.), vincolando l'uso delle
risorse in materie di competenza regionale (quelle attinenti allo
sviluppo economico: industria, commercio, artigianato, agricoltura e
così via, tutte spettanti alle regioni ai sensi dell'art. 117,
quarto comma, Cost.). Al riguardo, è richiamata la sentenza di
questa Corte n. 159 del 2008.
La questione non è fondata.
La norma di cui si tratta, come le altre due del pari oggetto di
censure, si colloca nel contesto della manovra finanziaria posta in
essere col d.l. n. 112 del 2008, convertito con modificazioni nella
legge n. 133 del 2008. La necessità di detta manovra è stata
imposta dall'esigenza di far fronte alla grave crisi economica e
finanziaria, di dimensioni internazionali, che ha investito il Paese,
e che ha ispirato anche altri interventi normativi, tra i quali - per
quanto qui rileva - merita di essere segnalato quello attuato con il
decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 (Misure urgenti per il
sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare
in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale), convertito
con modificazioni dalla legge 29 gennaio 2009, n. 2.
Infatti, l'art. 18 del provvedimento normativo ora citato,
ponendosi in linea di continuità con gli scopi perseguiti dagli
articoli in questa sede impugnati (che formano oggetto di richiamo
espresso), stabilisce che, ferma la ripartizione territoriale, il
CIPE provvede a riprogrammare le risorse nazionali disponibili del
Fondo per le aree sottoutilizzate (FAS), al fine di conseguire
obiettivi considerati prioritari per il rilancio dell'economia. Tra
l'altro, il citato art. 18, comma 3, ribadisce che «Per le risorse
derivanti dal fondo per le aree sottoutilizzate resta fermo il
vincolo di destinare alle regioni del Mezzogiorno l'85% delle risorse
ed il restante 15% alle regioni del Centro-Nord».
Il detto Fondo statale è stato istituito con l'art. 61 della
legge n. 289 del 2002 ed in esso confluiscono le risorse disponibili
autorizzate dalle disposizioni legislative, comunque evidenziate
contabilmente in modo autonomo, con finalità di riequilibrio
economico e sociale (art. 61, comma 1). Il Fondo è ripartito con
apposite delibere del CIPE, nelle forme stabilite dall'art. 61, comma
3, ed alle riunioni di tale organo partecipano in via ordinaria, con
diritto di voto, il Ministro per gli affari regionali, in qualità di
Presidente della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, e il
Presidente della Conferenza dei presidenti delle regioni e delle
dette province autonome, o un suo delegato, in rappresentanza della
Conferenza stessa (art. 61, comma 7).
In questo quadro, l'art. 6-quater rientra nella citata manovra,
dettata da esigenze di coordinamento della finanza pubblica, materia
a competenza ripartita tra Stato, regioni e province autonome,
ancorchè in essa sia ravvisabile anche la materia della perequazione
delle risorse finanziarie, rientrante nella competenza esclusiva
dello Stato. Contrariamente a quanto sostiene la Regione
Emilia-Romagna, la norma censurata non è una norma di dettaglio,
bensì una disposizione di principio, come è reso palese
dall'obiettivo perseguito (concentrare risorse su interventi di
rilevanza strategica nazionale), sicchè essa può incidere su una o
più materie di competenza regionale, anche di tipo residuale, e
determinare una, sia pure parziale, compressione degli spazi entro
cui possono esercitarsi le competenze legislative ed amministrative
delle regioni (ex multis: sentenze n. 237 del 2009, n. 159 del 2008,
n. 417 del 2005).
Invero, come questa Corte ha già affermato, il vaglio di
costituzionalità, che deve verificare il rispetto del rapporto tra
normativa di principio e normativa di dettaglio, va inteso nel senso
che l'una è volta a prescrivere criteri e obiettivi, mentre
all'altra spetta l'individuazione degli strumenti concreti da
utilizzare per raggiungere quegli obiettivi (sentenze n. 237 del 2009
e n. 181 del 2006). Inoltre, la specificità delle prescrizioni, di
per sè, neppure può escludere il carattere di principio di una
norma, qualora essa risulti legata al principio stesso da un evidente
rapporto di coessenzialità e di necessaria integrazione (sentenze n.
237 del 2009 e n. 430 del 2007). Infine, si deve aggiungere che,
nella dinamica dei rapporti tra Stato e regioni, la stessa nozione di
principio fondamentale non può essere cristallizzata in una formula
valida in ogni circostanza, ma deve tenere conto del contesto, del
momento congiunturale in relazione ai quali l'accertamento va
compiuto e della peculiarità della materia.
Nella fattispecie, la norma statale, ponendosi l'obiettivo di
rafforzare la concentrazione su interventi di rilevanza strategica
nazionale, ha reperito risorse dal Fondo per le aree sottoutilizzate,
mediante revoca delle assegnazioni disposte dal CIPE per il periodo
2000-2006 (con le delibere adottate fino al 31 dicembre 2006), nel
limite dell'ammontare delle risorse che, entro la data del 31 maggio
2008, non sono state impegnate o programmate, nei sensi di cui alla
disposizione medesima.
La norma, dunque, riguarda somme del detto fondo statale,
assegnate dal CIPE nell'arco di tempo ora indicato, ma non impegnate
o programmate entro la data del 31 maggio 2008. La disposizione non
prevede interventi specifici e puntuali, ma si riferisce in via
generale a somme assegnate e non impegnate o programmate nel periodo
suddetto, peraltro circoscritto nel tempo, disponendo la nuova
programmazione di esse per il conseguimento degli obiettivi di
rilevanza strategica nazionale enunciati, ai quali è strettamente
collegata. Questo intervento normativo non viola la sfera di
competenze costituzionalmente garantita alle regioni, appunto perchè
riguarda risorse non ancora utilizzate da tali enti (sentenza n. 105
del 2007), nella disponibilità dei quali, peraltro, le risorse
medesime sono destinate a rientrare, sia pure con la suddetta nuova
programmazione per le finalità indicate e con adeguato
coinvolgimento delle regioni medesime.
Infatti, si deve considerare che il CIPE, su proposta del
Ministro per lo sviluppo economico, definisce, di concerto con i
Ministri interessati, i criteri e le modalità per la ripartizione
delle risorse disponibili, previa intesa con la Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di
Trento e Bolzano.
Pertanto, è assicurata la partecipazione attiva delle regioni
nella ripartizione delle risorse, sia in sede di adozione delle
delibere CIPE (art. 61, comma 7, della legge n. 289 del 2002 cit.),
sia con lo strumento dell'intesa, ripartizione da effettuare secondo
la percentuale dell'85% per quelle del Mezzogiorno e del 15% per
quelle del Centro-Nord.
Il richiamo alla sentenza n. 159 del 2008 non è pertinente.
Quella pronunzia, infatti, ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale di una disposizione che imponeva alle regioni e alle
province autonome di adeguare «ai principi di cui ai commi da 725 a
735 la disciplina dei compensi degli amministratori delle società da
esse partecipate e del numero massimo dei componenti del consiglio di
amministrazione di dette societa'». Tuttavia, come emerge dal dettato
della norma in quella sede censurata, il legislatore statale con essa
vincolava gli enti territoriali all'adozione di misure analitiche e
di dettaglio (quali sono, senza dubbio, i compensi degli
amministratori e il numero massimo dei componenti di un consiglio di
amministrazione), così comprimendone illegittimamente l'autonomia
finanziaria, il che è da escludere con riferimento alla disposizione
qui in esame, alla stregua delle considerazioni dianzi svolte.
Va ribadito, dunque, che l'art. 6-quater è norma di principio, a
prescindere dall'autoqualificazione (non decisiva), con conseguente
infondatezza della questione di legittimità costituzionale sollevata
riguardo ad essa dalla regione Emilia-Romagna, con riferimento agli
artt. 117, quarto comma, e 119 Cost.
2.1. - La detta regione impugna, inoltre, l'art. 6-quinquies,
commi 2 e 3, del d.l. n. 112 del 2008, convertito con modificazioni
nella legge n. 133 del 2008.
La norma censurata, nel comma 1, istituisce, a decorrere
dall'anno 2009, un Fondo per il finanziamento, in via prioritaria, di
interventi finalizzati al potenziamento della rete infrastrutturale
di livello nazionale, ivi comprese le reti di telecomunicazione e
quelle energetiche, di cui è riconosciuta la valenza strategica ai
fini della competitività e della coesione del Paese. Il fondo è
alimentato con gli stanziamenti nazionali assegnati per l'attuazione
del Quadro strategico nazionale per il periodo 2007-2013 in favore di
programmi di interesse strategico nazionale, di progetti speciali e
di riserve premiali, con salvezza delle risorse nella norma stessa
indicate.
Il comma 2 dispone che, con delibera del CIPE, su proposta del
Ministero dello sviluppo economico d'intesa con il Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, si provvede alla ripartizione del
fondo di cui al comma 1, sentita la Conferenza unificata, fermo
restando il vincolo di concentrare nelle regioni del Mezzogiorno
almeno l'85% degli stanziamenti nazionali per l'attuazione del Quadro
strategico nazionale per il periodo 2007-2013. Lo schema di delibera
del CIPE è trasmesso al Parlamento per il parere delle Commissioni
competenti per materia e per i profili di carattere finanziario. Nel
rispetto delle procedure previste dal Regolamento CE n. 1083 del 2006
del Consiglio in data 11 luglio 2006 e successive modificazioni, i
Programmi operativi nazionali finanziati con risorse comunitarie per
l'attuazione del Quadro strategico nazionale, per il periodo
2007-2013, possono essere ridefiniti in coerenza con i principi di
cui allo stesso art. 6-quinquies.
Infine, in base al comma 3, costituisce principio fondamentale,
ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., la concentrazione, da
parte delle regioni, su infrastrutture di interesse strategico
regionale delle risorse del Quadro strategico nazionale per il
periodo 2007-2013 in sede di predisposizione dei programmi finanziati
dal Fondo per le aree sottoutilizzate e di ridefinizione dei
programmi finanziati dai Fondi strutturali comunitari.
La ricorrente, censurando il comma 2, sostiene che il Fondo
istituito dal comma 1, riguardando gli interventi finalizzati al
potenziamento della rete infrastrutturale di livello nazionale, ivi
comprese le reti di telecomunicazione e quelle energetiche, incide su
materie di competenza concorrente (governo del territorio, porti e
aeroporti, grandi reti di trasporto e di navigazione, produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia). Come questa Corte
ha già affermato (è richiamata la sentenza n. 168 del 2008), l'art.
119 Cost. vieta al legislatore statale di prevedere, in materia di
competenza regionale residuale o concorrente, nuovi finanziamenti a
destinazione vincolata, anche a favore di soggetti privati,
precisando che «il titolo di competenza statale che permette
l'istituzione di un Fondo con vincolo di destinazione non deve
necessariamente identificarsi con una delle materie espressamente
elencate nel secondo comma dell'art. 117 Cost., ma può consistere
anche nel fatto che detto fondo incida su materie oggetto di
"chiamata in sussidiarieta'" da parte dello Stato, ai sensi dell'art.
118, primo comma, Cost.».
Nel caso di specie, ad avviso della regione, la previsione del
fondo può giustificarsi ai sensi dell'art. 118, primo comma, Cost.,
ma in questo caso il comma 2 risulta illegittimo (per violazione del
principio di leale collaborazione) nella parte in cui richiede, in
relazione alla delibera del CIPE, il semplice parere della Conferenza
unificata invece dell'intesa.
La ricorrente ricorda che la necessità dell'intesa, per i casi
di «chiamata in sussidiarieta'», è stata sancita fin dalla sentenza
n. 303 del 2003 di questa Corte ed è stata ribadita, proprio per la
materia dell'energia, dalla sentenza n. 383 del 2005.
Quanto al comma 3, la Regione Emilia-Romagna deduce che esso si
autoqualifica come principio fondamentale, ma in realtà esorbita dai
limiti del potere statale di coordinamento della finanza pubblica
(art. 117, terzo comma, Cost.), incidendo sulle concrete scelte
d'investimento effettuate dalle regioni e limitando l'autonomia
finanziaria di spesa ad esse garantita dall'art. 119, primo comma,
Cost. Al riguardo, la ricorrente osserva che questa Corte, con
sentenza n. 169 del 2007, ha annullato una norma che imponeva «una
puntuale modalità di utilizzo di risorse proprie delle regioni,
così da risolversi in una specifica prescrizione di destinazione di
dette risorse».
Neppure tali questioni sono fondate.
Si deve premettere che la nozione di infrastrutture non si presta
ad essere ricondotta in quella di «materie», prevista dall'art. 117
Cost.
Per infrastrutture, invece, devono intendersi le opere
finalizzate alla realizzazione di complessi costruttivi destinati ad
uso pubblico, nei campi più diversi, che incidono senza dubbio su
materie di competenza legislativa concorrente (governo del
territorio, porti e aeroporti civili, grandi reti di trasporto e di
navigazione, produzione trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia, coordinamento della finanza pubblica ai fini del
reperimento e dell'impiego delle risorse), ma coinvolgono anche
materie di competenza esclusiva dello Stato, come l'ambiente, la
sicurezza e la perequazione delle risorse finanziarie.
Le infrastrutture sono state considerate una priorità sia dallo
Stato italiano, sia dall'Unione europea. Quanto al primo profilo, si
deve richiamare, in particolare, la legge 21 dicembre 2001, n. 443
(Delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti
produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio di
attività produttive), cosiddetta legge-obiettivo, cui ha fatto
seguito, in attuazione della delega, il decreto legislativo 20 agosto
2002, n. 190 (Attuazione della legge 21 dicembre 2001, n. 443, per la
realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi
strategici e di interesse nazionale). Quanto al secondo, il
Regolamento CE n. 1083 del 2006, recante disposizioni generali sul
Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul
Fondo di coesione, stabilisce, tra l'altro, le norme generali che
disciplinano i Fondi strutturali (Fondo europeo di sviluppo regionale
[FESR] e Fondo sociale europeo [FSE]), definisce gli obiettivi cui
essi devono contribuire («Convergenza», volto ad accelerare la
convergenza degli Stati membri e regioni in ritardo di sviluppo,
«Competitività regionale e occupazione», «Cooperazione territoriale
europea»), disciplina i programmi operativi nel cui ambito prevede i
grandi progetti (artt. 39-41), che includono anche le infrastrutture.
Queste ultime sono definite dalla comunicazione della Commissione
delle Comunità europee in data 16 dicembre 2008 - diretta al
Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale e
al Comitato delle regioni - come uno dei «quattro settori prioritari
della strategia di Lisbona rinnovata per la crescita e l'occupazione
(persone, imprese, infrastrutture ed energia, nonchè ricerca ed
innovazione)».
In questo quadro, le norme in questione non violano le competenze
costituzionali delle regioni.
Invero, come risulta dal dettato della disposizione, il Fondo
istituito con l'art. 6-quinquies, comma 1, che non forma oggetto di
censure da parte della ricorrente, è destinato a finanziare
interventi finalizzati al potenziamento della rete infrastrutturale
di livello nazionale, di cui è riconosciuta la valenza strategica ai
fini della competitività e della coesione del Paese (obiettivi,
questi, tutelati anche a livello comunitario). Esso, inoltre, è
alimentato con gli stanziamenti nazionali assegnati per l'attuazione
del Quadro strategico nazionale (QSN) relativamente al periodo
2007-2013: si tratta di un documento previsto dagli artt. 27 e
seguenti del Regolamento CE n. 1083 del 2006 ed elaborato dallo Stato
previa consultazione con i soggetti indicati nell'art. 11 del citato
Regolamento, tra cui le istituzioni regionali.
Orbene, salvo quanto si osserverà più avanti in ordine alla
suddetta disposizione, si deve rilevare, con riferimento al comma 2,
qui censurato, che esso prevede le modalità per la ripartizione del
suddetto Fondo, sentita la Conferenza unificata. Ad avviso della
ricorrente, la previsione del Fondo può giustificarsi, ai sensi
dell'art. 118, primo comma, Cost., ma in tale ipotesi il comma 2
risulta illegittimo (per violazione del principio di leale
collaborazione), in quanto si limita a chiedere il semplice parere
della Conferenza unificata, in luogo dell'intesa. Si deve però
replicare che, nel caso in esame, l'esigenza di esercizio unitario,
idonea a giustificare l'affidamento al CIPE della ripartizione del
Fondo di cui al comma 1, discende dalla normativa comunitaria che,
con l'obiettivo di ridurre le disparità economiche, sociali e
territoriali emerse in particolare nei Paesi e nelle regioni in
ritardo di sviluppo, e quindi di accelerare la convergenza degli
Stati membri e di dette regioni migliorando le condizioni per la
crescita e l'occupazione (Regolamento CE n. 1083 del 2006, primo
considerando, nonchè art. 3, commi 1 e 2, lett. a), impone
l'intervento statale per una valutazione del contesto generale delle
diverse realtà.
Proprio in tale contesto l'art. 6-quinquies, comma 2, conferma il
vincolo di concentrare nelle regioni del Mezzogiorno almeno l'85%
degli stanziamenti nazionali per l'attuazione del Quadro strategico
nazionale per il periodo 2007-2013.
Quando poi si perviene, con l'art. 6-quinquies, comma 3, al
diretto coinvolgimento delle regioni, alle quali la norma richiede la
concentrazione su infrastrutture di interesse strategico regionale
delle risorse del Quadro strategico nazionale per il periodo
2007-2013, con le modalità nella norma stessa precisate, è previsto
un momento di partecipazione «forte» delle regioni medesime. Infatti,
ai sensi dell'art. 6-sexies, comma 5, del d.l. n. 112 del 2008,
convertito con modificazioni nella legge n. 133 del 2008, lo
strumento di attuazione di quanto stabilito dal comma 3 dell'art.
6-quinquies è costituito dalle intese istituzionali di programma, di
cui all'art. 2, comma 203, lettera b), della legge 23 dicembre 1996,
n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), e
successive modificazioni. Tali intese consistono in accordi «tra
l'amministrazione centrale, regionale o delle province autonome, con
cui tali soggetti si impegnano a collaborare sulla base di una
ricognizione programmatica delle risorse finanziarie disponibili, dei
soggetti interessati e delle procedure amministrative occorrenti, per
la realizzazione di un piano pluriennale d'interventi d'interesse
comune o funzionalmente collegati. La gestione finanziaria degli
interventi per i quali sia necessario il concorso di più
amministrazioni dello Stato, nonchè di queste ed altri
amministrazioni, enti ed organismi pubblici, anche operanti in regime
privatistico, può attuarsi secondo le procedure e le modalità
previste dall'art. 8 del decreto del Presidente della Repubblica 20
aprile 1994, n. 367».
Si tratta, dunque, di un incisivo strumento di partecipazione
che, correlato al parere della Conferenza unificata, attribuisce
spazio e ruolo adeguati all'intervento regionale, sicchè si deve
escludere la violazione dei parametri costituzionali invocati dalla
ricorrente.
Quest'ultima, con riferimento all'art. 6-quinquies, comma 3,
sostiene anche che la norma «si autoqualifica come principio
fondamentale ma, in realtà, esorbita dai limiti del potere statale
di coordinamento della finanza pubblica (art. 117, terzo comma,
Cost.), incidendo sulle concrete scelte d'investimento effettuate
dalle regioni», in quanto pone un vincolo di destinazione all'uso
delle risorse a queste spettanti, limitando l'autonomia finanziaria
di spesa garantita alle regioni medesime dall'art. 119, primo comma,
Cost. (è richiamata la sentenza n. 169 del 2007).
Questa tesi non può essere condivisa.
A parte l'autoqualificazione che, come già notato, non è
decisiva, la disposizione de qua è norma di principio in materia di
coordinamento della finanza pubblica. Essa, infatti, disponendo la
concentrazione, da parte delle regioni, su infrastrutture di
interesse strategico regionale delle risorse del Quadro strategico
nazionale per il periodo 2007-2013, nella norma medesima indicate, da
un lato si conforma alle priorità ed agli obiettivi stabiliti dalla
normativa comunitaria già citata, dall'altro non impone un vincolo
specifico o puntuali modalità di utilizzo, ma lascia alle regioni
adeguati spazi di manovra, avuto riguardo all'ampia nozione di
infrastrutture sopra ricordata.
Conclusivamente, le questioni di legittimità costituzionale
promosse dalla Regione Emilia-Romagna con il ricorso in epigrafe, con
riferimento agli artt. 117, secondo, terzo e quarto comma, 118, primo
comma e 119 Cost., devono essere dichiarate non fondate.
3. - La regione Calabria, con il ricorso indicato in epigrafe,
solleva questioni di legittimità costituzionale, tra l'altro, degli
artt. 6-quater, 6-quinquies e 6-sexies del d.l. n. 112 del 2008,
convertito con modificazioni nella legge n. 133 del 2008.
I parametri invocati sono, per la prima norma, gli artt. 3, 97,
117, 118 e 119 Cost., nonchè i principi di leale collaborazione,
dell'affidamento e della certezza del diritto, del generale canone di
ragionevolezza delle leggi; per la seconda, gli artt. 3, 11, 97, 117,
118 e 119 Cost., gli stessi principi ora ricordati, l'art. 249 del
Trattato 25 marzo 1957 (Trattato che istituisce la Comunità
europea), gli artt. 9, 13, 15, 32 e 33 del Regolamento CE del
Consiglio 11 luglio 2006, n. 1083; per la terza, l'art. 119 Cost.
4. - In via preliminare, devono essere dichiarate inammissibili
le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 6-quater e
6-quinquies del d.l. n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni,
nella legge n. 133 del 2008, sollevate dalla ricorrente con
riferimento all'art. 97 Cost.
Infatti, come questa Corte ha più volte affermato, le regioni
possono far valere nei giudizi in via principale il contrasto con
norme costituzionali diverse da quelle contenute negli artt. 117, 118
e 119 Cost. soltanto se esso si risolva in una esclusione o
limitazione delle competenze legislative regionali (ex plurimis:
sentenze n. 233 del 2009; n. 45 del 2008 e n. 383 del 2005).
Nel caso in esame, l'asserita violazione del citato parametro
costituzionale è dedotta sull'assunto che «la disciplina censurata
sconvolge la già stabilita programmazione delle attività
amministrative delle regioni, vulnerando il principio del buon
andamento dell'Amministrazione e incidendo direttamente sulle
attribuzioni della ricorrente in ordine all'amministrazione regionale
e al finanziamento delle attività ad essa spettanti», anche in
ragione della rigidità della normativa.
Si tratta di un assunto meramente assertivo, insuscettibile di
verifica e privo del carattere specifico che la censura deve avere,
ancor più nei giudizi promossi in via principale (ex plurimis:
sentenze nn. 200 del 2009; 428, 326 del 2008 e 387 del 2007). Di qui
la declaratoria d'inammissibilità.
5. - La ricorrente, nel censurare il citato art. 6-quater, deduce
che le somme di cui alla detta norma afferiscono non soltanto a fondi
revocati ai Ministeri e destinati ad interventi da realizzare in
Calabria, ma anche ai fondi assegnati direttamente alla regione e da
impegnare all'interno di accordi di programma quadro (APQ) in
Calabria in base a delibere CIPE (richiamate nel ricorso), come
comunicato alla medesima regione dal Ministero per lo sviluppo
economico con nota del 31 gennaio 2008.
Inoltre, in ordine alla distinzione tra «somme impegnate» e
«somme programmate», rileva come la programmazione sia già insita
nella stipula di APQ, mentre l'impegno deriva dall'assunzione degli
Impegni Giuridicamente Vincolanti (IGV), che - come da delibera CIPE
n. 14 del 2006 - possono essere formalizzati entro tre anni dalla
programmazione. Infatti, con APQ stipulati in data 10 aprile 2008,
risultano disponibili per la regione Calabria euro 5.000.000 per
sicurezza e legalità, ancora non impegnati per le ragioni giuridiche
prima espresse in ordine ai termini per l'assunzione degli IGV.
Pertanto, non vi sarebbe dubbio che, alla data di adozione della
norma, non vi fosse alcuna inadempienza da parte della regione.
Ad avviso della ricorrente, va poi considerata la circostanza
che, nell'arco temporale intercorso tra l'adozione del d.l. n. 112
del 2008 (che non conteneva alcuna norma in materia) e l'entrata in
vigore della legge di conversione (che ha introdotto la normativa
censurata), la Giunta regionale ha deliberato quattordici APQ,
proponendone la stipula al Ministero per lo sviluppo economico e alle
altre Amministrazioni centrali competenti. Di questi, soltanto
quattro APQ o atti integrativi sono stati stipulati fino al 1°agosto
2008 e risultano formalmente inviati alla competente Direzione
generale del Ministero, ma per cinque di questi non sono ancora
pervenute le risultanze istruttorie propedeutiche alla stipula.
La ricorrente prosegue affermando che tutti gli atti in questione
sono stati «congelati», a seguito dell'entrata in vigore della norma
impugnata.
In questo quadro, i primi due commi di detta norma sarebbero
evidentemente illegittimi.
In primo luogo, la retroattività del comma 1 (norma di principio
per la regione, in forza del comma 2) sarebbe priva di qualsiasi
ragionevolezza, mentre il legislatore può approvare norme innovative
con efficacia retroattiva, purchè la retroattività trovi adeguata
giustificazione sul piano della ragionevolezza e non contrasti con
altri valori e interessi costituzionalmente protetti (è richiamata
la sentenza di questa Corte n. 274 del 2006).
Nel caso di specie la retroattività sarebbe priva di qualsiasi
ragionevolezza, perchè andrebbe ad incidere su rapporti contrattuali
già consolidati in data anteriore all'entrata in vigore della norma,
senza alcun motivo (come un eventuale inadempimento regionale) che ne
giustifichi l'adozione. Al riguardo, e soltanto per fare un esempio,
secondo la ricorrente andrebbe posto in evidenza che - nel periodo 31
maggio - 30 giugno 2008 - la regione Calabria, all'interno degli
accordi già stipulati sulle risorse della delibera CIPE n. 35 del
2005, sarebbe passata, quanto ad IGV legittimamente assumibili alla
luce della disciplina vigente, da euro 38.369.000 ad euro 54.628.000.
Su tali impegni la norma censurata andrebbe irragionevolmente ad
incidere.
Sarebbe poi violato anche il connesso principio della tutela
dell'affidamento nella sicurezza giuridica (valevole anche per i
soggetti istituzionali), costituente per giurisprudenza di questa
Corte elemento fondamentale e indispensabile dello Stato di diritto,
che non può essere leso da norme con effetti retroattivi, volte ad
incidere irragionevolmente su situazioni regolate da leggi
precedenti.
La normativa censurata, inoltre, violerebbe gli artt. 117, 118 e
119 Cost., nonchè il principio di leale collaborazione, perchè,
intervenendo con le suddette illegittime modalità su accordi già
conclusi ed impegni già assunti, svierebbe fondi ancora
legittimamente programmabili ed impegnabili, comportando variazioni
nel bilancio regionale che vulnerano l'autonomia amministrativa e
l'autonomia finanziaria della ricorrente, nonchè la sua capacità di
spesa, garantite dall'art. 119 Cost., andando ad incidere con norma
di estremo dettaglio (obbligo di concentrazione dei fondi su
interventi di rilevanza strategica nazionale) in materie di
legislazione concorrente.
Invero, «rafforzare la concentrazione su interventi di rilevanza
strategica nazionale» significherebbe non soltanto sconvolgere
l'intera programmazione già effettuata, senza alcuna garanzia che
ogni regione, e in particolare la Calabria, abbia ancora le risorse
già ad essa assegnate, ma anche impedire qualunque azione della
medesima regione mediante un vincolo specifico in materia di
competenza concorrente.
Infine, nel caso in esame, non vi sarebbe stata alcuna
inadempienza, da parte della ricorrente, che vedrebbe il proprio
bilancio privato di somme già rese disponibili. Inoltre, anche in
violazione del principio di leale collaborazione, non sarebbero stati
previsti procedimenti per l'eventuale messa in mora delle regioni e
neppure un modulo «partecipativo» per determinare gli eventuali
riutilizzi.
5.1 - La questione, anche per i profili riferibili all'art. 3
Cost. (asserita irragionevolezza per il carattere retroattivo
stabilito nel comma 1 della norma censurata e connessa violazione del
principio di tutela dell'affidamento nella sicurezza giuridica), è
ammissibile perchè, nella prospettazione della ricorrente, tali
violazioni si riflettono in lesioni della propria autonomia
amministrativa e finanziaria, nonchè della propria capacità di
spesa.
5.2. - Essa, tuttavia, non è fondata.
Richiamate le considerazioni svolte nel precedente paragrafo 2,
si deve osservare che l'irragionevolezza denunziata dalla Regione
Calabria non sussiste.
Invero la norma, nel contesto delle esigenze e delle finalità
già illustrate nel detto paragrafo, dispone la revoca delle
assegnazioni operate dal CIPE per il periodo 2000-2006, nel limite
dell'ammontare delle risorse che, entro la data del 31 maggio 2008,
non sono state impegnate o programmate nell'ambito di APQ
sottoscritti entro la medesima data. Si tratta, dunque, di risorse
non ancora utilizzate che, peraltro, non sono sottratte in via
permanente al circuito regionale, ma sono destinate ad essere
nuovamente programmate in base alle modalità ed ai criteri dalla
norma medesima contemplati.
Il presunto carattere irragionevole della disposizione non può
desumersi dalla sua retroattività, neppure sotto il profilo della
violazione del principio di affidamento, come invece sostiene la
ricorrente. In particolare, non è esatto che essa vada ad incidere
senza alcun motivo su rapporti consolidati in data anteriore
all'entrata in vigore della norma. Dal momento che oggetto
dell'intervento sono risorse non impegnate o programmate nel termine
suddetto, non è sostenibile che esse abbiano dato vita a rapporti
già consolidati, mentre proprio la mancanza di impegno o
programmazione, in presenza di risorse assegnate ma non utilizzate in
un arco di tempo circoscritto ma non breve, giustifica che
l'intervento sia stato compiuto proprio su quelle risorse.
Nè si può giungere a diverse conclusioni sul rilievo che le
somme oggetto di revoca costituissero fondi ancora legittimamente
programmabili e, soprattutto, impegnabili. Questi concetti esprimono
semplici intenzioni de futuro, laddove il legislatore statale, nel
contesto di una generale manovra di coordinamento della finanza
pubblica destinata a concentrare su interventi di rilevanza
strategica nazionale risorse provenienti da un fondo dello Stato
(FAS), rimaste non utilizzate, ha preso atto di tale mancato utilizzo
per reperire mezzi comunque destinati ad essere nuovamente impiegati
in ambito regionale.
Quanto, poi, all'analitica indicazione, contenuta in ricorso,
circa provvedimenti adottati dalla Giunta regionale (a quanto si
desume dal ricorso medesimo, dopo il 31 maggio 2008), nonchè alla
distinzione tra «somme impegnate» e «somme programmate», si deve
osservare che tali profili esulano dalla cognizione di questa Corte,
in quanto riguardano problemi interpretativi che potranno
eventualmente porsi in sede applicativa.
In ordine all'assunto secondo cui la norma censurata
introdurrebbe una disciplina di dettaglio, si deve rinviare alle
considerazioni svolte sul punto nel paragrafo 2 di questa sentenza.
Infine, non è esatto che sarebbe stato violato il principio di
leale collaborazione, perche': a) non sarebbe stato previsto alcun
procedimento per l'eventuale messa in mora delle regioni; b) non
sarebbe stato contemplato un modulo «partecipativo» per gli eventuali
riutilizzi. Infatti, a parte il rilievo che - per costante
giurisprudenza - tale principio non si applica all'attività
legislativa, si deve ricordare, quanto al punto sub a), che, come
questa Corte ha già osservato, «nè la sfera di competenze
costituzionalmente garantita delle regioni, nè il principio di leale
collaborazione risultano violati da una norma che prende atto
dell'inattività di alcune regioni nell'utilizzare risorse poste a
loro disposizione nel bilancio dello Stato» (sentenza n. 105 del
2007), sicchè la messa in mora non era dovuta; e, quanto al punto
sub b), che l'art. 6-quater, comma 2, nell'affidare al CIPE, con le
forme nella norma stessa previste, la definizione dei criteri e delle
modalità per la ripartizione delle risorse disponibili, stabilisce
che ciò debba avvenire «previa intesa con la Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di
Trento e Bolzano». Lo strumento partecipativo, dunque, è previsto.
6. - La regione Calabria, poi, denunzia l'illegittimità
costituzionale dell'art. 6-quinquies del d.l. n. 112 del 2008,
convertito con modificazioni nella legge n. 133 del 2008.
Richiamato il contenuto del comma 1 di detta norma, sostiene che
esso si espone alle stesse censure mosse all'art. 6-quater, nella
parte in cui incide su vincoli e rapporti sorti in data precedente
all'entrata in vigore della normativa denunziata, senza alcuna
ragionevolezza ed in violazione dei principi di affidamento e di
certezza del diritto. Ad avviso della regione, la retroattività del
primo comma è del tutto irragionevole: andare ad incidere su fondi
ancora legittimamente programmabili, senza alcun motivo (quale, ad
esempio, un eventuale inadempimento regionale) che ne giustifichi
l'adozione, «è di palmare irragionevolezza, gravemente lesiva del
principio di certezza del diritto e del principio di affidamento».
Il comma in esame, poi, viola gli artt. 117, terzo comma, 118 e
119 Cost., nonchè il principio di leale collaborazione, anche in tal
caso per ragioni analoghe a quelle indicate trattando dell'art.
6-quater. Esso, infatti, «incide retroattivamente, ed in modo del
tutto irragionevole, su stanziamenti già effettuati prima della sua
entrata in vigore, e svia fondi ancora legittimamente programmabili,
comportando variazioni nel bilancio regionale, che vulnerano
l'autonomia amministrativa e l'autonomia finanziaria della regione,
garantite dagli artt. 118 e 119 Cost., nonchè incide con norma di
estremo dettaglio (obbligo di concentrazione dei fondi sul
potenziamento della rete infrastrutturale di livello nazionale) in
materie di legislazione concorrente».
Ad avviso della ricorrente, inoltre, il comma 3 dell'art.
6-quinquies impone - sotto forma di principio fondamentale - la
concentrazione, da parte delle regioni, delle risorse del Quadro
strategico nazionale (QSN) su infrastrutture di interesse strategico
regionale in sede di predisposizione dei programmi finanziati dal FAS
e di ridefinizione dei programmi finanziati dai Fondi strutturali
comunitari.
Tale disposizione viene ad incidere sia su materie di competenza
concorrente, sia su materie riservate alla regione (in particolare,
turismo e rete regionale di trasporto). Essa pone un vincolo di
destinazione sull'intero ammontare delle risorse residue, ivi
compresi i Fondi comunitari (a differenza del comma 1 della medesima
norma), che non lascia alle regioni alcun margine di autonomia sia
per determinare le proprie scelte sia per negoziare eventuali intese
con la Stato e con la Comunità europea, con conseguente violazione
degli artt. 117, terzo e quinto comma, e 118 Cost. Infatti, in forza
del QSN, «i Programmi attuativi FAS Regionali sono nella titolarità
delle Amministrazioni regionali, responsabili della loro definizione
e attuazione e destinatarie delle risorse FAS assegnate con la
delibera CIPE di riferimento». Ciò comporta, ad avviso della
regione, l'illegittimità della norma impugnata.
Sempre ad avviso della ricorrente, poi, l'art. 6-quinquies, con i
commi 2 e 3, pone un limite diretto all'autonomia di spesa della
regione, con conseguente lesione dell'art. 119 Cost. Infatti, vengono
definanziati programmi di interesse strategico nazionale (all'interno
dei quali la quota di spettanza della regione Calabria è pari al
10,34%) ed inoltre viene definanziato il progetto speciale relativo
alla salute nelle regioni del Mezzogiorno; ancora, viene definanziata
la riserva di programmazione, stravolgendo le regole fissate per lo
svincolo di tali risorse fissate dal punto 7.3 della delibera CIPE
166 del 2007.
La ricorrente sostiene che «l'attentato all'autonomia finanziaria
regionale è addirittura devastante, risolvendosi nella privazione di
risorse e nel totale sconvolgimento della programmazione regionale,
già in essere, dell'impiego delle risorse». È violato, altresì, il
principio di leale collaborazione perchè con l'art. 1, comma 864,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2007), previa intesa con la Conferenza unificata, si era stabilito
che il QSN avrebbe costituito «la sede della programmazione unitaria
delle risorse aggiuntive, nazionali e comunitarie» ed avrebbe
rappresentato per le priorità individuate «il quadro di riferimento
della programmazione delle risorse ordinarie in conto capitale, fatte
salve le competenze regionali in materia». Invece con la norma
impugnata viene smentita l'intesa raggiunta in sede di Conferenza
unificata, nella quale è stato riconosciuto il ruolo regionale nella
programmazione, senza nemmeno prevedere il raggiungimento di una
nuova intesa ma limitando il meccanismo «partecipativo» alla mera
necessità di «sentire» la Conferenza stessa.
La previsione della generica concentrazione nel Mezzogiorno
almeno dell'85% degli stanziamenti, secondo la regione Calabria,
viola l'art. 119, primo e quinto comma, Cost., perchè tale
previsione, non richiamando anche la necessaria applicazione della
chiave di riparto valida per il ciclo 2007-2013 e della metodologia
utilizzata nell'istruttoria tecnica curata dal Dipartimento per le
politiche di sviluppo e coesione, non garantisce a ciascuna regione
il volume di stanziamenti già indicato in precedenza, con
conseguente lesione dell'autonomia finanziaria della regione stessa,
e, soprattutto, non garantisce il mantenimento dell'equilibrio
raggiunto in sede di QSN quanto alla finalità di riequilibrio
prevista dall'art. 119, quinto comma, Cost.
Al riguardo va considerato che nel Mezzogiorno d'Italia
coesistono regioni (come la Calabria) inserite integralmente
nell'obiettivo «Convergenza» ed ammesse agli aiuti di Stato di
carattere regionale, e regioni (come Molise ed Abruzzo) selezionate
per l'estinzione degli aiuti, all'interno delle quali solo alcuni
comuni hanno ottenuto di essere ammessi a tali aiuti per un periodo
limitato, o come la Basilicata, ammessa fino al 2001 e soggetta a
revisione.
Inoltre, il mero riferimento alla concentrazione degli
stanziamenti nel Mezzogiorno non garantisce il rispetto dell'altro
fondamentale impegno assunto in sede di QSN, cioè la concentrazione
nel Mezzogiorno (e, quindi, anche nella Regione Calabria) di una
quota pari al 45% del totale della spesa in conto capitale, proprio
al fine di «conseguire una significativa accelerazione
nell'accumulazione del capitale pubblico e, di conseguenza, nei tassi
di crescita», con ulteriore violazione dell'art. 119, quinto comma,
Cost.
La ricorrente prosegue affermando che la sostanziale
ridefinizione del QSN e il vincolo nella predisposizione e
ridefinizione dei vari programmi, in base ai tre commi della
disposizione impugnata, violano anche l'art. 117, quinto comma,
Cost.: malgrado il riconoscimento, in sede di predisposizione del
QSN, del ruolo «programmatico» regionale, la norma de qua impedisce
sia la partecipazione alla formazione che l'attuazione dei
provvedimenti comunitari, spettanti alle regioni proprio in forza del
citato quinto comma.
Anche in relazione alla lesione della capacità di spesa di cui
all'art. 119 Cost. e delle competenze regionali di cui all'art. 117,
quinto comma, Cost., la ricorrente deduce la violazione degli artt.
11 e 117, primo comma, Cost. e degli artt. 249 del Trattato e 9, 13,
15, 32 e 33 del Regolamento CE n. 1083 del 2006.
Infatti, l'articolo censurato (in particolare, il comma 2)
prevede che, nel rispetto del detto Regolamento, i Programmi
operativi nazionali, finanziati con risorse comunitarie per
l'attuazione del QSN per il periodo 2007-2013, possono essere
ridefiniti in coerenza con i principi di cui al medesimo articolo.
Il QSN 2007-2013 è stato approvato con decisione della
Commissione europea n. 3339 del 13 luglio 2007 e, del pari, sono
stati approvati i relativi Programmi operativi regionali (POR). Ai
sensi dell'art. 249, paragrafo 4, del Trattato, «La decisione è
obbligatoria in tutti i suoi elementi per i destinatari da essa
designati». Secondo la regione Calabria, la norma censurata viola
detta previsione, cozzando anche con la Carta italiana degli aiuti di
Stato a finalità regionale per il periodo 2007-2013.
L'art. 32 del citato Regolamento prevede che la Commissione
adotti il Piano operativo, mentre l'art. 33 prevede i casi in cui
detti Piani possono essere riesaminati, ma nel caso di specie sarebbe
evidente l'insussistenza delle relative ipotesi.
Infine, la norma censurata altera il principio di aggiuntività
delle risorse comunitarie, di cui agli artt. 9, 13 e 15 del
Regolamento 1083 del 2006, in base al quale è stato concepito ed
approvato in sede comunitaria il QSN. Tale violazione consente alla
Commissione di procedere ad una rettifica finanziaria sopprimendo la
totalità o una parte del contributo dei Fondi strutturali, con
conseguente danno diretto per la ricorrente.
7. - Le suddette questioni non sono fondate.
7.1. - Come sopra si è notato (paragrafo 2.1.), la norma
censurata istituisce, a decorrere dall'anno 2009 (quindi per il tempo
successivo alla data della sua entrata in vigore), un fondo per il
finanziamento, in via prioritaria, di interventi finalizzati al
potenziamento della rete infrastrutturale di livello nazionale,
alimentato con gli stanziamenti nazionali assegnati per l'attuazione
del QSN per il periodo 2007-2013, in favore di programmi di interesse
strategico nazionale, di progetti speciali e di riserve premiali, con
salvezza delle risorse già vincolate alla data del 31 maggio 2008
nei sensi previsti dalla norma medesima.
Contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, si deve ribadire
che non si tratta di «norma di estremo dettaglio», bensì di norma di
principio (in base alle considerazioni svolte nel precedente
paragrafo 2.1), in quanto persegue un obiettivo di ampio respiro
(concentrazione di risorse sul potenziamento della rete
infrastrutturale di livello nazionale) ed individua una priorità,
peraltro in coerenza con gli indirizzi comunitari.
La norma rientra, dunque, nella finalità generale del
coordinamento finanziario e non pone alcun vincolo specifico alle
regioni, ancorchè i principi di coordinamento della finanza pubblica
comprendano anche «norme puntuali adottate dal legislatore per
realizzare in concreto la finalità del coordinamento finanziario,
che per sua natura eccede le possibilità di intervento dei livelli
territoriali sub-statali» (sentenze nn. 284 e 237 del 2009). Anzi,
lascia alle regioni adeguati spazi di manovra, segnatamente
nell'individuazione delle infrastrutture di interesse strategico
regionale sulle quali concentrare le risorse, e prevede strumenti
altrettanto adeguati di partecipazione, sia mediante il parere della
Conferenza unificata in sede di ripartizione del fondo di cui al
comma 1, sia nel momento attuativo di quanto previsto dal comma 3,
che si realizza mediante le intese istituzionali di programma, ai
sensi dell'art. 6-sexies, comma 5, del d.l. n. 112 del 2008,
convertito con modificazioni nella legge n. 133 del 2008 (anche su
questo punto si rinvia a quanto esposto nel paragrafo 2.1 di questa
sentenza).
Al riguardo, è il caso di rimarcare che il citato art. 6-sexies,
nel comma 1, allo scopo di promuovere il coordinamento della
programmazione statale e regionale, ed in particolare per garantire
l'unitarietà dell'impianto programmatico del QSN per la politica
regionale di sviluppo 2007-2013 e favorire il tempestivo e coordinato
utilizzo delle relative risorse, affida alla Presidenza del Consiglio
dei ministri il compito di effettuare la ricognizione delle risorse
indicate nella disposizione stessa; all'esito di detta ricognizione
la Presidenza, su proposta dei ministri competenti, di concerto con i
Ministri dell'economia e delle finanze e dello sviluppo economico, e
previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome, adotta la riprogrammazione
che definisce le modalità d'impiego delle risorse, nonchè i criteri
per la selezione e le modalità di attuazione degli interventi (comma
2); sulla base di tale intesa, approvata dal CIPE (comma 3), la
Presidenza del Consiglio dei Ministri promuove con le singole regioni
interessate la stipula delle intese istituzionali di programma (comma
4).
Da questa complessa normativa si evincono sia la dimensione della
manovra di coordinamento della finanza pubblica in ambito statale e
regionale, sia la previsione di congrui momenti di coinvolgimento
delle regioni nella fase attuativa della manovra.
Pertanto: a) nessun profilo di irragionevolezza è ravvisabile
nella normativa de qua; b) gli invocati parametri costituzionali non
sono violati, per le ragioni fin qui esposte; c) non è esatto che la
disposizione dettata dal comma 3 dell'art. 6-sexies neghi alle
regioni qualche margine di autonomia, che invece può ben essere
esercitata sia nella vasta gamma degli interventi infrastrutturali da
compiere, sia nella possibilità di negoziare con lo Stato attraverso
gli strumenti operativi all'uopo previsti, sia nell'individuazione
delle possibilità di spesa.
In questo quadro, anche la censura relativa al fatto che la
prevista concentrazione nel Mezzogiorno almeno dell'85% degli
stanziamenti violerebbe l'art. 119, primo e quinto comma, Cost.,
perchè non garantirebbe a ciascuna regione il volume di stanziamenti
già indicato in precedenza e il mantenimento dell'equilibrio
raggiunto in sede di QSN, non è fondato.
Infatti, a parte il carattere ipotetico della doglianza, si deve
rilevare che proprio la previsione di adeguati momenti partecipativi
consente alle regioni, e quindi anche alla ricorrente, di rendersi
portatrici delle rispettive esigenze di bilancio, evidentemente in un
contesto di compatibilità generali.
7.2. - La regione Calabria, con riferimento alla (presunta)
lesione della capacità di spesa, di cui all'art. 119 Cost., e delle
competenze regionali, di cui all'art. 117, quinto comma, Cost.,
deduce la violazione degli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., e
degli artt. 249 del Trattato e 9, 13, 15, 32 e 33 del Regolamento CE
del Consiglio n. 1083 del 2006, (richiamati come parametri
interposti).
La ricorrente rileva che l'art. 6-quinquies (in particolare, il
comma 2), prevedendo che, nel rispetto del detto Regolamento, i
Programmi operativi nazionali finanziati con risorse comunitarie, per
l'attuazione del QSN, possono essere ridefiniti in coerenza con i
principi di cui al medesimo articolo, si porrebbe in contrasto con
l'art. 249, paragrafo 4, del Trattato, perchè il QSN per il periodo
2007-2013 ed i relativi Programmi operativi regionali (POR) sono
stati approvati dagli organi comunitari. Ad avviso della regione
l'art. 33 del Regolamento prevede i casi in cui i Programmi operativi
possono essere riesaminati, ma nella specie nessuno di tali casi
sarebbe ravvisabile.
Questa tesi non può essere condivisa.
Il citato art. 33, sotto la rubrica «Revisione dei programmi
operativi», dispone che, su iniziativa dello Stato membro o della
Commissione, di concerto con lo Stato membro interessato, i programmi
operativi possono essere riesaminati e, se necessario, la parte
rimanente del programma può essere riveduta, tra l'altro, a seguito
di cambiamenti socioeconomici significativi. La crisi economica e
finanziaria internazionale, che ha ispirato la normativa qui
censurata, ha introdotto appunto rilevanti cambiamenti socioeconomici
(basta considerare i riflessi in tema di occupazione), sicchè la
possibilità di ridefinire i Programmi operativi nazionali finanziati
con risorse comunitarie per l'attuazione del QSN, peraltro nel
rispetto delle procedure previste dal menzionato Regolamento (come
l'art. 6-quinquies precisa nel comma 2), non si pone affatto in
contrasto con la normativa comunitaria, ma rientra anzi nell'ambito
applicativo di questa.
La ricorrente, inoltre, sostiene che la norma censurata «altera
il principio di aggiuntività delle risorse comunitarie di cui agli
artt. 9, 13 e 15 del Reg. 1083 del 2006, in base al quale è stato
concepito ed approvato in sede comunitaria il QSN». Con la memoria
depositata in prossimità dell'udienza di discussione pone ancora
l'accento sui principi di complementarità e di addizionalità
(rispettivamente, artt. 9 e 15 del Regolamento citato), che sarebbero
violati per effetto della distrazione di risorse dalle finalità
indicate nel QSN, mentre essi non potrebbero incontrare deroghe in
alcun campo.
La regione, poi, richiama la sentenza di questa Corte n. 284 del
2009, nella parte in cui afferma che «Dai suddetti principi non è
ricavabile la conseguenza di una inscindibilità assoluta ed a tutti
gli effetti delle componenti aggregate del finanziamento» e,
mostrando di non condividere tale affermazione, chiede che, ove non
si ritenga di rimeditare il relativo punto di diritto, si rimetta
alla Corte di giustizia delle Comunità europee, ai sensi dell'art.
234 del Trattato, la seguente questione pregiudiziale: «Se la
normativa comunitaria, in particolare gli artt. 9 e 15 del Reg. CE
1083/06, mirando a far sì che le erogazioni dei Fondi strutturali
non si sostituiscano alla spesa pubblica degli Stati membri, in modo
da garantire che esse esercitino un reale impatto economico, osti ad
una normativa statale, come l'art. 6-quinquies del d.l. n. 112/2008,
che imponga il sostanziale frazionamento, per finalità interne allo
Stato membro, dell'insieme inscindibile - imposto dal principio di
addizionalità, sul quale si fonda la politica di coesione dettata
dagli artt. 158-160 del Trattato - tra fondi nazionali e fondi
comunitari, mediante l'istituzione del fondo disciplinato dalla
stessa norma statale».
Neppure sotto tale profilo la questione è fondata.
L'art. 9, paragrafo 1, del Regolamento CE n. 1083 del 2006
dispone che i Fondi (comunitari) intervengono a complemento delle
azioni nazionali, comprese le azioni a livello regionale e locale,
integrandovi le priorità comunitarie. A sua volta, l'art. 15, sotto
la rubrica «Addizionalita'», stabilisce che i contributi dei Fondi
strutturali non sostituiscono le spese strutturali, pubbliche o
assimilabili, di uno Stato membro. Detto principio è posto al fine
di garantire che le erogazioni dei Fondi strutturali comunitari
possano esercitare un reale impatto economico.
In questo quadro la ricorrente afferma che tra fondi nazionali e
fondi comunitari verrebbe a crearsi un «insieme inscindibile», le cui
componenti non potrebbero essere frazionate. In sostanza, ad ogni
spesa interna (statale, regionale o locale) andrebbe aggregata la
componente del relativo finanziamento comunitario. Tuttavia, tale
inscindibilità non risulta radicata in alcuna disposizione, nè può
dirsi imposta dai principii di complementarità o di addizionalità.
Anzi, il rispetto dell'addizionalità è verificato a livello
nazionale e va considerata la relazione globale tra gli investimenti
nazionali e quelli comunitari (comunicazione della Commissione delle
Comunità europee in data 6 marzo 2009, recante la relazione sulla
verifica ex ante dell'addizionalità nelle regioni dell'obiettivo
«Convergenza» per il periodo 2007-2013), il cui rapporto per il detto
obiettivo è suscettibile di essere modificato in occasione della
verifica intermedia prevista dall'art. 15, paragrafo 4, del
Regolamento citato. È poi prevista una terza verifica
dell'addizionalità, a conclusione del periodo, definita ex post
nella norma ora citata.
Anche la cadenza delle verifiche, articolata in tre fasi, e la
possibilità «di modificare il livello richiesto di spese strutturali
se la situazione economica nello Stato membro interessato è cambiata
in misura significativa rispetto a quella esistente al momento della
determinazione del livello di spese strutturali pubbliche o
assimilabili di cui al paragrafo 2» (norma citata, paragrafo 4),
conducono alla conclusione che il vincolo postulato dalla ricorrente,
nei sensi sopra indicati, non sussiste.
Sulla base di tali considerazioni la Corte ritiene di dover
confermare il principio affermato con la sentenza n. 284 del 2009,
nè ravvisa gli estremi per investire la Corte di giustizia delle
Comunità europee, in quanto gli atti comunitari richiamati non
presentano dubbi interpretativi.
Da quanto esposto consegue, altresì, la non fondatezza della
questione promossa per il suddetto profilo dalla regione Calabria,
perchè nè la normativa comunitaria (parametri interposti) nè gli
invocati parametri costituzionali risultano violati.
8. - Infine, la regione Calabria censura l'art. 6-sexies del d.l.
n. 112 del 2008, convertito con modificazioni nella legge n. 133 del
2008, per violazione dell'art. 119 Cost.
Dopo aver riportato il contenuto dei primi due commi della norma,
la ricorrente sostiene che, per dimostrare la denunciata
illegittimità costituzionale di essa, è indispensabile individuare
il meccanismo sul quale incide. Pertanto, procede ad una
ricostruzione assai dettagliata di tale meccanismo, risalendo anche
alla delibera CIPE n. 189 del 1997, ai programmi del periodo
2000-2006 e al Quadro Comunitario di Sostegno (QCS) per le regioni
italiane dell'Obiettivo 1 2000-2006, approvato con decisione della
Commissione C (2000) 2050.
All'esito di questa ricostruzione (meglio descritta in narrativa)
la regione rileva «come la norma violi l'art. 119 Cost.: infatti, per
come congegnata, la stessa tende a "deviare" i rimborsi dalla
naturale destinazione - e cioè il bilancio regionale - fissata dalla
normativa regolamentare comunitaria (Reg. CE 1260/99 e 1083/06), con
conseguente violazione dell'autonomia finanziaria della regione,
privata di fondi ad essa direttamente destinati».
La questione non è fondata.
L'art. 6-sexies della normativa censurata, proponendosi la
finalità di promuovere il coordinamento della programmazione statale
e regionale, ed in particolare per garantire l'unitarietà
dell'impianto programmatico del QSN per la politica regionale di
sviluppo 2007-2013 e favorire il tempestivo e coordinato utilizzo
delle relative risorse, definisce un complesso procedimento (le cui
linee essenziali sono esposte nel precedente paragrafo 7.1), del
quale sono momenti qualificanti l'intesa con la Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di
Trento e Bolzano (comma 2) e le intese istituzionali di programma, di
cui all'art. 2, comma 203, lettera b), comma 4, della legge n. 662
del 1996.
Tra l'altro, è previsto che l'intesa, nell'individuare gli
interventi speciali per promuovere lo sviluppo economico e rimuovere
gli squilibri economici e sociali, con le priorità dalla norma
stessa contemplate, tenga conto del vincolo delle precedenti
assegnazioni alle amministrazioni centrali e regionali.
Orbene, in presenza di questo complesso tessuto normativo, che da
un lato stabilisce criteri e obiettivi senza imporre vincoli
specifici e, dall'altro, prevede adeguati momenti partecipativi delle
regioni, la ricorrente, con la scarna proposizione sopra trascritta,
si limita ad affermare che la norma violerebbe l'art. 119 Cost.,
perchè «tende a deviare» i rimborsi dalla naturale destinazione,
cioè dal bilancio regionale. L'assunto si rivela privo di adeguata
capacità dimostrativa, nonchè espresso in forma tendenziale e
quindi ipotetica. Inoltre, ignora il ruolo attribuito alle regioni
con gli strumenti di partecipazioni sopra indicati e le conseguenti
implicazioni.
Ne segue la non fondatezza della questione.
9. - L'istanza di sospensione dell'efficacia delle norme
impugnate, formulata col ricorso, rimane assorbita.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Riuniti i giudizi;
Riservata a separate pronunzie la decisione delle altre questioni
di legittimità costituzionale promosse dalla Regione Emilia-Romagna
e dalla Regione Calabria con i ricorsi indicati in epigrafe, nei
confronti del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge
6 agosto 2008, n. 133;
Dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli articoli 6-quater e 6-quinquies del
decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 133 del 2008, sollevate dalla Regione Calabria col ricorso
in epigrafe, in riferimento all'art. 97 della Costituzione;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 6-quater, comma 2, primo periodo e 6-quinquies, commi 2 e
3, del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 133 del 2008, sollevate dalla Regione Emilia-Romagna
col ricorso in epigrafe, in riferimento agli artt. 117, secondo,
terzo e quarto comma, 118, primo comma, e 119 Cost.;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 6-quater, 6-quinquies, 6-sexies del decreto-legge n. 112
del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008,
sollevate dalla Regione Calabria col ricorso in epigrafe, in
riferimento agli artt. 3, 11, 117, 118, 119 Cost.; ai principi di
leale collaborazione, dell'affidamento e della certezza del diritto,
nonchè del generale canone di ragionevolezza delle leggi; all'art.
249 del Trattato 25 marzo 1957 (Trattato che istituisce la Comunità
europea), e successive modificazioni; agli artt. 9, 13, 15, 32, 33
del Regolamento CE 11 luglio 2006, n. 1083 del 2006 (Regolamento del
Consiglio recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo
regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che
abroga il Regolamento CE n. 1260/1999).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 gennaio 2010.

Il Presidente: Amirante


Il redattore: Criscuolo


Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 21 gennaio 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola