1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 11-6-2014
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 156 SENTENZA 21 maggio - 4 giugno 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza - Contributo di solidarieta' sulle prestazioni integrative dell'assicurazione generale obbligatoria - Norma di interpretazione autentica che individua, quali destinatari della imposizione contributiva, sia ex-dipendenti gia' collocati a riposo che lavoratori ancora in servizio. - Decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria) - convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111 - art. 18, comma 19. - (T-140156) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 11-6-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO,
Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio
LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario
Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 18, comma
19, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per
la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, promossi
dal Tribunale ordinario di Alessandria, con ordinanza del 15 febbraio
2012, e dalla Corte d'appello di Torino, con ordinanza del 19 aprile
2012, iscritte, rispettivamente, ai nn. 157 e 160 del registro
ordinanze 2012 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
nn. 34 e 35, prima serie speciale, dell'anno 2012.
Visti gli atti di costituzione dell'INPS, nonchè gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 6 maggio 2014 il Giudice relatore
Mario Rosario Morelli;
uditi l'avvocato Elisabetta Lanzetta per l'INPS e l'avvocato
dello Stato Luca Ventrella per il Presidente del Consiglio dei
ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Nel corso di una controversia previdenziale - avente ad
oggetto la restituzione delle somme trattenute dall'Istituto
nazionale della previdenza sociale (INPS) sulle retribuzioni dei
ricorrenti, in costanza del rapporto di lavoro, a titolo di
contributo di solidarietà ai sensi dell'art. 64, comma 5, della
legge 17 maggio 1999, n. 144 (Misure in materia di investimenti,
delega al Governo per il riordino degli incentivi all'occupazione e
della normativa che disciplina l'INAIL, nonchè disposizioni per il
riordino degli enti previdenziali) - l'adito Tribunale ordinario di
Alessandria ha sollevato (r.o. n. 157 del 2012) questione di
legittimità costituzionale dell'art. 18, comma 19, del decreto-legge
6 luglio 2011, n. 98, (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 15 luglio 2011, n. 111.
A tenore del quale le disposizioni di cui al richiamato art. 64
della legge n. 111 del 2011, la cui applicazione è invocata nel
giudizio a quo, «si interpretano nel senso che il contributo di
solidarietà sulle prestazioni integrative dell'assicurazione
generale obbligatoria è dovuto sia dagli ex-dipendenti già
collocati a riposo che dai lavoratori ancora in servizio» e «In
questo ultimo caso il contributo è calcolato sul maturato di
pensione integrativa alla data del 30 settembre 1999 ed è trattenuto
sulla retribuzione percepita in costanza di attività lavorativa».
Premette il rimettente che la Corte di legittimità aveva, con
più sentenze, diversamente interpretato il citato art. 64, nel senso
- favorevole alla tesi dei ricorrenti - che il contributo di
solidarietà, ivi previsto, fosso dovuto solo sulle prestazioni
pensionistiche già erogate e non anche sulle retribuzioni dei
lavoratori ancora in servizio.
Da qui la rilevanza della questione e la sua motivata non
manifesta infondatezza, in riferimento agli artt. 3, 24 e 117
(rectius: 111) della Costituzione, rispettivamente, per lesione
dell'affidamento riposto dai cittadini nella certezza del diritto,
vulnus al diritto alla difesa ed ingerenza del potere legislativo
nell'amministrazione della giustizia.
2.- Identica questione è stata sollevata dalla Corte d'appello
di Torino (r.o. n. 160 del 2012), che ha evocato a parametri anche
gli artt. 102 (in connessione all'art. 111) e 117, primo comma,
Cost., in relazione all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà individuali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4
agosto 1955, n. 848, per il profilo della violazione dei principi del
giusto processo.
3.- In entrambi i giudizi si è costituito l'INPS per contestare
la fondatezza della questione. Ed analoga conclusione ha formulato
l'Avvocatura generale dello Stato, per l'intervenuto Presidente del
Consiglio dei ministri.

Considerato in diritto

1.- Questa Corte è chiamata a stabilire se l'art. 18, comma 19,
del decreto legislativo 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti
per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111 - nel
prevedere che le disposizioni di cui all'art. 64, comma 5, della
legge 1999, n. 144 (Misure in materia di investimenti, delega al
Governo per il riordino degli incentivi all'occupazione e della
normativa che disciplina l'INAIL, nonchè disposizioni per il
riordino degli enti previdenziali) «si interpretano nel senso che il
contributo di solidarietà sulle prestazioni integrative
dell'assicurazione generale obbligatoria è dovuto sia dagli
ex-dipendenti già collocati a riposo che dai lavoratori ancora in
servizio» e che «In questo ultimo caso il contributo è calcolato sul
maturato di pensione integrativa alla data del 30 settembre 1999 ed
è trattenuto sulla retribuzione percepita in costanza di attività
lavorativa» - violi:
- l'art. 3 della Costituzione, per lesione del principio
dell'affidamento riposto dai cittadini nella certezza del diritto,
riferita, nella specie, alla pregressa esegesi del richiamato art.
64, accolta dalla Corte di cassazione, nel senso che il contributo di
solidarietà sulle prestazioni integrative fosse dovuto solo dagli ex
dipendenti già collocati a riposo;
- l'art. 24 Cost., per il vulnus conseguentemente arrecato al
diritto di difesa dei ricorrenti, nei giudizi promossi contro l'INPS;
- gli artt. 102 e 111 Cost., per la lesione della sfera di
funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario;
- l'art. 117, primo comma, Cost. in relazione all'art. 6 della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà individuali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, in
ragione del prospettato contrasto con il principio del giusto
processo, di leggi che, come quella censurata, si inseriscano
nell'amministrazione della giustizia allo scopo di influenzare la
risoluzione di controversie in corso.
2.- La questione non è fondata.
2.1.- La norma oggetto di interpretazione autentica da parte
della disposizione in questa sede censurata si inserisce nel quadro
di un intervento di riordino degli enti previdenziali, attuato,
appunto, con l'art. 64 della legge n. 144 del 1999.
Il punto centrale di tale intervento è costituito dalla
soppressione (sub comma 2 del citato art. 64) dei fondi per la
previdenza integrativa dell'assicurazione generale obbligatoria per i
dipendenti degli enti di cui alla legge 20 marzo 1975, n. 70
(Disposizioni sul riordinamento degli enti pubblici e del rapporto di
lavoro del personale dipendente) - ossia gli enti pubblici come INPS
ed INAIL, facenti parte del cosiddetto Parastato - a decorrere dal 1°
ottobre 1999, con contestuale cessazione delle corrispondenti
aliquote contributive previste per il finanziamento dei fondi
medesimi.
A tutti gli iscritti a detti fondi è stato, comunque,
riconosciuto (sub comma 3 del medesimo art. 64) il diritto
all'importo della pensione integrativa "maturata" alla data su
indicata, con la previsione, altresì, di un meccanismo di
rivalutazione annuale (sulla base degli indici ISTAT) dell'importo
stesso a favore dei dipendenti (in servizio) che quella pensione
integrativa avrebbero conseguito solo in prosieguo, al momento
dell'acquisizione della pensione obbligatoria.
Ed al fine di attivare un meccanismo utile a garantire un sistema
tendenzialmente autosufficiente, così da non gravare sulla
generalità degli assicurati, la stessa legge n. 144 del 1999 ha,
quindi, introdotto un «contributo di solidarieta'»: dovuto - per
testuale disposto dal comma 5 del predetto art. 64 - «sulle
prestazioni integrative dell'assicurazione generale obbligatoria
erogate o maturate presso i fondi [...]».
2.1.1.- La questione esegetica relativa alla determinazione della
platea dei soggetti tenuti a corrispondere il contributo in questione
è stata, in prevalenza, risolta dai giudici di merito nel senso
della riferibilità di tale obbligo contributivo non solo ai
trattamenti integrativi in atto, ma anche alle somme maturate (sempre
a titolo di trattamento pensionistico integrativo), da dipendenti in
servizio, sulla base degli accantonamenti effettuati fino al 30
settembre 1999.
Dal che la conclusione - per quei giudici - che il contributo di
solidarietà dovesse essere, appunto, versato anche da tali
dipendenti, attraverso trattenute sulla retribuzione. E ciò in
considerazione, oltre che dal riferimento fatto dalla legge al
"maturato", anche della pecularità del sistema per cui anche le
pensioni "maturate" al 1° ottobre 1999 dai dipendenti in servizio, ma
non liquidate, si rivalutavano, come detto, annualmente in base agli
indici ISTAT (in deroga al principio generale per cui si rivaluta
solo la pensione liquidata).
2.1.2.- La giurisprudenza di legittimità - che, sia pure ad
altri fini, ma sempre a proposito della portata precettiva dell'art.
64 della legge n. 144 del 1999, aveva affermato che, con questa
norma, il legislatore aveva inteso riconoscere indistintamente a
tutti gli iscritti ai fondi integrativi, compresi quindi i dipendenti
in servizio, il diritto alla corresponsione del trattamento
integrativo nell'importo "maturato" al 1° ottobre 1999, solo
posticipando, per essi, il momento in cui l'importo così determinato
divenisse esigibile (Corte di cassazione, sentenza 9 settembre 2008,
n. 23094) - si orientava poi, però, nel senso di ritenere che il
contributo di che trattasi non dovesse, invece, gravare sulle
retribuzioni dei dipendenti in servizio. E ciò sulla base della
considerazione che il diritto alla prestazione integrativa - sulla
quale la legge impone il contributo - si perfezioni non soltanto per
effetto delle anzianità contributive maturate alla data del 1°
ottobre 1999, ma nella ricorrenza anche di tutti gli altri
presupposti costitutivi, contemplati dalla legge e dalle disposizioni
regolamentari, tra cui l'intervenuta cessazione dal servizio
(sentenza della sezione lavoro della Corte di cassazione n. 12735 del
2009 e successive conformi, della stessa sezione).
2.1.3.- È a questo punto che il legislatore interviene con la
norma di (dichiarata) interpretazione autentica (del riferito art.
64, comma 5, della l. n. 144 del 1999), di cui, appunto, all'art. 18,
comma 19, del d.l. n. 98 del 2011, convertito dalla legge n. 111 del
2011, che i rimettenti sospettano, per il profilo della sua
retroattività, in contrasto con i parametri sopra indicati.
2.2.- Al fine della delibazione della questione così sollevata,
è opportuno premettere che questa Corte - con riguardo al divieto di
retroattività della legge che, pur costituendo valore fondamentale
di civiltà giuridica, non riceve nell'ordinamento la tutela
privilegiata riservata dall'art. 25 Cost. esclusivamente alla materia
penale (per tutte, sentenze n. 15 del 2012, n. 236 del 2011, n. 393
del 2006) - ha già avuto occasione di precisare come al legislatore
non sia, quindi, precluso di emanare, nel rispetto di tale
previsione, norme retroattive (sia innovative che di interpretazione
autentica), «purchè la retroattività trovi adeguata giustificazione
nella esigenza di tutelare principi, diritti e beni di rilievo
costituzionale, che costituiscono altrettanti "motivi imperativi di
interesse generale" ai sensi della giurisprudenza della Corte EDU»
(sentenza n. 264 del 2012).
Mentre, con più specifico riguardo alle norme di interpretazione
autentica, si è pure già puntualizzato come l'intervento, in tal
senso, del legislatore possa trovare giustificazione quando questo -
risolvendosi nella enucleazione di una delle possibili opzioni
ermeneutiche dell'originario testo normativo - sia volto a superare
una situazione di oggettiva incertezza di tale testo, evidenziata,
appunto dai suoi diversi indirizzi interpretativi, e non incida su
situazioni giuridiche definitivamente acquisite, non ravvisabili in
mancanza di una consolidata giurisprudenza dei giudici nazionali
(sentenza n. 257 del 2011).
2.3.- Venendo ora all'esame del censurato art. 18, comma 19, del
d.l. n. 98 del 2011, non è dubbio che quella in esso contenuta sia
una disposizione non solo dichiaratamente di interpretazione
autentica, ma anche effettivamente tale, una volta che - come
riconosciuto dalla stessa Corte di cassazione - nella norma
interpretata, «l'espressione "prestazioni integrative maturate" può
legittimamente essere letta, ai fini della imposizione del contributo
di solidarietà, anche come alternativa a "prestazioni integrative
erogate", ove si consideri sia la disgiuntiva "o" posta tra di esse,
come pure la circostanza che quando il legislatore ha voluto limitare
la contribuzione di solidarietà ai soli trattamenti pensionistici
già in godimento lo ha precisato in modo chiaro, usando il termine
"corrisposti" (equivalente di erogati) e senza alcun richiamo a
quelli semplicemente maturati» (sentenze n. 11092, n. 11087, n. 1497,
n. 237 del 2012 e n. 22973 del 2011).
È innegabile altresì - ed anche su tal punto concorda la Corte
di legittimità - che esistesse, nella specie, in ordine
all'applicazione della norma interpretata, «una situazione di
oggettiva incertezza, tradottasi in un conclamato contrasto di
giurisprudenza destinato, per altro, a riproporsi in un gran numero
di giudizi» (sentenza n. 7099 del 2014), stante l'assenza di un
intervento risolutore delle sezioni unite, che potesse consolidare
una delle due opzioni interpretative in termini di diritto vivente.
Con la conseguenza che lo ius superveniens non è suscettibile,
in questo caso, di incidere su posizioni giuridiche acquisite, nè su
un affidamento che non poteva essere riposto su una disciplina di
così controversa esegesi ed applicazione.
Per contro, va riconosciuta la rispondenza della impugnata
disposizione interpretativa ad obiettivi d'indubbio interesse
generale, e di rilievo costituzionale, quali, in primo luogo, quello
della certezza del diritto e, parallelamente, quelli del ripristino
dell'uguaglianza e della solidarietà, all'interno di un sistema di
previdenza nel quale l'incremento del "maturato", per effetto della
rivalutazione, sarebbe stato, altrimenti, conseguito dai dipendenti
in servizio senza contribuzione alcuna, mentre la rivalutazione delle
prestazioni erogate ai pensionati trovava copertura nel contributo in
questione, con conseguente ingiustificata disparità di trattamento
(tra iscritti ai fondi soppressi) e squilibrio finanziario nella
gestione della previdenza integrativa.
2.4.- In conclusione - alla luce dei richiamati principi,
enunciati da questa Corte in tema di leggi di interpretazione
autentica e di limiti alla correlativa adozione - deve essere,
pertanto, escluso che la disposizione censurata contrasti con alcuno
dei parametri evocati dai rimettenti.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 18, comma 19, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98
(Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 15
luglio 2011, n. 111, sollevata dal Tribunale ordinario di
Alessandria, in riferimento agli artt. 3, 24 e 111 della
Costituzione, e dalla Corte di appello di Torino, in riferimento agli
artt. 3, 24, 102, 111 e 117, primo comma, Cost., in relazione
all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà individuali (CEDU), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848, con le ordinanze in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 maggio 2014.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Mario Rosario MORELLI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 4 giugno 2014.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI