1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 15-7-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 141 SENTENZA 8 giugno - 9 luglio 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Concorso delle autonomie territoriali al risanamento della finanza pubblica - Misure di contenimento della spesa - Obbligo di versare al bilancio dello Stato i relativi risparmi. - Legge 24 dicembre 2012, n. 228 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di stabilita' 2013), art. 1, commi 138, 141, 142, 143 e 146. - (T-150141) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 15-7-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI,
Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi
138, 141, 142, 143 e 146 della legge 24 dicembre 2012, n. 228
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge di stabilità 2013), promossi dalle Regioni
autonome Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste e Friuli-Venezia Giulia con
ricorsi notificati il 19-22 e il 27 febbraio 2013, depositati in
cancelleria il 25 febbraio e il 4 marzo 2013, rispettivamente
iscritti ai nn. 24 e 32 del registro ricorsi 2013.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 24 marzo 2015 il Giudice relatore
Giancarlo Coraggio;
uditi gli avvocati Francesco Saverio Marini per la Regione
autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, Giandomenico Falcon per la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e l'avvocato dello Stato
Stefano Varone per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Alcune Regioni ad autonomia speciale e le Province autonome
dubitano della legittimità costituzionale di alcune disposizioni
dell'art. 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228 (Disposizioni per la
formazione bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di
stabilità 2013); in particolare hanno impugnato, tra gli altri, i
commi 138, 141 e 143 (la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste); i commi 138, 141, 142, 143 e 146 (la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, la Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol e le Province autonome di Trento e Bolzano); i commi
138, 141, 142, 143, 145 e 146 (la Regione Sardegna), denunciandone il
contrasto con i rispettivi statuti nonchè con gli artt. 3, 117,
terzo comma, e 119 della Costituzione.
2.- La Regione Sardegna, la Regione Trentino-Alto Adig/Südtirol e
le Province autonome di Trento e Bolzano, con atti depositati in
cancelleria, rispettivamente, in data 23, 28, 27 gennaio e 3 marzo
2015, hanno rinunciato, ciascuna, al proprio ricorso. A seguito di
accettazione delle rinunce da parte del Presidente del Consiglio dei
ministri, con atti depositati in cancelleria in data 5, 17 e 19 marzo
2015, previa riunione dei predetti ricorsi, questa Corte ha
dichiarato estinto il processo con ordinanza n. 68 del 2015.
3.- La Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste ha proposto
questione di legittimità costituzionale avente ad oggetto, tra gli
altri, i commi 138, 141 e 143 dell'art. 1 della legge n. 228 del
2012, per violazione degli artt. 117, terzo comma, e 119 della
Costituzione, in combinato disposto con l'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione), e degli artt. 2, comma 1, lettera
a), e 3, comma 1, lettera f), della legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d'Aosta).
A parere della ricorrente, le censurate disposizioni si
spingerebbero a disciplinare in modo specifico singole voci di spesa
regionale, eccedendo la competenza statale e violando gli artt. 117,
terzo comma, e 119 Cost., i quali garantiscono, in combinato disposto
con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, la sfera di autonomia
finanziaria della Regione. Del resto, questa Corte avrebbe in più
occasioni ribadito che non possono qualificarsi principi fondamentali
di coordinamento della finanza pubblica le norme statali che
intervengono, come nel caso di specie, a fissare vincoli puntuali a
singole voci di spesa dei bilanci delle Regioni. A tal proposito si
rimanda altresì all'affermazione del principio secondo cui la legge
dello Stato potrebbe legittimamente fissare solo un limite
complessivo, che lascia agli enti stessi ampia libertà di
allocazione delle risorse tra i diversi ambiti e obiettivi di spesa.
Le disposizioni censurate, lungi dal fissare un limite complessivo
alla spesa regionale, vincolerebbero in modo stringente la Regione,
privandola illegittimamente della libertà di allocazione delle
proprie risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa. Rispetto a
tale prospettiva - prosegue la ricorrente - non assumerebbe alcun
rilievo il fatto che le previsioni oggetto di gravame si presentino
come temporalmente limitate.
Stante l'incidenza della disciplina statale su ambiti
competenziali riservati, la ricorrente lamenta la violazione della
propria potestà legislativa nelle materie «ordinamento degli uffici
e degli enti dipendenti dalla Regione» e «finanze regionali e
comunali», tutelate in capo alla medesima Regione, rispettivamente
dall'art. 2, comma l, lettera a), e dall'art. 3, comma l, lettera f),
dello statuto.
3.1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri si è costituito
con atto depositato il 2 aprile 2013 deducendo l'infondatezza delle
censure prospettate.
Si argomenta che le norme impugnate recherebbero misure di
contenimento di talune spese delle Amministrazioni pubbliche e che
tali misure, nel complesso, sarebbero strumentali al perseguimento di
obiettivi di finanza pubblica tesi a garantire anche una maggior
riqualificazione della spesa pubblica complessiva.
Si sostiene che la normativa statale potrebbe considerarsi
espressione di un principio fondamentale di coordinamento della
finanza pubblica nel senso di limite globale e complessivo, al punto
che ciascuna Regione dovrebbe ritenersi libera di darvi attuazione,
nelle varie leggi di spesa, relativamente ai diversi comparti, in
modo graduato e differenziato, purchè il risultato complessivo sia
pari a quello indicato nella legge statale.
4.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha proposto in via
principale questione di legittimità costituzionale avente ad
oggetto, tra gli altri, i commi 138, 141, 142, 143 e 146 dell'art. 1
della legge n. 228 del 2012, per violazione (con riferimento al comma
138) dell'art. 117, terzo comma, Cost., oltre che dell'autonomia
finanziaria della Regione delineata dal Titolo IV della legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione
Friuli-Venezia Giulia) e dal d.P.R. 23 gennaio 1965, n. 114 (Norme di
attuazione dello Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia
in materia di finanza regionale) e dell'autonomia organizzativa
fissata dall'art. 4, numero l, dello statuto (o dall'art. 117, quarto
comma, Cost., se ritenuto più favorevole) e della competenza
regionale in materia di finanza locale, risultante dall'art. 4,
numero l-bis, dello statuto e dall'art. 9 del decreto legislativo 2
gennaio 1997, n. 9 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la
regione Friuli-Venezia Giulia in materia di ordinamento degli enti
locali e delle relative circoscrizioni), nonchè della legge 13
dicembre 2010, n. 220 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - Legge di stabilità 2011) e del
relativo principio dell'accordo in materia finanziaria; e per
violazione (con riferimento ai restanti commi) dell'art. 117, terzo e
quarto comma, Cost. oltre che degli artt. 4, 5 e 49 dello statuto,
dell'art. 9 del d.lgs. n. 9 del 1997 e della legge n. 220 del 2010.
La Regione si sofferma su una preliminare riflessione sulla
portata della clausola di salvaguardia di cui al comma 554 dell'art.
1 della legge n. 228 del 2012, rimettendo alla Corte il dubbio
sull'effettiva applicabilità delle disposizioni censurate alle
Regioni ad autonomia speciale.
Argomenta, poi, le specifiche censure con riferimento alle
disposizioni impugnate, per l'ipotesi in cui la Corte affermi la non
operatività della predetta clausola di salvaguardia.
Quanto al comma 138, a parere della ricorrente esso violerebbe i
parametri costituzionali e statutari sopra ricordati e lederebbe il
principio dell'accordo in materia finanziaria, in quanto la legge n.
220 del 2010, adottata sulla base di un accordo tra Stato e Regione
Friuli-Venezia Giulia, regola (con le disposizioni dell'art. l, commi
154 e 155) in modo esaustivo le modalità di concorso della Regione
al risanamento della finanza pubblica e le procedure di definizione
del patto di stabilità interno e attribuisce poteri di coordinamento
della finanza pubblica alla Regione in relazione alle aziende
sanitarie locali e agli enti locali che costituiscono il «sistema
regionale integrato». In particolare, poi, la previsione della
necessità che l'Agenzia del demanio attesti la congruità del
prezzo, «previo rimborso delle spese», lederebbe sia l'autonomia
amministrativa che l'autonomia finanziaria regionale.
Con riferimento ai commi 141, 143 e 146, la ricorrente sostiene
che essi conterrebbero norme dettagliate di coordinamento
finanziario, atte a disciplinare «voci ultra-minute di spesa»,
direttamente applicabili e, nel caso del comma 146, non temporanee.
Essi sarebbero, quindi, illegittimi per le medesime ragioni esposte
con riferimento al comma 138.
In ordine al comma 142, la Regione valorizza il dettato
normativo, che ne esclude l'applicazione «agli enti e agli organismi
vigilati dalle regioni, dalle province autonome di Trento e di
Bolzano e dagli enti locali», per dedurne, anche alla luce della
clausola di salvaguardia contenuta nel citato comma 554,
l'inapplicabilità alla Regione Friuli-Venezia Giulia e agli enti
locali del suo territorio. Nel caso in cui, invece, tale comma
venisse inteso come rivolto anche ad essi, si dovrebbe censurare
l'obbligo di versare «le somme derivanti dalle riduzioni di spesa di
cui al comma 141 [...] ad apposito capitolo dell'entrata del bilancio
dello Stato», in quanto esso si tradurrebbe in un ulteriore
contributo a carico dei bilanci della Regione e degli enti locali. La
previsione di tale contributo contrasterebbe, da un lato, con l'art.
49 dello statuto, in quanto parte delle risorse affluite alla Regione
in base a tale norma statutaria sarebbe unilateralmente avocata dal
legislatore statale; dall'altro lato, con la legge n. 220 del 2010,
che regola in modo compiuto i modi in cui la Regione concorre agli
obiettivi di finanza pubblica, e con il principio dell'accordo in
materia finanziaria. Inoltre, sarebbe violata l'autonomia regionale
di spesa in quanto il comma 142 verrebbe ad impedire alla Regione di
utilizzare liberamente le risorse frutto dei risparmi per altri
scopi, da essa individuati nell'esercizio della propria autonomia
organizzativa e delle proprie competenze di settore. Quanto agli enti
locali, poi, la previsione del contributo ne violerebbe l'autonomia
finanziaria e lederebbe la competenza della Regione in materia di
finanza locale, in quanto le risorse risparmiate, affluite agli enti
locali dalla Regione, non tornerebbero alla Regione o non sarebbero
spese nell'ambito della propria autonomia dagli enti locali ma
dovrebbero essere versate al bilancio statale. Ciò rappresenterebbe
anche violazione del principio di ragionevolezza, con evidente
ripercussione di tale vizio sulla competenza regionale. Inoltre, il
comma 142 violerebbe l'art. l, commi 154 e 155, della legge n. 220
del 2010, che attribuisce alla Regione poteri di coordinamento della
finanza pubblica in relazione agli enti locali.
4.1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri si è costituito
con atto depositato l'8 aprile 2013 deducendo l'infondatezza delle
censure prospettate.
Con riferimento al comma 138 viene evidenziato che le
disposizioni impugnate, nell'introdurre specifici vincoli alle
autonomie territoriali in ordine ad operazioni immobiliari a titolo
oneroso, si configurerebbero, al pari delle altre disposizioni
contenute nella legge di stabilità, quali misure di contenimento
della spesa pubblica che legittimamente il legislatore statale può
imporre agli enti autonomi al fine di garantire l'equilibrio unitario
della finanza pubblica complessiva, sia per il perseguimento di
obiettivi nazionali (riduzione del debito), sia per il perseguimento
di obblighi comunitari. Con la conseguenza che lo spessore
finanziario sarebbe destinato a prevalere - tanto più nell'attuale
contesto economico finanziario emergenziale, improntato ad assoluto
rigore - anche su profili più prettamente «patrimoniali»,
consentendo al legislatore statale di dettare previsioni, più o meno
puntuali, anche sulla gestione di beni di proprietà delle Regioni,
in un'ottica di necessaria uniformità sull'intero territorio
nazionale.
Con riferimento ai commi 141, 142, 143 e 146, si rileva che il
complesso di norme in esame sarebbe strumentale al perseguimento di
obiettivi di finanza pubblica e alla riqualificazione della spesa
pubblica complessiva.
Si segnala altresì che le disposizioni in esame potrebbero
essere qualificate norme di principio e ben potrebbero, quindi, in
quanto disposizioni statali di principio adottate in materia di
coordinamento della finanza pubblica, incidere su una o più materie
di competenza regionale, anche di tipo residuale, e determinare una,
sia pure parziale, compressione degli spazi entro cui possono
esercitarsi le competenze legislative e amministrative delle Regioni.
Viene ricordato che, come precisato dalla Corte, con la sentenza n.
430 del 2007, la specificità delle previsioni, di per sè, non
esclude il carattere e la natura di principio di una norma, qualora
essa risulti legata al principio stesso da un evidente rapporto di
coessenzialità e di necessaria integrazione. D'altro canto, il
legislatore statale potrebbe imporre vincoli alle politiche regionali
di bilancio - anche se questi ultimi, indirettamente, vengono a
incidere sull'autonomia regionale di spesa - per ragioni di
coordinamento finanziario volte a salvaguardare, proprio attraverso
il contenimento della spesa corrente, l'equilibrio unitario della
finanza pubblica complessiva, in connessione con il perseguimento di
obiettivi nazionali, condizionati anche da obblighi comunitari.
La legittimità costituzionale delle disposizioni censurate
sarebbe confermata dalla recente giurisprudenza della Corte (da
ultimo con la sentenza n. 36 del 2013), la quale avrebbe chiarito che
l'indicazione, da parte del legislatore nazionale di puntuali misure
di riduzione parziale o totale di singole voci di spesa non esclude
che da esse possa desumersi un limite complessivo, nell'ambito del
quale le Regioni restano libere di allocare le risorse tra i diversi
ambiti e obiettivi di spesa. In altri termini la normativa statale
potrebbe considerarsi espressione di un principio fondamentale di
coordinamento della finanza pubblica nel senso di limite globale e
complessivo, al punto che ciascuna Regione deve ritenersi libera di
darvi attuazione, nelle varie leggi di spesa, relativamente ai
diversi comparti, in modo graduato e differenziato, purchè il
risultato complessivo sia pari a quello indicato nella legge statale.
4.2.- In data 23 dicembre 2013, la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia ha depositato memoria, ribadendo le
argomentazioni già svolte nel ricorso ed evidenziando l'irrilevanza
dello jus superveniens per le disposizioni modificate nel corso del
giudizio.
Quanto a quest'ultimo profilo, in particolare viene segnalato che
il comma 141 è stato solo marginalmente modificato dall'art. 18,
comma 8-septies, del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69
(Disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, legge 9 agosto 2013, n. 98 (dal
limite di spesa fissato dalla norma sono esclusi gli arredi
«destinati all'uso scolastico e dei servizi all'infanzia»), rilevando
come tale modifica non faccia cessare la materia del contendere, e
che il comma 143 è stato modificato dall'art. 1, comma 1, del
decreto-legge 31 agosto 2013, n. 101 (Disposizioni urgenti per il
perseguimento di obiettivi di razionalizzazione nelle pubbliche
amministrazioni), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma
1, della legge 30 ottobre 2013, n. 125, con la proroga del divieto di
acquisto di autovetture dal 31 dicembre 2014 al 31 dicembre 2015, con
conseguente aggravamento della lesione arrecata dalla norma.
Nel merito si ribadisce la natura di dettaglio delle norme
censurate e la loro conseguente illegittimità costituzionale, in
quanto solo le norme di principio adottate in materia di
coordinamento della finanza pubblica possono incidere su una o più
materie di competenza regionale. Si reputa, inoltre, non percorribile
la lettura adeguatrice offerta dal Presidente del Consiglio dei
ministri, secondo la quale le disposizioni impugnate vincolerebbero
non singolarmente considerate ma in relazione al «limite complessivo»
da esse ricavabile. E ciò in quanto tale tentativo, da un lato, è
impedito dalla natura puntuale e di dettaglio delle disposizioni e,
dall'altro lato, è in contraddizione con la sostenuta natura di
principio delle stesse.
4.3.- In data 24 settembre 2014, la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia ha depositato nuova memoria sostanzialmente
ricognitiva delle modifiche normative intervenute nel corso del
giudizio con riferimento alla legge n. 228 del 2012, estranee ai
commi qui esaminati, relativamente ai quali vi è un rinvio alle
argomentazioni già svolte nel ricorso e nella memoria integrativa.
4.4.- In data 3 marzo 2015, la medesima Regione ha depositato
ulteriore memoria, evidenziando che alcune delle disposizioni
censurate sono state modificate nel periodo successivo alla memoria
da ultimo depositata.
In particolare, viene segnalato che l'art. 10, comma 6, del
decreto-legge 31 dicembre 2014, n. 192 (Proroga di termini previsti
da disposizioni legislative), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 27 febbraio 2015, n. 11, in data
successiva al deposito della memoria, ha modificato il comma 141,
prevedendo che il limite posto da tale disposizione riguarda anche il
2015, e si insiste per l'accoglimento del ricorso.

Considerato in diritto

1.- Le Regioni autonome Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste (reg. ric.
n. 24 del 2013), Friuli-Venezia Giulia (reg. ric. n. 32 del 2013),
Trentino-Alto Adige/Südtirol (reg. ric. n. 33 del 2013) e Sardegna
(reg. ric. n. 41 del 2013), nonchè le Province autonome di Trento
(reg. ric. n. 35 del 2013) e di Bolzano (reg. ric. n. 30 del 2013),
con distinti ricorsi, hanno impugnato, tra gli altri, i commi 138,
141, 142, 143, 145 e 146 dell'art. 1 della legge 24 dicembre 2012, n.
228 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - Legge di stabilità 2013), denunciandone il
contrasto con i rispettivi statuti nonchè con gli artt. 3, 117,
terzo e quarto comma, e 119 della Costituzione.
2.- A seguito di rinuncia al ricorso ad opera delle Regioni
autonome Sardegna e Trentino-Alto Adige/Südtirol e delle Province
autonome di Trento e di Bolzano, e relativa accettazione da parte del
Presidente del Consiglio dei ministri, previa riunione dei ricorsi
medesimi, è stato dichiarato estinto il processo con ordinanza n. 68
del 2015.
3.- L'esame della Corte è quindi limitato alle censure mosse
dalle Regioni Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste e Friuli-Venezia Giulia.
4.- Le prime hanno ad oggetto il comma 138 - nella parte in cui
introduce il comma 1-quater nell'art. 12 del decreto-legge 6 luglio
2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 15 luglio 2011, n. 111 - e i commi 141 e 143 dell'art. 1
della legge n. 228 del 2012, per violazione degli artt. 117, terzo
comma, e 119 Cost., in combinato disposto con l'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione), e degli artt. 2, comma 1, lettera
a) e 3, comma 1, lettera f), della legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d'Aosta).
In particolare la ricorrente lamenta che ciascuna delle
disposizioni censurate - che vietano l'acquisto a titolo oneroso e la
stipula di contratti di locazione passiva aventi ad oggetto beni
immobili (comma 138), limitano le spese per l'acquisto di mobili e
arredi (comma 141) e impediscono l'acquisto e la stipula di contratti
di locazione finanziaria aventi ad oggetto autovetture (comma 143) -
disciplina in modo specifico singole voci di spesa regionale,
eccedendo la competenza statale e violando gli artt. 117, terzo
comma, e 119 Cost., i quali garantiscono, in combinato disposto con
l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, la sfera di autonomia
finanziaria della Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste.
La Regione rammenta che questa Corte ha in più occasioni
ribadito che non possono qualificarsi principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica le norme statali che
intervengono, come nel caso di specie, a fissare vincoli puntuali a
singole voci di spesa dei bilanci delle Regioni e ha fissato il
principio secondo cui la legge dello Stato può legittimamente
fissare solo un limite complessivo, che lascia agli enti stessi ampia
libertà di allocazione delle risorse tra i diversi ambiti e
obiettivi di spesa.
La ricorrente reputa violata altresì - stante l'incidenza della
disciplina statale su ambiti competenziali riservati - la propria
potestà legislativa nelle materie «ordinamento degli uffici e degli
enti dipendenti dalla Regione» e «finanze regionali e comunali»,
tutelate in capo alla medesima Regione rispettivamente dall'art. 2,
comma l, lettera a), e dall'art. 3, comma l, lettera f), dello
statuto.
5.- Le censure mosse dalla Regione autonome Friuli-Venezia Giulia
hanno ad oggetto il comma 138 - nella parte in cui introduce i commi
1-ter e 1-quater nell'art. 12 del decreto-legge n. 98 del 2011 - e i
commi 141, 142, 143 e 146 dell'art. 1 della legge n. 228 del 2012,
per violazione (con riferimento al comma 138) dell'art. 117, terzo
comma, Cost., oltre che dell'autonomia finanziaria della Regione
delineata dal Titolo IV della legge costituzionale 31 gennaio 1963,
n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia) e dal
d.P.R. 23 gennaio 1965, n. 114 (Norme di attuazione dello statuto
speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia in materia di finanza
regionale), dell'autonomia organizzativa fissata dall'art. 4, numero
l, dello statuto (o dall'art. 117, quarto comma, Cost., se ritenuto
più favorevole) e della competenza regionale in materia di finanza
locale, risultante dall'art. 4, numero l-bis, dello statuto e
dall'art. 9 del decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 9 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Friuli-Venezia
Giulia in materia di ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni), nonchè della legge 13 dicembre 2010, n. 220
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge di stabilità 2011) e del relativo principio
dell'accordo in materia finanziaria; e (con riferimento ai restanti
commi) dell'art. 117, terzo e quarto comma, Cost., oltre che degli
artt. 4, 5 e 49 dello statuto, dell'art. 9 del d.lgs. n. 9 del 1997 e
della legge n. 220 del 2010.
5.1.- La Regione, preliminarmente alla trattazione delle censure
mosse avverso le singole diposizioni della legge n. 228 del 2012,
argomenta sulla clausola di salvaguardia prevista dal comma 554
dell'art. 1 della medesima legge. La ricorrente sostiene che tale
clausola possa essere intesa nel senso di «un generale rinvio al
meccanismo delle norme di attuazione - quale meccanismo generale
previsto dagli Statuti speciali - e ad eventuali meccanismi
differenziati previsti dalle stesse norme di attuazione per specifici
ambiti», con la conseguente non lesività delle disposizioni
censurate.
5.2.- Tuttavia, per l'ipotesi in cui non si dovesse condividere
tale conclusione, ritenendo quindi applicabili le impugnate
disposizioni anche alla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia,
vengono avanzate specifiche censure suddivisibili sotto due distinti
profili: il contrasto con i parametri costituzionali, statutari e
interposti, invocati a garanzia della propria autonomia finanziaria,
della propria autonomia organizzativa e della propria competenza in
materia di finanza locale e la lesione del principio dell'accordo in
materia finanziaria.
Con specifico riferimento al comma 138, la ricorrente rileva che
esso violerebbe i parametri costituzionali e statutari sopra
ricordati e che lederebbe il principio dell'accordo in materia
finanziaria, in quanto la legge n. 220 del 2010, adottata sulla base
di un accordo tra Stato e Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia,
regolerebbe (con le disposizioni dell'art. l, commi 154 e 155) in
modo esaustivo le modalità di concorso della Regione al risanamento
della finanza pubblica e le procedure di definizione del patto di
stabilità interno, e attribuirebbe poteri di coordinamento della
finanza pubblica alla Regione in relazione alle aziende sanitarie
locali e agli enti locali che costituiscono il «sistema regionale
integrato».
Oggetto di censura è, poi, in particolare la previsione della
necessità che l'Agenzia del demanio attesti la congruità del
prezzo, «previo rimborso delle spese», in considerazione della
correlata violazione sia dell'autonomia amministrativa che
dell'autonomia finanziaria regionale.
Quanto alle restanti norme impugnate, la ricorrente evidenzia che
i commi 141, 143 e 146 conterrebbero disposizioni dettagliate di
coordinamento finanziario che disciplinano «voci ultra-minute di
spesa», direttamente applicabili e, nel caso del comma 146, non
temporanee. Essi sarebbero, quindi, illegittimi per le medesime
ragioni esposte con riferimento al comma 138.
Con riferimento al comma 142, la Regione, ricordando che, secondo
quanto previsto nello stesso comma, esso «non si applica agli enti e
agli organismi vigilati dalle regioni, dalle province autonome di
Trento e di Bolzano e dagli enti locali», deduce che, a maggior
ragione, tenendo conto anche della clausola di salvaguardia contenuta
nel citato comma 554, non dovrebbe applicarsi alla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia e agli enti locali del suo territorio.
Nel caso in cui dovesse ritenersi rivolto anche a questa Regione
e agli enti locali situati nel suo territorio, viene comunque
rilevato che l'obbligo di versare «le somme derivanti dalle riduzioni
di spesa di cui al comma 141 [...] ad apposito capitolo dell'entrata
del bilancio dello Stato» si tradurrebbe in un ulteriore contributo a
carico dei bilanci della Regione e degli enti locali, da reputarsi,
da un lato, lesivo dell'art. 49 dello statuto, in quanto parte delle
risorse affluite alla Regione in base a tale norma statutaria sarebbe
unilateralmente avocata dal legislatore statale; dall'altro lato, in
contrasto con la legge n. 220 del 2010, che regola in modo compiuto i
modi in cui la Regione concorre agli obiettivi di finanza pubblica, e
con il principio dell'accordo in materia finanziaria. Inoltre,
sarebbe violata l'autonomia regionale di spesa in quanto il comma 142
verrebbe ad impedire alla Regione di utilizzare liberamente le
risorse frutto dei risparmi per altri scopi, da essa individuati
nell'esercizio della propria autonomia organizzativa e delle proprie
competenze di settore. In relazione agli enti locali, poi, la
previsione del contributo violerebbe la loro autonomia finanziaria
oltre che la competenza della Regione in materia di finanza locale,
perchè le risorse risparmiate, affluite agli enti locali dalla
Regione, non tornerebbero alla Regione o non sarebbero spese
nell'ambito della propria autonomia dagli enti locali ma dovrebbero
essere versate al bilancio statale. Ciò rappresenterebbe anche
violazione del principio di ragionevolezza, con evidente
ripercussione di tale vizio sulla competenza regionale. Inoltre, il
comma 142 violerebbe l'art. l, commi 154 e 155, della legge n. 220
del 2010, il quale attribuisce alla Regione poteri di coordinamento
della finanza pubblica in relazione agli enti locali.
6.- In considerazione della parziale identità delle norme
impugnate e delle censure proposte, i giudizi possono essere riuniti
per essere decisi congiuntamente.
7.- Come giustamente rilevato dalla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, la loro trattazione comporta l'esame in via
preliminare della clausola di salvaguardia presente nel comma 554
dell'art. 1 della medesima legge n. 228 del 2012, a norma del quale
«Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di
Bolzano attuano le disposizioni di cui alla presente legge nelle
forme stabilite dai rispettivi statuti e dalle relative norme di
attuazione». L'esito delle questioni in oggetto dipende, infatti, dai
margini di operatività della clausola de qua e dal valore che ad
essa si attribuisce.
7.1.- Questa Corte si è già più volte pronunciata su clausole
di analogo tenore, affermando che escludono l'immediata efficacia
delle disposizioni da esse presidiate.
Secondo la pacifica interpretazione della clausola «[l]a
previsione di una procedura "garantita" al fine di applicare agli
enti ad autonomia speciale la normativa introdotta esclude [...]
l'automatica efficacia della disciplina prevista [...] per le Regioni
a statuto ordinario (sentenza n. 178 del 2012). Le norme [...],
dunque, non sono immediatamente applicabili alle Regioni ad autonomia
speciale, ma richiedono il recepimento tramite le apposite procedure
prescritte dalla normativa statutaria e di attuazione statutaria. La
partecipazione delle Regioni e delle Province autonome alla procedura
impedisce che possano introdursi norme lesive degli statuti e
determina l'infondatezza delle questioni sollevate [...] (sentenze n.
178 del 2012 e n. 145 del 2008).» (sentenza n. 236 del 2013).
7.2.- Tali affermazioni di principio, se sono state sufficienti a
concludere per l'infondatezza delle questioni sottoposte al vaglio di
costituzionalità, richiedono tuttavia un approfondimento in casi
come quello in esame, nei quali la mancata attuazione comporta il
prodursi di conseguenze negative in capo alla Regione. La vicenda,
che è stata già presa in considerazione da questa Corte (ci si
riferisce alla sentenza n. 23 del 2014), ricorre, anche nel caso di
specie, in cui l'attuazione di alcune delle disposizioni citate (i
commi 141, 142, 143 e 144) è, ai sensi del comma 145 dello stesso
articolo, «condizione per l'erogazione da parte dello Stato dei
trasferimenti erariali di cui all'articolo 2, comma 1, del
decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174» (norma non impugnata dalle
Regioni).
7.3.- Emerge dalla giurisprudenza costituzionale che le clausole
di salvaguardia costituiscono una garanzia del rispetto del sistema
delle fonti e, in particolare, del potere legislativo delle Regioni a
statuto speciale. Si tratta di un'esigenza incontestabile, essendo
espressione di un principio fondante del rapporto Stato - Regioni a
statuto speciale, alla cui stregua è da escludere l'esistenza, in
capo alle Regioni, di una situazione di doverosità di attuazione di
norme puntuali quali quelle in esame.
Questo, tuttavia, non toglie che sia ravvisabile, comunque, un
vincolo comportamentale, atteso che, come è dato desumere dalla
stessa giurisprudenza sopra richiamata, il fatto che le disposizioni
statali non siano "immediatamente applicabili" non comporta che esse
non si rivolgano anche a queste Regioni "mediatamente".
Del rispetto di tale vincolo è garante lo Stato, a cui compete
il potere di avvio delle procedure di attuazione alle quali le
Regioni non possono sottrarsi: e il dialogo che anche in questo caso
deve svilupparsi tra le istituzioni si basa su di un rapporto tra
soggetti che non sono in posizione di assoluta parità, sicchè,
sperimentati inutilmente tutti i tentativi per pervenire alla stesura
di un testo condiviso, alla mancata attuazione può far seguito la
perdita di finanziamenti, di cui ovviamente lo Stato abbia la
disponibilità (sentenza n. 23 del 2014), come appunto è previsto
nella fattispecie in esame.
7.4.- Le disposizioni statali della cui attuazione si tratta
manifestano, infatti, la necessità che, in un momento difficile per
la finanza pubblica, l'attenzione sia rivolta, oltre che alla
quantità, alla qualità della spesa; e non si vede perchè solo i
cittadini delle Regioni a statuto speciale dovrebbero sottrarsi ad
una responsabilità che incombe su tutti gli italiani, a prescindere
dalle istituzioni che li rappresentano, nel rispetto delle previste
garanzie e forme costituzionali.
Del resto, una tale pretesa non trova giustificazione nella
clausola di salvaguardia, la cui formulazione letterale induce, anzi,
alla conclusione opposta: l'uso del presente indicativo riferito al
comportamento dei soggetti destinatari della norma («attuano»),
secondo le ordinarie regole ermeneutiche, esprime, infatti, un «dover
essere», e quindi un vincolo ad adeguare la disciplina regionale
della materia a quella nazionale.
7.5.- Ciò potrebbe apparire contraddittorio rispetto al dato
acquisito, e già evidenziato, che si è in presenza di un potere
regionale, anzi del potere per antonomasia, quale è quello
legislativo, non suscettibile in quanto tale di coercizione, ma va
invece considerato che questa situazione soggettiva non è
ontologicamente incompatibile con il carattere "necessitato" del suo
esercizio.
Questa Corte ha affermato in proposito, in una fattispecie
pressochè identica, che «[o]ccorre, però, tenere presente la
struttura della norma censurata, che è ispirata alla logica premiale
e sanzionatoria [...]. Il censurato art. 2, comma 1, infatti, pur
contenendo alcune previsioni puntuali, le configura non come obblighi
bensì come oneri. Esso non utilizza, dunque, la tecnica tradizionale
d'imposizione di vincoli alla spesa ma un meccanismo indiretto che
lascia alle Regioni la scelta se adeguarsi o meno, prevedendo, in
caso negativo, la conseguenza sanzionatoria del taglio dei
trasferimenti erariali.» (sentenza n. 23 del 2014, cit.).
Ebbene, la definizione della situazione soggettiva come «onere»
si attaglia in modo particolare al caso di specie in cui l'esercizio
del potere, nei sensi indicati dal legislatore, è «condizione» (come
si esprime il comma 145) per evitare il danno della perdita dei
trasferimenti statali, ma vale più in generale a qualificare una
situazione che, se non è definibile in termini di doverosità,
espone tuttavia la Regione a subire, o rischiare di subire, gli
effetti negativi della sua scelta.
8.- Nei sensi fin qui precisati, deve quindi concludersi per la
non fondatezza della questione per erroneità della premessa
interpretativa da cui muovono le ricorrenti, affermando l'idoneità
della clausola di salvaguardia di cui al comma 554 dell'art. 1 della
legge n. 228 del 2012 a garantire le competenze costituzionali delle
Regioni a statuto speciale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni
di legittimità costituzionale promosse con i ricorsi indicati in
epigrafe;
riuniti i giudizi,
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 1, commi 138, 141, 142, 143 e 146, della legge 24 dicembre
2012, n. 228 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - Legge di stabilità 2013), promosse per
violazione degli artt. 117, terzo e quarto comma, e 119 della
Costituzione, nonchè dei rispettivi statuti, dalle Regioni autonome
Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste e Friuli-Venezia Giulia, con i ricorsi,
rispettivamente, n. 24 e n. 32 del 2013.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 giugno 2015.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 9 luglio 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI