1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 25-1-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 158 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 24 novembre 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 24 novembre 2011 (della Regione Calabria). Iniziativa economica privata - Finanza regionale - Adeguamento degli ordinamenti regionali al principio della liberalizzazione delle attivita' economiche, secondo cui l'iniziativa e l'attivita' economica privata sono libere ed e' permesso tutto cio' che non e' espressamente vietato dalla legge - Elemento per la valutazione della c.d. "virtuosita'" degli enti territoriali, secondo il meccanismo introdotto dall'art. 20 del d.l. n. 98/2011 - Ritenuta mancanza dei requisiti di straordinaria necessita' ed urgenza dell'atto censurato, lamentata incidenza anche con normativa di dettaglio nella materia della tutela della salute, pregiudizio per il funzionamento del sistema sanitario regionale e in generale dell'ordinamento regionale, lamentata compressione di prerogative costituzionali in funzione di una valutazione finanziaria - Ricorso della Regione Calabria - Denunciato abuso della decretazione d'urgenza, violazione della competenza legislativa regionale nella materia concorrente della tutela della salute e del governo del territorio, nonche' nella materia residuale del commercio, violazione del principio di ragionevolezza, del principio di buon andamento della pubblica amministrazione, del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148, art. 3, commi 1, 2, 4. - Costituzione, artt. 3, 41, 70, 77, 97 e 117, commi terzo e quarto. Regioni (in genere) - Consiglieri regionali - Determinazione del numero massimo dei consiglieri e degli assessori regionali, previsione di un limite massimo degli emolumenti e delle indennita', commisurazione del trattamento economico alla effettiva partecipazione ai lavori del Consiglio, introduzione del trattamento previdenziale contributivo, istituzione e disciplina di un organo regionale denominato "Collegio dei revisori dei conti" - Obbligo per le Regioni di adeguamento entro i termini stabiliti - Elemento per la valutazione della c.d. "virtuosita'" degli enti territoriali, secondo il meccanismo introdotto dall'art. 20 del d.l. n. 98/2011 - Lamentata inadeguatezza della fonte ordinaria a disciplinare modifiche statutarie, lamentato intervento sulla materia della forma di governo riservata allo statuto, nonche' sulla materia dell'organizzazione regionale di competenza legislativa regionale piena - Ricorso della Regione Calabria - Denunciato abuso della decretazione d'urgenza, violazione della competenza statutaria regionale in materia di ordinamento regionale, e della competenza legislativa regionale nella materia residuale dell'organizzazione degli uffici regionali. - Decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148, art. 14. - Costituzione, artt. 70, 77, 117, 122 e 123. (011C0786) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 25-1-2012)

Ricorso della Regione Calabria, in persona del legale
rappresentante pro tempore il Presidente in carica della Giunta
regionale Dr. Giuseppe scopelliti, giusta Delibera della Giunta
Regionale di autorizzazione alla proposizione del ricorso,
rappresentata e difesa, come da Decreto del Dirigente dell'Avvocatura
regionale di assegnazione del relativo incarico difensivo, ed in
forza di procura speciale a margine del presente atto, dall'Avv.
Giuseppe Naimo avvocato8.cz@pec.regione.calabria.it) dell'Avvocatura
Regionale, ed elettivamente domiciliata in Roma, Via Ottaviano n. 9,
presso lo studio dell'avv. Graziano Pungì, fax 0961/856414,
indirizzi di posta elettronica e fax ai quali intende ricevere
comunicazioni e notificazioni del presente giudizio;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri;
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli
articoli 3 e 14 del d.l. 13 agosto 2011, n. 138, convertito in legge
14 settembre 2011, n. 148, recante «Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante
ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo
sviluppo. Delega al Governo per la riorganizzazione della
distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari.», pubblicata
sulla Gazzetta Ufficiale, s.g., parte I, n. 216 del 16 settembre
2011.

Fatto e diritto

Così precisate le norme avverso le quali si intende svolgere
censure, si provvederà ora a sviluppare le censure in questione.
Avverso la norma di legge statale sopra riportata la Regione
Calabria, come in epigrafe rappresentata, difesa e domiciliata,
intende ricorrere, come in effetti con il presente atto ricorre, a
codesta Eccellentissima Corte costituzionale, ex art. 127, comma 2,
della Costituzione, atteso che la suddetta norma presenta profili di
lesività in pregiudizio della sfera di attribuzioni legislative ed
amministrative della Regione Calabria costituzionalmente garantite,
ed interviene maniera significativa su materia di preminente
interesse regionale, affidando il ricorso ai seguenti

Motivi

1. - Violazione degli articoli 70 e 77 Cost.
Innanzi tutto, poichè le norme introdotte dalla legge di
conversione sono sostanzialmente conformi a quelle introdotte dal
d.l. n. 138/11 nella versione originaria, deve denunciarsi la loro
contrarietà all'art. 77 Cost. (e, conseguentemente, all'art. 70
Cost., che riserva la funzione legislativa alle Camere, espropriate
delle loro prerogative, in forza dell'illegittimo esercizio della
decretazione d'urgenza), per palese mancanza dei requisiti di
straordinaria necessità ed urgenza (cfr., da ultimo, sent. n.
128/2008, par. 6).
2. - Violazione degli articoli 41, 117, comma 3 e 4, della
Costituzione, del principio di leale collaborazione, nonchè degli
articoli 3 e 97 della Costituzione, ed in particolare del generale
canone di ragionevolezza delle leggi.
Il presupposto dell'impugnativa dell'art. 3, commi 1, 2 e 4, è
che la norma (ed, in particolare, il comma 1 dell'art. 4) impugnata
determini una effettiva innovazione nel sistema attuale (in caso
contrario, non si comprenderebbe il senso della norma stessa), e che
essa - per l'ampiezza della sua formulazione - abbia effettiva
incidenza in ogni settore delle attività imprenditoriali, e - per
quel che qui più interessa in particolare la Regione ricorrente - la
materia della tutela della salute.
Secondo giurisprudenza costante della Corte di Lussemburgo, le
prestazioni mediche rientrano nell'ambito di applicazione delle
disposizioni relative alla libera prestazione dei servizi (v., in
particolare, sentenze 4 ottobre 1991, causa C-159/90, Society for the
Protection of Unborn Children Ireland, punto 18; 28 aprile 1998,
causa C-158/96, Kohll, punto 29; 16 maggio 2006, causa C-372/04,
Watts, punto 89), senza che si debba distinguere a seconda che le
cure siano dispensate in ambito ospedaliero o fuori dallo stesso
(sentenze 12 luglio 2001, causa C-368/98, Vanbraekel e a., punto 41;
12 luglio 2001, causa C-157/99, Smits e Peerbooms, punto 53; 13
maggio 2003, causa C-385/99, Miiller-Faurè e van Riet, punto 38; 23
ottobre 2003, causa C-56/01, Inizan, punto 16).
A completamento di quanto sopra, sempre secondo la Corte di
Giustizia, la circostanza che un trattamento medico ospedaliero sia
finanziato direttamente dalle casse di assicurazione malattia, sulla
base di convenzioni e di tariffe prestabilite, non è tale da
sottrarre tale trattamento al settore dei servizi di cui all'art. 50
del Trattato, in quanto tale norma «non prescrive che il servizio sia
pagato da coloro che ne fruiscono e, dall'altro, i pagamenti
effettuati dalle casse malattia nell'ambito di un sistema di
convenzionamento tra queste ultime ed i prestatori di cure sanitarie,
ancorchè forfettari, costituiscono sicuramente il corrispettivo
delle prestazioni ospedaliere e presentano indubitabilmente un
carattere retributivo per l'istituto ospedaliero che ne beneficia e
che svolge un'attività di tipo economico» (sentenza 12 luglio 2001,
Smits, cit., punti 56 - 58).
Con la l.r. n. 24/08 la Regione ha definito il concetto di
autorizzazione sanitaria (L'autorizzazione sanitaria è il
provvedimento con il quale, verificato il possesso dei requisiti
necessari, «si consente l'esercizio della attività sanitaria o
socio-sanitaria da parte di una struttura pubblica o privata o di
professionisti» - art. 3, comma 1), autorizzazione che è rilasciata
dal Comune territorialmente competente, «ferma restando la libertà
di impresa e previa verifica di compatibilità con la programmazione
sanitaria regionale da parte del Dipartimento regionale tutela della
salute e politiche sanitarie ai sensi dell'art. 8-ter, comma 3, del
decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229.» (art. 3, comma 5),
nonchè quello di accreditamento («L'accreditamento è il
provvedimento attraverso il quale le strutture pubbliche e private ed
i professionisti già autorizzati ai sensi dell'articolo 3 possono
erogare prestazioni sanitarie o socio-sanitarie per conto del Sistema
sanitario nazionale.» - art. 11, comma 1), che può essere concesso
in relazione alle necessità della Regione, evidenziate nel Piano
Sanitario Regionale (art. 11, comma 4).
Assolutamente coerenti con tale impostazione sono (erano?) gli
artt. 8-ter ed 8-quater del d.lgs. n. 502/92.
Non è secondario rilevare che la Regione Calabria è
commissariata per il deficit sanitario: la Regione ha infatti
adottato apposito Piano di Rientro (con Delibera G.R. n. 845/09),
approvato con accordo Stato Regione stipulato il 17 dicembre 2009,
accordo a sua volta approvato con Delibera G.R. n. 908/09, Delibere
pubblicate sul S.S. n. 5 del 20.3.2010 al BURC n. 5 del 16.3.2010.
In data 30 luglio 2010, la Regione è poi stata commissariata con
Delibera in pari data del C.d.M., e Commissario è stato nominato il
Presidente della Giunta.
Nel Piano di Rientro, si prevede, come da cronoprogramma
elaborato in attuazione di tale provvedimento, di riorganizzare la
rete di ospedali e strutture pubbliche e private, mediante analisi
della domanda e dell'offerta, ed individuando il fabbisogno sulla
base degli standard disponibili a livello nazionale.
La Corte di Giustizia ha espressamente precisato che, ex art. 52
T.F.U.E. (ex art. 46 T.C.E.) le restrizioni (per il tramite di
autorizzazione) allo svolgimento di attività, per ragioni di sanità
pubblica, possono essere assunte anche dalle Regioni, e sono
compatibili col Trattato, ove non discriminino gli operatori in base
alla nazionalità, e laddove la limitazione si prefigga la
realizzazione di un livello elevato di tutela della salute, e, cioè,
persegua «da un lato, l'obiettivo diretto a mantenere un servizio
medico-ospedaliero di qualità, equilibrato e accessibile a tutti e,
dall'altro, l'obiettivo che consiste nel prevenire un rischio di
grave alterazione dell'equilibrio finanziario del sistema
previdenziale» (Corte di Giustizia, Grande Sezione, 10.3.2009, resa
nella causa C 169/07, Hartlauer).
Premesso, quindi, che il sistema delle autorizzazioni, per come
sopra descritto in base alle disposizioni regionali, non confligge in
alcun punto col Trattato, la norma impugnata, pertanto, viola gli
artt. 41, comma 3, e 97 Cost., ed invade la competenza concorrente
regionale riconosciuta ex art. 117 Cost. in materia di tutela della
salute, in quanto sembra imporre irragionevolmente - peraltro con
normativa dettagliata, che non lascia spazi d'intervento al
legislatore regionale - di accogliere senza alcun filtro tutte le
istanze di autorizzazione ed accreditamento, imponendo alla Regione
(comma 4) di adeguare il proprio ordinamento a tale nuova
«impostazione», e pregiudicando l'ordinato funzionamento
dell'ordinamento regionale.
Quanto poi ad altri tipi di attività (solo in via
esemplificativa, vendita al pubblico dei farmaci da banco o di
automedicazione, apertura strutture media e grande distribuzione), i
comma 1 e 2 violano l'art. 41, comma 3, e 97 Cost., pregiudicando
l'ordinato funzionamento dell'ordinamento regionale, ed invadono la
competenza concorrente ex art. 117 Cost. della Regione in materia di
governo del territorio, di tutela della salute, di commercio,
impedendo in radice - ad esempio - di subordinare il rilascio delle
autorizzazioni alla determinazione di requisiti quali la superficie
minima che deve avere l'apposito reparto destinato allo svolgimento
della riferita attività, secondo la tipologia di esercizio
commerciale (v. Corte cost. 21-04-2011, n. 150), o alla idonea
pianificazione territoriale degli insediamenti delle attività
commerciali, correlata alle concrete necessità dei territori, alla
qualificazione di Comune ad economia prevalentemente turistica o di
città d'arte, o condizionando l'apertura di grandi strutture di
vendita in base alla dimensione demografica del territorio comunale
di insediamento (v. l.r. Calabria 17/99, per quanto attiene alle
strutture della grande e media distribuzione).
Il complesso normativo dei comma 1, 2 e 4, quindi, pone la
Regione, quindi in seria difficolta': o, accettando la compressione
delle proprie prerogative, ottempera a tali norme - consentendo, ad
esempio, un libero ed incontrollato ampliamento del numero dei
soggetti autorizzati e accreditati, o l'apertura indiscriminata di
strutture di grande distribuzione -e, quindi, viola (per quanto
attiene alla tutela della salute) anche il Piano di rientro; oppure
mantiene il proprio ordinamento, ed allora rischia di non essere
valutata (art. 3, comma 4) come Ente virtuoso, valutazione questa che
- in quanto correlata al comma 1, palesemente illegittima - rende
costituzionalmente viziato anche il comma 4.
3. - Violazione degli articoli 122 e 123 della Costituzione, del
principio di leale collaborazione, nonchè del generale canone di
ragionevolezza delle leggi.
Con l'art. 14, si introducono vincoli particolarmente dettagliati
al potere delle Regioni di determinare - attraverso i propri Statuti
- il numero di Consiglieri e di Assessori, nonchè si pone l'obbligo
di istituire un Collegio dei Revisori.
Seppur formalmente rispettoso dell'autonomia regionale
(«..nell'ambito della propria autonomia statutaria e legislativa»!),
e sotto l'egida della ormai imperante finalità del «conseguimento
degli obiettivi stabiliti nell'ambito del coordinamento della finanza
pubblica», correlata anche in tal caso alla possibilità per la
Regione di essere (o di non essere) qualificata come «ente più
virtuoso», la norma lede sotto più profili l'autonomia regionale.
a) Innanzi tutto, nella parte in cui (comma 1, lett. a) e b) pone
limiti di dettaglio al numero (massimo) di Consiglieri ed Assessori
in rapporto alla popolazione (la Calabria ha 2.010.034 abitanti, ed
attualmente - v. art. 15 Statuto - 50 Consiglieri, oltre il
Presidente, e - v. art. 35 Statuto - una Giunta composta dal
Presidente, dal Vice Presidente e da un numero di Assessori non
inferiore a otto e non superiore a dieci "in atto vi sono 10
Assessori", quindi dovrebbe diminuire di 10 unità la composizione
consiliare, e di almeno due unità l'attuale compagine di Giunta),
viola l'art. 123 della Costituzione: infatti, l'unico limite che
incontra la potestà statutaria regionale è "l'armonia con la
Costituzione".
Come precisato anche di recente da codesta ecc.ma Corte, rientra
nella riserva statutaria «la determinazione del numero dei membri del
Consiglio, in quanto la composizione dell'organo legislativo
regionale rappresenta una fondamentale "scelta politica sottesa alla
determinazione della 'forma di governò della Regione" (sentenza n. 3
del 2006)» (Corte costituzionale, 15.6.2011, n. 188); sempre codesta
ecc.ma Corte ha statuito che «La Costituzione riserva allo statuto la
disciplina dei rapporti tra gli organi fondamentali della Regione (si
vedano, le sentenze n. 12 del 2006 e n. 313 del 2003), anche in
relazione alla loro conformazione (sentenza n. 3 del 2006). Con la
sentenza n. 188 del 2007, questa Corte ha precisato che "le scelte
fondamentali in ordine al riparto delle funzioni tra gli organi
regionali, ed in particolare tra il Consiglio e la Giunta, alla loro
organizzazione e al loro funzionamento sono riservate dall'art. 123
Cost. alla fonte statutaria.» (Corte costituzionale, 13.6.2008, n.
201).
Non vi è dubbio, quindi, che solo una modifica costituzionale
potrebbe imporre alla Regione di modificare non spontaneamente il
numero di Consiglieri e di Assessori previsti nel proprio Statuto,
non certo una norma ordinaria, anche se ispirata a finalità
astrattamente condivisibili.
La norma inoltre, si pone in contrasto con le prerogative
riconosciute alla Regione dall'art. 122, comma 1, Cost.: infatti (per
quel che qui interessa), i principi fondamentali che la Regione deve
rispettare in materia di organi elettivi afferiscono solo alla
«durata» degli organi elettivi stessi(v. art. 5 Legge 02-07-2004, n.
165), e non certo alla composizione del Consiglio e/o al numero di
Consiglieri.
Non è un caso che la Commissione Affari Costituzionali del
Senato abbia espresso in data 24 agosto 2011 un «parere non ostativo»
sul disegno di legge, a condizione che fossero riformulate alcune
norme, tra le quali -appunto - il comma 1 dell'art. 14, in quanto «La
norma appare lesiva dell'autonomia costituzionalmente riconosciuta
alle regioni, con particolare riguardo all'articolo 123, primo comma,
della Costituzione, che attribuisce a ciascuna regione, attraverso il
proprio statuto, la facoltà di determinare la forma di governo e i
relativi principi fondamentali di organizzazione e funzionamento».
b) La norma, inoltre, impone (comma 1, lett. e) non solo di
istituire un Collegio dei Revisori dei Conti, quale organo di
vigilanza sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della
gestione dell'ente, ma determina in dettaglio anche i requisiti che
debbono avere i componenti dello stesso Collegio.
Il Collegio, indiscutibilmente, svolge le funzioni tipiche del
c.d. «controllo interno» (Corte cost. 03-06-1999, n. 224): pertanto,
in disparte la circostanza che le funzioni di tale Collegio sembrano
parzialmente sovrapporsi a quelle disegnate per la Corte dei Conti
dall'art. 7, comma 7, legge n. 131/03, non vi è dubbio che la norma
vada sia ad incidere sulla riserva statutaria riconosciuta dal già
richiamato art. 123 Cost., che ad operare nella materia
dell'organizzazione degli uffici regionali, attribuita dall'art. 117,
quarto comma, Cost., alla competenza legislativa residuale delle
Regioni stesse, incidenza operata, peraltro, con norma di estremo
dettaglio.
Ed infatti, non a caso, il d.lgs. n. 286/99 (in particolare,
l'art. 4) demanda alle Regioni le modalità di individuazione
dell'organo competente al controllo all'interno della propria legge
di contabilità, cosa che la Regione ha già fatto con gli artt. 29 -
36 della l.r. 4 febbraio 2002, n. 8, ragion per cui si è ritenuto di
non dover ulteriormente provvedere a seguito dell'entrata in vigore
dell'art. 50, comma 7, dello Statuto regionale (se non con i
Regolamenti interni di Giunta e Consiglio), approvato con l.r. 19
ottobre 2004, n. 25.
Rimane quindi acclarata la lamentata lesione delle prerogative
regionali.

P.Q.M.

Voglia codesta eccellentissima Corte costituzionale, in
accoglimento del presente ricorso, dichiarare l'illegittimità
costituzionale degli articoli 3 e 14 del d.l. n. 138/11, convertito
in legge 14 settembre 2011, n. 148, nei limiti dell'impugnazione
avanzata, per violazione degli articoli della Costituzione sopra
indicati e del principio di leale collaborazione.
Si depositeranno, insieme al presente ricorso, la deliberazione
della Giunta regionale di autorizzazione alla proposizione del
ricorso medesimo, nonchè il decreto del Dirigente dell'Avvocatura
regionale di assegnazione del relativo incarico difensivo.
Catanzaro - Roma, 14 novembre 2011

Avv. Naimo