1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 15-6-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 219 SENTENZA 6 - 8 giugno 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale - Ricorso che solleva una pluralita' di questioni - Trattazione separata - Riserva di separate pronunce. Lavoro e occupazione - Lavori socialmente utili - Finanziamento - Convenzioni stipulate dal Ministro del lavoro con i Comuni - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Incidenza su materie di competenza legislativa regionale in difetto di esigenze unitarie e senza intesa con le Regioni - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Assorbimento di altri profili di censura. - Legge 24 dicembre 2003, n. 350, art. 3, commi 76 e 82. - Costituzione, artt. 117 (118 e 119). Lavoro e occupazione - Lavori socialmente utili - Finanziamento - Convenzioni stipulate dal Ministro del lavoro con i Comuni - Proroga per il 2004 - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata lesione delle prerogative regionali - Non fondatezza della questione. - Legge 24 dicembre 2003, n. 350, art. 3, comma 77. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. (005C0656) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 15-6-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Fernanda CONTRI;
Giudici: Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale
MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE
SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 76, 77
e 82, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2004), promosso con ricorso della Regione Emilia-Romagna,
notificato il 24 febbraio 2004, depositato in cancelleria il 4 marzo
successivo ed iscritto al n. 33 del registro ricorsi 2004.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 2005 il giudice relatore
Franco Bile;
Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon, Franco Mastragostino e
Luigi Manzi per la Regione Emilia-Romagna e l'avvocato dello Stato
Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso depositato il 4 marzo 2004 e notificato il
24 febbraio 2004, la Regione Emilia-Romagna ha impugnato - unitamente
ad altre disposizioni - l'art. 3, commi 76, 77 e 82, della legge
24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2004), per
violazione degli artt. 117, 118 e 119, quarto comma, della
Costituzione.
In particolare, il comma 76 ha autorizzato il Ministro del
lavoro, nel limite di 47,063 milioni di euro, a prorogare,
limitatamente all'esercizio 2004, le convenzioni stipulate
direttamente con i comuni, anche in deroga alla normativa vigente
relativa ai lavori socialmente utili, per lo svolgimento di attività
di questo tipo e per l'attuazione, nel limite complessivo di 20,937
milioni di euro, di misure di politica attiva del lavoro, riferite
sia a lavoratori impiegati in tali attività in possesso di alcuni
requisiti, sia ad altri soggetti specificamente individuati. Il
successivo comma 77 ha prorogato, in presenza di queste convenzioni,
al 31 dicembre 2004 il termine di cui all'art. 78, comma 2, alinea,
della legge 23 dicembre 2000, n. 388; e questo articolo, a sua volta,
prorogava al 30 giugno 2001 il termine previsto dall'art. 8, comma 3,
del decreto legislativo 28 febbraio 2000, n. 81, come quello fino al
quale i costi dei lavori socialmente utili erano, in tutto o in
parte, a carico del Fondo per l'occupazione. Infine il comma 82 ha
autorizzato il Ministero del lavoro a stipulare direttamente con i
comuni nuove convenzioni, nel limite di un milione di euro e per il
solo esercizio 2004, per lo svolgimento di attività socialmente
utili e per l'attuazione di misure di politica attiva del lavoro
riferite a lavoratori impegnati in queste attività, in possesso di
alcuni requisiti.
Secondo la ricorrente, le norme impugnate violano gli artt. 117,
terzo comma, e 118 della Costituzione, in quanto - nella materia
della «tutela del lavoro», attribuita alla competenza concorrente
dello Stato e delle Regioni - attribuiscono al Ministero del lavoro
la funzione amministrativa di prorogare le vecchie convenzioni e di
stipularne di nuove, in difetto di esigenze unitarie e senza alcuna
intesa con le Regioni. A suo avviso, già prima della riforma
costituzionale del 2001, il d.lgs. 1° dicembre 1997, n. 469, aveva
conferito alle Regioni e agli enti locali «funzioni e compiti
relativi al collocamento e alle politiche attive del lavoro», ed in
particolare aveva attribuito alle Regioni compiti di «indirizzo,
programmazione e verifica dei lavori socialmente utili ai sensi delle
normative in materia» (art. 2, comma l, lettera f). A maggior
ragione, nel contesto del nuovo Titolo V della seconda Parte della
Costituzione, la legge statale deve, in materia di tutela del lavoro,
limitarsi alla statuizione dei principi fondamentali.
Inoltre - secondo la ricorrente - la gestione della «politica
attiva del lavoro» rientra nella competenza legislativa regionale, e
allo Stato compete solo di finanziare «integralmente» le funzioni
regionali (art. 119, quarto comma, della Costituzione), non certo di
impegnare direttamente risorse per esercitare compiti ad esso non
spettanti.
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito
deducendo l'inammissibilità e comunque l'infondatezza del ricorso e
riservandosi di depositare memoria per l'udienza. In tale memoria ha
ricordato i precedenti immediati delle norme impugnate e sostenuto
che esse prevedono in sostanza interventi speciali riconducibili
all'art. 119, quinto comma, della Costituzione a favore di
determinati comuni e dei lavoratori ivi residenti addetti ad
attività socialmente utili.
3. - Anche la Regione ricorrente ha depositato una memoria, nella
quale ribadisce le argomentazioni svolte nel ricorso, insistendo per
il suo accoglimento.

Considerato in diritto

1. - La questione posta dalla Regione ricorrente - nel contesto
di una pluralità di altre questioni della legge 24 dicembre 2003,
n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2004), che la Corte
decide con separate pronunzie - è se i commi 76, 77 e 82 dell'art. 3
della medesima legge, recanti norme in tema di convenzioni stipulate
dal Ministro del lavoro direttamente con i comuni per lo svolgimento
di attività socialmente utili e per l'attuazione di misure volte
all'impiego e alla stabilizzazione occupazionale dei soggetti
utilizzati in tali attività, violino gli artt. 117 e 118 della
Costituzione, sotto il profilo dell'incidenza su materie di
competenza legislativa regionale e dell'attribuzione di funzioni
amministrative al Ministero del lavoro, in difetto di esigenze
unitarie e senza intesa con le Regioni; nonchè l'art. 119, quarto
comma, della Costituzione, sotto il profilo del finanziamento statale
di specifiche funzioni regionali.
2. - Il ricorso è fondato, nei limiti appresso indicati.
3. - Inizialmente il finanziamento dei lavori socialmente utili
è stato previsto a carico del Fondo per l'occupazione (decreto-legge
20 maggio 1993, n. 148, convertito in legge 19 luglio 1993, n. 236).
In particolare l'art. 14 del d.l. 16 maggio 1994, n. 299, convertito
in legge 19 luglio 1994, n. 451, ha stabilito (comma 7) che i
relativi progetti sono finanziati dal Fondo nei limiti delle risorse
preordinate allo scopo, e ha demandato (comma 9) al Ministro del
lavoro la ripartizione di tali risorse «su base regionale in funzione
della gravità degli squilibri dei mercati locali del lavoro».
Successivamente, il decreto legislativo 1° dicembre 1997, n. 468
- nel quadro di una revisione organica della materia - ha modificato
il criterio di ripartizione in senso proporzionale al numero dei
disoccupati o soggetti in cerca di prima occupazione, rilevato
dall'ISTAT nell'anno precedente in ciascuna Regione, ed ha previsto
che la ripartizione sia effettuata dal Ministro d'intesa con la
Conferenza permanente per i rapporti Stato-Regioni (art. 11,
comma 1).
Di recente, l'art. 8, comma 1, del d.lgs. 28 febbraio 2000,
n. 81, recante integrazioni e modifiche della disciplina dei lavori
socialmente utili, ha ulteriormente modificato il criterio di
ripartizione, ancorandolo alle somme erogate dall'INPS nel corso del
1999 per assegni e sussidi ai soggetti impegnati in lavori
socialmente utili per progetti di competenza regionale.
La medesima disposizione ha previsto poi che nel 2000 - sulla
base di apposite convenzioni tra Ministero del lavoro e Regioni
interessate, sentiti gli enti locali - le risorse in questione
possono essere impiegate per lo svolgimento di misure di politiche
attive per l'impiego e la stabilizzazione occupazionale dei soggetti
utilizzati in lavori socialmente utili.
L'art. 8 ha poi previsto al comma 2 - per «situazioni
straordinarie» di Regioni con problemi occupazionali più acuti, che
non consentano programmi definitivi di stabilizzazione - la
possibilità di accordi trilaterali tra Ministero, Regione
interessata ed ente utilizzatore dei lavoratori, quale può essere il
comune. In seguito, l'art. 78, comma 2, della legge 23 dicembre 2000,
n. 388, recante la legge finanziaria per il 2001, ha recuperato anche
per questi casi lo strumento della convenzione bilaterale tra
Ministero e singola Regione, escludendo gli utilizzatori.
3.1. - Dopo la revisione del Titolo V della seconda Parte della
Costituzione (legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), il
legislatore statale ha ripetutamente previsto finanziamenti di
specifici programmi di lavori socialmente utili, mediante convenzioni
dirette fra Stato e comune interessato, senza il tramite della
Regione.
In particolare, l'art. 41 della legge 27 dicembre 2002, n. 289,
recante la legge finanziaria per il 2003, ha autorizzato il Ministro
del lavoro a prorogare per il 2003 le convenzioni di questo tipo
stipulate «anche in deroga alla normativa vigente relativa ai lavori
socialmente utili» (tale normativa prevedeva infatti il diverso
modulo della convenzione fra Stato e Regione), ed ha nel contempo
provveduto al relativo rifinanziamento.
3.2. - Le norme impugnate si collocano nella stessa prospettiva.
Il comma 76 dell'art. 3 della legge finanziaria per il 2004
autorizza il Ministro del lavoro a prorogare per il 2004,
rifinanziandole, le convenzioni già stipulate con i comuni, anche in
deroga alla normativa vigente relativa ai lavori socialmente utili,
per lo svolgimento di attività di questo tipo e per l'attuazione di
misure di politica attiva del lavoro in favore dei soggetti in esse
utilizzati.
Il comma 77 completa questa disciplina, prorogando al 31 dicembre
2004, in presenza di tali convenzioni, il termine previsto dalla
legislazione previgente come limite temporale entro il quale i costi
dei lavori socialmente utili erano, in tutto o in parte, a carico del
Fondo per l'occupazione.
Il comma 82 autorizza poi il Ministero a stipulare nel 2004
direttamente con i comuni nuove convenzioni (e contestualmente le
finanzia) «per lo svolgimento di attività socialmente utili e per
l'attuazione di misure di politica attiva del lavoro riferite a
lavoratori impegnati in attività socialmente utili»; al riguardo un
successivo atto amministrativo di carattere generale ha apprestato un
procedimento selettivo, all'esito del quale è stata approvata una
graduatoria di comuni destinatari dei finanziamenti.
Di recente, questa tendenza legislativa è stata ripresa dalla
legge 30 dicembre 2004, n. 311, legge finanziaria per il 2005: i
commi 262 e 263 dell'art. 1 hanno esteso al 2005 la disciplina posta,
rispettivamente, dagli impugnati commi 76 e 82 della legge
finanziaria del 2004; ed il comma 264 ha assicurato il relativo
rifinanziamento.
4. - La disciplina dei lavori socialmente utili - concernendo la
tutela del lavoro e le politiche sociali, nel contesto di particolari
rapporti intersoggettivi di prestazione di attività - si colloca
all'incrocio di varie competenze legislative, di cui ai commi
secondo, terzo e quarto dell'art. 117 della Costituzione.
Essa infatti, in quanto mira ad agevolare l'accesso
all'occupazione, attiene in senso lato al collocamento, e quindi si
inscrive nella tutela del lavoro attribuita dal terzo comma
dell'art. 117 della Costituzione alla competenza concorrente dello
Stato e delle Regioni. Al riguardo la sentenza di questa Corte n. 50
del 2005 ha affermato che «quale che sia il completo contenuto che
debba riconoscersi alla materia «tutela e sicurezza del lavoro» non
si dubita che in essa rientri la disciplina dei servizi per l'impiego
ed in specie quella del collocamento».
La normativa in esame tende del resto ad alleviare le difficoltà
di inserimento nel mondo del lavoro e a fronteggiare situazioni di
bisogno conseguenti alla perdita dell'occupazione, prevedendo la
corresponsione ai soggetti impiegati in lavori socialmente utili di
somme di danaro (prima «sussidio»: art. 14, comma 4, del d.l. n. 299
del 1994; poi «assegno»: art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 468 del
1997), che ben possono essere accostate, sotto il profilo della
natura latamente previdenziale, all'indennità di disoccupazione o di
mobilità o al trattamento di integrazione salariale. E pertanto essa
evoca sia la materia delle politiche sociali, di sicuro compresa
nella competenza regionale residuale di cui al quarto comma
dell'art. 117 (sentenza n. 427 del 2004), sia quella della
«previdenza sociale», attribuita invece alla competenza esclusiva
dello Stato dal secondo comma, lettera o), dello stesso articolo.
Infine la competenza residuale regionale è coinvolta pure sotto
l'ulteriore profilo della «formazione professionale» dei soggetti
assegnati a lavori socialmente utili, nella misura in cui siffatta
assegnazione persegua anche finalità formative (cfr. art. 14,
comma 2, del d.l. n. 299 del 1994).
5. - Per le ipotesi in cui ricorra una «concorrenza di
competenze», la Costituzione non prevede espressamente un criterio di
composizione delle interferenze. In tal caso - ove, come nella
specie, non possa ravvisarsi la sicura prevalenza di un complesso
normativo rispetto ad altri, che renda dominante la relativa
competenza legislativa - si deve ricorrere al canone della «leale
collaborazione», che impone alla legge statale di predisporre
adeguati strumenti di coinvolgimento delle Regioni, a salvaguardia
delle loro competenze (sentenza n. 50 del 2005).
Così non ha fatto la normativa censurata. Infatti, mentre prima
della revisione costituzionale del 2001 la legislazione in materia di
lavori socialmente utili prevedeva convenzioni tra Stato e Regione
interessata, dopo la riforma, e quindi in un contesto di accresciute
competenze legislative regionali, le disposizioni in esame (in
particolare i commi 76 e 82 dell'art. 3 della legge n. 350 del 2003)
ammettono solo convenzioni stipulate dallo Stato direttamente con i
comuni ed escludono del tutto le Regioni.
6. - Le argomentazioni formulate dall'Avvocatura dello Stato a
sostegno della tesi dell'infondatezza della questione di legittimità
costituzionale non sono fondate.
In primo luogo, essa invoca il principio di sussidiarietà di cui
all'art. 118 della Costituzione, nella lettura che ne ha dato questa
Corte con la sentenza n. 303 del 2003.
Tale decisione ritiene che non si possano «svalutare oltremisura
istanze unitarie che pure in assetti costituzionali fortemente
pervasi da pluralismo istituzionale giustificano, a determinate
condizioni, una deroga alla normale ripartizione di competenze»; ed
afferma che «quando l'istanza di esercizio unitario trascende anche
l'ambito regionale, la funzione amministrativa può essere esercitata
dallo Stato» secondo regole poste dalla legge statale. Ma le funzioni
amministrative relative all'assegnazione di soggetti a lavori
socialmente utili ed alla loro stabilizzazione - lungi dal
trascendere l'ambito regionale - si collegano al contrario ad
esigenze decisamente locali, di dimensioni addirittura comunali.
7. - In secondo luogo, l'Avvocatura dello Stato richiama il
quinto comma dell'art. 119 della Costituzione, in base al quale lo
Stato può destinare «risorse aggiuntive» ed effettuare «interventi
speciali» in favore (anche) di «determinati comuni».
Ma la normativa in esame non si riferisce a particolari comuni
nel cui territorio specifiche situazioni di disagio sociale
suggeriscano il finanziamento di lavori socialmente utili. Essa
invece - attraverso il combinato disposto dei tre commi censurati -
utilizza in una manovra unitaria sia le proroghe delle convenzioni
già stipulate dallo Stato con i comuni, sia l'autorizzazione alla
stipula di nuove convenzioni dello stesso tipo, per instaurare un
sistema generale di finanziamento, cui potenzialmente tutti
indistintamente i comuni italiani possano accedere nel 2004 (peraltro
il sistema è già stato esteso al 2005 dalla legge n. 311 del 2004:
cfr. supra, n. 3.1.).
8. - In conclusione, i commi 76 e 82 dell'art. 3 della legge
n. 350 del 2003 - in quanto prevedono convenzioni stipulate dallo
Stato direttamente con i comuni per il finanziamento statale di
attività rientranti (anche) in materie di competenza legislativa
regionale - contrastano con i parametri costituzionali evocati e
devono quindi essere dichiarati costituzionalmente illegittimi nella
parte in cui non prevedono alcuno strumento idoneo a garantire una
leale collaborazione fra Stato e Regioni. A tal fine l'individuazione
della tipologia più congrua compete alla discrezionalità del
legislatore, il quale peraltro - nelle varie fasi dell'evoluzione
normativa prima ricordata - ha già fatto ricorso sia alla previa
intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti Stato-Regioni,
sia alla convenzione fra Stato e Regione interessata.
L'accertata esistenza di tale vizio di incostituzionalità
determina l'assorbimento degli altri profili di censura formulati
dalla ricorrente.
Quanto al comma 77 dello stesso art. 3, che completa la
disciplina del comma 76 prorogando il termine di cui all'art. 78,
comma 2, della legge n. 388 del 2000, esso - letto in riferimento al
medesimo comma 76, così come risulta dalla presente decisione di
parziale incostituzionalità - non attenta di per sè alle
prerogative regionali, onde nei suoi riguardi la questione di
legittimità costituzionale deve essere dichiarata non fondata.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata a separate pronunce ogni decisione sulle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale della legge 24 dicembre
2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2004), sollevate dalla
Regione Emilia-Romagna con il ricorso in epigrafe:
a) dichiara l'illegittimità costituzionale dei commi 76 e 82
dell'art. 3 della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2004), nella parte in cui non prevedono alcuno strumento
idoneo a garantire una leale collaborazione fra Stato e Regioni;
b) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale del comma 77 dell'art. 3 della medesima legge
24 dicembre 2003, n. 350.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 giugno 2005.
Il Presidente: Contri
Il redattore: Bile
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria l'8 giugno 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
05C0656