1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 10-4-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 66 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 gennaio 2013
Ordinanza del 21 gennaio 2013 emessa dal Tribunale di Urbino nel procedimento penale promosso da Pagano Luca. Ordinamento giudiziario - Delega legislativa per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari al fine di realizzare risparmi di spesa e incremento di efficienza - Conferimento al Governo mediante disposizione inserita nella legge di conversione del decreto-legge n. 138 del 2011 - Denunciata insussistenza dei presupposti di necessita' e urgenza - Violazione del riparto di competenze tra Parlamento e governo. - Legge 14 settembre 2011, n. 148 (che ha convertito, con modificazioni, il decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138), art. 1, comma 2. - Costituzione, art. 77, comma secondo. Ordinamento giudiziario - Riorganizzazione dei tribunali ordinari e degli uffici del pubblico ministero recata dal decreto legislativo n. 155 del 2012 - Inclusione del Tribunale di Urbino nell'elenco delle sedi giudiziarie soppresse, di cui alla tabella A allegata al decreto - Illegittimita' derivata per vizio formale della norma di delegazione - Contrasto con i principi e criteri direttivi da questa stabiliti (e in particolare con il principio di intangibilita' del tribunale di primo grado per ogni capoluogo di provincia) - Eccesso di delega - Contrasto con i pareri espressi dalle Commissioni parlamentari. - Decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 155, art. 1, limitatamente alla soppressione del Tribunale di Urbino. - Costituzione, art. 76; legge 14 settembre 2011, n. 148, art. 1, comma 2, lett. a). (13C00124) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 10-4-2013)

IL TRIBUNALE

Rilevato:
che con decreto di citazione a giudizio del p.m. presso il
Tribunale di Urbino in data 15 maggio 2012, l'odierno imputato veniva
tratto a giudizio in ordine al reato di cui in epigrafe (truffa
mediante inserzione di annuncio su sito Internet);
che all'udienza del 20 novembre 2012 - cui l'imputato,
nonostante la regolarità della relativa citazione, non compariva,
nè adduceva alcun legittimo impedimento, e veniva pertanto
dichiarato contumace - si procedeva alla dichiarazione di apertura
del dibattimento, rinviando all'udienza odierna per l'esame dei
testi;
che all'udienza odierna non era possibile procedere all'esame
dei testi, non risultando prova della relativa citazione (v. verbale
di udienza);
che, vista l'impossibilità di concludere il presente
processo all'udienza odierna, ed in considerazione del, calendario
delle udienze già fissate, nonchè della variazione tabellare
urgente in data 7 gennaio 2013 (con cui si è dato conto della grave
carenza di organico del presente ufficio), dovrebbe disporsi il
rinvio dello stesso ad udienza successiva alla data del 13 settembre
2013, termine di efficacia del d.lgs. n. 155/12 - pubblicato nella
G.U. 12 settembre 2012 - con cui è stata disposta la soppressione
del Tribunale di Urbino;
che ai sensi dell'art. 9, comma 1, d.lgs. cit. (disciplina
transitoria) «Le udienze fissate dinanzi ad uno degli uffici
destinati alla soppressione per una data compresa fra l'entrata in
vigore del presente decreto e la data di efficacia di cui all'art.
11, comma 2, sono tenute presso i medesimi uffici. Le udienze fissate
per una data successiva sono tenute dinanzi all'ufficio competente a
norma dell'art. 2» (ovvero il Tribunale di Pesaro);
che si ha motivo di ritenere che le disposizioni del d.lgs.
cit, che hanno disposto la soppressione (tra gli altri) del Tribunale
di Urbino, si pongano in contrasto con le norme ed i principi
costituzionali, per le seguenti principali ragioni:
1) Illegittimità (derivata) del d.lgs. n. 155/12 in relazione alla
illegittimità della legge-delega (ovvero dell'art. 1, comma 2, legge
14 settembre 2011, n. 148, di conversione, con modificazioni, del
d.l. 13 agosto 2011, n. 138), per contrasto con l'art. 77, secondo
comma, Cost.
La questione è già stata affrontata con ord. Trib. Pinerolo in
data 16 novembre 2012, di rimessione degli atti alla Corte cost. in
relazione alle medesime disposizioni di legge, le cui argomentazioni
- a cui si presta piena adesione - possono essere qui sostanzialmente
riproposte.
È nota infatti la genesi della legge-delega sopra menzionata,
contenuta in una disposizione (appunto l'art. 1, comma 2) inserita in
sede di conversione del d.l. 13 agosto 2011, n. 138 (cd. «manovra di
ferragosto»), e riportante una serie articolata di principi e criteri
direttivi finalizzati alla realizzazione di una ampia riforma in
materia di organizzazione degli uffici giudiziari, comunemente
sintetizzata come «revisione delle circoscrizioni giudiziarie» o
(ancora più sinteticamente) «revisione della geografia giudiziaria».
È tuttavia evidente come tale ampia riforma, destinata ad
incidere direttamente e profondamente sull'assetto della
giurisdizione ordinaria e su altri principi di sicura rilevanza
costituzionale, quali il diritto di difesa, il principio del giudice
naturale, ed altri, non risponda in alcun modo al presupposto della
straordinaria necessità ed urgenza che soltanto, come noto, avrebbe
legittimato l'esercizio della potestà legislativa da parte del
Governo, ai sensi dell'art. 77, secondo comma, Cost.; ciò è tanto
vero che i tempi complessivamente stabiliti per l'efficacia della
riforma risultano di almeno due anni dall'entrata in vigore della
legge-delega, a partire come detto dal 13 settembre 2013 (oltre ad un
ulteriore anno per l'adozione di eventuali decreti correttivi, e
addirittura ad altri cinque anni per l'eventuale utilizzo dei locali
degli uffici giudiziari soppressi); ed anzi la riforma in oggetto
avrebbe richiesto la predisposizione di un intervento ben più
articolato, in relazione ai plurimi e complessi parametri previsti
dalla legge-delega (si pensi ad es. allo strumento della
ridefinizione territoriale delle circoscrizioni, in base a parametri
quali l'estensione del territorio, le specificità territoriali, la
situazione infrastrutturale, ecc., strumento di fatto pretermesso
nell'intervento governativo, al pari della ridefinizione dell'assetto
territoriale delle procure non distrettuali, anche mediante
l'accorpamento di più procure indipendentemente dall'accorpamento
dei rispettivi tribunali; nonchè alla «prioritaria linea di
intervento» rappresentata dal «riequilibrio delle attuali competenze
territoriali, demografiche e funzionali tra uffici limitrofi della
stessa area provinciale caratterizzati da rilevante differenza di
dimensioni», che avrebbe consentito ben altri tipi di intervento, per
così dire «conservativi» delle diverse realtà giudiziarie, anzichè
meramente «distruttivi» di alcune di esse); e nella sostanza
semplicisticamente ridotti, nell'intervento governativo, alla
soppressione di tutti i tribunali cd. «non provinciali» (salve le
eccezioni espressamente stabilite).
La possibilità di uno scrutinio sulla sussistenza del
presupposto della straordinaria necessità ed urgenza delle
modificazioni introdotte in sede di conversione di un decreto-legge -
con riferimento sia a quelle cd. omogenee che a quelle cd. eterogenee
- è stata infine affermata dalla Corte cost. con le sentt. n. 355/10
e n. 22/12 (quest'ultima dichiarativa della illegittimità
costituzionale di talune disposizioni aggiunte al testo del
decreto-legge appunto durante la fase parlamentare della
conversione). È pertanto tempo di ribadirla con forza anche in
relazione alla specifica ipotesi della introduzione, in sede di
conversione, addirittura di una legge-delega in favore del Governo,
in considerazione del grave «vulnus» di democraticità che in tal
modo si viene ad introdurre, sia in relazione all'ordinario riparto
di competenze tra Parlamento e Governo, sia in relazione allo stesso
procedimento ordinario di formazione delle leggi: se l'introduzione
di una legge-delega non può essere esclusa in assoluto - alla
stregua delle stesse disposizioni costituzionali - che la stessa sia
almeno rigidamente ancorata al medesimo presupposto della
straordinaria necessità ed urgenza richiesto per l'adozione del
decreto-legge originario (presupposto che con evidenza sarà ancora
più difficilmente configurabile in relazione ad una ulteriore delega
della funzione legislativa al Governo, sulla base di semplici
«principi e criteri direttivi», e secondo tempi necessariamente più
lunghi).
2) Illegittimità del d.lgs. n. 155/12 limitatamente alla
soppressione del Tribunale di Urbino (art. 1, tabella A all., cit.),
per contrasto con l'art. 76 Cost. (cd. «eccesso di delega»).
Il d.lgs. n. 155/12 ha inserito il Tribunale di Urbino tra gli
uffici giudiziari soppressi.
Ciò si pone in netto ed insuperabile contrasto con i «principi e
criteri direttivi» stabiliti nella legge-delega 14 settembre 2011, n.
48, che all'art. 1, comma 2, lett. a), prevede la riduzione degli
uffici giudiziari di primo grado «ferma la necessità di garantire la
permanenza del tribunale ordinario nei circondari di comuni capoluogo
di provincia alla data del 30 giugno 2011» (principio più avanti
ribadito in relazione agli uffici di procura non distrettuali,
prevedendo appunto il mantenimento di «quelli aventi sede presso il
tribunale ordinario nei circondari di comuni capoluogo di provincia
alla data del 30 giugno 2011»).
Il tenore letterale ed il grado di specificità del principio (o
criterio) in oggetto non lasciano dubbi in ordine al significato
dello stesso, nè consentono alcun processo ermeneutico alternativo
(sia della legge-delega che della legge-delegata), ponendo un limite
invalicabile al legislatore delegato: la riforma deve comunque
assicurare la «permanenza» del tribunale ordinario (ove preesistente)
in ogni circondario di comune capoluogo di provincia (alla data del
30 giugno 2011).
E ciò evidentemente a prescindere da ogni considerazione in
ordine alla ragionevolezza o alla opportunità di tale criterio, non
essendo previsti criteri subordinati od altri parametri cui
rapportare la relativa decisione (si pensi del resto, più in
generale, alla opinabilità dello stesso riferimento temporale alla
data del 30 giugno 2011, che come noto «fotografa» un assetto delle
province che non risulta più attuale, alla luce delle importanti
modifiche ordinamentali successivamente intervenute); dovendosi
presumere che il legislatore delegante abbia già valutato come
sufficientemente giustificato il mantenimento di un tribunale
ordinario di primo grado in realtà locali la cui rilevanza sociale,
economica, storica e politica aveva già trovato un riconoscimento
istituzionale nell'attribuzione della qualifica di capoluogo di
provincia.
Venendo così al caso concreto del Comune di Urbino - sede del
presente Tribunale - questo risulta già capoluogo della Provincia di
Pesaro e Urbino istituita con regio decreto 22 dicembre 1860, n. 4495
(attestante la doppia denominazione della provincia di
Pesaro-Urbino); nonchè in forza dello Statuto Provinciale approvato
mediante delibera del Consiglio Provinciale in data 31 luglio 1991,
n. 172, il quale, all'art. 1, comma 2, stabilisce: «La Provincia ha
per sedi di capoluogo le città di Pesaro e di Urbino, con le
funzioni loro assegnate dal regio decreto medesimo» (tra le quali
anche quella di essere la sede di un tribunale nella originaria
delimitazione amministrativa dell'omonimo circondario); ai sensi
dell'art. 3 del regolamento del Consiglio Provinciale (sede del
Consiglio Provinciale), quest'ultimo ha inoltre sede sia a Pesaro che
nella sede dell'amministrazione provinciale di Urbino; anche lo
stemma della Provincia è infine costituito da uno scudo diviso in
due parti, ognuna delle quali riportante lo stemma di uno dei due
capoluoghi.
Tale consapevole scelta amministrativa - rimessa, come detto,
all'autonomia statutaria di ciascuna provincia - trova pieno e
corrispondente fondamento nell'art. 114, secondo comma, Cost., come
modificato con 1. cost. n. 3/01 (quale espressione più recente del
cd. decentramento amministrativo), ed è altresì conforme al
disposto dell'art. 4 legge n. 131/03: «Lo Statuto, in armonia con la
Costituzione e con i principi generali in materia di organizzazione
pubblica, nel rispetto di quanto stabilito dalla legge statale in
attuazione dell'art. 117, comma 2, lett. p) Cost., stabilisce i
principi di organizzazione e funzionamento dell'ente»; nonchè alla
giurisprudenza anche di legittimità in materia: «Lo Statuto degli
enti territoriali locali è un atto normativo atipico, con
caratteristiche specifiche di rango paraprimario o sub-primario,
posto in posizione primaria rispetto alle fonti secondarie dei
regolamenti, ed al di sotto delle leggi di principio» (cass. SS.UU.
16 giugno 2005, n. 12868).
Alla disposizione statutaria in oggetto consegue altresì la
dislocazione nella città di Urbino di una sede dell'amministrazione
provinciale, di alcuni uffici e delle relative funzioni, oltre che
della tenuta di talune sedute della Giunta Provinciale, presiedute
dal Presidente della Provincia.
L'esclusione del Tribunale di Urbino dal novero degli uffici
giudiziari da sopprimere, per la specifica ragione così evidenziata,
non era del resto mai stata posta in discussione - prima
dell'inopinata decisione finale del Governo - nei diversi passaggi
che avevano scandito l'esercizio della delega legislativa.
Già il parere della Commissione ministeriale appositamente
incaricata, risalente ad aprile 2012, aveva espressamente rimarcato
(pag. 12, nota 1) come «deve ancora essere evidenziato che
nell'ambito degli uffici giudiziari sopra indicati restano esclusi,
per espressa previsione normativa, da qualsiasi intervento
soppressivo quelli di cui ai nn. (...) 25 (Tribunale di Urbino,
n.d.r.) (...) in quanto uffici del p.m. istituiti presso tribunali
provinciali».
Più in generale, a proposito dei minima standard di
distribuzione territoriale degli uffici implicati dalla legge di
delegazione (pag. 22 ss.), la Comm. Min. aveva opportunamente
ricordato come:
«la distribuzione territoriale degli uffici giudiziari è
materia di rilevanza costituzionale, da ciò conseguendo vincoli
diretti già per il delegante e - con diretta progressione - per il
legislatore delegato, tenuto anzitutto ad una interpretazione
rigorosa, oltre che costituzionalmente orientata, dei principi e
criteri direttivi. La rilevanza deriva non soltanto dalla circostanza
per cui ogni nuova distribuzione di uffici modifica inevitabilmente
la competenza dei giudici interessati (il che pone immediatamente il
problema degli affari in corso, rispetto ai quali già la
precostituzione può farsi dubbia, anche se la giurisprudenza
costituzionale non reputa necessariamente in contrasto con l'art. 25,
primo comma, Cost. gli interventi legislativi modificativi della
competenza aventi incidenza anche sui processi in corso), ma anche
dalla circostanza che la Costituzione impone, di là di quanto
implicitamente viene dalla superiore garanzia di incondizionata
accessibilità alla giustizia, che le unità giudiziarie abbiano
sempre un carattere "naturale". Vero è, come ancora attesta la sent.
Corte cost. n. 237/07, che la nozione di giudice naturale corrisponde
a quella di giudice precostituito per legge, ma è anche vero che
autorevolissime voci della dottrina hanno sapientemente sciolto la
nota endiadi, e attribuito autonomia, rispetto al dato della
precostituzione, al distinto valore costituzionale della naturalezza
del giudice, e proprio sotto il profilo della necessaria e razionale
frammentazione e collocazione sul territorio degli uffici (...)
giungendo a ipotizzare fattispecie di giudice precostituito e però
innaturale come limite logico a qualsivoglia operazione
interpretativa intesa alla identificazione e riduzione a unità
semantica dei due concetti.
In questa prospettiva di assicurazione anche del valore di
razionale diffusione geografica dell'accesso alle sedi di giustizia
deve allora essere interpretata la legge di delegazione: legge dalla
quale emerge un ultimo e originario principio di intangibilità del
tribunale di primo grado (e del corrispondente ufficio di procura)
per ogni capoluogo di provincia.»
Dall'«invariabile principio di intangibilità del tribunale di
primo grado per ogni capoluogo di provincia» venivano quindi desunti
i «principali corollari operativi» sulla base dei quali operare la
riduzione degli uffici giudiziari di primo grado, i quali - partendo
da un novero di n. 57 tribunali «non provinciali» astrattamente
suscettibili di soppressione - portavano ad una rappresentazione
conclusiva di n. 37 uffici giudiziari di primo grado aventi sede
fuori dei capoluoghi di provincia, sui quali risultava possibile
eseguire gli interventi di cui alla legge-delega; senza che tra di
essi venisse mai ricompreso, per le ragioni dette, il Tribunale di
Urbino.
Tale esclusione - sempre per le medesime ragioni - veniva quindi
confermata in altri due fondamentali passaggi dell'esercizio della
delega legislativa, quali i prescritti pareri delle Commissioni
Giustizia della Camera e del Senato (espressamente qualificati, nella
legge-delega, come non vincolanti, ma il cui disattendimento da parte
del Governo ha portato al paradosso di un legislatore delegato che,
in sede di esercizio della delega ricevuta, disattende il parere sul
punto dello stesso legislatore delegante).
Nei pareri della Commissione Giustizia Senato del 31 luglio 2012
e della Commissione Giustizia Camera del 1° agosto 2012 (al punto 3,
lett. f) veniva infatti espressamente richiesto il mantenimento del
Tribunale di Urbino «in quanto pur trattandosi di capoluogo di
provincia (Pesaro-Urbino), e quindi dovendo essere escluso dalla
soppressione in base al tenore letterale dell'art. 2 lett. a) della
legge-delega, è stato accorpato al Tribunale di Pesaro. Confortano
tale previsione il fatto che l'andamento orografico della provincia e
la disposizione delle principali vie di comunicazione che si
collocano ad ovest e ad est rendono complessa se non problematica la
circolazione sia a nord che a sud nelle zone appenniniche»
(formulandosi poi una ulteriore ipotesi di accorpamento al medesimo
tribunale della sopprimenda sezione distaccata di Fano); ciò che qui
interessa è però non il (pur importante) riferimento alle
condizioni morfologiche e infrastrutturali del territorio
provinciale, bensì la rimarcata natura di (co-)capoluogo di
provincia, data per nota ed indiscussa.
Per tutte le ragioni così evidenziate, si ritiene che la
soppressione del Tribunale di Urbino infine disposta dal Governo, non
trovi alcun fondamento nella legge-delega in materia, e si ponga anzi
in insanabile contrasto con i «principi e criteri direttivi» ivi
stabiliti, risultando pertanto viziata da eccesso di delega, che ne
comporta la illegittimità per contrasto con l'art. 76 Cost.
3) La rilevanza rispetto alla decisione del presente giudizio.
Le norme in oggetto hanno una diretta ed evidente incidenza
rispetto alla decisione del presente giudizio, concorrendo a
determinare il «giudice naturale» dello stesso.
L'interesse delle parti è dunque quello a non essere distolte
dal giudice precostituito per legge (che allo stato è il Tribunale
di Urbino), sulla base di norme pure aventi valore di legge, ma
costituzionalmente illegittime per le ragioni sopra evidenziate (che
lo individuano nel Tribunale di Pesaro); interesse peraltro a sua
volta di rilevanza costituzionale, alla stregua dell'art. 25, primo
comma, Cost.
La decisione delle questioni di legittimità costituzionale come
sopra prospettate si pone pertanto come pregiudiziale ed
indispensabile rispetto alla decisione del presente giudizio. La
Corte cost., con le sentenze n. 18/89 (sulla responsabilità civile
dei magistrati) e n. 196/87 (sulla obiezione di coscienza del giudice
tutelare in ordine alla autorizzazione delle donne minorenni
all'interruzione della gravidanza), ha del resto già riconosciuto
che - ai fini della ammissibilità delle questioni di legittimità
sollevate - devono ritenersi rilevanti ai fini del giudizio anche le
norme che, pur non direttamente pertinenti rispetto all'oggetto del
giudizio, attengono comunque allo status del giudice, alla sua
composizione, nonchè in generale alle garanzie ed ai doveri che
riguardano il suo operare. La protezione dell'esercizio della
funzione giurisdizionale influisce pertanto, in questi casi, su
ciascun procedimento pendente, nell'ambito (ed in ogni momento) del
quale può pertanto essere sollevata la questione di legittimità
costituzionale.

P.Q.M.

Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 2, legge 14 settembre
2011, n. 148, per contrasto con l'art. 77, secondo comma, Cost.;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1 d.lgs. 7 settembre 2012, n.
155, limitatamente alla soppressione del Tribunale di Urbino, per
contrasto con l'art. 76 Cost.;
Sospende il presente processo e dispone la trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria per la notificazione della presente
ordinanza alle parti ed al Presidente del Consiglio ministri, nonchè
per la comunicazione ai presidenti della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica.

Urbino, 17 gennaio 2013

Il giudice: Cigliola