1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 16-10-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 631 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 marzo - 26 settembre 1991
N. 631 Ordinanza emessa il 15 marzo 1991 (pervenuta alla Corte costituzionale il 26 settembre 1991) dal consiglio di Stato - sez. sesta giurisdizionale - sul ricorso proposto da Sargenti Manlio contro Ministero della pubblica istruzione ed altro. Istruzione pubblica - Istruzione universitaria - Professori ordinari di ruolo - Riconoscimento ai fini pensionistici di attivita' e servizi prestati in precedenza nel limite massimo di otto anni - Irrazionalita' ed ingiustificato diverso trattamento di situazioni identiche - Incidenza sui principi della proporzionalita' ed adeguatezza della retribuzione (anche differita), della imparzialita' e buon andamento della p.a. (D.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, art. 103, quinto comma). (Cost., artt. 3, 36 e 97). (091C1107) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 16-10-1991)

IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronuncito la seguente ordinanza sul ricorso in appello n.
1620/1989 proposto da Sargenti Manlio, rappresentato e difeso
dall'avv. Ambrogio Robecchi Majnardi presso cui è elettivamente
domiciliato in Roma, via Romagnosi n. 20 presso l'avv. Alfredo
Codacci Pisanelli, contro il Ministero della pubblica istruzione, in
persona del Ministro pro-tempore ed in rettore dell'università di
Pavia, rappresentati e difesi ex lege dall'avvocatura generale dello
Stato presso cui sono elettivamente domiciliati in Roma, via dei
Portoghesi n. 12, per l'annullamento della sentenza del tribunale
amministrativo regionale per la Lombardia, sez. terza n. 82 dell'8
marzo 1989;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle amministrazioni ap-
pellate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza del 15 marzo 1991 la relazione del
consigliere C. Zucchelli e uditi altresì l'avv. Ferrari per delega
dell'avv. Robecchi Majnardi per il ricorrente e l'avv. dello Stato
Palmieri per l'amministrazione resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
F A T T O
Il prof. Sargenti, ordinario di diritto romano presso
l'Università di Pavia dal 27 gennaio 1984, nominato professore
straordinario con decorrenza giuridica dal 1º novembre 1980, in data
27 novembre 1984, presentava istanza chiedendo il riconoscimento dei
servizi prestati anteriormente alla nomina a straordinario ai sensi
dell'art. 103, del d.P.R. il luglio 1980, n. 382.
Con decreto rettorale in data 14 giugno 1985 n. 21299 venivano
riconosciuti solo otto degli anni prestati prima della nomina dal
1936 al 26 gennaio 1981 e cioè il massimo consentito dall'art. 103
citato.
Impugnava pertanto il detto provvedimento rettorale dinanzi al
tribunale amministrativo per la Lombardia, lamentando la
illegittimità costituzionale dell'art. 103 in riferimento agli artt.
3, 36 e 97 della Costituzione per disparità di trattamento.
L'amministrazione si costituiva, eccependo la tardività del
ricorso, in quanto il decreto rettorale era stato comunicato in data
12 settembre 1985 mentre il ricorso era stato notificato in data 13
giugno 1986.
Il tribunale adito respingeva il ricorso osservando:
1) Quanto alla eccezione di tardività, la respingeva in quanto
il ricorrente aveva avuto notizia in data 12 settembre 1985 solo
della emanazione del decreto, ma non del suo contenuto lesivo.
2) nel merito riteneva la censura di incostituzionalità
manifestamente infondata.
Osservava infatti che non appariva sussistere la violazione
dell'art. 3 della Costituzione in quanto non si trattava di
situazioni sostanzialmente identiche disciplinate in maniera difforme
o situazioni oggettivamente diverse, ma regolate in identico modo,
atteso che rientra nella più lata discrezionalità del legislatore
riconoscere o non riconoscere, ovvero riconoscere parzialmente,
periodi di servizio ai fini di un inquadramento in ruolo, poichè il
periodo precedente costituisce una fase della carriera completamente
autonoma dal successivo inquadramento.
Nella specie, quindi, il riconoscimento della precedente carriera
è avvenuto, ma entro limiti di compatibilità anche finanziaria
liberamente stabiliti dal legislatore.
La sentenza era notificata in data 5 giugno 1989, e con atto
notificato il 28 agosto 1989 il prof. Sargenti la impugna lamentando:
1) Incostituzionalità dell'art. 103, quinto comma, del d.P.R.
11 luglio 1980, n. 382, per violazione dell'art. 3 della
Costituzione. Osserva che rientra nella discrezionalità del
legislatore stabilire le modalità del riconosciemnto di periodi di
carriera pregressi, ma in tale disciplina il legislatore non può
determinare modalità di fatto tali che inducano disparità di
trattamento. Queste ultime per altro deriverebbero dalla sostanziale
equiparazione dei periodi di carriera eccedenti i dodici anni nella
qualifica di assistente e/o incaricato, superati i quali l'art. 103
riconoscere sempre e comunque un massimo di otto anni. Osserva che
sotto il vigore della passata disciplina non sussisteva tale
limitazione.
2) Violazione dell'art. 36 della Costituzione, in quanto il
riconoscimento così operato non attribuirebbe al ricorrente il
trattamento economico realmente corrispondente alla anzianità
effettiva.
3) Violazione dell'art. 97 della Costituzione in quanto la norma
così concepita conduce alla violazione della imparzialità.
Si costituiscono in giudizio il Ministero della pubblica
istruzione e l'università di Pavia eccependo:
1) La norma sospettata di incostituzionalità ha in realtà
disciplinato in maniera uniforme il trattamento dei docenti
disponendo per tutti l'eguale limite di otto anni nel riconoscimento
di anzianità pregresse, e ciò esclude il vizio denunciato.
2) Costituisce circostanza di mero fatto che i singoli docenti
possano trarre maggiore o minore vantaggio dalla norma stessa.
3) Il richiamo agli artt. 36 e 97 della Costituzione non è
sorretto da adeguate argomentazioni ed è comunque infondato.
D I R I T T O
Il ricorrente, come meglio specificato in narrativa, ha percorso
sin dal 1936 tutte le tappe del cursus honorum universitario, e
precisamente:
a) dall'anno accademico 1936/1937 al 1942/1943 quale assistente
volontario presso l'università di Roma, per complessivi 7 anni;
b) dall'anno accademico 1940/1941 al 1942/1943 quale professore
incaricato presso l'università di Perugia, per complessivi 3 anni;
c) dall'anno accademico 1945/1946 al 1972/1973 quale professore
incaricato presso l'università di Pavia per complessivi 27 anni;
d) dall'anno accademico 1973/1974 al 26 gennaio 1981 quale
professore incaricato stabilizzato nell'università di Pavia, per
complessivi ulteriori 8 anni;
e) dal 27 gennaio 1981 è professore straordinario con
decorrenza giuridica dal 1º novembre 1980 e così per un periodo
complessivo di 45 anni di servizio di cui 38 quale professore
incaricato.
L'art. 103 del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, riconoscere ai
professori di ruolo, all'atto della nomina ad ordinario, il servizio
prestato in qualità di professori universitari associati ed
incaricati per i due terzi; per la metà quello prestato in qualità
di ricercatori, e per un terzo quello prestato in una delle figure
previste dall'art. 7 della legge 21 febbraio 1980, n. 28, o come
assistente volontario.
Siffatto conteggio avrebbe fruttato al prof. Sargenti una
anzianità pari a:
a) 1 anno e 3 mesi per il periodo maturato quale assistente
volontario;
b) 23 anni e 4 mesi per il periodo maturato quale professore
incaricato ed incaricato stabilizzato.
E quindi in totale 24 anni e 7 mesi.
Tuttavia, come è noto, il quinto comma dello stesso articolo
dispone che il riconoscimento di attività e servizi di cui ai commi
precedenti non può comunque superare il limite massimo di otto anni,
ed a tale limitazione si è infatti attenuto il decreto rettorale del
14 giugno 1985 impugnato in primo grado.
Appare quindi evidente la rilevanza della questione di
incostituzionalità dell'art. 103 or ora citato, atteso che la
differenza di ben 16 anni e 7 mesi tra la anzianità valutabile ai
sensi dei primi commi del citato articolo e quella massima di otto
anni riconoscibile ai sensi del quinto comma, comporta un trattamento
economico e pensionistico notevolmente deteriore e, come si dirà
innanzi, non giustificabile alla luce dei principi costituzionali.
La norma, allo stato della sua interpretazione, è diretta a
contenere comunque il periodo di servizio valutabile ai fini della
carriera, e ciò a prescindere dalla effettiva durata di esso nonchè
dalla diversità delle qualifiche e dei ruoli nei quali sia stato
maturato.
Essa appare quindi, allo stesso, non altrimenti interpretabile se
non nel senso che, anche in presenza di lunghi periodi in cui il
professore ordinario da inquadrare abbia prestato servizio presso
l'università, l'anzianità pregressa comunque non influisce ai fini
della carriera che nel limite degli otto anni.
Sotto questo profilo il dubbio di costituzionalità che il
collegio nutre nei riguardi della norma si appalesa non
manifestamente infondata, ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87.
In effetti la norma così concepita ed interpretata potrebbe
violare il dettato di cui agli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione.
Ben conosce la Sezione la giurisprudenza della Corte
costituzionale in tema di violazione del principio di uguaglianza,
che può sintetizzarsi, a fini meramente espositivi, nel senso per
cui situazioni identiche devono trovare identica regolamentazione,
mentre situazioni difformi reclamano una differenziata disciplina;
così come ben conoscere la giurisprudenza che esclude il vizio di
diseguaglianza le volte in cui il diverso trattamento derivi non
dalla norma giuridica in quanto tale, ma dalla situazione di fatto ad
essa sottesa.
Siffatte impostazioni conducono al corollario per cui la ampia
discrezionalità del legislatore può individuare le modalità
giuridiche di intervento sulle varie situazioni, purchè la
difformità tra esse dia luogo ad una diversità di disciplina che di
per sè, ovvero prescindendo dalle situazioni di fatto, riconduca le
situazioni difformi ad una sostanziale uguaglianza.
Ritiene tuttavia la sezione che il principio di cui all'art. 3
della Costituzione sia diretto ad assicurare una uguaglianza
sostanziale e non meramente formale tra i cittadini, il che non può
perseguirsi tralasciando di considerare che il diritto vive nella
realtà e tenta di modellarla, ma che tale realtà è di per sè
multiforme e, talora, imprevedibile all'atto della normazione.
Non può quindi prescindersi dalle situazioni di fatto che
conducono ad una applicazione diseguale della norma apparentemente
egalitaria, quando esse non siano casuali, ma costituiscano la
concreta fattispecie su cui la norma opera. Ed infatti, la norma non
vive per sè quale precetto astratto, ma è destinata a regolare la
realtà conferendo alla fattispecie una configurazione conforme
all'intento del legislatore; ove tale configurazione finale, sia pure
per influsso della fattispecie concreta, appaia discriminate nei
confronti di altre fattispecie, se ne dovrà necessariamente
conludere che la norma non era in grado di dettare una disciplina che
assicurasse l'identico trattamento per casi identici o il
differenziato trattamento per casi difformi.
Nella fattispecie sottoposta all'esame del Collegio, la sezione
ritiene che si verta in un simile accadimento.
La discrezionalità del legislatore nel riconoscimento ai fini di
carriera, dei periodi precedenti l'inquadramento in ruolo
costituisce, in materia di pubblico impiego, una acquisizione certa
ed indiscutibile. La stessa diversità, per definizione, delle
qualifiche precedenti rispetto a quella di inquadramento induce a
ritenere che il legislatore possa operare un giudizio di valore sui
periodi pregressi, al fine di valutare, nel nuovo incarico, la
professionalità maturata e se, ed in quale misura, essa sia idonea a
far avanzare anticipatamente in carriera il dipendente.
Le limitazioni contenute nei primi commi dell'art. 103 in esame,
ovvero sostanzialmente la valutabilità pro-quota dei vari periodi
prestati come professore, incaricato, assistente, ricercatore etc.,
rispondono appunto a tale logica e a siffatta discrezionalità.
La norma di cui al quinto comma, invece, sembra interrompere la
logicità del sistema imponendo un tetto massimo di valutabilità
indipendente sia dalla durata che dalla qualifica dei servizi
pregressi.
Orbene, non vi è dubbio che il legislatore abbia individuato
all'art. 103 una gamma di servizi valutabili, riunendoli in categorie
cui corrisponde una percentuale di valutabilità diversa, in
relazione alla utilizzabilità nel nuovo ruolo della professionalità
ivi acquisita. Ciò implica il riconoscimento di situazioni di
partenza assai difformi le une dalle altre, tanto che a ciascuna di
esse corrisponde una diversa valutazione automatica. Ma se ciò è,
la norma in esame, che, prescindendo dai diversi servizi prestati,
comunque ne limita la riconoscibilità ad un massimo di otto anni,
attribuisce a situazioni oggettivamente difformi un identico
trattamento. Ed infatti, mentre i servizi valutabili sono dallo
stesso legislatore considerati come aventi una valutazione, un "peso"
si potrebbe dire, diverso, ciò nonostante all'interno del limite
degli otto anni situazioni completamente difformi finiscono col
ricevere l'identico trattamento: solo a mò di esempio si consideri
che gli otto anni possono già maturarsi, per ciascuna delle
categorie individuate, con: 12 anni quale professore associato o
incaricato; 16 anni di ricercatore universitario o quiparato; 24 anni
di assistente volontario, fermo restando, però, che qualsiasi anno
ulteriore prestato in una qualsiasi delle categorie viene, ai fini di
carriera, definitivamente perduto.
E ciò dicasi per qualsiasi delle combinazioni possibili nella
multiforme varietà della vita concreta, il che sembrerebbe non solo
condurre a conclusioni non egalitarie, ma anche collidere con i
principi di razionalità cui la norma deve attenersi. Infatti, la
logica sottesa alla differente valutabilità dei periodi, di cui ai
primi commi dell'articolo, si perde definitivamente con l'imposizione
del tetto massimo che abbraccia, comunque, le tre categorie di
valutabilità, si che, in sostanza, il legislatore ha dettato due
norme logicamente in contrasto tra di loro in quanto perseguono fini
contrapposti ed inconciliabili. In effetti, la limitazione della
valutabilità già è di per sè sufficiente a contenere, anche da un
punto di vista economico, il riconoscimento ai fini della carriera, e
non è poi a dire che il legislatore non fosse dotato di piena
discrezionalità nel determinare la misura della percentuale di
valutabilità senza che della legittimità costituzionale di tale
aspetto della questione potesse dubitarsi in alcun modo. Nè a dubbi
avrebbe condotto un sistema che individuasse un tetto massimo di
valutabilità all'interno delle tre categorie, ed opportunamente
differenziato tra di esse. Il far confluire, invece, l'intera
valutazione in una unica misura sembra decisamente collidere con i
principi di uguaglianza e di logica cui il legislatore deve
attenersi.
Per altro osserva la sezione che anche la efficenza della pubblica
amministrazione, garantita dall'art. 97 della Costituzione, sembra
essere violata.
Si consideri infatti che la ratio sottesa alla individuazione
delle tre categorie di valutabilità (per due terzi, metà, un terzo)
è quella di attribuire un "peso" diverso alle diverse esperienze
professionali, e ciò ai fini di assicurare un maggior sviluppo di
carriera, con assunzione di conseguenti maggiori responsabilità, a
quei soggetti che abbiano maturato una maggiore professionalità. La
norma in esame, invece, impedisce la valutabilità e la
considerazione delle differenziate professionalità acquisite. in
effetti, se il primo comma dell'art. 103 istituisce una sorta di
equiparazione tra, rispettivamente, 12, 18 e 24 anni di servizio
delle tre categorie, è logico ritenere che qualsiasi anno ulteriore
di servizio abbai permesso l'acquisizione di una professionalità,
sia pure nel rispetto delle proporzioni dettate, maggiore. La norma
in esame impedisce di considerare tale accadimento e quindi finisce
coll'attribuire a soggetti che abbiano acquisito una maggiore
professionalità un punteggio uguale a quelli che ne abbiano
acquisito, secondo il giudizio dello stesso legislatore, una minore.
Sotto il profilo dell'interesse pubblico ciò conduce a situazioni
contrastanti con l'efficienza della pubblica amministrazione in
quanto attribuisce a soggetti di diseguale professionalità il
medesimo sviluppo di carriera.
La norma infine sembra collidere altresì con l'art. 36 della
Costituzione.
Il diritto alla proprozionalità del trattamento economico è
visto nella giurisprudenza costituzionale in relazione alla quantità
e qualità del lavoro prestato e quindi al grado di professionalità
acquisito.
Il meccanismo descritto nelle righe che precedono conduce ad
attribuire a soggetti dotati di professionalità diversa un medesimo
trattamento economico, il che è indice, a contrario, di una
violazione della proporzionalità nei confronti del dipendente dotato
di maggiore professionalità. Nè potrebbe ritenersi che la
uniformità delle funzioni sia di per sè elemento giustificatore
della uguaglianza della retribuzione. Se ciò fosse vero, lo stesso
meccanismo delle classi stipendiali e degli scatti biennali dovrebbe
essere tacciato di incostituzionalità, quando è invece indiscusso
che proprio la maggiore professionalità acquisita nel lavoro
costituisce parametro di quella proporzionalità di cui all'art. 36
della Costituzione. Ma se ciò è, ne consegue che della maggiore
professionalità acquisita nei periodi precedenti, secondo quanto
riconoscere esplicitamente lo stesso legislatore, deve darsi conto
all'atto dell'inquadramento nel nuovo ruolo.

P. Q. M
Non definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in epigrafe;
Visti gli artt. 1 della legge 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della
legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 103, quinto comma, del d.P.R. 11 luglio
1980, n. 382, in relazione agli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione
ed ai principi di logica cui deve attenersi il legislatore ordinario;
Sospende il giudizio;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla segreteria della sezione perchè la presente ordinanza
sia notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicata al Presidente della Camera di Deputati ed al
Presidente del Senato.
Così deciso in Roma, il 15 marzo 1991 dal Consiglio di Stato in
sede giurisdizionale (sezione sesta), riunito in Camera di Consiglio.
Il presidente: LASCHENA
Il consigliere estensore: ZUCCHELLI
Il segretario: GHERA
Depositata in segreteria il 12 luglio 1991.
Roma, 15 luglio 1991
Il direttore della segreteria: GHERA

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