1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 28-9-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 73 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 26 luglio 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 26 luglio 2011 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Impiego pubblico - Norme della Regione Valle d'Aosta - Trasferimento alla Regione di funzioni in materia di medicina e sanita' penitenziaria - Personale - Medici addetti al servizio integrativo di assistenza sanitaria (SIAS) gia' in servizio presso il Dipartimento dell'Amministrazione penitenziaria - Previsione che possano mantenere presso il servizio sanitario regionale il numero delle ore rese all'amministrazione penitenziaria, mediante un rapporto di lavoro annuale, rinnovabile, di continuita' assistenziale, con il corrispondente trattamento economico previsto dall'accordo collettivo nazionale per la medicina generale - Possibilita' di conferire nuovi incarichi annuali, a tempo determinato, rinnovabili e con il trattamento economico previsto dall'accordo collettivo nazionale per la medicina generale - Contrasto con la legislazione statale di riferimento, aggravio di oneri finanziari non quantificati e privi di copertura - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale nelle materie concorrenti del coordinamento della finanza pubblica e della tutela della salute, violazione dell'obbligo di copertura finanziaria. - Legge della Regione Valle d'Aosta 10 maggio 2011, n. 11, art. 3, commi 2, 3, 4 e 5. - Costituzione, artt. 81 e 117, comma terzo; Statuto della Regione Valle d'Aosta, artt. 2, 3 e 4; decreto legislativo 26 ottobre 2010, n. 192, art. 3; legge 24 dicembre 2007, n. 244, art. 2, comma 283; decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1 aprile 2008, artt. 3 e 8. (011C0525) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 28-9-2011)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato presso i cui Uffici in
Roma, via dei Portoghesi n. 12 è domiciliato, nei confronti della
Regione Valle d'Aosta, in persona del Presidente della Giunta
Regionale pro tempore, per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale ai sensi dell'art. 127 Cost. della legge della Regione
Valle d'Aosta n. 11 del 10 maggio 2011, pubblicata sul B.U.R. n. 21
del 24.5.2011, recante la "Disciplina dell'esercizio delle funzioni
in materia di medicina e sanità penitenziaria trasferite alla
Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste ai sensi del decreto
legislativo 26 ottobre 2010, n. 192 (Norme di attuazione dello
statuto speciale della Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste recanti
il trasferimento di funzioni in materia di medicina e sanità
penitenziaria)", limitatamente all'art. 3, commi 2, 3, 4 e 5, per
violazione dei parametri di cui all'art.117, comma 3 e art.81 Cost.
Nel Bollettino Ufficiale della Regione Valle d'Aosta n. 21 del
24.5.2011, è stata pubblicata la legge regionale n. 11 del
10.5.2011, recante la "Disciplina dell'esercizio delle funzioni in
materia di medicina e sanità penitenziaria trasferite alla Regione
autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, ai sensi del decreto
legislativo 26 ottobre 2010, n. I92 (Norme di attuazione dello
statuto speciale della Regione Valle d'Aosta! Vallee d'Aoste recanti
il trasferimento di funzioni in materia di medicina e sanità
penitenziaria)".
L'art.3 di tale Legge Regionale è rubricato "trasferimento del
personale" e risulta illegittimo nei commi 2, 3, 4 e 5, per le
ragioni che si confida di dimostrare con i seguenti

motivi

1. L'art. 3, dopo aver Premesso, al comma 1, che:
"1. Ai sensi dell'articolo 3, comma 1, del decreto del Presidente
del Consiglio dei Ministri 1° aprile 2008 (Modalità e criteri per il
trasferimento al Servizio sanitario nazionale delle funzioni
sanitarie, dei rapporti di lavoro, delle risorse finanziarie e delle
attrezzature e beni strumentali in materia di sanità penitenziaria),
il personale medico incaricato ai sensi della legge 9 ottobre 1970,
n. 740 (Ordinamento delle categorie di personale sanitario addetto
agli istituti di prevenzione e pena non appartenenti ai ruoli
organici dell'Amministrazione penitenziaria), che, senza soluzione di
continuità, dal 15 marzo 2008 alla data di entrata in vigore della
presente legge, presta servizio nell'ambito del Dipartimento
dell'amministrazione penitenziaria presso la casa circondariale di
Brissogne è trasferito, a decorrere dalla data di approvazione del
decreto di cui all'articolo 5 del D.Lgs. 192/2010, all'Azienda USL
con la quale mantiene un unico rapporto di lavoro, nel rispetto delle
disposizioni legislative e contrattuali vigenti per il personale
degli enti del servizio sanitario nazionale", al comma 2 prevede che:
"2. I medici addetti al servizio integrativo di assistenza
sanitaria (SIAS) che, senza soluzione di continuità, dal 15 marzo
2008 alla data di entrata in vigore della presente legge, prestano
servizio nell'ambito del Dipartimento dell'amministrazione
penitenziaria presso la casa circondariale di Brissogne, possono
mantenere, a decorrere dalla data di approvazione del decreto di cui
all'articolo 5 del D.Lgs. 192/2010, nelle more della definizione di
profili specifici per la medicina penitenziaria in sede di
contrattazione collettiva nazionale e del relativo trattamento
economico, il numero delle ore rese all'amministrazione penitenziaria
mediante un rapporto di lavoro annuale rinnovabile di continuità
assistenziale con il trattamento economico previsto dall'accordo
collettivo nazionale per da medicina generale. Le modalità di
svolgimento del servizio sono definite dall'Azienda USL, assicurando
che lo stesso sia effettuato secondo criteri di flessibilità. Al
predetto personale sanitario si applicano le deroghe previste
dall'articolo 2 della L. 740/1970".
Quindi, in sintesi, la norma censurata (comma 2) dispone che i
medici addetti al servizio integrativo di assistenza sanitaria
(SIAS), che prestano servizio nell'ambito del Dipartimento
dell'Amministrazione penitenziaria, possano mantenere presso il
servizio sanitario regionale il numero delle ore rese
all'amministrazione penitenziaria, mediante un rapporto di lavoro
annuale, rinnovabile, di continuità assistenziale, con il
corrispondente trattamento economico previsto dall'accordo collettivo
nazionale per la medicina generale.
La disposizione qui censurata (come i successivi commi di cui si
dirà al punto 2) investe due diversi ambiti materiali: da un lato,
costituisce espressione della funzione di coordinamento della finanza
pubblica; dall'altro, attiene alla tutela della salute, materie
entrambe oggetto di potestà legislativa concorrente di Stato e
Regioni, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Pertanto, trattandosi di materie di legislazione concorrente,
secondo il richiamato parametro costituzionale, lo Stato è
legittimato a porre principi fondamentali, come tali vincolanti per
le Regioni e per le Province autonome, palesemente disattesi dalla
legge regionale impugnata.
Ciò posto, il comma 2 in questione eccede dalle competenze
regionali, violando principi fondamentali stabiliti dalla
legislazione statale.
Tale disposizione regionale, infatti, nel disciplinare il
rapporto di lavoro del medici addetti al SIAS, da ricomprenderei tra
i rapporti di lavoro regolamentati dalla legge n. 740/1970, contrasta
con quanto disposto al riguardo dalle norme di attuazione dello
statuto in materia, e in particolare dall'art. 3 del d.lgs. n.
192/2010, che prevede che la legge regionale definisca le modalità
di trasferimento al servizio sanitario regionale del rapporti di
lavoro in essere secondo i principi di cui all'art. 3 del d.P.C.M.
dei 1° aprile 2005 e, quindi, per i medici incaricati secondo il
principio di cui al comma 4 del citato art. 3, che dispone
esplicitamente la persistente applicazione al personale "incaricato"
del regime dettato dalla legge n. 740 del 1970.
Per comprendere la censura che si va ad esporre, è
indispensabile premettere che l'art. 2, comma 283, della legge
finanziaria dello Stato per l'anno 2008 (legge 24 dicembre 2007, n.
244) - indicata dallo Stato come "principio fondamentale" ed
espressamente riconosciuto come tale proprio in materia di sanità
penitenziaria e coordinamento della spesa pubblica da codesta Ecc.ma
Corte Costituzionale, nella recente pronuncia 29.4.2010 n. 149 -,
nell'ottica del contenimento della finanza pubblica e al fine di dare
attuazione al riordino della medicina penitenziaria di cui al d. lgs.
n. 230 del 1999 e del relativo comparto di spesa, ha delegato il
Presidente del Consiglio dei Ministri a definire il trasferimento al
servizio sanitario nazionale di tutte le funzioni sanitarie, dei
rapporti di lavoro e delle risorse finanziare afferenti alla sanità
penitenziaria e facenti capo all'amministrazione penitenziaria.
Per le Regioni ordinarie, tale trasferimento è stato effettuato
con il D.P.C.M. 1° aprile 2008.
Per le Regioni a statuto speciale, qual è la Valle d'Aosta, e
per le Province autonome di Trento e di Bolzano, il trasferimento è
disciplinato, ai sensi dell'art. 8 dello stesso D.P.C.M., con le
modalità previste dai rispettivi statuti e dalle correlate norme di
attuazione.
Quindi, per la Regione Valle d'Aosta, il d.lgs. 26.10.2010 n.
192, recante le norme di attuazione dello statuto speciale, ha.
disposto il trasferimento alla regione autonoma delle funzioni
relative all'assistenza sanitaria ai detenuti e agli internati negli
istituti penitenziari svolte nei territorio regionale
dall'Amministrazione penitenziaria e, all'art. 3, comma 2, ha
demandato alla legge regionale la definizione delle modalità di
trasferimento ai servizio sanitario regionale dei rapporti di lavoro
in essere, secondo i principi di cui all'art. 3 del citato D.P.C.M.
del 1° aprile 2008.
Allora, il censurato comma 2 dell'art. 3 L.R., attribuendo al
personale medico in questione il trattamento economico previsto dal
citato accordo collettivo nazionale per la medicina generale, applica
a tali medici una disciplina del rapporto di lavoro difforme da
quella statale (l. n. 740 del 1970), richiamata dalla norma di
attuazione, e comporta maggiori oneri finanziari, peraltro privi di
copertura finanziaria, considerato che l'art. 5, comma 1, della legge
regionale in questione, prevede che "alla determinazione dell'onere
derivante dall'esercizio delle funzioni trasferite e al suo
finanziamento si provvede con le risorse finanziarie che lo Stato
attribuisce alla Regione per l'esercizio delle stesse, ai sensi
dell'articolo 5 del d.lgs. 192/2010".
Di conseguenza, la norma regionale in esame si pone anzitutto in
contrasto con quanto stabilito dalle norme di attuazione dello
statuto di cui all'art. 3 del d. lgs n. 192 del 2010, violando l'art.
4, comma 2, dello Statuto speciale (legge cost. n. 4 del 1948),
secondo il quale la regione deve esercitare le funzioni delegate
dallo Stato nell'ambito della delega conferita.
Inoltre, eccedendo dalle competenze conferite alla Valle d'Aosta
dagli artt. 2, 3 e 4 dello statuto speciale, la disposizione
regionale viola il principio fondamentale in materia di coordinamento
della finanza pubblica contenuto nell'art. 3, comma 4, del D.P.C.M,
1° aprile 2008, adottato in attuazione dell'art. 2, comma 283, della
legge n. 244 del 2007 (legge finanziaria 2008), secondo il quale,
nell'ambito del trasferimento del personale sanitario penitenziario
al Servizio sanitario regionale, i rapporti di lavoro del personale
incaricato ai sensi della legge n. 740 del 1970 continuano ad essere
disciplinati dalla stessa legge fino alla relativa scadenza.
Secondo tale norma finanziaria statale, infatti, il personale
sanitario penitenziario "incaricato" ai sensi della menzionata legge
n. 740 del 1970 non è inquadrato nei ruoli dei Servizio sanitario
regionale, ma è semplicemente trasferito alle Aziende sanitarie
locali, continuando ad essere disciplinato e retribuito secondo
quanto previsto dalla citata legge statale.
La censurata disposizione regionale, pertanto, applicando ai
medici addetti al SIAS una disciplina del rapporto di lavoro difforme
da quella statale e comportando Oneri aggiuntivi non quantificati e
privi di copertura finanziaria, da un lato, eccede dalla competenza
concorrente attribuita alla regione sia in materia di coordinamento
della finanza pubblica, sia in materia di tutela della salute, e
quindi viola l'art. 117, terzo comma, Cost.
Invero, codesta Ecc.ma Corte Costituzionale, nella già ricordata
sentenza n. 149 del 2010, ha avuto modo di affermare in materia che
la norma statale di cui al citato comma 283 dell'art. 2 della legge
n. 244 del 2007, "indicata dallo Stato come principio fondamentale,
non ha alterato l'originaria natura giuridica del contratto di lavoro
dei medici in questione ma, nell'ottica di contenimento della finanza
pubblica, ha delegato il Presidente del Consiglio a definire il mero
trasferimento al SSN di tutte le funzioni sanitarie svolte dal
Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria e dal Dipartimento
della giustizia minorile del Ministero della giustizia e si è
esplicitamente fatto carico del contenimento della spesa. Il DPCM 1°
aprile 2008 ha poi dato attuazione a tale novazione meramente
soggettiva del rapporto, disponendo esplicitamente la persistente
applicazione al personale "incaricato" del regime dettato dalla legge
n. 740 del 1970".
Di conseguenza, la legislazione regionale in materia di medicina
e sanità penitenziaria può solo attuare il trasferimento del
personale medico in questione (attuare cioè la prevista "novazione
soggettiva" dei rapporti), ma, al fine di rispettare l'esigenza
fondamentale di contenimento della spesa pubblica, doveva
esplicitamente stabilire la persistente applicazione del regime
previsto dalla legge statale in materia, ovvero dalla l. n. 740 del
1970.
D'altra parte, la stessa norma, attribuendo al personale medico
in questione il trattamento economico previsto dal citato accordo
collettivo nazionale per la medicina generale, viola l'art.81 Cost.,
comportando oneri economici non quantificati e privi di copertura
finanziaria: è noto; infatti, che in base a tale fondamentale
parametro ogni legge che importi nuove spese deve indicare i mezzi
per farvi fronte.
2.1 successivi commi 3, 4 e 5 dell'art. 3 in esame prevedono
rispettivamente:
"3. Nelle more della definizione di profili specifici per la
medicina penitenziaria in sede di contrattazione collettiva nazionale
e del relativo trattamento economico, l'Azienda USL può inoltre
attribuire, secondo i criteri previsti dall'accordo collettivo
nazionale di lavoro per la medicina generale, incarichi annuali, a
tempo determinato, rinnovabili, con il trattamento economico di cui
al comma 2. Le modalità di svolgimento del servizio sono definite
dall'Azienda USL, assicurando che lo stesso sia effettuato secondo
criteri di flessibilità.
4. Per il conferimento degli incarichi di cui al comma 3
l'Azienda USL predispone apposite graduatorie stilate secondo
l'ordine di priorità decrescente previsto dalle lettere seguenti:
a) medici inseriti nella graduatoria regionale di medicina
generale, settore della continuità assistenziale;
b) medici già titolari di incarico a tempo indeterminato per
la continuità assistenziale con l'Azienda USL con precedenza per
coloro che abbiano una maggiore anzianità di servizio presso la
stessa Azienda;
c) medici inseriti nella graduatoria regionale di medicina
generale, settore della continuità assistenziale, già titolari di
incarico a tempo determinato per la continuità assistenziale con
l'Azienda USL;
d) medici convenzionati titolari di incarico di assistenza
primaria con l'Azienda USL operanti nel distretto 2, con un carico di
assistiti inferiore a 650. In caso di parità di assistiti, prevale
l'anzianità di titolarità dell'incarico con l'Azienda USL;
e) medici convenzionati con incarico provvisorio di assistenza
primaria con l'Azienda USL operanti nel distretto 2, con un carico di
assistiti inferiore a 650. In caso di parità di assistiti, prevale
l'anzianità di titolarità dell'incarico con l'Azienda USL;
f) medici convenzionati titolari o con incarico provvisorio di
assistenza primaria operanti nei distretti dell'Azienda USL, con
priorità per i medici con un numero inferiore di assistiti. In caso
di parità di assistiti, prevale l'anzianità di titolarità
dell'incarico con l'Azienda USL;
g) medici non inseriti nella graduatoria regionale di medicina
generale.
5. Ai medici di cui al comma 4, lettere b), c), d), e), f), e g),
possono essere attribuiti incarichi con impegno orario anche
inferiore alle ventiquattro ore settimanali, effettuabili anche in
forma frazionata e flessibile nell'arco delle ventiquattro ore, nei
giorni feriali, prefestivi e festivi, con il trattamento economico
della continuità assistenziale previsto dall'accordo collettivo
nazionale per la medicina generale".
In sintesi, tali commi prevedono la possibilità per l'Azienda
USL di attribuire, secondo i criteri previsti dall'accordo collettivo
nazionale di lavoro per la medicina generale, nuovi incarichi
annuali, a tempo determinato, rinnovabili e con il trattamento
economico di cui al comma 2.
Appare evidente che, anche in questo caso di medici incaricati a
termine, come per i medici di cui al precedente comma 2, i relativi
oneri, peraltro non quantificati, non trovano copertura nelle risorse
che lo Stato attribuisce alla Regione.
Le censurate norme regionali - analogamente al precedente comma 2
- introducono, quindi, una disciplina dei rapporti di lavoro e un
trattamento economico difformi da quanto disposto dalla normativa
statale (di cui al DPCM 1° aprile 2008), richiamata dalla norma dl
attuazione, e comportano maggiori oneri finanziari non quantificati e
privi di copertura finanziaria, considerato che l'art. 5, comma 1,
della legge regionale in esame, prevede che "alla determinazione
dell'onere derivante dall'esercizio delle Funzioni trasferite e al
suo finanziamento si provvede con le risorse finanziarie che lo Stato
attribuisce alla Regione per l'esercizio delle stesse, ai sensi
dell'articolo 5 del d.lgs. 192/2010".
Così disponendo, anche tali commi si pongono, anzitutto, in
contrasto con quanto stabilito dalle norme di attuazione dello
statuto di cui ali'art. 3 del d.lgs n. 192 del 2010, violando l'art.
4, comma 2, dello Statuto speciale (l. cost. n. 4 del 1948), secondo
il quale la regione deve esercitare le funzioni delegate dallo Stato
nell'ambito della delega conferita.
Inoltre, eccedendo dalle competenze di cui agli artt. 2 e 3 e 4
dello statuto speciale, tali disposizioni regionali violano il
principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza
pubblica di cui all'art. 3, comma 4, del D.P.C.M. 1° aprile 2008,
adottato in attuazione dell'art. 2, comma 283, della legge n. 244 del
2007 (legge finanziaria 2008); al riguardo si richiamano le
considerazioni svolte al punto 1, richiamando i chiari enunciati di
cui alla citata sentenza n. 149 del 2010 di codesta Ecc.ma Corte.
Le disposizioni regionali in esame, pertanto, comportando oneri
aggiuntivi non quantificati e privi di copertura finanziaria,
eccedono dalla competenza concorrente attribuita alla regione in
materia di coordinamento della finanza pubblica e tutela della
salute, violando al contempo l'art. 117, terzo comma e l'art. 81
Cost.

P.Q.M.

Si dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, commi 2,
3, 4 e 5 della legge della Regione Valle d'Aosta n. 11 del 10 maggio
2011, per contrasto con gli artt. 117, comma 3 e 81 Cost.
Unitamente all'originale del ricorso notificato si produrrà
copia autentica della delibera di impugnativa in data 7.7.2011 con
allegata relazione del Ministro proponente e copia della legge
regionale impugnata.
Roma, addì 20 luglio 2011

L'Avvocato dello Stato: Noviello