1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 12-2-1997
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 39 SENTENZA 30 gennaio - 10 febbraio 1997
Giudizio sulla ammissibilita' della richiesta di referendum popolare. Costituzione della Repubblica italiana - Referendum - Sanita' pubblica - Servizio sanitario nazionale - Abolizione dell'obbligo di iscrizione al Servizio sanitario nazionale per l'assicurazione obbligatoria contro le malattie - Precedente richiesta di referendum gia' dichiarata non ammissibile dalla Corte con la sentenza n. 2/1995 - Mancanza del contenuto abrogativo ipotizzato dai proponenti - Inidoneita' della richiesta di referendum ad incorporare un quesito senza garanzie per l'elettore della possibilita' di una scelta che consegue agli effetti annunciati e incisione della corretta espressione del voto - Inammissibilita'. (Legge 23 dicembre 1978, n. 833). (097C0168) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 12-2-1997)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA,
prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI
MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,
della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di
referendum popolare per l'abrogazione della legge 23 dicembre 1978,
n. 833, recante "Istituzione del servizio sanitario nazionale", nel
testo risultante dalle successive modificazioni ed integrazioni,
limitatamente alle seguenti parti: art. 63, comma 2, limitatamente
alle parole: "che, secondo le leggi vigenti", alle parole: "ad un
istituto mutualistico di natura pubblica sono assicurati" nonchè
alle parole: "nel limite delle prestazioni sanitarie erogate agli
assicurati dal disciolto INAM", iscritto al n. 108 del registro
referendum;
Vista l'ordinanza dell'11-13 dicembre 1996 con la quale l'Ufficio
centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione
ha dichiarato legittima la richiesta;
Udito nella camera di consiglio del 9 gennaio 1997 il giudice
relatore Cesare Mirabelli;
Udito l'avvocato Achille Chiappetti per i presentatori Bernardini
Rita e Sabatano Mauro.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza emessa l'11-13 dicembre 1996 l'Ufficio centrale
per il referendum costituito presso la Corte di cassazione, in
applicazione della legge 25 maggio 1970, n. 352, ha dichiarato la
legittimità (ai sensi dell'art. 32 della stessa legge) della
richiesta di referendum presentata da Sergio Augusto Stanzani
Ghedini, Lorenzo Strik Lievers, Rita Bernardini, Raffaella Fiori,
Mauro Sabatano e Fiorella Mancuso per sottoporre a votazione popolare
il seguente quesito: "Volete voi che sia abrogata la legge 23
dicembre 1978, n. 833, recante ''Istituzione del servizio sanitario
nazionale'', nel testo risultante dalle successive modificazioni ed
integrazioni, limitatamente alle seguenti parti: articolo 63, comma
2, limitatamente alle parole: ''che, secondo le leggi vigenti'', alle
parole: ''ad un istituto mutualistico di natura pubblica sono
assicurati'' nonchè alle parole: ''nel limite delle prestazioni
sanitarie erogate agli assicurati dal disciolto INAM''?".
Al fine di identificare l'oggetto del referendum l'Ufficio centrale
ha anche stabilito (in applicazione dell'art. 32, ultimo comma, della
legge n. 352 del 1970, introdotto dall'art. 1 della legge 17 maggio
1995, n. 173) la seguente denominazione: "Servizio sanitario
nazionale - abolizione dell'obbligo di iscrizione al Servizio
sanitario nazionale per l'assicurazione obbligatoria contro le
malattie".
2. - Ricevuta comunicazione dell'ordinanza dell'Ufficio centrale,
il Presidente ha convocato la Corte in camera di consiglio (in
applicazione dell'art. 33, secondo comma, della legge n. 352 del
1970) per il 9 gennaio 1997, disponendo che ne fosse data la
comunicazione ai presentatori della richiesta di referendum ed al
Presidente del Consiglio dei Ministri.
3. - I promotori del referendum rappresentati e difesi dall'avv.
Achille Chiappetti, hanno depositato, il 4 gennaio 1997, una memoria
per sostenere l'ammissibilità della richiesta.
Lo scopo del referendum sarebbe quello di mantenere il principio
dell'assicurazione obbligatoria contro le malattie per tutti i
cittadini, ma di consentire l'alternativa di ricorrere a forme
assicurative diverse da quella rappresentata dall'iscrizione presso
il Servizio sanitario nazionale.
La difesa dei promotori ricorda che, con sentenza n. 2 del 1995, è
stata dichiarata non ammissibile una precedente richiesta di
referendum che investiva la stessa legge n. 833 del 1978, ma che
comprendeva nel quesito anche le disposizioni che impongono il
pagamento del contributo per l'assistenza di malattia. Proprio in
relazione ad esse la Corte aveva affermato che, trattandosi di
disposizioni che impongono autoritativamente un sacrificio economico
per apprestare mezzi destinati a coprire spese pubbliche, le
disposizioni stesse non possono essere sottoposte alla votazione
diretta del corpo elettorale, esclusa per la categoria delle "leggi
tributarie" dall'art. 75, secondo comma, della Costituzione.
La nuova richiesta limita il quesito referendario alla sola
iscrizione al Servizio sanitario nazionale. In tal modo il referendum
manterrebbe un significato coerente, senza tuttavia incidere sul
potere dello Stato di imporre, a titolo solidaristico, il contributo
per l'assistenza di malattia.
Verrebbe così meno, ad avviso dei promotori, ogni ragione ostativa
all'ammissibilità della richiesta di referendum.
In particolare il quesito da sottoporre al voto popolare non
avrebbe ad oggetto disposizioni di legge che possano essere
qualificate come costituzionalmente vincolate o obbligatorie,
specificamente con riferimento al diritto alla salute garantito
dall'art. 32 della Costituzione. La determinazione degli strumenti e
dei modi di attuazione di tale diritto è rimessa al legislatore
ordinario, sicchè sarebbe compatibile con i principi costituzionali
consentire ai cittadini di optare volontariamente ed a loro spese per
il servizio privato, restando immutata la struttura del Servizio
sanitario nazionale.
4. - In camera di consiglio è stato ascoltato, per i promotori,
l'avv. Achille Chiappetti, il quale ha ribadito ed illustrato
ulteriormente le argomentazioni a sostegno dell'ammissibilità del
referendum.
Considerato in diritto
1. - La richiesta di referendum abrogativo, sulla cui
ammissibilità la Corte è chiamata a pronunciarsi a seguito
dell'ordinanza dell'Ufficio centrale per il referendum dell'11-13
dicembre 1996, che ne ha dichiarato la legittimità, investe parte
della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio
sanitario nazionale). Precisamente l'art. 63, comma 2, limitatamente
alle parole: "che secondo le leggi vigenti"; alle parole: "ad un
istituto mutualistico di natura pubblica sono assicurati"; alle
parole: "nel limite delle prestazioni sanitarie erogate agli
assicurati dal disciolto INAM".
Il testo che risulterebbe dalla soppressione delle locuzioni sopra
riportate (che per una migliore comprensione vengono egualmente
trascritte tra parentesi) sarebbe il seguente: "I cittadini (che,
secondo le leggi vigenti,) non sono tenuti all'iscrizione (ad un
istituto mutualistico di natura pubblica sono assicurati) presso il
Servizio sanitario nazionale (nel limite delle prestazioni erogate
agli assicurati dal disciolto INAM)".
2. - Il quesito referendario investe nuovamente l'assicurazione
obbligatoria contro le malattie, disciplinata dalla legge istitutiva
del Servizio sanitario nazionale.
In precedenza altra analoga richiesta di referendum aveva
egualmente riguardato l'art. 63 della legge n. 833 del 1978, ma in
una prospettiva più ampia, comprendendo anche i commi terzo, quarto,
quinto e ottavo dello stesso articolo. Veniva così investito sia
l'obbligo di assicurazione presso il Servizio sanitario nazionale,
che il correlativo obbligo di versare annualmente un contributo per
l'assistenza di malattia.
La dichiarazione di inammissibilità allora pronunciata (sentenza
n. 2 del 1995) si fondava sulla non sottoponibilità a voto popolare
delle disposizioni che, come quella che stabilisce il contributo per
l'assistenza di malattia, impongono un prelievo attraverso un atto
autoritativo, il cui gettito è destinato a coprire spese pubbliche,
rientrando queste disposizioni nell'ambito della categoria delle
"leggi tributarie", quale è configurata in base all'art. 75, secondo
comma, della Costituzione. È rimasta, quindi, del tutto
impregiudicata la valutazione dell'ammissibilità del quesito
relativo all'obbligo di assicurazione presso il Servizio sanitario
nazionale.
3. - La richiesta di abrogazione parziale ora in esame riguarda non
già un intero testo normativo, sia pure nella unità elementare
della singola disposizione, ma una parte di quest'ultima.
Il contenuto normativo da abrogare sarebbe, in questo caso, recato
da un insieme di locuzioni che non sono di per sè sole espressive
del contenuto normativo, la cui portata viene individuata in
relazione al contesto nel quale le locuzioni stesse sono inserite.
Si è, così, in presenza della massima dilatazione della
operatività degli strumenti di abrogazione parziale di una legge,
che tuttavia, per rimanere tali, devono mantenere un coerente e
consequenziale effetto sottrattivo di norme dalla legge nella quale
le "parti" (identificate in singole locuzioni) da sopprimere sono
inserite.
Il contenuto abrogativo è coessenziale all'istituto del referendum
quale è configurato dall'art. 75 della Costituzione, che "non
implica affatto l'ammissibilità di richieste comunque strutturate,
comprese quelle eccedenti i limiti esterni ed estremi delle
previsioni costituzionali, che conservino soltanto il nome e non la
sostanza del referendum abrogativo" (sentenza n. 16 del 1978).
Quando, poi, l'abrogazione parziale venga perseguita mediante la
soppressione dal testo normativo di singole parole, si accentua
l'esigenza di garantire al popolo, nell'esercizio del suo potere
sovrano, la possibilità di una scelta chiara, che è insita nella
logica dell'istituto del referendum e che presuppone una domanda di
abrogazione i cui effetti (sul piano normativo) siano realmente
individuabili e possano essere effettivamente ottenuti con la
soppressione delle locuzioni delle quali si chiede l'abrogazione.
4. - La richiesta di referendum in esame, secondo le intenzioni
enunciate dai promotori, tenderebbe ad escludere l'obbligo di
"iscrizione" al Servizio sanitario nazionale, mantenendo tuttavia la
obbligatorietà, per tutti i cittadini, dell'assicurazione contro le
malattie. Ciò sul presupposto che la soppressione (nell'art. 63,
secondo comma, della legge n. 833 del 1978) delle locuzioni oggetto
del quesito referendario determinerebbe, residualmente, la
possibilità di adempiere al permanente obbligo di assicurazione
contro le malattie mediante la scelta di una assicurazione privata,
alternativa al Servizio sanitario nazionale.
L'esistenza di questo presupposto è essenziale perchè, seguendo
la prospettiva dei proponenti, il quesito referendario possa
esprimere il contenuto abrogativo annunciato, facendo venir meno
l'obbligo di assicurazione contro le malattie presso il Servizio
sanitario nazionale.
Ma tale presupposto non sussiste.
L'art. 63 della legge n. 833 del 1978, nel garantire la transizione
da un sistema di assicurazione previdenziale contro le malattie,
limitata a categorie di lavoratori sottoposti a contribuzione, ad un
sistema generalizzato di sicurezza sociale, ha disposto (a decorrere
dal 1 gennaio 1980) l'obbligatorietà dell'assicurazione contro le
malattie per tutti i cittadini, rendendo universale ed uniforme
l'assistenza sanitaria, erogata non più dai soppressi enti
mutualistici, ma dal Servizio sanitario nazionale. Lo stesso art. 63
ha, quindi, stabilito anche per i cittadini non iscritti presso un
istituto mutualistico di natura pubblica l'assicurazione presso il
Servizio sanitario nazionale (secondo comma). In correlazione a ciò
ha esteso a tutti il versamento del contributo per l'assistenza di
malattia.
Il sistema complessivo delineato dalla legge n. 833 del 1978, non
toccato dal quesito referendario, è caratterizzato
dall'universalità dell'assistenza, garantita dal Servizio sanitario
nazionale a tutti i cittadini, il cui diritto deriva direttamente
dalla legge. L'iscrizione degli utenti "in appositi elenchi", tenuti
dalle unità sanitarie locali in base alla loro residenza, è
prevista dall'art. 19 della stessa legge; articolo del quale, tra
l'altro, non è chiesta l'abrogazione. Ma l'iscrizione negli elenchi
costituisce solo un adempimento amministrativo per l'organizzazione
delle prestazioni su base territoriale ed ha carattere meramente
dichiarativo.
La sottrazione dall'art. 63, secondo comma, della legge n. 833 del
1978, delle locuzioni oggetto del quesito referendario non consegue
l'effetto abrogativo, che si vorrebbe far consistere nella
possibilità di fuoriuscita dall'assicurazione presso il Servizio
sanitario nazionale. Difatti, anche nel caso venissero soppresse le
parti di disposizione che si intende sottoporre a voto popolare,
permarrebbe il diritto alle prestazioni sanitarie previste per la
generalità dei cittadini ed il correlativo obbligo del Servizio
sanitario nazionale di erogarle. Inoltre l'assicurazione
obbligatoria contro le malattie, prevista dal primo comma dell'art.
63, è stata e rimane configurata, in ragione della genesi della
disposizione e per il contesto sistematico nel quale essa è
collocata, sempre nell'ambito degli istituti di natura pubblica. Non
è dunque possibile comprendere in tale disposizione, come invece
enunciano i promotori del referendum per dare sostanza al quesito
proposto, un'assicurazione privata che consenta egualmente di
adempiere all'obbligo di garantire un adeguato livello di assistenza
sanitaria.
In definitiva agli elettori verrebbe proposta una falsa
alternativa. La richiesta di referendum non è, difatti, idonea ad
incorporare il quesito prefigurato dai proponenti e non garantisce
all'elettore la possibilità di una scelta che consegue gli effetti
che si annunciano, venendo così ad incidere sulla stessa
possibilità di una corretta espressione del voto, che deve essere
comunque garantita (artt. 1 e 48 della Costituzione).
Il permanere, anche all'esito di un voto favorevole alla richiesta
referendaria, del generalizzato diritto a richiedere in ogni momento
le prestazioni del Servizio sanitario nazionale, concorre, con le
connotazioni di artificiosità del quesito, a denotare la mancanza
del contenuto abrogativo ipotizzato dai proponenti ed offre la
riprova che la richiesta di referendum non può essere ammessa.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la richiesta di referendum popolare per
l'abrogazione, nelle parti indicate in epigrafe, della legge 23
dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio sanitario nazionale),
richiesta dichiarata legittima, con ordinanza dell'11-13 dicembre
1996, dall'Ufficio centrale per il referendum costituito presso la
Corte di cassazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 30 gennaio 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Mirabelli
Il cancelliere: Di Paola
Depositato in cancelleria il 10 febbraio 1997.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
97C0168