1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 12-1-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 115 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 22 ottobre 2010
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 22 ottobre 2010 (della Regione Puglia). Energia - Esecuzione della sentenza della Corte costituzionale n. 215/2010 - Interventi urgenti e indifferibili, connessi alla trasmissione, alla distribuzione e alla produzione dell'energia e delle fonti energetiche che rivestono carattere strategico nazionale, da effettuarsi con mezzi e poteri straordinari - Attribuzione a ciascun commissario straordinario, sentiti gli enti locali interessati, del potere di emanare gli atti e i provvedimenti, nonche' di curare tutte le attivita', di competenza delle amministrazioni pubbliche che non abbiano rispettato i termini previsti dalla legge o quelli piu' brevi, comunque non inferiori alla meta', eventualmente fissati in deroga dallo stesso commissario, occorrenti all'autorizzazione e all'effettiva realizzazione degli interventi, nel rispetto delle disposizioni comunitarie - Lamentata carenza dei requisiti richiesti per la chiamata in sussidiarieta' di funzioni amministrative presso organi dello Stato in materie di legislazione concorrente o, in subordine, previsione di un potere sostitutivo dello Stato nei confronti di Regioni ed enti locali non conforme a Costituzione, mancato coinvolgimento della Regione nell'esercizio del potere sostitutivo nei confronti degli enti locali, introduzione di una forma di delegificazione anomala con previsione di un potere regolamentare che esorbita dai limiti costituzionalmente consentiti, mancata previsione della necessarieta' di intesa forte con la Regione - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata violazione della competenza legislativa regionale nella materia concorrente della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, violazione dei principi di sussidiarieta', proporzionalita' e adeguatezza, esorbitanza dai limiti della potesta' sostitutiva riconosciuta allo Stato, esorbitanza dai limiti imposti alla potesta' regolamentare statale. - Decreto-legge 8 luglio 2010, n. 105, convertito, con modificazioni, nella legge 13 agosto 2010, n. 129, art. 1, comma 1, nella parte in cui sostituisce il comma 2, ultimo periodo, dell'art. 4 del d.l. 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e sesto, 118, commi primo e secondo, e 120, comma secondo. Energia - Esecuzione della sentenza della Corte costituzionale n. 215/2010 - Interventi urgenti e indifferibili, connessi alla trasmissione, alla distribuzione e alla produzione dell'energia e delle fonti energetiche che rivestono carattere strategico nazionale, da effettuarsi con mezzi e poteri straordinari - Nomina, con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, di uno o piu' commissari straordinari del Governo, per la realizzazione dei predetti interventi - Determinazione, col medesimo atto di nomina, dei compiti del commissario straordinario nonche' dei poteri ministeriali di controllo e di vigilanza - Lamentata mancata previsione di intesa forte con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato e le Regioni oppure con le Regioni direttamente interessate, introduzione di una forma di potere regolamentare anomala - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata violazione della competenza legislativa regionale nella materia concorrente della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, violazione dei principi di sussidiarieta', proporzionalita' e adeguatezza, esorbitanza dai limiti imposti alla potesta' regolamentare statale. - Decreto-legge 8 luglio 2010, n. 105, convertito, con modificazioni, nella legge 13 agosto 2010, n. 129, art. 1, comma 1, nella parte in cui sostituisce il comma 3 dell'art. 4 del d.l. 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e sesto, e 118. Energia - Esecuzione della sentenza della Corte costituzionale n. 215/2010 - Interventi urgenti e indifferibili, connessi alla trasmissione, alla distribuzione e alla produzione dell'energia e delle fonti energetiche che rivestono carattere strategico nazionale, da effettuarsi con mezzi e poteri straordinari - Previsione che gli interventi siano individuati ad opera del Consiglio dei Ministri d'intesa con le Regioni interessate ma che in caso di mancato raggiungimento dell'intesa, decorsi trenta giorni dalla convocazione del primo incontro tra il Governo e la Regione interessata, il Governo possa individuare gli interventi, dichiararne l'urgenza e l'indifferibilita', definire i criteri, anche a prescindere dall'intesa, con deliberazione motivata del Consiglio dei ministri cui sia stato invitato a partecipare il Presidente della Regione interessata - Lamentata avocazione allo Stato di competenze in materia concorrente in assenza dei requisiti e condizioni elaborati dalla giurisprudenza costituzionale per la chiamata in sussidiarieta' - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata violazione della competenza legislativa regionale nella materia concorrente della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, violazione dei principi di sussidiarieta', proporzionalita' e adeguatezza. - Decreto-legge 8 luglio 2010, n. 105, convertito, con modificazioni, nella legge 13 agosto 2010, n. 129, art. 1, comma 1, nella parte in cui sostituisce il comma 4, primo periodo, dell'art. 4 del d.l. 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118. Energia - Esecuzione della sentenza della Corte costituzionale n. 215/2010 - Interventi urgenti e indifferibili, connessi alla trasmissione, alla distribuzione e alla produzione dell'energia e delle fonti energetiche che rivestono carattere strategico nazionale, da effettuarsi con mezzi e poteri straordinari - Previsione che il Commissario del Governo possa avvalersi di poteri straordinari di sostituzione - Lamentata introduzione di un potere sostitutivo non rispondente ai parametri individuati dalla giurisprudenza costituzionale - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata esorbitanza dai limiti costituzionali al potere sostitutivo dello Stato. - Decreto-legge 8 luglio 2010, n. 105, convertito, con modificazioni, nella legge 13 agosto 2010, n. 129, art. 1, comma 1, nella parte in cui sostituisce il comma 4, secondo periodo, dell'art. 4 del d.l. 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102. - Costituzione, artt. 118, primo comma, e 120, comma secondo. Energia - Esecuzione della sentenza della Corte costituzionale n. 215/2010 - Interventi urgenti e indifferibili, connessi alla trasmissione, alla distribuzione e alla produzione dell'energia e delle fonti energetiche che rivestono carattere strategico nazionale, da effettuarsi con mezzi e poteri straordinari - Previsione che il Commissario del Governo possa avvalersi del potere straordinario di adottare ordinanze contingibili e urgenti - Lamentata introduzione di un potere di deroga illimitato lesivo delle prerogative regionali e in assenza di forme collaborative - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata esorbitanza dai limiti costituzionali ai poteri di ordinanza contingibili e urgenti dello Stato, violazione dei principi di sussidiarieta', adeguatezza e differenziazione. - Decreto-legge 8 luglio 2010, n. 105, convertito, con modificazioni, nella legge 13 agosto 2010, n. 129, art. 1, comma 1, nella parte in cui sostituisce il comma 4, secondo periodo, dell'art. 4 del d.l. 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102. - Costituzione, artt. 70, 76, 77, 117 e 118. (010C0853) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 12-1-2011)

Ricorso della Regione Puglia, in persona del Presidente pro
tempore della Giunta regionale, a ciò autorizzato con deliberazione
della Giunta regionale n. 2188 dell'11 ottobre 2010, rappresentato e
difeso dall'avv. prof. Marcello Cecchetti ed elettivamente
domiciliato presso il suo studio in Roma, Lungotevere della Vittoria
1, come da mandato a margine del presente atto;
Contro lo Stato, in persona del Presidente del Consiglio dei
Ministri pro tempore, per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale in parte qua dell'art. 1, comma 1, del decreto-legge 8
luglio 2010, n. 105 (Misure urgenti in materia di energia), così
come convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 13 agosto 2010, n. 129, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale 18 agosto 2010, n. 192, nella parte in cui ha sostituito i
primi quattro commi dell'art. 4 del decreto-legge 1° luglio 2009, n.
78 (Provvedimenti anticrisi, nonchè proroga di termini), convertito
in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 3
agosto 2009, n. 102.
1. - La legge 13 agosto 2010, n. 129, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale 18 agosto 2010, n. 192, ha convertito in legge, con
modificazioni, il decreto-legge 8 luglio 2010, n. 105 (Misure urgenti
in materia di energia). L'art. 1 del suddetto decreto-legge ha
sostituito i primi quattro commi dell'art. 4 del decreto-legge 1°
luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticresi, nonchè proroga di
termini), a sua volta convertito in legge, con modificazioni, dalla
legge 3 agosto 2009, n. 102.
Il menzionato art. 4 del d.l. n. 78 del 2009, nel testo
originario risultante dalla conversione in legge e rubricato
«Interventi urgenti per le reti dell'energia», così disponeva:
«Il Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dello
sviluppo economico di concerto con il Ministro delle infrastrutture e
dei trasporti, sentito il Ministro per la semplificazione normativa,
individua gli interventi relativi alla trasmissione e alla
distribuzione dell'energia, nonchè, d'intesa con le regioni e le
province autonome interessate, gli interventi relativi alla
produzione dell'energia, da realizzare con capitale prevalentemente o
interamente privato, per i quali ricorrono particolari ragioni di
urgenza in riferimento allo sviluppo socio-economico e che devono
essere effettuati con mezzi e poteri straordinari» (comma 1);
«Per la realizzazione degli interventi di cui al comma 1 sono
nominati uno o più Commissari straordinari del Governo ai sensi
dell'articolo 11 della legge 23 agosto 1988, n. 400; la relativa
deliberazione del Consiglio dei Ministri è adottata con le stesse
modalità di cui al comma 1 del presente articolo» (comma 2);
«Ciascun Commissario, sentiti gli enti locali interessati, emana
gli atti e i provvedimenti, nonchè cura tutte le attività, di
competenza delle amministrazioni pubbliche, occorrenti
all'autorizzazione e all'effettiva realizzazione degli interventi,
nel rispetto delle disposizioni comunitarie, avvalendosi ove
necessario dei poteri di sostituzione e di deroga di cui all'articolo
20, comma 4, del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito
dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2» (comma 3);
«Con i provvedimenti di cui al comma 1 sono altresì individuati
le strutture di cui si avvale il Commissario straordinario, senza che
ciò comporti nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello
Stato, nonchè i poteri di controllo e di vigilanza del Ministro per
la semplificazione normativa e degli altri Ministri competenti»
(comma 4).
Avverso tali disposizioni, con i quattro ricorsi nn. 79, 80, 84 e
88 del 2009, la Regione Umbria, la Provincia autonoma di Trento, la
Regione Toscana e la Regione Emilia-Romagna hanno promosso
altrettanti giudizi di legittimità costituzionale per violazione
delle loro sfere di autonomia costituzionalmente garantite.
Con la sentenza n. 215 del 2010, questa Corte ha definito i
giudizi dichiarando l'illegittimità costituzionale dell'art. 4,
commi 1, 2, 3 e 4, del d.l. n. 78 del 2009, nel testo risultante
dalla conversione in legge. A sostegno della pronuncia di
incostituzionalità, questa Corte ha rilevato il mancato rispetto,
nelle disposizioni censurate, dei «canoni di pertinenza e
proporzionalità richiesti dalla giurisprudenza costituzionale al
fine di riconoscere la legittimità di previsioni legislative che
attraggano in capo allo Stato funzioni di competenza delle Regioni»,
facendo leva, in particolare, sul fatto che la realizzazione degli
interventi fosse affidata a risorse del tutto aleatorie perchè
provenienti da capitale interamente o prevalentemente privato e,
conseguentemente, dichiarando assorbite tutte le ulteriori questioni
sollevate dalle ricorrenti.
2. - Con l'art. 1, comma 1, del d.l. n. 105 del 2010, nel testo
risultante dalla conversione in legge, il legislatore statale ha
espressamente inteso dare «seguito» ed «esecuzione» alla sentenza di
questa Corte n. 215 del 2010, sostituendo integralmente i primi
quattro commi dell'art. 4 del d.l. n. 78 del 2009 nei termini
seguenti:
«1. Su proposta del Ministro dello sviluppo economico, di
concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, con il
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e con
il Ministro per la semplificazione normativa, il Consiglio dei
Ministri individua, d'intesa con le regioni e le province autonome
interessate, gli interventi urgenti ed indifferibili, connessi alla
trasmissione, alla distribuzione e alla produzione dell'energia e
delle fonti energetiche che rivestono carattere strategico nazionale,
anche in relazione alla possibile insorgenza di situazioni di
emergenza, ovvero per i quali ricorrono particolari ragioni di
urgenza in riferimento allo sviluppo socio-economico, e che devono
pertanto essere effettuati con mezzi e poteri straordinari.
2. Gli interventi di cui al comma 1 sono realizzati in regime di
cooperazione funzionale ed organizzativa tra commissari straordinari
del Governo, nominati ai sensi del comma 3, e le regioni e province
autonome interessate. Con le intese di cui al comma 1, sono definiti
i criteri per l'esercizio della cooperazione funzionale ed
organizzativa tra commissari straordinari, regioni e province
autonome per l'esercizio dei compiti di cui al presente articolo;
tali criteri possono contemplare anche il coinvolgimento di soggetti
privati nell'attuazione degli interventi e nel relativo
finanziamento, purchè ne siano assicurate l'effettività e
l'entità. Ciascun commissario, sentiti gli enti locali interessati,
emana gli atti e i provvedimenti, nonchè cura tutte le attività, di
competenza delle amministrazioni pubbliche che non abbiano rispettato
i termini previsti dalla legge o quelli più brevi, comunque non
inferiori alla metà, eventualmente fissati in deroga dallo stesso
commissario, occorrenti all'autorizzazione e all'effettiva
realizzazione degli interventi, nel rispetto delle disposizioni
comunitarie.
3. Per la realizzazione degli interventi ai sensi del comma 2,
con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del
Presidente del Consiglio dei Ministri, previa deliberazione del
Consiglio dei Ministri, sono nominati uno o più commissari
straordinari del Governo. Il medesimo decreto determina i compiti del
commissario e i poteri di controllo e di vigilanza del Ministro per
la semplificazione normativa e degli altri Ministri competenti. Lo
stesso decreto, senza che ciò comporti nuovi o maggiori oneri a
carico della finanza pubblica, individua altresì le dotazioni di
mezzi e di personale, nonchè le strutture anche di concessionari di
cui può avvalersi il commissario, cui si applica l' articolo
2-quinquies del decreto-legge 25 gennaio 2010, n. 3, convertito, con
modificazioni, dalla legge 22 marzo 2010, n. 41, anche ai fini dei
relativi oneri. L'incarico è conferito per il tempo indicato nel
decreto di nomina, salvo proroga o revoca. Le nomine di cui al
presente comma sono considerate a ogni effetto cariche presso
istituzioni che svolgono compiti di alta amministrazione e del
conferimento dell'incarico è data notizia nella Gazzetta Ufficiale.
4. In caso di mancato raggiungimento dell'intesa di cui al comma
1, decorsi trenta giorni dalla convocazione del primo incontro tra il
Governo e la regione o la provincia autonoma interessata per il
raggiungimento dell'intesa, il Governo può individuare gli
interventi di cui al comma 1, dichiararne l'urgenza e
l'indifferibilità nonchè definire i criteri di cui al secondo
periodo del comma 2, anche a prescindere dall'intesa, con
deliberazione motivata del Consiglio dei Ministri cui sia stato
invitato a partecipare il Presidente della regione o della provincia
autonoma interessata. In tal caso il commissario del Governo,
nominato con le procedure di cui al comma 3, dà impulso agli
interventi, se indispensabile, avvalendosi, oltre che delle procedure
di cui al terzo periodo del comma 2, di:
a) poteri straordinari di sostituzione e di deroga di cui
all'articolo 20, comma 4, del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185,
convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2;
b) mezzi e risorse finanziarie pubbliche già previste a
legislazione vigente; in ogni caso l'apporto finanziario dei soggetti
privati deve essere proporzionato alle risorse pubbliche utilizzate».
Tali disposizioni, tuttavia, presentano numerosi profili di
illegittimità costituzionale, particolarmente in riferimento alla
illegittima compressione dell'autonomia delle Regioni e degli enti
territoriali sub-regionali.
3. - La Regione Puglia, con la deliberazione della Giunta
indicata in epigrafe, ha espresso la volontà di impugnare davanti a
questa Corte le disposizioni contenute nell'art. 1 del decreto-legge
8 luglio 2010, n. 105 (Misure urgenti in materia di energia), come
convertito, con modificazioni, dalla legge 13 agosto 2010, n. 129 -
ed in specie le disposizioni di cui all'art. 4, commi 2, 3 e 4, del
d.l. n. 78 del 2009, convertito, con modificazioni, dalla legge n.
102 del 2009, nel testo introdotto dal comma 1 del suddetto art. 1
del d.l. n. 105 del 2010 - perchè costituzionalmente illegittime e
lesive dell'autonomia che la Costituzione riconosce e garantisce alla
Regione Puglia, in riferimento ai seguenti articoli della
Costituzione: art. 117, secondo, terzo e sesto comma; art. 118, primo
e secondo comma; art. 120, secondo comma.
La ricorrente ritiene di non dover contestare la legittimità
costituzionale del nuovo comma 1 introdotto nell'art. 4 del d.l. n.
78 del 2009, giacchè l'esplicita previsione dell'intesa con le
Regioni interessate, quale requisito indispensabile per l'esercizio
in concreto della funzione amministrativa di "individuazione" degli
«interventi urgenti ed indifferibili» attratta in sussidiarietà al
livello statale ed in specie affidata al Consiglio dei ministri,
costituisce di per sè - fatto salvo quanto si avrà modo di rilevare
in relazione alla previsione del comma 4 - garanzia adeguata del
rispetto dell'autonomia regionale costituzionalmente garantita.
Al contrario, l'illegittimità costituzionale che si denuncia con
il presente atto, in relazione alle disposizioni oggi contenute nei
nuovi commi 2, 3 e 4 dell'art. 4 del d.l. n. 78 del 2009, come
novellati dal d.l. n. 105 del 2010 impugnato in questa sede, si fonda
sulle seguenti ragioni di

D i r i t t o

4. - Illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 2, ultimo
periodo, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con
modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, nel testo
sostituito dal d.l. n. 105 del 2010, nella parte in cui affida a
«ciascun commissario» straordinario, «sentiti gli enti locali
interessati», il potere di emanare «ali atti e i provvedimenti»,
nonchè di curare «tutte le attività, di competenza delle
amministrazioni pubbliche che non abbiano rispettato i termini
previsti dalla legge o quelli più brevi, comunque non inferiori alla
metà, eventualmente fissati in deroga dallo stesso commissario,
occorrenti all'autorizzazione e all'effettiva realizzazione degli
interventi, nel rispetto delle disposizioni comunitarie», per
violazione dell'art. 117, terzo comma, e 118, primo e secondo comma,
della Costituzione.
4.1. - La normativa posta dall'art. 1, comma 1, del d.l. n. 105
del 2010 interviene indubbiamente nell'ambito della materia della
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», di
cui al terzo comma dell'art. 117 Cost. Si tratta dunque di una
materia di competenza legislativa concorrente. La giurisprudenza
costituzionale ha in molteplici occasioni evidenziato che,
nell'ambito di tale materia, lo Stato può intervenire con disciplina
di dettaglio, avocando a sè e regolando funzioni amministrative solo
ove ciò avvenga nel rispetto dei principi di sussidiarietà e leale
collaborazione, e - per quel che qui più specificamente interessa -
mediante una disciplina che sia rigorosamente proporzionata alle
esigenze unitarie cui, tramite l'intervento in questione, si intenda
far fronte (cfr., in particolare, le sentenze n. 6 del 2004; n. 383
del 2005; nn. 215 e 278 del 2010). Senza prendere in considerazione,
in questa specifica sede, la questione della sussistenza effettiva di
una esigenza unitaria che giustifichi la avocazione in sussidiarietà
delle funzioni amministrative operata mediante altre parti della
disciplina dettata dall'atto legislativo qui preso in esame, deve
affermarsi che l'art. 4, comma 2, ultimo periodo, del d.l. n. 78 del
2009 nel testo novellato viola le citate norme costituzionali perchè
dispone un intervento assolutamente sproporzionato rispetto
all'esigenza unitaria presa in considerazione.
Anche concedendo, infatti, che l'effettiva sussistenza di una
simile esigenza sorregga la allocazione allo Stato della funzione
amministrativa di «individuazione degli interventi urgenti e
indifferibili» di cui al precedente comma 1, tale esigenza unitaria
potrebbe essere pienamente soddisfatta mediante una normativa che
arrechi un minor sacrificio - rispetto a quanto non accada con quella
in questa sede sottoposta al giudizio costituzionale - a carico
dell'autonomia regionale.
Secondo le indicazioni che è possibile desumere dalla
giurisprudenza costituzionale, la inadeguatezza del livello regionale
che - in base ai principi contenuti nell'art. 118 Cost., ed in
particolare al principio di sussidiarietà - consente la avocazione
di funzioni al livello statale anche in materie affidate dalla
competenza concorrente di Stato e Regioni dall'art. 117, terzo comma,
Cost., deve essere ricercata confrontando l'ambito valutativo proprio
dei poteri pubblici regionali con la ampiezza dell'ambito valutativo
coinvolto dalla attività amministrativa che in concreto deve essere
svolta (sentt. n. 6 del 2004, par. 7 del Considerato in diritto); n.
196 del 2004, part. par. 29 del Considerato in diritto; n. 242 del
2005, par. 7 del Considerato in diritto). In sintesi, solo quando
alla Regione «sfuggirebbe la valutazione complessiva» necessaria per
lo svolgimento della funzione così come conformata dalla legge che
la regola (sent. n. 6 del 2004, par. 7 cit.), è consentito allo
Stato avocare a se stesso tale funzione.
Ora, se si valutano le disposizioni in questa sede impugnate con
i parametri tratti dalla giurisprudenza costituzionale, la
conclusione è agevole.
Questa difesa non intende negare che la "individuazione" degli
«interventi urgenti ed indifferibili, connessi alla trasmissione,
alla distribuzione e alla produzione dell'energia e delle fonti
energetiche che rivestono carattere strategico nazionale, anche in
relazione alla possibile insorgenza di situazioni di emergenza,
ovvero per i quali ricorrono particolari ragioni di urgenza in
riferimento allo sviluppo socio-economico» comporti un ambito
valutativo più ampio rispetto a quello che ha a disposizione la
Regione, poichè per adottare scelte amministrative concernenti la
politica energetica complessiva è necessario tener conto di
interessi e situazioni localizzati in territori differenti rispetto a
quello di ciascuna singola Regione. La allocazione allo Stato di
decisioni amministrative che trascendono l'ambito territoriale
regionale, nella materia della «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia», dunque, è costituzionalmente legittima, a
patto, ovviamente, che rispetti le prescrizioni individuate dalla
giurisprudenza di questa Corte per la percorribilità della strada
della c.d. "chiamata in sussidiarieta'". Su tale ultimo punto ci si
soffermerà nella pagine che seguono. Qui preme piuttosto evidenziare
che, se le esigenze unitarie possono ritenersi sussistenti per la
funzione di "individuazione" degli interventi, non altrettanto è
possibile affermare per la successiva attività di "realizzazione in
concreto" degli stessi, disciplinata dalla disposizione che qui si
impugna.
È del tutto evidente, infatti, che anche ove tali interventi,
individuati e programmati dallo Stato, fossero affidati, per la loro
attuazione, ad autorità amministrative regionali, sarebbero comunque
pienamente raggiungibili i fini individuati dalla legge statale,
magari corredando le autorità statali di poteri di controllo e
sostituzione, purchè, ovviamente, conformi allo "statuto" che di
tali poteri ha disegnato la giurisprudenza di questa Corte.
Non occorre, infatti dilungarsi nella dimostrazione della
circostanza secondo la quale l'ambito valutativo coinvolto dalla
attività "attuativa" degli interventi programmati a livello statale
non supera in alcun modo quello che caratterizza i poteri pubblici
regionali. Una volta individuato l'intervento da realizzare, con le
sue caratteristiche tecniche e localizzative, la sua concreta
realizzazione implica valutazioni legate essenzialmente al rapporto
dell'intervento con il territorio in cui esso è destinato ad
inserirsi. Dunque, valutazioni per le quali è certamente adeguato il
livello regionale di governo.
Può essere utile, in questa sede, ricordare ciò che questa
Corte ha affermato in occasione della decisione con la quale ha
ritenuto compatibili con l'autonomia costituzionale degli enti
territoriali la previsione di poteri sostitutivi nei loro confronti
(sia pure con alcune cautele e precisazioni sulle quali ci si
soffermerà più avanti). In tale circostanza, infatti, questa Corte
ha avuto modo di osservare che la previsione di poteri sostitutivi,
ove costituzionalmente ammissibile, risponde alla logica del
principio di sussidiarietà di cui all'art. 118 Cost., poichè la
loro mancanza porterebbe all' «assurda conseguenza che, per evitare
la compromissione di interessi unitari che richiedono il compimento
di determinati atti o attività, derivante dall'inerzia anche solo di
uno degli enti competenti, il legislatore (statale o regionale) non
avrebbe altro mezzo se non collocare la funzione ad un livello di
governo più comprensivo, assicurandone "l'esercizio unitario" ai
sensi del primo comma dell'articolo 118 della Costituzione:
conseguenza evidentemente sproporzionata e contraria al criterio
generale insito nel principio di sussidiarieta'» (sent. n. 43 del
2004, par. 3.2 del Considerato in diritto)».
Ebbene, non ci vuol molto per accorgersi che la disciplina che
qui si contesta ha determinato proprio quella «assurda conseguenza»
che la menzionata sentenza si era preoccupata di scongiurare. Per la
tutela di un interesse unitario certamente sussistente - ossia la
tempestiva attuazione degli interventi programmati al livello
centrale - ha allocato la relativa funzione ad organi statali, quando
sarebbe stato sufficiente - e del tutto proporzionato rispetto agli
scopi della norma - allocarli al livello regionale, contestualmente
prevedendo adeguati poteri sostitutivi e disciplinandoli in
conformità alle indicazioni provenienti dalla giurisprudenza di
questa Corte.
In sintesi, si può osservare quanto segue.
La normativa in questa sede censurata ne sostituisce una
precedente già dichiarata incostituzionale per violazione del
principio di proporzionalità, in quanto non in grado di superare il
test di idoneità (sent. n. 215 del 2010, par. 4 del Considerato in
diritto). Come insegna la migliore dottrina, il principio di
proporzionalità è violato non solo quando la normativa che arreca
un sacrificio all'interesse concorrente non riesce a raggiungere gli
obiettivi che si prefigge - e ciò era, per l'appunto, quanto
accadeva nel caso scrutinato con la decisione appena menzionata - ma
anche quando la normativa che pure sia in grado di superare il test
di idoneità non superi invece quello di necessità, il quale
richiede, per la legittimità costituzionale dello strumento
sottoposto a scrutinio, che non ne esista un altro in grado di
raggiungere i medesimi risultati con minor sacrificio dell'interesse
concorrente (cfr., per tutti, R. Alexy, Collisione e bilanciamento
quale problematica di base della dogmatica dei diritti fondamentali,
in M. La Torre, A. Spadaro (a cura di), La ragionevolezza nel
diritto, Torino, Giappichelli, 2000, pag. 27 e ss.).
Ciò è precisamente quel che accade nel caso della disposizione
in questa sede censurata. Gli obiettivi dalla medesima perseguiti
sarebbero raggiungibili, come mostrato più sopra, mediante un minor
sacrificio dell'autonomia regionale. Essa non supera dunque il test
di necessità, e dunque non rispetta il principio di
proporzionalità. Per questa ragione, la norma considerata è
incostituzionale, non soddisfacendo i requisiti che - a partire dalla
sent. n 6 del 2004 - sono richiesti per la c.d. "chiamata in
sussidiarieta'" di funzioni amministrative presso organi dello Stato
in materie di legislazione concorrente e, pertanto, ponendosi in
contrasto con gli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost.
5. - Illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 2, ultimo
periodo, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con
modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, nel testo
sostituito dal d.l. n. 105 del 2010, nella parte in cui affida a
«ciascun commissario» straordinario, «sentiti gli enti locali
interessati», il potere di emanare «gli atti e i provvedimenti»,
nonchè di curare «tutte le attività, di competenza delle
amministrazioni pubbliche che non abbiano rispettato i termini
previsti dalla legge o quelli più brevi, comunque non inferiori alla
metà, eventualmente fissati in deroga dallo stesso commissario,
occorrenti all'autorizzazione e all'effettiva realizzazione degli
interventi, nel rispetto delle disposizioni comunitarie», per
violazione dell'art. 118, primo comma, e dell'art. 120, secondo
comma, della Costituzione.
5.1. - La presente censura è proposta dalla Regione Puglia in
via subordinata rispetto a quella prospettata al paragrafo
precedente. La disposizione di cui all'art. 4, comma 2, ultimo
periodo, infatti, anche ove si ritenesse infondata la questione più
sopra sollevata, sarebbe comunque incostituzionale per violazione
degli artt. 118 e 120, secondo comma, Cost.
La disposizione in questione, infatti, prevede un potere
sostitutivo affidato ad un organo dello Stato nei confronti di
Regioni ed enti locali, senza che però tale disciplina rispetti
alcuno dei due modelli di potere sostitutivo contemplati dal nostro
diritto costituzionale: nè quello del potere sostitutivo ordinario,
riconducibile al principio di sussidiarietà di cui all'art. 118
Cost., nè quello del potere sostitutivo straordinario, disciplinato
dall'art. 120, secondo comma, Cost.
5.2. - In via preliminare, deve essere osservato che, da un primo
punto di vista, la Regione Puglia intende impugnare la disposizione
sopra indicata perchè lesiva della propria posizione
costituzionalmente garantita ove si ritenesse che i poteri
sostitutivi da essa disciplinati siano destinati ad essere utilizzati
anche nei confronti della Regione stessa, e non soltanto nei
confronti degli enti territoriali sub-regionali. A tale conclusione
interpretativa potrebbe giungersi ritenendo che nell'espressione
«enti locali» - con la quale si designano i soggetti istituzionali
che devono necessariamente essere sentiti prima della adozione di
atti sostitutivi da parte del Commissario straordinario - rientrino
anche le Regioni; ovvero, ritenendo che tale espressione non valga in
alcun modo a circoscrivere l'ambito degli enti sostituendi, e dunque
che la surrogazione rispetto ad atti ed attività di competenza
regionale sia effettuabile, in base alla norma impugnata, senza
coinvolgere in alcun modo la Regione, ma limitandosi a "sentire" gli
enti locali territorialmente interessati dall'atto che da
quest'ultima dovrebbe essere compiuto.
È evidente, invece, che ove si ritenesse, all'inverso, che i
poteri sostitutivi disciplinati alla norma qui impugnata non possano
in alcun modo esplicarsi nei confronti delle Regioni, la censura qui
proposta, da questo primo punto di vista, sarebbe destinata a cadere.
La questione appena prospettata ed approfondita nelle pagine che
seguono, dunque, è un questione interpretativa. Solo per scrupolo
difensivo, può essere utile evidenziare, al riguardo, che se la
possibilità di proporre simili questioni deve senz'altro ritenersi
esclusa nell'ambito del giudizio in via incidentale, esse devono
viceversa considerarsi ammissibili ove proposte mediante ricorso
nell'ambito del giudizio in via principale (cfr., ad es., la sent. n.
88 del 2007, par. 5 del Considerato in diritto).
5.3. - La censura qui proposta nei confronti dell'art. 4, comma
2, ultimo periodo, peraltro, mantiene la sua ragion d'essere da un
secondo punto di vista, anche se si interpretasse la disposizione da
ultimo citata come rivolta a disciplinare soltanto poteri sostitutivi
esercitabili nei confronti degli enti territoriali sub-regionali.
È noto, infatti, che la giurisprudenza di questa Corte, in
svariate occasioni, ha ritenuto le Regioni legittimate a sollevare in
via principale questioni di legittimità costituzionale avverso una
legge statale, che invochino quale parametro norme costituzionali
poste a presidio di competenze degli enti locali.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, infatti, deve
riconoscersi l'ammissibilità di simili censure e la sussistenza «in
via generale» in capo alle Regioni della legittimazione a sollevarle
«perchè la stretta connessione (...) tra le attribuzioni regionali e
quelle delle autonomie locali consente di ritenere che la lesione
delle competenze locali sia potenzialmente idonea a determinare una
vulnerazione delle competenze regionali» (sent. n. 95 del 2007, par.
3 del Considerato in diritto; nello stesso senso, si vedano anche le
sentenze nn. 169 del 2007, par. 3 del Considerato in diritto, 417 del
2005, par. 3 del Considerato in diritto, 196 del 2004, par. 14 del
Considerato in diritto).
Quella «stretta connessione» tra competenze regionali e locali,
che, secondo l'orientamento citato, determina «in via generale» la
sussistenza della legittimazione regionale, nel caso oggetto del
presente ricorso è particolarmente evidente. Gli atti che gli enti
locali sono chiamati a svolgere in attuazione degli interventi
programmati al livello statale, ed in relazione ai quali, in base
alla normativa qui contestata, è possibile attivare i poteri
sostitutivi, ineriscono soprattutto la cura del territorio e delle
attività che in esso sono destinate a svolgersi in relazione alla
materia della "produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia". Si tratta, quindi, di ambiti materiali di competenza
legislativa regionale, in relazione ai quali la Regione esercita
importanti e numerose funzioni amministrative, il cui esercizio è
sovente interconnesso con i compiti dalla legge assegnati agli enti
territoriali dimensionalmente minori. Non è un caso, oltretutto, che
i predetti interventi siano "individuati", ai sensi del comma 1,
«d'intesa con le Regioni interessate» e, pertanto, che tale
"individuazione" comporti, per esplicito riconoscimento dello stesso
legislatore statale, l'esercizio di competenze costituzionalmente
spettanti alla Regione.
Per queste ragioni, non può non ritenersi sussistente quella
"stretta connessione" tra attribuzioni regionali e locali che rende
comunque ammissibile la censura.
5.4. - Come è noto, a partire dalle sentenze nn. 313 del 2003 e
(soprattutto) 43 del 2004, questa Corte ha ritenuto ammissibile,
anche nel sistema scaturente dalla riforma di cui alla legge cost. n.
3 del 2001, la previsione di poteri sostitutivi nei confronti degli
enti territoriali ad autonomia costituzionalmente garantita - e
precisamente di quelli indicati dall'art. 114 Cost. (cfr., sul punto,
la sent. n. 397 del 2006) - pur al di fuori dei casi contemplati
negli artt. 117, quinto comma, e 120, secondo comma, Cost. Ciò in
quanto la miglior implementazione del principio di sussidiarietà
rende necessaria la previsione di ipotesi di sostituzione, dal
momento che, grazie a queste ultime, è possibile attribuire a
livelli "più bassi" funzioni che, altrimenti, dovrebbero
necessariamente essere allocate a livelli "più alti".
Se l'art. 120 Cost. non vieta la possibilità, anche per le leggi
regionali, di prevedere ulteriori ipotesi di poteri sostitutivi, ciò
non vuol dire, tuttavia, che queste ultime siano senz'altro conformi
al disegno costituzionale. Perchè ciò si realizzi, infatti, è
necessario che esse siano disegnate in modo tale da rispettare alcune
condizioni inestricabilmente connesse, secondo la sent. n. 43 del
2004, con la posizione di autonomia costituzionalmente garantita
dell'ente sostituendo.
In particolare, lo "statuto" costituzionale elaborato da questa
Corte per la legittima previsione di poteri sostitutivi contempla i
seguenti punti: a) «le ipotesi di esercizio di poteri sostitutivi
debbono essere previste e disciplinate dalla legge (...), che deve
definirne i presupposti sostanziali e procedurali»; b) «la
sostituzione può prevedersi esclusivamente per il compimento di atti
o di attività "prive di discrezionalità nell'an (anche se non
necessariamente nel quid o nel quomodo)" (...), la cui
obbligatorietà sia il riflesso degli interessi unitari alla cui
salvaguardia provvede l'intervento sostitutivo»; c) «il potere
sostitutivo deve essere (...) esercitato da un organo di governo
della Regione o sulla base di una decisione di questo»; d) «la legge
deve (...) apprestare congrue garanzie procedimentali per l'esercizio
del potere sostitutivo, in conformità al principio di leale
collaborazione»; in particolare, dovrà essere previsto «un
procedimento nel quale l'ente sostituito sia comunque messo in grado
di evitare la sostituzione attraverso l'autonomo adempimento, e di
interloquire nello stesso procedimento» (sent. n. 43 del 2004, par. 4
del Considerato in diritto).
Si tratta, come è agevole rilevare, di statuizioni già
anticipate dalla citata sent. n. 313 del 2003, largamente riprese
dalla precedente giurisprudenza costituzionale in tema di potere
sostitutivo, del resto esplicitamente richiamata (cfr. le sentenze
nn. 153 del 1986, 177 del 1988, 338 del 1989, 460 del 1989, 324 del
1994 e 416 del 1995), e comunque ampiamente confermate dalla
giurisprudenza successiva (cfr. le sentenze nn. 69, 70, 71, 72, 73,
112, 140, 172, 173, 227 e 240 del 2004; 397 del 2006).
Nel caso di specie, è facile mostrare che la previsione
legislativa di cui all'art. 4, comma 2, ultimo periodo, nel testo
introdotto dalla disposizione che qui si impugna, non rispetta almeno
due di questi parametri. In particolare, essa viola i criteri sopra
indicati alle lettere c) e d), ossia:
il necessario affidamento ad un organo politico del potere
surrogatorio in questione;
la necessità di disciplinare l'esercizio del potere mediante
un procedimento che rispetti il principio di leale collaborazione e,
in particolare, che consenta di garantire che l'ente sostituito sia
comunque messo in grado di evitare la sostituzione attraverso
l'autonomo adempimento e di interloquire nello stesso procedimento.
Quanto al primo punto, è sufficiente osservare che il
Commissario straordinario titolare dei poteri di sostituzione,
evidentemente, non può in alcun modo essere ritenuto facente parte
del Governo. Nè, del resto, egli è chiamato ad operare a seguito ed
in esecuzione di una decisione presa, ad hoc per il caso concreto, da
tale organo.
In relazione al secondo punto, invece, deve essere rilevato come
il solo strumento collaborativo previsto dalla disposizione impugnata
è che debbano essere previamente «sentiti gli enti locali
interessati». Dunque, non si tratta certamente di «un procedimento
nel quale l'ente sostituito sia comunque messo in grado di evitare la
sostituzione attraverso l'autonomo adempimento, e di interloquire
nello stesso procedimento». L'ente sostituendo, infatti, dovrebbe
essere quantomeno diffidato ad adempiere prima dell'effettivo
attivarsi del poteri sostitutivi perchè la prescrizione
costituzionale individuata da questa Corte possa ritenersi
soddisfatta.
Per queste ragioni, la disposizione di cui all'art. 4, comma 2,
ultimo periodo, viola l'art. 118 Cost.
5.5. - Le considerazioni fin qui proposte sono fondate
sull'assunto secondo il quale il potere sostitutivo disciplinato
dalla disposizione impugnata si inserisca nell'ambito del c.d.
"potere sostitutivo ordinario". L'incostituzionalità dell'art. 4,
comma 2, ultimo periodo, tuttavia, risulterebbe palese, per contrasto
con l'art. 120, secondo comma, Cost., ove si volesse ritenere, al
contrario, che il legislatore statale abbia voluto individuare una
fattispecie di potere sostitutivo "straordinario", ai sensi di questa
disposizione costituzionale. Ciò per le ragioni che seguono.
Come ha efficacemente evidenziato la giurisprudenza di questa
Corte, il potere sostitutivo introdotto nel nostro sistema
costituzionale dall'art. 120, secondo comma, Cost., è
«straordinario» ed «aggiuntivo» (sent. n. 43 del 2004, par. 3 del
Considerato in diritto).
La "straordinarieta'" del potere in questione è innanzi tutto
connessa alla circostanza che tale intervento prescinde da una
specifica previsione legislativa che lo attribuisca al Governo in
relazione a determinati atti delle autonomie territoriali il cui
mancato compimento sia idoneo a vulnerare gli interessi
cristallizzati dalla citata disposizione costituzionale.
In altre parole, se «le ipotesi di esercizio di poteri
sostitutivi debbono essere previste e disciplinate dalla legge (...),
che deve definirne i presupposti sostanziali» (così, ancora, la
sent. n. 43 del 2004), ciò non è vero per i poteri sostitutivi
straordinari previsti dall'art. 120: è il secondo comma di tale
disposizione costituzionale ad attribuire direttamente ed
immediatamente al Governo la possibilità di sostituirsi agli enti
territoriali. La legge dello Stato è invece richiesta dalla medesima
disposizione solo ed esclusivamente per definire le «procedure atte a
garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del
principio di sussidiarietà e di leale collaborazione».
Un secondo motivo di "straordinarieta'" dell'intervento di cui
all'art. 120, secondo comma, Cost., è connesso alla peculiarità ed
all'importanza dei suoi presupposti giustificativi. Si tratta, come
è noto, del «mancato rispetto di norme e trattati internazionali o
della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per
l'incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedano la
tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica ed in
particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali». Da ciò consegue che non
tutti gli interessi affidati alla cura dei poteri pubblici sono in
grado di fondare la sostituzione "straordinaria": viceversa, il
Governo potrà sostituirsi solo alle attività che si rivolgano alla
cura degli interessi sottesi ai presupposti legittimanti previsti da
tale disposizione.
Da ultimo, la "straordinarieta'" indicata dalla giurisprudenza di
questa Corte deve essere connessa alla circostanza secondo la quale
il potere sostitutivo contemplato dall'art. 120, secondo comma, Cost.
è configurato dalla Costituzione come un potere che, in quanto
attribuito al Governo direttamente, si può esercitare, ove ne
ricorrano i presupposti, in deroga all'ordinario riparto di
competenze, senza alcuna mediazione legislativa che non sia quella
"meramente procedimentale" richiesta dallo stesso art. 120, secondo
comma, sulla base del solo presupposto che gli enti competenti in via
ordinaria non abbiano posto in essere gli atti necessari alla cura
dei sopra citati interessi. Si tratta, dunque, di un istituto nel
quale prende corpo il principio di sussidiarietà nell'esercizio
delle funzioni, in quanto prefigura l'intervento surrogatorio per il
caso in cui, in concreto, gli interessi non siano stati adeguatamente
curati dai livelli di governo ordinariamente titolari della
competenza in base al principio di sussidiarietà nella allocazione
delle funzioni.
Questo potere sostitutivo in grado di superare l'ordinario
riparto delle competenze, tuttavia, incontra nella disciplina
costituzionale (per quel che qui interessa) tre vincoli molto
importanti. Innanzi tutto, può essere utilizzato solo ove ricorra,
in concreto, il pericolo della lesione ad uno degli interessi
indicati dall'art. 120, secondo comma, Cost. In secondo luogo, deve
essere necessariamente esercitato dal Governo. Infine, deve essere
posto in essere mediante un procedimento, previsto dalla legge
ordinaria, che sia conforme ai principi di sussidiarietà e leale
collaborazione.
La disciplina in questa sede contestata non rispetta alcuno di
questi tre vincoli.
Quanto al primo, questa difesa non intende sostenere che la legge
ordinaria non possa provare a tipizzare in astratto i casi in cui
ricorrano i pericoli agli interessi sopra citati, e dunque sia
possibile far uso dello strumento di cui all'art. 120, secondo comma,
Cost. Una previsione del genere non sarebbe, di per se stessa,
incostituzionale. Tuttavia la "straordinarieta'" del potere
sostitutivo in questione, più sopra illustrata, richiede che i
presupposti per l'esercizio di tale potere ricorrano in concreto, in
relazione a ciascuno specifico caso in cui ad esso si faccia ricorso.
La tipizzazione generale, dunque, non può mai, in nessun caso,
impedire la verifica, volta per volta, della sussistenza dei
presupposti.
Da questo punto di vista, la disciplina in esame è
incostituzionale perchè non prevede che l'esistenza dei presupposti
che giustificano la sostituzione straordinaria debba essere
verificata in ciascun caso concreto di esercizio del potere.
Quanto al secondo vincolo, esso non è rispettato in quanto il
potere sostitutivo è affidato ad un Commissario straordinario,
anzichè essere riservato al Governo, così come impone l'art. 120,
secondo comma, Cost.
Infine, è agevole dimostrare che il procedimento disciplinato
dalla disposizione in questione non rispetti il principio di leale
collaborazione, ove si consideri che esso appare meno partecipato di
quello che la giurisprudenza costituzionale sopra richiamata richiede
per l'esercizio del meno invasivo (per le autonomie territoriali)
potere sostitutivo ordinario. Del resto, ciò è confermato dall'art.
8 della legge n. 131 del 2003, la quale ha attuato in via generale
l'art. 120, secondo comma, Cost., predisponendo a tal fine un
procedimento ben più partecipato, nel quale - a tacer d'altro -
l'ente sostituendo viene messo in condizioni di adempiere
autonomamente mediante il meccanismo della preventiva diffida.
Per queste ragioni, l'art. 4, comma 2, ultimo periodo,
nell'ipotesi in cui vi si voglia rinvenire la previsione di una
ipotesi di potere sostitutivo "straordinario" ai sensi dell'art. 120,
secondo comma, Cost., è costituzionalmente illegittimo per contrasto
proprio con tale disposizione costituzionale.
6. - Illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 2, ultimo
periodo, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con
modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, nel testo
sostituito dal d.l. n. 105 del 2010, il quale affida a «ciascun
commissario» straordinario, «sentiti gli enti locali interessati», il
potere di emanare «gli atti e i provvedimenti», nonchè di curare
«tutte le attività, di competenza delle amministrazioni pubbliche
che non abbiano rispettato i termini previsti dalla legge o quelli
più brevi, comunque non inferiori alla metà, eventualmente fissati
in deroga dallo stesso commissario, occorrenti all'autorizzazione e
all'effettiva realizzazione degli interventi, nel rispetto delle
disposizioni comunitarie», nella parte in cui non prevede che il
potere sostitutivo da esercitare nei confronti degli enti
territoriali diversi dalla Regione venga esercitato senza alcun
coinvolgimento di quest'ultima, per violazione dell'art. 118, primo
comma, della Costituzione.
6.1. - A prescindere dai motivi di censura esposti ai paragrafi 4
e 5, l'art. 4, comma 2, ultimo periodo, è costituzionalmente
illegittimo per violazione di una competenza amministrativa
costituzionalmente garantita alle Regioni, in quanto alloca un potere
sostitutivo in capo allo Stato (anche) nei confronti degli enti
territoriali sub-regionali, senza disporre alcun coinvolgimento della
Regione interessata nell'esercizio di questo potere.
6.2. - Questa previsione viola l'art. 118, primo comma, Cost., ed
il principio di sussidiarietà in esso contenuto.
A sostegno della fondatezza di tale doglianza, si rivela
dirimente quanto affermato da questa Corte in occasione del recente
scrutinio di una norma legislativa statale che delegava il Governo a
prevedere un potere sostitutivo dello Stato nei confronti degli enti
locali. Le censure regionali che lamentavano l'esclusione da tale
potere sostitutivo sono state ritenute inammissibili in quanto la
«doverosa interpretazione costituzionalmente conforme della delega»
impone di escludere un significato della disposizione in essa
contenuta tale da «precludere l'introduzione di forme partecipative
della Regione nell'esercizio del potere sostitutivo da parte del
Governo» (sent. n. 278 del 2010, par. 14.3 del Considerato in
diritto).
In sintesi, dunque, in base al principio di sussidiarietà e
all'art. 118 Cost., se non può escludersi la possibilità che la
legge dello Stato attribuisca ad organi statali il potere di
sostituirsi direttamente agli enti locali, deve però senz'altro
escludersi che tale sostituzione possa essere disciplinata senza
prevedere il diretto coinvolgimento della singola Regione
interessata.
Nel caso di specie, a differenza della norma scrutinata da questa
Corte nella citata sentenza n. 278 del 2010, non siamo di fronte ad
una delega legislativa rivolta al Governo e non è dunque possibile
quella interpretazione adeguatrice fondata sul rapporto tra legge di
delega e potere legislativo delegato che ha consentito, nel caso
della sentenza richiamata, di integrare la lacuna della norma di
delega con il contenuto normativo costituzionalmente imposto.
Pertanto, la disposizione censurata è senz'altro incostituzionale
nella parte in cui non prevede che il potere sostitutivo da
esercitare nei confronti degli enti territoriali diversi dalla
Regione venga esercitato senza alcun coinvolgimento di quest'ultima.
7. - Illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 2, ultimo
periodo, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con
modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, nel testo
sostituito dal d.l. n. 105 del 2010, nella parte in cui prevede che i
commissari straordinari ivi disciplinati possano fissare termini, in
deroga alla legge, per lo svolgimento delle attività «occorrenti
all'autorizzazione e all'effettiva realizzazione degli interventi,
nel rispetto delle disposizioni comunitarie», per violazione
dell'art. 117, terzo e sesto comma, e dell'art. 118, primo comma,
della Costituzione.
7.1. - Questa disposizione, nella parte in cui prevede che atti
del Commissario straordinario possano intervenire, in deroga alla
legge, a stabilire termini più brevi di quelli da quest'ultima
previsti per lo svolgimento delle attività dalla medesima
individuate, pone in essere una forma di delegificazione "anomala",
poichè ben lontana dal modello individuato dall'art. 17, comma 2,
della legge n. 400 del 1988. Tale forma di delegificazione è
incostituzionale, nel caso di specie, in quanto è destinata a
svolgersi in una materia inserita nell'elenco di cui al terzo comma
dell'art. 117 Cost., ossia quella della "produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia". Si tratta perciò di una
normativa che istituisce un potere regolamentare che esorbita
certamente dai limiti imposti alla competenza dall'art. 117, sesto
comma, Cost.
In senso diverso, del resto, non potrebbe essere invocata la
circostanza secondo la quale l'atto commissariale di fissazione dei
termini più brevi in deroga a quelli già previsti dalla legge non
corrisponde alle consuete forme in cui si esprime la potestà
regolamentare dell'esecutivo, ossia quella dei regolamenti
governativi e ministeriali, nè la mancata attribuzione del nomen
iuris di "regolamento" a tale atto. A questo specifico proposito, è
possibile richiamare, ancora una volta, la recente sentenza di questa
Corte n. 278 del 2010.
In essa, infatti, è stato efficacemente chiarito che lo Stato
non può "eludere" i criteri costituzionali di ripartizione della
potestà regolamentare semplicemente imponendo ai medesimi un nomen
iuris che ne escluda la natura regolamentare. Al riguardo, rileva il
seguente passaggio: «Attesa la ripartizione operata dall'art. 117
Cost. di tale potestà tra Stato e Regioni, secondo un criterio
obiettivo di corrispondenza delle norme prodotte alle materie ivi
indicate, non possono essere requisiti di carattere formale, quali
il nomen iuris e la difformità procedimentale rispetto ai modelli di
regolamento disciplinati in via generale dall'ordinamento, a
determinare di per sè l'esclusione dell'atto dalla tipologia
regolamentare, giacchè, in tal caso, sarebbe agevole eludere la
suddivisione costituzionale delle competenze, introducendo nel
tessuto ordinamentale norme secondarie, surrettiziamente rivestite di
altra forma, laddove ciò non sarebbe consentito» (par. 16 del
Considerato in diritto).
Pertanto, ciò che conta ai fini della qualificazione di un atto
come "regolamento" e, dunque, ai fini della sua collocazione
nell'ambito del riparto costituzionale delle competenze, è il suo
contenuto normativo, ossia generale e astratto, e non certo il suo
procedimento di approvazione o il suo nomen iuris.
Ebbene, che l'atto commissariale qui considerato abbia natura
normativa, in quanto caratterizzato da generalità ed astrattezza,
non può certo essere seriamente posto in dubbio. La disposizione in
questa sede censurata, infatti, prevede che il Commissario possa
fissare termini, in deroga a quelli già stabiliti dalla legge, per
lo svolgimento delle attività «occorrenti all'autorizzazione e
all'effettiva realizzazione degli interventi, nel rispetto delle
disposizioni comunitarie». Si tratta, pertanto, di atti in grado di
intervenire sulla "previa norma" alla quale, in virtù del principio
di legalità, deve uniformarsi la successiva attività
amministrativa.
7.2. - Il riconoscimento (obbligato, come si è visto) della
natura normativa di questi atti commissariali conduce in modo
pressochè automatico alla conclusione della loro
incostituzionalità.
In senso inverso, infatti, non sarebbe possibile invocare neppure
l'argomento della c.d. "chiamata in sussidiarieta'".
Ove infatti si volesse ritenere che lo Stato sia legittimato ad
individuare termini diversi per il compimento degli atti e delle
attività in questione in base al titolo "straordinario" da ultimo
menzionato, la disposizione presa in considerazione violerebbe
comunque l'art. 117, terzo e sesto comma, Cost., in quanto la
fissazione di tali termini, in un ambito di indiscussa potestà
legislativa concorrente, risulta affidata ad una fonte
sub-legislativa e non alla legge, come richiesto invece dalla
giurisprudenza costituzionale sulla "chiamata in sussidiarieta'" a
partire dalla sent. n. 303 del 2003.
In questa decisione, infatti, si legge che «la nuova formulazione
dell'art. 117, sesto comma, Cost., secondo il quale la potestà
regolamentare è dello Stato, salva delega alle Regioni, nelle
materie di legislazione esclusiva, mentre in ogni altra materia è
delle Regioni» esclude che la fonte secondaria statale possa
«vincolare l'esercizio della potestà legislativa regionale o (...)
incidere su disposizioni regionali preesistenti» (sentenza n. 22 del
2003)». Inoltre - ed è ciò che in questa sede maggiormente
interessa - «neppure i principi di sussidiarietà e adeguatezza
possono conferire ai regolamenti statali una capacità che è
estranea al loro valore, quella cioè di modificare gli ordinamenti
regionali a livello primario» (par. 7 del Considerato in diritto).
8. - Illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 2, ultimo
periodo, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con
modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, nel testo
sostituito dal d.l. n. 105 del 2010, nella parte in cui prevede che i
commissari straordinari ivi disciplinati possano fissare - in
mancanza di una intesa con la Regione interessata - termini, in
deroga alla legge, per lo svolgimento delle attività «occorrenti
all'autorizzazione e all'effettiva realizzazione degli interventi,
nel rispetto delle disposizioni comunitarie», per violazione
dell'art. 117, terzo comma, e dell'art. 118, primo comma, della
Costituzione.
8.1. - La Regione Puglia ritiene che, anche ove la censura
esposta al precedente paragrafo 7 dovesse essere considerata non
meritevole di accoglimento, la disciplina posta dall'art. 4, comma 2,
ultimo periodo, dovrebbe comunque considerarsi costituzionalmente
illegittima per violazione dell'art. 117, terzo comma, e dell'art.
118, primo comma, Cost.
8.2. - Per illustrare adeguatamente questa censura è ancora una
volta necessario prendere le mosse dall'inquadramento della normativa
oggetto del presente giudizio nell'ambito della materia, di
competenza concorrente tra Stato e Regioni, della "produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia".
La disciplina censurata istituisce un potere commissariale
destinato ad operare in tale materia e caratterizzato da una forte
incidenza sul complesso delle funzioni regionali. Ove si volesse
ritenere che - nonostante le considerazioni sopra esposte e, in
particolare, le chiarissime affermazioni della cent. n. 303 del 2003
già richiamate - lo Stato possa comunque, in base al meccanismo
della c.d. "chiamata in sussidiarieta'", affidare al Commissario un
simile potere, la normativa impugnata risulterebbe incostituzionale,
in quanto non prevede la necessarietà dell'intesa con la Regione
nell'esercizio delle funzioni istituite.
Al riguardo - rinviando al successivo paragrafo 12.1 del presente
atto una trattazione maggiormente approfondita del tema - è
sufficiente richiamare l'attenzione sulla circostanza secondo la
quale la ormai consolidata giurisprudenza di questa Corte richiede -
ai fini della legittimità costituzionale di leggi di questo tipo -
la previsione, da parte delle medesime, della necessarietà
dell'intesa forte" con la Regione interessata al fine dell'esercizio
delle funzioni amministrative attratte in sussidiarietà al livello
statale (cfr., ex plurimis, le sentenze nn. 303 del 2003, 6 del 2004,
383 del 2005, 278 del 2010).
9. - Illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 3, del
decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni,
dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, nel testo sostituito dal d.l. n.
105 del 2010, nella parte in cui prevede che «per la realizzazione
degli interventi ai sensi del comma 2, con decreto del Presidente
della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei
Ministri, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, sono
nominati uno o più commissari straordinari del Governo», per
violazione degli artt. 117, secondo comma, e 118 Cost., senza
prevedere, al contempo, che detta nomina avvenga d'intesa con la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato e le Regioni,
oppure, per l'ipotesi di pluralità di commissari, con le Regioni
direttamente interessate.
9.1. - Questa censura viene in considerazione solo ove si ritenga
priva di fondamento quella formulata al par. 4 del presente atto.
Anche in questo caso, per l'illustrazione dei rilievi mossi alla
disciplina statale impugnata, è necessario muovere dalla premessa
della individuazione della materia su cui essa interviene, ossia la
materia di competenza legislativa concorrente della "produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia".
Come ricordato nel precedente paragrafo - e come si avrà modo di
evidenziare più approfonditamente al successivo paragrafo 12.1 - la
giurisprudenza costituzionale ha in varie occasioni evidenziato che
in tale materia (come, più in generale, nelle materie diverse da
quelle di competenza esclusiva ex art. 117, secondo comma, Cost.) lo
Stato può intervenire con disciplina di dettaglio, avocando a sè e
regolando funzioni amministrative, solo ove, oltre a rispettare i
principi di proporzionalità e sussidiarietà, preveda nella medesima
disciplina, l'intesa c.d. "forte" con (a seconda delle circostanze)
la Conferenza Stato-Regioni o le Regioni direttamente interessate
all'esercizio delle funzioni amministrative attratte in
sussidiarietà (cfr., in particolare, le già richiamate sentenze nn.
303 del 2003, 6 del 2004, 383 del 2005, 278 del 2010).
La nomina di uno o più commissari straordinari rappresenta
senz'altro una attività amministrativa attratta in sussidiarietà
dallo Stato nell'ambito di una materia di legislazione concorrente.
La illegittimità costituzionale della disciplina in questione,
dunque, deriva dalla circostanza che, nonostante le diverse
indicazioni provenienti dalla giurisprudenza costituzionale, essa non
abbia previsto il coinvolgimento delle Regioni - nella forma
dell'intesa - nella emanazione dell'atto di nomina dei commissari.
L'intesa, evidentemente, dovrà essere raggiunta con la singola
Regione direttamente interessata, nel caso in cui il Commissario, o
ciascun Commissario (nell'ipotesi di nomina di una pluralità di
questi) in questione si vedano affidati il compito di procedere alla
attuazione di opere insistenti in una singola Regione. Viceversa, ove
si opti per la nomina di un solo Commissario competente per gli
interventi in tutto il territorio nazionale, ai fini del rispetto
dell'autonomia regionale costituzionalmente riconosciuta, sarà
necessario addivenire all'intesa con la Conferenza Stato-Regioni.
Per i motivi appena evocati, dunque, l'art. 4, comma 3, viola
palesemente gli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., nella parte in
cui non prevede che la nomina del Commissario straordinario avvenga,
a seconda dei casi, previa intesa acquisita con la singola Regione
interessata o in sede di Conferenza Stato-Regioni.
10. - Illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 3, del
decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni,
dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, nel testo sostituito dal d.l. n.
105 del 2010, nella parte in cui prevede che «con decreto del
Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio
dei Ministri, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri», siano
determinati «i compiti del commissario» straordinario nominato col
medesimo decreto, nonchè «i poteri di controllo e di vigilanza del
Ministro per la semplificazione normativa e degli altri Ministri
competenti», per violazione degli artt. 117, terzo e sesto comma, e
118 della Costituzione.
10.1. - Questa disposizione, nella parte in cui prevede che un
decreto del Presidente della Repubblica possa individuare i compiti
che devono essere svolti dai Commissari straordinari cui è affidata
l'attuazione degli interventi - individuando così anche i limiti dei
poteri affidati a costoro - nonchè determinare i poteri di controllo
e di vigilanza dei Ministri competenti, configura una forma di potere
regolamentare "anomala", poichè ben lontana dal modello individuato
dall'art. 17 della legge n. 400 del 1988.
Tale forma di potere regolamentare è incostituzionale, nel caso
di specie, in quanto è destinata a svolgersi in una materia inserita
nell'elenco di cui al terzo comma dell'art. 117 Cost., ossia quella
della "produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia".
Si tratta perciò di una normativa che istituisce un potere
regolamentare che esorbita certamente dai limiti imposti dall'art.
117, sesto comma, Cost.
In senso diverso, del resto, non potrebbe essere invocata la
circostanza secondo la quale il presente potere regolamentare non
corrisponde alle consuete forme in cui si esprime la potestà
regolamentare dell'esecutivo, ossia quella dei regolamenti
governativi e ministeriali di cui all'art. 17 della legge n. 400 del
1988, nè la mancata attribuzione del nomen iuris di "regolamento" a
tale atto.
Al riguardo, è possibile riferirsi nuovamente alla recente
sentenza di questa Corte n. 278 del 2010 (già richiamata al
precedente par. 7.1 del presente atto), nella quale è stato chiarito
che lo Stato non può "eludere" i criteri costituzionali di
ripartizione della potestà regolamentare semplicemente imponendo ai
medesimi un nomen iuris che ne escluda la natura regolamentare (cfr.,
in part., il par. 16 del Considerato in diritto).
Il d.P.R. previsto dalla disposizione impugnata ha certamente
natura normativa, in quanto caratterizzato da generalità ed
astrattezza. Esso, infatti, è deputato a determinare «i compiti del
commissario» straordinario nominato col medesimo decreto, nonchè «i
poteri di controllo e di vigilanza del Ministro per la
semplificazione normativa e degli altri Ministri competenti». Si
tratta, dunque, di atti il cui compito è quello di predispone la
"previa norma" alla quale, in virtù del principio di legalità, deve
uniformarsi la successiva attività amministrativa del Commissario e
dei Ministri sopra citati.
10.2. - Il riconoscimento (obbligato, come si è visto) della
natura normativa del d.P.R. in questione conduce, in modo pressochè
automatico, a concludere per la sua illegittimità costituzionale. In
senso inverso, infatti, non sarebbe possibile invocare neppure
l'argomento della c.d. "chiamata in sussidiarieta'".
Ove infatti si volesse ritenere che lo Stato sia legittimato ad
individuare i compiti del Commissario e a definire i poteri di
controllo e vigilanza dei Ministri competenti in base al titolo
"straordinario" da ultimo menzionato, la disposizione presa in
considerazione violerebbe comunque la Costituzione, in quanto la
fissazione di tali termini è affidata ad una fonte sub-legislativa e
non alla legge, come richiesto invece dalla giurisprudenza
costituzionale a partire dalla sent. n. 303 del 2003 (al riguardo, è
sufficiente rinviare al par. 7 del Considerato in diritto di questa
decisione, già richiamato, in relazione ad analoga questione, nel
precedente par. 7.2 del presente atto).
11. - Illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 3, del
decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni,
dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, nel testo sostituito dal d.l. n.
105 del 2010, nella parte in cui prevede che «con decreto del
Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio
dei Ministri, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri», siano
determinati «i compiti del commissario» straordinario nominato col
medesimo decreto, nonchè «i poteri di controllo e di vigilanza del
Ministro per la semplificazione normativa e degli altri Ministri
competenti», senza prevedere, al contempo, la necessaria acquisizione
di una intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato e le Regioni, oppure, per l'ipotesi di pluralità di
commissari, con le Regioni direttamente interessate, per violazione
degli artt. 117, terzo comma, e 118 della Costituzione.
11.1. - Ove la censura sub 10 venga ritenuta priva di fondamento,
la disciplina posta dall'art. 4, comma 3, deve comunque considerarsi
incostituzionale per violazione dell'art. 117, terzo comma, e
dell'art. 118, primo comma, Cost.
Tale disciplina, infatti, prevede che mediante un d.P.R.,
adottato «su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri,
previa deliberazione del Consiglio dei Ministri», si assumano
determinazioni destinate ad operare nella materia di legislazione
concorrente della "produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia", e caratterizzate da una forte incidenza sul complesso
delle funzioni regionali. Ove si volesse ritenere che - nonostante le
considerazioni sopra esposte - lo Stato possa comunque, in base al
meccanismo della c.d. "chiamata in sussidiarieta'", affidare ad un
d.P.R. un simile potere, la normativa impugnata risulterebbe
palesemente incostituzionale in quanto non prevede la necessaria
acquisizione dell'intesa con la Conferenza Stato-Regioni o con la
Regione direttamente interessata in sede di esercizio delle funzioni
istituite.
L'intesa, evidentemente, dovrà essere raggiunta con la singola
Regione, nel caso in cui il Commissario, o ciascun Commissario
(nell'ipotesi di nomina di una pluralità di questi) in questione si
vedano affidati il compito di procedere alla attuazione di opere
insistenti in una singola Regione. Viceversa, ove si opti per la
nomina di un solo Commissario competente per gli interventi in tutto
il territorio nazionale, sarà necessario addivenire all'intesa con
la Conferenza Stato-Regioni.
Al riguardo - rinviando al successivo par. 12.1 del presente atto
una trattazione maggiormente approfondita del tema - è sufficiente
richiamare l'attenzione sulla circostanza secondo la quale la ormai
consolidata giurisprudenza di questa Corte richiede - ai fini della
legittimità costituzionale di norme legislative statali di questo
tipo - la previsione, da parte delle medesime, della necessarietà
dell'intesa forte" con il sistema delle autonomie regionali o con la
singola Regione interessata al fine dell'esercizio delle funzioni da
esse previste (cfr., in particolare, le già richiamate sentenze nn.
303 del 2003, 6 del 2004, 383 del 2005, 278 del 2010).
Per queste ragioni, la norma censurata viola comunque gli artt.
117, terzo comma, e 118, Cost., nella parte in cui non prevede che la
determinazione dei compiti del Commissario straordinario, nonchè dei
poteri di controllo e di vigilanza del Ministro per la
semplificazione normativa e degli altri Ministri competenti, avvenga,
a seconda dei casi, previa intesa acquisita con la singola Regione
interessata o in sede di Conferenza Stato-Regioni.
12. - Illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 4, primo
periodo del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 convertito con
modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, nel testo
sostituito dal d.l. n. 105 del 2010, nella parte in cui prevede che
«in caso di mancato raggiungimento dell'intesa di cui al comma 1,
decorsi trenta giorni dalla convocazione del primo incontro tra il
Governo e la regione o la provincia autonoma interessata per il
raggiungimento dell'intesa, il Governo può individuare gli
interventi di cui al comma 1, dichiararne l'urgenza e
l'indifferibilità nonchè definire i criteri di cui al secondo
periodo del comma 2, anche a prescindere dall'intesa, con
deliberazione motivata del Consiglio dei Ministri cui sia stato
invitato a partecipare il Presidente della regione o della provincia
autonoma interessata», per violazione degli artt. 117, terzo comma, e
118 della Costituzione.
12.1. - L'art. 4, comma 4, del d.l. n. 78 del 2009, nel testo
novellato dal d.l. n. 105 del 2010, rappresenta il cuore della
disciplina che qui si contesta.
Come già ricordato, il comma 1 dell'art. 4, nel testo
attualmente in vigore, prevede la individuazione, da parte del
Governo, degli «interventi urgenti ed indifferibili, connessi alla
trasmissione, alla distribuzione e alla produzione dell'energia e
delle fonti energetiche che rivestono carattere strategico nazionale,
anche in relazione alla possibile insorgenza di situazioni di
emergenza, ovvero per i quali ricorrono particolari ragioni di
urgenza in riferimento allo sviluppo socio-economico, e che devono
pertanto essere effettuati con mezzi e poteri straordinari». Al
riguardo, si è già avuto moto di notare come la Regione Puglia non
contesti l'esistenza di esigenze unitarie alla base della avocazione
allo Stato, mediante il meccanismo della c.d. "chiamata in
sussidiarieta'", di questa funzione amministrativa, e
conseguentemente dell'esercizio della funzione legislativa al fine di
disciplinarla. Del resto, il comma in parola - considerato
isolatamente - appare senz'altro rispettoso delle prerogative
regionali, dal momento che prevede la necessarietà, ai fini della
individuazione degli interventi suddetti, dell' «intesa con le
regioni e le province autonome interessate». Nessuna censura, dunque,
è stata proposta nei confronti di tale disposizione.
Ove si consideri il disposto del comma 4, che in questa sede si
impugna, le carte in tavola cambiano però in modo significativo.
Esso, infatti, prevede la possibilità di superare l'eventuale
mancato raggiungimento dell'intesa in questione tramite un meccanismo
attivabile, da parte del Governo, a partire dal trentesimo giorno
«dalla convocazione del primo incontro tra il Governo e la regione o
la provincia autonoma interessata per il raggiungimento dell'intesa».
Decorso tale termine, infatti, l'intesa non serve piu': secondo la
disposizione impugnata «il Governo può individuare gli interventi di
cui al comma 1, dichiararne l'urgenza e l'indifferibilità nonchè
definire i criteri di cui al secondo periodo del comma 2, anche a
prescindere dall'intesa, con deliberazione motivata del Consiglio dei
Ministri cui sia stato invitato a partecipare il Presidente della
regione o della provincia autonoma interessata». Da concertato, come
si vede, il procedimento di individuazione degli interventi diventa
ipso iure e "improvvisamente" unilaterale.
La disciplina appena richiamata viola in modo macroscopico lo
"statuto" della c.d. "chiamata in sussidiarieta'" come individuato
nella giurisprudenza di questa Corte, e per questo motivo contrasta
evidentemente con i parametri costituzionali invocati.
Al riguardo, si deve osservare quanto segue.
Più sopra, nel paragrafo 4.1, si è ricordato come, secondo la
ormai consolidata giurisprudenza di questa Corte, lo Stato possa
allocare ad organi propri funzioni amministrative nell'ambito delle
materie estranee al secondo comma dell'art. 117 Cost., dettandone la
relativa disciplina sostanziale, solo in presenza di alcuni requisiti
e rispettando alcune condizioni.
Su alcune di questi requisiti e condizioni ci si è già
soffermati nelle pagine che precedono. Così, nello stesso paragrafo
4.1, si è posto in evidenza come la normativa statale che qui si
contesta non rispetti il principio di proporzionalità, dettando -
per la parte inerente alle funzioni commissariali, e non per quella
concernente la individuazione e programmazione degli interventi - una
disciplina che impone un sacrifico non necessario, e dunque
sproporzionato, all'autonomia regionale. Al paragrafo 7.2 si è
invece mostrato come l'ipotizzata "chiamata in sussidiarieta'"
realizzata dall'art. 4, comma 2, ultimo periodo, affidi ad
(eventuali) atti commissariali un potere di normazione regolamentare
in materia, contravvenendo ad un'altra importante condizione
individuata dalla giurisprudenza costituzionale.
In questa sede, invece, si ritiene necessario soffermarsi sul
mancato rispetto, da parte della disciplina impugnata, della
condizione "procedurale" che, ormai da tempo, questa Corte ha
ritenuto che debba necessariamente caratterizzare - pena la loro
incostituzionalità - il contenuto delle leggi statali che avochino
presso organi dello Stato funzioni amministrative in materie di
competenza concorrente o regionale residuale.
A partire dalla ormai "celebre" sent. n. 303 del 2003 e poi dalla
sent. n. 6 del 2004, infatti, questa Corte ha con chiarezza affermato
che, in situazioni quali quella oggi in discussione, la legge statale
dovrebbe essere «adottata a seguito di procedure che assicurino la
partecipazione dei livelli di governo coinvolti attraverso strumenti
di leale collaborazione o, comunque, deve prevedere adeguati
meccanismi di cooperazione per l'esercizio concreto delle funzioni
amministrative allocate in capo agli organi centrali» (sent. n. 6 del
2004, par. 7 del Considerato in diritto). Di conseguenza, «nella
perdurante assenza di una trasformazione delle istituzioni
parlamentari e, più in generale, dei procedimenti legislativi -
anche solo nei limiti di quanto previsto dall'art. 11 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3» (sent. n. 6 del 2004, par. 7
del Considerato in diritto), le normative statali che realizzino
l'avocazione in sussidiarietà della funzione legislativa possono
«aspirare a superare il vaglio di legittimità costituzionale solo in
presenza di una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il
dovuto risalto le attività concertative e di coordinamento
orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere condotte in base
al principio di lealta'» (sent. n. 303 del 2003, par. 2.2. del
Considerato in diritto; sent. n. 6 del 2004, par. 7 del Considerato
in diritto). La sent. n. 6 del 2004, inoltre, ha precisato che
l'intesa, prevista dalla normativa adottata "in sussidiarieta'" dallo
Stato, per l'esercizio della funzione amministrativa, deve
necessariamente caratterizzarsi come "intesa in senso forte", «nel
senso che il suo mancato raggiungimento costituisce ostacolo
insuperabile alla conclusione del procedimento» (par. 7 del
Considerato in diritto).
Sul punto, peraltro, non hanno mancato di intervenire alcune
altre note pronunce successive. Al riguardo, rilevano soprattutto la
sent. n. 383 del 2005 e la più recente sent. n. 278 del 2010.
Nella prima di tali decisioni, infatti, questa Corte ha ritenuto
di fornire alcune precisazioni molto importanti per la questione oggi
in discussione.
I) Innanzi tutto, ha evidenziato come la necessità di prevedere
una "intesa forte" nella legislazione che avoca in sussidiarietà
funzioni amministrative è particolarmente stringente «in riferimento
ad una legislazione come quella oggetto del presente scrutinio, che
spesso si riferisce alla dimensione "nazionale" (unilateralmente
definita) di fenomeni od attrezzature, da cui sembra che spesso si
vogliano escludere le Regioni, malgrado l'esplicito riferimento alla
stessa dimensione "nazionale" che è contenuto nella denominazione
della materia "produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia" di cui al terzo comma dell'art. 117 Cost.» (par. 15 del
Considerato in diritto). È inutile sottolineare quanto queste parole
si attaglino alle disposizioni che qui si impugnano.
II) In secondo luogo, ha affermato che le intese di cui si
discorre «costituiscono condizione minima e imprescindibile per la
legittimità costituzionale della disciplina legislativa statale che
effettui la "chiamata in sussidiarieta'" di una funzione
amministrativa in materie affidate alla legislazione regionale, con
la conseguenza che deve trattarsi di vere e proprie intese "in senso
forte", ossia di atti a struttura necessariamente bilaterale, come
tali non superabili con decisione unilaterale di una delle parti». Da
questa premessa ha inoltre tratto la conclusione secondo la quale «in
questi casi (...) deve escludersi che, ai fini del perfezionamento
dell'intesa, la volontà della Regione interessata possa essere
sostituita da una determinazione dello Stato, il quale diverrebbe in
tal modo l'unico attore di una fattispecie che, viceversa, non può
strutturalmente ridursi all'esercizio di un potere unilaterale» (par.
30 del Considerato in diritto).
III) Infine, la sent. n. 383 del 2005 ha mostrato di tener conto
dell'«esigenza che il conseguimento di queste intese sia non solo
ricercato in termini effettivamente ispirati alla reciproca leale
collaborazione, ma anche agevolato per evitare situazioni di stallo»,
sottolineando però che se tale esigenza «potrà certamente ispirare
l'opportuna individuazione, sul piano legislativo, di procedure
parzialmente innovative volte a favorire l'adozione dell'atto finale
nei casi in cui siano insorte difficoltà a conseguire l'intesa»,
tali procedure, tuttavia, «non potranno in ogni caso prescindere
dalla permanente garanzia della posizione paritaria delle parti
coinvolte», disponendo lo Stato, «nei casi limite di mancato
raggiungimento dell'intesa», dello «strumento del ricorso a questa
Corte in sede di conflitto di attribuzione fra Stato e Regioni» (par.
30 del Considerato in diritto).
Tali principi sono stati poi da ultimo ribaditi, sia pure in
termini di estrema sintesi, dalla sent. n. 278 del 2010 (par. 13 del
Considerato in diritto). In essa si legge che «è oramai principio
acquisito nel rapporto tra legislazione statale e legislazione
regionale che quest'ultima possa venire spogliata della propria
capacità di disciplinare la funzione amministrativa attratta in
sussidiarietà, a condizione che ciò si accompagni alla previsione
di un'intesa in sede di esercizio della funzione, con cui poter
recuperare un'adeguata autonomia, che l'ordinamento riserva non già
al sistema regionale complessivamente inteso, quanto piuttosto alla
specifica Regione che sia stata privata di un proprio potere
(sentenze n. 383 e n. 62 del 2005, n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003).
Ciò ovviamente a prescindere dalla necessità di una puntuale
disciplina legislativa delle modalità di esercizio dell'intesa e
delle eventuali procedure per ulteriormente ricercarla in caso di
diniego o comunque per supplire alla sua carenza, come anche questa
Corte ha auspicato».
12.2. - Ove si confronti la disciplina qui impugnata con i
parametri costituzionali, come delineati dalla giurisprudenza di
questa Corte appena richiamata, la illegittimità costituzionale
della prima appare inequivoca.
Come già detto, essa, infatti, al comma 1 dell'art. 4 del d.l.
n. 78 del 2009 nel testo novellato, prevede la necessità dell'intesa
con le Regioni e le Province autonome interessate ai fini della
individuazione degli «interventi urgenti ed indifferibili, connessi
alla trasmissione, alla distribuzione e alla produzione dell'energia
e delle fonti energetiche che rivestono carattere strategico
nazionale». Al comma 4 del medesimo articolo, però, si dispone che
«in caso di mancato raggiungimento dell'intesa di cui al comma 1,
decorsi trenta giorni dalla convocazione del primo incontro tra il
Governo e la regione o la provincia autonoma interessata per il
raggiungimento dell'intesa, il Governo può individuare gli
interventi di cui al comma 1, dichiararne l'urgenza e
l'indifferibilità nonchè definire i criteri di cui al secondo
periodo del comma 2, anche a prescindere dall'intesa, con
deliberazione motivata del Consiglio dei Ministri cui sia stato
invitato a partecipare il Presidente della regione o della provincia
autonoma interessata».
Come si vede, tale disciplina consegna ad uno strumento del tutto
unilaterale la possibilità di superare il mancato raggiungimento
dell'intesa. Per di più, ove si consideri che tale strumento
unilaterale può essere utilizzato allo scadere del brevissimo
termine di «trenta giorni dalla convocazione del primo incontro tra
il Governo e la regione o la provincia autonoma interessata per il
raggiungimento dell'intesa», è agevole rendersi conto che, in
presenza di una disciplina siffatta, non appare neanche corretto
discorrere di intesa. Le trattative per addivenire alla medesima,
infatti, sono costrette in un tempo talmente ristretto, allo scadere
del quale il Governo può decidere in assoluta solitudine (con il
semplice "parere" del Presidente della Regione "invitato" a
partecipare alla riunione del Consiglio dei ministri), che la
volontà della Regione può senz'altro dirsi coartata dal timore di
giungere ad un simile esito.
In sintesi, lo strumento predisposto dallo Stato per il
superamento della mancata intesa non rispetta assolutamente il
principio della «posizione paritaria delle parti coinvolte»
richiesto, come si è visto, dalla giurisprudenza di questa Corte. E
tale assoluta asimmetria delle parti, a sfavore della Regione, unita
al brevissimo lasso di tempo a disposizione per addivenire all'intesa
prima che il Governo possa far uso di questo strumento, pone la prima
in una posizione di assoluta subalternità nei confronti del secondo
anche nel corso delle trattative volte a raggiungere l'intesa.
Per le ragioni appena esposte, risultano inequivocabilmente
violati gli artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost.
13. - Illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 4, secondo
periodo, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con
modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, nel testo
sostituito dal d.l. n. 105 del 2010, nella parte in cui prevede che
«il commissario del Governo, nominato con le procedure di cui al
comma 3, dà impulso agli interventi, se indispensabile, avvalendosi,
oltre che delle procedure di cui al terzo periodo del comma 2, di: a)
poteri straordinari di sostituzione (...) di cui all'articolo 20,
comma 4, del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito, con
modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2», per violazione
degli artt. 118, primo comma, e 120, secondo comma, Cost.
13.1. - La disposizione in questione è incostituzionale per
violazione degli artt. 118 e 120, secondo comma, Cost. Essa infatti
prevede un potere sostitutivo affidato ad un organo dello Stato nei
confronti di Regioni ed enti locali, senza che però tale disciplina
rispetti alcuno dei due modelli di potere sostitutivo contemplati dal
nostro diritto costituzionale: nè quello del potere sostitutivo
ordinario, riconducibile all'art. 118 Cost., nè quello del potere
sostitutivo straordinario, disciplinato dall'art. 120, secondo comma,
Cost.
Ciò per le seguenti ragioni.
13.2. - Il potere sostitutivo ordinario, in base alla consolidata
giurisprudenza di questa Corte che si è già avuto modo di
richiamare al precedente paragrafo 5.4, può essere previsto da norme
di legge soltanto a condizione che risultino rispettati una serie di
"parametri" individuati in via giurisprudenziale. La previsione
dell'art. 4, comma 4, secondo periodo, qui considerata non rispetta
almeno due di questi parametri. In particolare, essa viola:
a) il necessario affidamento ad un organo politico del potere
surrogatorio in questione, o almeno la necessità che l'organo
amministrativo agisca quale organo esecutivo di una delibera adottata
dall'organo politico;
b) la necessità di disciplinare l'esercizio del potere mediante
un procedimento che rispetti il principio di leale collaborazione e,
in particolare, che consenta di garantire che l'ente sostituito sia
comunque messo in grado di evitare la sostituzione attraverso
l'autonomo adempimento e di interloquire nello stesso procedimento.
13.3. - Per illustrare adeguatamente queste censure è necessario
richiamare il disposto dell'articolo 20, comma 4, del decreto-legge
29 novembre 2008, n. 185, nel testo esitato dal procedimento di
conversione, a cui la norma in questa sede impugnata fa esplicito
rinvio.
L'art. 20 citato prevede quanto segue: «Per l'espletamento dei
compiti stabiliti al comma 3, il commissario ha, sin dal momento
della nomina, con riferimento ad ogni fase dell'investimento e ad
ogni atto necessario per la sua esecuzione, i poteri, anche
sostitutivi, degli organi ordinari o straordinari. Il commissario
provvede in deroga ad ogni disposizione vigente e nel rispetto
comunque della normativa comunitaria sull'affidamento di contratti
relativi a lavori, servizi e forniture, nonchè dei principi generali
dell'ordinamento giuridico, e fermo restando il rispetto di quanto
disposto dall'articolo 8, comma 1, del decreto-legge 25 giugno 2008,
n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n.
133; i decreti di cui al comma 1 del presente articolo contengono
l'indicazione delle principali norme cui si intende derogare». A sua
volta, l'art. 8, comma 1, del d.l. n. 112 del 2008, richiamato dalla
norma cui la disposizione che qui si impugna fa rinvio, riguarda il
divieto di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi nelle
acque del golfo di Venezia. Dunque, un tema del tutto estraneo a
quello oggi in discussione.
Cercando di tirare le somme, è possibile osservare quanto segue.
La disposizione qui censurata introduce una nuova previsione di
potere sostitutivo, la cui disciplina è posta in parte dalla
disposizione medesima, in parte da una previgente disposizione cui la
prima rinvia. Dunque, per valutare la rispondenza di tale potere
sostitutivo ai parametri costituzionali individuati dalla
giurisprudenza di questa Corte, è necessario considerare il
combinato disposto dell'una e dell'altra.
13.4. - Il parametro sopra indicato sub a) - ossia la
necessarietà della provenienza della sostituzione da un organo di
governo - non è rispettato dalla normativa in questione.
La disposizione introdotta dal d.l. n. 105 del 2005 nel nuovo
art. 4, comma 4, del d.l. 78 del 2009, infatti, affida il relativo
potere ad un Commissario, estraneo, evidentemente, al Governo, e
certo non qualificabile quale "organo politico". D'altra parte, nè
dal testo dell'art. 4, comma 4, appena citato, nè da quello
dell'art. 20, comma 4, del d.l. n. 185 del 2008, cui esso rinvia, è
desumibile il precetto secondo il quale il Commissario deve
esercitare il potere sostitutivo sulla base di una previa delibera di
un organo di governo.
Risulta inequivocabilmente violato anche il secondo dei due
parametri sopra indicati. Secondo la giurisprudenza di questa Corte,
infatti, nella legge che preveda un potere sostitutivo nei confronti
di uno degli enti territoriali che compongono la Repubblica dovrà
essere previsto «un procedimento nel quale l'ente sostituito sia
comunque messo in grado di evitare la sostituzione attraverso
l'autonomo adempimento, e di interloquire nello stesso procedimento»
(sent. n. 43 del 2004, par. 4 del Considerato in diritto). Nella
normativa che qui si contesta, invece, non solo non è prevista una
modalità di cooperazione che metta l'ente destinatario della
sostituzione in grado di evitare quest'ultima attraverso l'autonomo
adempimento, ma non è prevista alcuna forma di collaborazione
dell'ente sostituendo.
Per queste ragioni, dunque, la disposizione indicata viola
palesemente l'art. 118 Cost.
13.5. - Anche ove si volesse ricondurre il potere sostitutivo
disciplinato dalla disposizione impugnata nell'alveo dell'art. 120,
secondo comma, Cost. - magari sfruttando la denominazione di «poteri
straordinari di sostituzione» in essa contenuta - non si potrebbe che
concludere comunque nel senso dell'incostituzionalità della
disciplina. Ciò in quanto quest'ultima non rispetta il disposto
della disposizione costituzionale da ultimo citata da almeno tre
punti di vista.
13.6. - Come già si è avuto modo di argomentare al precedente
paragrafo 5.5, l'art. 120, secondo comma, Cost., predispone uno
speciale potere sostitutivo straordinario che si affianca
all'ordinario riparto delle competenze effettuato dalla legge statale
e regionale in base al principio di sussidiarietà ex art. 118 Cost.,
per garantire che, nei casi concreti, l'inadempimento dei compiti
spettanti in base a tale riparto agli enti che compongono la
Repubblica determini la vulnerazione di quegli interessi essenziali
espressamente codificati nello stesso art. 120. Ciò comporta, da un
lato, che il Governo non necessita di una esplicita e particolare
previsione legislativa per esercitare il potere in questione,
occorrendo semplicemente una disciplina che ne detti le modalità
procedimentali. Dall'altro, però, quanto osservato in precedenza
comporta che - a prescindere da eventuali tipizzazioni della
sussistenza del pericolo di lesione ai suddetti interessi - tale
pericolo debba ricorrere in concreto, nei casi specifici, perchè il
potere sostitutivo di cui trattasi possa essere legittimamente
esercitato.
La normativa qui sottoposta al giudizio di questa Corte, dunque,
viola L'art. 120, secondo comma, Cost., in quanto contiene una
previsione generalizzata di sostituzione, abilitando dunque il
Governo ad intervenire con tale strumento anche ove in concreto non
ricorrano il pericolo della lesione ad uno degli interessi elencati
da questa disposizione costituzionale.
13.7. - La previsione di cui al secondo periodo dell'art. 4,
comma 4, inoltre, contrasta con l'art. 120, secondo comma, Cost.,
anche per la parte in cui tale disposizione costituzionale stabilisce
che il potere sostitutivo straordinario non può che essere
esercitato dal Governo: la norma impugnata, infatti, affida il detto
potere ad un Commissario, ponendosi in contrasto diretto con la norma
costituzionale citata.
13.8. - Infine, l'art. 120, secondo comma, Cost., è violato
anche per un ulteriore motivo. Come è noto, tale disposizione
prevede che la legge ordinaria disciplini le modalità tramite le
quali il potere sostitutivo straordinario può essere esercitato,
imponendo che esse rispettino i principi di sussidiarietà e leale
collaborazione.
Non è necessario spendere molte parole per mostrare come il
principio di leale collaborazione non sia in alcun modo rispettato
dalla normativa impugnata. Come si accennava più sopra, non solo
essa non prevede modalità procedimentali che siano tali da mettere
l'ente sostituendo in condizioni di evitare la sostituzione mediante
l'autonomo adempimento, ma addirittura essa non contempla alcuna
modalità collaborativa.
Per queste ragioni l'art. 4, comma 4, secondo periodo, viola
anche l'art. 120, secondo comma, Cost.
14. - Illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 4, secondo
periodo, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con
modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, nel testo
introdotto dal d.l. n. 105 del 2010, nella parte in cui prevede che,
nel caso in cui si sia fatto fronte al mancato raggiungimento
dell'intesa di cui al comma 1 con gli strumenti predisposti dal
medesimo comma 4, «il commissario del Governo, nominato con le
procedure di cui al comma 3, dà impulso agli interventi, se
indispensabile, avvalendosi, oltre che delle procedure di cui al
terzo periodo del comma 2, di: a) poteri straordinari (...) di deroga
di cui all'articolo 20, comma 4, del decreto-legge 29 novembre 2008,
n. 185, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009,
n. 2», per violazione dei limiti costituzionali che si impongono alla
previsione legislativa di poteri di ordinanza contingibili e urgenti,
e dunque per violazione degli artt. 70, 76 e 77 della Costituzione,
in combinato disposto con gli artt. 117 e 118 della medesima.
14.1. - La disposizione che qui si impugna si salda con quella
contestata al precedente paragrafo 12, riguardante il meccanismo di
superamento unilaterale della mancata intesa, istituendo un potere di
adottare ordinanze contingibili e urgenti e allocandolo in capo ai
Commissari straordinari nominati ai sensi del comma 3 del medesimo
art. 4 del d.l. n. 78 del 2009 nel testo novellato dal d.l. n. 105
del 2010.
La disciplina posta dalla prima parte del comma 4 riguarda la
individuazione degli interventi, mentre quella qui in discussione
concerne la loro attuazione. In buona sostanza, essa prevede che nel
caso in cui la Regione o la Provincia autonoma interessata non
abbiano prestato la loro intesa nel termine di 30 giorni dalla prima
convocazione del primo incontro volto a raggiungerla, non solo il
Governo può individuare unilateralmente gli interventi da
effettuare, ma può anche attuarli mediante un proprio Commissario
dotato del potere straordinario di adottare ordinanze contingibili e
urgenti. In grado, dunque, di sostituirsi alle Regioni ed agli enti
locali e di adottare provvedimenti in deroga anche alle norme
legislative dettate dalle prime.
Quanto alla disciplina sostanziale di tale potere, la
disposizione rinvia a ciò che è previsto, in relazione ad analoghi
poteri, dall'articolo 20, comma 4, del decreto-legge 29 novembre
2008, n. 185. È dunque a questa normativa che bisogna fare
riferimento per capire se la disciplina che istituisce un nuovo
potere d'ordinanza, facendo ad essa rinvio, sia costituzionalmente
legittima.
Al riguardo, si deve osservare che la disposizione di cui
all'art. 20 citato dispone quanto segue: «Per l'espletamento dei
compiti stabiliti al comma 3, il commissario ha, sin dal momento
della nomina, con riferimento ad ogni fase dell'investimento e ad
ogni atto necessario per la sua esecuzione, i poteri, anche
sostitutivi, degli organi ordinari o straordinari. Il commissario
provvede in deroga ad ogni disposizione vigente e nel rispetto
comunque della normativa comunitaria sull'affidamento di contratti
relativi a lavori, servizi e forniture, nonchè dei principi generali
dell'ordinamento giuridico, e fermo restando il rispetto di quanto
disposto dall'articolo 8, comma 1, del decreto-legge 25 giugno 2008,
n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n.
133; i decreti di cui al comma 1 del presente articolo contengono
l'indicazione delle principali norme cui si intende derogare».
Non è difficile scorgere l'intento di chi ha scritto il testo
della disposizione che qui si contesta. Dinanzi ad una Regione che
non adotti una politica accondiscendente nei confronti del Governo,
si vuole dotare il Commissario statale di poteri idonei a superare
qualunque altra possibile resistenza, legittima e illegittima, di
tale Regione, addirittura consentendogli di derogare alle leggi da
essa approvate.
È del tutto evidente che un simile assetto normativo contrasta
con la Costituzione.
Nel precedente paragrafo 4.1 del presente atto si è già
mostrato come sia costituzionalmente illegittima l'attribuzione ad
organi statali delle funzioni di "attuazione" degli interventi di cui
al comma 1 dell'art. 4 del d.l. n. 78 del 2009. Questa conclusione
non perde certamente il suo valore ove si discorra di interventi
stabiliti nonostante il dissenso regionale. Prescindendo in questa
sede dalla legittimità costituzionale di una simile possibilità,
sulla quale ci si è concentrati nel precedente par. 12.1, deve
infatti essere ribadito ciò che si è osservato più sopra: ai fini
della realizzazione in concreto degli interventi, il livello
regionale di governo è del tutto adeguato, e - per il caso in cui
gli organi regionali rimangano inerti - la legge statale può
prevedere, corredandoli delle necessarie garanzie, poteri sostitutivi
c.d. "ordinari". Inoltre, ove si ritenga che nella attuazione degli
interventi possano verificarsi evenienze tali da rendere necessaria
la adozione di ordinanze contingibili e urgenti, che operino in
deroga alle disposizioni legislative vigenti, anche per l'esercizio
di tali poteri gli organi regionali devono ritenersi adeguati. È ad
essi, dunque, che debbono essere conferiti.
In base a quanto appena esposto, la normativa che qui si impugna
deve ritenersi incostituzionale per violazione dell'art. 118 Cost.,
secondo quanto si cercherà ora di rendere più esplicito.
14.2. - Al riguardo, è necessario prendere le mosse dalla natura
amministrativa dei poteri di ordinanza in questione, riconosciuta da
questa Corte sin dalla sentenza "capostipite" n. 8 del 1956. La
immediata conseguenza di questa ben nota premessa è che anche i
poteri di adottare ordinanze contingibili e urgenti devono essere
affidati ai livelli amministrativi locali, regionali o statali in
base ai principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione.
Sul punto, è necessario notare che - ove lo Stato avesse
ritenuto indispensabile garantire l'attuazione degli interventi
programmati ai sensi del comma 1 del medesimo art. 4 qui censurato -
avrebbe dovuto, per rispettare i precetti costituzionali, affidare a
commissari individuati dalle Regioni tale attuazione, e prevedere la
possibilità, per la Regione stessa, di esercitare i necessari poteri
di ordinanza.
Il motivo per il quale non sussistono, nel caso dei poteri in
questione, le esigenze unitarie che consentono la avocazione in
sussidiarietà, è il medesimo che sostiene la censura proposta al
precedente paragrafo 4.1: per esercitare in concreto tali poteri
l'ambito valutativo a disposizione delle autorità regionali è
assolutamente idoneo.
L'attribuzione ad organi statali del potere di adottare ordinanze
contingibili e urgenti viola dunque l'art. 118 Cost., ed i principi
di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione.
14.3. - La normativa qui impugnata è costituzionalmente
illegittima anche per ulteriori ragioni.
Come è noto, la giurisprudenza costituzionale ha da molto tempo
riconosciuto la legittimità costituzionale delle leggi che
conferiscono ad autorità amministrative poteri di emergenza del tipo
in discorso, a patto, però che tali leggi soddisfino alcuni
requisiti specificamente individuati. Significativo è, al riguardo,
quando affermato dalla sent. n. 201 del 1987. In essa, infatti, si
legge: «Per l'esercizio da parte di autorità amministrative di
siffatti poteri, con effetto di deroga - ma non anche di abrogazione
o di modifica - della normativa primaria, occorre, come questa Corte
ha già più volte chiarito (cfr. sentt. nn. 4 del 1977, 26 del 1961
e 8 del 1956) una specifica autorizzazione legislativa che, anche
senza disciplinare il contenuto dell'atto (questo in tal senso può
considerarsi libero), indichi il presupposto, la materia, le
finalità dell'intervento e l'autorità legittimata» (par. 5 del
Considerato in diritto; cfr. anche la sent. 617 del 1987, par. 4.2
del Considerato in diritto).
Si consideri, inoltre, quanto affermato dalla sent. n. 127 del
1995: «Questa Corte ha già sottolineato il carattere eccezionale del
potere di deroga della normativa primaria, conferito ad autorità
amministrative munite di poteri di ordinanza, sulla base di specifica
autorizzazione legislativa; e ha precisato trattarsi di deroghe
temporalmente delimitate, non anche di abrogazione o modifica di
norme vigenti (sentenze 201 del 1987, 4 del 1977, 26 del 1961 e 8 del
1956). Proprio il carattere eccezionale dell'autorizzazione
legislativa implica, invero, che i poteri degli organi amministrativi
siano ben definiti nel contenuto, nei tempi, nelle modalità di
esercizio (sent. n. 418 del 1992): il potere di ordinanza non può
dunque incidere su settori dell'ordinamento menzionati con
approssimatività, senza che sia specificato il nesso di
strumentalità tra lo stato di emergenza e le norme di cui si
consente la temporanea sospensione» (par. 2 del Considerato in
diritto).
È agevole rendersi conto che il potere di adottare le ordinanze
contingibili e urgenti configurato dalla norma qui censurata,
mediante il rinvio all'art. 10, comma 4, del d.l. n. 185 del 2008,
viola almeno in parte i precetti sopra indicati.
In particolare, se l'autorità legittimata e il fine
dell'intervento possono dirsi sufficientemente definiti (si tratta,
rispettivamente, del Commissario, e dell'«impulso agli interventi»),
non altrettanto è possibile dire per il presupposto dell'atto e per
la materia in cui esso deve intervenire. Ancora, non può certo dirsi
che «i poteri degli organi amministrativi siano ben definiti nel
contenuto, nei tempi, nelle modalità di esercizio», visto che manca
qualunque indicazione al riguardo. Specificamente in relazione ai
tempi, inoltre, non si può non rilevare come manchi, nella
previsione legislativa, la necessaria indicazione della limitazione
temporale della deroga alla legislazione vigente che le ordinanze in
questione sono in grado di effettuare, e che, come si è visto, è
richiesta dalla giurisprudenza costituzionale. Infine, appare
evidente come manchi nella legge anche la "specificazione" del «nesso
di strumentalità tra lo stato di emergenza e le norme di cui si
consente la temporanea sospensione», anch'esso richiesto dalla
decisione da ultimo citata come presupposto indefettibile per la
legittimità costituzionale della previsione dei poteri di ordinanza.
In sintesi, quanto a presupposti, materia, contenuto, tempi e
modalità di esercizio, e strumentalità rispetto alla concreta
emergenza, non si individua, nelle disposizioni che compongono il
quadro legislativo che istituisce e regola il potere d'urgenza qui in
discussione, alcuna indicazione. Leggendo le disposizioni sopra
menzionate, infatti, risultano ammissibili - purchè adottati dal
Commissario, e purchè finalizzati, genericamente, a dare «impulso
agli interventi» - atti aventi qualunque contenuto, vertenti su
qualunque materia, e adottabili in qualunque circostanza, purchè
essi siano ritenuti «indispensabili» da chi li adotta.
È dunque evidente che la disposizione legislativa che qui si
impugna, lungi dal configurare un potere di urgenza conforme alle
prescrizioni costituzionali desumibili dalle decisioni di questa
Corte, conferisce al Commissario un potere di derogare ad ogni
disposizione legislativa (anche regionale) che, in relazione a non
pochi aspetti, è sostanzialmente "in bianco" e, pertanto, pressochè
illimitato.
14.4. - Prima di passare all'esame di un ultimo punto di vista
dal quale è necessario considerare la legittimità costituzionale
della disposizione qui impugnata in relazione allo "statuto" delle
disposizioni legislative che prevedono poteri contingibili e urgenti,
questa difesa ritiene di dover spendere alcune parole in relazione
alla ammissibilità della censura appena esposta. Essa infatti,
invoca a parametro norme costituzionali che non sono specificamente e
direttamente dettate a presidio della posizione costituzionalmente
garantita alle Regioni.
Al riguardo, in via generale, deve essere notato che, secondo
l'insegnamento della giurisprudenza costituzionale, è possibile, per
la Regione, invocare nel giudizio in via principale un parametro
diverso da quelli che regolano il riparto di competenza soltanto in
quei casi in cui la violazione di tale parametro ridondi in lesioni
delle sfere di competenza regionale.
Questa evenienza, in particolare, si verifica soltanto ove «il
contrasto con norme costituzionali diverse» da quelle che
disciplinano il riparto di competenze «si risolva in una esclusione o
limitazione dei poteri regionali» (sentenza n. 50 del 2005, par. 3
del Considerato in diritto). In altre parole, perchè la relativa
questione sia da considerare ammissibile, «dalla invocata violazione»
di norme extracompetenziali deve «derivare una compressione dei
poteri della ricorrente» (così la sentenza n. 383 del 2005, par. 8
del Considerato in diritto).
Ciò è precisamente quanto si verifica in relazione alla
violazione delle norme costituzionali in questa sede invocate.
L'esercizio dei poteri di ordinanza disciplinati dalla normativa che
qui si contesta, infatti, può giungere fino alla sostituzione nei
confronti di organi regionali (oltre che locali) e, comunque, è
destinato a consentire deroghe ad ogni disposizione legislativa,
anche di produzione regionale. In questo modo, dunque, non solo si
incide, genericamente, su "poteri" della Regione, ma si comprimono
specificamente funzioni legislative e amministrative che alla Regione
sono attribuite dalla legge in base agli articoli 117 e 118 Cost.
14.5. - Deve, infine, essere messo in evidenza che, secondo la
giurisprudenza di questa Corte, tra i precetti costituzionali che si
impongono al legislatore statale che voglia istituire e disciplinare
poteri di ordinanza contingibili e urgenti è possibile annoverarne
uno che concerne specificamente la posizione costituzionalmente
garantita delle Regioni.
La nostra Costituzione, infatti, mette esplicitamente a
disposizione dello Stato uno strumento - definito da questa Corte
"straordinario" - per derogare alle competenze delle Regioni e degli
enti locali, al fine di fronteggiare emergenze di particolari
gravità. Si tratta del già evocato potere sostitutivo di cui
all'art. 120, secondo comma, Cost. La sua "straordinarieta'" esclude
che il medesimo risultato possa essere conseguito con strumenti
diversi e, in particolare, mediante l'affidamento ad organi
amministrativi di poteri contingibili e urgenti. In altre parole, lo
Stato ha a disposizione due tipi di strumenti per derogare alle norme
sulla competenza degli enti territoriali: a) il potere sostitutivo
straordinario; b) il potere sostitutivo ordinario.
La non riconducibilità a tali strumenti dell'istituto in questa
sede in discussione è già stata dimostrata nell'ambito delle
argomentazioni poste a sostegno della censura di cui al paragrafo 13.
In aggiunta a quanto osservato in quella sede, è necessario
precisare che lo Stato non dispone di altri strumenti, oltre ai due
appena evocati, per raggiungere questo obiettivo.
Da ciò risulta chiaramente l'incostituzionalità della normativa
in questa sede impugnata, nella parte in cui consente al Commissario
di derogare alle norme attributive delle competenze legislative e
amministrative alle Regioni ed agli enti locali, sostituendosi a tali
enti.
14.6. - Ove, peraltro, questa Corte volesse ritenere infondate le
censure illustrate nei paragrafi 14.1, 14.2 e 14.5, deve essere
affermata l'incostituzionalità della normativa impugnata almeno
nella parte in cui essa non prevede che il concreto esercizio dei
poteri di urgenza affidati al Commissario straordinario avvenga con
l'adeguato coinvolgimento collaborativo della Regione interessata.
A questo riguardo, già prima della riforma avvenuta mediante la
legge cost. n. 3 del 2001, questa Corte si era premurata di
evidenziare che «l'"emergenza" non legittima il sacrificio illimitato
dell'autonomia regionale», e che "il richiamo a una finalità di
interesse generale - "pur di precipuo e stringente rilievo" - non dà
fondamento, di per sè, a misure che vulnerino tale sfera di
interessi, garantita a livello costituzionale (sent. n. 307 del 1983,
Considerato in diritto, n. 3)». Da qui una prima conseguenza nel
senso che «l'esercizio del potere di ordinanza deve quindi risultare
circoscritto per non compromettere il nucleo essenziale delle
attribuzioni regionali» (sent. n. 127 del 1995, par. 2 del
Considerato in diritto).
È evidente che alla domanda se una ordinanza contingibile e
urgente adottata in attuazione della normativa impugnata comprima o
meno in modo eccessivo l'autonomia regionale sarà possibile
rispondere soltanto in concreto, in relazione alle effettive
caratteristiche dell'urgenza, alle determinazioni adottate, ed al
procedimento utilizzato per addivenirvi.
Ciò è chiaramente dimostrato, tra l'altro, dalla conclusione
cui perviene la stessa sent. n. 127 del 1995, con la quale questa
Corte risolve il conflitto di attribuzione proposto avverso una
ordinanza concernente «Immediati interventi per fronteggiare lo stato
di emergenza socio-economico-ambientale determinatosi nella Regione
Puglia», «nella parte in cui statuisce solo il parere, e non l'intesa
con la Regione, per quanto attiene alla programmazione degli
interventi, fermo restando che in caso di mancato accordo entro un
congruo lasso di tempo vi potrà essere - assistita da adeguata
motivazione - un'iniziativa risolutiva dell'organo statuale, per
evitare rischi di paralisi decisionale» (par. 6 del Considerato in
diritto). Come emerge chiaramente dalla motivazione che sorregge il
dispositivo di accoglimento, infatti, specialmente nei casi in cui
sono in gioco importanti competenze regionali, il principio di leale
cooperazione esige che la Regione sia coinvolta al massimo livello
possibile compatibilmente con la situazione di emergenza che in
concreto ci si trovi a fronteggiare.
Si noti, peraltro, che queste ragioni sono state, se possibile,
ulteriormente rafforzate dall'intervenuta riforma operata mediante la
legge cost. n. 3 del 2001. Essa, infatti, ha introdotto il
fondamentale principio di sussidiarietà quale criterio per la
distribuzione delle funzioni amministrative. Ed è evidente che di
esso non può non tenersi conto nel momento in cui si valuta la
legittimità costituzionale di una legge che istituisce poteri
contingibili e urgenti.
In particolare, in queste sede risulta particolarmente importante
la "valenza procedimentale" che, secondo l'insegnamento di questa
Corte, è necessario annettere al principio di sussidiarietà (così
la ben nota, e già citata più sopra, cent. n. 303 del 2003, par.
2.2 del Considerato in diritto).
Tale "valenza procedimentale" merita un breve approfondimento.
Il principio di sussidiarietà, infatti, esprime un precetto in
forza del quale il livello di governo più vicino ai cittadini deve
essere oggetto del massimo coinvolgimento possibile: ciò deve
accadere mediante la diretta attribuzione della funzione
amministrativa, ove tale livello sia adeguato rispetto allo
svolgimento della funzione; ovvero mediante l'attribuzione della
medesima ad un livello di governo "più alto", qualora il livello
"più basso" non risulti adeguato. In questo secondo caso, però, è
proprio il principio di sussidiarietà ad imporre che l'attribuzione
della funzione al livello di governo "più alto" sia accompagnata dal
coinvolgimento del livello "più basso" nell'esercizio della funzione
medesima nelle forme maggiormente partecipative che siano compatibili
con la adeguatezza dello svolgimento della funzione in questione. Di
qui, dunque, il legame tra sussidiarietà e collaborazione: la
preferenza per il livello di governo più vicino ai destinatari della
funzione pubblica considerata non si esprime solo con la diretta
attribuzione della funzione, ma anche con la necessaria
individuazione delle forme di partecipazione all'esercizio di
quest'ultima ove essa sia allocata ad un livello diverso.
Il principio di sussidiarietà, peraltro, offre così anche il
criterio per valutare la "correttezza costituzionale" della modalità
collaborativa stabilita in concreto per l'esercizio della funzione
amministrativa. Ordinando le forme di collaborazione da un "valore
zero" - l'assenza di qualsiasi forma di collaborazione - ad un
"valore massimo" - l'intesa "forte", la codecisione paritaria - è
possibile affermare che il legislatore sarà obbligato a scegliere
quella più vicina al valore massimo senza pregiudicare la
funzionalità dell'azione amministrativa.
Le conclusioni di quanto appena evidenziato per il caso qui
sottoposto all'attenzione di questa Corte sono evidenti.
La Regione Puglia, con il presente motivo di ricorso, non intende
sostenere che, senz'altro, la disposizione impugnata è
incostituzionale nella misura in cui conferisce poteri contingibili e
urgenti ad un organo statale in una materia di competenza regionale.
Ciò che però è senza dubbio contrario alle norme della nostra
Costituzione è che la disciplina legislativa oggetto di censura non
preveda alcuna forma di collaborazione degli enti territoriali
interessati nell'ambito del procedimento volto ad adottare le citate
ordinanze.
In altre parole, è evidente che non è possibile prevedere,
nella sede legislativa, e con prescrizione generale e astratta, una
specifica forma di collaborazione che si attagli a qualunque
circostanza concreta. Ciò che però è necessario prevedere, in
virtù dei principi di sussidiarietà e proporzionalità, è che il
procedimento di adozione delle ordinanze commissariali debba seguire
le forme maggiormente collaborative che siano consentite dalle
particolarità del caso concreto, e dall'urgenza dalla quale esso è
caratterizzato.
14.7. - In chiusura, può essere opportuna un'ultima
precisazione.
Le argomentazioni fin qui esposte sono basate sulla premessa
interpretativa secondo la quale i poteri commissariali si ritengano
esercitabili anche nei confronti delle Regioni, e non solo degli enti
locali. Questa difesa intende evidenziare che le censure di cui sopra
mantengono la loro ragion d'essere anche ove si accedesse ad una
differente interpretazione delle norme oggetto del giudizio, tale da
escludere le Regioni dal novero degli enti che possono essere
sostituiti dall'attività commissariale contigibile e urgente.
Da un lato, infatti, anche gli enti territoriali sub-regionali
sono - a seguito della riforma costituzionale del 2001 - titolari di
funzioni amministrative che, nonostante siano loro attribuite dalla
legge, devono ritenersi costituzionalmente garantite, in base ai
principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza: e del
resto ciò è confermato dal fatto che la "straordinarieta'"
dell'intervento sostitutivo del Governo è contemplata dall'art. 120,
secondo comma, Cost., non solo per le Regioni, ma anche per questo
tipo di enti.
In secondo luogo - ed in punto di ammissibilità - devono essere
ribadite le considerazioni proposte al precedente par. 5.3, le quali
mostrano come, in base alla ormai consolidata giurisprudenza
costituzionale, sia consentito alle Regioni proporre nell'ambito del
giudizio in via principale simili questioni di legittimità
costituzionale che alleghino la violazione di norme della
Costituzione poste a presidio dell'autonomia locale.

P.Q.M.

Si chiede che questa ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento
del presente ricorso, dichiari l'illegittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 1, del decreto-legge 8 luglio 2010, n. 105, così
come convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 13 agosto 2010, n. 129, nella parte in cui ha sostituito
i primi quattro commi - e, in particolare, i commi 2, 3 e 4 -
dell'art. 4 del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito in
legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 3 agosto
2009, n. 102, nei termini sopra esposti.
Con ossequio.
Roma, addì 11 ottobre 2010

Avv. Prof. Marcello Cecchetti