1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 3-2-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 205 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 settembre 2020
Ordinanza del 24 settembre 2020 del Tribunale di Genova nel procedimento civile promosso da G. G. contro Ministero dell'interno, Prefettura di Genova - Ufficio territoriale di governo. Elezioni - Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilita' e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi - Cariche elettive presso gli enti locali - Sospensione di diritto dalla carica di sindaco per coloro che abbiano riportato una condanna non definitiva per taluni delitti - Mancata previsione della possibilita' di effettuare una valutazione di proporzionalita' tra la condanna riportata e il provvedimento di sospensione. - Decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235 (Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilita' e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi, a norma dell'articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190), art. 11, commi 1, lettera a), e 4. (21C00011) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 3-2-2021)

IL TRIBUNALE ORDINARIO DI GENOVA
Prima Sezione

riunito in Camera di consiglio nelle persone dei magistrati:
dott. Mario Tuttobene, Presidente;
dott. Maria Cristina Scarzella, giudice;
dott. Francesca Lippi, giudice relatore,
a scioglimento della riserva decorrente dal 14 luglio 2020 e
all'esito della camera di consiglio tenutasi in data 17 luglio 2020
ha pronunciato la seguente ordinanza di rimessione degli atti alla
Corte costituzionale nel procedimento ex art. 22, decreto legislativo
n. 150/2011 promosso da G. G. rappresentato e difeso dall'avv.to
prof. Daniele Granara e dall'avv.to Chiara Fatta nei confronti di:
Ministero dell'interno Ufficio territoriale di governo - Prefettura
di Genova rappresentati e difesi all'Avvocatura distrettuale dello
Stato.
Sui fatti dedotti e sulle questioni di legittimità costituzionale
sollevate da G. G.
G. G. in occasione delle elezioni amministrative svoltesi in data
26 maggio 2019 è stato eletto sindaco del Comune di ...
Con sentenza emessa in data 30 maggio 2019 il Tribunale di Genova
lo ha condannato alla pena della reclusione anche per il reato
continuato di peculato commesso tra il 2010 e il 2012, nel periodo in
cui ricopriva la carica di consigliere regionale della Liguria (dal
2005 al 2015).
Con provvedimento prot. n. 40239 del 31 maggio 2019 il Prefetto
di Genova, avuta la comunicazione della sentenza non definitiva
emessa dal Tribunale di Genova, ha sospeso di diritto G. G. ai sensi
dell'art. 11, comma 1, lettera a) e comma 5, del decreto legislativo
31 dicembre 2012, n. 2351 dalla carica di sindaco del Comune di ...
Nel presente giudizio G., sul presupposto che il provvedimento
prefettizio sia ingiusto, errato e lesivo dei suoi diritti, ha
chiesto al Tribunale di:
1. accertare e dichiarare la nullità e/o illegittimità del
provvedimento prefettizio e conseguentemente la disapplicazione del
medesimo;
2. accertare e dichiarare il diritto del sig. G. ad
esercitare la carica e le funzioni di sindaco;
3. previa sospensione del giudizio e proposizione degli atti
nanti la Corte costituzionale delle questioni di legittimità
costituzionale illustrate in narrativa;
4. previa sospensione del giudizio e proposizione nanti la
Corte di giustizia dell'UE della questione pregiudiziale illustrata
in narrativa.
In primo luogo il ricorrente ha dedotto la nullità e/o
illegittimità del provvedimento prefettizio per violazione e/o falsa
applicazione dell'art. 11, comma 1, lettera A) e comma 5 del decreto
legislativo n. 235/2012 e dell'art. 544, comma 3 del codice di
procedura penale in quanto adottato anteriormente al deposito della
motivazione della sentenza penale di condanna, che ne costituisce
presupposto necessario ed indefettibile.
Ha inoltre denunciato l'illegittimità costituzionale dell'art.
11, comma 1, lettera A) del decreto legislativo n. 235/2012 per
violazione degli articoli 3, 24, 27 comma 2 della Costituzione,
nonchè dell'art. 17, comma 1 Cost. in relazione alla violazione
dell'art. 6 Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali, nonchè degli articoli 47 e
48 della Carta di Nizza e del principio di effettività della tutela
giurisdizionale.
Ha evidenziato, infatti, che l'art. 28 codice penale prevede la
pena accessoria dell'interdizione dai pubblici uffici e la
conseguente perdita da parte del condannato dei diritti di elettorato
attivo e passivo, dalla irrevocabilità della sentenza, sottolineando
la disparità di trattamento con la fattispecie, in esame, posto che
l'interdizione dai pubblici uffici è comminata solo dopo il
passaggio in giudicato della sentenza e per reati ben più gravi
rispetto a quelli indicati nell'art. 11 del decreto legislativo n.
235/2012.
Ha inoltre rilevato che l'art. 27 della Costituzione e l'art. 6
della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali enunciano il c.d. principio della
presunzione di non colpevolezza, che impone di non considerare
colpevole l'imputato fino a che non sia intervenuta una sentenza
definitiva.
Ha richiamato l'art. 588 c.p.p. secondo cui «dal momento della
pronuncia, durante i termini per impugnare e fino all'esito del
giudizio di impugnazione, l'esecuzione del provvedimento impugnato è
sospesa, salvo che la legge disponga altrimenti.»
In ogni caso G. ha sostenuto che, indipendentemente dalla natura
sanzionatoria o cautelare del provvedimento prefettizio, l'art. 11
del decreto legislativo n. 235/2012 dovrebbe essere dichiarato
incostituzionale nella parte in cui preclude al giudice civile, anche
in via d'urgenza adito ex art. 700 codice di procedura civile, la
possibilità di riesaminare gli accertamenti del giudice penale.
Ha osservato che, benchè la Corte costituzionale con la
pronuncia n. 236/2015 abbia affermato che la sospensione dalla carica
elettiva sia una misura cautelare, il fatto che essa operi di diritto
- senza verifica del fumus bonis iuris e del periculum in mora - e
che sia insindacabile smentisce intrinsecamente la natura stessa
della cautela.
Il ricorrente ha inoltre denunciato l'illegittimità
costituzionale dell'art. 11, comma 1, lettera A) del decreto
legislativo n. 235/2012 per violazione degli articoli 2, 3, 25 comma
2, 27 comma 2 e 51 Costituzione, nonchè per violazione dell'art.
117, comma 1 della Costituzione in relazione agli articoli 6 e 7
della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali e degli articoli 48, comma 1 e 49, comma
1 della Carta di Nizza, evidenziando che il decreto legislativo è
entrato in vigore il 5 gennaio 2013, mentre i reati a lui ascritti
risalgono agli anni compresi tra il 2010 ed il 2012.
Il decreto legislativo n. 235/2012 sarebbe quindi
costituzionalmente illegittimo nella parte in cui prevede la
sospensione dalla carica elettiva per fatti commessi anteriormente
alla sua entrata in vigore, per violazione del principio di
irretroattività della legge penale.
Infatti, secondo la prospettazione del ricorrente, la misura
della sospensione avrebbe natura sanzionatoria in quanto: consegue ad
una condanna non definitiva, costituisce una anticipazione della
punizione, ha carattere essenzialmente afflittivo, per essere
connessa ad un giudizio di indegnità morale del soggetto che ne è
colpito, e si applica automaticamente senza possibilità per il
giudice di graduarne la durata., con conseguente applicabilità degli
articoli 6 e 7 della Convenzione che sanciscono il principio di
irretroattività della sanzione penale.
In via subordinata il ricorrente ha chiesto al Tribunale di
sospendere il giudizio ai sensi dell'art. 295 del codice di procedura
civile e di rimettere in via pregiudiziale gli atti alla Corte di
giustizia dell'UE ai sensi dell'art. 267 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea con riferimento agli articoli 47,
48 e 49 della Carta di Nizza, assumendo che l'art. 11, comma 1,
lettera a) del decreto legislativo n. 235/2012 si pone in contrasto
con:
art. 48 Carta di Nizza nella parte in cui prevede che la
sospensione consegua ad una sentenza di condanna non definitiva;
art. 49 Carta di Nizza nella parte in cui prevede
l'applicazione retroattiva della sospensione con natura evidentemente
sanzionatoria e affilittiva;
art. 47 Carta di Nizza nella parte in cui non prevede la
giustiziabilità della sospensione, precludendo qualsivoglia rimedio
giurisdizionale, in violazione del principio di effettività della
tutela giurisdizionale.
Secondo la Corte di giustizia dell'UE «le modalità procedurali
dei ricorsi intesi a garantire la tutela dei diritti spettanti ai
singoli in forza del diritto comunitario non devono essere meno
favorevoli di quelle che riguardano ricorsi analoghi di natura
interna (principio di equivalenza) nè devono rendere praticamente
impossibile o eccessivamente difficile l'esercizio dei diritti
conferiti dall'ordinamento giuridico comunitario (principio di
effettivita')» (ex multis Corte di giustizia C-432/05, C-13/01,
C-87/90 e C-89/90).
Infine il ricorrente ha denunciato l'illegittimità
costituzionale dell'art. 11, comma 1, lettera A) del decreto
legislativo n. 235/2012 per violazione degli articoli 76-77 Cost. in
relazione al vizio di eccesso di delega.
Il decreto legislativo n. 235/2012 è stato infatti adottato dal
legislatore delegato in forza dell'art. 1, commi 63 e 64 della legge
delega del 6 novembre 2012, n. 190 ai sensi della quale veniva
richiesto di «m) disciplinare le ipotesi di sospensione e decadenza
di diritto dalle cariche di cui al comma 63 in casa di sentenza
definitiva di condanna per delitti non colposi successiva alla
candidatura o all'affidamento della carica.».
L'art. 11, comma 1, lettera A) del decreto legislativo n.
235/2012 sarebbe illegittimo per eccesso di delega in quanto il
legislatore delegato ha previsto la sospensione di diritto delle
cariche elettive a seguito di una condanna non definitiva, senza
specificare se che la stessa debba intervenire successivamente alla
candidatura o all'assunzione della carica, il che lascia intendere
che essa possa essere anche antecedente alla presentazione della
candidatura o all'assunzione della carica.
Il ricorrente - pur riconoscendo che tale censura di
incostituzionalità per eccesso di delega è già stata delibata
dalla Consulta nella sentenza n. 276/2016 e che è stata esclusa la
violazione dell'art. 76 Cost. in quanto l'art. 1 comma 64, lettera M)
della legge n. 190/2012 è da interpretare nel senso che il periodo
che segue «decadenza di diritto» si riferisce solo alla decadenza e
non alla sospensione - ha sostenuto che, pur aderendo
all'interpretazione prospettata dalla Corte costituzionale, la
locuzione «di diritto», per ragioni di coerenza e logica, dovrebbe
essere riferita alla sola decadenza e non anche alla sospensione.
L'istituto della sospensione non dovrebbe, quindi, operare di
diritto, ma dovrebbe essere adottata con un provvedimento
amministrativo discrezionale, nel rispetto delle prescrizioni imposte
dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, tra cui la comunicazione di avvio
del procedimento, la partecipazione procedimentale del destinatario
del provvedimento e l'articolata motivazione del provvedimento
finale.
Secondo le difese svolte nel presente giudizio dal Ministero
dell'interno e dalla Prefettura, invece, tutte le doglianze espresse
dall'attore non sono meritevoli di accoglimento in quanto
presuppongono la natura sanzionatoria della misura di sospensione
prevista dal richiamato art. 11, che invece deve essere esclusa sulla
base del consolidato orientamento della Corte costituzionale di cui
alle sentenze n. 236/2015 e n. 276/2016 e n. 36/2019.
La Corte, infatti, investita in più occasioni della valutazione
di eventuali profili di illegittimità costituzionale della normativa
in oggetto, ha affermato costantemente che la sospensione
«costituisce una misura cautelare diretta ad evitare che coloro che
sono stati condannati anche in via non definitiva per determinati
reati gravi o comunque offensivi della PA rivestano cariche
amministrative, mettendo così in pericolo il buon andamento
dell'amministrazione stessa e la sua onorabilità, e anche in questi
casi il bilanciamento operato dal legislatore fra il menzionato
interesse pubblico e gli altri interessi, pubblici e privati, in
gioco, non appare irragionevole.». La Corte ha escluso che «le misure
della incompatibilità, della decadenza e della sospensione abbiano
carattere sanzionatorio» rappresentando solo «conseguenze del venir
meno di un requisito soggettivo per l'accesso alle cariche
amministrative e della PA» trattandosi la sospensione «di mera
anticipazione dell'effetto interdittivo derivatone dal giudicato,
anch'esso parimenti non diretto a finalità punitive.». E ancora: «la
sospensione della carica prevista nella disposizione all'esame di
questa Corte è limitata a diciotto mesi, decorsi i quali la
sospensione viene meno» e pertanto «risulta assente quel connotato di
speciale gravità necessario perchè la misura che non presenta
finalità deterrente e punitiva possa essere assimilata, sul piano
della sua afflittività, a una sanzione penale o a una sanzione
amministrativa.».
La natura latu sensu cautelare dell'istituto era già stata
riconosciuta dalla Consulta con riferimento alla disciplina contenuta
nell'art. 15, comma 4-bis della legge 19 marzo 1990, n. 55.
Secondo i convenuti non coglie nel segno la tesi secondo cui
l'art. 11 del decreto legislativo n. 235 del 2012 costituirebbe un
vulnus al diritto alla difesa in quanto non è vero che contro la
misura sospensiva non sia dato strumento giurisdizionale, tanto meno
in sede di urgenza. La legge infatti non sottrae al vaglio
giurisdizionale il provvedimento, ma semplicemente sottrae
all'Amministrazione la scelta dell'applicazione della misura a
carattere vincolato.
Anche la doglianza relativa all'asserita violazione del principio
di irretroattività della sanzione penale sarebbe infondata perchè
si basa sull'assunto erroneo della natura sanzionatoria della misura.
In ordine alla violazione dell'art. 7 Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali la
Corte asserisce che «dal quadro delle garanzie apprestate dalla
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali come interpretate dalla Corte europea dei
diritti dell'uomo non è ricavabile un vincolo ad assoggettare una
misura amministrativa cautelare, quale la sospensione dalle cariche
elettive in conseguenza di una condanna penale non definitiva, al
divieto convenzionale di retroattività della legge penale» (Corte
cost. n. 276/2016).
Neppure la ritenuta violazione degli articoli 76 e 77 della
Costituzione per vizio di eccesso di delega avrebbe pregio in quanto
tale aspetto è stato già affrontato dal giudice delle leggi. La
determinazione dei principi e criteri direttivi richiesta dall'art.
76 Cost. per una valida delegazione legislativa, non elimina ogni
discrezionalità nell'esercizio della delega «essendo vero, al
contrario, che tale discrezionalità sussiste in quell'ambito che
principi e criteri, proprio perchè tali, circoscrivono, ma non
eliminano» (ex multis Corte costituzionale n. 272/2012). Occorre
considerare che la disciplina in questione muove da una rivisitazione
della normativa previgente per realizzare un efficace mezzo di
prevenzione delle forme di corruzione e di contrasto delle
illegalità contro la PA, in attuazione della legge n. 190/2012
diretta a sua volta all'attuazione dell'art, 6 della convenzione
dell'ONU contro la corruzione ratificata ai sensi della legge 3
agosto 2009, n. 116, nonchè degli articoli 20 e 21 della convenzione
penale sulla corruzione stipulata da Strasburgo e ratificata dalla
legge 28 giugno 2012, n. 110. Le finalità di implementazione della
lotta alla corruzione mal si concilierebbero non solo con la
sostanziale soppressione di fatto della figura in caso di sua
correlazione alla definitività della condanna, ma anche con una
estensione alla medesima dell'ulteriore limite della necessaria
posteriorità della condanna, in quanto la conseguente restrizione
dell'ambito di operatività dell'istituto si tradurrebbe in un
ulteriore debilitazione dell'incisività del sistema delineato dal
legislatore. Tali considerazioni sono state anche confermate dalla
Corte costituzionale n. 276/2016 che ha ritenuto infondata la
questione di eccesso di delega evidenziando che nella normativa
precedente la sospensione operava senza una condanna definitiva e che
quindi se il legislatore delegante avesse previsto diversamente
sarebbe di fatto andato ad innovare la disciplina e modificare in
modo significativo la situazione previgente. «L'intenzione di
innovare così radicalmente il regime della sospensione e della
decadenza e, in definitiva, di ammorbidire gli strumenti di
prevenzione dell'illegalità nella pubblica amministrazione non trova
tuttavia riscontro nella chiara lettera della legge delega. A
differenza degli altri criteri direttivi, che esprimono univocamente
una volontà innovativa, non menziona affatto l'eliminazione della
sospensione cautelare e della decadenza dalle cariche elettive.». A
ciò la Corte aggiunge che «la formulazione del comma 64, lettera m),
del resto, non è tale da escludere un'interpretazione in continuità
con il regime precedente, secondo la quale la legge delega non
intendeva affatto stravolgere l'assetto anteriore.».
Sulla giurisdizione del giudice ordinario e sulla competenza per
territorio del Tribunale di Genova.
Le S.U. della Corte di cassazione hanno costantemente enunciato
il principio di diritto secondo cui «in materia di contenzioso
elettorale, amministrativo sono devolute al giudice ordinario le
controversie concernenti l'ineleggibilità, la decadenza e
l'incompatibilità, in quanto volte alla tutela del diritto
soggettivo perfetto inerente all'elettorato passivo, nè la
giurisdizione del giudice ordinario incontra limitazioni o deroghe
per il caso in cui la questione di eleggibilità venga introdotta
mediante impugnazione del provvedimento di decadenza, perchè anche
in tale ipotesi la decisione verte non sull'annullamento dell'alto
amministrativo, bensì sul diritto soggettivo perfetto inerente
l'elettorato attivo o passivo» (cfr Cassazione, S.U. n. 5574/2012,
Cassazione, S.U. n. 11646/2003; Cassazione, S.U. n. 8469/2004).
Inoltre con la sentenza n. 11131/15 resa a Sezioni unite la
suprema Corte, risolvendo il conflitto con la giurisdizione
amministrativa, adita in prima battuta, ha rilevato che «in tema di
enti pubblici locali la sospensione dalla carica elettiva a norma
dell'art. 11 del decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235
consegue direttamente ed esclusivamente alla condanna penale
dell'eletto in quanto il decreto prefettizio che accerta la
sussistenza della causa di sospensione è provvedimento non
discrezionale ma vincolato. Ha ritenuto pertanto che l'impugnazione
della sospensione rientri nella giurisdizione ordinaria a tutela del
diritto soggettivo di elettorato passivo, che non si esaurisce con la
partecipazione all'elezione, ma si estende allo svolgimento della
funzione elettiva.».
Quanto alla competenza del Tribunale di Genova essa è radicata
in virtù dell'art. 25 del codice di procedura civile, essendo
convenuta in giudizio una amministrazione dello Stato, oltre che per
il fatto che la controversia ha ad oggetto il diritto di elettorato
passivo di organi di amministrazione locale operanti nell'ambito del
circondario del Tribunale di Genova (art. 82, primo comma, decreto
del Presidente della Repubblica 16 maggio 1960, n. 570).
Sull'interesse attuale e concreto del ricorrente.
Il ricorrente è portatore di un interesse attuale e concreto ex
art. 100 del codice di procedura civile ad ottenere una sentenza che
accerti il diritto di elettorato passivo, diritto soggettivo
costituzionalmente garantito ex art. 51, primo comma, Cost., in
quanto riveste tuttora la carica di sindaco, pur essendo stato
temporaneamente sospeso per il periodo di diciotto mesi dalle
funzioni per effetto del provvedimento prefettizio emesso ai sensi
dell'art. 11, primo comma, lettera a, e comma 4, del decreto
legislativo n. 235/2012 di cui chiede la disapplicazione e denuncia
l'illegittimità costituzionale.
Sulla nullità e/o illegittimità del provvedimento prefettizio per
violazione e/o falsa applicazione dell'art. 11, comma 1, lettera A) e
comma 5 del decreto legislativo n. 235/2012 e dell'art. 544, comma 3,
c.p.p in quanto adottato anteriormente al deposito della motivazione
della sentenza penale di condanna.
L'art. 545 del codice di procedura civile prevede che la sentenza
è pubblicata in udienza del presidente o da un giudice del collegio
mediante la lettura del dispositivo.
La pubblicazione e il deposito della sentenza hanno finalità
diverse. La prima conclude la fase della deliberazione in Camera di
consiglio e consacra la decisione definitiva non più modificabile.
Il secondo serve a mettere l'atto a disposizione della parti e segna
i tempi per l'impugnazione (art. 585 c.p.p.).
Per tale ragione non sono condivisibili le ragioni di nullità ed
illegittimità del provvedimento prefettizio in quanto la sentenza di
condanna nei confronti di G. G. (pubblicata in data 30 maggio 2019)
è intervenuta prima dell'emissione del provvedimento prefettizio
(emesso in data 31 maggio 2019).
Sulla rilevanza e sulla non manifesta infondatezza delle questioni di
legittimità costituzionale.
L'art. l della legge costituzionale n. 1 del 1948, stabilisce
che: «La questione di legittimità costituzionale di una legge o di
un atto avente forza di legge della Repubblica, rilevata d'ufficio o
sollevata da una delle parti nel corso di un giudizio e ritenuta dal
giudice non manifestamente infondata, è rimessa alla Corte
costituzionale per la sua decisione».
Detta disposizione si salda con quella dell'art. 23 della legge
n. 87 del 1953, la quale, con terminologia letteralmente più
restrittiva, prevede che: «Nel corso di un giudizio dinanzi ad
un'autorità giurisdizionale una delle parti o il pubblico ministero
possono sollevare questione di legittimità costituzionale mediante
apposita istanza».
In base ad esse il giudice può sollevare questione relativamente
a una disposizione di legge solo e nei limiti in cui essa deve essere
applicata in una controversia concreta.
La necessaria applicabilità dell'atto sindacato costituisce una
logica, diretta derivazione del carattere incidentale del controllo
di costituzionalità. Se non si richiedesse l'applicazione nel
giudizio a quo della disposizione asseritamente illegittima, il
giudice potrebbe formulare questioni di costituzionalità del tutto
sganciate dalle vicende applicative della legge e, dunque, astratte
od ipotetiche; la rilevanza è ciò che assicura la concretezza della
questione e instaura un legame fra il giudizio costituzionale e il
giudizio a quo.
Gli interessi tutelati nei due distinti ed autonomi procedimenti
(giudizio costituzionale e giudizio a quo) devono quindi essere
diversi e non sovrapponibili.
Nel giudizio a quo si fa valere l'interesse soggettivo e concreto
delle parti a ottenere un bene della vita o a non subire una
limitazione della propria libertà per effetto di una legge
incostituzionale; nel giudizio costituzionale si salvaguarda
l'interesse obiettivo dell'ordinamento alla legalità costituzionale.
Il Giudice a quo deve quindi accertare ai sensi dell'art. 1 della
legge costituzionale n. 1/1948 e dell'art. 23, comma 2 della legge n.
87/1953 la sussistenza dei due presupposti per la proponibilità
della questione: la rilevanza e la non manifesta infondatezza.
Per il carattere incidentale del giudizio di legittimità
costituzionale la rilevanza della questione ricorre quando il
giudizio a qua non può essere definito se prima non viene risolta il
dubbio di legittimità costituzionale che investe la disposizione di
legge che deve essere applicata.
Solo in seconda battuta il giudice a quo deve accertare che la
questione non sia manifestamente infondata e deve quindi valutare la
serietà e la non pretestuosità della proposta questione, escludendo
anche che non sia esperibile nei confronti della disposizione
contestata una interpretazione conforme a Costituzione.
Nel caso in esame, sul profilo della rilevanza della questione di
legittimità costituzionale, si osserva che l'art. 11 del decreto
legislativo n. 235/2012 prevede la sospensione di diritto dalla
carica di sindaco, provvedimento in relazione al quale il Collegio
ritiene che non si possa procedere alla disapplicazione dell'atto
amministrativo per il fatto che sia stato emesso prima del deposito
della motivazione della sentenza di condanna e che sia pertanto
nullo, essendo pacifico che il ricorrente ha riportato una condanna
per i reati indicati dall'art. 10 del decreto legislativo n. 235/2012
e si trova dunque nelle condizioni previste dall'art. 11 per la
sospensione di diritto dalla carica di sindaco, che come tale
prescinde dalla motivazione della sentenza.
Inoltre, sempre sotto il profilo della rilevanza della questione
di legittimità costituzionale, il Collegio ritiene di non poter
addivenire alla soluzione della controversia attraverso
un'interpretazione adeguatrice o costituzionalmente orientata
dell'art. 11 del decreto legislativo n. 235/2012, posto che i dubbi
prospettati dalla difesa del ricorrente e rilevati dal Tribunale,
anche alla luce delle pronunce già rese dalla Corte costituzionale,
non possono essere superati sul piano ermeneutico.
La disapplicazione del provvedimento prefettizio non può quindi
prescindere dal giudizio di costituzionalità sull'art. 11 del
decreto legislativo n. 235/2012.
Quanto al presupposto della non manifesta fondatezza della
questione di legittimità costituzionale si evidenzia, in primo
luogo, che con l'ordinanza n. 64 del 27 dicembre 2019 pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale n. 25 del 17 giugno 2020 il Tribunale di
Genova ha promosso incidente di costituzionalità con riferimento
all'art. 8 del decreto legislativo n. 235/2012 - che, analogamente
all'art. 11, prevede la sospensione di diritto dalle cariche
regionali - e che la citata ordinanza richiama alcuni dei parametri
costituzionali che vengono in rilievo nel presente procedimento.
Al riguardo osserva il Collegio che peraltro non sia possibile
ricorrere allo strumento della «sospensione impropria» del presente
procedimento in attesa dell'esito del giudizio di costituzionalità
sull'art. 8 della legge citata, in quanto l'eventuale declaratoria di
illegittimità di tale disposizione non potrebbe produrre effetti nel
presente giudizio nel quale viene in rilievo l'art. 11.
Tanto premesso, riguardo alle questioni di legittimità
prospettate per violazione degli articoli 27 comma 2, 3 comma 1, 25
comma 2 della Costituzione sul presupposto che la misura della
sospensione dalla carica elettiva abbia natura sanzionatoria, ritiene
il Collegio che i congrui precedenti della Consulta debbano portare a
valutare come manifestamente infondati i dubbi di incostituzionalità
dedotti dalla parte ricorrente con riferimento ai predetti parametri
costituzionali.
In particolare si rileva che la giurisprudenza costituzionale,
conformemente alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti
dell'uomo, ha chiarito che i provvedimenti di sospensione conseguenti
alle condanne penali riportate per determinati reati non hanno natura
sanzionatoria e svolgono una funzione meramente cautelare, operante
ex lege, volta ad evitare la permanenza in cariche pubbliche di
rilievo di soggetti fortemente indiziati di gravi condotte delittuose
ovvero riconosciuti responsabili delle stesse.
Le misure della incandidabilità, della decadenza e della
sospensione dalla carica non costituirebbero sanzioni o effetti
penali della condanna, ma «l'espressione del venir meno di un
requisito soggettivo per l'accesso alle cariche elettive» che il
legislatore può disciplinare discrezionalmente sulla base dell'art.
51 della Costituzione (cfr le pronunce della Corte costituzionale n.
236/2015 e n. 276/2016).
Anche la questione di legittimità costituzionale per violazione
degli articoli 76 e 77 della Costituzione, per vizio di eccesso di
delega, alla luce delle plurime ed esaustive argomentazioni svolte
nella già citata pronuncia n. 276/2016, risulta manifestamente
infondata.
Al contrario, ritiene il Collegio che siano non manifestamente
infondate, con riferimento all'art. 11 del decreto legislativo n.
235/2012, le questioni di illegittimità costituzionale che sono già
prospettate in parte da codesto Tribunale nell'ordinanza n. 64 del 27
dicembre 2019 per le ragioni che sono qui di seguito illustrate.
Questione di legittimità dell'art. 11 in relazione agli articoli 24
e 113 della Costituzione.
Come già evidenziato l'art. 11 del decreto legislativo n.
235/2012 introduce l'automatica sospensione dalla carica di sindaco
come conseguenza della condanna per determinati reati, elencati
all'art. 10 del medesimo decreto legislativo, e quindi prescinde
dalla valutazione della gravità del fatto accertato in sede penale e
dal criterio di proporzionalità della misura applicata rispetto alla
fattispecie concreta.
La Corte costituzionale ha riconosciuto l'esistenza di ragioni
pubbliche sufficienti a giustificare la disciplina introdotta con la
legge Severino, nata come misura anti-corruzione e volta a tutelare
la trasparenza e il buon andamento della pubblica amministrazione.
Cionondimeno il rigido automatismo della struttura normativa
introdotta con il decreto legislativo n. 235/2012 che considera
esclusivamente il rapporto tra la permanenza in una carica elettiva e
l'intervenuta condanna penale per determinati reati - senza
possibilità per il soggetto interessato di sindacare il
provvedimento di sospensione e decadenza sotto il profilo della
proporzionalità - si pone in contrasto con l'art. 24 della
Costituzione, in quanto è fortemente limitativo del diritto di
difesa.
La normativa in questione considera infatti de iure «pericolosa»
la permanenza in carica del condannato in ragione della valutazione
fatta ex ante dal legislatore e considera il condannato «indegno»
della carica elettiva, circostanze entrambe che contrastano con la
ritenuta natura cautelare e non sanzionatoria della misura della
sospensione.
Si sottolinea a tal proposito che per i titoli di reato in
relazione ai quali sono previste decadenza e correlata sospensione
non è consentito al giudice penale - di apprezzarne in concreto la
gravità dei fatti.
Invero ad alcune fattispecie minori di peculato e di corruzione
(si pensi, quanto al reato di peculato, all'utilizzo di alcuni fogli
di carta dell'amministrazione per scrivere una lettera personale e,
quanto al reato di corruzione impropria, al regalo di modesto valore
economico da parte di un soggetto beneficiato da un determinato
provvedimento) non è applicabile la causa di non punibilità
prevista dall'art. 133-bis del codice penale (introdotto dal decreto
legislativo n. 28 del 2015) in virtù del quale la punibilità può
essere esclusa previo vaglio concreto del giudice delle ipotesi di
lieve entità.
Tale disposizione infatti non è applicabile a reati con pena
edittale massima superiore ad anni cinque.
Ne consegue che gli autori di condotte di peculato e corruzione
lievi, de iure condito, sono soggetti alla decadenza e alla
sospensione da cariche politiche ottenute anche con larghissimo
consenso nella consapevolezza da parte dell'elettorato dell'esistenza
di un procedimento penale e dei fatti in esso ascritti all'eletto.
Il risultato è che anche in questi casi, in forza della
normativa che si intende sottoporre al vaglio di costituzionalità,
viene modificata la volontà dell'elettorato sulla base di una
valutazione fatta in astratto ex lege, senza che sia esperibile alcun
rimedio che consenta l'apprezzamento da parte dell'Autorità
giudiziaria del fatto accertato in sede penale.
Al riguardo si osserva che la pericolosità presunta ex lege è
ormai totalmente espulsa sia dal novero delle misure cautelari sia
dallo stesso ambito delle misure di sicurezza personali, laddove è
stato ritenuto sulla base dei soli principi dell'ordinamento
costituzionale italiano la necessità assoluta dell'esame in concreto
del caso.
L'eccezione attinente alla mancata previsione da parte della
legge Severino nel caso in esame da parte dell'art. 11 del decreto
legislativo n. 235/2012, della possibilità di effettuare una
valutazione di proporzionalità tra la condanna riportata e la
sospensione da pronunciarsi non pare quindi manifestamente infondata
in relazione al diritto di azione sancito dall'art. 24 della
Costituzione e dall'art. 113 della Costituzione.
L'art. 24 dispone che «tutti possono agire in giudizio per la
tutela dei propri diritti e interessi legittimi. La difesa è un
diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento», mentre
l'art. 113 della Costituzione commi l e 2 prevede che «contro gli
atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela
giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi. Tale tutela
giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a particolari
mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti.».
Va precisato che la possibilità ammessa dalla giurisprudenza di
legittimità di adire l'Autorità giudiziaria ordinaria per impugnare
il provvedimento sospensivo non consente un'interpretazione
adeguatrice dell'art. 11 del decreto legislativo n. 235/2012,
nell'ottica di sindacare il provvedimento sospensivo sotto il profilo
della proporzionalità, essendo a tal scopo indispensabile
l'intervento correttivo del giudice delle leggi o del legislatore.
La mancanza di giustiziabilità della sospensione, anche per
l'impossibilità di ottenere tutela giurisdizionale in via cautelare
allo scopo di riesaminare gli accertamenti del giudice penale, appare
dunque in contrasto con il principio di effettività della tutela
giurisdizionale e si ritiene pertanto che il dubbio di
costituzionalità dell'art. 11 del decreto legislativo n. 235/2012
per violazione degli articoli 24 e 113 della Costituzione non sia
manifestamente infondato e necessiti del vaglio della Corte.

P.Q.M.

Il Tribunale di Genova dichiara rilevanti e non manifestamente
infondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 11,
primo comma, lettera 'à e comma 4, decreto legislativo n. 235/2012
per contrasto con gli articoli 24 e 113 della Costituzione.
Sospende il giudizio in corso.
Dispone, a cura della cancelleria, la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale e la notificazione della presente ordinanza
alle parti e al Procuratore generale nonchè al Presidente del
Consiglio dei ministri e la comunicazione della stessa ai presidenti
delle Camere del Parlamento.
Cosi deciso nella Camera di consiglio del 17 luglio 2020.

Il Presidente: Tuttobene


Il Giudice estensore: Lippi