1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 29-2-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 20 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 dicembre 2011
Ordinanza del 14 dicembre 2011 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia sul ricorso proposto da Agnello Maria ed altri contro il Ministero della giustizia, Ministero dell'economia e finanze e Presidenza del Consiglio dei Ministri. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento della spesa in materia di pubblico impiego - Personale di cui alla legge n. 27 del 1981 (magistrati e categorie equiparate) - Previsione che non siano erogati ne' recuperabili gli acconti degli anni 2011, 2012 e 2013 ed il conguaglio del triennio 2010-2012; che per il triennio 2013-2015 l'acconto spettante per l'anno 2014 sia pari alla misura gia' prevista per l'anno 2010 ed il conguaglio per l'anno 2015 venga determinato con riferimento agli anni 2009, 2010 e 2014 - Previsione, altresi', per detto personale, che l'indennita' speciale, di cui all'art. 3 della legge n. 27 del 1981, spettante per gli anni 2011, 2012 e 2013 sia ridotta del 15 per cento per l'anno 2012 e del 32 per cento per l'anno 2013 - Irrazionalita' - Ingiustificato deteriore trattamento dei lavoratori dipendenti rispetto a quelli autonomi - Violazione dei principi di generalita' e progressivita' della tassazione e di capacita' contributiva, attesa la sostanziale natura tributaria della prestazione patrimoniale imposta - Natura regressiva del tributo con riferimento all'indennita' speciale, in quanto incidente in minore misura sui magistrati con retribuzione complessiva piu' elevata ed in misura maggiore sui magistrati con retribuzione complessiva inferiore - Lesione del principio di proporzionalita' ed adeguatezza della retribuzione - Violazione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione del principio di indipendenza ed autonomia della magistratura. - Decreto legislativo 31 maggio 2010, n. 78, art. 9, comma 22, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122. - Costituzione, artt. 2, 3, 36, 53, 101, comma secondo, 104, primo comma, 111 e 117, primo comma, in relazione all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e liberta' fondamentali. (012C0051) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 29-2-2012)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 824 del 2011, proposto da Maria Agnello, Leonardo
Agueci, Caterina Ajello, Vittorio Alcamo, Maria Teresa Ambrosini,
Vittorio Anania, Claudio Antonelli, Fernando Asaro, Anna Battaglia,
Alberto Bellet, Franco Belvisi, Enrico Bologna, Monica Boni, Maria
Daniela Patrizia Borsellino, Lucia Brescia, Caterina Brignone,
Eleonora Bruno, Santina Bruno, Michele Calvisi, Alessandra Camassa,
Rocco Camerata Scovazzo, Rosalia Tanina Cammà, Francesco Antonio
Cancilla, Antonio Caputo, Attilio Caputo, Lunella Caradonna, Walter
Carlisi, Paola Carotenuto, Carmelo Carrara, Giuliano Castiglia, Luisa
Anna Gattinà, Pietro Cavarretta, Antonio Maria Cavasino, Vincenzo
Cefalo, Emanuele Cersosimo, Sebastiana Ciardo, Anna Rita Coltellacci,
Santi Roberto Condorelli, Mario Conte, Roberto Giovanni Conti,
Ettorina Contino, Massimo Corleo, Samuele Corso, Fabio Cosentino,
Ettore Costanzo, Florestano Cristodaro, Luigi Croce, Luca D'Addario,
Alberto Davico, Giuseppe De Gregorio, Gianluca De Leo, Sergio
Demontis, Giuseppina Di Maida, Gabriella Di Marco, Antonino Di
Matteo, Renato Di Natale, Paolo Di Sciuva, Salvatore Di Vitale,
Marcella Ferrara, Maria Stefania Ferrieri Caputi, Lucia Fontana,
Ignazio Giovanni Fonzo, Santo Fornasier, Giovanni Francolini, Silvia
Franzoso, Matteo Frasca, Fulvia Fratantonio, Rita Fulantelli, Chiara
Gagliano, Daniela Galazzi, Maria Elena Gamberini, Andrea Genna,
Mariarosaria Gerbino, Benedetto Giaimo, Gabriella Giammona, Daniela
Giglio, Paolo Giudici, Francesco Grassi, Piero Euro Nicola Grillo,
Caterina Grimaldi Di Terresena, Paolo Guido, Tania Hmeljak,
Gianfranca Claudia Infantino, Biagio Insacco, Fabrizio La Cascia,
Anna Maria Leone, Luisa Leone, Fabio Licata, Vincenzo Liotta,
Ferdinando Lo Cascio, Raimondo Loforti, Cristiana Macchiusi, Giulia
Maisano, Raffaele Malizia, Clelia Maltese, Virginia Marletta, Daniele
Marraffa, Vincenzina Massa, Wilma Angela Mazzara, Salvatore Messina,
Francesco Micela, Giuseppe Maria Miceli, Rachele Monfredi, Roberto
Murgia, Gabriella Natale, Cintia Emanuela Nicoletti, Giacomo Maria
Nonno, Andrea Norzi, Giovanna Nozzetti, Calogero Gaetano Paci,
Pierangelo Padova, Massimo Palmeri, Antonella Pandolfi, Vincenzo
Pantaleo, Antonia Pappalardo, Antonina Pardo, Ignazio Pardo, Pietro
Pellegrino, Daniela Pellingra, Angelo Pellino, Rossana Penna, Laura
Petitti, Bernardo Petralia, Ennio Petrigni, Filippo Picone, Fabio
Pilato, Adriana Piras, Francescamaria Piruzza, Emanuela Podda,
Antonio Prestipino, Donatella Puleo, Flora Randazzo, Emanuele
Ravaglioli, Luciana Razete, Giuseppe Rini, Michele Ruvolo, Antonina
Sabatino, Vincenza Sabatino, Marzia Eugenia Sabella, Simona Sansa,
Rosa Alba Scaduto, Maurizio Scalia, Luca Sciarretta, Giuseppe
Sgadari, Giovanni Sirchia, Cinzia Carla Enrica Soffientini, Gaetano
Sole, Giulia Spadaro, Valerla Spatafora, Maria Patrizia Spina, Andrea
Tarondo, Vittorio Teresi, Rita Paola Terramagra, Mauro Terranova,
Annalisa Tesoriere, Giovanni Carlo Tomaselli, Raimonda Tomasino, Anna
Trinchillo, Giancarlo Trizzino, Daniela Troja, Claudia Turco, Luisa
Turco, Raffaella Vacca, Laura Vaccaro, Chiara Vicini, Stefano
Salvatore Zammuto, Renato Zichittella, rappresentati e difesi dagli
Avv. Vittorio Angiolini, Marco Cuniberti ed Agatino Cariola, con
domicilio eletto presso lo studio dell'Avv. Rosanna Paruta sito in
Palermo, via Onorato n. 10;
Contro Ministero della giustizia, Ministero dell'economia e
finanze, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei legali
rappresentanti p.t., rappresentati e difesi dall'Avvocatura
Distrettuale dello Stato, presso i cui uffici domiciliano per legge
in Palermo, via A. De Gasperi n. 81;
Per il riconoscimento, previa idonea cautela, e con riserva di
motivi aggiunti, del diritto al trattamento retributivo spettante
senza tener conto delle decurtazioni di cui al comma 22 dell'art. 9
del decreto-legge 31 marzo 2010, n. 78, come convertito con modifiche
nella legge 30 luglio 2010, n. 122; nonchè per la condanna delle
amministrazioni resistenti al pagamento delle somme corrispondenti,
con ogni accessorio di legge.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della
giustizia, del Ministero dell'economia e finanze e della Presidenza
del Consiglio dei Ministri;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 dicembre 2011 il
dott. Pier Luigi Tomaiuoli e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
1. Premessa.
1.1. I ricorrenti - nella dedotta e comune qualità di magistrati
ordinari in servizio presso i vari Uffici giudiziari ricompresi
nell'ambito di competenza territoriale dell'adito giudicante ed
assoggettati, in quanto tali, alle decurtazioni del rispettivo
trattamento retributivo derivanti dall'applicazione delle
disposizioni finanziarie contenute nel comma 22 dell'art. 9 del
decreto-legge 31 marzo 2010, n. 78, come convertito con modificazioni
dalla 1egge 30 luglio 2010, n. 122 («Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e competitività economica») - hanno
agito in giudizio per la declaratoria d'illegittimità di dette
misure, con consequenziale riconoscimento del diritto al trattamento
retributivo asseritamente spettante senza tener conto delle
contestate riduzioni, e la condanna delle Amministrazioni resistenti
alle conseguenti restituzioni, all'uopo prospettando violazione di
legge ed altresì lamentando la sospetta illegittimità
costituzionale della sopra richiamata normativa primaria.
Le Amministrazioni convenute si sono costituite in giudizio con
il patrocinio dell'Avvocatura dello Stato, chiedendo il rigetto del
ricorso.
Il Tribunale con ordinanza presidenziale n. 231 del 25 maggio
2011 ha disposto incombenti istruttori a carico delle Amministrazioni
resistenti ed all'udienza di merito del 6 dicembre 2012 il ricorso è
stato trattenuto in decisione.
I ricorrenti, in particolare, hanno agito per l'accertamento
della illegittimità della mancata rivalutazione dei propri stipendi
e delle trattenute operate sugli stessi in forza del predetto comma
22 dell'art. 9 del decreto-legge n. 78/2010 (quale risultante dalle
modifiche introdotte con la legge di conversione 30 luglio 2010, n.
122), ed in base alle disposizione in esso contenute che prevedono
per il personale di cui alla legge n. 27 del 1981:
a) che «non sono erogati, senza possibilità di recupero, gli
acconti degli anni 2011, 2012 e 2013 ed il conguaglio del triennio
2010-2012»;
b) che «per il triennio 2013-2015 l'acconto spettante per
l'anno 2014 è pari alla misura già prevista per l'anno 2010 e il
conguaglio per l'anno 2015 viene determinato con riferimento agli
anni 2009, 2010 e 2014»;
c) che «l'indennità speciale di cui all' articolo 3 della
legge 19 febbraio 1981, n. 27, spettante negli anni 2011, 2012 e
2013, è ridotta del 15 per cento per l'anno 2011, del 25 per cento
per l'anno 2012 e del 32 per cento per l'anno 2013», con riduzione
non operante ai fini previdenziali.
Non è oggetto, invece, di specifica domanda nel giudizio a quo
l'accertamento dell'illegittimità della trattenuta stipendiale
operata su tutti i pubblici dipendenti, ivi compresi i magistrati, in
base al comma 2 dell'art. 9 del medesimo decreto-legge 31 marzo 2010,
n. 78, come convertito con modificazioni dalla legge 30 luglio 2010,
n. 122 (il comma in questione recita: «in considerazione della
eccezionalità della situazione economica internazionale e tenuto
conto delle esigenze prioritarie di raggiungimento degli obiettivi di
finanza pubblica concordati in sede europea, a decorrere dal 1°
gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2013 i trattamenti economici
complessivi dei singoli dipendenti, anche di qualifica dirigenziale,
previsti dai rispettivi ordinamenti, delle amministrazioni pubbliche,
inserite nel conto economico consolidato della pubblica
amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di
Statistica (ISTAT), ai sensi del comma 3, dell'art. 1, della legge 31
dicembre 2009, n. 196, superiori a 90.000 euro lordi annui sono
ridotti del 5 per cento per la parte eccedente il predetto importo
fino a 150.000 euro, nonchè del 10 per cento per la parte eccedente
150.000 euro; a seguito della predetta riduzione il trattamento
economico complessivo non può essere comunque inferiore a 90.000
euro lordi annui...»).
1.2. Sussistono, ad avviso del Collegio, i presupposti per
sollevare, nei termini che verranno dappresso esposti, diverse
questioni di legittimità costituzionale della richiamata normativa
sui trattamenti stipendiali dei ricorrenti, ed in particolare in
punto di blocco dell'adeguamento automatico, di apposizione di tetti
agli acconti ed ai conguagli del predetto adeguamento e di riduzione
dell'indennità di cui all'articolo 3 della legge 19 febbraio 1981,
n. 27 (la c.d. «indennità giudiziaria)».
Non avendo i ricorrenti spiegato domanda di accertamento
dell'illegittimità della trattenuta operata a titolo di c.d.
«contributo di solidarieta'», questo Tribunale non può, in
applicazione del principio di corresponsione tra chiesto e
pronunciato, sollevare eventuali questioni di costituzionalità
relative a tale ultima disposizione, stante la loro irrilevanza nel
giudizio a quo.
Essa, tuttavia, verrà fatta oggetto di esame nella presente
ordinanza quale tassello imprescindibile del tessuto normativo in cui
si calano le altre ricordate disposizioni sospettate di
incostituzionalità e rilevanti nel giudizio a quo.
1.3. Proprio in punto di rilevanza osserva il Collegio come
l'applicazione delle norme in questione ha comportato, a partire dal
1° gennaio 2011, le lamentate trattenute sugli stipendi dei
ricorrenti, stipendi non rivalutati rispetto agli anni passati.
L'eventuale pronunzia di incostituzionalità delle dette
disposizioni, per contro, condurrebbe de plano all'accertamento
dell'illegittimità del mancato adeguamento degli stipendi e delle
trattenute in parola e consequenzialmente all'accoglimento del
ricorso: di qui la rilevanza delle questioni di costituzionalità che
dappresso si illustreranno.
Osservasi, infine, con riferimento alle sole parti dispositive
del comma 22 dell'art. 9 riguardanti l'adeguamento triennale degli
stipendi, che non può essere esclusa la rilevanza della questione
nel giudizio a quo, avallando l'interpretazione costituzionalmente
orientata ed adeguatrice patrocinata in prima battuta dai ricorrenti,
dal momento che essa è all'evidenza errata.
Assumono i ricorrenti che il predetto comma 22 dell'art. 9, non
contenendo specificazioni in ordine a quali siano gli acconti e i
conguagli oggetto di mancata erogazione, sarebbe di fatto
inapplicabile.
È noto, tuttavia - e comunque chiaramente indicato dall'art. 2
della legge n. 27/1981 - che il meccanismo di dinamica retributiva
del personale di magistratura prevede un adeguamento triennale sulla
base degli incrementi conseguiti nel precedente triennio dalle altre
categorie del pubblico impiego che si realizza mediante due acconti
di pari importo nel secondo e nel terzo anno del triennio ed un
successivo conguaglio, con la conseguenza che sono palesi tanto la
voluntas legis sottesa al comma 22 quanto il suo ambito operativo.
2. Della non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalità dell'art. 9, comma 22 del decreto-legge 31 marzo
2010, n. 78, come convertito con modificazioni dalla 1egge 30 luglio
2010, n. 122, per violazione degli artt. 101, comma 2, 104, comma 1,
111, commi 1 e 2 e 117, comma 1 della Costituzione in relazione
all'art. 6 della C.E.D.U.; e del bilanciamento dei principi di
autonomia ed indipendenza della Magistratura con le esigenze
finanziarie e di bilancio dello Stato.
2.1. Il dubbio di costituzionalità per violazione delle norme
indicate in rubrica sussiste sia con riferimento alle disposizioni
contenute nel comma 22 dell'art. 9 riguardanti il blocco degli
automatismi stipendiali (per il triennio 2011-2013) e l'apposizione
di tetti ai medesimi (per gli anni 2014/2015), sia con riferimento a
quella che introduce il taglio della indennità speciale di cui
all'articolo 3 della legge 19 febbraio 1981, n. 27 secondo aliquote
differenti negli anni 2011, 2012 e 2013 (trattasi rispettivamente
degli incisi secondo cui: a) «non sono erogati, senza possibilità di
recupero, gli acconti degli anni 2011, 2012 e 2013 ed il conguaglio
del triennio 2010-2012»; b) «per il triennio 2013-2015 l'acconto
spettante per l'anno 2014 è pari alla misura già prevista per
l'anno 2010 e il conguaglio per l'anno 2015 viene determinato con
riferimento agli anni 2009, 2010 e 2014»; c) «l'indennità speciale
di cui all' articolo 3 della legge 19 febbraio 1981, n. 27, spettante
negli anni 2011, 2012 e 2013, è ridotta del 15 per cento per l'anno
2011, del 25 per cento per l'anno 2012 e del 32 per cento per l'anno
2013», con riduzione non operante ai fini previdenziali).
I valori dell'autonomia e dell'indipendenza della Magistratura da
ogni altro potere dello Stato sono sanciti in via generale dagli
artt. 101, comma 2 («I giudici sono soggetti soltanto alla legge») e
104, comma 1 Cost. («La Magistratura costituisce un ordine autonomo e
indipendente da ogni altro potere»).
L'indipendenza della Magistratura non è per certo un privilegio
dei giudici, ma è funzionale, nel disegno costituzionale, alla
celebrazione di un giusto processo, come si evince dai commi 1 e 2
dell'art. 111 della Costituzione, secondo cui «la giurisdizione si
attua mediante il giusto processo regolato dalla legge» ed «ogni
processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizione di
parità, davanti ad un giudice terzo ed imparziale».
La stessa funzionalizzazione dell'indipendenza dei magistrati
alla celebrazione del giusto processo si rinviene nell'art. 6 della
Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo che, per il tramite
dell'art. 117, 1 comma della Costituzione (come sostituito dall'art.
3 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), è entrata a far
parte diretta del nostro tessuto costituzionale (sulla predetta
funzionalizzazione cfr. Corte Europea Dir. Umani, 19 giugno 2003,
Hulki Gunes c. Turchia).
Ai sensi del I alinea del I comma del predetto art. 6, «ogni
persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine
ragionevole, davanti ad un tribunale indipendente ed imparziale
costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi
diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza
di ogni accusa penale che gli viene rivolta».
È insegnamento costante della Corte costituzionale che la
necessità di «attuazione del precetto costituzionale
dell'indipendenza dei magistrati...va salvaguardato anche sotto il
profilo economico», onde evitare «tra l'altro che essi siano soggetti
a periodiche rivendicazioni nei confronti di altri poteri» (sentenze
nn. 1/1978, 42/1993, 238/1990).
Con particolare riferimento al meccanismo del c.d. adeguamento
automatico degli stipendi (essenzialmente fondato sulla garanzia di
un aumento delle retribuzioni, che, sulla base di indici
appositamente ed obiettivamente elaborati dall'Istituto centrale di
statistica, viene assicurato «di diritto», ogni triennio, nella
misura percentuale pari alla media degli incrementi realizzati nel
triennio precedente dalle altre categorie del pubblico impiego)
inciso dalla normativa in esame con riferimento al triennio 2011-2013
ed al biennio 2014/2015, la Corte ha più volte sottolineato come
esso costituisca un elemento intrinseco della struttura delle
retribuzioni in discorso, inteso alla «attuazione del precetto
costituzionale dell'indipendenza dei magistrati - che va
salvaguardato anche sotto il profilo economico», «evitando tra
l'altro che essi siano soggetti a periodiche rivendicazioni nei
confronti di altri poteri» (Corte cost. 10 febbraio 1993, n. 42) - e
concretizzante «una guarentigia idonea a tale scopo» (Corte cost.
ordd. 23 ottobre 2008, n. 346 e 14 maggio 2008, n. 137; Corte 1998 n.
346; Corte cost. 8 maggio 1990, n. 238).
La tutela costituzionale del trattamento economico dei
magistrati, dunque, si estende al suo meccanismo di adeguamento
automatico ma anche alla c.d. indennità giudiziaria,
«intrinsecamente connessa allo status di magistrati» (Corte
costituzionale n. 238/1990), ed alla sua rivalutazione monetaria.
L'indennità di cui alla legge 19 febbraio 1981, n. 27, infatti,
costituisce parte essenziale, costante e «normale» del trattamento
economico complessivo del magistrato (sul punto Corte cost., ordd. 23
ottobre 2008, n. 346 e 14 maggio 2008, n. 137; nonchè, ex multis;
Consiglio Stato, Sez. IV, 6 maggio 2010, n. 2646; Cons. Stato, Sez.
IV, 7 aprile 1993, n. 401); sicchè la sua natura di componente fissa
della retribuzione comporta le medesime esigenze di tutela testè
evidenziate.
È la stessa Corte costituzionale, del resto, nelle sopra citate
pronunzie n. 346/1998, 43/92 e 238/1990, ad avere ricondotto
l'istituto della rivalutazione automatica della indennità
giudiziaria alla ratio di tutela dell'indipendenza della
Magistratura: identica ratio, a fortiori, non può che essere sottesa
al trattamento principale dell'indennità stessa, di cui
l'adeguamento automatico è solo aspetto accessorio.
Ha osservato la Corte che «l'indennità in esame è espressamente
correlata ai particolari oneri che i magistrati incontrano nello
svolgimento della loro attività, la quale tra l'altro comporta un
impegno senza precisi limiti temporali, dal che discende un rigoroso
collegamento con il servizio effettivamente prestato. Peraltro - ed
in collegamento con la pari ordinazione delle funzioni (art. 107,
terzo comma, Cost.) - essa è attribuita in misura uguale a tutti i
magistrati investiti di funzioni giurisdizionali, a prescindere
dall'anzianità e dalla qualifica rivestita. Specificamente connessa
allo status dei magistrati è, poi, l'ulteriore, essenziale
caratteristica dell'indennità in questione, costituita dall'essere
essa assoggettata al medesimo meccanismo di rivalutazione automatica
previsto per gli stipendi dei magistrati dal precedente art. 2 della
medesima legge. In attuazione del precetto costituzionale
dell'indipendenza dei magistrati, che va salvaguardata anche sotto il
profilo economico (sentenza n. I del 1978) evitando tra l'altro che
essi siano soggetti a periodiche rivendicazioni nei confronti di
altri poteri, il legislatore ha col citato art. 2 predisposto un
meccanismo di adeguamento automatico delle retribuzioni dei
magistrati che, in quanto configurato con l'attuale ampiezza di
termini di riferimento, concretizza una guarentigia idonea a tale
scopo. La sua estensione anche all'indennità in discorso -
corrisposta con la stessa cadenza mensile degli stipendi ne evidenzia
non solo la natura retributiva, di componente del normale trattamento
economico dei magistrati, ma anche la specificità rispetto alle
indennità, variamente denominate, attribuite al personale
amministrativo statale» (Corte costituzionale, 8 maggio 1990, n. 238;
cfr. anche Corte costituzionale, 19 gennaio 1995, n. 15).
La riconducibilità dell'indennità giudiziaria allo spettro di
tutela dei valori costituzionali dell'autonomia ed indipendenza della
Magistratura di cui agli artt. 101 e 104 della Costituzione, dunque,
si ricava per certo sia dalla sua natura di componente normale del
trattamento economico, sia dall'espresso riconoscimento del suo
accessorio meccanismo di rivalutazione come funzionale alla tutela di
tali valori.
La tradizione costituzionale italiana risulta confermata e
rafforzata dalla «Raccomandazione CM/Rec (2010) 12 sui giudici:
indipendenza, efficacia e responsabilita'», atto di soft-law adottato
a Strasburgo dal Comitato dei Ministri il 17 novembre 2010 al fine di
originare linee attuative il più possibile omogenee dell'art. 6
della C.E.D.U. (l'incipit è il seguente «Visto l'art. 6 della
Convenzione per la Salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali...che stabilisce che ''ogni persona ha diritto
a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un
termine ragionevole da un tribunale indipendente ed imparziale,
costituito per legge'' e la pertinente giurisprudenza della Corte
Europea dei diritti dell'uomo»).
La predetta raccomandazione, dopo avere sottolineato «il fatto
che l'indipendenza della magistratura garantisce ad ogni persona il
diritto ad un equo processo e quindi non è privilegio dei magistrati
ma una garanzia per il rispetto dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, che permette ad ogni persona di avere fiducia
nel sistema giudiziario», specifica, al punto 45, che «deve essere
vietata ogni forma di discriminazione verso i giudici o i candidati
all'ufficio di giudice»; al punto 54, poi, prevede che la loro
retribuzione debba essere «commisurata al loro ruolo professionale ed
alle loro responsabilita'», ed in ogni caso tale da «renderli immuni
da qualsiasi pressione volta ad influenzare le loro decisioni».
Lo stesso punto 54 si chiude con l'invito agli Stati membri ad
adottare «specifiche disposizioni di legge per garantire che non
possa essere disposta una riduzione delle retribuzioni rivolta
specificamente ai giudici».
Nello stesso ordine di idee la c.d. Magna Carta dei Giudici, del
pari approvata a Strasburgo il 17 novembre 2010 dal Consiglio
d'Europa - Comitato consultivo dei Giudici europei (CCJE), la quale
Magna Carta, seppur beninteso priva ex se di valore cogente sotto il
profilo giuridico, costituisce una decisione fondamentale alla cui
luce devono essere interpretate le disposizioni interne, per la sua
autorevole fonte di provenienza, esprimendo il CCJE le «tradizioni
costituzionali» dei quarantasette Stati europei che ne sono membri.
Secondo l'espresso disposto degli artt. 2, 3 e 4 della Carta
l'indipendenza dell'ordine giudiziario rispetto ai poteri legislativo
ed esecutivo va garantita anche sotto il profilo della «tutela
finanziaria» della retribuzione dei magistrati; l'art. 7 prevede
espressamente che «il giudice deve beneficiare di una remunerazione e
di un sistema previdenziale adeguati e garantiti dalla legge, che lo
mettano al riparo da ogni indebita influenza».
2.2 Va poi considerato, sotto diverso e concorrente profilo, che
il legislatore, mediante uno strumento che apparentemente incide solo
sulla retribuzione del magistrato, viene in realtà ad operare un
indebito condizionamento sull'esercizio della funzione
giurisdizionale, poichè costringe l'Ordine di appartenenza, quando
non addirittura il magistrato come singolo, ad un confronto con il
pubblico potere al fine di ripristinare le condizioni economiche
originarie, o quantomeno di elidere o attenuare le conseguenze
negative della misura disposta.
Tale stato di cose, generando un sotterraneo conflitto tra
Istituzioni che mina alla radice la serenità del giudice, appare
particolarmente grave per la specifica funzione del magistrato.
Un magistrato «condizionato», quand'anche solo apparentemente e
non nella realtà, da una misura legislativa fortemente penalizzante
per i suoi interessi economici rischia di vedersi sottratto quel
credito e quel prestigio di cui il singolo magistrato e l'Ordine
giudiziario nel suo insieme devono sempre ed indefettibilmente godere
presso la comunità dei cittadini.
La Corte costituzionale nella sentenza n. 100 del 1981 ha
chiarito che «i magistrati, per dettato costituzionale (artt. 101,
comma secondo e 104, comma primo, Cost.), debbono essere imparziali e
indipendenti e tali valori vanno tutelati non solo con specifico
riferimento al concreto esercizio delle funzioni giurisdizionali ma
anche come regola deontologica da osservarsi in ogni comportamento al
fine di evitare che possa fondatamente dubitarsi della loro
indipendenza ed imparzialita': nell'adempimento del loro compito. I
principi anzidetti sono quindi volti a tutelare anche la
considerazione di cui il magistrato deve godere presso la pubblica
opinione ed assicurano, nel contempo, quella dignità dell'intero
ordine giudiziario, che la norma denunziata qualifica prestigio e che
si concreta nella fiducia dei cittadini verso la funzione giudiziaria
e nella credibilità di essa... Alla luce di tali considerazioni va
interpretata la sentenza di questa Corte n. 145 del 1976, la quale
riconosce l'esigenza di una rigorosa tutela del prestigio dell'ordine
giudiziario, che rientra senza dubbio tra i più rilevanti beni
costituzionalmente protetti».
Alle stesse conseguenze di «appannamento» della neutralità della
funzione giurisdizionale si perverrebbe associando la riduzione
stipendiale alla rottura dei delicati equilibri tra poteri dello
Stato.
In tale ottica, la misura legislativa in parola potrebbe apparire
come una sorta di punizione o di monito per il potere giudiziario,
rendendo manifesta ai cittadini una condizione di evidente supremazia
gerarchica di un potere sull'altro, in contrasto - anche sotto tale
profilo - con i dettami costituzionali che improntano i rapporti tra
poteri alla separazione, all'equilibrio ed al bilanciamento.
L'idea di un magistrato punito, ammonito o anche solo
«influenzabile» dalla consapevolezza che il taglio stipendiale
disposto oggi può ben essere ripetuto o addirittura inasprito (oltre
il 2013), ripugna al nostro sistema costituzionale ed ordinamentale,
godendo della più elevata tutela, in esso, anche la mera apparenza
della indipendenza della funzione giurisdizionale, in quanto valore
fondante per l'affidabilità e la credibilità istituzionale della
figura del magistrato (sull'importanza anche della mera apparenza
dell'indipendenza dei magistrati si veda Corte Europea dei diritti
dell'Uomo, Grand Chamber, case of Incal v Turkey, 41/1997/825/1031;
March 04, 1982, case of Sramek v Austria; May 06, 1978, case of
Campbell v Fell v The United Kingdom).
2.3. Ebbene il comma 22 dell'art. 9 del decrteo-legge n. 78 del
2010 ha come fine, o quantomeno come effetto, quello di ledere non
solo il dato testuale, ma altresì i principi e valori sottesi alle
richiamate disposizioni costituzionali (artt. 101, comma 2, 104,
comma 1 e 117, comma 1, in relazione all'art. 6 della C.E.D.U.),
valori a loro volta funzionali all'esercizio imparziale ed obiettivo
della funzione giudicante, come esigono molteplici norme
costituzionali anche in vista della celebrazione di un «giusto»
processo (cfr. artt. 24, 103 e 111 della Cost.; Corte cost.
381/1999).
È chiaro che anche i ricordati principi costituzionali che
tutelano l'autonomia e la indipendenza della Magistratura possono
essere bilanciati dal legislatore con altri valori costituzionali in
ipotesi confliggenti; fra questi può di certo esservi, specie in
momenti congiunturali di crisi economica, quello del rispetto delle
esigenze di bilancio e di contenimento della spesa pubblica nei
limiti delle risorse finanziarie attingibili.
Ritiene, tuttavia, il Collegio che, laddove il legislatore decida
di intervenire sui meccanismi retributivi del magistrati, debba in
primo luogo farlo in uno scenario di coinvolgimento di tutti i
contribuenti secondo i principi di pari capacità contributiva e
progressività di cui all'art. 53 della Costituzione.
In ogni caso, siffatto bilanciamento, pure essendo rimesso alla
discrezionalità del legislatore, non può non essere rispettoso
anche dei principi «di proporzionalità, ragionevolezza» (Corte
costituzionale 11 novembre 2010, n. 316; sentenze n. 372 del 1998 e
n. 349 del 1985) e di eguaglianza.
Questi ultimi, nel caso di specie, avrebbero imposto l'adozione
di una riforma organica e razionale della materia regolata dalla
legge 1981 n. 27 e dettata in attuazione diretta degli artt. 101 e
104 della Costituzione, atteso che la politica dei tagli lineari (che
già di per sè produce storture sul terreno dell'equità e vere e
proprie nefandezze sul piano della eguaglianza dei cittadini) è
quella che meno si attaglia ad un settore dai delicatissimi equilibri
qual è quello della definizione dei rapporti tra poteri e funzioni
dello Stato.
Le norme censurate, invece, in nome di asserite esigenze
finanziarie e di bilancio, hanno operato una compressione dei valori
costituzionalmente garantiti dell'indipendenza ed autonomia della
Magistratura in una maniera del tutto irrazionale, sproporzionata e
discriminatoria (come sarà reso palese dalla lettura dei successivi
paragrafi relativi agli altri dubbi di costituzionalità; si rimanda,
in particolare, alla lettura del paragrafo 4, ove si illustreranno i
seguenti profili: a) disparità di trattamento nei confronti dei
contribuenti aventi pari capacità contributiva; b) disparità di
trattamento nei confronti dei contribuenti aventi pari capacità di
reddito da lavoro (autonomo e privato); c) disparità di trattamento
nei confronti dei pubblici dipendenti aventi pari capacità di
reddito da lavoro; d) irrazionalità «quantitativa» del taglio che,
pur disposto per esigenze di tutta la collettività, pesa in maniera
consistente solo sugli stipendi dei pubblici dipendenti (ed ancora di
più sui magistrati) e finisce con l'apportare esigue risorse alle
casse dello Stato, in luogo di una minima ed indolore imposizione su
tutti i contribuenti sicuramente più idonea allo scopo di
risanamento del bilancio; e) irrazionalità per «abuso della funzione
legislativa»; i) irrazionalità «interna» alle misure aventi
caratteri di regressività da un lato, finendo con l'incidere in
maniera più che proporzionale sugli stipendi più bassi, e di mera
casualità, imprevedibilità ed illogicità dall'altro; g)
alterazione del rapporto di proporzionalità tra prestazione e
retribuzione, incidente in misura proporzionalmente maggiore sui
magistrati percettori di reddito inferiore; g) irragionevole
incisione sui diritti quesiti).
3. Della non manifesta infondate a della questione di
costituzionalità dell'art. 9, comma 22 del decreto-legge 31 marzo
2010, n. 78, come convertito con modificazioni dalla 1egge 30 luglio
2010, n. 12, per violazione degli artt. 3, 53, I e II comma della
Costituzione.
3.1. È bene premettere che le già dette disposizioni normative
della cui legittimità costituzionale si dubita sono state dettate
nel corpo decreto-legge 31 marzo 2010, n. 78, come convertito con
modificazioni dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, rubricato «Misure
urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e competitività
economica».
Il preambolo del decreto-legge riconduce le sue disposizioni alla
matrice comune della «straordinaria necessità ed urgenza di emanare
disposizioni per il contenimento della spesa pubblica e per il
contrasto all'evasione fiscale, alle finalità di stabilizzazione
finanziaria e del rilancio della competitività economica».
Il già citato art. 9 (rubricato «contenimento delle spese in
materia di pubblico impiego») al comma 2, prima di introdurre il c.d.
contributo di solidarietà, fa riferimento alla «eccezionalità della
situazione economica internazionale» ed alle «esigenze prioritarie di
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede
europea».
Con riferimento alla disciplina dettata dai commi 1, 2, 21 e 22
dell'art. 9 del decreto-legge n. 78/2010 e rilevante per la decisione
della controversia, osserva il Collegio che:
per tutti i dipendenti pubblici, ivi compresi i magistrati,
per gli anni 2011, 2012 e 2013 è prevista una decurtazione, nella
percentuale del 5% e del 10% delle quote di trattamento economico
superiori, rispettivamente, a 90.000 è 150.000 euro annui lordi;
per i magistrati, così come per tutte le altre categorie del
personale non contrattualizzato, viene introdotto il blocco dei
«meccanismi di adeguamento retributivo», la cui operatività è
estesa sia a livello di acconto che a livello di conguaglio (e dunque
con effetto retroattivo); per i soli magistrati (di tutte le
magistrature), a differenza delle altre categorie del personale non
contrattualizzato, sono salvaguardati i meccanismi di «progressione
automatica dello stipendio», ossia gli scatti di carriera; e ciò
perchè ad essi non si applicano i periodo secondo e terzo del comma
21;
vengono introdotti dei «tetti» all'acconto per l'anno 2014
(che non può superare quello del 2010) e del conguaglio per l'anno
2015 (determinato con riferimento agli anni 2009, 2010 e 2014,
escludendo quindi il triennio 2011-2013);
nei confronti dei soli magistrati viene operata una riduzione
crescente nel tempo dell'indennità giudiziaria (ex art. 3 legge n.
27/1981), come previsto dal secondo periodo del comma 22;
Il decrteo-legge n. 98/11, convertito nella legge n. 111/2011,
rubricato «Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria»,
all'art. 16, rubricato «Contenimento delle spese in materia di
pubblico impiego», prevede per il Governo la facoltà di estensione
delle predette misure dettate per il pubblico impiego anche all'anno
2014.
Le disposizioni sopra dette introducono, nel loro complesso,
misure finalizzate ad incidere in maniera consistente sul trattamento
economico dei magistrati per gli anni 2011, 2012 e 2013, ed in
ipotesi anche per l'anno 2014.
3.2. È opinione del Collegio che tutte le predette disposizioni,
anche se presentate come mere misure di riduzione della spesa
pubblica, abbiano natura tributaria ed in quanto tale debbano essere
necessariamente assoggettate ai principi di universalità, capacità
contributiva e progressività di cui all'art. 53 della Costituzione.
Per valutare se, in concreto, le misure qui in esame (blocco
dell'adeguamento automatico per il triennio 2011-2013, introduzione
di tetti per il biennio 2014/2015 e taglio dell'indennità speciale
di cui all'articolo 3 della legge 19 febbraio 1981, n. 27) abbiano o
meno la natura di tributo, «occorre interpretarne la disciplina
sostanziale alla luce dei criteri elaborati dalla giurisprudenza
costituzionale per qualificare come tributarie alcune entrate:
criteri che consistono nella doverosità della prestazione, in
mancanza di un rapporto sinallagmatico tra le parti e nel
collegamento di detta prestazione alla pubblica spesa in relazione ad
un presupposto economicamente rilevante» (ex plurimis, Corte
costituzionale, sentt. nn. 141/2009, 335/2008, 64/2008, 334/2006,
73/2005).
Non è dubbio che le trattenute in questione siano effettuate
dallo Stato a prescindere da qualsivoglia rapporto sinallagmatico,
nel senso che esse non trovano ragione in una controprestazione in
favore del dipendente ma sono imposte in via autorititativa.
Esse poi, in relazione al presupposto economicamente rilevante
della percezione del reddito da lavoro, si collegano senz'altro alla
spesa pubblica.
Come evidenziato sopra, infatti, l'incipit del comma 2 dell'art.
9 recita: «In considerazione della eccezionalità della situazione
economica internazionale e tenuto conto delle esigenze prioritarie di
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede
europea».
Tale formulazione, che fornisce la vera «motivazione» e la ratio
della disposizione, collega in modo esplicito la peculiarità degli
strumenti utilizzati dal legislatore d'urgenza del 2010 ad obiettivi
di carattere finanziario, ossia alla messa disposizione di risorse
economiche per le esigenze dell'Erario.
Ciò è del resto confermato dal (pure sopra ricordato) preambolo
al decreto-legge n. 78/2010 che riconduce la rilevata «straordinaria
necessità ed urgenza di emanare disposizioni per il contenimento
della spesa pubblica e per il contrasto all'evasione fiscale» alle
finalità della «stabilizzazione finanziaria» (espressione che
peraltro compare identica anche nell'intitolazione del decreto-legge
n. 78) e del «rilancio della competitività economica».
Deve concludersi che le norme in esame hanno istituito dei
tributi, di cui presentano le caratteristiche essenziali, «e cioè la
doverosità della prestazione e il collegamento di questa ad una
pubblica spesa, con riferimento ad un presupposto economicamente
rilevante» (Corte costituzionale 19 ottobre 2006, n. 334; nonchè
sentenze n. 26 del 1982, 63 del 1990, 2 ed 11 del 1995, 37 del 1997).
Tali considerazioni valgono integralmente anche per il
«contributo di solidarieta'» di cui al comma 2 dell'art. 9 non
oggetto di scrutinio diretto in questa sede, contributo la cui natura
tributaria è ulteriormente palesata dall'utilizzo della ben nota
tecnica di fissazione di aliquote crescenti per scaglioni di reddito.
Osserva il Collegio che quello che può trarre in inganno nella
fattispecie in esame circa la vera natura tributaria delle
disposizioni scrutinate è che esse vengono qualificate dal
legislatore come mere misure di riduzione della spesa pubblica.
La riduzione della spesa pubblica, tuttavia, è semplicemente
l'effetto di quelle che ontologicamente rimangono, per le ragioni
sopra dette, entrate tributarie.
Qualsivoglia imposizione tributaria (tassa, tributo o
contributo), che incida sugli stipendi dei pubblici dipendenti
decurtandoli, si risolve sul piano effettuale in una riduzione della
spesa pubblica, ma per ciò solo non muta la propria natura.
Se il legislatore avesse optato per l'aumento delle aliquote
I.r.p.e.f., invece che per l'adozione delle misure sopra descritte,
si sarebbe egualmente verificata in concreto una riduzione della
spesa pubblica, ma non si sarebbe potuto in alcun modo dubitare della
natura tributaria di una disposizione di tal sorta.
Se, per altro verso, il legislatore avesse imposto le stesse
misure anche ai dipendenti privati, non ci sarebbe stato un risparmio
della spesa pubblica e nessuno comunque avrebbe potuto dubitare della
natura tributaria delle predette disposizioni.
Ciò che qui rileva, dunque, non è l'effetto di bilancio che
tali disposizioni producono nè l'ambito soggettivo di applicazione
ma la loro natura intrinseca, da ricavarsi secondo le coordinate
ermeneutiche sopra tracciate e che conducono ad affermarne la natura
tributaria.
Si aggiunga che tali conclusioni risultano viepiù corroborate
dalla giurisprudenza costituzionale in punto di qualificazione delle
«leggi tributarie» ai fini del giudizio di ammissibilità del
referendum (art. 75 della Costituzione).
In molteplici occasioni, il Giudice delle Leggi ha univocamente
affermato che tale nozione è caratterizzata dalla ricorrenza di due
elementi essenziali (vedi sentt. nn. 26/1982, 63/1990, 2/1995,
11/1995): 1) l'imposizione di un sacrificio economico individuale
realizzata attraverso un atto autoritativo di carattere ablatorio; 2)
la destinazione del gettito scaturente da tale ablazione al fine di
integrare la finanza pubblica, e cioè allo scopo di apprestare i
mezzi per il fabbisogno finanziario necessario a coprire spese
pubbliche.
Entrambi tali presupposti sono, come evidenziato sopra,
ravvisabili nelle disposizioni di cui al comma 22 dell'art. 9 del
decreto-legge n. 78/2008 che pertanto si atteggiano a prelievo
fiscale coattivo ed occulto realizzato nelle forme di una
decurtazione stipendiale.
Avendo natura tributaria, le norme in esame devono essere
assoggettate ai principi costituzionali dettati dall'art. 53, il
quale articolo al primo comma statuisce che «tutti sono tenuti a
concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità
contributiva», ed al secondo che «il sistema tributario è informato
a criteri di progressivita'».
La disposizione costituzionale in parola è, in primo luogo,
chiara nell'individuare in modo inequivoco ed onnicomprensivo
(«tutti») la platea dei soggetti del prelievo fiscale, ribadendo con
forza la necessaria applicazione del generalissimo principio di
eguaglianza di cui all'art. 3 Cost. anche al sistema tributario.
La stessa norma, per vero, specifica il concetto di uguaglianza
in materia fiscale ancorandolo alla pari capacità retributiva, di
guisa che «la universalità della imposizione, desumibile dalla
espressione testuale «tutti» (cittadini o non cittadini, in qualche
modo con rapporti di collegamento con la Repubblica italiana), deve
essere intesa nel senso di obbligo generale, improntato al principio
di eguaglianza (senza alcuna delle discriminazioni vietate: art. 3,
primo comma, della Costituzione), di concorrere alle spese pubbliche
in ragione della loro capacità contributiva» (con riferimento al
singolo tributo ed al complesso della imposizione fiscale), come
«dovere inserito nei rapporti politici in relazione all'appartenenza
del soggetto alla collettività organizzata» (Corte cost., ord. n.
341/2000).
In altri termini, «il primo comma dell'art. 53, nel sancire non
già solo il dovere delle prestazioni tributarie, ma altresì il
principio della correlazione di queste con la capacità contributiva
di ciascuno, impone al legislatore, oltre all'obbligo di non disporre
prestazioni che siano in contrasto con i principi fondamentali
sanciti dalla Costituzione a tutela della persona, altresì l'obbligo
di commisurare il carico tributario in modo uniforme nei confronti
dei vari soggetti, allorchè sia dato riscontrare per essi una
perfetta identità della situazione di fatto presa in considerazione
dalla legge al fine dell'imposizione del tributo» (Corte cost.
92/1963); e ciò in piena conformità anche ai dettami del
generalissimo principio di eguaglianza sancito dall'art. 3 della
Costituzione.
Date le superiori coordinate è evidente l'illegittimità
costituzionale delle censurate disposizioni di cui al comma 22
dell'art. 9 che incidono sul reddito di una sola micro categoria
sociale (che conta poca migliaia di contribuenti), quella dei
magistrati, ma anche della disposizione non fatta oggetto di censura,
riguardante tutti i pubblici impiegati ed istituente il cosiddetto
«contributo di solidarieta'» di cui al comma 2 dell'art. 9.
Il legislatore del 2010 ha scelto, a parità contributiva ed in
spregio all'art. 53 della Costituzione, per contribuire al
risanamento delle casse dello Stato, di colpire solo una determinata
classe sociale, i dipendenti pubblici (quanto al comma 2 dell'art.
9), ed in particolare e per quanto qui direttamente rileva, con
misure ancora più incisive rispetto agli stessi dipendenti pubblici,
una ancora più particolare e ristretta classe di contribuenti, i
magistrati (quanto al comma 22 dell'art. 9), così realizzando come
si dirà appresso un tributo odioso e specialeratione subiecti
(T.A.R. Campania, ordinanza di rimessione n. 1162/2011), con
l'aggravante di avere individuato, tra tutte le categorie di
contribuenti possibili, l'unica la cui tutela del trattamento
stipendiale risponde a principi di natura costituzionale specifici,
ulteriori (l'autonomia e l'indipendenza della Magistratura di cui
agli artt. 101, comma 2 e 104 comma 1) e più pregnanti rispetto a
quelli generali di cui all'art. 36 della Carta fondamentale.
In conclusione deve dirsi che, invece di prendere come parametro
per l'imposizione fiscale un medesimo indice di capacità
contributiva e conseguentemente incidere su «tutti» i contribuenti
versanti nella medesima condizione, le norme in questione - con
misure continuative, prolungate nel triennio 2011-2013 (con possibile
estensione al 2014) ed in parte al biennio 2014/2015, nonchè
irrazionali sotto molteplici profili come si evidenzierà dappresso -
sono state rivolte ad una ben limitata «classe di persone», colpendo
esclusivamente il loro reddito e con ciò violando l'art. 53, I comma
della Costituzione.
3.3. La norma di cui al comma 22 dell'art. 9 riguardante il
taglio dell'indennità di cui all'articolo 3 della legge 19 febbraio
1981, n. 27 si pone, in secondo luogo, in contrasto anche con il
precetto di progressività contenuto nel comma 2 dell'art. 53 della
Costituzione, dal momento che essa colpisce nella stessa misura fissa
(del 15 % per l'anno 2011, del 25% per l'anno 2012 e del 32 % per
l'anno 2013) tutti gli appartenenti alla categoria.
È noto che la predetta indennità costituisce componente
«normale», certa e costante del trattamento economico retributivo dei
magistrati (cfr. sul punto Corte costituzionale ordd. 23 ottobre
2008, n. 346 e 14 maggio 2008, n. 137; C.d.S., Sez. IV, 6 ottobre
2003, n. 5841), ancorchè introdottavi a titolo «speciale» (in quanto
preordinata, come espressamente affermato dall'art. 3 della legge n.
27/1981, a compensare i magistrati degli «oneri che gli stessi
incontrano nello svolgimento della loro attivita'»).
Il taglio di tale indennità in misura identica per tutti gli
appartenenti alla categoria produce un risultato evidente: i più
giovani che sono agli inizi della carriera e che percepiscono
stipendi nettamente inferiori si trovano a pagare le stesse somme di
coloro che si trovano in uno stadio avanzato o finale della carriera
e percepiscono stipendi anche di molto superiori.
Siffatto risultato «regressivo» viola apertamente il principio di
progressività dei tributi di cui all'art. 53, comma 2 della
Costituzione letto unitamente al principio di ragionevolezza
intrinseca di cui all'art. 3.
Non ignora il Collegio che, secondo il constante insegnamento
della Corte costituzionale, «i criteri di progressività debbono
informare il ''sistema tributario'' nel suo complesso e non i singoli
tributi» (Corte costituzionale 15 aprile 2008, n. 102; Corte
costituzionale, 6 aprile 1995, n. 197).
Avendo tuttavia il legislatore deciso di incidere sul presupposto
economico del reddito da lavoro, per coerenza del sistema e
ragionevolezza intrinseca della norma avrebbe dovuto configurare il
tributo siccome progressivo, atteso che tale natura ha l'I.r.p.e.f.,
ossia la principale imposta sul reddito delle persone fisiche, e
quindi anche sul reddito da lavoro dipendente (Corte costituzionale,
13 gennaio 2006, n. 2).
La norma, peraltro, presenta ulteriori ed autonomi profili di
incostituzionalità per irragionevolezza intrinseca che dappresso si
passa ad esaminare.
4. Della non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalità del comma 22 dell'art. 9 del decreto-legge 31 marzo
2010, n. 78, come convertito con modificazioni dalla legge 30 luglio
2010, n. 122, per violazione, sotto diversi profili, degli artt. 2, 3
e 36 della Costituzione.
4.1. Anche laddove non si dovesse ravvisare nelle disposizioni
del comma 22 dell'art. 9 del decrteo-legge n. 78/2010 censurate dai
ricorrenti (relative al blocco degli adeguamenti automatici per il
triennio 2011-2013, all'introduzione di tetti agli stessi per il
biennio 2014/2015 ed al taglio dell'indennità di cui all'articolo 3
della legge 19 febbraio 1981, n. 27) norme di natura tributaria con
conseguente violazione dei commi 1 e 2 dell'art. 53 della
Costituzione, esse - specie se lette unitamente a quella del comma 2
dell'art. 9 del medesimo decreto-legge n. 78/2010 quivi non censurata
ed introducente il contributo di solidarietà su tutti i pubblici
dipendenti - ingenerano comunque ulteriori ed autonomi seri dubbi di
incostituzionalità per violazione dei principi di eguaglianza,
ragionevolezza legislativa e di solidarietà sociale, politica ed
economica di cui agli artt. 2 e 3 della Costituzione.
4.2. Si rammenta nuovamente che le citate disposizioni normative
sono state dettate nel corpo del predetto decreto-legge 31 marzo
2010, n. 78, come convertito con modificazioni dalla legge 30 luglio
2010, n. 122, rubricato «Misure urgenti in materia di stabilizzazione
finanziaria e competitività economica»; che il preambolo del
decreto-legge riconduce le sue disposizioni alla matrice comune della
«straordinaria necessità ed urgenza di emanare disposizioni per il
contenimento della spesa pubblica e per il contrasto all'evasione
fiscale, alle finalità di stabilizzazione finanziaria e del rilancio
della competitività economica»; che il comma 2 dell'art. 9
(rubricato «contenimento delle spese in materia di pubblico impiego),
prima di introdurre il c.d. contributo di solidarietà (le trattenute
del 5% e del 10% rispettivamente oltre i 90.000 e 150.000 euro annui
lordi), fa riferimento alla «eccezionalità della situazione
economica internazionale» ed alle «esigenze prioritarie di
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede
europea».
L'esigenza che ha mosso il legislatore, dunque, nella
predisposizione delle misure oggetto di esame è quella di
fronteggiare la ben nota crisi economica nazionale ed internazionale,
ed in particolare dei paesi della zona euro; è altrettanto noto che
siffatta esigenza ha ispirato e continua ad ispirare tutte le ultime
manovre finanziarie e correttive.
Questi essendo i presupposti dell'agire legislativo, l'avere
ristretto la contribuzione diretta al risanamento delle casse dello
Stato agendo sulle retribuzioni dei soli pubblici dipendenti, ed
ancora più afflittivamente dei magistrati, assurge in primo luogo a
contemporanea violazione del principio di uguaglianza tra i cittadini
e del dovere di solidarietà politica, sociale ed economica di cui
rispettivamente agli artt. 3 e 2 della Costituzione.
In altri termini, l'avere deciso, per le finalità finanziarie di
cui sopra, di incidere solo sui redditi da lavoro dipendente pubblico
ed in misura maggiore sui redditi da lavoro dipendente dei soli
magistrati, con esclusione delle identiche condizioni di tutti i
percettori di reddito aventi la stessa capacità contributiva, si
pone in contrasto, oltre che con il già citato disposto di cui al l
comma dell'art. 53 Cost., più a monte con i basilari precetti di cui
agli artt. 2 e 3 della Costituzione.
Se la ben nota crisi economica (cui la legge si riferisce con il
richiamo alla «eccezionalità della situazione economica
internazionale») ha dettato l'esigenza inderogabile della riduzione
di spesa, non v'è dubbio che tale evento riguarda la collettività
nel suo insieme.
È pertanto ingiusto - e perciò illegittimo, secondo i principi
ordinamentali - che lo Stato intenda accollare le misure di riduzione
della spesa - che andranno a vantaggio di tutti - solo ad una parte
dei cittadini (i pubblici dipendenti, i quali peraltro non
rappresentano certamente la categoria più facoltosa del Paese), ed
in misura ancora maggiore ad una cerchia ristrettissima dei predetti
pubblici dipendenti, ossia ai magistrati.
L'approccio del legislatore d'urgenza, da tale angolo visuale,
collide anche con l'art. 2 della Costituzione e con i principi di
solidarietà sociale, politica ed economica ivi scolpiti, cui
corrispondono ben precisi «doveri inderogabili» (la forza
dell'espressione impiegata dal Costituente non lascia adito a dubbi:
se i doveri sono «inderogabili» nessuno può esserne esentato).
Questi, che pure fanno capo all'intera comunità, sono stati
disinvoltamente frustrati da un legislatore che, collocando i disagi
in capo a «pochi», ha invece distribuito i benefici in capo a
«tutti».
Ciò che appare in netta contraddizione con l'insegnamento della
Corte costituzionale secondo cui gli inderogabili doveri imposti
nell'art. 2 Cost. esigono che «l'ordinato vivere comune sia
salvaguardato» e che «i pesi conseguenti siano equamente ripartiti
tra tutti, senza privilegi».
4.2.1. La violazione del principio di eguaglianza per disparità
di trattamento e la violazione del principio di solidarietà sociale
ed economica diventano, se possibile, ancora più evidenti laddove si
compari la situazione dei ricorrenti con gli altri titolari di
reddito da lavoro (autonomo o dipendente privato): lapalissiano è il
contrasto con i basilari precetti di cui agli artt. 2 e 3 della
Costituzione.
Ancora una volta, tenendo conto della finalità «di cassa» che è
a fondamento di un prelievo disposto addirittura per decreto-legge,
non si ravvisa alcuna ratio giustificativa per la quale anche i
lavoratori del settore privato (dipendenti o autonomi) non debbano
essere assoggettati a riduzioni stipendiali, con corrispondente
introito a vantaggio dell'Erario, e ciò tenuto anche conto che le
retribuzioni del settore privato, specialmente ai livelli
dirigenziali e manageriali delle imprese, per non parlare dei
professionisti più facoltosi (ad esempio i notai e i farmacisti ma
anche i più affermati tra gli avvocati, i medici specialisti, gli
ingegneri, gli architetti), sono enormemente più elevate di quelle
del settore pubblico, apparendo quindi in grado di garantire un
maggiore gettito alle finanze pubbliche; gettito che - in definitiva
- ricade tra gli obiettivi di stabilizzazione finanziaria avuti di
mira dalla nomina censurata (realizzare proventi e risparmiare spesa
pubblica, infatti, si equivalgono in termini di risultanze finali,
ossia guardando alla capienza delle casse pubbliche).
4.2.2. Le disposizioni in parola, poi, violano le predette
coordinate costituzionali (artt. 2 e 3) anche perchè trattano in
maniera ingiustificatamente diversa categorie di pubblici dipendenti
pur a fronte di una identica situazione reddituale.
Come si è osservato sopra, infatti, il decreto-legge 31 marzo
2010, n. 78, come convertito con modificazioni dalla legge 30 luglio
2010, n. 122, prevede al comma 1 dell'art. 9 per tutti i pubblici
dipendenti il blocco dell'aumento degli stipendi («Per gli anni 2011,
2012 e 2013 il trattamento economico complessivo dei singoli
dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, ivi compreso il
trattamento accessorio, previsto dai rispettivi ordinamenti delle
amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato
della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto
nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell'articolo 1
della legge 31 dicembre 2009, n. 196, non può superare, in ogni
caso, il trattamento ordinariamente spettante per l'anno 2010, al
netto degli effetti derivanti da eventi straordinari della dinamica
retributiva, ivi incluse le variazioni dipendenti da eventuali
arretrati, conseguimento di funzioni diverse in corso d'anno, fermo
in ogni caso quanto previsto dai comma 21, terzo e quarto periodo,
per le progressioni di carriera comunque denominate, maternità,
malattia, missioni svolte all'estero, effettiva presenza in servizio,
e dall'articolo 8, comma 14, fatto salvo quanto previsto dal comma
17, secondo periodo).
Alla stregua della citata previsione, dunque, nel triennio
2011-2013 i trattamenti retributivi dei pubblici dipendenti, ivi
compreso quello dei dirigenti, sino alla soglia di 90.000 euro lordi
annui non possono aumentare, ma nemmeno possono decrescere.
Per contro, in forza del combinato disposto delle disposizioni
censurate di cui al comma 22 dell'art. 9 (blocco dell'adeguamento
automatico e taglio dell'indennità giudiziaria), il trattamento
economico dei magistrati che non maturino scatti o progressioni di
carriera negli anni in parola (ed in ogni caso per tutto il tempo
precedente tali momenti) è sicuramente soggetto a riduzione.
Il risultato aberrante è che l'unica categoria - tra tutti i
contribuenti dello Stato che percepiscono fino a 90.000 curo annui
lordi per lavoro dipendente - che a causa della generale crisi
economica vede ridursi il proprio trattamento economico è quella dei
magistrati, ossia l'unica categoria la cui tutela del trattamento
stipendiale risponde a principi di natura costituzionale specifici,
ulteriori (l'autonomia e l'indipendenza della Magistratura di cui
agli artt. 101 comma 2 e 104 comma 1) e più pregnanti rispetto a
quelli generali di cui all'art. 36 della Carta fondamentale.
La disparità sussiste anche con riferimento a quei pubblici
dipendenti (il pensiero va, in via non esaustiva, ai dirigenti) che
percepiscono più di 90.000 o 150,000 euro annui lordi e che sono, al
pari dei magistrati, tenuti a versare il contributo di solidarietà
di cui al comma 2 dell'art. 9.
I magistrati, infatti, a differenza degli altri pubblici
dipendenti e pur in presenza della medesima situazione reddituale e
contributiva, vedono sommarsi al contributo di solidarietà ed al
bloccò dell'adeguamento retributivo anche i tagli all'indennità
giudiziaria di cui al comma 22 dell'art. 9, con la conseguenza che
per essi la riduzione dello stipendio è sensibilmente maggiore.
4.3. Le misure oggetto di disposizioni del comma 22 dell'art. 9
censurate dai ricorrenti (relative al blocco degli adeguamenti
automatici per il triennio 2011-2013, all'introduzione di tetti agli
stessi per il biennio 2014/2015 ed al taglio dell'indennità di cui
all'articolo 3 della legge 19 febbraio 1981, n. 27) si presentano
poi, sotto svariati profili, in contrasto con il basilare canone di
ragionevolezza legislativa di cui all'art. 3 della Costituzione.
4.3.1. In particolare, sotto un primo profilo, occorre ribadire
che l'esigenza che ha mosso il legislatore nella predisposizione
delle misure oggetto di esame è quella di fronteggiare la ben nota
crisi economica nazionale ed internazionale, in particolare dei paesi
della zona curo; è altrettanto noto che siffatta esigenza ha
ispirato e continua ad ispirare tutte le ultime manovre finanziarie e
correttive.
Questi essendo i presupposti dell'agire legislativo, l'avere
ristretto la contribuzione diretta al risanamento delle casse dello
Stato agendo sulle retribuzione dei soli pubblici dipendenti, ed in
particolare dei magistrati, oltre ad essere violativo degli artt. 2 e
3 della Costituzione, appare intrinsecamente irragionevole.
Le esigenze «prioritarie di raggiungimento degli obiettivi di
finanza pubblica concordati in sede europea», in quanto proprie di
tutto lo Stato comunità, avrebbero logicamente richiesto una equa
contribuzione di tutti i cittadini percettori di reddito, o quanto
meno di tutti i cittadini percettori di reddito da lavoro (a voler
ritenere legittima una simile scelta di campo del legislatore), il
che per altro avrebbe consentito di raggiungere anche maggiori
introiti con un accettabile e minimo sacrificio per tutti i
contribuenti.
È ovvio, infatti, che allargando la platea dei contribuenti a
tutti i soggetti percettori di reddito o di reddito da lavoro
(milioni di persone), il notevole peso specifico delle misure
gravanti sui magistrati (poche migliaia) e di quelle gravanti su
tutti i pubblici impiegati avrebbe potuto essere ripartito in maniera
completamente equa, solidale e quasi «indolore».
Non può che ritenersi profondamente irrazionale una normativa
che, per fare fronte ad una crisi che grava su tutta la popolazione,
impone un sacrificio rilevantissimo (fino al taglio del 15% della
retribuzione netta come si dimostrerà al punto seguente) solo ad una
categoria così ridotta di cittadini (poche migliaia) e lascia
totalmente indenni i redditi e le retribuzioni tutti gli altri
contribuenti, anche di quelli aventi medesima capacità contributiva.
È del pari profondamente irrazionale perchè le medesime entrate
avrebbero potuto essere reperite ripartendo il peso dell'imposizione
su tutta la platea dei contribuenti mediante, a mero titolo
esemplificativo, un innalzamento davvero minimo dell'aliquota
I.r.p.e.f. o di altre misure simili che si presentano più logiche
perchè ripartiscono in maniera equa su tutti i contribuenti il peso
della crisi economica; senza considerare che in un paese come il
nostro, notoriamente ad elevatissima evasione fiscale, al fine di
«fare cassa» tra le possibili opzioni del legislatore vi è anche
quella di affinare gli strumenti di recupero dei redditi, dei
proventi e dei patrimoni illecitamente sottratti all'imposizione
fiscale.
È ancora più irrazionale, laddove si consideri che il predetto
consistente taglio viene operato sull'unica sparuta categoria di
contribuenti, la cui tutela del trattamento stipendiale risponde a
principi di natura costituzionale specifici, ulteriori (l'autonomia e
l'indipendenza della Magistratura di cui agli artt. 101, comma 2 e
104 comma 1) e più pregnanti rispetto a quelli generali di cui
all'art. 36 della Carta fondamentale.
4.3.2. Le disposizioni in esame, poi, appaiono violare il
basilare canone della ragionevolezza legislativa di cui all'art. 3
della Costituzione sotto altro e concorrente profilo.
È noto ed è stato rammentato sopra che la predeterminazione per
legge della misura dello stipendio dei magistrati ed il relativo
meccanismo di adeguamento automatico rispondono all'esigenza di
sottrarre la magistratura, in una ottica di preservazione dei
delicati equilibrio tra poteri dello Stato, alla contrattazione
collettiva.
In altri termini, «premesso che la determinazione degli stipendi
spettanti ai magistrati è sottratta alla contrattazione sindacale ed
è rimessa ad un sistema automatico regolato direttamente dalla legge
al fine di assicurare la completa autonomia ed indipendenza dei
giudici dal potere esecutivo, gli art. 11 e 12 legge 2 aprile 1979,
n. 97, nel testo innovato dall'art. 2 1egge 19 febbraio 1981, n. 27,
prevedono che gli stipendi dei magistrati sono adeguati di diritto
ogni triennio nella misura percentuale pari alla media degli
incrementi delle voci retributive, esclusa l'indennità integrativa
speciale, ottenuti dagli altri dipendenti pubblici» (C.d.S., Sez. IV,
7 luglio 2000, n. 3834).
La predeterminazione per legge ed il meccanismo di adeguamento
automatico degli stipendi, dunque, hanno finalità di garanzia
dell'autonomia e dell'indipendenza della Magistratura e rappresentano
uno strumento volto a preservare quest'ultima dalle insidie della
contrattazione collettiva.
All'insegna di una completa eterogenesi dei fini il legislatore
del 2010 ha invece «approfittato» dello strumento legislativo per
ridurre il trattamento economico dei magistrati senza il loro
consenso, consenso che paradossalmente sarebbe stato necessario in
sede di contrattazione collettiva.
Così facendo lo strumento voluto dal legislatore per offrire una
guarentigia a monte ai valori costituzionali dell'indipendenza e
dell'autonomia della Magistratura, ed a valle al trattamento
economico dei magistrati è stato irrazionalmente utilizzato per
ledere propri tali principi ed incidere sul detto trattamento.
4.3.3. Vi è ancora un altro profilo di violazione del principio
costituzionale di ragionevolezza intrinseca delle leggi, secondo una
logica per così dire «interna» alla categoria colpita dalle
disposizioni in esame.
Come si è avuto modo di appurare, le norme oggetto di dubbio di
costituzionalità, nella misura in cui incidono in misura uguale su
tutti i magistrati, impongono un peso economico in termini
proporzionali di gran lunga superiore a coloro che percepiscono uno
stipendio minore perchè agli inizi della carriera, con buona pace
(prima che del principio di progressività dei tributi) di
qualsivoglia logica, ragionevolezza ed equità.
Si prenda, a titolo meramente esemplificativo, la busta paga di
febbraio 2011 del primo ricorrente, la dott.ssa Maria Agnello,
magistrato ordinario alla prima valutazione di professionalità
(qualifica HH04), la quale percepisce uno stipendio lordo mensile di
€ 6.598,92, che al netto delle ordinarie ritenute fiscali e
previdenziali ammonta ad € 3.918,00.
Su tale ultima somma in forza del taglio del 15% dell'indennità
giudiziaria la ricorrente nell'anno 2011 subisce una riduzione
mensile di € 168,00, ovverosia una riduzione del 4.2% dello stipendio
netto; nel 2012 la medesima ricorrente, in forza della stessa
disposizione, subirà una riduzione del 25% della predetta
indennità, pari ad € 279,50 mensili, ovverosia una riduzione del
7,1% dello stipendio netto che non sarà cresciuto per via del blocco
degli adeguamenti automatici; nell'anno 2013 subirà una riduzione
del 32% della predetta indennità, pari ad € 358,00 mensili,
ovverosia una riduzione del 9,1% del proprio stipendio netto, rimasto
immutato in forza del blocco degli adeguamenti automatici.
La situazione si «aggrava» nei confronti dei magistrati con
minore anzianità di carriera, come nel caso degli ex c.d. «uditori
con funzioni»: per essi, il cui stipendio mensile netto ammonta ad
€ 2.551 33, stante la medesimezza quantitativa del previsto taglio
dell'indennità, la riduzione netta dello stipendio non più adeguato
automaticamente parte dal 6,5% del 2011 e passando per 1'11% del 2012
arriva al 14% nell'anno 2014.
Paradossalmente la situazione si «aggrava» anche per coloro che
rientrano nella fascia di reddito immediatamente superiore a quella
della dott.ssa Agnello, per poi tornare a farsi relativamente più
«leggera» per quelle superiori.
Lo stipendio lordo annuo della dott.ssa Agnello ammonta ad
€ 85.600 circa e quindi la stessa non è colpita dall'ulteriore
misura del contributo di solidarietà di cui al comma 2 dell'art. 9,
ma è facile comprendere come per i magistrati che hanno maturato uno
«scatto» in più della dott.ssa Agnello, al peso delle predette
misure si somma quello percentuale del 5% oltre la parte di reddito
che oltrepassa i 90.000 euro annui lordi (l'imposizione reale è
quivi pari all'8% circa dello stipendio netto), con la conseguenza
che per gli stessi negli anni 2012/2013 è ben possibile arrivare ad
una riduzione del proprio stipendio netto che si attesta tra il 10 ed
il 16%.
Per i magistrati percettori di reddito superiore, invece, il peso
proporzionale dell'imposizione fiscale si riduce (anzichè crescere
come dovrebbe in forza dell'art. 53 della Costituzione e di basilari
considerazioni di logica ed equita'), poichè l'aumento dello
stipendio compensa il taglio fisso dell'indennità giudiziaria e
anche l'effetto delle due aliquote del 5% e del 10% di cui al
contributo di solidarietà. Così ad esempio, la dott.ssa Caterina
Ajello, magistrato ordinario alla VII valutazione di
professionalità, percepisce uno stipendio mensile lordo di
€ 14.030,06, che al netto delle ordinarie ritenute fiscali e
previdenziali ammonta ad € 7.500,00.
Calcolando il peso percentuale del taglio dell'indennità
giudiziaria sullo stipendio non più adeguato si evince che la
dott.ssa Ajello, per tali voci, va incontro nell'anno 2011 ad una
riduzione dello stipendio netto del 2,24%, del 3,7% nel 2012 e del
4,7% nel 2013.
Se si considera, però, anche l'effetto del contributo di
solidarietà di cui al comma 2 dell'art. 9 e quindi si procede
all'ulteriore taglio del 5% sull'importo lordo superiore a 90.000,00
euro annui e del 10% sull'importo superiore ai 150.000, risulta che
il magistrato in questione subirà una riduzione mensile media per
gli anni 2011, 2012 e 2013 rispettivamente dell'8%, 9,4% e 10,4%.
Va ulteriormente considerato che l'imposizione fiscale si
atteggia in maniera ancora sensibilmente diversa all'interno della
categoria, a seconda che i magistrati interessati nell'ambito del
triennio maturino o meno scatti o progressioni di carriera ed a
seconda di quando li maturano, poichè in virtù del metodo di
imposizione scelto (taglio fisso dell'indennità giudiziaria, blocco
dell'adeguamento ed aliquote fisse del 5% e del 10%), l'ammontare dei
prelievo finisce con assumere caratteri di imprevedibilità ed
illogicità, pur nel permanere dell'evidenziato trend di sfavore e di
maggiore imposizione, in termini proporzionali, sugli stipendi più
bassi.
Non mette conto di spiegare oltre perchè gli illustrati aspetti
di illogicità, imprevedibilità e regressività rendano la descritta
normativa del tutto irrazionale e quindi in contrasto con il precetto
di cui all'art. 3 della Costituzione.
4.3.4. La disposizione che riduce la misura dell'indennità
«giudiziaria» nel triennio 2011-2013, poi, appare intrinsecamente
irragionevole anche sotto altro profilo, in violazione degli artt. 3
e 36 della Costituzione.
È noto (e lo si è già detto) che la predetta indennità
costituisce parte essenziale, costante e «normale» del trattamento
economico complessivo del magistrato (sul punto Corte costituzionale,
ordd. 23 ottobre 2008, n. 346 e 14 maggio 2008, n. 137; nonchè, ex
multis, Cons. Stato, Sez. IV, 7 aprile 1993, n. 401), ancorchè
introdottavi a titolo «speciale» (in quanto preordinata, come
espressamente affermato dall'art. 3 della legge n. 27/1981, a
compensare ì magistrati degli «oneri che gli stessi incontrano nello
svolgimento della loro attivita'»). Il comma 22 dell'art. 9 non
sopprime nè sospende per intero l'indennità in questione (ma anzi
ne prevede l'integrale ripristino dopo il 2013), con ciò
riconoscendone e confermandone la funzione di ristoro degli oneri
connessi con l'espletamento del servizio. Decurtandola
temporaneamente il legislatore la rende tuttavia inequivocabilmente
inidonea allo scopo per il quale era stata istituita se è vero, come
è vero, che essa è attribuita in misura uguale a tutti i
magistrati, a prescindere dalla qualifica e dall'anzianità, in
stretta correlazione con (e per consentire) l'effettivo svolgimento
dei compiti istituzionali del magistrato.
Orbene, è di tutta evidenza come la decurtazione dell'indennità
speciale impedisca il raggiungimento dello scopo che la legge (n.
27/1981) aveva imposto di assolvere all'indennità stessa (compensare
i magistrati degli oneri che essi incontrano nello svolgimento della
loro attivita') ed appaia, per ciò stesso, violare il principio di
ragionevolezza sancito dall'art. 3 della Costituzione, giacchè non
risulta che gli oneri che i magistrati incontrano nel corso del
triennio in questione siano corrispondentemente ridotti.
C'è, poi, un ulteriore aspetto di tale decurtazione su cui si
deve riflettere: come si è accennato, l'art. 3 della legge n.
27/1981 ha previsto che l'indennità speciale sia identica per tutti
i magistrati, in quanto destinata a ristorarli degli oneri -
identici - che essi incontrano nello svolgimento della loro
attività.
Con il taglio dell'indennità speciale toccherà ai singoli
magistrati far fronte, per la parte ora non coperta dall'indennità,
agli oneri connessi con l'attività istituzionale, con la conseguenza
che i magistrati più giovani che godono di un minor trattamento
economico complessivo avranno maggiori difficoltà a fronteggiare i
relativi costi: il che sembra violare ulteriormente l'art. 3 della
Costituzione, questa volta sotto il profilo dell'aver riservato
uguale trattamento a situazioni tra loro oggettivamente diverse,
atteso che la decurtazione (di un'indennità preordinata a coprire i
medesimi, identici oneri) pesa diversamente in misura inversamente
proporzionale all'anzianità del magistrato.
Tale decurtazione - atteso che l'indennità speciale ex art. 3
della legge n. 27/1981 è stata istituita per «equilibrare» il
trattamento economico complessivo del magistrato, che, come si è
detto, sopporta oneri atipici (diversamente dagli altri funzionari
dello Stato) - sembra poi violare anche l'art. 36 Cost. sotto il
profilo della lesione della «proporzione» tra retribuzione ed
attività svolta: giacchè il comma 22 dell'art. 9, del decreto-legge
n. 78/2010, riducendo la predetta indennità speciale e, dunque,
ponendo ora parzialmente a carico dei magistrati il costo degli oneri
organizzativi dell'attività giudiziaria che prima facevano
interamente carico allo proporzione, anteriormente lavoro espletato;
e la altera discriminatorio (stante che perchè compensa gli stessi
Stato, altera inequivocabilmente la esistente, tra retribuzione
complessiva e maggiormente, con effetto palesemente l'indennità
speciale è eguale per tutti oneri), nei confronti dei magistrati
più giovani che godono di un trattamento retributivo complessivo
minore, rispetto ai quali, dunque, la violazione dell'art. 36 è
amplificata.
La predetta misura, dunque, incide sulla proporzionalità tra
prestazione e retribuzione, poichè (in nome peraltro di esigenze di
cassa quantitativamente irrisorie nell'ottica complessiva del
bilancio dello Stato) incide solo sull'aspetto quantitativo della
retribuzione, ma lascia immutata la richiesta di qualità del
servizio e dello svolgimento della funzione, facendo gravare sul
magistrato i relativi oneri economici ed organizzativi, così
intaccando anche la dignità della persona-lavoratore nell'esercizio
di una delle funzioni più delicate dello Stato.
In questo solco si colloca il constante insegnamento della
Suprema Corte di Cassazione, secondo cui, in forza dell'art. 36 della
Costituzione, «in caso di emolumento compensativo di particolari e
gravose modalità di svolgimento della prestazione, trova comunque
applicazione il principio di irriducibilità della retribuzione, con
la conseguenza che detto emolumento può venir meno solo a fronte
della cessazione di quelle particolari modalità di lavoro» (Cass.
Civ., Sez. Lav., 23 luglio 2009, n. 20310; Cass. Civ., Sez. Lav., 1°
marzo 2007, n. 4281). È facile osservare come l'indennità
giudiziaria costituisca per i magistrati un «emolumento compensativo
di particolari e gravose modalità di svolgimento della prestazione»,
in quanto rivolto a compensare «i particolari oneri che questi ultimi
incontrano nello svolgimento concreto della loro attività e
dell'impegno, senza prestabiliti limiti temporali, ad essi
ordinariamente richiesto per lo svolgimento della propria funzione»
(C.d.S., Sez. IV, 6 maggio 2010, n. 2646), sicchè la riduzione
dell'indennità giudiziaria a fronte di oneri immutati integra anche
sotto tale profilo violazione dell'art. 36 della Costituzione.
4.3.5. Le disposizione censurate, poi, sembrano violare sotto un
ulteriore profilo gli artt. 3 e 36 della Costituzione.
Esse, infatti, incidono, in senso ablativo, sul trattamento
economico, già acquisito alla sfera del pubblico dipendente sub
specie di diritto soggettivo; incidono, in altri termini, sullo
status economico dei magistrati, alterando quel sinallagma che è il
proprium dei rapporti di durata ed in particolare proprio dei
rapporti di lavoro; basti considerare che sulla stabilità anche
economica si fondano le aspettative, le progettualità e gli
investimenti - di lungo periodo, se non addirittura di vita - del
dipendente.
È vero che la Corte costituzionale ha più volte affermato che
«non è interdetto al legislatore di emanare disposizioni le quali
vengano a modificare in senso sfavorevole per i beneficiari la
disciplina dei rapporti, anche se l'oggetto di questi sia costituito
da diritti soggettivi perfetti», a condizione, però, che «tali
disposizioni non trasmodino in un regolamento irrazionale,
frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate sulle leggi
precedenti, l'affidamento dei cittadini nella sicurezza giuridica, da
intendersi quale elemento fondamentale dello Stato di diritto» (Corte
costituzionale 27 gennaio 2001, n. 31; 7 luglio 2005, n. 264; 28
luglio 2000, n. 393; 20 luglio 1999, n. 330; 26 luglio 1995, n. 390).
Principi questi ribaditi dalla Consulta anche con riferimento
all'intervento del legislatore sui trattamenti retributivi dei
pubblici impiegati: «Il divieto di ''reformatio in peius'' del
trattamento economico dei pubblici dipendenti rappresenta un criterio
etineneutico inidoneo, in assenza di specifica copertura
costituzionale, a vincolare il legislatore, il quale pertanto è
abilitato a modificare, senza lesioni all'art. 36 Cost., la
disciplina dei rapporti di durata e perfino situazioni di diritto
soggettivo perfetto, ivi inclusa la variazione dell'entità e della
distribuzione in voci differenziate del trattamento economico di
categorie prima egualmente retribuite, purchè tali modifiche non
trasmodino in regole irrazionali o arbitrarie» (Corte cost. 20 luglio
1999, n. 330).
Ai punti 2 e 3 del presente paragrafo, tuttavia, si sono
illustrati i diversi, consistenti e concorrenti profili arbitrarietà
ed irrazionalità che connotano le norme oggetto di censura: a)
disparità, di trattamento nei confronti dei contribuenti aventi pari
capacità contributiva; b) disparità di trattamento nei confronti
dei contribuenti aventi pari capacità di reddito da lavoro (autonomo
e privato); c) disparità di trattamento nei confronti dei pubblici
dipendenti aventi pari capacità di reddito da lavoro; d)
irrazionalità «quantitativa» del taglio che, pur disposto per
esigenze di tutta la collettività, pesa in maniera consistente solo
sugli stipendi dei pubblici dipendenti (ed ancora di più sui
magistrati) e finisce con l'apportare esigue risorse alle casse dello
Stato, in luogo di una minima ed indolore imposizione su tutti i
contribuenti sicuramente più idonea allo scopo di risanamento del
bilancio; e) irrazionalità per «abuso della funzione legislativa»;
f) irrazionalità «interna» alle misure aventi caratteri di
regressività da un lato, finendo con l'incidere in maniera più che
proporzionale sugli stipendi più bassi, e di mera casualità,
imprevedibilità, illogicità e particolare afflittività
quantitativa dall'altro; g) alterazione del rapporto di
proporzionalità tra prestazione e retribuzione, incidente in misura
proporzionalmente maggiore sui magistrati percettori di reddito
inferiore.
Conclusivamente deve riconoscersi che il legislatore ha inciso
sui diritti soggettivi perfetti dei magistrati e sulla loro
aspettativa legittima alla conservazione della retribuzione per tutto
il tempo di durata del rapporto in maniera del tutto irrazionale ed
arbitraria, sicchè deve ritenersi che le norme di cui al comma 22
dell'art. 9 del decreto-legge n. 78/2010 violino, anche sotto tale
ultimo profilo, i precetti di cui agli artt. 3 e 36 della
Costituzione.
5. Alla luce di tutto quanto sopra ritenuto e considerato, vanno
sollevate le sopra dette questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 9, comma 22 del decreto-legge n. 78/2010 cit., quale
risultante dalle modifiche introdotte con la legge di conversione,
nella parte in cui dispone:
a) che «non sono erogati, senza possibilità di recupero, gli
acconti degli anni 2011, 2012 e 2013 ed il conguaglio del triennio
2010-2012»;
b) che «per il triennio 2013-2015 l'acconto spettante per
l'anno 2014 è pari alla misura già prevista per l'anno 2010 e il
conguaglio per l'anno 2015 viene determinato con riferimento agli
anni 2009, 2010 e 2014»;
c) che «l'indennità speciale di cui all' articolo 3 della
legge 19 febbraio 1981, n. 27, spettante negli anni 2011, 2012 e
2013, è ridotta del 15 per cento per l'anno 2011, del 25 per cento
per l'anno 2012 e del 32 per cento per l'anno 2013», con riduzione
non operante ai fini previdenziali.
La rilevanza delle questioni sussiste atteso che lo scrutinio di
costituzionalità delle norme di cui al comma 22 dell'art. 9 del
decreto-legge n. 78/2010 costituisce unico ed immediato paradigma
normativo di riferimento per l'eventuale riconoscimento dell'azionato
diritto dei ricorrenti al mantenimento della precedente disciplina
del trattamento economico.
In altri termini, la rilevanza delle questioni, come già detto
al punto 1.3 dell'ordinanza, deriva dalla circostanza che
l'applicazione delle norme in questione ha comportato, a partire dal
1° gennaio 2011, le lamentate trattenute sugli stipendi dei
ricorrenti, stipendi non rivalutati rispetto agli anni passati; e dal
rilievo che l'eventuale pronunzia di incostituzionalità delle dette
disposizioni, per contro, condurrebbe all'accertamento
dell'illegittimità del mancato adeguamento degli stipendi e delle
trattenute in parola e consequenzialmente all'accoglimento del
ricorso.
La non manifesta infondatezza delle questioni si ricava dalle
sopra esposte considerazioni.
Visto l'art. 23 della legge costituzionale n. 87/1953;
Riservata ogni altra decisione all'esito del giudizio innanzi
alla Corte costituzionale, alla quale va rimessa la soluzione
dell'incidente di costituzionalità;

P.Q.M.

a) dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le questioni
di legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 22 del
decreto-legge 31 marzo 2010, n. 78, convertito con modificazioni
nella legge 30 luglio 2010, n. 122 nei termini e per le ragioni
esposti in motivazione, per contrasto con gli articoli 2, 3, 36, 53,
101, 104, 111 e 117 della Costituzione;
b) sospende il giudizio in corso;
c) ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
Segreteria del Tribunale amministrativo, a tutte le parti in causa ed
al Presidente del Consiglio dei Ministri e che sia comunicata al
Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera
dei deputati;
d) dispone la trasmissione degli atti, a cura della stessa
Segreteria, alla Corte costituzionale.
Così deciso in Palermo nella Camera di consiglio del giorno 6
dicembre 2011.

Il Presidente: Maisano


L'estensore: Tomaiuoli