1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 12-4-2023
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 53 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 marzo 2023
Ordinanza del 1° marzo 2023 della Corte di giustizia tributaria di secondo grado dell'Umbria sul ricorso proposto da Pallucco Romolo contro il Comune di Spoleto . Ambiente - Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Umbria - Interpretazione dell'art. 10, comma 2, della legge regionale n. 31 del 1997, recante disciplina della pianificazione urbanistica comunale - Previsione che consente a sanatoria che il Comune rilasci esso stesso il parere di compatibilita' sismica e anche dopo l'approvazione del Piano regolatore generale (PRG). - Legge della Regione Umbria 4 aprile 2014, n. 5 (Disposizioni collegate alla manovra di bilancio 2014 in materia di entrate e di spese - Modificazioni ed integrazioni di leggi regionali), art. 22. (23C00065) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 12-4-2023)

LA CORTE DI GIUSTIZIA TRIBUTARIA
di secondo grado dell'Umbria Sezione 1

Riunita in udienza il 5 dicembre 2022 alle ore 10,00 con la
seguente composizione collegiale:
Oddi Francesco, Presidente;
Temperini Francesco, relatore;
Maddaloni Ciro, giudice,
in data 5 dicembre 2022 ha pronunciato la seguente ordinanza
sull'appello n. 106/2022 depositato il 5 aprile 2022 proposto da
Romolo Pallucco - PLLRML32S12I921S, difeso da Massimo Marcucci -
MRCMSM62S20I921J ed elettivamente domiciliato presso
massimo.marcucci@avvocatiperugiapec.it
Contro Comune di Spoleto - Piazza Del Comune 1 06049 Spoleto PG,
difeso da Dina Bugiantelli - BGNDNI59E69A475O ed elettivamente
domiciliato presso comune.spoleto@postacert.umbria.it avente ad
oggetto l'impugnazione di pronuncia sentenza n. 392/2021 emessa dalla
Commissione tributaria provinciale Perugia sezione 2 e pubblicata il
29 settembre 2021.
Atti impositivi:
avviso di accertamento n. 30147 IMU 2015;
avviso di accertamento n. 30148 IMU 2016,
a seguito di discussione in pubblica udienza.

Elementi in fatto e diritto

Pallucco Romolo ha impugnato gli avvisi d'accertamento IMU
relativi agli anni 2016 e 2016 notificati dal Comune di Spoleto
deducendone l'illegittimità per insussistenza del presupposto
impositivo, illegittimità delle aliquote, illegittimità delle
sanzioni e degli interessi applicati; il ricorrente ha, altresì,
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 22 legge
regionale Umbria n. 5/2014 per violazione dell'art. 117, comma 3,
Cost. e dell'art. 89 decreto del Presidente della Repubblica n.
380/2001 TU Edilizia quale norma interposta, nella parte in cui
stabilisce che il parere di compatibilità sismica per tutti i comuni
situati in zona sismica vada espresso prima della delibera di
adozione del competente ufficio tecnico regionale, quale principio
fondamentale della materia.
Si è costituito in giudizio il Comune concludendo per la
conferma della legittimità del proprio operato, rilevando, in
sostanza, la validità del PRG dell'anno 2008 per effetto della
deliberazione del consiglio comunale n. 10 del 10 aprile 2014 con
efficacia sanante ed il carattere edificabile dell'area in questione,
atteso che ai fini IMU sarebbe sufficiente che l'area sia qualificata
nel PRG come edificabile anche se in perequazione.
Con sentenza n. 392/21 la Commissione tributaria provinciale di
Perugia ha respinto il ricorso.
Ha proposto appello il contribuente e si è costituito il Comune;
entrambe le parti si sono sostanzialmente riportate alle
argomentazioni svolte nel precedente grado e l'appellante ha
reiterato la questione di legittimità costituzionale.
All'udienza del 5 dicembre 2022 la Corte si è riservata di
decidere.
La Corte osserva quanto segue:
1. Giova premettere che ai fini dell'imposta comunale sugli
immobili e dell'IMU - secondo giurisprudenza del tutto pacifica -
l'edificabilità di diritto di un terreno sussiste dal momento in cui
esso viene ricompreso in uno strumento urbanistico generale, anche se
non definitivamente approvato dalla Regione e mancante dei relativi
strumenti attuativi, anche perchè quello del valore venale non è
affatto un criterio fisso e astratto consentendo, invece, di
attribuire al terreno il suo valore di mercato adeguandolo alle
valutazioni ed alle specifiche condizioni di fatto del bene e,
quindi, anche alle più o meno rilevanti potenzialità edificatore
dell'area (ex multis Cassazione civile sez. tribunale, 18 giugno
2021, n. 17494).
Viene dunque dato rilievo anche all'edificabilità di fatto quale
edificabilità giuridicamente rilevante, «sempre che sussistano
fattori indice quali la vicinanza al centro abitato, lo sviluppo
edilizio raggiunto dalle zone adiacenti, l'esistenza di servizi
pubblici essenziali, la presenza di opere di urbanizzazione primaria,
il collegamento con i centri urbani già organizzati e qualsiasi
altro elemento obbiettivo di incidenza sulla destinazione
urbanistica» (ex multis Cassazione 9 luglio 2019, n. 18368).
L'area su cui insistono gli immobili di proprietà dei
contribuenti non risulta essere caratterizzata dalla presenza di tali
fattori indice, non essendovi servizi pubblici essenziali nè opere
di urbanizzazione primaria e non avendo la difesa comunale allegato,
come suo onere, specifici elementi di prova al riguardo.
Trattasi dunque di area a vocazione agricola divenuta edificabile
esclusivamente per effetto del PRG adottato ed approvato dal Comune
di Spoleto con deliberazioni consiliari, rispettivamente n. 107/2003
e n. 50/2008, entrambe annullate con sentenza del TAR dell'Umbria n.
5/11/2012, confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n.
760/2014, in relazione al dedotto motivo della mancata acquisizione,
ai sensi dell'art. 13 legge n. 64/1974, anteriormente alla delibera
di adozione del parere di compatibilità sismica da parte del
competente ufficio regionale.
Il giudicato amministrativo ha, infatti, escluso l'applicabilità
«ratione temporis» della disciplina di cui all'art. 13 della legge
regionale 22 febbraio 2005, n. 11, che demanda ai comuni la
formulazione del parere in sede di adozione del piano regolatore
generale, e non assimilabile al suddetto parere lo studio geologico
in prospettiva della prevenzione del rischio sismico idrogeologico,
non riconducibile all'organo regionale competente.
È dunque decisivo stabilire se vi sia o meno l'edificabilità di
diritto al fine dell'accertamento della sussistenza del presupposto
impositivo, non essendo altrimenti le aree in questione edificabili
al fine dell'imposta comunale sugli immobili.
2. L'art. 22 della legge regionale Umbria 4 aprile 2014 n. 5,
pubblicata in Gazzetta Ufficiale 5 aprile 2014 n. 17, recita
testualmente:
«1. L'art. 10, comma 2 della legge regionale 21 ottobre 1997,
n. 31 (Disciplina della pianificazione urbanistica comunale e norme
di modificazione della legge regionale 2 settembre 1974, n. 53, della
legge regionale 18 aprile 1989, n. 26 della legge regionale 17 aprile
1991, n. 6 e della legge regionale 10 aprile 1995, n. 28) si
interpreta nel senso che l'approvazione da parte del consiglio
comunale del Piano regolatore generale - PRG ricomprende anche il
positivo rilascio del parere sugli strumenti urbanistici di
compatibilità sismica.
2. I comuni che hanno avviato l'iter di formazione del PRG
prima della entrata in vigore della legge regionale 22 febbraio 2005,
n. 11 (Norme in materia di Governo del territorio: pianificazione
urbanistica comunale) possono esprimere in via retroattiva la
valutazione di compatibilità sismica dello strumento urbanistico
entro e non oltre il 31 dicembre 2014. A tal fine il consiglio
comunale, relativamente al PRG ed alle varianti successive, previo
parere della Commissione per la qualità architettonica e il
paesaggio ai sensi dell'art. 4, comma 4, lettera c) della legge
regionale 18 febbraio 2004, n. 1 (Norme per l'attività edilizia),
sulla base degli elaborati, contenuti nel PRG approvato, relativi
alle indagini geologiche, idrogeologiche e degli studi di
microzonazione sismica, formula espressamente e motivatamente la
propria valutazione di compatibilità e conformità. L'espressione di
tale giudizio conferma in via retroattiva la validità del PRG e di
tutte le sue varianti successive».
Con deliberazione C.C. n. 10 del 10 aprile 2014 - approvata in
seguito alla pubblicazione delle sentenze di primo e secondo grado
del giudice amministrativo - il Comune di Spoleto ha sanato con
effetto retroattivo lo strumento urbanistico adottato, ai sensi,
oltre che del richiamato art. 22 legge regionale n. 5/2014, dell'art.
21-nonies legge n. 241/90 in tema di convalida dei provvedimenti
amministrativi.
3. L'Amministrazione comunale, mediante gli atti di accertamento
impugnati, ha, dunque, ritenuto tale atto generale presupposto
valevole anche ai fini tributari e per quel che qui interessa
dell'IMU, facendo retroattivamente rivivere la deliberazione di
adozione del PRG e dunque l'edificabilità di diritto quale
presupposto impositivo.
Come noto, ai sensi dell'art. 7 comma 5, decreto legislativo n.
546/92 5 «Le corti di giustizia tributaria di primo e secondo grado,
se ritengono illegittimo un regolamento o un atto generale rilevante
ai fini della decisione, non lo applicano, in relazione all'oggetto
dedotto in giudizio, salva l'eventuale impugnazione nella diversa
sede competente» sì che nel caso di specie ben potrebbe il giudice
tributario, in ipotesi, disapplicare la deliberazione del C.C. n.
10/2014 quale atto generale presupposto del potere impositivo
comunale (vedi Cassazione sez. tribunale 20 maggio 2021, n. 13809,
resa in riferimento proprio alla delibera C.C. n. 10/2014 del Comune
di Spoleto).
Trattandosi, però, di deliberazione di evidente stretta
applicazione del richiamato art. 33 della legge regionale n. 5/2014
in tema di sanatoria del PRG adottato senza la preventiva valutazione
di compatibilità sismica, ritiene l'adita Corte di Giustizia
Tributaria di II grado pregiudiziale la verifica di legittimità
costituzionale della presupposta norma regionale, non essendovi
spazio per una lettura costituzionalmente orientata in considerazione
dell'univoco e tassativo tenore letterale, come si dirà in
prosieguo.
4. Al fine della rilevanza della questione osserva il Collegio
come in assenza della predetta normativa regionale di sanatoria e
della consequenziale deliberazione comunale, l'area di proprietà del
contribuente sarebbe non edificabile e, dunque, non assoggettabile
all'imposta comunale sugli immobili per l'annualità di riferimento.
5. Sempre ai fini del parametro della rilevanza emerge
l'infondatezza delle altre doglianze che presentano priorità logico
giuridica (ex multis Corte costituzionale 15 luglio 2015, n. 161),
avendo già il primo giudice motivatamente respinto le doglianze di
nullità della notifica degli atti impositivi.
6. Quanto alla non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalità, deve in primo luogo rilevarsi come la Corte
costituzionale è, peraltro, già intervenuta in materia con la
sentenza n. 68 del 5 aprile 2018, dichiarando l'illegittimità
costituzionale dell'art. 28, comma 12, legge regionale Umbria n.
1/2015, il quale prevedeva che il parere sulla compatibilità sismica
venisse espresso dal Comune stesso in sede di adozione del PRG
(quindi modificando, rispetto all'art. 22 legge regionale Umbria n.
5/2014, il momento in cui doveva intervenire il parere, ma lasciando
la relativa competenza in capo all'ente comunale). Con questa
sentenza la Corte costituzionale ha ribadito che l'art. 89 TU
Edilizia è norma di principio, in quanto volta a tutelare
l'incolumità pubblica, e che essa «si impone al legislatore
regionale nella parte in cui: prescrive a tutti i Comuni ... di
richiedere il parere del competente ufficio tecnico regionale sugli
strumenti urbanistici generali e particolareggiati, ...; disciplina
le modalità e i tempi entro cui deve pronunciarsi detto ufficio. La
Corte costituzionale ha conseguentemente affermato che «le
disposizioni regionali impugnate di cui agli articoli 28, comma 10, e
56, comma 3, pertanto, nella parte in cui assegnano ai Comuni -
piuttosto che al competente ufficio tecnico regionale - il compito di
rendere il parere sugli strumenti urbanistici generali ed attuativi
dei Comuni siti in zone sismiche, si pongono in contrasto con il
principio fondamentale posto dell'art. 89 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 380 del 2001», dichiarando quindi la loro
illegittimità costituzionale «nella parte in cui stabiliscono che
sono i Comuni, anzichè l'ufficio tecnico regionale competente, a
rendere il parere sugli strumenti urbanistici generali ed attuativi
dei Comuni siti in zone sismiche».
Conseguentemente non può che essere incostituzionale anche
l'art. 22 legge regionale legge regionale n. 5/2014 che, come detto,
oltre a conferire al Comune, e non alla Regione, la competenza sul
parere di compatibilità sismica, addirittura prevede che questo
possa essere reso dopo l'approvazione del PRG e con efficacia
retroattiva.
Anche il Consiglio di Stato, con la recente sentenza n. 5078 del
2 luglio 2021 ha affrontato l'eccezione di incostituzionalità
dell'art. 24, comma 9, della legge regionale Umbria n. 11/2005
(recante «Norme in materia di Governo del territorio: pianificazione
urbanistica comunale»), il quale così recita: «Il comune, in sede di
adozione del piano attuativo e tenuto conto della relazione
geologica, idrogeologica e geotecnica, relativa alle aree
interessate, nonchè degli studi di microzonazione sismica di
dettaglio nei casi previsti dalle normative vigenti, esprime parere
ai fini dell'art. 89 del decreto del Presidente della Repubblica n.
380/2001 ed ai fini idrogeologici e idraulici, sentito il parere
della commissione comunale per la qualità architettonica ed il
paesaggio».
Trattasi all'evidenza di una norma pressochè sovrapponibile
all'art. 22 legge regionale Umbria n. 5/2014, con il potere conferito
al Comune di esprimere il parere, in questo caso sul Piano Attuativo,
di cui all'art. 89 decreto del Presidente della Repubblica n.
380/2001.
Anche in questo caso il Consiglio di Stato ha ritenuto fondata e
rilevante la questione di legittimità costituzionale, ribadendo che:
l'art. 89 decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001
costituisce principio fondamentale e inderogabile in materia;
il parere di compatibilità sismica deve pervenire
necessariamente dalla Regione e non dal Comune;
anche in questo caso valgono le stesse argomentazioni
contenute nella sentenza della Corte costituzionale n. 68/2018, che
aveva dichiarato incostituzionale l'art. 28, comma 10, legge
regionale Umbria n. 1/2015;
l'art. 24, comma 9, legge regionale Umbria n. 11/2005 è in
contrasto insanabile con l'art. 117, comma 3, Cost. per violazione
dell'art. 89 decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001
(interposta norma rafforzata).
7. Ritiene il Collegio che, seppur il denunziato contrasto con
l'art. 117, comma 3, Cost. e con l'art. 89 t.u. edilizia quale norma
interposta, appaia più che sufficiente al fine della verifica di non
manifesta infondatezza da parte del giudice remittente, non di meno
sussistono ulteriori profili di illegittimità costituzionale della
citata legge regionale in riferimento agli articoli 3, 24, 97 e 113
cost.
8. La norma regionale di sanatoria è infatti pervenuta nel 2014,
a distanza di ben undici anni dall'adozione dell'atto invalido ovvero
dalla delibera di adozione del PRG del 2003, con il malcelato fine di
eludere retroattivamente gli effetti tipici della sentenza di
annullamento del giudice amministrativo.
Se è vero che il citato art. 22 legge regionale n. 5/2014
presenta un contenuto apparentemente generale ed astratto, è
tuttavia altrettanto vero che il legislatore ha di fatto azzerato il
giudicato di annullamento del PRG del Comune di Spoleto da parte del
G.A., così interferendo con l'esercizio della funzione
giurisdizionale in corso e con il giudicato (Corte costituzionale
sentenza n. 267 del 2007, n. 94, 137 del 2009, n. 85 del 2013).
Ciò dissimula la natura di legge procedimento, ovvero di
previsione di contenuto particolare e concreto, che incide su un
numero limitato di destinatari, attraendo alla sfera legislativa
quanto è normalmente affidato all'autorità amministrativa (Corte
costituzionale sentenze n. 114 del 2017, n. 214 del 2016, n. 282 del
2005), a parere del giudice remittente in contrasto con i limiti da
tempo tracciati dalla Consulta in «subiecta materia», dovendo le
leggi procedimento rispettare, oltre al limite della ragionevolezza e
non arbitrarietà, il limite del giudicato e della non interferenza
con l'esercizio della funzione giurisdizionale in corso (sent. n. 267
del 2007, n. 94, n. 137 del 2009, n. 85 del 2013).
L'art. 22 della legge regionale n. 5/2014 pare, invero, porsi in
aperto contrasto con vari principi di valenza costituzionale
dell'attività amministrativa (imparzialità e buon andamento) che si
traducono nell'arbitrarietà e nella manifesta irragionevolezza della
disciplina denunciata, desumibili anche dalla carenza di ogni
valutazione degli elementi in ordine alla situazione concreta sulla
quale la legge è chiamata ad incidere o dall'evidente incoerenza del
provvedimento legislativo in relazione all'interesse pubblico
perseguito.
9. Non conforme agli articoli 3 e 97 Cost. appare anche la
previsione della norma regionale di acquisizione del parere di
compatibilità sismica in via postuma, ovvero anche dopo
l'approvazione dello strumento urbanistico mediante una brusca quanto
irragionevole inversione procedimentale.
Se è vero che in riferimento ad altri pareri anche a tutela di
interessi sensibili è eccezionalmente ammessa la formulazione in via
postuma (vedi, quanto al vincolo paesistico, ex multis Tribunale
amministrativo regionale Lazio Roma, sez. II, 9 ottobre 2002, n.
8437; Consiglio di Stato sez. V, 29 maggio 2006, n. 3216; quanto alla
valutazione di compatibilità ambientale, Corte giustizia UE sez. VI,
28 febbraio 2018, n. 117) la rilevanza dell'interesse pubblico in
gioco, costituito dalla tutela dell'incolumità pubblica, dovrebbe
far propendere per l'inutilità di un parere postume e, dunque, per
la sua irragionevolezza.
L'art. 13 della legge n. 64 del 1974, nel prevedere l'obbligo del
Comune, ricadente in zona dichiarata sismica, di richiedere il parere
all'ufficio del genio civile (o Regione) sui piani regolatori
anteriormente all'adozione della relativa deliberazione, non può che
essere interpretato nel senso che tale parere deve anche intervenire
anteriormente all'adozione medesima (così Consiglio di Stato, sez.
IV, 8 maggio 2000, n. 2643; Id. sez. IV, 13 aprile 2005, n. 1743). La
norma si conforma, infatti, all'esigenza per cui, in sede di
programmazione di primo (ed anche di secondo livello), deve essere
valutata la compatibilità della destinazione impressa alla zona ed
alle aree nella stessa ricomprese, con la struttura, la morfologia e
l'andamento del territorio.
10. Preme sottolineare, infine, quanto ancora al parametro della
rilevanza (Corte costituzionale 17 marzo 2017, n. 58) in relazione a
tutti i profili di contrasto dell'art. 22 della legge regionale n. 5
del 2014 sospettato di incostituzionalità, l'impossibilità per
questo giudice di risolvere in via interpretativa gli ipotizzati
dubbi di compatibilità costituzionale, in relazione all'univoco
tenore letterale della legge, che segna il confine in presenza del
quale il tentativo interpretativo deve cedere il passo al sindacato
di legittimità costituzionale (ex multis Corte costituzionale
sentenza n. 26/2010).
Anche di recente la Consulta ha affermato che la questione di
legittimità costituzionale vada esaminata anche nell'ipotesi in cui
l'interpretazione conforme sia difficile pur se non impossibile
(Corte costituzionale 24 febbraio 2017, n. 43).
In particolare, l'art. 22 della legge regionale Umbria n. 5 del
2014, nel sanare l'illegittimità dello strumento urbanistico
generale adottato nel 2003, lo ha fatto rivivere retroattivamente,
ripristinando la ivi prevista edificabilità delle aree di proprietà
dei contribuenti, fungendo da presupposto dell'imposizione.
Va inoltre ribadita l'impossibilità per il giudice remittente di
disapplicazione (ai sensi dell'art. 7, comma 5, decreto legislativo
n. 546/92) della deliberazione consiliare sanante del Comune di
Spoleto n. 10/2014, per le considerazioni già espresse.
11. Alla luce delle considerazioni sopra svolte, deve ritenersi
rilevante e non manifestamente infondata la sollevata questione di
legittimità costituzionale dell'art. 22 della legge della Regione
Umbria n. 5 del 2014, per contrasto con gli articoli 3, 24, 97, 113,
117 comma 3 della Costituzione e art. 81 testo unico edilizia (quale
norma interposta), nella parte in cui consente a sanatoria che il
Comune rilasci esso stesso il parere di compatibilità sismica e
anche dopo l'approvazione del PRG; va pertanto disposta la
sospensione del presente giudizio e la trasmissione degli atti di
causa alla Corte costituzionale, oltre agli ulteriori adempimenti di
legge indicati in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte di giustizia tributaria di secondo grado per l'Umbria
(Sezione Prima), a scioglimento della riserva assunta all'udienza del
5 dicembre 2022, pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,
visti l'art. 134, comma 1, della Costituzione, gli articoli 1 della
legge 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
solleva, ritenendola rilevante e non manifestamente infondata in
relazione agli articoli 3, 24, 97, 113 e 117 comma 3 della
Costituzione e art. 81 testo unico edilizia (quale norma interposta),
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 22, della legge
della Regione Umbria n. 5/2014, nella parte in cui consente che il
Comune rilasci esso stesso a sanatoria il parere di compatibilità
sismica e anche dopo l'approvazione del PRG e, per l'effetto, dispone
la sospensione del giudizio e la rimessione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che a cura della segreteria della Corte di giustizia
tributaria di secondo grado la presente ordinanza sia notificata alle
parti, al Presidente della Giunta regionale ed al Presidente del
Consiglio regionale dell'Umbria.
Perugia, 6 aprile 2023

Il Presidente: Oddi


Il relatore: Temperini