1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 14-4-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 7 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 5 febbraio 1999
N. 7 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 5 febbraio 1999 (della regione Veneto) Edilizia e urbanistica - Programmi di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile nel territorio - Attivita' di promozione di tali programmi attribuita ai comuni o, previa intesa con essi, anche alle province e alle regioni - Gestione dei relativi finanziamenti riservata al Ministero dei lavori pubblici - Disciplina della procedura per la valutazione dei programmi - Asserita mancanza di carattere innovativo dei programmi stessi - Lamentata lesione delle competenze legislative e amministrative regionali in materia di urbanistica, difesa del suolo, viabilita' e lavori pubblici di interesse regionale. (Allegati A e B, decreto 8 ottobre 1998, Ministro lavori pubblici). (Cost. artt. 117, 118; d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, artt. 79, 80 e 81 e seguenti; legge 15 marzo 1997, n. 59, artt. 1, 2, 3 e 4; d.P.R. 31 marzo 1998, n. 112, artt. 1, 52, 54 e 98). (099C0118) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 14-4-1999)

Ricorso per conflitto di attribuzioni ex art. 39, legge 11 marzo
1953, n. 87 della regione Veneto, in persona del Presidente
pro-tempore della Giunta regionale, on. dott. Giancarlo Galan,
autorizzato dalla Giunta regionale del Veneto con deliberazione n.
5205 del 29 dicembre 1998 che si allega in copia (all. 1)
rappresentata e difesa dagli avv.ti Alfredo Bianchini e Luigi Manzi e
con domicilio eletto presso lo studio di quest'ultimo in Roma, via
Confalonieri n. 5, come da mandato a margine;
Contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del suo
Presidente pro-tempore, avverso il decreto del Ministro dei lavori
pubblici 8 ottobre 1998 (recante disposizioni in materia di
Promozione di Programmi innovativi in ambito urbano denominati
"Programmi di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del
territorio") ed i relativi allegati (Bando, Allegato "A", Allegato
"B") pubblicati nel Supplemento ordinario alla "Gazzetta Ufficiale"
n. 278 del 27 novembre 1998 - Serie generale per la declaratoria di
illegittima invasione della sfera di attribuzioni regionali da parte
dei suddetti atti statali e per il conseguente loro annullamento.
La legge n. 59 del 15 marzo 1997 riserva, come noto, allo Stato una
serie di funzioni e compiti in una serie di materie espressamente
indicate nell'art. 1 dalla lettera a alla lettera r-bis, mentre nelle
restanti materie i relativi compiti e funzioni sono attributi alle
regioni e agli enti locali con la precisazione (art. 2) che la
disciplina legislativa delle funzioni e dei compiti così conferiti
alle regioni spetta alle medesime quando sia riconducibile alle
materie di cui all'art. 117, primo comma della Costituzione; nelle
residue materie alle regioni spetta invece il potere di emanare norme
attuative ai sensi dell'art. 117, secondo comma della Costituzione.
Lo stesso art. 1 ed ancora i successivi artt. 2 e 3 mantengono allo
Stato anche una serie di funzioni e compiti nelle materie pur
conferite alle regioni: in particolare (art. 1, quarto comma, lett.
c), vengono conservati allo Stato i compiti di rilievo nazionale del
sistema di protezione civile, per la difesa del suolo, per la tutela
dell'ambiente e della salute.
Orbene, il decreto legislativo n. 112 del 31 marzo 1998, emanato in
attuazione della legge n. 59/1997, nel disciplinare in particolare le
linee fondamentali dell'assetto del territorio nazionale, dichiara il
mantenimento allo Stato delle funzioni relative (art. 54, lett. e)
"alla promozione di programmi innovativi in ambito urbano che
implichino un intervento coordinato da parte di diverse
amministrazioni dello Stato". E ciò nel quadro dei compiti relativi
(art. 52 dello stesso decreto 112 in relazione al già citato art. 1,
comma 4, lett. c) "alla identificazione delle linee fondamentali
dell'assetto del territorio nazionale con riferimento ai valori
naturali ed ambientali, alla difesa del suolo ed alla articolazione
territoriale delle reti infrastrutturali e delle opere di competenza
Statale, nonchè al sistema delle città e delle aree metropolitane,
anche ai fini dello sviluppo del Mezzogiorno e delle aree depresse
del Paese".
Sta di fatto che il Ministero dei lavori pubblici con decreto 8
ottobre 1998, pubblicato in Gazzetta Ufficiale 27 novembre 1998, ha
approvato una disciplina di "promozione di programmi innovativi in
ambito urbano denominati "programmi di riqualificazione urbana e di
sviluppo sostenibile del territorio" richiamando i già ricordati
artt. 52 e 54 del decreto 31 marzo 1998 n. 112 nonchè l'art. 98 del
medesimo decreto legislativo, che tra le funzioni mantenute allo
Stato individua la pianificazione pluriennale della viabilità, la
programmazione, progettazione, realizzazione e gestione della rete
stradale ed autostradale e la determinazione dei criteri relativi
alla fissazione dei canoni delle licenze e delle concessioni.
Su tale decreto sembra si sia verificata anche una sofferta intesa
con la Conferenza unificata (con voto peraltro contrario della
regione Veneto) e comunque tale decreto è stato approvato unitamente
ad un bando e a due allegati concernenti le modalità di
presentazione dei programmi di intervento.
Orbene, il decreto del Ministro dei lavori pubblici, che pretende
di dare attuazione all'art. 54 del decreto legislativo n. 112 (nel
quadro dei compiti relativi alle funzioni riservate allo Stato - art.
52 - per la disciplina delle linee fondamentali dell'assetto del
territorio nazionale), in realtà invade la sfera di attribuzioni,
sia legislative che amministrative, delle regioni, vuoi perchè
incide sulla materia loro riservata (urbanistica) dall'art. 117 della
Costituzione; vuoi perchè incide sulle funzioni in materia di
urbanistica e difesa del suolo e assetto del territorio già
trasferite alle regioni dagli artt. 79, 80 e seguenti del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616 (e successive modificazioni: in particolare,
d.P.R. 18 aprile 1994, n. 383), sia perchè riconduce alla materia
mantenuta allo Stato dei programmi innovativi (in quanto inseriti nei
compiti essenziali per l'assetto del territorio nazionale), funzioni
ed attività che in realtà non si identificano con quei compiti di
rilievo nazionale che erano stati definiti dall'art. 1 comma 4, lett.
c della legge n. 59/1997 e dallo stesso art. 52 del decreto
legislativo n. 112/1998, avendo piuttosto natura di normalissimi
interventi sul territorio e come tali riconducibili sulla base della
citata normativa (art. 117 della Costituzione, d.P.R. n. 616/1977,
legge n. 59/1997), alla competenza vuoi legislativa, vuoi
amministrativa delle regioni.
L'art. 2 del decreto misteriale 8 ottobre 1998 tenta una
definizione dei programmi innovativi dicendo che essi "hanno
l'obiettivo di avviare una sperimentazione sulle azioni
amministrative e sui moduli operativi più efficaci per attivare i
finanziamenti per gli interventi nelle aree urbane che saranno
previsti nel nuovo quadro comunitario di sostegno".
Come ben si vede, il Ministero omette la definizione dei contenuti
dei programmi innovativi; omette persino la definizione di principi o
criteri di carattere generale che dovrebbero comunque consentire di
individuare e determinare i contenuti degli stessi; sembra piuttosto,
se non si è inteso male il faticoso periodare del primo comma del
citato art. 2, che tali programmi innovativi (che peraltro sono
denominati "di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del
territorio") siano concepiti come un metodo (sperimentale) di azione
amministrativa allo scopo di attivare finanziamenti sulle aree
urbane.
Sta di fatto che il bando allegato al decreto (e che secondo il
decreto dovrebbe limitarsi - art. 2, comma 3 - a stabilire le
modalità di presentazione e di selezione di programmi innovativi) ne
individua i possibili contenuti che non riguardano tanto o soltanto
la sperimentazione sulle azioni amministrative e sui moduli operativi
(come diceva l'art. 2 del decreto), bensì interventi piuttosto
concreti che riguardano, fra l'altro, strutture direzionali,
strutture ricettive, strutture sanitarie, interventi di edilizia
residenziale ed abitativa, opere di urbanizzazione, insediamenti
produttivi, recupero di aree e di edilizia degradata. Quindi, in un
quadro piuttosto confuso, ed in una sede impropria (il bando
piuttosto che il decreto) si coglie pienamente il vero contenuto di
questi così detti programmi innovativi, che sono per lo più
programmi edilizi di normalissimo assetto del territorio, senza
nessuna peculiare connotazione che li possa far ricondurre vuoi ai
compiti di rilievo nazionale dello Stato, vuoi al carattere di
innovazione, vale a dire ricondurre a quei profili che avrebbero
potuto giustificare il mantenimento delle relative funzioni allo
Stato stesso.
Si tratta quindi di una evidente invasione nella sfera di
competenza regionale, sia sotto il profilo legislativo che sotto il
profilo amministrativo in aperta violazione dell'art. 117 della
Costituzione, degli art. 79, 80 e seguenti del d.P.R. 24 luglio 1977,
n. 616 e successive modificazioni, dell'art. 1 della legge n.
59/1997, degli artt. 52, 54 e 98 del d.P.R. n. 112/1998, in relazione
appunto al decreto nel suo complesso, al bando allegato ed in
particolare con riferimento all'art. 2 del decreto stesso ed agli
artt. 2 e 3 del bando.
L'art. 54 manteneva allo Stato, come si è detto, la funzione di
promozione dei programmi innovativi in ambito urbano che implicassero
un intervento coordinato da parte delle Amministrazioni dello Stato
con esplicito ed evidente riferimento all'esigenza di un
coordinamento interstatuale ed in ragione di ciò riservava appunto
allo Stato il potere di promozione.
Sennonchè gli art. 4 e 5 del bando (che sconfina dagli stessi
limiti posti dal decreto ministeriale) si apprende che il soggetto
promotore dei programmi non è già lo Stato, bensì è il comune
che, guarda caso, li deve coordinare con i propri strumenti di
pianificazione e secondo un procedimento che ricorda molto da vicino
l'adozione dei piani regolatori.
A sua volta l'art. 5 configura la categoria (non prevista nel
decreto legislativo n. 112 e neppure nel decreto ministeriale) dei
soggetti proponenti: quei soggetti (e fra questi le regioni, le
province, le comunità montane, lo stesso Stato ed una serie infinita
ed indefinita di amministrazioni pubbliche e di privati) che
dovrebbero più o meno disciplinatamente (o più o meno confusamente,
sarebbe meglio dire in assenza di una leggibile regolamentazione)
formulare le loro proposte "ai comuni promotori" che in sostanza
dovrebbero formulare i loro programmi che non sono nè più nè meno
che varianti integrative o modificative dei loro strumenti
urbanistici.
Come ben si comprende, il sistema degli artt. 4 e 5 capovolge del
tutto arbitrariamente ed illegittimamente il sistema della riserva
allo Stato della promozione di programmi innovativi almeno sotto un
duplice profilo.
Sotto un primo profilo, perchè il mantenimento della funzione
circa i programmi innovativi allo Stato era ed è giustificato dal
suo essenziale compito di determinazione delle linee fondamentali
dell'assetto del territorio nazionale, tra l'altro mediante intese
nella Conferenza unificata. Sulla base dei citati art. 4 e 5 del
bando, promotore del programma non è più lo Stato (in ragione del
suo fondamentale compito da svolgersi con particolari coordinamenti
ed intese), bensì lo sono i singoli comuni (|) sulla base di
proposte che in sostanza possono essere avanzate da chiunque
(soggetti pubblici e privati), senza neppure un ordine di priorità e
senza comunque criteri per stabilirne, priorità, rilevanze,
coordinamenti ecc.
Sotto un secondo profilo è da sottolineare che i compiti e le
funzioni, che nel sistema della legge delega n. 59 del 1997 non
appartenessero a materie riservate allo Stato, rientravano (sia sotto
l'aspetto legislativo che sotto l'aspetto amministrativo) nella
competenza delle regioni (ove tale competenza non fosse già stata
stabilita, come nel caso dell'urbanistica, dall'art. 117 della stessa
Costituzione). Nel sistema degli art. 4 e 5 del bando, si verifica,
invece, una sorta di impropria subdelega dallo Stato ai comuni con
relativa sottrazione di competenza alle regioni, che nei procedimenti
per la promozione dei programmi in esame, vengono relegate al ruolo
di proponenti. Cosicchè attraverso un decreto ministeriale, o,
meglio, attraverso il bando ad esso allegato, avviene lo
stravolgimento dei principi della delega dallo Stato alle regioni,
con potenziamento irrazionale e comunque illegittimo delle funzioni
dei comuni a danno delle competenze regionali.
Orbene, secondo un principio più volte dichiarato e confermato
dall'insegnamento di codesta ecc.ma Corte costituzionale, la figura
del conflitto di attribuzioni non si restringe alla sola ipotesi di
contestazione circa l'appartenenza del potere, ma si estende ad
abbracciare ogni ipotesi in cui dall'illegittimo esercizio di un
potere altrui consegue la menomazione di una sfera di attribuzioni
costituzionalmente assegnate ad altro soggetto.
Nella specie si verifica, da un lato, un'invasione di potere nella
misura in cui gli art. 4 e 5 evidenziano che le funzioni e i compiti
che il Ministero ha inteso disciplinare appartengono ratione materiae
alle regioni, venendo in rilievo programmi innovativi che in realtà
sono strumenti riconducibili alla disciplina urbanistico-edilizia
nonchè alla disciplina degli assetti territoriali ed ambientali e
come tali rientranti appunto nella competenza regionale.
D'altro lato è proprio la violazione sopra evidenziata delle
stesse norme contenute nella legge n. 59/1997 e del decreto
legislativo n. 112/1998 (con riguardo in particolare al soggetto
promotore) che concorre a determinare la menomazione della sfera di
attribuzioni della regione. In altre parole, proprio l'illegittimo
"trasferimento" delle funzioni promozionali dallo Stato ai comuni
comporta di fatto una irrazionale sottrazione delle competenze
regionali a vantaggio dei comuni in aperta violazione non soltanto
dell'art. 117 della Costituzione e delle norme sopra citate, ma anche
in violazione delle già ricordate disposizioni contenute nel d.P.R.
24 luglio 1977 n. 616.
Se le censure che precedono si riferiscono ai profili soggettivi ed
oggettivi dei così detti programmi innovativi (promotori dei
programmi e contenuti dei programmi) va subito aggiunto che
l'invasione dello Stato nelle competenze della regione si coglie
anche con riferimento al sistema dei mezzi per realizzare tali
programmi.
L'art. 1 dà atto che il Ministero dei lavori pubblici ha delle
disponibilità finanziarie per realizzare i programmi in questione;
l'art. 1 del bando ribadisce l'individuazione di tali disponibilità
finanziarie; gli artt. 6 e 7, 8, 9 e 14 disciplinano molto
accuratamente le modalità di finanziamento dei programmi sia nei
confronti dei soggetti pubblici che dei soggetti privati:
finanziamenti che sono assoggettati, a tenore delle citate norme
all'esame e all'approvazione del Ministero.
Ancora una volta l'insieme di tali disposizioni è rivelatore di un
invasione della sfera regionale da parte dello Stato.
In primo luogo perchè - e si rinnova qui la censura - si tratta di
finanziamenti gestiti dallo Stato in una materia che in realtà
appartiene alla regione, attenendo al campo urbanistico, all'assetto
del territorio e all'edilizia residenziale ed abitativa e non anche
al particolare settore dei programmi innovativi, che costituiscono
semplicemente un' etichetta per nascondere un'invasione di campo.
Cosicchè in quest'ottica al Ministero si sarebbe dovuto al più
riservare un potere di indirizzo e controllo su finanziamenti da
trasferire alla regione per l'attuazione dei normali interventi sulle
aree urbane, quali sono appunto i pretesi programmi innovativi.
Ma vi è un secondo aspetto, altrettanto grave, che va denunciato
come sintomatico dell'invasione dello Stato nella competenza
regionale.
L'art. 54 manteneva allo Stato una ben precisa funzione quella di
"promozione" dei programmi innovativi. Funzione che non poteva e non
può essere interpretata estensivamente non fosse altro perchè
l'art. 1 dello stesso decreto legislativo n. 112/1998 ha cura di
precisare che "in nessun caso - quarto comma dell'art. 1 - le norme
del presente decreto legislativo possono essere interpretate nel
senso della attribuzione allo Stato, alle sue amministrazioni o a
enti pubblici nazionali, di funzioni e compiti trasferiti, delegati o
comunque attributi alle regioni ....". Di più il secondo comma dello
stesso art. 1 ha a sua volta cura di precisare che il conferimento
delle competenze alle regioni comprende anche le funzioni di
organizzazione e le attività connesse e strumentali all'esercizio
delle funzioni e dei compiti conferiti.
Ciò sta a dire, dunque, che quando l'art. 54 si riferisce alla
promozione di programmi innovativi si riferisce alla promozione tout
court e non anche ad eventuali funzioni e compiti ulteriori che non
possono non rientrare nelle normali competenze regionali, alla
stregua dei principi ermeneutici contenuti nell'appena citato art. 1
del decreto n. 112/1998.
Orbene, tutto il sistema di finanziamento (con i relativi poteri di
approvazione del Ministero) va ben oltre la funzione di promozione,
per invadere il campo di gestione amministrativa che non può non
competere alle regioni, fermi naturalmente i poteri di indirizzo e di
controllo del Ministero che non possono naturalmente però consistere
in funzioni di amministrazione attiva quali l'approvazione e la
gestione dei finanziamenti stessi.
In questa ottica le disposizioni in esame violano dunque non
soltanto l'art. 117 della Costituzione, non soltanto il d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616 ma anche gli stessi principi contenuti negli
artt. 1 della legge n. 59/1997, 1, 52, 54 del decreto legislativo n.
112/1998, verificandosi così un illegittimo esercizio del potere
statuale che determina la menomazione della sfera di attribuzioni
costituzionalmente assegnate alla regione.
Gli artt. 10, 11, 12 e 13 configurano le procedure per la
valutazione dei così detti programmi innovativi ponendo i criteri
(art. 10) stabilendo i procedimenti (art. 11: in particolare accordi
quadro), le procedure di spesa e contabili (art. 12) ed, infine, le
procedure vere e proprie di valutazione dei programmi (comitati di
valutazione, punteggi di valutazione, ecc.: art. 13).
In buona sostanza il Ministero ha così stabilito una sorta di
procedura concorsuale con tanto di commissione giudicatrice e di
punteggi, oltre ad una serie di procedimenti di dettaglio che vanno
dagli accordi quadro agli impegni del comune ai fini del rilascio
delle concessioni edilizie, alla designazione dei funzionari delegati
alla contabilità, alla individuazione delle aree ecc.. Come ben si
vede, il Ministero è andato ben oltre la sua competenza di promotore
dei programmi, per diventare il soggetto che disciplina tutta la fase
propriamente amministrativa e gestionale dei programmi stessi. Di
più, presiedendo (art. 13 del bando) il Comitato di valutazione e
selezione dei programmi ne diventa l'organo chiave nella fase
approvativa.
In questo ordine di considerazioni si deduce non soltanto la
violazione dei principi che si riconducono all'art. 117 della
Costituzione per invasione dello Stato in una materia riservata alle
regioni secondo quanto sopra evidenziato, ma si deduce ancora una
volta l'illegittimo esercizio del potere come disciplinato dagli art.
1 e 54 (in relazione anche agli artt. 52 e 98) del decreto
legislativo n. 112/1998 in quanto dal superamento dei confini della
attività di promozione riservata allo Stato consegue la menomazione
della sfera di attribuzioni costituzionalmente assegnate alla
regione, anche nell'ipotesi (negata) che il decreto si muova in un
legittimo campo di veri programmi innovativi.
Che l'intervento del Ministero sia andato oltre i compiti e
funzioni promozionali relativi all'individuazione di programmi
innovativi che, non si dimentichi, in tanto sono riservati allo Stato
in quanto si ricolleghino alla identificazione delle linee
fondamentali dell'assetto del territorio nazionale con riferimento ai
valori ambientali e naturali, alla difesa del suolo ed alla
articolazione territoriale delle reti infrastrutturali, nonchè al
sistema delle città e delle aeree metropolitane (anche ai fini dello
sviluppo del Mezzogiorno e delle aree depresse del Paese). Che sia
andato oltre questi compiti non solo risulta da ciò che il Ministero
nel decreto e negli allegati qui contestati non ha minimamente
identificato quelle linee fondamentali dell'assetto territoriale di
cui i programmi innovativi avrebbero dovuto essere l'espressione, ma
anche da ciò che ha pure trovato il modo (negli allegati "A" e "B")
di redigere i modelli per la presentazione dei programmi da parte dei
proponenti.
La lettura di questi moduli (denominati "modello PRUSST") che si
soffermano persino sul numero di telefono e sul fax del soggetto
proponente, sui nomi dei progettisti, e su tutta una serie di dati
che riguardano l'individuazione dell'intervento e nei quali viene
richiesto di evidenziare, fra l'altro, se si tratti di interventi di
edilizia scolastica, di edilizia pubblica, di edilizia abitativa, di
edilizia ospedaliera, di edilizia sovvenzionata, di edilizia libera,
di edilizia per il commercio, di edilizia alberghiera, di edilizia
destinata al turismo, di edilizia per l'industria, artigianato ed
insediamenti produttivi in genere. La lettura dunque di questi moduli
persuade della fondatezza di almeno due delle censure sopra proposte
e che vengono anche sotto questo aspetto qui espressamente riproposte
con riferimento ai due allegati "A" e "B" nel loro complesso.
Da un lato si è resi persuasi che questi programmi, il cui
carattere innovativo non si riesce a cogliere e che non è
determinato nè determinabile, mascherano in realtà interventi in un
campo urbanistico-edilizio e di assetto in genere del territorio
riservato alla regione dalla Costituzione e dal complesso di leggi
attuative più volte sopra citate.
D'altro lato, è reso evidente lo sconfinamento dello Stato in
funzioni ed attività di amministrazione, organizzazione e gestione
(addirittura di dettaglio estremo) che comunque competerebbero alla
regione, ancorchè si fosse in presenza di veri programmi innovativi
perchè appunto si tratterebbe di funzioni, quelle che si sono
estrinsecate nell'elaborazione degli allegati, che esulano dai
compiti di promozione riservati allo Stato e di competenza appunto
delle regioni.

P. Q. M.
La regione Veneto, ut supra rappresentata e difesa, chiede che il
decreto del Ministero dei lavori pubblici 8 ottobre 1998, il connesso
bando ed i relativi allegati "A" e "B" avverso e con riferimento ai
quali è stato sollevato conflitto di attribuzioni vengano dichiarati
invasivi della sfera di competenze costituzionalmente spettanti alla
regione stessa e vengano conseguentemente annullati in quanto in
particolare col decreto ministeriale 8 ottobre 1998, col relativo
bando e con gli stessi allegati "A" e "B" nel loro complesso e nelle
singole articolazioni sopra indicate ed individuate lo Stato si è
impropriamente attribuito una competenza spettante alla regione, in
violazione dei principi contenuti negli artt. 117 e 118 della
Costituzione che riservano alle regioni poteri legislativi ed
amministrativi in materie espressamente indicate (quali, nella
specie, la materia urbanistica, della viabilità e dei lavori
pubblici di interesse regionale) e l'esercizio di poteri legislativi
ed amministrativi nelle materie delegate, nonchè in violazione degli
artt. 1, 2, 3 e 4 della legge n. 59/1997, degli artt. 1, 54, 52 e 98
del decreto legislativo n. 112/1998, degli articoli 79, 80, 81 e
seguenti del d.P.R. n. 616/1977 e successive modificazioni.
Venezia-Roma, addì 26 gennaio 1999
Avv. Alfredo Bianchini - avv. Luigi Manzi
99C0118