1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 27-4-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 91 ORDINANZA 23 marzo - 22 aprile 2016
Giudizio sull'ammissibilita' di ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Controversie concernenti il rapporto di impiego dei dipendenti della Camera dei deputati - Competenza esclusiva della Camera ad adottare provvedimenti giurisdizionali. - Regolamento per la tutela giurisdizionale dei dipendenti, approvato con deliberazione dell'Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati 28 aprile 1988, modificato dalla deliberazione dell'Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati 06 ottobre 2009, n. 77, artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6 e 6-bis. - (T-160091) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 27-4-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito degli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6 e 6-bis del Regolamento
per la tutela giurisdizionale dei dipendenti, approvato con
deliberazione dell'Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati 28
aprile 1988, modificato dalla deliberazione dell'Ufficio di
Presidenza della Camera dei deputati 6 ottobre 2009, n. 77, promosso
dal Tribunale ordinario di Roma, sezione seconda lavoro, con
ordinanza-ricorso depositata in cancelleria il 18 dicembre 2015 ed
iscritta al n. 4 del registro conflitti tra poteri dello Stato 2015,
fase di ammissibilità.
Udito nella camera di consiglio del 23 marzo 2016 il Giudice
relatore Giuliano Amato.
Ritenuto che il Tribunale ordinario di Roma, sezione seconda
lavoro, con ordinanza del 26 ottobre 2015, ha promosso conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti della Camera dei
deputati, in relazione alla deliberazione degli articoli da 1 a 6-bis
del Regolamento per la tutela giurisdizionale dei dipendenti 28
aprile 1988, secondo il testo coordinato con le modifiche approvate
dall'Ufficio di Presidenza con deliberazione 6 ottobre 2009, n. 77,
resa esecutiva con decreto del Presidente della Camera dei deputati
15 ottobre 2009, n. 781;
che i richiamati articoli disciplinano la costituzione degli
organi giurisdizionali interni di primo e secondo grado ed il
procedimento dinanzi ad essi;
che tali disposizioni vengono contestate nella parte in cui,
violando gli artt. 3, primo comma, 24, primo comma, 102, secondo
comma, quest'ultimo in combinato disposto con la VI disposizione
transitoria, 108, secondo comma, e 111, primo e secondo comma, della
Costituzione, precludono ai dipendenti l'accesso alla tutela
giurisdizionale in riferimento alle controversie di lavoro insorte
con la Camera dei deputati;
che il Tribunale ordinario di Roma premette di essere investito
della decisione in ordine al ricorso proposto da 175 dipendenti della
Camera dei deputati, al fine di ottenere l'accertamento
dell'illiceità o dell'illegittimità del comportamento
dell'amministrazione che ha introdotto limiti alle progressioni di
carriera, oltrechè della nullità o dell'illegittimità sia della
delibera n. 102 del 2014 dell'Ufficio di Presidenza, con cui sono
state approvate le disposizioni volte a introdurre tali limiti, sia
del decreto n. 824 del 2014 della Presidente della Camera dei
deputati, che ha reso esecutiva tale delibera;
che al Tribunale ordinario di Roma vengono altresì richieste la
disapplicazione di entrambi i richiamati atti, la condanna della
Camera dei deputati all'esatto adempimento delle obbligazioni
contrattuali assunte, ai sensi dell'art. 1372 del codice civile,
nonchè ogni altro provvedimento che si renda necessario, ai sensi
dell'art. 63, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), per assicurare il pieno rispetto delle
posizioni soggettive dei dipendenti;
che il Tribunale ordinario di Roma riferisce che i ricorrenti
hanno ritenuto sussistere la competenza del giudice ordinario, e, in
particolare, del giudice del lavoro, ai sensi dell'art. 409, quinto
comma, del codice di procedura civile; essi ritengono che, da un
lato, l'art. l del Regolamento per la tutela giurisdizionale dei
dipendenti della Camera dei deputati preveda una mera facoltà di
adire gli organi giurisdizionali interni per la tutela di diritti ed
interessi legittimi dei lavoratori; dall'altro che, sulla scorta
degli argomenti esposti dalla Corte di cassazione, sezioni unite
civili, nell'ordinanza 6 maggio 2013, n. 10400, nonchè dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 120 del 2014, sia da escludere la
competenza della Camera dei deputati ad adottare provvedimenti
giurisdizionali nella materia dei rapporti di lavoro con i propri
dipendenti;
che la Camera dei deputati, invece, ha sollevato eccezione di
difetto di giurisdizione, affermando che i propri organi
giurisdizionali hanno competenza esclusiva in relazione alle
controversie insorte con i dipendenti;
che è stato richiamato, in proposito, l'orientamento della Corte
costituzionale (sentenza n. 154 del 1985) e della Corte di cassazione
(sezioni unite civili, sentenze 27 maggio 1999, n. 317 e 10 giugno
2004, n. 11019), secondo cui i regolamenti parlamentari, sui quali si
fonda l'autodichia, sono fonti normative di rango primario e dunque
sostanzialmente parificate alle leggi ordinarie, in quanto dispiegano
la loro efficacia nella sfera di azione interna alle assemblee
legislative, riservata alla loro autonomia per ragioni di garanzia
dell'indipendenza delle assemblee stesse;
che il Tribunale ordinario di Roma richiama, altresì,
l'ordinanza 19 dicembre 2014, n. 26934, con cui le sezioni unite
civili della Corte di cassazione hanno sollevato conflitto di
attribuzione tra i poteri dello Stato, chiedendo dichiararsi che non
spettava al Senato della Repubblica deliberare gli articoli da 72 a
84 del titolo 2° (Contenzioso) del Testo unico delle norme
regolamentari dell'Amministrazione riguardanti il personale del
Senato della Repubblica;
che, ad avviso del ricorrente, le ampie e condivisibili
argomentazioni esposte dalla Corte di cassazione a sostegno della
citata ordinanza sarebbero sostanzialmente sovrapponibili alla
fattispecie al suo esame;
che anche per la Camera dei deputati, infatti, non sarebbe
dubitabile che nell'attuale assetto ordinamentale gli organi
giurisdizionali interni abbiano competenza esclusiva sulle
controversie affidate alla loro cognizione;
che l'argomento letterale in senso contrario addotto dai
ricorrenti, secondo cui la formulazione dell'art. l del Regolamento
per la tutela giurisdizionale prevederebbe soltanto una mera facoltà
per ciascun dipendente di adire l'organo giurisdizionale, ove ritenga
lesi i propri diritti o interessi legittimi, sarebbe alquanto labile;
che, infatti, nell'interpretazione ormai da lungo consolidata,
gli organi di giustizia costituiti all'interno delle Camere hanno non
solo natura giurisdizionale, ma anche competenza esclusiva nelle
materie loro riservate (sentenze n. 154 del 1985 e n. 120 del 2014;
nonchè Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenza n. 317
del 1999);
che, pertanto, nel presente giudizio non sarebbe possibile
procedere all'esame della controversia nel merito, giacchè la
competenza giurisdizionale spetterebbe, in via esclusiva, agli organi
giurisdizionali interni della Camera dei deputati;
che l'autodichia della Camera dei deputati ha fondamento
nell'art. 12, comma 3, lettere d) ed f), del suo Regolamento, ai
sensi del quale sono emanati i regolamenti subprimari, tra i quali
quello sulla tutela giurisdizionale;
che, dunque, competente a decidere in primo grado sui ricorsi
presentati dai dipendenti della Camera dei deputati è la Commissione
giurisdizionale per il personale;
che di tale Commissione il regolamento sulla tutela
giurisdizionale disciplina composizione e modalità di formazione
(art. 3); procedimento (art. 4); modalità di decisione (art. 5);
impugnazione delle sentenze (art. 6);
che tale complesso di disposizioni, ad avviso del Tribunale,
costituisce un sistema del tutto autonomo ed interno per la
risoluzione delle controversie insorte con il personale dipendente,
al punto da non consentire non solo il ricorso al giudice, ma neppure
il controllo generale di legittimità che la Costituzione affida alla
Corte di cassazione, ai sensi dell'art. 111, settimo comma, Cost.;
che, il Tribunale ordinario di Roma richiama, in particolare,
l'ordinanza della Corte di cassazione, sezioni unite civili, 19
dicembre 2014, n. 26934, evidenziando che la disciplina della
competenza giurisdizionale della Camera dei deputati presenterebbe i
medesimi profili di illegittimità che hanno giustificato la
proposizione del conflitto di attribuzione, da parte della Corte di
cassazione, nei confronti del Senato della Repubblica;
che anche l'autodichia della Camera dei deputati, infatti,
sarebbe in contrasto con il principio di eguaglianza (art. 3, primo
comma, Cost.), di cui è espressione il diritto di ognuno di agire in
giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi (art.
24, primo comma, Cost.);
che, pertanto, non essendo possibile un'interpretazione delle
richiamate disposizioni subregolamentari tale da fugare ogni dubbio
circa il contrasto con principi fondamentali dell'ordinamento
costituzionale, posto che il sistema giurisdizionale della Camera dei
deputati esclude, per unanime interpretazione, ogni possibilità di
ricorso all'autorità giudiziaria (ordinaria o amministrativa), il
Tribunale ritiene necessario sollevare conflitto di attribuzione nei
confronti della Camera dei deputati;
che solo la Corte costituzionale, infatti, può valutare se la
disciplina sulle controversie dei dipendenti della Camera dei
deputati sia effettivamente in contrasto con gli artt. 3, 24, l02,
quest'ultimo in combinato disposto con la VI disposizione
transitoria, 108, secondo comma, e 111, primo e secondo comma, Cost.;
che, secondo il Tribunale, la sussistenza del potere esclusivo
degli organi interni della Camera dei deputati determina la
compressione o l'impedimento del potere giurisdizionale del giudice
ordinario;
che, pertanto, sarebbe evidente l'interesse a ricorrere a questa
Corte, dovendo il giudice adito dare una risposta di giustizia agli
attuali ricorrenti, mentre ciò gli è precluso dall'esistenza delle
richiamate norme del Regolamento per la tutela giurisdizionale dei
dipendenti;
che, quanto al requisito soggettivo, la natura di potere dello
Stato di ogni giudice dell'ordinamento giudiziario è stata più
volte riconosciuta (ex multis, ordinanza n. 286 del 2014);
che, dunque, il Tribunale ordinario di Roma chiede - previa
dichiarazione dell'ammissibilità del conflitto - che la Corte
costituzionale dichiari che non spettava alla Camera dei deputati
deliberare gli articoli da l a 6-bis del Regolamento per la tutela
giurisdizionale dei dipendenti, nella parte in cui, violando gli
artt. 3, primo comma, 24, primo comma, 102, secondo comma,
quest'ultimo in combinato disposto con la VI disposizione
transitoria, l08, secondo comma, e 111, primo e secondo comma, Cost.,
precludono l'accesso dei dipendenti della Camera dei deputati alla
tutela giurisdizionale in riferimento alle controversie di lavoro
insorte con la Camera stessa.
Considerato che il Tribunale ordinario di Roma, sezione seconda
lavoro, con ordinanza del 26 ottobre 2015, ha promosso conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti della Camera dei
deputati, in relazione alla deliberazione degli articoli da 1 a 6-bis
del Regolamento per la tutela giurisdizionale dei dipendenti 28
aprile 1988, secondo il testo coordinato con le modifiche approvate
dall'Ufficio di Presidenza con deliberazione 6 ottobre 2009, n. 77,
resa esecutiva con decreto del Presidente della Camera dei deputati
15 ottobre 2009, n. 781;
che le disposizioni censurate disciplinano la costituzione degli
organi giurisdizionali interni di primo e secondo grado ed il
procedimento dinanzi ad essi;
che tali disposizioni vengono contestate nella parte in cui, con
l'asserita violazione degli artt. 3, primo comma, 24, primo comma,
102, secondo comma, quest'ultimo in combinato disposto con la VI
disposizione transitoria, 108, secondo comma, e 111, primo e secondo
comma, della Costituzione, precludono ai dipendenti l'accesso alla
tutela giurisdizionale in riferimento alle controversie di lavoro
insorte con la Camera dei deputati;
che, in questa fase del giudizio, questa Corte è chiamata, a
norma dell'art. 37, terzo e quarto comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), a deliberare, senza contradditorio, se il ricorso
sia ammissibile in quanto vi sia «materia di un conflitto la cui
risoluzione spetti alla sua competenza», sussistendone i requisiti
soggettivo e oggettivo e restando impregiudicata ogni ulteriore
questione anche in punto di ammissibilità;
che, a tale fine, nel caso in esame non rileva la forma
dell'ordinanza rivestita dall'atto introduttivo, bensì la sua
rispondenza ai contenuti previsti dall'art. 37 della legge n. 87 del
1953 e dall'art. 24, comma 1, delle norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale (ex plurimis, sentenza n. 315 del
2006; ordinanze n. 137 del 2015, n. 271 e n. 161 del 2014, n. 296 e
n. 151 del 2013, n. 229 del 2012, n. 402 del 2006 e n. 129 del 2005);
che neppure rileva la distanza di tempo dall'adozione dell'atto
oggetto del conflitto, giacchè questa Corte ha già avuto occasione
di affermare che «non esiste alcun termine per sollevare i conflitti
di attribuzione tra poteri, ed ha individuato la ratio di questa
mancanza nell'esigenza - avvertita dal legislatore in ragione del
livello precipuamente politico-costituzionale di tal genere di
controversie - di favorirne al massimo la composizione, svincolandola
dall'osservanza di termini di decadenza» (sentenza n. 58 del 2004;
nello stesso senso, sentenza n. 116 del 2003; ordinanze n. 137 del
2015 e n. 61 del 2000);
che, sotto il profilo del requisito soggettivo, va riconosciuta
la legittimazione del Tribunale ordinario di Roma a sollevare
conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, alla luce della
consolidata giurisprudenza costituzionale secondo la quale «i singoli
organi giurisdizionali, esplicando le loro funzioni in situazione di
piena indipendenza, costituzionalmente garantita, sono da considerare
legittimati - attivamente e passivamente - ad esser parti di
conflitti di attribuzione» (ex plurimis, ordinanza n. 228 del 1975);
che, parimenti, deve essere riconosciuta la legittimazione della
Camera dei deputati ad essere parte del presente conflitto, quale
organo competente a dichiarare in modo definitivo la volontà del
potere cui appartiene (ex plurimis, ordinanza n. 37 del 1998);
che, per quanto attiene al profilo oggettivo, il Tribunale
ricorrente lamenta la lesione della propria sfera di attribuzioni,
costituzionalmente garantita, in conseguenza della mancanza, per
inesistenza dei relativi presupposti, del potere della Camera dei
deputati di deliberare norme regolamentari che precludano l'accesso
dei propri dipendenti alla tutela giurisdizionale in riferimento alle
controversie di lavoro;
che, dunque, esiste la materia di un conflitto la cui risoluzione
spetta alla competenza di questa Corte;
che, ai sensi dell'art. 37, quarto comma, della legge n. 87 del
1953, va disposta la notificazione del ricorso e della presente
ordinanza anche al Senato della Repubblica, stante l'identità della
posizione costituzionale dei due rami del Parlamento in relazione
alle questioni di principio da trattare (ordinanze n. 327, n. 241 e
n. 104 del 2011, n. 211 del 2010, n. 8 del 2008, n. 186 e n. 185 del
2005, n. 178 del 2001, n. 102 del 2000 e n. 470 del 1995).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara ammissibile, ai sensi dell'art. 37 della legge 11
marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della
Corte costituzionale), il conflitto di attribuzione tra poteri dello
Stato, proposto dal Tribunale ordinario di Roma, sezione seconda
lavoro, nei confronti della Camera dei deputati, con l'ordinanza
indicata in epigrafe;
2) dispone:
a) che la cancelleria di questa Corte dia immediata comunicazione
della presente ordinanza al Tribunale ordinario di Roma, sezione
seconda lavoro;
b) che il ricorso e la presente ordinanza, siano notificati, a
cura del ricorrente, alla Camera dei deputati e al Senato della
Repubblica, in persona dei rispettivi Presidenti, entro il termine di
sessanta giorni dalla comunicazione di cui al punto a), per essere
successivamente depositati, con la prova dell'avvenuta notifica,
nella cancelleria di questa Corte entro il termine di trenta giorni
dall'ultima notificazione, a norma dell'art. 24, comma 3, delle norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 marzo 2016.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 22 aprile 2016.

Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA