1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 3-6-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 108 SENTENZA 24 marzo - 27 maggio 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale e conflitto di attribuzione tra Enti. Enti locali - Emergenza epidemiologica da COVID-19 - Misure in favore degli enti territoriali - - Istituzione di apposito fondo - Avviso di rettifica, relativo al d.l. 19 maggio 2020, n. 34 - Ricorso per conflitto di attribuzione tra enti promosso dalla Regione Veneto - Lamentata violazione delle disposizioni sulla decretazione d'urgenza, irragionevole disparita' di trattamento rispetto ai Comuni esclusi dal fondo attraverso l'avviso di rettifica, menomazione dell'autonomia amministrativa e finanziaria degli enti locali, del principio di buon andamento e imparzialita', nonche' dei principi di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza - Inammissibilita' del conflitto. Enti locali - Emergenza epidemiologica da COVID-19 - Misure destinate in favore degli enti territoriali - Istituzione, mediante decreto-legge, di un fondo in favore, a seguito di avviso di rettifica, dei Comuni delle Province di Bergamo, Brescia, Cremona, Lodi, Piacenza, nonche' dei Comuni dichiarati zona rossa, sulla base di provvedimenti statali o regionali, entro il 3 maggio 2020 per almeno trenta giorni consecutivi - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata irragionevole disparita' di trattamento dei Comuni esclusi e violazione menomazione dell'autonomia amministrativa e finanziaria degli enti locali, del principio di buon andamento e imparzialita', nonche' dei principi di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza - Inammissibilita' delle questioni. Enti locali - Emergenza epidemiologica da COVID-19 - Misure destinate in favore degli enti territoriali - Istituzione, mediante decreto-legge, di un fondo in favore, a seguito di avviso di rettifica, dei Comuni delle Province di Bergamo, Brescia, Cremona, Lodi, Piacenza, nonche' i Comuni dichiarati zona rossa, sulla base di provvedimenti statali o regionali, entro il 3 maggio 2020 per almeno trenta giorni consecutivi - Riconoscimento, in sede di conversione, al Comune di San Colombano al Lambro di un contributo pari a 500.000 euro per l'anno 2020 - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata irragionevole disparita' di trattamento dei Comuni esclusi e violazione menomazione dell'autonomia amministrativa e finanziaria degli enti locali, del principio di buon andamento e imparzialita', nonche' dei principi di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza - Inammissibilita' delle questioni. Enti locali - Emergenza epidemiologica da COVID-19 - Misure destinate in favore degli enti territoriali - Istituzione, mediante decreto-legge, di un fondo in favore dei Comuni delle Province di Bergamo, Brescia, Cremona, Lodi, Piacenza, nonche' i comuni dichiarati zona rossa, sulla base di provvedimenti statali o regionali, entro il 3 maggio 2020 per almeno trenta giorni consecutivi - Istituzione, in sede di conversione, di ulteriore fondo per i Comuni non ricompresi nel primo - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata irragionevole disparita' di trattamento e violazione dell'autonomia amministrativa e finanziaria degli enti locali, del principio di buon andamento e imparzialita', nonche' dei principi di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza - Inammissibilita' delle questioni. - Decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, art. 112; decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito, con modificazioni, nella legge 17 luglio 2020, n. 77, artt. 112, commi 1 e 1-bis, e 112-bis; avviso di rettifica, relativo al decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, pubblicato sulla Gazzetta ufficiale del 20 maggio 2020, n. 129, nella parte che attiene all'art. 112. - Costituzione, artt. 3, 5, 77, 97, 114, 118 e 119. (T-210108) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 3-6-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 112 del
decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34 (Misure urgenti in materia di
salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonchè di politiche
sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19), e degli
artt. 112, commi 1 e 1-bis, e 112-bis del medesimo d.l. n. 34 del
2020, convertito, con modificazioni, nella legge 17 luglio 2020, n.
77, promossi dalla Regione Veneto con ricorsi notificati il 13-16
luglio e il 9-11 settembre 2020, depositati in cancelleria il 20
luglio e il 15 settembre 2020, iscritti, rispettivamente, ai numeri
60 e 82 del registro ricorsi 2020 e pubblicati nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica numeri 37 e 44, prima serie speciale,
dell'anno 2020, e nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti
sorto a seguito dell'avviso di rettifica relativo al d.l. n. 34 del
2020, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 129,
serie generale, del 20 maggio 2020, nella parte in cui attiene
all'indicato art. 112, promosso dalla Regione Veneto con ricorso
notificato il 16 luglio 2020, depositato in cancelleria il 20 luglio
2020, iscritto al n. 4 del registro conflitti tra enti 2020 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 37, prima
serie speciale, dell'anno 2020.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 23 marzo 2021 il Giudice relatore
Franco Modugno;
uditi gli avvocati Mario Bertolissi e Andrea Manzi per la Regione
Veneto e l'avvocato dello Stato Giuseppe Albenzio per il Presidente
del Consiglio dei ministri, in collegamento da remoto, ai sensi del
punto 1) del decreto del Presidente della Corte del 16 marzo 2021;
deliberato nella camera di consiglio del 24 marzo 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 13-16 luglio 2020 e depositato il
20 luglio 2020 (reg. ric. n. 60 del 2020), la Regione Veneto ha
promosso questioni di legittimità costituzionale dell'art. 112 del
decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34 (Misure urgenti in materia di
salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonchè di politiche
sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19), prima
della conversione in legge, nel testo risultante dall'avviso di
rettifica pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n.
129, serie generale, del 20 maggio 2020, per contrasto con gli artt.
3, 5, 114, 118 e 119 della Costituzione.
La disposizione è impugnata nella parte in cui non prevede che
siano ammessi a beneficiare del fondo di 200 milioni di euro per
l'anno 2020 «i Comuni dichiarati zona rossa, sulla base di
provvedimenti statali o regionali, entro il 3 maggio 2020 per almeno
trenta giorni consecutivi», in base alla formola adoprata nella
versione antecedente alla suddetta rettifica «oppure secondo altra
formulazione indicata dalla Corte stessa».
1.1.- Come riporta la ricorrente, nella versione originaria
dell'art. 112 del d.l. n. 34 del 2020, al fondo istituito presso il
Ministero dell'interno accedevano - e accedono tuttora - i Comuni
delle Province di cui «al comma 6 dell'art. 18 del decreto-legge 8
aprile 2020, n. 23», recante «Misure urgenti in materia di accesso al
credito e di adempimenti fiscali per le imprese, di poteri speciali
nei settori strategici, nonchè interventi in materia di salute e
lavoro, di proroga di termini amministrativi e processuali», ossia le
Province di Bergamo, Brescia, Cremona, Lodi e Piacenza, «nonchè i
comuni dichiarati zona rossa, sulla base di provvedimenti statali o
regionali, entro il 3 maggio 2020 per almeno trenta giorni
consecutivi».
In forza della puntuale ricostruzione della successione normativa
che ha interessato la gestione dell'emergenza epidemiologica da
COVID-19, la difesa regionale afferma che la Regione Veneto sarebbe
stata interessata dalle zone rosse già a partire dal d.P.C.m. 23
febbraio 2020 (Disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio
2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di contenimento e
gestione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19).
Inoltre, e ben più significativamente per la ricorrente, il
d.P.C.m. 8 marzo 2020 (Ulteriori disposizioni attuative del
decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in
materia di contenimento e gestione dell'emergenza epidemiologica da
COVID-19), ulteriormente ampliando le misure restrittive, ha
rimodulato le aree territoriali ove queste ultime dovessero trovare
applicazione, facendovi rientrare - per ciò che rileva nel presente
giudizio - anche le Province di Padova, Treviso e Venezia.
Non solo quest'ultimo d.P.C.m. sarebbe stato vigente fino al 13
aprile 2020, vale a dire per un periodo di tempo superiore a trenta
giorni consecutivi, ma la Regione Veneto avrebbe, altresì, adottato
misure di contenimento più restrittive, mediante proprie ordinanze
rimaste in vigore fino a domenica 3 maggio 2020.
1.2.- In base all'originaria formulazione dell'art. 112 del d.l.
n. 34 del 2020, avrebbero pertanto dovuto considerarsi zone rosse
anche le Province di Padova, Treviso e Venezia, le quali, invece,
sono state escluse dal fondo istituito presso il Ministero
dell'interno in forza dell'avviso di rettifica che ha espunto, dalla
rubrica e dal testo del citato articolo, ogni riferimento «ai comuni
dichiarati zona rossa».
La Regione, al fine delle impugnazioni svolte nel presente
giudizio, presuppone la legittimità del suddetto avviso, ritenendo
pertanto che «il testo vigente dell'art. 112 del decreto-legge n.
34/2020 sia quello depurato del noto inciso»; pur se chiarisce
espressamente che, sulla rettifica così operata, possono nutrirsi
fondati dubbi, che verranno fatti valere in sede di conflitto di
attribuzione tra enti.
1.3.- In primo luogo, la ricorrente ritiene che l'art. 112 del
d.l. n. 34 del 2020 si ponga in contrasto con l'art. 3 Cost.
1.3.1.- In via preliminare, la Regione (richiamando alcuni passi
della sentenza n. 155 del 2006 di questa Corte) si dice consapevole,
per un verso, che la censura non possa assumere autonomo rilievo, ma
deve essere tale da rendere manifesto un vulnus alla propria sfera di
competenza, che nello specifico attiene all'autonomia amministrativa
e finanziaria; e, per l'altro, che vi sia una motivazione sufficiente
in ordine ai profili di una possibile ridondanza delle predette
violazioni sul riparto di competenza, mediante l'indicazione della
specifica competenza che risulterebbe lesa e le ragioni di tale
lesione (si cita la sentenza n. 56 del 2020).
1.3.2.- Nel caso in esame, le attribuzioni costituzionali
regionali coinvolte sono quella amministrativa, di cui all'art. 118
Cost., e quella finanziaria, ex art. 119 Cost., che sarebbero state
menomate dall'esclusione dei Comuni delle Province di Padova, Treviso
e Venezia. Se tali Comuni fossero stati ammessi ad usufruire dei
benefici, questi ultimi sarebbero divenuti risorsa da includere in
una posta di bilancio alla voce «"interventi di sostegno di carattere
economico e sociale connessi con l'emergenza sanitaria Covid-19"». La
Regione Veneto ritiene, pertanto, che «[d]all'esclusione, consegue
l'evidente menomazione di competenze attinenti l'amministrazione e la
finanza, che la Regione [...] fa valere [...] con specifico
riferimento alla sfera di autonomia - oltre che propria - degli enti
locali» (si cita la sentenza n. 298 del 2009 di questa Corte). A ciò
la ricorrente aggiunge che l'assenza di queste disponibilità da
parte dei Comuni obbligherebbe la Regione ad intervenire, sottraendo
in tal modo risorse autonome, destinate a fronteggiare urgenze
dell'intera comunità regionale.
1.3.3.- Nel merito, a parere della Regione Veneto, l'esclusione
operata dalla disposizione impugnata configurerebbe «la più classica
violazione dell'art. 3» Cost., in quanto l'esclusione dei Comuni
ricadenti nella zona rossa delle Province di Padova, Treviso e
Venezia, risulterebbe irragionevole. Nello specifico, la ricorrente
si duole dell'esclusione degli enti dichiarati zona rossa e
rientranti in tali Province, i quali verserebbero nelle medesime
condizioni degli enti inclusi tra i destinatari delle risorse del
fondo istituito dalla disposizione impugnata, e verso i quali il
trattamento avrebbe dovuto, invece, essere identico a quello previsto
per gli enti inclusi. Gli enti esclusi avrebbero, pertanto, dovuto
ricevere lo stesso trattamento riconosciuto a quelli ricompresi nella
formulazione dell'art. 112 del d.l. n. 34 del 2020, così come
risultanti a seguito della rettifica.
Da ciò deriverebbe l'illegittimità costituzionale della
disposizione impugnata, nella parte in cui non prevede che siano
ammessi a beneficiare «del Fondo di 200 milioni di euro per l'anno
2020 "i Comuni dichiarati zona rossa, sulla base di provvedimenti
statali o regionali, entro il 3 maggio 2020 per almeno trenta giorni
consecutivi"», ossia i Comuni delle zone rosse delle Province di
Padova, Treviso e Venezia, «oppure secondo altra formulazione
indicata dalla Corte stessa».
1.4.- La Regione Veneto denuncia l'illegittimità costituzionale
dell'art. 112 del d.l. n. 34 del 2020, anche per violazione degli
artt. 5, 114, 118 e 119 Cost.
1.4.1.- Riguardo alla violazione dell'art. 5 Cost., la ricorrente
deduce che l'esclusione dal fondo istituito dalla disposizione
impugnata produrrebbe «il singolare effetto di beneficare due volte
le comunità territoriali ammesse: per la parte spettante e per
quella, non spettante, acquisita a carico dei beneficiari
illegittimamente esclusi»; in tal modo, verrebbero discriminate le
relative popolazioni e si obbligherebbe la Regione Veneto ad
attivarsi al fine di ridurre lo svantaggio conseguente. Verrebbe, in
altri termini, a determinarsi una lesione del principio
autonomistico, poichè verrebbero riservati trattamenti differenziati
a centri di autonomia che versano nelle medesime condizioni. Tale
irragionevole sottrazione di risorse, derivante dall'impoverimento
economico-finanziario e determinato dalla disposizione impugnata,
porterebbe a disattendere l'uniformità del regime giuridico, in una
situazione in cui detta uniformità si rivela essenziale. Tale ultimo
rilievo, che a parere della difesa regionale sarebbe «scontato a lume
di buon senso», si fonderebbe peraltro anche sulla giurisprudenza di
questa Corte (si richiamano le sentenze n. 171 del 2018 e n. 58 del
2007).
1.4.2.- Risulterebbe violato anche l'art. 114 Cost., poichè
l'irragionevole discriminazione, che ha riguardato i Comuni delle
Province venete escluse dal fondo istituito dalla disposizione
impugnata, avrebbe fatto venir meno «il necessario coordinamento
imparziale delle competenze, le quali saranno esercitate dagli enti
territoriali interessati [...] in condizioni comparativamente
degradate», pur versando in identiche situazioni di fatto rispetto ai
Comuni ammessi al suddetto fondo.
1.4.3.- Sarebbe, inoltre, violato l'art. 118 Cost. e, nella
specie, non sarebbero stati rispettati i principi di sussidiarietà,
differenziazione ed adeguatezza. Secondo la ricorrente,
l'«interferenza nell'esercizio delle funzioni amministrative locali»
inciderebbe sulla posizione prioritaria che dovrebbe essere
riconosciuta ai Comuni, allorchè si decida sull'allocazione delle
funzioni amministrative. In forza della norma impugnata, sarebbe
«[i]nnegabile, nel caso concreto, la menomazione di questa potesta'»,
poichè questa avrebbe ad oggetto «"interventi di sostegno di
carattere economico e sociale" spettanti» a tali enti.
1.4.4.- Da ultimo, la Regione Veneto denuncia il contrasto con
l'art. 119 Cost., poichè la mancata iscrizione nei bilanci comunali
delle dotazioni finanziarie previste dall'art. 112 del d.l. n. 32 del
2020 inciderebbe sull'autonomia finanziaria di entrata e di spesa dei
Comuni e determinerebbe una «sopravvenuta carenza», la quale, dovendo
essere verosimilmente colmata dalla Regione, determinerebbe anche una
illegittima compressione dell'autonomia finanziaria di quest'ultima.
2.- Con atto depositato il 20 agosto 2020, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, si è costituito in giudizio, chiedendo che
siano dichiarate inammissibili e, comunque sia, infondate tutte le
questioni di legittimità costituzionale promosse con il ricorso.
2.1.- In primo luogo, lo Stato ritiene inammissibile il ricorso
per carenza di interesse, in quanto le provvidenze economiche, che la
ricorrente ritiene siano state illegittimamente sottratte ai Comuni
veneti dalla disposizione impugnata, sono poi state riconosciute ai
suddetti Comuni con l'art. 112-bis dello stesso d.l. n. 34 del 2020,
nel testo risultante dalla legge di conversione 17 luglio 2020, n.
77.
Tale disposizione - la quale, come si vedrà, è stata essa
stessa impugnata con successivo ricorso dalla Regione Veneto - ha
infatti disposto, al comma 1, che, «[i]n considerazione
dell'emergenza sanitaria da COVID-19 che ha interessato comuni non
compresi tra quelli previsti dall'articolo 112, nello stato di
previsione del Ministero dell'interno è istituito un fondo con una
dotazione di 40 milioni di euro per l'anno 2020, finalizzato al
finanziamento di interventi di sostegno di carattere economico e
sociale in favore dei comuni particolarmente colpiti dall'emergenza
sanitaria».
2.2.- In secondo luogo, il Presidente del Consiglio dei ministri
ritiene il ricorso inammissibile anche per carenza di legittimazione
ad agire, poichè la ricorrente si sarebbe limitata a generiche
recriminazioni e non avrebbe, invece, indicato le ripercussioni reali
che si sarebbero verificate nell'esercizio delle proprie prerogative
costituzionali relative all'autonomia amministrativa e finanziaria.
Richiamando la giurisprudenza di questa Corte, la difesa statale
pone in evidenza, infatti, che la lesione delle competenze
costituzionali deve essere concreta e attuale, non potendo, invece,
essere semplicemente ipotizzata o paventata in relazione a un
intervento normativo primario che si assume illegittimo (il richiamo
è alla sentenza n. 28 del 2018). E si aggiunge - sempre richiamando
la giurisprudenza di questa Corte - che le Regioni possono evocare
parametri diversi da quelli che sovraintendono il riparto di
competenza solo se la violazione denunciata sia potenzialmente idonea
a riverberarsi sulle attribuzioni regionali costituzionalmente
garantite e sia, altresì, adeguatamente motivata la ridondanza della
lamentata illegittimità costituzionale sul riparto di competenze
costituzionalmente stabilito.
2.3.- Il ricorso, poi, sarebbe ad ogni modo infondato.
2.3.1.- Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri,
l'avviso di rettifica, da cui sarebbe derivata la denunciata
illegittimità costituzionale dell'art. 112 del d.l. n. 34 del 2020,
sarebbe stato effettivamente finalizzato a correggere e a riportare
ad unità e coerenza il complesso normativo dettato dalla citata
disposizione.
Mediante tale intervento - non censurabile «nè nella forma
(avviso di rettifica) nè nella sostanza (art. 112 + 112-bis)» - il
legislatore avrebbe inteso, infatti, distinguere gli interventi fra i
Comuni lombardi e gli altri Comuni, compresi quelli veneti, al fine
di evitare «provvidenze "a pioggia"» e, in questo modo, calibrare gli
interventi in relazione alle diverse condizioni nelle quali si erano
venuti a trovare i Comuni lombardi rispetto agli altri.
2.3.2.- Non sarebbero stati violati gli artt. 3 e 5 Cost.,
poichè, anche ai Comuni veneti, sarebbe stata «attribuita una
sovvenzione finanziaria», ad opera dell'art. 112-bis, introdotto
dalla legge di conversione n. 77 del 2020, la quale sarebbe
commisurata alla gravità, all'incidenza epidemiologica ed al numero
degli abitanti colpiti, senza che si sia determinata la denunciata
violazione dei principi che regolano l'attività delle autonomie
locali.
2.3.3.- Neppure risulterebbero «violati gli altri parametri
costituzionali evocati», atteso che - così sostiene la difesa
statale - le risorse finanziarie disponibili sarebbero state
attribuite in relazione a precisi parametri di incidenza e diffusione
dell'epidemia nel contesto socio-economico locale, «secondo criteri
razionali ed equilibrati, mai censurati».
3.- Con ricorso notificato il 9-11 settembre 2020 e depositato il
15 settembre 2020 (reg. ric. n. 82 del 2020), la Regione Veneto ha
sollevato questioni di legittimità costituzionale degli artt. 112,
commi 1 e 1-bis, e 112-bis, del d.l. n. 34 del 2020, come convertito.
3.1.- Al riguardo delle censure sull'art. 112, comma 1, del d.l.
n. 34 del 2020, come convertito, la Regione ripropone le
argomentazioni e le conclusioni già esposte nell'atto introduttivo,
iscritto al registro ricorsi n. 60 (si rinvia pertanto a quanto già
esposto supra al punto 1).
3.2.- L'art. 112, comma 1-bis, del d.l. n. 34 del 2020, come
convertito, è impugnato perchè contiene una previsione specifica
riguardante il Comune di San Colombano al Lambro, rispetto alla quale
la Regione afferma di non avere, «[i]n sè e per sè, nulla da
eccepire», poichè sarebbe un ente locale «gravemente colpito da
COVID-19», ma che risulterebbe per la ricorrente «arduo resistere
alla tentazione di obiettare al legislatore statale che non è
legittimo procedere evitando di trattare allo stesso modo chi versa
nelle medesime condizioni».
In altri termini, sarebbe stata perpetrata la disparità di
trattamento nei confronti dei Comuni veneti rientranti nelle Province
di Padova, Treviso e Venezia e, pertanto, le violazioni dei parametri
3, 5, 114, 118 e 119 Cost. denunciate in riferimento al comma 1 del
medesimo articolo.
3.3.- La Regione impugna, infine, l'art. 112-bis del d.l. n. 34
del 2020, come convertito, - chiarendo che, al pari dell'impugnazione
del comma 1-bis del medesimo articolo, anche tale impugnazione «ha
ragion d'essere fintantochè vige il testo rettificato dell'art. 112,
1° co.» - che renderebbe ancora più palesi le divergenze, rispetto a
quel che prevede la Costituzione agli artt. 3, 5, 97, 114, 118 e 119.
La difesa regionale preliminarmente offre una interpretazione
della disposizione impugnata, lamentandone l'essere «caotica». Si
sostiene, infatti, che tale disposizione, nell'individuare i suoi
destinatari «"nei comuni non compresi tra quelli previsti dall'art.
112», si riferirebbe, escludendoli, in generale, ai Comuni inclusi in
una zona rossa; a ciò verrebbe tuttavia aggiunto che la disposizione
si riferirebbe ai Comuni «"particolarmente colpiti dall'emergenza
sanitaria"». Dalla richiamata formulazione letterale, la difesa
regionale conclude che, prima facie, la disposizione parrebbe non
riferirsi ai Comuni inclusi in una zona rossa, anche se, al comma 3,
si precisa che «"[a]l fine della ripartizione del fondo (...) si
tiene conto (...) dei Comuni individuati come zona rossa o compresi
in una zona rossa (...) per un periodo non inferiore a quindici
giorni».
Dagli artt. 112, comma 1, e 112-bis, del d.l. n. 34 del 2020,
come convertito, si ricaverebbe, pertanto, che i Comuni delle
Province di Padova, Treviso e Venezia, «inclusi in zone rosse per un
periodo superiore a trenta giorni», per un verso, sarebbero stati
esclusi dai benefici spettanti ai Comuni che versano nelle medesime
condizioni, così ai sensi dell'art. 112, comma 1, del citato
decreto-legge; per l'altro, sono stati declassati «a Comuni
particolarmente colpiti dall'emergenza sanitaria» e, pertanto,
destinati a fruire a titolo preferenziale in sede di riparto di un
fondo da 40 milioni di euro.
Da ciò risulterebbe in modo «[e]vidente [...] la
discriminazione, quale effetto di assimilazioni di fattispecie
disomogenee, che implicano la denunciata violazione» degli evocati
«parametri costituzionali (nei termini indicati sub A)», ossia
secondo le argomentazioni svolte in riferimento all'art. 112, comma
1, del d.l. n. 34 del 2020, come convertito.
Anche l'art. 97 Cost. risulterebbe violato dalla disposizione
impugnata, poichè la forzata esclusione dei Comuni aventi titolo al
beneficio - appartenenti alle Province di Padova, Treviso e Venezia -
risulterebbe ledere i principi di imparzialità e di buon andamento
dell'amministrazione.
4.- Con atto depositato il 21 ottobre 2020, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura
generale dello Stato, si è costituito in giudizio, chiedendo che
siano dichiarate inammissibili e, comunque sia, infondate tutte le
questioni di legittimità costituzionale sollevate con il ricorso.
4.1.- Preliminarmente il Presidente del Consiglio dei ministri
ritiene inammissibile il ricorso per difetto di legittimazione ad
agire.
Con argomentazioni identiche a quelle spese nell'atto di
costituzione del giudizio iscritto al registro ricorso n. 60 del 2020
(punto 2.2. del Ritenuto in fatto), l'eccepita carenza di
legittimazione ad agire sarebbe determinata dalla circostanza che la
Regione non avrebbe indicato le ripercussioni reali che si sarebbero
verificate nell'esercizio delle proprie prerogative costituzionali,
relative all'autonomia amministrativa e finanziaria, essendosi, al
contrario, limitata a generiche recriminazioni.
4.2.- Il ricorso sarebbe, comunque sia, infondato.
4.2.1.- La difesa statale mette in evidenza che, con la legge di
conversione n. 77 del 2020, il legislatore avrebbe confermato per
l'anno 2020 la dotazione di 200 milioni del fondo istituito con
l'art. 112 del d.l. n. 34 del 2020, finalizzato al sostegno
straordinario di natura economica e sociale dei Comuni delle Province
di Bergamo, Brescia, Cremona, Lodi e Piacenza, aggiungendo il Comune
di San Colombano al Lambro.
La limitazione dei Comuni beneficiari troverebbe giustificazione
nel fatto che le indicate Province avrebbero fatto registrare i più
elevati tassi di contagio e di mortalità, in misura non comparabile
con quelli circoscritti ai singoli Comuni, pur dichiarati zona rossa.
Al riguardo - sostiene l'Avvocatura generale - questa Corte
avrebbe ammesso la possibilità per lo Stato di destinare risorse
aggiuntive in favore di specifici Comuni, Province, Città
metropolitane e Regioni per determinati scopi, pure diversi
dall'esercizio delle loro funzioni.
4.2.2.- Anche in riferimento all'impugnato art. 112-bis, inserito
in sede di conversione del d.l. n. 34 del 2020, sarebbero prive di
fondamento le censure mosse dalla ricorrente.
Deduce la difesa statale che la disposizione sarebbe stata
adottata proprio al fine di dare sostegno anche agli altri Comuni, i
quali, in applicazione delle norme statali o regionali, sono stati
individuati come zona rossa o che hanno avuto un numero elevato di
casi di contagio e di decessi da COVID-19. A tal fine si sarebbe
istituito, infatti, presso il Ministero dell'interno, un fondo di 40
milioni di euro per l'anno 2020, da ripartire sulla base della
popolazione residente.
4.3.- Dal delineato contesto normativo si ricaverebbe, pertanto,
che le disposizioni impugnate rientrerebbero nelle competenze statali
in materia di perequazione finanziaria, poichè, come avrebbe
chiarito questa Corte, i fondi come quelli previsti dalle norme
impugnate sarebbero istituiti dallo Stato a tutela di peculiari
esigenze e finalità di coesione economica e sociale (si citano le
sentenze n. 174 del 2017 e n. 16 del 2010).
In altri termini, tali fondi recherebbero risorse aggiuntive
rispetto a quelle necessarie per l'esercizio delle ordinarie funzioni
regionali, alla luce di valutazioni di interesse nazionale.
Su tali basi, l'intervento additivo invocato dalla Regione Veneto
rientrerebbe nell'ambito delle scelte di bilancio che comportano
decisioni di natura politico-economica, costituzionalmente riservate
alla determinazione del Governo e del Parlamento (si richiama la
sentenza n. 84 del 2018).
Ciò chiarito, la difesa statale ritiene, riproponendo le
argomentazioni già svolte avverso le censure espresse dalla
ricorrente sull'art. 112 del d.l. n. 34 del 2020, che non
risulterebbero violati gli artt. 3 e 5 Cost., poichè anche ai Comuni
veneti è stata attribuita una sovvenzione finanziaria commisurata
alla gravità dell'incidenza epidemiologica ed al numero degli
abitanti colpiti. Da tale distribuzione delle risorse non potrebbe
configurarsi la denunciata violazione dei principi che regolano
l'attività delle autonomie locali.
Neppure risulterebbero violati «gli altri parametri
costituzionali evocati», posto che le risorse finanziarie disponibili
sarebbero state attribuite in relazione a precisi indici di incidenza
e diffusione dell'epidemia nel contesto socio-economico locale, in
base a «criteri razionali ed equilibrati».
5.- La Regione Veneto ha promosso, altresì, conflitto di
attribuzioni tra enti (reg. confl. enti n. 4 del 2020) nei confronti
del Presidente del Consiglio dei ministri in riferimento all'avviso
di rettifica del d.l. n. 34 del 2020.
Tale avviso di rettifica, nel sopprimere il riferimento ai
«comuni dichiarati zona rossa» nella rubrica e nel testo dell'art.
112, impedendo così alle Province di Padova, Treviso e Venezia di
essere destinatarie degli stanziamenti previsti dalla citata
disposizione, avrebbe menomato le attribuzioni regionali e dovrebbe,
pertanto, essere annullato per violazione dell'art. 77 Cost.,
«nonchè degli artt. 3, 5, 97, 114, 118 e 119 Cost.», previa
dichiarazione che non spettava allo Stato modificare l'art. 112 del
d.l. n. 34 del 2020, attraverso il ricorso ad uno strumento non
legislativo.
5.1.- La Regione Veneto denuncia, anzitutto, la violazione
dell'art. 77 Cost., in quanto l'avviso non avrebbe prodotto gli
effetti propri di una rettifica, rispetto all'enunciato rettificato,
ma avrebbe, invece, alterato il «decisum», e cioè il contenuto della
deliberazione del Consiglio dei ministri, adottata nella riunione del
13 maggio 2020 per approvare il decreto-legge.
L'odierno ricorso si fonderebbe, dunque, sulla convinzione che
l'avviso di rettifica non abbia i caratteri per esso prescritti dalle
leggi dello Stato e non rispetti principi affermati dalla
giurisprudenza costituzionale, dal momento che «nulla è dato sapere
circa la data, la paternità e la sottoscrizione del nuovo
enunciato».
Concludendo sul punto, la Regione Veneto ritiene che l'avviso di
rettifica violi l'art. 77 Cost., «dal momento che ha introdotto una
modifica dell'enunciato dell'art. 112 del decreto-legge n. 34/2020 in
forma non legislativa».
5.2.- Secondo la ricorrente, a «questo profilo di illegittimità,
che riguarda la forma dell'atto, altri se ne collegano, tutti
connessi a lesioni sostanziali della Legge fondamentale».
In primo luogo, l'atto impugnato violerebbe l'art. 3 Cost., in
quanto l'esclusione, operata attraverso l'avviso di rettifica,
configurerebbe la più classica violazione del principio di
eguaglianza, dal momento che l'esclusione dei Comuni ricadenti in
"zona rossa" delle Province di Padova, Treviso e Venezia risulterebbe
irragionevole, trovandosi questi nelle medesime condizioni degli
altri Comuni che hanno ricevuto le provvidenze statali. Ciò
ridonderebbe sulle attribuzioni regionali in materia di autonomia
amministrativa e autonomia finanziaria.
Sarebbero poi violati gli artt. 5, 97, 114, 118 e 119 Cost.,
rispetto ai quali, la ricorrente, pur riferendole all'impugnato
avviso, riproduce le argomentazioni già spese nei ricorsi n. 60 e n.
82 del 2020 in relazione all'art. 112, delle quali si è già detto.
6.- Anche in questo giudizio si è costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che sia dichiarato inammissibile e,
comunque sia, infondato il ricorso.
6.1.- In primo luogo, e analogamente a quanto sostenuto in
relazione al ricorso n. 60 del 2020, il resistente ritiene
inammissibile il ricorso per carenza di interesse, in quanto le
provvidenze economiche, che la ricorrente ritiene siano state
illegittimamente sottratte ai Comuni veneti dalla disposizione
impugnata, sono poi state riconosciute ai suddetti Comuni con l'art.
112-bis dello stesso d.l. n. 34 del 2020, nel testo convertito in
legge.
6.2.- In secondo luogo, il ricorso sarebbe inammissibile anche
per carenza di legittimazione ad agire, non avendo la Regione
indicato quali ripercussioni reali si sarebbero verificate per
l'esercizio delle proprie prerogative costituzionali ed essendosi
limitata a dedurre generiche recriminazioni.
In ogni caso, infondati sarebbero i motivi di ricorso, in quanto,
con il contestato avviso di rettifica, lo Stato avrebbe inteso
correggere e riportare ad unità e coerenza il complesso normativo e
calibrare gli interventi in relazione alle diverse condizioni «nelle
quali si erano venuti a trovare i comuni lombardi rispetto agli
altri». Pertanto l'intervento non sarebbe censurabile in alcun modo:
nè nella forma (avviso di rettifica), nè nella sostanza.
7.- In data 26 febbraio 2021, la Regione Veneto ha depositato
memorie di analogo contenuto, con le quali ha risposto alle deduzioni
del Presidente del Consiglio dei ministri avverso i ricorsi n. 60 e
n. 82 del 2020, insistendo per l'accoglimento dei ricorsi.
7.1.- La Regione Veneto, ripercorrendo novamente i fatti e la
serie di atti normativi che hanno caratterizzato la prima fase di
gestione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19, deduce
l'erroneità della tesi dell'Avvocatura spesa per sostenere
l'infondatezza nel merito della pretesa della ricorrente: ossia che
la ratio dell'impugnato art. 112 risiederebbe nell'intensità e nella
gravità del contagio per i singoli Comuni e non nell'essere stati
dichiarati o ricompresi in una zona rossa. A parere della difesa
regionale sarebbe, invece, quest'ultimo il criterio che avrebbe
dovuto guidare la scelta governativa, poichè, proprio alla luce di
tale criterio, emergerebbe l'analogia tra la situazione delle
Province di Treviso, Padova e Venezia con quelle Province
destinatarie del fondo istituito dalla norma impugnata e, di
conseguenza, la natura discriminatoria della esclusione da questa
operata.
I Comuni veneti, infatti, sarebbero stati interessati dalle
misure restrittive, come i Comuni lombardi, sin dal febbraio dello
scorso anno, così come sarebbero equiparabili le misure applicate in
Lombardia e in Veneto e le loro conseguenze di carattere economico e
sociale; dal che la ricorrente deduce che anche i rimedi compensativi
dovrebbero essere gli stessi e di conseguenza l'illegittimità
costituzionale della norma impugnata, la quale, in quanto
annoverabile nella categoria delle leggi-provvedimento, dovrebbe
essere sottoposta ad uno stretto scrutinio di ragionevolezza e non
arbitrarietà, per il pericolo di disparità di trattamento insito in
tale tipo di previsioni.
7.2.- Da ultimo, la difesa regionale deduce l'infondatezza delle
eccezioni sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri
sull'assenza di interesse ad agire e di legittimazione al ricorso.
La Regione Veneto ricorda che ad essa è riconosciuta una
potestà legislativa concorrente in materia di tutela e sicurezza sul
lavoro, di istruzione e formazione professionale, di valorizzazione
dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di
attività culturali, di ricerca scientifica e tecnologica e sostegno
all'innovazione per i settori produttivi. Di una potestà legislativa
residuale in materia di agricoltura, commercio, turismo e assistenza
sociale. Relativamente a tali attribuzioni, la Regione sarebbe
legittimata a porre in essere atti e provvedimenti amministrativi
(art. 118 Cost.) e interventi di carattere finanziario (119 Cost.)
destinati al sostegno delle comunità locali, in nome oltretutto del
principio di sussidiarietà di cui all'art. 118 Cost.
Proprio dalle richiamate competenze sarebbe dimostrato tanto
l'interesse quanto la legittimazione a ricorrere.
8.- In prossimità dell'udienza, la Regione Veneto ha depositato
memoria, anche nel giudizio instaurato con il ricorso per conflitto
di attribuzione tra enti, con la quale ha contestato le tesi
difensive del Presidente del Consiglio dei ministri, insistendo per
l'accoglimento del ricorso.
9.- In data 2 marzo 2021, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato memoria nella quale articola in maniera
unitaria le deduzioni in riferimento, sia al ricorso per conflitto,
sia al ricorso n. 60 del 2020.
9.1.- La difesa statale ribadisce che i ricorsi sarebbero
inammissibili per carenza di interesse, dato che dal combinato
disposto degli artt. 112 e 112-bis, come rispettivamente modificato e
aggiunto dalla legge n. 77 del 2020, di conversione del d.l. n. 34
del 2020, si evincerebbe che nessun Comune colpito da misure
restrittive urgenti è escluso dalle provvidenze stanziate dal
Governo, e, pertanto, non vi sarebbe la lamentata invasione delle
competenze regionali o la violazione dell'autonomia finanziaria o
amministrativa regionale.
Si eccepisce, inoltre, integrando sul punto le deduzioni
dell'atto di costituzione, la sopravvenuta cessazione della materia
del contendere. Richiamando la giurisprudenza costituzionale, in base
alla quale la cessata materia del contendere si può verificare
allorchè le norme censurate siano state modificate in senso
satisfattivo delle pretese del ricorrente e, altresì, non abbiano
avuto applicazione medio tempore, l'Avvocatura generale afferma che
nella specie sarebbero sussistenti entrambe coteste condizioni. I
Comuni veneti, infatti, potrebbero accedere al fondo previsto dalle
norme censurate al pari di altri Comuni italiani colpiti dalle misure
restrittive e, nelle more della conversione del decreto-legge, non si
sarebbero cristallizzate situazioni giuridiche pregiudizievoli per la
parte ricorrente. Sostiene, peraltro, la difesa statale che, per
spirito di leale collaborazione, la Regione Veneto avrebbe ben potuto
rinunciare ai primi due ricorsi a seguito del deposito dell'ultimo
(reg. ric. n. 82 del 2020): risultando inutile la discussione sulla
presunta invasione di attribuzioni regionali quando sarebbe in vigore
una disciplina legislativa che concerne i Comuni veneti.
Come nell'atto di costituzione, inoltre, la difesa statale
ribadisce la carenza di legittimazione ad agire della Regione Veneto,
per non aver indicato quali ripercussioni si produrrebbero sulle
prerogative regionali.
9.2.- Infine, la memoria rileva la non fondatezza delle censure
promosse, ribadendo, nella sostanza, le ragioni esposte nell'atto di
costituzione.
10.- In pari data, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
depositato ulteriore memoria in riferimento al ricorso n. 82 del
2020, insistendo nelle conclusioni già rassegnate nell'atto di
costituzione.

Considerato in diritto

1.- La Regione Veneto ha promosso questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 112 del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34
(Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e
all'economia, nonchè di politiche sociali connesse all'emergenza
epidemiologica da COVID-19), in riferimento agli artt. 3, 5, 114, 118
e 119 della Costituzione (reg. ric. n. 60 del 2020); nonchè
dell'art. 112, commi 1 e 1-bis, in riferimento agli artt. 3, 5, 114,
118 e 119 Cost., e dell'art. 112-bis, in riferimento agli artt. 3, 5,
97, 114, 118 e 119 Cost., dello stesso d.l. n. 34 del 2020,
convertito, con modificazioni, nella legge 17 luglio 2020, n. 77
(reg. ric. n. 82 del 2020).
2.- La Regione Veneto, con altro e distinto ricorso (reg. confl.
enti n. 4 del 2020), ha altresì promosso conflitto di attribuzione
nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri, sorto a
seguito dell'avviso di rettifica pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 129, serie generale, del 20 maggio 2020, con il
quale si è corretto il testo dell'art. 112 del d.l. n. 34 del 2020,
chiedendo a questa Corte di dichiarare che non spettava allo Stato
adottare tale avviso, per modificare un atto avente forza di legge, e
che deve pertanto essere annullato per violazione degli artt. 77, 3,
5, 97, 114, 118 e 119 Cost.
Giudizio, questo, che la ricorrente ritiene logicamente
pregiudiziale rispetto ai ricorsi promossi in via principale, in
quanto l'eventuale dichiarazione che non spettava allo Stato adottare
il citato avviso e il contestuale annullamento dell'atto impugnato
renderebbero superfluo l'esame delle censure contenute nel ricorso n.
60 del 2020 e aventi ad oggetto l'art. 112 del d.l. n. 34 del 2020.
3.- Stante la evidente connessione soggettiva ed oggettiva fra i
giudizi di legittimità costituzionale ed il giudizio per conflitto
di attribuzione, questi possono essere riuniti e decisi con unica
sentenza.
4.- Al fine di analizzare le impugnazioni promosse è
preliminarmente opportuno delineare le vicende normative che hanno
riguardato le disposizioni impugnate.
L'art. 112 del d.l. n. 34 del 2020, nella versione originaria,
prevedeva (e prevede tuttora) la costituzione presso il Ministero
dell'interno di un fondo per l'anno 2020 al quale avrebbero potuto
accedere i Comuni delle Province di cui «al comma 6 dell'articolo 18
del decreto legge 8 aprile 2020, n. 23», recante «Misure urgenti in
materia di accesso al credito e di adempimenti fiscali per le
imprese, di poteri speciali nei settori strategici, nonchè
interventi in materia di salute e lavoro, di proroga di termini
amministrativi e processuali», ossia le Province di Bergamo, Brescia,
Cremona, Lodi, Piacenza, «nonchè i comuni dichiarati zona rossa,
sulla base di provvedimenti statali o regionali, entro il 3 maggio
2020 per almeno trenta giorni consecutivi».
Con l'avviso di rettifica pubblicato in G.U. n. 129 del 2020
(d'ora in avanti: avviso di rettifica), vengono corrette la rubrica e
il testo dell'impugnato art. 112, sopprimendo, nella prima, le parole
«e comuni dichiarati zona rossa» e, al comma 1, primo periodo, le
parole «nonchè i comuni dichiarati zona rossa, sulla base di
provvedimenti statali o regionali, entro il 3 maggio 2020 per almeno
trenta giorni consecutivi».
A seguito dell'avviso di rettifica, pertanto, l'art. 112, recante
la (nuova) rubrica «Fondo comuni ricadenti nei territori delle
province di Bergamo, Brescia, Cremona, Lodi e Piacenza», così
dispone: «1. [i]n considerazione della particolare gravità
dell'emergenza sanitaria da COVID-19 che ha interessato i comuni
delle province di cui al comma 6 dell'articolo 18 del decreto legge 8
aprile 2020, n. 23, è istituito presso il Ministero dell'interno un
fondo con una dotazione di 200 milioni di euro per l'anno 2020, in
favore dei predetti comuni. Con decreto del Ministero dell'interno,
da adottarsi entro 10 giorni dalla data di entrata in vigore del
presente decreto, è disposto il riparto del contributo di cui al
primo periodo sulla base della popolazione residente. I comuni
beneficiari devono destinare le risorse di cui al periodo precedente
ad interventi di sostegno di carattere economico e sociale connessi
con l'emergenza sanitaria da COVID-19. All'onere derivante dal
presente articolo, pari a 200 milioni di euro per l'anno 2020, si
provvede ai sensi dell'articolo 265».
Il testo, così modificato, è stato oggetto di conversione con
la legge n. 77 del 2020, e, in sostanza, l'oggetto di impugnazione
del ricorso n. 60 del 2020 è rimasto invariato, coincidendo con
l'art. 112, comma 1, del d.l. n. 34 del 2020, come convertito (è
stato modificato solo lo stanziamento complessivo del fondo in
conseguenza della modifica introdotta dal comma 1-bis, di cui subito
appresso si dira').
In sede parlamentare, all'art. 112 del d.l. n. 34 del 2020 è
stato inserito anche il comma 1-bis, che prevede un contributo
specifico, pari a 500.000 euro, per il Comune di San Colombano al
Lambro e, di conseguenza, lo stanziamento complessivo del fondo di
cui all'art. 112, comma 1, del citato decreto-legge, è passato da
200 a 200,5 milioni di euro.
Sempre in sede di conversione, si è aggiunto l'art. 112-bis, il
quale ha istituito, nello stato di previsione del Ministero
dell'interno, un fondo di 40 milioni per i Comuni non compresi tra
quelli previsti dall'art. 112, comma 1, finalizzato al finanziamento
di interventi di sostegno di carattere economico e sociale in favore
dei Comuni particolarmente colpiti dall'emergenza sanitaria (comma
1), che, ai sensi del comma 3, deve essere ripartito «sulla base
della popolazione residente, dei comuni individuati come zona rossa o
compresi in una zona rossa in cui, per effetto di specifiche
disposizioni statali o regionali applicabili per un periodo non
inferiore a quindici giorni, è stato imposto il divieto di accesso e
di allontanamento a tutti gli individui comunque ivi presenti; per i
restanti comuni, si tiene conto dell'incidenza, in rapporto alla
popolazione residente, del numero dei casi di contagio e dei decessi
da COVID-19 comunicati dal Ministero della salute e accertati fino al
30 giugno 2020».
5.- In via del tutto preliminare, occorre rilevare che, in tutti
i giudizi promossi, la Regione Veneto agisce a tutela, sia delle
proprie attribuzioni, sia di quelle dei Comuni esclusi dalla
ripartizione delle somme del fondo istituito dall'art. 112 del d.l.
n. 34 del 2020, così come modificato dal citato avviso di rettifica.
Circostanza, quest'ultima, che non pone problema alcuno in tema di
legittimazione ad agire, potendo le Regioni denunciare davanti a
questa Corte la lesione delle prerogative costituzionali degli enti
locali (ex multis, sentenze n. 195 del 2019, n. 17 del 2018 e n. 205
del 2016).
6.- Seguendo l'ordine prescelto dalla ricorrente vanno esaminate
per prime le doglianze esposte in sede di conflitto di attribuzione
tra enti.
6.1.- Secondo la Regione Veneto, l'avviso di rettifica, con il
quale si è corretto il testo dell'art. 112 del d.l. n. 34 del 2020,
avrebbe menomato le attribuzioni regionali e dovrebbe pertanto essere
annullato per violazione dell'art. 77 Cost., «nonchè degli artt. 3,
5, 97, 114, 118 e 119 Cost.», previa dichiarazione che non spettava
allo Stato modificare il citato art. 112 attraverso uno strumento non
legislativo.
6.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, in primo luogo,
eccepisce l'inammissibilità del conflitto per carenza di interesse a
ricorrere.
Il resistente afferma, infatti, che le provvidenze finanziarie,
che si assumono sottratte ai Comuni veneti ricadenti in "zona rossa",
in conseguenza della correzione della rubrica e del testo dell'art.
112 del d.l. n. 34 del 2020, sono state invece destinate a questi
ultimi mediante l'art. 112-bis dello stesso decreto-legge, come
convertito. Tale articolo riguarderebbe lo stanziamento di risorse
proprio in favore dei Comuni particolarmente colpiti dall'emergenza
sanitaria, ma non rientranti tra quelli beneficiari delle previsioni
di cui all'articolo precedente. Sarebbero, così, prive di fondamento
le censure secondo cui, a seguito della rettifica operata sul testo
dell'art. 112 del citato decreto-legge, si sarebbero in concreto
prodotte la violazione delle prerogative regionali e la disparità di
trattamento tra le popolazioni locali maggiormente colpite dalla
pandemia.
L'eccezione non può essere accolta.
È pacifico nella giurisprudenza di questa Corte che, a rilevare
nel conflitto fra enti, è l'interesse all'accertamento della
violazione o menomazione del riparto costituzionale delle
attribuzioni (fra le tante, sentenze n. 255 del 2019 e n. 198 del
2017), interesse che si sostanzia nella rimozione della situazione di
incertezza in ordine a tale riparto, al punto che irrilevanti sono,
sia l'esaurimento degli effetti dell'atto impugnato, sia più in
generale le sopravvenienze di fatto in corso di giudizio.
6.3.- In secondo luogo, il Presidente del Consiglio dei ministri
ritiene il conflitto inammissibile in quanto la Regione Veneto,
rispetto a tutti i parametri evocati, non avrebbe prospettato la
lesione di una propria sfera di attribuzioni, ma si sarebbe limitata
a generiche recriminazioni.
L'eccezione deve essere accolta.
Secondo il costante orientamento di questa Corte, le Regioni
«possono proporre ricorso per conflitto di attribuzioni, a norma
dell'art. 39, primo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, quando
esse lamentino non una qualsiasi lesione, ma una lesione di una
propria competenza costituzionale» (sentenze n. 380 del 2007 e n. 27
del 1996). Se ciò non si verifichi, «e tuttavia si prospetti
l'illegittimo uso di un potere statale che determini conseguenze
avvertite come negative dalle Regioni, ma non tali da alterare» la
ripartizione costituzionale delle competenze (ex multis, sentenze n.
28 del 2018, n. 263 del 2014 e n. 380 del 2007) o, comunque sia, se
non vengano date prova e adeguata motivazione di tale alterazione, il
conflitto non può ritenersi ammissibile.
Sebbene l'oggetto del conflitto sia duplice (identificandosi,
tanto nella questione sulla competenza, quanto nell'atto del quale si
chiede l'annullamento), la sostanza del conflitto di attribuzione si
identifica sempre, infatti, nella questione di competenza, per come
esplicata in concreto e non nella prospettazione di essa, per come
attribuita in astratto. Le attribuzioni che vengono in rilievo in
sede di conflitto non possono considerarsi, quindi, quale mera causa
petendi, ma concretano il "bene della vita" controverso, non
potendosi mai risolvere il conflitto in un giudizio a carattere
meramente impugnatorio.
Sulla base di tali presupposti, il conflitto deve ritenersi
inammissibile con riguardo a tutti i parametri evocati. La Regione
Veneto, infatti, per alcuni di essi (ossia gli artt. 5, 114, 77 e 97
Cost.) si è limitata a denunciarne la violazione ad opera
dell'avviso di rettifica senza indicare quali siano le competenze
costituzionali incise e in qual modo la denunciata illegittimità del
citato avviso si rifletta su di esse; riguardo agli altri (artt. 3,
118 e 119 Cost.), si è, invece, limitata, a tutto concedere, ad una
generica e potenziale prospettazione delle competenze costituzionali
coinvolte nel caso di specie, non avendo in alcun modo dimostrato gli
effetti concreti che la denunciata illegittimità dell'atto impugnato
avrebbe prodotto su di esse.
6.4.- Il conflitto, pertanto, deve essere dichiarato
inammissibile.
Questa Corte, tuttavia, non può non rilevare le conseguenze che
possono aversi sul sistema delle fonti ove non venga rispettato il
confine tra le correzioni di errori materiali e le modifiche
normative vere e proprie, le quali devono essere operate, ovviamente,
seguendo in modo rigoroso le forme che l'ordinamento costituzionale
prescrive.
7.- Con riguardo ai ricorsi in via principale, la Regione Veneto,
in primo luogo, impugna gli artt. 112 del d.l. n. 34 del 2020 e 112,
comma 1, del citato decreto-legge, come convertito, con
modificazioni, in legge n. 77 del 2020, per violazione degli artt. 3,
5, 114, 118 e 119 Cost. e, lamentando l'illegittima esclusione dal
fondo istituito dalla citate norme dei Comuni di Padova, Treviso e
Venezia, chiede a questa Corte di dichiarare l'illegittimità
costituzionale delle disposizioni impugnate nella parte in cui non
prevedono che siano ammessi a beneficiare del fondo da queste
istituito per l'anno 2020 «i Comuni dichiarati zona rossa, sulla base
di provvedimenti statali o regionali, entro il 3 maggio 2020 per
almeno trenta giorni consecutivi», in base alla formola adoprata
nella versione antecedente alla suddetta rettifica «oppure secondo
altra formulazione indicata dalla Corte stessa».
La ricorrente, in sostanza, denuncia l'irragionevolezza
dell'esclusione dei Comuni ricadenti nelle "zone rosse" delle
Province di Padova, Treviso e Venezia, in quanto questi verserebbero
nelle medesime condizioni degli enti inclusi tra i destinatari delle
risorse del fondo istituito dalle disposizioni impugnate e avrebbero
pertanto dovuto ricevere trattamento eguale a quello riservato a
questi ultimi. Dall'illegittima esclusione - e quindi dal contrasto
con l'art. 3, primo comma, Cost. - deriverebbero la violazione
dell'autonomia amministrativa (art. 118 Cost.) e finanziaria (art.
119 Cost.), tanto dei Comuni rientranti nelle menzionate Province,
quanto della Regione, nonchè la violazione del principio
autonomistico (art. 5 Cost.) e del coordinamento imparziale delle
competenze (art. 114 Cost.).
7.1.- Sulle richiamate impugnazioni, in via preliminare, occorre
mettere in evidenza che, in sede di conversione, il testo, così come
risultante dalla rettifica operata in data 20 maggio, dell'art. 112
del d.l. n. 34 del 2020, pur divenendo l'art. 112, comma 1, non ha
subito modifiche di rilievo.
7.2.- In primo luogo, da ciò deriva che, in riferimento alle
questioni promosse sull'art. 112 del d.l. n. 34 del 2020, l'eccezione
di inammissibilità per carenza di interesse sollevata dal Presidente
del Consiglio dei ministri (punto 2.1. del Ritenuto in fatto) non
può essere accolta. Ciò in quanto le modifiche operate in sede di
conversione sulla disposizione impugnata non hanno inciso sulla
portata precettiva dell'art. 112 del d.l. n. 34 del 2020, nella sua
versione precedente alla conversione in legge. Per le stesse ragioni
(e in modo del tutto conseguente) non sussistono i presupposti per
dichiarare la cessazione della materia del contendere (così come
chiesto - punto 9.1. del Ritenuto in fatto - dallo stesso Presidente
del Consiglio dei ministri nella memoria depositata in prossimità
dell'udienza).
7.3.- In secondo luogo, lo scrutinio va condotto sull'art. 112,
comma 1, del d.l. n. 34 del 2020, come convertito, tenendo conto,
però, delle ragioni esposte in entrambi i ricorsi, peraltro
coincidenti (in senso analogo: sentenze n. 5 del 2018, n. 216 del
2008 e n. 430 del 2007).
In altri termini, pur se il riferimento è al solo art. 112,
comma 1, del d.l. n. 34 del 2020, come convertito, le argomentazioni
che seguono devono intendersi riferite anche al d.l. n. 34 del 2020,
ossia alla disposizione rettificata e vigente fino al momento della
conversione.
8.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene
inammissibili le questioni promosse in riferimento all'impugnato art.
112, comma 1, del d.l. n. 34 del 2020, come convertito, in quanto la
ricorrente si sarebbe limitata a generiche contestazioni, non
indicando le ripercussioni reali, che si sarebbero verificate
nell'esercizio delle proprie prerogative costituzionali,
sull'autonomia amministrativa e finanziaria. In sostanza, il
resistente denuncia un difetto di motivazione sulla ridondanza delle
lamentate violazioni sulle competenze regionali e degli enti locali.
L'eccezione deve essere accolta.
8.1.- Questa Corte ha già avuto modo di chiarire che le Regioni
«possono evocare parametri di legittimità diversi da quelli che
sovrintendono al riparto di attribuzioni solo quando la violazione
denunciata sia potenzialmente idonea a determinare una lesione delle
loro attribuzioni costituzionali e le stesse regioni motivino
sufficientemente in ordine ai profili di una possibile ridondanza
della predetta violazione sul riparto di competenze, assolvendo
all'onere di operare la necessaria indicazione della specifica
competenza regionale che ne risulterebbe offesa e delle ragioni di
tale lesione (ex plurimis, sentenze n. 151 del 2017, n. 147 e n. 29
del 2016, n. 251, n. 218 e n. 89 del 2015)» (così sentenza n. 56 del
2020).
In precedenti occasioni questa Corte, poi, ha «ritenuto possibile
motivare la ridondanza di questioni sollevate su parametri
costituzionali che non riguardano la ripartizione di competenze tra
Stato e Regioni anche tramite l'indicazione dell'art. 119 Cost.». Si
è precisato, tuttavia, che in tali ipotesi è «necessario che la
ricorrente argomenti in concreto in relazione all'entità della
compressione finanziaria lamentata e alla sua concreta incidenza
sull'attività di competenza regionale (ex multis, sentenze n. 83, n.
68, n. 64 e n. 43 del 2016 e n. 36 del 2014)» (così sentenza n. 79
del 2018 e, in senso analogo, sentenza n. 194 del 2019).
Su tali basi, sono stati dichiarati inammissibili i ricorsi in
cui «i lamentati effetti negativi sulle finanze della ricorrente sono
generici e congetturali e, conseguentemente, del tutto astratta e
immotivata è [anche] la pretesa lesione dell'esercizio delle
funzioni amministrative regionali» (così, ancora, sentenza n. 79 del
2018 e, in senso analogo, sentenza n. 194 del 2019).
8.1.1.- Le censure della Regione Veneto non rispettano i
requisiti tracciati dalla giurisprudenza di questa Corte.
Come messo in evidenza, nelle proprie difese, dal Presidente del
Consiglio dei ministri, la ricorrente, nel sollevare le censure in
riferimento a parametri costituzionali diversi da quelli attinenti al
riparto di competenze tra Stato e Regioni, motiva in modo generico e
apodittico sulle ragioni per le quali le pretese violazioni
ridonderebbero sulle attribuzioni dei Comuni veneti e su quelle
proprie.
Non può, infatti, certo ritenersi sufficiente la generica
affermazione operata dalla Regione Veneto che le competenze coinvolte
sono quella amministrativa e quella finanziaria, nulla dicendo sulla
prima e limitandosi a sostenere, riguardo alla seconda, che, se i
Comuni delle Province di Treviso, Padova e Venezia fossero stati
ammessi ai benefici, questi ultimi sarebbero stati iscritti in «una
posta di bilancio» alla voce «"interventi di sostegno di carattere
economico e sociale connessi con l'emergenza sanitaria Covid-19"».
Neppure le rilevate lacune nelle motivazioni del ricorso possono
essere colmate dalle memorie illustrative depositate in prossimità
dell'udienza (in senso analogo, da ultimo, sentenza n. 56 del 2020),
nelle quali, ad ogni modo, la ricorrente non è andata oltre la
insufficiente indicazione delle competenze regionali, richiamando
peraltro ambiti di competenza differenti da quelli individuati nel
ricorso.
8.2.- Deve, pertanto, concludersi per l'inammissibilità delle
questioni aventi ad oggetto l'art. 112 del d.l. n. 34 del 2020 e
l'art. 112, comma 1, del d.l. n. 34 del 2020, come convertito,
promosse in riferimento agli artt. 3, 5, 114, 118 e 119 Cost.
9.- La Regione Veneto impugna anche l'art. 112, comma 1-bis, del
d.l. n. 34 del 2020, come convertito, che prevede un contributo
specifico, pari a 500.000 euro, per il Comune di San Colombano al
Lambro.
Secondo la ricorrente, l'impugnata disposizione perpetuerebbe la
disparità di trattamento nei confronti dei Comuni veneti rientranti
nelle Province di Padova, Treviso e Venezia, così violando gli artt.
3, 5, 114, 118 e 119 Cost.; parametri rispetto ai quali la Regione
motiva mediante rinvio alle argomentazioni già spese in relazione
all'art. 112, comma 1, del d.l. n. 34 del 2020, come convertito.
9.1.- Le censure mosse all'art. 112, comma 1-bis, del d.l. n. 34
del 2020, come convertito, non esprimono reali margini di autonomia,
dimostrandosi soltanto quali meri argomenti a sostegno delle ragioni
di incostituzionalità espresse in riferimento all'art. 112, comma 1,
del citato decreto-legge, delle quali, pertanto, condividono la sorte
della dichiarazione di inammissibilità.
9.2.- Deve, pertanto, concludersi per l'inammissibilità delle
questioni aventi ad oggetto l'art. 112, comma 1-bis, del d.l. n. 34
del 2020, come convertito, promosse in riferimento agli artt. 3, 5,
114, 118 e 119 Cost.
10.- Da ultimo, la Regione Veneto impugna l'art. 112-bis del d.l.
n. 34 del 2020, come convertito, in relazione agli artt. 3, 5, 97,
114, 118 e 119 Cost.
La ricorrente ritiene costituzionalmente illegittima tale
disposizione, perchè i Comuni veneti rientranti nelle Province di
Treviso, Padova e Venezia, già illegittimamente esclusi dal fondo
previsto dall'art. 112, comma 1, del citato decreto-legge, sarebbero
stati declassati «a Comuni particolarmente colpiti dall'emergenza
sanitaria», e, pertanto, destinati a fruire a titolo preferenziale in
sede di riparto di un fondo da 40 milioni.
Da ciò risulterebbe in modo «[e]vidente [...] la
discriminazione, quale effetto di assimilazioni di fattispecie
disomogenee, che implicano la denunciata violazione» degli evocati
«parametri costituzionali (nei termini indicati sub A)», ossia
secondo le argomentazioni svolte in riferimento all'art. 112, comma
1, del d.l. n. 34 del 2020, come convertito.
Anche tali questioni sono inammissibili.
Come si è ricordato, le censure sull'impugnato art. 112-bis sono
espressamente motivate mediante rinvio a quelle rivolte all'art. 112,
comma 1, del d.l. n. 34 del 2020, come convertito, e pertanto ad esse
non possono che estendersi le ragioni di inammissibilità già
rilevate in relazione alle questioni aventi ad oggetto tale ultima
disposizione. È del pari inammissibile la questione promossa in
riferimento all'art. 97 Cost. (parametro evocato solo per il citato
art. 112-bis), perchè anche rispetto a questo (punto 3.3. del
Ritenuto in fatto) la ricorrente non ha adeguatamente assolto l'onere
di motivazione richiesto in ordine ai profili di una possibile
ridondanza sul riparto di competenze.
10.1.- Devono, pertanto, dichiararsi inammissibili le questioni
di legittimità costituzionale dell'art. 112-bis del d.l. n. 34 del
2020, come convertito, promosse in riferimento agli artt. 3, 5, 97,
114, 118 e 119 Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione tra enti,
promosso dalla Regione Veneto a seguito dell'avviso di rettifica
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 129, serie
generale, del 20 maggio 2020 con il ricorso indicato in epigrafe;
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 112 del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34
(Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e
all'economia, nonchè di politiche sociali connesse all'emergenza
epidemiologica da COVID-19), promosse, in riferimento agli artt. 3,
5, 114, 118 e 119 della Costituzione, dalla Regione Veneto con il
ricorso n. 60 del 2020 indicato in epigrafe;
3) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 112, comma 1, del d.l. n. 34 del 2020,
convertito, con modificazioni, nella legge 17 luglio 2020, n. 77,
promosse, in riferimento agli artt. 3, 5, 114, 118 e 119 Cost., dalla
Regione Veneto con il ricorso n. 82 del 2020 indicato in epigrafe;
4) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 112, comma 1-bis, del d.l. n. 34 del 2020,
convertito, con modificazioni, nella legge n. 77 del 2020, promosse,
in riferimento agli artt. 3, 5, 114, 118 e 119 Cost., dalla Regione
Veneto con il ricorso n. 82 del 2020 indicato in epigrafe;
5) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 112-bis del d.l. n. 34 del 2020, convertito,
con modificazioni, nella legge n. 77 del 2020, promosse, in
riferimento agli artt. 3, 5, 97, 114, 118 e 119 Cost., dalla Regione
Veneto con il ricorso n. 82 del 2020 indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 marzo 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Franco MODUGNO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 27 maggio 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA