1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 3-11-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 827 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 luglio 2004
Ordinanza emessa il 21 luglio 2004 dal tribunale amministrativo regionale della Sicilia sul ricorso proposto da Ciolino Giuseppe contro Soprintendenza beni culturali ed ambientali ed altro Edilizia e urbanistica - Regione Siciliana - Opere abusive su aree sottoposte a vincolo ambientale - Parere dell'autorita' preposta alla gestione del vincolo - Necessita' ai fini della concessione o autorizzazione in sanatoria solo in caso di vincolo posto antecedentemente alla realizzazione dell'opera abusiva - Previsione con norma d'interpretazione autentica - Eccesso di potere legislativo per violazione dei parametri costituzionali sulla formazione delle leggi - Violazione del principio di affidamento e di certezza del diritto - Richiamo alla giurisprudenza della Corte costituzionale sui limiti delle leggi interpretative. - Legge della Regione siciliana 16 aprile 2003, n. 4, art. 17, comma 11, nella parte in cui sostituisce il primo capoverso dell'art. 5, comma 3, della legge Regione siciliana 31 maggio 1994, n. 17. - Costituzione, artt. 3, 117, 126 e 127. (004C1140) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 3-11-2004)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso R.G. n. 528/1988
proposto da Ciolino Giuseppe, rappresentato e difeso, giusta procura
in calce al ricorso, dall'avv. Nicola Muffoletto, elettivamente
domiciliato in Palermo, via Marchese di Villabianca n. 11, presso lo
studio dell'avvocato Nicolò Bellanca;
Contro la Soprintendenza beni culturali e ambientali di Palermo,
in persona del legale rappresentante pro tempore; l'Assessorato
regionale beni culturali, ambientali e pubblica istruzione in persona
del legale rappresentante pro tempore; entrambi non costituitisi in
giudizio per l'annullamento del provvedimento della Soprintendenza
beni culturali e ambientali di Palermo prot. n. 6487, posizione
BB.NN 23396, del 15 settembre 1987, pervenuto al ricorrente il giorno
19 successivo;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore il referendario Aurora Lento;
Udito alla udienza pubblica del 10 dicembre 2003 il difensore
della parte come da verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

F a t t o

Con ricorso, notificato il 17 febbraio 1988 e depositato l'otto
marzo successivo, il signor Ciolino Giuseppe chiedeva l'annullamento,
con vittoria di spese, del provvedimento n. 6487 del 15 settembre
1987, conosciuto il giorno 19 successivo, con il quale la
Soprintendenza beni culturali e ambientali di Palermo aveva espresso
parere negativo sul progetto in sanatoria dallo stesso presentato per
un fabbricato sito in Cefalù, contrada Testardita, deducendo i
seguenti motivi:
1) Nullità del vincolo paesaggistico, che il provvedimento
impugnato intenderebbe tutelare, per irregolare composizione
dell'organo, che lo adottò e conseguente carenza di potere della
Sovrintendenza.
Il vincolo imposto con decreto del presidente della regione
n. 141/S.G. del 30 gennaio 1969 sarebbe invalido per irregolare
composizione dell'organo adottante, e quello imposto con il
successivo decreto del 23 luglio 1985 non sarebbe applicabile in
quanto successivo alla ultimazione del fabbricato;
2) «Violazione di legge sotto i diversi profili del difetto
di motivazione e del difetto dei presupposti».
La costruzione sarebbe ben inserita nel contesto
paesaggistico, che, peraltro, sarebbe caratterizzato da un vasto
fenomeno di espansione edilizia.
Alla pubblica udienza del 10 dicembre 2003 il procuratore della
parte ha insistito nelle proprie conclusioni ed ha chiesto porsi il
ricorso in decisione.

D i r i t t o

1. - Il ricorrente impugna il provvedimento prot. 6487, pos.
BB.NN. 23396, del 15 settembre 1987, conosciuto il giorno 19
successivo, con cui la Soprintendenza ai beni culturali ed ambientali
di Palermo si è espressa negativamente sul progetto in sanatoria
presentato in relazione ad un suo fabbricato sito in Cefalù,
contrada Testardita.
Ad avviso del ricorrente l'atto impugnato sarebbe viziato, in
primo luogo, in quanto «nessun potere di esprimere alcun parere
competeva alla Soprintendenza», dato che il vincolo imposto con il
decreto del presidente della regione n. 141/S.G. del 30 gennaio 1969
sarebbe invalido, mentre quello imposto con il decreto del 23 luglio
1985 non sarebbe applicabile, in quanto successivo alla realizzazione
del fabbricato.
Il ricorrente censura, altresì, l'atto impugnato sotto altri due
profili (difetto di motivazione e difetto dei presupposti), che
logicamente si collocano in posizione subordinata al primo motivo di
gravame.
2. - In relazione alla doglianza contenuta nel primo motivo di
ricorso, con cui si lamenta la carenza di legittimazione della
Soprintendenza ad interloquire nel procedimento promosso con
l'istanza di sanatoria, va preliminarmente rilevata la fondatezza
della doglianza relativa alla nullità del vincolo imposto con
decreto presidenziale n. 141/S.G. del 30 gennaio 1969. Tale
circostanza emerge, in particolare, dal decreto dell'Assessore
regionale beni culturali ed ambientali del 23 luglio 1985, il quale,
tenuto conto della invalidità del predetto decreto presidenziale in
conseguenza della irregolare composizione della commissione
provinciale per la tutela delle bellezze naturali e panoramiche di
Palermo, rilevata dalla sentenza della Corte di cassazione, sez. III,
16 giugno 1969, n. 1294/1969, ed al fine di evitare ulteriori
disapplicazioni da parte del giudice ordinario, ha riproposto il
vincolo e disposto la cessazione degli effetti del provvedimento de
quo.
In considerazione della invalidità del vincolo esistente al
momento della realizzazione del fabbricato, il problema che si pone
all'attenzione del collegio è se il vincolo successivo possa essere
applicato alla fattispecie in questione, dato che l'attività
edificatoria si era già esaurita.
Sotto tale profilo va rilevato che l'atto impugnato è stato
emanato in vigenza dell'art. 23, comma 10, della l.r. 10 agosto 1985,
n. 37, che, per le costruzioni ricadenti in zone soggette a vincoli
in base a leggi statali o regionali, subordina il rilascio della
concessione edilizia in sanatoria (di cui alla legge n. 47/1985 sul
condono edilizio) al nulla osta degli enti di tutela, «sempre che il
vincolo, posto antecedentemente all'esecuzione delle opere, non
comporti inedificabilità e le costruzioni non costituiscano grave
pregiudizio per la tutela medesima ... » (così la formulazione
originaria).
Nelle more del giudizio, tuttavia, è intervenuta la legge
regionale siciliana 16 aprile 2003, n. 4, il cui art. 17, comma 11,
ha sostituito, con decorrenza 1° gennaio 2003, la disposizione
interpretativa contenuta nel primo capoverso dell'art. 5, comma 3,
della legge regionale siciliana 31 maggio 1994, n. 17, in tal modo
capovolgendo, con efficacia ex tunc, la regola applicabile circa la
necessità o meno del nulla osta della Soprintendenza, ai fini della
concessione in sanatoria, quando il vincolo sia posteriore
all'ultimazione dell'opera abusiva.
Poichè tale intervento normativo, per le modalità con cui è
stato realizzato (novellazione di una preesistente disposizione di
tipo interpretativo) e l'efficacia conseguentemente spiegata (di
natura surrettiziamente retroattiva), induce a dubitare della sua
compatibilità con i parametri costituzionali, ed essendo peraltro la
proposizione delle questioni di legittimità costituzionale, ai sensi
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, subordinata al vaglio
del giudice del merito circa la rilevanza nel giudizio a quo della
questione medesima, il collegio ha ritenuto di procedere, accantonata
temporaneamente la disamina del primo motivo di ricorso, all'esame
del secondo motivo di gravame, onde verificare se il giudizio potesse
essere definito a prescindere dall'applicazione dell'art. 17,
comma 11, legge regionale siciliana 16 aprile 2003, n. 4.
3. - Il collegio ha ritenuto che nell'esame e decisione del
secondo motivo del ricorso non dovesse farsi applicazione della norma
regionale predetta.
Con sentenza parziale, adottata in pari data della presente
ordinanza, infatti, ha rigettato il secondo motivo di ricorso, con
cui l'atto impugnato è stato oggetto di censura per difetto di
motivazione e dei presupposti, stante l'esistenza di una sufficiente
motivazione e, quanto al secondo profilo di doglianza, la
insussistenza di un inizio di prova.
4. - Risolte autonomamente, con detta sentenza parziale, le
questioni di legittimità dell'atto impugnato poste con il secondo
motivo di ricorso, senza che venisse in rilievo il disposto
dell'art. 17, comma 11, della legge regionale siciliana 16 aprile
2003, n. 4, il collegio, nel tornare ad esaminare il primo motivo di
ricorso, osserva che la fondatezza dello stesso dipende
dall'applicazione della citata norma regionale, della cui
legittimità costituzionale esso dubita, per le ragioni di seguito
esposte.
5. - Con atto motivo di censura il ricorrente afferma che
l'acquisizione del preventivo nulla osta della Soprintendenza non
sarebbe stato necessario, in quanto i lavori erano stati completati
prima dell'apposizione di un valido vincolo.
Osserva il collegio che l'atto impugnato è stato emanato in
vigenza dell'art. 23, comma 10, della legge regionale siciliana
10 agosto 1985, n. 37.
Nelle more del giudizio, tuttavia, è intervenuta la legge
regionale siciliana 16 aprile 2003, n. 4, il cui art. 17, comma 11,
ha sostituito, con decorrenza 1° gennaio 2003, la disposizione
interpretativa contenuta nel primo capoverso dell'art. 5, comma 3,
della legge regionale siciliana 31 maggio 1994, n. 17, (che aveva
affermato la necessità del nulla osta anche in caso di vincolo
apposto successivamente alla realizzazione delle opere abusive), in
tal modo capovolgendo, con efficacia ex tunc, la regola applicabile
circa la necessità o meno del nulla osta della Soprintendenza, ai
fini della concessione in sanatoria, quando il vincolo sia posteriore
all'ultimazione dell'opera abusiva.
6. - Per maggior chiarezza, appare opportuno illustrare più in
dettaglio il mutamento del quadro normativo.
Il testo originario dell'art. 5, comma 3, della l.r. n. 17/1994
cit. così stabiliva:
«L'art. 23, comma 10, della legge regionale 10 agosto 1985,
n. 37 è così interpretato:
1. - Il nulla osta dell'autorità preposta alla gestione
del vincolo è richiesto, ai fini della concessione in sanatoria,
anche quando il vincolo sia stato apposto successivamente
all'ultimazione dell'opera abusiva. Tuttavia, nel caso di vincolo
apposto successivamente, è esclusa l'irrogazione di sanzioni
anministrative pecuniarie, discendenti dalle norme disciplinanti lo
stesso, a carico dell'autore dell'abuso edilizio.
2. - ................. ».
In tal modo, la normativa regionale interveniva a risolvere il
dubbio interpretativo, sollevato dalla formulazione dell'art. 23
della legge regionale 10 agosto 1985, n. 37, dettante le condizioni
di applicabilità della sanatoria edilizia, in ordine alla rilevanza
o meno, ai fini dell'acquisizione del prescritto nullaosta, dei
vincoli storici, artistici, architettonici, etc. apposti in epoca
successiva all'ultimazione dell'opera, ma in vigore al momento
dell'esame della istanza di sanatoria.
La soluzione cui si perveniva con la predetta disposizione
interpretativa, contenente espresso riconoscimento della rilevanza
dei vincoli sopravvenuti, anticipava le conclusioni cui sarebbe
giunta la giurisprudenza amministrativa in relazione all'analogo
problema postosi per la corrispondente normativa nazionale, la quale
è stata interpretata nel senso che, in presenza quanto meno di
vincoli che non comportano inedificabilità assoluta, l'obbligo di
pronuncia da parte dell'autorità preposta alla tutela del vincolo
sussiste in relazione alla esistenza del vincolo al momento in cui
deve essere valutata la domanda di sanatoria, a prescindere
dall'epoca della sua introduzione, per l'esigenza di vagliare
l'attuale compatibilità con il vincolo dei manufatti realizzati
abusivamente (ex multis, c.d.s., ad. plen., 22 luglio 1999, n. 20).
Avendo la disposizione ora richiamata natura interpretativa e,
pertanto, carattere retroattivo, essa avrebbe comportato, nella
fattispecie oggetto del presente giudizio, l'infondatezza del primo
motivo di ricorso, non consentendo di negare - come invece fa il
ricorrente - l'obbligo di acquisizione del preventivo parere della
Soprintendenza.
Tuttavia, come detto, è successivamente intervenuto l'art. 17,
comma 11, della l.r. 16 aprile 2003, n. 4, a sostituire il primo ed
il secondo capoverso dell'art. 5, comma 3, l.r. 31 maggio 1994,
n. 17, nel modo seguente:
«1. - Il parere dell'autorità preposta alla gestione del
vincolo è richiesto ai fini della concessione o autorizzazione
edilizia edilizia in sanatoria solo nel caso in cui il vincolo sia
stato posto antecedentemente alla realizzazione dell'opera abusiva.
2. - L'autorità competente, nel rilasciare parere, può
dettare prescrizioni che comportino l'adeguamento del progetto alle
esigenze di tutela che hanno determinato l'apposizione del vincolo».
In tal guisa, a far data dal 1° gennaio 2003, l'art. 23,
comma 10, l.r. 37/1985 va interpretato nel senso che il vincolo posto
dopo la realizzazione dell'opera abusiva non rileva ai fini
dell'obbligo di acquisizione, ai fini della concessione in sanatoria,
del parere dell'autorità preposta alla gestione del vincolo:
soluzione questa di segno diametralmente opposto alla precedente, la
quale riconosceva invece rilevanza ai vincoli sopravvenuti, e che
pure il legislatore regionale riveste di natura interpretativa - e
perciò di efficacia retroattiva - grazie all'innesto del nuovo testo
normativo, con la tecnica della novellazione parziale, subito dopo le
parole «L'art. 23, comma 10, della legge regionale 10 agosto 1985,
n. 37, è così intepretato:» contenute nel primo periodo del comma 3
dell'art. 5, l.r. n. 17/1994, cit.
L'applicazione retroattiva di detta disposizione al caso di
specie implicherebbe l'accoglimento del primo motivo di ricorso.
7. - Il collegio, peraltro, dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 17, comma 11, della legge regionale
siciliana 16 aprile 2003, n. 4, per l'efficacia retroattiva ad esso
surrettiziamente attribuita attraverso il carattere interpretativo
che allo stesso deriva dalla tecnica di novellazione dell'art. 5,
comma 3, l.r. n. 17/1994, cit. adottata dal legislatore; e ciò non
solo in assenza di qualsivoglia pur residuo dubbio interpretativo sul
significato della norma interpretata (l'art. 23 della l.r.
n. 37/1985), ma in presenza di una precedente interpretazione
autentica di detta norma, che viene soppressa e diametralmente
rovesciata.
Che non si tratti di mera operazione ermeneutica, dettata da
esigenze di chiarezza legislativa, bensì di un mutamento di
disciplina indirizzato a facilitare il ricorso alla sanatoria
edilizia, con efficacia estesa anche al passato, così da ampliare la
sfera dei possibili beneficiari, emerge dalla stessa rubrica
dell'art. 17 della l.r. n. 4/2003, («Recupero risorse derivanti dalla
definizione delle pratiche di sanatoria edilizia»).
La sussistenza di una fattispecie tipica di eccesso di potere
legislativo sembra emergere, d'altronde, dalle considerazioni che
seguono.
8. - L'art. 17, comma 11, della legge regionale 16 aprile 2003,
n. 4 cit., sotto una dichiarata interpretazione autentica, introduce
dunque una sostanziale modificazione della disciplina previgente.
Essa, pertanto, sembra realizzare un ipotesi di eccesso di potere
legislativo, ponendosi in contrasto con i parametri costituzionali
che regolano la formazione delle leggi (artt. 117, 123 e 127 Cost.,
relativi all'attività legislativa regionale), nonchè con l'art. 3
della Costituzione sotto il profilo della ragionevolezza.
9. - Va in primo luogo rilevato che i principi costituzionali in
tema di disposizioni interpretative, definiti dalla giurisprudenza
della Corte costituzionale in relazione alle leggi statali, sono
estensibili anche alle leggi con le quali una regione interpreta
autenticamente proprie normative precedenti (sent. n. 376 del 1995;
sent. n. 397 del 1994; sent. n. 389 del 1991; sent. n. 19 del 1989;
sent. n. 113 del 1988).
10. - Anche se il principio di irretroattività delle leggi ha
ottenuto in sede costituzionale garanzia specifica soltanto con
riguardo alla materia penale ex art. 25, secondo comma, della
Costituzione, è pur vero che esso mantiene per le altre materie
valore di principio generale ai sensi dell'art. 11, primo comma,
delle disposizioni preliminari del codice civile, cui il legislatore
deve in via preferenziale attenersi (sent. n. 376 del 1995; sent.
n. 397 del 1994; sent. n. 153 e n. 6 del 1994)
11. - Il ricorso a leggi di interpretazione autentica non può,
secondo la costante giurisprudenza della Corte, essere utilizzato per
attribuire a norme innovative una surrettizia efficacia retroattiva,
in quanto in tal modo la legge interpretativa verrebbe meno alla sua
funzione peculiare, che è quella di chiarire il senso di norme
preesistenti, ovvero di imporre una delle possibili varanti di senso
compatibili col tenore letterale (sent. n. 376 del 1995, sentenze
n. 15 del 1995 e n. 397 del 1994).
12. - Il carattere interpretativo deve peraltro desumersi non
dalla qualificazione che tali leggi danno di se stesse, quanto invece
dalla struttura della loro fattispecie normativa, in relazione cioè
ad «un rapporto fra norme - e non fra disposizioni - tale che il
sopravvenire della norma interpretante non fa venir meno la norma
interpretata, ma l'una e l'altra si saldano fra loro dando luogo a un
precetto normativo unitario» (Corte cost., sent. n. 397 del 1994;
sent. n. 424 del 1993; analogamente sent. n. 39 del 1993; sent.
n. 155 del 1990 e sent. n. 233 del 1988).
Va dunque riconosciuto carattere interpretativo soltanto ad una
legge che, fermo il tenore testuale della norma interpretata, ne
chiarisce il significato normativo ovvero privilegia una tra le
diverse interpretazioni possibili, di guisa che il contenuto
precettivo è espresso dalla coesistenza delle due norme (quella
precedente e l'altra successiva che ne esplicita il significato), le
quali rimangono entrambe in vigore e sono quindi anche idonee ad
essere modificate separatamente (sent. n. 155 del 1990; sent. n. 233
del 1988).
13. - Il carattere interpretativo della legge non è, tuttavia,
decisivo ai fini della verifica di conformità ai precetti
costituzionali. La giurisprudenza della Corte ha individuato una
serie di limiti alla potestà di emanazione di leggi interpretative,
nel cui novero vanno considerati, oltre alla ragionevolezza della
scelta operata, il divieto di ingiustificata disparità di
trattamento, la coerenza e certezza del diritto, il rispetto delle
funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario (sent.
n. 525 del 2000; sent. n. 376 del 1995; sentenza n. 397 del 1994).
Tra i limiti da ultimo ricordati rientrano difatti, come detto e
per quanto più interessa, anche la tutela dell'affidamento
legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo
Stato di diritto (sent. n. 525 del 2000; sent. n. 397 del 1994; sent.
n. 424 del 1993, sent. n. 39 del 1993; sent. n. 349 del 1985); la
coerenza e la certezza dell'ordinamento giuridico (sent. n. 397 del
1994; sent. n. 6 del 1994; sent. n. 429 del 1993; sent. n. 822 del
1988).
14. - La questione di legittimità costituzionale dell'art. 17,
comma 11, della legge regionale siciliana 16 aprile 2003, n. 4, che
alla luce delle considerazioni testè svolte deve ritenersi non
manifestamente infondata, è altresì rilevante per la decisione del
giudizio a quo, in ragione di quanto prima esposto.
L'applicazione di tale disposizione, della cui legittimità si
dubita, condiziona l'accoglimento del primo motivo del ricorso e,
dunque, l'esito stesso del giudizio promosso dalla ricorrente per
l'annullamento dell'atto impugnato.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 17, comma 11, della legge regionale
siciliana 16 aprile 2003, n. 4 («Disposizioni programmatiche e
finanziarie per l'anno 2003»), per contrasto con gli articoli 3, 117,
126 e 127 della Costituzione
Sospende il giudizio in corso.
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, a
cura della segreteria della sezione.
Ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
medesima segreteria, alle parti in causa, al presidente della giunta
regionale siciliana nonchè al presidente dell'assemblea regionale
siciliana.
Così deciso in Palermo, nella Camera di consiglio del 18 marzo
2004.
Il Presidente: Adamo
Il referendario estensore: Lento
04C1140