1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 15-1-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 567 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 agosto 2002
Ordinanza emessa il 20 agosto 2002 dalla Corte di cassazione sui ricorsi riuniti proposti da Regione Lombardia ed altri contro Consorzio di miglioramento fondiario Roggia Desa ed altri Consorzi - Regione Lombardia - Riordino dei consorzi di bonifica - Previsione dell'assunzione da parte degli stessi delle funzioni dei consorzi di miglioramento fondiario di cui al R.D. 13 febbraio 1933, n. 215 - Conseguente generalizzata soppressione di questi ultimi - Indebita legiferazione in materia riservata al legislatore statale, attesa la natura di enti associativi privati dei consorzi di miglioramento fondiario - Violazione del principio di liberta' di associazione - Lesione della riserva legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile - Lesione del principio di uguaglianza in relazione alla necessita' di uniforme regolamentazione in materia su tutto il territorio nazionale - Violazione del principio di sussidiareta' - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 326/1998 - Riproposizione di questioni oggetto di restituzione atti, per modifica del parametro costituzionale, con ordinanza della Corte costituzionale n. 14/2002. - Legge della Regione Lombardia 26 novembre 1984, n. 59, art. 6, comma 2. - Costituzione, artt. 3, 18, 117 e 118. (002C1197) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 15-1-2003)

LA CORTE DI CASSAZIONE

Ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
proposto da: Regione Lombardia, in persona del legale rappresentante
pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma, via Boncompagni
n. 71/5, presso lo studio dell'avvocato Giuliano Pompa, che la
rappresenta e difende unitamente all'avvocato Enrico Asti, giusta
delega in calce al ricorso, ricorrente;
Contro Consorzio di miglioramento fondiario Roggia Desa,
Consorzio di miglioramento fondiario Roggia Rena, Consorzio di
bonifica Medio Chiese, Gallina Giuseppe Gabriele, Paterlini Cesarino,
intimati;
E sul secondo ricorso n. 11546/1999 proposto da: Consorzio di
bonifica Medio Chiese - comprensorio n. 13, in persona del legale
rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma, via
Isonzo n. 50, presso lo studio dell'avvocato Compagno Giovanni, che
lo rappresenta e difende, giusta delega a margine del controricorso e
ricorso incidentale, controricorrente e ricorrente incidentale;
Nonchè contro Consorzio di miglioramento fondiario Roggia Desa,
Consorzio di miglioramento fondiario Roggia Rena, Gallina Giuseppe
Gabriele, Paterlini Cesarino, Regione Lombardia, intimati;
E sul terzo ricorso n. 14453/1999 proposto da: Consorzio di
miglioramento fondiario Roggia Desa, Consorzio di miglioramento
fondiario Roggia Rena, in persona dei rispettivi legali
rappresentanti pro tempore, elettivamente domiciliati in Roma, via
Depretis n. 86, presso lo studio dell'avvocato Giannetto Cavasola,
che li rappresenta e difende unitamente all'avvocato Maria Cristina
Zavatti, giusta delega a margine del controricorso e ricorso
incidentale, controricorrenti e ricorrenti e incidentale;
Contro Regione Lombardia, Consorzio di bonifica Medio Chiese,
Gallina Giuseppe Gabriele, Paterlini Cesarino, intimati;
E sul quarto ricorso n. 14598/1999 proposto da: Consorzio di
miglioramento fondiario Roggia Desa, Consorzio di miglioramento
fondiario Roggia Rena, in persona dei rispettivi legali
rappresentanti pro tempore, elettivamente domiciliati in Roma, via
Depretis n. 86, presso lo studio dell'avvocato Giannetto Cavasola,
che li rappresenta e difende unitamente all'avvocato Maria Cristina
Zavatti, giusta delega a margine del controricorso e ricorso
incidentale, controricorrenti e ricorrenti incidentale;
Contro Regione Lombardia, in persona del legale rappresentante
pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma, via Boncompagni
n. 71/5, presso lo studio dell'avvocato Giuliano Pompa, che la
rappresenta e difende unitamente all'avvocato Enrico Asti, giusta
delega in calce al ricorso, controricorrente al ricorso incidentale;
Nonchè contro Consorzio di bonifica Medio Chiese - comprensorio
n. 13, in persona del legale rappresentante pro tempore,
elettivamente domiciliato in Roma, via Isonzo n. 50, presso lo studio
dell'avvocato Compagno Giovanni, che lo rappresenta e difende, giusta
delega a margine del controricorso e ricorso incidentale,
controricorrente al ricorso incidentale;
Nonchè contro Gallina Giuseppe Gabriele, Paterlini Cesarino,
intimati;
Avverso la sentenza n. 3116/1998 della Corte d'appello di Milano,
depositata il 20 novembre 1998;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
16 maggio 2002 dal consigliere dott. Roberto Preden;
Uditi gli avvocati Giuliano Pompa, Giovanni Compagno, Maria
Cristina Zavatti;
Udito il p.m. in persona dell'avvocato generale dott. Alberto
Cinque che ha concluso per la rimessione atti alla Corte
costituzionale;

Ritenuto in fatto

1. - Con atto notificato il 17 luglio 1992, il Consorzio di
miglioramento fondiario Roggia Desa ed il Consorzio di miglioramento
fondiario Roggia Rena, nonchè i due rispettivi consorziati Giuseppe
Gallina e Cesarino Paterlini, esponevano che la Regione Lombardia,
con la legge 26 novembre 1984 n. 59, aveva introdotto una nuova
disciplina in materia di bonifica in base alla quale tutto il
territorio della regione era stato classificato territorio di
bonifica, da suddividere in comprensori di bonifica, per ciascuno dei
quali era prevista la costituzione di un consorzio di bonifica,
destinato ad assumere le funzioni dei consorzi di miglioramento
fondiario di cui al r.d. 13 febbraio 1933 n. 215;
che in applicazione della detta legge era stato soppresso il
consorzio di bonifica che gestiva il Naviglio Grande Bresciano ed era
stato costituito il Consorzio di bonifica Medio Chiese;
che la Regione Lombardia aveva comunicato ai consorzi attori
l'intenzione di sopprimere tutti i consorzi di miglioramento
fondiario ed irrigui operanti nel territorio regionale;
che lo statuto del Consorzio di bonifica Medio Chiese,
approvato dalla giunta regionale, stabilisce che il consorzio
provvede ad assumere le funzioni dei preesistenti consorzi di
miglioramento fondiario;
che, con nota del 4 aprile 1991, il predetto consorzio aveva
invitato i consorzi di miglioramento fondiario Roggia Desa e Roggia
Rena ad avviare le procedure di inquadramento della loro attività in
seno al consorzio di bonifica.
Tanto premesso, convenivano davanti al Tribunale di Milano la
Regione Lombardia ed il Consorzio di bonifica Medio Chiese per sentir
accertare il diritto dei consorzi di miglioramento fondiario Roggia
Desa e Roggia Rena di esistere, di continuare a svolgere la propria
attività, di autogestirsi e di conservare i relativi mezzi.
I convenuti eccepivano il difetto di giurisdizione del giudice
ordinario.
Il tribunale, con sentenza del 19 maggio 1997, dichiarava il
difetto di giurisdizione.
Pronunciando sull'appello dei consorzi di miglioramento fondiario
Roggia Desa e Roggia Rena, al quale avevano resistito la Regione
Lombardia ed il Consorzio di bonifica Medio Chiese, la Corte di
appello di Milano, con sentenza del 20 novembre 1998, lo accoglieva;
dichiarava la giurisdizione del giudice ordinario; rimetteva le parti
davanti al tribunale.
Avverso la sentenza hanno proposto separatamente ricorso per
cassazione la Regione Lombardia ed il Consorzio di bonifica Medio
Chiese, sostenendo il difetto di giurisdizione del giudice ordinario
per essere la controversia attribuita alla giurisdizione del giudice
amministrativo.
Ad entrambi i ricorsi hanno congiuntamente resistito, con
controricorso, i consorzi di miglioramento fondiario Roggia Desa e
Roggia Rena, proponendo ricorso incidentale condizionato, con il
quale hanno chiesto che sia affermata la giurisdizione del giudice
ordinario, previa eventuale rimessione alla Corte costituzionale
della questione di illegittimità costituzionale della legge
regionale n. 59 del 1984, sulla base dei principi enunciati da detta
Corte con la sentenza n. 326 del 1998.
Con ordinanza del 16 gennaio 2001 n. 26, queste sezioni unite
hanno sollevato, in riferimento agli artt. 117 e 18 della
Costituzione, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 6, comma 2, della legge della Regione Lombardia 26 novembre
1984 n. 59, recante "Riordino dei consorzi di bonifica. Ecologia",
nella parte in cui dispone che "I consorzi di bonifica assumono le
funzioni dei consorzi di miglioramento fondiario di cui al r.d. 13
febbraio 1933 n. 215".
La Corte costituzionale, con ordinanza del 30 gennaio 2002 n. 14,
ha disposto la restituzione degli atti alla Corte di cassazione per
il riesame dei termini della questione sollevata in riferimento
all'art. 117 Cost., stante il sopravvenuto mutamento, ad opera
dell'art. 3 della legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3, che ha
interamente sostituito l'art. 117 Cost., di una delle norme
costituzionali invocate come parametro.
I ricorsi sono quindi ritornati all'esame delle sezioni unite,
che li ha trattati all'udienza del 16 maggio 2002.

Considerato in diritto

1. - Con l'ordinanza n. 26/2001, queste sezioni unite hanno
sollevato, in riferimento agli artt. 117 e 18 della Costituzione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 2, della
legge della Regione Lombardia 26 novembre 1984 n. 59, recante
"Riordino dei consorzi di bonifica. Ecologia", nella parte in cui
dispone che: "I consorzi di bonifica assumono le funzioni dei
consorzi di miglioramento fondiario di cui al r.d. 13 febbraio 1933
n. 215", svolgendo le seguenti considerazioni.
1.1. - La legge della Regione Lombardia 26 novembre 1984 n. 59,
recante "Riordino dei consorzi di bonifica. Ecologia", prevede,
all'art. 5, che è classificato territorio di bonifica tutto il
territorio regionale al quale si applica la legge regionale 5 maggio
1975 n. 66 (comma 1);
che il consiglio regionale, su proposta della giunta
regionale, delibera la suddivisione dell'intero territorio di cui al
comma precedente in comprensori di bonifica, avendo riguardo alle
esigenze di coordinamento degli interventi nell'ambito di unità
idrografiche funzionali e tenuto conto delle circoscrizioni previste
dal piano di risanamento delle acque di cui all'art. 8 della legge
regionale 20 marzo 1990 n. 32 (comma 2);
che in ciascun comprensorio di bonifica è costituito un
consorzio ente di diritto pubblico, che provvede alla esecuzione,
alla manutenzione e alla gestione delle opere pubbliche di bonifica
(comma 3, prima parte);
che i singoli statuti consortili possono comunque prevedere
autonomia gestionale amministrativa a soggetti operanti nel settore
della bonifica e dell'irrigazione all'interno dei comprensori
consortili (comma 3, seconda parte);
che per il coordinamento delle attività di consorzi finitimi
la giunta regionale può costituire consorzi di secondo grado a norma
del successivo art. 37 (comma 4).
La citata legge dispone, all'art. 6, che fanno parte dei consorzi
di bonifica i proprietari degli immobili ubicati nei singoli
comprensori nonchè i conduttori che, ai sensi della legge 11
febbraio 1971 n. 11, o in forza degli statuti consortili, abbiano
obblighi di contribuenza (comma 1); e stabilisce, inoltre, che i
consorzi di bonifica assumono le funzioni dei consorzi di
miglioramento fondiario di cui al r.d. 13 febbraio 1933 n. 215, e di
tutti gli altri soggetti operanti nel settore irriguo, nonchè quelle
dei consorzi di utilizzazione idrica, relativamente alle utenze
irrigue e di colo che si esercitano nei canali di bonifica e nei
corsi d'acqua che interessano il territorio consortile (comma 2).
Le iniziative assunte, nel quadro della nuova disciplina, da
parte della Regione Lombardia e dell'ente di nuova costituzione
denominato Consorzio di bonifica Medio Chiese, per l'attuazione della
norma che prevede l'assunzione delle funzioni dei consorzi di
miglioramento fondiario da parte dei consorzi di bonifica di nuova
costituzione, hanno determinato i consorzi di miglioramento fondiario
Roggia Desa e Roggia Rena (con l'adesione di due consorziati),
invitati a confluire nel nuovo ente, con conseguente loro estinzione,
ad agire davanti al Tribunale di Milano, nei confronti della Regione
Lombardia e del Consorzio di bonifica Medio Chiese, per sentir
accertare il proprio diritto di esistere, di continuare a svolgere la
propria attività, di autogestirsi e di conservare i relativi mezzi.
In relazione a tale pretesa è sorta questione sulla spettanza
della giurisdizione al giudice ordinario o al giudice amministrativo;
questione sulla quale queste sezioni unite sono chiamate a
pronunciarsi.
1.2. - Con riguardo allo scioglimento dei consorzi di
miglioramento fondiario, previsto dall'art. 6, comma 2, della legge
della Regione Lombardia n. 59 del 1984, queste sezioni unite, in sede
di regolamento preventivo di giurisdizione proposto in altro analogo
giudizio promosso da un consorzio di miglioramento fondiario, hanno
avuto modo di statuire che il provvedimento della Regione Lombardia
che, ai sensi degli artt. 5 e 6 della citata legge, ed in forza delle
competenze ad essa trasferite dal d.P.R. n. 616 del 1977, sciolga
consorzi di miglioramento fondiario e disponga l'immediata
successione ad essi di consorzi di bonifica è espressione di poteri
autoritativi dell'amministrazione regionale, finalizzati alla cura
del pubblico interesse, rispetto ai quali la posizione dell'ente
disciolto è soltanto di interesse legittimo e tutelabile, quindi,
davanti al giudice amministrativo, senza che accanto ad essa sia
ipotizzabile la concorrente esistenza di una posizione di diritto
soggettivo di esistenza, nonchè di gestione e conservazione del
proprio patrimonio, del quale l'ente medesimo possa domandare
l'accertamento al giudice ordinario (sent. n. 4390/1994).
La richiamata pronuncia ha altresì esaminato la questione di
legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 117 e 18
Cost., delle citate norme della legge regionale, nella parte in cui
prevedono il generalizzato venir meno delle funzioni dei consorzi di
miglioramento fondiario, enti associativi di natura privata, e l'ha
ritenuta manifestamente infondata, traendo argomento dalla sentenza
della Corte costituzionale n. 66 del 1992, che ha dichiarato non
fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 3 della
legge della Regione EmiliaRomagna 23 aprile 1987 n. 16, nella parte
in cui prevede che tutto il territorio regionale sia classificato
territorio di bonifica.
1.3. - Dalle conclusioni alle quali è pervenuta la sentenza
n. 4390/1994 ritengono queste sezioni unite di discostarsi per le
considerazioni che seguono.
1.3.1. - La citata sentenza ha attribuito al giudice
amministrativo la giurisdizione sulla controversia concernente la
contestata soppressione dei consorzi di miglioramento fondiario sul
rilievo che il provvedimento di scioglimento non era stato emesso in
carenza di potere (con conseguente devoluzione della giurisdizione al
giudice ordinario), poichè il potere di soppressione trovava la sua
fonte in una legge regionale, colpita da dubbi manifestamente
infondati di non conformità alla Costituzione sotto il profilo
dell'inosservanza del limite dei principi fondamentali stabiliti
dalle leggi dello Stato (art. 117 Cost.).
Per disattendere i prospettati dubbi, la sentenza n. 4390/1994 ha
espressamente richiamato una pronuncia della Corte costituzionale, e
precisamente la sentenza n. 66 del 1992, resa in riferimento alla
legge della Regione Emilia-Romagna 23 aprile 1987 n. 16, recante
"Nuove norme in materia di enti di bonifica".
Va tuttavia rilevato che la sentenza n. 66 del 1992 era chiamata
a stabilire se fosse lesivo dei principi fondamentali desumibili
dalla legislazione statale in materia di bonifica, ed in particolare
dal r.d. 13 febbraio 1933 n. 215, l'art. 3 della citata legge
regionale, nella parte in cui prevede che tutto il territorio
regionale sia classificato territorio di bonifica, in contrasto, ad
avviso del giudice a quo, con il principio per il quale è
coessenziale alla nozione di bonifica l'indicazione di zone di
territorio determinate e specifiche da assoggettare al relativo
regime giuridico (principio di "specialita'" della bonifica). E la
Corte costituzionale ha dichiarato non fondata la questione, sul
rilievo che tale onnicomprensiva classificazione costituiva
espressione di funzioni prodromiche rispetto alla perimetrazione dei
comprensori ed alla definizione dei programmi di bonifica, e non
comportava quindi la generalizzata sottoposizione del territorio
regionale ai vincoli di bonifica, nè pregiudicava il principio che
tali vincoli siano imposti soltanto in dipendenza di un bisogno
effettivo del territorio considerato e che i contributi siano
richiesti ai privati soltanto in ragione dei benefici da essi
conseguiti per effetto delle opere di bonifica.
Non sembra, quindi, che dalla suindicata pronuncia della Corte
costituzionale possano trarsi principi o argomenti significativi ai
fini del vaglio della diversa questione, sollevata nel presente
giudizio, concernente la legittimità di un intervento legislativo
della Regione, in materia di bonifica, incidente sugli enti che, alla
stregua del r.d. n. 215 del 1933, operano nel settore.
1.3.2. - Proprio di tale questione si è invece occupata la Corte
costituzionale con la sentenza n. 326/1998, resa in riferimento alla
legge della Regione Marche 9 maggio 1997 n. 30, recante "Disciplina
regionale della bonifica. Attribuzione di funzioni alle province in
attuazione della legge 8 giugno 1990 n. 142. Soppressione dei
consorzi di bonifica".
La sentenza n. 326/1998 ha infatti ritenuto illegittima, in
riferimento all'art. 117 Cost., perchè lesiva dei principi
fondamentali desumibili dalla legislazione statale - e segnatamente
dal r.d. n. 215 del 1933, che ancora detta l'unica disciplina
organica della bonifica integrale -, la generalizzata soppressione,
nella Regione Marche, della categoria dei consorzi di bonifica, con
il conseguente passaggio alle province di tutte le loro funzioni.
La decisione è incentrata sul rilievo della duplicità delle
funzioni, pubbliche e private, svolte dai consorzi di bonifica, in
relazione alle opere di bonifica di cui al titolo II del r.d. n. 215
del 1933, da un lato quali concessionari, per l'esecuzione delle
opere di competenza dello Stato (capo III del titolo II), da altro
lato quali enti costituenti espressione dei proprietari interessati,
per l'esecuzione delle opere di competenza privata (capo V del titolo
II).
Ha osservato la Corte costituzionale che i consorzi di bonifica,
pur essendo espressamente qualificati come persone giuridiche
pubbliche (art. 59, comma 1, r.d. n. 215 del 1933; art. 862, comma 4,
c.c.), e come tali configurandosi in quanto soggetti titolari o
partecipi di funzioni amministrative, in forza di legge o di
concessione statale (ora regionale), in relazione alle opere del
primo tipo, costituiscono tuttavia anche lo strumento attraverso il
quale i proprietari privati, associandosi, adempiono agli obblighi e
si ripartiscono gli oneri su di loro gravanti in relazione alle opere
di bonifica del secondo tipo.
Ciò premesso, ha statuito la Corte costituzionale che fanno
parte dei principi fondamentali della materia della bonifica
integrale, inclusa in quella concernente l'agricoltura e le foreste
(prevista dall'art. 117 Cost. ed individuata dall'art. 66 del d.P.R.
n. 616 del 1977), non derogabili ad opera del legislatore regionale
nell'esercizio della potestà legislativa concorrente, "sia la
distinzione tra opere di bonifica di competenza pubblica (già
statale), caratterizzate da una preminente finalizzazione agli
interessi pubblici legati alla bonifica, e opere di competenza
privata, in quanto di interesse particolare dei fondi inclusi nel
comprensorio di bonifica; sia il connesso duplice carattere dei
consorzi, e in particolare la loro qualificazione come enti a
struttura associativa. Onde solo il legislatore statale potrebbe
sciogliere definitivamente l'intreccio di pubblico e di privato che
nei consorzi si esprime, per separare in modo netto le manifestazioni
dell'autonomia privata dai caratteri pubblicistici impressi a tali
enti dalla legislazione precostituzionale". E ciò anche in
conseguenza "del limite, che il legislatore regionale incontra, di
non poter alterare le regole fondamentali di diritto concernenti la
disciplina dei rapporti tra privati.".
1.3.3. - Dei suindicati principi occorre tenere conto al fine del
vaglio di non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale della legge della Regione Lombardia n. 59 del 1984,
nella parte in cui prevede la generalizzata assunzione, da parte dei
consorzi di bonifica, delle funzioni svolte dai consorzi di
miglioramento fondiario.
1.3.4. - Vanno anzitutto individuate la natura e le funzioni dei
consorzi di miglioramento fondiario nell'ambito della disciplina
della bonifica integrale dettata dal r.d. n. 215 del 1933.
L'art. 1 del titolo I del citato r.d. dispone che alla bonifica
integrale si provvede per scopi di pubblico interesse mediante "opere
di bonifica" e di "miglioramento fondiario". Le "opere di bonifica"
sono quelle che si compiono in base ad un piano generale di lavori a
vantaggio di un intero territorio. Le "opere di miglioramento
fondiario" sono quelle che si compiono a vantaggio di uno o più
fondi, indipendentemente da un piano generale di bonifica.
Le opere di bonifica (titolo II) si distinguono in opere di
competenza dello Stato (capo III), ed opere di competenza privata
(capo V): ad entrambe provvedono i consorzi di bonifica, in veste di
concessionari, per le prime, o su richiesta dei proprietari
interessati, per le seconde.
Le opere di miglioramento fondiario indipendenti da un piano
generale di bonifica sono analiticamente individuate dall'art. 43 del
titolo III, che prevede per esse la concessione di un sussidio
statale o l'accesso a mutui agevolati.
In correlazione a tale disposizione, l'art. 71 del capo II del
titolo V, prevede che per la esecuzione, manutenzione ed esercizio di
opere di miglioramento fondiario, riconosciute sussidiabili a termini
dell'art. 43, possono costituirsi consorzi, con le forme stabilite
per i consorzi di bonifica. A tali consorzi sono applicabili varie
norme relative ai consorzi di bonifica, ed in particolare l'art. 62,
in tema di modificazioni e soppressione.
A sua volta l'art. 863 c.c., dopo aver ribadito, nel primo comma,
che possono essere costituiti consorzi per l'esecuzione, la
manutenzione e l'esercizio di opere di miglioramento fondiario comuni
a più fondi e indipendenti da un piano generale di bonifica,
dispone, nel secondo comma, che tali consorzi "sono persone
giuridiche private". Precisa inoltre che "possono tuttavia assumere
il carattere di persone giuridiche pubbliche quando, per la loro
vasta estensione territoriale o per la particolare importanza delle
loro funzioni ai fini dell'incremento della produzione, sono
riconosciuti di interesse nazionale con provvedimento dell'autorità
amministrativa".
Ora, alla stregua delle suindicate disposizioni, non sembra
sussistere dubbio sulla qualificazione dei consorzi di miglioramento
fondiario, nella loro configurazione ordinaria (la sola che viene in
considerazione nel presente giudizio), come enti associativi privati
preposti all'esecuzione ed alla gestione di opere di miglioramento
fondiario nell'interesse dei fondi dei soggetti associati, a spese di
questi ultimi, ma con il concorso di sussidi pubblici ed agevolazioni
creditizie, e sulla conseguente natura privata delle funzioni svolte,
in quanto essenzialmente rivolte alla soddisfazione di interessi
privati, ancorchè realizzino, di riflesso, uno scopo di pubblico
interesse (come prevede il già citato art. 1).
1.3.5. - A questo punto occorre stabilire quale incidenza
dispieghi, nei confronti dei consorzi di miglioramento fondiario, la
legge della Regione Lombardia n. 59 del 1984.
Viene in considerazione, in particolare, l'art. 6, comma 2, di
detta legge, nella parte in cui dispone che: "I consorzi di bonifica
assumono le funzioni dei consorzi di miglioramento fondiario di cui
al r.d. 13 febbraio 1933 n. 215.".
Ora, per un verso va notato che le funzioni dei consorzi di
miglioramento fondiario riguardano, come già rilevato, l'esecuzione,
la manutenzione e l'esercizio di opere di miglioramento fondiario
comuni a più fondi e indipendenti da un piano generale di bonifica,
e nell'espletamento di dette funzioni, consistenti nello svolgimento
di attività materiali e gestionali a vantaggio dei fondi dei
proprietari associati, si esauriscono pertanto i compiti
istituzionali dell'ente associativo privato.
Per altro verso, occorre rilevare che, diversamente da quanto
ritenuto dalla Corte d'appello, la norma non pone distinzioni o
riserve, di guisa che il subentro dei consorzi di bonifica deve
essere inteso come assunzione della totalità delle suindicate
funzioni, nessuna esclusa, dei consorzi di miglioramento fondiario.
Deve conclusivamente ritenersi che l'attuazione della
disposizione in esame avrà l'effetto di determinare il completo
venir meno dei compiti istituzionali dei consorzi di miglioramento
fondiario, l'integrale svuotamento delle funzioni loro proprie, e,
conseguentemente, la loro estinzione.
Va poi sottolineato che la norma, destinata a spiegare il
menzionato effetto estintivo, ha portata generale, in quanto la
soppressione riguarda l'intera categoria dei consorzi di
miglioramento fondiario nell'ambito della Regione Lombardia, non già
singoli consorzi. Non giova quindi invocare, a sostegno del potere di
soppressione, l'art. 62 del r.d. n. 215 del 1933, richiamato dal
successivo art. 71, poichè tale disposizione riguarda il diverso
caso di provvedimenti modificativi o estintivi concernenti i singoli
consorzi, e cioè di provvedimenti che si ricollegano ai poteri di
conformazione, di vigilanza e di tutela dell'autorità amministrativa
nei confronti dei consorzi di bonifica e dei consorzi di
miglioramento fondiario (artt. da 60 a 66 del r.d.).
E si deve altresì ritenere che la prevista progressiva
estinzione dei consorzi di miglioramento fondiario preesistenti, in
quanto riferita all'intera categoria, determina anche una preclusione
per la costituzione di nuovi consorzi di tal genere da parte dei
privati.
2. - Tanto premesso, le sezioni unite, con l'ordinanza
n. 26/2001, hanno ritenuto non manifestamente infondata, in
riferimento agli artt. 117 e 18 Cost., la questione di legittimità
costituzionale della norma contestata, intesa nei sensi suindicati.
Ed hanno svolto le seguenti osservazioni.
2.1. - In relazione al parametro individuato nell'art. 117 Cost.
(nel testo vigente alla data di emanazione della legge regionale in
contestazione), va rilevato che, ai sensi della citata norma
costituzionale, la potestà legislativa concorrente della Regione
nelle materie di seguito indicate nel detto articolo è soggetta al
limite dei principi fondamentali stabiliti (o desumibili) dalle leggi
dello Stato.
Poichè nella materia della "bonifica integrale", ricompresa
nell'ambito della materia "agricoltura e foreste", l'unica disciplina
organica si rinviene nel r.d. n. 215 del 1933 (Corte cost.
n. 326/1998), è a tale corpo normativo che occorre far riferimento
per l'individuazione dei principi fondamentali inderogabili.
Ad avviso del collegio deve considerarsi principio fondamentale
desumibile dalla citata normativa quello della concorrenza
dell'intervento pubblico e privato in materia di bonifica:
concorrenza che si manifesta (Corte cost. n. 326/1998) nella
ravvisata coesistenza di tali caratteri nell'ambito dei consorzi di
bonifica, ma che sussiste anche sotto il profilo della compresenza di
enti pubblici (con le menzionate peculiarita), come i consorzi di
bonifica, e di enti associativi privati, come i consorzi di
miglioramento fondiario.
Consegue che la generalizzata soppressione dei consorzi di
miglioramento fondiario, enti privati a carattere associativo, per
effetto della loro confluenza nei consorzi di bonifica, enti
pubblici, non sembra consentita al legislatore regionale, in quanto
suscettiva di alterare il descritto sistema normativo di compresenza,
posto, come principio fondamentale inderogabile, dal ridetto r.d.
n. 215 del 1933.
2.2. - Ma va ancora considerato, sempre in riferimento al
parametro costituito dall'art. 117 Cost. (nel testo vigente alla data
di emanazione della legge regionale in oggetto), che la norma
contestata sembra altresì lesiva del più generale limite
all'esercizio della potestà legislativa regionale, operante anche
nelle materie di legislazione concorrente di cui all'art. 117 Cost.,
costituito dal divieto di intervenire sui rapporti di diritto
privato, la cui disciplina deve essere uniforme su tutto il
territorio nazionale (Corte cost., sent. n. 154/1972, e successiva
giurisprudenza conforme).
In virtù della norma contestata, infatti, la facoltà dei
privati proprietari di fondi interessati all'esecuzione di opere di
miglioramento fondiario di associarsi in consorzio, ai sensi
dell'art. 71 del r.d. n. 215 del 1933 e dell'art. 863 c.c., sarebbe
esclusa nell'ambito della Regione Lombardia, per effetto della
soppressione di tale categoria, determinando una palese difformità
di regime.
2.3. - La ravvisata esclusione, d'altro canto, sembra determinare
altresì violazione dell'art. 18 Cost., secondo cui i cittadini hanno
diritto di associarsi liberamente, senza autorizzazione, per fini che
non sono vietati ai singoli dalla legge penale, poichè la norma in
contestazione lede il diritto di associazione nel suo aspetto
positivo, sia attuale che potenziale, poichè non solo cancella i
consorzi di miglioramento fondiario già esistenti, ma preclude anche
la futura costituzione di siffatti enti associativi.
3. - Successivamente all'emanazione dell'ordinanza n. 26/2001,
che nei suindicati termini argomentava la valutazione di non
manifesta infondatezza della questione, con riferimento sia
all'art. 18 che all'art. 117 Cost., è stata promulgata ed è entrata
in vigore la legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3 (Modifiche al
titolo V della parte seconda della Costituzione), il cui art. 3 ha
sostituito l'intero testo dell'art. 117 della Costituzione.
Avendo ritenuto la Corte costituzionale, con ordinanza
n. 14/2002, che il sopravvenuto mutamento di una delle norme
costituzionali invocate come parametri di giudizio rende necessario
il nuovo esame dei termini della questione, a tale adempimento
provvedono queste sezioni unite, rivalutando la questione alla
stregua del nuovo testo dell'art. 117 Cost.
3.1. - Dispone l'art. 117 Cost. (nuovo testo), nel comma 1, che
la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel
rispetto della Costituzione, nonchè dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.
Al riparto della potestà legislativa tra Stato e Regioni
provvedono i successivi commi 2, 3 e 4.
Il comma 2 dispone che lo Stato ha competenza legislativa
"esclusiva" nelle materie elencate nelle lettere da a) ad s). In
particolare, per quanto può rilevare ai fini del presente giudizio,
come sarà di seguito precisato, la lettera l) concerne le materie:
"giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale;
giustizia amministrativa".
Il comma 3 prevede che sono materie di legislazione "concorrente"
una serie di materie successivamente elencate, tra le quali va
considerata, ai fini del presente giudizio, come sarà di seguito
precisato, la materia "governo del territorio", e stabilisce che,
nelle materie di legislazione concorrente, spetta alle Regioni la
potestà legislativa, "salvo che per la determinazione dei principi
fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato".
Ed infine il comma 4 reca una previsione residuale di
attribuzione della potestà legislativa, disponendo che spetta alle
Regioni la potestà legislativa (che è da ritenere "esclusiva") in
riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla
legislazione dello Stato (e, come sembra corretto ritenere, non
compresa nella elencazione delle materie di legislazione concorrente
di cui al comma 3).
3.2. - Il nuovo assetto costituzionale del riparto della potestà
legislativa tra Stato e Regioni, nei suindicati sensi sintetizzato,
non sembra, ad avviso di queste sezioni unite, idoneo ad incidere
(con eventuale effetto sanante dell'originario vizio di
illegittimità prospettato con riferimento alle norme costituzionali
vigenti alla data di emanazione della legge regionale di cui
trattasi) sui termini della questione come già sollevata.
3.2.1. - In primo luogo, dal raffronto tra il previgente art. 117
Cost. ed il nuovo testo del medesimo articolo, risulta che la materia
"agricoltura e foreste", già attribuita dal citato art. 117, comma
2, Cost., alla potestà legislativa concorrente delle Regioni, e nel
cui ambito, come determinato dall'art. 66 del d.P.R. n. 616 del 1977,
doveva ritenersi ricompresa la materia della "bonifica integrale"
(Corte cost. n. 326/1998), non è più espressamente menzionata, tra
le materie di legislazione concorrente ora elencate dal comma 3,
dell'art. 117 Cost. (nuovo testo).
Ritengono tuttavia queste sezioni unite, pur nella consapevolezza
delle difficoltà interpretative che la nuova norma costituzionale
pone, che, attenendo le attività di bonifica, oltre che allo
sviluppo economico della produzione agricola, alla difesa del suolo e
dell'ambiente, alla tutela, alla valorizzazione ed al corretto uso
delle risorse idriche (Corte cost. n. 66/1992; n. 326/1998), e quindi
alla gestione del territorio, la potestà legislativa nella
submateria "bonifica integrale", deve ritenersi attribuita, dal
vigente art. 117, comma 3, Cost., alla legislazione "concorrente",
nell'ambito della materia "governo nel territorio", e non ricompresa
nella competenza residuale di cui all'art. 117, comma 4.
Anche alla stregua del nuovo assetto costituzionale del riparto
della potestà legislativa tra Stato e Regioni, nel quale, ai sensi
dell'art. 117, comma 3, ultima parte, nelle materie di legislazione
concorrente la determinazione dei principi fondamentali è riservata
alla legislazione dello Stato, con conseguente limite della potestà
legislativa delle Regioni, deve quindi ribadirsi il giudizio di non
manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale
della norma regionale contestata sotto il profilo del superamento del
limite dei principi fondamentali che emergono dalla legislazione
statale nella materia della bonifica (anche se preesistente).
Deve infatti considerarsi principio fondamentale desumibile dal
r.d. n. 215 del 1933, che reca l'unica organica disciplina della
materia "bonifica integrale", quello della concorrenza
dell'intervento, pubblico e privato in materia di bonifica, che si
manifesta nella coesistenza di tali caratteri nell'ambito dei
consorzi di bonifica (Corte cost. n. 316/1998), ma che sussiste anche
sotto il profilo della compresenza di enti pubblici (con le
menzionate peculiarita), come i consorzi di bonifica, e di enti
associativi privati, come i consorzi di miglioramento fondiario.
Consegue che la generalizzata soppressione dei consorzi di
miglioramento fondiario, enti privati a carattere associativo, per
effetto della loro confluenza nei consorzi di bonifica, enti
pubblici, non sembra consentita al legislatore regionale, in quanto
suscettiva di alterare il descritto sistema normativo di compresenza,
posto, come principio fondamentale inderogabile, dal ridetto r.d.
n. 215 del 1933.
3.2.2. - In secondo luogo, la norma contestata, in quanto prevede
la generalizzata soppressione dei consorzi di miglioramento
fondiario, enti privati a carattere associativo, per effetto della
loro confluenza nei consorzi di bonifica, sembra altresì lesiva
della competenza legislativa esclusiva dello Stato riconosciuta
dall'art. 117, comma 2, lettera l), nella materia "ordinamento
civile".
Detta materia riguarda, ad avviso di queste sezioni unite, la
disciplina dei rapporti di diritto privato, ai quali, anche in
relazione al principio di eguaglianza sancito dall'art. 3 Cost., la
Costituzione vuole che sia assicurata una regolamentazione uniforme
su tutto il territorio nazionale, con conseguente preclusione della
potestà legislativa regionale di dare luogo a discipline divergenti
(come già ritenuto, in via di principio, dalla giurisprudenza della
Corte costituzionale sopra menzionata) in relazione alle regole
fondamentali di diritto concernenti i rapporti tra privati.
E tale ambito sembra invaso dalla norma contestata, atteso che,
in base ad essa, la facoltà dei privati proprietari di fondi
interessati all'esecuzione di opere di miglioramento fondiario di
associarsi in consorzio, ai sensi dell'art. 71 del r.d. n. 215 del
1933 e dell'art. 863 c.c., ed in attuazione del principio di libertà
di associazione sancito dall'art. 18 Cost., sarebbe esclusa
nell'ambito della Regione Lombardia, per effetto della soppressione
di tale categoria, determinando una palese difformità di regime.
3.3. - E non sembra fuori luogo notare che il disfavore verso i
consorzi di miglioramento fondiario, enti privati a carattere
associativo, del quale è espressione la norma contestata sembra
altresì contrastare con il principio enunciato dal nuovo art. 118,
comma 4, Cost., secondo il quale le Regioni favoriscono l'autonoma
iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di
attività di interesse generale, sulla base dei principio di
sussidiarietà.
4. - Nei suindicati sensi ribadito ed integrato, alla luce della
normativa costituzionale sopravvenuta, il giudizio di non manifesta
infondatezza della questione, va ancora osservato che la questione è
altresì rilevante, poichè la decisione sulla giurisdizione è
condizionata dalla vigenza o meno della norma contestata.
La dichiarazione di illegittimità costituzionale determinerebbe
infatti la caducazione del potere di soppressione previsto dalla
legge regionale, con conseguente attribuzione della controversia al
giudice ordinario, in applicazione del noto criterio che contrappone
la carenza assoluta di potere allo scorretto esercizio di esso,
riservando al giudice amministrativo la valutazione di quest'ultimo.
Ad opposta soluzione si dovrebbe invece pervenire nel caso in cui la
questione fosse dichiarata non fondata.
5. - In conclusione, va sollevata questione di legittimità
costituzionale nei termini di cui al dispositivo.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in riferimento
agli artt. 117 (nuovo testo), 118 (nuovo testo), 3 e 18 della
Costituzione, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 6, comma 2, della legge della Regione Lombardia 26 novembre
1984 n. 59, recante "Riordino dei consorzi di bonifica. Ecologia",
nella parte in cui dispone che: "i consorzi di bonifica assumono le
funzioni dei consorzi di miglioramento fondiario di cui al r.d. 13
febbraio 1933, n. 215.".
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Sospende il giudizio in corso.
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, nonchè al presidente della giunta
regionale della Lombardia, e comunicata al presidente del consiglio
regionale della Lombardia.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni
unite civili della Corte di cassazione.
Roma, addì 16 maggio 2002
Il primo presidente agg.: Vessia
Il consigliere relatore: Preden
02C1197