1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 29-12-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 257 SENTENZA 20 ottobre - 23 dicembre 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Paesaggio - Norme della Regione autonoma Sardegna - Interpretazione autentica del piano paesaggistico regionale relativo al primo ambito omogeneo e delle relative norme tecniche di attuazione - Esclusione della pianificazione congiunta per una serie di opere in fascia costiera, su beni identitari e in zone agricole - Deroghe al divieto di realizzazione di nuove strade extraurbane in fascia costiera - In particolare: disciplina dell'asse viario Sassari-Alghero - Violazione dei limiti statutari in materia di urbanistica ed edilizia - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione autonoma Sardegna 13 luglio 2020, n. 21, art. 1. - Costituzione, artt. 3, 9 e 117, commi primo e secondo, lettera s); statuto speciale per la Sardegna, art. 3, lettera f); Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 6. (T-210257) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 29-12-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della
legge della Regione Sardegna 13 luglio 2020, n. 21 (Norme di
interpretazione autentica del Piano paesaggistico regionale),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 26-31 agosto 2020, depositato in cancelleria il 1°
settembre 2020, iscritto al n. 75 del registro ricorsi per l'anno
2020 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 42,
prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma Sardegna;
udito nell'udienza pubblica del 19 ottobre 2021 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
uditi l'avvocato dello Stato Maria Letizia Guida per il
Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Benedetto
Ballero e Mattia Pani per la Regione autonoma Sardegna;
deliberato nella camera di consiglio del 20 ottobre 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 26-31 agosto 2020, depositato in
cancelleria il 1° settembre 2020 e iscritto al n. 75 del registro
ricorsi per l'anno 2020, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1 della
legge della Regione Sardegna 13 luglio 2020, n. 21 (Norme di
interpretazione autentica del Piano paesaggistico regionale),
deducendo il superamento dell'ambito «della competenza statutaria
della Regione autonoma della Sardegna», nonchè la violazione degli
artt. 3, 9, 117, commi primo - quest'ultimo in relazione all'art. 6
della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 - e
secondo, lettera s), della Costituzione e, infine, il contrasto con
il principio di leale collaborazione.
La normativa impugnata fornisce l'interpretazione autentica del
piano paesaggistico e, in particolare, dell'obbligo di pianificazione
congiunta (comma 1) e dell'ampiezza del divieto di realizzazione di
nuove strade extraurbane di dimensioni superiori alle due corsie
(comma 2), con particolare riguardo al lotto n. 1 dell'asse viario
Sassari-Alghero (comma 3).
1.1.- Con il primo motivo di ricorso, il Presidente del Consiglio
dei ministri impugna l'art. 1 della legge reg. Sardegna n. 21 del
2020 per violazione degli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s),
Cost., «in riferimento all'art. 3» della legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), come attuato
dal decreto del Presidente della Repubblica 22 maggio 1975, n. 480
(Nuove norme di attuazione dello statuto speciale della regione
autonoma della Sardegna), «in relazione» agli artt. 135, 143, 145 e
156 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni
culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6
luglio 2002, n. 137).
Con l'art. 1, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 21 del 2020,
il legislatore regionale avrebbe sottratto unilateralmente alla
copianificazione obbligatoria i beni individuati dal piano
paesaggistico della Sardegna ai sensi dell'art. 134, comma 1, lettera
c), del d.lgs. n. 42 del 2004. Tale previsione, nella versione
modificata dal decreto legislativo 24 marzo 2006, n. 157
(Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio) e antecedente alle
novità introdotte dal decreto legislativo 26 marzo 2008, n. 63
(Ulteriori disposizioni integrative e correttive del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio),
annoverava tra i beni paesaggistici «gli immobili e le aree
tipizzati, individuati e sottoposti a tutela dai piani paesaggistici»
e non richiedeva provvedimenti «di tutela individuale e mirata».
I beni paesaggistici, individuati ai sensi dell'art. 134, comma
1, lettera c), del d.lgs. n. 42 del 2004, nella versione ratione
temporis vigente, sarebbero ancora assoggettati al relativo regime di
tutela, anche in virtù della natura meramente ricognitiva del
vincolo. Nè il mutamento dei criteri per l'individuazione dei beni
paesaggistici potrebbe determinare «la perdita della qualità di bene
paesaggistico», oramai acquisita in base a un «legittimo
procedimento».
Peraltro, l'art. 156 del d.lgs. n. 42 del 2004 contemplerebbe un
obbligo di copianificazione per la verifica e per l'adeguamento del
vigente piano paesaggistico.
Quanto all'art. 1, commi 2 e 3, della legge regionale impugnata,
si riprometterebbe di «rendere inoperanti specifici divieti contenuti
nella disciplina di piano».
Poste tali premesse, il ricorrente prospetta il contrasto con
l'art. 3 dello statuto speciale, in quanto la disciplina in esame
contravverrebbe all'obbligo di pianificazione condivisa,
riconducibile alle norme fondamentali di riforma economico-sociale,
vincolanti anche per l'autonomia speciale.
Il ricorrente assume, inoltre, che la disposizione impugnata sia
lesiva dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in quanto si
tradurrebbe in un intervento unilaterale, estraneo al percorso della
«pianificazione condivisa», prescritta per i beni vincolati dagli
artt. 135, 143, 145 e 156 del d.lgs. n. 42 del 2004, e sconfinerebbe
nella competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia
della tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali.
Vi sarebbe, infine, la violazione dell'art. 9 Cost., in quanto la
disposizione in esame determinerebbe «un generale abbassamento del
livello di tutela».
1.2.- Il ricorrente, in secondo luogo, impugna l'art. 1 della
legge reg. Sardegna n. 21 del 2020 per violazione degli artt. 3, 9 e
117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 6 CEDU.
Nell'intervenire «a distanza di ben 14 anni dall'approvazione del
piano paesaggistico» e nell'imporre con efficacia retroattiva «un
determinato significato normativo della disposizione interpretata»,
la legge regionale impugnata si risolverebbe in «un generale
abbassamento di tutela» per i beni esclusi dall'obbligo di
pianificazione congiunta, come le fasce costiere, «che rivestono un
ruolo strategico nel territorio insulare regionale, a forte vocazione
turistica», le zone agricole, l'edificato in zona agricola e
l'edificato urbano diffuso, «contesti di particolare fragilità
paesaggistica».
Il ricorrente sostiene, inoltre, che la disposizione impugnata,
in difetto di motivi imperativi di interesse generale, miri a
influenzare l'esito del contenzioso riguardante il «procedimento di
VIA della SS 291 c.d. "della Nurra", relativamente ai lavori di
costruzione del Lotto 1 da Alghero a Olmedo e del Lotto 4 tra il
bivio di Olmedo e l'Aeroporto di Alghero». Nel contesto di tale
contenzioso, il Ministero dell'ambiente, del territorio e del mare e
il Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo
avrebbero espresso parere negativo e il Consiglio dei ministri, dopo
il ricorso della Regione al TAR, avrebbe deliberato di superare i
dissensi (art. 5, comma 2, lettera c-bis, della legge 23 agosto 1988,
n. 400, recante «Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento
della Presidenza del Consiglio dei Ministri»). Sarebbero violati,
pertanto, il diritto a un equo processo e il principio di parità
delle armi, tutelati dall'art. 6 CEDU.
1.3.- Il ricorrente, da ultimo, denuncia il contrasto dell'art.
1, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 21 del 2020 «per violazione
del principio di leale collaborazione» in relazione agli artt. 134,
comma 1, lettera c), 143, comma 2, 156, commi 1 e 3, del d.lgs. n. 42
del 2004.
In punto di fatto, il ricorrente ricorda che la Regione autonoma
Sardegna, il 5 settembre 2006, ha approvato il primo ambito omogeneo
del piano paesaggistico regionale, con esclusivo riguardo alle aree
costiere, e ha poi sottoscritto con il Ministero per i beni e le
attività culturali, il 19 febbraio 2007, il protocollo di intesa per
la verifica e l'adeguamento congiunto del piano già approvato e per
la copianificazione del secondo ambito omogeneo riguardante le aree
interne dell'isola. Tale copianificazione sarebbe estesa all'intero
territorio regionale e non sarebbe dunque circoscritta ai beni
vincolati in virtù del d.lgs. n. 42 del 2004. In particolare, la
pianificazione congiunta sarebbe obbligatoria anche per i beni
paesaggistici individuati dal piano paesaggistico del 2006 ai sensi
dell'art. 134, comma 1, lettera c), del d.lgs. n. 42 del 2004, nella
versione antecedente alle modifiche recate dal d.lgs. n. 63 del 2008.
Il 1° marzo 2013 la Regione e il Ministero per i beni e le
attività culturali, allo scopo di definire le modalità di
attuazione della pianificazione congiunta per il primo e per il
secondo ambito omogeneo, avrebbero sottoscritto il disciplinare
attuativo del protocollo di intesa, poi aggiornato il 18 aprile 2018.
L'intensa attività di collaborazione non sarebbe ancora approdata
all'approvazione definitiva di un piano paesaggistico conforme alle
previsioni del Codice dei beni culturali e del paesaggio.
In punto di diritto, il ricorrente pone l'accento sul principio
di leale collaborazione, che presiede a tutti i rapporti che
intercorrono tra Stato e Regioni e impone di tener fede agli impegni
assunti (si cita la sentenza di questa Corte n. 178 del 2018).
Il Presidente del Consiglio dei ministri lamenta che la Regione
autonoma Sardegna si sia sottratta «ingiustificatamente al proprio
obbligo di redazione congiunta con il Ministero per i beni e le
attività culturali del Piano paesaggistico» con «iniziative
unilaterali e reiterate, al di fuori del percorso di collaborazione
già proficuamente avviato con lo Stato», e di aver così disatteso
l'impegno «di pianificare congiuntamente l'intero territorio
regionale, e non solo i beni paesaggistici vincolati».
1.4.- Il ricorrente chiede a questa Corte di valutare la
necessità di estendere la declaratoria di illegittimità
costituzionale all'art. 2 della legge reg. Sardegna n. 21 del 2020,
in quanto privo di presupposto.
2.- Con atto depositato il 9 ottobre 2020, si è costituita in
giudizio la Regione autonoma Sardegna e ha chiesto di dichiarare
improcedibili, inammissibili o comunque non fondate le questioni
promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri.
2.1.- La parte resistente ha formulato molteplici eccezioni
preliminari.
2.1.1.- Le questioni sarebbero inammissibili, in quanto il
ricorrente non avrebbe considerato la normativa statutaria, che
attribuisce alla Regione «una competenza legislativa primaria ed
esclusiva nella materia e negli ambiti trattati dagli articoli di
legge impugnati».
2.1.2.- Una ulteriore ragione di inammissibilità delle questioni
proposte risiederebbe nella mancata dimostrazione di «un interesse
attuale, immediato e concreto» a impugnare la legge regionale in
esame.
2.1.3.- Le questioni sarebbero inammissibili, anche perchè poste
in termini generici e oscuri, senza dar conto del pregiudizio
arrecato dalla normativa impugnata. Il ricorso non conterrebbe alcun
cenno alla legislazione regionale che presidia con appositi divieti
la fascia costiera e non chiarirebbe per quale ragione la
circoscritta esclusione dell'obbligo di pianificazione condivisa
comprometta la tutela di beni comunque assoggettati alle prescrizioni
del piano paesaggistico.
2.1.4.- La parte resistente eccepisce l'inammissibilità delle
questioni anche per «ragioni sostanziali». Le disposizioni impugnate
si limiterebbero a riprodurre gli orientamenti della giurisprudenza
di questa Corte e, pertanto, continuerebbero comunque a trovare
applicazione, a prescindere dall'esito del ricorso dello Stato.
2.1.5.- La difesa regionale rileva, infine, che non sono state
proposte censure specifiche contro l'art. 1, commi 1 e 2, della legge
regionale impugnata. Le relative questioni sarebbero, pertanto,
inammissibili.
2.2.- Nel merito, le questioni non sarebbero comunque fondate.
2.2.1.- Ad avviso della parte resistente, la potestà legislativa
primaria della Regione autonoma Sardegna nella materia edilizia e
urbanistica include anche la tutela del paesaggio in virtù dell'art.
6 del d.P.R. n. 480 del 1975, che le attribuisce il compito di
redigere e approvare i piani territoriali paesistici (si richiamano
le sentenze di questa Corte n. 51 del 2006 e n. 308 del 2013). Lo
stesso Codice dei beni culturali e del paesaggio, all'art. 8,
salvaguarderebbe le potestà attribuite alle Regioni a statuto
speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano.
La disposizione impugnata rappresenterebbe esercizio della
potestà legislativa primaria della Regione, così come definita
dalle norme di attuazione dello statuto, e non sconfinerebbe,
pertanto, nella sfera di competenza legislativa esclusiva dello
Stato.
2.2.2.- Non sarebbe pertinente il richiamo all'art. 9 Cost., che
non mira a riservare competenze allo Stato a scapito delle Regioni.
Il precetto costituzionale, difatti, assegnerebbe alla Repubblica, e
dunque anche alle Regioni e non solo allo Stato, il compito di
tutelare il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della
Nazione.
2.2.3.- Peraltro, sin dagli anni Settanta, il legislatore
regionale avrebbe apprestato una tutela efficace del paesaggio, e in
particolare di quello costiero dell'isola, con appositi divieti di
edificazione, più rigorosi di quelli introdotti dalla normativa
statale.
2.3.- Alla luce di tali rilievi, nessuno dei motivi di ricorso
sarebbe fondato.
2.3.1.- Quanto al primo di essi, la Regione autonoma Sardegna
disporrebbe di «una competenza esclusiva per la predisposizione ed
approvazione del piano paesistico», con l'esclusione dei soli beni
assoggettati alla pianificazione congiunta obbligatoria.
Anche questa Corte, con la sentenza n. 308 del 2013, avrebbe
riconosciuto la legittimazione della Regione a intervenire sui beni
non assoggettati all'obbligo di pianificazione condivisa, in quanto
individuati in base al vecchio testo dell'art. 134 del d.lgs. n. 42
del 2004, nella versione antecedente alle modificazioni introdotte
dal d.lgs. n. 63 del 2008, e privi delle caratteristiche che il
legislatore statale oggi riconnette all'obbligo di pianificazione
congiunta.
La Regione autonoma Sardegna - al di fuori della pianificazione
condivisa - avrebbe individuato i beni paesaggistici in base all'art.
134 del d.lgs. n. 42 del 2004, nella formulazione ratione temporis
applicabile, e dunque ben potrebbe - senza ricorrere alla
pianificazione congiunta - modificare la disciplina in esame.
Le questioni non sarebbero fondate anche perchè solo la fascia
costiera è definita come bene paesaggistico.
I beni identitari non sarebbero individuati dal piano
paesaggistico regionale, che non menzionerebbe le zone agricole e
reputerebbe meri assetti insediativi l'edificato urbano diffuso e
l'edificato in zona agricola.
2.3.2.- Neppure il secondo motivo di ricorso meriterebbe di
essere accolto.
La disposizione impugnata si sarebbe limitata a precisare il
significato originario delle previsioni che attribuiscono alla
Regione autonoma Sardegna il potere di dettare la disciplina dei beni
sottratti all'obbligo di pianificazione congiunta.
Non sarebbe precluso alla Regione, «nell'esercizio della propria
competenza legislativa primaria», incidere sulla disciplina dei beni
estranei all'ambito applicativo della copianificazione.
La fascia costiera tutelata dal piano paesaggistico si
estenderebbe fino a quattro o cinque chilometri dal mare e non
coinciderebbe con il primo tratto di trecento metri dal mare tutelato
dal d.lgs. n. 42 del 2004.
Quanto ai beni identitari, alle zone agricole, all'edificato in
zona agricola e all'edificato urbano diffuso, non sarebbero beni
paesaggistici e la Regione autonoma Sardegna avrebbe titolo per
modificare la relativa disciplina.
L'assetto delineato dal legislatore regionale sarebbe comunque
ragionevole, anche perchè finalizzato a consentire la realizzazione
di un'infrastruttura di interesse pubblico, come avrebbe riconosciuto
lo stesso Consiglio dei ministri con la delibera del 29 luglio 2020,
che ha superato il dissenso espresso dal Ministero per i beni e le
attività culturali. Da questo punto di vista, la questione sarebbe
inammissibile per carenza di interesse.
Ad ogni modo, nella soluzione del contenzioso dinanzi al giudice
amministrativo non verrebbe in rilievo la previsione impugnata, ma la
successiva delibera del Consiglio dei ministri.
Non vi sarebbe, dunque, alcuna arbitraria ingerenza nelle
funzioni giurisdizionali. L'interesse pubblico alla realizzazione
dell'opera configurerebbe un motivo imperativo idoneo a giustificare
l'intervento del legislatore regionale, peraltro prevedibile e
tutt'altro che lesivo di un affidamento consolidato.
2.3.3.- La parte resistente, infine, contesta la fondatezza anche
del terzo motivo di ricorso.
Quanto al protocollo di intesa del 19 febbraio 2007, invocato dal
ricorrente, sarebbe stato sottoscritto nel vigore di una diversa
disciplina, integralmente sostituita dal d.lgs. n. 63 del 2008, e non
sarebbe stato preceduto dalla necessaria approvazione della Giunta
regionale.
Tale atto, lungi dal sancire «un vincolo assoluto alla
copianificazione generale», si risolverebbe in «una mera
dichiarazione di intenti» e si limiterebbe a prefigurare una
collaborazione degli organi ministeriali, senza rappresentare una
norma fondamentale di riforma economico-sociale idonea a vincolare
l'autonomia speciale.
3.- In prossimità dell'udienza, hanno depositato una memoria
illustrativa sia la parte ricorrente sia quella resistente.
3.1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha insistito per
l'accoglimento delle conclusioni già rassegnate.
3.1.1.- Non sarebbero fondate le eccezioni preliminari formulate
dalla Regione resistente.
Quanto alla potestà legislativa primaria nella materia edilizia
e urbanistica e nella materia paesaggistica, rivendicata dalla
Regione autonoma Sardegna, si tratterebbe di un profilo attinente al
merito delle questioni promosse.
Attinenti al merito sarebbero anche le argomentazioni circa la
correttezza dell'interpretazione prescelta dal legislatore regionale.
Sarebbe poi innegabile l'interesse all'impugnazione, che
scaturisce dalla mera pubblicazione di una legge regionale che il
ricorrente ritenga lesiva del riparto delle competenze. Nè la parte
ricorrente avrebbe l'onere di dimostrare l'effettivo pregiudizio che
deriva dalla dedotta violazione.
Le censure investirebbero anche i commi 2 e 3, in quanto
«strettamente consequenziali» alle previsioni del comma 1, delle
quali rappresenterebbero «diretta applicazione».
3.1.2.- Nel merito, le difese svolte dalla parte resistente non
coglierebbero nel segno.
L'art. 6 del d.P.R. n. 480 del 1975 attribuirebbe alla Regione
autonoma Sardegna la sola potestà in materia di «redazione e
approvazione del piano paesaggistico». La Regione sarebbe comunque
vincolata al rispetto delle norme statali di grande riforma
economico-sociale, come quelle che sanciscono l'obbligo di
pianificazione congiunta.
Le disposizioni impugnate, nel disattendere le previsioni del
piano paesaggistico, determinerebbero «l'abbassamento dei livelli di
tutela del paesaggio» e si esporrebbero, pertanto, alle censure di
contrasto con i parametri costituzionali evocati. La Regione, dopo
aver ampliato la tutela di beni come la fascia costiera, protetta ben
oltre i trecento metri previsti dal legislatore statale, non potrebbe
diminuire «il livello di tutela precedentemente attribuito» (si
richiama la sentenza di questa Corte n. 141 del 2021).
Nè rileva che la Regione autonoma Sardegna abbia previsto, per
le fasce costiere, un regime più rigoroso di quello delineato dal
legislatore statale, in quanto tale circostanza non varrebbe a
contraddire la dedotta invasione della competenza legislativa
statale.
La sentenza n. 308 del 2013, richiamata dalla parte resistente,
non riguarderebbe la diversa questione dell'ampiezza dell'obbligo di
pianificazione congiunta, nell'ipotesi di beni paesaggistici
individuati e dunque assoggettati a un vincolo che non potrebbe
essere rimosso.
Le disposizioni impugnate sottrarrebbero alla pianificazione
congiunta «intere categorie di beni», per le quali la Regione si
sarebbe obbligata alla pianificazione congiunta con lo Stato, in base
a un accordo esteso all'intero territorio regionale.
Peraltro, le fasce costiere si configurerebbero come «beni
paesaggistici, come tali sottoposti al principio di irrevocabilità
del vincolo sancito dal Codice e all'obbligo di co-pianificazione».
Anche i beni identitari, in virtù del particolare pregio che li
contraddistingue, si atteggerebbero come beni paesaggistici, che
«esprimono valori riferiti al paesaggio tipico della Sardegna».
Per le zone agricole, per l'edificato in zona agricola, per
l'edificato urbano diffuso, il piano paesaggistico regionale
detterebbe prescrizioni e indirizzi, che non potrebbero essere
modificati unilateralmente, in contrasto con «l'impegno alla
copianificazione assunto dalla Regione».
3.2.- Anche la parte resistente ha confermato le conclusioni di
rito e di merito già rassegnate nella memoria di costituzione.
La Regione autonoma Sardegna ha ribadito la titolarità del
potere di intervenire in relazione ai profili di tutela
paesistico-ambientale, fatto salvo il rispetto delle norme
fondamentali di riforma economico-sociale.
In virtù delle modificazioni introdotte dal d.lgs. n. 63 del
2008, l'obbligo di pianificazione congiunta, «introdotto solo nel
2008», riguarderebbe i soli beni menzionati dall'art. 143, comma 1,
lettere b), c) e d), del d.lgs. n. 42 del 2004 e, quanto ai beni di
cui alla lettera d), soltanto gli ulteriori immobili e aree che siano
stati specificamente individuati e sottoposti a tutela dai piani
paesaggistici, in quanto dotati dei caratteri tipici delle "bellezze
naturali". Nelle altre ipotesi, non sussisterebbe alcun obbligo di
pianificazione congiunta.
A tali regole, confermate anche dalla giurisprudenza di questa
Corte, si sarebbe uniformata la disciplina in esame. Alla Regione
autonoma Sardegna non sarebbe precluso modificare in via unilaterale
la normativa d'uso che, sempre in via unilaterale, ha introdotto.
Quanto alla fascia costiera, individuata come bene paesaggistico
in base alla disciplina antecedente alle modificazioni del d.lgs. n.
63 del 2008 e corrispondente a porzioni di territorio molto estese,
sarebbe stato lo stesso Ministero per i beni e per le attività
culturali a criticare la scelta di istituire un vincolo così ampio.
La parte resistente ribadisce che i beni identitari esulano dai
beni paesaggistici.
Quanto alle zone agricole, non sarebbero neppure menzionate dal
piano paesaggistico, che annovera poi l'edificato urbano diffuso e
l'edificato in zona agricola tra i meri "assetti insediativi".
La difesa regionale eccepisce la carenza di interesse, in quanto
la previsione impugnata si limiterebbe a rivendicare una competenza,
senza derogare alle previsioni del piano paesaggistico.
Non si potrebbe ravvisare alcun interesse a impugnare neppure per
il motivo di ricorso riguardante l'art. 1, comma 3, della legge reg.
Sardegna n. 21 del 2020, in quanto l'infrastruttura pubblica sarebbe
stata autorizzata con delibera del Consiglio dei ministri del 29
luglio 2020, che prescinde dalle previsioni della legge regionale
impugnata.
Quanto alla violazione del principio di leale collaborazione, la
difesa regionale ripropone gli argomenti già svolti nella memoria di
costituzione allo scopo di negare ogni valore vincolante all'intesa
del 19 febbraio 2007, redatta e sottoscritta dal solo Presidente
della Giunta regionale, senza la necessaria autorizzazione di tale
organo, e con l'orizzonte temporale definito di un anno, periodo
questo ampiamente trascorso.
L'intesa richiamata dal ricorrente si limiterebbe a prevedere che
la pianificazione deve rispettare le prescrizioni del d.lgs. n. 42
del 2004, che, all'art. 8, fa salve le più ampie competenze delle
Regioni a statuto speciale.
Nè si potrebbe ritenere che l'iniziativa unilaterale del
Presidente della Giunta regionale possa vincolare per i successivi
quindici anni la Regione e alterare il riparto di competenze, come
delineato dall'art. 3 dello statuto di autonomia e dalle relative
norme di attuazione.
La parte resistente disconosce poi il vincolo che deriva dai
protocolli attuativi firmati da funzionari e riguardanti la gestione
dei beni oggetto della pianificazione congiunta secondo il d.lgs. n.
42 del 2004.
Peraltro, a rigore, il principio di leale collaborazione non si
potrebbe applicare alle procedure legislative, ove non sia
direttamente imposto dalla Costituzione.
4.- All'udienza pubblica del 19 ottobre 2021, le parti hanno
reiterato le conclusioni già rassegnate negli scritti difensivi.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n. 75 del
2020), il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questioni
di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione
Sardegna 13 luglio 2020, n. 21 (Norme di interpretazione autentica
del Piano paesaggistico regionale).
La normativa in esame è impugnata in quanto eccederebbe
«l'ambito della competenza statutaria della Regione autonoma della
Sardegna» e contrasterebbe con gli artt. 3, 9, 117, commi primo -
quest'ultimo in relazione all'art. 6 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
(CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 -, e secondo, lettera s),
della Costituzione. Sarebbe violato, infine, il principio di leale
collaborazione.
Il ricorrente ha chiesto di dichiarare l'illegittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge reg. Sardegna n. 21 del 2020
e, in base all'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), di
valutare la necessità di estendere la declaratoria di illegittimità
costituzionale anche all'art. 2 della medesima legge regionale,
«poichè privo di presupposto e quindi inapplicabile».
Le disposizioni impugnate sono legate da un nesso inscindibile.
1.1.- L'art. 1, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 21 del 2020
esclude la pianificazione congiunta per l'esercizio delle funzioni
amministrative delegate dall'art. 6 del decreto del Presidente della
Repubblica 22 maggio 1975, n. 480 (Nuove norme di attuazione dello
statuto speciale della Regione autonoma della Sardegna), con riguardo
ai beni diversi da quelli di cui all'art. 143, comma 1, lettere b),
c) e d), del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei
beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge
6 luglio 2002, n. 137).
In particolare, a decorrere dall'entrata in vigore del decreto
legislativo 26 marzo 2008, n. 63 (Ulteriori disposizioni integrative
e correttive del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in
relazione al paesaggio), che, all'art. 2, comma 1, lettera e), ha
sostituito l'art. 135 del d.lgs. n. 42 del 2004, il piano
paesaggistico regionale relativo al primo ambito omogeneo e le
relative norme tecniche di attuazione (NTA), approvati con il decreto
del Presidente della Giunta regionale 7 settembre 2006, n. 82, si
interpretano nel senso che «sono in ogni caso sottratti alla
pianificazione congiunta tra Regione autonoma della Sardegna e
Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo»
alcuni beni.
Il legislatore regionale identifica, al comma 1 dell'impugnato
art. 1, i beni sottratti alla pianificazione congiunta nelle seguenti
categorie: la fascia costiera di cui all'art. 17, comma 3, lettera
a), NTA, come definita dall'art. 19 e disciplinata dall'art. 20 delle
medesime NTA (lettera a); i beni identitari di cui all'art. 2, comma
1, lettera e), NTA, così come definiti dall'art. 6, comma 5, e
disciplinati dall'art. 9 delle medesime NTA (lettera b); le zone
agricole, l'edificato in zona agricola di cui all'art. 79 NTA e
l'edificato urbano diffuso regolato dall'art. 76 NTA (lettera c).
1.2.- L'art. 1, comma 2, della legge reg. Sardegna n. 21 del 2020
si occupa specificamente della disciplina di un bene paesaggistico,
la fascia costiera, che il legislatore regionale, con il comma 1, ha
inteso sottrarre all'obbligo di pianificazione condivisa.
La disposizione in esame esclude dal divieto di realizzazione di
nuove strade extraurbane di dimensioni superiori alle due corsie
«ogni opera il cui procedimento di realizzazione, con riferimento
alla data di approvazione del PPR, si trovi a uno stadio di
avanzamento nel quale è in corso la procedura di valutazione di
impatto ambientale e le opere che si trovino a uno stadio più
avanzato». Peraltro, l'esclusione si applica anche quando siano
apportate all'opera varianti, purchè non mutino «le caratteristiche
generali e identificative dell'intervento».
1.3.- L'art. 1, comma 3, della legge reg. Sardegna n. 21 del 2020
trae un corollario dalla disposizione di carattere generale racchiusa
nel comma 2 e regola in maniera particolareggiata l'asse viario
Sassari-Alghero e la «realizzazione nello sviluppo geometrico a
quattro corsie del lotto n. 1», che definisce come «infrastruttura
determinante per assicurare lo sviluppo sostenibile del territorio»,
dotata di «carattere strategico» e contraddistinta da «preminente
interesse nazionale e regionale». Anche a tale infrastruttura si
applicano le deroghe al divieto di realizzazione di nuove strade
extraurbane di dimensioni superiori alle due corsie, poichè la sua
progettazione a quattro corsie «a tutti gli effetti coincide, nelle
sue caratteristiche generali e identificative, con quella già
sottoposta con esito favorevole alle pregresse valutazioni di impatto
ambientale e autorizzazioni paesistico-ambientali».
2.- Con riguardo a tali disposizioni, il ricorrente prospetta tre
motivi di censura.
2.1.- L'art. 1 della legge reg. Sardegna n. 21 del 2020 è
impugnato, in primo luogo, per contrasto con gli artt. 9 e 117,
secondo comma, lettera s), Cost., nonchè con l'art. 3 della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna), come attuato mediante il d.P.R. n. 480 del 1975, «in
relazione agli articoli 135, 143, 145 e 156 del decreto legislativo
22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio)».
Il ricorrente muove dal presupposto che alla Regione autonoma
Sardegna non spetti alcuna «potestà normativa primaria in materia di
tutela del paesaggio» e che lo Stato possa vincolare la potestà
legislativa primaria nella materia edilizia e urbanistica,
comprensiva anche delle funzioni relative ai beni culturali e
ambientali, con norme fondamentali di riforma economico-sociale, come
quelle che impongono la pianificazione congiunta (artt. 135, 143, 145
e 156 del d.lgs. n. 42 del 2004).
Ad avviso del ricorrente, i beni paesaggistici già individuati
in applicazione dell'art. 134, comma 1, lettera c), del d.lgs. n. 42
del 2004, non potrebbero essere svincolati sol perchè le modifiche
introdotte dal d.lgs. n. 63 del 2008 oggi prescrivono provvedimenti
«di tutela individuale e mirata di singoli beni o complessi» e
cessano di attribuire rilievo alla «possibilità di individuare con
il piano aree o categorie di immobili da assoggettare a tutela, al di
fuori dello schema proprio del vincolo provvedimentale». I beni
paesaggistici già individuati sono assoggettati a un «obbligo di
copianificazione finalizzata alla verifica e all'adeguamento del
vigente piano paesaggistico» (art. 156 del d.lgs. n. 42 del 2004),
benchè siano mutati i criteri che presiedono all'individuazione dei
beni oggetto di tutela.
Le disposizioni dell'art. 1, commi 2 e 3, della legge regionale
impugnata rappresenterebbero la concreta espressione del potere
disciplinato dal precedente comma 1 e si prefiggerebbero, in
particolare, di «rendere inoperanti specifici divieti contenuti nella
disciplina di piano».
La violazione dell'obbligo di pianificazione condivisa si
porrebbe in contrasto, anzitutto, con l'art. 3 dello statuto
speciale, che impone il rispetto delle norme fondamentali di riforma
economico-sociale nell'esercizio della potestà legislativa primaria
nella materia edilizia e urbanistica, concernente anche le funzioni
relative ai beni culturali e ambientali.
La previsione impugnata, inoltre, nel consentire alla Regione
autonoma Sardegna un intervento unilaterale sui beni vincolati,
invaderebbe la competenza legislativa esclusiva dello Stato di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. nella materia della
tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali.
Alla luce del «generale abbassamento del livello di tutela» che
le previsioni in esame determinano, il ricorrente denuncia il
contrasto con l'art. 9 Cost., che tutela il paesaggio come «valore
primario e assoluto».
2.2.- In secondo luogo, il ricorrente impugna il medesimo art. 1
della legge reg. Sardegna n. 21 del 2020, in riferimento agli artt. 3
e 9 Cost., sotto il profilo della violazione del «principio di
ragionevolezza» e del «valore costituzionale primario della tutela
del paesaggio», nonchè all'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione all'art. 6 CEDU, per contrasto con «il principio di
irretroattività della legge, come enucleato da codesta Corte
costituzionale e dalla Corte europea dei diritti dell'uomo» e con
l'obbligo del legislatore regionale di «rispettare gli obblighi
internazionali».
La disposizione impugnata, «a distanza di ben 14 anni
dall'approvazione del piano paesaggistico», non interverrebbe a
«chiarire l'originaria intenzione del legislatore», ma si tradurrebbe
in un irragionevole e «generale abbassamento di tutela per tutte e
tre le categorie di beni definite dalla norma regionale», che
sottrarrebbe alla disciplina delle norme tecniche di attuazione,
volte a preservarne «i caratteri peculiari di pregio paesaggistico».
Il ricorrente imputa «un uso improprio della funzione
legislativa» al legislatore regionale, che è parte di una
controversia pendente dinanzi al giudice amministrativo con riguardo
ai «lavori di costruzione del Lotto 1 da Alghero a Olmedo e del lotto
4 tra il bivio di Olmedo e l'Aeroporto di Alghero» e avrebbe
introdotto una normativa di interpretazione autentica, in difetto di
motivi imperativi di interesse generale.
2.3.- Il ricorrente, infine, impugna l'art. 1, comma 1, della
legge reg. Sardegna n. 21 del 2020 per contrasto con il principio di
leale collaborazione, in relazione agli artt. 134, comma 1, lettera
c), 143, comma 2, e 156, commi 1 e 3, del d.lgs. n. 42 del 2004.
Il 19 febbraio 2007, la Regione autonoma Sardegna avrebbe
sottoscritto con il Ministero per i beni e le attività culturali un
protocollo di intesa finalizzato alla verifica e all'adeguamento
congiunto del piano paesaggistico regionale per il primo ambito
omogeneo (aree costiere) e alla pianificazione congiunta per il
secondo ambito omogeneo (aree interne).
Il 1° marzo 2013, la Regione autonoma Sardegna e il Ministero
avrebbero sottoscritto un disciplinare attuativo, da ultimo
aggiornato il 18 aprile 2018, per definire i dettagli di una
pianificazione congiunta estesa all'intero territorio regionale.
Con la previsione impugnata, la Regione autonoma Sardegna si
sarebbe sottratta «ingiustificatamente» all'obbligo di redazione
congiunta del piano paesaggistico e avrebbe violato l'impegno di
«pianificare congiuntamente l'intero territorio regionale, e non solo
i beni paesaggistici vincolati».
La disciplina in esame, pertanto, sarebbe lesiva del principio di
leale collaborazione, che permea tutti i rapporti che intercorrono
tra Stato e Regioni e li regola in modo dinamico e impone comunque di
tener fede agli impegni assunti.
3.- La difesa regionale ha articolato numerose eccezioni
preliminari.
3.1.- La parte resistente, in primo luogo, imputa al ricorrente
di non aver tenuto nel debito conto la potestà legislativa primaria
che spetta alla Regione autonoma Sardegna nella materia
dell'urbanistica e dell'edilizia e abbraccia anche profili di tutela
paesaggistica e ambientale.
3.2.- Le questioni sarebbero inammissibili anche in virtù della
carenza di interesse. Il ricorrente non avrebbe dimostrato in alcun
modo la sussistenza di un interesse «attuale, immediato e concreto»
all'impugnazione.
La carenza di interesse si apprezzerebbe anche sotto un
differente profilo.
La previsione impugnata non recherebbe alcuna deroga al piano
paesaggistico regionale, ma si limiterebbe a ribadire la potestà
legislativa primaria spettante alla Regione.
Non sussisterebbe alcun interesse a impugnare l'art. 1, comma 3,
della legge reg. Sardegna n. 21 del 2020, in quanto l'infrastruttura
pubblica sarebbe stata già autorizzata con delibera del Consiglio
dei ministri del 29 luglio 2020, senza applicare la previsione
impugnata.
3.3.- Il ricorrente non avrebbe neppure illustrato le ragioni che
determinano un effettivo pregiudizio per l'ambiente. Le censure
sarebbero, pertanto, generiche e assertive.
Il ricorrente non si sarebbe neanche confrontato con la normativa
che vieta ogni edificazione nel limite di trecento metri dalla costa.
Peraltro, l'esclusione della pianificazione condivisa per un
ristretto novero di beni non li priverebbe della tutela prevista nel
piano paesaggistico regionale.
3.4.- La parte resistente individua, inoltre, «ragioni
sostanziali» che precludono l'esame del merito. Le disposizioni
impugnate, lungi dall'introdurre elementi innovativi, recepirebbero
gli orientamenti costanti della giurisprudenza di questa Corte e
troverebbero dunque applicazione anche nell'ipotesi di accoglimento
del ricorso.
3.5.- Quanto all'art. 1, commi 2 e 3, della legge regionale
impugnata, il ricorrente non avrebbe proposto specifiche censure.
Peraltro, anche a volere ritenere fondate le questioni
riguardanti il citato art. 1, comma 1, la Regione sarebbe comunque
legittimata a realizzare, secondo il suo «disegno organizzativo», le
infrastrutture menzionate nell'art. 1, commi 2 e 3.
4.- Nessuna di tali eccezioni è fondata.
4.1.- Nel percorso argomentativo del ricorrente, è puntuale il
confronto con la potestà legislativa primaria che, in base allo
statuto speciale e alle relative norme di attuazione, spetta alla
Regione autonoma Sardegna nella materia dell'edilizia e
dell'urbanistica.
Il ricorrente muove dall'assunto che di tale potestà siano stati
travalicati i limiti, individuati, tra l'altro, nelle norme
fondamentali di riforma economico-sociale.
4.2.- Sussiste l'interesse dello Stato a ricorrere contro la
normativa introdotta dal legislatore regionale.
Per giurisprudenza costante di questa Corte, nel giudizio in via
principale l'interesse a proporre l'impugnazione si correla alla mera
pubblicazione di una legge che si ritenga lesiva del riparto delle
competenze e prescinde dagli effetti pregiudizievoli che tale legge
abbia prodotto (sentenza n. 178 del 2018, punto 2.1. del Considerato
in diritto). Il ricorrente, pertanto, non ha l'onere di provare le
concrete ripercussioni della legge regionale impugnata.
Nel caso di specie, non rileva il fatto che la legge regionale
non rechi deroghe al piano paesaggistico e che l'infrastruttura
pubblica sia stata infine autorizzata dallo stesso Consiglio dei
ministri, in virtù di un procedimento che non chiama in causa le
previsioni oggi sottoposte al vaglio di questa Corte.
L'utilità che fonda l'interesse all'impugnazione attiene al
«corretto inquadramento delle competenze legislative» (sentenza n.
101 del 2021, punto 2.3. del Considerato in diritto). In questa
prospettiva, permane l'interesse del ricorrente a ottenere una
pronuncia di questa Corte che dirima ogni incertezza in ordine a tale
inquadramento.
4.3.- Non è fondata neppure l'eccezione che fa leva sulle lacune
della motivazione.
A sostegno del ricorso, il Presidente del Consiglio dei ministri
ha illustrato argomentazioni circostanziate. Quanto all'effettiva
incidenza delle previsioni impugnate e alla legislazione regionale
che presidia con rigidi divieti la fascia costiera, si tratta di
aspetti ininfluenti ai fini dello scrutinio di questa Corte, che
verte sull'inosservanza dei limiti che lo statuto speciale fissa per
l'esercizio della potestà legislativa della Regione autonoma
Sardegna.
4.4.- L'asserita conformità dell'interpretazione autentica agli
orientamenti di questa Corte è profilo che investe il merito e non
preclude, in limine, la disamina delle questioni promosse.
4.5.- La disamina non può che riguardare anche i commi 2 e 3
dell'art. 1 della legge regionale impugnata.
Sin dall'atto introduttivo, il ricorrente ha evidenziato che tali
previsioni rappresentano il concreto esercizio del potere di cui la
Regione autonoma Sardegna ritiene di essere titolare e si prefiggono
di superare i divieti racchiusi nella disciplina del piano
paesaggistico (punto 1.3. del ricorso). Alla luce delle univoche
indicazioni del ricorso, l'impugnazione concerne anche le
disposizioni in esame e, pertanto, devono essere disattese le
eccezioni di inammissibilità che a tale riguardo ha formulato la
parte resistente.
5.- In base a tali considerazioni, le questioni di legittimità
costituzionale promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri
possono essere scrutinate nel merito.
Esse sono fondate, in riferimento all'art. 3 dello statuto
speciale, nonchè all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in
stretta connessione con il principio di leale collaborazione.
6.- Per giurisprudenza costante di questa Corte, la disciplina di
tutela del paesaggio, in quanto concerne un bene complesso e
unitario, che ha il rango di valore primario e assoluto (sentenza n.
367 del 2007, punto 7.1. del Considerato in diritto), opera come
limite alla tutela degli altri interessi pubblici affidati alla cura
delle Regioni e delle Province autonome (sentenza n. 164 del 2021,
punto 9.1. del Considerato in diritto).
La peculiarità della disciplina dell'ambiente e del paesaggio
«riverbera i suoi effetti anche quando si tratta di Regioni speciali
o di Province autonome, con l'ulteriore precisazione, però, che qui
occorre tener conto degli statuti speciali di autonomia» (sentenza n.
378 del 2007, punto 4 del Considerato in diritto).
Con precipuo riguardo alla Regione autonoma Sardegna, si deve
rilevare che l'art. 3, primo comma, lettera f), dello statuto
speciale assegna alla stessa la potestà legislativa primaria nella
materia «edilizia ed urbanistica». In attuazione della normativa
statutaria, l'art. 6 del d.P.R. n. 480 del 1975 specifica che alla
Regione autonoma Sardegna sono trasferite le funzioni riguardanti «la
redazione e l'approvazione dei piani territoriali paesistici di cui
all'art. 5 della legge 29 giugno 1939, n. 1497». Tale richiamo è
stato costantemente interpretato nel senso che esso concerne i piani
paesaggistici, nell'assetto delineato dal d.lgs. n. 42 del 2004, che
fa salve «le potestà attribuite alle regioni a statuto speciale ed
alle province autonome di Trento e Bolzano dagli statuti e dalle
relative norme di attuazione» (art. 8), ma, allo stesso tempo, le
sottopone a norme fondamentali di riforma, ivi compreso il principio
della copianificazione, nell'esercizio della competenza legislativa
esclusiva nella materia «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei
beni culturali» (art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.).
A tale categoria devono essere ricondotte le disposizioni del
Codice dei beni culturali e del paesaggio (sentenza n. 103 del 2017,
punto 3.4. del Considerato in diritto), con particolare riguardo alle
previsioni che sanciscono l'impronta unitaria e la prevalenza della
pianificazione paesaggistica e orientano non solo l'elaborazione del
piano, ma anche le successive fasi di adeguamento e di revisione, in
una prospettiva di più efficace garanzia dei valori protetti
dall'art. 9 Cost. e di uniforme tutela sul territorio nazionale.
Alla luce di tali principi si devono ora scrutinare le previsioni
denunciate.
7.- Occorre, in primo luogo, ricostruire il contesto normativo in
cui le disposizioni impugnate si collocano.
Le questioni promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri
si inquadrano nel complesso - e tuttora incompiuto - percorso di
adeguamento della pianificazione paesaggistica regionale.
La Giunta regionale, con delibera del 5 settembre 2006, n. 36/7,
ha approvato in via definitiva il piano paesaggistico, relativo alle
zone costiere (primo ambito omogeneo) e il Presidente della Giunta
regionale, con decreto del 7 settembre 2006, n. 82, ai fini
dell'entrata in vigore del piano, ne ha disposto la pubblicazione nel
Bollettino Ufficiale della Regione autonoma della Sardegna.
Il 19 febbraio 2007, il Presidente della Regione autonoma della
Sardegna e il Ministro per i beni e le attività culturali hanno
stipulato un protocollo di intesa e si sono impegnati, per un verso,
a «completare la pianificazione paesaggistica regionale nel rispetto
delle disposizioni del Codice e della legge n. 14 del 2006 entro un
anno» dalla stipulazione del protocollo (art. 3) e, per altro verso,
«a provvedere congiuntamente alla verifica e all'adeguamento
periodico della pianificazione paesaggistica regionale, ai sensi e
per gli effetti dell'articolo 143, comma 3, ultimo periodo, del
Codice» (art. 4).
Il citato art. 143, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004, nel testo
vigente al momento della sottoscrizione del protocollo, consentiva
alle Regioni, al Ministero per i beni e le attività culturali e al
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio di stipulare
intese per l'elaborazione congiunta dei piani paesaggistici. Il
contenuto del piano elaborato congiuntamente formava oggetto di
apposito accordo preliminare, chiamato altresì a stabilire «i
presupposti, le modalità ed i tempi per la revisione del piano»
(ultimo periodo).
Specularmente, l'art. 156, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004,
nella formulazione antecedente alle modifiche introdotte dal d.lgs.
n. 63 del 2008, accordava alle Regioni e al Ministero la facoltà di
stipulare intese per disciplinare lo svolgimento congiunto della
verifica e dell'adeguamento dei piani paesaggistici. Il contenuto del
piano adeguato formava oggetto di accordo preliminare tra Regione e
Ministero.
Il 1° marzo 2013, Regione e Ministero hanno sottoscritto un
disciplinare attuativo, approvato dalla Giunta regionale e volto a
definire le modalità operative, i cronoprogrammi e i contenuti
tecnici per lo svolgimento delle attività di verifica e di
adeguamento del piano paesaggistico regionale dell'ambito costiero e
per l'elaborazione del piano paesaggistico regionale dell'ambito
interno.
Tale disciplinare espressamente richiama nelle sue premesse il
protocollo di intesa del 19 febbraio 2007 e, all'art. 2, conferma la
volontà delle parti di «proseguire nelle attività di pianificazione
paesaggistica nelle forme e contenuti previsti» dal protocollo «e
quindi per l'intero territorio regionale».
Per quel che riguarda, in particolare, la verifica e
l'adeguamento del piano paesaggistico dell'ambito costiero, l'art. 3
specifica le modalità di svolgimento congiunto di tali attività e
l'art. 4 tratteggia un cronoprogramma delle attività necessarie.
Queste ultime, sia con riguardo all'elaborazione del piano delle
aree interne sia con riguardo alla verifica e all'adeguamento del
piano delle aree costiere, sono improntate al «coinvolgimento diretto
e continuo delle strutture e competenze tecniche e giuridiche delle
due Amministrazioni», all'insegna della collaborazione istituzionale
(art. 8) che si dispiega nell'ambito di un comitato tecnico istituito
ad hoc (art. 9).
Il disciplinare attuativo del 1° marzo 2013 è stato aggiornato
il 18 aprile 2018, con un atto che reitera il richiamo al protocollo
di intesa del 19 febbraio 2007 e ribadisce l'intenzione di completare
la verifica e l'adeguamento del piano paesaggistico regionale delle
aree costiere e l'elaborazione del piano paesaggistico regionale
delle aree interne.
Il nuovo disciplinare attuativo, in particolare, rimodula i tempi
originariamente indicati per le attività di verifica e di
elaborazione e rivede la composizione del comitato tecnico per la
collaborazione istituzionale.
L'art. 4 disciplina le attività congiunte di verifica e di
adeguamento e stabilisce che Regione e Ministero sottoscrivano
l'accordo sul piano paesaggistico delle zone costiere, prima
dell'approvazione definitiva dell'atto di verifica e di adeguamento
del piano paesaggistico da parte della Giunta regionale.
8.- Le questioni oggi al vaglio di questa Corte si intersecano
anche con l'evoluzione della normativa statale in tema di
pianificazione paesaggistica.
In seguito alle modifiche apportate dal d.lgs. n. 63 del 2008,
l'art. 143, comma 2, del Codice dei beni culturali e del paesaggio
rafforza la facoltà di stipulare intese per la definizione delle
modalità di elaborazione congiunta dei piani paesaggistici. In
virtù del novellato art. 156, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004 le
intese possono riguardare anche lo svolgimento congiunto della
verifica e dell'adeguamento dei piani paesaggistici.
Le intese previste, tanto per l'elaborazione, quanto per la
verifica e per l'adeguamento dei piani paesaggistici, possono essere
modulate in termini flessibili dalle parti, ma devono rispettare le
condizioni insuperabili stabilite dall'art. 135 del d.lgs. n. 42 del
2004, che prescrive l'elaborazione congiunta dei piani paesaggistici
tra Ministero e Regioni per i beni paesaggistici di cui all'art. 143,
comma 1, lettere b), c) e d).
La pianificazione condivisa si impone per gli immobili e per le
aree dichiarati di notevole interesse pubblico in quanto bellezze
naturali (art. 143, comma 1, lettera b), per le aree tutelate per
legge ai sensi dell'art. 142 del d.lgs. n. 42 del 2004 come i
territori costieri, i fiumi, i torrenti, le montagne, i parchi (art.
143, comma 1, lettera c), e, infine, per gli ulteriori immobili e per
le aree specificamente individuati in base all'art. 136 e sottoposti
a tutela dai piani paesaggistici (art. 143, comma 1, lettera d, che
richiama l'art. 134, comma 1, lettera c).
L'art. 134, comma 1, lettera c), del d.lgs. n. 42 del 2004,
nell'originaria versione, includeva tra i beni paesaggistici gli
immobili e le aree comunque sottoposti a tutela dai piani previsti
dagli artt. 143 e 156.
Il decreto legislativo 24 marzo 2006, n. 157 (Disposizioni
correttive ed integrative al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n.
42, in relazione al paesaggio), già applicabile quando è stato
approvato il piano paesaggistico della Regione autonoma Sardegna, ha
richiesto, in senso restrittivo, che gli immobili e le aree
sottoposti a tutela fossero anche tipizzati e individuati.
Il d.lgs. n. 63 del 2008 ha introdotto il più pregnante
requisito della specifica individuazione dei beni in conformità
all'art. 136 del Codice dei beni culturali e del paesaggio: i beni
paesaggistici, oltre a essere specificamente individuati, devono
soddisfare le condizioni stabilite dall'art. 136 e devono presentare,
pertanto, i caratteri tipici delle "bellezze naturali".
9.- La parte resistente ha addotto questa sopravvenienza
normativa a giustificazione della scelta di circoscrivere l'obbligo
della pianificazione congiunta ai soli beni sottoposti a vincolo in
conformità alla nuova disciplina statale. A tale scelta si
raccordano le previsioni di dettaglio dei commi 2 e 3, riguardanti i
beni paesaggistici, come la fascia costiera, che a tale obbligo -
nella prospettazione della parte resistente - non sarebbero
assoggettati.
10.- La finalità che accomuna le previsioni impugnate e
giustifica la trattazione unitaria delle relative questioni di
legittimità costituzionale è l'adeguamento del piano paesaggistico
delle aree costiere alle novità apportate dal d.lgs. n. 63 del 2008,
che ha tracciato i confini dell'obbligo di elaborazione congiunta del
piano e ha definito in senso restrittivo i beni paesaggistici di cui
all'art. 134, comma 1, lettera c), sottoposti a tale obbligo.
Tale finalità di adeguamento traspare sia dall'art. 1, comma 1,
della legge regionale impugnata, che fa decorrere dall'entrata in
vigore del d.lgs. n. 63 del 2008 l'efficacia delle nuove previsioni,
sia dall'esame dei lavori preparatori, i quali confermano
l'intenzione di rivedere in senso più duttile le prescrizioni del
piano paesaggistico, eliminando gli asseriti intralci alla
realizzazione di uno sviluppo sostenibile dell'isola.
In tale orizzonte, si inquadra anche l'interpretazione autentica
del divieto di realizzazione di strade extraurbane di dimensioni
superiori alle due corsie, che precisa l'ambito applicativo del
divieto posto dall'art. 20, comma 1, lettera b), numero 1), delle
norme tecniche di attuazione del piano.
L'incidenza delle previsioni impugnate sul processo ancora in
fieri di adeguamento del piano paesaggistico segna la peculiarità
della vicenda sottoposta al vaglio di questa Corte. Tale incidenza
rappresenta il fulcro delle censure del ricorrente, che menziona a
più riprese le previsioni dell'art. 156 del Codice dei beni
culturali e del paesaggio, richiamate anche negli atti sottoscritti
dalla stessa Regione autonoma Sardegna nel corso delle intese
intavolate con lo Stato.
11.- Il piano paesaggistico deve essere aggiornato e rivisto nel
contesto della procedura di adeguamento, secondo le scansioni
delineate dagli artt. 143 e 156 cod. beni culturali, che fa salve le
competenze delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome
e contempla anche la facoltà di stipulare intese tra Regioni e
Ministero.
Tale procedura, nel prescrivere una revisione organica, persegue
l'obiettivo di preservare la complessiva efficacia della
pianificazione paesaggistica, strumento esso stesso «funzionale alla
salvaguardia più ampia ed efficace dell'ambiente e del paesaggio e
dei molteplici interessi di risalto costituzionale che convergono
nella tutela riconosciuta dall'art. 9 Cost.» (sentenza n. 124 del
2021, punto 5.5.3. del Considerato in diritto).
Alle previsioni dettate a tale riguardo dal Codice dei beni
culturali e del paesaggio, in quanto coessenziali all'esigenza di
garantire l'impronta unitaria e la prevalenza della pianificazione
paesaggistica, si deve conformare la Regione autonoma Sardegna
nell'esercizio della potestà legislativa attribuita dallo statuto
speciale e dalle relative norme di attuazione.
Il ruolo basilare della procedura di adeguamento è confermato
dalla stessa normativa che la Regione autonoma Sardegna ha dettato in
merito all'aggiornamento del piano (art. 11 della legge della Regione
Sardegna 23 ottobre 2009, n. 4, recante «Disposizioni straordinarie
per il sostegno dell'economia mediante il rilancio del settore
edilizio e per la promozione di interventi e programmi di valenza
strategica per lo sviluppo»), allo scopo di rafforzarne il ruolo di
«principale strumento della pianificazione territoriale regionale»,
nella prospettiva di «un'adeguata tutela e valorizzazione del
paesaggio» (art. 1, comma 1, della legge della Regione Sardegna 25
novembre 2004, n. 8, recante «Norme urgenti di provvisoria
salvaguardia per la pianificazione paesaggistica e la tutela del
territorio regionale»).
12.- La disciplina impugnata si discosta dai principi richiamati
con riguardo a punti salienti, che investono la transizione al nuovo
sistema di tutela, incentrato sulla specifica individuazione dei beni
paesaggistici, secondo i requisiti tipizzati dall'art. 136 cod. beni
culturali; transizione che proprio un'ordinata procedura di
adeguamento avrebbe dovuto governare, mediante l'approfondita
valutazione dei beni paesaggistici già individuati in base alla
normativa originaria e la verifica della rispondenza di tali beni ai
caratteri oggi prescritti dal legis latore statale, secondo
un'evoluzione che precisa e chiarisce, senza sconfessarlo in radice,
l'assetto previgente.
La normativa denunciata, in tutte le previsioni in cui si
articola, attua un adeguamento del piano delle aree costiere con
modalità che deviano dal percorso tracciato dagli artt. 143 e 156
del d.lgs. n. 42 del 2004, in un quadro di regole poi specificato
nelle sue concrete linee operative dalle intese intercorse tra le
parti, in armonia con il principio di leale collaborazione.
Tali intese prendono le mosse dal protocollo del 19 febbraio
2007, provvisto di una chiara portata vincolante alla luce
dell'univoco richiamo all'impegno delle parti, ma non si esauriscono
in tale atto formale. Esse si dipanano attraverso una serrata
interlocuzione, che si è svolta anche in tempi recenti, come la
difesa statale non ha mancato di rilevare nel porre in risalto la
peculiarità delle odierne questioni.
All'adeguamento condiviso del piano hanno dato impulso, tra
l'altro, i disciplinari attuativi del 1° marzo 2013 e del 18 aprile
2018, approvati anche dalla Giunta, particolareggiati nel descrivere
le modalità congiunte delle operazioni di verifica e di adeguamento,
in coerenza con il quadro delineato dal Codice dei beni culturali e
del paesaggio.
L'adeguamento unilaterale del piano paesaggistico al mutato
contesto normativo, in quanto dissonante rispetto al percorso
prefigurato dal legislatore statale e puntualizzato dalle parti in
armonia con le previsioni del Codice di settore, contravviene dunque
al principio di leale collaborazione, il cui rilievo è confermato
dal legislatore statale come norma di grande riforma
economico-sociale che vincola l'autonomia speciale.
13.- Restano assorbite le altre censure formulate dal ricorrente
e concernenti la violazione degli artt. 3, 9 e 117, primo comma,
Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 6 CEDU.
14.- Si deve dichiarare, pertanto, l'illegittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge reg. Sardegna n. 21 del 2020.
Resta privo di oggetto l'art. 2 della legge reg. Sardegna n. 21
del 2020, che regola l'entrata in vigore della norma dichiarata
costituzionalmente illegittima.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge
della Regione Sardegna 13 luglio 2020, n. 21 (Norme di
interpretazione autentica del Piano paesaggistico regionale).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 ottobre 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 23 dicembre 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA