1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 27-2-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 31 ORDINANZA 11 - 21 febbraio 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanzioni amministrative - Sanzioni applicate dal direttore della circoscrizione doganale competente per la violazione del divieto di eseguire costruzioni ed altre opere di ogni specie, nonche' di spostare o modificare le opere esistenti, in prossimita' della linea doganale, senza la prescritta autorizzazione - Denunciata violazione dei principi di riserva di legge relativa, di eguaglianza e di buon andamento della Pubblica Amministrazione - Difetto assoluto di rilevanza e richiesta di pronuncia additiva in assenza di soluzione costituzionalmente obbligata - Manifesta inammissibilita' della questione. - D.Lgs. 8 novembre 1990, n. 374, art. 19, commi 1 e 2. - Costituzione, artt. 3, 23 e 97. (008C0119) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 27-2-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Franco BILE; Giudici: Giovanni
Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA,
Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA,
Gaetano SILVESTRI, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente
Ordinanza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 19, commi 1 e
2, del decreto legislativo 8 novembre 1990, n. 374 (Riordinamento
degli istituti doganali e revisione delle procedure di accertamento e
controllo in attuazione delle direttive n. 79/695/CEE del 24 luglio
1979 e n. 82/57/CEE del 17 dicembre 1981, in tema di procedure di
immissione in libera pratica delle merci, e delle direttive
n. 81/177/CEE del 24 febbraio 1981 e n. 82/347/CEE del 23 aprile
1982, in tema di procedure di esportazione delle merci comunitarie),
promosso con ordinanza del 9 febbraio 2007 dal Tribunale di
Civitavecchia nel procedimento civile vertente tra E.M. ed altri e
l'Agenzia delle Dogane - Circoscrizione Doganale di Roma 1, iscritta
al n. 575 del registro ordinanze 2007 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 34, 1ª serie speciale, dell'anno 2007.
Visti l'atto di costituzione di E.M. ed altri, nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 15 gennaio 2008 il giudice
relatore Maria Rita Saulle;
Uditi l'avvocato Giorgio Barili per E.M. ed altri, e l'avvocato
dello Stato Giuseppe Albenzio per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
Ritenuto che, con ordinanza del 9 febbraio 2007, il Tribunale di
Civitavecchia ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 19, commi 1 e 2, del d.lgs. 8 novembre 1990, n. 374
(Riordinamento degli istituti doganali e revisione delle procedure di
accertamento e controllo in attuazione delle direttive n. 79/695/CEE
del 24 luglio 1979 e n. 82/57/CEE del 17 dicembre 1981, in tema di
procedure di immissione in libera pratica delle merci, e delle
direttive n. 81/177/CEE del 24 febbraio 1981 e n. 82/347/CEE del 23
aprile 1982, in tema di procedure di esportazione delle merci
comunitarie), per contrasto con gli artt. 3, 23 e 97 della
Costituzione;
che la disposizione viene censurata «nella parte in cui prevede
l'applicazione, da parte del direttore della circoscrizione doganale
competente per territorio, di una sanzione amministrativa per la
violazione del divieto di eseguire costruzioni ed altre opere di ogni
specie, sia provvisorie sia permanenti, in prossimità della linea
doganale, senza dettare alcun criterio per la determinazione della
nozione di "prossimita'" e, conseguentemente, per la individuazione
da parte della Pubblica Amministrazione dei comportamenti da
sanzionarsi»;
che il giudizio a quo origina dall'opposizione avverso
l'ingiunzione di pagamento della sanzione amministrativa comminata
dall'Agenzia delle Dogane, nei confronti di una società in
accomandita semplice e dei suoi soci accomandatari, per la
realizzazione di un chiosco bar e di un manufatto in lamiera ondulata
in assenza della prescritta autorizzazione doganale;
che, in punto di rilevanza, il rimettente evidenzia, quanto
all'elemento oggettivo dell'illecito amministrativo contestato, che
non vi è dubbio circa «la realizzazione degli immobili su terreno
apparentemente «prossimo» alla linea doganale (costituita nelle
specie, dal lido del mare)», nonchè, quanto all'elemento soggettivo,
che «non appare raggiunta la prova» in ordine all'assenza di colpa
degli opponenti, essendo stato dimostrato dalla parte opposta che il
competente rappresentante della Circoscrizione doganale aveva
rappresentato loro la necessità dell'istanza di autorizzazione ex
art. 19 del d.lgs. n. 375 del 1990 in relazione al progetto
edificatorio nell'ambito del quale sono stati realizzati i manufatti
in questione;
che, ad avviso del giudice a quo, la disposizione censurata,
identificando il comportamento sanzionato nella edificazione (ovvero
nella modificazione o variazione di edifici già esistenti), senza la
prescritta autorizzazione, «in prossimita» della linea doganale,
contrasterebbe innanzitutto con il «principio di riserva di legge
relativa» previsto dall'art. 23 Cost., in quanto «l'indeterminatezza
del concetto di "prossimita'" non consentirebbe al privato «di
verificare a priori il contenuto del comportamento sanzionato»,
lasciando alla Pubblica Amministrazione «assoluta discrezionalità
nella determinazione, in concreto, del comportamento edificatorio da
assoggettare a sanzione»;
che, in secondo luogo, la denunciata indeterminatezza del
precetto violerebbe sia l'art. 3 Cost., «sussistendo la possibilità
che comportamenti edificatori posti in essere ad analoghe distanze
dalla linea doganale vengano o meno sottoposti alla sanzione
amministrativa in base a non prevedibili (e non necessariamente
identiche) valutazioni della stessa Pubblica Amministrazione», sia il
principio di buon andamento e imparzialità dell'azione
amministrativa sancito dall'art. 97 Cost., «in virtù del possibile
trattamento diversificato di situazioni edificatorie realizzate ad
identica distanza dalla linea doganale», anche in considerazione
della molteplicità, sul territorio, delle Circoscrizioni doganali,
che renderebbe «ancor più probabile l'astratta possibilità di
determinazioni diverse con riferimento a casi analoghi»;
che è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la sollevata questione di legittimità
costituzionale sia dichiarata inammissibile o, comunque, infondata;
che, secondo la difesa erariale, la disposizione sottoposta al
sindacato di questa Corte svolgerebbe «una funzione di prevenzione
della violazione delle norme anticontrabbando e di ulteriori
interessi pubblici tutelati dalle dogane», avendo il legislatore
«inteso impedire la realizzazione di costruzioni non autorizzate
lungo la linea doganale terrestre e la riva del mare, attraverso
l'espletamento di un controllo preventivo da parte dell'autorità
doganale competente»;
che, in particolare, quanto al primo profilo di censura, l'art.
19 del d.lgs. n. 375 del 1990 risulterebbe pienamente conforme al
principio di legalità che - in forza dell'art. 23 Cost. - presiede
alle sanzioni amministrative, in quanto «da un lato è norma di legge
di rango primario, dall'altro prevede in modo espresso e specifico
l'illecito e la misura della sanzione (commisurata al valore
dell'opera eventualmente già costruita)»;
che, sempre ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato,
sulla base degli elementi forniti dall'ordinanza di rimessione, non
potrebbe dubitarsi della indeterminatezza della formulazione della
norma censurata, atteso il fatto che lo stesso giudice a quo afferma
testualmente che la realizzazione dei manufatti sanzionata sarebbe
avvenuta in terreno "prossimo" alla linea doganale, rendendo così
priva di rilevanza la questione sottoposta a questa Corte;
che, in ogni caso, non potrebbe considerarsi violato il
principio di determinatezza dell'illecito amministrativo, dal momento
che l'art. 1 del d.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43 (Approvazione del
testo unico delle disposizioni legislative in materia doganale),
fornisce una definizione di "linea doganale", dettando criteri idonei
a individuarla in concreto, cosicchè, con l'espressione «in
prossimità della linea doganale», il legislatore avrebbe fornito un
«criterio di rinvio sufficientemente univoco», idoneo alla sua
corretta identificazione «in ragione della complessità geografica e
morfologica del territorio»;
che, quanto alla ipotizzata lesione dell'art. 3 Cost., la difesa
erariale deduce l'inammissibilità o comunque l'infondatezza di tale
profilo di censura, non avendo il giudice identificato alcun tertium
comparationis e considerato che «la diversa regolamentazione di
fattispecie apparentemente simili può essere legittimamente
determinata dalla estremamente variegata realtà geografica che rende
continuamente mutevole la linea doganale»;
che, infine, con riferimento all'art. 97 Cost., la difesa
erariale eccepisce l'inammissibilità della questione sollevata per
omessa motivazione del parametro invocato, osservando peraltro che il
buon andamento e l'imparzialità della Pubblica Amministrazione
risulterebbero assicurati dal procedimento amministrativo in cui si
inserisce la sanzione amministrativa in questione, nonchè dalla
univocità interpretativa con la quale la norma censurata è sempre
stata applicata;
che, con atto depositato il 24 settembre 2007, si sono
costituiti in giudizio - in proprio e in qualità di legali
rappresentanti pro tempore - tre soci della società in accomandita
semplice, opponente nel giudizio principale, chiedendo la
dichiarazione di illegittimità costituzionale della disposizione
censurata dal giudice rimettente e riservandosi di presentare memorie
e documentazione;
che, con memoria depositata in prossimità dell'udienza
pubblica, l'Avvocatura generale dello Stato ha ribadito le
considerazioni difensive già svolte, insistendo nella richiesta di
declaratoria di inammissibilità ovvero infondatezza della questione
di legittimità sollevata;
che, parimenti, con memoria depositata in prossimità
dell'udienza, le parti private hanno svolto considerazioni
illustrative del proprio atto di costituzione, aderendo alle
argomentazioni poste a fondamento della questione di legittimità
costituzionale sollevata dal giudice rimettente ed insistendo nella
richiesta di accoglimento;
Considerato che il Tribunale di Civitavecchia dubita della
legittimità costituzionale, in relazione agli artt. 3, 23 e 97 della
Costituzione, dell'art. 19, commi 1 e 2, del d.lgs. 8 novembre 1990,
n. 375 (Riordinamento degli istituti doganali e revisione delle
procedure di accertamento e controllo in attuazione delle direttive
n. 79/695/CEE del 24 luglio 1979 e n. 82/57/CEE del 17 dicembre 1981,
in tema di procedure di immissione in libera pratica delle merci, e
delle direttive n. 81/177/CEE del 24 febbraio 1981 e n. 82/347/CEE
del 23 aprile 1982, in tema di procedure di esportazione delle merci
comunitarie), «nella parte in cui prevede l'applicazione, da parte
del direttore della circoscrizione doganale competente per
territorio, di una sanzione amministrativa per la violazione del
divieto di eseguire costruzioni ed altre opere di ogni specie, sia
provvisorie sia permanenti, in prossimità della linea doganale,
senza dettare alcun criterio per la determinazione della nozione di
"prossimita'" e, conseguentemente, per la individuazione da parte
della Pubblica Amministrazione dei comportamenti da sanzionarsi»;
che l'assunto da cui muove il giudice rimettente, in relazione
alla asserita indeterminatezza della formulazione della disposizione
censurata, risulta espressamente contraddetto dalla testuale
affermazione secondo la quale «non può dubitarsi della sussistenza
dell'elemento oggettivo dell'illecito, essendo incontestata la
realizzazione degli immobili su terreno apparentemente "prossimo"
alla linea doganale (costituita, nella specie, dal lido del mare;
art. 1, comma 1, del Testo Unico delle disposizioni legislative in
materia doganale, n. 43 del 1973)»;
che, in tal modo, come eccepito dalla stessa Avvocatura generale
dello Stato, il rimettente ha reso del tutto ininfluente per il
giudizio a quo un'eventuale pronuncia di questa Corte, avendo egli
già valutato positivamente l'integrazione in concreto dell'elemento
oggettivo dell'illecito amministrativo contestato proprio con
riferimento al concetto di «prossimita» degli immobili realizzati e,
dunque, avendo dimostrato nei fatti di poter interpretare ed
applicare la norma - della cui sufficiente determinatezza dubita - al
caso sottoposto al suo giudizio;
che, sotto tale profilo, la questione sollevata presenta un
difetto assoluto di rilevanza che la rende manifestamente
inammissibile;
che, d'altronde, l'intervento additivo che il giudice a quo
prospetta è radicalmente precluso a questa Corte, sia in quanto
manca nell'ordinanza qualunque indicazione in ordine ai «criteri» che
potrebbero rendere la disposizione conforme ai parametri
costituzionali invocati, sia in quanto l'individuazione e la
specificazione della nozione di «prossimita» alla linea doganale
comportano una pluralità di soluzioni in funzione sia della diversa
conformazione geografica che assume la linea doganale stessa sia
delle molteplici esigenze di interesse pubblico cui è preposta la
norma censurata, cosicchè manca una soluzione costituzionalmente
obbligata idonea a predeterminare in maniera rigida il concetto di
«prossimita»;
che, dunque, anche da tale punto di vista, in conformità con il
consolidato orientamento di questa Corte, le questioni devono essere
dichiarate manifestamente inammissibili (si vedano, ex plurimis, la
sentenza n. 33 del 2007, le ordinanze n. 278 del 2007, nn. 380 e 23
del 2006).

Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 19, commi 1 e 2, del d.lgs. 8
novembre 1990, n. 374 (Riordinamento degli istituti doganali e
revisione delle procedure di accertamento e controllo in attuazione
delle direttive n. 79/695/CEE del 24 luglio 1979 e n. 82/57/CEE del
17 dicembre 1981, in tema di procedure di immissione in libera
pratica delle merci, e delle direttive n. 81/177/CEE del 24 febbraio
1981 e n. 82/347/CEE del 23 aprile 1982, in tema di procedure di
esportazione delle merci comunitarie), sollevata dal Tribunale di
Civitavecchia, in relazione agli artt. 3, 23 e 97 della Costituzione,
con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 febbraio 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Saulle
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 21 febbraio 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola