1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 4-7-2018
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 133 SENTENZA 7 febbraio - 26 giugno 2018
Giudizio su conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Immunita' parlamentare - Procedimento civile a carico di un senatore - Conflitto sollevato dal Tribunale ordinario di Cosenza, seconda sezione civile. - Deliberazione del Senato della Repubblica del 16 settembre 2015 (Doc. IV-ter, n. 7). - (T-180133) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 4-7-2018)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito della deliberazione del Senato della Repubblica del
16 settembre 2015 (Doc. IV-ter, n. 7) relativa alla insindacabilità,
ai sensi dell'art. 68, primo comma, della Costituzione, delle
opinioni espresse dal senatore Antonio Gentile nei confronti del
dott. Franco Petramala, promosso dal Tribunale ordinario di Cosenza,
seconda sezione civile, con ordinanza-ricorso notificato il 4 agosto
- 13 settembre 2017, depositato presso la cancelleria il 2 ottobre
2017 e iscritto al n. 1 del registro conflitti tra poteri dello Stato
2017, fase di merito.
Udito nella udienza pubblica del 6 febbraio 2018 il Presidente
Giorgio Lattanzi, che, sentito il Giudice relatore Daria de Pretis,
dispone che sia omessa la relazione.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza-ricorso del 17 gennaio 2017, depositato presso
la cancelleria della Corte costituzionale l'8 febbraio 2017, il
Tribunale ordinario di Cosenza, seconda sezione civile, ha sollevato
conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato in ordine alla
deliberazione del 16 settembre 2015 con cui il Senato della
Repubblica ha dichiarato insindacabili, ai sensi dell'art. 68, primo
comma, della Costituzione, le dichiarazioni fatte dal senatore
Antonio Gentile con riferimento al dott. Franco Petramala in tre
occasioni nel 2009. A seguito di tali dichiarazioni lo stesso
Petramala aveva promosso un giudizio civile, chiedendo che Gentile
fosse condannato al risarcimento dei danni per diffamazione a mezzo
stampa.
Il giudice ricorrente riferisce che le dichiarazioni -
puntualmente riportate - ritenute diffamatorie sono contenute: in un
editoriale pubblicato il 30 luglio 2009 ne «Il Quotidiano della
Calabria»; in un comunicato pubblicato dall'Ansa il 3 agosto 2009 e
poi, in parte, ne «Il Quotidiano della Calabria» del 4 agosto 2009;
in un editoriale pubblicato ne «Il Quotidiano della Calabria» il 28
agosto 2009. Esse riguardano la mancanza dei requisiti per la nomina
dell'attore a direttore generale dell'Azienda sanitaria provinciale
(ASP) di Cosenza e la gestione dell'azienda medesima.
Poichè il senatore convenuto ha invocato l'art. 68, primo comma,
Cost., il Tribunale ha trasmesso gli atti al Senato e quest'ultimo,
su proposta della Giunta delle elezioni e delle immunità
parlamentari, nella seduta del 16 settembre 2015 ha affermato che le
richiamate dichiarazioni costituivano opinioni espresse da un membro
del Parlamento nell'esercizio delle sue funzioni, pertanto
insindacabili ai sensi della citata norma costituzionale.
Il giudice riferisce che la deliberazione del Senato mette in
evidenza l'esistenza di un nesso funzionale tra le dichiarazioni
extra moenia e un atto di sindacato ispettivo del 16 settembre 2009,
che, pur successivo agli articoli di stampa, sarebbe stato tuttavia
prevedibile sulla base di elementi «embrionali» contenuti in un
precedente atto di sindacato ispettivo del 28 luglio 2009.
Il Tribunale ricorrente non ravvisa invece tale nesso funzionale.
Esso ricorda che, alla luce della giurisprudenza costituzionale (è
richiamata la sentenza n. 144 del 2015), il nesso funzionale tra le
dichiarazioni rese extra moenia e l'attività parlamentare richiede
il concorso di due requisiti: a) un legame di ordine temporale tra
l'atto funzionale e l'attività esterna, tale che questa assuma una
finalità divulgativa del primo; b) una sostanziale corrispondenza di
significato tra le opinioni espresse nell'esercizio delle funzioni e
gli atti esterni.
Ad avviso del Tribunale, nella specie difetterebbe, in primo
luogo, il legame temporale ovvero la «sostanziale contestualita'» tra
l'atto funzionale e le dichiarazioni esterne, in quanto l'atto
parlamentare ritenuto rilevante dal Senato si colloca a distanza di
48 giorni dalla prima esternazione e di 19 dall'ultima.
Il giudice ritiene inoltre che l'atto del 16 settembre 2009 non
possa considerarsi "prevedibile" e che, dunque, non possa applicarsi
il criterio enucleato nella sentenza n. 335 del 2006 della Corte
costituzionale, in base al quale il nesso funzionale tra esternazioni
extra moenia e atti tipici ad esse successivi esiste allorquando
questi ultimi siano già preannunciati nelle prime o prevedibili
sulla base di una specifica situazione. Infatti, secondo il Tribunale
la prevedibilità deve risultare dal tenore delle dichiarazioni
esterne, «in modo tale che il collegamento tra esse e la successiva
attività parlamentare risulti palese all'esterno». Soltanto in
questa ipotesi potrebbe rinvenirsi nell'attività esterna quella
"finalità divulgativa" che consente di ravvisare il nesso
funzionale.
In ogni caso, secondo il ricorrente il consistente «distacco
temporale» tra le esternazioni e l'atto interno del 16 settembre 2009
sarebbe tale «da escludere l'ipotizzabilità di detta finalità
divulgativa».
Inoltre mancherebbe una «connessione oggettiva» tra l'atto
ispettivo del 16 settembre 2009 e quello del 28 luglio 2009, in
quanto Gentile ha denunciato, nel primo, l'illegittimità della
nomina di Petramala a direttore generale per insussistenza dei
requisiti di legge, in considerazione di una sua precedente
candidatura alle elezioni regionali, e invece nel secondo una
specifica condotta a suo giudizio non imparziale tenuta da Petramala
nel concreto espletamento delle funzioni di direttore generale
dell'ASP di Cosenza, in relazione alla mancata stabilizzazione di un
addetto stampa.
Infine, secondo il Tribunale mancherebbe la corrispondenza
contenutistica - che per la giurisprudenza costituzionale non è
sufficiente se parziale - tra le dichiarazioni extra moenia e il
successivo atto interno. Infatti, mentre l'interrogazione del 16
settembre 2009 affronta solo la tematica della insussistenza dei
requisiti di legge per la nomina di Petramala a direttore generale
dell'ASP di Cosenza, le esternazioni che hanno originato la pretesa
risarcitoria presentano un contenuto più ampio, investendo vari
aspetti dell'attività di gestione svolta in concreto da quest'ultimo
in quella veste.
Benchè il Senato abbia affermato l'esistenza di un nesso
funzionale solo rispetto all'atto del 16 settembre 2009, il Tribunale
«per completezza» esclude tale nesso anche in relazione ad altri atti
menzionati nella delibera della Giunta per le elezioni: due atti di
sindacato ispettivo del 9 febbraio 2010 e del 26 ottobre 2010 e il
citato atto del 28 luglio 2009, che concerne un'unica vicenda
(mancata stabilizzazione di un addetto stampa) e presenta dunque un
contenuto non sovrapponibile a quello delle esternazioni in
questione.
In definitiva, secondo il Tribunale ricorrente mancherebbero
entrambi i requisiti necessari per ravvisare il nesso funzionale tra
le dichiarazioni rese extra moenia e l'attività parlamentare, e
dunque mancherebbero i presupposti della insindacabilità deliberata
dal Senato.
2.- Con ordinanza n. 155 del 2017 questa Corte ha dichiarato
ammissibile il conflitto di attribuzioni. Il Senato della Repubblica
non si è costituito nel presente giudizio.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza-ricorso del 17 gennaio 2017, il Tribunale
ordinario di Cosenza ha sollevato conflitto di attribuzione tra
poteri dello Stato in ordine alla deliberazione del 16 settembre 2015
con cui il Senato della Repubblica ha dichiarato insindacabili, ai
sensi dell'art. 68, primo comma, della Costituzione, le dichiarazioni
fatte nel 2009, in tre distinte occasioni, dal senatore Antonio
Gentile con riferimento al dott. Franco Petramala. Le dichiarazioni
ritenute diffamatorie sono contenute in tre pubblicazioni
giornalistiche e si collocano in un arco temporale che va dal 30
luglio al 28 agosto 2009. Esse riguardano la mancanza dei requisiti
per la nomina di Petramala a direttore generale dell'Azienda
sanitaria provinciale (ASP) di Cosenza e la cattiva gestione
dell'azienda medesima.
A seguito di tali dichiarazioni, Petramala ha promosso un
giudizio civile, chiedendo il risarcimento dei danni per diffamazione
a mezzo stampa, ma il Senato, con la citata deliberazione del 16
settembre 2015, ha dichiarato che le richiamate pubblicazioni
costituivano opinioni espresse da un membro del Parlamento
nell'esercizio delle sue funzioni, ed erano pertanto insindacabili ai
sensi dell'art. 68, primo comma, Cost. La deliberazione del Senato,
considerata unitamente alla proposta della Giunta delle elezioni e
delle immunità parlamentari, prospetta l'esistenza di un nesso
funzionale tra le dichiarazioni extra moenia del senatore Gentile e
un atto di sindacato ispettivo proposto dallo stesso Gentile il 16
settembre 2009, che, pur successivo agli articoli di stampa, sarebbe
stato tuttavia prevedibile sulla base di elementi «embrionali»
contenuti in un precedente atto di sindacato ispettivo del 28 luglio
2009.
Il Tribunale ricorrente non ravvisa invece tale nesso funzionale
e ritiene mancanti sia il «legame di ordine temporale» tra le
dichiarazioni esterne e l'atto parlamentare, sia la «sostanziale
corrispondenza di significato», cioè entrambi i requisiti che, alla
luce della giurisprudenza costituzionale, sarebbero necessari per
ricondurre le dichiarazioni rese extra moenia all'ambito di
applicazione dell'art. 68, primo comma, Cost.
2.- In primo luogo va confermata la valutazione di ammissibilità
del conflitto, già operata da questa Corte con l'ordinanza n. 155
del 2017.
In tale decisione è stato ribadito che «la forma dell'ordinanza
rivestita dall'atto introduttivo può ritenersi idonea ad instaurare
il giudizio ove sussistano, come nella specie, gli estremi
sostanziali di un valido ricorso (tra le ultime, ordinanze n. 139 e
n. 91 del 2016, n. 137 del 2015)». Nel caso di specie, l'atto
introduttivo del conflitto contiene tutti gli elementi richiesti
dall'art. 37 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), e
dall'art. 24 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale del 7 ottobre 2008. Più precisamente,
l'ordinanza-ricorso riporta per esteso le dichiarazioni considerate
diffamatorie dall'attore e indica specificamente le occasioni in cui
sono state rese, argomentando poi ampiamente le ragioni per le quali
esse non sarebbero riconducibili alle funzioni parlamentari.
Il conflitto risulta inoltre ammissibile sia sotto il profilo
soggettivo che sotto quello oggettivo, giacchè è pacifico che il
Tribunale e il Senato sono legittimati attivi e passivi al conflitto
di attribuzioni e che il primo difende con il conflitto una propria
attribuzione costituzionale, cioè la possibilità di esercitare la
funzione giurisdizionale, "inibita" dalla delibera di
insindacabilità.
3.- Nel merito il conflitto è fondato.
3.1.- È vero che la Costituzione italiana, stabilendo all'art.
68, primo comma, che «[i] membri del Parlamento non possono essere
chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati
nell'esercizio delle loro funzioni», adotta un criterio funzionale in
base al quale l'insindacabilità non è limitata alle opinioni
espresse all'interno delle Camere. Ciò similmente a quanto avviene
in altri sistemi, come ad esempio quello operante per il Parlamento
europeo (art. 8 del Protocollo n. 7 sui privilegi e sulle immunità
dell'Unione europea, su cui sentenza della Corte di giustizia
dell'Unione europea 6 settembre 2011, in causa C-163/10,
Patriciello), e a differenza di quanto invece prevedono altre
Costituzioni che, sulla base di un criterio spaziale, limitano
espressamente l'insindacabilità agli atti compiuti all'interno
dell'assemblea di appartenenza (ad esempio, art. 46, comma 1, della
Legge fondamentale tedesca e art. I, sezione 6, della Costituzione
degli Stati Uniti d'America). Non è dunque da escludere, in
astratto, che nel sistema costituzionale italiano l'insindacabilità
possa coprire anche dichiarazioni rese extra moenia, non
necessariamente connesse ad atti parlamentari ma per le quali si
ritenga nondimeno sussistente un evidente e qualificato nesso con
l'esercizio della funzione parlamentare.
Nel caso di specie, tuttavia, un collegamento di questo tipo
delle dichiarazioni contestate con la funzione parlamentare non
sussiste, giacchè le pubblicazioni giornalistiche in relazione alle
quali il Tribunale ricorrente è stato adito si presentano, in
concreto - e ferma restando ovviamente la valutazione del giudice
comune sul rispetto dei suoi limiti - come ordinario esercizio del
diritto di informazione e di critica, che spetta al parlamentare
convenuto nel giudizio ordinario nei medesimi termini e limiti in cui
esso spetta a qualsiasi cittadino, e non offrono alcun elemento
idoneo a qualificarle come un'evidente espressione, specifica e
differenziata, della funzione parlamentare.
3.2.- Escluso che le dichiarazioni per le quali è conflitto
siano direttamente e autonomamente riconducibili, nei termini appena
indicati, all'esercizio della funzione parlamentare del senatore
Gentile, occorre verificare se sia nondimeno possibile ravvisare un
nesso contenutistico e temporale fra esse e atti interni al
Parlamento - come sostenuto nella delibera del Senato oggetto del
presente conflitto e nella proposta della Giunta delle elezioni -
idoneo ad attirarle, per questa via, nell'ambito di ciò che può
ritenersi coperto dalla garanzia dell'art. 68, primo comma, Cost.
Nemmeno tale nesso tuttavia sussiste. Quanto affermato nella
deliberazione di insindacabilità del 16 settembre 2015 sulla
corrispondenza sostanziale di contenuto fra quattro atti di sindacato
ispettivo presentati dal senatore Gentile e i suoi interventi
giornalistici risulta sostanzialmente smentito dalla stessa proposta
della Giunta delle elezioni, che indica come atto interno rilevante
solo l'interrogazione del 16 settembre 2009 e ravvisa la
corrispondenza con le pubblicazioni solo per le accuse relative alla
mancanza dei requisiti per la nomina a direttore generale.
In effetti, nell'interrogazione del 16 settembre 2009 Gentile
aveva contestato solo l'inidoneità di Petramala all'esercizio della
funzione di direttore generale e la falsità dell'autocertificazione
da lui rilasciata al momento della nomina. Fra l'atto interno del 16
settembre 2009 e le dichiarazioni extra moenia c'è dunque una solo
parziale corrispondenza contenutistica, ciò che esclude a priori
dall'ambito dell'insindacabilità le dichiarazioni esterne diverse da
quelle relative all'assenza dei requisiti.
Per tali ultime esternazioni manca comunque il legame temporale
con l'interrogazione del 16 settembre 2009. Non è infatti
condivisibile quanto affermato dalla Giunta delle elezioni, secondo
cui questa interrogazione, benchè non preannunciata dalle
dichiarazioni extra moenia, sarebbe stata prevedibile «sulla base di
elementi "embrionali"» contenuti in un'interrogazione del 28 luglio
2009. Quest'ultima riguardava uno specifico caso di supposta
discriminazione di un addetto stampa, mentre la successiva
interrogazione del 16 settembre 2009 aveva ad oggetto la mancanza in
capo al Petramala dei requisiti per essere nominato direttore
generale, a causa della sua candidatura in un'elezione regionale.
L'evidente diversità di contenuto delle due interrogazioni esclude
già di per sè la prevedibilità della seconda sulla base della
prima, e quindi la contestualità temporale delle dichiarazioni in
contestazione con il successivo atto parlamentare.
Questa Corte ritiene pertanto che, quanto alle dichiarazioni
esterne diverse da quelle relative alla pretesa mancanza dei
requisiti, il loro oggetto non corrisponda contenutisticamente a
quello degli atti interni indicati come rilevanti, mentre, per quanto
riguarda le esternazioni concernenti la mancanza dei requisiti, il
loro distacco temporale dal successivo atto parlamentare rilevante e
la non prevedibilità di quest'ultimo (anche riferito alla precedente
interrogazione del 28 luglio) escludono che nella situazione
specifica si possa ravvisare un'ipotesi di contestualità fra gli
atti menzionati.
3.3.- In conclusione, non sussisteva il potere del Senato di
dichiarare l'insindacabilità delle dichiarazioni rese extra moenia
dal senatore Gentile, in quanto esse non possono considerarsi
espresse nell'esercizio della sua funzione di parlamentare.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara che non spettava al Senato della Repubblica
deliberare che le dichiarazioni rese alla stampa locale dal senatore
Antonio Gentile sul conto del dott. Franco Petramala, per le quali
pende procedimento civile davanti al Tribunale ordinario di Cosenza,
di cui al ricorso indicato in epigrafe, costituiscono opinioni
espresse da un membro del Parlamento nell'esercizio delle sue
funzioni, ai sensi dell'art. 68, primo comma, della Costituzione;
2) annulla, per l'effetto, la deliberazione di insindacabilità
adottata dal Senato della Repubblica, nella seduta del 16 settembre
2015 (Doc. IV-ter, n. 7).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta il 7 febbraio 2018.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 26 giugno 2018.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA