1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 23-7-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 295 ORDINANZA 9 - 18 luglio 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Intervento del Presidente del Consiglio dei ministri - Inosservanza del termine perentorio - Inammissibilita'. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 25, commi secondo e terzo; norme integrative per i giudizi dinanzi alla Corte, art. 3, comma 2. Costituzione delle parti - Intervento di soggetti che non rivestono la qualita' di parte nel giudizio a quo - Inammissibilita'. Paesaggio (tutela del) - Autorizzazioni paesaggistiche rilasciate dal Comune - Previsto potere di annullamento della Soprintendenza anche per motivi di merito, e non solo di legittimita' - Denunciata irragionevolezza nonche' eccesso di delega e indebita ingerenza nella sfera di competenza regionale e comunale in tema di governo del territorio - Sopravvenuta modifica della norma censurata - Necessita' di una nuova valutazione della rilevanza e della non manifesta infondatezza della questione - Restituzione degli atti al giudice rimettente. - D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, art. 159, comma 3, come sostituito dall'art. 26 del d.lgs. 24 marzo 2006, n. 157. - Costituzione, artt. 3, 76 e 118. (008C0629) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 23-7-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;
ha pronunciato la seguente

Ordinanza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 159, comma 3,
del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni
culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6
luglio 2002, n. 137), come sostituito dall'art. 26 del decreto
legislativo 24 marzo 2006, n. 157 (Disposizioni correttive ed
integrative al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in
relazione al paesaggio), promossi con due ordinanze del 5 novembre
2007 dal Consiglio di Stato, sezione sesta giurisdizionale, sui
ricorsi proposti dal Ministero per i beni e le attività culturali
contro la Rustica Sedes s.r.l. ed altri e il Comune di S. Anastasia,
iscritte ai nn. 13 e 14 del registro ordinanze 2008 e pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 8, 1ª serie speciale,
dell'anno 2008.
Visti l'atto di costituzione di Italia Nostra nonchè l'atto di
intervento, fuori termine, del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nella camera di consiglio del 9 luglio 2008 il Giudice
relatore Paolo Maddalena.
Ritenuto che, con due ordinanze di identico tenore, pronunciate il
5 novembre 2007 - ed iscritte, rispettivamente, al n. 13 ed al n. 14
del registro ordinanze dell'anno 2008 - il Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale, sezione sesta, ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3, 76 e 118 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 159, comma 3, del decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai
sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), come
sostituito dall'art. 26 del d.lgs. 24 marzo 2006, n. 157
(Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio);
che, come emerge dagli atti di promovimento degli incidenti di
costituzionalità, nei giudizi a quibus
si controverte sugli appelli, proposti dal Ministero per i beni e le
attività culturali, avverso le sentenze del Tribunale amministrativo
regionale della Campania, rese entrambe il 6 dicembre 2006, con le
quali sono stati accolti i ricorsi, disgiuntamente proposti dal
Comune di S. Anastasia e da altri interessati, avverso il decreto del
13 giugno 2006, n. 11978, con cui la Soprintendenza per i beni
ambientali ed architettonici di Napoli e provincia aveva annullato il
nulla osta paesaggistico n. 2265 del 13 gennaio 2006, rilasciato dal
Comune medesimo per l'attuazione di un «piano particolareggiato di
iniziativa privata»;
che, espone il rimettente, il TAR per la Campania, con le
predette sentenze, «sulla premessa che l'esame dell'organo statale
doveva essere necessariamente ed esclusivamente limitato a motivi di
legittimità, non potendo impingere in apprezzamenti di merito»,
riteneva fondato il profilo di violazione di legge ed eccesso di
potere dedotto nel ricorso contro la determinazione tutoria negativa;
che, si evidenzia nelle ordinanze di rimessione, negli atti di
appello viene dedotta l'erroneità delle sentenze di primo grado in
base al rilievo per cui, a seguito dell'entrata in vigore del citato
art. 159, comma 3, la Soprintendenza, in sede di verifica
dell'autorizzazione paesaggistica, non avrebbe necessità di indicare
specifici vizi di violazione di legge da cui sarebbe affetta detta
autorizzazione; in definitiva, non sussisterebbe più «il vincolo
della delimitazione del potere di cognizione dell'autorizzazione,
oggetto del riscontro, ai soli parametri di legittimità, (inclusi
peraltro tutti i possibili profili di eccesso di potere), quale
affermato costantemente dalla giurisprudenza amministrativa»;
che, ad avviso del rimettente, la tesi prospettata
dall'appellante risulterebbe «suffragata dalla lettura dello stesso
art. 159, comma 3, nel suo testo attuale», giacchè il rilievo della
"non conformita'" alle prescrizioni della legislazione di tutela
«implica inevitabilmente il diretto apprezzamento dei fatti rilevanti
nel caso concreto, già considerati nell'ambito dell'autorizzazione
oggetto di controllo, al fine di esprimere su di essi un giudizio di
"valore"», come sarebbe, appunto, quello «ancorato a "concetti
indeterminati", da connotare cioè in base ad apprezzamenti tecnici
complessi, alla stregua di regole non giuridiche e proprie delle
discipline estetico-ambientali, suscettibili di diversi esiti
applicativi: si abbia riguardo ai concetti di "alterazione",
"pregiudizio", "compatibilita'", "coerenza", rapportate ai "valori
paesaggistici" ed agli "obiettivi di qualità paesaggistica", in base
alla lettera dell'art. 146, commi 1, 4 e 5, del d.lgs. n. 42\2004»;
che, ciò premesso sulla portata della denunciata disposizione
di cui all'art. 159, comma 3, il giudice a quo motiva sulla rilevanza
delle questioni adducendo che, là dove appunto si intenda la
disposizione censurata «come estensiva dell'ambito del controllo
demandato alla soprintendenza fino agli aspetti c.d. "di merito"»,
gli appelli dovrebbero trovare accoglimento, con conseguente riforma
delle sentenze impugnate;
che, in punto di non manifesta infondatezza, il Consiglio di
Stato rimettente rammenta che il potere devoluto all'organo statale
sull'autorizzazione affidata alla Regione, ed agli organi da essa
delegati, era stato configurato, fin dall'emanazione dell'art. 82,
comma 9, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega
di cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382), alla stregua
di un "diritto vivente" costituito «da una giurisprudenza
amministrativa ormai trentennale», in termini di potere di
«annullamento, [...] costantemente limitato al solo rilievo di vizi
di legittimita»;
che, secondo il giudice a quo, dovrebbe dubitarsi, pertanto, che
la «innovazione legislativa» costituita dalla norma denunciata, la
quale comporta una così rilevante «ridislocazione dei poteri di
valutazione "in merito"», possa esser stata prevista nella norma di
delega di cui all'art. 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137, il cui
comma 1 prevede soltanto gli obiettivi «della codificazione, cioè
della ricognizione delle norme vigenti, e del riassetto, cioè della
razionalizzazione di tale corpo normativo», mentre tra i criteri di
attuazione della delega, di cui alla lettera d) del comma 2 dello
stesso art. 10, non è presente «alcuna previsione che riguardi
l'estensione e le modalità del "controllo" demandato agli organi
statali relativamente agli atti autorizzativi qui in rilievo»;
che, ad avviso del rimettente, ne dovrebbe conseguire un vulnus
all'art. 76 Cost., «in ordine alla necessaria corrispondenza delle
norme delegate a "principi e criteri direttivi" stabiliti dalla
legge-delega»;
che, prosegue il giudice a quo, analoga violazione dell'art. 76
Cost. si configurerebbe per il fatto che lo strumento utilizzato per
addivenire ad una siffatta modificazione dei rapporti Stato-Regione,
«in tema di poteri di autorizzazione paesaggistica», sia stato quello
dei decreti comunque previsti dal comma 4 dello stesso art. 10, che
possono sì apportare «disposizioni correttive ed integrative dei
decreti legislativi di cui al comma 1», ma pur sempre «nel rispetto
degli stessi principi e criteri direttivi»;
che nelle ordinanze di rimessione si sostiene, inoltre, che, pur
prescindendo dal rispetto di detti principi e criteri direttivi,
dovrebbe dubitarsi che «una innovazione di tale portata possa farsi
rientrare nel concetto di "disposizione correttiva ed integrativa"»,
il quale non può «implicare l'adozione, come nel caso, di una
soluzione normativa che, su un punto essenziale e qualificante la
complessiva disciplina in discorso, risulti in sostanziale
contraddizione con quella originariamente assunta in sede di
emanazione del decreto legislativo di prima attuazione della delega»;
che, anche sotto tale ulteriore e diverso profilo, il rimettente
prospetta, quindi, la violazione dell'art. 76 Cost., «connessa al
meccanismo peculiare prescelto dalla legge di delega per stabilizzare
la corretta applicazione delle norme delegate»;
che il giudice a quo dubita, infine, «che sia conforme al
principio di sussidiarietà stabilito dall'art. 118 Cost., come
criterio di attribuzione delle funzioni amministrative, anche in
correlazione al principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.»,
la previsione di «un potere di controllo in forma c.d. di "tutela",
esteso cioè anche al merito, che consenta allo Stato una costante e
generalizzata autonoma rivalutazione delle determinazioni operate
dalla regione e dagli enti territoriali delegati, in particolare dai
comuni, assorbendosi, agli effetti pratici, in modo altrettanto
costante e generalizzato, e rendendolo così potenzialmente instabile
ed irrilevante, il punto di vista degli enti, costituzionalmente
dotati di autonomia, che sono primariamente coinvolti nel "governo
del territorio" su cui si colloca il bene interessato
dall'autorizzazione paesaggistica»;
che, nel giudizio promosso con ordinanza iscritta al registro
ordinanze n. 13 del 2008, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, è
intervenuto con atto depositato in data 19 marzo 2008 e, dunque,
oltre i venti giorni dalla pubblicazione dell'ordinanza di rimessione
nella Gazzetta Ufficiale del 13 febbraio 2008, n. 8, essendo stata la
stessa ordinanza notificata il 26 novembre 2007;
che, nel giudizio promosso con ordinanza iscritta al registro
ordinanze n. 14 del 2008, si è costituita Italia Nostra ONLUS -
Associazione Nazionale per la Tutela del patrimonio Storico,
Artistico e Naturale della Nazione, interveniente ad adiuvandum nel
giudizio a quo, la quale ha concluso per l'inammissibilità o,
comunque, l'infondatezza della sollevata questione.
Considerato che il Consiglio di Stato, con due ordinanze di
identico tenore, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 76 e 118
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 159, comma 3, del decreto legislativo 22 gennaio 2004,
n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi
dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), come sostituito
dall'art. 26 del d.lgs. 24 marzo 2006, n. 157 (Disposizioni
correttive ed integrative al decreto legislativo 22 gennaio 2004,
n. 42, in relazione al paesaggio);
che i giudizi, in quanto riguardanti la stessa norma, oggetto di
identiche censure da parte di entrambe le ordinanze di rimessione,
devono essere riuniti per essere decisi con un'unica pronuncia;
che, in via preliminare, l'intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri nel giudizio promosso con ordinanza iscritta
al registro ordinanze n. 13 del 2008, deve essere dichiarato
inammissibile in quanto tardivo (tra le tante, ordinanza n. 199 del
2006), essendo avvenuto fuori termine, ai sensi dell'art. 25, commi
secondo e terzo, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), e
dell'art. 3, comma 2, delle Norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale;
che, sempre in via preliminare, deve essere dichiarata
inammissibile la costituzione di Italia Nostra ONLUS - Associazione
Nazionale per la Tutela del patrimonio Storico, Artistico e Naturale
della Nazione, nel giudizio promosso con ordinanza iscritta al
registro ordinanze n. 14 del 2008;
che, difatti, le parti legittimate a costituirsi nel giudizio
incidentale sono solo quelle che rivestivano la qualità di parte del
giudizio a quo al momento della pubblicazione dell'ordinanza di
rimessione (sentenze n. 531 del 1988 e n. 220 del 1988), là dove
Italia Nostra ONLUS è intervenuta, ad adiuvandum
, nel giudizio a quo solo a seguito di atto notificato, a mezzo di
servizio postale, il 20 novembre 2007 e depositato il successivo 21
novembre 2007, successivamente, dunque, alla pubblicazione
dell'ordinanza di rimessione in data 5 novembre 2007;
che, tanto premesso, deve osservarsi che, successivamente alle
ordinanze di rimessione, la disciplina del procedimento di
autorizzazione in via transitoria dettata dalla norma denunciata è
stata innovata per effetto dell'art. 2, lettera hh), del d.lgs. 26
marzo 2008, n. 63 (Ulteriori disposizioni integrative e correttive
del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al
paesaggio), che ha sostituito il previgente art. 159 del d.lgs. n. 42
del 2004, come sostituito dall'art. 26 del d.lgs. n. 157 del 2006, su
cui, peraltro, questa Corte si è già pronunciata, in precedente
occasione, con la sentenza n. 367 del 2007, depositata
successivamente all'emissione delle ordinanze di rimessione;
che, pertanto, alla luce della ricordata sopravvenienza
normativa si impone la restituzione degli atti al giudice rimettente,
per una rinnovata valutazione della rilevanza e della non manifesta
infondatezza della questione dal medesimo sollevata.

Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, ordina la restituzione degli atti al Consiglio
di Stato, sezione sesta giurisdizionale.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 luglio 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 18 luglio 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola