1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 13-12-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 257 SENTENZA 25 ottobre - 6 dicembre 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Corte dei conti - Sequestro conservativo ante causam su beni di presunti responsabili di danno erariale - Designazione ad opera del Presidente della Sezione giurisdizionale regionale del giudice per la successiva fase di conferma, modifica o revoca del sequestro. - Decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti) - convertito, con modificazioni, dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19 - art. 5, comma 3, lettera a). - (T-170257) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 13-12-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA,
Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 3,
lettera a), del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453 (Disposizioni
in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti),
convertito, con modificazioni, dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19,
promossi dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la
Puglia, con due ordinanze del 28 luglio 2016, iscritte ai numeri 257
e 258 del registro ordinanze 2016 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 52, prima serie speciale, dell'anno
2016.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 25 ottobre 2017 il Giudice
relatore Aldo Carosi.

Ritenuto in fatto

1.- Con due ordinanze di analogo contenuto, depositate entrambe
in data 28 luglio 2016, la sezione giurisdizionale della Corte dei
conti per la Regione Puglia, in composizione monocratica, ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 5, comma
3, lettera a), del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453
(Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei
conti), convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994,
n. 19, per violazione degli artt. 3, primo comma, e 25, primo comma,
della Costituzione.
Espone il rimettente che, con decreti emessi in data 7 aprile
2016, il Presidente della sezione giurisdizionale della Corte dei
conti per la Regione Puglia, su ricorso del Procuratore regionale, ha
autorizzato con propri decreti il sequestro conservativo ante causam
sui beni di presunti responsabili per danni cagionati all'erario,
designando in entrambi i procedimenti il medesimo rimettente quale
giudice per la successiva fase del giudizio di «conferma, modifica o
revoca» ai sensi dell'art. 5 del d.l. n. 453 del 1993.
All'esito di detta udienza il predetto giudice designato solleva
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 3,
lettera a), del d.l. n. 453 del 1993, nella parte in cui non prevede
che la designazione del giudice sia effettuata sulla base di criteri
oggettivi e predeterminati, per violazione degli artt. 3, primo
comma, e 25, primo comma, Cost.
2.- Espone il giudice a quo che la questione di legittimità
costituzionale si presenta rilevante nei giudizi a quibus in quanto,
essendo stata effettuata la designazione dal Presidente della sezione
giurisdizionale, con decreto emesso in data 7 aprile 2016, sulla base
di una valutazione assolutamente discrezionale, qualora fosse
dichiarata l'incostituzionalità della norma denunciata verrebbe meno
la regolare costituzione del rimettente; inoltre, evidenzia che
l'interpretazione adeguatrice indicata dalla Corte costituzionale
nella sentenza n. 272 del 1998, sarebbe smentita dal "diritto
vivente", ossia da una immutata prassi che avrebbe perseverato nelle
assegnazioni discrezionali.
2.1.- In punto di non manifesta infondatezza, il giudice a quo
prospetta le questioni come ipotesi di illegittimità costituzionale
sopravvenuta.
2.1.1.- Quanto alla violazione dell'art. 25, primo comma, Cost.,
il rimettente rammenta che, con ordinanza emessa in data 5 luglio
1996, era stata sollevata, sempre dal medesimo giudice, analoga
questione di legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 3,
lettera a), del d.l. n. 453 del 1993, «sia pure limitatamente alla
violazione dell'art. 25, primo comma, Cost.». La Corte
costituzionale, con sentenza n. 272 del 1998, riteneva infondata la
questione «nei sensi di cui in motivazione», osservando che esiste,
in linea generale, inconciliabilità fra precostituzione del giudice
e discrezionalità in ordine alla sua concreta designazione e che,
pertanto, il potere discrezionale dei capi degli uffici
nell'assegnazione degli affari deve essere rivolto unicamente al
soddisfacimento di obiettive ed imprescindibili esigenze di servizio,
allo scopo di rendere possibile il funzionamento dell'ufficio e di
agevolarne l'efficienza, restando esclusa qualsiasi diversa
finalità. La Corte, nel motivare il rigetto, affermava che la
risposta ai dubbi prospettati dal remittente non passava per la via
della declaratoria di incostituzionalità, ma andava ricercata sul
piano della organizzazione giudiziaria, nel senso che i poteri
organizzativi dei dirigenti degli uffici giudiziari si esercitassero
non in modo discrezionale, ma sulla base di criteri oggettivi e
predeterminati e senza necessità di una specifica previsione
legislativa, nè tanto meno di un intervento additivo della Corte
costituzionale, purchè le modalità adottate «siano tali da
garantire, comunque, la verifica ex post della loro osservanza».
Secondo il giudice a quo si dovrebbe supporre che la Corte,
avendo richiamato a termine di paragone la prassi del Consiglio
superiore della magistratura (CSM) nel settore degli affari civili,
intendesse riferirsi al potere di autoregolamentazione interno del
Consiglio di presidenza della Corte dei conti. Sennonchè, si
prosegue, nei venti anni trascorsi dalla ordinanza emessa in data 5
luglio 1996, il Consiglio di presidenza della Corte dei conti non
avrebbe deliberato in materia, a differenza di quanto ha fatto il
Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa (CPGA), in
applicazione dell'art. 13, comma 1, numeri 5), 6) e 6-bis), della
legge 27 aprile 1982, n. 186 (Ordinamento della giurisdizione
amministrativa e del personale di segreteria ed ausiliario del
Consiglio di Stato e dei tribunali amministrativi regionali), nel
testo novellato dall'art. 19 della legge 21 luglio 2000, n. 205
(Disposizioni in materia di giustizia amministrativa), laddove è
stato affidato al CPGA il compito di stabilire i criteri di massima
per la ripartizione degli affari consultivi e dei ricorsi,
rispettivamente, tra le sezioni consultive e quelle giurisdizionali
del Consiglio di Stato e i criteri di massima per la ripartizione dei
ricorsi nelle sezioni di cui i tribunali amministrativi regionali si
compongono; ed altresì di quanto avvenuto per la giustizia
tributaria, laddove egualmente l'art. 24, comma 1, lettere f) e g),
del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 545 (Ordinamento degli
organi speciali di giurisdizione tributaria ed organizzazione degli
uffici di collaborazione in attuazione della delega al Governo
contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413) ha
assegnato al Consiglio di presidenza della giustizia tributaria
(CPGT) il compito di dettare i criteri di massima per la formazione
delle sezioni e dei collegi giudicanti e per la ripartizione dei
ricorsi nell'ambito delle commissioni tributarie divise in sezioni.
Inoltre, l'art. 6 del d.lgs. n. 545 del 1992 prescrive che il
presidente di ciascuna commissione tributaria, all'inizio di ogni
anno, stabilisca con proprio decreto la composizione delle sezioni in
base ai criteri fissati dal CPGT per assicurare l'avvicendamento dei
componenti tra le stesse.
Rammenta, infine, quanto disposto dalla raccomandazione (recte:
dall'allegato alla raccomandazione) CM/Rec. (2010)12 del Comitato dei
Ministri del Consiglio d'Europa, adottata il 17 novembre 2010, al
punto 24, secondo il quale «la distribuzione degli affari all'interno
di un tribunale deve seguire criteri oggettivi predeterminati, al
fine di garantire il diritto a un giudice indipendente e imparziale.
[...]».
Sebbene dunque, prosegue il giudice rimettente, il quadro
normativo preso in considerazione nell'ordinanza di rimessione del
1996, con esclusivo riferimento al CSM, si sia arricchito in epoca
successiva, nondimeno, il Consiglio di presidenza della Corte dei
conti, in assenza di specifiche disposizioni normative sul punto, non
avrebbe mai provveduto alla fissazione di criteri di massima cui i
presidenti delle sezioni giurisdizionali debbano attenersi nella
assegnazione degli affari ai giudici appartenenti all'ufficio, così
come non avrebbe mai predisposto un sistema di verifica ex post della
osservanza di detti criteri che, nella prassi degli uffici giudiziari
della Corte dei conti, secondo il rimettente, non sarebbero neppure
stabiliti in via preventiva dai dirigenti degli stessi, i quali
avrebbero sempre provveduto ad assegnare le cause ai singoli giudici
in via del tutto discrezionale.
In definitiva, secondo il giudice a quo, l'invito rivolto alla
Corte dei conti - e, in particolare, al suo Consiglio di presidenza -
sarebbe rimasto inascoltato. La mancata attuazione, in tal guisa, del
principio del giudice naturale precostituito per legge
dell'ordinamento processuale contabile determinerebbe, pertanto,
un'ipotesi di illegittimità costituzionale sopravvenuta della norma
di cui all'art. 5, comma 3, lettera a), d.l. n. 453 del 1993, in
considerazione degli intervenuti mutamenti sia normativi che
fattuali.
2.1.2.- Quanto alla violazione dell'art. 3 Cost., sostiene il
rimettente che la norma impugnata sarebbe inoltre divenuta
incostituzionale in seguito all'entrata in vigore dell'art. 42 della
legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico,
la semplificazione, la competitività nonchè in materia di processo
civile). Tale disposizione, infatti, nel modificare l'art. 5 della
legge n. 205 del 2000, ha aggiunto il comma 1-bis, che, con
riferimento ai giudizi pensionistici innanzi alla Corte dei conti,
dispone che «[...] i presidenti delle sezioni giurisdizionali
procedono, al momento della ricezione del ricorso e secondo criteri
predeterminati, alla sua assegnazione ad uno dei giudici unici delle
pensioni in servizio presso la sezione».
Secondo il giudice a quo l'art. 42 della legge n. 69 del 2009
sarebbe sopraggiunto a modificare la cosiddetta «situazione
normativa» operando una divaricazione, difficilmente giustificabile
sul piano della coerenza e della razionalità legislativa, tra
giudizi di responsabilità, siano essi di merito - per la cui
assegnazione ai singoli magistrati l'art. 17, comma 2, del regio
decreto 13 agosto 1933, n. 1038 (Approvazione del regolamento di
procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti), «stabilisce
laconicamente che "il presidente del collegio (...) con separato
provvedimento nomina il relatore" - ovvero, come nel caso di specie,
cautelari, da un lato, e giudizi pensionistici, dall'altro».
L'art. 5, comma 1-bis, della legge n. 205 del 2000 costituirebbe,
pertanto, un idoneo tertium comparationis per affermare la violazione
dell'art. 3, primo comma, Cost., in quanto l'introduzione del
precetto normativo sulla assegnazione delle cause pensionistiche
secondo criteri predeterminati comporterebbe una disciplina dei
giudizi cautelari, in materia di responsabilità amministrativa,
irragionevolmente diversa da quella dei giudizi pensionistici.
3.- Ha svolto atto di intervento, in entrambi i giudizi, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, deducendo l'inammissibilità o
comunque l'infondatezza delle questioni sollevate.
Secondo l'interveniente, la questione posta dalle due ordinanze
di rimessione sarebbe innanzi tutto inammissibile per difetto di
rilevanza. Espone al riguardo che il giudice rimettente si sarebbe
limitato ad affermare che la rilevanza delle questioni nei giudizi a
quibus comporterebbe un vizio di costituzione del giudice, senza
considerare tuttavia che sarebbe pacifico nella giurisprudenza, sia
del giudice contabile quanto di quello ordinario, che gli eventuali
vizi dei provvedimenti dei dirigenti degli uffici di assegnazione
delle singole cause ai singoli giudici non determinerebbero nè un
difetto di competenza (che non attiene alla persona fisica del
magistrato), nè un vizio di costituzione del giudice (che causerebbe
diversamente, ex art. 158 del codice di procedura civile, la nullità
radicale della decisione).
In tal senso richiama la sentenza della Corte dei conti, sezione
seconda d'appello, 6 ottobre 2008, n. 315, la quale avrebbe affermato
che «la declaratoria di nullità di una sentenza per un'eventuale
violazione dell'art. 25, comma 1, della Costituzione ricorre solo
quando una previa verifica, fatta in stretta relazione alle peculiari
connotazioni di ogni singola vicenda processuale, accerti che con la
costituzione del giudice senza l'adozione di criteri oggettivi e
predeterminati o in violazione degli stessi, si sia deliberatamente
voluto istituire un giudice ad hoc, come tale privo della necessaria
imparzialita'».
Alla luce di quanto esposto, il Presidente del Consiglio dei
ministri eccepisce la mancanza - o, in subordine, la mancata
dimostrazione - della rilevanza della questione di legittimità
costituzionale sollevata ai fini della decisione del giudice a quo.
Nel merito la difesa erariale ritiene che la questione sia
comunque manifestamente infondata.
Al riguardo osserva che il giudice rimettente torna a sottoporre
alla Corte la medesima questione di legittimità costituzionale che
è stata già dichiarata infondata con sentenza n. 272 del 1998,
suggerendo però una lettura errata di tale decisione, laddove
pretende di desumere da essa un obbligo del Consiglio di presidenza
della Corte dei conti di fissare dei "criteri oggettivi e
predeterminati". Al contrario, si prosegue, la sentenza n. 272 del
1998 farebbe testuale riferimento alla modalità di esercizio del
potere discrezionale - che non verrebbe smentito - dei capi degli
uffici, affermando che i medesimi debbano operare sulla base di
criteri da loro stessi preventivamente determinati.
Secondo il Presidente del Consiglio di ministri, il quadro così
configurato non comporterebbe in ogni caso, come sarebbe stato
evidenziato dalla citata sentenza n. 272 del 1998, alcuna necessità
di un intervento del legislatore o della Corte, sicchè si dovrebbe
ritenere che l'eventuale scostamento nei singoli casi dei
comportamenti dei Presidenti di sezione dalle indicazioni della Corte
potrebbe rilevare solamente su un piano del tutto diverso da quello
della supposta illegittimità costituzionale della vigente normativa
primaria.
In sostanza, si prosegue, il giudice rimettente finirebbe
inammissibilmente per chiedere, più che un sindacato della Corte
sulla legislazione vigente, un giudizio sul concreto comportamento di
un Presidente di sezione giurisdizionale che avrebbe illegittimamente
disatteso (senza che ne sia data dimostrazione) le indicazioni
impartite dalla più volte citata sentenza n. 272 del 1998.
Con riferimento alla violazione dell'art. 3 Cost. osserva la
difesa erariale che poichè dalla sentenza n. 272 del 1998 si
desumerebbe un dovere - non del legislatore, bensì dei capi degli
uffici - di predeterminazione dei criteri per l'assegnazione degli
affari ai singoli magistrati e di attenersi ad essi, la questione di
costituzionalità sarebbe ugualmente mal posta, per i motivi in
precedenza illustrati, quale che sia la norma costituzionale invocata
a parametro di valutazione.
Nel merito, il Governo eccepisce che il tertium comparationis
prescelto dal rimettente non sarebbe omogeneo al caso di specie,
trattandosi in quella fattispecie di giudizi di merito a cognizione
piena, mentre nel caso oggetto dei giudizi a quibus si tratta di
giudizi cautelari, inevitabilmente soggetti a forme più rapide,
sommarie.
Infine, il Presidente del Consiglio dei ministri rimette alla
valutazione della Corte l'eventuale restituzione degli atti al
giudice rimettente in relazione allo ius superveniens costituito dal
decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174 (Codice di giustizia
contabile, adottato ai sensi dell'articolo 20 della legge 7 agosto
2015, n. 124), entrato in vigore successivamente al deposito delle
ordinanze di rimessione.

Considerato in diritto

1.- La sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la
Regione Puglia, in composizione monocratica, con due ordinanze di
analogo contenuto, solleva questione di legittimità costituzionale
dell'art. 5, comma 3, lettera a), del decreto-legge 15 novembre 1993,
n. 453 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della
Corte dei conti), convertito, con modificazioni, dalla legge 14
gennaio 1994, n. 19, nella parte in cui non prevede che la
designazione del giudice sia effettuata sulla base di criteri
oggettivi e predeterminati, in riferimento agli artt. 3, primo comma,
e 25, primo comma, della Costituzione.
1.1.- Espone il giudice a quo che il Presidente della sezione
giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Puglia, su
ricorso del Procuratore regionale, ha autorizzato con propri decreti
il sequestro conservativo ante causam sui beni di presunti
responsabili per danni cagionati all'Erario, designando in entrambi i
procedimenti il medesimo rimettente quale giudice per la successiva
fase del giudizio di «conferma, modifica o revoca» del sequestro, ai
sensi dell'art. 5 del d.l. n. 453 del 1993.
Secondo il giudice a quo le questioni sarebbero rilevanti nei
giudizi a quibus in quanto la designazione da parte del Presidente
della sezione sarebbe avvenuta in entrambi i casi sulla base di una
valutazione assolutamente discrezionale sicchè, qualora fosse
dichiarata l'incostituzionalità della norma denunciata, verrebbe
meno la regolare costituzione del giudice; evidenzia inoltre che
l'interpretazione adeguatrice indicata da questa Corte nella sentenza
n. 272 del 1998 sarebbe smentita dal "diritto vivente", ossia da
un'immutata prassi che ha perseverato nell'interpretazione difforme,
che consente l'assegnazione discrezionale.
1.2.- In punto di non manifesta infondatezza, il giudice a quo
prospetta entrambe le questioni come ipotesi di illegittimità
sopravvenuta.
1.2.1.- Quanto alla violazione dell'art. 25, primo comma, Cost.,
il giudice a quo rammenta che questa Corte, con la sentenza n. 272
del 1998, ha già ritenuto infondata analoga questione di
legittimità costituzionale rivolta contro la medesima norma,
affermando che la risposta ai dubbi prospettati dal rimettente non
passava nè per la via della declaratoria di incostituzionalità -
dovendo ricercarsi sul piano dell'organizzazione giudiziaria, nel
senso che i poteri organizzativi dei dirigenti degli uffici
giudiziari fossero esercitati non in modo discrezionale, ma sulla
base di criteri oggettivi e predeterminati e senza necessità di una
specifica previsione legislativa - nè, tanto meno, attraverso un
intervento additivo di questa Corte, purchè le modalità adottate
fossero «tali da garantire, comunque, la verifica ex post della loro
osservanza».
Sennonchè - prosegue il rimettente - nei venti anni che separano
dalla ordinanza emessa in data 5 luglio 1996, il Consiglio di
presidenza della Corte dei conti non avrebbe deliberato in materia, a
differenza di quanto disposto rispettivamente dal Consiglio di
presidenza della giustizia amministrativa - in applicazione dell'art.
13, comma 1, numeri 5), 6) e 6-bis), della legge 27 aprile 1982, n.
186 (Ordinamento della giurisdizione amministrativa e del personale
di segreteria ed ausiliario del Consiglio di Stato e dei tribunali
amministrativi regionali), novellato dall'art. 19 della legge 21
luglio 2000, n. 205 (Disposizioni in materia di giustizia
amministrativa) - e il Consiglio di presidenza della giustizia
tributaria (a mente degli artt. 6 e 24, comma 1, lettere f e g, del
decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 545, recante «Ordinamento
degli organi speciali di giurisdizione tributaria ed organizzazione
degli uffici di collaborazione in attuazione della delega al Governo
contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413»).
Sebbene, dunque, il quadro normativo preso in considerazione
nell'ordinanza di rimessione del 1996, con esclusivo riferimento al
Consiglio superiore della magistratura (CSM), si sia arricchito in
epoca successiva, nondimeno il rimettente sostiene che il Consiglio
di presidenza della Corte dei conti, in assenza di specifiche
disposizioni normative sul punto, non avrebbe proceduto, nemmeno dopo
la sollecitazione contenuta nella sentenza n. 272 del 1998, alla
fissazione dei criteri di massima cui i Presidenti delle sezioni
giurisdizionali devono attenersi nella determinazione della
composizione degli organi giudicanti, così come non avrebbe mai
predisposto un sistema di verifica ex post dell'osservanza dei
criteri di assegnazione delle cause ai giudici contabili; criteri
che, nella prassi degli uffici giudiziari della Corte dei conti,
secondo il giudice a quo, non sarebbero neppure stabiliti in via
preventiva dai dirigenti degli stessi, i quali provvederebbero
all'assegnazione delle cause ai singoli giudici nell'esercizio di un
potere assolutamente discrezionale.
Pertanto, secondo il rimettente, la mancata attuazione in tal
guisa del principio del giudice naturale precostituito per legge
nell'ordinamento processuale contabile determinerebbe un'ipotesi di
illegittimità costituzionale sopravvenuta della norma di cui
all'art. 5, comma 3, lettera a), del d.l. n. 453 del 1993, in
considerazione degli intervenuti mutamenti sia normativi che
"fattuali".
1.2.2.- Quanto alla violazione dell'art. 3, primo comma, Cost.,
il giudice a quo sostiene che la norma impugnata sarebbe divenuta
incostituzionale in seguito alla novella recata dall'art. 42 della
legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico,
la semplificazione, la competitività nonchè in materia di processo
civile). Detta norma, nel modificare l'art. 5 della legge n. 205 del
2000, ha aggiunto il comma 1-bis, che, con riferimento ai giudizi
pensionistici innanzi alla Corte dei conti, dispone che «[...] i
presidenti delle sezioni giurisdizionali procedono, al momento della
ricezione del ricorso e secondo criteri predeterminati, alla sua
assegnazione ad uno dei giudici unici delle pensioni in servizio
presso la sezione».
Secondo il giudice a quo, tale novella avrebbe modificato la
cosiddetta «situazione normativa», operando una divaricazione,
difficilmente giustificabile sul piano della coerenza e della
razionalità legislativa, tra i giudizi di responsabilità da un lato
- siano essi di merito, per la cui assegnazione ai singoli magistrati
l'art. 17, comma 2, del regio decreto 13 agosto 1933, n. 1038
(Approvazione del regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla
Corte dei conti), stabilisce laconicamente che «[i]l presidente del
collegio [...] con separato provvedimento nomina il relatore»,
ovvero, come nel caso di specie, cautelari - e i giudizi
pensionistici dall'altro. L'art. 5, comma 1-bis, della legge n. 205
del 2000 costituirebbe pertanto un idoneo tertium comparationis per
affermare la violazione dell'art. 3, primo comma, Cost., in quanto
l'introduzione del precetto normativo sull'assegnazione delle cause
pensionistiche secondo criteri predeterminati comporterebbe una
disciplina dei giudizi cautelari in materia di responsabilità
amministrativa irragionevolmente diversa da quella dei giudizi
pensionistici.
2.- Le due ordinanze sollevano questioni di identico contenuto,
che possono quindi essere riunite in un unico giudizio per essere
decise congiuntamente.
3.- Si deve premettere che sia la disposizione impugnata che
quella indicata come tertium comparationis sono state abrogate a far
data dal 7 ottobre 2016 per effetto dell'entrata in vigore del
decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174 (Codice di giustizia
contabile, adottato ai sensi dell'articolo 20 della legge 7 agosto
2015, n. 124).
Nondimeno, tale abrogazione non ha effetti sul presente giudizio
di costituzionalità, in quanto, in ragione del principio tempus
regit actum, il giudice rimettente è tenuto a effettuare la
valutazione del decreto presidenziale alla luce della disciplina
processuale vigente al momento della sua emanazione.
4.- Le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 5,
comma 3, lettera a), del d.l. n. 453 del 1993, sollevate in
riferimento agli artt. 3, primo comma, e 25, primo comma, Cost., sono
inammissibili, poichè il giudice rimettente è incorso in errore
nell'individuazione della disposizione oggetto dell'impugnativa.
4.1.- Al riguardo, occorre premettere che il principio del
giudice naturale precostituito per legge enunciato nell'art. 25,
primo comma, Cost. - anche quando si postuli un rapporto tra giudice
e causa e, quindi, si affronti il tema della discrezionalità
spettante ai capi degli uffici per la ripartizione degli affari -
impone di considerare i rimedi che, sul piano ordinamentale, possono
essere apprestati al fine di dare concretezza ed effettività al
richiamato principio, senza alterare la continuità e la
tempestività della funzione giurisdizionale.
In tale prospettiva, questa Corte ha affermato il principio della
previa predisposizione da parte degli organi di autogoverno delle
magistrature di criteri obiettivi per l'assegnazione degli affari e
per l'esplicitazione dei poteri organizzativi dei capi degli uffici
giudiziari.
Esiste peraltro un distinto profilo critico che riguarda
l'applicazione concreta dei criteri da parte dei dirigenti di detti
uffici.
Alla duplicità di tali profili corrisponde anche una diversità
dei rimedi per i soggetti pregiudicati da un uso distorto o deviante
dei criteri di assegnazione, siano essi le parti del processo o gli
stessi magistrati destinatari dei provvedimenti assunti dai
rispettivi organi di autogoverno.
Al primo profilo pertiene la verifica degli strumenti di tutela
che i vari ordinamenti processuali accordano nei confronti di tali
violazioni nell'ambito del giudizio, al secondo invece il sindacato
sull'esercizio, ad opera degli organi di autogoverno delle varie
magistrature, del potere-dovere di predisporre adeguati criteri
obiettivi e predeterminati, con possibilità di impulso da parte dei
soggetti che se ne ritengano lesi.
Occorre in proposito ricordare il costante orientamento di questa
Corte, secondo cui «l'eventuale pregiudizio immediato e diretto
arrecato alle posizioni giuridiche soggettive non può che
determinare [... la facolta'] di ricorrere agli ordinari strumenti di
tutela giurisdizionale previsti dall'ordinamento in base alle
fondamentali garanzie costituzionali previste dagli artt. 24 e 113
Cost., espressamente qualificate da questa Corte come principi
supremi dell'ordinamento (ex plurimis, sentenze n. 26 del 1999, punto
3.1. del Considerato in diritto; nonchè n. 526 del 2000; n. 266 del
2009; n. 10 del 1993; n. 232 del 1989; n. 18 del 1982; n. 98 del
1965)» (sentenza n. 39 del 2014).
Ne discende che - senza che ciò interferisca minimamente con il
principio del giudice naturale precostituito - nei confronti di
modalità di assegnazione dei giudizi lesive della sfera soggettiva
dell'assegnatario non può essere esclusa la garanzia della tutela
dinnanzi al giudice assicurata dal fondamentale principio degli artt.
24 e 113 Cost. (in questo senso, sentenza n. 470 del 1997).
4.2.- Tanto premesso, si deve evidenziare che, in punto di
rilevanza, il giudice a quo si limita ad affermare che l'accoglimento
delle questioni comporterebbe un vizio di costituzione del giudice,
ma non motiva adeguatamente tale assunto, nè indica le disposizioni
di rito ad esso pertinenti.
Esse, per quanto concerne il giudizio di specie, vanno
individuate nell'art. 26 del r.d. n. 1038 del 1933, laddove, fino
all'abrogazione intervenuta con il d.lgs. n. 174 del 2016, stabiliva
che «nei procedimenti contenziosi di competenza della corte dei conti
si osservano le norme e i termini della procedura civile in quanto
siano applicabili e non siano modificati dalle disposizioni del
presente regolamento» e, quindi, nell'art. 158 del codice di
procedura civile.
Questa Corte, respingendo la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 33, comma 1, del codice di procedura penale,
pur avendo precisato che i «criteri di assegnazione degli affari
nell'ambito di tali organi esulano dalla nozione generale della loro
capacita'» e che nel «disegno normativo, è dunque evidente la
differenza tra le condizioni di capacità del giudice ed i criteri di
assegnazione degli affari», ha conclusivamente affermato che tutto
questo però «[...] non significa che la violazione dei criteri di
assegnazione degli affari sia priva di rilievo e che non vi siano, o
che non debbano essere prefigurati, appropriati rimedi dei quali le
parti possano avvalersi» (sentenza n. 419 del 1998).
La giurisprudenza di legittimità, sia civile (ex plurimis, Corte
di cassazione, sezione lavoro, 25 gennaio 2017, n. 1912; Corte di
cassazione, terza sezione, 3 ottobre 2016, n. 19660; Corte di
cassazione, sesta sezione, 14 gennaio 2013, n. 727; Corte di
cassazione, seconda sezione, 14 dicembre 2007, n. 26327; Corte di
cassazione, terza sezione, 18 gennaio 2000, n. 489) che penale (Corte
di cassazione, quarta sezione, sentenza 12 maggio 2017, n. 35585;
Corte di cassazione, sesta sezione, sentenza 12 marzo 2015, n. 13833;
Corte di cassazione, sezione feriale, sentenza 1° agosto 2013, n.
35729; Corte di cassazione, sesta sezione, sentenza 15 novembre 2012,
n. 46244; Corte di cassazione, sesta sezione, sentenza 4 maggio 2006,
n. 33519), ritiene, con orientamento consolidato, che le decisioni
assunte in contrasto con le disposizioni di assegnazione delle cause
all'interno dell'ufficio non integrano un vizio di costituzione del
giudice, ma comportano una violazione di carattere interno che, in
difetto di un'espressa sanzione di nullità, non incide sulla
validità degli atti nè è causa di nullità del giudizio o della
sentenza.
Conforme risulta l'orientamento del giudice contabile (Corte dei
conti, seconda sezione d'appello, 6 ottobre 2008, n. 315).
Dalle esposte argomentazioni deriva che il rimettente, potendo
rilevare (d'ufficio) un vizio di costituzione del giudice solo in
relazione all'art. 158 cod. proc. civ. - norma, come si è detto,
applicabile al rito contabile nei giudizi a quibus in ragione del
rinvio dinamico a suo tempo previsto dall'art. 26 del r.d. n. 1038
del 1933 - avrebbe dovuto sollevare la questione di legittimità
costituzionale nei confronti del predetto combinato disposto
normativo, al fine di consentire a questa Corte di valutare se le
predette disposizioni - tanto più alla luce della consolidata
interpretazione datane dalla giurisprudenza (anche contabile) -
laddove affermano invece l'irrilevanza processuale dei casi di
assegnazione delle cause all'interno di uno stesso ufficio, in
violazione (o in difetto) di criteri generali e predeterminati,
soddisfino o meno quell'esigenza di prefigurare appropriati rimedi
dei quali le parti e il magistrato designato possano avvalersi con
riguardo al principio di precostituzione del giudice e, in
particolare, a quelli di imparzialità e di indipendenza (interna)
del giudice.
4.3.- Quanto alla tematica dei criteri obiettivi e predeterminati
da parte degli organi di autogoverno per l'assegnazione degli affari
e per l'esplicitazione dei poteri organizzativi dei capi degli uffici
giudiziari (sentenza n. 272 del 1998), si deve rammentare che per la
giurisdizione ordinaria la relativa disciplina prevede «[...]
l'applicazione del c.d. sistema delle tabelle e, più recentemente, a
seguito di specifica disposizione legislativa, l'indicazione da parte
del consiglio superiore della magistratura, in via generale, dei
criteri obiettivi sia per l'assegnazione degli affari penali (art.
7-ter della legge sull'ordinamento giudiziario aggiunto dall'art. 4
del d.P.R. n. 449 del 1988), sia per l'applicazione dei magistrati
(art. 1 della legge 16 ottobre 1991, n. 321 di modifica dell'art. 110
della medesima legge sull'ordinamento giudiziario)» (sentenza n. 272
del 1998); parimenti è avvenuto anche per la giustizia
amministrativa e per la giustizia tributaria, con le disposizioni
recate rispettivamente dall'art. 13, comma 1, numeri 5), 6) e 6-bis),
della legge n. 186 del 1982 e dagli artt. 6 e 24, comma 1, lettere f)
e g), del d.lgs. n. 545 del 1992.
Con specifico riferimento al Consiglio di presidenza della Corte
dei conti, organo di autogoverno della magistratura contabile
istituito dall'art. 10 della legge 13 aprile 1988, n. 117
(Risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle funzioni
giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati), questa Corte,
con la sentenza n. 272 del 1998, ha sostenuto che il soddisfacimento
delle predette esigenze di tutela di indipendenza e imparzialità non
comportasse di per sè l'illegittimità costituzionale dell'art. 5,
comma 3, lettera a), del d.l. n. 453 del 1993, ma ben potesse
avvenire attraverso l'esplicitazione dei criteri per l'assegnazione
degli affari da parte dell'organo di autogoverno della magistratura
contabile, con modalità analoghe a quelle della giurisdizione
ordinaria, non potendovi essere alcun dubbio «sull'importanza delle
garanzie dell'indipendenza e terzietà della funzione anche per la
magistratura della Corte dei conti, alla stregua della previsione
dell'art. 108 della Costituzione, tant'è che per essa risulta
istituito (art. 10 della legge 13 aprile 1988, n. 117) un Consiglio
di Presidenza al quale sono affidate le deliberazioni sulle
assunzioni, assegnazioni di sedi e di funzioni, trasferimenti e
promozioni e su ogni altro provvedimento riguardante lo stato
giuridico dei magistrati» e che tanto potesse «[...] aver luogo
proprio nell'ambito di detti poteri discrezionali, quale
manifestazione ed esercizio dei medesimi, senza necessità nè di una
specifica previsione legislativa nè, tantomeno, di un intervento
additivo di questa Corte» (sentenza n. 272 del 1998).
Occorre tuttavia evidenziare che la situazione considerata da
questa Corte in occasione della predetta decisione è
significativamente mutata a seguito dell'entrata in vigore della
legge 4 marzo 2009, n. 15 (Delega al Governo finalizzata
all'ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e alla
efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni nonchè
disposizioni integrative delle funzioni attribuite al Consiglio
nazionale dell'economia e del lavoro e alla Corte dei conti).
Infatti, per effetto dell'art. 11, comma 7, della legge n. 15 del
2009, gran parte delle competenze prima riconosciute all'organo di
autogoverno della magistratura contabile sono state trasferite a un
organo monocratico, il Presidente della Corte dei conti, qualificato
«organo di governo dell'istituto», e tale disposizione, al successivo
comma 8, oltre ad aver definito il Consiglio di presidenza della
Corte dei conti non più organo di autogoverno bensì «organo di
amministrazione del personale di magistratura», afferma che lo stesso
«esercita le funzioni ad esso espressamente attribuite da norme di
legge», mentre, parallelamente, il comma 7 del medesimo articolo
prevede che il Presidente della Corte dei conti «esercita ogni altra
funzione non espressamente attribuita da norme di legge ad altri
organi collegiali o monocratici della Corte».
Ebbene, si deve considerare che l'art. 10 della legge n. 117 del
1988, nell'istituire l'organo di autogoverno della magistratura
contabile e nel disciplinarne le competenze, all'ultimo comma
rinviava solo parzialmente alle attribuzioni del Consiglio di
presidenza della giustizia amministrativa, stabilendo che «[f]ino
all'entrata in vigore della legge di riforma della Corte dei conti si
applicano in quanto compatibili le norme di cui agli articoli 7,
primo, quarto, quinto e settimo comma, 8, 9, quarto e quinto comma,
10, 11, 12, 13, primo comma, numeri 1), 2), 3), e secondo comma,
numeri 1), 2), 3), 4), 8), 9), della legge 27 aprile 1982, n. 186».
In tale richiamo manca proprio il riferimento ai numeri 5 e 6
dell'art. 13, primo comma, che prevedono che il Consiglio di
presidenza della giustizia amministrativa stabilisca i criteri di
massima per la ripartizione degli affari consultivi e dei ricorsi.
Può quindi fondatamente revocarsi in dubbio che, per effetto del
nuovo assetto recato dalla legge n. 15 del 2009 e della riduttiva
delimitazione delle funzioni a quelle sole espressamente previste
dalla legge, il Consiglio di presidenza della Corte dei conti
disponga attualmente - come avviene invece per gli organi di
autogoverno delle altre magistrature - del potere di dettare i
criteri di massima per la ripartizione degli affari e la composizione
dei collegi.
L'eventuale vulnus alle predette garanzie assicurate dall'art.
25, primo comma, Cost., nella prospettiva "sopravvenuta" evidenziata
dallo stesso giudice a quo, andrebbe semmai rinvenuto nel combinato
disposto dell'art. 10 della legge n. 117 del 1988 e dell'art. 11
della legge n. 15 del 2009, e non nella disposizione censurata dal
rimettente.
5.- Dalle espresse considerazioni consegue l'inammissibilità
delle questioni di legittimità costituzionale sollevate con le
ordinanze in epigrafe.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 5, comma 3, lettera a), del decreto-legge 15
novembre 1993, n. 453 (Disposizioni in materia di giurisdizione e
controllo della Corte dei conti), convertito, con modificazioni,
dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19, sollevate, in riferimento agli
artt. 3, primo comma, e 25, primo comma, della Costituzione, dalla
Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Puglia, con le
ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 ottobre 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 6 dicembre 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA