1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 23-5-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 79 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 gennaio 2018
Ordinanza del 16 gennaio 2018 del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana sul ricorso proposto da R.M. contro Questura di Grosseto e Ministero dell'interno. Sicurezza pubblica - Autorizzazioni di polizia - Licenza di porto d'armi - Divieto di concessione di porto d'armi alle persone condannate alla reclusione per il reato di furto. - Regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), art. 43, primo comma, lett. a). (18C00117) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 23-5-2018)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA TOSCANA
(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 1351 del 2016, proposto da: M. R., rappresentato e
difeso dagli avvocati Giacomo De Cesaris e Andrea De Cesaris, con
domicilio eletto presso lo studio Giulio Caselli in Firenze, via
Montebello 76;
Contro il Ministero dell'interno in persona del Ministro in
carica, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura distrettuale
dello Stato presso la quale è domiciliato in Firenze, via degli
Arazzieri 4;
per l'annullamento della nota prot. n. 6/F del 24 agosto 2016,
notificata in data 25 agosto 2016, con la quale è stata respinta
l'istanza presentata dal ricorrente in data 28 aprile 2016, tesa ad
ottenere il rinnovo della licenza di porto fucile per uso venatorio,
nonchè di ogni ulteriore atto presupposto e conseguente.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero
dell'interno;
Vista la memoria difensiva della difesa erariale;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2017 il
dott. Alessandro Cacciari e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
1. Il ricorrente ha chiesto il rinnovo della licenza di porto
d'armi per uso venatorio alla Questura di Grosseto, che ha negato il
rilascio del titolo ai sensi dell'art. 43, primo comma, lettera a)
del regio decreto 18 giugno 1931 n. 773 - T.U.L.P.S. poichè risulta
condannato, con sentenza irrevocabile della Corte di appello di
Firenze in data 25 gennaio 1980, a due anni di reclusione e L.
200.000 di multa per furto aggravato e falso titolo di credito. Egli
ha quindi impugnato il diniego con il presente ricorso, notificato il
10 ottobre 2016 e depositato il 24 ottobre 2016, lamentando di avere
ottenuto la riabilitazione che escluderebbe il prodursi di un
automatico effetto ostativo al rilascio del porto d'armi in seguito
ad una pregressa condanna alla reclusione, tanto più che nel caso di
specie questa risale a molto tempo addietro. Rileva inoltre di avere
chiesto il rinnovo, e non la prima concessione, del titolo avendo in
passato già ottenuto il porto d'armi per uso venatorio e deduce di
avere mantenuto una condotta di vita specchiata dopo la condanna
penale irrogata.
Si è costituita l'Avvocatura dello Stato per il Ministero
dell'interno chiedendo la reiezione del ricorso.
Con ordinanza 24 maggio 2017, n. 741, è stato ordinato al
ricorrente di produrre copia della sentenza penale di condanna
pronunciata a suo carico e alla Questura di Grosseto di produrre una
relazione sui fatti di causa. L'Amministrazione ha adempiuto mentre
il ricorrente, con istanza depositata il 5 luglio 2017, ha chiesto un
differimento del termine stante la difficoltà di procurarsi copia
della sentenza penale, che non è più in suo possesso.
Con successiva ordinanza 19 ottobre 2017, n. 1253, è stato
allora disposto che il deposito della sentenza fosse effettuato dalla
Corte di appello di Firenze per il tramite dell'Avvocatura
distrettuale dello Stato. L'adempimento è stato effettuato e
all'udienza del 19 dicembre 2017 la causa è stata trattenuta in
decisione.
2. Al fine del decidere viene in rilievo l'art. 43, comma primo,
del regio decreto n. 773/1931 che recita «Oltre a quanto è stabilito
dall'art. 11 non può essere conceduta la licenza di portare armi:
a) a chi ha riportato condanna alla reclusione per delitti
non colposi contro le persone commessi con violenza, ovvero per
furto, rapina, estorsione, sequestro di persona a scopo di rapina o
di estorsione;
b) a chi ha riportato condanna a pena restrittiva della
libertà personale per violenza o resistenza all'autorità o per
delitti contro la personalità dello Stato o contro l'ordine
pubblico;
c) a chi ha riportato condanna per diserzione in tempo di
guerra, anche se amnistiato, o per porto abusivo di armi.
La licenza può essere ricusata ai condannati per delitto diverso
da quelli sopra menzionati e a chi non può provare la sua buona
condotta o non dà affidamento di non abusare delle armi».
La fattispecie in esame ricade nell'ambito di applicazione del
disposto di cui alla lettera a) della norma soprariportata, e secondo
il suo tenore letterale il ricorso dovrebbe essere respinto poichè
il ricorrente ha riportato una condanna alla reclusione per furto. Il
disposto è tuttavia stato oggetto di interpretazioni diversificate,
tese a superarne una lettura che imponga di negare in ogni caso, con
effetto automatico, il rilascio del porto d'armi a chi risulti
condannato per i reati ivi menzionati. La giurisprudenza, in
particolare, si è ripetutamente pronunciata sugli effetti che la
riabilitazione produce in tale ambito, con orientamenti divergenti.
In punto di fatto, il Collegio rileva che il ricorrente risulta
riabilitato con provvedimento del Tribunale di sorveglianza di
Firenze 30 maggio 1991; ha ottenuto il primo rilascio del porto
d'armi per uso venatorio il 6 marzo 1986 e i rinnovi si sono
susseguiti senza soluzione di continuità fino all'attuale istanza.
Questa Sezione (ex multis, Tribunale amministrativo regionale
Toscana II, 17 giugno 2016 n. 1003), aveva aderito all'orientamento
secondo cui, una volta intervenuta la riabilitazione verrebbe meno
l'automatismo preclusivo di cui alla norma soprarichiamata, salva
restando la possibilità di un apprezzamento discrezionale
prognostico da parte dell'Amministrazione che comprenda anche il
fatto (storico) di reato, ma unitamente ad ogni altro fatto utile a
tal scopo come i pregressi rilasci o rinnovi del titolo; la condotta
tenuta nel tempo dall'interessato e, in generale, ogni elemento utile
a far luce sulla personalità dell'interessato medesimo, compresa la
riabilitazione. Tale lettura era propugnata da C.d.S. III, 12
febbraio 2013 n. 822, secondo cui le condanne per i reati indicati
nell'art. 43, comma primo, del regio decreto n. 773/1931, lettera a)
e b) se sono qualificabili come speciali incapacità ex lege al
rilascio o al rinnovo delle autorizzazioni di polizia, e tali da non
esser superate sic et simpliciter dalla mera riabilitazione
dell'interessato, tuttavia non possiedono un carattere
permanentemente ostativo, che non sia superabile da alcuna situazione
sopravvenuta. Diversamente opinando, secondo questo arresto, ove
fosse consentita una motivazione di rigetto avulsa dalla realtà
attuale e condizionata da condotte risalenti ad un passato ormai
remoto e non più riprodotto, la norma sarebbe di dubbia legittimità
costituzionale per difetto di ragionevolezza. Per evitare questa
conseguenza occorre allora effettuare una concreta prognosi che tenga
conto sì di tali eventi, ma pure dei pregressi rilasci o rinnovi del
titolo di polizia; della condotta tenuta dall'interessato nell'ampio
lasso di tempo successivo alla condanna (ormai, nel caso di specie,
risalente a trentasette anni addietro) nonchè di fatti eventualmente
sintomatici della pericolosità effettiva ed attuale e di ogni altro
elemento utile a lumeggiarne la personalità, compresa la
riabilitazione. La condanna, in questo contesto, per quanto remota e
superata dalla riabilitazione non perde la sua rilevanza in senso
assoluto ma non possiede un effetto preclusivo automatico e può,
semmai, essere posta a base di una valutazione discrezionale, che
deve tenere conto anche degli ulteriori elementi sopredescritti.
Nello stesso senso C.d.S. III, 4 marzo 2015 n. 1072 e 10 luglio 2013
n. 3719, secondo cui l'effetto preclusivo, vincolante ed automatico,
proprio delle condanne penali indicate all'art. 43, comma primo,
T.U.L.P.S. viene parzialmente meno una volta intervenuta la
riabilitazione o l'estinzione del reato; la pregressa condanna, per
quanto remota e superata dalla riabilitazione, non perde però la sua
rilevanza in senso assoluto e può essere posta a base di una
valutazione discrezionale.
Tale interpretazione è stata superata dal parere del Consiglio
di Stato, Sez. I, 11 luglio 2016 n. 1620 il quale esclude che la
riabilitazione elimini l'effetto preclusivo della condanna al
rilascio del porto d'armi, poichè il divieto di concederlo non
rientra tra gli effetti penali della condanna che la riabilitazione
estingue. Gli effetti della riabilitazione si esauriscono nell'ambito
penalistico senza ridondare su altre conseguenze giuridiche delle
condanne. Secondo questa lettura, per «effetti penali della condanna»
devono intendersi quelli che si producono sulla successiva
applicazione della sola legge penale, sostanziale o processuale,
quale l'ostacolo a una nuova concessione della sospensione
condizionale; del beneficio della non menzione o delle sanzioni
sostitutive. Il divieto di concedere (o l'obbligo di revocare) il
porto d'armi, come l'esclusione da concorsi, da impieghi o da gare o
la perdita del diritto elettorale per chi ha riportato certe condanne
sono bensì effetti di queste, ma non hanno carattere penalistico e
non sono quindi (effetti) «penali» delle stesse. Essi pertanto,
secondo questa lettura, non possono essere cancellati dalla
riabilitazione, salva l'esistenza di specifiche disposizioni
normative come l'art. 11 del T.U.L.P.S. valevole, però, per le
autorizzazioni di polizia in generale ma non per quella specifica al
porto di armi, che resta regolamentata dall'art. 43 del medesimo
T.U.L.P.S.
La sentenza del Consiglio di Stato Sez. III, 9 novembre 2016 n.
4660, traente origine dal diniego del rinnovo del porto d'armi a un
soggetto riabilitato, riafferma il principio secondo cui la licenza
di porto d'armi non può essere concessa (e quella già rilasciata va
ritirata) nel caso di condanna per uno dei reati elencati all'art.
43, primo comma, T.U.L.P.S. anche se il richiedente ha ottenuto la
riabilitazione. La pronuncia rileva una netta diversità tra l'ambito
di applicazione degli articoli 11 e 43 T.U.L.P.S. che giustifica la
scelta del legislatore di attribuire rilevanza alla riabilitazione
solo quando si applicano le regole generali sulle «autorizzazioni di
polizia» di cui all'art. 11, e non anche quando si applicano le
regole speciali sulla «licenza di portare armi». L'art. 11 riguarda
lo svolgimento di attività lavorative, mentre l'art. 43 si riferisce
ad uno specifico settore nel quale non è in discussione la
possibilità di svolgere o meno un'attività lavorativa, ma sono
coinvolti i particolari valori concernenti la tutela dell'ordine e
della sicurezza pubblica. La Sezione, nella sentenza in esame, rileva
altresì che quando il giudice penale, ai sensi degli articoli 53 e
57 della legge 24 novembre 1981, n. 689, abbia disposto la condanna
pecuniaria per uno dei reati individuati dall'art. 43, primo comma,
T.U.L.P.S. l'autorità amministrativa non deve disporre senz'altro la
revoca della licenza rilasciata, ma può valutare le relative
circostanze ai fini dell'esercizio del potere discrezionale previsto
dal secondo comma dell'art. 43 medesimo. L'automatismo preclusivo
quindi, secondo un'interpretazione letterale del richiamato primo
comma di tale articolo del T.U.L.P.S., pure in caso di commissione di
un reato astrattamente ostativo al rilascio (o al mantenimento) di
licenze di portare armi opera solo in presenza di una condanna «alla
reclusione» ma non anche quando la condanna penale abbia disposto
l'applicazione di una pena pecuniaria, o laddove sia stata esclusa la
punibilità «per tenuità del fatto» ai sensi dell'art. 131-bis del
codice penale.
L'interpretazione giurisprudenziale della norma rilevante nel
caso di specie è quindi attestata su tale conclusione: l'effetto
preclusivo al rilascio (o al mantenimento) della licenza di portare
armi conseguente alla commissione di uno dei reati elencati all'art.
43, comma primo, T.U.L.P.S., si produce automaticamente solo qualora
l'interessato sia stato condannato a pena detentiva, e in tal caso
non resta alcun margine di apprezzamento discrezionale per
l'Amministrazione che è vincolata a negare (o revocare) la licenza.
Nel caso di specie il ricorrente è stato colpito da una condanna
alla reclusione congiunta con il pagamento di ammenda e, pertanto,
l'applicazione dei principi soprariportati porterebbe inevitabilmente
alla reiezione del ricorso. Il Collegio dubita però della
legittimità costituzionale dell'art. 43, comma primo, T.U.L.P.S.
3. La questione di legittimità costituzionale di tale norma si
presenta rilevante al fine del decidere poichè, come sopraesposto,
la fattispecie ricade pienamente nel suo ambito di applicazione e non
può essere trattata prescindendo da essa.
4. Sotto il profilo della non manifesta infondatezza della
questione, il Collegio dubita che la norma sopraindicata violi il
principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione.
La ragionevolezza delle leggi è corollario del principio di
uguaglianza ed esige che le disposizioni normative contenute in atti
aventi valore di legge siano adeguate, o congruenti, rispetto al fine
perseguito dal legislatore. Si ha dunque violazione del principio
laddove si riscontri una contraddizione all'interno di una
disposizione legislativa, oppure tra essa ed il pubblico interesse
perseguito che costituisce un limite al potere discrezionale del
legislatore, impedendone un esercizio arbitrario. Sotto questo
profilo, il sindacato giurisdizionale sulle leggi non investe più
solo la legittimità ma anche il merito delle scelte legislative, e
per qualificare il fenomeno parte della dottrina parla di «eccesso di
potere legislativo».
Per quanto riguarda la giurisprudenza costituzionale, sin dalle
prime sentenze il giudizio di ragionevolezza è stato ancorato al
principio di uguaglianza e, dunque, all'art. 3 Cost. verificando se
le differenziazioni introdotte in sede legislativa siano compatibili
con esso; se cioè il legislatore abbia trattato in modo diseguale
soggetti (e/o fattispecie) uguali, o in modo uguale casi diversi.
Nel caso di specie, il dubbio di costituzionalità riguarda una
norma la quale pone un divieto assoluto ed automatico di concedere il
porto d'armi a soggetti che sono stati condannati alla reclusione per
un reato (il furto) che è estraneo all'uso delle stesse e non
incide, in astratto, sul loro utilizzo. La disposizione appare quindi
eccedere lo scopo che si propone, consistente nella tutela
dell'ordine e della sicurezza pubblica sotto il profilo della
verifica di affidabilità dei soggetti cui viene concessa la licenza
di portare armi. Si ricorda, a questo proposito, che nel nostro
ordinamento esiste un generale divieto di girare armati, e
l'autorizzazione a portarle ne costituisce eccezione la quale deve
essere assistita da sufficienti garanzie circa l'affidabilità nel
loro corretto uso da parte del titolare della relativa
autorizzazione. In particolare la sentenza di Corte costituzionale n.
440/1993, chiamata a pronunciarsi sulla legittimità costituzionale
delle previsioni dell'art. 11 T.U.L.P.S. in ordine ai poteri di
diniego delle autorizzazioni di polizia a fronte dell'accertata
insussistenza del requisito della «buona condotta», precisa che la
facoltà di portare ed usare armi non costituisce oggetto di un
diritto assoluto, ma è eccezione al generale divieto di girare
armati sancito dall'ordinamento, e tale deroga, per essere
giustificata, richiede un preventivo e puntuale accertamento delle
caratteristiche del soggetto richiedente il porto d'armi, per
acquisire certezza in ordine alla sua idoneità al loro uso e alla
sua affidabilità morale. Stando così le cose, appare certo
rispondente a tale finalità effettuare uno scrutinio preventivo
sulla vita e i precedenti del richiedente il porto d'armi per
verificarne l'affidabilità; non altrettanto, però, può dirsi per
un divieto automatico e generalizzato derivante da condanne penali
dallo stesso subite a lunga distanza di tempo e nemmeno incidenti
direttamente sull'utilizzo delle armi, come accade nel caso di
specie. Ipotizzare l'esistenza di un simile divieto generalizzato ed
assoluto, senza che all'autorità amministrativa venga concesso alcun
potere di valutazione discrezionale, appare eccessivo rispetto allo
scopo della norma, tanto più nel caso di specie in cui, durante il
rilevante lasso di tempo trascorso dal suo originario rilascio fino
al suo diniego, il titolo è stato sempre rinnovato.
In tema di automatismo preclusivo la Corte costituzionale, con
sentenza n. 202/2013, si è pronunciata sulla legittimità
costituzionale dell'art. 4 del decreto legislativo 18 luglio 1998, n.
286, nella parte in cui la norma prevede un meccanismo automatico che
impone all'Amministrazione competente il diniego di rilascio o
rinnovo del permesso di soggiorno allo straniero che sia stato
condannato per determinati reati. La Corte ha statuito che al
legislatore è riconosciuta un'ampia discrezionalità nel
disciplinare l'ingresso e il soggiorno dello straniero nel territorio
nazionale, in relazione alle esigenze di difesa nazionale e sicurezza
pubblica sottese, e in questo ambito è legittimo anche prevedere
casi in cui, a fronte della commissione di reati ritenuti di una
certa gravità e particolarmente pericolosi per la sicurezza e
l'ordine pubblico, l'Amministrazione sia vincolata a revocare o
negare il permesso di soggiorno automaticamente e senza ulteriori
considerazioni. In linea generale statuizioni di tal genere non sono
di per sè manifestamente irragionevoli; tuttavia occorre che una
simile previsione possa considerarsi rispettosa di un bilanciamento,
ragionevole e proporzionato ai sensi dell'art. 3 Cost., tra le
opposte esigenze di tutelare l'ordine pubblico e la sicurezza dello
Stato e regolare i flussi migratori, da un lato, e di salvaguardare i
diritti dello straniero riconosciutigli dalla Costituzione
dall'altro. Nel valutare l'adeguatezza del bilanciamento tra questi
valori, al fine del sindacato di legittimità della norma, la Corte
prosegue rilevando che gli automatismi procedurali sono basati su una
presunzione assoluta di pericolosità e devono quindi ritenersi
arbitrari laddove non rispondono a dati di esperienza generalizzati,
quando cioè sia agevole formulare ipotesi di accadimenti reali
contrari alla generalizzazione posta a base della presunzione stessa.
Nel caso di specie si può facilmente formulare quest'ultima
ipotesi sulla scorta dei dati esperienziali desumibili dagli atti di
causa: è dimostrato che il ricorrente ha ottenuto il primo rilascio
del porto d'armi per uso venatorio il 6 marzo 1986 e i rinnovi si
sono susseguiti senza soluzione di continuità fino all'attuale
istanza. In trent'anni di utilizzo dell'arma, egli non ha dato causa
ad alcun episodio connotato dal suo cattivo utilizzo.
Sotto un profilo più generale ed astratto, poi, non appare
facilmente giustificabile un automatismo preclusivo che colleghi il
diniego dell'autorizzazione a portare armi alla commissione del reato
di furto, il quale non è collegato all'utilizzo delle stesse e che,
pertanto, poco ragionevolmente può essere posto ex se a base del
diniego dell'autorizzazione medesima. Tanto più appare
ingiustificabile l'automatismo laddove, come nel caso di specie, il
richiedente il porto d'armi abbia ottenuto la riabilitazione la quale
presuppone che il condannato abbia dato prove effettive e costanti di
buona condotta al fine di un giudizio prognostico sul suo futuro
comportamento (art. 179, comma primo, c.p.).
Per questi motivi il Collegio ritiene di proporre d'ufficio
questione di legittimità costituzionale dell'art. 43, primo comma,
lettera a) del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 per contrasto con
l'art. 3 della Costituzione, sotto il profilo della violazione del
principio di ragionevolezza, nella parte in cui prevede un
generalizzato divieto di rilasciare il porto d'armi alle persone
condannate a pena detentiva per il reato di furto senza consentire
alcun apprezzamento discrezionale all'Autorità amministrativa
competente.
Il giudizio deve quindi essere sospeso e gli atti vanno trasmessi
alla Corte costituzionale, apparendo rilevante e non manifestamente
infondata la questione di costituzionalità esposta.
Ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e in ordine alle
spese è riservate alla decisione definitiva.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Sezione
Seconda) dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in
relazione all'art. 3 della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 43, primo comma, lettera a) del regio
decreto 18 giugno 1931, n. 773 così come indicata in motivazione.
Sospende, per l'effetto, il giudizio fino alla definizione
dell'incidente di costituzionalità di cui alla questione data e
ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che la presente ordinanza sia notificata alle parti in
causa e al Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè comunicata
ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, comma 1
decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, a tutela dei diritti o
della dignità della parte interessata, manda alla segreteria di
procedere all'oscuramento delle generalità nonchè di qualsiasi
altro dato idoneo ad identificare il ricorrente.
Così deciso in Firenze nella Camera di consiglio del giorno 19
dicembre 2017 con l'intervento dei magistrati:
Saverio Romano, Presidente;
Luigi Viola, consigliere;
Alessandro Cacciari, consigliere, estensore.

Il Presidente: Romano


L'estensore: Cacciari