1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 20-4-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 146 SENTENZA 4 - 12 aprile 2005
Giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Eccezioni di inammissibilita' - Denunciata mancata evocazione dei parametri costituzionali e insufficiente chiarezza del petitum - Reiezione. Parlamento - Immunita' parlamentare - Processo penale nei confronti di un deputato per diffamazione a mezzo di manifesto di propaganda elettorale - Deliberazione di insindacabilita' delle opinioni espresse, emessa dalla Camera di appartenenza - Ricorso per conflitto di attribuzione proposto dal Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, sezione distaccata di Caserta - Ordinanza di ammissibilita' del conflitto - Insussistenza del nesso tra le opinioni espresse e la funzione parlamentare - Non spettanza alla Camera dei deputati del potere di adottare la deliberazione impugnata e conseguente annullamento della stessa. - Deliberazione della Camera dei deputati del 16 marzo 2000 (doc. IV-quater n. 120). - Costituzione art. 68, comma 1. (005C0461) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 20-4-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Fernanda CONTRI;
Giudici: Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale
MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE
SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito della deliberazione della Camera dei deputati del
16 marzo 2000 relativa alla insindacabilità, ai sensi dell'art. 68,
primo comma della Costituzione, delle opinioni espresse dal deputato
Nicolò Antonio Cuscunà nei confronti del deputato Sergio
Tanzarella, promosso con ricorso dal Tribunale di Santa Maria Capua
Vetere, sezione distaccata di Caserta, notificato il 19 luglio 2002,
depositato in cancelleria il 7 agosto 2002 ed iscritto al n. 32 del
registro conflitti 2002.
Visto l'atto di costituzione della Camera dei deputati;
Udito nell'udienza pubblica del 25 gennaio 2005 il giudice
relatore Giovanni Maria Flick;
Udito l'avv. Roberto Nania per la Camera dei deputati.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso del 4 giugno 2001, depositato il 10 giugno 2001,
il Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, sezione distaccata di
Caserta, ha sollevato conflitto di attribuzione tra poteri dello
Stato nei confronti della Camera dei deputati, in relazione alla
deliberazione assunta dalla Assemblea nella seduta del 16 marzo 2000,
con la quale - approvando la proposta formulata dalla Giunta per le
autorizzazioni a procedere (Doc. IV-quater, n. 120) - è stato
affermato che i fatti per i quali pende procedimento penale a carico
del deputato Antonio Nicolò Cuscunà concernono opinioni espresse
dal medesimo parlamentare nell'esercizio delle relative funzioni.
Il ricorrente premette che il deputato Cuscunà è imputato, in
concorso con D.G., del reato di diffamazione in danno di Sergio
Tanzarella, anch'egli deputato all'epoca dei fatti, per averne offeso
la reputazione a seguito della affissione, nel giugno del 1995, di un
manifesto di propaganda elettorale, nel quale, tra l'altro, si
affermava: «Tanzarella come segretario della XII Commissione
parlamentare, si è preoccupato del ghetto di Villa Literno e dei
fondi per i malati di AIDS, gira furtivamente tra gli ospedali,
denuncia tutti, ma dimentica di proporre alternative concrete per
l'azienda ospedaliera di Caserta»; ed ancora: «Tanzarella ed altri
colleghi di partito si dichiarano difensori della sanità pubblica,
ma hanno accreditato e pagato con denaro della collettività i centri
privati protetti da loro stessi e da vecchi potentati DC».
Il ricorrente, in particolare, sottolinea come la Giunta per le
autorizzazioni a procedere abbia motivato la proposta di
insindacabilità sul rilievo che le affermazioni in questione
costituissero «un giudizio ed una critica di natura eminentemente
politica», vertenti su fatti che all'epoca «erano al centro
dell'attenzione politico-parlamentare», essendo stato il manifesto
pubblicato nel periodo delle elezioni amministrative: sicchè tali
opinioni, risalendo al dibattito parlamentare, risultavano attratte
nell'alveo della garanzia sancita dall'art. 68, primo comma, della
Costituzione.
Tali conclusioni sono state però contestate dal ricorrente, il
quale, facendo leva sulla giurisprudenza costituzionale, reputa che
l'immunità discendente dall'art. 68 della Costituzione - oltre a
riguardare le opinioni espresse ed i voti dati dai parlamentari
nell'esercizio delle loro funzioni - può estendersi alle opinioni
espresse fuori dalla sede parlamentare solo allorchè esse possano
dirsi esplicazione della funzione parlamentare e siano a questa
collegate da un nesso funzionale: restando escluso, tuttavia, che la
generale attività politica del parlamentare, svolta in qualsiasi
sede, possa, da sola, integrare la nozione di «funzione
parlamentare», pena la trasformazione, a causa di tale genericità,
dell'immunità della funzione in un privilegio di appartenenza. A
parere del Tribunale ricorrente, nel caso in esame, i giudizi
espressi dal deputato nel manifesto di propaganda politica non
avrebbero alcuna coincidenza di contenuto con opinioni espresse in
sede parlamentare, non esistendo atti ufficiali indicativi di tale
identità. Conseguentemente - deduce il ricorrente - non costituendo
il contenuto del manifesto riproduzione o divulgazione di opinioni
formulate in sede parlamentare, esso non risulta collocabile
nell'alveo della relativa immunità, difettando il presupposto
dell'originario esercizio di funzioni parlamentari. Da ciò la
proposizione del conflitto, in relazione alla deliberazione di
insindacabilità adottata dalla Assemblea della Camera dei deputati;
e la conseguente richiesta di declaratoria di non spettanza del
corrispondente potere esercitato da quel ramo del Parlamento, e di
annullamento dell'atto di cui si assume la illegittima adozione.
2. - Il conflitto è stato dichiarato ammissibile da questa Corte
con ordinanza n. 298 del 2002, ritualmente notificata alla Camera dei
deputati, unitamente all'atto introduttivo del ricorso, e
successivamente depositata, nei termini, con la prova delle avvenute
notificazioni, nella cancelleria di questa Corte.
3. - Nel giudizio si è costituita la Camera dei deputati, la
quale ha chiesto, in via preliminare, che il conflitto venga
dichiarato improcedibile o inammissibile; e, nel merito, che la Corte
dichiari che spettava ad essa Camera affermare l'insindacabilità, a
norma dell'art. 68, primo comma, Cost., delle opinioni rese dal
deputato Cuscunà ed oggetto del procedimento penale pendente dinanzi
al giudice ricorrente.
3.1. - Quanto all'inammissibilità, essa deriverebbe dalla
circostanza che il ricorso per conflitto - oltre a non contenere
l'esplicita menzione delle disposizioni costituzionali che si
assumono violate - sarebbe privo di «sufficiente chiarezza ... in
ordine al thema decidendum». Le censure prospettate dal Tribunale
ricorrente, infatti, non investirebbero la delibera di
insindacabilità nella sua interezza, ma soltanto una parte di essa:
quella secondo cui la prerogativa opera anche relativamente alle
affermazioni del manifesto di propaganda che indicano il deputato
Tanzarella «come parlamentare che avrebbe, con il denaro pubblico,
accreditato e protetto centri di cura privati».
3.2. - Nel merito, l'assunto fondamentale della difesa della
Camera è che la delibera di insindacabilità si giustifica
pienamente alla luce di un duplice ordine di argomenti. Per un verso,
infatti, le dichiarazioni asseritamente offensive rese dal deputato
Cuscunà si riferivano direttamente all'attività ispettiva posta in
essere dal deputato Tanzarella, quale parlamentare e segretario della
XII Commissione parlamentare. In proposito, la difesa della Camera -
dopo aver esaminato una serie di interrogazioni a risposta scritta
formulate da quest'ultimo - sostiene che le affermazioni espresse dal
deputato Cuscunà, attraverso il manifesto affisso, risultano essere
il «fedele, quanto sintetico, resoconto» del dibattito
politico-parlamentare inerente alle tematiche trattate dal deputato
Tanzarella.
La difesa della resistente precisa peraltro che, con il
riferimento ad atti parlamentari posti in essere da soggetti diversi
dal dichiarante, benchè investiti, anch'essi, del mandato elettivo,
non si vuol sostenere la sussistenza del «carattere politico
parlamentare delle opinioni esterne»; quanto, piuttosto, evidenziare
come le dichiarazioni oggetto dell'incriminazione nel giudizio penale
palesino una «attinenza» con l'attività svolta dal parlamentare
destinatario della critica politica.
Per un altro verso, la Camera dei deputati assume l'esistenza di
numerosi atti di funzione posti in essere dal deputato Cuscunà, dai
quali discenderebbe la correttezza della delibera di insindacabilità
oggetto del conflitto. A tale proposito, vengono richiamate una serie
di interrogazioni a risposta scritta (n. 4/02001; n. 4/02003)
riguardanti, specificamente, gravi carenze di strutture sanitarie
nell'area del casertano; nonchè taluni atti ispettivi (quali, tra le
altre, le interrogazioni n. 4/02208 del 13 luglio 1994; n. 4/05303
del 16 novembre 1994) relativi alla situazione dell'Istituto dei
Tumori di Napoli: atti, tutti, che dimostrerebbero il costante
interesse, in ambito parlamentare, del deputato Cuscunà verso le
problematiche della sanità pubblica e della «interferenza di logiche
politiche nella sfera sanitaria». Ciò, secondo la difesa della
resistente, evidenzia come tutte le affermazioni contenute nel
manifesto elettorale - concernendo una «critica politica», avente
«carattere unitario», nei confronti dell'attività svolta dal
deputato Tanzarella - risultino insindacabili; d'altronde, la nozione
di insindacabilità non presuppone l'esistenza di una totale
coincidenza - in senso meccanico e formalistico - tra i contenuti
dell'esternazione e quelli espressi in sede parlamentare.
La difesa della Camera conclude rammentando che la «critica
politica» del deputato Cuscunà nei confronti del collega
parlamentare era maturata nel contesto dell'accesa campagna
elettorale per le elezioni amministrative del 1995; e che -
considerata la qualità di parlamentare anche del destinatario delle
affermazioni oggetto dell'incriminazione - «risulterebbero
particolarmente improprie applicazioni restrittive della garanzia di
insindacabilita», atte a trasferire il confronto, anche aspro, tra le
diverse posizioni politiche nella dimensione del contenzioso
giudiziario.
In prossimità dell'udienza pubblica, la difesa della Camera dei
deputati ha depositato una memoria illustrativa in cui, ribadite le
argomentazioni svolte in sede di costituzione in giudizio, ha
insistito nella richiesta di inammissibilità e/o improcedibilità, e
in subordine di infondatezza del ricorso.

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, sezione distaccata
di Caserta, solleva conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
nei confronti della Camera dei deputati, in relazione alla
deliberazione assunta dalla Assemblea nella seduta del 16 marzo 2000,
con la quale è stata approvata la proposta - formulata dalla Giunta
per le autorizzazioni a procedere (Doc. IV-quater, n. 120) - di
dichiarare che i fatti per i quali pende procedimento penale a carico
del deputato Antonio Nicolò Cuscunà, davanti al medesimo,
concernono opinioni espresse da un membro del Parlamento
nell'esercizio delle sue funzioni; e ricadono, pertanto, nell'ipotesi
di cui all'art. 68, primo comma, della Costituzione.
Il giudice ricorrente ha premesso che il deputato Cuscunà è
imputato di diffamazione nei confronti di Sergio Tanzarella in
relazione ad un manifesto di propaganda di partito, fatto affiggere
alla vigilia delle elezioni amministrative del giugno del 1995, nel
quale si censurava l'attività svolta dal Tanzarella - anch'egli,
all'epoca, deputato e segretario della XII Commissione parlamentare -
contenente l'affermazione che questi, nell'espletamento di tale sua
funzione, si sarebbe «preoccupato di Villa Literno e dei fondi per i
malati di AIDS», girando «furtivamente tra gli ospedali» e
«denunciando tutti», ma avrebbe omesso «di proporre alternative
concrete per l'azienda ospedaliera di Caserta»; e, soprattutto,
l'affermazione che lo stesso Tanzarella «ed altri colleghi del
partito», pur dichiarandosi «difensori della sanità pubblica»,
avrebbero «accreditato e pagato con denaro della collettività i
centri privati protetti da loro stessi e da vecchi potentati DC».
Nel merito, il giudice ricorrente dà atto della circostanza che
la Giunta per le autorizzazioni a procedere ha motivato la proposta
di insindacabilità delle opinioni espresse dal deputato Cuscunà
affermando la loro natura di giudizio e di critica «di natura
eminentemente politica», riferiti a fatti che, all'epoca, risultavano
oggetto di attenzione politico-parlamentare. Il ricorrente nega,
tuttavia, che la delibera di insindacabilità della Camera
deideputati sia fondata sui presupposti richiesti dalla citata norma
costituzionale e, conseguentemente, denuncia un'illegittima
interferenza nelle attribuzioni dell'autorità giudiziaria: ciò
perchè la dichiarazione con la quale si attribuisce ad una persona
la commissione di delitti - come, ad avviso del tribunale ricorrente,
è avvenuto nel manifesto di propaganda in questione - «è condotta
esulante dalle funzioni di parlamentare». L'avere, quindi, il
deputato Cuscunà esternato opinioni con tali caratteristiche, non
rappresenterebbe, secondo il giudice ricorrente, divulgazione di
opinione espressa in sede parlamentare, e non godrebbe, pertanto,
della relativa immunità; con l'ovvia conseguenza di rendere
illegittima la contraria deliberazione adottata dalla Camera.
2. - Deve essere preliminarmente dichiarata l'infondatezza delle
eccezioni di inammissibilità proposte dalla Camera dei deputati.
Con una prima eccezione, la resistente denuncia sia il mancato
richiamo, da parte del ricorrente, delle disposizioni costituzionali
relative alle attribuzioni dell'autorità giudiziaria, che
risulterebbero violate; sia la circostanza che lo stesso tribunale
ricorrente non abbia lamentato una specifica menomazione delle
anzidette attribuzioni, limitandosi ad evidenziare «supposti motivi
di illegittimità della delibera camerale».
Si assume, in secondo luogo, che il ricorso per conflitto sarebbe
privo di «sufficiente chiarezza ... in ordine al thema decidendum»,
atteso che le censure da esso mosse non riguarderebbero la delibera
di insindacabilità nella sua interezza, ma solo parte di essa.
Contrariamente a quanto reputato dalla difesa della Camera,
peraltro, il ricorso proposto non genera incertezza. Risulta infatti
chiara ed univoca - al di là di ogni formale evocazione dei relativi
parametri costituzionali - la denuncia di menomazione delle
attribuzioni funzionali, ritenuta dal giudice ricorrente. Risulta
altresì completo il petitum, articolato tanto nella richiesta a
questa Corte di una pronuncia di non spettanza alla Camera dei
deputati della valutazione contenuta nella deliberazione assunta
dalla Assemblea nella seduta del 16 marzo 2000, quanto nell'esplicita
domanda di annullamento della stessa: a nulla rilevando che, in
relazione a tale pretesa, gli argomenti di censura si siano
concentrati su alcuni profili della delibera di insindacabilità,
anzichè investirla nella sua totalità.
3. - Nel merito, il ricorso è fondato.
3.1. - Questa Corte è chiamata a verificare, alla stregua dei
principi della sua giurisprudenza, se sussista un «nesso funzionale»
delle affermazioni in questione - rese extra moenia dal parlamentare
ed oggetto della delibera di insindacabilità - con l'esercizio di
un'attività parlamentare.
In proposito, la difesa della Camera richiama, innanzitutto, una
serie di atti ispettivi - interrogazioni a risposta scritta - posti
in essere dalla persona offesa del procedimento penale da cui origina
il conflitto, il deputato Tanzarella, quale parlamentare e segretario
della XII Commissione parlamentare: ciò al fine di dimostrare che le
affermazioni espresse dal deputato Cuscunà, attraverso il manifesto
affisso, risultano essere il «fedele, quanto sintetico, resoconto»
del dibattito politico-parlamentare inerente alle tematiche trattate
dal deputato Tanzarella. Nondimeno, è la stessa difesa della Camera
a riconoscere che il riferimento ad «atti posti in essere da soggetti
sempre investiti del mandato elettivo, ma diversi dal dichiarante»
non è utilizzabile «ai fini della dimostrazione del carattere
politico parlamentare delle opinioni esterne». Ciò è tanto più
vero, ove si consideri che risulterebbe davvero singolare che
l'esistenza del «nesso funzionale» - ai fini dell'applicazione della
guarentigia di cui all'art. 68, primo comma, della Costituzione -
fosse ricavabile da atti parlamentari tipici posti in essere non già
dall'autore delle dichiarazioni asseritamente offensive, ma dal
destinatario di esse.
E, d'altra parte, questa Corte ha avuto già occasione, in
generale, di evidenziare che «le dichiarazioni rese da un senatore o
da un deputato fuori dalla sede parlamentare, ritenute da un
cittadino lesive della propria reputazione, in tanto sono coperte
dalla garanzia di insindacabilità di cui al primo comma dell'art. 68
della Costituzione, in quanto un «nesso funzionale» le colleghi ad
atti già posti dal loro autore nell'esercizio delle sue funzioni di
membro del Parlamento, mentre sono irrilevanti gli atti di altri
parlamentari e quelli compiuti bensì dall'autore delle
dichiarazioni, ma in epoca ad esse posteriore « (v. sentenza n. 347
del 2004).
La Camera dei deputati indica, poi, alcuni atti di funzione posti
in essere dal deputato Cuscunà, ai quali risulterebbero in assunto
collegate le affermazioni contenute nel manifesto di propaganda
elettorale oggetto dell'incriminazione. Vengono richiamate, in
particolare, una serie di interrogazioni a risposta scritta
riguardanti, specificamente, gravi carenze di strutture sanitarie
nell'area del casertano (n. 4/02001; n. 4/02003) ed altri atti
ispettivi (quali, ad esempio, le interrogazioni n. 4/02208 del
13 luglio 1994; n. 4/05303 del 16 novembre 1994)relativi alla
situazione dell'Istituto dei tumori di Napoli: atti i quali, secondo
l'assunto della resistente, attesterebbero il regolare e durevole
interessamento verso le problematiche della sanità pubblica da parte
del predetto parlamentare, nell'esercizio delle relative funzioni. E
poichè le affermazioni contenute nel manifesto risultavano orientate
a stigmatizzare, in termini di critica politica, l'azione
politico-parlamentare del deputato Tanzarella, ne discenderebbe che -
indipendentemente dall'identità, «testuale e totale, ... tra
opinioni esterne ed atti interni» - sussisterebbe un «rapporto di
continuità e di prosecuzione» di quelle opinioni, fra loro e con gli
atti interni, tale da rendere applicabile la guarentigia
costituzionale dell'insindacabilità.
In effetti, non mancano atti parlamentari, tra quelli richiamati,
che presentano una qualche attinenza con il tema delle esternazioni
oggetto della delibera di insindacabilità; ma è agevole osservare
come nessuno tra gli atti funzionali verta sul tema specifico delle
dichiarazioni rese fuori dalla sede parlamentare. Nell'ambito di
queste ultime viene in rilievo, in particolare, una precisa
affermazione relativa al deputato Tanzarella - quella secondo cui il
predetto ed i suoi colleghi di partito avrebbero «accreditato e
pagato con denaro della collettività i centri privati protetti da
loro stessi e da vecchi potentati DC» - il cui contenuto non appare
in alcun modo ricollegabile, funzionalmente, all'esercizio di
attività parlamentare, quale emerge dagli atti indicati. E, poichè
la giurisprudenza di questa Corte ha ripetutamente ribadito che il
«nesso funzionale» è configurabile se ed in quanto esista una
sostanziale corrispondenza di significato con opinioni espresse
nell'esercizio di funzioni parlamentari, non essendo sufficiente una
mera comunanza di argomenti (sentenze n. 347 del 2004; numeri 508,
509, e 521 del 2002), deve ritenersi, nella specie, l'insussistenza
di un collegamento funzionale tra l'esternazione e l'attività
parlamentare.
Difetta, insomma, la «sostanziale identità di contenuti»
(sentenza n. 298 del 2004) tra il manifesto di propaganda elettorale
del deputato Cuscunà e gli atti tipici da costui posti in essere
nella qualità di membro del Parlamento, di cui il primo non
rappresenta in alcun modo divulgazione o riproduzione extra moenia.
E, considerato che «garanzia e funzione sono inscindibilmente legate
fra loro da un nesso che, reciprocamente, le definisce e giustifica»
(sentenza n. 219 del 2003), è solo nella dimensione funzionale che
le opinioni espresse extra moenia dal parlamentare possono risultare
presidiate dalla garanzia di insindacabilita': dimensione funzionale
che, nel caso di specie, risulta assente.
4. - In conclusione, la deliberazione di insindacabilità
relativa alle dichiarazioni in oggetto, votata dalla Camera dei
deputati in data 16 marzo 2000, ha violato l'art. 68, primo comma,
Cost., così ledendo le attribuzioni dell'autorità giudiziaria
ricorrente. Essa deve, pertanto, essere annullata.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta alla Camera dei deputati deliberare che i
fatti per i quali è in corso avanti al Tribunale di Santa Maria
Capua Vetere, sezione distaccata di Caserta, il procedimento penale a
carico del deputato Nicolò Antonio Cuscunà, di cui al ricorso in
epigrafe, concernono opinioni espresse da un membro del Parlamento
nell'esercizio delle sue funzioni, ai sensi dell'art. 68, primo
comma, della Costituzione;
Annulla, per l'effetto, la deliberazione di insindacabilità
adottata dalla Camera dei deputati nella seduta del 16 marzo 2000
(doc. IV-quater, n. 120).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 aprile 2005.
Il Presidente: Contri
Il redattore: Flick
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 12 aprile 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
05C0461