1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 9-1-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 74 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 21 dicembre 1990
N. 74 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 21 dicembre 1990 (della regione Emilia-Romagna) Sanita' pubblica - Misure urgenti per il finanziamento del saldo della maggiore spesa sanitaria relativa agli anni 1987 e 1988 e disposizioni per il finanziamento della maggiore spesa sanitaria relativa all'anno 1990 - Accollo alla regione dell'onere economico della relativa spesa, cui la regione e' autorizzata a provvedere mediante alienazione di beni od utilizzazione del provento di tributi - Sostanziale conferma con la legge di conversione di detto accollo di oneri alla regione anche se con riduzione dell'entita' dello stesso a causa dell'ammortamento parziale a carico dello Stato - Indebita invasione della sfera di competenza regionale e lesione dell'autonomia finanziaria della regione nonche' dei principi della copertura finanziaria e del buon andamento della p.a. (Legge 19 novembre 1990, n. 334, di conversione, con modificazioni, del d.-l. 15 settembre 1990, n. 262, art. 3, commi secondo, terzo-bis, lettere a), b) e quater). (Cost., art. 119). (091C0006) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 9-1-1991)

Ricorso per la regione Emilia-Romagna, in persona del presidente
della giunta regionale pro-tempore, autorizzato con deliberazione
della giunta regionale n. 5880 del 4 dicembre 1990, rappresentata e
difesa, come da mandato a margine, dall'avv. Giandomenico Falcon di
Padova, con domicilio eletto in Roma presso l'avv. Luigi Manzi, via
Confalonieri, n. 5, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge 19
novembre 1990, n. 334, di conversione, con modificazioni, del d.-l.
15 settembre 1990, n. 262, recante "Misure urgenti per il
finanziamento del saldo della maggiore spesa sanitaria relativa agli
anni 1987 e 1988 e disposizioni per il finanziamento della maggiore
spesa sanitaria relativa all'anno 1990", e precisamente delle
seguenti disposizioni:
art. 3, primo comma, secondo comma e comma 3- bis, lett. a), del
decreto-legge, come risultante dalle modificazioni introdotte in sede
di conversione, in quanto pone a carico delle regioni il dovere di
far fronte - mediante l'assunzione di mutui con oneri a proprio
carico - al 25 per cento della spesa (eccedente L. 90.000 per
cittadino residente) derivante dall'assunzione da parte delle unità
sanitarie locali e degli altri enti che gestiscono i servizi sanitari
finanziati dalle quote regionali del Fondo sanitario nazionale, su
autorizzazione regionale, di impegni per l'esercizio finanziario 1990
"in eccedenza agli stanziamenti di parte corrente autorizzati con il
bilancio di previsione, per provvedere a spese improcrastinabili e di
assoluta urgenza entro limiti prequantificati dalle regioni stesse
per ciascun ente";
stesso articolo, comma 3- bis, lett. b), in quanto
corrispondentemente limita al 75 per cento della ulteriore spesa come
sopra considerata l'accensione di mutui con oneri di ammortamento a
carico dello Stato;
art. 3, comma 3-quater, in quanto commisura la copertura
finanziaria della legge alle predette limitazioni degli oneri a
carico dello Stato.
F A T T O
Il d.-l. 15 settembre 1990, n. 262, convertito, con modificazioni,
mediante la legge n. 334/1990 qui impugnata, concerne, come enunciato
dal suo titolo, da una parte il finanziamento del saldo della
maggiore spesa sanitaria relativa agli anni 1987 e 1988, (nonchè,
dopo la conversione 1989), dall'altra disposizioni per il
finanziamento della maggiore spesa sanitaria relativa all'anno 1990.
Per quanto riguarda la maggiore spesa sanitaria relativa agli anni
1987 e 1988, il nuovo decreto-legge prevede un meccanismo destinato a
completare il finanziamento statale della parte di tale maggiore
spesa "non coperta con le operazioni di finanziamento" già disposte
con l'art. 1 del d.-l. 25 novembre 1989, n. 382 (conv. con mod. nella
legge 25 gennaio 1990, n. 8).
Conviene ricordare che con tale disciplina si era previsto che la
maggiore spesa relativa agli anni 1987 e 1988 fosse coperta
essenzialmente "mediante operazioni di mutuo con onere di
ammortamento a carico dello Stato": e tuttavia tali operazioni di
mutuo con oneri a carico dello Stato venivano dalla stessa
disposizione limitate al "20 per cento con operazioni di mutuo da
attivare entro il 31 dicembre 1989 con la Cassa depositi e prestiti"
ed al "35 per cento con operazioni di mutuo da attivare nell'anno
1990 con le aziende ed istituti di credito".
Era inevitabile che siffatto meccanismo non coprisse per intero la
maggiore spesa: ed è appunto per la parte non coperta con tale
meccanismo che il d.-l. n. 262/1990 prevede ora il completamento del
finanziamento per la parte residua, mediante nuovi mutui, sempre con
oneri di ammortamento a carico dello Stato, "entro i limiti del 20
per cento e del 25 per cento" (cioè nella misura complessiva del 45
per cento, la quale, sommata al 55 per cento già coperto in base al
precedente decreto, copre ora integralmente la spesa relativa agli
anni 1987 e 1988).
In sede di conversione, poi, si è provveduto, con l'art. 2- bis,
al finanziamento del deficit relativo al 1989, con un meccanismo pure
fondato (oltre che su alienazioni di beni patrimoniali delle unità
sanitarie locali eventualmente disponibili) sulla contrazione di
mutui con oneri di ammortamento a carico dello Stato.
Con intesa, la disciplina dell'art. 1 e dell'art. 2- bis pone
correttamente a carico dello Stato l'onere del ripiano dei bilanci
delle u.s.l. e degli altri enti gestori dei servizi sanitari.
Ben diversamente, invece, disponeva il d.-l. n. 262/1990 per il
finanziamento della maggiore spesa sanitaria relativa all'anno 1990.
In particolare, il primo comma dell'art. 3 disponeva che le
regioni potessero "autorizzare le unità sanitarie locali e gli altri
enti che gestiscono i servizi sanitari finanziati dalle quote
regionali del fondo sanitario nazionale ad assumere impegni per
l'esercizio finanziario 1990 anche in eccedenza agli stanziamenti di
parte corrente autorizzati con il bilancio di previsione, per
provvedere a spese improcrastinabili e di assoluta urgenza entro
limiti prequantificati dalle regioni stesse per ciascun ente", mentre
il secondo comma assegnava alle regioni il compito di "autorizzare le
unità sanitarie locali e gli altri enti che gestiscono i servizi
sanitari ad assumere con i propri tesorieri anticipazioni
straordinarie di cassa alle condizioni previste dalle convenzioni di
tesoreria". Ed in relazione a ciò il terzo comma, anzichè prevedere
meccanismi di trasferimento dallo Stato, idonei a produrre
corrispondenti entrate nel bilancio regionale, disponeva che i costi
conseguenti fossero "assunti a carico delle regioni" e finanziati "o
con i propri mezzi di bilancio, o mediante alienazione dei beni
patrimoniali disponibili, ovvero mediante la contrazione di mutui o
prestiti con istituti di credito, da assumere anche in deroga alle
limitazioni previste dalle vigenti disposizioni, avvalendosi per la
copertura delle relative rate anche delle entrate tributarie previste
dall'art. 6 della legge 14 giugno 1990, n. 158".
È dunque evidente che il meccanismo di copertura delle maggiori
spese per l'anno 1990 poggiava su gravosissimi pesi posti alla
finanza regionale.
Ma tale meccanismo non solo era gravoso sul piano del fatto, ma
era anche costituzionalmente illegittimo, in quanto lesivo
dell'autonomia finanziaria regionale, garantita, dall'art. 119 della
Costituzione, contraddicendo apertamente i principi regolatori della
materia già più volte sanciti da codesta Corte costituzionale (in
particolare con le sentenze n. 245/1984 e n. 452/1989).
In sede di conversione, anche a seguito della contestazione delle
regioni, manifestatasi sia davanti a codesta stessa Corte
costituzionale, sia nelle competenti sedi parlamentari, sono state
introdotte nell'art. 3 modifiche, in ragione delle quali alle regioni
viene fatto carico non più (come prima) della totalità del deficit
relativo al 1990, ma di una quota di esso che può stimarsi
leggermente inferiore al 25 per cento. Infatti, immutati i primi due
commi, il comma 3- bis dell'art. 3 pone a carico della Regione il 25
per cento degli oneri che superano un importo corrispondente a L.
90.000 a cittadino residente nella regione.
A questa stregua, la lesione risulta indubbiamente ridotta nella
sua (già enorme) portata. Tuttavia, essa rimane rilevantissima nella
sua dimensione economica, ed immutata nella sua qualità giuridica.
Sotto il primo profilo, il rilievo economico della regola
introdotta risulta già fortissima (rispetto al bilancio regionale)
anche restando alla previsione di spesa della stessa legge di
conversione (in relazione alla previsione di spesa statale si può
individuare, in via di approssimazione, la quota a carico regionale),
ma diviene poi ancor più importante se si considera che, introdotto
il principio, esso è destinato ad operare anche in relazione al
possibile e forse probabile maggior deficit rispetto a quello
stimato.
Sotto il secondo e più importante profilo, è agevole osservare
che - come meglio sarà illustrato tra breve - alle Regioni continua
a venir fatto carico di una quota del deficit sanitario di parte
corrente in modo apodittico ed aprioristico, quasi come una
"tassazione" posta sulle loro spalle, a prescindere da ogni loro
effettiva o presumibile responsabilità o possibilità di controllo
nella formazione di esso.
In questi termini, anche le nuove disposizioni relative al
finanziamento del deficit del 1990 della legge n. 334/1990, non meno
delle disposizioni originarie del decreto-legge sono illegittime per
le seguenti ragioni di
D I R I T T O
1. - Illegittimità costituzionale dell'art. 3, commi 1, 2 e 3bis,
in quanto assegnano alle Regioni il compito di autorizzare spese
anche in eccedenza agli stanziamenti di parte corrente autorizzati
con il bilancio di previsione, per provvedere a spese
improcrastinabili e di assoluta urgenza, e di autorizzare le relative
anticipazioni di tesoreria, ponendo espressamente una rilevante quota
del relativo costo a carico del bilancio regionale.
Ad una prima lettura, il meccanismo contenuto dall'art. 3 del d.-l.
n. 262/1990, e confermato nella sua sostanza dalla legge di
conversione n. 334/1990 (salva la più ridotta partecipazione
regionale alla spesa) potrebbe persino sembrare favorevole alle
regioni, dato che esso sembra "permettere" alle regioni stesse di
autorizzare le unità sanitarie e gli altri enti finanziati su quote
del Fondo sanitario nazionale ad assumere per il 1990 impegni in
eccedenza rispetto agli stanziamenti di parte corrente autorizzati
con il bilancio di previsione. E sempre a prima vista, potrebbe anche
sembrare coerente che il costo di tali spese "permesse" dalla regione
gravi almeno in parte sulla regione stessa che le ha permesse,
secondo quanto dispone il comma 3- bis dello stesso articolo. Così
infatti potrebbe dirsi se il deficit dei bilanci di parte corrente
fosse - per la parte corrispondente - la conseguenza delle autonome
scelte regionali, espresse dalle autorizzazioni, e se a ciò si
riferisse la responsabilità finanziaria regionale.
In realtà, la citata disposizione si limita, nella sostanza, a
"tassare" le regioni in relazione ad una spesa che dipende soltanto
dalle regole che il legislatore statale ha dato al sistema sanitario
ed alle prestazioni che esso eroga. Infatti, ciò che determina lo
sfondamento dei bilanci di parte corrente degli enti gestori del
servizio sanitario nazionale non sono le autonome scelte regionali di
politica sanitaria - che nell'attuale sistema non esistono - e
nemmeno inerzie regionali nell'esercizio di reali poteri regolativi
del sistema, ma è semplicemente il sommarsi di voci di costo (quali
il costo per l'assistenza farmaceutica, come pure per gli esami di
laboratorio e le degenze ospedaliere) previste e disciplinate dalla
legislazione statale, che operano in modo automatico e del tutto
indipendente da qualunque possibilità di intervento regionale.
Questa situazione non solo è ben nota, ma è confermata con tutta
evidenza dai risultati dell'indagine conoscitiva sulla spesa
sanitaria promossa da Governo e regioni, ed affidata a quattro
società internazionali di certificazione (v. Schede di sintesi
allegate - doc. 1), oltre che - per quanto più specificamente
riguarda la regione Emilia-Romagna - dalla rendicontazione ufficiale
per il 1989 inviata al Ministero della sanità (v. in particolare
scheda allegata sulla rigidità della spesa sanitaria - doc. 2).
In tale situazione, non può non richiamarsi l'insegnamento di
codesta ecc.ma Corte costituzionale, dato fin dalla sentenza n.
245/1984, secondo il quale deve oggi escludersi "che le
amministrazioni regionali portino l'effettiva responsabilità degli
eventuali disavanzi delle u.s.l.", dato che la spesa sanitaria
fondamentalmente "si forma indipendentemente dalle scelte regionali
(e dalle stesse deliberazioni degli organi di gestione delle unità
sanitarie locali)": sicchè "la parte essenziale della spesa
sanitaria ed ospedaliera non può non gravare sullo Stato. . . per
l'evidente ragione che il diritto alla salute spetta ugualmente a
tutti i cittadini e va salvaguardato sull'intero territorio
nazionale".
Tali principi sono stati poi confermati e sviluppati da codesta
Corte costituzionale con la sentenza n. 452/1989, ove, sempre in
materia di spesa sanitaria (con riferimento alle prestazioni
specialistiche in regime di convenzionamento esterno), si ribadiva
l'impossibilità costituzionale di addossare al bilancio regionale
gli oneri derivanti da decisioni non imputabili alla regione stessa.
Nè varrebbe obiettare che tali principi non sono violati dalla
normativa qui impugnata, in quanto essa impone ma solo "permette"
alle regioni di autorizzare spese "improcrastinabili e di assoluta
urgenza" in eccedenza agli stanziamenti di parte corrente.
L'obiezione, infatti, non avrebbe pregio. Se lo Stato attribuisce
alla regione un potere, deve evidentemente dotarla delle risorse
corrispondenti, quando non si tratti di spese non possono
legittimamente essere addossate al bilancio regionale, nei termini
sopra detti.
Invece, secondo le disposizioni qui contestate, il solo modo dato
alle regioni per evitare un pesante ed ingiustificato onere di
bilancio consisterebbe. . . nel rifiutare sistematicamente le
autorizzazioni, quando gli enti gestori del servizio le richiedano.
Ma ciò non solo è paradossale - dato che la regione è chiamata
ad applicare le leggi, e non a difendersi da esse - ma è anche del
tutto insostenibile, sia sul terreno del fatto che su quello del
diritto. Da una parte, infatti, è evidente che la sola esistenza di
tale potere autorizzatorio convoglia sulle regioni l'enorme pressione
della domanda sociale tesa ad ottenere tali autorizzazioni, che
corrispondono d'altronde alle necessità oggettive (basti pensare al
problema di garantire l'assistenza farmaceutica diretta, in relazione
al quale secondo dichiarazioni autorevoli il meccanismo sarebbe stato
pensato); sicchè non può certo immaginarsi, già sul piano del
fatto, che in tale situazione la regione possa limitarsi ad opporre
il suo rifiuto di autorizzare la spesa, e già la sola circostanza di
porre la regione in tale condizione costituisce una palese lesione
della sua autonomia.
Ma soprattutto, la regione, una volta dotata del potere previsto
dall'art. 3, non potrebbe nemmeno sul piano del diritto
legittimamente rifiutarsi di concedere le autorizzazioni, qualora
evidentemente ricorressero i presupposti che la stessa disposizione
prevede. In effetti, il potere dato alla Regione, come ogni potere
pubblico, è necessariamente un potere-dovere, ad esercizio doveroso.
E si noti che i presupposti previsti dal decreto-legge non solo non
fanno riferimento a maggiori costi derivanti da scelte regionali, ma
si riferiscono ad ogni spesa che sia "improcrastinabile" e "di
assoluta urgenza": qualità che è ovviamente innegabile a spese, la
cui eventuale non autorizzazione mette a repentaglio niente di meno
che il diritto alla salute.
Non solo dunque di fatto, ma anche in diritto la regione non
potrebbe non concedere le autorizzazioni richieste. Di qui l'assoluta
illegittimità costituzionale di un meccanismo che dota le Regioni di
un potere-dovere, senza dotarle dei mezzi necessari al suo esercizio,
e pretendendo al contrario che esse si addossino le spese
conseguenti.
Si aggiunga, che il 1990, l'anno per cui le regioni dovrebbero
autorizzare le spese, è in realtà. . . già passato, e che le
spese, proprio in quanto "improcrastinabili ed urgenti" sono già
state di fatto decise.
Risulta evidente che tale presunto meccanismo autorizzatorio altro
non è - se ci si consente l'espressione propria usualmente di altro
contesto - che una "misura di effetto equivalente" al puro e semplice
addossamento degli oneri alle regioni, già dichiarato illegittimo da
codesta Corte costituzionale.
Nulla toglie poi alla lesione il fatto che l'art. 3, comma 3- bis,
indichi quali modi per le regioni di far fronte all'onere i "propri
mezzi di bilancio", ovvero la "alienazione di beni disponibili",
ovvero ancora la "costruzione di mutui" (anche oltre i normali limiti
di indebitamento|): ciò equivale infatti a dire semplicemente "paghi
la regione come puo'", e come dovrebbe fare qualunque debitore. E
ciò è solo confermato dal riferimento alle "entrate tributarie
previste dall'art. 6 della legge 14 giugno 1990, n. 158", quale modo
per far fronte agli oneri dei mutui. Basta infatti osservare - a
parte il fatto che si tratta di entrate non solo future ma
futuribili, dipendenti da normativa statale non ancora emanata - che
il primo comma di tale articolo ascrive esplicitamente tali entrate
al "precetto di cui al secondo comma dell'art. 119 della
Costituzione" cioè al corpo generale e normale delle entrate
regionali.
Si conferma perciò che i costi di cui all'art. 3 del d.-l. n.
262/1990, così come convertito dall'impugnata legge n. 334/1990,
sono puramente e semplicemente addossati al bilancio regionale, con
violazione dell'art. 119 della Costituzione, così come rettamente
inteso alla luce della costante giurisprudenza costituzionale.
Nè varrebbe infatti obiettare che, dopo la legge di conversione,
alle regioni viene fatto carico "soltanto" di una quota valutabile
all'incirca del 20 per cento del deficit di parte corrente del 1990 e
che, secondo la citata giurisprudenza costituzionale, allo Stato deve
far carico bensì la "parte essenziale", ma non necessariamente tutta
la spesa sanitaria.
Da un lato, infatti, quella quota rappresenta comunque per le
regioni - enti a finanza essenzialmente derivata, e comunque
impossibilitati ad aumentare secondo il bisogno le proprie entrate un
onere gravissimo e non sopportabile.
Dall'altro lato, e dal punto di vista giuridico soprattutto, il
significato della espressione cautelativa della Corte costituzionale
ci pare vada inteso nel contesto dell'argomentazione, nel senso che
alle regioni può - o piuttosto potrà - farsi carico di quella parte
del deficit che ragionevolmente e secondo criteri prestabiliti e
verificabili possa imputarsi all'esercizio o al mancato esercizio dei
poteri regionali, cioè a scelte politiche proprie della regione che
comportino costo, o ad accertate inerzie regionali nell'attivare i
meccanismi che lo avrebbero evitato.
Qui si tratta invece di null'altro che di una tassazione, di un
gravoso ticket, incredibilmente posto a carico, anzichè degli utenti
del servizio, della regione che lo organizza. Ma se il metodo del
ticket può ritenersi accettabile come forma contributiva dell'utente
(non esente), beneficiario delle prestazioni, esso è del tutto
inaccettabile ed illegittimo quando diviene una mera tassazione di
soggetti che non sono nè utenti nè contribuenti, ma semplicemente -
allo stato attuale - gli organizzatori (nemmeno diretti erogatori) di
un servizio disciplinato dalla legge statale. Alle regioni può
essere chiesta una effettiva corresponsabilità, anche finanziaria,
frutto dell'esercizio di poteri e di proprie scelte; non può essere
imposta una semplice tassazione.
Soltanto ad abundantiam si ricorda infine che secondo la già
citata analisi della indagine conoscitiva sulla spesa sanitaria le
aree di possibile risparmio - allo stato attuale della legislazione -
non solo si riducono (ottimizzando tutti i fattori) ad un 10% della
spesa corrente, ma essi sono considerati ottenibili nel "medio/lungo
periodo" attraverso tecniche di "tipo contabile e gestionale", la cui
concreta messa in opera dipende essenzialmente dalle singole unità
sanitarie (ad esempio, attraverso il controllo dei tempi di pagamento
di fornitori, o il migliore utilizzo delle risorse), e non dalla
regione.

Tutto ciò premesso, la ricorrente regione Emilia-Romagna, come
sopra rappresentata e difesa chiede che l'Eccellentissima Corte
costituzionale voglia dichiarare l'illegittimità costituzionale
della legge 19 novembre 1990, n. 334, di conversione, con
modificazioni, del d.-l. 15 settembre 1990, n. 262, in relazione alle
disposizioni specificamente impugnate, come sopra indicate, per
violazione dell'autonomia finanziaria regionale garantita dall'art.
119 della Costituzione.
Padova-Roma, addì 10 dicembre 1990
Avv. prof. Giandomenico FALCON

91C0006