1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 19-1-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 42 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 29 dicembre 1993
N. 42 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 29 dicembre 1993 (della provincia autonoma di Trento) Agricoltura e foreste - Ripartizione dei fondi recati per il 1993 per l'attuazione della legge 29 gennaio 1992, n. 113, relativa all'obbligo per i comuni di residenza di porre a dimora un albero per ogni neonato - Esclusione, dalla ripartizione della somma indicata nella predetta legge (5 miliardi annui), della regione Trentino-Alto Adige e delle province autonome di Trento e Bolzano sulla base di un'asserita (dalla ricorrente) erronea interpretazione dell'art. 4 del d.lgs. n. 266/1992 (norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) che vieta di disporre spese e di concedere direttamente o indirettamente finanziamenti o contributi per attivita' nell'ambito del territorio regionale o provinciale del Trentino-Alto Adige, trattandosi, secondo la ricorrente, nella specie, di trasferimento di risorse finanziarie. (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, n. 21, e 16, primo comma). (Delibera C.I.P.E. 13 luglio 1993). (093C1374) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 19-1-1994)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della provincia autonoma di
Trento, in persona del presidente della giunta provinciale Gianni
Bazzanella, autorizzato con deliberazione della Giunta provinciale n.
17594 in data 2 dicembre 1993, rappresentato e difeso dagli avv.ti
prof. Valerio Onida e Gualtiero Rueca, ed elettivamente domiciliato
presso quest'ultimo in Roma, largo della Gancia 1, come da mandato
speciale a rogito del notaio dott. Pierluigi Mott di Trento in data 9
ottobre 1993, n. 59365 di rep., contro il Presidente del Consiglio
dei Ministri pro-tempore in relazione alla deliberazione 13 luglio
1993 del comitato interministeriale per la programmazione economica,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 249 del 22 ottobre 1993, e
recante "ripartizione dei fondi recati per il 1993 per l'attuazione
della legge 29 gennaio 1992, n. 113, relativa all'obbligo per i
comuni di residenza di porre a dimora un albero per ogni neonato".
Come è noto, l'art. 8, n. 21, del d.P.R. n. 670/1972 (testo unico
delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige) affida alle province autonome la potestà
legislativa esclusiva in materia di foreste e Corpo forestale,
mentre, in virtù dell'art. 16, comma 1, del d.P.R. citato nella
stessa materia spettano alle province autonome le relative potestà
amministrative.
Ora, con la legge 29 gennaio 1992, n. 113, è stato previsto un
intervento di notevole importanza (sia pur solo simbolica) che
attiene proprio alla gestione e all'incremento del patrimonio
forestale, sull'intero territorio nazionale. Si stabilisce infatti
(art. 1, primo comma che in attuazione degli indirizzi definiti nel
piano forestale nazionale i comuni devono provvedere, entro dodici
mesi dalla registrazione anagrafica di ogni neonato residente, a
porre a dimora un albero nel territorio comunale. L'art. 2, secondo
comma, della medesima legge prevede che, insieme alle regioni a
statuto ordinario e a quelle a statuto speciale, anche le province
autonome di Trento e Bolzano provvedano, attraverso i propri uffici
competenti, a disciplinare le tipologie delle essenze, a metterne a
disposizioni il quantitativo necessario, ad assicurarne la fornitura
ai comuni.
La legge in parola autorizza (art. 4, primo comma), a decorrere
dal 1992, la spesa annua di 5 miliardi di lire e stabilisce che per
ogni anno le modalità di ripartizione di tale somma "tra le regioni
e le province autonome di Trento e Bolzano" siano determinate dal
comitato interministeriale per la programmazione economica (Cipe),
sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le provincie autonome.
Gli oneri necessari all'attuazione dell'attività prevista (pari a
L. 5 miliardi per ciascuno degli anni 1992, 1993 e 1994) vengono
individuati (art. 4, secondo comma) attraverso la corrispondente
riduzione di un accantonamento intitolato ad "interventi
programmatici in agricoltura e nel settore della forestazione".
Ora, sulla Gazzetta Ufficiale n. 249 del 22 ottobre 1993 è stata
pubblicata la deliberazione del Comitato interministeriale per la
programmazione economica, la quale, ai sensi del citato art. 4, primo
comma, della legge n. 113 del 1992, stabilisce, per l'anno 1993, le
modalità di ripartizione della somma di L. 5 miliardi necessaria per
gli interventi previsti dalla legge in questione.
Tale delibera del Cipe, tuttavia, ripartisce la somma indicata tra
tutte le regioni ad autonomia ordinaria e quattro soltanto delle
cinque regione ad autonomia speciale, escludento completamente dal
finanziamento previsto dalla legge soltanto la regione Trentino-Alto
Adige, e per essa le province autonome di Trento e Bolzano (da notare
che la tabella allegata alla delibera Cipe è invece esplicitamente
definita "tabella di riparto dei fondi tra le regioni e le province
autonome per l'anno 1993, legge n. 113/1992").
La ragione di tale incongrua esclusione va presumibilmente
ricercata nel riferimento, operato nella premessa della delibera
Cipe, all'art. 4, terzo comma, del decreto legislativo 16 marzo 1992,
n. 266 "norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali nonchè la potestà statale
di indirizzo e coordinamento".
Quest'ultima disposizione prevede che nelle materie di competenza
propria regionale o provinciale le amministrazioni statali (comprese
quelle autonome, nonchè gli enti dipendenti dallo Stato) non possono
disporre spese nè concedere, direttamente o indirettamente,
finanziamenti o contributi per attività nell'ambito del territorio
regionale o provinciale.
Riferendosi in premessa a tale disposizione, il Cipe evidentemente
ha ritenuto inapplicabile, in Trentino-Alto Adige e a favore delle
province autonome, l'art. 4, primo comma della legge n. 113/1992, la
quale, come già ricordato, pur prevede esplicitamente che la somma
stanziata per gli interventi in questione sia ripartita tra le
regioni e le provincie autonome di Trento e Bolzano. E dunque,
secondo questa interpretazione, le province autonome dovrebbero dar
corso agli adempimenti di cui all'art. 2 della legge n. 113/1992,
senza però poter usufruire dei finanziamenti da questa legge
previsti anche a loro favore.
Ma l'interpretazione della norma di attuazione ricordata è
sicuramente illogica ed errata.
È illogica, e condurebbe a risultati irragionevoli, giacchè
finirebbe per escludere, fra tutte le regioni ad autonomia ordinaria
o speciale, la sola regione Trentino-Alto Adige dai finanziamenti
statali a destinazione vincolata previsti dalla legge, ciò che non
sembra rispondere ad alcun fine ragionevolmente argomentabile.
È errata, poichè trascura di considerare la ratio della norma di
attuazione cui pretende di dare seguito. Come già ricordato, l'art.
4, terzo comma, in parola è contenuto in un decreto legislativo che
detta "norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali, nonchè la potestà statale
di indirizzo e coordinamento". Le nuove norme di attuazione "in
materia di finanza regionale e provinciale" sono invece contenute nel
decreto legislativo approvato nella stessa data (16 marzo 1992), ma
contrassegnato da un numero successivo (n. 268).
L'art. 4 del decreto lgs. n. 266/1992 è intitolato "funzioni
amministrative", ed è volto a stabilire alcuni limiti all'attività,
appunto amministrativa, dello Stato e degli enti statali nelle
materie di competenza delle regioni o delle province: stabilendo, al
primo comma, che in dette materie la legge non può attribuire
funzioni amministrative, comprese quelle di vigilanza di polizia
amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative,
diverse da quelle spettanti allo Stato secondo le norme statutarie e
di attuazione; prescrivendo, al secondo comma, un obbligo di
informazione reciproca tra uffici statali e regionali o provinciali,
circa le violazioni accertate di norme o provvedimenti
rispettivamente regionali o provinciali, ovvero statali; disponendo
infine, al terzo comma, che "fermo restando quanto disposto dallo
statuto speciale e dalle relative norme di attuazione, nelle materie
di cui al primo comma, le amministrazioni statali, comprese quelle
autonome e gli enti dipendenti dallo Stato non possono disporre spese
nè concedere, direttamente o indirettamente finanziamenti o
contributi per attività nell'ambito del territorio regionale o
provinciale".
Come è evidente - dal suo tenore, dalla sua collocazione e dalla
sua ratio - questa disposizione è volta a precludere allo Stato
attività amministrativa di spesa diretta nella regione, cioè
interventi a carico del bilancio dello Stato o degli enti statali
comportanti erogazioni di fondi per opere, trasferimenti a imprese o
a famiglie, contributi a enti pubblici sub-provinciali: interventi
che - attraverso il finanziamento - realizzerebbero ingerenze statali
nell'ambito della competenza amministrativa spettante alle regioni e
alla province autonome.
Nulla ha a che vedere tale disposizione, invece, con il problema
dei trasferimenti finanziari dello Stato a favore delle Province
autonome (o della regione), cioè con il problema del finanziamento
delle attività amministrative delle province: problema, questo, che
è risolto viceversa dalle norme statutarie e di attuazione in
materia di finanza regionale e provinciale, la cui disciplina è
espressamente richiamata dall'art. 4, terzo comma, d.lgs. n. 266/1992
laddove esso stabilisce che "resta fermo" quanto disposto dallo
Statuto e dalle relative norme di attuazione.
In particolare, come è noto, lo statuto prevede, a questo fine,
oltre ad una limitata autonomia tributaria (artt. 72 e 73), la
devoluzione alla regione e alle province autonome del gettito o di
quote del gettito di tributi o di altre entrate erariali (artt. 69,
70, 71, 75, 78), e sancisce espressamente l'applicazione anche alle
province autonome di Trento e di Bolzano dell'art. 119, terzo comma,
della Costituzione, relativo ai contributi speciali erogati dallo
Stato per scopi determinati (art. 79).
L'art. 5 della legge 30 novembre 1989, n. 386, - cui questa Corte
attribuisce, com'è noto, significato e porta di norme di attuazione
immodificabili al di fuori del meccanismo dell'accordo fra Stato e
regione o province autonome previsto dall'art. 104 dello statuto
(cfr. sent. n. 116/1991; 123/1992 e 356 del 1992) - stabilisce non
solo che "le province autonome partecipano alla ripartizione di fondi
speciali istituiti per garantire livelli minimi di prestazioni in
modo uniforme su tutto il territorio nazionale, secondo i criteri e
le modalità per gli stessi previsti (primo comma), ma anche che "i
finanziamenti recati da qualunque altra disposizione di legge
statale, in cui sia previsto il riparto per l'utilizzo a favore delle
regioni, sono assegnati alle province autonome ed affluiscono al
bilancio delle stesse per essere utilizzati, secondo normative
provinciali nell'ambito del corrispondente settore" (secondo comma).
A sua volta l'art. 12 del d.lgs. 16 narzo 1992, n. 268 -
contenente proprio le norme di attuazione in materia di finanza, ed
entrato in vigore contemporaneamente al d.lgs. n. 266/1992, ma
recante un numero posteriore - conferma esplicitamente
l'applicabilità dell'art. 5 legge n. 386/1989 alle provincie
autonome, stabilendo che le disposizioni in ordine alle procedure e
alla distribuzione dei fondi di cui a detto art. 5, secondo e terzo
comma, "si applicano con riferimento alle leggi statali di intervento
ivi previste, anche se le stesse non sono espressamente richiamate"
(primo comma), e che "in caso di assegnazione di finanziamenti ai
sensi dell'art. 5, secondo comma predetto, "i relativi stanziamenti
di spesa sono comunque iscritti nel bilancio provinciale nella misura
necessaria per far fronte rispettivamente agli impegni ed ai
programmi previsti per l'esercizio in corso, salvo l'obbligo di
compensare gli eventuali minori stanziamenti rispetto alle
assegnazioni con maggiori stanziamenti negli esercizi successivi"
(secondo comma).
L'art. 4, terzo comma, del d.lgs. n. 266/1992 non può dunque in
alcun modo essere interpretato come preclusivo dell'assegnazione alle
province autonome dei finanziamenti statali a destinazione vincolata
disposti da leggi statali a favore delle regioni.
Esso tende a garantire le province da possibili invasioni del
proprio ambito di competenza da parte dello Stato a mezzo di
interventi diretti di spesa, non certo a precludere il finanziamento
delle province mediante trasferimenti dal bilancio dello Stato a
quello delle province stesse, che sono anzi espressamente previsti
dallo statuto e dalle norme di attuazione. Tali interventi finanziari
- a differenza di quelli esplicantisi in forma di spesa statale
diretta - non ledono le attribuzioni provinciali in quanto mettono i
relativi mezzi a disposizione delle province e sono assegnati nel
rispetto dell'autonomia provinciale quanto all'attività di impiego
dei finanziamenti medesimi (a tal fine valendo le garanzie di cui ai
citati artt. 5 legge n. 386/1989 e 12 d.lgs. n. 268/1992).
Sul piano testuale, questa, che è l'unica interpretazione
plausibile della norma in questione, è confermata non solo
dall'espresso richiamo alle norme statutarie e di attuazione il cui
disposto "resta fermo", ma anche dal riferimento a spese o contributi
"per attività nell'ambito del territorio regionale o provinciale".
Tale precisazione da un lato ribadisce l'intento di incidere sul
finanziamento delle attività e non sui meccanismi di trasferimento
finanziario dallo Stato alle province (vietando cioè solo spese
statali dirette che "saltino" le province e restino estranee al
bilancio di queste). Dall'altro lato, la precisazione in esame,
secondo cui si vietano spese per attività "nell'ambito del
territorio regionale o provinciale", rende palese che si riferisce
non già ai casi di riparto di somme fra le regioni, bensì alla
destinazione finale delle somme dirette a finanziare determinate
attivita': per questo si fa menzione dell'ambito del territorio
regionale o provinciale, menzione che non avrebbe alcun senso se si
volesse riferire la norma anche ai trasferimenti a favore del
bilancio delle province.
Palesemente, dunque, risulta lesiva dell'autonomia finanziaria e
amministrativa della provincia di Trento la deliberazione del Cipe
impugnata, là dove esclude le province autonome dal riparto dei
finanziamenti statali, previsti dalla legge n. 113/1992 a favore sia
delle regioni che delle province autonome, per gli interventi
relativi all'obbligo per i comuni di residenza di porre a dimora un
albero per ogni neonato.

P. Q. M.
La provincia ricorrente chiede che la Corte voglia dichiarare che
non spetta allo Stato, e per esso al comitato interministeriale per
la programmazione economica, escludere la provincia autonoma di
Trento dal riparto dei finanziamenti statali previsti dall'art. 4,
primo comma, della legge 29 gennaio 1992, n. 112, in pretesa
attuazione dell'art. 4, terzo comma, del d.lgs. 16 marzo 1992, n.
266; e per l'effetto annullare la deliberazione del comitato
interministeriale per la programmazione economica in data 13 luglio
1993, meglio specificata in epigrafe, nella parte in cui esclude la
provincia stessa dal riparto dei predetti finanziamenti statali.
Roma, addì 20 dicembre 1993
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA

93C1374