1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 14-6-2000
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 184 SENTENZA 7 - 9 giugno 2000
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Interpretazione delle norme oggetto della questione - Esclusione di un'interpretazione adeguatrice - Plausibilita' della motivazione addotta dal rimettente. Previdenza e assistenza - Indennita' di mobilita' - Adeguamento periodico, in misura pari all'aumento della indennita' di contingenza dei lavoratori dipendenti - Mancata estensione all'indennita' di mobilita' del criterio di rivalutazione previsto per l'integrazione salariale straordinaria (aumentata in ragione dell'ottanta per cento della variazione annuale dell'indice ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie di operai ed impiegati) Conseguente, lamentata, disparita' di trattamento, priva di giustificazione tra l'indennita' suddetta e il trattamento straordinario di integrazione salariale, con incidenza sulla garanzia dei lavoratori ad ottenere mezzi adeguati alle esigenze di vita - Diversita' strutturale e funzionale dei due istituti - Non fondatezza delle questioni. - Legge 23 luglio 1991, n. 223, art. 7, comma 3; d.l. 16 maggio 1994, n. 299 (convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 19 luglio 1994, n. 451), artt. 1, comma 5, 2 e 3, comma 2; legge 27 dicembre 1997, n. 449, art. 54, comma 12. - Costituzione, artt. 2, 3 e 38, secondo comma. (000C0592) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 14-6-2000)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare MIRABELLI;
Giudici: Francesco GUIZZI, Fernando SANTOSUOSSO, Massimo VARI,
Cesare RUPERTO, Riccardo CHIEPPA, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzione dell'art. 7, comma 3, della
legge 23 luglio 1991, n. 223 (Norme in materia di cassa integrazione,
mobilità, trattamenti di disoccupazione, attuazione di direttive
della comunità europea, avviamento al lavoro ed altre disposizioni
in materia di mercato del lavoro), degli artt. 1, comma 5, 2 e 3,
comma 2, del decreto-legge 16 maggio 1994, n. 299 (Disposizioni
urgenti in materia di occupazione e di fiscalizzazione degli oneri
sociali), convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma
1, della legge 19 luglio 1994, n. 451, e dell'art. 54, comma 12,
della legge 27 dicembre 1997, n. 449 (Misure per la stabilizzazione
della finanza pubblica), promossi con ordinanze emesse l'11 marzo
1998 (n. 5 ordinanze) dal tribunale di Torino e il 12 maggio 1998 dal
pretore di Trieste rispettivamente iscritte ai nn. 368, 369, 370,
371, 372 e 527 del registro ordinanze 1998 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 22 e 29, prima serie
speciale, dell'anno 1998;
Visti gli atti di costituzione di Griotto Giorgio, De Caroli
Giovanna e dell'INPS nonchè gli atti di intervento del Presidente
del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 9 maggio 2000 il giudice relatore
Fernando Santosuosso;
Uditi gli avvocati Sergio Vacirca per Griotto Giorgio, Salvatore
Cabibbo per De Caroli Giovanna, Giuseppe Fabiani per l'INPS e
l'Avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente del
Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con cinque ordinanze di identico contenuto, emesse nel corso
di altrettante controversie di lavoro in grado di appello, il
tribunale di Torino ha sollevato questione di legittimità
costituzionale, in riferimento agli artt. 2, 3 e 38, secondo comma,
della Costituzione, dell'art. 7, comma 3, della legge 23 luglio 1991,
n. 223 (Norme in materia di cassa integrazione, mobilità,
trattamenti di disoccupazione, attuazione di direttive della
comunità europea, avviamento al lavoro ed altre disposizioni in
materia di mercato del lavoro), degli artt. 1, comma 5, 2 e 3, comma
2, del decreto-legge 16 maggio 1994, n. 299 (Disposizioni urgenti in
materia di occupazione e di fiscalizzazione degli oneri sociali),
convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 19 luglio 1994, n. 451, e dell'art. 54, comma 12, della legge
27 dicembre 1997, n. 449 (Misure per la stabilizzazione della finanza
pubblica).
Premette il tribunale che il giudizio tende al riconoscimento del
diritto della parte privata a vedersi adeguata l'indennità di
mobilità, a decorrere dal 1995, in ragione dell'80 per cento della
variazione annuale dell'indice ISTAT dei prezzi al consumo per le
famiglie di operai ed impiegati, e ciò in base al disposto
dell'articolo unico della legge 13 agosto 1980, n. 427, il cui
secondo comma è stato modificato dall'art. 1, comma 5, del
decreto-legge n. 299 del 1994.
L'art. 7, comma 3, della legge n. 223 del 1991 stabilisce che
l'indennità di mobilità, calcolata in percentuale del trattamento
straordinario di integrazione salariale, venga incrementata ogni anno
"in misura pari all'aumento dell'indennità di contingenza dei
lavoratori dipendenti". Senonchè, venuto meno detto meccanismo e non
essendo stati convertiti i decreti-legge 20 marzo 1992, n. 237, e 20
maggio 1992, n. 293 - che prevedevano un adeguamento dell'indennità
di mobilità con lo stesso sistema fissato per l'integrazione
salariale straordinaria - le norme attualmente vigenti non consentono
di ritenere esistente un criterio di rivalutazione dell'indennità di
mobilità. Ed infatti la legge 13 agosto 1980, n. 427, nel testo
modificato dall'art. 1, comma 5, del decreto-legge n. 299 del 1994,
impone sì che a decorrere dal 1 gennaio di ciascun anno, ad iniziare
dal 1995, il trattamento straordinario di integrazione salariale
venga aumentato in ragione dell'80 per cento della variazione annuale
dell'indice ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie di operai ed
impiegati, ma con una norma che non può valere per il trattamento di
mobilità.
L'impossibilità di estendere, in via di interpretazione, il
campo di applicazione della norma in ultimo citata anche
all'indennità di mobilità verrebbe a creare un'evidente disparità
di trattamento, del tutto ingiustificata in considerazione
dell'originaria matrice comune tra l'indennità suddetta ed il
trattamento straordinario di integrazione salariale. Entrambi gli
istituti, d'altra parte, costituiscono attuazione del dettato
dell'art. 38 della Costituzione ricollegato con l'art. 2 della
medesima Carta; e la previsione normativa di un meccanismo di
adeguamento dell'indennità di mobilità risponde alle esigenze
evidenziate anche da questa Corte nella sentenza n. 497 del 1988,
esigenze che oggi non sono più tutelate a causa dell'assenza di
siffatto meccanismo.
All'impugnazione dei menzionati artt. 7, comma 3, della legge 23
luglio 1991, n. 223, 1, comma 5, 2 e 3, comma 2, del decreto-legge 16
maggio 1994, n. 299, il tribunale di Torino aggiunge anche quella
dell'art. 54, comma 12, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, poichè
il rinvio ivi contenuto all'indice ISTAT è stato fissato solo a
decorrere dal 1 gennaio 1998, senza nulla disporre per il passato,
periodo che interessa i ricorrenti nei giudizi a quibus.
Il Tribunale conclude chiedendo la declaratoria di illegittimità
costituzionale delle norme impugnate, nella parte in cui esse
stabiliscono che l'incremento annuale, fissato secondo gli indici
ISTAT a decorrere dal 1o gennaio 1995, si applichi soltanto
all'integrazione salariale straordinaria e non anche all'indennità
di mobilità.
2. - In tutti i giudizi si è costituito l'Istituto nazionale
della previdenza sociale, con memorie identiche, chiedendo che la
proposta questione venga dichiarata non fondata.
L'INPS condivide innanzitutto l'interpretazione restrittiva del
tribunale di Torino, secondo cui il meccanismo di rivalutazione del
trattamento di integrazione salariale straordinaria, che fino al 31
dicembre 1994 era uguale a quello previsto per l'indennità di
mobilità, dal 1o gennaio 1995 non è più applicabile anche a
quest'ultima, non essendo possibile in materia un'interpretazione
analogica o estensiva.
Ciò nonostante, l'ente previdenziale rileva che la diversità di
trattamento non viola il principio di uguaglianza, perchè i due
emolumenti hanno obiettivi fra loro diversi, tali da non consentire
un confronto. La Cassa integrazione, infatti, fornisce una
provvidenza economica al lavoratore che, benchè temporaneamente
sospeso dal lavoro, è ancora legato da un rapporto contrattuale con
l'impresa, mentre l'indennità di mobilità è una sorta di sostegno
reddituale per il lavoratore che ha definitivamente perduto il
proprio posto, in vista del reperimento di una nuova occupazione. Ne
deriva che l'adeguamento annuale degli importi dell'integrazione
salariale allo scopo di fronteggiare l'inflazione si giustifica
nell'un caso, in cui il rapporto di lavoro è ancora in corso, e non
nell'altro, in cui la provvidenza rimane ragionevolmente
cristallizzata nella misura della liquidazione iniziale.
Parimenti è esclusa, secondo l'INPS, ogni violazione degli
artt. 2 e 38 della Costituzione. Poichè, infatti, l'indennità di
mobilità rientra tra le prestazioni erogate contro la disoccupazione
involontaria, il fatto che la legge non preveda un meccanismo di
indicizzazione non determina, di per sè, alcuna lesione dell'art. 38
Cost., tanto più che la stessa garantisce comunque un trattamento
migliore rispetto alle ordinarie prestazioni di disoccupazione. Ed
essendo detta indennità concessa in proporzione al trattamento di
integrazione salariale straordinario, gli aumenti che la legge ha
concesso a quest'ultimo si riflettono indirettamente anche sulla
prima.
3. - In tutti i giudizi è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, con identiche memorie, chiedendo che la
proposta questione venga dichiarata non fondata.
La difesa erariale osserva che, pur essendo indubbio che fino
agli anni novanta tutti i cosiddetti "ammortizzatori sociali"
godevano di meccanismi di indicizzazione, ciò non è sufficiente per
escludere l'intrinseca diversità dell'uno rispetto all'altro. Tanto
comporta che il trattamento di integrazione salariale e l'indennità
di mobilità, sia pure entrambi confluenti nel sistema di garanzie di
cui all'art. 38 Cost., muovono da presupposti diversi, perchè
l'adeguamento del primo al mutato potere di acquisto della moneta
trova fondamento nella permanenza del rapporto di lavoro.
4. - Davanti a questa Corte si sono costituite solo due parti
private, Griotto Giorgio e De Caroli Giovanna, con diverse memorie
difensive.
Il Griotto, prestando adesione all'interpretazione estensiva
fatta propria dal pretore di Torino nel giudizio di primo grado e
disattesa dal tribunale rimettente, sostiene che le norme impugnate
possono essere lette nel senso che il meccanismo di indicizzazione
previsto dalla legge per l'integrazione salariale sia applicabile
anche all'indennità di mobilità. La parte, quindi, chiede a questa
Corte una sentenza interpretativa che salvi le norme impugnate e,
solo in subordine, l'accoglimento della questione.
La De Caroli, invece accetta l'interpretazione compiuta dal
tribunale di Torino ed osserva che, a seguito delle modifiche
introdotte col decreto-legge n. 299 del 1994, si è venuta a creare
un'evidente sperequazione, poichè nulla giustifica la
diversificazione compiuta tra le due provvidenze economiche in
questione sotto il profilo dei sistemi di indicizzazione. Tale
sperequazione non può dirsi risolta neppure dall'art. 54, comma 12,
della legge n. 449 del 1997, impugnato dal tribunale di Torino,
perchè l'operatività di tale norma decorre dal 1o gennaio 1998,
sicchè non potrebbe comunque avere alcuna influenza sulle situazioni
pregresse.
La medesima parte privata, inoltre, rileva che la norma in ultimo
menzionata non può essere ritenuta in grado di "depurare" i vizi
dell'art. 7, comma 3, della legge n. 223 del 1991, in quanto il
legislatore è intervenuto (art. 45, comma 1, lettera r), della legge
17 maggio 1999, n. 144) con una delega che dovrebbe altrimenti
considerarsi del tutto inutile.
5. - Il pretore di Trieste, nel corso di analoga controversia di
natura previdenziale, ha sollevato, con motivazione pressochè
coincidente, un'identica questione di legittimità costituzionale
degli artt. 7, comma 3, della legge 23 luglio 1991, n. 223, e 1,
comma 5, del decreto-legge 16 maggio 1994, n. 299, convertito in
legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 19 luglio
1994, n. 451, in riferimento agli stessi parametri costituzionali
richiamati dal tribunale di Torino.
6. - Anche in questo giudizio si è costituito l'Istituto
nazionale della previdenza sociale, con memoria identica a quella
già vista, rassegnando le medesime conclusioni.
7. - Ha prestato intervento il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, con memoria identica a quella degli altri giudizi, chiedendo
che la proposta questione venga dichiarata non fondata.

Considerato in diritto

1. - Il tribunale di Torino, con cinque ordinanze, ed il pretore
di Trieste ritengono che gli artt. 7, comma 3, della legge 23 luglio
1991, n. 223, 1, comma 5, 2 e 3, comma 2, del decreto-legge 16 maggio
1994, n. 299, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 19 luglio 1994, n. 451, nel prevedere che
l'indennità di mobilità venga adeguata annualmente "in misura pari
all'aumento della indennità di contingenza" (mentre il trattamento
di integrazione salariale straordinaria è aumentato annualmente, dal
1o gennaio 1995, "nella misura dell'80 per cento dell'aumento
derivante dalla variazione annuale dell'indice ISTAT dei prezzi al
consumo"), siano in contrasto con gli artt. 2, 3 e 38 della
Costituzione. E ciò in quanto le predette norme, a seguito della
soppressione dell'istituto dell'indennità di contingenza, nello
stabilire che l'incremento annuale secondo gli indici ISTAT, a
decorrere dal 1o gennaio 1995, si applichi soltanto all'integrazione
salariale straordinaria e non anche all'indennità di mobilità,
riservano un trattamento ingiustificatamente differenziato nei
confronti di due provvidenze economiche sostanzialmente simili nella
genesi e nelle finalità, costituendo entrambe una forma di
attuazione del dettato dell'art. 38 della Costituzione.
Il solo tribunale di Torino, inoltre, impugna anche l'art. 54,
comma 12, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, poichè il rinvio ivi
contenuto all'indice ISTAT è stato fissato a decorrere dal 1o
gennaio 1998, senza nulla disporre per il passato, periodo che
interessa i ricorrenti nei giudizi a quibus.
2. - Trattandosi di questioni identiche, esse possono essere
riunite e decise con una sola pronuncia.
3. - Giova anzitutto valutare se sia accoglibile la preliminare
tesi della difesa di una delle parti private intervenienti circa
l'interpretazione adeguatrice ritenuta possibile dal pretore di
Torino ed esclusa invece dal tribunale rimettente. Va in proposito
premesso che il secondo comma dell'articolo unico della legge 13
agosto 1980, n. 427, prevedeva nel suo testo originario che il
trattamento straordinario di integrazione salariale fosse aggiornato
annualmente, a partire dal 1o gennaio 1981, "in misura pari all'80
per cento dell'aumento della indennità di contingenza dei lavoratori
dipendenti maturato nell'anno precedente". Il successivo art. 7,
comma 3, della legge 23 luglio 1991, n. 223, nel regolare
l'adeguamento dell'indennità di mobilità, si è richiamato al
medesimo criterio, sicchè può dirsi che i due trattamenti
previdenziali in esame siano stati regolati, almeno in origine, allo
stesso modo per ciò che concerne i criteri di rivalutazione. Una
prova indiretta di tale assunto si rinviene nei due decreti-legge
citati dal tribunale di Torino, entrambi decaduti per mancata
conversione, che prevedevano, appunto, che l'indennità di mobilità
venisse aggiornata con gli stessi criteri stabiliti per
l'integrazione salariale straordinaria (decreto-legge 20 marzo 1992,
n. 237 e 20 maggio 1992, n. 293).
Il venir meno, a seguito di note vicende economiche nazionali,
del sistema dell'indennità di contingenza come strumento di
rivalutazione degli emolumenti (c.d. "scala mobile"), ha portato alla
sostanziale inoperatività del meccanismo di cui all'art. 7, comma 3,
oggi in esame, con la conseguenza che l'indennità di mobilità è
attualmente priva della possibilità di aggiornamento annuale. La
sostanziale divaricazione rispetto al trattamento straordinario di
integrazione salariale si è verificata nel 1994, quando il secondo
comma del citato articolo unico della legge 13 agosto 1980, n. 427,
è stato modificato dall'art. 1, comma 5, del decreto-legge 16 maggio
1994, n. 299, prevedendosi che (solo) il trattamento di integrazione
salariale straordinaria sia adeguato, a decorrere dal 1o
gennaio 1995, "nella misura dell'80 per cento dell'aumento derivante
dalla variazione annuale dell'indice ISTAT dei prezzi al consumo".
Il tribunale di Torino, nel sollevare la presente questione,
precisa di non poter accedere alla diversa interpretazione, seguita
dal giudice di primo grado secondo cui la disposizione in ultimo
citata dovrebbe essere applicabile anche all'indennità di mobilità
dal momento che la chiara portata limitativa della norma non consente
alcuna interpretazione estensiva o analogica. Ritiene in proposito
questa Corte che tale orientamento del tribunale non sia implausibile
e trovi un'implicita conferma nell'art. 45, comma 1, lettera r),
della legge 17 maggio 1999, n. 144, che specificamente delega il
Governo ad introdurre norme per adeguare nei successivi anni
l'indennità di mobilità con il medesimo criterio già vigente per
il trattamento straordinario di integrazione salariale; diversamente
argomentando, tale delega sarebbe incomprensibile ed inutiliter data.
4. - Ciò premesso, la Corte rileva che la sollevata questione di
incostituzionalità è infondata, non ravvisandosi lesione dei
parametri costituzionali cui si fa riferimento.
Non è invocabile, infatti, l'art. 3 Cost., poichè il
trattamento di integrazione salariale straordinaria non costituisce
un idoneo tertium comparationis stante la diversità strutturale dei
due istituti. Anche se per entrambi i casi si parla di ammortizzatori
sociali (v. sentenza n. 337 del 1992), va sottolineato che la
posizione del lavoratore collocato in cassa integrazione è
giuridicamente diversa da quella del lavoratore collocato in
mobilita': l'uno mantiene ancora il proprio rapporto di lavoro,
benchè con peculiari effetti, mentre l'altro è già, in sostanza,
un disoccupato. Mentre la cassa integrazione, in altre parole,
presuppone la prospettiva di una ripresa dell'attività lavorativa,
l'iscrizione nelle liste di mobilità, cui seguono gli effetti
indicati nella sentenza n. 413 del 1995 di questa Corte, implica lo
scioglimento di quel rapporto (il che giustifica, fra l'altro, il
diritto di precedenza nell'eventuale ricollocamento previsto
dall'art. 8, comma 1, della legge n. 223 del 1991). La scelta del
legislatore appare non irrazionale anche alla luce della
considerazione che è proprio la permanenza del rapporto di lavoro
(esistente solo per il lavoratore in cassa integrazione) a spiegare
il riconoscimento di un periodico adeguamento dell'emolumento
previdenziale.
5. - Non è configurabile una incostituzionalità nemmeno in
relazione all'art. 38 della Costituzione.
Detto parametro, com'è noto, impone che al lavoratore siano
garantiti "mezzi adeguati" alle esigenze di vita in presenza di
determinate situazioni che richiedono tutela. Da questa affermazione
di principio, peraltro, non può discendere, come conseguenza
costituzionalmente necessitata, quella dell'adeguamento costante di
un emolumento finalizzato a dare un aiuto (maggiore dell'indennità
di disoccupazione) al lavoratore in un momento di difficoltà; tanto
più che l'erogazione dell'indennità di mobilità è compiuta in
vista di una nuova occupazione, e perciò per un tempo limitato
(salvo l'ipotesi della c.d. mobilità "lunga", che è uno strumento
di "accompagnamento" alla pensione), sicchè sono meno pressanti le
esigenze di un adeguamento dell'importo originario.
Non va inoltre trascurato che quest'ultimo importo è certamente
adeguato al momento della concessione poichè, ai sensi dell'art. 7,
comma 1, della legge n. 223 del 1991, l'indennità di mobilità
spetta in misura percentuale del trattamento straordinario di
integrazione salariale che i lavoratori "hanno percepito ovvero
sarebbe loro spettato nel periodo immediatamente precedente la
risoluzione del rapporto di lavoro". Ne deriva che gli aumenti del
trattamento straordinario menzionato vanno a riflettersi, sia pure
indirettamente, sull'indennità di mobilità.
Il legislatore, peraltro, nell'esercizio della sua
discrezionalità, può evidentemente intervenire per concedere anche
all'indennità di mobilità un meccanismo di rivalutazione, identico
a quello esistente per la cassa integrazione straordinaria, ma tale
scelta non è costituzionalmente vincolata.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli articoli 7, comma 3, della legge 23 luglio 1991, n. 223 (Norme
in materia di cassa integrazione, mobilità, trattamenti di
disoccupazione, attuazione di direttive della comunità europea,
avviamento al lavoro ed altre disposizioni in materia di mercato del
lavoro), 1, comma 5, 2 e 3, comma 2, del decreto-legge 16 maggio
1994, n. 299 (Disposizioni urgenti in materia di occupazione e di
fiscalizzazione degli oneri sociali), convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 19 luglio 1994,
n. 451, e dell'art. 54, comma 12, della legge 27 dicembre 1997,
n. 449 (Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica),
sollevate, in riferimento agli artt. 2, 3 e 38, secondo comma, della
Costituzione, dal tribunale di Torino e dal pretore di Trieste con le
ordinanze di cui in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 giugno 2000.
Il Presidente: Mirabelli
Il redattore: Santosuosso
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 9 giugno 2000.
Il direttore della cancelleria: Fruscella
00C0592