1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 6-4-1994
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 108 SENTENZA 23 - 31 marzo 1994
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Accesso ai ruoli del personale della Polizia di Stato - Requisiti - Necessita' che l'interessato appartenga a famiglia di estimazione morale indiscussa - Esclusione di coloro che, per le informazioni raccolte, non risultano, per insindacabile apprezzamento del Ministro competente, in possesso del suddetto requisito - Contrasto con il principio di uguaglianza e con il divieto costituzionale di arbitrarie discriminazioni nell'accesso al pubblico impiego - Illegittimita' costituzionale parziale - Illegittimita' costituzionale, in conseguenza della incostituzionalita' della norma suddetta, anche della disposizione che prevede la stessa esclusione nel disciplinare i requisiti di ammissione ai concorsi per la magistratura ordinaria. (Legge 1 febbraio 1989, n. 53, art. 26; r.d. 30 gennaio 1941, n. 12, art. 124, terzo comma). (Cost., artt. 3, 27, primo comma, 51, primo comma, e 97, primo comma). (094C0361) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 6-4-1994)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Gabriele PESCATORE;
Giudici: avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato
GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 26 della legge
1 febbraio 1989, n. 53 (Modifiche alle norme sullo stato giuridico e
sull'avanzamento dei vicebrigadieri, dei graduati e militari di
truppa dell'Arma dei carabinieri e del Corpo della guardia di
finanza, nonchè disposizioni relative alla Polizia di Stato, al
Corpo degli agenti di custodia e al Corpo forestale dello Stato) e
art. 124 del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12 (Ordinamento
giudiziario) promosso con ordinanza emessa il 4 marzo 1993 dal
Tribunale amministrativo regionale per la Liguria - Genova sul
ricorso proposto da Bruno Anna contro il Ministero dell'interno,
iscritta al n. 567 del registro ordinanze 1993 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 40, prima serie speciale,
dell'anno 1993;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 25 gennaio 1994 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio promosso da Anna Bruno contro il
Ministero dell'interno, vo'lto ad ottenere l'annullamento della nota
4 ottobre 1989, con la quale il predetto Ministero ha escluso la
ricorrente dall'arruolamento nella polizia di Stato, il Tribunale
amministrativo regionale della Liguria ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 26 della legge 1 febbraio 1989,
n. 53, e dell'art. 124, terzo comma, del regio decreto 30 gennaio
1941, n. 12, in riferimento agli artt. 3; 27, primo comma; 51, primo
comma e 97, primo comma, della Costituzione.
Il giudice a quo ricorda, in fatto, che la ricorrente, dopo il
superamento delle prove concorsuali, è stata esclusa
dall'arruolamento nella polizia di Stato, per pendenza di un
procedimento penale nei confronti del fratello, sulla base delle
norme impugnate, che estendono alle forze di polizia la previsione
vigente per il concorso a uditore giudiziario, concernente la
necessità del possesso di qualità morali e di condotta
incensurabili, nonchè dell'appartenenza a famiglia di estimazione
morale indiscussa. Tali disposizioni sarebbero, in primo luogo,
contrastanti con gli art. 3 e 51 della Costituzione, poichè il
legislatore, pur essendo libero di fissare i requisiti per
l'ammissione a un pubblico impiego e di limitare così il diritto
costituzionale di tutti i cittadini all'accesso agli uffici pubblici,
non può tuttavia stabilire, come accade invece nel caso, limiti non
rispondenti a criteri di logicità e non correlati a obiettivi
interessi della pubblica amministrazione, oltrechè caratterizzati da
un contenuto così vago da lasciare all'esecutivo una latissima
discrezionalità. In secondo luogo, le stesse disposizioni
violerebbero l'art. 27 della Costituzione, dal momento che
stabiliscono una sorta di responsabilità oggettiva, addebitando a
soggetti diversi conseguenze di condotte altrui, conseguenze che, per
la loro gravità (perdita del posto di lavoro), sarebbero del tutto
assimilabili a sanzioni penali (v. artt. 28 e segg. c.p.). Infine, le
disposizioni impugnate contrasterebbero con l'art. 97 della
Costituzione, poichè, oltre a non poter essere giustificate sulla
base del principio del buon andamento della pubblica amministrazione,
esse non sembrano avere alcun rapporto di ragionevole congruenza con
il valore dell'imparzialità della pubblica amministrazione, non
essendo poste in vista dell'adozione di una condotta amministrativa
tale da assicurare un'esatta valutazione di tutti gli interessi
interferenti con il fine pubblico che le stesse norme intendono
primariamente tutelare.
2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri per chiedere che la questione posta dal giudice a quo sia
dichiarata non fondata.
L'interveniente osserva, innanzitutto, che il richiamo all'art. 51
della Costituzione non appare giustificato in considerazione del
rilievo che tale disposizione espressamente rinvia al legislatore
ordinario la fissazione dei requisiti per l'accesso agli uffici
pubblici. Inconferente sarebbe, altresì, l'invocazione dell'art. 27
della Costituzione, posto che quest'ultimo riguarda la
responsabilità personale in campo penale, e non già l'asserita
compressione di un proprio interesse legittimo legato
all'arruolamento quale allievo della polizia di Stato. Nè, ancora,
sarebbe appropriato il richiamo all'art. 97 della Costituzione,
poichè un particolare rigore nei requisiti di accesso a determinati
uffici pubblici può, al contrario, ritenersi inteso ad assicurare il
buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione pubblica.
Infine, non meriterebbero l'accoglimento neppure le prospettate
censure d'irragionevolezza avverso il rilievo che le norme impugnate
conferiscono all'indiscussa estimazione morale della famiglia
dell'aspirante all'accesso a un ufficio di estrema importanza e
delicatezza, quale quello della polizia di Stato, dal momento che la
previsione normativa contestata appare in consonanza con il comune
sentimento attuale, secondo il quale la famiglia costituisce il
cardine della società e, come tale, è fonte e ragione
dell'evoluzione, in bene e in male, di ciascuna persona.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Liguria ha
sollevato questione di legittimità costituzionale - in riferimento
agli artt. 3; 27, primo comma; 51, primo comma e 97, primo comma,
della Costituzione - nei confronti dell'art. 26 della legge 1
febbraio 1989, n. 53, nella parte in cui, richiedendo, ai fini
dell'accesso nei ruoli del personale della polizia di Stato, "il
possesso delle qualità morali e di condotta stabilite per
l'ammissione ai concorsi della magistratura ordinaria", rinvia
all'art. 124, terzo comma, del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12,
laddove dispone che non sono ammessi al concorso coloro che, per le
informazioni raccolte, non risultano, secondo l'apprezzamento
insindacabile del Ministro competente, appartenenti a famiglia di
estimazione morale indiscussa.
2. - La questione è fondata.
L'impugnato art. 26 della legge n. 53 del 1989 prevede, attraverso
il rinvio alle norme stabilite per l'ingresso nella magistratura
ordinaria, particolari limitazioni all'accesso nei ruoli della
polizia di Stato. Il giudice a quo non contesta la natura di tali
limitazioni, peraltro connesse all'adempimento di compiti e di doveri
legati a un ufficio di vitale importanza e di estrema delicatezza al
fine di assicurare beni pubblici fondamentali per la pacifica e
ordinata convivenza dei cittadini, ma solleva il dubbio, più
particolare, che l'appartenenza a famiglia di estimazione morale
indiscussa, ricompresa fra i requisiti per l'immissione nei ruoli del
personale della polizia di Stato, rappresenti una limitazione
irragionevole, in grado di comportare conseguenze di tipo
discriminatorio.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, risalente alle
sentenze nn. 15 e 33 del 1960, l'art. 51, primo comma, della
Costituzione, nel demandare al legislatore la fissazione dei
requisiti in base ai quali tutti i cittadini possono accedere agli
uffici pubblici, non intende, certo, sottrarre tale potere a
qualsivoglia sindacato di legittimità costituzionale sotto il
profilo della congruità e della ragionevolezza delle limitazioni
previste, come invece suppone l'Avvocatura dello Stato. Un sindacato
del genere deve essere ammesso non soltanto per motivi di ordine
generale - legati al fatto che, ogni volta che il legislatore è
tenuto a bilanciare distinti valori costituzionali, non può affatto
essere preclusa la via del controllo di questa Corte in ordine alla
congruità e alla ragionevolezza del bilanciamento compiuto - ma
anche per lo specifico motivo che lo stesso art. 51, precisando
espressamente che il predetto accesso dev'essere garantito a tutti i
cittadini "in condizioni di eguaglianza", vincola il legislatore a
sottoporre la propria discrezionalità di scelta ai rigorosi
parametri posti dall'art. 3 della Costituzione.
Questa Corte è, dunque, chiamata a esaminare la disposizione
denunciata sotto il profilo della sua congruità e ragionevolezza in
riferimento al principio costituzionale che vieta al legislatore,
nell'esercizio del suo potere discrezionale vo'lto a stabilire per
determinate categorie di pubblici uffici particolari e specifici
requisiti di accesso, di far sì che questi ultimi si traducano, in
concreto, in arbitrarie discriminazioni o in ingiustificate barriere
in ordine all'ingresso nel posto di lavoro cui si è liberamente
indirizzato il singolo cittadino. Sotto questo aspetto, il controllo
di costituzionalità di questa Corte deve tener conto del rilievo che
le garanzie predisposte dall'art. 51 della Costituzione riguardo
all'accesso dei cittadini nei pubblici uffici sono un'applicazione
particolare della generale libertà da irragionevoli limitazioni
nell'accesso al lavoro (v. spec. sentt. nn. 207 del 1976 e 61 del
1965), che, per costante giurisprudenza costituzionale, è
riconosciuta come profilo particolare del "diritto al lavoro" (art. 4
della Costituzione), un diritto più volte qualificato da questa
Corte, anche con riferimento ai pubblici uffici, come "fondamentale
diritto di libertà della persona umana" (v., ad esempio, sent. n. 45
del 1965).
3. - Considerata nel quadro dei valori costituzionali ora
accennato, la condizione per l'accesso ai ruoli del personale della
polizia di Stato, concernente l'appartenenza a famiglia di
estimazione morale indiscussa, non può ragionevolmente ricondursi
nell'ambito dei requisiti attitudinali dei singoli aspiranti, la cui
determinazione è demandata dall'art. 51, primo comma, della
Costituzione al legislatore ordinario. Quella condizione, infatti,
non riguarda capacità, attitudini o condotte relative al soggetto
interessato, ma consiste in valutazioni o in comportamenti imputati
all'ambiente familiare, che, in base a una arbitraria presunzione
legislativa, vengono automaticamente riferiti al soggetto stesso. In
conseguenza di ciò, deve ritenersi che la norma denunciata prevede
una condizione comportante una limitazione irragionevole all'accesso
ai pubblici uffici, in violazione del divieto contenuto nel principio
di eguaglianza garantito dall'art. 3, primo comma, della
Costituzione.
In realtà, la norma denunciata riflette una situazione storica
della società italiana propria di molti decenni or sono, quando la
famiglia era, di norma, l'ambito di socializzazione pressochè
esclusivo dei giovani. Ora, a seguito dell'attuazione dell'obbligo
scolastico e dello sviluppo delle possibilità reali di frequentare
gli istituti di istruzione fino al livello universitario e a seguito
dell'evoluzione dei rapporti sociali generali, che permette ai
giovani un'accresciuta possibilità di interazione in ambiti
extrafamiliari, non si può negare l'eventualità che singoli
soggetti maturino in sè stessi la credenza in valori diversi o
antitetici rispetto a quelli diffusi nelle proprie famiglie di
origine e ispirino le proprie condotte a modelli di convivenza
sociale differenti o contrari rispetto a quelli seguiti dai genitori
o da altri componenti del proprio nucleo familiare.
Pertanto, se non è irragionevole che la moralità e la condotta
di un soggetto che aspiri a entrare nei ruoli della polizia di Stato
sia accertata anche con riferimento all'atteggiamento e al
comportamento dell'interessato nei suoi ambienti di vita associata,
compresa la famiglia, è invece arbitrario, nel concreto contesto
storico appena delineato, presumere che valutazioni o comportamenti
riferibili alla famiglia di appartenenza o a singoli membri della
stessa diversi dall'interessato debbano essere automaticamente
trasferiti all'interessato medesimo.
4. - L'impugnato art. 26 della legge n. 53 del 1989, nel rinviare
ai requisiti attinenti alle finalità morali e di condotta stabilite
per l'ammissione ai concorsi della magistratura ordinaria, richiama
altresì le modalità di accertamento delle predette qualità,
modalità che consistono, in riferimento al personale della polizia
di Stato, in un provvedimento del ministro competente, contenente un
apprezzamento insindacabile delle informazioni raccolte. Anche per
questo aspetto del rinvio effettuato dall'art. 26, la norma
denunziata è chiaramente contrastante con il divieto costituzionale
di discriminazioni arbitrarie nell'accesso ai pubblici uffici.
Costituisce, infatti, un'irragionevole limitazione alla posizione
costituzionalmente garantita a ogni cittadino dall'art. 51, primo
comma, della Costituzione tanto la previsione che a base del
provvedimento diretto a negare l'accesso nei ruoli del personale
della polizia di Stato siano genericamente poste "informazioni
raccolte" da apparati amministrativi o da uffici di pubblica
sicurezza, quanto la previsione che il provvedimento stesso consista
in un "apprezzamento insindacabile del Ministro". In realtà, il
rispetto dei parametri costituzionali invocati esige che l'anzidetto
provvedimento di esclusione si basi su valutazioni imparziali aventi
ad oggetto fatti specifici e obiettivamente verificabili, valutazioni
che devono essere rese note attraverso la motivazione del
provvedimento medesimo, di modo che quest'ultimo possa essere
sottoposto all'esame degli organi giurisdizionali per l'indefettibile
difesa dei diritti soggettivi o degli interessi legittimi dei singoli
interessati (possibilità, questa, già ammessa grazie alla
"interpretazione abrogante" data alla norma denunziata dalla
giurisprudenza amministrativa). In mancanza di ciò verrebbero
frustrate quelle esigenze costituzionali, recentemente sottolineate
da questa Corte (v. sent. n. 440 del 1993), che precludono alla
pubblica amministrazione apprezzamenti di estrema latitudine o
indeterminati, proprio al fine di consentire al giudice
amministrativo la verifica della legittimità del relativo
provvedimento.
In conseguenza della pronunzia ora adottata, il rinvio al possesso
delle qualità morali e di condotta stabilite per l'ammissione ai
concorsi della magistratura ordinaria, operato dall'impugnato art. 26
ai fini dell'accesso ai ruoli del personale della polizia di Stato,
resta operante nei limiti in cui l'esclusione è prescritta, secondo
le modalità da ultimo ricordate, per "coloro che non risultano di
moralità e condotta incensurabili". Questa è, infatti, la parte
restante della norma cui l'art. 26 fa rinvio a seguito della
dichiarazione d'incostituzionalità resa con la presente decisione.
5. - Sebbene i limiti della rilevanza della questione non
consentissero al giudice a quo di estendere l'impugnazione all'art.
124, terzo comma, del regio decreto n. 12 del 1941, che di per sè
concerne l'ammissione al concorso della magistratura ordinaria,
nondimeno la disposizione appena citata va dichiarata
costituzionalmente illegittima, nelle stesse parti caducate in
riferimento al rinvio ad essa effettuato dall'art. 26 della legge n.
53 del 1989, sulla base del potere, attribuito a questa Corte
dall'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, concernente la
dichiarazione d'illegittimità costituzionale di disposizioni
legislative diverse da quelle impugnate, la cui invalidità deriva
come conseguenza della decisione adottata.
Infatti, una volta dichiarato incostituzionale il ricordato art.
26 nella parte, prima precisata, rinviante al possesso dei requisiti
richiesti per l'ammissione al concorso della magistratura ordinaria,
la medesima dichiarazione dev'essere resa ex officio in relazione
alla disposizione oggetto del rinvio, essendo quest'ultima ovviamente
identica alla norma desumibile per effetto del rinvio medesimo. Nè
alcun rilievo può esser dato all'unico elemento differenziale
relativo all'applicazione dell'art. 124, terzo comma, ai concorsi dei
magistrati ordinari, consistente nel fatto che, in relazione a questi
ultimi, l'apprezzamento delle "informazioni raccolte" è riservato al
Consiglio Superiore della Magistratura, ai sensi dell'art. 46 del
decreto del Presidente della Repubblica 16 settembre 1958, n. 916
(Disposizioni di attuazione e di coordinamento della legge 24 marzo
1958, n. 195, concernente la costituzione e il funzionamento del
Consiglio superiore della magistratura e disposizioni transitorie).
Anche se non si può trascurare che tale organo ha dato luogo a
prassi interpretative della disposizione esaminata fortemente
correttive, al fine di renderla meno distante dai valori consacrati
nella Costituzione, resta il fatto che, in sè considerato, l'art.
124, terzo comma, del regio decreto n. 12 del 1941 contrasta, per le
ragioni già dette, con i principi costituzionali che esigono che il
provvedimento ivi previsto sia basato su valutazioni imparziali
aventi ad oggetto fatti specifici e obiettivamente verificabili, rese
note attraverso la motivazione del provvedimento stesso.
Per effetto della dichiarazione d'illegittimità costituzionale
parziale resa ex-officio sull'art. 124, terzo comma, del regio
decreto n. 12 del 1941, viene altresì modificata la disciplina
normativa dell'accesso ai ruoli del personale delle altre forze di
pubblica sicurezza indicate nell'art. 16 della legge 1 aprile 1981,
n. 121, per le quali l'art. 26 della legge n. 53 del 1989 contiene un
rinvio alle norme sui concorsi della magistratura ordinaria identico
a quello previsto per la polizia di Stato. Anche per tali categorie,
in altre parole, la disciplina normativa residua è quella precisata
precedentemente per la polizia di Stato.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 26 della legge 1
febbraio 1989, n. 53 (Modifiche alle norme sullo stato giuridico e
sull'avanzamento dei vicebrigadieri, dei graduati e militari di
truppa dell'Arma dei carabinieri e del Corpo della guardia di
finanza, nonchè disposizioni relative alla Polizia di Stato, al
Corpo degli agenti di custodia e al Corpo forestale dello Stato),
nella parte in cui, rinviando per l'accesso ai ruoli del personale
della polizia di Stato al possesso delle qualità morali e di
condotta stabilite per l'ammissione ai concorsi della magistratura
ordinaria, prevede che siano esclusi coloro che, per le informazioni
raccolte, non risultano, secondo l'apprezzamento insindacabile del
Ministro competente, appartenenti a famiglia di estimazione morale
indiscussa;
Dichiara, in applicazione dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953,
n. 87 l'illegittimità costituzionale dell'art. 124, terzo comma, del
regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12 (Ordinamento giudiziario), nella
parte in cui, nel disciplinare i requisiti di ammissione ai concorsi
della magistratura ordinaria, prevede l'esclusione di coloro che, per
le informazioni raccolte, non risultano, secondo l'apprezzamento
insindacabile del Consiglio Superiore della Magistratura,
appartenenti a famiglia di estimazione morale indiscussa.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, 23 marzo 1994.
Il Presidente: PESCATORE
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 31 marzo 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
94C0361