1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 53 del 24-12-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 413 ORDINANZA 3 - 17 dicembre 2008
Ambiente - Rifiuti - Obbligo, penalmente sanzionato, di iscrizione nell'Albo nazionale delle imprese che effettuano la gestione dei rifiuti - Esclusione per gli imprenditori che esercitano la raccolta e il trasporto di rifiuti propri non pericolosi a titolo professionale - Denunciato contrasto con direttiva comunitaria e con sentenza della Corte di giustizia - Questione di costituzionalita' diretta non alla caducazione di una norma penale di favore, ma alla reintroduzione di una norma incriminatrice abrogata - Richiesta di intervento additivo in malam partem precluso alla Corte e neppure ricavabile dal diritto comunitario - Manifesta inammissibilita' della questione - Superfluita' dell'esame dell'ulteriore profilo concernente l'ammissibilita' dell'incidente di costituzionalita' in presenza di dichiarazione di incompatibilita' comunitaria della norma censurata, adottata dalla Corte di giustizia in esito a procedura di infrazione. - D.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, art. 30, comma 4, come modificato dall'art. 1, comma 19, della legge 9 dicembre 1998, n. 426. - Costituzione, artt. 11 e 117, primo comma; direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, modificata dalla direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CEE (e successivamente abrogata dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 5 aprile 2006, 2006/12/CE), art. 12; sentenza della Corte di giustizia delle Comunita' europee 9 giugno 2005, in causa C-270-03. (008C1008) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.53 del 24-12-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Giovanni Maria FLICK;
Giudici: Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA,
Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;
ha pronunciato la seguente

Ordinanza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 30, comma 4,
del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione delle
direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e
94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), come
modificato dall'art. 1, comma 19, della legge 9 dicembre 1998, n. 426
(Nuovi interventi in campo ambientale), promosso con ordinanza del 21
settembre 2007 dalla Corte di cassazione nel procedimento penale a
carico di I. A., iscritta al n. 104 del registro ordinanze 2008 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 17, 1ª serie
speciale, dell'anno 2008;
Udito nella Camera di consiglio del 22 ottobre 2008 il giudice
relatore Giuseppe Tesauro;
Ritenuto che, con ordinanza del 21 settembre 2007, la Corte di
cassazione ha sollevato, in riferimento agli artt. 11 e 117, primo
comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 30, comma 4, del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22
(Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui
rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di
imballaggio), come modificato dall'art. 1, comma 19, della legge 9
dicembre 1998, n. 426 (Nuovi interventi in campo ambientale), nella
parte in cui esclude che gli imprenditori che esercitano la raccolta
ed il trasporto di rifiuti propri non pericolosi a titolo
professionale abbiano l'obbligo di iscriversi all'Albo nazionale
delle imprese che effettuano la gestione dei rifiuti;
che la Corte rimettente riferisce di essere investita del
ricorso per cassazione proposto dalla persona sottoposta alle
indagini avverso l'ordinanza con la quale il Tribunale del riesame
aveva confermato il sequestro preventivo di un autocarro, utilizzato
dal ricorrente nell'anno 2005 per trasportare materiali derivanti da
attività di demolizione svolta nella sua qualità di imprenditore
edile (materiali qualificabili come rifiuti speciali non pericolosi);
che, ad avviso del giudice a quo, nella specie sarebbe
astrattamente configurabile il fumus del reato di gestione di rifiuti
non autorizzata, previsto dall'art. 51, comma 1, del d. lgs. n. 22
del 1997, vigente al tempo della commissione del fatto, avendo il
ricorrente trasportato rifiuti senza essere iscritto all'Albo
nazionale delle imprese che effettuano la gestione di rifiuti, di cui
all'art. 30 del medesimo decreto legislativo;
che, peraltro, a tale conclusione sarebbe di ostacolo la
circostanza che l'art. 1, comma 19, della legge n. 426 del 1998 ha
modificato l'art. 30, comma 4, del d. lgs. n. 22 del 1997, gravando
dell'obbligo d'iscrizione all'Albo unicamente le «imprese che
svolgono attività di raccolta e trasporto di rifiuti non pericolosi
prodotti da terzi e le imprese che raccolgono e trasportano rifiuti
pericolosi [...]», e non, dunque, gli imprenditori che - come il
ricorrente - trasportano rifiuti non pericolosi derivanti dalla loro
stessa attività;
che la Corte rimettente precisa di aver già promosso, con
ordinanza del 16 gennaio 2006, l'incidente di costituzionalità del
citato art. 30, comma 4, del d. lgs. n. 22 del 1997, come modificato
dall'art. 1, comma 19, della legge n. 426 del 1998, in riferimento
agli artt. 11 e 117, primo comma, della Costituzione, per contrasto
con l'art. 12 della direttiva del Consiglio 15 luglio 1975,
75/442/CEE, relativa ai rifiuti, modificata dalla direttiva del
Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CEE;
che la Corte costituzionale, con ordinanza n. 126 del 2007, ha
disposto la restituzione degli atti al giudice a quo, ai fini della
valutazione in ordine alla perdurante rilevanza della questione alla
luce dello ius superveniens, rappresentato dal decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), il quale ha
integralmente sostituito la disciplina della gestione dei rifiuti,
abrogando il d. lgs. n. 22 del 1997 (art. 264, comma 1, lettera i),
del d.lgs. n. 152 del 2006) ed obbligando all'iscrizione all'Albo
nazionale gestori ambientali - con il presidio della sanzione penale
comminata dal comma 1 dell'art. 256 - le imprese che esercitano la
raccolta e il trasporto dei propri rifiuti non pericolosi come
attività ordinaria e regolare, sia pur secondo un regime
sensibilmente agevolato (art. 212, comma 8, del d. lgs. n. 152 del
2006);
che la Corte di cassazione solleva nuovamente la questione di
costituzionalità dell'art. 30, comma 4, del d.lgs. n. 22 del 1997,
nella predetta formulazione, assumendo che, alla stregua dei principi
fissati dall'art. 2 del codice penale e prima ancora dall'art. 25,
secondo comma, della Costituzione, esso debba continuare a trovare
applicazione nel procedimento principale, in luogo delle nuove
disposizioni del d. lgs. n. 152 del 2006, recanti una disciplina meno
favorevole, secondo la quale, come già indicato, sussiste un obbligo
di iscrizione all'Albo, penalmente sanzionato, a carico degli
imprenditori che svolgono in via ordinaria e regolare l'attività di
trasporto di rifiuti non pericolosi da essi stessi prodotti;
che, ampiamente richiamando la propria Ordinanza emessa il 16
gennaio 2006, il giudice a quo osserva che l'incompatibilità della
denunciata norma con l'art. 12 della direttiva 75/442/CEE - il quale
stabilisce che le imprese che provvedono alla raccolta o al trasporto
di rifiuti propri «a titolo professionale», qualora non siano
soggette ad autorizzazione, devono essere iscritte presso le
competenti autorità - è stata accertata dalla Corte di giustizia
delle Comunità europee con sentenza 9 giugno 2005, in causa
C-270/03, a seguito di procedura di infrazione promossa dalla
Commissione europea nei confronti della Repubblica italiana ai sensi
dell'art. 226 del Trattato che istituisce la Comunità europea del 25
marzo 1957, reso esecutivo con legge 14 ottobre 1957, n. 1203 (come
modificato dal Trattato di Amsterdam del 2 ottobre 1997, reso
esecutivo con legge 16 giugno 1998, n. 209);
che, non avendo, a parere della Corte di cassazione, la
direttiva sui rifiuti 75/442/CEE - e, conseguentemente, anche la
sentenza del giudice comunitario che la interpreta - efficacia
diretta nell'ordinamento interno, il contrasto con il diritto
comunitario non potrebbe esser fatto valere dal giudice italiano,
chiamato ad applicare l'art. 30, comma 4, del d. lgs. n. 22 del 1997
nella predetta formulazione, se non mediante l'incidente di
costituzionalità;
che la questione - ancorchè diretta a provocare una pronuncia
in malam partem nella materia penale - sarebbe ammissibile, dovendosi
riconoscere alla disposizione censurata la natura di norma penale di
favore, dunque di norma che sottrae «una certa classe di soggetti o
di condotte ad altra norma, maggiormente comprensiva»: natura che,
secondo quanto affermato dalla giurisprudenza della Corte
costituzionale a partire dalla sentenza n. 148 del 1983, fino alla
recente sentenza n. 394 del 2006, la renderebbe comunque suscettibile
di scrutinio di costituzionalità;
che il legislatore nazionale, infatti, con l'originario testo
dell'art. 30, comma 4, del d. lgs. n. 22 del 1997 - in base al quale
«le imprese che svolgono a titolo professionale attività di raccolta
e trasporto di rifiuti e le imprese che raccolgono e trasportano
rifiuti pericolosi, anche se da esse prodotti [...], devono essere
iscritte all'Albo» - aveva correttamente attuato la direttiva
comunitaria e, solo per effetto della modifica successivamente
operata dall'art. 1, comma 19, della legge n. 426 del 1998, la
disciplina interna si sarebbe viceversa posta in contrasto con le
previsioni comunitarie;
che, di conseguenza, la declaratoria di incostituzionalità
della disposizione censurata non comporterebbe un inammissibile
ampliamento della sfera applicativa di una fattispecie criminosa al
di là dei limiti stabiliti dal legislatore, ma ripristinerebbe la
portata di una norma incriminatrice già presente nell'ordinamento
(quella di cui al combinato disposto degli artt. 30, comma 4, e 51,
comma 1, del d .lgs. n. 22 del 1997 «nel loro testo originario»), che
la novella del 1998 ha «parzialmente derogato»;
che, inoltre, in base a quanto chiarito dalla citata sentenza
n. 148 del 1983, la questione di costituzionalità dovrebbe ritenersi
rilevante nel giudizio principale, sebbene il principio di
irretroattività della legge penale sfavorevole impedisca di
condannare l'imputato per un fatto commesso nel vigore della norma
penale di favore, in quanto l'accoglimento della questione, per un
verso, verrebbe ad incidere sulle formule di proscioglimento e si
rifletterebbe sullo schema argomentativo della relativa motivazione;
e, per un altro verso, avrebbe comunque un «effetto di sistema», la
cui valutazione resta affidata ai giudici ordinari;
che, peraltro, la sentenza di accoglimento potrebbe comunque
portare alla conferma del sequestro preventivo dell'autocarro
utilizzato per il trasporto dei rifiuti, alla luce della consolidata
giurisprudenza di legittimità, secondo cui la misura cautelare di
cui all'art. 321 del codice di procedura penale, avendo carattere
reale, prescinde dalla personale responsabilità dell'indagato.
Considerato che la Corte di cassazione dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 30, comma 4, del decreto legislativo 5
febbraio 1997, n. 22 (Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui
rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli
imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), come modificato dall'art.
1, comma 19, della legge 9 dicembre 1998, n. 426 (Nuovi interventi in
campo ambientale), nella parte in cui non prevede che gli
imprenditori che esercitino la raccolta e il trasporto dei propri
rifiuti non pericolosi a titolo professionale siano tenuti
all'iscrizione all'Albo nazionale delle imprese che effettuano la
gestione dei rifiuti;
che l'art. 30, comma 4, del citato decreto legislativo, nella
formulazione originaria gravava dell'obbligo d'iscrizione all'Albo
tutte «le imprese che svolgono a titolo professionale attività di
raccolta e trasporto di rifiuti», pericolosi o meno, «anche se da
esse prodotti»; viceversa, all'esito delle modifiche recate dall'art.
1, comma 19, della legge n. 426 del 1998, imponeva l'adempimento alle
sole «imprese che svolgono attività di raccolta e trasporto di
rifiuti non pericolosi prodotti da terzi e [...] che raccolgono e
trasportano rifiuti pericolosi [...]»;
che, ad avviso della Corte rimettente, la norma impugnata
violerebbe gli artt. 11 e 117, primo comma, della Costituzione, in
ragione dell'incompatibilità - accertata dalla Corte di giustizia
delle Comunità europee nella sentenza 9 giugno 2005, in causa
C-270/03, emessa all'esito di procedura di infrazione promossa dalla
Commissione europea nei confronti della Repubblica italiana - con
l'art. 12 della direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE,
relativa ai rifiuti, dapprima modificata dalla direttiva del
Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CEE ed in seguito abrogata dalla
nuova direttiva relativa ai rifiuti del Parlamento europeo e del
Consiglio 5 aprile 2006, 2006/12/CE, il cui art. 12 analogamente
impone l'iscrizione presso le competenti autorità a tutte le imprese
che provvedono a titolo professionale alla raccolta o al trasporto di
rifiuti propri, anche non pericolosi, qualora non soggette ad
autorizzazione;
che la questione di costituzionalità così posta sarebbe
rilevante - secondo la Corte rimettente - nonostante l'abrogazione
della norma censurata ad opera dell'art. 264, comma 1, lettera i),
del d .lgs. n. 152 del 2006, giacchè, in forza del principio di
irretroattività sancito dall'art. 25, secondo comma, della
Costituzione, nel procedimento principale non potrebbe trovare
applicazione la previsione incriminatrice di cui al combinato
disposto degli artt. 212, comma 8, e 256, comma 1, del d. lgs. n. 152
del 2006, considerazione, questa, da ritenere valida anche all'esito
delle innovazioni apportate alla norma precettiva di cui al citato
art. 212, comma 8, successivamente all'ordinanza di rimessione,
dall'art. 2, comma 30, del decreto legislativo 16 gennaio 2008, n. 4
(Ulteriori disposizioni correttive ed integrative del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in materia
ambientale);
che la Corte di cassazione intende in realtà ottenere una
pronuncia che consenta di ripristinare, rispetto alle condotte poste
in essere nella vigenza della denunciata norma, il regime penale
previsto dal testo originario del combinato disposto degli artt. 30,
comma 4, e 51, comma 1, del d. lgs. n. 22 del 1997;
che un siffatto intervento in malam partem eccede i compiti di
questa Corte, senza che, in senso contrario, possa richiamarsi
l'orientamento che ha ritenuto suscettibili di sindacato di
costituzionalità le norme penali di favore, ossia le norme che
stabiliscono, per determinati soggetti o ipotesi, un trattamento
penalistico più favorevole di quello che risulterebbe
dall'applicazione di norme generali o comuni;
che, invero, nelle più recenti pronunce si è precisato che la
nozione di norma penale di favore costituisce la risultante di un
giudizio di relazione fra due o più norme compresenti
nell'ordinamento in un dato momento (sentenze n. 324 del 2008 e
n. 394 del 2006);
che, dunque, la detta qualificazione va esclusa quando, come
nella specie, la norma sottoposta a scrutinio sia messa a raffronto
con una norma anteriore, dalla prima sostituita con conseguente
contrazione dell'area di rilevanza penale; in tal caso, infatti, la
richiesta di sindacato mira, non già a far riespandere la portata di
una norma contemporaneamente vigente nell'ordinamento, quanto
piuttosto ad ottenere la reintroduzione di una norma incriminatrice
abrogata, in contrasto con il principio, più volte ribadito da
questa Corte, secondo cui l'individuazione delle condotte ai fini
della repressione penale è espressione di una scelta discrezionale
riservata al legislatore (sentenze n. 324 del 2008, n. 394 del 2006,
n. 330 del 1996; ordinanza n. 175 del 2001), fermo ovviamente il
rispetto del principio di irretroattività già sopra richiamato;
che, inoltre, una mera dichiarazione d'illegittimità
costituzionale della denunciata disposizione non potrebbe mai
determinare il ripristino della previsione incriminatrice indicata
dalla Corte rimettente, giacchè l'intero d. lgs. n. 22 del 1997 è
stato espressamente abrogato dall'art. 264, comma 1, lettera i), del
d. lgs. n. 152 del 2006;
che, peraltro, avuto riguardo ai parametri costituzionali del
presente giudizio, l'intervento sollecitato dal giudice a quo, se non
è consentito alla stregua dei principi operanti nell'ordinamento
interno, non è neppure preteso dal diritto comunitario; invero,
rispetto a fatti verificatisi nella vigenza della norma censurata,
venuta meno la norma nazionale di recepimento della direttiva sui
rifiuti, quest'ultima non può essere invocata in quanto tale per
farne derivare obblighi di singoli assistiti da sanzione penale,
poichè una direttiva non può avere, di per sè e indipendentemente
da una legge interna di uno Stato membro, l'effetto di determinare o
aggravare la responsabilità penale di coloro che agiscono in
violazione delle sue disposizioni (Corte di giustizia, sentenze 26
settembre 1996, causa Câ'168/95, Arcaro; 11 novembre 2004, causa
C-457/02, Niselli);
che le conclusioni raggiunte esonerano dall'approfondire
l'ulteriore profilo concernente l'ammissibilità della questione di
legittimità costituzionale, sollevata in riferimento agli artt. 11 e
117, primo comma, della Costituzione, per il contrasto della norma
nazionale con le disposizioni di una direttiva, quando la Corte di
giustizia, all'esito di procedura d'infrazione contro la Repubblica
italiana, precisamente di quella norma abbia dichiarato
l'incompatibilità comunitaria.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.

Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 30, comma 4, del decreto
legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione delle direttive
91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE
sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), come modificato
dall'art. 1, comma 19, della legge 9 dicembre 1998, n. 426 (Nuovi
interventi in campo ambientale), sollevata, in riferimento agli artt.
11 e 117, primo comma, della Costituzione, dalla Corte di cassazione
con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 dicembre 2008.
Il Presidente: Flick
Il redattore: Tesauro
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 17 dicembre 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola