1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 29-6-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 151 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 gennaio 2011
Ordinanza del 27 gennaio 2011 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per la Campania sul ricorso proposto da Comune di Pastorano contro la Regione Campania ed altri. Giustizia amministrativa - Riordino del processo amministrativo - Controversie attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti - Devoluzione alla competenza funzionale, inderogabile del T.A.R. Lazio con sede a Roma - Irragionevolezza - Lesione del diritto di azione e di difesa in giudizio - Violazione del principio del giudice naturale - Eccesso di delega - Violazione dei principi del giusto processo. - Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, art. 135, comma 1, lett. e). - Costituzione, artt. 3, 24, primo comma, 25, primo comma, 76 e 111, primo comma. Giustizia amministrativa - Riordino del processo amministrativo - Controversie attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti - Istanza cautelare - Inibizione per il giudice adito di pronunciarsi sull'istanza nelle more della pronuncia del giudice dichiarato competente - Incidenza sul diritto di azione e di difesa in giudizio - Violazione dei principi del giusto processo. - Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, artt. 15, comma 5, e 16, comma 1. - Costituzione, artt. 24, primo comma, e 111. (011C0438) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 29-6-2011)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 5300 del 2010, proposto da: comune di Pastorano,
rappresentato e difeso dall'avv. Michele Troisi, con domicilio eletto
presso Michele Troisi in Napoli, al centro direzionale, Isola G1,
scala D, interno 148, presso lo studio dell'avv. Alberto Ainis;
Contro:
la regione Campania, rappresentata e difesa dall'avv. Angelo
Marzocchella, con domicilio eletto in Napoli, via S. Lucia n. 81;
la provincia di Caserta, non costituita;
Nei confronti di Esogest Ambiente S.r.l., rappresentata e difesa
dall'avv. Lucio Iannotta, con domicilio eletto presso lo stesso in
Napoli, via Fedro n. 7;
Per l'annullamento del decreto dirigenziale n. 781 del 9 luglio
2010 con il quale si autorizza all'esercizio l'impianto di stoccaggio
provvisorio di rifiuti non pericolosi sito in Pastorano, delle note
acquisite al protocollo n. 21832 del 12 gennaio 2010 e n. 148877 del
18 febbraio 2010, del provvedimento recante la presa d'atto della
variante conseguente ai rilievi della provincia, dei rilievi
formulati dall'amministrazione provinciale, della nota in data 10
giugno 2010 di trasmissione della documentazione acquisita
relativamente all'impianto, del parere prot. n. 368736 del 28 aprile
2010 espresso dall'avvocatura, degli atti dell'intero procedimento
nonchè di ogni altro atto connesso;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di regione Campania e
di Esogest Ambiente S.r.l.;
Viste le produzioni delle parti;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 12 gennaio 2011 il
dott. Fabio Donadono e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Premesso che il comune di Pastorano propone l'impugnativa in
epigrafe contro gli atti relativi all'autorizzazione rilasciata dalla
regione Campania alla società Esogest Ambiente per l'esercizio
dell'impianto di stoccaggio provvisorio di rifiuti non pericolosi
sito nel comune di Pastorano, all'uopo deducendone l'illegittimità
per:
violazione dell'art. 2909 del codice civile e del giudicato
formatosi sulle sentenze rese dal TAR Campania, sez. I, n. 1439 e n.
1664 del 2008, confermate con decisioni del Consiglio di Stato, sez.
V, n. 1134 e n. 1142 del 2010;
difetto assoluto di istruttoria e dei presupposti, con
riferimento al decreto dirigenziale n. 211 del 2006 ed al permesso di
costruire n. 33 del 2006, travolti dal giudicato, nonchè per
illogicità e sviamento;
violazione degli artt. 208 e 212 del decreto legislativo n. 152
del 2006, difetto dei requisiti di legge, difetto di istruttoria,
inesistenza dei presupposti e contraddittorietà tra atti
amministrativi, stante la cancellazione della Esogest Ambiente
dall'albo delle imprese esercenti attività di recupero di rifiuti
non pericolosi, come da nota della provincia di Caserta prot. n. 5379
del 25 gennaio 2010;
violazione degli artt. 208, 212 e 256 del decreto legislativo n.
152 del 2006, difetto dei requisiti di legge, violazione del divieto
di subappalto, sviamento, difetto di istruttoria e contraddittorietà
tra atti amministrativi, in quanto la ditta Esogest avrebbe ceduto a
terzi non conosciuti la gestione dell'attività;
violazione dell'art. 208 del decreto legislativo n. 152 del 2006
in relazione alla delibera regionale n. 778 del 2007, violazione del
giusto procedimento, violazione e falsa applicazione dell'art. 3
della legge n. 241 del 1990 per motivazione apparente, sviamento e
difetto di istruttoria, posto che il decreto n. 211 del 2006
riguarderebbe la sola realizzazione dell'impianto, e non anche
l'esercizio, ed attesa la mancanza dell'esame preliminare da parte
della Commissione tecnica istruttoria, della convocazione di una
Conferenza di servizi e di un giudizio sulla compatibilità
ambientale;
incompetenza, violazione dell'art. 208 del decreto legislativo n.
152 del 2006 in relazione alla delibera regionale n. 778 del 2007 e
violazione del giusto procedimento, essendo competente a provvedere
in materia il settore provinciale ecologia e tutela dell'ambiente,
anzichè il dirigente dell'area generale di coordinamento ecologia,
tutela dell'ambiente, protezione civile;
Rilevato preliminarmente che:
in base all'art. 135, comma 1, lettera e), in relazione all'art.
14, comma 1, del codice del processo amministrativo approvato con
decreto legislativo n. 104 del 2010, è devoluta alla competenza
funzionale inderogabile del tribunale amministrativo regionale del
Lazio, sede di Roma, la cognizione delle controversie di cui all'art.
133, comma 1, lettera p), in materia di giurisdizione esclusiva con
riferimento a «... le controversie comunque attinenti alla
complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti ...»;
l'art. 16 del codice del processo amministrativo prevede che «la
competenza di cui agli artt. 13 e 14 è inderogabile anche in ordine
alle misure cautelari» (comma 1) e «il difetto di competenza è
rilevato, anche d'ufficio, con ordinanza che indica il giudice
competente» (comma 2);
l'art. 15, comma 5, dello stesso codice prevede che «quando è
proposta domanda cautelare il tribunale adito, ove non riconosca la
propria competenza ai sensi degli artt. 13 e 14, non decide su tale
domanda e, se non ritiene di provvedere ai sensi dell'art. 16, comma
2, richiede d'ufficio, con ordinanza, il regolamento di competenza,
indicando il tribunale che reputa competente»;
Ritenuto che:
l'art. 132, comma 1, lettera e), del codice del processo
amministrativo risulta in contrasto con l'art. 76 cost. nella parte
in cui sancisce che l'esercizio della funzione legislativa delegata
al Governo sia aderente ai principi e criteri direttivi stabiliti dal
Parlamento; infatti l'art. 44 della legge n. 69 del 2009, recante la
delega al Governo per il riassetto della disciplina del processo
amministrativo, non contempla tra i principi e criteri direttivi
l'introduzione di ulteriori ipotesi di competenza funzionale del
tribunale amministrativo del Lazio, limitandosi a prevedere di
«razionalizzare e unificare la disciplina della riassunzione del
processo e dei relativi termini, anche a seguito di sentenze di altri
ordini giurisdizionali, nonchè di sentenze dei tribunali
amministrativi regionali o del Consiglio di Stato che dichiarano
l'incompetenza funzionale» (comma 2, lettera e); nè l'ampliamento
della competenza del tribunale amministrativo di Roma può essere
considerata come misura rispondente alla finalità di «assicurare la
snellezza, concentrazione ed effettività della tutela, e anche al
fine di garantire la ragionevole durata del processo ...» (comma 2,
lettera a), ovvero inquadrata in alcuno degli altri principi e
criteri direttivi enunciati dal citato art. 44, commi 1 e 2;
l'art. 135, comma 1, lettera e), del codice del processo
amministrativo appare in conflitto con il principio di uguaglianza
sancito dall'art. 3 cost. sotto il profilo della ragionevolezza della
legge; infatti la deroga agli ordinari canoni di riparto tra i
diversi tribunali amministrativi regionali, fondati sulla efficacia
territoriale dell'atto e sulla sede dell'autorità emanante, non
appare sorretta da alcun adeguato fondamento giustificativo e si
risolve, perciò, in una manifesta violazione di quel principio di
ragionevolezza che costituisce limite alla discrezionalità
legislativa in materia di determinazione della competenza
territoriale; infatti, il Giudice delle leggi, nel riconoscere al
Legislatore ampia discrezionalità nell'operare il riparto di
competenza fra gli organi giurisdizionali, ha nondimeno evidenziato
l'esigenza di osservare il rispetto del principio di uguaglianza e,
segnatamente, del canone di ragionevolezza (cfr. Corte cost., 22
aprile 1992, n. 189); tant'è che la disposizione in quella
circostanza sottoposta allo scrutinio di costituzionalità venne
dichiarata immune da vizi sotto questi profili in quanto era
riscontrabile la sussistenza di un adeguato fondamento giustificativo
per la deroga agli ordinari criteri di determinazione della
competenza; non costituisce giustificazione razionale della
disciplina in esame una presunta esigenza di uniformità d'indirizzo
giurisprudenziale in materia, in quanto nel sistema della giustizia
amministrativa la funzione nomofilattica appartiene al giudice di
appello; nè peraltro sembra ipotizzabile una diversa qualità del
T.a.r. del Lazio insediato nella Capitale, con la configurazione di
una sorta di supremazia rispetto agli altri tribunali amministrativi
periferici portata da una proliferazione di materie che sono state
progressivamente accentrate nel tribunale romano, fino ad arrivare
all'attuale art. 135 del codice del processo amministrativo; infatti
un tale disegno creerebbe una evidente asimmetria tra i tribunali
amministrativi che andrebbe ben oltre le questioni relative ai
criteri di riparto delle competenze, finendo anche con l'incidere
sull'assetto ordinamentale della giustizia amministrativa, delineato
nell'art. 125 Cost., che pone sullo stesso piano tutti gli organi
giudiziari di primo grado, aventi pari funzioni ed ugualmente
sottoposti al sindacato del Consiglio di Stato, come giudice di
appello;
l'assenza di un adeguato fondamento giustificativo della nuova
competenza funzionale attribuita al T.a.r. del Lazio, slegata da un
razionale criterio di collegamento col giudice designato, induce a
dubitare della legittimità costituzionale dell'art. 135, comma 1,
lettera e), del codice del processo amministrativo anche per
contrasto con il principio del giudice naturale posto dall'art. 25,
comma 1, Cost.; anche se i lavori preparatori della Costituzione non
chiariscono il significato che si intese attribuire all'uso del
termine «naturale» accanto a quello «precostituito» nell'art. 25,
comma 1, cost. nel definire la garanzia della certezza e
dell'obiettività del giudice, sembra nondimeno che l'introduzione
della formula attuale («giudice naturale precostituito»), dopo che
entrambe le sottocommissioni dell'assemblea costituente avevano
abbandonato il termine «naturale» in favore del termine
«precostituito», deponga a favore delle tesi che negano
l'identificazione tra i due termini; pertanto la formula «giudice
naturale precostituito» non rappresenterebbe un'endiadi, ma
implicherebbe la necessità che la precostituzione del giudice ad
opera del Legislatore avvenga nel rispetto di un principio di
naturalità, nel senso di razionale maggior idoneità del giudice
rispetto, alla risoluzione di determinate controversie; nel caso
della competenza territoriale, l'individuazione del giudice
razionalmente più idoneo a decidere la controversia non sembra poter
prescindere dalla considerazione (in positivo, come in negativo)
dell'esistenza di un criterio di collegamento effettivo, ragionevole
ed appropriato, tra la controversia stessa e l'organo
giurisdizionale, che valga a tracciare i confini entro i quali possa
poi dispiegarsi legittimamente la discrezionalità del legislatore;
ciò appare ancor più evidente allorchè, come nella specie, si
tratta di servizi aventi rilievo esclusivamente locale, con
riferimento a interessi sostanziali pure di ambito strettamente
locale, rientranti nella sfera giuridica di soggetti (parti
ricorrenti e parti resistenti) che tutti normalmente gravitano nella
stessa dimensione territoriale locale e che non hanno nessun aggancio
con una circoscrizione territoriale extraregionale; l'allontanamento
del giudice competente a conoscere della controversia, sradicando la
causa dalla sua sede ordinaria e naturale, comporta un grave disagio
per le parti processuali, non giustificato dalla natura accentrata
della pubblica amministrazione o dall'efficacia ultraregionale dei
provvedimenti sui quali deve esercitarsi la cognizione del T.a.r. del
Lazio; ciò incide, tra l'altro, anche sull'accesso alla tutela
giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi, per la
maggiore difficoltà ed i maggiori costi che devono essere sopportati
dagli interessati per esercitare l'azione o per resistere innanzi al
T.a.r. del Lazio;
l'art. 15, comma 5, e l'art. 16, comma 1, nella parte in cui
inibiscono al giudice adito di pronunciarsi sull'istanza cautelare,
sia pure nelle more della pronuncia del giudice dichiarato competente
sulla controversia, risultano in contrasto con l'art. 24, comma 1, e
con l'art. 111, comma 1, Cost.; infatti la tutela cautelare è
garanzia essenziale e strumento necessario per l'effettivo
soddisfacimento dei diritti e degli interessi legittimi che
costituiscono l'oggetto del giudizio, evitando che il tempo
necessario per la definizione della causa determini un pregiudizio
grave e irreparabile per le pretese sostanziali della parte che ha
ragione, per cui la tutela cautelare richiede sempre risposte
immediate e non ammette interruzioni; pertanto la preclusione imposta
al collegio adito, costretto dalla legge a negare la giustizia
cautelare per un mero profilo di incompetenza territoriale, risulta
contrario ai principi costituzionali di effettività e di
tempestività della tutela giurisdizionale e del giusto processo;
Considerato che le questioni di legittimità costituzionale,
oltre che non,i. manifestamente infondate, si palesano altresì
rilevanti in quanto:
l'oggetto della causa in esame rientra tra «le controversie
comunque attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei
rifiuti», essendo da escludere che, per l'ampiezza di tale
formulazione, essa sia da limitare al ciclo dei rifiuti solidi urbani
(secondo quanto postulato dalla difesa del comune ricorrente),
tant'è che l'espressione «ciclo dei rifiuti» comprende normalmente
tutti i rifiuti (cfr., ad esempio, la legge n. 6 del 2009, avente ad
oggetto l'istituzione di una Commissione parlamentare di inchiesta
sulle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti);
le norme richiamate, entrate in vigore precedentemente alla
proposizione del ricorso in esame (notificato il 18, 20 e 21
settembre 2010), inibiscono la decisione dell'impugnativa e
dell'istanza cautelare, imponendo al giudice adito la rilevazione
dell'incompetenza territoriale, nella specie espressamente eccepita
dalla difesa della società controinteressata;
Riservata ogni altra decisione all'esito del giudizio innanzi
alla Corte costituzionale, alla quale va rimessa la soluzione
dell'incidente di costituzionalità;

P. Q. M.

Visti gli artt. 134 Cost e 23 della legge n. 87 del 1953,
dichiara rilevanti per la decisione dell'impugnativa e dell'incidente
cautelare proposti con il ricorso n. 5300/2010 e non manifestamente
infondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 135,
comma 1, lettera e), dell'art. 16, comma 1, e dell'art. 15, comma 5,
del codice del processo amministrativo approvato con decreto
legislativo 2 luglio 2010, n. 104, nei termini e per le ragioni
esposti in motivazione, per contrasto con gli artt. 76, 3, 25, 24 e
111 della Costituzione; sospende il giudizio in corso; ordina che la
presente ordinanza sia notificata, a cura della segreteria del
tribunale amministrativo, a tutte le parti in causa ed al Presidente
del Consiglio dei Ministri e che sia comunicata al Presidente del
Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera dei deputati;
dispone la immediata trasmissione degli atti, a cura della stessa
Segreteria, alla Corte costituzionale, con la prova delle avvenute
notificazioni e comunicazioni della presente ordinanza.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 12
gennaio 2011.

Il Presidente: Guida


L'estensore: Donadono