1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 17-5-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 265 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 ottobre 1994
N. 265 Ordinanza emessa il 12 ottobre 1994 dal tribunale di Vibo Valentia nel procedimento civile vertente tra s.a.s. Costruzioni Edili e Stradali e Amministrazione provinciale di Catanzaro Responsabilita' patrimoniale - Lavori urgenti eseguiti per le amministrazioni provinciali, per i comuni e le comunita' montane senza espletamento dell'iter approvativo entro la fine dell'esercizio - Conseguente responsabilita' dell'amministratore o del funzionario che abbia consentito la fornitura e privazione del fornitore di ogni tutela nei confronti della p.a. che, peraltro, acquisisce alla propria sfera giuridico-patrimoniale i beni o servizi prestati - Lesione del principio di eguaglianza - Compressione del diritto di difesa. (Legge 24 aprile 1989, n. 144, art. 23, quarto comma). (Cost., artt. 3 e 24). (095C0539) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 17-5-1995)

IL TRIBUNALE
Ha pronunziato la seguente ordinanza.
OSSERVATO IN FATTO
Con ricorso al presidente del tribunale di Vibo Valentia in data
11 dicembre 1992, la s.a.s. Costruzioni Edili e Stradali in persona
del suo legale rappresentante pro-tempore Vincenzo Restuccia, con
sede in Rombiolo, esponeva: che l'amministrazione provinciale di
Catanzaro, con la procedura di "somma urgenza" disciplinata dall'art.
70 del reg.to 25 maggio 1895, n. 350, le aveva affidato l'esecuzione
della risistemazione della "s.p.-s.s. 110 Maierato Inn. s.p. ViboS.
Onofrio, tratto Maierato Inn. s.p. Vibo Valentia-S. Onofrio-
Filogaso", che i lavori erano stati realizzati a regola d'arte; che
essa società aveva emesso per tale causale la fattura n. 31 del 31
marzo 1992 per l'importo complessivo di L. 19.330.360, registrata
nell'ufficio del registro di Vibo Valentia al n. 241, serie III, in
data 6 aprile 1992, trasmessa alla p.a. committente e non contestata;
che l'ufficio tecnico della provincia, espletati gli accertamenti di
competenza, aveva trasmesso, in data 19 maggio 1992, gli atti di
liquidazione al presidente dell'ente medesimo per il pagamento; che,
però, nonostante reiterate richieste, l'ente debitore non aveva
fatto fronte al suo obbligo.
Su tali premesse produceva estratto dei suoi libri contabili
regolarmente tenuti e chiedeva emissione di decreto ingiuntivo.
L'adito presidente accoglieva la domanda e provvedeva col decreto
n. 428 del 28 dicembre 1992, notificato il 25 gennaio 1993.
Con atto di citazione, notificato il 4 febbraio 1993,
l'amministrazione provinciale di Catanzaro formulava rituale
opposizione all'ingiunzione e conveniva il Restuccia nella qualità
dinnanzi al tribunale di Vibo Valentia eccependo in primis
l'incompetenza territoriale del detto tribunale, essendo competente
quello di Catanzaro; nel merito, tra l'altro, il proprio difetto di
legittimazione passiva.
Precisava, a sostegno della seconda eccezione, in punto di fatto,
che all'autorizzazione dell'ingegnere capo di esso ente, che aveva
disposto l'esecuzione dei lavori a norma dell'art. 70, reg.to 25
maggio 1895, n. 350, non aveva fatto se'guito l'approvazione da parte
dei propri organi competenti, con la conseguenza che, in punto di
diritto, a mente dell'art. 23 della legge n. 144 del 24 aprile 1989,
pur essendovi stata "acquisizione dei servizi" resi dal Restuccia ad
essa p.a., l'obbligo di far fronte alla spesa corrispondente
incombeva personalmente ope legis agli amministratori e/o ai
funzionari che avevano "consentito" la fornitura.
Successivamente il Restuccia introduceva, in via gradata, azione
di arricchimento senza causa nei confronti della p.a., formalmente
parte attrice ma sostanzialmente convenuta e deduceva, perciò, che
gli spettava quanto meno la somma ragguagliata ai costi delle opere
eseguite, che l'ente provincia aveva acquisito ed utilizzato in
quanto occorrenti al ripristino delle transitabilità delle strade
provinciali interessate dai lavori.
Nulla opponeva l'amministrazione provinciale di Catanzaro,
accettando il contraddittorio sul punto.
Indi, brevemente trattata, la causa, sulle antescritte conclusioni
dei procuratori delle parti, era rimessa all'udienza collegiale del
12 ottobre 1994, ov'era discussa ed assegnata a sentenza.
RILEVATO IN DIRITTO
L'eccezione di incompetenza territoriale del tribunale di Vibo
Valentia va respinta. Si deve, infatti, osservare che, secondo
consolidata giurisprudenza ed autorevole condorde dottrina, dalle
quali non vi è ragione di discostarsi, la parte, la quale intenda
contestare la competenza territoriale del giudice ex adverso adito,
ha l'onere, a pena di inammissibilità, di specificamente prospettare
i profili della dedotta incompetenza, in ordine ai quali non è dato
indagarsi d'ufficio (ex plurimis Cass. civ. n. 9434/1987, n.
2208/1988, n. 2307/1989, sez. un. n. 4912/1993). Nel caso in
questione l'amministrazione provinciale di Catanzaro, nel suo primo
atto difensivo (l'opposizione), ha dedotto in termini di estrema
genericità la sua eccezione, che va, secondo quanto accennato,
disattesa.
Più attento ed approfondito discorso va fatto quanto alla seconda
eccezione (il difetto di legittimatio ad causam passiva) che involge
una delicata questine di merito, risolubile in punto di diritto.
Occorre precisarsi che, anteriormente all'entrata in vigore del d.-l.
2 marzo 1989, n. 66, convertito, con modificazioni, in legge dalla
legge 24 aprile 1989, n. 144, il sistema appariva improntato ai
caratteri della coerenza e della sistematicità.
Per vero, a norma dell'art. 70 reg.to n. 350/1895, "per la
direzione, la contabilità e la collaudazione dei lavori dello Stato
che sono nelle attribuzioni del Ministero dei ll.pp.", applicabile ex
artt. 24 e 40 del r.d. 8 febbraio 1923, n. 422 ai lavori "che si
eseguiscono dalla provincia, dai comuni e dai consorzi
amministrativi", in presenza di "circostanze di somma urgenza, nelle
quali qualunque indugio diventi pericoloso e sia quindi richiesta
l'immediata esecuzione dei lavori" occorrenti per ovviare al pericolo
in relazione a strutture immobiliari (ponti, strade ecc.) di
pertinenza della provincia, l'ingegnere capo dell'ente è tenuto ad
autorizzarne l'effettuazione, cui deve, in ogni caso, seguire
l'approvazione, da parte dei competenti organi dell'ente stesso (di
regola la giunta), sia del "processo verbale d'urgenza" che della
"perizia giustificativa".
Dichiarava, poi, l'art. 72 del detto regolamento, con la rubrica
"diniego di approvazione dei lavori intrapresi", arieggiando la
fattispecie dell'"arricchimento senza causa" di cui all'art. 2041 del
c.c., che, "qualora un'opera intrapresa d'urgenza non avesse
riportato la superiore approvazione, si sarebbero liquidate le spese
incontrate per la parte eseguita".
In buona sostanza il sistema normativo non veniva ad incidere in
alcun modo sul rapporto di immedesimazione organica tra il
funzionario e l'ente, avendo agito tra l'altro il primo - per ipotesi
data - in nome e per conto del secondo nell'adempimento di un dovere
d'ufficio (e quindi in assenza di qualunque causa idonea a
disarticolare il rapporto stesso), fosse o non fosse poi seguita
l'approvazione, tenendo indenne coerentemente l'ingegnere capo da
ogni responsabilità "per la parte eseguita" dell'opera "intrapresa
d'urgenza".
Ebbene, il terzo comma dell'art. 23, che reca la rubrica "Divieto
di effettuare spese e responsabilità nell'esecuzione", compreso nel
titolo IV, che reca la rubrica "Risanamento finanziario delle
gestioni locali", della legge 24 aprile 1989, n. 144, dopo avere
enunciato che "a tutte le amministrazioni provinciali, ai comuni ed
alle comunità montane, l'effettuazione di qualunque spesa è
consentita esclusivamente se sussistono la deliberazione
autorizzativa nelle forme previste dalla legge e divenuta o
dichiarata esecutiva", dichiara, quanto ai "lavori di somma urgenza",
che "l'ordinazione fatta a terzi dev'essere regolarizzata
improrogabilmente entro trenta giorni e comunque entro la fine
dell'esercizio, a pena di decadenza".
Il quarto comma, poi, recita che, "nel caso in cui vi è stata
l'acquisizione di beni o servizi in violazione dell'obbligo indicato
nel terzo comma, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della
controprestazione e per ogni altro effetto di legge, tra il privato
fornitore e l'amministratore o il funzionario che abbiano consentito
la fornitura".
Dal chiaro dettato della normativa è agevole desumere che il nuovo
legislatore, per esigenze connesse al risanamento dei disastrati
bilanci degli enti pubblici territoriali, ha prescritto in primo
luogo, con la seconda parte del detto terzo comma, che le provincie,
i comuni e le comunità montane hanno l'obbligo, quanto ai lavori di
somma urgenza, suscettivi di "regolarizzazione", in quanto
evidentemente disposti, nei casi e nei modi previsti dalla legge, dal
competente funzionario, di completarne l'iter approvativo non oltre
la fine dell'esercizio, pena la decadenza e cioè l'impossibilità
giuridica che i lavori siano più regolarizzati. In secondo luogo,
col quarto comma, posta le duplice condizione che "vi sia stata
l'acquisizione di beni o servizi" agli anti pubblici, come
conseguenza anche di "lavori di somma urgenza" legittimamente
autorizzati, ma, al contempo, "violazione - da parte degli enti
stessi - dell'obbligo loro imposto col terzo comma" di
"regolarizzarli", e perciò di approvarli improrogabilmente entro la
fine dell'esercizio, introduce una sorta di novazione soggettiva ope
legis del rapporto inizialmente sorto tra ente pubblico e fornitore,
qualificato dalla immedesimazione organica tra p.a. e funzionario che
ha autorizzato legittimamente ed anzi doverosamente i lavori,
sostituendolo, per effetto della mancata approvazione non imputabile
al funzionario, con un rapporto munito di efficacia ex nunc tra
funzionario e fornitore. La conseguenza è che il fornitore viene ad
essere deprivato di ogni tutela nei confronti della p.a., la quale
tuttavia acquisisce alla propria sfera giuridico-patrimoniale i beni
o i servizi prodotti dalla fornitura.
È di tutta evidenza che la concreta fattispecie in esame, nella
quale non sembra sorga questione tra le parti circa la legittimità e
la doverosità degli atti amministrativi compiuti dai funzionari
dell'amministrazione provinciale di Catanzaro in presenza di una
scontata situazione di "somma urgenza", trova perciò, la propria
disciplina precisamente nel terzo e quarto comma dell'art. 23 della
legge n. 144/1989, essendo altresì pacifico in punto di fatto che
all'autorizzazione data all'imprenditore Restuccia, di eseguire i
lavori reputati necessari dall'ingegnere capo della provincia, non è
poi seguita l'approvazione del verbale (di somma urgenza) e della
perizia giustificativa, costituendo altresì dato processuale
incontroverso che la p.a. ha acquisito ed utilizzato le opere
eseguite dal privato.
Ciò posto reputa il tribunale che sia altrettanto evidente che le
nuove disposizioni siano tacitamente ed implicitamente abrogative
dell'art. 72, sopra accennato, del reg.to n. 350/1895, giacchè hanno
cancellato dall'ordinamento la responsabilità della p.a. per il
pagamento, in favore del fornitore, delle spese da questi incontrate
per la parte di opere eseguite ed hic et inde acquisite ed utilizzate
dall'ente pubblico, quando non sia intercorsa approvazione da parte
della p.a. medesima, sostituendola, per l'appunto, con quella del
funzionario "che ha consentito la spesa".
La pretesa del Restuccia nei confronti dell'amministrazione
provinciale di Catanzaro, sulla base di tale normativa, andrebbe,
dunque, disattesa.
Senonchè sembra al collegio che il su riportato quarto comma,
nella parte in cui cancella la responsabilità della p.a.
sostituendola con quella del o dei funzionari e/o amministratori che
hanno "consentito la spesa", non si sottragga a palesi censure di
illegittimità costituzionale. E ciò per contrasto con gli artt. 3 e
24 della Costituzione.
Deve in proposito rimarcarsi che il sistema costituzionale pone il
principio di eguaglianza come espressione di un generale canone di
coerenza e di ragionevolezza dell'ordinamento (Corte cost. n.
25/1966), mentre la disposizione in questione, a fronte di un
"arricchimento" della p.a. a danno del privato fornitore, esclude che
questi possa agire nei confronti del soggetto che si è giovato
dell'"arricchimento", non solo per ottenere il prezzo delle opere o
dei servizi eseguiti - il che potrebbe apparire corretto - ma
altresì per rivalersi della patita correlativa diminuzione
patrimoniale.
Ed invero, ponendo la legge la personale ed esclusiva
responsabilità ex nunc del funzionario e/o dell'amministratore, pur
in presenza di un comportamento di questi legittimo ed anzi doveroso,
la p.a. committente non potrebbe essere convenuta in giudizio neppure
ex art. 2041 del c.c. postulando necessariamente la relativa azione
che l'ordinamento non ne preveda altra, nascente da contratto o da
legge, nei confronti di soggetti diversi (ex plurimis Cass. civ., n.
2087/1978, n. 3716/1982, n. 1686/1993).
In altri termini, pur ricorrendo nella fattispecie tutte le
condizioni che quanto meno potrebbero originare ex art. 2041 del c.c.
una pretesa all'indennizzo del Restuccia nei confronti
dell'amministrazione provinciale di Catanzaro, munita della natura di
diritto soggettivo (cfr. Cass. civ., sez. un. n. 661, 23 marzo 1964,
in Giur. it., 265, I, 1, 648), per altro concorrentemente fondata su
comportamenti legittimi (o almeno presumibilmente tali) degli organi
tecnici dell'amministrazione medesima deputati dalla legge ad
esprimere nella fase della prima autorizzazione la volontà, la
pretesa viene ad essere deprivata di ogni congruente giuridica
tutela, sostituita, con effetto ex nunc, da altra e differente
pretesa nei confronti di altro soggetto (privato) chiamato ad una
responsabilità scaturente da atto non solo legittimo ma anche
doveroso, e perciò, tra l'altro, assistita da una garanzia
patrimoniale, ex art. 2740 del c.c., certamente di grado inferiore
quando non del tutto inesistente.
Consegue una quanto mai palese ed ingiustificata disparità di
trattamento rispetto ai casi in cui la p.a. in termini più generali,
giovandosi comunque e riconoscendo implicitamente una utilitas
connessa ad una prestazione effettuata in suo favore da un terzo, è
in ogni caso obbligata a mantenere direttamente indenne questi dalle
spese sostenute.
Nè potrebbe ragionevolmente sostenersi che il quarto comma
dell'art. 23 della legge n. 144/1989 potrebbe anche essere
interpretato in termini non contrastanti con l'art. 3 della
Costituzione sotto l'esaminato profilo, potendo in ipotesi riferirsi
solamente ai casi in cui non fosse apprezzabile un riconoscimento da
parte della p.a. dell'utilità dell'opera o della prestazione
eseguita dal terzo pur ricorrendo l'estremo della "acquisizione dei
beni o dei servizi" eseguiti alla p.a. medesima, giacchè è
precisamente l'accennata condizione secondo cui il comune, la
provincia, o la comunità montana debbono avere "acquisito il bene o
il servizio" (dal quale poi la legge fa discendere irragionevolmente,
nel concorso di altre condizioni date, l'obbligo del funzionario o
dell'amministratore che ha "consentito" la spesa, di effettuare la
controprestazione con personale ed esclusiva responsabilità
patrimoniale) che sembra indefettibilmente, sul piano fenomenico e
concettuale, supporre il riconoscimento, poichè non può acquisirsi,
con comportamenti univoci, ciò che non è asservito ad una qualunque
utilità che all'ente faccia capo e che questi non abbia riconosciuto
come tale.
Inoltre, correlativamente, l'accennata disposizione della legge n.
144/1989 sembra manifestamente in contrasto pure con l'art. 24 della
Costituzione, il quale attribuisce ad ogni cittadino, nessuno
escluso, la possibilità di agire in giudizio per la tutela dei
propri diritti, laddove il fornitore delle opere o dei servizi, nel
caso previsto dall'art. 70 del reg.to n. 350/1895, rimane privo di
azione precisamente nei confronti dell'ente pubblico suo debitore al
quale ope legis viene sostituito irragionevolmente altro soggetto
munito di un indice di solvibilità quanto meno di grado inferiore,
quando non nullo, con conseguente riduzione o elisione delle garanzie
patrimoniali dell'iniziale obbligazione come sorta tra l'ente
pubblico e il privato fornitore.
In sostanza il diritto iniziale del privato fornitore, sorto sulla
base di atto autoritativo legittimo dei lavori di "somma urgenza" e
di ogni altra delle condizioni prefigurate dall'art. 70 reg.to n.
350/1895 nei confronti della p.a., rimane completamente privo di
azione e di tutela, a nulla potendo rilevare che la legge vi
sostituisca altro diritto ed altra azione nei confronti di altro e
diverso soggetto.
Da qui la chiara rilevanza e la non manifesta infondatezza, sotto
i profili suddetti, della questione di legittimità costituzionale
che può essere sollevata d'ufficio ex art. 23, terzo comma, della
legge n. 87/1953, del quarto comma dell'art. 23 della legge 24 aprile
1989, n. 144 giacchè il giudizio, pendente tra l'amministrazione
provinciale di Catanzaro, in persona del suo presidente e legale
rappresentante pro-tempore, e la s.a.s. "Costruzioni Edili e
Stradali" di Restuccia Vincenzo, non può essere definito
indipendentemente dalla risoluzione della questione medesima.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 23, quarto comma, della legge 24 aprile
1989, n. 144 nei sensi precisati in motivazione, in relazione agli
artt. 3 e 24 della Costituzione;
Per l'effetto, sospende il procedimento civile n. 1411/1992
r.g.a.c. pendente tra l'amministrazione provinciale di Catanzaro e la
s.a.s. "Costruzioni Edili e Stradali" di Restuccia Vincenzo;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale,
nonchè, a cura della cancelleria, la notifica della presente
ordinanza alle parti e al Presidente del Consiglio dei Ministri;
Ordina altresì la comunicazione del presente provvedimento ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso nella camera di consiglio del tribunale di Vibo
Valentia il 12 ottobre 1994.
Il presidente estensore: VITALE

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