Serie Generale n. 276 del 24-11-1993
CIRCOLARI
MINISTERO DEL TESORO
MINISTERO DEL TESORO
CIRCOLARE 13 settembre 1993, n. 63
Attuazione decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29. Costi dei servizi e degli uffici. (GU Serie Generale n.276 del 24-11-1993)

Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri - Gabinetto
Alle amministrazioni centrali dello
Stato - Gabinetto
Alle aziende autonome ed
amministrazioni autonome
Alle ragionerie centrali presso le
amministrazioni centrali dello
Stato
Agli uffici di ragioneria presso le
aziende ed amministrazioni autonome
dello Stato
All'Autorità per l'informatica
nella pubblica amministrazione
e, per conoscenza:
Alla Corte dei conti
La legge 23 ottobre 1992, n. 421, sulla razionalizzazione e sulla
revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico
impiego, di previdenza e di finanza territoriale ha previsto, tra
l'altro, all'art. 2, la delega al Governo per provvedere - con uno o
più decreti legislativi - al contenimento, alla razionalizzazione e
al controllo della spesa per il settore del pubblico impiego, al
miglioramento dell'efficienza e della produttività, nonchè alla
riorganizzazione dell'azione amministrativa.
La norma suddetta ha fissato, tra gli altri, i seguenti principi di
carattere generale che hanno ispirato la legislazione di riordino:
a) la separazione tra i compiti di direzione politica e quelli di
direzione amministrativa;
b) l'affidamento ai dirigenti di autonomi poteri di direzione, di
vigilanza e di controllo, ed in particolare la gestione di risorse
finanziarie attraverso l'adozione di idonee tecniche di bilancio, la
gestione delle risorse umane e strumentali;
c) la verifica dei risultati conseguiti dall'azione
amministrativa;
d) i criteri ed i tempi per l'individuazione degli organi e degli
uffici dirigenziali, in relazione alla rilevanza e complessità delle
funzioni svolte e della quantità delle risorse umane, finanziarie e
strumentali assegnate;
e) il contenimento e controllo della spesa globale per i
dipendenti pubblici e la relativa evidenziazione nel bilancio,
preventivo e consuntivo;
f) le procedure volte a verificare l'effettivo conseguimento degli
obiettivi stabiliti per le azioni amministrative, nonchè quelle
volte ad assicurare il contenimento dei costi nel limite stabilito al
momento delle previsioni.
Al riguardo, è da ritenere che il legislatore con la norma de qua
abbia inteso, tra l'altro, dare completa attuazione al disposto
dell'art. 22, quinto comma, della legge 5 agosto 1978, n. 468, e suc-
cessive integrazioni, intervenendo finalmente in modo organico anche
sugli aspetti organizzativi e funzionali della gestione
amministrativa. Tale dispositivo, infatti, com'è noto, prescrive che
al "rendiconto venga allegata una illustrazione dei dati consuntivi
dalla quale risulti il significato amministrativo ed economico delle
risultanze contabilizzate di cui vengano posti in particolare
evidenza i costi sostenuti e i risultati conseguiti per ciascun
servizio, programma e progetto in relazione agli obiettivi e agli
indirizzi del programma di Governo".
Le esperienze registrate nel periodo di applicazione del richiamato
art. 22, quinto comma, hanno, infatti, dimostrato la scarsa
significatività di valori di costi e di espressioni di risultato
limitati all'aspetto finanziario della gestione, non correlati
direttamente agli organi amministrativi operativi ed agli obiettivi,
quali espressione degli indirizzi e dei programmi da attuare.
Per la compiuta e corretta realizzazione delle finalità
prospettate - e quindi anche per assolvere ai compiti conoscitivi e
programmatori del dispositivo della legge n. 468 del 1978 - il
Governo ha esercitato la delega mediante il decreto legislativo 3
febbraio 1993, n. 29, sulla razionalizzazione dell'organizzazione
delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in
materia di pubblico impiego, introducendo, tra le altre, le seguenti
innovazioni nelle rilevazioni e nei conti pubblici:
a) l'assegnazione a ciascun ufficio di livello dirigenziale
generale di una quota parte del bilancio dell'amministrazione,
considerando in modo organico e complessivo le risorse finanziarie
destinate ad essere utilizzate nel corso della gestione, in esse
comprendendo anche quelle relative al costo delle risorse umane e
strumentali attribuite al predetto ufficio;
b) la rilevazione, l'analisi e la valutazione dei costi degli
uffici;
c) il controllo del costo del lavoro.
Il decreto legislativo ha, altresì, individuato il percorso
amministrativo di riforma degli uffici che, prioritariamente, deve
precedere l'avvio delle peculiari tecniche di rilevazione e di
controllo degli elementi economici della gestione. È, infatti,
prevista l'individuazione degli uffici di livello dirigenziale
generale e la definizione delle relative piante organiche entro il 22
luglio 1993. Alla predetta identificazione degli uffici di livello
dirigenziale, che ha un rilievo strutturale e che si fonda
sull'articolazione degli uffici per funzioni omogenee (distinte tra
funzioni finali e funzioni strumentali, dette anche di supporto),
conseguono profonde modifiche strutturali dell'assetto contabile, in
primo luogo in termini di riclassificazione dal punto di vista
amministrativo degli stati di previsione e di riorganizzazione dei
capitoli di spesa in funzione delle competenze così determinate.
Queste modifiche sono prodromiche alla attuazione della riforma dal
punto di vista funzionale, per quanto attiene cioè alla definizione
degli indirizzi gestionali, alla fissazione degli obiettivi, alla
rilevazione dei risultati conseguiti, al controllo del rispetto dei
limiti di spesa stabiliti.
Da tale operazione deve derivare il nuovo quadro delle direzioni
generali e delle rispettive attribuzioni funzionali, distinte tra
funzioni finali e strumentali (o di supporto). Ad esso va correlata
la nuova impostazione dei bilanci pubblici, già consolidata da una
sperimentazione triennale per il bilancio dello Stato, la quale ora
dovrà tenere conto della nuova struttura organizzativa degli uffici
e delle rispettive competenze in materia finanziaria, avendo come
riferimento le identificate unità amministrative (direzioni generali
o uffici di pari livello).
Per il bilancio dello Stato, in particolare, atteso che l'attuale
struttura amministrativa degli uffici sarà modificata in attuazione
della norma delegata, si dovrà procedere alla revisione della
classificazione amministrativa. A tale scopo i dicasteri interessati
dovranno far conoscere allo scrivente, entro il 30 novembre p.v., la
nuova struttura amministrativa proposta, nonchè i capitoli di
bilancio direttamente ricadenti nelle attività e responsabilità di
gestione di ciascuna unità amministrativa come sopra definita al
fine di poter procedere ad una idonea allocazione delle spese.
Tale procedimento ricognitivo è preliminare ai fini
dell'aggiornamento della versione sperimentale del bilancio dello
Stato, che sarà definito con le previsioni per il 1995. In base agli
elementi pervenuti, infatti, si potrà procedere alla revisione delle
unità operative del bilancio sperimentale, tenendo conto
dell'esigenza di ricondurre ad ogni unità amministrativa (la
direzione generale o ufficio di pari livello), partitamente per le
diverse funzioni, gli aggregati amministrativo-gestionali di spese
rappresentati da uno o più capitoli, individuando in tal modo le
relative dotazioni di risorse finanziarie, umane e strumentali.
Le unità amministrative, riguardate come centri di costo,
accoglieranno, pertanto, uno o più capitoli di spesa, tutti aventi
la medesima finalità e saranno riferibili all'organo responsabile
del perseguimento degli obiettivi e dell'emanazione delle direttive
per il loro conseguimento.
Al bilancio sperimentale presentato al Parlamento per la decisione
politica - documento che potrà in prospettiva costituire oggetto di
approvazione legislativa - sarà in tal modo possibile affiancare, a
decorrere dalle previsioni per il 1995, un bilancio amministrativo-
gestionale costituito dall'insieme dei centri di costo dei servizi,
sul quale accentrare l'analisi dei costi sostenuti e dei risultati
conseguiti, al fine della doverosa valutazione di efficienza,
efficacia ed economicità dell'azione amministrativa.
Al fine di identificare gli elementi programmatori e di
rappresentare il primario quadro di riferimento utile alle analisi
dei costi sostenuti e dei risultati conseguiti, il flusso informativo
sarà successivamente completato attraverso la comunicazione da parte
delle amministrazioni del sistema di obiettivi e di programmi da
attuare stabilito dai rispettivi Ministri, nonchè delle connesse
priorità e direttive di gestione.
In fase consuntiva, infatti, il raffronto tra obiettivi e risultati
conseguiti da parte delle diverse direzioni generali (o uffici di
pari livello) verrà a rappresentare un efficace strumento per
garantire il controllo continuo e costante sull'evoluzione della
spesa pubblica, nelle diverse componenti di costo, a livello di
singola unità amministrativa direttamente responsabile dei
molteplici interventi disposti.
Il bilancio amministrativo-gestionale, che rappresenta -
nell'ambito del bilancio sperimentale - l'evoluzione della
impostazione meramente finanziaria prevista dalla vigente normativa
contabile, consente una maggiore trasparenza della azione
amministrativa ed un migliore controllo della efficienza dei diversi
uffici, e quindi anche un giudizio più puntuale sulla efficacia
delle politiche pubbliche. In prospettiva, quindi, si prefigura una
duplice versione del bilancio dello Stato: una politico decisionale,
da sottoporre alla formale approvazione parlamentare in sede
previsionale, ed una amministrativo-gestionale da utilizzare a fini
amministrativi e per il controllo di gestione.
Il nuovo documento contabile, una volta redatto in base ai flussi
informativi delle singole amministrazioni, costituirà la base per
valutare i costi degli uffici e dei servizi ed i risultati
conseguiti, sia nel corso della gestione, sia in fase consuntiva. La
valutazione dell'andamento gestionale sarà eseguita, ai sensi
dell'art. 18, secondo comma, del decreto legislativo n. 29/1993,
dalle medesime amministrazioni interessate attraverso un costante
monitoraggio che potrà avvalersi delle moderne tecnologie
informatiche del sistema informativo della contabilità pubblica
della Ragioneria generale dello Stato.
In tale contesto, sarà valorizzata pienamente la funzione
dirigenziale configurata dalla norma, la cui autonomia gestionale e
la conseguente responsabilità sono strettamente connesse al
trasferimento del vincolo gestionale dal ristretto ambito di ciascun
capitolo alla più ampia aggregazione di spese corrispondente
all'unità amministrativa costituita in funzione degli interventi da
realizzare e/o dei servizi da erogare. In tal modo sarà possibile
avviare una nuova politica di bilancio con l'ausilio di un vero e
proprio controllo di gestione sull'attuazione della spesa e sui
risultati conseguiti.
La struttura del bilancio amministrativo dovrebbe avere la
configurazione di cui all'allegata nota tecnica.
*
* *
Si ringrazia per la collaborazione che le amministrazioni daranno e
si resta in attesa di un cortese cenno di assicurazione al riguardo.
Il Ministro: BARUCCI

NOTA TECNICA PER LA RILEVAZIONE DEI COSTI DEGLI UFFICI E DEI SERVIZI
La struttura del bilancio amministrativo assume la seguente
configurazione, idonea alla rilevazione, alla esposizione,
all'analisi ed al controllo dei costi e dei risultati di gestione
delle unità amministrative corrispondenti agli uffici di livello
dirigenziale generale, nell'ambito del perseguimento delle rispettive
finalità ed obiettivi:

----&gt; Vedere Tabella a Pag. 27 della G.U. &lt;----

INDICAZIONI GENERALI Il procedimento di rilevazione dei costi degli
uffici e dei servizi viene avviato in via sperimentale a decorrere
dal bilancio di previsione per il 1995. In questa prima fase, il
flusso informativo dei dati avviene in via diretta, mediante
comunicazione cartolare da inviare periodicamente alla Ragioneria
generale dello Stato - Ispettorato generale del bilancio. Per
ciascuna direzione generale (o ufficio di livello equipollente)
devono essere rilevati i costi strumentali ed i costi specifici, che
insieme formano i costi finali. Tutti i costi devono essere esposti
in funzione della connessa misura finanziaria, espressa in termini di
competenza per la previsione, ed in termini di impegni per la
gestione. Nella stessa maniera vanno evidenziati, con periodicità
trimestrale, gli scostamenti che si verificassero nel corso
dell'esecuzione del bilancio. I costi strumentali e quelli specifici
fanno diretto riferimento alle diverse unità operative presenti in
ciascuno stato di previsione della versione sperimentale del bilancio
dello Stato, che si uniscono alla presente nota. Ciascuna unità
operativa compendia uno o più capitoli della versione tradizionale
del bilancio secondo l'unito elenco, allegato a ciascuno stato di
previsione. Gli elementi finanziari di previsione possono essere
desunti da ciascuno stato di previsione della spesa avendo
riferimento alle unità operative i cui capitoli sono gestiti
direttamente dalla direzione generale (o dall'ufficio di livello
equiparato). Gli impegni di spesa possono essere rilevati con la
stessa metodologia avvalendosi dell'ausilio dei competenti uffici di
ragioneria. INDICAZIONI SPECIFICHE Per quel che concerne i costi
strumentali va ricordato che essi afferiscono il personale in
servizio, i relativi oneri indistinti, i trattamenti di pensione e
gli oneri del debito pubblico. Per tali costi dovranno essere fornite
gli opportuni elementi qualitativi e quantitativi secondo le seguenti
indicazioni. Per il personale in servizio, la rilevazione dei costi
viene acquisita tramite l'I.G.O.P. - Servizio contrattazione, al
quale vengono periodicamente trasmessi i dati in base alle
indicazioni contenute nella circolare n. 33 del 24 aprile 1993. Le
amministrazioni, comunque, sono invitate a segnalare una stima degli
accantonamenti annuali per trattamento di liquidazione e quiescenza
relativi al personale effettivamente in servizio. Per l'aggregato
oneri indistinti dovrà essere data dettagliata indicazione delle
categorie di personale cui si riferiscono le spese, dei comparti di
riferimento, nonchè dell'entità numerica dei beneficiari. Per i
beni ed attività strumentali, la rilevazione deve riguardare tanto
le unità operative ad evidenziazione diretta (cioè manifestamente
esposte nello stato di previsione del bilancio sperimentale), quanto
le spese generali e le spese di amministrazione. Queste ultime, che
nella versione sperimentale del bilancio sono aggregate nella voce
"Altre spese di funzionamento", devono esprimere, in funzione dei
capitoli che le compongono, le prime, le effettive spese per beni
durevoli e di consumo, per locali e manutenzioni; le seconde, le
spese per servizi, e le altre spese, di carattere residuale. In
particolare, per le spese di locazione locali dovranno essere
indicati anche gli elementi fisici che caratterizzano l'immobile in
godimento alla direzione generale (o ufficio di pari livello). Per
tale tipologia di costi, ciascuna amministrazione potrà esporre
anche altre voci considerate di particolare rilievo in relazione alle
funzioni svolte, specificando altresì le motivazioni
dell'evidenziazione differenziata. Con la circostanza si richiama
l'attenzione delle amministrazioni sulla necessità di segnalare alla
scrivente le dotazioni di risorse strumentali di cui attualmente
dispongono (macchinari, apparecchiature, strumenti, calcolatori,
ecc.), specificando, ove possibile, l'epoca di acquisizione e/o di
rinnovo, i relativi costi di manutenzione ed il presunto periodo di
utilizzazione dei beni. Per i trattamenti di pensione, la rilevazione
dovrà interessare tanto i vitalizi (o redditi differiti da lavoro
dipendente) quanto le pensioni di guerra. Per i primi, si dovrà
evidenziare, in uno specifico allegato, il numero e le diverse
categorie di beneficiari con la definizione del relativo costo medio
unitario; per le seconde, invece, si dovranno specificare, oltre il
numero, le categorie di beneficiari e la connessa spesa media
unitaria, anche l'esistenza di eventuali ricorsi in essere. Per gli
oneri del debito pubblico, la rilevazione dei costi dovrà riguardare
distintamente le diverse tipologie di indebitamento (a breve, a medio
e a lungo termine, ecc.), evidenziando altresì il valore nominale
dei titoli di riferimento, le rispettive scadenze, i piani di
ammortamento e gli oneri accessori connessi alle nuove emissioni ed
ai rinnovi, ivi compresi gli aggi e le commissioni bancarie ed i
costi di stampa e distribuzione dei titoli stessi. In tale contesto
dovranno essere individuati, ove possibile, i beneficiari delle
erogazioni per categorie omogenee (imprese, famiglie, enti pubblici,
ecc.). Per i costi specifici, infine, va segnalato che essi
afferiscono gli interventi, gli investimenti e le altre spese, e che
sono tutti caratterizzati dall'evidenziazione in una o più
specifiche unità operative. Per tali costi, quindi, dovranno essere
forniti gli opportuni elementi qualitativi e quantitativi tenendo
presente la specialità dell'unità operativa che li esprime, e,
quindi, ogni indicazione utile ad evidenziare l'assetto economico
della spesa (durata, utilizzazione, ecc.). Nell'ambito di tale
raggruppamento di costi, infine, dovrà essere data ogni possibile
specificazione sugli edifici di servizio a disposizione della
direzione generale (o ufficio di pari livello), indicandone la
tipicità dell'occupazione, la titolarità del diritto di proprietà,
ed i costi di manutenzione. Ulteriori elementi di chiarimento,
specificazione e ragguaglio potranno essere richieste nelle vie brevi
alla Ragioneria generale dello Stato - Ispettorato generale del
bilancio (06/47613810).