1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 11-4-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 17 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 febbraio 2001
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 febbraio 2001 (della regione Toscana) Sanita' pubblica - Spesa sanitaria - Accertamento degli eventuali disavanzi di gestione delle singole Regioni, individuazione delle basi imponibili dei tributi regionali e determinazione delle variazioni in aumento delle aliquote dei tributi stessi ai fini della copertura - Prevista competenza dei Ministri della sanita', del tesoro, del bilancio e della programmazione economica e delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra Stato-Regioni - Previsto obbligo delle Regioni di deliberare gli aumenti cosi' determinati, senza possibilita' di optare per il reperimento di altri mezzi di copertura - Violazione dell'autonomia finanziaria e tributaria regionale - Incidenza sul normale esercizio delle funzioni regionali e sul rapporto di corrispondenza tra bisogni delle Regioni e mezzi per farvi fronte - Irragionevole deroga alle modalita' di riequilibrio finanziario previste dall'art. 53 della stessa legge finanziaria 2001 per altri settori di intervento regionale - Lesione del principio di copertura finanziaria e di certezza del bilancio - Indebita previsione dell'intesa tra Stato e Regioni - Violazione della riserva di legge inerente alle forme e ai limiti dell'autonomia finanziaria regionale. - Legge 23 dicembre 2000, n. 388, art. 83, commi 5, 6 e 7. - Costituzione, artt. 3, 81, comma quarto, 97, 117, 118 e 119. (001C0180) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 11-4-2001)

Ricorso della Regione Toscana, in persona del presidente
pro-tempore, autorizzato con deliberazione della Giunta regionale
n. 31 del 22 gennaio 2001, rappresentato e difeso, per mandato a
margine del presente atto, dagli avvocati Vito Vacchi, Lucia Bora e
Fabio Lorenzoni e presso lo studio di quest'ultimo elettivamente
domiciliato in Roma, via del Viminale n. 43
C o n t r o
il Presidente del Consiglio dei ministri pro-tempore per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 83, commi 5,
6 e 7, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, recante disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2001, pubblicata nel Supplemento ordinario alla Gazzetta
Ufficiale del 29 dicembre 2000, n. 302, serie generale.
L'art. 83 della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (legge finanziaria
2001), tra le misure adottate per il rispetto degli adempimenti
assunti dal Paese con l'adesione al patto di stabilità e crescita di
cui all'art. 28 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, dispone la
soppressione, con decorrenza dal 1o gennaio 2001, del vincolo di
destinazione delle risorse destinate al finanziamento del Servizio
sanitario nazionale e prevede che le regioni, contestualmente
all'accertamento dei conti consuntivi sulla spesa sanitaria da
effettuare entro il 30 giugno di ogni anno, sono tenute a provvedere
alla copertura degli eventuali disavanzi di gestione, attivando nella
misura necessaria l'autonomia impositiva con le procedure e modalità
indicate ai commi 5, 6 e 7 della stessa norma.
In particolare tali commi dispongono:
a) che i Ministri della Sanità, del Tesoro, del Bilancio e
della Programmazione Economica e delle Finanze, previa intesa con la
conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato e le Regioni e le
province autonome di Trento e Bolzano, procedono, sulla base delle
risultanze delle gestioni sanitarie, ad accertare gli eventuali
disavanzi delle singole regioni, ad individuare le basi imponibili
dei rispettivi tributi regionali e a determinare le variazioni in
aumento di una o più aliquote dei tributi medesimi, in misura tale
che l'incremento di gettito copra integralmente il predetto disavanzo
(comma 5);
b) che di conseguenza, entro il 31 ottobre di ogni anno le
Regioni deliberano l'aumento delle aliquote dei propri tributi come
sopra determinato (comma 6);
c) che in caso di inerzia da parte delle Regioni
nell'adozione delle misure di cui al sesto comma, il Governo provvede
in via sostitutiva (comma 7).
Le modalità e le procedure fissate dai suddetti commi appaiono
costituzionalmente illegittimi per i seguenti motivi di

D i r i t t o

1. - La regione ricorrente non contesta il principio sancito
dall'art. 83 della legge finanziaria per cui l'eventuale disavanzo di
gestione della spesa sanitaria dovrà essere ripianato dalle
amministrazioni regionali nella misura in cui lo stesso sia
riconducibile alle responsabilità regionali. Tale principio,
infatti, consegue al nuovo assetto del settore sanitario che, già
con il decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e successive
modificazioni, ha delineato poteri delle regioni in rapporto
all'attività delle aziende sanitarie ed ospedaliere, di modo che le
conseguenze di eventuali disavanzi per effetto esclusivo o
determinante delle scelte della regione restano a carico della
stessa, per quanto ad essa imputabili (Corte cost., sentt.
n. 355/1993; 416/1995).
Lo stesso principio è stato da ultimo normato dal legislatore
statale con l'art. 28 della legge 23 dicembre 1998, n. 448 "Misure di
finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo" e con l'art. 9
del decreto legislativo 18 febbraio 2000, n. 56 contenente
disposizioni in materia di federalismo fiscale.
Le censurate disposizioni sono lesive delle attribuzioni
regionali costituzionalmente garantite ai sensi degli artt. 117 e 118
della Costituzione nonchè dell'autonomia finanziaria e tributaria di
cui all'art. 119 della Costituzione nella parte in cui attribuiscono
il compito di accertare l'eventuale disavanzo delle gestioni
sanitarie, di individuare la base imponibile dei tributi regionali e
di determinare le variazioni in aumento delle aliquote dei tributi
medesimi, ai Ministri della sanità e del tesoro, bilancio,
programmazione economica e delle finanze, anzichè alle Regioni
stesse.
Infatti, com'è noto, l'autonomia finanziaria regionale va
esercitata, ex art. 119 Cost., nelle forme e nei limiti stabiliti dal
legislatore statale, per esigenze di coordinamento con le finanze
dello Stato, delle province e dei comuni. Però, in tali ampi spazi
riservati al legislatore nazionale, è attribuita alle regioni la
facoltà di determinare autonomamente entro il limite massimo
prestabilito per legge, l'entità dell'imposta di propria spettanza
(in tal senso Corte costituzionale 18 maggio 1999, n. 171; 22 aprile
1999, n. 138).
Le disposizioni censurate intaccano proprio il suddetto già
limitato spazio di autonomia tributaria regionale, attribuendo
all'autorità statale il compito di fissare le variazioni delle
aliquote dei tributi regionali, vanificando così il potere della
Regione di determinarsi in ordine dell'entità dell'aumento e ciò in
contrasto con l'art. 119 Cost., perchè in tal modo si incide
direttamente nell'ambito del potere impositivo della Regione e sulla
sua sfera di attribuzione.
L'intervento statale sarebbe giustificabile a fronte di
un'eventuale inerzia regionale nell'intervenire per il ripiano del
deficit sanitario: ma in prima battuta il rispetto dell'autonomia
regionale impone che sia rimesso direttamente alle Regioni
l'accertamento del disavanzo di gestione sanitario e la
determinazione della variazione in aumento delle aliquote dei propri
tributi. Invece la norma affida allo Stato il potere di intervenire
subito e prevede il potere sostitutivo dello Stato ove le Regioni non
applichino concretamente gli aumenti dei tributi determinati
dall'autorità ministeriale.
2. - La lesione delle attribuzioni regionali, sotto il profilo
della violazione degli artt. 117, 118 e 119 Cost., è ravvisabile
anche considerando che, come chiarito dalla giurisprudenza
costituzionale, i tributi propri delle Regioni individuati dal citato
art. 119, secondo comma, come tributi destinati ad alimentare la
finanza della Regione nel cui territorio avviene il prelievo a carico
della rispettiva collettività - sono "risorse autonomamente
utilizzabili dalle Regioni, per assolvere all'intero complesso delle
loro "funzioni normali , secondo le priorità determinate dagli
organi di governo regionale senza alcun vincolo a specifiche
destinazioni" (Corte costituzionale 5 novembre 1984, n. 245; 11
ottobre 1983, n. 307).
Da ciò consegue che la previsione per cui l'autorità
ministeriale determina gli aumenti dei tributi regionali in misura
tale da coprire in modo integrale il disavanzo sanitario a livello
regionale interferisce sul normale esercizio delle funzioni che gli
artt. 117 e 118 attribuiscono alle Regioni.
Invece i limiti e le forme che il legislatore statale può ad
esse imporre ai sensi dell'art. 119, primo comma, della Costituzione
sono legittimi ove non venga alterato il necessario rapporto di
complessiva corrispondenza fra i bisogni regionali ed i mezzi
finanziari per farvi fronte (Corte costituzionale sentenza
n. 307/1983 citata). Tale alterazione è prodotta dalla norma in
esame, a fronte delle determinazioni da parte dello Stato degli
aumenti delle aliquote dei tributi regionali che incidono
sull'autonomia amministrativa, finanziaria, di bilancio e di spesa
delle Regioni, operando un condizionamento della medesima finanza
regionale.
Ciò non si sarebbe verificato ove la norma - pur prevedendo il
raggiungimento dell'obiettivo del ripiano del deficit sanitario ad
opera delle Amministrazioni regionali per la parte di loro
responsabilità - avesse alle stesse lasciato, nell'esercizio
dell'autonomia politica e della discrezionalità amministrativa, la
competenza a decidere quali tributi aumentare e in che modo
distribuire l'incidenza degli aumenti necessari: in tal modo si
sarebbe infatti consentito alle amministrazioni regionali di
programmare complessivamente la propria azione, prevedendo gli
aumenti dei tributi in modo coordinato con le esigenze finanziarie
imposte dal necessario espletamento dei compiti istituzionali.
3. - L'art. 53 della stessa legge finanziaria n. 388/2000, nel
dettare le regole di bilancio per le regioni, le province ed i
comuni, al secondo comma stabilisce che i presidenti delle giunte
regionali garantiscono il rispetto dei vincoli derivanti dal patto di
stabilità interno per il sistema regionale e ogni tre mesi
riferiscono in sede di conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano,
sull'andamento di spese, entrate e saldi di bilancio. La norma
aggiunge poi che in caso di peggioramento dei saldi rispetto ai
valori programmati, le Regioni interessate informano tempestivamente
il Governo sulle misure individuate per il rispetto del vincolo ed
adottano i provvedimenti conseguenti. Anche tale art. 53, come
l'art. 83 censurato, è stato adottato per garantire il rispetto dei
vincoli derivanti dall'adesione al patto di stabilità e crescita
sopra richiamato.
Da ciò si deduce che, per tutti i campi di intervento diversi
dalla sanità, sono le Regioni che, direttamente ed autonomamente,
decidono le misure da attivare per l'eventuale riequilibrio della
situazione finanziaria in rapporto ai valori programmati, mentre nel
settore della sanità è attribuito all'autorità statale di
determinare gli aumenti delle aliquote dei tributi regionali.
Per questo profilo dunque la disposizione censurata collide con
gli artt. 3 e 97 della Costituzione perchè differenzia in modo del
tutto irragionevole le modalità di riequilibrio finanziario a
livello regionale nel settore sanitario rispetto a quanto previsto
per gli altri settori di intervento della Regione.
4. - La disposizione impugnata appare altresì incostituzionale,
in rapporto agli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione perchè
impone, quale forma per il ripiano integrale dell'eventuale disavanzo
sanitario, esclusivamente l'aumento dei tributi regionali.
Il rispetto delle citate disposizioni costituzionali avrebbe
invece imposto di prevedere l'obiettivo, e quindi il ripiano da parte
delle regioni del deficit sanitario a livello regionale, rimettendo
poi alle stesse amministrazioni regio nali l'individuazione delle
diverse modalità attraverso le quali reperire, a loro discrezione, i
mezzi di copertura per far fronte alla quota del disavanzo sanitario
di loro spettanza, secondo l'insegnamento offerto dalla Corte
Costituzionale nella sentenza n. 283/1991.
Le Regioni, infatti, ben potrebbero, sempre restando nei limiti
delle loro attribuzioni, individuare anche altre forme per reperire
le entrate che concorrono al ripiano del deficit in questione (solo
per fare un esempio, l'alienazione dei beni non più necessari per
finalità pubbliche o le dismissioni di partecipazioni azionarie),
ritornando in tal modo ad essere titolari effettive del potere di
governo, con la possibilità di vagliare gli impatti delle misure
adottabili sulla collettività e di decidere di conseguenza.
La disposizione, nelle parti che si censurano, non garantisce
affatto tali autonome scelte dalle Regioni, ma rende le medesime
soggetti meramente decentrati, chiamate solo ad applicare in concreto
gli aumenti disposti in sede statale.
In tal modo le disposizioni impugnate, comportando che l'introito
dell'aumento dei tributi regionali sia utilizzato per coprire
integralmente il disavanzo sanitario, precludono alle Regioni di
ricorrere alla propria potestà tributaria per reperire le risorse
necessarie al fine di adempiere agli altri compiti istituzionali
programmati e ciò determina dunque anche la lesione del principio di
copertura finanziaria e di certezza del bilancio garantito
dall'art. 81, quarto comma, della Costituzione.
Invece, si ripete, l'attribuzione allo Stato di determinare le
variazioni in aumento delle aliquote dei tributi regionali avrebbe
dovuto essere prevista come misura inevitabile solo "a chiusura" del
sistema, cui ricorrere nelle ipotesi di inerzia regionale
nell'adozione delle misure efficaci necessarie per ripianare
l'eventuale disavanzo sanitario.
4. - Nè può ritenersi che le eccezioni suddette siano superate
perchè la norma prevede che lo Stato accerti il disavanzo sanitario
delle singole Regioni, individui le basi imponibili, dei tributi
regionali e determini le variazioni in aumento delle aliquote dei
tributi regionali, previa intesa in sede di conferenza permanente per
i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento
e di Bolzano.
L'intesa, infatti, com'è noto, è prevista quando un soggetto
debba essere coinvolto nella determinazione del contenuto del
provvedimento (Corte costituzionale n. 747/1988).
In certi casi l'intesa rappresenta una forma di coordinamento
paritario o di determinazione paritaria del contenuto di un atto; è
l'intesa c.d. in senso forte, che ha i connotati tipici del modello
convenzionale, a fronte di materie interferenti e di competenze
concorrenti di due soggetti istituzionali. Qui "i soggetti
partecipanti sono posti sullo stesso piano in relazione alla
decisione da adottare, nel senso che quest'ultima deve risultare come
il prodotto di un accordo e quindi di una negoziazione diretta tra il
soggetto cui la decisione è giuridicamente imputata e quello la cui
volontà deve concorrere alla decisione stessa" (Corte costituzionale
n. 337/1989; n. 220/1990; n. 116/1994).
Naturale corollario di tale intesa è che, se essa non è
raggiunta, viene inibito il proseguimento del procedimento.
In altri casi l'istituto assume i caratteri dell'intesa c.d. in
senso debole, che comporta un obbligo di trattare con l'altro
soggetto, o di acquisirne il parere o di esplicitare i motivi per cui
si procede pur in mancanza di intesa (Corte costituzionale
nn. 514/1988; 1031/1988; 180/1989). In queste ipotesi, quindi, il
modulo procedimentale dell'intesa non ha effetti paralizzanti
dell'esercizio delle competenze di cui l'ente è titolare, perchè la
leale cooperazione è assicurata dalla partecipazione al
procedimento, senza che sia però necessario pervenire alla
codeterminazione paritaria del contenuto dell'atto.
In via generale, comunque, l'intesa rappresenta sempre, in
entrambe le forme suddette, "un paradigma di concertazione, di
coordinamento, di leale cooperazione" e quindi strumento per
l'esercizio in forma collaborativa del potere, che ha lo scopo di
conciliare gli interessi di cui sono portatori Stato e Regioni, a
fronte delle interferenze tra le diverse funzioni loro assegnate
(Corte costituzionale n. 203/1974; n. 21/1991; n. 304/1994).
Ma nel caso in esame non ricorre tale esigenza di risoluzione
delle interferenze tra diverse funzioni statali e regionali, perchè
come già evidenziato, la Regione ha la competenza di determinare
autonomamente, entro i previsti limiti, l'entità dell'imposta di
propria spettanza (Corte costituzionale n. 171/1999 e n. 138/1999), e
quindi tale attribuzione deve essere esercitata dall'ente Regione e
non è certo surrogabile con l'intesa in sede di conferenza. Tra
l'altro le impugnate disposizioni non chiariscono se l'intesa stessa
abbia il carattere di intesa "forte" o "debole" e quindi non può
escludersi che l'autorità statale possa procedere anche se l'intesa
non sia raggiunta e ciò anche considerando quanto disposto
dall'art. 3, comma 3, del decreto legislativo n. 281/1997 che
consente al Presidente del Consiglio dei ministri di provvedere anche
in caso di mancato raggiungimento dell'intesa in sede di conferenza.
Quindi l'introduzione di tale intesa non assolve alla sua
funzione specifica di strumento di cooperazione a fronte di
molteplicità di competenze tra esse interferenti riferibili a
soggetti diversi e tutti di rilievo costituzionale, ma diviene
piuttosto un modo per attribuire allo Stato una funzione di
codecisione, di supremazia e di vigilanza, non prevista in
Costituzione, su funzioni di competenza delle Regioni e da esse
esercitate, imponendo alle stesse amministrazioni regionali,
nell'ambito di settori di loro spettanza, illegittimi "moduli
procedimentali che condizionano in radice l'esercizio delle
riconosciute attribuzioni" (Corte costituzionale n. 483/1991).
5. - La disposizione impugnata è incostituzionale per ulteriore
violazione dell'art. 119, primo comma della Costituzione. Questo,
infatti, attribuisce alla legge dello Stato il compito di fissare i
limiti e le forme entro cui può essere esercitata l'autonomia
finanziaria regionale.
È quindi solo il legislatore statale che può incidere su detta
autonomia e per ciò l'art. 83, comma 5, in oggetto è illegittimo
perchè affida a singoli ministri la competenza di individuare le
basi imponibili dei tributi regionali e di determinare l'ammontare
delle imposte regionali, in chiara violazione del disposto
costituzionale citato.

P. Q. M.
Si chiede che la Corte costituzionale dichiari l'illegittimità
costituzionale dell'art. 83, commi 5, 6 e 7 della legge 23 dicembre
2000 n. 388, perchè in contrasto con gli artt. 3, 81, quarto comma,
97, 117, 118, 119 della Costituzione.
Firenze-Roma, addì 24 gennaio 2001.
Avv. Lucia Bora - Avv. Vito Vacchi - Avv. Fabio Lorenzoni
01c0180