1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 34 del 26-8-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 6 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 16 luglio 2015
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 16 luglio 2015. Energia - Decreto del Ministro dello sviluppo economico del 25 marzo 2015, recante "Aggiornamento del disciplinare tipo in attuazione dell'articolo 38 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164" - Disciplina delle modalita' di conferimento dei nuovi titoli concessori unici, dei permessi di prospezione, di ricerca e delle concessioni di coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi nella terraferma, nel mare territoriale e nella piattaforma continentale, nonche' di esercizio delle attivita' nell'ambito degli stessi titoli minerari - Previsione della possibilita' di rilascio di titoli concessori unici prima dell'adozione del piano delle aree - Ricorso per conflitto di attribuzioni tra enti sollevato dalla Regione Abruzzo contro il Governo - Denunciata violazione della potesta' legislativa concorrente regionale in materia di programmazione energetica per l'assenza della preventiva intesa - Lesione del principio di sussidiarieta' - Richiesta alla Corte di dichiarare la non spettanza allo Stato, e per esso al Ministro dello sviluppo economico, di determinare, con un procedimento nel quale non e' stata assicurata la partecipazione della Regione ricorrente, l'"Aggiornamento del disciplinare tipo in attuazione dell'art. 38 del d.l. n. 133/2014, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 164/2014". Istanza di sospensione. - Decreto del Ministro dello sviluppo economico del 25 marzo 2015, pubblicato in G.U. il 6 maggio 2015. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118. (15C00282) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.34 del 26-8-2015)

Conflitto tra enti n. 6 depositato in cancelleria il 16 luglio
2015 del Presidente della Giunta Regionale Regione Abruzzo (CF
80003170661), in persona del suo Presidente pro-tempore dott. Luciano
D'Alfonso, giusta delibera della Giunta Regionale n. 460 del 24
giugno 2015, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Manuela de Marzo
(DMRMNL70C41C632R) (avvmanuelademarzo@cnfpec.it) e Stefania Valeri
(VLRSFN67A54L103Y) dell'Avvocatura Regionale, ai sensi della legge
regionale n. 9 del 14 febbraio 2000 ed in virtù di procura speciale
a margine del presente atto, elettivamente domiciliato presso e nello
studio dell'Avv. Francesca Lalli, in Roma, Via Lucio Sestio, 12, Sc.
C, Roma;
contro Presidente del Consiglio dei ministri e Ministero dello
sviluppo economico, rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura
Generale dello Stato.
Per l'accertamento dell'avvenuta violazione della sfera di
competenza costituzionale attribuita alla Regione ricorrente e per il
conseguente annullamento, previa sospensiva del decreto ministeriale
del Ministero per lo sviluppo economico del 25 marzo 2015, pubblicato
in Gazzetta Ufficiale il 6 maggio 2015, recante "Aggiornamento del
disciplinare tipo in attuazione dell'art. 38 del decreto-legge 12
settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11
novembre 2014, n. 164."
Con decreto adottato in data 25 marzo 2015 e pubblicato sulla
Gazzetta Ufficiale del 6 maggio 2015, il Ministero dello sviluppo
economico ha stabilito, a prescindere dal raggiungimento di
qualsivoglia intesa con la Regione ricorrente, le modalità di
conferimento dei nuovi titoli concessori unici, dei permessi di
prospezione, di ricerca e delle concessioni di coltivazione di
idrocarburi liquidi e gassosi nella terraferma, nel mare territoriale
e nella piattaforma continentale, nonchè di esercizio delle
attività nell'ambito degli stessi titoli minerari.
Il citato decreto ministeriale dà attuazione all'art. 38, del
decreto-legge n. 133/2014, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 164/2014, e stabilisce che il titolo concessorio unico possa
essere rilasciato prima dell'adozione del piano delle aree, previsto
dal decreto cd. "Sblocca Italia" (comma 1-bis, art. 38).
Inoltre, all'art. 3, comma 14, il decreto ministeriale in
questione stabilisce che i titoli minerari conferiti dopo l'entrata
in vigore del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, o le istanze
di titoli in corso, possono essere convertiti, rispettivamente, in
titoli concessori unici o in istanze per titoli concessori unici, su
istanza del titolare o del richiedente, e che, nel periodo
intercorrente tra la data dell'istanza del titolare o del richiedente
e la data del rilascio da parte del Ministero del corrispondente
provvedimento di conversione in titolo unico, restano in vigore tutti
i provvedimenti autorizzativi ed i procedimenti in corso relativi ai
titoli ed alle istanze originati e si trasferiscono ai corrispondenti
titoli unici o richieste di titoli unici.
La disciplina sopra richiamata esplica la sua efficacia sul
territorio regionale della Regione Abruzzo in particolare in
relazione ai procedimenti ad oggi in corso e relativi proprio alle
attività di ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi
che interessano la medesima Regione Abruzzo.
A tale riguardo è opportuno premettere che la Regione ricorrente
ha già impugnato dinanzi a codesta Ecc.ma Corte il citato art. 38,
decreto-legge n. 133/2014, quale risultante dalla legge di
conversione n. 164/2014, nonchè quale risultante dopo le modifiche
apportate dall'art. 1, comma 554, legge n. 190/2014, trattandosi di
previsioni lesive delle competenze costituzionalmente garantite in
capo alla Regione medesima, nonchè dei principi costituzionali di
ragionevolezza e di leale collaborazione, e che i relativi ricorsi
(nn. 2/2015 e 35/2015), qui da intendersi richiamati e trascritti,
sono tuttora pendenti.
Tutto ciò premesso,
- tenuto conto che l'atto in questa sede impugnato determina,
in attuazione di norme incostituzionali già impugnate dalla Regione
Abruzzo, ma in contrasto con le medesime, le modalità di rilascio
dei titoli concessori unici a prescindere dal piano delle aree
(dunque dall'intesa con la Regione ricorrente) e comporta, pertanto,
una grave lesione delle prerogative costituzionali dell'Ente
ricorrente;
- considerato, inoltre, il perdurante interesse regionale
alla coltivazione dei richiamati ricorsi nn. 2/2015 e 35/2015;
con il presente atto la Regione Abruzzo, come in epigrafe
rappresentata e difesa, promuove conflitto di attribuzione avverso ed
in relazione al decreto del Ministero dello sviluppo economico,
adottato in data 25 marzo 2015, e pubblicato in Gazzetta Ufficiale il
6 maggio 2015, chiedendo a codesta Ecc.ma Corte di voler dichiarare,
previa sospensiva del medesimo decreto ministeriale, che non spetta
allo Stato, e per esso al Ministero dello sviluppo economico,
determinare, con un procedimento nel quale non è stata assicurata la
partecipazione diretta della Regione ricorrente, il disciplinare tipo
in attuazione dell'art. 38, decreto-legge n. 133/2014, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 164/2014, e di voler, per
l'effetto, annullare l'atto gravato, alla luce dei seguenti

Motivi

Prima di entrare nel merito specifico delle censure, questa
difesa ritiene necessario premettere una breve disamina dell'origine
del testo normativo oggi censurato.
In data 29 agosto 2014, il Consiglio dei Ministri ha approvato il
decreto-legge n. 133/2014, recante "Disposizioni urgenti per
l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la
digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica,
l'emergenza del dissesto idrogeologico, la ripresa delle attività
produttive", entrato in vigore il 13 settembre 2014.
Già all'indomani dell'entrata in vigore del decreto cd. "sblocca
Italia" le Regioni, ivi compreso l'Abruzzo, manifestavano al Governo,
in sede di Conferenza Stato-Regioni, le criticità del decreto
medesimo e del relativo disegno di conversione, come di seguito
brevemente riassunto.
Il decreto-legge 133/2014, nell'introdurre misure urgenti in
materia di energia, agli artt. 37 e 38 riconosceva alle attività di
prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi ed a quelle di
stoccaggio sotterraneo, la qualifica di interesse strategico,
pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità, volendo con ciò
attrarre la materia (produzione trasporto e distribuzione
dell'energia) nella competenza esclusiva statale sottraendola a
quella concorrente cui invece indubbiamente spetta ex art. 117, 3°
comma, Cost..
L'attribuzione del carattere "di interesse strategico", infatti,
risultava assolutamente generica e carente della fissazione dei
presupposti necessari ad individuarne specificamente l'ambito di
applicazione.
Ciononostante, il Governo procedeva all'approvazione della legge
di conversione (n. 164/2014) senza tener in alcun conto le istanze
manifestate in ordine agli articoli 37 e 38, tanto che la Regione
Abruzzo impugnava i suddetti articoli dinanzi a codesta Ecc.ma Corte
(n. 2/2015).
Successivamente, con il comma 554, art. 1, legge n. 190/2014, il
legislatore statale estendeva ulteriormente la semplificazione dei
procedimenti di rilascio delle autorizzazioni, riguardanti
l'attività di ricerca ed estrazione di idrocarburi e quelle
connesse, prevedendo che esse potessero essere autorizzate anche nel
caso in cui non si dovesse raggiungere l'intesa con le Regioni,
ovvero nel caso in cui queste ultime non dovessero rilasciare le
intese.
Anche avverso tale disposizione la Regione Abruzzo, proponeva
ricorso in via principale dinanzi a codesta Ecc.ma Corte (n.
35/2015), in quanto la medesima, intervenendo in materia di
produzione trasporto e distribuzione dell'energia - materia
attribuita alla potestà legislativa concorrente tra Stato e Regioni
- era lesiva della competenza normativa delle Regioni, nonchè dei
principi di leale collaborazione, ragionevolezza e proporzionalità.
Sulla lesione, ad opera dell'atto impugnato, delle prerogative
costituzionali della Regione Abruzzo in violazione degli artt. 117, 3
comma, e 118, Cost..
Con il presente ricorso la Regione Abruzzo impugna il decreto del
Ministero dello sviluppo economico, meglio indicato in epigrafe,
trattandosi di atto idoneo a produrre un conflitto attuale di
attribuzione fra Enti, in quanto dotato di rilevanza esterna ed
immediatamente lesivo della sfera di competenze costituzionali della
Regione ricorrente, quale atto diretto ad esprimere in modo chiaro ed
inequivoco la pretesa di esercitare in via esclusiva una competenza
(in materia di produzione trasporto e distribuzione dell'energia) il
cui svolgimento determina un'invasione attuale della sfera di
attribuzioni della Regione ricorrente, nonchè una menomazione
altrettanto attuale delle possibilità di esercizio della stessa
(cfr., tra le altre, Corte Cost., sentt. nn. 211/1994; 341/1996 e
137/1998).
Come rilevato in narrativa, il provvedimento ministeriale gravato
è stato emanato in attuazione dell'art. 38, decreto-legge n.
133/2014 (già di per sè costituzionalmente illegittimo poichè
lesivo delle attribuzioni ex artt. 117, 3° comma, e 118, Cost..), ma
esso si pone contestualmente in contrasto con il medesimo art. 38
cit..
L'art. 3, comma 14, del decreto ministeriale impugnato, inoltre,
prevede che i titoli minerari conferiti dopo l'entrata in vigore del
decreto legislativo n. 152/2006 e le istanze di titoli in corso,
possono essere convertiti, rispettivamente, in titoli unici o in
istanze per titoli unici, e che, nel periodo intercorrente tra la
data dell'istanza di conversione e quella del rilascio da parte del
Ministero del provvedimento di conversione in titolo unico, restano
in vigore i provvedimenti autorizzativi ed i procedimenti in corso
relativi ai titoli ed alle istanze originari.
Va rilevato, però, che ai sensi del comma 1-bis, art. 38,
decreto-legge n. 133/2014, il Ministro dello sviluppo economico
doveva preliminarmente predispone un piano delle aree (nelle quali
consentire le attività di prospezione, ricerca e coltivazione di
idrocarburi, nonchè di stoccaggio sotterraneo di gas naturale),
previa intesa con la Conferenza unificata (per le attività sulla
terraferma).
Il decreto ministeriale oggi impugnato, invece, prevedendo il
rilascio dei titoli unici e la conversione di cui si è detto, in
assenza del piano delle aree da adottare d'intesa (cd. "forte" in
quanto raggiunta in sede di Conferenza Unificata) con le Regioni,
invade certamente la sfera di competenza costituzionalmente affidata
alle medesime, in quanto attribuisce in via esclusiva allo Stato la
potestà autorizzatoria in materia appartenente alla competenza
concorrente, in violazione degli art. 117, 3° comma, e 118, 1° comma,
Cost., e ponendosi altresì in contrasto con il principio di leale
collaborazione tra Stato e Regioni (cui appunto è conformata la
procedura di approvazione del piano delle aree).
L'art. 117, comma 3, Cost., infatti, annovera la materia
"produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia" tra le
materie di legislazione concorrente, ripartendone la legislazione tra
lo Stato, chiamato a stabilirne i principi fondamentali, e le Regioni
chiamate a dettarne la concreta disciplina nel rispetto degli stessi
principi.
Orbene, è assolutamente incontestabile che nel suddetto ambito
rientrano le attività del settore energetico oggetto dell'intervento
statale oggi censurato.
Ciò posto, come chiarito da codesta Ecc.ma Corte (cfr. sentenza
n. 383/2005), in materia di "programmazione" energetica, è
assolutamente necessaria l'acquisizione di una intesa "in senso
forte" da parte della Conferenza unificata proprio al fine di
compensare la perdita di competenza avvenuta a seguito della sua
attrazione in capo allo Stato.
La stessa giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte (cfr. sent. n.
383/2005) in materia energetica, ricorda che tali intese
costituiscono condizione minima e imprescindibile per la legittimità
costituzionale della disciplina legislativa statale che effettui la
"chiamata in sussidiarieta'" di una funzione amministrativa in
materie affidate alla legislazione regionale (cfr. anche le sentenze
n. 482/1991 e n. 383/2005, secondo cui la Regione ha diritto di
partecipare alle decisioni assunte in sede statale con l'intesa, la
cui mancanza potrebbe provocare un conflitto di attribuzione).
Si rileva, altresì, che la disposizione impugnata limita il
governo del territorio da parte della Regione con ulteriore
violazione dell'art. 117, comma 3, Cost.. La norma, infatti, ha
efficacia su tutto il territorio nazionale, ma senza coinvolgere le
Regioni, violando così le prerogative costituzionali delle medesime.
Inoltre, sempre ai sensi del comma 1-bis, art. 38, decreto-legge
n. 133/2014, nelle more dell'adozione del piano in parola, i titoli
abilitativi devono essere rilasciati sulla base delle norme vigenti
prima della data di entrata in vigore del cd. Decreto Sblocca Italia.
Con il decreto ministeriale impugnato, invece, permettendo il
rilascio dei titoli concessori unici prima dell'adozione del piano
delle aree, lo Stato elude l'obiettivo dal medesimo fissato in sede
di norma legislativa: razionalizzare lo svolgimento delle attività
petrolifere sul territorio nazionale.
Risulta addirittura lapalissiano, che, nelle more dell'adozione
del piano delle aree, dunque senza il necessario coinvolgimento delle
Regioni, un disciplinare (com'è quello approvato con il decreto
ministeriale in questione) che permetta a chiunque di chiedere ed
ottenere il rilascio di nuovi titoli unici e/o di convertire i titoli
minerari di cui sia già in possesso o le richieste già avanzate, in
titoli concessori unici e in richieste per titoli concessori unici,
è assolutamente invasivo della sfera di competenza regionale e va
pertanto annullato, previa sospensiva.
Istanza di sospensione ex artt. 40, legge n. 87/1953, e 26,
deliberazione del 7 ottobre 2008.
La Regione Abruzzo rileva la sussistenza di gravi motivi legati
alla tutela dell'ambiente ed al governo del territorio che
legittimano la sospensione, nelle more del presente giudizio, del
decreto ministeriale impugnato.
Diversamente, infatti, l'immediata efficacia del decreto
ministeriale impugnato comporterà l'irreversibilità dei titoli
unici rilasciati medio tempore (in via originaria o in sede di
conversione dei precedenti titoli minerari) con la conseguenza che
quando in futuro sarà adottato il dovuto piano delle aree, voluto
dallo stesso legislatore nazionale in accordo con le Regioni
interessate, queste ultime non avranno avuto e non potranno più
avere alcuna voce in merito.
In altre parole, le Regioni non potranno negare il loro consenso
in relazione alle aree per le quali i titoli concessori unici si
saranno ormai già costituiti, in totale assenza del parere delle
Regioni (pure voluto, si ribadisce, dal legislatore nazionale), pur
avendo essi un'efficacia diretta sui rispettivi ambiti territoriali
ed un notevole impatto, magari solo negativo in un giudizio di
bilanciamento doveroso tra l'interesse economico e quello ambientale.
Sempre lo stesso legislatore nazionale, peraltro, ha stabilito
che nelle more dell'approvazione del piano delle aree, si applica la
disciplina previgente l'entrata in vigore del Decreto cd. "Sblocca
Italia", con l'ovvia conseguenza che i titoli minerari già
rilasciati o richiesti non possono essere convertiti in titoli
concessori unici in mancanza del più volte citato piano delle aree.

Conclusioni

Da tutto quanto esposto, risulta incontestabile che l'adozione di
un nuovo disciplinare tipo per il rilascio dei titoli minerari
(futuri titoli unici) avrebbe potuto avvenire, tutt'al più, (viste
le censure di legittimità costituzionali già sollevate dalla
Regione ricorrente avverso l'art. 38 cit.) solo successivamente
all'adozione del piano delle aree atto a stabilire, d'intesa
("forte") con le Regioni, ove consentire le attività in questione in
un'ottica di razionalizzazione delle medesime sul territorio
nazionale.
Ne deriva che:
- il Ministero dello sviluppo economico avrebbe dovuto, prima
di adottare il decreto ministeriale censurato, attendere la
predisposizione del piano delle aree previo raggiungimento
dell'intesa con le Regioni in sede di Conferenza unificata, ex art.
38, comma 1-bis, cit., assicurando così una partecipazione diretta
ed effettiva delle medesime.
- il decreto ministeriale impugnato va annullato in quanto
costituisce un'invasione statale nella sfera di competenza
costituzionale della Regione ed in quanto lesivo del principio di
leale collaborazione che deve sovrintendere ai rapporti tra lo Stato
e le autonomie regionali; principio, come noto, ormai pacificamente
considerato di rango costituzionale trovando diretto fondamento negli
artt. 5 e 120, Cost..

P.Q.M.

Si chiede che codesta Ecc.ma Corte voglia, ogni contraria istanza
e deduzione disattesa, in accoglimento del presente ricorso, previa
sospensiva del decreto ministeriale del Ministero per lo sviluppo
economico del 25 marzo 2015, pubblicato in Gazzetta Ufficiale serie
generale n. 103 del 6 maggio 2015, dichiarare che non spetta allo
Stato, e per esso al Ministero dello sviluppo economico, determinare,
con un procedimento nel quale non è stata assicurata (in violazione
degli artt. 117, 3° comma, e 118, 1° comma, Cost.) la partecipazione
della Regione ricorrente, l'Aggiornamento del disciplinare tipo in
attuazione dell'art. 38 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133,
convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164"
e di voler, per l'effetto, annullare l'atto gravato, decreto
ministeriale del Ministero per lo sviluppo economico del 25 marzo
2015, pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 6 maggio 2015, nonchè ogni
atto connesso a quello impugnato.
Si deposita:
1) copia delibera di Giunta Regione Abruzzo n. 460/2015;
2) copia decreto ministeriale del Ministero per lo sviluppo
economico del 25 marzo 2015, pubblicato in Gazzetta Ufficiale serie
generale n. 103 il 6 maggio 2015, recante "Aggiornamento del
disciplinare tipo in attuazione dell'art. 38 del decreto-legge 12
settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11
novembre 2014, n. 164".
Roma, 29 giugno 2015

Avv. Manuela de Marzo - Avv. Stefania Valeri