1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 24-10-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 62 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 18 settembre 2018
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 18 settembre 2018 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Impiego pubblico - Norme della Regione Toscana - Capacita' assunzionale della Regione e degli enti dipendenti - Trattamento economico del personale in assegnazione temporanea - Irrilevanza, nella dotazione organica, dei dipendenti regionali in assegnazione temporanea, ai fini del computo per il conferimento di incarichi dirigenziali. - Legge della Regione Toscana 29 giugno 2018, n. 32 (Disposizioni in materia di reclutamento speciale finalizzate al superamento del precariato. Modifiche alla l.r. 1/2009 in materia di capacita' assunzionale e assegnazione temporanea dei dipendenti), artt. 5, comma 1, e 6, comma 2. (18C00219) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 24-10-2018)

Ricorso ex art. 127 della costituzione per il Presidente del
Consiglio dei ministri rappresentato e difeso per legge
dall'Avvocatura generale dello Stato (C.F. 80188230587) presso i cui
uffici è domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi, 12.
Contro la Regione Toscana, in persona del Presidente della
Regione pro tempore, domiciliato per la carica presso la sede della
Regione, in Piazza del Duomo, 10 - Firenze, cap. 50122, per la
declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1, e
dell'art. 6, comma 2, della legge della Regione Toscana 29 giugno
2018, n. 32 recante «Disposizioni in materia di reclutamento speciale
finalizzate al superamento del precariato.
Modifiche alla l.r. n. 1/2009 in materia di capacità
assunzionale e assegnazione temporanea dei dipendenti», pubblicata
sul B.U.R. n. 28 dell'11 luglio 2018, come da delibera del Consiglio
dei ministri adottata nella seduta del 6 settembre 2018.
In data 11 luglio 2018 è stata pubblicata sul B.U.R. n. 28 della
Regione Toscana, la legge regionale del 29 giugno 2018, n. 32
intitolata «Disposizioni in materia di reclutamento speciale
finalizzate al superamento del precariato.
Modifiche alla l.r. 1/2009 in materia di capacità assunzionale e
assegnazione temporanea dei dipendenti».
Gli articoli 5 e 6 della predetta legge dispongono quanto segue:
«Art. 5 (Capacità assunzionale della Regione e degli enti
dipendenti). - Inserimento dell'art. 22-bis nella L.R. 1/2009.
1. Dopo l'art. 22 della L.R. n. 1/2009 è inserito il seguente:
«Art. 22-bis (Capacità assunzionale della Regione e degli enti
dipendenti).
1. La Giunta regionale definisce annualmente, con deliberazione,
la capacità assunzionale propria e degli enti dipendenti, nel
rispetto della normativa vigente e degli orientamenti espressi dalla
giurisprudenza contabile. La capacità assunzionale complessiva è
ripartita in relazione alle specifiche esigenze organizzative di
ciascun ente.».
«Art. 6 (Assegnazione temporanea. Modifiche all'art. 29 della
L.R. 1/2009). - 1. La rubrica dell'art. 29 della L.R. 1/2009 è
sostituita dalla seguente: «Mobilità, comando, distacco e
assegnazione temporanea. Aspettativa per rapporti di lavoro presso
altra pubblica amministrazione».
2. Dopo il comma 9 dell'art. 29 della L.R. 1/2009 sono inseriti i
seguenti:
«9-bis. La Regione, sulla base di appositi protocolli, può
disporre, per singoli progetti di interesse specifico
dell'Amministrazione, l'assegnazione temporanea di personale presso
altre pubbliche amministrazioni o imprese private, previo assenso del
personale interessato. Il personale conserva il trattamento
economico, anche accessorio, in godimento alla data di assegnazione.
I relativi oneri finanziari sono a carico dell'ente o impresa a cui
il personale regionale è assegnato. La durata dell'assegnazione
temporanea è definita entro il periodo di vigenza del protocollo,
che non può superare la durata della legislatura.
9-ter. La Regione, sulla base di appositi protocolli, può
utilizzare personale in assegnazione temporanea proveniente da altre
pubbliche amministrazioni. Il personale conserva il trattamento
economico, anche accessorio, in godimento alla data di assegnazione.
I relativi oneri finanziari sono a carico del bilancio regionale. La
durata dell'assegnazione temporanea è definita entro il periodo di
vigenza del protocollo, che non può superare la durata della
legislatura.
9-quater. Il posto in dotazione organica del dipendente
regionale in assegnazione temporanea resta indisponibile per tutta la
durata della stessa.
Il personale proveniente da altre pubbliche amministrazioni in
assegnazione temporanea presso la Regione non ricopre posti in
dotazione organica e non rileva ai fini del rispetto dei limiti di
cui all'art. 18-bis.».
Il Presidente del Consiglio ritiene che le disposizioni contenute
negli articoli 5 e 6 della legge, siano illegittime per contrasto con
diverse disposizioni costituzionali (indicate in relazione a ciascun
articolo impugnato); pertanto propone questione di legittimità
costituzionale ai sensi dell'art. 127, comma 1 Cost. per i seguenti

Motivi

1. L'art. 5, comma l, della legge in esame, ha introdotto l'art.
22-bis alla legge regionale n. l del 2009, in base alla quale è
previsto che alla Giunta regionale spetta di definire annualmente la
capacità assunzionale propria e degli enti dipendenti, nel rispetto
della normativa vigente e degli orientamenti espressi dalla
giurisprudenza contabile, con la precisazione che la capacità
assunzionale «complessiva» è ripartita in relazione alle specifiche
esigenze organizzative di ciascun ente.
La disposizione in esame, laddove definisce la capacità
assunzionale della regione e degli enti da essa dipendenti in misura
«complessiva», contrasta palesemente con i principi di coordinamento
della finanza pubblica contenuti nell'art. l, comma 228, legge n. 208
del 2015, che consente la determinazione del fabbisogno in relazione
a ciascuna singola Amministrazione, senza possibilità di
compensazioni o travaso tra più Amministrazioni.
L'art. l comma l legge n. 208/2015 prevede, infatti, che le
Regioni e gli Enti locali «possono procedere, per gli anni 2016, 2017
e 2018, ad assunzioni di personale a tempo indeterminato di qualifica
non dirigenziale nel limite di un contingente di personale
corrispondente, per ciascuno dei predetti anni, ad una spesa pari al
25 per cento di quella relativa al medesimo personale cessato
nell'anno precedente».
Sulla valenza dei vincoli posti dall'art. l, comma 228 della
legge n. 208/2015, codesta Ecc. Corte costituzionale ha già avuto
modo di esprimersi con la recente sentenza n. 1/2018 emessa nel
giudizio di costituzionalità di altra legge della Regione Toscana
(la l.r. n. 72/2016), contenente anch'essa una deroga ai vincoli
statali posti dal richiamato art. l, comma 228, della legge n. 208.
Ebbene nella sentenza n. 1/2018 del 2015 nella quale è stata
ribadita l'inderogabilità dei vincoli suddetti da parte della
Regione. In particolare la Corte in tale sentenza ha ribadito
l'infondatezza dell'assunto secondo cui la norma scrutinata
troverebbe legittimazione nella competenza della Regione Toscana in
materia di organizzazione amministrativa degli enti pubblici
regionali, «atteso il riscontrato carattere recessivo di tale
competenza rispetto ad una disposizione che questa Corte ha
riconosciuto costituire espressione della competenza statale in
materia di coordinamento di finanza pubblica» (punto 8.1 del
Considerato in diritto), con l'ulteriore affermazione secondo la
quale «solo lo stesso legislatore nazionale può prevedere
diversificate modalità applicative, ovvero circoscritte deroghe
temporalmente limitate ai vincoli assunzionali da esso disposti,
dettando, inoltre, specifiche modalità attuative al fine di
verificare l'impatto finanziario» (punto 8.2 del Considerato in
diritto).
Sul punto, peraltro, si evidenzia che, anche sulla base di quanto
previsto dall'art. 6, comma 2, del decreto legislativo n. 165/2001,
come modificato dall'art. 4 del decreto legislativo n. 75/2017,
ciascuna pubblica amministrazione «adotta il piano triennale dei
fabbisogni di personale (quindi in nessun caso in forma cumulativa
con altre amministrazioni) in coerenza con la pianificazione
pluriennale delle attività e della performance» e «il piano
triennale indica le risorse finanziarie destinate all'attuazione del
piano, nei limiti delle risorse quantificate sulla base della spesa
per il personale in servizio e di quelle connesse alle facoltà
assunzionali previste a legislazione vigente», come peraltro
confermato anche dalle linee di indirizzo definite con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 8 maggio 2018, ai sensi
dell'art. 6-ter, comma l, del decreto legislativo n. 165/2001, come
inserito dall'art. 4, comma 3, del decreto legislativo n. 75/2017.
Il generico richiamo alla ripartizione delle predette cumulate
capacità assunzionali, alla sola condizione di «specifiche esigenze
organizzative di ciascun ente» senza alcun oggettivo parametro
finanziario di rinvio alla vigente normativa in materia di
limitazioni alla spesa di personale (ad esempio: art. l, comma 557,
della legge n. 296/2006) potrebbe determinare una maggiore spesa di
personale a tempo indeterminato, di natura strutturale e permanente
nel tempo, che potrebbe non essere sostenibile, specialmente per gli
enti regionali medio piccoli e con ridotti spazi di bilancio, negli
anni successivi a quello di utilizzo delle maggiori facoltà
assuzionali acquisite, in aggiunta alle proprie, dalla Regione o da
altri enti dipendenti dalla medesima.
Sul punto si evidenzia infine che, nei casi in cui il legislatore
ha inteso riconoscere specifiche necessità di tutela finalizzate al
buon andamento delle attività istituzionali di enti ed agenzie
regionali, è intervenuto direttamente con norma nazionale
consentendo deroghe alla vigente normativa nazionale in materia di
turn over delle pubblica amministrazione In tal senso, a titolo di
esempio, si richiama la specifica, ma coordinata, deroga alle
ordinarie regole che consente la possibilità di incrementare le
facoltà assuzionali delle Agenzie regionali per la protezione
dell'ambiente (ARPA) prevista dall'art. l, comma 563, della legge n.
205 del 2017 (legge di bilancio 2018).
Pertanto l'art. 5, comma l, della legge m esame, nel derogare
alle citate disposizioni statali che pongono vincoli alla capacità
di assunzione delle Regioni e Enti locali, viola l'art. 117, terzo
comma, Cost., che riserva allo Stato la definizione dei principi
fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica, cui
la Regione, pur nel rispetto della sua autonomia, non può derogare.
2. L'art. 6, comma 2, della legge in esame, ha introdotto, nella
l.r. n. 1/2009, i commi 9-ter e 9-quater. Anche tali disposizioni
sono censurabili per i motivi che saranno di seguito esposti.
2.1. Il comma 9-ter introdotto nell'art. 29 della legge regionale
n. 1/2009 facoltizza la Regione, sulla base di appositi protocolli,
ad utilizzare personale in assegnazione temporanea proveniente da
altre Pubbliche amministrazioni, precisando che «il personale
conserva il trattamento economico, anche accessorio, in godimento
alla data di assegnazione».
La disposizione viola le disposizioni costituzionali sotto vari
profili.
Occorre premettere che la vigente disciplina contrattuale
relativa al comparto Funzioni locali non prevede una specifica
regolamentazione dell'istituto del comando, o istituti simili; si
richiama quanto stabilito dall'art. 70, comma 12, del decreto
legislativo n. 165/200 l, il quale dispone che l'ente che utilizza il
personale deve rimborsare all'amministrazione di appartenenza del
lavoratore gli oneri relativi al trattamento fondamentale come
determinato in base al CCNL allo stesso direttamente applicabile.
Analoga disposizione non è prevista anche per il trattamento
accessorio, ma secondo una regola generale ormai consolidata nella
prassi applicativa, viene corrisposto al dipendente il trattamento
accessorio dall'ente presso il quale lo stesso rende la sua
prestazione, al fine di evitare situazioni di disparità di
trattamento tra lavoratori addetti ai medesimi compiti.
Dunque, la disposizione regionale in esame nel derogare alla
menzionata disposizione del decreto legislativo n. 165/200 l che
costituisce un principio al quale il legislatore regionale deve fare
riferimento, viola sia l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.,
il quale riserva alla competenza esclusiva dello Stato l'ordinamento
civile e quindi i rapporti di diritto privato regolabili dal Codice
civile, sia il principio di uguaglianza di cui all'art. 3 Cost., in
quanto crea una disparità di trattamento rispetto a quanto previsto
per la generalità delle altre amministrazioni pubbliche.
2.2. Nell'introdurre il comma 9-quater all'art. 29 della legge
regionale n. l del 2009, la norma scrutinata stabilisce che «il posto
in dotazione organica del dipendente regionale in assegnazione
temporanea resta indisponibile per tutta la durata della stessa. Il
personale proveniente da altre pubbliche amministrazioni in
assegnazione temporanea presso la Regione non ricopre posti in
dotazione organica e non rileva ai fini del rispetto dei limiti di
cui all'art. 18-bis della legge regionale n. 1/2009».
La norma regionale in esame, nel neutralizzare le unità di
personale dirigenziale di altre amministrazioni pubbliche in
assegnazione temporanea presso la Regione ai fini del computo della
quota del 10 per cento prevista dall'art. 19, comma 5-bis, del
decreto legislativo n. 165/2001, consente di fatto la copertura di
posti di funzione dirigenziale a personale esterno senza alcun limite
percentuale.
Al riguardo, si fa presente che l'art. 18-bis della legge
regionale n. 1/2009 (Comando e trasferimento dei dirigenti), nel
richiamare, parzialmente, quanto previsto dall'art. 19, comma 5-bis,
del decreto legislativo n. 165/2001, dispone che «gli incarichi
dirigenziali possono essere conferiti nel limite del 10 per cento
della dotazione organica dei dirigenti e dei direttori della Giunta
regionale, a dirigenti di altre amministrazioni pubbliche di cui
all'art. l, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001, previo
collocamento fuori ruolo, aspettativa non retribuita, comando o
analogo provvedimento, secondo i rispettivi ordinamenti».
Sul punto, peraltro, si fa presente che il citato art. 18-bis
della legge regionale n. 1/2009 non risulta recepire nemmeno le
modificazioni normative nel tempo apportate al citato art. 19, comma
5-bis, del decreto legislativo 165/2001, le quali prevedono
l'elevazione al 15 per cento della percentuale di conferimento dei
posti dirigenziali di prima fascia a dirigenti esterni (art. 29,
comma 3, della legge n. 221/2015), nonchè la possibilità di
ulteriore elevazione dei suddetti limiti percentuali fino ad un
massimo del 25 per cento per i posti dirigenziali di prima fascia e
del 18 per cento per i posti dirigenziali di seconda fascia, con
contestuale diminuzione delle corrispondenti percentuali fissate per
il conferimento degli incarichi dirigenziali a soggetti esterni di
cui all'art. 19, comma 6, del decreto legislativo n. 165/2001 (art. 3
comma l, lettera t), della legge n. 145/2002, come sostituito
dall'art. 2, comma 8-ter, del decreto-legge n. 101/2013, e art. 1,
comma 94, della legge n. 107/2015).
La norma regionale in esame, pertanto, non rispettando i limiti
fissati dalla legislazione statale per il conferimento di incarichi
dirigenziali al personale proveniente da altre pubbliche
amministrazioni in assegnazione temporanea presso la Regione,
contrasta con la menzionata norma del decreto legislativo n. 165/2001
che rappresenta il principio al quale il legislatore regionale deve
fare riferimento, e viola sia l'art. 117, secondo comma, lettera l),
della Cost., il quale riserva alla competenza esclusiva dello Stato
l'ordinamento civile e quindi i rapporti di diritto privato
regolabili dal Codice civile, sia il principio di uguaglianza di cui
all'art. 3 Cost., in quanto crea una disparità di trattamento
rispetto a quanto previsto per la generalità delle altre
amministrazioni pubbliche.
Per i motivi esposti le norme regionali sopra indicate devono
essere impugnati dinanzi alla Corte costituzionale ai sensi dell'art.
127 della Costituzione.

P.Q.M.

Si chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittimi e conseguentemente
annullare gli articoli 5, comma 1 e 6, comma 2 della L.R. Toscana 11
luglio 2018, n. 32 per i motivi illustrati nel presente ricorso.
Con l'originale notificato del ricorso si depositera':
1. estratto della delibera del Consiglio dei ministri 6
settembre 2018.
Roma, 10 settembre 2018

L'Avvocato dello Stato: De Socio