1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 15-12-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 106 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 ottobre 2010
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 ottobre 2010 (della Regione Emilia-Romagna). Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Economie negli Organi costituzionali, di governo e negli apparati politici - Importi corrispondenti alle riduzioni di spesa che verranno deliberate dalle Regioni, con riferimento ai trattamenti economici indicati nell'art. 121 della Costituzione - Riassegnazione al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato - Lamentata imposizione di un vincolo specifico nell'ipotesi in cui la disposizione debba essere interpretata come un vincolo per le Regioni a ridurre le indennita' dei titolari degli organi politici, ovvero lamentata assegnazione degli importi a un fondo dello Stato, nell'ipotesi in cui la disposizione sia ritenuta non cogente quanto all'an della specifica riduzione di spesa - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata lesione dell'autonomia finanziaria regionale, lesione della autonomia organizzativa e delle competenze di settore delle Regioni, violazione dei principi di buon andamento della pubblica amministrazione e di ragionevolezza. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 5, comma 1. - Costituzione, artt. 3, 97, primo comma, 117, 118 e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Riduzione dei costi degli apparati amministrativi - Misure di vario contenuto volte al contenimento della spesa pubblica - Definizione delle predette disposizioni, indirizzate alle Regioni e agli enti del Servizio sanitario regionale, quali disposizioni di principio ai fini del coordinamento della finanza pubblica - Ritenuta applicazione delle predette disposizioni in via diretta, anziche' come principi, agli enti locali e agli enti pubblici regionali - Lamentata introduzione di puntuali e dettagliate limitazioni a singole voci di spesa, vincolanti le Regioni, gli enti locali, gli enti regionali, le societa' pubbliche - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata violazione dell'autonomia organizzativa e dell'autonomia finanziaria della Regione e degli enti locali. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 6, comma 20, primo periodo. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Riduzione dei costi degli apparati amministrativi - Accantonamento, a decorrere dal 2011, di una quota pari al 10 per cento dei trasferimenti erariali di cui all'art. 7 della legge 15 marzo 1997, n. 59, a favore delle regioni a statuto ordinario, per essere successivamente destinata alle regioni medesime che abbiano attuato quanto stabilito dall'art. 3 del d.l. n. 2 del 2010, convertito con la legge n. 42 del 2010 - Prevista attuazione con decreto di natura non regolamentare del Ministro dell'economia, sentita la Conferenza Stato-Regioni - Ritenuta natura sostanzialmente regolamentare dell'atto e previsione del parere in luogo dell'intesa - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata violazione della potesta' legislativa concorrente e della potesta' regolamentare della Regione, lesione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 6, comma 20, terzo periodo. - Costituzione, art. 117, commi terzo e sesto. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Riduzione dei costi degli apparati amministrativi - Esclusione che il personale dipendente contrattualizzato possa essere autorizzato ad usare il mezzo proprio per recarsi in missione, con conseguente divieto di corrispondere una qualche indennita' chilometrica - Lamentato ostacolo allo svolgimento delle attivita' pubbliche - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata violazione dell'autonomia organizzativa della Regione. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 6, comma 12, ultimo periodo. - Costituzione, artt. 117, commi terzo, quarto, quinto, ottavo e nono, e 118, commi secondo e terzo. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico - Divieto per Regioni, enti regionali, enti locali, per il triennio 2011-2013, di corrispondere ai singoli dipendenti anche di livello dirigenziale, un trattamento economico complessivo superiore a quello spettante per il 2010 - Lamentata natura di dettaglio della norma, laddove lo Stato potrebbe dettare solo vincoli di carattere generale e complessivo - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata violazione dell'autonomia organizzativa e dell'autonomia finanziaria della Regione, degli enti locali e degli enti strumentali regionali, esorbitanza dello Stato dalla competenza legislativa nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 1. - Costituzione, art. 117, comma terzo. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico - Divieto per Regioni, enti regionali, enti locali, per il triennio 2011-2013, di incrementare le risorse destinate al trattamento accessorio del personale anche di livello dirigenziale rispetto agli importi stanziati per l'anno 2010 - Lamentata natura di dettaglio della norma, laddove lo Stato potrebbe dettare solo vincoli di carattere generale e complessivo - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata violazione dell'autonomia organizzativa e dell'autonomia finanziaria della Regione, degli enti locali e degli enti strumentali regionali, esorbitanza dello Stato dalla competenza legislativa nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 2-bis. - Costituzione, art. 117, comma terzo. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico - Divieto, riferito ai rinnovi contrattuali del personale dipendente dalle pubbliche amministrazioni per il biennio 2008/2009, di determinare aumenti retributivi superiori al 3,2 per cento, anche con riguardo ai contratti e agli accordi gia' stipulati - Lamentata introduzione di puntuali e dettagliate limitazioni a singole voci di spesa, vincolanti le Regioni, gli enti locali, gli enti regionali, intervento statale unilaterale nella contrattazione collettiva con riduzione dei trattamenti - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria e organizzativa della Regione e degli enti locali, violazione della competenza legislativa concorrente della Regione, violazione della riserva di contrattazione collettiva in materia di retribuzioni, del principio di ragionevolezza e del diritto a un trattamento proporzionato al lavoro prestato. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 4. - Costituzione, artt. 3, 36, 39, 117, commi terzo e quarto, e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico - Efficacia delle progressioni di carriera del personale contrattualizzato, negli anni 2011-2013, ai fini esclusivamente giuridici - Lamentata introduzione di puntuali e dettagliate limitazioni a singole voci di spesa, intervento statale unilaterale nella contrattazione collettiva con riduzione dei trattamenti - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria e organizzativa della Regione e degli enti locali, violazione della competenza legislativa concorrente della Regione, esorbitanza dello Stato dalla competenza legislativa nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica, violazione del principio di ragionevolezza, di eguaglianza e del diritto a un trattamento proporzionato al lavoro prestato. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 21. - Costituzione, artt. 3, 36, 39, 117, commi terzo e quarto, e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico - Obbligo per le Regioni e gli enti del Servizio sanitario nazionale di ridurre del 50 per cento la spesa sostenuta nell'anno 2009 per il personale a tempo determinato o utilizzato con convenzioni o con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, per i contratti di formazione-lavoro, i rapporti formativi, la somministrazione di lavoro e il lavoro accessorio - Previsione che le disposizioni predette costituiscano principi generali ai fini del coordinamento della finanza pubblica - Ritenuta applicazione delle predette disposizioni in via diretta, anziche' come principi, agli enti locali e agli enti pubblici regionali - Lamentata introduzione di puntuali e dettagliate limitazioni a singole voci di spesa - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata violazione dell'autonomia organizzativa e dell'autonomia finanziaria della Regione e degli enti locali, esorbitanza dello Stato dalla competenza legislativa nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 28. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Patto di stabilita' interno - Divieto assoluto agli enti nei quali l'incidenza delle spese di personale e' pari o superiore al 40% delle spese correnti di procedere ad assunzioni di personale, possibilita' per i restanti enti di procedere ad assunzioni nel limite del 20% della spesa corrispondente alle cessazioni dell'anno precedente - Lamentata esorbitanza del potere statale di dettare norme di principio in materia di coordinamento della finanza pubblica - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata violazione della competenza regionale sul personale e sulla propria organizzazione, violazione dell'autonomia finanziaria regionale. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 14, comma 9, sostitutivo dell'art. 76, comma 7, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, e 119. Energia - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Proroghe di concessioni di grande derivazione d'acqua per uso idroelettrico - Lamentata introduzione di norme di dettaglio - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata violazione della competenza legislativa concorrente della Regione. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 15, comma 6-quater. - Costituzione, art. 117, comma terzo. Iniziativa economica privata - Edilizia e urbanistica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Introduzione della «Segnalazione certificata di inizio attivita'» (SCIA) sostitutiva della «Denuncia di inizio attivita'» (DIA) - Ritenuta applicabilita' della nuova disciplina della DIA commerciale (SCIA) anche al settore dell'edilizia, con estensione alla DIA edilizia della facolta' di immediato inizio dell'attivita' - Lamentata sostituzione diretta della preesistente normativa sia statale che regionale nei settori del commercio, artigianato, turismo, attivita' commerciali, interferenza con i poteri di controllo attribuiti agli enti locali, nonche' interferenza nella materia del governo del territorio attraverso regole di dettaglio irrazionali e foriere di abusi - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata violazione della competenza legislativa concorrente e residuale della Regione, violazione dell'autonomia e delle funzioni amministrative degli enti locali, lesione dei principi di ragionevolezza e proporzionalita' e di buon andamento dell'amministrazione. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 49, comma 4-bis, sostitutivo dell'art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241. - Costituzione, artt. 3, 97, 97, primo comma, 114, 114, comma secondo, 117, commi terzo e quarto, 118 e 118, primo comma. Iniziativa economica privata - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Previsione che la disciplina della SCIA, nella sua integralita', attiene alla tutela della concorrenza e costituisce livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, ai sensi dell'art. 117, comma secondo, lett. e) ed m), Cost. - Previsione che la nuova disciplina della SCIA sostituisce direttamente quella della DIA recata da ogni normativa statale e regionale - Lamentata erroneita' della autoqualificazione, ritenuta incidenza su ambiti di legislazione regionale di natura residuale o concorrente con avocazione degli stessi allo Stato - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata violazione della competenza legislativa della Regione in materia di governo del territorio, tutela della salute, ordinamento degli uffici regionali, artigianato, turismo, commercio. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 49, comma 4-ter, - Costituzione, art. 117, commi terzo e quarto. Iniziativa economica privata - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Semplificazione e riduzione degli adempimenti amministrativi gravanti sulle piccole e medie imprese - Previsione dello strumento della delegificazione e definizione dei principi e criteri direttivi da seguirsi nell'adozione dei regolamenti governativi - Lamentata incidenza su ambiti di legislazione regionale di natura residuale o concorrente - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata violazione della competenza legislativa e regolamentare della Regione in materie di competenza concorrente e residuale, lesione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 49, comma 4-quater. - Costituzione, art. 117, commi terzo, quarto e sesto. (010C0790) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 15-12-2010)

Ricorso della Regione Emilia-Romagna, in persona del Presidente
della Giunta regionale pro tempore Vasco Errani, autorizzato con
deliberazione della Giunta regionale 20 settembre 2010, n. 1406 (doc.
1), rappresentata e difesa, come da procura speciale a margine del
presente atto, dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova e
dall'avv. Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma nello
studio di quest'ultimo in via Confalonieri, n. 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale:
dell'articolo 5, comma 1;
dell'articolo 6, commi 12 e 20;
dell'articolo 9, commi 1; 2-bis; 4 21 e 28;
dell'articolo 14, comma 9;
dell'articolo 15, comma 6-quater;
dell'articolo 49, commi: 4-bis, 4-ter e 4-quater,
del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante Misure
urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività
economica, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010,
n. 122, pubblicata nel Supplemento ordinario n. 174/L alla Gazzetta
Ufficiale n. 176 del 30 luglio 2010,
per violazione degli articoli 3, 97, 117, 118, 119 e 120 della
Costituzione nonchè del principio di leale collaborazione, nei modi
e per i profili di seguito illustrati.

F a t t o

Con il decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con
modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, il Governo ha
adottato Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e
di competitività economica.
Si tratta di un ampio intervento normativo, diviso in tre titoli:
nel primo sono comprese norme di Stabilizzazione finanziaria, volte a
ridurre la spesa, nel secondo norme di Contrasto all'evasione fiscale
e contributiva e nel terzo norme riguardanti Sviluppo ed
infrastrutture.
Diverse delle norme contenute nel primo titolo, però, non
tengono affatto conto delle regole costituzionali in materia di
coordinamento finanziario, le quali, pur attribuendo allo Stato un
consistente potere di guida, garantiscono al tempo stesso -
all'interno di quel potere di guida - le autonome determinazioni di
ciascuna Regione (e per il presente ricorso della Regione
Emilia-Romagna) nell'esercizio della propria autonomia di spesa.
Numerose disposizioni, invece, contravvenendo alle regole
costituzionali, pongono alle Regioni (ed agli enti locali) limiti
rigidi a voci specifiche di spesa, incidendo su decisioni già prese,
fondi già stanziati e determinando la conseguenza di gravi tagli ai
servizi pubblici erogati con le risorse regionali, con rilevanti ma
inevitabili effetti negativi sui cittadini emiliani.
L'inclusione della Regione e degli enti locali e pararegionali
tra i destinatari delle norme impugnate avviene sia - a volte -
mediante diretto ed espresso riferimento alle Regioni sia - in altri
casi - mediante il riferimento alle pubbliche amministrazioni di cui
al comma 3 dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196,
cioè a quelle elencate annualmente dall'ISTAT entro il 31 luglio di
ogni anno.
E tale elenco (e precisamente, per quanto riguarda l'anno 2010,
l'«Elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto
economico consolidato individuate ai sensi dell'articolo 1, comma 3
della legge 31 dicembre 2009, n. 196 - Legge di contabilità e di
finanza pubblica», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 24 luglio
2010, n. 171) comprende espressamente, nella sezione «Amministrazioni
locali», tra l'altro, le Regioni e le Province autonome, i comuni, le
comunità montane e le unioni di comuni, gli enti per il diritto allo
studio universitario, gli enti per il turismo, gli enti regionali del
lavoro, le aziende ospedaliere, le Asl, gli istituti di ricovero e
cura a carattere scientifico e diversi altri enti rientranti
nell'orbita regionale.
Risulta poi lesiva una norma contenuta nel terzo titolo, cioè
l'art. 49, che muta la disciplina della denuncia di inizio attività
in segnalazione certificata di inizio attività, oltre ad attrarre
d'autorità tale istituto alla competenza esclusiva statale.
Le disposizioni che di seguito si illustreranno, dunque,
risultano illegittime e lesive delle competenze costituzionali della
Regione per le seguenti ragioni di

D i r i t t o

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1.
L'art. 5 è inserito nel capo II, Riduzione del costo degli
apparati politici ed amministrativi, ed è intitolato Economie negli
Organi costituzionali, di governo e negli apparati politici.
Il comma 1 statuisce che «per gli anni 2011, 2012 e 2013, gli
importi corrispondenti alle riduzioni di spesa che, anche con
riferimento alle spese di natura amministrativa e per il personale,
saranno autonomamente deliberate entro il 31 dicembre 2010, con le
modalità previste dai rispettivi ordinamenti dalla Presidenza della
Repubblica, dal Senato della Repubblica, dalla Camera dei deputati e
dalla Corte costituzionale sono versati al bilancio dello Stato per
essere riassegnati al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato»;
si aggiunge che «al medesimo Fondo sono riassegnati gli importi
corrispondenti alle riduzioni di spesa che verranno deliberate dalle
Regioni, con riferimento ai trattamenti economici degli organi
indicati nell'art. 121 della Costituzione».
Non è chiaro se l'ultimo periodo del comma 1 intenda vincolare
le Regioni a ridurre le indennità dei titolari degli organi
politici, o intenda solo fissare la destinazione delle risorse
corrispondenti alle riduzioni che eventualmente le Regioni
disporranno.
Nel primo caso, la norma sarebbe chiaramente illegittima per
violazione dell'art. 117, comma 3, Cost., in quanto stabilirebbe un
vincolo ad una voce di spesa specifica e particolare: e, dunque,
avrebbe carattere dettagliato in materia di competenza concorrente,
nella quale lo Stato ha titolo soltanto a dettare principi
fondamentali. Si può ricordare qui, a conferma, la sent. n.
157/2007, che ha dichiarato l'illegittimità di una norma della legge
n. 266/05 che riduceva del 10% le indennità corrisposte ai titolari
degli organi politici regionali.
Ma anche ove si intendesse la disposizione come non cogente
quanto all'an della specifica riduzione di spesa, in applicazione del
canone della interpretazione conforme a Costituzione, l'ultimo
periodo del comma 1 sarebbe in ogni modo illegittimo perchè prevede
l'assegnazione degli importi al Fondo per l'ammortamento dei titoli
di Stato, ovvero l'assegnazione di tale fondo allo Stato.
In pratica, si applica un meccanismo contrario a quello previsto
dall'art. 119 della Costituzione: anzichè essere lo Stato a
finanziare le Regioni, si obbligano le Regioni a finanziare lo Stato
mediante gli stessi fondi che in attuazione della Costituzione lo
Stato assegna alle Regioni.
Ciò implica lesione dell'autonomia finanziaria regionale perchè
risorse che provengono dalle entrate generali della Regione vengono
«avocate» allo Stato senza altra ragione che la circostanza che la
Regione spende di meno per una specifica voce di spesa.
L'ingerenza nell'autonomia finanziaria regionale non si può
giustificare a titolo di coordinamento della finanza pubblica perchè
la norma è dettagliata e va a colpire una specifica e minuta voce di
spesa.
Oltre all'art. 119, l'art. 5, comma 1, viola anche gli artt. 117
e 118 Cost. perchè impedisce alla Regione di utilizzare gli importi
in questione per altri scopi, da essa individuati nell'esercizio
della propria autonomia organizzativa e delle proprie competenze di
settore.
È infine violato il principio di buon andamento e di
ragionevolezza di cui all'art. 97, comma primo, e all'art. 3 Cost.,
in quanto la devoluzione del risparmio al bilancio statale
evidentemente lo disincentiva, dato che la Regione non ne potrebbe
trarre alcun vantaggio.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 6, commi 12 e 20.
L'art. 6 pone una serie di norme volte alla Riduzione dei costi
degli apparati amministrativi, norme dal contenuto innegabilmente e
chiaramente dettagliato, come si vedrà subito.
Forse proprio in considerazione di tale contenuto, che proprio in
ragione di tale carattere contrasterebbe - ove riferito alle Regioni
- con i principi costituzionali in materia di coordinamento della
finanza pubblica elaborati dalla giurisprudenza costituzionale, il
comma 20 dell'art. 6 dispone che «le disposizioni del presente
articolo non si applicano in via diretta alle regioni, alle province
autonome e agli enti del Servizio sanitario nazionale», ma aggiunge
che per tali enti esse «costituiscono disposizioni di principio ai
fini del coordinamento della finanza pubblica». In altre parole, la
disposizione del comma 20 cerca di «trasformare» in qualche modo le
disposizioni dettagliate in principi.
Tuttavia, tale tentativo è necessariamente destinato
all'insuccesso, e la qualificazione delle disposizioni in questione
come «principi» non fa - ad avviso della ricorrente Regione - che
aggiungere illegittimità ad illegittimità.
Il comma 20 è dunque qui impugnato nella parte in cui esso
dispone che le disposizioni indicate «costituiscono disposizioni di
principio ai fini del coordinamento della finanza pubblica», e nella
parte in cui limita la loro «non applicazione» alle Regioni alla
applicazione «in via diretta».
Il punto fondamentale è che la qualificazione data dal comma 20,
come è tipico delle norme di qualificazione, non è idonea a mutare
la realtà normativa dei commi cui si riferisce, che resta quella di
regole dettagliate limitative di voci minute di spesa degli enti
pubblici, e che vincolare le Regioni a tali pseudoprincipi è
ugualmente illegittimo. Nessun dubbio poi può sussistere sul
carattere specifico e dettagliato delle disposizioni alle quali il
comma 20 si riferisce.
Così, il comma 3 dispone che «a decorrere dal 1° gennaio 2011,
le indennità, i compensi, i gettoni, le retribuzioni o le altre
utilità comunque denominate, corrisposti dalle pubbliche
amministrazioni di cui al comma 3 dell'articolo 1 della legge 31
dicembre 2009, n. 196, .... sono automaticamente ridotte del 10 per
cento rispetto agli importi risultanti alla data del 30 aprile 2010».
Inoltre, la disposizione stabilisce che «sino al 31 dicembre 2013,
gli emolumenti di cui al presente comma non possono superare gli
importi risultanti alla data del 30 aprile 2010, come ridotti ai
sensi del presente comma».
Il comma 7 statuisce che «a decorrere dall'anno 2011 la spesa
annua per studi ed incarichi di consulenza, inclusa quella relativa a
studi ed incarichi di consulenza conferiti a pubblici dipendenti,
sostenuta dalle pubbliche amministrazioni di cui al comma 3
dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196,... non può
essere superiore al 20 per cento di quella sostenuta nell'anno 2009».
Il comma 8 dispone che «a decorrere dall'anno 2011 le
amministrazioni pubbliche... individuate dall'Istituto nazionale di
statistica (ISTAT)... non possono effettuare spese per relazioni
pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza, per un
ammontare superiore al 20 per cento della spesa sostenuta nell'anno
2009 per le medesime finalita'».
Il comma 9 stabilisce che «a decorrere dall'anno 2011 le
amministrazioni pubbliche... individuate dall'Istituto nazionale di
statistica (ISTAT)... non possono effettuare spese per
sponsorizzazioni».
Il comma 12 dispone che «a decorrere dall'anno 2011 le
amministrazioni pubbliche... individuate dall'Istituto nazionale di
statistica (ISTAT)... non possono effettuare spese per missioni,
anche all'estero, con esclusione delle missioni internazionali di
pace e delle Forze armate, delle missioni delle forze di polizia e
dei vigili del fuoco, del personale di magistratura, nonchè di
quelle strettamente connesse ad accordi internazionali ovvero
indispensabili per assicurare la partecipazione a riunioni presso
enti e organismi internazionali o comunitari, nonchè con investitori
istituzionali necessari alla gestione del debito pubblico, per un
ammontare superiore al 50 per cento della spesa sostenuta nell'anno
2009».
Il comma 13 statuisce che «a decorrere dall'anno 2011 la spesa
annua sostenuta dalle amministrazioni pubbliche... individuate
dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT)... per attività
esclusivamente di formazione deve essere non superiore al 50 per
cento della spesa sostenuta nell'anno 2009»; si aggiunge che «le
predette amministrazioni svolgono prioritariamente l'attività di
formazione tramite la Scuola superiore della pubblica amministrazione
ovvero tramite i propri organismi di formazione».
Il comma 14 stabilisce che «a decorrere dall'anno 2011, le
amministrazioni pubbliche... individuate dall'Istituto nazionale di
statistica (ISTAT)... non possono effettuare spese di ammontare
superiore all'80 per cento della spesa sostenuta nell'anno 2009 per
l'acquisto, la manutenzione, il noleggio e l'esercizio di
autovetture, nonchè per l'acquisto di buoni taxi»; si aggiunge che
«il predetto limite può essere derogato, per il solo anno 2011,
esclusivamente per effetto di contratti pluriennali già in essere».
Il comma 19 dispone che «al fine del perseguimento di una
maggiore efficienza delle società pubbliche,... le amministrazioni
di cui all'articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196,
non possono, salvo quanto previsto dall'art. 2447 codice civile,
effettuare aumenti di capitale, trasferimenti straordinari, aperture
di credito, nè rilasciare garanzie a favore delle società
partecipate non quotate che abbiano registrato, per tre esercizi
consecutivi, perdite di esercizio ovvero che abbiano utilizzato
riserve disponibili per il ripianamento di perdite anche
infrannuali»; e che sono «in ogni caso consentiti i trasferimenti
alle società di cui al primo periodo a fronte di convenzioni,
contratti di servizio o di programma relativi allo svolgimento di
servizi di pubblico interesse ovvero alla realizzazione di
investimenti».
Come si vede, si tratta di disposizioni molto puntuali,
analitiche, che disciplinano «frammenti» di realtà finanziaria ed
organizzativa. Ed in relazione ad esse le Regioni, nonostante quanto
disposto dal comma 20, primo periodo, non hanno nè (in ragione della
struttura delle norme) potrebbero avere alcun margine di manovra. Non
si tratterebbe che di «recepire» le corrispondenti norme statali.
Così illustrato il contenuto del comma 20, in relazione alle
specifica disposizione di cui al comma 12, risulta chiaro che esso,
nell'inciso «per i quali costituiscono disposizioni di principio ai
fini del coordinamento della finanza pubblica», ed il comma 12 cui si
riferisce, sono lesivi dell'autonomia organizzativa e dell'autonomia
finanziaria della Regione.
Infatti, essi pongono limiti puntuali a voci minute di spesa e
fissano anche la modalità di contenimento della spesa, esorbitando
dai limiti della competenza legislativa statale di principio nella
materia del coordinamento della finanza pubblica.
L'illegittimità dei limiti puntuali alle voci minute di spesa è
stata più volte dichiarata da codesta Corte: v. le sentt. nn.
297/2009, 237/2009, 159/2008, 157/2007, 95/2007, 89/2007, 88/2006,
449/2005, 417/2005 e 390/2004.
Va ricordata, in particolare, per l'analogia della fattispecie,
la sentenza n. 297/2009, che ha annullato una disposizione
sostanzialmente corrispondente a quella qui impugnata «nella parte in
cui afferma che possono essere desunti "principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica" da norme che, per il loro
contenuto, sono inidonee a esprimere tali principi», cioè da norme
«idonee solo a incidere sulle indicate singole voci di spesa, in
quanto introducono vincoli puntuali e specifiche modalità di
contenimento della spesa medesima».
Nel medesimo consolidato orientamento rientra la sentenza n.
159/2008 (punto 6 del Diritto).
Del resto, una norma analoga a quella del comma 3 dell'art. 6
(pure non impugnato con il presente ricorso) è stata annullata dalla
sentenza n. 157/2007 (la norma statale riduceva del 10% le indennità
corrisposte ai titolari degli organi politici regionali); v. poi le
sentt. nn. 95/2007, 449/2005 e 417/2005, che hanno dichiarato
l'illegittimità dei vincoli posti a consulenze, missioni e acquisti.
Non può dunque esservi dubbio alcuno sulla illegittimità delle
disposizioni impugnate, per le ragioni sopra esposte. Esse
contraddicono il principio in relazione al quale le esigenze della
finanza pubblica possono certo comportare vincoli anche per le
autonomie territoriali, ma vincoli di carattere generale e
complessivo, al cui interno i titolari di autonomia costituzionale
possono decidere le diverse destinazioni, appunto, in modo autonomo.
La clausola di salvaguardia di cui al comma 20, primo periodo, è
illegittima anche nella parte in cui non comprende nel proprio ambito
di «esonero» dall'applicazione diretta gli enti locali e gli enti ed
organismi appartenenti al sistema regionale. Il «mancato esonero»
comporta dunque che per tali enti i commi sopra illustrati operino in
via diretta, dato che sono rivolti alle amministrazioni di cui
all'art. 1, comma 3, legge n. 196/2009.
A causa del mancato esonero, si pongono limiti puntuali alla
spesa degli enti locali, degli enti pubblici del sistema regionale e
delle società pubbliche. Ma tali limiti sono illegittimi in quanto
dettano norme dettagliate, che fuoriescono dal potere del legislatore
statale nelle materie del coordinamento della finanza pubblica; si
può ricordare, in particolare, per l'analogia della fattispecie, la
sentenza n. 159/2008 (punto 7 del Diritto). Ed è pure pacifico che
la Regione è legittimata a difendere l'autonomia finanziaria e
organizzativa (ogni limitazione di spesa si traduce in limitazione
delle possibili scelte organizzative) dei propri enti strumentali e
delle proprie società ma è anche abilitata a tutelare l'autonomia
finanziaria degli enti locali (v. sentt. nn. 298/2009, 169/2007,
punto 3; 95/2007, 417/2005, 196/2004 e 533/2002).
Infine, è illegittimo anche il terzo periodo del comma 20
dell'art. 6.
Il secondo periodo dispone che, «a decorrere dal 2011, una quota
pari al 10 per cento dei trasferimenti erariali di cui all'art. 7
della legge 15 marzo 1997, n. 59, a favore delle regioni a statuto
ordinario è accantonata per essere successivamente svincolata e
destinata alle regioni a statuto ordinario che hanno attuato quanto
stabilito dall'art. 3 del decreto-legge 25 gennaio 2010, n. 2,
convertito con legge 26 marzo 2010, n. 42 e che aderiscono
volontariamente alle regole previste dal presente articolo». In
relazione a ciò, il terzo periodo prevede che, «con decreto di
natura non regolamentare del Ministro dell'economia e delle finanze,
sentita la Conferenza Stato-Regioni, sono stabiliti modalità, tempi
e criteri per l'attuazione del presente comma».
Pare evidente che quest'ultima norma prevede un atto
sostanzialmente regolamentare (nonostante la qualificazione
legislativa, con la quale si cerca di giustificare la sottrazione del
decreto alla procedura e ai requisiti di cui all'art. 17 legge n.
400/1988) e anche di notevole impatto in materia concorrente
(coordinamento della finanza pubblica). Il terzo periodo del comma
20, dunque, è lesivo dell'art. 117, comma 3 e 6, Cost. e del
principio di leale collaborazione, in quanto, per compensare la
«deroga» all'art. 117, comma 6, Cost., avrebbe dovuto prevedere
almeno l'intesa con la Conferenza Stato-Regioni, in luogo del
semplice parere.
Si tratta infatti di una parte rilevante dei trasferimenti
destinati alle Regioni, e vi è dunque l'esigenza che esse debbano
concordare l'attuazione del meccanismo distributivo attuativo della
norma, e non semplicemente essere «sentite» su di esso.
Specificamente illegittimo e lesivo della autonomia regionale
appare l'ultimo periodo del comma 12, il quale - attraverso un
richiamo muto all'art. 15 legge n. 836/1973 a all'art. 8 legge n.
417/1978 - esclude che il personale dipendente contrattualizzato
possa essere autorizzato ad usare il mezzo proprio per recarsi in
missione, con conseguente divieto di corrispondere una qualche
indennità chilometrica.
La norma - prima ancora che rappresentare un limite puntuale ad
una singola minuta voce di spesa - incide sulla autonomia
organizzativa della Regione e sull'esercizio delle attività e delle
funzioni amministrative da essa normate, spettino alla Regione
medesima e siano dalla stessa attribuite ai Comuni o ad altri enti.
Da un lato, si nega che la Regione possa discrezionalmente
valutare la convenienza tra l'acquisto di un proprio mezzo di
trasporto, l'avvalersi di un mezzo pubblico, oppure l'avvalersi del
mezzo del dipendente (salvo rimborsargli la spesa). D'altro lato, è
assicurata la possibilità materiale di svolgere compiti pur
legittimamente previsti dalla legge, in tutti i casi di carenza di
mezzi propri da parte della amministrazione regionale e delle altre
amministrazioni competenti, e di insufficienza di mezzi di trasporto
pubblici.
La norma è quindi lesiva sia dell'art. 117, comma 4, Cost., per
la parte in cui incide sulla organizzazione della Regione, sia - in
generale - dei commi 3, 4, 5, 8 e 9 dell'art. 117 e dei commi 2 e 3
dell'art. 118, nella parte in cui ostacola lo svolgimento delle
attività pubbliche legittimamente previste dalla legislazione
regionale.
3) Illegittimità costituzionale dell'articolo 9, commi 1, 2-bis, 4,
21, 28.
L'art. 9 detta norme sul Contenimento delle spese in materia di
impiego pubblico.
Il comma 1 dispone che, «per gli anni 2011, 2012 e 2013 il
trattamento economico complessivo dei singoli dipendenti, anche di
qualifica dirigenziale, ivi compreso il trattamento accessorio,
previsto dai rispettivi ordinamenti delle amministrazioni pubbliche»
di cui al noto Elenco ISTAT «non può superare, in ogni caso, il
trattamento ordinariamente spettante per l'anno 2010».
In base a detta individuazione dei destinatari tale norma si
rivolge anche alle Regioni, agli enti locali e agli altri enti del
sistema regionale.
Essa rappresenta una norma di dettaglio in materia di competenza
concorrente, in quanto riguarda una voce specifica di spesa e fissa
con precisione la misura del «taglio». Di qui la violazione dell'art.
117, comma 3, Cost. e la lesione dell'autonomia organizzativa e
finanziaria della Regione e degli enti locali, per le ragioni già
esposte nel punto 2.
Il comma 2-bis stabilisce che «a decorrere dal 1° gennaio 2011 e
sino al 31 dicembre 2013 l'ammontare complessivo delle risorse
destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche
di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui
all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165, non può superare il corrispondente importo dell'anno 2010 ed
è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla
riduzione del personale in servizio».
Tale norma, pur individuando i propri destinatari in modo diverso
dal riferimento all'Elenco ISTAT, potrebbe essere considerata
applicabile anche alle Regioni, agli enti locali e agli altri enti
del sistema regionale, in quanto rientranti nella generale nozione di
pubblica amministrazione.
Essa pone un limite rigido ed autoapplicativo ad una voce
specifica e minuta di spesa e, dunque, comporta violazione dell'art.
117, comma 3, Cost. e lesione dell'autonomia finanziaria della
Regione e degli enti locali, per le ragioni già esposte nel punto 3.
Il comma 4, poi, statuisce che «i rinnovi contrattuali del
personale dipendente dalle pubbliche amministrazioni per il biennio
2008-2009 ed i miglioramenti economici del rimanente personale in
regime di diritto pubblico per il medesimo biennio non possono, in
ogni caso, determinare aumenti retributivi superiori al 3,2 per
cento»; che tale disposizione «si applica anche ai contratti ed
accordi stipulati prima della data di entrata in vigore del presente
decreto»; che le clausole difformi «contenute nei predetti contratti
ed accordi sono inefficaci» e che «a decorrere dalla mensilità
successiva alla data di entrata in vigore del presente decreto i
trattamenti retributivi saranno conseguentemente adeguati».
Tale disposizione individua i suoi destinatari mediante
l'espressione generica «pubbliche amministrazioni» e, dunque,
potrebbe essere intesa come applicabile alle Regioni.
In questo caso, essa sarebbe illegittima in quanto pone un limite
rigido ed autoapplicativo ad una voce specifica e minuta di spesa:
valendo dunque per essa le censure ora esposte in relazione ai
precedenti commi (oltre che al punto 2, con riferimento all'art. 6).
Lo stesso comma 4, poi, si pone in contrasto con l'art. 39 Cost.,
perchè incide sull'entità dei trattamenti economici determinata dai
contratti collettivi stipulati dall'ARAN per conto delle Regioni.
Come la giurisprudenza costituzionale ha in più occasioni
affermato, vi è una riserva di contrattazione collettiva in materia
di retribuzioni, che la legge non può violare (art. 39 Cost. e
attuativamente legge n. 421/1992), come fanno invece i commi ora
indicati. Tale violazione si traduce in lesione dell'autonomia
organizzativa e finanziaria regionale (art. 117, comma 4, e art. 119
Cost.) perchè lo Stato altera unilateralmente le scelte fatte
dall'ARAN per conto delle Regioni e pone limiti puntuali a specifiche
voci di spesa regionale. Si può ricordare qui l'art. 2, comma 2,
lett. ii) della legge n. 42/2009, che auspica - come criterio
direttivo per i decreti legislativi attuativi dell'art. 119 Cost. -
la «previsione di strumenti che consentano autonomia ai diversi
livelli di governo nella gestione della contrattazione collettiva»:
criterio che è contraddetto dalla norma impugnata.
Inoltre, la norma in questione viola il principio di
ragionevolezza e l'art. 36 Cost., perchè riduce i trattamenti
fissati nei contratti collettivi, che si presumono essere quelli
proporzionati alla qualità e quantità del lavoro prestato. La
disposizione impugnata produce un'ingiustificata ed irragionevole
alterazione del sinallagma contrattuale, danneggiando gravemente i
singoli lavoratori a fronte di una «limitata incidenza sul totale
della manovra» (così l'audizione della Corte dei conti del 10 giugno
2010, presso la Commissione Bilancio del Senato).
Tale violazione si riflette in lesione dell'autonomia finanziaria
ed organizzativa regionale, perchè la gestione del personale
regionale e del bilancio rientra indubbiamente nelle competenze
regionali.
Il comma 21 dell'art. 9 stabilisce che «per il personale
contrattualizzato le progressioni di carriera comunque denominate ed
i passaggi tra le aree eventualmente disposti negli anni 2011, 2012 e
2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente
giuridici».
Tale norma è illegittima per le ragioni illustrate a proposito
del comma 4: a) violazione dell'art. 117, comma 3, Cost. in quanto si
tratta di norma dettagliata che pone un limite rigido ad una voce
minuta di spesa; b) violazione degli artt. 3, 36 e 39 Cost. in
quanto, a fronte dello svolgimento di una funzione di livello più
elevato, con contenuti professionali più complessi e con maggiori
responsabilità, il dipendente «promosso» dopo il 1º gennaio 2011 si
troverebbe a percepire una retribuzione diversa da quella prevista
dal contratto collettivo e corrispondente ad un lavoro
qualitativamente diverso (con discriminazione rispetto ai dipendenti
«promossi» prima del 2011, che - a parità di lavoro - riceverebbero
uno stipendio diverso).
Ciò si traduce in lesione dell'autonomia organizzativa e
finanziaria regionale, perchè la gestione del personale regionale e
del bilancio rientra indubbiamente nelle competenze regionali.
Il comma 28, primo periodo, dispone che, «a decorrere dall'anno
2011, le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo,
le agenzie, incluse le Agenzie fiscali... gli enti pubblici non
economici, le università e gli enti pubblici di cui all'articolo 70,
comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165..., fermo
quanto previsto dagli articoli 7, comma 6, e 36 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, possono avvalersi di personale a
tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di
collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50 per cento
della spesa sostenuta per le stesse finalità nell'anno 2009».
Il secondo periodo stabilisce che uguale limite è fissato per la
spesa relativa a contratti di formazione-lavoro, ad altri rapporti
formativi, alla somministrazione di lavoro, nonchè al lavoro
accessorio di cui all'articolo 70, comma 1, lettera d) del decreto
legislativo 10 settembre 2003, n. 276.
Il terzo periodo del comma 28 stabilisce che tali disposizioni
«costituiscono principi generali ai fini del coordinamento della
finanza pubblica ai quali si adeguano le regioni, le province
autonome, e gli enti del Servizio sanitario nazionale». Esso dunque,
pur implicando però che esse non si applichino direttamente alle
Regioni, impone l'adeguamento di queste a tali principi generali, con
disposizione corrispondente a quella dell'art. 6, comma 20.
I tre periodi indicati del comma 28 sono dunque qui impugnati per
le stesse ragioni già esposte in relazione all'art. 6. Il terzo
periodo, in particolare, è impugnato nella parte in cui esso - pur
implicando la non diretta applicazione dei precedenti periodi - ne
afferma l'applicabilità in quanto recante presunte disposizioni di
principio.
Infatti, come nel caso dell'art. 6, le norme contenute nel comma
28 risultano illegittime per violazione delle regole sui rapporti tra
legislazione statale e regionale nell'ambito del coordinamento della
finanza pubblica. Esse non sono affatto disposizioni di principio,
nè lo diventano per la definizione di cui al terzo periodo, ma sono
tali da non consentire un autonomo svolgimento. Si tratta di un
limite rigido ad una voce specifica e minuta di spesa, di una norma
dettagliata che prevede la modalità di contenimento della voce di
spesa, senza lasciare alcun margine di manovra alla Regione. Inoltre,
il limite non è transitorio.
Dunque, il comma 28 è illegittimo per le ragioni già viste a
proposito dell'art. 6, cioè per la violazione dell'autonomia
organizzativa e finanziaria della Regione e degli enti locali (che,
fra l'altro, non sono compresi nella clausola di salvaguardia di cui
al terzo periodo, con conseguente applicabilità diretta dei limiti:
sulla legittimazione della Regione a tutelare l'autonomia finanziaria
degli enti locali v. le sentt. nn. 298/2009, 169/2007, punto 3;
95/2007, 417/2005, 196/2004 e 533/2002), per eccesso dai limiti della
potestà legislativa statale in materia di coordinamento della
finanza pubblica, in quanto la disposizione pone un limite rigido ad
una voce specifica di spesa.
D'altronde, sia consentito di ricordare che l'illegittimità dei
vincoli puntuali alle assunzioni è già stata dichiarata dalle
sentt. nn. 95/2008, 88/2006 e 390/2004.
4) Illegittimità costituzionale dell'articolo 14, comma 9.
L'art. 14, comma 9, sostituisce l'art. 76, comma 7, d.l. n.
112/2008 nel modo seguente: «È fatto divieto agli enti nei quali
l'incidenza delle spese di personale è pari o superiore al 40% delle
spese correnti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi
titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale; i restanti enti
possono procedere ad assunzioni di personale nel limite del 20 per
cento della spesa corrispondente alle cessazioni dell'anno
precedente». Tale disposizione si applica a decorrere dal 1° gennaio
2011, con riferimento alle cessazioni verificatesi nell'anno 2010.
Tale norma pone limiti rigidi alle assunzioni, in violazione
degli artt. 117, comma 3 e comma 4 (in relazione alla competenza
regionale sul personale e sulla propria organizzazione), e 119 Cost.,
e dunque esorbitando così dal potere statale di dettare norme di
principio in materia di coordinamento della finanza pubblica: come
codesta ecc.ma Corte costituzionale ha già in diverse occasioni
accertato e stabilito in relazione a norme di questo tipo (v. sentt.
nn 95/2008, 88/2006, 390/2004).
5) Illegittimità costituzionale dell'articolo 15, comma 6-quater.
Il comma 6-quater dell'art. 15 statuisce che «le disposizioni dei
commi 6, 6-bis e 6-ter del presente articolo si applicano fino
all'adozione di diverse disposizioni legislative da parte delle
regioni, per quanto di loro competenza».
Esso si pone dunque in contrasto con l'art. 117, comma 3, Cost.,
perchè nelle materie concorrenti lo Stato non può adottare norme di
dettaglio neppure con carattere cedevole. Già prima del 2001 le
norme di dettaglio cedevoli erano ammesse solo in casi limitati (per
rendere applicabili nuove leggi cornice o per evitare l'inadempimento
di obblighi internazionali). Dopo la l. cost. n. 3/2001, da più
parti si è affermata l'inammissibilità di norme statali di
dettaglio nelle materie concorrenti, e anche codesta Corte ha
osservato che «la nuova formulazione dell'art. 117, comma 3, rispetto
a quella previgente dell'art. 117, comma 1, esprime l'intento di una
più netta distinzione fra la competenza regionale a legiferare in
queste materie e la competenza statale, limitata alla determinazione
dei principi fondamentali della disciplina» (sent. 282-2002, punto
4).
Comunque, anche qualora si ritenessero ammissibili norme statali
di dettaglio cedevoli in casi determinati (per rendere operanti nuove
leggi cornice o per rendere operative funzioni amministrative
attratte in sussidiarieta'), il comma 6-quater sarebbe illegittimo
perchè non può fondarsi su tali giustificazioni.
6) Illegittimità costituzionale dell'articolo 49, comma 4-bis, comma
4-ter e comma 4-quater.
L'art. 49, comma 4-bis, legge n. 133/2010 prevede l'integrale
sostituzione dell'art. 19 legge n. 241/1990 - relativo alla
dichiarazione di inizio attività - con il nuovo istituto della
«segnalazione certificata di inizio attivita'» (c.d. «Scia»).
Rispetto alla versione precedente, il nuovo art. 19 si
caratterizza per il fatto di prevedere sempre la facoltà di avvio
immediato dell'attività, contestualmente alla presentazione della
segnalazione: generalizzando così la previsione già contenuta nel
d.lgs. 26 marzo 2010 n. 59, di recepimento della direttiva del
Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 n. 123 (c.d.
«Direttiva servizi»), che aveva reintrodotto - per le attività di
cui alla medesima direttiva - la Dia «ad effetto immediato».
Si ripropone in tal modo, in chiave generale, la configurazione
originariamente prevista per la Dia dal legislatore del 1990, quale
dichiarazione contestuale all'avvio dell'attività.
Sotto tale profilo, tuttavia, la nuova regola va anche oltre.
Infatti, la scomparsa della precisazione contenuta nel precedente
vecchio comma 4 dell'art. 19 legge n. 241/1990 (il quale stabiliva
che «restano ferme le disposizioni di legge vigenti che prevedono
termini diversi da quelli di cui ai commi 2 e 3 per l'inizio
dell'attività e per l'adozione da parte dell'amministrazione
competente di provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività
e di rimozione dei suoi effetti») - unitamente alla previsione
contenuta nell'art. 49, comma 4-ter, legge n. 122/2010 (secondo cui
«la disciplina di cui al comma 4-bis sostituisce direttamente, dalla
data di entrata in vigore della legge di conversione del presente
decreto, quella della dichiarazione di inizio attività recata da
ogni normativa statale e regionale») depone nel senso di ritenere che
alla nuova Scia debba essere integralmente ricondotta anche la
preesistente disciplina in materia di «Dia edilizia»: la quale, fino
ad ora, aveva mantenuto profili di autonomia rispetto al modello di
Dia generale.
Nel senso dell'integrale sostituzione della Dia edilizia con la
nuova Scia si è espressa anche la nota 16 settembre 2010 del
Ministero per la semplificazione normativa: la quale - oltre che
sulla base dei profili dinanzi indicati - perviene a tale conclusione
anche alla luce delle indicazioni emerse nel corso dei lavori
parlamentari (ove si legge che «la norma ha anche un profilo
abrogativo della normativa statale difforme, per cui si deve
intendere che ad essa va ricondotta anche la denuncia di inizio di
attività edilizia, disciplinata dagli articoli 22 e 23 del d.P.R. n.
380/2001»), nonchè in considerazione dell'innovativo riferimento -
contenuto nel comma 1 del nuovo art. 19 legge n. 241/1990 - alle
«asseverazioni di tecnici abilitati»: espressione che richiama per
l'appunto il contenuto dell'art. 23 d.P.R. n. 380/2001 (il quale,
come noto, stabilisce che la Dia edilizia sia «accompagnata da una
dettagliata relazione a firma di un progettista abilitato e dagli
opportuni elaborati progettuali, che asseveri la conformità delle
opere da realizzare agli strumenti urbanistici approvati e non in
contrasto con quelli adottati ed ai regolamenti edilizi vigenti,
nonchè il rispetto delle norme di sicurezza e di quelle
igienico-sanitarie»).
Su tali basi, ritiene la ricorrente Regione che la nuova
disciplina della Scia risulti incostituzionale e lesiva delle proprie
prerogative sotto molteplici profili. Innanzitutto - con riferimento
agli ambiti non edilizi - la dettagliata previsione dei moduli
procedimentali della Scia (che, ai sensi del comma 4-ter del medesimo
art. 49 legge n. 122/2010, sono destinati a sostituire
automaticamente tutte le discipline regionali in materia di Dia)
finisce per invadere la competenza regionale in molti ambiti di
legislazione residuale regionale ex art 117, comma 4, Cost.: in
particolare con riferimento a commercio, artigianato, turismo e
attività produttive in genere. La lesione così determinata delle
prerogative regionali non è certo esclusa in conseguenza della
arbitraria autoqualificazione recata dal comma 4-ter (specificamente
impugnato oltre).
Al contempo, la puntuale disciplina delle modalità di intervento
attraverso l'esercizio del potere di inibizione e di conformazione
dell'attività - quale prevista al comma 3 del nuovo art. 19 legge n.
241/1990 - interferisce con i poteri di controllo il cui esercizio è
attribuito alle amministrazioni locali: con conseguente violazione
dell'art. 114, comma 2, Cost, che riconosce l'autonomia dei poteri
degli enti locali, e dell' art. 118, comma 1, Cost. che riconosce le
funzioni amministrative dei comuni.
Con riferimento specifico alla Dia edilizia, si ribadisce
innanzitutto come la previsione per cui la Scia consente in ogni caso
l'immediato avvio dell'attività rappresenta una regola di dettaglio,
in quanto tale preclusa allo Stato in una materia - quella del
governo del territorio (cui, come noto, è riconducibile l'edilizia)
- demandata alla potestà legislativa concorrente: con conseguente
limitazione della potestà statale alla sola fissazione dei principi.
Al riguardo, si rammenta come nella sentenza n. 303/2003 codesta
Corte abbia riconosciuto che rappresenta principio necessario la
«compresenza nella legislazione di titoli abilitativi preventivi ed
espressi [permesso di costruire] e taciti, quale è la Dia».
Ma naturalmente altro è la previsione di siffatto principio,
altro è la pretesa statuale di disciplinare nei minimi dettagli gli
aspetti procedimentali di tali titoli, incluso - con riferimento
specifico alla Dia - la regola che stabilisce dopo quanti giorni
dalla presentazione della segnalazione (nessuno, in questo caso) è
possibile iniziare l'attività.
È chiaro infatti, che in questo modo, il legislatore statale non
si limita a fissare regole di principio, ma interviene a disciplinare
i dettagli della materia.
Nell'imporre non solo la Dia - ora Scia - in luogo del permesso
edilizio, ma nel disciplinare le modalità stesse di funzionamento
della Scia, il momento nel quale il «segnalante» può realizzare il
progetto (più che iniziare una attività, come la denominazione
dovrebbe far pensare), nel disciplinare i tempi ed i limiti del
potere o dovere di controllo dell'amministrazione lo Stato ha
chiaramente superato i limiti della propria potestà legislativa
concorrente di principio in materia di governo del territorio, come
posta dalla Costituzione e precisata dalla giurisprudenza di codesta
ecc.ma Corte costituzionale (v. da ultimo sentenza n. 278 del 2010,
ove si accerta che spetta alle Regioni, e non allo Stato, di
disciplinare i casi nei quali strutture residenziali mobili nei
campeggi possono essere realizzate senza alcun adempimento).
Di qui, una prima ragione di illegittimità per contrasto con
l'art. 117, comma 3, Cost.
Sotto altro profilo, si deve poi osservare come l'estensione alla
Dia edilizia della facoltà di immediato inizio dell'attività
(prevista al comma 2 del novellato art. 19 legge n. 241/1990)
determini ulteriori criticità, in considerazione della peculiare
materia cui si riferisce.
La questione attiene in particolare all'ipotesi in cui un
soggetto inizi l'attività pur in assenza dei presupposti di legge:
sulla base di una Scia che contiene false dichiarazioni o che
comunque è altrimenti errata.
Ferma restando la rivendicazione della competenza regionale a
dispone in materia, nei settori commerciali l'immediato inizio di
attività - pur in assenza dei presupposti richiesti - non appare
particolarmente grave. Nella normalità dei casi, infatti,
l'attivazione del potere inibitorio e di rimozione degli eventuali
effetti dannosi medio tempore prodotti (art. 19, comma 3) può
risultare idoneo (perlomeno astrattamente) a tutelare gli interessi
protetti dalle normative che prevedono il previo titolo abilitativo
(sostituito dalla Scia): dal momento che si tratta di settori nei
quali le attività svolte, in linea di principio, non appaiono tali
da determinare effetti irreversibili.
Discorso completamente diverso vale, invece, con riferimento alla
Dia edilizia. L'attività edilizia infatti, per sua natura, determina
immediatamente una materiale - e potenzialmente assai rilevante -
alterazione del territorio.
È pur vero che, a seguito dell'intervento dell'amministrazione,
gli interventi potrebbero essere fisicamente rimossi e la situazione
pregressa ripristinata.
Tale ripristino, tuttavia, non sempre è possibile: sia sotto il
profilo materiale (si veda al riguardo quanto disposto dall'art. 33,
comma 2, d.P.R. n. 380/2001, il quale espressamente si occupa dei
profili sanzionatori di opere abusive in relazione alle quali non sia
possibile il ripristino dello stato dei luoghi) sia per gli eccessivi
costi che il ripristino potrebbe comportare.
Nè si dica - con riferimento a tale ultima ipotesi - che tali
oneri ricadrebbero comunque necessariamente sui privati trasgressori
che hanno dato inizio alla attività di trasformazione in assenza dei
presupposti.
È infatti possibile (soprattutto nel caso di interventi
complessi e costosi) che questi non abbiano le risorse per provvedere
al ripristino. Si pensi al caso di una società che - in conseguenza
dell'elevato costo del ripristino - fallisca (o venga «fatta
fallire», per evitare l'esborso). In tali ipotesi, la possibilità di
dare reale seguito alla «rimozione degli effetti dannosi» si verrebbe
oltremodo complicando.
Ma anche al di fuori di siffatta eventualità, il meccanismo
dell'esecuzione in danno rappresenta comunque una soluzione che - in
sede pratica - si presenta di disagevole attivazione.
Del resto, sono ben note e rientrano nell'esperienza comune le
enormi difficoltà - ed i costi - che le Amministrazioni incontrano
nell'ottenere la demolizione degli intereventi abusivi.
In tale contesto è importante sottolineare come, ai fini di
quanto si viene dicendo, sia del tutto irrilevante la circostanza che
gli interventi abusivamente eseguiti in assenza o in difformità
dalla Dia siano sottoposti - in linea generale (e salvo eccezioni) -
alla sola sanzione pecuniaria ai sensi dell'art. 37 d.P.R. n.
380/2001.
In primo luogo, infatti, si osserva come il tempestivo impiego
del potere inibitorio da parte delle amministrazioni comunali era
comunque in grado di prevenire in radice la commissione dell'abuso
(cosa naturalmente preferibile rispetto alla misura sanzionatoria
successiva) anche con riferimento a tipologie di interventi che -
ancorchè non consentite nel caso concreto - fossero comunque
astrattamente riconducibili all'ambito di applicabilità della Dia.
Ma, soprattutto, l'uso preventivo del potere inibitorio era in
grado di impedire il verificarsi dell'eventualità - ben più grave -
in cui il privato presentasse una Dia per realizzare interventi che
avrebbero invece richiesto il rilascio del permesso di costruire (e
che tuttavia non lo avrebbero concretamente potuto conseguire per il
contrasto con la disciplina - normativa o di piano - di riferimento).
In tali casi, le amministrazioni comunali erano in grado di
intervenire bloccando l'esecuzione del lavori prima dell'inizio della
loro esecuzione, mentre ciò non sarebbe ora più possibile: con
tutti i conseguenti problemi di cui s'è detto (ivi compresa
l'impossibilità - in determinati casi - di disporre la rimessione in
pristino: cfr. il citato art. 33, comma 2, d.P.R. n. 380/2001).
Su queste premesse, è chiaro che la totale eliminazione della
possibilità delle amministrazioni (virtuose) di operare un seppur
rapido esame preventivo dei progetti, allo scopo di impedire in
radice la realizzazione degli abusi, appare non solo una violazione
della competenza regionale, ma anche una violazione del principio di
ragionevolezza e di buon andamento dell'amministrazione di cui
all'art. 97, comma primo, Cost.: una violazione che la Regione è
legittimata ad impugnare in quanto essa si traduce in una limitazione
della propria potestà legislativa.
D'altronde, le evidenti specificità del settore erano la ragione
per la quale il legislatore del 2005 - nel sostituire alla denuncia
la dichiarazione di inizio attività con la previsione di diverse
regole di carattere generale, ritenute applicabili anche alla Dia
edilizia (si pensi ad esempio, alla previsione del potere di
autotutela) - aveva però opportunamente ritenuto di mantenere alcune
peculiarità della Dia edilizia, stabilendo in particolare che
«restano ferme le disposizioni di legge vigenti che prevedono termini
diversi da quelli di cui ai commi 2 e 3 per l'inizio dell'attività e
per l'adozione da parte dell'amministrazione competente di
provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di
rimozione dei suoi effetti» (vecchio art. 19, comma 4).
Del tutto irragionevolmente, la disposizione qui censurata
elimina tale clausola di salvezza: spogliando la tutela del
territorio di questa - pur tenue - forma di tutela. In tal modo, essa
determina un inammissibile sbilanciamento a favore, apparentemente
(ma si veda quanto si dirà subito di seguito), dell'interesse ad una
rapida (rectius immediata) definizione delle procedure abilitative
edilizie: ma sacrificando in misura del tutto irragionevole ed
ingiustificata - ed evidentissima - le esigenze della tutela del
territorio nonchè quelle organizzative delle stesse amministrazioni
cui è affidato il potere di verifica: le quali - in un contesto in
cui le notorie e crescenti difficoltà di bilancio dello Stato
impongono sempre maggiori tagli alle risorse e restrizioni di
personale - si vedranno costrette, con i sempre minori mezzi a
disposizione, ad «inseguire i cantieri» che potrebbero spuntare da un
giorno all'altro sull'intero territorio comunale.
Per non dire, poi, dell'interesse dei terzi che si vedano lesi
dall'attività costruttiva: la cui posizione - già tradizionalmente
sofferta, come ben noto, in materia di Dia edilizia - verrà
ulteriormente pregiudicata.
D'altra parte, come accennato, non è nemmeno del tutto certo che
la novella qui contestata vada realmente nel senso di tutelare
l'effettivo interesse del costruttore.
Chi realizza un intervento edilizio, infatti, ha certamente
interesse a conoscere in tempi rapidi e certi se può o non può dare
corso a tale intervento. Ma altrettanto certamente ha interesse ad
operare in quadro di regole sicure: conoscendo in anticipo se quanto
sta realizzando è o non è conforme a diritto.
Sotto tale profilo, l'immediato inizio dei lavori accentua il
rischio che quanto è in corso di realizzazione venga in seguito ad
incorrere nell'esercizio (ora solo successivo) del potere inibitorio.
Con esiti potenzialmente in grado di danneggiare tutte le parti
interessate: sia l'amministrazione ed il terzo (che si troverebbero
fisicamente di fronte ad opere già realizzate e delle quali
dovrebbero preoccuparsi di ottenere la demolizione) che lo stesso
costruttore, che si vede l'intervento bloccato in corso d'opera, con
enorme aumento dei costi.
Per tale via, il pesante sacrificio che viene imposto agli
interessi contrapposti di cui s'è detto, non viene nemmeno
bilanciato da un risolutivo vantaggio a favore dell'interesse del
costruttore.
Per le ragioni fin qui esposte, il nuovo art. 19 legge n.
241/1990, come modificato dall'art. 49, comma 4-bis, legge n.
122/2010, appare costituzionalmente illegittimo nel suo comma 2 -
nella parte in cui prevede la possibilità di iniziare l'attività
costruttiva alla data della presentazione della segnalazione (senza
prevedere una clausola di salvezza per le diverse disposizioni
previste per la Dia edilizia) - per contrasto con l'art. 3 Cost. per
violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, e con
l'art. 97 Cost., per violazione del principio buon andamento
dell'attività amministrativa.
Nella misura in cui interferisce con i poteri di controllo di
comuni e regioni sull'attività edilizia, la disposizione è altresì
illegittima per violazione degli artt. 114 e 118 Cost.
Per opportuna completezza, si noti come la previsione che si è
appena effettuata - circa gli effetti che la Scia, così come
disciplinata dalle contestate disposizioni, avrebbe sul «sistema»
edilizio - non sia il frutto di una visione pessimistica o di uno
strumentale allarmismo.
Essa rappresenta invece la logica conseguenza della presa d'atto
che (sotto il profilo che qui rileva) la Scia non fa altro che
estremizzare gli effetti di un sistema - quello della Dia - che nel
corso di un ventennio ha già dato cattiva prova di sè, palesando
rilevanti limiti e determinando oggettivi problemi di tenuta
complessiva, che gli addetti ai lavori (giuristi e non) ben
conoscono.
Tal difficoltà «sistemiche» emergono con chiarezza dalla lettura
degli innumerevoli contributi dottrinali in tema di Dia.
Ma esse sono state messe bene in luce anche dalla giurisprudenza.
A tale riguardo, sia consentito riportare alcuni brevi passi di
una pronuncia del Giudice amministrativo (Tar Lombardia, Milano, 7
luglio 2004, n. 3086), il quale - abbandonando per un istante la mera
valutazione del caso sottoposto alla sua attenzione - svolge alcune
significative considerazioni più generali sulla tenuta del sistema
Dia.
Osserva dunque il Tar come «la formula D.I.A., se, da una parte,
semplifica il procedimento amministrativo a tutto vantaggio degli
amministratori e tecnici dell'amministrazione comunale (non certo di
chi viene leso), dall'altra, finisce per paralizzare la stessa tutela
giurisdizionale. Questa viene ....
a) attivata necessariamente ad opere iniziate (ed è
difficile supporre il contrario),
b) a volte, "frenata" dal mancato accesso agli atti (così è
avvenuto anche nel caso in esame),
c) forzatamente gestita da una struttura, notoriamente
penalizzata da una cronica carenza di organico (dei magistrati e del
relativo personale amministrativo), senza considerare che ......
d) proprio quei magistrati (che non ritengono di cavarsela
con la "non impugnabilità della DIA") sono spesso costretti a fare
quello che, nei 20 gg. dalla presentazione della DIA, non hanno fatto
varie migliaia di soggetti dei vari Comuni, che rientrano nel
territorio di competenza giudiziaria, responsabili del procedimento,
professionisti, impiegati di vario livello e funzioni)» (enfasi
originarie).
Tutto ciò, in un contesto in cui «la normativa sulle
asseverazioni di rito (comma 12 dell'art. 4 della legge n. 493/93) ha
dato piena fiducia al professionista qualificato, affinchè, a spese
del privato interessato, svolga la pubblica funzione di attestare la
conformità dell'opera, ma l'andazzo comportamentale di sottovalutare
il dovere (comma 15 dello stesso articolo) di denunciare le "false
dichiarazioni" asseverate e di mandare esenti dal rischio di un
giudizio penale chi avesse abusato della fiducia attribuitagli dalla
legge, incrina esso stesso il sistema DIA» (Tar Lombardia, Milano, 7
luglio 2004, n. 3086, cit.).
In tale sconfortante quadro, il legislatore - anzichè
intervenire per cercare di porre gli opportuni correttivi - ha deciso
all'opposto di rendere ancora più squilibrata la Dia (ora Scia)
edilizia: rimuovendo anche quella tenue garanzia rappresentate
dall'inizio differenziato dei lavori.
Le considerazioni dinanzi esposte sono destinate ad assumere
ancora maggiore valenza ove si condivida quell'orientamento che
ritiene la Scia applicabile in materia edilizia al posto non solo
della Dia «normale», ma anche della c.d. «super-dia», di cui all'art.
22, comma 3, d.P.R. n. 380/2001.
Il che aumenterebbe l'impatto già problematico dell'istituto.
Risultano dunque ancor di più accentuati i profili di
incostituzionalità dinanzi indicati.
Il comma 4-ter qui impugnato stabilisce, come si è sopra
ricordato, che: a) la disciplina della Scia, nella sua integralità,
attiene alla tutela della concorrenza e costituisce livello
essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali,
ai sensi dell'art. 117, comma 2, lett. e) ed m), Cost.; b) la
medesima disciplina «sostituisce direttamente [...] quella della
dichiarazione di inizio attività recata da ogni normativa statale e
regionale».
L'indicazione dei pretesi «titoli» della disciplina, e degli
effetti sulla normativa precedente, anche di fonte regionale, rende
palese l'intendimento del legislatore statale di dettare una
normativa completa, autosufficiente, non derogabile dai legislatori
locali. Ma ciò ne determina l'illegittimità costituzionale.
Premesso che la autoqualificazione operata dal legislatore non è
vincolante (sentt. nn .387/2007, 207/2010), è da contestare
anzitutto che la disciplina sulla Scia attenga effettivamente ai
«livelli essenziali delle prestazioni» di cui alla lettera m)
dell'art. 117, comma 2, Cost.
La giurisprudenza costituzionale ha in effetti precisato, in
positivo, che la lettera m) consente allo Stato solo di fissare
«standard strutturali e qualitativi delle prestazioni da garantire
agli aventi diritto» (sentt. nn. 10/2010, 207/2010). Con le
disposizioni sulla conferenza di servizi e sulla Scia non si
stabilisce invece alcuno standard quantitativo o qualitativo di
prestazioni determinate, attinenti a questo o a quel «diritto» civile
o sociale garantito dalla stessa Costituzione (sentenze nn. 387/2007
e 10/2010).
Al contrario, viene regolato in un certo modo lo svolgimento
della attività amministrativa, in settori vastissimi ed
indeterminati, alcuni di indiscutibile competenza regionale, quali il
governo del territorio, la tutela della salute, l'ordinamento degli
uffici regionali, l'artigianato, il turismo, il commercio ...,
materie spettanti alla Regione in forza dell'art. 117, commi 3 e 4
Cost.
Con ciò però si violano le norme costituzionali citate, per cui
la disciplina delle funzioni amministrative di regola non può che
spettare allo Stato o alla Regione secondo il riparto delle
competenze per materia. Ed è evidente che lo Stato non può,
semplicemente appellandosi alla fissazione dei livelli essenziali,
riservarsi la regolamentazione di interi settori materiali: come
codesta ecc.ma Corte costituzionale ha espressamente escluso con la
sentenza n. 371/2008).
Giova poi ricordare un altro punto fermo della giurisprudenza
della Corte sui «livelli essenziali delle prestazioni». Essa ha
costantemente censurato la confusione - spesso operata dal
legislatore (per ragioni che è facile comprendere) - tra la
determinazione dei livelli delle prestazioni, e la disciplina delle
posizioni soggettive degli amministrati. La distinzione è in effetti
assolutamente necessaria: se non fosse operata, posto che ogni
diritto o interesse implica un qualche comportamento altrui (anche
solo omissivo), la competenza sulla materia della lettera m)
dell'art. 117 Cost. consentirebbe allo Stato qualunque intervento
conformativo di qualunque posizione soggettiva in qualunque materia
regionale. Il che non può essere, e non è. Con la sentenza n.
387/2007 la Corte ha escluso che il diritto della persona di
scegliere la struttura di cura possa costituzionalmente essere
qualificato dal legislatore «livello essenziale delle prestazioni»:
in modo molto efficace, la sentenza sottolinea come «l'inquadramento
della libertà di scelta nell'ambito normativo dell'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost., non solo è concettualmente inappropriato,
ma comporta conseguenze lesive dell'autonomia regionale, in quanto
consente il superamento dei confini tra principi fondamentali della
materia, riservati alla legislazione dello Stato, e disciplina di
dettaglio, riservata alle Regioni, tipici della competenza ripartita
di cui al terzo comma dell'art. 117 Cost., nel cui ambito
indubbiamente ricade la normativa de qua, volta alla tutela della
salute».
Assai significativa sul punto è anche la sentenza n. 271/2005,
la quale, con riguardo alla legislazione sulla protezione dei dati
personali, ha ritenuto «improprio [...] il riferimento alla
competenza esclusiva dello Stato in tema di determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni», dal momento che tale
legislazione «non concerne prestazioni, bensì la stessa disciplina
di una serie di diritti personali attribuiti ad ogni singolo
interessato, consistenti nel potere di controllare le informazioni
che lo riguardano e le modalità con cui viene effettuato il loro
trattamento». Ebbene: proprio la «confusione» tra posizione
soggettiva degli amministrati e prestazione si trova nelle
disposizioni legislative qui censurate sulla Scia.
In effetti, le disposizioni censurate non definiscono affatto
«livelli essenziali» ai sensi della lettera m) dell'art. 117; al
contrario, proprio la rigida disciplina della Scia potrebbe
determinare, in alcuni casi, una diminuzione dei livelli essenziali
delle prestazioni cui hanno diritto persone destinatarie
dell'attività assentita mediante la Segnalazione certificata:
quando, ad esempio, in conseguenza delle limitazioni temporali e
sostanziali alla attività di accertamento e controllo della pubblica
amministrazione che - senza alcuna considerazione per le singole
realtà territoriali e organizzative - sono state poste dall'art. 19,
commi 3-4, legge n. 241/1990 (come novellato dal comma 4-bis
dell'art. 49 d.l. n. 78), sia praticamente impedita la verifica del
rispetto di standard qualitativi di determinate prestazioni attinenti
ai diritti sociali.
La ricorrente non contesta che alcuni istituti della c.d.
«semplificazione amministrativa» (cui è riconducibile la Scia, come
vi era riconducibile la Dia) possano concretizzare o esprimere limiti
vincolanti per le potestà legislative regionali; ma ciò implica e
richiede sempre una valutazione complessiva - alla luce del tipo di
potestà legislativa coinvolta - di tutti gli interessi che vengono
in rilievo nella singola materia/funzione interessata, valutazione
«concreta» soggetta al controllo della Corte; e il controllo, a sua
volta, per essere effettivo, non può che riguardare norme riferite a
ben individuati settori (v. ad es. la sentenza n. 336/2005, punto
11.1 del Diritto, sulla conferenza di servizi prevista dall'art. 87
del Codice delle comunicazioni elettroniche: «Tale funzione [di
semplificazione procedimentale e di snellimento dell'azione
amministrativa, propria della conferenza], nel contesto dello
specifico procedimento in esame e degli interessi allo stesso
sottesi, consente di ritenere che la previsione contenuta nella
disposizione censurata sia espressione di un principio fondamentale
della legislazione»; v. anche la sentenza n. 182/2006, punto 3 del
Diritto, e la sentenza n. 350/2008).
Per esemplificare, è del tutto normale - e potrebbe dirsi
persino costituzionalmente necessario - che il punto di equilibrio
tra l'interesse del singolo ad iniziare quanto prima una certa
attività, e l'esercizio del potere-dovere dell'amministrazione di
tutelare secondo legge gli altri interessi toccati da quella
attività, possa (o addirittura debba) essere diverso, a seconda che
questi ultimi attengano al governo del territorio oppure alla tutela
della salute o alla tutela del lavoro (il riferimento al governo del
territorio e alla tutela della salute e del lavoro non è casuale,
evocando interessi che il comma 4-bis non prende in considerazione ai
fini della esclusione dall'ambito di operatività della Scia).
Ancora: esigenze di semplificazione possono certo derivare dalla
normativa comunitaria, vincolante per la Regione, ed in particolare
dalla direttiva 2006/123/CE, relativa ai servizi nel mercato interno:
ma anche la normativa comunitaria è attenta: a) a far salva la
peculiarità dei singoli settori, ammettendo ad esempio che in taluni
casi la autorizzazione allo svolgimento di certe attività sia
subordinata ad un «adeguato esame» sulla presenza della «condizioni
stabilite» per ottenerla (ad es. art. 10, par. 5); b) a far salvo il
riparto delle competenze tra Stato, Regioni e minori enti locali (ad
es., art. 10, par. 7).
Del resto, il d.lgs. n. 59/2010, di attuazione della citata
direttiva (non abrogato dal d.l. n. 78) dispone che «relativamente
alle materie oggetto di competenza concorrente, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano esercitano la potestà
normativa nel rispetto dei principi fondamentali contenuti nelle
norme del presente decreto» (art. 1, comma 4). Lo stesso decreto,
poi, all'art. 84, e in dichiarata attuazione dell'art. 117, comma 5,
Cost., aggiunge che «nella misura in cui incidono su materie di
competenza esclusiva regionale e su materie di competenza
concorrente, le disposizioni del presente decreto si applicano fino
alla data di entrata in vigore della normativa di attuazione della
direttiva 2006/123/CE, adottata da ciascuna regione e provincia
autonoma nel rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e dei principi fondamentali desumibili dal presente
decreto.».
Il comma 4-ter dichiara come proprio fondamento costituzionale
anche la «tutela della concorrenza», oltre ai livelli essenziali
delle prestazioni. Ma esso, in realtà, non può essere ricondotto
nemmeno alla lettera e) dell'art. 117 Cost.
A parte la palese estraneità a tale materia delle norme penali e
di quelle relative ai rimedi giurisdizionali, la cui adozione la
Regione certo non rivendica, è evidente la estraneità alla «tutela
della concorrenza» del comma in esame anche nelle parti in cui non
riguarda attività imprenditoriali e professionali, e nelle parti in
cui concerne (limitandoli) i poteri di controllo e repressivi delle
amministrazioni preposte alla tutela dei molteplici interessi
pubblici e privati, che sono stati presi in considerazione dalle
singole leggi di settore quando hanno previsto le autorizzazioni,
licenze, pareri, nulla osta e simili. Con riferimento a queste ultime
norme limitatrici, anzi, la disposizione può avere l'effetto di far
rimanere «sul mercato» imprese o professionisti con requisiti (in
senso lato) non del tutto conformi agli schemi legali, con
conseguente alterazione della concorrenza «leale» tra i diversi
operatori.
Ma anche con riferimento alle attività imprenditoriali e
professionali il comma 4-ter non è espressione della «tutela della
concorrenza» nel senso della Costituzione, come interpretata dalla
giurisprudenza della Corte. Esso non riguarda i requisiti per
l'accesso al mercato, o le condizioni di offerta dei beni e dei
servizi, o la parità di trattamento tra gli operatori, o misure di
liberalizzazione dei mercati (sentt. nn. 401/2007, 431/2007,
452/2007, 326/2008): esso incide direttamente e principalmente sullo
svolgimento dell'attività amministrativa e sui relativi
procedimenti.
Si potrebbe al più affermare che la concorrenza è agevolata dal
fatto che - riducendo i «tempi» per l'avvio di una attività (altro
discorso sarebbe comunque da fare per i «costi», se si considerassero
le necessarie «attestazioni e asseverazioni di tecnici abilitati»...)
- un soggetto potrebbe essere indotto ad intraprendere quella
attività.
Ma è evidente che la decisione di intraprendere una attività
dipende (anche) dall'insieme della normativa (statale, regionale,
europea, internazionale) che la riguarda, così che l'effetto che la
semplificazione della disciplina ha sulla concorrenza è solo
accessorio ed indiretto; e la Corte insegna che, nei casi di
interferenza, ai fini della riconduzione di una legge all'una o
all'altra materia, occorre operare un giudizio di prevalenza (v. ad
es. sentenza n. 370/2003). Particolarmente significativa in proposito
è la sentenza n. 430/2007, la quale, pur riconoscendo che la c.d.
liberalizzazione della vendita dei farmaci «da banco» incide su
attività professionali e commerciali, nel quadro di una legge
diretta ad eliminare vincoli e restrizioni nell'esercizio delle
attività di distribuzione dei medicinali, ha ricondotto la
liberalizzazione, in applicazione del criterio della prevalenza, alla
materia concorrente della «tutela della salute», e ha saggiato la
costituzionalità della norma impugnata secondo lo statuto
costituzionale di questa materia, tenendo conto di tutta la normativa
di settore (nella stessa prospettiva v. anche la sentenza n.
350/2008, per cui, in applicazione del criterio della prevalenza, i
centri di telefonia rientrano nella materia delle comunicazioni, pur
toccando anche aspetti relativi al commercio, ai diritti delle
persone, alla sicurezza dello Stato).
Infine, risulta illegittimo l'art. 49, comma 4-quater.
Esso prevede l'adozione da parte del Governo di uno o più
regolamenti di delegificazione, aventi ad oggetto la semplificazione
e la riduzione degli «adempimenti amministrativi gravanti sulle
piccole e medie imprese», con il «fine di promuovere lo sviluppo del
sistema produttivo e la competitività delle imprese». La assoluta
genericità dell'oggetto dei regolamenti di delegificazione viene
«precisata» dai principi e criteri direttivi che sono posti, in
particolare da quelli delle lettere a) e b): si osserverà la
«proporzionalità degli adempimenti amministrativi in relazione alla
dimensione dell'impresa e al settore di attività, nonchè alle
esigenze di tutela degli interessi pubblici coinvolti»; si
elimineranno provvedimenti amministrativi, attestazioni, adempimenti
e procedure - comunque essi siano denominati - quando «non necessari
rispetto alla tutela degli interessi pubblici in relazione alla
dimensione dell'impresa ovvero alle attività esercitate».
Da queste «precisazioni» risulta che il potere regolamentare
istituito ha ad oggetto ogni forma di disciplina amministrativa che
si riferisca alle «piccole e medie imprese». È di tutta evidenza
però che le «piccole e medie imprese» possono essere riguardate da
una molteplicità di punti di vista, in funzione degli interessi che
di volta in volta vengono in rilievo, interessi che gravitano anche
in materie regionali: dal governo del territorio alla tutela della
salute, dalla tutela e sicurezza del lavoro alla ricerca scientifica
e tecnologica fini al sostegno all'innovazione per i settori
produttivi (art. 117, comma 3, Cost.), dal turismo al commercio
all'industria (art. 117, comma 4).
Ebbene: la norma impugnata dimentica tutto ciò, e suppone
l'esistenza di una materia esclusiva statale dal nome «piccole e
medie imprese», nella disciplina della quale lo Stato avrebbe il
potere di valutare ogni interesse pubblico coinvolto, potrebbe
intervenire con atti di natura regolamentare, senza nemmeno alcuna
partecipazione regionale.
Vero è che il comma 4-quater vincola il Governo al rispetto di
quanto previsto (tra gli altri) dall'art. 20 della legge n. 59 del
1997, e che l'art. 20 al comma 2 limita la possibilità di adottare i
regolamenti solo alle norme di competenza dello Stato; ma -
testualmente - il comma 2 dell'art. 20 vale solo per i regolamenti
previsti dalla legge annuale per la semplificazione e il riassetto
normativo, mentre l'impugnato comma 4-quater è norma del tutto
slegata da quel tipo di legge.
Inoltre, anche in considerazione dei criteri direttivi, non si
vede in quale materia di competenza statale potrebbero intervenire i
regolamenti, senza coincidere con le materie di competenza regionale.
Nè, a giustificare la norma, varrebbe appellarsi alla «tutela
della concorrenza»: come si è argomentato sopra al in relazione al
comma 4-ter, l'effetto che la semplificazione ha sulla tutela della
concorrenza è solo indiretto e marginale, senza trascurare che -
mancando nel comma impugnato altre più specifiche indicazioni - esso
non supera il test della necessità e della proporzionalità della
misura rispetto al fine perseguito, come invece sarebbe necessario
secondo la giurisprudenza della Corte, affinchè non siano svuotare
del tutto le competenze regionali.
Il comma 4-quater è quindi illegittimo per violazione dell'art.
117, commi 3, 4, 6, nonchè del principio di leale collaborazione,
nella parte in cui prevede l'adozione di regolamenti di
delegificazione in materie di competenza regionale.

P.Q.M.

Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il ricorso,
dichiarando l'illegittimità costituzionale del decreto-legge 31
maggio 2010, n. 78, recante Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica,
convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122,
nelle parti, nei termini .e sotto i profili esposti nel presente
ricorso.
Padova-Roma, addì 27 settembre 2010


Prof. Avv. Giandomenico Falcon - Avv. Luigi Manzi