1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 5-8-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 15 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 11 giugno 1998
N. 15 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria l'11 giugno 1998 (del Presidente della Camera dei deputati) Parlamento - Immunita' parlamentari - Delibera della Camera dei deputati, in data 14 settembre 1995, concernente l'insindacabilita' delle opinioni espresse dall'on. Vittorio Sgarbi, nei confronti del prof. Achille Bonito Oliva, nel corso dell'intervista pubblicata su "Il Giorno" del 23 gennaio 1993 - Atti istruttori compiuti dal tribunale di Ferrara, successivamente a tale delibera, nel pendente giudizio per risarcimento dei danni promosso dal prof. Oliva contro l'on. Sgarbi, a causa della citata intervista - Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sollevato dalla Camera contro il tribunale di Ferrara, per l'annullamento di tali atti - Asserita competenza esclusiva della Camera, ex art. 68, Cost., a pronunciarsi sulla sindacabilita' o meno dei comportamenti dei propri componenti - Violazione dei limiti posti all'esercizio della funzione giudiziaria - Lesione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Richiamo, in particolare, alle sentenze della Corte costituzionale nn. 443/1993, 265 e 375/1997. (Delibera 14 settembre 1995, della Camera dei deputati di Roma). (Cost., artt. 68, primo comma, 67, 97, 101 e 134; Disposizione transitoria e attuativa della Costituzione, art. 7, n. 18, legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 37 e ss.). (098C0682) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 5-8-1998)

Ricorso per conflitto di attribuzioni sollevato dalla Camera dei
deputati in persona del suo Presidente on.le prof. Luciano Violante,
a seguito di conformi deliberazioni dell'Ufficio di presidenza in
data 3 dicembre 1997 e dell'Assemblea in data 4 dicembre 1997, con la
rappresentanza e difesa dell'avv. Giuseppe Abbamonte con il quale
elegge domicilio elettivo in Roma alla via Proba Petronia, 60, presso
G. Salazar giusta mandato per notar Castorina di Roma in data 7
gennaio 1998, rep. n. 4976.
Nei confronti del tribunale di Ferrara, nel procedimento civile
pendente tra il prof. Achille Bonito Oliva e l'on.le Vittorio Sgarbi
per risarcimento di danni che l'Oliva assume aver subito ad opera
dello Sgarbi, per il tenore di un'intervista rilasciata al
giornalista de "Il Giorno" Michele Fusco, pubblicata in detto
giornale il 23 gennaio 1993. In particolare, la Camera denuncia che
il procedimento civile è proseguito malgrado la deliberazione della
Camera stessa che, in data 14 settembre 1995, aveva affermato
l'insindacabilità del comportamento addebitato al suo componente
on.le Sgarbi e chiede, con l'annullamento di tutti gli atti
giudiziari indebitamente compiuti, specie dopo la delibera citata del
14 settembre 1995, la dichiarazione da parte della Corte adita, in
primo luogo, dell'ammissibilità del conflitto e, nel merito, la
dichiarazione della competenza esclusiva della Camera ad accertare se
i comportamenti dei suoi componenti - nella specie dell'on. Sgarbi -
rientrino o meno nei limiti della sfera di insindacabilità prevista
dall'art. 68 Cost.
F a t t o
Note le circostanze che hanno indotto la Camera a sollevare il
presente conflitto. Il fatto risale all'intervista rilasciata
dall'on. Sgarbi al giornalista Michele Fusco, pubblicata sul
quotidiano "Il Giorno" del 23 gennaio 1993, con apprezzamenti
negativi nei confronti del prof. Achille Bonito Oliva, in relazione
alla nomina ottenuta da quest'ultimo a direttore della Biennale,
ritenendo lo Sgarbi che detta nomina fosse stata conferita per motivi
politici, nonostante la mancanza della necessaria preparazione
culturale.
La Camera riteneva, con la delibera assembleare del 14 settembre
1995, che il fatto dello Sgarbi rientrasse nei limiti
dell'insindacabilità prevista, per le opinioni dei parlamentari,
dall'art. 68 della Costituzione ed, in realtà, si trattava di una
critica al modo di procedere alle nomine di interesse nazionale, per
non dire mondiale, per dirigere una istituzione che avrebbe dovuto
promuovere la formazione e la diffusione dell'arte, che non ha
confini: arte per la quale lo Sgarbi denunciava fatti distruttivi,
dovuti ad impreparazione dell'Oliva.
La materia concerneva, quindi, il campo sconfinato degli
apprezzamenti delle culture e delle sollecitazioni che, in positivo o
in negativo, possono derivarne, per la produzione e le manifestazioni
artistiche: materia, quindi, che certamente rientrava nell'oggetto,
non giuridicamente delimitabile, del mandato politico, che vede via
via specificare i suoi contenuti secondo le vicende delle comunità
che periodicamente lo conferiscono.
Gli atti in cui il mandato si esprime prendono, poi, le forme più
varie, seguendo il costume, in continua evoluzione, senza trascurare
le reazioni, anche inespresse, dell'elettorato rispetto a deviazioni
istituzionali sempre meno tollerate.
Questa la realtà che determinava, nella scorsa legislatura, la
delibera del 14 settembre 1995, nel senso della insindacabilità ex
art. 68 della Costituzione delle opinioni espresse dall'on.le Sgarbi
sul prof. Oliva. È seguito un inaccettabile comportamento del
tribunale di Ferrara, che ha operato come se la delibera del 14
settembre 1995 (doc. 5) non esprimesse una intangibile prerogativa
della Camera, più volte riconosciuta in sede di giurisdizione
costituzionale. In particolare il tribunale di Ferrara nonostante le
puntualizzazioni del Presidente della Camera (doc. 6-8), si è
riferito (doc. 7) alla mancata conversione del noto d.-l. 16 maggio
1994, n. 291, di natura strettamente congiunturale e non avente alcun
effetto condizionante sull'applicazione dell'art. 68 della
Costituzione.
Tuttavia, pur conoscendo perfettamente la suddetta delibera della
Camera, inequivoca nel senso dell'insindacabilità, e nonostante che
il Presidente della Camera rivolgendosi al presidente del tribunale
di Ferrara avesse accuratamente illustrato gli effetti preclusivi
della delibera della Camera nel senso della insindacabilità, secondo
la giurisprudenza costituzionale ed i comportamenti di altri giudici
(doc. 8) lo stesso tribunale di Ferrara ha proseguito nello
svolgimento del processo con gli atti che subito si elencano (cfr.
doc. 10-12);
si è tenuta l'udienza dell'11 gennaio 1996 dinanzi al giudice
istruttore, nella quale la difesa dell'onorevole Sgarbi ha prodotto i
documenti relativi alla deliberazione della Camera in materia di
insindacabilità;
si è tenuta la successiva udienza dinanzi al giudice istruttore
del 4 aprile 1996, nella quale veniva pronunciata l'ordinanza che
rimetteva le parti al collegio per l'udienza del 5 febbraio 1997, con
conseguente assegnazione a sentenza;
con l'ordinanza collegiale del 5 febbraio 1997 il tribunale
rimetteva la causa al giudice istruttore per la prosecuzione
dell'istruttoria;
nella successiva udienza del 14 maggio 1997 dinanzi al giudice
istruttore, veniva disposto un ulteriore rinvio, per consentire alla
difesa avversaria di replicare alle deduzioni e produzioni della
difesa dell'onorevole Sgarbi;
con l'ordinanza del giudice istruttore in data 25 luglio 1997
veniva respinta l'istanza di sospensione del giudizio, presentata
dall'on.le Sgarbi, in relazione al ricorso per regolamento di
giurisdizione dinanzi alla Corte di cassazione e fissata l'udienza
del 5 dicembre 1997 per l'espletamento delle prove ammesse.
Non è dubbio, pertanto, che dopo la delibera della Camera nel
senso dell'insindacabilità del fatto dell'on. Sgarbi, si è avuto lo
svolgimento di attività giurisdizionale preordinata ad accertare se
il comportamento dell'on. Sgarbi dovesse considerarsi generatore di
responsabilità civile; attività svolta in senso diametralmente
opposto alla delibera di insindacabilità della Camera. Attività
giurisdizionale che ha comportato anche atti a contenuto decisorio,
quale specialmente l'ordinanza collegiale del 5 febbraio 1997, che ha
rimesso la causa al giudice istruttore per la prosecuzione
dell'istruttoria; ancor più chiara l'ordinanza del giudice
istruttore in data 25 luglio 1997, con cui è stata respinta la
richiesta dell'on. Sgarbi, di sospensione del processo per pendenza
del regolamento di giurisdizione, con rinvio al 5 dicembre 1997 per
l'espletamento delle prove ammesse (doc. 11).
Dunque, svolgimento di tutta l'attività giurisdizionale
preordinata all'emissione della sentenza nei confronti del convenuto
on. Sgarbi ed a richiesta del prof. Oliva, per il fatto che la
Camera, con la delibera del 14 settembre 1995, in pendenza del
processo innanzi al tribunale di Ferrara - lo stesso processo ora ed
allora - aveva dichiarato rientrare nell'ambito dell'insindacabilità
ex art. 68 della Costituzione.
In queste condizioni, a sostegno del sollevato conflitto, si
deducono i seguenti
M o t i v i
I. - Violazione degli artt. 68, 101, 134, XVIII disposizione
transitoria della Costituzione 37 ss. legge 11 marzo 1953, n. 87.
In narrativa si è già accennato che i giudici di Ferrara hanno
indebitamente disatteso la delibera 14 settembre 1995 che aveva
deciso nel senso della insindacabilità del comportamento dell'on.
Sgarbi (doc. 5).
In tal modo, sia il collegio che il giudice istruttore del
tribunale di Ferrara hanno manifestamente ecceduto i limiti delle
loro attribuzioni, invadendo la sfera di potestà costituzionalmente
garantita alla Camera, in una delle più gelose e significative delle
sue competenze quale è quella di valutare i limiti di esercizio del
mandato parlamentare. Tale valutazione è del tutto estranea alla
formazione ed ai limiti della funzione del giudice ordinario, cui
spetta di pronunciarsi sulle vicende di rapporti giuridici
determinati, nonchè ai parametri legali di valutazione propri della
sede giudiziaria (art. 101 della Costituzione); parametri, inidonei a
recepire la complessa e composita realtà da gestire per l'esercizio
del mandato politico, che, come è noto, non può essere valutato
giuridicamente e che ha manifestamente dimensioni e motivazioni
ultraindividuali dovendo essere esercitato nell'interesse della
nazione.
Spetta, invece, alla responsabilità della Camera di appartenenza,
stabilire l'osservanza dei limiti costituzionali da parte dei suoi
componenti e di se stessa, salvo il giudizio degli elettori sia
attraverso gli istituti di democrazia diretta che all'atto del
conferimento del mandato, nonchè le valutazioni possibili in sede di
applicazione delle sanzioni proprie dell'ordinamento parlamentare.
Ben diverso, perciò, avrebbe dovuto essere il comportamento dei
giudici ferraresi i quali, versandosi in tema di ripartizione di
competenze solo costituzionalmente delimitabili, avrebbero dovuto
considerare la consolidata giurisprudenza di codesta sovrana Corte e,
soprattutto, rispettarne la competenza esclusiva nella delimitazione
delle sfere di potestà appartenenti alle singole istituzioni
costituzionali, tali essendo tanto il Parlamento quanto la
Magistatura, alla quale ultima il migliore costituzionalismo di
lingua inglese assegna la parte dei leoni sotto il trono (The lions
under throne)³
Altrettanto significativo, nel senso di obbiettivare la funzione
giudiziaria l'art. 101, secondo comma della Costituzione, che deve
qui leggersi nel senso della legge che crea e delimita la funzione
del giudice. Funzione che, perciò, non può arrivare dove la
Costituzione, legge fondamentale dello Stato (disp. trans. XVIII n. 6
della Costituzione), individua spazi appartenenti a funzioni diverse
quali l'area della rappresentanza politica e delle relative
manifestazioni (artt. 67 e 68 della Costituzione).
E nella specie, i giudici ferraresi, ove avessero ritenuto invasa
la propria sfera di potestà, avrebbero dovuto richiedere a codesta
Corte - unica istituzione sovraordinata, posta a garantire
l'equilibrio del sistema costituzionale attraverso l'esercizio delle
competenze previste specialmente nell'art. 134 della Costituzione -
la risoluzione del conflitto di potesta': in tal senso è anche la
specifica norma dell'art. 37, quinto comma, legge 11 marzo 1953, n.
87 per quanto richiama i precedenti artt. 23, 25 e 26: richiamo assai
significativo nel senso della proponibilità del conflitto di
attribuzioni in via incidentale e cioè appunto nelle forme previste
per le iniziative costituzionali dei giudici che sono ben distinte
dalla competenza decisoria della Corte costituzionale.
La questione avrebbe dovuto, cioè, risolversi sulla base della
consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale (sentenze nn.
1150 del 1988, 443 del 1993, 379 del 1996, 265 del 1997 e proprio con
riferimento ad un caso per molti versi analogo a quello in questione,
n. 129 del 1996) secondo cui "la prerogativa di cui al primo comma
dell'art. 68 della Costituzione attribuisce alla Camera di
appartenenza di un parlamentare il potere di valutare la condotta
addebitata ad un proprio membro, con l'effetto, qualora questa sia
qualificata come esercizio delle funzioni parlamentari, di inibire in
ordine ad essa una difforme pronuncia giudiziale di responsabilità,
salva la facoltà dell'autorità giudiziaria di sollevare conflitto
di attribuzione dinanzi alla Corte medesima".
Da ultimo nella sentenza 26 novembre-5 dicembre 1997, n. 375,
intervenuta proprio in materia di conflitto sollevato dal Senato nei
confronti dell'autorità giudiziaria, ai sensi dell'art. 68 della
Costituzione, al n. 5 si legge: "Spetta alle Camere, sulla base di
questi essenziali riferimenti, il compito di applicare la
prerogativa, senza essere condizionate dagli orientamenti della
giurisprudenza ordinaria (sentenza n. 443 del 1993; ma v. anche la
sentenza n. 265 del 1997, Considerato in diritto, n. 4 ove si ricorda
che l'esercizio in concreto, delle potestà da parte della Camera
inibisce l'inizio o la prosecuzione di qualsiasi giudizio di
responsabilità, penale o civile per il risarcimento dei danni)".
La sentenza, recentissima, sembra ritagliata sul caso in esame.
Nel caso di specie, a torto, il tribunale non ha estinto
immediatamente il procedimento, adeguandosi alla deliberazione della
Camera, ma, viceversa, lo ha proseguito, con ulteriori attività
istruttorie sia del tribunale in camera di consiglio, sia del giudice
istruttore. Vi sono quindi precisi atti di esercizio della funzione
giudiziaria che fondano la proposizione del conflitto, che sarebbe
comunque ugualmente ammissibile anche in presenza della sola
turbativa delle funzioni parlamentari, tanto vero che, come si desume
dall'art. 38 u.p. legge 11 marzo 1953, n. 87, il perfezionamento
dell'atto invasivo può anche mancare e la soluzione del conflitto
consistere nella sola dichiarazione dell'autorità alla quale
spettano le attribuzioni in contestazione.
II. - Estraneità alla materia controversa dei principi sulla
disapplicazione degli atti. Violazione degli artt. 101 e 97 della
Costituzione. La disapplicazione può valere entro limiti, peraltro
ben definiti, nei rapporti tra giudice e amministrazione (artt. 1-5,
legge 20 marzo 1865, n. 2248 all. E) e, cioè, in quanto la p.a. è
tenuta a conformarsi alla legge, sia nell'emanazione di atti generali
che speciali. Ciò è tanto vero che la disapplicazione non è
ammessa per quel che riguarda atti che siano espressione di
valutazioni discrezionali della p.a. (c.d. merito), appunto perchè
non compiute secondo norme di legge.
Ma l'attività dei parlamentari, dovendo cogliere gli interessi che
attendono regole e provvedimenti, si svolge necessariamente praeter
legem, salvo la necessità di conformarsi per esigenze organizzative
e funzionali ai regolamenti che le Camere stesse formano e via via
modificano, ai sensi dell'art. 64 della Costituzione. Il mandato
politico è e rimane tale per quanto cerca di cogliere le esigenze
cui l'ordinamento giuridico non ha dato ancora una risposta; in
particolare, rientra nel mandato politico la denuncia delle
deviazioni che l'incompletezza delle regole oppure il tacito consenso
tra istituzioni contrapposte, magari tra controllori e controllati,
rendono possibili. Se così è, a nessuno è consentito di interporsi
per fermare in qualsiasi modo l'attività del parlamentare e, tanto
meno, creargli delle controspinte paralizzanti, come la prosecuzione
di azioni di responsabilità.
III. - Subordinatamente e solo per completezza di difesa:
violazione dell'art. 68 della Costituzione nel senso che il
comportamento dell'on. Sgarbi rientrava nell'esercizio del mandato
politico sicchè non avrebbe potuto in nessun modo essere perseguito
dal tribunale di Ferrara. L'on. Sgarbi infatti, aveva evidenziato,
forse caricando le tinte, il fatto che una determinata nomina era
espressione di una scelta deviata per interferenze politiche; si era
mosso, cioè, nel senso della denuncia dell'illegalità,
dell'inopportunità e dei danni conseguenti, non certo eccedendo la
funzione che il parlamentare deve svolgere per garantire il buon
andamento degli apparati e, con esso, l'interesse della nazione che
rappresenta (artt. 97, 67 e 68 della Costituzione).
Denunzia che è, nello stesso tempo, reazione di un soggetto che
deve fare gli interessi della nazione e che si esprime come sente,
rispondendone verso la generalità, al cui apprezzamento rimane
sempre sottoposto.
La Camera ha ravvisato l'osservanza dei limiti ex art. 68 e va
ricordato che l'agone politico non ha e non può avere la serenità
di un'accademia scientifica, come già ricordava il più che esperto
on.le De Gasperi. Senza dire che anche nelle accademie non mancano
gli attacchi ai livelli cerebrali di chi esprime, o ritiene di
esprimere, un prodotto scientifico³
La dialettica può assumere anche toni accesi, specie in casi di
particolare incidenza e l'episodio di cui si discute era tutt'altro
che marginale, trattandosi della direzione della Biennale d'arte nel
periodo del centenario, non poco significativo. E la Giunta ha in
proposito ritenuto, con la valutazione politica insindacabile, che le
esigenze della critica politica prevalessero, nel caso di specie,
sulle valutazioni personali (v. doc. 4a nella parte conclusiva).
Il comportamento dell'on.le Sgarbi, pertanto, certamente rientra
nell'esercizio del mandato politico, che può anche richiedere forme
di denuncia particolarmente accentuate, specie quando si tratta di
incidere sul deteriore costume delle nomine, lontane dalle qualità
di chi le riceve; nomine che, invece, dovrebbero, specie nella
congiuntura attuale esprimere il massimo delle capacità reperibili.
Ed anche questa è un'esigenza dei rappresentati che attende
congrue risposte, sia attraverso scelte opportune sia attraverso
l'opera dei rappresentanti politici, che debbono farsi ascoltare
anche da chi non vuol sentire. E Carnelutti affermava che
l'inascoltato ha il diritto di alzare la voce.

P. Q. M.
Si conclude chiedendo che la sovrana Corte costituzionale:
a) dichiari ammissibile il presente conflitto, adottando ogni
conseguente provvedimento ai sensi degli artt. 37 ss. legge 11 marzo
1953, n. 87 e di ogni altra norma applicabile;
b) dichiari che il tribunale ed il giudice istruttore di Ferrara
non potevano proseguire nel giudizio di responsabilità civile a
carico dell'on. Sgarbi dopo la delibera della Camera del 14 settembre
1995 che aveva ritenuto che il comportamento dell'on. Sgarbi
rientrava nella sfera di insindacabilità ex art. 68 della
Costituzione;
c) dichiari la competenza esclusiva della Camera a pronunciarsi
sulla sindacabilità o meno, ai sensi dell'art. 68 della
Costituzione, dei comportamenti dei suoi componenti;
d) annulli tutti gli atti compiuti dal tribunale di Ferrara, in
particolare dopo la delibera della Camera del 14 settembre 1995,
dichiarando in ogni caso che il processo a carico del Sgarbi non può
essere proseguito e, tanto meno, concludersi con sentenza;
e) dichiari che il tribunale ed il giudice istruttore di Ferrara,
qualora avessero ritenuto invasa la loro sfera di potestà, avrebbero
dovuto sollevare nel corso del giudizio, conflitto di attribuzione ai
sensi dell'art. 37, legge 11 marzo 1953, n. 87, che richiama anche i
precedenti artt. 23, 25 e 26 esplicitando così anche il modus
procedendi per sollevare il conflitto di attribuzione in corso di
giudizio.
Roma, gennaio 1998
On. prof. Luciano Violante - avv. Giuseppe Abbamonte
98C0682