1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 16-3-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 19 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 novembre 2021
Ordinanza del 19 novembre 2021 del Tribunale di Aosta nel procedimento penale a carico di Y. M.. Reati e pene - Misure urgenti per evitare la diffusione del COVID-19 - Divieto assoluto di allontanarsi dalla propria abitazione o dimora per le persone sottoposte alla misura della quarantena, applicata dal Sindaco quale autorita' sanitaria locale, perche' risultate positive al virus. - Decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19 (Misure urgenti per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 22 maggio 2020, n. 35, artt. 1, comma 2, lettera e), e 4, comma 4 [recte: 6]. (22C00048) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 16-3-2022)

TRIBUNALE ORDINARIO DI AOSTA

Il giudice, dott. Marco Tornatore,
visti gli atti del procedimento nei confronti di Y. M. ..., nato
il ... in ..., residente in ... e domiciliato in ... assistito e
difeso dall'avv. Oliviero Guichardaz del foro di Aosta, d'ufficio, ha
pronunciato la seguente

Ordinanza

Ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, di
rimessione alla Corte costituzionale, in riferimento all'art. 13
della Costituzione, della questione di legittimità costituzionale
degli articoli 1, comma 2, lettera e), e 4, comma 4, del
decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, convertito dalla legge 22 maggio
2020, n. 35;

Ritenuto in fatto

La questione di legittimità costituzionale è rilevata d'ufficio
nel giudizio di primo grado instaurato contro Y. M., nato il ... in
... imputato «del reato previsto e punito dagli artt. 4 comma 4
decreto-legge n. 19/2020, convertito dalla legge 22 maggio 2020, n.
35, in relazione all'art. 260 regio decreto 27 luglio 1934 n. 1265»
per avere «violato la misura di cui all'art. 1 comma 2 lettera e) del
predetto testo normativo che sancisce il divieto assoluto di
allontanarsi dalla propria abitazione o dimora per le persone
sottoposte alla misura della quarantena perchè risultate positive al
virus COVID-19.
In particolare, pur essendo risultato positivo al test per il
contagio il virus COVID-19 ed essendo stato destinatario delle
ordinanze nn. ... del ... emesse dal sindaco di ...», il predetto
imputato si allontanava dal proprio domicilio nonostante la
persistente positività al virus.
Accertato in ... il ...
L'imputato è dunque accusato di avere trasgredito l'ordine
emesso dalla competente autorità sanitaria (nella specie il Sindaco
del Comune ...) di permanere nella propria abitazione o nel proprio
domicilio, dopo essere risultato positivo al virus COVID-l9.

Considerato in diritto

1. Sulla rilevanza della questione di legittimità costituzionale nel
giudizio penale.
È rilevante la questione della legittimità costituzionale degli
articoli 1, comma 2, lettera e), e 4, comma 4, del decreto-legge 25
marzo 2020, n. 19, convertito dalla legge 22 maggio 2020, n. 35, nel
giudizio penale in corso, in quanto, ove le disposizioni citate non
venissero dichiarate incostituzionali per le ragioni che verranno
esposte tra breve, il Tribunale, all'esito del dibattimento, potrebbe
essere tenuto a condannare l'imputato, proprio sulla base della
trasgressione di un atto amministrativo adottato in forza di una
norma di rango primario della cui legittimità costituzionale il
medesimo Tribunale dubita.
Se infatti l'ordine di permanere nell'abitazione o nel domicilio
fosse giudicato come adottato sulla base della citata normativa da
ritenersi conforme alla Costituzione, l'imputato potrebbe essere
condannato in questa sede penale, mentre se la normativa primaria qui
impugnata non fosse conforme a Costituzione l'ordine sarebbe
illegittimo e l'imputato dovrebbe essere assolto.
2. Sulla non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale.
È noto che con decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, recante
misure urgenti per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da
COVID-19, convertito con modificazioni dalla legge 22 maggio 2020, n.
35, all'art. 1, è stato attribuito il potere al Presidente del
Consiglio dei ministri di adottare un vasto novero di misure di
contenimento della pandemia da COVID-19, tra le quali, all'art. 1,
comma 2, lettera e), è previsto il «divieto assoluto di allontanarsi
dalla propria abitazione o dimora per le persone sottoposte alla
misura della quarantena, applicata dal sindaco quale autorità
sanitaria locale, perchè risultate positive al virus».
La trasgressione al citato divieto di allontanamento dalla
propria abitazione o dimora è sanzionato penalmente dall'art. 4,
comma 6, del citato decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, il quale
dispone testualmente: «Salvo che il fatto costituisca violazione
dell'articolo 452 del codice penale o comunque più grave reato, la
violazione della misura di cui all'articolo 1, comma 2, lettera e),
è punita ai sensi dell'articolo 260 del regio decreto 27 luglio
1934, n. 1265. testo unico delle leggi sanitarie, come modificato dal
comma 7».
Per completezza di esposizione, il successivo comma 7 del citato
art. 4 inasprisce le pene dell'art. 260 del regio decreto 27 luglio
1934, n. 1265 (d'ora innanzi, TULS), punendo ora con l'arresto da tre
mesi a diciotto mesi e con l'ammenda da euro 500 ad euro 5.000 la
trasgressione dell'ordine «legalmente dato» dalla competente
autorità sanitaria «per impedire l'invasione o la diffusione di una
malattia infettiva dell'uomo».
Come simmetricamente avviene anche (ma non solo) per il reato di
cui all'art. 650 del codice penale, al giudice penale è rimesso il
sindacato sulla legittimità dell'ordine dato dalla competente
autorità amministrativa, della cui trasgressione si tratta, con la
conseguenza che, ove l'ordine sia ritenuto illegittimo, è dato
all'autorità giudiziaria il potere di disapplicare l'ordine
illegittimo e di mandare assolto l'imputato accusato della sua
trasgressione.
È infatti giurisprudenza consolidata l'affermazione secondo la
quale al giudice penale spetta il potere-dovere di sindacato sulla
legittimità dell'atto amministrativo rilevante per l'integrazione di
una fattispecie penale alla luce degli articoli 2, 4 e 5, allegato E,
della legge 20 marzo 1865, n. 2245 (c.d. legge abolitiva del
contenzioso amministrativo). Tra le pronunce più recenti, possono
citarsi in proposito Cassazione n. 18530/2018; Cassazione n.
28849/2009; Cassazione n. 14228/2009.
Laddove invece il vizio di legittimità non riguardi la
conformità dell'ordine dato dalla pubblica autorità alla
legislazione di rango primario o regolamentare, ma riguardi la
conformità alla Costituzione della legge che conferisce
all'amministrazione pubblica il potere esercitato attraverso il
comando di cui si assume la trasgressione da parte dell'imputato,
l'autorità giudiziaria non dispone del citato potere di
disapplicazione dell'atto amministrativo, per ritenuto contrasto con
la Costituzione della legge attributiva del potere, ma è tenuta a
proporre questione di legittimità costituzionale.
In tal senso, il Tribunale, reputando come non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dei citati
articoli 1, comma 2, lettera e), e 4, comma 4, del decreto-legge 25
marzo 2020, n. 19, convertito dalla legge 22 maggio 2020, n. 35, per
contrasto con l'art. 13 della Costituzione è tenuto a proporre il
presente incidente di costituzionalità.
In linea generale, va premesso che la maggior parte delle misure
di contenimento previste dal citato del decreto-legge 25 marzo 2020,
n. 19, attuate mediante i decreti del Presidente del Consiglio dei
ministri, sono destinate ad incidere sulle libertà fondamentali
dell'individuo costituzionalmente garantite, quali la libertà
personale (art. 13 della Costituzione), la libertà di circolazione
(art. 16 della Costituzione), la libertà di riunione (art. 17 della
Costituzione), la libertà di associazione (art. 18 della
Costituzione), la libertà religiosa (art. 19 della Costituzione) e
la libertà di iniziativa economica (art. 41 della Costituzione).
Trattasi di diritti costituzionalmente garantiti che ammettono
generalmente limitazioni in base alla legge, motivate ad esempio da
ragioni di sanità o sicurezza (art. 16 della Costituzione) o
incolumità pubblica (art. 17 della Costituzione) o tutela del buon
costume (art. 19 della Costituzione) o di tutela della dignità umana
(art. 41 della Costituzione).
La restrizione della libertà personale incontra però il duplice
limite della riserva di legge e della riserva di giurisdizione.
Il Tribunale ritiene che le norme qui impugnate siano lesive
della riserva di giurisdizione, sancita dall'art. 13, commi 2 e 3
della Costituzione.
Per giungere ad una siffatta conclusione, occorre considerare in
primo luogo che la misura di contenimento consistente, per le persone
risultate positive al virus COVID-19, nel divieto assoluto di
allontanarsi dalla propria abitazione o dimora, è in grado di
incidere e di limitare fortemente la libertà personale tutelata
dall'art. 13 della Costituzione.
Ciò si desume esaminando non solo il contenuto della misura
amministrativa in esame, ma anche la giurisprudenza costituzionale
formatasi in materia di libertà personale, qualora questa sia stata
limitata da provvedimenti amministrativi a contenuto individuale
(c.d. comandi o ordini).
Sul piano contenutistico, si rileva che l'ordine di permanenza
domiciliare è definito come «assoluto» per espressa disposizione di
rango normativo primario e non ammette dunque eccezioni, ed impone al
soggetto che ne è il destinatario di restare all'interno della
propria abitazione senza poter uscire neppure per provvedere alle
fondamentali esigenze di vita.
Tale misura, per la sua assolutezza, a differenza di quanto è
previsto per altre misure di contenimento, come quelle disposte ai
sensi dell'art. 1, comma 2, lettera a) del decreto-legge in esame,
induce a ritenere che si tratti di misura limitativa della libertà
personale, come tale soggetta alle tutele previste dall'art. 13 della
Costituzione ed in particolare alla riserva di giurisdizione.
In proposito, va ricordato che l'ordinamento riconosce (e la
Costituzione consente) che l'atto motivato dell'autorità giudiziaria
limitativo della libertà personale possa estrinsecarsi anche in un
controllo successivo (nella forma della convalida) di provvedimenti
amministrativi che comprimono direttamente la libertà personale.
È quanto accade nel caso di adozione di misure pre-cautelari da
parte dell'autorità di pubblica sicurezza, nei casi tassativi
previsti dalla legge (articoli 380, 381, 384, commi 1 e 2 del codice
di procedura penale), quando all'iniziativa dell'autorità predetta
deve seguire la convalida nel termine massimo costituzionalmente
tollerato di novantasei ore dall'inizio della privazione della
libertà personale.
Una analoga disciplina è prevista per l'ipotesi di trattenimento
presso un centro di permanenza per i rimpatri, dello straniero
destinatario di un provvedimento di espulsione che non possa essere
tempestivamente eseguito. In questo caso, l'art. 14 del decreto
legislativo n. 286/1998 stabilisce che il provvedimento con il quale
il questore ha disposto il trattenimento dello straniero in attesa di
rimpatrio sia trasmesso senza ritardo, e comunque entro le
quarantotto ore dall'adozione del provvedimento medesimo, al giudice
di pace territorialmente competente per la convalida. Ciò avviene
naturalmente sul presupposto che detta misura incide sulla libertà
personale dello straniero trattenuto nel centro.
Tale ultima norma è stata scrutinata dalla Corte costituzionale
nella sentenza n. 105/2001 ed ha ritenuto che «il trattenimento dello
straniero presso i centri di permanenza temporanea e assistenza è
misura incidente sulla libertà personale, che non può essere
adottata al di fuori delle garanzie dell'art. 13 della Costituzione
(...). Se si ha riguardo al suo contenuto, il trattenimento è
quantomeno da ricondurre alle "altre restrizioni della libertà
personale", di cui pure si fa menzione nell'art. 13 della
Costituzione. Lo si evince dal comma 7 dell'art. 14, secondo il quale
il questore, avvalendosi della forza pubblica, adotta efficaci misure
di vigilanza affinchè lo straniero non si allontani indebitamente
dal centro e provvede a ripristinare senza ritardo la misura ove
questa venga violata. Si determina dunque nel caso del trattenimento,
anche quando questo non sia disgiunto da una finalità di assistenza,
quella mortificazione della dignità dell'uomo che si verifica in
ogni evenienza di assoggettamento fisico all'altrui potere e che è
indice sicuro dell'attinenza della misura alla sfera della libertà
personale. Nè potrebbe dirsi che le garanzie dell'art. 13 della
Costituzione subiscano attenuazioni rispetto agli stranieri, in vista
della tutela di altri beni costituzionalmente rilevanti. Per quanto
gli interessi pubblici incidenti sulla materia della immigrazione
siano molteplici e per quanto possano essere percepiti come gravi i
problemi di sicurezza e di ordine pubblico connessi a flussi
migratori incontrollati, non può risultarne minimamente scalfito il
carattere universale della libertà personale».
La giurisprudenza costituzionale ha poi esaminato altri casi di
ordini adottati da pubbliche autorità amministrative nell'esercizio
di poteri autoritativi, reputandoli pacificamente suscettibili di
incidere, comprimendola, sulla libertà personale tutelata dall'art.
13 della Costituzione e come tali soggetti a controllo, anche
successivo, riservato all'autorità giudiziaria.
In particolare, la giurisprudenza costituzionale ha ritenuto
suscettibile di limitare la libertà personale il provvedimento
amministrativo di accompagnamento coattivo alla frontiera dello
straniero extracomunitario (cfr. Corte costituzionale n. 222/2004) ed
ha in quella sede dichiarato l'illegittimità costituzionale
dell'art. 13, comma 5-bis, decreto legislativo n. 286/1998, nella
parte in cui non prevedeva che il giudizio di convalida dovesse
svolgersi in contraddittorio prima dell'esecuzione del provvedimento
di accompagnamento alla frontiera, con le garanzie della difesa,
muovendo dalla premessa che anche l'accompagnamento alla frontiera
rilevasse quale autonomo fattore di compressione della libertà
personale.
La Corte costituzionale ha ritenuto parimenti incidenti sulla
libertà personale altre ipotesi di provvedimenti adottati
dall'autorità amministrativa, valutando il rispetto della normativa
di rango primario con i principi stabiliti dall'art. 13 della
Costituzione.
Tra tali casi vanno annoverati il provvedimento adottato dal
questore di respingimento differito con accompagnamento alla
frontiera, di cui all'art. 10, comma 2, del decreto legislativo n.
286 del 1998 (cfr. Corte costituzionale n. 275/2017; v. anche Corte
costituzionale n. 62/1994), il provvedimento amministrativo adottato
dal questore di comparizione presso gli uffici di polizia durante lo
svolgimento di manifestazioni sportive di cui all'art. 6, comma 2,
della legge 13 dicembre 1989, n. 401 (cfr. Corte costituzionale n.
512/2002), nonchè, in tempi meno recenti, il c.d. foglio di via
obbligatorio per i sorvegliati speciali di cui all'art. 2 della legge
27 dicembre 1956, n. 1423 (cfr. Corte costituzionale n. 45/1960;
Corte costituzionale n. 68/1960) e l'ordine di rimpatrio di cui
all'art. 157 TULPS, approvato con regio decreto 18 giugno 1931, n.
773 (cfr. Corte costituzionale n. 2/1956).
In tutti i casi sopra menzionati, il giudice delle leggi ha
sempre ritenuto che ogni misura limitativa della libertà personale
disposta dall'autorità amministrativa richiedesse di essere
disciplinata in conformità dei principi stabiliti dall'art. 13,
commi 2 e 3, della Costituzione, vale a dire in conformità della
c.d. riserva di giurisdizione, che implica l'adozione di misure
restrittive solo con atto motivato dell'autorità giudiziaria (art.
13, comma 2, della Costituzione) ovvero, in casi eccezionali di
necessità ed urgenza, indicati tassativamente dalla legge, la
convalida da parte dell'autorità giudiziaria dei provvedimenti
provvisori adottati dalla pubblica autorità, provvedimenti
suscettibili di decadere qualora la medesima autorità giudiziaria
non li convalidi entro gli stringenti termini ad horas indicati
dall'art. 13, comma 3, della Costituzione.
Una analoga disciplina - dettata proprio in materia sanitaria e
senz'altro rispettosa della riserva di giurisdizione di cui all'art.
13 della Costituzione - è dettata per il caso di trattamento
sanitario obbligatorio (TSO) degli infermi di mente di cui agli
articoli 1 e segg. della legge n. 180/1978 e 33 e segg. della legge
n. 833/1978. Secondo tale disciplina, il TSO è disposto dal sindaco
in qualità di autorità sanitaria locale ed il provvedimento con il
quale quest'ultimo dispone il trattamento obbligatorio in condizioni
di degenza ospedaliera deve essere notificato entro quarantotto ore
dal ricovero, tramite messo comunale, al giudice tutelare nella cui
circoscrizione rientra il comune; quest'ultimo, a sua volta, entro le
successive quarantotto ore, assunte le informazioni e disposti gli
eventuali accertamenti, provvede con decreto motivato a convalidare o
non convalidare il provvedimento e ne dà comunicazione al sindaco;
ed in caso di mancata convalida, il sindaco dispone la cessazione del
trattamento sanitario obbligatorio in condizioni di degenza
ospedaliera; ove il trattamento coattivo si protragga oltre il
settimo giorno, è necessario un ulteriore provvedimento della
medesima autorità che dev'essere convalidato dall'autorità
giudiziaria.
Non vi è dubbio alcuno che, anche nel caso del TSO, il controllo
giurisdizionale sotto forma di convalida si giustifica in
considerazione della privazione della libertà personale che è
insita nel ricovero ospedaliero obbligatorio, in ossequio ai principi
posti dall'art. 13, commi 2 e 3, della Costituzione.
Nella disciplina di rango primario relativa al caso della
permanenza domiciliare disposta nei confronti del paziente risultato
positivo al virus COVID-19, qui impugnata, non è invece prevista
alcuna forma di controllo giurisdizionale nè con atto motivato
dell'autorità giudiziaria, nè mediante la fase del successivo
giudizio di convalida quale forma di verifica ex post dell'operato
dell'amministrazione.
Nel caso in esame, il paziente risultato positivo al virus
COVID-19 è dunque confinato nell'abitazione sulla base di un
semplice ordine amministrativo non sottoposto a convalida giudiziaria
nè ad altra forma di controllo giurisdizionale.
In questo senso, gli articoli 1, comma 2, lettera e) e 4, comma
4, del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, convertito dalla legge 22
maggio 2020, n. 35, nella parte in cui attribuiscono alla pubblica
autorità un potere svincolato da ogni forma di controllo
giurisdizionale, non appaiono rispettosi dei principi inviolabili
posti dall'art. 13 della Costituzione.
Alla luce di tali considerazioni, non è dunque manifestamente
infondata, in riferimento all'art. 13 della Costituzione, la
questione di legittimità costituzionale degli articoli 1, comma 2,
lettera e) e 4, comma 4, del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19,
convertito dalla legge 22 maggio 2020, n. 35, nella parte in cui, è
stabilito «divieto assoluto di allontanarsi dalla propria abitazione
o dimora per le persone sottoposte alla misura della quarantena,
applicata dal sindaco quale autorità sanitaria locale, perchè
risultate positive al virus», senza che tale provvedimento
amministrativo sia preceduto o seguito da alcuna forma di controllo
giurisdizionale, neppure nelle forme del giudizio di convalida ex
post dell'operato dell'autorità amministrativa e ciò in violazione
della riserva di giurisdizione.

P. Q. M.

Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante nel giudizio penale in corso e non
manifestamente infondata, in riferimento all'art. 13 della
Costituzione, la questione di legittimità costituzionale degli
articoli 1, comma 2, lettera e) e 4, comma 4, del decreto-legge 25
marzo 2020, n. 19, convertito dalla legge 22 maggio 2020, n. 35,
nella parte in cui è stabilito il «divieto assoluto di allontanarsi
dalla propria abitazione o dimora per le persone sottoposte alla
misura della quarantena, applicata dal sindaco quale autorità
sanitaria locale, perchè risultate positive al virus», senza che
tale provvedimento amministrativo sia preceduto o seguito da alcuna
forma di controllo giurisdizionale, neppure nelle forme del giudizio
di convalida ex post dell'operato dell'autorità amministrativa e
ciò in violazione della riserva di giurisdizione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Sospende il giudizio in corso, riservandosi di fissare altra
udienza al termine del giudizio di costituzionalità;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
trasmessa alla Corte costituzionale; sia notificata alle parti in
causa e al pubblico ministero, nonchè al Presidente del Consiglio
dei ministri, e che sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Aosta, 19 novembre 2021

Il Giudice: Tornatore