1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 22-11-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 78 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 ottobre 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 ottobre 2017 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Miniere, cave e torbiere - Norme della Regione Campania - Modifiche alle norme di attuazione del Piano regionale delle attivita' estrattive - Aree suscettibili di nuove estrazioni - Proroga triennale dei contratti di concessione. - Legge della Regione Campania 28 luglio 2017, n. 22 (Disposizioni sui tempi per gli interventi di riqualificazione ambientale delle cave ricadenti in aree di crisi ed in Zone Altamente Critiche (ZAC) e per le cave abbandonate del Piano Regionale delle Attivita' Estrattive. Modifiche alla legge regionale 13 dicembre 1985, n. 54), art. 2, comma 1, lett. c). (17C00251) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 22-11-2017)

Ricorso ex art. 127 Costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale
dello Stato C.F. 80224030587, Fax 06/96514000 presso i cui uffici ex
lege domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12, manifestando la
volontà di ricevere le comunicazioni all'indirizzo PEC
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it nei confronti della Regione
Campania, in persona del Presidente della Giunta regionale pro
tempore per la dichiarazione di illegittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 1, lettera c), della legge Regionale Campania n.
22 del 28 luglio 2017, recante le «Disposizioni sui tempi per gli
interventi di riqualificazione ambientale delle cave ricadenti in
aree di crisi ed in Zone Altamente Critiche (ZAC) e per le cave
abbandonate del Piano regionale delle attività estrattive. Modifiche
alla legge regionale 13 dicembre 1985, n. 54», pubblicata nel B.U.R.
n. 61 del 28 luglio 2017, giusta delibera del Consiglio dei ministri
in data 28 settembre 2017.
1. La legge Regionale della Campania n. 22/2017, indicata in
epigrafe, composta da 3 articoli, come esplicita lo stesso titolo,
contiene le modifiche alla legge Regionale 13 dicembre 1985, n. 54 e
le disposizioni sui tempi per gli interventi di riqualificazione
ambientale delle cave ricadenti nelle aree di crisi e per le cave
abbandonate.
È avviso del Governo che, con la norma denunciata in epigrafe,
la Regione Campania abbia ecceduto dalla propria competenza, come si
confida di dimostrare in appresso con l'illustrazione dei seguenti

Motivi

1. L'art. 2, comma 1, lettera c), della legge Regione Campania n.
22/2017 viola l'art. 117, comma 1 e comma 2, lettera e) e lettera l),
della Costituzione e le norme interposte di cui all'art. 12 della
Direttiva 12 dicembre 2006, n. 2006/123/CE e agli articoli 14 e 16
del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59
1.1. Occorre preliminarmente osservare che non sembra corretta la
scelta di modificare con una legge regionale un atto complesso
qual'è il Piano regionale delle attività estrattive (P.R.A.E.
2006), che è un provvedimento di norma approvato dal Consiglio
regionale, su proposta della Giunta regionale, sentiti i Comuni, le
Comunità montane ed i comprensori interessati, nonchè le Province.
L'art. 2 della legge regionale n. 22/17 citata, infatti, al comma
1, lettera a), sostituisce l'art. 5 delle norme di attuazione del
P.R.A.E., prevedendo, fra l'altro, che il P.R.A.E. abbia efficacia e
validità per dieci anni invece che per venti anni e sia aggiornato
dopo cinque anni e non più ogni tre anni; inserendo, poi, i commi
1-bis, 1-ter e 1-quater con riferimento ai criteri, al programma
straordinario di riqualificazione e all'apposizione del vincolo
preordinato all'esproprio.
1.2. L'art. 2, comma 1, lettera c), della legge Regionale n.
22/17 citata dispone che «alla fine del comma 20, dell'art. 25 sono
aggiunte le seguenti parole: "prorogabile di ulteriori 3 anni,
L'istanza di proroga deve essere presentata prima della scadenza
prevista, deve essere in relazione a particolari circostanze non
dipendenti dalla volontà o dalle capacità degli esercenti, deve
essere opportunamente dimostrata e può essere rilasciata dal
dirigente competente a condizione che non siano apportate modifiche
sostanziali al progetto su cui sono stati espressi i pareri della
Conferenza dì servizi e di compatibilità ambientale".»
L'art. 25 del P.R.A.E., intitolato «Aree suscettibili di nuove
estrazioni», prevede, al comma 20, che «Ogni consorzio, istituito nel
singolo comparto delle aree suscettibili di nuove estrazioni, deve
provvedere, qualora le cave abbandonate non sono coltivate dal
proprietario o titolare di un diritto equipollente e siano da
affidare in regime concessorio, alla loro ricomposizione ambientale
in misura corrispondente ad una superficie estrattiva complessiva non
inferiore ai 17,5 Ha con possibilità di coltivazione e di
commercializzazione del materiale estratto per un periodo non
superiore ai 3 anni riferito alla singola cava.»
La norma contenuta all'art. 2, comma 1, lettera c), della legge
Regione Campania n. 22/17 citata dispone, dunque, la proroga dei
rapporti concessori in violazione del disposto dell'art. 117, comma
2, lettera e) ed l), della Costituzione, nella parte in cui prevede
che la potestà legislativa sia esercitata dallo Stato nel rispetto
dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario, nonchè nella
parte in cui assegna allo Stato la competenza esclusiva a legiferare
in materia di tutela della concorrenza e di ordinamento civile.
La previsione della proroga dei contratti di concessione in
parola, in primo luogo, incide su principi fondanti dell'ordinamento
comunitario, quali quelli di libertà di concorrenza, di libertà di
stabilimento, di libertà di prestazione dei servizi, di parità di
trattamento e divieto di discriminazione in base alla nazionalità,
di trasparenza e non discriminazione. Inoltre, s'interseca con la
materia dei contratti pubblici, la cui disciplina, come ormai
costantemente affermato dalla giurisprudenza costituzionale, spetta
alla competenza esclusiva dallo Stato perchè riconducibile sia
all'ambito della legislazione della tutela della concorrenza (per
tutte quelle attività che concernono la disciplina delle procedure
di gara), sia all'ambito della legislazione dell'ordinamento civile
(per tutte le attività di definizione ed esecuzione del rapporto
contrattuale).
Come più volte statuito dalla giurisprudenza costituzionale, il
rinnovo o la proroga automatica delle concessioni viola l'art. 117,
comma 1, della Costituzione per contrasto con i vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario in tema di libertà di stabilimento e di
tutela della concorrenza; determinando, altresì, una disparità di
trattamento tra operatori economici, in violazione dell'art. 117,
comma 2, lettera e), della Costituzione dal momento che coloro che in
precedenza non gestivano il bene oggetto della concessione non hanno
la possibilità, alla scadenza della concessione, di prendere il
posto del vecchio gestore se non nel caso in cui questi non chieda la
proroga o la chieda senza un valido programma di investimenti.
Nello stesso tempo una disciplina regionale che preveda il
rinnovo o la proroga automatica delle concessioni impedisce
l'ingresso di altri potenziali operatori economici nel mercato,
ponendo barriere all'ingresso, tali da alterare la concorrenza
(sentenze n. 171/2013, punto 3. del Considerato in diritto; n.
213/2011, punto 5. del Considerato in diritto; n. 340/2010 punto 2.1.
del Considerato in diritto; 233/2010, punto 2.2. del Considerato in
diritto e n. 180 2010, punto 2.2. del Considerato in diritto) e,
quindi, in violazione della sfera di competenza esclusiva dello Stato
in materia di tutela della concorrenza (sentenza n. 117/2015, punto
5.1. del Considerato in diritto).
In particolare, la Direttiva 12 dicembre 2006, n. 2006/123CE,
Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai servizi
nel mercato interno, all'art. 12, ha stabilito, al primo paragrafo,
che «qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una
determinata attività sia limitato per via della scarsità delle
risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili, gli Stati
membri applicano una procedura di selezione tra i candidati
potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e di trasparenza e
preveda, in particolare, un'adeguata pubblicità dell'avvio della
procedura e del suo svolgimento e completamento»; al secondo
paragrafo, che «nei casi di cui al paragrafo 1 l'autorizzazione è
rilasciata per una durata limitata adeguata e non può prevedere la
procedura di rinnovo automatico nè accordare altri vantaggi al
prestatore uscente o a persone che con tale prestatore abbiano
particolari legami».
Il rilascio di autorizzazioni, qualora il loro numero sia
limitato per via della scarsità delle risorse naturali (come accade
per le miniere), deve essere, quindi, soggetto a una procedura di
selezione tra i candidati potenziali che deve presentare tutte le
garanzie di imparzialità e di trasparenza (in particolare
un'adeguata pubblicita'). Inoltre, è vietata una proroga ex lege
della data di scadenza delle autorizzazioni perchè essa equivale a
un loro rinnovo automatico.
In base all'art. 12, paragrafo 2, citato è vietata qualsiasi
forma di automatismo che, alla scadenza del rapporto concessorio,
possa favorire il precedente concessionario.
Tali principi sono stati attuati con gli articoli 14 e 16 del
decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59, «Attuazione della direttiva
2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno» di recepimento
della Direttiva richiamata.
L'art. 14, «Regimi autorizzatori», prevede che «Fatte salve le
disposizioni istitutive e relative ad ordini, collegi e albi
professionali, regimi autorizzatori possono essere istituiti o
mantenuti solo se giustificati da motivi imperativi di interesse
generale, nel rispetto dei principi di non discriminazione, di
proporzionalità, nonchè delle disposizioni di cui al presente
titolo.»
L'art. 16 dispone che «Nelle ipotesi in cui il numero di titoli
autorizzatori disponibili per una determinata attività di servizi
sia limitato per ragioni correlate alla scarsità delle risorse
naturali o delle capacità tecniche disponibili, le autorità
competenti applicano una procedura di selezione tra i candidati
potenziali ed assicurano la predeterminazione e la pubblicazione,
nelle forme previste dai propri ordinamenti, dei criteri e delle
modalità atti ad assicurarne l'imparzialità, cui le stesse devono
attenersi.
Nel fissare le regole della procedura di selezione le autorità
competenti possono tenere conto di considerazioni di salute pubblica,
di obiettivi di politica sociale, della salute e della sicurezza dei
lavoratori dipendenti ed autonomi, della protezione dell'ambiente,
della salvaguardia del patrimonio culturale e di altri motivi
imperativi d'interesse generale conformi al diritto comunitario.
L'effettiva osservanza dei criteri e delle modalità di cui al
comma 1 deve risultare dai singoli provvedimenti relativi al rilascio
del titolo autorizzatorio.
Nei casi di cui al comma 1 il titolo e rilasciato per una durata
limitata e non può essere rinnovato automaticamente, nè possono
essere accordati vantaggi al prestatore uscente o ad altre persone,
ancorchè giustificati da particolari legami con il primo».
L'art. 16, quindi, nel caso di attività contingentata per la
scarsità delle risorse naturali, come nel caso di specie, impone
l'adozione di una procedura a evidenza pubblica per la scelta del
concessionario e vieta la proroga automatica delle concessioni;
favorendo, dunque, l'ingresso nel mercato di altri operatori
economici e vietando l'apposizione di condizioni che alterino la
concorrenza fra imprenditori.
In materia vanno ricordate le sentenze n. 114/2012 (punto 5.2.
del Considerato in diritto), n. 171/2013, già citata, (punti 1. e
2.1. del Considerato in diritto), n. 2/2014 e n. 117/2015, già
richiamata (punto 5.1. del Considerato in diritto), con le quali è
stata dichiarata l'illegittimità costituzionale di leggi regionali
che prevedevano il rinnovo automatico delle concessioni di beni
pubblici.
Va, poi, menzionata la sentenza resa in data 14 luglio 2016 (si
trattava di concessioni di beni del demanio marittimo) dalla Corte di
Giustizia, Quinta Sezione, nelle cause riunite C-458/14 e C-67/15,
con quale è stato statuito che l'art. 12, paragrafi 1 e 2, della
Direttiva 2006/123/CE citata deve essere interpretato nel senso che
osta a una misura nazionale che prevede la proroga automatica delle
autorizzazioni demaniali marittime e lacuali in essere per attività
turistico-ricreative, in assenza di qualsiasi procedura di selezione
tra i potenziali candidati.
In particolare, per quanto rileva nella fattispecie in esame, la
sentenza predetta (punto 49) ha ricondotto le concessioni per lo
sfruttamento delle risorse naturali alla Direttiva 12 dicembre 2006,
n. 2006/123 citata, recepita in Italia dal decreto legislativo 26
marzo 2010, n. 59 citato, e ha stabilito che il rilascio di
autorizzazioni, qualora il loro numero sia limitato per via della
scarsità delle risorse naturali (come accade per le miniere), deve
essere soggetto a una procedura di selezione tra i candidati
potenziali che deve presentare tutte le garanzie di imparzialità e
di trasparenza (in particolare un'adeguata pubblicita').
Inoltre, ha affermato che è vietata una proroga ex lege della
data di scadenza delle autorizzazioni perchè equivale a un loro
rinnovo automatico e che la proroga automatica di autorizzazioni
relative allo sfruttamento economico del demanio marittimo e lacuale
di per se stessa ostacola (come, peraltro, nel caso all'esame) una
procedura di selezione trasparente (punto 51).
Gli Stati membri possono tenere conto, esclusivamente allorquando
stabiliscono le regole della procedura di selezione, di
considerazioni legate a motivi imperativi d'interesse generale fra
cui la tutela del legittimo affidamento del concessionario, che
richiede, tuttavia, una valutazione caso per caso che consenta di
dimostrare che titolare dell'autorizzazione poteva legittimamente
aspettarsi il rinnovo della propria autorizzazione e ha effettuato i
relativi investimenti; una siffatta giustificazione non può pertanto
essere invocata validamente a sostegno di una proroga automatica
istituita dal legislatore nazionale e applicata indiscriminatamente a
tutte le autorizzazioni in questione, specie quando, contestualmente
alla proroga, non sia stata indetta una procedura di gara (punti 53 e
56); la necessità della proroga a tutela degli investimenti
effettuati dall'originario concessionario, in quanto espressione
della certezza del diritto, trova un ulteriore limite nella
circostanza che al momento del rilascio della concessione era già
stato chiarito che i contratti aventi un interesse transfrontaliero
certo dovevano essere soggetti a obblighi di trasparenza, cosicchè
il principio della certezza del diritto non può essere invocato per
giustificare una disparità di trattamento vietata in forza dell'art.
49 Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (punto 63).
Infine, ha disposto che qualora non sia applicabile la disciplina
stabilita dalla direttiva n. 123/2006 o una qualsiasi altra direttiva
relativa alle diverse categorie di appalti pubblici,
l'Amministrazione è tenuta a rispettare le regole fondamentali del
Trattato FUE, in generale, e il principio di non discriminazione, in
particolare (punto 64); sicchè, ove la concessione presenti un
interesse transfrontaliero certo, la sua assegnazione in totale
assenza di trasparenza ad un'impresa con sede nello Stato membro
dell'amministrazione aggiudicatrice costituisce una disparità di
trattamento a danno di imprese con sede in un altro Stato membro che
potrebbero essere interessate alla suddetta concessione (punto 65).
Alla luce di quanto sopra esposto, l'art. 2, comma 1, lettera c),
della legge Regionale Campania n. 22 del 28 luglio 2017 viola l'art.
117, comma 1 e comma 2, lettera e) e lettera l), della Costituzione,
per contrasto con la normativa interposta di cui all'articolo cui
all'art. 12 della Direttiva 12 dicembre 2006 n. 2006/123/CE e agli
articoli 14 e 16 del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59.

P. Q. M.

Per i suesposti motivi si conclude perchè l'art. 2, comma 1,
lettera c), della legge regionale Campania n. 22 del 28 luglio 2017,
recante le «Disposizioni sui tempi per gli interventi di
riqualificazione ambientale delle cave ricadenti in aree di crisi ed
in Zone Altamente Critiche (ZAC) e per le cave abbandonate del Piano
Regionale delle Attività Estrattive. Modifiche alla legge regionale
13 dicembre 1985, n. 54», indicato in epigrafe, sia dichiarato
costituzionalmente illegittimo.
Si produce l'attestazione della deliberazione del Consiglio dei
ministri del 28 settembre 2017.
Roma, 29 settembre 2017

Il Vice Avvocato Generale dello Stato: Palmieri