1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 29-3-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 80 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 gennaio 2006
Ordinanza emessa il 16 gennaio 2006 dalla Corte di cassazione nel procedimento penale a carico di Rubino Umberto ed altro Ambiente - Definizione di rifiuti - Norma interpretativa - Esclusione dalla categoria dei rifiuti dei residui di produzione o di consumo che siano semplicemente abbandonati dal produttore o dal detentore o che siano riutilizzati in qualsiasi ciclo produttivo o di consumo senza trattamento recuperatorio nella specie: siero di latte residuato - Contrasto con la nozione di rifiuti stabilita dalla direttiva comunitaria 75/442/CE, modificata dalla direttiva 91/156/CE e dalla decisione della Commissione 96/350/CE - Inosservanza dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario. - Decreto legge 8 luglio 2002, n. 138, convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 2002, n. 178, art. 14. - Costituzione, artt. 11 e 117. (006C0254) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 29-3-2006)

LA CORTE DI CASSAZIONE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso proposto per:
1) Rubino Umberto, nato ad Aversa l'8 marzo 1957;
2) Rubino Vito, nato ad Aversa l'11 gennaio 1964,
avverso la sentenza resa il 10 dicembre 2004 dal tribunale di S.
Maria C. V., sez. dist. di Carinola.
Vista la sentenza denunciata e il ricorso,
Udita la relazione svolta in udienza dal consigliere Pierluigi
Onorato,
Udito il pubblico ministero in persona del sostituto procuratore
generale Guglielmo Passacantando, che ha concluso chiedendo il
rigetto del ricorso,
Udito il difensore dalla parte civile;
Udito il difensore dell'imputato;

O s s e r v a

Svolgimento del processo

1. - Con sentenza del 10 dicembre 2004 il tribunale monocratico
di S. Maria Capua Vetere, sezione distaccata di Carinola, dichiarava
i fratelli Umberto e Vito Rubino colpevoli del reato continuato di
cui all'art. 51, comma 1, d.lgs. n. 22/1997, perchè, il primo quale
legale rappresentante del caseificio «Cirigliana Eredi Rubino Luigi»,
e il secondo quale titolare dell'omonima azienda zootecnica, avevano
smaltito e trasportato, in tempi diversi, rifiuti non pericolosi
senza la prescritta autorizzazione: in Riardo sino al 14 novembre
2000.
Per l'effetto il tribunale condannava gli imputati alla pena di
5.000 euro di ammenda ciascuno, col beneficio della sospensione
condizionale.
In linea di fatto il giudice accertava che il suddetto caseificio
aveva venduto più volte il siero di latte derivante dalla propria
attività produttiva all'azienda zootecnica di Vito Rubino, il quale
lo destinava ad alimento per le bufale.
In linea di diritto osservava in sostanza:
che il siero di latte in questione era qualificabile come
rifiuto, in quanto residuo del processo di lavorazione dei prodotti
caseari;
che la norma interpretativa di cui all'art. 14 della legge
n. 178/2002, laddove restringe la nozione comunitaria di rifiuto,
recepita nell'art. 6 del d.lgs. n. 22/1997, espungendone i residui di
produzione riutilizzabili, senza pregiudicare l'ambiente, nello
stesso o in diverso ciclo produttivo senza trattamento preventivo o
con trattamento preventivo non recuperatorio, doveva essere
disapplicata, appunto perchè contraria al diritto comunitario, come
interpretato dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia europea
(in particolare con la sentenza Niselli dell'11 novembre 2004);
che pertanto la condotta contestata agli imputati era
penalmente rilevante in base alla normativa di cui al d.lgs.
n. 22/1997 anche dopo l'entrata in vigore del predetto art. 14, che
doveva considerarsi tamquam non esset dopo l'emanazione della
suddetta sentenza 11 novembre 2004 della Corte di Giustizia.
2. - Avverso la condanna ha proposto ricorso per cassazione il
difensore di entrambi gli imputati, deducendo due motivi a sostegno.
2.1. - Col primo lamenta in sostanza erronea applicazione
dell'art. 51 d.lgs. n. 22/1997 nonchè mancanza o manifesta
illogicità di motivazione sul punto, giacchè i c.d. scarti
alimentari - come il siero di latte - devono considerarsi materie
prime destinate all'alimentazione animale e non rifiuti.
Chiede comunque la declaratoria di prescrizione del reato.
2.2. - Col secondo motivo denuncia difetto di motivazione in
ordine alla quantificazione della pena.

Motivi della decisione

3. - Va anzitutto precisato che la fattispecie de qua non è
sussumibile nella disciplina di cui al d.lgs. 14 dicembre 1992,
n. 508 (che ha attuato la direttiva 90/667/CEE in materia di norme
sanitarie per la eliminazione, la trasformazione e l'immissione sul
mercato di rifiuti di origine animale) e al Reg. CE 3 ottobre 2002,
n. 1774 (recante norme sanitarie relative ai sottoprodotti di origine
animale non destinati al consumo umano), che ha espressamente
abrogato la predetta direttiva CEE 90/667.
Infatti la condotta contestata agli imputati consisteva nel
trasporto e nello smaltimento del siero di latte derivante dal
processo produttivo di un caseificio, mentre entrambe le normative
succitate prevedono norme di polizia sanitaria e veterinaria per il
trasporto, la trasformazione, l'uso o l'eliminazione di rifiuti
(art. 1, d.lgs. n. 508/1992) o sottoprodotti di origine animale non
destinati al consumo umano (art. 1, Reg. CE 1774/2002). E chiaro che
il latte cessa di essere un sottoprodotto di origine animale quando
viene impiegato come materia prima nella produzione casearia, e che
il siero di latte che residua da questa produzione va qualificato
come rifiuto speciale ex art. 7 del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22
senza che possa (piu) definirsi di origine animale.
Manca quindi qualsiasi presupposto ex art. 8 d.lgs. n. 22/1997
per escludere dal regime generale dei rifiuti il siero di latte
derivante dalla produzione casearia, non soltanto perchè la polizia
sanitaria e veterinaria, oggetto del d.lgs. n. 508/1992 e del Reg. CE
1774/2002, è eterogenea, e non speciale, rispetto alla disciplina
ambientale della gestione dei rifiuti (come ritiene Cass. Sez. III,
n. 8520 del 4 marzo 2002, Leuci), quanto piuttosto perchè l'oggetto
della disciplina (il citato siero di latte) non rientra in nessuna
delle categorie che il predetto art. 8 esclude dalla disciplina
generale dei rifiuti (e in particolare non rientra nella categoria
delle carogne o dei rifiuti di origine animale).
Va pertanto disatteso il primo motivo del ricorso (n. 2.1).
4. - Va anche respinta la richiesta di dichiararsi estinto il
reato per prescrizione.
Infatti, al periodo prescrizionale stabilito dagli artt. 157 e
160 c.p., va aggiunto il periodo in cui il processo e rimasto sospeso
per impedimento dell'imputato o del suo difensore, ovvero su loro
richiesta, sempre che questa non sia dettata da esigenze istruttorie
odi termine a difesa (Cass. Sez. Un. n. 1021 dell'11 gennaio 2002,
Cremonese, rv. 220509).
Nel caso di specie, al periodo di quattro anni e mezzo (che
scadeva il 14 maggio 2005) va aggiunto il periodo di sette mesi e
nove giorni per la sospensione del processo (dal 25 settembre 2003 al
28 aprile 2004 e dal 3 dicembre 2004 al 10 dicembre 2004), sicchè la
prescrizione maturerà solo il 23 dicembre 2005.
Nella materia è recentemente intervenuta la legge 5 dicembre
2005, n. 251 (entrata in vigore l'8 dicembre 2005), la quale, con
l'art. 6:
a) modificando l'art. 157 c.p., ha aumentato a quattro anni
il tempo di prescrizione ordinaria per tutte le contravvenzioni;
b) modificando l'art. 159 c.p., ha codificato il principio
stabilito dalla suddetta sentenza Cremonese in tema di sospensione
processuale per impedimento delle parti o dei difensori, stabilendo
però che la sospensione non può durare più di sessanta giorni
oltre la cessazione dell'impedimento;
c) modificando gli artt. 160 e 161 c.p., ha stabilito che in
caso di interruzione della prescrizione, i termini prescrizionali non
possono essere prolungati oltre il quarto per gli imputati che non
siano recidivi specifici o infraquinquennali, delinquenti abituali o
professionali.
Alla stregua della novella, nel caso di specie, il periodo
prescrizionale ordinario sarebbe scaduto il 14 novembre 2005, ma si
sarebbe dovuto prolungare di almeno 67 giorni per le succitate
sospensioni processuali intervenute, arrivando così al 20 gennaio
2006.
Tuttavia, per effetto della norma transitoria di cui all'art. 10,
comma 2, la disciplina del predetto art. 6 non si applica ai processi
in corso, trattandosi di un reato e di una vicenda processuale per
cui i termini di prescrizione risultano più lunghi di quelli
previgenti.
5.1. - In ordine alla qualificazione giuridica del fatto, la
sentenza impugnata ha colto nel segno laddove ha ritenuto che il
siero di latte residuato dal processo produttivo del caseificio di
Umberto Rubino rientrava nella categoria dei rifiuti speciali, di cui
all'art. 6 e 7 d.lgs. n. 22/1997, e che la cessione e il trasporto
del siero, senza alcuna autorizzazione, dal predetto caseificio
all'azienda zootecnica di Vito Rubino, integrava il reato di cui
all'art. 51 dello stesso decreto legislativo (in senso conforme v.
Cass. sez. III, n. 33295 del 2 agosto 2004, Cioffi, rv. 229011).
La sentenza è incorsa invece in errore giuridico laddove ha
ritenuto che la norma interpretativa di cui all'art. 14 del d.l. 8
luglio 2002, n. 138, convertito in legge 8 agosto 2002, n. 178, in
quanto restringe indebitamente la nozione comunitaria di rifiuto,
debba essere direttamente disapplicata (rectius non applicata) dal
giudice nazionale.
5.2. - Che la norma dell'art. 14, pur autoqualificandosi come
interpretativa, modifichi in senso restrittivo la nozione di rifiuto
precisata dall'art. 6 d.lgs. n. 22/1997, e quindi sia incompatibile
con la nozione di rifiuto stabilita dalla direttiva comunitaria
75/442/CEE, modificata dalla direttiva 91/156/CEE, di cui la
disposizione nazionale è sostanzialmente la riproduzione, e
indubbio, ed è riconosciuto dalla dottrina e dalla giurisprudenza
pressochè unanimi.
Invero, per l'art. 6 d.lgs. n. 22/1997 e per l'art. 1 della
direttiva 75/442/CEE costituisce rifiuto qualsiasi sostanza od
oggetto che rientra in una delle sedici categorie elencate in
allegato di cui il detentore «si disfi» o abbia deciso o abbia
l'obbligo di «disfarsi». L'elenco delle categorie, di cui
all'allegato A, è un elenco «aperto», perchè la prima categoria
(Q1) comprende tutti i residui di produzione o di consumo in appresso
non specificati, e la sedicesima (Q16) qualunque sostanza, materia o
prodotto che non rientri nelle altre categorie. L'art. 14 legge
n. 178/2002, invece, nel suo primo comma, identifica il concetto di
«disfarsi» con duello di smaltimento o di recupero, stabilendo che le
parole «si disfi» devono essere interpretate come qualsiasi
comportamento attraverso il quale in modo diretto o indiretto una
sostanza, un materiale o un bene sono avviati o sottoposti ad
attività di smaltimento o di recupero, secondo gli allegati B e C
del d.lgs. n. 22/1997.
Attraverso questa identificazione, però, la norma sedicente
interpretativa restringe la nozione comunitaria di rifiuto,
escludendone ogni sostanza o materiale di cui il detentore «si disfi»
mediante semplice «abbandono», posto che nella direttiva comunitaria
e nel d.lgs. n. 22/1997 l'abbandono è nettamente distinto dallo
smaltimento e a maggior ragione dal recupero (per il diritto
nazionale v. art. 14 d.lgs. n. 22/1997, su cui Cass. Sez. III,
sent. n. 21024 del 5 aprile 2004, Eoli, rv. 229225-6; per il diritto
comunitario v. art. 4, comma 2, direttiva 75/442/CEE, su cui C.
Giustizia, Sez. II, dell'11 novembre 2004, causa C-457/02, Niselli,
par. 38, 39 e 40).
In sostanza, secondo il diritto comunitario e il legislatore
nazionale del 1997, ci si può disfare di un rifiuto, con l'obbligo
di sottostare alla relativa disciplina, non solo avviandolo allo
smaltimento o al recupero, ma anche semplicemente abbandonandolo;
secondo il legislatore nazionale del 2002, invece, chi abbandona una
sostanza rientrante nelle anzidette categorie di rifiuti è esente
dalla disciplina imposta in materia per assicurare la tutela della
salute pubblica e della qualità ambientale.
Ma dove la norma dell'art. 14 assume una portata ancor più
socialmente innovativa è nel secondo comma, in forza del quale non
ricorrono le fattispecie della decisione di «disfarsi» e dell'obbligo
di «disfarsi» ove si tratti di sostanze e materiali residuali di
produzione o di consumo che «possono essere e sono effettivamente e
oggettivamente utilizzati nel medesimo o in analogo ciclo produttivo
o di consumo»: a) «senza subire alcun intervento preventivo di
trattamento e senza recare pregiudizio all'ambiente»; ovvero b) «dopo
aver subito un trattamento preventivo senza che si renda necessaria
alcuna operazione di recupero tra quelle individuate nell'allegato C
del decreto legislativo n. 22».
Invero, secondo la definizione comunitaria di rifiuto,
letteralmente trasfusa nell'art. 6 d.lgs. n. 22/1997, un residuo di
produzione o di consumo di cui il detentore abbia deciso o abbia
l'obbligo di «disfarsi» costituisce sempre rifiuto. Per l'art. 14,
invece, questo residuo perde la qualità di rifiuto se è o può
essere oggettivamente utilizzato tal quale nel medesimo o in analogo
ciclo di produzione o di consumo, o più esattamente se è
riutilizzato senza trattamenti preventivi e senza pregiudizio per
l'ambiente ovvero con trattamenti preventivi che non comportino
operazioni di recupero (per esempio attraverso atti di prelievo,
cernita, separazione, compattamento, frantumazione, vagliatura o
macinatura, che non implicano una trasformazione merceologica o
chimica dei materiali).
È quindi innegabile che anche sotto questo profilo l'art. 14
restringe la nozione comunitaria di rifiuto, giacchè per il diritto
comunitario la volontà o l'obbligo di «disfarsi» di un residuo di
produzione o di consumo costituisce quest'ultimo come rifiuto, mentre
per la norma nazionale sedicente interpretativa quel residuo diventa
semplice materia prima ove ricorra la condizione della sua attuale o
potenziale riutilizzazione.
Concludendo, l'art. 14 ha introdotto una doppia deroga alla
definizione comunitaria di rifiuto, sia laddove ha identificato
l'attività di «disfarsi» della sostanza con quella di smaltimento o
di recupero della medesima (escludendo così l'attività di
abbandono), sia laddove ha escluso la volontà o l'obbligo di
«disfarsi» di residui di produzione o di consumo quando questi sono o
possono essere riutilizzati tal quali senza trattamenti recuperatori
e senza pregiudizio per l'ambiente. In tal modo ha esonerato dal
controllo amministrativo e dalla disciplina sui rifiuti attività con
cui il detentore si disfa di residui di produzione o di consumo,
creando pericolo per l'ambiente.
Con ciò il legislatore italiano è venuto meno ai suoi obblighi
di leale cooperazione di cui all'art. 10 (ex 5) del Trattato CE,
pregiudicando gli obiettivi comunitari di salvaguardia, tutela e
miglioramento della qualità dell'ambiente e di protezione, della
salute umana di cui all'art. 174 (ex 130 R) dello stesso Trattato.
6.1. - Tale è del resto la convinzione della Commissione della
comunità europea, la quale ha avviato contro lo Stato italiano una
procedura di infrazione ai sensi dell'art. 226 (ex 169) del Trattato
in seguito all'approvazione dell'art. 14 del d.l. 8 luglio 2002,
n. 138.
Ma tale è, soprattutto, la decisione della Corte di Giustizia
europea, che investita in via pregiudiziale dal tribunale di Terni
della questione della compatibilità comunitaria dell'art. 14, con la
sentenza della Sezione II dell'11 novembre 2004, Causa C-457/02,
Niselli, sviluppando il filone giurisprudenziale consacarato nelle
precedenti sentenze Zanetti del 10 maggio 1995, C-422/1992, Tombesi
del 25 giugno 1997, C-304/1994, e Palin Granit Oy del 18 aprile 2002,
C-9/00, ha così statuito:
a) la nozione di rifiuto dipende dal significato del verbo
«disfarsi», il quale «(deve essere interpretato alla luce della
finalità della direttiva 75/442, che, ai sensi del suo terzo
"considerando", è la tutela della salute umana e dell'ambiente (...)
ma anche alla luce dell'art. 174 n. 2 CE, secondo il quale la
politica della Comunità in materia ambientale mira a un elevato
livello di tutela ed è fondata in particolare sui principi della
precauzione e dell'azione preventiva» (par. 33).
Una sostanza o un materiale non soggetto a obbligo di smaltimento
o di recupero e di cui il detentore «si disfi» mediante semplice
abbandono è considerato rifiuto ai sensi della direttiva 75/442
(par. 38). E poichè l'abbandono non può essere considerato una
modalità di smaltimento del rifiuto, ma è ben distinto dallo
smaltimento (par. 39), la definizione comunitaria di rifiuto non può
essere interpretata nel senso di ricomprendere soltanto le sostanze e
i materiali destinati o soggetti alle operazioni di smaltimento o di
recupero (par. 40);
b) per l'art. 14 del decreto-legge italiano n. 138/2002
«affinchè un residuo di produzione o di consumo sia sottratto alla
qualifica di rifiuto sarebbe sufficiente che esso sia o possa essere
riutilizzato in qualunque ciclo di produzione o di consumo, vuoi in
assenza di trattamento preventivo e senza arrecare danni
all'ambiente, vuoi previo trattamento ma senza che occorra tuttavia
un'operazione di recupero ai sensi dell'allegato II B della direttiva
75/442» (par. 50). Ma «un'interpretazione del genere si risolve
manifestamente nel sottrarre alla qualifica come rifiuto residui di
produzione o di consumo che invece corrispondono alla definizione
sancita dall'art. 1, lett. a), primo comma della direttiva 75/442»
(par. 51).
Pertanto, la nozione comunitaria di rifiuto non può essere
interpretata nel senso di escludere l'insieme dei residui di
produzione o di consumo che possono essere o sono riutilizzati in un
ciclo di produzione o di consumo senza trattamento preventivo o con
trattamento non recuperatorio (par. 53).
Tuttavia - secondo la sentenza Niselli, che riprende sul punto la
precedente sentenza Palin Granit Oy del 18 aprile 2002 - può esulare
dalla nozione comunitaria di rifiuto un materiale derivante da un
processo di fabbricazione o di estrazione che non è principalmente
destinato a produrlo, che il produttore riutilizza, senza
trasformazione preliminare, nel corso dello stesso processo
produttivo: in tal caso non si tratta di un residuo, bensì di un
«sottoprodotto», che non ha la qualifica di rifiuto propria perchè
il produttore non intende «disfarsene», ma vuole invece riutilizzarlo
nel medesimo ciclo produttivo (parr. 44-52).
Per distinguere il «sottoprodotto» dal rifiuto è comunque
necessario che il riutilizzo sia certo, che avvenga nel medesimo
processo produttivo e senza trasformazioni preliminari, cioè senza
modificazioni del carattere chimico o merceologico della sostanza
(par. 47).
Che il ciclo produttivo debba essere il medesimo risulta
chiaramente dal par. 52 della sentenza. Del resto, se il riutilizzo
avvenisse in un diverso ciclo produttivo vorrebbe dire che il
produttore ha inteso «disfarsi» del residuo per commercializzarlo o
comunque cederlo ai terzi per la riutilizzazione.
6.2. - La sentenza Niselli è stata emessa ai sensi dell'art. 234
(ex 177) del Trattato CE e quindi si è limitata a interpretare la
norma del diritto comunitario che definisce la nozione di rifiuto;
mentre solo procedendo ex art. 226 (ex 169), in esito alla procedura
di infrazione attivata dalla Commissione, avrebbe potuto direttamente
interpretare la norma nazionale denunciata come lesiva degli obblighi
comunitari.
I diversi poteri della Corte di Giustizia nell'ambito delle
diverse procedure sono chiaramente enunciati dalla stessa Corte, che
ha avuto modo di chiarire il principio secondo cui essa «non può, ai
sensi dell'art. 177 [ora 234] del Trattato, statuire sulla validità
di una norma di diritto interno con riguardo al diritto comunitario,
come le sarebbe consentito fare nell'ambito di un ricorso ex art. 169
[ora 226] del trattato CE»; peraltro «essa è tuttavia competente a
fornire al giudice nazionale tutti gli elementi di interpretazione
che rientrano nel diritto comunitario, atti a consentirgli di
pronunciarsi su tale compatibilita» (sentenza Tombesi citata del
25 giugno 1997, par. 36).
Si può quindi concludere che la sentenza Niselli, pur non
interpretando direttamente l'art. 14 del d.l. 8 luglio 2002, n. 138,
offre al giudice italiano elementi ermeneutici precisi per ritenere
tale norma indiscutibilmente incompatibile col diritto comunitario.
7.1. - Resta ora da esaminare quale strumento giuridico sia
esperibile per rimediare a questo innegabile vulnus che l'art. 14 del
d.l. 8 luglio 2002, n. 138, ha recato al diritto comunitario.
Al riguardo, la sentenza impugnata e alcune pronunce di questa
Corte hanno sostenuto la necessità della disapplicazione (rectius
non applicazione) della norma nazionale in forza della prevalenza e
immediata applicabilità del diritto comunitario (Sez. III, n. 2125
del 17 gennaio 2003, Ferretti, rv. 223291; Sez. III, n. 14762 del
9 aprile 2002, Amadori, rv. 221573; Sez. III, n. 17656 del 15 aprile
2003, Gonzales e altro, rv. 224716).
Un altro orientamento, che appare prevalente, sostiene invece che
l'art. 14 è vincolante per il giudice italiano giacchè la direttiva
comunitaria sui rifiuti non è autoapplicativa (sel-fexecuting) in
quanto necessita di atto di recepimento da parte dello Stato
nazionale (Sez. III, n. 4052 del 29 gennaio 2003, Passerotti, rv.
223532; Sez. III, n. 4051 del 29 gennaio 2003, Ronco, rv. 223604;
Sez. III, n. 9057 del 26 febbraio 2003, Costa, rv. 224172; Sez. III,
n. 13114 del 24 marzo 2003, Mortellaro, rv. 224721; Sez. III,
n. 32235 del 31 luglio 2003, Agogliati e altri, rv. 226156; Sez. III,
n. 38567 del 19 ottobre 2003, De Fronzo, rv. 226574).
7.2. - Le succitate sentenze Ferretti e Amadori, stilate peraltro
dallo stesso relatore, riconoscono che la direttiva 75/442/CEE, come
modificata dalla direttiva 91/156/CEE, non ha efficacia diretta
nell'ordinamento nazionale, ma sostengono ugualmente la diretta
applicabilità della nozione comunitaria di rifiuti, in base al fatto
che essa è stata richiamata dal regolamento comunitario n. 259/1993,
che ha indubbiamente carattere selfexecuting.
Ma tale singolare argomento, benchè condiviso da qualche autore,
non può accettarsi.
Invero, il Reg. CEE del 1.2.1993 n. 259/1993 «relativo alla
sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti all'interno
della comunità europea, nonchè in entrata e in uscita dal suo
territorio», all'art. 2, lett. a) stabilisce che «ai sensi del
presente regolamento» si intendono per rifiuti «i rifiuti quali
definiti nell'art. 1 lettera a) della direttiva 75/442/CEE».
Orbene, è sufficiente osservare come la norma del regolamento,
che come tale è direttamente applicabile nell'ordinamento italiano,
recepisca la nozione di rifiuto definita dalla direttiva 75/442/CEE
soltanto ai fini della specifica materia disciplinata dal
regolamento, ovverosia limitatamente alle spedizioni di rifiuti, che
a scopo di sorveglianza devono essere previamente notificate e munite
di un documento di accompagnamento.
Questa nozione «regolamentare» quindi non è direttamente
applicabile nè per l'attività di abbandono nè per tutte le
attività di gestione dei rifiuti elencate nell'art. 6 lett. g)
d.lgs. n. 22/1997, che sono ben diverse dall'attività di spedizione:
e cioè raccolta, trasporto, recupero e smaltimento.
Anche una risalente sentenza della Corte di Giustizia ha avuto
modo di stabilire che la nozione «regolamentate» di rifiuti, «che è
stata istituita al fine di garantire che i sistemi nazionali di
sorveglianza e controllo delle spedizioni di rifiuti rispettino
criteri minimi si applica direttamente anche alle spedizioni di
rifiuti all'interno di qualsiasi Stato membro»; ma non ha affatto
esteso la diretta applicabilità della nozione alle altre
tradizionali attività di gestione o all'attività di abbandono,
comunque diverse dalla spedizione (C.G.,VI Sez., sent. del 25 giugno
1997, Tombesi e altri, v. mass. e parr. 44, 45 e 46).
Non si può quindi parlare a tale riguardo di una novazione della
fonte del diritto comunitario (da direttiva a regolamento) in senso
generale e illimitato.
Inoltre, come è stato opportunamente sottolineato in dottrina,
l'argomento da una parte non è stato mai considerato dalla stessa
Corte lussemburghese, che, chiamata più volte a interpretare in via
pregiudiziale la nozione comunitaria di rifiuto, ha sempre
focalizzato il suo esame solo sulla direttiva 75/442, come modificata
dalla direttiva 91/156; dall'altra non è stato utilizzato neppure
dalla Commissione UE nella menzionata procedura di infrazione aperta
contro lo Stato italiano, quanto meno per informare il nostro Governo
che il tentativo di restringere la nozione di rifiuto era del tutto
velleitario, attesa la immediata applicabilità nell'ordinamento
nazionale del Reg. 259/1993/CEE.
In conclusione, si tratta di argomento che appare ormai
abbandonato sia dalla dottrina che dalla giurisprudenza, le quali non
mettono più in discussione la inapplicabiità diretta della nozione
comunitaria di rifiuto (al di fuori della materia delle spedizioni
disciplinata dal menzionato regolamento).
7.3. - L'orientamento giurisprudenziale minoritario, pur dando
per scontato il carattere non autoapplicativo della direttiva
75/444/CEE, modificata dalla direttiva 91/1 56/CEE, giunge ugualmente
a non applicare l'art. 14 del d.l. n. 138/2002, in base all'argomento
che, in ossequio al principio della prevalenza del diritto
comunitario, sia originario, sia derivato, il giudice nazionale deve
comunque dare applicazione alle sentenze della Corte di Giustizia
europea, che a più riprese hanno offerto una interpretazione della
nozione comunitaria di rifiuto contrastante con quella risultante
dall'art. 14: in particolare devono dare attuazione alla citata
sentenza Niselli, che espressamente ha statuito la incompatibilità
comunitaria di quest'ultima norma.
Ma anche questo argomento, apparentemente convincente, non è
accoglibile.
A rigore, la pronuncia della Corte di Giustizia che precisa o
integra il significato di una norma comunitaria ha la stessa
efficacia di quest'ultima, sicchè la pronuncia è direttamente ed
immediatamente efficace nell'ordinamento nazionale se e in quanto lo
sia anche la norma interpretata.
In tal senso è l'insegnamento costante della Corte
costituzionale. Basti ricordare la sentenza 11 luglio 1989, n. 389,
in cui la Consulta, trattando del principio di applicazione diretta
di norme comunitarie immediatamente efficaci nel diritto interno, ha
avuto modo di precisare che «quando questo principio viene riferito
ad una norma comunitaria avente "effetti diretti" (...) non v`è
dubbio che la precisazione o l'integrazione del significato normativo
compiute attraverso una sentenza dichiarativa della Corte di
Giustizia abbiano la stessa immediata efficacia delle disposizioni
interpretate».
Invero, nei casi in cui la Corte lussemburghese ha interpretato
il significato di una norma comunitaria direttamente efficace in modo
tale che una norma del diritto nazionale risulti incompatibile con
essa, il giudice nazionale non deve più applicare la norma interna
per la definizione dalla controversia al suo esame (senza poter
sollevare questione di costituzionalita': v. Corte cost. n. 94/1995).
Nei casi invece in cui la Corte lussemburghese ha interpretato
una norma comunitaria priva di efficacia diretta in modo tale che una
norma interna risulti incompatibile con la prima, il giudice italiano
non ha altra scelta che applicare la norma interna o sollevare sulla
stessa l'eccezione di illegittimità costituzionale per violazione
degli obblighi dello Stato italiano di conformarsi al diritto
comunitario, consacrati negli artt. 11 e 117 Cost. (è implicitamente
in tal senso anche la recente sentenza n. 85/2002 Corte cost.).
7.4. - Più di recente, un'altra pronuncia di legittimità,
seguendo il principio indicato dalla Corte costituzionale con sent.
190/2000, ha correttamente sostenuto la necessità per il giudice
italiano di interpretare la normativa nazionale in termini tali che
essa non risulti in contrasto con la normativa comunitaria (Cass.
Sez. III, n. 746 del 1° giugno 2005, Colli).
A questa stregua, ha ritenuto, sulla scia della citata sentenza
Niselli, che l'art. 14 in questione non contrasta con la nozione
comunitaria di rifiuto solo laddove esclude dall'ambito della
relativa disciplina i c.d. sottoprodotti, cioè quei residui di
produzione (esclusi i residui di consumo) dei quali il produttore non
abbia intenzione di disfarsi e che siano riutilizzati in modo certo,
senza previa trasformazione, nell'ambito dello stesso processo
produttivo. I «sottoprodotti» infatti, in quanto riutilizzati nello
stesso ciclo produttivo come materie prime, non presentano rischi per
l'ambiente, sicchè per essi non ha ragion d'essere applicare la
disciplina dei rifiuti.
La fattispecie dedotta nel presente processo, però, esula da
ogni possibile interpretazione adeguatrice, giacchè il siero di
latte residuato dalla produzione casearia veniva trasportato e ceduto
a un'altra azienda, esercente attività zootecnica, che lo destinava
ad alimento per gli animali. Alla luce del diritto comunitario, come
autoritativamente interpretato dalla Corte di Giustizia europea, non
poteva quindi classificarsi come «sottoprodotto», ma era invece un
vero e proprio rifiuto di cui il produttore si disfaceva perchè
fosse riutilizzato tal quale in altro processo produttivo.
Per la norma nazionale di cui si discute, invece, il siero di
latte prodotto nel caseificio e riutilizzato in diversa azienda
zootecnica resta indiscutibilmente escluso dalla nozione di rifiuto,
e non vi può rientrare in forza di una interpretazione adeguatrice.
Esso resta perciò sottratto alla disciplina sui rifiuti, in palese
contrasto col diritto comunitario.
8. - L'unico rimedio possibile per rimediare al vulnus perpetrato
da una legge nazionale contro una direttiva comunitaria non
direttamente applicabile è, quindi, il ricorso al giudice delle
leggi.
Invero, la norma in questione, escludendo dalla categoria dei
rifiuti i residui di produzione o di consumo che siano semplicemente
abbandonati dal produttore o dal detentore, ovvero che siano
riutilizzati in qualsiasi ciclo produttivo o di consumo senza
trattamento recuperatorio, si pone in insanabile contrasto con la
nozione di rifiuti stabilita dalla direttiva comunitaria 75/442/CE,
modificata dalla direttiva 91/156/CE e dalla decisione della
Commissione 96/350/CE.
Nel caso di specie, quindi, va sollevata d'ufficio questione di
legittimità costituzionale dell'art. 14 d.l. 8 luglio 2002, n. 138,
convertito in legge 8 agosto 2002, n. 178, perchè in contrasto:
a) con l'art. 11 Cost., laddove questo stabilisce che lo
Stato italiano deve osservare la limitazione di sovranità derivante
dalla sua partecipazione a ordinamenti internazionali, quale quello
della comunità europea;
b) nonchè, ancor più esplicitamente, con il novellato
art. 117 Cost., che nel suo primo comma impone allo Stato di
esercitare la sua potestà legislativa nel rispetto dei vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario.
L'ipotizzato vulnus comunitario e costituzionale appare tanto
più grave in quanto, dopo che la Commissione di Bruxelles aveva
aperto la menzionata procedura di infrazione, e poco dopo che la
Corte di Giustizia europea aveva emanato la citata sentenza Niselli,
il legislatore nazionale, con la legge 15 dicembre 2004, n. 308
(delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l'integrazione
della legislazione in materia ambientale e misure di diretta
applicazione), ha ribadito la sua volontà normativa al riguardo,
stabilendo al comma 26 dell'art. 1: «Fermo restando quanto disposto
dall'art. 14 del decreto-legge 8 luglio 2002, n. 138, convertito, con
modificazioni, dalla legge 8 agosto 2002, n. 178, ...».
La non manifesta infondatezza della questione risulta dalle
considerazioni svolte in precedenza, secondo le quali la norma
denunciata è incompatibile (nei limiti anzidetti) con il diritto
comunitario e per conseguenza lede gli obblighi costituzionali di
adeguamento all'ordinamento comunitario stesso.
9.1 - Dalle considerazioni precedenti risulta altresì evidente
la rilevanza della questione, atteso che il processo non può essere
definito prescindendo dall'applicabilità del denunciato art. 14 e
quindi dalla risoluzione della relativa eccezione di illegittimità
costituzionale.
Se la norma resistesse al vaglio di costituzionalità, infatti,
la sentenza impugnata dovrebbe essere annullata senza rinvio perchè
il fatto non è più previsto dalla legge come reato, avendo
l'art. 14 sottratto alla disciplina dei rifiuti il siero di latte
riutilizzato senza trattamenti preventivi in altro ciclo produttivo.
Se invece la norma fosse dichiarata costituzionalmente
illegittima e quindi inapplicabile ai caso di specie, al giudice a
quo si aprirebbe la duplice possibilità di rigettare il ricorso, con
la conferma della condanna degli imputati, o di annullare senza
rinvio la sentenza impugnata per difetto dell'elemento soggettivo
della contravvenzione contestata, avendo gli imputati fatto
affidamento incolpevole sulla portata normativa di una disposizione
(l'art. 14) successivamente caducata dall'ordinamento. Nella prima,
ma - sia pur in misura minore - anche nella seconda ipotesi, la
sentenza di accoglimento della Corte costituzionale avrebbe un
effetto in malam partem.
Emerge qui il noto problema del sindacato di costituzionalità
sulle norme penali di favore, cioè delle norme che, per determinati
soggetti o ipotesi, abrogano o modificano in senso favorevole al reo
precedenti disposizioni incriminatrici.
Tale appare indubbiamente la nonna dell'art. 14, giacchè essa si
configura come disposizione extrapenale integratrice della
fattispecie penale di cui agli artt. 6 e 51 d.lgs. n. 22/1997, che,
«restringendo» l'ampiezza dell'oggetto materiale del reato (i
rifiuti), finisce per derogare o abrogare parzialmente, ovvero
modificare in senso favorevole al reo, la precedente norma
incriminatrice.
9.2 - Com'è noto, muovendo dalla considerazione che l'eventuale
accoglimento della eccezione di illegittimità costituzionale della
norma penale più favorevole non potrebbe influire sull'esito del
giudizio a quo per il principio di irretroattività di cui
all'art. 25, comma 2, Cost. e all'art. 2, comma 1, cod. pen., si è
tratta in passato la conclusione che le eccezioni di
incostituzionalità delle norme penali di favore sono «tipicamente»
irrilevanti, con la conseguenza che dette norme restano sottratte al
controllo costituzionale.
Peraltro, occorre al riguardo precisare che nel caso di specie il
fatto contestato è stato commesso sino al 14 novembre 2000, cioè
sotto il vigore della norma incriminatrice di cui agli artt. 6 e 51
d.lgs. n. 22/1997, sicuramente conformi al diritto comunitario, e
prima dell'entrata in vigore dell'art. 14 d.l. n. 138/2002, che,
escludendo alcune categorie di rifiuti, ha ridotto l'area del
penalmente illecito, in contrasto col diritto comunitario.
Orbene, è doveroso osservare che in un caso siffatto, se la
Corte dichiarasse costituzionalmente illegittima la norma più
favorevole di cui all'art. 14, la conferma della responsabilità
degli imputati in base alle norma più sfavorevole di cui ai suddetti
artt. 6 e 51:
a) non violerebbe il principio di irretroattività di cui al
secondo comma dell'art. 25 Cost., posto che la norma dell'art. 51 era
entrata m vigore prima del fatto contestato;
b) non violerebbe neppure il principio di retroattività
dell'abolitio criminis di cui al secondo comma dell'art. 2 cod. pen.,
giacchè la norma dell'art. 14, entrata in vigore dopo il fatto, con
l'effetto di depenalizzarlo attraverso l'abrogazione parziale
dell'art. 6 d.lgs. n. 22/1997, non potrebbe essere applicata proprio
in quanto resa inefficace dalla pronuncia di illegittimità
costituzionale: in altri termini, la retroattività della norma
parzialmente depenalizzatrice non potrebbe operare per la caducazione
della norma stessa dall'ordinamento.
Questa conclusione è indubbiamente in linea con la nota sentenza
n. 51/1985 della Consulta, che ha dichiarato la illegittimità
costituzionale dell'ultimo comma dell'art. 2 cod. pen., nella parte
in cui prevedeva la retroattività ai fatti pregressi della norma
penale favorevole contenuta in un decreto-legge non convertito, per
contrasto con l'art. 77, ultimo comma, Cost. (secondo cui i
decreti-legge non convertiti perdono efficacia sin dall'inizio).
Esaminando il problema se il principio di irretroattività della
norma penale sfavorevole fosse d'ostacolo al risultato normativo
derivante dalla pronuncia di illegittimità costituzionale, la Corte
ha precisato che detto principio sarebbe applicabile soltanto per i
fatti «concomitanti», commessi cioè sotto il vigore del
decreto-legge non convertito, ma non per i fatti «pregressi»,
commessi cioè prima che il decreto-legge entrasse in vigore.
Anche nel presente processo il fatto è «pregresso» e non già
«concomitante» rispetto al periodo di vigenza della norma penale di
favore.
9.3. - Comunque, il problema è ora risolto dalla sentenza
n. 148/1983, che ha argomentato la rilevanza e l'ammissibilità delle
questioni di illegittimità costituzionale sulle norme penali di
favore in base al duplice argomento secondo cui l'accoglimento della
questione: a) verrebbe comunque a incidere sulle formule di
proscioglimento o sui dispositivi della sentenza penale e si
rifletterebbe sullo schema argomentativo della relativa motivazione;
b) avrebbe comunque un «effetto di sistema» la cui valutazione spetta
ai giudici comuni e non al giudice costituzionale. E ciò perchè,
senza vanificare la garanzia dell'art. 25 Cost., anche le norme
penali di favore devono sottostare al sindacato di costituzionalità,
«pena di istituire zone franche del tutto impreviste dalla
Costituzione, all'interno delle quali la legislazione ordinaria
diverrebbe incontrollabile».
Questo approdo ermeneutico non è scalfito dalle numerose
statuizioni della Consulta che hanno ribadito l'inammissibilità
delle sentenze additive contra reum per rispetto dell'art. 25, comma
2, Cost., stante la strutturale diversità delle due ipotesi.
Infatti, quando è dedotta la questione di costituzionalità di
una norma penale di favore, la sentenza di accoglimento ha carattere
ablativo della deroga oggettiva o soggettiva introdotta, con
l'effetto di ripristinare la piena portata normativa di una norma
incriminatrice preesistente. Al contrario, la sentenza additiva di
accoglimento (che dichiara incostituzionale la norma sospettata
«nella parte in cui non prevede» etc.) ha l'effetto di creare ex novo
una norma incriminatrice o di ampliare la portata di una fattispecie
penale esistente, usurpando in entrambi i casi una prerogativa
spettante alla discrezionalità del legislatore.
(Diverso sembra il caso della sentenza n. 440/1995, in cui, con
un meccanismo di tipo ablatorio, il giudice delle leggi, in forze del
principio di uguaglianza, ha esteso il reato di bestemmia della
divinità anche a tutela delle religioni non cattoliche, creando
così una nuova figura di reato, che però non era applicabile al
fatto contestato nel processo a quo).
Per diversa ragione l'approdo della sentenza n. 148/1983 non
appare intaccato neppure dalla recente sent. 161/2004 Corte cost., la
quale ha escluso la possibilità di estendere l'ambito di
applicazione della norma incriminatrice di cui all'art. 2621 cod.
civ. (false comunicazioni sociali), come sostituito dall'art. 1
d.lgs. 11 aprile 2002, n. 61, attraverso la rimozione delle soglie
minime di punibilità ivi previste. Qui infatti la Corte ha escluso
la possibilità di ampliare o aggravare la figura di un reato già
esistente attraverso la «demolizione» delle soglie di punibilità,
sul rilievo che queste soglie integrano requisiti essenziali di
tipicità del fatto ovvero condizioni di punibilità, e cioè sono
comunque «un elemento che "delimita" l'area d'intervento della
sanzione prevista dalla norma incriminatrice, e non già "sottrae"
determinati fatti all'ambito di applicazione di altra norma, più
generale».
Tale essendo la ratio decidendi, essa non può essere applicata
ai casi - come quello presente - in cui la norma denunciata per
incostituzionalità è una norma penale di favore, la quale «sottrae»
determinate ipotesi (nel caso specifico, la gestione dei residui di
produzione utilizzati in altri cicli produttivi) a una norma
incriminatrice generale (gli artt. 6 e 51 d.lgs.). In altri termini,
facendo cadere per incostituzionalità l'art. 14 si ripristinerebbe
la portata originaria di una norma incriminatrice già presente
nell'ordinamento, che l'art. 14 aveva parzialmente derogato; facendo
cadere le soglie di punibilità previste nell'art. 2621, invece, si
amplierebbe la portata penale della stessa norma al di là dei limiti
in cui il legislatore l'aveva configurata.
9.4. - Analogo problema si è presentato alla Corte di Giustizia
europea, chiamata a interpretare la nozione comunitaria di rifiuto
dal giudice del processo Niselli, posto che la sua ricostruzione
ermeneutica poteva avere effetti tali da entrare in rotta di
collisione con il principio di legalità e irretroattività dei reati
e delle pene, che è ritenuto parte integrante anche del diritto
comunitario.
Al riguardo la sentenza Niselli, premesso che «una direttiva non
può avere l'effetto, di per sè e indipendentemente da una norma
giuridica di uno Stato membro adottata per la sua attuazione, di
determinare o di aggravare la responsabilità penale di coloro che
agiscono in violazione delle sue disposizioni», preso atto che il
fatto contestato all'imputato era stato commesso sotto il vigore
delle disposizioni incriminatrici di cui al d.lgs. n. 22/1997, e
prima dell'entrata in vigore dell'art. 14 d.l. n. 138/2002, ha
concluso che non vi era «motivo di esaminare le conseguenze che
potrebbero discendere dal principio di legalità delle pene per
l'applicazione della direttiva 75/442» (parr. 29 e 30).
Non occorre qui sottolineare l'analogia fattuale tra il caso
Niselli e il caso presente riguardo al rapporto tra tempus commissi
delicti e successione delle leggi penali nel tempo.
Diverso è il caso affrontato più di recente dalla stessa Corte
europea, Grande Sezione, chiamata a risolvere in via pregiudiziale la
questione se il trattamento sanzionatorio più favorevole previsto
dai novellati artt. 2621 (false comunicazioni sociali) e 2622 (false
comunicazioni sociali in danno dei soci o dei creditori) cod. civ.
fosse o meno adeguato in relazione all'art. 6 della prima direttiva
comunitaria sul diritto societario (sentenza 3 maggio 2005, Cause
riunite C-387/02, C-391/02 e C-403/02, Berlusconi e altri).
La sentenza ha osservato che il principio dell'applicazione
retroattiva della pena più mite fa parte integrante delle tradizioni
costituzionali comuni degli Stati membri e dei principi generali del
diritto comunitario (parr. 68 e 69); e ha concluso che «la prima
direttiva sul diritto societario non può essere invocata in quanto
tale dalle autorità di uno Stato membro nei confronti di imputati
nell'ambito di procedimenti penali, poichè una direttiva non può
avere come effetto, di per sè e indipendentemente da una legge
interna di uno Stato membro adottata per la sua attuazione, di
determinare o aggravare la responsabilità penale degli imputati»
(par. 78 e dispositivo).
Basti rilevare in proposito che, nel caso esaminato dalla corte
europea, nè gli originati artt. 2621 e 2622 cod. civ., che
prevedevano un trattamento sanzionatorio più severo, e sotto la
vigenza dei quali erano stati commessi i reati contestati, nè i
nuovi artt. 2621 e 2622 cod. civ., che hanno introdotto un
trattamento penale più mite, costituiscono attuazione di direttive
comunitarie; sicchè si comprende l'affermazione secondo cui una
direttiva comunitaria, per se stessa e senza la mediazione di leggi
nazionali di attuazione, non possa determinare o aggravare una
responsabilità penale nella soggetta materia. Mentre nel caso della
disciplina sui rifiuti, la direttiva comunitaria è stata trasposta
nell'ordinamento nazionale attraverso il d.lgs. n. 22/1997, che ha
previsto in aggiunta un sistema sanzionatorio a presidio della
disciplina stessa, sicchè nè la previsione della responsabilità
penale, nè la sua limitazione derivano direttamente dalla direttiva
comunitaria, essendo, invece, state introdotte, la prima dall'art. 51
del d.lgs. n. 22/1997, e la seconda dall'art. 14 del d.l.
n. 138/2002. Nella presente vicenda processuale, quindi, non può
farsi ricorso al principio statuito nella suddetta sentenza
comunitaria del 3 maggio 2005, proprio perchè presupposto di questo
principio è la mancanza di norme nazionali attuative della direttiva
comunitaria.
9.5. - Per tutte queste ragioni non sembra dubitabile la
rilevanza della dedotta questione.
A conforto di questa tesi, peraltro, militano le numerose
sentenze di questa Corte, che, proprio in materia di rifiuti, hanno
dichiarato la illegittimità costituzionale di varie leggi regionali
che avevano depenalizzato lo stoccaggio provvisorio non espressamente
autorizzato di rifiuti tossici e nocivi (n. 306/1992; n. 437/1992;
n. 194/1993) o l'accumulo temporaneo di rifiuti tossici e nocivi
(sent. n. 213/1991), o che avevano escluso dagli impianti di
smaltimento di rifiuti gli impianti di depurazione per conto terzi di
rifiuti liquidi, così esonerando la loro gestione dall'obbligo di
autorizzazione (sent. n. 173/1998).
Qui la caducazione delle norme legislative regionali per
contrasto con fonti normative gerarchicamente superiori,
costituzionali e comunitarie, è perfettamente sovrapponibile alla
richiesta caducazione dell'art. 14 d.l. n. 138/2002; ed ha gli stessi
effetti sul trattamento penale degli imputati nell'ambito dei
processi principali.

P. Q. M.
La Corte di cassazione, terza sezione penale, visti gli artt. 134
Cost. e 23 legge 11 marzo 1953, n. 87, solleva d'ufficio questione di
legittimità costituzionale dell'art. 14 del d.l. 8 luglio 2002,
convertito in legge 8 agosto 2002, n. 178, per violazione degli artt.
11 e 117 della Costituzione, dichiarandola rilevante e non
manifestamente infondata;
Sospende il giudizio in corso e ordina la immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata agli imputati e al loro difensore, nonchè al Presidente
del Consiglio dei ministri;
Da altresì mandato alla cancelleria di comunicare la presente
ordinanza ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica.
Così deciso in Roma, il 14 dicembre 2005.
Il Presidente: De Maio
Il consigliere estensore: Onorato 06C0254