1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 3-11-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 603 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 febbraio 1998
N. 603 Ordinanza emessa l'11 febbraio 1998 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi riuniti proposti da Bianchi Albino Carlo ed altri contro il Ministero dell'Universita' e della ricerca scientifica e tecnologica ed altri Istruzione pubblica - Istruzione universitaria - Attribuzione al Ministro della pubblica istruzione del potere di definizione, su conforme parere del C.U.N., dei criteri generali per la regolamentazione dell'accesso ai corsi universitari compresi quelli a "numero chiuso" - Violazione del principio della riserva di legge relativa in materia di accesso all'istruzione universitaria nonche' dei principi di uguaglianza del libero accesso alle scuole. - Legge 19 novembre 1990, n. 341, art. 9, comma 4, modificato dalla legge 15 maggio 1997, n. 127, art. 17, comma 116. - Cost., artt. 33 e 34. (099C1063) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 3-11-1999)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella camera di consiglio
dell'11 febbraio 1998;
Visti i ricorsi n. 716/1998 reg. gen. proposto da Bianchi Albino
Carlo, rappresentato e difeso dagli avv.ti Mirco Rizzoglio e Norberto
Pandolfi, elettivamente domiciliato presso il secondo in Roma, via
Svezia n. 11, n. 865/1998 reg. gen. proposto da Franceschelli
Giuseppe Nicola Pablito, Lattanzi Alessandro, Caperna Michele,
Ioannucci Francesco e Papa Raffaele, rappresentati e difesi dagli
avv.ti Pietro Marsili e Silvio Crapolicchio, elettivamente
domiciliati presso i medesimi in Roma, via Frattina n. 14;
Contro il Ministero dell'università e della ricerca scientifica e
tecnologica, in persona del Ministro pro-tempore, le Università
degli studi di Milano (ric. n. 716/1998) e "La Sapienza" di Roma
(ric. n. 865/1998), in persona dei rispettivi rettori in carica,
rappresentati e difesi dall'avvocatura generale dello Stato e per
legge domiciliati presso la medesima in Roma, via dei Portoghesi n.
12;
Il Ministero della pubblica istruzione (ric. n. 716/1998), in
persona del Ministro pro-tempore, non costituito in giudizio; per
l'annullamento ric. n. 716/1998: della deliberazione dell'Univrsità
degli studi di Milano di approvazione del bando di concorso per
l'ammissione nell'anno accademico 1997-1998 al primo anno al corso di
laurea in medicina e chirurgia di n. 465 studenti; delle
deliberazioni di approvazione delle relative procedure, di nomina
della commissione, di approvazione dei criteri di selezione, di
istituzione dei tests e di approvazione della graduatoria finale;
delle deliberazioni degli organi universitari concernenti la
fissazione del numero dei posti disponibili; dei decreti del
M.U.R.S.T. 21 luglio 1997, n. 245, contenente "regolamento recante
norme in materia di accesso all'istruzione universitaria e di
connesse attività di orientamento", e 31 luglio 1997; del
provvedimento 19 settembre 1997, n. S/14697 di reiezione della
domanda del ricorrente per l'ammissione al predetto corso di laurea,
ove occorra, del d.P.R 28 febbraio 1986, n. 95 e del d.P.R. 3 marzo
1988; di tutti gli altri atti precedenti, preordinati, successivi,
consequenziali e comunque connessi;
Ric. n. 865/1998: del provvedimento con cui l'Università degli
studi "La Sapienza" di Roma ha previsto un numero di posti pari a
zero per l'iscrizione al corso di laurea in odontoiatria e protesi
dentaria per l'a.a. 1997-1998; di ogni altro atto connesso,
preparatorio o consequenziale;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti i rispettivi atti di costituzione in giudizio delle
amministrazioni intimate;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla camera di consiglio dell'11 febbraio 1998, relatore il
magistrato Angelica Dell'Utri, uditi i difensori delle parti indicati
nel relativo verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue;
Fatto e diritto
1. - Con i ricorsi all'esame della sezione - di cui va disposta la
riunione ai soli fini della trattazione della presente fase di
giudizio - i ricorrenti investono i provvedimenti specificati in
epigrafe nella parte in cui determinano la preclusione dell'accesso
ai corsi di laurea a cui i medesimi aspirano ad essere iscritti per
l'anno accademico 1997-1998, e ne chiedono, in via incidentale, la
sospensione dell'esecuzione: su tale richiesta cautelare la Sezione
è chiamata a decidere.
Trattasi di corsi per i quali l'amministrazione, attraverso atti
regolamentari e di attuazione, ha imposto consistenti limitazioni
nelle iscrizioni (n. 465 posti, di cui 15 riservati a studenti
extracomunitari, per il corso di laurea in medicina e chirurgia
dell'Università degli studi di Milano); limitazioni che, talora,
consistono nell'assoluta indisponibilità di posti (corso di laurea
in odontoiatria e protesi dentaria dell'Università degli studi "La
Sapienza" di Roma).
L'agire dell'amministrazione - in particolare il d.m. 21 luglio
1997, n. 245 "Regolamento recante norme in materia di accessi alla
istruzione universitaria e di connesse attività di orientamento -
trova dichiaratamente supporto nominativo nell'art. 9, comma 4, della
legge 19 novembre 1990, n. 341, come modificato dall'art 17, comma
116, della legge 15 maggio 1997, n. 127, che ha attribuito ad un atto
emanato dal Ministro dell'università e della ricerca scientifica e
tecnologica il potere di determinare la limitazione degli accessi di
cui trattasi.
Ed invero, l'art. 9 cit., a seguito della detta modifica,
stabilisce che il Ministero "definisce, su conforme parere del CUN, i
criteri generali per la regolamentazione dell'accesso alle scuole di
specializzazione ed ai corsi universitari, anche a quelli per i quali
l'atto emanato dal Ministro preveda una limitazione delle
iscrizioni".
La Sezione dubita della legittimità costituzionale della norma;
pertanto, ritiene di dover sollevare, anche d'ufficio, la relativa
questione di costituzionalità per contrasto col principio della
riserva di legge e, conseguentemente, con gli artt. 33 e 34 della
Costituzione.
2. - La questione appare rilevante sotto un duplice profilo.
Da un lato, sembra incontrovertibile che la tutela prevalente cui
mirano le azioni intraprese discende, nella specie, solo dalla
eventuale eliminazione dalla realtà giuridica della disposizione
che, conferendo il detto potere all'amministrazione, consente alla
stessa di precludere o limitare l'accesso ai corsi universitari: si
che viene a configurarsi un'assoluta priorità - anche in ragione di
principi attinenti all'economia di giudizio - di trattazione della
detta questione.
È infatti evidente che la caducazione delle norme che consentono
al Ministro di porre limitazioni alle immatricolazioni consentirebbe
la soddisfazione piena dell'interesse dedotto in giudizio dai
ricorrenti, consentendo loro l'iscrizione al corso senza
sottomettersi a procedure selettive, mentre le altre censure
sollevano questioni che, ove fondate, assicurerebbero un grado minore
di soddisfazione al predetto interesse e si presentano subordinate
all'esito eventualmente negativo dell'incidente di costituzionalità.
Dall'altro, la indicata rilevanza deve ritenersi configurabile
anche nella presente fase cautelare, atteso che il dubbio di
costituzionalità in ordine alla norma precitata, che costituisce,
allo stato, la fonte del potere esercitato dall'amministrazione,
preclude al Collegio una pronuncia definitiva, sia pure in sede di
sommaria deliberazione, sull'esistenza o meno del fumus della pretesa
azionata, non potendo tale valutazione essere svincolata dalla
decisione della Corte sulla portata della norma sottoposta al suo
esame.
3. - La questione appare altresì non manifestamente infondata.
Ritiene al sezione che, in materia di accesso agli studi, anche
universitari, sussista, in base agli artt. 33 e 34 della
Costituzione, una riserva relativa di legge, con la conseguenza che,
in mancanza di norme legislative che attribuiscano
all'amministrazione - nel rispetto dei caratteri costitutivi della
riserva stessa - il potere di stabilire limitazioni alle iscrizioni
ai corsi, devono ritenersi illegittimi i provvedimenti regolamentari
o di attuazione che tali limitazioni prevedano.
La configurabilità, nella materia, di una riserva relativa di
legge costituisce ius receptum nella giurisprudenza del giudice
amministrativo (in tal senso, t.a.r. Lazio, sez. III, 3 aprile 1996,
n. 763 e 14 settembre 1994, n. 1632; t.a.r. Toscana, sez. I, 24
aprile 1997, n. 78; t.a.r. Veneto, sez. I, 13 giugno 1992, n. 222 e
sez. II, 13 giugno 1997, n. 1015; t.a.r. Liguria, sez. II, 21 marzo
1995, n. 197).
Ed invero, è l'art. 33 secondo comma, della Costituzione a
stabilire espressamente che "la Repubblica detta norme generali
sull'istruzione e istituisce scuole statali di ogni ordine e grado",
nel quadro di quella previsione del successivo art. 34, primo comma,
che sancisce che "la scuola è aperta a tutti" (e che ha trovato
attuazione, per le Università, con la legge 11 dicembre 1969, n.
910).
E laddove il legislatore ha ritenuto di introdurre limitazioni
all'accesso, vi ha provveduto, di norma, direttamente (basti
ricordare l'art. 24, secondo comma, legge 7 febbraio 1958, n. 88 che,
in ordine all'iscrizione al primo anno degli istituti superiori di
educazione fisica, prevede un numero di posti determinati da
assegnare mediante concorso per esami; l'art. 3, della legge 21
luglio 1961, n. 685, che limitava l'accesso dei diplomati degli
istituti tecnici a determinate facoltà per gli anni accademici dal
1961/1962 al 1964/1965, per un numero predeterminato di posti da
assegnare mediante concorso per titoli ed esami) ovvero mediante
attribuzione del relativo potere alla p.a. nell'ambito, peraltro,
fissato dalla legge stessa (ci si riferisce, ad es., all'art. 38
legge 14 agosto 1982, n. 590 con cui, al fine di consentire l'avvio
programmato dei corsi di laurea, si è attribuito all'amministrazione
universitaria il potere di determinare, peraltro con espressa
limitazione temporale - ai primi sei anni successivi all'attivazione
di ciascun corso di laurea - il numero massimo delle iscrizioni).
Orbene, la previsione costituzionale di riserva relativa di legge
per la determinata materia non preclude al legislatore ordinario di
demandare ad altre fonti sottoordinate la disciplina della materia
stessa, consentendo anzi che il precetto espresso dalla norma
primaria possa essere integrato da atti di normazione secondaria che
lo rendano meglio aderente alla multiforme realtà socio-economica,
ma ciò è possibile solo previa determinazione di una serie di
precetti idonei ad indirizzare e vincolare la normazione secondaria
entro confini ben delineati o, quantomeno, previa determinazione
delle linee essenziali della disciplina stessa.
In proposito, è costante l'insegnamento del giudice delle leggi
sulla necessità che non "residui la possibilità di scelte del tutto
libere e perciò eventualmente arbitrarie della stessa pubblica
amministrazione, ma sussistano nella previsione legislativa -
considerata nella complessiva disciplina della materia - razionali ed
adeguati criteri"; (Corte cost. 5 febbraio 1986, n. 34 e
giurisprudenza ivi richiamata: sentt. nn. 4, 30 e 122 del 1957; 70
del 1960; 48 del 1961; 72 e 129 del 1969; 144 del 1972; 257 del 1982;
ordd. nn. 31 e 139 del 1985).
Se ciò è vero, la disposizione dell'art. 9, quarto comma, legge
n. 341 del 1990, come modificata dall'art. 17, comma 116, legge n.
127 del 1997, non sembra esente dai precitati profili di
incostituzionalità.
La norma, invero, conferisce al Ministro, come già ricordato, il
potere di determinare la limitazione degli accessi all'istruzione
universitaria, e ciò fa non solo senza alcuna individuazione delle
linee essenziali della disciplina - pur vertendo in materia coperta
da riserva relativa di legge - ma addirittura attribuendo al Ministro
stesso, con l'ausilio di altro organo dell'amministrazione (CUN), la
stessa definizione dei "criteri generali per la regolamentazione
dell'accesso ... ai corsi universitari".
Sembra pertanto ipotizzabile la violazione del principio
costituzionale della riserva relativa di legge; il che sembra
comportare altresì la violazione, mediante l'adozione di meccanismi
di produzione giuridica non conformi al dettato costituzionale, del
principio della tutela del diritto allo studio, postulato dagli artt.
33 e 34 Cost..
4. - Per le considerazioni che precedono, va conseguentemente
sollevata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 9,
quarto comma cit., per contrasto col principio costituzionale della
riserva relativa di legge nonchè con gli artt. 33 e 34 Cost.
Va disposta, pertanto, la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con conseguente sospensione del presente giudizio ai
sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, per la
pronuncia sulla legittimità costituzionale della suindicata norma.

P. Q. M.
Il tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione III,
previa riunione dei ricorsi in epigrafe ai soli fini della
trattazione della presente fase incidentale, dichiara rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 9, comma 4, legge 19 novembre 1990, n. 341 come modificato
dall'art. 17, comma 116, legge 15 maggio 1997, n. 127, in relazione
al principio costituzionale della riserva relativa di legge nonchè
degli artt. 33 e 34 Cost.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del presente giudizio;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, dell'11 febbraio
1998.
Il presidente: Cossu
L'estensore: Dell'Utri
99C1063