1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 19-6-1991
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 279 SENTENZA 23 maggio - 12 giugno 1991
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Sanita' pubblica - Fondo sanitario nazionale - Regione Toscana - Ripartizione di somme in conto capitale - Anno 1990 - Individuazione diretta da parte del CIPE dei soggetti destinatari per gli interventi di finanziamento - Programmi di tutela materno-infantile e lotta alle malattie cardiovascolari - Ospedale Meyer di Firenze e Pisa C.N.R. - Violazione della liberta' di autonoma valutazione dell'impiego e ripartizione di somme attribuite alle regioni nell'ambito del vincolo di destinazione stabilito dalla legge statale - Richiamo alla sentenza n. 64/1987 della Corte - Non spettanza allo Stato - Annullamento parziale della deliberazione CIPE 4 dicembre 1990 (Cost., artt. 117 e 118). (091C0779) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 19-6-1991)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Toscana notificato il
15 febbraio 1991, depositato in cancelleria il 21 successivo, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito della deliberazione del
C.I.P.E. del 4 dicembre 1990 (Ripartizione alle regioni di somme del
Fondo sanitario nazionale - conto capitale - anno 1990) ed iscritto
al n. 12 del registro conflitti 1991;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 7 maggio 1991 il Giudice relatore
Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato Alberto Predieri per la Regione Toscana e
l'Avvocato dello Stato Giorgio Zagari per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Regione
Toscana ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello
Stato, in relazione alla delibera C.I.P.E. 4 dicembre 1990
(Ripartizione alle regioni di somme del Fondo sanitario nazionale -
conto capitale -anno 1990), per lesione delle competenze in materia
di assistenza sanitaria e ospedaliera ad essa garantite dagli artt.
117 e 118 della Costituzione e della propria autonomia finanziaria
(art. 119 della Costituzione), nell'attuazione datane dall'art. 51
della legge 23 dicembre 1978, n. 833.
Dopo aver ricordato che con una precedente delibera del 28 giugno
1990 il C.I.P.E. aveva disposto l'accantonamento di 76 miliardi di
lire da destinare al finanziamento dei programmi di "tutela materno
infantile" e "lotta alle malattie cardiovascolari", la ricorrente
afferma che con la delibera oggetto del presente giudizio, nel
ripartire tra le regioni (e le province autonome) la somma suddetta e
nell'assegnare alla Toscana un contributo pari a lire 2508 milioni,
il C.I.P.E. avrebbe illegittimamente imposto uno specifico vincolo di
destinazione, stabilendo che gli interventi saranno localizzati
secondo quanto proposto dal Ministro della sanità e individuando
direttamente gli istituti, gli ospedali e le cliniche, le facoltà e
le cattedre beneficiarie degli interventi stessi. A corredo di ciò
la stessa delibera precisa che "qualora le regioni interessate
ritengano di dover intervenire con priorità in strutture diverse da
quelle sopra indicate, inoltreranno richiesta motivata al Ministro
della sanità, che entro 30 giorni sottoporrà al C.I.P.E. la
richiesta di modifica alla presente deliberazione".
Secondo la Regione Toscana, tali disposizioni si porrebbero in
diretto contrasto con l'art. 51 della legge n. 833 del 1978, che
prevede un sistema di ripartizione del Fondo sanitario nazionale per
il quale le regioni, sebbene debbano impiegare il finanziamento
ricevuto sulla base delle indicazioni del piano sanitario nazionale,
non possono essere configurate come meri tramiti della erogazione di
fondi la cui determinazione, destinazione e limitazione sia
dettagliatamente stabilita a livello statale, pur se in modo
coincidente con le indicazioni contenute nei piani regionali. E,
continua la ricorrente, tantomeno può ritenersi conforme alla
garanzia costituzionale dell'autonomia regionale la procedura
prevista per introdurre modificazioni alle localizzazioni decise dal
Ministro, la quale circoscrive l'intervento delle regioni alla
formulazione di una "richiesta motivata". Nè in senso contrario,
osserva la ricorrente, potrebbe ricordarsi che le leggi finanziarie
per gli anni 1983 e 1984 hanno previsto la possibilità di imporre
alla spesa sanitaria vincoli di destinazione in conto capitale,
poichè le relative disposizioni, oltre ad avere efficacia limitata
nel tempo, precisavano di far salvo quanto prescritto nel citato art.
51.
Infine, la ricorrente rileva che il ricorso da essa proposto non
potrebbe esser ritenuto inammissibile a causa della omessa
impugnazione della delibera 28 agosto 1990, dal momento che
quest'ultima si limitava a stabilire un vincolo di destinazione del
finanziamento a determinati programmi, di per sè non lesivo delle
competenze delle singole regioni in ordine alla ripartizione delle
somme ad esse destinate fra i soggetti operanti al loro interno, se
pure nel rispetto del vincolo di finanziamento.
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, il quale, riservandosi di svolgere in un successivo scritto
difensivo i propri argomenti, ha chiesto che il ricorso fosse
dichiarato inammissibile o infondato.
3. - In prossimità dell'udienza il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato una memoria difensiva nella quale sostiene
argomenti a favore dell'infondatezza del ricorso.
Dopo aver rilevato che le somme assoggettate a uno specifico
vincolo di destinazione rappresentano una parte assai esigua delle
quote del Fondo sanitario nazionale attribuite alle regioni (e alle
province autonome), l'Avvocatura dello Stato osserva che la
determinazione statale, previo parere della Conferenza Stato-regioni,
riguardo alla destinazione di alcune somme sarebbe giustificata
dall'esigenza che alcuni interventi vengano valutati in una cornice
sovraregionale, al fine di non compromettere irrimediabilmente sia
l'interesse nazionale e dei singoli cittadini a un'efficace tutela
sanitaria, sia l'interesse delle regioni finitime affinchè non si
espandano determinate malattie, sia, infine, l'interesse della
collettività ad avere uno standard moderno ed efficace nel
perseguire, specifiche finalità connesse alla salute pubblica.
Sempre secondo l'Avvocatura dello Stato, la delibera impugnata
rispetterebbe l'autonomia regionale, considerato che fa salva la
possibilità che le regioni propongano una diversa destinazione degli
interventi. E di ciò sarebbe convinta la stessa Regione Toscana, se
è vero che quest'ultima ha inviato al Ministro della sanità una
lettera a firma del vice presidente-Assessore regionale alla sanità,
portata a conoscenza degli enti interessati alla esecuzione della
delibera impugnata, con la quale si invita questi ultimi ad attendere
l'approvazione da parte del consiglio regionale del programma di
intervento tecnologico previsto dalla legge toscana n. 61 del 1990,
dicendo, fra l'altro, che "si comprendono le motivazioni tecniche che
hanno portato il livello centrale ad assicurare il buon uso dei
finanziamenti andando ad individuare la localizzazione degli
interventi".
Considerato in diritto
1. - La Regione Toscana ha sollevato, con ricorso regolarmente
notificato e depositato, conflitto di attribuzione nei confronti
dello Stato in relazione alla delibera C.I.P.E. 4 dicembre 1990
(Ripartizione alle regioni di somme del Fondo sanitario nazionale -
conto capitale - anno 1990), la quale ha assegnato alle regioni le
quote del Fondo sanitario nazionale da destinare al finanziamento dei
programmi di "tutela materno infantile" e "lotta alle malattie
cardiovascolari", individuando direttamente i soggetti operanti
all'interno del territorio regionale destinatari degli interventi
finanziari previsti.
Più precisamente, la Regione ricorrente considera lesiva delle
proprie competenze in materia di assistenza sanitaria e ospedaliera
(artt. 117 e 118 della Costituzione, come attuati dall'art. 51 della
legge 23 dicembre 1978, n. 833) e della propria autonomia finanziaria
(art. 119 della Costituzione) l'anzidetta delibera C.I.P.E. nella
parte in cui assegna direttamente i finanziamenti previsti
all'ospedale Meyer di Firenze (per il programma materno infantile) e
alle strutture C.N.R. convenzionate con l'Unità sanitaria locale n.
12 di Pisa (per il programma lotta alle malattie cardiovascolari),
dal momento che il C.I.P.E., anzichè attribuire i finanziamenti alla
regione (che avrebbe dovuto provvedere alla successiva ripartizione
delle quote attribuitele fra le singole strutture sanitarie
interessate, operanti all'interno del proprio territorio), ha esso
stesso individuato i singoli soggetti beneficiari, usurpando così,
secondo la ricorrente, un potere che spetta alle regioni, se pure
nell'ambito dei vincoli di destinazione stabiliti dalle leggi
statali.
In via consequenziale, la Regione Toscana ha altresì impugnato la
delibera C.I.P.E. laddove dispone che "qualora le regioni interessate
ritengano di dover intervenire con priorità in strutture diverse da
quelle sopraindicate inoltreranno richiesta motivata al Ministro
della sanità che, entro trenta giorni, sottoporrà al C.I.P.E. la
richiesta di modifica alla presente deliberazione". Anche tale
disposizione presupporrebbe, ad avviso della ricorrente, la
competenza del C.I.P.E. a individuare la localizzazione dei
finanziamenti nell'ambito regionale e, pertanto, contrasterebbe con i
parametri costituzionali già invocati.
2. - Il ricorso va accolto.
Considerato che ambedue le strutture sanitarie cui si riferisce
l'impugnazione della ricorrente sono istituti che espletano servizi
di assistenza sanitaria sottoposti alle competenze regionali, va
ricordato che questa Corte, pur se ha riconosciuto che la previsione
di finanziamenti a destinazione vincolata in settori legati a
interessi unitari di particolare rilevanza e intensità fa parte
dell'impostazione del Servizio sanitario nazionale, quale
disciplinato dalla legislazione vigente, ha tuttavia precisato nel
medesimo tempo che costituisce requisito di legittimità
costituzionale di simili previsioni la garanzia alle singole regioni
della libertà di valutazione e d'impiego delle somme attribuite
loro, semprechè tale libertà sia esercitata compatibilmente con il
vincolo di destinazione stabilito dalla legge statale (v., sent. n.
64 del 1987, nonchè, con riferimento a finanziamenti vincolati
previsti in settori diversi dalla sanità, sentt. nn. 356 e 357 del
1985, 517 del 1987, 505 del 1989, 266 del 1990).
L'affermazione di tale principio comporta che, a parte le ipotesi
particolari per le quali sia diversamente disposto (v. art. 5 del
decreto-legge 19 settembre 1987, n. 382, convertito nella legge 29
ottobre 1987, n. 456, relativo agli istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico) e salvi casi eccezionali legati alla natura e
alla transitorietà del finanziamento (v. sent. n. 505 del 1989), una
disposizione come quella contenuta nella delibera C.I.P.E.
contestata, la quale individua direttamente fra gli istituti
interessati sottoposti alle competenze della Regione Toscana quelli
che dovranno beneficiare delle quote del Fondo sanitario nazionale
attribuite alla predetta Regione per il perseguimento degli obiettivi
legati ai programmi "materno infantile" e "lotta alle malattie
cardiovascolari", deve essere ritenuta contrastante con gli artt.
117, 118 e 119 della Costituzione. Una disposizione così formulata,
infatti, elimina del tutto la possibilità che la Regione compia
un'autonoma valutazione sulla ripartizione delle suddette somme fra
le unità sanitarie locali per il finanziamento di spese in conto
capitale, ledendo così quell'incomprimibile spazio di autonomia che
l'art. 51 quinto comma, della legge 23 dicembre 1978, n. 833, in
attuazione delle norme costituzionali da ultimo citate, garantisce
alle regioni anche nelle ipotesi di finanziamenti a destinazione
vincolata, se pure nell'ambito delle indicazioni contenute nel piano
sanitario nazionale o, in mancanza di questo, nella legge statale (v.
sent. n. 64 del 1987).
Sulla base di tali motivi deve, pertanto, annullarsi la
deliberazione C.I.P.E. 4 dicembre 1990, nella parte in cui, ai fini
della localizzazione degli interventi da realizzare, individua come
beneficiari dei finanziamenti l'ospedale Meyer di Firenze
(nell'ambito del programma "materno infantile") e le strutture C.N.R.
convenzionate con l'unità sanitaria locale n. 12 di Pisa
(nell'ambito del programma "lotta alle malattie cardiovascolari").
Consequenzialmente, in riferimento a questa parte della delibera
citata, va annullata altresì la disposizione la quale prevede che
"qualora le regioni interessate ritengano di dover intervenire con
priorità in strutture diverse da quelle sopraindicate inoltreranno
richiesta motivata al Ministro della sanità che, entro trenta
giorni, sottoporrà al C.I.P.E. la richiesta di modifica alla
presente deliberazione".

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta allo Stato individuare l'ospedale Meyer di
Firenze e Pisa C.N.R. come istituti beneficiari delle quote del Fondo
sanitario nazionale 1990 - conto capitale assegnate alla Regione
Toscana per il perseguimento degli obiettivi del Programma materno
infantile e del Programma lotta alle malattie cardiovascolari;
Annulla, conseguentemente, la deliberazione C.I.P.E. 4 dicembre
1990 (Ripartizione alle regioni interessate di somme del Fondo
sanitario nazionale - conto capitale - anno 1990) nella parte sopra
indicata, nonchè, nei limiti in cui si riferisce a quest'ultima
parte, la disposizione "Qualora le regioni interessate ritengano di
dover intervenire con priorità in strutture diverse da quelle
sopraindicate inoltreranno richiesta motivata al Ministro della
sanità che, entro trenta giorni, sottoporrà al C.I.P.E. la
richiesta di modifica alla presente deliberazione".
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 maggio 1991.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 12 giugno 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C0779