1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 9-7-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 409 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 febbraio 1996- 2 giugno 1997
N. 409 Ordinanza emessa il 16 febbraio 1996 (pervenuta alla Corte costituzinale il 2 giugno 1997) dal tribunale di Taranto nel procedimento civile vertente tra Marino Giovanni e il comune di Manduria Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito domenicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di illegittime occupazioni acquisitive - Ingiustificata deroga al principio civilistico dell'integrale risarcimento del danno da parte dell'autore dell'illecito - Irrazionale e ingiustificata equiparazione delle espropriazioni regolari e delle ablazioni sine titulo - Incidenza sul principio di imparzialita' e buon andamento della p.a. (D.-L. 11 luglio 1992, n. 333, art. 5-bis, convertito con modificazioni in legge 8 agosto 1992, n. 359, modificato dalla legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 1, comma 65). (Cost., artt. 3 e 97). (097C0707) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 9-7-1997)

IL TRIBUNALE
Ha emesso la seguente ordinanza in ordine alla causa in primo grado
iscritta al n. 4262 r.g. 1991, riservata per la decisione all'udienza
del 2 febbraio 1996, causa proposta da Marino Giovanni (dott. proc.
Giuseppe Fanelli), attore, contro il comune di Manduria, convenuto
contumace.
Oggetto: risarcimento danni.
Fatto e diritto
I. - Con atto di citazione, ritualmente notificato in data 18
giugno 1991, Marino Giovanni conveniva in giudizio il comune di
Manduria, esponendo: che, con decreto n. 11698 del 1 giugno 1985, il
sindaco del comune convenuto aveva disposto l'occupazione d'urgenza
di un suolo di sua proprietà sito in Manduria, in vista
dell'esecuzione di lavori di sistemazione di strade interne; che
l'immissione in possesso era avvenuta il 23 giugno 1985; che,
nonostante la completa realizzazione dell'opera pubblica, non era mai
stato emanato il decreto di esproprio. Su tali premesse in fatto,
chiedeva che il comune di Manduria fosse condannato a risarcire il
danno provocato dalla radicale trasformazione del fondo. Nella
contumacia del comune convenuto, veniva espletata consulenza tecnica
d'ufficio. Chiariva il consulente che il suolo del Marino è situato
in una zona con destinazione edificatoria e che l'opera pubblica era
stata ultimata nel 1987. Precisate le conclusioni all'udienza del 27
maggio 1993, la causa veniva riservata per la decisione all'udienza
del 2 febbraio 1996. All'udienza collegiale il procuratore
dell'attore depositava memoria con la quale denunciava
l'illegittimità costituzionale dell'art. 5-bis del d.-l. 11 luglio
1992, n. 333, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto
1992, n. 359, così come modificato dall'art. 1, comma 65, della
legge 28 dicembre 1995, n. 549, in relazione agli artt. 3, 24, 42 e
97 della Costituzione.
II. - Ritiene il collegio che, nella specie, la pretesa
risarcitoria sia fondata. La circostanza che l'atto di citazione sia
stato notificato al comune di Manduria pochi giorni prima della
scadenza del quinquennio dalla data dell'immissione in possesso non
osta all'accoglimento dell'istanza. Il tribunale ritiene, infatti,
conformemente al proprio orientamento, che la domanda di risarcimento
dei danni cagionati dalla radicale trasformazione del suolo con sua
irreversibile destinazione alla realizzazione dell'opera pubblica
possa essere decisa, in senso favorevole all'attore, anche in
pendenza del termine di occupazione legittima (trib. Taranto, 3 marzo
1993). Nel caso di specie, peraltro, il periodo di cinque anni di cui
all'art. 20, secondo comma, della legge 22 ottobre 1971, n. 865, è
sicuramente decorso al momento della decisione, senza che risultino
intervenuti provvedimenti di proroga. Ne consegue che, anche a voler
seguire l'orientamento tradizionale, è sopravvenuto in corso di
giudizio il fatto costitutivo della pretesa risarcitoria. Come è
noto, secondo un autorevolissimo insegnamento dottrinale, al quale il
collegio ritiene di aderire, in tali casi, il principio, secondo il
quale la legge deve attuarsi come se ciò avvenisse al tempo della
domanda, soffre un'eccezione, per un'evidente esigenza di economia
dei giudizi.
III. - La determinazione dell'ammontare del risarcimento del danno
in caso di cd. occupazione acquisitiva ha costituito oggetto di
innovazione normativa, a seguito dell'approvazione dell'art. 1, comma
65, della legge 28 dicembre 1995, n. 549, che ha modificato il comma
6 dell'art. 5-bis del d.-l. 11 luglio 1992, n. 333, convetito, con
modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359. Il citato sesto
comma è oggi così formulato: "Le disposizioni di cui al presente
articolo si applicano in tutti i casi in cui non sono ancora stati
determinati in via definitiva il prezzo, l'entità dell'indennizzo
e/o del risarcimento del danno, alla data di entrata in vigore della
legge di conversione del presente decreto".
Ritiene il collegio che tale norma sia applicabile alla specie
sottoposta al suo esame. L'impiego della congiunzione disgiuntiva "o"
esprime la chiara volontà legislativa di rendere operante la
disposizione anche nei casi in cui l'attore domandi esclusivamente la
condanna del convenuto al risarcimento del danno. A ciò si aggiunga
che il criterio stabilito dall'art. 5-bis assume come primo parametro
di riferimento, per effetto del rinvio all'art. 13, terzo comma,
della legge 15 gennaio 1885, n. 2892, il valore venale del fondo. Ne
discende che l'attuale comma sesto dell'art. 5-bis non contempla ogni
danno, variamente ricollegato al procedimento ablatorio, ma solo il
pregiudizio che si concreti nella privazione, per fatto illecito,
della proprietà del fondo.
Tale disciplina, applicabile al caso di specie per le suesposte
considerazioni, non si sottrae al dubbio di legittimità
costituzionale, in relazione ai parametri e (anche al di là della
prospettazione della parte istante) per le ragioni che seguono.
1. - Violazione dell'art. 3 della Costituzione per irragionevole
equiparazione di situazioni disomogenee.
Come è noto, nel caso di illegittima occupazione di un suolo
privato da parte della pubblica amministrazione, per la costruzione
di un'opera pubblica, la giurisprudenza ormai consolidata ritiene che
la radicale trasformazione del fondo, la quale riveli l'irreversibile
destinazione di questo alla realizzazione dell'opera, comporta
l'acquisto del fondo stesso, a titolo originario, in favore della
pubblica amministrazione, e l'insorgere del diritto al risarcimento
del danno in favore del proprietario illecitamente privato del
proprio diritto dominicale. Senza ripercorrere le argomentazioni
tecnico-giuridiche che hanno condotto all'individuazione del
fondamento dell'istituto (delineate con estrema precisione nelle due
sentenze, rese dalle sezioni unite dalla Corte di cassazione, 26
febbraio 1983, n. 1464 e 10 giugno 1988, n. 3940), ai fini che qui
rilevano, è necessario valutare le motivazioni di tipo
pratico-razionale, poste a base dell'equità (Corte cost. 28 febbraio
1992, n. 74), che sostanziano l'occupazione acquisitiva.
La S.C., nel respingere l'obiezione, secondo la quale la
fattispecie estintivo-acquisitiva in oggetto conduce a premiare
l'operare scorretto della pubblica amministrazione, ha precisato che
tale argomento, oltre a non considerare la pratica impossibilità,
per il privato, di ottenere la restituzione del fondo, in esito a un
giudizio di ottemperanza, trascura le conseguenze economiche della
vicenda, caratterizzata da un ristoro più completo per il
proprietario e da maggiori oneri per l'ente occupante (Cass.
3940/1988 cit.). Infatti, mentre l'indennità di esproprio non
rappresenta un'integrale riparazione della perdita subita dal
proprietario, ma il massimo del contributo garantito all'interesse
privato, tenuto conto dell'interesse pubblico che l'espropriazione
mira a realizzare, il risarcimento del danno non può mai essere
inferiore al valore del bene. Al maturare di un debito risarcitorio
ben superiore a quello indennitario si correla la responsabilità,
nei confronti dell'ente di appartenenza, del funzionario cui sia
addebitabile la lievitazione del costo dell'opera pubblica.
Se queste considerazioni esprimono le ragioni sostanziali della
composizione realistica ed equitativa degli interessi in gioco,
rappresentata dall'istituto pretorio dell'occupazione acquisitiva,
appare fondato il dubbio sulla ragionevolezza e non arbitrarietà di
una disciplina che sceglie di utilizzare, per la liquidazione del
risarcimento del danno, il criterio fissato per la determinazione
dell'indennità d'esproprio.
Nel caso dell'occupazione acquisitiva non sembra possa venire in
questione quella mediazione, legittimata dall'art. 42, terzo comma,
della Costituzione e attentamente valutata dalla Corte costituzionale
con la sentenza 16 giugno 1993, n. 283 tra l'interesse generale,
sotteso all'espropriazione, e l'interesse tutelato dalla proprietà
privata.
In effetti, l'equiparazione tra le due ipotesi appare dubbia: il
fatto che talora sia affiorata nella giurisprudenza la denominazione
"espropriazione sostanziale" per designare l'occupazione acquisitiva
(Cass. 11 luglio 1990, n. 7210) non può condurre a porre in secondo
piano che il dato qualificante della fattispecie è il comportamento
illecito della pubblica amministrazione, la quale, illegittimamente,
non solo occupa il fondo del privato, ma vi costruisce l'opera
pubblica, in consapevole violazione delle norme che stabiliscono in
quali casi e con quali procedimenti la proprietà di un immobile
privato può essere autoritativamente sacrificata (Cass., sez. un.,
25 novembre 1992, n. 12546).
Conferma delle considerazioni che precedono si ritrae dalle stesse
argomentazioni svolte dalla Corte costituzionale, con la sentenza 16
dicembre 1993, n. 442: la Corte ha, infatti, chiarito che
l'espropriazione legittima e l'occupazione acquisitiva sono
fattispecie "assolutamente divaricate e non comparabili",
sottolineando come, nel primo caso, il rispetto dei presupposti
formali e sostanziali del procedimento costituisce adeguata garanzia
per il privato, mentre, nel secondo, la sottrazione al controllo del
rispetto di tali requisiti, giustifica le conseguenze più gravose
per l'ente espropriante.
In definitiva, l'equiparazione, sancita dalla norma sospettata di
illegittimità, sembra scardinare un sistema il cui equilibrio era
fondato, da un lato, sui maggiori vantaggi per il privato, che
andavano a compensare la perdita delle garanzie procedimentali, e,
dall'altro, sui deterrenti all'adozione, da parte della pubblica
amministrazione, di una condotta contra legem.
2. - Violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione.
La norma sospettata di illegittimità, in quanto elimina i
deterrenti costituiti dal maggiore importo del debito risarcitorio
rispetto a quello indennitario e dalla correlata responsabilità del
funzionario, nei confronti dell'ente di appartenenza, si traduce,
attraverso una scelta legislativa non agevolmente giustificabile, in
un incentivo, per il soggetto pubblico interessato all'acquisizione
dell'area, all'adozione di una condotta contra legem, con conseguente
violazione del principio di buon andamento e imparzialità
dell'amministrazione.
IV. - Tutto ciò considerato e ritenuto che: le esposte
riflessioni, nella misura in cui autorizzano il sospetto di
violazione delle norme costituzionali citate, assolvono all'obbligo
della motivazione in ordine alla non manifesta infondatezza della
questione che si intende sollevare; la rilevanza della questione
discende dalla ritenuta applicabilità della norma sospettata di
illegittimità al caso oggetto del presente giudizio.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 5-bis del d.-l. 11 luglio
1992, n. 333, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto
1992, n. 359, così come modificato dall'art. 1, comma 65, della
legge 28 dicembre 1995, n. 549, in relazione agli artt. 3 e 97 della
Costituzione;
Dispone la sospensione del presente giudizio e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone, altresì, che a cura della cancelleria, la presente
ordinanza sia notificata alle parti nonchè al Presidente del
Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere
del Parlamento.
Così deciso in Taranto, nella camera di consiglio del 16 febbraio
1996.
Il presidente: Morelli
Il giudice estensore: De Marzo
97C0707