1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 4-1-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 462 SENTENZA 15 - 30 dicembre 1994
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Musei e biblioteche - Regione Umbria - Regolamento di fissazione degli indirizzi, criteri e modalita' per la gestione dei servizi aggiuntivi offerti al pubblico a pagamento presso musei, biblioteche e archivi di Stato - Autorizzazione legislativa al Ministro per i beni culturali e ambientali all'adozione - Comunque salvaguardate le competenze regionali in quanto trattasi di normativa limitata esclusivamente alla predisposizione di uno strumento preordinato alla collaborazione tra istituzioni diverse del settore - Inammissibilita' (095C0010) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 4-1-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof.
Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI,
prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare
RUPERTO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Umbria notificato il
9 maggio 1994, depositato in Cancelleria il 13 maggio successivo, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito dell'art. 8, secondo comma,
del decreto del Ministro dei beni culturali e ambientali 31 gennaio
1994, n. 171 (Regolamento recante determinazione di indirizzi,
criteri e modalità per la gestione del servizio editoriale e di
vendita riguardante le riproduzioni di beni culturali e la
realizzazione di cataloghi ed altro materiale informativo, dei
servizi riguardanti i beni librari e archivistici per la fornitura di
riproduzioni e il recapito nell'ambito del prestito bibliotecario,
nonchè dei servizi di caffetteria, di ristorazione, di guardaroba e
di vendita di altri beni correlati all'informazione museale presso i
musei, le gallerie, gli scavi archeologici, le biblioteche e gli
archivi di Stato e gli altri istituti dello Stato consegnatari di
beni culturali) ed iscritto al n. 14 del registro conflitti 1994;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 novembre 1994 il Giudice
relatore Cesare Mirabelli;
Uditi l'avvocato Alberto Predieri per la Regione Umbria e
l'avvocato dello Stato Giuseppe O. Russo per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 9 maggio 1994 la Regione Umbria ha
proposto conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del
Consiglio dei ministri, con riferimento all'art. 8, secondo comma,
del regolamento adottato dal Ministro per i beni culturali e
ambientali con decreto 31 gennaio 1994, n. 171, recante la
"determinazione di indirizzi, criteri e modalità per la gestione dei
servizi aggiuntivi presso i musei, le gallerie, gli scavi
archeologici, le biblioteche e gli archivi di Stato e gli altri
istituti dello Stato consegnatari di beni culturali".
La Regione chiede si dichiari che non spetta al Ministro per i
beni culturali e ambientali prevedere, con proprio regolamento, e
autorizzare l'esperimento di gare per l'assegnazione della gestione
integrata di servizi aggiuntivi di musei ed istituti di enti locali
territoriali che lo richiedano, sentita la regione interessata, la
quale designa un componente della commissione aggiudicatrice. Di
conseguenza chiede l'annullamento dell'art. 8, secondo comma, del
decreto ministeriale n. 171 del 1994, che, con questa disposizione,
invaderebbe competenze regionali in materia di musei e biblioteche di
enti locali o di interesse locale (artt. 117, 118 e 119 della
Costituzione e relative norme interposte). La stessa disposizione
sarebbe inoltre viziata perchè in contrasto con i principi di
ragionevolezza (art. 3 della Costituzione) e di buon andamento
dell'amministrazione (art. 97).
2. - La Regione ricorrente ricorda che il decreto-legge 14
novembre 1992, n. 433 (convertito in legge, con modificazioni, con la
legge 14 gennaio 1993, n. 4), nel disporre misure urgenti per il
funzionamento dei musei statali, prevede che presso di essi e presso
le biblioteche e gli archivi di Stato possono essere istituiti
servizi aggiuntivi (quali la vendita di cataloghi e di materiale
informativo, la fornitura ed il recapito di riproduzioni, i servizi
di caffetteria, ristorazione e guardaroba) offerti al pubblico a
pagamento.
L'art. 4, secondo comma, del decreto-legge demanda ad un
regolamento, da adottare con decreto del Ministro per i beni
culturali ed ambientali, la determinazione degli indirizzi, dei
criteri e delle modalità per la gestione di tali servizi.
Ad avviso della ricorrente il regolamento, anzichè limitarsi a
dettare la relativa disciplina per gli istituti statali,
provvederebbe anche per i corrispondenti istituti degli enti locali.
Difatti l'art. 8 del decreto ministeriale n. 171 del 1994, dopo aver
previsto la possibilità di un'unica gara per la gestione dei servizi
aggiuntivi nei musei e negli istituti minori (primo comma), consente
che tale gara comprenda anche l'affidamento dei servizi per musei di
enti locali che ne facciano richiesta (secondo comma).
La ricorrente ritiene che quest'ultima disposizione invada proprie
competenze, già esercitate in materia di musei e biblioteche di enti
locali con una disciplina organica (leggi regionali 3 giugno 1975, n.
39, 3 maggio 1990, n. 35 e 3 maggio 1990, n. 37, anche con
riferimento all'organizzazione dei servizi, compresi quelli che il
decreto-legge n. 433 del 1992 definisce "aggiuntivi").
La Regione osserva che la competenza in materia di "musei o
biblioteche di enti locali", attribuita alle regioni dall'art. 117
della Costituzione (e definita dagli artt. 7 del d.P.R. 14 gennaio
1972, n. 3 e 47 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616), ha un contenuto
che comprende tutte le funzioni riconducibili a tali istituzioni. In
ordine ad esse lo Stato è privo di potestà amministrativa e può
intervenire solo con norme di principio. Non potrebbe dunque disporre
con riferimento ai servizi, anche "aggiuntivi", perchè altrimenti
finirebbe per ingerirsi nella organizzazione dei musei, archivi e
biblioteche degli enti locali.
A nulla rileverebbe, ad avviso della Regione, che la norma non
obblighi i musei ed istituti di enti locali, essendo applicabile solo
quando questi ultimi lo richiedano. La lesione delle competenze
regionali si verificherebbe egualmente, essendo riservata alla
discrezionalità di un'autorità statale (incompetente, secondo
l'art. 117 della Costituzione) la decisione se procedere o meno
all'applicazione di un sistema previsto per i soli musei statali.
La disposizione regolamentare denunciata sarebbe inoltre del tutto
vaga ed ambigua e, per questo aspetto, in contrasto con i principi di
buon andamento dell'amministrazione e di ragionevolezza (artt. 97 e 3
della Costituzione).
La ricorrente ritiene, infine, che non si è in presenza di un
esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento, che spetta
allo Stato nelle materie di competenza regionale. Ma se anche la
disposizione denunciata fosse così qualificata, essa sarebbe allora
viziata nella forma giacchè l'atto di indirizzo e coordinamento non
può essere adottato con un decreto ministeriale.
3. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che sostiene l'infondatezza del conflitto.
L'Avvocatura riconosce le attribuzioni regionali in materia di
musei e biblioteche di enti locali, secondo i principi definiti dalla
giurisprudenza costituzionale, e considera invasivo un intervento
diretto dello Stato a favore delle istituzioni museali di interesse
locale. Ritiene tuttavia che la norma regolamentare impugnata non si
ponga in contrasto con quei principi, in quanto la possibilità di
addivenire alla gestione integrata di servizi aggiuntivi, estesa ai
musei di enti locali mediante l'indizione di un'unica gara, sarebbe
regolata dal decreto ministeriale secondo un modulo consensuale, nel
quale assumono rilievo determinante le valutazioni, non solo
dell'ente interessato, ma anche della regione competente.
4. - In prossimità dell'udienza la Regione Umbria ha depositato
una memoria per ribadire le argomentazioni svolte nel ricorso.
Considerato in diritto
1. - La Regione Umbria denuncia come invasivo delle proprie
attribuzioni l'art. 8, secondo comma, del regolamento adottato con
decreto del Ministro per i beni culturali e ambientali 31 gennaio
1994, n. 171, in attuazione delle misure urgenti per il funzionamento
dei musei statali disposte con il decreto-legge 14 novembre 1992, n.
433, convertito in legge, con modificazioni, con la legge 14 gennaio
1993, n. 4.
L'art. 4, secondo comma, del decreto-legge ha autorizzato il
Ministro ad adottare un regolamento per fissare indirizzi, criteri e
modalità per la gestione dei servizi aggiuntivi (editoriale, di
riproduzione e recapito del prestito bibliotecario, di ristorazione,
di guardaroba e vendita di beni correlati all'informazione museale),
offerti al pubblico a pagamento presso musei, biblioteche e archivi
di Stato.
Il regolamento, nel disciplinare le modalità e le procedure che
il capo di ciascun istituto deve seguire per l'attivazione dei
previsti servizi aggiuntivi, stabilisce che, se ritenuto opportuno e
conveniente per promuovere l'effettiva presenza e l'efficiente
gestione dei servizi stessi, possa essere autorizzato l'esperimento
di un'unica gara per più istituti (art. 8, primo comma). Lo stesso
regolamento consente, inoltre, che la gara possa essere svolta anche
per la gestione integrata di servizi aggiuntivi di musei ed istituti
di enti locali territoriali che lo richiedano, sentite le
amministrazioni regionali interessate; in tal caso la commissione
aggiudicatrice delle licitazioni è integrata con un componente
designato dalla regione interessata (art. 8, secondo comma).
La ricorrente ritiene che quest'ultima previsione invada le
attribuzioni ad essa riservate dagli artt. 117, 118 e 119 della
Costituzione in materia di musei e biblioteche di enti locali, quali
configurate dalle disposizioni di trasferimento delle funzioni alle
regioni (artt. 7 del d.P.R. n. 3 del 1972 e 47 del d.P.R. n. 616 del
1977). La ricorrente denuncia, inoltre, vizi sostanziali della
disposizione regolamentare che, per il suo incerto ed ambiguo
contenuto, sarebbe in contrasto con i principi di ragionevolezza e di
buon andamento dell'amministrazione (art. 3 e 97 della Costituzione).
Infine afferma che l'atto impugnato, se ritenuto di indirizzo e
coordinamento, sarebbe stato adottato in una forma non adeguata,
giacchè atti di questa natura non possono trovare espressione in un
decreto ministeriale.
2. - Il ricorso muove dal presupposto interpretativo che la
disposizione regolamentare denunciata sia rivolta ai musei ed
istituti di enti locali territoriali ed attribuisca ad essi,
disciplinandola, la facoltà di accedere alla gestione dei previsti
servizi aggiuntivi a pagamento destinati al pubblico, integrati con
quelli di analoghe istituzioni statali, senza che assumano alcun
effettivo rilievo, al di là del previsto parere, la disciplina e la
volontà regionale.
Questa interpretazione non può essere condivisa.
L'art. 8, secondo comma, del decreto ministeriale n. 171 del 1994
si inserisce nel contesto di una disciplina dettata per i musei ed
altre istituzioni culturali statali, stabilendo i casi e le modalità
con le quali i capi dei singoli istituti possono accedere alle
richieste di analoghe istituzioni di enti locali territoriali per lo
svolgimento di gare dirette a realizzare la gestione integrata di
servizi aggiuntivi da offrire al pubblico a pagamento.
La norma regolamentare non solo non obbliga in alcun modo i musei
di enti locali ad attivare tali procedure, ma, intesa nella sua
esatta portata, non disciplina neppure i casi e le modalità secondo
le quali quei musei possono accedere alla gestione integrata di
servizi, essendo tale facoltà rimessa alla regolamentazione propria
degli enti interessati e delle amministrazioni per essi competenti.
L'art. 8, secondo comma, del decreto ministeriale n. 171 del 1994
si limita esclusivamente a predisporre uno strumento preordinato alla
collaborazione tra istituzioni diverse in questo settore, rimanendo
ferma la disciplina propria per ciascuna di esse, e quindi
salvaguardate le competenze regionali. La collaborazione per la
gestione integrata dei previsti servizi - che per non comportare
oneri a carico delle amministrazioni interessate devono avere
dimensioni che consentano economicità di gestione - richiede la
convergenza di volontà diverse.
La norma regolamentare oggetto del conflitto di attribuzione è
rivolta alle amministrazioni statali, per consentire ad esse una
collaborazione, che presuppone il consenso della regione interessata,
sempre necessario per l'esperimento di un'unica gara integrata per
l'affidamento dei servizi in questione. Questo principio risulta non
tanto dalla previsione che, in relazione alla richiesta degli enti
locali, siano sentite le regioni interessate (espressione questa che
potrebbe far ritenere ci si trovi in presenza di un parere), quanto
dalla necessità che la commissione aggiudicatrice della licitazione
prevista per l'attribuzione dei servizi sia composta con un membro
designato dalla regione. Questo atto non può che essere
consequenziale al consenso della regione interessata, la quale non è
in alcun modo vincolata a fare la designazione.
3. - In conclusione l'atto denunciato, essendo esclusivamente
indirizzato ad amministrazioni dello Stato, e presupponendo come
essenziale, perchè si attui la collaborazione in esso prevista, il
consenso della regione interessata, non è idoneo a menomare le
attribuzioni regionali.
Il ricorso della Regione Umbria deve essere pertanto dichiarato
inammissibile.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione sollevato dalla
Regione Umbria nei confronti del Presidente del Consiglio dei
ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 dicembre 1994.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: MIRABELLI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 30 dicembre 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
95C0010