1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 24-6-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 332 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 febbraio 1990- 5 giugno 1992
N. 332 Ordinanza emessa il 22 febbraio 1990 (pervenuta alla Corte costituzionale il 5 giugno 1992) dal tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione I- ter, sul ricorso proposto da Vitale Michele contro Ministero del tesoro Impiego pubblico - Concessione dei benefici normativi ed economici previsti dal d.P.R. 1º giugno 1972, n. 319, al personale della soppressa carriera ordinaria di concetto immesso in ruolo a seguito di concorso articolato su tre prove scritte ed un colloquio e che abbia svolto mansioni analoghe a quelle degli impiegati delle carriere speciali - Mancata estensione dei predetti benefici al personale non in possesso del requisito dell'appartenenza alla carriera di concetto al tempo di entrata in vigore della legge di cui e' chiesta l'applicazione - Ingiustificata disparita' di trattamento con incidenza sul principio del buon andamento ed imparzialita' della P.A. (Legge 7 agosto 1985, n. 427, art. 8, sesto comma; legge 24 maggio 1989, n. 193). (Cost., artt. 3 e 97). (092C0726) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 24-6-1992)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 503/1988
proposto dal dott. Michele Vitale, elettivamente domiciliato in Roma
via Silla n. 28, presso lo studio dell'avv. Carmine Cosentino dal
quale è rappresentato e difeso, contro il Ministero del tesoro, in
persona dell'on. Ministro pro-tempore, domiciliato ex lege presso
l'avvocatura generale dello Stato da cui è rappresentato e difeso
per l'annullamento del provvedimento, di cui alla nota di detto
Ministero, ragioneria generale dello Stato, ispettorato generale
AA.GG. del personale, div. VI/1729 in data 18 novembre 1987, prot. n.
71218, comunicata il 20 novembre successivo, in virtù del quale sono
state respinte le domande proposte dall'instante in date 30 settembre
1985 e 28 ottobre 1986 intese ad ottenere l'applicazione a suo favore
dei benefici previsti dall'art. 8, sesto comma, della legge 7 agosto
1985, n. 427; nonchè avverso ogni altro atto comunque presupposto,
connesso, collegato e conseguente al suindicato provvedimento;
Visto il ricorso coi relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Amministrazione
intimata;
Viste le memorie depositate dalle parti a sostegno delle
rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito alla pubblica udienza del 22 febbraio 1990 il relatore
consigliere Chiarenza Millemaggi Cogliani e uditi, altresì l'avv.
Cosentinoper il ricorrente. Nessuno comparso per l'Amministrazione
resistente.
RITENUTO IN FATTO
1.1. - Il ricorso è proposto con atto notificato il 19 gennaio
1988, depositato il 18 febbraio successivo.
1.2. - Il dott. Michele Vitale, dipendente della ragioneria
generale dello Stato con qualifica - al tempo del ricorso - di
direttore aggiunto di divisione, in servizio presso la ragioneria
centrale del Ministero agricoltura e foresta;
Premette in fatto:
di essere stato assunto con d.m. 19 novembre 1965, con
decorrenza 15 dicembre stesso anno, con qualifica di vice segretario
della carriera di concetto presso le direzioni provinciali del
tesoro, a seguito di pubblico concorso per esami mediante
espletamento di tre prove scritte con colloquio finale, conformi al
corrispondente concorso per posti della carriera speciale di
concetto, disimpegnando effettivamente, fin dalla sua assunzione,
mansioni identiche a quelle degli impiegati della predetta carriera
speciale;
di non avere però beneficiato delle disposizioni contenute nel
d.P.R. 1º giugno 1972, n. 319, riservate ai soli appartenenti alla
carriera speciale di concetto;
di trovarsi invece nelle condizioni per avvalersi dei benefici
contemplati dall'art. 8 della legge 7 agosto 1985, n. 427 che al
sesto comma espressamente dispone l'estensione dei benefici normativi
ed economici previsti dal d.P.R. n. 319/1972 a favore del personale
della soppressa carriera ordinaria di concetto che avesse superato
concorsi di ammissione nella carriera stessa articolati su tre prove
scritte ed un colloquio ed avesse svolto mansioni eguali a quelle
degli impiegati dell' ex carriera speciale;
che peraltro, avendo egli proposto una prima tempestiva domanda
successivamente reiterata in conformità alle istruzioni impartite
dal Ministero, l'amministrazione, con nota 18 novembre 1987, n.
71218, gli comunicava la reiezione dell'istanza volta ad ottenere i
benefici suddetti, sull'assunto che esso dipendente non potesse
essere ritenuto destinatario della menzionata normativa in quanto "il
5 settembre 1985, data di entrata in vigore della precitata legge n.
427/1985 e di decorrenza della attribuzione dei benefici invocati,
apparteneva a carriera diversa da quella di concetto".
1.3. - In diritto il suddetto provvedimento negativo, contro cui
è proposto il ricorso, sarebbe viziato per violazione di legge
(erronea interpretazione ed applicazione dell'art. 8, sesto comma,
della legge 7 agosto 1985, n. 427, in riferimento al d.P.R. 1º giugno
1972, n. 319).
Subordinatamente lo stesso art. 8 sesto comma della legge n. 427
sarebbe viziato da illegittimità costituzionale per violazione degli
artt. 3 e 97 della Costituzione.
L'interpretazione data dall'amministrazione alla norma in esame
(l'essere applicabile soltanto a quanti appartenevano alla carriera
di concetto alla data del 5 settembre 1985), ancorchè suffragata da
conforme parere del consiglio di Stato, si rileverebbe inesatta alla
luce dell'intento perequativo insito nella norma, intento del resto
giustificato dalla coincidenza di status fra destinatari del d.P.R.
n. 319/1972 e dipendenti della carriera di concetto ordinaria già al
tempo dell'emanazione del suddetto decreto delegato. Ne conseguirebbe
che, a meno di non voler sospettare di illegittimità costituzionale
la norma erogatrice del beneficio, essa deve essere interpretata nel
senso di una ricostruzione ora per allora mediante identificazione
delle posizioni esistenti al 1º luglio 1972 e di una estensione dei
benefici nella loro integrità.
2. - Si è costituita l'amministrazione per resistere al giudizio.
Senza revocare in dubbio che in capo al ricorrente sussistono gli
ulteriori requisiti per l'applicazione della normativa di favore,
ribadisce l'ineluttabilità dell'interpretazione preclusiva sulla
considerazione della eccezionalità di una applicabilità retroattiva
della legge in generale la quale peraltro deve trovare nella forma
stessa la sua esplicitata legittimazione; nella specie la
formulazione dell'invocato art. 8 sesto comma della legge n. 427/1985
sarebbe tale da non lasciare spazi applicativi più ampi di quelli
ritenuti dall'amministrazione, confortata in ciò per altro dal
conforme parere del Consiglio di Stato e dalle determinazioni della
Corte dei conti.
3. - Nel corso del giudizio è stata emanata la legge 24 maggio
1989, n. 193, recante "Interpretazione autentica dell'art. 4, comma
14- bis del d.-l. 19 dicembre 1984, n. 853" convertito con
modificazioni nella legge 17 febbraio 1985, n. 17, dalla quale il
ricorrente trae argomento, fra l'altro, per ribadire le tesi
difensive con memoria 9 febbraio 1990, anche sotto il profilo della
lamentata illegittimità costituzionale subordinatamente dedotta col
ricorso introduttivo.
4. - Alla pubblica udienza del 22 febbraio 1990 la causa è stata
trattenuta in decisione.
CONSIDERATO IN DIRITTO
1.1 - Il ricorso è proposto da un dipendente della ragioneria
generale dello Stato, in servizio presso la ragioneria centrale del
Ministero agricoltura e foreste, contro il provvedimento con cui gli
sono stati negati i benefici previsti dall'art. 8 sesto comma della
legge 7 agosto 1985, n. 427.
1.2 - La norma invocata, di cui il ricorrente lamenta l'erronea
interpretazione ed applicazione, e, subordinatamente,
l'illegittimità costituzionale con riguardo agli artt. 3 e 97 della
Costituzione (con riferimento, da ultimo alla legge 24 maggio 1989,
n. 193, sopravvenuta in corso del giudizio) dispone che "i benefici
normativi ed economici previsti dal d.P.R. 1º giugno 1972, n. 319
sono estesi al personale della soppressa carriera ordinaria di
concetto che abbia superato concorsi di ammissione nella carriera
stessa articolati su tre prove scritte ed un colloquio ed abbia
svolto mansioni eguali a quelle degli impiegati dell' ex carriera
speciale".
1.3 - In punto di fatto occorre precisare che il ricorrente è in
possesso di tutti i requisiti per fruire del beneficio, meno quello
controverso della appartenenza alla carriera di concetto al tempo di
entrata in vigore della legge di cui è chiesta l'applicazione.
Ed invero, secondo quanto risulta dalla documentazione in atti, ha
presentato tempestiva domanda conforme alle istruzioni impartite sul
punto dallo stesso Ministero, e non sono in discussione nè la
modalità di accesso alla carriera di concetto (superamento di
concorso articolato su tre prove scritte ed un colloquio) nè lo
svolgimento delle mansioni (eguali a quelle degli impiegati dell' ex
carriera speciale). Sul punto l'amministrazione ha ampiamente
istruito la pratica del ricorrente e, d'altra parte nessuna eccezione
è mossa al riguardo dalla difesa erariale.
Irrilevante è poi che alla data del 1º luglio 1972 il ricorrente
prestasse servizio presso altra amministrazione.
Sul punto il consiglio di Stato ha affermato, in sede consultiva
(ed il parere, che si condivide, è stato recepito
dall'amministrazione) che deve prescindersi dal fatto che l'impiegato
sia stato assunto a suo tempo, nella carriera di concetto della
Ragioneria generale dello Stato o presso altra amministrazione
statale, purchè per accedervi abbia dovuto superare tre prove
scritte ed un colloquio.
2. - Chiariti tali aspetti della questione giova ricordare che con
d.P.R. 11 gennaio 1956, n. 16 è stato istituito per le ragionerie
provinciali dello Stato (già ragionerie delle intendenze) il ruolo
della carriera speciale (art. 54 e quadro 80 annesso al d.P.R.)
articolata in un troncone direttivo (le prime quattro qualifiche) ed
in un troncone di concetto (le successive tre qualifiche). Con
successiva legge 16 agosto 1962, n. 1291 sono stati poi istituiti i
ruoli della carriera ordinaria di concetto per i servizi speciali
(quadro IV) e per quelli decentrati della ragioneria generale dello
Stato (quadro VIII).
Ancora in epoca successiva (legge 18 marzo 1968, n. 249, nota 3
tabella allegata, nel testo sostituito con legge 28 ottobre 1970, n.
775) sono state soppresse le carriere speciali e con l'art. 147 del
d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1077, sono stati istituiti i ruoli
organici di carriera direttiva ordinaria, e, in via provvisoria,
quelli di carriera di concetto ordinaria, con riserva di provvedere,
in applicazione dell'art. 25 della legge n. 249/1968 citata ad
un'analisi globale dei livelli delle funzioni di ciascuna carriera
speciale.
Infine, con d.P.R. 1º giugno 1972, n. 319 è stato reso ad
esaurimento il ruolo della carriera di concetto istituito ai sensi
dell'art. 147 del menzionato d.P.R. n. 1077/1970 (art. 2 del d.P.R.
n. 319), è stato istituito nelle ragionerie provinciali dello Stato
un secondo ruolo organico del personale della carriera di concetto in
aggiunta a quello già previsto dalla legge 16 agosto 1962, n. 1291
(art. 3 e tab. VI) ed è stato disposto (art. 4) l'inquadramento nel
ruolo della carriera direttiva ex speciale degli impiegati che alla
data di entrata in vigore del d.P.R. fossero stati in servizio nei
ruoli del personale di concetto delle soppresse carriere speciali,
resi ad esaurimento con effetto dal 1º luglio 1972. Costoro, in base
all'art. 6 del d.P.R. n. 319 citato hanno beneficiato della piena
valutazione dell'anzianità di servizio ai fini della progressione
economica (primo comma) e della valutazione parziale ai fini della
progressione in carriera (secondo comma).
In tale quadro normativo appare evidente che il legislatore del
1972 ha tagliato fuori dalla applicazione dei benefici una larga
fascia di dipendenti che per funzioni e mansioni non sembra possa
dirsi che differissero dalla situazione dei destinatari della norma
di favore.
Le carriere speciali infatti, come correttamente rilevato dalla
Corte dei conti (sez. centr. Stato 26 maggio 1988, n. 1958) si
differenziavano da quelle ordinarie per le modalità di accesso e per
la progressione nella carriera ma non per le funzioni, per le quali,
non essendo stato provveduto diversamente nel titolo V del d.P.R. 10
gennaio 1957, n. 3, occorreva fare riferimento alle disposizioni
stabilite nel titolo II (carriere di concetto) che all'art. 172
individua le attribuzioni del personale delle carriere di concetto
nei compiti di "carattere amministrativo, contabile e tecnico"
previste poi dall'art. 10 della legge 16 agosto 1962, n. 1291 per il
personale della nuova carriera di concetto e dall'art. 19 del d.P.R.
20 dicembre 1970, n. 1077.
3. - Muovendo da tali premesse viene logico ritenere che il
legislatore, nell'emanare l'art. 8 sesto comma della legge n.
427/1985 sia stato mosso dall'esigenza di riequilibrare situazioni
giuridiche in passato trascurate rispetto ad altre sostanzialmente
identiche.
Senonchè la lettura della norma non lascia spazio per
interpretazioni estensive a quanti, alla data della sua entrata in
vigore, siano già transitati, proveniendo dalla carriera di
concetto, nella carriera direttiva.
Un'interpretazione di tal genere, la quale implica la
retroattività del beneficio, comporterebbe l'introduzione di un
precetto ulteriore, non contenuto in nessuna parte dalla legge n.
427, ad opera dell'interprete e in contrasto con la regola
ermeneutica contenuta nell'art. 12 delle disposizioni preliminari al
codice civile, che impone di applicare la legge secondo il senso
"fatto palese dal significato delle parole secondo la connessione di
essa" ancorchè coerentemente alle intenzioni del legislatore.
Peraltro, la specialità del beneficio da un lato e
l'eccezionalità della retroattività dall'altro, costituiscono
ostacoli che non consentono di coprire, mediante interpretazione
estensiva, il "vuoto" di tutela che ne deriva dalla norma in esame.
Ed infatti - come pure rilevato dalla Corte dei conti con la
deliberazione n. 1958/1988 citata, l'art. 8 sesto comma della legge
n. 427/1985, applicato senza alcun effetto retroattivo, reca ai suoi
destinatari (gli impiegati di concetto della Ragioneria alla data
della sua entrata in vigore) un limitato beneficio, e, a maggior
ragione - rileva il collegio - restringe l'ambito dei suoi
destinatari alla sola categoria di quanti rivestivano - con carattere
di attualità rispetto all'entrata in vigore della norma - la
posizione di concetto, a meno di non volere ipotizzare per gli altri
(già transitati nella carriera direttiva) una (inammissibile)
retrocessione dalle posizioni conseguite.
Bisogna pertanto concludere che il legislatore, ancorchè mosso da
intento perequativo, ha disatteso le aspettative di tutta una fascia
di dipendenti della ragioneria generale dello Stato e cioè tutti
quanti, dal 1º luglio 1972 fino alla entrata in vigore della legge in
esame, si siano trovati, per le modalità di accesso alla carriera di
concetto e per le mansioni espletate, nella stessa posizione degli
appartenenti alle ex carriere speciali e tuttavia hanno avuto accesso
alla carriera direttiva, indipendentemente dalle dispozioni contenute
nel d.P.R. 1º giugno 1972, n. 319, anteriormente al 5 settembre 1985,
data di entrata in vigore delle legge n. 427/1985.
In altri termini, diversamente da quanto ritenuto dal ricorrente,
correttamente l'amministrazione ha ritenuto a lui non applicabile la
norma di favore con la motivazione "la s.v. .. non può essere
ritenuta destinataria della menzionata normativa, poichè il 5
settembre 1985 .. apparteneva a carriera diversa da quella di
concetto", in quanto detta amministrazione a nessun'altra soluzione
avrebbe potuto pervenire, sulla base della corretta applicazione
della norma, secondo i principi che regolano l'efficacia della legge
nel tempo ed in assenza di contrarie previsioni esplicite.
4. - A diverse conclusioni il collegio non può essere indotto
dalla sopravvenienza della legge 24 maggio 1989, n. 193, intitolata
"Interpretazione autentica dell'art. 4 comma 14- bis del d.-l. 19
dicembre 1984, n. 853, convertito con modificazioni dalla legge 17
febbraio 1985, n. 17".
Come evidenziato dal ricorrente, il citato art. 14- bis del d.-l.
n. 853 del 1984, dispone, con formula coincidente con quella
dell'art. 8 sesto comma della legge n. 427, l'attribuzione di
identici benefici in favore del personale di concetto
dell'amministrazione finanziaria.
La sopravvenuta legge 24 maggio 1989, n. 193, in via di
"interpretazione autentica" precisa che (art. 1 primo comma) i
benefici in questione avranno decorrenza:
a) ai fini giuridici dal 1º luglio 1972, così come previsto
dal d.P.R. 1º giugno 1972, n. 319 e, comunque, dalla data del decreto
di nomina, se successiva;
b) ai fini economici dalla data di entrata in vigore della
legge 17 febbraio 1985 n. 17".
Tale disposizione, peraltro, indipendemente dalla intitolazione
del testo in cui si trova inserita ha un contenuto innovativo e non
"interpretativo" della norma cui si riferisce.
Ne costituiscono dimostrazione:
a) l'introduzione (ex novo) della dicotomia fra effetti
giuridici ed effetti economici del beneficio (non prevista nella
norma originaria) (art. 1 citato);
b) la fissazione (ex novo) dei criteri per la ricostruzione
della carriera (di cui non si era ravvisata la necessità in sede di
adozione della norma originaria) e la definizione della posizione di
servizio (art. 4);
c) l'avvertita necessità di definire nel ruolo la posizione
dei beneficiari (art. 5).
È pertanto evidente che trattasi di "nuova" normativa speciale di
favore, destinata a categoria determinata, e insuscettibile di
applicazione estensiva e analogica al personale della Ragioneria, pur
essendo chiaro, al di là di ogni ragionevole dubbio che il
legislatore abbia con ciò voluto ovviare ad una svista, errore o
vizio logico in cui si era incorsi nella formulazione originaria
dell'art. 4, comma 14- bis del d.-l. 19 dicembre 1984, n. 853, (come
appare anche dalla intitolazione del testo che forzatamente annette
natura interpretativa ad un complesso di disposizioni chiaramente in-
novative).
Ne consegue che, lungi dal condurre ad una più elastica
interpretazione dell'art. 8 della legge n. 427/1985, la legge n.
193/1989 rafforza il convincimento del collegio (coincidente del
resto col parere espresso dal Consiglio di Stato e con l'orientamento
della Corte dei conti) circa l'inapplicabilità del beneficio al
ricorrente.
5. - Ciò non toglie che il provvedimento - col quale è stata
fatta corretta applicazione della norma - non possa essere
indirettamente invalido per effetto della illegittimità
costituzionale della norma medesima.
È infatti meritevole di considerazione il dubbio espresso dal
ricorrente, in relazione agli artt. 3 e 97 della Costituzione, dubbio
che si connota di ulteriori elementi per effetto della sopravvenuta
legge 24 maggio 1989, n. 193 con riguardo alla quale, nel suo
complesso, il collegio ritiene di dover sollevare, d'ufficio,
questione di legittimità costituzionale in relazione ai medesimi
artt. 3 e 97 della Costituzione.
Se è vero infatti che spetta al legislatore l'insindacabile
scelta dei destinatari di un beneficio, sul piano della legittimità
costituzionale non può sfuggire al sindacato del competente organo
l'irragionevolezza di una disposizione che, volendo operare nel senso
della perequazione di posizioni in passato neglette, finisce col
tagliar fuori dal beneficio proprio quella categoria di dipendenti i
quali maggiormente sono venuti a subire di effetti del trattamento
sperequativo a parità di merito (per quanto concerne le modalità di
accesso nella carriera) e di mansioni.
Un tale comportamento sembra al Collegio in contrasto con l'art. 3
della Costituzione e si colora ulteriormente in relazione all'art. 97
della Costituzione poichè sembra confliggere coi principi di buon
andamento e imparzialità, vieppiù aggravato dalla circostanza che
lo stesso legislatore, avvertito il vizio logico del suo procedere vi
ha posto rimedio soltanto con riguardo ad una limitata fascia di
dipendenti (gli appartenenti dall'Amministrazione finanziaria),
sebbene già al tempo dell'adozione della legge 24 maggio 1989, n.
193 fosse ben chiaro come tutta la serie di disposizioni consimili
emanate per riequilibrare le posizioni dei dipendenti della carriera
di concetto ordinaria rispetto a quelle dei dipendenti analoghi della
ex carriera speciale avessero finito col creare ulteriori inique
sperequazioni.
Sicchè anche si rappresenta al collegio che la stessa legge 24
maggio 1989, n. 193, possa essere sospettata di illegittimità
costituzionale nella parte in cui nel procedere alla
"interpretazione" (ovvero alla "integrazione") dell'art. 4, comma 14-
bis del d.-l. n. 853/1984, non ha egualmente disposto analoga
integrazione per la coincidente disposizione contenuta nell'art. 8
sesto comma della legge 7 agosto 1985, n. 427, non essendovi alcuna
logica ragione per un un trattamento differenziato dei dipendenti
dell'amministrazionefinanziaria rispetto a quelli della Ragioneria
generale dello Stato, di modo che, soltanto ai danni di questi
ultimi, debba essere preclusa la possibilità di fruire del beneficio
"ai fini giuridici dal 1º luglio 1972, così come previsto dal d.P.R.
1º giugno 1972, n. 319 e, comunque, dalla data del decreto di nomina
se successiva".
6. - Il collegio, pertanto, deve sospendere ogni decisione nel
rito, nel merito ed in relazione alle spese e rimettere gli atti alla
Corte costituzionale per il giudizio di sua competenza sulle
prospettate questioni.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in riferimento
agli artt. 3 e 97 della Costituzione la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 8 sesto comma della legge 7 agosto 1985, n.
427, nella parte in cui non prevede che i benefici ivi previsti
abbiano decorrenza, ai fini giuridici, dal 1º luglio 1972, così come
previsto dal d.P.R. 1º giugno 1972, n. 319 e, comunque dalla data del
decreto di nomina, se successiva e, conseguentemente, nella parte in
cui esclude dai benefici medesimi i dipendenti della ragioneria
generale dello Stato che, in possesso degli ulteriori requisiti,
siano già transitati alla carriera direttiva alla data di entrata in
vigore della legge n. 427 suddetta;
Dichiara rilevante e solleva d'ufficio la questione di
illegittimità costituzionale della legge 24 maggio 1989, n. 193, nel
suo complesso e specificamente con riguardo all'art. 1 per la parte
in cui, nel porre norme interpretative (e/o integrative) dell'art. 4
comma 14-bis del d.-l. 19 dicembre 1984, n. 853, convertito con
modificazione dalla legge 17 febbraio 1985, n. 17, non ha provveduto
nel medesimo senso e con coincidenti disposizioni ad interpretare ed
integrare l'art. 8, sesto comma della legge l7 agosto 1985, n. 427,
in favore dei dipendenti della ragioneria generale dello Stato,
secondo quanto precisato nel capoverso che precede;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina la sospensione del processo amministrativo;
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza venga
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e sia comunicata
ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Roma, addì 22 febbraio 1990
Il presidente: CAMOZZI
Il consigliere, estensore: MILLEMAGGI COGLIANI
92C0726