1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 17-5-2023
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 64 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 marzo 2023
Ordinanza del 20 marzo 2023 del Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento sul ricorso proposto da Carta Paolo contro Universita' degli studi di Trento. Universita' - Stato giuridico dei professori - Incarichi e rapporti di collaborazione - Disciplina che consente ai professori e ai ricercatori a tempo pieno di svolgere, previa autorizzazione del rettore, tra l'altro, compiti istituzionali e gestionali senza vincolo di subordinazione presso enti pubblici e privati senza scopo di lucro - Preclusione della facolta' di assumere l'incarico di consigliere indipendente in societa' a scopo di lucro a coloro che hanno esercitato per almeno tre anni attivita' d'insegnamento universitario quali docenti di prima o seconda fascia, in materie giuridiche o economiche o in altre materie comunque funzionali all'attivita' del settore assicurativo, creditizio, finanziario o mobiliare, come previsto dagli artt. 10, comma 4, e 7, comma 2, lettera b), del decreto del Ministero dello sviluppo economico del 2 maggio 2022, n. 88. - Legge 30 dicembre 2010, n. 240 (Norme in materia di organizzazione delle universita', di personale accademico e reclutamento, nonche' delega al Governo per incentivare la qualita' e l'efficienza del sistema universitario), art. 6, comma 10. (23C00090) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 17-5-2023)

IL TRIBUNALE REGIONALE DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA DI TRENTO
Sezione unica

Ha pronunciato la presente ordinanza nel giudizio introdotto con
il ricorso numero di registro generale 136 del 2022, proposto da
Paolo Carta rappresentato e difeso dall'avvocato Roberta de Pretis,
con domicilio digitale come da Pec da registri di giustizia e
domicilio fisico eletto in Trento presso lo studio de Pretis, via S.
Trinità, n. 14;
Contro Università degli studi di Trento, in persona del Rettore
pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura distrettuale
dello Stato, con domicilio digitale come da Pec da registri di
giustizia e domicilio fisico eletto in Trento, largo Porta Nuova, n.
9, presso gli uffici della predetta Avvocatura;
Per l'annullamento del provvedimento del Rettore dell'Università
degli studi di Trento del 1° luglio 2022, prot.
UNITN_01/07/2022_0028365_P, comunicato in pari data, avente a oggetto
«Prof. Paolo Carta. Richiesta di autorizzazione allo svolgimento di
incarico extraistituzionale ai sensi del regolamento di Ateneo
emanato con D.R. 688 del 30 novembre 2017», con cui è stata negata
l'autorizzazione chiesta dal professor Paolo Carta il 3 maggio 2022
allo svolgimento dell'incarico extraistituzionale di componente del
consiglio di amministrazione della società Itas Vita S.p.a., in
qualità di amministratore indipendente;
Per quanto occorrer possa,
degli articoli 2 e 8 del «Regolamento per l'autorizzazione
allo svolgimento di incarichi extraistituzionali del personale
docente e ricercatore», di cui al decreto del Rettore
dell'Università di Trento del 31 marzo 2021, n. 268, qualora
venissero interpretati nel senso di precludere al personale docente
l'assunzione dell'incarico di consigliere indipendente in società a
scopo di lucro;
di ogni altro atto eventualmente presupposto, connesso o
conseguente.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti l'atto di costituzione in giudizio e la memoria difensiva
dell'Università degli studi di Trento;
Viste le ulteriori memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1;
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
Visto il decreto n. 9 del 2 maggio 2022 del Presidente del
T.R.G.A. di Trento;
Relatore nella udienza pubblica del giorno 23 febbraio 2023 il
consigliere Antonia Tassinari e udita per il ricorrente l'avvocato
Roberta de Pretis come specificato nel relativo verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
1.1. L'odierno ricorrente sin dall'anno 2005 è professore
ordinario a tempo pieno presso la Facoltà di giurisprudenza
dell'Università degli studi di Trento e nell'ambito del settore
scientifico disciplinare «Storia delle dottrine politiche», insegna
«Leadership e Governance», «Leadership: theory and case studies»,
«Political Theory» e «Storia del diritto medievale e moderno I». Con
decreto del Rettore 1112 del 16 novembre 2022 il professore, già di
Rettore del Collegio Clesio dell'Ateneo di Trento e Preside vicario
della Facoltà di giurisprudenza di Trento nonchè membro del
dottorato in studi giuridici comparati ed europei presso la medesima
Facoltà, è stato da ultimo anche nominato direttore del
Dipartimento «Facoltà di giurisprudenza». Il medesimo docente, in
relazione al possesso delle anzidette competenze e degli altri
requisiti prescritti, ivi compresi quelli di cui al decreto 11
novembre 2011, n. 220 del Ministero dello sviluppo economico (di
seguito MISE), è stato chiamato a far parte quale amministratore
indipendente, senza funzioni o deleghe gestionali, del consiglio di
amministrazione della società di assicurazione e riassicurazione
sulla vita Itas Vita S.p.a. (di seguito Itas Vita), facente parte del
gruppo mutualistico Itas (Itas Mutua), per gli esercizi 2022-2024
più precisamente dal maggio 2022 al 31 dicembre 2024. Il professore
ha accettato l'incarico subordinatamente all'acquisizione
dell'autorizzazione del Rettore dell'Università degli studi di
Trento prescritta dall'art. 8, comma 1, del «Regolamento per
l'autorizzazione allo svolgimento di incarichi extraistituzionali del
personale docente e ricercatore», emanato con decreto del Rettore 31
marzo 2021, n. 268 (di seguito regolamento) in applicazione dell'art.
6 della legge 30 dicembre 2010, n. 240, recante «Norme in materia di
organizzazione delle università, di personale accademico e
reclutamento, nonchè delega al Governo per incentivare la qualità e
l'efficienza del sistema universitario» e dell'art. 53 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 «Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche».
Importa qui evidenziare che l'art. 6, comma 10, della legge 30
dicembre 2010, n. 240 dispone in tal senso che «I professori e i
ricercatori a tempo pieno, fatto salvo il rispetto dei loro obblighi
istituzionali, possono svolgere liberamente, anche con retribuzione,
attività di valutazione e di referaggio, lezioni e seminari di
carattere occasionale, attività di collaborazione scientifica e di
consulenza, attività di comunicazione e divulgazione scientifica e
culturale, nonchè attività pubblicistiche ed editoriali. I
professori e i ricercatori a tempo pieno possono altresì svolgere,
previa autorizzazione del Rettore, funzioni didattiche e di ricerca,
nonchè compiti istituzionali e gestionali senza vincolo di
subordinazione presso enti pubblici e privati senza scopo di lucro,
purchè non si determinino situazioni di conflitto di interesse con
l'università di appartenenza, a condizione comunque che l'attività
non rappresenti detrimento delle attività didattiche, scientifiche e
gestionali loro affidate dall'università di appartenenza».
A sua volta l'art. 2 del predetto regolamento dell'Università di
Trento, intitolato «Attività incompatibili con il ruolo di docente e
ricercatore» dispone al comma 1, per quanto qui segnatamente
interessa, che «fermo restando l'obbligo di fedeltà e non
concorrenza derivante dal rapporto di lavoro, sono incompatibili con
lo status di professore e ricercatore, indipendentemente dal regime
di impegno prescelto: a) l'assunzione di altri rapporti di lavoro
subordinato, anche a tempo determinato, alle dipendenze di soggetti
pubblici e privati, salva l'ipotesi di cui all'art. 4, comma 1,
lettera a); b) l'esercizio di attività commerciali e industriali in
qualsiasi forma esercitate, ivi compreso l'esercizio dell'attività
di imprenditore agricolo professionale (IAP) e di coltivatore
diretto; c) l'assunzione delle cariche di amministratore unico,
direttore generale, amministratore delegato e ogni altro incarico
avente natura gestionale o istituzionale, ivi compresi quelli senza
deleghe operative, in società a scopo di lucro a totale o prevalente
partecipazione privata; resta fermo quanto previsto dall'art. 13 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 382 del 1980 in materia di
aspettativa obbligatoria; d) l'assunzione di incarichi di
amministratore in società controllate o vigilate dall'Università,
ai sensi del decreto legislativo n. 175 del 2016; e) lo svolgimento
di attività o l'assunzione di incarichi extraistituzionali che
determinino situazioni di conflitto di interessi o di concorrenza con
l'Amministrazione quali, in via esemplificativa, l'assunzione di
incarichi di responsabilità e di coordinamento di funzioni
didattiche in concorrenza con l'Università, ovvero l'assunzione di
ruoli di responsabilità nell'ambito di progetti di ricerca esterni
all'Ateneo volti all'acquisizione di fondi».
L'art. 5 del medesimo regolamento, intitolato «Attività
incompatibili» dispone - altresì - che «l'esercizio di attività
libero-professionale è incompatibile con il regime di impegno a
tempo pieno. Sono inoltre incompatibili le attività di lavoro
autonomo e parasubordinato di carattere extraistituzionale prestate a
favore di terzi che, considerate singolarmente o cumulativamente,
costituiscono, in relazione all'impegno richiesto, un centro di
interessi prevalente rispetto al ruolo universitario».
L'anzidetto art. 8, comma 1, del regolamento, intitolato
«Attività consentite previa autorizzazione», è viceversa formulato
- e sempre per quanto qui segnatamente interessa - come segue:
«1. Possono essere svolti, previa autorizzazione e fermo
restando il rispetto dell'art. 2 e 5 del presente regolamento, gli
incarichi retribuiti di seguito elencati: a) incarichi di
progettazione didattica e incarichi didattici a titolo oneroso,
configurabili come insegnamenti o moduli d'insegnamento nell'ambito
di corsi di studio di primo, secondo e terzo ciclo e di corsi
professionalizzanti istituiti presso Università ed enti pubblici e
privati, anche stranieri; b) incarichi presso enti o organi
costituzionali e di rilevanza costituzionale, enti ed organismi di
rilevanza sovranazionale e internazionale, autorità amministrative
indipendenti e di garanzia, salvo quanto disposto dall'art. 13 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 382 dell'11 luglio 1980;
c) incarichi istituzionali e gestionali presso enti pubblici e
privati senza scopo di lucro, ad eccezione delle ipotesi in cui il
dipendente sia posto in posizione di aspettativa, di comando o di
fuori ruolo; d) incarichi istituzionali, purchè riconducibili a
funzioni di mera rappresentanza e comunque privi di deleghe
operative, nelle società a prevalente partecipazione pubblica, anche
aventi fini di lucro. Rimane esclusa la carica di Presidente, in
relazione alla quale resta fermo quanto disposto dall'art. 13 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 382 dell'11 luglio 1980;
e) incarichi istituzionali, purchè riconducibili a funzioni di mera
rappresentanza e comunque privi di deleghe operative, in spin-off o
start-up dell'Ateneo, enti, società, consorzi e fondazioni
partecipate o in regime di convenzione con l'Università di Trento,
ove la nomina sia stata proposta o deliberata da soggetto diverso
dall'Ateneo; f) incarichi di arbitro o di componente a qualsiasi
titolo di collegi arbitrali, nei casi previsti dalla legge; g)
incarichi di componente del collegio sindacale, di organismi
ispettivi e di vigilanza presso enti pubblici e privati; h) attività
di interprete e di traduttore ... i) la partecipazione a concorsi di
idee, limitatamente alla fase che si conclude con la erogazione di un
premio al soggetto o ai soggetti che hanno elaborato le idee
migliori, fermo restando che la partecipazione all'eventuale
successiva procedura concorsuale di progettazione è ammessa
unicamente quale consulenza esterna al progettista o al gruppo di
progetto, secondo quanto previsto dall'art. 7, comma 1; j) ogni altro
incarico retribuito, non ricompreso tra quelli di cui all'art. 6 e
7», ossia assoggettati ai diversi e qui non rilevanti regimi di
esercizio di incarichi extraistituzionali senza necessità di
autorizzazione e di esercizio di incarichi subordinato a mera
comunicazione preventiva, «purchè non incompatibile con il ruolo
universitario ai sensi degli articoli 2 e 5 del presente
regolamento».
L'istanza di autorizzazione che il ricorrente ha rivolto al
Rettore il 3 maggio 2022 è stata corredata dalla documentazione
idonea, in tesi, a provare le condizioni per il suo accoglimento. In
particolare è stata allegata la nota del Ministero dell'istruzione,
dell'università e della ricerca (di seguito MIUR) del 18 giugno
2019, avente ad oggetto «Risposta a quesiti del 27 maggio 2019 -
Regime di incompatibilità dei professori e ricercatori universitari
a tempo pieno», secondo la quale «l'assunzione di cariche
istituzionali e gestionali in società anche a scopo di lucro è
consentita liberamente ai docenti a tempo definito e previa
autorizzazione del Rettore per i docenti a tempo pieno, qualora la
carica ricoperta non comporti la titolarità di alcun autonomo potere
attribuito per legge o per delega, come per esempio nel caso degli
amministratori indipendenti delle società quotate» (cfr. doc. 8 di
parte ricorrente). Del pari è stato accluso il parere reso in data
12 aprile 2022 dal professor Filippo Sartori, ordinario di diritto
dell'economia presso l'Università degli studi di Trento che,
muovendo dall'incontestato presupposto che Itas Vita è partecipata
al 100% da Itas Mutua, pone l'accento sul fatto che «la
partecipazione della Mutua come socio unico di Itas Vita comporta che
gli utili derivanti dall'attività della controllata siano
distribuiti al socio unico, che li utilizzerà coerentemente alla
causa mutualistica e in conformità dei limiti tassativi che essa
impone alla remunerazione del capitale» con la conseguenza che,
seppure lo scopo di Itas resta quello della realizzazione di utili
attraverso l'esercizio di un'attività economica, nondimeno gli
stessi sono destinati a fini mutualistici e che pertanto non è
prospettabile - quantomeno sotto il profilo sostanziale - alcuno
«scopo di lucro» da parte della medesima Itas Vita (cfr. ibidem, doc.
9).
Nonostante tali punti di vista deponessero a favore del rilascio
dell'autorizzazione richiesta e malgrado la valutazione positiva
dell'attuale Preside della Facoltà di giurisprudenza (cfr. ibidem,
doc. 10), la Commissione istruttoria prevista dall'art. 9, comma 2,
del predetto regolamento ha ritenuto di chiedere al riguardo il
parere dell'Avvocatura distrettuale dello Stato, la quale l'8 giugno
2022 con nota CS-GD 5142022 si è espressa negativamente,
innanzitutto sostenendo che Itas Vita non potrebbe annoverarsi tra
gli enti privati senza scopo di lucro, in quanto società per azioni
e, dunque, «persona giuridica privata costituita per l'esercizio di
un'attività economica con finalità di lucro», non rilevando la
circostanza che l'unico suo azionista sia Itas Mutua, posto che «la
natura dell'azionista non incide sulla configurazione giuridica della
società (per azioni) partecipata». Inoltre, sempre secondo la
medesima Avvocatura, il consigliere indipendente è una figura
contemplata dal diritto societario positivo con riferimento alle sole
società quotate in borsa e neppure rinvenibile nello statuto di Itas
Vita e, comunque, non rappresenterebbe una presenza «meramente
passiva» e «silente» nell'ambito del consiglio di amministrazione di
una società di capitali» per cui nella specie non rileverebbe il
fatto che l'incarico che il docente intenderebbe assumere rientri in
tale tipologia di attività (cfr. ibidem, doc. 11).
Con provvedimento del 1° luglio 2022, prot.
UNITN_01/07/2022_0028365_P, il Rettore dell'Università degli studi
di Trento ha infine negato l'autorizzazione allo svolgimento
dell'incarico extraistituzionale sul presupposto che sarebbe
«senz'altro da escludere che la società in questione [Itas Vita
S.p.a., ndr], la quale riveste forma di società per azioni, possa
annoverarsi tra gli enti privati senza scopo di lucro» (cfr. ibidem,
doc. 1);
1.2. Il diniego opposto dal Rettore è stato impugnato
dall'interessato con il ricorso in epigrafe, esteso «per quanto
occorrer possa» anche agli «articoli 2 e 8 del regolamento per
l'autorizzazione allo svolgimento di incarichi extraistituzionali del
personale docente e ricercatore, di cui al decreto del Rettore
dell'Università di Trento del 31 marzo 2021, n. 268, qualora
venissero interpretati nel senso di precludere al personale docente
l'assunzione dell'incarico di consigliere indipendente in società a
scopo di lucro».
Il ricorrente deduce al riguardo i seguenti motivi di
impugnazione:
I). Violazione e falsa applicazione dell'art. 8, comma 1,
lettera c), del «Regolamento per l'autorizzazione allo svolgimento di
incarichi extraistituzionali del personale docente e ricercatore»,
emanato con decreto del Rettore dell'Ateneo di Trento del 31 marzo
2021, n. 268, e dell'art. 6, comma 10, della legge del 30 dicembre
2010, n. 240; eccesso di potere per difetto di istruttoria, per
travisamento dei fatti e per erronea rappresentazione della realtà.
Secondo l'art. 8, comma 1, lettera c) del regolamento,
coerentemente con l'art. 6, comma 10, della legge del 30 dicembre
2010, n. 240, lo svolgimento di incarichi extraistituzionali da parte
di professori e ricercatori a tempo pieno è oggetto di
autorizzazione che è subordinata all'assenza dello scopo di lucro
quanto agli enti presso i quali tali incarichi vengono svolti.
Inoltre deve essere nella specie escluso qualsivoglia conflitto di
interessi con l'Università e l'attività esterna espletata. Itas,
del resto, è solo formalmente una società di capitali, come tale
avente scopo di lucro, ma nella sostanza è una persona giuridica a
carattere mutualistico e, pertanto, risulta priva della finalità
lucrativa contestata, come ben argomentato nel proprio parere dal
professor Sartori che ha testualmente sottolineato che «Itas Mutua è
unico azionista al 100% di Itas Vita» e che «la partecipazione della
Mutua come socio unico di Itas Vita comporta che gli utili derivanti
dall'attività della controllata siano distribuiti al socio unico,
che li utilizzerà coerentemente alla causa mutualistica e in
conformità dei limiti tassativi che essa impone alla remunerazione
del capitale»;
II). Violazione di legge per violazione della circolare del
MIUR del 18 giugno 2019, avente a oggetto «Risposta a quesiti del 27
maggio 2019 - Regime di incompatibilità dei professori e ricercatori
universitari a tempo pieno» e del regolamento IVASS del 3 luglio
2018, n. 38, recante «Disposizioni in materia di governo societario»;
violazione di legge (art. 3 della legge 241 del 1990) per difetto
assoluto di motivazione; eccesso di potere per carenza istruttoria e
per travisamento dei fatti, stante l'omessa considerazione di una
dirimente circostanza di fatto; eccesso di potere per disparità di
trattamento.
L'incarico che Itas ha inteso conferire al ricorrente risulta
corrispondere a quello di amministratore indipendente vale a dire un
ruolo caratterizzato da assenza di finalità esecutive e gestionali
introdotto nell'ordinamento dalla riforma societaria di cui al
decreto legislativo 17 gennaio 2003, n. 6. Nello specifico il
consigliere indipendente è una figura che deve possedere particolari
requisiti volti a garantirne l'autonomia di giudizio e
l'imparzialità all'interno del consiglio di amministrazione (cfr.
articoli 2409-septiesdecies, 2409-octiesdecies e 2351 del del codice
civile). Con l'art. 147-ter del decreto legislativo 24 febbraio 1998,
n. 58 («Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione
finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio
1996, n. 52»), il consigliere indipendente è stato introdotto per le
società quotate e con l'art. 26 del decreto legislativo 1° settembre
1993, n. 385 («Testo unico bancario») e l'art. 76 del decreto
legislativo 7 settembre 2005, n. 209 («Codice delle assicurazioni
private») la medesima figura è stata prevista per le società
bancarie e assicurative. Per quanto attiene l'ambito assicurativo
rileva significatamente il regolamento dell'Istituto per la vigilanza
sulle assicurazioni (IVASS) del 3 luglio 2018, n. 38 («Disposizioni
in materia di governo societario») e il decreto del Ministero dello
sviluppo economico (di seguito MISE) del 2 maggio 2022, n. 88,
entrato in vigore l'11 luglio 2022 e che ha imposto alle compagnie di
assicurazione e riassicurazione di dotarsi, all'interno del proprio
organo amministrativo, di amministratori indipendenti, mentre con
l'art. 7, comma 2, lettera b), ha indicato fra i soggetti in possesso
dei requisiti di professionalità richiesti per il ruolo di
amministratore con incarichi non esecutivi (e, dunque, per quello di
consigliere indipendente) coloro che hanno esercitato, per almeno tre
anni attività di docenza universitaria. La nota del 18 giugno 2019
del MIUR - qualificata dalla parte ricorrente come «circolare» - ha
precisato che «l'assunzione di cariche istituzionali e gestionali in
società anche a scopo di lucro è consentita liberamente ai docenti
a tempo definito e previa autorizzazione del Rettore per i docenti a
tempo pieno, qualora la carica ricoperta non comporti la titolarità
di alcun autonomo potere attribuito per legge o per delega, come per
esempio nel caso degli amministratori indipendenti delle società
quotate». La nomina del docente quale amministratore indipendente nel
consiglio di amministrazione di Itas Vita avrebbe dunque dovuto
essere autorizzata dal Rettore anche nel caso in cui la suddetta
società sia considerata a scopo di lucro pure sotto il profilo
sostanziale. Tra l'altro gli articoli 8 e 2 del regolamento non
paiono deporre per l'esclusione dell'autorizzazione nel caso di
incarico di consigliere indipendente in società con finalità di
lucro. Diversamente opinando si deve allora ritenere l'illegittimità
del regolamento;
III). Violazione di legge per violazione dell'art. 3 della
legge del 7 agosto 1990, n. 241 - difetto di motivazione. Violazione
e falsa applicazione dell'art. 1, comma 2, della legge del 7 agosto
1990, n. 241 - violazione del divieto di aggravamento del
procedimento.
Nonostante l'allegazione da parte del docente alla domanda di
autorizzazione all'incarico di plurimi elementi per assentire
l'attività in Itas Vita («Circolare» MIUR del 2019 che assume la
compatibilità dell'incarico di consigliere indipendente anche nelle
società aventi scopo di lucro, parere del prof. Sartori sulla natura
mediatamente mutualistica di Itas nonchè parere favorevole del
Preside della Facoltà di giurisprudenza), l'Università ha ritenuto
di acquisire anche il parere dell'Avvocatura distrettuale dello
Stato, con ciò incorrendo oltre che in una palese violazione
dell'obbligo motivazionale in un ingiustificato aggravamento del
procedimento, vietato dall'art. 1, comma 2, della legge del 7 agosto
1990, n. 241. Inoltre anche l'adesione integrale e acritica al punto
di vista dell'Avvocatura ha determinato un difetto motivazionale
nell'impugnato diniego di autorizzazione;
2. Si è costituita in giudizio per resistere al ricorso
l'Università degli studi di Trento che ha puntualmente replicato
all'assunto di parte ricorrente secondo cui Itas Vita non sarebbe un
soggetto che persegue uno scopo di lucro. Ancorchè Itas Mutua
risulti essere (del tutto casualmente) azionista unico al 100% di
Itas Vita, l'Università ritiene infatti che quest'ultima sia
comunque una società per azioni che istituzionalmente comporta lo
scopo di lucro e che tale circostanza necessariamente preclude ex
art. 6 della legge n. 240 del 2010 la possibilità di conferire
incarichi al personale docente a tempo pieno. La questione in esame,
a dire dell'intimata Università, attiene esclusivamente alla
interpretazione ed applicazione delle disposizioni normative circa la
qualificazione giuridica di Itas Vita e non comprende i censurati
profili di difetto di motivazione o di eccesso di potere. Considerato
il principio costituzionale dell'esclusività del rapporto di
pubblico impiego di cui all'art. 98 della Costituzione da cui
derivano le previste incompatibilità con altri rapporti di lavoro o
di servizio, ovvero con altre attività professionali e/o economiche,
l'Università sostiene che le deroghe pur contemplate rispetto a tale
regime, quale quella recata dall'art. 6 citato, costituiscono
tuttavia eccezioni del sistema e soggiacciono quindi necessariamente
ad applicazione e interpretazione restrittiva. Del resto, rileva
ancora l'Università, l'art. 8, comma 1, lettera c), in combinato con
l'art. 2 del proprio regolamento ammettono incarichi esclusivamente
presso enti senza scopo di lucro indipendentemente dalla natura
dell'incarico gestionale ovvero privo di deleghe operative: e ciò in
sintonia con l'art. 6, comma 10, della legge n. 240 del 2010. Ne
consegue che nella specie non assume rilievo la qualifica di
«amministratore indipendente» che in tesi l'odierno ricorrente
sostiene di dover assumere all'interno dell'impresa «a scopo di
lucro» ancorchè la circostanza non emerga da alcun atto.
L'Università osserva pure che Itas Vita non risulta avere adottato
il modello monistico di Governance, posto che è indubbiamente
presente ed istituito anche il collegio sindacale (alla cui mancanza
dovrebbe, in particolare, supplire la presenza dei consiglieri
indipendenti nei consigli di amministrazione);
3. Con memoria del 2 febbraio 2023 il ricorrente ha ribadito
le proprie tesi insistendo per l'accoglimento del ricorso;
4. Alla pubblica udienza del 23 febbraio 2023 la causa è
stata trattenuta in decisione;
5.1. Tanto premesso in fatto, ad avviso del Collegio assume
precipua rilevanza, al fine di definire nel merito la controversia de
qua, il secondo motivo di ricorso, il quale invero più direttamente
attiene alla fondatezza - o meno - della pretesa fatta valere dalla
parte ricorrente. Con tale doglianza l'illegittimità del diniego
opposto dal Rettore alla richiesta di parte ricorrente di essere
autorizzato ad assumere l'incarico di componente del consiglio di
amministrazione di Itas Vita viene infatti dedotta in ragione della
natura dell'incarico di amministratore indipendente, della quale il
Rettore non avrebbe tuttavia tenuto conto;
5.2. A riguardo di tale motivo di ricorso, il Collegio reputa
innanzitutto necessario evidenziare le disposizioni di rango
secondario contenute nel «Regolamento per l'autorizzazione allo
svolgimento di incarichi extraistituzionali del personale docente e
ricercatore», emanato con decreto del Rettore 31 marzo 2021, n. 268,
ritualmente impugnate dal ricorrente e che costituiscono il
riferimento normativo del provvedimento di diniego qui principalmente
contestato. Si tratta dell'art. 2 secondo cui «Fermo restando
l'obbligo di fedeltà e non concorrenza derivante dal rapporto di
lavoro, sono incompatibili con lo status di professore e ricercatore,
indipendentemente dal regime di impegno prescelto: ...... c)
l'assunzione delle cariche di amministratore unico, direttore
generale, amministratore delegato e ogni altro incarico avente natura
gestionale o istituzionale, ivi compresi quelli senza deleghe
operative, in società a scopo di lucro a totale o prevalente
partecipazione privata; resta fermo quanto previsto dall'art. 13 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 382/1980 in materia di
aspettativa obbligatoria» e dell'art. 8 ai sensi del quale «Possono
essere svolti, previa autorizzazione e fermo restando il rispetto
dell'art. 2 e 5 del presente regolamento, gli incarichi retribuiti di
seguito elencati: .... c) incarichi istituzionali e gestionali presso
enti pubblici e privati senza scopo di lucro, ad eccezione delle
ipotesi in cui il dipendente sia posto in posizione di aspettativa,
di comando o di fuori ruolo». Merita evidenziare che le preclusive
disposizioni che precedono, applicate nel caso di specie (e del pari
l'art. 6, comma 10, della legge 30 dicembre 2010, n. 240 di cui si
dirà nel prosieguo) nella prospettazione dell'intimata Università
vengono riconnesse, quanto al loro precipuo fondamento di ordine
generale, al principio di esclusività del rapporto di impiego
pubblico affermato dall'art. 98, comma 1, della Costituzione, nonchè
- in via sistematica - alla conseguente disciplina legislativa
ordinaria di dettaglio dettata in materia di incompatibilità con
altri rapporti di lavoro o di servizio complessivamente contenuta
negli articoli 60 e seguenti del t.u. approvato con decreto del
Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3 e nell'art. 53 del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, rimarcando nel contempo
che le deroghe al regime di incompatibilità contenute nelle
specifiche disposizioni di settore (nella specie il testè citato
art. 8 del regolamento nonchè l'art. 6, comma 10, della legge 30
dicembre 2010, n. 240) e - per l'appunto - non contemplanti
l'assunzione dell'incarico extraistituzionale di cui trattasi, si
connotano altresì per la loro eccezionalità;
5.3. Va, altresì, nel contempo sottolineato che le citate
disposizioni del regolamento risultano del tutto sintoniche con
l'art. 6, comma 10, della legge 30 dicembre 2010, n. 240, recante
«Norme in materia di organizzazione delle università, di personale
accademico e reclutamento, nonchè delega al Governo per incentivare
la qualità e l'efficienza del sistema universitario». Anche ai sensi
della suddetta disciplina di fonte legislativa ordinaria, infatti, «I
professori e i ricercatori a tempo pieno possono altresì svolgere,
previa autorizzazione del Rettore, funzioni didattiche e di ricerca,
nonchè compiti istituzionali e gestionali senza vincolo di
subordinazione presso enti pubblici e privati senza scopo di lucro,
purchè non si determinino situazioni di conflitto di interesse con
l'università di appartenenza, a condizione comunque che l'attività
non rappresenti detrimento delle attività didattiche, scientifiche e
gestionali loro affidate dall'università di appartenenza.»;
5.4. Ciò posto, è sin d'ora appena il caso di rilevare che
il contenuto testuale del citato art. 6, comma 10, non risulta
formalmente mutato a seguito dell'intervenuta recezione
nell'ordinamento della figura dell'amministratore indipendente
all'interno dei consigli di amministrazione delle società di
assicurazione.
In linea generale, e per quanto di interesse in questa sede,
dall'insieme della disciplina dettata in tema di amministratori
indipendenti (cfr. articoli 2409-septiesdecies e 2409-octiesdecies
del codice civile; art. 147-ter del decreto legislativo 24 febbraio
1998, n. 58; cfr. altresì, segnatamente l'art. 76 del decreto
legislativo 7 settembre 2005 per le società bancarie e assicurative;
cfr. inoltre per le società assicurative il regolamento
dell'Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni - IVASS del 3
luglio 2018, n. 38 e il decreto del MISE n. 88 del 2 maggio 2022,
entrato in vigore l'11 luglio 2022 che ha imposto alle compagnie di
assicurazione e riassicurazione di dotarsi, all'interno del proprio
organo collegiale di amministrazione, di amministratori indipendenti
espressamente indicando - per l'appunto - all'art. 7, comma 2,
lettera b), tra i soggetti che possono essere preposti a tale
incarico anche «coloro che abbiano esercitato, per almeno tre anni,
anche alternativamente ... attività d'insegnamento universitario,
quali docente di prima o seconda fascia, in materie giuridiche o
economiche o in altre materie comunque funzionali all'attività del
settore assicurativo, creditizio, finanziario o mobiliare») si ricava
che gli stessi sono istituzionalmente chiamati a vigilare sul
perseguimento dell'interesse sociale da parte degli amministratori
esecutivi e a prevenire comportamenti opportunistici o comunque
influenzati da interessi extrasociali contribuendo alle
determinazioni del consiglio di amministrazione con un giudizio
autonomo e non condizionato. Si tratta di un'attività di controllo
in parte sovrapponibile a quella dei sindaci, tanto che tale ben
particolare categoria di amministratori deve possedere i medesimi
requisiti di indipendenza. Tuttavia i medesimi amministratori
indipendenti si differenziano nel contempo dagli stessi sindaci
poichè questi ultimi non prendono parte alle decisioni del consiglio
di amministrazione e non possono influenzarle o impedirle ma solo,
eventualmente, impugnarle se contrarie alla legge o allo statuto. Gli
amministratori indipendenti, viceversa, sono a tutti gli effetti
amministratori e concorrono direttamente all'assunzione delle
deliberazioni dell'organo collegiale di amministrazione del quale
sono membri. Per inciso vale considerare che nelle società quotate
in borsa agli amministratori indipendenti non possono essere affidati
poteri individuali di gestione e che peraltro anche in tali compagini
societarie essi, proprio in quanto amministratori, assumono comunque
l'obbligo di esercitare in forma collegiale i poteri di gestione
propri del consiglio del quale fanno parte.
In definitiva l'indipendenza richiesta agli amministratori
indipendenti deve pertanto porsi nei confronti degli amministratori
esecutivi, oltrechè dei soci di controllo, rilevando in particolare
l'autonomia di giudizio e il libero apprezzamento, anche in senso
critico, dell'operato del management e degli stessi azionisti di
riferimento, nonchè - in buona sostanza - lo spessore intellettuale,
etico e morale posseduto: caratteristiche, queste, che il regolatore
statuale ha ritenuto evidentemente sussistere nella categoria dei
docenti universitari con tre anni di attività, atteso che - come
dianzi puntualizzato - l'art. 7, comma 2, lettera b), del decreto del
Ministero dello sviluppo economico (di seguito MISE) del 2 maggio
2022, n. 88 ha indicato tali soggetti fra quelli in possesso dei
requisiti di professionalità richiesti per il ruolo di
amministratore con incarichi non esecutivi (e, dunque, per quello di
consigliere indipendente).
Giova inoltre soggiungere che a riguardo degli amministratori
indipendenti la Commissione europea con propria raccomandazione del
15 febbraio 2005 - 2005/162/CE ha osservato che «la presenza di
persone indipendenti nel consiglio d'amministrazione, in grado di
mettere in discussione le decisioni dei dirigenti, è generalmente
considerata un modo per proteggere gli interessi degli azionisti e
degli altri interessati. La gestione delle società, allo scopo di
garantire che gli interessi di tutti gli azionisti e dei terzi siano
protetti, dovrebbe essere soggetta a una funzione di vigilanza
efficace e sufficientemente indipendente. Per indipendenza si
dovrebbe intendere l'assenza di un conflitto di interessi rilevante.»
La circostanza che tale atto della Commissione non sia di per sè
vincolante ai sensi dell'art. 288 TFUE, non oblitera peraltro la
circostanza che le dianzi richiamate fonti del diritto interno
italiano disciplinanti la figura dell'amministratore indipendente da
un lato trovano riferimento nella normativa di cui all'art. 42 della
direttiva n. 2009/138/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del
25 novembre 2009 in materia di accesso ed esercizio delle attività
di assicurazione e di riassicurazione, recepita con decreto
legislativo 12 maggio 2015, n. 74 e, dall'altro, risultano adottate
in dichiarata attuazione della delega regolamentare recata dall'art.
76 del codice delle assicurazioni di cui al decreto legislativo 7
settembre 2005, n. 209, in buona sostanza con ciò mutuando la loro
essenza dalle previsioni della norma di rango primaria.
Posto tutto quanto sopra, sul testo attualmente in vigore
dell'art. 6 della legge n. 240 del 2010 non ha inciso - si ribadisce
- l'entrata in vigore del regolamento dell'Istituto per la vigilanza
sulle assicurazioni (IVASS) del 3 luglio 2018, n. 38, recante
«Disposizioni in materia di governo societario», laddove all'art. 5,
comma 2, lettera z) dispone che l'organo amministrativo delle
società di assicurazione e riassicurazione debba annualmente
verificare «che vi sia una presenza numericamente adeguata, in
relazione all'attività svolta, di membri indipendenti», intesi come
soggetti «privi di deleghe esecutive» e che «vigilano con autonomia
di giudizio sulla gestione sociale, contribuendo ad assicurare che
essa sia svolta nell'interesse della società e in modo coerente con
gli obiettivi di sana e prudente gestione». Nè lo stesso articolo di
legge ha a tutt'oggi subito modificazioni a seguito dell'entrata in
vigore, avvenuta il 1° novembre 2022, dell'anzidetto decreto del MISE
n. 88 del 2 maggio 2022, n. 88, recante il «Regolamento in materia di
requisiti e criteri di idoneità allo svolgimento dell'incarico degli
esponenti aziendali e di coloro che svolgono funzioni fondamentali ai
sensi dell'art. 76, del codice delle assicurazioni, di cui al decreto
legislativo 7 settembre 2005, n. 209» e che all'art. 10 comma 4 reca
l'obbligo per le compagnie di assicurazione e riassicurazione di
dotarsi, all'interno del proprio organo amministrativo, di
amministratori indipendenti, con la precisazione all'art. 12 che «si
considera indipendente il consigliere non esecutivo» mentre - come
già si è detto innanzi - l'art. 7, comma 2, lettera b) testualmente
ricomprende tra i soggetti in possesso dei requisiti di
professionalità richiesti per il ruolo di amministratore con
incarichi non esecutivi (e, dunque, per quello di consigliere
indipendente) coloro che «hanno esercitato, per almeno tre anni ...
attività d'insegnamento universitario, quali docenti di prima o
seconda fascia, in materie giuridiche o economiche o in altre materie
comunque funzionali all'attività del settore assicurativo,
creditizio, finanziario o mobiliare».
5.5 Tenuto conto di quanto precede, il Collegio reputa che il
secondo motivo del ricorso in esame non possa - di per sè - trovare
accoglimento nell'attuale contesto normativo: e ciò con riguardo sia
alla pretesa illegittimità del provvedimento di diniego del Rettore
dedotta in via autonoma dalla parte ricorrente, sia con riguardo
all'illegittimità dei presupposti articoli 2 e 8 del regolamento
universitario per l'autorizzazione allo svolgimento di incarichi
extraistituzionali del personale docente e ricercatore, dai quali
evidentemente discenderebbe in via derivata l'illegittimità del
provvedimento in principalità impugnato, ossia l'anzidetto
provvedimento di diniego.
In proposito infatti non giova valersi in via meramente
intrinseca, come fa il ricorrente, della connotazione dichiaratamente
«indipendente» dell'incarico che egli andrebbe a ricoprire
nell'ambito del consiglio di amministrazione di Itas.
È sufficiente in proposito considerare quanto puntualmente
disposto, tanto da non poter essere diversamente interpretato (anche
per le ragioni di cui si dirà a riguardo del primo motivo di
ricorso), dal combinato disposto dei predetti articoli 2 e 8 del
regolamento di fonte universitaria. Infatti a tale riguardo emerge in
tutta evidenza ed inequivocabilmente che lo scopo di lucro perseguito
dalla persona giuridica cui afferisce l'incarico assume di per sè e
in via assorbente rilevanza ostativa, impedendo la compatibilità con
il ruolo di docente o di ricercatore a tempo pieno di un tale impegno
extraistituzionale.
In altri termini, anche qualora l'incarico che il ricorrente
intenderebbe svolgere si risolvesse - come nel caso di specie la
documentazione concernente la verifica dei requisiti versata in atti
comunque conferma - in un ruolo di amministratore con incarichi non
esecutivi e, dunque, in quello del cosiddetto consigliere
indipendente, la circostanza non varrebbe ad elidere la portata
nettamente escludente dello scopo di lucro di cui alle citate
previsioni; e, d'altra parte, neppure ha pregio l'invocata
illegittimità degli articoli 2 e 8 del regolamento da cui
evidentemente discenderebbe in via derivata l'illegittimità del
provvedimento di diniego in principalità impugnato, come già
evidenziato in precedenza. Vale in proposito ribadire che le
disposizioni suddette sono del tutto coerenti nel loro inequivoco
contenuto con l'art. 6, comma 10, della legge 30 dicembre 2010, n.
240, recante «Norme in materia di organizzazione delle università,
di personale accademico e reclutamento, nonchè delega al Governo per
incentivare la qualità e l'efficienza del sistema universitario»: e,
come si è anticipato dianzi, quest'ultima disposizione non risulta
essere stata oggetto di modificazione anche a seguito dell'entrata in
vigore del regolamento IVASS del 3 luglio 2018, n. 38 («Disposizioni
in materia di governo societario») nonchè del decreto del Ministero
dello sviluppo economico (di seguito MISE) del 2 maggio 2022, n. 88.
La pretesa di parte ricorrente di un'interpretazione adeguatrice
o comunque conforme degli articoli 2 e 8 del regolamento
dell'Università ai predetti regolamento IVASS e decreto del MISE
laddove ciò non è avvenuto con riferimento al citato art. 6 di
fonte statuale non trova pertanto giustificazione alcuna; e, a
maggior ragione, neppure risulta in tutta evidenza ammissibile un
effetto ermeneuticamente di fatto abrogativo in parte qua della
disciplina contenuta nello stesso art. 6, comma 10, della legge 30
dicembre 2010, n. 240 a seguito della sopravvenienza dei suddetti
regolamento IVASS e decreto del MISE.
Nè, sempre in tal senso, può assumere rilievo il richiamo alla
cosiddetta «circolare» del 18 giugno 2019 con cui il MIUR ha
testualmente precisato che «l'assunzione di cariche istituzionali e
gestionali in società anche a scopo di lucro è consentita
liberamente ai docenti a tempo definito e previa autorizzazione del
Rettore per i docenti a tempo pieno, qualora la carica ricoperta non
comporti la titolarità di alcun autonomo potere attribuito per legge
o per delega, come per esempio nel caso degli amministratori
indipendenti delle società quotate». Al riguardo va innanzitutto
evidenziata la dubbia riconducibilità di tale nota nella categoria
degli atti aventi natura di circolari: essa, infatti, pur
effettivamente assumendo la compatibilità dell'incarico di
consigliere indipendente anche nelle società aventi scopo di lucro
per il personale docente universitario assoggettato alla disciplina
pubblicistica di cui all'art. 3, comma 2, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165, ha peraltro ad oggetto la mera risposta ad un
quesito indirizzata dall'allora Capo Dipartimento per la formazione
superiore e per la ricerca del MIUR esclusivamente a colui che lo
aveva formulato, ossia il prof. Maurizio Masi, Segretario nazionale
dell'USPUR - Unione sindacale professori universitari e ricercatori.
Ma, in via del tutto assorbente, rimane soprattutto il fatto che
secondo una consolidata giurisprudenza (ex multis, Consiglio di
Stato, Sezione III, 1° dicembre 2016, n. 5047), anche le cc.dd.
circolari interpretative di disposizioni di legge sono, in linea di
principio, atti interni finalizzati ad uniformare l'azione degli
organi amministrativi rimanendo privi di effetti esterni, con la
conseguenza che esse non prevalgono su di una disposizione
regolamentare assolutamente chiara, nè assumono carattere vincolante
per il Giudice.
5.6. In definitiva non merita condivisione alcuna l'argomento
che, allo scopo di censurare il provvedimento di diniego e del pari
gli articoli 2 e 8 del regolamento, in generale fa leva
sull'introduzione della figura di consigliere indipendente
nell'ambito delle società assicurative intervenuta con l'art. 76 del
decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209 - Codice delle
assicurazioni private: e, conseguentemente, il Collegio ritiene che
il ricorso non potrebbe essere accolto stante altresì l'infondatezza
- allo stato della normativa vigente - dei restanti motivi, e della
quale si dirà appresso in punto di dimostrazione della rilevanza
della questione di legittimità costituzionale che qui si intende
sollevare.
Il Collegio evidenzia infatti che allo stato dell'attuale
contesto normativo sussista con riguardo all'assunzione dell'incarico
extraistituzionale di consigliere indipendente presso le compagnie di
assicurazione una ben evidente disparità di trattamento tra il
personale docente delle Università statali e le rimanenti categorie
di docenti universitari, ingiustificata ed irragionevole nonchè
incompatibile con la libertà della scienza e del suo insegnamento ed
altresì inconciliabile con l'autonomia ordinamentale di ciascun
Ateneo che ne deriva e quindi ritiene nella specie non manifestamente
infondata la violazione del parametro costituzionale di cui all'art.
3 della Costituzione in combinato disposto con l'art. 33 della
Costituzione Tenuto pertanto conto, oltrechè della non manifesta
infondatezza della questione anche della rilevanza della stessa ai
fini di dirimere la controversia di cui al ricorso in epigrafe,
nonchè della ritenuta inammissibilità di una interpretazione
adeguatrice e conforme a Costituzione il Collegio reputa quindi di
sollevare d'ufficio la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 6, comma 10, della legge 30 dicembre 2010, n. 240, recante
«Norme in materia di organizzazione delle università, di personale
accademico e reclutamento, nonchè delega al Governo per incentivare
la qualità e l'efficienza del sistema universitario» nella parte in
cui non consente di assumere l'incarico di consigliere indipendente
in società a scopo di lucro a coloro che - come previsto dal
predetto decreto del MISE - hanno esercitato, per almeno tre anni,
«attività d'insegnamento universitario, quali docenti di prima o
seconda fascia, in materie giuridiche o economiche o in altre materie
comunque funzionali all'attività del settore assicurativo,
creditizio, finanziario o mobiliare».
5.7. Per quanto riguarda l'inammissibilità, nel caso di specie,
di una interpretazione conforme a Costituzione, il Collegio ritiene,
in primo luogo, che al giudice a quo non sia consentito di
sostituirsi all'apprezzamento discrezionale del legislatore facendo
applicazione di uno piuttosto che di un altro dei parametri
costituzionali che vengono qui in rilievo, vale a dire l'art. 3 della
Costituzione anche in combinato disposto con l'art. 33 della
Costituzione, ovvero l'art. 98 della Costituzione quale corollario
dell'art. 97 della Costituzione. Infatti il giudice adotta una
lettura alternativa aderente al dettato costituzionale non solo
qualora appaia con chiarezza ed inequivocabilmente la norma
confliggente con il dettato costituzionale ma, soprattutto, laddove
l'adesione al parametro costituzionale che si ritiene vulnerato non
si ponga in conflitto con altri precetti costituzionali. Il principio
che appare sotteso all'art. 6, comma 10, della legge 30 dicembre
2010, n. 240 nella parte in cui tale articolo preclude in genere ai
docenti gli incarichi in società di lucro verosimilmente si
identifica con quello dell'esclusività del rapporto di impiego
pubblico recato dall'art. 98, comma 1, della Costituzione, corollario
del principio di buon andamento ed imparzialità previsto dall'art.
97 che precede e dal quale è pure derivata la disciplina di
incompatibilità con altri rapporti di lavoro o di servizio di cui
agli articoli 60 e seguenti del t.u. approvato con decreto del
Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3 e all'art. 53 del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (cfr., ad es., T.A.R.
Emilia-Romagna Parma, 17 luglio 2017, n. 263; T.A.R. Lombardia
Milano, sez. IV, 7 marzo 2013, n. 614; TAR Calabria, Reggio Calabria,
14 marzo 2017, n. 195). Non spetta peraltro a questo giudice, ad
avviso del Collegio, privilegiare una diversa interpretazione del
richiamato art. 6, comma 10, della legge n. 240 del 2010 ancorchè
conforme al parametro di uguaglianza di cui all'art. 3 della
Costituzione ma in attuale contrasto con il parametro di esclusività
del rapporto di pubblico impiego di cui all'art. 98 della
Costituzione che consenta ai docenti di assumere l'incarico di
consigliere indipendente in società di assicurazione a scopo di
lucro. In buona sostanza nessun effetto tacitamente abrogativo
dell'art. 6, comma 10, della legge 30 dicembre 2010, n. 240 può
derivare da parte del regolamento IVASS del 3 luglio 2018, n. 38 e
del decreto del MISE del 2 maggio 2022, n. 88; e la ben chiara
generale ostatività dell'assunto di legge all'assunzione da parte
del personale docente delle Università statali di incarichi
extraistituzionali presso soggetti giuridici comunque perseguenti uno
scopo di lucro rende ex se impraticabile un'interpretazione
adeguatrice del disposto normativo, ancorchè costituzionalmente
orientata con riguardo al predetto, combinato disposto degli articoli
3 e 33 della Costituzione. Il problema nel caso di specie deve allora
necessariamente trovare soluzione con l'attivazione del giudizio di
costituzionalità affinchè il Giudice delle leggi, nell'ambito del
sindacato di costituzionalità ad esso attribuito, operi il
necessario bilanciamento tra i valori e le esigenze sottesi ai
vulnerati parametri dei testè riferiti articoli 3 e 33 della
Costituzione laddove essi rilevano ai fini di una comune tutela della
«scienza» e della materiale sua applicazione nel concreto da parte
della docenza universitaria, sia statale che non statale.
5.8. In punto rilevanza della questione, ex art. 23, comma 2,
della legge 11 marzo 1953, n. 87, va evidenziata la diretta ed
attuale incidenza della norma contenuta nell'art. 6, comma 10, della
legge 30 dicembre 2010, n. 240 che si dubita illegittima, al fine di
definire il giudizio di cui al ricorso in epigrafe. Come meglio
descritto nelle parti che precedono intercorre, infatti, tra la
risoluzione della questione di legittimità costituzionale e la
definizione della concreta controversia in esame, un rapporto di
pregiudiziale strumentalità, atteso che all'accertamento
dell'incostituzionalità del citato art. 6, comma 10, conseguirebbe
l'illegittimità degli articoli 2 e 8 del regolamento
dell'Università di Trento in tema di autorizzazione allo svolgimento
di incarichi extraistituzionali e, in definitiva, dell'impugnato
diniego opposto dal Rettore. Si ribadisce che il suddetto regolamento
dell'Università di Trento non è stato oggetto di adeguamento -
permanendo nell'ordinamento l'effetto ostativo del generale divieto
contenuto nell'art. 6, comma 10, della legge n. 240 del 2010 - anche
a seguito del regolamento IVASS del 3 luglio 2018, n. 38 nonchè
soprattutto del decreto del MISE del 2 maggio 2022, n. 88: ed è in
definitiva tale circostanza a radicare la rilevanza della questione
nel senso prescritto dal citato art. 23.
5.9. La rilevanza della questione qui sollevata trae ulteriore
conferma dal fatto che anche il primo motivo di ricorso, ad avviso
del Collegio, non potrebbe essere accolto allo stato della normativa
vigente. La ricostruzione del ricorrente che, riprendendo le
argomentazioni del parere di parte depositato unitamente all'istanza
di autorizzazione, evoca con riferimento alla natura di Itas Vita una
dimensione formale ed una sostanziale deve essere ex se decisamente
respinta. Atteso che la carica cui è interessato il ricorrente non
riguarda, si badi, Itas Mutua bensì Itas Vita S.p.a., una tale
prospettazione del tema essenziale di cui si fa qui questione non
assume tuttavia la consistenza dirimente circa la caratteristica
mutualistica anzichè lucrativa della medesima Itas Vita, come
viceversa pretenderebbe il ricorrente. Risalta - per contro, e con
tutta evidenza - la decettività della tesi che, in stridente
contrasto con il previsto conseguimento e la distribuzione degli
utili, deduce uno scopo sostanzialmente mutualistico anche di una
società di capitali quale - per l'appunto - Itas Vita, in quanto i
suoi profitti pervengono integralmente a Itas Mutua, che a sua volta
li fa propri ancorchè impiegandoli in obiettivi di aiuto
vicendevole. In altri termini, non è soltanto il rispetto del
principio di economicità, vale a dire la copertura dei costi con i
ricavi d'impresa, ad informare l'attività di Itas Vita, ma anche il
raggiungimento di un guadagno destinato ad essere assegnato al socio
unico Itas Mutua: e, dunque, tale circostanza osta irrimediabilmente
al riconoscimento di uno scopo mutualistico in Itas Vita. Si
consideri al riguardo che lo statuto della stessa Itas Vita S.p.a.
non solo reca l'espressa e incontestata previsione della possibilità
di distribuzione di dividendi (cfr. art. 21), ma altresì che solo
occasionalmente - e, per così dire, solo casualmente - la stessa
Itas Vita S.p.a. è partecipata al 100% da Itas Mutua, per cui una
tale contingente eventualità non vale per certo a virare in senso
mutualistico la natura di una società di capitali incontestatamente
costituita con lo scopo di lucro. D'altra parte, la riqualificazione
pretesa dal ricorrente quanto alla natura di tale soggetto giuridico
- da società di capitali comportante uno scopo di lucro a società
con il fine mutualistico - sconta l'assenza di una previsione
legislativa puntuale al riguardo che sola potrebbe eventualmente
consentire la suddetta riqualificazione. Invero anche l'«organismo di
diritto pubblico» come definito nell'art. 3, comma 1, lettera d) del
decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 trova proprio in tale
predetta disciplina i propri riferimenti normativi. Concludendo ai
fini della qualificazione di società a scopo di lucro ovvero
mutualistica, non giova riguardare la società di capitali Itas Vita
distinguendone un profilo formale e uno sostanziale, posto che il
primo manifesta il secondo, nel mentre il secondo non automaticamente
e in via generalizzata prevale sul primo. Ed è appena il caso di
rilevare in proposito che proprio laddove la forma precipita nel
formalismo che eventualmente trova apprezzamento un'accezione in
negativo della forma medesima. Ma il caso de quo agitur non si
caratterizza in tal senso. Semmai, proprio la non obliterabile
sussistenza dello scopo di lucro nell'attività istituzionalmente
svolta da Itas Vita deve quindi indurre l'interprete a ricercare la
possibilità di ricavare nell'ordinamento una deroga, nell'ambito
della generalità dei soggetti che perseguono lo scopo di lucro
ostativamente enunciato dall'art. 6, comma 10, della legge n. 240 del
2010, al fine di poter consentire al personale docente delle
Università statali una specifica attività di indubbia valenza
scientifica, già contemplata da una norma di rango sub-legislativo e
che viceversa risulta attualmente consentita a tutto il restante
personale docente universitario.
5.10. Anche l'impossibilità dell'accoglimento del terzo motivo
di ricorso suffraga ulteriormente la rilevanza della presente
questione. Con tale mezzo il ricorrente deduce in particolare un
ingiustificato aggravamento del procedimento, in violazione dell'art.
1, comma 2, della legge del 7 agosto 1990, n. 241, per avere
l'Università richiesto il parere dell'Avvocatura distrettuale dello
Stato nonostante la documentazione allegata all'istanza di
autorizzazione all'incarico, asseritamente idonea al fine
dell'ottenimento dell'autorizzazione. Il riguardare nella prospettiva
di aggravamento del procedimento il fatto che l'Università per
assumere il provvedimento censurato non abbia voluto limitarsi a
considerare unicamente la documentazione, non del tutto neutrale
proveniendo dall'interessato, non risulta condivisibile oltre che
invero pure paradossale. E allora, in disparte restando il fatto che
il parere reso al ricorrente da parte del collega professor Sartori
circa la natura mediatamente mutualistica di Itas Vita si configura
appunto quale contributo peritale di parte e che pertanto di per sè
non costituisce un supporto probante ed idoneo a fornire la
dimostrazione della rispondenza al vero di quanto affermato (cfr.,
tra le tante, Cons. Stato, sez. II, n. 3485 del 3 giugno 2020; Cons.
Stato, sez. IV, 31 agosto 2018, n. 5128; Cons. giust. amm. Sicilia
sez. giurisd., 20 novembre 2014, n. 640; T.R.G.A. Trento, 28 novembre
2022, n. 199) in ogni caso nessun avallo può trovare la pretesa del
ricorrente a che l'Università non ricorra ad altre valutazioni prima
di assumere una decisione di segno negativo rispetto a una questione
in merito alla quale nutra dubbi. Ciò a fortiori, considerando che
al riguardo l'Università si è avvalsa della valutazione
dell'Avvocatura distrettuale dello Stato che di norma fornisce
assistenza legale anche alle Università statali. L'Università,
oltre a tutto, ha sempre la facoltà di acquisire ulteriori pareri,
come riconosce anche la stessa difesa del ricorrente; nè la medesima
Università ha disposto mezzi istruttori da ritenersi superflui sol
perchè gli stessi, pur non obbligatori, non corrispondono nel loro
risultato a quanto sostiene il ricorrente. L'Università - in buona
sostanza - a fronte di valutazioni di parte prodotte dal ricorrente,
anche ad ulteriore garanzia di quest'ultimo in ordine alla
legittimità e liceità dell'incarico extraistituzionale di cui
trattasi, ha semplicemente chiesto al riguardo della questione di cui
è causa un parere ad un organo esterno ma istituzionalmente deputato
a fornire consulenze alle amministrazioni dello Stato, e tale parere
ha poi fatto proprio quale motivazione (formalmente legittima allo
stato della disciplina di legge vigente), anche per relationem, del
provvedimento di diniego impugnato. Tanto basta pertanto ad escludere
consistenza al motivo dedotto che, tra l'altro, al pari dei
precedenti rileva particolarmente con riferimento alle questioni
assorbenti che attengono all'interpretazione delle disposizioni
normative piuttosto che relativamente a profili concernenti carenze
motivazionali.
5.11. Concludendo in punto di rilevanza della questione, va
inoltre precisato che nella fattispecie risulta del tutto ininfluente
la circostanza che lo statuto di Itas Vita S.p.a. di per sè non
prevede la figura dell'amministratore indipendente: e ciò in quanto
la stessa risulta comunque precettivamente imposta dal regolamento
IVASS del 3 luglio 2018, n. 38 e dal decreto del MISE del 2 maggio
2022, n. 88; nè la figura stessa è operante soltanto nell'ambito
delle società quotate in borsa, a loro volta assoggettate agli
ulteriori ed ancor più stringenti controlli contemplati dall'art.
2325-bis del codice civile e dal decreto legislativo 24 febbraio
1998, n. 58 e successive modifiche, posto che l'art. 3 del predetto
regolamento IVASS dispone che la disciplina ivi contenuta trova
generale applicazione a tutte le imprese di assicurazione e di
riassicurazione con sede legale nel territorio della Repubblica
Italiana e che, coerentemente, l'art. 1, comma 1, prima parte del
predetto decreto del MISE dispone a sua volta che esso si applica,
senza distinzioni di sorta, «agli esponenti delle imprese di
assicurazione o di riassicurazione italiane e alle ultime società
controllanti italiane». La presenza dell'amministratore indipendente
risulta pertanto normativamente imposta a tutte le imprese operanti
nell'ambito assicurativo e che sono conseguentemente assoggettati
alla relativa disciplina di settore contenuta nel Codice delle
assicurazioni private approvato con decreto legislativo 7 settembre
2005, n. 209 e successive modifiche: e ciò, dunque, a prescindere
sia dalla loro forma societaria o connotazione di società per azioni
c.d. «chiusa» (come nel caso di Itas Vita), oppure con «azioni
quotate in mercati regolamentati» o -ancora - con azioni «diffuse fra
il pubblico in misura rilevante» (cfr., per la relativa distinzione,
l'attuale testo del predetto art. 2325-bis del codice civile), sia
dalla stessa circostanza della formale recezione nei rispettivi
statuti di tale particolare figura di amministratore.
6. In punto di non manifesta infondatezza, ex art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e art. 23, comma 2, della legge
11 marzo 1953, n. 87, della questione concernente la possibilità per
tutti coloro che hanno esercitato, per almeno tre anni, «attività
d'insegnamento universitario, quali docenti di prima o seconda
fascia, in materie giuridiche o economiche o in altre materie
comunque funzionali all'attività del settore assicurativo,
creditizio, finanziario o mobiliare» di assumere l'incarico di
consigliere indipendente in società a scopo di lucro, vengono in
considerazione, come si è dianzi detto, quale oggetto della
costituzionalità di cui si dubita, l'art. 6, comma 10, della legge
30 dicembre 2010, n. 240 nonchè quali parametri costituzionali
ritenuti violati l'art. 3 in combinato disposto con l'art. 33 della
Costituzione. Rileva, altresì, quale termine di raffronto o «tertium
comparationis», non (sol)tanto la disciplina di cui alla norma
interposta dell'art. 5, comma 2, lettera z) del regolamento IVASS del
3 luglio 2018, n. 38 («Disposizioni in materia di governo
societario») bensì soprattutto degli articoli 10, comma 4, e 7,
comma 2, lettera b), del decreto del MISE del 2 maggio 2022, n. 88.
Il principio di uguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione
postula che la legge disponga un trattamento pari per posizioni
uguali e differenziato per situazioni diverse: ma non è dato
rilevare, a parere del Collegio, quanto alla figura dei docenti
universitari, diversità tali da poter ragionevolmente giustificare
che ad alcuni di essi, tra l'altro numericamente inferiori
all'interno della complessiva categoria del corpo accademico
(segnatamente i docenti delle Università libere fondate, secondo la
stessa previsione contenuta nell'art. 33 della Costituzione, da
soggetti privati di cui agli articoli 1, n. 3 e 198 e ss. del t.u.
approvato con regio decreto 31 agosto 1933, n. 1591 e alla legge 19
luglio 1991, n. 243, nonchè delle Università telematiche di cui
all'art. 26, comma 5, della legge 27 dicembre 2002, n. 289) sia
consentito svolgere incarichi anche in società a scopo di lucro
qualora tali incarichi consistano in quello di amministratore
indipendente, mentre ad altri (ossia ai docenti delle Università
statali, e cioè alla parte numericamente preponderante del corpo
accademico italiano) tale facoltà non sia permessa. Viene in rilievo
a tale riguardo la clausola generale di ragionevolezza che discende
dal principio di uguaglianza: «il principio di uguaglianza è violato
anche quando la legge, senza un ragionevole motivo, faccia un
trattamento diverso a cittadini che si trovino in situazioni uguali»
(Corte costituzionale n. 15 del 1960), «il principio di cui all'art.
3 della Costituzione è violato non solo quando i trattamenti messi a
confronto sono formalmente contraddittori in ragione delle identità
delle fattispecie, ma anche quando la differenza di trattamento è
irrazionale secondo le regole del discorso pratico, in quanto le
rispettive fattispecie, pur diverse, sono ragionevolmente analoghe»
(Corte costituzionale n. 1009 del 1988). D'altra parte, che gli
insegnanti debbano essere soggetti a un eguale trattamento non
corrisponde solo in senso stretto al principio di uguaglianza, atteso
che è anche la libertà d'insegnamento sancita dall'art. 33 della
Costituzione a escludere, affinchè non risulti vanificata,
diversità tra gli insegnanti. Neppure può essere invocato al
riguardo il diritto di ciascuna Università di darsi ordinamenti
autonomi previsto dal medesimo art. 33 della Costituzione, poichè
anche l'esercizio dell'autonomia universitaria non può ridondare a
discapito del principio di uguaglianza. E, in definitiva, risulta del
tutto contraddittorio e privo di logicità interna l'aver disposto la
presenza della figura degli amministratori indipendenti nei consigli
di amministrazione delle società di assicurazione (art. 10, comma 4,
del decreto del MISE del 2 maggio 2022, n. 88 secondo cui
«Nell'organo amministrativo e nei relativi comitati endoconsiliari è
assicurata la presenza di una quota di esponenti in possesso dei
requisiti di indipendenza di cui all'art. 12», il quale a sua volta
precisa che «Si considera indipendente il consigliere non esecutivo»)
nonchè l'aver pure espresso un favor rispetto alla categoria dei
docenti universitari riconosciuti fra i soggetti in possesso dei
requisiti di professionalità richiesti per il ruolo di
amministratore con incarichi non esecutivi e, dunque, per quello di
amministratore indipendente (art. 7, comma 2, lettera b), del decreto
del MISE del 2 maggio 2022, n. 88 che ha indicato per il ruolo coloro
che hanno esercitato, per almeno tre anni, «attività d'insegnamento
universitario, quali docenti di prima o seconda fascia, in materie
giuridiche o economiche o in altre materie comunque funzionali
all'attività del settore assicurativo, creditizio, finanziario o
mobiliare»), senza aver poi conseguentemente adeguato l'art. 6, comma
10, della legge 30 dicembre 2010, n. 240. Nè va sottaciuta la
circostanza che l'inserzione della figura dell'amministratore
indipendente è stata attuata dal regolatore nel contesto di un
ordinamento tipicamente settoriale, quale è quello proprio delle
assicurazioni private, che è indubitabilmente funzionale al
perseguimento di un pubblico interesse, segnatamente evidenziato
dalle previsioni normative di apposite «linee di politica
assicurativa determinate dal Governo» (cfr. art. 4 del Codice delle
assicurazioni private approvato con l'anzidetto decreto legislativo
n. 209 del 2005 e successive modifiche), nonchè di «funzioni di
vigilanza sul settore assicurativo mediante l'esercizio dei poteri di
natura autorizzativa, prescrittiva, accertativa, cautelare e
repressiva» esercitate dall'IVASS sulle imprese vigilate (cfr.
ibidem, art. 5, comma 1): il tutto al fine di garantire la «prudente
gestione delle imprese» medesime, nonchè «la trasparenza e la
correttezza dei comportamenti» delle stesse (cfr. ibidem, comma 3),
«l'adeguata protezione degli assicurati e degli aventi diritto alle
prestazioni assicurative» (cfr. ibidem, art. 3) e - non ultima -
anche «la stabilità del sistema e dei mercati finanziari» (cfr.
ibidem).
Nel contesto testè descritto, risulta dunque con ogni evidenza
il ruolo latu sensu ausiliario rispetto al perseguimento di tali fini
di pubblico interesse che gli amministratori indipendenti assolvono
all'interno delle compagini societarie di cui sono chiamati a far
parte; e, conseguentemente, si dimostra del tutto coerente la scelta
del regolatore che ha individuato nei docenti universitari una
categoria particolarmente appropriata per ricoprire tale ruolo, che
per certo postula il professionale possesso di cognizioni di
«scienza» essenzialmente «libera» da qualsivoglia vincolo di
interesse particolare, come - per l'appunto - dispone in via generale
l'art. 33 della Costituzione. Lo stesso regolatore, improntando le
proprie disposizioni normative al contenuto di tale articolo della
legge fondamentale della Repubblica, non ha di per sè discriminato
il contributo di «scienza» che può essere complessivamente offerto
al riguardo dal corpo della docenza universitaria, senza distinzioni
di sorta: e tale coerenza va - per l'appunto - ora necessariamente
garantita, nella sua sistematicità, nell'ambito - all'evidenza
condizionante - della fonte normativa immediatamente sovraordinata,
ossia quella della legge. Per concludere il Collegio in relazione
all'irragionevole e contraddittoria discriminazione arbitrariamente
determinatasi tra docenti reputa non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale così come proposta.
7. Le suesposte considerazioni fondano, in definitiva, il
giudizio di rilevanza ai fini della compiuta decisione nel merito
della presente controversia e di non manifesta infondatezza della
questione di illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma 10,
della legge 30 dicembre 2010, n. 240 per contrasto con l'art. 3 in
combinato disposto con l'art. 33 della Costituzione nei termini e per
le ragioni esposti in motivazione. Si rimette pertanto la sua
definizione alla Corte costituzionale con sospensione del presente
giudizio e con trasmissione degli atti al Giudice delle leggi. Ogni
ulteriore statuizione - in rito, in merito e in ordine alle spese del
giudizio - resta riservata alla decisione definitiva.

P. Q. M.

Il Tribunale regionale di giustizia amministrativa della Regione
autonoma Trentino - Alto Adige/Südtirol, sede di Trento, non
definitivamente pronunciando sul ricorso n. 136 in epigrafe indicato:
dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in
relazione all'art. 3 in combinato disposto con l'art. 33 della
Costituzione, la questione di legittimità costituzionale dell'art.
6, comma 10, della legge 30 dicembre 2010, n. 240, nei termini e per
le ragioni sopra indicate;
sospende per l'effetto il presente giudizio, con rinvio di
ogni definitiva statuizione in rito, nel merito e sulle spese di
lite, all'esito del promosso giudizio incidentale davanti alla Corte
costituzionale cui la presente ordinanza va immediatamente trasmessa.
Ordina che, a cura della Segreteria del Tribunale, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del
Consiglio dei ministri nonchè comunicata ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento.
Così deciso in Trento nella Camera di consiglio del giorno 23
febbraio 2023 con l'intervento dei magistrati:
Fulvio Rocco, Presidente
Carlo Polidori, Consigliere
Antonia Tassinari, Consigliere, Estensore

Il Presidente: Rocco


L'Estensore: Tassinari