1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 24-9-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 602 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 luglio 1997
N. 602 Ordinanza emessa il 9 luglio 1997 della Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la regione Friuli-Venezia Giulia di Trieste nel procedimento di controllo sugli atti della regione Friuli-Venezia Giulia Impiego pubblico - Regione Friuli-Venezia Giulia - Contratti collettivi del personale (dirigenti e dipendenti) della regione - Stipulazione, per la parte pubblica, ad opera di una delegazione composta dal segretario generale della presidenza della giunta regionale, con funzioni di presidente, dal direttore regionale dell'organizzazione del personale e dal ragioniere generale - Mancata previsione di una diversa composizione (almeno per i dirigenti) della delegazione idonea ad assicurare l'autonomia e l'imparzialita' della stessa - Incidenza sul principio dell'autonomia della parte pubblica nella contrattazione collettiva nonche' sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (Legge regione Friuli-Venezia Giulia 27 marzo 1996, n. 18, art. 62, comma 1). (Cost., art. 97; statuto Friuli-Venezia Giulia, art. 4, comma 1). (097C1027) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 24-9-1997)

LA CORTE DEI CONTI
Ha pronunciato la seguente adunanza nell'udienza del 9 luglio 1997.
Ritenuto in fatto
Con deliberazione n. 1246 del 24 aprile 1997, la giunta regionale
del Friuli-Venezia Giulia autorizzava la sottoscrizione del contratto
collettivo di lavoro relativo ai bienni 1994-1995 e 1996-1997
riguardante i dipendenti regionali con qualifica di dirigente.
Con rilievo n. 25 del 19 maggio 1997 la delegazione di controllo
muoveva varie osservazioni in merito al predetto atto, fra le quali
preliminarmente quella riguardante la composizione della delegazione
di parte pubblica prevista dall'art. 62, comma 1, della l.r. 27 marzo
1996 n. 18.
Con risposta pervenuta il 25 giugno 1997, l'amministrazione
regionale controdeduceva in merito a tutte le questioni sollevate e
sul punto della composizione della delegazione di parte pubblica
ribadiva l'assoluta correttezza della procedura seguita.
Il consigliere delegato al controllo sugli atti della regione, non
ritenendo superato il contrasto con l'Amministrazione, con relazione
prot. n. 1138 del 1 luglio 1997 chiedeva che venisse deferito alla
sezione di controllo l'esame della deliberazione in questione.
All'adunanza del 9 luglio 1997 i rappresentanti
dell'amministrazione ribadivano la loro tesi in ordine alla
correttezza del procedimento seguito, insistendo per l'ammissione al
visto della deliberazione.
Considerato in diritto
Circa la legittimazione della Corte dei conti a sollevare in questa
sede questioni di costituzionalità si ricorda innanzitutto la
fondamentale sentenza della Corte costituzionale 18 novembre 1976 n.
226, in cui si è riconosciuto che il procedimento di controllo, se
non può essere definito giudizio in senso tecnico-processuale,
costituisce tuttavia esercizio di una funzione analoga a quella
giurisdizionale sia sotto il profilo della neutralità ed
imparzialità dell'attività svolta, sia sotto quello della posizione
del personale a cui è affidata, dotato della più ampia garanzia di
indipendenza, sia infine sotto quello della garanzia del
contraddittorio assicurata in ogni fase del procedimento.
Importante è l'osservazione formulata in questa sentenza a
proposito del fondamento sostanziale di tale legittimazione che
consisterebbe nell'"esigenza di ammettere al sindacato della Corte
costituzionale leggi che più difficilmente verrebbero, per altra
via, ad essa sottoposte".
Considerando che una eccessiva dilatazione del potere di elevare
questioni di costituzionalità potesse compromettere, ritardandolo,
l'esercizio dell'attività amministrativa in contrasto con le
esigenze di efficacia e speditezza, furono espressi, in varie sedi,
dubbi sull'opportunità di consentirne un'esercizio di tale ampiezza
e tali dubbi sembrarono trovare eco anche nella decisione della Corte
costituzionale 15-17 ottobre 1991 n. 384, la quale parve rimettere in
discussione se non il principio, almeno il suo ambito di
applicazione.
La Corte, richiamando il precedente della sentenza n. 226/1976, e
riconfermando il principio della legittimazione della Corte dei
conti, usò tuttavia un inciso ("limitatamente ai profili attinenti
alla copertura finanziaria di leggi di spesa"), dal quale si è
voluto inferire un nuovo e più restrittivo orientamento in materia
che invece, a giudizio della sezione, non trova alcun fondamento
nelle argomentazioni in realtà formulate.
La sentenza n. 384/1991, ribadendo la legittimazione della Corte
dei conti, la giustificava "con l'esigenza di ammettere al sindacato
costituzionale leggi che, come nella fattispecie in esame, più
difficilmente verrebbero per altra via ad essa sottoposte",
auspicando "(sentenza n. 406 del 1989) che quando l'accesso al suo
sindacato sia reso poco agevole, come quando accade in relazione ai
profili attinenti all'osservanza dell'art. 81 Cost., i meccanismi di
accesso debbano essere arricchiti. La Corte dei conti è la sede
più adatta a far valere quei profili, e ciò in ragione della
peculiare natura dei suoi compiti essenzialmente finalizzati alla
verifica della gestione delle risorse finanziarie": come si vede
l'accenno alla materia dell'art. 81 della Costituzione ha solo
carattere esemplificativo.
Poichè il potere di controllo che la legge attribuisce alla Corte
dei conti in tema di autorizzazione alla stipulazione di contratti
collettivi riguarda una materia di natura e portata essenzialmente
pubblicistica in cui la Corte è l'unico organo legittimato a farsi
portatore di valori dell'ordinamento difficilmente tutelabili in
altra sede, la protezione di questi comporta necessariamente anche la
potestà di valutare la correttezza costituzionale delle relative
norme.
Occorre considerare infine che nessuna restrizione alla
legittimazione dell'organo di controllo è stata prospettata dalla
recente sentenza della Corte costituzionale 20 luglio 1995 n. 335 che
pure si è soffermata con grande ampiezza e ricchezza di
argomentazioni sugli aspetti generali della materia del controllo di
legittimità e di gestione.
Quanto al merito della questione, si premette che con legge 27
marzo 1996 n. 18 la regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha
definito nuovi criteri di organizzazione degli uffici ed ha
provveduto alla revisione della disciplina del rapporto di lavoro dei
suoi dipendenti in conformità ai principi desumibili dalle
disposizioni dell'art. 2 della legge 23 ottobre 1992 n. 421 che
costituiscono norme fondamentali di riforma economico-sociale (art.
1).
La disciplina regionale in materia di organizzazione degli uffici e
di rapporto di lavoro, nonchè la contrattazione collettiva si sono
ispirate a vari principi fra i quali quello (lett. b dell'art. 2)
del "miglioramento dell'efficacia dell'azione amministrativa
regionale nel quadro dei principi di imparzialità, trasparenza ed
economicità, al fine di garantire la migliore tutela degli interessi
pubblici e dei diritti dei cittadini".
Nell'adeguare la propria normativa ai principi della legge n.
421/1992 la regione, che precedentemente approvava gli accordi
intervenuti con le rappresentanze sindacali in via legislativa, ha
adottato un sistema di contrattazione il cui procedimento (regolato
dall'art. 62 della legge regionale n. 18/1996 in quasi totale
aderenza al corrispondente art. 51 del d.lgs. 3 febbraio 1993 n. 29)
prevede al primo comma che "i contratti collettivi sono stipulati,
per la parte pubblica, da una delegazione composta dal segretario
generale della presidenza della giunta regionale, che la presiede,
dal direttore regionale dell'organizzazione e del personale e dal
ragioniere generale, e, per la parte sindacale, da una rappresentanza
delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative ai sensi
dell'art. 61. Per il personale dirigenziale è prevista un'autonoma,
separata area di contrattazione". Nei commi successivi (3 e 4) è
stabilito che entro 15 giorni dalla conclusione delle trattative il
testo concordato dal contratto viene trasmesso, corredato da appositi
prospetti di carattere finanziario, alla giunta regionale (secondo
comma) che nei 15 giorni successivi si pronuncia autorizzandone o
meno la sottoscrizione; l'autorizzazione viene poi trasmessa alla
Corte dei conti la quale "ne verifica la legittimità e la
compatibilità economica entro quindici giorni dalla data di
ricezione, decorsi i quali il controllo si intende effettuato senza
rilievi" (art. 51, secondo comma del decreto legslativo n. 29/1993).
Delineato così il sistema regionale di contrattazione collettiva,
occorre sottolineare la centralità che in esso, come in quello
riguardante lo Stato, riveste la composizione della rappresentanza di
parte pubblica, in cui il tipo e la qualità dei soggetti chiamati a
farvi parte sono dalla legge considerati determinanti per ricondurre
lo svolgimento ed i contenuti della trattativa ad alcuni principi
fondamentali quali l'imparzialità e l'autonomia della parte
pubblica.
Appare perciò rilevante affrontare il problema della legittimità
costituzionale della norma dell'art. 62, comma 1 della legge
regionale n. 18/1996, la quale, nel prevedere un unico tipo di
delegazione di parte pubblica per entrambe le aree di contrattazione
(relative ai dirigenti ed al restante personale regionale), composta
dal segretario generale della presidenza della Giunta regionale, che
la presiede, dal direttore regionale dell'organizzazione e del
personale e dal ragioniere generale, non appare, per quanto riguarda
il contratto collettivo dei dirigenti, idonea ad assicurare
l'autonomia e l'imparzialità volute dalla legge.
Infatti fra i principi contenuti nell'art. 2, comma 1 della legge
23 ottobre 1992 n. 421 (e vincolanti anche per le regioni e province
ad autonomia differenziata in base al comma 2 dello stesso articolo
ed all'art. 1, comma 3 del d.lgs. 3 febbraio 1993 n. 29) vi è quello
dell'autonomia della rappresentanza negoziale della parte pubblica.
Per dare concreta attuazione a tale principio, che rappresenta
sicuramente uno dei cardini della riforma della contrattazione
collettiva, lo stesso art. 2, comma 1 prevedeva l'istituzione di "un
apposito organismo tecnico, dotato di personalità giuridica ...
operante in conformità alle direttive impartite dal Presidente del
Consiglio dei Ministri", che fu poi, in virtù dell'art. 50, comma 1
del decreto legislativo n. 29/1993, individuato nell'A.R.A.N.
Al principio di autonomia fu così data concreta attuazione
mediante un organismo che non necessariamente doveva essere preso
come modello dalle regioni a statuto speciale, (le quali tuttavia
"possono avvalersi della rappresentanza o dell'assistenza
dell'A.R.A.N. nella contrattazione collettiva" (art. 50, comma 6, del
decreto legislativo n. 29/1993), ma che specificava comunque i valori
ai quali lo Stato si era ispirato che erano quelli di un elevato
grado di autorevolezza e di indipendenza dalle pressioni di parte.
Nel caso di specie non sembra che tale principio sia stato
adeguatamente recepito dalla regione in quanto non può dirsi
assicurato il necessario distacco fra chi contratta in nome
dell'amministrazione e chi in tale contratto è direttamente
coinvolto in modo tale da mettere in serio dubbio la sua capacità di
valutazione complessiva ed indipendente dell'interesse pubblico.
Se per dare concreta attuazione al principio di autonomia lo Stato
ha creato un organismo composto di esperti di riconosciuta competenza
in materia di relazioni sindacali, per i quali sono previste numerose
cause di incompatibilità basate sui rapporti con una delle due parti
della contrattazione, non si vede come la regione, sia pure
nell'ambito di una sua autonomia, possa averlo soddisfatto prevedendo
una rappresentanza di parte pubblica del contratto dei dirigenti
composta da appartenenti a tale categoria.
È evidente l'anomalia di una situazione in cui di fronte alla
rappresentanza sindacale vi sarebbe una parte pubblica composta
esclusivamente da dirigenti, per i quali, perfino se eventualmente
iscritti agli stessi sindacati, la legge non prevede la possibilità
di astenersi essendo la composizione della delegazione necessaria ed
inderogabile. (Si veda in proposito l'art. 6 del Codice di
comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni
approvato con D.M. 31 marzo 1994).
In tutto ciò la sezione vede una violazione innanzittutto
dell'art. 4, primo comma dello statuto della regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, approvato con l.c. 31 gennaio 1963 n. 1, nella
parte in cui pone come limite alla potestà legislativa esclusiva in
materia di stato giuridico ed economico del personale e di
ordinamento degli uffici quello delle norme fondamentali delle
riforme economico-sociali, quale è appunto il principio di autonomia
di cui all'art. 2, comma 1, lett. b) della legge n. 421/1992.
In secondo luogo l'art. 62, comma 1 della legge regionale n.
18/1996 contrasta anche con l'art. 97 della Costituzione il quale
prevede il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione come
canoni fondamentali della organizzazione degli uffici pubblici.
Che la delegazione di parte pubblica sia rappresentata, nel
contratto relativo ai dirigenti, da tre appartenenti a tale categoria
non sembra costituire "garanzia rispetto al principio
dell'imparzialità amministrativa", come ha testualmente affermato,
sia pure a proposito delle commissioni di concorso della stessa
regione Friuli-Venezia Giulia, la Corte costituzionale nella sentenza
11 giugno 1993 n. 333 (punto 4 della motivazione).
Sostenere in proposito, come ha fatto la regione nelle sue difese
scritte, che gli incaricati della negoziazione sono dei semplici
esecutori di scelte operate in sede politica, e quindi non in grado
di influenzare in alcun modo modi e contenuti della contrattazione,
sembra essere smentito sia in concreto dal fatto che le direttive
giuntali concretamente adottate con delibera n. 299 del 31 gennaio
1991 hanno un carattere estremamente generico, sia più in generale
dall'opinione della dottrina prevalente che nega ad esse carattere di
assoluta vincolatività, riconoscendo anzi all'organo di
contrattazione un ampio spazio di autonomia, necessario a risolvere
specifiche questioni di carattere tecnico rispetto alle quali le
direttive degli organi politici si limitano alla definizione degli
obiettivi di massima e della compatibilità finanziaria.
Che nell'attuazione delle direttive da parte dei dirigenti vi possa
essere spazio per una particolare ed unilaterale interpretazione del
loro ruolo e dei propri interessi che non tenga conto di posizioni e
di esperienze maturate in ambiti diversi, non sembra dunque
costituire adeguata espressione del principio di imparzialità.

P. Q. M.
Solleva la questione di legittimità costituzionale dell'art. 62,
comma 1 della l.r. 27 marzo 1996 n. 18 per violazione degli artt. 4,
primo comma, dello statuto speciale della regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia e 97 della Costituzione per le motivazioni
esposte in premessa;
Sospende il procedimento di controllo in corso;
Ordina alla segreteria di trasmettere gli atti alla Corte
costituzionale e di notificare la presente ordinanza al presidente
della giunta regionale del Friuli-Venezia Giulia e al presidente del
consiglio regionale del Friuli-Venezia Giulia.
Trieste, addì 9 luglio 1997
Il presidente f.f.: Costanza
L'estensore: Schreiber
97C1027