1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 19-3-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 66 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 marzo 2008- 27 novembre 2007
Ordinanza del 26 novembre 2007 emessa dal Tribunale amministrativo regionale della Lombardia sul ricorso proposto da F.C.Z. s.r.l. contro comune di Milano Telecomunicazioni - Regione Lombardia - Norme per l'insediamento e la gestione di centri di telefonia in sede fissa - Riconduzione della normativa stessa «nel quadro delle competenze della Regione e dei comuni in materia di commercio» (rientranti nella legislazione residuale regionale ex art. 117, comma quarto, Costituzione), anziche' alla materia delle comunicazioni (rientrante nella legislazione concorrente, ex art. 117, comma terzo, Costituzione), alla tutela della concorrenza (art. 117, comma secondo, lett. e), Costituzione) e alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (art. 117, comma secondo, lett. m), Costituzione) - Violazione dei principi stabiliti dalla legislazione statale in materia - Violazione della normativa comunitaria in materia di concorrenza, dei principi di uguaglianza, di liberta' di comunicazione e di liberta' di iniziativa economica privata. - Legge della Regione Lombardia 3 marzo 2006, n. 6, art. 1. - Costituzione, artt. 3, 15, 41 e 117. Telecomunicazioni - Regione Lombardia - Norme per l'insediamento e la gestione dei centri di telefonia in sede fissa - Introduzione di un sistema generalizzato di autorizzazione comunale per l'esercizio dell'attivita' - Violazione dei principi stabiliti dalla legislazione statale in materia - Violazione della normativa comunitaria in materia di concorrenza, dei principi di uguaglianza, di liberta' di comunicazione, di liberta' di iniziativa economica privata. - Legge della Regione Lombardia 3 marzo 2006, n. 6, art. 4. - Costituzione, artt. 3, 15, 41 e 117. Telecomunicazioni - Regione Lombardia - Norme per l'insediamento e la gestione di centri di telefonia in sede fissa - Requisiti e prescrizioni igienico-sanitari - Applicabilita' retroattiva - Incidenza sui principi di affidamento, di liberta' di comunicazione e di liberta' di iniziativa economica privata - Violazione della normativa comunitaria in materia di concorrenza. - Legge della Regione Lombardia 3 marzo 2006, n. 6, artt. 8, comma 1, lett. e), f), h) e i), e 2. - Costituzione, artt. 3, 15, 41 e 117. Telecomunicazioni - Regione Lombardia - Norme per l'insediamento e la gestione di centri di telefonia in sede fissa - Inosservanza, da parte del titolare dell'autorizzazione del centro di telefonia fisso, degli obblighi, prescrizioni e autorizzazioni in materia di edilizia, urbanistica ed igienico-sanitaria, nonche' delle disposizioni sulla destinazione d'uso dei locali e degli edifici, prevenzione incendi e sicurezza, preventivamente all'avvio dell'attivita', o entro un anno dall'entrata in vigore della legge censurata - Prevista revoca dell'autorizzazione e sospensione dell'attivita' - Incidenza sui principi di affidamento, di liberta' di comunicazione e di liberta' di iniziativa economica privata - Violazione della normativa comunitaria in materia di concorrenza. - Legge della Regione Lombardia 3 marzo 2006, n. 6, artt. 9, commi 1, lett. c), e 2. - Costituzione, artt. 3, 15, 41 e 117. Telecomunicazioni - Regione Lombardia - Norme per l'insediamento e la gestione di centri di telefonia in sede fissa - Requisiti e prescrizioni igienico-sanitari - Obbligo per i titolari dei centri di telefonia gia' attivi alla data di entrata in vigore della legge censurata di porsi in regola con le vigenti norme e con le prescrizioni e autorizzazioni in materia di edilizia, urbanistica ed igienico-sanitaria, previsti dalla legge medesima entro un anno da detta data - Incidenza sui principi di affidamento, di liberta' di comunicazione e di liberta' di iniziativa economica privata - Violazione della normativa comunitaria in materia di concorrenza. - Legge della Regione Lombardia 3 marzo 2006, n. 6, art. 12. - Costituzione, artt. 3, 15, 41 e 117. - (008C0173) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 19-3-2008)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunziato la seguente ordinanza sul ricorso iscritto al R.G.
n. 2141/2007 proposto dalla società F.C.Z. s.r.l. in persona del
legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avv. Sergio
Pezzucchi e Manlio Vicini, ed elettivamente domiciliata presso lo
studio dell'avv. Giorgio Bonamassa in Milano, via Visconti Venosta 2;
Contro il comune di Milano, in persona del sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dagli avv. Maria Rita Surano, Antonella
Fraschini, Ruggero Meroni, lima Marinelli, Ariberto Limongelli, Anna
Maria Pavin e Maria Sorrenti, presso i quali è selettivamente
domiciliato in Milano, via della Guastalla n. 8, negli uffici
dell'avvocatura comunale, per l'annullamento dell'ordinanza 30 luglio
2007 (PG 725941/2007 del 7 agosto 2007) di cessazione dell'attività
di centro di telefonia in sede fissa (phone center) di cui è
titolare la società ricorrente in Milano, via Cesare Da Sesto 19,
emessa dal direttore del Settore commercio del comune di Milano;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Viste le memorie prodotte dal ricorrente;
Vista la domanda di sospensione dell'esecuzione del provvedimento
impugnato;
Udita la parte resistente alla Camera di consiglio del 23 ottobre
2007 (relatore il dott. Paolo Passoni);
Vista l'ordinanza cautelare n. 1615/2007 di accoglimento a termine
dell'istanza di sospensione relativa al ricorso in epigrafe,
deliberata dalla sezione alla medesima Camera di consiglio in
riferimento alla presente questione costituzionalità;
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Visti gli atti tutti della causa;
F a t t o
La società ricorrente è titolare in Milano di phone center
preesistente all'entrata in vigore della legge della Regione
Lombardia 3 marzo 2006 n. 6, con la quale sono state emanate apposite
norme «per l'insediamento e la gestione di centri di telefonia in
sede fissa».
Con l'ordinanza impugnata, il comune di Milano ha disposto la
chiusura dell'attività di phone center gestita dalla ricorrente, per
mancata conformazione ai nuovi requisiti (in prevalenza
igienico-sanitari e di sicurezza dei locali) disposti dalla predetta
legge regionale; quanto sopra, in vincolata applicazione di
quest'ultima, la quale - nel disporre per gli esercizi preesistenti
un termine di adeguamento annuale - ha altresì previsto, nei casi di
infruttuosa scadenza di tale termine, la cessazione definitiva
dell'attività senza possibilità di proroghe, come da combinato
disposto dell'art. 9 primo comma lettera c) e secondo comma, con
l'art. 12.
In particolare, fra le più significative e restrittive novità in
tema requisiti igienico-sanitari e di sicurezza dei locali, che il
Collegio ritiene sospette sul piano costituzionale, si segnalano le
seguenti testuali prescrizioni dell'articolo 8 primo comma: un
servizio igienico in uso esclusivo del personale dipendente (lett.
e); un servizio igienico riservato al pubblico, anche prossimo al
locale nel caso di esercizi già attivi all'entrata in vigore della
presente legge, ma ad uso esclusivo dello stesso per il locale con
superficie fino a 60 metri quadrati (...); un ulteriore servizio
igienico per il locale di dimensioni superiori (lett. f); spazio di
attesa all'interno del locale di almeno 9 metri quadrati, fino a 4
postazioni telefoniche, provvisto di idonei sedili posizionati in
modo da non ostruire le vie di esodo; la sala di attesa dovrà essere
aumentata di 2 metri quadrati ogni postazione aggiuntiva (lett. h);
ogni postazione deve avere una superficie minima di un metro quadrato
ed essere dislocata in modo da garantire un percorso di esodo, libero
da qualsiasi ingombro ed avere una larghezza minima di 1,20 metri
(lett. i).
Alla camera di consiglio del 23 ottobre 2007 la sezione ha accolto
-- a termine, sino alla pronuncia della Corte costituzionale sulla
questione oggetto della presente ordinanza - - l''istanza incidentale
di sospensiva, ritenendo non manifestamente infondata (nei sensi che
verranno specificati con la presente ordinanza) la questione di
costituzionalità prospettata dalla società ricorrente, nei
confronti della citata legge regionale n. 6/2006.
D i r i t t o
Oggetto della presente questione di costituzionalità sono alcune
disposizioni della legge della Regione Lombardia n. 6/2006 (già
indicate in narrativa) che ha regolato l'insediamento e la gestione
di centri di telefonia in sede fissa, con disposizioni applicabili
anche agli esercizi (come nel caso dell'odierna ricorrente)
preesistenti all'entrata in vigore della legge stessa.
Le norme sospettate di incostituzionalità, che assumono rilevanza
nelle vertenze in esame, riguardano:
l'articolo 1, nella parte in cui riporta la materia oggetto di
trattazione alla legislazione residuale regionale sul commercio;
l'articolo 4, che introduce un sistema generalizzato di
autorizzazione civica per l'esercizio dell'attività;
l'articolo 8, nella parte (comma 1, lettere e, f, h, i, e comma
2) in cui introduce - con immediata modifica dei regolamenti vigenti
- i nuovi requisiti igienico-sanitari e di sicurezza dei locali, in
connessione agli articoli 9 primo comma lett. c) e secondo comma,
nonchè 12, disposizioni queste ultime che regolano il regime
transitorio per i vecchi esercizi; ciò in quanto l'ordinanza civica
impugnata ha disposto «con effetto immediato» la chiusura
dell'esercizio di phone center per mancato tempestivo adeguamento ai
nuovi requisiti di cui sopra; la difformità rispetto a questi ultimi
è poi a sua volta di impedimento al rilascio della specifica
autorizzazione richiesta dall'articolo già citato, giusta il
disposto dell'art. 4, terzo comma, lett. c), con riguardo al rilascio
del certificato igienico sanitario di cui al successivo art. 8.
Le norme costituzionali di cui si sospetta la violazione
riguardano l'articolo 117, in relazione ai vincoli dell'ordinamento
comunitario ed al sistema di riparto delle competenze legislative
Stato-regione; gli articoli 3 e 41 in relazione, in particolare, ai
rilevanti ostacoli che le restrittive prescrizioni in materia
igienico-sanitaria - introdotte dalla legge regionale di cui
trattasi, da applicare anche retroattivamente alle preesistenti
gestioni di phone center, determinano sulla libertà di iniziativa
economica dei gestori; nonchè l'art. 15 sulla libertà di
comunicazione.
Dalle esposte premesse emerge, sotto il profilo della rilevanza
della questione di costituzionalità, un contesto legislativo che ha
direttamente determinato in modo cogente il contenuto lesivo
dell'atto impugnato, senza lasciare o consentire alcuna mediazione
discrezionale in capo alla intimata autorità amministrativa; la
quale, come peraltro ribadito nella circolare di chiarimenti emanata
dalla Regione Lombardia (prot. Hl.2006.0027733 del 5 giugno 2006,
punto 8), ha dovuto emettere il provvedimento (in tutto vincolato nel
contenuto) di cessazione immediata dell'attività alla scadenza del
perentorio termine annuale fissato, senza possibilità di alcuna
proroga ai sensi del già citato art. 9, secondo comma, che non
annovera tra le ipotesi di proroga quelle della lettera c) del primo
comma.
Sul piano, ancora, della rilevanza, va detto nuovamente che in
relazione alla valutazione di non manifesta infondatezza della
questione di costituzionalità delle indicate disposizioni della
predetta legge regionale, la Sezione ha adottato un'ordinanza
cautelare di sospensione del provvedimento di cessazione
dell'attività di phone center, con efficacia limitata al periodo di
tempo necessario a che la Corte costituzionale si pronunci sulla
questione stessa.
Chiarita la rilevanza della questione, il Collegio intende in
primis evidenziare a carico della l.r. n. 6/2006 - quanto
all'ulteriore profilo della non manifesta infondatezza - la sospetta
violazione dell'art. 117, commi primo, secondo, terzo e quarto della
Costituzione.
L'articolo 1 della legge riconduce la deliberata normativa «nel
quadro delle competenze della regione e dei comuni in materia di
commercio», tuttavia il riferimento a siffatta materia (che rientra
nella legislazione residuale regionale ex art. 117, 4 comma Cost.)
sembra al Collegio del tutto estranea all'ambito applicativo della
legge stessa, che ai sensi dell'articolo 2, comma primo, consiste
nell'attività di «... cessione al pubblico di servizi di telefonia
in sede fissa in locali aperti al pubblico», secondo le ulteriori
specificazioni illustrate nei successivi commi.
Invero, tale attività non rientra nella vendita di merci
all'ingrosso o al dettaglio secondo quanto previsto dall'art. 4 del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 («Riforma della disciplina
relativa al settore del commercio (...)», nè rientra nei settori del
commercio definiti dall'art. 39 dei decreto legislativo 31 marzo 1998
n. 112.
Va detto piuttosto che una delle novità della legge è proprio
quella di impedire che all'interno delle strutture di «phone center»
possano affiancarsi - come in passato - attività commerciali di
supporto, secondo un principio di esclusività non condiviso invece -
almeno dalla legislazione statale - nella situazione inversa, in cui
la cessione dei servizi telefonici e telematici può ben avvenire in
modo complementare rispetto ad altre attività principali (cfr. art.
7 del d.l. 27 luglio 2005, n. 144, convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1 della legge 31 luglio 2005, n. 155, che
nel quadro di una disposta «integrazione della disciplina
amministrativa degli esercizi pubblici di telefonia ed internet»,
prevede la licenza del questore per «chiunque intende aprire un
pubblico esercizio o un circolo privato di qualsiasi specie, nel
quale sono posti a disposizione del pubblico, dei clienti o dei soci
apparecchi terminali utilizzabili per le comunicazioni anche
telematiche»).
Le uniche attività commerciali consentite all'interno dei phone
center dalla legge regionale n. 6/2006, che riguardano la vendita di
schede telefoniche e l'installazione di distributori automatici di
bevande ed alimenti (cfr. art. 2 comma secondo lettera b e comma 3),
non sono oggetto della specifica autorizzazione richiesta dalla
legge, e rivestono carattere apertamente occasionale o eventuale e
quindi del tutto marginale.
L'attività terziaria in esame sembra, invece, più propriamente
riportabile alla materia dell'ordinamento delle comunicazioni (art.
117, 3 comma Cost. con legislazione concorrente Stato-regione),
ascrivendosi più specificamente al «servizio di comunicazione
elettronica», categoria introdotta dall'art. 2, par. 1, lett. c)
della dir. 7 marzo 2002, n. 2002/21/CE, con conseguente applicazione
della disciplina di derivazione comunitaria (comprensiva altresì
delle direttive 2202/19 CE, 2002/20/CE e 2002/22 CE),
complessivamente recepita con il c.d. codice delle comunicazioni
elettroniche di cui al decreto legislativo 1 agosto 2003, n. 259. Di
particolare pertinenza ai casi di specie appaiono del resto le
definizioni mirate a delimitare il campo di applicazione del decreto
medesimo ai sensi dell'articolo 1 comma 1, con peculiare riguardo
alla lettera bb) («rete telefonica pubblica: una rete di
comunicazione elettronica utilizzata per fornire servizi telefonici
accessibili al pubblico») ed alla lettera oo) («telefono pubblico a
pagamento: qualsiasi apparecchio telefonico accessibile al pubblico,
utilizzabile con mezzi di pagamento che possono includere monete o
carte di credito o di addebito o schede prepagate, comprese le schede
con codice di accesso»).
La rilevata derivazione europea di tale normativa comporta poi che
la materia ivi trattata (ordinamento delle comunicazioni) vincola,
anche con riguardo al rispetto del principio di proporzionalità, la
regione, non solo ai sensi dell' articolo 117, 3 comma entro i limiti
della legislazione statale di principio, ma più in radice ai sensi
dell'articolo 117 comma 1, secondo cui ogni legge della Repubblica
deve conformarsi ai «vincoli derivanti dagli obblighi comunitari». In
via strettamente consequenziale, il rispetto di tali disposizioni
finisce poi per impingere su profili trasversali di legislazione
esclusiva statale ex art. 117, 2° comma Cost., con specifico riguardo
alla tutela della concorrenza (lett. e) nonchè alla determinazione
(e salvaguardia) dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale (lett. m), anche in conformità all'interesse
generale che connota tali sensi dell'art. 3 del citato decreto
n. 259/2003.
In proposito, va altresì evidenziato il disposto del primo comma
dell'art. 3, il quale garantisce i «diritti inderogabili di libertà
delle persone nell'uso dei mezzi di comunicazione elettronica» con
espresso richiamo a quel regime di (libera) concorrenza che rinforza
il legame dell'attività in questione alla «materia-funzione»
devoluta alla legislazione esclusiva statale.
Inoltre i principi di derivazione comunitaria e costituzionale
risultano espressamente ribaditi dall'art. 4 del medesimo decreto
legislativo, il quale prevede al primo comma che la disciplina delle
reti e dei servizi è volta a salvaguardare i diritti
costituzionalmente garantiti di «libertà di comunicazione», nonchè
di «libertà di iniziativa economica e suo esercizio in regime di
concorrenza, garantendo un accesso al mercato delle reti e servizi di
comunicazione elettronica secondo criteri di obiettività,
trasparenza, non discriminazione e proporzionalita» (sul punto, Corte
costituzionale n. 236/2005).
Il terzo comma dello stesso art. 4 dispone, tra l'altro, che la
suddetta disciplina è volta anche a «promuovere la semplificazione
dei procedimenti amministrativi e la partecipazione ad essi dei
soggetti interessati, attraverso l'adozione di procedure tempestive,
non discriminatorie e trasparenti nei confronti delle imprese che
forniscono reti e servizi di comunicazione elettronica».
Puntualizzato quanto sopra, va poi affermato che la norma
regionale - nella sua unilaterale iniziativa di regolazione dei
settore (erroneamente riportato al commercio) - ha introdotto un
regime autorizzativo ulteriore e duplicativo, rispetto al sistema
delineato in sede comunitaria come recepito con il decreto
legislativo n. 259/2003.
Ed invero, tornando al comma 2 dell'articolo 3 di tale decreto,
ivi si prevede che «la fornitura di reti e servizi di comunicazione
elettronica, che è di preminente interesse generale, è libera e ad
esse si applicano le disposizioni del Codice», fatte salve al
successivo comma «le limitazioni derivanti da esigenze della difesa e
della sicurezza dello Stato, della protezione civile, della salute
pubblica e della tutela dell'ambiente e della riservatezza e
protezione dei dati personali, poste da specifiche disposizioni di
legge o da disposizioni regolamentari di attuazione» (testuali
concetti sono poi ribaditi nell'articolo 25 comma primo dello stesso
decreto). A fronte della conclamata libertà di fornitura dei servizi
di comunicazioni elettronica (ivi compresi - come sopra visto -
quelli connessi all'esercizio di un phone center), il decreto
legislativo n. 259/2003 prevede poi che l'espletamento di tali
servizi venga subordinato ad una (sola) «autorizzazione generale», in
rigoroso e vincolato recepimento della normativa europea. In
particolare tale autorizzazione viene definita dall'art. 1, comma 1,
lettera g) come «il regime giuridico che disciplina la fornitura di
reti o di servizi di comunicazione elettronica...» e consegue alla
presentazione di una dichiarazione dell'interessato (a seguito della
quale è possibile iniziare l'attivita) contenente l'intenzione di
procedere alla fornitura (art. 25, comma 3); il potere del Ministero
competente di vietare il prosieguo dell' attività medesima può
essere esercitato «entro e non oltre» sessanta giorni secondo il
modulo procedimentale della dichiarazione di inizio attività ex art.
19 legge n. 241/1990, espressamente richiamato dalla norma in esame
(art. 25, comma 4, cfr. anche delibera n. 467/00/CONS con cui
l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni ha disciplinato il
rilascio di tali autorizzazioni generali, per uniformarne il
contenuto).
Pur a fronte di tali vincolanti previsioni - che la legislazione
regionale non è legittimata ad alterare, ai sensi dei primi 3 commi
dell' art. 117 Cost. - la legge lombarda ora in esame ha invece
introdotto un ulteriore titolo abilitativo, disponendo in particolare
all'art. 3, comma 1 che «l'esercizio della attività di cessione al
pubblico del servizio di telefonia in sede fissa è assoggettato
all'autorizzazione di cui all'art. 4», al cui rilascio provvede il
comune competente per territorio. Trattasi dunque di una previsione
che sembra al Collegio comunque alterare il regime di sostanziale
libertà di fornitura dei servizi de quibus così come delineato in
via primaria dall'ordinamento comunitario, ed in via attuativa dalla
norma statale di recepimento, con conseguenti aggravamenti
procedimentali, pur vietati dai citati articoli 3 e 4 del decreto
n. 259/2003. Quanto sopra viene peraltro a determinare una sospetta
lesione dei principi di libera concorrenza e di salvaguardia dei
livelli essenziali di prestazioni di interesse generale connesse ai
diritti inderogabili dell'individuo, ivi compresa la libertà di
comunicazione garantita dall'art. 15 Cost., proprio ai sensi delle
citate definizioni legislative ex art. 3 del decreto legislativo
n. 259/2003 (sul cui ruolo di garanzia rispetto a tali principi si è
espressa la Corte con la segnalata pronuncia n. 336/2005).
Inoltre, anche nel caso in cui la funzione autorizzatoria
introdotta dall'art. 4 della legge regionale n. 6/2006 dovesse
intendersi riferita (solo) agli interessi pubblici strumentali
all'attività di comunicazione elettronica (nel quadro delle citate
«limitazioni» a tale attività, previste e consentite dagli artt. 3 e
25 del decreto legislativo n. 259/2003), resta il fatto che anche
siffatte limitazioni sembrano afferire a materie comunque (tutte)
estranee a quella potestà legislativa residuale ex art. 117, quarto
comma Cost., che la Regione Lombardia ha invece inteso nella specie
esercitare.
Basti pensare:
alle esigenze della difesa e della sicurezza dello Stato ed alla
tutela dell'ambiente (legislazione esclusiva statale ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera d);
alle esigenze di protezione civile e di salute pubblica
(legislazione concorrente ex art. 117, terzo comma).
Va poi precisato che anche le limitazioni di tipo edilizio od
urbanistico (peraltro non espressamente comprese nella citata
elencazione di cui agli artt. 3 e 25 del decreto legislativo
n. 259/2003) sono subordinate alla concorrenza legislativa di poteri
Stato-regioni sotto la voce del «governo del territorio», ai sensi
del citato 3 comma dell'art. 117 Cost.
Inoltre, le problematiche connesse alla riservatezza e protezione
dei dati personali (queste ultime invece espressamente previste fra
le limitazioni di cui sopra) sono state già considerate e regolate
legislatore statale, nel quadro delle esigenze di sicurezza pubblica
con il citato decreto-legge 27 luglio 2005 recante «nuove
disposizioni antiterrorismo per gli internet point ed i pubblici
esercizi che mettano a disposizioni del pubblico postazioni per
comunicazioni telematiche», convertito nella legge 155/2005.
Sulla illegittimità costituzionale di quelle legislazioni
regionali che - nella presente materia delle comunicazioni
elettroniche - aggiungono fasi autorizzatorie comunque denominate
rispetto alle procedure abilitative già contemplate nel decreto
legislativo n. 259/2003, si richiama al riguardo la recente pronuncia
della Consulta n. 129/2006, che - seppure in relazione alla diversa
problematica delle installazioni di torri e tralicci - ha comunque
censurato l'art. 27, comma 1, lettera e) della l.r. Lombardia
n. 12/2005, per aver previsto la necessità di un titolo edilizio
ritenuto ulteriore e superfluo rispetto alle procedure delineate
nell'art. 87 del decreto legislativo; ciò in quanto - ha osservato
testualmente la Corte con esternazioni di principio applicabili al
caso di specie - «... la tutela del territorio e la programmazione
urbanistica sono salvaguardate dalle norme statali in vigore ed
affidate proprio agli enti locali competenti, i quali, al pari delle
regioni (sentenza n. 336 del 2005), non vengono perciò spogliati
delle loro attribuzioni in materia, ma sono semplicemente tenuti ad
esercitarle all'interno dell'unico procedimento previsto dalla
normativa, nazionale, anzichè porre in essere un distinto
procedimento» (con conseguente violazione dei principi generali di
semplificazione della legislazione statale in materia di governo del
territorio).
La violazione dell'art. 117 Cost. sembra peraltro assumere
connotati sostanziali, anche al di là dell'erronea qualificazione
formale della materia trattata, e ciò non solo in relazione ai
settori occupati dalla legge regionale eppur di appartenenza
esclusiva alla legislazione statale (ove il contrasto «sostanziale»
con il precetto costituzionale si consuma in re ipsa con il semplice
intervento legislativo della regione). Anche nel caso delle
fattispecie concorrenti, infatti, la normativa in esame non pare
essersi correttamente inserita nei principi generali di una
legislazione statale che - dopo aver garantito all'attività in sè
considerata un trattamento semplificato, improntato alla libertà di
comunicazione voluta anche dall'Unione europea - si è limitata a
prevedere per i soli «internet point» disposizioni speciali per la
sicurezza dello Stato, senza l'introduzione di altri re ad hoc
(igienico-sanitari ed urbanistici) diversi e più restrittivi,
rispetto a quelli già in vigore per gli altri esercizi connessi alle
attività terziarie. In relazione ai requisiti igienico-sanitari e di
sicurezza dei locali, va poi rammentato che la legge regionale
dispone contenuti di dettaglio che integrano in modo automatico e
simultaneo tutti i regolamenti di igiene delle autorità sanitarie e
dei comuni in territorio lombardo (art. 8, comma 2), e ciò senza che
la legislazione statale di riferimento consenta, all'interno di tale
regolamentazione locale, l'inserimento eteronomo di contenuti
dispositivi e di dettaglio direttamente imposti da leggi regionali
(cfr art. 344 TULS).
Va ancora osservato sul punto che le prescrizioni previste
dall'ordinamento statale, si limitano a stabilire una disciplina
generale quanto ai requisiti di agibilità dei locali destinati ad
attività economiche, la quale rimanda alle norme edilizie e igienico
sanitarie contenute in prevalenza in fonti normative secondarie, e
non contiene comunque prescrizioni così restrittive per gli indici
igienico-sanitari regolati specificamente dalla legge regionale de
qua, neanche per i locali ove vi è maggiore concentrazione di
persone per un tempo di permanenza maggiore (come teatri, cinema o
nei locali ove viene svolta attività di somministrazione di alimenti
e bevande). Donde la necessità che la competenza legislativa
concorrente delle regioni venga esercitata nel rispetto dei principi
fondamentali di cui all'art. 3 (con particolare riguardo alla
rimozione degli ostacoli di ordine economico e sociale limitativi di
fatto della libertà e l'uguaglianza dei cittadini) e 41 della Carta
fondamentale, nonchè di quello, di derivazione comunitaria, della
proporzionalità (insito nel riferimento ai vincoli derivanti
dall'ordinamento europeo contenuto nell'art. 117, primo comma),
secondo il quale, com'è noto, una misura è conforme a tale
principio soltanto allorchè il mezzo adoperato si rilevi non tanto e
non solo «idoneo» a consentire il raggiungimento dell'obiettivo
desiderato, ma anche «necessario» nel senso dell'indisponibilità di
altra misura egualmente efficace, e tale da incidere i meno
negativamente possibile nella sfera del destinatario, ossia da non
essere «intollerabile». In sostanza un giudizio di proporzionalità
basato ex ante sulla valutazione comparativa tra mezzo e fine.
Infine, sempre in relazione ai requisiti igienico-sanitari e di
sicurezza dei locali ex art. 8 della legge (con specifico riguardo
alle voci ivi rubricate alle lettere e, f h, i, meglio descritte in
narrativa), il Collegio ritiene che la legge regionale n. 6/2006
presenti profili di non manifesta infondatezza anche nella parte in
cui dispone l'applicazione retroattiva delle rigorose nuove
disposizioni, senza delineare la possibilità di proroghe (pur non
automatiche, ma discrezionali e da valutare caso per caso) per
consentire agli esercizi preesistenti di continuare l'attività,
nonostante la vana scadenza del termine annuale di adeguamento.
Secondo consolidata giurisprudenza costituzionale (da ultimo Corte
costituzionale sent. n. 156/2007), la possibilità del legislatore di
incidere con norme retroattive su situazioni sostanziali ormai
radicate da leggi precedenti, resta subordinata al rigoroso vaglio di
razionalità del nuovo regolamento di interessi che modifica ex post
quello preesistente.
Ritiene il Collegio che nella specie non sussista (a parte quanto
già evidenziato sotto il profilo della proporzionalita) una sicura
rispondenza dello ius superveniens a sufficienti criteri di
ragionevolezza, in relazione alle modalità con cui la nuova
normativa incide sui giustificati affidamenti dei titolari dei
preesistenti esercizi di phone center, e ciò in sospetta violazione
dei principi di parità di trattamento ex art. 3 Cost.
La prescrizione infatti di un così nuovo e più impegnativo
assetto strutturale e funzionale dei locali strumentali allo
svolgimento dell'attività determina, in capo a coloro che già
gestivano quest'ultima in regime di regolarità amministrativa, una
serie di obblighi conformativi razionalmente inesigibili durante il
(breve) periodo annuale concesso dalla legge, anche in considerazione
della necessità di procedere a lavori strutturali ed edilizi dal
costo elevato e spesso non realizzabili per l'inidoneità oggettiva
derivante dall'area disponibile dei locali, e quindi anche laddove
l'esercente l'attività voglia adeguarvisi. La stessa
rilocalizzazione ipotizzata dalla norma - oltre a non esser subito
praticabile in assenza della formalizzazione di nuovi strumenti
urbanistici chiamati ad individuare le relative aree (cfr. terzo
comma, art. 98-bis della l.r. n. 12 del 2005, introdotto dall'art. 7
della l.r. 6 del 2006) - non sembra certo rappresentare un rimedio
semplice ed efficace rispetto all'abbandono - spesso obbligato - dei
locali di origine, e ciò in considerazione delle difficoltà di
reperimento, in adiacenza o prossimità allo stesso edificio, di
nuovi locali; senza considerare la perdita di avviamento che
deriverebbe dal trasferimento dell'attività stessa, una volta
approvato il previsto piano urbanistico.
Quanto sopra, in aggiunta (donde un autonomo profilo di non
manifesta infondatezza valutabile in base ai canoni del comma primo
dell'art. 3 Cost.), al non indifferente maggiore onere economico, che
potrebbe risultare insostenibile per i soggetti privi di adeguati
mezzi economici, favorendo l'abbandono delle relative attività; tali
dismissioni determinerebbero a loro volta un vantaggio rispetto ai
nuovi operatori aventi maggiori disponibilità d'investimento che -
potendo organizzare ex ante l'attività secondo le regole vigenti -
verrebbero a trovarsi in una situazione concorrenziale
(ingiustamente) privilegiata, con riverberi dannosi per gli utenti
privi di una più ampia scelta, e con forte rischio di tariffe meno
vantaggiose. Le delineate - e non improbabili - conseguenze fattuali
delle citate disposizioni finirebbero pertanto per incidere, oltre
che sulla rilevata disparità di trattamento ex art. 3 Cost., anche
sulla libertà di iniziativa economica privata garantita dall'art. 41
Cost., con riverberi lesivi sotto altro profilo della tutela della
concorrenza garantita dall'ordinamento europeo (cfr. sul punto anche
la segnalazione in data 6 agosto 2007 formalizzata dall'Autorità
garante della concorrenza e del mercato al Presidente della Regione
Lombardia proprio in relazione «....agli effetti distorsivi della
concorrenza che derivano dalle disposizioni .... dettate dalla legge
Regione Lombardia 3 marzo 2006, n. 6»).
Sulla base delle esposte considerazioni si ritiene rilevante e non
manifestamente infondata la presente questione costituzionalità, che
si solleva pertanto ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953
n. 87 in relazione agli artt. 1, 4, 8 (comma 1, lettere e, f h, i, e
comma 2), 9, (primo comma, lett. c e secondo comma), nonchè 12,
della l.r. 3 marzo 2006 n. 6, in relazione agli artt. 3, 15, 41 e 117
della Costituzione.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara, nei
sensi di cui in motivazione, rilevante e non manifestamente
infondata, in relazione agli artt. 3, 15, 41 e 117 della
Costituzione, la questione di legittimità costituzionale degli artt.
1, 4, 8 (comma 1, lettere e, h, i, e comma 2), 9 (comma 1, lett. c e
comma 2), nonchè 12 della l.r. 3 marzo 2006, n. 6.
Sospende, per l'effetto, il presente giudizio ed ordina la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Dispone inoltre la notifica della presente ordinanza alle parti in
causa ed al Presidente della Regione Lombardia, nonchè la
comunicazione della medesima al presidente del consiglio regionale
della Lombardia.
Così deciso in Milano, alla Camera di consiglio del 23 ottobre
2007.
Il Presidente: Nicolosi
Il consigliere estensore: Passoni