1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 19-7-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 164 SENTENZA 3 aprile - 12 luglio 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Responsabilita' civile dei magistrati - Azione risarcitoria nei confronti dello Stato (in particolare, abolizione del cd. "filtro di ammissibilita'"). - Legge 27 febbraio 2015, n. 18 (Disciplina della responsabilita' civile dei magistrati), artt. 2, comma 1, lettere a), b) e c), 3, comma 2, e 4; legge 13 aprile 1988, n. 117 (Risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilita' civile dei magistrati), artt. 2, commi 2 e 3, 4, 7, 8, comma 3, e 9, comma 1, come modificati dalla legge n. 18 del 2015. - (T-170164) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 19-7-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 2, comma
1, lettere a), b) e c), 3, comma 2, e 4 della legge 27 febbraio 2015,
n. 18 (Disciplina della responsabilità civile dei magistrati), e
degli artt. 2, commi 2 e 3, 4, 7, 8, comma 3, e 9, comma 1, della
legge 13 aprile 1988, n. 117 (Risarcimento dei danni cagionati
nell'esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile
dei magistrati), come modificati dalla legge n. 18 del 2015, promossi
dal Tribunale ordinario di Verona con ordinanza del 12 maggio 2015,
dal Tribunale ordinario di Treviso con ordinanza dell'8 maggio 2015,
dal Tribunale ordinario di Catania con ordinanza del 6 febbraio 2016,
dal Tribunale ordinario di Enna con ordinanza del 25 febbraio 2016 e
dal Tribunale ordinario di Genova con ordinanza del 10 maggio 2016,
rispettivamente iscritte ai nn. 198 e 218 del registro ordinanze
2015, e ai nn. 113, 126 e 130 del registro ordinanze 2016 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 40 e 43,
prima serie speciale, dell'anno 2015 e nn. 23 e 27, prima serie
speciale, dell'anno 2016.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 9 novembre 2016 il Giudice
relatore Franco Modugno.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 12 maggio 2015 (r.o. n. 198 del 2015), il
Tribunale ordinario di Verona ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale:
a) degli artt. 2, comma 1, lettera c), e 4, comma 1, della legge
27 febbraio 2015, n. 18 (Disciplina della responsabilità civile dei
magistrati), nella parte in cui - sostituendo, rispettivamente,
l'art. 2, comma 3, e l'art. 7 della legge 13 aprile 1988, n. 117
(Risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle funzioni
giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati) - includono il
«travisamento del fatto o delle prove» tra le ipotesi di colpa grave
che possono dar luogo a responsabilità civile dello Stato e del
magistrato, per contrasto con gli artt. 101, secondo comma, e 111,
secondo comma, della Costituzione;
b) dell'art. 2, comma 1, lettera b), della legge n. 18 del 2015,
per contrasto con l'art. 3 Cost.;
c) dell'art. 3, comma 2, della legge n. 18 del 2015, per
contrasto con gli artt. 3, 25, primo comma, 101, secondo comma, e
111, secondo comma, Cost.;
d) dell'art. 9, comma 1, della legge n. 117 del 1988, come
modificato dall'art. 6 della legge n. 18 del 2015, per contrasto con
gli artt. 25, primo comma, 101, secondo comma, e 111, secondo comma,
Cost.;
e) dell'art. 4 della legge n. 18 del 2015, nella parte in cui,
sostituendo l'art. 7, comma 1, della legge n. 117 del 1998, prevede
che il Presidente del Consiglio dei Ministri ha l'obbligo di
esercitare l'azione di rivalsa verso il magistrato, per contrasto con
gli artt. 3 e 24 Cost.;
f) dell'art. 2, comma 1, lettere a), b) e c), e dell'art. 4 della
legge n. 18 del 2015, quest'ultimo nella parte in cui prevede che il
Presidente del Consiglio dei Ministri ha l'obbligo di esercitare
l'azione di rivalsa verso il magistrato, per contrasto con l'art. 81,
terzo comma, Cost.
1.1.- Il giudice a quo premette di essere investito
dell'opposizione proposta da una società cooperativa avverso il
decreto con il quale le era stato ingiunto il pagamento della somma
di euro 142.292,53, oltre interessi, in favore di una impresa
agricola, quale corrispettivo di forniture di prodotti documentate da
fatture. A sostegno dell'opposizione, la cooperativa ingiunta aveva
dedotto una serie di motivi, tutti contestati dall'impresa
ingiungente, la quale - rilevato che l'opposizione non era fondata su
prova scritta, nè di pronta soluzione - aveva chiesto, ai sensi
dell'art. 648, primo comma, del codice di procedura civile, che il
decreto ingiuntivo opposto fosse dichiarato provvisoriamente
esecutivo.
Secondo il rimettente, ai fini della decisione su tale istanza
assumerebbero rilievo alcune delle disposizioni in materia di
responsabilità civile dei magistrati introdotte dalla legge n. 18
del 2015, in quanto «concretamente e immediatamente produttiv[e] di
una responsabilità potenziale» di esso giudice a quo.
Al riguardo, il rimettente ricorda come la Corte costituzionale,
con la sentenza n. 18 del 1989, decidendo su una serie di questioni
relative alla pregressa disciplina della responsabilità civile dei
magistrati di cui alla legge n. 117 del 1988, abbia rilevato che
l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione
e sul funzionamento della Corte costituzionale) esige, ai fini della
proposizione dell'incidente di costituzionalità, che il giudizio
principale non possa essere definito indipendentemente dalla
risoluzione della questione di legittimità costituzionale: sicchè,
di regola, la rilevanza della questione resta strettamente correlata
all'applicabilità della norma impugnata nel giudizio a quo. Tuttavia
- come già ritenuto implicitamente dalla stessa Corte costituzionale
in precedenti occasioni (sentenze n. 196 del 1982, n. 125 del 1977 e
n. 128 del 1974) e, secondo il rimettente, anche nella più recente
sentenza n. 237 del 2013 - «debbono ritenersi influenti sul giudizio
anche le norme che, pur non essendo direttamente applicabili nel
giudizio a quo, attengono allo status del giudice, alla sua
composizione nonchè, in generale, alle garanzie e ai doveri che
riguardano il suo operare. L'eventuale incostituzionalità di tali
norme è destinata ad influire su ciascun processo pendente davanti
al giudice del quale regolano lo status, la composizione, le garanzie
e i doveri: in sintesi, la "protezione" dell'esercizio della
funzione, nella quale i doveri si accompagnano ai diritti».
Occorrerebbe inoltre considerare - secondo il giudice a quo - che
la nuova legge ha ampliato le ipotesi che possono dar luogo a
responsabilità civile dello Stato e del magistrato, includendovi, in
particolare, le fattispecie del travisamento del fatto o delle prove
(artt. 2, comma 3, e 7 della legge n. 117 del 1988, come novellati
dagli artt. 2, comma 1, lettera c, e 4, comma 1, della legge n. 18
del 2015). Almeno le citate disposizioni troverebbero immediata
applicazione in tutti i giudizi in corso potenzialmente causativi di
danno, giacchè i giudici che li trattano, per non incorrere in
responsabilità (anche disciplinare), dovrebbero attenersi ai criteri
di valutazione da esse stabiliti.
1.2.- Ciò premesso, il giudice a quo dubita della legittimità
costituzionale dei citati artt. 2, comma 1, lettera c), e 4, comma 1,
della legge n. 18 del 2015, osservando come, nell'originario assetto
della legge n. 117 del 1988, la valutazione dei fatti e delle prove -
costituente, assieme all'interpretazione delle norme di diritto,
l'essenza stessa della funzione giurisdizionale - non potesse mai dar
luogo a responsabilità, in virtù della cosiddetta clausola di
salvaguardia enunciata dall'art. 2, comma 2, della stessa legge. Come
rilevato tanto dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 18 del
1989, quanto dalla giurisprudenza di legittimità, detta clausola era
funzionale alla tutela dell'indipendenza del giudice, che, a propria
volta, costituisce garanzia di apprezzamento imparziale delle
risultanze istruttorie.
La legge n. 18 del 2015 - pur riproponendo, nel suo art. 2, comma
1, lettera b), la clausola di salvaguardia - ne avrebbe, di fatto,
sensibilmente ridotto l'ambito di operatività. La lettera c) del
medesimo art. 2, comma 1, ha infatti ampliato i casi di colpa grave
generativi di responsabilità risarcitoria tanto sul piano numerico,
con l'aggiunta dell'ipotesi del travisamento del fatto o delle prove,
quanto sotto il profilo soggettivo, con l'eliminazione del
riferimento alla negligenza inescusabile (la quale, ai sensi
dell'art. 7, comma 1, della legge n. 117 del 1988, come sostituito
dall'art. 4 della legge n. 18 del 2015, costituisce ora condizione
solo per l'esercizio dell'azione di rivalsa nei confronti del
magistrato).
Ad avviso del giudice a quo, il nuovo regime si porrebbe in
contrasto con gli artt. 101, secondo comma, e 111, secondo comma,
Cost., apparendo le nozioni di travisamento del fatto o delle prove
equivoche ed indefinibili. Esse non coinciderebbero con le ipotesi -
già contemplate dall'art. 2, comma 3, della legge n. 117 del 1988 -
dell'affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente
esclusa dagli atti del procedimento, o della negazione di un fatto la
cui esistenza risulti incontrastabilmente dagli atti del
procedimento, per la semplice ragione che sono state aggiunte, e non
già sostituite, a queste ultime. Nessuna indicazione utile
fornirebbero, peraltro, i lavori parlamentari, dai quali emergerebbe,
anzi, l'estrema difficoltà di definire gli esatti confini della
nuova fattispecie di illecito.
La formula in esame si rivelerebbe, quindi, del tutto inidonea a
delimitare l'ambito della responsabilità del magistrato, come invece
esigerebbero i parametri costituzionali evocati. In effetti, erano
state proprio la limitatezza e la tassatività delle ipotesi di colpa
grave, originariamente prefigurate dalla legge n. 117 del 1988, ad
indurre la Corte costituzionale ad escludere, con la sentenza n. 18
del 1989, che la loro previsione potesse compromettere la serenità e
l'imparzialità di giudizio del giudice.
In difetto di una sufficiente tipizzazione, la nuova fattispecie
offrirebbe, di contro, ampie possibilità di condizionare l'esercizio
della funzione giurisdizionale: qualsiasi valutazione dei fatti o del
materiale probatorio potrebbe essere, infatti, censurata
semplicemente qualificandola come travisamento, con ulteriori
ricadute negative in termini di ampliamento indefinito della
possibilità di sindacato disciplinare sui provvedimenti giudiziari e
di estrema incertezza sull'ambito applicativo dell'azione
obbligatoria di rivalsa.
Peraltro, nemmeno la sfera applicativa della clausola di
salvaguardia -formalmente ribadita dall'art. 2, comma 1, lettera b),
della legge n. 18 del 2015 - risulterebbe individuabile con esattezza
relativamente all'attività di valutazione del fatto o delle prove,
tanto da potersi dubitare che la clausola stessa conservi un reale
spazio operativo. Sotto tale profilo, la norma da ultimo citata
risulterebbe irragionevole e, quindi, in contrasto con l'art. 3 Cost.
1.3.- Il rimettente censura, altresì, l'art. 3, comma 2, della
legge n. 18 del 2015, che, abrogando l'art. 5 della legge n. 117 del
1988, ha soppresso la fase preliminare del giudizio risarcitorio
comunemente definita «filtro di ammissibilita'».
In forza del citato art. 5, il tribunale investito di una domanda
risarcitoria nei confronti dello Stato per fatto illecito del
magistrato doveva deliberare, preventivamente e in tempi ristretti,
sulla sua ammissibilità. A tal fine, il giudice istruttore doveva,
alla prima udienza, rimettere le parti dinanzi al collegio, che era
tenuto a decidere entro quaranta giorni dalla rimessione. La domanda
era dichiarata inammissibile con decreto motivato quando non fossero
stati rispettati i termini previsti a pena di decadenza per
l'esercizio dell'azione o non sussistessero i presupposti stabiliti
dagli artt. 2, 3 e 4 della stessa legge n. 117 del 1988, ovvero
quando la domanda risultasse manifestamente infondata. Ove, invece,
il tribunale avesse ritenuto la domanda ammissibile, doveva disporre
la prosecuzione del giudizio e la trasmissione di copia degli atti al
titolare dell'azione disciplinare.
Tale meccanismo - rileva il giudice a quo - perseguiva il duplice
obiettivo di impedire la proliferazione di inutili giudizi di merito
e, soprattutto, di tutelare «la serenità del singolo magistrato,
che, al riparo da azioni pretestuose e temerarie, poteva veder
limitato il peso dell'esposizione processuale a casi e tempi
razionalmente circoscritti». In questa prospettiva, la Corte
costituzionale aveva riconosciuto il «rilievo costituzionale» del
filtro di ammissibilità, quale strumento di salvaguardia dei valori
di autonomia e indipendenza della funzione giurisdizionale (sentenza
n. 468 del 1990), rilevando anche come esso impedisse che si
creassero con malizia i presupposti per l'astensione e la ricusazione
(sentenza n. 18 del 1989).
Nell'abolire l'istituto, la disposizione censurata si porrebbe,
quindi, in contrasto non solo con gli artt. 101, secondo comma, e
111, secondo comma, Cost., ma anche con l'art. 25, primo comma, Cost.
Proponendo una domanda risarcitoria palesemente infondata o
inammissibile, la parte potrebbe, infatti, sottrarre il processo dal
quale si assume danneggiata al giudice naturale che ne è investito,
il quale - nel caso di instaurazione di un giudizio di
responsabilità per provvedimenti a lui attribuiti - non potrebbe non
ravvisare le gravi ragioni di convenienza per astenersi ai sensi
dell'art. 51, secondo comma, cod. proc. civ., o dell'art. 36, comma
1, lettera h), del codice di procedura penale.
L'esposizione del giudice alle conseguenze ora indicate
risulterebbe, altresì, protratta nel tempo, diversamente da quanto
accadeva nel regime anteriore. Ogni giudizio di responsabilità, per
quanto inammissibile, deve ora svolgersi nelle forme del giudizio
ordinario di cognizione ed essere deciso con sentenza, soggetta ad
impugnazione nei termini ordinari, molto più ampi di quelli previsti
in precedenza per l'impugnazione del decreto di inammissibilità
emesso ai sensi dell'art. 5 della legge n. 117 del 1988 (dieci giorni
dalla comunicazione per l'appello, quaranta giorni per il ricorso per
cassazione).
Non rappresenterebbero, d'altronde, una sufficiente remora alla
proposizione di giudizi risarcitori temerari nè la possibile
applicazione - futura e remota - dell'istituto della responsabilità
aggravata, previsto dall'art. 96 cod. proc. civ., nè gli oneri
relativi all'iscrizione a ruolo della causa, posto che, per effetto
della modifica dell'art. 15 della legge n. 117 del 1988 disposta
dall'art. 300, comma 6, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, recante il
«Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia di spese di giustizia (Testo A)», i giudizi promossi ai sensi
di detta legge sono esenti dal pagamento del contributo unificato.
L'eliminazione del filtro di ammissibilità si porrebbe in
contrasto anche con l'art. 3 Cost., risultando contraddittoria
rispetto alle scelte che lo stesso legislatore ha operato con
riguardo al giudizio di appello e al giudizio di cassazione, in
relazione ai quali sono stati viceversa recentemente introdotti
meccanismi di filtro (artt. 342, primo comma, numero 2, 348-ter e
360-bis cod. proc. civ.).
1.4.- Il rimettente osserva, altresì, che, in correlazione
all'abolizione del filtro di ammissibilità, l'art. 6 della legge n.
18 del 2015 ha soppresso l'inciso dell'art. 9, comma 1, della legge
n. 117 del 1988 che ricollegava l'inizio del procedimento
disciplinare, per i fatti che avessero «dato causa all'azione di
risarcimento», alla comunicazione, da parte del tribunale, del
provvedimento che aveva dichiarato ammissibile la domanda. È
rimasta, invece, invariata la parte della disposizione che obbliga il
titolare dell'azione disciplinare a procedere per i predetti fatti.
In base alla nuova disciplina, pertanto, l'attore potrebbe
rendere note al titolare dell'azione disciplinare le doglianze
esposte nel giudizio risarcitorio, per quanto manifestamente
infondate, costringendolo, per ciò solo, a promuovere l'azione
disciplinare. Anche l'art. 9, comma 1, della legge n. 117 del 1988,
come novellato, si porrebbe, quindi, in contrasto con gli artt. 25,
primo comma, 101, secondo comma, e 111, secondo comma, Cost.,
consentendo ad una parte processuale di influire indebitamente sul
corso del giudizio e sulla serenità del giudice, senza una
preventiva verifica dei suoi assunti.
1.5.- Il Tribunale veronese sottopone, ancora, a scrutinio di
legittimità costituzionale l'art. 4 della legge n. 15 del 2018,
nella parte in cui, sostituendo l'art. 7, comma 1, della legge n. 117
del 1988, prevede che il Presidente del Consiglio dei ministri ha
l'obbligo di esercitare l'azione di rivalsa nei confronti del
magistrato.
La disposizione sottrarrebbe, infatti, al Presidente del
Consiglio dei ministri il diritto di valutare la convenienza di detta
azione, sulla base di un raffronto tra i costi del giudizio
risarcitorio nei confronti dello Stato e quelli del giudizio nei
confronti del magistrato, nonchè delle probabilità di successo di
quest'ultimo. In questo modo, essa violerebbe tanto l'art. 24, primo
comma, Cost. - che, nel garantire il diritto di difesa,
riconoscerebbe implicitamente anche il diritto di non agire in
giudizio - quanto il principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.). Al
riguardo, si dovrebbe considerare che - diversamente da quanto
accadeva nel sistema originario della legge n. 117 del 1988 - i
presupposti per l'esercizio dell'azione nei confronti dello Stato non
sono i medesimi dell'azione di rivalsa, occorrendo, per questa, che i
comportamenti individuati dalla norma siano connotati da negligenza
inescusabile. Il Presidente del Consiglio dei ministri si troverebbe,
di conseguenza, a dover esercitare l'azione di rivalsa "al buio",
ossia senza che si sia avuta una positiva verifica dell'esistenza di
quel presupposto.
Irragionevole apparirebbe anche l'assimilazione, operata dalla
norma censurata, delle ipotesi del risarcimento sulla base di
transazione e sulla base di sentenza di condanna, quali presupposti
dell'esercizio dell'azione obbligatoria di rivalsa. Diversamente
dalla condanna, la transazione sarebbe, infatti, frutto di una scelta
discrezionale del Presidente del Consiglio dei ministri, basata su
ragioni di convenienza: scelta che potrebbe risultare viziata da un
errore di valutazione riguardo all'ammissibilità o alla fondatezza
della domanda risarcitoria. Anche in tale evenienza, tuttavia, il
magistrato subirebbe l'azione di rivalsa, destinata ad un insuccesso
per lo Stato.
L'art. 3 Cost. risulterebbe violato anche sotto il profilo della
ingiustificata disparità di trattamento dell'azione in discorso
rispetto all'azione di regresso nei confronti degli altri dipendenti
pubblici. Tale ultima azione - in base ai principi generali in tema
di azione di garanzia personale (art. 1950 del codice civile), non
derogati dall'art. 22, primo comma, del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3
(Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli
impiegati civili dello Stato) - non è, infatti, obbligatoria, pur
presupponendo che nel giudizio nei confronti dello Stato sia stato
accertato il dolo o la colpa grave del funzionario danneggiante: e
ciò anche nel caso di transazione della lite, come si evincerebbe
dal disposto dell'art. 30 del d.P.R. n. 3 del 1957.
La denunciata disparità di trattamento non potrebbe essere
spiegata facendo leva sulla differente entità economica della
rivalsa (limitata, per i magistrati, ad una somma pari alla metà
dello stipendio annuale al momento in cui l'azione di risarcimento è
proposta, ai sensi dell'art. 5 della legge n. 18 del 2015). Tale
limitazione dovrebbe costituire, al contrario, un ulteriore motivo
per rendere discrezionale l'azione di rivalsa contro il magistrato,
posto che la ridotta entità della somma recuperabile potrebbe
sconsigliare l'iniziativa.
1.6.- Da ultimo, il rimettente denuncia il contrasto con l'art.
81, terzo comma, Cost. dell'art. 2, comma 1, lettere a), b) e c), e
dell'art. 4 della legge n. 18 del 2015, quest'ultimo nella parte in
cui prevede che il Presidente del Consiglio dei ministri ha l'obbligo
di esercitare l'azione di rivalsa nei confronti del magistrato.
La novella non indicherebbe, infatti, i mezzi per far fronte ai
maggiori oneri derivanti, a carico dello Stato, dall'applicazione
delle norme che ampliano le ipotesi di responsabilità (art. 2, comma
1, lettere b e c), di quella che riconosce la risarcibilità anche
del danno non patrimoniale conseguente ad un atto o provvedimento del
magistrato (art. 2, comma 1, lettera a) e di quella che prevede
l'obbligatorietà dell'azione di rivalsa (art. 4, comma 2). Ciò,
sebbene la stima di tali oneri fosse ben possibile sulla base
dell'esperienza applicativa della legge n. 117 del 1988, come emerge
dalla relazione al disegno di legge n. 1626, di iniziativa
governativa, che conteneva, in effetti, una norma sulla copertura
finanziaria (art. 4).
1.7.- È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o
infondate.
1.7.1.- La difesa dell'interveniente eccepisce, in via
preliminare, l'inammissibilità delle questioni per difetto di
rilevanza.
Le norme censurate verrebbero, infatti, in rilievo solo
nell'ipotesi, teorica ed eventuale, in cui il giudice a quo adottasse
un provvedimento errato con dolo o con colpa grave, costituenti il
presupposto della responsabilità civile dei magistrati (o, meglio,
della responsabilità dello Stato per l'attività dei magistrati). Si
dovrebbe, inoltre, trattare di errore non emendabile tramite i mezzi
ordinari di impugnazione o gli altri rimedi previsti avverso i
provvedimenti cautelari e sommari, al cui preventivo esaurimento è
subordinata l'azione risarcitoria (art. 4, comma 2, della legge n.
117 del 1988). Le disposizioni in esame non avrebbero, pertanto,
alcuna incidenza sulla decisione che il rimettente è chiamato ad
assumere nel caso di specie, attinente alla concessione della
provvisoria esecuzione di un decreto ingiuntivo: decisione che
implica semplicemente la verifica del fumus della fondatezza
dell'opposizione e dell'esistenza di eventuali vizi procedurali, e
che è destinata, comunque sia, a rimanere assorbita dalla sentenza
di merito.
Le questioni risulterebbero, dunque, formulate in termini
astratti, facendo leva su ipotetici condizionamenti psicologici da
ritenere inidonei, in relazione all'alta professionalità che
caratterizza la funzione giurisdizionale del magistrato, ad influire
sulla sua serenità di giudizio.
Del tutto privo di consistenza risulterebbe, altresì,
l'argomento del rimettente basato sull'avvenuta introduzione, tra le
ipotesi che possono dar luogo a responsabilità dello Stato e del
magistrato, della fattispecie del «travisamento del fatto o delle
prove». Sarebbe, infatti, evidente che, a prescindere dalla censurata
innovazione, il giudice non debba, comunque sia, travisare i fatti di
causa e le prove offerte dalle parti: senza considerare, poi, che,
data la natura eclatante dell'ipotetico errore, esso sarebbe
rimediabile dallo stesso giudice (in sede di revoca del provvedimento
o di pronuncia della sentenza), ovvero dal giudice di appello, cui la
questione andrebbe devoluta come motivo di impugnazione.
Il giudice a quo non avrebbe neppure prospettato l'esistenza di
elementi di particolare complessità della materia del contendere
sottoposta al suo esame, sicchè, anche sotto tale profilo,
l'ipotizzata "pericolosita'" della nuova disciplina sulla
responsabilità civile risulterebbe meramente astratta.
Ove si seguisse il ragionamento del rimettente, d'altro canto,
ogni modifica della legge n. 117 del 1988 diverrebbe rilevante in
tutti i giudizi - civili, penali e amministrativi - «con effetti
distorsivi sul funzionamento dell'intero sistema giudiziario».
1.7.2.- Nel merito, le questioni sarebbero, in ogni caso,
infondate.
Quanto all'inserimento dell'ipotesi del «travisamento del fatto o
delle prove» tra i casi di colpa di grave, detta fattispecie
presenterebbe - contrariamente a quanto sostenuto dal rimettente - i
caratteri della «limitatezza» e della «tassativita'», atti ad
escludere la ventilata compromissione della serenità e imparzialità
di giudizio del magistrato. L'ipotesi in discorso si porrebbe,
infatti, al di fuori dell'attività valutativa cui fa riferimento la
clausola di salvaguardia tuttora presente nell'art. 2, comma 2, della
legge n. 117 del 1988 (in base alla quale «non può dar luogo a
responsabilità l'attività di interpretazione di norme di diritto
nè quella di valutazione del fatto e delle prove»), rappresentandone
un grave ed ingiustificato sviamento determinato da un errore di tale
gravità da escluderne la scusabilità.
Pur in presenza di possibili «spazi di sovrapposizione» con il
cosiddetto errore revocatorio - ossia con le ipotesi
dell'affermazione di un fatto escluso e della negazione di un fatto
risultante incontestabilmente dagli atti - il concetto di
travisamento conserverebbe un proprio autonomo e definito ambito di
operatività. Il travisamento potrebbe, infatti, consistere non solo
nella «"svista" rappresentativa» che integra l'errore revocatorio, ma
anche nello stravolgimento del dato fattuale, dovuto ad una
macroscopica omissione nella percezione di fatti secondari decisivi,
ovvero della regola di inferenza logica applicata.
Nell'ottica di una interpretazione costituzionalmente orientata,
il travisamento dovrebbe risultare, altresì, di assoluta evidenza:
prospettiva nella quale la soluzione adottata dal legislatore si
sottrarrebbe a censure anche sul piano della ragionevolezza.
1.7.3.- Quanto, poi, all'abrogazione del filtro di ammissibilità
previsto dall'art. 5 della legge n. 117 del 1988, la ratio
dell'intervento andrebbe rinvenuta nella volontà del legislatore -
esplicitata nell'art. 1 della legge n. 18 del 2015 - di rendere
effettiva la disciplina della responsabilità civile dello Stato e
dei magistrati, anche alla luce dell'appartenenza dell'Italia
all'Unione europea. Con l'eliminazione della fase del filtro, si è
inteso consentire, in specie, l'accesso diretto del danneggiato
all'azione risarcitoria, tenuto conto di quanto emerso nei ventisette
anni di esperienza applicativa della legge n. 117 del 1988, durante i
quali solo un esiguo numero di domande risarcitorie era approdato ad
un esame nel merito a cognizione piena.
Non decisivi risulterebbero i richiami del rimettente alle
affermazioni delle sentenze n. 468 del 1990 e n. 18 del 1989, circa
il «rilievo» costituzionale del filtro, le quali non equivarrebbero
al riconoscimento della sua indispensabilità. Al riguardo, si
dovrebbe sempre tenere conto del fatto che l'azione del danneggiato
è diretta contro lo Stato (unico legittimato passivo), essendo
rimasta ferma, anche dopo la novella legislativa, l'impossibilità di
agire direttamente contro il magistrato. Rientrerebbe, quindi, nella
discrezionalità del legislatore regolare le modalità procedurali
dell'azione di responsabilità, senza che le relative scelte incidano
sul principio di autonomia e indipendenza della funzione
giurisdizionale, adeguatamente salvaguardato dalla posizione
differenziata del magistrato rispetto alla responsabilità dei
pubblici dipendenti prevista dall'art. 28 Cost.
Le citate sentenze della Corte costituzionale sono state, d'altro
canto, emesse all'indomani dell'entrata in vigore della legge n. 117
del 1988 e non potevano tener conto, quindi, nè della concreta
applicazione della legge da parte della giurisprudenza interna, nè
degli approdi della giurisprudenza comunitaria in punto di
responsabilità dello Stato per l'esercizio delle funzioni
giudiziarie (Corte di giustizia, 30 settembre 2003, causa C-224/01,
Gerhard Köbler; Corte di giustizia, Grande Sezione, 12 giugno 2006,
causa C-173/03, Traghetti del Mediterraneo; Corte di giustizia, 24
novembre 2011, causa C-379/10, Commissione contro Italia).
Privo di fondamento risulterebbe, inoltre, il timore che, in
mancanza del filtro, possano trovare ingresso azioni palesemente
inammissibili o infondate, idonee a provocare l'astensione del
giudice o a minarne la serenità. L'azione risarcitoria si propone,
infatti, contro lo Stato ed è prevista soltanto una facoltà di
intervento volontario del magistrato del giudizio, con la conseguenza
che non sussisterebbe un obbligo di astensione di quest'ultimo ai
sensi dell'art. 51, primo comma, cod. proc. civ. (l'astensione per
gravi ragioni di convenienza, prevista dal secondo comma dello stesso
articolo, è meramente facoltativa ed è subordinata ad
autorizzazione del capo dell'ufficio). Il magistrato non potrebbe,
quindi, neppure essere ricusato dalla parte che si assume
danneggiata, dato che la ricusazione può essere proposta solo nei
casi in cui l'astensione è obbligatoria. La proposizione di cause
pretestuose risulterebbe, per altro verso, scoraggiata dal meccanismo
della «condanna aggravata» del litigante temerario, previsto
dall'art. 96 cod. proc. civ.
Il paventato rischio della sovrapposizione temporale dei due
giudizi - quello da cui deriva il presunto danno e quello di
responsabilità - sussisteva, d'altronde, anche in presenza del
filtro, posto che i termini di definizione di tale fase non erano
perentori e che i decreti di inammissibilità erano soggetti a
reclamo davanti alla corte d'appello e indi a ricorso per cassazione.
Quanto, infine, all'asserita contraddittorietà dell'eliminazione
del filtro rispetto all'avvenuta introduzione di meccanismi
processuali di valutazione semplificata dell'ammissibilità o della
fondatezza in rapporto al giudizio di appello e al giudizio di
cassazione, sarebbe sufficiente osservare che tali meccanismi
attengono ai giudizi di impugnazione, mentre il filtro previsto
dall'art. 5 della legge n. 117 del 1988 ineriva al giudizio di primo
grado. La comparazione andrebbe semmai operata con le altre
controversie disciplinate dal rito ordinario di cognizione davanti al
tribunale in composizione collegiale, rispetto alle quali nessuna
previa delibazione di ammissibilità è prevista.
1.7.4.- Riguardo alle censure inerenti alle ricadute
dell'abolizione del filtro sull'azione disciplinare, risulterebbe
assorbente il rilievo che, in precedenza, l'azione disciplinare non
era affatto subordinata all'esito positivo della fase di filtro.
L'art. 9 della legge n. 117 del 1988 prevedeva, infatti, che l'azione
disciplinare fosse obbligatoriamente esercitata entro due mesi dalla
comunicazione dell'ammissibilità della domanda, «salvo che non sia
stata già proposta». Il superamento della fase di filtro
rappresentava, dunque, un impulso obbligatorio all'azione
disciplinare, ma non una condizione di ammissibilità della stessa.
L'art. 6 della legge n. 18 del 2015 si sarebbe limitato a
modificare il citato art. 9 della legge n. 117 del 1988 per renderlo
coerente con l'abolizione del filtro, non avendo più senso, dopo di
questa, la ricordata previsione relativa al termine di attivazione
del procedimento disciplinare.
Il timore di procedimenti disciplinari di fronte a domande
manifestamente infondate non avrebbe, quindi, ragion d'essere, posto
che simili procedimenti si concluderebbero con un'archiviazione.
1.7.5.- Per quel che attiene all'obbligatorietà dell'azione di
rivalsa nei confronti del magistrato, la difesa dell'interveniente
osserva come già nella previgente disciplina la doverosità
dell'azione di rivalsa apparisse indubbia, alla luce delle previsioni
degli artt. 7, comma 1, e 8, commi 1 e 2, della legge n. 117 del
1988. Non avrebbe avuto senso, infatti, far carico allo Stato di
valutare se agire o meno in ripetizione di quanto corrisposto a causa
dell'errore del magistrato (peraltro entro i limiti di
responsabilità previsti dall'art. 8 di detta legge).
Sarebbe, d'altra parte, arduo ipotizzare casi di manifesti errori
di diritto, gravi violazioni di legge o travisamenti dei fatti o
delle prove idonei a determinare una condanna dello Stato, ma non ad
integrare la negligenza inescusabile del magistrato.
Nessun pregio avrebbe, altresì, l'assunto del rimettente,
secondo il quale l'obbligo di rivalsa sarebbe ingiustificato nel caso
di transazione tra lo Stato e il danneggiato, essendo evidente che il
Presidente del Consiglio dei ministri non concluderebbe mai delle
transazioni su cause manifestamente infondate, con sicuro insuccesso,
poi, dell'azione di rivalsa.
Nessuna irragionevole disparità di trattamento sarebbe poi
ravvisabile rispetto agli altri dipendenti pubblici, la cui posizione
è palesemente diversa da quella dei magistrati, potendo i primi
essere convenuti direttamente in giudizio dai danneggiati senza
alcuna limitazione della responsabilità dal punto di vista
economico.
1.7.6.- Quanto, infine, alla censura relativa alla mancata
previsione dei mezzi di copertura finanziaria dei maggiori oneri
derivanti dall'ampliamento delle ipotesi di responsabilità, essa
risulterebbe generica e assiomatica, basandosi su una stima del tutto
ipotetica dell'impatto delle nuove disposizioni in termini di aumento
delle cause contro lo Stato.
2. - Con ordinanza dell'8 maggio 2015 (r.o. n. 218 del 2015), il
Tribunale ordinario di Treviso ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale:
a) dell'art. 7 della legge n. 117 del 1988, nella parte in cui
non prevede che «non può dar luogo a responsabilità personale del
singolo magistrato l'attività di interpretazione di norme di diritto
nè quella di valutazione del fatto e delle prove in tutti i casi di
azione di rivalsa dello Stato nei confronti del magistrato stesso»,
per contrasto con gli artt. 101, secondo comma, e 104, primo comma,
Cost.;
b) dell'art. 3, comma 2, della legge n. 18 del 2015, nonchè
degli artt. «4 e/o 7» della legge n. 117 del 1988, come modificati
dalla legge n. 18 del 2015, nella parte in cui «non prevedono che il
Tribunale competente a decidere sull'azione di risarcimento proposta
contro lo Stato e/o il Tribunale competente a decidere sull'azione di
rivalsa dello Stato nei confronti del magistrato verifichi con rito
camerale la non manifesta infondatezza della domanda ai fini della
sua ammissibilita'», per contrasto con gli artt. 25, 101, 104 e 113
Cost.;
c) dell'art. 8, comma 3, della legge n. 117 del 1988, come
sostituito dall'art. 5 della legge n. 18 del 2015, «nella parte in
cui prevede che l'esecuzione della rivalsa nei confronti del
magistrato, quando viene effettuata mediante trattenuta sullo
stipendio, può comportare il pagamento per rate mensili fino ad un
importo corrispondente ad un terzo, anzichè ad un quinto, dello
stipendio netto», per contrasto con gli artt. 3 e «101 e seguenti»
Cost.
2.1.- Il giudice a quo premette di essere investito del processo
penale nei confronti di una persona imputata del reato di illegale
detenzione, nel territorio dello Stato, di un rilevante quantitativo
di tabacco lavorato estero.
Riferisce, altresì, che, alla luce delle risultanze
dell'istruzione dibattimentale, l'esito del giudizio dipenderebbe da
un'unica questione: se si possa, cioè, ritenere provato che
l'imputato sapesse che all'interno di un capannone da lui locato era
custodito il tabacco di cui al capo di imputazione. Sul punto non
sarebbero state acquisite prove dirette, ma solo semplici elementi
indiziari. La valutazione di elementi di tal fatta risulterebbe,
tuttavia, sempre particolarmente difficile e "rischiosa", tanto che
lo stesso legislatore ha subordinato la possibilità di desumere un
fatto da indizi ai requisiti della gravità, precisione e concordanza
di questi ultimi (art. 192 cod. proc. pen.).
Proprio nei procedimenti nei quali i risultati probatori sono
meramente indiziari - e, dunque, di più problematico apprezzamento -
si manifesterebbero i riflessi negativi della nuova disciplina della
responsabilità civile dei magistrati introdotta con la legge n. 18
del 2015. Alcune previsioni della novella inciderebbero, infatti, sul
principio del libero convincimento del giudice, il quale, per essere
indipendente, deve poter valutare le prove senza temere conseguenze
negative secondo l'esito del suo giudizio. La nuova disciplina, di
contro, esporrebbe il giudice alle pressioni delle parti e,
prevedendo come possibile fonte di responsabilità civile anche la
valutazione dei fatti e delle prove, minerebbe «il cuore
dell'attività giurisdizionale». Di fronte alla prospettiva di una
responsabilità per danni, il giudice sarebbe portato, «per forza di
cose», soprattutto nei casi più difficili, ad assumere la decisione
per lui meno "rischiosa": decisione che, nel processo penale, si
identifica quasi sempre nell'assoluzione dell'imputato.
Le questioni sarebbero, dunque, rilevanti, in quanto le norme
censurate inciderebbero, nei sensi indicati, anche sulla valutazione
che il rimettente è chiamato ad operare nel giudizio a quo:
conclusione che troverebbe, d'altra parte, puntuale conforto nelle
indicazioni della sentenza della Corte costituzionale n. 18 del 1989
in precedenza ricordate.
2.2.- Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo
dubita, in primo luogo, della legittimità costituzionale dell'art. 7
della legge n. 117 del 1988, come sostituito dall'art. 4 della legge
n. 18 del 2015, nella parte in cui non prevede che «non può dar
luogo a responsabilità personale del singolo magistrato l'attività
di interpretazione di norme di diritto nè quella di valutazione del
fatto e delle prove in tutti i casi di azione di rivalsa dello Stato
nei confronti del magistrato stesso».
Il rimettente rileva come la novella del 2015, nel sostituire il
comma 2 dell'art. 2 della legge n. 117 del 1988, abbia mantenuto
fermo solo formalmente il principio per cui «nell'esercizio delle
funzioni giudiziarie non può dar luogo a responsabilità l'attività
di interpretazione di norme di diritto nè quelle di valutazione del
fatto e delle prove». La nuova disposizione si apre, infatti, con una
«eccezione totalizzante» («fatti salvi i commi 3 e 3-bis ed i casi di
dolo»), per effetto della quale la clausola di salvaguardia non opera
in tutti i casi di colpa grave in cui scatta la responsabilità dello
Stato e, in sede di rivalsa, del magistrato: sicchè, nella sostanza
- secondo il giudice a quo - «è come se la clausola non ci fosse».
Rendere civilmente responsabile il giudice pure per la sua
attività di interpretazione di norme giuridiche e di valutazione del
fatto e delle prove comporterebbe, peraltro, una evidente lesione dei
principi di soggezione del giudice solo alla legge (art. 101, secondo
comma, Cost.) e di indipendenza della magistratura (art. 104, primo
comma, Cost.). Un simile regime genererebbe, infatti, il concreto
pericolo che il giudice sia portato a preferire, tra due opzioni
ermeneutiche o tra due ricostruzioni probatorie dei fatti, quella che
appare meno rischiosa sul piano di una eventuale responsabilità
risarcitoria, tenuto conto anche del "peso" delle parti in causa. Sul
piano interpretativo, inoltre, il giudice sarebbe indotto - sempre
per limitare i rischi - ad uniformarsi agli indirizzi della Corte di
cassazione e della giurisprudenza europea, con una surrettizia
elusione della regola, desumibile dal citato art. 101, secondo comma,
Cost., che esclude l'efficacia vincolante dei precedenti
giurisprudenziali.
Al fine di rendere conforme a Costituzione la nuova disciplina,
sarebbe necessario - secondo il rimettente - reintrodurre la clausola
di salvaguardia in rapporto all'azione di rivalsa dello Stato nei
confronti del magistrato: operazione che risulterebbe pienamente
rispettosa delle indicazioni della Corte di giustizia dell'Unione
europea, che hanno costituito il principale stimolo alla riforma. È
ben vero, infatti, che la Corte di Lussemburgo ha ritenuto
incompatibile con il diritto comunitario l'esclusione della
responsabilità civile nei casi in cui il danno connesso
all'esercizio di funzioni giudiziarie sia dovuto ad una errata
interpretazione di norme di diritto o ad una errata valutazione del
fatto o delle prove (sentenza 13 giugno 2006, causa C-173/03,
Traghetti del Mediterraneo), ma tale affermazione - come precisato
espressamente dalla sentenza 30 settembre 2003, causa C-224/01,
Köbler - si riferisce solo alla responsabilità dello Stato, e non
anche alla responsabilità personale del magistrato. Alcuni passaggi
delle pronunce della Corte di giustizia parrebbero, anzi, evocare
necessari limiti alla responsabilità personale del giudice.
2.3.- Il Tribunale trevigiano dubita, in secondo luogo, della
legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2, della legge n. 18
del 2015, che, abrogando l'art. 5 della legge n. 117 del 1988, ha
eliminato qualunque filtro sulla domanda risarcitoria, nonchè degli
artt. «4 e/o 7» della legge n. 117 del 1988, come riformulati, «nella
parte in cui non prevedono, per l'appunto, alcun meccanismo di filtro
volto a delibare la manifesta infondatezza della domanda di
risarcimento».
Il rimettente denuncia innanzitutto il contrasto delle norme
censurate con gli artt. 101, 104 e 113 Cost., ricordando come il
«rilievo costituzionale» del meccanismo di filtro - quale strumento
di salvaguardia dei valori dell'indipendenza e dell'autonomia della
magistratura - fosse stato specificamente affermato dalla Corte
costituzionale nelle sentenze n. 468 del 1990 e n. 18 del 1989. Il
filtro apparirebbe, peraltro, ancora più necessario nel nuovo
regime, essendo tutt'altro che remota la possibilità che l'azione di
responsabilità venga esercitata quando il giudizio in cui si sarebbe
verificato il danno pende ancora dinanzi al giudice "accusato"
dell'illecito civile. È vero, infatti, che l'art. 4, comma 2, della
legge n. 117 del 1988, come novellato, subordina l'esercizio
dell'azione risarcitoria contro lo Stato all'esperimento dei mezzi
ordinari di impugnazione o dei rimedi previsti avverso i
provvedimenti cautelari e sommari, ovvero - se tali rimedi non sono
previsti - all'esaurimento del grado di giudizio nell'ambito del
quale si è verificato il fatto che ha cagionato il danno. Il
successivo comma 3 aggiunge, tuttavia, che «l'azione può essere
esercitata decorsi tre anni dalla data del fatto che ha cagionato il
danno se in tal termine non si è concluso il grado del procedimento
nell'ambito del quale il fatto stesso si è verificato».
La possibile sovrapposizione dei due giudizi - quello che si
assume produttivo di danno e quello risarcitorio - provocherebbe,
peraltro, un «grave "cortocircuito giudiziario"», che aprirebbe la
strada a ricusazioni e astensioni, con conseguente lesione anche del
principio del giudice naturale precostituito per legge (art. 25
Cost.).
Il rimettente lascia alla Corte costituzionale il compito di
stabilire se, ai fini della tutela dei valori costituzionali evocati,
il filtro debba riguardare, ab origine, la domanda di risarcimento
proposta dal danneggiato contro lo Stato oppure la successiva domanda
di rivalsa dello Stato nei confronti del magistrato.
2.4.- Il giudice a quo censura, infine, l'art. 8, comma 3, della
legge n. 117 del 1988, come sostituito dall'art. 5 della legge n. 18
del 2015, «nella parte in cui prevede che l'esecuzione della rivalsa
da parte dello Stato nei confronti del magistrato, quando viene
effettuata mediante trattenuta sullo stipendio, può comportare il
pagamento per rate mensili fino ad un importo corrispondente ad un
terzo dello stipendio».
Il rimettente rileva come la norma tratti i magistrati in modo
deteriore rispetto a tutti gli altri dipendenti pubblici, i cui
emolumenti - in forza dell'art. 2 del d.P.R. 5 gennaio 1950, n. 180
(Approvazione del testo unico delle leggi concernenti il sequestro,
il pignoramento e la cessione degli stipendi, salari e pensioni dei
dipendenti dalle Pubbliche Amministrazioni) e dell'art. 33, ottavo
comma, del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo unico delle
disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello
Stato) - possono formare oggetto di sequestro e di pignoramento solo
nei limiti del quinto del rateo mensile.
Tale disparità di trattamento, oltre a violare anch'essa gli
artt. «101 e seguenti» Cost., togliendo serenità al magistrato, si
porrebbe in contrasto con l'art. 3 Cost., risultando priva di ogni
ragionevole giustificazione. Quest'ultima non potrebbe essere
rinvenuta, in specie, nell'ammontare dello stipendio, essendovi
notoriamente dipendenti pubblici che percepiscono stipendi più
elevati di quello dei magistrati.
2.5.- È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dell'Avvocatura generale dello Stato, il quale
ha eccepito l'inammissibilità delle questioni per difetto di
rilevanza sulla base di considerazioni analoghe a quelle svolte in
rapporto all'ordinanza r.o. n. 198 del 2015, contestandone, in ogni
caso, la fondatezza nel merito.
Quanto alle questioni aventi ad oggetto l'art. 7 della legge n.
117 del 1988, la difesa dell'interveniente rileva che la cosiddetta
clausola di salvaguardia non è stata eliminata dal legislatore, ma
solo ridisegnata anche al fine di renderla conforme alle pronunce
della Corte di giustizia dell'Unione europea. L'«erosione» della
clausola sarebbe stata, d'altra parte, ragionevolmente circoscritta
ai casi di «manifesto e ingiustificato esercizio non corretto
dell'attività di interpretazione delle norme e di valutazione dei
fatti e delle prove».
Infondate sarebbero anche le questioni inerenti all'abolizione
del filtro di ammissibilità, previsto dall'art. 5 della legge n. 117
del 1988, per le stesse ragioni indicate in rapporto all'ordinanza
r.o. n. 198 del 2015. Con particolare riguardo all'assunto del
rimettente, secondo il quale la Corte costituzionale dovrebbe
valutare se il filtro sia indispensabile in relazione alla causa
contro lo Stato ovvero solo per l'azione di rivalsa, l'Avvocatura
generale dello Stato aggiunge che la presenza del filtro nell'azione
di rivalsa non avrebbe, in realtà, alcun senso, tanto da non essere
prevista neppure nella previgente disciplina.
Quanto, infine, alle questioni inerenti alla misura della
rivalsa, nel caso di esecuzione mediante trattenuta sullo stipendio,
le posizioni poste a confronto dal rimettente - quella del magistrato
e quella degli altri dipendenti pubblici - sarebbero palesemente
diverse e non comparabili.
3.- Con ordinanza del 6 febbraio 2016 (r.o. n. 113 del 2016), il
Tribunale ordinario di Catania ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale:
a) dell'art. 7 della legge n. 117 del 1988, come sostituito
dall'art. 4, comma 1, della legge n. 18 del 2015, nella parte in cui
prevede che l'azione di rivalsa sia esperibile anche nelle ipotesi di
ritenuto «travisamento del fatto o delle prove di cui all'art. 2,
commi 2, 3», per contrasto con gli artt. 3, 24, 28 e «101-113» Cost.;
b) dell'art. 3, comma 2, della legge n. 18 del 2015, che ha
abrogato l'art. 5 della legge n. 117 del 1988, per contrasto con gli
artt. 3 e «101-113» Cost.;
c) dell'art. 9, comma 1, della legge n. 117 del 1988, come
modificato dall'art. 6, comma 1, della legge n. 18 del 2015, nella
parte in cui prevede l'obbligo del titolare dell'azione disciplinare
di procedere nei confronti del magistrato per i fatti che hanno dato
causa all'azione di risarcimento, a seguito della proposizione
dell'azione risarcitoria, indipendentemente dall'esito della domanda,
per contrasto con gli artt. 3, e «101-113» Cost.;
d) dell'art. 4, comma 3, della legge n. 117 del 1988, per
contrasto con gli artt. 3 e «101-113» Cost.;
e) dell'art. 8, comma 3, della legge n. 117 del 1988, come
sostituito dall'art. 5, comma 1, della legge n. 18 del 2015, nella
parte in cui prevede che la rivalsa, ove effettuata mediante
trattenuta sullo stipendio, possa comportare il pagamento per rate
mensili fino ad importo corrispondente ad un terzo dello stipendio
netto, anzichè ad un quinto, per contrasto con gli artt. 3, 101 e
111 Cost.
3.1.- Il giudice a quo riferisce di essere investito
dell'opposizione proposta da un datore di lavoro avverso l'ordinanza
- emessa dallo stesso Tribunale, nella medesima composizione
monocratica - con la quale, in parziale accoglimento del ricorso
proposto da una lavoratrice contro il licenziamento per giusta causa,
era stata disposta la reintegrazione della medesima nel posto di
lavoro a norma dell'art. 18 della legge 20 maggio 1970, n. 300 (Norme
sulla tutela della libertà e dignità dei lavoratori, della libertà
sindacale, nei luoghi di lavoro e norme sul collocamento).
L'ordinanza opposta, pur dando atto dell'esistenza di elementi
indiziari a carico della lavoratrice, li aveva ritenuti non
sufficienti per considerare provati gli addebiti a questa mossi
(impossessamento illecito di beni commercializzati dal datore di
lavoro), per difetto dei caratteri dell'univocità e della
concordanza (art. 2729 cod. civ.).
L'opponente aveva censurato aspramente l'ordinanza, sostenendo
che essa avesse disatteso risultanze decisive dell'istruttoria con
affermazioni contrarie «alla logica e al buon senso, prima ancora che
ai principi di diritto», dovendo l'ordinanza stessa, «all'evidenza»,
«smontare tutte le prove raccolte per dar credito alla tesi
dell'opposta».
Alla prima udienza di discussione, lo stesso opponente, rilevata
l'identità fisica tra il giudice della fase sommaria e il giudice
dell'opposizione, aveva proposto istanza di ricusazione ai sensi
dell'art. 51, numero 4), cod. proc. civ.: istanza rigettata,
tuttavia, dal collegio, sul rilievo che la fase di opposizione,
prevista dall'art. 1, comma 51, della legge 28 giugno 2012, n. 92
(Disposizioni in materia di riforma del mercato del lavoro in una
prospettiva di crescita), non costituisce un giudizio di
impugnazione, ma un giudizio ordinario di cognizione in materia di
lavoro.
Riassunta la causa, le parti avevano chiesto un rinvio per la
discussione, ritenendo esaustiva l'istruttoria già espletata nella
fase sommaria. Nelle more, era entrata, peraltro, in vigore la legge
n. 18 del 2015.
Tanto premesso, il rimettente rileva come l'oggetto del giudizio
di cui è investito sia costituito dalla conferma, o meno, della
decisione assunta nella fase preliminare, sulla base di una nuova
valutazione dello stesso materiale probatorio. Rileva, altresì, come
i vizi che l'opponente addebita all'ordinanza opposta possano essere
ricondotti alla nozione, particolarmente generica, di «travisamento
del fatto o delle prove». Sarebbe, quindi, del tutto verosimile che
il medesimo addebito verrebbe mosso dalla parte opponente alla
decisione di conferma del provvedimento. La stessa lavoratrice,
peraltro, in caso di accoglimento delle tesi avversarie, potrebbe a
sua volta ravvisare un omologo vizio. Sussisterebbe, dunque, la
«reale e tangibile probabilita'» che qualsiasi decisione possa essere
contestata «per ritenuto "travisamento del fatto o delle prove"»:
ipotesi, questa, oggi rientrante nei casi di «colpa grave»,
costituenti presupposto tanto dell'azione risarcitoria nei confronti
dello Stato per i danni cagionati nell'esercizio delle funzioni
giudiziarie, quanto della successiva azione di rivalsa nei confronti
del magistrato.
La novella legislativa del 2015 ha anche stabilito che l'azione
risarcitoria dia subito luogo ad un giudizio a cognizione piena,
essendo stato abolito il filtro di ammissibilità già previsto
dall'art. 5 della legge n. 117 del 1988; che il titolare dell'azione
disciplinare debba attivarsi indipendentemente da un esito della
domanda risarcitoria; che la misura delle somme ripetibili dallo
Stato attraverso la trattenuta sullo stipendio del magistrato sia
elevata ad un terzo (art. 8 della legge n. 117 del 1988, come
novellato); che l'azione risarcitoria, decorsi tre anni, sia
esperibile ove il grado di giudizio nel quale il fatto si è
verificato non risulti esaurito (art. 4, comma 3, della legge n. 117
del 1988, come novellato).
Tale complesso di disposizioni sarebbe direttamente rilevante nel
giudizio a quo - considerati i termini della controversia - in quanto
idoneo a pregiudicare la serenità del giudizio, l'imparzialità ed
il libero convincimento di esso rimettente: il timore di poter subire
svantaggi - anche solo sul piano dell'esigenza di svolgere «una
considerevole attività difensiva» - potrebbe indurre, infatti, il
giudice, «anche inconsapevolmente o in maniera del tutto istintiva,
ad adottare una decisione, anzichè un'altra, non perchè ritenuta
più corretta [...], ma solo perchè, per lui, meno rischiosa».
Nè varrebbe obiettare che la decisione emananda è suscettibile
di impugnazione, posto che, nel caso di conferma della sentenza nei
successivi gradi di giudizio, l'eventuale domanda risarcitoria
riguarderebbe, comunque sia, anche e innanzitutto, l'operato del
giudice di primo grado.
Le conclusioni ora esposte sarebbero, d'altronde, conformi -
anche secondo il Tribunale di ordinario di Catania - alle
affermazioni contenute nella sentenza n. 18 del 1989 della Corte
costituzionale.
3.2.- Ciò posto, il giudice a quo dubita, anzitutto, della
legittimità costituzionale dell'art. 7 della legge n. 117 del 1988,
come sostituito dall'art. 4, comma 1, della legge n. 18 del 2015,
nella parte in cui prevede che l'azione di rivalsa sia esperibile
anche nelle ipotesi di ritenuto «travisamento del fatto o delle prove
di cui all'art. 2, commi 2, 3».
Ad avviso del rimettente, la disposizione violerebbe l'art. 3
Cost., riducendo irragionevolmente, se non addirittura eliminando,
«il carattere tassativo delle ipotesi per le quali il magistrato,
nell'attività di valutazione del fatto o delle prove, può essere
convenuto civilmente in sede di rivalsa»: carattere di fronte al
quale la giurisprudenza costituzionale (e, in particolare, la
sentenza n. 18 del 1989) aveva escluso che l'originario impianto
della legge n. 117 del 1988 si esponesse a rilievi sul piano della
legittimità costituzionale.
La formula «travisamento del fatto o delle prove» - evidentemente
non riferibile alle ipotesi dell'affermazione o della negazione di un
fatto incontrastabilmente escluso o emergente dagli atti del
procedimento, già originariamente contemplate dalla legge n. 117 del
1988 e da essa tuttora menzionate - risulterebbe, infatti, generica
ed ambigua, apparendo idonea a ricomprendere un numero indefinito di
casi e prestandosi, perciò, a letture soggettive e opinabili.
L'ipotesi di responsabilità in questione rischierebbe, quindi,
di instaurare «una sorta di "contro-processo"», sovrapponendo al
giudizio del giudice naturale precostituito per la definizione della
controversia quello di altro giudice, con sostanziale soppressione
della clausola di salvaguardia pure formalmente ribadita dall'art. 2,
comma 2, della legge n. 117 del 1988, volta a tutelare
«l'indipendenza del giudice nel cuore della propria attivita'»
(quella di valutazione del fatto e delle prove).
La norma censurata violerebbe anche il «principio di legalita'»
desumibile dalle previsioni degli artt. 28 e 101 Cost., in forza del
quale dovrebbe essere il legislatore a stabilire in quali casi il
giudice è civilmente responsabile. Con l'adozione di formule così
generiche quale quella censurata, il predetto compito verrebbe, di
fatto, delegato al giudice dell'azione risarcitoria, con conseguente
rischio di affermazioni di responsabilità basate semplicemente sulla
mancata condivisione dei criteri valutativi e interpretativi
applicati nel giudizio che si assume produttivo di danno.
Sarebbero violati, ancora, i principi di indipendenza ed
autonomia del giudice «di cui agli artt. 101-113 Cost.». La mera
possibilità che il giudice sia sottoposto ad azione di rivalsa per
aver "travisato" il materiale probatorio o il fatto genera il
pericolo che egli sia indotto a scegliere, tra più opzioni
disponibili, non quella ritenuta più giusta, ma quella che appare
«meno rischiosa», favorendo così - in contrasto con il principio del
libero convincimento - «atteggiamenti remissivi o conformisti».
In questo modo, il giudice verrebbe anche privato - in contrasto
con l'art. 111 Cost. - della sua terzietà, perdendo la propria
necessaria "indifferenza" rispetto alle parti e alla causa. Il timore
di pregiudizi personali lo porterebbe, infatti, «istintivamente» ad
adottare soluzioni "accomodanti", tanto più quando taluna delle
parti vanti particolari risorse economiche od ostenti «atteggiamenti
audaci ovvero velatamente minacciosi».
Il pericolo di condizionamenti non è escluso dal fatto che, in
base alla norma denunciata, l'azione di rivalsa deve essere
esercitata solo se il travisamento del fatto o delle prove siano
stati determinati da dolo o da «negligenza inescusabile». Tale
condizione non è, infatti, prevista dall'art. 2, comma 3, della
legge n. 117 del 1988, nel testo vigente, ai fini della
proponibilità dell'azione risarcitoria nei confronti dello Stato. Di
conseguenza, il mero risarcimento del danno per ritenuto travisamento
assoggetterebbe il giudice alla decisione del Presidente del
Consiglio dei ministri di attivare l'azione di rivalsa, potendo ogni
ulteriore valutazione dell'elemento soggettivo rilevare in tale sede.
In ogni caso, il presunto travisamento potrebbe attenere ad una
attività di valutazione che il giudice ha svolto con perfetta
consapevolezza, nell'adempimento del suo dovere di decidere secondo
il proprio convincimento: sicchè egli potrebbe essere chiamato a
rispondere addirittura per aver travisato il fatto con dolo.
Per superare gli esposti rilievi non si potrebbe far leva sugli
indirizzi della giurisprudenza comunitaria, secondo i quali
l'esclusione della responsabilità civile, nei casi di danno
determinato da un'errata interpretazione di norme di diritto o di
valutazione del fatto o delle prove, non è compatibile con il
diritto dell'Unione europea. L'affermazione riguarda, infatti, la
sola responsabilità dello Stato e non investe la responsabilità del
singolo giudice, rispetto alla quale, anzi, lo stesso Comitato dei
ministri del Consiglio d'Europa - con la raccomandazione CM/Rec(2010)
12 del 17 novembre 2010 - ha sollecitato gli Stati aderenti ad
evitare aggravamenti suscettibili di minacciare un esercizio della
funzione giurisdizionale conforme ai principi dello Stato di diritto.
Le limitazioni apposte dalla legge n. 18 del 2015 alla clausola di
salvaguardia («Fatti salvi i commi 3 e 3-bis») sarebbero quindi
giustificabili in rapporto alla responsabilità dello Stato, ma non
in relazione alla responsabilità del giudice.
3.3.- Il Tribunale etneo dubita, altresì, della legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 2, della legge n. 18 del 2015, che
abroga l'art. 5 della legge n. 117 del 1988.
L'eliminazione, «senza [...] appositi bilanciamenti», del filtro
di ammissibilità sulla domanda risarcitoria previsto dalla norma
abrogata violerebbe i principi di ragionevolezza (art. 3 Cost.) e di
indipendenza e autonomia della magistratura (artt. «101-113» Cost.).
In occasione dello scrutinio dell'impianto originario della legge n.
117 del 1988, la Corte costituzionale aveva, infatti, posto in
rilievo come il meccanismo fosse indispensabile al fine di garantire
i valori costituzionali evocati, ponendo al riparo il magistrato da
azioni temerarie e intimidatorie (sentenze n. 468 del 1990 e n. 18
del 1989).
La soppressione del filtro non potrebbe essere logicamente
giustificata con la supposizione che l'istituto abbia favorito, in
passato, atteggiamenti «di tipo corporativo», posto che analoghi
atteggiamenti potrebbero, comunque sia, manifestarsi, dopo la sua
scomparsa, nelle sedi di merito. L'intervento sarebbe contrario, per
converso, alle esigenze di deflazione e di efficienza del sistema,
creando fenomeni di congestione degli uffici giudiziari competenti
sulle domande risarcitorie.
Nell'attuale sistema, d'altro canto, qualsiasi domanda
risarcitoria, indipendentemente dalla sua fondatezza, esporrebbe il
giudice a pregiudizi di carattere non patrimoniale, dovendo egli
preoccuparsi di predisporre un'adeguata difesa, eventualmente già
come interveniente nel giudizio risarcitorio ai sensi dell'art. 6
della legge n. 117 del 1988. Di qui un ulteriore possibile stimolo a
scelte accomodanti e arrendevoli.
3.4.- Il rimettente censura ancora, per violazione dei medesimi
parametri costituzionali, l'art. 9, comma 1, della legge n. 117 del
1988, come sostituito dall'art. 6, comma 1, della legge n. 18 del
2015, nella parte in cui prevede l'obbligo del titolare dell'azione
disciplinare di procedere nei confronti del magistrato per i fatti
che hanno dato causa all'azione di risarcimento, a seguito della mera
proposizione di quest'ultima, indipendentemente dall'esito della
domanda.
Tale modifica - conseguente alla soppressione del filtro di
ammissibilità - violerebbe anch'essa i principi di indipendenza,
terzietà ed imparzialità del giudice, facendo sì che quest'ultimo
possa risultare esposto contemporaneamente, a seguito della mera
proposizione della domanda risarcitoria, «a più oneri difensivi, sia
in sede risarcitoria che in sede disciplinare, anche in chiave
meramente preventiva», con conseguenti rischi di condizionamento
della sua serenità di giudizio.
La norma violerebbe, altresì, l'art. 3 Cost., apparendo
irragionevole imporre l'avvio del procedimento disciplinare a
prescindere da ogni valutazione di fondatezza della domanda
risarcitoria, con il risultato di provocare intuibili disfunzioni sia
presso l'ufficio del giudice coinvolto (le cui energie verrebbero
distolte dall'esigenza di curare le proprie difese), sia presso
l'ufficio titolare dell'azione disciplinare.
3.5.- Il rimettente ventila, poi, l'illegittimità costituzionale
dell'art. 4, comma 3, della legge n. 117 del 1988, ove si stabilisce
- in deroga alla regola generale enunciata dal comma 2 dello stesso
articolo - che l'azione risarcitoria può essere esercitata decorsi
tre anni dalla data del fatto che ha cagionato il danno, se in tale
termine non si è concluso il grado del procedimento nell'ambito del
quale il fatto stesso si è verificato.
La norma denunciata violerebbe gli artt. 3 e «101-113» Cost., in
quanto idonea «a turbare la serenità, l'indipendenza e, dunque,
l'imparzialità del giudice». Questi, nell'ipotesi di prolungamento
del giudizio nel medesimo grado oltre i tre anni, potrebbe, infatti,
veder promossa un'azione risarcitoria riferita ad un proprio
provvedimento interinale, pur essendo ancora investito della causa.
In questo modo, la serenità del giudicante - chiamato a confermare
le valutazioni interinali cui è riferita la domanda risarcitoria -
risulterebbe del tutto compromessa. Il condizionamento dell'autonomia
di giudizio - acuito dall'avvenuta abolizione del filtro di
ammissibilità su detta domanda - potrebbe, peraltro, estendersi
anche al giudice del grado successivo, chiamato a verificare la
correttezza dell'operato del primo giudice.
La soluzione costituzionalmente corretta - anche in un'ottica di
bilanciamento degli interessi contrapposti - sarebbe, per converso,
quella di differire, in ogni caso, l'esperibilità dell'azione
risarcitoria al momento in cui il provvedimento che si assume dannoso
non sia più modificabile.
3.6.- Con i medesimi parametri costituzionali si porrebbe in
contrasto, da ultimo, anche l'art. 8, comma 3, della legge n. 117 del
1988, come sostituito dall'art. 5, comma 1, della legge n. 18 del
2015, nella parte in cui prevede che la rivalsa, ove effettuata
mediante trattenuta sullo stipendio, possa comportare il pagamento
per rate mensili fino ad un importo corrispondente ad un terzo dello
stipendio netto, anzichè ad un quinto.
La norma censurata discriminerebbe, infatti, irragionevolmente i
magistrati rispetto agli altri dipendenti pubblici - le cui
retribuzioni, a mente degli artt. 2 del d.P.R. n. 180 del 1950 e 3,
ottavo comma, del d.P.R. n. 3 del 1957, sono sequestrabili e
pignorabili solo fino a concorrenza di un quinto - perturbando, una
volta ancora, con il timore di una così rilevante compressione dei
propri emolumenti, il sereno svolgimento delle loro funzioni.
3.7.- È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
eccependo l'inammissibilità delle questioni per difetto di
rilevanza, sulla base di considerazioni analoghe a quelle già svolte
in rapporto alle precedenti ordinanze di rimessione.
Le questioni sarebbero, in ogni caso, infondate.
Con riguardo alle prime tre delle cinque norme censurate, la
difesa dell'interveniente ripropone argomenti similari a quelli
prospettati nei precedenti atti di intervento. In particolare, con
riguardo alle questioni concernenti l'art. 7 della legge n. 117 del
1988, ribadisce che il concetto di «travisamento» non sarebbe affatto
ambiguo e generico e, soprattutto, esulerebbe dall'ambito
dell'attività valutativa, rappresentandone un grave e ingiustificato
sviamento. La circostanza, poi, che l'azione di rivalsa presupponga,
a mente della disposizione censurata, il dolo o la negligenza
inescusabile del magistrato escluderebbe senz'altro il rischio che
questi possa essere chiamato a rispondere civilmente per la mera «non
condivisione» dei criteri valutativi e interpretativi da lui
applicati. Del tutto infondato sarebbe, altresì, l'assunto del
rimettente stando al quale la consapevole scelta della decisione da
parte del giudice potrebbe addirittura integrare il «dolo».
Quest'ultimo si configurerebbe, infatti, solo nei casi di scelte
contra legem perchè frutto di interessi o di accordi illeciti, e non
perchè si tratti di scelte «consapevoli».
Riguardo, poi, alle questioni che investono l'art. 4, comma 3,
della legge n. 117 del 1988, l'Avvocatura generale dello Stato rileva
come sia comprensibile e ragionevole che, a tutela del danneggiato,
sia prevista la possibilità di agire per il risarcimento quando il
grado di giudizio non si sia concluso nel termine di tre anni. Il
riconoscimento di tale facoltà - peraltro di rara esplicazione
pratica - trova, infatti, giustificazione nella irragionevole durata
del grado del procedimento in cui si è verificato il fatto dannoso.
La circostanza che penda una causa risarcitoria contro lo Stato non
dovrebbe, d'altra parte, in alcun modo intaccare la serenità di
giudizio del magistrato che ha operato secondo diligenza.
Infondate, da ultimo, risulterebbero anche le questioni relative
all'esecuzione della rivalsa, per le stesse ragioni già indicate in
rapporto alle omologhe questioni sollevate dal Tribunale ordinario di
Treviso.
4.- Con ordinanza del 25 febbraio 2016 (r.o. n. 126 del 2016), il
Tribunale ordinario di Enna ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale:
a) dell'art. 2, comma 3, della legge n. 117 del 1988, come
sostituito dall'art. 2, comma 1, lettera c), della legge n. 18 del
2015, nella parte in cui, secondo il diritto vivente, configurerebbe
come «colpa grave» del magistrato, per «violazione manifesta del
diritto», l'adozione di un'interpretazione di norme di diritto
contrastante con quella adottata dalla Corte costituzionale in una
pronuncia interpretativa di rigetto, resa in un diverso processo, per
violazione degli artt. 101, secondo comma, 104, primo comma, 107,
terzo comma, e 134 Cost.;
b) dell'art. 2, comma 2, della legge n. 117 del 1988, come
sostituito dall'art. 2, comma 1, lettera b), della legge n. 18 del
2015, nella parte in cui, secondo il diritto vivente, non
estenderebbe la clausola di esclusione della responsabilità per
l'«interpretazione delle norme di diritto» anche all'ipotesi in cui
l'interpretazione accolta dal giudice sia in contrasto con quella
adottata dalla Corte costituzionale in una pronuncia interpretativa
di rigetto, resa in un diverso processo, per violazione degli artt.
101, secondo comma, 104, primo comma, 107, terzo comma, e 134 Cost.
4.1.- Il giudice a quo premette di essere investito del giudizio
di opposizione a un decreto ingiuntivo, emesso per il pagamento della
somma di euro 13.679,92 a titolo di regresso nell'ambito di un
contratto di fideiussione.
Il debitore ingiunto aveva dedotto, a fondamento
dell'opposizione, l'usurarietà degli interessi applicati dalla banca
garantita sulle rate di mutuo rimaste inadempiute, per il cui
pagamento era stato escusso il fideiussore ingiungente. Quest'ultimo,
nel costituirsi in giudizio, aveva contestato le avverse deduzioni,
aveva chiesto di chiamare in causa la banca e, infine, aveva fatto
istanza per la concessione della provvisoria esecuzione del decreto
ingiuntivo opposto.
Con riguardo a tale ultima istanza, il rimettente rileva che
l'opposizione - oltre a non apparire di pronta soluzione - non
risulta neppure fondata su prova scritta. Alla luce del tenore
letterale dell'art. 648, primo comma, cod. proc. civ., ciò dovrebbe
portare all'accoglimento della richiesta dell'ingiungente, impedendo
una rivalutazione in fase di opposizione della prova documentale da
questi offerta in sede monitoria: soluzione che risulterebbe conforme
al principio di ragionevole durata del processo, apparendo
«superfluo» e illogico sottoporre a due diversi giudici la
valutazione delle stesse prove, in un ristretto arco temporale.
La Corte costituzionale, tuttavia, con una pronuncia
interpretativa di rigetto - l'ordinanza n. 295 del 1989 - ha offerto
una diversa lettura della disposizione, affermando che anche «nel
procedimento di opposizione a decreto ingiuntivo, non fondata su
prova scritta, la concessione della provvisoria esecuzione [...] deve
ovviamente essere esercitata - come in ogni ipotesi di misura avente
(anche) natura cautelare - attraverso la congiunta valutazione del
fumus boni iuris e del periculum in mora». La riconduzione del
provvedimento previsto dall'art. 648 cod. proc. civ. nell'alveo dei
provvedimenti lato sensu cautelari, quindi, legittimerebbe - secondo
la Corte - una rivalutazione dell'intero materiale offerto dalla
parte creditrice anche di fronte a un'opposizione non fondata su
prova scritta.
In una simile situazione, verrebbero in rilievo, ai fini della
decisione che il giudice a quo è chiamato ad assumere, alcune delle
disposizioni della legge n. 117 del 1988 - e, in particolare, il suo
art. 2, commi 2 e 3 - «così come interpretate dal diritto vivente
della Corte di cassazione».
Secondo il rimettente, le sezioni unite civili della Corte di
cassazione avrebbero infatti affermato, con la sentenza 16 dicembre
2013, n. 27986, che le pronunce interpretative di rigetto della Corte
costituzionale hanno effetto vincolante nei confronti di tutti i
giudici comuni, e non solo del giudice che ha sollevato l'incidente
di costituzionalità. Con altra pronuncia (sezione terza civile, 5
novembre 2013, n. 24798), la Corte di cassazione avrebbe, altresì,
ritenuto che l'adozione di una soluzione interpretativa rifiutata
dalla Corte costituzionale in una pronuncia interpretativa di rigetto
costituisca, per il giudice, una «grave violazione di legge
determinata da negligenza inescusabile», ai sensi dell'originario
testo dell'art. 2, comma 3, lettera a), della legge n. 117 del 1988:
affermazione riferita proprio a fattispecie nella quale il giudice si
era discostato dall'interpretazione adottata dalla citata ordinanza
della Corte costituzionale n. 295 del 1989, in punto di presupposti
per la concessione della provvisoria esecuzione del decreto
ingiuntivo.
Sulla ricordata conclusione non inciderebbero le modifiche
normative operate dalla legge n. 18 del 2015: la nozione di
«manifesta violazione della legge», utilizzata dalla novella, sarebbe
infatti sovrapponibile a quella di «grave violazione di legge», da
essa sostituita.
Di conseguenza, per non incorrere in responsabilità, il giudice
a quo dovrebbe - a suo avviso - scartare a priori una delle possibili
opzioni interpretative dell'art. 648 cod. proc. civ. (la prima dianzi
prospettata). Una motivazione che disattendesse expressis verbis
l'interpretazione accolta dall'ordinanza n. 295 del 1989 esporrebbe
il rimettente - sempre secondo la sua ricostruzione - addirittura ad
una responsabilità diretta nei confronti delle parti, potendosi
configurare una ipotesi di dolo.
Di qui, dunque, la rilevanza delle questioni, anche alla luce dei
principi affermati dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 18
del 1989 e implicitamente ribaditi - a parere del rimettente - nella
sentenza n. 237 del 2013.
4.2.- In punto di non manifesta infondatezza, il Tribunale di
Enna assume che le norme censurate - nella parte in cui, secondo il
«diritto vivente», configurano come ipotesi di «colpa grave» del
giudice l'adozione di una interpretazione contrastante con quella
adottata dalla Corte costituzionale in una pronuncia interpretativa
di rigetto resa in un diverso processo - violerebbero i principi di
soggezione del giudice soltanto alla legge e di indipendenza della
magistratura, espressi dagli artt. 101, secondo comma, 104, primo
comma, e 107, terzo comma, Cost.
Detti principi, sottraendo il giudice ad ogni vincolo gerarchico,
escluderebbero che possa attribuirsi efficacia vincolante ad
interpretazioni di disposizioni di legge provenienti da giurisdizioni
superiori, compresa la Corte costituzionale. Diversamente opinando,
si attribuirebbe alla Corte - in violazione dell'art. 134 Cost. - una
«funzione nomofilattica», riconoscendo a tale organo, non solo il
potere di dichiarare erga omnes l'incompatibilità della legge con la
Costituzione, ma anche il «monopolio interpretativo della
compatibilità tra legge e Costituzione».
4.3.- È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, eccependo l'inammissibilità della questione per difetto di
rilevanza.
Le norme della cui compatibilità costituzionale si dubita
verrebbero, infatti, in rilievo solo in linea teorica ed eventuale,
qualora il giudice a quo decidesse di disattendere il richiamato
orientamento della Corte costituzionale. Peraltro, il Tribunale
rimettente non avrebbe neppure indicato le ragioni che dovrebbero
indurlo ad una simile opzione.
Ove pure, poi, il giudice a quo si ritenesse vincolato
all'interpretazione della Corte costituzionale riguardo alla natura
del giudizio sulla concessione della provvisoria esecuzione del
decreto ingiuntivo, potrebbe pur sempre sollevare questione di
legittimità costituzionale dell'art. 648 cod. proc. civ. Questa
soltanto sarebbe, in effetti, la norma rilevante nel giudizio a quo,
e non già le disposizioni sulla responsabilità civile dei
magistrati. Nella stessa sentenza delle sezioni unite civili della
Corte di cassazione citata dal rimettente si afferma specificamente,
del resto, che il vincolo che deriva, sia per il giudice a quo che
per tutti i giudici comuni, dalle pronunce interpretative di rigetto
è solo negativo, consistendo nell'imperativo di non applicare la
"norma" ritenuta non conforme al parametro scrutinato dalla Corte
costituzionale. Non è preclusa, invece, la possibilità di seguire
"terze interpretazioni" ritenute compatibili con la Costituzione,
oppure di sollevare nuovamente, in diversi gradi dello stesso
processo a quo o in diversi processi, la questione di legittimità
costituzionale della medesima disposizione sulla base
dell'interpretazione rifiutata dalla Corte costituzionale.
Non pertinente risulterebbe, altresì, il richiamo del giudice a
quo alla sentenza della Corte di cassazione n. 24798 del 2013,
concernente una fattispecie nella quale il giudice aveva negato
l'esistenza del fumus boni iuris, concedendo, ciò nondimeno, la
provvisoria esecuzione del decreto opposto.
Nel merito, la questione sarebbe, ad ogni modo, infondata. La
clausola di salvaguardia, in base alla quale «non può dar luogo a
responsabilità l'attività di interpretazione di norme di diritto
nè quella di valutazione del fatto e delle prove», sarebbe rimasta
inalterata nell'impianto della legge n. 117 del 1988 anche dopo le
modifiche di cui alla legge n. 18 del 2015, «salva la sua erosione
derivante anche dagli interventi della Corte di Giustizia dell'Unione
Europea». In ogni caso, tale clausola cesserebbe di operare nei casi
di «manifesto ed ingiustificato esercizio non corretto dell'attività
di interpretazione delle norme», quale quello del giudice che si
discostasse immotivatamente dal diritto vivente e dall'unica opzione
ermeneutica suggerita dalla Corte costituzionale come legittima,
senza sollevare un nuovo incidente di costituzionalità.
5.- Con ordinanza del 10 maggio 2016 (r.o. n. 130 del 2016), il
Tribunale ordinario di Genova ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 2, della legge n. 18 del 2015, che
ha abrogato l'art. 5 della legge n. 117 del 1988, per contrasto con
gli artt. 3, 25, 101, 104 e 111 Cost.
5.1.- Il Tribunale premette di essere investito della causa
civile per risarcimento del danno promossa nei confronti del
Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso depositato il 2
aprile 2015, da una persona che si assume danneggiata dall'operato di
alcuni giudici del Tribunale di Firenze e della Corte d'appello di
Firenze. Il ricorrente si era lamentato del fatto che il Tribunale
fiorentino, con sentenza poi confermata dalla Corte d'appello, avesse
dichiarato il fallimento di una società in accomandita semplice e
del ricorrente stesso, quale socio illimitatamente responsabile,
senza che gli fosse stato dato valido avviso dell'udienza a seguito
della quale il fallimento era stato pronunciato. Il ricorso per
cassazione dell'interessato era stato accolto con sentenza del maggio
2013, che aveva annullato la sentenza di fallimento rimettendo gli
atti al giudice di primo grado. Nel 2011, peraltro - e, dunque, prima
ancora della pronuncia della Corte di cassazione - il fallimento era
stato chiuso per mancanza di attivo.
L'Avvocatura dello Stato, nel giudizio a quo, aveva contestato la
pretesa del ricorrente, eccependo l'inammissibilità della domanda
sotto un duplice profilo: da un lato, per tardività, in quanto,
trattandosi di fallimento chiuso nel 2011, il ricorso sarebbe stato
depositato oltre il termine previsto a pena di decadenza dalla legge
n. 117 del 1988; dall'altro, per mancato esperimento di tutti i mezzi
di impugnazione, non avendo il ricorrente riassunto il giudizio dopo
l'annullamento con rinvio della decisione della Corte d'appello. Nel
merito, la difesa dello Stato aveva negato la sussistenza dei vizi
procedurali denunciati dal ricorrente.
Il giudice istruttore - sul presupposto che l'abolizione del
filtro di ammissibilità, disposta dall'art. 3, comma 2, della legge
n. 18 del 2015, dovesse ritenersi inoperante in rapporto alle domande
risarcitorie proposte dopo l'entrata in vigore della novella, ma per
illeciti anteriori ad essa (quale quella in esame) - aveva rimesso le
parti davanti al collegio per la deliberazione preliminare di
ammissibilità ai sensi del previgente art. 5 della legge n. 117 del
1988.
Il collegio rimettente ritiene, tuttavia, di dover aderire alle
opposte indicazioni della giurisprudenza di legittimità, secondo le
quali la soppressione del filtro opera anche rispetto alle domande
relative agli illeciti pregressi: circostanza che gli imporrebbe di
restituire la causa al giudice istruttore per la prosecuzione del
giudizio nelle forme ordinarie. Di qui, dunque, la rilevanza delle
questioni di legittimità costituzionale della citata norma
abrogatrice.
5.2.- Ciò premesso, il rimettente denuncia, in primo luogo, la
violazione dell'art. 111 Cost., assumendo che il filtro di
ammissibilità costituisca strumento imprescindibile per l'attuazione
del «giusto processo» sia nell'ambito del giudizio risarcitorio
promosso dal danneggiato contro lo Stato, sia nell'ambito del
giudizio in cui si è verificato il fatto che si assume dannoso.
Sul primo versante, il filtro risulterebbe essenziale al fine di
assicurare la ragionevole durata del giudizio risarcitorio. In virtù
di esso, il collegio era chiamato a valutare in limine litis
l'ammissibilità e la non manifesta infondatezza della domanda, nel
comune interesse del soggetto che si pretendeva danneggiato e dello
Stato, dichiarando immediatamente l'eventuale inammissibilità con
decreto, la cui procedura di impugnazione era «snella e compressa» e,
soprattutto, «alleggerita della valutazione del merito». A seguito
dell'abolizione del filtro, i tempi per pervenire ad una pronuncia
sull'ammissibilità sono invece quelli del processo ordinario, di
«lunghezza eccessiva ed irragionevole», senza considerare, poi, i
maggiori tempi dell'impugnazione, «appesantita dalla commistione tra
profili di ammissibilità e profili di merito».
Tali effetti negativi della riforma sarebbero bene apprezzabili
nel caso sottoposto all'esame del rimettente, nel quale potrebbero
rivelarsi fondate alcune delle eccezioni di inammissibilità
formulate dalla difesa del Presidente del Consiglio dei ministri, con
la conseguenza che la pronuncia immediata su di esse consentirebbe
uno svolgimento della causa «adeguato ai principi di effettività e
celerità della tutela».
L'intervento considerato si porrebbe, d'altra parte, in frizione
con la recente introduzione, da parte del legislatore, di «pronunce
semplificate di inammissibilita'» in rapporto alle impugnazioni
ordinarie, quali quelle previste dagli artt. 360-bis e 375, primo
comma, numeri 1) e 5), cod. proc. civ., riguardo al ricorso per
cassazione, e dagli artt. 348-bis e 348-ter cod. proc. civ., in
relazione all'appello. Per questo verso, la soppressione del filtro
di ammissibilità disposta dalla legge n. 18 del 2015 si porrebbe in
contrasto anche con i principi di ragionevolezza e di eguaglianza
(art. 3 Cost.), posto che il giudizio sulla responsabilità civile
del giudice assumerebbe assai spesso il carattere di un "processo sul
processo", presentando, perciò, evidenti «comunanze logiche» con le
impugnazioni.
L'abolizione del filtro pregiudicherebbe, peraltro, l'attuazione
del giusto processo anche nel giudizio nel quale si assume essersi
verificato il fatto dannoso. Le peculiarità dell'attività
giurisdizionale - in particolare, la circostanza che ogni processo
comporti un pregiudizio per almeno una delle parti - e la difficoltà
che la parte soccombente incontrerebbe nel comprendere quando vi sia
stato realmente un cattivo esercizio della giurisdizione
incentiverebbero, infatti, la proposizione di azioni di
responsabilità anche inammissibili o palesemente infondate. Un
meccanismo di filtro che blocchi sul nascere iniziative di tal fatta
assumerebbe, quindi, una essenziale funzione di tutela della
serenità di giudizio del magistrato.
Per converso, l'assenza del filtro genererebbe il rischio della
cosiddetta «giurisprudenza "difensiva"», ossia che il giudice si curi
- già nel processo "a monte" - del proprio interesse e della propria
difesa, abdicando alla propria posizione di terzietà ed
imparzialità. Tale atteggiamento potrebbe manifestarsi in varie
forme, dal semplice ricorso a motivazioni ridondanti e poco aderenti
al caso concreto, sino al vero e proprio "snaturamento" del contenuto
delle decisioni, secondo quale fra le parti possa più facilmente
proporre un'azione di responsabilita': e ciò specie in presenza di
parti «agguerrite o già larvatamente minacciose».
L'abolizione del meccanismo in questione - impedendo l'immediata
declaratoria di inammissibilità della domanda per mancato
esaurimento dei mezzi di impugnazione - favorirebbe, altresì, la
contemporanea pendenza del giudizio di responsabilità intentato nei
confronti dello Stato e di quello che vi ha dato origine, con
conseguente lesione anche del principio del contraddittorio. Sarebbe,
infatti, ben difficile che la controparte di un soggetto che ha
proposto azione di responsabilità civile «possa essere certa di non
avere un trattamento diverso da parte di un giudice "coinvolto"».
Risulterebbero violati anche i principi di soggezione del giudice
solo alla legge (art. 101 Cost.) e di autonomia e indipendenza della
magistratura (art. 104 Cost.). La giurisprudenza costituzionale,
infatti, avrebbe posto in evidenza a più riprese come la presenza di
un filtro, che ponga il giudice al riparo da domande temerarie o
intimidatorie, debba ritenersi indispensabile per la salvaguardia di
detti valori (sono citate le sentenze n. 468 del 1990, n. 18 del 2015
e n. 2 del 1968).
Da ultimo, il giudice a quo ravvisa la violazione del principio
del giudice naturale precostituito per legge (art. 25 Cost.).
Secondo il rimettente, sarebbe condivisibile l'orientamento della
giurisprudenza di legittimità in base al quale la proposizione di
un'azione di responsabilità, ai sensi della legge n. 117 del 1988,
quando è ancora pendente il primo giudizio non comporta
automaticamente un obbligo di astensione per il giudice di
quest'ultimo, nè consente alle parti di ricusarlo. In mancanza del
filtro, tuttavia, il magistrato sarebbe incentivato ad esercitare la
facoltà di intervento nel giudizio risarcitorio, non essendo più
nettamente distinto l'esame dei profili di ammissibilità della
domanda da quello del merito: opzione che, rendendolo parte di quel
giudizio, farebbe scattare l'obbligo di astensione nel processo
originario ai sensi dell'art. 51, primo comma, numero 3), cod. proc.
civ. Anche laddove non sussista tale obbligo, il giudice potrebbe
ravvisare, comunque sia, gravi ragioni di convenienza per
un'astensione facoltativa, «che difficilmente gli verrebbe negata».
La proposizione dell'azione di responsabilità potrebbe,
pertanto, costituire uno strumento per distogliere la causa dal suo
giudice naturale, specie nei casi in cui il magistrato assegnatario
della stessa abbia assunto decisioni interinali che facciano
presagire la soccombenza di una delle parti.
5.3.- Intervenuto a ministero dell'Avvocatura generale dello
Stato, il Presidente del Consiglio dei ministri ha eccepito
l'inammissibilità delle questioni per difetto di rilevanza.
Il collegio rimettente non avrebbe, infatti, considerato che,
essendo stato investito della decisione dal giudice istruttore a
norma dell'art. 189 cod. proc. civ., avrebbe potuto, comunque sia,
definire nel merito la controversia, a prescindere dal previo esame
della domanda in sede di filtro. Nella stessa ordinanza di rimessione
si rileva, d'altro canto, che alcune delle eccezioni di
inammissibilità prospettate dalla parte convenuta potrebbero
rivelarsi fondate. Di conseguenza, il collegio avrebbe dovuto darsi
carico di verificare se la causa potesse essere decisa, esaminando le
questioni preliminari pur di fronte all'erronea rimessione della
causa da parte del giudice istruttore sulla base della disciplina
previgente.
Nel merito, le questioni sarebbero, ad ogni modo, infondate.
Quanto al dedotto contrasto con l'art. 111 Cost., la difesa
dell'interveniente rileva che, pur essendo ovvio che un rito
accelerato è più breve di un rito ordinario, nondimeno anche
l'ordinario giudizio di cognizione si presta ad essere definito in
tempi brevi in base alle scansioni processuali delineate dalla
normativa vigente, sulle quali possono incidere negativamente solo
mere circostanze di fatto, irrilevanti ai fini del giudizio di
costituzionalità, quali l'organizzazione degli uffici giudiziari o
la limitatezza delle risorse disponibili.
Nè l'eliminazione del filtro potrebbe ritenersi contraddittoria
rispetto all'avvenuta introduzione di meccanismi di valutazione
preliminare dell'ammissibilità e della non manifesta infondatezza
con riguardo al giudizio di appello e al giudizio di cassazione. Tali
ultimi meccanismi attengono, infatti, alle impugnazioni, mentre il
filtro previsto dall'art. 5 della legge n. 117 del 1988 condizionava
l'accesso al giudizio di primo grado.
Seguendo il ragionamento del rimettente, poi, si dovrebbe
ritenere che l'applicazione del rito ordinario a qualsiasi tipo di
controversia determini una violazione del principio di ragionevole
durata del processo.
Privo di pregio sarebbe, altresì, l'assunto del giudice a quo,
secondo il quale l'eliminazione del filtro di ammissibilità
creerebbe il pericolo di un atteggiamento "difensivo" del magistrato,
il quale sarebbe indotto ad adottare la soluzione per lui meno
"rischiosa" a detrimento della giustizia sostanziale. L'alta
professionalità che caratterizza la funzione giurisdizionale
dovrebbe essere, infatti, idonea a scongiurare un simile pericolo;
d'altra parte, la decisione meno "rischiosa" per il giudice è quella
presa secondo legge e sulla base del prudente apprezzamento dei fatti
e delle prove, non quella che pregiudichi la parte più «agguerrita»
o «larvatamente minacciosa».
Il rimettente non valorizzerebbe, poi, adeguatamente la duplice
circostanza che l'azione risarcitoria ha come unico legittimato
passivo lo Stato e che la proposizione di cause pretestuose o
preordinate ad incidere sulla serenità del giudicante è già
scoraggiata dalla responsabilità aggravata del soccombente temerario
prevista dall'art. 96 cod. proc. civ.
Quanto alla censura di violazione dei principi di autonomia e
indipendenza della magistratura, l'Avvocatura generale dello Stato,
dopo aver ribadito alcune delle considerazioni svolte su questioni
consimili nei precedenti atti di intervento, pone in risalto come il
principio che si ricava dalla giurisprudenza costituzionale evocata
dal giudice a quo sia solo quello della necessità di prevedere
adeguate garanzie e limiti nella disciplina della responsabilità
civile dei magistrati, correlate alla peculiarità delle funzioni
giudiziarie e alla natura dei relativi provvedimenti, non anche
quello dell'imprescindibilità di una fase di valutazione preliminare
dell'ammissibilità della domanda risarcitoria indiretta (contro lo
Stato).
Dette garanzie e limiti non mancherebbero nell'attuale assetto
normativo, caratterizzato dalla previsione della sola legittimazione
passiva dello Stato nell'azione risarcitoria, con esclusione
dell'azione diretta verso il magistrato; dalla previsione di un
termine di decadenza (ora triennale) per la proposizione dell'azione,
inferiore a quello quinquennale valevole per tutti gli altri
dipendenti pubblici, e di uno ancora più breve (biennale) per
l'azione di rivalsa; dall'onere, per il danneggiato, di esperire
preventivamente tutti i rimedi impugnatori avverso il provvedimento
che si assume dannoso; dalla previsione di rigidi presupposti
sostanziali che delimitano l'ambito della colpa grave e di un tetto
massimo (pari alla metà dello stipendio annuo) alla eventuale
condanna del magistrato in sede di rivalsa.
La questione riferita all'art. 25 Cost. sarebbe, infine,
inammissibile per difetto di rilevanza, essendo argomentata con il
riferimento all'astratta possibilità che il magistrato sia indotto a
spiegare intervento volontario nella causa risarcitoria con maggiore
frequenza che non in passato: evenienza che non risulta, tuttavia,
essersi concretamente verificata nel giudizio a quo. Lo stesso
rimettente, d'altra parte, condivide la tesi secondo cui la
proposizione dell'azione di responsabilità non comporta alcun
obbligo di astensione del magistrato e, correlativamente, non ne
consente la ricusazione.
La questione risulterebbe, comunque sia, infondata nel merito,
posto che, in nessun caso, l'esercizio dell'azione risarcitoria
potrebbe costituire strumento per sottrarre la causa al giudice
naturale. Seguendo il ragionamento del rimettente, d'altronde, anche
nella vigenza del filtro una situazione come quella ipotizzata
(intervento del magistrato e richiesta di astensione) si sarebbe
potuta parimente verificare.

Considerato in diritto

1.- Questa Corte è chiamata a pronunciarsi su un articolato
complesso di questioni di legittimità costituzionale, dianzi
analiticamente descritte, tutte attinenti alla disciplina della
responsabilità civile dei magistrati, quale risultante a seguito
delle modifiche apportate dalla legge 27 febbraio 2015, n. 18
(Disciplina della responsabilità civile dei magistrati) alle
previgenti disposizioni della legge 13 aprile 1988, n. 117
(Risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle funzioni
giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati).
2.- In ragione della rilevata comunanza di oggetto e dei profili
problematici coinvolti, le questioni vanno riunite per essere decise
con unica sentenza.
3.- Deve preliminarmente essere esaminata l'eccezione con cui
l'Avvocatura generale dello Stato ha contestato l'ammissibilità, per
difetto di rilevanza, di tutte le questioni sollevate con le
ordinanze dei Tribunali ordinari di Verona (r.o. n. 198 del 2015), di
Treviso (r.o. n. 218 del 2015), di Catania (r.o. n. 113 del 2016) e
di Enna (r.o. n. 126 del 2016).
Nei vari atti di intervento, la difesa del Presidente del
Consiglio dei ministri, con argomentazioni similari, ove non anche
identiche, pone in evidenza che i giudici rimettenti non sono
chiamati a fare diretta applicazione delle disposizioni della cui
costituzionalità dubitano, sicchè la rilevanza di esse, nei
rispettivi giudizi a quibus, è affermata «solo in linea teorica ed
eventuale». Le disposizioni impugnate - secondo l'Avvocatura -
potrebbero venire in rilievo esclusivamente nell'ipotesi «in cui il
giudicante adottasse un provvedimento errato con dolo o colpa grave»
e, dunque, nel caso di una «patologia conclamata del futuro
provvedimento». Ma, in tale ipotesi, esso sarebbe rimediabile dallo
stesso giudice che lo ha emesso ovvero dal giudice cui sarebbe
devoluta l'impugnazione, considerata la natura dell'azione di
responsabilità, la quale presuppone che il rimedio previsto sia
stato esperito. In conseguenza, risulterebbe del tutto insussistente
la dedotta incidenza sulla serenità del giudicante, come invece
ipotizzato dai giudici a quibus.
In ogni caso - risultando imprescindibile presupposto dell'azione
risarcitoria l'irrevocabilità del provvedimento, ai sensi dell'art.
4 della legge n. 117 del 1988 - i dedotti profili di disarmonia
costituzionale potrebbero venire in rilievo solo dopo l'eventuale
esaurimento dei gradi dei rispettivi giudizi incidentali, con la
«definitività del provvedimento giudiziario», che, invece, neppure
risulta adottato nei giudizi in questione. La rilevanza delle
questioni affermata dai giudici rimettenti risulterebbe, pertanto,
pressochè virtuale, in quanto ancorata solo al mero «pericolo di una
valutazione errata delle risultanze di causa»: non sussisterebbe,
infatti, alcuna correlazione «tra la regola da applicare e la
soluzione della questione controversa», fino al punto che, in alcune
delle ordinanze di rimessione, la «pericolosità decisionale»
sarebbe, addirittura, semplicemente postulata, trattandosi piuttosto
di semplici problemi decisori, risolvibili in base ad elementari ed
ordinarie regole di diritto e sulla base del prudente apprezzamento
del giudice.
L'Avvocatura dello Stato ha ulteriormente osservato che, nelle
questioni di costituzionalità prospettate, la sussistenza della
rilevanza sarebbe stata dedotta dall'asserito perturbamento del
giudice conseguente ad un'ipotetica azione di rivalsa intentabile,
nei suoi confronti, dallo Stato: azione a sua volta meramente
eventuale ed effetto di altra azione di risarcimento danni esperita
nei confronti di quest'ultimo, per la responsabilità derivante dal
provvedimento giudiziario, frutto dell'«errore commesso dal
magistrato». Per effetto di tale catena ipotetica, la rilevanza delle
questioni di costituzionalità sollevate risulterebbe, tuttavia,
giustificata solo dalla stessa «pericolosità [...] della funzione
giurisdizionale», ritenuta, sempre e comunque sia, incidente sulla
serenità di giudizio e, quindi, sullo status del magistrato.
Il presupposto della rilevanza, in conclusione, riposerebbe solo
su postulati ed «ipotetici condizionamenti psicologici»: con la
paradossale conseguenza che qualsivoglia modifica della legge n. 117
del 1988 risulterebbe rilevante in tutte le controversie di ogni tipo
(civili, penali e amministrative), «con effetti distorsivi sul
funzionamento dell'intero sistema giudiziario, in contrasto,
peraltro, con i principi costituzionali e del diritto dell'U.E.
sull'effettività della tutela giurisdizionale».
3.1.- L'eccezione d'inammissibilità è fondata, per i motivi che
seguono.
3.2.- Nelle quattro ordinanze di rimessione, i giudici a quibus -
di là dalla complessità o difficoltà decisoria specifica dei
singoli giudizi in corso, di cui non è necessario dar conto in
questa sede - affermano che le sollevate questioni di
costituzionalità, pur concernenti alcune delle norme introdotte
dalla legge n. 18 del 2015, risultano direttamente rilevanti nei
rispettivi giudizi incidentali in quanto tale disciplina normativa
sarebbe «concretamente ed immediatamente produttiva di una
responsabilità potenziale» di essi giudicanti, «potendo dar luogo ad
un giudizio di responsabilita'» (così, testualmente, l'ordinanza del
Tribunale ordinario di Verona, iscritta al r.o. n. 198 del 2015);
ovvero in quanto essa va «ad incidere, in generale, sulla libertà
del giudice di valutare i fatti e le prove secondo la legge e,
quindi, anche sulla valutazione che il Giudice è chiamato ad operare
nel presente processo» (in tal senso si esprime l'ordinanza del
Tribunale ordinario di Treviso, iscritta al r.o. n. 218 del 2015);
ovvero, ancora, che non è da escludersi che ogni decisione
adottabile «possa essere contestata per ritenuto travisamento del
fatto e delle prove», integrando dunque un'ipotesi di colpa grave ai
sensi della normativa, come oggi modificata, sulla responsabilità
civile dei magistrati (in tal senso opina, ad esempio, l'ordinanza
del Tribunale ordinario di Catania, iscritta al r.o. n. 113 del
2016).
Tali affermazioni - che pure delineano la semplice e sola
"potenzialita'" dell'evenienza di una responsabilità civile dello
Stato (e della successiva, eventuale, azione di rivalsa nei confronti
del magistrato) connessa ai provvedimenti adottati nel giudizio a quo
- assurgono a discorso giustificativo della rilevanza delle plurime
questioni di legittimità costituzionale a mezzo del richiamo, comune
a tutte le predette ordinanze di rimessione e su cui esse lungamente
insistono, alle statuizioni della sentenza n. 18 del 1989.
Rammentano invero i rimettenti che, in tale pronuncia, questa
Corte - chiamata a scrutinare alcune questioni di legittimità
costituzionale sollevate in relazione alla disciplina della
responsabilità civile dei magistrati di cui alla legge n. 117 del
1988 ed a fronte della eccezione di inammissibilità delle stesse per
difetto di rilevanza, anche allora avanzata dall'Avvocatura generale
dello Stato - ebbe a statuire l'infondatezza di detta eccezione.
Si osservò, in proposito, che, effettivamente, l'art. 23 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), stabilendo che la
questione di costituzionalità proposta debba essere tale che «il
giudizio non possa essere definito indipendentemente dalla
risoluzione» di essa, «implica, di regola, che la rilevanza sia
strettamente correlata all'applicabilità della norma impugnata nel
giudizio a quo». Tuttavia, si affermò che «debbono ritenersi
influenti sul giudizio anche le norme che, pur non essendo
direttamente applicabili al giudizio a quo, attengono allo status del
giudice, alla sua composizione nonchè, in generale, alle garanzie ed
ai doveri che riguardano il suo operare», e che pertanto la
«eventuale incostituzionalità di tali norme è destinata a influire
su ciascun processo pendente davanti al giudice del quale regolano lo
status, la composizione, le garanzie e i doveri: in sintesi, la
"protezione" dell'esercizio della funzione, nella quale i doveri si
accompagnano ai diritti».
Tali affermazioni, secondo i giudici a quibus, risulterebbero
ulteriormente corroborate, ai fini della rilevanza delle odierne
questioni di legittimità costituzionale, dalla circostanza che la
nuova disciplina sulla responsabilità civile, risultante dalle
modifiche introdotte dalla legge n. 18 del 2015, ha ampliato le
ipotesi che possono dar luogo a responsabilità dello Stato e del
magistrato, introducendo, tra l'altro, quelle del «travisamento del
fatto o delle prove». Pertanto, quantomeno le relative disposizioni
modificate in tal senso (vale a dire gli artt. 2, comma 3, e 7, comma
1, della legge n. 117 del 1988) inciderebbero immediatamente su tutti
i giudizi in corso.
I soli Tribunali ordinari di Verona ed Enna, inoltre, affermano
che le statuizioni della sentenza n. 18 del 1989 sarebbero state
implicitamente richiamate, da questa Corte, nella sentenza n. 237 del
2013.
3.3.- Movendo dall'esame di tale ultimo argomento, si deve
rilevare che il convincimento dei due rimettenti è erroneo.
Nel giudizio conclusosi con la sentenza n. 237 del 2013, infatti,
questa Corte era stata chiamata a pronunciarsi sulla legittimità
costituzionale di norme che avevano disposto la soppressione di
diversi uffici giudiziari: oggetto del giudizio di costituzionalità
era, dunque, la potestà di ius dicere dei giudici rimettenti,
direttamente e immediatamente dipendente dalle norme censurate.
Nessun dubbio poteva sussistere, pertanto, sulla rilevanza - secondo
l'ordinaria regola posta dall'art. 23 della legge n. 87 del 1953 -
delle sollevate questioni di legittimità costituzionale, «ben
potendo, in limine litis, ogni giudice investire questa Corte della
verifica di conformità a Costituzione delle disposizioni legislative
che affermino, ovvero escludano, la sua legittimazione a trattare un
determinato procedimento» (ordinanza n. 258 del 2016), rientrando
detta facoltà nel suo «potere-dovere di verificare la regolare
costituzione dell'organo giudicante, anche in rapporto alla
legittimità costituzionale delle norme che la disciplinano»
(sentenza n. 71 del 1975).
3.4.- Quanto, poi, al richiamo operato da tutti i giudici
rimettenti alla sentenza n. 18 del 1989, in funzione di
giustificazione della rilevanza delle odierne questioni di
legittimità costituzionale, esso non risulta pertinente.
È qui doveroso sottolineare il ben diverso ambito dell'incidente
di costituzionalità nel quale vennero a collocarsi le richiamate
affermazioni di questa Corte. In quella circostanza, infatti, il
nucleo principale delle varie questioni sollevate dai diversi giudici
(ordinari, amministrativi e tributari), che dubitavano della
legittimità costituzionale della prima legge sulla responsabilità
civile dei magistrati, fece leva - per dedurre la rilevanza delle
questioni stesse - sul fatto che nei diversi giudizi veniva in
discorso l'applicazione della disciplina dettata dall'art. 16 della
legge n. 117 del 1988 (poi dichiarata parzialmente incostituzionale
con la sentenza n. 18 del 1989), la quale introduceva - nel processo
civile (art. 131 del codice di procedura civile) ed in quello penale
(art. 148 del codice di procedura penale) - il verbale relativo alla
opinione dissenziente per i provvedimenti collegiali, per i
conseguenti riverberi che la stessa disciplina presentava proprio sul
piano della responsabilità civile.
Veniva in rilievo inoltre - e in relazione a ciò questa Corte
affermò quanto oggi è richiamato - la stessa struttura e
composizione dell'organo giudicante, assumendosi, da una delle
ordinanze di rimessione, che il "concorso decisorio", all'interno
dell'organo collegiale civile, non potesse essere egualmente
distribuito tra il relatore e gli altri componenti del collegio,
poichè era da escludere che questi ultimi fossero «tenuti ad
esaminare gli atti di causa, a ciò ostando l'immensa mole di lavoro
gravante sui tribunali» e che, conseguentemente, a tale diversa
collocazione "funzionale" interna avrebbe dovuto corrispondere anche
una diversa graduazione di responsabilità. Prospettiva che indusse
questa Corte a ribadire, al contrario, e proprio in ordine alla
struttura e funzione dell'organo, che «la decisione emessa
dall'organo giudiziario collegiale è un atto unitario, alla
formazione del quale concorrono i singoli membri del collegio in base
allo stesso titolo ed agli stessi doveri» (sentenza n. 18 del 1989).
Altra ordinanza di rimessione, poi, era stata adottata dalla
sezione specializzata per le tossicodipendenze, a componente mista,
in relazione alla quale si prospettava questione di legittimità
costituzionale in ordine alla responsabilità dei laici componenti il
collegio.
Infine, per le questioni sollevate da una commissione tributaria,
si osservava, nella ordinanza di rimessione, che esse attenevano
«alla costituzione del giudice», con la conseguenza che la rilevanza
sussisteva in quanto, «ove le norme impugnate fossero illegittime, la
decisione della Commissione tributaria sarebbe nulla», anche in
questo caso evocando (come pure nella questione sollevata da un
pretore onorario) il tema della partecipazione dei laici alla
giustizia.
Nello scrutinio allora operato da questa Corte in punto di
ammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale,
pertanto, ben si spiega la motivazione adottata (poi meramente
richiamata soltanto dall'immediatamente successiva sentenza n. 243
del 1989). Essa, appunto, si fondava - coerentemente con il rilievo
delle norme processuali allora coinvolte nei diversi giudizi a quibus
- sui profili che concernevano lo «status di giudice», la «sua
composizione, nonchè, in generale, [le] garanzie e [i] doveri che
riguardano il suo operare»: aspetti, questi, ontologicamente
rilevanti nell'ambito dei relativi procedimenti - ordinari, speciali,
amministrativi o tributari - dai quali le questioni provenivano. Come
dire che le quaestiones sulla responsabilità civile dei magistrati
erano allora rilevanti in quanto direttamente collegate con profili
attinenti alla struttura dell'organo e ad ipotizzate "distinzioni"
funzionali interne ad esso: dunque, alla sua stessa composizione.
3.5.- Si trattava di un quadro profondamente diverso da quello
che viene oggi in attenzione e che, in sè, vale a tracciare un netto
distinguo tra dette statuizioni - pertinenti a quello specifico
quadro di riferimento - e le altre che questa Corte è chiamata ad
adottare circa la rilevanza delle questioni ora in esame.
Nell'ambito delle odierne questioni, infatti, ciò che questa
Corte è tenuta a verificare è la necessaria relazione di
"dipendenza funzionale" tra giudizio a quo e tema agitato attraverso
la questione di legittimità costituzionale: relazione che, secondo
la costante giurisprudenza di questa Corte, deve assumere i connotati
della pregiudizialità, la quale comporta l'impossibilità di
definire il procedimento pregiudicato in assenza della delibazione
della quaestio pregiudicante.
Ebbene, alla luce di tali preliminari rilievi e tenuto conto di
quanto gli stessi giudici rimettenti hanno posto in luce al fine di
asseverare la sussistenza della rilevanza, se ne deve desumere che le
questioni sono state dai rimettenti delibate a prescindere da
qualsiasi considerazione circa una loro diretta incidenza sullo
statuto di autonomia e di indipendenza dei magistrati, tale da
condizionare strutturalmente e funzionalmente lo ius dicere, ma
facendo esclusivo riferimento alle sue modalità di esercizio. Nè
rileva che tali modalità possano costituire elementi variamente
perturbatori della condizione psicologica di questo o quel
magistrato, secondo i principi, del resto, costantemente ribaditi -
sia prima sia dopo la sentenza n. 18 del 1989 - dalla giurisprudenza
di questa Corte.
Si è escluso, infatti, che potesse strutturare il nesso di
pregiudizialità, richiesto ai fini di rendere rilevante la
questione, il mero richiamo del giudice a quo al turbamento
psicologico e della propria serenità di giudizio prodotto
dall'applicazione dei «ferri di sicurezza» nelle operazioni di
traduzione degli imputati detenuti, «non potendosi ovviamente
qualificare per tale una soggettiva situazione psicologica come
quella allegata dal giudicante che, oltre tutto, deriva da norme
assolutamente estranee all'oggetto del processo principale» (sentenza
n. 147 del 1974).
Allo stesso modo, si è pure escluso che potessero considerarsi
rilevanti, in un qualsiasi giudizio di competenza della Corte dei
conti, questioni volte a denunciare l'asserita menomazione della
serenità e autonomia di giudizio dei magistrati di detta Corte
derivante dal carattere, in assunto, «troppo latamente discrezionale»
dei poteri riconosciuti al Presidente della Corte stessa in materia
di assegnazione di funzioni e promozioni: le doglianze attenevano,
infatti, a disposizioni che non dovevano essere applicate dal giudice
rimettente, riflettendo «violazioni solo potenziali ma non attuali
delle garanzie costituzionali» (sentenza n. 19 del 1978).
Nessun seguito hanno avuto, altresì, più di recente, le
questioni intese a censurare, nell'ambito di ordinari giudizi, la
previsione di compensi dei giudici di pace e dei componenti delle
commissioni tributarie collegati ad ogni singolo processo definito:
sistema che si asseriva idoneo a condizionare psicologicamente
l'operato di detti giudici, e dunque a comprometterne la terzietà ed
imparzialità, inducendoli ad optare non per le soluzioni ritenute
più corrette, ma per quelle che permettevano di decidere un maggior
numero di cause in minor tempo, e consentendo, inoltre, alla parte
attrice o ricorrente di avvantaggiarli economicamente con la
proposizione di domande o ricorsi separati, anzichè di domande o
ricorsi cumulativi. Anche simili questioni sono state ritenute,
infatti, prive di rilevanza, in quanto attinenti a norme che non
venivano affatto in rilievo ai fini della decisione delle
controversie di cui i giudici rimettenti erano investiti (ex
plurimis, ordinanze n. 421 del 2008, n. 180 del 2006 e n. 326 del
1987).
3.6.- Più in generale, va riconosciuto, tuttavia, che un sistema
che non garantisse un adeguato presidio istituzionale in capo alla
posizione del giudice si presenterebbe, a sua volta, fortemente
asintonico rispetto a quel rigoroso presupposto di legalità a cui il
giudice è costituzionalmente tenuto.
Il ruolo del giudice, nell'architettura costituzionale della
giurisdizione, appare infatti peculiare, non potendosi escludere a
priori che norme, pur non immediatamente applicabili nel processo,
vadano ad incidere in maniera evidente ed attuale sulle garanzie
costituzionali della funzione giurisdizionale, così condizionando
l'esercizio della relativa attività. Ciò tuttavia presuppone che
tale incidenza - per qualità, intensità, univocità ed evidenza
della sua direzione, immediatezza ed estensione dei suoi effetti -
sia tale da determinare una effettiva interferenza sulle condizioni
di indipendenza e terzietà nel decidere, a prescindere da qualsiasi
profilo che possa riguardare un eventuale "perturbamento psicologico"
del singolo giudice.
Di là da questa prospettiva, ai fini della rilevanza occorrerà
ulteriormente verificare se la norma asseritamente interferente sullo
status di magistrato ne comprometta o possa comprometterne
l'indipendenza e la terzietà in relazione alla concreta regiudicanda
posta al suo esame ed alla specifica e conseguente decisione che è
chiamato ad adottare nel giudizio a quo. Presupposti - questi - che
non è dato rinvenire nelle odierne questioni, alla luce della stessa
motivazione sulla rilevanza fornita dai giudici a quibus in relazione
all'attuale sistema normativo sulla responsabilità civile del
giudice.
3.7.- In conclusione sul punto, devono pertanto essere dichiarate
inammissibili, perchè irrilevanti, tutte le questioni sollevate con
le ordinanze dei Tribunali ordinari di Verona (r.o. n. 198 del 2015),
di Treviso (r.o. n. 218 del 2015), di Catania (r.o. n. 113 del 2016)
e di Enna (r.o. n. 126 del 2016).
4.- I profili di inammissibilità dianzi evidenziati non
coinvolgono, invece, l'ordinanza di rimessione del Tribunale
ordinario di Genova (r.o. n. 130 del 2016), unica, fra quelle in
esame, emessa nell'ambito di un giudizio risarcitorio promosso nei
confronti dello Stato ai sensi della legge n. 117 del 1988.
4.1.- Con riguardo alle questioni sollevate da detta ordinanza,
l'Avvocatura generale dello Stato ha formulato una diversa eccezione
di inammissibilità.
In base al previgente art. 5 della legge n. 117 del 1988 -
abrogato dall'impugnato art. 3, comma 2, della legge n. 18 del 2015 -
il giudice istruttore della causa volta ad ottenere il ristoro dei
danni conseguenti all'esercizio delle funzioni giudiziarie doveva
rimettere le parti davanti al collegio alla prima udienza, ai fini
della preliminare verifica della sussistenza dei presupposti
dell'azione, della sua tempestività in rapporto al previsto termine
biennale di proposizione e della sua non manifesta infondatezza
(cosiddetto "filtro di ammissibilita'").
Nel caso di specie, il giudice istruttore ha provveduto nel modo
ora indicato, sul presupposto che, in assenza di una disciplina
transitoria, il meccanismo di "filtro" dovesse ritenersi ancora
applicabile in rapporto alle domande risarcitorie proposte dopo
l'entrata in vigore della legge di riforma, ma per illeciti anteriori
ad essa, quale quella di cui si discute nel giudizio principale.
Il collegio rimettente reputa, tuttavia, di dover aderire alle
opposte indicazioni della giurisprudenza di legittimità (e, in
particolare, della sentenza della Corte di cassazione, sezione terza
civile, 15 dicembre 2015, n. 25216), secondo le quali l'abolizione
del "filtro" - in ragione della sua valenza processuale e non
sostanziale - opera per tutti i giudizi introdotti dopo l'entrata in
vigore della legge n. 18 del 2015 (ancorchè relativi ad illeciti
pregressi): circostanza che imporrebbe al collegio stesso di
restituire gli atti al giudice istruttore per la prosecuzione del
giudizio nelle forme ordinarie. Di qui la ritenuta rilevanza delle
questioni sollevate, intese a censurare proprio e soltanto l'avvenuta
soppressione del "filtro".
Obietta il Presidente del Consiglio dei ministri che il collegio
rimettente, essendo stato investito della decisione dal giudice
istruttore ai sensi dell'art. 189 cod. proc. civ., avrebbe potuto
definire in ogni caso la controversia, a prescindere dal previo esame
della domanda in sede di filtro. Nella stessa ordinanza di rimessione
si dà atto, d'altro canto, di come alcune fra le plurime eccezioni
di inammissibilità della domanda risarcitoria, formulate dalla parte
convenuta nel giudizio a quo, potrebbero rivelarsi fondate. A parere
dell'Avvocatura generale dello Stato, pertanto, il collegio avrebbe
dovuto verificare preventivamente se la causa potesse essere decisa,
esaminando le questioni preliminari pur di fronte all'erronea
rimessione della causa da parte del giudice istruttore sulla base
della disciplina previgente.
4.2.- L'eccezione della difesa dell'interveniente non è fondata.
Ove pure fosse immediatamente riscontrabile una ragione di
inammissibilità della domanda, le questioni inciderebbero, comunque
sia, sulle modalità procedurali della relativa verifica, che
l'abrogato art. 5 regolava con disciplina ad hoc, allo stato non più
applicabile e che il rimettente mira per l'appunto a ripristinare,
tramite la dichiarazione di illegittimità costituzionale della norma
meramente abrogatrice.
In base alla disposizione abrogata, infatti, il tribunale doveva
deliberare entro 40 giorni in camera di consiglio, anzichè nelle
forme ordinarie del giudizio di cognizione (che prevedono la
possibile discussione in udienza pubblica, ai sensi dell'art. 275
cod. proc. civ.), dichiarando l'inammissibilità della domanda con
decreto motivato (e non già con sentenza), impugnabile non nei modi
ordinari, ma in quelli previsti dall'art. 739 cod. proc. civ. per i
provvedimenti in camera di consiglio.
Se la domanda era ritenuta ammissibile, d'altro canto, il
tribunale doveva disporre la prosecuzione del processo e la
trasmissione degli atti ai titolari dell'azione disciplinare
(previsione anche questa venuta meno).
La rilevanza delle questioni è, pertanto, indubbia.
5.- Ancorchè ammissibili, le questioni prospettate
dall'ordinanza di rimessione del Tribunale ordinario di Genova (r.o.
n. 130 del 2016) sono tuttavia infondate.
5.1.- Il giudice a quo prospetta plurimi dubbi di legittimità
costituzionale del solo art. 3, comma 2, della legge n. 18 del 2015,
il quale, come già detto, abrogando l'art. 5 della legge n. 117 del
1988, ha eliminato il "filtro di ammissibilita'" della domanda
risarcitoria proposta nei confronti dello Stato.
Il Tribunale ordinario di Genova reputa, preliminarmente, che la
soppressione del meccanismo dianzi descritto non possa trovare
«pertinente» giustificazione nel richiamo alle pronunce «della Corte
di Strasburgo» o di quelle della Corte di giustizia dell'Unione
europea, il cui fondamento non riposerebbe sulla «responsabilità del
singolo magistrato, ma (su) quella dello Stato», con la conseguenza
che tali decisioni «non imponevano alcuna modifica della legge n.
117/1988 dal punto di vista processuale».
Ciò premesso, il rimettente ritiene che la disposizione
denunciata violerebbe, anzitutto, l'art. 111 Cost., per contrasto con
il principio di ragionevole durata del processo. Il meccanismo di
"filtro" risponderebbe, infatti, al comune interesse tanto del
cittadino, che si ritenga leso, quanto dello Stato, potenziale
responsabile, a che l'eventuale inammissibilità della domanda
risarcitoria sia dichiarata al più presto e con procedura snella. In
assenza di tale meccanismo, i tempi per la pronuncia sono invece
quelli del processo ordinario, di «lunghezza eccessiva ed
irragionevole».
La norma censurata violerebbe, inoltre, l'art. 3 Cost., sotto il
duplice profilo della disparità di trattamento e della
irragionevolezza. L'abolizione del "filtro", da essa disposta,
contrasterebbe, infatti, con il sempre più diffuso ricorso del
legislatore a meccanismi di questo tipo e, in particolare, con
l'avvenuta introduzione di «pronunce semplificate di
inammissibilita'» in rapporto alle impugnazioni ordinarie: istituti,
questi ultimi, comparabili all'azione prevista dalla legge n. 117 del
1988, atteggiandosi essa, spesso, come un «processo sul processo» (il
riferimento del rimettente è alle previsioni degli artt. 348-bis e
348-ter cod. proc. civ., quanto all'appello, e degli artt. 360-bis e
375, primo comma, numeri 1 e 5, cod. proc. civ., quanto al ricorso
per cassazione).
L'intervento abrogativo censurato pregiudicherebbe, inoltre,
l'attuazione del giusto processo - così integrando un ulteriore
vulnus all'art. 111 Cost. - anche nel giudizio nel quale si assume
essersi verificato il fatto dannoso. Imbrigliando immediatamente le
azioni di responsabilità inammissibili o palesemente infondate, il
meccanismo processuale soppresso svolgerebbe, infatti, una essenziale
funzione di tutela della serenità di giudizio del giudice,
scongiurando il pericolo della cosiddetta «giurisprudenza
"difensiva"», ossia che il giudice abdichi alla propria posizione di
terzietà e imparzialità in favore delle decisioni che appaiono per
lui meno "rischiose".
Risulterebbero altresì violati i principi di soggezione del
giudice solo alla legge (art. 101 Cost.) e di autonomia e
indipendenza della magistratura (art. 104 Cost.), alla luce delle
affermazioni della giurisprudenza costituzionale secondo cui la
presenza di un "filtro", che ponga il giudice al riparo da domande
temerarie o intimidatorie, dovrebbe ritenersi indispensabile per la
salvaguardia dei corrispondenti valori (sono citate le sentenze n.
468 del 1990, n. 18 del 1989 e n. 2 del 1968).
La norma censurata si porrebbe, infine, in contrasto con il
principio del giudice naturale precostituito per legge (art. 25
Cost.). In mancanza del meccanismo del "filtro", infatti, il
magistrato sarebbe incentivato ad esercitare la facoltà di
intervento nel giudizio risarcitorio prevista dall'art. 6 della legge
n. 117 del 1988, non essendo più nettamente distinto l'esame dei
profili di ammissibilità della domanda da quello del merito: ciò
che, rendendolo parte di quel giudizio, farebbe scattare l'obbligo di
astensione nel processo originario ai sensi dell'art. 51, primo
comma, numero 3), cod. proc. civ. In ogni caso, il giudice potrebbe
ravvisare i presupposti per un'astensione facoltativa. In
conseguenza, la proposizione dell'azione di responsabilità potrebbe
costituire indiretto strumento per distogliere la causa dal suo
giudice naturale.
5.2.- Movendo dal preliminare riferimento del giudice a quo alle
decisioni della Corte di giustizia dell'Unione europea, va rammentato
come un forte stimolo alla riforma operata dalla legge n. 18 del 2015
sia venuto proprio dai principi affermati dalla Corte di Lussemburgo,
riguardo all'obbligo degli Stati membri di riparare i danni causati
ai singoli dalle violazioni del diritto comunitario (ora, dell'Unione
europea) commesse da organi giurisdizionali nazionali (anche di
ultimo grado): principi con i quali alcune delle limitazioni previste
dalla legge n. 117 del 1988 sono state ritenute incompatibili (Corte
di giustizia, grande sezione, sentenza 13 giugno 2006, in causa
C-173/03, Traghetti del Mediterraneo spa), tanto da dar luogo
all'apertura di una procedura di infrazione, decisa in senso
sfavorevole per il nostro Paese (Corte di giustizia, sentenza 24
novembre 2011, in causa C-379/10, Commissione europea contro
Repubblica italiana).
Nel contesto di tali principi, assumono qui rilievo, in
particolare, quelli relativi alla "giustiziabilita'" della pretesa
risarcitoria del danneggiato.
La Corte di Giustizia, a partire dalla nota pronuncia Köbler
(sentenza 30 settembre 2003, in causa C-224/01, Gerhard Köbler), ebbe
infatti a statuire che «[...] è nell'ambito delle norme del diritto
nazionale relative alla responsabilità che lo Stato è tenuto a
riparare le conseguenze del danno provocato, fermo restando che le
condizioni stabilite dalle legislazioni nazionali in materia di
risarcimento dei danni non possono essere meno favorevoli di quelle
che riguardano reclami analoghi di natura interna e non possono
essere congegnate in modo da rendere praticamente impossibile o
eccessivamente difficile ottenere il risarcimento».
In tale affermazione - ribadita dai costanti arresti successivi
(ex multis, Corte di giustizia dell'Unione europea, grande sezione,
sentenza 13 marzo 2007, in causa C-524/04, Test Claimants in the Thin
Cap Group Litigation; Corte di giustizia dell'Unione europea,
sentenza 25 novembre 2010, in causa C-429/09, Günter Fuß; Corte di
giustizia dell'Unione europea, sentenza 9 settembre 2015, in causa
C-160/14, João Filipe Ferreira da Silva e Brito e altri) - risultano
compendiati tanto il «principio di equivalenza» quanto il «principio
di effettivita'», i quali così assurgono a cardini necessari di ogni
diritto nazionale in tema di responsabilità dello Stato per le
conseguenze del danno provocato da provvedimenti giurisdizionali
adottati in violazione del diritto europeo.
Il «principio di equivalenza» - secondo denominazione propria ed
originale della Corte di giustizia - postula che le condizioni
stabilite dalle legislazioni nazionali in materia di risarcimento dei
danni nei confronti dello Stato, per la responsabilità civile in
esito alla violazione del diritto europeo per mezzo di provvedimento
giurisdizionale, non possono essere «meno favorevoli» di quelle
riguardanti analoghi reclami di natura interna, vale a dire delle
altre "normali" azioni risarcitorie esercitabili dai cittadini nei
confronti dello Stato in altre e diverse materie.
Il «principio di effettivita'» esige, poi, che i meccanismi
procedurali del diritto nazionale non siano congegnati in modo da
rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile ottenere
il risarcimento.
5.3.- L'affermazione di tali principi - pur se non immediatamente
e specificamente pretensivi dell'abolizione del cosiddetto "filtro di
ammissibilita'" contemplato dall'art. 5 della legge n. 117 del 1988 -
ha rappresentato un considerevole mutamento del quadro normativo di
riferimento in tema di responsabilità civile dello Stato e del
giudice, finendo inevitabilmente per ispirare e permeare l'intervento
riformatore, sul punto, della legge n. 18 del 2015. Al riguardo, il
legislatore ha ritenuto che, per un verso, l'azione di
responsabilità nei confronti dello Stato per i danni conseguenti ad
un provvedimento giudiziario non si collocasse in una condizione di
equivalenza rispetto alle azioni risarcitorie nei confronti dello
Stato in altre materie che non prevedono un simile "filtro" e, per
altro verso, che l'esperienza applicativa della legge n. 117 del
1988, arrestando le azioni di danno contro lo Stato in larghissima
misura nella fase della delibazione preliminare, non avesse garantito
l'effettività del risarcimento per il cittadino danneggiato. È
appena il caso di sottolineare, al proposito, che l'intervento
riformatore non era evidentemente limitabile alle sole violazioni del
diritto europeo, se non al prezzo di determinare una irragionevole
disparità di trattamento rispetto alle violazioni delle norme del
diritto nazionale che fossero all'origine, anch'esse, di danno per il
cittadino.
Come più volte affermato da questa Corte, nella materia in esame
occorre perseguire il delicato bilanciamento tra due interessi
contrapposti: da un lato, il diritto del soggetto ingiustamente
danneggiato da un provvedimento giudiziario ad ottenere il ristoro
del pregiudizio patito, posto che «una legge che negasse al cittadino
danneggiato dal giudice qualunque pretesa verso l'amministrazione
statale sarebbe contraria a giustizia» (sentenza n. 2 del 1968);
dall'altro, la salvaguardia delle funzioni giudiziarie da possibili
condizionamenti, a tutela dell'indipendenza e dell'imparzialità
della magistratura, «in quanto la peculiarità delle funzioni
giudiziarie e la natura dei relativi provvedimenti suggeriscono
condizioni e limiti alla responsabilità dei magistrati, specie in
considerazione dei disposti costituzionali appositamente dettati per
la Magistratura (artt. 101 e 113), a tutela della sua indipendenza e
dell'autonomia delle sue funzioni» (sentenza n. 26 del 1987).
Tale bilanciamento è stato operato anche dalla legge di riforma
n. 18 del 2015, fondamentalmente tramite una più netta divaricazione
tra la responsabilità civile dello Stato nei confronti del
danneggiato - che le istituzioni europee chiedevano con forza di
espandere - e la responsabilità civile del singolo magistrato. Il
legislatore della riforma ha cioè mirato a superare la piena
coincidenza oggettiva e soggettiva degli ambiti di responsabilità
dello Stato e del magistrato e, in tale prospettiva, ha ritenuto di
ampliare il perimetro della prima a prescindere dai confini, più
ristretti, della seconda, così stemperando il meccanico ed
automatico effetto dell'accertamento della responsabilità dello
Stato sul magistrato nel giudizio di rivalsa.
In tale cornice di rinnovato bilanciamento normativo - i cui
termini sono rimessi alla discrezionalità del legislatore, nei
limiti della ragionevolezza - si colloca la scelta legislativa di
abolizione del cosiddetto "filtro di ammissibilita'", ritenuta
funzionale al nuovo impianto normativo, specie se riguardata alla
luce dei già ricordati principi affermati dalla Corte di giustizia
dell'Unione europea. Non è costituzionalmente necessario, infatti,
che, per bilanciare i contrapposti interessi di cui si è detto, sia
prevista una delibazione preliminare dell'ammissibilità della
domanda contro lo Stato, quale strumento indefettibile di protezione
dell'autonomia e dell'indipendenza della magistratura. Tale esigenza
può essere infatti soddisfatta dal legislatore per altra via: ciò
è quanto accaduto con la legge n. 18 del 2015, per un verso mediante
il mantenimento del divieto dell'azione diretta contro il magistrato
e con la netta separazione dei due ambiti di responsabilità, dello
Stato e del giudice; per un altro, con la previsione di presupposti
autonomi e più restrittivi per la responsabilità del singolo
magistrato, attivabile, in via di rivalsa, solo se e dopo che lo
Stato sia rimasto soccombente nel giudizio di danno; per un altro
ancora, tramite il mantenimento di un limite della misura della
rivalsa. Tanto vale a stornare il paventato pericolo che l'abolizione
del meccanismo processuale in esame determini un pregiudizio alla
«serenità del giudice» come pure la temuta deriva verso una
«giurisprudenza difensiva», ipotesi, questa, che evidentemente
oblitera l'elevato magistero proprio di ogni funzione
giurisdizionale. Che tutto ciò valga ad escludere il rischio -
secondo una direttrice opposta a quanto riscontrato nel precedente
assetto circa la sostanziale "irresponsabilita'" dei magistrati - di
un eventuale abuso dell'azione risarcitoria è questione, poi, che
solo l'attuazione nel tempo della nuova disciplina potrà chiarire.
5.4.- Nè le conclusioni sopra assunte palesano disarmonia o,
tantomeno, contrasto con le pregresse affermazioni sul punto di
questa Corte, richiamate dal Tribunale rimettente.
Il giudice a quo evoca taluni contenuti argomentativi delle
sentenze n. 2 del 1968 e, soprattutto, n. 18 del 1989 e n. 468 del
1990.
È agevole tuttavia rilevare che la più remota di tali pronunce
si è limitata ad affermare in termini generali, come già ricordato,
l'esigenza di prevedere «condizioni e limiti» alla responsabilità
del magistrato, avuto riguardo alla situazione normativa dell'epoca
(che prevedeva una responsabilità civile diretta del magistrato
limitata ai casi di dolo, frode, concussione e denegata giustizia,
condizionando la domanda risarcitoria all'autorizzazione del Ministro
di grazia e giustizia: originari artt. 55, 56 e 74 cod. proc. civ.).
Affermazione, questa, di imprescindibile ed immutabile valenza, ma
che risulta, al più, neutra rispetto all'odierno thema decidendum.
Le affermazioni sul preteso «rilievo costituzionale» del filtro
sono piuttosto contenute nella già citata sentenza n. 18 del 1989 e,
soprattutto, nella n. 468 del 1990. Nella prima di tali pronunce,
questa Corte ebbe ad affermare che «la previsione del giudizio di
ammissibilità della domanda (art. 5, l. cit.) garantisce
adeguatamente il giudice dalla proposizione di azioni "manifestamente
infondate", che possano turbarne la serenità, impedendo, al tempo
stesso, di creare con malizia i presupposti per l'astensione e la
ricusazione». Nella sentenza n. 468 del 1990, si enunciò poi
l'assunto della «indispensabilità di un "filtro" a garanzia della
indipendenza ed autonomia della funzione giurisdizionale».
Se doverosamente riguardate nella cornice storica e normativa,
oltre che nella specifica occasio che ebbe a determinarle, queste
affermazioni risultano tuttavia di valore assai meno dirimente
rispetto a quello loro attribuito dalle argomentazioni del tribunale
rimettente.
L'affermazione - contenuta nella sentenza n. 18 del 1989 -
relativa alla "garanzia adeguata" derivante dal preventivo giudizio
di ammissibilità rispetto alla proposizione di azioni manifestamente
infondate o temerarie non individua di certo, in tale rimedio, la
soluzione unica e costituzionalmente obbligata affinchè un sistema
di responsabilità civile non risulti strutturalmente lesivo
dell'autonomia ed indipendenza della magistratura, incidendo sul
"perturbamento della serenita'" del giudice. Già si è osservato
che, in un mutato quadro storico e normativo, il legislatore ha
praticato, in forme diverse e non censurabili per irragionevolezza,
quel bilanciamento di valori contrapposti che, vigente la legge n.
117 del 1988, risultava svolto dal meccanismo procedurale in esame,
oggi abrogato dalla norma censurata. Ciò è tanto più vero
considerando, inoltre, che, anche a mezzo della citata
argomentazione, questa Corte, con la sentenza n. 18 del 1989, ebbe a
ritenere non fondato il dubbio di costituzionalità inerente
all'«intera l. 13 aprile 1988, n. 117»: dubbio allora prospettato per
«la previsione, in sè, di tale responsabilita'», reputando, il
giudice rimettente dell'epoca, che la stessa introduzione di una
disciplina della responsabilità civile dei giudici per colpa grave
compromettesse «l'imparzialità della magistratura, con l'attribuire
alle parti uno strumento di pressione idoneo ad influenzarne le
decisioni». Da qui la precisa valenza che il riferimento alla
"garanzia adeguata" del filtro assumeva in quella decisione.
Parimente, anche l'indicata affermazione della sentenza n. 468
del 1990 - circa la «indispensabilità di un "filtro" a garanzia
della indipendenza ed autonomia della funzione giurisdizionale» -
assume una connotazione diversa rispetto a quella propugnata dal
tribunale rimettente di soluzione costituzionalmente imposta. Mette
conto, infatti, di rammentare l'assoluta peculiarità della
prospettiva da cui tale affermazione trasse origine: quella, cioè,
dell'estensione del meccanismo del filtro alle azioni di danno
promosse per fatti anteriori alla sua entrata in vigore; azioni che -
se pure fortemente limitate nei presupposti, in base all'abrogato
art. 55 cod. proc. civ. - avevano, però, come destinatario diretto
il magistrato. Come dire che il riferimento all'«indispensabilità di
un "filtro"» quale garanzia dell'indipendenza ed autonomia del
giudice risultava riferito ad un sistema così congegnato, del tutto
diverso da quello odierno che non prevede forme di responsabilità
diretta del magistrato.
Alla luce di quanto precede, le questioni sollevate dal Tribunale
ordinario di Genova in riferimento ai principi di indipendenza e
autonomia della magistratura e di terzietà e imparzialità del
giudice, di cui agli artt. 101, 104 e 111 Cost., debbono ritenersi
quindi non fondate.
5.5.- Infondato è, altresì, il dubbio di costituzionalità
avanzato dal giudice a quo in relazione all'art. 3 Cost., sulla base
della ritenuta irragionevolezza intrinseca della soppressione del
filtro di ammissibilità e della violazione del principio di
eguaglianza rispetto alle «pronunce semplificate di inammissibilita'»
introdotte dal legislatore in rapporto alle impugnazioni ordinarie.
Invero, l'ambito del tutto eterogeneo in cui si muove il
raffronto prospettato dal rimettente - e rappresentato dagli artt.
348-bis e 348-ter cod. proc. civ., in relazione all'appello, e dagli
artt. 360-bis e 375, primo comma, numeri 1) e 5), cod. proc. civ.,
riguardo al ricorso per cassazione - rende la censura priva di
fondamento. La mera «comunanza logica» evocata dal giudice a quo non
vale evidentemente ad accomunare normativamente - e, dunque, a
rendere comparabili - strumenti deflattivi e semplificativi innestati
dal legislatore nel regime delle impugnazioni civili con l'abrogato
meccanismo del "filtro di ammissibilita'", il quale riguardava il
giudizio di primo grado, la cui disciplina generale non contempla
analoghi meccanismi. E ciò anche a prescindere dalla diversità di
scopi degli istituti nonchè dalla discrezionalità di cui gode il
legislatore nelle scelte in materia processuale, il cui limite della
manifesta irragionevolezza, ad ogni modo, non risulta, nel caso in
esame, travalicato nè in senso assoluto, nè "per comparazione".
5.6.- È altresì infondata la censura dell'art. 3, comma 2,
della legge n. 18 del 2015 per violazione del principio del giudice
naturale precostituito per legge (art. 25 Cost.), che si
verificherebbe, secondo il giudice rimettente, perchè la
contemporanea pendenza del giudizio contro lo Stato e di quello
principale - agevolata dall'eliminazione del "filtro di
ammissibilita'" - indurrebbe il giudice del secondo giudizio ad
astenersi o all'astensione addirittura lo obbligherebbe, nel caso in
cui intervenisse nel giudizio intentato nei confronti dello Stato.
A prescindere dalla considerazione che l'identica situazione oggi
paventata dal rimettente ben poteva verificarsi anche in vigenza del
meccanismo abrogato, è sufficiente osservare che, secondo la
giurisprudenza di legittimità (Corte di cassazione, sezioni unite
civili, sentenza 22 luglio 2014, n. 16627), la pendenza della causa
di danno contro lo Stato non costituisce motivo di astensione o
ricusazione del giudice autore del provvedimento. E ciò - come
recentemente affermato dalla Corte di cassazione, sezioni unite
civili, sentenza 23 giugno 2015, n. 13018 - neppure nel caso di
intervento del magistrato in detta causa: non vi è, infatti, un
rapporto diretto parte-magistrato, che valga a qualificare il secondo
come debitore - anche solo potenziale - della prima.
5.7.- È infine non fondata la questione in riferimento all'art.
111 Cost., sotto il profilo del contrasto con il principio della
ragionevole durata del processo.
Il giudice a quo - motivando tale dubbio di legittimità
costituzionale sulla base dell'assunto che, abolito il filtro
preliminare, i tempi per pervenire ad una pronuncia
sull'ammissibilità sono invece quelli del processo ordinario, di
«lunghezza eccessiva ed irragionevole» - non considera che detto
dubbio dovrebbe per ciò stesso inerire a tutti i giudizi civili
ordinari se non preceduti da meccanismi di preliminare delibazione
della domanda simili a quello contemplato dall'abrogato art. 5 della
legge n. 117 del 1988. Ciò che rende di evidente precarietà logica
la premessa argomentativa del rimettente e, dunque, non fondata la
questione che da essa si sviluppa.
5.8.- In conclusione, tutte le questioni di legittimità
costituzionale, aventi per oggetto l'art. 3, comma 2, della legge n.
18 del 2015, prospettate dal Tribunale ordinario di Genova, debbono
essere dichiarate non fondate.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 2, comma 1, lettere a), b) e c), 3, comma
2, e 4 della legge 27 febbraio 2015, n. 18 (Disciplina della
responsabilità civile dei magistrati), e dell'art. 9, comma 1, della
legge 13 aprile 1988, n. 117 (Risarcimento dei danni cagionati
nell'esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile
dei magistrati), come modificato dall'art. 6 della legge n. 18 del
2015, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 24, 25, primo comma,
81, terzo comma, 101, secondo comma, e 111, secondo comma, della
Costituzione, dal Tribunale ordinario di Verona, con l'ordinanza
indicata in epigrafe;
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. «4 e/o 7», 7 e 8, comma 3, della legge n.
117 del 1988, come modificati o sostituiti dalla legge n. 18 del
2015, e dell'art. 3, comma 2, della legge n. 18 del 2015, sollevate,
in riferimento agli artt. 3, 25, 101, «101 e seguenti», 104 e 113
Cost., dal Tribunale ordinario di Treviso, con l'ordinanza indicata
in epigrafe;
3) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 4, comma 3, 7, 8, comma 3, e 9, comma 1,
della legge n. 117 del 1988, come modificati o sostituiti dalla legge
n. 18 del 2015, e dell'art. 3, comma 2, della legge n. 18 del 2015,
sollevate, in riferimento agli artt. 3, 24, 28, 101, 111 e «101-113»
Cost., dal Tribunale ordinario di Catania, con l'ordinanza indicata
in epigrafe;
4) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 2, commi 2 e 3, della legge n. 117 del 1988,
come sostituito dall'art. 2, comma 1, lettere b) e c), della legge n.
18 del 2015, sollevate, in riferimento agli artt. 101, secondo comma,
104, primo comma, 107, terzo comma, e 134 Cost., dal Tribunale
ordinario di Enna, con l'ordinanza indicata in epigrafe;
5) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 2, della legge n. 18 del 2015,
sollevate, in riferimento agli artt. 3, 25, 101, 104 e 111 Cost., dal
Tribunale ordinario di Genova con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 aprile 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Franco MODUGNO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 12 luglio 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA