1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 16-11-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 662 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 agosto 1994
N. 662 Ordinanza emessa il 20 agosto 1994 dal pretore di Bologna nel procedimento civile vertente tra Martini Gabriella e l'E.N.P.A.V. Previdenza e assistenza sociale - Ente nazionale previdenza e assistenza veterinari (E.N.P.A.V.) - Previsione, con norma autoqualificata interpretativa, dell'obbligatorieta' dell'iscrizione all'E.N.P.A.V. anche per i medici veterinari gia' avvalentisi di altre forme di previdenza obbligatoria - Violazione del principio di uguaglianza per disparita' di trattamento tra veterinari dipendenti (sui quali viene a gravare un doppio obbligo previdenziale) e veterinari liberi professionisti (tenuti a pagare solo i contributi all'E.N.P.A.V.) - Incidenza sui principi della capacita' contributiva previdenziale e della certezza del diritto dei cittadini lavoratori - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 123/1988, 155/1990 e 39/1993. (Legge 24 dicembre 1993, n. 537, art. 11, ventiseiesimo comma). (Cost., artt. 3, 38 e 53). (094C1181) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 16-11-1994)

IL PRETORE
Il pretore dott. Federico Governatori a scioglimento della riserva
ha emesso la seguente ordinanza di rimessione alla Corte
costituzionale nella causa r.g.l. n. 649/1994 promossa da Martini
Gabriella (avv. Paolo Martini e dott. proc. Alessandro Martini)
contro l'Ente nazionale di previdenza e assistenza veterinari.
Oggetto: contributi.
1. - La ricorrente, deducendo di essere medico veterinario,
iscritta all'albo e di svolgere attività professionale solo come
dipendente della U.S.L. n. 23 di Imola;
deducendo di aver domandato la cancellazione della iscrizione
all'Ente nazionale di previdenza e assistenza dei veterinari
(E.N.P.A.V.) il 28 settembre 1991 dopo la legge 12 aprile 1991, n.
136;
deducendo che l'E.N.P.A.V. le aveva chiesto nel gennaio 1994 di
pagare dei contributi dal 1991 secondo quanto disposto all'art. 11,
ventiseiesimo comma, della legge 24 dicembre 1993, n. 537
("Interventi correttivi di finanza pubblica");
deducendo di contestare il fondamento della pretesa
dell'E.N.P.A.V. e la legittimità costituzionale della norma citata;
con ricorso depositato il 28 febbraio 1994 ha presentato le
domande che si trascrivono di seguito: "Piaccia all'ill.mo pretore
adito, contrariis reiectis, previa, se ritenuta ammissibile e
rilevante, proposizione alla Corte costituzionale della questione di
legittimità dell'art. 11, ventiseiesimo comma, della legge n.
537/1993;
1) dichiarare che nulla è dovuto dalla ricorrente
all'E.N.P.A.V. a titolo di contributi previdenziali e assistenziali,
nè maturati, nè maturandi, avendo la stessa presentato rinuncia
all'iscrizione all'ente stesso;
2) autorizzare sequestro speciale ai sensi dell'art. 687 del
c.p.c. su L. 4.668.860 che la ricorrente mette all'uopo a
disposizione.
Con sentenza provvisoriamente esecutiva ex lege.
Con vittoria di spese, competenze e onorari di giudizio in caso di
resistenza".
2. - L'E.N.P.A.V. non si è costituito in giudizio.
3. - Respinta la richiesta di sequestro liberatorio il pretore
accoglie la eccezione di legittimità costituzionale.
MOTIVI DELLA DECISIONE
La rilevanza delle eccezioni di illegittimità costituzionale
1. - La questione di legittimità costituzionale è sicuramente
rilevante ai fini della decisione della controversia.
Infatti, come si ricava anche dalla lettera inviata
dall'E.N.P.A.V. alla ricorrente, l'ente fonda la richiesta di
pagamento di contributi sulla norma dell'art. 11, ventiseiesimo
comma, della legge, il cui testo integrale è stato trascritto.
Per quanto possa apparire discutibile e contestabile
giuridicamente la qualificazione attribuitasi di essere una
disposizione interpretativa della precedente norma di cui all'art.
24, secondo comma, della legge 12 aprile 1991 (che aveva abrogato
l'obbligo per tutti i veterinari iscritti agli albi della iscrizione
anche all'E.N.P.A.V.), e ciò anche sotto il profilo della
applicazione che compete al giudice ordinario, sta il fatto che la
disposizione normativa nella sua seconda frase sancisce la nullità
dei provvedimenti di cancellazione adottati dall'E.N.P.A.V. nei
confronti dei veterinari che avessero rinunciato alla iscrizione,
alla stregua della norma che l'ente dichiara di voler interpretare in
senso restrittivo e con efficacia retroattiva.
In sostanza la dichiarazione legislativa di nullità delle
cancellazioni potrebbe avere come conseguenza la inefficacia delle
stesse, e di far rivivere a carico dei veterinari gli obblighi che
derivano dalla loro iscrizione alla Cassa, a partire dal pagamento
del contributo dovuto anche da coloro che non esercitano la libera
professione.
Per quanto la costruzione della fattispecie normativa appaia
giuridicamente contorta e farraginosa, la norma si impone come tale
ai cittadini ed al giudice, che potrebbe doverne dare la applicazione
di cui è stata fatta richiesta alla ricorrente dall'E.N.P.A.V.
In sostanza il giudice non si può sottrarre alla applicazione
della legge, così come redatta. Egli può solo - nel caso -
valutarne e rilevarne la sospetta illegittimità costituzionale,
quale in questo giudizio è stata eccepita dai ricorrenti, e
constatare come tale aspetto del problema sia decisivo e perciò
rilevante ai fini della decisione della controversia.
La non manifesta infondatezza della questione
1. - I precedenti normativi.
Per deliberare il merito della questione è opportuno riportare
integralmente le norme che regolano la materia.
1.1. - L'art. 2, secondo comma, della legge 18 agosto 1962, n.
1352 ("Riordinamento dell'E.N.P.A.V.") così dispose: "L'iscrizione
all'E.N.P.A.V. è obbligatoria per tutti i veterinari di età
inferiore agli anni sessantacinque, iscritti negli albi
professionali, compilati e tenuti dagli ordini provinciali".
1.2. - L'art. 24 della legge 12 aprile 1991, n. 136 ("Riforma
dell'E.N.P.A.V.") dopo aver sancito l'obbligatorietà della
iscrizione all'ente degli iscritti agli albi che esercitassero la
libera professione, ha fissato al secondo e terzo comma le seguenti
disposizioni:
"2. - Sono iscritti facoltativamente all'ente, oltre agli
assicurati che si trovano nelle condizioni di cui al secondo comma
dell'art. 2, gli iscritti agli albi professionali che esercitano
esclusivamente attività di lavoro dipendente o attività di lavoro
autonomo, per le quali siano iscritti ad altre forme di previdenza
obbligatoria.
3. - L'iscrizione ed il passaggio dalla forma obbligatoria a
quella facoltativa avviene su richiesta o d'ufficio. La facoltà di
rinuncia all'iscrizione deve essere esercitata dall'interessato con
espressa dichiarazione da redigere seguendo le modalità dell'art.
24, primo comma, della legge 13 aprile 1977, n. 114".
1.3. - L'art. 32 della stessa legge così ha disposto: "1. - A
decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge è
abrogato il secondo comma dell'art. 2 della legge 18 agosto 1962, n.
1357".
1.4. - L'art. 11, quarto comma, così dispone: "4. - Gli iscritti
all'albo professionale che non siano iscritti all'ente e non siano
tenuti all'iscrizione sono obbligati a versare all'ente un contributo
di solidarietà pari al 3 per cento del reddito professionale netto
prodotto nel corso dell'anno precedente e comunque non inferiore a L.
100.000 annue".
2. - La norma impugnata.
L'art. 11, ventiseiesimo comma, della legge 24 dicembre 1993
"Interventi correttivi di finanza pubblica" la cui applicazione è
oggetto del presente giudizio è del seguente tenore:
"Art. 11 (Previdenza e assistenza).
26. La disposizione contenuta nel primo comma dell'art. 32 della
legge 12 aprile 1991, n. 136, deve essere interpretata nel senso che
l'iscrizione all'Ente nazionale di previdenza e assistenza per i
veterinari (E.N.P.A.V.) non è più obbligatoria soltanto per i
veterinari che si iscrivono per la prima volta agli albi
professionali successivamente alla data di entrata in vigore della
predetta legge e che si trovano nelle condizioni previste dal secondo
comma dell'art. 24 della medesima; i provvedimenti di cancellazione
adottati dall'ente nei confronti dei veterinari, già
obbligatoriamente iscritti all'ente stesso in forza della precedente
normativa, sono nulli di diritto. Gli obblighi relativi al pagamento
dei contributi e alla comunicazione di cui all'art. 19 della citata
legge n. 136 del 1991, dovuti per il periodo successivo al
provvedimento di cancellazione devono essere adempiuti, salvo il caso
di scadenza posteriore, entro sessanta giorni dalla data di entrata
in vigore della presente legge. Fino al medesimo termine, per i
contributi e le comunicazioni relative al predetto periodo non si
applicano le sanzioni, le maggiorazioni e gli interessi di mora di
cui agli artt. 19 e 20 della citata legge n. 136/1991".
3. - Le ragioni di sospetto contrasto con la Costituzione.
3.1. - Come si rileva la norma nel precetto della prima parte si
qualifica come interpretativa dell'art. 32, primo comma, della legge
n. 136/1991, che aveva abrogato la obbligatorietà della iscrizione
all'E.N.P.A.V. di tutti i veterinari iscritti all'albo.
Proprio in quanto la norma si definisce come di interpretazione -
come è certamente possibile al legislatore - essa deve sottostare ai
criteri individuati ed espressi nella giurisprudenza della Corte
costituzionale.
A tal proposito si rileva innanzitutto che la disposizione
qualificata come interpretativa interviene su una norma che aveva
abrogato l'obbligo di iscrizione all'E.N.P.A.V. per tutti gli
iscritti all'albo dei veterinari, e come essa, insieme alle altre
disposizioni, dia vita ad una fattispecie normativa che può essere
ed è stata interpretata dall'E.N.P.A.V. - che ne è sicuramente la
ispiratrice e la fonte - come la ricostituzione con effetto
retroattivo dell'obbligo anche per i veterinari dipendenti di
iscrizione alla E.N.P.A.V. e di quello di pagare come tali dei
contributi, certamente diversi e maggiori rispetto al contributo di
solidarietà dovuto dai veterinari iscritti agli albi, ma non
all'E.N.P.A.V.
3.2. - I criteri di legittimità costituzionale in materia di
norme interpretative e con efficacia retroattiva.
Secondo la sentenza del 10 febbraio 1993, n. 39, della Corte
costituzionale "è di interpretazione autentica quella disposizione
che si riferisca e si saldi con quella da interpretare ed intervenga
esclusivamente sul significato normativo di quest'ultima, senza però
intaccare o integrare il dato testuale ma solo chiarendone o
esplicandone il contenuto ovvero escludendo o enucleando uno dei
significati possibili".
Indipendentemente dalla effettiva natura interpretativa della
norma (che per sua natura retroagisce di regola con riferimento alla
legge interpretata), la Corte ha affermato nella stessa decisione
quanto segue: "il legislatore indubbiamente può regolare la materia
con disposizioni nuove e può espressamente disporne la operatività
anche per il passato; può dare, cioè, espressamente alle dette
disposizioni efficacia retroattiva. Ma per la materia penale non può
violare i limiti derivanti dal divieto espresso posto dall'art. 25
della Costituzione e per tutte le materie non può superare quelli
posti da altri precetti costituzionali (sentenza n. 123/1988)".
La Corte costituzionale nella importante sentenza del 4 marzo
1990, n. 155, ha anche deciso che "l'irretroattività costituisce un
principio generale del nostro ordinamento (art. 11 preleggi) e, se
pur non elevato, fuori della materia penale, a dignità
costituzionale (art. 25, secondo comma, della Costituzione),
rappresenta pur sempre una regola essenziale del sistema a cui, salva
un'effettiva causa giustificatrice, il legislatore deve
ragionevolmente attenersi, in quanto la certezza dei rapporti
preteriti costituisce un indubbio cardine della civile convivenza e
della tranquillità dei cittadini".
3.3. - Dopo tali richiami alla giurisprudenza della Corte
costituzionale la denuncia elevata nei confronti dell'art. 11,
ventiseiesimo comma, della legge 24 dicembre 1993, di essere solo in
maniera apparente e nominale una norma interpretativa e di essere
invece sostanzialmente una norma con effetto retroattivo che incide
sulla posizione contributiva dei veterinari iscritti all'albo i quali
lavorino esclusivamente come dipendenti, e che in quanto tali avevano
chiesto ed ottenuto secondo la legge vigente all'epoca la
cancellazione dall'E.N.P.A.V., appare manifestamente non infondata, e
perciò da rimettere al giudizio della Corte costituzionale.
A tale scopo, nella sommaria delibazione che compete in questa
fase al giudice ordinario, si sottolinea come la norma denunciata di
illegittimità costituzionale aggravi in maniera sensibile il carico
della imposizione di contributi previdenziali dei veterinari che non
siano libero-professionisti; come la norma provochi tale aggravamento
di contributi con effetto retroattivo, mediante una sostanziale
modifica di una recente disposizione di legge (quella sulla non
obbligatorietà della iscrizione alla Cassa dei veterinari che non
esercitano la professione libera) che, per quanto consta, non aveva
dato adito a dubbi di interpretazione.
Si rileva ancora come la norma determini una differenza di
trattamento contributivo rispetto ai veterinari liberi
professionisti, che deve essere determinata e valutata dalla Corte,
se e quanto ragionevole e giustificata sotto il profilo
costituzionale.
La norma pone a carico dei veterinari, dipendenti pubblici e
privati, che non siano titolari di redditi derivanti dall'esercizio
della libera professione, una doppia contribuzione previdenziale in
relazione ad unico reddito derivante dal corrispettivo da lavoro
dipendente.
In fin dei conti, per quanto è risultato dalle deduzioni dei
ricorrenti (in quanto l'E.N.P.A.V. in proposito nulla ha dedotto,
documentato e provato) l'esigenza di tale radicale mutamento del re-
gime di contribuzione previdenziale è stata dettata dai generici
bisogni di finanziamento dell'E.N.P.A.V., non meglio conosciuti e
esposti.
Tali elementi dovranno essere approfonditi nel giudizio di fronte
alla Corte costituzionale; essi possono costituire la violazione
delle norme e dei principi costituzionali sopra richiamati in materia
di norme di legge interpretative o con efficacia retroattiva, anche
nei confronti di situazioni previdenziali, e delle scelte e delle
opzioni rimesse dalla legge ai soggetti interessati alla
contribuzione.
In proposito si indicano come norme di riferimento per il giudizio
quelle dell'art. 3, primo comma, della Costituzione per quanto
attiene alla disparità di trattamento; degli artt. 38 e 53 per
quanto concerne il regime di contribuzione previdenziale, anche in
relazione ai principi della certezza del diritto in ordine a
posizioni ed aspettative normative e di diritto dei cittadini
lavoratori.
Si ricorda ancora che la stessa questione di legittimità
costituzionale è stata già rimessa alla Corte costituzionale dal
pretore di Perugia.

P. Q. M.
Solleva la questione della legittimità costituzionale dell'art.
11, ventiseiesimo comma, della legge 24 dicembre 1993 n. 537, (legge
finanziaria per il 1994) con riferimento agli artt. 3, 38 e 53 della
Costituzione, per le ragioni e nei termini di cui alla motivazione;
Dispone la notificazione della ordinanza ai difensori delle parti,
al Presidente del Consiglio dei Ministri e ai Presidenti dei due rami
del Parlamento;
Ordina la sospensione del giudizio e la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale.
Bologna, addì 20 agosto 1994
Il pretore: GOVERNATORI

94C1181