1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 17-3-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 131 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 aprile 1998- 23 febbraio 1999
N. 131 Ordinanza emessa il 22 aprile 1998 (pervenuta alla Corte costituzionale il 23 febbraio 1999) Tribunale amministrativo regionale per la Campania sul ricorso proposto da Bechere Benedetto contro Ministero della Difesa Impiego pubblico - Sospensione automatica dal servizio dei pubblici dipendenti rinviati a giudizio per determinati reati - Irrazionalita' della norma impugnata in considerazione della impossibilita' della p.a. di valutazione, mediante procedimento disciplinare, della gravita' del reato e della corrispondenza o meno al pubblico interesse del mantenimento in servizio del dipendente sottoposto a procedimento penale - Incidenza sul diritto al lavoro, nonche' sui principi di eguaglianza, di presunzione d'innocenza, di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 184/1994 di non fondatezza di analoga questione ritenuta superabile dal giudice rimettente alla stregua della successiva giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 239/1996). (Legge 18 gennaio 1992, n. 16, art. 1, comma 4-septies, modificata dalla legge 19 marzo 1990, n. 55, art. 15). (Cost., artt. 3, 4, 5, 24, 27 e 97). (099C0213) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 17-3-1999)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel ricorso n. r.g. 3188/98,
proposto da Bechere Benedetto, rappresentato e difeso dagli avvocati
Mario Riviezzo e Salomone Antonio, presso quest'ultimo elett.te dom.
in Marigliano alla via Napoli 6;
Contro il Ministero della difesa, in persona del Ministro
pro-tempore, e vice direttore generale del Ministero della difesa per
i sottufficiali e militari di truppa, entrambi, rappresentato e
difeso ope-legis dall'avvocatura distrettuale dello Stato di Napoli
presso cui dom. alla via Diaz 11, per l'annullamento del
provvedimendo del Ministero della difesa, 7031/97 del 29 gennaio
1988, comunicato il 26 febbraio 1998, e della relativa comunicazione
del 26 giugno 1997, con il quale il ricorrente viene sospeso sine die
dall'impiego ai sensi dell'art. 1, comma 4-septies, legge n.
16/1992; di ogni altro atto preordinato, connesso e conseguenziale;
Visto il ricorso e gli atti allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti di causa;
Uditi gli avvocati di cui al verbale di udienza;
Relatore all'udienza del 22 aprile 1998 il I Referendario dott.
Anna Pappalardo;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
Fatto e diritto
Con il ricorso in esame, notificato in data 20 marzo 1998, il
Bechere insorge contro il provvedimento in epigrafe che ha disposto
la sua sospensione dall'impiego per effetto della intervenuta
ordinanza di rinvio a giudizio emessa nei suoi confronti dal g.i.p.
di Ferrara in data 19 febbraio 1997, in ordine fra l'altro al reato
di cui all'art. 73 d.P.R. n. 309/1990.
Lamenta in particolare il Bechere che ai sensi della norma in esame
è stata applicata la misura cautelare della sospensione dal
servizio, prevista come effetto automatico ex lege dall'art. 1 comma
4, septies legge n. 16/1992.
In base a tale disposizione il Ministero, per effetto della
comunicazione della avvenuta sottoposizione del ricorrente a giudizio
penale, ha adottato come atto vincolato il provvedimento di
sospensione sine die dal servizio.
Il Bechere lamente la illegittimità costituzionale di tale
disposizione con riferimento agli artt. 3, 27, 97 della costituzione,
questione che il Collegio ritiene non manifestatamente infondata e
che ritiene di dover sollevare anche con riguardo a profili diversi
da quelli dedotti.
La questione è rilevante anche nella presente fase cautelare.
La misura della reintegrezione in servizio che il ricorrente invoca
in accoglimento della domanda di sospensione degli effetti del
provvedimento impugnato, non appare invero possibile a causa
dell'automatismo cui la normativa applicata ricollega la sospesione
cautelare, sicchè la caducazione delle norme che prevedono il
potere-dovere dell'amministrazione di adottare l'allontanamento dal
servizio del dipendente è l'unico mezzo idoneo a soddisfare
l'interesse fatto valere in giudizio.
La questione non è manifestamente infondata.
Il ricorrente è stato sospeso cautelativamente dal servizio,
unicamente in base alla informativa del g.i.p. presso il tribunale di
Ferrara, che ha comunicato al comando da cui lo stesso è dipendente
la avvenuta emanazione di ordinanza di rinvio a giudizio per il
reato, fra l'altro, di traffico di sostanze stupefacenti.
La normativa applicata (legge n. 16/1992), che ha inteso tutelare
sia gli organi elettivi degli enti pubblici, sia le pubbliche
amministrazioni, dal pericolo di infiltrazioni di stampo criminale
per le quali certamente il reato di traffico di sostanze stupefacenti
costituisce una delle principali manifestazioni, non gradua invero e
non rende possibile in concreto effettuare alcuna graduazione in
ordine al concreto disvalore giuridico del fatto, sicchè
l'amministrazione, attraverso una attività vincolata, deve
sospendere il rapporto di pubblico impiego in atto sussistente.
E ciò anche qualora l'astratto titolo del reato, in sè
considerato, sia manifestazione di disvalore sociale diverso rispetto
a quello normalmente ricollegato al nomen edittale, e peraltro
mancanze tutte ancora da provare nel pieno dell'accertamento
dibattimentale.
La norma censurata è stata già in parte oggetto di intervento da
parte delle Corte costituzionale, che ha avuto modo di dichiararne la
illegittimità nella parte in cui ricollegava alla condanna per
talune ipotesi di reato, ovvero in una linea di difesa ancora più
avanzata delle istitutizioni, alla mera sottoposizione a procedimento
penale per ipotesi particolarmente gravi e destanti rilevante allarme
sociale, la destituzione automatica del pubblico dipendente, senza
possibilità alcuna dell'amministrazione di graduare la sanzione
disciplinare in ordine al concreto disvalore giuridico del fatto, ed
alle sue conseguenze sul rapporto di servizio.
La Corte ha quindi ritenuto che ogni valutazione al riguardo vada
riportata alla sede propria e naturale, che è quella del giudizio
disciplinare, sicchè ha estrapolato dall'ordinamento, perchè
contrarie a fondamentali principi costituzionali, tutte le ipotesi di
destituzione automatica del dipendente, comunque denominate, per
effetto di intervenuta condanna penale.
Il giudizio non ha peraltro investito il comma 4-septies dell'art.
1, legge n. 16/1992, ovvero la norma nella parte in cui ricollega
agli stessi fatti la sospensione automatica dal servizio, beninteso
ove si tratti di sospensione cd. facoltativa, anche in tal caso senza
alcuna possibilità di graduare la concreta responsabilità del
dipendente ed il reale disvalore giuridico del fatto.
La situazione appare in tale caso egualmente lesiva di fondamentali
garanzie costituzionali, atteso che sia pure nella non definitività
del provvedimento, che lascia in vita ma sospeso il rapporto di
servizio, sono insite analoghe violazioni della Costituzione per
effetto dell'automatismo operativo della misura, senza che sia
possibile valutare la ricorrenza dei presupposti per l'applicazione
della stessa.
Nè appare rilevante che non si tratti di sanzione disciplinare
massima, o meglio che non si tratta affatto di sanzione disciplinare,
poichè è in ogni caso necessaria una valutazione modulare del
fatto.
Deve rilevarsi che la ratio della norma non è tanto quella di
reagire alla gravità della pena, o dell'accusa, bensì l'essere i
reati in esame espressione sintomatica di una personalità che
esclude nell'individuo, secondo la valutazione tipica effettuata dal
legislatore, l'ulteriore idoenità all'esercizio del pubblico
ufficio.
Nella specie, rileva il Collegio che il ricorrente è stato
coinvolto nel procedimento penale, a seguito delle rivelazioni di una
pregiudicata, che lo accusa di aver ricevuto delle sostanze
stupefacenti, al fine di provocare l'arresto di personaggi ritenuti
malavitosi, e sostanzialmente quindi senza il dolo specifico (anche
se non inteso in senso tecnico) del fine di lucro, o di traffico in
senso stretto di dette sostanze.
Al riguardo deve rilevarsi che l'automatismo della misura cautelare
si presenta di per sè lesivo del principio costituzionale di
eguaglianza di cui all'art. 3 prima comma, della Costituzione, che si
esprime anche nella necessità di differenziare la disciplina
normativa di situazioni tra loro non assimilabili. In tal modo,
considerando l'automatismo normativo così predisposto, si
sottopongono indiscriminatamente alla sospensione dal servizio
comportamenti di assai diversa gravità, con violazione dei criteri
di coerenza e ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione,
senza che sia possibile valutare, come normalmente deve accadere, la
gravità specifica dell'accusa, la rilevanza del fatto in rapporto
con l'attività svolta dal dipendente, il vantaggio che
l'amministrazione può ricavare dal suo mantenimento in servizio.
La situazione appare ulteriormente lesiva del diritto al lavoro
garantito dagli artt. 4 e 35 della Costituzione, e dei criteri di
imparzialità e buon andamento di cui all'art. 27 della Costituzione,
per la sproporzione che può determinarsi tra la misura, peraltro
sine die ovvero con termine incertus quando, creantesi nella notevole
riduzione dei mezzi di sussistenza del pubblico dipendente.
È ben vero che la legge n. 16/1992 si inscrive nel filone della
cd. legislazione antimafia, perseguendo gli obiettivi della
salvaguardia dell'ordine e della sicurezza pubblica, del buon
andamento e della trasparenza della amministrazioni pubbliche, allo
scopo di fronteggiare una situazione di grave emergenza nazionale.
Tuttavia, a prescindere dalla considerazione che tali finalità non
valgono a superare i dubbi di legittimità costituzionale, specie in
ipotesi limite come quella in esame, ma egualmente meritevoli di
considerazioni, va rilevato che non si giustifica una deroga a
principi che devono rappresentare essi stessi espressione del buon
andamento dell'amministrazione: ossia che la gravità del fatto non
può desumersi intrinsecamente dal solo titolo di reato ed egualmente
il venir meno della fiducia per l'esercizio delle funzioni derivanti
dalla qualifica rivestita non può essere dedotto dalla sola astratta
natura degli illeciti contestati, senza alcun riferimento concreto
alla vicenda in cui il dipendente è stato coinvolto.
Sotto un aspetto ancor più pregnante, deve rilevarsi che il
Collegio dubita della legittimità costituzionale della normativa in
esame ove ricollega la sospensione al mero rinvio a giudizio del
dipendente per fatti astrattamente qualificati attraverso il solo
nome iuris, poichè i fatti stessi sono ancora basati su di una
ipotesi accusatoria, sia pure qualificata dal vaglio del g.i.p., ma
non ancora verificata attraverso la pienezza del dibattimento.
Prescindere in tal caso da una sentenza di condanna, sia pure non
definitiva, appare una violazione delle garanzie costituzionali, ed
in particolare dell'art. 27 della Costituzione, non giustificata
dalle esigenze di tutela dell'ordinamento nel suo complesso, che in
tale ipotesi possiede adeguati mezzi di reazione, proprio attraverso
i normali mezzi del corretto esercizio del potere discrezionale di
sospensione.
La garanzia costituzionale per cui "l'imputato non è considerato
colpevole sino alla sentenza definitiva", comporta che tale
presunzione debba operare non solo all'interno del processo penale,
ma anche ad ogni altro effetto che tale condanna logicamente
presuppone.
La parificazione tra condannato (in primo grado o definitivo) e
semplice imputato può eventualmente avvenire di fatto, a seguito
della ponderata valutazione posta in essere dall'amministrazione con
riferimento al pregiudizio che può derivare nel caso concreto dal
mantenimento in servizio del dipendente, ma non può porsi come
effetto automatico e inderogabile imposto ex lege.
È pur vero, come è stato osservato da codesta Corte (sentenza 16
maggio 1994, n. 184) che sospensione cautelare e sanzione
disciplinari sono figure non comparabili; tuttavia la questione era
stata proposta sotto il diverso profilo della irragionevole
equiparazione dei pubblici dipendenti ai titolari di uffici elettivi,
nonchè della violazione dell'art. 97 della Costituzione, mentre il
collegio remittente richiama nella specie diversi parametri di
illegittimità costituzionale; inoltre fa nella specie riferimento ad
una diversa giurisprudenza della Corte, e segnatamente alla sentenza
n. 141 del 6 maggio 1996, la quale ha dichiarato la illegimità
costituzionale dell'art. 15, comma 1, lett. e) legge n. 55/1990, nel
testo modificato dall'art. 1 legge n. 16/1992, nella parte in cui
dispone la incandidabilità alle elezioni amministrative di persone
nei confronti delle quali sia stata esperita l'azione penale per uno
dei reati indicati nella lettera a) art. 15. cit. (e segnatamente
proprio l'ipotesi rilevante nel presente giudizio, di mero rinvio a
giudizio per delitto di cui all'art. 73 del d.P.R. n. 309 del 1990).
La Corte costituzionale ha osservato (sia pure relativamente alla
sola ipotesi della incandidabilita') che la disposta ineleggibilità
assume in tal caso i caratteri di una sanzione anticipata, mancando
una sentenza di condanna irrevocabile e, nel caso di semplice rinvio
a giudizio, addirittura prima che il contenuto dell'accusa sia
sottoposto alla verifica dibattimentale.
Identica ratio, sia pure con violazione di norme costituzionali
parzialmente differenti, invoca il Collegio remittente per il caso in
esame, in quando il fondamento costituzionale del diritto al lavoro
appare egualmente rilevante di quello al diritto di elettorato
passivo, ritenuto meritevole di tutela della Corte.
In conclusione va sollevata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 4-septies legge n. 16/1992,
modificativo dell'art. 15 della legge n. 55/1990, relativamente alla
previsione della obbligatoria sospensione dal servizio del dipendente
rinviato a giudizio per una delle ipotesi di reato contemplato nel
comma 1, lett. a), per contrasto con gli artt. 3, 24, 27, 4, 35 e 97
della Costituzione.
Va disposta pertanto la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale per la pronuncia sulla legittimità costituzionale
della suindicata norma, rimanendo sospeso il presente giudizio ai
sensi dell'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 1, comma 4-septies, legge n. 16/1992,
modificativo dell'art. 15, legge n. 55/1990, relativamente alla
previsione della obbligatoria sospensione del servizio del dipendente
rinviato a giudizio per una delle ipotesi di reato di cui al comma 1,
lett. a), per contrasto con gli artt. 3, 24, 27, 4, 5 e 97 della
Costituzione, per i profili indicati in motivazione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, rimanendo sospeso il presente giudizio;
Ordina alla segreteria di notificare la presente ordinanza alle
parti in causa, al Presidente del Consiglio dei Ministri e di
comunicarla ai Presidenti delle due camere del Parlamento.
Così deciso in Napoli, nella camera di consiglio del 22 aprile
1998.
Il presidente: Coraggio
L'estensore: Pappalardo
99C0213