Serie Generale n. 257 del 2-11-1988
CIRCOLARI
MINISTRO PER LA FUNZIONE PUBBLICA
MINISTRO PER LA FUNZIONE PUBBLICA
CIRCOLARE 28 ottobre 1988, n. 2451
Requisito della maggiore rappresentativita' su base nazionale, richiesto dalla legge 29 marzo 1983, n. 93, alle confederazioni ed organizzazioni sindacali per partecipare alla formazione degli accordi sindacali. (GU Serie Generale n.257 del 02-11-1988)

A tutti i Ministeri - Gabinetto
Alle aziende ed alle
amministrazioni dello Stato ad
ordinamento autonomo
Ai presidenti degli enti pubblici
non economici, compresi nel
comparto di cui all'art. 3 del
D.P.R. n. 68 del 1986
Ai presidenti degli enti di ricerca
e sperimentazione, compresi nel
comparto di cui all'art. 7 del
D.P.R. n. 68 del 1986
Ai presidenti delle giunte
regionali e delle province autonome
Al presidente dell'A.N.C.I.
Al presidente dell'U.P.I.
Al presidente dell'U.N.C.E.M.
Al presidente dell'Unioncamere
Al presidente dell'Aniacap
Alle confederazioni ed alle
organizzazioni sindacali operanti
nel settore del pubblico impiego
e, p.c.:
Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri - Gabinetto - Ufficio
giuridico e del coordinamento
legislativo - Dipartimento per gli
affari regionali ed i problemi
istituzionali

La legge-quadro sul pubblico impiego 29 marzo 1983, n. 93, oltre
alla contrattazione di cui all'art. 5 finalizzata alla
determinazione, composizione ed eventuali variazioni dei comparti di
contrattazione collettiva, disciplina i seguenti tre livelli di
contrattazione per il personale rientrante nel proprio ambito di
applicazione:
- intercompartimentale, che riguarda la totalità dei pubblici
dipendenti (art. 12);
- di comparto (i comparti sono stati definiti con il decreto del
Presidente della Repubblica 5 marzo 1986, n. 68) (articoli 6 e
seguenti);
- decentrato, nazionale e per area territorialmente delimitata
(art. 14).
Per ciascuna delle contrattazioni sopra indicate la legge-quadro n.
93/83 prevede le seguenti composizioni della "delegazione
sindacale":
- per la determinazione, composizione ed eventuali variazioni dei
comparti di contrattazione collettiva: le confederazioni sindacali
maggiormente rappresentative sul piano nazionale;
- a livello intercompartimentale: le confederazioni sindacali
maggiormente rappresentative su base nazionale;
- a livello di comparto: oltre le confederazioni sopra citate, le
organizzazioni sindacali nazionali di categoria maggiormente
rappresentative nel comparto;
- a livello decentrato: oltre le confederazioni sopra indicate, le
organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative nel settore
interessato.
In ogni livello di contrattazione la "delegazione sindacale" è
formata da confederazioni ed organizzazioni aventi un peculiare
requisito di rappresentatività qualificata, indicato nei termini
della "maggiore rappresentatività su base nazionale".
Per la contrattazione decentrata è anche previsto un minor grado
di estensione rappresentativa che consente la partecipazione delle
organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative nel settore
interessato a tale contrattazione.
L'espressione normativa ("maggiore rappresentativita'"),
necessariamente aperta e flessibile, non consente a volte di
individuare un discrimine sufficientemente affidabile tra gli
organismi sindacali qualificati e quelli che non raggiungono la
posizione legittimante indicata dalla legge-quadro n. 93/83.
Importanza centrale rivestono, dunque, nel sistema definito da
detta legge, l'apprezzamento discrezionale dell'amministrazione
tenuta ad attuare il procedimento normativo a base negoziale e
l'individuazione, quindi, di criteri o parametri di riferimento per
le rilevazioni della maggiore rappresentatività che garantiscano la
coerenza delle valutazioni discrezionali, rispetto alla "ratio"
legislativa che informa la contrattazione nel pubblico impiego, e ne
consentano il controllo.
Ciò dà ragione della ritenuta opportunità di procedere a tale
individuazione già in occasione della sottoscrizione dell'accordo
intercompartimentale per il triennio 1988-90 recepito nel decreto del
Presidente della Repubblica 23 agosto 1988, n. 395, nonchè della
necessità che la Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento
della funzione pubblica, nell'ambito delle funzioni di indirizzo e
coordinamento di cui all'art. 95 della Costituzione e di quelle
specificamente previste in materia di pubblico impiego dall'art. 27
della legge-quadro 29 marzo 1983, n. 93, definisca regole di
indirizzo volte ad assicurare comportamenti uniformi
nell'accertamento del requisito della "maggiore
rappresentativita'".
Ai fini dell'applicazione delle riferite disposizioni della
legge-quadro sul pubblico impiego 29 marzo 1983, n. 93, l'art. 8 del
citato decreto del Presidente della Repubblica 23 agosto 1988, n.
395, ha indicato come criteri di riferimento per la determinazione
della maggiore rappresentatività sul piano nazionale delle
confederazioni e delle organizzazioni sindacali i seguenti elementi:
a) la consistenza associativa rilevata in base alle deleghe
conferite alle singole amministrazioni dai dipendenti per la ritenuta
del contributo sindacale, accertate mediante comunicazione delle
stesse amministrazioni alla Presidenza del Consiglio dei Ministri -
Dipartimento della funzione pubblica - ed alle organizzazioni
sindacali a cui le deleghe si riferiscono prima dell'avvio delle
trattative di cui all'art. 12 della legge-quadro 29 marzo 1983, n. 93
e dei comparti di contrattazione collettiva di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 5 marzo 1986, n. 68;
b) l'adesione ricevuta in occasione di elezione di membri
sindacali in organismi amministrativi previsti dalle leggi vigenti,
costituiti negli ambiti dei diversi comparti, o in occasione di altre
consultazioni elettorali per la costituzione del Consiglio superiore
della pubblica amministrazione, ovvero per la nomina di soggetti cui
ai diversi livelli, anche decentrati, venga conferito potere
rappresentativo e negoziale per gli accordi previsti dall'art. 14
della legge 29 marzo 1983, n. 93;
c) diffusione e consistenza delle strutture organizzative negli
ambiti categoriali e territoriali di ciascun comparto di
contrattazione valutate sulla base dell'applicazione dei criteri
indicati nella lettera a).
Questi criteri risultano essere quelli più congrui rispetto alla
problematica specifica della contrattazione collettiva nel pubblico
impiego, perchè rivelatori della affidabilità negoziale
dell'interlocutore sindacale.
Il criterio della consistenza associativa di cui alla lettera a)
congiunto con quello della diffusione e consistenza delle strutture
organizzative di cui alla lettera c) consentono di apprezzare la
cosiddetta "serietà di impianto del sindacato", vale a dire il suo
radicamento tra i dipendenti del pubblico impiego e quindi la sua
capacità di essere esponenziale, in maniera non episodica, degli
interessi collettivi organizzati.
In riferimento al criterio della consistenza associativa degli
organismi sindacali, va anche sottolineato che le deleghe conferite
alle singole amministrazioni dai dipendenti per la trattenuta del
contributo sindacale costituiscono uno strumento di indubbia
oggettività e trasparenza nella rilevazione di detta consistenza.
Il criterio dell'adesione elettorale trova giustificazione nella
circostanza - comprovata nelle recenti esperienze sindacali - che
l'adesione alla linea rivendicativa e di tutela espressa da una
organizzazione sindacale non ha più quale canale esclusivo
l'iscrizione al sindacato stesso. Talchè l'adesione elettorale da
una parte esprime il gradimento attuale riscosso dall'organizzazione
sindacale anche da parte dei non iscritti e dall'altra avvalora
l'efficacia comunque generale dei risultati della contrattazione.
Quanto al criterio della diffusione e consistenza delle strutture
organizzative, esso corrisponde alla necessità di prescegliere come
interlocutori di un negoziato nazionale solo organismi sindacali che
siano equilibratamente presenti sul territorio nazionale e non già
espressioni di mere istanze locali.
Tali considerazioni, fermo restando il criterio della diffusione e
consistenza delle strutture organizzative, evidenziano l'autonoma
valenza e la specifica portata di ciascuno degli altri due criteri in
parola, valutando in tal modo, con le modalità indicate nel seguito,
esauriente ai fini dell'individuazione della "maggiore
rappresentativita'" accanto al predetto criterio territoriale o
quello collegato alla procedura elettiva o il criterio della
consistenza associativa rilevata in base alle deleghe conferite alle
amministrazioni dai dipendenti per la ritenuta del contributo
sindacale.
Entro i detti limiti e criteri si colloca l'apprezzamento
discrezionale dell'amministrazione, che, come già detto, è tenuta
ad attuare il procedimento normativo a base negoziale.
I predetti criteri devono peraltro essere opportunamente verificati
e comparati mettendo a raffronto i dati comunicati dalle
confederazioni e dalle organizzazioni sindacali e quelli risultanti
dalle comunicazioni delle amministrazioni interessate.
Ciò premesso - e sottolineato come l'utilizzo dei criteri sopra
ricordati debba essere finalizzato a consentire il più alto grado di
trasparenza nelle relazioni sindacali nel pubblico impiego e ad
ammettere alle trattative per la definizione degli accordi
disciplinati dalla legge-quadro n. 93/83 le confederazioni e le
organizzazioni sindacali che, per ciascun livello di contrattazione
collettiva, risultino effettivamente rappresentative ed esponenziali
di interessi collettivi - si formulano le seguenti regole di
indirizzo valevoli per i diversi livelli di contrattazione in
precedenza indicati:
A) Per ciascun comparto di contrattazione collettiva sono
considerate maggiormente rappresentative sul piano nazionale le
organizzazioni sindacali che:
1) relativamente alla precedente lettera a), abbiano un numero di
iscritti - risultanti dalle deleghe per la ritenuta del contributo
sindacale conferite alle amministrazioni ricomprese nei comparti di
contrattazione collettiva di cui al decreto del Presidente della
Repubblica n. 68/86 - non inferiore al cinque per cento delle deleghe
complessivamente espresse in ciascuno dei detti comparti;
2) relativamente alla precedente lettera b), abbiano ottenuto nei
procedimenti elettivi un quorum di voti pari almeno al cinque per
cento del numero complessivo dei votanti per ciascun comparto,
prendendo a riferimento, in via principale le elezioni per la nomina
dei rappresentanti del personale nelle commissioni del personale, in
via subordinata quelle riguardanti le commissioni di disciplina e,
nei casi in cui le precedenti fattispecie non prevedano una procedura
elettiva, le elezioni riguardanti la nomina dei rappresentanti del
personale nei consigli di amministrazione;
3) relativamente alla precedente lettera c), abbiano strutture
territoriali in almeno un terzo delle regioni e delle province, con
adeguata consistenza misurata alla stregua del criterio di cui al
precedente punto 1).
B) A livello intercompartimentale e per la determinazione,
composizione e variazioni dei comparti di contrattazione collettiva
sono considerate maggiormente rappresentative su base nazionale le
confederazioni presenti nel Consiglio nazionale dell'economia e del
lavoro e quelle per le quali è accertata, con le modalità descritte
nella precedente lettera A), la rappresentatività qualificata in
almeno due comparti.
C) Nella delegazione sindacale per gli accordi decentrati di cui
all'art. 14 della legge-quadro 29 marzo 1983, n. 93, sono comprese,
oltre alle confederazioni sindacali maggiormente rappresentative sul
piano nazionale come sopra individuate, anche le organizzazioni
sindacali che, pur non avendo rappresentatività qualificata di
livello nazionale, abbiano nell'area decentrata interessata, alla
stregua dei medesimi criteri indicati alla lettera A), punti 1) e 2),
la maggiore rappresentatività degli interessi collettivi dei
dipendenti destinatari degli accordi predetti.
Le regole di indirizzo sopra esposte trovano necessarie eccezioni
relativamente all'ambito degli interessi rappresentati in due
ipotesi:
1) per il personale rientrante nell'"area medica" del comparto del
Servizio sanitario nazionale, in forza della esplicita previsione di
cui all'art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica 5 marzo
1986, n. 68;
2) per i dirigenti dei vari enti ed amministrazioni pubbliche
ricomprese nei comparti di contrattazione di cui al citato decreto
del Presidente della Repubblica n. 68/86, in considerazione della
loro peculiare posizione funzionale e del conseguente esercizio di
poteri dell'amministrazione nei confronti dei terzi e dei
dipendenti.
In tali ambiti, per il personale di cui al precedente punto 2),
sono considerate maggiormente rappresentative - a livello di
contrattazione intercompartimentale e per la determinazione,
composizione e variazione dei comparti con riferimento alla lettera
B), nonchè a livello di contrattazione di comparto e di sede
decentrata - oltre alle confederazioni ed alle organizzazioni
sindacali che rispondono ai criteri in precedenza indicati, le
confederazioni e le organizzazioni sindacali che rappresentano
esclusivamente le categorie di dipendenti di cui alla ipotesi sopra
considerata e che:
I) quanto alla precedente lettera a), abbiano un numero di
iscritti - risultanti dalle deleghe per la ritenuta del contributo
sindacale conferite alle amministrazioni sopra citate - non inferiore
al sei per cento delle deleghe complessivamente espresse dai
dirigenti delle amministrazioni o enti pubblici di ciascun comparto
di contrattazione collettiva;
II) quanto alla precedente lettera b), abbiano ottenuto nei
procedimenti elettivi in precedenza indicati un quorum di voti pari
almeno al sei per cento del numero complessivo dei votanti
appartenenti ai dirigenti di ciascun comparto;
III) quanto alla precedente lettera c), abbiano strutture
organizzative in almeno un terzo delle regioni e delle province, con
adeguata consistenza misurata alla stregua del criterio di cui alla
precedente lettera a).
Per il personale di cui al precedente punto 1), sono considerate
rappresentative - per quanto previsto, in relazione all'"area
medica", dai commi 5, 6, 7, 8 e 9 dell'art. 6 del decreto del
Presidente della Repubblica 5 marzo 1986, n. 68 e fermo restando il
disposto dell'art. 17 del decreto del Presidente della Repubblica n.
395/88 - le confederazioni e le organizzazioni sindacali che
organizzano esclusivamente le categorie di dipendenti di cui alla
predetta ipotesi e che:
I) quanto alla precedente lettera a), abbiano un numero di
iscritti - risultanti dalle deleghe per la ritenuta del contributo
sindacale conferite alle amministrazioni sopra citate - non inferiore
al sei per cento delle deleghe complessivamente espresse dai
dipendenti rientranti nel campo di applicazione dell'area medica;
II) quanto alla precedente lettera b), abbiano ottenuto nei
procedimenti elettivi in precedenza indicati un quorum di voti pari
almeno al sei per cento del numero complessivo dei votanti
appartenenti all'area medica;
III) quanto alla precedente lettera c), abbiano strutture
organizzative in almeno un terzo delle regioni e delle province, con
adeguata consistenza misurata alla stregua del criterio di cui alla
precedente lettera a).
La fissazione di una "soglia minima" per l'individuazione della
effettività della rappresentanza sembra rispondere nel modo più
congruo all'obiettivo già riferito della normativa in questione di
garantire la scelta degli interlocutori sindacali più idonei alla
stregua di criteri trasparenti e che, per non vanificare il detto
obiettivo, non possono prescindere da parametri quantitativi.
Del resto il riferimento quantitativo e la sua espressione numerica
sono immanenti alle stesse previsioni legislative - ed al concetto
stesso di maggiore rappresentatività - nonchè (in sede applicativa
di quelle) alla disciplina contenuta nel decreto del Presidente della
Repubblica 23 agosto 1988, n. 395, relativo all'identificazione dei
criteri, i quali inevitabilmente sfociano nella individuazione di una
soglia aritmetica.
Questa esigenza di individuazione si sarebbe comunque posta nella
concreta fase di scelta delle rappresentanze sindacali, dando vita,
quindi, a situazioni di incertezze, alle quali si vuole ovviare
proprio attraverso la primitiva individuazione della "soglia".
In concreto, i parametri quantitativi in precedenza indicati - che
corrispondono anche a prassi esistenti in altri Paesi europei -
coniugano in maniera equilibrata le esigenze della consistenza e del
pluralismo degli interlocutori sindacali, consentendo altresì
un'ampia dinamica di ricambio e di evoluzione di rappresentanza degli
interessi, sia per le composizioni delle delegazioni sindacali in
occasione dei rinnovi contrattuali del pubblico impiego sia in altre
circostanze in cui è necessaria la individuazione della effettività
della rappresentanza sindacale, tenuto conto che i detti parametri
costituiscono certamente riferimenti oggettivi utilizzabili anche per
il rinnovo della composizione di organismi con presenza sindacale,
quali, ad esempio, il Consiglio superiore della pubblica
amministrazione e, limitatamente al settore del pubblico impiego, il
Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro.
Si tratta infatti di limiti che valgono a comporre il delicato
equilibrio tra esigenze di partecipazione (in tal modo pienamente
soddisfatte), di efficienza e buon andamento (che la non previsione
dei predetti limiti avrebbe vanificato).
Per gli stessi motivi appare ragionevole richiedere "soglie minime
leggermente più elevate" per le organizzazioni sindacali che
organizzano soltanto le specifiche figure professionali sopra
individuate. Infatti di fronte ad organizzazioni di interessi così
specifici si giustifica, senza violazione alcuna di principio di
eguaglianza, la richiesta di indici quantitativi di
rappresentatività particolarmente qualificati a compensazione della
minore estensione degli interessi organizzati e della naturale
maggiore efficacia dell'azione organizzativa.
Nel caso di scostamenti minimi rispetto ai discrimini quantitativi
di cui alla presente direttiva si potranno avere marginali deroghe,
in via del tutto eccezionale ed ove ricorrano particolarissime
ragioni giustificative, con motivati provvedimenti della pubblica
amministrazione che tengano conto delle seguenti variabili di
contesto: il grado di sindacalizzazione complessiva del comparto e
delle aree professionali indicate, la consistenza relativa delle
varie organizzazioni sindacali e la dinamica di crescita di nuove
organizzazioni sindacali.
Al fine di tenere costantemente aggiornato il repertorio delle
associazioni di tutela dei pubblici dipendenti, le confederazioni e
le organizzazioni sindacali sono invitate ad inviare, entro trenta
giorni dalla ricezione della presente direttiva, e comunque entro il
30 novembre 1988, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri -
Dipartimento della funzione pubblica - Servizio IV "Relazioni
sindacali", la documentazione necessaria e precisamente:
1) l'atto costitutivo;
2) lo statuto attualmente vigente;
3) la struttura organizzativa;
4) la dettagliata elencazione delle sedi associative, distinte per
comparto, per categorie e per territorio;
5) il numero degli iscritti e delle deleghe conferite alle
amministrazioni, distinti per comparto e per amministrazioni di
appartenenza;
6) le adesioni ricevute, ed il rapporto con il numero complessivo
dei votanti, in occasione di elezioni di rappresentanti del personale
nei consigli di amministrazione, nelle commissioni del personale,
nelle commissioni di disciplina ed in organismi similari, distinte
per comparto e per amministrazioni.
Le confederazioni e le organizzazioni sindacali sono invitate
altresì a comunicare successivamente - entro il mese di gennaio di
ogni anno - le variazioni degli elementi precedentemente indicati
riferiti all'anno precedente.
Le amministrazioni in indirizzo, ai sensi del terzo comma del
citato art. 27 della legge-quadro 29 marzo 1983, n. 93, sono tenute a
procedere ad una ricognizione dei dati riguardanti le deleghe alla
riscossione del contributo sindacale inviando, entro trenta giorni
dalla ricezione della presente direttiva, e comunque entro il 30
novembre 1988, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri -
Dipartimento della funzione pubblica - Servizio IV "Relazioni
sindacali", i risultati conclusivi distinti per confederazione ed
organizzazione sindacale, aggiornandoli poi - entro il mese di
gennaio di ogni anno - con le variazioni che saranno intervenute
nell'anno precedente.
Tali dati devono essere contestualmente comunicati, ai sensi della
lettera a) dell'art. 8 del decreto del Presidente della Repubblica n.
395/88, anche alle confederazioni ed alle organizzazioni sindacali
cui le deleghe si riferiscono.
Le stesse amministrazioni, entro il predetto termine di trenta
giorni, sono tenute altresì a fornire alla Presidenza del Consiglio
dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica - Servizio IV
"Relazioni sindacali", i risultati più recenti delle elezioni di
rappresentanti del personale nei consigli di amministrazione, nelle
commissioni del personale, nelle commissioni di disciplina ed in
organismi similari, distinti per confederazione ed organizzazione
sindacale in rapporto al numero complessivo dei votanti,
aggiornandoli poi in occasione delle variazioni che interverranno
successivamente.
Le amministrazioni dovranno segnalare tempestivamente anche la
costituzione degli organismi rappresentativi dei dipendenti di cui
all'art. 25 della legge 29 marzo 1983, n. 93.
Si rappresenta, infine, la necessità che ogni riconoscimento di
rappresentatività, anche in sede locale, sia preventivamente
concordato con la Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento
della funzione pubblica.
Tenuto conto della necessità di formare con ogni urgenza le
delegazioni sindacali per le trattative di comparto per il triennio
1988-90, si richiama la particolare attenzione sulla responsabilità
dirigenziale, precisando ulteriormente che le amministrazioni sono
tenute a fornire le informazioni richieste inderogabilmente entro i
termini di cui sopra.
Per le stesse considerazioni i detti termini dovranno essere
inderogabilmente rispettati dalle confederazioni e dalle
organizzazioni sindacali, avvertendo che, in mancanza di ricezione
entro i citati termini della documentazione richiesta, si terrà
conto esclusivamente delle informazioni fornite dalle
amministrazioni.
Per facilitare la lettura e la memorizzazione dei dati di cui alle
documentazioni precedentemente richieste le amministrazioni, le
confederazioni e organizzazioni sindacali sono pregate di compilare
le schede riassuntive che si allegano.
I Ministeri, le amministrazioni e le associazioni in indirizzo sono
pregati di portare la presente direttiva a conoscenza degli enti ed
organismi vigilati od associati.
Il Ministro: CIRINO POMICINO

----&gt; Vedere ALLEGATO da pag. 22 a pag. 25 della G.U. &lt;----