1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 8-7-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 365 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 febbraio 1992
N. 365 Ordinanza emessa il 25 febbraio 1992 dal Tribunale di Firenze nel procedimento di volontaria giurisdizione proposto da Lessona Carlo nei confronti della regione Toscana ed altro Elezioni - Ineleggibilita' ed incompatibilita' - Ineleggibilita' dei consiglieri regionali a deputato o senatore - Ingiustificata diversa disciplina rispetto alla situazione del deputato che puo' candidarsi ed essere eletto al Parlamento europeo e quindi candidarsi anche per il consiglio regionale, con l'obbligo di optare, se eletto, per una delle due cariche - Incidenza sul diritto all'elettorato passivo - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 43/1987, 1020/1988, 510/1989 e 97/1991. (D.P.R. 30 marzo 1957, n. 361, art. 7, primo comma, lett. a), secondo, terzo e quarto comma; legge 27 febbraio 1958, n. 64, art. 2). (Cost., artt. 3 e 51). (092C0789) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 8-7-1992)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento di volontaria
giurisdizione iscritta a ruolo con il n. 352/1992 del ruolo di
volontaria giurisdizione promosso da: Lessona Carlo elettivamente
domiciliato a Firenze, in via Gino Capponi n. 26, presso e nello stu-
dio dell'avv. Stefano Grassi, che lo rappresenta e difende come da
procura in calce al ricorso, ricorrente; contro: regione Toscana in
persona del presidente pro-tempore della giunta regionale,
elettivamente domiciliato a Firenze, in via Gino Capponi, n. 26,
presso e nello studio dell'avv. Paolo Barile, che lo rappresenta e
difende come da procura in calce al controricorso, resistente; e
contro: Passigli Stefano elettivamente domiciliato a Firenze, in via
Gino Capponi n. 26, presso e nello studio dell'avv. Vittorio Donato
Gesmundo, che lo rappresenta e difende come da procura in calce al
controricorso, resistente, avente ad oggetto: illegittimità
deliberazione del consiglio regionale della Toscana.
RITENUTO IN FATTO
Con ricorso depositato il 24 gennaio 1992, proposto ai sensi
dell'art. 19 della legge 17 febbraio 1968, n. 108 e degli artt. 1, 2,
3, 4 e 5 della legge 23 dicembre 1966, n. 1147, Carlo Lessona
esponeva che alle ultime elezioni per il rinnovo del Consiglio
regionale della Toscana era risultato primo dei candidati non eletti
nella lista del P.R.I. e che invece nelle liste dello stesso partito
era stato eletto Stefano Passigli; che quest'ultimo, avendo deciso di
candidarsi nella lista del P.R.I. alle prossime elezioni per il
parlamento nazionale, aveva presentato le proprie dimissioni dalla
carica di consigliere regionale, così come imposto dal secondo e dal
terzo comma dell'art. 7, del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361; che il
consiglio regionale della Toscana, con la deliberazione n.
202/2.102.5-2.109.3, del 13 gennaio 1992 aveva espresso dubbi sulla
costituzionalità della norma che imponeva le dimissioni al
consigliere e, ritenuto che si doveva configurare una situazione di
incompatibilità piuttosto che di ineleggibilità, aveva sospeso la
presa d'atto delle dimissioni.
Sosteneva il Lessona che tale deliberazione aveva violato la
disciplina risultante dai primi due commi dell'art. 7, del d.P.R. n.
361/1957, la cui ratio era quella di evitare che il consigliere
regionale potesse abusare della sua carica e dei suoi poteri nel
corso della campagna elettorale, e chiedeva quindi al tribunale di
Firenze di dichiararne l'illegittimità, accertando l'obbligo del
consiglio di prendere atto delle dimissioni del Passigli.
Si sono costituiti ritualmente in giudizio sia la regione Toscana
che il Passigli, che hanno preliminarmente e pregiudizionalmente
eccepito l'illegittimità costituzionale del citato art. 7, con
riferimento agli artt. 3 e 51 della Costituzione, per disparità di
trattamento nella disciplina elettorale tra i parlamentari nazionali,
i ministri, i sottosegretari, i parlamentari europei e i consiglieri
regionali, chiedendo altresì, all'esito di tale superiore pronuncia,
il rigetto del ricorso proposto dal Lessona.
Il ricorso veniva discusso all'odierna udienza in camera di
consiglio, con la partecipazione del p.m. e, all'esito della
discussione, il tribunale ha pronunciato ordinanza di rimessione alla
Corte costituzionale per le ragioni che risultano dalle seguenti
CONSIDERAZIONI IN DIRITTO
La questione di legittimità costituzionale sollevata dalla
regione Toscana e dal Passigli è sicuramente rilevante ai fini del
decidere sulla domanda proposta dal Lessona.
Se, infatti, l'art. 7 del d.P.R. n. 361/1957 fosse ritenuto
conforme al dettato costituzionale, la deliberazione del consiglio
regionale che è stata impugnata sarebbe sicuramente illegittima
perchè adottata nell'unico presupposto dell'illegittimità
costituzionale di quella normativa ed il ricorso non potrebbe non
essere accolta.
Nell'ipotesi in cui invece il citato art. 7 fosse ritenuto
incostituzionale, nella parte in cui dichiara che i consiglieri
regionali sono ineleggibili al parlamento nazionale, la deliberazione
impugnata troverebbe il suo fondamento in tale pronuncia ed il
ricorso del Lessona dovrebbe essere respinto.
La questione sollevata dai resistenti è perciò rilevante e, a
parere di questo tribunale, anche non manifestamente infondata.
La Corte costituzionale ha più volte affermato che la regola
generale dettata dalla Costituzione in materia di elettorato passivo
è rappresentata dalla più ampia apertura a tutti i cittadini, senza
discriminazioni, così come sancito nell'art. 51, e le limitazioni
poste dalla legge ordinaria, avendo carattere di aperta eccezione ad
un principio costituzionale, non sono consentite se non trovano
precisa giustificazione in criteri di rigorosa razionalità (Corte
costituzionale 30 novembre 1989, n. 510, giur. cost. 1989, I, 2367).
Il legislatore pertanto è legittimato ad introdurre eccezioni al
diritto di elettorato passivo ma non può introdurre nel loro ambito
ingiustificate discriminazioni (Corte costituzionale 17 febbraio
1987, n. 43, giur. cost. 1987, I, 221), per cui qualsiasi limitazione
al diritto di elettorato passivo deve essere calibrata con estrema
cautela e sempre in stretta aderenza ai principi costituzionali
(Corte costituzionale 9 novembre 1988, n. 1020, Le regioni 1990,
231).
E, nell'interpretazione delle norme elettorali non si può
prescindere dal principio generale del cosiddetto favor dell'eletto,
secondo il quale l'eleggibilità è la regola e l'ineleggibilità è
l'eccezione, per cui le norme in materia di ineleggibilità ed
incompatibilità devono essere interpretate restrittivamente in
quanto individuano alcune situazioni inconciliabili con lo
svolgimento del mandato elettorale e l'espletamento delle correlative
funzioni (cfr.: Corte costituzionale 17 febbraio 1987, n. 43, giur.
cost. 1987, 221; cass., sez. un., 13 marzo 1972, n. 1440, giur. it.
1972, I, 1, 1700).
È perciò sicuramente consentito alla Corte costituzionale di
valutare lo scopo perseguito da una norma elettorale, tanto da
trasformare in semplici incompatibilità taluna delle situazioni
qualificate dalla legge come cause di ineleggibilità quando essere
mirino piuttosto a prevenire un conflitto di interessi che non ad
evitare una captatio benevolentiae degli elettori (Corte
costituzionale 20 gennaio 1977, n. 45, foro it. 1977, I, 554; 28
maggio 1975, n. 129, giur. cost. 1975, I, 1311).
Infatti, mentre le cause di ineleggibilità sono correlate
all'esercizio di funzioni che, in quanto idonee ad influire sul
regolare svolgimento dei comizi elettorali e sulla volontà degli
elettori, incidono direttamente sulla capacità di elettorato
passivo, le cause di incompatibilità sono invece correlate a
situazioni che, confliggendo con il corretto esercizio delle funzioni
connesse alla carica elettiva, vietano all'eletto di ricoprirla (cfr,
tra le altre: cass., 22 aprile 1983, n. 2777).
Del resto, a conferma di un trend legilsativo e giurisprudenziale
più favorevole ad una restrizione dei limiti all'elettorato passivo,
si deve rilevare che la stesa legge 23 aprile 1981, n. 154, intesa a
disciplinare la materia per le elezioni amministrative, ha
sostanzialmente recepito le indicazioni provenienti dalla dottrina
per una riduzione le ipotesi di ineleggibilità e le loro
trasformazioni in casi di incompatiblità perchè ha attenuato le
differenze tra i due tipi di impedimenti mostrando di non attribuire
eccessiva rilevanza alle indebite influenze sulla libertà
dell'elettorato quando ammette che la maggior parte delle cause di
ineleggibilità derivanti da cariche coperte possa cessare per una
ragione temporanea come la collocazione in aspettativa (Corte
costituzionale 2 marzo 1991, n. 97, Gazzetta Ufficiale prima serie
speciale, 6 marzo 1991, n. 10).
Tanto premesso, rileva il tribunale, sulla base di un'attento
esame dei lavori preparatori del quarto comma dell'art. 7 del t.u. 30
marzo 1957, n. 361 e tenendo presente che il terzo comma dell'art. 51
della Costituzione sancisce il diritto di chi è chiamato a funzioni
pubbliche elettive di disporre del tempo necessario al loro
adempimento e di conservare il suo posto di lavoro, che il
legislatore, nel disporre la decadenza dalla carica dei consiglieri
regionali che abbiano accettato la candidatura a deputato, non abbia
dato valore tanto alla possibilità di influire sull'elettorato
quanto all'inconciliabilità di queli importanti incarichi di natura
politica, che normalmente assorbono l'intera attività di una
persona, con il mandato parlamentare.
Infatti, se lo scopo perseguito dal legislatore fosse stato quello
di evitare la cosiddetta captatio benevolentiae e il non cumulo delle
cariche il divieto non sarebbe stato esteso a tutto il territorio
nazionale ma sarebbe stato limitato alla regione in cui il
consigliere esercita le sue funzioni e, poi, avrebbe riguardato anche
i sindaci dei comuni con meno di ventimila abitanti.
D'altra parte, se la ratio delle ipotesi di ineleggibilità
consiste nel vietare che un candidato possa, grazie alla posizione o
alla carica occupata, influire sulla libera espressione del voto
(Corte costituzionale 17 febbraio 1987, n. 43, giur. cost. 1987, I,
221), nel caso del consigliere regionale il rischio della captatio
benevolentiae è praticamente inesistente in quanto questi partecipa
all'esercizio dei poteri attribuiti al consiglio in forma collegiale
senza alcun potere amministrativo proprio e non si ravvisa alcuna
seria possibilità di indurre un metus potestatis sulle scelte del
corpo elettorale tale da giustificare la prevista ineleggibilità.
Peraltro, nel caso di specie l'art. 7 del d.P.R. n. 361/1957
determina una evidente ed ingiustificata disparità di trattamento
tra la posizione del consigliere regionale che, pur avendo poteri
ridotti e limitatissime possibilità di influenzare il corpo
elettorale, non può candidarsi al parlamento nazionale e quella del
deputato nazionale, del ministro o del sottosegretario, che invece
esercitano ampi poteri di amministrazione attiva e possono senza
dubbi utilizzare le proprie cariche per esercitare un notevole
condizionamento sugli elettori, e ciononostante, in base alla
previsione dell'art. 4 della legge 23 aprile 1981, n. 154, possono
candidarsi alle elezioni regionali, dovendosi soltanto dimettere da
una delle due cariche in caso di elezione.
Del resto, la legge non prevede alcuna causa di ineleggibilità
neppure nei confronti dei parlamentari europei che intendano
candidarsi al Parlamento nazionale e consente loro persino di
cumulare le due cariche (art. 5 della legge 6 aprile 1977, n. 150).
Per lo stesso consigliere regionale - ed anche per i membri della
giunta e per il suo presidente - a differenza di quanto previsto per
il parlamento nazionale, l'art. 18 della legge 24 gennaio 1979 non
prevede alcuna causa di ineleggibilità al parlamento europeo,
benchè le circoscrizioni territoriali per le elezioni europee siano
disegnate in modo tale che la supremazia che un candidato può
ottenere in una regione con uno scorretto esercizio dei suoi poteri
risulta sicuramente più rilevante ai fini dell'aggiudicazione del
seggio.
Così che il deputato italiano può candidarsi ed essere eletto al
parlamento europeo, il parlamentare europeo può essere eletto ed
espletare il mandato anche al parlamento nazionale, il consigliere
regionale può partecipare alla competizione elettorale per il
parlamento europeo ma non può candidarsi al parlamento nazionale.
La disposizione più rigorosa adottata nei confronti dei
consiglieri regionali (cause di ineleggibilita') rispetto ai deputati
nazionali (causa di incompatibilita') ed a quelli europei
(possibilità di cumulo delle cariche) non trova quindi una razionale
giustificazione dato che non può certamente configurarsi una diversa
e maggior possibilità di condizionamento dei primi rispetto ai
secondi e i terzi (cfr. anche, sull'illegittimità del terzo comma
dell'art. 2 del d.P.R. n. 154 del 23 aprile 1981: Corte
costituzionale 17 ottobre 1991, n. 388, foro it. 1991, I, 2958).
Vi è inoltre una ingiustificata differenziazione tra le varie
categorie previste dall'art. 7 del d.P.R. n. 361/1957 perchè i
consiglieri regionali non devono soltanto astenersi dall'esercizio
delle loro funzioni ma devono dimettersi definitivamente dalla carica
molti mesi prima della presentazione della candidatura, senza avere
alcuna certezza di essere poi effettivamente candidati.
Conseguentemente, poichè è ravvisabile nella disciplina in
parola una disparità di trattamento tra i consiglieri regionali, i
deputati nazionali ed europei, i ministri e i sottosegretari, oltre
che tra i primi e le altre categorie previste dal citato art. 7, e la
normativa non pare giustificarsi sotto il profilo della razionalità,
deve sospendersi il giudizio e disporsi la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale per il giudizio di costituzionalità.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 e seguenti della Costituzione e 23 della legge
11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata in relazione
agli artt. 3 e 51 della Costituzione la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 7, commi primo, lett. a), secondo, terzo e
quarto del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361, nonchè dell'art. 2 della
legge 27 febbraio 1958, n. 64, nella parte in cui estende la
disciplina dell'art. 7 del d.P.R. n. 361/1/957 alle elezioni per il
Senato della Repubblica;
Dispone la sospensione del presente giudizio e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata al Presidente del
Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti del Senato della
Repubblica e della Camera dei deputati.
Così deciso il 25 febbraio 1992, nella camera di consiglio del
tribunale di Firenze, su relazione del dott. Valentino Pezzuti.
Il presidente: SECHI
Depositato in cancelleria il 28 febbraio 1992.
Il cancelliere: (firma illeggibile)

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