1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 17-3-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 20 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 febbraio 2010
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'11 febbraio 2010 (del Presidente del Consiglio dei Ministri). Straniero - Norme della Regione Puglia - Interventi volti a garantire l'accesso degli stranieri ai servizi socio-assistenziali, socio-sanitari, all'abitazione, all'istruzione, alla formazione professionale, nonche' il diritto di difesa e la partecipazione alla vita pubblica locale - Estensione anche agli stranieri immigrati privi di regolare permesso di soggiorno - Contrasto con la disciplina statale dell'ingresso e soggiorno degli stranieri - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato nelle materie del diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea, dell'immigrazione, dell'ordine pubblico e sicurezza, dell'ordinamento penale. - Legge della Regione Puglia 4 dicembre 2009, n. 32, artt. 1, commi 1 e 3, 2, 3, 4, comma 4, 5, comma 1, lett. a) e b), 6, comma 1, lett. b) e c), 10, comma 5, 13, 14 e 15. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. a), b), h), l); d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286; legge 15 luglio 2009, n. 94, art. 1, comma 16, lett. a). Straniero - Norme della Regione Puglia - Norme per «l'accoglienza, la convivenza civile e l'integrazione degli immigrati» - Applicabilita', qualora piu' favorevoli, anche ai cittadini neocomunitari - Contrasto con la disciplina statale dell'ingresso e soggiorno degli stranieri - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato nelle materie del diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea, dell'immigrazione, dell'ordine pubblico e sicurezza, dell'ordinamento penale, dei rapporti dello Stato con l'Unione europea. - Legge della Regione Puglia 4 dicembre 2009, n. 32, art. 2, comma 1. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. a), b), h), l); decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 37, comma 2; d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 1, comma 2. Straniero - Norme della Regione Puglia - Cura degli stranieri temporaneamente presenti (STP) non in regola con le norme relative all'ingresso e al soggiorno, e dei cittadini comunitari presenti sul territorio regionale che non risultino assistiti dallo Stato di provenienza, privi dei requisiti per l'iscrizione al SSR e che versano in condizioni di indigenza - Contrasto con la disciplina statale sull'assistenza sanitaria per gli stranieri non iscritti al Servizio sanitario nazionale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato nelle materie del diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea, dell'immigrazione, dell'ordine pubblico e sicurezza, dell'ordinamento penale. - Legge della Regione Puglia 4 dicembre 2009, n. 32, art. 10, commi 5 e 6. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. a), b), h), l); d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 35. Straniero - Norme della Regione Puglia - Politiche di inclusione sociale dei detenuti stranieri - Interventi diretti a rimuovere gli ostacoli che limitano l'accesso agli istituti previsti dall'ordinamento in alternativa o in sostituzione della pena detentiva nonche' ai permessi premio - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia dell'ordinamento penale. - Legge della Regione Puglia 4 dicembre 2009, n. 32, art. 15, comma 3. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. l); legge 26 luglio 1975, n. 354, art. 30-ter; legge 10 ottobre 1986, n. 663, art. 9; legge 15 luglio 2009, n. 94, art. 2, comma 27, lett. b). Straniero - Norme della Regione Puglia - Proclamato concorso della Regione all'attuazione della Convenzione internazionale per la protezione dei diritti di tutti i lavoratori migranti e delle loro famiglie - Convenzione non ratificata dall'Italia - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia della politica estera e rapporti internazionali. - Legge della Regione Puglia 4 dicembre 2009, n. 32, art. 1, comma 2, lett. h). - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. a). (010C0167) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 17-3-2010)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso i
cui Uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12 è domiciliato nei
confronti della Regione Puglia in persona del Presidente della Giunta
regionale pro tempore, per la declaratoria dell'illegittimità
costituzionale in parte qua della legge della regione Puglia n. 32
del 2009 pubblicata sul B.U. R. n. 196 del 7 dicembre 2009, recante
«Norme per l'accoglienza, la convivenza civile e l'integrazione degli
immigrati in Puglia», in relazione alle seguenti disposizioni: art.
1, commi 1, 2 e 3, art. 2, art. 3, art. 4 comma 4, art. 5 comma 1,
lett. a) e b), art. 6 comma 1, lett. b) e c), art. 10, commi 5 e 6,
art. 13, art. 14, art. 15 comma 3.
La proposizione del presente ricorso è stata deliberata dal
Consiglio dei ministri nella seduta del 4 febbraio 2010 come da
estratto conforme del verbale e relazione del Ministro proponente che
si depositano.
La legge della Regione Puglia n. 32 del 209 viene impugnata
quanto agli articoli indicati in epigrafe per i seguenti

M o t i v i

1. - Violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. a) e b) della
Costituzione con riferimento al «diritto di asilo e condizione
giuridica dei cittadini non dell'appartenenti all'Unione europea» e
dell'«immigrazione»; Violazione dell'art. 117, secondo comma, lett.
h) ed l), della Costituzione con riferimento all'«ordine pubblico e
sicurezza» e all'«ordinamento penale»: quanto agli artt. 1, commi 1 e
3, all'art. 2, all'art. 3, all'art. 4, comma 4, all'art. 5, comma 1,
lett. a) e b), all'art. 6, comma 1, lett. b) e c), all'art. 10, comma
5, all'art. 13, all'art. 14 e 15 della 1.r.
Con la legge n. 32 del 2009 la regione puglia detta «Norme per
l'accoglienza, la convivenza civile e l'integrazione degli immigrati
in Puglia».
L'art. 1 della legge regionale intitolato «Principi generali e
finalita'» prevede, nel primo comma, che «La Regione, ..... concorre
alla tutela dei diritti dei cittadini immigrati presenti sul
territorio regionale, attivandosi per l'effettiva realizzazione
dell'uguaglianza formale e sostanziale di tutte le persone»,
concorrendo altresì all'attuazione dei principi indicati nel
successivo comma secondo.
Al comma terzo del medesimo articolo si specifica che le
politiche regionali, in ogni caso finalizzate a garantire i diritti
inviolabili degli stranieri presenti a qualunque titolo sul
territorio regionale, sono finalizzate tra l'altro, a: a) garantire i
diritti umani inviolabili degli stranieri presenti a qualunque titolo
sul territorio regionale; ... c) garantire l'accoglienza e
l'effettiva inclusione sociale delle cittadine e dei cittadini
stranieri immigrati nel territorio regionale; d) garantire pari
opportunità di accesso e fruibilità dei servizi
socio-assistenziali, socio-sanitari, di conciliazione e
dell'istruzione, per la qualità della vita; e) promuovere la
partecipazione alla vita pubblica locale; ..... h) garantire la
tutela legale, in particolare l'effettività del diritto di difesa,
agli immigrati presenti a qualunque titolo sul territorio della
regione...
L'art. 3 tra gli obiettivi e le priorità prevede che, al fine di
perseguire le finalità di cui all'art. 1 comma 3, la Regione
promuove la realizzazione di un sistema integrato di interventi e
servizi per la piena attuazione degli immigrati in Puglia orientata
agli obiettivi prioritari ivi indicati.
L'art. 4 nell'elencare i compiti della Regione affida alla Giunta
le funzioni attinenti, tra l'altro, alla promozione di programmi in
materia di protezione e inclusione sociale; ... alla promozione di
programmi di intervento per l'alfabetizzazione e l'accesso ai servizi
educativi, per l'istruzione e la formazione professionale, per
l'inserimento lavorativo e il sostegno ad attività autonome
imprenditoriali ... favorendo la piena integrazione istituzionale,
programmatica, finanziaria e organizzativa per la realizzazione di
tali interventi a livello regionale ...; alla promozione di
iniziative di sostegno alla realizzazione dei progetti di via degli
immigrati.
Analoghe funzioni sono affidate alle Province dall'art. 5, in
particolare dal comma 1, a norma del quale le province, ai fini
dell'inserimento sociale degli immigrati, svolgono funzioni indicate
in particolare nelle lett. a) e b) nel «partecipare alla definizione
e attuazione dei piani di zona previsti dalla legge regionale 19/06
in materia di interventi sociali ricolti a cittadini stranieri
immigrati, con compiti di coordinamento monitoraggio e supporto ai
Comuni per la definizione di specifici interventi sovra - ambito di
valenza provinciale per l'integrazione sociale dei cittadini
stranieri» e nella lett. b) nel «favorire la consultazione e la
partecipazione alla vita sociale e istituzionale e l'esercizio dei
diritti politici da parte degli immigrati».
Analoghi obiettivi sono indicati dalle lett. a) e b) dell'art. 6
comma 1 che individua i compiti dei Comuni ai fini dell'inserimento
sociale degli immigrati.
L'art. 10 stabilisce, inoltre, che la Regione promuove le azioni
necessarie per garantire l'accesso e la fruizione dei servizi
sanitari da parte di tutti gli immigrati presenti sul territorio
nazionale definendo i contenuti dell'assistenza sanitaria sia degli
stranieri regolarmente soggiornanti sia di quelli detenuti (commi
1-4) sia di quelli, temporaneamente presenti sul territorio nazionale
non in regola con le norme, relative all'ingresso e al soggiorno
(comma 5).
Gli artt. 13 e 14, poi, disciplinano la materia di formazione
professionale e di inserimento lavorativo affermando il diritto degli
immigrati, compresi i richiedenti asilo alla formazione professionale
in condizioni di parità con gli altri cittadini .
L'art. 15, «Politiche di inclusione sociale», infine, stabilisce
che la Regione si impegna a riservare all'interno del piano regionale
delle politiche sociali, specifica attenzione alle condizioni di vita
e alle opportunità di integrazione e di inclusione sociale per gli
immigrati.
Come emerge dalla lettura delle disposizioni sopra riportate, la
Regione Puglia, attraverso la normativa qui censurata ha previsto una
serie di interventi volti, tra l'altro, a garantire l'accesso ai
servizi socio‑assistenziali, socio-sanitari, all'abitazione
all'istruzione, alla formazione professionale, nonchè il diritto di
difesa, garantendo altresì la partecipazione alla vita pubblica
locale.
I destinatari di tali interventi sono indicati genericamente
quali «immigrati» (art. 2 comma 1), o «cittadini immigrati presenti
sul territorio regionale» (art. 1 comma 1), o, ancora, in alcune
delle citate norme (art. 1, comma 3, lett. a) ed h), come gli
stranieri «presenti a qualunque titolo sul territorio della regione»
(art. 1 comma 3).
L'uso di tali formule ampie e generiche, unitamente alla
circostanza che altre disposizioni della legge regionale (ad esempio,
gli artt. 10 commi 2 e 3, 14 comma 1 e 17 comma 1) si riferiscono
espressamente ai «cittadini stranieri regolarmente soggiornanti nella
regione», comporta che i suddetti interventi siano inequivocabilmente
rivolti anche ai cittadini stranieri immigrati privi di regolare
permesso di soggiorno.
Alla luce di tale considerazione, le disposizioni regionali
indicate, disciplinando ed agevolando il soggiorno degli stranieri
che dimorano irregolarmente nel territorio nazionale, risultano
eccedere dalle competenze della Regione, poichè incidono sulla
disciplina dell'ingresso e del soggiorno degli immigrati ricompresa
nelle materie «diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini
di Stati non appartenenti all'Unione europea» e «immigrazione»,
previste rispettivamente alle lett. a) e b) dell'art. 117, secondo
comma, cost. ovvero in materie riservate alla competenza esclusiva
dello Stato. Dette materie rientrano nella potestà legislativa
esclusiva dello Stato e ciò anche in ragione della finalità che
esse siano regolate in modo uniforme a livello nazionale come
affermato anche dalla giurisprudenza di questa ecc.ma Corte (sentt.
n. 50/2008; 156/2006; 300/2005).
Le disposizioni che regolano l'ingresso, la permanenza e
l'espulsione dei cittadini stranieri hanno trovato, come è noto, una
compiuta disciplina nel d.lgs. n. 286 del 1998 (Testo Unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero).
Le menzionate disposizioni regionali contrastano, pertanto, con i
principi fondamentali stabiliti in tale materia dal predetto Testo
Unico, che, agli artt. 4, 5, 10, 11, 13 e 14, sancisce
l'illegittimità e le conseguenze (respingimento, espulsione o
detenzione nei centri di identificazione ed espulsione) del soggiorno
degli immigrati irregolari.
Ciò tanto più ove si consideri che, con recente modifica, è
stata configurata una nuova ipotesi di reato per lo straniero che
faccia ingresso o si trattenga nel territorio dello stato in
violazione delle disposizioni del medesimo Testo Unico nonchè di
quelle di cui all'art. 1 della legge n. 68 del 2007 (art. 10-bis del
d.lgs. n. 268/1998, come introdotto dall'art. 1 comma 16 lett. a)
della legge n. 94 del 2009).
Le citate disposizioni regionali, di conseguenza, risultano
violare, oltre al già menzionato art. 117, comma 2, lett a) e b),
sotto il profilo rispettivamente, del «diritto di asilo e condizione
giuridica dei cittadini non appartenenti all'Unione Europea» e
dell'«immigrazione», anche le competenze statali di cui all'art. 117,
comma 2, lett. h) e l), in materia di «ordine pubblico e sicurezza»
ed «ordinamento penale» tenuto conto che le stesse disciplinano e in
qualche modo agevolano la permanenza sul territorio nazionale di
cittadini extracomunitari che, ai sensi della normativa statale sopra
menzionata, non solo non avrebbero titolo a soggiornare ma, una volta
sul territorio nazionale, dovrebbero essere perseguiti penalmente.
Lo stesso Testo Unico stabilisce, (ad es. agli artt. 19 e 35)
alcune specifiche deroghe a tale disciplina, le quali, peraltro,
costituendo misure eccezionali, devono ritenersi tassative e non
suscettibili di estensione in via analogica.
Ne consegue che la legge regionale non può in alcun modo
incidere in tale ambito normativo, tantomeno predisponendo interventi
volti al riconoscimento o all'estensione di diritti in favore
dell'immigrato irregolare o in attesa di regolarizzazione, ovvero non
può disporre, attraverso regimi di deroga non previsti dalla
normativa statale, casi diversi ed ulteriori di non operatività
della regola generale ovvero la condizione di illegittimità e di
autore di reato dell'immigrato irregolare.
Se, infatti, è pur vero che lo stesso legislatore statale, con
il citato Testo Unico, nel disciplinare la materia dell'immigrazione
ha, tra l'altro, attribuito alle Regioni una serie di specifiche
competenze e che, come affermato dalla Corte la legge statale
disciplina una serie di attività pertinenti al fenomeno migratorio e
agli effetti sociali di quest'ultimo - esercitate dallo Stato in
stretto collegamento con le Regioni alle quali dette competenze
risultino affidate (Corte Cost. n. 156 del 2006) - ciò non toglie
che il controllo dell'ingresso e del soggiorno degli stranieri sul
territorio nazionale resti affidato alla competenza esclusiva statale
e che, più in particolare, la normativa regionale non può dettare
norme che, agevolando il soggiorno sul territorio nazionale da parte
di stranieri che quivi dimorano illegalmente, finiscano con
l'incidere direttamente sulla disciplina dell'ingresso e soggiorno
degli immigrati invadendo la competenza legislativa esclusiva dello
Stato.
2. - Violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. a) e b) Cost. con
riferimento al «diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini
non appartenenti all'Unione europea» e dell'«immigrazione»;
violazione dell'art. 117, comma secondo lett. h) Cost. «ordine
pubblico e sicurezza» e lett. l) «ordinamento penale»; violazione
dell'art. 117, secondo comma, lett. a) sotto il profilo dei rapporti
dello Stato con l'Unione europea, quanto all'art. 2 comma 1, della
l.r.
L'art. 2, al comma 1, disponendo che «Le norme di cui alla
presente legge si applicano, qualora più favorevoli, anche ai
cittadini neocomunitari», stabilisce una misura nei confronti dei
cittadini comunitari che era già contenuta nel testo unico
sull'immigrazione (art. 1, comma 2), e che è stata abrogata
dall'art. 37, comma 2, del d.l. 112/2008, convertito nella legge
133/2008 che a sua volta così recita «Il comma 2 dell'art. 1 del
testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui a
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e successive
modificazioni, è sostituito dal seguente: Il presente testo unico
non si applica ai cittadini degli Stati membri dell'Unione Europea
salvo quanto previsto dalle norme di attuazione dell'ordinamento
comunitario».
Così disponendo, pertanto, la norma regionale in oggetto non
solo disciplina una materia riservata alla competenza esclusiva
statale ex art. 117 Cost.,comma 2, lett. a) e b), come sopra
osservato sub 1), ma lede anche la competenza legislativa esclusiva
statale di cui all'art. 117, comma 2, lett. a), in materia di
«rapporti dello Stato con l'Unione europea» in quanto la condizione
giuridica del cittadino comunitario potrebbe essere autonomamente
disciplinata dalla Regione Toscana.
3. - Violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. a e b cost. con
riferimento al «diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini
non appartenenti all'Unione europea» ed all'«immigrazione», nonchè
dell'art. 117, comma secondo lett. h) cost. «ordine pubblico, e
sicurezza» ed l) «ordinamento penale»: quanto all'art. 10, commi 5 e
6 della l.r.
L'art. 10, nell'ambito della disciplina dell'accesso e della
fruizione dei servizi sanitari da parte di tutti gli immigrati
presenti sul territorio regionale, contiene, rispettivamente ai commi
5 e 6, disposizioni riguardanti più specificamente la cura dei
«cittadini stranieri temporaneamente presenti (STP) non in regola con
le norme relative all'ingresso e al soggiorno», e dei «cittadini
comunitari presenti sul territorio regionale che non risultano
assistiti dallo Stato di provenienza, privi dei requisiti per
l'iscrizione al SSR e che versano in condizioni di indigenza».
Tali norme risultano in contrasto con i principi di cui alla
normativa statale in materia, e in particolare con l'art. 35 del
d.lgs. n. 286/1998, che, nel dettare disposizioni sull'«Assistenza
sanitaria per gli stranieri non iscritti al Servizio sanitario
nazionale», stabilisce, al comma 3, che «Ai cittadini stranieri
presenti sul territorio nazionale, non in regola con le norme
relative all'ingresso ed al soggiorno, sono assicurate» unicamente
«le cure ambulatoriali ed ospedaliere urgenti o comunque essenziali,
ancorchè continuative, per malattia ed infortunio e sono estesi i
programmi di medicina preventiva a salvaguardia della salute
individuale e collettiva».
Pertanto, le norme regionali in esame eccedono dalle competenze
regionali in relazione a tutte quelle prestazioni sanitarie da esse
previste - ad esempio, l'erogazione dell'assistenza farmaceutica con
oneri a carico del SSN (art. 10, comma 5, lett. b) e la previsione
della libera scelta del medico di base (lett. c) - ulteriori rispetto
a quelle strettamente essenziali indicate dalla citata normativa
statale.
La disposizione presenta, pertanto, profili di
incostituzionalità con riferimento all'art. 117 secondo comma lett.
a) e b), ovvero in materia di diritto di asilo e condizione giuridica
dello straniero e di immigrazione nonchè con riferimento all'art.
117, secondo comma lett. h) «ordine pubblico e sicurezza» ed l)
«ordinamento penale».
4) Violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. l) Cost.
L'art. 15, comma 3, in materia di politiche di inclusione sociale
dei detenuti stranieri, prevede che «D'intesa con il Provveditorato
regionale dell'amministrazione penitenziaria, la Regione programma
interventi diretti a rimuovere gli ostacoli che limitano l'accesso
agli istituti previsti dall'ordinamento in alternativa o in
sostituzione della pena detentiva, nonchè ai permessi premio ex art.
30-ter della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento
penitenziario e sull'esecuzione delle misure privative e limitative
della liberta'), come inserito dall'art. 9 della legge 10 ottobre
1986, n. 663 e da ultimo modificato dall'art. 2, comma 27, lettera
b), della legge 15 luglio 2009, n. 94».
Riguardo tale norma va sottolineato che, oltre a non risultare
chiaro cosa debba intendersi per «interventi diretti alla rimozione
degli ostacoli che limitano l'accesso agli istituti... »; in ogni
caso essa eccede dalle competenze regionali, in quanto incide in un
ambito, quello dell'ordinamento penitenziario - riconducibile alla
materia dell'ordinamento penale - di competenza dello Stato ai sensi
dell'art. 117, comma 2, lett. 1), e su cui il legislatore statale ha
già provveduto a dettare la relativa disciplina, contenuta proprio
nella citata l. n. 354/1975.
5) Violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. a), Cost., in
materia di «politica estera e rapporti internazionali» quanto
all'art. 1 comma 2 lett. h)
Un ulteriore profilo di illegittimità costituzionale è inoltre
riscontrabile con riferimento all'art. 1, comma 2, lett. h), nel
quale si prevede che «La Regione concorre, nell'ambito delle proprie
competenze, all'attuazione (...) dei principi espressi (...) dalla
Convenzione internazionale per la protezione dei diritti di tutti i
lavoratori migranti e delle loro famiglie, approvata il 18 dicembre
1990 dall'Assemblea Generale delle Nazioni Unite ed entrata in vigore
il 1° luglio 2003». Poichè l'Italia non ha ancora ratificato tale
Convenzione, la norma regionale in esame risulta eccedere dalle
competenze attribuite alla Regione e violare, pertanto, la competenza
legislativa esclusiva dello Stato, di cui all'art. 117, comma 2,
lett. a), Cost., in materia di «politica estera e rapporti
internazionali».

P.Q.M.

Si confida che codesta c.ma Corte voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale della legge della Regione Puglia n.
32 del 4 dicembre 2009 pubblicata sul B.U.R. n. 196 del 7 dicembre
2009 recante «Norme per l'accoglienza, la convivenza civile e
l'integrazione degli immigrati in Puglia» con riferimento alle
disposizioni sopra censurate.
Unitamente alla copia notificata del ricorso si depositera':
estratto conforme del verbale della seduta del Consiglio dei
ministri del 4 febbraio 2010.
Relazione del Ministro proponente.
Roma, addì 4 febbraio 2010

L'Avvocato dello Stato: Paola Palmieri