1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 13-12-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 109 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 15 novembre 2006
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 15 novembre 2006 (del Presidente del Consiglio dei ministri) Amministrazione pubblica - Norme della Regione Abruzzo - Istituzione di un Comitato per interventi a favore dei familiari dei caduti in servizio appartenenti alle Forze armate e di polizia - Prevista partecipazione al Comitato anche dei Prefetti e dei rappresentanti di massimo grado di ciascuna Forza armata e di polizia operante nel territorio regionale - Ricorso del Governo - Lamentata attribuzione di compiti o funzioni ad organi statali da parte della Regione - Denunciata lesione della competenza esclusiva dello Stato in materia di «ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali», lesione del principio di efficienza e buon andamento della pubblica amministrazione. - Legge della Regione Abruzzo 25 agosto 2006, n. 29, art. 21, secondo comma. - Costituzione, artt. 97 e 117, secondo comma, lett. g). Impresa e imprenditore - Concorrenza - Norme della Regione Abruzzo - Agevolazioni finanziarie a favore di soggetti imprenditoriali ( nella specie, API Soluzione di Teramo e Consorzio industriale di Avezzano) - Ricorso del Governo - Denunciato contrasto con il principio dell'ordinamento comunitario che vieta gli «aiuti di Stato», violazione dell'obbligo comunitario di preventiva informazione, esposizione di responsabilita' dello Stato italiano nei confronti dell'Unione europea, violazione delle regole della concorrenza, ingiustificato favore rispetto ad altri soggetti economici. - Legge della Regione Abruzzo 25 agosto 2006, n. 29, artt. 38 e 44. - Costituzione, artt. 3 e 117, primo comma; Trattato CE, artt. 87 e 88. (006C1045) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 13-12-2006)

Ricorso del Presidente del Presidente del Consiglio dei ministri
in persona Presidente del Consiglio pro-tempore rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui Uffici in
Roma, via dei Portoghesi n. 12 è domiciliato, nei confronti della
Regione Abruzzo in persona del Presidente della giunta regionale
pro-tempore per la dichiarazione di illegittimità costituzionale
della legge della Regione Abruzzo 25 agosto 2006 n. 29, pubblicata
nel B.U.R. n. 82 dell'8 settembre 2006, recante «Modifiche ed
integrazioni alla l.r. 31 dicembre 2005, n. 46 ( Disposizionei
finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2006 e pluriennale
2006-2008- Legge finanziaria regionale 2006) e alla l.r. 31 dicembre
2005, n. 474 ( Bilancio di previsione per l'esercizio finanziario
2006- bilancio pluriennale 2006-2008), l° provvedimento di
variazione, nell'art. 21 secondo comma in relazione al l'art 117,
secondo comma, lett. g) Cost., nonchè negli artt. 38 e 44 in
relazione all'art. 117, primo comma, all art. 3 Cost. ed agli
artt. 87 e 88 de Trattato CE.

La legge riportata in epigrafe viene impugnata, giusta delibera
del Consiglio dei ministri in data 27 ottobre 2006, ne1le
sottoindicate disposizioni.
1) L'art 21 rubricato «Istituzione per i caduti in servizio
appartenenti alle Forze armate e di polizia» finalizzato dal primo
comma al finanziamento di interventi a favore dei familiari delle
vittime, residenti in Abruzzo e appartenenti alle Forze armate e di
polizia caduti in servizio nell'assolvimento dei propri doveri
istituzionali, prevede, al secondo comma, un Comitato costituito dal
Presidente della giunta regionale, dai prefetti delle quattro
Province abruzzesi e dal rappresentante di massimo grado di ciascuna
Forza armata e di polizia, operante nel territorio regionale, al fine
di valutare le istanze inviate dagli aventi diritto e provvedere
all'applicazione delle disposizioni in esame. Alla formale
costituzione del Comitato provvede il Presidente della Giunta
regionale con proprio decreto.
La norma citata si pone in contrasto con l'art. 117, secondo
comma, lett. g) della Costituzione che riserva alla legislazione
esclusiva dello Stato la materia dell'ordinamento e
dell'organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici
nazionali.
Il profilo di illegittimità investe principalmente la
composizione dell' organismo regionale istituito dalla legge citata.
La presenza di quattro prefetti, uno per ogni provincia, nonchè
dei massimi gradi delle Forze militari e di polizia attribuisce nuovi
compiti alle amministrazioni statali cui detti funzionari o militari,
fanno capo ovvero rispettivamente alle prefetture, ed ai componenti
delle Forze armate e di Polizia anche essi tutti riconducibili ad
amministrazioni dello Stato.
La normativa regionale, configura in tal modo in capo a dette
figure istituzionali statali, nuove attribuzioni pubbliche relative
all' espletamento dell'attività di valutazione delle istanze
avanzate sulla base della citata disposizione nonchè, in generale,
dell'attività demandata all'organismo nel quale detti componenti
risultano inseriti. Organismo, questo, di carattere regionale siccome
istituito dalla medesima legge e formalmente costituito dal
Presidente della giunta regionale con proprio decreto.
Il legislatore regionale tuttavia, non può attribuire nuovi ed
aggiuntivi compiti o funzioni ad organi statali o a coloro che tali
organi impersonano, in quanto spetta in via esclusiva allo Stato
disciplinare «l'organizzazione amministrativa dello Stato e
l'attività dei propri funzionari» così come i compiti e le
attribuzioni delle Forze armate cx art. 117, secondo comma, lett. g).
Ciò, oltretutto, comporta - come recentemente sancito dalla
Corte in relazione ad analoga fattispecie - per quei pubblici
funzionari, una inevitabile alterazione delle attribuzioni svolte in
seno agli organi di appartenenza, «con la conseguente compromissione
del parametro invocato che riserva in via esclusiva alla legislazione
dello Stato di provvedere in materia» (In tal senso, tra le decisioni
più recenti, Corte cost. n. 30 del 2006).
Da tale punto di vista, il riconoscimento della potestà
regionale di attribuire in via unilaterale funzioni pubbliche ad
uffici statali deve ritenersi illegittimo anche ai fini della
compromissione del buon andamento e della efficienza della pubblica
amministrazione.
Viene pertanto in considerazione, quale parametro di
illegittimità della norma in esame, lo stesso art. 97 Cost., che
postula l'esistenza di un modello normativo unitario e coordinato cui
riservare l'individuazione e l'organizzazione delle attribuzioni e
dei compiti attribuiti agli uffici statali investiti di nuove
funzioni da fonti regionali. Là dove, tuttavia, tale modello viene
incrementato, in modo unilaterale e non coordinato da fonti normative
esterne a quello statale ne deriva, inevitabilmente, un'alterazione
dell'efficienza e del buon andamento della pubblica amministrazione
auspicato dalla disposizione costituzionale da ultimo richiamata.
Le considerazioni che precedono trovano conferme negli autorevoli
precedenti della Corte che, in relazione ad analoghe istituzioni, da
parte regionale, di organi composti da figure istituzionali
riferibili ad amministrazioni dello stato o ad enti pubblici
nazionali ha dichiarato l'illegittimità costituzionale delle
relative disposizioni di legge regionale (In tal senso Corte cost.
sent. 29 aprile-7 maggio 200 2004, sent. n. 30 del 2006, sent. n. 322
del 6 ottobre 2006).
Quanto sopra esposto certamente non vale ad escludere che, in
astratto, non si possano prevedere forme di collaborazione e di
coordinamento che coinvolgono compiti ed attribuzioni dello Stato in
vista di una leale collaborazione tra enti. Tali forme, tuttavia,
come altresì sottolineato dalla Corte in più occasioni, «non
possono essere disciplinate unilateralmente ed autoritativamente
dalle regioni nemmeno nell'esercizio di potestà legislative: esse
devono trovare il loro fondamento o il loro presupposto in leggi
statali che le prevedano o le consentano, o in accordi tra gli enti
interessati (In tal senso Corte cost. sent n. 134 del 2004 ma anche
sent. n. 30 del 2006 e n. 322 del 2006 sopra richiamate).
In assenza di detti accordi ovvero di previe intese, pertanto,
deve ritenersi violato il parametro costituzionale di cui
all'art. 117, secondo comma, lett. g).
2) Con il successivo art. 38 rubricato «Contributo all'API
Soluzione di Teramo» a sostegno del progetto pelletteria, la legge
regionale n. 29 del 2006 prevede, al primo comma, la concessione da
parte della regione di un contributo di E. 50.000,00 in favore
dell'impresa in rubrica ed a sostegno del progetto ivi indicato. Il
secondo comma regola gli stanziamenti per gli esercizi successivi.
3) Con l'art. 44 (Interventi per il consolidamento di siti
produttivi), la medesima legge, inoltre, al primo comma costituisce
un «limite di impegno decennale allo scopo di superare alcune
criticità occupazionali denominato: Interventi per il consolidamento
di siti produttivi, di Euro 300.000,00 annui a favore del Consorzio
industriale di Avezzano finalizzato all'assunzione di un mutuo le cui
risorse sono destinate all'acquisto di immobili sedi di attività
produttive per il consolidamento di realtà industriali, indicati
dalla Giunta regionale su proposta della competente Direzione
attività produttive». Il comma seguente determina lo stanziamento
per gli esercizi successivi.
Entrambe le disposizioni sopra riportate sub 2) e 3), in
relazione all'art. 84 della medesima normativa regionale, là dove si
stabilisce che la legge entra in vigore il giorno successivo a quello
della sua pubblicazione nel B.U.R. devono ritenersi in contrasto con
l'art. 117, primo comma Cost. a norma del quale la potestà
legislativa è esercitata dallo Stato e dalle regioni nel rispetto
della Costituzione nonchè dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali.
Tanto l'art. 38 quanto l'art. 44 della legge in esame rientrano
nell'alveo della materia disciplinata dagli artt. 87 e 88 del
Trattato CE - già artt. 92 e 93 ( ma v. anche le corrispondenti
disposizioni del Trattato di adozione della Costituzione europea,
artt. III 167 e III 168, dove vengono riaffermati i medesimi
principi).
L'art. 87, nel sancire il principio di incompatibilità degli
aiuti con il mercato comune è disposizione volta all'obiettivo
primario e qualificante del sistema comunitario per la realizzazione
di un sistema di concorrenza non falsata al fine di evitare che il
sostegno finanziario conduca ad alterare la competizione ad armi pari
tra le imprese. La disciplina degli aiuti di stato, peraltro, è
anche complementare al mercato interno, nella misura in cui il
sostegno economico da parte pubblica finisce col rafforzare le
imprese che ne beneficiano sul mercato interno e, rendendo più
difficile la penetrazione di imprese appartenenti ad altri paesi
comunitari, si risolve in una forma di sostanziale protezionismo.
Con riferimento alle disposizioni di cui alla legge regionale
impugnata non vi è dubbio che le misure ivi previste rientrino nella
nozione di «aiuto di stato» realizzandosi in entrambe le ipotesi
forme di agevolazioni di carattere finanziario nei confronti di
soggetti imprenditoriali. La nozione di aiuto secondo la
giurisprudenza comunitaria, è del resto, come è noto,
particolarmente ampia la stessa ricomprendendo ogni vantaggio
economicamente apprezzabile (che può realizzarsi con una sovvenzione
diretta ma anche tramite una riduzione di costi, un'agevolazione
fiscale, uno sgravio di oneri) attribuito ad una impresa attraverso
un intervento pubblico, vantaggio che altrimenti non si sarebbe
realizzato (Tra le tante: causa C- 387/1992, sentenza 15 marzo 1994,
Racc. p. I-877, punto 13).
D'altra parte, gli ausili in questione non sembrano neanche in
astratto riconducibili alle ipotesi di aiuti eccezionalmente
consentiti dalla normativa comunitaria nè, d'altra parte, il
legislatore regionale si preoccupa di qualificare gli ausili da esso
disciplinati come de minimis.
Il successivo art. 88 del Trattato CE, inoltre, nel regolare gli
adempimenti ai quali gli Stati membri sono tenuti verso la
commissione stabilisce che a questa debbano esse comunicati i
progetti diretti ad istituire o a modificare aiuti. Il comma secondo,
in particolare, vieta di dare ad essi esecuzione prima che la
procedura abbia condotta ad una decisione finale in ordine
all'ammissibilità o meno degli aiuti.
In presenza ditali disposizioni, tali da impegnare ai sensi
dell'art. 117, primo comma Cost. la responsabilità dello Stato
italiano nei confronti dell'Unione europea, la Regione Abruzzo,
pertanto, al fine di non incorrere in violazione delle prescrizioni
procedimentali di cui all'art. 88 Trattato, avrebbe dovuto,
innanzitutto, dare corso alla procedura di informazione nei confronti
delle istituzioni comunitarie previste da tali disposizioni.
Dato il principio generale che sancisce l'incompatibilità degli
aiuti con il mercato comune il sistema di cui al Trattato CE li
sottopone ad un regime di autorizzazione preventiva da parte
dell'istituzione comunitaria competente, realizzato attraverso la
previa comunicazione dei progetti volti ad istituire o modificare
aiuti, in tempo utile affinchè gli organismi comunitari competenti
possano presentare le proprie osservazioni.
Per contro, la legge regionale n. 29 del 2006 qui impugnata,
negli artt. 38 e 44 sopra menzionati non prevede alcun meccanismo di
differimento ovvero di sospensione delle misure e d'altra parte,
all'art. 84 ( Entrata in vigore) dispone che la stessa entri in
vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione sul
Bollettino ufficiale della Regione Abruzzo. Poichè, dunque, la
pubblicazione in B.U.R. è stata regolarmente effettuata in data 8
settembre 2006 e gli artt. 38 e 44 non prevedono ulteriori meccanismi
di sospensione o differimento, le misure in questione risultano
attualmente già efficaci in aperta violazione dell'art. 117, primo
comma della Costituzione.
Come del resto affermato anche dalla stessa Corte «La garanzia
della non applicazione della legge nelle more del controllo ex
art. 93 del trattato deve essere fornita in primo luogo dal
legislatore regionale attraverso clausole con le quali l'operatività
degli ausili sia normativamente subordinata al parere favorevole
della Commissione sicchè questi mantengano la qualificazione
sostanziale di "progetto" come lo stesso trattato impone -
indipendentemente dalla natura dell'atto che formalmente li prevede»
(In tal senso Corte cost, sent. 11- 22 luglio 1996 n. 271).
Non può ritenersi sufficiente, dunque, una mera presunzione che
la regione si asterrà dal dare esecuzione a quelle parti della legge
concernenti gli «aiuti di stato» occorrendo - ai fini del rispetto
del sistema di cui al Trattato - la previsione di clausole specifiche
capaci di subordinare l'operatività degli ausili al parere
favorevole della commissione.
La Regione Abruzzo, pertanto, venendo meno tanto all'obbligo di
preventiva informazione quanto all'obbligo ulteriore di non dare
esecuzione alla misura di aiuto prima dell'avvenuta valutazione di
ammissibilità dell'intervento ha violato i vincoli comunitari cui è
sottoposta la legislazione regionale ai sensi del medesimo art. 117,
primo comma Cost. impegnando la responsabilità dello Stato italiano
nei confronti dell'Unione europea.
La legge regionale in esame deve, pertanto, ritenersi illegittima
anche sotto i profili da ultimo evidenziati.
Nè può sottacersi, infine, che le norme in questione, oltre a
favorire la produzione interna rispetto ai prodotti importati, possa
ritenersi in contrasto con art. 3 Cost. in quanto volta a favorire
soggetti specificamente individuati senza che emergano le ragioni del
trattamento a questi singolarmente riservato, in violazione delle
regole sulla concorrenza.

P. Q. M.
Alla luce di quanto sopra esposto si conclude affinchè sia
dichiarata l'illegittimità costituzionale della legge della Regione
Abruzzo n. 29 del 25 agosto 2006, pubblicata nel B.U.R. n. 82 dell'8
settembre 2006:
quanto all'art. 21, secondo comma in relazione all'art. 117,
secondo comma, lett. g) e 97 Cost.
quanto agli artt. 38 e 44 in relazione all'art. 117, primo
comnia e 3 della Costituzione e per violazione degli artt. 87 e 88
del Trattato CE.
Roma, addì 3 novembre 2006
L'Avvocato dello Stato: Paola Palmieri
06C1045