1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 17-12-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 54 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 26 novembre 1997
N. 54 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 26 novembre 1997 (della regione Lombardia) Agricoltura - Regime comunitario di produzione lattiera - Cessioni di quote latte - Nota del Ministero per le politiche agricole, Direzione generale delle politiche comunitarie e internazionali, Divisione III, in data 4 settembre 1997 - Interpretazione, resa su quesito della regione Friuli-Venezia Giulia, del comma 54 dell'art. 01 del d.-l. 31 gennaio 1997, n. 11 (convertito, con modificazioni, in legge 28 marzo 1997, n. 81), - con il quale "a decorrere dal periodo 1997-1998, i commi 10 e 11 dell'art. 10 della legge 26 novembre 1992, n. 468, sono abrogati" - nel senso che le riduzioni delle quote latte, nella misura del 15%, e in certi casi del 10%, previste in conseguenza delle cessioni (per vendita od affitto) delle stesse, dalle disposizioni abrogate, dovrebbero cessare di applicarsi, per i contratti stipulati nel periodo 1997-1998, con ultrattivita' della abrogata normativa, solo a partire dal periodo 1998-1999 - Inesattezza di tale interpretazione, secondo la ricorrente regione Lombardia, in quanto l'evidente riferimento della disposizione interpretata, con l'espressione "a decorrere dal periodo 1997-1998", al periodo della campagna di produzione lattiera (che per pacifica regola va dal 1 aprile di ogni anno al 31 marzo di quello successivo), l'inserimento della stessa in un decreto-legge emanato per ragioni di urgenza, inteso a ripristinare nel piu' breve tempo condizioni di piena circolabilita' delle quote latte, e il principio della necessaria interpretazione delle leggi in senso conforme a Costituzione, comportano che la gia' prevista riduzione di quote non sia piu' applicabile fin dalla campagna di produzione 1997-1998, ne' quindi per i contratti, destinati ad avere effetto in tale campagna, posti in essere nel 1996, come del resto e' gia' stato chiarito dalla regione Lombardia - sez. agricoltura, nel comunicato pubblicato nel Bollettino ufficiale della regione n. 17 del 21 aprile 1997, immediatamente trasmesso all'A.I.M.A., senza che da questa e dagli uffici ministeriali venissero smentite o contestazioni - Lamentata ingerenza nella programmazione e gestione di un comparto di pacifica spettanza regionale ed alterazione della regolarita' dell'azione amministrativa in un settore di delicato rapporto con i produttori, con incidenza sull'affidamento ingenerato in essi dalla disposta abolizione dei tagli di quote, e dalla interpretazione regionale della nuova normativa, e conseguente violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, in relazione ai principi sulla efficacia della legge nel tempo, nonche' degli artt. 3, 97, e 41 della Costituzione e del principio di leale collaborazione tra Regioni e Stato (art. 5 della Costituzione) - Richiamo, riguardo al principio di affidamento, alla sentenza n. 822/1988. (Nota del Ministro per le politiche agricole del 4 settembre 1997, num. prot. E/898). (Cost., artt. 3, 5, 41, 97, 117 e 118). (097A1356) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 17-12-1997)

Ricorso per conflitto di attribuzione della regione Lombardia, in
persona del presidente pro-tempore della Giunta regionale, on. dott.
Roberto Formigoni, rappresentata e difesa, come da delega a margine
del presente atto, ed in virtù di deliberazione di autorizzazione a
stare in giudizio n. VI/32313 del 10 novembre 1997, dagli avv.
proff. Giuseppe Franco Ferrari e Massimo Luciani ed elettivamente
domiciliata presso lo studio del secondo in Roma, Lungotevere delle
Navi, n. 30, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri a
seguito e per l'effetto della nota del Ministero per le politiche
agricole, Direzione generale delle politiche comunitarie e
internazionali, Divisione III, 4 settembre 1997, prot. E/898
posiz.Q4, avente ad oggetto "Interpretazione legge n. 662/96 art. 2,
comma 173 - Quote latte".
1. - Il comma 54 dell'art. 1 della legge 28 marzo 1997, n. 81, di
conversione del d.-l. 31 gennaio 1997, n. 11 (cfr. in all. 1 il testo
coordinato), "Misure straordinarie per la crisi del settore
lattiero-caseario ed altri interventi urgenti a favore
dell'agricoltura", statuisce che "a decorrere dal periodo 1997-1998,
i commi 10 e 11 dell'art. 10 della legge 26 novembre 1992, n. 468,
sono abrogati".
L'art. 10 della legge n. 68/1992, a sua volta, disciplina la
vendita e l'affitto delle quote e più in generale la titolarità
della quota latte nel sistema dei rapporti tra proprietario e
conduttore del fondo agricolo. In specie, il comma 10 stabilisce,
rectius stabiliva, che la cessione di quota a titolo di vendita o di
affitto (da compiersi comunque entro il 31 dicembre di ciascun anno e
da comunicarsi, per evidenti finalità di censimento e controllo
della situazione complessiva delle quote, all'AIMA e alle regioni
entro dieci giorni) desse luogo ad una riduzione del 15 per cento,
con devoluzione di tale percentuale alla costituzione di una apposita
riserva per l'attribuzione di nuove quote ai giovani agricoltori e di
quote aggiuntive ai conduttori di aziende suscettibili di sviluppo
nonchè ai produttori le cui aziende siano ubicate in zone di
montagna. La quota veniva ridotta alla misura del 10% in caso di
operazioni di cessione di entità non eccedente i 600 quintali.
Alla stregua del comma 11, la riserva veniva costituita presso le
regioni, che dovevano provvedere alle assegnazioni sentite le
organizzazioni sindacali agricole più rappresentative, entro il
termine di dodici mesi dalla disponibilità, venendo diversamente le
quote fatte confluire nella riserva nazionale.
La abrogazione della disciplina ora sommariamente richiamata ha
luogo, secondo l'art. 1, comma 54, della legge n. 81, "a decorrere
dal periodo 1997/1998".
A questo punto gioverà rammentare che la periodizzazione delle
stagioni produttive del latte, cui il comma 54 fa riferimento, non è
disciplinata in via consuetudinaria o dalle singole regioni, ma forma
oggetto di norme comunitarie, e segnatamente dei reg. (CEE) 804/1968,
856/84 (art. 5-quater), 3590/92: tale disciplina è poi recepita
espressamente nell'ordinamento italiano per effetto dell'art. 1
della legge n. 468/1992, che, a conferma di tali disposizioni,
stabilisce che il periodo abbia inizio il 1 aprile di ciascun anno e
si concluda il 31 marzo dell'anno successivo.
Giova altresi ricordare che il comma 6 dell'art. 10 della legge n.
468, richiamato dal comma 10 ora abrogato, ma ancora vigente,
periodizza le cessioni di quote con riferimento invece agli anni
solari, evidentemente per consentire che le informazioni relative
alla circolazione delle quote possano essere acquisite da AIMA e
regioni entro il 1 aprile.
Lo stesso comma 6 stabilisce che le cessioni siano efficaci a
partire "dal periodo successivo a quello in cui è avvenuta la
stipulazione". Così ad esempio, le vendite o gli affitti stipulati
nel corso dell'anno solare 1993 sono divenuti efficaci dal 1 aprile
1994; i contratti stipulati entro il 31 dicembre 1996 sono efficaci
dal 1 aprile 1997; quelli stipulati nel corso dell'anno solare 1997
sono efficaci a partire dal 1 aprile 1998, e così via.
2. - La regione Lombardia, nell'ambito dell'esercizio delle proprie
attribuzioni amministrative di tipo programmatorio e gestionale,
dovendo fornire agli operatori del settore, oltre che ai propri
uffici periferici, istruzioni chiare in merito agli effetti della
entrata in vigore del comma 54 dell'art. 1 della legge n. 81/1997 e
alla relativa abrogazione dei commi 10 e 11 dell'art. 10 della legge
n. 468/1992, pubblicava sul Bollettino Ufficiale, serie ordinaria,
n. 17 del 21 aprile 1997 una nota a firma del Direttore generale
dell'agricoltura (cfr. all. 2), con la quale si comunicava che le
vicende normative sopra descritte facevano sì che i "quantitativi
ceduti - oggetto dei contratti di cessione stipulati per la campagna
1997/1998 e trasmessi alla regione (servizi periferici) da parte dei
produttori - sono da considerarsi, ai sensi della nuova normativa,
esenti dal taglio di quota previsto in precedenza".
Si rimarcava inoltre (oltre tutto usando allo Stato la delicatezza
di presupporre attribuzioni statali che si sono più volte in questa
sede contestate) che "resta ferma la competenza dell'AIMA in
relazione alla effettiva disponibilità della quota da parte del
produttore cedente". Tale comunicato veniva reso noto all'AIMA con
nota 23 aprile 1997 (all. 3), senza che pervenissero smentite o
comunque notizie in contrario.
In altre parole la regione Lombardia ha incontestatamente
interpretato la abrogazione disposta dal comma 54 rispetto ai commi
10 e 11 dell'art. 10 della legge n. 468/1992 nel senso che la
riduzione delle quote latte cedute nella percentuale del l0-l5% a
fini di accantonamento e successiva riassegnazione, decorrendo essa
dal periodo 1997/1998, non possa trovare applicazione nè ai
contratti di vendita o affitto stipulati a partire dal 1 aprile 1997
nè ai contratti di vendita o cessione stipulati durante l'anno
solare 1996 e destinati ad essere efficaci a partire dal 1 aprile
1997, data di inizio del "periodo" 1997/1998 alla stregua della
disciplina comunitaria e nazionale richiamata sub 1.
3. - Inopinatamente, la regione si vedeva recapitare dal Ministero
per le politiche agricole la nota impugnata con il presente ricorso,
indirizzata in via principale all'AIMA e alla Federazione regionale
coltivatori diretti del Friuli-venezia Giulia, con la quale, in
risposta ad uno specifico quesito, si afferma che "la legge n. 81/97
abroga le norme che prevedono le riduzioni a partire dai contratti
stipulati nel periodo 97/98 e che in base alla normativa vigente
avranno effetto a partire dal periodo 98/99. Pertanto, per i
contratti stipulati in data antecedente l'entrata in vigore della
legge n. 81 del 28 marzo 1997, la riduzione delle quote oggetto di
vendita dovrà essere comunque effettuata ai sensi di quanto
stabilito dalla legge n. 468/1992, in quanto vigente al momento della
stipula dei contratti stessi".
L'interpretazione ministeriale si discosta dunque dalla, anzi si
contrappone alla, interpretazione precedentemente fornita dalla
regione Lombardia, così incidendo significativamente sulle potestà
amministrative della regione Lombardia, come già puntualmente
esercitate, nonchè sull'affidamento dei produttori ingenerato dalla
interpretazione regionale a suo tempo pubblicata, nonchè infine
sull'ordinato sviluppo della gestione del settore lattiero-caseario,
già messo a dura prova dalle vicende della caotica normativa statale
in materia di quote latte, ben note a codesta ecc.ma Corte.
L'atto impugnato configura una lesione della sfera di competenza
costituzionalmente assegnata alle regioni, per i seguenti motivi di
D i r i t t o
Violazione degli artt. 3, 97, 117, 118 e 41 della Costituzione
anche con riferimento alla legge n. 468/1992 e alla legge n. 81/1997.
Violazione del principio costituzionale di affidamento e dei principi
sulla interpretazione dell'efficacia della legge nel tempo.
Violazione del principio di leale collaborazione.
Come si è illustrato nel fatto, la regione ricorrente ha a suo
tempo, senza contestazione da parte statale, esercitato proprie
prerogative costituzionali intervenendo a disciplinare in via
programmatorio-amministrativa un profilo tutt'altro che trascurabile
del sistema delle quote-latte. L'intervento amministrativo statale
opera ora una imprevedibile quanto grave lesione dei poteri di
governo regionali di settore, sulla base di una interpretazione del
dato normativo primario assolutamente ingiustificata.
L'interpretazione ministeriale circa l'efficacia temporale della
abrogazione dei commi 10 e 11 della legge n. 468/1992 ad opera del
comma 54 dell'art. 1 della legge n. 81/1997 non appare infatti
condivisibile alla stregua di nessuno dei più elementari ed usuali
criteri ermeneutici.
Sul piano strettamente letterale, l'espressione "a decorrere dal
periodo 1997/1998", utilizzata dal legislatore del 1997 per indicare
la decorrenza dell'effetto abrogativo dei due commi dell'art. 10
della legge n. 468, non può che riferirsi al 1 aprile 1997, data di
inizio della stagione produttiva del latte 1997/1998, per effetto di
pacifica ed incontestata disciplina comunitaria e nazionale. La data
di decorrenza così indicata non può che riferirsi al momento in cui
la applicazione della riduzione di quota del l0-15% non può più
avere luogo. Se così è, la applicazione del taglio non può avere
luogo in particolare sugli atti di cessione che, essendo stati
stipulati durante il 1996, dovrebbero dispiegare i loro effetti
appunto a far data dal 1 aprile 1997, data di inizio della stagione
produttiva, a quella durante la quale la cessione è avvenuta, come
prevedeva e continua prevedere il non abrogato comma 6 dell'art. 10.
Sul piano sistematico, occorre aggiungere che il comma 54 che opera
la abrogazione appartiene ad un testo normativo, con caratteri, come
spesso accade in questo settore, di urgenza, che mal si concilierebbe
con una interpretazione finalizzata a far scivolare gli effetti
abrogativi in avanti di un anno, al 1 aprile 1998, come avverrebbe
alla stregua dell'interpretazione ministeriale. Ciò anche senza
tenere conto del fatto che la ratio legis è stata quella di
ripristinare, nel più breve tempo possibile, condizioni di piena
circolabilità delle quote latte, in passato limitata appunto dalla
disciplina della legge n. 468. Anche sotto questo profilo un ritardo
di un anno appare non solo inspiegabile, ma contraddittorio con
l'intenzione del legislatore. Da questo punto di vista, il ricorso
alla decretazione d'urgenza sarebbe stato ingiustificato per difetto
dei presupposti, con conseguente violazione dell'art. 77 della
Costituzione, se fosse vera la tesi ministeriale che pretende di
differire nel tempo gli effetti di una parte non trascurabile
dell'intervento legislativo adottato in forma urgente. Di talchè, il
principio dell'interpretazione conforme a Costituzione impone di
aderire ad una soluzione interpretativa di segno opposto.
Ancora, l'interpretazione regionale non è stricto sensu
retroattiva. Essa intende operare sulla decorrenza degli effetti di
negozi privatistici di cui lo stesso legislatore statale ha inteso
posticipare l'efficacia, con ciò non escludendo in partenza che gli
effetti de quibus, non essendo contestuali agli atti di cessione ai
quali sono ricollegati, possano venire sospesi o annullati da
successiva norma abrogatrice.
Infine, va considerato, ancora sul piano sistematico, che la
riduzione delle quote in occasione degli atti di cessione opera un
vero e proprio taglio finalizzato a scoraggiare la circolazione delle
quote stesse a qualsiasi titolo. Pur non costituendo tale misura una
vera e propria sanzione, non pare dubbio che essa rappresenti un
provvedimento ablativo privo di indennizzo, forse esso stesso di
dubbia legittimità costituzionale, ma comunque, in prospettiva
storica - ora che la abrogazione è intervenuta -, compressivo della
sfera giuridica costituzionalmente protetta dei produttori. Ne deriva
che la abrogazione delle norme portanti tale misura compressiva deve
essere interpretata così che la espansione della sfera giuridica dei
produttori abbia luogo nei modi e nei tempi più favorevoli alle
esigenze di tutela del diritto a garanzia costituzionale.
L'intervento governativo netia materia in oggetto si caratterizza
quindi per l'invasione della sfera di competenze regionale, aggravata
dal fatto che tali competenze erano già state dalla regione
ricorrente effettivamente esercitate, con comunicazione alla stessa
autorità ministeriale, che non le aveva in alcun modo contestate. La
violazione degli artt. 3, 97, 117 e 118 non solo può ravvisarsi
nella ingerenza nella programmazione e gestione di un comparto di
pacifica spettanza regionale, e nella alterazione della regolarità
della azione amministrativa in un settore di delicato rapporto con i
produttori regolati, ma integra anche violazione del principio di
leale collaborazione, anche in considerazione del già compiuto
intervento (doveroso e tempestivamente comunicato) regionale, che il
Ministro non ha tenuto in alcun conto, ritenendo evidentemente
superflua qualsiasi forma di collaborazione.
D'altronde, la violazione degli artt. 3 e 41 appare evidente, se
solo si consideri che l'iniziativa economica dei produttori viene
inutilmente pregiudicata dalla pretesa ultrattività di una norma
abrogata, che cala in un contesto in cui essi si erano già
orientati, sulla base dell'interpretazione regionale, in tutt'altra
direzione, assumendo iniziative imprenditoriali, comportanti
eventuali vendite o affitti di quota, nella presunzione che tali
negozi non venissero falcidiati da alcuna riduzione percentuale, che
ora invece si troverebbero a subire imprevedutamente ed
imprevedibilmente.
L'affidamento che i produttori hanno ricavato dalle indicazioni
regionali non viene pregiudicato meno gravemente di quanto non sia la
sfera di competenze regionali. La giurisprudenza di codesta ecc.ma
Corte (v. per tutte la nota sentenza n. 822/1988) ha da tempo
univocamente chiarito quale rilevanza debba essere attribuita
all'affidamento derivante da corretti comportamenti di soggetti
pubblici.

Per i motivi suesposti la regione Lombardia chiede che la ecc.ma
Corte dichiari che non spetta allo Stato, e per esso al Ministro per
le politiche agricole, disciplinare con la nota interpretativa in
oggetto la decorrenza temporale dell'effetto abrogativo dei commi 10
e 11 dell'art. 10 della legge n. 68/1992 ad opera del comma 54
dell'art. 1 della legge n. 468/1997, e per l'effetto annullare
l'atto impugnato.
Milano-Roma, addì 11 novembre 1997
Avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari - avv. prof. Massimo Luciano
97A1356