1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 25-3-2009
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 79 ORDINANZA 11 - 20 marzo 2009
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Imposte e tasse - Tributo speciale per il deposito in discarica di rifiuti solidi - Norme della Regione Veneto - Prevista esclusione dalla riduzione del predetto tributo dei conferimenti di rifiuti prodotti al di fuori del territorio regionale - Lamentata violazione del principio della libera circolazione delle persone e delle cose fra le Regioni - Difetto di motivazione sulla rilevanza - Manifesta inammissibilita' della questione. - Legge della Regione Veneto 21 gennaio 2000, n. 3, art. 39, comma 6. - Costituzione, art. 120, primo comma. (009C0200) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 25-3-2009)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO;
ha pronunciato la seguente

Ordinanza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 39, comma 6,
della legge della Regione Veneto 21 gennaio 2000, n. 3 (Nuove norme
in materia di gestione dei rifiuti), promosso con ordinanza del 23
settembre 2005 dalla Commissione tributaria provinciale di Venezia,
nel giudizio vertente tra la s.r.l. Inerteco e la Regione Veneto,
iscritta al n. 202 del registro ordinanze 2008 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 28, 1ª serie speciale,
dell'anno 2008.
Visti gli atti di costituzione della s.r.l. Inerteco e di
intervento della Regione Veneto;
Udito nell'udienza pubblica del 24 febbraio 2009 il iudice
relatore Franco Gallo;
Uditi gli avvocati Luigi Biondaro e Marcello Clarich per la
s.r.l. Inerteco e Mario Bertolissi per la Regione Veneto.
Ritenuto che, con ordinanza depositata il 23 settembre 2005, la
Commissione tributaria provinciale di Venezia, nel corso di un
giudizio vertente fra la s.r.l. Inerteco e la Regione Veneto per
l'annullamento di un atto di contestazione di violazione notificato
il 18 settembre 2004 e relativo all'omesso versamento del tributo
speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi
relativamente al primo trimestre 2004, ha sollevato, in riferimento
all'art. 120, primo comma, della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 39, «comma 6, lettera b)»
[recte: comma 6], della legge della Regione Veneto 21 gennaio 2000,
n. 3 (Nuove norme in materia di gestione dei rifiuti), «nella parte
in cui esclude dalla riduzione del tributo prevista dal comma 3,
stesso articolo, i conferimenti di rifiuti prodotti al di fuori del
territorio regionale»;
che il citato art. 39 della legge regionale n. 3 del 2000
prevede al comma 3 che sono soggetti al pagamento del tributo
speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi nella misura
del 20 per cento dell'ammontare fissato in via generale dal comma 2 i
seguenti rifiuti: «a) i rifiuti smaltiti tal quali in impianti di
incenerimento senza recupero di energia; b) gli scarti e i sovvalli
di impianti ove vengono svolte operazioni di recupero di cui
all'allegato C del decreto legislativo n. 22/1997, nonchè le scorie
dei forni degli impianti di termodistruzione conferite in discarica
per rifiuti urbani; c) i fanghi palabili conferiti in discariche
controllate; d) i rifiuti provenienti da attività di ripristino
ambientale di siti inquinati nonchè da attività di bonifica
regolate dalla vigente normativa, anche in tema di amianto; d-bis) i
rifiuti di qualunque natura o provenienza giacenti sulle spiagge
marittime, come individuati dalla lettera d) del comma 2
dell'articolo 7 del decreto legislativo n. 22 del 1997, che si
depositano durante il periodo dell'anno compreso fra il 1° ottobre e
il 30 aprile»;
che lo stesso art. 39 prevede, al censurato comma 6, che: «Le
riduzioni del tributo previste dal comma 3 non si applicano ai
rifiuti prodotti al di fuori del territorio regionale, considerando
tali anche i rifiuti che nel Veneto, prima del conferimento in
discarica, sono assoggettati solamente ad operazioni di: a)
stoccaggio come definito all'articolo 6, comma 1, lettera 1), del
decreto legislativo n. 22/1997; b) trattamento preliminare allo
smaltimento in discarica, quale riduzione volumetrica, miscelazione,
inertizzazione, stabilizzazione, solidificazione»;
che il rimettente riferisce che: a) la società ricorrente
«è titolare di un impianto per lo smaltimento dei rifiuti sito nel
Comune di S. Maria di Zevio (VR)»; b) «con processo verbale di
constatazione della Provincia di Verona - Settore ecologia in data 9
luglio 2004, trasfuso nell'atto di contestazione della Regione Veneto
indicato in epigrafe, veniva rilevato che con riferimento a n. 11
carichi di rifiuti (codice CER 17.05.04 «terre e rocce diverse da
quelle di cui alla voce 17.05.03»), provenienti da un'area interna
allo stabilimento della Baseli Poliolefine Italia S.p.a. di Ferrara,
per un totale di 333,18 tonnellate, era stata pagata la relativa
ecotassa in misura ridotta»;c) il pagamento del tributo in misura
ridotta era avvenuto «in applicazione della riduzione prevista
dall'art. 39, comma 3, lettera c), della legge regionale del Veneto
n. 3/2000, che fissa l'ammontare del tributo nella misura del 20%
dell'ammontare indicato dallo stesso art. 39 al comma 2»; d) dal
verbale di constatazione della violazione risulta che «detta
riduzione [...] non poteva essere riconosciuta in quanto i rifiuti
erano provenienti da località situata fuori dalla Regione del Veneto
e quindi fuori dalla previsione di riduzione di cui al citato art.
39»; e) nell'impugnare l'atto di contestazione della violazione
tributaria, la società ricorrente contesta, tra l'altro, la
«qualifica di discarica attribuita dalla Regione Veneto all'attività
gestita e propende invece per la qualifica di bonifica»;f) la stessa
ricorrente eccepisce l'illegittimità costituzionale «per contrasto
con l'art. 120 della Costituzione, dell'art. 39, comma 6, della legge
della Regione Veneto 21 gennaio 2000 n. 3, nella parte in cui esclude
dalla riduzione del tributo prevista dal comma 3, stesso articolo, i
conferimenti di rifiuti prodotti al di fuori del territorio
regionale»;
che, in punto di non manifesta infondatezza della questione
proposta, il giudice a quo afferma che la norma censurata si pone in
evidente contrasto con il principio sancito dall'art. 120, primo
comma, della Costituzione, secondo il quale «La regione non può
istituire dazi di importazione o esportazione o transito tra le
regioni, nè adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo
la libera circolazione delle persone e delle cose tra le Regioni, nè
limitare l'esercizio del diritto al lavoro in qualunque parte del
territorio nazionale», perchè, «nell'assoggettare ad un maggiore
tributo i rifiuti prodotti al di fuori del territorio regionale,
introduce di fatto una limitazione al principio della libera
circolazione delle merci»;
che, ad avviso del rimettente, «la previsione di un maggiore
aggravio tributario ovvero la esclusione di un beneficio tributario
per i rifiuti provenienti da territorio extraregionale si traduce in
un indubbio limite o in una maggiore difficoltà alla libera
circolazione dei beni essendo chiaro che nella accezione di beni
rientrano sicuramente anche i rifiuti smaltiti nella discarica
gestita dalla società ricorrente, la quale, tra l'altro si vedrebbe
costretta o a sopportare un maggiore onere tributario o a limitare la
sua capacità produttiva ai soli materiali di provenienza regionale»;
che lo stesso rimettente rileva che la Corte costituzionale,
con la sentenza n. 505 del 2002, nel dichiarare l'illegittimità
costituzionale dell'art. 33, commi 3 e 4, della legge della Regione
Veneto n. 3 del 2000, ha affermato che detta norma, «in quanto
prevede limitazioni, seppure relative, all'introduzione di rifiuti
speciali nel territorio della regione, viola [...] l'art. 120 della
Costituzione, il quale [...] vieta alle regioni di adottare
provvedimenti ostacolanti la libera circolazione delle cose; e così
pone un limite assoluto, correlato ai beni in quanto tali e non
soltanto ad una loro quantità, che la norma impugnata determina del
resto in misura decisamente esigua»;
che, in punto di rilevanza della questione proposta, il
giudice a quo, si limita ad affermare che essa è «rilevante ai fini
della decisione della presente controversia, posto che questo
Collegio non può risolverla affidandosi ad altri criteri normativi»;
che, con memoria depositata il 24 giugno 2008, si è
costituita la s.r.l. Inerteco, chiedendo che la sollevata questione
sia dichiarata fondata;
che, ad avviso della società contribuente, la norma
denunciata, la quale crea «un aggravio economico con riferimento a
tutti i rifiuti non prodotti nel Veneto e, quindi, un ostacolo ed un
limite alla libera circolazione delle cose», ha carattere
protezionistico, perchè «si colloca in quel filone di norme
regionali indirizzate a preservare il più possibile il territorio
regionale da rifiuti non prodotti nell'ambito medesimo»;
che - sempre per la parte privata - il principio di libera
circolazione delle cose dovrebbe essere ritenuto applicabile «con
riferimento a qualsiasi misura che determini una discriminazione
rispetto a ''prodotti'' (e, di certo, i rifiuti appartengono a tale
genus) in base al luogo di provenienza»;
che è intervenuta la Regione Veneto, chiedendo che la
questione sia dichiarata manifestamente inammissibile o, in
subordine, infondata;
che, in punto di ammissibilità, la Regione rileva che la
motivazione sulla rilevanza dell'ordinanza di rimessione è
insufficiente, perchè quest'ultima: a) «si limita ad affermare,
senza altra argomentazione a sostegno, che la controversia [...] non
potrebbe risolversi facendo applicazione di parametri normativi
diversi rispetto a quello sospettato di violare il dettato
costituzionale»; b) non prende posizione sulla «contestazione,
sollevata dalla ricorrente, circa la stessa qualifica di discarica,
piuttosto che di bonifica, attribuita all'attività gestita»;
che la stessa Regione deduce, altresì, l'insufficienza della
motivazione sulla non manifesta infondatezza della questione - la
quale si riferisce, testualmente, non all'intero comma 6 dell'art. 39
della legge regionale n. 3 del 2000, ma alla sola lettera b) di detto
comma -, perchè il giudice rimettente si limita ad affermare di
condividere le censure prospettate dalla società ricorrente sulla
scorta della sentenza della Corte costituzionale n. 505 del 2002,
pronuncia che aveva «ad oggetto norme di contenuto completamente
diverso da quello della disposizione in discorso»;
che, nel merito, la difesa regionale - dopo aver premesso che
il tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi,
istituito con la legge 28 dicembre 1995, n. 549 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica), è da considerarsi statale
e non regionale e che ciò non esclude la potestà delle Regioni di
legiferare sull'imposta, nei limiti riconosciuti dalla legge statale
- rileva che «la Regione non ha introdotto alcun divieto o limite
allo smaltimento dei rifiuti o al numero degli impianti per lo
svolgimento del medesimo, ma ha inteso unicamente disincentivare una
eccessiva concentrazione territoriale di questa attività,
utilizzando i propri poteri in ordine alla quantificazione del
tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi»;
che l'interveniente rileva, inoltre, che la norma denunciata
ha un oggetto del tutto diverso dalle disposizioni regionali già
dichiarate incostituzionali, perchè queste prevedevano la
preclusione al transito ed alla presenza nel territorio di rifiuti
provenienti da altre Regioni, o il divieto per chiunque conducesse,
nella Regione, impianti di smaltimento o stoccaggio di rifiuti di
accogliere negli impianti medesimi rifiuti «esterni», oppure una
limitazione percentuale per il conferimento in discarica di rifiuti
speciali di provenienza extraregionale;
che - osserva la Regione Veneto - la disposizione denunciata
appare coerente con la giurisprudenza costituzionale, la quale ha
già chiarito, in tema di limiti imposti dalla legislazione regionale
allo smaltimento dei rifiuti prodotti in altre Regioni, «che il
principio dell'autosufficienza locale nello smaltimento dei rifiuti
in ambiti territoriali ottimali vale, ai sensi dell'art. 5, comma 3,
lettera a), del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, solo per
i rifiuti urbani non pericolosi (ai quali fa riferimento l'art. 7,
commi 1 e 4, del d.lgs da ultimo citato) e non anche per altri tipi
di rifiuti», come quelli speciali pericolosi e non pericolosi, «per i
quali vige invece il diverso criterio della vicinanza di impianti di
smaltimento appropriati, per ridurre il movimento dei rifiuti stessi,
correlato a quello della necessità di impianti specializzati per il
loro smaltimento, ai sensi della lettera b) del medesimo comma 3»;
che - sempre per l'interveniente - la disposizione in oggetto
si limita a determinare, in armonia con la legislazione statale sui
rifiuti, «l'ammontare dell'imposta, tenendo conto della opportunità
di incentivare una movimentazione quanto più contenuta di questo
particolare tipo di beni, nel contemperamento del principio di
specializzazione con le esigenze di tutela dell'ambiente, nonchè di
tutela della salute»;
che, in conclusione, ad avviso della medesima difesa,
«escludere il riconoscimento di un'agevolazione per scoraggiare
comportamenti che possano porsi in contrasto, tra l'altro, con il
diritto alla salute rientra nell'esercizio della potestà legislativa
regionale di cui all'art. 117, comma 3, Cost. e all'art. 119 Cost.»;
che, con memorie depositate in prossimità dell'udienza, la
s.r.l. Inerteco e la Ragione Veneto hanno ribadito quanto già
sostenuto nei precedenti atti difensivi, chiedendo, rispettivamente,
che la sollevata questione sia dichiarata fondata e che sia
dichiarata manifestamente inammissibile o infondata.
Considerato che il rimettente dubita, in riferimento all'art.
120, primo comma, della Costituzione, della legittimità
costituzionale dell'art. 39, «comma 6, lettera b)» [recte: comma 6],
della legge della Regione Veneto 21 gennaio 2000, n. 3 (Nuove norme
in materia di gestione dei rifiuti), «nella parte in cui esclude
dalla riduzione del tributo prevista dal comma 3, stesso articolo, i
conferimenti di rifiuti prodotti al di fuori del territorio
regionale»;
che, in forza della disposizione censurata, «Le riduzioni del
tributo previste dal comma 3 non si applicano ai rifiuti prodotti al
di fuori del territorio regionale, considerando tali anche i rifiuti
che nel Veneto, prima del conferimento in discarica, sono
assoggettati solamente ad operazioni di: a) [...]; b) trattamento
preliminare allo smaltimento in discarica, quale riduzione
volumetrica, miscelazione, inertizzazione, stabilizzazione,
solidificazione»;
che il comma 3 dell'art. 39 della legge regionale n. 3 del
2000, richiamato dalla norma censurata, prevede che sono soggetti al
pagamento del tributo speciale, nella misura ridotta del 20 per cento
dell'ammontare fissato in via generale dal comma 2, i seguenti
rifiuti: «a) i rifiuti smaltiti tal quali in impianti di
incenerimento senza recupero di energia; b) gli scarti e i sovvalli
di impianti ove vengono svolte operazioni di recupero di cui
all'allegato C del decreto legislativo n. 22/1997, nonchè le scorie
dei forni degli impianti di termodistruzione conferite in discarica
per rifiuti urbani; c) i fanghi palabili conferiti in discariche
controllate; d) i rifiuti provenienti da attività di ripristino
ambientale di siti inquinati nonchè da attività di bonifica
regolate dalla vigente normativa, anche in tema di amianto; d-bis) i
rifiuti di qualunque natura o provenienza giacenti sulle spiagge
marittime, come individuati dalla lettera d) del comma 2
dell'articolo 7 del decreto legislativo n. 22 del 1997, che si
depositano durante il periodo dell'anno compreso fra il 1° ottobre e
il 30 aprile»;
che, secondo il giudice a quo, tale normativa, escludendo i
rifiuti di provenienza extraregionale dalla riduzione per il tributo
speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi, comporta
una limitazione al principio della libera circolazione delle merci
fissato dal parametro costituzionale evocato (art. 120, primo comma,
Cost.);
che la questione è manifestamente inammissibile, per difetto
di motivazione sulla rilevanza;
che, nel descrivere la fattispecie oggetto del giudizio a
quo, il rimettente riferisce che, «con processo verbale di
constatazione della Provincia di Verona - Settore ecologia [...],
trasfuso nell'atto di contestazione della Regione Veneto indicato in
epigrafe, veniva rilevato che con riferimento a n. 11 carichi di
rifiuti (codice CER 17.05.04 «terre e rocce diverse da quelle di cui
alla voce 17.05.03») [...] era stata pagata la relativa ecotassa in
misura ridotta»; e ciò, «in applicazione della riduzione prevista
dall'art. 39, comma 3, lettera c), della legge regionale del Veneto
n. 3/2000», lettera che - come visto - si riferisce esclusivamente
alla categoria dei «fanghi palabili»;
che il giudice a quo non spiega perchè la riduzione prevista
per i fanghi palabili - autonomamente considerati, se fanghi di
dragaggio, alle voci CER 17.05.05 e 17.05.06 di cui alla Direttiva
del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio del 9
aprile 2002 (Indicazioni per la corretta applicazione del regolamento
comunitario n. 2557/2001 sulle spedizioni di rifiuti ed in relazione
al nuovo elenco rifiuti) - sarebbe applicabile alla diversa categoria
delle «terre e rocce» non contenenti sostanze pericolose, che
corrispondono, come rilevato dallo stesso rimettente, alla diversa
voce CER 17.05.04 di cui alla citata direttiva ministeriale;
che tale lacuna motivazionale non consente a questa Corte di
verificare se nella fattispecie oggetto del giudizio principale possa
trovare applicazione la misura ridotta del tributo prevista dal comma
3 dell'art. 39 della legge reg. Veneto n. 3 del 2000 e,
conseguentemente, la deroga prevista dalla norma censurata, la quale
esclude la riduzione del tributo per i rifiuti di cui allo stesso
comma 3 prodotti al di fuori del territorio regionale;
che - anche a voler ritenere che i rifiuti cui si riferisce
l'impugnato atto di contestazione di violazione tributaria siano
riconducibili alle categorie di cui al citato comma 3 - il rimettente
omette comunque di chiarire, sempre in punto di rilevanza, se detti
rifiuti siano in concreto urbani o speciali, impedendo così alla
Corte di valutare se e in che misura possa trovare applicazione, nel
caso di specie, il principio di libera circolazione fissato dall'art.
120, primo comma, Cost., che, secondo la giurisprudenza di questa
Corte (sentenze n. 10 del 2009, n. 12 del 2007, n. 62 del 2005, n.
505 del 2002, n. 335 del 2001, n. 281 del 2000), trova applicazione
solo per i rifiuti speciali pericolosi o non pericolosi e non per i
rifiuti urbani, per i quali vale invece il divieto di smaltimento in
territorio extraregionale originariamente stabilito dall'art. 5,
comma 5, del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione
della direttiva 91/156/CEE sui rifiuti, della direttiva 91/689/CEE
sui rifiuti pericolosi e della direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e
sui rifiuti di imballaggio), ed oggi vigente in forza dell'art. 182,
comma 5, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in
materia ambientale);
che, ancora in punto di rilevanza, il rimettente omette
altresì di precisare se l'attività di conferimento di rifiuti
svolta dalla contribuente sia da qualificare, nella specie, come
bonifica o come discarica, pur essendo tale precisazione necessaria
per valutare il fondamento della pretesa della medesima contribuente
di essere escluso dall'obbligo di corrispondere il tributo.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 39, comma 6, della legge della
Regione Veneto 21 gennaio 2000, n. 3 (Nuove norme in materia di
gestione dei rifiuti), sollevata dalla Commissione tributaria
provinciale di Venezia, in riferimento all'art. 120, primo comma,
della Costituzione, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 marzo 2009.
Il Presidente: Amirante
Il redattore: Gallo
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 20 marzo 2009.
Il direttore della cancelleria: Di Paola