1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 15-12-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 659 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 settembre 1999
N. 659 Ordinanza emessa il 16 settembre 1999 dal tribunale di Roma sui ricorsi riuniti proposti da M.A.S. S.p.a. contro l'Azienda U.S.L. Roma/C Giustizia amministrativa - Riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo - Devoluzione a quest'ultimo delle controversie riguardanti attivita' e prestazioni, anche solo patrimoniali, comunque rese nell'espletamento di pubblici servizi (e, in specie, nell'ambito del servizio sanitario nazionale) - Contrasto con la previsione della legge delega n. 59/1997 che, in materia di servizi pubblici, limita lo spostamento di giurisdizione alle sole controversie aventi ad oggetto "diritti patrimoniali conseguenziali". D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 33, comb. disp.; legge 15 marzo 1997, n. 59, art. 11, comma 4, lett. g). Costituzione, artt. 76 e 77, primo comma. (099C1182) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 15-12-1999)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza relativa ai ricorsi per
decreto ingiuntivo, iscritti ai nn. 11516; 11517; 11518; 11520,
dell'anno 1999 ruolo affari contenzioso civili proposti da S.p.a.
Medicazioni Articoli Sanitari, elettivamente domiciliato in Roma,
piazza della Libertà, presso lo studio dell'avv. Francesco Caroleo,
che lo rappresenta e difende per procura a margine dei ricorsi;
Contro l'Azienda U.S.L. RM/C, per ottenere il rimborso delle
forniture rese nell'anno 1998 alla predetta Azienda U.S.L.;
Visti i ricorsi ed i relativi allegati;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F a t t o
La Medicazioni Articoli Sanitari S.p.a. proponeva quattro ricorsi
per decreto ingiuntivo volti ad ottenere il rimborso di forniture di
articoli sanitari rese alla Azienda U.S.L. RM/C, nel corso dell'anno
1998, allegando, quale prova dell'esistenza del rapporto obbligatorio
e della certezza e liquidità dei crediti, oltre all'estratto
autentico dei libri contabili, le relative bolle di accompagnamento.
Il ricorrente, con separata istanza, depositata in cancelleria il
17 maggio 1999, proponeva la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 33 del d.lgs. 31 marzo 1998 - norma che aveva devoluto al
giudice amministrativo la giurisdizione in tema di controversie
aventi ad oggetto attività e prestazioni rese nell'espletamento di
pubblici servizi, ivi comprese quelle rese nell'ambito del Servizio
sanitario nazionale - in relazione agli artt. 76 e 77 della
Costituzione per avere travalicato i limiti posti dall'art. 11, comma
4, lett. g), della legge delega 15 febbraio 1997, n. 59, la quale
aveva previsto tale spostamento di giurisdizione esclusivamente per i
diritti patrimoniali
conseguenziali.
D i r i t t o
Rileva l'odierno giudicante che la questione di costituzionalità
della norma predetta, in relazione agli artt. 76 e 77 Cost., appare
non manifestamente infondata e rilevante ai fini del decidere.
1. - Sulla non manifesta infondatezza, va osservato che, rispetto
ai limiti espressamente contenuti nella legge delega, il legislatore
delegato ha ampliato notevolmente le tipologie di "giurisdizione
esclusiva".
Va evidenziato, infatti, che la legge delega 15 marzo 1997 all'art.
11, comma 4, lett. g), provvedeva, da un lato, a devolvere al giudice
ordinario "tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro dei
dipendenti delle pubbliche amministrazioni, ancorchè concernenti in
via incidentale atti amministrativi presupposti, ai fini della
disapplicazione, prevedendo: misure organizzative e processuali anche
di carattere generale atte a prevenire disfunzioni dovute al
sovraccarico del contenzioso, procedure stragiudiziali di
conciliazione e di arbitrato", dall'altro, anche per evidenti ragioni
di riequilibrio del carico giudiziario tra giudice ordinario e
giudice amministrativo, procedeva ad una nuova definizione delle
ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
attribuendogli le "controversie aventi ad oggetto diritti
patrimoniali conseguenziali, ivi comprese, quelle relative al
risarcimento del danno, in materia di edilizia, urbanistica e di
servizi pubblici, prevedendo altresì un regime processuale
transitorio per i procedimenti pendenti".
Il d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, in attuazione dei principi sopra
evidenziati, all'art. 33, oltre a devolvere alla "giurisdizione del
giudice amministrativo tutte le controversie in materia di pubblici
servizi, ivi compresi quelli afferenti al credito, alla vigilanza,
alle assicurazioni, al mercato mobiliare, al servizio farmaceutico,
ai trasporti, alle telecomunicazioni ed ai servizi di cui alla legge
14 novembre 1995, n. 481, alla lettera f) individua una parte
cospicua del nuovo contenzioso amministrativo per tutte quelle
"attività e prestazioni di ogni genere, anche di natura
patrimoniale, rese nell'espletamento di pubblici servizi, ivi
comprese quelle rese nell'ambito del Servizio sanitario nazionale e
della pubblica istruzione, con esclusione dei rapporti individuali di
utenza con soggetti privati, delle controversie meramente
risarcitorie che riguardano il danno alla persona e delle
controversie in tema di invalidita'".
Come già evidenziato lo scopo della riforma appare quello di
pervenire ad una razionalizzazione del sistema attraverso una
modifica del riparto di giurisdizione preesistente.
L'analisi letterale e teleologica della norma delegante induce
infatti a ritenere che il legislatore abbia, da un lato, voluto
attribuire al giudice ordinario tutte le controversie in materia di
pubblico impiego e, dall'altro, al fine sia di compensare sia di
semplificare la tutela giuridica offerta ai privati, attribuire al
giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto diritti
patrimoniali conseguenziali, comprese quelle relative al risarcimento
del danno in materia edilizia, urbanistica, e di pubblici servizi.
La legge delega, a ben vedere, si avvale dunque di una formulazione
piuttosto semplice e non di dubbia interpretazione, la quale, sia dal
punto di vista strettamente letterale, sia dal punto di vista
teleologico, si riconduce a due argomenti essenziali:
a) attribuzione al giudice ordinario delle controversie relative
ai rapporti di lavoro dei dipendenti della pubblica amministrazione,
ancorchè concernenti atti amministrativi presupposti e con potere di
disapplicazione;
b) attribuzione al giudice amministrativo delle controversie
aventi ad oggetto diritti patrimoniali conseguenziali (comprese
quelle relative al risarcimento del danno) in materia edilizia,
urbanistica e dei pubblici servizi.
Il legislatore delegato invece ha ampliato notevolmente la
categoria avente ad oggetto i "diritti patrimoniali conseguenziali"
facendovi rientrare tutta una serie di controversie che, per loro
natura, appaiono connotate da fasi con natura prevalentemente e/o
essenzialmente privatistica.
Si pensi ad esempio, a tutte quelle prestazioni che, pur non
essendo rese nell'ambito del Servizio sanitario nazionale, si
collegano, sia pure in maniera indiretta e strumentale, al suo
funzionamento: fornitura di merci, prestazioni e servizi resi a
favore delle aziende sanitarie pubbliche.
In questa ottica, di assai difficile individuazione appare la
ripartizione della giurisdizione tra il giudice ordinario e il
giudice amministrativo, con conseguente ed inevitabile incertezza
della giurisdizione dell'A.G.O. o viceversa dell'A.G.A. per tutte
quelle controversie che, pur non concretandosi in prestazioni rese
nell'espletamento di pubblici servizi, si collegano strumentalmente
ed indirettamente al servizio pubblico ed al funzionamento dell'ente
pubblico per le quali sono erogate.
Dall'analisi teleologica e letterale della norma delegante
l'interprete non può che circoscriverne la portata ai soli diritti
patrimoniali conseguenziali e cioè alle sole posizioni giuridiche
soggettive derivanti dall'annullamento di atti amministrativi.
La Suprema Corte di legittimità si è, in più occasioni e di
recente, pronunciata in merito ai diritti patrimoniali conseguenziali
restringendone la definizione e la portata a tutte quelle situazioni
giuridiche che, effettivamente, siano scaturite dalla pronuncia di
illegittimità di un provvedimento amministrativo, adottato in sede
giurisdizionale o di autotutela amministrativa, e non anche a quelle
derivanti in modo diretto ed immediato da un inadempimento della p.a.
rispetto agli obblighi di legge ovvero conseguenti ad un rapporto
convenzionale con il privato (in tal senso cfr. le decisioni della
Suprema Corte in materia di pubblico impiego: Cass. S.U. 28 gennaio
1998, n. 843; Cass. S.U. 19 marzo 1997, n. 2436; Cass. S.U. 13 aprile
1995, n. 4208; Cass. S.U. 8 febbraio 1995, n. 1444; Cass. S.U. 10
ottobre 1994, n. 8277; Cass. S.U. 10 ottobre 1994, n. 8276; Cass.
S.U. 5 novembre 1993, n. 11649; Cass. S.U. 10 maggio 1993, n. 5338;
Cass. S.U. 19 marzo 1993, n. 3247; Cass. S.U. 10 febbraio 1993, n.
1620; Cass. S.U. 6 luglio 1992, n. 8210; Cass. S.U. 12 aprile 1991,
n. 868; Cass. S.U. 26 luglio 1990, n. 7556; Cass. S.U. 8 febbraio
1990, n. 850; Cass. S.U. 5 settembre 1989, n. 3839; Cass. S.U. 4
marzo 1987, n. 2273).
Invero, accogliendo una siffatta definizione dei "diritti
patrimoniali conseguenziali" la legge delega appare riferibile solo
alle ipotesi di lesione di posizioni soggettive perfette, e non
viceversa, come previsto dalla successiva legge delegata, anche a
tutte quelle situazioni giuridiche derivanti dal mero inadempimento
della p.a. di obblighi legali e/o convenzionali.
Appare, in tal senso, piuttosto evidente un ampliamento ed un
superamento da parte del legislatore dei principi e dei ristretti
limiti oggettivi imposti dalla legge delega n. 59/1997 e ciò in
violazione dei principi costituzionali di cui all'art. 77, comma
primo, anche in relazione all'art. 76 Cost.
La nuova disciplina, siccome riformulata dal decreto legislativo n.
80/1998 non consente - contrariamente al dettato testuale e alla
ratio normativa della legge delega - una razionale e agevole
ripartizione delle attribuzioni tra giudice ordinario e giudice
amministrativo, con inevitabile sottrazione all'A.G.O. di tutte
quelle controversie riguardanti attività e prestazioni anche solo
patrimoniali comunque rese nell'espletamento di pubblici servizi, ivi
comprese quelle aventi collegamento, sia pure indiretto e
strumentale, al funzionamento del servizio pubblico o dell'ente
preposto ad esso (si pensi ad esempio alle controversie per crediti
da servizi di pulizia a favore di aziende pubbliche ovvero alle
controversie riguardanti forniture di materiale di cancelleria, che,
allo stato, sono difficilmente riconducibili, secondo criteri
obiettivi e prederminati sia alla giurisdizione ordinaria sia alla
giurisdizione amministrativa - causa anche la difficile
individuazione, a livello generale e di categoria, del concetto di
servizio pubblico). Siffatta interpretazione estensiva accolta dal
decreto legislativo in oggetto determina altresì una inevitabile e
conseguenziale sottrazione al privato della tutela monitoria più
agile e rapida rispetto alla tutela attualmente prevista in sede
giurisdizionale amministrativa.
Da ultimo, va rilevato che, anche a voler prescindere dalla lettera
della norma delegante, tale nuova disciplina, giova ribadirlo, appare
improntata ad una evidente semplificazione del sistema e volta ad
evitare di dover adire due diversi giudici (il giudice amministrativo
per rimuovere l'atto amministrativo dall'ordinamento giuridico, il
giudice ordinario per poi ottenere il risarcimento) laddove risulti
in discussione l'esistenza e/o la legittimità del rapporto legale o
convenzionale esistente; viceversa, ove nessuna controversia sussista
in merito al rapporto, il mero inadempimento degli obblighi
scaturenti dal medesimo appare permanere nella giurisdizione
dell'A.G.O. consentendo al privato di esperire anche le procedure
più rapide, tra le quali per l'appunto la tutela monitoria.
A tale proposito, se, da un lato, è vero che il legislatore
avrebbe potuto scegliere di devolvere all'A.G.A. tutte le
controversie in materia edilizia, urbanistica e di servizi pubblici,
sì da creare una nuova giurisdizione esclusiva, dall'altro, attesa
l'esplicita specificazione testuale (oltre che teleologica), la legge
delega non consente una siffatta interpretazione riferendosi
esplicitamente a "controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali
conseguenziali, ivi comprese quelle relative al risarcimento del
danno".
Sotto tale profilo, l'ambito applicativo dei principi ispiratori
della legge delega avrebbe dovuto rispondere all'esigenza di
riequilibrio quantitativo delle giurisdizioni e ai criteri, per la
verità assai ristretti, individuati dal legislatore delegante.
2. - Sulla rilevanza della questione di costituzionalità sollevata
dalla parte, osserva il giudicante che la decisione in ordine alla
sussistenza o meno della propria giurisdizione, nonchè dei criteri
obiettivi e predeterminati per poterla correttamente individuare,
appare prioritaria alla valutazione relativa all'emissione e/o al
rigetto del provvedimento richiesto e, in quanto tale, rilevante.
Invero, la sussistenza della giurisdizione deve necessariamente
essere valutata al momento del deposito del ricorso ex art. 5 c.p.c.
(sul punto v. Cass. 13 giugno 1992, n. 7292) e ciò a prescindere
dalla litispendenza ovvero dalla successiva notifica del ricorso ex
art. 643, comma 3, c.p.c.
Ritiene pertanto l'odierno giudicante che in fase monitoria ben
possa essere adita la Suprema Corte costituzionale (per un precedente
analogo v. ordinanza pret. Ancona 28 marzo 1997, iscritta al reg ord.
1997 n. 401 in Gazzetta Ufficiale, prima serie speciale 2 luglio
1997, n. 27, e successiva ordinanza Corte costituzionale 23-26 marzo
1998, n. 80, in Gazzetta Ufficiale - prima serie speciale - 1 aprile
1998, n. 13) trattandosi, nella specie, pur sempre di un giudizio
(sebbene a contraddittorio differito) nel quale, in via prioritaria,
va valutata la sussistenza della giurisdizione.
Sulla base di quanto sinora argomentato, va sospesa ogni decisione
nel merito con conseguente rimessione degli atti alla Corte
costituzionale per la decisione della questione incidentale di
costituzionalità sopra specificata.

P. Q. M.
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata, nei sensi
indicati in motivazione, la questione di legittimità costituzionale
del combinato disposto dell'art. 33 del decreto del Presidente della
Repubblica 31 marzo 1998, n. 80 con l'art. 11, comma 4, lett. g)
della legge 15 marzo 1997, n. 59 con riferimento agli artt. 77, primo
comma, e 76 della Costituzione, sospende il giudizio in corso;
Ordina la notificazione della presente ordinanza al ricorrente e la
sua comunicazione ai Presidenti dei due rami del Parlamento ed al
Presidente del Consiglio dei Ministri;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, a
cura della cancelleria, corredati della prova delle avvenute
notificazioni di cui sopra.
Così deciso in Roma, addì 16 settembre 1999.
Il giudice: De Renzis
99C1182