1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 28-10-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 792 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 luglio 1996- 8 ottobre 1998
N. 792 Ordinanza emessa il 4 luglio 1996 (pervenuta alla Corte costituzionale l'8 ottobre 1998) dal tribunale amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna sui ricorsi riuniti proposti da societa' Rimini e Rimini S.p.a. ed altro contro la regione Emilia-Romagna. Edilizia e urbanistica - Regione Emilia-Romagna - Piano territoriale paesistico regionale - Previsione dell'immediata operativita' dei vincoli e delle disposizioni dei piani territoriali stralcio e della loro prevalenza sulle diverse destinazioni d'uso contenute negli strumenti urbanistici vigenti ed adottati - Imposizione di misure di salvaguardia a tutela della menzionate disposizioni e vincoli - Eccedenza dai limiti della competenza regionale - Violazione della sfera di autonomia dei comuni e delle provincie. (Legge regione Emilia-Romagna 7 dicembre 1978, n. 47, art. 5, terzo comma e 6, secondo comma, aggiunto dalla legge regione Emilia-Romagna 29 marzo 1980, n. 23, artt. 2 e 3; legge regione Emilia-Romagna 5 settembre 1988, n. 36, art. 15; legge regione Emilia-Romagna 7 dicembre 1978, n. 47 art. 55). (Cost. artt. 117 e 128). (098C1209) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 28-10-1998)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza;
Sui ricorsi n. 527, n. 1715, n. 543 e n. 1997, tutti del 1993,
proposti, i primi due, dalla società Rimini e Rimini S.p.a. in
persona del legale rappresentante pro-tempore, e gli altri due, dal
comune di Rimini in persona del sindato pro-tempore, rappresentati e
difesi, rispettivamente, dall'avv. Francesco Paolucci (nonchè
dall'avv. Rolando Roffi) e dall'avv. Giancarlo Mengoli, presso lo
studio dei quali sono elettivamente domiciliati, in Bologna,
nell'ordine, alla via Farini, 10 e via Carbonesi, 5;
Contro la regione Emilia-Romagna, in persona del presidente in
carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Alberto Predieri e
Maria Anna Alberti (ricorsi Rimini e Rimini), con elezione di
domicilio, in Bologna, piazza S. Francesco, 2, e dell'avv. Claudio
Cristoni (ricorsi comune di Rimini), con elezione di domicilio, in
Bologna, via Garibaldi, 1 (ricorsi n. 527/1993 e 543/1993) delle
delibere della Giunta regionale dell'Emilia-Romagna n. 6426 e 6425
del 23 dicembre 1992, rispettivamente, di sospensione di lavori in
corso nel fabbricato della ex Colonia Murri in Rimini e di
contestazione di violazioni urbanistiche relativamente alla
concessione edilizia autorizzante detti lavori;
E per l'annullamento altresì (ricorsi n. 1715 e 1997 del 1993)
della delibera della Giunta regionale dell'Emilia-Romagna n. 2491
dell'8 giugno 1993 di annullamento della concessione edilizia n.
668/1991 rilasciata dal sindaco del comune di Rimini in data 21
giugno 1991; nonchè per l'annullamento (tutti i quattro ricorsi
citati) del piano paesaggistico regionale (adottato con delibera del
c.r. n. 2620 del 29 giugno 1989 ed approvato con delibera c.r. n.
1338 del 28 gennaio 1993);
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti i motivi aggiunti di gravame;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti delle cause;
Uditi alla pubblica udienza del 4 luglio 1996, gli avvocati
Paolucci e Mengoli per i ricorrenti rispettivamente patrocinati, e
gli avvocati Alberti Predieri e Cristoni per la regione
Emilia-Romagna; relatore il dott. Domenico Lundini;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
Fatto e diritto
Con delibera del c.c. n. 634 in data 10 aprile 1989, rettificata il
12 febbraio 1990, il comune di Rimini ha approvato, ex art. 1, legge
n. 1/1978, il progetto dell'opera di interesse pubblico di recupero
dell'edificio ex Colonia Murri presentato dalla Società Valdadige
S.p.a. denominato Rimini e Rimini.
Il 29 giugno 1989 è stato peraltro adottato dalla regione
Emilia-Romagna il Piano territoriale paesistico regionale che ha
definito di interesse storico-testimoniale la Colonia Murri
consentendo sulla stessa, fino all'intervento di ulteriori specifiche
prescrizioni programmatiche regionali (e poi comunali), solo
interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria.
Con decreto del Ministro del turismo e dello spettacolo in data 4
agosto 1989 il progetto in questione è stato approvato ex artt. 1 e
2 d.-l. n. 465/1988, convertito in legge n. 556/1988.
Con delibera c.c. di Rimini in data 15 marzo 1990 è stato
approvato lo schema di convenzione con la società Rimini e Rimini
per la realizzazione e gestione dell'opera, convenzione poi stipulata
il 26 aprile 1991.
Il 21 giugno 1991 il sindaco di Rimini ha rilasciato al comune di
Rimini concessione edilizia per l'esecuzione dei lavori di "recupero
e ristrutturazione dell'ex Colonia Murri - Variante al progetto
approvato con delibera c.c. n. 634 del 10 aprile 1989".
Con atto sindacale del 20 novembre 1991 la concessione suddetta è
stata intestata (anche) alla soc. Rimini e Rimini.
Peraltro la regione Emilia-Romagna con delibere della g.r. del 23
dicembre 1992 e dell'8 giugno 1993 ha dapprima contestato
l'illegittimità della concessione 21 giugno 1991, quindi sospeso i
relativi lavori ed infine annullato il menzionato atto di assenso
edilizio.
Contro tali determinazioni regionali si gravano dinanzi a questo
t.a.r. la società Rimini e Rimini ed il comune di Rimini, i quali
contestano anche il P.T.P.R. adottato, con delibera c.r. 29 giugno
1989, dalla regione Emilia-Romagna e lo stesso Piano (ricorsi comune
di Rimini) dalla stessa successivamente approvato con deliebra c.r.
del 28 gennaio 1993.
Tale P.T.P.R. è infatti impugnato sia perchè in qualche modo
presupposto degli atti regionali cautelare e di annullamento (che
assumono la violazione in sede di concessione edilizia delle misure
di salvaguardia poste a presidio del Piano stesso), sia perchè
autonomamente lesivo per i vincoli all'edificabilità nella specie
con esso posti.
Peraltro, come da separata sentenza decisa da questo collegio sulla
stessa complessa controversia che ne occupa nella odierna camera di
consiglio, il ricorso n. 1715/1993 e gli altri ricorsi in epigrafe
(questi ultimi solo limitatamente all'impugnativa, avente, come s'è
detto, anche rilievo autonomo, del Piano territoriale paesistico
regionale), non possono essere decisi senza la previa soluzione della
questione di costituzionalità sotto specificata; con la detta
sentenza il tribunale ha quindi sospeso, in parte qua, i giudizi
introdotti con i ricorsi stessi ed ha disposto che con la presente
ordinanza gli atti vengano trasmessi alla Corte costituzionale.
Tale questione di legittimità costituzionalità viene in rilievo
in relazione ad una censura, mossa contro il P.T.P.R. sia dal comune
di Rimini che dalla società Rimini e Rimini, ed esattamente a quella
con la quale il Piano stesso viene contestato perchè pone vincoli e
prescrizioni precettive ed immediatamente operative non solo per i
comuni (ai fini della programmazione territoriale in sede di p.r.g.)
ma anche per i cittadini e comunque per i privati (e pubblici)
proprietari.
Tale censura, avanzata come s'è detto da entrambi i ricorrenti, si
sostanzierebbe tra l'altro nella violazione della normativa
urbanistica statale (legge n. 1150 del 1942) e del principio di
autonomia dei comuni ai quali spetterebbe la centralità del potere
di pianificazione territoriale.
Rileva peraltro il collegio che il Piano in esame, in base alla
normativa regionale sulla quale si supporta, produce non solo gli
effetti tipici di un piano di direttive, destinato a orientare
l'azione dei soggetti pubblici investiti di competenze urbanistiche
(secondo lo schema adottato per i piani territoriali di coordinamento
dagli artt. 5 e 6 della legge urbanistica n. 1150 del 1942), ma anche
quelli connaturati ad un piano di prescrizioni, immediatamente
vincolante per i soggetti privati (in termini Corte costituzionale,
n. 327 del 26 giugno/13 luglio 1990).
Secondo l'art. 5, terzo comma, ed art. 6, secondo comma, infatti
della l.r. n. 47 del 1978, come sostituiti, rispettivamente,
dall'art. 2 e dall'art. 3 della l.r. n. 23 del 1980, le previsioni e
le prescrizioni contenute nei "piani territoriali stralcio"
(categoria - di cui all'art. 4 della l.r. suddetta - nella quale
rienta il Piano in questione adottato dalla regione Emilia-Romagna),
che comportano vincoli di carattere generale o particolare, espressi,
come nella specie, attraverso una rappresentazione grafica atta ad
individuare le aree interessate da tali vincoli, "sono rese
immediatamente impositive nei confronti di chiunque e prevalgono
sulle diverse destinazini d'uso negli strumenti urbanistici vigenti o
adottati".
Derivando quindi la contestata immediata efficacia prescrittiva dei
vincoli di Piano dalla citata legge regionale, la censura all'esame
andrebbe respinta con conseguente reiezione anche della stessa
impugnativa del P.T.P.R. di cui trattasi.
Senonchè il collegio ritiene di soprassedere da una pronuncia in
tal senso, ravvisando non manifestamente infondato un dubbio di
incostituzionalità riguardante appunto l'art. 5, terzo comma, e 6,
secondo comma, della l.r. Emilia-Romagna n. 47 del 7 dicembre 1978,
nel testo introdotto dagli artt. 2 e 3 della l.r. n. 23 del 29 marzo
1980, nonchè l'art. 15 della l.r. n. 36 del 5 settembre 1988, che fa
salvi i predetti effetti del Piano in esame, e l'art. 55 della l.r.
citata n. 47/1978, nella parte in cui giustifica misure di
salvaguardia a tutela delle menzionate disposizioni e vincoli
immediatamente prescrittivi del Piano stesso.
Per tali disposizioni invero appare ipotizzabile il contrasto con
gli artt. 117 e 128 della Costituzione.
Per il primo dei detti articoli il sospetti di vulnus può essere
formulato sulla base dei seguenti rilievi:
il piano territoriale paesistico regionale dell'Emilia-Romagna
s'inquadra nella categoria dei Piani territoriali di coordinamento,
sebbene specificamente orientati alla considerazione di valori
paesistici ed ambientali, ai sensi dell'art. 1-bis della legge 8
agosto 1985, n. 431.
Ed invero la l.r. n. 47/1978 negli artt. 4, 5 e 6 disciplina Piani
territoriali regionali che debbono farsi rientrare appunto nel genus
dei Piani territoriali di coordinamento.
Ma la funzione lesiglativa regionale, nelle materie (tra le quali
quella "urbanistica", nel cui ambito rientra la disciplina dei Piani
territoriali regionali) di cui all'art. 117 della Costituzione, deve
svolgersi nel rispetto e nei limiti dei principi fondamentali quali
risultano da leggi che espressamente li stabiliscono per le singole
materie o quali si desumono dalle leggi vigenti.
E nella perdurante vigenza della legge 17 agosto 1942, n. 1150
(legge urbanistica statale), tra l'altro espressamente sancita
dall'art. 21 della legge 28 ottobre 1977, n. 10, ritiene il collegio
che le relative norme, per quanto qui interessa, di cui agli artt. 5
e 6, in tema di Piani territoriali di coordinamento, costituiscano,
nella specifica materia, principi fondamentali nel cui rispetto debba
svolgersi l'emenazione di norme, da parte delle regioni,
disciplinanti i Piani territoriali regionali.
Peraltro, secondo le menzionate disposizioni della legge
urbanistica del 1942, il piano territoriale di coordinamento è un
piano di "direttive", ovvero uno strumento d'indirizzo e controllo
con effetti nei confronti dei comuni interessati, che sono tenuti ad
uniformare ad esso i rispettivi Piani regolatori generali, e quindi,
con questi, a tradurre criteri di mero indirizzo ed orientamento
generale in prescrizioni direttamente incidenti sulle situazioni
giuridiche facenti capo agli amministratori.
Sembra quindi da escludersi, secondo i principi della legge dello
Stato, l'effetto operativo e normativo diretto dei detti piani
territoriali di coordinamento nei confronti dei privati (e comunque
degli amministratori, anche se Enti pubblici) e delle loro
proprietà, postulando a tal fine i piani tessi, come s'è detto,
l'intermediazione dei Piani regolatori generali.
Viceversa la l.r. Emilia-Romagna n. 47/1978, disciplina, negli
articoli indicati, piani (anche) di prescrizioni e quindi
immediatamente incidenti sulle posizioni soggettive degli
amministrati con vincoli subito e direttamente operativi.
Tali prescrizioni vincolistiche, secondo la denunciata normativa
regionale, prevalgono infatti sulle diverse destinazioni d'uso
contenute negli strumenti urbanistici vigenti o adottati.
Pare quindi al collegio che possa ipotizzarsi, alla stregua di
quanto sopra riferito, una violazione, non solo dell'art. 117, ma
anche dell'art. 128 della Costituzione, atteso, con riferimento a
quest'ultimo, che la sottrazione ai comuni di una posizione di
"centralita'" in sede di pianificazione territoriale concretizza un
vulnus al principio dell'autonomia dei comuni stessi nell'ambito dei
principi fissati dalle leggi statali (nella specie, appunto artt. 5 e
6 l.u. del 1942).
Non ignora peraltro il collegio che l'art. 1-bis della legge n.
431/1985 ha posto sullo stesso piano, quanto a funzione ed effetti,
piani paesistici e piani urbanistici territoriali (ed i primi hanno
sicuramente effetti diretti nei confronti degli amministrati) e che
la Corte costituzionale, con sentenze nn. 327/1990 e 379/1994 ha,
rispettivamente, riconosciuto legittimo il P.T.P.R.
dell'Emilia-Romagna e riconosciuta la legittimità di misure di
salvaguardia poste da legge regionale a presidio di vincoli
rivenienti da Piano regionale. Ma il principio di equivalenza dei
piani paesistici ed urbanistici territoriali vale, secondo il
menzionato art. 1-bis, non per tutto il territorio regionale ma per i
soli beni ed aree elencati nel quinto comma dell'art. 82 del d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616, come integrato dall'art. 1 della legge n.
431/1985, e, per ciò che concerne le menzionate sentenze della Corte
costituzionale, nè la prima, nè la seconda pronuncia hanno
esaminato il profilo, posto in questa sede, della possibile lesione
degli artt. 117 e 128 della Costituzione, da parte della normativa
regionale, sulla base di parametri normativi statali individuabili
per i piani di coordinamento negli artt. 5 e 6 della legge n. 1150
del 1942. D'altro canto dottrina e giurisprudenza ritengano
pacificamente che il Piano territoriale di coordinamento sia un piano
di direttive e di indirizzi e la legge n. 142/1990 sembra averlo
riconfermato (cfr. artt. 3 e 15).
Quanto agli artt. 15 della l.r. n. 36/1988 e 55 della l.r. n.
47/1978 l'illegittimità costituzionale è per essi ipotizzabile in
via conseguenziale, sempre in relazione alle dette norme
costituzionali, perchè si consentono (con la prima disposizione) e
si sviluppano e si concretizzano (con la seconda) gli effetti di cui
alla citata normativa ex artt. 5 e 6 della l.r. n. 47/1978 come
modificata dalla l.r. n. 23/1980 contrastanti, come sopra ipotizzato,
per i Piani territoriali regionali, con le dette norme
costituzionali.
Il dubbio di costituzionalità delle norme regionali anzidette non
appare dunque manifestamente infondato e la relativa questione è
certamente rilevante, dipendendo dalla definizione di essa la
decisione del ricorso n. 1715/1993 nonchè, limitatamente alla
impugnativa del Piano territoriale paesistico regionale
dell'Emilia-Romagna adottato il 29 giugno 1989, quella degli altri
ricorsi specificati in epigrafe proposti dalla Rimini e Rimini e dal
comune di Rimini.
Il collegio, previa sospensione, nei limiti indicati, dei giudizi
in corso (introdotti coi ricorsi in epigrafe proposti dalla società
Rimini e Rimini e dal comune di Rimini), ritiene di dover rimettere
alla Corte costituzionale ogni valutazione in ordine ai rilevati
profili d'illegittimità costitizionale.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, nei termini
esposti in motivazione, la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 5, terzo comma, e 6, secondo comma, della l.r.
Emilia-Romagna n. 47 del 7 dicembre 1978, nel testo introdotto dagli
artt. 2 e 3 della l.r. n. 23 del 29 marzo 1980, nonchè dell'art. 15
della l.r. n. 36 del 5 settembre 1988 e dell'art. 55 della l.r.
citata n. 47/1978, per contrasto con gli artt. 117 e 128 della
Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
cosituzionale, a cura della Segreteria di questo tribunale.
Ordina altresì che, a cura della suddetta segreteria, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente della
Giunta regionale dell'Emilia-Romanga e comunicata al Presidente del
consiglio regionale della medesima regione;
Sospende come anche da separata sentenza, il giudizio introdotto
con il ricorso n. 1715/1993 e, nei limiti dell'impugnativa del
P.T.P.R. adottato, gli altri ricorsi proposti dalla Rimini e Rimini
e dal comune di Rimini;
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del 4 luglio
1996.
L'ordinanza è sottoscritta ai sensi dell'art. 132 c.p.c., a causa
della morte del Presidente V. Laurita, del 15 aprile 1998.
Il cons. rel. est.: Lundini
98C1209