1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 20-3-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 245 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 settembre 1995
N. 245 Ordinanza emessa il 26 settembre 1995 dal tribunale di Foggia nel procedimento civile vertente tra Viscillo Michele Donato ed altra e Di Sapio Vito ed altra Riforma fondiaria e agraria - Offerta in vendita di terreni dell'Ente regionale di sviluppo agricolo della Puglia (ERSAP), gia' riscattati, da parte dell'assegnatario - Categorie dei soggetti aventi diritto a prelazione nell'acquisto - Mancata inclusione dell'affittuario coltivatore diretto insediato sul fondo - Disparita' di trattamento rispetto alla disciplina della prelazione agraria ordinaria. (Legge 29 maggio 1967, n. 379, art. 4, quarto comma; legge regione Puglia 11 marzo 1988, n. 11, art. 19, primo comma). (Cost., art. 3, primo comma). (096C0346) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 20-3-1996)

IL TRIBUNALE
Letti gli atti;
Letto l'art. 23 legge n. 87/1953;
Rileva
Con atto notificato in data 23 dicembre 1991 Viscillo Michele
Donato e Martino Lucia convenivano in giudizio Di Sapio Vito e
Libertazzi Gerarda chiedendo che il tribunale dichiarasse essi attori
sostituiti di diritto ai convenuti nell'acquisto di un fondo agricolo
di ha 6.11.65, sito in contrada "Farascuso", agro di Candela, (fg.
45, p.lle 105, 170, 171 C.R.), già facente parte di podere
E.R.S.A.P. ed oggetto di riscatto da parte dell'assegnatario,
Pignatiello Giuseppe. Tale acquisto, perfezionato con atto pubblico
del 2 dicembre 1987, a firma del notaio Ada Ruo di Cerignola, e
trascritto presso la conservatoria dei rr.ii. di Foggia in data 7
dicembre 1987 ai nn. 20296/230102, doveva essere considerato nullo, a
detta degli istanti, perchè concluso in spregio palese del diritto
di prelazione spettante ad essi confinanti in forza dell'art. 4 della
legge n. 379/1967. Si costituivano i convenuti contestando le
argomentazioni attoree, in quanto sussistente un analogo e prevalente
diritto di prelazione a favore di esso Di Sapio, in forza della sua
qualità di affittuario-coltivatore diretto del podere.
In particolare, i convenuti affermavano doversi estendere il
diritto di prelazione previsto dall'art. 4, quarto comma, legge 29
maggio 1967 n. 379 (e dall'art. 19 della legge 11 marzo 1988 n. 11),
a favore dell'E.R.S.A.P. e dei proprietari confinanti - per il caso
di alienazione del fondo già oggetto di riscatto da parte
dell'assegnatario - anche all'affittuario-coltivatore diretto del
medesimo suolo. Tanto benchè il dettato legislativo non includa
quest'ultima figura fra gli aventi diritto al beneficio e sul
presupposto che:
1) il contratto con cui l'assegnatario, entro il limite dei
trenta anni dall'assegnazione e senza l'autorizzazione dell'Ente
preposto alla riforma fondiaria, conceda in affitto ad un terzo il
fondo de quo non è nullo, come erroneamente sembrerebbe desumersi
dalla terminologia usata dal legislatore nell'ultimo comma dell'art.
4 l. cit., bensì annullabile da chiunque vi abbia interesse entro il
limite prescrizionale di cinque anni dalla stipula (art. 6, primo
comma, legge n. 379/1967);
2) il mancato esercizio dell'azione di annullamento nel termine
previsto rende legittima la posizione dell'affittuario insediato
contra legem sul fondo, consolida l'efficacia e la tutelabilità di
un diritto di godimento originariamente non consentito dalla legge;
3) la previsione contenuta nell'art. 7, primo comma, n. 2, legge
14 agosto 1971 n. 817, modificativo dell'art. 8, legge 26 maggio 1965
n. 590, circa la prevalenza - in tema di prelazione agraria ordinaria
- dell'affittuario-coltivatore diretto rispetto ai confinanti con
terreni offerti in vendita, va estesa analogicamente anche alla
ipotesi di prelazione agraria di terreni rientranti nella riforma
fondiaria, essendo identica la logica ispiratrice dei due istituti,
preordinata alla conservazione dell'unità aziendale e fondiaria dei
terreni agricoli.
In sede di discussione dinanzi al Collegio i procuratori dei
convenuti chiedevano, in via subordinata, al Tribunale - ove non
fosse stato possibile ricorrere alla predetta operazione analogica -
di sollevare la questione di legittimità costituzionale degli artt.
4, quarto comma, legge n. 379/1967 e 19, primo comma, legge regionale
11/1988. Entrambe le norme nella parte in cui non includono fra gli
aventi diritto a prelazione, per il caso di offerta in vendita di
terreni dell'E.R.S.A.P. da parte dell'assegnatario che abbia operato
già il riscatto del fondo, anche l'affittuario insediato su
quest'ultimo a seguito di autorizzazione dell'Ente, ovvero
legittimato dall'omesso esercizio nei termini dell'azione di
annullamento del contratto di concessione in godimento del bene.
Tanto per la palese violazione degli artt. 3, 41, 42 e 117 della
Costituzione concernenti rispettivamente il principio di eguaglianza
di tutti i cittadini di fronte alla legge, la libertà di iniziativa
econcomica, la tutela della proprietà privata e l'obbligo delle
Regioni di legiferare ni limiti dei principi fondamentali stabiliti
dalle leggi dello Stato.
Osserva il Collegio che la questione vada impostata diversamente da
come prospettato dai convenuti. Certamente, non poche perplessità
suscita nell'interprete la circostanza che il legislatore, dopo vare
definito, all'art. 4, ultimo comma, legge n. 379/1967, "nulli" gli
atti di affitto (o di cessione in uso totale o parziale) del fondo da
parte dell'assegnatario - senza autorizzazione dell'Ente e comunque
nei limiti del trentennio successivo alla assegnazione -,
attribuisca, invece, nel successivo art. 6, primo comma, a chiunque
vi abbia interesse, la possibilità di esercitare una mera azione di
annullamento nel termine prescrizionale di cinque anni. Nel contrasto
fra la prima norma, ispirata all'inderogabile esigenza che non sia
sottratta all'Ente la possibilità di una destinazione delle terre di
riforma diversa da quella prevista dalla legge, la seconda che,
invece, attenua sensibilmente siffatta esigenza ammettendo soltanto
l'annullabilità, l'interprete potrebbe essere indotto a ritenere
tuttora valida la prima disposizione e frutto di una svista la
seconda. Ciò in considerazione:
1) del fatto che non pare ammissibile l'indifferenza del
legislatore di fronte alla differenza dei due istituti e, per di
più, nel medesimo testo legislativo, sicchè avrebbe dovuto parlare
anche nell'art. 4 di annullabilità;
2) del fatto che ai sensi dell'art. 18 della legge originaria 12
maggio 1950 n. 230 non si dubitava che si vertesse, in identica
situazione, in una ipotesi di nullità "di pieno diritto" (cfr Cass.
1 dicembre 1983, n. 7189, in Giust. Civ. mass. 1983, 2249. Contra
Pret. Manduria 18 aprile 1987 n. 86, in cui si limita la sanzione
della nullità di cui al cit. art. 18 ai soli casi di fondo agricolo
non ancora riscattato dall'assegnatario);
3) del fatto che la "nullita'" potrebbe essere stata riservata
dal legislatore ai soli atti traslativi della proprietà e
l'annullabilità, invece, ai soli atti di concessione in godimento
del fondo (affitto o diversa utilizzazione).
Contro queste considerazioni vale pur sempre la lettera del testo
di cui all'art. 6 della legge n. 379/1967. Quest'ultima, infatti, non
si limita a parlare di azione di "annullamento" del contratto, ma
addirittura ne determina anche il periodo di prescrizione in cinque
anni, laddove l'azione di nullità non è prescrittibile, nè
soggetta a decadenza. Vien fatto, dunque, di ritenere che
l'espressione "nullita'", di cui all'art. 4, sia stata usata in senso
generico, postochè con l'accoglimento della azione di annullamento
viene ad essere pronunciata una dichiarazione letterale di nullità
del contratto, come se tale fosse de iure per contrasto con una norma
inderogabile. Del resto, il tempo trascorso dalla legge del 1950, a
tanti anni dall'inizio della riforma fondiaria, ben può spiegare il
minor rigore del legislatore del 1967, quando era già in vigore la
legge n. 590/1965 sulla prelazione agraria. Ove, peraltro, si escluda
che il contrasto fra le due norme dell'art. 4 e dell'art. 6 legge n.
379/1967 sia frutto di una svista o di un errore (come pare logico
ritenere), non si può non giungere alle stesse conclusioni suesposte
(annullabilità assoluta e non nullità del contratto), poichè
qualsiasi disposizione deve essere interpretata in modo che abbia un
senso ed un effetto, non in quella che non ne abbia alcuno. Come si
verificherebbe adottando la interpretazione contraria e giungendo,
così, a cancellare, addirittura, e a considerare inesistente la
disposizione di cui all'art. 6.
Una volta ammessa l'annullabilità del contratto di concessione in
godimento del fondo ad un coltivatore diretto, è constatato il
mancato esercizio della relativa azione nel termine prescrizionale di
cinque anni, si finisce agevolmente per aderire all'orientamento
giurisprudenziale (cfr Cass. sez. III, 7 novembre 1984 n. 5636, in
Foro. It. 1985, I, 773; contra Cass., sez. III, 2 aprile 1984, n.
2157) secondo cui, in caso di offerta in vendita del fondo da parte
dell'assegnatario (che lo abbia già riscattato) anteriormente alla
scadenza del termine trentennale dalla assegnazione, il diritto di
prelazione di cui al cit. art. 4 spetta, non solo all'E.R.S.A.P. ed
ai confinanti, ma anche al coltivatore diretto insediato sul fondo in
esecuzione di un contratto di affitto (o equipollente) non
autorizzato dall'Ente, qualora quest'ultimo, o altro interessato, non
abbia chiesto ed ottenuto l'annullamento di cui all'art. 6 l. cit.
Ed, infatti, la formulazione letterale del primo e del secondo
periodo del quarto comma dell'art. 4 legge n. 379/1967 attribuisce il
diritto di prelazione all'Ente di riforma ed "ai coltivatori diretti
proprietari dei terreni confinanti"; ma il terzo periodo, nel
graduare i diritti di prelazione attribuiti alle varie categorie di
soggetti, dopo avere statuito che "il diritto di prelazione dell'Ente
prevale su quello dei confinanti", dispone che costoro "sono a loro
volta preferiti nei confronti di ogni altro avente diritto a
prelazione". Da tale disposizione si desume che il diritto di
prelazione è attribuito dalla legge, oltre che all'Ente di Riforma
ed ai coltivatori diretti proprietari di terreni confinanti, anche ad
altre categorie di soggetti, sebbene non menzionate nella normativa
di cui all'art. 4 l. cit.
Ai fini della determinazione di tali categorie di soggetti deve
tenersi conto della ratio cui si isprira quella normativa che
attribuisce il diritto di prelazione, ed il succedaneo diritto di
riscatto, in ipotesi di vendita del fondo da parte
dell'assegnatario-propretario in favore di altri. Scopo della riforma
fondiaria è di agevolare la formazione della proprietà contadina:
attribuire la proprietà della terra a chi vi esercita la attività
imprenditoriale di coltivazione diretta. È questa la ratio della
normativa di cui all'art. 4 legge n. 379/1967, ratio identica a
quella della normativa di cui all'art. 8 legge 26 maggio 1965 n.
590, modificata dalla legge 14 agosto 1971 n. 817, che disciplina
anch'essa il diritto di prelazione, ed il succedaneo diritto di
riscatto, in ipotesi di alienazione di fondi rustici, attribuendo
quei diritti ai coltivatori insediati sul fondo in base ad un titolo
ed ai coltivatori diretti proprietari di fondi confinanti.
Se questa è la ratio della normativa in esame, il riferimento ad
"ogni altro avente diritto a prelazione" contenuto nell'ultimo
periodo del quarto comma, dell'art. 4 legge n. 379/1967 deve essere
valorizzato in relazione alla coesistente normativa di cui all'art.
8 legge n. 590/1965: nel senso che il diritto di prelazione, ed il
succedaneo diritto di riscatto, sono attribuiti anche al coltivatore
diretto insediato sul fondo in base ad un contratto di affitto (o
equipollente), pure se non autorizzato dall'Ente di Riforma
corrisponendo questa situazione di fatto e di diritto alla ratio
dell'una e dell'altra normativa. I quali diritti, di prelazione e di
riscatto, possono venir meno solo nella ipotesi in cui l'E.R.S.A.P.,
o chiunque altro interessato, esercitino l'azione di annullamento nel
termine quinquennale di prescrizione, ottenendo la invalidazione del
contratto di affitto o di concessione in uso.
Peraltro, non è pensabile che il legislatore, con l'espressione
"ogni altro avente diritto a prelazione", si sia voluto riferire a
soggetti diversi dall'affittuario, come ad esempio a coeredi nella
ipotesi di cui all'art. 732 codice civile, oppure, ferma la
esclusione del conduttore, abbia voluto rappresentare una previsione
di mera tutela dell'Ente e dei confinanti, per ipotesi, non
verificate, di altri aventi diritto. Tanto proprio in considerazione
della già descritta identità di ratio fra la normativa in materia
di prelazione ordinaria e quella speciale prevista dalla legge n.
379/1967. Senza contare la previsione normativa circa la possibilità
- anche a voler accedere alla tesi della "nullita'" del contratto di
affitto stipulato dall'assegnatario - che l'Ente di Riforma autorizzi
l'atto di concessione in godimento del bene: non è dunque, corretto
pensare che il legislatore abbia scientemente escluso l'affittuario
per il semplice fatto che avesse gia sanzionato l'inesistenza e
l'inefficacia del relativo rapporto giuridico.
Una volta ammessa, attraverso la interpretazione estensiva del dato
letterale, la titolarità del diritto di prelazione anche a favore
dell'affittuario insediato sul fondo dall'assegnatario in mancanza
della prescritta autorizzazione dell'Ente, seppure in subordine al
concorrente diritto dei proprietari confinanti (art. 4, quarto comma,
l. cit.), è facile cogliere una palese disarmonia fra la legge n.
379/1967 e quella n. 590/1965 (integrata dalla legge n. 817/1971)
proprio perchè la disciplina della prelazione agraria ordinaria
attribuisce, al contrario, la prevalenza del diritto dell'affittuario
(del mezzadro, del colono ecc.) su quello concorrente dei proprietari
confinanti (art. 7, primo comma, legge n. 817/1971).
In questo senso va ricostruita e proposta la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 4, quarto comma, legge n.
379/1967 e dell'art. 19 legge regionale 11 marzo 1988 n. 11, la cui
attuale formulazione non consente all'affittuario-coltivatore
diretto, insediato legittimamente (per il mancato esercizio della
azione di annullamento nel termine prescritto) sul fondo
dell'assegnatario-riscattante prima della scadenza del trentennio
dalla assegnazione e senza l'autorizzazione dell'Ente di Riforma, di
esercitare il proprio diritto di prelazione a preferenza dei
proprietari coltivatori-diretti confinanti, così come, invece,
prevede la normativa sulla prelazione agraria per terreni esclusi
dalla riforma fondiaria. Tanto in violazione dell'art. 3, primo
comma, della Costituzione.
Così delineata la questione di legittimità costituzionale degli
articoli summenzionati, se ne deve valutare la rilevanza nel presente
giudizio, nonchè la sua non manifesta infondatezza.
Quanto alla prima condizione ritiene il Collegio che il giudizio
non possa essere definito indipendentemente dalla risoluzione della
questione di legittimità costituzionale.
Infatti l'esame della documentazione acquisita agli atti di causa
dimostra inequivocabilmente la sussistenza in capo ai convenuti di
tutti i requisiti oggettivi e soggettivi previsti dalle leggi nn.
379/1967 e 590/1965 (richiamata quest'ultima dalla legge regionale n.
11/1988) per l'esercizio della prelazione e del succedaneo riscatto:
sia per quanto riguarda la percentuale della forza lavorativa del
nucleo familiare (cfr stati di famiglia, libretti UMA e domande di
aiuto comunitario), sia per qanto riguarda il termine biennale di
durata minima della detenzione del fondo.
Dunque, solo la soluzione che la Corte costituzionale riterrà di
dare alla questione sopra compiutamente delineata consentirà di
accogliere o meno la domanda attorea concernente il riconoscimento
della prevalenza del diritto di prelazione dei confinanti su quello
dell'affittuario-coltivatore diretto.
In ordine alla non manifesta infondatezza della questione si è
già detto della adesione del Collegio a quell'orientamento
giurisprudenziale che, per giustificare l'inserimento
dell'affittuario fra i soggetti titolari del diritto di prelazione
sul fondo dell'Ente di Riforma, unitamente all'E.R.S.A.P. e ai
confinanti - coltivatori diretti, si è soffermato sulla identità
della ratio ispiratrice delle due discipline (cfr. Cass., sez. III,
n. 1984/5636 cit.).
Certamente, non si ignora quel filone dottrinario secondo cui, al
di là del generico fine di agevolare la formazione della proprietà
contadina, la istituzione in capo agli Enti di sviluppo di un
generale diritto di prelazione circa le terre di riforma, non
limitato nel tempo, apre per essi, in quanto operanti nelle "zone di
riforma", importanti prospettive circa compiti di ricomposizione
fondiaria ed interventi sul mercato fondiario. Così come non può
revocarsi in dubbio che il diritto di prelazione di cui all'art. 4
legge n. 379/1967 sia del tutto "speciale" rispetto a quello di cui
all'art. 8 legge n. 590/1965, ove si pensi all'intervento
dell'Ispettorato provinciale dell'agricoltura per la determinazione
del prezzo di vendita del bene, oppure alla impossibilità di
ricorrere alla prelazione congiunta e al ruolo dell'Ente di Riforma
nella scelta del proprietario confinante più idoneo. Senza contare
che la stessa Suprema Corte (cfr Cass., sez. II, 30 marzo 1992 n.
3885), nell'escludere, quanto alla procedura di versamento del prezzo
della vendita da parte del prelazionario, e nel silenzio sul punto
della legge n. 379/1967, il ricorso per analogia della disciplina di
cui alla legge n. 590/1965, ha espressamente affermato, in obiter,
che fra le due normative esiste un chiaro rapporto di specialità
"... considerata la diversità della ratio ispiratrice delle due
disposizioni".
Occorre, allora, individuare quali siano le esigenze pubbliche e
sociali che - sanzionate dalla Carta costituzionale all'art. 44 -
limitano la libera circolazione giuridica di quella particolare
categoria di beni economici rappresentata dalla terra. La S.C., in
particolare, ha osservato che, mentre la prelazione dell'affittuario
(colono, mezzadro, ecc.) persegue lo scopo della concentrazione nelle
mani dell'erogatore di lavoro agricolo della proprietà del fattore
produttivo terra, si da favorire la creazione di imprese
diretto-coltivatrici stabili, la prelazione del
proprietario-confinante trova la sua ratio specifica nella finalità
di favorire - attraverso l'accorpamento dei fondi - lo sviluppo di
aziende diretto-coltivatrici efficienti sotto il profilo sia tecnico
che economico (cfr Cass., sez. un., 18 ottobre 1986 n. 6123, in Foro
It. 1987, I, 66).
Così stando le cose, non vi è dubbio che entrambe le normative in
esame, con il prevedere fra gli aventi diritto a prelazione sia
l'affittuario che i confinanti-coltivatori diretti, si siano preposte
entrambe la duplice finalità di delimitare la circolazione del
bene-terra entro una ristretta categoria di soggetti e di consentire
il miglioramento delle dimensioni territoriali dell'azienda onde
incrementarne la efficienza. Il tutto, però, nell'ambito di
quell'unica ratio, comune ad entrambe le discipline (supra Cass.
1984/5636), che è quella di agevolare la formazione della proprietà
contadina e di attribuire la proprietà della terra a chi vi esercita
la attività imprenditoriale di coltivazione diretta. Non si capisce,
allora, perchè l'affittuario di un fondo originariamente
appartenente all'Ente di Riforma, cui, in forza della
interpretrazione estensiva dell'art. 4, quarto comma, della legge n.
379/1967, spetti pure il diritto di prelazione sul bene (nel caso di
offerta in vendita da parte dell'assegnatario), debba soccombere di
fronte ai confinanti che esercitino lo stesso concorrente diritto;
ed, invece, l'affittuario di un fondo privato debba prevalere, nelle
stesse condizioni, sul diritto di questi ultimi ad essere
privilegiati nell'acquisto. Quasi che in una disciplina si voglia
immotivatamente propendere a dare preferenza alla efficienza ed alla
organizzazione colturale, e nell'altra alla stabilità ed alla
concentrazione dell'unità produttiva.
Emergono, così, la palese disparità di trattamento normativo di
situazioni analoghe e la necessità di ritenere che lo scopo della
conservazione della unità aziendale e fondiaria perseguito dalla
legge n. 379/1967 sia, comunque, realizzato anche attraverso la
prelazione del conduttore.
La qualità di soggetto socialmente più debole di quest'ultimo,
che vede subordinata alla decisione del confinante la stessa
permanenza del suo insediamento - destinata a venir meno per effetto
dell'esercizio del diritto di ripresa (o per la cessazione del
diritto alla proroga legale) - impone di considerare la sua posizione
privilegiata quantomento verso i proprietari confinanti.
Di qui il convincimento della non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale delle norme citate per
contrasto con l'art. 3 della Costituzione.
Va ordinata conseguentemente la sospensione del presente giudizio.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, dichiara rilevante
nel presente giudizio e non manifestamente infondata, in relazione
all'art. 3, primo comma, della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 4, quarto comma, legge 29
maggio 1967 n. 379 e 19, primo comma, legge regionale 11 marzo 1988
n. 11, nel testo attualmente vigente;
Ordina la sospensione del presente giudizio;
Dispone la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti, nonchè al Signor Presidente del Consiglio dei
Ministri, al Signor Presidente della Giunta della Regione Puglia e ai
Signori Presidenti delle due Camere del Parlamento;
Manda alla Cancelleria per gli ulteriori adempimenti di legge.
Foggia, addì 26 settembre 1995
Il presidente f.f.: Infantini
96C0346