1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 1-3-2023
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 9 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 22 febbraio 2023
Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato (merito) depositato in cancelleria il 22 febbraio 2023 (del Tribunale di Modena) . Parlamento - Immunita' parlamentari - Processo penale a carico di C.A. G., senatore all'epoca dei fatti, per concorso nei reati di rivelazione e utilizzazione di segreti d'ufficio (art. 326 cod. pen.), di violenza o minaccia ad un Corpo politico, amministrativo o giudiziario o ai suoi singoli componenti (art. 338 cod. pen.), di violenza o minaccia ad un pubblico ufficiale (art. 336 cod. pen.) e di oltraggio a pubblico ufficiale (art. 341-bis cod. pen.) - Deliberazione di insindacabilita' del Senato della Repubblica. - Deliberazione del Senato della Repubblica del 16 febbraio 2022 (doc. IV-ter, n. 14). (23C00032) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 1-3-2023)

IL TRIBUNALE DI MODENA


Collegio I

Composto dai magistrati:
dott. Pasquale Liccardo, Presidente;
dott.ssa Donatella Pianezzi, giudice a latere;
dott. Danilo De Padua, giudice a latere.
Ha pronunciato la seguente ordinanza:
1. Sulla richiesta avanzata dalla Procura della Repubblica in
sede, di sollevare un conflitto di attribuzione davanti alla Corte
costituzionale, in relazione alla delibera di insindacabilità emessa
dal Senato della Repubblica in data 16 febbraio 2022, trasmessa a
questo Tribunale in data 18 febbraio 2022, con contestuale
proposizione di istanza di prosecuzione del processo;
2. Sulla richiesta avanzata dai difensori dell'imputato Carlo
Amedeo Giovanardi di pronunciare sentenza ai sensi dell'art. 129 del
codice di procedura penale, in senso adesivo alla prospettazione
contenuta nella citata deliberazione d'insindacabilità.

Ritenuto

In limine, deve rilevarsi che, in apertura del giudizio, con
ordinanza resa in data 12 gennaio 2021, il Tribunale, provvedendo
sull'eccezione formulata dalla difesa del sen. Giovanardi, ha
trasmesso copia degli atti al Presidente del Senato ai sensi della
legge 20 giugno 2003, n. 140, art. 3 («Disposizioni per l'attuazione
dell'art. 68 della Costituzione nonchè in materia di processi penali
nei confronti delle alte cariche dello Stato»), contestualmente
disponendo la sospensione del procedimento per il termine di giorni
novanta, così come previsto dall'art. 3, comma 5 della citata legge.
Nel prosieguo, il Tribunale, nel prendere atto delle successive
comunicazioni del Presidente del Senato, on. Casellati, nelle date
del 4 marzo 2021 e del 27 maggio 2021, relative a richieste di
informazioni e ad aggiornamenti sui lavori della Giunta, ha ordinato
la prosecuzione del processo, dando ingresso alle attività
istruttorie dedotte dalle parti, una volta spirato il termine di
novanta giorni di cui alla legge 20 giugno 2003, n. 140, art. 3,
comma 5, senza che ne fosse stata disposta proroga.
In data 16 febbraio 2022, nella seduta pubblica n. 404, il Senato
della Repubblica ha assunto la citata delibera all'esito della
discussione del documento «Richiesta di deliberazione in materia di
insindacabilità ai sensi dell'art. 68, primo comma, della
Costituzione, nell'ambito di un procedimento penale nei confronti
dell'onorevole Carlo Amedeo Giovanardi», con l'esito di approvare la
proposta della Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari e
quindi di deliberare nel senso che le condotte ascritte all'imputato
Giovanardi nel presente processo rappresentano opinioni espresse
nell'esercizio delle funzioni, coperte dalla guarentigia
costituzionale di cui all'art. 68 Cost.
A seguito di tale deliberazione della camera di appartenenza,
nell'odierna udienza la Procura della Repubblica e la difesa
dell'imputato Giovanardi hanno avanzato le contrapposte istanze prima
indicate.

Rilevato in diritto

1. Deve in primo luogo reputarsi irrilevante il decorso del
termine di novanta giorni di cui all'art. 3, comma V, legge n.
140/2003.
Reputa il Tribunale, conformemente a un costante e mai
contraddetto indirizzo giurisprudenziale (tra le altre, vedasi
Cassazione penale 5 febbraio 2007, n. 18672), che il testo della
norma non consenta una lettura volta alla predeterminazione dell'arco
temporale in cui deve necessariamente intervenire la decisione, a
pena d'inefficacia o di decadenza della stessa potestà
costituzionale riservata all'assemblea dall'art. 68 Cost.: militano
in tal senso la considerazione di rilevanza costituzionale in ordine
alla natura piena della potestà costituzionale in esame, alle
modalità di concreta sua esplicazione quali la forma assembleare, in
esito ad apposita discussione della proposta della Giunta.
La fissazione del termine deve pertanto ritenersi rivolta
all'organo giudicante ai fini della sospensione necessaria del
processo per il tempo ritenuto dal legislatore normalmente necessario
al positivo espletamento delle potestà assembleari, senza comportare
alcuna decadenza della Camera d'appartenenza.
Decorso inutilmente il termine, il processo penale deve
riprendere il suo corso, senza però che questo possa significare che
la delibera della Camera non possa intervenire in qualsiasi momento,
quand'anche successivo alla pronuncia di condanna.
La ratio della norma, così individuata, non lascia spazio a
soluzioni ermeneutiche alternative, costituendo momento di
equilibrato raccordo tra la situazione processuale, determinata dalla
pregiudiziale dell'insindacabilità ed il principio della ragionevole
durata del processo, che il legislatore è obbligato a rispettare in
forza del dettato costituzionale dell'art. 3 Cost., comma 2.
2. Ritiene questo Tribunale che non sussistono nella specie, gli
estremi di lineare ed immediata riconducibilità delle condotte
descritte nel capo di imputazione alla prerogativa di
insindacabilità deliberata dal Senato della Repubblica (cfr.
allegato 1 il capo di imputazione).
Ed invero, nelle articolazioni estese del capo di imputazione,
risultano ascritte al sen. Giovanardi una serie di condotte rivolte
ad ottenere la riammissione nella cd. white list (l'elenco degli
imprenditori non soggetti a tentativo di infiltrazione mafiosa,
rilevante nel contesto dei pubblici appalti post terremoto 2012), di
due imprese (la srl Bianchini Costruzioni e l'impresa individuale IOS
di Bianchini Alessandro), superando gli esiti dei dinieghi assunti
dal Prefetto e dei provvedimenti interinali e/o definitivi assunti
dall'autorità giudiziaria investita delle impugnative.
Nel perseguire tali finalità, sempre nell'assunto accusatorio,
il sen. Giovanardi avrebbe realizzato oltre a comportamenti
genericamente pressori, vere e proprie minacce sia dirette che
indirette, tese:
i) a turbare le attività di un Corpo amministrativo
(segnatamente, il prefetto di Modena e il Gruppo interforze
costituito con decreto del Ministero dell'interno del 14 marzo 2003);
ii) a costringere i pubblici ufficiali destinatari di tali
condotte, a compiere atti contrari all'ufficio, pubblici ufficiali
nell'occasione anche oltraggiati.
In tale contesto accusatorio, al fine di meglio esercitare
l'attività di minaccia ascritta, avrebbe adoperato informazioni
precise e circostanziate, ancora coperte da segreto, aventi ad
oggetto i relativi procedimenti amministrativi, allo stesso fornite
da appartenenti agli uffici di prefettura, coimputati nel presente
processo), così integrando il delitto di cui all'art. 326 del codice
penale.
Tratteggiati in questi termini i contenuti dell'addebito
accusatorio, i fatti per come descritti non appaiono linearmente
riconducibili alla scriminante costituzionale affermata nella
delibera del 16 febbraio del Senato, in quanto esulano completamente
dalla prospettiva di «critica e denuncia politica», non presentano un
nesso funzionale con l'attività parlamentare svolta (ma semmai solo
di colleganza, per analogia tematica), rivolte - come sono nella tesi
d'accusa - direttamente agli organi competenti o a loro componenti,
al fine specifico di ottenere la modifica puntuale di singoli
provvedimenti amministrativi in senso favorevole alle due imprese
indicate.
Sul punto, la previsione esplicativa di cui al comma 1 dell'art.
3 legge n. 140/2003 asserisce la copertura di «ogni altra attività
di ispezione, di divulgazione, di critica e di denuncia politica». Se
da un lato la disposizione certifica il superamento dei criteri della
cd. localizzazione e della tipicità (da lungo tempo abbandonati
dalle più recenti elaborazioni del formante giurisprudenziale in
quanto mortificanti le attribuzioni del parlamentare), dall'altro
ribadisce la rigorosa necessità del nesso funzionale con l'attività
parlamentare: per pacifico orientamento della Corte costituzionale,
il nesso funzionale si traduce in una copertura della scriminante (in
proiezione extralocalizzata) limitata alle opinioni del parlamentare
e agli atti che, fuori dal Parlamento, sono destinati alla
riproduzione espressiva e alla divulgazione delle opinioni stesse
(vedasi, con chiarezza, negli ultimi passaggi motivazionali, la
sentenza della Corte costituzionale già citata, nonchè la sentenza
n. 219 del 2003; vedasi Cassazione penale sez. V, 19 gennaio 2012, n.
17700). Sul punto, in tema di oltraggio e resistenza a pubblico
ufficiale, risolvendo un conflitto di attribuzione nel senso di
censurare la delibera parlamentare d'insindacabilità, la Corte
costituzionale ha sottolineato che «la prerogativa parlamentare non
può infatti essere estesa sino a comprendere gli insulti - di cui è
comunque discutibile la qualificazione conte opinioni - solo perchè
collegati con le battaglie condotte da esponenti parlamentari in
favore delle loro tesi politiche; così argomentando, il nesso
funzionale, lungi dal tradursi in una corrispondenza tra espressioni
verbali e atti parlamentari tipici, si risolverebbe in un generico
collegamento con un contesto politico indeterminabile, del tutto
avulso dall'esercizio di funzioni parlamentari suscettibili di essere
concretamente individuate. A maggior ragione la prerogativa
parlamentare di cui all'art. 68 Cost. non può essere riferita ai
comportamenti materiali che sono stati qualificati come resistenza a
pubblico ufficiale. L'art. 68, primo comma, Cost. si riferisce
unicamente alle opinioni espresse e ai voti dati dai membri del
Parlamento nell'esercizio delle loro funzioni, mentre gli atti di
resistenza e di violenza descritti nel capo di imputazione riprodotto
nell'ordinanza della Corte di appello ricorrente non sono in alcun
modo qualificabili come tali» (sentenza n. 137 del 2001).
Più recentemente e con argomentazione ancora più netta, la
Corte costituzionale ha affermato: «Al riguardo, non può qui che
ribadirsi il costante orientamento di questa Corte, secondo il quale
le opinioni espresse extra moenia sono coperte da insindacabilità
solo ove assumano una finalità divulgativa dell'attività
parlamentare: il che richiede che il loro contenuto risulti
sostanzialmente corrispondente alle opinioni espresse nell'esercizio
delle funzioni «al di là delle formule letterali usate (sentenza n.
333 del 2011), non essendo sufficiente nè un semplice collegamento
tematico o una corrispondenza contenutistica parziale (sentenza n.
334 del 2011), nè un mero «contesto politico» entro cii le
dichiarazioni extra moenia possano collocarsi (sentenza n. 205 del
2012), nè, infine, il riferimento alla generica attività
parlamentare o l'inerenza a temi di rilievo generale, seppur
dibattuti in Parlamento» (sentenza n. 144 del 205; nello stesso
senso, altresì, ex plurimis, sentenze n. 265, n. 221 e n. 55 del
2014). Una diversa interpretazione della prerogativa
dell'insindacabilità, infatti, «dilaterebbe il perimetro
costituzionalmente tracciato, generando un'immunità non più
soltanto funzionale ma, di fatto, sostanzialmente «personale», a
vantaggio di chi sia stato eletto membro del Parlamento» (sentenze n.
264 e n. 115 del 2014, n. 313 del 2013; nel medesimo senso già le
sentenze n. 508 del 2002, n. 56, n. 11 e n. 10 del 2000)», (sentenza
n. 59 del 2018).
3. Nell'esprimersi con la delibera adottata il 16 febbraio 2022,
il Senato della Repubblica opera una lesione delle prerogative
giurisdizionali di questo organo, lesione connessa al «principio
dell'efficacia inibente» già elaborato dalla Corte costituzionale a
partire dalla sentenza n. 1150 del 1988 (su cui v. anche le sentenze
n. 449 del 2002, n. 265 del 1997, n. 129 del 1996, n. 443 del 1993,
n. 149 del 2007; principio da ultimo ribadito nella sentenza 27
maggio 2021, n. 110).
Con riferimento agli effetti prodotti dalla delibera di
insindacabilità assunta dal Senato in data 16 febbraio 2022 sulla
vicenda processuale in esame, va infatti rilevato come la Corte
costituzionale già a decorrere dalla citata sentenza n. 1150 del
1988, abbia affermato che alla delibera d'insindacabilità segue
necessariamente il riconoscimento del cd. effetto impeditivo nei
confronti dei giudizi penali di responsabilità dei membri del
Parlamento, effetto superabile solo per il tramite della proposizione
del conflitto di attribuzioni innanzi alla stessa Corte.
Di qui la naturale conseguenza per la quale il giudice, a fronte
di un'intervenuta delibera di insindacabilità della Camera di
appartenenza di un parlamentare ex art. 68 Cost., conserva i propri
poteri giurisdizionali nei limiti del riconoscimento previsto con il
rinvio all'art. 129 del codice di procedura penale ovvero della
rimozione della preclusione alla sua esplicazione, per il tramite del
conflitto eli attribuzione.
In altri termini, il cosiddetto «principio della inefficacia
inibente» della delibera parlamentare impone al giudice di
conformarsi alla suddetta delibera - come oggi risulta testualmente
disposto dall'art. 3, comma 8, della legge n. 140 del 2003 - salvo
che non intenda contestarne la correttezza attraverso lo strumento
tipico del ricorso per conflitto di attribuzione davanti alla Corte
costituzionale.
La lettura di tale principio deve essere di estremo rigore, in
quanto componendo in modo assolutamente elevato le relazioni cd i
conflitti tra organi costituzionali, non si presta ad indagini
applicative se non quelle connesse alla esatta individuazione della
natura del conflitto di attribuzione sollevato: «Dal tale principio
consegue semplicemente l'inammissibilità per il giudice di opporre
«una difforme pronuncia di responsabilita'» rispetto alia
deliberazione di insindacabilità adottata dalla camera di
appartenenza del parlamentare (sentenza n. 1150 del 1988), con ciò -
di fatto - circoscrivendo la limitazione del potere giurisdizionale
alla sola adozione di una decisione di assoluzione ex art. 129 del
codice di procedura penale o di elevazione del conflitto in relazione
alla prerogativa affermata dalle assemblee parlamentari (cfr. in
termini, Corte costituzionale 4 maggio 2007, n. 149).
In ragione delle ricadute del principio dell'efficacia inibente,
nonchè del combinato disposto degli articoli 37 c 23 cpv. della
legge 87 del 1953, il processo a carico dell'imputato Giovanardi deve
essere sospeso.
4. Ritiene infine il Tribunale che il ricorso debba reputarsi
ammissibile tanto sotto il proficuo soggettivo quanto sotto il
versante oggettivo. Sul piano soggettivo questo Tribunale è infatti
l'organo competente a decidere, nell'ambito delle funzioni
giurisdizionali attribuite, sulla fondatezza dell'ipotesi accusatoria
ascritta all'indagato e sulla procedibilita'/punibilità connessi al
giudizio introdotto, in quanto organo giurisdizionale, in posizione
di indipendenza costituzionalmente garantita, competente a dichiarare
definitivamente, nell'esercizio delle funzioni attribuitegli, la
volontà del potere cui appartiene; d'altro lato il Senato della
Repubblica è l'organo deputato a esprimere e cristallizzare
formalmente la volontà del potere legislativo in ordine
all'applicazione dell'art. 68 comma I Costituzione. Sul piano
oggettivo il conflitto concerne i presupposti per l'applicazione
dell'art. 68, primo comma, Cost. e la lesione della sfera di
attribuzioni giurisdizionali, costituzionalmente garantite, di questo
Tribunale.

P.Q.M.

Visti gli articoli 68 e 134 Cost. e l'art. 37 legge 11 marzo
1953, n. 87,
Sospeso il giudizio in corso a carico dell'imputato Giovanardi,
ordina immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale,
sollevando conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato e chiede
alla Corte:
di dichiarare ammissibile il conflitto;
nel merito, di affermare che non spettava al Senato della
Repubblica di deliberare nel senso che le condotte ascritte
all'imputato Giovanardi nel presente processo rappresentano opinioni
espresse nell'esercizio delle funzioni, coperte dalla guarentigia
costituzionale di cui all'art. 68 Costituzione.
Visto l'art. 23 legge 11 marzo 1953, n. 87,
Ordina che a cura della cancelleria la su estesa ordinanza sia
notiticata al Presidente del Consiglio dei ministri e sia comunicata
ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Modena, 21 febbraio 2022

Il Presidente: Liccardo

L'ammissibilità del presente conflitto è stata decisa con ordinanza
n. 1/2023 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, 1ª s.s., n. 2
dell'11 gennaio 2023.