1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 4-11-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 73 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 25 settembre 2009
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale (della Regione Basilicata). Energia - Delega al Governo per l'adozione di uno o piu' decreti legislativi di riassetto normativo recanti la disciplina della localizzazione nel territorio nazionale di impianti di produzione di energia elettrica nucleare, di impianti di fabbricazione del combustibile nucleare, dei sistemi di stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi, nonche' dei sistemi per il deposito definitivo dei materiali e rifiuti radioattivi e per la definizione delle misure compensative da corrispondere e da realizzare in favore delle popolazioni interessate - Adozione dei decreti su proposta del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, previa acquisizione del parere della Conferenza unificata Stato-Regioni e successivamente delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per le conseguenze di carattere finanziario - Lamentata carenza di adeguato coinvolgimento delle Regioni, titolari di competenze legislative e amministrative quantomeno paritarie, sulla localizzazione degli impianti - Ricorso della Regione Basilicata - Denunciata violazione della competenza legislativa regionale nelle materie concorrenti della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, del governo del territorio, dell'urbanistica, della tutela della salute, dell'ambiente. - Legge 23 luglio 2009, n. 99, art. 25, comma 1. - Costituzione, artt. 117 e 118. Energia - Delega al Governo in materia nucleare - Principi e criteri direttivi per l'esercizio della delega da parte del Governo - Previsione che la costruzione e l'esercizio di impianti per la produzione di energia elettrica nucleare e di impianti per la messa in sicurezza dei rifiuti radioattivi o per lo smantellamento di impianti nucleari a fine vita e tutte le opere connesse siano soggetti ad autorizzazione unica rilasciata dal Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell'ambiente e con il Ministro delle infrastrutture e trasporti, d'intesa con la Conferenza unificata - Mancata previsione dell'intesa con la Regione direttamente interessata, in relazione ai profili di localizzazione territoriale, nonche' inadeguatezza dell'intesa prevista superabile con decisione unilaterale - Ricorso della Regione Basilicata - Denunciata violazione delle attribuzioni regionali, violazione dei principi di leale collaborazione, sussidiarieta' ed adeguatezza. - Legge 23 luglio 2009, n. 99, art. 25, comma 2, lett. g). - Costituzione, artt. 117 e 118. Energia - Energia nucleare - Definizione delle tipologie degli impianti per la produzione di energia elettrica nucleare che possono essere realizzati nel territorio nazionale, da adottarsi con delibera del CIPE previo parere della Conferenza unificata - Obbligo di esprimere il parere entro sessanta giorni, trascorsi i quali il parere si intende acquisito - Lamentata carenza di adeguato coinvolgimento delle Regioni, titolari di competenze legislative e amministrative quantomeno paritarie - Ricorso della Regione Basilicata - Denunciata violazione delle attribuzioni regionali, violazione dei principi di leale collaborazione, sussidiarieta' ed adeguatezza. - Legge 23 luglio 2009, n. 99, art. 26, comma 1. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, e 118, primo comma. (009C0615) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 4-11-2009)

Ricorso della Regione Basilicata (C.F. 80002950766), in persona
del Presidente e legale rappresentante pro tempore dr. Vito De
Filippo, rappresentata e difesa, in virtù di mandato a margine del
presente atto, dagli avv. Mirella Viggiani e Maurizio Roberto
Brancati, domiciliata in Roma presso l'Ufficio di rappresentanza
dell'Ente, via Nizza n. 56;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, domiciliato per
la carica c/q l'Avvocatura generale dello Stato in Roma - via dei
Portoghesi n. 12, per la declaratoria di illegittimità
costituzionale degli articoli 25, punti 1 e 2, lett. g) e 26, comma
1, della legge statale n. 99 del 23 luglio 2009 recante «Disposizioni
per lo sviluppo e l'internazionalizzazione delle imprese, nonchè in
materia di energia» pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana n. 176 del 31 luglio 2009 - Supplemento ordinario
n. 136.
P r e m e s s a
Con la legge 23 luglio 2009, n. 99, entrata in vigore il 15
agosto 2009, è stata realizzata una massiccia manovra di riforma in
materia di strategia energetica nazionale, politica industriale,
incentivi alle imprese, class action e misure a tutela dei
consumatori, lotta alla contraffazione, enti di
internazionalizzazione, camere di commercio e consorzi agrari.
Sono state, conseguentemente, modificate varie norme del codice
civile, del codice penale, del codice di procedura penale, del codice
della proprietà industriale (d.lgs. n. 30/2005) e dei codice
dell'ambiente (d.lgs. n. 152/2006).
Il ritorno dell'Italia all'energia nucleare, previsto per il 15
febbraio 2010, viene disciplinato, tra gli altri, dagli articoli di
cui in epigrafe, i quali conferiscono al Governo la delega ad
adottare uno o più decreti legislativi di riassetto normativo utili
a prevedere e disciplinare la localizzazione e tipologia degli
impianti di produzione energetica e di deposito dei rifiuti
radioattivi, nonchè le misure compensative per le popolazioni
interessate.
Si tratta di una delega che, ancorchè da esercitare nel rispetto
di delineati principi e criteri direttivi, si appalesa gravemente
lesiva dei diritti e prerogative regionali tutelati dalla
Costituzione, nonchè del principio di cooperazione che deve
presiedere ai rapporti fra Stato ed autonomie regionali.
D i r i t t o
Violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione e dei principi di
leale collaborazione, sussidiarietà ed adeguatezza.
La scelta dei siti in cui allocare impianti di produzione di
energia e combustibile nucleare e di deposito dei materiali e rifiuti
radioattivi costituisce un'attività fortemente complessa ed
articolata.
L'indagine, infatti, deve tenere conto non solo delle qualità
fisiche e geologiche del territorio (stabilità geologica del suolo,
vulnerabilità dell'area per presenza di falde o acquiferi ,
sismicità ...) e dei vincoli normativi esistenti in tema di tutela
idrogeologica, dei beni di interesse pubblico, delle aree naturali
protette etc., ma anche delle caratteristiche antropiche del
territorio.
La scelta, quindi, merita di essere preceduta da un articolato
processo di valutazione delle caratteristiche fisiche ed antropiche
così da poter stabilire, sulla base di criteri di carattere
generale, quali debbano essere i requisiti che consentano di
qualificare un'area idonea ad ospitare simili impianti.
In base ad una scala ulteriore di parametri dovrà poi stabilirsi
un ordine di priorità a livello non solo nazionale ma per aree
geografiche omogenee (sovra-regionali, regionali e possibilmente
sub-regionali).
Tale composita attività non può prescindere da una metodologia
partecipativa utile a mettere in grado le regioni di rappresentare le
specificità, anche sociali, del proprio territorio.
Diversamente farebbe difetto, nella scelta della
caratterizzazione dei siti, quel concorso di elementi conoscitivi che
solo l'istituzione regionale possiede, nonchè quella doverosa
considerazione per gli interessi della comunità locale.
Il confronto, inoltre, può consentire, attraverso eventuali
manifestazioni di interesse, sollecitate dalla previsione di misure
compensative in favore delle popolazioni gravate, di candidare alcune
aree dove è presente una certa disponibilità sociale.
L'art. 25, al punto 1, recita: «Il Governo è delegato ad
adottare, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della
presente legge, nel rispetto delle norme in tema di valutazione di
impatto ambientale e di pubblicità delle relative procedure, uno o
più decreti legislativi di riassetto normativo recanti la disciplina
della localizzazione nel territorio nazionale di impianti di
produzione di energia elettrica nucleare, di impianti di
fabbricazione del combustibile nucleare, dei sistemi di stoccaggio
del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi, nonchè dei
sistemi per il deposito definitivo dei materiali e rifiuti
radioattivi e per la definizione delle misure compensative da
corrispondere e da realizzare in favore delle popolazioni
interessate.
I decreti sono adottati, secondo le modalità e i principi
direttivi di cui all'art. 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e
successive modificazioni, nonchè nel rispetto dei principi e criteri
direttivi di cui al comma 2 del presente articolo, su proposta del
Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e con il
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, previa acquisizione
del parere della Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, e
successivamente delle Commissioni parlamentari competenti per materia
e per le conseguenze di carattere finanziario.».
La norma oggetto di censura di costituzionalità non prevede
alcuna forma di reale coinvolgimento delle Regioni sulla
localizzazione degli impianti.
La materia cui verte la disciplina legislativa rientra in quella
più ampia della «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia» che il legislatore costituzionale ha attribuito alla
potestà legislativa concorrente di Stato e regioni.
Codesta ecc.ma Corte (sent. 383/2005) ha richiamato l'attenzione
sulla dimensione «nazionale» dell'ambito di attività oggetto della
competenza legislativa attribuita alle Regioni, che le legittima a
dettare norme che investono il più ampio contesto territoriale
contemplato, segno evidente dell'attenzione agli interessi pubblici
delle comunità locali meglio tutelati, anche a livello nazionale, da
norme di emanazione regionale in un campo, quello energetico, la cui
disciplina investe trasversalmente anche altri settori (governo del
territorio, urbanistica, tutela della salute, ambiente) rimessi alla
competenza regionale.
Il punto 1 dell'art. 25, affidando al Governo la delega a
stabilire la localizzazione di centrali di energia elettrica
nucleare, di impianti di fabbricazione del combustibile nucleare, di
sistemi di stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti
radioattivi, dei sistemi per il deposito definitivo delle scorie
radioattive e per la definizione di misure compensative in favore
delle popolazioni interessate, estromette totalmente la regione da
qualsiasi ruolo decisionale pur avendo questa prerogative quantomeno
paritarie.
La violazione denunciata investe anche l'art. 118 della
Costituzione perchè, nell'assegnare solo allo Stato le competenze de
quibus, omette completamente di tener conto dei diversi livelli di
governo che, in ragione del riparto compiuto dal legislatore
costituzionale, devono concorrere a configurare l'assetto normativo
del settore.
Riguardo al punto 1, 1ª cpv., dell'art. 25 si rileva che la
disposizione prevede che l'adozione dei decreti delegati avvenga su
proposta del Ministro dello sviluppo economico di concerto con il
Ministro dell'ambiente e delle infrastrutture, previo parere della
Conferenza unificata di cui all'art. 8 del d.lgs. n. 281/1997 e
successive modificazioni.
Nelle materie di legislazione concorrente codesto ecc.mo Consesso
ha da tempo auspicato che la disciplina statale, perchè non incida
significativamente sull'ambito dei poteri regionali, deve risultare
limitata a quanto strettamente indispensabile e deve essere adottata
a seguito di procedure che assicurino la partecipazione dei livelli
coinvolti attraverso strumenti di leale collaborazione o deve
comunque prevedere adeguati meccanismi di cooperazione per
l'esercizio concreto delle funzioni amministrative allocate agli
organi centrali.
Il parere della Conferenza unificata previsto al citato I cpv.
del punto 1 non sostanzia un modulo collaborativo avente queste
caratteristiche, idoneo a far ritenere non illegittimamente incisi i
poteri regionali dall'intervento statale, trattandosi di
un'espressione consultiva, oltretutto non vincolante, insufficiente a
mettere al riparo da lesioni alle prerogative dell'ente territoriale.
Violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione e dei principi di
leale collaborazione, sussidiarietà ed adeguatezza.
L'art. 25, punto 2, lett. g) della legge dispone: «... la
costruzione e l'esercizio di impianti per la produzione di energia
elettrica nucleare e di impianti per la messa in sicurezza dei
rifiuti radioattivi o per lo smantellamento di impianti nucleari a
fine vita e tutte le opere connesse siano considerati attività di
preminente interesse statale e, come tali, soggette ad autorizzazione
unica rilasciata, su istanza del soggetto richiedente e previa intesa
con la Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo
28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, con decreto del
Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e con il
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti;».
In questo caso il legislatore statale sembra essersi preoccupato
di innalzare - dopo aver ritenuto sufficiente un parere della
Conferenza unificata nell'ambito del procedimento di adozione dei
decreti delegati - il livello di partecipazione della regione
attraverso la previsione di un'intesa con la Conferenza unificata.
Anche qui ci troviamo di fronte ad una palese violazione delle
prerogative regionali perchè la prevista intesa già in passato non
è stata ritenuta da codesta ecc.ma Corte bastevole a garantire la
tutela degli interessi della regione e delle comunità interessate
dalla allocazione degli impianti de quibus. In quell'occasione, il
giudice delle leggi, a proposito di norme dettate per la raccolta, lo
smaltimento e lo stoccaggio di rifiuti radioattivi (sent. n. 62/2005)
ebbe ad osservare che quando si deve provvedere alla localizzazione e
realizzazione di impianti finalizzati a queste attività, l'interesse
territoriale da prendere in considerazione a cui deve essere offerta,
sul piano costituzionale, adeguata tutela, è quello della regione
nel cui territorio l'opera è destinata ad essere ubicata.
Non basterebbe più, a questo livello, il semplice coinvolgimento
della Conferenza unificata, il cui intervento non può sostituire
quello, costituzionalmente rilevante, della singola regione
interessata (cfr. sentenze nn. 338 del 1994, 242 del 1997, 303 del
2003 e 6 del 2004).
È dunque necessario, al fine di ricondurre tali previsioni a
conformità, che siano previste forme di partecipazione al
procedimento della regione interessata, fermo restando che in caso di
dissenso irrimediabile possono essere previsti meccanismi di
deliberazione definitiva da parte di organi statali, con adeguate
garanzie procedimentali.
La legge n. 99/2009 non solo omette di assicurare il
coinvolgimento della regione nella modalità richiesta dalla Corte,
ma rinvia ad un'intesa che non risulta debba esprimersi, com'è stato
più volte evidenziato (tra le altre sentenza n. 383/2005),
attraverso atti a struttura bilaterale come tali non superabili con
decisione di una sola parte, lo Stato, che diverrebbe, in tal modo,
l'unico attore di una fattispecie che, viceversa, non può
strutturalmente ridursi all'esercizio di un potere unilaterale.
La necessità che permanga la garanzia della posizione paritaria
delle parti deve essere perseguita attraverso la previsione, sul
piano legislativo, di meccanismi idonei a superare eventuali fasi di
stallo, al fine di favorire il raggiungimento dell'accordo e
l'adozione dell'atto finale.
Nulla di tutto questo si rinviene nella norma censurata che
merita perciò di essere dichiarata incostituzionale sotto i profili
denunciati.
Violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione e dei principi di
leale collaborazione, sussidiarietà ed adeguatezza.
L'art. 26, comma 1, della legge così recita: «Con delibera del
CIPE, da adottare entro sei mesi dalla data di entrata in vigore
della presente legge e previo parere della Conferenza unificata di
cui all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e
successive modificazioni, su proposta del Ministro dello sviluppo
economico, sentito il Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare, sentite le Commissioni parlamentari
competenti, sono definite le tipologie degli impianti per la
produzione di energia elettrica nucleare che possono essere
realizzati nel territorio nazionale. La Conferenza unificata si
esprime entro sessanta giorni dalla richiesta, trascorsi i quali il
parere si intende acquisito».
L'esigenza e il diritto della regione a «codecidere» le scelte in
ordine ad impianti che hanno notoriamente un pesante impatto
sull'ambiente, sul paesaggio, sulla salute dei cittadini, sul governo
del territorio sono ulteriormente mortificati da questa norma che ne
relega il ruolo all'espressione di un parere da parte di un organismo
che, nell'esprimersi può non dare voce agli interessi di singole
regioni, ognuna portatrice di proprie specificità. Ove ciò non
bastasse, la marginalità del coinvolgimento emerge dalla previsione
secondo cui, qualora il parere non venga dato nei termini fissati, si
intende acquisito positivamente, il che fornisce, ove occorra, la
riprova, oltre che del travolgimento dei principi e norme
costituzionali di cui si è detto, della sempre più invasiva
presenza dello Stato in ambiti ad esso sottratti con buona pace dei
disegni riformatori in senso federalistico approvati dal Parlamento.

P. Q. M.
Voglia codesta ecc.ma Corte dichiarare la illegittimità
costituzionale dell'art. 25, punto 1 e punto 2, lett. g) e dell'art.
26, comma 1, della legge 23 luglio 2009 n. 99 per violazione degli
artt. 117 e 118 della Costituzione e dei principi costituzionali di
leale collaborazione, sussidiarietà e adeguatezza.
Potenza-Roma, addì 25 settembre 2009
Avv. Mirella Viggiani - Avv. Maurizio Roberto Brancati