1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 30-5-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 33 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 aprile 2018
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 aprile 2018 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente - Acque pubbliche - Norme della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - Provvedimenti di gestione del patrimonio idrico adottabili in caso di deficit idrico - Riduzioni temporanee del deflusso minimo vitale. Acque pubbliche - Norme della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - Canoni demaniali per l'esercizio delle concessioni di derivazione d'acqua - Proroga dell'esercizio delle concessioni - Previsione dell'aumento del canone demaniale. Idrocarburi - Norme della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - Disposizioni sugli impianti di distribuzione dei carburanti - Condizioni di incompatibilita' territoriale o di inidoneita' tecnica ai fini della decadenza del provvedimento autorizzativo - Termine di due anni, dall'entrata in vigore della legge regionale, per la presentazione del programma di adeguamento o di chiusura dell'impianto. Ambiente - Norme della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - Procedure di autorizzazione per interventi di dragaggio manutentivo. Acque e acquedotti - Norme della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - Attingimento di acque superficiali a mezzo di dispositivi fissi - Autorizzazione in sanatoria, previa istanza da presentare entro il 31 dicembre 2018, per i dispositivi esistenti alla data di entrata in vigore della legge regionale. - Legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 6 febbraio 2018, n. 3 (Norme urgenti in materia di ambiente, di energia, di infrastrutture e di contabilita'), artt. 4, lettere p) e w), 14, 15, comma 1, e 16, comma 1. (18C00107) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 30-5-2018)

Ricorso ex art. 127 costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri (c.f. 80188230587) rappresentato e difeso per legge
dall'Avvocatura generale dello Stato (c.f. 80124030587), presso i cui
uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12, manifestando la
volontà di ricevere le comunicazioni all'indirizzo PEC
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it
Nei confronti di Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia a Statuto
speciale, in persona del Presidente pro tempore, per la dichiarazione
di illegittimità costituzionale degli articoli 4, lett. p) e lett.
w), 14, 15, comma 1 e 16 comma 1 della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 6 febbraio 2018 pubblicata nel B.U.
Friuli-Venezia Giulia 14 febbraio 2018, n. 7 recante «Norme urgenti
in materia di ambiente, di energia, di infrastrutture e di
contabilita'» giusta delibera del Consiglio dei ministri 10 aprile
2018;
Con la legge regionale n. 3 del 6 febbraio 2018 indicata in
epigrafe, che consta di 19 articoli, la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia a statuto speciale ha adottato «Norme urgenti
in materia di ambiente, di energia di infrastrutture e di
contabilita'».
È avviso del Governo che, con le norme denunciate in epigrafe,
la Regione Friuli-Venezia Giulia a Statuto speciale abbia ecceduto
dalla propria competenza in violazione della normativa
costituzionale, come si confida di dimostrare nei seguenti

Motivi

1. - L'art. 4, lettera p) della legge regionale Friuli-Venezia Giulia
n. 3 del 6 febbraio 2018 viola i limiti della potestà legislativa
regionale ex art 117, comma secondo, lett. s) e 118 primo comma Cost.
L'art. 4, alla lettera p), rubricato «modifiche alla legge
regionale n. 11/2015 prevede quanto segue:
«dopo il comma 7 dell'art. 36 sono aggiunti i seguenti:
«comma 7-bis-qualora sul territorio regionale si configuri una
situazione di deficit idrico, il Presidente della regione, sulla base
dei dati rilevati e di quelli forniti dalla Direzione centrale
competente in materia di risorse agricole, con decreto di cui è data
pubblicazione sul sito istituzionale della Regione, in via d'urgenza:
a) dichiara lo stato di sofferenza idrica; b) individua le riduzioni
temporanee del deflusso minimo vitale, commisurate all'entità del
deficit idrico. 7-ter) - le riduzioni temporanee di cui al comma
7-bis, lettera b), si applicano alle derivazioni d'acqua per utilizzo
irriguo in esercizio lungo i corsi d'acqua dei fiumi Tagliamento e
Isonzo e dei torrenti Torre, Meduna, Cellina e Judrio».
La legislazione statale primaria e secondaria ha individuato i
soggetti cui è demandata la gestione delle acque e, per quanto
rilevante in questa sede, l'esercizio delle funzioni tecniche
relative alla determinazione dei livelli di deflusso minimo vitale.
In particolare, si richiama l'art. 95, comma 4, del decreto
legislativo n. 152/2006, ai sensi del quale tutte le derivazioni di
acqua «comunque in atto alla data di entrata in vigore della parte
terza del presente decreto sono regolate dall'Autorità (di bacino)
concedente mediante la previsione di rilasci volti a garantire il
minimo deflusso vitale nei corpi idrici, come definito secondo i
criteri adottati dal Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare con apposito decreto, previa intesa con la
Conferenza Stato-regioni, senza che ciò possa dar luogo alla
corresponsione di indennizzi da parte della pubblica amministrazione,
fatta salva la relativa riduzione del canone demaniale di
concessione». La norma è stata adottata dallo Stato in virtù
dell'art. 117, comma secondo, lettera s), Cost., con finalità di
«tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», e in virtù dell'art. 118,
primo comma, Cost., per cui le funzioni amministrative de quo sono
attribuite alle Autorità di bacino.
Nello Statuto speciale della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia approvato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 le
derivazioni d'acqua ricadono nell'ambito della competenza concorrente
a mente dell'art. 5, comma primo, n. 14).
Nel contesto del Titolo V della Costituzione le derivazioni di
acqua devono invece ritenersi ascrivibili alla competenza residuale
regionale di cui all'art. 117, quarto comma, Cost.
La disposizione è dunque cogente anche per le Regioni a statuto
speciale, in virtù dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del
2001 per cui «sino all'adeguamento dei rispettivi statuti, le
disposizioni della presente legge costituzionale si applicano anche
alle Regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e
Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampia
rispetto a quelle già attribuite».
Ne discende quale ulteriore conseguenza l'applicazione del regime
ordinario anche in riferimento ai limiti che trova la potestà
legislativa regionale in materia.
La norma che qui si contesta viola proprio i limiti alla potestà
legislativa regionale risultando invasiva della competenza
legislativa in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema
riconosciuta allo Stato dall'art. 117, comma secondo, lettera s), e
118, primo comma, Cost.
2. - L'art. 4, lett. w) della legge regionale Friuli-Venezia Giulia 6
febbraio 2018, n. 3 viola gli articoli 3, 97 e 117 comma secondo,
lettera e) della Costituzione
L'art. 4, alla lettera w), ha introdotto nella l.r. n. 11/2015
«Disciplina organica in materia di difesa del suolo e di
utilizzazione delle acque» all'art. 50 il comma 3-bis disponendo che
il canone demaniale, dovuto annualmente dai titolari di concessioni
di grande derivazione d'acqua ad uso idroelettrico, sia «aumentato
nella misura di 40 € per kW» di potenza nominale di concessione, «nei
casi in cui l'esercizio delle concessioni [.] sia prorogato ai sensi
dell'art. 12, comma 8-bis, del decreto legislativo n. 79/1999».
L'imposizione di un canone aggiuntivo o maggiorato per la stessa
concessione per la quale l'operatore già versa il canone, motivata
peraltro dalla mancata indizione di gare per la riassegnazione delle
concessioni giunte a scadenza, risulta contrario ai principi di
ragionevolezza e di parità di trattamento, nonchè di tutela della
concorrenza.
La previsione di un canone aggiuntivo si pone in contrasto con il
principio comunitario della libera concorrenza, in quanto incide
negativamente sui gestori operanti nel territorio della Regione
Friuli-Venezia Giulia rispetto a quelli di altre regioni.
La disposizione regionale dunque eccede dalle competenze
riconosciute alla Regione Friuli-Venezia Giulia dallo Statuto
speciale di autonomia e dalle relative norme di attuazione, in quanto
viola gli articoli 3, 97 e 117, secondo comma lettera e) della
Costituzione.
La previsione di un canone aggiuntivo o comunque maggiorato, in
assenza di una corrispondente controprestazione a favore
dell'operatore, contrasta con il comma 8-bis dell'art. 12 del decreto
legislativo n. 79/1999, secondo cui «Qualora alla data di scadenza di
una concessione non sia ancora concluso il procedimento per
l'individuazione del nuovo concessionario, il concessionario uscente
proseguirà la gestione della derivazione, fino al subentro
dell'aggiudicatario della gara, alle stesse condizioni stabilite
dalle normative e dal disciplinare di concessione viventi».
La norma statale seppure richiamata dalla disposizione regionale
in parola è violata nella sostanza, poichè impone una modifica
-nettamente peggiorativa- della principale e più rilevante
condizione economica di esercizio della concessione, ossia la
quantificazione del canone demaniale, a parità di acqua utilizzata.
Trattandosi di materia di tutela della concorrenza non assume
rilievo la competenza della Regione in materia di demanio idrico
trasferito alla regione medesima ai sensi dell'art 1 del decreto
legislativo n. 265/2001.
La Corte costituzionale ha affermato che «una situazione di fatto
[quale il ritardo nell'indizione delle gare per la riassegnazione
delle concessioni idroelettriche - n.d.r.] non potrebbe giustificare
una alterazione del riparto delle competenze legislative sancito
dall'art. 117 Cost.» (sent. n. 339/2011). E ciò è tanto più vero
poichè il legislatore statale è intervenuto in tema di canoni per
le concessioni idroelettriche, affermando che deve essere lo Stato a
dettare, a fini di «omogenea disciplina sul territorio nazionale
delle attività di generazione idroelettrica» e «parità di
trattamento tra gli operatori economici [...] criteri generali per la
determinazione, secondo principi di economicità e ragionevolezza, da
parte delle regioni, di valori massimi dei canoni delle concessioni
ad use idroelettrico» (art. 37 comma 7, legge n. 134/2012), principio
generale che appare leso dalla norma regionale in esame.
Conclusivamente la norma censurata viola sotto un primo profilo
la competenza esclusiva statale in materia di concorrenza, poichè
«disposizioni» quale il richiamato art. 37 comma 7 legge n. 134/2012
cit. «mirano ad agevolare l'accesso degli operatori economici al
mercato dell'energia secondo condizioni uniformi sul territorio
nazionale, regolando le relative procedure di evidenza pubblica con
riguardo alla tempistica delle gare e al contenuto dei relativi bandi
(commi 4, 5, 6 e 8), nonche all'onerosità delle concessioni messe a
gara (comma 7). Tali norme rientrano nella materia «tutela della
concorrenza», di competenza esclusiva dello Stato (art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost.)» (così la Corte costituzionale n.
28/2014).
In proposito, la sentenza n. 101/2016) ha ribadito che il
legislatore regionale, dettando una disciplina in tema di
prosecuzione dell'esercizio delle concessioni idroelettriche scadute,
al fine di garantire la continuità della produzione per i tempi
necessari per espletare le gare, non incorre nella censura di
illegittimità costituzionale solo se non devia «per alcun profilo
[...1 dal binario fissato dal legislatore statale». Al contrario, la
norma regionale in esame, nel prevedere un canone aggiuntivo o
comunque maggiorato per le concessioni scadute, devia nettamente dal
precetto di cui all'art. 12 comma 8-bis del decreto legislativo n.
79/1999, secondo il quale il concessionario deve continuare ad
operare alle stesse condizioni anteriori alla scadenza, cosi come
sancite negli atti concessori vigenti, condizioni tra cui rileva
l'importo del canone.
Va infine evidenziato come la norma regionale in esame sia nella
sostanza meramente reiterativa della norma già introdotta dalla
stessa Regione con l.r. n. 31/2017 (art. 4, comma 24, che introdusse
un nuovo art. 61-bis nella l.r. n. 11/2015), e che la Regione
medesima si era impegnata - con propria nota del 5 ottobre 2017 - ad
abrogare a seguito di osservazioni formulate dal Governo. Seppure,
formalmente, il citato art. 61-bis sia stato abrogato (dall'art. 18
della stessa l.r. n. 3/2018), la Regione ne ha contestualmente
reiterato la disciplina.
Il mero richiamo della norma regionale all'art. 12, comma 8-bis
del decreto legislativo n. 79/1999 non ne sancisce la conformità al
precetto con il quale, sostanzialmente, confligge: il presupposto
affermato dal principio fondamentale citato per cui debbono restare
«ferme le condizioni stabilite dalle vigenti normative e dal
disciplinare di concessione», viene disatteso dalla variazione
sostanziale della principale di tali condizioni, con l'imposizione di
un nuovo canone, aggiuntivo e maggiorato.
La norma si pone dunque in contrasto con gli artt. 3, 97, e 117
secondo comma lett. e) della Costituzione.
3. - L'art 14 della legge regionale Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 6
febbraio 2018 viola l'art. 117, secondo comma lettera e) della
Costituzione.
L'art. 14, in materia di impianti di distribuzione dei
carburanti, prevede che, ai fini della decadenza del provvedimento
autorizzativo e l'eventuale chiusura e la rimozione, sono considerati
in condizioni di incompatibilità territoriale o di inidoneità
tecnica gli impianti di distribuzione dei carburanti che non
presentino al comune il programma di adeguamento o di chiusura
dell'impianto entro due anni dalla data di entrata in vigore della
legge regionale. Tale previsione si pone in contrasto con la
normativa statale legge n. 124 del 4 agosto 2017, «Legge annuale per
il mercato e la concorrenza», che ha introdotto disposizioni in
materia di incompatibilità degli impianti di distribuzione dei
carburanti (art. 1, commi da 100 a 119), con valenza di norme in
materia di concorrenza e di sicurezza stradale, materie rientranti
nella legislazione esclusiva statale, anche con riguardo alle
disposizioni statutarie regionali.
La normativa regionale, nel prevedere quale condizione di
incompatibilità la mancata presentazione di un programma di
adeguamento o di chiusura dell'impianto entro due anni, contrasta con
le previsioni della citata norma statale la quale, all'art. 1, comma
102 della citata legge n. 124/2017, fissa i tempi dell'adeguamento
con modalità differenti e più stringenti sotto il profilo
temporale, benchè prorogati con l'art. 1, comma 1132 della legge 27
dicembre 2017, n. 205.
Si aggiunge che in data 8 marzo 2018 è stato sottoscritto, in
Conferenza Unificata Governo - Regioni - Province autonome ed Enti
locali, un accordo ai sensi degli art. 4 e 9 del decreto legislativo
n. 281/1997, per l'attuazione dell'art. 1 commi 100/119 della legge
n. 124/2017 in materia di carburanti, Tale accordo ha sancito
l'impegno di tutti i soggetti contraenti ad implementare la
concorrenzialità del mercato dei carburanti, estendendo e rendendo
operabile l'Anagrafe dei carburanti.
La disposizione regionale in esame, nel protrarre il termine di
adeguamento degli impianti in parola incide sull'intento di
uniformare la disciplina in materia su tutto il territorio
nazionale,con ciò provocando squilibri concorrenziali.
La norma eccede dunque dalle competenze e viola l'art. 117,
secondo comma, lettera e) della Costituzione che riserva allo Stato
la competenza esclusiva in materia di tutela della concorrenza.
4. - L'art. 15 comma 1 della legge regionale Friuli-Venezia Giulia n.
3 del 6 febbraio 2018 viola le norme poste dallo Stato nell'esercizio
della competenza a tutela dell'ambiente ed ecosistema di cui all'art.
117 comma secondo lettera s) della Costituzione.
L'art. 15, comma 1, dispone: «Al comma 1 dell'art. 6 della legge
regionale 21 luglio 2017, n. 29 (Misure per lo sviluppo del sistema
territoriale regionale nonchè interventi di semplificazione
dell'ordinamento regionale nelle materie dell'edilizia e
infrastrutture, portualità regionale e trasporti, urbanistica e
lavori pubblici, paesaggio e biodiversita'), le parole», coerenti con
le previsioni del programma d'intervento di cui all'art. 4, da
attuare nei canali e nelle vie di navigazione interna appartenenti al
demanio regionale» sono soppresse».
Il testo oggi vigente dell'art. 6 della legge regionale n. 29 del
2017, escluso l'inciso che ne determinava l'applicabilità al solo
demanio regionale, prevede ora la possibilità di eseguire interventi
di dragaggio manutentivo anche in mare.
Ciò si evince dal testo oggi vigente dell'art 6 della L.R.
29/2017 che dispone «per gli interventi di dragaggio manutentivi, che
risultano finalizzati al ripristino delle preesistenti condizioni di
navigabilità in sicurezza, le procedure autorizzative (siano)
circoscritte alla sola acquisizione delle verifiche e dei pareri
necessari al conferimento e al riutilizzo dei materiali nel rispetto
della vigente normativa di valenza ambientale e sanitaria» e anche
dalla competenza già riconosciuta alla Regione in base agli artt. 1
comma 1, 2 e dal titolo secondo della medesima legge n. 29.
Per effetto del nuvum, introdotto dalla disposizione che qui si
contesta,la procedura semplificata disciplinata nell'art. 6 citato -
che limita, la procedura di autorizzazione alla «sola acquisizione
delle verifiche e dei pareri necessari al conferimento e al
riutilizzo dei materiali» - è estesa anche alle operazioni da
svolgersi in mare.
Le operazioni di dragaggio in mare, tuttavia sono disciplinate
dall'art. 109 del decreto legislativo n. 152 del 2006, che pone
precetti a tutela dell'ambiente e dell'ecosistema nel peculiare
settore considerato. Rileva, in particolare, il comma 2 di tale
disposizione, in cui si legge «L'autorizzazione all'immersione in
mare dei materiali di cui al comma 1, lettera a), è rilasciata dalla
regione, fatta eccezione per gli interventi ricadenti in aree
protette nazionali di cui alle leggi 31 dicembre 1982, n. 979 e 6
dicembre 1991, n. 394, per i quali è rilasciata dal Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, in
conformità alle modalità stabilite con decreto del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto
con i Ministri delle infrastrutture e dei trasporti, delle politiche
agricole e forestali, delle attività produttive previa intesa con la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano, da emanarsi entro
centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della parte terza
del presente decreto». Alla disposizione appena citata è stata data
attuazione con il decreto 15 luglio 2016, n. 173, che contiene il
«Regolamento recante modalità e criteri tecnici per l'autorizzazione
all'immersione in mare dei materiali di escavo di fondali marini».
Con l'introduzione della norma qui in esame si attua una duplice
lesione prevedendosi una autorizzazione regionale semplificata anche
per le operazioni di dragaggio manutentivo in mare e, escludendosi
per gli interventi ricadenti in aree protette nazionali di cui alle
leggi 31 dicembre 1982 n. 979 e 6 dicembre 1991 n. 394 la procedura
sudescritta di cui all'art 109 del decreto legislativo n. 152 del
2006.
La inoperatività della procedura autorizzatoria di dragaggio in
mare ex art. 109 del decreto legislativo n. 152 del 2006, nonchè del
citato decreto attuativo, introdotta dalla norma in esame determina
la violazione di norme poste dallo Stato nell'esercizio della propria
competenza in materia di «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema» e
segnatamente l'art 117, comma 2, lett s) della Costituzione..
Si sottolinea che le norme statali adottate in materia di tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema non possono non essere qualificate
come «norme di grande riforma economico-sociale», che - ai sensi
dell'art. 4, comma primo, dello Statuto speciale di autonomia della
Regione Friuli-Venezia Giulia - vincolano anche l'esercizio della
potestà legislativa regionale primaria.
Di conseguenza, anche riconducendosi la disposizione che qui si
contesta alla materia «lavori pubblici di interesse regionale e
locali» di cui all'art. 4, comma primo, n. 9, dello Statuto, la
invasione della competenza statale in materia risulta confermata .
6. - L'art 16, comma 1 della legge regionale n. 3, 6 febbraio 2018
viola l'art. 117, comma 2, lett. s) della Costituzione.
L'art. 16, comma 1, della legge regionale in esame dispone:
«L'attingimento di acque superficiali a mezzo di dispositivi fissi di
cui all'art. 40, comma 2, della legge regionale n. 11/2015, esistenti
alla data di entrata in vigore della presente legge, è soggetto ad
autorizzazione in sanatoria rilasciata dal Comune, previa
presentazione dell'istanza di sanatoria entro il 31 dicembre 2018. In
tal caso non si applica la sanzione prevista dall'art. 56, comma 12
della legge regionale n. 11/2015».
La disposizione contrasta con quanto previsto dall'art. 96, comma
6, del decreto legislativo n. 152 del 2006, norma che limita la
sanatoria al periodo precedente il 30 giugno 2006, ritenendo i casi
di abusiva derivazione o utilizzazione di acque commessi nel periodo
successivo sanzionabili a mente dell'art. 17, comma 3, del RD 1775
del 1933 ed è dunque invasiva della competenza legislativa statale..
In particolare vi è la violazione dell'art. 117, comma secondo,
lettera s), Cost. atteso che nel contesto del titolo V della
Costituzione le derivazioni di acqua devono ritenersi ascrivibili
alla competenza residuale regionale di cui all'art. 117, quarto
comma, Cost. La disposizione è cogente anche per le Regioni a
statuto speciale, in virtù dell'art. 10 della legge costituzionale
n. 3 del 2001 per cui sino all'adeguamento dei rispettivi statuti, le
disposizioni della presente legge costituzionale si applicano anche
alle Regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e
Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampia
rispetto a quelle già attibuite».
Ne discende quale ulteriore conseguenza l'applicazione del regime
ordinario anche con riferimento ai limiti che trova la potestà
legislativa regionale in materia.
La norma che qui si contesta viola proprio i limiti alla potestà
legislativa regionale risultando invasiva della competenza
legislativa in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema
riconosciuta allo Stato dall'art 117, comma secondo, lett. s), Cost.

P.Q.M.

Si conclude perchè gli articoli 4, lettera p) e w), 14, 15 primo
comma e 16 primo comma della legge della Regione Friuli-Venezia
Giulia n. 3 del 6 febbraio 2018 recante «Norme urgenti in materia di
ambiente, di energia, di infrastrutture e di contabilita'» siano
dichiarati costituzionalmente illegittimi.
Con l'originale notificato del presente ricorso si depositano:
1. Estratto della determinazione del Consiglio dei ministri
assunta nella riunione del 10 aprile 2018 e della relazione allegata
al verbale;
2. Copia della legge impugnata della Regione Friuli-Venezia
Giulia n 3 del 6 febbraio 2018
Roma, 12 aprile 2018

Il Vice Avvocato Generale dello Stato: Palmieri