1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 24-3-1993
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 90 SENTENZA 8 - 15 marzo 1993
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Espropriazione per pubblico interesse - Occupazione temporanea - Termini di scadenza - Proroga - Azione in giudizio per il ristoro di danni subiti - Proprietario - Mancata previsione - Indeterminatezza del petitum e difetto di rilevanza della questione - Inammissibilita'. (D.-L. 22 dicembre 1984, n. 901, art. 1, comma 5-bis, aggiunto della legge di conversione 1 marzo 1985, n. 42; d.-l. 29 dicembre 1987, n. 534, art. 14, secondo comma, convertito dalla legge 29 febbraio 1988, n. 47; legge 20 maggio 1991, n. 158, art. 22). " (Cost., artt. 24 e 42). (093C0250) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 24-3-1993)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo
SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv.
Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato
GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 5 bis,
aggiunto al decreto-legge 22 dicembre 1984, n. 901 (Proroga della
vigenza di taluni termini in materia di lavori pubblici), dalla legge
di conversione 1 marzo 1985, n. 42; dell'art. 14, secondo comma, del
decreto-legge 29 dicembre 1987, n. 534 (Proroga di termini previsti
da disposizioni legislative ed interventi di carattere assistenziale
ed economico), convertito dalla legge 29 febbraio 1988, n. 47 e
dell'art. 22 della legge 20 maggio 1991, n. 158 (Differimento di
termini previsti da disposizioni legislative), promosso con ordinanza
emessa il 14 novembre 1991 dal tribunale di S. Maria Capua Vetere nel
procedimento civile vertente tra Giuseppe Munno ed altri e l'Enel,
iscritta al n. 476 del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39, prima serie speciale,
dell'anno 1992;
Visto l'atto di costituzione dell'Enel nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 26 gennaio 1993 il Giudice
relatore Gabriele Pescatore;
Uditi l'avv. Franco Gaetano Scoca per l'Enel e l'Avvocato dello
Stato Plinio Sacchetto per il Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Il tribunale di S. Maria Capua Vetere, ha emanato ordinanza il
14 novembre 1991, nel corso di un giudizio promosso da taluni
proprietari di beni assoggettati ad occupazione d'urgenza
(finalizzata alla costruzione di elettrodotti) ex art. 20 della legge
22 ottobre 1971, n. 865. Il giudizio si riferisce alla indennità di
occupazione, al risarcimento dei danni conseguenti al protrarsi
dell'occupazione oltre il termine quinquennale previsto dal decreto
che l'aveva autorizzato, nonchè al risarcimento dei danni in
relazione alla irreversibile destinazione del bene alla costruzione
di elettrodotto.
Il tribunale remittente espone che la domanda relativa alla
determinazione dell'indennità di occupazione, per il periodo in cui
questa si era legittimamente attuata, a norma dell'art. 20 della
legge n. 865 del 1971, è di competenza della corte d'appello;
pertanto esso, con sentenza in data 14 novembre 1991, si era
dichiarato incompetente nella materia.
Le domande relative al risarcimento dei danni rientrano, invece,
nella competenza del tribunale; ma il termine quinquennale per la
durata del quale l'occupazione era stata autorizzata, fu prorogato
all'8 aprile 1993, per effetto dell'art. 1, comma 5-bis, aggiunto al
d.l. 22 dicembre 1984, n. 901 della legge di conversione 1 marzo
1985, n. 42; dell'art. 14, secondo comma, del d.l. 29 dicembre 1987,
n. 534, conv. nella legge 29 febbraio 1988, n. 47, nonchè dell'art.
22 della legge 20 maggio 1991, n. 158.
Ciò premesso ha sollevato, in riferimento agli artt. 24 e 42
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale delle
norme ora ricordate, sotto il profilo che esse, "prorogando i termini
di scadenza delle occupazioni temporanee autorizzate ai sensi
dell'art. 20 della citata legge n. 865 del 1971, non consentono ai
proprietari dei beni occupati, sui quali è stata realizzata l'opera
pubblica, di agire in giudizio per il ristoro dei danni subiti".
Secondo il giudice a quo la scadenza del termine di occupazione
legittima costituisce una condizione dell'azione di risarcimento e,
come tale, deve verificarsi nel corso del giudizio. Per effetto delle
proroghe intervenute, viceversa, il termine di scadenza - fissato con
il decreto che autorizzava l'occupazione all'8 aprile 1988 - è stato
prorogato di un anno, ai sensi dell'art. 1, comma 5 bis, del d.l. 22
dicembre 1984, n. 901, convertito nella legge 1 marzo 1985, n. 42 e,
poi, di ulteriori due anni, ai sensi dell'art. 14 del d.l. 29
dicembre 1987, n. 534, convertito nella legge 29 febbraio 1988, n.
47, nonchè ancora di altri due anni, ai sensi dell'art. 22 della l.
20 maggio 1991, n. 158. Da qui la rilevanza della questione, in
quanto, in mancanza della declaratoria d'illegittimità
costituzionale delle norme impugnate, le domande di risarcimento
dovrebbero essere rigettate.
Il contrasto delle ripetute proroghe dei termini di scadenza delle
occupazioni con gli artt. 24 e 42, terzo comma, della Costituzione è
dedotto in riferimento alla circostanza che il proprietario del bene
occupato può agire in giudizio solo per ottenere l'indennità di
occupazione, la quale non copre l'intera area del pregiudizio
sofferto, poichè "il titolare del bene occupato, pur avendone perso
la disponibilità per effetto della realizzazione dell'opera
pubblica, nel termine autorizzato, continua ad esserne il
proprietario e deve, quindi, sopportare i relativi oneri" e non può
agire "per il ristoro dei danni, benchè la realizzazione dell'opera
pubblica abbia determinato la compressione delle facoltà connesse
alla proprietà del bene occupato".
Le proroghe suddette - secondo il giudice a quo - con la loro
continua reiterazione, finiscono col costituire un espediente per
impedire al proprietario di ottenere l'indennità di espropriazione
prevista dall'art. 42, terzo comma, della Costituzione.
2. - Dinanzi a questa Corte è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata
inammissibile o non fondata.
In proposito l'Avvocatura generale dello Stato ha eccepito in
primo luogo che l'ordinanza di rimessione non chiarisce se "l'azione,
di cui verrebbe pregiudicato l'esercizio, abbia per oggetto la giusta
indennità di espropriazione o di asservimento, elemento non
indifferente per valutare la portata dell'assunto secondo il quale le
ripetute proroghe determinerebbero un sostanziale svuotamento della
tutela giurisdizionale". Inoltre, "se la questione è stata sollevata
in quanto le proroghe ex lege manterrebbero la pendenza del termine
assegnato alla autorizzata occupazione, soltanto con la scadenza del
termine della occupazione legittima, determinandosi il trapasso della
stessa a quella illegittima sarebbe accoglibile la domanda
risarcitoria". Pertanto, secondo l'Avvocatura generale, il giudizio a
quo sarebbe condizionato dall'esito di quello relativo alla
determinazione dell'indennità di occupazione e questa seconda causa
avrebbe valore pregiudiziale, per cui il giudizio a quo andava
sospeso necessariamente e la questione sollevata, allo stato, non era
rilevante.
Quanto al merito, l'Avvocatura generale dello Stato sostiene la
non fondatezza della questione, tenuto conto che ai proprietari dei
beni occupati spetta, per tutto il periodo di occupazione, la
relativa indennità e che, al termine dell'occupazione legittima,
essi potranno agire a tutela di ogni altro loro diritto.
3. - Si è costituito anche l'Enel, chiedendo che la questione sia
dichiarata manifestamente infondata.
In proposito ha dedotto innanzitutto che l'occupazione di un bene
per la realizzazione di finalità pubbliche, anche se protratta per
lungo tempo, non può mai configurare una fattispecie espropriativa
non traslativa, essendo ciò escluso dal carattere della
temporaneità, che è insito nella occupazione di urgenza e che non
viene meno per la sua lunga durata (sentenza n. 393 del 1991 della
Corte costituzionale).
Il proprietario, infatti, malgrado la pendenza dei termini di
occupazione, conserva integra la facoltà di disposizione
dell'immobile, che cesserà solo con l'emanazione del decreto di
espropriazione o con la irreversibile trasformazione del bene. Alla
scadenza della occupazione egli, o rientra nella piena disponibilità
dell'immobile, essendo venuto meno il titolo che ne giustificava la
detenzione da parte dell'occupante, o, al contrario, ottiene
l'indennizzo per la sua definitiva perdita. Pertanto - secondo la
difesa dell'Enel - non sarebbe appropriato il richiamo all'art. 42
della Costituzione, "in quanto non solo manca un provvedimento
formale di espropriazione, ma non è nemmeno configurabile una
espropriazione di fatto".
Il reiterarsi della proroga del termine, inoltre, troverebbe un
parallelismo nel reiterarsi dei vincoli urbanistici dipendenti dai
piani regolatori, ritenuto legittimo dalla Corte costituzionale
(sentenze n. 575 del 1989 e n. 82 del 1982).
Deduce ancora la difesa dell'Enel che questa Corte (sentenza n.
188 del 1972) ha già affermato che la concessione di proroghe della
occupazione temporanea è legittima quando le stesse corrispondano ad
effettive esigenze di pubblico interesse e siano limitate nel tempo.
Tali condizioni sussisterebbero entrambe in relazione alle norme
impugnate, giacchè la ragione giustificativa delle successive
proroghe, quale risulta dai lavori preparatori nei procedimenti
legislativi che le concernono, era connessa all'emanazione della
nuova normativa sui criteri di liquidazione dell'indennità di
espropriazione. Le proroghe, pur avendo prolungato il periodo di
occupazione legittima, non avrebbero inciso sul principio della
temporaneità dell'occupazione. Comunque, la concreta fissazione
della durata dell'occupazione nei singoli casi concreti è rimessa
alla discrezionalità del legislatore e non può essere sindacata
dalla Corte costituzionale quando il termine appaia, come nella
fattispecie, ragionevole e corrispondente ad un interesse pubblico
meritevole di tutela.
Circa la violazione dell'art. 24 della Costituzione, essa sarebbe
esclusa dalla possibilità di ottenere immediatamente il pagamento
dell'indennità di occupazione (sentenza n. 471 del 1990 della Corte
costituzionale), mentre la circostanza che il proprietario dei beni
occupati non possa agire in giudizio per ottenere il pagamento
dell'indennità di espropriazione, è coerente con il permanere della
titolarità del diritto di proprietà sino all'emanazione del decreto
di espropriazione.
Considerato in diritto
1. - Il giudice a quo ha sollevato questione di legittimità
costituzionale degli artt. 1, comma 5-bis, aggiunto al d.l. 22
dicembre 1984, n. 901 dalla legge di conversione 1 marzo 1985, n. 42;
14, secondo comma, del d.l. 29 dicembre 1987, n. 534, conv. nella
legge 29 febbraio 1988, n. 47; 22 della legge 20 maggio 1991, n. 158
in quanto - prorogando i termini di scadenza delle occupazioni
temporanee autorizzate ai sensi dell'art. 20 della legge 22 ottobre
1971, n. 865 - non consentono al proprietario dei beni occupati, sui
quali è stata realizzata l'opera, di agire in giudizio per il
ristoro dei danni subiti, così violando gli artt. 24 e 42 della
Costituzione.
2. - La questione va dichiarata inammissibile, non rispondendo
l'ordinanza di rimessione ai requisiti stabiliti dall'art. 23 della
legge 11 marzo 1953, n. 87.
Il giudice a quo, infatti, ha omesso di precisare - nè è
desumibile in alcun modo dall'ordinanza di rimessione - se con la
questione sollevata intende chiedere la declaratoria
d'illegittimita'costituzionale delle norme anzidette in quanto hanno
prorogato i termini di scadenza delle occupazioni temporanee,
autorizzate ai sensi dell'art. 20 della legge 22 ottobre 1971, n.
865, a fini di espropriazione o di costituzione di servitù di
elettrodotto.
Va osservato al riguardo che nell'ordinanza di rimessione non è
chiarito se nel giudizio a quo si controverteva di occupazioni
finalizzate alla espropriazione, in tutto o in parte, delle aree
sulle quali doveva essere costruito un elettrodotto, oppure intese
alla semplice costituzione di servitù. Il che, oltre ad inibire alla
Corte di espletare un adeguato controllo sulla rilevanza della
questione, le impedisce, in mancanza di una chiara formulazione della
questione stessa, di determinarne con esattezza il petitum.
Ai fini della valutazione della legittimità costituzionale della
disciplina delle proroghe in oggetto, è necessario infatti
differenziarne preliminarmente la specifica destinazione delle
occupazioni, diversa essendo la normativa di riferimento e diverso
potendo essere, in relazione alle fattispecie implicate, il giudizio
di compatibilità con gli artt. 3 e 42 della Costituzione.
Dalla mancanza di elementi idonei a precisare, sotto detto
profilo, il petitum, discende l'inammissibilità della questione.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'inammissibilità della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 5 bis, aggiunto al decreto-legge 22
dicembre 1984, n. 901 (Proroga della vigenza di taluni termini in
materia di lavori pubblici), dalla legge di conversione 1 marzo
1985, n. 42; dell'art. 14, secondo comma, del decreto-legge 29
dicembre 1987, n. 534 (Proroga di termini previsti da disposizioni
legislative ed interventi di carattere assistenziale ed economico),
conv. dalla legge 29 febbraio 1988, n. 47; dell'art. 22 della legge
20 maggio 1991, n. 158 (Differimento di termini previsti da
disposizioni legislative), questione sollevata in riferimento agli
artt. 24 e 42 della Costituzione, dal tribunale di S. Maria Capua
Vetere, con ordinanza del 14 novembre 1991.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 marzo 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: PESCATORE
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 15 marzo 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
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