Serie Generale n. 192 del 18-8-1995
DECRETI E DELIBERE DI ALTRE AUTORITA'
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI CONFERENZA PERMANENTE PER I RAPPORTI TRA LO STATO LE REGIONI E LE PROVINCE AUTONOME
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI CONFERENZA PERMANENTE PER I RAPPORTI TRA LO STATO LE REGIONI E LE PROVINCE AUTONOME
PROVVEDIMENTO 13 luglio 1995
Documento di linee guida per la realizzazione di interventi urgenti a favore della popolazione minorile. (GU Serie Generale n.192 del 18-08-1995)

LA CONFERENZA PERMANENTE
PER I RAPPORTI TRA LO STATO
LE REGIONI E LE PROVINCE AUTONOME
DI TRENTO E DI BOLZANO
Visto il documento trasmesso dal Dipartimento affari sociali in
data 12 maggio 1995, teso a realizzare interventi urgenti a favore
della popolazione minorile, al fine di dare attuazione al disposto
della legge 4 maggio 1983, n. 184, recante "Disciplina
dell'affidamento e dell'adozione dei minori";
Considerato che nel corso delle riunioni tecniche del 14 e 22
giugno 1995 sono stati concordati emendamenti al testo proposto dal
Dipartimento affari sociali, al fine di raggiungere un accordo sui
soggetti, gli obiettivi, le priorità e le tipologie di interventi,
ai sensi dell'art. 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241;
Visto il documento di linee guida di cui all'oggetto, trasmesso dal
Dipartimento affari sociali in data 23 giugno 1995, nella versione
definitiva, come concordata in sede tecnica nella riunione del 22
giugno 1995;
Visto l'art. 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241;
Prende atto dell'accordo
intervenuto, ai sensi dell'art. 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241,
tra Stato e regioni sul documento di linee guida per la realizzazione
di interventi urgenti a favore della popolazione minorile, nella
stesura definitiva del 23 giugno 1995, che costituisce parte
integrante del presente atto.
Il Presidente: FRATTINI
Il segretario: CARPANI

ACCORDO TRA LO STATO, NELLA PERSONA DEL MINISTRO ADRIANO OSSICINI, E
LE REGIONI, NELLA PERSONA DEL PRESIDENTE DELLA CONFERENZA DEI
PRESIDENTI DELLE REGIONI E PROVINCE AUTONOME PRES. ALESSANDRA
GUERRA, AI SENSI DELL'ART. 15 DELLA LEGGE 7 AGOSTO 1990, N. 241.
(Stesura del 23 giugno 1995)

DIPARTIMENTO PER GLI AFFARI SOCIALI
DOCUMENTO LINEE GUIDA PER LA REALIZZAZIONE DI INTERVENTI URGENTI A
FAVORE DELLA POPOLAZIONE MINORILE
Al fine di pervenire alla realizzazione di interventi urgenti in
favore della popolazione minorile, in mancanza di una legislazione
nazionale organica nel settore dei servizi socio-assistenziali, che,
allo stato, rende difficile la realizzazione di omogenee politiche
sociali sul territorio, questo Dipartimento ritiene che la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province
Autonome di Trento e Bolzano sia la sede deputata per approfondire a
livello istituzionale le problematiche minorili ed intavolare un
raccordo su tematiche che necessitano di per sè di un'azione
integrata Stato-Regioni.
La necessità di sostanziare un'azione di raccordo che si esprima
in modo graduato nei vari livelli istituzionali trova considerazione
già nell'art. 12 della Legge 23 Agosto 1988, n. 400 ed utile
conforto nell'art. 15 della Legge 7 Agosto 1990, n. 241 con la
definizione di linee guida proposte con il seguente documento.
Inoltre su questa base di Dipartimento per gli Affari Sociali auspica
che con la Conferenza Stato-Regioni la Presidenza del Consiglio dei
Ministri prosegua ed anzi intensifichi il suo ruolo di coordinamento
istituzionale affinchè mediante l'Osservatorio Nazionale sui
problemi dei Minori si pervenga a concrete proposte di modifica e/o
integrazione della legislazione vigente.
Gli interventi di politica minorile debbono ispirarsi ad un
approccio sistemico ed integrato che rispetti l'unità della persona
all'interno di un sistema di relazioni. Occorre superare la logica
degli interventi compensativi sul singolo che si ispira ad un
approccio di tipo lineare (causa-effetto) sia per la conoscenza che
per l'intervento; logica non adeguata alla complessità delle
situazioni di disagio e ad una lettura correlata delle cause che le
determinano.
In questa logica si riafferma il diritto di ogni minore ai servizi
essenziali di base che attraverso una reale integrazione ne
garantiscano lo sviluppo armonico sul piano educativo, culturale e
sociale. Lo Stato, le Regioni, e gli Enti Locali, al fine di
garantire al minore le condizioni per una normale crescita fisica,
psicologica, culturale e sociale debbono proseguire nella
realizzazione di servizi socio-assistenziali per assicurare tutti gli
interventi necessari idonei a contrastare e a rimuovere le situazioni
che determinano il rischio psico-sociale per i bambini nei diversi
stati dell'età evolutiva.
Tutto ciò in attesa che il legislatore nazionale promulghi la
legge-quadro di riordino dell'assistenza sociale, ormai non più
procrastinabile quale strumento indispensabile per l'individuazione
di criteri per l'organizzazione compiuta di un sistema organico che
assicuri la realizzazione degli interventi attraverso la definizione
degli obiettivi, degli strumenti e delle risorse necessarie (anche
mediante la costituzione di un Fondo Nazionale in cui far confluire
le risorse finanziarie comprese quelle attualmente previste in leggi
settoriali).
Nel riaffermare il ruolo delle Regioni quale soggetto primario
della programmazione a livello territoriale e proprio in
considerazione della diversità dello stato di attuazione degli
interventi in favore dell'infanzia e dell'adolescenza, il
Dipartimento per gli Affari Sociali richiama l'attenzione degli
organi costituzionali preposti sulla necessità di:
1) realizzare o potenziare gli interventi di prevenzione primaria
individuati nel Progetto-Obiettivo Tutela Materno-Infantile del Piano
Sanitario Nazionale approvato con il D.P.R. 1 Marzo 1994, nonchè
quegli interventi socio-educativi finalizzati alla auto-costruzione
della persona ed alla sua integrazione sociale;
2) attivare i servizi socio-assistenziali ove inesistenti;
3) potenziare e qualificare i servizi in relazione ai bisogni
emergenti della popolazione anche mediante l'adozione di progetti
mirati, la formazione e l'aggiornamento degli operatori e la
riqualificazione dei Consultori familiari;
4) individuare nel Distretto la sede primaria del raccordo e
dell'integrazione degli interventi socio-sanitari;
Al fine di realizzare quanto sopra è necessario che i soggetti
titolari degli interventi destinino specifiche risorse finanziarie ed
eventualmente utilizzino quelle messe a disposizione dall'Unione
Europea.
Tutto ciò premesso:
gli episodi, purtroppo ancora frequenti, di scarsa tutela dei
bambini rendono urgente il rilancio di politiche sociali rispettose
delle esigenze dell'infanzia e dell'adolescenza e attente alle
condizioni delle famiglie.
Per le sopraesposte considerazioni e per l'urgenza dell'adozione
di misure di contrasto nei confronti del danno che l'emergere di
situazioni di disagio, connesse alla persistenza di rilevanti fattori
di rischio, producono nei confronti dei bambini, si conviene di
individuare le seguenti linee guida.
Per consentire alle famiglie di adempiere in modo adeguato
all'insostituibile compito di favorire l'armonica crescita personale
dei bambini e per arginare il fenomeno dell'istituzionalizzazione che
risulta coinvolgere ancora un elevatissimo numero di minori e che
risulta essere ancora l'intervento prevalente nelle Regioni del Sud,
occorre adottare idonee politiche sociali a livello territoriale. Si
rende quindi necessario:
1) un approccio progettuale da parte degli Enti Locali e delle
UU.SS.LL. per ogni singolo minore sul quale si interviene. Tale
progettualità deve rispettare le priorità previste dalla legge, che
dà la precedenza al collocamento familiare del minore e che consente
il ricorso alla sua istituzionalizzazione solo come ultima soluzione.
2) il potenziamento e l'integrazione degli interventi, volti al
risanamento del tessuto educativo, culturale e sociale in cui il
minore e la sua famiglia vivono, attraverso:
a) il sostegno alle famiglie in difficoltà mediante l'adozione di
ogni possibile soluzione rispetto al problema della casa, del lavoro,
dell'assistenza economica. In particolare deve sottolinearsi
l'opportunità di dare concreto seguito alle segnalazioni del
Servizio Sociale territoriale nella compilazione delle graduatorie di
assegnazione di alloggi di edilizia popolare; devono inoltre
favorirsi tutte quelle forme di sostegno economico temporaneo
vincolate ed un progetto di effettivo recupero delle competenze
genitoriali.
b) la promozione dell'intervento di assistenza socio-educativa
domiciliare, come intervento protettivo che può evitare
l'allontanamento dei minori dal loro ambiente, realizzando quindi il
loro diritto ad essere educati nella loro famiglia;
APPLICAZIONE LEGGE 184/83
"Disciplina dell'affidamento e dell'adozione di minori"
In riferimento a quanto evidenziato in premessa si ritiene
peculiare ed essenziale rispetto ad una puntuale applicazione nel
territorio nazionale della legge 184/83 sottolineare la sostanziale
validità dei principi che essa contiene, affinchè Stato-Regioni ed
Enti Locali realizzino ciascuno per quanto di propria competenza
quegli interventi politico-amministrativi che si rendono necessari
per la sua attuazione ed efficacia.
La legge 184 del 4 maggio 1983 sancisce, agli articoli 1 e 2, i
seguenti principi in materia di diritti dei minori:
- il minore ha diritto ad essere educato nell'ambito della propria
famiglia;
- il minore che sia temporaneamente privo di un ambiente familiare
idoneo può essere affidato ad un'altra famiglia, ad una persona
singola, o ad una comunità di tipo familiare, al fine di
assicurargli il mantenimento, l'educazione e l'istruzione.
- solo ove non sia possibile un conveniente affidamento familiare,
è consentito il ricovero del minore in un istituto di assistenza
pubblico o privato.
Il legislatore privilegia quindi il collocamento familiare del
minore e codifica un orientamento della politica sociale già fatto
proprio dalla Costituzione: la famiglia come diritto fondamentale del
minore, la famiglia anche per coloro che ne siano temporaneamente
privi.
c) il sostegno alle famiglie problematiche attraverso interventi
psicologici anche mediante la messa a disposizione di operatori del
Servizio Sanitario Nazionale per contenere le conseguenze negative
del disagio sui bambini, solo attraverso interventi di questo tipo
infatti si possono contenere e curare fenomeni patologici quali il
maltrattamento e la violenza sui minori;
d) il ricorso all'inserimento dei bambini all'asilo nido, quale
supporto familiare e complemento formativo per lo sviluppo del
bambino.
e) gli interventi a sostegno della frequenza della scuola materna i
cui orientamenti sottolineano l'importanza del rapporto con le
famiglie per favorire il processo di socializzazione e l'acquisizione
di strumenti propedeutici ad una piena fruizione del diritto allo
studio;
f) gli interventi per il riorientamento, la rimotivazione allo
studio la prevenzione e il recupero dell'abbandono scolastico:
- anche facilitando la partecipazione degli operatori socio-sanitari
alla realizzazione dei progetti per la riduzione del fenomeno della
dispersione scolastica;
- a livello territoriale per una presa in carico reale del soggetto
all'ingresso in prima elementare e la qualificazione dei bisogni
educativo-didattici di ogni singolo alunno attraverso la diagnosi
funzionale psico-pedagogica;
- progetti integrati a livello locale, attraverso un coordinamento
nazionale, regionale, provinciale e comunale tra tutte le istituzioni
competenti per il diritto allo studio, secondo le linee metodologiche
e i criteri organizzativi sperimentati dal Ministero della Pubblica
Istruzione nelle Province più a rischio, ed estese a livello
nazionale con la circolare ministeriale 257/94, nonchè sulla base
delle azioni avviate ai sensi della L. 162/90 con i progetti
"Arcobaleno", "Ragazzi 2000", "Giovani 2000";
- interventi volti a favorire l'aggregazione giovanile e a
valorizzare il processo formativo dell'attività sportiva, anche
attraverso una piena utilizzazione delle strutture scolastiche e dei
servizi attivati dagli enti locali e dal privato-sociale:
g) il controllo e monitoraggio sulla frequenza scolastica dei minori
stranieri comunque presenti sul territorio, e dei loro livelli di
integrazione: tassi di abbandono e promozioni, tipo di scuola
frequentata, natura e qualità degli handicap più diffusi etc.
h) rivalutazione del ruolo centrale dei consultori familiari come
centri fondamentali per l'erogazione di servizi: di ascolto, di
terapia, di sostegno, e di consulenza nei confronti delle famiglie
(anche affidatarie e adottive) e dei bambini. In particolare gli
stessi consultori devono promuovere con ogni mezzo forme di
collegamento e di collaborazione con i servizi sociali degli enti
locali e le altre agenzie territoriali coinvolte nel lavoro con le
famiglie e i bambini in condizioni di maggior rischio: scuola,
organizzazioni del privato sociale, strutture di accoglienza ecc.
i) informazione corretta e mirata, attraverso i servizi socio-
sanitari preposti (reparti di neonatologia e di ostetricia, servizi
consultoriali, servizi sociali degli Enti Locali), in relazione al
preoccupante fenomeno dell'abbandono di bambini in situazioni di
rischio per la loro sopravvivenza e degli infanticidi tenendo
presente che l'ordinamento giuridico garantisce alle donne tre
diritti fondamentali:
- il diritto di riconoscere o meno il neonato, sia per le donne non
coniugate che per le donne coniugate (art. 250 CPC e sentenza Corte
Costituzionale 171 del 5/5/94);
- il diritto all'anonimato, quindi la possibilità di chiedere di
non essere nominata al momento del parto.
- il diritto all'informazione sulle disposizioni legislative e sulle
forme di aiuto fornite dagli Enti locali.
Per garantire questi diritti è necessario che:
1) le Regioni adottino gli strumenti previsti dall'art. 5 della
Legge n. 67/93 affinchè vengano in ogni caso garantite le
prestazioni socio-assistenziali a favore delle madri nubili;
2) gli operatori dei servizi sociali e sanitari ricevano una
preparazione specifica adeguata sia sotto il profilo etico che per
quanto riguarda gli aspetti psicologici. Solo un'adeguata
preparazione, infatti, consentirà agli operatori di percepire il non
riconoscimento come una manifestazione di responsabilità.
3) alla gestante vengano fornite corrette informazioni nonchè
opportunità di sostegno psicologico ed ogni altro supporto. La donna
deve avere la possibilità di riflettere per tempo se riconoscere o
meno il bambino e le devono essere dati gli elementi ed il sostegno
necessario per compiere una scelta consapevole.
l) i servizi psichiatrici e per le tossicodipendenze segnalino lo
stato di gravidanza delle loro assistite e collaborino con i servizi
specialistici preposti al sostegno delle gestanti;
m) vi sia la possibilità per le donne prive di appoggi di essere
inserite in strutture di accoglienza. Un periodo di accoglienza in
una casa famiglia per madri e bambini costituisce per le madri la
possibilità di un progetto di vita; per il bambino una condizione
protetta e infine per i servizi la possibilità di una osservazione
del rapporto madre bambino.
3) Favorire il ricorso all'affidamento familiare, attraverso:
a) la promozione di campagne di sensibilizzazione all'affidamento;
b) la formazione ed il sostegno alle famiglie affidatarie come
previsto dall'art.80 della legge fornendo anche il contributo
economico;
c) il sostegno alle famiglie di origine;
4) Favorire la corretta attuazione della normativa sull'adozione
Ferme restando le competenze e le funzioni attribuite all'Autorità
giudiziaria minorile in materia di adozione ai sensi della L. 184/83
ed in attesa che si pervenga ad una ridefinizione della disciplina
giuridica delle adozioni, anche in vista della ratifica della
Convenzione dell'Aja, si richiama l'attenzione sulle seguenti
priorità di intervento da parte degli Enti Locali:
a) assicurare lo svolgimento di iniziative aperte al territorio per
la sensibilizzazione e l'informazione dei cittadini in materia di
adozione nazionale e internazionale anche in collaborazione con le
organizzazioni riconosciute dallo Stato e con le altre organizzazioni
di volontariato che si qualificano, ai sensi della L. 266/91, per il
loro operato in questo settore nonchè con centri universitari;
b) riqualificare specialisticamente il personale socio-sanitario
addetto all'attività istruttoria per la valutazione dell'idoneità
dei coniugi richiedenti l'adozione;
c) promuovere ogni possibile forma di coordinamento operativo tra i
servizi degli Enti Locali singoli o associati, quelli delle UU.SS.LL,
ed il Tribunale per i Minorenni, al fine di monitorare costantemente
la condizione dei minori ed in particolare di quelli ricoverati negli
istituti educativo-assistenziali, in modo da segnalare
tempestivamente le situazioni di abbandono (art. 9 della L. 184/83);
d) promuovere iniziative di sostegno psicologico delle coppie
adottanti anche mediante la costituzione di unità di counselling e
di gruppi di auto-aiuto diffuse sul territorio.
5) Riorganizzare l'utilizzazione delle strutture di accoglienza per
minori in difficoltà, attraverso:
a) la definizione degli standards funzionali delle varie tipologie
delle strutture di accoglienza;
b) il solo ricorso a quelle istituzioni che hanno i requisiti
indispensabili per garantire agli ospiti un ambiente di vita e di
relazioni conforme ai bisogni della loro crescita;
c) la promozione di comunità di tipo familiare in grado di
rispondere ai bisogni del minore;
d) la promozione di servizi di pronta accoglienza per soggetti
vittime di violenze familiari, che siano in grado di promuovere
immediatamente gli interventi necessari al benessere psico-fisico di
madri e bambini e collaborare attivamente perchè siano elaborate le
soluzioni migliori per ogni singolo caso;
e) l'esercizio puntuale delle funzioni di verifica da parte delle
Regioni sul funzionamento delle strutture anche attraverso equipes
territoriali dotate di specifica professionalità.
f) procedere da parte delle Regioni all'attivazione di un flusso
informativo sui minori in difficoltà che vivono al di fuori del
proprio nucleo familiare;
6) Favorire il potenziamento del Servizi alla prima infanzia.
Nel nostro Paese la situazione di carenza dei servizi alla prima
infanzia, sopratutto nel Mezzogiorno, costituisce motivo di allarme
rispetto alla condizione di vita dei bambini. L'inserimento dei
bambini da 0 a 3 anni negli asili nido garantisce: ai bambini un
percorso di socializzazione costellato di importanti esperienze
formative, alle famiglie un insostituibile sostegno per la
conciliazione dei tempi lavorativi. Questo sostegno del resto diventa
indispensabile per quelle famiglie particolarmente disagiate nei
confronti delle quali si elaborano i progetti di intervento dei
servizi sociali territoriali.
Queste funzioni richiedono una diversa valorizzazione delle
professionalità che operano all'interno degli asili nido che quindi
svolgono un ruolo di grande importanza nell'osservazione e nella
segnalazione della condizione dei bambini.
È necessario:
- che le Regioni procedano ad una ricognizione degli asili nido
esistenti e al loro raffronto con le esigenze dell'utenza con
particolare riferimento a bambini provenienti da famiglie disagiate o
a rischio di disagio;
- che si preveda l'offerta di servizi di nido mediante la promozione
dell'associazione di più Comuni;
- che si attivino, ove necessario, convenzioni con strutture private
avendo cura di determinare gli standards operativi e prevedendo forme
adeguate di collaborazione e controllo
7) Formare gli operatori
Per consentire una corretta applicazione della legge n. 184 e una
reale tutela dei minori a rischio è indispensabile che gli operatori
dei servizi pubblici e privati siano messi in condizioni di fornire
prestazioni adeguate: è quindi prioritario promuovere, con ogni
iniziativa, l'informazione, l'aggiornamento, la formazione e la
supervisione degli operatori. Anche mediante l'utilizzazione delle
risorse all'uopo messe a disposizione dall'Unione Europea.
Roma, 13 luglio 1995
Adriano Ossicini
Alessandra Guerra