1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 6-10-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 282 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 dicembre 2009
Ordinanza del 2 dicembre 2009 emessa dal Giudice di pace di Verona nel procedimento civile promosso da Nobel Sport Martignoni S.p.a. contro Ministero dell'interno . Circolazione stradale - Trasporto su strada di materiali pericolosi - Inosservanza delle prescrizioni di sicurezza - Applicabilita' delle sanzioni amministrative al committente (oltre che al conducente e al proprietario del veicolo) quando si tratta di trasporto eseguito per suo conto esclusivo - Contrasto con il principio generale della personalita' della responsabilita' amministrativa - Irragionevolezza - Paradossale possibilita' che, trattandosi di titoli di responsabilita' distinti e non solidali, il medesimo soggetto venga sanzionato due volte per il medesimo fatto - Ingiustificata disparita' di trattamento tra committenti esclusivi e non esclusivi - Alterazione delle distinte responsabilita' degli operatori definite dall'Accordo comunitarizzato ADR e conseguente violazione degli obblighi internazionali e dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario - Lesione della coerenza interna dell'ordinamento ed esorbitanza dai limiti del potere impositivo dello Stato rispetto alla liberta' individuale - Irragionevole estensione al trasporto di merci pericolose delle disposizioni relative alla sanzionabilita' dell'eccesso di carico. - Codice della strada (decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285), art. 168, comma 10. - Costituzione, artt. 3, 23, 27 e 117 [primo comma]; Accordo europeo relativo al trasporto internazionale di merci pericolose su strada (ADR) [adottato a Ginevra il 30 settembre 1957 e ratificato con legge 12 agosto 1962, n. 1839], Allegato A [testo consolidato della versione 2005], Sezioni 1.4.2. e 1.4.3; legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 3. (010C0691) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 6-10-2010)

IL GIUDICE DI PACE

Nel giudizio di opposizione a processo-verbale di accertamento e
contestazione di violazione amministrativa promosso da Nobel Sport
Martignoni S.p.A., rappresentata e difesa dall'Avv. Maurizio
Matteuzzi ed elettivamente domiciliata in Verona presso il di lui
studio in Lungadige Campagnola 8, ricorrente;
Contro Ministero dell'interno, nella persona del Ministro pro
tempore, domiciliato per la carica ope legis presso l'Avvocatura
dello Stato in Roma, via dei Portoghesi n. 12,
resistente-identificato al 3746/2009 R.G.
Accertata la propria legittimità a disporre l'incidente di
costituzionalità, ha pronunciato la seguente ordinanza.
Svolgimento del processo.
A seguito di annullamento con rinvio, operato dal Tribunale di
Verona con sentenza 9 febbraio - 7 marzo 2009 n. 619/2009 a seguito
di appello della ricorrente, la società Nobel Sport Martignoni
S.p.A. ha presentato ricorso in opposizione a processo-verbale di
accertamento e contestazione di violazione amministrativa n. 25396 N
della Sezione della Polizia Stradale di Verona, ai sensi degli artt.
205 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, e 22 della legge
24 novembre 1981, n. 689. In via pregiudiziale tale parte, ai sensi
dell'art. 23, comma 1, legge 11 marzo 1953, n. 87, ha contestualmente
sollevato eccezione di costituzionalità, mediante apposita istanza,
per l'annullamento del comma 10 dell'art. 168 del decreto legislativo
30 aprile 1992, n. 285, in quanto in preteso contrasto con gli artt.
3, 23, 27 e 117 Cost.
Rilevanza della questione.
La questione è rilevante.
Il comma 10 dell'art. 168 del Nuovo Codice della Strada, infatti,
estende al trasporto delle merci pericolose il disposto dell'art.
167, comma 9 (Le sanzioni amministrative previste nel presente
articolo si applicano sia al conducente che al proprietario del
veicolo, nonchè al committente, quando si tratta di trasporto
eseguito per suo conto esclusivo...), relativo all'eccesso di carico
dei mezzi di trasporto professionale. La Società Nobel Sport
Martignoni S.p.A. era infatti committente esclusivo di un trasporto
di merci pericolose effettuato dalla Ditta «Srl Cigala
Internazionale» fatto oggetto di controllo il giorno 10 giugno 2004,
con elevazione di identica contestazione a carico del conducente e
del proprietario del mezzo. La soluzione del dubbio di
costituzionalità della disposizione, in tutte le sue possibili
interpretazioni, è dunque liminare alla sanzionabilità del
soggetto, poichè costituisce l'elemento essenziale non solo per
l'attribuzione della responsabilità, ma anche per la sola
imputabilità al soggetto opponente dei comportamenti contestati, e
per l'instaurazione del rispettivo giudizio. La soluzione del dubbio
di costituzionalità della norma è pertanto essenziale alla
definizione del giudizio, che non può essere altrimenti deciso,
dovendosi previamente accertare, in via preliminare alla definizione
delle responsabilità, anche la semplice legittimità nella
identificazione dei soggetti passivi della verbalizzazione.
Non manifesta infondatezza,
La questione è non manifestamente infondata.
a) La disposizione che si assume violi la Costituzione, difatti,
in tutte le sue possibili interpretazioni, è palesemente contraria
al principio generale della responsabilità personale, espresso
nell'ambito del sistema sanzionatorio amministrativo dall'art. 3
della legge 24 novembre 1981, n. 689, che costituisce
indubitabilmente estrinsecazione dell'analogo principio previsto, in
materia penale, dall'art. 27 Cost., ed espressione di un principio
generale dell'ordinamento. La norma di cui si solleva questione di
costituzionalità costruisce infatti un sistema di sanzionabilità
per responsabilità oggettiva in capo al proprietario del mezzo e al
committente esclusivo di un trasporto di merci pericolose, i quali
non hanno alcuna responsabilità in merito alle condotte
materialmente vietate, nè alcuna facoltà di effettuare un controllo
sulle modalità di esercizio del trasporto. In particolare il
committente non è in grado di esercitare la vigilanza sulle
specifiche modalità di trasporto, limitandosi a rivolgersi ad un
professionista abilitato al trasporto di merci pericolose e fornito
di mezzi a ciò omologati. Al committente non è possibile richiedere
ulteriore scienza in merito, anche in relazione al principio di
affidamento del pubblico e della clientela di cui all'art. 5, comma 1
del d.lgs. 2 febbraio 2006, n. 30, il quale comporta che, nel momento
in cui un cliente si affidi ad un professionista per l'ottenimento di
un servizio, deve legittimamente attendersi che esso si sviluppi nel
rispetto della normativa vigente, venga eseguito a regola d'arte, e
secondo le correnti norme di buona tecnica, mentre non è possibile
attribuire al committente il servizio la responsabilità per le
conseguenze negative derivanti dall'inadempimento del professionista
prestatore, del quale il cliente è soggetto danneggiato. La sanzione
a tali due soggetti «esterni» alla violazione, causa la
responsabilità oggettiva prevista dal comma 10 dell'art. 168 C.d.S.,
risulta in palese contrasto con il richiamato art. 3 legge n. 689/81,
il quale «fissa due principi fondamentali: quello secondo il quale
"nelle violazioni cui è applicabile una sanzione amministrativa
ciascuno è responsabile della propria azione od omissione, cosciente
e volontaria, sia essa dolosa o colposa" (primo comma); e quello
secondo il quale «nel caso in cui la violazione è commessa per
errore sul fatto, l'agente non è responsabile quando l'errore non è
determinato da sua colpa» (secondo comma). Il citato articolo ancora
la responsabilità per comportamenti tipizzati dalla norma al
carattere personale della condotta commissiva od omissiva del
contravventore». In tal senso «fondate sono, invece, le censure di
violazione dell'art. 3 della Costituzione sotto il profilo della
irragionevolezza della disposizione, nel senso che essa dà vita ad
una sanzione assolutamente sui generis, giacchè la stessa - pur
essendo di natura personale - non appare riconducibile ad un contegno
direttamente posto in essere dal proprietario del veicolo e
consistente nella trasgressione di una specifica norma relativa alla
circolazione stradale. A tale conclusione conduce la ricostruzione
del contenuto della disposizione censurata alla luce della disciplina
generale del sistema sanzionatorio previsto per gli illeciti
amministrativi, dalla legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al
sistema penale)» (Corte costituzionale, sentenza n. 27 del 2005).
Da ciò emerge con chiarezza l'irragionevolezza della scelta
legislativa di porre la sanzione a carico di colui il quale non sia
anche il responsabile dell'infrazione stradale. Sul carattere
«generale» del principio della personalità della responsabilità
amministrativa, è da chiarire inoltre come l'art. 6 della stessa
legge n. 689 del 1981 disciplini, a sua volta, per le sanzioni
pecuniarie, la solidarietà passiva tra «il proprietario della cosa
che servì o fu destinata a commettere la violazione o, in sua vece,
l'usufruttuario o, se trattasi di bene immobile, il titolare di un
diritto personale di godimento» e «l'autore della violazione». Il
codice della strada, all'art. 196, con riferimento quasi testuale
all'art. 6 della citata legge n. 689 del 1981 fa proprio il
«principio di solidarieta'», disponendo, al comma 1, che «per le
violazioni punibili con la sanzione amministrativa pecuniaria il
proprietario del veicolo» (o, in sua vece, «l'usufruttuario,
l'acquirente con patto di riservato dominio o l'utilizzatore a titolo
di locazione finanziaria») è «obbligato in solido con l'autore della
violazione al pagamento della somma da questi dovuta». Nel caso in
ispecie, tuttavia, la questione si atteggia in maniera del tutto
differente. Se è vero che in più occasioni la Corte costituzionale
(ordinanze nn. 323 e 319 del 2002 e n. 33 del 2001) ha affermato che
la responsabilità solidale del proprietario di un veicolo, per le
violazioni commesse da chi si trovi alla guida, costituisce, nel
sistema delle sanzioni amministrative previste per la violazione
delle norme relative alla circolazione stradale, un principio di
ordine generale, la cui ratio risponde alla duplice necessità di
evitare che molte norme sulla circolazione stradale restino eluse, e
che i danneggiati in sinistri stradali possano non ottenere giusto
risarcimento, la questione che qui viene in esame è del tutto
differente: la responsabilità individuata dall'art. 168 comma 10
C.d.S. in capo al proprietario del mezzo e al committente esclusivo
del trasporto non ha carattere solidale, ma si esprime invece come
una sanzionabilità «parallela», non «alternativa», per fatto altrui.
Il responsabile materiale della violazione è già necessariamente
individuato, nessuna norma viene elusa o ne viene evitata
l'applicazione, mentre ad ogni (eventuale) danneggiato è comunque
garantita ogni possibilità di ristoro. La previsione della
sanzionabilità dei due soggetti esterni alla violazione e ai
comportamenti connessi, il proprietario del mezzo e il committente in
via esclusiva, è pertanto comunque destituita da ogni
ragionevolezza. Senza contare che la possibile coincidenza tra le
varie figure sanzionate, trattandosi di profili di responsabilità
distinti e non solidali, può determinare la paradossale evenienza
che un soggetto, seppure responsabile, venga sanzionato due volte per
il medesimo fatto.
b) Ulteriore elemento di illegittimità costituzionale è ancora
da ravvisare nella palese contrarietà al disposto dell'art. 3 Cost.,
in relazione al trattamento differenziato di situazioni uguali, nella
misura in cui la norma di legge in parola prevede la sanzionabilità
dei committenti unicamente quando si tratti di trasporto in via
esclusiva. È da dire che, nella grande maggioranza dei casi, nello
sviluppo della logistica della distribuzione moderna delle merci il
committente non è in grado di controllare se i propri prodotti
vengano trasportati in abbinamento a merci di altri committenti;
pertanto l'elemento differenziale in merito alla sanzionabilità non
appare sempre nella disponibilità delle scelte del soggetto, il
quale, tuttavia, in seguito è comunque chiamato a rispondere
dell'attribuzione di un profilo di responsabilità. Liminarmente,
inoltre, la ratio della distinzione tra committente in via esclusiva
o meno, in relazione alla sanzionabilità, non sembra avere alcun
senso, dal momento che tutti i committenti usufruiscono del medesimo
servizio. La stessa distinzione tra committente esclusivo e non,
pertanto, sembra destituita di ogni motivazione logica, e viziata
pertanto da irragionevolezza, concretandosi così una ulteriore
violazione del disposto dell'art. 3 Cost.
e) La norma in parola, nondimeno, specifica pertanto una diversa
e ingiustificata disciplina di definizione degli obblighi per il
trasporto delle merci pericolose rispetto all'Europa comunitaria e ai
Paesi contraenti l'Accordo Europeo relativo al Trasporto
Internazionale su Strada di Merci Pericolose ADR. L'articolazione
delle responsabilità definite dall'Accordo comunitarizzato
ADR, infatti, è attualmente specificamente dettagliata dalle Sezioni
1.4.2 e 1.4.3 dell'Accordo, e prevede l'attribuzione di
responsabilità distinte in capo ai diversi soggetti (Speditore,
Trasportatore, Destinatario, Caricatore, Riempitore, Imballatore) di
cui l'impianto sanzionatorio dell'art. 168 C.d.S. non tiene affatto
conto, in special modo in relazione al comma 10. Tale quadro di
responsabilità viene letteralmente stravolto dalla previsione
sanzionatoria della norma in parola, che altera il sistema di
omogeneità normativa europeo e internazionale che proprio il
Trattato e la comunitarizzazione del medesimo dovrebbero garantire.
Ciò si traduce nella violazione art. 117 comma 1 Cost., a causa
della violazione degli obblighi internazionali e dal contrasto
rispetto al vincolo di omogeneità e di parità di trattamento di
tutti i cittadini europei derivante dall'ordinamento comunitario.
d) Il contrasto tra la disciplina europea e internazionale sotto
il profilo dell'individuazione del sistema delle responsabilità,
così come nel precedente motivo specificata, non si traduce,
tuttavia, solo nella violazione degli obblighi internazionali e di
aderenza al sistema comunitario, ma anche in un vulnus della coerenza
interna all'ordinamento giuridico. In particolare, l'art. 168, ai
commi 7, 8, 9, 9 bis e 9-ter, definisce un sistema sanzionatorio la
cui finalità è quella di garantire il rispetto dell'Accordo ADR, a
cui si fa specifico rinvio al comma 1, il quale costituisce la
matrice descrittiva cui la norme sanzionatorie fungono da garanzia.
La mancata aderenza della norma di garanzia rispetto a quella
contenente la descrizione-prescrizione della fattispecie di
comportamento prevista si traduce nella necessaria arbitrarietà
della sanzione, e nella sua irragionevolezza. In tal senso, non deve
solo lamentarsi una ulteriore violazione dell'art. 3 Cost., ma
l'indagine sull'illegittimità della sanzione deve spingersi oltre.
Negli ordinamenti di carattere democratico, infatti, la libertà
individuale consiste nella possibilità di autodeterminarsi, nei
limiti degli obblighi e dei divieti di carattere personale o
patrimoniale imposti dalle pubbliche autorità in base alla legge. Se
è vero che tale riserva di fonte primaria è espressa dall'art. 23
Cost., sarebbe riduttivo ritenere che la portata della norma sia
limitata a tale prescrizione, poichè, invece, la garanzia dell'agere
licere deve intendersi come generale previsione della libertà
individuale, nella specifica individuazione dei limiti del potere
impositivo dello Stato e delle pretese dei privati. In tal senso,
l'illogicità della norma oggetto, nel disporre una sanzione a carico
di soggetti terzi, e la essenziale irragionevolezza dell'applicazione
di un disvalore patrimoniale ad un soggetto scevro da alcuna
responsabilità nella contravvenzione di una disposizione normativa,
non devono censurarsi solo in considerazione del disposto trattamento
discriminatorio di situazioni uguali, in relazione quindi al solo
parametro costituzionale della uguaglianza formale e sostanziale e
della connessa irragionevolezza, poichè la disposizione, in
qualsiasi modo interpretata, oltrepassa comunque i limiti di
esigibilità e di legittimità nell'esercizio del potere impositivo
attribuito allo Stato proprio dal parametro in parola, l'art. 23
Cost., e deve quindi considerarsi irragionevole e violativa anche in
relazione ad esso.
e) Un ulteriore elemento di incostituzionalità in capo alla
norma in parola è da individuarsi nell'irragionevolezza della
indiscriminata estensione al trasporto delle merci pericolose delle
disposizioni relative alla sanzionabilità dell'eccesso di carico. In
questa ultima fattispecie, la responsabilità del committente
esclusivo, almeno sotto il profilo della culpa in vigilando, potrebbe
essere individuata in considerazione del fatto che egli è
indubitabilmente a conoscenza della quantità trasportata, in quanto,
appunto, committente in via esclusiva, e pertanto egli è
indubitabilmente a conoscenza anche dell'eventuale eccesso di carico,
da cui può trarre un indubbio vantaggio in termini di mancato
aggravio di spese dovuto alla utilizzazione di un singolo mezzo in
luogo di due o più. Il committente esclusivo nel trasporto in
eccesso, comunque, è l'unico soggetto il quale indubitabilmente può
ricevere dalla violazione un vantaggio ingiusto. Nel caso dell'art.
168, viceversa, il committente, esclusivo o meno, non acquista alcun
vantaggio dalla violazione delle norme sulla sicurezza del trasporto,
ma ne viene anzi danneggiato, dal momento che beni di sua proprietà
vengono messi virtualmente in pericolo. Oltre a ciò, egli non
possiede alcuna possibilità di effettuare un controllo effettivo o
documentale sui mezzi utilizzati e sulla loro dotazione nel corso
dell'intero viaggio e con riferimento a tutti i mezzi utilizzati. La
norma in parola, pertanto, viola il principio di eguaglianza
sostanziale di cui all'art. 3 comma 2 Cost., in quanto dispone il
trattamento uguale di situazioni indubitabilmente differenti,
introducendo così un ulteriore elemento di irragionevolezza nella
disciplina.

P.Q.M.

Considerata la rilevanza e la non manifesta infondatezza
dell'eccezione di costituzionalità sollevata;
Sospende il giudizio in corso;
Dispone, a cura della cancelleria, l'immediata trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale, affinchè si pronunci sulla
legittimità costituzionale dell'art. 168, comma 10 del d.lgs. 30
aprile 1992, n. 285 in riferimento agli artt. 3, 23, 27 e 117 Cost.,
previa notifica della presente ordinanza alle partì e al Presidente
del Consiglio dei ministri e la sua comunicazione ai Presidenti delle
due Camere del Parlamento.
Verona, addì 2 dicembre 2009

Il Giudice di pace: Predicatori