1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 7-4-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 36 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 25 febbraio 2010
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 marzo 2010 (della Regione Campania). Finanza regionale - Enti locali - Prevista riduzione del contributo ordinario base spettante agli enti locali a valere sul fondo di cui all'art. 34, comma 1, lett. a), d.lgs. n. 504/1992 - Obbligo per i comuni di sopprimere i consorzi di funzioni, con conseguente successione ai medesimi consorzi in tutti i rapporti giuridici ed a ogni altro effetto - Lamentata lesione dell'autonomia regionale e degli enti locali - Ricorso della Regione Campania - Denunciata lesione delle prerogative regionali e degli enti locali nella materia residuale dell'organizzazione e funzionamento degli enti locali, violazione del principio di leale collaborazione e del criterio di ragionevolezza - Istanza di sospensione della norma impugnata. - Legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, comma 186, lett. e). - Costituzione, artt. 3, 97, 114, 117, 118 e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Enti locali - Comunita' montane - Cessazione del finanziamento statale di cui all'art. 34 del d.lgs. n. 504/1992 - Assegnazione, nelle more dell'attuazione della legge n. 42/2009, del 30 per cento delle risorse finanziarie predette ai comuni montani, in base al piano di riparto stabilito con decreto del Ministero dell'interno - Attribuzione della qualifica di «comuni montani» ai comuni in cui almeno il 75 per cento del territorio si trovi al di sopra dei 600 metri sopra il livello del mare - Lamentata soppressione totale del finanziamento statale alle comunita' montane ridondante in lesione delle attribuzioni regionali e dell'autonomia statutaria regionale, introduzione di disciplina di dettaglio ed autoapplicativa, contrasto con la sentenza n. 27 del 2010 - Ricorso della Regione Campania - Denunciata violazione della potesta' legislativa residuale della Regione in materia di organizzazione, dell'autonomia finanziaria e amministrativa regionale, dell'autonomia degli enti locali, dei principi di leale collaborazione, di ragionevolezza, di sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza, violazione di giudicato costituzionale - Istanza di sospensione della norma impugnata. - Legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, comma 187. - Costituzione, artt. 3, 97, 114, 117, 118, 119, 123, 136 e 137; statuto della Regione Campania, artt. 13, 19, 20 e 22; legge della Regione Campania 30 settembre 2008, n. 12. (010C0251) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 7-4-2010)

Ricorso della Regione Campania, in persona del Presidente della
Giunta regionale pro tempore, On. Antonio Bassolino, rappresentato e
difeso, in virtù della delibera di Giunta n. 136 del 19 febbraio
2010 e giusta mandato a margine del presente atto, dall'avv. prof.
Vincenzo Cocozza unitamente all'avv. Maria d'Elia dell'Avvocatura
regionale, insieme con i quali elettivamente domicilia in Roma,
presso l'Ufficio di rappresentanza della Regione Campania alla Via
Poli n. 29, contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro
tempore; per la dichiarazione di illegittimità costituzionale dei
commi 186, lett. e) e 187 dell'art. 2 della legge n. 191 del 23
dicembre 2009 recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (Legge Finanziaria 2010)»,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 302 del 30 dicembre 2009 -
supplemento ordinario n. 243/2009, per violazione degli articoli 3 -
97 - 114 - 117 - 118 - 119 e 123 della Costituzione, del principio di
leale cooperazione, degli artt. 136 e 137 della Costituzione, nonchè
del criterio di ragionevolezza.

F a t t o

A. - In data 30 dicembre 2009, nella Gazzetta Ufficiale n. 302 -
supplemento ordinario n. 243/2009, è stata pubblicata la legge n.
191 del 23 dicembre 2009 recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge Finanziaria 2010)»
che si mostra in alcune disposizioni costituzionalmente illegittima
per contrasto con l'assetto delle competenze fissato dal Titolo V
parte seconda della Costituzione.
A.1 - Con il comma 187 dell'art. 2, legge n. 191/2009, si è
disposto che «a decorrere dalla data di entrata in vigore della
presente legge, lo Stato cessa di concorrere al finanziamento delle
comunità montane previsto dall'art. 34 del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 504, e dalle altre disposizioni di legge relative
alle comunità montane. Nelle more dell'attuazione della legge 5
maggio 2009, n. 42, il 30 per cento delle risorse finanziarie di cui
al citato art. 34 del decreto legislativo n. 504 del 1992 e alle
citate disposizioni di legge relative alle comunità montane è
assegnato ai comuni montani e ripartito tra gli stessi con decreto
del Ministero dell'interno. Ai fini di cui al secondo periodo sono
considerati comuni montani i comuni in cui almeno il 75 per cento del
territorio si trovi al di sopra dei 600 metri sopra il livello del
mare».
Per inquadrare l'ambito di intervento della disposizione
normativa, occorre ricordare che, con la precedente legge 24 dicembre
2007, n. 244, art. 2, commi da 17 a 22, lo Stato aveva stabilito che
le Regioni, al fine di concorrere all'obiettivo di contenimento della
spesa pubblica, procedessero con proprie leggi al riordino della
disciplina delle Comunità montane, tenendo conto di alcuni principi
fondamentali.
La disciplina statale, poi, prevedeva che, nell'ipotesi di
mancata attuazione di tali disposizioni statali, si sarebbero
verificate una serie di conseguenze sino, anche, alla soppressione
delle Comunità montane.
Nell'ambito della disciplina statale era anche previsto quanto
necessario per le risorse umane, finanziarie e strumentali.
La Regione Campania, con la legge 30 settembre 2008, n. 12, in
puntuale adempimento della appena ricordata prescrizione statale, ha,
dunque, proceduto ad un nuovo ordinamento e disciplina delle
Comunità montane, al fine, evidenziato nella legge stessa, di
elevare il livello di qualità delle prestazioni e ridurre gli oneri
organizzativi, procedimentali e finanziari e in diretta attuazione
dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza che,
come è noto, ricevono una dignità di livello costituzionale.
È anche da aggiungere, perchè sarà elemento da considerare per
la formulazione dei vizi dei quali è affetta la impugnata disciplina
statale, che lo Statuto regionale della Campania, approvato nello
stesso anno 2008 (il 12 giugno 2008 in prima deliberazione e il 20
febbraio 2009 in seconda deliberazione), ha strutturato
l'organizzazione della regione riconoscendo un ruolo specifico alle
Comunità montane, così che le previsioni legislative in materia si
propongono come significativamente attuative di precetti statutari e,
in uno con esso Statuto, di discipline costituzionali.
I riferimenti statutari alle Comunità montane sono molteplici
(artt. 13, 19, 20, 22) e, con tutta probabilità, appare
particolarmente significativo l'art. 22 dello Statuto che disciplina
un organo di rilievo costituzionale nell'organizzazione locale, ossia
il Consiglio delle autonomie locali (organismo regionale di
partecipazione e consultazione dei comuni, delle province, delle
città metropolitane e delle Comunità montane).
Con l'intervento contemplato nella disposizione oggetto della
presente impugnativa, lo Stato, in palese contrasto con tutto
l'impianto che si è sinteticamente ricordato - e costituito dalla
stessa legge statale che ha originato un processo organizzativo di
rilevanza costituzionale per il livello delle competenze legislativa,
finanziaria, statutaria coinvolte, e che si è mosso nella direzione
di dare risposte organizzative a principi di rilevanza costituzionale
quali quelli di differenziazione e adeguatezza - ha azzerato i fondi
di finanziamento alle Comunità montane, in tal modo determinando,
automaticamente, l'impossibilità per le stesse di continuare ad
operare e la conseguente indiretta soppressione.
I profili di illegittimità nei confronti della disposizione
legislativa impugnata, anche alla luce di quanto sopra esposto, sono
molteplici, perchè con l'intervento contenuto nel comma 187
dell'art. 2, lo Stato viola la potestà legislativa delle regioni e,
nel contempo, l'autonomia finanziaria finendo per riflettersi il
vizio anche sull'autonomia statutaria.
A.2 - Per ciò che concerne, poi, il comma 186, art. 2 della
legge impugnata va preliminarmente ricordato che il comma 183 del
medesimo articolo prevede una riduzione del contributo ordinario
spettante agli enti locali a valere sul fondo di cui all'art. 34,
comma 1, lett. a), del decreto legislativo n. 504/1992.
In relazione a tale riduzione, il comma 186 prescrive l'adozione
di alcune misure, fra le quali, la lettera e) prevede la
«soppressione dei consorzi di funzioni fra gli enti locali, facendo
salvi i rapporti di lavoro a tempo indeterminato esistenti, con
assunzione delle funzioni già esercitate dai consorzi soppressi e
delle relative risorse e con successione ai medesimi consorzi in
tutti i rapporti giuridici e ad ogni altro effetto».
Lo Stato, dunque, incide su modalità di organizzazione delle
funzioni svolte dagli enti locali, senza, però, che lo stesso sia
titolare di una potestà legislativa in tal senso. E viola la
competenza regionale e l'autonomia costituzionalmente garantita degli
enti locali.
Le disposizioni impugnate sono costituzionalmente illegittime per
i seguenti motivi di

D i r i t t o

Sul comma 187
Violazione degli articoli 3, 97, 114, 117, 118, 119 e 123 della
Costituzione. Violazione del principio di leale cooperazione.
Violazione del criterio di ragionevolezza. Violazione degli articoli
136 e 137 della Costituzione.
Per poter procedere con ordine, è necessario, seppure in linea
generale, ricostruire il contesto nel quale si va ad inserire la
disciplina impugnata, soprattutto con l'ausilio dell'insegnamento che
proviene da recenti sentenze di codesta Ecc.ma Corte costituzionale
che hanno tracciato e definito il quadro relativo alla materia de
qua.
1. - Come è noto, e come si è anticipato, la legge 24 dicembre
2007, n. 244, ha imposto alle regioni di intervenire nel riordino
delle Comunità montane e lo ha fatto chiamando le medesime a
concorrere agli obiettivi di contenimento della spesa pubblica.
Su tale vicenda si registra uno specifico intervento del Giudice
delle leggi che, pertanto, è un punto di riferimento ineliminabile.
È assai significativo ripercorrere, così, alcuni passaggi della
giurisprudenza costituzionale perchè dalla stessa si traggono quali
sono gli spazi legittimamente percorribili dallo Stato e, nel
contempo, i limiti che da esso devono essere rispettati.
Come è noto, la Corte costituzionale, con la sentenza n. 237 del
2009, richiamando la propria decisione n. 244 del 2005, ha confermato
per le Comunità montane la natura di «ente autonomo» ed ha
confermato, richiamando le sentenze n. 244 e 456 del 2005 e n. 397
del 2006, che la disciplina delle Comunità montane rientra nella
competenza legislativa residuale della Regione ai sensi dell'art.
117, comma 4, Cost.
Ha chiarito, peraltro, che, nell'ipotesi in cui una normativa
interferisca con più materie che siano attribuite dalla Costituzione
alla potestà legislativa statale e a quella concorrente o residuale
delle regioni, in assenza di un ambito materiale prevalente, deve
trovare applicazione il principio di leale cooperazione.
Proprio per tale motivo, la disciplina statale di principio,
posta in essere nell'esercizio della potestà legislativa in materia
di coordinamento della finanza pubblica, intanto può delimitare una
competenza anche residuale della Regione, purchè rispetti
determinate condizioni.
La Corte costituzionale ha, così, chiarito che la normativa di
principio deve prevedere esclusivamente criteri ed obiettivi,
appartenendo alla disciplina legislativa regionale la individuazione
degli strumenti concreti per raggiungere quegli obiettivi.
Ecco, allora, emergere un dato ricostruttivo, quanto mai
significativo - anche perchè l'intervento che si è ricordato è in
subiecta materia - secondo il quale le finalità di contenimento
della spesa pubblica sono espressioni delle finalità di
coordinamento finanziario, purchè pongano dei vincoli alle politiche
di bilancio fissando un percorso per pervenire al risultato del
contenimento.
E così, in specifico nel punto 22 del «considerato in diritto»
della richiamata decisione del 2009, n. 237, si precisa che un
obiettivo di natura finanziaria per le regioni può essere
legittimamente imposto dallo Stato indicando il percorso del riordino
delle Comunità montane. Con la precisazione ulteriore, nel punto 23
(considerato in diritto), che rientra nella potestà legislativa
delle regioni, delle sole regioni, anche l'eventuale soppressione di
tali enti.
Per la verità, la Corte ha modo di precisare che le norme
statali possono introdurre principi fondamentali di coordinamento
finanziario che incrocino una competenza residuale regionale, purchè
rispettino questa loro ben definita connotazione.
Si tratta della duplice condizione indicata nel punto 23.6 della
sentenza, e cioè che si limitino a porre obiettivi di riequilibrio e
che non prevedano in modo esaustivo strumenti o modalità per il
perseguimento dei suddetti obiettivi.
2. - Raffrontando questo insegnamento così strutturato alla
fattispecie in esame, non sembra, in verità, dubitabile che venga in
evidenza una prima vistosa illegittimità per violazione dell'art.
117 Cost., comma quarto, in uno con il principio di leale
cooperazione e, naturalmente, di ragionevolezza e di sussidiarietà,
differenziazione ed adeguatezza.
Come si vedrà anche meglio in prosieguo, la norma impugnata non
presenta in alcun modo i tratti caratterizzanti i principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, dal momento che
sono assenti le appena ricordate connotazioni che il Giudice
costituzionale ha con forza sottolineato.
La disposizione statale oggetto di impugnativa determina il venir
meno - attraverso la contemplata cessazione, in particolare, del
concorso statale al fondo consolidato (1egge n. 285/77 e in part.
730/86) e al fondo per lo sviluppo degli investimenti (d.l. 28
novembre 1988, n. 511 conv. nella legge n. 20/89) - dei presupposti
perchè continuino ad esistere le Comunità montane.
Si tratta, infatti, di fondi collegati a leggi speciali, che
hanno consentito l'assunzione di personale che permettono il
funzionamento delle Comunità montane e gli impegni finanziari con
responsabilità presso la Cassa depositi e prestiti, che verrebbero
completamente vanificati.
L'effetto immediato ed inevitabile di quanto la disciplina
statale ha previsto è la concreta impossibilità di pagare gli
stipendi e, quindi, di consentire il prosieguo del rapporto di lavoro
con i dipendenti, peraltro assunti sulla base di normative statali, e
che costituiscono allo stato la quasi totalità del personale delle
Comunità montane.
Da qui, l'ulteriore conseguenza oggettiva (indirettamente imposta
alla Regione) della soppressione delle Comunità, stante la
impossibilità di consentirne il funzionamento, sostanzialmente
attraverso una legge statale che vanifica la potestà legislativa
residuale della Regione.
Ma un intervento statale di tal genere è già stato sanzionato
dall'Ecc.ma Corte.
La sentenza 237/2009, infatti, ha accolto la questione di
legittimità costituzionale nei confronti del comma 20 dell'art.
2, legge n. 244/2007, che disciplinava gli effetti conseguenti al
mancato tempestivo riordino delle Comunità montane, chiarendo che
«tali effetti si concretizzano nella cessazione dell'appartenenza
alle comunità montane di determinati comuni, nonchè nella
soppressione automatica delle comunità che vengono a trovarsi nelle
condizioni indicate dal medesimo comma 20. Quest'ultimo, però,
contiene una disciplina di dettaglio ed autoapplicativa che non può
essere ricondotta all'alveo dei principi fondamentali della materia
del coordinamento della finanza pubblica, in quanto non lascia alle
regioni alcuno spazio di autonoma scelta e dispone, in via
principale, direttamente la conseguenza, anche molto incisiva, della
soppressione delle comunità che si trovino nelle specifiche e
puntuali condizioni ivi previste» (sent. 237/2009, p. 26.3)
3. - Nel caso di specie, la dedotta violazione della potestà
legislativa residuale si colora di ulteriori aspetti di
illegittimità costituzionale nel momento in cui, come si è detto,
la Regione Campania ha esercitato tale potestà, e ciò ha fatto
rispettando quanto lo stesso Stato aveva richiesto con il proprio
precedente intervento legislativo (legge n. 244/2007).
E, come si è visto, la Regione Campania, facendo affidamento,
del tutto legittimamente, su principi fondamentali stabiliti dal
legislatore statale, e dando attuazione ai precetti costituzionali in
cui sono consacrati e sanciti i principi di sussidiarietà,
differenziazione e adeguatezza, ha strutturato un modello (condiviso
dallo Stato perchè contenuto in una legge regionale non impugnata)
nel quale le Comunità montane sono chiamate a svolgere funzioni
molto importanti per l'assetto del territorio e, quindi, si
propongono come snodo della competenza organizzativa amministrativa
regionale.
Evidente, quindi, l'invasione della competenza regionale. Così
operando, infatti, la legge statale vanifica la scelta politica che
una legge regionale ha compiuto, per di più, tenendo conto delle
indicazioni dello Stato. Si mostra, pertanto, con tutta evidenza la
violazione del principio di leale cooperazione perchè con una
disciplina «secca», in termini cioè di eliminazione completa ed
assoluta di un essenziale sistema di finanziamento, contraddice la
precedente scelta espressa in termini di principi di coordinamento
della finanza pubblica e sacrifica l'autonomia regionale con ovvia ed
inevitabile ricaduta sull'autonomia amministrativa come delineata e
garantita dall'art. 118 Cost. ed implementata attraverso scelte
politiche riferite alla concretizzazione dei principi costituzionali
di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.
Al riguardo, l'Ecc.ma Corte ha sanzionato con la dichiarazione di
illegittimità proprio la mancata previsione del pieno coinvolgimento
delle regioni nella individuazione dei criteri anche per la sola
riduzione del fondo da destinare alle Comunità montane, perchè
esiste - sia consentito riportare l'espressione della Corte - «una
connessione indissolubile tra i problemi del finanziamento ed i
problemi della stessa esistenza ed articolazione delle Comunità
montane» (sent. 27/2010, p. 4).
Nel caso di specie, la illegittimità è ancora più grave
trattandosi non di misure di progressivo contenimento, ma di
eliminazione totale delle risorse.
4. - Ancora si osserva che la norma in oggetto non utilizza le
risorse tolte alla Regione per il contenimento della spesa, ma opera
uno spostamento da un fondo a un altro.
In tale direzione, viene ancora più in evidenza l'assenza della
natura di principio della previsione, laddove non si compie neanche
un intervento di riequilibrio finanziario, ma una vera e propria
scelta di politica territoriale.
Inoltre, una parte di tale trasferimento dei fondi (il 30% delle
risorse finanziarie eliminate per le Comunità Montane) avviene
direttamente a favore dei comuni montani e ripartiti fra questi con
decreto del Ministero dell'interno.
Sotto questo punto di vista, si manifesta un ulteriore aspetto di
illegittimità per violazione delle norme costituzionali che
garantiscono l'autonomia regionale soprattutto in materia di
organizzazione degli enti locali e dell'autonomia degli stessi enti
locali.
E ciò a maggior ragione nel momento in cui in una materia
legislativa residuale il riparto è effettuato con decreto del
Ministero dell'Interno, cioè con l'ingresso di una fonte statale
subordinata in un ambito che la Costituzione non consente neanche a
quella primaria statale.
5. - La norma, inoltre, precisa che i destinatari di tali risorse
residue possono essere solo i Comuni montani con il 75% del
territorio al di sopra dei 600 metri sul livello del mare.
La illegittimità di una previsione di tal genere, è già stata
evidenziata dall'Ecc.ma Corte Costituzionale che nella sentenza n.
27/2010 ha sancito che un criterio altimetrico «rigido» (quale era
quello individuato dall'art. 76, comma 6-bis, legge n. 112/08) è
illegittimo dal momento che in subiecta materia è al più possibile
individuare degli indicatori in maniera generica e non vincolante.
Sotto questo punto di vista, si deduce anche la violazione del
giudicato costituzionale, giacchè si tratta di una fattispecie
assolutamente identica a quella decisa dalla Corte, riferibile alla
stessa materia, all'identico criterio utilizzato dal legislatore
statale, allo stesso ambito di intervento statale.
Come si è detto nel punto che precede, la impugnata disciplina
statale non presenta i caratteri di principi di coordinamento della
finanza pubblica e la scelta statale di procedere alla soppressione
del concorso nei fondi prima ricordati determina una non dubitabile
violazione dell'autonomia finanziaria regionale.
Si è ben consapevoli che, nella recente sentenza n. 27 del 2010,
la Corte costituzionale ha affermato che le regioni in base all'art.
119 Cost. devono provvedere al finanziamento delle Comunità montane,
ma l'affermazione è inserita in un più complesso ragionamento nel
quale rileva la progressiva riduzione del finanziamento statale che,
in quanto tale, non concretizza di per sè una violazione dell'art.
119. Ben diversa, invero, è la completa eliminazione del
finanziamento. E ciò anche tenendo conto che si tratta, come detto,
del fondo consolidato e di quello per lo sviluppo degli investimenti.
Il vizio eccepito di violazione dell'autonomia finanziaria è,
dunque, in linea con il complessivo percorso della giurisprudenza
costituzionale, perchè, come si diceva in precedenza, pur essendovi
la possibilità per il legislatore statale di fissare vincoli alle
politiche di bilancio, lo stesso deve garantire agli enti locali la
libertà di allocazione delle risorse tra i diversi ambiti ed
obiettivi (sentt. n. 237/2009; n. 417/2005; n. 36/2004), per cui
«qualora la legge statale invece vincolasse le regioni e le province
autonome all'adozione di misure analitiche e di dettaglio, essa
verrebbe a comprimere illegittimamente la loro autonomia finanziaria»
(sent. n. 237/2009 che richiama la precedente n. 159/08).
È abbastanza evidente che, nell'ipotesi di specie, manca del
tutto questo tratto caratterizzante il contenuto, perchè la
disciplina è, appunto, di dettaglio, prevedendosi la eliminazione
totale dei fondi che consentono il finanziamento per le Comunità
montane.
Chiarissima la violazione dell'autonomia finanziaria regionale.
Importanti elementi per sostenere le illegittimità denunciate,
si traggono, poi e ancora una volta, dalle argomentazioni che il
Giudice costituzionale ha prospettato nella sentenza n. 237 del 2009.
Valutando, infatti, la riduzione del fondo ordinario, dopo averne
ricordato la funzione, la Corte ha riconosciuto il tratto
caratterizzante di principi fondamentali della materia coordinamento
della finanza pubblica nella «proporzionalita'» rispetto al fine che
si intende perseguire.
Connotato, per di più, riferito al fondo ordinario, più
direttamente nella disponibilità dello Stato.
Nel caso in esame, come detto, vengono in evidenza il fondo
consolidato e il fondo per lo sviluppo degli investimenti per i quali
la soppressione, determinando le conseguenze che si sono ricordate, e
cioè l'azzeramento delle Comunità montane, denuncia sicuramente la
non proporzionalità rispetto al fine e, comunque, la violazione
dell'art. 119 Cost.
Anche per questo profilo di illegittimità, rileva comunque la
violazione del principio di leale cooperazione, soprattutto se si
tien conto che in altre occasioni la Corte costituzionale ha concluso
per la legittimità dell'intervento statale, nel momento in cui vi è
stato un coinvolgimento degli enti locali, prevedendosi, per ottenere
l'obiettivo del contenimento della spesa nell'attuazione del
riordino, che siano sentiti i Consigli delle Autonomie locali (sent.
n. 237/2009 che richiama la precedente n. 370/06).
Naturalmente, l'impossibilità per la Regione di sostituirsi allo
Stato per sostenere spese che non sono state contemplate nel
finanziamento alla stessa spettante (anche per i caratteri dei fondi
di cui si è detto) costituisce ulteriore violazione dell'art. 119
Cost.
Ancora una volta si ricorda che vi è «una connessione
indissolubile tra i problemi del finanziamento ed i problemi della
stessa esistenza ed articolazione delle Comunità montane» (Corte
cost. sent. 27/2010, p. 4).
L'ultimo profilo di illegittimità costituzionale che viene in
evidenza è l'inevitabile ricaduta della previsione statale sulla
stessa autonomia regionale statutaria.
L'impossibilità per la Regione, per l'assenza del relativo
finanziamento, di assicurare l'esistenza delle Comunità montane, di
fatto, determina, come la Corte stessa ha detto, il loro venir meno.
Eppure la Regione Campania ha legittimamente scelto, nella sua legge
statutaria e confidando in un assetto che le derivava dagli stessi
principi fondamentali contenuti nella legge statale prima ricordata
(lo Statuto è stato approvato in prima deliberazione subito dopo la
legge statale che ha imposto la riorganizzazione delle Comunità
montante), di riconoscere alle Comunità montane un ruolo importante
nella struttura politica-organizzativa.
Cosi':
la possibilità della richiesta da parte delle Comunità
montane (3 Consigli) di referendum abrogativo (art. 13);
la partecipazione delle Comunità montane alla determinazione
della politica regionale e alla programmazione economica e
territoriale (art. 19, comma 1);
lo svolgimento di funzioni amministrative in attuazione dei
principi di autonomia, sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione
(art. 19, comma 3);
il ruolo importante per la collaborazione fondata su ambiti
territoriali omogenei (art. 19, comma 4);
l'attuazione del principio di sussidiarietà (art. 20).
A tutto quanto precede, già molto significativo perchè, oltre
al rango dell'atto fonte che tali disposizioni contiene, vengono in
rilievo principi tutti di livello costituzionale, si aggiunga il
collegamento (art. 22) fra le Comunità montane e il Consiglio delle
Autonomie Locali, organo previsto espressamente in Costituzione, con
ciò sottolineandosi ancora una volta quanto la Regione Campania
abbia coerentemente ed in maniera organica dato rilevanza a tali enti
per lo sviluppo ed attuazione di principi costituzionali.
Sul comma 186, lett. e)
Violazione degli artt. 3, 97, 114, 117, 118 e 119 della Costituzione.
Violazione del principio di leale cooperazione. Violazione del
principio di ragionevolezza.
1. - Come detto, il comma 186 dell'art. 2 Finanziaria 2010, alla
lett. e) prevede la «soppressione dei consorzi di funzioni fra gli
enti locali, facendo salvi i rapporti di lavoro a tempo indeterminato
esistenti, con assunzione delle funzioni già esercitate dai consorzi
soppressi e delle relative risorse e con successione ai medesimi
consorzi in tutti i rapporti giuridici e ad ogni altro effetto».
La violazione della competenza legislativa regionale è evidente,
così come dell'autonomia costituzionalmente garantita degli enti
locali. Con riferimento agli Enti locali, infatti, la competenza
statale rinvenibile nel testo costituzionale di cui all'art. 117
comma 2 è quella relativa alla lettera p), ossia «legislazione
elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di comuni,
province e città metropolitane».
L'intervento in oggetto, però, non può farsi rientrare in tale
ambito, nè sul piano soggettivo, nè su quello oggettivo.
Con riferimento al primo aspetto, I'Ecc.ma Corte ha, infatti,
già avuto modo di chiarire che la competenza statale richiamata «fa
espresso riferimento ai comuni, alle province e alle città
metropolitane e l'indicazione deve ritenersi tassativa», con la
conseguenza che qualsiasi altro soggetto pubblico operante
territorialmente, appartiene alla competenza residuale della Regione
(sent. Corte cost., 23 dicembre 2005, n. 456; 24 giugno 2005, n.
244).
Ma anche sul piano oggettivo, i consorzi previsti dalla norma
impugnata costituiscono modalità organizzative dell'Ente e, dunque,
vengono attratti nell'ambito della «materia di "organizzazione degli
uffici regionali e degli enti locali"» (sentenza Corte cost., 1°
agosto 2008, n. 326, relativa ad una Regione a Statuto speciale ma
che ritiene che l'art. 117 Cost., nella nuova formulazione, ha
assicurato un'autonomia più ampia di quella prevista dagli statuti
speciali delle Regioni ricorrenti).
In definitiva, dunque, non vi è alcuna norma costituzionale che
attribuisca allo Stato una competenza generale in materia di enti
locali, in quanto l'unica norma (art. 117, comma 2 lett. p) limita la
potestà legislativa statale in relazione al tipo di ente locale,
nonchè a determinati aspetti del loro ordinamento (legislazione
elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali).
Alla stregua di quanto sopra, proprio con riferimento a «forme di
svolgimento dell'attività amministrativa», l'Ecc.ma Corte ha
affermato che, rientrando la fattispecie nella materia organizzazione
amministrativa, deve riconoscersi la competenza legislativa regionale
(sentenza Corte cost. n. 326/2008 cit.).
2. - Nè alcun rilievo può avere il richiamo alla competenza
statale nell'ambito della funzione di coordinamento della finanza
pubblica rispetto alla riconosciuta competenza regionale in materia e
all'autonomia costituzionalmente garantita degli enti locali.
Al riguardo, infatti, l'Ecc.ma Corte ha sempre chiarito, con
riferimento alle esigenze di contenimento della spesa, che gli
interventi legislativi nazionali intanto possono superare il vaglio
di costituzionalità, in quanto le disposizioni denunciate pongano
esclusivamente «un obiettivo di riequilibrio della finanza pubblica,
inteso nel senso di un transitorio contenimento complessivo, anche se
non generale, della spesa corrente, senza prevedere in modo esaustivo
strumenti o modalità per il perseguimento di detto obiettivo» (Corte
cost., 2 aprile 2009, n. 94).
Nè il carattere «finalistico» dell'azione di coordinamento
riesce, nel caso di specie, a giustificare la incidenza della
disposizione statale sulla autonomia regionale e degli enti locali in
materia.
La Corte, infatti, ha già sanzionato previsioni legislative
statali che, fra le misure «finanziarie», avevano stabilito la
soppressione ex abrupto di enti (nel caso esaminato, Comunità
montane) che costituivano una delle forme di organizzazione delle
funzioni amministrative locali, in quanto ha ritenuto che un
intervento di tal tipo «non può ritenersi espressione del potere di
coordinamento della finanza pubblica riconosciuto dalla Costituzione
allo Stato, e pertanto non rientra nella potestà legislativa
concorrente dello stesso, ma deve per converso essere qualificata
come attinente in via precipua all'ordinamento dei predetti organismi
e, come tale, rientrante nella competenza residuale delle Regioni»
(Corte cost., 24 luglio 2009, n. 237).
3. - Infine, la misura si mostra anche irragionevole nella sua
applicazione indifferenziata, rispetto alle esigenze necessariamente
variegate del territorio e, proprio per tal motivo, illegittima anche
per violazione del principio di leale cooperazione, laddove nella
scelta relativa non viene prevista alcuna partecipazione delle
Regioni e degli enti locali.
Istanza ai sensi degli articoli 35 e 40 della legge n. 87/1953.
Si produce istanza a Codesta Ecc.ma Corte affinchè valuti il
ricorrere dei presupposti per la sospensione delle norme impugnate
alla luce degli artt. 35 e 40 della legge n. 87/53, come modificati
dalla legge 5 giugno 2003, n. 131.
Per ciò che concerne in particolare il comma 187, come si è
segnalato, il fondo che lo Stato intende azzerare ex abrupto riguarda
le risorse finalizzate al pagamento degli stipendi della quasi
totalità del personale delle Comunità montane. Con la conseguenza
che, già dai prossimi mesi, non potranno essere più pagati gli
stipendi, con quanto ne consegue sulla possibilità che continuino ad
esistere le Comunità montane, non in grado di funzionare senza le
risorse umane ed economiche necessarie.
Analoghe considerazioni vanno riferite al comma 186, lett. e), in
considerazione degli effetti immediati e non graduali della
soppressione imposta dallo Stato.

P.Q.M.






Si conclude affinchè l'ecc.ma Corte costituzionale voglia, in
accoglimento del presente ricorso, dichiarare l'illegittimità
costituzionale dei commi 186, lett. e) e 187 dell'art. 2 della legge
n. 191 del 23 dicembre 2009, recante «Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge Finanziaria
2010)», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 302 del 30 dicembre
2009, per violazione degli articoli 3 - 97 - 114 - 117 - 118 - 119,
123 136 e 137 della Costituzione, del principio di leale
cooperazione, nonchè per irragionevolezza e per la lesione della
sfera di competenza della Regione.
Napoli-Roma, addì 25 febbraio 2010

Prof. Avv.: Vincenzo Cocozza - Avv. Maria d'Elia