1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 20-6-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 194 SENTENZA 5 - 14 giugno 2007
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale - Legge finanziaria 2006 - Ricorsi regionali - Prospettazioni di pluralita' di questioni - Trattazione separata della questione concernente il comma 322 dell'art. 1 - Riserva di decisione sulle restanti. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2006 - Versamento alle Regioni delle somme ad esse spettanti a titolo di compartecipazione all'IVA - Corresponsione secondo un piano graduale definito con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, da adottare previo parere della Conferenza Stato-Regioni - Ricorso della Regione Piemonte - Lamentata violazione del principio di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Omessa motivazione in ordine al parametro evocato - Inammissibilita' della questione. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 322. - Costituzione art. 97. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2006 - Versamento alle Regioni delle somme ad esse spettanti a titolo di compartecipazione all'IVA - Corresponsione secondo un piano graduale definito con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, da adottare previo parere della Conferenza Stato-Regioni - Ricorsi delle Regioni Toscana, Piemonte, Campania e Liguria - Lamentata violazione dell'autonomia finanziaria regionale e del principio di leale collaborazione - Esclusione - Non fondatezza delle questioni. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 322. - Costituzione art. 119. (007C0786) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 20-6-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO,
Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE,
Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 322,
della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2006), promossi con ricorsi delle regioni Toscana, Piemonte, Campania
e Liguria, notificati il 22, il 24 e il 27 febbraio 2006, depositati
in cancelleria il 28 febbraio e il 3 marzo 2006, ed iscritti ai
nn. 28, 35, 36 e 38 del registro ricorsi 2006;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 17 aprile 2007 il giudice
relatore Luigi Mazzella;
Uditi gli avvocati Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana,
Emiliano Amato per la Regione Piemonte, Vincenzo Cocozza per la
Regione Campania, Giandomenico Falcon per la Regione Liguria e
l'avvocato dello Stato Antonio Tallarida per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Udito nuovamente nell'udienza pubblica del 5 giugno 2007,
rifissata in ragione della intervenuta modifica della composizione
del collegio, il giudice relatore Luigi Mazzella;
Uditi nuovamente nell'udienza pubblica del 5 giugno 2007 gli
avvocati Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana, Emiliano Amato per
la Regione Piemonte, Giandomenico Falcon e Andrea Manzi per la
Regione Liguria e l'avvocato dello Stato Antonio Tallarida per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con quattro distinti ricorsi, le Regioni Toscana, Piemonte,
Campania e Liguria hanno sollevato questioni di legittimità
costituzionale di varie disposizioni della legge 23 dicembre 2005,
n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2006) e, tra di esse, del
comma 322 dell'art. 1.
Ad avviso delle ricorrenti, la norma censurata, disponendo che
«le risorse finanziarie dovute alle regioni a statuto ordinario in
applicazione delle disposizioni recate dai commi 319 e 320 sono
corrisposte secondo un piano graduale definito con decreto del
Ministro dell'economia e delle finanze da adottare, sentita la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano, entro il 31 marzo 2006»,
violerebbe anzitutto l'art. 119 della Costituzione. Infatti, le somme
in questione - che sono quelle che lo Stato deve erogare alle regioni
a titolo di compartecipazione all'imposta sul valore aggiunto per il
periodo dal 2002 al 2005, in applicazione del decreto legislativo
18 febbraio 2000, n. 56 (Disposizioni in materia di federalismo
fiscale, a norma dell'articolo 10 della legge 13 maggio 1999, n. 133)
- avrebbero dovuto già essere state corrisposte e pertanto la
gradualità nella loro erogazione contemplata dalla disposizione
censurata penalizzerebbe eccessivamente l'autonomia finanziaria delle
regioni.
Secondo la Regione Liguria il vizio di illegittimità
costituzionale sarebbe aggravato dal fatto che la norma rimetterebbe
la corresponsione di quelle somme alla mera disponibilità del
Ministero dell'economica e delle finanze.
Le Regioni Piemonte, Campania e Liguria aggiungono che la
disposizione impugnata si porrebbe in contrasto anche con il
principio della leale collaborazione, l'osservanza del quale avrebbe
richiesto che l'emanazione del decreto ministeriale previsto dalla
norma impugnata fosse preceduta dall'intesa in sede di Conferenza
Stato-Regioni, piuttosto che dal semplice parere espresso da tale
Conferenza.
Infine, la sola Regione Piemonte deduce l'illegittimità
dell'art. 1, comma 322, della legge n. 266 del 2005, anche per
violazione dei principi di imparzialità e buon andamento della
pubblica amministrazione.
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri si è costituito in
tutti i giudizi per mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato e, con
riferimento alla questione relativa all'art. 1, comma 322, della
legge n. 266 del 2005, ha chiesto che essa sia dichiarata infondata.
In particolare, la difesa erariale deduce che la Corte
costituzionale, con la sentenza n. 4 del 2004, ha negato che
l'autonomia di spesa riconosciuta alle regioni implichi l'esclusione
di ogni ingerenza statuale anche sotto forma di procedure e criteri
di controllo della spesa e, con la sentenza n. 36 del 2004, ha
affermato la sussistenza del potere del legislatore statale di
imporre agli enti autonomi, per ragioni di coordinamento finanziario
connesse ad obiettivi nazionali, vincoli alle politiche di bilancio,
anche se questi si traducono in limitazioni indirette all'autonomia
di spesa degli stessi enti. Se dunque sono legittimi vincoli
quantitativi di spesa, ad avviso del Presidente del Consiglio dei
ministri a maggior ragione non potrebbe negarsi al legislatore
statale il potere di frazionare l'erogazione della spesa nel tempo,
soprattutto in vista di un contesto di emergenza economica il cui
superamento è necessario per il rispetto dei vincoli comunitari.
3. - In prossimità dell'udienza pubblica le Regioni Campania e
Liguria hanno depositato memorie.
La Regione Liguria - dopo aver dato atto dell'intervenuta
emanazione, in applicazione della norma impugnata, del decreto del
Ministro dell'economia e delle finanze 9 novembre 2006
(Individuazione delle somme da erogare in favore delle regioni a
statuto ordinario, per gli anni 2002, 2003 e 2004, ai sensi
dell'articolo 1, comma 322, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 -
legge finanziaria 2006) - sostiene che il processo attuativo della
norma impugnata non è ancora concluso, perchè, una volta raggiunta
l'intesa sul finanziamento della spesa sanitaria, dovrà essere
emanato un ulteriore decreto ministeriale in relazione all'anno 2005.
Pertanto la Regione manifesta il proprio persistente interesse alla
declaratoria di illegittimità incostituzionale della norma, quanto
meno nella parte in cui essa prevede il semplice parere (piuttosto
che l'intesa) della Conferenza Stato-Regioni.
Anche la Regione Campania, nella propria memoria, insiste nella
richiesta di dichiarazione di illegittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 322, della legge n. 266 del 2005, perchè tale
norma affiderebbe illegittimamente ad una fonte di rango subordinato
alla legge ed ai regolamenti governativi l'adozione del piano di
gradualità nell'erogazione delle somme spettanti alle regioni.
L'illegittimità della disposizione sarebbe aggravata dalla mancata
previsione di una forma forte di collaborazione istituzionale, quale
quella dell'intesa.
4. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha, a sua volta,
depositato memorie illustrative.
In quelle relative ai ricorsi delle Regioni Toscana, Piemonte e
Liguria, l'Avvocatura generale afferma che la norma censurata si
colloca all'esito di un lungo percorso di trattative per la
ripartizione del fondo perequativo nazionale disciplinato dall'art. 7
del d.lgs. n. 56 del 2000, vicenda caratterizzata da dissensi interni
alle regioni che avevano reso necessaria la sospensione
dell'applicazione del meccanismo previsto da quella disposizione.
Detti dissensi sono stati superati solamente con un accordo
sottoscritto dai Presidenti delle regioni il 31 luglio 2005, i cui
contenuti sono stati recepiti nei commi 319 e 320 dell'art. 1 della
legge n. 266 del 2005. Il successivo comma 322, pertanto, prevedendo
semplicemente le modalità di erogazione delle somme da attribuire,
sarebbe costituzionalmente legittimo, considerato anche il notevole
ammontare di quelle somme e la necessità per lo Stato di rispettare
i vincoli di finanza pubblica imposti a livello comunitario.
In altre memorie, depositate nei giudizi promossi dalle Regioni
Toscana e Campania, il Presidente del Consiglio dei ministri deduce
che, poichè in attuazione della norma impugnata è già stato
emanato il menzionato d.m. 9 novembre 2006 (preceduto dal parere
favorevole della Conferenza Stato-Regioni), la materia del contendere
«parrebbe cessata».

Considerato in diritto

1. - Le Regioni Toscana, Piemonte, Campania e Liguria hanno
proposto questione di legittimità costituzionale, tra l'altro,
dell'art. 1, comma 322, della legge 23 dicembre 2005, n. 266
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2006), a norma del quale «le risorse
finanziarie dovute alle regioni a statuto ordinario in applicazione
delle disposizioni recate dai commi 319 e 320 sono corrisposte
secondo un piano graduale definito con decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze da adottare, sentita la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano, entro il 31 marzo 2006».
2. - Le ricorrenti sostengono che la disposizione impugnata
violerebbe: l'art. 119 della Costituzione, perchè la gradualità
nell'erogazione delle risorse in oggetto penalizzerebbe
eccessivamente l'autonomia finanziaria delle regioni, posto che le
somme in questione avrebbero dovuto già essere state erogate dallo
Stato (tutte le ricorrenti) e, inoltre, rimetterebbe la
corresponsione di quelle stesse somme alla mera disponibilità del
Ministero dell'economia e delle finanze (Regione Liguria); il
principio della leale collaborazione, che nella fattispecie
imporrebbe la necessità dell'intesa da raggiungere in sede di
Conferenza Stato-Regioni in ordine al piano di graduale
corresponsione delle risorse, essendo insufficiente il semplice
parere (Regioni Piemonte, Campania e Liguria); l'art. 97 Cost., per
contrasto con i principi di imparzialità e buon andamento della
pubblica amministrazione (Regione Piemonte).
3. - I quattro ricorsi, limitatamente all'impugnazione
dell'art. 1, comma 322, della legge n. 266 del 2005, risultano
connessi per oggetto e possono pertanto essere riuniti per essere
decisi con un'unica pronuncia.
4. - Innanzitutto, va dichiarata l'inammissibilità della
questione sollevata dalla Regione Piemonte con riferimento
all'art. 97 Cost., perchè la ricorrente si è limitata ad evocare
tale parametro costituzionale, senza svolgere alcuna argomentazione a
sostegno della censura.
5. - Le questioni sollevate in riferimento all'art. 119 della
Costituzione ed al principio della leale collaborazione non sono
fondate.
5.1. - Il decreto legislativo 18 febbraio 2000, n. 56
(Disposizioni in materia di federalismo fiscale, a norma
dell'articolo 10 della legge 13 maggio 1999, n. 133), ha, tra
l'altro, istituito la compartecipazione delle regioni a statuto
ordinario all'imposta sul valore aggiunto (IVA), prevedendo anche i
criteri ed i meccanismi di suddivisione tra quelle regioni della
quota del gettito dell'imposta ad esse destinata. Tuttavia, a partire
dall'anno 2002, il meccanismo contemplato dal d.lgs. n. 56 del 2000
non ha avuto attuazione e, con l'art. 4 del decreto-legge 30 dicembre
2004, n. 314 (Proroga di termini), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1 della legge 1 marzo 2005, n. 26, esso è stato sospeso
fino al 30 settembre 2005, data entro la quale la norma prevedeva che
il Governo avrebbe dovuto approvare, previa intesa in sede di
Conferenza Stato-Regioni, le proposte normative per adeguare il
d.lgs. n. 56 del 2000 ai principi contenuti nel Titolo V della
Costituzione. Sino alla stessa data il Ministro dell'economia e delle
finanze era autorizzato a concedere anticipazioni alle regioni.
La legge n. 266 del 2005, dopo aver dettato alcune disposizioni
in tema di determinazione della compartecipazione regionale all'IVA
(commi 319 e 320 dell'art. 1), con la norma impugnata disciplina il
versamento delle somme spettanti alle regioni per il periodo
pregresso.
In effetti, il riferimento alle «risorse finanziarie dovute [...]
in applicazione delle disposizioni recate dai commi 319 e 320» rende
evidente che si tratta delle somme che lo Stato deve erogare alle
regioni a titolo di compartecipazione all'IVA, perchè i due commi
richiamati dalla disposizione impugnata riguardano, in generale,
proprio i criteri di quantificazione dell'importo spettante a
ciascuna regione a quel titolo.
La previsione del 31 marzo 2006 quale data entro la quale avrebbe
dovuto essere emanato il decreto ministeriale contemplato dal
medesimo comma 322 dimostra, poi, che le risorse finanziarie la cui
corresponsione alle regioni avrebbe dovuto essere oggetto del piano
graduale erano solamente quelle relative al periodo precedente a
detta data, vale a dire agli anni dal 2002 al 2005.
Il decreto ministeriale è stato emanato in data 9 novembre 2006,
previo parere favorevole della Conferenza Stato-Regioni, ed ha
fissato le modalità ed i tempi della corresponsione delle somme
relative agli anni 2002, 2003 e 2004 (al netto delle risorse già
trasferite), dando atto nel preambolo che non è stato possibile
procedere all'erogazione delle somme di pertinenza dell'anno 2005,
perchè sulla loro quantificazione non è stata raggiunta l'intesa in
sede di Conferenza Stato-Regioni richiesta dall'art. 2, comma 4, del
d.lgs. n. 56 del 2000.
La disposizione impugnata, pertanto, deve ancora essere attuata
con riferimento alla compartecipazione all'IVA per l'anno 2005 e ciò
impedisce di procedere ad una declaratoria di cessazione della
materia del contendere, come prospettato, peraltro in via dubitativa,
dal Presidente del Consiglio dei ministri nelle memorie depositate in
prossimità dell'udienza di discussione.
5.2. - Alla luce delle vicende normative appena riassunte, si
deve escludere che la norma censurata sia lesiva dell'autonomia
finanziaria delle regioni prevista dall'art. 119 della Costituzione,
perchè essa si limita a riconoscere allo Stato la possibilità di
procedere con gradualità alla corresponsione di somme che sono
maturate nel corso di un periodo di quattro anni. E ciò vieppiù
perchè si è in fase di riattivazione del sistema della
compartecipazione regionale al gettito dell'IVA, sistema sospeso fino
al 30 settembre 2005 dall'art. 4 del d. l. n. 314 del 2004 (norma a
suo tempo non impugnata dalle regioni). Se è vero che non si tratta
dell'intero ammontare delle risorse dovute alle regioni per quel
periodo (avendo il Ministro dell'economia e delle finanze proceduto
nel frattempo ad anticipazioni), è anche vero che, occorrendo sanare
un periodo così lungo, lo Stato può prevedere una gradualità
nell'erogazione di un importo comunque considerevole.
5.3. - Neppure è ravvisabile una lesione del principio della
leale collaborazione istituzionale.
Infatti, considerato che il decreto ministeriale previsto
dall'art. 1, comma 322, della legge n. 266 del 2005 deve regolare i
tempi di corresponsione di somme maturate in un consistente periodo
di tempo (e dunque con indubbie ripercussioni sulle finanze statali),
la forma di collaborazione prevista dalla norma (parere della
Conferenza Stato-Regioni) appare sufficiente.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata a separate pronunce la decisione delle questioni di
legittimità costituzionale sollevate dalle Regioni Toscana,
Piemonte, Campania e Liguria nei confronti di altre disposizioni
della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2006), con i ricorsi indicati in epigrafe;
Riuniti i giudizi:
1) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 322, della legge 23 dicembre 2005,
n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2006), sollevata, in
riferimento all'art. 97 della Costituzione, dalla Regione Piemonte
con il ricorso in epigrafe;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 322, della legge n. 266 del 2005,
sollevate, in riferimento all'art. 119 della Costituzione ed al
principio della leale collaborazione, dalle Regioni Toscana,
Piemonte, Campania e Liguria con i ricorsi in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 giugno 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Mazzella
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 14 giugno 2007.
Il cancelliere: Fruscella
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