1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 15-4-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 18 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 9 marzo 1998
N. 18 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 9 marzo 1998 (della regione Lombardia) Zootecnia - Agricoltura - Misure urgenti per gli accertamenti in materia di produzione lattiera - Restituzione, per il periodo 1997-98, ai produttori, titolari esclusivamente di quota A, degli importi trattenuti dagli acquirenti a titolo di prelievo supplementare, nel limite del 10% della quota medesima - Obbligatorieta' di tale restituzione, unitamente agli interessi maturati, con decorrenza dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del d.-l. n. 411 del 1997 e non da data precedente - Determinazione, da parte dell'AIMA, degli effettivi quantitativi di latte prodotto e commercializzato nei periodi 1995/96, 1996/97 e aggiornamento di detti quantitativi anche per il 1997/98 - Criteri - Ricorsi di riesame avverso le comunicazioni dell'AIMA, concernenti i quantitativi di riferimento individuali assegnati e di latte commercializzato - Competenza della regione in ordine alla trattazione e alla decisione dei ricorsi entro termine perentorio - Previsione di intervento sostitutivo dello Stato e di responsabilita' degli autori di omissione di istruttoria o di decisione - Competenza dell'AIMA in ordine alla compensazione nazionale per i periodi 1995/96 e 1996/97 e alla rettifica di essa nonche' in ordine all'aggiornamento degli elenchi dei produttori titolari di quota e dei quantitativi ad essi spettanti - Istituzione di una commissione di garanzia per l'esame dei contratti - Irragionevolezza - Incidenza sul principio della liberta' dell'iniziativa economica - Lesione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione dei principi posti per l'esercizio della decretazione d'urgenza - Lesione dell'autonomia e delle competenze regionali - Violazione del principio di leale cooperazione - Mancata previsione di copertura per i nuovi oneri derivanti alla regione dalle norme impugnate. (Legge 27 gennaio 1998, n. 5, intero testo; artt. 1, commi 3, 3-bis e 4-bis; 2, commi 1, lett. c) e d), 2, 3, lett. c), 6, 8 e 8-bis; 3, commi 1 e 1-bis; 4, comma 2; 4-bis; 5, comma 1, del d--l. 1 dicembre 1997, n. 411, convertito, con modificazioni, nella legge 27 gennaio 1998, n. 5.) (Cost., artt. 3, 5, 11, 41, 77, 97, 115, 117, 118 e 119). (098C0256) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 15-4-1998)

Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente
pro-tempore della Giunta regionale, on. dott. Roberto Formigoni,
rappresentata e difesa, come da delega a margine del presente atto,
ed in virtù delle deliberazioni di Giunta regionale n. VI/34435 del
4 febbraio 1998 e n. VI/34690 del 20 febbraio 1998, di autorizzazione
a stare in giudizio, dagli avv.ti proff. Giuseppe Franco Ferrari e
Massimo Luciani, ed elettivamente domiciliata presso lo studio di
quest'ultimo, in Roma, lungotevere delle Navi n. 30, contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri, per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale della legge 27 gennaio 1998, n. 5,
pubblicata in Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 22 del 28
gennaio 1998, "Conversione in legge, con modificazioni, del d.-l. 1
dicembre 1997, n. 411, recante misure urgenti per gli accertamenti in
materia di produzione lattiera", nella sua interezza ed in
particolare quanto all'art. 1, comma 3, in quanto dispone che,
limitatamente al periodo 1997-1998, gli acquirenti di latte bovino
restituiscono ai produttori l'importo relativo agli esuberi
conseguiti da produttori titolari esclusivamente di quota A nei
limiti del 10% della medesima, e che le somme trattenute in eccesso
rispetto a quanto stabilito dal precedente periodo del medesimo comma
sono restituite ai produttori con gli interessi maturati entro 10
giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione;
quanto all'art. 1, comma 3-bis, in quanto dispone che le somme
trattenute a titolo di prelievo supplementare, a partire dal periodo
1995-1996, finchè permangono nella disponibilità dell'acquirente,
sono produttive di interessi legali che devono essere corrisposti al
produttore entro il termine di 10 giorni dalla data di entrata in
vigore della legge di conversione; quanto all'art. 1, comma 4-bis, in
quanto dispone che la validità delle garanzie fideiussorie
surrogatorie del prelievo prestate per conto dei produttori per il
periodo 1995-1996 è, a richiesta, prorogata, alle medesime
condizioni pattuite, sino al 31 gennaio 1998, salvo che siano
intervenute rilevanti modifiche nella situazione patrimoniale
dell'obbligato principale; quanto all'art. 2, comma 1, lett. c), in
quanto dispone che l'AIMA determini gli effettivi quantitativi di
latte prodotto e commercializzato nei periodi 1995-1996 e 1996-1997
con particolare riguardo a quanto risulta dal modello L1, ove vi sia
incompatibilità con la consistenza di stalla accertata, e qualora la
produzione superi di oltre il 20% la media per capo calcolata
dall'AIA (associazione italiana allevatori) su base provinciale, e
che rimane ferma ogni altra responsabilità, anche penale, del
produttore e dell'acquirente; quanto all'art. 2, comma 1, lett. d),
in quanto dispone che, ai fini della determinazione degli effettivi
quantitativi di latte commercializzato nei periodi 1995-1996 e
1996-1997, l'AIMA debba avere particolare riguardo ai contratti di
circolazione delle quote rientranti nelle tipologie individuate come
anomale dalla Commissione governativa di indagine; quanto all'art. 2,
comma 2, in quanto dispone che, in caso di ritardo ed omesso invio da
parte degli acquirenti all'AIMA dei contratti di cui al comma 1,
lett. d) le regioni competenti possono procedere alla revoca del
riconoscimento previsto dall'art. 23 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 569 del 1993, sentita la Commissione di garanzia, e che
la commissione - da istituirsi con decreto del Ministro delle
politiche agricole per l'esame dei contratti de quibus - può
comunque esaminare i contratti pervenuti prima della comunicazione
prevista dal periodo precedente (ovvero: la comunicazione all'AIMA,
da parte della medesima Commissione, dei risultati dell'esame svolto
da quest'ultima in riferimento ai contratti più volte menzionati);
quanto all'art. 2, comma 3, lett. c), in quanto dispone che, in
riferimento ai trasferimenti di quote e cambi di titolarità per i
periodi 1995-1996, 1996-1997, 1997-1998, i quantitativi trasferiti
mediante contratti di sola quota con validità per i periodi
1997-1998 e successivi non sono assoggettati ad alcuna riduzione
percentuale; quanto all'art. 2, comma 6, in quanto dispone che,
nell'ambito del procedimento per i ricorsi di riesame, le province
autonome e le regioni procedano alla convocazione del produttore
ricorrente e, ove necessario, dell'acquirente; quanto all'art. 2,
comma 8, in quanto dispone che, in riferimento all'istruttoria e alla
decisione dei ricorsi di riesame, resta ferma la responsabilità
civile, penale, amministrativa e disciplinare degli autori
dell'omissione della decisione o del ritardo nell'invio della stessa;
quanto all'art. 2, comma 8-bis, in quanto dispone che, in caso di
inadempienza del rispetto dei termini perentori prevista dal comma 8,
il Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro
per le politiche agricole, previa deliberazione del Consiglio dei
Ministri, adotta i provvedimenti necessari; quanto all'art. 3, comma
1, in quanto dispone che, per il periodo 1995-1996, l'AIMA, nella
esecuzione della rettifica, proceda al raffronto tra i dati della
compensazione nazionale e quelli derivanti dall'applicazione, da
parte dell' AIMA stessa, della compensazione precedentemente in
vigore, e applica, in via perequativa, l'importo del prelievo
supplementare che risulta meno oneroso per il produttore, e che la
rettifica della compensazione nazionale per il periodo 1995-1996
sostituisce a tutti gli effetti le imputazioni del prelievo
supplementare per lo stesso periodo precedentemente operate
dall'AIMA; quanto all'art. 3, comma 1-bis, in quanto dispone che, a
seguito della verifica di cui al comma 1, il governo comunica
all'U.E. l'esatta produzione delle annate 1995-1996 e 1996-1997 per
la rettifica dei prelievi dovuti; quanto all'art. 4, comma 2, in
quanto dispone che, in relazione all'aggiornamento degli elenchi per
il periodo 1997-1998, se il produttore non controfirma il modello L1,
l'AIMA effettua gli opportuni accertamenti, anche con le modalità
previste dall'art. 2, comma 7 e, qualora la mancata sottoscrizione
risulti ingiustificata, al produttore si applica la sanzione
amministrativa prevista dall'art. 11, comma 1, della legge n. 468 del
1992; quanto all'art. 4-bis, in quanto dispone l'istituzione di una
commissione di garanzia - composta da sette membri, esperti della
materia, scelti anche tra i componenti della commissione governativa
di indagine - con il compito di verificare la conformità alla
vigente legislazione delle procedure e delle operazioni effettuate
per la determinazione della quantità di latte prodotta e
commercializzata nei periodi 1995-1996 e 1996-1997 e per
l'aggiornamento dei quantitativi di riferimento spettanti ai
produttori per i periodi previsti dallo stesso decreto-legge e che i
risultati delle verifiche della commissione medesima siano comunicati
al Ministro per le politiche agricole e all'AIMA almeno 10 giorni
prima della scadenza del termine fissato dall'art. 3, comma 1, e che,
in caso di rilievi della Commissione, l'AIMA riesamina le procedure e
le operazioni effettuate nella parte interessata dai rilievi,
riferendone al Ministro e alle commissioni parlamentari competenti;
quanto all'art. 5, comma 1, in quanto dispone che l'AIMA dia
comunicazione individuale agli interessati, mediante lettera
raccomandata con avviso di ricevimento, dell'aggiornamento degli
elenchi dei produttori titolari di quota e dei quantitativi ad essi
spettanti per il periodo 1998-1999.
F a t t o
1.1. - Il regime delle c.d. quote latte, finalizzato al
contenimento della produzione, da anni eccedente nel mercato europeo,
è stato introdotto in Italia, dopo lungo contenzioso circa
l'effettiva entità della produzione interna e la irrogazione delle
relative sanzioni comunitarie, dalla legge 26 novembre 1992, n. 468.
Tale testo normativo, dopo avere demandato, all'art. 2, comma 2, la
redazione di elenchi dei produttori titolari di quota e la loro
pubblicazione in appositi bollettini all'Azienda di Stato per gli
interventi nel mercato agricolo (AIMA), all'art. 2, comma 2,
limitatamente ai produttori di associazioni aderenti alla UNALAT,
dispone la articolazione della quota in due parti: l'una (A),
commisurata alla produzione di latte commercializzata nel periodo
1988-1989; l'altra (B), rapportata alla maggiore produzione
commercializzata nel periodo 1991-1992.
Poichè peraltro il regolamento CEE del Consiglio n. 804/68, del 27
giugno 1968, contemplava la periodica rideterminazione delle quote
nazionali spettanti all'Italia, i commi 6-8 dello stesso art. 2
assegnavano alle regioni il compito di vigilare sulla effettiva
produzione dei singoli operatori e di comunicare all'AIMA per
l'aggiornamento del bollettino le eventuali situazioni di quota
assegnata superiore a quella effettiva, e al Ministro
dell'agricoltura e foreste, acquisito il parere della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato e le regioni e sentite le
organizzazioni professionali maggiormente rappresentative, in caso di
eccedenza delle quantità attribuite ai produttori alla stregua dei
commi 2 e 3 rispetto alle quote nazionali individuate in sede
comunitaria, di stabilire con proprio decreto i criteri generali per
il pieno allineamento con le quote nazionali nell'arco di un
triennio. Lo stesso comma 8 imponeva che, con riferimento alle
riduzioni obbligatorie della quota B, si tenesse conto "dell'esigenza
di mantenere nelle aree di montagna e svantaggiate la maggior
quantità di produzione lattiera".
Il d.-l. 23 dicembre 1994, n. 727, poi convertito con modificazioni
in legge 24 febbraio 1995, n. 46 ha poi operato la riduzione delle
quote B per singolo produttore, con l'esclusione degli operatori
delle stalle ubicate nelle zone montane di cui alla direttiva del
Consiglio CEE 75/268 del 28 aprile 1975, da effettuarsi entro il 31
marzo 1995 con operatività dalla campagna 1995-1996.
La legge di conversione 46/1995 ha innovato il decreto come segue:
a) ha previsto (art. 2, comma 1, lett. a)) la riduzione della quota A
non in produzione, almeno qualora essa ecceda il 50% della quota A
attribuita; b) dopo avere confermato la riduzione della quota B
(lett. a)), ha escluso (lett. b)) da entrambe le riduzioni i
produttori non solo titolari di stalle ubicate in zone di montagna,
ma anche quelli operanti "nelle zone svantaggiate e ad esse
equiparate nonchè nelle isole"; c) ha consentito (art. 2, comma
2-bis) che i produttori che abbiano ottenuto, anteriormente
all'entrata in vigore della legge n. 468 del 1992, l'approvazione di
un piano di sviluppo o di miglioramento zootecnico da parte della
regione e che lo abbiano realizzato, possano chiedere la assegnazione
di una quota corrispondente all'obiettivo di produzione indicato nel
piano medesimo, in sostituzione delle quote A e B.
Più in generale, il decreto-legge n. 727 del 1994 e la legge n.
46 del 1995 hanno soppresso la previa consultazione della Conferenza
tra Stato e regioni, rimettendo la istruttoria e la predisposizione
del piano di rientro esclusivamente all'istanza ministeriale.
Inoltre, è stato introdotto un meccanismo di autocertificazione
delle produzioni, in base al quale gli acquirenti sono autorizzati a
considerare i quantitativi autocertificati dai produttori.
La legge n. 46 del 1995, insieme con il decreto-legge convertito,
veniva impugnata dalla regione Lombardia con ricorso rubricato
22/1995, con allegazione di numerosi profili di incostituzionalità.
Codesta ecc.ma Corte, a seguito di discussione nella pubblica udienza
del 23 novembre 1995, con decisione n. 520 del 28 dicembre 1995
accoglieva il predetto ricorso, in una con quello presentato dalla
regione Veneto e rubricato con n.r.g. 23/1995, sotto il profilo della
incostituzionalità dell'art. 2, comma 1, della legge, nella parte in
cui non vi si contemplava il parere delle regioni interessate nel
procedimento di riduzione delle quote individuali spettanti ai
produttori di latte bovino.
1.2. - Come è noto, il Governo è poi più volte intervenuto con
la decretazione di urgenza, adottando prima il d.-l. 15 marzo 1996,
n. 124 e poi, reiterando il primo, adottando il d.-l. 16 maggio 1996
n. 260 (impugnati con i ricorsi n.r.g. 18 e 27/96), indi con il d.-l.
8 luglio 1996 n. 353 (del pari impugnato con il ricorso n.r.g.
32/96), con il d.-l. 8 agosto 1996 n. 440, con il d.-l. 6 settembre
1996 n. 463, e "infine" con i dd.-ll. 23 ottobre 1996, nn. 542 e 552.
Tali ultimi due decreti-legge sono poi stati convertiti,
rispettivamente, nelle leggi 20 dicembre 1996 n. 642 e 23 dicembre
1996 n. 649 (impugnate con ricorsi nn.rr.gg. 12/97 e 14/97).
I decreti-legge successivi alla legge n. 46 del 1995 appartengono a
due "catene" di decreti reiterati: una saldatasi con la legge di
conversione del decreto-legge n. 542 del 1996 (legge n. 649 del
1996); l'altra saldatasi con la legge di conversione del
decreto-legge n. 552 del 1996 (legge n. 642 del 1996).
La prima catena è relativa alle previsioni sulle procedure di
compensazione (in particolare, all'eliminazione delle procedure
previste dalla legge n. 468 del 1992, sostituite da una compensazione
nazionale gestita dall'AIMA), nonchè alle modalità e ai tempi dei
prelievi e delle restituzioni. La seconda catena riguarda, in
particolare, la disciplina dei bollettini dei produttori titolari di
quota; la fissazione dei criteri di effettuazione della
compensazione; le modalità della compensazione medesima; la
disciplina dell'abbandono della produzione; i termini per la cessione
delle quote latte.
Queste due catene, ancorchè distinte, sono interconnesse, e - per
le ragioni già esposte nei ricorsi sopradescritti - hanno
determinato gravissimi pregiudizi all'autonomia delle regioni in
materia di agricoltura, disegnando uno scenario normativo incoerente
e costituzionalmente illegittimo. L'incoerenza e l'illegittimità
sono state confermate (e aggravate) dalla "saldatura" operata dalle
menzionate leggi nn. 642 e 649 del 1996.
A distanza di pochissimi giorni dalla pubblicazione (nella Gazzetta
Ufficiale, rispettivamente, del 21 e del 23 dicembre 1996) delle
leggi ora ricordate, il legislatore è poi nuovamente intervenuto nel
settore della produzione lattiera con la legge 23 dicembre 1996 n.
662 (che, addirittura, ancorchè pubblicata poco dopo, reca la stessa
data della legge n. 649 del 1996), a conferma della caoticità e
della farraginosità del suo agire.
La legge (impugnata con ricorso n.r.g. 20/97) dedica alla
produzione lattiera i commi da 166 a 174 dell'art. 2.
Tutti i ricorsi più sopra menzionati, e segnatamente i ricorsi
nn.rr.gg. 18-27-32/96 e 12-14-20/97, sono stati discussi all'udienza
pubblica tenutasi in data 28 ottobre 1997.
In riferimento ai medesimi ricorsi sopra menzionati, codesta ecc.ma
Corte, in data 19 dicembre 1997, ha depositato in cancelleria
ordinanza istruttoria del 16 dicembre 1997, con la quale si è
disposta a carico del Presidente del Consiglio dei Ministri (e in
minima parte a carico dei presidenti delle regioni) ampia
integrazione documentale.
1.3. - Nonostante avessero operato la "saldatura" finale delle
descritte catene di decreti-legge, i confusi e contraddittori
interventi normativi di fine 1996 non sono riusciti a scrivere la
parola "fine" sotto la lunga e tormentata storia della disciplina in
via d'urgenza della produzione lattiera. Il Governo è infatti
reintervenuto con il decreto-legge n. 11 del 1997 (anch'esso
impugnato dalla ricorrente con ricorso rubricato al n. 25/97,
pendente avanti codesta ecc.ma Corte).
La storia di questo decreto è nota: incalzato dalla protesta dei
produttori, angosciati dall'imminente scadenza del cosiddetto
"superprelievo" ed esasperati dalla pachidermica gestione del settore
lattiero-caseario da parte del MIRAAF e dell'AIMA, il Governo ha
ritenuto opportuno intervenire, subito, con un provvedimento
legislativo d'urgenza. Quanto ai suoi contenuti, il decreto in
questione può essere diviso, per quanto qui interessa (e
prescindendo dunque dalle disposizioni puramente finanziarie e da
quelle previdenziali, di cui agli artt. 9-11) in due parti. In una
prima parte si interviene con forme di finanziamento agevolato ai
produttori, onde far fronte alla crisi del settore determinata, per
un verso, dall'encefalopatia spongiforme bovina, e per l'altro dalla
sovrapproduzione di latte.
Così, l'art. 1 stabilisce ammontare (comma 1), tasso (comma 2),
criteri di calcolo (comma 3), tempi e garanzie dei finanziamenti per
fronteggiare i danni causati dalla menzionata epidemia (comma 4).
L'art. 2 fissa le procedure per la concessione dei finanziamenti.
L'art. 3 introduce, per i produttori che non abbiano chiesto il
finanziamento di cui all'art. 1, un premio per la perdita di reddito
subita a causa dell'encefalopatia spongiforme bovina. L'art. 4 detta
regole in materia di incentivi per l'abbandono della produzione
lattiera, determinando ammontare, modalità e tempi degli incentivi
medesimi. L'art. 6 dispone un contributo straordinario al Fondo
interbancario di garanzia e detta ulteriori regole in materia. In
una seconda parte, logicamente differenziata dalla prima e relativa a
questioni che avrebbero dovuto essere oggetto di ben più meditata
considerazione, il decreto si occupa direttamente del regime della
produzione lattiera. Così, l'art. 5 detta regole sull'assegnazione
di quote ai giovani produttori. L'art. 7 istituisce una commissione
governativa di indagine in materia di quote latte, che si segnala per
la totale assenza di qualunque rappresentante regionale, e di
qualsivoglia raccordo con le amministrazioni regionali. L'art. 8,
infine, detta norme in materia di identificazione e registrazione
degli animali (anagrafe del bestiame), anche in applicazione del
d.P.R. 30 aprile 1996 n. 317.
1.3. - Nonostante fosse affetto dai vizi lamentati nel ricorso n.
25/97, sopra menzionato, il decreto-legge n. 11 del 1997 è stato poi
convertito in legge ad opera della legge 28 marzo 1997 n. 81
(anch'essa impugnata con ricorso pendente avanti codesta ecc.ma Corte
al n. 36/97). La struttura del decreto è stata profondamente
alterata, poichè i suoi vari articoli sono stati tutti raggruppati e
trasformati in commi (ben 54) di un solo maxi-articolo 1, ma il testo
delle varie previsioni normative è rimasto largamente intatto, ad
eccezione delle parti che qui appresso si indicano. È stato,
anzitutto, premesso al testo originario un art. 01, nel quale si
prevede che le funzioni amministrative relative all'attuazione della
normativa comunitaria in materia di quote latte siano svolte dalle
regioni (e dalle province autonome). La soddisfazione con la quale
dovrebbe essere accolto il doveroso riconoscimento del corretto
assetto delle competenze in questo delicato settore è destinata ad
avere vita breve. Basta infatti leggere quanto l'art. 01 aggiunge a
tale previsione, e precisamente che:
a) l'assegnazione alle regioni delle predette funzioni vale solo
"a decorrere dal periodo di applicazione 1997-1998";
b) "in attesa della riforma organica del settore" (videant
posteri...|), sono fatti salvi i compiti svolti dall'AIMA - niente
meno - "in materia di aggiornamento del bollettino 1997-1998, di
riserva nazionale, di compensazione nazionale e di programmi
volontari di abbandono";
c) come se non bastasse, l'AIMA concorre con le regioni per gli
altri adempimenti dello Stato nei confronti dell'Unione europea nel
settore lattiero-caseario. Come si vede, l'incipit di tale articolo,
apparentemente garantista per le regioni, si rivela addirittura
derisorio quando inserito nel contesto dell'intera previsione
normativa. Sempre nel l'art. 01, poi, si è previsto (al comma 2)
che le funzioni di indirizzo e coordinamento, nonchè i poteri
sostitutivi nei confronti delle regioni spettano al Ministro delle
risorse agricole, alimentari e forestali. L'art. 1, comma 1, è
stato modificato assai marginalmente, con il rinvio (prima mancante)
a quanto previsto dalla legge n. 468 del 1992 in materia di
attribuzione dei quantitativi di riferimento di produzione lattiera.
L'art. 1, comma 3, è stato modificato, nel senso che si prevede la
consultazione degli "assessorati regionali all'agricoltura", al fine
di determinare i criteri oggettivi per il calcolo della perdita di
reddito derivante ai singoli produttori a seguito della crisi dovuta
all'encefalopatia spongiforme bovina. L'originario art. 4, comma 2,
del decreto (ora art. 1, comma 14) è stato modificato con la
eliminazione dell'inciso che prevedeva la sottoscrizione della
domanda di premio per l'abbandono della produzione da parte del
proprietario, ove questi fosse soggetto diverso dal titolare della
quota.
L'originario art. 5, comma 1, del decreto (ora art. 1, comma 17) è
stato modificato, prevedendo unilateralmente una disciplina ancora
più analitica - epperciò illegittima - delle assegnazioni di quote
ai giovani produttori.
L'originario art. 5, comma 2 (ora art. 1, comma 18) è stato
modificato con alcuni aggiustamenti lessicali, ed in particolare con
la previsione che la riassegnazione delle quote avvenga "a livello
regionale" (anzichè "su base regionale").
L'originario art. 7, comma 4 (ora art. 1, comma 31), è stato
modificato con la previsione più specifica dei contenuti della
relazione che la Commissione governativa di indagine in materia di
quote latte è tenuta a presentare.
È stata introdotta, all'art. 1, comma 35, la previsione secondo
cui l'AIMA provvede a rettificare gli elenchi dei produttori
assoggettati al prelievo supplementare e ai conguagli sulla base
delle risultanze della relazione della Commissione governativa di cui
al punto precedente, con il risultato di aggravare ulteriormente - se
possibile - i già gravi vizi evidenziati nell'impugnativa del
decreto. È stato introdotto, all'art. 1, comma 42, e modificando
doverosamente l'assurdo art. 8 del decreto, il principio secondo cui
le regioni si avvalgono della banca dati per la registrazione ed
identificazione dei bovini da allevamento.
1.5. - Con ulteriore ricorso alla decretazione di urgenza, il
Governo ha poi adottato il d.-l. 7 maggio 1997, n. 118.
In estrema sintesi, il contenuto di tale decreto-legge è il
seguente:
il comma 1 proroga al 10 luglio 1997 la operatività della
commissione governativa di indagine, di cui all'art. 1, comma 28,
della legge n. 81 del 1997, ribadendo che entro tale termine essa
dovrà presentare alla Presidenza del Consiglio ed al Ministro la
propria relazione;
il comma 2 ribadisce quanto già disposto dal comma 30 dell'art.
1 della legge n. 81 del 1997 circa l'utilizzo della forza pubblica,
aggiungendo che essa può in particolare svolgere ispezioni
amministrative ed esercitare "tutti i poteri ... spettanti
nell'ambito dei rispettivi ordinamenti, per l'esercizio delle proprie
attività istituzionali.";
il comma 3 demanda all'AIMA, entro venti giorni dalla
presentazione della relazione di cui al comma 1, di operare le
rettifiche negli elenchi dei produttori sottoposti a prelievo
supplementare per il periodo 1995-1996 e di effettuare i conseguenti
conguagli in sede di compensazione nazionale per il periodo
1996-1997, ovvero, se il conguaglio non sia possibile o sufficiente,
le ripetizioni di somme trattenute in meno;
il comma 4 differisce al 10 giugno 1997, limitatamente al periodo
1996-1997, le dichiarazioni degli acquirenti, sottoscritte anche dai
produttori, in base al regolamento CEE 536/1993 e prescrive nello
stesso termine una nuova dichiarazione per il periodo 1995-1996,
prevedendo, in caso di omessa sottoscrizione delle dichiarazioni da
parte del produttore, verifiche da parte delle forze di polizia;
il comma 5 è la norma finanziaria. Il decreto-legge n. 118/1997
è poi stato convertito in legge 3 luglio 1997, n. 204. Quest'ultima,
in aggiunta al decreto-legge convertito, prevede:
la sospensione dei programmi di abbandono della produzione di
latte e la conseguente interruzione dell'assegnazione delle quote
gratuite ai giovani produttori (art. 1-bis);
l'obbligo per i primi acquirenti di trattenere solo il 20% del
prelievo supplementare della quota B ridotta ed ugualmente prodotta
nell'annata 1996-1997 (art. 1, comma 4-bis);
la proroga dei lavori della Commissione per tutto agosto (art.
1, comma 1), con conseguente slittamento dei termini previsti
dall'art. 1, comma 3, del decreto-legge convertito. Nel frattempo,
il Governo - aggravando la già sconcertante disorganicità e
frammentarietà della disciplina in materia di quote latte - ha fatto
sì che si intrufolasse nel testo del d.-l. 19 maggio 1997, n. 130,
convertito in legge 16 luglio 1997, n. 228, relativo agli incendi
boschivi, un articolo relativo ai controlli veterinari straordinari
da effettuarsi su tutti i capi bovini presenti nelle aziende da
latte. Con l'art. 6 del decreto-legge in oggetto è stato, infatti,
autorizzato il Ministro della sanità a disporre la suddetta
rilevazione tramite i servizi veterinari delle USL. Inoltre, il
Governo, con il d.-l. 15 settembre 1997 n. 305 - poi, però, non
convertito - disponeva la proroga di sessanta giorni dei suddetti
termini imposti all'AIMA per le rettifiche negli elenchi dei
produttori sottoposti a prelievo supplementare per il periodo
1995-1996 e per l'effettuazione dei conseguenti conguagli in sede di
compensazione nazionale per il periodo 1996-1997, ovvero - se il
conguaglio non sia possibile o sufficiente - per la restituzione
delle somme versate in più e la ripetizione di quelle versate in
meno.
2.1. - Nel frattempo la Commissione d'indagine, istituita con il
decreto-legge n. 11 del 1997, ha presentato due relazioni, del 26
aprile 1997 e del 31 agosto 1997; quest'ultima, frutto delle proroghe
disposte dal decreto-legge n. 118 del 1997 e dalla legge di
conversione n. 204 del 1997.
La Commissione ha evidenziato come la situazione attuale sia frutto
di una normativa che, oltre a disattendere le direttive e i
regolamenti comunitari, risulta essere chiaramente inadeguata ad
impostare un definitivo riassetto del sistema. Il dato maggiormente
preoccupante è stato individuato nel proliferare di contratti di
pseudo soccida e comodato. Tale fenomeno, volto ad eludere le
disposizioni normative in materia di circolazione di quote latte,
discende - ad avviso della medesima Commissione - da una legislazione
nazionale non conforme al diritto comunitario e contraddittoria al
suo interno. Infatti, se da un lato la legislazione italiana - allo
scopo di conservare le quote produttive nelle aree territoriali di
origine - proibisce la compravendita e l'affitto di sole quote al di
fuori della regione di appartenenza del cedente (legge n. 468 del
1992), vietando altresì la cessione della sola quota tra aree non
omogenee, dall'altro fa menzione dei contratti associativi, senza
precisare alcunchè rispetto agli stessi (legge n. 407 del 1994).
I contratti di pseudo soccida e comodato (resi possibili dalla
richiamata menzione da parte della legislazione interna dei contratti
associativi) non comportano un effettivo trasferimento della
titolarità delle quote in capo agli stipulanti, e per questo non
sono soggetti nè al controllo della regione nè dell'AIMA ma hanno
comunque come unico oggetto del rapporto la realizzazione di una
cessione strumentale - seppure sui generis - della quota stessa.
Come più sopra anticipato - e come rilevato dalla stessa Commissione
- tali pseudo soccide e comodati non possono comunque dirsi stipulati
in evidente violazione della normativa interna, in quanto essa -
seppure in contrasto con la normativa comunitaria - legittima
l'utilizzo di non meglio definiti contratti associativi. Il problema
di fondo non risiede dunque nei controlli - quasi impossibili ad
effettuarsi -, ma nella disciplina statale del settore. La stessa
Commissione sollecita, infatti, una effettiva ed ordinata
ripartizione dei ruoli tra i vari soggetti preposti alla disciplina e
gestione del settore.
2.2. - La Commissione governativa ha inoltre proposto che la
compensazione, limitatamente alla campagna 1995-1996, venga
effettuata secondo il previgente sistema, e cioè prima al livello
delle APL, e a livello dei non associati, e poi a livello nazionale.
Tale proposta - sempre secondo la Commissione - si impone in
considerazione del principio del legittimo affidamento, così come
riconosciuto anche dall'ordinamento comunitario. In base a tale
principio, infatti, la Corte di giustizia ritiene non possa non
tenersi conto dell'affidamento riposto dall'imprenditore su norme,
comportamenti e prassi delle autorità nazionale e comunitaria, in
base alle quali egli ha determinato le proprie operazioni
commerciali; ciò, sempre che nessun interesse pubblico vi osti e che
la lesione subita sia intervenuta in modo imprevedibile. Nel caso di
specie, considerato che solo nel maggio del 1996 la UE ha contestato
formalmente la metodologia di compensazione utilizzata in Italia, gli
allevatori fino ad allora confidavano del tutto verosimilmente nel
mantenimento del precedente sistema. Inoltre, nessuna conseguenza si
produrrebbe a carico dello Stato nel caso in cui si tornasse ad
operare la compensazione secondo la normativa previgente: il prelievo
per l'esubero continuerebbe infatti ad essere a carico dei produttori
eccedentari (cfr. pagg. 84-86, Relazione del 26 aprile 1997; pagg.
56-59 e 140-149, Relazione del 31 agosto 1997). Le considerazioni
espresse in tal senso dalla Commissione confermano le gravi
illegittimità che viziano le disposizioni impugnate, troppo
frettolosamente escogitate dal legislatore al solo fine di ovviare ad
ulteriori infrazioni comunitarie. Viceversa la Commissione medesima
ritiene necessario risolvere definitivamente la grave crisi del
settore tramite misure che, oltre ad assicurare l'effettivo
adempimento agli obblighi imposti dall'UE, risultino idonee a
governare il sistema delle quote latte sulla scorta dei principi di
equità ed economicità (cfr. pag. 204, Relazione del 31 agosto
1997).
2.3. - Altro punto sottolineato da entrambe le relazioni redatte
dalla Commissione d'indagine riguarda la sicura e totale
compensazione concessa agli operatori delle zone svantaggiate (cfr.
pagg. 158-159, Relazione del 31 agosto 1997). In seguito ad
un'analisi comparata delle legislazioni degli stati membri, la
Commissione stessa ha evidenziato come la situazione italiana sia
atipica rispetto a quanto da questi disposto a tal riguardo.
Inoltre, la normativa comunitaria parrebbe consentire agevolazioni in
favore delle zone svantaggiate solo a monte del sistema, e cioè in
sede di assegnazione delle quote.
2.4. - Infine, quanto all'attribuzione dei poteri di gestione delle
quote in capo alle regioni, la Commissione sottolinea la necessità
di predeterminare, con riguardo alle particolari situazioni locali,
più sistemi concordati da ciascuna regione con l'organo statale di
controllo (cfr. pag. 78, Relazione del 26 aprile 1997). Ne discende
che le mere affermazioni di principio, quali la tardiva previsione di
un Comitato permanente in sede consultiva e la formale attribuzione
delle competenze in capo alle regioni - salvo mantenere ben salde in
capo all'AIMA le competenze effettive -, non potevano certo bastare
ai fini di una seria e meditata riorganizzazione della materia.
2.5. - In conclusione, le relazioni redatte dalla Commissione
d'indagine evidenziano la necessità di riformare in radice l'intero
sistema, a partire dall'individuazione dell'annata di riferimento per
l'assegnazione delle quote. Si è infatti dimostrato come le errate
rilevazioni della produzione nazionale effettuate a più riprese da
diversi organismi abbiano determinato già ab origine le condizioni
per il proliferare delle successive e consequenziali distorsioni, che
hanno impedito l'effettivo e razionale adempimento degli obblighi
imposti dalla UE. Siffatta situazione è da addebitarsi in primo
luogo all'assurda ed incoerente sovrapposizione di disposizioni che
si sono sempre più allontanate dal dato reale. Le distorsioni del
sistema si sono così moltiplicate ed hanno di fatto impedito un
effettivo adeguamento della normativa interna agli obblighi imposti
dalla UE. La Commissione ha poi rinvenuto precise responsabilità in
ordine alla evidente disfunzione del settore, e segnatamente:
in capo all'UNALAT, che ha a suo tempo fornito dati non veritieri
in merito alla produzione nazionale;
in capo alle APL, per la gestione scorretta delle quote;
in capo ai primi acquirenti - le latterie -, che in genere non
hanno ostacolato l'utilizzo distorto dei contratti "associativi" da
parte dei produttori;
in capo del CCIA, per le imprecise rilevazioni in ordine alla
produzione nazionale;
in capo al Governo, in riferimento alla stratificazione di norme
non sempre - rectius, quasi mai - in linea con il diritto
comunitario;
in capo al Ministero, per non avere gestito correttamente i
rilevamenti sulla produzione nazionale interna;
in capo all'AIMA, in riferimento alla dimostrata inefficienza
operativa.
È, poi, emblematico ed illuminante che, quanto alle regioni, le
relazioni si siano invece limitate ad evidenziare l'omesso esercizio
da parte di tali Enti dei poteri di controllo in relazione, in
particolare, ai quantitativi effettivi di latte prodotto dai singoli
operatori ed in ordine ai contratti di acquisto ed affitto di quote.
In relazione ai contratti, si è già detto dell'impossibilità di
sottoporre a controllo quelle particolari forme di transazioni, dette
di pseudo soccida e comodato; queste ultime, infatti, non comportando
un effettivo trasferimento di quota non erano in realtà soggette ad
alcun controllo ex lege. Quanto all'omesso controllo dei
quantitativi di latte effettivamente prodotto, è di tutta evidenza
che i poteri attribuiti alle regioni erano - e sono - del tutto
formali, spettando all'AIMA l'esclusiva competenza in ordine
all'assegnazione delle quote. L'estromissione delle regioni dai
poteri programmatori ha ovviamente impedito alle stesse l'esercizio
dei poteri di controllo. Il sistema indotto dalle disposizioni
succedutasi in materia di quote latte ha reso, infatti, possibile
l'utilizzo da parte di alcuni produttori di strumenti giuridici
(quali i contratti di pseudo soccida e comodato) ai limiti della
legalità, impedendo di fatto all'organo periferico un effettivo
controllo sul dato reale.
3. - Malgrado l'invito della Commissione governativa di procedere
ad una complessiva - nonchè definitiva - riforma del settore
lattiero-caseario, il Governo è nuovamente intervenuto con la
decretazione d'urgenza per mezzo del decreto-legge n. 411 del 1997,
impugnato con ricorso n.r.g. 4/1998, pendente avanti codesta ecc.ma
Corte.
In sintesi, il decreto, quanto al procedimento di accertamento,
prevede:
che l'AIMA accerti la produzione effettiva per i periodi più
sopra indicati, avendo particolare riguardo: a) ai modelli L1 non
firmati o con firme apocrife; b) ai modelli L1 privi dell'indicazione
dei capi bovini; c) ai modelli L1 con quantità di latte
commercializzata incompatibile con la consistenza numerica del
bestiame; d) ai contratti di circolazione di quote latte (quelli
ritenuti atipici dalla Commissione) con durata inferiore ai 6 mesi;
e) ai modelli L1 con codici fiscali errati o partite IVA errate o
inesistenti, o relativi ad aziende senza bestiame o destinatarie dei
premi accordati per vacche nutrici o per abbattimento (art. 2, comma
1);
che i contratti di cui al precedente punto d) devono essere
inviati all'AIMA a cura degli acquirenti entro 15 giorni dall'entrata
in vigore del decreto-legge medesimo, pena la revoca del
riconoscimento previsto dall'art. 23 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 569/1993 (art. 2, comma 2) (dimenticando che la revoca
è disposta dalle regioni, che, in quanto non destinatarie dell'atto
comunicato, non potrebbero direttamente valutare se l'invio della
documentazione è avvenuto nei termini prescritti);
che l'AIMA aggiorni i quantitativi di riferimento dei singoli
produttori per i periodi 1995-1996, 1996-1997 e 1997-1998 tenendo
conto: a) delle istanze di riesame presentate entro il 30 settembre
1997 dalle regioni e dalle province autonome; b) degli azzeramenti di
doppie quote, delle revoche e riduzioni operate dalle regioni e
province autonome, pervenute all'AIMA entro la data di entrata in
vigore del decreto stesso; c) dei trasferimenti di quote e cambi di
titolarità per i periodi considerati, comunicati dalle regioni e
province autonome e pervenuti entro il 15 novembre 1997 (si consideri
che, quanto ai cambi di titolarità, per il periodo 1997-1998, essi
possono essere effettuati fino al 31 marzo 1998 e comunicati alle
regioni nei 15 giorni successivi - vd. art. 21 decreto del Presidente
della Repubblica n. 569/1993); d) della correzione, in base alle
risultanze del censimento 1993-1994, delle assegnazioni di quote a
suo tempo effettuate (art. 2, comma 3);
che l'AIMA, compiuto l'accertamento de quo nei modi
sopradescritti, comunichi ai produttori, entro sessanta giorni dalla
entrata in vigore del decreto medesimo, mediante lettera raccomandata
con ricevuta di ritorno, i quantitativi di riferimento individuali
assegnati ed i quantitativi di latte commercializzato (art. 2, comma
5, prima parte);
che i singoli interessati possono presentare alla regione, a pena
di decadenza, ricorso di riesame entro quindici giorni dalla data di
ricezione della summenzionata comunicazione (art. 2, comma 5, seconda
parte e comma 6) (dimenticando che la regione, non potendo accertare
la data di ricezione della comunicazione, non sarà in grado neppure
di accertare il presupposto di ammissibilità del ricorso medesimo -
ovvero: la sua proposizione nei termini);
che le regioni devono decidere sui ricorsi de quibus entro
sessanta giorni (termine perentorio) a decorrere dalla scadenza del
termine per la presentazione, ed entro lo stesso termine devono
comunicare all'AIMA la relativa decisione, a pena di irricevibilità
e salva la responsabilità civile, penale e disciplinare (art. 2,
comma 8) (ancora non si considera che le regioni non hanno i mezzi
per accertare il dies a quo). Nelle more della effettiva attuazione
di quanto sopra descritto, il Governo ha poi disposto in favore dei
produttori la restituzione dell'80% degli importi trattenuti dagli
acquirenti a titolo di prelievo supplementare, limitatamente al
periodo 1996-1997 (art. 1). Inoltre, l'art. 3 dispone che l'AIMA
provveda alla rettifica della compensazione nazionale per il periodo
1995-1996 sulla base dei modelli L1 pervenuti alla data di entrata in
vigore del decreto, nonchè degli accertamenti compiuti e delle
decisioni dei ricorsi di riesame di cui all'art. 2.
L'art. 4, quanto alla campagna 1997-1998, dispone che l'AIMA
proceda all'aggiornamento dell'elenco dei produttori titolari di
quota e dei quantitativi ad essi spettanti con la comunicazione di
cui al comma 5 dell'art. 2. Tali aggiornamenti andranno a sostituire
ad ogni effetto i bollettini pubblicati precedentemente. Ai fini
delle trattenute e del versamento del prelievo supplementare - come
espressamente recita il medesimo art. 4 - gli acquirenti saranno
tenuti a considerare esclusivamente le quote risultanti dal suddetto
elenco. Quanto alla campagna 1998-1999, l'art. 5, in espressa deroga
all'art. 01 del decreto-legge n. 11 del 1997, convertito in legge n.
81 del 1997, attribuisce nuovamente all'AIMA la competenza in ordine
alla redazione degli elenchi dei produttori titolari di quota e dei
quantitativi ad essi spettanti per il periodo 1998-1999.
4. - Da ultimo, il decreto-legge n. 411/1997 sopradescritto è
stato convertito con modificazioni in legge 28 gennaio 1998, n. 5,
che, così come il decreto-legge convertito, contiene disposizioni
gravemente lesive delle prerogative costituzionalmente garantite
alle regioni.
La legge di conversione impugnata con il presente ricorso, nella
sua interezza, e con particolare riguardo a tutte le disposizioni
specificamente impugnate - il cui contenuto verrà più oltre
dettagliatamente esposto, è dunque costituzionalmente illegittima
per i seguenti motivi:
D i r i t t o
1. - La legge impugnata reca conversione in legge del decreto-legge
n. 411 del 1997, già impugnato, come ricordato nella descrizione dei
fatti della presente controversia, dalla regione ricorrente con
ricorso n.r.g. n. 4/98. Tutte le censure già formulate nel
menzionato ricorso nei confronti del decreto-legge e delle sue
singole disposizioni si trasferiscono, secondo i principi generali,
sulla impugnata legge di conversione. Nondimeno, tale legge arreca
ulteriori vulnera alle prerogative costituzionalmente riconosciute
alla ricorrente, per i motivi appresso esposti.
2. - Le legge impugnata, indubbiamente, opera parziali
miglioramenti della disciplina precedentemente contenuta nel
decreto-legge n. 411 del 1997, nonchè nei confusi e illegittimi
interventi normativi precedenti. Tali parziali miglioramenti,
tuttavia, continuano ad inscriversi nella medesima logica di quegli
stessi interventi, che hanno costantemente emarginato le regioni da
una materia - quale quella che ne occupa - che la Costituzione e le
fonti attuative attribuiscono alla loro competenza. Una volta di
più, si conferma la necessità di una radicale modificazione della
normativa vigente, che sia maggiormente rispettosa delle autonomie
regionali. Purtuttavia, nella costante propensione del legislatore
statale ad adottare discipline-tampone come quella qui impugnata, è
assolutamente indispensabile un intervento di codesta ecc.ma Corte
costituzionale, che ripristini una volta per tutte l'integrità delle
attribuzioni regionali.
3. - In particolare, il nuovo art. 1, comma 3, primo periodo, nella
parte in cui prevede la restituzione ai produttori titolari
esclusivamente di quota A di un importo relativo agli esuberi
limitatamente al 10% della stessa quota, risulta violativo degli
artt. 3, 5, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione. La fissazione
al solo 10% della restituzione appare anzitutto arbitraria e priva di
ragionevole correlazione con quello che avrebbe dovuto essere
l'intento del legislatore statale, e cioè quello di rimediare alle
passate omissioni ed irregolarità, non imputabili ai produttori nè
alle regioni, bensì all'inerzia del medesimo legislatore ed
all'inefficienza dell'amministrazione statale, in particolare
dell'AIMA. Intervenendo in questo modo, invero, l'intento non viene
raggiunto, e vengono anche violate le previsioni costituzionali sopra
menzionate, che dovrebbero garantire un governo efficiente del
settore e la realizzazione dell'utilità sociale, nel rispetto delle
prerogative delle regioni, che al contrario sono state totalmente
estromesse. Tanto, nonostante che la stessa previsione delle
restituzioni valga come implicita ammissione di responsabilità dello
Stato (non accompagnata peraltro, nella specie, da una riparazione di
misura adeguata). Anche qui, come si è già fatto in altre
impugnative in questa materia, si deve lamentare che lo Stato
interviene (inadeguatamente) post festum dopo che le previsioni dei
produttori sono state sconvolte dalla inefficiente amministrazione
del settore e che alle regioni è stato impedito di esercitare i
propri poteri di programmazione e di governo.
4. - Il nuovo art. 1, comma 3, secondo periodo, nonchè il nuovo
art. 1, comma 3-bis, risultano lesivi degli artt. 3, 5, 77, 115, 117
e 118 della Costituzione. Tali disposizioni, infatti, prevedendo che
i termini ivi contemplati decorrano dall'entrata in vigore della
legge di conversione anzichè da una data precedente (come era
previsto in origine dal decreto-legge n. 411 del 1997), valgono
implicitamente a dimostrare che il legislatore statale non ha
sviluppato sino alle sue coerenti conseguenze i presupposti della
necessità e dell'urgenza dell'intervento normativo, a suo tempo
affermati dal Governo in sede di decretazione d'urgenza. Anche qui,
tali disposizioni sono lesive dell'autonomia regionale, in quanto si
inscrivono in quell'impianto complessivo, irrispettoso delle
autonomie, del quale si è già precedentemente detto.
5. - Il nuovo art. 1, comma 4-bis, risulta violativo degli artt.
3, 5, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione. Vi si prevede,
infatti, che la validità delle garanzie fidejussorie, surrogatorie
del prelievo, prestate per conto dei produttori per la stagione
1995-1996 sia prorogata a richiesta sino al 31 maggio 1998. La scelta
di limitare l'efficacia delle garanzie e di identificare la data
limite del 31 maggio è arbitraria, e anche in questo caso lesiva
delle prerogative regionali, poichè incide sui calcoli economici dei
produttori, impedendo a questi di effettuare una corretta
programmazione aziendale, e alle regioni di programmare la disciplina
della materia.
6. - Il nuovo art. 2, comma 1, lett. c) è violativo degli artt.
3, 5, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione. Esso infatti prevede
che l'AIMA determini gli effettivi quantitativi di latte prodotto e
commercializzato nei periodi 1995-1996 e 1996-1997 con particolare
riguardo a quanto risulta dal modello L1, ove vi sia incompatibilità
con la consistenza di stalla accertata, e qualora la produzione
superi di oltre il 20% la media per capo calcolata dall'AIA
(associazione italiana allevatori) su base provinciale. Questa scelta
risulta irragionevole ed arbitraria. La quantificazione della
eccedenza tollerabile al 20%, fissa per qualunque parte del
territorio nazionale, non considera le peculiarità delle diverse
realtà regionali, che meriterebbero attenta valutazione e specifico
trattamento normativo. Anche qui sarebbe stato necessario richiedere
l'intervento delle regioni, che sole possono conoscere e definire le
esigenze della locale realtà produttiva.
7. - Il nuovo art. 2, comma 1, lett. d), risulta violativo degli
artt. 3, 5, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione. Tale
disposizione demanda l'individuazione delle tipologie di contratti di
circolazione delle quote latte, da considerarsi come anomale, alla
commissione governativa di indagine di cui al decreto-legge n. 11 del
1997. Così facendo, però, il legislatore statale: a) rinunzia ad
esercitare una competenza che (stavolta si|) gli appartiene, e che
dovrebbe invece esercitare per evidenti ragioni di certezza ed
uniformità, peraltro in stretto raccordo con le regioni, per
rispettare l'esigenza di leale cooperazione ripetutamente valorizzata
da codesta ecc.ma Corte; b) demanda la competenza ad un soggetto
amministrativo senza definire in alcun modo i criteri della sua
discrezionalità, ingenerando incertezza e possibilità di
contenzioso; c) tale mancata indicazione di criteri è
particolarmente grave, in considerazione di ciò che, l'anomalia
delle tipologie contrattuali viene definita ex post, determinando
così il consueto pregiudizio per le prerogative programmatorie dei
singoli operatori e delle regioni.
8. - Il nuovo art. 2, comma 2, penultimo periodo, risulta violativo
degli artt. 3, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione. Esso, invero,
contiene una previsione normativa oscura ai limiti della
comprensibilità. Tanto, in violazione dei principi di
ragionevolezza della normazione e di buon andamento
dell'amministrazione, in una materia di sicura competenza regionale.
9. - Il nuovo art. 2, comma 3, lett. c) risulta violativo degli
artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione. Si aggiunge
infatti, al vecchio testo del decreto-legge n. 411 del 1997, la sola
precisazione che i quantitativi trasferiti mediante contratti di sola
quota con validità per i periodi 1997-1998 e successivi non
subiscono alcuna riduzione. Si confermano dunque i vizi già
censurati nel ricorso avverso il decreto legge, che - come già
osservato in apertura - si trasferiscono pianamente sulla legge di
conversione.
10. - Il nuovo art. 2, commi 6 e 8, nel prevedere la convocazione
del produttore ricorrente ed eventualmente dell'acquirente in
contraddittorio (comma 6) e nel ribadire la responsabilità di chi
ometta l'istruttoria o la decisione dei ricorsi di riesame (comma 8),
risulta violativo degli artt. 3, 5, 97, 115, 117, 118 e 119 della
Costituzione. Esso infatti accolla alla regione ulteriori
responsabilità, in un contesto peraltro nel quale essa è per tutto
il resto sistematicamente aggirata, in assenza oltretutto di
qualunque copertura finanziaria dei nuovi oneri.
11. - Il nuovo art. 2, comma 8-bis, nel prevedere per
l'inadempimento dei termini di cui al comma precedente, definiti
perentori, un intervento sostitutivo dello Stato sulla regione, è
violativo degli articoli 3, 5, 97, 115, 117, 118 e 119 della
Costituzione.
Tale disposizione infatti, ancor più marcatamente che non la
precedente, accolla alla regione gravi responsabilità sanzionando in
forma istituzionale, con la perdita delle proprie competenze,
l'eventuale impossibilità di ottemperare in termini strettissimi ad
obblighi verosimilmente non ottemperabili per effetto di pregresse
omissioni non ad essa imputabili, ma semmai al Ministero e all'AIMA.
12. - Il nuovo art. 3, comma 1, è violativo degli articoli 3, 5,
97, 115, 117 e 118 della Costituzione. Esso demanda infatti all'AIMA
di optare, per il solo periodo 1995-1996, fra due metodi di
compensazione: quello di cui alla legge n. 642 del 1996, ovvero
quello previgente, inclusivo peraltro del taglio di quote previsto
dal contestato (in precedenti impugnative tuttora pendenti innanzi a
codesta ecc.ma Corte) bollettino di quella stagione produttiva. La
scelta avviene a favore della tecnica meno onerosa per il singolo
produttore e costituisce poi la base del prelievo supplementare. In
tal modo, tuttavia, la regione è di nuovo completamente aggirata,
come già avveniva nella disciplina passata, già contestata ed ora
non superata; in più, essa è messa in condizione di non poter
prevedere in alcun modo l'esito dell'operazione da compiersi
dall'AIMA, con ovvi effetti sulla sua capacità programmatoria di
settore. Il nuovo comma 1-bis è altrettanto violativo dei riferiti
parametri costituzionali, oltre ad essere grottesco per lo sforzo di
determinare e comunicare ex post all'Unione europea la produzione di
stagioni da tempo concluse, quasi ad implicitamente riconoscere la
responsabilità per quanto sinora accaduto.
13. - I nuovi artt. 4, comma 2, ultimi periodi e 5, comma 1, sono
violativi degli artt. 3, 5, 41, 97, 115, 117 e 118 della
Costituzione. Essi infatti confermano l'AIMA nel suo ruolo di
gestione delle procedure di settore, aggirando l'istanza regionale,
nonostante la chiara titolarità di competenze a garanzia
costituzionale e gravando sugli interessi dei produttori, oltre che
sulla capacità programmatoria regionale, a suggello del meccanismo
di prelievo che viene qui completato e "perfezionato".
14. - Il nuovo art. 4-bis è violativo degli artt. 3, 5, 11, 41,
97, 115, 117 e 118 della Costituzione. Esso, invero, prevede
l'istituzione di una "commissione di garanzia" con il compito di
"verificare la conformità alla vigente legislazione delle procedure
e delle operazioni effettuate per la determinazione della quantità
di latte prodotta e commercializzata nei periodi 1995-1996 e
1996-1997 e per l'aggiornamento dei quantitativi di riferimento
spettanti ai produttori per i periodi previsti nel presente decreto".
Come già era accaduto con il decreto-legge
n. 11 del 1997 (impugnato dalla ricorrente) in riferimento alla
commissione governativa di indagine, anche qui si deve lamentare la
totale mancanza di qualunque membro di provenienza regionale, e
addirittura del benchè minimo coordinamento con le regioni, in
ispregio delle loro autonomie costituzionali e del principio di leale
cooperazione. Ora come allora, la regione diviene oggetto anzichè
soggetto del procedimento, e ciò viola i menzionati parametri
costituzionali vuoi sotto il profilo della garanzia delle competenze
regionali in materia, vuoi, in una con questo, sotto il profilo
dell'efficiente governo del settore (che la Costituzione e le fonti
attuative, ma anche il diritto comunitari, confidano appunto alle
regioni|). Incredibilmente, la disposizione impugnata prevede che la
commissione comunichi i risultati delle verifiche compiute al
Ministro per le politiche agricole e all'AIMA, e non alle regioni,
mentre spetta sempre all'AIMA riesaminare le procedure, dando seguito
ai rilievi della commissione. Una volta di più, il legislatore
statale svela il proprio pensiero: la partita del governo della
produzione e commercializzazione del latte si giuoca a due, fra
Governo ed AIMA, mentre le regioni sono del tutto tagliate fuori.
Tutto questo getta ulteriore, sinistra ma significativa luce sulle
(poche) previsioni in cui si riscontra qualche considerazione delle
regioni, che sono impiegate come semplici passacarte o "cani da
guardia" (cfr. il già censurato art. 2, commi 6 e seguenti).

P. Q. M.
Si chiede che, in accoglimento del presente ricorso, codesta ecc.ma
Corte costituzionale voglia dichiarare l'illegittimità
costituzionale della legge 27 gennaio 1998, n. 5, oltre che per i
vizi già censurati in sede di impugnazione del decreto-legge n. 411
del 1997, che si trasferiscono sulla legge di conversione, nella
parte in cui introduce ovvero modifica gli artt. 1, commi 3, 3-bis, e
4-bis; 2, commi 1, 2, 3, 6, 8 e 8-bis; 3, commi 1 e 1-bis; 4, comma
2; 4-bis; 5, comma 1, del d.-l. 1 dicembre 1997, n. 411.
Milano-Roma, addì 25 febbraio 1998
Prof. avv. Giuseppe Franco Ferrari - prof. avv. Massimo Luciani
98C0256