1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 3-9-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 261 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 giugno 2008
Ordinanza del 3 giugno 2008 emessa dal Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento sul ricorso proposto da Fedrizzi Luca contro Ministero della giustizia Avvocato e procuratore - Esami di abilitazione all'esercizio della professione - Obbligo di motivazione del voto verbalizzato in termini alfanumerici - Esclusione in base al «diritto vivente» - Incidenza sul diritto di azione e di difesa in giudizio - Violazione del principio di tutela giurisdizionale - Lesione dei principi del giusto processo - Violazione degli obblighi internazionali relativi al giusto processo statuiti dalla CEDU. - Regio decreto-legge 27 novembre 1933, n. 1578, art. 22, comma 9, convertito nella legge 22 novembre 1934, n. 36; regio decreto 22 gennaio 1934, n. 37, artt. 17-bis, 22, 23, e 24, comma 1. - Costituzione, artt. 24, commi primo e secondo, 111, commi primo e secondo, 113, primo comma, e 117, primo comma. (008C0647) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 3-9-2008)

IL TRIBUNALE REGIONALE DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 181 del 2007
proposto da Fedrizzi Luca, rappresentato e difeso dall'avv. Elena
Cainelli ed elettivamente domiciliato presso l'avv. Alessandra
Margoni con studio in Trento, via Scipio Sighele , 3;
Contro il Ministero della giustizia - Commissione esami di
avvocato - sessione 2006 contro Corte appello di Trento e
Sottocommissione esami di avvocato sessione 2006 contro Corte appello
di Perugia, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Trento nei cui
uffici in largo Porta Nuova n. 9 è per legge domiciliata per
l'annullamento del giudizio di non ammissione alla prova orale
dell'esame per l'abilitazione all'esercizio della professione di
avvocato indetto con d.m. 15 novembre 2006, siccome espresso nel
verbale della I Sottocommissione presso la Corte d'appello di Perugia
di data 30 marzo 2007, reso noto il 14 giugno 2007 tramite
affissione, nonchè di ogni altro atto presupposto, connesso e/o
consequenziale;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Amministrazione
intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito alla pubblica udienza del 17 gennaio 2008 - relatore il
consigliere Sergio Conti - l'Avvocato dello Stato Sarre Pirrone per
l'amministrazione resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
F a t t o e D i r i t t o
1. - Con sentenza non definitiva n. 103 del 24 aprile 2008,
relativa al presente ricorso - avente ad oggetto l'impugnativa del
giudizio negativo degli scritti redatti dall'istante in sede di esami
di abilitazione alla professione forense, sessione 2006/2007 - sono
state respinte due delle tre censure dedotte dalla ricorrente.
Eguale conclusione negativa avrebbe dovuto assumersi per il
residuale motivo, con la quale era stato dedotto il difetto di
motivazione dell'espresso giudizio alla luce della totale inidoneità
ad esternarlo da parte del cosiddetto voto alfanumerico; e ciò
tenuto conto del consolidato indirizzo della giurisprudenza del
Consiglio di Stato; tuttavia, con la recente sentenza 30 maggio 2006,
n. 193, questo Tribunale, dopo aver osservato che «pur sussistendo
l'esistenza di qualche principio di segno opposto, è ormai più che
maggioritario e pressochè consolidato presso il giudice d'appello
quell'orientamento giurisprudenziale secondo il quale, anche dopo
l'entrata in vigore della legge n. 241 del 1990, l'onere di
motivazione della valutazione forense è sufficientemente adempiuto
con l'attribuzione di un punteggio alfanumerico (o numerico),
configurandosi quest'ultimo come formula sintetica che vale ad
esternare adeguatamente il giudizio tecnico delle CC.GG.», aveva,
peraltro, argomentatamente concluso che il detto indirizzo collide
con quello fatto proprio nella propria precedente pronuncia n. 351
del 2001, confermata integralmente in quella sopra richiamata,
accogliendo per conseguenza il ricorso.
Ai fini della definizione del detto motivo deve essere dunque
ricordato che l'indirizzo adottato della IV Sez. del Consiglio di
Stato sull'anzidetta questione con le decisioni n. 537, 538, 539,
540, 541, 543 e 689 del 2008 fanno propria, invece, la sufficienza
del voto alfanumerico nel giudizio in sede generale di legittimità;
che, inoltre, proprio con riferimento al prodotto ricorso l'ordinanza
6 settembre 2007, n. 84, con cui questo tribunale aveva accolto la
domanda di misura cautelare, disponendo che gli elaborati scritti
della candidate fossero riesaminati da altra Sottocommissione ed
ammettendola con riserva a sostenere le prove orali subordinatamente
all'emissione di un giudizio positivo sulle stesse prove, è stata
riformata dalla sez. IV del Consiglio di Stato con ordinanza 13
novembre 2007, n. 5861, che ha richiamato a tal fine le propria
precedente contraria giurisprudenza in ordine all'inesistenza di un
obbligo di motivazione diverso da quello dell'espressione del solo
voto cosiddetto alfanumerico.
Ad avviso del Collegio pare, peraltro, possibile ancora una volta
lumeggiare le ragioni che indubitano sul piano della legittimità
costituzionale la ormai «granitica» giurisprudenza del Consiglio di
Stato, che eleva da oltre 18 anni un vallo non valicabile per la
potenziale percezione delle concrete ragioni addotte dalle
commissioni esaminatrici a sostegno del giudizio negativo sulle prove
scritte svolte dai candidati. Giova premettere sotto un primo profilo
che la mera espressione alfanumerica di un giudizio non sembra
integrare alcuna reale ed effettiva «motivazione sintetica», ove
l'espressione «motivazione» assolva l'esigenza dì manifestare al
candidato il perchè della sua reiezione alle prove scritte, ma pare
tradursi soltanto nell'espressione di un valore essenzialmente
relativo che sì manifesta in termini matematici, oscuro restando
comunque il fondamento valutativo del connesso giudizio.
Il tribunale è ben consapevole di quanto statuito anche da ultimo
da codesta sovrana Corte con le pronunce n. 466 del 2000, n. 419 e
420 del 2005 e da ultimo ancora n. 28 del 2006, ma persiste a
ritenere che, allo stato, non si configuri il fondamento
dell'affermata inammissibilità delle questioni a suo tempo sollevate
e dunque la sussistenza di un mero dissenso in giurisprudenza, come
tale suscettibile di diversa evoluzione, da cui ha tratto fondamento
l'affermata estraneità di codesta sovrana Corte al riguardo: ogni
diversa lettura dell'art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241 è,
infatti, in materia costantemente reletta in sede d'appello, il che
accredita la totale ed ormai incondizionata preclusione da parte del
Consiglio di Stato ad una diversa lettura della suddetta norma.
Alla stregua, pertanto, dei richiamati precedenti l'espressione
alfanumerica del voto è ormai ritenuta capace di soddisfare
pienamente la necessità di una sufficiente motivazione senza che da
siffatta espressione ogni candidato non ammesso agli orali possa
peraltro comprendere dove abbia sbagliato e quali errori possano e
debbano essere emendati in una successiva tornata d'esami di
abilitazione.
L'orientamento del Consiglio di Stato deve, quindi, essere ormai
qualificato come diritto vivente e valgano al riguardo le pronunce
della sez. IV n. 6155 del 2004, n. 4165 del 2005, n. 1009 del 2007,
n. 2221 del 2007, n. 5855 del 2006, n. 9348 del 2006, n. 6507 del
2006, n. 25 del 2007, n. 4657 del 2007; della sez. V n. 163 del 1989;
della sez. VI n. 14 del 1999; del Consiglio di Giustizia per la
Regione Siciliana n. 236 del 2004; nonchè dei TT.AA.RR. che, a
fronte di tante cassazioni delle opposte pronunce, hanno ormai
desistito da ogni ulteriore sforzo per una diversa e più appagante
lettura dell'ordinamento.
Rafforza la suesposta conclusione il fatto che, seppure il d.l. 21
maggio 2003, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 18
luglio 2003, n. 180 al suo art. 1-bis (ma cfr. anche l'art. 22, nono
comma del r.d.l. n. 1578 del 1933) abbia innovativamente introdotto
alcuni criteri di valutazione delle prove d'esame in discussione,
tale precetto non pare essere stato recepito dalla giurisprudenza del
Consiglio di Stato, che, seppure con riferimento ai pubblici
concorsi, ha statuito che «la predeterminazione dei criteri di
valutazione delle prove a posti di pubblico impiego non può essere
considerata elemento imprescindibile ai fini della legittimità della
procedura, trattandosi di attività riservata alla discrezionalità
dell'Amministrazione, rispetto alla quale il sindacato di
legittimità è estremamente ristretto» per cu i «la mancanza od
indeterminatezza di tali criteri non può di per sè comportare
l'illegittimità del concorso e delle valutazioni in esso formulate
quando i giudizi espressi per i singoli candidati non presentino
aspetti di irrazionalità e di violazione della par condicio» (Cons.
Stato, sez. V, n. 14 dicembre 2006, n. 7116; sez. VI, 12 dicembre
2002, n. 6250).
Il tribunale non è persuaso delle argomentazioni sopra svolte,
osservando che, per comune insegnamento, la materia dei giudizi nei
concorsi e nelle prove di abilitazione, non pare ascrivibile all'area
della discrezionalità amministrativa nel pregnante significato suo
proprio, quale ponderata scelta alternativa del mezzo maggiormente
satisfattivo dell'interesse pubblico, ma che, avendo detti giudizi ad
oggetto la sufficienza o l'insufficienza delle ridette prove scritte
come pure la loro completezza od incompletezza ovvero il loro
illogico e non argomentato svolgimento, essi coinvolgano concetti
giuridici a contenuto indeterminato che, ancorchè riassunti
nell'imprecisa ed ambigua formula della «discrezionalità tecnica»,
che altri classificherebbero come un elegante ossimoro, ben sarebbero
passibili di un riscontro di piena cognizione, non potendo essere
diversamente giustiziabile la pretesa dei candidati, diametralmente
opposta a quella, peraltro totalmente immotivata, delle Commissioni
esaminatrici.
Non appare pervero un mero accidente, privo di ogni rilevanza sul
piano processuale, il fatto che l'art. 44 del r.d. 26 giugno 1924,
n. 1054, così come novellato dall'art. 1, comma 2, della legge 21
luglio 2000, n. 205, preveda che la decisione sui mezzi istruttori,
ben diversamente dall'acquisizione meramente cartolare di un tempo,
comprenda anche a consulenza tecnica d'ufficio per l'accertamento
della legittimità di ogni questione positivamente sottratta all'area
della riserva amministrativa.
Nè per converso sembra possibile aderire alla concorrente
argomentazione che si fa inesattamente discendere in detto
orientamento dalla nozione di discrezionalità, affermandosi
contraddittoriamente che il riscontro dei visti giudizi negativi
espressi dalle Commissioni di concorso o di abilitazione sarebbe
sottoposto ad un «sindacato» estremamente ristretto, quando si
persiste a negare ogni possibilità che tale pur limitato controllo
sulla denunciata irrazionalità di essi o sulla violazione della par
condicio possa configurarsi ed essere concretamente esercitato sulla
base di una motivazione di cui si attesta nel contempo la totale
superfluità (cfr. ancora ex multis Cons. Stato, sez. V, 19 aprile
2007, n. 1794, sez. VI, 26 maggio 2006, n. 3147; Tribunale
amministrativo regionaleLazio Roma, sez. I, 3 luglio 2007, n. 5941).
Quanto ad una potenziale diversa riflessione sulla questione
all'esame non consta, poi, essere stato sotto alcun profilo
valorizzato il sopravvenuto art. 11, comma 5, del d.lgs. 24 aprile
2006, n. 166, che del tutto analogamente a quanto stabilito
dall'originaria formulazione del d.P.R. 9 agosto 1994, n. 487 quando,
cioè, la norma prescriveva la «motivazione del punteggio» e dunque
antecedentemente alla modifica richiesta dall'Adunanza generale del
Consiglio di Stato con avviso del 9 novembre 1995, n. 120, ha
stabilito per lo svolgimento dei concorsi notarili l'obbligo della
motivazione per i giudizi di non idoneità, sostituito dal solo voto
nell'opposta ipotesi di idoneità e dunque di ammissione alle prove
orali dei candidati.
2. - Per quanto più direttamente concerne la presente
controversia la questione di legittimità costituzionale che si
solleva appare, anzitutto, rilevante nella vicenda all'attenzione del
Collegio, atteso che, dovendosi altrimenti fare applicazione del
richiamato «granitico» indirizzo del Consiglio di Stato, pena
l'annullamento della relativa sentenza su appello dell'Avvocatura
distrettuale dello Stato, il ricorso dovrebbe essere altrimenti
respinto in toto.
Nell'ipotesi invece che gli artt. 22, nono comma del r.d.l.
n. 1578 del 1933 e 17-bis, 22, 23 e 24, primo comma del r.d. n. 37
del 1934, richiamati dalla ricorrente nell'atto introduttivo fossero
suscettibili di un'interpretazione orientata al rispetto delle norme
costituzionali, volta a far emergere l'obbligo di una congrua
motivazione, il ricorso potrebbe essere accolto per la denunciata
violazione dell'art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241, che alle
richiamate norme sovrapporrebbe il vincolo indotto dal generalissimo
principio ivi enunciato per la retta redazione di ogni atto o
provvedimento amministrativo.
Con riguardo, poi, alla non manifesta infondatezza della stessa
questione questa deve essere riguardata, a parere del remittente
Collegio, alla luce dei precetti di cui agli artt. 24, primo e
secondo comma, 111, primo e secondo comma, 113, primo comma in
associazione a quanto stabilito dall'art 117, primo comma della
Costituzione.
Quanto al principio di effettività della tutela giurisdizionale,
proclamato dall'art. 24, primo e secondo comma e, con riguardo
all'esercizio della giurisdizione amministrativa, dall'art. 113,
primo comma della Costituzione giova osservare che la giurisprudenza
del Consiglio di Stato ha progressivamente e costantemente
valorizzato il dogma della sufficienza del voto alfanumerico
immediatamente dopo il richiamato parere 9 novembre 1995, n. 120
dell'Adunanza generale con cui è stata richiesta la modifica
dell'art. 12, primo comma del d.P.R. 9 agosto 1994, n. 487,
disciplinante in via generale l'accesso per concorso al pubblico
impiego, che prescriveva espressamente e puntualmente «la motivazione
del punteggio», cui ha successivamente dato corso il Governo con
d.P.R. 30 ottobre 1996, n. 693, tramite la sostituzione
dell'espressione «assegnazione del punteggio» a quella antecedente; e
ciò proprio a seguito dell'ivi argomentata sufficienza del voto
alfanumerico.
La suddetta novella, a seguito della quale le sezioni
giurisdizionali del Consiglio di Stato hanno poi dato negli anni
successivi coerente seguito, appare dunque di tutto rilievo, essendo
stata così espunta dal tessuto dell'ordinamento l'unica disposizione
in grado di positivamente infirmare la teoria del voto alfanumerico;
altrettanto rilevante appare, inoltre, il richiamato avviso
dell'Adunanza generale per il fatto che sia stato in tale occasione
fornito da parte di un organo consultivo a composizione astrattamente
totalitaria ex art. 17 del r.d. 26 giugno 1924, n. 1054 un assai
autorevole avviso, di per sè potenzialmente capace di escludere in
prosieguo ogni diversa lettura della norma anche in sede
giurisdizionale in applicazione dell'art. 3 della legge n. 241 del
1990.
Il fondamento della richiesta di modifica rivolta al Governo
traspare, poi, apertamente dalle argomentazioni svolte nel visto
parere dell'Adunanza generale, che non ha dissimulato l'avvertita
preoccupazione che l'altrimenti incombente obbligo della motivazione
in capo alle commissioni esaminatrici potesse costituire problemi
organizzativi di non agevole soluzione con conseguente allungamento
dei tempi di correzione degli elaborati ben oltre il termine di sei
mesi stabilito dall'art. 11, quinto comma dello stesso regolamento.
La valorizzazione dei principi, oltre che d'imparzialità, di
economicità e di celerità di espletamento delle procedure
concorsuali, ha trovato dunque una corrispondente risposta nella
suddetta modifica dell'art. 12, comma 1, del richiamato d.P.R. n. 487
del 1994, in ciò pensosamente assicurandosi piena applicazione al
principio di buon andamento stabilito dall'art. 97 della
Costituzione.
In tale statuizione e nel successivo orientamento della
giurisprudenza del Consiglio di Stato pare, tuttavia, che sia rimasta
negletta la diversa, ma non meno rilevante esigenza della trasparenza
dei giudizi formulati dalle commissioni esaminatrici e che, quindi,
nel confronto con l'art. 97 della Costituzione, fatto proprio
nell'esercizio della sua primaria funzione da parte del Consiglio di
Stato ex art. 100 della Costituzione, sia rimasto recessivo il
diverso principio tratto dai richiamati artt. 24, primo e secondo
comma e 113, primo comma della Costituzione, che altrettanto
puntualmente proclamano il principio di effettività della tutela
giurisdizionale.
Traendo le conseguenze dalle svolte argomentazioni sembra arduo
dubitare che, se l'affermazione che il voto alfanumerico sia
espressione sintetica, ma completa del giudizio, essa appaia tanto
perentoria quanto insoddisfacente, restando per tale via impedito lo
svolgersi di un successivo giusto processo, posto che le commissioni
esaminatrici continuano a conservare ingiustificatamente un'area di
impenetrabile insindacabilità a fronte dell'affermata preclusione di
ogni potenziale verifica degli eventuali vizi della motivazione di
volta in volta addotta.
Per questo aspetto viene conseguentemente in considerazione l'art.
22 del r.d. n. 1578 del 1933, come modificato dal d.l. n. 112 del
2003 e dalla sua legge di conversione.
Tale disposizione, al nono comma, stabilisce espressamente che «la
commissione istituita presso il Ministero della giustizia definisce i
criteri per la valutazione degli elaborati scritti», che devono
essere comunicati alle varie Sottocommissioni: fra tale criteri,
devono comunque essere sempre presenti i seguenti:
a) chiarezza, logicità e rigore metodologico dell'esposizione;
b) dimostrazione della concreta capacità di soluzione di
specifici problemi giuridici;
c) dimostrazione della conoscenza dei fondamenti teorici degli
istituti giuridici trattati;
d) dimostrazione della capacità di cogliere eventuali profili
di interdisciplinarietà;
e) relativamente all'atto giudiziario, dimostrazione della
padronanza delle tecniche di persuasione.
A tale stregua non è dato davvero comprendere quale significato
possa avere la norma in questione, che vincola le commissioni a
fissare criteri per la valutazione delle prove d'esame, ove non
concorra per la verifica dell' applicazione dei suddetti criteri,
nessuno di essi escluso, il correlative obbligo di motivazione dei
giudizi formulati sugli elaborati dei candidati.
Con riguardo, poi, all'ulteriore profilo di legittimità
costituzionale che pare configurarsi, occorre osservare che, in base
a quanto stabilito dall'art. 111, primo e secondo comma della
Costituzione «la giurisdizione si attua con il giusto processo
regolato dalla legge», che «si svolge nel contraddittorio tra le
parti, in condizioni di parità, davanti ad un giudice terzo ed
imparziale»: sotto questo profilo la ragione del dubbio della
costituzionalità delle suddette norme, siffattamente interpretate e
necessariamente leggibili in base al «diritto vivente» elaborato
negli anni dal Consiglio di Stato, trae alimento nella circostanza
già più sopra ad altri fini sottolineata che, in un siffatto
quadro, sia radicalmente esclusa ogni possibilità che siano
garantiti il diritto di difesa in giudizio e dunque le regole
coessenziali al giusto processo con preclusione per la
giustiziabilità della stessa pretesa avanzata in sede
giurisdizionale: non potendo, infatti, applicarsi la regola che, a
fronte di un giudizio negativo espresso nei confronti di un soggetto,
quest'ultimo non sia verificabile neppure sotto l'angusto profilo
della sua motivazione appare concorrentemente viziato il principio di
effettività della tutela giurisdizionale.
Altrettanto manifestamente non infondata appare la stessa
questione alla luce dell'art. 117, primo comma della Costituzione,
posto che, seppure l'art. 111, primo e secondo comma abbia
pacificamente introdotto nel nostro ordinamento i principi del giusto
processo come statuiti dalla convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo delle libertà fondamentali a tutti i processi
nazionali e non soltanto a quelli coinvolgenti i diritti
convenzionalmente tutelati, l'art. 117, primo comma fa obbligo allo
Stato di esercitare la potestà legislativa nel rispetto dei vincoli
derivanti dal diritto comunitario e dagli obblighi internazionali.
Sotto questo aspetto è sufficiente dunque richiamare quanto
statuito da codesta sovrana Corte con le sentenze 24 ottobre 2007,
n. 348 e 349, con le quali è stata attratta alla competenza di
codesta sovrana Corte ogni questione inerente alla retta applicazione
nell'ordinamento nazionale della convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali sottoscritta a Roma
il 4 novembre 950 e cui è stata data esecuzione con legge 4 agosto
1955, n. 848, nonchè del suo Protocollo addizionale firmato a Parigi
il 20 marzo 1952.
Nella specie la questione sopra illustrata appare, infatti, non
manifestamente infondata anche alla luce delle regole del giusto
processo e del principio della sua effettività, la cui violazione,
ove non sanzionata da codesta sovrana Corte, renderebbe la pronuncia
di conseguente reiezione da parte di questo tribunale direttamente
ricorribile per saltum davanti alla Corte europea di Strasburgo.
Sul fondamento delle argomentazioni che precedono ed alla stregua
della rilevanza e della reputata non manifesta infondatezza della
questione prospettata si rimette la sua definizione alla Corte
costituzionale con sospensione del presente giudizio.

P. Q. M.
Letto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, dichiara
rilevante e non manifestamente infondata, in relazione agli artt. 24,
primo e secondo comma, 111, primo e secondo comma, 113 primo comma e
117, primo comma della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale del disposto di cui all'art. 22, nono comma del r.d.l.
23 novembre 1933, n. 1578, convertito dalla legge 22 novembre 1934,
n. 36 e di cui agli articoli 17-bis, 22, 23 e 24, primo comma del
r.d.l. 23 gennaio 1934, n. 37, nella parte in cui non prevedono
l'obbligo di giustificare e/o motivare il voto verbalizzato in
termini alfanumerici in occasione delle operazioni di valutazione
delle prove scritte d'esame per l'abilitazione alla professione
forense.
Sospende medio tempore il presente giudizio nella parte ancora non
definita, con rinvio al definitivo per ogni ulteriore statuizione in
rito nel merito e sulle spese di lite.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che, a cura della segreteria del tribunale, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento. Dalla data di pubblicazione nella Gazzetta
Ufficiale della conseguente pronuncia da parte della Corte
costituzionale decorre il termine perentorio di mesi 6 per la
riassunzione in questa sede del giudizio.
Così deciso in Trento, nella Camera di consiglio del 17 gennaio
2008.
Il Presidente estensore: Mariuzzo