1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 10-10-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 207 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 maggio 2012
Ordinanza del 25 maggio 2012 emessa dal Tribunale dei minorenni di Trieste nel procedimento relativo a V.J.. Adozione e affidamento - Dichiarazione di adottabillita' - Procedimento per la verifica dello stato di abbandono del minore - Prevista apertura su ricorso del Pubblico ministero minorile - Omessa previsione della possibilita' che il Presidente del tribunale per i minorenni o un Giudice da lui delegato procedano d'ufficio - Compromissione dell'effettivita' dei diritti inviolabili del minore e segnatamente del diritto dell'abbandonato alla famiglia degli affetti - Insufficiente tutela del minore rispetto all'inerzia (non necessariamente colposa) del Pubblico ministero minorile - Contrasto con la garanzia di assolvimento dei compiti dei genitori nei casi di loro perdurante incapacita' - Violazione del principio di eguaglianza, in raffronto ai poteri officiosi del giudice minorile nei procedimenti sulla potesta' genitoriale (art. 336 cod. civ.) - Irragionevole disparita' di trattamento processuale degli interessi in materia di adozione rispetto a quelli coinvolti nell'ambito penale - Contrasto con la protezione dell'infanzia - Lesione del diritto alla salute del minore che di fatto si trovi in stato di abbandono morale e materiale - Contrasto con i principi vigenti in ambito europeo ed internazionale a tutela del minore - Evocata possibilita' che, in caso di accoglimento della questione sollevata, la Corte costituzionale adotti dichiarazione di illegittimita' consequenziale a tutela del principio di terzieta' del giudicante. - Legge 4 maggio 1983, n. 184, art. 10, comma 1, nel testo introdotto dalla legge 28 marzo 2001, n. 149. - Costituzione, artt. 2, 3, 30, comma secondo, 31, comma secondo, e 32, comma primo; Convenzione europea sull'esercizio dei diritti dei fanciulli, fatta a Strasburgo il 25 gennaio 1996, ratificata e resa esecutiva in Italia con legge 20 marzo 2003, n. 77, art. 8; Convenzione sui diritti del fanciullo fatta a New York il 20 novembre 1989, ratificata e resa esecutiva in Italia con legge 27 maggio 1991, n. 176, art. 19; Carta dei Diritti fondamentali dell'Unione Europea, proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000, art. 24. (012C0351) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 10-10-2012)

IL TRIBUNALE PER I MINORENNI

Nella camera di consiglio del 2 maggio 2012 ha pronunciato la
seguente ordinanza

Ritenuto in fatto

Con ricorso urgente depositato in data 13 dicembre 2007 il Pmm
sede chiedeva questo Tm di voler disporre l'affidamento del minore
J.V. - nato il 4 settembre 2003 figlio di genitori coniugati, con i
quali conviveva - all'Ente Locale del Comune di Trieste per sostegno
controllo e per eventuale collocamento comunitario, anche unitamente
alla madre, se consenziente, «con espressa riserva di richiedere
provvedimenti ben più limitativi della potestà genitoriale nel caso
di mancata collaborazione del genitori».
A fondamento della propria istanza, il richiedente allegava: 1.
gli atti relativi al procedimento penale pendente presso la Procura
della Repubblica presso il Tribunale di Trieste a carico del padre
del minore, signor A.V., per i reati di cui agli art. 572, 609-bis,
609-septies comma 4 n. 4 c.p., asseritamente perpetrati ai danni
della moglie K.M. (madre del medesimo minore); 2. la relazione del
Servizio Sociale dd. 18 luglio 2007 (con la quale gli operatori
riferivano che la madre ed il bambino in data 20 dicembre 2005 erano
stati inseriti dalla Polizia in una comunità di pronta accoglienza a
seguito della denuncia sporta dalla donna per i maltrattamenti subiti
ad opera del marito e che dopo pochi giorni la signora M. di propria
iniziativa aveva fatto rientro presso l'abitazione familiare
unitamente al minore, interrompendo ogni tipo di rapporti con i
Servizi Sociali e con il Csm); 3. la documentazione sanitaria
relativa a J.V., dalla quale si evinceva che il minore all'epoca dei
fatti soffriva di un disturbo del sonno per il quale in data 21 marzo
2006 era stato sottoposto a ricovero ospedaliero ai fini di
osservazione.
Con decreto emesso in data 26 marzo 2008 questo Tm disponeva
l'affidamento del minore all'Ente Locale per sostegno e controllo, la
presa in carico dell'intero nucleo familiare da parte dei servizi
specialistici, prescrivendo espressamente ai genitori di rapportarsi
con gli operatori e di seguirne le indicazioni, avvertendoli che, in
caso contrario, sarebbero stati emessi provvedimenti ulteriormente
limitativi della loro potestà genitoriale.
All'udienza del 18 novembre 2008, benchè regolarmente convocati,
i genitori non comparivano senza addurre alcun legittimo impedimento
(mentre le notifiche relative alle convocazioni per le precedenti
udienze del 3 giugno 2008 e 26 agosto 2008, alle quali parimenti i
genitori non sono comparsi, non si erano regolarmente perfezionate).
Con relazione del 19 novembre 2008 il Servizio Sociale riferiva
l'impossibilità di dare esecuzione alle prescrizioni contenute nel
decreto emesso da questo Tm, stante l'assoluta mancanza di
collaborazione da parte dei signori V. e comunicava altresì la
nascita di J., secondogenito della coppia genitoriale, avvenuta in
data 28 maggio 2008.
Con decreto emesso in data 17 dicembre 2008 questo Tm, confermate
le statuizioni precedentemente emesse, procedeva alla nomina di un
curatore speciale per J. e ribadiva ulteriormente «la necessità che
i genitori si adoperino per consentire agli operatori dei servizi di
svolgere il loro mandato con le modalità ritenute necessarie»,
disponendo una nuova convocazione dei signori V.
Con sentenza emessa in data 23 gennaio 2009 il Gup presso il
Tribunale di Trieste dichiarava il signor A.V. colpevole del reato ex
art. 572 c.p. ai danni della moglie e lo condannava alla pena di anni
tre di reclusione; assolveva il predetto dal reato ex artt. 609-bis,
609-septies n. 4 ai sensi dell'art. 530 II e. c.p. ed ordinava la
trasmissione degli atti e della trascrizione della deposizione resa
in udienza dalla signora M. K. (la quale nel corso del processo
penale aveva ritrattato le proprie precedenti accuse nei confronti
del marito) al Pm presso il Tribunale di Trieste, per quanto di
competenza ex art. 372 c.p.
All'udienza del 24 marzo 2009 la signora M. riferiva di una
situazione familiare «felice», con totale negazione della sussistenza
di qualsivoglia problematica, anche per il passato. Il signor V. non
compariva, adducendo legittimo impedimento, regolarmente documentato.
Con nota del 24 maggio 2010 il Servizio Sociale riferiva la
perdurante impossibilità di dare attuazione alle statuizioni di
questo Tm, stante l'impossibilità di relazionarsi con i signori V.;
comunicava che, secondo quanto emerso dalle verifiche svolte presso
l'istituto scolastico frequentato dal minore, J. aveva accumulato un
numero elevato di assenze, tanto che la valutazione e conseguente
promozione del minore erano fortemente a rischio.
In data 2 luglio 2010 i Carabinieri, intervenuti su segnalazione
di un vicino di casa dei signori V., constatata «la situazione di
degrado generale in cui versavano sia i minori che tutta l'abitazione
e la famiglia» provvedevano a collocare J. e J. i presso un'idonea
struttura comunitaria ai sensi dell'art. 403 c.c. La Casa Famiglia
ospitante i due minori con relazione del 28 settembre 2010 segnalava
la situazione di grave trascuratezza presentata dai bambini al
momento del loro ingresso (elevata sporcizia ed appetito insaziabile
di entrambi, difficoltà di socializzazione, meccanismi di
autopunizione, aggressività di J.).
Questo Tm con decreto emesso in data 25 agosto 2010 disponeva
quindi l'affidamento parimenti di J. all'Ente Locale per sostegno e
controllo, il collocamento di entrambi i minori presso idonea
struttura comunitaria, autorizzando i familiari a visitare i bambini
esclusivamente in forma protetta; disponeva quindi procedersi a Ctu
per accertare le capacità genitoriali dei signori V.
L'elaborato peritale, depositato in data 22 febbraio 2010,
concludeva osservando che «i signori V. presentano importanti carenze
sia sul piano della struttura della personalità, caratterizzata da
aspetti immaturi e poco organizzati, che su quello della funzione
genitoriale. Le condizioni nelle quali sono stati trovati i bambini
al momento del sopralluogo nella loro abitazione che ne hanno
determinato l'allontanamento, rispecchia drammaticamente
l'incapacità dei genitori di vedere i loro figli come bambini reali
con specifiche esigenze e bisogni fondamentali», con la conseguenza
che «il ritorno a casa dei fratellini non può essere, almeno per il
momento, preso in considerazione».
Con relazione dd. 26 aprile 2011 il Servizio Sociale segnalava
l'intervenuta collaborazione dei signori V. nei confronti degli
interventi di sostegno alla genitorialità attivati a loro favore,
protrattasi peraltro solamente fino al mese di febbraio 2011;
successivamente, sono riprese le notevoli difficoltà degli operatori
nel contattare i genitori reiteratamente segnalate in passato e
ribadite nella successiva relazione del Servizio Sociale del 5 luglio
2011. La comunità ospitante i minori con relazione del 9 maggio 2011
segnalava comportamenti inadeguati assunti dal signor V. nel corso
delle visite protette ai figli (incapacità di cogliere i bisogni
affettivi di J. atteggiamento autoritario nei confronti dei figli e
squalificante nei confronti degli educatori).
Con decreto del 21 luglio 2011 questo Tm disponeva, fra l'altro,
la misura dell'affido all'Ente Locale anche a tutela di J.
ultimogenito dei signori V., nato in data 17 maggio 2011, la nomina
di un curatore speciale nel suo interesse e prescriveva ai genitori
di consentire agli operatori di effettuare i necessari controlli sul
neonato.
Con relazioni del 29 novembre 2011 e del 10 aprile 2012 gli
operatori comunicavano l'impossibilità di eseguire le prescrizioni
del Tribunale con riferimento a J. stante l'impossibilità di
mettersi in contatto con i relativi genitori, segnalavano altresì la
drammaticità della situazione psicologica e personale dei due minori
J. e J. e l'elevato rischio per entrambi di uno sviluppo
psicopatologico e di uno squilibrio nelle dinamiche interpersonali.
All'esito dell'udienza del 16 aprile 2012 - nel corso della quale
la madre si dimostrava del tutto inconsapevole della gravità della
situazione dei propri figli, il padre si dichiarava ingiustamente
perseguitato dal Tribunale ed entrambi, negando sostanzialmente la
sussistenza di qualsivoglia problematica in ambito familiare,
ribadivano le proprie richieste, reiterate nel corso di tutta la
procedura, volte ad ottenere il rientro dei figli presso l'abitazione
familiare - il Pmm con parere formulato in data 26 aprile 2012
chiedeva la mera conferma delle statuizioni precedentemente emesse a
tutela di J. e J.
All'esito della discussione nella camera di consiglio del 2
maggio 2012, tenuto conto della criticità della situazione dei
minori, questo Collegio con separato decreto disponeva in via urgente
il collocamento di e presso idonea famiglia affidataria e pronunciava
la sospensione dei genitori dalla relativa potestà genitoriale nei
confronti dei tre figli minori; decideva altresì di emettere la
presente ordinanza, ritenendo che per le ragioni che seguono si debba
dubitare della legittimità costituzionale dell'art. 10, comma 1
della legge n. 184/83 nel testo introdotto dall'art. 10 della legge
28 marzo 2001, n. 149 (Modifiche alla legge 4 maggio 1983 n. 184
recante «Disciplina dell'adozione e dell'affidamento di minori»,
nonchè al titolo VIII del libro primo del codice civile) con
riferimento agli artt. 2, 3, 30 II c., 31 II c. e 32 I c. della
Costituzione, nella parte in cui non prevede che il Presidente del
Tribunale per i minorenni o un Giudice da lui delegato possa disporre
d'ufficio l'apertura di un procedimento relativo allo stato di
abbandono di un minore.

Ritenuto in diritto

Non manifesta infondatezza.
a) disposizione di legge oggetto di impugnativa.
Non vi è dubbio che, nell'attuale assetto normativo, sia
attribuito in via esclusiva al Pubblico Ministero Minorile il potere
di promuovere l'apertura del procedimento per la verifica dello stato
d'abbandono di un minore, con esclusione di qualsivoglia potere
d'ufficio in capo al Giudice procedente. In tal senso è chiaro il
dato letterale della norma che prevede, all'art. 10 comma 1 che «il
Presidente del Tribunale per i Minorenni o un giudice da lui
delegato, ricevuto il ricorso di cui all'art. 9 comma 2, provvede
all'immediata apertura di un procedimento relativo allo stato di
abbandono» di un minore. In altri termini, l'apertura del predetto
procedimento può essere disposta solamente su specifica richiesta
avanzata dal Procuratore della Repubblica presso il Tribunale per i
Minorenni.
Il monopolio del Pmm nell'ambito che ci interessa, oltre che dal
dato letterale, del tutto pacifico ed univoco, si ricava anche dal
dato storico e da quello sistematico, di seguito esaminati.
Dato storico. Il testo dell'art. 9, comma 3 della legge 23 giugno
2001, prima dell'entrata in vigore della legge 28 marzo 2001, n 149,
prevedeva expressis verbis, con una dizione del tutto divergente da
quella attuale, che «la situazione di abbandono può essere accertata
anche d'ufficio dal giudice». Al fine di rendere concretamente
attuabile tale disposizione, veniva predisposta una dettagliata
disciplina degli obblighi gravanti su diverse tipologie di soggetti
ed aventi ad oggetto la segnalazione di situazioni di minori
collocati al di fuori dall'abitazione familiare per un periodo di
tempo significativo e quindi di minori potenzialmente in stato di
abbandono - che vedeva quale destinatario finale il Tribunale per i
Minorenni. Infatti, il comma 2 del previgente art. 9 legge n. 184/83
prevedeva che «i pubblici ufficiali, gli Incaricati di un pubblico
servizio, gli esercenti un servizio di pubblica necessità, devono
riferire al più presto al tribunale per i minorenni sulle condizioni
di ogni minore in situazione di abbandono di cui vengono a conoscenza
in ragione del proprio ufficio». Inoltre, secondo quanto recitava il
comma 4 del medesimo articolo, «gli istituiti di assistenza pubblici
o privati devono trasmettere semestralmente al giudice tutelare del
luogo ove hanno sede l'elenco di tutti i minori ricoverati. Il
Giudice tutelare, assunte le necessarie informazioni, riferisce al
Tribunale per i minorenni sulle condizioni di quelli fra i ricoverati
che risultano in situazioni di abbandono, specificandone i motivi».
Infine, il comma 5 prevedeva che «il Giudice tutelare, ricevuta la
segnalazione di chiunque, non essendo parente entro il quarto grado,
accoglie stabilmente nella propria abitazione un minore, qualora
l'accoglienza si protragga per un periodo superiore a sei mesi ovvero
del genitore che affidi stabilmente a chi non sia parente entro il
quarto grado il figlio minore per un periodo non inferiore a sei
mesi, deve trasmettere gli atti al Tribunale per i minorenni con
relazione informativa».
La circostanza che fosse proprio il Tribunale per i Minorenni il
destinatario finale delle segnalazioni sopra menzionate era coerente
con l'impianto normativo complessivo, che prevedeva la possibilità
per il giudice minorile di procedere d'ufficio all'apertura della
procedura per la verifica dell'eventuale stato di adottabilità di un
minore. Ed in effetti, in quanto tempestivamente informato circa
potenziali situazioni di abbandono di minori, il Giudice minorile era
messo nelle condizioni di esercitare il potere conferitogli dal
previgente comma 3 dell'art. 9 legge n. 184/83.
Radicalmente mutati sono la ratio e conseguentemente il
meccanismo previsto nella normativa attualmente in vigore. In primo
luogo, nell'art. 9 della legge n. 184/83 così come modificata dalla
legge n. 149/2001, non vi è traccia della previgente disposizione
che attribuiva espressamente al Tm la possibilità di accertare anche
d'ufficio la situazione di abbandono di un minore. Trattasi, invero,
non di una mera dimenticanza del legislatore, ma di un segnale della
rivoluzione copernicana che vede al centro del potere d'impulso
dell'apertura della procedura non più il Tribunale per i Minorenni,
bensì il Pubblico Ministero Minorile. La veridicità di tale
affermazione è suffragata non solo, come sopra già evidenziato, dal
dato letterale, che non lascia spazio ad interpretazioni equivoche
laddove il nuovo testo dell'art. 10 comma 1 prevede che il Tm proceda
«ricevuto il ricorso del Procuratore presso la Procura della
Repubblica presso il Tribunale per i Minorenni», ma anche
dall'analisi delle ulteriori modifiche apportate dalla nuova
normativa in punto di destinatari degli obblighi di segnalazione.
L'attuale versione dell'art. 9, articolata nei diversi camini,
prevede che i soggetti - qualificati o meno - in possesso di
informazioni relative a minori in potenziale stato di abbandono -
effettuino le segnalazioni obbligatorie non più al Tribunale per i
Minorenni, bensì al Procuratore della Repubblica presso i Tribunale
per i Minorenni il quale, assunte le necessarie informazioni, chiede
al Tribunale, con ricorso, di dichiarare l'adottabilità di quelli
fra i minori segnalati o collocati presso Io comunità di tipo
familiare o gli istituti di assistenza pubblici o privati o presso
una famiglia affidataria che risultino in situazioni di abbandono,
specificandone i motivi (art. 9, comma 2). La circostanza che il
Tribunale per i Minorenni non sia più dunque destinatario delle
segnalazioni relative a minori in potenziale stato di abbandono è
coerente con la mancata previsione in capo al Giudice minorile del
potere di aprire d'ufficio un procedimento per la verifica dello
stato di adottabilità di un minore. Del tutto in linea con il nuovo
impianto normativo, diviene destinatario delle relative informazioni
il Pubblico Ministero Minorile, al quale contestualmente viene
attribuito il monopolio nell'attivazione della procedura.
Dato sistematico. Il principio generale vigente in punto di
attivazione dell'intervento del giudice minorile a tutela di un
minore si rinviene all'art. 737 c.p.c. secondo cui «i provvedimenti
che debbono essere pronunciati in camera di consiglio si chiedono con
ricorso al giudice competente e hanno forma di decreto motivato,
salvo che la legge disponga altrimenti». Il procedimento in camera di
consiglio è la modalità tipica che contraddistingue il modus
operandi del giudice minorile tanto in materia de potestate - ai
sensi dell'art. 336 I c c.c. - quanto nell'ambito del procedimento
relativo alla verifica dello stato di adottabilità di un minore, -
giusta quanto disposto dall'art. 15 comma 2 della legge n. 184/83. In
entrambi i casi, pertanto vi è la necessità di un ricorso di parte
per l'apertura di un procedimento a tutela del minore, salvo che il
legislatore non abbia espressamente previsto un diverso meccanismo,
introducendo in tal modo un'eccezione alla regola generale.
L'art. 336 III c. c.c., attribuisce al tribunale la possibilità
di adottare, anche d'ufficio, provvedimenti temporanei nell'interesse
del figlio in caso di urgente necessità. Trattasi di una previsione
speciale, dettata dalla finalità di garantire una tutela del minore
in casi specifici, nei quali prevale la necessità di una celere
messa in sicurezza del fanciullo, impraticabile secondo i normali
meccanismi processuali e che, proprio per la natura eccezionale della
stessa, non può ritenersi applicabile analogicamente ai casi non
espressamente previsti dal legislatore.
Il previgente testo dell'art. 9 comma 3 della legge n. 184/83,
laddove prevedeva la possibilità di un accertamento d'ufficio in
ordine alla situazione di abbandono costituiva un'ulteriore eccezione
alla regola generale di cui all'art. 737 cpc. Proprio la circostanza
che tale espressa deroga non sia stata riproposta nel testo
attualmente in vigore costituisce una conferma della scelta radicale
effettuata dal Legislatore del 2001 di ricondurre il procedimento
relativo alla situazione di abbandono di un minore alla regola
generale di cui all'art. 737 cpc, mediante la soppressione della
regola eccezionale che ne prevedeva la procedibilità d'ufficio. In
linea con il principio di cui all'art. 737 cpc, l'art. 10 comma 1
attualmente vigente richiede quindi il ricorso di parte per
l'apertura del procedimento de quo.
In definitiva, il dato letterale, storico e sistematico conducono
ad un'unica interpretazione plausibile e ragionevole dell'art. 10
della legge n. 184/83 nel senso di prevedere il necessario ricorso
del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale per i Minorenni
per l'apertura della procedura per la verifica dell'eventuale stato
di abbandono di un minore.
L'attivazione della procedura in esame è quindi demandata in via
esclusiva alla valutazione di un organo monocratico e preclusa a
qualsivoglia controllo da parte del Collegio specializzato
(costituito da giudici togati e componenti privati, con specifiche
competenze in materia minorile e socio-familiare) costituito dal
Tribunale per i Minorenni. L'eventuale inerzia da parte del
Procuratore della Repubblica presso il Tribunale per i Minorenni
nell'attivare la procedura di cui agli artt. 8 e segg. della legge n.
184/83, in base all'attuale assetto normativo non può essere di
conseguenza in alcun modo superata, costituendo un ostacolo
invalicabile che preclude in via assoluta ad una verifica giudiziale.
L'inevitabile conseguenza è che in caso di inerzia del PMM i minori
in situazioni di sostanziale stato di abbandono non ricevono la
necessaria tutela da parte dell'ordinamento giuridico italiano.
b) vizi dedotti.
Orbene, ritiene il Collegio che la mancanza di previsione della
possibilità di un potere d'iniziativa autonomo in capo al Tm in
ordine al procedimento per la verifica dello stato di abbandono di un
minore confligga con i principi costituzionali di seguito elencati.
Il dettato normativo in questione, a parere del Collegio,
introduce il rischio concreto di ledere in primo luogo i diritti
fondamentali dell'uomo, riconosciuti dal precetto di cui all'art. 2
della Costituzione a tutela dei quali il comma secondo dell'art. 30
della Costituzione prevede un dovere da parte dello Stato affinchè
vengano comunque assolti i compiti dei genitori in tutti i casi di
loro perdurante incapacità. Il principio di universalità dei
diritti del minore è stato affermato da tempo proprio nella materia
dell'adozione con riferimento ai minori stranieri dalla
giurisprudenza costituzionale che ha dichiarato l'illegittimità
dell'art. 76 della legge n. 184/83 «nella parte in cui preclude
l'applicazione dell'art. 37 alle procedure già iniziate nei
confronti di minore straniero in stato di abbandono in Italia»
facendo riferimento proprio ai «doveri inderogabili di solidarietà
richiamati dallo stesso art. 2 della Cost. che appaiono essere quelli
dell'autorità deputata dalle leggi ordinarie a dare effettiva tutela
ed esercizio ai diritti umani, fra cui, nella specie
dell'abbandonato, il diritto alla famiglia degli affetti in mancanza
della famiglia di sangue. Il che conduce al collegamento con la
previsione generale dell'art. 2 di quella specifica di cui all'art.
30 secondo comma della Costituzione» (Corte costituzionale, sentenza
del 18 luglio 1986, n 199). Orbene, l'inerzia del Pmm, non
necessariamente colposa ma anche dovuta semplicemente ad una diversa
valutazione della gravità del caso del minore, introduce di fatto
uno sbarramento privo di giustificazione all'accertamento delle
violazioni dei diritti del minore, non garantendo pertanto una
effettiva inviolabilità dei diritti di quest'ultimo.
Non solo. La norma censurata viola altresì l'art. 30 comma 2
della Costituzione, in quanto non predispone un efficace apparato di
tutela atta a sopperire alla condotta pregiudizievole dei genitori
laddove la stessa sia cosi grave da integrare gli estremi di una
sostanziale situazione di abbandono del minore. La tutela dei minori
è, infatti, in maniera del tutto insufficiente, demandata
all'esclusiva valutazione del Pubblico Ministero minorile, senza
alcun tipo di controllo da parte del Collegio specializzato.
Si ritiene altresì violato il principio di uguaglianza di cui
all'art. 3 della Costituzione. In situazioni di grave pregiudizio per
i minori, il già richiamato art. 336 consente al Tribunale per i
Minorenni di adottare anche d'ufficio in caso di urgente necessità i
provvedimenti limitativi ovvero ablativi della potestà genitoriale
di cui agli artt. 330 e sgg. del c.c., mentre analogo potere
officioso non è previsto con riferimento all'apertura per la
verifica dello stato di abbandono di un minore, situazione che
costituisce palesemente una seria minaccia per l'incolumità
psicofisica del minore e che deve essere prontamente rimossa, Si
evidenzia pertanto l'illogicità del sistema giuridico che garantisce
nel caso di situazioni meno gravi (scorretto esercizio della
potesta') uno strumento di intervento ufficioso che non prevede
invece nelle situazioni più gravi (possibilmente integranti un vero
e proprio irreversibile abbandono morale e materiale).
Giova inoltre effettuare una comparazione fra i principi
processuali in materia di adozione e quelli vigenti in ambito penale,
posto che in entrambi i casi vengono coinvolti interessi
costituzionalmente rilevanti e degni di massima tutela. Orbene, se è
pur vero che in ambito penale è prevista la necessaria iniziativa
del Pubblico Ministero, senza la quale il Giudice non può
pronunciarsi, sono contestualmente previsti due diversi meccanismi
atti a rendere effettiva la pretesa punitiva dello Stato nei
confronti del reo. In primo luogo, è sancita l'obbligatorietà
dell'azione penale, di tal chè al Pubblico Ministero, una volta
ricevuta la notizia di reato, è sottratta ogni valutazione in ordine
all'opportunità o meno di attivarsi a tal proposito. In secondo
luogo, è comunque previsto un potere di controllo in capo al Giudice
penale in ordine all'attività svolta dal Pubblico Ministero, dal
momento che ai sensi dell'art. 409 comma 5 c.p. il Giudice, quando
non accoglie la richiesta di archiviazione formulata dalla pubblica
accusa, non solo può indicare ulteriori indagini ritenute
necessarie, ma può addirittura disporre che quest'ultimo comunque
eserciti l'azione penale.
Tornando all'ambito dell'adozione, si osserva come la previsione
della necessità dell'iniziativa del Pubblico Ministero per
l'apertura della procedura - tratto comune alla materia penale - non
sia accompagnata da altro meccanismo atto a sopperire ad eventuali
inerzie del Pubblico Ministero Minorile, Non è in primo luogo
previsto in modo tassativo l'obbligo per il Pubblico Ministero
Minorile di promuovere il ricorso, la cui proposizione è lasciata
alla sua prudente valutazione. In secondo luogo, non è in alcun modo
previsto un potere di controllo da parte del Tribunale per i
Minorenni. A ben vedere, interessi degni di massima tutela, quali
quelli coinvolti in ambito penale ed in materia di adozione,
subiscono un'irragionevole disparità di trattamento processuale, con
conseguente violazione, anche sotto tale profilo, dell'art. 3 della
Costituzione.
Il Collegio è consapevole dell'importanza del principio della
terzietà del giudicante, sancita dall'art. 111 Costituzione.
Tuttavia, rileva che, come in ambito penale al fine di garantire
l'effettività di tale principio sono state introdotte variegate e
numerose figure di incompatibilità (la maggior parte proprio a
seguito dell'intervento della Corte costituzionale), così il
meccanismo dell'incompatibilità potrebbe essere mutuato anche nel
procedimento ex art. 8 sgg. legge n. 184/83, prevedendo - in virtù
di un'eventuale pronuncia consequenziale adottata ai sensi dell'art.
27 seconda parte, della legge n. 87 del 1953 che il Presidente o il
Giudice da lui delegato che dispone d'ufficio l'apertura del
procedimento non possa partecipare all'istruttoria e alla decisione
definitiva circa la sussistenza o meno dello stato di abbandono di un
minore.
Si segnala inoltre il possibile contrasto con l'art. 31, II comma
della Costituzione laddove è prevista la protezione dell'infanzia,
per il tramite degli istituti necessari a tale scopo. La normativa
censurata, a giudizio del Collegio, non è congegnata in maniera
adeguata al fine di proteggere i diritti dei minori e di garantire un
sufficiente livello di tutela dell'infanzia, presentando delle maglie
attraverso le quali sfuggono determinate situazioni gravi di
sostanziale abbandono di bambini per le quali il Pubblico Ministero
Minorile non si è attivato ai sensi dell'art. 9 comma 2 legge n.
184/83.
Si configurano motivi di contrasto anche con l'art. 32 della
Costituzione, che prevede la tutela della salute come fondamentale
diritto dell'individuo ed interesse della collettività. Secondo il
consolidato orientamento della Corte costituzionale, l'oggetto di
tutela dell'articolo costituzionale richiamato non è identificabile
nella semplice integrità fisica, nè nella sola assenza di malattie,
ma nella complessiva situazione di integrità psicofisica, con la
conseguenza che va riferito alla integralità dei suoi riflessi
pregiudizievoli rispetto a tutte le attività, le situazioni ed i
rapporti in cui la persone esplica sè stessa nella propria vita
[...] anche con riferimento alla sfera spirituale, culturale,
affettiva, sociale e sportiva e ad ogni altro ambito e modo in cui il
soggetto svolge la sua personalità, e ciò a tutte «le attività
realizzatrici della persona umane (cfr sentenze della Corte
costituzionale n. 356 e 385 del 1991), con la conseguenza che la
tutela della salute comprende anche la pretesa dell'individuo a
condizioni di vita e di ambiente che non pongano a rischio questo suo
bene essenziale. Il sottoporre l'apertura del procedimento per la
verifica dello stato di abbandono di un minore all'imprescindibile
iniziativa di un organo monocratico quale il Pmm senza prevedere
alcun meccanismo correttivo nel caso di inerzia da parte di
quest'ultimo comporta il concreto rischio di una grave ed
irreparabile lesione del diritto alla salute - inteso quale pretesa
all'integrità psicofisica e a vivere in un ambiente familiare idoneo
- del bambino che si trova in uno stato di fatto di abbandono morale
e materiale.
Non solo. Oltre a confliggere con i precetti della Costituzione
italiana testè menzionati, si configurano motivi di contrasto fra la
normativa censurata ed i principi vigenti in ambito europeo ed
internazionale. La rilevanza della questione si desume dalla disamina
dell'orientamento espresso in materia dalla Corte costituzionale, che
ha più volte ribadito la forza giuridica riconosciuta alle norme
internazionali relative ai diritti fondamentali della persona
(sentenze n. 62 del 1992; n. 168 del 1994; n. 109 del 1997; n. 270
del 1999). In particolare, a proposito del Patto di New York, con la
sentenza n. 15 del 1996 ha affermato che le sue norme non possono
essere assunte «in quanto tali come parametri nel giudizio di
costituzionalità delle leggi» (cosicchè «una loro eventuale
contraddizione da parte di norme legislative interne non
determinerebbe di per sè - cioè indipendentemente dalla mediazione
di una norma della Costituzione un vizio d'incostituzionalita'»), ma
che ciò «non impedisce di attribuire a quelle norme grande
importanza nella stessa interpretazione delle corrispondenti, ma non
sempre coincidenti, norme contenute nella Costituzione». Dal suo
canto, il comma 2 dell'art. 6 del Trattato sull'Unione europea - nel
testo risultante dal Trattato sottoscritto ad Amsterdam il 2 ottobre
1997, ratificato con legge 16 giugno 1998, n. 209 - ha affermato che
«l'Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, e quali
risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri,
in quanto principi generali del diritto comunitario».La Corte di
giustizia delle Comunità europee, a sua volta, ha affermato che tali
diritti fondamentali sono parte integrante dei principi generali del
diritto, che essa garantisce (da ultimo, sentenze 12 giugno 2003,
C-112/00; 10 luglio 2003, C-20/00 e C-64/00).
Inoltre, con riguardo in particolar modo alle disposizioni della
CEDU ma affermando un principio generalmente valido in riferimento
alle convenzioni internazionali, si osserva che la Corte
costituzionale ha più volte affermato che, in mancanza di una
specifica previsione costituzionale, le medesime, rese esecutive
nell'ordinamento interno con legge ordinaria, ne acquistano il rango
e quindi non si collocano a livello costituzionale (tra le molte, per
la continuità dell'orientamento, sentenze n. 388 del 1999, n. 315
del 1990, n. 188 del 1980; ordinanza n. 464 del 2005). Ed ha altresì
ribadito l'esclusione delle norme meramente convenzionali dall'ambito
di operatività dell'art. 10, primo comma, Cost. (oltre alle pronunce
sopra richiamate, si vedano le sentenze n. 224 del 2005, n. 288 del
1997, n. 168 del 1994).
Orbene, ciò premesso, la Convenzione europea sull'esercizio dei
diritti dei minori, adottata dal Consiglio d'Europa a Strasburgo il
25 gennaio 1996 e ratificata dall'Italia con la legge n. 77 del 20
marzo 2003, prevede, all'art. 8, che «nei procedimenti che riguardano
un minore, l'autorità giudiziaria ha il potere, nei casi in cui il
diritto interno ritenga che benessere del minore sia seriamente
minacciato, di procedere d'ufficio». Non vi è dubbio che la
situazione di abbandono materiale e morale descritta nell'art. 8
della legge n. 184/83 costituisca una seria minaccia al benessere del
minore che imporrebbe, ai sensi della convenzione europea menzionata,
la necessità della previsione di un intervento officioso del giudice
procedente. Il nuovo testo dell'art. 10 comma 1 della legge n. 184/83
sembra dunque porsi in contrasto agli obblighi successivamente
assunti dallo Stato italiano in ambito europeo, mediante la ratifica
della Convenzione in parola.
La questione potrebbe dirsi risolta grazie all'applicazione del
criterio di successione delle leggi nel tempo, per cui la lex
posterior abroga le precedenti incompatibili (art. 15, preleggi),
Invero, la questione non può dirsi così pianamente superata:
per quanto riguarda l'incidenza dell'art. 8 della Convenzione di
Strasburgo sulla fattispecie concreta in esame, si osserva che a
norma dell'art. 1 comma 4 della Convenzione europea di Strasburgo del
1996, «ogni Stato deve [...], al momento del deposito del proprio
strumento di ratifica designare, con dichiarazione diretta al
Segretario Generale del Consiglio d'Europa, almeno tre categorie di
controversie in materia di famiglia davanti ad un'autorità
giudiziaria, alle quali intende applicare la presente convenzione».
Il Rapporto esplicativo fornisce, in via esemplificativa, un elenco
di possibili categorie di controversie familiari, tra cui
l'affidamento, il diritto di visita, le azioni di stato,
l'amministrazione dei beni del fanciullo, l'adozione, la decadenza e
la limitazione della potestà genitoriale. Al momento della ratifica,
il Governo italiano, anzichè indicare categorie di controversie, ha
indicato sette articoli del codice civile, il cui elenco è stato
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 210 del 10 settembre 2003 in
una nota del Ministero degli affari esteri: artt. 145 c.c.
(intervento del giudice in caso di disaccordo fra i coniugi circa
l'indirizzo della vita familiare), 244 ultimo comma (azione di
disconoscimento promossa dal curatore speciale dell'ultrasedicenne),
247 ultimo comma (legittimazione passiva nell'azione di
disconoscimento, nel caso di morte del presunto padre o madre o
figlio), 264 comma 2 (autorizzazione del figlio ultrasedicenne ad
impugnare il riconoscimento), 274 (ammissibilità dell'azione
giudiziale di paternita'), 322 (annullabilità degli atti compiuti
dai genitori in nome e per conto del figlio minore senza le
autorizzazioni necessarie), e 323 codice civile (atti vietati ai
genitori). Nell'elenco non è compresa la materia dell'adozione, alla
quale non si applica pertanto in via diretta la Convenzione europea
di Strasburgo del 1996.
Sembra pertanto doversi escludere che la normativa adottata in
ambito europeo costituisca una lex posterior che, ai sensi dell'art.
15 delle Preleggi al codice civile, sia idonea ad abrogare
implicitamente il nuovo testo dell'art. 10 comma 1 della legge n.
184/83.
Non si ignora che - ancorchè non direttamente applicabili in una
specifica materia - la normativa europea e quella internazionale
possano comunque dispiegare un'efficacia orientativa
nell'interpretazione della norma nazionale ed introdurre una
disciplina complementare ed integrativa della stessa. Laddove sia
possibile pervenire ad una pluralità di interpretazioni tutte
compatibili con la normativa interna, si dovrà scegliere l'esegesi
conforme al principio espresso in ambito europeo o internazionale.
Parimenti, qualora la normativa nazionale non rechi espressa
disciplina di una determinata fattispecie, la normativa europea o
internazionale potrà colmare la lacuna inserendosi negli intersizi
lasciati vuoti dal legislatore nazionale. A ben vedere, tuttavia, nel
caso che ci occupa non sono prospettabili diverse interpretazioni
della norma di cui all'art., 10 comma 1 legge n. 184/83 - essendo il
dettato normativo pacificamente univoco - e neppure vi è un'assenza
di espressa disciplina in punto di apertura del procedimento per la
verifica dello stato di abbandono - posto che la norma richiamata ne
fornisce una puntuale regolamentazione. Non vi è alcuno spazio
pertanto per attribuire al principio espresso dall'8 della
Convenzione europea di Strasburgo una qualche efficacia
interpretativa o integrativa della norma censurata.
Ancora: l'art. 19 Convenzione sui diritti dei fanciulli adottata
a New York il 20 novembre 1989, ratificata e resa esecutiva ai sensi
della legge 27 maggio 1991 n. 176, sancisce l'obbligo per gli Stati
parti di adottare ogni misura (anche) legislativa per tutelare il
fanciullo contro ogni forma (anche) di abbandono o di negligenza, con
adozione di misure di protezione che dovranno includere, se
necessario procedure di intervento giudiziario. Il fanciullo che non
può essere lasciato nell'ambiente familiare nel suo proprio
interesse ha diritto, secondo quanto sancito dall'art. 20, ad una
protezione ed aiuti speciali da parte dello Stato che devono
prevedere una protezione sostitutiva che può concretizzarsi anche
tramite l'istituto dell'adozione. La fonte normativa internazionale
in esame è quindi chiara nell'imporre la necessità di una tutela
effettiva ed efficace del fanciullo anche in ambito giudiziario nei
casi che sono sostanzialmente riconducibili ad una situazione di
abbandono da parte dei genitori, ancorchè incolpevole. La normativa
vigente nell'ordinamento giuridico italiano ed in ispecie il dettato
normativo di cui all'art. 10 comma 1 legge n. 184/83, in quanto non
in grado di garantire un'effettiva protezione del minore in
condizione di abbandono subordinando l'intervento del Tm
all'iniziativa del Pmm, appare non in linea con la normativa
internazionale che attribuisce grande rilievo alla tutela dei minori.
Quanto all'incidenza della Convenzione nella fattispecie in esame,
oltre a richiamare le considerazioni svolte in ordine alla
Convenzione europea di Strasburgo del 1996, si rileva che lo
strumento sovranazionale richiamato introduce in realtà dei meri
principi generali non immediatamente esecutivi - il cui destinatario
appare essere il legislatore nazionale.
La preminenza dell'interesse superiore del bambino in tutti gli
atti riguardanti lo stesso, siano essi compiuti da autorità
pubbliche o da istituzione private, è sancita altresì all'art. 24
della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (2000/C
364/01) e comporta, a giudizio del Collegio, la necessità che tale
interesse venga efficacemente tutelato anche in ambito giudiziario.
Valgono anche in tale ambito le considerazione sopra svolte con
riferimento all'efficacia della normativa sovranazionale in esame.
In definitiva, ad avviso del Collegio solamente una previsione
legislativa che consenta l'apertura d'ufficio del procedimento per la
verifica dello stato di abbandono di un minore è in grado di
assicurare la compatibilità tra la normativa di cui alla legge n.
184/83 ed il rispetto dei principi costituzionali ed internazionali
posti a tutela del minore. A tale soluzione non si può pervenire
mediante un'interpretazione adeguatrice, posto che il dettato
normativo - come sopra rilevato - chiaro ed univoco e di conseguenza
un'interpretazione conforme ai dettati costituzionali si porrebbe
palesemente contra legem.
Rilevanza nel giudizio a quo.
La questione posta è rilevante nel giudizio pendente presso
questo Tm. Nel corso del procedimento, aperto nel 2007, il Pmm sede
non ha mai formulato ricorso per la verifica dell'eventuale stato di
abbandono di J. e J. con la conseguenza che è precluso a questo
Collegio procedere al relativo accertamento, effettuando una
valutazione diversa rispetto a quella compiuta dall'organo requirente
nell'interesse dei tre minori. Orbene, ritiene il Collegio che
limitarsi ad accogliere le richieste del Pmm sede di conferma dei
decreti sinora emessi a tutela dei tre minori non consenta di
apprestare una sufficiente tutela dei bambini,
Difatti, si osserva come da un lato non sia concretamente
possibile elaborare un progetto di rientro di J. e J. presso
l'abitazione familiare in tempi compatibili con le esigenze dei
minori -stante la gravità delle carenze genitoriali accertate nel
corso del procedimento e l'assenza di una valida collaborazione da
parte dei genitori nei confronti degli interventi degli operatori
protrattasi per tutta la durata della procedura - e dall'altro come
l'attuale condizione fattuale e giuridica dei bambini comporti
l'elevato rischio di sviluppi psicopatologici a causa dell'assenza di
un riferimento a struttura familiare che consenta loro di iniziare a
costruire un'identità. J. viene descritto dagli specialistici come
un «bambino smarrito nel mondo, senza punti di riferimento affettivi
forti, senza investimenti su figure rappresentative», mentre J. vive
una condizione esistenziale come fosse «appeso nel mondo» (cfr
relazione del Servizio Sociale dd. 10 aprile 2012).
Orbene, ritiene il Collegio che solamente attraverso l'apertura
della procedura per la verifica dell'eventuale stato di abbandono
possano essere da un lato fornite ai minori. le risposte adeguate al
fine di sopperire alle carenze presentate dai genitori e dall'altro
assicurare a questi ultimi le massime garanzie di difesa ai sensi
della legge n. 184/83.
Al contrario, l'unica possibilità di tutela consentita, allo
stato, dalla normativa vigente, costituita dalla mera conferma sine
die e senza prospettive in tempi certi del collocamento
extrafamiliare dei minori, che si protrae già da quasi due anni.
Tale situazione fattuale, totalmente extrafamiliare dei minori, che
si protrae già da quasi due anni. Tale situazione fattuale,
totalmente priva di progettualità futura e di prevedibili sbocchi
positivi in tempi brevi, confligge con la normativa di cui al
combinato disposto degli artt. 2 e 4 legge n. 184/83, che istituisce
il collocamento extrafamiliare quale misura meramente contingente e
limitata nel tempo, destinata a fronteggiare una temporanea assenza
di un ambiente familiare idoneo e non attuabile nel caso in cui non
vi siano prospettive di un rientro presso l'abitazione familiare in
tempi compatibili con le esigenze del minore. Appare altresì in
contrasto con i principi cardine in materia di protezione dei minori
elaborati in ambito europeo ed efficacemente riassunti alla lettera G
della risoluzione del Parlamento europeo sull'adozione internazionale
nell'Unione Europea: «qualora sia impossibile affidare minori alla
custodia primaria della famiglia, l'adozione dovrebbe essere una
delle scelte secondarie naturali, mentre il collocamento di un minore
in un istituto dovrebbe essere l'ultima opzione in assoluto». In tal
modo si suggella la necessità di elaborare per i minori
definitivamente privi di un ambiente familiare idoneo un progetto a
lungo termine, di natura adozionale, relegando lo strumento degli
affidi etero familiari sine die a misure del tutto residuali se non
contra legem. Nello stesso senso è da segnalare l'orientamento della
Corte di cassazione (Cfr da ultimo sentenza 26 gennaio 2011) che
conferma la necessità di pervenire ad una declaratoria dello stato
di abbandono di un minore quando, fra l'altro, «risulti impossibile
prevedere il recupero delle capacità genitoriali entro tempi
compatibili con la necessità del minore di uno stabile contesto
familiare, con conseguente legittimo rigetto della domanda di
affidamento etero-familiare, il quale ha per legge carattere solo
temporaneo».
Alla luce delle considerazioni svolte, rileva in definitiva il
Collegio l'impellente ed improcrastinabile necessità di elaborare un
progetto di vita futuro per J. e J. che contempli altresì la
verifica della sussistenza degli eventuali presupposti per
l'inserimento degli stessi in una nuova famiglia adottiva. I minori
in oggetto, in assenza di una prospettiva chiara e definita circa
l'evoluzione prevedibile della loro situazione personale e familiare,
presentano l'elevatissimo rischio di sviluppare importanti patologie
di natura psichica, come chiaramente diagnosticato dagli specialisti
che seguono J. e J. Le statuizioni sinora assunte dal Tribunale per i
Minorenni, fortemente vincolato nei suoi poteri di accertamento
dall'attuale assetto normativo, non solo non appaiono in grado di
fornire risposte efficaci alle esigenze di benessere psicofisico
espresse dai predetti minori, ma rischiano di costituire una concausa
del loro stato di malessere, protraendo indefinitivamente una
situazione di incertezza fattuale e giuridica che dovrebbe essere,
anche secondo l'intendimento dello stesso legislatore, meramente
transeunte e strumentate all'individuazione di un collocamento di
tipo familiare a carattere stabile e definitivo (con l'unica
alternativa del rientro presso la famiglia d'origine o
dell'inserimento in una nuova famiglia adottiva).

P.Q.M.

Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 10 comma 1 della legge 4 maggio
1983, n. 184, nel testo introdotto dalla legge 28 marzo 2001, n. 149
(modifiche alla legge 4 maggio 1983, n. 184, recante «disciplina
dell'adozione e dell'affidamento di minori» nonchè al titolo VII del
libro primo del codice civile) in relazione agli artt. 2, 3, 30
secondo comma, 31 secondo comma, 32 primo comma della Costituzione,
nella parte in cui non prevede che il Presidente del Tribunale per i
Minorenni o un Giudice da lui delegato possa procedere d'ufficio
all'apertura della procedura per la verifica dello stato di abbandono
di un minore.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio in corso;
Ordina che a cura della cancelleria l'ordinanza di trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale sia notificata al P.M., ai
genitori e al curatore speciale, nonchè al Presidente del Consiglio
dei ministri;
Ordina a cura della cancelleria la comunicazione dell'ordinanza
anche ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Trieste, il 2 maggio 2012.

Il Presidente: Sceusa