1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 5-10-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 354 ORDINANZA 28 settembre 2005
Giudizio sull'ammissibilita' del ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Presidente della Repubblica - Potere di grazia - Invito rivolto al Ministro della giustizia di predisporre il decreto di grazia - Diniego opposto dal Ministro della giustizia - Ricorso per conflitto di attribuzioni fra poteri dello Stato proposto dal Presidente della Repubblica nei confronti del Ministro della giustizia - Denunciata lesione delle attribuzioni costituzionali del Presidente della Repubblica in materia di concessione della grazia - Dedotta natura di atto dovuto della proposta ministeriale e della controfirma del decreto presidenziale - Delibazione preliminare sull'ammissibilita' - Sussistenza del requisito soggettivo e oggettivo - Ammissibilita', allo stato, del ricorso - Comunicazione e notificazione conseguenti. - Nota del Ministro della giustizia del 24 novembre 2004. - Costituzione, artt. 87 e 89; legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 37; norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, art. 26, comma 3. (005C1005) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 5-10-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Piero Alberto CAPOTOSTI;
Giudici: Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Annibale MARINI,
Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di ammissibilità del conflitto di attribuzione tra
poteri dello Stato sorto a seguito della nota del 24 novembre 2004
con la quale il Ministro della giustizia dichiarava di non dare corso
alla determinazione del Presidente della Repubblica di concedere la
grazia della pena detentiva residua ad Ovidio Bompressi, giudizio
promosso con ricorso del Presidente della Repubblica nei confronti
del Ministro della giustizia, depositato in cancelleria il 10
giugno 2005 ed iscritto al n. 25 del registro conflitti tra poteri
dello Stato 2005, fase di ammissibilità.
Udito nella Camera di consiglio del 28 settembre 2005 il giudice
relatore Alfonso Quaranta.
Ritenuto che con atto depositato il 10 giugno 2005 il Presidente
della Repubblica, per il tramite dell'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri
dello Stato nei confronti del Ministro della giustizia «in relazione
al rifiuto, da questi opposto, di dare corso alla determinazione, da
parte del Presidente della Repubblica, di concedere la grazia ad
Ovidio Bompressi», rifiuto risultante dalla nota del 24 novembre 2004
inviata dal medesimo Ministro al Capo dello Stato;
che il ricorrente - sul presupposto di aver manifestato al
Guardasigilli, con nota dell'8 novembre 2004 (emessa dopo aver
ricevuto ed esaminato la documentazione sull'istruttoria relativa
all'istanza di grazia presentata dal Bompressi), la propria
determinazione di concedere la grazia della pena detentiva residua,
invitandolo pertanto a predisporre il relativo decreto per la
successiva emanazione - assume che il Ministro gli ha comunicato di
non poter aderire alla richiesta formulata in quanto non
condivisibile «nè sotto il profilo costituzionale, nè nel merito»,
atteso che la Costituzione porrebbe in capo al Ministro della
giustizia la responsabilità di formulare la proposta di grazia;
che il ricorrente assume, per contro, che il potere di grazia
- riservato in via esclusiva al Capo dello Stato dall'art. 87 della
Costituzione - «verrebbe posto nel nulla dalla mancata formulazione
della proposta da parte dello stesso Ministro», proposta, oltretutto,
che nè la Costituzione nè la legge richiedono ai fini della
concessione del beneficio de quo;
che il Presidente della Repubblica ritiene che qualora, come
nel caso in esame, egli pervenga alla determinazione di concedere la
grazia ad un condannato, sia la predisposizione del relativo decreto,
che la successiva controfirma costituirebbero, per il Ministro della
giustizia, «atti dovuti»;
che, su tali basi, pertanto, il ricorrente ha elevato
conflitto - ai sensi degli artt. 37 e seguenti della legge 11 marzo
1953, n. 87 - nei confronti del Ministro della giustizia, per assunta
violazione degli artt. 87 e 89 della Costituzione;
che, risultando indiscutibile - secondo il ricorrente -
l'ammissibilità del conflitto sotto il profilo soggettivo, atteso
che la qualificazione del Presidente della Repubblica come potere
dello Stato sarebbe «del tutto pacifica», come del resto la
legittimazione passiva del Ministro della giustizia «in ragione del
ruolo istituzionale» che la Costituzione riserva allo stesso, il
ricorrente assume che - sotto il profilo oggettivo - non potrebbe
negarsi la lesione delle attribuzioni che la Costituzione conferisce
al Capo dello Stato «nell'esercizio del potere di concessione della
grazia»;
che, nel merito, infatti, viene dedotta la violazione degli
artt. 87 e 89 della Costituzione, atteso che il rifiuto del Ministro
di formulare la proposta di grazia, ritenendola presupposto
indispensabile del relativo decreto di concessione, si sostanzierebbe
de facto nella rivendicazione del «potere di interdire con la sua
decisione (o addirittura con la sua inerzia) l'esercizio del potere
presidenziale di concessione della grazia», e quindi
nell'attribuzione di un sostanziale potere di codecisione che non
sarebbe, viceversa, previsto nel vigente assetto costituzionale;
che, nella prospettiva del ricorrente, diversi argomenti, «di
ordine logico giuridico, oltre che sistematico», concorrerebbero a
confermare la titolarità esclusiva di tale potere in capo al
Presidente della Repubblica, secondo quanto risulta già dalla
lettera dell'art. 87 della Costituzione;
che, rileverebbe in tal senso, innanzitutto, la ratio
«umanitaria ed equitativa» dell'istituto della grazia, tendente ad
«attenuare l'applicazione della legge penale in tutte quelle ipotesi
nelle quali essa viene a confliggere con il più alto sentimento
della giustizia sostanziale»;
che se, pertanto, la grazia mira a soddisfare un'esigenza
«correttivo-equitativa» dei rigori della legge, sarebbe
consequenziale tanto che la sua concessione non implichi alcuna
valutazione di natura politica, quanto che l'esercizio di un tale
elevato e delicato potere venga riservato in via esclusiva al
Capo dello Stato, quale organo rappresentante dell'unità della
Nazione, nonchè «garante super partes della Costituzione», e dunque
unico organo in grado di offrire garanzia di un esercizio imparziale;
che, alla luce delle considerazioni che precedono, il
Ministro della giustizia «è soltanto il Ministro "competente" che
collabora con il Capo dello Stato nelle varie fasi del procedimento,
contribuendo alla formazione della volontà presidenziale nell'ambito
delle sue specifiche attribuzioni», destinate a sostanziarsi
esclusivamente in contributi istruttori, valutativi ed esecutivi,
fermo restando che, proprio in ragione del compito prevalentemente ed
essenzialmente istruttorio spettante al Guardasigilli, in mancanza di
accordo con il medesimo «devono comunque prevalere le istanze di cui
è portatore il Presidente della Repubblica quale titolare del potere
di grazia»;
che il riconoscimento dell'esistenza di «poteri di natura
sostanziale» spettanti, in materia di grazia, al Ministro della
giustizia non potrebbe, d'altra parte, fondarsi sul disposto
dell'art. 89 della Costituzione, secondo cui «nessun atto del
Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai
Ministri proponenti, che se ne assumono la responsabilita»;
che tale norma - secondo il ricorrente - non legittima
affatto la necessità che in subiecta materia la determinazione
presidenziale sia preceduta da una «proposta ministeriale», giacchè
il riferimento in essa contenuto all'espressione «Ministri
proponenti», in luogo della più corretta «Ministri competenti»,
sarebbe da imputare ad un uso improprio della locuzione;
che priva di fondamento costituzionale, pertanto, si
presenterebbe la pretesa del Guardasigilli di essere «titolare
esclusivo del potere di proposta»;
che, d'altra parte, la conclusione relativa ad una
«compartecipazione» del Ministro nella decisione presidenziale
relativa alla concessione del provvedimento di clemenza non potrebbe
neanche trarre argomento dalla necessità della «controfirma» del
decreto di grazia;
che ricorrendo, infatti, un atto formalmente e
sostanzialmente presidenziale, la controfirma si presenterebbe come
atto dovuto, in quanto avrebbe una funzione «per così dire
notarile», e cioè di mera attestazione di provenienza dell'atto da
parte del Capo dello Stato, oltre che di controllo della sua
regolarità formale;
che la natura esclusivamente presidenziale del potere di
concedere la grazia sarebbe, infine, desumibile - secondo il
ricorrente - dalla stessa giurisprudenza costituzionale; si richiama,
nel ricorso, l'indirizzo espresso da questa Corte in ordine alla
«necessaria "giurisdizionalizzazione" della fase esecutiva delle
sanzioni penali», che sembra escludere l'esistenza in tale materia di
competenze governative;
che, d'altro canto, poi, si sottolinea come la tesi della
esclusiva spettanza presidenziale del potere di concedere la grazia
sarebbe stata «implicitamente condivisa» da questa Corte nella
sentenza n. 274 del 1990, giacchè la Corte, negando la ricorrenza di
«vincoli costituzionalmente determinati per l'esercizio del potere di
grazia da parte del Presidente della Repubblica», avrebbe escluso
«l'esistenza di qualsivoglia potere decisionale da parte del Ministro
della giustizia»;
che, alla luce delle considerazioni che precedono, il
ricorrente ha, pertanto, concluso affinchè la Corte dichiari «che
non spetta al Ministro della giustizia il potere di rifiutare di dare
corso alla determinazione, alla quale il Capo dello Stato è
pervenuto, di concedere la grazia ad Ovidio Bompressi e che,
conseguentemente, annulli l'atto di cui alla nota 24 novembre 2004
del Ministro della giustizia».
Considerato che in questa fase la Corte è chiamata, ai sensi
dell'art. 37, terzo e quarto comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87,
a deliberare senza contraddittorio se il ricorso sia ammissibile, in
quanto sussista la materia di un conflitto la cui risoluzione spetti
alla sua competenza, con riferimento ai requisiti soggettivi ed
oggettivi prescritti dal medesimo art. 37;
che questa preliminare e interlocutoria valutazione lascia
impregiudicata ogni ulteriore e diversa determinazione relativamente
anche ai profili attinenti alla stessa ammissibilità del ricorso,
che - allo stato - va dichiarata tanto sotto il profilo oggettivo,
che sotto quello soggettivo.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservato ogni definitivo giudizio;
Dichiara ammissibile, ai sensi dell'art. 37 della legge 11 marzo
1953, n. 87, il ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri
dello Stato proposto dal Presidente della Repubblica nei confronti
del Ministro della giustizia, con l'atto indicato in epigrafe;
Dispone:
a) che la cancelleria della Corte dia immediata comunicazione
della presente ordinanza al ricorrente Presidente della Repubblica;
b) che, a cura del ricorrente, il ricorso e la presente
ordinanza siano notificati al Ministro della giustizia entro il
termine di novanta giorni dalla comunicazione di cui al punto a), per
essere successivamente depositati nella cancelleria di questa Corte
entro il termine di venti giorni dalla notificazione, a norma
dell'art. 26, comma 3, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 28 settembre 2005.
Il Presidente: Capotosti
Il redattore: Quaranta
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 28 settembre 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
05C1005