1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 27-3-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 270 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 gennaio 1996
N. 270 Ordinanza emessa il 30 gennaio 1996 dal tribunale di Lecce nel procedimento civile vertente tra Zaccaria Franco e provincia di Lecce Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione della indennita' espropriativa per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti conseguenti ad illegittime occupazioni acquisitive - Ingiustificata deroga al principio civilistico dell'integrale risarcimento del danno da parte dell'autore dell'illecito - Irrazionale ed ingiustificata equiparazione delle espropriazioni regolari e delle ablazioni sine titulo - Incidenza sui principi della tutela del diritto di proprieta', della difesa in giudizio e della responsabilita' civile dello Stato e degli enti pubblici per gli atti illeciti dei propri funzionari e dipendenti. (Legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 1, sessantacinquesimo comma). (Cost., artt. 3, 24, primo comma, 28 e 42, terzo comma). (096C0380) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 27-3-1996)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza decidendo sulla causa n.
2948/1991 r.g. tra Zaccaria Franco (avv. Giovanni Pellegrino, mandato
in atti), attore, contro la provincia di Lecce (avv. Alfredo Bruni,
mandato in atti), convenuta.
Zaccaria Franco ha chiesto il risarcimento dei danni da occupazione
appropriativa, relativa a due fondi di sua proprietà in Lecce,
oggetto di tre procedimenti ablatori, mai conclusi con rituale
decreto di esproprio.
La provincia di Lecce, che aveva effettuato le occupazioni di
urgenza in vista di opere di pubblica utilità, poi eseguite, non ha
contestato la propria responsabilità, ma ha chiesto ridursi i valori
stimati attraverso CTU.
In particolare, l'architetto Tommaso Saponaro ha ritenuto che i
fondi in questione fossero almento di fatto edificabili, e ne ha
indicato il valore di mercato.
Che questa edificabilità realmente sussistesse, appare alquanto
dubbio, trattandosi di zone destinate, al momento dell'occupazione, a
"verde agricolo - ville in parco"; ciò che conta, però, è che il
valore stimato con metodo sintetico - comparativo dal CTU è ben
maggiore di quello puramente agricolo, calcolato alla fine della
stessa relazione.
L'esperto si è quindi attenuto al principio, tipico
dell'occupazione appropriativa, della valutazione di mercato, senza
considerazione per l'edificabilità legale ed effettiva rilevante in
caso di rituale espropriazione.
La situazione normativa è però cambiata a seguito dell'emanazione
del sessantacinquesimo comma dell'art. 1 della legge n. 549/1995, che
ha così sostituito il comma sesto dell'art. 5-bis della legge n.
359/1992: "Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano
in tutti i casi in cui non sono ancora determinati in via definitiva
il prezzo, l'entità dell'indennizzo e/o del risarcimento del danno,
alla data di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto".
Di tale norma, applicabile a tutti i giudizi in corso, come quello
presente, va esaminata la costituzionalità, contestata dall'attore
in comparsa conclusionale.
La rilevanza della questione deriva dal fatto che, alla stregua di
tale comma, i valori stimati dal CTU dovrebbero essere fortemente
ridotti; la rilevanza stessa peraltro si limita nel presente giudizio
alla sola dizione "e/o del risarcimento del danno".
La parificazione tra risarcimento del danno e indennizzo (rectius,
indennita') comporta l'abbattimento del valore di mercato attraverso
il meccanismo della c.d. legge di Napoli. Inoltre, poichè in caso di
mancato versamento dell'indennità sono dovuti i soli interessi
legali (salva la prova del maggior danno ex art. 1224 cpv. codice
civile), trattandosi di debito di valuta, il cumulo tra interessi e
rivalutazione, tipico dei debiti di valore, dovrebbe escludersi anche
per i danni da occupazione appropriativa; non avrebbe senso, infatti,
ridurre l'entità del risarcibile, per poi consentire tale cumulo.
L'unica differenza residuale tra indennità e risarcimento sarebbe
forse quella dei termini di prescrizione: dieci anni nel primo caso,
cinque nel secondo.
Pare al collegio che la parificazione delle conseguenze derivanti
dall'espropriazione e dall'occupazione appropriativa sia del tutto
ingiustificata, e quindi contrastante con l'art. 3 della
Costituzione. In un caso, infatti, si ha una pubblica
amministrazione che agisce secondo il generale principio di
legalità, assoggettandosi alle minuziose procedure tese a garantire
la tutela del privato attraverso la partecipazione al procedimento
ablatorio: tutela non priva di conseguenze di rilievo pubblicistico,
in quanto idonea a favorire un controllo indiretto sull'effettiva
utilità dell'opera pubblica (si pensi al caso del proprietario di un
immobile di interesse artistico o paesistico, da eliminare in
funzione della costruzione di una superstrada). Nel caso
dell'occupazione appropriativa, invece, la pubblica amministrazione
"salta" completamente le procedure legali (ad eccezione, ovviamente,
di quelle prodromiche all'occupazione di urgenza), per affermare la
sua supremazia.
Non può avere alcun significato l'imposizione di limiti al potere
pubblico, se la violazione di quei limiti non determina conseguenze
per l'ente che ne è responsabile.
In particolare l'art. 28 della Costituzione afferma che "i
funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono
direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili ed
amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali
casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti
pubblici".
Ma se dalla violazione del diritto soggettivo di proprietà
attraverso l'occupazione appropriativa non derivano conseguenze
diverse da quelle tipiche dell'ablazione secondo le procedure di
legge, il pubblico funzionario non potrà essere chiamato a
rispondere di alcun illecito sostanziale, avendo la stessa norma
dichiarato irrilevante l'illecito formale.
Un attacco così grave al principio di legalità dell'azione
amministrativa - che, essendo implicito nell'intera legge
fondamentale, appartiene a quel nucleo essenziale di principi che non
può essere intaccato se non attraverso una vera e propria rottura
della Costituzione, ben diversa dalla revisione ex art. 138 della
Costituzione - ed a quello di responsabilità dei funzionari e della
pubblica amministrazione non appare in alcun modo accettabile.
Inoltre, dalla dichiarata irrilevanza del diritto soggettivo,
deriva uno svuotamento radicale del diritto di difesa di cui all'art.
24, primo comma, della Costituzione, per mancanza dell'oggetto da
difendere.
È infine violato l'art. 42, terzo comma, della Costituzione, che
stabilisce l'indennizzo per l'esproprio nei casi preveduti dalla
legge, e non l'indennizzo (o un risarcimento pari all'indennizzo) per
l'occupazione appropriativa al di fuori dei casi preveduti dalla
legge.
Nè l'art. 1, sessantacinquesimo comma, legge n. 549/1995 può
essere giustificato con le esigenze di contenimento della spesa
pubblica. Infatti, premesso che l'essenza dello Stato di diritto non
può essere soggetta al diktat dell'economicismo, va rilevato che la
spesa per opere pubbliche può e deve essere contenuta in due modi:
1) attraverso la fissazione dell'indennità di esproprio in
misura non irrisoria, ma inferiore al valore di mercato (cfr. Corte
costituzionale 283/1993), e magari interpretando, come la lettera
autorizza a fare, la dizione "possibilità legali ed effettive di
edificazione", di cui all'art. 5-bis, terzo comma, legge n. 359/1992,
come riferita a due requisiti cumulativi, anzichè alternativi;
2) attraverso la sottoposizione ad un rigoroso giudizio di
responsabilità contabile dei pubblici funzionari che, non
rispettando le procedure legali, costringono la pubblica
amministrazione a pagare la differenza tra indennità di esproprio e
risarcimento da occupazione appropriativa.
Ciò sarebbe avvenuto nel presente giudizio, ma, dopo l'emanazione
dell'art. 1, sessantacinquesimo comma, legge n. 549/1995, non può
più avvenire, non sussistendo più la predetta differenza, e quindi
il danno cagionato dal funzionario alla pubblica amministrazione.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge n. 87/1953, su richiesta dell'attore, e
comunque di ufficio, solleva la questione di ostituzionalità, da
ritenere rilevante e non manifestamente infondata, dell'art. 1,
sessantacinquesimo comma, della legge 28 dicembre 1995 n. 549,
limitatamente alle parole "e/o del risarcimento del danno", per
contrasto con gli artt. 3, 24, primo comma, 28 e 42, terzo comma,
della Costituzione; per l'effetto, sospende il giudizio in corso;
Manda la cancelleria perchè notifichi la presente ordinanza alle
parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei ministri, e la
comunichi ai Presidenti delle due Camere del Parlamento;
All'esito di tali adempimenti, gli atti dovranno essere trasmessi
alla Corte costituzionale.
Lecce, addì C.d.C. 30 gennaio 1996
Il presidente: Esposito
Il giudice estensore: Gaeta
96C0380