1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 22-2-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 38 ORDINANZA 11 gennaio - 15 febbraio 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Contenzioso tributario - Reclamo e mediazione tributaria. - Decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413), art. 17-bis, nel testo originario, anteriore alla sostituzione dello stesso ad opera dell'art. 1, comma 611, lettera a), numero 1, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2014)». - (T-170038) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 22-2-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio
PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 17-bis del
decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul
processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta
nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413), inserito
dall'art. 39, comma 9, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98
(Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 15
luglio 2011, n. 111, promosso dalla Commissione tributaria
provinciale di Milano, nel procedimento vertente tra G.G. e l'Agenzia
delle entrate - Direzione provinciale II di Milano, con ordinanza del
29 luglio 2014, iscritta al n. 114 del registro ordinanze 2016 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 24, prima
serie speciale, dell'anno 2016.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio dell'11 gennaio 2017 il Giudice
relatore Aldo Carosi.
Ritenuto che con ordinanza pronunciata il 3 giugno 2013 e
depositata il 29 luglio 2014 (reg. ord. n. 114 del 2016), la
Commissione tributaria provinciale di Milano ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 24 e 111 della Costituzione, questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 17-bis del decreto legislativo
31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in
attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge
30 dicembre 1991, n. 413), inserito dall'art. 39, comma 9, del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111;
che il rimettente riferisce di essere investito del giudizio
avverso due avvisi di accertamento, emessi dall'Agenzia delle entrate
e notificati il 25 luglio 2012, con i quali si chiede al ricorrente
di versare le maggiori imposte accertate in relazione alle annualità
2007-2008, oltre all'importo dovuto a titolo di sanzioni;
che l'amministrazione finanziaria si è costituita in giudizio
eccependo, pregiudizialmente, l'inammissibilità del ricorso per non
avere il ricorrente preliminarmente presentato, in violazione
dell'art. 17-bis del d.lgs. n. 546 del 1992, il reclamo che tale
disposizione obbligatoriamente impone a chi intenda proporre ricorso
avverso un atto emesso dall'Agenzia delle entrate con il quale sia
richiesto il pagamento di un importo inferiore a ventimila euro,
notificato successivamente al 1° aprile 2012;
che il ricorrente ha sollevato eccezione di illegittimità
costituzionale del menzionato art. 17-bis per violazione degli artt.
3, 24 e 111 Cost.;
che il rimettente ritiene, innanzitutto, le questioni rilevanti,
in quanto alla disposizione censurata occorre riferirsi per
verificare l'ammissibilità dei ricorsi;
che, quanto alla non manifesta infondatezza, dopo aver premesso
il contenuto della disposizione censurata, che disciplina il reclamo
e la mediazione tributaria, il giudice rimettente afferma la natura
amministrativa del primo, come si evincerebbe sia dalla collocazione
della disposizione censurata all'interno del Titolo I, Capo II, del
d.lgs. n. 546 del 1992, sia dalla formulazione letterale del comma 2
dello stesso art. 17-bis, che indica il reclamo quale condizione di
ammissibilità dell'azione, e del successivo comma 9, il quale
specifica che, in caso di mancata conclusione del procedimento entro
novanta giorni, esso si trasforma in atto introduttivo del giudizio;
che la disposizione impugnata lederebbe, innanzitutto, l'art. 3
Cost., sotto il profilo della disparità di trattamento, dal momento
che essa si riferisce ingiustificatamente ai soli tributi di
competenza dell'Agenzia delle entrate e nel limite dei ventimila
euro;
che, in particolare, la soglia dei ventimila euro
discriminerebbe, in assenza di idonea giustificazione, la situazione
dei contribuenti in ragione di un mero dato quantitativo che non
troverebbe riscontro in altri istituti del diritto tributario;
che la violazione del menzionato parametro risulterebbe anche dal
fatto che il contribuente potrebbe invocare la tutela cautelare solo
a seguito della proposizione del ricorso giurisdizionale, dal momento
che l'art. 47 del d.lgs. n. 546 del 1992 consente di ottenere la
sospensione dell'esecuzione dell'atto impugnato solo a condizione che
il contribuente si sia costituito nel giudizio sul merito dell'atto
stesso, come si evince sia dal comma 1 dell'art. 47, che consente di
chiedere detta sospensione con atto separato notificato alle altre
parti e depositato in segreteria «sempre che siano osservate le
disposizioni di cui all'art. 22», sia dal comma 6 dello stesso art.
47, il quale dispone che, nei casi di sospensione dell'atto
impugnato, la trattazione della controversia sia fissata non oltre
novanta giorni dalla pronuncia della sospensione;
che l'esclusione della possibilità di adire con immediatezza la
tutela cautelare in relazione alla sola tipologia di contenzioso
descritta sarebbe «irrazionale, contraria al principio di uguaglianza
e ingiustificata», trattandosi della tutela giurisdizionale di
posizioni giuridiche soggettive che «devono essere garantite nei casi
nei quali l'atto sia immediatamente esecutivo (avvisi di accertamento
disciplinati a seguito dell'art. 29 del d.l. n. 78 del 2010; cartelle
esattoriali (art. 36 bis DPR n. 600 del 1973 e art. 54 bis DPR n. 633
del 1972)»;
che la disposizione censurata lederebbe, inoltre, l'art. 24
Cost., dal momento che limita la possibilità di agire per la tutela
dei propri diritti, sino ad escluderla del tutto qualora non venga
esperita una preventiva fase amministrativa;
che, in particolare, questa Corte, sebbene abbia, generalmente,
ritenuto legittimo il differimento della possibilità di agire in
giudizio in presenza di specifiche necessità, ha tuttavia escluso
che, anche in tali casi, il diritto di azione possa essere
eccessivamente compresso e, comunque, che l'ammissibilità stessa
dell'azione possa essere condizionata al previo esperimento di un
rimedio amministrativo;
che, in riferimento all'art. 111 Cost., il giudice rimettente
deduce in primo luogo che la disposizione censurata comporterebbe
un'eccessiva dilatazione dei tempi di introduzione del giudizio
tributario, in violazione del principio della ragionevole durata del
processo;
che, inoltre, l'art. 111 Cost. risulterebbe leso, sempre in
relazione al principio della ragionevole durata del processo, anche
in considerazione della circostanza per cui, decorsi sessanta giorni
dalla notifica, gli avvisi di accertamento e le cartelle di pagamento
diventano esecutivi ed il contribuente non potrebbe proporre istanza
di sospensione in difetto di instaurazione del giudizio (art. 47 del
d.lgs. n. 546 del 1992);
che la violazione del medesimo parametro è dedotta anche in
quanto la disposizione censurata attribuisce il compito di decidere
il reclamo e quello di mediatore a una delle parti della controversia
(sia pure attraverso apposite strutture diverse e autonome da quelle
che curano l'istruttoria degli atti reclamabili), in contrasto con la
necessaria terzietà dell'organo al quale detti ruoli - quanto a
quello di mediatore, «anche nel diritto comunitario» - devono essere
conferiti;
che il rimettente sottolinea come la sentenza n. 272 del 2012 di
questa Corte in materia di mediazione civile abbia evidenziato che
l'istituto della mediazione trova il suo fondamento nel diritto
dell'Unione europea come risulta dalle conclusioni adottate dal
Consiglio europeo nel maggio del 2000, dal libro verde presentato
dalla Commissione nell'aprile del 2002, dalla direttiva n. 2008/52/CE
del Parlamento europeo e del Consiglio in data 21 maggio 2008 e dalla
Risoluzione del Parlamento europeo del 25 ottobre 2011
(2011/2117-INI), con particolare riferimento al suo paragrafo 31,
sesto capoverso;
che, inoltre, questa Corte ha precisato come dal diritto
comunitario si evinca, da un lato, che la finalità deflattiva
dell'istituto della mediazione deve essere raggiunta in forza
dell'autorevolezza e dell'utilità concreta della mediazione e non
con strumenti di obbligatorietà del ricorso ad essa e, dall'altro,
che la mediazione deve svolgersi in modo imparziale rispetto alle
parti coinvolte (art. 4 della direttiva n. 2008/52/CE);
che è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha
concluso per l'inammissibilità o la non fondatezza delle questioni
sollevate;
che, in via preliminare, ha evidenziato che, successivamente alla
deliberazione ma anteriormente al deposito dell'ordinanza in esame,
è intervenuta la sentenza n. 98 del 2014 che ha dichiarato
l'incostituzionalità di alcune disposizioni dell'art. 17-bis del
d.lgs. n. 546 del 1992 e, in particolare, della norma che dispone la
inammissibilità del ricorso per omessa presentazione del reclamo e
della mancata previsione della sospensione degli atti impugnati;
che, dunque, in relazione a dette disposizioni, la questione deve
essere dichiarata inammissibile;
che parimenti inammissibile sarebbe la questione, sollevata in
riferimento agli artt. 3 e 24 Cost., relativa alla mancata previsione
della possibilità di sospensione dell'atto impugnato nelle more
della procedura di mediazione, per difetto di rilevanza, dal momento
che nel giudizio a quo non è stato presentato il reclamo e,
pertanto, non si deve fare applicazione della norma censurata;
che, infine, le ulteriori questioni dovrebbero essere dichiarate
non fondate, sulla base di quanto già dichiarato nella sentenza n.
98 del 2014 a riguardo e richiamato nell'atto di intervento.
Considerato che la Commissione tributaria provinciale di Milano
ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24 e 111 della
Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell'art.
17-bis del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni
sul processo tributario in attuazione della delega al Governo
contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413),
inserito dall'art. 39, comma 9, del decreto-legge 6 luglio 2011, n.
98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 15
luglio 2011, n. 111;
che questa Corte, con la sentenza n. 98 del 2014, ha dichiarato,
in riferimento all'art. 24 Cost., l'illegittimità costituzionale del
denunciato art. 17-bis, comma 2, del d.lgs. n. 546 del 1992, nel
testo originario, anteriore alla sostituzione dello stesso ad opera
dell'art. 1, comma 611, lettera a), numero 1), della legge 27
dicembre 2013, n. 147, recante «(Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità
2014)»;
che, dunque, la questione sollevata con riferimento a detta
disposizione, nella formulazione originaria, in quanto applicabile,
ratione temporis, al giudizio a quo, instaurato avverso avvisi di
accertamento del 25 luglio 2012 e, quindi, successivamente al 1°
aprile 2012, va dichiarata manifestamente inammissibile, risultando,
secondo la consolidata giurisprudenza costituzionale, ormai priva di
oggetto (ex plurimis, ordinanza n. 208 del 2016);
che manifestamente inammissibile, per difetto di rilevanza, è
anche la questione relativa alla preclusione della tutela cautelare
giurisdizionale dal momento che dall'ordinanza di rimessione, così
come nei casi già decisi dalla sentenza n. 98 del 2014, si evince
che il ricorrente nel giudizio a quo non ha presentato il reclamo
previsto dal censurato art. 17-bis, ma ha proposto direttamente
ricorso alla Commissione tributaria provinciale, con la conseguenza
che è mancata del tutto la fase amministrativa che solo la
presentazione del reclamo avrebbe potuto introdurre e, pertanto, il
giudice a quo non deve fare applicazione della norma censurata che
(in assunto) precluderebbe l'accesso alla tutela cautelare
giurisdizionale in una fase, quella amministrativa introdotta dal
reclamo, che nella specie, come si è detto, non si è svolta;
che parimenti manifestamente inammissibile per difetto di
rilevanza è la censura inerente la ragionevole durata del processo,
dal momento che, anche nel caso in esame, come quelli oggetto della
sentenza n. 98 del 2012, non risulta che i ricorrenti abbiano
giustificato l'omissione del reclamo con l'argomento che, se avessero
formulato detta istanza, la presentazione del reclamo avrebbe
comportato una durata del processo non ragionevole;
che le ulteriori questioni sono manifestamente non fondate, in
quanto sostanzialmente coincidenti con quelle già dichiarate non
fondate dalla sentenza n. 98 del 2014;
che, in particolare, quanto alla dedotta violazione dell'art. 3
Cost., sotto il profilo della disparità di trattamento e
dell'irragionevolezza, in considerazione del fatto che la previsione
in esame riguarda solo i contribuenti parti di controversie
rientranti nell'ambito di applicazione dell'impugnato art. 17-bis e
non, quindi, tutti gli altri contribuenti (in particolare, quelli che
sono parti di controversie relative ad atti emessi da enti impositori
diversi dall'Agenzia delle entrate o di controversie relative ad atti
emessi da tale Agenzia ma di valore superiore a ventimila euro), va
in questa sede ribadito il convincimento per cui il legislatore ha
perseguito l'interesse generale alla deflazione del contenzioso
tributario in modo ragionevole, prevedendo il rinvio dell'accesso al
giudice con riguardo alle liti (quelle nei confronti dell'Agenzia
delle entrate) che notoriamente rappresentano il numero più
consistente delle controversie tributarie ed, al contempo, a quelle
di esse che comportano le minori conseguenze finanziarie sia per la
parte privata che per quella pubblica;
che, pertanto, la scelta del legislatore, in quanto congrua
rispetto alla ratio dell'intervento normativo, è frutto di un
corretto esercizio della discrezionalità legislativa, non
censurabile nè sul piano del diritto alla tutela giurisdizionale,
nè su quello del rispetto dei principi di uguaglianza e di
ragionevolezza;
che la lesione del menzionato parametro non sussisterebbe neanche
sotto il diverso profilo relativo alla previsione
dell'obbligatorietà della procedura di reclamo, in presenza di
«altri preventivi istituti deflattivi»;
che, come già evidenziato nella sentenza n. 98 del 2014, è
consentito al legislatore di imporre l'adempimento di oneri - in
particolare, il previo esperimento di un rimedio amministrativo -
che, condizionando la proponibilità dell'azione, ne comportino il
differimento, purchè gli stessi siano giustificati da esigenze di
ordine generale o da superiori finalità di giustizia;
che il reclamo e la mediazione tributari, col favorire la
definizione delle controversie (che rientrino nel menzionato ambito
di applicazione dei due istituti) nella fase pregiurisdizionale
introdotta con il reclamo, tendono a soddisfare l'interesse generale
sotto un duplice aspetto: da un lato, assicurando un più pronto e
meno dispendioso (rispetto alla durata e ai costi della procedura
giurisdizionale) soddisfacimento delle situazioni sostanziali oggetto
di dette controversie, con vantaggio sia per il contribuente che per
l'amministrazione finanziaria; dall'altro, riducendo il numero dei
processi di cui sono investite le commissioni tributarie e,
conseguentemente, assicurando il contenimento dei tempi ed un più
attento esame di quelli residui (che, nell'ambito di quelli promossi
nei confronti dell'Agenzia delle entrate, comportano le più
rilevanti conseguenze finanziarie per le parti);
che, infine, è manifestamente non fondata la dedotta violazione
dell'art. 111 Cost., in relazione al principio della terzietà del
giudice, per aver la norma censurata attribuito il compito di
mediatore a una delle parti della controversia;
che, difatti, va ribadita la non conferenza del richiamo alla
direttiva 21 maggio 2008, n. 2008/52/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio, in quanto essa si applica «nelle controversie
transfrontaliere, in materia civile e commerciale», con l'espressa
esclusione della «materia fiscale, doganale e amministrativa» (art.
1, comma 2), cioè proprio della materia che viene qui in rilievo;
che, più in generale, va osservato che la mediazione tributaria
introdotta dall'impugnato art. 17-bis costituisce una forma di
composizione pregiurisdizionale delle controversie basata sull'intesa
raggiunta, fuori e prima del processo, dalle stesse parti (senza
l'ausilio di terzi), che agiscono, quindi, su un piano di parità;
che dunque deve escludersi che un tale procedimento conciliativo,
non riconducibile alla mediazione, preprocessuale, il cui esito
positivo è rimesso anche al consenso dello stesso contribuente,
possa violare il suo diritto di difesa, il principio di
ragionevolezza o, tanto meno, il diritto a non essere distolto dal
giudice naturale precostituito per legge.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 1, delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 17-bis, comma 2, del d.lgs. 31
dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in
attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge
30 dicembre 1991, n. 413), nel testo originario, anteriore alla
sostituzione dello stesso ad opera dell'art. 1, comma 611, lettera
a), numero 1, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilità 2014)», sollevata, in riferimento
all'art. 24 della Costituzione, dalla Commissione tributaria
provinciale di Milano con l'ordinanza indicata in epigrafe;
2) dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 17-bis del d.lgs. n. 546 del
1992, nel testo originario, anteriore alle modificazioni ad esso
apportate dall'art. 1, comma 611, lettera a), numero 1, della legge
n. 147 del 2013, nella parte in cui precluderebbe ai contribuenti la
tutela cautelare giurisdizionale durante la procedura amministrativa
introdotta con il reclamo, sollevata, in riferimento all'art. 3
Cost., dalla Commissione tributaria provinciale di Milano con
l'ordinanza indicata in epigrafe;
3) dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 17-bis del d.lgs. n. 546 del
1992, nel testo originario, anteriore alle modificazioni ad esso
apportate dall'art. 1, comma 611, lettera a), numero 1, della legge
n. 147 del 2013, sollevata, in riferimento all'art. 111, secondo
comma, Cost., dalla Commissione tributaria provinciale di Milano con
l'ordinanza indicata in epigrafe;
4) dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 17-bis del d.lgs. n. 546 del
1992, nel testo originario, anteriore alle modificazioni ad esso
apportate dall'art. 1, comma 611, lettera a), numero 1), della legge
n. 147 del 2013, nella parte in cui prevede l'obbligo, per chi
intende proporre ricorso avverso atti emessi dall'Agenzia delle
entrate e di valore non superiore a ventimila euro, di presentare
preliminarmente reclamo, sollevata, in riferimento all'art. 3 Cost.,
dalla Commissione tributaria provinciale di Milano con l'ordinanza
indicata in epigrafe;
5) dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 17-bis del d.lgs. n. 546 del
1992, nel testo originario, anteriore alle modificazioni ad esso
apportate dall'art. 1, comma 611, lettera a), numero 1, della legge
n. 147 del 2013, nella parte in cui non prevede che la mediazione sia
svolta da un terzo, sollevata, in riferimento all'art. 111 Cost.,
dalla Commissione tributaria provinciale di Milano con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 gennaio 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 15 febbraio 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA