1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 26-3-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 9 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 28 giugno 2007- 3 marzo 2008
Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello stato (merito) depositato in cancelleria il 3 marzo 2008 (della Camera dei deputati) Reati ministeriali - Provvedimento del Tribunale dei Ministri di Firenze in data 31 marzo - 4 aprile 2005, emesso nel procedimento penale a carico del Ministro Altero Matteoli per il reato di favoreggiamento, avente ad oggetto la dichiarazione della propria incompetenza funzionale, in conseguenza della ritenuta natura comune e non ministeriale del reato contestato, e la trasmissione degli atti alla Procura del Tribunale territorialmente competente - Provvedimento del Tribunale di Livorno, Sezione di Cecina, in composizione monocratica, di reiezione della richiesta formulata dal difensore dell'imputato di rinvio del procedimento penale per consentire al Parlamento una preliminare valutazione dei fatti contestati all'ex ministro Matteoli - Ricorso per conflitto tra poteri sollevato dalla Camera dei deputati - Denunciata violazione delle guarantigie costituzionali per i reati ministeriali - Richiesta alla Corte di dichiarare la non spettanza al Tribunale dei Ministri di Firenze di trasferire al giudice penale competente per territorio il procedimento instaurato ai sensi dell'art. 96 Cost., senza aver prima richiesto l'autorizzazione camerale e, comunque, senza aver previamente trasmesso alla Camera dei deputati gli atti del procedimento medesimo in modo da consentirle di valutare la sussistenza dei presupposti per l'attivazione delle guarantigie di cui trattasi, nonche' la non spettanza al Tribunale di Livorno, Sezione distaccata di Cecina, di proseguire il giudizio, non ritenendo necessario richiedere l'autorizzazione a procedere della Camera dei deputati - Conseguente richiesta di annullamento degli atti stessi - Richiesta alla Corte, ove escluda la possibilita' di interpretazione dell'art. 2, comma 1, della legge n. 219/1989, nel senso della necessita' di investire la Camera di appartenenza della valutazione circa la natura non ministeriale del reato ascritto, di sollevare dinanzi a se' stessa questione di legittimita' costituzionale della norma stessa in relazione all'art. 96 Cost. e agli artt. 8 e 9 della legge costituzionale n. 1/1989. - Provvedimento del Tribunale dei Ministri di Firenze 4 aprile 2005; Provvedimento del Tribunale di Livorno - Sez. distaccata di Cecina 4 dicembre 2006. - Costituzione, art. 96; legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1, art. 8, comma 1. (008C0210) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 26-3-2008)

Ricorso della Camera dei deputati, in persona del Presidente
Fausto Bertinotti, come da deliberazioni dell'Ufficio di Presidenza
n. 65/2007 in data 16 maggio 2007 e dell'Assemblea della Camera dei
deputati in data 16 maggio 2007, rappresentato e difeso, in virtù di
procura ad litem per notar Paolo Silvestro, in Roma, rep. n. 82991
del 25 giugno 2007, dall'avv. prof. Roberto Nania, ed elettivamente
domiciliato presso il suo studio in Roma, via Carlo Poma n. 2, nei
confronti del Tribunale dei Ministri di Firenze; del Tribunale di
Livorno, Sezione distaccata di Cecina, in relazione:
al provvedimento in data 31 marzo - 4 aprile 2005, intestato
Tribunale dei Ministri di Firenze, con cui il predetto Collegio per i
reati ministeriali presso il Tribunale di Firenze, nell'ambito del
procedimento iscritto al n. 12976/04 R.G.N.R.N. (N. 01/05 R.G.
Tribunale dei ministri di Firenze) pendente a carico dell'allora
Ministro Altero Matteoli, il quale all'epoca ricopriva la carica di
membro della Camera dei deputati, ha disposto - in forza dell'art. 2,
comma 1, della legge n. 219 del 1989 - una volta accertata la propria
incompetenza funzionale a giudicare dei reati a quest'ultimo
contestati in quanto ritenuti non ministeriali, la diretta
trasmissione degli atti alla Procura della Repubblica presso il
tribunale competente, senza che venisse preventivamente richiesta
alla Camera dei deputati l'autorizzazione di cui all'art. 96, Cost.
nonchè all'art. 8, comma 1, legge costituzionale 16 gennaio 1989,
n. 1;
al provvedimento in data 4 dicembre 2006 con cui il Tribunale di
Livorno, Sezione distaccata di Cecina, in composizione monocratica,
ha ribadito, nell'ambito della prosecuzione del medesimo procedimento
penale nei confronti del deputato Altero Matteoli (n. 7256/06 R.G.
dib. - 2114/05 R.G.N.R.) - sempre in forza della predetta
disposizione legislativa - la non operatività nel caso di specie
dell'obbligo di avanzare richiesta alla Camera competente
dell'autorizzazione a procedere di cui sopra, non essendo previsto
che la Camera stessa debba comunque interloquire nel procedimento in
questione.
F a t t o
Nel corso delle indagini relative ad un procedimento penale nei
confronti di un magistrato del Tribunale di Livorno e dell'allora
Prefetto di Livorno, la Procura della Repubblica di Genova -
ravvisando ipotesi di reati commessi da un Ministro - inviava la
relativa notitia criminis alla Procura di Firenze, ritenuta
competente per territorio.
La Procura della Repubblica di Firenze, previa formulazione dei
capi d'imputazione, trasmetteva gli atti al Collegio per i reati
ministeriali presso il Tribunale di Firenze (cosiddetto Tribunale dei
ministri), davanti al quale veniva incardinato il procedimento
iscritto al n. 12976/04 R.G.N.R.N. (N. 01/05 R.G. - Tribunale dei
ministri), a carico dell'on. Matteoli, all'epoca dei fatti Ministro
dell'ambiente, per le ipotesi di reato di favoreggiamento e
rivelazione di segreto d'ufficio.
All'esito delle indagini espletate, il Tribunale dei ministri di
Firenze riteneva che i reati ipotizzati a carico dell'on. Matteoli
non potessero qualificarsi come reati ministeriali, trattandosi di
fatti non connessi, se non per mero rapporto di occasionalità, con
la carica istituzionalmente ricoperta.
Sicchè, con provvedimento in data 31 marzo - 4 aprile 2005, il
Tribunale dei ministri dichiarava la propria incompetenza funzionale
e ordinava contestualmente la trasmissione degli atti alla procura
competente - individuata nella Procura della Repubblica presso il
Tribunale di Pisa - affinchè proseguisse il giudizio secondo il rito
ordinario.
Riteneva infatti che, una volta appurata detta incompetenza
funzionale, ne derivasse «l'applicabilità delle ordinarie regole di
procedura penale così come disposto dall'art. 2, comma 1, ultima
parte, della legge n. 219/1989».
La Procura di Pisa trasmetteva a sua volta gli atti alla Procura
di Livorno, ritenuta competente per territorio, la quale - a seguito
di parziale rigetto della richiesta di archiviazione da parte
dell'ordinanza del g.i.p. in data 19 aprile 2006 - disponeva il
rinvio a giudizio con riferimento alla sola ipotesi di reato di
favoreggiamento.
Nel corso del processo, con ordinanza assunta nell'udienza del 4
dicembre 2006, il Tribunale di Livorno dichiarava di condividere le
argomentazioni in base alle quali il predetto Collegio di Firenze era
pervenuto ad escludere la natura ministeriale delle ipotesi di reato
di cui trattasi.
Inoltre, il Tribunale di Livorno escludeva che - prima di disporre
la prosecuzione del giudizio presso l'autorità ordinaria competente
- il Collegio per i reati ministeriali di Firenze avesse l'obbligo di
inviare, ai sensi dell'art. 8 della legge costituzionale n. 1/1989,
gli atti al Procuratore della Repubblica per la loro immediata
trasmissione al Presidente della Camera competente ex art. 5, della
stessa legge.
Osservava difatti che - alla stregua dell'art. 2, comma 1, della
legge n. 219/1989 - una volta ritenuta la non ministerialità dei
fatti contestati, la legge imponesse al Tribunale dei ministri
soltanto l'obbligo di trasmettere gli atti all'autorità giudiziaria
competente a conoscere il diverso reato. Interpretazione questa che,
secondo il Tribunale di Livorno, non si porrebbe in contrasto con la
legge costituzionale n. 1/1989, in quanto la legge ordinaria si
limiterebbe a disciplinare una ipotesi non prevista dalla menzionata
legge costituzionale (quella appunto della ritenuta non
ministerialità del reato) ed a fronte della quale non potrebbe
operare, per espressa volontà legislativa, l'obbligo di trasmissione
alla Camera di cui si è detto.
Con le richiamate statuizioni, l'autorità giudiziaria, e per essa
il Tribunale dei ministri di Firenze nonchè il Tribunale penale di
Livorno (innanzi al quale è tutt'ora pendente il giudizio di cui
trattasi), ha posto in essere una convergente applicazione della
legge n. 219/1989, che tuttavia - attese le serie censure di
incostituzionalità che possono investire la legge di cui è stata
fatta applicazione in parte qua, come in prosieguo si dimostrerà -
risulta conseguentemente lesiva delle attribuzioni costituzionali
della ricorrente Camera dei deputati, per i seguenti motivi di
D i r i t t o
Per la migliore intelligenza dei termini del presente ricorso per
conflitto di attribuzione, è bene anticipare subito che la Camera
dei deputati prospetta in questa sede una lesione delle proprie
attribuzioni derivante dall'applicazione, cui hanno proceduto gli
atti in epigrafe, dell'art. 2, comma 1, della legge n. 219 del 1989.
Disposizione quest'ultima suscettibile, secondo la Camera ricorrente,
di dar luogo appunto ad applicazioni lesive delle proprie
prerogative, là dove stabilisce che il Collegio «dispone
l'archiviazione ... se il fatto integra un reato diverso da quelli
indicati nell'art. 96 della Costituzione; in tale ultima ipotesi il
collegio dispone altresì la trasmissione degli atti alla autorità
giudiziaria competente a conoscere del diverso reato»; ma senza
prescrivere che anche in detta ipotesi si debba comunque richiedere
l'autorizzazione a procedere alla Camera competente.
Sulla ammissibilità del ricorso
1. - Giova preliminarmente osservare che nella specie sussistono i
requisiti richiesti ai fini della ammissibilità del presente ricorso
per conflitto di attribuzione.
In punto di legittimazione attiva, è appena da precisare che
secondo la consolidata giurisprudenza costituzionale la Camera dei
deputati, in quanto abilitata ad esprimere in via definitiva la
volontà del potere che essa rappresenta, è facoltizzata a sollevare
conflitto di attribuzione mediante il quale deduca la lesione delle
proprie prerogative costituzionali (cfr., tra le altre, le sentenze
nn. 225/2001; 263/2003; 284/2004; 451/2005) ed è legittimata,
segnatamente, ad essere parte nell'ambito di giudizi riguardanti le
prerogative di cui all'art. 96, Cost. (cfr. l'ordinanza n. 217/1994 e
la sentenza n. 403/1994).
In ordine alla legittimazione passiva degli organi giurisdizionali
indicati in epigrafe, giova rammentare che la già richiamata
giurisprudenza costituzionale ha riconosciuto «la legittimazione
degli organi giudiziari che hanno adottato i provvedimenti in
relazione ai quali è promosso il conflitto di attribuzione a essere
parti del medesimo, poichè, come ripetutamente affermato da questa
Corte (da ultimo, ordinanze n. 84, n. 37 e n. 6 del 2002), i singoli
organi giurisdizionali sono legittimati, nell'esercizio della
funzione a essi assegnata dalla Costituzione ed esercitata in piena
indipendenza, a essere parti nei conflitti costituzionali in
questione» (così l'ordinanza n. 126/2002).
È da evidenziare che tale ratio decidendi, è stata applicata
dalla Corte proprio con specifico riferimento al Collegio per i reati
ministeriali in quanto «abilitato ad esercitare, nella materia,
attribuzioni proprie ad esso conferite da norme di rango
costituzionale» (cfr. l'ord. n. 217/1994, cit.).
Quanto ai requisiti oggettivi del conflitto di attribuzione,
nessun dubbio può esservi sulla loro sussistenza. È noto che il
conflitto risolvibile ai sensi degli articoli 134, Cost., e 37, legge
n. 87/1953, si configura quando - sia sotto forma di vindicatio
potestatis, sia sotto forma di conflitto da menomazione o da
interferenza - si controverta in ordine alla delimitazione della
sfera delle attribuzioni costituzionali di cui sono titolati i poteri
dello Stato.
Ora, che nella specie la controversia presenti siffatta natura
risulta di immediata evidenza, chiedendosi alla Corte di stabilire se
mediante i provvedimenti giurisdizionali di cui si tratta, pur
adottati in applicazione di una disposizione di legge incidente sulla
materia della guarentigia di cui all'art. 96, Cost., non risultino
menomate le attribuzioni della Camera, attesa la incostituzionalità
dell'art. 2, comma 1, della legge n. 219/1989, per violazione delle
disposizioni di rango costituzionale che attribuiscono alla Camera
competenze in materia: e ciò con particolare riguardo, come sarà
ulteriormente dimostrato nella parte sul merito del conflitto, alla
competenza rimessa alla Camera stessa di verificare la sussistenza
nel caso di specie - e quindi anche in caso di archiviazione per
ritenuta non ministerialità del reato - dei presupposti prefigurati
dall'art. 96, Cost. (ossia che si tratti di «reati commessi
nell'esercizio delle loro funzioni» da parte dei Ministri) nonchè ad
adottare se del caso le ulteriori valutazioni di cui all'art. 9,
comma 3, legge cost. n. 1/ 1989 (ossia che «l'inquisito abbia agito
per la tutela di un interesse dello Stato costituzionalmente
rilevante ovvero per il perseguimento di un preminente interesse
pubblico nell'esercizio della funzione di Governo»).
Quanto all'interesse specifico della Camera dei deputati a
proporre il presente ricorso per conflitto di attribuzioni, giova sin
d'ora osservare che la prosecuzione del giudizio penale nei termini
sopra descritti ha leso la prerogativa di cui la Camera dei deputati
era titolare all'epoca dell'omissivo comportamento dell'autorità
giudiziaria.
Nè potrebbe avere alcuna influenza il successivo mutamento della
Camera di appartenenza da parte del Ministro in questione, posto che
l'art. 96, Cost., radica a tal fine la competenza nell'Organo
parlamentare di appartenenza avendo riguardo al momento
dell'esercizio delle funzioni ministeriali da parte dell'inquisito;
sicchè non può qui operare la competenza del Senato della
Repubblica (art. 5, seconda parte, della legge cost. n. 1/1989) la
quale muove dal diverso presupposto che il ministro interessato non
abbia mai rivestito la carica di parlamentare. Merita aggiungersi che
il procedimento che ha portato alla determinazione della Camera di
elevare il presente conflitto ha preso l'avvio sin dalla precedente
legislatura, ossia quando l'ex ministro ricopriva la carica di
deputato ed al contempo esercitava le funzioni ministeriali (cfr.
resoconto della seduta della Giunta per le autorizzazioni in data 27
aprile 2005).
Tale impostazione è peraltro coerente con la ratio che informa il
sistema delle prerogative di carattere «funzionale» - a cominciare
dalla guarentigia della insindacabilità di cui all'art. 68, primo
comma, Cost. - rispetto alle quali i poteri connessi all'esercizio
della prerogativa spettano sempre alla Camera cui il soggetto
interessato appartenga al momento del fatto, essendo irrilevante la
posizione che quest'ultimo ricopre nel momento in cui è chiamato in
giudizio (cfr. sent. Corte cost. nn. 252/1999 e 154/2004).
Su questa linea d'altronde si è mossa la stessa Corte
costituzionale con la sentenza n. 403/1994, quando ha riconosciuto la
perdurante legittimazione soggettiva della Camera dei deputati in un
conflitto riguardante l'autorizzazione a procedere nonostante il
ministro indagato avesse perduta la posizione di parlamentare. Nè
può essere omessa la sentenza n. 154 del 2004, dove si è
riconosciuta la legittimazione al conflitto di un ex Presidente della
Repubblica, proprio assumendo, a parte le ulteriori particolarità
della fattispecie, il carattere funzionale della prerogativa
dell'immunità presidenziale, con la conseguente perduranza della
possibilità di far valere la lesione prodottasi durante la pendenza
dell'esercizio delle funzioni presidenziali.
Diversamente opinando, del resto, la lesione prodottasi sarebbe
destinata a rimanere priva di tutela, essendo soltanto la Camera dei
deputati, in capo alla quale la lesione stessa si è consumata, ad
essere legittimata a dolersene sotto il profilo qui considerato.
Resta poi ferma l'ammissibilità del conflitto a fronte della
circostanza - evidenziata fin dalla parte introduttiva - che
nell'ambito del conflitto stesso viene proposta questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, ultima parte, della
legge n. 219/1989.
È invero da rammentare al riguardo che il conflitto di
attribuzioni è preordinato alla garanzia della integrità «della
sfera di attribuzioni determinata per i vari poteri da norme
costituzionali» (art. 37, legge n. 87/1953), a prescindere dalla
«natura degli atti da cui possa derivare la lesione all'anzidetta
"sfera di attribuzioni"», specie considerando che «il giudizio per
conflitto di attribuzioni non è giudizio sulla legittimità di atti
(anche se, a seconda dell'esito del giudizio stesso, può conseguire
l'annullamento dell'atto lesivo) ma è garanzia dell'ordine
costituzionale delle competenze» (così, la sentenza n. 457/1999).
Dal che discende che l'impugnazione di atti mediante conflitto di
attribuzione potrebbe anche riguardare in via diretta provvedimenti
legislativi, quando il Potere interessato non abbia la facoltà -
come nella specie certamente non l'avrebbe la Camera ricorrente - di
far valere l'illegittimità costituzionale della legge sotto alcuna
delle modalità previste dal nostro ordinamento in vista dell'accesso
al relativo giudizio davanti alla Corte costituzionale (cfr. ancora
la sentenza n. 457/1999; nonchè la sentenza n. 139/2001, dove,
tenendosi fermo l'assunto di cui sopra, una parziale inammissibilità
del ricorso ha riguardato le sole censure di illegittimità non
suscettibili di ridondare «di per sè in lesione delle attribuzioni»
del potere ricorrente).
Nel medesimo senso depone inoltre la circostanza - deducibile
dalla giurisprudenza della Corte - che alla Camera sarebbe precluso
anche l'intervento nell'eventuale giudizio incidentale in quanto
estranea al giudizio a quo, pur quando si verta su norme che ne
definiscano attribuzioni «ancorchè ricollegabili, in tesi, a
previsioni di rango costituzionale; attribuzioni alla cui tutela è
invero predisposto il distinto strumento del conflitto» (sentenza
n. 163/2005).
Fermo quanto appena osservato, è da dire che tanto più certa
risulta l'ammissibilità del conflitto laddove esso, come nella
specie, venga elevato a fronte di specifici provvedimenti giudiziari
rispetto ai quali sia logicamente pregiudiziale la risoluzione della
questione di costituzionalità della legge che ne costituisce la base
legale, beninteso sotto il profilo strettamente inerente alla dedotta
lesione delle competenze costituzionali della ricorrente. Che sia
così è comprovato dal fatto che la Corte costituzionale, quando è
stata chiamata a risolvere conflitti in relazione ad atti emanati in
applicazione di norme sospettate di incostituzionalità, non ha mai
esitato, accertatane la rilevanza, a sollevare - anche d'ufficio - la
relativa questione di legittimità costituzionale innanzi a sè
medesima, sospendendo il giudizio per conflitto in attesa della
risoluzione di detta questione pregiudiziale (cfr. ordinanza
n. 44/1978, sentenza n. 68/1978, sentenza n. 69/1978; e ciò anche
nei conflitti tra enti, cfr. ordinanza n. 42/2001 e sentenza
n. 288/2001).
Sul merito
2. - Venendo adesso al merito, si è già avuto modo di rammentare
che il Tribunale dei ministri di Firenze - archiviando il
procedimento innanzi a sè - ha dichiarato la propria incompetenza
funzionale a «delibare il fumus della fondatezza della accusa» in
quanto, a suo avviso, i reati contestati all'ex ministro non
avrebbero «alcun rapporto - se non di mera occasionalità - con la
sua carica istituzionale» (provvedimento 31 marzo - 4 aprile 2005,
pag. 6). Di conseguenza, facendo applicazione dell'art. 2, comma 1,
ultima parte della legge n. 219/1989, il predetto Tribunale ha
trasmesso gli atti alla Procura della Repubblica presso il tribunale
ritenuto competente per territorio (inizialmente individuato nel
Tribunale di Pisa). Di talchè la predetta autorità giudiziaria ha
ritenuto di non dover previamente richiedere l'autorizzazione a
procedere da parte della Camera dei deputati ai sensi dell'art. 96,
Cost., e art. 8 legge cost., n.1/1989.
Convergente valutazione è stata espressa dal Tribunale di Livorno
(dichiaratosi effettivamente competente per territorio a seguito di
ricevimento del fascicolo da parte della Procura di Pisa), il quale
ha peraltro esplicitamente affermato come nella specie non fosse
necessaria l'autorizzazione camerale «per procedere con riferimento
al reato non ministeriale» (ord. cit., in data 4 dicembre 2006, pag.
2).
Come si vede, il modus procedendi dell'autorità giudiziaria è
basato sul presupposto che ai sensi della normativa vigente non
sussiste a carico della medesima autorità giudiziaria l'obbligo di
trasmettere gli atti alla Camera onde consentirle di esercitare le
proprie competenze al riguardo. Per cui, ai fini della soluzione del
presente conflitto, risulta pregiudiziale che venga accertata la
incostituzionalità della legge n. 219/1989, e segnatamente dell'art.
2, comma 1, ultima parte, in quanto idonea a determinare la lesione
delle prerogative che sono costituzionalmente assegnate alla Camera
ricorrente mediante gli atti che, come nella specie, vi diano
applicazione.
A) È da ricordare che l'art. 96, Cost., nel testo novellato
dall'art. 1 della legge cost. n. 1/1989, stabilisce che i ministri,
anche se cessati dalla carica, «sono sottoposti, per i reati commessi
nell'esercizio delle loro funzioni, alla giurisdizione ordinaria,
previa autorizzazione del Senato della Repubblica o della Camera dei
deputati, secondo le norme stabilite con legge costituzionale».
Tali norme di attuazione - che l'art. 96 vuole siano di rango
costituzionale - sono state introdotte dai successivi articoli della
stessa legge cost. n. 1/1989, cit., che hanno disciplinato le
modalità di esercizio della menzionata guarentigia. In particolare,
l'art. 9, comma 3, della legge citata, stabilisce che la Camera
competente, a maggioranza assoluta dei suoi componenti, può «negare
l'autorizzazione a procedere ove reputi, con valutazione
insindacabile, che l'inquisito abbia agito per la tutela di un
interesse dello Stato costituzionalmente rilevante ovvero per il
perseguimento di un preminente interesse pubblico nell'esercizio
della funzione di Governo».
Come si sa, la competenza dell'Organo parlamentare a conoscere dei
reati ministeriali al fine di individuare - escludendone
l'antigiuridicità - quelli che siano preordinati alla tutela di
interessi di rilievo costituzionale o di preminenti interessi
pubblici, rappresenta il definitivo superamento dell'ormai obsoleto
ruolo accusatorio originariamente appartenuto al Parlamento. Ruolo
accusatorio, risalente nella nostra esperienza costituzionale
all'ordinamento statutario (che riconosceva la prerogativa di
accusare i ministri del Re quale «diritto» della Camera dei deputati;
cfr. l'art. 47, Statuto), fatto proprio dalla precedente formulazione
dell'art. 96, Cost., a mente della quale i ministri potevano essere
posti «in stato d'accusa dal Parlamento in seduta comune, per i reati
commessi nell'esercizio delle loro funzioni».
Invero, anche il mutamento dei rapporti fra i poteri dello Stato -
e segnatamente dei rapporti fra Parlamento e Governo - ha spinto il
legislatore costituzionale ad innovare l'istituto in questione
convertendolo da anomalo strumento preordinato a far valere la
responsabilità del Governo innanzi alle Camere rappresentative, in
istituto posto a garanzia del corretto funzionamento del sistema
democratico-parlamentare e della integrità delle funzioni
dell'organo esecutivo e dei suoi componenti (art. 94 ss., Cost.).
In ragione del profondo mutamento dell'istituto sopra descritto,
l'art. 8 della menzionata legge cost. n. 1/1989, al fine di rendere
concretamente operante detta prerogativa, prevede che - prima
dell'esercizio dell'azione penale - le ipotesi di reato di cui
all'art. 96, Cost., vengano sottoposte ad un duplice vaglio: una
prima valutazione, in ordine alla meritevolezza circa la prosecuzione
del procedimento, è assegnata ad un Collegio specializzato in
materia di reati ministeriali (il cosiddetto Tribunale dei ministri);
una seconda valutazione, riguardante l'esistenza dei presupposti per
l'attivazione della relativa guarentigia, spetta invece alla Camera
competente.
La legge costituzionale stabilisce infatti che il procuratore
della Repubblica trasmetta tutte le denunzie concernenti i reati di
cui all'art. 96, Cost., al Collegio per i reati ministeriali il quale
«se non ritiene che si debba disporre l'archiviazione, trasmette gli
atti con relazione motivata al Procuratore della Repubblica per la
loro immediata rimessione al Presidente della Camera competente ai
sensi dell'art. 5» (art. 8, comma 1). Mentre, «in caso diverso, il
collegio, sentito il pubblico ministero, dispone l'archiviazione con
decreto non impugnabile» (art. 8, comma 2).
La ratio della ineludibile alternativa di fronte alla quale la
legge costituzionale pone il Collegio per i reati ministeriali appare
chiara. A meno che il processo penale non sia destinato ad arrestarsi
in via definitiva a seguito della palese infondatezza della notizia
di reato (ovvero delle ulteriori ipotesi che ne determinano
l'immediata conclusione), la Camera interessata deve essere messa
nelle condizioni di avere adeguata cognizione delle imputazioni a
carico dei membri del Governo, al fine di esprimere le valutazioni di
propria spettanza: pronunziarsi anzitutto in ordine alla
ministerialità dell'ipotesi di reato ed in via logicamente
successiva in ordine alle motivazioni e alle finalità cui sia
eventualmente preordinato l'ipotetico illecito ministeriale.
Basti dire, a conferma di quanto postulato in ordine alla
indispensabilità di siffatto passaggio parlamentare in cui si
esprime l'esigenza di cognizione da parte della Camera di
appartenenza della vicenda penale riguardante un ministro, che il
medesimo articolo in esame dispone che l'obbligo di informativa nei
confronti dell'organo parlamentare grava sull'autorità giudiziaria
anche nell'ipotesi della definitiva archiviazione non accompagnata da
alcuna ulteriore disposizione relativa alla translatio judicii (art.
8, comma 4, legge cost. n. 1/1989).
B) Quanto svolto trova ulteriore riprova nel fatto che la legge
costituzionale n. 1/1989 tipizza una rigorosa cadenza procedimentale,
la quale scaturisce dalla formulazione dell'imputazione da parte del
Procuratore della Repubblica ed è destinata a concludersi - ove la
competente autorità giudiziaria ritenga il giudizio meritevole di
prosecuzione - con la concessione o la negazione dell'autorizzazione
a procedere da parte della Camera competente.
A tale scopo, la richiamata legge costituzionale ha cura di
fissare anche i termini che ogni singola fase del procedimento deve
rispettare: è difatti previsto che, ove riceva la notizia di reato
rispetto alla quale ravvisi un fumus di ministerialità, il
Procuratore della Repubblica - omessa ogni indagine - debba
trasmettere, entro quindici giorni, gli atti al Tribunale dei
ministri, informando gli interessati (art. 6, comma 2, legge cost.,
n. 1/1989); ricevuti gli atti, il Collegio del tribunale ha a
disposizione novanta giorni per pronunziarsi sull'archiviazione che
è disposta con decreto non impugnabile, sentito il pubblico
ministero (art. 8, commi 1 e 2); il procuratore della Repubblica può
richiedere lo svolgimento di ulteriori indagini, da compiersi entro
il termine di ulteriori sessanta giorni (art. 8, comma 3).
È ancora previsto che, entro il medesimo termine (novanta o
centocinquanta giorni), il Collegio - ove disponga la prosecuzione
del giudizio - debba trasmettere nuovamente gli atti al Procuratore
per la loro «immediata remissione» alla Camera competente (art. 8,
comma 1), il cui Presidente invia «immediatamente» gli atti ricevuti
alla Giunta per le autorizzazioni a procedere (art. 9, comma 1), di
modo che quest'ultima possa predisporre una relazione scritta per
relazionare l'Assemblea (art. 9, comma 2). L'Assemblea, in ogni caso,
deve riunirsi entro sessanta giorni dalla ricezione degli atti da
parte del Presidente per concedere o negare l'autorizzazione (art. 9,
comma 3), salva l'ipotesi di propria incompetenza (art. 18-ter, reg.
Camera, e art. 135-bis, reg. Senato). È infine stabilito che
l'Assemblea, in caso di prosecuzione del giudizio, rimetta gli atti
al Collegio perchè il procedimento continui secondo le norme vigenti
(art. 9, comma 4).
C) Come si vede, l'iniziale valutazione del procuratore, cui
spetta pronunziarsi in merito alla connessione del fatto reato con la
funzione ministeriale (cfr. Cass. pen., sez. VI, n. 8854 del 20
maggio 1998), condiziona la successiva fase d'indagine che viene
conseguentemente ad essere irreggimentata nell'ambito del quel
peculiare procedimento prefigurato dalla legge cost. n. 1/1989;
procedimento, che - una volta fissato il capo di imputazione sulla
cui base viene individuata la competenza del Tribunale dei ministri
(cfr., Cass. pen., sez. I, n. 5581 del 1° novembre 1995, ove si
afferma, sottolineando in tal modo la portata vincolante della
imputazione, che detta competenza non può estendersi ad ulteriori
ipotesi non previste nell'imputazione stessa) - non può più
transitare al giudice penale ordinario senza il previo passaggio per
la via parlamentare.
Nè può accadere diversamente là dove il Tribunale dei ministri
intenda tornare, qualora ciò si renda possibile, sulla iniziale
qualificazione del fatto ad opera della stessa autorità giudiziaria,
ipotizzando la sussistenza di reati così detti «comuni», ossia di
competenza della magistratura ordinaria.
Come si è visto, infatti, la richiesta di autorizzazione a
procedere - non implicando peraltro una valutazione nel merito delle
accuse (Cass. pen., sez. VI, n. 706 del 19 febbraio 1997) - si
configura esclusivamente come alternativa procedurale alla decisione
di archiviazione, e deve quindi essere disposta in ragione dell'unica
circostanza che il Tribunale dei ministri ritenga il procedimento
meritevole di prosecuzione, e senza che possa rilevare di fronte a
quale autorità giudiziaria debba svolgersi la fase successiva del
giudizio.
Tanto più che, a seguito della decisione n. 134/2002 di codesta
Corte, successivamente all'autorizzazione camerale, non è dato
distinguere fra ipotesi di competenza del Tribunale dei ministri e
ipotesi di competenza del giudice ordinario, essendo soltanto
quest'ultimo ad essere sempre e comunque investito, «secondo le norme
vigenti», del prosieguo del giudizio nella fase successiva alle
indagini (art. 9, comma 4, legge cost., n. 1/1989; cfr., in senso
conforme, l'art. 3, comma 1, della legge n. 219/1989).
In conclusione, anche ad ammettere la possibilità della
riqualificazione dell'ipotesi di reato da parte del Tribunale per i
ministri, l'Organo parlamentare mantiene intatta la prerogativa di
essere destinatario della richiesta di autorizzazione per il solo
fatto che il procedimento è destinato a proseguire oltre la fase
dell'indagine sommaria, e ciò al fine di concorrere alla verifica
circa la sussistenza dei presupposti del reato ministeriale, se del
caso anche declinando la propria competenza sì da imprimere
carattere definitivo all'ipotesi avanzata dal Tribunale medesimo.
3. - Fatte queste considerazioni in ordine alla esatta fisionomia
delle attribuzioni che la normazione di rango costituzionale
deferisce alla Camera dei deputati e alla disciplina di carattere
procedimentale che è volta a consentirne l'esercizio, è ora da
esaminare l'art. 2, comma 1, della legge ordinaria n. 219/1989.
Ebbene, la menzionata disposizione si limita, nella sua prima
parte, ad esplicitare quelle ipotesi di archiviazione da ritenersi
già implicitamente racchiuse nella lettera dell'art. 8, legge cost.
n. 1/1989. Si tratta delle fattispecie così elencate: «se la notizia
di reato è infondata, ovvero manca una condizione di procedibilità
diversa dall'autorizzazione di cui all'art. 96 della Costituzione, se
il reato è estinto, se il fatto non è previsto dalla legge come
reato, se l'indiziato non lo ha commesso». Dal canto suo, la seconda
ed ultima parte della stessa disposizione - che assume rilievo nel
caso di specie - stabilisce che il Collegio dispone l'archiviazione
«........se il fatto integra un reato diverso da quelli indicati
nell'art. 96 della Costituzione; in tale ultima ipotesi il collegio
dispone altresì la trasmissione degli atti alla autorità
giudiziaria competente a conoscere del diverso reato».
A) È da dire che non si può escludere che codesta Corte, facendo
uso dei poteri interpretativi che le appartengono, possa arrivare
alla seguente conclusione: che anche la parte dispositiva appena
riportata - dove è appunto contenuto il riferimento a quel «reato
diverso» rispetto al quale il Collegio deve «altresi» disporre la
trasmissione degli atti all'Autorità giudiziaria ordinaria - letta
nel quadro normativo costituzionale in cui si inscrive, si presti
appunto ad una interpretazione che la renda immune da conseguenze
lesive delle attribuzioni camerali.
Si potrebbe difatti ritenere che tale disposizione non possa che
avere riguardo all'ipotesi di archiviazione «successiva», ossia al
caso in cui, a fronte della trasmissione degli atti ai sensi della
legge n. 1/1989, l'organo parlamentare abbia declinato la propria
competenza in ragione dell'insussistenza del requisito della
ministerialità del reato, con conseguente restituzione degli atti al
Collegio. Sarebbe solo a questo punto che il Collegio medesimo - non
sussistendo nella evenienza profilata impedimento alla prosecuzione
del giudizio secondo le norme ordinarie - è facoltizzato a dar luogo
alla archiviazione ed alla translatio judicii di cui all'art. 2,
comma 1, legge n. 219/1989.
Così considerata, la legge in questione si limita piuttosto a
disciplinare il seguito della procedura, prospettando opportunamente
gli adempimenti successivi all'intervento camerale che abbia avuto
l'esito anzidetto. E ciò in simmetria peraltro con l'ulteriore
ipotesi di archiviazione «successiva» disposta dall'art. 4, comma 2,
della stessa legge, che è prevista nel caso di diniego della
autorizzazione a procedere da parte del competente ramo parlamentare.
Nè dovrebbe trascurarsi in questa prospettiva il richiamo fatto
dalla legge ordinaria agli articoli della legge costituzionale ai
quali essa è correlata. Ci si riferisce alla parte iniziale della
disposizione in commento dove si trova esplicito e puntuale
riferimento alla «archiviazione di cui al comma 2 del predetto art. 8
[ndr., della legge costituzionale n. 1/1989]». Il che porterebbe di
per sè ad escludere che la disposizione abbia preteso distaccarsi da
quanto disposto dalla legge costituzionale oggetto di richiamo e men
che meno modificarla in ordine all'alternativa ivi fissata tra
archiviazione e richiesta di autorizzazione a procedere.
B) In caso di differente interpretazione, vale a dire qualora si
ritenga che la legge legittimi una archiviazione «preventiva» (ossia
antecedente alla fase parlamentare) per non ministerialità del reato
e che ciò valga ad escludere la trasmissione degli atti al
competente ramo del Parlamento, non può sfuggire che la legge
ordinaria verrebbe a scompaginare radicalmente il combinato disposto
dell'art. 96, Cost., e dell'art. 8 della legge cost. n. 1/1989.
Non vi è che da ribadire che quest'ultima disposizione delinea
un'alternativa netta e non eludibile fra archiviazione che mette fine
alla procedura (per cui non si fa luogo alla trasmissione degli atti
alla Camera) e prosecuzione del giudizio penale (in relazione al
quale la detta trasmissione è sempre necessaria).
Lo stesso dato letterale si dimostra sotto questo aspetto
risolutivo, atteso che il legislatore costituzionale ha usato
un'espressione («in caso diverso») che sta chiaramente a contrapporre
l'ipotesi della prosecuzione del procedimento penale (che richiede
immancabilmente il previo intervento parlamentare) e quella ipotesi -
la cui «diversita» proprio in ciò risiede - in cui il procedimento
debba trovare la sua conclusione mediante l'archiviazione (e nel qual
caso non è ovviamente da attivare la procedura intesa ad ottenere
l'autorizzazione parlamentare).
D'altro canto, lo schema adottato dal legislatore costituzionale
è perfettamente coincidente con la ordinaria funzione che l'istituto
della archiviazione assolve nel sistema processual-penalistico, che
è appunto quella di precludere l'ulteriore corso del procedimento.
Nè vi è nella legge costituzionale il benchè minimo appiglio
letterale che possa far ritenere che si sia voluto introdurre una
ulteriore ed anomala variante dell'istituto dell'archiviazione, per
cui nonostante l'intervento della archiviazione stessa il
procedimento possa egualmente proseguire a prescindere
dall'intervento parlamentare.
Ma vi sono due ulteriori notazioni da avanzare a conferma di
quanto svolto. La prima è che come a rendere vieppiù forte il
carattere conclusivo della archiviazione da parte del Collegio dei
ministri, la legge costituzionale in esame precisa che
l'archiviazione stessa viene disposta «con decreto non impugnabile»
(così recita ancora l'art. 8, comma 2). La seconda è che, ai sensi
dell'art. 8, comma 4, in detta ipotesi si prevede che «il Procuratore
della Repubblica dà comunicazione dell'avvenuta archiviazione al
Presidente della Camera competente»: il che sta a denotare la
volontà del legislatore costituzionale di rendere edotto il
competente ramo del Parlamento che il mancato inoltro della richiesta
di autorizzazione a procedere è dovuto esclusivamente al fatto che
il procedimento penale a carico del ministro non è destinato a
proseguire, attesa appunto la decisione assunta dal Collegio in
ordine alla sua archiviazione.
Come si vede, non si può ritenere che la legge ordinaria
n. 219/1989, e segnatamente la indicata disposizione di cui all'art.
2, si sia limitata ad introdurre in materia un meccanismo non
previsto dalla legge costituzionale, ma comunque compatibile con
questa e semmai volto a coprire una lacuna pretesamente lasciata
aperta dalla medesima legge costituzionale. Di lacuna infatti non è
plausibile parlare davanti ad una disposizione di grado
costituzionale che a chiare lettere testimonia l'esatto contrario,
ossia che alle diverse evenienze che possono darsi nei procedimenti
per reati ministeriali si ricollegano precise conseguenze in rapporto
alle competenze parlamentari (quella della indispensabilità della
autorizzazione parlamentare in tutti i casi di prosecuzione del
procedimento, quella della comunicazione in caso di conclusione del
procedimento stesso).
E comunque sia, la disciplina della pretesa lacuna recata dalla
legge ordinaria - per ipotesi introduttiva della possibilità di
trasmettere gli atti all'autorità giudiziaria ordinaria in caso di
archiviazione per non ministerialità del reato e senza alcun obbligo
di domandare in via preventiva l'autorizzazione della Camera
competente - risulta incompatibile con il sistema delineato dalle
norme costituzionali già esaminate: non si può che ribadire che da
esse si trae la indispensabile presenza della Camera stessa ogni
qualvolta il procedimento a carico del ministro debba proseguire,
quale che sia la qualificazione che l'autorità giudiziaria all'esito
delle indagini attribuisca al relativo reato (ministeriale o non
ministeriale).
In altre parole, non si sostiene qui l'esistenza di una
attribuzione che consista nel potere della Camera di apprezzare in
via esclusiva il carattere ministeriale del reato, sibbene quella di
poter esprimere, secondo le apposite cadenze procedurali, una
autonoma valutazione al riguardo e se del caso in ordine alla
ricorrenza delle esimenti indicate dalla norma costituzionale.
D'altro canto - e questo è un ulteriore, ma convergente profilo
di illegittimità costituzionale della disciplina in oggetto - il
meccanismo censurato mette per di più a repentaglio lo stesso nucleo
delle competenze di cui in materia è titolare la Camera competente.
Risulta infatti chiaro che, essendo quelli della Camera e quelli del
Collegio poteri concorrenti, suscettibili di reciproco
condizionamento, non si può ammettere che la legge consenta
all'Autorità giudiziaria di paralizzare, a propria discrezione, le
prerogative costituzionali attribuite alla Camera dei deputati in
materia di reati ministeriali: ciò significa infatti che sarebbe
sufficiente l'archiviazione per non ministerialità del reato per
«aggirare la prerogativa autorizzatoria prevista dall'art. 96 della
Costituzione» (cfr. il parere della Giunta per le autorizzazioni in
data 3 maggio 2007).
Sotto questo aspetto, la disposizione censurata contrasta per un
verso con elementari esigenze di certezza delle attribuzioni
costituzionali e che operano con particolare intensità nel campo
delle prerogative parlamentari; per altro verso, viene a ledere il
principio costituzionale di leale cooperazione fra Poteri dello
Stato, in relazione all'esercizio delle competenze di cui si parla ed
alle disposizioni costituzionali che le contemplano, posto che detto
principio è senz'altro suscettibile di trovare applicazione anche
nell'ambito dei rapporti tra il Collegio per i reati ministeriali e
l'Organo parlamentare (come affermato da codesta Corte nella sentenza
n. 403 del 1994, il potere attribuito a detto Collegio «si atteggia
anche come obbligo di leale collaborazione» con il concorrente potere
riconosciuto, in tale materia, alla Camera interessata).
Se è vero infatti che la materia è tale da respingere ogni
soluzione che diverga dal principio di leale collaborazione, nonchè
dal canone che vi si ricollega del ragionevole equilibrio
nell'esercizio delle competenze rispettivamente attribuite ai Poteri
dello Stato, ne viene la conferma del vizio prospettato, dal momento
che il potere autorizzatorio delle Camere, stante la disciplina di
legge di cui si controverte, viene messo irragionevolmente nel nulla
a seguito di una unilaterale valutazione operata dall'Autorità
giudiziaria relativamente al carattere non ministeriale del reato di
cui si tratti.
C) Infine, è da osservare che l'incostituzionalità della
disposizione e del meccanismo potenzialmente elusivo ivi previsto, è
da ravvisare nella circostanza non disconoscibile che la legge
ordinaria ha comunque determinato una sensibile modificazione, in
senso peggiorativo, della disciplina di rango costituzionale volta a
definire i rapporti tra procedimento penale a carico dei ministri
(con riguardo ai relativi poteri attribuiti all'autorità
giudiziaria) ed i poteri autorizzatori delle Camere.
In particolare, si viene ad incidere, alterandolo profondamente,
sul bilanciamento che rappresenta il fulcro dell'art. 96 Cost.: qui
difatti si fissa la regola della sottoposizione dei reati
ministeriali alla «giurisdizione ordinaria», ma richiedendosi al
contempo la «previa autorizzazione del Senato della Repubblica o
della Camera dei deputati, secondo le norme stabilite con legge
costituzionale».
Ora, è largamente noto che la materia delle guarentigie
costituzionali può trovare la sua regolamentazione fondamentale
esclusivamente in fonti di livello costituzionale. Perchè se non è
consentito alla legge ordinaria ampliare l'area delle prerogative in
questione così come disegnata dalla fonte di grado superiore, deve
ritenersi che nemmeno le è dato di integrare o restringere
l'anzidetta area (cfr. le sentenze nn. 24/2004 e 120/2004). Sicchè,
giammai una disposizione di rango ordinario potrebbe impingere nel
nucleo essenziale dell'istituto, specie considerando il ruolo che
l'art. 96, Cost., è chiamato ad assolvere nell'assetto basilare dei
rapporti tra organi di vertice dello Stato, come a suo tempo si è
chiarito: mentre è fuor di dubbio che la rimozione del passaggio per
via parlamentare, in caso di ritenuta sussistenza di una ipotesi di
reato comune, comporti una marcata modificazione del ruolo che alle
Camere è assegnato nel corso del procedimento, in virtù della legge
n.1/1989, tale da espropriarle della competenza ad adottare le
valutazioni e le decisioni di loro pertinenza anche a fronte di una
qualificazione giudiziaria del reato come non ministeriale.
Va da sè che, ove la Corte costituzionale adotti
l'interpretazione conforme a costituzione che si è sopra
prospettata, ne discende l'automatico e conseguente accertamento
dell'avvenuta lesione nella specie delle prerogative riconosciute
alla Camera ricorrente dalle disposizioni di livello costituzionale
nei termini enunciati.
In caso contrario, si insiste nel ritenere che la Corte stessa non
possa esimersi dal sollevare innanzi a sè medesima la questione di
legittimità costituzionale della menzionata disposizione legislativa
- perchè non prevede che debba richiedersi l'autorizzazione a
procedere della Camera competente anche nella ipotesi in cui il
Collegio dei ministri decida per l'archiviazione in ragione della
ritenuta non ministerialità del reato, ma il procedimento prosegua
davanti all'autorità giudiziaria ordinaria - in relazione agli artt.
96, Cost.; 8 e 9, legge cost., n. 1/1989, nonchè per violazione
delle medesime disposizioni in rapporto al principio di leale
cooperazione ed al principio di ragionevolezza di cui all'art. 3
Cost.: ciò stante la serietà dei dubbi di costituzionalità che
sono stati avanzati nei confronti della disposizione in oggetto sotto
l'aspetto della sua idoneità ad impedire illegittimamente, tramite
gli atti che ne facciano applicazione, che la Camera eserciti le
attribuzioni che le sono rimesse dalle disposizioni costituzionali,
come tali probanti della sussistenza del requisito della non
manifesta infondatezza della questione.
Quanto alla rilevanza della questione di legittimità
costituzionale, si è già più volte osservato che i provvedimenti
giudiziari oggetto del presente conflitto hanno dichiaratamente
proceduto all'applicazione dell'art. 2, comma 1, ultima parte, legge
n. 219/1989. Ne deriva che ove tale disposizione, sotto il profilo
qui considerato, venisse dichiarata incostituzionale, la lesione in
tal modo prodottasi nei confronti delle prerogative camerali
resterebbe priva di fondamento legale, con conseguente ripristino
delle attribuzioni dell'odierno potere ricorrente in materia di reati
ministeriali.

P. Q. M.
Si chiede che la Corte costituzionale - previa sollevazione della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, della
legge n. 219/1989 in parte qua, ai fini della declaratoria di
incostituzionalità della predetta disposizione di legge - voglia
statuire che nella specie non spetta al Tribunale dei ministri di
Firenze trasferire al giudice penale ordinario, competente per
territorio, il procedimento instaurato ai sensi dell'art. 96, Cost.,
senza aver prima richiesto l'autorizzazione camerale e, comunque,
senza avere previamente trasmesso alla Camera dei deputati gli atti
del procedimento medesimo in modo da consentirle di valutare la
sussistenza dei presupposti per l'attivazione della guarentigia di
cui trattasi; così come non spetta al Tribunale di Livorno, Sezione
distaccata di Cecina, proseguire il giudizio non ritenendo necessario
che nella specie si richieda l'autorizzazione a procedere e che la
Camera dei deputati comunque interloquisca nel procedimento. Con
conseguente annullamento degli atti indicati in epigrafe.
Roma, addì 28 giugno 2007
Il Presidente Fausto Bertinotti - Prof. avv. Roberto Nania
Avvertenza
L'ammissibilità del presente conflitto è stata decisa con
ordinanza n. 8/2008 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, 1ª s.s.,
n. 4 del 23 gennaio 2008.