1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 27-10-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 197 SENTENZA 21 settembre - 21 ottobre 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ordinamento penitenziario - Regime speciale di detenzione (art. 41-bis) - Regime applicabile agli internati per determinati reati assoggettati a misura di sicurezza detentiva - Asserita estensione della disciplina prevista per i detenuti - Possibile sospensione dell'applicazione delle normali regole di trattamento, con adozione di misure di restrizione e controllo - Denunciata violazione dei principi di legalita', proporzionalita', finalita' rieducativa della sanzione penale, anche alla luce della giurisprudenza della Corte EDU, e del divieto convenzionale del "ne bis in idem" - Non fondatezza delle questioni, nei sensi di cui in motivazione. - Legge 26 luglio 1975, n. 354, art. 41-bis, commi 2 e 2-quater, come modificato dall'art. 2, comma 25, lettera f), numeri 1) e 3), dalla legge 15 luglio 2009, n. 94. - Costituzione, artt. 3, 25, 27, 111 e 117, primo comma; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 7; Protocollo n. 7 alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 4. (T-210197) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 27-10-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 41-bis,
commi 2 e 2-quater, della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme
sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure
privative e limitative della liberta'), come modificato dall'art. 2,
comma 25, lettera f), della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni
in materia di sicurezza pubblica), promosso dalla Corte di
cassazione, sezione prima penale, nel procedimento relativo a S. N.,
con ordinanza del 2 novembre 2020, iscritta al n. 12 del registro
ordinanze 2021 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 6, prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visti l'atto di costituzione di S. N., nonchè l'atto
d'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 21 settembre 2021 il Giudice
relatore Nicolò Zanon;
uditi gli avvocati Piera Farina e Valerio Vianello Accorretti per
S. N. e l'avvocato dello Stato Maurizio Greco per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 21 settembre 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 2 novembre 2020 (r.o. n. 12 del 2021), la
Corte di cassazione, sezione prima penale, ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 41-bis, commi 2 e 2-quater,
della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento
penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative e limitative
della liberta'), come modificato dall'art. 2, comma 25, lettera f),
della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di
sicurezza pubblica), in riferimento agli artt. 3, 25, 27, 111 e 117,
primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 7
della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, e
all'art. 4 del Protocollo n. 7 alla stessa CEDU, adottato a
Strasburgo il 22 novembre 1984, ratificato e reso esecutivo con la
legge 9 aprile 1990, n. 98, nella parte in cui consentono la
sospensione delle normali regole di trattamento per gli internati in
esecuzione di misure di sicurezza, con applicazione obbligatoria, nei
loro confronti, delle misure di restrizione e controllo indicate nel
citato comma 2-quater dello stesso art. 41-bis.
1.1.- Nell'ampia premessa in fatto del proprio provvedimento, la
Corte di cassazione ricostruisce la sequenza delle misure cautelari e
dei provvedimenti di esecuzione adottati, nel corso di quasi due
decenni, a carico del ricorrente. Ricorda in particolare come
quest'ultimo, dichiarato delinquente abituale (art. 103 del codice
penale), sia stato assoggettato alla misura di sicurezza della casa
di lavoro, per la durata prevista di due anni, con provvedimento del
Magistrato di sorveglianza di Milano, deliberato il 25 ottobre 2013
ed eseguito a far tempo dal 6 gennaio 2016.
La misura è stata in seguito due volte prorogata, per
complessivi tre anni, dal Magistrato di sorveglianza di Udine
(ordinanze del 26 ottobre 2017 e del 20 novembre 2019), con termine
finale di conseguenza fissato al 6 gennaio 2021 (data successiva a
quella dell'ordinanza di rimessione).
Nel frattempo l'interessato, a partire già dal 31 luglio 2010,
era stato assoggettato al regime differenziato di cui all'art. 41-bis
ordin. penit., prorogato, da ultimo, con un decreto del Ministro
della giustizia in data 24 luglio 2018.
Tale ultimo provvedimento è stato impugnato innanzi al Tribunale
di sorveglianza di Roma, sostenendosi, tra l'altro, che la disciplina
del citato art. 41-bis sarebbe costituzionalmente illegittima nella
parte in cui risulta applicabile anche alle persone internate per
l'esecuzione di una misura di sicurezza.
Con ordinanza del 12 dicembre 2019, il Tribunale di sorveglianza
di Roma ha respinto il reclamo, dando conto dei fatti che avrebbero
giustificato un giudizio di grave e perdurante pericolosità
criminale dell'interessato. Sulla questione di legittimità
costituzionale, il Tribunale - secondo la sintesi proposta nella
odierna ordinanza di rimessione - avrebbe negato l'asserita
equiparazione tra pena e misura di sicurezza, quale portato del
regime speciale di cui all'art. 41-bis ordin. penit., osservando come
l'interessato abbia sempre ottenuto incarichi lavorativi nell'ambito
della struttura penitenziaria di riferimento.
1.2.- Segnala la Corte rimettente che, con i motivi posti a
sostegno dell'impugnazione di legittimità, il ricorrente ha
nuovamente sostenuto che l'art. 41-bis ordin. penit., posto in
relazione agli artt. 208 e 216 cod. pen., violerebbe gli artt. 3, 27,
terzo comma, e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione
all'art. 3 CEDU.
Escludendo o fortemente limitando il perseguimento degli
obiettivi trattamentali tipici della misura di sicurezza detentiva,
la disciplina censurata darebbe luogo ad un trattamento
sostanzialmente punitivo. Tra l'altro, la preclusione di accesso alle
licenze specificamente regolate dall'art. 53 ordin. penit.
discriminerebbe ingiustamente gli internati soggetti alla disciplina
dell'art. 41-bis rispetto agli altri internati, ed impedirebbe di
conseguire eventuali valutazioni positive del magistrato
sull'efficacia risocializzante della misura di sicurezza. Vi sarebbe
dunque l'applicazione di una sanzione nell'assenza di un
corrispondente titolo di condanna, dopo l'estinzione della pena
legalmente prevista ed inflitta per il reato commesso, con modalità
esecutive prive di valenza rieducativa, e con durata indeterminata.
1.3.- Posta l'ampia premessa della quale si è detto, la Corte di
cassazione considera rilevanti, e non manifestamente infondate, le
questioni di seguito indicate.
1.3.1.- In via preliminare, la rimettente osserva che i motivi di
ricorso proposti dall'interessato, ammissibili solo nella prospettiva
della violazione di legge, non potrebbero essere accolti. Il
provvedimento impugnato sarebbe infatti corredato, riguardo alla
pericolosità dell'instante, da una motivazione completa e coerente,
sviluppata in piena autonomia rispetto a quella contenuta nel decreto
ministeriale di proroga del trattamento differenziale. Per questa
ragione, secondo la Corte di cassazione, assumono rilevanza decisiva
le questioni di legittimità costituzionale sollevate: le sole che
potrebbero determinare, per il caso di accoglimento, un provvedimento
favorevole al ricorrente.
1.3.2.- In punto di non manifesta infondatezza, la Corte di
cassazione esordisce affermando che, con l'entrata in vigore della
Costituzione e con la progressiva affermazione dei suoi contenuti,
sarebbe sfumata la distinzione funzionale, in origine netta, tra pena
e misura di sicurezza. Per la prima, la funzione rieducativa ormai
sovrasterebbe quelle di retribuzione e prevenzione speciale (è
citata la sentenza di questa Corte n. 149 del 2018). Quanto alla
seconda, la funzione di prevenzione speciale non passerebbe tanto
dall'effetto restrittivo della misura, quanto (o anche) dalla sua
valenza rieducativa, poichè l'obiettivo di riduzione della
pericolosità sarebbe perseguito mediante una compiuta
risocializzazione dell'interessato (sono citate le sentenze di questa
Corte, n. 19 del 1974, n. 168 del 1972 e n. 68 del 1967).
Sanzioni penali e misure di sicurezza presenterebbero così una
comune funzione di prevenzione, attuata per mezzo della rieducazione
(sentenza n. 291 del 2013). Tanto che - osserva la rimettente - la
legge di ordinamento penitenziario riferisce anche agli internati le
garanzie fondamentali stabilite per le persone private della libertà
(art. 1), ed estende nei loro confronti la procedura di osservazione
e individualizzazione del trattamento su cui è imperniata la
funzione rieducativa della misura restrittiva (art. 13). Una
simmetria, quest'ultima, ribadita anche nel regolamento accessorio
alla disciplina dell'ordinamento penitenziario (art. 1, comma 2, del
d.P.R. 30 giugno 2000, n. 230, concernente «Regolamento recante norme
sull'ordinamento penitenziario e sulle misure privative e limitative
della liberta'»).
La progressiva (parziale) omologazione delle funzioni non esclude
per altro - sempre secondo la Corte di cassazione - che la
finalizzazione rieducativa sia dominante per le misure di sicurezza,
che non potrebbero, invece, svolgere una funzione retributiva. Se
dunque, nella loro esecuzione, sono molte le analogie tra pene
detentive da un lato, e misure di sicurezza detentive dall'altro,
restano comunque significative differenze. Non a caso il legislatore
ha previsto che le seconde vengano eseguite in istituti (o sezioni di
istituti) diversi da quelli per l'esecuzione delle sanzioni penali
(artt. 62 e 64 ordin. penit.); e non a caso il trattamento per gli
internati s'incentra soprattutto su di una misura loro riservata, la
cosiddetta licenza di fine esperimento (art. 53 ordin. penit.), ed
anche la disciplina delle misure alternative comuni a condannati ed
internati si segnala per qualche significativa differenza (è citato
il comma 2 dell'art. 50 ordin. penit., che esonera gli internati
dalla necessità che una certa quota di pena venga eseguita prima del
possibile accesso alla semiliberta').
1.3.3.- L'applicazione del regime differenziato ex art. 41-bis -
secondo la rimettente - annulla o comprime intollerabilmente la
possibilità di fruizione del trattamento generalmente riservato agli
internati.
In primo luogo, la giurisprudenza di legittimità avrebbe
chiarito che l'applicazione delle restrizioni indicate al comma
2-quater della citata disposizione - resa obbligatoria dopo la
modifica attuata ex art. 2, comma 25, lettera f), della legge n. 94
del 2009 - riguarda anche gli internati. Ciò sulla base di argomenti
che la Corte rimettente riassume e richiama adesivamente. In
particolare, non potrebbe giustificare seri dubbi il fatto che il
comma 2-quater si riferisca in esordio ai soli «detenuti», senza
specifica menzione degli «internati». Tale menzione è infatti
presente nella successiva descrizione di alcune delle misure
restrittive applicabili presso le strutture di cui al comma 2
dell'art. 41-bis, cui d'altronde sono destinati, sempre per
disposizione testuale, anche gli internati. Dunque, posto che le
misure di rigore, comprese alcune di quelle regolate dal comma
2-quater, potrebbero essere adottate anche nell'esecuzione delle
misure di sicurezza detentive, non resterebbe che concludere per la
piena applicazione agli internati della disciplina differenziale,
anche per conseguire il risultato, altrimenti non assicurato, della
piena applicazione del principio di legalità (con corrispondente
eliminazione della discrezionalità amministrativa nella scelta delle
restrizioni: è citata la sentenza di questa Corte n. 190 del 2010).
Da questa lettura conseguirebbe che, nei casi di applicazione
dell'art. 41-bis ordin. penit., il trattamento delle persone
assoggettate a misura di sicurezza sarebbe identico a quello
riservato ai condannati, sia riguardo al regime della vita
intramuraria, sia con riferimento alla fruizione di benefici e
trattamenti risocializzanti.
Proprio una siffatta equiparazione costituirebbe ragione
essenziale di illegittimità costituzionale della disciplina
censurata. Ricorda il giudice a quo che la Corte europea dei diritti
dell'uomo, trattando di una misura di sicurezza regolata
dall'ordinamento tedesco in termini simili a quelli che
caratterizzano le misure nazionali, avrebbe già stabilito che si
tratta di una vera e propria pena, cui vanno riferite le garanzie
previste dall'art. 7 CEDU (sentenza 17 dicembre 2009, M. contro
Germania). Al tempo stesso, la Corte di Strasburgo avrebbe
stigmatizzato l'assenza di contenuti specifici nel trattamento degli
internati.
Di qui l'assunto che le norme censurate, proprio in ragione del
loro effetto di parificazione tra regime della pena e regime della
misura di sicurezza, contrasterebbero con gli artt. 3 e 25 Cost.,
nonchè con l'art. 117, primo comma, Cost. in relazione all'art. 7
CEDU.
1.3.4.- Un ulteriore profilo di censura emerge, secondo la Corte
di cassazione, considerando i diversi effetti che l'applicazione del
regime differenziato produce sul condannato e sull'internato con
riguardo alla durata della "pena" (tale dovendosi considerare in
entrambi i casi la restrizione di liberta').
Infatti, il trattamento regolato dall'art. 41-bis ordin. penit.
incide sulla qualità del regime esecutivo concernente il detenuto
ristretto in esecuzione della pena, ma non sulla relativa durata, che
è quella stabilita dal giudice della cognizione in proporzione alla
gravità del fatto, e salve oltretutto le diminuzioni connesse al
beneficio della liberazione anticipata. L'internato, invece, non può
valersi - nel periodico riesame della propria pericolosità (art. 208
cod. pen.) - delle valutazioni eventualmente positive connesse agli
specifici istituti trattamentali, e vede così consolidarsi le
premesse per un prolungamento a tempo indeterminato della propria
condizione restrittiva.
È vero - riconosce la rimettente - che il legislatore ha
introdotto limiti massimi di durata dell'applicazione delle misure di
sicurezza personali (art. 1, comma 1-quater, del decreto-legge 31
marzo 2014, n. 52, recante «Disposizioni urgenti in materia di
superamento degli ospedali psichiatrici giudiziari», convertito, con
modificazioni, nella legge 30 maggio 2014, n. 81). Nondimeno, si
tratta di limiti molto ampi, in quanto corrispondenti al massimo
edittale della pena detentiva stabilita per il più grave tra i reati
commessi. In ogni caso, la durata della misura di sicurezza resta
indeterminata e non determinabile fino al raggiungimento di quel
limite, e tale durata è spesso molto superiore a quella della pena
in concreto inflitta per il reato commesso.
Vi sarebbe dunque una lesione del principio di proporzionalità
del trattamento sanzionatorio, in ragione della paralisi (connessa al
trattamento differenziato) dei meccanismi ordinari di rivalutazione
della pericolosità, con un effetto di reciproca interferenza: la
proroga della misura indurrebbe quella del trattamento differenziale,
la quale a sua volta precluderebbe la sperimentazione di misure
risocializzanti, e dunque implicherebbe una nuova proroga della
misura medesima.
In questa situazione, la Corte rimettente prospetta una lesione
degli artt. 3 e 25 Cost., nonchè dell'art. 117, primo comma, Cost.
in relazione all'art. 7 CEDU, lamentando la violazione del principio
di proporzionalità e predeterminazione della pena. Ma rappresenta
inoltre, collegando il primo comma dell'art. 117 Cost. anche all'art.
4, paragrafo 1, Prot. n. 7 CEDU, un asserito contrasto con il
principio ne bis in idem: sostanziandosi in una "pena", infatti, la
misura di sicurezza si aggiunge alla reclusione, spesso (o comunque
potenzialmente) prolungandone la durata ben oltre il doppio, e
comunque duplicando la pena per uno stesso fatto (proprio in ragione
- assume la rimettente - della analogia de facto instaurata tra le
modalità esecutive dell'una e dell'altra misura privativa della
liberta').
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto nel
giudizio con atto depositato il 2 marzo 2021, chiedendo che le
questioni sollevate dalla Corte di cassazione siano dichiarate non
fondate.
2.1.- L'Avvocatura generale condivide le notazioni del giudice
rimettente sulla progressiva assimilazione delle funzioni assegnate
dall'ordinamento alla pena e alla misura di sicurezza, sul piano
della prevenzione speciale, e riguardo alla centralità della
rieducazione quale strumento per il contenimento della pericolosità
sociale già espressa dagli interessati.
Peraltro - si rileva - l'applicazione del regime differenziale ex
art. 41-bis ordin. penit. non assolve, nè quando applicato in fase
di esecuzione della pena nè quando riferito agli internati, ad una
funzione retributiva. Essa è invece strumentale proprio ad un
contenimento immediato ed efficace della pericolosità attribuita ad
esponenti della criminalità organizzata che non abbiano reciso i
vincoli con il contesto delinquenziale di riferimento, di talchè
sarebbe perfettamente logico che la sospensione del trattamento possa
essere disposta tanto nei confronti dei detenuti, quanto riguardo
agli internati. Una analogia di funzione che - sempre secondo
l'Avvocatura generale - giustifica l'ampia coincidenza delle
restrizioni implicate dalla misura adottata ex art. 41-bis.
Peraltro, la specificità del trattamento dovuto agli internati
non sarebbe davvero annullata. Resta infatti impregiudicata la
normativa che impone l'esecuzione delle misure di sicurezza in
appositi istituti, così come è conservata la possibilità per gli
interessati di effettuare prestazioni lavorative (possibilità
concretatasi nel caso di specie).
Quanto poi alla giurisprudenza sovranazionale, il rimettente non
avrebbe correttamente colto il senso della pronuncia della Corte di
Strasburgo nel caso M. contro Germania (supra, punto 1.3.3.). In quel
contesto si lamentava l'applicazione retroattiva di una nuova e più
severa disciplina della durata massima prevista per una misura di
sicurezza detentiva, e l'assimilazione di questa alla pena era stata
strumentale solo all'applicazione della garanzia di non
retroattività prevista dall'art. 7 CEDU (prevedibilità del rischio
penale). Tuttavia - sempre secondo il Presidente del Consiglio dei
ministri - la Corte EDU aveva confermato la legittimità della misura
originariamente imposta, alla luce di quanto stabilito all'art. 5
CEDU, che consente restrizioni necessarie a prevenire la commissione
di specifici reati: una finalità certamente sottesa al provvedimento
adottato sulla base dell'art. 41-bis dell'ordinamento penitenziario
nazionale.
Anche in successive occasioni la Corte di Strasburgo avrebbe poi
ribadito la compatibilità convenzionale di misure adottate in
conseguenza di una pronuncia di condanna e di un ragionevole giudizio
di pericolosità, sia pure per un periodo non eccedente la durata
massima stabilita dalla legge nel momento della sua adozione (Corte
EDU, sentenza 21 ottobre 2010, Grosskopf contro Germania e sentenza
10 maggio 2011, Schmidt contro Germania).
2.2.- Non fondato sarebbe anche - secondo l'Avvocatura generale -
l'assunto del rimettente secondo cui il regime differenziale
precluderebbe la risocializzazione dell'internato, destinandolo ad
una ripetuta proroga della misura di sicurezza applicata. Per un
verso, le restrizioni sarebbero giustificate dalle condizioni di
grave pericolosità che legittimano il decreto ministeriale ex art.
41-bis ord. penit. Per altro verso, il provvedimento in questione non
implica che siano interrotte le attività di osservazione e
trattamento regolate all'art. 13 ordin. penit., o che sia preclusa la
partecipazione dell'internato (come del detenuto) alle attività
indicate nell'art. 27 ordin. penit. Le limitazioni indotte dal
decreto riguarderebbero essenzialmente i contatti con altri detenuti
o con l'esterno, restando dunque giustificate da pressanti esigenze
di prevenzione speciale.
Come più volte ritenuto dalla stessa Corte di cassazione,
quindi, non avrebbe alcun fondamento la tesi della incompatibilità
del regime differenziale con la finalizzazione rieducativa, tesi che
peraltro dovrebbe per coerenza essere estesa, ove davvero risultasse
fondata, anche ai detenuti in esecuzione di pena (sono citate le
sentenze della Cassazione: sezione prima penale, 9 marzo - 1° giugno
2011, n. 22083 e sezione prima penale, 27 novembre 2017 - 8 marzo
2018, n. 10619).
L'applicazione dell'art. 41-bis nei confronti degli internati non
sortirebbe alcun effetto di automatica protrazione della misura di
sicurezza, nè varrebbe, di per sè, a rendere indeterminata la
durata della misura stessa. Il collegamento tra permanenza della
misura e attuale pericolosità dell'interessato è un profilo
strutturale dell'istituto e della sua funzione, ciò che vale anche
in senso favorevole per la persona giudicata pericolosa al momento di
adozione della medesima misura, che infatti non deve essere eseguita
quando, nelle more, la pericolosità sia cessata (art. 208 cod.
pen.).
2.3.- Non fondata sarebbe anche, infine, la questione riferita al
principio ne bis in idem, avuto riguardo all'art. 4 Prot. n. 7 CEDU.
Esclusa la duplicazione di "pena" quale effetto di un presunto
automatismo nella protrazione della misura, l'Avvocatura generale
osserva che, nella giurisprudenza di Strasburgo, il parametro
convenzionale non sarebbe mai stato considerato incompatibile con un
sistema di doppio binario centrato sulla concorrenza di pene e misure
di sicurezza. Come ritenuto dalla stessa Corte di cassazione (è
citata la sentenza della sezione prima penale, 16 maggio 2017 - 6
novembre 2017, n. 50458), la diversità di presupposti e funzioni dei
provvedimenti applicativi vale ad escludere una sostanziale
duplicazione del trattamento punitivo. D'altra parte, il principio ne
bis in idem non osta alla concomitanza di più procedimenti, e
neppure all'applicazione di misure punitive tra loro concorrenti,
dovendosi piuttosto stabilire, in concreto, se uno stesso fatto sia
stato punito più volte.
3.- Con atto depositato in data 2 marzo 2021 si è costituita nel
giudizio la parte ricorrente nel procedimento principale.
3.1.- Dopo una sintesi del provvedimento di rimessione e dei suoi
antecedenti, la parte osserva che ciascuno degli istituti
considerati, cioè la misura di sicurezza detentiva ed il trattamento
differenziato ex art. 41-bis, sarebbero «al limite della
costituzionalita'», in quanto fondati su mere presunzioni ed
inefficaci nella prospettiva della risocializzazione. Il «limite
della costituzionalita'» sarebbe per altro certamente superato dalla
contemporanea applicazione dei due istituti nei confronti della
stessa persona, posto che la misura di sicurezza esplicata in regime
differenziale vanificherebbe ogni possibilità di recupero sociale
dell'interessato (escludendolo ad esempio dall'accesso alla
semilibertà, normalmente possibile per gli internati) e si
trasformerebbe, di conseguenza, in una pena priva di termine finale
(salvo il limite generale di durata massima).
La stessa Corte di cassazione avrebbe indicato come la
pericolosità sociale che legittima l'applicazione della misura di
sicurezza debba essere accertata in concreto (sono citate le
sentenze, sezione prima penale, 28 dicembre 1994 - 24 marzo 1995, n.
6224, e 2 - 23 marzo 2010, n. 11055), e anche questa Corte avrebbe
escluso il ricorso ad una «logica presuntiva» nella valutazione delle
condizioni utili per la sospensione del trattamento ex art. 41-bis
ord. penit. (è citata l'ordinanza n. 220 del 2010).
La giurisprudenza di legittimità (Corte di cassazione, sezione
prima penale, sentenza 30 gennaio - 20 febbraio 2008, n. 7791) e
quella di Strasburgo avrebbero poi chiarito che le restrizioni dei
diritti fondamentali dei detenuti devono essere applicate secondo un
criterio di proporzionalità e funzionalità effettiva alla tutela
degli interessi pubblici in bilanciamento.
La normativa censurata implica - secondo la parte - che su base
presuntiva (confliggente per inciso con l'opposta presunzione di
conseguimento dell'obiettivo di rieducazione in esito
all'applicazione della pena: è citata la sentenza di questa Corte n.
291 del 2013) si determina una impropria interferenza (ed anzi un
«corto circuito») tra valutazione amministrativa pertinente
all'organizzazione carceraria e valutazione giudiziale in punto di
perdurante pericolosità.
La stessa accessibilità di residue misure rieducative, come la
prestazione di lavoro, resterebbe solo teorica, posto che
l'applicazione dell'art. 41-bis ordin. penit. implica la restrizione
in cella dell'interessato per 21 o 22 ore al giorno, così da
trasformare il riferimento alla "casa di lavoro" in «un vero e
proprio inganno linguistico».
La preclusione poi delle licenze previste dall'art. 53 ordin.
penit., cui appartiene una specifica finalità di sperimentazione
circa l'andamento dei primi contatti con l'ambiente esterno, priva
l'internato della stessa possibilità di esibire, innanzi al giudice
della misura di sicurezza, esempi positivi di cessazione della sua
pericolosità.
3.2.- Sussisterebbe anche, sempre secondo la difesa della parte,
la denunciata violazione dell'art. 4 Prot. n. 7 CEDU. La
trasformazione in "pena" della misura di sicurezza - che sarebbe
stata già certificata dalla Corte di Strasburgo, in base ai «criteri
Engel», con la più volte citata sentenza M. contro Germania -
implica per sè stessa una duplicazione indebita della risposta
sanzionatoria, in violazione del principio ne bis in idem, il quale
d'altronde «occupa un posto di rilievo nel sistema di protezione
della Convenzione» (Corte EDU, grande camera, sentenza 8 luglio 2019,
Mihalache contro Romania).
3.3.- Ricorda da ultimo la parte che il quadro critico delineato
dalla Corte suprema con l'ordinanza di rimessione era già stato
denunciato, nel 2017, dal Garante nazionale dei diritti delle persone
detenute o private della libertà personale, il quale avrebbe
sollecitato le autorità responsabili ad evitare che le misure di
sicurezza eseguite dopo la fine della pena siano accompagnate da
provvedimenti ex art. 41-bis ordin. penit., proprio al fine di
consentire una ragionevole attuazione del percorso utile a far
cessare la pericolosità sociale degli interessati e dunque ad
interrompere la perdurante restrizione della loro libertà.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza del 2 novembre 2020 (r.o. n. 12 del 2021), la
Corte di cassazione, sezione prima penale, ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 41-bis, commi 2 e 2-quater,
della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento
penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative e limitative
della liberta'), come modificato dall'art. 2, comma 25, lettera f),
della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di
sicurezza pubblica), in riferimento agli artt. 3, 25, 27, 111 e 117,
primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 7
della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, e
all'art. 4 del Protocollo n. 7 alla stessa CEDU, adottato a
Strasburgo il 22 novembre 1984, ratificato e reso esecutivo con la
legge 9 aprile 1990, n. 98.
Le indicate disposizioni sono censurate nella parte in cui
consentono l'applicazione del regime differenziale, con le misure di
restrizione e controllo indicate al comma 2-quater del citato art.
41-bis, anche nei confronti di persone internate per l'esecuzione di
una misura di sicurezza detentiva.
1.1.- La sospensione delle regole trattamentali disposta in
esecuzione dell'art. 41-bis ordin. penit. - nella prospettazione
della rimettente - implica che i condannati ad una pena detentiva e
gli internati siano sottoposti a un identico regime esecutivo. Per
gli uni e per gli altri non sarebbe possibile l'accesso alle misure
alternative o premiali previste dalla legge sull'ordinamento
penitenziario (salvo il caso, per i detenuti in esecuzione della
pena, della liberazione anticipata), e tutti sarebbero soggetti alle
stesse restrizioni, assai rigorose, nei colloqui, nella
corrispondenza, nella stessa vita intramuraria.
Negli specifici casi in questione, quindi, la misura di sicurezza
assumerebbe la sostanza di una vera e propria pena. Nella prospettiva
del giudice a quo, ciò dovrebbe comportare, per un verso, che la
misura in esame sia circondata da tutte le corrispondenti garanzie.
Per altro verso, tuttavia, proprio la previsione di un regime
identico per le due fattispecie di restrizione della libertà
risulterebbe costituzionalmente illegittima, perchè irragionevole.
Nel sistema del cosiddetto "doppio binario", infatti, le misure
di sicurezza personali assommerebbero, ad una franca esigenza di
prevenzione speciale, una prevalente funzione risocializzante, senza
assolvere a compiti di retribuzione e prevenzione generale,
riferibili piuttosto alla pena. Per questa ragione, nel regime
trattamentale ordinario, si rilevano tra condannati e internati
differenze significative, che riguardano il luogo di esecuzione dei
provvedimenti restrittivi (artt. 62 e 64 ordin. penit.), la
possibilità di accedere alla misura della semilibertà (che per gli
internati può essere disposta in ogni tempo: art. 50, comma 2,
ordin. penit.), la previsione di strumenti speciali (come le
cosiddette licenze «di esperimento», previste dall'art. 53 ordin.
penit. per i soli internati).
Tali differenze, funzionali rispetto al diverso ruolo assegnato
dalla stessa Costituzione a pena e misura di sicurezza, sarebbero
appunto annullate in seguito all'applicazione agli internati
dell'art. 41-bis ord. penit., in lesione anzitutto dell'art. 3 Cost.
Questa indebita parificazione del trattamento determinerebbe poi una
violazione di quanto disposto all'art. 7 CEDU, nella lettura datane
dalla Corte di Strasburgo, che, con la sentenza 17 dicembre 2009, M.
contro Germania, avrebbe sottolineato la necessità di contenuti
specifici del trattamento degli internati rispetto al regime
esecutivo della pena. Di qui l'ipotizzata lesione anche del primo
comma dell'art. 117 Cost.
1.2.- L'asserita identità del trattamento per detenuti ed
internati implicherebbe poi, secondo la Corte di cassazione,
ulteriori profili di contrasto tra la disciplina censurata ed i
parametri costituzionali già evocati.
Infatti, mentre la sospensione delle regole trattamentali dovuta
all'applicazione dell'art. 41-bis ordin. penit. non incide sulla
durata della pena inflitta al detenuto, in applicazione dei principi
di colpevolezza e proporzionalità, altrettanto non potrebbe dirsi
riguardo all'ampiezza temporale della restrizione indotta dalla
misura di sicurezza, determinata dalla permanenza della condizione di
pericolosità sociale (salvo un limite massimo di durata comunque
molto elevato). Si determinerebbe, infatti, una sorta di spirale tra
mancanza di offerta risocializzante e perdurare della pericolosita':
da una parte, l'assenza di occasioni rieducative - dovuta alla
soggezione al regime differenziale - impedirebbe all'internato di
maturare e comunque di dimostrare significativi progressi nel
trattamento; dall'altra, la carenza di fattori utili ad una concreta
revisione del giudizio di pericolosità condurrebbe alla proroga
necessitata della misura di sicurezza, e dunque ad una rottura della
relazione che dovrebbe invece sussistere (secondo quanto la Corte EDU
avrebbe affermato con la decisione già citata) tra durata della
restrizione e gravità del fatto, nei suoi profili oggettivi e
soggettivi.
In definitiva, verrebbe ad essere eseguita una pena inflitta «al
di fuori del giusto processo di cognizione», in violazione del
principio di proporzionalità e in assenza degli strumenti necessari
alla finalizzazione rieducativa della sanzione penale.
Di qui la violazione congiunta, secondo la Corte di cassazione,
degli artt. 3, 25, 27, 111 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in
relazione all'art. 7 CEDU.
1.3.- Infine, a partire dalla "sostanza di pena" della misura di
sicurezza eseguita con applicazione dell'art. 41-bis ordin. penit.,
il rimettente prospetta un'ulteriore violazione dell'art. 117, primo
comma, Cost., in relazione all'art. 4, paragrafo 1, Prot. n. 7 CEDU,
che stabilisce, in ambito convenzionale, il principio ne bis in idem
per il diritto punitivo. Infatti, trasformata in una pena, la misura
di sicurezza si aggiungerebbe alla sanzione detentiva inflitta in
esito al giudizio di cognizione, senza apprezzabili distinzioni, nè
sul piano funzionale, nè su quello esecutivo, dunque con l'effetto
di duplicare indebitamente il trattamento punitivo.
2.- Le sollevate questioni di legittimità costituzionale, in
disparte gli esiti di inammissibilità relativi a due specifiche
censure, risultano non fondate, nei sensi di cui alla motivazione che
segue.
3.- Tutte tali questioni si basano, in effetti, su un preciso e
comune presupposto interpretativo: la sospensione delle normali
regole di trattamento, prevista dall'art. 41-bis ordin. penit., può
riguardare, oltre che i detenuti in esecuzione di pena, anche gli
internati per l'esecuzione di una misura di sicurezza. Più
esattamente ancora, il giudice a quo presuppone che gli internati,
una volta sottoposti al regime sospensivo, debbano essere
necessariamente assoggettati a tutte le misure predisposte dall'art.
41-bis, comma 2-quater, lettere dalla a) alla f).
L'applicabilità agli internati della sospensione delle ordinarie
regole trattamentali viene affermata, dal giudice rimettente, sulla
base di una plausibile lettura della legislazione vigente. In tal
senso depone, innanzitutto, già la disposizione introduttiva della
relativa disciplina, cioè il comma 2 dell'art. 41-bis ordin. penit.,
ai sensi del quale il Ministro della giustizia ha la facoltà di
sospendere, in tutto o in parte, nei confronti dei «detenuti o
internati» per taluno dei delitti di contesto mafioso previsti dal
primo periodo del comma 1 dell'art. 4-bis ordin. penit. (o per le
analoghe fattispecie citate nello stesso art. 41-bis), l'applicazione
delle regole di trattamento penitenziario che possano porsi in
concreto contrasto con le esigenze di ordine e sicurezza.
È bensì vero che il medesimo riferimento agli internati manca
nel comma 2-bis, relativo alla procedura di applicazione della
misura, ma il dato non è decisivo, in quanto la disposizione
contiene un generico rinvio al profilo criminale e alla posizione
rivestita da un «soggetto» in seno ad una organizzazione
delinquenziale.
Del resto, il successivo comma 2-ter (poi abrogato ad opera
dell'art. 2, comma 25, lettera e, della legge n. 94 del 2009,
relativo alla revoca del decreto ministeriale e alla procedura di
sindacato giudiziale sul relativo provvedimento, menzionava,
espressamente e disgiuntamente, le istanze del detenuto e
dell'internato. Quel che più conta, anche il vigente comma
2-quinquies attribuisce testualmente anche all'internato il diritto
di reclamo contro il provvedimento applicativo del regime
differenziale, mentre il comma 2-septies regola in modo specifico la
partecipazione dello stesso internato all'udienza camerale.
L'assoggettamento al regime differenziale degli internati in
misura di sicurezza detentiva (nel caso in esame: casa di lavoro)
comporta indubbiamente, a loro carico, tutte le connesse restrizioni
nell'accesso alle misure alternative alla detenzione e, soprattutto,
agli specifici benefici propri della condizione di internato. Si
tratta, del resto, di preclusioni che l'art. 4-bis, comma 1, ordin.
penit. collega alla particolare natura dei reati commessi, e proprio
da questi stessi reati dipende - sia per i condannati a pena
detentiva, sia per gli internati in esecuzione di una misura di
sicurezza detentiva - l'applicabilità dell'art. 41-bis del medesimo
ordinamento.
Da questo punto di vista, l'internato assoggettato a regime
differenziale, così come il detenuto nella medesima condizione, non
può essere ammesso a fruire della semilibertà, mentre resta per lo
stesso internato indifferente la perdurante applicabilità della
liberazione anticipata, beneficio nei suoi confronti non applicabile
a prescindere dalla sottoposizione al regime speciale.
Allo stesso modo, nonostante l'Avvocatura dello Stato adombri la
tesi contraria, all'internato soggetto al regime di cui all'art.
41-bis ordin. penit. non risultano applicabili le licenze
sperimentali disciplinate dall'art. 53 del medesimo ordinamento,
anche per la vistosa incompatibilità logico-pratica tra la
condizione di quasi completa libertà tipica della licenza e le
restrizioni dei movimenti e dei contatti imposte dal comma 2-quater
del medesimo art. 41-bis.
4.- Acquisito che il regime differenziale ben può riguardare
anche gli internati, si tratta ancora di verificare, tuttavia, se il
provvedimento ministeriale di cui al comma 2 dell'art. 41-bis ordin.
penit. debba inevitabilmente presentare identità di contenuto e di
effetti, tanto se adottato nei confronti di detenuti in esecuzione di
pena, quanto se invece applicato agli internati.
In tale verifica è guida essenziale il penultimo periodo del
comma 2 dell'art. 41-bis ordin. penit., a tenore del quale la
sospensione delle regole ordinarie di trattamento penitenziario
comporta «le restrizioni necessarie» per il soddisfacimento delle
ricordate esigenze di ordine e sicurezza e per impedire collegamenti
con le associazioni criminali.
Il riferimento testuale alla "necessita'" delle restrizioni evoca
criteri di proporzionalità e congruità nella identificazione delle
misure, poichè suggerisce che esse siano quelle (e solo quelle) che
tali si evidenzino nella situazione considerata, in relazione alla
specifica condizione del soggetto. Ben vero che la modifica
intervenuta sul comma 2-quater - per mezzo della citata legge n. 94
del 2009 - implica ormai contenuti inderogabili del decreto
ministeriale che - in riferimento ai detenuti - applica, in ciascun
singolo caso, il regime differenziale, prevedendo l'introduzione
"obbligatoria" di tutte le misure indicate al medesimo comma 2-quater
dell'art. 41-bis ordin. penit. Nondimeno, è significativo che il
legislatore della novella ricordata, pur essendo intervenuto anche
sul comma 2 (lettere b e c dell'art. 2, comma 25, della legge di
riforma), non ha modificato il riferimento al principio della
"necessita'" della restrizione imposta all'interessato, e dunque ai
conseguenti criteri di proporzionalità e congruità nella
identificazione, in concreto, delle misure.
Conserva quindi pieno significato la giurisprudenza
costituzionale che ha interpretato la disciplina qui censurata
bilanciando le esigenze di prevenzione speciale, che essa persegue,
con l'indispensabile finalizzazione rieducativa delle pene e delle
stesse misure di sicurezza. Secondo criteri di proporzionalità e
congruità, il legislatore, l'autorità amministrativa e la stessa
autorità giudiziaria, nell'ambito delle rispettive competenze,
devono quindi verificare se, in ogni caso concreto, le restrizioni
imposte a norma dell'art. 41-bis ordin. penit. siano legittimate da
una duplice e determinante condizione: da un lato, come è ovvio, la
necessità effettiva ed attuale d'un regime differenziale per
l'interessato; dall'altro, la miglior scelta possibile, quanto alle
modalità esecutive, al fine di favorire l'attuazione di un efficace
programma individuale di recupero.
Già negli anni immediatamente successivi alle prime previsioni
di trattamento differenziale, ragionando della sua applicazione nei
confronti dei condannati a pene detentive sulla base della disciplina
allora vigente, questa Corte aveva chiarito che, permanendo in capo a
tali soggetti un diritto alla libertà personale (sentenza n. 349 del
1993), le determinazioni ministeriali dovevano considerarsi soggette
al sindacato del giudice ordinario (sentenza n. 410 del 1993), non
solo con riferimento all'esistenza dei presupposti legittimanti, ma
anche con riguardo al corretto esercizio della discrezionalità,
tanto nella scelta delle misure, quanto nella loro congruenza
rispetto alle esigenze del caso concreto: un sindacato, quindi, sui
limiti "esterni" ed "interni" al potere di imposizione del
trattamento differenziale (così, in particolare, la sentenza n. 351
del 1996).
Nella sentenza n. 376 del 1997, era stato ulteriormente
sottolineato come le restrizioni apportate riguardo all'ordinario
regime di carcerazione dovessero essere congrue rispetto alle
specifiche finalità di ordine e sicurezza nel caso concreto, secondo
una valutazione pienamente sindacabile dall'autorità giudiziaria,
mentre restavano (e restano) comunque vietate misure restrittive
concretanti un trattamento contrario al senso di umanità, o tali da
vanificare del tutto la finalità rieducativa della pena: quindi, in
particolare, l'applicazione del regime differenziato non può
precludere la partecipazione della persona reclusa alle varie
attività di valenza risocializzante, «le quali semmai dovranno
essere organizzate, per i detenuti soggetti a tale regime, con
modalità idonee ad impedire quei contatti e quei collegamenti i cui
rischi il provvedimento ministeriale tende ad evitare. L'applicazione
dell'art. 41-bis non può dunque equivalere [...] a riconoscere una
categoria di detenuti che "sfuggono, di fatto, a qualunque tentativo
di risocializzazione"».
Soprattutto - si era aggiunto nella sentenza appena citata -
doveva (e deve) essere escluso che il decreto ministeriale ex art.
41-bis ordin. penit. neutralizzi il contenuto precettivo del
precedente art. 13, che obbliga alla individualizzazione del
trattamento di ciascun detenuto o internato. Nel testo originario
della norma, ed ancor più secondo il testo novellato mediante il
decreto legislativo 2 ottobre 2018, n. 123, recante «Riforma
dell'ordinamento penitenziario, in attuazione delle deleghe di cui
all'articolo 1, commi 82, 83 e 85, lettere a), d), i), l), m), o),
r), t) e u) della legge 23 giugno 2017, n. 103», sono del resto rese
obbligatorie attività fondamentali ai fini del reinserimento sociale
dell'interessato, tra le quali l'osservazione scientifica della
personalità (da cominciare all'ingresso in istituto e da proseguire
per tutta la durata della restrizione) e la predisposizione di un
programma individualizzato di rieducazione, da monitorare attraverso
una raccolta sistematica di documenti e informazioni.
Ben vero - come già accennato - che queste (ed altre analoghe)
prese di posizione della giurisprudenza costituzionale miravano a
contenere l'ampia discrezionalità (sia ministeriale, sia
dell'amministrazione penitenziaria) allora consentita nella scelta
delle misure finalizzate a contenere la pericolosità individuale dei
detenuti, e quindi a limitare, nella massima misura possibile, le
interferenze di tali misure con i programmi di rieducazione. E ben
vero, come pure accennato, che il quadro è sensibilmente mutato a
far tempo dall'entrata in vigore della ricordata legge n. 94 del
2009, che ha previsto l'introduzione generalizzata e "obbligatoria"
delle rigorose limitazioni alle relazioni interne ed esterne al
carcere indicate al comma 2-quater dell'art. 41-bis ordin. penit.
(restrizione qualitativa e quantitativa dei colloqui, sorveglianza
dei medesimi, gruppi ristretti di socialità, ridottissima incidenza
percentuale del tempo da trascorrere all'esterno, visti di censura
sulla corrispondenza, eccetera). A tali limitazioni, prima della
legge n. 94 del 2009, il comma 2-quater si riferiva stabilendo che il
decreto ministeriale «può comportare» la loro applicazione; nel
testo vigente si legge, invece, che il provvedimento ministeriale
«prevede» dette limitazioni. Un intervento che, per unanime
ammissione degli interpreti, ha sottratto le misure alla
discrezionalità dell'amministrazione.
Nondimeno, la valenza dei principi già affermati da questa Corte
resta pienamente attuale. Tanto questo è vero che più volte, anche
di recente, è stata valutata l'effettiva funzionalità di alcune fra
le restrizioni elencate al comma 2-quater rispetto all'obiettivo
della prevenzione di contatti tra l'interessato e determinate
organizzazioni criminali. Si è ribadito, in particolare, che «in
base all'art. 41-bis, comma 2, ordin. penit., è possibile sospendere
solo l'applicazione di regole e istituti dell'ordinamento
penitenziario che risultino in concreto contrasto con le richiamate
esigenze di ordine e sicurezza» e si è negata la legittimità di
«misure che, a causa del loro contenuto, non siano riconducibili a
quelle concrete esigenze, poichè si tratterebbe in tal caso di
misure palesemente incongrue o inidonee rispetto alle finalità del
provvedimento che assegna il detenuto al regime differenziato». In
base a queste considerazioni è intervenuta, con la sentenza n. 97
del 2020, una dichiarazione di parziale illegittimità costituzionale
della norma in esame, nella parte in cui non limitava il divieto di
scambiare oggetti a detenuti appartenenti a diversi gruppi di
socialità. Un provvedimento analogo, mutatis mutandis, era stato
preso con la sentenza n. 186 del 2018, relativamente al divieto di
cuocere cibi, posto dall'art. 41-bis, comma 2-quater, lettera f),
ordin. penit.
I principi costituzionali di riferimento, soprattutto gli artt. 3
e 27, terzo comma, Cost., condizionano, dunque, la stessa previsione
in astratto di misure restrittive "obbligatorie" per il soggetto
raggiunto da un decreto ministeriale ex art. 41-bis, comma 2, ordin.
penit.: tali misure devono perseguire gli obiettivi di ordine
pubblico stabiliti dal legislatore, ma al tempo stesso il trattamento
restrittivo - si tratti di esecuzione della pena o di internamento
per misura di sicurezza - deve conservare una concreta efficacia
rieducativa.
Ciò vuol dire che, in assenza delle condizioni indicate, può
essere posta in dubbio ed eventualmente negata (come già avvenuto)
la compatibilità costituzionale di singole prescrizioni. Ma vuol
dire che anche l'interpretazione da operarsi su tali prescrizioni
deve essere orientata verso soluzioni che ne garantiscano la miglior
compatibilità con i precetti costituzionali di riferimento nella
materia in esame.
5.- Nella medesima direzione non può considerarsi secondaria,
per la risoluzione delle odierne questioni di legittimità
costituzionale, la circostanza che proprio il nuovo testo dell'art.
41-bis, comma 2-quater, ordin. penit. non contenga, se non in due
occasioni, alcun esplicito riferimento agli internati quali
destinatari necessari delle varie misure elencate nelle lettere dalla
a) alla f).
In questa disposizione, infatti, gli internati vengono menzionati
solo incidentalmente e non come persone assoggettabili alle
restrizioni. In un primo caso, essi sono citati come soggetti
"passivi" di una regola contenitiva sicuramente indirizzata ai
detenuti in esecuzione di pena (lettera a, volta a impedire che
questi ultimi entrino in contatto con appartenenti alla propria
organizzazione, o ad organizzazioni alleate, anche quando si tratti
di persone ristrette in esecuzione di una misura di sicurezza); nel
secondo caso, compaiono in un mero riferimento riassuntivo al divieto
di comporre le rappresentanze «dei detenuti e degli internati»
(lettera d).
Resta quindi significativo, già sul piano testuale, che la
disposizione qui in esame si apra con un esclusivo riferimento a «i
detenuti», a differenza di quanto accade per il comma 2 e per le
disposizioni successive al comma 2-quater (dal nuovo comma 2-quater.1
fino al comma 2-septies), tutte caratterizzate dalla citazione
espressa ed affiancata di detenuti ed internati.
Anche sulla base di tale rilievo, ben può ritenersi che gli
internati, pur soggetti in generale al regime differenziato, non
devono necessariamente essere sottoposti a tutte le restrizioni
elencate nel comma 2-quater (la medesima lettura è avanzata anche
dal Garante nazionale dei diritti delle persone detenute o private
della libertà personale, in un proprio Rapporto tematico del 7
gennaio 2019).
Inoltre, con valenza sistematica decisiva, la necessità che la
legge consenta margini discrezionali più ampi nella selezione delle
misure restrittive da applicarsi agli internati - in quanto assegnati
a una casa di lavoro o ad una colonia agricola - risulta dalle già
ricordate direttive di cui al comma 2 dell'art. 41-bis ordin. penit.,
che si riferiscono alle (sole) restrizioni effettivamente necessarie,
in concreto, per il soddisfacimento delle esigenze di ordine e
sicurezza pubblica, in un contesto che preservi la funzionalità
risocializzante del trattamento restrittivo in questione.
In conformità agli artt. 3 e 27, terzo comma, Cost., deve essere
perciò prescelta un'interpretazione della disciplina censurata che
consenta l'applicazione delle sole restrizioni proporzionate e
congrue alla condizione del soggetto cui il regime differenziale di
volta in volta si riferisce. Così, trattandosi di un internato
assegnato ad una casa di lavoro, le restrizioni derivanti dalla sua
soggezione all'art. 41-bis ordin. penit. devono adattarsi, nei limiti
del possibile, alla necessità di organizzare un programma di lavoro,
e, a sua volta, l'organizzazione del lavoro deve adattarsi alle
restrizioni (quelle necessarie) della socialità e della possibilità
di movimento nella struttura. Ad esempio, devono essere identificate
attività professionali compatibili con gli effettivi spazi di
socialità e mobilità a disposizione degli internati soggetti al
regime differenziale, modulando opportunamente l'applicazione a
costoro della «limitazione della permanenza all'aperto» disposta
dalla lettera f) del comma 2-quater del citato art. 41-bis.
In definitiva, secondo l'interpretazione qui affermata, gli
internati in regime differenziale restano esclusi dall'accesso alla
semilibertà ed alle licenze sperimentali, non potendo uscire dalla
struttura in cui sono collocati, ma, quanto alla socialità ed ai
movimenti intra moenia, deve essere loro garantita la possibilità di
lavorare.
6.- Venuta meno la premessa interpretativa che la Corte di
cassazione ha posto a fondamento delle proprie censure, ne consegue
la non fondatezza del primo gruppo di questioni sollevate.
6.1. - Ad un tale giudizio si perviene facilmente, in primo
luogo, quanto alla prospettata violazione dell'art. 3 Cost.
A causa della comune sottoposizione al regime differenziale di
detenuti e internati, il rimettente lamenta l'indebita equiparazione,
quanto a regime esecutivo e a contenuto trattamentale, di due misure,
pena e misura di sicurezza, che devono restare in effetti distinte.
L'interpretazione qui accolta della disciplina censurata
smentisce l'assunto. Senza negare che il regime differenziale si
renda applicabile a detenuti e internati, le modalità restrittive di
esecuzione della misura di sicurezza devono risultare congrue e
proporzionate alla natura di questa, e perciò differenziarsi,
rispetto al trattamento dei condannati nel medesimo regime, quanto
serve a garantire la specifica condizione degli internati in casa di
lavoro (o in colonia agricola), pur restando necessario che la
garanzia di svolgimento di un'attività lavorativa non vanifichi le
speciali cautele imposte, nei casi in esame, dall'elevata
pericolosità degli interessati.
7.- Dall'interpretazione qui accolta deriva altresì la non
fondatezza della censura incentrata sull'asserita lesione dell'art.
27, terzo comma, Cost.
7.1.- Secondo la Corte rimettente, la soggezione dell'internato
al regime di cui all'art. 41-bis ordin. penit. vanificherebbe la
specifica vocazione risocializzatrice della misura di sicurezza, ed
in particolare della casa di lavoro, con la conseguenza che, non
potendosi mai conseguire l'obiettivo di rieducazione, la stessa
misura finirebbe col trasformarsi in una "pena" di durata
potenzialmente infinita.
Sulla base della lettura in questa sede proposta della disciplina
censurata, invece, il regime differenziale può e deve modellarsi
sulla fisionomia particolare della misura di sicurezza in
discussione: si impone cioè - tanto sul piano della interpretazione,
quanto su quello della concreta articolazione delle restrizioni
imposte al singolo internato - lo sfruttamento di ogni spazio di
manovra al fine di garantire allo stesso internato la possibilità
effettiva di svolgere una attività lavorativa, in vista
dell'obiettivo della risocializzazione.
Questa Corte, con la già citata sentenza n. 376 del 1997, ha
affrontato una questione per qualche verso analoga a quella ora in
esame, relativa all'applicabilità dell'istituto della liberazione
anticipata in favore dei condannati in regime differenziale di
trattamento. Anche in quel caso era stato prospettato un preteso
paradosso del regime speciale: esso in astratto concede, anche ai
detenuti ex art. 41-bis ordin. penit., la possibilità di valersi del
beneficio in questione, ma in concreto parrebbe negarla, posto che la
liberazione anticipata dev'essere accordata sulla base della positiva
risposta dell'interessato a un'offerta trattamentale, che però,
proprio a causa del regime in parola, farebbe completamente difetto.
Nel ribadire che l'applicazione dell'art. 41-bis ordin. penit.
non comporta la eliminazione di qualsiasi programma di trattamento, e
neppure l'esclusione da qualunque concepibile attività rieducativa,
la sentenza richiamata ha chiarito che, nella valutazione del
percorso rieducativo, dovrà tenersi conto anche della qualità e
quantità delle occasioni effettivamente messe a disposizione
dell'interessato: «il giudizio sulla partecipazione all'opera di
rieducazione non può che essere formulato sulla base della risposta
alle opportunità di risocializzazione concretamente offerte al
detenuto nel corso del trattamento, poche o tante che siano [...] non
potendosi richiedere la partecipazione a un'opera rieducativa che non
venga di fatto intrapresa, nè far gravare sul detenuto le
conseguenze della mancata offerta, in concreto, di strumenti di
risocializzazione».
Mutatis mutandis, i medesimi principi devono essere riaffermati
nel presente caso, quanto agli effetti dell'offerta trattamentale
sulla pericolosità sociale dell'internato e alla valutazione che su
di essa deve essere svolta dal magistrato di sorveglianza.
Insieme alla interpretazione qui accolta della disciplina
censurata, tali principi conducono verso un giudizio di non
fondatezza della censura ora in esame.
8.- Sottolineando l'asserita spirale fra diniego del trattamento
risocializzante e persistenza della pericolosità sociale, il giudice
a quo lamenta la concorrente violazione degli artt. 3 e 25 Cost.,
dello stesso art. 27 Cost., dell'art. 117, primo comma, Cost. (in
relazione all'art. 7 CEDU), nonchè dell'art. 111 Cost.
Da una parte, l'assenza di occasioni rieducative, dovuta alla
soggezione al regime differenziale, impedirebbe all'internato di
maturare e dimostrare significativi progressi nel trattamento;
dall'altra, la carenza di elementi utili ad una concreta revisione
del giudizio di pericolosità condurrebbe alla proroga necessitata
della misura di sicurezza, e dunque ad una rottura della relazione
che dovrebbe invece sussistere tra durata della restrizione e
gravità del fatto commesso, nei suoi profili oggettivi e soggettivi.
Non per tutte le censure indicate, invero, è offerta una
motivazione compiuta, e per alcune - sicuramente per la lamentata
lesione del principio del «giusto processo» ex art. 111 Cost. quale
fondamento per la legittima inflizione di una "pena" - il
ragionamento del rimettente si arresta sulla soglia
dell'ammissibilità (ex multis, sentenze n. 154, n. 123 e n. 87 del
2021).
Quanto alle censure valutabili nel merito, le asserite lesioni al
principio di legalità, per violazione dei parametri costituzionali
nazionali e di quelli sovranazionali, risultano essenzialmente
ancorate alla giurisprudenza europea maturata sulla già ricordata
«custodia di sicurezza» regolata dal diritto tedesco.
Come detto, il giudice a quo evoca in particolare la sentenza M.
contro Germania, in cui la Corte EDU aveva accertato, per quanto qui
più direttamente rileva, una violazione dell'art. 7 CEDU, sul
presupposto che la misura di sicurezza detentiva, in base alla sua
disciplina ed alle sue modalità di esecuzione, deve essere
considerata una "pena", attratta come tale nell'area di influenza
della norma convenzionale sul principio di legalità.
Lungi però dal trarre la conseguenza di una completa
assimilazione tra misura di sicurezza e pena, la Corte di Strasburgo,
nell'affermare la necessità di un diverso regime per le due misure
restrittive, si è limitata a stabilire la necessaria applicazione
del principio di non retroattività della lex superveniens a
carattere peggiorativo anche con riguardo alla «custodia di
sicurezza». Tale principio, nel caso deciso, non era stato osservato,
in quanto l'internamento della persona interessata era stato
prolungato oltre il termine massimo decennale vigente al tempo
dell'applicazione della misura di sicurezza, sulla base di una
riforma sopravvenuta che aveva rimosso ogni limite di durata del
trattamento, pur rendendone più stringenti i presupposti.
La successiva giurisprudenza della Corte EDU ha confermato più
volte l'incompatibilità convenzionale dell'applicazione retroattiva
di norme sfavorevoli in punto di durata massima della misura di
sicurezza (si vedano le sentenze 13 gennaio 2011 nei casi Kallweit
contro Germania e Mautes contro Germania, nonchè la sentenza 14
aprile 2011 nel caso Jendrowiak contro Germania). Tuttavia,
esattamente come nel caso posto all'origine della sequenza,
l'attribuzione alla custodia di sicurezza della sostanza di "pena"
non ha mai indotto la Corte di Strasburgo a dubitare della
compatibilità della relativa disciplina con le proiezioni ulteriori
del principio (convenzionale) di legalità. Ciò è a dirsi, in
particolare, per la denunciata indeterminatezza della durata della
misura e per il connesso difetto di «prevedibilita'», a tale
riguardo, nel momento della condotta antigiuridica.
In particolare, la Corte EDU non ha stabilito un principio di
necessaria predeterminazione di durata della restrizione di sicurezza
ed ha anzi rivenuto nella lettera a) dell'art. 5, paragrafo 1, CEDU
la norma di legittimazione convenzionale delle misure di sicurezza
(che devono e possono essere applicate «in seguito a condanna da
parte di un tribunale competente»), affermando, in punto di loro
prevedibilità, che la stessa non resta esclusa per il sol fatto che
non è stabilita preventivamente la durata del trattamento, entro un
termine legalmente dato (in particolare, sentenza 9 giugno 2011,
Schmitz contro Germania).
Rilievi analoghi vanno compiuti rispetto all'ulteriore argomento
evocato dalla Corte rimettente, relativo all'incongruenza della
complessiva risposta «sanzionatoria» rispetto al fatto di reato,
poichè all'esecuzione di una pena (già computata in termini di
proporzionalita') si aggiungerebbe una restrizione della libertà
nella forma della misura di sicurezza.
Con riferimento alla pena, il principio di proporzionalità
implica una stretta correlazione tra il fatto, nella sua dimensione
oggettiva e soggettiva, e la conseguente punizione. Con riferimento
alle misure di sicurezza, invece, la proporzionalità dipende da un
complessivo giudizio di congruità e non eccessività rispetto allo
scopo di prevenire ulteriori attività criminali dell'interessato
(sentenza n. 250 del 2018).
In particolare, la misura di sicurezza opera se e quando l'autore
del fatto esprime una concreta pericolosità sociale, che deve
sussistere, sia nel momento dell'applicazione della misura, sia nel
momento della sua esecuzione. Per quanto debba essere occasionata
dalla commissione di un reato, la misura non ha perciò alcuna
funzione retributiva, mentre deve fronteggiare un fenomeno di
pericolosità ormai considerato per sè stesso, tanto che, abbia
trovato o meno esecuzione, la misura deve essere immediatamente
revocata non appena si riscontri la cessazione della condizione di
pericolosità dell'interessato (si vedano le sentenze n. 291 del
2013, n. 1102 del 1988, n. 249 del 1983 e n. 139 del 1982), anche
laddove non sia ancora maturato il termine di «durata minima»
previsto dalla legge (sentenza n. 110 del 1974, e successivamente
sentenza n. 139 del 1982 e ordinanza n. 111 del 1990).
Questa regola, di rilievo centrale nell'ordinamento, vale per
qualunque misura di sicurezza personale, quali che ne siano le
modalità di esecuzione. Con particolare riguardo ai casi qui in
discussione, qualora il giudice di sorveglianza dovesse riscontrare
la cessazione della condizione di pericolosità, l'esecuzione della
misura personale dovrebbe essere evitata o interrotta, quand'anche
l'esecuzione medesima fosse stata disposta secondo le regole
straordinarie dell'art. 41-bis, comma 2, ordin. penit.
Se queste sono le ragioni per cui va escluso il fondamento delle
questioni di legittimità costituzionale incentrate sull'asserita
lesione dei principi di legalità costituzionale e convenzionale,
deve essere comunque ribadita, anche in questa sede,
l'interpretazione affermata a proposito delle censure incentrate
sulla lesione degli artt. 3 e 27, terzo comma, Cost.
Infatti, anche i rilievi riferiti alla presunta violazione dei
principi di legalità, costituzionale e convenzionale, si fondano, in
ultima analisi, sul presupposto interpretativo che la presente
pronuncia esclude. E la presunta "spirale" tra diniego dell'offerta
risocializzante e proroga ad libitum della misura di sicurezza è
preclusa in radice dal principio per il quale l'applicazione del
regime differenziale non annulla il dovere e il potere
dell'amministrazione di dare concreta attuazione all'attività che
caratterizza la misura di sicurezza della casa di lavoro.
Affermato questo principio d'interpretazione, anche la "spirale"
lamentata non ha ragione di determinarsi, e dunque di produrre le
trasformazioni che, nella stessa logica della Corte rimettente,
imporrebbero l'estensione ai casi coinvolti dalla disciplina
censurata di tutte le garanzie costituzionali e sovranazionali
apprestate per la pena.
9.- Non supera, infine, la soglia dell'ammissibilità neppure la
questione di legittimità costituzionale relativa alla pretesa
violazione del principio ne bis in idem, che sarebbe provocata -
ancora una volta - dalla trasformazione in "pena" della misura di
sicurezza eseguita a norma dell'art. 41-bis ordin. penit., con un
conseguente effetto di duplicazione del trattamento sanzionatorio per
un medesimo fatto.
L'ordinanza di rimessione, invero, non pone apertamente in
discussione la compatibilità costituzionale del cosiddetto sistema
del "doppio binario" (coesistenza di pene e misure di sicurezza), che
del resto trova espresso riconoscimento, entro limiti la cui
ricostruzione non rileva in questa sede, nella stessa Costituzione
(in particolare, al terzo comma dell'art. 25).
In un contesto caratterizzato da un'articolata giurisprudenza
europea, a rivelarsi carenti sono, innanzitutto, le prospettazioni
operate dalla Corte di cassazione rimettente in punto di asserita
duplicazione sanzionatoria dell'idem factum. È, anzi, l'esistenza
stessa del preteso idem factum a non essere sufficientemente
argomentata. Come risulta dalla motivazione che precede, è evidente,
infatti, che la pena detentiva è correlata direttamente al reato
connesso, mentre la misura di sicurezza è solo occasionata dal
medesimo reato, e richiede una giustificazione non direttamente
rilevante per l'esecuzione della pena, cioè l'attuale e persistente
pericolosità del soggetto interessato.
Nulla, inoltre, è detto in ordine al rilievo di un "doppio
binario" procedimentale, il quale, del resto, in materia di misure di
sicurezza è puramente eventuale (potendo la misura essere disposta
anche dal giudice della cognizione).
L'assenza di tali verifiche, il cui compimento condiziona
l'accesso al merito (sentenza n. 145 del 2020), determina
l'inammissibilità della questione proposta (analogamente, sentenza
n. 222 del 2019, nonchè ordinanze n. 136 del 2021 e n. 114 del
2020).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 41-bis, commi 2 e
2-quater, della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento
penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative e limitative
della liberta'), come modificato dall'art. 2, comma 25, lettera f),
della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di
sicurezza pubblica), in riferimento agli artt. 3, 25, 27 e 117, primo
comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 7 della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848,
sollevate dalla Corte di cassazione, sezione prima penale, con
l'ordinanza indicata in epigrafe;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 41-bis, commi 2 e 2-quater, ordin. penit.,
come modificato dall'art. 2, comma 25, lettera f), della legge n. 94
del 2009, in riferimento all'art. 111 Cost., sollevata dalla Corte di
cassazione, sezione prima penale, con l'ordinanza indicata in
epigrafe;
3) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 41-bis, commi 2 e 2-quater, ordin. penit.,
come modificato dall'art. 2, comma 25, lettera f), della legge n. 94
del 2009, in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione all'art. 4 del Protocollo n. 7 alla CEDU, adottato a
Strasburgo il 22 novembre 1984, ratificato e reso esecutivo con la
legge 9 aprile 1990, n. 98, sollevata dalla Corte di cassazione,
sezione prima penale, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 settembre 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 21 ottobre 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA