1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 8-2-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 55 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 ottobre 1994
N. 55 Ordinanza emessa il 10 ottobre 1994 dal pretore di Cosenza nel procedimento civile vertente tra Tommaso Tullio Antonio e E.N.P.A.V. Previdenza e assistenza sociale - Ente nazionale previdenza e assistenza veterinari (E.N.P.AV.) - Previsione, con norma autoqualificata interpretativa, dell'obbligatorieta', dell'iscrizione all'E.N.P.A.V. anche per i medici veterinari gia' avvalentisi di altre forme di previdenza obbligatoria - Violazione del principio di uguaglianza per disparita' di trattamento tra veterinari dipendenti (sui quali viene a gravare un doppio obbligo previdenziale) e veterinari liberi professionisti (tenuti a pagare solo i contributi all'E.N.P.A.V.) ed, inoltre, tra veterinari iscritti prima dell'entrata in vigore della legge n. 136/1991 (gravati da doppia imposizione) e quelli iscritti dopo tale data (sottratti alla doppia imposizione) - Incidenza sulla garanzia previdenziale quale diritto del lavoratore la cui certezza giuridica viene messa in discussione dalla retroattivita' della norma impugnata - Riferimenti alla sentenza della Corte costituzionale n. 39/1993. (Legge 24 dicembre 1993, n. 537, art. 11, ventiseiesimo comma). (Cost., artt. 2, 3, 23, 38, 41, primo comma, 42, secondo e terzo (095C0173) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 8-2-1995)

comma, 53, 97, 101, 102 e 104).
IL PRETORE
Nella causa portante il n. 3.645/94 promossa da Tommaso Tullio
Antonio, rappresentato e difeso dall'avv. Pietro Greco, avverso
l'E.N.P.A.V. (Ente nazionale di previdenza ed assistenza veterinari),
letti gli atti, a scioglimento della riserva che precede, pronuncia
la seguente ordinanza.
Con l'azione proposta il ricorrente mira all'accertamento in via
principale della inesistenza di alcun obbligo contributivo nei
confronti delI'E.N.P.A.V. - in via subordinata per gli anni 1991,
1992, 1993 -, previa dichiarazione di rilevanza e non manifesta
infondatezza dalla questione di legittimità costituzionale dell'art.
11 ventiseiesimo comma della legge 24 dicembre 1993 n. 537, in
relazione agli articoli della Costituzione indicati in ricorso, con
conseguente sospensione del processo e trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale.
Il ricorrente, medico veterinario che esercita l'attività di
lavoro dipendente nel servizio sanitario nazionale presso una U.S.L.,
attività per la quale è iscritto obbligatoriamente ad altro Ente
previdenziale - Cassa Pensioni dei Sanitari, esponeva nel ricorso
che, egli trovandosi nelle condizioni previste dall'art. 24 n. 2 e 32
della legge 12 aprile 1991 n. 136, aveva esercitato facoltà di
rinuncia all'iscrizione presso l'E.N.P.A.V. e che l'E.N.P.A.V.,
verificati ed accertati i presupposti di legge, in accoglimento della
domanda amministrativa inoltrata dal veterinario, aveva adottato il
provvedimento di cancellazione dall'E.N.P.A.V. del ricorrente con
effetto dalla data di presentazione della domanda ed ordinato lo
sgravio; che successivamente intervenuto l'art. 11, ventiseiesimo
comma della legge 24 dicembre 1993 n. 537, l'E.N.P.A.V. aveva inviato
al ricorrente lettera del 21 gennaio 1994 con cui, richiamate le
disposizione contenute in detta ultima legge, aveva inviato
concludentemente bollettino di versamento in conto corrente postale
con l'indicazione dell'ipporto dei contributi maturati.
In detto processo nessuno si costituiva per l'E.N.P.A.V. sicchè
ne veniva dichiarata la contumacia all'udienza del 5 gennaio 1994; in
detta udienza il procuratore del ricorrente insisteva nel ricorso e
nelle eccezioni di incostituzionalità dell'art. 1, ventiseiesimo
comma della legge 24 gennaio 1993 n. 537 in riferimento al disposto
degli artt. 2, 3, 38, 41 primo comma, 42 primo e secondo comma, 97,
23, 53 Cost., singolarmente considerati o in combinato disposto.
Va premesso che l'iscrizione all'E.N.P.A.V. era obbligatoria per
tutti i medici veterinari di età inferiore a 65 anni iscritti negli
albi professionali, in base alla legge 18 agosto 1962 n. 1357, e
dunque anche per i veterinari che - come il ricorrente - svolgevano
esclusivamente attività di lavoro dipendente. La legge 12 aprile
1991 n. 136 - in sintonia con una maggiore tutela dei diritti di
autonomia e di autodeterminazione della persona - ha all'art. 32
abrogato l'art. 2 secondo comma della legge 18 agosto 1962, sancendo
il principio contrario per cui l'iscritto all'albo che svolgesse
attività di lavoro dipendente (od autonoma) per cui sia iscritto ad
altra forma di previdenza, aveva la facoltà di iscriversi
all'E.N.P.A.V. Interveniva, infine, la norma denunciata di
incostituzionalità, che, tra l'altro, sopprimeva con effetto
retroattivo la facoltà di iscrizione all'E.N.P.A.V. per i suddetti
medici veterinari e che tra l'altro obbligava gli stessi, pure con
effetto retroattivo, al pagamento dei contributi pregressi maturati
negli 1991, 1992, 1993.
Tale articolo 11, ventiseiesimo comma, legge 24 dicembre 1993 n.
537, nonostante ed a dispetto della propria autoqualificazione di
norma interpretativa - autoqualificazione che certo non vincola
l'interprete sotto il profilo sostanziale, secondo gli indirizzi
della giurisprudenza costituzionale - in realtà deve essere
qualificato, utilizzando i parametri di giudizio elaborati dalla
giurisprudenza costituzionale, come norma innovativa; a causa
dell'uso improprio dell'interpretazione autentica, la norma appare
caratterizzata da elementi di irrazionalità che già solo per questo
contrastano con l'art. 3 della Costituzione.
Ed, infatti, rispetto alla disciplina dettata dall'art. 32 della
legge 12 aprile 1991 n. 136 che aveva sancito il principio della
facoltatività dell'iscrizione per gli iscritti all'albo che - come
il ricorrente - esercitassero attività lavorativa per la quale eran
iscritti a altra forma di previdenza, l'art. 11 ventiseiesimo comma
denunciato ha operato un capovolgimento di prospettiva e di
principio. Esso al di là della forma e nella sostanza esprime,
rispetto alla previgente disciplina, un contenuto abrogativo-
innovativo-sostitutivo rispetto alla norma che si intende
interpretare; risultano sostanzialmente modificate non solo l'art. 32
della legge n. 136/1991, ma anche l'art. 24, primo e secondo comma
della medesima legge; prova ne è pure che viene radicalmente mutato
il regime previdenziale cui soggiace il ricorrente per il quale non
è più possibile la facoltatività dell'iscrizione all'E.N.P.A.V.,
facoltatività che discendeva dalla previgente disciplina per univoca
interpretazione di tutti i soggetti dell'Ordinamento, E.N.P.A.V.
compreso.
È evidente, perciò, che il legislatore ha oltrepassato i limiti
di ragionevolezza nel qualificare detta norma come interpretativa - e
da qui la violazione dell'art. 3 Costituzione -, e nello stesso tempo
che il carattere falsamente interpretativo della norma è finalizzato
a produrre l'effetto retroattivo nei confronti dei veterinari che
avevano ottenuto la "cancellazione", attraverso il ripristino
dell'obbligo di iscrizione e la nullità dei provvedimenti di
cancellazione.
Ne deriva un effetto di "sovrapposizione" di norme con effetto
retroattivo senz'altro al di fuori dei principi di ragionevolezza che
determina anche "eccesso di potere legislativo" poichè si sottrae al
giudice il potere di interpretare ed applicare la legge; il tutto si
concreta, nella violazione degli artt. 3, 101, 102, 104 della
Costituzione.
Ed ancora: non sussiste alcun elemento razionale che sia di base
alla disposta retroattività della norma; ed anzi non è inopportuno
sottolineare come i soggetti dell'ordinamento - E.N.P.A.V. incluso -
hanno univocamente interpretato la norma dell'art. 32 legge n.
136/1991 senza che sia mai insorta incertezza interpretativa di
sorta; gli oltre 5.000 provvedimenti di cancellazione - menzionati
dal Presidente dell'E.N.P.A.V. nella lettera circolare del 21 gennaio
1994 esibita dal ricorrente - adottati dall'E.N.P.A.V. testimoniano
come pure sotto il profilo amministrativo la norma è stata ritenuta
chiara e di contenuto univoco. Gli stessi comportamenti concludenti
dell'E.N.P.A.V. che mai ha avanzato riserve o palesato
interpretazioni alternative testimoniano del certo affidamento
ingenerato nei veterinari pubblici circa la definitiva estinzione di
ogni rapperto anche contributivo esistenti tra essi e l'Ente.
In tutta evidenza, dunque, la norma censurata viola pure il
principio generale di irretroattività della legge cui - secondo la
giurisprudenza costituzionale - il legislatore deve ragionevolmente
attenersi "salvo un'effettiva causa giustificatrice" poichè come la
Corte ha esattamente spiegato "la certezza dei rapporti preteriti
costituisce un indubbio cardine della civile convivenza e della
tranquillità dei cittadini".
Premesso che, per ammissione del Presidente dell'E.N.P.A.V.
(vedasi la già menzionata lettera circolare del 27 gennaio 1994) la
norma di interpretazione autentica è stata promulgata dopo che il
consiglio di amministrazione dell'E.N.P.A.V. aveva "deliberato di
interessare gli organi di vigilanza e di controllo dell'ente" sul
problema del "grave squilibrio finanziario" conseguente anche "al mi-
nor gettito contributivo" rinveniente dai provvedimenti di
cancellazione - "oltre 5.000 cancellazioni" -; e che tali organi di
vigilanza e controllo "infine, hanno convenuto sulla necessità di
proporre una legge di interpretazione autentica"; deve ribadirsi come
le esigenze di carattere economico-finanziario dell'E.N.P.A.V. e gli
squilibri finanziari non possono costituire e non costituiscono una
"causa giustificatrice" idonea a eludere legittimamente il principio
di ragionevolezza e tale da far considerare legittima
costituzionalmente la portata retroattiva della norma; tanto concreta
violazione dell'art. 3 della Costituzione.
La norma, incidendo su situazioni sostanziali frustra
l'affidamento di una vasta categoria di cittadini, nella sicurezza
giuridica che costituisce elemento fondamentale dello stato di
diritto (Corte costituzionale 10 febbraio 1993 n. 39). Senza
considerare che i veterinari che nel triennio precedente non hanno
beneficiato di alcuna prestazione corrispondente alla contribuzione,
sono stati indotti a ritenere estinto ogni rapporto contributivo con
l'ente. A fronte di tale affidamento prodotto oltrechè
dall'E.N.P.A.V., dal legislatore con una legge chiara (in claris non
fit interpretatio), il contributo che la norma censurata intende
imporre non pare rappresenti più un contributo speciale, ma un
prelievo forzoso che certamente viola gli artt. 23 e 53 della
Costituzione, poichè vengono assoggettate ad una sorta di tassazione
fattispecie non indicative di forza economica e di capacità
contributiva.
Complementarmente la norma anche nella sua portata retroattiva
determina la violazione dell'art. 42, secondo e terzo comma della
Cost., risolvendosi nella mancata tutela della proprietà del diritto
alle proprie sostanze, dell'art. 41, primo comma confliggendo con il
fondamentale diritto di libertà e di autonomia privata qual'è
quello di autodeterminarsi nell'impiego dei propri averi e
consistendo la norma che sanziona la nullità dei provvedimenti di
cancellazione in un attentato all'autonomia privata espressa con la
volontà del veterinario di rinunciare all'iscrizione e perfezionata
con il provvedimento di cancellazione.
La norma censurata appare illegittima costituzionalmente anche
prescincendo dai suoi effetti retroattivi: in relazione alla
reintroduzione dell'obbligo di iscrizione dei veterinari (già
cancellati) che svolgono attività lavorativa per la quale siano
iscritti ad altra forma previdenziale obbligatoria per il futuro - e
cioè successivamente all'entrata in vigore della legge 24 dicembre
1993 n. 537 - si appalesa irragionevole la disparità di trattamento
tra i medici veterinari già iscritti all'albo professionale al
momento dell'entrata in vigore della legge n. 136 del 1991 - per i
quali la iscrizione è obbligatoria - ed i veterinari che, trovandosi
nella stessa situazione, si siano iscritti all'albo in epoca
successiva a detta entrata in vigore - per i quali la iscrizione è
facoltativa -.
Premesso che i contributi previdenziali attengono a prestazioni
sostanziali destinate a protrarsi e permanere per il futuro, e che i
suindicati veterinari si trovano in situazioni lavorative identiche,
non appare vi sia alcun motivo razionale di differenziazione delle
due categorie che sono solo differenziate dal semplice dato temporale
di iscrizione all'albo, che certo non è un valido elemento di
differenziazione: vi è perciò solo violazione degli artt. 3 e 38
della Costituzione.
Inoltre il ripristino dell'iscrizione obbligatoria all'E.N.P.A.V.
per i veterinari pubblici e privati che già godono di altra forma
previdenziale obbligatoria, si traduce nella obbligatorietà della
duplicazione della tutela previdenziale che discrimina questi ultimi
dai veterinari privati tenuti a versare contributi obbligatori
soltanto nei confronti dell'E.N.P.A.V.; ancora irrazionale ed
ingiusta discriminazione si determina se si ha riguardo alla
imparzialità della p.a. tra i veterinari pubblici che fruiscono di
altra forma previdenziale obbligatoria - in essi compreso il
ricorrente - e gli altri professionisti intellettuali pubblici
(ingegneri, architetti, commercialisti, avvocati) per i quali, in
caso di godimento di altra forma di previdenziale obbligatoria, la
iscrizioni alle corrispondenti Casse od Enti è meramente
facoltativa.
Tanto introduce un forte elemento di irrazionalità ed
imparzialità e diseguaglianza nell'organizzazione della pubblica
amministrazione che regola ingiustificatamente in modo diverso
situazioni analoghe, anche indirettamente avvantaggiando alcune casse
o enti - a favore dei quali viene sancito l'obbligo contributivo di
soggetti fruenti di altra assicurazione previdenziale obbligatoria -
rispetto ad altri - per i quali si determina la "facoltativita'" -;
ciò vale maxime a seguito dell'avviamento delle privatizzazioni
negli Istituti previdenziali.
In modo complementare la discriminazione tra veterinari pubblici
rispetto agli altri professionisti pubblici - in considerazione pure
della avviata privatizzazione delle Casse - sottrae ai primi parte
dei diritti di libertà e di autodeterminarsi sulle sorti dei propri
averi ed interpreta in modo diverso e disegualitario rispetto agli
altri professionisti operanti nel pubblico impiego il diritto alla
previdenza, creando solo per questi una irrazionale ingiusta
duplicazione di contribuzione previdenziale, peraltro inutile; tanto
concreta violazioni degli artt. 2, 3, 38, 97 della Costituzione.
Senza considerare che la duplicazione di contribuzione
obbligatoria sembra risolversi - al più - in una maggiorazione di
prestazione assicurativa che - in un ordinamento orientato verso le
"privatizzazioni" delle Casse - dovrebbe essere materia riservata
alla libera scelta e valutazione esclusiva-individuale del singolo e
rientrare nella determinazione individuale della persona come
promanazione dei propri diritti di libertà e di personalità.
L'obbligo della duplice contribuzione previdenziale pare induca
uno snaturamento sostanziale della seconda contribuzione
previdenziale obbligatoria che da contributo speciale si trasforma in
prelievo forzoso non giustificato da alcuna capacità contributiva,
cui corrisponde una lesione dei principi di libertà e di autonomia
del singolo.
Il tutto si concreta in violazione degli artt. 2, 3, 23, 53, 38,
41 primo comma, 42 secondo e terzo comma, 97 singolarmente
considerati o considerati in combinato disposto.
Infine deve evidenziarsi come il principio dell'unicità della
posizione assicurativa pubblica che - come già sottolineato
nell'ordinanza di remissione dell'11 maggio 1994 del Pretore di
Bassano del Grappa - costituisce una linea di tendenza del nostro
ordinamento giuridico e persegue la finalità della eliminazione
della duplicazione dei trattamenti pensionistici, viene sancito nella
stessa legge 24 dicembre 1993 n. 537 al punto 33, lettera c); per cui
tale disposizione confrontata con la norma denunciata si risolve in
un contrasto confliggente ed irrazionale di norme nella medesima
legge, legge che pare in astratto "predicare bene" (eliminazione
delle duplicazioni di contribuzioni previdenziali obbligatorie
previsto; al punto 33, lettera c), ma in concreto "razzolare male"
(poichè per i veterinari pubblici si reintroduce la obsoleta duplice
contribuzione obbligatoria); il che da sè concreta, attesa la
irrazionalità ed illogicità della disciplina per assoluta mancanza
di coerenza interna ed attesa la subordinazione del disposto
dell'art. 11, ventiseiesimo comma al principio enunciato all'art. 1,
punto 33, lettera c)', palese violazione dei principi di
ragionevolezza e si concretizza nella ulteriore violazione dell'art.
3 della Costituzione.
Pertanto, con riferimento alla fattispecie concreta portata alla
cognizione di questo pretore, ritenuta per i motivi e per i termini
sin qui esposti la non manifesta infondatezza delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 11, ventiseiesimo comma, della
legge n. 537 del 1993, ritenutane la rilevanza al fine di stabilire
se in capo al ricorrente sussista o meno un obbligo di iscrizione nei
riguardi dell'E.N.P.A.V. ed un conseguente obbligo di pagamento dei
contributi, anche maturati negli anni pregressi 1991/1993.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge 9 febbraio
1948 n. 1, 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87;
Dichiara rilevanti e non manifestamente infondate ai fini del
decidere, le questioni di legittimità costituzionale come sopra
prospettate dell'art. 11, ventiseiesimo comma, della legge 24
dicembre 1993, n. 537, in relazione agli artt. 2, 3, 23, 38, 4
secondo comma, 42, secondo comma, 42, terzo comma, 53, 97, 101, 102,
104 della Costituzione;
Dispone la sospensione del processo e l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte Costituzionale;
Manda alla cancelleria per la notifica della presente ordinanza
alla parte ricorrente, al Presidente del Consiglio dei Ministri, e
per la conunicazione ai Presidente delle due Camere del Parlamento.
Cosenza, addì 10 ottobre 1994
Il vice procuratore: COLAO

95C0173