1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 23-8-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 450 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 giugno 1995
N. 450 Ordinanza emessa il 1 giugno 1995 dal pretore di Bologna nel procedimento civile vertente tra Carsetti Remo e A.T.C. di Bologna Regione Emilia-Romagna - Sanzioni amministrative - Attribuzione al direttore dell'Azienda trasporti consorziali di Bologna della competenza a ricevere il rapporto relativo a violazioni delle norme che disciplinano il trasporto e ad emanare l'ordinanza- ingiunzione per le relative sanzioni pecuniarie - Lamentata mancanza nel direttore in questione dei requisiti di imparzialita' e terzieta' e, viceversa, sussistenza in capo allo stesso dell'interesse al pagamento del massimo della sanzione collegato ai doveri di economicita' che gli sono imposti - Incidenza sui principi di eguaglianza e di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Eccedenza dai limiti della competenza regionale per l'attribuzione di potesta' sanzionatoria a soggetti estranei all'organizzazione regionale. (Legge regione Emilia-Romagna 29 gennaio 1987, n. 4, artt. 4, 5 e 6). (Cost., artt. 3, 97, 117 e 118). (095C0920) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 23-8-1995)

IL PRETORE
Nel procedimento n. 3802/1994 promosso da Carsetti Remo contro le
ordinanze ingiunzione n. 3703/1993 nonchè n. 13859/1994 emesse dal
direttore dell'Azienda trasporti consorziali (A.T.C.), con le quali
gli è stata applicata per due volte la sanzione amministrativa di L.
150.000 per aver circolato sull'autobus della linea 20 sprovvisto di
regolare documento di viaggio, osserva quanto segue.
IN FATTO
Con ricorso pervenuto il 3 ottobre 1994 Carsetti Remo, residente a
Roma, via Paestum, 35, proponeva opposizione al pretore nei confronti
dei provvedimenti sanzionatori sopra menzionati, notificatigli il 2
settembre 1994.
Il ricorrente sosteneva che erroneamente era stato indicato come
trasgressore essendosi trovato a Roma nei giorni in cui erano stati
commessi gli illeciti addebitati.
Supponendo che si fosse trattato di errore di persone, chiedeva un
controllo sulle regolarità del documento esibito del trasgressore e,
conseguentemente, chiedeva l'annullamento dell'ingiunzione previo
accoglimento del ricorso.
Fissata l'udienza con decreto e disposta la comparizione delle
parti, si costituiva l'azienda speciale Azienda trasporti consorziali
(A.T.C.) di Bologna in persona del direttore generale legale
rappresentante pro-tempore depositando copia dei verbali di
accertamento e delle ingiunzioni opposte e contestando, nel merito,
la fondatezza dell'opposizione non ritenendo meritevoli di
apprezzamento le ragioni addotte dal ricorrente.
Sosteneva, al riguardo, che il passeggero controllato era stato
regolarmente identificato in entrambe le occasioni e che il medesimo
aveva esibito un regolare documento di identità.
Chiedeva, conseguentemente, il rigetto dell'opposizione e la
condanna del ricorrente al pagamento delle spese di lite che
quantificava in L. 250.000.
All'udienza il ricorrente compariva riportandosi ai motivi di
ricorso enunciati.
Venivano eseguiti accertamenti sulla carta d'identità n. 14972080
rilasciata il 26 agosto 1991 dal comune di Roma da quali emergeva che
tale documento, pur non essendo stato rilasciato dal predetto comune,
non era comunque oggetto di ricerche a seguito di furto o di
smarrimento.
All'udienza del 1 giugno 1995 il giudicante invitava le parti ad
approfondire la questione di costituzionalità delle norme di legge
regionale dell'Emilia-Romagna 29 gennaio 1987, n. 4, che attribuivano
la competenza ad emettere l'ordinanza ingiunzione allo stesso
direttore dell'azienda speciale.
Il procuratore dell'A.T.C. concludeva per la manifesta
infondatezza della questione prospettabile sostenendo che la legge
regionale non aveva violato i principi fondamentali dettati dalla
legge dello Stato in materia di sanzioni amministrative, essendo la
regione libera di organizzare la propria attività in base agli scopi
da conseguire.
IN DIRITTO
La questione prospettata riguarda gli artt. 4, 5 e 6 della legge
regionale dell'Emilia-Romagna del 29 gennaio 1987, n. 4 essendo
queste le uniche norme che, rispettivamente, attribuiscono al
direttore dell'azienda speciale che gestisce il servizio, nello
svolgimento del quale è avvenuta l'inadempienza dell'utente, sia la
funzione di ricevere il rapporto che la potestà di emettere
l'ordinanza ingiunzione che irroga la sanzione pecuniaria e devolvono
all'azienda stessa i proventi delle relative sanzioni.
Essa appare rilevante e non manifestamente infondata sotto i
diversi profili di seguito illustrati.
Sulla rilevanza.
La rilevanza è di tutta evidenza quando si consideri che la
questione attiene il presupposto della potestà sanzionatoria.
L'illegittimità dei provvedimenti impugnati, infatti, può
preliminarmente derivare, impregiudicata ogni altra questione, dalla
declaratoria di incostituzionalità delle norme di legge regionale
che attribuiscono ad un organo dell'azienda speciale il potere di
emettere l'ingiunzione il cui esercizio viene contestato con il
ricorso.
Poichè l'illegittimità dei provvedimenti impugnati può derivare
dalla declaratoria di incostituzionalità delle norme della legge
regionale che attribuiscono la potestà sanzionatoria in capo
all'organo che li ha emessi, conferendogli altresì il potere di
incamerare i proventi delle sanzioni, si deve conseguentemente
ritenere che la questione di costituzionalità sollevata nei
confronti delle predette norme di legge sia rilevante ai fini del
decidere, non potendo altrimenti essere definito il giudizio senza
dare applicazione alle norme in questione, della cui
costituzionalita'si deve, invece, dubitare.
Sulla non manifesta infondatezza.
Ritiene il giudicante che almeno quattro siano i profili di non
manifesta infondatezza della questione che interessa le menzionate
disposizioni di legge regionale.
a) In relazione all'art. 117 della Costituzione.
La citata norma costituzionale individua nei "principi
fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato" un limite
invalicabile all'esercizio della potestà legislativa regionale.
In tema di sanzioni amministrative i principi fondamentali che
debbono essere rispettati dal legislatore regionale sono dettati, tra
l'altro, dalla legge 24 novembre 1981, n. 689, il cui capo primo
disciplina, in via generale, la materia.
La circostanza è pacifica ed è riconosciuta, tra l'altro, dalla
stessa resistente che richiama il carattere sicuramente vincolante
delle norme contenute negli articoli da 1 ad 11 nonchè negli artt.
14, 19, 20, 26, 28 della legge citata.
Si deve, però, stabilire, se anche le disposizioni contenute
negli artt. 17 e 18 della legge contengano o meno "principi
fondamentali" il cui rispetto, da parte del legislatore regionale,
debba essere assicurato ai sensi dell'art. 117 della Costituzione.
Così l'art. 17, terzo comma, prevede che il rapporto per le
violazioni amministrative nelle materie di competenza delle regioni o
per le funzioni amministrative ad esse delegate vada presentato " ..
all'ufficio regionale competente".
L'art. 18, poi, stabilisce che sia la stessa autorità competente
a ricevere il rapporto a valutare la fondatezza dell'accertamento
nonchè a determinare, con ordinanza motivata, l'entità della somma
dovuta per la violazione e ad ingiungerne il pagamento.
Dall'insieme delle due norme, dunque, emerge con chiarezza il
principio che nelle materie di competenza della regione soltanto ad
un ufficio della stessa, per questo titolare di autorità nei
confronti dei terzi, possa essere attribuita dalla legge regionale
una potestà sanzionataria.
Tale principio, del resto, è stato puntualmente ribadito dalla
legge regionale dell'Emilia-Romagna 28 aprile 1984, n. 21 sulla
"Disciplina dell'applicazione delle sanzioni amministrative di
competenza regionale" i cui artt. 14, 15 e 5 attribuiscono soltanto
ad organi ben individuati degli enti locali territoriali (presidente
della giunta regionale, sindaco, presidente della giunta provinciale,
del comitato circondariale di Rimini e della comunità montana) la
funzione di ricevere il rapporto e, conseguentemente, la potestà
sanzionatoria.
Del resto la stessa Corte costituzionale, con sentenza n. 375 del
6/14 ottobre 1993 ha espressamente affermato che anche l'art. 17
della legge n. 689/1981 debba essere considerato come limite per
l'esercizio della potestà legislativa regionale dal momento che esso
" .. introduce un principio sugli uffici territorialmente competenti
che vincola il legislatore regionale, anche a salvaguardia del buon
andamento dell'attività amministrativa".
A fronte di ciò, tuttavia, si deve constatare come gli artt. 4 e
5 della legge regionale dell'Emilia-Romagna 29 gennaio 1987, n. 4
abbiano incoerentemente attribuito, rispettivamente, la competenza a
ricevere il rapporto e la conseguente potestà sanzionatoria (a
carico dei viaggiatori sprovvisti di valido documento di viaggio) non
ad un ufficio della regione (come richiesto dall'art. 17 della legge
n. 689/1981) e neppure ad uno degli organi degli enti locali
territoriali indicati dalla legge regionale n. 21/1984 (gli uffici
dei quali ben potrebbero essere utilizzati dalla regione per
l'esercizio delle proprie funzioni amministrative ai sensi
dell'ultimo comma dell'art. 118 della Costituzione), bensì allo
stesso direttore dell'impresa che gestisce il servizio di trasporto
pubblico.
Tale attribuzione appare, dunque, in evidente contrasto con il
principio contenuto nell'art. 17 della legge n. 689/1981 (di qui la
violazione dell'art. 117 della Costituzione) perchè sotto nessun
profilo il direttore dell'azienda speciale A.T.C. di Bologna può
essere giuridicamente considerato un "ufficio" della regione Emilia-
Romagna.
Esso, infatti, è organo (e nella fattispecie anche legale
rappresentate) della predetta azienda speciale la quale, ai sensi
dell'art. 23 della legge 8 giugno 1990, n. 142, è definita come " ..
ente strumentale dell'ente locale dotato di personalità giuridica,
di autonomia imprenditoriale e di proprio statuto ..".
La distinta personalità giuridica, la natura imprenditoriale e
l'autonomia nel perseguire gli scopi assegnati dall'ente locale,
costituiscono indici che impediscono di classificare l'azienda (ed il
suo direttore) come ufficio regionale, inserito nella sua
organizzazione per l'esercizio diretto delle funzioni amministrative
di competenza dell'ente territoriale.
Ne consegue che si deve dubitare della legittimità costituzionale
delle norme regionali menzionate le quali attribuiscono la potestà
sanzionatoria ad alcuni soggetti del tutto estranei
all'organizzazione regionale in aperta violazione del principio
contenuto nell'art. 17 della legge n. 689/1981, dal momento che esse
appaiono in conflitto con quanto disposto dall'art. 117 della
Costituzione.
b) In relazione all'art. 118, ultimo comma, della Costituzione.
La stessa difesa dell'A.T.C., con memoria del 18 maggio 1995,
espressamente riconosce l'estraneità dell'azienda alla struttura
regionale.
Tuttavia essa sostiene le legittimità del conferimento delle
funzioni amministrative sanzionatorie di competenza della regione
anche a soggetti non appartenenti alle sue strutture, nell'esercizio
della propria potestà auto-organizzata.
Siffatta prospettazione, peraltro, oltre a confermare la
fondatezza del rilievo mosso alla legislazione regionale in
riferimento all'art. 117 della Costituzione, rivela anche un
conflitto tra le richiamate norme di legge regionale e l'art. 118
della Costituzione.
Invero, ai sensi della citata norma costituzionale, in tanto le
funzioni regionali potrebbero essere delegate ad altri enti o
potrebbero essere esercitate mediante gli uffici di quelli in quanto
essi fossero qualificabili come "enti locali".
Tale possibilità, per l'azienda speciale, è, invece, da
escludersi non solo a causa delle menzionate caratteristiche
attribuitele dall'art. 23 della legge n. 142/1990 ma anche perchè la
stessa legge la esclude dal novero degli "enti locali", tra i quali
gli artt. 2, 18 e 28 ricomprendono unicamente il comune, la
provincia, la città metropolitana e le comunità montane.
Pertanto, anche nel caso in cui si ritenesse che le richiamate
disposizioni regionali abbiano affidato le funzioni sanzionatorie al
direttore dell'azienda speciale A.T.C. per delegargli, così, una
competenza che, ai sensi dell'art. 17 della legge n. 689/1981,
avrebbe dovuto essere attribuita direttamente ad un ufficio della
regione, o, comunque, per utilizzare in tal modo il suo ufficio ai
fini dell'esercizio della funzione in questione, si profilerebbe,
comunque, un dubbio di costituzionalità in relazione a tale scelta
legislativa regionale per difetto, in capo al delegato, dei requisiti
che ne consentano la qualificazione soggettiva come "ente locale" in
base a quanto richiesto dall'art. 118, ultimo comma, della
Costituzione.
Con conseguente illegittimità della delega, stante il limite
introdotto dalla predetta norma costituzionale alla libertà della
Regione di scegliere le forme ritenute più opportune per l'esercizio
delle proprie funzioni amministrative.
c) In relazione al mancato rispetto del canone di razionalità ex
art. 3 della Costituzione.
La giurisprudenza della Corte costituzionale ha ravvisato il vizio
di incostituzionalità della legge regionale, per violazione dei
parametri di razionalità, ricavabile dall'art. 3 della Costituzione
che vieta irragionevoli disparità di trattamento legislativo, quando
la stessa avesse statuito in contraddizione con principi, di
carattere generale, pure affermati dalla legislazione regionale.
Alla luce di tale parametro è stato, infatti, giudicato
incostituzionale l'art. 4 della legge della regione Liguria 14 aprile
1983, n. 11 il quale aveva incongruamente derogato all'art. 7 della
legge generale sull'applicazione delle sanzioni amministrative del 2
dicembre 1982, n. 45 (cfr. sentenza n. 375 del 6-14 ottobre 1993).
Un'analoga incongruenza emerge, allora, anche dal raffronto tra le
norme denunciate e gli artt. 14, 15 e 5 della legge regionale
dell'Emilia-Romagna 28 aprile 1984, n. 21 sulla "Disciplina
dell'applicazione delle sanzioni amministrative di competenza
regionale" che attribuiscono soltanto ad organi ben individuati degli
enti locali territoriali la funzione di ricevere il rapporto e,
conseguentemente, la potestà sanzionatoria.
A differenza di quella scelta, a favore di organi certamente
amministrativi, appartenenti ad enti locali titolari di potestà
proprie e suscettibili di ricevere in delega l'esercizio di potestà
regionali, le norme denunciate attribuiscono alla stessa impresa
(nella persona del suo direttore) il compito di sanzionare le
violazioni delle norme che disciplinano il trasporto.
L'irragionevolezza della scelta discende, oltre che dal conflitto
con il principio affermato da precedente legge regionale di carattere
generale, anche dal fatto che la deroga non riguarda l'intera
procedura di accertamento della violazione (per la quale, anzi,
vengono espressamente richiamate dall'art. 3 della legge n. 4/1987 le
norme della citata legge regionale n. 21/1984) ma soltanto
l'individuazione dell'autorità competente a ricevere il rapporto e a
sanzionare l'infrazione.
Pertanto se già la deroga alla legge generale costituisce, in
base a quanto statuito dalla Corte costituzionale con la citata
sentenza n. 375/1993, elemento di cotraddittorietà sufficiente a
censurare la legge alla luce del canone di razionalità, a maggior
ragione deve ritenersi viziata da contraddittorietà la legge
impugnata che mentre richiama (all'art. 3) le norme della precedente
legge regionale quanto all'accertamento della violazione, opera con
gli articoli impugnati una loro modifica quanto all'individuazione
del soggetto competente a sanzionare l'illecito.
d) In relazione all'art. 97 della Costituzione.
L'esercizio della potestà sanzionatoria richiede, al pari di ogni
altra attività amministrativa, l'osservanza dei canoni di
imparzialità e di buon andamento imposti dall'art. 97 della
Costituzione.
In relazione ad essi, pertanto, è indispensabile che l'organo cui
è attribuita la funzione (e cui compete anche il potere di
archiviare il rapporto inviatogli dall'organo dell'accertamento) sia
innanzitutto dotato del requisito della "terzieta'" rispetto agli
interessi, anche di contenuto patrimoniale, coinvolti nella vicenda.
Esso, dunque, non potrebbe essere portatore di un interesse
proprio al pagamento della sanzione, dal momento che la sua funzione,
così come risulta dai principi affermati dalla legge n. 689/1981,
dovrebbe mirare da un lato alla verifica imparziale della
legittimità dell'accertamento e, dall'altro, all'applicazione della
sanzione, dopo aver accertato la responsabilità del trasgressore,
alla luce dei criteri dettati dagli artt. 1 e seguenti della citata
legge.
In base all'art. 11, infine, tale organo è tenuto alla
graduazione della sanzione (il cui ammontare varia dal minimo di L.
25.000 ad un massimo di L. 150.000) sulla base di una valutazione che
tenga conto della gravità della violazione, dell'opera svolta
dall'agente per attenuarne le conseguenze, della personalità del
trasgressore e, non da ultimo, delle " .. sue condizioni economiche".
Tutti i predetti requisiti di imparzialità e di terzietà
sembrano, però, mancare nel caso di specie, dal momento che le norme
di legge regionale denunciate hanno affidato la funzione
sanzionatoria alla stessa azienda speciale che gestisce il servizio
di trasporto.
In base all'art. 23 della legge n. 142/1990 l'azienda ha l'obbligo
di informare la propria attività a criteri di "efficacia, efficienza
ed economicita'" essendo vincolata all'obbligo di pareggio del
bilancio da perseguire "attraverso l'equilibrio dei costi e dei
ricavi".
Tali obblighi di risultato economico già si pongono, in via di
principio, in obiettivo contrasto con le esigenze di "imparzialita'"
invece richieste nell'esercizio della potestà sanzionatoria, non
apparendo conciliabile, ad esempio, il dovere di tener conto delle
condizioni economiche del trasgressore con l'esigenza, comunque, di
pareggiare il bilancio.
A maggior ragione, poi, il conflitto con i canoni costituzionali
diviene evidente quando si consideri il chiaro disposto dell'art. 6
della legge regionale n. 4/1987 il quale devolve alle imprese che
gestiscono il servizio non solo il rimborso del prezzo del biglietto
non pagato ma anche gli stessi proventi delle sanzioni.
È, così, normtivamente affermato uno specifico interesse del
soggetto cui è affidata la potestà sanzionatoria al pagamento della
sanzione, anzi al pagamento del massimo della sanzione applicabile,
potendo (e dovendo) egli utilizzare i proventi così riscossi per
riportare in pareggio il bilancio o, comunque, per assicurare
l'economicità della gestione.
Non è un caso, infatti, che entrambe le ordinanze ingiunzione
impugnate non solo rechino addirittura prestampato l'importo della
sanzione (significativamente corrispondente proprio al massimo
editale, evidentemente richiesto abitualmente dall'A.T.C.,
indipendente dalle specificità del singolo caso) ma non contengano
nemmeno un minimo di motivazione sull'entità della sanzione salvo un
generico riferimento all'art. 11 della legge n. 689/1/981, da
ritenersi puramente di stile in considerazione dell'abitualità e
dell'astrattezza.
La mancanza dei requisiti di "terzieta'" e di "imparzialita'" in
capo al soggetto titolare del potere sanzionatorio e l'attribuzione
al medesimo di uno specifico interesse patrimoniale al pagamento del
massimo della sanzione, collegato ai doveri di economicità della
gestione che pure gli sono imposti, costituiscono pertanto indici di
conflitto delle norme di legge regionale denunciate con i parametri
di buon andamento e di imparzialità richiesti dall'art. 97 della
Costituzione.
Tutto quanto sopra premesso e considerato si deve ritenere
rilevante e non manifestamente infondata, per contrasto con gli artt.
97, 117, 118 della Costituzione e con il canone della razionalità ex
art. 3 della Costituzione, la questione di costituzionalità
sollevata nei confronti degli artt. 4, 5 e 6 della legge regionale
dell'Emilia-Romagna 29 gennaio 1987, n. 4 nella parte in cui dette
norme rispettivamente attribuiscono la funzione di ricevere il
rapporto e la potestà di emettere l'ordinanza ingiunzione al
direttore dell'azienda speciale che gestisce il servizio nello
svolgimento del quale è avvenuta l'inadempienza dell'utente,
devolvendo altresì all'azienda di cui è il medesimo organo i
proventi delle sanzioni irrogate.
Il procedimento va, dunque, sospeso e gli atti vanno trasmessi
alla Corte costituzionale come da dispositivo.

P. Q. M.
Visti gli artt. 23 e ss. della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per contrasto
con gli artt. 3, 97, 117 e 118 della Costituzione la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 4, 5 e 6 della legge
regionale dell'Emilia-Romagna del 29 gennaio 1987, n. 4 nella parte
in cui essi attribuiscono rispettivamente la funzione di ricevere il
rapporto e la potestà di emettere l'ordinanza ingiunzione al
direttore dell'azienda speciale che gestisce il servizio nello
svolgimento del quale è avvenuta l'inadempienza dell'utente,
devolvendo altresì all'azienda speciale di cui il medesimo è organo
i proventi delle sanzioni irrogate;
Ordina conseguentemente la sospensione del giudizio in corso,
disponendo l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone, infine, che la presente ordinanza sia notificata alle
parti e al presidente della giunta regionale dell'Emilia-Romagna e
comunicata, a cura della cancelleria, al Presidente del Consiglio
regionale della predetta regione.
Bologna, addì 1 giugno 1995
Il pretore: SCHIESARO

95C0920