1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 9-4-1997
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 82 SENTENZA 24 marzo - 3 aprile 1997
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita'pubblica - Regione siciliana - Determinazione dei profili professionali degli operatori sanitari e dei requisiti per l'esercizio delle professioni sanitarie ausiliarie - Previsione di un regime transitorio, scaduto il quale le nuove attivita' formative sono ormai quelle svolte nell'ambito dei corsi di diploma universitario per figure e profili professionali stabiliti secondo un nuovo ordinamento - Non consentita alla regione la individuazione e l'organizzazione di scuole o di corsi di formazione per il conseguimento del titolo abilitante per il profilo professionale di tecnico di dialisi - Illegittimita' costituzionale. (Legge regione siciliana approvata dall'assemblea regionale siciliana in data 24 marzo 1996, artt. 1, 2 e 3). (097C0318) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 9-4-1997)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv.
Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto
CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 3 del
disegno di legge n. 1204, approvato il 24 marzo 1996, dal titolo:
"Provvedimenti urgenti per la formazione e la qualificazione dei
tecnici di dialisi. Norme collegate con il piano sanitario regionale.
Norme per la tipizzazione tissutale e in materia di ammissione alle
scuole di specializzazione", promosso con ricorso del Commissario
dello Stato per la regione siciliana, notificato il 1 aprile 1996,
depositato in cancelleria il 10 successivo ed iscritto al n. 9 del
registro ricorsi 1996;
Visto l'atto di costituzione della regione siciliana;
Udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1996 il giudice
relatore Valerio Onida;
Uditi l'avvocato dello Stato Giuseppe O. Russo per il ricorrente, e
gli avvocati Giovanni Pitruzzella e Laura Ingargiola per la regione
siciliana.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso del 1 aprile 1996 il commissario dello Stato
presso la regione siciliana ha impugnato in riferimento all'art. 17,
lettera b dello statuto speciale, e in relazione all'art. 6, lettera
q della legge 23 dicembre 1978, n. 833, e all'art. 6, comma 3, del
d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 - gli artt. 1, 2 e 3 della legge
approvata dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 24
marzo 1996, recante "Provvedimenti urgenti per la formazione e la
qualificazione dei tecnici di dialisi. Norme collegate con il piano
sanitario regionale. Norme per la tipizzazione tissutale e in
materia di ammissione alle scuole di specializzazione".
L'art. 1 della legge, intitolato "Formazione tecnici di dialisi",
stabilisce che, nelle more dell'approvazione del piano sanitario
regionale, il presidente della regione è autorizzato a stipulare
protocolli d'intesa con i rettori delle università siciliane "per
l'individuazione e l'organizzazione, sulla base degli ordinamenti
didattici vigenti, di scuole o di corsi di formazione per il
conseguimento del titolo abilitante per il profilo professionale di
tecnico di dialisi". I protocolli dovrebbero prevedere il numero e la
tipologia delle strutture adibite alle funzioni didattiche, il
dimensionamento nel tempo e la distribuzione territoriale delle
attività formative, le modalità di esercizio dei poteri di
vigilanza della regione, l'ammontare presunto degli oneri finanziari
a carico della regione.
L'art. 2, a sua volta, stabilisce che in sede di prima applicazione
della legge i protocolli di intesa devono prevedere che il cinquanta
per cento delle attività formative programmate sia volto "alla
organizzazione di corsi integrativi teorico-pratici, della durata
minima di cento ore", riservati ad allievi, selezionati in base ad un
esame attitudinale, che abbiano una esperienza lavorativa almeno
triennale come tecnici di dialisi utilizzati per prestazioni
emodialitiche, confermata da un attestato rilasciato da una
associazione professionale convenzionata con la regione. Tali corsi
integrativi dovrebbero essere "finalizzati al conseguimento di un
attestato di tecnico di dialisi" e dovrebbero tenersi in orari
compatibili con l'attività lavorativa degli allievi. L'assessore
regionale per la sanità è autorizzato a stipulare convenzioni con
le associazioni professionali di categoria operanti nel settore
dell'assistenza ai pazienti nefropatici cronici, e aventi i requisiti
da fissare in apposito disciplinare, in modo da garantire un'adeguata
distribuzione territoriale dell'attività di formazione integrativa.
L'art. 3 della legge, infine, detta norme procedimentali per la
stipulazione e l'attuazione dei protocolli d'intesa.
2. - Il ricorrente rileva che il profilo professionale di tecnico
di dialisi non trova riscontro nella normativa nazionale, e che al
legislatore regionale è precluso di istituire nuove qualifiche.
Ricorda poi che, ai sensi dell'art. 6, lettera q, della legge n. 833
del 1978, sono riservate allo Stato la fissazione dei requisiti per
la determinazione dei profili professionali degli operatori sanitari
e l'emanazione delle norme generali per la durata e la conclusione
dei corsi, per la determinazione dei requisiti di ammissione alle
scuole nonchè per l'esercizio delle professioni sanitarie
ausiliarie; e che, secondo l'art. 6, comma 3, del decreto legislativo
n. 502 del 1992, spetta al Ministro della sanità individuare le
figure professionali da formare e i relativi profili, ciò che è
avvenuto con una serie di decreti del 14 settembre 1994.
In questo quadro normativo, secondo il ricorrente, le norme
impugnate violerebbero l'art. 17, lettera b dello statuto speciale,
che prevede la potestà legislativa "ripartita" della regione in
materia di igiene e sanità pubblica, in relazione ai citati art. 6,
lettera q, della legge n. 833 del 1978 e art. 6, comma 3, del decreto
legislativo n. 502 del 1992.
Con riferimento poi all'art. 2 della legge impugnata, il
Commissario ricorrente osserva che esso contrasterebbe con i principi
della legislazione nazionale in tema di criteri e requisiti di
accesso ai corsi nonchè di durata degli stessi, là dove prevede la
istituzione di corsi integrativi di durata assai ridotta, riservati a
soggetti con esperienza triennale di lavoro nel settore.
Quanto all'art. 3 della legge impugnata, il ricorrente afferma che
è conseguenzialmente illegittima la disciplina ivi prevista dei
protocolli d'intesa fra regione e università.
3. - Si è costituita la regione siciliana, chiedendo che la
questione sia dichiarata inammissibile ed infondata.
La regione afferma che la legge impugnata non istituisce una nuova
figura professionale, ma si limita a disporre l'attivazione di corsi
di formazione per il conseguimento del titolo abilitante nel profilo
professionale di tecnico di dialisi, già istituito dall'art. 138 del
d.P.R. 29 dicembre 1984, n. 1219.
Richiamati i dati risultanti dal piano sanitario nazionale, da cui
emergerebbe l'urgenza di interventi regionali nella materia, la
regione ribadisce che la legge in questione non fa che rendere
operativi istituti già esistenti nell'ordinamento statale, e prevede
interventi formativi alla luce degli obiettivi fissati dallo stesso
piano sanitario nazionale.
Quanto all'art. 2 della legge, la regione afferma che esso non
individua un nuovo sistema di accesso alla figura professionale di
tecnico di dialisi, ma prevede un regime transitorio necessario per
fare fronte alla situazione dell'assistenza ai pazienti nefropatici
cronici, riguardo alla quale in Sicilia si è finora intervenuti per
lo più in regime di assistenza indiretta; mentre il personale
utilizzato dalle strutture operanti nel suddetto regime, pur vantando
la frequenza di corsi di formazione e talora lunghe esperienze
professionali, non risultava fornito di apposito titolo.
La natura transitoria della previsione di detto art. 2 non
consentirebbe, secondo la regione resistente, di ravvisare la
denunciata illegittimità della disciplina.
Anche la censura relativa alla brevità dei corsi sarebbe
infondata, avendo riguardo al fatto che ai corsi stessi
parteciperebbe personale già fornito di professionalità. Peraltro,
secondo la Regione, tale censura sarebbe inammissibile, in quanto nel
ricorso non sarebbero indicate le norme specificamente violate.
4. - In prossimità dell'udienza l'Avvocatura dello Stato ha
depositato una memoria per il Commissario dello Stato, insistendo per
l'accoglimento del ricorso.
Con riferimento all'art. 138 del d.P.R. n. 1219 del 1984, che
secondo la resistente avrebbe istituito il profilo professionale di
tecnico di dialisi, l'Avvocatura osserva che detto decreto definisce
ed individua esclusivamente i profili professionali dei dipendenti
dell'amministrazione statale, e che lo stesso deve ritenersi
superato, per quanto riguarda il personale infermieristico, tecnico e
della riabilitazione, dalla sopravvenuta legislazione nazionale e
comunitaria nella materia.
Infatti - rileva il ricorrente - all'autorità statale è riservata
l'esclusiva competenza ad individuare le figure professionali e i
relativi profili, nonchè a definire l'equipollenza degli attestati e
dei diplomi, conseguiti in base al precedente ordinamento, al diploma
universitario ora richiesto per l'esercizio delle professioni in
questione; in attuazione dell'art. 6, comma 3, del decreto
legislativo n. 502 del 1992, come modificato dal decreto legislativo
n. 517 del 1993, il Ministro della sanità ha proceduto alla
individuazione di varie figure professionali, con decreti del 14
settembre 1994.
Sarebbe dunque illegittima la disposizione della legge impugnata,
che sostituisce alla frequenza di un corso universitario triennale la
partecipazione ad una attività formativa della durata di cento ore,
mostrandosi così l'intento, perseguito dal legislatore regionale, di
regolarizzare posizioni anomale di soggetti che hanno sinora
esercitato la professione con ogni verosimiglianza in assenza di
requisiti e dei titoli di studio richiesti.
Considerato in diritto
1. - La questione è fondata.
Essa va decisa alla luce del quadro normativo definito dalle leggi
nazionali che disciplinano il servizio sanitario e l'ordinamento
universitario. Infatti la regione siciliana ha bensì competenza sia
in materia di "igiene e sanità pubblica" (art. 17, lettera b, stat.
spec.), sia in materia di "istruzione media e universitaria" (art.
17, lettera d, stat. spec.), sia infine in materia di "istruzione
professionale" (cfr. le norme di attuazione dello statuto emanate con
d.P.R. 16 febbraio 1979, n. 143, con riferimento alla competenza in
materia di "legislazione sociale" di cui all'art. 17, lettera f,
dello statuto): ma si tratta in ogni caso di potestà "ripartita", da
esercitarsi nel rispetto dei principi della legislazione statale e
della competenza riservata allo Stato in tema di determinazione dei
profili professionali degli operatori sanitari e di requisiti per
l'esercizio delle professioni sanitarie ausiliarie (art. 6, lettera
q, della legge n. 833 del 1978, richiamato dall'art. 1, quarto comma,
del d.P.R. 9 agosto 1956, n. 1111, come sostituito dall'art. 1 del
d.P.R. 13 maggio 1985, n. 256, contenente le norme di attuazione
dello statuto siciliano in materia di igiene, sanità pubblica ed
assistenza sanitaria; e cfr. adesso l'art. 6, comma 3, del decreto
legislativo n. 502 del 1992), nonchè in tema di ordinamento degli
studi e tipologia dei titoli di studio universitari (art. 4, primo
comma, lettera b, del d.P.R. 14 maggio 1985, n. 246, contenente le
norme di attuazione dello statuto in materia di pubblica istruzione).
Da tale quadro normativo risulta, anzitutto, che la formazione
degli operatori sanitari non medici - in passato realizzata fra
l'altro nell'ambito delle specifiche attività di istruzione
professionale organizzate in particolare presso gli ospedali, e
quindi nell'ambito del sistema sanitario regionalizzato, sia pure
riservandosi allo Stato la fissazione dei requisiti per la
determinazione dei profili professionali, per l'ammissione alle
scuole e per l'esercizio delle professioni, nonchè le disposizioni
generali sui corsi (art. 6, lettera q della legge n. 833 del 1978) -
oggi fa capo ai corsi di diploma universitario istituiti ai sensi
dell'art. 2 della legge 19 novembre 1990, n. 341, recante "Riforma
degli ordinamenti didattici universitari", ancorchè in base ad una
disciplina speciale.
Infatti le attività formative relative ai corsi per il personale
sanitario infermieristico, tecnico e della riabilitazione hanno luogo
presso le strutture del servizio sanitario nazionale o istituzioni
private accreditate; le figure professionali da formare e i relativi
profili sono individuati con decreto del Ministro della sanità;
l'ordinamento didattico è definito secondo quanto previsto dall'art.
9 della legge n. 341 del 1990, di concerto fra il Ministro della
sanità e quello dell'Università e della ricerca scientifica;
l'esame finale abilita all'esercizio professionale; la titolarità
dei corsi di insegnamento è affidata di norma a personale sanitario
dipendente dalle strutture presso cui si svolge l'attività; ai fini
dell'espletamento dei corsi le Regioni e le Università attivano
appositi protocolli d'intesa, attuati con accordi fra Università ed
istituzioni sanitarie (art. 6, comma 3, d.lgs. n. 502 del 1992,
modificato dall'art. 7 del d.lgs. n. 517 del 1993).
Il legislatore nazionale ha bensì previsto, in via transitoria, la
prosecuzione dei corsi di studio organizzati secondo l'ordinamento
preesistente, relativi a figure professionali individuate secondo la
nuova disciplina, ma ne ha stabilito la soppressione entro due anni a
decorrere dal 1 gennaio 1994 (termine dunque scaduto il 31 dicembre
1995), garantendo solo il completamento degli studi agli studenti
iscritti al primo corso entro detto termine; e ha disciplinato
altresì i requisiti di accesso a tali corsi, identificati nel
possesso del diploma di scuola secondaria superiore di secondo grado,
salva, per i posti non coperti da studenti forniti di tale requisito,
la possibilità di accesso degli aspiranti che abbiano superato il
primo biennio di scuola secondaria superiore (art. 6, comma 3, cit.,
ultimi tre periodi).
Sicchè, scaduto il termine della fase transitoria, le uniche nuove
attività formative suscettibili di essere organizzate agli effetti
del rilascio di diplomi abilitanti per l'esercizio di professioni
infermieristiche, tecniche e della riabilitazione sono ormai quelle
svolte nell'ambito dei predetti corsi di diploma universitario, per
figure e profili professionali stabiliti secondo il nuovo
ordinamento.
Diverse di queste figure sono state infatti previste e disciplinate
con regolamenti del Ministro della sanità in data 14 settembre 1994
(numeri 665-669 e numeri 739-746) e 15 marzo 1995 (numero 183), i
quali stabiliscono che il relativo diploma universitario, conseguito
ai sensi dell'art. 6, comma 3, del decreto legislativo n. 502 del
1992, abilita all'esercizio della professione (art. 2), e demandano
ad un successivo decreto dello stesso Ministro la individuazione dei
"diplomi" e degli "attestati", conseguiti in base al precedente
ordinamento, che sono equipollenti al diploma universitario ai fini
dell'esercizio della attività professionale e dell'accesso ai
pubblici uffici (art. 3).
Ora, fra le figure professionali individuate non vi è, ad oggi,
quella di tecnico di dialisi; nè quindi vi è alcun ordinamento
didattico stabilito per il relativo corso di diploma.
In tale situazione, non possono ritenersi consentite alla regione,
nemmeno attraverso lo strumento (previsto, come si è detto, dalla
legislazione nazionale) del protocollo d'intesa con l'Università, la
individuazione e l'organizzazione - come vorrebbe l'art. 1 della
legge impugnata - "di scuole o di corsi di formazione per il
conseguimento del titolo abilitante per il profilo professionale di
tecnico di dialisi", per l'assorbente ragione che tale profilo non
rientra, allo stato, fra quelli individuati dall'autorità statale
competente, e dunque non può essere rilasciato alcun "titolo
abilitante" di tal genere.
Non vale in contrario riferirsi ai profili professionali definiti
dagli allegati al d.P.R. 29 dicembre 1984, n. 1219 (fra i quali, al
numero 138, si trova quello, non già di "tecnico di dialisi", ma di
"tecnico di anestesia, rianimazione, circolazione extracorporea e
dialisi"). Si tratta dei profili professionali in cui si articolano
le qualifiche funzionali nelle quali è classificato il personale dei
ministeri ai fini dell'inquadramento previsto dall'art. 3 della legge
11 luglio 1980, n. 312 (Nuovo assetto retributivo-funzionale del
personale civile e militare dello Stato), a tal fine identificati
dalla apposita commissione paritetica per l'inquadramento di cui
all'art. 10 della stessa legge, e per l'effetto stabiliti con decreto
del Presidente della Repubblica proposto dal Presidente del Consiglio
dei Ministri e dal Ministro per la funzione pubblica. Tali profili
dunque non coincidono con quelli previsti dall'ordinamento delle
attività di formazione professionale, disciplinato ora dall'art. 6,
comma 3, del decreto legislativo n. 502 del 1992, nè possono
giustificare l'organizzazione di attività formative con effetto
abilitante all'esercizio di attività professionali.
2. - Parimenti, stante il quadro normativo descritto, non può
giustificarsi la organizzazione ad opera della Regione, nemmeno in
via transitoria (essendo ormai scaduto, oltre tutto, il termine di
ultrattività del precedente ordinamento, salvo il solo completamento
dei corsi già iniziati), di corsi definiti "integrativi
teorico-pratici", ma "finalizzati al conseguimento di un attestato di
tecnico di dialisi", riservati per di più a operatori con specifica
esperienza lavorativa nel settore, attestata da associazioni
professionali, come previsto nell'art. 2 della legge impugnata.
Infatti il rilascio di attestati (destinati verosimilmente ad essere
valutati, ai fini dell'equipollenza, in sede di eventuale futura
disciplina della relativa figura professionale, dettata dalla
competente autorità statale) appare pur sempre preordinato a far
conseguire un titolo, nell'ambito di un ordinamento formativo diverso
da quello in vigore - in cui detta figura, come si è detto, non è
ancora contemplata - attraverso un'attività formativa diversa da
quella unicamente oggi prevista a tale fine, cioè dai corsi di
diploma universitario.
3. - La Regione resta ovviamente libera di disciplinare e di
organizzare attività di aggiornamento, qualificazione e
perfezionamento, nell'ambito della competenza ad essa spettante in
tema di formazione professionale (d.P.R. 16 febbraio 1979, n. 143,
contenente le norme di attuazione dello statuto in materia); e in
questo ambito nulla vieterebbe di prevedere attività di formazione o
di aggiornamento, senza effetti abilitanti, per gli operatori in atto
impegnati nelle attività di assistenza ai nefropatici e di
applicazione della dialisi: fermo restando però che la Regione non
può nè sostituire o anticipare l'ordinamento delle figure
professionali e dei relativi titoli ed ordinamenti didattici, nè
conferire ultrattività al preesistente ordinamento della formazione
professionale degli operatori sanitari, al di là dei confini e dei
termini previsti dalla legislazione statale.
Poichè gli artt. 1 e 2 della legge impugnata sono volti invece a
disciplinare attività di formazione dirette al conseguimento di
titoli abilitanti o di attestati inerenti ad una figura professionale
in atto non prevista, essi devono essere dichiarati
costituzionalmente illegittimi; tale dichiarazione deve estendersi
altresì all'art. 3 della legge, che disciplina aspetti meramente
procedurali, strumentali all'attuazione di quanto disposto negli
articoli precedenti.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la illegittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 3
della legge della regione siciliana recante "Provvedimenti urgenti
per la formazione e la qualificazione dei tecnici di dialisi. Norme
collegate con il piano sanitario regionale. Norme per la tipizzazione
tissutale e in materia di ammissione alle scuole di
specializzazione", approvata dall'Assemblea regionale siciliana in
data 24 marzo 1996.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 marzo 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Onida
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 3 aprile 1997.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
97C0318