1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 31-7-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 199 SENTENZA 3 - 24 luglio 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Documentazione amministrativa - False dichiarazioni sostitutive di certificazioni o di atto di notorietà- Decadenza automatica dal beneficio eventualmente conseguito in virtu' di provvedimento emanato sulla base della dichiarazione non veritiera. - Decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa), art. 75. - (T-190199) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 31-7-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Luca ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 75 del
d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia di documentazione
amministrativa), promossi dal Tribunale amministrativo regionale per
la Puglia, sezione staccata di Lecce, con ordinanze del 17 settembre,
del 23 ottobre, del 25 ottobre e del 24 ottobre 2018, iscritte
rispettivamente ai nn. 2, 27, 28 e 29 del registro ordinanze 2019 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 5 e n. 9,
prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visti l'atto di costituzione di Alessandro Nardelli nel giudizio
r.o. n. 2 del 2019 e gli atti di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nella udienza pubblica e nella camera di consiglio del 3
luglio 2019 il Giudice relatore Giuliano Amato;
uditi l'avvocato Giorgia Calella per Alessandro Nardelli e
l'avvocato dello Stato Pio Giovanni Marrone per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione
staccata di Lecce, con quattro ordinanze di analogo tenore, ha
sollevato, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 75 del d.P.R. 28 dicembre 2000,
n. 445 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia di documentazione amministrativa).
La disposizione in esame disciplina le conseguenze delle false
dichiarazioni sostitutive di atto notorio o di certificazioni. Essa
prevede che «[f]ermo restando quanto previsto dall'articolo 76,
qualora dal controllo di cui all'articolo 71 emerga la non
veridicità del contenuto della dichiarazione, il dichiarante decade
dai benefici eventualmente conseguenti al provvedimento emanato sulla
base della dichiarazione non veritiera».
È denunciata la violazione dell'art. 3 Cost., poichè
l'automatica decadenza dal beneficio e l'impedimento a conseguire lo
stesso, quali «conseguenze [...] lato sensu sanzionatorie» della
dichiarazione mendace, colpirebbero in maniera indiscriminata
condotte di rilievo differente e si porrebbero in contrasto con i
principi di ragionevolezza e proporzionalità, essendo preclusa
qualsiasi valutazione circa la gravità del fatto, il suo disvalore e
l'elemento soggettivo del dolo o della colpa del dichiarante.
2.- In ciascuno dei quattro giudizi a quibus è impugnato il
provvedimento con cui l'Agenzia delle dogane e dei monopoli ha
rigettato l'istanza di rinnovo del patentino per la vendita di generi
di monopolio, disponendo la decadenza dall'autorizzazione provvisoria
rilasciata nelle more dell'istruttoria. In base all'art. 75 del
d.P.R. n. 445 del 2000, il diniego è stato determinato dall'omessa
indicazione, nelle dichiarazioni sostitutive di atto notorio allegate
alle rispettive istanze, dell'esistenza di pendenze verso l'erario.
Ad avviso del giudice a quo, la non veridicità delle rispettive
dichiarazioni costituirebbe l'unico presupposto del provvedimento di
diniego. Pertanto, non sarebbe possibile prescindere dalla
definizione della questione di legittimità costituzionale dell'art.
75 del d.P.R. n. 445 del 2000 che, in presenza di dichiarazioni
mendaci, prevede la decadenza «dai benefici eventualmente conseguenti
al provvedimento emanato sulla base della dichiarazione non
veritiera».
2.1.- Il giudice a quo evidenzia che, secondo la consolidata
giurisprudenza amministrativa, la dichiarazione non veritiera, al di
là dei profili penali, preclude al dichiarante il raggiungimento
dello scopo cui era indirizzata la dichiarazione o comporta la
decadenza dall'utilitas conseguita per effetto del mendacio. La non
veridicità di quanto dichiarato rileva sotto un profilo oggettivo e
determina la decadenza dai benefici ottenuti. Al riguardo, sono
richiamate le sentenze del Consiglio di Stato, sezione quinta, 9
aprile 2013, n. 1993, e 24 aprile 2012, n. 2447.
Per effetto di tale consolidata interpretazione, tale da
assurgere al rango di «diritto vivente», l'applicazione dell'art. 75
del d.P.R. n. 445 del 2000 comporta dunque l'automatica decadenza dal
beneficio eventualmente conseguito o, comunque, l'impedimento a
conseguirlo. Ad avviso del giudice a quo, queste conseguenze, oltre
ad avere valenza lato sensu sanzionatoria, sarebbero irragionevoli e
sproporzionate, in quanto previste a prescindere dall'effettiva
gravità del fatto e dalla sua incidenza rispetto all'interesse
pubblico perseguito dall'amministrazione. Verrebbe così riservato il
medesimo trattamento a situazioni oggettivamente diverse. Nè sarebbe
possibile escludere i casi di non veridicità su aspetti di minima
rilevanza concreta.
D'altra parte, le censure non potrebbero essere superate facendo
leva sulla ratio della disposizione, rinvenibile nel principio di
semplificazione amministrativa, cui si accompagna l'affermazione
dell'autoresponsabilità del dichiarante. Al riguardo, si fa rilevare
che la disposizione censurata è volta a rendere più efficiente
l'azione amministrativa, ma è anche finalizzata a garantire i
diritti dei singoli di volta in volta coinvolti nel procedimento
amministrativo, nell'ambito del quale sono rese le dichiarazioni. Il
rigido automatismo in esame sarebbe lesivo dell'equilibrio fra le
diverse esigenze in gioco, poichè pregiudicherebbe i diritti
costituzionali del singolo. La finalità di semplificazione si
risolverebbe, in definitiva, nella diminuzione degli adempimenti a
carico dell'amministrazione pubblica, a fronte di un'eccessiva
autoresponsabilità del privato.
3.- Nel giudizio iscritto al r.o. n. 2 del 2019 si è costituito
Alessandro Nardelli, in qualità di parte ricorrente nel giudizio a
quo, chiedendo l'accoglimento della questione di legittimità
costituzionale.
3.1.- Dopo avere illustrato gli argomenti a sostegno
dell'irragionevolezza della disposizione censurata, la parte privata
sottolinea come essa si ponga in contrasto anche con il principio di
proporzionalità delle pene, riconosciuto dall'art. 49, terzo
paragrafo, della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea,
proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12
dicembre 2007, che è stato esteso dal campo del diritto penale anche
al settore delle sanzioni disciplinari (sono richiamate le sentenze
di questa Corte n. 179 del 2017, n. 268 del 2016, n. 170 del 2015, n.
2 del 1999 e n. 363 del 1996).
La difesa della parte privata fa notare, inoltre, che, nel caso
in esame, il mancato rinnovo del patentino, nonostante l'avvenuto
pagamento della sanzione amministrativa, finirebbe per ripercuotersi
proprio nei confronti degli interessi economici dello Stato, volti a
promuovere le vendite dei generi di monopolio.
4.- In ciascuno dei quattro giudizi è intervenuto il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo - con atti di contenuto analogo - che
la questione sia dichiarata inammissibile o comunque non fondata.
4.1.- In via preliminare, l'interveniente ha eccepito
l'incompleta ricostruzione del quadro normativo, per l'omessa
considerazione del decreto del Ministro dell'economia e delle finanze
21 febbraio 2013, n. 38 (Regolamento recante disciplina della
distribuzione e vendita dei prodotti da fumo). Ad avviso
dell'Avvocatura generale dello Stato, le censure del rimettente
dovrebbero essere riferite direttamente alle disposizioni del d.m. n.
38 del 2013 che, nel disciplinare i requisiti per il rilascio dei
patentini, non prevedrebbe una graduazione circa la rilevanza delle
pendenze fiscali.
È inoltre eccepito il mancato esperimento del tentativo di
interpretazione conforme. L'esegesi del censurato art. 75 richiamata
dal giudice a quo e considerata alla stregua di diritto vivente,
sarebbe tutt'altro che consolidata. Di recente, la giurisprudenza del
Consiglio di Stato avrebbe, infatti, offerto una lettura
costituzionalmente orientata dell'autocertificazione, valorizzando la
sostanza dell'attestazione, ove ricorrano vizi meramente formali
(sono richiamate le sentenze del Consiglio di Stato, sezione quinta,
17 gennaio 2018, n. 257 e 23 gennaio 2018, n. 418, che hanno
confermato le decisioni dello stesso TAR Puglia, Lecce, sezione
seconda, 21 dicembre 2015, n. 3664 e 18 febbraio 2016, n. 335).
Secondo questa interpretazione, per la decadenza dal beneficio
non sarebbe determinante il profilo formale della falsità della
dichiarazione, bensì quello sostanziale, costituito dalla mancanza
del requisito falsamente dichiarato.
D'altra parte, proprio con riguardo al rinnovo del patentino per
la rivendita di tabacchi, laddove l'istanza si presenti incompleta,
sarebbe ammissibile il soccorso istruttorio. Si evidenzia, inoltre,
che l'amministrazione è tenuta a valutare compiutamente la portata e
l'attualità delle pendenze fiscali sussistenti al momento
dell'istanza, e quindi a tenere conto anche della eventuale
rateizzazione del pagamento (TAR Sicilia, Palermo, sezione prima,
sentenza 29 ottobre 2018, n. 2190).
È inoltre richiamata una recente pronuncia che ha escluso che
sia qualificabile come pendenza fiscale, ai sensi dell'art. 8 del
d.m. n. 38 del 2013, quella situazione di fatto che, alla luce della
normativa tributaria, non possieda tali caratteri, ad esempio per il
mancato superamento della soglia minima di rilevanza fiscale (TAR
Basilicata, sezione staccata di Potenza, sentenza 7 gennaio 2019, n.
31).
4.2.- Nel merito, la questione sarebbe comunque non fondata.
Non sarebbero violati i principi di ragionevolezza,
proporzionalità ed imparzialità di cui all'art. 3 Cost., poichè la
disciplina in esame non sarebbe volta a sanzionare la falsità delle
dichiarazioni, quanto piuttosto a garantire la certezza dei rapporti
giuridici, facendo applicazione del principio di autoresponsabilità
del dichiarante, con evidenti vantaggi per l'amministrazione e per il
cittadino.
D'altra parte, la concessione del beneficio anche in presenza di
false attestazioni porterebbe ad effetti irragionevoli e contrastanti
con l'art. 3 Cost., finendo per incentivare comportamenti volti
all'attestazione del falso, a danno di chi, invece, operando con
correttezza e buona fede, si assume la responsabilità di una
dichiarazione, pur sfavorevole, ma veritiera. La scelta del
legislatore risponde, quindi, ad esigenze di efficacia dell'azione
amministrativa, le quali sarebbero frustrate laddove fosse attribuita
all'amministrazione una valutazione in ordine alla gravità del fatto
contestato ed all'elemento soggettivo del dichiarante.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione
staccata di Lecce, con quattro distinte ordinanze, ha sollevato, in
riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 75 del d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445
(Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia di documentazione amministrativa).
La disposizione in esame disciplina le conseguenze delle false
dichiarazioni sostitutive di atto notorio o di certificazioni. Essa
prevede che «[f]ermo restando quanto previsto dall'articolo 76,
qualora dal controllo di cui all'articolo 71 emerga la non
veridicità del contenuto della dichiarazione, il dichiarante decade
dai benefici eventualmente conseguenti al provvedimento emanato sulla
base della dichiarazione non veritiera».
È denunciata la violazione dell'art. 3 Cost., poichè
l'automatica decadenza dal beneficio e l'impedimento a conseguire lo
stesso, quali «conseguenze [...] lato sensu sanzionatorie» della
dichiarazione mendace, colpirebbero in maniera indiscriminata
condotte di rilievo differente e si porrebbero in contrasto con i
principi di ragionevolezza e proporzionalità, essendo preclusa
qualsiasi valutazione circa la gravità del fatto, il suo disvalore e
l'elemento soggettivo del dolo o della colpa del dichiarante.
2.- Va preliminarmente rilevato che le quattro ordinanze di
rimessione pongono questioni identiche in relazione alla norma
censurata e ai parametri costituzionali evocati e, pertanto, i
giudizi vanno riuniti per essere congiuntamente esaminati e decisi
con unica pronuncia.
3.- La questione di legittimità costituzionale sollevata in
riferimento all'art. 3 Cost. va dichiarata inammissibile.
3.1.- Nelle ordinanze di rinvio, il giudice a quo riferisce che
gli impugnati provvedimenti di diniego hanno tutti ad oggetto istanze
di rinnovo del patentino per la vendita di prodotti da fumo e che
tale diniego è stato determinato dalla non veridicità delle
dichiarazioni sostitutive di atto notorio che le accompagnavano. La
falsità delle dichiarazioni sarebbe consistita nell'omessa
indicazione di pendenze nei confronti dell'erario o dell'agente per
la riscossione. Dalle successive verifiche effettuate
dall'amministrazione, sarebbero emerse, infatti, alcune cartelle di
pagamento, non dichiarate al momento della presentazione delle
istanze.
La disciplina del rilascio e del rinnovo dei patentini per la
vendita di prodotti da fumo è contenuta nel decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze 21 febbraio 2013, n. 38 (Regolamento
recante disciplina della distribuzione e vendita dei prodotti da
fumo). Esso stabilisce, all'art. 7 (Criteri per il rilascio di
patentini), comma 3, lettera g), che, «[a]i fini dell'adozione del
provvedimento, gli Uffici competenti in relazione all'esercizio del
richiedente, valutano: [...] l'assenza di eventuali pendenze fiscali
e/o di morosità verso l'Erario o verso l'Agente della riscossione
definitivamente accertate o risultanti da sentenze non impugnabili».
Il successivo art. 8 (Rilascio dei patentini), al comma 3, lettera
f), prevede parimenti che «[l]a dichiarazione sostitutiva di atto
notorio indica: [...] la sussistenza di eventuali pendenze fiscali
e/o di morosità verso l'Erario o verso il concessionario della
riscossione definitivamente accertate o risultanti da sentenze non
impugnabili».
In entrambe le disposizioni richiamate, la definitività
dell'accertamento qualifica espressamente il requisito richiesto ai
fini del rilascio e del rinnovo del titolo autorizzatorio.
Pur individuando nelle cartelle emerse dalla verifica
dell'amministrazione un titolo per la riscossione, il giudice a quo
omette, tuttavia, di fornire qualsiasi informazione circa il
carattere definitivo dell'accertamento dell'obbligazione, cui si
riferiscono espressamente gli artt. 7 e 8 del d.m. 38 del 2013.
Questa definitività può ritenersi realizzata quando non sia più
esperibile alcun rimedio contro l'accertamento dell'obbligazione,
ovvero quando sia intervenuta una decisione giudiziale, divenuta
irrevocabile, che ne accerti la fondatezza (art. 80, comma 4, del
d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, recante «Codice dei contratti
pubblici»).
In due delle quattro ordinanze di rimessione (r.o. n. 28 e n. 29
del 2019) il giudice a quo riferisce, altresì, l'esistenza di un
piano di rateizzazione. Pur essendo presuntivamente indicativa di un
riconoscimento del debito, neppure tale circostanza, tuttavia,
fornisce elementi circa la riferibilità delle cartelle in
contestazione a debiti definitivamente accertati, ai sensi degli
artt. 7 e 8 del d.m. n. 38 del 2013. Infatti, proprio la
rimodulazione della scadenza e il differimento dell'esigibilità, che
conseguono alla rateizzazione, potrebbero essere in contrasto con la
definitività dell'accertamento. Del resto, la Corte di cassazione ha
affermato più volte che «in materia tributaria, non costituisce
acquiescenza, da parte del contribuente, l'aver chiesto e ottenuto,
senza alcuna riserva, la rateizzazione degli importi indicati nella
cartella di pagamento» (Corte di cassazione, sezione quinta civile,
sentenza 11 maggio 2018, n. 11481; nello stesso senso, sentenza 8
febbraio 2017, n. 3347, e ordinanza 8 giugno 2018, n. 14945).
Inoltre, il giudice a quo non prende posizione circa la
tempestività dell'istanza di rateizzazione, ai fini
dell'accertamento del requisito della regolarità fiscale. Del resto,
la giurisprudenza amministrativa ha ritenuto soddisfatto il requisito
laddove la rateizzazione sia stata consentita prima della
presentazione della richiesta accompagnata da dichiarazione
sostitutiva (Consiglio di Stato, adunanza plenaria, sentenza 5 giugno
2013, n. 15, e le successive sentenze della sezione quinta, 12
febbraio 2018, n. 856, e 18 marzo 2019, n. 1753).
Pertanto, in nessuno dei quattro giudizi a quibus sono state
fornite indicazioni circa la definitività dell'accertamento, ciò
che qualifica il requisito previsto dagli artt. 7 e 8 del d.m. n. 38
del 2013 e, di conseguenza, la dichiarazione della parte in termini
di falsità o veridicità.
L'incompleta descrizione della fattispecie si riflette nel
difetto di motivazione sulla rilevanza e determina l'inammissibilità
della questione (ex plurimis, sentenze n. 242 e n. 22 del 2018, n.
338 del 2011; ordinanze n. 37 del 2018, n. 248 e n. 187 del 2017).
3.2.- La questione di legittimità costituzionale sollevata dal
TAR per la Puglia è, d'altra parte, inammissibile anche sotto un
ulteriore profilo.
Nei casi oggetto dei giudizi a quibus, il diniego del titolo
autorizzativo è derivato, in primis, dall'assenza del requisito
previsto dagli artt. 7 e 8 del d.m. n. 38 del 2013 e, solo in via
consequenziale, dalla non veridicità della dichiarazione. La
considerazione di tale atto normativo, e in particolare della
disciplina dei requisiti, appare suscettibile di definire il
contenzioso instaurato dai ricorrenti, a prescindere
dall'applicazione del censurato art. 75 del d.P.R. n. 445 del 2000.
Le ordinanze non contengono, tuttavia, alcun rilievo in ordine al
rapporto che lega la disciplina regolamentare e quella delle
conseguenze delle false dichiarazioni sostitutive.
Pertanto, nelle ordinanze di rimessione risulta carente la
motivazione circa la rilevanza della questione sollevata. Anche da
ciò consegue l'inammissibilità della questione (ex plurimis,
sentenze n. 194, n. 114, n. 102 e n. 18 del 2018).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 75 del d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445
(Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia di documentazione amministrativa), sollevata, in riferimento
all'art. 3 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale
per la Puglia, sezione staccata di Lecce, con le ordinanze indicate
in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 luglio 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 24 luglio 2019.

Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE