1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 31-5-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 59 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 maggio 2006
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 maggio 2006 (della Regione Lazio) Stupefacenti e sostanze psicotrope - Disposizioni per favorire il recupero dei tossicodipendenti recidivi - Affidamento anche a strutture private autorizzate dei compiti in precedenza riservati alle sole strutture del servizio pubblico - Accesso diretto delle persone interessate nelle strutture private autorizzate ed accreditate senza alcun filtro di medici delle strutture del S.S.N. - Previsione dei requisiti delle strutture per l'esercizio di attivita' di recupero di tossicodipendenti (personalita' giuridica di diritto pubblico, o privato o natura di associazione riconosciuta o riconoscibile; disponibilita' di locali e di attrezzature adeguate; personale dotato di comprovata esperienza nel settore, presenza di un'equipe multidisciplinare composta dalle figure professionali del medico con specializzazioni attinenti alle patologie correlate alla tossicodipendenza; presenza numericamente adeguata di educatori, professionali e di comunita', supportata dalle figure del medico, dello psicologo e delle ulteriori figure richieste per la specifica attivita' prescelta di cura e riabilitazione dei tossicodipendenti) - Ricorso della Regione Lazio - Denunciata lesione della sfera di competenza legislativa concorrente regionale in materia di tutela della salute, nonche' della competenza esclusiva regionale in materia di assistenza sociale - Violazione dell'autonomia finanziaria regionale - Violazione del principio di leale collaborazione. - D.L. 30 dicembre 2005, n. 272, artt. 4-undecies, 4-quaterdecies, 4-quinquiesdecies, convertito nella legge 21 febbraio 2006, n. 49. - Costituzione, artt. 5, 117, comma secondo, lettera m), terzo e quarto, 118, 119 e 120. (006C0407) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 31-5-2006)

Ricorso della Regione Lazio, in persona del presidente della
giunta e legale rappresentante pro tempore dott. Pietro Marrazzo,
rappresentato e difeso, in virtù della procura a margine del
presente atto e di delibera di giunta regionale n. 236 del 21 aprile
2006, dal prof.avv. Gennaro Terracciano ed elettivamente domiciliato
presso il suo studio in Roma, alla piazza di Spagna, n. 35, nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri per la
declaratoria di illegittimità costituzionale ai sensi dell'art. 127
cost. della legge 21 febbraio 2006, n. 49 recante «Conversione in
legge, con modificazioni del decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272,
recante misure urgenti per garantire la sicurezza ed i finanziamenti
per le prossime olimpiadi invernali, nonchè la funzionalità
dell'Amministrazione dell'interno. Disposizioni per favorire il
recupero di tossicodipendenti recidivi» pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 48 del 27 febbraio 2006 - Supplemento ordinario n. 45,
relativamente all'art. 4-undecies «modificazioni all'art. 94 del
Testo Unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 309
del 1990»), all'art. 4-quaterdecies «Modifica dell'art. 113 del Testo
Unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del
1990») e all'art. 4-quinquiesdecies «modifica dell'art. 116 del testo
unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del
1990.».

La legge 21 febbraio 2006, n. 49 concernente «Conversione in
legge, con modificazioni, del decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272,
recante misure urgenti per garantire la sicurezza ed i finanziamenti
per le prossime olimpiadi invernali, nonchè la funzionalità
dell'Amministrazione dell'interno. Disposizioni per favorire il
recupero di tossicodipendenti recidivi», pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale del 27 febbraio 2006, n. 48, contiene alcune norme
introdotte in sede di conversione e relative al recupero dei
tossicodipendenti recidivi che apportano modifiche al Testo Unico
delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze
psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di
tossicodipendenza, di cui al d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309.
Tali specifiche norme si pongono in contrasto con principi e
norme costituzionali, sia perchè appaiono gravemente lesive della
potestà legislativa regionale costituzionalmente riconosciuta, sia
perchè sono state adottate in palese violazione del principio di
leale collaborazione.
A) Gli articoli 4-undecies, 4-quaterdecies e 4-quinquiesdecies
della legge 21 febbraio 2006, n 49, violano innanzitutto le
competenze legislative regionali concorrenti in materia di «tutela
della salute» stabilite dall'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, nonchè le competenze legislative regionali esclusive
in materia di «assistenza sociale» stabilite dall'art. 117, quarto
comma, della Costituzione.
Quanto al primo aspetto, è noto che il nuovo testo
dell'art. 117, terzo comma, come modificato dall'art. 3 della legge
costituzionale n. 3/2001, individua le materie di legislazione
concorrente e tra di esse vi fa rientrare la «tutela della salute».
Nelle materie in cui lo Stato e le regioni esplicano potestà
legislativa concorrente, le regioni legiferano dovendo rispettare i
soli limiti stabiliti dall'art. 117, comma 1, nonchè i principi
fondamentali di volta in volta rilevanti ratione materiae la cui
enucleazione è riservata alla legislazione statale.
La previsione di una legislazione regionale concorrente con
quella statale consente allo Stato, nelle materie in questione, solo
di porre i principi fondamentali entro i quali la legislazione
regionale può muoversi nell'esplicazione di un'autonomia legislativa
graduata o conformata, adottando la normazione di dettaglio.
La ratio della disposizione va individuata nella volontà del
legislatore costituente di fissare un limite positivo alla potesà
legislativa concorrente delle regioni, con conseguente obbligo per le
regioni stesse di uniformarsi, nelle materie di legislazione
concorrente, ai principi fondamentali determinati, in tali materie,
dalla legislazione statale. Ed infatti, in tanto può parlarsi di
«principi fondamentali» nelle materie di legislazione concorrente, in
quanto gli stessi siano destinati a disciplinare in maniera uniforme
determinati aspetti delle materie in questione sull'intero territorio
nazionale, e costituiscano, quindi, un vincolo per la potestà
legislativa concorrente delle regioni tenute, in ogni caso, alla loro
osservanza per esigenze di uniformità di disciplina sull'intero
territorio nazionale. È evidente, invece, che la disciplina
contenuta negli articoli 4-undecies, 4-quaterdecies e
4-quinquiesdecies della legge 21 febbraio 2006, n. 49, non
costituisce un insieme di principi fondamentali, ma al contrario è
dotata di una forza autoapplicativa ed ha una natura sostanzialmente
eccezionale e derogatoria della disciplina vigente in materia di
stupefacenti e sostanze psicotrope e dei relativi stati di
tossicodipendenza.
Nel dettaglio, si rileva che, con la sostituzione dell'art. 116
del d.P.R. n. 309/l990 (recante «Livelli essenziali relativi alla
libertà di scelta dell'utente ed ai requisiti per l'autorizzazione
per le strutture private»), introdotta dall'articolo
4-quinquiesdecies della legge n. 49/2006, il legislatore nazionale ha
disposto che «1. Le Regioni e le Province autonome di Trento e di
Bolzano assicurano, quale livello essenziale delle prestazioni ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione,
la libertà di scelta di ogni singolo utente relativamente alla
prevenzione, cura e riabilitazione delle tossicodipendenze. La
realizzazione di strutture e l'esercizio di attività sanitaria e
socio-sanitaria a favore di soggetti tossicodipendenti o
alcooldipendenti è soggetta ad autorizzare ai sensi del d.lgs. 30
dicembre 1992, n. 502 e successive modificazioni. 2. L'autorizzazione
alla specifica attività prescelta è rilasciata in presenza dei
seguenti requisiti minimi, che rappresentano livelli essenziali ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lett. m) della Costituzione: a)
personalità giuridica di diritto pubblico o privato o natura di
associazione riconosciuta o riconoscibile ai sensi degli articoli 12
e seguenti del codice civile; b) disponibilità di locali e
attrezzature adeguate al tipo di attività prescelta, c)personale
dotato di comprovata esperienza nel settore di attività prescelto,
d) presenza di un'equipe multidisciplinare composta dalle figure
professionali del medico con specializzazioni attinenti alle
patologie correlate alla tossicodipendenza o del medico formato e
perfezionato in materia di tossicodipendenza, dello psichiatra e
dello psicologo abilitato all'esercizio della psicoterapia e
dell'infermiere professionale, qualora l'attività prescelta sia
quella di diagnosi della tossicodipendenza; e) presenza numericamente
adeguata di educatori, professionali e di comunità, supportata dalle
figure del medico, dello psicologo e delle ulteriori figure richieste
per la specifica attività prescelta di cura e riabilitazione dei
tossicodipendenti».
La lesione delle competenze legislative regionali appare evidente
sotto vari profili: innanzitutto la norma impone alla regione di
garantire i livelli essenziali delle prestazioni previsti ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera m) della Costituzione ma, nel
contempo, impone anche di assicurare la libera scelta di ogni singolo
utente relativamente alla prevenzione, cura e riabilitazione; inoltre
la norma, lungi dall'indicare quali sono le specifiche prestazioni
rientranti nei suddetti livelli essenziali di assistenza, disciplina
in realtà i requisiti organizzativi delle strutture, incidendo
quindi illegittimamente sull'autonomia organizzativa regionale.
Non può ritenersi che la disciplina così introdotta sia
riconducibile tout court nell'alveo della competenza legislativa
esclusiva dello Stato di cui all'art. 117, comma 2, lett. m).
L'art. 117, secondo comma, della Cost. stabilisce che lo Stato ha
legislazione esclusiva nelle seguenti materie: ... m) determinazione
dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili
e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio
nazionale».
Si tratta di una competenza che presenta notevoli aspetti di
difficoltà per la trasversalità da cui è caratterizzata. Infatti
il catalogo dei diritti civili e sociali s'innesta con diversa
gradualità tra la competenza concorrente regionale della «tutela
della salute» e la competenza primaria regionale dell'«assistenza
sociale».
Per dimostrare che le norme censurate non si limitano a
determinare i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali, ma invadono la sfera di competenza
legislativa sia concorrente che esclusiva delle Regioni, occorre
anzitutto chiarire cosa debba intendersi per «livelli essenziali di
assistenza» nella materia della prevenzione, cura e riabilitazione
degli stati di tossicodipendenza.
L'espressione «livelli essenziali» è comparsa nella legislazione
ordinaria degli ultimi anni, prima nell'ambito sanitario e poi in
quello socio assistenziale.
L'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 502, come modificato dal decreto legislativo n. 229 del 1999 e
dalla legge n. 405 del 2001, prevede che il Servizio sanitario
nazionale assicuri «attraverso le risorse finanziarie pubbliche»
individuate ai sensi del comma 3 del medesimo articolo, i «livelli
essenziali di assistenza» (LEA) definiti dal PSN nel rispetto dei
principi della dignità della persona, del bisogno di salute,
dell'equità nell'accesso dell'assistenza, della qualità delle cure
e della loro appropriatezza, dell'economicità dell'impiego delle
risorse.
Detti livelli rappresentano le garanzie del S.s.n., cioè i
limiti quantitativi, qualitativi e tipologici, che il servizio
pubblico offre ed eroga.
Essi costituiscono, in altri termini, il contenuto necessario e
sufficiente dell'obbligo di servizio pubblico che la legge pone a
carico di ciascuna regione nel proprio ambito territoriale, nei
confronti dei destinatari del servizio.
Le regioni sono quindi chiamate ad assicurare, nelle varie forme
che può assumere l'erogazione del servizio, i livelli di assistenza
previsti dalla normativa vigente e solo entro questi limiti il
servizio può considerarsi obbligatorio.
La previsione di obblighi specifici di servizio pubblico per il
sistema sanitario e la conseguente definizione dei LEA rappresentano
l'attuazione concreta di quella interpretazione, conforme alla
Costituzione ed alla giurisprudenza della Corte costituzionale, che
ha affermato il concetto di nucleo minimo ed essenziale di tutela
della salute, ovvero il livello di base comunque da tutelare, che
oggi viene precisato nelle «griglie» di prestazioni da garantire ai
cittadini su tutto il territorio nazionale.
La vicenda della definizione normativa dei LEA si presenta
tuttavia lunga e tormentata.
In base alla normativa di rango primario, spetta infatti al PSN
indicare le liste di prestazioni erogabili, ma gli atti di
programmazione intervenuti negli anni novanta si sono limitati ad
offrire definizioni di carattere generale dei LEA e ad indicare «in
negativo» ed in via esemplificativa le prestazioni non erogate dal
S.s.n., tra le quali venivano già incluse la chirurgia estetica non
conseguente ad incidenti o malformazioni, le medicine non
convenzionali, le vaccinazioni non obbligatorie in occasione di
soggiorni all'estero.
Dopo la loro protratta mancata definizione, le regioni hanno
chiesto insistentemente di definire le regole sulle prestazioni da
garantire a tutti sul territorio nazionale.
La definizione dei LEA è diventata però improrogabile con
l'avvio del «federalismo sanitario» e di conseguenza, con l'articolo
6 della legge n. 405 del 2001 si disponeva finalmente l'immediata
predisposizione di un provvedimento ministeriale da assumere d'intesa
con la Conferenza Stato-regioni.
L'accordo sui LEA è stato quindi raggiunto in sede di
concertazione il 22 novembre 2001 e subito dopo è stato emanato il
d.p.c.m. 29 novembre 2001, che è entrato in vigore nel 2002 e che,
ad oggi, risulta contenere la «Definizione dei livelli essenziali di
assistenza» del Servizio sanitario nazionale.
Il d.P.C.m. 29 novembre 2001 contiene:
l'elencazione generale delle tipologie di prestazioni
obbligatorie del Servizio sanitario nazionale, articolate nei tre
macrolivelli dell'assistenza sanitaria collettiva in ambiente di vita
e di lavoro (la prevenzione), dell'assistenza distrettuale (i servizi
di assistenza distribuiti sul territorio) e dell'assistenza
ospedaliera;
La riproposizione «in negativo» delle prestazioni da
considerarsi escluse dai LEA, totalmente (indicate nell'allegato 2A),
o parzialmente (indicate nell'allegato 2B) e di quelle inappropriate
secondo l'attuale organizzazione assistenziale (indicate
nell'allegato 2C).
Il provvedimento ministeriale costituisce in effetti
l'applicazione della lettera m) del nuovo art. l 17, comma secondo,
della Costituzione, in base al quale spetta appunto allo Stato
determinare i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali.
Esso costituisce quindi la garanzia che i sistemi sanitari
regionali non differiscano tra loro per le prestazioni espletate, ma
solo quanto ad organizzazione nell'erogazione delle prestazioni
suddette.
Quindi la ratio dell'impostazione voluta dal legislatore
costituente è che la definizione dei LEA da parte dello Stato debba
comunque lasciare ampi margini all'autonomia organizzativa delle
Regioni, e ciò è reso possibile proprio dalla circostanza che le
modalità di erogazione delle prestazioni non vengono decise dalla
normativa statale.
In altri termini la determinazione da parte dello Stato dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti deve
essere riferita più al risultato che al mezzo e alle regole con cui
questo viene raggiunto, sulle quali vale invece il titolo di
competenza (primaria o concorrente) regionale.
Ciò è tanto più vero quando la «determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali»,
demandata alla legislazione esclusiva dello Stato ex art. 117, comma
secondo, lett. m), riguarda materie come la «tutela della salute»,
affidata alla competenza concorrente, o l'«assistenza sociale», ora
regionale-residuale (art. 117, commi terzo e quarto: cfr. in tal
senso sent. Corte cost. n. 282 del 26 giugno 2002, n. 88 del 27 marzo
2003).
Deve quindi ritenersi che in una materia come quella della
prevenzione, cura e riabilitazione degli stati di tossicodipendenza,
che rientra per alcuni profili nella «tutela della salute» di
competenza concorrente ex art. 117, terzo comma, della Costituzione,
e per altri nella materia dell'«assistenza sociale» di competenza
esclusiva regionale ex art. 117, quarto comma della Costituzione, in
ogni caso la determinazione dei «livelli essenziali» delle
prestazioni da parte della normativa statale non possa anche
prefissare in toto gli aspetti organizzativi e gestionali dei servizi
di assistenza sanitaria ed ospedaliera ed essere comprensiva delle
modalità di conformazione e di resa dei servizi.
La Corte ha avuto occasione di pronunziarsi in argomento con la
citata sentenza n. 282 del 2002. In tale decisione, premesso che
quella ex art. 117, comma secondo, lett. m) Cost. «non è una materia
in senso stretto, ma una competenza del legislatore statale idonea a
investire tutte le materie» (ed ha, perciò, natura «trasversale»),
la Corte chiarisce che tale competenza consiste nel potere di «porre
le norme necessarie per assicurare a tutti, sull'intero territorio
nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto
essenziale di tali diritti, senza che la legislazione regionale possa
limitarle o condizionarle».
La Corte, nella sentenza in esame, ha dovuto affrontare per la
prima volta la problematica distinzione tra «determinazione dei
livelli essenziali» in materia sanitaria e «tutela della salute». Il
caso non coinvolgeva aspetti organizzativi, ma una attività
terapeutica, vista sotto il profilo della sua efficacia. La Corte ha
evidenziato che valutare l'appropriatezza ed efficacia di una azione
terapeutica nei confronti di determinate patologie è attività
diversa da quella di stabilire se - una volta verificatane
l'appropriatezza - quella o altra terapia siano o meno da considerare
anche prestazione essenziale a tutela della salute, da garantire a
tutti i membri della collettività in modo uniforme a mezzo del
Servizio sanitario nazionale.
In modo lineare e chiaro, nel caso in questione, la Corte ha
ascritto la legge della Regione Marche sulla sospensione delle
terapie dell'elettroschock e di alcuni interventi di psico-chirurgia
(nella quale «.. Sono coinvolti bensì fondamentali diritti della
persona, come il diritto ad essere curati e quello al rispetto della
integrità psico-fisica e della personalità del malato
nell'attività di cura, ma, più che in termini di "determinazione di
livelli essenziali" sotto il profilo dei principi generali che
regolano l'attività terapeutica») alla legislazione concorrente
(sulla «tutela della salute»), - invece che a quella statale
esclusiva dell'art. 117, comma secondo, lett. m), come pretendeva il
Governo ricorrente - e ha poi sancito la necessità di assoggettarla
(proprio in quanto materia di legislazione concorrente) alla verifica
di conformità con i «principi fondamentali» di origine statale.
Altra pronuncia significativa in materia è stata resa dalla
Corte con la sentenza 27 marzo 2003 n. 88, emessa su un giudizio
riguardante due conflitti di attribuzione, sollevati rispettivamente
dalla Provincia di Trento e dalla Regione Emilia-Romagna e aventi ad
oggetto un decreto del Ministro della Salute del 14 giugno 2002,
recante «Disposizioni di principio sull'organizzazione e il
funzionamento dei servizi per le tossicodipendenze delle aziende
sanitarie locali-SERT di cui al decreto ministeriale 30 novembre
1990, n. 444».
Nel dispositivo viene dichiarata la non spettanza allo Stato del
potere di «determinare ulteriori limiti organizzativi e funzionali in
materia di SERT con forme e modalità non riconducibili alla speciale
procedura di determinazione dei "livelli essenziali" di assistenza
nel settore sanitario legislativamente stabilita». La sentenza
inoltre descrive le caratteristiche della competenza statale ex
art. 117, comma secondo, lett. m) sottolineandone la natura di
«strumento per garantire il mantenimento di una adeguata uniformità
di trattamento sul piano dei diritti di tutti i soggetti» in un
sistema improntato ad un grado «di autonomia regionale e locale
decisamente accresciuto».
Così come l'art. 4-quinquiesdecies, anche l'art. 4-undecies e
l'art. 4-quaterdecies, al di là della loro autoqualificazione come
principi fondamentali, costituiscono in realtà norme dotate di forza
autoapplicativa che disciplinano specificatamente aspetti
organizzativi e gestionali, comprimendo di fatto l'autonomia
organizzativa e funzionale delle regioni, nonchè l'attività
programmatoria di competenza delle stesse.
In particolare l'art. 4-undecies della legge n. 49/2006,
modificando l'art. 94 del d.P.R. n. 309/1990 (affidamento in prova di
casi particolari), attribuisce l'attività di diagnosi di
tossicodipendenza o di alcooldipendenza ed il rilascio della
certificazione attestante il relativo stato, non soltanto all'azienda
unità sanitaria locale anche alle strutture private accreditate,
sancendo di fatto una equiparazione ai fini certificatori delle
tossicodipendenze tra strutture pubbliche e strutture private
accreditate. Ciò inevitabilmente comporterà, come si vedrà meglio
più avanti, un innalzamento incontrollato della spesa sanitaria
regionale in relazione alle tossicodipendenze.
Analogamente l'art. 4-quaterdecies di modifica dell'art. 113 del
T.U. di cui al d.P.R. n. 309/1990 stabilisce che «le attività di
prevenzione e di intervento contro l'uso di sostanza stupefacenti o
psicotrope siano esercitate secondo uniformi condizioni di parità
dei servizi pubblici per l'assistenza ai tossicodipendenti e delle
strutture private autorizzate dal Servizio sanitario nazionale».
È evidente che la disciplina contenuta negli articoli censurati
non costituisce un insieme di principi fondamentali, in quanto, come
affermato dalla stessa Corte costituzionale (cfr. Corte
costituzionale, sentenza n. 177 del 1988), «non si possono
considerare principi fondamentali le norme che non siano espressive
di scelte politico-legislative fondamentali o quantomeno, di criteri
o modalità generali tali da costituire un saldo punto di riferimento
costante nel tempo ed in grado di orientare l'esercizio del potere
legislativo regionale».
B) Altro profilo di illegittimità va ravvisato nella circostanza
che le disposizioni censurate finiscono per incidere pesantemente
sugli interessi finanziari delle regioni, con violazione anche
dell'art. 119 della Costituzione.
Infatti gli artt. 4-undecies e 4-quaterdecies affidano anche alle
strutture sanitarie private autorizzate compiti che in precedenza
erano riservati alle sole strutture del servizio pubblico, cioè ai
SER.T, e prevedono l'ingresso diretto delle persone interessate nelle
strutture private, autorizzate e accreditate, senza alcun filtro di
medici di strutture del servizio sanitario nazionale.
In tal modo le strutture private vengono abilitate alla diagnosi
dello stato di tossicodipendenza, alla programmazione riabilitativa,
all'esecuzione del programma, senza verifica da parte delle Asl sulla
necessità dell'intervento, sulla validità del percorso
riabilitativo e di reinserimento.
Tale scelta legislativa comporta una palese violazione
dell'autonomia di spesa delle regioni che si vedono da una parte
comprimere l'attività normativa e di programmazione delle attività
di prevenzione, cura e riabilitazione delle tossicodipendenze, e
dall'altra vengono chiamate ad accollarsi le spese di prestazioni che
vengono decise dalle strutture private senza alcun filtro da parte
delle Asl.
In tal modo si comprime e lede la sfera di autonomia finanziaria
di bilancio e di spesa costituzionalmente garantita dall'art. 119
della Cost.
Una compressione resa ancora più grave dal fatto che una volta
stabilita la parità tra strutture pubbliche e private abilitate ad
operare in questo settore, la legge n. 49/2006
all'art. 4-quinquiesdecies fissa in modo dettagliato i requisiti,
soggettivi ed oggettivi, che tali strutture devono possedere (secondo
comma) per ottenere la autorizzazione alla specifica attività e
fissa in modo altrettanto tassativo le condizioni che possono
giustificare il diniego di autorizzazione (terzo comma).
Ciò significa che le norme censurate non lasciano alle regioni
alcun margine di autonomia relativamente alla individuazione dei
presupposti per l'autorizzazione delle strutture private e quindi
nessuna possibilità di controllo sulla spesa che queste strutture
sosterranno per l'erogazione dei servizi di assistenza e che ricadrà
sul servizio sanitario regionale.
Ciò rende impossibile l'attività di programmazione e
regolamentazione della spesa da parte delle regioni.
C) Inoltre tali norme impediscono alle egioni di esercitare le
proprie funzioni gestionali e di controllo su attività
socio-sanitarie la cui responsabilità è costituzionalmente
attribuita ad esse, anche ai sensi dell'art. 118 Cost.
Ed invero l'art. 4-undecies della legge n. 49/2006 stabilisce che
«All'articolo 94 del testo unico delle leggi in materia di disciplina
degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e
riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, di cui al
decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, sono
apportate le seguenti modificazioni: a) il comma 1 è sostituito dal
seguente. «1. Se la pena detentiva deve essere eseguita nei confronti
di persona tossicodipendente o alcooldipendente che abbia in corso un
programma di recupero o che ad esso intenda sottoporsi, l'interessato
può chiedere in ogni momento di essere affidato in prova al servizio
sociale per proseguire o intraprendere l'attività terapeutica sulla
base di un programma da lui concordato con un'azienda unità
sanitaria locale o con una struttura privata autorizzata ai sensi
dell'articolo 116. L'affidamento in prova in casi particolari può
essere concesso solo quando deve essere espiata una pena detentiva,
anche residua e congiunta a pena pecuniaria, non superiore a sei anni
od a quattro anni se relativa a titolo esecutivo comprendente reato
di cui all'articolo 4-bis della legge 26 luglio 1975, n. 354, e
successive modificazioni.
Alla domanda è allegata, a pena di inammissibilità;
certficazione rilasciata da una struttura sanitaria pubblica o da una
struttura privata accreditata per l'attività di diagnosi prevista
dal comma 2, lettera d), dell'articolo 116 attestante lo stato di
tossicodipendenza o di alcooldipendenza, la procedura con la quale è
stato accertato l'uso abituale di sostanze stupefacenti, psicotrope o
alcoliche, l'andamento del programma concordato eventualmente in
corso e la sua idoneità, ai fini del recupero del condannato.
Affinchè il trattamento sia eseguito a carico del Servizio
sanitario nazionale, la struttura interessata deve essere in possesso
dell'accreditamento istituzionale di cui all'articolo 8-quater del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive
modificazioni, ed aver stipulato gli accordi contrattuali di cui
all'articolo 8-quinquies del citato decreto legislativo».
L'invasione delle competenze è palese laddove la norma prevede
che la certificazione per ottenere la sospensione dell'esecuzione
della pena e l'affidamento in prova al servizio sociale può essere
rilasciata anche dalle strutture private accreditate e non
esclusivamente dai SERT, come previsto in precedenza. Prima della
legge n. 49/2006, la certificazione dello stato di tossicodipendenza
era prerogativa dei servizi pubblici, sia per la complessità
diagnostica di alcune situazioni, sia per evitare abili manipolazioni
da parte di utenti che potrebbero cercare contemporanei benefici
farmacologici presso più sedi di trattamento, per cui si rendeva
necessario un unico riferimento centralizzato. Con le modificazioni
introdotte dalla legge n. 49/2006, invece, la certificazione dello
stato di tossicodipendenza non è più appannaggio esclusivo del
servizio pubblico, potendo essere rilasciata anche dalle strutture
private.
Ciò apre un conflitto di interessi, in quanto la struttura che
certifica la tossicodipendenza è la stessa che effettuerà il
trattamento, potendo dar luogo ad abusi, non solo per il reclutamento
diretto della propria utenza, ma anche per le possibili
semplificazioni diagnostiche.
Le norme censurate generano quindi una situazione di notevole
rischio, posto che dalla certificazione dipenderà la possibilità o
meno per la persona accusata di detenzione o spaccio di droga di
poter evitare il carcere e usufruire delle pene alternative.
Vi è poi il rischio ulteriore che si crei una grande
variabilità di criteri diagnostici ed una conseguente disparità di
trattamento non in relazione alle reali condizioni del soggetto, ma
in funzione dell'organizzazione del trattamento previsto dalla
struttura privata autorizzata a cui il tossicodipendente si rivolge.
D) Infine deve rilevarsi che con la normativa censurata il
Governo ha violato il principio di leale collaborazione tra Stato e
regioni, principio che implica il «contemperamento dei rispettivi
interessi», ai sensi degli artt. 5 e 117, 118 e 120 Costituzione,
come modificati dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
Il legislatore statale ha escluso le regioni da ogni
coinvolgimento, in violazione del principio di leale collaborazione
più volte richiamato dalla Corte e specificatamente con la citata
sentenza n. 88 del 2003 in materia di tossicodipendenze. Ciò è
tanto più grave se si considera che le norme censurate operano una
compressione dell'autonomia organizzativa e funzionale delle regioni.
La giurisprudenza, diffusa, della Corte costituzionale ha
delimitato il principio di leale collaborazione (a volte facendo
riferimento ad un concetto di collaborazione «concordata» tra i
diversi livelli di governo) facendo richiamo all'art. 5 della Cost.
(decisione n. 151 del 1986, 482 del 1995, 341 del 1996, 242 del 1997,
19 del 1997, 55 del 2001).
Tra l'altro, detto principio era già presente nella
giurisprudenza comunitaria, naturalmente con applicazione tra gli
organismi comunitari e quelli degli Stati membri (Corte Giustizia
comunità europee, 4 luglio 1996, n. 50/1994/1996; Corte Giustizia
comunita europee, 10 giugno 1993, n. 183/91/1993).
Il principio appare violato dalle numerose disposizioni di
dettaglio contenute negli artt. 4-undecies, 4-quaterdecies e
4-quinquiesdecies oggetto di ricorso, in quanto la regione non ha in
alcun modo partecipato al procedimento di formazione della volontà
legislativa.
Ciò è tanto più grave laddove si consideri che il Testo Unico
delle leggi in materia di stupefacenti e sostanze psicotrope, di cui
al d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, prevede all'art. 118, comma 1, la
necessità della Conferenza Stato regioni e Province autonome di
Trento e di Bolzano per determinare l'organico e le caratteristiche
organizzative e funzionali dei servizi per le tossicodipendenze da
istituire presso ogni azienda sanitaria locale.
Infatti, come già illustrato, nel casc di prestazioni di tipo
sanitario e socio-assistenzia1e - appunto nelle ipotesi degli
interventi connessi all'uso non terapeutico degli stupefacenti - le
già intricate potestà statali e regionali che incidono sugli
aspetti sanitari si debbono coordinare con la competenza regionale
esclusiva in tema di assistenza sociale.
Proprio perchè i problemi di interferenza sono molteplici il
legislatore ha sancito la necessità in queste materie di pratiche
collaborative tra Governo regioni e province autonome in sede di
Conferenza Stato-Regioni.
Le disposizioni censurate finiscono invece per mortificare ogni
politica di programmazione, pianificazione e tutela della salute da
parte della regione, minando l'azione pubblica diretta al
perseguimento di interessi territoriali che sono nella disponibilità
esclusiva della regione, e che in ogni caso pretendono la
funzionalizzazione di ogni intervento normativo ed amministrativo di
qualsiasi livello in un quadro di coerenza e condivisione di
obiettivi. Nella fattispecie tutto ciò non è stato, rimanendo la
disciplina contestata incoerente e resa senza alcuna forma di
partecipazione o contributo di parte delle regioni.
Il principio di leale cooperazione ha appunto lo scopo di
rafforzare la posizione delle regioni nei confronti dello Stato non
solo riconoscendo un carattere imprescindibile agli apporti
partecipativi di queste, ma fornendo a tali partecipazioni i relativi
mezzi di tutela.
In base a tale principio è necessario che lo Stato e le
autonomie regionali collaborino lealmente, dal momento che
partecipano allo stesso procedimento decisionale, e ciò non deve
costituire un semplice e generico parametro di riferimento, con la
funzione di fornire una copertura alla configurazione di mera
ausiliarietà delle autonomie regionali rispetto a decisioni
fondamentalmente dello Stato. Come ribadito dalla Corte il suddetto
principio è quello di garantire un'effettiva ed efficace
integrazione di ruoli distinti costituzionalmente riconosciuti. Nè
può essere attribuito al principio di leale cooperazione il
significato di obbligo - da parte delle regioni - di perseguire gli
obiettivi definiti in sede centrale.

P. Q. M.
Conclude chiedendo che la Corte dichiari la illegittimità
costituzionale degli artt. 4-undecies, 4-quaterdecies e
4-quinquiesdecies della legge 21 febbraio 2006, n. 49, indicata in
epigrafe.
Roma, addì 27 aprile 2006
Prof. avv. Gennaro Terraciano
06C0407