1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 6-5-1992
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 195 SENTENZA 15 - 28 aprile 1992
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Assistenza e beneficenza - Comuni - Nomina di amministratori di istituzioni pubbliche - Funzioni gia' demandate ad organi centrali e periferici dello Stato da disposizioni statutarie - Estensione della delega - Richiamo alla sentenza n. 363/1990 - Infondatezza della delega ai comuni del potere in materia - Illegittimita' costituzionale parziale. (Legge regione Marche 21 maggio 1980, n. 35, art. 7, secondo comma) (Cost., artt. 117 e 118). (092C0539) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 6-5-1992)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI,
prof. Cesare MIRABELLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7 della legge
della Regione Marche 21 maggio 1980, n. 35 (Prime disposizioni per
l'attuazione dell'art.25, settimo comma, decreto del Presidente della
Repubblica 24 luglio 1977, n.616), promosso con ordinanza emessa il
17 ottobre 1990 dal Tribunale amministrativo regionale delle Marche
nel ricorso proposto da Lupi Giovanni ed altri contro la Regione
Marche ed altri, iscritta al n. 706 del registro ordinanze 1991 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 48, prima
serie speciale, del 4 dicembre 1991.
Visto l'atto di costituzione di Lupi Giovanni nonchè l'atto di
intervento della Regione Marche;
Udito nell'udienza pubblica del 3 marzo 1992 il Giudice relatore
Cesare Mirabelli;
Uditi gli avvocati Enrico Romanelli per Lupi Giovanni e Piero
Alberto Capotosti per la Regione Marche;
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale delle Marche nel corso
di un giudizio promosso da Giovanni Lupi e da altri componenti il
Consiglio di amministrazione dell'Opera pia "Famiglia Balestrieri"
per ottenere l'annullamento delle delibere con le quali il Consiglio
e la Giunta comunale avevano provveduto, in sede di rinnovo delle
cariche, alla designazione dei rappresentanti del Comune ed alla
nomina dell'organo amministrativo dell'ente, con ordinanza emessa il
17 ottobre 1990 ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 7 della legge della Regione Marche 21 maggio 1980, n. 35
(Prime disposizioni per l'attuazione dell'art.25, settimo comma,
decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n.616). Il
giudice rimettente rileva che la tavola di fondazione dell'ente
prevede un Consiglio di amministrazione composto da due membri di
diritto (il parroco della frazione Talacchio del Comune di
Colbordolo, ove ha sede la fondazione, ed il Presidente pro-tempore
dell'Ente comunale di assistenza) e da altri tre cittadini residenti
nella medesima frazione, designati rispettivamente dal Prefetto, dal
Provveditore agli Studi e dal Comune di Colbordolo.
A seguito del mutato quadro normativo in materia di assistenza e
beneficenza, per effetto degli artt. 22 ss. del d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616, la Regione Marche ha, tra l'altro, disposto con l'art.
7 della legge del 1980, n. 35 che "tutte le funzioni amministrative
di cui all'art. 1, lettera a), del decreto del Presidente della
Repubblica 15 gennaio 1972, n. 9, concernenti le istituzioni
pubbliche di assistenza e beneficenza escluse dal trasferimento, sono
delegate ai comuni nel cui territorio ha sede l'istituzione. In
particolare sono delegate le funzioni concernenti le nomine e le
designazioni di amministratori già demandate ad organi centrali e
periferici dello Stato da disposizioni legislative o statutarie e lo
scioglimento delle amministrazioni, la nomina di commissari e le
modifiche statutarie".
Il giudice a quo, ritiene che tale disposizione, applicabile anche
alla fondazione Balestrieri, nella parte in cui delega ai Comuni le
nomine e le designazioni già demandate da disposizioni statutarie ad
organi centrali e periferici dello Stato sia in contrasto con gli
artt. 117 e 118 della Costituzione.
Sotto il primo profilo il giudice rimettente osserva che la
potestà legislativa riconosciuta alle Regioni in materia di
beneficenza ed assistenza dell'art. 117 della Costituzione deve
svolgersi nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi
dello Stato, principi che devono essere individuati ricostruendo il
vigente quadro normativo alla stregua della sentenza della Corte
costituzionale n. 195 del 1987. In tale sentenza si afferma che "fino
a quando il legislatore statale non avrà provveduto ad una riforma
organica dell'intero sistema, l'assetto delle istituzioni
sopravvissute per effetto della sentenza n. 173 del 1981, è quello
rientrante nella normativa preesistente, la quale attribuisce rilievo
determinante alla volontà dei fondatori, come è espressa nelle
tavole di fondazione o negli statuti". Ne segue, secondo il giudice a
quo, che le Regioni, esercitando la potestà legislativa nelle
materie loro devolute sulla base dell'art. 117 della Costituzione,
non possono disattendere i principi fondamentali posti dal
legislatore statale. Con specifico riguardo al potere di nomina degli
amministratori di istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza
il legislatore privilegia le disposizioni delle tavole di fondazione
o degli statuti di ciascun ente (art. 9 della legge 17 luglio 1890,
n. 6972). L'art. 7 della legge Regione Marche 21 maggio 1980, n. 35,
sottraendo il potere di nomina e di designazione dei componenti il
Consiglio di amministrazione dell'Opera pia Balestrieri alle
autorità indicate nelle tavole di fondazione, violerebbe tale
principio.
La questione è stata ritenuta non manifestamente infondata anche
sotto altro profilo. La sentenza della Corte costituzionale n. 195
del 1987 ha affermato che il potere di nomina demandato dagli statuti
di istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza ad organi dello
Stato è escluso dalle funzioni amministrative trasferite alle
Regioni dagli artt. 1 e 2 del d.P.R. del 1972, n. 9. L'art. 7 della
legge regionale 21 maggio 1980, n. 35, nell'attribuire ai Comuni il
potere di surrogarsi agli organi statali individuati dalle tavole di
fondazione nella designazione degli amministratori, avrebbe dato
luogo ad un illegittimo esercizio di poteri di delegazione, con
violazione dell'art. 118, terzo comma, della Costituzione, conferendo
un potere non compreso nella sfera di attribuzione regionale.
L'ordinanza è stata ritualmente pubblicata sulla Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 48, prima serie speciale, del 4
dicembre 1991.
2. - È intervenuta in giudizio la Regione Marche, chiedendo che
la questione sia dichiarata inammissibile o, comunque, infondata.
La Regione ha rilevato preliminarmente che l'art. 7 della legge
regionale del 1980, n. 35, contiene una disciplina di attuazione
dell'art. 25 del d.P.R. del 1977, n. 616. Essendo stata questa ultima
disposizione dichiarata parzialmente illegittima con sentenza della
Corte costituzionale n. 173 del 1981, la disposizione regionale
attuativa verrebbe ad essere praticamente relegata nella sfera della
"inoperativita'".
Inoltre la norma sospettata di incostituzionalità sarebbe già
stata implicitamente abrogata dalla legge Regione Marche del 5
novembre 1988, n. 43, la quale, facendo espresso riferimento nel
titolo e nell'art. 1 al "riordino delle funzioni di assistenza
sociale", provvederebbe alla "ridefinizione" della assistenza e della
beneficenza pubblica in termini di "sicurezza sociale", superando e
ricomprendendo così le precedenti normative di settore.
La abrogazione della norma denunciata deriverebbe anche dalla
incompatibilità con alcune delle disposizioni della citata legge n.
43 del 1988 e segnatamente con l'art. 10, secondo comma, lettera a),
e con l'art. 45, primo comma, lettera d), in virtù dei quali la
Regione cura l'adempimento delle funzioni amministrative relative,
anche "alle nomine di propria competenza ad incarichi di
amministratori" delle istituzioni pubbliche di assistenza e
beneficenza. Si dovrebbe così ritenere che solo le nomine "di
competenza della Regione" sono delegate ai comuni, e non già quelle
di competenza di organi centrali o periferici dello Stato, secondo
quanto disponeva l'art. 7 della legge regionale 21 maggio 1980, n.
35.
Nel merito la Regione conclude per la infondatezza della
questione, giacchè il trasferimento alle Regioni di tutte le
funzioni amministrative esercitate da organi centrali e periferici
dello Stato in ordine alle istituzioni pubbliche di assistenza e
beneficenza (art. 1, primo comma, lettera a), del d.P.R. del 1972, n.
9, e artt. 136, 13 e 17 del d.P.R. del 1977, n. 616) non potrebbe non
comprendere i poteri di nomina esercitati in base all'autonomia
statutaria di un ente pubblico. Lo statuto di un ente pubblico, quale
fonte attributiva del potere di nomina, sarebbe una fonte subordinata
alle fonti primarie e ad esse (nel caso il d.P.R. del 1972, n. 9)
dovrebbe cedere, nel senso che non potrebbe legittimamente
contrastare la successione della amministrazione regionale a quella
statale nella materia in oggetto.
3. - Nel giudizio si è costituito anche Lupi Giovanni, aderendo
alle argomentazioni svolte nella ordinanza di rimessione e
concludendo per la fondatezza della questione di legittimità
costituzionale.
4. - La Regione Marche ha depositato, in prossimità dell'udienza,
memoria per ribadire le argomentazioni e le conclusioni già formu-
late nell'atto di intervento.
In particolare, quanto alla eccezione di irrilevanza della
questione di legittimità costituzionale, la Regione sottolinea che
la fondazione Balestrieri potrebbe, alla luce dei riferimenti
testuali contenuti nella tavola di fondazione (ovvero nel testamento
olografo di Cesare Balestrieri del 27 giugno 1934), configurarsi come
persona giuridica privata. Questa configurazione potrebbe essere
accertata dal giudice a quo, sottraendo la fondazione dall'ambito di
applicabilità della norma impugnata.
Quanto alla fondatezza della questione la Regione Marche rileva
che il "rinvio" o comunque "la riserva" alla autonomia statutaria,
previsto dalla legge 17 luglio 1890, n. 6972, del potere di nomina
degli amministratori non sarebbe "senza condizioni" ma, al contrario,
sarebbe condizionato "da limiti teleologici-sistematici". In
proposito la Regione richiama l'art. 103 della legge del 1890, n.
6972, che, considerando come "non apposte" le disposizioni o
convenzioni private atte a vietare alle pubbliche autorità di
esercitare sulle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza la
tutela o la vigilanza imposte dalla stessa legge ovvero ad impedire
le riforme amministrative e le mutazioni del fine, subordinerebbe
l'autonomia statutaria ad esigenze ed interessi di carattere
pubblicistico. In questa ottica si iscriverebbero le esigenze
connesse a processi riformatori, quali il trasferimento delle
funzioni assistenziali dallo Stato alle Regioni.
D'altro canto il legislatore del 1890 avrebbe, ad avviso della
Regione, dettato norme generali sulla capacità giuridica delle
persone che possono concorrere ad amministrare le opere pie,
escludendo, al riguardo, eventuali diverse volontà dei fondatori.
L'inderogabilità di dette disposizioni troverebbe il suo fondamento
nella natura pubblicistica delle opere pie e della stessa carica di
amministratore, che si prefigura come "officium" pubblico, in modo da
implicare l'intervento della legge sui meccanismi di nomina per
motivi di interesse generale e da consentire la sostituzione della
Regione ai precedenti organi di vigilanza (come il Prefetto) nella
designazione di alcuni componenti del Consiglio di amministrazione.
Poichè i poteri di designazione sono stati attribuiti dallo statuto
dell'opera pia al Prefetto ed al Provveditore agli studi non ad
personam ma in quanto titolari di organi periferici dello Stato, con
il trasferimento delle funzioni sulle istituzioni pubbliche di
assistenza e beneficenza dallo Stato alle Regioni si sarebbe
determinata una ulteriore "forma di incompatibilita'" non con
riguardo a criteri soggettivi, bensì con riguardo al procedimento di
designazione e nomina. Ne seguirebbe che la "riserva di statuto",
come non varrebbe per le incompatibilità, così non varrebbe in
materia di nomina e sarebbe, pertanto, destinata a cedere davanti
alla legge, fonte di grado superiore.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale delle Marche dubita
della legittimità costituzionale dell'art. 7 della legge Regione
Marche 21 maggio 1980, n. 35, nella parte in cui delega ai Comuni le
funzioni concernenti la nomina e le designazioni di amministratori di
istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza già demandate ad
organi centrali e periferici dello Stato da disposizioni statutarie.
Il contrasto è prospettato con gli artt. 117 e 118 della
Costituzione.
2. - La Regione ha preliminarmente eccepito la inammissibilità
della questione di legittimità costituzionale sotto più profili,
che possono essere così sintetizzati:
a) la norma impugnata, inserita in una legge destinata a
dettare, secondo la sua stessa intitolazione, "prime disposizioni per
l'attuazione dell'art. 25, settimo comma, d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616", è divenuta inapplicabile a seguito della sentenza di questa
Corte (n. 173 del 1981) che ha dichiarato parzialmente illegittima la
norma da attuare;
b) l'art. 7 della legge regionale 21 maggio 1980, n. 35,
sarebbe stato abrogato dalla legge della Regione Marche 5 novembre
1988, n. 43: sia implicitamente, perchè la legge successiva nel
tempo, dettando norme per "il riordino delle funzioni di assistenza
sociale di competenza dei comuni, per l'organizzazione del servizio
sociale e per la gestione dei relativi interventi della regione",
avrebbe disciplinato la intera materia; sia esplicitamente, perchè
l'art. 10, secondo comma, lettera a), della legge del 1988, n. 43,
stabilendo che la Regione, per quanto riguarda le istituzioni
pubbliche di assistenza e beneficenza provvede "alle nomine di
propria competenza ad incarichi di amministratori", delegando tali
nomine ai Comuni (art. 45, primo comma, lettera d), non
comprenderebbe le nomine in precedenza attribuite alla competenza di
organi centrali o periferici dello Stato;
c) il riconoscimento della natura privata dell'ente, che
avrebbe potuto essere pregiudizialmente eccepita ed accertata nel
giudizio a quo, escluderebbe sotto altro profilo l'applicabilità
della norma della cui legittimità costituzionale si dubita.
La eccezione non può essere accolta sotto nessuno dei tre
indicati profili.
La dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 25 del
d.P.R. del 1977, n. 616, (sentenza n. 173 del 1981) non ha colpito
questa disposizione nella sua interezza, ma ha riguardato
esclusivamente le parti in cui essa prevede la sostanziale
soppressione delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza
infraregionali, con il trasferimento ai comuni delle loro funzioni,
del personale e dei beni (comma quinto), ed inoltre le eccezioni al
trasferimento e le relative procedure (commi sesto e, in parte,
settimo e nono). Ne segue che solo le disposizioni della legge
regionale n. 35 del 1980 dirette all'attuazione di tali norme sono
divenute inapplicabili, mentre non sono private di reale efficacia le
disposizioni che, come quella sospettata di incostituzionalità,
disciplinano l'esercizio delle funzioni amministrative trasferite
alle regioni dal d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 9, e relative alle
istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza che operano nel
territorio regionale (art. 1, lettera a) e non sono state soppresse.
La eccezione di irrilevanza non è fondata neanche sotto gli altri
profili dedotti dalla Regione per il seguente ordine di
considerazioni. La legge 5 novembre 1988, n. 43, non abroga
espressamente la legge del 1980, n. 35. La disposizione che prevede
tra le funzioni amministrative della Regione le "nomine di propria
competenza ad incarichi di amministratori" di istituzioni pubbliche
di assistenza e beneficenza (art. 10, secondo comma, lettera a), non
è oggettivamente incompatibile con la affermazione della competenza
regionale, devoluta da altre disposizioni, per le nomine di
amministratori in precedenza demandate ad organi dello Stato.
Inoltre, pur essendo la legge del 1988, n. 43, destinata a riordinare
le funzioni relative alla assistenza sociale, il suo contenuto non
copre l'intera materia già regolata dalla legge anteriore.
Non è infine conferente, in questa sede, il profilo (che la
Regione ipotizza avrebbe potuto essere pregiudizialmente eccepito e
risolto nel giudizio a quo per definirne nel merito gli esiti)
relativo alla natura privata o pubblica dell'ente.
3. - Nel merito la questione è fondata.
L'art. 7, secondo comma, della legge Regione Marche 21 maggio
1980, n. 35, non solo prevede la delega ai comuni delle funzioni
concernenti le nomine e le designazioni di amministratori delle
istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza demandate ad organi
dello Stato da disposizioni legislative, ma estende la delega anche
alle nomine ed alle designazioni rimesse a tali organi da
disposizioni contenute nello statuto dei singoli enti.
Questa Corte ha già con chiarezza affermato che il rinvio agli
statuti operato dalla legge 17 luglio 1890, n. 6972, rende
giuridicamente rilevante nell'ordinamento il momento dell'autonomia
dell'ente. "Fonte del potere di nomina sono gli statuti ed il
mutamento della titolarità di questo potere non potrebbe avvenire
che tramite la modifica di essi" (sentenza n. 195 del 1987). Ha
inoltre precisato che: "gli artt. 4 e 9 della legge del 1890, n.
6872, rimettono in via esclusiva alle tavole di fondazione e agli
statuti delle istituzioni di assistenza e beneficenza la
regolamentazione della struttura e composizione degli organi di
amministrazione e della nomina e rinnovazione dei componenti,
stabilendo in tal modo per tutte le dette istituzioni condizioni
particolari di autonomia statutaria mediante uno strumento giuridico
che, proprio per il suo contenuto e la sua finalità, è insensibile
all'incidenza dei trasferimenti delle funzioni statali alle regioni"
(sentenza n. 363 del 1990).
In coerenza con tali principi questa Corte ha già ritenuto che i
poteri di designazione e di nomina degli amministratori di
istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza conferiti
dall'autonomia statutaria sono da riferire all'esercizio di poteri
che non possono essere considerati funzioni in materia di beneficenza
pubblica suscettibili di devoluzione alle regioni. Non può quindi
avere fondamento la delega ai comuni del potere di designazione o di
nomina di amministratori di questi enti, demandate da disposizioni
statutarie ad organi dello Stato. Nè si vede come l'esercizio del
potere di nomina possa essere assimilato, come si vorrebbe, alla
disciplina delle incompatibilità, che è correttamente rimessa al
legislatore.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la illegittimità costituzionale dell'art. 7, secondo
comma, della legge Regione Marche 21 maggio 1980, n. 35 (Prime
disposizioni per l'attuazione dell'art. 25, settimo comma, decreto
del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616),
limitatamente alle parole "o statutarie".
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 aprile 1992.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: MIRABELLI
Il cancelliere: FRUSCELLA
Depositata in cancelleria il 28 aprile 1992.
Il cancelliere: FRUSCELLA
92C0539