1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 29-3-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 161 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 gennaio 1995
N. 161 Ordinanza emessa il 12 gennaio 1995 dal pretore di Ferrara, sezione distaccata di Comacchio nel procedimento penale a carico di Turatti Vito Inquinamento - Scarichi di pubbliche fognature eccedenti i limiti tabellari previsti dalla legge n. 319/1976 - Lamentata depenalizzazione - Irragionevolezza - Disparita' di trattamento rispetto ad ipotesi meno gravi, ma punite con maggior severita' - Lesione del diritto all'ambiente salubre - Omesso adeguamento con le norme CEE in particolare con la direttiva n. 271/1991 - Penalizzazione dell'iniziativa economica privata, in specie: aziende che abbiano fatto investimenti per adeguare gli impianti alla normativa attuale - Violazione del principio di riserva di legge in materia penale per reiterazione a catena dei decreti- legge - Disparita' di trattamento tra fattispecie identiche, ma giudicate sotto la vigenza di diversi decreti-legge - Carenza dei requisiti della "necessita' ed urgenza" necessari per l'emanazione degli stessi. (D.-L. 16 novembre 1994, n. 629, art. 3). (Cost., artt. 3, 9, secondo comma, 10, 25, 32, 41 e 77). (095C0358) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 29-3-1995)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento penale a
carico di Turatti Vito, imputato del reato di cui all'art. 21, terzo
comma, della legge n. 319/1976, per avere, in qualità di sindaco del
comune di Mesola, effettuato in acque superficiali uno scarico con
parametri superiori ai limiti tabellari quanto a solfuri, azoto
ammoniacale e tensioattivi.
O S S E R V A
Che il p.m. di udienza dott. Nicola Proto ha richiesto pronuncia
di questo pretore in ordine all'ipotesi di non manifesta infondatezza
e rilevanza della questione di legittimità degli artt. 3 e 6 del
d.-l. n. 629/1994 per violazione degli artt. 3, 9, 10, 41 e 77 della
Costituzione, con trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Osserva il pretore che la richiesta è fondata e ritiene pertanto
di dover dichiarare rilevante e non manifestamente infondata, per
violazione degli artt. 3, 9, 10, 41 e 77 della Costituzione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3 del d.-l. 16
novembre 1994, n. 629.
Irrilevante appare invece, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 6 del predetto decreto-legge, non dovendo
trovare tale norma applicazione nel caso di specie, in cui non vi è
un problema di difetto di autorizzazione.
Circa i presupposti di diritto in ordine alla non manifesta
infondatezza si rileva quanto segue:
1) Violazione dell'art. 3 della Costituzione.
L'art. 3 del d.-l. n. 629/1/994 ha depenalizzato tutte le ipotesi
di superamento dei limiti di accettabilità di cui alle tabelle
allegate alla legge n. 319/1976, fatta eccezione per gli scarichi
provenienti da insediamenti produttivi.
Nel contesto sanzionatorio della legge n. 319/1976, per come si
delineava prima delle diverse modifiche apportate con i decreti-legge
succedutisi dal 15 novembre 1993 ad oggi, il reato più grave
appariva essere quello previsto dal terzo comma dell'art. 21.
Tale normativa, anche alla luce della sentenza n. 1766/1993 delle
s.u. della Cassazione era applicabile a tutti gli scarichi, quale che
ne fosse la provenienza.
Ora, se può essere ritenuto ragionevole l'intento legislativo di
sanzionare solo amministrativamente gli scarichi provenienti dagli
insediamenti civili (potendosi presumere che gli stessi siano
normalmente caratterizzati da un carico inquinante minore rispetto
agli scarichi degli insediamenti produttivi e quindi meno dannosi per
l'ambiente), non altrettanto può dirsi con riferimento agli scarichi
delle pubbliche fognature. Infatti, a queste ultime possono affluire
anche scarichi provenienti da insediamenti produttivi (evenienza,
questa, disciplinata già nel corpo normativo della legge Merli e
poi, sotto il profilo più squisitamente tecnico, dalla delibera 30
dicembre 1980 del comitato interministeriale per la tutela delle
acque dall'inquinamento e recentemente dalla direttiva CEE n. 271 del
21 maggio 1991) per cui non è possibile fondare un giudizio
preventivo e generale di minor pericolosità.
Alla stregua della disciplina sanzionatoria introdotta con il
d.-l. n. 629/1994, dunque, mentre l'esercizio di un singolo scarico
da insediamento produttivo, in violazione delle tabelle allegate alla
legge n. 319/1976, viene sanzionato penalmente anche qualora il
superamento dei limiti tabellari sia modesto, costituisce, invece,
semplice illecito amministrativo l'esercizio dello scarico di una
pubblica fognatura alla quale affluisce una pluralità di scarichi
provenienti da insediamenti produttivi, anche qualora lo scarico
terminale superi in maniera rilevante i limiti tabellari ed apporti
quindi un concreto nocumento alla situazione ambientale.
Pertanto la nuova normativa fonda la differenziazione della
disciplina sanzionatoria non già, come sarebbe ragionevole, sulla
potenzialità inquinante (sia pure presunta) degli scarichi e quindi
sulla gravità del fatto ma, in ultima analisi, sulla qualifica del
soggetto titolare dello scarico terminale (imprenditore ovvero
amministrazione pubblica).
Ancora più corposo si manifesta il sospetto di violazione
dell'art. 3 della Costituzione ove si confronti la condotta
depenalizzata dall'art. 3 del d.-l. n. 629 con quella dallo stesso
non modificata, prevista dall'art. 23, primo comma, della legge n.
319/1976 e per la quale è prevista la pena dell'ammenda fino a lire
5 milioni. Tale ultima norma, infatti, prevede la sanzione sopra
indicata per "chiunque apre o comunque effettua nuovi scarichi prima
che l'autorizzazione da lui richiesta nelle forme prescritte sia
stata concessa". Ne deriva la paradossale conseguenza che una
condotta in concreto inquinante come quella di effettuare scarichi di
pubbliche fognature superando i limiti di tollerabilità è punita
con una mera sanzione amministrativa mentre una violazione formale,
quale quella rappresentata dall'avere attivato uno scarico (non
necessariamente inquinante) prima che l'autorizzazione, già
richiesta, sia stata rilasciata, costituisce una fattispecie di
rilievo penale.
Infine un'ulteriore violazione del limite della ragionevolezza
deriva dalla circostanza che l'art. 3 del d.-l. n. 629/1994 prevede
il pagamento di una somma da L. 3 milioni a L. 30 milioni per
l'inosservanza dei limiti di accettabilità di cui all'art. 21, comma
3, della legge n. 319/1976, mentre l'articolo 6 prevede la diversa
maggiore sanzione del pagamento di una somma da L. 10 milioni a L.
100 milioni per chi apre o comunque effettua scarichi delle pubbliche
fognature, servite o meno da impianti pubblici di depurazione, senza
avere richiesto l'autorizzazione. Con riferimento al caso di specie,
quindi, verrebbe punito più severamente l'amministratore pubblico
che non chiede l'autorizzazione quando deve consentire l'apertura di
un nuovo scarico fognario (che potrebbe in ipotesi non avere
carattere inquinante) rispetto all'amministratore che,
indipendentemente dalla richiesta di autorizzazione, dispone
l'effettuazione di uno scarico fognario sicuramente inquinante.
2) Violazione degli artt. 9, secondo comma, e 32, della
Costituzione.
Secondo la giurisprudenza costituzionale il concetto di paesaggio
deve intendersi come "ambiente naturale", come ecosistema. Ora, la
mancata previsione di una norma penale che sanzioni comportamenti
profondamente incidenti sulla qualità dell'ambiente, come
l'effettuazione di scarichi di pubbliche fognature che superino i
limiti di accettabilità; o l'attivazione dei predetti scarichi senza
avere richiesto la preventiva autorizzazione, determina una
diminuzione dell'efficacia preventiva e dissuasiva della disciplina
di cui si tratta. Tale disciplina, inoltre, poichè non differenzia
il trattamento sanzionatorio a seconda della natura delle acque che
recapitino nelle pubbliche fognature e, quindi, in base alla loro
effettiva potenzialità inquinante, ma solo in base al dato formale
della provenienza (da insediamenti produttivi o da pubbliche
fognature), non permette una adeguata e sostanziale tutela del
paesaggio.
Da quanto sopra esposto deriva pure il sospetto di contrasto tra
le norme ordinarie e l'art. 32 della Costituzione che tutela il
diritto alla salute giacchè tale diritto ricomprende per costante
giurisprudenza costituzionale il diritto all'ambiente salubre.
3) Violazione dell'art. 10 della Costituzione.
Deve rilevarsi la mancata conformazione alle norme adottate in
sede comunitaria in materia di acque reflue urbane con la direttiva
CEE n. 271 del 21 maggio 1991 in quanto norme cui il nostro
ordinamento giuridico è tenuto costituzionalmente ad uniformarsi e
che, ai sensi della predetta direttiva, avrebbe già dovuto recepire
dal 30 giugno 1993.
In particolare l'art. 2 della direttiva pone una netta distinzione
nell'ambito delle acque reflue urbane, tra le acque reflue domestiche
e le acque reflue industriali. Distinzione alla quale è collegata
poi una diversa disciplina fondata sulla necessità per le acque
reflue industriali che affluiscono in reti fognarie, di
regolamentazione ed autorizzazioni specifiche nonchè di specifici
controlli (artt. 11 e 13). Inoltre, la direttiva CEE, stabilisce, al
fine di evitare negative conseguenze sull'ambiente, specifici
requisiti per le sole acque reflue industriali che confluiscono in
reti fognarie e non invece per le acque reflue domestiche che hanno
il medesimo sbocco (All. 1C).
Ora, poichè nell'ambito della direttiva comunitaria sopra
indicata la natura delle acque che confluiscono nelle pubbliche
fognature rappresenta elemento qualificante ai fini della normativa
che ne regolamenta lo scarico, deve concludersi che l'attuale
disciplina statuale, con riferimento in particolare all'art. 3 del
d.-l. n. 629/1994, in quanto prescinde completamente dalla
considerazione dell'elemento discriminante dinanzi indicato,
riservando un identico trattamento sanzionatorio per qualsiasi
scarico delle pubbliche fognature, quale che sia la natura delle
acque che in esse affluiscono, è in evidente contrasto con la
direttiva comunitaria.
Del resto il legislatore appare ben consapevole di tale contrasto,
atteso che ha precisato l'art. 1, quarto comma, del d.-l. n. 629/1994
che "le disposizioni del presente decreto si applicano in attesa
dell'attuazione della direttiva 91/271 CEE del 21 maggio 1991".
Ed è particolarmente grave che lo Stato italiano, già due volte
condannato dalla Corte europea di giustizia per la permissività del
sistema autorizzatorio e per l'inadeguatezza delle sanzioni contem-
plate dall'art. 22 della legge Merli (Corte di gius. 28 febbraio 1991
e 13 dicembre 1990), ed ormai inadempiente rispetto al termine del 30
giugno 1993, previsto per l'adeguamento della normativa nazionale
alla direttiva CEE 271 del 21 maggio 1991, continui a legiferare in
via d'urgenza in contrasto con la predetta disciplina, azzerando del
tutto gli obblighi autorizzatori.
E ciò accade in una situazione in cui la costante giurisprudenza
della Corte costituzionale afferma che tutti i soggetti competenti a
dare esecuzione alle leggi sono giuridicamente tenuti a disapplicare
le norme interne incompatibili con la normativa comunitaria
direttamente applicabile nell'ordinamento interno (Corte cost. 11
luglio 1989, n. 389).
4) Violazione dell'art. 41 della Costituzione.
L'art. 41, secondo comma, della Costituzione prevede che
l'iniziativa economica privata non può svolgersi in contrasto con
l'utilità sociale e a tale norma viene generalmente ricondotto, al
fine di fornirgli veste costituzionale, il principio comunitario
espresso in numerose direttive in materia ambientale del "chi inquina
paga".
In proposito è anche da ricordare la sentenza della Corte
costituzionale n. 127 del 16 marzo 1990 la quale ha negato che "il
costo eccessivo" possa giustificare la mancata adozione, da parte
delle imprese, delle migliori tecnologie disponibili per ridurre le
emissioni inquinanti). Ora, appare chiaro che le citate norme del
decreto, laddove escludono la sanzionabilità penale per gli scarichi
delle pubbliche fognature, pur se agli stessi affluiscano scarichi da
insediamenti produttivi, vengono di fatto a penalizzare anche sul pi-
ano della libera concorrenza, quelle imprese che, servite da scarichi
che non recapitano in pubbliche fognature abbiano affrontato
rilevanti investimenti per adeguare i propri impianti alla normativa
in vigore e si trovino magari esposte al rischio della sanzione
penale (art. 23, legge n. 319/1976) per avere iniziato l'attività
prima di avere formalmente ottenuto l'autorizzazione richiesta.
5) Violazione degli artt. 25 e 77 della Costituzione.
Il principio della riserva di legge in materia penale possiede,
quale primo e fondamentale significato, quello secondo cui le scelte
di politica criminale sono monopolio esclusivo del parlamento e
l'ammissibilità che nuove norme di diritto penale siano introdotte
attraverso decreti legge o decreti legislativi è connessa alla
circostanza che, in entrambi i casi si realizzi e sia assicurato,
comunque, l'intervento del parlamento in posizione sovraordinata, ora
quale organo delegante (art. 76 della Costituzione).
Ora quale organo cui è rimesso il potere di conferire stabilità
e durevolezza, attraverso la legge di conversione, a disposizioni
normative precarie e soggette a decadenza in caso di inutile decorso
del termine di 60 giorni dettato dall'art. 77, ultimo comma, della
Costituzione.
Nella materia in questione invece, con la reiterazione di vari
decreti-legge mai convertiti si è realizzata, di fatto, la
sottrazione al Parlamento della sua esclusiva competenza a disporre
in materia penale, con l'inammissibile assunzione da parte
dell'esecutivo del relativo potere di bilanciamento e di valutazione
degli interessi che in materia penale è di esclusiva competenza
dell'organo assembleare rappresentativo della sovranità popolare.
La prassi della reiterazione dei decreti-legge in materia penale
con contenuto identico ovvero, talvolta, come nella specie, con
contenuto diverso, ha come conseguenza di sottrarre, di fatto, al
Parlamento la possibilità prevista dall'art. 77, ultimo comma, della
Costituzione "di regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla
base dei decreti non convertiti. È evidente che, se la reiterazione
dei decreti nella stessa materia si protrae per un anno, si potranno
determinare effetti definitivi quale il giudicato, non modificabili
in sede giudiziaria, con la conseguente gravissima compressione dei
diritti dei singoli, resa ancora più incisiva dalla disparità di
trattamento che potrebbe verificarsi ove due fattispecie identiche,
ma giudicate sotto la vigenza di un diverso decreto-legge, vengano
diversamente giudicate.
Va ulteriormente osservato che la reiterazione a catena, per circa
un anno di diversi decreti-legge in relazione alla stessa materia,
denota in modo palese, con specifico riferimento all'ultimo dei
decreti emanati, la carenza dei requisiti della "necessità ed
urgenza". Requisiti che, se possono ipotizzarsi come esistenti
rispetto al primo dei decreti, certamente sono venuti meno ad un anno
di distanza e cioè dopo un periodo di tempo tale da consentire la
normale legiferazione del Parlamento in via ordinaria.
In ordine alla rilevanza, ove si ritenesse la legittimità
dell'art. 3 del d.-l. n. 629/1994, quest'ultimo dovrebbe trovare
applicazione al caso di specie, con conseguente declaratoria di
assoluzione per non essere il fatto imputato previsto dalla legge
come reato.
Dalle considerazioni esposte, si desume che il presente giudizio,
allo stato e vigente il d.-l. n. 629/1994, non può essere definito
in modo indipendente dalla risoluzione della questione di
legittimità costituzionale.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per violazione
degli artt. 3, 9, 10, 41, 77 della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3 del d.-l. 16 novembre 1994,
n. 629, concernente "Modifiche alla disciplina degli scarichi delle
pubbliche fognature e degli insediamenti civili che non recapitano in
pubbliche fognature";
Sospende il processo in corso e dispone la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata all'imputato, al suo difensore, al pubblico Ministero,
nonchè al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata al
Presidente della Camera dei deputati ed al Presidente del Senato
della Repubblica.
Ferrara, addì 12 gennaio 1995
Il pretore: BARONCINI

95C0358