1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 11-4-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 116 SENTENZA 21 marzo - 5 aprile 2007
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanita' pubblica - Regione Calabria - Soppressione delle gestioni liquidatorie delle USL e subentro delle ASL nei rapporti giuridici pregressi facenti capo alle USL - Sopravvenienze attive e passive delle gestioni soppresse - Prevista pertinenza delle aziende sanitarie competenti, con iscrizione, a tal fine, delle disponibilita' finanziarie dei conti correnti accesi presso le sezioni di tesoreria provinciale dello Stato nel conto «Accantonamento spese ex gestioni liquidatorie» - Violazione del principio fondamentale della legislazione statale in materia di tutela della salute sulla distinzione tra diverse gestioni e le relative contabilita', con conseguente pregiudizio per la tutela dei creditori - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge della Regione Calabria 26 giugno 2003, n. 8, art. 22, comma 1. - Costituzione, art. 117, comma terzo; legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 6, comma 1. Sanita' pubblica - Regione Calabria - Soppressione delle gestioni liquidatorie delle USL e subentro delle ASL nei rapporti giuridici pregressi facenti capo alle USL - Prevista utilizzabilita' delle momentanee disponibilita' di cassa gia' utilizzabili per il pagamento dei debiti maturati al 31 dicembre 1999 per l'estinzione dei debiti delle ASL - Violazione del principio fondamentale della legislazione statale in materia di tutela della salute sulla distinzione tra diverse gestioni e le relative contabilita', con conseguente pregiudizio per la tutela dei creditori - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Calabria 26 giugno 2003, n. 8, art. 22, comma 2. - Costituzione, art. 117, comma terzo; legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 6, comma 1. (007C0487) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 11-4-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO,
Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE,
Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 22 della legge
della Regione Calabria 26 giugno 2003, n. 8 (Provvedimento generale
recante norme di tipo ordinamentale e finanziario, collegato alla
manovra di finanza regionale per l'anno 2003 - art. 3, comma 4, della
legge regionale n. 8 del 2002), promosso dal Tribunale di Rossano,
nel procedimento civile vertente tra l'ASL n. 3 di Rossano e
l'Italgas s.p.a., con ordinanza del 15 febbraio 2006, iscritta al
n. 239 del registro ordinanze 2006 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 29, 1ª serie speciale, dell'anno 2006;
Udito nella Camera di consiglio del 21 febbraio 2007 il giudice
relatore Francesco Amirante;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo
- emesso il 14 ottobre 2003 per debiti di una disciolta U.S.L. nei
confronti della gestione liquidatoria della stessa, in persona del
direttore generale della ASL ad essa subentrata - il Tribunale di
Rossano, con ordinanza del 15 febbraio 2006, ha sollevato, per
contrasto con l'art. 117, terzo comma, della Costituzione (in
riferimento al principio contenuto nell'art. 6, comma 1, della legge
23 dicembre 1994, n. 724), questione di legittimità costituzionale
dell'art. 22 della legge della Regione Calabria 26 giugno 2003, n. 8
(Provvedimento generale recante norme di tipo ordinamentale e
finanziario, collegato alla manovra di finanza regionale per
l'anno 2003 - art. 3, comma 4, della legge regionale n. 8 del 2002).
Specifica il remittente che la suddetta disposizione, nel
sopprimere le gestioni liquidatorie istituite presso le aziende
sanitarie della Calabria, stabilisce che le eventuali sopravvivenze
attive e passive delle predette gestioni «rimangono di pertinenza
delle Aziende Sanitarie competenti e, a tal fine, le disponibilità
finanziarie dei predetti conti speciali sono iscritte nel conto
"Accantonamento spese ex gestioni liquidatorie"», aggiungendo che la
legittimazione attiva e passiva per le controversie inerenti le
gestioni liquidatorie «è attribuita alle Aziende Sanitarie
competenti per territorio».
Conseguentemente, al momento dell'emissione del decreto
ingiuntivo il soggetto destinatario dello stesso (ossia la gestione
liquidatoria della disciolta USL) non era più esistente, essendo
intervenuta una successione ex lege delle aziende sanitarie - e, per
tramite di queste, delle Regioni - nelle posizioni di debito e
credito delle soppresse USL.
Respinta pertanto l'eccezione di difetto di legittimazione
passiva sollevata dall'opponente, il giudice a quo ricostruisce il
quadro normativo che regola la materia.
In attuazione della delega contenuta nella legge 23 ottobre 1992,
n. 421, è stato emanato il decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 502, che ha sancito la soppressione delle USL ed istituito le ASL,
configurate come enti strumentali della Regione dotati di
personalità giuridica pubblica e di autonomia di gestione.
Successivamente, nel disciplinare i rapporti tra le ASL e le
soppresse USL, la legge 23 dicembre 1994, n. 724, ha disposto
all'art. 6 che in nessun caso fosse consentito alle Regioni far
gravare sulle nuove ASL, nè direttamente nè indirettamente, i
debiti ed i crediti facenti capo alle gestioni pregresse delle USL
fino al 31 dicembre 1994, prevedendo contestualmente che le Regioni
istituissero apposite gestioni a stralcio, individuando l'ufficio
responsabile delle medesime. In seguito l'art. 2, comma 14, della
legge 28 dicembre 1995, n. 549, ha stabilito che, per l'accertamento
della situazione debitoria delle USL e delle aziende ospedaliere al
31 dicembre 1994, le Regioni dovessero attribuire ai direttori
generali delle istituite ASL le funzioni di commissario liquidatore
delle soppresse USL, prevedendo altresì la trasformazione delle
precedenti gestioni a stralcio in gestioni liquidatorie, con obbligo
per i relativi commissari di accertare, nel termine di tre mesi, la
situazione debitoria e di presentarne le risultanze ai competenti
organi regionali.
Il remittente evidenzia, quindi, come dal suddetto quadro
normativo sia ricavabile, anche in conformità alla costante
giurisprudenza di legittimità, una successione ex lege delle Regioni
nei rapporti di debito e credito già facenti capo alle disciolte
USL, caratterizzata da una procedura di liquidazione, con l'ulteriore
conseguenza che la legittimazione sostanziale e processuale
concernente i pregressi rapporti creditori e debitori delle soppresse
USL spetta alle Regioni.
Il Tribunale di Rossano richiama, quindi, le sentenze n. 89 del
2000 e n. 437 del 2005 di questa Corte, dalle quali si evince che il
legislatore regionale può disporre il subingresso delle ASL nelle
posizioni debitorie e creditorie facenti capo alle soppresse USL, ma,
per evitare contrasti con l'art. 6, comma 1, della legge n. 724 del
1994 - da considerare come norma di principio, in grado di vincolare
la legislazione regionale - e, di conseguenza, con l'art. 117 Cost.,
è tenuto a prevedere «meccanismi particolari di gestioni distinte e
di contabilità separate», idonei ad evitare qualsiasi confusione tra
le diverse masse patrimoniali, «così da tutelare i creditori, ma,
nello stesso tempo, da escludere ogni responsabilità delle stesse
aziende sanitarie in ordine ai predetti debiti delle preesistenti
unità sanitarie locali».
Alla luce di siffatta ricostruzione, non pare al remittente che
il censurato art. 22 abbia creato un meccanismo del suddetto tipo.
Infatti la disposizione, da un lato, si limita a prevedere che, per
fare fronte alle passività delle gestioni liquidatorie, vengano
utilizzate le disponibilità finanziarie dei conti speciali delle
predette gestioni «da iscrivere in un conto accantonamento spese ex
gestioni liquidatorie senza, peraltro, individuare strumenti
alternativi per l'ipotesi di insufficienza dei detti conti speciali
ad assicurare l'estinzione dei debiti pregressi» (comma 1) e
dall'altro, nello stabilire che le somme già utilizzate per la
gestione corrente concorrono all'estinzione dei debiti dell'azienda
(comma 2), non precisa quali siano tali debiti, così da rendere
evidente il rischio di confusione delle gestioni contabili, con
conseguente ricaduta sulle ASL delle passività sorte in capo alle
disciolte USL.
La questione sembra altresì rilevante al remittente, in quanto
una pronuncia di incostituzionalità comporterebbe il venire meno
della successione ex lege delle ASL nelle passività delle soppresse
USL e, di conseguenza, la reviviscenza della legittimazione passiva
della Regione Calabria rispetto alla domanda di condanna proposta con
l'opposto decreto ingiuntivo.

Considerato in diritto

1. - Nel corso di un giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo
- emesso, per debiti di una disciolta USL, nei confronti della
gestione liquidatoria della medesima in persona del direttore
generale della ASL n. 3 di Rossano, quale commissario liquidatore
della suddetta gestione - il Tribunale di Rossano ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 22 della legge
della Regione Calabria 26 giugno 2003, n. 8 (Provvedimento generale
recante norme di tipo ordinamentale e finanziario, collegato alla
manovra di finanza regionale per l'anno 2003 - art. 3, comma 4, della
legge regionale n. 8 del 2002), «per contrasto con l'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, con riferimento al principio contenuto
nell'art. 6, comma 1, della legge n. 724 del 1994».
Il remittente espone che la disposizione censurata, con la quale
sono state soppresse le gestioni liquidatorie delle USL ed è stata
attribuita alle competenti ASL la legittimazione attiva e passiva
«per le controversie inerenti le gestioni liquidatorie», contrasta
con il suindicato principio fondamentale della legislazione statale,
in quanto non prevede una contabilità separata relativa alle
situazioni facenti capo alle USL e soprattutto non sottrae le ASL al
peso dei debiti pregressi. A tal proposito il remittente rileva che
la disposizione stessa, dopo aver stabilito che «eventuali
sopravvivenze attive e passive delle predette gestioni rimangono di
pertinenza delle Aziende Sanitarie competenti», si è limitata a
prevedere che le disponibilità finanziarie dei «conti speciali
accesi presso le Sezioni di Tesoreria Provinciale dello Stato» e
relativi alle gestioni liquidatorie «sono iscritte nel conto
"Accantonamento spese ex gestioni liquidatorie"».
Il Tribunale di Rossano osserva, inoltre, che il comma 2
dell'art. 22 censurato stabilisce, mediante il rinvio all'art. 2
della legge della Regione Calabria 26 novembre 2001, n. 33
(Assunzione mutuo e provvedimenti urgenti in materia di governo della
spesa sanitaria), che «le momentanee disponibilità di cassa delle
gestioni liquidatorie possono essere utilizzate per il pagamento dei
debiti maturati a tutto il 31 dicembre 1999 ferma restando la
separazione delle due contabilita».
Siffatte disposizioni, ad avviso del remittente, contrastano con
il principio stabilito dall'art. 6, comma 1, della legge n. 724 del
1994 - ritenuto da questa Corte fondamentale, in materia di tutela
della salute, con le sentenze n. 89 del 2000 e n. 437 del 2005 -
secondo il quale «in nessun caso è consentito alle regioni di far
gravare sulle aziende di cui al d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, e
successive modificazioni ed integrazioni, nè direttamente nè
indirettamente, i debiti e i crediti facenti capo alle gestioni
pregresse delle unità sanitarie locali. A tal fine le regioni
dispongono apposite gestioni a stralcio, individuando l'ufficio
responsabile delle medesime». Principio poi modificato con la
trasformazione delle gestioni stralcio in gestioni liquidatorie e
l'attribuzione della rappresentanze di queste ai direttori generali
delle istituite ASL.
2. - La questione è fondata, con riferimento ai commi 1 e 2
della disposizione censurata.
Sul tema che ne costituisce l'oggetto questa Corte si è già
pronunciata affermando - come ricordato dal remittente - che i
precetti di cui all'art. 6, comma 1, ultima parte, della legge n. 724
del 1994 costituiscono principi fondamentali in materia di tutela
della salute (sentenze n. 437 del 2005 ed altre in essa citate).
Da tale definizione è stata fatta discendere la conseguenza che
in nessun caso la legislazione regionale può confondere la
liquidazione dei pregressi rapporti delle unità sanitarie locali con
l'ordinaria gestione delle ASL. Ciò al duplice fine di sottrarre le
ASL al peso delle preesistenti passività a carico delle USL e di
fornire ai creditori di queste ultime la necessaria certezza sulla
titolarità passiva dei rapporti e sulla individuazione dei mezzi su
cui soddisfarsi (sentenze n. 89 del 2000 e n. 437 del 2005, nonchè,
da ultimo, sentenza n. 25 del 2007).
Di tali criteri si deve fare applicazione, in mancanza di ragioni
sopravvenute che possano indurre a discostarsene.
Ciò premesso, si rileva che, nella specie, i suindicati principi
risultano violati.
Infatti, mentre si è stabilito, correlativamente alla disposta
soppressione delle gestioni liquidatorie delle USL, che le
«sopravvivenze attive e passive rimangono di pertinenza delle Aziende
Sanitarie competenti», si è prevista la confluenza in unico conto
«accantonamento spese ex gestioni liquidatorie» delle disponibilità
finanziarie esistenti sui conti speciali relativi alle singole
gestioni, per di più senza alcun accertamento sulla sufficienza
delle suddette disponibilità e, soprattutto, ciò è stato disposto
attraverso l'espresso riferimento all'art. 2 della legge reg.
Calabria n. 33 del 2001. Ora, tale disposizione stabilisce che «le
momentanee disponibilità di cassa delle gestioni liquidatorie
possono essere utilizzate per il pagamento dei debiti maturati a
tutto il 31 dicembre 1999, ferma restando la separazione delle due
contabilita».
Di qui la sostanziale confusione sia delle diverse gestioni
liquidatorie, sia di tutte queste con le gestioni correnti delle ASL,
essendo insufficiente a soddisfare le esigenze di cui ai principi
fondamentali della legislazione statale la salvezza di una
separazione meramente formale delle contabilità.
Va, pertanto, dichiarata l'illegittimità costituzionale del
comma 2 dell'art. 22 censurato, nonchè del comma 1, nella parte in
cui stabilisce che eventuali sopravvivenze attive e passive delle
soppresse gestioni liquidatorie delle unità sanitarie locali
rimangono di pertinenza delle aziende sanitarie competenti e a tal
fine le disponibilità finanziarie dei conti correnti accesi presso
le sezioni di tesoreria provinciale dello Stato sono iscritte nel
conto «Accantonamento spese ex gestioni liquidatorie».

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 22, comma 1,
della legge della Regione Calabria 26 giugno 2003 n. 8 (Provvedimento
generale recante norme di tipo ordinamentale e finanziario, collegato
alla manovra di finanza regionale per l'anno 2003 - art. 3, comma 4,
della legge regionale n. 8 del 2002), nella parte in cui stabilisce
che eventuali sopravvivenze attive e passive delle soppresse gestioni
liquidatorie delle unità sanitarie locali rimangono di pertinenza
delle aziende sanitarie competenti e a tal fine le disponibilità
finanziarie dei conti correnti accesi presso le sezioni di tesoreria
provinciale dello Stato sono iscritte nel conto «Accantonamento spese
ex gestioni liquidatorie»;
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 22, comma 2,
della stessa legge della Regione Calabria n. 8 del 2003.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 marzo 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Amirante
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 5 aprile 2007.
Il cancelliere: Fruscella
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