1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 17-6-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 113 SENTENZA 27 maggio - 12 giugno 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ordinamento penitenziario - Permessi premio - Termine per il reclamo avverso i provvedimenti del magistrato di sorveglianza - Ventiquattro ore dalla comunicazione, anziche' quindici giorni - Irragionevolezza, violazione del diritto di difesa e della finalita' rieducativa della pena - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge 26 luglio 1975, n. 354, art. 30-ter, comma 7. - Costituzione, artt. 3, 24, 27, terzo comma, e 111. (T-200113) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 17-6-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 30-bis,
comma 3, in relazione al successivo art. 30-ter, comma 7, della legge
26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento penitenziario e sulla
esecuzione delle misure privative e limitative della liberta'),
promosso dalla Corte di cassazione, sezione prima penale, nel
procedimento di sorveglianza nei confronti di G. V., con ordinanza
del 13 novembre 2019, iscritta al n. 239 del registro ordinanze 2019
e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 2, prima
serie speciale, dell'anno 2020.
Udito il Giudice relatore Francesco Viganò nella camera di
consiglio del 26 maggio 2020, svolta ai sensi del decreto della
Presidente della Corte del 20 aprile 2020, punto 1), lettera a);
deliberato nella camera di consiglio del 27 maggio 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 13 novembre 2019 la Corte di cassazione,
sezione prima penale, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24,
27 e 111 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 30-bis, comma 3, in relazione al successivo art. 30-ter,
comma 7, della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento
penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative e limitative
della liberta'), «nella parte in cui prevede che il termine per
proporre reclamo avverso il provvedimento del Magistrato di
sorveglianza in tema di permesso premio è pari a 24 ore».
1.1.- La Sezione rimettente è investita di un ricorso avverso
l'ordinanza del Tribunale di sorveglianza di Bologna che ha
dichiarato inammissibile, in quanto tardivo, il reclamo presentato da
un detenuto contro il provvedimento con cui il magistrato di
sorveglianza aveva rigettato una sua richiesta di permesso premio.
Il giudice a quo rileva che, effettivamente, il reclamo era stato
proposto dal detenuto oltre il termine di ventiquattro ore stabilito
dall'art. 30-bis, comma 3, ordin. penit., applicabile anche in
materia di permessi premio in forza del richiamo di cui all'art.
30-ter, comma 7, ordin. penit.; ma, in accoglimento della
corrispondente eccezione del ricorrente, dubita della legittimità
costituzionale di un termine così breve.
1.2.- Le questioni, osserva la Sezione rimettente, sono
rilevanti, dal momento che - ove fossero ritenute fondate - il
ricorso dovrebbe essere accolto e gli atti dovrebbero essere rinviati
al tribunale di sorveglianza, affinchè proceda a valutare nel merito
l'originario reclamo.
1.3.- In punto di non manifesta infondatezza delle questioni, il
giudice a quo richiama anzitutto la sentenza di questa Corte n. 235
del 1996, la quale - pur dichiarando inammissibile una questione di
legittimità costituzionale dell'art. 30-bis, comma 3, ordin. penit.
- già aveva rilevato l'irragionevolezza della previsione di un
termine identico, e particolarmente breve, per il reclamo in materia
di permessi di necessità e di permessi premio, anche in
considerazione della funzione essenziale riconosciuta dalla
giurisprudenza costituzionale a questi ultimi rispetto all'obiettivo
della rieducazione perseguito dalla pena.
L'irragionevole equiparazione del termine per le due tipologie di
permessi, secondo quanto già ritenuto dalla citata sentenza n. 235
del 1996, si risolverebbe allora in una violazione dell'art. 3 Cost.,
«perchè la norma equipara, quanto al termine concesso per il
reclamo, situazioni profondamente diverse».
L'eccessiva brevità del termine in questione determinerebbe
altresì una violazione dell'art. 27 Cost., e in particolare del
principio rieducativo della pena, «perchè ostacola un effettivo e
serio controllo sul provvedimento adottato dal Magistrato di
sorveglianza relativo ad "uno strumento cruciale ai fini del
trattamento", momento iniziale della progressività premiale in
esplicazione di una importante funzione "pedagogico-propulsiva" che
dà modo di saggiare, quale primo esperimento, "la risocializzazione
in ambito extramurario"» (sono citate le sentenze di questa Corte n.
188 del 1990 e n. 227 del 1995).
La Sezione rimettente osserva inoltre che all'epoca
dell'introduzione dell'art. 30-bis ordin. penit., l'impugnazione si
proponeva con mera dichiarazione, mentre i motivi dell'impugnazione,
pur potendo essere contestualmente enunciati, dovevano essere
presentati per iscritto entro un termine diverso e più ampio. La
disciplina generale delle impugnazioni del nuovo codice di procedura
penale, considerata dalla costante giurisprudenza di legittimità
applicabile anche al procedimento di reclamo avverso le decisioni del
magistrato di sorveglianza sui permessi premio, impone invece ora, a
pena di inammissibilità, l'articolazione di specifici motivi già
nella dichiarazione di impugnazione. Il termine di ventiquattro ore
qui in esame pregiudicherebbe conseguentemente anche l'effettività
del diritto di difesa di cui all'art. 24 Cost., sub specie di
«diritto delle parti di rappresentare compiutamente le proprie
ragioni al giudice del controllo».
Infine, la disciplina censurata violerebbe l'art. 111 Cost., in
ragione dello squilibrio da essa realizzato tra le opportunità di
impugnazione riservate alla parte pubblica e al detenuto, il quale
necessiterebbe dell'assistenza di un difensore per poter articolare
compiutamente le proprie doglianze nel reclamo, onde non incorrere in
una pronuncia di inammissibilità; assistenza che però, proprio in
ragione della spiccata brevità del termine, sarebbe difficile da
ottenere in concreto.
1.4.- Rammenta infine la Sezione rimettente che con la citata
sentenza n. 235 del 1996 questa Corte dichiarò inammissibile la
questione ora proposta in ragione dell'assenza nell'ordinamento di
un'unica soluzione costituzionalmente obbligata, tale da consentire
alla Corte stessa di porre rimedio al vulnus riscontrato; e per tale
ragione auspicò un rapido intervento legislativo in grado di
contemperare «la tutela del diritto di difesa con le esigenze di
speditezza della procedura».
Nella perdurante assenza di intervento da parte del legislatore,
il sistema offrirebbe oggi «un ben preciso punto di riferimento
idoneo, nella prospettiva di una pronuncia additiva, ad evitare un
vuoto» di disciplina, rappresentato in particolare dalla previsione,
da parte dell'art 35-bis ordin. penit., di un termine di quindici
giorni per la proposizione del reclamo contro la decisione del
magistrato di sorveglianza.
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri non è intervenuto
nel giudizio.

Considerato in diritto

1.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe la Corte di cassazione,
sezione prima penale, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24,
27 e 111 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 30-bis, comma 3, in relazione al successivo art. 30-ter,
comma 7, della legge del 26 luglio 1975, n. 354 (Norme
sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure
privative e limitative della liberta'), «nella parte in cui prevede
che il termine per proporre reclamo avverso il provvedimento del
Magistrato di sorveglianza in tema di permesso premio è pari a 24
ore».
Secondo la Sezione rimettente, la disciplina censurata:
- equiparerebbe irragionevolmente il termine per il reclamo
contro i permessi di necessità e i permessi premio, nonostante la
profonda diversità tra i due istituti, con conseguente violazione
dell'art. 3 Cost.;
- si risolverebbe in un ostacolo alla funzione rieducativa della
pena di cui all'art. 27 Cost., cui l'istituto dei permessi premio è
funzionale;
- pregiudicherebbe l'effettività del diritto di difesa di cui
all'art. 24 Cost., in ragione della necessità per il detenuto di
articolare compiutamente i motivi di impugnazione nell'arco di sole
ventiquattro ore; e
- violerebbe il principio della parità tra accusa e difesa, di
cui all'art. 111 Cost., in ragione dello squilibrio realizzato a
pregiudizio del detenuto che da un lato non disporrebbe delle
conoscenze tecniche necessarie per esercitare compiutamente il
proprio diritto di difesa, e dall'altro non avrebbe il tempo
necessario per ottenere l'assistenza tecnica di un difensore in un
così breve lasso di tempo.
2.- Dal tenore complessivo dell'ordinanza di rimessione si evince
che oggetto delle censure del giudice a quo è unicamente il termine
di ventiquattro ore per la proposizione del reclamo avverso le
decisioni in materia di permessi premio, che risulta dal richiamo
operato dall'art. 30-ter, comma 7, ordin. penit. alle «procedure di
cui all'art. 30-bis» ordin. penit., e in particolare al comma 3 di
tale disposizione; mentre resta estraneo a tali censure il medesimo
termine di ventiquattro ore, previsto dallo stesso art. 30-bis, comma
3, ordin. penit., per i reclami contro i permessi disciplinati
dall'art. 30 ordin. penit. (i cosiddetti permessi "di necessita'").
Le questioni sollevate dal giudice a quo devono dunque essere
rettamente intese come riferite al solo art. 30-ter, comma 7, ordin.
penit., nella parte in cui - richiamando le procedure di cui all'art.
30-bis ordin. penit. - prevede un termine di ventiquattro ore anche
per il reclamo contro le decisioni del magistrato di sorveglianza in
materia di permessi premio.
3.- Le questioni sono fondate in riferimento agli artt. 3, 24 e
27, terzo comma, Cost.
3.1.- La sola tipologia di permessi per i detenuti contemplata
dalla legge sull'ordinamento penitenziario, nella sua versione
originaria, era quella di cui all'art. 30, che disciplina i permessi
cosiddetti "di necessita'", i quali possono essere concessi al
detenuto nel caso di imminente pericolo di vita di un familiare o di
un convivente, nonchè - in via eccezionale - per altri eventi di
particolare gravità. L'art. 30-bis ordin. penit., introdotto dalla
legge 20 luglio 1977, n. 450 (Modifiche al regime dei permessi ai
detenuti ed agli internati previsto dall'art. 30 della legge 26
luglio 1975, n. 354), disciplina il procedimento applicativo di tale
beneficio, disponendo in particolare al comma 3 che tanto il detenuto
quanto il pubblico ministero possono, entro ventiquattro ore dalla
comunicazione del provvedimento del magistrato di sorveglianza,
proporre reclamo al tribunale di sorveglianza (ovvero alla corte
d'appello, se il provvedimento è stato adottato da altro organo).
Come è noto, la legge 10 ottobre 1986, n. 663 (Modifiche alla
legge sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure
privative e limitative della liberta') - la cosiddetta "legge
Gozzini" - introdusse nella legge sull'ordinamento penitenziario il
nuovo istituto dei permessi premio, disciplinato all'art. 30-ter, il
cui comma 7 - in questa sede censurato - dispone che «[i]l
provvedimento relativo ai permessi premio è soggetto a reclamo al
tribunale di sorveglianza, secondo le procedure di cui all'art.
30-bis».
In forza di tale richiamo, il termine per proporre reclamo contro
la decisione del magistrato di sorveglianza in materia di permessi
premio è il medesimo indicato dall'art. 30-bis, comma 3, ordin.
penit. per il reclamo contro il provvedimento relativo ai permessi
"di necessita'", ed è dunque pari a ventiquattro ore dalla sua
comunicazione.
3.2.- La sentenza n. 235 del 1996 di questa Corte, richiamata
dalla Sezione rimettente, ha già esaminato questioni di legittimità
costituzionale aventi a oggetto l'eccessiva brevità di tale termine,
formulate - allora - sotto il concorrente profilo degli artt. 3, 25 e
27 Cost.
Questa Corte aveva sottolineato, in quell'occasione, la
funzionalità del permesso premio alla finalità di graduale
reinserimento sociale del condannato nella società, definendolo anzi
come uno «strumento cruciale ai fini del trattamento»; e ne aveva
evidenziato la «profonda distinzione» rispetto al permesso cosiddetto
di necessità previsto dall'art. 30 ordin. penit., «istituto peraltro
non connaturato alla esecuzione della pena», potendo essere concesso
anche prima del passaggio in giudicato della sentenza.
La Corte non aveva potuto non rilevare, allora, «che la
fissazione di un identico termine per il reclamo nei confronti dei
provvedimenti concernenti i permessi di necessità ed il reclamo nei
confronti dei provvedimenti concernenti i permessi premio si rivel[a]
non ragionevole, rispondendo ciascuno dei due provvedimenti reclamati
a presupposti e finalità diverse»; e che la stessa disciplina
dell'art. 30-ter, comma 7, non poteva non suscitare «dubbi di
ragionevolezza, potendo apparire non del tutto congruo il termine di
ventiquattro ore per censurare un provvedimento che incide su un
regime che è parte integrante del trattamento e da cui possono
discendere conseguenze dirette anche al fine dell'applicazione delle
misure alternative alla detenzione».
Tuttavia, la Corte aveva ritenuto di doversi arrestare a una
pronuncia di inammissibilità delle questioni prospettate, non
riuscendo a rintracciare nell'ordinamento una soluzione
costituzionalmente obbligata che potesse consentire di porre
direttamente rimedio alla pur riscontrata eccessiva brevità del
termine in esame.
Un tale compito non poteva, secondo la Corte, che spettare al
legislatore, il quale era stato così invitato a «provvedere, quanto
più rapidamente, alla fissazione di un nuovo termine che contemperi
la tutela del diritto di difesa con le esigenze di speditezza della
procedura».
3.3.- A ventiquattro anni di distanza da quel monito, rimasto
inascoltato, questa Corte non può che ribadire la valutazione di
contrarietà alle norme costituzionali del termine in esame, già
espressa in sostanza nella sentenza n. 235 del 1996.
Irragionevole al metro dell'art. 3 Cost. appare, anzitutto, la
previsione di un unico termine di ventiquattro ore sia per il reclamo
avverso il provvedimento relativo ai permessi "di necessita'" -
rispetto ai quali la brevità del termine appare correlata,
nell'ottica del legislatore, alla situazione di urgenza allegata
dall'interessato a fondamento della propria richiesta -, sia per il
reclamo contro la decisione sui permessi premio, rispetto alla quale
tali ragioni di urgenza certamente non sussistono.
Ingiustificatamente pregiudizievole rispetto all'effettività del
diritto di difesa di cui all'art. 24 Cost. è, d'altra parte, un
termine così breve rispetto alla necessità, per l'interessato, di
articolare compiutamente nello stesso reclamo, a pena di
inammissibilità, gli specifici motivi in fatto e in diritto sui
quali il tribunale di sorveglianza dovrà esercitare il proprio
controllo sulla decisione del primo giudice. E ciò anche in
relazione alla oggettiva difficoltà, per il detenuto, di ottenere in
un così breve lasso di tempo l'assistenza tecnica di un difensore,
che pure è - in via generale - parte integrante del diritto di
difesa in ogni stato e grado del procedimento (sentenze n. 143 del
2013, n. 120 del 2002, n. 175 del 1996, e ulteriori precedenti ivi
richiamati).
Tali ostacoli alla possibilità di far valere efficacemente le
proprie ragioni avverso una decisione su un istituto già
riconosciuto dalla sentenza n. 235 del 1996 come «cruciale ai fini
del trattamento», e di cui la costante giurisprudenza di questa Corte
ha riconosciuto l'essenziale «funzione "pedagogico-propulsiva"
(sentenze n. 504 del 1995, poi sentenze n. 445 del 1997 e n. 257 del
2006) [che] permette l'osservazione da parte degli operatori
penitenziari degli effetti sul condannato del temporaneo ritorno in
libertà (sentenza n. 227 del 1995)» (sentenza n. 253 del 2019),
determinano infine un indebito ostacolo alla stessa funzione
rieducativa della pena di cui all'art. 27, terzo comma, Cost.
nell'eventualità di decisioni erronee del magistrato di
sorveglianza, che l'interessato non abbia la possibilità di
contestare efficacemente avanti al tribunale di sorveglianza proprio
per effetto dell'eccessiva brevità del termine concessogli per il
reclamo.
3.4.- D'altra parte, l'introduzione, ad opera dell'art. 3, comma
1, lettera b), del decreto-legge 23 dicembre 2013, n. 146 (Misure
urgenti in tema di tutela dei diritti fondamentali dei detenuti e di
riduzione controllata della popolazione carceraria), convertito, con
modificazioni, nella legge 21 febbraio 2014, n. 10, della disciplina
di cui all'art. 35-bis ordin. penit. sul reclamo giurisdizionale
avverso le decisioni delle autorità penitenziarie che riguardano il
detenuto, fornisce oggi - come giustamente rileva il giudice a quo -
un «precis[o] punto di riferimento, già rinvenibil[e] nel sistema
legislativo» (sentenza n. 236 del 2016) idoneo a eliminare il vulnus
riscontrato, ancorchè non costituente l'unica soluzione
costituzionalmente obbligata (sentenze n. 242, n. 99 e n. 40 del
2019, nonchè n. 233 e n. 222 del 2018).
Il comma 4 del menzionato art. 35-bis ordin. penit. prevede
nell'ambito di quel procedimento - che disciplina in via generale il
controllo giurisdizionale su tutte le decisioni che incidono sui
diritti del detenuto - il termine di quindici giorni per il reclamo
innanzi al tribunale di sorveglianza, decorrente dalla notificazione
o comunicazione dell'avviso di deposito della decisione del
magistrato di sorveglianza. Tale termine - che peraltro coincide con
quello previsto in via generale dall'art. 585 cod. proc. pen. per
l'impugnazione dei provvedimenti emessi all'esito della camera di
consiglio - costituisce dunque una soluzione già esistente nel
sistema, che si presta naturalmente a essere estesa al reclamo
avverso i provvedimenti del magistrato di sorveglianza concernenti i
permessi premio, da presentare parimenti al tribunale di
sorveglianza. E ciò ferma restando la possibilità per il
legislatore di individuare - nel rispetto dei principi costituzionali
sopra richiamati - altro termine, se ritenuto più congruo, per lo
specifico reclamo in esame.
3.5.- L'art. 30-ter, comma 7, ordin. penit. deve pertanto essere
dichiarato costituzionalmente illegittimo nella parte in cui prevede,
mediante rinvio al precedente art. 30-bis, che il provvedimento
relativo ai permessi premio è soggetto a reclamo al tribunale di
sorveglianza entro ventiquattro ore dalla sua comunicazione, anzichè
prevedere a tal fine il termine di quindici giorni, tanto per
l'interessato quanto per il pubblico ministero, restando fermo il
rinvio alle procedure di cui all'art. 30-bis ordin. penit. per ogni
profilo diverso dal termine per il reclamo.
4.- Resta assorbita la questione formulata con riferimento
all'art. 111 Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 30-ter, comma
7, della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento
penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative e limitative
della liberta'), nella parte in cui prevede, mediante rinvio al
precedente art. 30-bis, che il provvedimento relativo ai permessi
premio è soggetto a reclamo al tribunale di sorveglianza entro
ventiquattro ore dalla sua comunicazione, anzichè prevedere a tal
fine il termine di quindici giorni.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 27 maggio 2020.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Francesco VIGANÒ, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 12 giugno 2020.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA