1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 5-9-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 168 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 maggio 2012
Ordinanza del 4 maggio 2012 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per la Puglia sul ricorso proposto da Co.Ge.Ser. Consorzio aziendale lavorazione di marmi e pietre contro Regione Puglia e Provincia di Barletta Andria Trani.. Ambiente - Norme della Regione Puglia - Determinazione delle garanzie finanziarie per la gestione degli impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti - Previsione che la Regione provvede alla determinazione stessa entro trenta giorni, in via provvisoria, mediante adozione di apposito regolamento - Violazione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente - Violazione del principio della spettanza allo Stato della potesta' regolamentare nelle materie di legislazione esclusiva. - Legge della Regione Puglia 28 dicembre 2006, n. 39, art. 22, comma 2. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. s), e sesto; decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, art. 195, comma 2, lett. g). (012C0292) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 5-9-2012)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 1988 del 2011, proposto da Co.Ge.Ser - Consorzio
Aziende lavorazione di marmi e pietre, rappresentato e difeso
dall'avv. Maurizio Di Cagno, con domicilio eletto in Bari, via
Nicolai, 43;
Contro Regione Puglia, rappresentata e difesa dall'avv. Marco
Lancieri, con domicilio eletto in Bari, via Cardassi, 58;
Provincia Barletta Andria Trani;
Per l'annullamento:
della delibera di G.R. n. 1712/2011 (pubblicata nel BURP n.
127 del 16 agosto 2011) approvativa del «Regolamento garanzie
finanziarie relative alle attività di smaltimento e di recupero di
rifiuti (d.lgs. n. 152/2006. Criteri e modalità di presentazione e
di utilizzo). Modifica»;
nonchè degli atti presupposti e connessi, ivi compresa, ove
occorra, la nota di trasmissione in data 6 settembre 2011 della
Provincia di BAT, a firma del dirigente il Settore 15 - Rifiuti e
Bonifiche;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;
Viste le memorie difensive;
Visti gli artt. 79, comma 1 cod. proc. amm., 1 legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 legge 11 marzo 1953, n. 87;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il dott. Francesco Cocomile e uditi nell'udienza
pubblica del giorno 7 marzo 2012 per le parti i difensori avv.ti
Maurizio Di Cagno e Marco Lancieri;

Fatto

L'odierno ricorrente Co.Ge.Ser. - Consorzio Aziende lavorazione
di marmi e pietre è proprietario e gestore della discarica
controllata di 2ª categoria, tipo A per inerti sita in agro di
Bisceglie alla contrada «La Piscinelle» in virtù di autorizzazione
n. 42/Rif. in data 11 novembre 1999 rilasciata dal Prefetto della
Provincia di Bart.
In seguito all'entrata in vigore del d.lgs. 13 gennaio 2003, n.
36 il Consorzio deducente presentava alla Provincia di Bari il piano
di adeguamento della discarica ai fini della prosecuzione
dell'esercizio. La Provincia di Bari, tuttavia, non si esprimeva in
ordine al predetto piano di adeguamento.
Con la nota prot. n. 3075 del 7 agosto 2007 la Provincia di Bari
invitava il Consorzio a conformarsi al contenuto del regolamento
della Regione Puglia 16 luglio 2007, n. 18 recante disposizioni in
materia di «garanzie finanziarie relative alle attività di
smaltimento e di recupero dei rifiuti (d.lgs. n. 152/06). Criteri e
modalità di presentazione e di utilizzo», come recepito con
deliberazione della Giunta provinciale di Bari n. 107 del 27 luglio
2007.
In particolare, con il regolamento regionale n. 18/2007, la
Regione Puglia, «in applicazione dell'art. 22 della legge regionale
n. 39/2006 e nelle more della determinazione da parte dello Stato dei
requisiti e delle capacità tecniche e finanziarie per l'esercizio
delle attività di gestione dei rifiuti di cui alla lettera h) comma
2 dell'art. 195 d.lgs. n. 152 del 3 aprile 2006» (cfr. art. 1, comma
1 del citato regolamento), ha dettato norme a regime in materia di
garanzie finanziarie per l'esercizio delle attività di smaltimento e
recupero dei rifiuti.
In esecuzione del citato regolamento il Consorzio Co.Ge.Ser
avrebbe dovuto offrire garanzie che - secondo la prospettazione dello
stesso ricorrente - sono eccessive e che nessun istituto bancario o
assicurativo sarebbe disposto a prestare.
Con l'impugnata deliberazione di G.R. n. 1712/2011 la Regione
Puglia ha apportato modifiche ad alcune disposizioni del regolamento
regionale n. 18/2007.
La Provincia di Barletta-Andria-Trani con la gravata nota
dirigenziale del 6 settembre 2011 ha richiesto al Consorzio istante
di trasmettere le garanzie finanziarie previste dal citato
regolamento regionale, così come modificato dalla D.G.R. n.
1712/2011.
L'odierno deducente impugna in questa sede la deliberazione della
Giunta Regionale della Puglia 26 luglio 2011, n. 1712, pubblicata nel
BURP n. 127 del 16 agosto 2011, ad oggetto «Regolamento garanzie
finanziarie relative alle attività di smaltimento e di recupero di
rifiuti (d.lgs. n. 152/06. Criteri e modalità di presentazione e di
utilizzo).
Modifica», e la nota del dirigente del Settore 15 - Rifiuti e
Bonifiche della Provincia di Barletta-Andria-Trani del 6 settembre
2011, con cui è stato richiesto al Consorzio istante di trasmettere
le garanzie finanziarie come previste dal citato regolamento
regionale, così come modificato.
Si affida ai motivi così rubricati:
1. Illegittimità derivata dalla illegittimità
costituzionale dell'art. 22 legge Regione Puglia 28 dicembre 2006, n.
39 per violazione dell'art. 117 Cost. e dell'art. 195, comma 2,
lettera g) (già lettera h) d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152;
2. Violazione dell'art. 14 d.gls. 13 gennaio 2003, n. 36.
Violazione dell'art. 1 legge 7 agosto 1990, n. 241. Violazione del
principio di proporzionalità dell'azione amministrativa. Ecesso di
potere per difetto di motivazione; carenza di istruttoria;
illogicità; ingiustizia manifesta;
3. Violazione, sotto distinto profilo, del principio di
proporzionalità dell'azione amministrativa. Eccesso di potere per
illogicità; ingiustizia manifesta; disparità di trattamento;
4. Violazione, sotto distinto profilo, del principio di
proporzionalità dell'azione amministrativa. Eccesso di potere per
ingiustizia minifesta e disparità di trattamento.
Si costituiva la Regione Puglia, resistendo al gravame.
Alla pubblica udienza del giorno 7 marzo 2012 la causa è passata
in decisione.

Diritto

Il Collegio Ritiene che la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 22, comma 2 legge Regione Puglia 28 dicembre
2006, n. 39 assuma rilevanza pregiudiziale ai fini della decisione
della presente causa e sia non manifestamente infondata, per le
ragioni che si diranno.
Ai sensi della citata disposizione regionale «La Regione provvede
entro trenta giorni, in via transitoria, alla determinazione delle
garanzie finanziarie per la gestione degli impianti di smaltimento e
di recupero dei rifiuti mediante adozione di apposito regolamento.».
In esecuzione del suddetto art. 22, comma 2 legge Regione Puglia
n. 39/2006 la Regione ha provveduto alla determinazione delle
garanzie finanziarie per la gestione degli impianti di smaltimento e
di recupero dei rifiuti con il gravato regolamento regionale n.
18/2007.
Invero, la premessa dell'art. 1 del regolamento regionale n.
18/2007 chiarisce che lo stesso è stato emanato «In applicazione
dell'art. 22 della legge regionale n. 39/2006 e nelle more della
determinazione da parte dello Stato dei requisiti e delle capacità
tecniche e finanziarie per l'esercizio delle attività di gestione
dei rifiuti di cui alla lettera h) comma 2 dell'art. 195 del d.lgs.
n. 152 del 3 aprile 2006...».
Delle previsioni contenute nel regolamento n. 18/2007 (come
risultante dalle modificazioni apportate dalla gravata D.G.R. n.
1712/2011) l'Amministrazione provinciale della Provincia BAT ha fatto
esplicita applicazione con l'impugnata nota del dirigente del Settore
15 - Rifiuti e Bonifiche del 6 settembre 2011, con cui è stato
richiesto al Consorzio istante di trasmettere le garanzie finanziarie
previste dal citato regolamento regionale, così come modificato.
Detto provvedimento provinciale (censurato in questa sede in uno
alla D.G.R. n. 1712/2011 recante modificazioni al regolamento
regionale n. 18/2007) è, pertanto, chiaramente applicativo delle
previsioni contenute nel regolamento regionale come successivamente
novellato.
Da qui la rilevanza della questione di legittimità
costituzionale della citata disposizione legislativa regionale (i.e.
art. 22, comma 2 legge Regione Puglia n. 39/2006 su cui si fonda il
potere della Regione di adottare il citato regolamento n. 18/2007 e
le successive modifiche) ai fini della decisione della presente
controversia, tenuto conto del motivo di ricorso sub 1 che pone al
centro la valutazione in ordine alla compatibilità costituzionale
della disposizione legislativa regionale de qua.
Invero, unicamente la declaratoria di incostituzionalità della
prescrizione di cui all'art. 22, comma 2 legge Regione Puglia n.
39/2006, facendo venir meno la norma attributiva della potestà
regolamentare (concretatasi con l'adozione del regolamento regionale
n. 18/2007 modificato con la gravata D.G.R. n. 1712/2011),
determinerebbe la caducazione del contestato provvedimento
provinciale applicativo del menzionato regolamento.
A tal riguardo, va, altresì, evidenziato che il ricorso del
Consorzio Co.Ge.Ser. è sicuramente ammissibile.
Il regolamento n. 18/2007 (modificato dalla D.G.R. n. 1712/2011)
configura un tipico «...regolamento volizione preliminare» contenente
disposizioni normative generali ed astratte circa i requisiti e le
capacità tecniche e finanziarie per l'esercizio delle attività di
gestione dei rifiuti, prive di carattere immediatamente lesivo.
Cons. Stato, sez. IV, 14 febbraio 2005, n. 450 distingue i
«regolamenti c.d. volizioni preliminari, che, caratterizzati da
requisiti di generalità e astrattezza, contengono previsioni
normative astratte e programmatiche, che non si traducono in una
immediata incisione della sfera giuridica del destinatario, a nulla
rilevando che ciò possa accadere in futuro, e i regolamenti c.d
volizioni-azioni, che contengono, almeno in parte, previsioni
destinate alla immediata applicazione, in quanto capaci di produrre
un immediato effetto lesivo della sfera giuridica del destinatario.
...».
La distinzione è strumentale all'affermazione, da parte del
Consiglio di Stato, della operatività della regola della immediata
impugnazione unicamente nella seconda ipotesi (regolamento volizione
azione), dovendosi nel primo caso (regolamento volizione preliminare)
far ricorso alla tecnica della cd. doppia impugnazione congiunta di
regolamento ed atto applicativo lesivo.
In tal senso anche T.A.R. Emilia-Romagna, Parma, 8 marzo 2006, n.
95: «I regolamenti possono essere autonomamente e immediatamente
impugnati solo quando contengano disposizioni suscettibili di
arrecare, in via diretta ed immediata, un'effettiva e attuale lesione
dell'interesse di un determinato soggetto (c.d. regolamenti
costituenti "volizioni azioni"), mentre se il pregiudizio è
conseguenza dell'atto di applicazione concreta, il regolamento deve
essere impugnato congiuntamente ad esso (c.d. regolamento costituente
"volizione preliminare").».
Cionondimeno, parte ricorrente, a fronte di un regolamento
regionale quale il n. 18/2007 (qualificabile come regolamento
volizione preliminare) contenente - come detto - mere disposizioni
generali ed astratte risultanti dalle modificazioni apportate dalla
D.G.R. n. 1712/2011 (e quindi insuscettibili, in quanto tali, di
arrecare un pregiudizio in via diretta ed immediata alla propria
sfera giuridica), lo ha correttamente censurato con la tecnica della
doppia impugnazione, e cioè congiuntamente al menzionato
provvedimento dell'Amministrazione provinciale BAT (nota dirigenziale
del 6 settembre 2011) applicativo del suddetto regolamento come
novellato dalla D.G.R. citata.
Venendo al profilo della non manifesta infondatezza, va rilevato
che l'autoattribuzione legislativa (ex art. 22, comma 2 legge Regione
Puglia n. 39/2006), sia pure in via transitoria, da parte della
Regione Puglia, della potestà di dettare norme regolamentari in
detta materia (riservata alla competenza normativa statale) si pone
in contrasto con l'art. 117, commi 2, lettera s) e 6 Cost. e con
l'art. 195, comma 2, lettera g) d.lgs. n. 152/2006.
Invero, in forza della disposizione costituzionale (introdotta
dalla riforma costituzionale n. 3/2001) spetta alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato «la tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali».
Peraltro, l'art. 117, comma 6 Cost. sancisce che «La potestà
regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione
esclusiva, salva delega alle Regioni.».
Ai sensi dell'art. 195, comma 2, lettera g) d.lgs. n. 152/2006
(disposizione certamente in linea con la previsione di cui al citato
art. 117, comma 2 lettera s) Cost.) spetta allo Stato «... la
determinazione dei requisiti e delle capacità tecniche e finanziarie
per l'esercizio delle attività di gestione dei rifiuti, ivi compresi
i criteri generali per la determinazione delle garanzie finanziarie
in favore delle Regioni, con particolare riferimento a quelle dei
soggetti obbligati all'iscrizione all'Albo di cui all'art. 212,
secondo la modalità di cui al comma 9 dello stesso articolo; ...»
(con la novella di cui al d.lgs. 3 dicembre 2010, n. 205 l'originaria
lettera h) cui fa riferimento la premessa dell'art. 1 del regolamento
regionale n. 18/2007 è divenuta l'attuale lettera g), restandone,
tuttavia, immutata la formulazione).
La materia oggetto del presente contenzioso (i.e. determinazione,
operata - sia pure in via transitoria - dalla Regione Puglia con il
censurato regolamento n. 18/2007 come modificato dalla impugnata
D.G.R. n. 1712/2011, delle garanzie finanziarie per la gestione degli
impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti) è, pertanto,
riservata alla competenza legislativa e regolamentare esclusiva dello
Stato ai sensi degli artt. 117, commi 2, lettera s) e 6 Cost. e 195,
comma 2, lettera g) d.lgs. n. 152/2006, venendo in rilievo «la tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema».
Di conseguenza la Regione non ha potestà legislativa e
regolamentare, neppure in via transitoria, in subiecta materia.
Peraltro, lo Stato non ha conferito ai sensi dell'art. 117, comma
6 Cost. alcuna delega «regolamentare» alla Regione.
Ne deriva il contrasto del regolamento n. 18/2007 (modificato
dalla im ugnata D.G.R. n. 1712/2011) e prima ancora dell'art. 22,
comma 2 legge Regione Puglia n. 39/2006 con il citato parametro
costituzionale.
In particolare, la norma legislativa regionale ha
illegittimamente attribuito alla Regione il potere di adottare un
regolamento in una materia riservata alla competenza legislativa e
regolamentare esclusiva dello Stato.
A tal proposito, si rammenta il principio affermato da Corte
cost., 22 dicembre 2010, n. 373:
«La Corte costituzionale dichiara l'illegittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 1, lettera f), secondo periodo, 1. reg. Puglia 31
dicembre 2009 n. 36, nella parte in cui attribuisce alla Regione il
potere di regolamentare gli ambiti di attività soggetti alla previa
emanazione di disciplina statale nelle more della determinazione
degli indirizzi nazionali, come nel caso dei criteri per
l'assimilazione dei rifiuti speciali agli urbani. La competenza in
tema di tutela dell'ambiente, in cui rientra la disciplina dei
rifiuti, appartiene in via esclusiva allo Stato, e non sono perciò
ammesse iniziative delle regioni di regolamentare nel proprio ambito
territoriale la materia pur in assenza della relativa disciplina
statale. Il legislatore regionale non poteva dunque disporre che
l'esercizio delle funzioni pianificatone della Regione potesse
prescindere dalla previa adozione degli indirizzi di carattere
generale che la legge statale Ritiene invece essenziali.».
Conclusivamente il Collegio, per le ragioni sopra esposte,
solleva questioni, di costituzionalità dell'art. 22, comma 2 legge
Regione Puglia 28 dicembre 2006, n. 39, per contrasto con l'art. 117,
commi 2, lettera s) e 6 della Costituzione e con l'art. 195, comma 2,
lettera g) d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152.
Alla luce delle considerazione che precedono è sospesa ogni
decisione sulla predetta controversia, dovendo la questione essere
demandata al giudizio della Corte costituzionale.

P. Q. M.

Visti gli artt. 79, comma 1 cod. proc. amm., 1 legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1. e 23 legge dell'11 marzo 1953,
n. 87, riservata ogni altra pronuncia in rito, nel merito e sulle
spese, ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione
di costituzionalità dell'art. 22, comma 2 legge Regione Puglia 28
dicembre 2006, n. 39, per contrasto con l'art. 117, commi 2, lettera
s) e 6 della Costituzione e con l'art. 195, comma 2, lettera g)
d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, dispone l'immediata trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale, sospendendo il giudizio in corso.
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al Presidente della Giunta regionale della
Regione Puglia e sia comunicata al Presidente del Consiglio regionale
della Regione Puglia.
Manda alla segreteria per gli adempimenti di rito.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 7
marzo 2012.

Il Presidente, Allegretta


L'estensore, Cocomile