1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 22-2-2023
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 16 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 gennaio 2023
Ordinanza del 20 gennaio 2023 della Corte d'appello di Napoli nel procedimento civile promosso da D. K. contro il Ministero della giustizia. Processo civile - Equa riparazione per violazione della ragionevole durata del processo - Controversie in materia di riconoscimento della protezione internazionale - Termine ragionevole - Individuazione del termine ragionevole del processo nella non eccedenza della durata di tre anni in primo grado, di due anni in secondo grado, di un anno nel giudizio di legittimita' - Applicazione del termine triennale anche alla durata dei procedimenti di primo grado in materia di riconoscimento della protezione internazionale ex art. 35-bis del d.lgs. n. 25 del 2008. - Legge 24 marzo 2001, n. 89 (Previsione di equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del processo e modifica dell'articolo 375 del codice di procedura civile), art. 2, comma 2-bis. (23C00025) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 22-2-2023)

LA CORTE D'APPELLO DI NAPOLI
Quinta sezione civile
(già Prima sezione civile bis)

Nella persona del Presidente designato dott. Caterina Molfino,
visto il ricorso iscritto al n. 122/2023 r.g. aff. vol. giur. avente
ad oggetto la domanda di equa riparazione ex lege n. 89/2001 proposta
da D... K... nato in ... in data ... rappresentato e difeso, in
virtù di procura rilasciata e trasmessa con le modalità di cui
all'art. 83, comma 3, del codice di procedura civile, dall'avv. De
Vincentis Gianluca DVNGLC86H08A783X e con lo stesso domiciliato
elettivamente in via Roma n. 233/A - Telese Terme ricorrente nei
confronti del Ministero della giustizia in persona del Ministro pro
tempore ha emesso il seguente decreto rilevato dagli atti che il
ricorrente in epigrafe ha richiesto l'indennizzo maturato per
l'irragionevole durata del procedimento di primo grado introdotto
dinanzi al Tribunale di Napoli - Sezione specializzata immigrazione -
in data 4 giugno 2019, definito con decreto di parziale accoglimento
depositato 4 gennaio 2023;
Che il ricorrente ha allegato che il giudizio ha avuto la durata
complessiva di tre anni e sette mesi, arco temporale cui ha richiesto
sottrarsi il periodo di durata ragionevole, che ha indicato in
quattro mesi richiamando l'art. 35-bis, comma 13, decreto-legge n.
25/2008, come modificato dal decreto-legge n. 13/2017 in tema di
protezione internazionale o, al più, in un anno, applicando in via
analogica il periodo di durata ragionevole fissato dalla
giurisprudenza per la definizione del procedimento per equa
riparazione ex legge n. 89/2001, a parere del ricorrente
strutturalmente affine;
Che, infatti, a suo dire, la normativa speciale in materia di
protezione internazionale, finalizzata alla tutela dei diritti
fondamentali della persona, e connotata da urgenza e, di conseguenza,
l'esame delle domande di protezione deve essere effettuato nel
termine specifico indicato dalla normativa stessa, con conseguente
deroga del termine di durata triennale di un ordinario giudizio di
primo grado, dettato dall'art. 2, comma 2-bis, legge n. 89/2001.
La tesi sostenuta dal ricorrente non risulta condivisibile. Ed
infatti, l'art. 2, comma 2-bis, legge Pinto, stabilisce che «si
considera rispettato il termine ragionevole di cui al comma 1 se il
processo non eccede la durata di tre anni in primo grado, due in
secondo grado e un anno nel giudizio di legittimita'». Tali
disposizioni sono state introdotte dall'art. 55, comma 1, lettera a),
numero 2), del decreto-legge n. 83 del 2012, al fine di adottare una
disciplina legale uniforme dei termini entro cui il giudizio deve
reputarsi rispettoso del principio della ragionevole durata del
processo, enunciato dall'art. 111, secondo comma, della Costituzione
e dall'art. 6, paragrafo 1, della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali.
L'art. 35-bis, comma 13, decreto-legge n. 25/2008, come
modificato dal decreto-legge n. 13/2017 nel disciplinare il
procedimento di opposizione al diniego amministrativo di protezione
internazionale ed interna fissa in mesi quattro il limite entro il
quale le domande devono essere definite dalle sezioni specializzate
istituite per legge; tuttavia, il superamento del termine di quattro
mesi per la decisione previsto dalla normativa sopra richiamata, che
ha pacificamente natura ordinatoria, non rileva di per sè ai fini
dell'equo indennizzo, perchè non può ritenersi che tale termine,
avente finalità meramente acceleratoria, possa considerarsi
sostitutivo e derogatorio di quello previsto specificamente dalla
legge in materia di equa riparazione. Vi è, cioè, un'obiettiva
indipendenza dei due termini rispettivamente previsti
dall'ordinamento per la decisione del procedimento de quo e per la
ragionevole durata del processo, di guisa che il superamento del
primo di essi è insufficiente ai fini del riconoscimento del diritto
all'equo indennizzo di cui alla legge n. 89 del 2001,
Un ragionamento analogo a quello appena svolto è pacificamente
seguito per il termine di durata ragionevole dei procedimenti della
legge Pinto, fissato notoriamente in un anno, nonostante che l'art.
3, comma 4, preveda che il giudizio debba essere deciso entro trenta
giorni dal deposito del ricorso e l'art. 5-ter, comma 5, dispone che
la definizione del giudizio di opposizione debba avvenire entro
quattro mesi dal deposito del ricorso.
L'unico termine decisivo, quindi, resta quello stabilito dalla
legge Pinto, non potendosi dubitare che l'art. 2, comma 2-ter,
citato, si applichi anche al procedimento in materia di protezione
internazionale perchè esso si estende «ad ogni procedimento civile
per cui non sia disposto diversamente e non solo al giudizio
ordinario di cognizione; tanto è vero che, per alcune procedure
speciali, come quella esecutiva, e quella concorsuale, la legge ha
previsto termini diversi e specifici» (cosi Corte costituzionale n.
36 del 19 febbraio 2016).
Ciò posto, vanno, per converso, considerati: la natura
personalissima dei diritti umani coinvolti (riconosciuti dalle
convenzioni internazionali e dalla Costituzione italiana), la
peculiarità del procedimento connotato dalla semplicità delle forme
e da esigenze di snellezza e sommarietà delle indagini (cosi
Cassazione 10 settembre 2020, n. 18787), la stessa previsione del
termine di quattro mesi per la decisione del giudice (peraltro non
reclamabile), nonchè l'indicazione contenuta nel comma 15 dello
stesso art. 35-bis secondo cui la «controversia è trattata in ogni
grado in via di urgenza»; rilievi dai quali si desume, in modo
univoco e convergente, che la tutela in materia di riconoscimento
della protezione internazionale debba essere certamente soddisfatta
con particolare rapidità e celerità.
Alla stregua di tali considerazioni, non vi è dubbio che la
speciale delicatezza e la notevole rilevanza della materia oggetto
dei procedimenti in esame, inerente il godimento di diritti umani
fondamentali, esigono, nei giudici, un'accentuata diligenza e nel
«sistema giustizia» un'adeguata efficienza organizzativa che
consentano una concreta e certa riduzione del parametro di
ragionevole durata del processo. Non può, perciò, ritenersi che,
anche rispetto a tale procedimento, sia adeguato e rispettoso dei
principi costituzionali il termine triennale di durata ragionevole
previsto in via generale con riferimento ai procedimenti civili.
In definitiva, il vizio dl incostituzionalità dell'art. 2, comma
2-bis, della legge n. 89/2001, che impone di considerare ragionevole
la durata triennale del procedimento di primo grado in materia di
protezione internazionale, si rende evidente in quanto la norma
finisce per equiparare e trattare in modo uniforme procedure del
tutto diverse sotto l'aspetto della congruità della durata
ragionevole dei giudizi, posto che la individuazione di tale durata
ex art. 111, secondo comma, della Costituzione non può prescindere
dalle caratteristiche e dalla natura del procedimento. In tal senso,
va altresì ricordato che, in sede di interpretazione dell'art. 6
della Convenzione europea sui diritti dell'uomo, la Corte di
Strasburgo ha sempre tenuto conto, in particolare, della complessità
della causa e della rilevanza della «posta in gioco» al fine della
determinazione del termine ragionevole, e, tra gli esempi di
categorie di cause che, per loro natura, esigono particolare
diligenza e sollecitudine sono fatte rientrare le cause in materia di
stato civile e di capacità personale (cfr. Corte europea diritti
dell'uomo, sez. I, 5 dicembre 2019, n. 35516).
Ne consegue che l'art. 2, comma 2-bis, citato, nella parte in cui
si applica - inevitabilmente - anche ai procedimenti in materia di
protezione internazionale, appare contrastante sia con l'art. 3,
primo comma, della Costituzione, sia con gli articoli 111, secondo
comma, e 117, primo comma, della Costituzione, per violazione degli
obblighi internazionali derivanti dall'art. 6 della Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali che stabilisce l'analogo principio del «termine
ragionevole».
Nè l'evidente incongruenza può essere superata mediante
un'interpretazione dell'art. 2, comma 2-bis, in senso conforme alla
Costituzione, derogando alla suddetta previsione normativa e
sostituendo al termine triennale un termine inferiore individuato dal
giudice con criteri discrezionali che possono sfociare nell'arbitrio
oppure ricorrendo a forzate applicazioni in via analogica, quale
quella del termine previsto per le procedure di legge Pinto, cosi
come deciso da diversi precedenti di merito citati da parte
ricorrente, che a chi scrive non appaiono convincenti.
Al riguardo, deve condividersi l'opinione secondo la quale i
commi 2-bis e 2-ter dell'art. 2, nell'affermare che il termine
indicate «Si considera rispettato», sono univoci e non possono che
essere intesi nel senso che tale termine debba essere ritenuto sempre
ragionevole, perchè considerato dal legislatore insensibile alla
natura del procedimento ed all'eventuale accertamento della maggiore
semplicità dello stesso. Ciò trova conferma nel fatto che questa
affermazione si inserisce nell'ambito di un intervento normativo
diretto a sottrarre alla discrezionalità giudiziaria la
determinazione della congruità del termine, per affidarla invece ad
una previsione legale di carattere generale. In tal senso si è
correttamente osservato che «di fronte all'esplicita previsione
normativa, che non prevede durate diversificate in ragione del
diverso grado di complessità dei giudizi, ogni argomento contrario
è recessivo» (cfr. Cassazione 6 dicembre 2021, n. 38471). Anche nei
lavori preparatori al decreto-legge n. 83/2012, in particolare
all'art. 55, si legge che l'osservanza dei termini di durata dei
singoli gradi di giudizio, introdotti dall'art. 2, comma 2-bis, «fa
sì che sia rispettato termine ragionevole di durata del procedimento
e, quindi, non permette alcuna domanda di indennizzo».
Significativo, del resto, è che l'individuazione del termine
annuale di durata ragionevole del processo della cd. legge Pinto non
è il frutto di una operazione interpretativa dell'art. 2, comma
2-bis, della stessa legge, ma è conseguente al necessario intervento
demolitorio della Corte costituzionale che, con sentenza del 19
febbraio 2016, n. 36, ha dichiarato costituzionalmente illegittimo -
per violazione degli articoli 111 e 117, comma 1, della Costituzione
- il citato art. 2, comma 2, nella parte in cui si applica alla
durata del processo di primo grado previsto dalla legge n. 89 del
2001. Va, ancora, evidenziato che, nella pronunzia suindicata, la
Corte, sulla base di argomentazioni identiche a quelle sopra
illustrate, ha rigettato l'eccezione sollevata dall'Avvocatura
generale dello Stato secondo cui sarebbe stato possibile adottare
un'interpretazione costituzionalmente conforme delle disposizioni
impugnate, ed ha, quindi, disatteso la tesi che legislatore avrebbe
introdotto solo «un parametro cui il giudice deve attenersi senza
esserne vincolato in termini assoluti», potendone prescindere alla
luce della natura del procedimento.
In conclusione, carattere vincolante ed inderogabile della
previsione normativa in tema di durata ragionevole del procedimento
esclude la possibilità di adottare un'interpretazione
costituzionalmente orientata della norma in esame, obbligando il
giudice a sollevare la relativa questione di costituzionalità.
Non è compito del giudice a quo indicare quale sia il termine
più adeguato al caso di specie, come pure non può essere di
ostacolo alla denuncia di illegittimità costituzionale il rilievo
che, una volta rimossa la norma incostituzionale, l'intervento del
legislatore possa ritardare o mancare dei tutto, potendo l'interprete
sopperire a tale lacuna utilizzando i principi espressi dalla
giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo e della
Corte di cessazione antecedente alla novella introdotta dal
decreto-legge n. 83/2012.
Evidente, infine, è la rilevanza della questione nel
procedimento in esame, dal momento che l'individuazione della durata
ragionevole del processo presupposto, contenuta nelle disposizioni
della cui legittimità costituzionale si dubita, influisce in modo
determinante sulla misura dell'indennizzo richiesto e, di
conseguenza, sulla decisione richiesta dal ricorrente.

P. Q. M.

La Corte di appello di Napoli, quinta sezione civile;
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2-bis della legge 24
marzo 2001, n. 89, nella parte in cui si applica anche alla durata
dei procedimenti di primo grado in materia di riconoscimento della
protezione internazionale, ex art. 35-bis, decreto legislativo n.
25/2008.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio in corso.
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, nonchè al Presidente del Consiglio
dei ministri e comunicata al Presidente della Camera dei deputati e
del Senato della Repubblica.
Così deciso in Napoli, 20 gennaio 2023

Il presidente designato: Molfino