1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 11-2-2000
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 36 SENTENZA 3 - 7 febbraio 2000
Giudizio di ammissibilita' di richiesta di referendum abrogativo. Referendum abrogativo - Infortuni sul lavoro e malattie professionali - Sistema assicurativo - Abrogazione della gestione in esclusiva da parte dell'INAIL - Inidoneita' del quesito a conseguire l'obiettivo preannunciato - Inammissibilita' della richiesta referendaria. D.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124; d.lgs. 30 giugno 1994, n. 479, art. 8, comma 3. (000C0130) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 11-2-2000)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: prof. Giuliano VASSALLI; Giudici:
prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando
SANTOSUOSSO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof.
Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof.
Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale
MARINI, dott. Franco BILE;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,
della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di
referendum popolare per l'abrogazione del decreto del Presidente
della Repubblica 30 giugno 1965, n. 1124, recante "Testo unico delle
disposizioni per l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni
sul lavoro e le malattie professionali" e successive modificazioni,
limitatamente a: Articolo 10, comma 8: "Agli effetti dei precedenti
commi sesto e settimo l'indennità d'infortunio è rappresentata dal
valore capitale della rendita liquidata, calcolato in base alle
tabelle di cui all'art. 39."; Articolo 11, comma 1, limitatamente
alle parole: "calcolato in base alle tabelle di cui all'art. 39";
Articolo 16; Articolo 18; Articolo 28, comma 1, limitatamente alle
parole: "con le modalità e nei termini di cui agli articoli 44 -
così come modificato dal successivo punto 2) - e seguenti", e comma
5, limitatamente alle parole: "e versata con le modalità e nei
termini di cui all'art. 44, così come modificato dal successivo
punto 2)"; Articolo 34; Articolo 35; Articolo 36; Articolo 37;
Articolo 38; Articolo 39; Articolo 40; Articolo 41; Articolo 42;
Articolo 43; Articolo 44, nell'attuale testo così come risultante ai
sensi dell'art. 10, comma 2, del decreto-legge 30 dicembre 1987, n.
536, convertito in legge 29 febbraio 1988, n. 48, nonchè come
integrato (quanto al comma 3) dall'art. 59, comma 19, della legge 27
dicembre 1997, n. 449; Articolo 45, come modificato (quanto al
secondo comma) dall'art. 4 decreto-legge 9 ottobre 1989, n. 338,
convertito dalla legge 7 dicembre 1989, n. 389; Articolo 46; Articolo
47; Articolo 48; Articolo 49; Articolo 126; Articolo 127, come
modificato dall'art. 53, comma 7, della legge 27 dicembre 1997, n.
449; Articolo 128; Articolo 129; Articolo 148, comma 2, limitatamente
alle parole: "da parte dell'Istituto nazionale per l'assicurazione
contro gli infortuni sul lavoro"; Articolo 149; Articolo 152;
Articolo 154; Articolo 157, comma 7, limitatamente alle parole: "con
il concorso dell'Istituto nazionale della previdenza sociale e
dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul
lavoro"; Articolo 177, lettera e), limitatamente alle parole:
"all'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul
lavoro"; Nonchè del d.lgs. 30 giugno 1994, n. 479, recante
"Attuazione della delega conferita dall'art. 1, comma 32, della legge
24 dicembre 1993, n. 537, in materia di riordino e soppressione di
enti pubblici di previdenza e assistenza", e successive
modificazioni, limitatamente a: Articolo 8, comma 3: "Al consiglio
di amministrazione dell'INAIL, in aggiunta ai compiti di cui all'art.
3, è attribuita anche la competenza a decidere in via definitiva i
ricorsi attribuiti alla commissione di cui all'art. 39, terzo comma,
del testo unico delle disposizioni per l'assicurazione obbligatoria
contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali approvato
con decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1965, n. 1124,
che è soppressa"; giudizio iscritto al n. 118 del registro
referendum. Vista l'ordinanza del 7-13 dicembre 1999 con la quale
l'Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha
dichiarato conforme a legge la richiesta e la successiva ordinanza di
correzione di errore materiale del 21 dicembre 1999; Udito nella
camera di consiglio del 13 gennaio 2000 il giudice relatore Fernando
Santosuosso; Uditi l'avvocato Gianfranco Palermo per i presentatori
Capezzone Daniele, Giustino Mariano e De Lucia Michele e l'avvocato
Amos Andreoni per la Federazione dei Verdi ed altri, Comitato per le
libertà e i diritti sociali e Partito della Rifondazione comunista.
Ritenuto in fatto
1. - L'Ufficio centrale per il referendum costituito presso la
Corte di cassazione, in applicazione della legge 25 maggio 1970, n.
352, ha esaminato la richiesta di referendum popolare per
l'abrogazione di una serie di disposizioni del decreto del Presidente
della Repubblica 30 giugno 1965, n. 1124, recante "Testo unico delle
disposizioni per l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni
sul lavoro e le malattie professionali", nonchè dell'art. 8, comma
3, del decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 479 (Attuazione della
delega conferita dall'art. 1, comma 32, della legge 24 dicembre 1993,
n. 537, in materia di riordino e soppressione di enti pubblici di
previdenza e assistenza).
2. - L'Ufficio centrale, dopo aver verificato, con esito positivo,
la regolarità della richiesta, ha rilevato che il quesito era stato
formulato senza tenere conto delle modifiche apportate dalle
successive norme contenute nel d.-l. 30 dicembre 1987, n. 536
(convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 29 febbraio 1988, n. 48), nel d.-l. 9 ottobre 1989, n. 338
(convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 7 dicembre 1989, n. 389) e nella legge 27 dicembre 1997, n.
449.
Di conseguenza, detto Ufficio ha provveduto a riformulare il
quesito referendario nei seguenti termini: "Volete voi che sia
abrogato il Decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1965,
n. 1124, recante "Testo unico delle disposizioni per l'assicurazione
obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie
professionali", limitatamente a:
art. 10, comma 8: "Agli effetti dei precedenti commi sesto e
settimo l'indennità d'infortunio è rappresentata dal valore
capitale della rendita liquidata, calcolato in base alle tabelle di
cui all'art. 39"; art. 11, comma 1, limitatamente alle parole:
"calcolato in base alle tabelle di cui all'art. 39"; art. 16; art.
18; art. 28, comma 1, limitatamente alle parole: "con le modalità e
nei termini di cui agli articoli 44 - così come modificato dal
successivo punto 2) - e seguenti", e comma 5, limitatamente alle
parole: "e versata con le modalità e nei termini di cui all'art. 44,
così come modificato dal successivo punto 2)"; art. 34; art. 35;
art. 36; art. 37; art. 38; art. 39; art. 40; art. 41; art. 42; art.
43; art. 44, nell'attuale testo così come risultante ai sensi
dell'art. 10, comma 2, del d.-l. 30 dicembre 1987, n. 536,
convertito in legge 29 febbraio 1988, n. 48, nonchè come integrato
(quanto al comma 3) dall'art. 59, comma 19, della legge 27 dicembre
1997, n. 449; art. 45, come modificato (quanto al secondo comma)
dall'art. 4 del decreto-legge 9 ottobre 1989, n. 338, convertito
dalla legge 7 dicembre 1989, n. 389; art. 46; art. 47; art. 48; art.
49; art. 126; art. 127, come modificato dall'art. 53, comma 7, della
legge 27 dicembre 1997, n. 449; art. 128; art. 129; art. 148, comma
2, limitatamente alle parole: "da parte dell'Istituto nazionale per
l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro; art. 149; art. 152;
art. 154; l'art. 157, comma 7, limitatamente alle parole: "con il
concorso dell'Istituto nazionale della previdenza sociale e
dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul
lavoro; art. 177, lettera e) limitatamente alle parole:
"all'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul
lavoro"; nonchè il decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 479,
recante "Attuazione della delega conferita dall'art. 1, comma 32,
della legge 24 dicembre 1993, n. 537, in materia di riordino e
soppressione di enti pubblici di previdenza e assistenza", e
successive modificazioni limitatamente a: art. 8, comma 3: "Al
consiglio di amministrazione dell'INAIL, in aggiunta ai compiti di
cui all'art. 3, è attribuita anche la competenza a decidere in via
definitiva i ricorsi attribuiti alla commissione di cui all'art. 39,
terzo comma, del testo unico delle disposizioni per l'assicurazione
obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie
professionali approvato con decreto del Presidente della Repubblica
30 giugno 1965, n. 1124, che è soppressa"?
Contestualmente, l'Ufficio centrale ha assegnato a detta richiesta
il numero 6, denominando il referendum col titolo "Assicurazione
contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali:
abrogazione dell'esclusiva INAIL in materia".
3. - Ricevuta comunicazione dell'ordinanza, il Presidente di questa
Corte ha fissato il giorno 13 gennaio 2000 per l'udienza in camera di
consiglio, dandone regolare comunicazione ai sensi dell'art. 33 della
legge 25 maggio 1970, n. 352.
4. - In prossimità dell'udienza il Comitato promotore ha
presentato una memoria, sollecitando una pronuncia di ammissibilità
del referendum.
Osserva detto Comitato che il quesito in esame non tocca in alcun
modo il principio dell'obbligatorietà della tutela assicurativa
fissato dall'art. 38 della Costituzione, tanto più che il
legislatore non ha provveduto a dare adeguata attuazione a tale
norma, non essendo state approntate le strutture indicate nella Carta
fondamentale. L'obiettivo che il referendum intende promuovere è
quello dell'eliminazione di un ostacolo alla libera affermazione del
sistema pluralistico nella materia previdenziale, obiettivo che lo
stesso legislatore dimostra di aver perseguito attraverso la
privatizzazione degli enti previdenziali disposta dal decreto
legislativo 30 giugno 1994, n. 509; e d'altra parte resterebbe
sempre aperta per il legislatore la possibilità di un intervento di
armonizzazione dell'intero settore.
Nessun dubbio poi sussiste, a dire del Comitato, in ordine ai
requisiti di chiarezza e di omogeneità del quesito referendario,
perchè la molteplicità delle norme delle quali si chiede
l'abrogazione è sorretta da un'unica ratio ispiratrice, ossia quella
del monopolio dell'INAIL nella materia dell'assicurazione contro gli
infortuni sul lavoro e le malattie professionali. Una volta
liberalizzato l'intero settore, la permanenza di norme come quelle
oggetto del quesito si risolverebbe in un ingiustificato privilegio,
idoneo a determinare disparità di trattamento a seconda dell'ente
col quale il lavoratore stipula la polizza assicurativa.
5. - In prossimità del giorno della deliberazione hanno presentato
memorie, in cui sostengono l'inammissibilità del referendum in
esame, la Federazione dei verdi, in persona del sen. Natale
Ripamonti, l'Associazione nazionale per la sinistra, in persona
dell'on. Sergio Garavini, Alfiero Grandi, nella qualità di
responsabile lavoro dei Democratici di sinistra, nonchè il Partito
della rifondazione comunista, in persona del segretario politico on.
Fausto Bertinotti, ed il Comitato per le libertà ed i diritti
sociali, in persona del Presidente Paolo Cagna Ninchi.
Considerato in diritto
1. - La richiesta di referendum abrogativo sulla quale la Corte è
chiamata a pronunciarsi riguarda una serie di articoli del testo
unico 30 giugno 1965, n. 1124, contenente la disciplina
dell'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le
malattie professionali, nonchè l'art. 8, comma 3, del decreto
legislativo 30 giugno 1994, n. 479, strettamente connesso ai
precedenti. Scopo del quesito è quello di eliminare la gestione
della predetta assicurazione, in regime di sostanziale esclusiva, da
parte dell'INAIL, e consentire ai datori di lavoro l'accesso, in
alternativa, alle assicurazioni private; il tutto presupponendo che
la liberalizzazione del mercato di quel settore sia più idonea a
garantire la tutela dei lavoratori infortunati.
In ordine a tale obiettivo, il quesito referendario investe, fra
gli altri, l'art. 126 del testo unico, che contiene l'affidamento in
esclusiva all'INAIL della predetta assicurazione (per i lavoratori
dell'industria), le procedure per la diffida al datore di lavoro in
caso di inadempimento dell'obbligo di denunzia di inizio
dell'attività, le norme che consentono all'ente previdenziale di
avvalersi del sistema previsto per la riscossione dei tributi (artt.
34 e ss.), nonchè il metodo di calcolo dei valori capitali delle
rendite ed il meccanismo di ricorso avverso le deliberazioni
dell'INAIL in materia di tariffe (artt. 39 e ss.). La complessa opera
di abrogazione, peraltro, dovrebbe svolgersi nella permanenza del
principio, sancito dall'art. 1 del testo unico, dell'obbligatorietà
dell'assicurazione contro gli infortuni e le malattie professionali,
e di quello dell'automaticità delle prestazioni (art. 67).
2. - Preliminarmente va sciolta la riserva sulla ammissibilità
della presentazione e dell'illustrazione orale delle memorie da parte
dei soggetti diversi dai presentatori del referendum. Tali soggetti,
benchè non menzionati dall'art. 33 della legge n. 352 del 1970,
possono tuttavia, per le ragioni indicate da questa Corte nella
sentenza n. 31 del 2000, presentare memorie con la conseguente
facoltà di illustrazione orale in camera di consiglio.
3. - La materia oggetto della presente proposta referendaria impone
un previo richiamo all'art. 38 della Costituzione: il secondo comma
di tale articolo, infatti, garantisce ai lavoratori il diritto "che
siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di
vita" anche in caso di infortunio o di malattia professionale, mentre
dal quarto comma deriva l'obbligo che gli obiettivi di tutela
previdenziale indicati nell'articolo stesso vengano conseguiti
mediante l'intervento di "organi ed istituti predisposti o integrati
dallo Stato".
Il carattere pubblicistico dell'assicurazione in esame, ravvisabile
già in queste disposizioni, informa anche le peculiarità
dell'attuale assetto normativo, i cui connotati furono già
evidenziati nella sentenza n. 160 del 1974 di questa Corte, ove si
affermò, tra l'altro, che l'utile di impresa è un "fattore
estraneo" alle assicurazioni sociali, la cui funzione è invece
esclusivamente quella di "garantire ai beneficiari la sicurezza del
soddisfacimento delle necessità di vita". Ciò è confermato da una
serie di disposizioni, quali quella dell'obbligo per l'INAIL di
pagare le rendite in modo automatico ed indipendentemente dalla
regolarità dei versamenti contributivi; quella della suddivisione
dell'onere economico complessivo, che grava in gran parte su di
un'ampia platea di datori di lavoro, e solo in misura minima sui
lavoratori; e quella relativa all'esercizio dell'assicurazione con
forme di assistenza e di servizio sociale.
Occorre pertanto ribadire in questa sede quanto la Corte ebbe
occasione di affermare nella sentenza ora citata in accordo con la
migliore dottrina, ossia che la norma costituzionale "lascia piena
libertà allo Stato di scegliere i modi, le forme, le strutture
organizzative ritenute più idonee ed efficienti allo scopo", sempre
che la scelta degli stessi sia tale da costituire "piena garanzia,
per i lavoratori, al conseguimento delle previdenze alle quali hanno
diritto, senza dar vita a squilibri e sperequazioni".
4. - Tanto premesso sul piano costituzionale e legislativo, la
Corte, richiamandosi alla propria giurisprudenza in tema di motivi di
inammissibilità del referendum osserva che nel presente caso lo
strumento referendario appare inidoneo a raggiungere il menzionato
fine dei proponenti così come oggettivato nel quesito, dal momento
che il medesimo non è suscettibile di essere conseguito per via di
semplice abrogazione parziale della normativa esistente, ma
richiederebbe una complessa operazione legislativa di trasformazione
di tale assetto.
Quest'ultimo, infatti, è essenzialmente informato, come si è
detto, ai ben diversi criteri: della gestione pubblicistica, della
copertura generale ed indipendente dall'effettivo pagamento dei
contributi, e del finanziamento mediante somme fissate in modo
autoritativo, al fine di assicurare il complessivo equilibrio del
sistema. Basti rilevare, in proposito, che il principio di
automaticità delle prestazioni - punto essenziale dell'attuale
disciplina - non è di per sè compatibile con un regime nel quale la
copertura assicurativa venga affidata alla libera contrattazione fra
singoli datori di lavoro e compagnie private operanti in regime di
concorrenza, quanto meno senza l'introduzione di ulteriori meccanismi
di garanzia, cui solo il legislatore potrebbe dar vita.
In definitiva, agli elettori verrebbe proposta una falsa
alternativa che, impedendo loro di conseguire realmente l'obiettivo
annunciato - di assicurare, cioè, un diverso sistema pluralistico
compatibile con i principi della permanente e generalizzata
soddisfazione dei diritti garantiti in modo indefettibile dalla
Costituzione - si riverbera sulla stessa possibilità di esprimere
correttamente il proprio voto, traducendosi quindi
nell'inammissibilità del referendum.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la richiesta di referendum popolare per
l'abrogazione, nelle parti indicate in epigrafe, del d.P.R. 30 giugno
1965, n. 1124 (Testo unico delle disposizioni per l'assicurazione
obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie
professionali), nonchè dell'art. 8, comma 3, del decreto legislativo
30 giugno 1994, n. 479 (Attuazione della delega conferita dall'art.
1, comma 32, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, in materia di
riordino e soppressione di enti pubblici di previdenza e assistenza),
richiesta dichiarata legittima, con ordinanza del 13 dicembre 1999,
dall'Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di
cassazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 febbraio 2000.
Il Presidente: Vassalli
Il redattore: Santosuosso
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 7 febbraio 2000.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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