1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 15-4-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 181 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 dicembre 1991
N. 181 Ordinanza emessa il 2 dicembre 1991 dal pretore di Parma nei procedimenti civili riuniti vertenti tra Morandi Rina ed altre e l'I.N.P.S. Previdenza e assistenza sociale - Pensioni I.N.P.S. - Termine di decadenza (10 anni) per l'impugnativa in giudizio dei provvedimenti dell'I.N.P.S. - Prevista retroattivita' di tale disposizione tranne che per i processi gia' in corso alla data di entrata in vigore del d.-l. 29 marzo 1991, n. 103 - Ingiustificata disparita' di trattamento tra coloro che hanno presentato domanda giudiziale prima di detta data e coloro che l'hanno presentata dopo, attesa la mancanza, prima di detta disposizione innovativa, di termini di decadenza o prescrizione - Incidenza sul principio dell'assicurazione di mezzi adeguati alle esigenze di vita del lavoratore in caso di vecchiaia e sul principio dell'efficacia retroattiva delle pronunce di illegittimita' costituzionale della Corte costituzionale (in particolare della sentenza n. 314/1985 cui si ricollega il caso di specie, riguardante una domanda per "integrazione al minimo") - Irrazionale limitazione della retroattivita' in conseguenza di un fatto estrinseco quale la proposizione del giudizio. (D.-L. 29 marzo 1991, n. 103, art. 6, primo e secondo comma, convertito in legge 1 giugno 1991, n. 166). (Cost., artt. 3, 38 e 136). (092C0413) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 15-4-1992)

IL PRETORE
In funzione di giudice del lavoro nelle cause previdenziali
riunite promosse da Morandi Rina, Pezzali Caterina, Stocchi Tolmina,
rappresentate e difese tutte dall'avv. Luciano Petronio contro
l'Istituto nazionale della previdenza sociale, rappresentato e difeso
dall'avv. Domenico Liveri, all'udienza del 2 dicembre 1991 ha
pronunciato la presente ordinanza.
Con separati ricorsi depositati il 15 maggio 1991, Morandi Rina,
Pezzali Caterina e Stocchi Tolmina chiedevano che l'I.N.P.S. venisse
condannato a riliquidare le pensioni di reversibilità di cui erano
titolari, la prima dal 1 dicembre 1966, la seconda dal 1 marzo 1954,
la terza dal 1 ottobre 1957, assieme ad altre pensioni dirette,
integrandole al minimo di tempo in tempo in vigore e, per l'art. 6,
settimo comma, del d.-l. n. 638/1983 con il "congelamento"
dell'importo per il periodo successivo al 1 ottobre 1983 e quindi a
pagare la differenza fra i ratei riliquidati e quelli di fatto
riscossi e ciò in esecuzione della sentenza n. 314/1985 della Corte
costituzionale, come già, ma inutilmente, richiesto in via
amministrativa.
Si costituiva in giudizio l'I.N.P.S. chiedendo il rigetto delle
domande. Eccepiva che era irrimediabilmente trascorso il termine
decennale previsto dagli artt. 58, primo comma, della legge n.
156/1969 e 47 del d.P.R. n. 639/1970 per cui sulle pensioni, ormai
intangibili, non potevano avere effetto le successive decisioni della
Corte costituzionale; in ogni caso sosteneva che dopo la legge n.
638/1983 non poteva più essere richiesta la doppia integrazione al
minimo neppure per il periodo precedente e che, comunque, l'art. 6,
settimo comma, è norma applicabile solo all'ipotesi di perdita del
diritto all'integrazione al minimo per superamento del limite di
reddito.
All'odierna udienza i procedimenti sono stati riuniti e, dopo la
discussione orale, il pretore ha pronunciato la presente ordinanza.
Morandi Rina è titolare di pensione diretta categoria IO dal 1
dicembre 1961 e dal 1 dicembre 1966 è titolare anche della pensione
categoria SO n. 1097345 di cui richiese l'integrazione al minimo il
30 gennaio 1986, in via amministrativa e la richiesta venne respinta
il 28 marzo 1990.
Pezzali Caterina è titolare di pensione diretta categoria VO dal
1 febbraio 1970 e dal 1 marzo 1954 di quella indiretta categoria SO
n. 321576 di cui chiese l'integrazione al minimo il 28 gennaio 1986,
con richiesta respinta il 1 aprile 1988.
Stocchi Tolmina gode della pensione categoria VO dal 1 dicembre
1970 e dal 1 ottobre 1957 di quella categoria SO n. 323289; di questa
chiese l'integrazione al minimo il 29 gennaio 1986 e la domanda fu
respinta il 21 marzo 1990.
Le tre situazioni sono analoghe: per tutte l'I.N.P.S. ha eccepito
che il termine decennale per l'inizio dell'azione giudiziaria è
ampiamente trascorso.
Le cause sono state iniziate tutte dopo il 2 aprile 1991, data di
entrata in vigore del d.-l. 29 marzo 1991, n. 103, convertito in
legge 1 giugno 1991, n. 166.
È opportuno richiamare, sia pure per sommi capi, lo stato della
questione.
Dopo che, per quanto riguarda il periodo precedente l'entrata in
vigore del d.-l. n. 462/1983, la Corte costituzionale, con la
sentenza n. 314/1985 e numerose altre, ebbe dichiarato
l'incostituzionalità delle norme che escludevano l'integrazione al
minimo della seconda pensione per il titolare di più pensioni, si
tentò in vari modi di limitare l'effetto retroattivo delle decisioni
di incostituzionalità che avrebbe importato per l'I.N.P.S. pesanti
oneri finanziari.
Si è così sostenuto che le decisioni di incostituzionalità non
potevano avere effetto sulle situazioni per le quali era decorso il
termine decennale previsto dalle norme già citate che andava inteso
come termine di decadenza con effetti di carattere sostanziale.
Dopo alcune incertezze giurisprudenziali, con la sentenza n. 6245
del 21 giugno 1990, le sezioni unite della Corte di cassazione hanno
chiarito che il termine previsto dall'art. 47 del d.P.R. n. 639/1970
non è di prescrizione ma è termine di decadenza ma con effetti solo
di tipo procedimentale e senza effetti sostanziali nel senso che,
decorso il decennio senza l'inizio dell'azione giudiziaria,
l'interessato ha l'onere di proporre una nuova domanda amministrativa
che, avendo effetto interruttivo della prescrizione decennale,
consente la richiesta delle differenze di importo delle pensioni per
i dieci anni precedenti. Su questa interpretazione conviene anche la
Corte costituzionale (sentenza n. 126 del 26 marzo 1991).
Con l'art. 11 della legge 11 marzo 1988, n. 67, fu interpretato
autenticamente l'art. 129 del r.d-l. n. 1827/1935 nel senso che "la
prescrizione (quinquennale) ivi prevista si applica anche alle rate
di pensione non poste in pagamento". Con la sentenza n. 283 del 17-25
maggio 1989 della Corte costituzionale, la norma è stata dichiarata
incostituzionale e quindi si è continuato a richiedere gli arretrati
non prescritti per prescrizione decennale.
Anche per quanto riguarda il diritto al c.d. "congelamento" per il
periodo successivo al 30 settembre 1983, la giurisprudenza è ormai
pacifica nell'interpretare il settimo comma dell'art. 6 del d.-l. n.
463/1983 come riferito a qualunque ipotesi di perdita del diritto
all'integrazione al minimo e non limitato all'ipotesi di perdita del
diritto per superamento del limite di reddito.
La Corte di cassazione si è pronunciata con numerose sentenze (19
dicembre 1989, n. 5720, seguita da altre) ed anche la Corte
costituzionale ha accolto la stessa interpretazione respingendo
quella contraria proposta dal tribunale di Firenze (sentenza n. 6-19
novembre 1991, n. 418).
Dopo aver inutilmente seguito la strada dell'interpretazione
autentica del citato art. 47 (con il d.-l. 15 settembre 1990, n. 259,
poi non convertito in legge e seguito da quelli nn. 338/1990 e
28/1991 anch'essi non convertiti in legge) nel senso di attribuire
alla decadenza effetti sostanziali, l'art. 6 del d.-l. n. 103/1991,
convertito in legge n. 166/1991, sotto la rubrica "Regime delle
prescrizioni delle prestazioni previdenziali", così dispone: "I
termini previsti dall'art. 47, secondo e terzo comma, del d.P.R. 30
aprile 1970, n. 639, sono posti a pena di decadenza per l'esercizio
del diritto alla prestazione previdenziale. La decadenza determina
l'estinzione del diritto ai ratei pregressi delle prestazioni
previdenziali e l'inammissibilità della relativa domanda giudiziale.
In caso di mancata proposizione del ricorso amministrativo, i termini
decorrono dall'insorgenza del diritto ai singoli ratei".
"Le disposizioni di cui al primo comma hanno efficacia
retroattiva, ma non si applicano ai processi che sono in corso alla
data di entrata in vigore del presente decreto".
La norma è quanto mai oscura e la sua interpretazione non è fac-
ile.
Innanzi tutto va escluso che si tratti di norma interpretativa.
Così era stata definita solo quella contenuta nel d.-l. n. 259/1990
e la dimostra anche l'espressa dichiarazione di retroattività
peraltro esclusa per i giudizi in corso che per le norme interpreta-
tive è inutile.
In secondo luogo si deve escludere che il decorso del tempo
importi l'intangibilità della pensione come già liquidata e
l'impossibilità di richiederne anche per il futuro la riliquidazione
con l'integrazione al minimo sia pure nell'importo cristallizzato
alla data del 1 ottobre 1983. È da tempo assolutamente pacifico che
il diritto a pensione (e cioè il diritto a percepire la pensione
nell'importo determinato secondo le leggi vigenti) è
imprescrittibile perchè indisponibile, in base alle disposizioni
dell'art. 2934 del c.c., coordinato con gli artt. 128, primo comma,
del r.d.-l. n. 1827/1935 e 69 della legge n. 153/1969 che escludono o
limitano la cedibilità, sequestrabilità e pignorabilità delle
pensioni e con l'art. 2115, terzo comma, del codice civile, stante
anche la rilevanza costituzionale ex art. 38 degli interessi protetti
(Cassazione, sezioni unite, n. 6245/1990 citato). È per questo che
gli effetti della "decadenza per l'esercizio del diritto alla
prestazione previdenziale", di cui alla prima parte dell'art. 6
citato, devono intendersi limitati a quanto dice in prosieguo lo
stesso articolo e cioè che "la decadenza determina (solo)
l'estinzione del diritto ai ratei pregressi"; non sembra lecito
attribuire alla norma portata sostanziale più amplia.
In base alle considerazioni fatte fino a questo punto si può
intanto affermare che alle ricorrenti compete l'integrazione al
minimo sulla pensione di reversibilità, nell'importo cristallizzato
alla data del 30 settembre 1983, a partire dalla proposizione della
domanda amministrativa di applicazione della sentenza della Corte
costituzionale n. 314/1985, che ha preceduto la proposizione di
questo giudizio. Essendo trascorso il decennio previsto dal citata
art. 47, era indispensabile riproporre la domanda amministrativa
essendo intervenuta quella decandenza procedimentale individuata da
Cass. n. 6245/1990 cit. che non è stata negata dalla norma in
oggetto, che ad essa ha aggiunto la decadenza con effetti
sostanziali.
Poichè tale domanda amministrativa ha sicuramente effetto
interruttivo della prescrizione, le ricorrenti, se non fosse stata
emanata la norma di cui all'art. 6 della legge n. 166/1991 avrebbero
avuto diritto a richiedere le differenze arretrate, a partire dal 1
febbraio 1976, avendo chiesto tutte la riliquidazione nel gennaio del
1986. Esse ritengono che la recente innovazione legislativa non
impedisce l'accoglimento della loro richiesta.
L'istanza da esse presentata per l'applicazione della sentenza
della Corte costituzionale n. 314/1985, volta al riesame
dell'originario provvedimento dell'I.N.P.S. con il quale era stata
liquidata inizialmente la pensione, andrebbe definita come "ricorso
amministrativo", proponibile in ogni tempo secondo la disposizione
dell'art. 8 della legge n. 533/1973, con la conseguenza che, solo a
partire da quando esso è stato respinto, è iniziato a decorrere il
termine decennale menzionato nell'art. 47 citato che non è ancora
concluso; i ricorso infatti sono stati rigettati dall'I.N.P.S. nel
1988 e nel 1990.
Questa interpretazione non può essere seguita.
Non sembra si possa dubitare che lo scopo principale propostosi
dal legislatore del 1991 è stato quello di limitare gli aggravi di
spesa conseguenti all'effetto retroattivo delle decisioni di
incostituzionalità; secondo l'interpretazione proposta questo scopo
non sarebbe di fatto raggiungibile.
Va inoltre ricordato che l'art. 6 della legge n. 166/1991 menziona
i termini previsti dall'art. 47 del d.P.R. n. 639/1970, ma questa
norma, quando parla di "ricorso", non allude a quello proponibile in
ogni tempo secondo l'art. 8 della legge n. 533/1973, ma a quello
previsto e regolato dalle norme che la precedono. Gli artt. 44, 45 e
46 del d.P.R. n. 639/1970, sotto il titolo terzo "Ricorsi e
controversie in materia previdenziale", prevedono termini precisi per
la loro proposizione. Una volta ripudiato il sistema della cosiddetta
giurisdizione condizionata, il decorso di questi termini non può
importare la perdita del diritto a pensione che è imprescrittibile,
ciò non toglie che, una volta prevista una procedura amministrativa
diretta a provocare un controllo interno per un'eventuale
composizione della vertenza in modo rapido ed economico, abbia ancora
senso la previsione di termini ristretti decorsi i quali la pubblica
amministrazione possa considerare le pratiche concluse dal punto di
vista amministrativo. È anche il caso di considerare il particolare
interesse dell'ordinamento a che si svolga questa procedura tanto che
il giudizio eventualmente iniziato prima della sua conclusione deve
essere sospeso (art. 443 del c.p.c.).
Chiarito che il ricorso cui fa riferimento l'art. 6 della legge n.
166/1991 è quello previsto dagli artt. 44, 45 e 46 del d.P.R. n.
639/1970 va detto che le ricorrenti non ebbero a presentarlo, nè del
resto c'era motivo perchè gli originari provvedimenti di
liquidazione delle pensioni erano conformi alle leggi all'epoca
vigenti. Le ipotesi oggetto di questo giudizio sono quindi regolate
dalla seconda parte del primo comma dell'art. 6 citato.
Le ricorrenti, partendo dalla premessa che il diritto a pensione
sorge quando se ne sono verificate le condizioni, mentre il diritto
alla percezione dei singoli ratei sorge volta per volta ed in
relazione ad ogni rateo, sostengono che il termine decennale di
decadenza sostanziale in relazione ai ratei pregressi, si sposta
continuamente in avanti mese per mese, con la conseguenza che, avendo
presentato le domande precedenti il ricorso giudiziario nel gennaio
1986, potrebbero richiedere i ratei maturati dal febbraio 1976.
Anche questa argomentazione non sembra possa essere accolta.
Innanzitutto si verrebbe a creare un'assoluta ed ingiustificata
disparità di trattamento fra chi presentò il ricorso contro il
provvedimento di liquidazione della pensione e chi vi fece invece
acquiescenza. In secondo luogo l'intento del legislatore, che, a
differenza delle espressioni usate che sono quanto mai equivoche, è
invece ben chiaro, sarebbe inspiegabilmente frustrato. In terzo luogo
sembra da seguire l'interpretazione dell'I.N.P.S. (circolare n. 244
dell'11 ottobre 1991) che propone di distinguere il diritto a
pensione "astrattamente esistente al verificarsi dei presupposti di
legge ed indipendentemente dalla presentazione della relativa
domanda", dal "diritto alla erogazione dei singoli ratei" che nasce a
seguito dell'accoglimento della domanda di pensione. La conseguenza
è che, nell'ipotesi in cui non sia stato presentato ricorso, il
termine decennale inizia a decorrere dal momento in cui è stato
emesso il provvedimento di liquidazione della pensione.
Interpretata in questo modo la disposizione di cui all'art. 6
della legge n. 166/1991, i dubbi sulla sua costituzionalità sono
molti e fondati.
Già il pretore di Sanremo (ordinanza 14 giugno 1991) ha
sospettato di incostituzionalità la norma in relazione all'art. 3
della Costituzione in quanto discrimina in relazione ad un fatto del
tutto estrinseco e non significativo, ai fini della necessaria
salvaguardia dei diritti quesiti, quale quello della proposizione di
un giudizio.
Ulteriore contrasto con l'art. 3 emerge dal fatto che, seppure è
possibile per il legislatore emanare norme retroattive, nel caso di
specie non è stata dettata una qualche disciplina transitoria
diretta a salvare quelle situazioni pregresse, sia pure
caratterizzate da una certa inerzia ma per le quali, essendo stata
interrotta la prescrizione, era inconcepibile ed imprevedibile la
perdita del diritto sostanziale, da ritenersi già entrato nel
patrimonio del titolare. La scelta legislativa oltre che
discriminatoria è anche irrazionale perchè ricollega l'effetto di
una irrimediabile perdita del diritto ad un fatto che quando fu posto
in essere non poteva produrre tale effetto.
Per lo stesso motivo la norma sembra contrastare anche con l'art.
38 della Costituzione perchè produce gli effetti di cui sopra in
danno di soggetti deboli e riconosciuti meritevoli di particolare
tutela.
La stessa Corte costituzionale, con la sentenza n. 822 del 14
luglio 1988, ha precisato i limiti che il legislatore incontra
nell'intervenire nei rapporti di durata modificandoli
sfavorevolmente, nel senso che le disposizioni retroattive "non
possono trasmodare in un regolamento irrazionale ed arbitrariamente
incidere sulle situazioni sostanziali poste in essere da leggi
precedenti, frustrando così anche l'affidamento del cittadino nella
sicurezza pubblica che costituisce elemento fondamentale ed
indispensabile dello stato di diritto. . .
Anche se deve ritenersi ammissibile un intervento legislativo che
modifichi l'ordinamento pubblicistico delle pensioni, non può,
però, ammettersi che detto intervento sia assolutamente
discrezionale. In particolare non può dirsi consentita una
modificazione legislativa che, intervenendo in una fase avanzata del
rapporto di lavoro oppure quando già sia subentrato lo stato di
quiescenza, peggiorasse, senza una inderogabile esigenza, in misura
notevole ed in maniera definitiva, un trattamento pensionistico in
precedenza spettante, con la conseguente irrimediabile vanificazione
delle aspettative legittimamente nutrite dal lavoratore per il tempo
successivo alla cessazione della propria attività lavorativa".
La norma, infine, sembra in contrasto anche con l'art. 136 della
Costituzione giacchè limita ed anzi di fatto esclude l'efficacia
retroattiva delle sentenze della Corte costituzionale. È il caso di
richiamare una fattispecie che presenta notevole analogie con quella
in oggetto. Con la sentenza n. 139 del 7 maggio 1984, la Corte
costituzionale, nel dichiarare illegittimo l'art. 1, terzo comma,
della legge 10 maggio 1978, n. 176, richiamato dall'art. 15, primo
comma, della legge 3 maggio 1982, n. 203, così testualmente ha
motivato: "Le sentenze di accoglimento, in base al disposto dell'art.
136 della Costituzione confermato dall'art. 30 della legge 11 marzo
1953, n. 87, operano ex tunc perchè producono i loro effetti anche
sui rapporti sorti anteriomente alla pronuncia di illegittimità
sicchè, dal giorno successivo alla loro pubblicazione, le norme
dichiarate incostituzionali non possono più trovare applicazione
(salvo quanto discende dall'art. 25 della Costituzione per la materia
penale)".
"Il principio, che suole essere enunciato con il ricorso alla for-
mula della c.d. "retroattivita'" di dette sentenze, vale però
soltanto per i rapporti tuttora pendenti, con conseguente esclusione
di quelli esauriti, i quali rimangono regolati dalla legge dichiarata
invalida. Per rapporti esauriti debbono certamente intendersi tutti
quelli che sul piano processuale hanno trovato la loro definitiva e
irretrattabile conclusione mediante sentenza passata in giudicato, i
cui effetti non vengono intaccati dalla successiva pronuncia di
incostituzionalità (salvo quanto disposto per la materia penale dal
citato art. 30). Secondo l'orientamento talvolta emerso nella
giurisprudenza di questa Corte (cfr. sentenza n. 58/1967) e il
prevalente indirizzo dottrinale, vanno considerati esauriti anche i
rapporti rispetto ai quali sia decorso il termine di prescrizione o
di decadenza previsto dalla legge per l'esercizio di diritti ad essi
relativi. Ma quando, come nell'ipotesi considerata dalla normativa
denunciata, detto termine è pendente e quindi il creditore, secondo
i principi generali può pretendere quanto ancora gli è dovuto, non
è consentito al legislatore ordinario limitare la portata dell'art.
136 della Costituzione, sia pure ricorrendo, come nella specie,
all'espediente di introdurre un nuovo onere, non previsto al momento
dell'avvenuto pagamento parziale, e di escludere perciò l'acquisto
del diritto successivamente riconosciuto dalla legge che ha
sostituito quella dichiarata invalida. Così operando, il
legislatore, in realtà, fa in modo che il rapporto oggetto del
giudizio principale e non ancora esaurito rimanga illegittimamente
regolato dalla norma annullata, riducendo indebitamente,
l'operatività dell'art. 136 della Costituzione".

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1
e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 6, primo e secondo comma, del d.-l. 29 marzo
1991, n. 103, convertito in legge 1 giugno 1991, n. 166, per
contrasto con gli artt. 3, 38 e 136 della Costituzione;
Sospende il presente giudizio e dispone la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale;
Ordina che a cura della cancelleria copia della presente ordinanza
venga notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e venga
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Parma, addì 2 dicembre 1991
Il pretore: FEDERICO
Depositato in cancelleria l'8 dicembre 1991.
Il collaboratore di cancelleria: (firma illeggibile)

92C0413