1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 5-4-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 134 SENTENZA 23 - 31 marzo 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Pluralita' di questioni - Separazione e trattazione di una questione - Riserva di decisione sulle restanti questioni. Sanita' pubblica - Determinazione degli standard qualitativi, strutturali, tecnologici, di processo e possibilmente di esito, e quantitativi, di cui ai livelli essenziali di assistenza sanitaria (cd. LEA) - Individuazione delle tipologie di assistenza e dei servizi relativi alle aree di offerta individuate dal vigente Piano sanitario nazionale - Adozione con regolamento del Ministro della salute, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano - Ricorsi della Regione Friuli-Venezia Giulia e della Provincia autonoma di Trento - Ingiustificata riduzione delle modalita' di coinvolgimento delle Regioni, con lesione del principio di leale collaborazione - Necessita' di previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge 30 dicembre 2004, n. 311, art. 1, comma 169. - Costituzione, art. 117, commi quarto e sesto; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, art. 8, numero 1), numero 9), numero 10) e numero 16); d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, art. 2; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2; statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 5, numero 16), e 8. Sanita' pubblica - Determinazione degli standard qualitativi e quantitativi dei livelli essenziali di assistenza sanitaria - Adozione con regolamento del Ministro della salute - Ricorsi della Regione Friuli-Venezia Giulia e della Provincia autonoma di Trento - Denunciata violazione del principio di legalita' sostanziale - Non fondatezza della questione. - Legge 30 dicembre 2004, n. 311, art. 1, comma 169. - Costituzione, art. 117, commi quarto e sesto; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, art. 8, numero 1), numero 9), numero 10) e numero 16); d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, art. 2; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2; statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 5, numero 16), e 8. (006C0283) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 5-4-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE,
Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 169,
della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2005), promossi con ricorsi della Regione Friuli-Venezia Giulia e
della Provincia autonoma di Trento rispettivamente notificati il
28 febbraio e il 1° marzo 2005, depositati in cancelleria il 3 e
l'8 marzo 2005 ed iscritti ai nn. 28 e 35 del registro ricorsi 2005.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 2006 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Regione
Friuli-Venezia Giulia e per la Provincia autonoma di Trento e
l'avvocato dello Stato Filippo Arena per il Presidente del Consiglio
dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 1° marzo 2005 e depositato
l'8 marzo 2005 (reg. ric. n. 35 del 2005) la Provincia autonoma di
Trento, in persona del Presidente pro tempore della Giunta
provinciale, ha promosso in via principale questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 169, della legge 30 dicembre 2004,
n. 311, (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2005), per violazione
degli articoli 8, numero 1), numero 9), numero 10) e numero 16), del
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige), nonchè dell'art. 117, commi quarto e sesto,
della Costituzione, in relazione all'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione), del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474
(Norme di attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige
in materia di igiene e sanita), «con particolare riferimento
all'art. 2», dell'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992,
n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali, nonchè la potestà statale
di indirizzo e coordinamento), ed, infine, per violazione dei
principi costituzionali di legalità sostanziale e di leale
collaborazione.
La norma impugnata affida ad un regolamento del Ministro della
salute, da adottarsi di concerto con il Ministro dell'economia e
delle finanze, «sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra
lo Stato, le regioni e le province autonome» e avvalendosi di una
Commissione mista Stato-Regioni, la determinazione degli «standard
qualitativi, strutturali, tecnologici, di processo e possibilmente di
esito, e quantitativi» relativi ai livelli essenziali di assistenza
(cd. LEA), la cui disciplina resta determinata dall'art. 54 della
legge 27 dicembre 2002, n. 289, recante (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge
finanziaria 2003), in relazione alle prestazioni individuate dal
d.P.C.m. 29 novembre 2001 (Definizione dei livelli essenziali di
assistenza).
Essa, inoltre, stabilisce che «con la medesima procedura sono
individuati le tipologie di assistenza e i servizi, relativi alle
aree di offerta individuate dal vigente Piano sanitario nazionale».
La ricorrente reputa che tale ultimo periodo della norma attenga
direttamente all'oggetto dei LEA, alla cui osservanza la Provincia si
dichiara tenuta in forza dell'art. 2 del d.P.R. 28 marzo 1975,
n. 474, che le impone di garantire «prestazioni di assistenza
igienico-sanitaria ed ospedaliera non inferiori agli standard minimi
previsti dalla normativa nazionale e comunitaria».
Viceversa, il primo periodo della norma avrebbe per oggetto «le
modalità di erogazione» delle prestazioni rese nell'ambito dei
livelli essenziali di assistenza.
Con riguardo alla individuazione dei livelli essenziali di
assistenza (art. 1 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502,
recante «Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421» e art. 6 del
decreto-legge 18 settembre 2001, n. 347 recante «Interventi urgenti
in materia di spesa sanitaria, convertito in legge con modificazioni
dalla legge 16 novembre 2001, n. 405») la Provincia di Trento afferma
di essere titolare di competenza legislativa (e amministrativa) nella
materia dell'assistenza sanitaria, in forza degli articoli 9, numero
10) e 16) dello statuto: in ragione dell'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001, tale potestà normativa avrebbe assunto
«carattere pieno», al pari della «competenza primaria» in materia di
ordinamento degli uffici provinciali (art. 8, n. 1, dello statuto).
Ai sensi dell'art. 2 del d.P.R. n. 474 del 1975, aggiunge la
ricorrente, nell'esercizio della potestà concernente il
funzionamento e la gestione delle istituzioni e degli enti sanitari,
le Province autonome «devono garantire l'erogazione di prestazioni di
assistenza igienico-sanitaria ed ospedaliera non inferiori agli
standard minimi previsti dalle normative nazionale e comunitaria».
Pertanto, «la forte incidenza della determinazione dei livelli
essenziali sull'autonomia regionale e provinciale in materia
sanitaria» avrebbe richiesto che, in luogo del «solo parere» della
Conferenza Stato-Regioni e Province autonome richiesto dalla norma
impugnata, fosse ribadita (art. 54, comma 3, del d.lgs. n. 502 del
1992) la necessità dell'intesa.
Tale intesa apparirebbe particolarmente dovuta nel caso della
Provincia di Trento, che, in ragione dell'art. 34, comma 3, della
legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della
finanza pubblica), finanzia il servizio sanitario «senza alcun
apporto a carico del bilancio dello Stato», e che, in caso contrario,
si troverebbe a subire scelte statali gravide di conseguenze
finanziarie, «senza neppure la possibilità di partecipare alla
necessaria intesa».
In secondo luogo, la norma impugnata violerebbe, nella sua
interezza, il principio di legalità sostanziale, giacchè
consentirebbe al regolamento ministeriale determinazioni prive di una
base legale idonea a «circoscrivere il potere normativo secondario».
Con riguardo al primo periodo della norma impugnata, concernente
le «modalità di erogazione» delle prestazioni, la Provincia ritiene
che tali profili eccedano la competenza legislativa statale, venendo
a incidere su scelte relative all'organizzazione del servizio
sanitario, di spettanza regionale e provinciale.
Per tale ragione, sarebbe altresì illegittimo il ricorso alla
fonte regolamentare statale.
Solo ove si ritenesse, conclude la ricorrente, che la norma
impugnata non trovi applicazione nei confronti della Provincia, in
forza della clausola di salvaguardia prevista dall'art. 1, comma 569,
della legge impugnata (che rende salve le attribuzioni garantite
dagli statuti speciali), la questione verrebbe a cadere in via
interpretativa.
2. - A propria volta, con ricorso notificato il 28 febbraio 2005
e depositato il 3 marzo 2005 (reg. ric. n. 28 del 2005), la Regione
Friuli-Venezia Giulia ha impugnato, tra l'altro, l'art. 1, comma 169,
della legge n. 311 del 2004, proponendo, in termini analoghi, le
medesime censure svolte dalla Provincia di Trento (e basate, quanto
all'autonomia legislativa e amministrativa regionale in materia di
assistenza sanitaria e organizzazione del relativo servizio, sugli
articoli 5, numero 16) e 8), dello statuto).
3. - Si è costituito in entrambi i giudizi il Presidente del
Consiglio dei ministri, a mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo il rigetto delle questioni con argomenti di analogo tenore.
Secondo l'Avvocatura, sia le tipologie di assistenza e i servizi
(secondo periodo della norma impugnata), sia gli standard (primo
periodo) attengono direttamente ai livelli essenziali di assistenza,
la cui determinazione spetterebbe allo Stato, in forza dell'art. 117,
secondo comma, lettera m), della Costituzione.
Ove poi dovesse farsi applicazione della potestà legislativa
garantita dagli statuti speciali delle due ricorrenti, anzichè del
predetto titolo di competenza legislativa statale, la prima sarebbe
priva di carattere esclusivo, dovendo soggiacere, in materia di
assistenza sanitaria ed ospedaliera, ai principi stabiliti dalla
legge nazionale (mentre sarebbe incongruo il richiamo alla competenza
primaria in tema di ordinamento degli uffici), anche con riguardo
alle risorse finanziarie programmate per il servizio sanitario
nazionale, alle quali i LEA e gli stessi standard debbono correlarsi,
ai fini di un'uniforme applicazione sul territorio nazionale.
La «valenza prettamente tecnica» degli standard avrebbe suggerito
di demandarne la determinazione «ad organi tecnici» «dopo avere
fissato i parametri essenziali», ivi comprese le risorse disponibili.
Si sarebbe poi richiesto il solo parere della Conferenza,
anzichè l'intesa, per scongiurare, in caso di contrasto tra le
parti, ritardi che nel settore sanitario (...) debbono essere
evitati.
In ogni caso, la clausola di salvaguardia garantirebbe il
rispetto dell'autonomia speciale.
4. - Nell'imminenza dell'udienza, la Regione Friuli-Venezia
Giulia e la Provincia autonoma di Trento hanno depositato memorie di
analogo tenore, insistendo per l'accoglimento dei rispettivi ricorsi.
Le ricorrenti replicano alle deduzioni svolte dall'Avvocatura
dello Stato, ribadendo, anzitutto, che la norma impugnata reca una
distinzione tra fissazione degli standard e determinazione dei
livelli essenziali di assistenza insuperabile in sede esegetica, e
tale, con riguardo agli standard, da erodere ogni spazio ulteriore di
esercizio dell'autonomia regionale in materia di organizzazione
sanitaria.
Inoltre, quanto al principio di legalità in senso sostanziale,
le ricorrenti insistono nell'osservare che la legge è priva della
necessaria «disciplina di base idonea a circoscrivere il potere
regolamentare del Ministro»: la mera indicazione del tetto delle
risorse finanziarie disponibili sarebbe insufficiente a tale scopo,
giacchè esso sarebbe un «elemento estrinseco, che limita ogni
attività pubblica».
Infine, la previsione di un parere della Conferenza Stato-Regioni
e Province autonome, in luogo dell'intesa, non potrebbe essere
giustificata alla luce dell'eventualità che l'intesa non sia
raggiunta, poichè l'ordinamento giuridico conosce le procedure per
superare tale «stallo» (art. 3 del decreto legislativo 28 agosto
1997, n. 281, recante «Definizione ed ampliamento delle attribuzioni
della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e
le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le
materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle
province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie
locali»).
La sola Provincia di Trento dà poi atto del sopraggiunto art. 1,
commi 292 e 293, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -
legge finanziaria 2006), che reintroduce l'intesa, in sede di
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, con la
finalità di incrementare l'offerta di prestazioni in regime
ambulatoriale.
Secondo la ricorrente, tali disposizioni, in quanto limitate a
siffatta finalità, e in quanto non estensibili alla determinazione
degli standard, non determinerebbero la cessazione della materia del
contendere.
In conclusione, entrambe le ricorrenti dichiarano di insistere
perchè la norma impugnata sia dichiarata costituzionalmente
illegittima.
5. - A propria volta, nell'imminenza dell'udienza pubblica, la
difesa dello Stato ha depositato memorie di analogo tenore,
insistendo per il rigetto dei ricorsi.
Le argomentazioni ricalcano le deduzioni già svolte in sede di
costituzione in giudizio.
Lo Stato richiama altresì, quale titolo della propria competenza
legislativa, la materia del «coordinamento della finanza pubblica»,
nell'esercizio della quale il mero parere della Conferenza
Stato-Regioni e Province autonome sarebbe sufficiente strumento di
leale collaborazione, anche alla luce del rilievo per cui l'atto
regolamentare statale è adottato dal Ministro della salute,
avvalendosi di una Commissione cui partecipano rappresentati
designati dalle Regioni.
Si ribadisce, infine, che il carattere tecnico della materia
impone il ricorso ad organi dotati delle necessarie competenze, e non
già «di estrazione politica».

Considerato in diritto

1. - Con distinti ricorsi di analogo tenore, la Provincia
autonoma di Trento e la Regione Friuli-Venezia Giulia (quest'ultima
unitamente ad altre disposizioni) hanno impugnato l'art. 1,
comma 169, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2005»
La Provincia di Trento evoca a parametro costituzionale del
giudizio gli articoli 8, numero 1), numero 9, numero 10) e numero
16), del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico
delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige); l'art. 117, commi quarto e sesto, della
Costituzione, in relazione all'art. 10 della legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della parte seconda
della Costituzione); il d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di
attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in
materia di igiene e sanita), «con particolare riferimento
all'art. 2»; l'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266
(Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonchè la potestà statale di indirizzo e
coordinamento); i principi costituzionali di legalità sostanziale e
di leale collaborazione.
La Regione Friuli-Venezia Giulia, richiama a propria volta, gli
articoli 5), numero 16), e 8) della legge costituzionale 31 gennaio
1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia) e
l'art. 117, commi quarto e sesto, della Costituzione, in relazione
all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3, nonchè
i principi costituzionali di legalità sostanziale e di leale
collaborazione.
2. - La Regione Friuli-Venezia Giulia ha impugnato anche altri
commi dell'art. 1 della medesima legge n. 311 del 2004.
Per ragioni di disomogeneità delle materie coinvolte, le
questioni di costituzionalità prospettate in relazione alle suddette
disposizioni verranno trattate separatamente da quelle concernenti
l'art. 1, comma 169, per essere definite con distinte decisioni di
questa Corte.
3. - Considerata l'identità di materia, nonchè la sostanziale
analogia delle questioni prospettate dalle due ricorrenti in
relazione al menzionato art. 1, comma 169, della legge n. 311 del
2004, i giudizi possono essere riuniti per essere decisi con unica
sentenza.
4. - Le ricorrenti fondano le proprie censure su una distinzione
tra primo e secondo periodo della norma impugnata.
Essa, nella parte in cui affida ad un regolamento del Ministro
della salute la determinazione degli «standard qualitativi,
strutturali, tecnologici, di processo e possibilmente di esito, e
quantitativi, di cui ai livelli essenziali di assistenza» sanitaria
esorbiterebbe dalla competenza statale in punto di individuazione dei
LEA, per invadere invece la sfera di competenza provinciale in tema
di «ordinamento degli uffici» e «igiene e sanita» ivi compresa
l'assistenza sanitaria e ospedaliera (art. 8, numeri 1, 9 e 10 dello
statuto della Regione Trentino-Alto Adige) e quella di competenza
regionale in tema di «igiene e sanità, assistenza sanitaria ed
ospedaliera» (art. 5, numero 16, dello statuto della Regione
Friuli-Venezia Giulia).
La Provincia di Trento aggiunge che, mentre è pacifico il
carattere primario della competenza legislativa in materia di
ordinamento degli uffici, a propria volta la competenza concorrente
in materia di igiene e sanità sarebbe divenuta «piena», a seguito
della riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, e per
effetto dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001.
5. - Quanto, poi, alla norma impugnata nel suo complesso, essa,
anche nella parte concernente la fissazione dei livelli di assistenza
in senso proprio («tipologie di assistenza e servizi»), sarebbe
costituzionalmente illegittima, poichè, in violazione del principio
di leale collaborazione tra Stato e Regioni e Province autonome, vi
si è previsto il solo parere della Conferenza permanente
Stato-Regioni e Province autonome, anzichè l'intesa, che è
richiesta dall'art. 54 della legge n. 289 del 2002 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge
finanziaria 2003).
In secondo luogo, la norma violerebbe altresì il principio di
legalità sostanziale, giacchè la fissazione dei livelli di
assistenza e degli standard viene demandata ad un atto regolamentare,
che sarebbe privo di idonea base legale: posto che tale
determinazione «vincola l'autonomia legislativa ed amministrativa
regionale in materia sanitaria», essa dovrebbe viceversa basarsi «su
una disciplina di rango legislativo».
6. - In via preliminare, va escluso che il denunciato conflitto
con le competenze delle ricorrenti possa essere impedito dal
comma 569 dell'articolo unico che compone la legge 30 dicembre 2004,
n. 311, secondo il quale «le disposizioni della presente legge sono
applicabili nelle Regioni a statuto speciale e nelle Province
autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme dei
rispettivi statuti».
Infatti, non solo questa disposizione appare generica rispetto a
norme del medesimo testo di legge che risultano formulate in termini
inequivoci come riferite a tutte le Regioni (come questa Corte ha
già rilevato nella sentenza n. 88 del 2006), ma, in via generale, la
natura stessa dei cd. LEA, che riflettono tutele necessariamente
uniformi del bene della salute, impone di riferirne la disciplina
normativa anche ai soggetti ad autonomia speciale, che infatti hanno
sempre partecipato agli atti di intesa in questa materia stipulati in
sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato e le
Regioni.
7. - Occorre, inoltre, sempre in via preliminare, escludere che
sia cessata la materia del contendere in conseguenza di alcune
disposizioni inserite nella legge 23 dicembre 2005, n. 266
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2006); infatti, i commi 280, 292 e
293 dell'articolo unico che la compone si riferiscono, sotto diversi
profili, all'art. 1, comma 169, della legge n. 311 del 2004, senza
peraltro modificarlo sostanzialmente nè per quanto si riferisce ai
livelli essenziali di assistenza, nè per quanto si riferisce agli
standard ivi configurati.
Infatti, da una parte, il comma 280 subordina il concorso
finanziario statale al «ripiano dei disavanzi del Servizio sanitario
nazionale» (di cui al comma 279) al fatto che le Regioni conseguano,
entro il 31 marzo 2006 in sede di Conferenza unificata, un'intesa
sullo schema di Piano sanitario nazionale 2006-2008» ed un'intesa
sulla «realizzazione da parte delle regioni degli interventi previsti
dal piano nazionale di contenimento dei tempi di attesa». Inoltre, si
prevede che, ove le Regioni non fissino i tempi di attesa, in questi
territori «si applicano direttamente i parametri temporali
determinati [...] in sede di fissazione degli standard di cui
all'art. 1, comma 169, della legge 30 dicembre 2004, n. 311» (comma
280, lettera b).
A sua volta, il comma 292 prevede che «il Ministero della salute
promuove, attraverso le procedure di cui all'art. 54 della legge
27 dicembre 2002, n. 289, e all'art. 1, comma 169, della legge
30 dicembre 2004, n. 311, una rimodulazione delle prestazioni
comprese nei livelli essenziali di assistenza finalizzata ad
incrementare qualitativamente e quantitativamente l'offerta di
prestazioni in regime ambulatoriale e, corrispondentemente,
decrementare l'offerta di prestazioni in regime di ricovero
ospedaliero» (ciò mentre lo stesso comma 292, alla lettera b),
direttamente introduce un nuovo livello essenziale di assistenza
integrativa).
Infine, il comma 293 stabilisce che - al fine di incrementare
l'offerta di prestazioni in regime ambulatoriale e,
corrispondentemente, decrementare l'offerta di prestazioni in regime
di ricovero ospedaliero - con decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri, di intesa con la Conferenza permanente per i rapporti
tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di
Bolzano, «sono individuati le tipologie di assistenza ed i servizi
relativi alle aree di offerta del Piano sanitario nazionale.
Quest'ultima disposizione, prevedendo la necessaria intesa solo agli
specifici fini indicati, si sovrappone in parte a quanto previsto in
generale nel penultimo periodo del comma 169 della legge n. 311 del
2004, ai sensi del quale «con la medesima procedura sono individuati
le tipologie di assistenza e i servizi, relativi alle aree di offerta
individuate dal vigente Piano sanitario nazionale».
Anche attraverso queste assai complesse innovazioni legislative
resta pertanto immodificato il duplice e differenziato canale di
determinazione, mediante atti non legislativi, dei livelli essenziali
e dei cosiddetti standard, di cui al comma 169 dell'art. 1 della
legge n. 311 del 2004. Resta quindi, per questa parte, immodificata
la asserita lesione dell'autonomia regionale che ne deriverebbe e che
viene lamentata nel presente giudizio, benchè le censure restino
circoscritte a quelle sole procedure, individuate dalla norma
impugnata, che non siano state modificate in termini satisfattivi per
le ricorrenti dal comma 293 della legge n. 266 del 2005.
8. - Nel merito, occorre anzitutto determinare quale sia il
titolo di competenza legislativa di cui la disposizione impugnata è
espressiva, dal momento che le ricorrenti fanno riferimento sia alle
proprie competenze in materia sanitaria che trovano fondamento nei
rispettivi statuti speciali e nelle norme di attuazione, sia
all'art. 117 della Costituzione, sulla base di quanto previsto
dall'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
In primo luogo, è da considerare che la determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni sanitarie interseca in modo
significativo la sfera di competenza legislativa concorrente
assegnata dagli statuti speciali alle due ricorrenti nella materia
«igiene e sanita» (art. 5, n. 16, dello statuto della Regione
Friuli-Venezia Giulia; art. 9, numero 10, dello statuto della Regione
Trentino-Alto Adige), piuttosto che quella primaria relativa
all'«ordinamento degli uffici» (art. 8, n. 1, dello statuto della
Regione Trentino-Alto Adige), posto che questa ultima competenza
appare recessiva, a fronte delle evidenti finalità di tutela della
salute connesse alla disciplina legislativa in esame.
Per quanto riguarda la materia incisa dalle disposizioni
impugnate, questa Corte ha affermato che la competenza legislativa
concorrente concernente la «tutela della salute» (art. 117, terzo
comma, della Costituzione) è «assai più ampia» rispetto alla
precedente relativa all'«assistenza ospedaliera» (sentenza n. 270 del
2005) ed esprime «l'intento di una più netta distinzione fra la
competenza regionale a legiferare in queste materie e la competenza
statale, limitata alla determinazione dei principi fondamentali della
disciplina» (sentenza n. 282 del 2002).
Quindi anche in riferimento alle attribuzioni proprie delle parti
ricorrenti deve ritenersi che in questa materia l'applicazione
dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 trovi fondamento nella
maggiore estensione della «tutela della salute» rispetto alle
corrispondenti competenze statutarie in materia sanitaria, di cui
questa Corte ha in più occasioni sottolineato il carattere
contenuto, atteso che esse non si risolvono «in una materia
pienamente assimilabile agli altri settori di competenza regionale,
sia per la particolare intensità dei limiti cui sono in tal campo
sottoposte la legislazione e l'amministrazione delle Regioni, sia per
le peculiari forme e modalità di finanziamento della relativa spesa
pubblica» (sentenze n. 452 del 1989; n. 294 del 1986 e n. 245 del
1984).
La riconduzione delle attribuzioni dei soggetti ad autonomia
speciale in materia sanitaria all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, implica però - come postulato dalle stesse parti
ricorrenti tramite il richiamo all'art. 117, secondo comma,
lettera m), della Costituzione - il contemporaneo assoggettamento
delle stesse ai «limiti, espressi od impliciti, contenuti nel nuovo
Titolo V» della Costituzione (sentenza n. 383 del 2005), ed, in
particolare, all'esercizio della competenza esclusiva dello Stato in
punto di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali.
Va da sè che, muovendosi entro tali coordinate costituzionali,
l'esito del presente giudizio non potrà che avere effetto per
l'intero territorio nazionale.
9. - Va ora considerato il regime giuridico dei limiti che
possono essere apposti, sulla base dell'art. 117, secondo comma,
lettera m), della Costituzione, all'autonomia delle Regioni in tema
di tutela della salute. Questa Corte ha già avuto occasione di
affermare che la rilevante compressione dell'autonomia regionale che
consegue alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su
tutto il territorio nazionale, se «attribuisce al legislatore statale
un fondamentale strumento per garantire il mantenimento di una
adeguata uniformità di trattamento sul piano dei diritti di tutti i
soggetti, pur in un sistema caratterizzato da un livello di autonomia
regionale e locale decisamente accresciuto», esige «che queste
scelte, almeno nelle loro linee generali, siano operate dallo Stato
con legge, che dovrà inoltre determinare adeguate procedure e
precisi atti formali per procedere alle specificazioni ed
articolazioni ulteriori che si rendano necessarie» (sentenza n. 88
del 2003).
Nella medesima sentenza si rileva che l'art. 6 del decreto-legge
18 settembre 2001, n. 347 (Interventi urgenti in materia di spesa
sanitaria), quale modificato dalla legge di conversione 16 novembre
2001, n. 405, ha disciplinato un apposito procedimento per la
determinazione dei livelli essenziali, prevedendo un decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro della
salute di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze,
d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, e che su
questa base è stato adottato il d.P.C.m. 29 novembre 2001.
Successivamente l'art. 54 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, ha
confermato questa procedura, specificando anche che le modifiche ai
LEA individuati negli allegati del d.P.C.m. 29 novembre 2001 «sono
definite con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di
intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano».
La disposizione impugnata conferma esplicitamente la disciplina
dell'art. 54 della legge n. 289 del 2002 per la determinazione dei
LEA, ma, «anche al fine di garantire che le modalità di erogazione
delle stesse siano uniformi sul territorio nazionale», prevede che
possano essere «fissati gli standard qualitativi, strutturali,
tecnologici, di processo e possibilmente di esito, e quantitativi di
cui ai livelli essenziali di assistenza» tramite una nuova procedura,
che prevede un regolamento del Ministro della salute, di concerto con
il Ministro dell'economia e delle finanze, «sentita la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano».
Questa disposizione legislativa individua gli standard in termini
tali da rendere evidente che si tratta di integrazioni e
specificazioni sul versante attuativo dei LEA esistenti nel settore
sanitario e che intenderebbero assicurare una migliore erogazione.
Non può essere negata la possibilità del legislatore statale di
giungere ad una più analitica ed effettiva tutela dei LEA, non è
definibile, almeno in astratto, un livello di specificazione delle
prestazioni che faccia venire meno il requisito della loro
essenzialità, essendo questo tipo di valutazioni costituzionalmente
affidato proprio al legislatore statale (che, in effetti, tramite
alcune specifiche disposizioni legislative, ha anche proceduto a
definire direttamente alcune prestazioni come livelli essenziali).
Non può pertanto dubitarsi che anche la fissazione degli
standard costituisca esercizio della competenza assegnata allo Stato
dall'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione.
Se la individuazione degli standard - la quale determina
indubbiamente una compressione dell'autonomia legislativa ed
amministrativa delle Regioni garantita dal Titolo V della
Costituzione - non può trovare legittimazione costituzionale che
nella già richiamata lettera m) del secondo comma dell'art. 117
della Costituzione, la relativa disciplina deve essere omogenea a
quella prevista espressamente per i LEA, ove si ipotizzi, come nel
caso del comma 169 della legge n. 311 del 2004, che la loro adozione
avvenga tramite una procedura non legislativa.
Nella valutazione di questa procedura non assume rilevanza
l'attribuzione del relativo potere normativo ad un regolamento
ministeriale (d'altronde lo stesso decreto del Presidente del
Consiglio ha anch'esso analoga natura), dal momento che, operandosi
nell'ambito di una materia di competenza esclusiva statale, la
potestà normativa secondaria spetta allo Stato, ai sensi
dell'art. 117, sesto comma, della Costituzione.
Ciò che, invece, rileva è la ingiustificata riduzione delle
modalità di coinvolgimento in questo procedimento delle Regioni (la
mera richiesta di un parere alla Conferenza unificata), rispetto a
quanto ribadito - tramite il rinvio all'intero testo dell'art. 54
della legge n. 289 del 2002 (ivi inclusa la procedura su «intesa» in
sede di Conferenza unificata, disciplinata dal comma 3 di tale
disposizione) - nello stesso comma 169 per la modificazione dei LEA
in riferimento a standard che apporterebbero limitazioni di norma
ancora più incisive all'autonomia regionale, in quanto connesse alla
fase di concretizzazione dei LEA; se anche la determinazione degli
standard trova giustificazione costituzionale nella lettera m) del
secondo comma dell'art. 117 Cost., non può evidentemente ipotizzarsi
che venga meno per essi proprio la più incisiva forma di leale
collaborazione fra Stato e Regioni prevista dalla legislazione
vigente per la determinazione dei LEA mediante procedure non
legislative.
Nè può sottacersi il paradosso che sarebbe costituito
dall'esistenza di due diverse modalità di coinvolgimento delle
Regioni rispetto a fenomeni tra loro profondamente contermini, come
la determinazione dei LEA e la determinazione di quei particolari LEA
che sarebbero costituiti dagli standard specificativi od attuativi
dei primi.
Va pertanto dichiarata la illegittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 169, della legge n. 311 del 2004, nella parte in
cui prevede che il regolamento del Ministro della salute che
determina gli standard sia adottato «sentita la Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di
Trento e Bolzano», anzichè «previa intesa con la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province
autonome di Trento e Bolzano».
10. - Analogamente va dichiarata la illegittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 169, della legge n. 311 del 2004, nella parte in
cui prevede che il regolamento del Ministro della salute che
individua le tipologie di assistenza e i servizi del Piano sanitario
nazionale per fini diversi da quelli di cui al comma 293 della legge
n. 266 del 2005, sia adottato «sentita la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e
Bolzano», anzichè «previa intesa con la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e
Bolzano».
Infatti, la determinazione delle tipologie di assistenza e dei
servizi, relativi alle aree di offerta individuate dal Piano
sanitario nazionale, costituisce una fase della individuazione in via
non legislativa dei LEA e quindi non appare giustificabile una
diversità di partecipazione delle Regioni nel relativo procedimento
di specificazione.
11. - Infondata è, invece, anche a volerla considerare
ammissibile (sentenza n. 31 del 2001), la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 169, della legge n. 311 del 2004,
sollevata da entrambe le ricorrenti per violazione del principio di
legalità sostanziale, dal momento che la legge non detterebbe
«alcuna disciplina di base idonea a circoscrivere il potere normativo
secondario».
Proprio la richiamata sentenza n. 88 del 2003 ha messo, infatti,
in luce che già la prima legislazione in tema di «livelli essenziali
di assistenza» nel settore sanitario e precedente alla adozione del
nuovo Titolo V, contenuta nel d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502,
conteneva alcuni, ancorchè generali, criteri per la determinazione
dei livelli essenziali delle prestazioni sanitarie, pur rinviandone
la specificazione al Piano sanitario nazionale. Le modifiche
successive hanno, da una parte, determinato la procedura da seguire
per la determinazione in via amministrativa dei LEA, ma, dall'altra,
hanno mantenuto i principi precedenti ed il ruolo di quadro generale
di riferimento del Piano sanitario nazionale.
Alla luce di ciò, la determinazione degli standard e dei LEA è
delimitata dai principi generali del d.lgs. n. 502 del 1992 e dalle
determinazioni del Piano sanitario nazionale, mentre sul piano
procedurale resta prevista in ogni caso, anche per effetto
dell'odierna pronuncia, l'intesa in sede di Conferenza permanente.
Tenendo presente che si opera nell'ambito di una materia altamente
tecnica come quella della individuazione delle prestazioni relative
all'assistenza sanitaria, le pur limitate predeterminazioni
legislative di criteri e di limiti al potere normativo secondario
appaiono sufficienti per escludere il vizio denunciato.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni
di legittimità costituzionale sollevate, nei confronti dell'art. 1
della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2005) dalla Regione Friuli-Venezia Giulia;
Riuniti i giudizi,
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 169,
della predetta legge 30 dicembre 2004, n. 311, nella parte in cui
prevede che il regolamento del Ministro della salute ivi contemplato,
con cui sono fissati gli standard e sono individuate le tipologie di
assistenza e i servizi, sia adottato «sentita la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e Bolzano», anzichè «previa intesa con la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome di Trento e Bolzano»;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 169, della legge n. 311 del 2004, sollevata dalla
Regione Friuli-Venezia-Giulia e dalla Provincia autonoma di Trento
per violazione del principio di legalità sostanziale.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 marzo 2006.
Il Presidente: Marini
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 31 marzo 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
06C0283