1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 28-3-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 13 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 febbraio 2001
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 2 febbraio 2001 (della Regione Veneto) Edilizia residenziale pubblica - Mutui agevolati - Rinegoziazione nel caso in cui il tasso d'interesse applicato ai contratti di finanziamento superi il tasso effettivo globale medio di riferimento - Previsione legislativa secondo cui quest'ultimo deve intendersi come tasso effettivo globale medio dei (soli) mutui all'edilizia in corso di ammortamento - Conseguente innalzamento sia del tasso di riferimento per la rinegoziabilita' dei mutui, sia del nuovo tasso rinegoziato - Denunciata imposizione alle Regioni di maggiori oneri finanziari - Negativa incidenza su situazioni consolidatesi sulla base del tasso medio calcolato secondo i criteri precedenti - Lesione dell'autonomia finanziaria regionale - Contrasto con i principi di ragionevolezza e di leale collaborazione tra Stato e Regioni. - Legge 23 dicembre 2000, n. 388, art. 145, comma 62. - Costituzione, artt. 3, 5, 81, 97, 117, 118 e 119. (001C0159) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 28-3-2001)

Ricorso della Regione Veneto, in persona del Presidente pro
tempore della giunta regionale, on. Giancarlo Galan, autorizzato con
delibera della giunta regionale n. 123 del 19 gennaio 2001,
rappresentata e difesa, come da mandato a margine del presente atto,
dall'avv. Romano Morra della Direzione regionale affari legali e
dall' avv. Luigi Manzi del Foro di Roma, con domicilio eletto presso
lo studio legale di quest'ultimo in Roma, via F. Confalonieri n. 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, pro tempore per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 145,
comma 62, della legge n. 388 del 23 dicembre 2000 recante
"Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2001)" pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale del 29 dicembre 2000, n. 302, per violazione degli artt. 3,
5, 81, 117, 118 e 119 Cost., e del principio di leale collaborazione
tra Stato e Regioni.

F a t t o

1. - La legge n. 388 del 23 dicembre 2000 recante "Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
(legge finanziaria 2001)" pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 29
dicembre 2000, n. 302, all'art. 145, comma 62, ha disposto che "Ai
fini dell'applicazione dell'art. 29 della legge 13 maggio 1999,
n. 133, il tasso effettivo globale medio per le medesime operazioni
di cui al citato articolo 29 è da intendersi come il tasso effettivo
globale medio dei mutui all'edilizia in corso di ammortamento. Il
Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica
provvede, con proprio decreto, alle opportune integrazioni del
decreto del Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione
economica del 22 settembre 1998, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
n. 225 del 26 settembre 1998, recante classificazione delle
operazioni creditizie per categorie omogenee ai fini della
rilevazione dei tassi effettivi globali medi praticati dagli
intermediari finanziari";
Con detta norma, apparentemente interpretativa, si è stabilito
un nuovo criterio per determinare il tasso d'interessi applicato
dagli intermediari finanziari oltre il quale, per i mutui agevolati,
è possibile attivare, ai sensi dell'art. 29 della legge n. 133 del
1999, la procedura per la rinegoziazione del mutuo.
Invero l'art. 29 della legge 13 maggio 1999, n. 133, recante
"Disposizioni in materia di perequazione, razionalizzazione e
federalismo fiscale", prevede che gli enti concedenti contributi
agevolati ai sensi della legge 22 ottobre 1971, n. 865, della legge
27 maggio 1975, n. 166, del decreto-legge 13 agosto 1975, n. 376,
convertito, con modificazioni, dalla legge 16 ottobre 1975, n. 492,
della legge 5 agosto 1978, n. 457, del decreto-legge 23 gennaio 1982,
n. 9, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 marzo 1982,
n. 94, del decreto-legge 7 febbraio 1985, n. 12, convertito, con
modificazioni, dalla legge 5 aprile 1985, n. 118, e della legge 11
marzo 1988, n. 67, nonchè le persone fisiche e giuridiche
destinatarie di tali contributi, possono, in via disgiunta, chiedere
all'istituto mutuante la rinegoziazione del mutuo nel caso in cui il
tasso di interesse applicato ai contratti di finanziamento stipulati
risulti superiore al tasso effettivo globale medio per le medesime
operazioni, determinato ai sensi dell'articolo 2 della legge 7 marzo
1996, n. 108, alla data della richiesta, al fine di ricondurre il
tasso di interesse ad un valore non superiore al citato tasso
effettivo globale medio alla predetta data.
Il tasso effettivo globale medio per categorie di operazioni
rilevato ai sensi della legge 108 del 1996 con decreto del Ministro
del tesoro, bilancio e della programmazione economica del 24
settembre 1998 tiene conto di parametri diversi.
La norma prevista dall'art. 145, comma 62, della legge n. 388 del
2000, facendo riferimento, ai fini dell'applicazione dell'art. 29
della legge 133 del 1999, al tasso effettivo globale medio dei soli
mutui all'edilizia in corso di ammortamento, introduce
surrettiziamente nell'ordinamento un nuovo e diverso tasso di
riferimento per determinare il limite oltre il quale è attivabile la
procedura di rinegoziazione dei mutui agevolati, comportando un onere
improprio a carico delle Regioni, enti la cui autonomia anche
finanziaria è costituzionalmente garantita dagli art. 5 e 119 Cost.
Tale violazione dell'autonomia costituzionalmente garantita alle
regioni è altresi causa di ingiustificati squilibri finanziari. Ma
vi è di più.
Tale modifica nell'innalzare il tasso effettivo globale medio di
riferimento per la rinegoziabilità del mutuo, incide in realtà
anche sulla determinazione del nuovo tasso conseguente alla
rinegoziazione, in quanto l'art. 2, comma 4, del d.m. 24 marzo 2000,
n. 110 (Regolamento recante disposizioni per la rinegoziazione dei
mutui edilizi) dispone che il nuovo tasso rinegoziato è pari al
tasso effettivo globale medio rilevato nel periodo, per tutti coloro
che abbiano presentato domanda di rinegoziazione nel periodo
intercorrente dalla data di entrata in vigore delle legge 13 maggio
1999, n. 133, e il trentesimo giorno successivo a quello di entrata
in vigore del citato regolamento 110 del 2000 (ed è proprio questa
la situazione in cui si trova la Regione Veneto che ha presentato
domanda di rinegoziazione nel periodo considerato dal regolamento
citato).
Pertanto la norma di cui all'art. 145, comma 62, della legge 388
del 2000, finisce per incidere in senso peggiorativo anche su
situazioni che, per effetto delle norme citate e delle domande di
rinegoziazione già presentate, si sono consolidate sulla base del
diverso tasso effettivo globale medio calcolato secondo le norme e i
parametri allora vigenti.
È necessario anche precisare che in attuazione della delega
conferita della legge 15 marzo 1997, n. 59, con il d.lgs. 31 marzo
1998, n. 112, e segnatamente con l'art. 60, sono state conferite alle
regioni tutte le funzioni amministrative in materia di edilizia
residenziale pubblica non espressamente mantenute allo Stato e in
particolare quelle relative:
a) alla determinazione delle linee d'intervento e degli
obiettivi nel settore;
b) alla programmazione delle risorse finanziarie destinate al
settore;
c) alla gestione e all'attuazione degli interventi, nonchè
alla definizione delle modalità di incentivazione;
d) alla determinazione delle tipologie di intervento anche
attraverso programmi integrati, di recupero urbano e di
riqualificazione uibana;
e) alla fissazione dei criteri per l'assegnazione degli alloggi
di edilizia residenziale destinati all'assistenza abitativa, nonchè
alla determinazione dei relativi canoni.
Da tale disposizione e dai successivi articoli 61, 62 e 63, si
può ricavare che gli oneri relativi ai mutui agevolati per
l'edilizia residenziale pubblica, a seguito del conferimento, gravano
sulle regioni di talchè eventuali oneri maggiori rispetto a quelli
dovuti sulla base della disciplina vigente o, al contrario, eventuali
risparmi di spesa incidono in modo diretto ed immediato sui bilanci
regionali.
Il legislatore statale, nel modificare il parametro di
riferimento ai fini della rinegoziazione dei mutui assistiti
dall'intervento pubblico regionale, ha introdotto una disciplina
lesiva dell'autonomia costituzionalmente garantita alle regioni, in
violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e regioni,
per i seguenti motivi di

D i r i t t o

1. - Violazione degli artt. 3, 5, 81, 97, 117, 118 e 119 della
Costituzione e del principio di leale collaborazione tra Stato e
regioni.
Preliminarmente è necessario richiamare per sommi capi la
complessa evoluzione della vicenda legata all'introduzione
nell'ordinamento della legge 7 marzo 1996, n. 108, recante
disposizioni in materia di usura.
Tale legge ha demandato ad una rilevazione trimestrale del
Ministero del Tesoro l'individuazione del "tasso effettivo globale
medio" relativo agli interessi praticati dalla banche e dagli
intermediari finanziari.
Come è noto il comma 4, dell'art. 2, delle legge 108 del 1996,
ha definito il limite oltre il quale gli interessi sono sempre
usurari, stabilendolo nel tasso medio risultante dall'ultima
rilevazione effettuata dal Ministero del Tesoro e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale, aumentata della metà.
È necessario precisare che inizialmente nel diritto vivente, si
riteneva che tale legge potesse trovare applicazione solo per le
operazioni di finanziamento alla data in cui ha esplicato la propria
efficacia.
Tuttavia è ben chiaro che, nei limiti precisati (applicabilità
alle sole operazioni di finanziamento stipulate successivamente alla
sua entrata in vigore) tale legge ha trovato applicazione anche
relativamente ai mutui agevolati.
In tale contesto tutti i soggetti che avevano contratto mutui
antecedentemente all'entrata in vigore della legge, continuavano a
corrispondere tassi di interesse nella misura originariamente
pattuita, e ciò sia si trattasse di mutui ordinari, sia che si
trattasse di mutui agevolati.
2. - Il legislatore statale ritenendo evidentemente non
corrispondente ad una logica di equità e di rispondenza
all'interesse pubblico la corresponsione di interessi che, se pure
riferiti a contratti stipulati antecedentemente all'entrata in vigore
della legge 108 del 1996, erano divenuti eccessivamente onerosi (se
non, in taluni casi, oltre la soglia di usura) riferimento alle rate
non ancora scadute, è intervenuto ad introdurre una norma di favore
per i soggetti che avevano stipulato, antecedentemente all'entrata in
vigore della legge 108 del 1996, mutui agevolati, anche per la
circostanza che, per il pagamento degli interessi su tali mutui,
vengono impiegate ingenti risorse pubbliche (oggi, giova ribadirlo, a
carico delle regioni per il disposto di cui all'art. 61, commi 2 e 4
del d.lgs. 112 del 1998).
Invero la legge 13 maggio 1999, n. 133 recante "Disposizioni in
materia di perequazione, razionalizzazione e federalismo, fiscale"
all'art. 29 ha introdotto "Disposizioni per la rinegoziazione dei
mutui agevolati".
In applicazione di tale norma il Ministero del Tesoro, del
Bilancio e della Programmazione Economica, ha emanato con decreto 24
marzo 2000, n. 110 (pubblicato nella Gazzetta Uffciale 9 maggio 2000,
n. 106), il regolamento recante disposizioni per la rinegoziazione
dei mutui edilizi agevolati, configurando la rinegoziazione come
diritto potestativo esercitabile in modo disgiunto sia dagli enti
concedenti i contributi (in pratica dalle regioni) sia dalle persone
fisiche e giuridiche destinatarie dei contributi medesimi.
Appare evidente la ratio di favore della norma, che ha voluto
ricondurre al di sotto della soglia del "tasso effettivo globale
medio" (o del tasso d'usura, ove superato) il pagamento degli
interessi relativi a ratei non scaduti e in ammortamento alla data
della richiesta di rinegoziazione. Vale la pena anche sottolineare
che la normativa citata non ha trovato ad oggi applicazione perchè
le banche hanno contestato la possibilità di qualificare la
rinegoziazione come un diritto potestativo, ed hanno sostenuto che la
rinegoziazione debba piuttosto essere qualificata come mera proposta
contrattuale, di fatto svuotando di significato la disposizione
stessa.
3. - Come è noto, successivamente è mutato il diritto vivente,
essendosi consolidata una interpretazione diversa dall'originaria,
circa l'ambito di operatività della legge 108 del 1996 relativamente
agli interessi corrisposti per ratei non ancora scaduti alla data di
entrata in vigore delle legge stessa, anche se relativi a operazioni
di finanziamento stipulate antecedentemente.
La necessità di riferirsi al diritto vivente, inteso come
"approdo interpretativo pressochè incontrastato in giurisprudenza"
ovvero come "l'ormai consolidata giurisprudenza della Corte di
Cassazione" o come la "giurisprudenza dominante" (in tali termini si
è da sempre espressa la giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte si
veda Corte costituzionale 6 aprile 1995, n. 110; 3 aprile 1997,
n. 77; 27 giugno 1997, n. 206; ) appare evidente in tale vicenda,
posto che "le norme vivono nell'ordinamento nel contenuto risultante
dall'applicazione fattane dal giudice" (in questi termini Corte
costituzionale 28 aprile 1976, n. 95).
Invero con tre recenti sentenze la Corte di cassazione, in
particolare con le sentenze 1126, 5286 e 14899 del 2000 ha affermato
che l'obbligazione degli interessi non si esaurisce in una sola
prestazione, ma si concreta "in una serie di prestazioni successive",
di talchè al fine della qualificazione usuraria degli interessi, "il
momento rilevante è la dazione e non la stipula del contratto", per
cui "non si può continuare a dare effetto alla pattuizione di
interessi eventualmente divenuti usurari, a fronte di un principio
introdotto nell'ordinamento con valore generale ed assoluto e di un
rapporto non ancora esaurito". In definitiva quindi, secondo la
suprema Corte, la sopravvenuta legge n. 108 del 1996, di per sè non
retroattiva e non applicabile agli anteriori contratti di mutuo", è
"di immediata applicazione nei correlativi rapporti, limitatamente
alla regolamentazione degli effetti ancora in corso".
Orbene, appare di tutta evidenza che la sentenza nell' affermare
la nullità rilevabile d'ufficio della clausola relativa agli
interessi divenuti usurari per effetto dello ius superveniens, e che
trova la propria ratio in un principio introdotto nell'ordinamento
con valore generale ed assoluto, ha pronunciato un principio che per
sua natura non può soffrire alcuna eccezione, a seconda che si
tratti di mutui ordinari, ovvero di mutui agevolati.

4. - Nel mutato diritto vivente dunque, anche per i mutui
agevolati ha trovato applicazione il principio affermato dalla
suprema Corte di cassazione con la sentenza 14899 del 2000.
Di tale interpretazione della norma avrebbero teoricamente potuto
trarre beneficio, e in modo rilevante da un punto di vista economico
finanziario, anche le regioni sui cui bilanci, come già ricordato in
narrativa, gravano oggi gli oneri relativi ai mutui agevolati per
l'edilizia residenziale pubblica.
Successivamente la materia è stata disciplinata dal d.l. 29
dicembre 2000, n. 394 "Interpretazione autentica della legge 7 marzo
1996, n. 108, recante disposizioni in materia d'usura", che ha
ridefinito il momento rilevante ai fini dell' applicazione delle
norme sugli interessi usurari, escludendo che questo possa coincidere
con il momento del loro pagamento. Inoltre, per i finanziamenti in
essere alla data di entrata in vigore del decreto legge, ha
introdotto un nuovo tasso di sostituzione.
Da tale disciplina sono stati esclusi i finanziamenti agevolati,
lasciando intendere che, specificamente per quanto attiene ai mutui
agevolati relativi all' edilizia residenziale pubblica, trovano
invece applicazione le disposizioni di maggior favore previste
dall'art. 29 della legge n. 133 del 1999.
Orbene, l'art. 145, comma 62, della legge n. 388 del 23 dicembre
2000 ha introdotto nell'ordinamento un nuovo e più alto tasso di
riferimento per determinare il limite oltre il quale diviene
attivabile la procedura di rinegoziazione dei mutui agevolati, e tale
modifica, nell'innalzare il tasso effettivo globale medio di
riferimento per la rinegoziabilità del mutuo, incide in realtà
anche sulla determinazione del nuovo tasso conseguente alla
rinegoziazione, in quanto l'art. 2, comma 4, del d.m. 24 marzo 2000,
n. 110 (Regolamento recante disposizioni per la rinegoziazione dei
mutui edilizi) dispone che il nuovo tasso rinegoziato è pari al
tasso effettivo globale medio rilevato nel periodo, per tutti coloro
che abbiano presentato domanda di rinegoziazione nel periodo
intercorrente dalla data di entrata in vigore delle legge 13 maggio
1999, n. 133, e il trentesimo giorno successivo a quello di entrata
in vigore del citato regolamento 110 del 2000 (ed è proprio questa
la situazione in cui si trova la Regione Veneto che ha presentato
domanda di rinegoziazione nel periodo considerato dal regolamento
citato).
Tale disposizione si traduce, quindi, in un nuovo ed indebito
onere impropriamente posto a carico dei bilanci regionali.
La norma oggetto di censura, viola l'autonomia costituzionalmente
garantita alle regioni dagli artt. 3, 5, 97, 117, 118 e 119 della
Costituzione, e si pone anche in palese contrasto anche con il
principio di ragionevolezza in quanto incide su situazioni giuridiche
che si erano già cristallizzate e finisce quindi per incidere in
senso peggiorativo anche su situazioni che, per effetto delle norme
citate e delle domande di rinegoziazione già presentate, si sono
consolidate sulla base del diverso tasso effettivo globale medio
calcolato secondo le norme e i parametri allora vigenti.
La lesione qui sostenuta non sembra possa neppure essere esclusa
sulla base dell'orientamento affermato da codesta Corte
costituzionale, per il quale spese di modesta entità, che lo Stato
faccia gravare senza copertura sulla finanza regionale, non
potrebbero compromettere l'autonomia dell'ente autonomo (si veda ad
esempio la sentenza n. 307 del 1983). Nel caso in oggetto, invero, le
dimensioni degli oneri posti a carico delle regioni sono comunque
tali da importare l'impiego di mezzi economici rilevanti.

P. Q. M.
Si chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale, voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 145, comma 62, della legge
n. 388 del 23 dicembre 2000 recante "Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria
2001)" pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 29 dicembre 2000,
n. 302, per violazione degli artt. 3, 5, 81, 117, 118 e 119 della
Costituzione, e del principio di leale collaborazione tra Stato e
regioni.
Venezia-Roma, addì 25 gennaio 2001.
Avv. Romano Morra - Avv. Luigi Manzi
01C0159