1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 9-4-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 25 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 12 marzo 1997
N. 25 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 12 marzo 1997 (della regione Lombardia) Zootecnia - Misure straordinarie per la crisi del settore lattiero-caseario ed altri interventi urgenti - Previsione, sia delle misure che degli interventi, con decreto-legge - Istituzione di una commissione governativa di indagine in materia di quote latte - Previsione che tale commissione, nominata dal Presidente del Consiglio dei Ministri su proposta del Ministro delle risorse agricole, sia composta da sette membri, scelti tra magistrati, funzionari ed esperti della materia, senza la presenza, tra di essi, di qualche rappresentante regionale e senza alcun raccordo, nel complesso della normativa, con le amministrazioni regionali, nonostante che tra i compiti assegnati alla commissione sia principalmente quello di accertare le modalita' di gestione delle quote e l'efficienza dei controlli svolti dalle amministrazioni competenti (tra le quali non possono non ricomprendersi le regioni) e che, a tali fini, la commissione ha facolta' di accedere a tutti gli uffici ed archivi pubblici - Conseguente contrasto con i precetti costituzionali che garantiscono alle regioni competenza in materia di agricoltura e zootecnia e di quelli che esigono, anche nei rapporti con le istituzioni comunitarie, un'efficiente amministrazione del settore. Zootecnia - Misure straordinarie per la crisi del settore lattiero-caseario ed altri interventi urgenti. Previsione, sia delle misure che degli interventi, con decreto-legge - Anagrafe del bestiame - Prevista realizzazione, da parte del Ministero della sanita', per rendere utilizzabili in modo aggiornato e continuo i dati reali derivanti dall'applicazione delle norme del d.P.R. n. 317/1996 attuative della direttiva 92/102/CEE relativa alla identiticazione e registrazione degli animali, di un sistema informativo nazionale basato su un'unica banca dati, articolata su livelli locale, regionale e nazionale - Interconnessione a tale banca, attraverso i propri sistemi informativi, del Ministero delle risorse agricole e dell'AIMA - Possibilita' per le altre amministrazioni dello Stato e per gli altri soggetti interessati (tra cui le regioni) di accedervi solo secondo modalita' da stabilirsi con decreto del Ministro della sanita' di concerto con il Ministro delle risorse agricole, con ingiustificata diminuzione della posizione delle regioni e palese incoerenza, inoltre, con l'altra disposizione per cui l'AIMA, finche' la nuova banca dati non sia entrata in funzione, puo', d'intesa con le regioni e le province autonome, utilizzare provvisoriamente le banche dati gia' disponibili nel comparto agricolo a livello centrale e regionale - Lamentata omissione di qualunque consultazione della Conferenza Stato-regioni - Violazione, altresi', dei principi sostanziali relativi alle competenze regionali in materia di zootecnia, nonche' dei principi, anch'essi richiamati a tutela dell'autonomia regionale, del buon andamento della pubblica amministrazione, della leale cooperazione tra Stato e regioni, dell'assoggettabilita' dell'iniziativa privata a direttive e controlli solo per il perseguimento di finalita' sociali, e dei valori dell'ordinamento comunitario che anche in questo campo lo Stato italiano e' tenuto a salvaguardare - Richiamo alla sentenza n. 520/1995. (D.-L. 31 gennaio 1997, n. 11, artt. 7 e 8). (Cost., artt. 3, 5, 11, 41, 97, 115, 117 e 118, in relazione al d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, art. 66 e seguenti; legge 23 agosto 1988, n. 400 art. 12, comma 5, lettera a)). (097C0271) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 9-4-1997)

Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente
pro-tempore della giunta regionale, on. dr. Roberto Formigoni,
rappresentata e difesa, come da delega a margine del presente atto,
ed in virtù di deliberazione di Giunta regionale n. VI/25598 del 28
febbraio 1997, di autorizzazione a stare in giudizio, dagli avv.ti
proff. Giuseppe Franco Ferrari e Massimo Luciani, ed elettivamente
domiciliata presso lo studio di quest'ultimo, in Roma, lungotevere
delle Navi n. 30 contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli artt. 7 e 8
del d.-l. 31 gennaio 1997 n. 11, pubblicato in Gazzetta Ufficiale
serie gen. n. 25 del 31 gennaio 1997, recante "Misure straordinarie
per la crisi del settore lattiero-caseario ed altri interventi
urgenti a favore dell'agricoltura".
F a t t o
1. - Il regime delle c.d. quote latte, finalizzato al contenimento
della produzione, da anni eccedente nel mercato europeo, è stato
introdotto in Italia, dopo un lungo contenzioso circa l'effettiva
entità della produzione interna e la irrogazione delle relative
sanzioni comunitarie, dalla legge 26 novembre 1992, n. 468.
Tale testo normativo, dopo avere demandato, all'art. 2, comma 2, la
redazione di elenchi dei produttori titolari di quota e la loro
pubblicazione in appositi bollettini all'Azienda di Stato per gli
interventi nel mercato agricolo (AIMA), all'art. 2, comma 2,
limitatamente ai produttori di associazioni aderenti alla UNALAT,
dispone la articolazione della quota in due parti: l'una (A),
commisurata alla produzione di latte commercializzata nel periodo
1988-1989; l'altra (B), rapportata alla maggiore produzione
commercializzata nel periodo 1991-1992.
Poichè peraltro il regolamento CEE del Consiglio n. 804/68, del 27
giugno 1968, contemplava la periodica rideterminazione delle quote
nazionali spettanti all'Italia, i commi 6-8 dello stesso art. 2
assegnavano alle regioni il compito di vigilare sulla effettiva
produzione dei singoli operatori e di comunicare all'AIMA per
l'aggiornamento del bollettino le eventuali situazioni di quota
assegnata superiore a quella effettiva, e al Ministro
dell'agricoltura e foreste, acquisito il parere della conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato e le regioni e sentite le
organizzazioni professionali maggiormente rappresentative, in caso di
eccedenza delle quantità attribuite ai produttori alla stregua dei
commi 2 e 3 rispetto alle quote nazionali individuate in sede
comunitaria, di stabilire con proprio decreto i criteri generali per
il pieno allineamento con le quote nazionali nell'arco di un
triennio. Lo stesso comma 8 imponeva che, con riferimento alle
riduzioni obbligatorie della quota B, si tenesse conto "dell'esigenza
di mantenere nelle aree di montagna e svantaggiate la maggior
quantità di produzione latti era".
2. - Il d.-l. 23 dicembre 1994, n. 727, convertito con
modificazioni in legge 24 febbraio 1995, n. 46, ha poi operato la
riduzione delle quote B per singolo produttore, con l'esclusione
degli operatori delle stalle ubicate nelle zone montane di cui alla
direttiva del Consiglio CEE 75/268 del 28 aprile 1975, da effettuarsi
entro il 31 marzo 1995 con operatività dalla campagna 1995-1996.
La legge di conversione 46/1995 ha innovato il decreto come segue:
a) ha previsto (art.2, primo comma, lett. O.a)) la riduzione
della quota A non in produzione almeno qualora essa ecceda il 50%
della quota A attribuita;
b) dopo avere confermato la riduzione della quota B (lett. a)),
ha escluso (lett. b)) da entrambe le riduzioni i produttori non solo
titolari di stalle ubicate in zone di montagna, ma anche quelli
operanti "nelle zone svantaggiate e ad esse equiparate nonchè nelle
isole";
c) ha consentito (art. 2, comma 2-bis) che i produttori che
abbiano ottenuto, anteriormente all'entrata in vigore della legge n.
468/1992, l'approvazione di un piano di sviluppo o di miglioramento
zootecnico da parte della regione e che lo abbiano realizzato,
possano chiedere la assegnazione di una quota corrispondente
all'obiettivo di produzione indicato nel piano medesimo, in
sostituzione delle quote A e B.
Più in generale il decreto-legge n. 727/1994 e la legge n. 46/1995
hanno soppresso la previa consultazione della conferenza tra Stato e
regioni, rimettendo la istruttoria e la predisposizione del piano di
rientro esclusivamente all'istanza ministeriale.
Inoltre, la normativa ha introdotto un meccanismo di
autocertificazione delle produzioni, in base al quale gli acquirenti
sono autorizzati a considerare i quantitativi autocertificati dai
produttori.
3. - La legge n. 46/1995 insieme con il decreto-legge convertito
veniva impugnata dalla regione Lombardia con ricorso rubricato n.
22/1995, con allegazione di numerosi profili di incostituzionalità.
Codesta ecc.ma Corte, a seguito di discussione nella pubblica udienza
del 23 novembre 1995, con decisione n. 520 del 28 dicembre 1995
accoglieva il predetto ricorso, in una con quello presentato dalla
regione Veneto e rubricato con n.r.g. 23/1995, sotto il profilo della
incostituzionalità dell'art. 2, comma 1, della legge, nella parte in
cui non vi si contemplava il parere delle regioni interessate nel
procedimento di riduzione delle quote individuali spettanti ai
produttori di latte bovino.
4. - Il Governo è poi intervenuto nuovamente con la decretazione
di urgenza nel delicato settore de quo, adottando prima il d.-l. 15
marzo 1996, n. 124 e poi, reiterando il primo, adottando il d-l. 16
maggio 1996, n. 260, impugnati dalla ricorrente con ricorsi n.r.g.
18 e 27/1996, pendenti avanti la ecc.ma Corte per la decisione, indi
con il d.-l. 8 luglio 1996, n. 353, del pari impugnato dalla regione
Lombardia con ricorso n.r.g. 32/1996, e pure esso in attesa di
decisione, il d.-l. 8 agosto 1996, n. 440 e il d.-l. 6 settembre
1996, n. 463, e infine con i dd.-ll. 23 ottobre 1996, nn. 542 e 552.
Tali due decreti-legge, da ultimo, sono stati convertiti,
rispettivamente, nelle leggi 20 dicembre 1996, n. 642 e 23 dicembre
1996, n. 649, entrambe impugnate con ulteriori ricorsi notificati in
data 20 gennaio 1997.
I decreti-legge successivi alla legge n. 46 del 1995 appartengono a
due nuove "catene" di decreti reiterati: una saldatasi con la legge
di conversione del decreto-legge n. 542 del 1996 (legge n. 649 del
1996); l'altra saldatasi con la legge di conversione del
decreto-legge n. 552 del 1996 (legge n. 642 del 1996), entrambe, come
sì è detto, impugnate con ricorsi notificati in data 20 gennaio
1997.
La prima catena è relativa alle previsioni sulle procedure di
compensazione (in particolare, all'eliminazione delle procedure
previste dalla legge n. 468 del 1992, sostituite da una compensazione
nazionale gestita dall'AIMA), nonchè alle modalità e ai tempi dei
prelievi e delle restituzioni. La seconda catena riguarda, in
particolare, la disciplina dei bollettini dei produttori titolari di
quota; la fissazione dei criteri di effettuazione della
compensazione; le modalità della compensazione medesima; la
disciplina dell'abbandono della produzione; i termini per la cessione
delle quote latte.
Queste due catene, ancorchè distinte, sono interconnesse e - per
le ragioni già esposte nei ricorsi sopradescritti - hanno
determinato gravissimi pregiudizi all'autonomia delle regioni in
materia di agricoltura, disegnando uno scenario normativo incoerente
e costituzionalmente illegittimo. L'incoerenza e l'illegittimità
sono state confermate (e aggravate) dalla "saldatura" operata dalle
menzionate leggi nn. 642 e 649 del 1996.
A distanza di pochissimi giorni dalla pubblicazione (nella Gazzetta
Ufficiale, rispettivamente, del 21 e del 23 dicembre 1996) delle
leggi ora ricordate, il legislatore è ora nuovamente intervenuto nel
settore della produzione lattiera con la legge 23 dicembre 1996, n.
662 (che, addirittura, ancorchè pubblicata poco dopo, reca la stessa
data della legge n. 649 del 1996), a conferma della caoticità e
della farraginosità del suo agire.
La legge (essa pure impugnata dalla ricorrente) dedica alla
produzione lattiera i commi da 166 a 174 dell'art. 2, ove si prevede
quanto segue:
a) i commi 166, 167 e 169 ripetono testualmente quanto già
previsto dall'art. 11 del decreto-legge n. 542 del 1996, convertito
in legge n. 649 del 1996;
b) il comma 168 ripete quasi testualmente (eliminando
semplicemente il primo periodo) quanto già previsto dall'art. 3,
comma 1, del decreto-legge n. 552 del 1996, convertito in legge n.
642 del 1996;
c) il comma 170 riproduce in parte l'art. 3, comma 3, dello
stesso decreto-legge n. 552 del 1996, ma con alcune modificazioni. In
particolare, nelle nuova previsione: si elimina il riferimento alla
compensazione nazionale da parte dell'AIMA (peraltro mantenuto in
altre sedi); si proroga il termine per il versamento del prelievo
supplementare da parte degli acquirenti al 31 gennaio 1997 (questa
proroga, peraltro, era stata già disposta dalla conversione n. 642
del 1996); si aggiunge (a mò di contentino) la previsione della
trasmissione alle regioni e alle province autonome degli elenchi
redatti dall'AIMA a seguito della compensazione nazionale;
d) il comma 171 dispone l'abrogazione retroattiva (a decorrere
dal periodo 1995-1996) del decreto-legge n. 727 del 1994 (convertito
in legge n. 46 del 1995);
e) il comma 172 fa salvi gli effetti prodotti da una serie di
decreti, fra i quali - ultimi della lista - i decreti-legge nn. 542 e
552 del 1996, già convertiti da leggi pubblicate appena pochi giorni
prima;
f) il comma 173 dispone la sostituzione dell'art. 10, comma 6,
della legge n. 468 del 1992, prevedendo un nuovo regime della vendita
e dell'affitto delle quote latte, rispetto al quale le regioni non
hanno alcun ruolo, se non quello di destinatarie di comunicazioni da
parte degli interessati, e di organi cui spetta il compito meramente
esecutivo della verifica che il cedente la quota "non abbia già
utilizzato la quota ceduta";
g) il comma 174, infine, prevede che, a decorrere dal periodo
1996-1997, l'acquisto di una quota latte non comporti la riduzione
della quota già spettante all'acquirente.
In questo modo, si è determinato il risultato di aggravare
ulteriormente la già esistente irragionevole disparità di
trattamento tra regioni e tra singoli produttori.
5. - Nonostante abbiano operato la "saldatura" finale delle
descritte catene di decreti-legge, i confusi e contraddittori
interventi normativi di fine anno non sono riusciti a scrivere la
parola "fine" sotto la lunga e tormentata storia della disciplina in
via d'urgenza della produzione lattiera. L'atto qui impugnato
rappresenta un nuovo, ennesimo intervento "straordinario" (sic|), che
contribuisce a gettare ulteriori ombre ed certezze su tutta la
vicenda.
La storia di questo decreto è nota: incalzato dalla protesta dei
produttori, angosciati dall'imminente scadenza del c.d.
superprelievo, od esasperati dalla pachidermica gestione del settore
lattiero-caseario da parte del MIRAAF e dell'AIMA, il Governo ha
ritenuto opportuno intervenire, subito, con un provvedimento
legislativo d'urgenza.
6. - Quanto ai suoi contenuti, il decreto impugnato può essere
diviso, per quanto qui interessa (e prescindendo dunque dalle
disposizioni puramente finanziarie e da quelle previdenziali, di cui
agli artt. 9-11) in due parti.
In una prima parte si interviene, con forme di finanziamento
agevolato ai produttori, onde far fronte alla crisi del settore
determinata, per un verso, dall'encefalopatia spongi forme bovina, e
per l'altro dalla sovrapproduzione di latte.
Così, l'art. 1 stabilisce ammontare (comma 1), tasso (comma 2),
criteri di calcolo (comma 3) e tempi e garanzie dei finanziamenti per
fronteggiare i danni causati dalla menzionata epidemia (comma 4).
L'art. 2 fissa le procedure per la concessione dei finanziamenti.
L'art. 3 introduce, per i produttori che non abbiano chiesto il
finanziamento di cui all'art. 1, un premio per la perdita di reddito
subita a causa dell'encefalopatia spongiforme bovina. L'art. 4 detta
regole in materia di incentivi per l'abbandono della produzione
lattiera, determinando ammontare, modalità e tempi degli incentivi
medesimi. L'art. 6 dispone un contributo straordinario al Fondo
interbancario di garanzia e detta ulteriori regole in materia.
In una seconda parte, logicamente differenziata dalla prima, e
relativa a questioni che avrebbero dovuto essere oggetto di ben più
meditata considerazione, il decreto si occupa direttamente del regime
della produzione lattiera. Così, in particolare, l'art. 7 istituisce
una commissione governativa di indagine in materia di quote latte,
che si segnala per la totale assenza di qualunque rappresentante
regionale, e di qualsivoglia raccordo con le amministrazioni
regionali. L'art. 8, a sua volta, detta norme in materia di
identificazione e registrazione degli animali (anagrafe del
bestiame), anche in applicazione del d.P.R. 30 aprile 1996, n. 317.
Le riferite previsioni normative sono costituzionalmente
illegittime, per i seguenti di motivi di
D i r i t t o
1. - Violazione degli artt. 3, 5, 11, 41, 97, 115, 117 e 118 della
Costituzione, anche in riferimento agli artt. 66 e seguenti del
d.P.R. n. 616 del 1977, quanto all'art. 7.
L'art. 7 del decreto impugnato istituisce una commissione
governativa di indagine in materia di quote latte. Come già rilevato
in narrativa, tale commissione si segnala per la totale assenza di
qualunque rappresentante regionale e di qualsivoglia raccordo con le
amministrazioni regionali. Tale assenza è sconcertante, perchè
compito precipuo della commissione è "accertare le modalità della
gestione delle quote... e l'efficienza dei controlli svolti dalle
amministrazioni competenti" (comma 1), e perchè essa può accedere a
tutti gli "uffici ed archivi pubblici" (comma 2). La mancata
previsione di una presenza regionale è gravissima, perchè equivale
a tagliar fuori proprio il soggetto che dovrebbe essere
costituzionalmente competente a governare la materia interessata, e
rende la regione semplice oggetto e non anche soggetto del controllo.
Vengono in questo modo, clamorosamente violati i parametri già
indicati, sia per ciò che concerne le previsioni costituzionali e
primarie che garantiscono alla regione competenza in materia di
produzione lattiera (artt. 5, 115, 117 e 118 della Costituzione anche
in riferimento agli artt. 66 e seguenti del decreto del Presidente
della Repubblica n. 616 del 1977); sia per ciò che concerne le
previsioni relative all'efficiente amministrazione del settore (artt.
3, 11, 41 e 97 Cost.) atteso che non può essere efficace l'azione di
una commissione d'indagine, se di questa fanno parte incaricati solo
di uno dei soggetti titolari di competenze in materia (lo Stato),
mentre manca del tutto la rappresentanza dell'altro soggetto (la
regione). Una presenza tanto più necessaria, questa, quanto più
chiara ed imparziale deve essere l'individuazione delle inefficienze
e delle responsabilità, ciò che è possibile solo se sia lo Stato
che la regione sono presenti nella commissione di indagine.
In altre parole: se l'indagine deve toccare tutte le
amministrazioni "competenti", la commissione non può che essere a
composizione mista Stato-regioni, atteso che sia lo Stato che le
regioni (anzi: le seconde assai più del primo) sono titolari di
competenze in materia di produzione lattiero-casearia. A meno che il
legislatore statale non sia qui incorso in un rivelatore lapsus
freudiano, e non abbia voluto significare che, stante la vigente
(illegittima e già dalla ricorrente ripetutamente impugnata)
normativa statale di settore, veramente "competenti" sono, a suo
avviso, solo le... amministrazioni dello Stato| Il che, invero,
sarebbe un chiaro riconoscimento dell'illegittimità delle
disposizioni qui impugnate, ma anche di tutta la caotica e
contraddittoria normativa succedutasi in questi ultimi due anni.
2. - Violazione degli artt. 3, 5, 11, 41, 97, 115, 117 e 118 della
Costituzione, anche in riferimento al principio di leale cooperazione
fra lo Stato e le regioni, e all'art. 12 della legge 23 agosto 1988,
n. 400, nonchè gli artt. 66 e seguenti del d.P.R. n. 616 del 1977
quanto all'art 8 del decreto impugnato.
L'art. 8 del decreto impugnato prevede che alla banca dati relativa
all'identificazione e registrazione degli animali di cui al comma 1
siano interconnessi il MIRAAF e l'AIMA, mentre le altre
amministrazioni dello Stato e gli altri soggetti interessati (e
dunque anche le regioni) possono accedervi solo "secondo modalità da
stabilirsi con decreto del Ministro della sanità, di concerto con il
Ministro delle risorse alimentari e forestali" (comma 3).
Va qui lamentata in primo luogo l'assenza di qualunque
consultazione della conferenza Stato-regioni (necessaria per le
ragioni evidenziate da codesta ecc.ma Corte costituzionale nella
sentenza n. 520 del 1995), nonostante che il decreto ministeriale di
cui al terzo comma sia destinato a fissare i criteri generali di
accesso ad un archivio elettronico dì sicuro interesse regionale.
Oltre alla violazione di tale principio procedurale, peraltro, va
lamentata anche la violazione dei principi sostanziali relativi alle
competenze regionali in materia di zootecnia in generale e di
produzione lattiero-casearia in particolare, per come desumibili dai
parametri sopra indicati. Si è invero costretti a sottolineare
l'ovvio, e cioè che le regioni, prima ancora dello Stato, sono
titolari di potestà legislativa e amministrativa in materia di
zootecnia in generale e di produzione lattiero-casearia in
particolare. Ciononostante, nonostante cioè che alle regioni sia
confidato il governo del settore, l'accesso ad uno strumento
importante come la banca dati di cui all'art. 8, comma 1, del
decreto impugnato viene riservato al MIRAAF e all'AIMA, e solo
eventualmente, e "graziosamente" concesso alle regioni in forza di un
successivo decreto ministeriale. Ciò, sebbene si preveda
espressamente che la banca dati è articolata su tre livelli, locale,
regionale e nazionale (comma 2), e si riconosca l'importanza del
ruolo delle regioni nella stessa raccolta dei dati utili per la
gestione del settore, atteso che "nelle more dalla realizzazione del
sistema informativo di cui al primo comma", le informazioni
necessarie sono reperite dall'AIMA d'intesa con le regioni (comma 5).
L'incoerenza e l'illegittimità di tale previsione, così irrazionale
da essere, oltre che in contrasto con i parametri già invocati,
anche violativa dell'art. 3 Cost., sono palesi.
Il mancato coinvolgimento della conferenza Stato-regioni determina,
peraltro, in una con la lesione dell'autonomia regionale in materia,
un'inadeguata considerazione di tutti gli aspetti rilevanti della
problematica della produzione lattiero-casearia. Di qui, la
violazione (sempre in connessione con l'autonomia regionale) del
principio costituzionale del buon andamento della pubblica
amministrazione (art. 97 Cost.) e del principio secondo il quale
l'iniziativa privata può essere guidata e controllata solo per
perseguire finalità sociali (art. 41 Cost.), ciò determina anche
la conseguente violazione dell'art. 11 Cost. atteso che efficienza e
coerenza delle scelte di governo della produzione lattiero-casearia
sono valori propri dell'ordinamento comunitario, che lo Stato
italiano è tenuto a salvaguardare.

P. Q. M.
Si chiede che codesta ecc.ma Corte voglia, in accoglimento del
presente ricorso, dichiarare l'illegittimità costituzionale degli
artt. 7 e 8 del d.-l. 31 gennaio 1997, n. 11, pubblicato in Gazzetta
Ufficiale, serie gen. n. 25 del 31 gennaio 1997, recante "Misure
straordinarie per la crisi del settore lattiero-caseario ed altri
interventi urgenti a favore dell'agricoltura".
Milano-Roma, addì 1 marzo 1997
Avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari - avv. prof. Massimo Luciani
97C0271