1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 21-12-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 84 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 dicembre 1994
N. 84 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 dicembre 1994 (della regione Emilia-Romagna) Acque minerali e termali - Previsione: a) dell'obbligo di consegna, da parte del comitato di liquidazione dell'EAGAT, al Ministero del tesoro (Ispettorato generale per gli affari e per la gestione del patrimonio degli enti disciolti) delle attivita' esistenti, dei libri contabili, degli inventari e del rendiconto con gli allegati analitici relativi all'intera gestione; b) della possibilita' di detto Ispettorato di avvalersi delle disposizioni in materia di procedura di dismissione delle partecipazioni possedute direttamente dallo Stato; c) dell'assegnazione del personale in servizio presso il comitato di liquidazione dell'EAGAT all'Ispettorato stesso - Lamentata violazione dei principi stabiliti in due fondamentali leggi di riforma dello Stato (d.P.R. n. 616/1/977 e legge n. 833/1978 che prevedono il trasferimento alle regioni delle aziende termali) per la successiva destinazione agli enti locali - Lesione della sfera di competenza regionale in materia di assistenza sanitaria e di acque minerali e termali - Questioni identiche a quelle sollevate dalla stessa regione con il ricorso n. 68/1994 avverso disposizioni (di identico contenuto normativo) del d.l. 7 settembre 1994, n. 528 (decaduto per mancata conversione in legge) - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 211/1994. (D.L. 7 novembre 1994, n. 617, art. 7, primo e secondo comma). (Cost., artt. 117, primo comma, 118, primo comma, anche in relazione agli artt. 32 e 97, primo comma). (094C1318) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 21-12-1994)

Ricorso della Regione Emilia-Romagna, in persona del presidente
della giunta regionale pro-tempore Pierluigi Bersani, autorizzato con
deliberazione della giunta regionale n. 5803 del 22 novembre 1994,
rappresentata e difesa, come da mandato rogato dal notaio dott. Lucia
Anna Maria Maffeo di Bologna, atto n. 74021 di rep. del 22 novembre
1994, dall'avv. Giandomenico Falcon di Padova e dall'avv. Luigi Manzi
di Roma, con domicilio eletto in Roma presso l'avv. Luigi Manzi, via
Confalonieri, 5, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 7 primo e
secondo comma, del d.l. 7 novembre 1994, n. 617, recante "Disciplina
operativa concernente partecipazioni e proventi del tesoro, nonchè
sugli organismi e procedure attinenti ai mercati, alla tesoreria e
all'Eagat" pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 261 dell'8 novembre
1994), in quanto, in violazione degli artt. 117, primo comma e 118,
primo comma, anche in relazione all'art. 32 e all'art. 97, primo
comma, della Costituzione, dispone la dismissione delle aziende
termali facenti parte del servizio sanitario nazionale e già in
corso di trasferimento alle Regioni ed agli enti locali.
F A T T O
In base agli artt. 117, primo comma, e 118, primo comma, della
Costituzione, la regione è titolare delle funzioni legislative ed
amministrative in materia di assistenza sanitaria. Di essa fa parte
integrante l'assistenza mediante il "termalismo terapeutico".
Infatti, secondo l'art. 36 della legge n. 833/1978, "le prestazioni
idrotermali, limitate al solo aspetto terapeutico, da erogarsi presso
gli appositi presidi di servizi di cui al presente articolo, nonchè
presso aziende termali di enti pubblici e privati, riconosciute ai
sensi dell'art. 6, lett. t), e convenzionate ai sensi dell'art. 44
sono garantite nei limiti previsti dal piano sanitario nazionale di
cui all'art. 53 e nelle forme stabilite con le modalità di cui al
secondo comma dell'art. 3" della stessa legge.
Lo stesso art. 36, dopo aver disposto che "la legge regionale
promuove la integrazione e la qualificazione sanitaria degli
stabilimenti termali pubblici, in particolare nel settore della
riabilitazione, e favorisce altresì la valorizzazione sotto il
profilo sanitario delle altre aziende termali" (secondo comma),
stabiliva che "le aziende termali già facenti capo all'Eagat e che
saranno assegnate alle regioni, per l'ulteriore destinazione agli
enti locali, in base alla procedura prevista dall'art. 113 del d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616, e dall'art. 1-quinques della legge 21 ottobre
1978, n. 641, sono dichiarate presidi e servizi multizonali delle
unità sanitarie locali nel cui territorio sono ubicate" (attuale
terzo comma).
Converrà ricordare che, in effetti, il d.l. n. 481, del 18
agosto 1978 (convertito nella legge n. 641 del 1978), aveva
provveduto alla soppressione dell'Eagat (secondo quanto disposto
dall'art. 113 del d.P.R. n. 616/1977), e aveva disposto che le
partecipazioni azionarie delle società inquadrate nello stesso Eagat
fossero assegnati all'Ente partecipazioni e finanziamento industria
manifatturiera - Efim e collocati dall'Efim in una speciale gestione
priva di personalità giuridica, contabilmente e finanziariamente
separata.
L'Efim avrebbe poi provveduto, nei modi e nei termini previsti da
apposito provvedimento legislativo, oltre che ( a) al ripianamento
delle perdite e al risanamento delle gestioni delle società già
facenti capo all'Eagat e ( b) all'inquadramento nell'Efim delle
società o stabilimenti di imbottigliamento di acque minerali, al (
c) "trasferimento alle regioni delle attività, patrimoni, pertinenze
e personale delle aziende termali, ivi comprese le attività e i
patrimoni alberghieri, per l'ulteriore destinazione agli enti locali
nei tempi e nei modi previsti dalla legge di riforma sanitaria".
In sintesi, il quadro della legislazione ordinaria attuativa degli
artt. 117 e 118 della Costituzione in relazione all'assistenza
sanitaria è univoco nel caratterizzare l'assistenza termale come uno
dei settori prestazionali del servizio sanitario nazionale, e nel
caratterizzare le strutture termali di proprietà pubblica ( ex
Eagat) come strutture di servizio del S.S.N., e come tali di
pertinenza, in primo luogo, delle regioni. Solo transitoriamente era
previsto un periodo di gestione Efim, che fu anch'esso in seguito
soppresso nel 1992.
In contrasto con tale disegno il Governo ha tuttavia ritenuto una
prima volta di provvedere con il d.l. 7 settembre 1994, n. 528,
recante (come quello successivo qui impugnato) "Disciplina operativa
concernente partecipazioni e proventi del tesoro, nonchè sugli
organismi e procedure attinenti ai mercati, alla tesoreria e
all'Eagat": il cui art. 8 disponeva che il comitato liquidazione
Eagat consegnasse "le attività esistenti, i libri contabili, gli
inventari ed il rendiconto con gli allegati analitici relativi
all'intera gestione al Ministro del tesoro, ispettorato generale per
gli affari e per la gestione del patrimonio degli enti disciolti"
(primo comma) e che "ai fini della migliore valorizzazione del
patrimonio dell' ex Eagat", l'ispettorato generale per gli affari e
per la gestione del patrimonio degli enti disciolti potesse
"avvalersi delle disposizioni in materia di accelerazione delle pro-
cedure di dismissione delle partecipazioni possedute direttamente
dallo Stato, previste dal d.l. 31 maggio 1994, n. 332, convertito,
con modificazioni, dalla legge 30 luglio 1994, n. 474, anche con le
modalità di cui all'art. 4 della legge 4 dicembre 1956, n. 1404".
La regione Emilia-Romagna ricorreva a codesta ecc.ma Corte
costituzionale contro tali disposizioni, ritenendo che, pur in
assenza di una formale negazione del "diritto delle regioni al
successivo trasferimento", il generale riferimento alle procedure di
dismissioni previste dal d.l. n. 332/1994 e il riferimento alle
"modalità di cui all'art. 4 della legge 4 dicembre 1956, n. 1404"
(eventuale nomina di un commissario liquidatore) inducessero
piuttosto a pensare ad una alienazione a privati di tali
partecipazioni. Ne risultava che le aziende termali pubbliche, ivi
comprese quelle aventi sede ed operanti nella regione Emilia-Romagna
(si pensi in particolare alle aziende di Castrocaro e di
Salsomaggiore), sarebbero state alienate e liquidate sul mercato, con
una destinazione assolutamente incompatibile con la loro
qualificazione di presidi e strutture del servizio sanitario
nazionale, e con il passaggio delle loro attività alle regioni.
Peraltro, il d.l. 7 settembre 1994, n. 528, non è stato
convertito in legge. Non solo, ma durante i lavori parlamentari per
l'eventuale (poi mancata) conversione, proprio l'art. 8, contestato
dalla ricorrente regione, è stato espressamente soppresso dalla
commissione bilancio della Camera, che riteneva invece che non ci si
dovesse allontanare dal criterio della destinazione alle regioni ed
agli enti locali, secondo modalità da stabilire nella legge di
riforma del settore.
Inopinatamente e (come meglio si dira') contro ogni regola
implicita ed esplicita in tema di rapporti tra decretazione
governativa e Parlamento, il Governo ha, subito dopo la scadenza,
reiterato i contenuti del precedente, compresi quelli già contestati
dalla ricorrente regione e già bocciati dalla Camera dei deputati,
inserendo nel nuovo d.l. n. 617/1994, qui impugnato, le disposizioni
dell'art. 7: secondo le quali da una parte "le partecipazioni
azionarie, già appartenenti al soppresso ente autonomo gestione
aziende termali - Eagat, sono trasferite al Ministero del tesoro -
Direzione generale del tesoro" (primo comma), dall'altra lo stesso
Ministero "provvede alla dismissione" di tali partecipazioni,
avvalendosi delle procedure di privatizzazione.
Ma la sottrazione delle aziende termali alla loro destinazione al
servizio della regione e del servizio sanitario nazionale che così
si determina viola gli artt. 117, primo comma e 118, primo comma
della Costituzione, anche in relazione all'art. 32 e all'art. 97,
primo comma, risultando costituzionalmente illegittima, per le
seguenti ragioni di
D I R I T T O
L'impugnato d.l. n. 617/1994 (come già il precedente n.
528/1994) in pratica dispone delle aziende termali ex Eagat,
qualificate quali strutture del servizio sanitario nazionale,
funzionali alle prestazioni di assistenza termale e destinate ad
essere trasferite alle regioni, totalmente ignorando tale loro
destinazione, e facendone invece beni puramente economici, da
"monetizzare" attraverso l'alienazione al miglior offerente.
Di più, ciò avviene senza minimamente preoccuparsi della
continuità del servizio pubblico reso da tali aziende, e della loro
stessa natura di aziende e strutture termali. Non è neppure disposta
nessuna delle cautele che l'art. 2 del d.l. n. 332/1994 (convertito
in legge n. 474/1994), di disciplina generale delle dismissioni,
prevede per le società a partecipazione pubblica che gestiscono
servizi pubblici, sotto la forma dei "poteri speciali" da assicurarsi
alla mano pubblica (quali la nomina di alcuni amministratori e
sindaci, il veto all'adozione delle delibere di scioglimento della
società, di trasferimento dell'azienda, di fusione, di scissione, di
trasferimento della sede sociale all'estero, di cambiamento
dell'oggetto sociale, di modifica dello statuto, ecc.).
Nè d'altronde è disposto che parte almeno della partecipazione
azionaria vada riservata alle regioni ed alle comunità locali
(mentre la legge 30 dicembre 1991, n. 412, concernente la
trasformazione in società per azioni degli stabilimenti appartenenti
all'I.N.P.S., dispone la "partecipazione, a titolo gratuito, della
regione e del comune nel cui territorio è ubicato lo stabilimento
termale).
Tutto si riduce alla semplice dismissione mediante alienazione
delle aziende, alla conseguente dispersione delle risorse termali
oggi disponibili per le comunità locali e per la comunità
nazionale, alla sottrazione alle regioni ed alle comunità locali
delle risorse destinate all'esercizio delle loro funzioni.
La ricorrente regione non intende negare la potestà del
legislatore di trovare di volta in volta il migliore bilanciamento
tra i diversi valori costituzionali coinvolti nelle possibili scelte,
e nello specifico il potere del legislatore di trovare le più giuste
ed equilibrate modalità atte ad assicurare la titolarità regionale
delle funzioni e delle attività di assistenza termale, l'interesse
delle comunità locali ad una adeguata presenza in aziende cruciali
per il loro sviluppo economico e territoriale, l'interesse statale ad
una utilizzazione economica delle aziende o di parte di esse.
Ciò che non può in nessun modo giustificarsi invece è che i
valori predetti e costituzionalmente tutelati vengano semplicemente
sacrificati di fronte all'esclusivo interesse dello Stato a procurare
liquidità monetarie.
Si vuol dire che da sempre le aziende termali pubbliche
costituiscono una parte delle risorse sanitarie della comunità
nazionale e delle comunità regionali e locali interessate, e che
tale destinazione è chiaramente consacrata dalle norme legislative
tuttora vigenti, quali l'art. 36 sopra citato della legge di riforma
sanitaria.
Ciò d'altronde è stato espressamente sancito da codesta ecc.
Corte costituzionale quando ha ritenuto, di fronte alla provincia di
Bolzano che contestava la destinazione finale delle strutture termali
ai comuni, che tale devoluzione "non preclude alla medesima provincia
l'esercizio delle sue potestà legislative ed amministrative in
materia, ma al più pone alle dette potestà il solo limite - da
ritenere essenziale alla realizzazione della riforma economico-
sociale sanitaria - della destinazione del bene termale alla tutela
della salute" (sent. 12 maggio 1988, n. 532, punto 4 in diritto).
La disciplina qui contestata invece da una parte sopprime tale
necessaria ("essenziale") destinazione del bene termale alla salute,
dall'altra, portando le strutture termali in ambito puramente
privato, preclude alle regioni l'esercizio delle potestà legislative
ed amministrative che le riguardano, in pratica sopprimendone
l'oggetto.
Sembra dunque chiara non solo la lesività ma l'illegittimità
costituzionale di una disciplina che, senza alcun disegno di
riorganizzazione dei servizi, irrazionalmente ed arbitrariamente
sottrae risorse essenziali del servizio sanitario e delle comunità
locali, riducendone il significato al solo valore economico per lo
Stato, in assenza di qualunque equilibrio e bilanciamento degli
interessi e dei valori costituzionalmente protetti, senza alcuna
garanzia di tutela degli interessi pubblici del settore.
Come detto in premessa, la disposizione qui impugnata corrisponde
nella sostanza all'art. 8 del precedente d.l. n. 528/1994: articolo
che era stato espressamente soppresso durante il procedimento di
conversione (poi non ultimato).
Ora, anche nell'ambito di una prassi costituzionale di
"reiterazione" dei decreti-legge non convertiti che già di per sè
è problematica, sulla quale anche codesta ecc.ma Corte
costituzionale ha mostrato qualche riserva (ad esempio nella sent. n.
302/1988), non si può non rilevare che il Governo non può certo non
tenere conto di quanto deciso dal Parlamento, titolare effettivo
della funzione legislativa.
Ed infatti, come ricorda già Crisafulli, è frequente il fenomeno
della reiterazione di decreti "parzialmente modificati in
accoglimento di emendamenti già apportati nel corso dell'iter
parlamentare rimasto poi interrotto" (Lezioni di diritto
costituzionale, Padova 1984, II, p. 88).
D'altronde, della determinata rilevanza delle determinazioni
parlamentari è chiara affermazione la legge n. 400/1988, di diretta
attuazione della disciplina costituzionale, nella parte in cui, tra
l'altro, interdice al Governo la facoltà di "rinnovare le
disposizioni di decreti-legge dei quali sia stata negata la
conversione in legge con il voto di una delle due Camere" (art. 15,
secondo comma, lett. c)).
Non sembra dubbio, pertanto, che la riproduzione di una
disposizione espressamente soppressa da una delle Camere configura,
quanto meno, una grave violazione delle regole di correttezza
costituzionale nei rapporti tra Parlamento e Governo.

Tutto ciò premesso, la ricorrente regione Emilia-Romagna, come
sopra rappresentata e difesa;
Chiede voglia l'Eccellentissima Corte costituzionale dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 7, primo comma, e 2, del
d.l. 7 novembre 1994, n. 617, in relazione alle disposizioni
specificamente impugnate, per violazione, nei termini illustrati,
delle disposizioni e dei principi della Costituzione e della
legislazione ordinaria attuativa.
Padova-Roma, addì 24 novembre 1994
Avv. prof. Giandomenico FALCON - Avv. Luigi MANZI

94C1318