1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 5-6-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 337 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 marzo 1991
N. 337 Ordinanza emessa il 15 marzo 1991 dal pretore di La Spezia nei procedimenti civili riuniti vertenti tra Furter Rodolfo ed altri e I.N.P.S. ed altro Sanita' pubblica - Contributi di malattia a carico dei liberi professionisti - Mancato intervento legislativo per la determinazione certa e precisa delle prestazioni sanitarie e dei relativi oneri - Irrazionalita' della impugnata normativa e disparita' di trattamento dei lavoratori autonomi rispetto ai lavoratori dipendenti - Incidenza sui principi di capacita' contributiva nonche' di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Richiamo al monito della sentenza n. 431/1987. (Legge 28 febbraio 1986, n. 41, art. 31, modificato dalla legge 11 marzo 1988, n. 67, art. 10). (Cost., artt. 3, 53 e 97). (091C0622) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 5-6-1991)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza;
Esaminati gli atti di causa e le difese svolte oralmente dai
procuratori delle parti;
O S S E R V A
Con distinti ricorsi, depositati in data 21 gennaio 1986, 10
gennaio 1987, 8 aprile 1987 e 10 aprile 1987 i ricorrenti in epigrafe
indicati, tutti liberi professionisti e lavoratori autonomi hanno
chiesto al pretore del lavoro della Spezia di dichiarare che gli
stessi non sono tenuti al versamento del contributo di malattia di
cui all'art. 31 della legge 28 febbraio 1986, n. 41 e all'art. 10
della legge 11 marzo 1988, n. 67, previa trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale, perchè dichiari la illegittimità
costituzionale di tali norme per contrasto con gli artt. 3, 53 e 97
della Costituzione.
Il Ministero del tesoro e l'I.N.P.S., ritualmente costituitisi in
giudizio hanno resistito alla domanda sostenendo la piena
legittimità costituzionale delle norme di legge censurate e
richiamando al riguardo le precedenti decisioni della Corte
costituzionale in materia.
Il pretore, all'esito dell'istruttoria e dopo aver riunito i
distinti procedimenti, ai sensi degli artt. 151 delle disp. att. del
c.p.c. e 274 del c.p.c. essendo le questioni trattate identiche, ha
ritenuto l'eccezione di illegittimità costituzionale proposta
rilevante nel presente giudizio, in quanto l'accoglimento delle
domande proposte dipende dall'eliminazione dall'ordinamento delle
norme di legge censurate, e non manifestamente infondate per le
considerazioni che si vanno ad esporre.
Appare opportuno innanzitutto premettere che, anche se la
questione relativa ai contributi di malattia a carico dei liberi
professionisti e dei lavoratori autonomi è stata ripetutamente
sottoposta all'esame della Corte costituzionale pur tuttavia questo
pretore, alla luce di quanto statuito dalla stessa Corte fin dalla
prima sentenza del 25 giugno 1986, n. 167 e successivamente nelle
decisioni del 28 ottobre 1987, n. 431 e del 30 novembre-11 dicembre
1989, n. 534, ritiene necessario riproporla per i seguenti motivi.
In particolar modo nella sentenza n. 534, la Corte costituzionale
ha sottolineato "di aver riconosciuto fin dal 1987 le manifeste
incongruenze originate da una globale infondatezza del contenuto
normativo; di aver tuttavia escluso nell'immediato la illegittimità
costituzionale dell'art. 31 della legge 28 febbraio 1986, n. 41 nella
mera considerazione che il sistema, se così può essere denominata
una congerie di disposizioni contingenti e disperse, veniva a
costituire l'ultimo anello di congiunzione tra il ristretto campo
mutualistico del passato e l'odierna realtà di civile solidarismo
cui il servizio sanitario nazionale va indubbiamente adeguato; di
auspicare la necessità e l'urgenza di una regolamentazione paritaria
per tutti i cittadini; di poter ancora eccezionalmente consentire,
seppure in via estremamente contingente la permanenza della vigente
normativa di contribuzione di malattia (art. 31 della legge n.
41/1986 e art. 10 della legge n. 67/1988".
La suprema Corte ha quindi dichiarato ancora una volta non fondata
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 10 della legge
n. 67/1988 in riferimento agli artt. 3 e 53 della Costituzione
soltanto in un'ottica di "temporaneità estrema" con la specifica
avvertenza "che il protrarsi dell'inerzia ovvero il perpetuarsi
dell'adozione d'interventi disarmonici ed episodici, avulsi dalle
garanzie costituzionali, non potrà non essere seguito,
nell'immediato futuro, da un conseguente adeguato riesame della
materia".
Alla luce di quanto esposto e visto che siamo nel 1991, quindi ad
oltre dieci anni dall'entrata in vigore della riforma sanitaria e che
la struttura originaria del sistema contributivo provvisorio continua
ad essere sostanzialmente inalterata senza che il Governo abbia
attuato il programma di fiscalizzazione di cui all'art. 18 della
legge 9 ottobre 1971, n. 825 e degli artt. 53 e 76 della legge n.
833/1978, è necessario a parere di chi scrive che la Corte
costituzionale prenda atto del fatto che una situazione che doveva
essere temporanea dura ormai da troppo tempo senza che sia stato
apportato alcun cambiamento.
Pertanto, in considerazione del protrarsi dell'inerzia da parte
del legislatore che non ha minimamente dato ascolto ai moniti
espressi dalla Corte con la sentenza n. 431/1987 e successivamente
nella decisione n. 534, appare opportuno che l'organo cui compete il
dovere istituzionale di giudicare le leggi intervenga.
Fatta questa necessaria premessa, si osserva che il contributo di
malattia di cui all'art. 31 della legge n. 41/1986 è all'art. 10
della legge n. 67/88 è da ritenersi incostituzionale con riferimento
all'art. 3 della Costituzione cioè al principio di eguaglianza
inteso come espressione di coerenza e di armonia dell'ordinamento
giuridico, per i seguenti motivi.
La stessa Corte costituzionale nella decisione n. 534/1989, che è
l'ultima resa in materia, afferma testualmente "che si impone una
puntuale individuazione dei costi del servizio sanitario".
Dall'istruttoria espletata da questo pretore, attraverso richieste
di informative all'I.N.P.S., al Ministero del tesoro, alla Banca
d'Italia e alla Corte costituzionale (cfr. documentazione prodotta in
atti), è emersa l'impossibilità di svolgere un reale controllo sia
con riferimento alla regolarità dell'affluenza della contribuzione
al Fondo sanitario nazionale sia con riferimento alla regolarità
della spesa sanitaria. Non va dimenticato che neppure la Corte
costituzionale è stata in grado di acquisire le informazioni ed i
dati di cui all'ordinanza del 7 febbraio 1985.
L'abile difesa dei ricorrenti, con certosina pazienza ha svolto
un'attività di accertamento sul concreto meccanismo del prelievo
contributivo e del conferimento dei contributi di malattia al Fondo
sanitairo nazionale, dalla quale è emerso che:
1) gli uffici provinciali I.N.P.S., che ricevono le
contribuzioni, non sono in grado di precisare l'importo complessivo
dei contributi di malattia riscossi, nè di disaccorpare totalmente
detti contributi;
2) la Banca d'Italia non ha potuto fornire i dati relativi agli
anni 1980 e 1981, per indisponibilità della documentazione, in
quanto "epurata" e per non poter disaggregare gli importi per
articolo. Per quanto riguarda i versamenti relativi ai contributi
dovuti dalle amministrazioni dello Stato, gli importi si presentano
nel corso degli anni, soggetti a strane variazioni di entità, delle
quali non si trova, in via logica, altra giustificazione se non
quella di una riduzione a monte per diversa utilizzazione. L'importo
contributivo di competenza dell'anno 1982 è di circa 15.000
miliardi, quello del 1983 di circa 3.000 miliardi, quello del 1984 di
circa 8.000 miliardi, quello del 1985 di circa 4.000 miliardi, quello
del 1986 di circa 6.500 miliardi. Nell'anno 1987, nonostante
l'applicazione dei maggiori contributi di cui all'art. 31 della legge
n. 41/1986 la contribuzione di competenza delle amministrazioni
statali supera di poco i 5.000 miliardi;
3) il Ministero del tesoro non è in grado di poter precisare
gli importi contributivi versati al Servizio sanitario nazionale nè
quelli eventualemtne utilizzati ad altri scopi non essendo in
possesso, per quanto di competenza, dei relativi elementi.
Da quanto fin qui esposto si evince la insussistenza di chiarezza
e di controllo in tema di spesa sanitaria e di affluenza della
contribuzione al Fondo sanitario nazionale. In particolare resta
sconosciuta l'entità delle riduzioni operate sulle contribuzioni
dovute da e per i lavoratori dipednenti, pubblici e privati prima del
loro versamento al F.S.N.
Inoltre, contrariamente a quanto disposto dall'art. 31 della legge
n. 41/1986 che destina la quota del contributo corrispondente al
cosiddetto contributo aggiuntivo, istituito dall'art. 4 del d.-l. 8
luglio 1974, n. 264, convertito con modificazioni nella legge 17
agosto 1974, n. 386 "per le prestazioni del Servizio sanitario
nazionale" tale quota non viene trasmessa al Fondo sanitario
nazioanle, ma direttamente al Ministero del tesoro.
Quanto dianzi dedotto dimostra come vi sia nell'attuale normativa
sulla contribuzione sanitaria anche una violazione del principio di
buon andamento della p.a. con riferimento all'art. 97 della
Costituzione.
Pertanto alla luce delle considerazioni svolte dalla Corte
costituzionale nelle già menzionate decisioni 30 novembre-11
dicembre 1989, n. 534, va dichiarata non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 31 della legge 28
febbraio 1986, n. 41 e dell'art. 10 della legge 11 marzo 1988, n. 67,
per contrasto con l'art. 97 della Costituzione sotto il profilo
evidenziato del buon andamento della p.a. e con l'art. 3 sotto il
profilo della irrazionalità, dell'arbitrarietà e all'incoerenza del
sistema contributivo di malattia in mancanza di un puntuale
indivudazione dei costi del Servizio sanitario nazionale. Lo
strumento contributivo viene infatti ad essere un mezzo con cui far
fronte all'occorrenza ai dissesti di bilancio provocanti dalla
incapacità di controllo della sesa nel settore sanitario.
Per quanto riguarda poi le altre censure di legittimità
costituzionale delle norme citate per contrasto con gli artt. 3 e 53
della Costituzione la difesa di parte ricorrente ha evidenziato come,
dinanzi al Servizio sanitario nazionale, lavoratori dipendenti,
lavoratori autonomi e liberi professionisti si trovano nell'identica
situazione di cittadini assistiti e non più di lavoratori secondo i
principi espressi nella legge 9 ottobre 1971, n. 825, e ribaditi
dalla legge n. 833/1978.Pertanto essendo per tutti cessati i rapporti
assicurativi con gli enti di malattia sopressi, il contributo di
malattia grava su tutti i cittadini produttori di reddito, lavoratori
e non. Pur tuttavia il primo comma dell'art. 31 della legge n.
41/1986 pone a carico dei lavorati dipendenti soltanto l'1,85% della
retribuzione imponibile a fronte del 7,50% previsto per i lavoratori
autonomi, per i liberi professionsiti e per i cittadini non mutuati,
ponendo a carico del datore di lavoro il 9,60%.
L'importo complessivo del contributo di malattia del lavoratore
dipendente è costituito quindi nella sua maggir parte da versamento
a carico del datore di lavoro. Per questo, sia esso soggetto privato
o pubblico, l'onere contributivo costituisce "voce di costo" e quindi
unitamente agli altri costi si trasferisce nel prezzo di produzione
con il meccanismo tipico delle imposte indirette con la conseguenza
che le spese contributive dei datori di lavoro sono pagate dai
cittadini consumatori dei beni e dei servizi mediante il versamento
dei relativi prezzi o mediante il pagamento di tasse ed imposte
quando trattasi di servizi divisibili o indivisibili resi dalla p.a.
Sono invece esclusivamente a carico dei contribuenti senza
possibilità alcuna di traslazione l'onere della parte del contributo
di malattia effettivamente versato dal lavoratore dipendente, nonchè
per l'intero l'onere contributivo a carico dei lavoratori autonomi,
dei liberi professionisti e dei cittadini non mutuati. Per questi
ultimi infatti in sede di mod. 740 Irpef il contributo versato deve
essere indicato tra gli "oneri deducibili" unitamente agli altri
oneri personali. Per i lavoratori dipendenti, invece, il contributo
di malattia viene escluso dal reddito "a monte" in sede di mod. 101.
Va inoltre rilevato che la quota a carico dei datori di lavoro
privati risulta essere nella quasi totalità dei casi, inferiore al
9,60% considerato che quasi tutte le imprese godano del beneficio
della fiscalizzazione degli oneri sociali al 4%.
Da quanto esposto, anche volendo considerare globalmente la misura
del cotnributo di malattia del lavoratore dipendente comprendendo
anche la parte a carico del datore di lavoro ne deriva come da tale
raffronto vengano fuori le diversità dianzi evidenziate che fanno si
che soggetti con uguale reddito complessivo possono avere, in
presenza di oneri deducibili di misura diversa una diversa capacità
contributiva.
La situazione non appare mutata con l'avvento della legge n.
67/1988 che ha semplicemente ritoccato le singole aliquote
contributive.
È vero che la Corte costituzionale ha già dichiarato infondate
tali censure nella sentenza del 3 dicembre 1987, n. 431, ma è
altrettanto vero che le pretese di illegittimità allora prospettate
erano diverse rispetto a quelle oggi proposte per cui si ritiene di
riproporle alla Corte anorchè sotto il profilo diverso, dianzi
esposto che questo pretore reputa importante sia perchè porta ad una
disparità di trattamento tra lavoratori dipednenti e lavoratori
autonomi violando sia l'art. 3 e che l'art. 53 della Costituzione sia
perchè si riflette nell'incoerenza di fondo del sistema e nella sua
organica razionalità così come è stato precedentemente enunciato,
costituendo quindi valido argomento anche ai fini dell'esame
dell'altra censura mossa.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 31 della legge 28 febbraio
1986, n. 41, così come modificato dall'art. 10 della legge 11 marzo
1988, n. 67, per contrasto con gli artt. 3, 53 e 97 della
Costituzione;
Sospende il giudizio in corso;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che, a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei Ministri e
comunicata ai Presidenti dei due rami del Parlamento.
La Spezia, addì 15 marzo 1991
Il pretore del lavoro: FORTUNATO

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