1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 31-1-2024
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 11 gennaio 2024
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'11 gennaio 2024 (della Regione Campania). Turismo - Istituzione di un fondo, nello stato di previsione del Ministero del turismo, destinato al finanziamento di investimenti proposti dai comuni, volti alla creazione e alla riqualificazione di aree attrezzate di sosta temporanea a fini turistici e alla valorizzazione del turismo all'area aperta, attraverso un apposito bando da pubblicare da parte del Ministero del turismo - Previsione che alla copertura degli oneri si provvede, quanto a euro 29.870.000, mediante corrispondente riduzione del Fondo unico nazionale per il turismo di conto capitale, di cui all'art. 1, comma 368, della legge n. 234 del 2021 - Incremento, per l'anno 2023, di 17 milioni di euro del Fondo istituito dall'art. 1, comma 611, della legge n. 197 del 2022, per ulteriormente favorire la transizione ecologica nel turismo, con azioni di promozione del turismo intermodale secondo le strategie di abbattimento delle emissioni atmosferiche che possono scaturire dalle attivita' turistiche - Previsione che agli oneri derivanti da tale incremento si provvede, quanto a euro 8.918.631, mediante corrispondente riduzione del Fondo unico nazionale per il turismo di parte corrente, di cui all'art. 1, comma 366, della legge n. 234 del 2021. - Decreto-legge 12 settembre 2023, n. 121 (Misure urgenti in materia di pianificazione della qualita' dell'aria e limitazioni della circolazione stradale), convertito, con modificazioni, nella legge 6 novembre 2023, n. 155, art. 1-bis, commi 1, 2, lettera a), 3 e 4, lettera b). (24C00002) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 31-1-2024)

Ricorso ai sensi dell'art. 127 della Costituzione per la Regione
Campania (c.f. 80011990636), in persona del Presidente della Giunta
regionale, On. le Vincenzo De Luca, quale legale rapp.te pro tempore,
rapp.ta e difesa dagli avvocati Almerina Bove (c.f. BVOLRN70C46I262Z)
e Angelo Marzocchella (c.f. MRZNGL70D24F839Y) dell'Avvocatura
regionale (PEC: almerinabove@pec.regione.campania.it;
angelomarzocchella@pec.regione.campania.it; fax 0817963684 presso cui
desiderano ricevere ogni comunicazione ex art. 136 c.p.c.)
domiciliati in Roma, alla via Poli n. 29, in virtù di procura
speciale e provvedimento autorizzativo (Deliberazione di Giunta
regionale n. 2 dell'8 gennaio 2024) allegati in atti;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore;
Per la declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art.
1-bis (Sviluppo del turismo di prossimità, all'aria aperta ed
ecosostenibile per l'abbattimento delle emissioni atmosferiche),
comma 1, comma 2, lettera a), comma 3 e comma 4, lettera b) del
decreto-legge 12 settembre 2023, n. 121 (nella Gazzetta Ufficiale 12
settembre 2023, n. 213), convertito, con modificazioni, dalla legge 6
novembre 2023, n. 155 («Misure urgenti in materia di pianificazione
della qualità dell'aria e limitazioni della circolazione stradale»),
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana dell'11
novembre 2023, n. 264, per violazione degli articoli 3, 5, 97, 117,
quarto comma, 118, 119 e 120 della Costituzione.
1. L'art. 1-bis (Sviluppo del turismo di prossimità, all'aria
aperta ed ecosostenibile per l'abbattimento delle emissioni
atmosferiche) del decreto-legge 12 settembre 2023, n. 121 (pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale del 12 settembre 2023, n. 213), introdotto
in sede di conversione dall'art. 1, comma 1, della legge 6 novembre
2023, n. 155 («Misure urgenti in materia di pianificazione della
qualità dell'aria e limitazioni della circolazione stradale»),
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana dell'11
novembre 2023, n. 264, dispone che «1. Al fine di incentivare il
turismo di prossimità e all'aria aperta, che consente di abbattere
le emissioni atmosferiche riducendo i lunghi spostamenti e favorendo
la preservazione degli ecosistemi locali, secondo le strategie di
accelerazione della transizione ecologica e di abbattimento delle
emissioni atmosferiche che possono scaturire dalle attività
turistiche, nello stato di previsione del Ministero del turismo è
istituito un fondo, con una dotazione di 32.870.000 euro per l'anno
2023, destinato al finanziamento di investimenti proposti dai comuni,
volti alla creazione e alla riqualificazione di aree attrezzate di
sosta temporanea a fini turistici e alla valorizzazione del turismo
all'aria aperta, attraverso apposito bando da pubblicare da parte del
Ministero del turismo. Gli interventi finanziati, identificati dal
Codice unico di progetto ai sensi dell'art. 11 della legge 16 gennaio
2003, n. 3, recano un cronoprogramma e sono monitorati ai sensi del
decreto legislativo 29 dicembre 2011, n. 229.
2. Agli oneri derivanti dal comma 1, pari a 32.870.000 euro per
l'anno 2023, si provvede:
a) quanto a euro 29.870.000, mediante corrispondente riduzione
del Fondo unico nazionale per il turismo di conto capitale, di cui
all'art. 1, comma 368, della legge 30 dicembre 2021, n. 234;
b) quanto a euro 3 milioni, mediante corrispondente riduzione
dello stanziamento del fondo speciale di conto capitale iscritto, ai
fini del bilancio triennale 2023-2025, nell'ambito del programma
«Fondi di riserva e speciali» della missione «Fondi da ripartire»
dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze
per l'anno 2023, allo scopo parzialmente utilizzando l'accantonamento
relativo al Ministero del turismo.
3. Al fine di ulteriormente favorire la transizione ecologica nel
turismo, con azioni di promozione del turismo intermodale secondo le
strategie di abbattimento delle emissioni atmosferiche che possono
scaturire dalle attività turistiche, il Fondo istituito dall'art. 1,
comma 611, della legge 29 dicembre 2022, n. 197, è ulteriormente
incrementato, per l'anno 2023, di euro 17 milioni.
4. Agli oneri derivanti dal comma 3, pari a euro 17 milioni per
l'anno 2023, si provvede:
a) quanto a euro 8.081.369, mediante corrispondente riduzione
dello stanziamento del fondo speciale di parte corrente iscritto, ai
fini del bilancio triennale 2023-2025, nell'ambito del programma
«Fondi di riserva e speciali» della missione «Fondi da ripartire»
dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze
per l'anno 2023, allo scopo parzialmente utilizzando l'accantonamento
relativo al Ministero del turismo;
b) quanto a euro 8.918.631, mediante corrispondente riduzione
del Fondo unico nazionale per il turismo di parte corrente, di cui
all'art. 1, comma 366, della legge 30 dicembre 2021, n. 234.»
(sottolineature aggiunte dai rr.).
Le riportate disposizioni di cui all'art. 1-bis), commi 1, 2,
lettera a), 3 e 4, lettera b) del decreto-legge 12 settembre 2023 n.
121, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 novembre 2023, n.
155, sono costituzionalmente illegittime e gravemente lesive delle
attribuzioni della Regione ricorrente e, pertanto, si promuove
questione di legittimità costituzionale, ai sensi dell'art. 127
della Costituzione e delle relative disposizioni di cui alla legge 11
marzo 1953, n. 87, per i seguenti

Motivi

I. Violazione degli articoli 3, 97, 117, quarto comma, 118 e 119
della Costituzione nonchè del principio di leale collaborazione di
cui agli articoli 5, 97 e 120 della Costituzione.
1. L'art. 1-bis del decreto-legge 12 settembre 2023 n. 121,
introdotto in sede di conversione dall'art. 1, comma 1 della legge 6
novembre 2023, n. 155 («Misure urgenti in materia di pianificazione
della qualità dell'aria e limitazioni della circolazione stradale»),
al comma 1 istituisce un fondo, con una dotazione pari a 32.870.000
euro per l'anno 2023, destinato al finanziamento di investimenti
proposti dai Comuni, volti alla creazione e alla riqualificazione di
aree attrezzate di sosta temporanea a fini turistici e alla
valorizzazione del turismo all'aria aperta, prevedendo, per
l'attuazione di tali finanziamenti, la pubblicazione di un apposito
bando da parte del Ministero del turismo, senza alcuna forma di
coinvolgimento delle Regioni. Al comma 2, la citata disposizione
dispone, al fine di dare attuazione agli indicati finanziamenti a
favore dei comuni, che ai relativi oneri finanziari si provvede:
a) quanto a euro 29.870.000, mediante corrispondente riduzione
del Fondo unico nazionale per il turismo di conto capitale, di cui
all'art. 1, comma 368, della legge 30 dicembre 2021, n. 234;
b) quanto a euro 3 milioni, mediante corrispondente riduzione
dello stanziamento del fondo speciale di conto capitale iscritto, ai
fini del bilancio triennale 2023-2025, nell'ambito del programma
«Fondi di riserva e speciali» della missione «Fondi da ripartire»
dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze
per l'anno 2023, allo scopo parzialmente utilizzando l'accantonamento
relativo al Ministero del turismo.
Il comma 3 del menzionato art. 1-bis del decreto-legge 12
settembre 2023, n. 121 prevede, inoltre, al fine di favorire
ulteriormente la transizione ecologica nel turismo, con azioni di
promozione del turismo intermodale secondo le strategie di
abbattimento delle emissioni atmosferiche che possono scaturire dalle
attività turistiche, un incremento, per l'anno 2023, di euro 17
milioni del Fondo istituito dall'art. 1, comma 611, della legge 29
dicembre 2022, n. 197, stabilendo, al comma 4, che ai relativi oneri
finanziari si provvede:
a) quanto a euro 8.081.369, mediante corrispondente riduzione
dello stanziamento del fondo speciale di parte corrente iscritto, ai
fini del bilancio triennale 2023-2025, nell'ambito del programma
«Fondi di riserva e speciali» della missione «Fondi da ripartire»
dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze
per l'anno 2023, allo scopo parzialmente utilizzando l'accantonamento
relativo al Ministero del turismo;
b) quanto a euro 8.918.631, mediante corrispondente riduzione
del Fondo unico nazionale per il turismo di parte corrente, di cui
all'art. 1, comma 366, della legge 30 dicembre 2021, n. 234.
Ebbene, le menzionate disposizioni, nella parte in cui escludono
ogni forma di coinvolgimento del sistema delle autonomie territoriali
nella determinazione di criteri e modalità di accesso al fondo
istituito, rimettendo tali determinazioni, per quanto relativo alla
disposizione di cui al comma 1 esclusivamente ad un apposito bando
del Ministero del turismo, sono gravemente lesive delle prerogative
regionali, come riconosciute dalle norme costituzionali indicate in
epigrafe, in quanto intervengono in materia di "turismo", afferente
alla competenza legislativa residuale delle Regioni. Le gravate
disposizioni di cui al citato art. 1-bis vengono impugnate con il
presente il ricorso nella parte in cui rimettono ad un apposito bando
del Ministero del turismo la determinazione degli obiettivi, delle
politiche strategiche e degli indirizzi nella materia de qua,
devolute invece alle Regioni, demandando all'indicato Ministero
l'individuazione dei presupposti, requisiti e modalità per l'accesso
al fondo nonchè l'individuazione dei criteri per l'assegnazione
delle risorse, in patente violazione della competenza legislativa
esclusiva regionale in materia di "turismo", peraltro pretermettendo
ogni forma di coinvolgimento delle autonomie territoriali.
Ed invero, trattandosi di un fondo che interviene per il
finanziamento di attività afferenti al turismo, materia di
competenza regionale residuale, la -doverosa-conformità al principio
di leale collaborazione, che implica il più ampio coinvolgimento del
livello di governo territoriale interessato dal riparto delle risorse
del fondo, avrebbe imposto quanto meno la previsione della necessaria
intesa delle Regioni e Province autonome, in coerenza con quanto
Codesta Corte ha ripetutamente insegnato con le sentenze nn. 303 del
2003, 7 del 2016, 170 del 2017, 74, 78 del 2018, 123 del 2022.
Con le pronunce n. 90 del 2006 e n. 197 del 2003, Codesta Corte
ha, altresì, chiarito che anche laddove sia ravvisabile, ai sensi
dell'art. 118, comma 1 della Costituzione un'esigenza di esercizio
unitario a livello statale, i principi di sussidiarietà e di
adeguatezza possono giustificare una deroga all'esercizio della
competenza da parte delle Regioni e quindi un intervento normativo
statale solo se la valutazione dell'interesse pubblico sottostante
all'assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato sia
proporzionata, non risulti affetta da irragionevolezza alla stregua
di uno scrutinio stretto di costituzionalità e sia oggetto di un
coinvolgimento della Regione interessata (sentenze n. 383, n. 285, n.
270 e n. 242 del 2005, n. 6 del 2004, n. 303 del 2003, n. 214 del
2006).
Nè può ritenersi che le norme in menzione siano giustificate
dalla ratio espressa dall'indicato art. 1-bis di incentivare il
turismo di prossimità e all'aria aperta, che consente di abbattere
le emissioni atmosferiche riducendo i lunghi spostamenti e favorendo
la preservazione degli ecosistemi locali, secondo le strategie di
accelerazione della transizione ecologica e di abbattimento delle
emissioni atmosferiche che possono scaturire dalle attività
turistiche con la implicita riconduzione alla «tutela dell'ambiente»
tenuto conto che, secondo costante orientamento giurisprudenziale di
Codesta Corte Costituzionale, la tutela dell'ambiente non può
ritenersi propriamente una «materia» in senso tecnico, in quanto non
configurabile come sfera di competenza statale rigorosamente
circoscritta e delimitata, bensì, al contrario investe ed intreccia
inestricabilmente altri interessi e competenze (sentenze n. 407 del
2002; n. 222 del 2003) «essendo l'ambiente da considerarsi come un
valore» costituzionalmente protetto che non esclude la titolarità in
capo alle Regioni di competenze legislative... per le quali quel
valore costituzionale assume rilievo (sentenza n. 407 del 2002)"
(cfr. sentenze n. 536 del 2002; n. 246 del 2006), qualificandosi,
dunque, quale materia trasversale, in ordine alla quale si
manifestano competenze diverse, che ben possono essere regionali
(sentenze n. 259 del 2004; n. 12 del 2009; n. 117 del 2012) e che non
possono essere frustrate mercè la totale estromissione delle Regioni
dalle scelte strategiche operate in sede statale.
2. Vi è di più. Il fondo istituito ai sensi del comma 1
dell'art. 1-bis del decreto-legge n. 121 del 2023 del quale si
prevede una gestione - come rilevato - esclusivamente a livello
statale, risulta alimentato, per la maggior parte, mediante
sottrazione di risorse a fondi già esistenti e la cui gestione delle
relative risorse avviene in sede di Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e
Bolzano, in ossequio al principio di leale collaborazione.
Ed invero, la gravata disposizione prevede, in ordine alla
copertura degli oneri finanziari derivanti dall'istituzione del Fondo
di cui al primo comma della medesima disposizione, avente una
dotazione di 32.870.000 euro, che ai relativi oneri si provvede, ai
sensi del comma 2: quanto a 29.870.000 euro dalla riduzione del Fondo
unico nazionale per il turismo di conto capitale previsto dall'art.
1, comma 368, della legge n. 234 del 2021 e quanto ad euro 3 milioni
di euro dalla «riduzione dello stanziamento del Fondo speciale di
conto capitale iscritto, ai fini del bilancio triennale 2023-2025,
nell'ambito del programma "Fondi di riserva e speciali" della
missione "Fondi da ripartire" dello stato di previsione del Ministero
dell'economia e delle finanze per l'anno 2023, allo scopo
parzialmente utilizzando l'accantonamento relativo al Ministero del
turismo».
Valga, al riguardo, rilevare che il Fondo unico nazionale per il
turismo di conto capitale, di cui all'art. 1, comma 368, della legge
30 dicembre 2021, n. 234 che, ai sensi del comma 2, lettera a) della
gravata disposizione, subisce una riduzione per un importo di euro
29.870.000, è stato istituito nello stato di previsione del
Ministero del turismo con una dotazione pari a 50 milioni di euro per
l'anno 2022, 100 milioni di euro per l'anno 2023 e 50 milioni di euro
per ciascuno degli anni 2024 e 2025, per la realizzazione di
investimenti finalizzati ad incrementare l'attrattività turistica
del Paese, anche in relazione all'organizzazione di manifestazioni ed
eventi, compresi quelli sportivi, connotati da spiccato rilievo
turistico, garantendo positive ricadute sociali, economiche ed
occupazionali sui territori e per le categorie interessate.
3. Il successivo comma 3 interviene in materia di turismo
intermodale, stabilendo «Al fine di ulteriormente favorire la
transizione ecologica nel turismo, con azioni di promozione del
turismo intermodale secondo le strategie di abbattimento delle
emissioni atmosferiche che possono scaturire dalle attività
turistiche», un incremento del fondo istituito dall'art. 1, comma 611
della legge 29 dicembre 2022, n. 197 (Fondo per il turismo
sostenibile) di 17 milioni di euro. Il comma 4 del medesimo art.
1-bis del decreto-legge n. 121/2023 dispone, per la copertura degli
oneri connessi a tale incremento, che «si provvede per 8.081.369 euro
mediante corrispondente riduzione dello stanziamento del fondo
speciale di parte corrente iscritto, ai fini del bilancio triennale
2023-2025, nell'ambito del programma "Fondi di riserva e speciali"
della missione "Fondi da ripartire" dello stato di previsione del
Ministero dell'economia e delle finanze per l'anno 2023, allo scopo
parzialmente utilizzando l'accantonamento relativo al Ministero del
turismo, e per 8.918.631 euro mediante corrispondente riduzione del
Fondo unico nazionale per il turismo di parte corrente di cui
all'art. 1, comma 366, della legge di bilancio 2022».
Il Fondo unico nazionale per il turismo di parte corrente, di cui
all'art. 1, comma 366, della legge 30 dicembre 2021, n. 234 che, ai
sensi del comma 4, lettera b) della gravata disposizione subisce una
riduzione per un importo pari a euro 8.918.631, è stato istituito
nello stato di previsione del Ministero del turismo con una dotazione
pari 120 milioni di euro per gli anni 2022 e 2023 e a 40 milioni di
euro per l'anno 2024, con l'obiettivo di razionalizzare gli
interventi volti a incrementare l'attrattività e a sostenere la
promozione turistica nel territorio nazionale, sostenendo gli
operatori del settore nel percorso di attenuazione degli effetti
della crisi pandemica e per il rilancio produttivo ed occupazionale
in sinergia con le misure previste dal Piano nazionale di ripresa e
resilienza. Il successivo comma 367 della medesima legge n. 234/2021
elenca le finalità cui sono destinate le risorse del fondo di parte
corrente: a) adozione di misure di salvaguardia per gli operatori
economici del settore in grado di valorizzare le potenzialità del
comparto di fronte agli effetti di crisi sistemiche o settoriali,
concentrando le misure in favore degli operatori per i quali
permangono condizioni che limitano l'ordinaria possibilità di
svolgimento delle attività produttive e lavorative; b) promozione di
politiche di sviluppo del turismo in grado di produrre positive
ricadute economiche e sociali sui territori interessati e per le
categorie produttive e sociali coinvolte.
4. Ebbene, l'indicata riduzione del Fondo Unico Nazionale per il
Turismo (FUNT), istituito con legge 30 dicembre 2021, n. 234 in parte
corrente (art. 1, comma 366) e in conto capitale (art. 1, comma 368)
disposta dagli impugnati commi 2, lettera a) e 4, lettera b)
dell'art. 1-bis del decreto-legge n. 121 del 2023 sottrae risorse
alle autonomie regionali cui le disponibilità di tale fondo sono
destinate.
In particolare, valga rilevare che l'art. 1, commi 366 e 368,
della legge 30 dicembre 2021, n. 234,
ha istituito:
a. il Fondo unico nazionale per il turismo di parte corrente
(di seguito, Fondo di parte corrente);
b. il Fondo unico nazionale per il turismo di conto capitale
(di seguito, Fondo di contro capitale). Le modalità di attuazione,
di riparto e di assegnazione delle risorse dei suddetti Fondi sono
stabilite, giusto il comma 369 del medesimo art. 1 della citata legge
n. 234/2021, con decreto interministeriale del Ministro del turismo
di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze. Tale
decreto interministeriale (n. 3462 del 9 marzo 2022, modificato
successivamente dal decreto interministeriale n. 8019 del 19 aprile
2023) prevede, agli articoli 4 (Ripartizione e assegnazione delle
risorse del Fondo di parte corrente) e 5 (Ripartizione e assegnazione
delle risorse del Fondo di conto capitale) che, con accordo
sottoscritto in sede di Conferenza Stato-Regioni e P.A. di Trento e
di Bolzano, si provvede, sulla base di una proposta in auto
coordinamento, alla ripartizione delle risorse. Tale proposta di
ripartizione per il 2023 è stata discussa e approvata il 5 aprile
2023 in sede di Commissione delle Politiche del Turismo, sulla base
di criteri specifici (50% delle risorse disponibili suddivise in
parti uguali ed il restante calcolato sulla base dei flussi turistici
che hanno investito singolarmente negli anni precedenti le regioni).
Successivamente, la suddetta proposta è stata fatta propria dalla
Conferenza delle Regioni in data 19 aprile 2023, contestualmente agli
schemi di decreti di spesa corrente (euro cinquanta milioni) e di
conto capitale (euro cinquanta milioni) fatti pervenire dal Ministero
del Turismo e con i quali sono stati approvati gli «Atti di
Programmazione Triennio 2023-2025» (prot. n. 8912 del 5 maggio 2023 -
Funt conto capitale e prot. n. 8915 del 5 maggio 2023 - Funt di parte
corrente).
Il 21 giugno 2023 in sede di Conferenza permanente Stato-Regioni
è stato approvato l'Accordo di ripartizione della quota pari all'80%
delle risorse del Fondo unico nazionale del turismo di parte corrente
per l'esercizio finanziario 2023, di importo complessivo pari a euro
50.000.000,00 (di cui alla Regione Campania è attribuito il riparto
di euro 2.510.000,00.
Alla luce di quanto sopra, dunque, le disposizioni di cui
all'art. 1-bis del decreto-legge n. 121/2023 violano, a tutta
evidenza, le prerogative regionali anche sotto il profilo concernente
l'alimentazione dei Fondi previsti dalle citate disposizioni, da
gestirsi esclusivamente a livello statale, per la maggior parte,
mediante sottrazione di risorse già assegnate alle Regioni o
comunque alle stesse destinate sulla base del previo - doveroso -
accordo con le Regioni medesime.
A tal riguardo si rileva che, per costante insegnamento di
Codesta Corte, il legislatore statale non può porsi in contrasto con
i criteri e limiti del sistema di autonomia finanziaria regionale
delineato dall'art. 119 della Costituzione, che non consentono
finanziamenti di scopo per finalità non riconducibili a funzioni di
spettanza statale (cfr. sentenza n. 423 del 2004). Eccezioni a tale
divieto sono possibili soltanto nell'ambito e stretti limiti di
quanto previsto dagli articoli 118, primo comma, 119, quinto comma e
117, secondo comma, lettera e), della Costituzione. In particolare,
il quinto comma dell'art. 119 della Costituzione autorizza due
specifiche e tipizzate forme di intervento finanziario nelle materie
di competenza delle Regioni ed enti locali: l'erogazione di risorse
aggiuntive rispetto all'ordinaria autonomia finanziaria regionale o
locale, a condizione che lo Stato abbia previamente attuato le
previsioni dei primi quattro commi del medesimo articolo, così da
garantire alle autonomie locali che le loro entrate finanzino
integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite; oppure la
realizzazione di interventi speciali in favore di determinati Comuni,
Province, Città metropolitane e Regioni. Ebbene, con specifico
riferimento all'istituzione di fondi con destinazione vincolata in
materia regionale, con sentenza n. 254 del 2013, Codesta Ecc.ma Corte
costituzionale ha chiarito che «l'art. 119 della Costituzione vieta
al legislatore statale di prevedere, in materie di competenza
legislativa regionale residuale o concorrente, nuovi finanziamenti a
destinazione vincolata, anche a favore di soggetti privati. Tali
misure, infatti, possono divenire strumenti indiretti, ma pervasivi,
di ingerenza dello Stato nell'esercizio delle funzioni delle regioni
e degli enti locali, nonchè di sovrapposizione di politiche e di
indirizzi governati centralmente a quelli legittimamente decisi dalle
regioni negli ambiti materiali di propria competenza» (cfr. anche
sentenza n. 168 del 2008, nonchè, in termini sostanzialmente
coincidenti, ex plurimis, sentenze n. 50 del 2008, n. 201 del 2007 e
n. 118 del 2006). Codesta Corte ha più volte, altresì, affermato
che nei casi in cui lo Stato preveda un finanziamento, con vincolo di
destinazione, incidente su materie di competenza regionale (residuale
o concorrente), il principio di leale collaborazione impone, ai fini
della salvaguardia di tali competenze, che la legge statale preveda
strumenti di coinvolgimento delle Regioni nella fase di attuazione
della normativa, nella forma dell'intesa o del parere, in particolare
quanto alla determinazione dei criteri e delle modalità del riparto
delle risorse destinate agli enti territoriali (da ultimo, sentenze
n. 179, 123 e n. 114 del 2022) e, a più riprese, ha precisato che
«l'esercizio unitario, che consente di attrarre insieme alla funzione
amministrativa anche quella legislativa, può aspirare a superare il
vaglio di legittimità costituzionale solo in presenza di una
disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le
attività concertative e di coordinamento orizzontale, che devono
essere condotte in base al principio di lealta'» (in tal senso, cfr.
sentenze n. 303 del 2003, n. 6 del 2004, n. 383 del 2005, n. 331 del
2010, n. 182 del 2013, n. 261/2015, n. 21/2016, e le sentenze n.
211/2016 e n. 61/2018 emesse su ricorsi in via principale per
questione di legittimità costituzionale promossi dalla Regione
Campania avverso rispettivamente l'art. 1, comma 224, ed il comma 202
della legge 23 dicembre 2014, n. 190 «Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità
2015)»).
La necessità di predisporre simili strumenti è stata affermata
"in primo luogo, quando vi sia un intreccio (ovvero una interferenza
o concorso) di competenze legislative, che non permetta di
individuare un «ambito materiale che possa considerarsi nettamente
prevalente sugli altri» (sentenza n. 71 del 2018; in senso analogo,
sentenze n. 114 e n. 40 del 2022, n. 104 del 2021, n. 74 e n. 72 del
2019 e n. 185 del 2018); in secondo luogo, nei casi in cui la
disciplina del finanziamento trovi giustificazione nella cosiddetta
attrazione in sussidiarietà della stessa allo Stato, ai sensi
dell'art. 118, primo comma, della Costituzione (ex plurimis, sentenze
n. 123, n. 114 e n. 40 del 2022, n. 74 del 2019, n. 71 e n. 61 del
2018)».
Peraltro, quand'anche si volesse ritenere la materia in esame
attratta alla potestà normativa statale in tema di tutela
dell'ambiente (art. 117, secondo comma, lettera s)), comunque la
stessa, per l'evidente interferenza con quella del turismo, deve
essere esercitata nel rispetto del principio di leale collaborazione,
in quanto sussiste un intreccio o concorso di competenze nell'ambito
delle materie del turismo e dell'ambiente e pertanto, risulta
necessario assicurare il rispetto del principio di leale
collaborazione, mediante il più ampio coinvolgimento del livello di
governo territoriale interessato tramite una intesa in sede di
definizione di aspetti aventi diretta incidenza sulla propria sfera
di interesse, quali il riparto delle risorse e la determinazione dei
relativi criteri e modalità di approvvigionamento e di assegnazione
(ex multis, Corte costituzionale nn. 78 e 74 del 2018, nn. 170 e 114
del 2017, nn. 142, 110 e 7 del 2016, n. 262 del 2015, n. 278 del
2010, n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003). E dunque, anche laddove si
ritenesse che la gravata disposizione intervenga nell'ambito della
tutela dell'ambiente - il cui richiamo appare, in verità, meramente
formalistico o comunque marginale - non potrà ignorarsi che, con
plurime pronunce, Codesta Corte costituzionale ha, ulteriormente,
precisato che se «non vi è una materia sicuramente prevalente,
riconducibile alla competenza dello Stato, si applica il principio di
leale collaborazione, che impone alla legge statale di predisporre
adeguati strumenti di coinvolgimento delle Regioni, a salvaguardia
delle loro competenze (sentenze n. 63 e n. 50 del 2008; n. 201 del
2007; n. 211 e n. 133 del 2006); strumenti che possono assumere,
rispettivamente, la forma di intese o pareri, a seconda del maggiore
o minore impatto dell'intervento finanziario statale sulle competenze
regionali (sentenza n. 6 del 2004)».
Gli indicati principi, elaborati da copiosa giurisprudenza
costituzionale, risultano del tutto disattesi dalla norma impugnata.
II. Violazione degli articoli 3, 97, 117, quarto comma, 118 e 119
della Costituzione nonchè del principio di leale collaborazione di
cui agli articoli 5, 97 e 120 della Costituzione.
L'art. 1-bis del decreto-legge 12 settembre 2023 n. 121,
introdotto in sede di conversione dall'art. 1, comma 1 della legge 6
novembre 2023, n. 155 («Misure urgenti in materia di pianificazione
della qualità dell'aria e limitazioni della circolazione stradale»),
al comma 3 stabilisce che «3. Al fine di ulteriormente favorire la
transizione ecologica nel turismo, con azioni di promozione del
turismo intermodale secondo le strategie di abbattimento delle
emissioni atmosferiche che possono scaturire dalle attività
turistiche, il Fondo istituito dall'arti. 1, comma 611, della legge
29 dicembre 2022, n. 197, è ulteriormente incrementato, per l'anno
2023, di euro 17 milioni» e al successivo comma 4 che «4. Agli oneri
derivanti dal comma 3, pari a euro 17 milioni per l'anno 2023, si
provvede:
a) quanto a euro 8.081.369, mediante corrispondente riduzione
dello stanziamento del fondo speciale di parte corrente iscritto, ai
fini del bilancio triennale 2023-2025, nell'ambito del programma
"Fondi di riserva e speciali" della missione "Fondi da ripartire"
dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze
per l'anno 2023, allo scopo parzialmente utilizzando l'accantonamento
relativo al Ministero del turismo;
b) quanto a euro 8.918.631, mediante corrispondente riduzione
del Fondo unico nazionale per il turismo di parte corrente, di cui
all'art. 1, comma 366, della legge 30 dicembre 2021, n. 234.».
Il comma 3 dell'art. 1-bis del decreto-legge n. 121 del 2023 è
costituzionalmente illegittimo in quanto invade la competenza
esclusiva regionale in materia di turismo intervenendo, più
specificatamente, nell'ambito del turismo intermodale stabilendo «Al
fine di ulteriormente favorire la transizione ecologica nel turismo,
con azioni di promozione del turismo intermodale secondo le strategie
di abbattimento delle emissioni atmosferiche che possono scaturire
dalle attività turistiche», un incremento del fondo istituito
dall'art. 1, comma 611 della legge 29 dicembre 2022, n. 197 (Fondo
per il turismo sostenibile) di 17 milioni di euro.
Come noto, in Regione Campania, il turismo ha una rilevante
importanza strategica.
Al riguardo, valga rilevare che il citato comma 3 interviene in
materia di turismo intermodale invadendo la sfera di competenza
legislativa regionale, tenuto conto che con legge regionale 5 luglio
2023, n. 14 «Norme in materia di turismo itinerante Garden Sharing e
aree di sosta caravan e autocaravan» la Regione Campania «valorizza
il proprio territorio e promuove lo sviluppo del turismo all'aria
aperta attraverso la promozione del proprio patrimonio naturalistico,
al fine di incrementare l'afflusso turistico in Campania, estendere
la stagione turistica, attrezzare e far conoscere i territori e
generare nuove opportunità di lavoro. 2. Per le finalità previste
dal comma 1, la Regione, a supporto del turismo itinerante,
disciplina e favorisce l'istituzione e l'adeguamento di aree
attrezzate per la sosta temporanea di camper in aree rurali per lo
sviluppo di economie alternative, individuate dai Comuni singoli o
associati, come previsto dai piani urbanistici comunali sprovvisti di
aree adibite a campeggio.», prevedendo la concessione di contributi a
favore dei Comuni (art. 7).
Ebbene, le indicate disposizioni di cui al comma 3 dell'art.
1-bis del decreto-legge n. 121 del 2023 ledono sensibilmente le
prerogative regionali, laddove, in specie, implementando il Fondo
istituito dall'art. 1, comma 611, della legge 29 dicembre 2022, n.
197, implicano un'inammissibile ingerenza nella competenza esclusiva
residuale ex art. 117, 4 comma, della Costituzione in materia di
turismo, favorendo, al di fuori di ogni schema di preventivo dialogo
tramite apposita intesa, l'atipica figura del «turismo intermodale»
che, oltre ad essere oscura sul piano semantico, postula una nozione
scientifica ontologicamente sconosciuta al nostro ordinamento
giuridico e per il quale gli enti territoriali, competenti per
materia, non solo non sono mai stati coinvolti al fine di stabilirne
la relativa disciplina istitutiva, ma per la cui realizzazione non
hanno mai potuto predisporre alcuna azione strutturale od
organizzativo-esecutiva al fine di renderla in concreto praticabile.
Il che implica, peraltro, un'irragionevole ed unilaterale allocazione
di risorse economiche, da parte dello Stato, su di un fondo
ministeriale, in totale dispregio della corretta gestione delle
finanze disponibili onde indirizzarle al Fondo nazionale del turismo,
attingibile dalle Regioni per le azioni concordemente già
programmate, nonchè la contestuale violazione del principio di leale
collaborazione, oltre che del principio di ragionevolezza,
efficienza, efficacia e buon andamento dell'azione amministrativa,
con grave ridondanza nella sfera di attribuzioni delle Regioni e
conseguente illegittimità, sul piano costituzionale, stigmatizzata,
alla stregua del corretto paradigma, nei rapporti istituzionali de
quibus, dalla giurisprudenza di Codesta Corte (cfr. sentenze n.
40/2022 e 168/2008).

P. Q. M.

Voglia Codesta Ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del
presente ricorso, dichiarare l'illegittimità costituzionale
dell'art. 1-bis (Sviluppo del turismo di prossimità, all'aria aperta
ed ecosostenibile per l'abbattimento delle emissioni atmosferiche),
comma 1, comma 2, lettera a), comma 3 e comma 4, lettera b) del
decreto-legge 12 settembre 2023, n. 121 (nella Gazzetta Ufficiale 12
settembre 2023, n. 213), convertito, con modificazioni, dalla Legge 6
novembre 2023, n. 155 («Misure urgenti in materia di pianificazione
della qualità dell'aria e limitazioni della circolazione stradale»),
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana dell'11
novembre 2023, n. 264, per violazione degli articoli 3, 5, 97, 117,
quarto comma, 118, 119 e 120 della Costituzione.
Napoli-Roma, 10 gennaio 2024

Gli avvocati: Marzocchella - Bove