1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 22-4-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 2 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 3 febbraio 2009
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 3 febbraio 2009 (della Regione Veneto). Enti locali - Riordino delle Comunita' montane da effettuarsi con leggi regionali secondo le previsioni della legge n. 244 del 2007 - Previsto intervento sostitutivo-sanzionatorio per l'ipotesi di inadempienza, con soppressione e riforma ex lege delle Comunita' montane - Adozione del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri recante «Riordino della disciplina delle Comunita' montane, ai sensi dell'art. 2, comma 21, della legge 24 dicembre 2007, n. 244», con il quale sono state rese efficaci per le Regioni morose le previsioni del suddetto intervento sostitutivo-sanzionatorio - Ricorso per conflitto di attribuzione proposto dalla Regione Veneto - Denunciata menomazione delle competenze legislativa, organizzativo-amministrativa e finanziaria della Regione, nella materia residuale delle «comunita' montane», inopportunita' e irrazionalita', violazione del principio di leale collaborazione - Richiesta di dichiarare che non spetta allo Stato incidere sulla disciplina delle Comunita' montane della Regione Veneto e di annullare il d.P.C.m. impugnato. - Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 19 novembre 2008. - Costituzione, artt. 3, 97, 117, 118 e 119. (009C0130) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 22-4-2009)

Ricorso della Regione Veneto, in persona del Presidente pro
tempore della Giunta regionale, autorizzato mediante deliberazione
della Giunta stessa del 16 dicembre 2008, n. 4000, rappresentata e
difesa, come da procura speciale a margine del presente atto, dagli
avv. prof. Mario Bertolissi del Foro di Padova, Ezio Zanon
dell'Avvocatura regionale e Luigi Manzi del Foro di Roma, presso
quest'ultimo domiciliata in Roma, alla via Federico Confalonieri, n.
5;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso
la quale è domiciliato ex lege, in Roma, alla via dei Portoghesi, n.
12, per conflitto di attribuzione tra Stato e regioni in relazione al
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 19 novembre 2008,
recante «Riordino della disciplina delle Comunità montane, ai sensi
dell'art. 2, comma 21, della legge 24 dicembre 2007, n. 244»,
pubblicato in Gazzetta Ufficiale - serie generale, n. 278 del 27
novembre 2008, risultato in contrasto con gli artt. 3, 97, 117, 118 e
119 della Costituzione.
F a t t o e d i r i t t o
1. - La Regione Veneto si rivolge a codesta ecc.ma Corte, con il
presente ricorso per conflitto di attribuzione, ritenendo che le
proprie competenze costituzionalmente garantite abbiano subito una
concreta lesione con l'emanazione del decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 19 novembre 2008, recante «Riordino della
disciplina delle Comunità montane, ai sensi dell'art. 2, comma 21,
della legge 24 dicembre 2007, n. 244», pubblicato in Gazzetta
Ufficiale - serie generale, n. 278 del 27 novembre 2008.
A decorrere dalla data di pubblicazione del suddetto decreto,
infatti, si sono prodotti, per il Veneto, gli effetti di cui al comma
20, dell'art. 2, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, ove è
previsto che:
«a) cessano di appartenere alle comunità montane i comuni
capoluogo di provincia, i comuni costieri e quelli con popolazione
superiore ai 20.000 abitanti; b) sono soppresse le comunità montane
nelle quali più della metà dei comuni non sono situati per almeno
1'80 per cento della loro superficie al di sopra di 500 metri di
altitudine sopra il livello del mare ovvero non sono comuni situati
per almeno il 50 per cento della loro superficie al di sopra di 500
metri di altitudine sul livello del mare e nei quali il dislivello
tra la quota altimetrica inferiore e la superiore non è minore di
500 metri; nelle regioni alpine il limite minimo di altitudine e il
dislivello della quota altimetrica, di cui al periodo precedente,
sono di 600 metri; c) sono altresì soppresse le comunità montane
che, anche in conseguenza di quanto disposto nella lettera a),
risultano costituite da meno di cinque comuni, fatti salvi i casi in
cui per la conformazione e le caratteristiche del territorio non sia
possibile procedere alla costituzione delle stesse con almeno cinque
comuni, fermi restando gli obiettivi di risparmio; d) nelle rimanenti
comunità montane, gli organi consiliari sono composti in modo da
garantire la presenza delle minoranze, fermo restando che ciascun
comune non può indicare più di un membro. A tal fine la base
elettiva è costituita dall'assemblea di tutti i consiglieri dei
comuni, che elegge i componenti dell'organo consiliare con voto
limitato. Gli organi esecutivi sono composti al massimo da un terzo
dei componenti l'organo consiliare».
L'odierna ricorrente ha, a suo tempo (con ricorso n. 19/2008)
impugnato il richiamato art. 2, comma 20, assieme ad altre
disposizioni normative del medesimo provvedimento normativo (nella
specie i commi 17, 18, 19, 21 e 22 dell'art. 2), denunciando come,
tramite esse, il legislatore statale abbia preteso di imporre alle
regioni un riordino della disciplina delle comunità montane
irrazionale e incoerente con i fini dichiarati, nonchè lesiva delle
competenze legislativa, organizzativo-amministrativa e finanziaria
degli enti regionali.
Oggi quei profili di illegittimità costituzionale rilevati si
sono tradotti, grazie al decreto del 19 novembre 2008, in una
menomazione concreta, effettiva e inaccettabile della sfera di poteri
e responsabilità attribuiti alla Regione oggi ricorrente.
2. - Prima di procedere oltre, sembra opportuno richiamare, per
cenni, la complessa vicenda normativa che nel corso del 2008 ha
interessato le comunità montane.
Il riferimento è, innanzitutto, alla - già ricordata - legge n.
244/2007 (Finanziaria per il 2008), con la quale il legislatore
statale ha imposto alle Regioni di effettuare, con proprie leggi, un
riordino della disciplina delle Comunità montane, ad integrazione di
quanto previsto dall'art. 27 del testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali (d.lgs. n. 267/2000), sulla base
di «principi fondamentali» contestualmente dettati. Ciò al fine di
ridurre la spesa corrente per il funzionamento di un importo pari ad
almeno un terzo della quota del fondo ordinario statale assegnato per
l'anno 2007 all'insieme delle comunità montane presenti nella
regione.
Al comma 20, poi, in particolare, lo Stato prevedeva una
peculiare forma di intervento sostitutivo-sanzionatorio: ove,
infatti, le Regioni non avessero provveduto al suddetto riordino nel
breve termine di sei mesi dall'entrata in vigore della legge
finanziaria, conseguendo il relativo risparmio di spesa imposto, la
modificazione e, in alcuni casi, la soppressione delle Comunità
montane sarebbe avvenuta ex lege, secondo i criteri indicati allo
stesso comma.
La Regione Veneto ha impugnato (ricorso n. 19/2008) la suddetta
disciplina avanti a codesta ecc.ma Corte per violazione degli artt.
3, 97, 117, 118 e 119 Cost., nonchè del principio di leale
collaborazione.
Pendente il giudizio sul punto, il legislatore statale, con il
decreto-legge 3 giugno 2008, n. 97, convertito con modificazioni
dalla legge 2 agosto 2008, n. 129 (art. 4-bis, commi 5 e 6),
concedeva alle regioni una proroga del termine previsto per il
riordino delle comunità montane (dal 30 giugno al 30 settembre) e al
Governo più tempo per accertare i conseguenti risparmi di spesa (dal
31 luglio al 31 ottobre).
Successivamente, negli stessi mesi in cui le regioni si trovavano
impegnate nel difficile compito di tradurre in legge regionale la
rigida riforma delle comunità montane sostanzialmente già
predeterminata nella Finanziaria 2008 e di ottenere il risparmio
finanziario imposto, lo Stato prevedeva un'ulteriore decurtazione di
fondi a danno delle Comunità montane, riducendo i trasferimenti
erariali a favore delle stesse di 30 milioni di euro per ciascuno
degli anni 2009, 2010 e 2011.
Questo ulteriore taglio avveniva ad opera della c.d. Manovra
estiva 2008, ossia la legge 6 agosto 2008, n. 133 (di conversione al
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112), art. 76, comma 6-bis.
Infine, il d.P.C.m 19 novembre 2008, in attuazione dell'art. 2,
comma 21, della legge finanziaria per il 2008, ha preso atto della
revisione normativa operata, con propria legge, da dodici Regioni
ordinarie, accertando - per altro in modo meramente formale - il
conseguimento del risparmio di spesa imposto e ha reso efficaci per
le regioni morose, tra cui il Veneto, le previsioni di cui all'art.
2, comma 20, della stessa Finanziaria, ossia la soppressione delle
Comunità montane non rispondenti a precisi criteri altimetrici e di
quelle con meno di cinque comuni (lett. b, c), la decadenza di alcuni
comuni dalla partecipazione alla comunità (lett. a) e la revisione
degli organi consiliari ed esecutivi con la riduzione dei loro
appartenenti (lett. d).
Allo stato, dunque, in applicazione della normativa statale,
delle diciannove (19) comunità montane sorte in Veneto, otto sono
state soppresse: la Comunità Bellunese Belluno - Ponte nelle Alpi,
la Comunità del Grappa e quella delle Prealpi trevigiane, la
Comunità montana del Baldo, della Lessinia e dell'Astico al Brenta,
infine Agno-Chiampo e la Comunità di Leogra-Timonchio.
Per completezza si segnala che la Regione Veneto, pur essendo
fermamente convinta dell'illegittimità costituzionale delle
disposizioni normative di cui alla legge n. 244/2007 impugnate e
della menomazione dei propri poteri subiti ad opera del d.P.C.m. 19
novembre 2008, e pur confidando di ottenere ragione avanti a codesto
ecc.mo giudice, ha dovuto prendere atto dell'automatica produzione di
effetti sulla composizione e struttura delle proprie comunità
montane e ciò ha fatto con la deliberazione della Giunta regionale
n. 3687 del 25 novembre 2008 (pubblicata nel B.U.R. n. 105 del 23
dicembre 2008).
Essa ha, infatti, proceduto a nominare commissari straordinari
della Giunta regionale per ciascuna delle Comunità montane
soppresse, con il compito di provvedere alla ricognizione del loro
patrimonio e all'adozione degli atti amministrativi necessari a
garantire la continuità delle funzioni da esse svolte. Inoltre, la
Giunta regionale ha ritenuto di commissariare anche le restanti
comunità, al fine di sovrintendere al passaggio al nuovo regime
normativo, facendo fronte ai drastici tagli ai finanziamenti subiti.
3. - Da quanto premesso, appare chiaramente come protagoniste
indiscusse anche di questo nuovo ricorso alla Consulta siano le
comunità montane e la problematica da affrontare e risolvere sia
quella della definizione e del rispetto dei poteri regionali,
normativi, organizzativo-amministrativi e finanziari, su di esse.
Per questo, si ritiene necessario anteporre all'illustrazione
delle singole censure, un breve excursus relativo alla nascita, alla
disciplina e all'inquadramento nel sistema costituzionale delle
Comunità montane.
Se la prima legge ordinaria nella quale - in ossequio al disposto
di cui all'art. 44, ultimo comma, Cost. - si ritrova traccia di una
particolare attenzione ai territori montani è la legge 25 luglio
1952, n. 991, il primo fondamento normativo, seppur solo di fonte
regolamentare, di enti precipuamente montani si ha con il d.P.R. 10
giugno 1955, n. 987.
Si trattava di un regolamento in materia di decentramento dei
servizi del Ministero dell'agricoltura e delle foreste, in cui,
all'art. 13, si disponeva che i comuni compresi in tutto o in parte
nel perimetro di una zona montana potessero costituirsi in un
consorzio a carattere permanente, denominato «Consiglio di valle» o
«Comunità montana».
Successivamente il programma economico nazionale per il
quinquennio 1966-70, approvato con legge n. 685 del 1967, segnalava,
al punto 161, la necessità, tra l'altro, che per le zone di montagna
si provvedesse a «riconoscere, nel quadro della programmazione
regionale, la comunità montana e il consiglio di valle,
opportunamente integrato da altri enti consortili ivi operanti, come
organo locale della programmazione decisionale ed operativa».
Con legge 3 dicembre 1971, n. 1102 venivano create, con fonte di
rango primario, le comunità montane. Più precisamente, nel
provvedimento legislativo ricordato, ribaditi i criteri di
classificazione dei territori montani di cui al provvedimento
legislativo del 1952, e stabilito, inoltre, l'obbligo di suddividere,
con legge regionale, tali territori, in zone omogenee secondo un
principio di unità territoriale ed economica., veniva, per
l'appunto, istituita una comunità montana per ciascuna unità
omogenea.
Per quanto attiene, in modo particolare, la Regione Veneto, essa
ha dato tempestiva attuazione alla legge statale n. 1102 del 1971
mediante due leggi regionali, le nn. 10 e 11 del 1973, con le quali
ha delimitato e regolamentato il funzionamento di diciotto comunità
montane. A queste, con legge regionale 3 luglio 1992, n. 19
(modificata in modo incisivo, poi, dalla legge regionale 9 settembre
1999, n. 39, ma tutt'oggi in vigore), si è aggiunta la
diciannovesima Comunità.
Successivamente una definizione compiuta delle comunità montane
e delle relative funzioni a livello statale è stata fornita
dall'art. 28 della legge 8 giugno 1990, n. 142 e dall'art. 27 del
testo unico sull'ordinamento degli enti locali, ossia il tutt'oggi
vigente d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267.
Nonostante gli auspici di parte della dottrina, favorevolmente
colpita dai risultati raggiunti nelle zone montane mediante la loro
istituzione, il legislatore costituzionale non approfittava della
riforma del 2001 per annoverare le Comunità montane tra gli enti
che, ai sensi dell'art. 114 Costituzione, nuovo testo, costituiscono
la Repubblica.
Così, pur godendo di una sicura copertura costituzionale (ossia
quella derivante, se non altro, dal disposto di cui all'art. 44,
ultimo comma, Costituzione), si è posto il problema della loro
collocazione nell'ambito del sistema delle autonomie venuto a
definirsi a seguito della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
La questione è stata risolta da codesta ecc. ma Corte, la quale
ha rilevato quanto segue: «l'evoluzione della legislazione in materia
si caratterizza per il riconoscimento alla comunità montana della
natura di ente locale autonomo, quale proiezione dei comuni che ad
essa fanno capo (...). La più recente normativa ha, altresì,
specificato quale sia la effettiva natura giuridica di tali enti,
qualificandoli dapprima quali ''unioni montane'' (...) e
successivamente quali ''unioni di comuni, enti locali costituiti fra
comuni montani''». Le comunità montane sono, dunque, un «caso
speciale di unioni di comuni create in vista della valorizzazione
delle zone montane, allo scopo di esercitare, in modo più adeguato
di quanto non consentirebbe la frammentazione dei comuni montani,
''funzioni proprie'', ''funzioni conferite'' e ''funzioni comunali
''» (cfr. Corte cost., sent., 24 giugno 2005, n. 244, riprendendo
Corte cost., sent., 6 luglio 2001, n. 229; ma nel medesimo senso
anche Corte cost., sent., 23 dicembre 2005, n. 456).
4. - Si vengono ora a considerare gli specifici profili di
censura rilevati con riferimento alla lesione delle attribuzioni
regionali posta in essere con il decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri del 19 novembre 2008, premettendo, che - trattandosi di
attuazione di una disciplina legislativa precedente - esso risulta,
comunque, inficiato dai medesimi vizi di legittimità costituzionale
già denunciati dalla regione odierna ricorrente (giudizio di
legittimità costituzionale, in via principale, n. 19/2008).
La materia sulla quale lo Stato è intervenuto è
incontestabilmente quella delle «Comunità montane».
Codesta ecc. ma Corte ha chiarito che «la disciplina delle
comunità montane (...) rientra nella competenza legislativa
residua/e delle regioni ai sensi dell'art. 117, quarto comma, della
Costituzione» (Corte cost., sent., 24 giugno 2005, n. 244 e Corte
cost., sent., 23 dicembre 2005, n. 456).
Quello delle comunità montane è, dunque, un ambito in cui la
regione ha potestà esclusiva e sul quale l'intervento del
legislatore nazionale è impedito. Di piu': la Corte costituzionale
ha affermato che: «ai fini dello scrutinio di costituzionalità delle
norme regionali (...) non può neanche farsi utile riferimento (...)
ai principi fondamentali che sarebbero desumibili dalla legislazione
statale, e segnatamente dal d.lgs. n. 267 del 2000 in materia di
disciplina delle autonomie locali: e ciò perchè, vertendosi in
materia rientrante nella competenza residua/e delle regioni, non può
trovare applicazione la disposizione di cui all'art. 117, terzo
comma, ultima parte, della Costituzione, la quale presuppone, invece,
che si verta nelle materie di legislazione concorrente» (Corte cost.,
sent., 23 dicembre 2005, n. 456).
Deve poi considerarsi che, se in ordine alla disciplina del
funzionamento delle Comunità montane indubbiamente competente è la
legge regionale, con esclusione della competenza esclusiva statale ex
art. 117, comma 2, lett. p) (dal momento che quest'ultimo «fa
espresso riferimento ai comuni, alle province e alle città
metropolitane e l'indicazione deve ritenersi tassativa», così in
Corte cost., sent., 24 giugno 2005, n. 244), in materia di
organizzazione delle stesse persino il legislatore regionale soggiace
a dei limiti.
Codesto ecc.mo Giudice delle leggi ha, infatti, riconosciuto che,
in capo alle comunità montane, accanto alle funzioni conferite con
legge e a quelle delegate da parte dei Comuni associati, si trovano
funzioni proprie, ossia identificative del tipo di ente in quanto
ente di governo di una determinata comunità.
La presenza di funzioni proprie costituisce un limite per il
legislatore statale ma anche per quello regionale, che non possono,
nel definire l'ambito funzionale di ciascun ente, non riconoscere ad
esso dette funzioni. Il riconoscimento di funzioni proprie ad un ente
ne rende costituzionalmente necessaria la presenza. Esse, quindi, in
quanto dotate di funzioni proprie, sono enti locali necessari e,
quindi, non sopprimibili con legge.
Con riguardo all'organizzazione di tali enti i poteri del
legislatore, in primis nazionale ma anche regionale, trovano pesanti
limiti: come gli enti di governo territoriale (comuni, province e
città metropolitane) sono dotati di un'ampia autonomia normativa nel
settore dell'organizzazione, autonomia garantita costituzionalmente
dall'art. 117, sesto comma, Cost., così è da ritenere che tale
autonomia sia assorbita anche dalle forme associative degli stesse e,
quindi, dalla comunità montana.
Ne consegue che la disciplina organizzativa di quest'ultima, nei
limiti dei principi costituzionali di riferimento (e, in particolare,
dell'art. 97 Cost.), è adottata in autonomia dagli enti locali
medesimi all'atto di associarsi in comunità. È così che autorevole
dottrina (cfr. V. Cerulli Irelli, Le comunità montane, in Relazione
al Convegno UNCEM, Roma, 29 settembre 2005) addirittura esclude che
«la singola comunità montana possa essere formata, come avviene in
base alla disciplina vigente, per atto della regione».
Il legislatore statale nel 2008 ha, invece, preteso di
intervenire in materia di comunità montane, in prima battuta (con la
Finanziaria per il 2008), imponendo alle regioni un riordino della
materia e dettando la disciplina di principio alla quale conformarsi
nello svolgimento di tale attività, e ora (con il d.P.C.m 19
novembre 2008), sostituendosi concretamente alle regioni «morose», in
parte sopprimendo e in parte riformando ex lege le comunità.
Si tratta di un'invasione del Governo centrale in un ambito di
potestà legislativa esclusiva che - sembra necessario evidenziarlo,
anticipando una possibile ma infondata eccezione - non può essere
giustificata neppure invocando la possibilità dello Stato di
«chiamare in sussidiarieta» alcune funzioni.
Codesto ecc.mo Collegio ha, infatti, chiarito che: «è
ammissibile una deroga al normale riparto di competenze ''solo se la
valutazione dell'interesse pubblico sottostante all'assunzione di
funzioni regionali da parte dello Stato sia proporzionata'', e ''non
risulti affetta da irragionevolezza alla stregua di uno scrutinio
stretto di costituzionalita''», in quanto perchè nelle materie di
cui all'art. 117, terzo e quarto comma, Cost., una legge statale
possa legittimamente attribuire funzioni amministrative a livello
centrale ed al tempo stesso regolarne 1'esercizio, è necessario che
essa innanzitutto rispetti i principi di sussidiarietà,
differenziazione e adeguatezza nella allocazione delle funzioni
amministrative, rispondendo ad esigenze di esercizio unitario di tali
funzioni. È necessario, inoltre, che tale legge detti una disciplina
logicamente pertinente, dunque idonea alla regolazione delle suddette
funzioni, e che risulti limitata a quanto strettamente indispensabile
a tale fine (così Corte cost., sent., 24 giungo 2005, n. 242; Corte
cost., sent., 1° ottobre 2003, n. 303 e Corte cost., sent., 13
gennaio 2004, n. 6).
Tale esigenza di esercizio unitario della competenza non è
prevista nemmeno in accenno nelle disposizioni normative di cui il
decreto 19 novembre 2008 costituisce attuazione (ossia la disciplina
di cui all'art. 2, commi da 17 a 22, della Finanziaria 2008), nè nel
decreto stesso; non è in ogni caso esistente e, comunque, non è
soddisfatta dall'intervento in concreto posto in essere dallo Stato.
Nella denegata ipotesi, tuttavia, in cui si dovesse riconoscere
la sussistenza della necessità di una qualche forma di ingerenza del
livello di governo centrale in materia di Comunità montane e si
volesse ritenere quella intervenuta proporzionata a soddisfare simile
necessità, resterebbe palese la violazione del principio di leale
collaborazione. Come la Corte adita ha in più occasioni chiarito,
infatti, perchè l'esigenza di esercizio unitario che consente di
attrarre, insieme alla funzione amministrativa, anche quella
legislativa, possa «aspirare a superare il vaglio di
costituzionalita» è necessaria la «presenza di una disciplina che
prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le attività
concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che
devono essere condotte in base al principio di lealta» (cfr. Corte
cost., sent., 24 giungo 2005, n. 242; Corte cost., sent., 1° ottobre
2003, n. 303).
Nella fattispecie concreta portata all'attenzione di codesta
Corte, invece, la regione si trova a subire una disciplina imposta
unilateralmente a livello centrale e ciò nonostante i tentativi di
concertazione da anni portati avanti dalla stessa Regione Veneto e
dall'Unione Nazionale Comuni e Comunità Montane (UNCEM) per il
riordino delle comunità montane.
Infine, per completezza, si evidenzia che l'illegittimità della
lesione delle prerogative regionale perpetrata non verrebbe meno
neppure ove si invocassero, a sostegno dell'intervento statale, non
meglio precisate esigenze di «coordinamento della finanza pubblica»,
dal momento che si tratta pur sempre di un ambito materiale in cui la
potestà legislativa è regionale, anche se concorrente.
5. - Come si è ricordato, il d.P.C.m. 19 novembre 2008, ha avuto
l'effetto di rendere automaticamente operative, per la Regione
Veneto, le prescrizioni di cui all'art. 2, comma 20, della legge n.
244 del 2007, già richiamato sub 1.
«a) cessano di appartenere alle comunità montane i comuni
capoluogo di provincia, i comuni costieri e quelli con popolazione
superiore ai 20.000 abitanti; b) sono soppresse le comunità montane
nelle quali più della metà dei comuni non sono situati per almeno
l'80 per cento della loro superficie al di sopra di 500 metri di
altitudine sopra il livello del mare ovvero non sono comuni situati
per almeno il 50 per cento della loro superficie al di sopra di 500
metri di altitudine sul livello del mare e nei quali il dislivello
tra la quota altimetrica inferiore e la superiore non è minore di
500 metri; nelle regioni alpine il limite minimo di altitudine e il
dislivello della quota altimetrica, di cui al periodo precedente,
sono di 600 metri; c) sono altresì soppresse le comunità montane
che, anche in conseguenza di quanto disposto nella lettera a),
risultano costituite da meno di cinque comuni, fatti salvi i casi in
cui per la conformazione e le caratteristiche del territorio non sia
possibile procedere alla costituzione delle stesse con almeno cinque
comuni, fermi restando gli obiettivi di risparmio; d) nelle rimanenti
comunità montane, gli organi consiliari sono composti in modo da
garantire la presenza delle minoranze, fermo restando che ciascun
comune non può indicare più di un membro. A tal fine la base
elettiva è costituita dall'assemblea di tutti i consiglieri dei
comuni, che elegge i componenti dell'organo consiliare con voto
limitato. Gli organi esecutivi sono composti al massimo da un terzo
dei componenti l'organo consiliare».
È evidente che il prodursi degli effetti ivi indicati porta con
sè una significativa menomazione del potere amministrativo regionale
di cui all'art. 118 Cost.
Spettava e spetta alla Regione Veneto, infatti, in attuazione
delle competenze ad essa attribuite direttamente dalla Costituzione e
dalle leggi che ad essa hanno dato attuazione, e, salvo il rispetto
di queste, con piena discrezionalità, la riorganizzazione degli
apparati che, nell'ambito delle comunità montane, son deputati a
svolgere le funzioni ad esse demandate e il riordino dell'erogazione
delle funzioni stesse.
6. - L'intervento di soppressione e di ridefinizione delle
Comunità montane del Veneto operato tramite d.P.C.m. 19 novembre
2008, inoltre, risulta irrispettoso dei poteri finanziari regionali
di spesa di cui all'art. 119 Cost.
Esso, infatti, si è risolto, in concreto, anche nella
cancellazione, imposta dallo Stato, di alcune voci di spesa, ossia
quelle di finanziamento regionale alle comunità soppresse, e nella
rideterminazione, secondo i criteri centralmente fissati anche nel
quantum, delle uscite a favore delle Comunità «riordinate» mediante
l'ultimo intervento del Governo centrale.
Le regioni, al contrario, devono essere lasciate libere di
scegliere quali spese limitare a vantaggio di altre (Corte cost.,
sent., 26 gennaio 2004, n. 36; Corte cost., sent., 17 dicembre 2004,
n. 390; Corte cost., sent., 14 novembre 2005, n. 417; Corte cost.,
sent., 15 dicembre 2005, n. 449; Corte cost., sent., 10 marzo 2006,
n. 88), mentre la previsione del legislatore statale può al massimo
tradursi nell'imposizione di un «limite complessivo, che lascia agli
enti stessi ampia libertà di allocazione delle risorse fra i diversi
ambiti e obiettivi di spesa» (così Corte cost., sent., 26 gennaio
2004, n. 36). Il che non significa affatto che la regione pretenda
per sè il diritto di sperperare il pubblico denaro.
Non solo: il vincolo alla spesa, così come imposto e attuato dal
legislatore statale, è comunque - come si dirà - viziato sotto il
profilo della ragionevolezza e del buon andamento.
7. - Infine, sembra opportuno rilevare che il cosiddetto riordino
imposto alla Regione Veneto dallo Stato, oltre che - come già
evidenziato - lesivo delle competenze regionali, si segnala per la
sua irrazionalità.
La disciplina statale fissata nella legge n. 244/2007, di cui
come si è detto l'intervento del d.P.C.m. del novembre scorso
costituisce attuazione coatta per le regioni che non hanno provveduto
a conformarvisi spontaneamente, è chiaramente ispirato ad una
duplice finalita': istituzionale, di riordino della disciplina delle
comunità montane, e finanziaria, ossia di riduzione della spesa
corrente di funzionamento delle Comunità stesse.
È evidente, altresì, che la finalità istituzionale si trova,
nei confronti della finalità di natura finanziaria in rapporto di
mezzo a fine.
Ammesso e non concesso che la necessità di coordinare le finanze
pubbliche, riducendo la spesa, possa legittimare un intervento
ordinamentale tanto permeante, deve denunziarsi come il prodursi
automatico degli effetti di cui al comma 20 dell'art. 2 della
Finanziaria 2008 non genererà, in Veneto, alcuna forma di risparmio.
Già a livello intuitivo appare evidente, infatti, che la
soppressione di Comunità montane ex abrupto e la riduzione dei
comuni che le compongono sono destinate a inficiare quelle economie
di scala per cui le comunità stesse sono state create e sono
divenute famose, almeno nei luoghi in cui funzionano. E ciò senza
considerare che il subentro dei comuni alle comunità montane
soppresse nei rapporti attivi e passivi potrebbe presentare profili
onerosi nell'ipotesi - tutt'altro che remota - in cui l'incidenza
degli aspetti passivi risultasse maggiore rispetto a quella dei
profili attivi.
E se ciò è vero in linea generale, lo è ancora di più nel
caso specifico della Regione Veneto, come si tenterà di seguito di
dimostrare con l'ausilio di qualche dato dei bilanci delle Comunità
venete 2006, pubblicati dall'Istat.
Dall'analisi di questi bilanci emerge che, dei 136,4 milioni
disponibili nel 2006, il 24,81% è stato assorbito dalla spesa
concorrente e che - fatto 100 questo valore - la fetta più grossa
(52%, pari a 17,8 milioni) è stata utilizzata per la prestazione di
servizi (6,7 milioni sono stati spesi per la gestione del territorio
e la tutela dell'ambiente e oltre 2 milioni per i servizi
socio-assistenziali e sanitari). La spesa per il personale si poneva
al di sotto della media dei comuni italiani impegnando il 22,5% delle
spese correnti, mentre la quota maggiore di uscite era rappresentata
dalla spesa per i servizi che le comunità hanno svolto per conto
terzi e principalmente per i comuni.
I dati riportati non dimostrano semplicemente che le comunità
montane venete, oggi in parte soppresse e per il resto ridotte sul
lastrico dai continui e dissennati tagli dell'ultimo anno, lungi
dall'essere centri inutili di spesa burocratica, hanno rappresentato
e rappresentano efficienti istituzioni esponenziali del loro
territorio; ma anche che il risparmio che astrattamente si potrebbe
conseguire da una riduzione del numero delle Comunità montane sarà,
in realtà, minimo. La maggior parte della loro spesa era, infatti,
destinata a funzioni per il territorio e la sua popolazione, funzioni
che dovranno essere riassorbite dai Comuni o dagli enti che a loro
succederanno a costi certamente maggiori, dato il venir meno di
economie di scala.
Lo stesso commissariamento che la Regione Veneto si è vista
costretta a deliberare avrà dei costi significativi.
Deve, poi, considerarsi che tra le comunità venete soppresse a
partire dalla pubblicazione del d.P.C.m. del novembre scorso si
annoverano anche comunità che si sono distinte sul piano nazionale
per l'efficienza nella gestione della spesa, quali le Comunità delle
Prealpi trevigiane, del Baldo, dell'Astico al Brenta, di Agno-Chiampo
e di Leogra Timonchio.Cfr. «Comunita montane e qualità della spesa.
I progetti, gli interventi, i servizi più significativi», Indagine
UNCEM, a cura di E. Racca, Roma, settembre 2007, pp. 27 e ss.
Si considerino, inoltre, l'inopportunità e l'irrazionalità
dell'intervento statale di cui al d.P.C.m. del 19 novembre 2008, il
cui carattere immediatamente lesivo delle prerogative regionali è
già stato denunciato, sotto un'ulteriore profilo: con la
soppressione automatica di otto delle diciannove comunità montane
venete che da esso consegue, lo Stato produce una traumatica
interruzione di quel rapporto di consolidata convivenza ed
aggregazione tra comuni con esigenze tra loro molto simili che si è
venuto a creare nel tempo e che ha portato meritori risultati sotto
il profilo della tutela della montagna e delle sue popolazioni.
Non solo: il rischio che l'erogazione dei numerosi servizi
(servizi quali quelli sociali, assistenziali, di trasporto
scolastico, di raccolta dei rifiuti ecc.), che fino a ieri spettava
alle comunità montane a sostegno dei comuni membri, venga interrotta
è reso altissimo dal silenzio serbato dal Governo centrale in merito
al periodo di transizione ad un nuovo regime. Anche la disciplina di
cui all'art. 2, comma 22, della legge n. 244/2007, ove si prevede il
subentro dei comuni alle soppresse comunità montane, poi, è
inidonea a indirizzare le regioni nella fase successiva al cosiddetto
riordino ed è, peraltro, viziata sotto molteplici profili (rilevati
con ricorso n. 19/2008) da illegittimità costituzionale.
Tutto questo non potrà che avere conseguenze drammatiche sul
buon andamento delle pubbliche amministrazioni interessate da questa
riforma.
Insomma, un riordino - degno di questo nome - si sarebbe potuto
avere solo a livello regionale, dal momento che è la regione l'ente
che, conoscendo la storia, le caratteristiche e le esigenze dei
territori che lo compongono, ha la capacità di interloquire con i
comuni e le loro popolazioni in modo serio e costruttivo. A nulla
servono, invece, le riforme «calate dall'alto», sulla base di criteri
fisico-geografici e socio-economici uguali per tutte le regioni
d'Italia.
(1) Cfr. «Comunita montane e qualità della spesa. I progetti, gli
interventi, i servizi più significativi», Indagine UNCEM, a cura di
E. Racca, Roma, settembre 2007, pp. 27 e ss.

P. Q. M.
Si chiede che codesto ecc.mo Collegio voglia:
1) dichiarare che non spetta allo Stato incidere sulla disciplina
delle Comunità montane della Regione Veneto, in particolare,
sopprimendo alcune delle Comunità del Veneto, modificando la loro
struttura, riducendo il numero dei Comuni che ne fanno parte e
imponendo una diversa composizione dei loro organi consiliari ed
esecutivo, spettando all'ente regionale tale potere;
2) annullare il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
19 novembre 2008, recante «Riordino della disciplina delle Comunità
montane, ai sensi dell'art. 2, comma 21, della legge 24 dicembre
2007, n. 244», pubblicato in Gazzetta Ufficiale - serie generale. n.
278 del 27 novembre 2008.
Si allega deliberazione della Giunta della Regione Veneto n. 4000
del 16 dicembre 2008 recante l'autorizzazione alla proposizione del
ricorso.
Padova - Venezia - Roma, addì 15 gennaio 2009
Avv. Prof. Mario Bertolissi - Avv. Ezio Zanon - Avv. Luigi Manzi