1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 17-2-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 53 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 dicembre 1992
N. 53 Ordinanza emessa il 2 dicembre 1992 dal pretore di Frosinone nei procedimenti civili riuniti vertenti tra Bragaglia Paolo ed altra e I.N.P.S Previdenza e assistenza sociale - Crediti per retribuzione in caso di insolvenza del datore di lavoro - Obbligo di corresponsione da parte del Fondo di garanzia gestito dall'I.N.P.S. con limitazione ad un dato ammontare, per un periodo di tempo circoscritto - Assoggettamento della relativa richiesta a termine di decadenza di un anno - Eccesso dai limiti della legge di delega n. 428/1990 (di esecuzione della direttiva CEE n. 80/1987) per la previsione di un regime speciale di azione di risarcimento non previsto dalla direttiva CEE e, oltretutto, piu' sfavorevole rispetto sia alla procedura ordinaria di ricorso al Fondo che alla disciplina generale dell'azione di risarcimento del danno. (D.Lgs. 27 gennaio 1992, n. 80, art. 2, settimo comma). (Cost., art. 76). (093C0135) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 17-2-1993)

IL PRETORE
Udita la discussione delle parti;
O S S E R V A
1. - Oggetto della presente controversia, cosi come è stata
proposta, è l'accertamento della responsabilità dello Stato
Italiano per la mancata attuazione della direttiva CEE 80/987 (punto
A delle conclusioni del ricorso), nonchè, una volta accertata tale
responsabilità, la condanna dell'I.N.P.S., ex lege n. 297/1982, al
pagamento in favore dei ricorrenti, a titolo di risarcimento, di una
somma pari a tre volte la misura del trattamento salariale minimo
(punto B delle conclusioni).
È fuor di dubbio, conseguentemente, che i ricorrenti agiscono
invocando il disposto del settimo comma dell'articolo due del decreto
legge 27 gennaio 1992, n. 80, il quale espressamente prevede, per il
periodo antecedente all'entrata in vigore del menzionato decreto (che
ha attuato la direttiva), la possibile sussistenza di un "danno
derivante dalla mancata attuazione della direttiva CEE 80/1987"
(relativa all'obbligo, per gli stati membri, di istituire organismi
di garanzia volti ad assicurare ai lavoratori subordinati il
soddisfacimento dei crediti per retribuzione in caso di insolvenza
del datore di lavoro).
L'azione proposta ha pertanto certamente natura risarcitoria,
essendo a tal fine molto chiara la dizione legislativa e la
conseguente domanda formulata.
Si tratta però, come esattamente ha rilevato parte ricorrente, di
una forma di risarcimento danni a carattere speciale, differente da
quella ordinaria di cui agli art. 2043 (e segg.) del Codice civile,
avendo il legislatore stabilito, con la norma menzionata, che "per la
determinazione dell'indennità eventualmente spettante" debbono
trovare applicazione i "termini, le misure e le modalità di cui ai
primo, secondo e quarto comma", cioè che il soggetto obbligato è il
Fondo di garanzia gestito dall'I.N.P.S., che il risarcimento non può
superare un dato ammontare, è riferito ad un circoscritto periodo di
tempo e non è cumulabile con determinate prestazioni.
Tali particolarità dell'azione, a giudizio di questo Pretore, non
possono però incidere sulla sua natura fino a ritenere, come ha
sostenuto parte ricorrente, che la controversia debba essere
annoverata tra quelle di cui all'art. 112 del c.p.c. con la
conseguente competenza funzionale del pretore quale giudice del
lavoro.
Ciò che determina la competenza funzionale, infatti, è la natura
della controversia e certamente non anche le concrete modalità di
esercizio del diritto oggetto della controversia medesima nè,
tantomeno, la qualità dei soggetti in causa.
Non può pertanto ritenersi rilevante, a questi fini, nè la già
ricordata previsione di particolari modalità di liquidazione del
danno, nè la obbiettiva individuazione come soggetto passivamente
legittimato di un soggetto che non ha cagionato il danno e che è
stato legislativamente creato con il solo scopo di sostituirsi al
datore di lavoro insolvente (art. 2 della legge 29 maggio 1982, n.
297).
Tali elementi, infatti, non hanno incidenza alcuna sul titolo
dedotto in giudizio (dal quale si ricava la natura dell'azione) che
rimane quello indicato dal settimo comma dell'art. 2 citato, laddove
espressamente ci si riferisce alla mancata attuazione della direttiva
come fonte del danno del quale si chiede il risarcimento.
È allora sicuramente estraneo all'oggetto della controversia ogni
collegamento con rapporti o questioni di natura previdenziale perchè
ciò che viene sottoposto alla cognizione del giudice è soltanto la
condotta omissiva dello Stato italiano come generatrice del danno.
Si deve pertanto concludere che la norma di cui si discute prevede
una normale azione di risarcimento danni soggetta a particolari
modalità che la differenziano sotto il profilo formale ma non
sostanziale delle ordinarie azioni di risarcimento.
2. - La lettura della norma proposta, che pare l'unica possibile
in applicazione dei normali canoni di ermeneutica, induce però a
seri dubbi nella sua costituzionalità.
Ed infatti il decreto delegato 27 gennaio 1992, n. 80, che
contiene la norma in questione, è stato emanato in attuazione
dell'art. 18 della legge-delega 29 dicembre 1990, n. 128, con il
quale è stata concessa al Governo la delega per l'attuazione, tra le
altre, anche nella direttiva CEE 80/987.
Tale articolo nell'elencare partitamente i principi e criteri
direttivi cui il Governo si sarebbe dovuto attenere, non prevede
nulla circa il risarcimento del danno per la mancata attuazione della
direttiva, sicchè il settimo comma dell'art. 2 del d.d.l. citato,
che si è visto stabilire invece criteri e modalità di tale
risarcimento, appare emanato in assenza del necessario potere
conferito dal Parlamento, e quindi in contrasto con il disposto
dell'art. 76 della Costituzione.
A ciò si aggiunga che l'art. 2 della citata legge n. 428/1990,
nello stabilire i criteri generali della delega legislativa, alla
lettera f) afferma che "i criteri legislativi assicureranno che in
ogni caso, nelle materie trattate dalle direttive da attuare, la
disciplina disposta sia pienamente conforme alle prescrizioni delle
direttive medesime, tenuto anche conto delle eventuali modificazioni
intervenute entro il termine della delega".
Ebbene entro il termine della delega la Corte di giustizia CEE ha
dichiarato (il 19 novembre 1991 in causa Francovich) contro lo Stato
italiano e in riferimento alla direttiva in questione "che le
condizioni, formali e sostanziali, stabilite dalle legislazioni
nazionali in materia di risarcimento danni non possono essere meno
favorevoli di quelle che riguardano reclami analoghi di natura
interna e non possono essere congegnate in modo da rendere
praticamente impossibile o eccessivamente difficile ottenere il
risarcimento".
Si deve pertanto affermare che il contrasto con l'art. 76 della
Costituzione deriva anche dall'aver previsto, nonostante quanto
stabilito dalla legge-delega, un regime risarcitorio a carattere
speciale - cui si è accennato in precedenza - palesemente meno
favorevole rispetto a procedure analoghe, cioè rispetto sia alla
procedura ordinaria per ottenere l'intervento del Fondo di garanzia
nell'ipotesi di insolvenza del datore di lavoro, sia all'ordinario
risarcimento del danno.
Non solo poi, il regime previsto è meno favorevole, ma rende
senz'altro anche eccessivamente difficile il concreto risarcimento,
atteso che questo da un lato è limitato a priori nell'ammontare -
nonostante ciò sia stato espressamente vietato dalla citata sentenza
della Corte di giustizia CEE - e dall'altro, soprattutto, è soggetto
al termine di decadenza di un anno a fronte del ben differente
termine prescrizionale (sempre di un anno) previsto per la procedura
ordinaria.
3. - La rilevanza della formulata questione di costituzionalità
nel presente giudizio appare certa sotto un duplice ordine di profili
tra loro alternativi. Ed infatti:
a) dalla ricordata natura risarcitoria dell'azione proposta
deriva, come si è detto, la competenza del giudice ordinario.
Ciò significa che nella presente controversia il pretore, in
funzione di giudice di lavoro, è chiamato necessariamente ad
applicare la norma di dubbia costituzionalità proprio nel momento in
cui, sul presupposto dell'illegittima previsione di una azione
speciale di risarcimento danni di cui alla norma in questione,
dovrebbe dichiarare la propria incompetenza.
A tale osservazione potrebbe però obiettarsi che se la norma
della cui costituzionalità si dubita non vi fosse, la competenza
funzionale del pretore del Lavoro - applicando i principi generali -
sarebbe sempre insussistente, rendendo in tal modo irrilevante la
questione di costituzionalità.
L'obiezione non è condivisibile perchè, pur essendo esatta circa
la determinazione finale della competenza nel caso in cui venisse
dichiarata la incostituzionalità della norma di cui si discute, non
esclude in realtà la rilevanza della questione.
Come infatti ha avuto modo di chiarire da tempo una autorevole
dottrina la rilevanza di cui all'art. 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87, non è solo quella che si riflette sull'esito del giudizio ma
anche quella che - come nella specie - incide sul modo di deciderlo,
in quanto l'interesse che muove l'intero ingranaggio delle questioni
di costituzionalità è quello oggettivo del giudice a non applicare
norme incostituzionali, sicchè ciò che rileva è l'applicazione
comunque di una norma sospetta di incostituzionalità anche se il
risultato pratico non muta una volta che è stata dichiarata la
illegittimità costituzionale;
b) in ogni caso, la norma in questione deve trovare
applicazione per decidere sulla domanda proposta dai ricorrenti,
posto che questi hanno espressamente chiesto, come si è già
ricordato, l'accertamento della rsponsabilità dello Stato italiano
conil conseguente risarcimento del danno che è disciplinato proprio
dalla norma anzidetta.
È pertanto e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale del settimo comma dell'art. 2 del d.d.l.
27 gennaio 1992, n. 80, con riferimento all'art. 76 della
Costituzione in quanto eccede i limiti della delega di cui all'art.
18 della legge n. 128/1990 e viola anche i criteri direttivi di cui
all'art. 2, lettera f) della citata legge.

P. Q. M.
Visti gli artt. 131 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2 del d.d.l. 27 gennaio 1992,
n. 80, settimo comma, per contrasto con l'art. 76 della Costituzione;
Sospende il presente giudizio;
Ordina che a cura della cancelleria gli atti del presente giudizio
vengano immediatamente trasmessi alla Corte costituzionale e che
copia della presente ordinanza venga notificata al Presidente del
Consiglio dei Ministri e comunicata al Presidente della Camera e al
Presidente del Senato.
Il pretore: (firma illegibile)
Il collaboratore di cancelleria: MOSTARDA
93C0135