1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 15-3-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 20 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 8 febbraio 2006
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'8 febbraio 2006 (della Regione Emilia-Romagna) Porti e aeroporti civili - Disposizioni in materia di diritti aeroportuali - Determinazione dei diritti aeroportuali, sulla base di criteri stabiliti dal CIPE, con decreti ministeriali distinti per singoli aeroporti - Introduzione di un meccanismo di calcolo per la determinazione dei diritti («price cap»), nonche' per la variazione annuale massima ad essi applicabile - Soppressione della maggiorazione del 50% dei diritti aeroportuali sui voli notturni - Determinazione semplificata dei medesimi per aeroporti aventi un traffico inferiore a 600.000 unita' carico - Riduzione dei canoni di concessione demaniale dovuti dai gestori allo Stato del 75% fino alla data di introduzione del nuovo sistema di determinazione dei diritti aeroportuali - Ulteriore riduzione del 10% dei diritti aeroportuali per i gestori non dotati di contabilita' analitica - Prevista determinazione con successivi decreti ministeriali delle nuove misure dei diritti aeroportuali - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata lesione della competenza regionale concorrente in materia di porti e aeroporti in ragione anche della partecipazione azionaria della regione alla S.p.A di gestione dell'aeroporto di Bologna (9%) - Denunciata assenza di titoli giustificativi dell'intervento statale come previsto dalla giurisprudenza costituzionale in materia di Titolo V (sent. n. 282/2002) - Denunciata determinazione dei diritti aeroportuali attraverso la riduzione del canone demaniale senza un reale scopo di regolazione del medesimo - Illegittima commistione fra attivita' commerciali svolte in regime di concorrenza e attivita' aeroportuali svolte in base alla concessione demaniale con conseguente consistente riduzione delle entrate spettanti alle societa' di gestione - Violazione delle norme comunitarie relative all'apertura dell'accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra - Mancata evidenziazione dei presupposti che giustificano la c.d. «chiamata in sussidiarieta» dell'Amministrazione statale - Lamentati effetti distorsivi sulla concorrenza - Violazione del principio di liberta' d'iniziativa economica - Mancato rispetto delle procedure di leale collaborazione, della previa intesa e del confronto con le Regioni. - Decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, artt. 11-nonies e 11-decies, convertito, con modificazioni, nella legge 2 dicembre 2005, n. 248. - Costituzione, artt. 11, 41, 117, comma primo, e 118. (006C0114) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 15-3-2006)

Ricorso della Regione Emilia-Romagna, in persona del presidente
della giunta regionale pro tempore, sig. Vasco Errani, autorizzato
con deliberazione della giunta regionale n. 56 in data 23 gennaio
2006, rappresentata e difesa, come da mandato speciale a margine, dal
prof. avv. Franco Mastragostino del Foro di Bologna e dall'avv. Luigi
Manzi del Foro di Roma, elettivamente domiciliata presso lo studio di
quest'ultimo, in Roma, via Confalonieri n. 5;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, per la
declaratoria di illegittimità costituzionale degli artt. 11-nonies
(Razionalizzazione e incremento dell'efficienza del settore dei
gestori aeroportuali) e 11-decies (Competitività del sistema
aeroportuale) della legge 2 dicembre 2005, n. 248, per violazione
degli artt. 117, primo comma, 118, 11 e 41 della Costituzione.

F a t t o

Con la legge 2 dicembre 2005, n. 248, avente ad oggetto:
«Conversione in legge, con modificazioni del d.l. 30 settembre 2005,
n. 203, recante misure di contrasto all'evasione fiscale e
disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria» sono state
introdotte alcune disposizioni in materia di gestione aeroportuale.
In particolare, si tratta della trasposizione quasi integrale, negli
articoli da 11-sexies a 11-terdecies, delle nonne di cui agli artt.
da 4 a 11 del d.l. 17 ottobre 2005, n. 211, il quale, di conseguenza,
è stato lasciato decadere.
Le disposizioni che vengono in rilievo, per i profili di lesione
di interessi regionali che esse sono suscettibili di determinare,
sono quelle contenute negli artt. 11-nonies e 11-decies.
Pare evidente, infatti, che si tratta di interventi statali a
favore del settore delle Compagnie aeree, e di una regolazione di
diritti aeroportuali che svantaggia e pregiudica gravemente le
società di gestione aeroportuali - per legge partecipate anche dagli
enti territoriali, quali, comune, provincia e regioni - suscettibili
di incidere sullo sviluppo degli scali regionali e sulla complessiva
politica economica del settore, creando per di più, come si avrà
modo di illustrare, effetti distorsivi della concorrenza.
In particolare, con la disposizione di cui all'art. 11-nonies, di
modifica del comma 10 dell'art. 10 della legge n. 537/1993, è stato
previsto (art. 11-nonies, lettera a), che la misura dei diritti
aeroportuali, di cui alla legge 5 maggio 1976, n. 324, è determinata
per i singoli aeroporti, sulla base di criteri stabiliti dal CIPE,
con decreti del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di
concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze, essendo in
tale sede fissata, per un periodo compreso fra tre e cinque anni, la
variazione massima annuale applicabile ai medesimi diritti
aeroportuali. La variazione è determinata prendendo a riferimento,
oltre al tasso di inflazione programmato, l'obiettivo di recupero
della produttività assegnato al gestore aeroportuale, la
remunerazione del capitale investito, ecc.ra, stabiliti in contratti
di programma stipulati fra ente statale - ENAC e gestore
aeroportuale, approvati dal Ministro dell'economia e finanze. Ma,
soprattutto, viene stabilito che la misura iniziale dei diritti e
l'obiettivo di recupero della produttività assegnato viene
determinato tenendo conto, fra gli altri fattori, di: e) una quota
non inferiore al 50 per cento del margine conseguito dal gestore
aeroportuale in relazione allo svolgimento nell'ambito del sedime
aeroportuale di attività non regolamentate.
Con la lettera b), sempre dell'art. 11-nonies, è stato poi
inserito il comma 10-bis, con il quale si prevede la eliminazione
della maggiorazione notturna del 50% dei diritti aeroportuali
applicata nei casi di approdo o partenza nelle ore notturne (c.d.
effemeridi). Con il comma 10-ter viene, inoltre, stabilito che,
sempre il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto
con quello dell'economia e delle finanze, può definire norme
semplificative rispetto a quelle previste dal comma 10, per la
determinazione dei diritti aeroportuali per gli aeroporti aventi un
traffico inferiore a 600.000 unità di carico.
La successiva disposizione, di cui all'art. 11-decies, regola i
rapporti fra canone di concessione demaniale e diritti aeroportuali.
Con essa è stato previsto che, fino alla determinazione delle nuove
tariffe dei diritti aeroportuali, come determinate ai sensi delle
modifiche di cui all'art. 11-nonies, i canoni di concessione
demaniale sono ridotti del 75%. A tale riduzione consegue una
corrispondente diminuzione dei diritti aeroportuali attualmente in
vigore. È prevista, moltre, una ulteriore riduzione dei diritti
aeroportuali nella misura del 10% per i gestori che non siano dotati
di contabilità analitica.
Come si può intuire dall'immediata lettura, tali disposizioni
introducono una forma di «sussidio incrociato» fra le attività
commerciali e le attività aeronautiche ed apportano consistenti
riduzioni alle entrate assicurate alle società di gestione, che
priverà gli scali delle risorse necessarie per la corretta
implementazione dei piani di investimento, già concordati con il
Ministero e, ancor prima, con gli enti locali.
Le suddette previsioni, inoltre, assolutamente singolari nel
panorama europeo, avranno la certa conseguenza di scoraggiare gli
investimenti da parte degli investitori privati e, favorendo
ulteriormente i maggiori hub nazionali, non permetteranno lo sviluppo
degli scali regionali.
Sotto altro profilo, la riduzione del 75% dell'importo del canone
di concessione riconosciuto dai gestori aeroportuali e di pari
livello dei diritti aeroportuali non è suscettibile di apportare
alcun apprezzabile effetto sul conto economico, nè dello Stato, nè
delle società di gestione.
Ma anche al di là di questi ultimi rilievi, le misure in tal
modo introdotte appaiono gravemente lesive di interessi regionali
costituzionalmente rilevanti, attesa la assoluta indifferenza
mostrata dallo Stato nei confronti della competenza concorrente della
regione in materia di «porti ed aeroporti civili». Ne consegue la
necessità di una declaratoria di incostituzionalità delle
disposizioni impugnate per i seguenti motivi di

D i r i t t o

Sull'interesse della Regione.
In via preliminare, è bene precisare che fin dalla legge
n. 537/1993 (Interventi correttivi di finanza pubblica) all'art. 10,
comma 13, la legislazione dello Stato ha riconosciuto l'interesse
delle regioni e degli enti locali a prendere parte alle costituende
società di capitali per la gestione dei servizi e la realizzazione
delle infrastrutture degli aeroporti. In effetti, le regioni hanno
partecipato alla costituzione delle società aeroportuali insieme
agli enti locali, poichè gli aeroporti costituiscono una
infrastruttura strategica per lo sviluppo economico della regione e
per il suo inserimento nel sistema dei trasporti, per lo sviluppo del
turismo, in generale per l'accessibilità del territorio.
Per quanto riguarda l'Emilia-Romagna, basti considerare che
mentre lo Stato è del tutto assente, fra gli azionisti, la regione
detiene una quota rilevante (9%) della società di gestione del
principale aeroporto della regione, quello di Bologna; gli altri enti
locali, comune e provincia, complessivamente detengono una quota del
30% e la Camera di commercio bolognese la quota di maggioranza (52%).
Il Piano regionale integrato dei trasporti, ipotizza inoltre,
politiche di coordinamento fra i quattro aeroporti regionali di
Parma, Forlì, Rimini, Bologna, al fine di una gestione razionale e
unitaria di tali infrastrutture essendo, inoltre, prevista a tal fine
la acquisizione di quote azionarie consistenti di tutti i quattro
aeroporti. Sotto tale profilo, emerge, quindi, con chiarezza
«matematica» il diretto interesse della regione e degli enti locali a
contrastare interventi legislativi statali che pregiudichino la
funzionalità delle società aeroportuali, il loro equilibrio
finanziario e in sostanza il buon andamento delle gestioni degli
aeroporti.
Naturalmente ciò sta a dimostrare un interesse di mero fatto
della regione e non ancora la legittimazione a ricorrere contro la
legislazione dello Stato, ex art. 127, secondo comma Cost. Tuttavia,
una siffatta legittimazione deriva dalla «materia» in cui ricade la
legge impugnata e, segnatamente, la materia «porti ed aeroporti
civili» che l'art. 117, comma 3, attribuisce alla competenza
concorrente (dopo che già l'art. 104, comma 1, lett. bb) del d.lgs
n. 112/1998, aveva delimitato le funzioni trattenute allo Stato alla
sola «programmazione, costruzione, ampliamento e gestione degli
aeroporti di interesse nazionale»).
Si deve notare, infatti, che l'intervento legislativo dello
Stato, oggetto di impugnazione, non ha altri titoli giustificativi.
Infatti, il suo obiettivo non è il coordinamento della finanza
pubblica, nè la tutela della concorrenza, come potrebbe sembrare
dalle rubriche delle norme legislative che riguardano le misure in
discussione, ma attiene propriamente alla gestione, attraverso norme
di matrice esclusivamente statale, delle infrastrutture «porti e
aeroporti».
Sempre in via preliminare, occorre, inoltre, evidenziare che la
legge n. 537/1993 è stata modificata in maniera rilevante, senza
tener conto alcuno del rinnovato assetto delle competenze apportato
dalla riforma del Titolo V, come se, rispetto al settore delle
gestioni aeroportuali e della loro efficienza, le regioni fossero
prive di competenza ed interesse. Tale ottica balza all'attenzione
già nella riscrittura del comma 10 dell'art. 10, (operata
dall'art. 11-nonies lett. a), allorchè, nel sistema di
determinazione degli obiettivi di produttività dei singoli gestori
aeroportuali e dei contratti di programma fra essi e l'ENAC, il perno
pubblico resta fissato a livello ministeriale, senza alcuna
previsione della partecipazione delle regioni, sicchè è evidente
che sussistono i presupposti per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale dell'art. 11-nonies, lettera a), nella parte in cui
non viene prevista, ai fini della determinazione degli obiettivi di
produttività, da stabilirsi negli appositi contratti di programma
fra gestori aeroportuali ed ENAC, la procedura di leale
collaborazione della previa intesa, così come analoga richiesta di
dichiarazione di illegittimità costituzionale, va fatta con
riferimento alla lettera b) dell'art. 11-nonies, laddove,
nell'introdurre l'art. 10-ter della legge n. 537/1993, prevede che
sia il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con
il Ministro dell'economia, senza alcuna procedura di leale
collaborazione, a emanare atti amministrativi di tipo regolamentare
per la semplificazione della determinazione dei diritti degli
aeroporti minori.
Non par dubbio, quindi, che la regione vanta un preciso interesse
costituzionale all'impugnazione delle sopra citate disposizioni, per
i motivi seguenti.
Illegittimità costituzionale degli artt. 11-nonies e 11-decies
della legge 2 dicembre 2005, n. 203 per violazione degli artt. 117,
primo comma, 118, 11 e 41 Cost.
Se è vero che a seguito della modifica del titolo V non è più
la regione che deve dimostrare la propria competenza, ma è lo Stato
che deve precisare a quale titolo legifera (come osservato da codesta
ecc.ma Corte costituzionale con la sentenza n. 282/2002), va rilevato
che gli interventi disposti con le norme sopra richiamate non
appaiono giustificati in capo allo Stato: 1) nè in quanto
proprietario dei suoli e soggetto concedente; 2) nè in nome del
coordinamento della finanza pubblica; 3) nè in ragione della tutela
della concorrenza; 4) nè in nome di un principio di sussidiarietà;
5) nè a titolo di competenza concorrente su porti e aeroporti.
1. - Sotto il primo profilo, va rilevato che la nuova disciplina
di rimodulazione del canone aeroportuale non è imputabile al diritto
dominicale dello Stato di fissare il canone demaniale di concessione.
In base alla disposizione di cui all'art. 11-decies, infatti, il
canone demaniale viene ridotto solo in via transitoria per provocare
la pari riduzione dei canoni aeroportuali. La disciplina però non
tende a stabilire una nuova regola del canone demaniale, ma prelude
ad una nuova disciplina dei canoni aeroportuali, promettendo, in
sostanza, uno «sconto» su quello demaniale, a parziale ristoro della
perdita che le società aeroportuali vengono a subire per effetto del
disposto, di cui al precedente art. 11-nonies (che compendia la
misura dei diritti aeroportuali con il computo di una quota non
inferiore al 50% del margine economico conseguito dal gestore
aeroportuale in relazione alle attività non regolamentate, dal
medesimo poste in essere come soggetto imprenditore), con la
conseguenza che la materia sulla quale la legge interviene va
individuata con esclusivo riferimento alla determinazione dei canoni
aeroportuali, restando la disciplina del canone demaniale solo un
intervento transitorio e strumentale.
2. - Lo Stato non può, inoltre, assumere di aver agito per
ragioni di coordinamento finanziario, perchè le disposizioni
impugnate non producono alcuna utilità, in termini di maggiori
entrate o di minori uscite per i bilanci pubblici. Anzi, al
contrario, l'art. 11-decies determina una consistente diminuzione del
canone demaniale, pari al 75%, fino alla data, del tutto incerta, di
introduzione del nuovo sistema dei diritti aeroportuali, come
delineato dall'art. 11-nonies mentre, sotto altro profilo, la
predetta riduzione dell'importo del canone demaniale di concessione
ha un effetto nullo sul conto economico delle società aeroportuali.
D'altra parte, le società aeroportuali non sono enti pubblici, ma
soggetti privati e non sono sottoposti al coordinamento finanziario
dello Stato.
L'intervento non ha, quindi, alcuna ricaduta sui bilanci
pubblici, ma sulle Compagnie di navigazione, soggetti privati che
svolgono attività imprenditoriale e commerciale, che non si vede
perchè lo Stato debba favorire, a danno di altre imprese, quelle,
cioè, che gestiscono gli aeroporti e i loro servizi.
Di conseguenza, non si vede alcuna ragione per giustificare le
misure introdotte in nome del contenimento della finanza pubblica,
quando appare piuttosto evidente che l'intento di «razionalizzazione»
del mercato viene fatto gravare, per una percentuale rilevantissima,
sui maggiori utili delle società gestorie, con grave scompenso per i
relativi bilanci, come stabilisce l'art. 11-nonies, allorchè prevede
che alla determinazione della misura iniziale dei diritti
aeroportuali e all'obiettivo di recupero della produttività
assegnato, contribuisce, fra le altre voci, una quota del 50% del
margine conseguito dal gestore aeroportuale in relazione allo
svolgimento, nell'ambito del sedime aeroportuale, di attività non
regolamentate.
3. - Quanto al terzo profilo sopra delineato, in ordine alla
materia della concorrenza, si osserva che lo Stato può sicuramente
intervenire con regole che riguardano il mercato - e questo è un
segmento di mercato rilevante - ma l'intervento deve essere
giustificato al fine di tutelare la concorrenza, non per distorcerla.
L'effetto distorsivo qui è multiplo. Lungi dall'elevare il livello
di concorrenza fra gli operatori del mercato, cioè le strutture
aeroportuali, le disposizioni di cui si discute prevedono esattamente
il contrario. Si impone alle società aeroportuali di abbassare i
loro canoni, appiattendoli, non tenendo conto dei costi progettuali
dalle medesime già assunti e approvati, ma, soprattutto, si violano
alcuni principi comunitari di tutela della concorrenza, appositamente
diretti ad imporre la separazione fra ricavi di attività di gestione
degli impianti, e ricavi derivanti da altre attività che l'Ente
Aeroporto può gestire come attività accessorie, in regime di
concorrenza, competendo con altri soggetti gestori di servizi a
terra. Infatti, la direttiva comunitaria n. 96/67/CEE del 15 ottobre
1996 ha previsto la liberalizzazione del mercato dei servizi di
assistenza a terra, negli aeroporti della Comunità, finalizzata alla
riduzione dei costi, ma senza pregiudicarne il buon funzionamento.
Come ha precisato la sentenza della Corte di Giustizia, nel
procedimento C-363/01 del 16 ottobre 2003 (sulla domanda di pronuncia
pregiudiziale in ordine alla possibilità o meno degli enti gestori,
di riscossione di un corrispettivo economico per l'accesso agli
impianti aeroportuali), «per quanto riguarda il diritto di
proprietà, si deve osservare che la circostanza che l'ente gestore
di un aeroporto non è autorizzato a percepire un canone di accesso,
non vuol dire ... che il detto ente sia privato della facoltà di
ricavare utili dalle prestazioni economiche da esso fornite sul
mercato dell'assistenza a terra al quale deve dare accesso. A questo
proposito, l'art. 16, n. 3, della direttiva richiede che il
corrispettivo economico che può essere percepito quale contro
partita dell'accesso agli impianti aeroportuali sia determinato
secondo criteri pertinenti, obiettivi, trasparenti e non
discriminatori. Di conseguenza, tale disposizione non osta a che il
detto corrispettivo sia fissato in modo tale che l'ente gestore
dell'aeroporto possa non solo coprire i costi connessi con la messa a
disposizione degli impianti aeroportuali e alla loro manutenzione, ma
anche realizzare margini di utili».
Quindi, la società di gestione deve essere posta in grado di
sfruttare i suoi beni in modo da trarne utili, anche per promuovere
piani di sviluppo e per finanziare l'elevazione di livelli di
sicurezza, che nell'ultimo quinquennio, in un quadro di settore
critico, sono rimessi sostanzialmente all'auto finanziamento.
Il profilo più eclatante, da questo punto di vista, delle
disposizioni impugnate sta nella considerazione che esse si pongono,
invece, proprio in contrasto con la sopra citata direttiva 96/67/CEE,
laddove essa, sul presupposto che «l'ente di gestione dell'aeroporto
può fornire anche servizi di assistenza a terra e può, con le sue
decisioni, esercitare un'influenza notevole sulla concorrenza tra i
prestatori» ritiene «indispensabile al fine di garantire il
mantenimento di una concorrenza leale, imporre agli aeroporti una
separazione di natura contabile tra le attività di gestione delle
infrastrutture e di disciplina in ordine all'utilizzo delle stesse,
da una parte, e le attività di fornitura di servizi di assistenza,
dall'altra» (cfr. il considerando n. 19). Gli Enti aeroportuali sono
tenuti a comportarsi come soggetti economici e devono, pertanto,
coprire i costi e produrre anche utili. È, quindi, vietato, in base
alla predetta direttiva, sommare, confondendoli, i proventi della
messa a disposizione delle strutture aeroportuali, con le eventuali
attività non regolamentate di servizio a terra - vale a dire quelle
commerciali - visto che queste ultime sono esercitate in concorrenza
con i soggetti privati (ad esempio, altre Compagnie di bandiera), che
possono svolgerle nell'ambito dell'aeroporto e delle strutture che
esso mette a disposizione.
La disposizione della legge in esame (art. 11-nonies) dispone
proprio il contrario, stante l'obbligo di computare nel costo del
canone i proventi derivanti da attività non oggetto di concessione,
modulando il canone proprio in riferimento alle prestazioni non
regolamentate e prevedendo che una parte dei costi della gestione
degli impianti sia coperta dagli utili delle attività in
concorrenza. Si incentiva, così, una illegittima commistione fra
attività commerciali svolte in regime di concorrenza (ed estranee
all'oggetto della concessione) e attività aeroportuali (di messa a
disposizione delle infrastrutture), svolte in base alla concessione
demaniale.
Se ciò rivela una violazione eclatante delle norme comunitarie
in materia, è parimenti sintomatico di un intervento dello Stato che
non appare in alcun modo giustificato a titolo di regolazione della
concorrenza.
In secondo luogo, le disposizioni impugnate violano il principio
di libertà di iniziativa economica, perchè, all'opposto di quanto
la Corte di Giustizia ha sottolineato nella sentenza del 16 ottobre
2003, qui si impedisce alle società aeroportuali di gestire
l'aeroporto in modo imprenditoriale, non solo coprendo i costi, ma
anche realizzando utili, dei quali si impone la destinazione
vincolata alla copertura dei costi delle attività principali.
In terzo luogo, si viola la concorrenza, imponendo ad una
categoria di soggetti economici (enti aeroportuali) vincoli che
favoriscono imprenditori situati in altro settore economico (le
Compagnie aeree); infatti, i diritti aeroportuali costituiscono una
contribuzione obbligatoria a carico del vettore aereo e in solido col
proprietario dell'aeromobile, che è pagata al gestore dell'aeroporto
per il solo fatto di atterrare, parcheggiare e decollare (su ciò
cfr., Tribunale amministrativo regionale Lazio, sez. III, 26 febbraio
2003, n. 1559). Per cui, la compressione di questi diritti, disposta
d'autorità, oltre a costituire un'ingerenza indebita nelle scelte
imprenditoriali compiute da soggetti sottoposti ad un mercato
concorrenziale, ha come giustificazione non un interesse pubblico, ma
l'interesse privato di altri soggetti che coprono un altro mercato
concorrenziale. Nella stessa linea vanno, infatti, le altre
disposizioni dell'art. 11-nonies, che eliminano la maggiorazione del
50% dei diritti applicati per i voli notturni e che prevedeno la
possibilità, sempre riconosciuta in capo alle Autorità
ministeriali, di stabilire diritti semplificati per gli aeroporti
minori, di interesse, quindi non nazionale.
In quarto luogo, si pratica una politica, vietata, di vendita
sottocosto o dumping, che comporta costi differenziati per le
Compagnie aeree, favorendo le Compagnie estere rispetto a quelle
nazionali (si calcola, infatti, in base ai dati della Società di
gestione dell'Aeroporto Bolognese - SAB S.p.A. che l'entrata in
vigore della legge determinerà, quale impatto negativo a carico
degli aeroporti ca 230 mln di Euro di minori ricavi, con
corrispondenti minori costi per i vettori, di cui il 30% per Alitalia
e 45% per i vettori esteri), così da attrarre verso gli scali
italiani voli di Compagnie estere, applicando condizioni di
illegittimo ribasso (per queste ragioni si evidenzia, altresì, che
è in via di elaborazione un esposto alla Commissione europea).
4. - Se lo Stato avesse agito quale «chiamato in sussidiarieta»,
ritenendo necessario un intervento unitario che non poteva essere
espletato dalle regioni, avrebbe dovuto, allora, rispettare i
meccanismi della leale collaborazione, che non ha, invece, neppure
previsto. Come da giurisprudenza oramai consolidata di questa ecc.ma
Corte, costituzionale, a partire dalla sentenza n. 303/2003 (ma
confronta, analogamente, anche le sentenze nn. 242/2005, 255/2004;
6/2004) e, da ultimo, n. 285/2005 «....nella materia di competenza
legislativa ripartita fra Stato e Regione, di norma la legislazione
statale dovrebbe limitarsi a definire i soli principi fondamentali
della materia, mentre le funzioni amministrative dovrebbero essere
attribuite normalmente ai livelli di governo substatali in base ai
principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza indicati
nell'art. 118 Cost. La disciplina in esame, invece, appare
essenzialmente caratterizzata, sul piano legislativo, da una
normativa completa ed autoapplicativa, senza distinzione fra principi
e dettagli e, sul piano amministrativo, da un modello di gestione
accentuatamente statalistico ed essenzialmente fondato su poteri
ministeriali. ... Ove si fosse voluto intervenire ...mediante una
"chiamata in sussidiarietà,, delle funzioni amministrative da parte
dello Stato, ciò avrebbe richiesto, ormai per consolidata
giurisprudenza di questa Corte, quanto meno "una disciplina che
prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le attività
concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che
devono essere condotte in base al principio di lealtà,,» (cfr.
sentenza n. 285/2005 e giurisprudenza ut supra cit.).
L'art. 11-nonies come si è già visto, introduce nuovi criteri
di determinazione dei livelli tariffari dei diritti aeroportuali,
prevedendo che la misura di tali diritti sia determinata con decreti
del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con
il Ministero dell'economia e delle finanze. Manca, quindi, da parte
del legislatore statale qualsivoglia previsione di idonea forma di
coinvolgimento delle regioni nel procedimento di predisposizione dei
decreti ministeriali, che dovranno essere emanati per fissare i nuovi
diritti aeroportuali.
Sotto tale profilo rileva sia l'illegittimità costituzionale
dell'art. 11-nonies, lettera a), nella parte in cui non viene
prevista la procedura di leale collaborazione della previa intesa
nella determinazione degli obiettivi di produttività e dei contratti
di programma che dovranno essere stipulati con l'ENAC, sia
l'illegittimità dell'art. 11-nonies, lettera b), nella parte in cui
modifica il comma 10-ter dell'art. 10 della legge n. 537/1993 e
pretende che sia il Ministro, senza una procedura di leale
collaborazione, a emanare atti amministrativi di tipo regolamentare,
per la semplificazione della determinazione dei diritti aeroportuali
negli aeroporti minori.
È rimasto, quindi, immutato l'impianto ministeriale fissato
prima della riforma del Titolo V, con evidente sua anacronisticità e
illegittimità costituzionale rispetto al nuovo assetto dei poteri.
In realtà, lo Stato non ha previsto l'intervento regionale
perchè ha agito avendo presente un unico interesse, che è quello
dell'abbattimento dei costi delle Compagnie aeree e non anche quelli,
tipicamente rilevanti per le regioni e gli Enti locali, dello
sviluppo delle infrastrutture regionali, del miglioramento dei
servizi a terra, del coordinamento di essi con i servizi di trasporto
di interesse regionale, di coordinamento con le politiche di sviluppo
del turismo, ecc.ra.
L'intervento «monodimensionale» dello Stato, provocando
difficoltà economiche per le società aeroportuali costringe queste,
le regioni e gli enti locali, a rivedere i loro piani di sviluppo,
ovvero a mantenerli addossandosi i maggiori costi. Con il che si
dimostra che gli «sconti» forzatamente applicati a favore dei vettori
aerei si rifletteranno in maggiori costi per le regioni, per gli enti
locali e per le loro società aeroportuali, oppure in una riduzione
dei piani di sviluppo, che metterà in serio pericolo la stessa
sopravvivenza, efficienza e sicurezza degli aeroporti minori, proprio
quelli su cui si sono incentrate le politiche regionali di sviluppo
del sistema economico, in generale, e del trasporto aereo, in
particolare.
5. - Non resta che la competenza concorrente «porti e aeroporti
civili». Ma anche in questo caso un intervento così puntuale dello
Stato - difficile individuare negli artt. 11-nonies e 11-decies quali
disposizioni comportino la identificazione di principi fondamentali
della materia - non si giustifica in nome dei principi della materia,
tanto più che non vi sarebbe una corrispondente competenza attuativa
delle regioni, non avendo esse nessuna possibilità di intervenire su
tariffe di soggetti privati.
Il carattere autoapplicativo di queste norme esclude - come in
altra sede ha rilevato la Corte - la loro configurabilità come
«principi» della materia e, perciò, la loro compatibilità con la
potestà legislativa concorrente.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare l'illegittimità
costituzionale degli artt. 11-nonies e 11-decies della legge 2
dicembre 2005, n. 248, per violazione degli artt. 117, primo comma,
118, 11 e 41 Cost., nella parte in cui prevedono una regolazione dei
diritti aeroportuali mediante una forma di sussidio incrociato fra le
attività commerciali e le attività aeronautiche ed apportano
consistenti riduzioni alle entrate assicurate alle società di
gestione, senza alcuna giustificazione di interesse pubblico (in
particolare, art. 11-nonies, lettera a); nonchè nella parte in cui
non prevedono, ai fini della determinazione degli obiettivi di
produttività e per la individuazione dei diritti aeroportuali degli
scali minori (art. 11-nonies lettera b), le procedure di leale
collaborazione della previa intesa e del confronto con le Regioni,
nella sede appropriata.
Bologna-Roma, addì 26 gennaio 2006
Prof. Avv. Franco Mastragostino - Avv. Luigi Manzi
06C0114