1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 3-5-1989
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 241 SENTENZA 13 - 26 aprile 1989
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia popolare ed economica - Contributo GESCAL dello 0,35% Ritenuta sulle retribuzioni dei lavoratori dipendenti Trasformazione in mera imposta a carico dei soli lavoratori subordinati ma a vantaggio di altre categorie di lavoratori esenti dal prelievo - Ampliamento di finalita' specifiche della precedente disciplina nell'ambito dell'edilizia abitativa pubblica - Ragionevolezza - Ripristino della originaria destinazione - Non fondatezza. Legge 5 aprile 1978, n. 457, art. 35, lett. a). Cost., artt. 3 e 53). Edilizia popolare ed economica - Contributo GESCAL dello 0,35% Ritenuta sulle retribuzioni dei lavoratori dipendenti - Somme assegnate solo parzialmente per le sole quote residue ed in modo indistinto al bilancio dello Stato nelle poste generali d'entrata - Attribuzione dell'intero gettito dei contributi dovuti all'edilizia previdenziale pubblica per la costruzione di abitazioni per i lavoratori dipendenti - Mancata previsione Incoerenza normativa - Illegittimita' costituzionale parziale. Legge 11 marzo 1988, n. 67, art. 22, secondo comma). Cost., artt. 3 e 53) (089C0499) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 3-5-1989)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 35, della legge
5 agosto 1978, n. 457 (Norme per l'edilizia residenziale) e
successive modificazioni ed integrazioni e dell'art. 22, secondo
comma, della legge 11 marzo 1988, n. 67 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 1988), promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 19 maggio 1988 dal Pretore di La Spezia nel
procedimento civile vertente tra Izzo Mario ed altro e la S.p.a.
Termomeccanica italiana ed altro, iscritta al n. 513 del registro
ordinanze 1988 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 42, prima serie speciale, dell'anno 1988;
2) ordinanza emessa il 27 febbraio 1988 dal Pretore di Bologna nel
procedimento civile vertente tra Giuffrida Gino ed altri e il
Ministero del Tesoro ed altri, iscritta al n. 647 del registro
ordinanze 1988 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 47, prima serie speciale, dell'anno 1988;
Visto l'atto di costituzione di Izzo Mario ed altro nonchè gli
atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 1989 il Giudice
relatore Giuseppe Borzellino;
uditi l'avv.Bruno Leuzzi per Izzo Mario ed altro e l'Avvocato
dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
RITENUTO IN FATTO
1.1. - Il Pretore di La Spezia con ordinanza emessa il 19 maggio
1988 (n. 513) ha ritenuto rilevante e non manifestamente infondata,
in riferimento agli artt. 3 e 53 della Costituzione, la questione di
legittimità dell'art. 35, lett. a, della legge 5 agosto 1978 n. 457
(Norme per l'edilizia residenziale) là dove è previsto "che alla
copertura degli interventi di edilizia sovvenzionata di cui alle
lettere a) e c) del primo comma dell'art. 1 si provvede mediante i
proventi relativi ai contributi, prorogati fino al 31 dicembre 1987,
di cui alla legge n. 60/1963", nonchè dell'art. 22, secondo comma,
della legge 11 marzo 1988 n. 67, (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 1988)
che destina una parte dei contributi di cui alla detta legge n. 60
"all'entrata del bilancio dello Stato".
Il giudizio nel corso del quale l'ordinanza è stata emessa
risulta promosso da taluni dipendenti della s.p.a. Termomeccanica,
nei confronti del datore di lavoro e dell'Amministrazione delle
Finanze, per accertare la non debenza del contributo cosiddetto
Ges.ca.l. dello 0,35% ed ottenere la ripetizione delle somme a tale
titolo trattenute, nel quinquennio, sulle retribuzioni.
Il giudice a quo rileva che la ritenuta, introdotta come
contributo a carico dei lavoratori dipendenti, esclusivi beneficiari
dei programmi di costruzione di alloggi che la contribuzione stessa
è destinata a finanziare, ha assunto in prosieguo viceversa (a
partire dalla legge 22 ottobre 1971 n. 865 e fino alle più recenti
leggi, già indicate, n. 457 del 1978 e n. 67 del 1988) il "carattere
di una imposta, facente carico ai soli lavoratori subordinati per la
realizzazione di finalità di interesse generale".
1.2. - Analoga questione, limitatamente alla denuncia dell'art. 35
della legge n. 457 del 1978, è stata sollevata con ordinanza emessa
in data 27 febbraio 1988 del Pretore di Bologna (n. 647). Il
remittente sottolinea, sotto il profilo della irragionevolezza e del
carattere discriminatorio della disciplina denunciata, il fatto che
le trattenute in questione, a carico dei soli lavoratori dipendenti,
"contribuiscono a fornire benefici ad altre categorie (lavoratori
autonomi) non assoggettate ad analoghi prelievi".
2. - Nel giudizio relativo alla prima ordinanza si è costituita
parte attrice per chiedere alla Corte di dichiarare l'illegittimità
delle disposizioni impugnate.
È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, a mezzo
dell'Avvocatura generale dello Stato, concludendo per l'infondatezza
della questione sub art. 35 della legge n. 457, poichè gli scopi
previsti dalla norma sarebbero comunque "da ascrivere nella più
ampia finalità di incrementare la disponibilità di case di
abitazione". Si osserva ancora che "nella pur allargata categoria dei
beneficiari degli interventi di cui al programma decennale ex legge
n. 457 del 1978, un particolare favore è riservato ai lavoratori
dipendenti per l'assegnazione delle case IACP". Di modo che, sia pur
attraverso strumenti diversi, sarebbe stata "in definitiva conservata
quella connotazione di mutualita'" propria dei contributi di cui
trattasi.
Quanto alla questione relativa all'art. 22, secondo comma, della
legge n. 67 del 1988 se ne assume l'infondatezza, atteso che la legge
del 1988 avrebbe operato meri assestamenti tecnici (lo storno di
quote contributive all'entrata del bilancio troverebbero infatti
compenso in autorizzate anticipazioni a favore del fondo speciale per
l'erogazione di mutui casa ai lavoratori dipendenti).
CONSIDERATO IN DIRITTO
1. - Le ordinanze in epigrafe concernono un'identica questione; i
relativi giudizi vanno riuniti, pertanto, onde formare oggetto di
unica pronuncia.
2.1. - L'art. 35 della legge 5 agosto 1978, n. 457 (Norme per
l'edilizia residenziale) stabilisce - lett. a) - che i proventi
relativi ai contributi versati (in forza della legge 14 febbraio
1963, n. 60, art. 10) dai lavoratori dipendenti, comunque qualificati
e beneficiari dei programmi di costruzione di alloggi finanziati con
tale contribuzione, sono destinati al finanziamento dell'edilizia
sovvenzionata in genere, al recupero del patrimonio edilizio degli
enti pubblici, all'acquisizione e valorizzazione delle aree destinate
agli insediamenti.
2.2. - I Pretori di La Spezia e di Bologna ravvisano che
l'enunciata disciplina sarebbe in contrasto con gli artt. 3 e 53
della Costituzione perchè, in tal modo, a carico dei lavoratori
dipendenti vengono a gravare gli oneri di una contribuzione intesa a
costituire benefici anche per i lavoratori autonomi, non
assoggettati, peraltro, ad alcun prelievo.
3.1. - La questione non è fondata.
Per intenderne puntualmente i riferimenti va chiarito, come del
resto i remittenti ricordano, che l'onere in parola venne
inizialmente istituito con la legge 28 febbraio 1949, n. 43 per i
fini di finanziamento di piani volti alla costruzione di case per
lavoratori subordinati, pubblici e privati, con l'obbligo di
contributo, mantenuto nel tempo, ovviamente solo da parte di costoro
(oltre che dei datori di lavoro), sì da rendere in tale correlazione
lata, di oneri e benefici, pienamente assentibile il prelievo
(sentenza n. 119 del 1964).
Prorogate via via le norme sui programmi costruttivi, si è giunti
alla disciplina attuale: i fondi vengono depositati su appositi conti
correnti presso la Cassa depositi e prestiti, apparato strumentale a
ciò demandato, venendo erogati, poi, nei limiti delle assegnazioni a
ciascuna Regione, previa autorizzazione periodica del Ministero per i
lavori pubblici sentito il Comitato per l'edilizia residenziale, in
relazione allo svolgimento dei programmi deliberati.
Tuttavia, con questa normativa, introdotta con la legge 22 ottobre
1971, n. 865 sui programmi e il coordinamento dell'edilizia
residenziale pubblica, venivano ampliate le finalità specifiche
della precedente disciplina: pur sempre nell'ambito dell'edilizia
abitativa, restava consentito, infatti, l'utilizzo dei fondi
"residui" (cioè non ancora impiegati) della contribuzione dei
lavoratori dipendenti per esigenze di costruzione e di risanamento
volte a soddisfare anche altre categorie particolarmente
abbisognevoli.
3.2 - Tanto è premessa all'odierna norma impugnata, la quale può
ritenersi, per le sue connotazioni contigenti, nell'indirizzo di
finalità comunque abitative, cui sono connesse l'acquisizione e
l'urbanizzazione delle necessarie aree, nonchè - a un tempo - il
recupero del patrimonio preesistente. Incidono, perciò, degli
elementi da cui trarre sufficienti indizi di ragionevolezza a causa
della temporaneità e particolarità che l'hanno determinata: i
benefici, così come posti e qui descritti, risultano temporalmente
ben delimitati poichè, a decorrere dal primo gennaio del 1988, ne è
stata ripristinata la originaria destinazione, a favore, cioè, dei
soli lavoratori dipendenti (art. 22 della legge n. 67 del 1988 di cui
si dirà peraltro, ampiamente, in appresso).
In conclusione trattasi, dunque, di statuizioni positive, in tali
limiti accettabili, apparendo pur sempre riconducibili alla
realizzazione di beni (il patrimonio abitativo) il cui valore
globalmente inteso appare di fondamentale importanza per la vita
dell'individuo nelle aggregazioni sociali (cfr. sentenza n. 252 del
1983). Cosicchè non è ravvisabile, allo stato, quella pregnante
colorazione discriminatoria, in violazione dell'art. 3 della
Costituzione, assunta dai remittenti (le incidenze sul successivo
art. 53 sono prospettate in via del tutto vaga e probabilistica).
4.1 - Come accennato (supra 3.2), è intervenuto - da ultimo -
l'art. 22 della legge 11 marzo 1988, n. 67 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 1988) che al secondo comma, pur riaffermando una
parziale, ancorchè residuale, destinazione propria - intesa cioè
alla costruzione di abitazioni per i lavoratori dipendenti - dispone
che le trattenute contributive della categoria vengano riservate, a
partire dal 1 gennaio 1988 e sino al 1992 "all'entrata del bilancio
dello Stato" nella misura di L. 1.250 miliardi per il 1988 e di L.
1.000 miliardi annui per gli esercizi successivi.
4.2 - Il Pretore di La Spezia solleva dubbi sulla legittimità di
tale ultimo dettato, sempre a confronto degli artt. 3 e 53 della
Costituzione, considerando la conseguente sottrazione, alla
pertinente disciplina, di quelle somme che vengono riversate
all'indistinta entrata del bilancio dello Stato.
5. - La questione è fondata.
Le finalità del prelievo a carico dei lavoratori dipendenti di
cui si è discusso, peraltro riaffermate esplicitamente dall'art. 22
cit., impongono che i proventi tutti vengano destinati per la
costruzione di abitazioni in favore della categoria di lavoratori
assoggettata al prelievo, senza di che con evidente incoerenza ed
innegabile ripercussione discriminatoria (ex art. 3 della
Costituzione) resterebbe inciso l'intero meccanismo contributivo.
Va chiarito, a meglio lumeggiare la vicenda, che le effettive
erogazioni sono state, nel tempo, di importo inferiore al complesso
di quanto incassato, cosicchè i fondi relativi continuerebbero a
lievitare in misura maggiore di quanto concretamente impiegato per
l'attuazione dei programmi di costruzione (relazione generale per il
1987 del Governatore della Banca d'Italia e, per il medesimo periodo,
della Corte dei conti sui rendiconti della Cassa DD.PP. e gestioni
annesse). Per contro, l'impiego dei cespiti deve rivolgersi, per
l'origine dei corrispettivi, unicamente alla costruzione di alloggi,
per i lavoratori dipendenti, e imporrebbe, perciò, visioni
programmatiche globali con puntuali ben delineate procedure.
Consegue, restando assorbito ogni altro assunto, l'illegittimità
del disposto (art. 22, secondo comma, della legge 11 marzo 1988, n.
67) nella parte in cui assegna parzialmente al bilancio dello Stato,
nelle sue poste generali d'entrata, i prelievi di cui trattasi.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 22, secondo
comma, della legge 11 marzo 1988, n. 67 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 1988) nella parte in cui non assegna all'edilizia
residenziale pubblica, per la costruzione di abitazioni per i
lavoratori dipendenti, l'intero gettito - e non le sole quote residue
- dei contributi dovuti ai sensi del primo comma, lettere b) e c)
dell'articolo 10 della legge 14 febbraio 1963, n. 60;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 35, lett. a) della legge 5 aprile 1978, n. 457 (Norme per
l'edilizia residenziale) sollevata, in relazione agli artt. 3 e 53
della Costituzione, dai Pretori di La Spezia e di Bologna, con le
ordinanze in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 aprile 1989.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: BORZELLINO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 26 aprile 1989.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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