1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 4-2-2009
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 24 SENTENZA 26 - 30 gennaio 2009
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Espropriazione per pubblica utilita' - Interventi nelle zone terremotate di cui alla legge n. 219 del 1981 - Verbali di concordamento dell'indennita' di espropriazione e rinuncia a qualunque pretesa indennitaria - Caducazione per la mancata conclusione del procedimento espropriativo - Sopravvenuta previsione legislativa della perdurante efficacia dei verbali indipendentemente dall'emanazione del decreto di espropriazione - Eccezione di inammissibilita' per difetto di rilevanza - Reiezione. - D.l. 28 dicembre 2006, n. 300, art. 3, comma 3, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2007, n. 17. - Costituzione, artt. 3, secondo comma, 42, secondo e terzo comma, e 111, primo e secondo comma; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 6, primo comma; Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 1. Espropriazione per pubblica utilita' - Interventi nelle zone terremotate di cui alla legge n. 219 del 1981 - Verbali di concordamento dell'indennita' di espropriazione e rinuncia a qualunque pretesa indennitaria - Caducazione per la mancata conclusione del procedimento espropriativo - Sopravvenuta previsione legislativa della perdurante efficacia dei verbali indipendentemente dall'emanazione del decreto di espropriazione - Violazione del principio di ragionevolezza - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ulteriori profili. - D.l. 28 dicembre 2006, n. 300, art. 3, comma 3, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2007, n. 17. - Costituzione, art. 3, secondo comma, (artt. 42, secondo e terzo comma, e 111, primo e secondo comma; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 6, primo comma; Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 1). (009C0082) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 4-2-2009)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Giovanni Maria FLICK;
Giudici: Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi
MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE,
Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 3, del
decreto-legge 28 dicembre 2006, n. 300 (Proroga di termini previsti
da disposizioni legislative e disposizioni diverse), convertito, con
modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2007, n. 17, promossi con
ordinanze del 28 giugno e del 10 maggio 2007 dal Tribunale di Napoli
nei procedimenti civili vertenti tra Di Lorenzo Carmine ed altra e
Paduano Michele ed altre e il Consorzio Cooperative Costruzioni ed
altri, iscritte ai nn. 209 e 210 del registro ordinanze 2008 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 28, 1ª serie
serie speciale, dell'anno 2008.
Visti gli atti di costituzione di Di Lorenzo Carmine ed altra e
di Paduano Michele ed altre e del Consorzio Cooperative Costruzioni
nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 2 dicembre 2008 il giudice
relatore Alfio Finocchiaro;
Uditi gli avvocati Raffaele Fattoruso per Di Lorenzo Carmine ed
altra e per Paduano Michele ed altre, Felice Laudadio e Carlo Russo
per il Consorzio Cooperative Costruzioni e l'avvocato dello Stato
Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso della causa civile avente ad oggetto la
determinazione dell'indennità di occupazione di terreni sottoposti a
procedura espropriativa nel quadro degli interventi per la
ricostruzione delle zone terremotate, ai sensi del titolo VIII della
legge 14 maggio 1981, n. 219 (Conversione in legge, con
modificazioni, del d.l. 19 marzo 1981, n. 75, recante ulteriori
interventi in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici
del novembre 1980 e del febbraio 1981. Provvedimenti organici per la
ricostruzione e lo sviluppo dei territori colpiti), il Tribunale di
Napoli, con ordinanza del 28 giugno 2007 (r. o. n. 209 del 2008), ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma
3, del d.l. 28 dicembre 2006, n. 300 (Proroga di termini previsti da
disposizioni legislative e disposizioni diverse), convertito, con
modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2007, n. 17, per violazione
dell'art. 3, secondo comma, dell'art. 42, secondo e terzo comma,
della Costituzione, anche in relazione all'art. 1 del Protocollo
addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali, e dell'art. 111, primo e
secondo comma, Cost., anche in relazione all'art. 6, primo comma,
della suddetta Convenzione.
La norma censurata dispone che «i verbali di concordamento
dell'indennità di espropriazione e di rinuncia a qualunque pretesa
connessa alla procedura di esproprio, relativi alla realizzazione
degli interventi di cui al titolo VIII della legge 14 maggio 1981, n.
219, conservano la loro efficacia indipendentemente dall'emanazione
del decreto di espropriazione».
Nel giudizio a quo gli attori, proprietari di suoli assoggettati
a procedura espropriativa per la realizzazione degli interventi nelle
zone terremotate, pur avendo stipulato a suo tempo verbali di
concordamento, pretendono l'indennità di occupazione, assumendo che
la mancata emanazione nei termini del decreto di esproprio, ha
determinato la caducazione dell'accordo e, quindi, anche della
rinuncia, che in esso era compresa, ad ogni azione giudiziaria per
l'indennità. La scadenza dell'occupazione, in data 18 novembre 1998,
avrebbe comportato la perdita della proprietà dei privati e
l'acquisizione pubblica per l'irreversibile trasformazione del fondo
con destinazione ad opera pubblica (cosiddetta occupazione
appropriativa o accessione invertita), restando inefficaci le
proroghe legislative dell'occupazione, successivamente intervenute.
Assume il rimettente che la sopravvenuta disposizione determina
irragionevolmente (e quindi con violazione dell'art. 3, secondo
comma, Cost.) la reviviscenza degli effetti delle dichiarazioni dei
proprietari (di accettazione dell'indennità offerta e rinuncia alle
azioni indennitarie), ormai caducate dalla mancata tempestiva
adozione del decreto di espropriazione, in modo da conferire all'atto
dismissivo del diritto all'indennità un carattere aleatorio, venendo
scisso l'atto abdicativo del proprietario dalla condizione sua
propria, quella del sopravvenire di un atto espropriativo, che invece
è mancato, con lesione dell'affidamento del cittadino che abbia
compiuto una valutazione in termini di convenienza economica della
propria rinuncia.
La volontà legislativa di emanare leggi retroattive deve essere
in primo luogo non irragionevole e non lesiva di valori
costituzionalmente protetti.
La norma, ad avviso del rimettente, sarebbe altresì lesiva del
diritto di proprietà, perchè verrebbe a legittimare a posteriori un
nuovo modo di perdita della proprietà che, rendendo irrilevante sia
la mancata sopravvenienza del decreto di esproprio, sia l'effetto
traslativo dell'accessione invertita, crea un'incertezza ben maggiore
di quella che la giurisprudenza della Corte europea dei diritti
dell'uomo ha censurato riguardo all'occupazione appropriativa in sè.
Da ultimo, intervenendo la norma censurata nei giudizi in corso,
già istruiti dal rimettente in base all'esplicita adesione
all'orientamento della Cassazione sulla ratio e gli effetti dell'art.
9 d.lgs. 20 settembre 1999, n. 354 (sentenza n. 7544 del 2005) -
secondo cui la proroga dell'occupazione da questa norma disposta è
inapplicabile alle fattispecie in cui sia già maturata l'occupazione
appropriativa -, il mutamento in corsa delle regole del gioco
comporterebbe violazione dei principi del giusto processo, in
particolare delle condizioni di parità delle parti (artt. 111, primo
e secondo comma, Cost.; art. 6 Convenzione dei diritti dell'uomo).
Sotto il profilo della rilevanza, il Tribunale di Napoli assume
che ove cadesse la norma censurata, la domanda risulterebbe fondata,
non potendosi riconoscere al verbale di concordamento, in assenza
della tempestiva emissione di decreto di esproprio, effetto
abdicativo del diritto di agire per il conseguimento dell'indennità
di occupazione legittima.
1.1. - Nel giudizio incidentale si sono costituiti i soggetti
privati che hanno agito per ottenere l'indennità di occupazione,
dichiarando di condividere le deduzioni del giudice rimettente, con
ampia riserva di ulteriori deduzioni e memorie.
1.2. - Si è costituito anche il Consorzio Cooperativa
Costruzioni, CCC soc. cooperativa, parte convenuta nel giudizio a
quo, il quale ha dedotto l'inammissibilità e l'infondatezza della
questione.
Secondo quest'ultimo, il Tribunale muove dall'erroneo presupposto
dell'inapplicabilità della proroga disposta dall'art. 9, comma 2,
del d.lgs. n. 354 del 1999, e prolungata dall'art. 1 del d.l. 26
ottobre 2001, n. 390, mentre la giurisprudenza del T.a.r. Campania e
della Corte d'appello di Napoli ritengono correttamente che la norma,
non facendo riferimento alle occupazioni in corso alla data della sua
entrata in vigore, ma incidendo direttamente sui termini di efficacia
degli iniziali decreti di occupazione di urgenza, li dilatano fino a
comprendere un ulteriore biennio dalla primitiva scadenza degli
stessi: il chiarimento interpretativo contenuto nel comma 3-bis
dell'art. 3 d.l. 300 del 2006 (che non è oggetto del presente
giudizio di legittimità costituzionale), conferma l'applicabilità
della proroga di cui sopra alle occupazioni preordinate
all'espropriazione, come nella fattispecie del giudizio a quo.
Ma l'irrilevanza della questione discende chiaramente da quanto
ritenuto dalle Sezioni unite della Corte di Cassazione, in
fattispecie analoga alla presente (sentenza n. 9038 del 2008),
secondo cui «la rituale conclusione del procedimento espropriativo,
mediante la tempestiva emissione di decreto di esproprio, è
condizione di efficacia dell'atto di accordo sull'indennità solo
riguardo all'indennità di espropriazione (non essendo questa dovuta
ove la procedura non si sia conclusa), ma non anche per l'indennità
di occupazione legittima, in quanto la conclusione irrituale del
procedimento, per via dell'irreversibile trasformazione del fondo in
assenza di tempestivo decreto di esproprio, non esclude la
legittimità dell'occupazione fino alla sua scadenza», sicchè
«l'irrilevanza della conclusione del procedimento rispetto
all'accordo sull'indennità di occupazione rende superflua ogni
questione di applicabilità, e di legittimità costituzionale,
relativamente allo ius superveniens, costituito dall'art. 3, comma 3,
d.l. 300 del 2006, conv. in legge 17 del 2007, che riconosce comunque
efficacia vincolante agli accordi sull'indennità, indipendentemente
dall'emanazione del decreto di esproprio».
Secondo la parte, la questione è comunque infondata atteso il
carattere interpretativo della norma censurata. Questa perviene a
risolvere un contrasto giurisprudenziale riguardo all'applicazione
dell'art. 9, comma 2, d.lgs. 354 del 1999, stabilendo ora chiaramente
che la proroga prevista da tale disposizione si riferisce alle
occupazioni d'urgenza, e i verbali di concordamento dell'indennità
mantengono efficacia a prescindere dalla tempestiva emanazione del
decreto di occupazione.
Tale disciplina non può esser considerata irragionevole, potendo
la legge avere efficacia retroattiva per sua stessa previsione
esplicita o implicita, specie ove si tratti di chiarire il senso di
norme preesistenti, o di imporre una delle possibili varianti di
significato compatibile con il tenore letterale, non solo ove esista
contrasto giurisprudenziale, ma anche in presenza di indirizzi
omogenei, purchè non si ponga un problema di stabilità delle
pronunce passate in giudicato.
Neppure potrebbe dirsi violato l'art. 42 Cost., giacchè non si
vede come la norma censurata avrebbe introdotto un nuovo modo di
perdita della proprietà, in ragione del concordamento amichevole (la
cessione volontaria del bene è prevista legislativamente, e nella
fattispecie è stata corrisposta agli espropriandi una maggiorazione
del settanta per cento dell'indennita'). Nè il giudice rimettente
spiega come ciò possa rilevare nel giudizio a quo, in cui si fa
questione della spettanza dell'indennità di occupazione legittima.
Non può neppure ravvisarsi la violazione dei principi del giusto
processo, posto che il limite alla possibilità di emanare norme
retroattive, ravvisabile nella tutela dell'affidamento, è dettato
dalla rispondenza o meno a criteri di ragionevolezza del regolamento
d'interessi, innovativo rispetto a quello preesistente. L'accordo, a
suo tempo stipulato dai proprietari espropriandi, ha natura
transattiva, e la sua applicazione s'impone con la forza dei
contratti. Inoltre, nessun mutamento radicale ha posto il legislatore
con la norma censurata, limitandosi semplicemente a dirimere un
contrasto giurisprudenziale.
1.3. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio
dei ministri, che chiede dichiararsi l'infondatezza della questione.
La censura, secondo la difesa erariale, si risolve in una critica
inammissibile alle scelte discrezionali del legislatore, che ha
effettuato una comparazione di interessi in chiave di bilanciamento
di posizioni contrapposte.
Nella relazione al disegno di legge di conversione del d.l. 300
del 2006, si richiama l'art. 9, comma 2, d.lgs. 354 del 1999, che,
proponendosi di condurre a termine le procedure espropriative in
corso nel quadro del completamento dell'opera di ricostruzione
avviata con la legge 219 del 1981, aveva disposto la protrazione per
due anni del termine di efficacia dei decreti di occupazione
d'urgenza emanati per la realizzazione degli interventi previsti da
quella normativa.
La Cassazione aveva originariamente interpretato la norma come
estensiva ab origine dei termini di occupazione, e quindi come
sanatoria generalizzata delle occupazioni ai fini dell'esproprio.
L'efficacia dei decreti di occupazione era prorogata da successivi
interventi normativi (fino al 31 dicembre 2005, per effetto dell'art.
1, comma 1, d.l. 390 del 2001, convertito con modificazioni dalla
legge 21 dicembre 2001, n. 444, e per effetto dell'art. 6-quater del
d.l. 30 dicembre 2004, n. 314, convertito con modificazioni dalla
legge 1° marzo 2005, n. 26), ma la Suprema Corte maturava un diverso
orientamento, nel senso di escludere l'efficacia della proroga
postuma, ove alla scadenza fosse già maturata l'acquisizione
pubblica del fondo per via dell'irreversibile trasformazione.
Per regolare tale situazione, suscettibile di determinare
pesantissimi oneri per le Amministrazioni locali, è stato emanato
l'art. 3, comma 3, d.l. 300 del 2006, finalizzato ad attribuire
perdurante efficacia agli accordi già perfezionati sulle indennità
espropriative.
Venendo ai profili di costituzionalità della norma in
discussione, l'Avvocatura esclude che la legge retroattiva sia di per
sè irragionevole, avendo essa realizzato un equilibrato componimento
degli interessi in gioco, in relazione alla natura ed al carattere
eccezionale della disposizione, anche al fine di salvaguardare la
finanza pubblica in vista degli impegni assunti anche in sede
comunitaria: è nota la peculiarità della procedura espropriativa
contemplata dalla legge n. 219 del 1981, emanata per fronteggiare
situazioni di emergenza conseguenti a gravi calamità naturali.
Per la difesa erariale non c'è violazione del diritto di
proprietà, la cui funzione sociale, costituzionalmente sancita,
investe il legislatore del perseguimento del fine pubblico a seconda
delle condizioni socio-economiche e delle scelte di politica del
diritto, con l'unico limite che le scelte discrezionali devono essere
guidate dal canone della ragionevolezza, identificabile nella
plausibile idoneità del mezzo impiegato rispetto al fine da
perseguire e nella proporzionalità tra l'interesse da tutelare e lo
strumento prescelto.
Da ultimo, l'art. 111 Cost. non tocca le prerogative del
legislatore, e non contiene alcun divieto esplicito di leggi
retroattive fuori della materia penale.
2. - Nel corso di analoga causa civile, il Tribunale di Napoli,
con ordinanza del 10 maggio 2007 (r. o. n. 210 del 2008), ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma
3, d.l. 28 dicembre 2006 n. 300 (Proroga di termini previsti da
disposizioni legislative e disposizioni diverse), convertito con
modificazioni dalla legge 26 febbraio 2007, n. 17, per violazione
degli artt. 3, secondo comma, 42, secondo e terzo comma, Cost., anche
in relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali, e dell'art. 111, primo e secondo comma, Cost., anche in
relazione all'art. 6, primo comma, della suddetta Convenzione.
Il rimettente svolge considerazioni del tutto coincidenti con
quelle dell'ordinanza n. 209, sopra richiamata.
2.1. - Nel giudizio costituzionale si sono costituiti gli attori
del giudizio a quo, dichiarando di condividere le deduzioni del
giudice rimettente, con ampia riserva di ulteriori deduzioni e
memorie.
2.2. - Si è costituito anche il Consorzio Cooperativa
Costruzioni, CCC soc. cooperativa, convenuto nel giudizio principale,
il quale deduce l'inammissibilità e l'infondatezza della dedotta
questione e svolge argomentazioni conformi alla memoria, sopra
esaminata, relativa all'ordinanza n. 209.
2.3. - Anche il Presidente del Consiglio dei ministri,
intervenuto nel giudizio costituzionale, chiede dichiararsi
l'infondatezza della questione in base alle stesse testuali
argomentazioni svolte nella parallela procedura.
3. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica entrambe le parti di
ciascuno dei giudizi a quibus hanno presentato memorie.
Il Consorzio Cooperativa Costruzioni insiste perchè sia
dichiarata l'inammissibilità e l'infondatezza della dedotta
questione. Conferma che a differenza di quanto sostiene controparte,
il verbale di concordamento non può considerarsi inefficace, non
solo alla luce della norma impugnata, ma, prima ancora, per effetto
della proroga del termine di occupazione legittima con il d.lgs. n.
354 del 1999.
Le parti private sostengono invece l'illegittimità
costituzionale della norma, giacchè a loro dire, il Tribunale di
Napoli ha correttamente applicato il principio per cui i verbali di
concordamento perdono efficacia se non interviene il decreto di
esproprio. Con la norma censurata il legislatore, consapevole della
perdita di efficacia dell'accordo una volta scaduta l'occupazione
senza l'emissione di decreto di esproprio, ha alterato la natura
giuridica degli istituti, configurando un singolare acquisto-perdita
della proprietà, che vanifica e sostituisce, indietro nel tempo,
quelli precedenti. L'art. 3, comma 3, d.l. n. 300 del 2006,
convertito in legge n. 17 del 2007, non è norma interpretativa, e lo
si desume dal diverso carattere, dichiaratamente interpretativo, del
successivo comma 3-bis, che esclude dalla proroga le occupazioni non
presiedute da dichiarazione d'indifferibilità e urgenza.
Secondo le parti, i lavori parlamentari per la conversione del
decreto tradiscono il vero intento governativo di salvare il
concessionario Consorzio Cooperative Costruzioni da un esborso
stimabile in 10 milioni di euro, perpetrando un abuso clamoroso a
danno dei proprietari, con grave interferenza nelle cause in corso.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Napoli - con due ordinanze identiche, come
sono identici gli scritti difensivi delle parti costituite e
intervenute nel giudizio innanzi alla Corte - ha sollevato questione
di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 3, d.l. 28 dicembre
2006, n. 300 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative
e disposizioni diverse), convertito, con modificazioni, dalla legge
26 febbraio 2007, n. 17.
Osserva il Tribunale che la suddetta disposizione determina la
reviviscenza dei verbali di concordamento dell'indennità,
nell'ambito di procedure espropriative per gli interventi nelle zone
terremotate, di cui alla legge 14 maggio 1981, n. 219. Diversamente,
questi sarebbero stati da considerare inefficaci per la mancata
emanazione dei decreti di esproprio entro il termine di scadenza
delle occupazioni. La norma censurata - a parere del giudice a quo -
vanificherebbe qualsiasi pretesa indennitaria dei proprietari, in
contrasto con il principio di ragionevolezza (art. 3, secondo comma,
della Costituzione), introdurrebbe un nuovo modo di perdita del
diritto di proprietà, in ragione del concordamento amichevole
dell'indennità, in contrasto con l'art. 42, secondo e terzo comma,
Cost., anche in riferimento all'art. 1 del I Protocollo addizionale
alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo, e risolverebbe
giudizi in corso in senso deliberatamente favorevole
all'amministrazione, in contrasto con l'art. 111, primo e secondo
comma, Cost., anche in riferimento all'art. 6 della Convenzione
europea dei diritti dell'uomo.
2. - In via preliminare deve essere disposta la riunione dei due
giudizi aventi ad oggetto la stessa questione.
3. - Non può essere accolta l'eccezione di inammissibilità
avanzata dal Consorzio Cooperativa Costruzioni, che assume
l'inapplicabilità all'accordo sull'indennità di espropriazione
della condizione di efficacia, costituita dall'emanazione del decreto
di esproprio nei termini.
Pur essendo corretto l'assunto da cui muove la parte costituita,
per cui l'emanazione del decreto di espropriazione è condizione di
efficacia dell'accordo indennitario solo per l'indennità di
espropriazione, ma non per l'indennità di occupazione, che è
comunque dovuta, anche se la procedura espropriativa degeneri, e si
concluda con l'occupazione appropriativa (così la sentenza delle
Sezioni unite della Cassazione, n. 9038 del 2008), nella specie,
risulta che le parti, in sede di concordamento, avevano previsto
un'indennità onnicomprensiva, senza distinzioni, e dunque, essendo
inefficace l'accordo riguardo alla parte di essa concernente
l'espropriazione del bene, la somma, forfetariamente concordata nel
suo intero ammontare, rimarrebbe comunque priva di giustificazione.
La recuperata azionabilità della complessiva pretesa
indennitaria dei proprietari, che conseguirebbe alla dichiarazione di
illegittimità costituzionale della disposizione censurata che ha
reso efficaci gli accordi in cui gli stessi proprietari avevano
rinunciato ad azionare tali pretese, rende rilevante la questione
sollevata.
4. - La questione è fondata.
L'art. 3, comma 3, del d.l. n. 300 del 2006 determina la
reviviscenza degli effetti di dichiarazioni a suo tempo rese dai
proprietari, annullando la rilevanza della mancata adozione del
decreto di esproprio.
Senza voler ripercorrere tutta la vicenda normativa e
giurisprudenziale relativa ai verbali di concordamento delle
indennità espropriative nel quadro degli interventi di ricostruzione
delle zone terremotate (legge n. 219 del 1981), la norma censurata
appare come il tentativo di sottrarre quegli accordi indennitari
all'inefficacia cui li condannerebbe la mancata conclusione rituale
della procedura ablatoria.
Già l'art. 9 del d.lgs. 20 settembre 1999, n. 354 (Disposizioni
per la definitiva chiusura del programma di ricostruzione di cui al
titolo VIII della legge 14 maggio 1981, n. 219, e successive
modificazioni, a norma dell'articolo 42, comma 6, della legge 17
maggio 1999, n. 144), si proponeva di rendere possibile, attraverso
la proroga delle occupazioni, l'emanazione tardiva dei decreti di
esproprio, in modo da assicurare l'efficacia degli atti di
concordamento dell'indennità. Di quella norma, però, prevalse
l'interpretazione costituzionalmente orientata, secondo cui qualsiasi
proroga dell'occupazione, stabilita in via legislativa per dar modo
al decreto di esproprio di intervenire utilmente (giacchè,
diversamente, l'avvenuto compimento dell'opera in assenza di decreto
di esproprio fa acquisire il bene alla mano pubblica per effetto
dell'occupazione appropriativa), deve intervenire prima della
scadenza del periodo di occupazione legittima (Cass. n. 3966 del 2004
e n. 7544 del 2005).
L'art. 3, comma 3, del d.l. n. 300 del 2006, convertito dalla
legge n. 17 del 2007, oggetto di censura, interviene ora direttamente
a sancire l'efficacia degli accordi indennitari, a prescindere
dall'emanazione del decreto di espropriazione.
L'irragionevolezza dell'intervento legislativo è palese, ove si
pensi che, nella specie, i proprietari degli immobili assoggettati al
procedimento espropriativo furono indotti a concordare l'indennità,
peraltro cumulativamente determinata, da una valutazione di
convenienza riferita a quel momento specifico della procedura. Nella
valutazione dei motivi per la stipulazione dell'accordo non poteva
non essere presente la consapevolezza della disciplina vigente in
tema di accordi, ivi compresa l'eventualità di una loro inefficacia
ove la procedura non fosse pervenuta a compimento.
Il decreto di esproprio non venne emanato tempestivamente. La
disposizione censurata, ad oltre venti anni da quella vicenda, è
intervenuta a salvaguardare l'efficacia dell'accordo (con l'intento
di incidere sulle liti in corso), quando sono venute meno le
condizioni che avevano contribuito, allora, a determinare la volontà
negoziale della parte.
L'intervento legislativo diretto a regolare situazioni pregresse
è legittimo a condizione che vengano rispettati i canoni
costituzionali di ragionevolezza e i principi generali di tutela del
legittimo affidamento e di certezza delle situazioni giuridiche
(sentenze n. 74 del 2008 e n. 376 del 1995), anche al fine di
assegnare a determinate disposizioni un significato riconoscibile
come una delle possibili letture del testo originario (sentenze n.
234 del 2007 e n. 224 del 2006). La norma successiva non può, però,
tradire l'affidamento del privato sull'avvenuto consolidamento di
situazioni sostanziali (sentenze n. 156 del 2007 e n. 416 del 1999),
pur se dettata dalla necessità di riduzione del contenzioso o di
contenimento della spesa pubblica (sentenza n. 374 del 2002) o per
far fronte ad evenienze eccezionali (sentenza n. 419 del 2000).
La norma censurata non è interpretativa ma innovativa. La sua
portata precettiva non è compatibile, come possibile opzione
interpretativa, con la disciplina previgente, che, anzi, deponeva, al
contrario, nel senso dell'inefficacia dell'accordo, se non fosse
tempestivamente emanato il decreto di esproprio. Essa interviene su
situazioni in cui si è consolidato l'affidamento del privato
riguardo alla regolamentazione giuridica del rapporto, dettando una
disciplina con esso contrastante, e sbilanciandone l'equilibrio a
favore di una parte (quella pubblica, o del privato assuntore
dell'opera, comunque tenuto a sopportare le conseguenze economiche
dell'espropriazione), e a svantaggio dell'altra (il proprietario).
La dichiarazione di illegittimità costituzionale della norma
censurata in riferimento al canone della ragionevolezza assorbe gli
ulteriori profili di censura.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi;
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. dell'art. 3,
comma 3, del decreto-legge 28 dicembre 2006, n. 300 (Proroga di
termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni diverse),
convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2007, n. 17.
Così deciso, in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 gennaio 2009.
Il Presidente: Flick
Il redattore: Finocchiaro
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 30 gennaio 2009.
Il direttore della cancelleria: Di Paola