1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 25-11-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 249 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 maggio 2015
Ordinanza del 22 maggio 2015 del Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Lega Toscana delle Autonomie Locali e Lega delle Autonomie Locali (Legautonomie) contro Comune di Lastra a Signa. Enti locali - Prevista possibilita' di distacco temporaneo di propri dipendenti presso gli organismi nazionali e regionali dell'Anci, dell'Upi, dell'Aiccre, dell'Uncem, della Cispel - Mancata previsione della possibilita' di distaccare tale personale anche in associazioni diverse da quelle tassativamente indicate. - Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), art. 271, comma 2. - (15C00359) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 25-11-2015)

IL CONSIGLIO DI STATO
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 6889 del 2010, proposto da:
Lega Toscana delle Autonomie Locali, rappresentato e difeso
dall'avv. Giuseppe Morbidelli, con domicilio eletto presso Giuseppe
Morbidelli in Roma, Via G. Carducci 4;
Contro Comune di Lastra a Signa;
e con l'intervento di ad adiuvandum:
Lega delle Autonomie Locali (Legautonomie), rappresentato e
difeso dagli avv. Fabio Cintioli, Domenico Ielo e Fabio Elefante, con
domicilio eletto presso Fabio Cintioli in Roma, Via Salaria, 259;
Per la riforma della sentenza del T.A.R. Toscana - Firenze:
Sezione II n. 01542/2009, resa tra le parti, concernente diniego
distacco dipendente comunale;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 febbraio 2015 il
Cons. Francesco Catinella e uditi per le parti gli avvocati Giuseppe
Morbidelli e Fabio Elefante;
1. Con la sentenza appellata i Primi Giudici hanno respinto il
ricorso proposto dalla Lega Toscana delle Autonomie Locali,
associazione regionale di enti locali, aderente alla Lega delle
Autonomie Locali (Legautonomie), avverso il provvedimento con il
quale il Comune di Lastra a Signa ha respinto la richiesta
finalizzata ad ottenere il distacco temporaneo di un dipendente
comunale presso la sede dell'associazione ai sensi dell'art. 271,
comma 2, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.
Con il ricorso in epigrafe specificato la Lega contesta gli
argomenti posti a fondamenti del decisum.
Ha spiegato intervento adesivo la Legautonomie.
All'esito dell'udienza il Consiglio di Stato, previa adozione di
una decisione di reiezione parziale del gravame (sentenza 3 luglio
2012, n. 3883), ha pronunciato l'ordinanza 25 luglio 2012, n. 4217,
recante la sollevazione di incidente di legittimità costituzionale
dell'art. 271, comma 2, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n.
267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali),
«nella parte in cui esclude la possibilità per gli enti locali di
distaccare il proprio personale anche presso associazioni diverse da
quelle tassativamente indicate».
Sulla questione la Corte costituzionale ha adottato la sentenza
24 ottobre 2014, n. 241 con cui è stata dichiarata
l'inammissibilità della questione per difetto di motivazione.
È stata quindi fissata la nuova udienza del 17 febbraio 2015
all'esito della quale, acquisite le nuove produzioni difensive delle
parti, la causa è stata nuovamente trattenuta in decisione.
2. Con la sentenza 3883/2012 cit. questa Sezione ha respinto i
primi due motivi di gravame.
In particolare, il Collegio ha reputato non meritevole di
positiva valutazione il secondo motivo di gravame con cui parte
ricorrente aveva sviluppato la tesi secondo la quale l'elenco -
contenuto nell'art. 271, comma 2, T.U.E.L. - delle associazioni, in
favore delle quali è consentito il distacco dei dipendenti comunali,
non avrebbe carattere tassativo. Si è osservato che, in senso
contrario all'assunto svolto dall'appellante e dall'interveniente, si
pone, sul piano letterale, il riferimento recato dalla norma alla
possibilità, per gli enti locali, di disporre il distacco dei propri
dipendenti presso le associazioni specificamente indicate - id est
gli organismi nazionali e regionali dell'Anci, dell'Upi, dell'Aiccre,
dell'Uncern, della Cispel e sue federazioni - senza l'uso di alcuna
locuzione volta a chiarire la caratterizzazione esemplificativa
dell'elencazione e la possibilità di estendere la sfera di
operatività di tale normativa anche ad altre associazioni di enti
locali. Il dato letterale si salda con quello sistematico, visto che
lo stesso testo unico, al precedente art. 270, dedicato alla
riscossione dei contributi associativi, fa riferimento, al comma 1,
alla categoria residuale delle altre associazioni di enti locali
diverse da quelle enumerate, così evidenziando quella volontà di
estendere la sfera soggettiva di applicazione che, a contrario, fa
difetto nella successiva norma dedicata al distacco del personale.
3. Si deve a questo punto nuovamente esaminare, all'esito della
restituzione degli atti da parte della Corte delle Leggi, il terzo
motivo di ricorso con cui l'appellante, in via subordinata, deduce
l'illegittimità costituzionale dell'art. 271, comma 2, del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ove interpretata secondo l'
accezione restrittiva ora delineata.
Il Collegio reputa di dover rinnovare il giudizio di rilevanza e
di non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale, con le integrazioni motivazionali relative ai punti
su cui si è soffermata la citata sentenza della Corte
costituzionale.
Sul piano della rilevanza, giova ribadire che il diniego
impugnato è basato proprio sulla ritenuta tassatività dell'elenco
delle associazioni contemplate dalla norma in parola.
Quanto alla non manifesta infondatezza, la Sezione osserva che la
previsione di un numerus clausus di associazioni potenzialmente
beneficiarie dei distacchi in esame, oneri economici sono posti in
via integrale a carico degli enti locali a quibus, fa affiorare dubbi
di legittimità costituzionale in relazione ai parametri di cui agli
articoli 3, 18, 97, 114,118, 119 Cost.
4. Quanto al parametro di cui all'art. 3 Cost., questa Sezione
rileva che la previsione di un elenco tassativo, che esclude
aprioristicamente la possibilità di distacco presso altre
associazioni, è di dubbia compatibilità con il principio di
eguaglianza, applicabile anche alle persone giuridiche e agli enti
collettivi, in quanto consacra una disparità di trattamento a carico
delle associazioni diverse da quelle tipizzate, che non possono
beneficiare dei distacchi in esame, e degli enti locali che
aderiscano a tali associazioni, che non possono giovarsi del
meccanismo normativamente enucleato. Detta disparità è accentuata
dalla circostanza che la previsione di un elenco rigido produce una
cristallizzazione delle associazioni beneficiarie, avulsa dalla
verifica del dato, potenzialmente variabile, dell'effettiva
assunzione di un altrettanto o più rilevante grado di
rappresentatività e meritevolezza anche da parte di associazioni
diverse (vedi Corte costituzionale sentenze nn. 2/1969, 975/1988 e
492/1995, che hanno sottolineato l'esigenza di una verifica
periodica, ad opera degli appositi organi amministrativi, della
rappresentatività delle associazioni sindacali, escludendo
l'ammissibilità dell'individuazione aprioristica, una volta per
tutte, di tali associazioni). A questa stregua la norma - che nel
caso di specie esclude l'associazione ricorrente nonostante questa
abbia dimostrato il suo rilevante grado di rappresentatività e la
finalizzazione della sua azione al soddisfacimento dei bisogni
istituzionali degli enti rappresentati - si espone a un possibile
rimprovero di irragionevolezza, accentuato dal rilievo sistematico
della diversa opzione abbracciata dal citato art. 270 TUEL che, in
tema di riscossione dei contributi, mostra invece di annettere
rilievo anche al dato dinamico dell'emersione di associazioni di enti
locali diverse da quelle elencate dal legislatore.
4.1. Con la rammentata sentenza n. 241/2014 la Consulta ha
ritenuto che l'ordinanza di rimessione risulti carente di un'adeguata
motivazione, in ordine sia alle ragioni sottese alla formulazione
della regola contenuta nella normativa oggetto di censura (di cui
viene denunciato esclusivamente il carattere tassativo), sia dei
motivi della ritenuta (ma, anch'essa, non altrimenti motivata)
omogeneità (quanto a caratteri, struttura associativa, compiti e
funzioni) delle associazioni ricorrenti rispetto a quelle contemplate
dalla norma, omogeneità che determinerebbe la necessità di
estendere ad esse la disciplina in esame. Una tale lacuna risulta, ad
avviso del Giudice delle Leggi, ancor più evidente se si pone mente
alla mancata considerazione della decisione, pronunciata nel primo
grado dello stesso giudizio a quo, che ha dichiarato manifestamente
infondata analoga questione di legittimità costituzionale, per
esclusione del dedotto carattere immotivato e discriminatorio della
formulazione dell'elenco di cui alla norma impugnata (sull'assunto
che esso «comprende tipologie precise di associazioni di Enti locali,
individuandone una per ogni tipologia»: Tribunale amministrativo
regionale per la Toscana, sezione seconda, 14 ottobre 2009, n. 1542).
La pronuncia della Corte costituzionale ha inoltre rimarcato che
l'ordinanza di rimessione non è confortata da adeguata motivazione
in merito alla configurabilità di quella eadem ratio della
disciplina impugnata con quella degli evocati tertia comparationis
(sentenza n. 142 del 2014; ordinanze n. 101 e n. 16 del 2014) che,
sola, porterebbe a ritenere «irragionevole», e per ciò stesso
arbitraria, la scelta discrezionale del legislatore di differenziare
il trattamento di situazioni di comprovata omogeneità. Manca poi la
giustificazione dell'auspicata estensione del criterio di «maggiore
rappresentativita'» (enucleato dalla giurisprudenza della Corte in
rapporto alla specificità - di diretta matrice costituzionale -
della regolamentazione delle organizzazioni sindacali: da ultimo
sentenza n. 231 del 2013) per individuare le associazioni di enti
locali destinatarie del beneficio in esame.
4.2. La Sezione ritiene che il doveroso approfondimento
sollecitato dalla sentenza della Consulta conduca alle seguenti
integrazioni dell'originario ordito motivazionale.
4.2.1. Quanto alla assenza di adeguata valutazione della ratio
della norma, si rileva che la disposizione, inserita nella parte III
del testo unico degli enti locali (artt. 270-272), dedicata alle
«associazioni degli enti locali», è espressione di un favor per le
forme associative degli enti locali. In quest'ottica si iscrive il
riconoscimento di benefici (nella specie, distacco del personale
dell'ente locale a spese di quest'ultimo) alle associazioni di enti
locali aventi dimensione nazionale e articolazione regionale.
Trattasi, in definitiva, di un apparato normativo teleologicamente
orientato al riconoscimento e alla promozione del valore ascritto
all'associazionismo tra enti locali, in ragione delle attività
strumentali poste in essere da tali organismi esponenziali a
vantaggio dei compiti istituzionali degli enti locali medesimi.
Si tratta della medesima ratio che sorregge altra norma contenuta
nello stesso capo III, l'art. 270, che prevede un regime speciale e
di favore per la riscossione (mediante ruoli) dei contributi
associativi in favore delle associazioni di enti locali, indicando
tuttavia, diversamente dalla noma in questa sede in rilievo, «le
altre associazioni degli enti locali» in aggiunta a un elenco
specifico di associazioni e mostrando, pertanto, di annettere rilievo
anche al dato dinamico dell'emersione di associazioni di enti locali
diverse da quelle elencate dal legislatore.
Dunque, se la ratio che sorregge la prescrizione in esame è il
favore per le forme associative in subiecta materia, si deve ritenere
che una discriminazione astratta, aprioristica e ingiustificata tra
associazioni con le medesime caratteristiche sia in potenziale
conflitto con il principio di uguaglianza.
Va soggiunto che l'esigenza di contenimento della spesa pubblica,
pena la frustrazione del principio che fonda la norma in punto di
favor per il mondo associativo, non pare compatibile con il potere
dello Stato di procedere all'individuazione ex auctoritate delle
associazioni ammesse al beneficio, così comprimendo la libertà di
scelta da parte degli enti locali, nel rispetto dell'autonomia
costituzionalmente garantita, delle associazioni che abbiano un certo
grado di rappresentatività e omogeneità negli elementi costitutivi.
4.2.2. Quanto al profilo dell'omogeneità tra l'associazione
ricorrente e quelle contemplate dalla norma, si deve osservare, per
un verso, che dallo Statuto e dalla documentazione in atti si ricava,
sulla scorta di dati non oggetto di contestazione, che si tratta di
associazione del tutto analoga a quelle elencate dalla legge quanto
ad organizzazione (diffusione nazionale e articolazione regionale),
attività svolta e scopi associativi (sostegno e supporto agli enti
locali nello svolgimento delle attività istituzionali e nel
perseguimento degli interessi esponenziali); e che, per altro verso,
la capacità rappresentativa è dimostrata dall'adesione dei maggiori
Comuni italiani (tra cui Roma, Torino, Napoli, Bologna, Bari), dalla
rappresentanza di enti che esprimono oltre 21 milioni di abitanti e
dalla legittimazione a partecipare attivamente alle sedute del
Consiglio per le Autonomie Locali, organo rappresentativo, a livello
regionale, delle autonomie locali.
Si deve poi rimarcare che la norma preferisce alla ricorrente,
senza l'esternazione di alcuna ragione percepibile, l'ACCRE e la sua
federazione toscana, nonostante si tratti di soggetti che, al pari
della Legautonomie e della Lega Toscana, associano enti territoriali
disomogenei (comuni, province, regioni, città metropolitane e unioni
di comuni). Diversamente da quanto ritenuto dal Primo Giudice, non
può risultare elemento idoneo a giustificazione la diversità di
disciplina il collegamento dell'ACCRE con organismi di enti locali
della comunità europea, trattandosi di profilo non idoneo
distinguere, ai fini che in questa sede rilevano, associazioni
rappresentative dei soli enti locali in ambito nazionale.
4.2.3. Quanto alla sussistenza di una eadem ratio tra la
disciplina di cui all'art. 271 e quella delle associazioni sindacali
si evidenzia che, pur nelle debite differenze collegate alla materia
di riferimento a specifici interessi, viene ugualmente in rilievo una
normativa volta a favorire lo sviluppo dell'associazionismo in una
prospettiva di valore che non può tollerare discriminazioni
ingiustificate, come tali in contrasto con il principio di
associazione e di libertà sindacale (v. Corte cost. n. 492/95).
5. Le considerazioni che precedono mettono in luce anche la non
manifesta infondatezza del dubbio circa il vulnus della libertà di
associazione ex art. 18 della Carta Fondamentale, nella misura in cui
l'irragionevole preclusione dell'operatività del beneficio di cui
all'art. 271, comma 2, cit. in favore di altre associazioni, produce
un detenente rispetto all'adesione dell'ente locale a tali
associazioni e, per l'effetto, incidendo negativamente sul valore del
pluralismo, affievolisce l'esplicazione della libertà di scegliere
le associazioni a cui aderire. Sotto altro profilo non è
manifestamente infondata la questione relativa al contrasto con
l'art. 18 Cost. nella misura in cui la disciplina fin qui
tratteggiata sembra produrre una discriminazione, non ancorata a
concreti parametri giustificativi, delle associazioni costituite
mediante l'estrinsecazione della libertà cristallizzata da detto
precetto costituzionale.
Non assume poi rilievo, al fine di escludere la sussistenza del
dedotto profilo di contrasto con le coordinate costituzionali, la
circostanza che la possibilità del distacco temporaneo del personale
degli enti pubblici presso gli organismi delle associazioni
menzionate dalla norma censurata rappresenti una mera facoltà
attribuita alla discrezionalità degli enti stessi, posto che proprio
l'assoluta inibizione dell'esercizio di tale facoltà impedisce
all'ente locale di indirizzarsi verso associazioni non nominate,
comprimendo la libertà associativa dell'ente e, al tempo stesso,
affievolendo la pretesa di ogni associazione rappresentativa a vedere
valutato il proprio interesse in una logica pluralistica e non
discriminatoria.
6. Si deve poi osservare, riprendendo le considerazioni prima
anticipate, che la differenziazione di regime giuridico tra le
associazioni in esame non trova adeguato fondamento nell'esigenza di
contenere la spesa pubblica, e nel più generale principio di buon
andamento dell'azione amministrativa, visto che, in una prospettiva
costituzionalmente orientata che armonizzi i valori in gioco, dette
finalità vanno perseguite con la previsione di limiti al personale
distaccabile (vedi art. 271, comma 3) e non con la limitazione
irragionevole delle associazioni beneficiarie del distacco; e che,
sotto altro aspetto, sempre in una prospettiva costituzionalmente
orientata, l'esigenza di contenimento della spesa pubblica e di
tutela dell'efficienza amministrativa non può essere fronteggiate
con l'imposizione statale del novero delle associazioni presso cui
gli enti locali possono distaccare il proprio personale ma deve
transitare attraverso la valorizzazione della facoltà degli enti
locali, espressione dell'autonomia organizzativa costituzionalmente
protetta, di scegliere a quali organismi destinare il proprio
personale.
Sotto questo profilo la norma statale si appalesa di dubbia
costituzionalità per violazione degli articoli 114, 118 e 119 Cost.
nella misura in cui lede l'autonomia costituzionalmente garantita
degli enti locali nella impedendo, in assenza di ragioni
giustificative del limite posto alla sfera di libertà, la scelta
discrezionale dell'associazione di riferimento e imponendo un elenco
fissato in modo verticistico a livello statale Tale sospetto di
compressione della sfera di autonomia risulta viepiù significativo
se si considera che la norma in esame è rivolta alla promozione
delle associazioni di enti locali e deve, pertanto, tenere nella
debita considerazione l'inabdicabile esigenza di preservare la sfera
di libertà, costituzionalmente garantita, di tali enti.
Infine, la previsione dell'elencazione tassativa, nella misura in
cui discrimina i soggetti che entrano in contatto con gli enti
locali, obbligando questi ultimi a condotte amministrative non
rispettose del principio di eguaglianza, produce anche una possibile
violazione del principio di imparzialità ex art. 97 Cost.
7. Per queste ragioni il Collegio reputa che sia rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale,
in relazione ai parametri di cui agli articoli 3, 18, 97, 114, 118,
119 Cost., dell'art. 271, comma 2, del decreto legislativo 18 agosto
2000, n. 267, nella parte in cui prevede, ai fini dell'individuazione
degli organismi presso i quali enti locali, le loro aziende e
associazioni dei comuni possono disporre il distacco temporaneo dei
propri dipendenti con gli effetti di legge, un elenco nominativo di
associazioni e non l'indicazione delle associazioni maggiormente
rappresentative degli enti locali.

P. Q. M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
pronunciando sul ricorso in epigrafe specificato, visti gli articoli
134 della Costituzione e 1 della legge costituzionale 9 febbraio
1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante
e non manifestamente infondata, in relazione ai parametri di cui agli
articoli 3, 18, 97, 114, 118, 119 Cost., la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 271, comma 2, del decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267, nella parte in cui prevede, ai fini
dell'individuazione degli organismi presso i quali enti locali, le
loro aziende e associazioni dei comuni possono disporre il distacco
temporaneo dei propri dipendenti con gli effetti di legge, un elenco
nominativo di associazioni e non l'indicazione delle associazioni
maggiormente rappresentative degli enti locali.
Spese al definitivo.
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio in corso.
Ordina che a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti e sia comunicata al Presidente del Consiglio
dei ministri.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17
febbraio 2015 con l'intervento dei magistrati:
Alessandro Pajno, Presidente;
Francesco Caringella, consigliere, estensore;
Manfredo Atzeni, consigliere;
Fabio Franconiero, consigliere;
Luigi Massimiliano Tarantino, consigliere.

Il Presidente: Pajno


L'estensore: Caringella