1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 9-4-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 26 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 12 marzo 1997
N. 26 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 12 marzo 1997 (della regione Veneto) Zootecnia - Misure straordinarie per la crisi del settore lattiero-caseario ed altri interventi urgenti - Previsione, sia delle misure che degli interventi, con decreto-legge - Impugnativa di tale decreto nella sua interezza e, in particolare, degli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 7 ed 8, concernenti, rispettivamente: i finanziamenti con il concorso dello Stato e, in alternativa ad essi, un premio per perdita di reddito, per sopperire alle necessita' delle aziende del settore lattiero-caseario danneggiato dalla crisi determinata dalla epidemia spongiforme bovina; disciplina della procedura delle relative domande; incentivi per l'abbandono della produzione ai fini della ristrutturazione della produzione lattiera; istituzione di una commissione governativa di indagine in materia di quote latte; realizzazione, da parte del Ministero della sanita', di un sistema informativo nazionale basato su un'unica banca dati - Lamentata carenza di adeguata considerazione, in piu' punti di tali disposizioni - peraltro viziate, sotto vari aspetti, da illogicita' e incoerenza - delle competenze delle regioni nella materia de qua, e impossibilita', di conseguenza, di giustiticare sia il mancato coinvolgimento, nella deliberazione del provvedimento - come richiesto anche dal principio di leale cooperazione - della Conferenza Stato-regioni, sia il ricorso, nel caso, alla decretazione di urgenza, determinato in realta' da situazioni non "esterne" ma chiaramente imputabili all'operato dello stesso Governo - Penalizzazione dei produttori della regione Veneto, particolarmente colpiti dalla limitazione, dei previsti incentivi all'abbandono della produzione, alle zone in cui questa e' piu' elevata - Violazione, inoltre, del principio del buon andamento della pubblica amministrazione, anche per la impossibilita' che per effetto della contestata normativa, l'iniziativa economica, nei settori in questione, sia proficuamente indirizzata a finalita' sociali in modi e forme adeguate anche ai valori dell'ordinamento comunitario - Richiamo alla sentenza n. 520/1995. (D.-L. 31 gennaio 1997, n. 11, intero testo e in particolare articoli da 1 a 5, 7 e 8). (Cost., artt. 3, 5, 11, 41, 77, 97, 115, 117 e 118, in relazione al d.P.R. 24 luglio 1997, n. 616, art. 66 e seguenti; legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 12, comma 5, lettera a)). (097C0272) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 9-4-1997)

Ricorso della regione del Veneto, in persona del presidente
pro-tempore della giunta regionale, on. dr. Giancarlo Galan,
rappresentata e difesa, come da mandato in calce al presente atto, ed
in virtù di deliberazione di n. 491 del 18 febbraio 1997, di
autorizzazione a stare in giudizio, dagli avv.ti Romano Morra e
proff. Giuseppe Franco Ferrari e Massimo Luciani, ed elettivamente
domiciliata presso lo studio di quest'ultimo, in Roma, Lungotevere
delle Navi n. 3, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale del d.-l. 31
gennaio 1997, n. 11, pubblicato in Gazzetta Ufficiale, serie gen. n.
25 del 31 gennaio 1997, recante "Misure straordinarie per la crisi
del settore lattiero-caseario ed altri interventi urgenti a favore
dell'agricoltura", nella sua interezza e specificamente quanto agli
artt. 1, 2, 3, 4, 5, 7 e 8.
F a t t o
1. - Il regime delle c.d. quote latte, finalizzato al contenimento
della produzione, da anni eccedente nel mercato europeo, è stato
introdotto in Italia, dopo un lungo contenzioso circa l'effettiva
entità della produzione interna e la irrogazione delle relative
sanzioni comunitarie, dalla legge 26 novembre 1992, n. 468.
Tale testo normativo, dopo avere demandato, all'art. 2, comma 2, la
redazione di elenchi dei produttori titolari di quota e la loro
pubblicazione in appositi bollettini all'Azienda di Stato per gli
interventi nel mercato agricolo (AIMA), all'art. 2, comma 2,
limitatamente ai produttori di associazioni aderenti alla UNALAT,
dispone la articolazione della quota in due parti: l'una (A),
commisurata alla produzione di latte commercializzata nel periodo
1988-1989; l'altra (B), rapportata alla maggiore produzione
commercializzata nel periodo 1991-1992.
Poichè peraltro il regolamento CEE del Consiglio n. 804/1968, del
27 giugno 1968, contemplava la periodica rideterminazione delle quote
nazionali spettanti all'Italia, i commi 6-8 dello stesso art. 2
assegnavano alle regioni il compito di vigilare sulla effettiva
produzione dei singoli operatori e di comunicare all'AIMA per
l'aggiornamento del bollettino le eventuali situazioni di quota
assegnata superiore a quella effettiva, e al Ministro
dell'agricoltura e foreste, acquisito il parere della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato e le regioni e sentite le
organizzazioni professionali maggiormente rappresentative, in caso di
eccedenza delle quantità attribuite ai produttori alla stregua dei
commi 2 e 3 rispetto alle quote nazionali individuate in sede
comunitaria, di stabilire con proprio decreto i criteri generali per
il pieno allineamento con le quote nazionali nell'arco di un
triennio. Lo stesso comma 8 imponeva che, con riferimento alle
riduzioni obbligatorie della quota B, si tenesse conto "dell'esigenza
di mantenere nelle aree di montagna e svantaggiate la maggior
quantità di produzione lattiera".
2. - Il d.-l. 23 dicembre 1994, n. 727, convertito con
modificazioni in legge 24 febbraio 1995, n. 46, ha poi operato la
riduzione delle quote B per singolo produttore, con l'esclusione
degli operatori delle stalle ubicate nelle zone montane di cui alla
direttiva del Consiglio CEE 75/268 del 28 aprile 1975, da effettuarsi
entro il 31 marzo 1995 con operatività dalla campagna 1995-1996.
La legge di conversione n. 46/1995 ha innovato il decreto come
segue:
a) ha previsto (art.2, comma 1, lett. O.a)) la riduzione della
quota A non in produzione, almeno qualora essa ecceda il 50% della
quota A attribuita;
b) dopo avere confermato la riduzione della quota B (lett. a)),
ha escluso (lett. b)) da entrambe le riduzioni i produttori non solo
titolari di stalle ubicate in zone di montagna, ma anche quelli
operanti "nelle zone svantaggiate e ad esse equiparate nonchè nelle
isole";
c) ha consentito (art. 2, comma 2-bis) che i produttori che
abbiano ottenuto, anteriormente all'entrata in vigore della legge n.
468/1992, l'approvazione di un piano di sviluppo o di miglioramento
zootecnico da parte della regione e che lo abbiano realizzato,
possano chiedere la assegnazione di una quota corrispondente
all'obiettivo di produzione indicato nel piano medesimo, in
sostituzione delle quote A e B.
Più in generale il decreto-legge n. 727/1994 e la legge n. 46/1995
hanno soppresso la previa consultazione della Conferenza tra Stato e
regioni, rimettendo la istruttoria e la predisposizione del piano di
rientro esclusivamente all'istanza ministeriale.
Inoltre, la normativa ha introdotto un meccanismo di
autocertificazione delle produzioni, in base al quale gli acquirenti
sono autorizzati a considerare i quantitativi autocertificati dai
produttori.
3. - La legge n. 46/1995 insieme con il decreto-legge convertito
veniva impugnata dalla regione del Veneto con ricorso rubricato n.
23/1995, con allegazione di numerosi profili di incostituzionalità.
Codesta ecc.ma Corte, a seguito di discussione nella pubblica udienza
del 23 novembre 1995, con decisione n. 520 del 28 dicembre 1995
accoglieva il predetto ricorso, in una con quello presentato dalla
regione Lombardia e rubricato con n.r.g. 22/1995, sotto il profilo
della incostituzionalità dell'art. 2, comma 1, della legge, nella
parte in cui non vi si contemplava il parere delle regioni
interessate nel procedimento di riduzione delle quote individuali
spettanti ai produttori di latte bovino.
4. - Il Governo è poi intervenuto nuovamente con la decretazione
di urgenza nel delicato settore de quo, adottando prima il d.-l. 15
marzo 1996, n. 124 e poi, reiterando il primo, adottando il d.-l. 16
maggio 1996, n. 260, impugnati con ricorsi n.r.g. 19 e 28 del 1996,
pendenti avanti la ecc.ma Corte per la decisione, indi con il d.-l. 8
luglio 1996, n. 353, del pari impugnato con ricorso n.r.g. 33/1996,
e pure esso in attesa di decisione, il d.-l. 8 agosto 1996, n. 440,
impugnato con ricorso n.r.g. 38/1996; con il d.-l. 6 settembre 1996,
n. 463, impugnato con ricorso n r.g. 41/1996, e infine con i dd.-ll.
23 ottobre 1996, nn. 542 e 552 (il secondo, impugnato con ricorso
n.r.g. 47/1996). Tali ultimi due decreti-legge, da ultimo, sono stati
convertiti, rispettivamente, nelle leggi 20 dicembre 1996, n. 642 e
23 dicembre 1996, n. 649, entrambe impugnate con ulteriori ricorsi
notificati in data 20 gennaio 1997.
I decreti-legge successivi alla legge n. 46 del 1995 appartengono a
due nuove "catene" di decreti reiterati: una saldatasi con la legge
di conversione del decreto-legge n. 542 del 1996 (legge n. 649 del
1996); l'altra saldatasi con la legge di conversione del
decreto-legge n. 552 del 1996 (legge n. 642 del 1996), entrambe, come
si è detto, impugnate con ricorsi notificati in data 20 gennaio
1997.
La prima catena è relativa alle previsioni sulle procedure di
compensazione (in particolare, all'eliminazione delle procedure
previste dalla legge n. 468 del 1992, sostituite da una compensazione
nazionale gestita dall'AIMA), nonchè alle modalità e ai tempi dei
prelievi e delle restituzioni. La seconda catena riguarda, in
particolare, la disciplina dei bollettini dei produttori titolari di
quota; la fissazione dei criteri di effettuazione della
compensazione; le modalità della compensazione medesima; la
disciplina dell'abbandono della produzione; i termini per la cessione
delle quote latte.
Queste due catene, ancorchè distinte, sono interconnesse, e - per
le ragioni già esposte nei ricorsi sopradescritti - hanno
determinato gravissimi pregiudizi all'autonomia delle regioni in
materia di agricoltura, disegnando uno scenario normativo incoerente
e costituzionalmente illegittimo. L'incoerenza e l'illegittimità
sono state confermate (e aggravate) dalla "saldatura" operata dalle
menzionate leggi nn. 642 e 649 del 1996.
A distanza di pochissimi giorni dalla pubblicazione (nella Gazzetta
Ufficiale, rispettivamente, del 21 e del 23 dicembre 1996) delle
leggi ora ricordate, il legislatore è ora nuovamente intervenuto nel
settore della produzione lattiera con la legge 23 dicembre 1996, n.
662 (che, addirittura, ancorchè pubblicata poco dopo, reca la stessa
data della legge n. 649 del 1996), a conferma della caoticità e
della farraginosità del suo agire.
La legge (essa pure impugnata dalla ricorrente) dedica alla
produzione lattiera i commi da 166 a 174 dell'art. 2, ove si prevede
quanto segue:
a) i commi 166, 167 e 169 ripetono testualmente quanto già
previsto dall'art. 11 del decreto-legge n. 542 del 1996, convertito
in legge n. 649 del 1996;
b) il comma 168 ripete quasi testualmente (eliminando
semplicemente il primo periodo) quanto già previsto dall'art. 3,
comma 1, del decreto-legge n. 552 del 1996, convertito in legge n.
642 del 1996;
c) il comma 170 riproduce in parte l'art. 3, comma 3, dello
stesso decreto-legge n. 552 del 1996, ma con alcune modificazioni. In
particolare, nelle nuova previsione: si elimina il riferimento alla
compensazione nazionale da parte dell'AIMA (peraltro mantenuto in
altre sedi); si proroga il termine per il versamento del prelievo
supplementare da parte degli acquirenti al 31 gennaio 1997 (questa
proroga, peraltro, era stata già disposta dalla legge di conversione
n. 642 del 1996); si aggiunge (a mò di contentino) la previsione
della trasmissione alle regioni e alle province autonome degli
elenchi redatti dall'AIMA a seguito della compensazione nazionale;
d) il comma 171 dispone l'abrogazione retroattiva (a decorrere
dal periodo 1995-1996) del decreto-legge n. 727 del 1994 (convertito
in legge n. 46 del 1995);
e) il comma 172 fa salvi gli effetti prodotti da una serie di
decreti, fra i quali - ultimi della lista - i decreti-legge nn. 542
e 552 del 1996, già convertiti da leggi pubblicate appena pochi
giorni prima;
f) il comma 173 dispone la sostituzione dell'art. 10, comma 6,
della legge n. 468 del 1992, prevedendo un nuovo regime della vendita
e dell'affitto delle quote latte, rispetto al quale le regioni non
hanno alcun ruolo, se non quello di destinatarie di comunicazioni da
parte degli interessati, e di organi cui spetta il compito meramente
esecutivo della verifica che il cedente la quota "non abbia già
utilizzato la quota ceduta";
g) il comma 174, infine, prevede che, a decorrere dal periodo
1996-1997, l'acquisto di una quota latte non comporti la riduzione
della quota già spettante all'acquirente.
In questo modo, si è determinato il risultato di aggravare
ulteriormente la già esistente irragionevole disparità di
trattamento tra regioni e tra singoli produttori.
5. - Nonostante abbiano operato la "saldatura" finale delle
descritte catene di decreti-legge, i confusi e contraddittori
interventi normativi di fine anno non sono riusciti a scrivere la
parola "fine" sotto la lunga e tormentata storia della disciplina in
via d'urgenza della produzione lattiera. L'atto qui impugnato
rappresenta un nuovo, ennesimo intervento "straordinario" (sic|), che
contribuisce a gettare ulteriori ombre ed incertezze su tutta la
vicenda.
La storia di questo decreto è nota: incalzato dalla protesta dei
produttori, angosciati dall'imminente scadenza del c.d.
superprelievo, ed esasperati dalla pachidermica gestione del settore
lattiero-caseario da parte del MIRAAF e dell'AIMA, il Governo ha
ritenuto opportuno intervenire, subito, con un provvedimento
legislativo d'urgenza.
Al contrario di quanto accaduto in altre precedenti occasioni (già
più sopra descritte), alcuni dei provvedimenti oggi adottati sono
caratterizzati, effettivamente, dall'urgenza di far fronte alla
protesta. Come si dimostrerà, però, si tratta di un'urgenza
autoprodotta, che per soprammercato non si accompagna affatto - come
sarebbe invece richiesto dall'art. 77 della Costituzione - alla
necessaria straordinarietà dell'intervento.
6. - Quanto ai suoi contenuti, il decreto impugnato può essere
diviso, per quanto qui interessa (e prescindendo dunque dalle
disposizioni puramente finanziarie e da quelle previdenziali, di cui
agli artt. 9-11) in due parti.
In una prima parte si interviene -, disinteressandosi del tutto
della posizione delle regioni, con forme di finanziamento agevolato
ai produttori, onde far fronte alla crisi del settore determinata,
per un verso, dall'encefalopatia spongiforme bovina, e per l'altro
dalla sovrapproduzione di latte.
Così, l'art. 1 stabilisce ammontare (comma 1), tasso (comma 2),
criteri di calcolo (comma 3) e tempi e garanzie dei finanziamenti per
fronteggiare i danni causati dalla menzionata epidemia (comma 4).
L'art. 2 fissa le procedure per la concessione dei finanziamenti.
L'art. 3 introduce, per i produttori che non abbiano chiesto il
finanziamento di cui all'art. 1, un premio per la perdita di reddito
subita a causa dell'encefalopatia spongiforme bovina. L'art. 4 detta
regole in materia di incentivi per l'abbandono della produzione
lattiera, determinando ammontare, modalità e tempi degli incentivi
medesimi. L'art. 6 dispone un contributo straordinario al Fondo
interbancario di garanzia e detta ulteriori regole in materia.
In una seconda parte, logicamente differenziata dalla prima, e
relativa a questioni che avrebbero dovuto essere oggetto di ben più
meditata considerazione il decreto si occupa direttamente del regime
della produzione lattiera. Cosi, l'art. 5 detta regole
sull'assegnazione di quote ai giovani produttori. L'art. 7 istituisce
una commissione governativa di indagine in materia dì quote latte,
che si segnala per la totale assenza di qualunque rappresentante
regionale, e di qualsivoglia raccordo con le amministrazioni
regionali. L'art. 8, infine, detta norme in materia di
identificazione e registrazione degli animali (anagrafe del
bestiame), anche in applicazione del d.P.R. 30 aprile 1996, n. 317.
Le riferite previsioni normative sono costituzionalmente
illegittime, ed illegittimo è l'intero decreto impugnato, per i
seguenti motivi di
D i r i t t o
1. - Quanto all'intero decreto-legge n. 11 del 1997, e comunque
almeno agli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 7 e 8 specificamente pregiudizievoli
per la ricorrente, si deve lamentare la violazione degli artt. 5, 77,
115, 117 e 118 della Costituzione. Quello impugnato non è che
l'ennesimo, ultimo (?), di una lunghissima serie di decreti-legge in
materia di produzione lattiero-casearia. Come accennato in narrativa,
per una volta almeno si potrebbe qui ritenere presente il requisito
dell'urgenza, atteso che il decreto risulta adottato per far fronte
alla protesta dei produttori.
Vero è, però, che l'urgenza è paradossalmente autoprodotta,
perchè le ragioni della protesta sono imputabili all'inadeguatezza
delle scelte e all'inefficienza dell'Amministrazione dello Stato,
inadeguatezza e inefficienza che hanno trovato il loro punto di
massima, clamorosa, espressione nelle previsioni retroattive che, in
riferimento ai bollettini dell'AIMA, sono state dettate da precedenti
decreti-legge tutti puntualmente impugnati dalla ricorrente con
ricorsi tuttora pendenti innanzi a codesta ecc.ma Corte
costituzionale. Se le cose, dunque, sono al punto in cui sono,
imputet sibi, lo Stato.
In queste condizioni, però, il ricorso allo strumento del
decreto-legge non può essere ammesso, specificamente quando la sua
utilizzazione ha per conseguenza la lesione di sfere di competenza
costituzionalmente garantite alle regioni: cosi facendo, infatti, lo
Stato scarica sulle regioni, attraverso la decretazione d'urgenza, le
conseguenze negative della propria inefficienza, con inaccettabile
de'tournement della funzione specifica dello strumento previsto
dall'art. 77 della Costituzione (far fronte a necessità prodotte
dall'esterno).
Non basta. Il decreto impugnato, s'è detto, è solo l'ultimo di
una serie davvero impressionante. L'eccezione, in materia di
produzione lattiero-casearia, si è fatta dunque regola. Ciò che
doveva essere straordinario è divenuto ordinario. Manca pertanto, in
questo caso, il requisito essenziale della straordinarietà della
decretazione d'urgenza, che è imposto dallo stesso art. 77 della
Costituzione. Di qui, un'ulteriore conferma della violazione di tale
parametro costituzionale, anche in riferimento alle norme
costituzionali che garantiscono autonomia alle regioni (che sono
pregiudicate dal susseguirsi di atti provvisori, che ingenerano
incertezza ed instabilità dei rapporti fra la pubblica
amministrazione e i cittadini, e di quelli fra lo Stato e le regioni
medesime).
Non varrebbe obiettare che la straordinarietà si predicherebbe
dello strumento decreto-legge in genere, e non del singolo atto.
Ciò è vero, infatti, solo se e solo quando il singolo atto non
entra a far parte di una incredibile catena di decreti legge, tutti
nella stessa materia, e tutti rivolti a disciplinare le medesime
questioni. In casi di questo genere, l'assenza di straordinarietà
può ben essere valutata (e censurata) in riferimento al singolo
atto, perchè questo non vale nella sua astratta individuabilità, ma
deve essere assunto quale episodio qualificante di una vera e propria
"politica" normativa. Una "politica" che ha fatto della decretazione
d'urgenza il proprio strumento d'elezione. Il che non è consentito
dalla Costituzione.
2. - Quanto, ancora, all'intero decreto-legge n. 11 del 1997, e
comunque almeno agli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 7 e 8, si deve lamentare la
violazione degli artt. 5, 11, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione,
anche in riferimento al principio di leale cooperazione fra lo Stato
e le regioni, e all'art. 12 della legge 23 agosto 1988, n. 400.
Come ha già limpidamenie affermato codesta ecc.ma Corte proprio in
riferimento alla materia dell'allevamento di bestiame al fine della
produzione lattiera, la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e province autonome deve essere sempre coinvolta
(ai sensi dell'art. 12 della legge n. 400 del 1988) nella
determinazione dei criteri generali della disciplina del settore
lattiero-caseario (sentenza n. 520 del 1995). Tale coinvolgimento è,
qui, clamorosamenie mancato.
La Conferenza invero, non è stata sentita in occasione
dell'adozione del decreto impugnato, come invece prescrive l'art. 12,
comma 5, lett. a), della legge n. 400 del 1988, a tenore del quale la
Conferenza viene consultata "sulle linee generali dell'attività
normativa che interessa direttamente le regioni..." e qui non v'è
dubbio che:
a) interesse della regione siano il sostegno e la
razionalizzazione della produzione lattiero-casearia;
b) il decreto impugnato non sia un semplice, episodico esercizio
di potestà normativa, ma determini linee generali di disciplina del
settore, nel tentativo (peraltro fallito) di dare soddisfazione alle
richieste dei produttori, danneggiati dall'inadeguato esercizio delle
competenze statali in materia. Ciò vale, di per sè, a determinare
l'illegittimità dell'atto qui impugnato, nella sua interezza e
comunque nelle previsioni che più direttamente si riferiscono alle
autonomie regionali (artt. 1, 2, 3, 4, 5, 7 e 8), anche in
considerazione del fatto che il mancato coinvolgimento della
Conferenza Stato-regioni determina, in una con la lesione
dell'autonomia regionale in materia, un'inadeguata considerazione di
tutti gli aspetti rilevanti della problematica della produzione
lattiero-casearia. Di qui, la violazione (sempre in connessione con
l'autonomia regionale) del principio costituzionale del buon
andamento della pubblica amministrazione (art. 97 della Costituzione)
e del principio secondo il quale l'iniziativa privata può essere
guidata e controllata solo per perseguire finalità sociali (art. 41
della Costituzione), ciò che determina anche la conseguente
violazione dell'art. 11 della Costituzione atteso che efficienza e
coerenza delle scelte di governo della produzione lattiero-casearia
sono valori propri dell'ordinamento comunitario, che lo Stato
italiano è tenuto a salvaguardare.
Non varrebbe obiettare che la previsione della necessaria
consultazione della Conferenza Stato-regioni si rinviene in una fonte
ordinaria quale la legge n. 400 del 1988. È infatti evidente che
tale previsione non fa che esplicitare quanto già implicito e
racchiuso nel principio di leale cooperazione fra lo Stato e le
regioni, che deriva direttamente dai parametri costituzionali sopra
invocati, dei quali la legge n. 400 del 1988 è, per questo profilo,
mera integrazione. E neppure varrebbe obiettare che l'urgenza di
provvedere avrebbe impedito la consultazione, atteso che l'urgenza
non giustifica questa "completa esclusione delle regioni" (così la
citata sentenza n. 520 del 1995, punto 7 del Considerato in diritto).
3. - La violazione degli artt. 3, 5, 11, 41, 97, 115, 117 e 118
della Costituzione, anche in riferimento al principio di leale
cooperazione fra lo Stato e le regioni, e all'art. 12 della legge n.
23 agosto 1988, n. 400, nonchè agli artt. 66 e seguenti del decreto
del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977 va lamentata anche
specificamente quanto agli artt. 1, 2 e 8. L'art. 1, invero, non
prevede la consultazione della Conferenza Stato-regioni in ordine
alla determinazione dei "criteri oggettivi per il calcolo della
perdita di reddito subita dal produttore", criteri che - pur essendo
essenziali per la determinazione dell'an e del quantum dei
finanziamenti di cui al comma 1, sono confidati alla discrezionale e
solitaria determinazione dell'AIMA (che li fissa, addirittura, in
riferimento a ciascuna "area geografica": comma 3).
Violazione, dunque, delle regole procedurali che disciplinano
l'adozione di scelte statali incidenti sull'autonomia regionale, ma
allo stesso tempo violazione sostanziale della medesima autonomia,
nella misura in cui ci si trova qui di fronte ad un nuovo,
sconcertante episodio di compromissione della capacità regionale di
governo del settore lattiero-caseario e della zootecnica in generale.
A sua volta, come esposto in narrativa, l'art. 2 del decreto
impugnato detta norme sul procedimento per la concessione del
finanziamento di cui all'art. 1. Anche qui, nonostante la materia sia
di sicuro interesse della regione, la Conferenza Stato-regioni non è
stata consultata in occasione dell'adozione dell'impugnato decreto.
Anche qui, poi, non si è prevista la consultazione della Conferenza
neppure nella fase amministrativa di applicazione del decreto, in
particolare laddove viene affidata ad un decreto del Ministro delle
risorse agricole (di concerto con il Ministro del tesoro) la
determinazione delle "altre modalità tecniche dell'intervento". In
nessun modo, invece, vengono coinvolte le regioni. La cosa è
paradossale, poichè alle regioni si affida il compito di ricevere la
domande (comma 1) e di autorizzare i finanziamenti "previa verifica
... della sussistenza dei requisiti oggettivi e soggettivi
dell'intervento" (comma 2).
La regione, dunque, viene utilizzata come una sorta di ente di
servizio, quasi di ufficio periferico dell'amministrazione statale,
con il risultato di sgravare quest'ultima degli oneri derivanti
dall'applicazione del decreto, e di gravare la regione di tutti gli
incommoda, oltretutto senza averne acquisito la voce in sede di
determinazione dei criteri dell'intervento. Si badi: i criteri di cui
parla l'art. 2, comma 1, non sono relativi ai semplici profili
creditizi. Se così fosse, infatti, il relativo decreto sarebbe stato
competenza del Ministro del tesoro, e non del Ministro delle risorse
agricole (ancorchè di concerto con il primo).
Evidentemente, si tratta di criteri che incidono sulla disciplina
dei "profili soggettivi", così come su quelli "oggettivi" incidono i
criteri di calcolo determinati dall'AIMA ai sensi del già censurato
art. 1, comma 3.
Anche in questo caso, dunque, sono violati i parametri sopra
invocati.
Quanto, infine, all'art. 8, esso prevede che alla banca dati
relativa all'identificazione e registrazione degli animali di cui al
comma 1 siano interconnessi il MIRAAF e l'AIMA, mentre le altre
amministrazioni dello Stato e gli altri soggetti interessati (e
dunque anche le regioni) possono accedervi solo "secondo modalità da
stabilirsi con decreto del Ministro della sanità, di concerto con il
Ministro delle risorse agricole alimentari e forestali" (comma 3).
Anche qui, va lamentata in primo luogo l'assenza di qualunque
consultazione della Conferenza Stato-regioni, nonostante che il
decreto ministeriale di cui al comma 3 sia destinato a fissare i
criteri generali di accesso ad un archivio elettronico di sicuro
interesse regionale.
Oltre alla violazione di tale principio procedurale, peraltro, va
lamentata anche la violazione dei principi sostanziali relativi alle
competenze regionali in materia di zootecnia in generale e di
produzione lattiero-casearia in particolare, per come desumibili dai
parametri sopra indicati. Si è invero costretti a sottolineare
l'ovvio, e cioè che le regioni, prima ancora dello Stato, sono
titolari di potestà legislativa e amministrativa in materia di
zootecnia in generale e di produzione lattiero-casearia in
particolare. Ciononostante, nonostante cioè che alle regioni sia
confidato il governo del settore, l'accesso ad uno strumento
importante come la banca dati di cui all'art. 8, comma 1, del
decreto impugnato viene riservato al MIRAAF e all'AIMA, e solo
eventualmente e "graziosamente" concesso alle regioni in forza di un
successivo decreto ministeriale. Ciò, sebbene si preveda
espressamenie che la banca dati è articolata su tre livelli, locale,
regionale e nazionale (comma 2), e si riconosca l'importanza del
ruolo delle regioni nella stessa raccolta dei dati utili per la
gestione del settore, atteso che "nelle more della realizzazione del
sistema informativo di cui al comma 1", le informazioni necessarie
sono reperite dall'AIMA d'intesa con regioni (comma 5). L'incoerenza
e l'illegittimità di tale previsione, così irrazionale da essere,
oltre che in contrasto con i parametri già invocati, anche violativa
dell'art. 3 della Costituzione, sono palesi.
4. - La violazione degli artt. 3, 5, 11, 41, 97, 115, 117 e 118
della Costituzione, anche in riferimento agli artt. 66 e seguenti
del decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977, va
lamentata quanto agli artt. 4, 5 e 7.
4.1. - Come esposto in narrativa, l'art. 4 del decreto impugnato
detta un'analitica disciplina degli incentivi all'abbandono della
produzione lattiera.
Viene qui nuovamente ripetuta la scelta, già precedentemente
compiuta (v. da ultimo, l'art. 3 del decreto-legge n. 552 del 1996,
convertito in legge n. 642 del 1996), di prevedere un programma
statale di abbandono della produzione, in totale assenza di qualunque
coinvolgimento delle regioni, cui (almeno in teoria, e comunque
secondo Costituzione) spetterebbe la competenza in materia. È lo
Stato, infatti, che decide an e quantum degli incentivi, mentre alle
regioni spetta semplicemente ricevere le domande e rilasciare
un'"autorizzazione", e cioè un provvedimento che - nonostante il
nome altisonante - altro non è che una mera attestazione di
regolarità della domanda, in assenza di qualunque elemento che
faccia pensare all'esistenza di un autentico potere discrezionale
della regione in ordine all'accoglimento o meno della domanda stessa.
Non basta. Gli incentivi sono previsti in riferimento in
particolare alle "aree a più alta vocazione produttiva" (comma 1).
Poichè, come è noto, la più parte del territorio della ricorrente
è composta da aree cosi vocate, si è in tal modo gravemente
penalizzata la regione del Veneto, non foss'altro perchè la
limitazione degli incentivi alle zone a maggiore vocazione produttiva
significa il possibile impoverimento del settore nel territorio della
regione, e quindi la pregiudicazione dei poteri regionali di governo
del settore medesimo.
Infine, il comma 3 dello stesso art. 4 dispone che i quantitativi
di riferimento spettanti alle aziende beneficiarie del premio "sono
attribuiti alla riserva nazionale". In questo modo, detti
quantitativi divengono possibile oggetto di assegnazione ad altri
produttori. Tale riassegnazione però, deve avvenire secondo i
criteri di cui al decreto-legge n. 552 del 1996, per come modificato
dalla legge n. 642 del 1996, e cioè secondo una disciplina
analitica, dettata interamente dallo Stato in ispregio
dell'autonomia della regione, che la ricorrente ha già censurato in
sede di impugnativa dei menzionati atti normativi, con ricorsi
tuttora pendenti innanzi a codesta ecc.ma Corte costituzionale.
Tutte le riferite previsioni contrastano con le norme-parametro
sopra indicate (artt. 5, 115, 117 e 118 della Costituzione, anche in
riferimento agli artt. 66 e seguenti del decreto del Presidente della
Repubblica n. 616 del 1977), che riconoscono alla ricorrente
specifica competenza in materia di zootecnia e di produzione
lattiero-casearia. Quanto, poi, agli artt. 3, 11, 41 e 97 della
Costituzione, essi risultano violati (in combinato disposto con le
previsioni di cui sopra) per vari profili. La disciplina introdotta
del decreto impugnato, invero, determina l'impossibilità di
un'efficiente amministrazione del settore, che è possibile solo
quando le esigenze delle singole zone del Paese possono essere
direttamente apprezzate dall'Ente autonomo (la regione) di
riferimento. In questo modo (così come rilevato per altro profilo
già al punto 2.) sono pregiudicati (sempre in riferimento
all'autonomia regionale in materia) il principio costituzionale del
buon andamento della pubblica amministrazione e la possibilità di
perseguire adeguate finalità sociali ai sensi dell'art. 41 della
Costituzione, ciò che determina anche la conseguente violazione
dell'art. 11 della Costituzione atteso che efficienza e coerenza
delle scelte di governo della produzione lattiero-casearia sono
valori propri dell'ordinamento comunitario, che lo Stato italiano è
tenuto a salvaguardare.
4.2. - L'art. 5 detta regole sull'assegnazione di quote ai giovani
produttori, disponendo che agli stessi sono gratuitamente attribuiti,
a domanda, quantitativi di riferimento supplementari, che vengono
attinti dalla riserva nazionale, per come incrementata dagli
abbandoni della produzione incentivati dal precedente art. 4. Il
beneficio, comunque viene circoscritto (con minuziosa e puntigliosa
precisazione) ai soli giovani che: a) abbiano un'età inferiore ai 40
anni; b) siano titolari di una quota inferiore a 500.000 Kg.; c) si
impegnino ad acquistare quantitativi anche nell'ambito del programma
volontario di abbandono previsto dal decreto-legge n. 552 del 1996.
Il beneficio, altresì, è limitato ad un massimo del 20% della quota
di cui i giovani produttori siano titolari.
Come si vede, questa analitica e dettagliatissima previsione si
aggiunge a quelle - già esse analitiche e dettagliatissime - di cui
al decreto-legge n. 552 del 1996, e soffre dunque degli stessi,
aggravati, vizi di quelle. Come già si era rilevato in sede di
impugnazione del decreto-legge n. 552 del 1996 e della legge n. 642
del 1996, invero, previsioni dì questo tipo determinano
l'espropriazione di qualunque potere decisionale e programmatorio
della regione in materia di riassegnazione delle quote. Potere,
questo, che - si era già rilevato - è invece indispensabile: solo
la regione è in grado di stabilire con coerenza ed efficienza quali
categorie di produttori siano, in ragione delle specifiche esigenze
del territorio, meritevoli della riassegnazione delle quote. Anche
qui, per le ragioni indicate al precedente punto 4.1., sono violati i
parametri invocati.
4.3. - L'art. 7 istituisce una commissione governativa di indagine
in materia di quote latte. Come già rilevato in narrativa, tale
commissione si segnala per la totale assenza di qualunque
rappresentante regionale e di qualsivoglia raccordo con le
amministrazioni regionali. Tale assenza è sconcertante, perchè
compito precipuo della commissione è "accertare le modalità della
gestione delle quote... e l'efficienza dei controlli svolti dalle
amministrazioni competenti" (comma 1), e perchè essa può accedere a
tutti gli "uffici ed archivi pubblici" (comma 2). La mancata
previsione di una presenza regionale è gravissima, perchè equivale
a tagliare fuori proprio il soggetto che dovrebbe essere
costituzionalmente competente a governare la materia interessata, e
rende la regione semplice oggetto e non anche soggetto del controllo.
Vengono, in questo modo, clamorosamente violati i parametri già
indicati, sia per ciò che concerne le previsioni costituzionali e
primarie che garantiscono alla regione competenza in materia di
produzione lattiera (artt. 5, 115, 117 e 118 della Costituzione,
anche in riferimento agli artt. 66 e seguenti del decreto del
Presidente della Repubblica n. 616 del 1977); sia per ciò che
concerne le previsioni relative all'efficiente amministrazione del
settore (artt. 3, 11, 41 e 97 della Costituzione), atteso che non
può essere efficace l'azione di una commissione d'indagine, se di
questa fanno parte incaricati solo di uno dei soggetti titolari di
competenze in materia (lo Stato), mentre manca dei tutto la
rappresentanza dell'altro soggetto (la regione). Una presenza tanto
più necessaria, questa, quanto più chiara ed imparziale deve essere
l'individuazione delle inefficienze e delle responsabilità, ciò che
è possibile solo se lo Stato che la regione sono presenti nella
commissione di indagine.
In altre parole: se l'indagine deve toccare tutte le
amministrazioni "competenti", la commissione non può che essere a
composizione mista Stato-regione, atteso che sia lo Stato che le
regioni (anzi: le seconde assai più del primo) sono titolari di
competenze in materia di produzione lattiero-casearia. A meno che il
legislatore statale non sia qui incorso in un rivelatore lapsus
freudiano, e non abbia voluto significare che, stante la vigente
(illegittima e già dalla ricorrente ripetutamente impugnata)
normativa statale di settore, veramente "competenti" sono, a suo
avviso, solo le... amministrazioni dello Stato| Il che, invero,
sarebbe un chiaro riconoscimento dell'illegittimità del decreto qui
impugnato ma anche di tutta la caotica e contraddittoria normativa
succedutasi in questi ultimi due anni.

P. Q. M.
Si chiede che codesta ecc.ma Corte voglia, in accoglimento del
presente ricorso, dichiarare l'illegittimità costituzionale del
d.-l. 31 gennaio 1997, n. 11, pubblicato in Gazzetta Ufficiale, serie
generale, n. 25 del 31 gennaio 1997, recante "Misure straordinarie
per la crisi del settore lattiero-caseario ed altri interventi
urgenti a favore dell'agricoltura" nella sua interezza e
specificamente quanto agli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 7 e 8.
Milano-Venezia-Roma, addì 1 marzo 1997
Avv. Romano Morra - avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari - avv. prof.
Massimo Luciani
97C0272