1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 34 del 23-8-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 56 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 luglio 1989
N. 56 Ricorso depositato in cancelleria il 4 luglio 1989 (della provincia autonoma di Trento) Acque pubbliche - Coordinamento delle attivita' volte al riassetto organizzativo e funzionale del suolo e delle acque - Attribuzione a tutte le disposizioni della legge impugnata della natura di principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione e di principi di riforma economico-sociale - Poteri di emanazione di atti di indirizzo e coordinamento attribuiti al Presidente del Consiglio dei Ministri su proposta del Ministro dei lavori pubblici, anziche' al Governo, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri - Illegittimo potere di controllo di competenza del comitato dei Ministri sull'attuazione dei programmi di intervento delle province autonome - Illegittimo potere di controllo sostitutivo attribuito al Presidente del Consiglio per attivita' da svolgersi in termini essenziali - Irragionevole previsione di trasferimento o delegazione alla provincia autonoma di funzioni amministrative gia', peraltro, a loro spettanti Asserita violazione delle competenze provinciale in materia di ordinamento degli uffici e di acque pubbliche ed opere idrauliche, di urbanistica, tutela del paesaggio, porti lacuali, opere di prevenzione e di pronto soccorso per calamita' pubbliche, miniere, cave, torbiere. (Legge, 18 maggio 1989, n. 183, artt. 1, quinto comma, 3, 4, primo comma, 9, ottavo comma, lett. a), e nono comma, lett. b), 12, 13, 14, 17, 18, 20, secondo, terzo, e quarto comma, 21, terzo comma, 22, primo, secondo e sesto comma, 25, terzo, quarto e quinto comma). (D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, artt. 8, nn. 3, 5, 6, 13, 14, 16, 17, 21 e 24, 9, nn. 9 e 10, 16, 14, secondo e terzo comma, nonche' del titolo sesto). (089C0763) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.34 del 23-8-1989)

Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della giunta provinciale pro-tempore Mario Malossini,
autorizzato con delibera n. 6997 del 16 giugno 1989, rappresentato e
difeso dagli avvocati professori Valerio Onida e Gualtiero Rueca, e
presso quest'ultimo elettivamente domiciliato in Roma, largo della
Gancia, 1, come da procura speciale a rogito notar Pierluigi Mott del
19 giugno 1989, n. 53853, contro il Presidente del Consiglio dei
Ministri per la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli
artt. 1, quinto comma, 3, 4, primo comma, 9, ottavo comma, lett. a),
e nono comma, lett. b), 12, 13, 14, 17, 18, 20, secondo, terzo e
quarto comma, 21, terzo comma, 22, primo, secondo e sesto comma, 25,
terzo, quarto e quinto comma, recante "Norme per il riassetto
organizzativo funzionale della difesa del suolo", per violazione
dell'art. 8, n. 3), n. 5), n. 6), n. 13), n. 14), n. 16), n. 17), n.
21), n. 24), dell'art. 9, n. 9), n. 10), dell'art. 16, dell'art. 14,
secondo e terzo comma, nonchè del titolo sesto del d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670 e relative norme di attuazione.
La legge 18 maggio 1989, n. 183, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale - serie generale - n. 120 del 25 maggio 1989, recante
"Norme per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del
suolo", ha per scopo "di assicurare la difesa del suolo, il
risanamento delle acque, la fruizione e la gestione del patrimonio
idrico per gli usi di razionale sviluppo economico e sociale, la
tutela degli aspetti ambientali ad essi connessi".
Alla realizzazione di tali attività sono chiamati - secondo
l'ambito delle rispettive competenze - una serie di soggetti
pubblici: "lo Stato, le regioni a statuto speciale e ordinario, le
province autonome di Trento e di Bolzano, le province, i comuni, le
comunità montane, i consorzi di bonifica ed irrigazione e quelli di
bacino montano" (art. 1, quarto comma).
La legge individua i soggetti competenti in materia di difesa del
suolo: a livello centrale, il Presidente del Consiglio dei Ministri,
il Ministro dei lavori pubblici, il Ministro dell'ambiente, e, come
organi di nuova istituzione, il Comitato dei ministri per i servizi
tecnici nazionali e gli interventi nel settore della difesa del
suolo, il Comitato nazionale per la difesa del suolo, la Direzione
generale della difesa del suolo (in cui viene trasformata la vecchia
direzione generale delle acque e degli impianti), i servizi tecnici
nazionali istituiti presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri
sotto l'alta vigilanza del Comitato dei ministri.
L'art. 10 della legge attribuisce poi una serie di competenze alle
regioni; l'art. 11 prevede che i comuni, le province, i loro consorzi
e associazioni, le comunità montane, i consorzi di bonifica e gli
altri enti pubblici e di diritto pubblico con sede nel bacino
idrografico partecipino all'esercizio di funzioni regionali in
materia di difesa del suolo nei modi e nelle forme stabilite dalle
regioni nell'ambito delle competenze del sistema delle autonomie
locali.
L'art. 12, infine, istituisce per ogni bacino idrografico di
rilievo nazionale una autorità di bacino: organi dell'autorità di
bacino sono il Comitato istituzionale; il Comitato tecnico; il
segretario generale e la segreteria tecnico-operativa.
Ai sensi del terzo comma dell'art. 12, il Comitato istituzionale
è presieduto dal Ministro dei lavori pubblici, ovvero dal Ministro
dell'ambiente per quanto attiene al risanamento delle acque, la
tutela dei suoli dall'inquinamento e la salvaguardia dell'ecosistema
fluviale, ed è composto, oltre che dai due Ministri indicati, dai
Ministri dell'agricoltura e foreste e per i beni culturali e
ambientali, o dai sottosegretari da loro delegati; dai presidenti
delle giunte regionali delle regioni interessate, o dagli assessori
delegati; dal segretario generale dell'autorità di bacino.
Il Comitato tecnico è organo di consulenza del Comitato
istituzionale e provvede alla elaborazione del piano del bacino; è
presieduto dal segretario regionale ed è costituito da funzionari
designati, in numero paritetico, dalle amministrazioni statali e da
quelle regionali presenti nel Comitato istituzionale, e nominati dal
Ministro dei lavori pubblici (quinto e sesto comma).
Il segretario generale, infine, è nominato dal Comitato
istituzionale, su proposta del Ministro dei lavori pubblici, di
intesa con il Ministro dell'ambiente, tra i funzionari del Comitato
tecnico ovvero tra esperti di comprovata qualificazione professionale
nel settore della difesa del suolo (art. 8).
Così individuati i soggetti di governo sistema della difesa del
suolo, è importante esaminare le loro competenze.
1. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del
Ministro dei lavori pubblici ovvero del Comitato dei ministri per i
servizi tecnici nazionali nel caso di cui alla lett. d), previa
deliberazione del Consiglio dei Ministri approva:
a) le deliberazioni concernenti i metodi ed i criteri, anche
tecnici, per lo svolgimento delle attività di cui agli artt. 2 e 3,
nonchè per la verifica ed il controllo dei piani di bacino, dei
programmi di intervento e di quelli di gestione;
b) gli atti relativi alla delimitazione dei bacini di rilievo
nazionale e interregionale;
c) i piani di bacino di rilievo nazionale, sentito il Comitato
nazionale per la difesa del suolo di cui all'articolo 6 e previo
parere del consiglio superiore dei lavori pubblici;
d) il programma nazionale di intervento, di cui all'art. 25,
terzo comma;
e) gli atti volti a provvedere in via sostitutiva in caso di
persistente inattività dei soggetti ai quali sono demendate le
funzioni previste dalla legge, qualora si tratti di attività da
svolgersi entro termini essenziali, avuto riguardo alle obbligazioni
assunte o alla natura degli interventi;
f) ogni altro atto di indirizzo e coordinamento nel settore
disciplinato dalla presente legge (art. 4, primo comma).
2. - Il Comitato dei ministri per i servizi tecnici nazionali e
gli interventi nel settore della difesa del suolo:
a) ha funzioni di alta vigilanza sui servizi tecnici nazionali
ed adotta gli atti di indirizzo e di coordinamento delle loro
attività;
b) propone al Presidente del Consiglio dei Ministri lo schema
di programma nazionale di intervento di cui all'art. 25 della legge
(art. 4, secondo comma).
3. - Il Ministro dei lavori pubblici - che diventa il vero dominus
della materia - ha competenza, ai sensi dell'art. 5 della legge, per
quanto riguarda:
a) la formulazione di proposte, sentito il Comitato nazionale
per la difesa del suolo, per l'adozione degli indirizzi e criteri per
lo svolgimento del servizio di polizia idraulica, di navigazione
interna, di piena e di pronto intervento idraulico e per la
realizzazione, gestione e manutenzione delle opere degli impianti e
la conservazione dei beni;
b) il soddisfacimento delle esigenze organizzative necessarie
al funzionamento del Comitato nazionale per la difesa del suolo;
c) la presposizione della relazione sull'uso del suolo e sulle
condizioni dell'assetto idrogeologico, nonchè della relazione sullo
stato di attuazione dei programmi triennali di intervento di cui
all'art. 25 della legge;
d) la progettazione, realizzazione e gestione delle opere
idrauliche di competenza statale, nonchè l'organizzazione e il
funzionamento dei servizi di polizia idraulica e di pronto intervento
di propria competenza;
e) il coordinamento, ad ogni livello di pianificazione, delle
funzioni di difesa del suolo con gli interventi per la tutela e
l'utilizzazione delle acque e la tutela dell'ambiente.
4. - Il Ministro dell'ambiente, ai sensi dell'art. 5, terzo comma,
provvede nei bacini di rilievo nazionale ed internazionale,
all'esercizio delle funzioni amministrative di competenza statale in
materia di inquinamento e di smaltimento dei rifiuti, anche gli
assetti di rilevanza ambientale di cui, in particolare, all'art. 3,
primo comma, lettere a) e b).
5. - Il Comitato nazionale per la difesa del suolo (art. 6) ha una
competenza di tipo consultivo (v. settimo comma).
6. - Di grande importanza, nel sistema della legge, sono i servizi
tecnici nazionali (art. 9), istituiti - come si è detto - presso la
Presidenza del Consiglio dei Ministri "in un sistema coordinato ed
unitario sotto l'alta vigilanza del Comitato dei Ministri", e a cui
è assicurata "autonomia scientifica, tecnica, organizzativa ed
operativa".
Sono costituiti come servizi tecnici nazionali i servizi tecnici
già operanti presso il Ministero ll.pp. e il Ministero dell'ambiente
(idrografico e mareografico; sismico; dighe; geologico); le strutture
della p.a. che già operano nel settore, nonchè quelle del Corpo
forestale dello Stato e quelle proposte all'intervento straordinario
nel Mezzogiorno; possono altresì essere istituiti altri s.t.n. con
la procedura prevista nello stesso art. 9, nono comma.
Ai sensi di tale disposizione "entro un anno dalla data di entrata
in vigore della presente legge, con appositi regolamenti, emanati con
decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente
del Consiglio dei Ministri, sentite le competenti commissioni
parlamentari, si provvede alla riorganizzazione ed al potenziamento
dei servizi tecnici di cui al secondo comma, in particolare
disciplinando:
a) l'ordinamento dei servizi tecnici nazionali ed i criteri
generali di organizzazione, anche sotto il profilo della
articolazione territoriale, di ogni singolo servizio;
b) i criteri generali per il coordinamento dell'attività dei
servizi tecnici nazionali, dei servizi tecnici dei soggetti
competenti ai sensi dell'art. 1, quarto comma, tenendo conto in modo
particolare dell'attività svolta dai servizi tecnici regionali;
c) i criteri per la formazione di ruoli tecnici omogenei per
ciascun servizio, con l'attribuzione di posizioni giuridiche basate
sul possesso del titolo professionale necessario allo svolgimento
delle attività di ogni singolo servizio e sul livello professionale
delle mansioni da svolgere;
d) i criteri generali per la attribuzione della dirigenza dei
servizi e dei singoli settori in cui gli stessi sono articolati nel
rispetto del principio della proposizione ai servizi ed ai singoli
settori tecnici di funzionari appartenenti ai relativi ruoli;
e) le modalità di organizzazione e di gestione del sistema
informativo unico e della rete nazionale integrati di rilevamento e
sorveglianza;
f) le modalità che consentono ai servizi tecnici nazionali di
avvalersi dell'attività di enti e di organismi specializzati
operanti nei settori di rispettiva competenza nonchè di impiegare in
compiti di istituto ricercatori e docenti universitari, sulla base di
convenzioni-tipo, adottate con decreto del Presidente del Consiglio
dei Ministri, che definiscono l'applicazione delle disposizioni in
materia di comandi finalizzate all'interscambio culturale e
scientifico".
Ai s.t.n. sono preposti, ai sensi del decimo comma, art. 9,
dirigenti generali tecnici. Essi, assieme al presidente del Consiglio
superiore dei lavori pubblici, e ai responsabili dell'Istituto
geografico militare, del Centro interregionale per la cartografia,
dell'Istituto idrografico della marina, del Servizio metereologico
dell'Istituto idrografico della marina, del servizio metereologico
dell'aeronautica militare, del Corpo forestale dello Stato e
dell'Istituto nazionale di geofisica, compongono il Consiglio dei
direttori (presieduto dal presidente del Consiglio superiore ll.pp.)
che:
" a) provvede, in conformità alle deliberazioni di cui all'art.
4, al coordinamento dell'attività svolta dai singoli servizi tecnici
nazionali, dei servizi tecnici dei soggetti competenti ai sensi
dell'art. 1, quarto comma, nonchè altri organismi indicati al
precedente settimo comma;
b) esercita ogni altra funzione demandategli con i regolamenti
di cui al nono comma".
7. - L'art. 10 definisce le funzioni delle regioni, prevedendo
che, ove occorra d'intesa fra loro, esercitino le funzioni ad esse
trasferite e delegate ai sensi della presente legge, e in particolare
quelle di gestione delle risorse di acqua e di terra e, tra l'altro:
a) delimitano i bacini idrografici di propria competenza;
b) collaborano nel rilevamento e nell'elaborazione del progetto
di piano dei bacini di rilievo nazionale secondo le direttive dei
relativi comitati istituzionali, ed adottano gli atti di competenza;
c) formulano proposte per la formazione dei programmi e per la
redazione di studi e di progetti relativi ai bacini di rilievo
nazionale;
d) provvedono alla elaborazione, adozione, approvazione ed
attuazione dei piani dei bacini idrografici di rilievo regionale
nonchè alla approvazione di quelli di rilievo interregionale;
e) dispongono la redazione e provvedono all'approvazione e
all'esecuzione dei progetti, degli interventi e delle opere da
realizzare nei bacini di rilievo regionale e di rilievo
interregionale, istituendo, ove occorra, gestioni comuni, ai sensi
dell'art. 8 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio
1977, n. 616;
f) provvedono, nei bacini di rilievo regionale ed in quelli di
rilievo interregionale, per la parte di propria competenza, alla
organizzazione e al funzionamento del servizio di polizia idraulica,
di piena e di pronto intervento idraulico ed a quelli per la gestione
e la manutenzione delle opere e degli impianti e la conservazione dei
beni;
g) provvedono alla organizzazione e al funzionamento della
navigazione interna;
h) attivano la costituzione di comitati per i bacini di rilievo
regionale e di rilievo interregionale e stabiliscono le modalità di
consultazione di enti, organismi, associazioni e privati interessati,
in ordine alla redazione dei piani di bacino;
i) predispongono annualmente la relazione sull'uso del suolo e
sulle condizioni dell'assetto idrogeologico del territorio di
competenza e sullo stato di attuazione del programma triennale in
corso e le trasmettono al Comitato nazionale per la difesa del suolo
entro il mese di dicembre;
l) assumono ogni altra iniziativa ritenuta necessaria in
materia di conservazione e difesa del territorio, del suolo e del
sottosuolo e di tutela ed uso delle acque nei bacini idrografici di
competenza ed esercitano ogni altra funzione prevista dalla presente
legge.
8. - L'art. 11 richiama tutti gli altri enti locali (comuni,
province, loro consorzi o associazioni, comunità montane, consorzi
di bacino imbrifero montano) provvedendo che essi partecipano
all'esercizio di funzioni regionali in materia di difesa del suolo
nei modi e nella forma stabilita dalle regioni singolamente o
d'intesa tra loro, nell'ambito delle competenze del sistema delle
autonomie locali.
9. - Un ruolo centrale, in tutto il sistema creato dalla legge
sulla difesa del suolo, è svolto dalle Autorità di bacino di
rilievo nazionale (art. 12).
Il Comitato istituzionale dell'Autorità di bacino ha le seguenti
competenze (quarto comma):
a) adotta criteri e metodi per l'elaborazione del piano di
bacino in conformità agli indirizzi e ai criteri approvati dal
Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi dell'art. 4;
b) individua tempi e modalità per l'adozione del piano di
bacino, che potrà eventualmente articolarsi in piani riferiti a
sub-bacini;
c) determina quali componenti del piano costituiscono interesse
esclusivo delle singole regioni, e quali costituiscono interessi
comuni a più regioni;
d) adotta i provvedimenti necessari per garantire comunque
l'elaborazione del piano di bacino;
e) adotta il piano di bacino;
f) assicura il coordinamento dei piani di risanamento e tutela
delle acque, esercitando, fin dalla costituzione ed in vista della
revisione della legislazione in materia, le funzioni delle conferenze
interregionali di cui alla legge 10 maggio 1979, n. 319;
g) controlla l'attuazione del piano di bacino.
Il Comitato tecnico, in quanto organo di consulenza del comitato
istituzionale, provvede alla elaborazione del piano di bacino
avvalendosi della segreteria tecnico operativa.
Il segretario generale, infine:
a) provvede agli adempimenti necessari al funzionamento
dell'Autorità di bacino;
b) cura l'istruttoria degli atti di competenza del comitato
istituzionale, cui formula proposte;
c) cura i rapporti, ai fini del coordinamento delle rispettive
attività, con le amministrazioni statali, regionali e degli enti
locali;
d) cura l'attuazione delle direttive del comitato istituzionale
agendo per conto del comitato medesimo nei limiti dei poteri
delegatigli;
e) riferisce al comitato istituzionale sullo stato di
attuazione del piano di bacino per l'esercizio del potere di
vigilanza ed in tale materia esercita i poteri che gli vengono
delegati dal comitato medesimo;
f) cura la raccolta dei dati relativi agli interventi
programmati ed attuali, nonchè alle risorse stanziate per le
finalità del piano di bacino da parte dello Stato, delle regioni e
degli enti locali e comunque agli interventi da attuare nell'ambito
del bacino, qualora abbiano attinenza con le finalità del piano
medesimo;
g) è preposto alla segreteria tecnico-operativa.
Già da questa descrizione delle competenze emerge la collocazione
peculiare e centrale di alcuni soggetti nel sistema della difesa del
suolo: da un lato, a livello di vertice, il Presidente del Consiglio
dei Ministri e il Ministro dei lavori pubblici; dall'altro, a livello
locale, l'Autorità di bacino.
Già dall'esame delle competenze escono chiaramente indeboliti il
Ministro dell'Ambiente e le Regioni (e Province autonome).
Questa conclusione appare ancor più suffragata se solo si tiene
presente che il sistema della legge è basato sui bacini idrografici
in cui è ripartito tutto il territorio nazionale (art. 13, primo
comma): i bacini sono classificati in bacini di rilievo nazionale, di
rilievo interregionale e di rilievo regionale.
L'individuazione dei bacini di rilievo nazionale è effettuata
direttamente dalla legge (art. 14): tali sono, per il versante
adriatico, i bacini dell'Isonzo, del Tagliamento, del Livenza, del
Piave, del Brenta-Bacchiglione (per i quali è costituita un'unica
autorità di bacino: art. 14, secondo comma), quello dell'Adige e
quello del Po; per il versante tirrenico, i bacini dell'Arno, del
Tevere, del Liri-Garigliano e del Volturno (per questi ultimi due è
costituita egualmente una sola autorità di bacino).
Egualmente i bacini di rilievo interregionale sono stati
individuati dalla legge (per il versante adriatico: Lemene, Fissaro,
Tartaro, Canal Bianco, Reno, Marecchia, Conca, Tronto, Sanguo,
Trigno, Saccione, Fortore, Ofanto; per il versante ionico: Brodano e
Sinni; per il versante tirrenico: Magra, Fiora, Sele, Noce, Lao)
(art. 15 primo comma).
Bacini di rilievo regionale sono invece tutti quelli non
ricompresi negli elenchi precedenti: la loro individuazione e
delimitazione è di competenza regionale.
Il sistema di accertamento di poteri sotteso alla legge appare
infine ben chiaro se solo si esaminano gli strumenti principali di
governo della difesa del suolo.
Al vertice del sistema di governo si colloca la coppia Presidente
del Consiglio dei Ministri-Ministro dei lavori pubblici.
Lo strumento operativo per ricondurre nelle mani del Presidente
del Consiglio dei Ministri (e del Ministro dei lavori pubblici) un
rilevantissimo settore di attività solo genericamente riconducibili
alla difesa del suolo è contenuto nell'art. 4, primo comma, lett.
a), della legge, collegato all'art. 5, secondo comma, lett. a).
Prevede il primo comma dell'art. 4 che il Presidente del Consiglio
dei Ministri, su proposta del Ministro dei lavori pubblici (ai sensi
art. 5, secondo comma, lett. a), ovvero del Comitato dei ministri e
previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, approva - oltre ad
una serie di atti e attività tutti estremamente rilevanti - "le
deliberazioni concernenti i metodi e i criteri, anche tecnici, per lo
svolgimento delle attività di cui agli artt. 2 e 3".
Le attività di cui agli artt. 2 e 3 della legge sono attività
conoscitiva, di pianificazione, di programmazione e di attuazione.
Nell'attività conoscitiva (art. 2) si intendono comprese le
azioni di: raccolta, elaborazione, archiviazione, diffusione dei
dati; accertamento, sperimentazione, ricerca e studi degli elementi
dell'ambiente fisico e delle condizioni generali di rischio;
formazione ed aggiornamento delle carte tematiche del territorio;
valutazione e studio degli effetti conseguenti alla esecuzione dei
piani, dei programmi e dei progetti di opere previste dalla legge;
attuazione di ogni iniziativa a carattere conoscitivo ritenuta
necessaria per il conseguimento delle finalità della legge.
In omaggio alla giurisprudenza della Corte sull'obbligo di mutua
informazione (v. già Corte costituzionale, sent. nn. 358 e 359 del
1985), il terzo comma fa obbligo alle amministrazioni dello Stato,
anche ad ordinamento autonomo, nonchè alle istituzioni gli enti
pubblici, anche economici, che comunque raccolgono dati nel settore
della difesa del suolo, di trasmetterli alla regione territorialmente
interessata e ai competenti servizi tecnici nazionali.
Amplissimo l'arco delle attività di pianificazione,
programmazione ed attuazione. Ai sensi dell'art. 3 tali sono:
" a) la sistemazione, la conservazione ed il recupero del suolo
nei bacini idrogeologici, idraulici, idraulico-forestali,
idraulico-agrari, silvo-pastorali, di forestazione e di bonifica,
anche attraverso processi di recupero naturalistico, botanico e
faunistico;
b) la difesa, la sistemazione e la regolazione dei corsi
d'acqua, dei rami terminali dei fiumi e delle loro foci nel mare,
nonchè delle zone umide;
c) la moderazione delle piene, anche mediante serbatoi di
invaso, vasche di laminazione, casse di espansione, scaricatori,
scolmatori diversivi o altro, per la difesa dalle inondazioni e dagli
allagamenti;
d) la disciplina delle attività estrattive, al fine di
prevenire il dissesto del territorio, inclusi erosione ed
abbassamento degli alvei e delle coste;
e) la difesa e il consolidamento dei versanti e delle aree
instabili, nonchè delle infrastrutture, contro i movimenti franosi,
le valanghe e altri fenomeni di dissesto;
f) il contenimento dei fenomeni di subsidenza dei suoli e di
risalita delle acque marine lungo i fiumi e nelle falde idriche,
anche mediante operazioni di ristabilimento delle condizioni di
equilibrio e delle falde sotterranee;
g) la protezione delle coste e degli abitati dall'invasione e
dall'erosione delle acque marine ed il ripascimento degli arenili,
anche mediante opere di ricostituzione dei cordoni dunosi;
h) il risanamento delle acque superficiali e sotterranee allo
scopo di fermarne il degrado e, rendendole conformi alle normative
comunitarie e nazionali, assicurarne la razionale utilizzazione per
le esigenze dell'alimentazione, degli usi produttivi, del tempo
libero, della ricreazione e del turismo, mediante opere di
depurazione degli affluenti urbani, industriali ed agricoli, e la
definizione di provvedimenti per la trasformazione dei cicli
produttivi industriali ed il razionale impiego di concimi e pesticidi
in agricoltura;
i) la razionale utilizzazione delle risorse idriche
superficiali e profonde, con una efficiente rete idraulica, irrigua
ed idrica, garantendo, comunque, che l'insieme delle derivazioni non
pregiudichi il minimo deflusso costante vitale negli alvei sottesi,
nonchè la pulizia delle acque;
l) lo svolgimento funzionale dei servizi di polizia idraulica,
di navigazione interna, di piena e di pronto intervento idraulico,
nonchè della gestione degli impianti;
m) la manutenzione ordinaria e straordinaria delle opere e
degli impianti nel settore e la conservazione dei beni;
n) la regolamentazione dei territori interessati dagli
interventi di cui alle lettere precedenti ai fini della loro tutela
ambientale, anche mediante la determinazione dei criteri per la
salvaguardia e la conservazione delle aree demaniali e la
costituzione di parchi fluviali e lacuali e di aree protette;
o) la gestione integrata in ambienti ottimali dei servizi
pubblici nel settore, sulla base di criteri di economicità e di
efficienza delle prestazioni;
p) il riordino del vincolo idrogeologico;
q) l'attività di prevenzione e di allerta svolta dagli enti
periferici operanti sul territorio".
Su tale amplissimo spettro di attività - quasi tutte rientranti o
incidenti in materie di competenza provinciale - si esercita il
potere del Presidente del Consiglio dei Ministri di approvare (e del
Ministro dei lavori pubblici, di proporre) "deliberazioni concernenti
i metodi e i criteri, anche tecnici, per lo svolgimento delle
attivita'".
Sul versante locale, la centralità delle autorità di bacino
dipende dal (ed è collegato al) ruolo da essa svolto in relazione al
piano di bacino (per i bacini nazionali) che, approvato dal
Presidente del Consiglio dei Ministri, è preparato e adottato
dall'Autorità di bacino (art. 12, quarto comma).
L'art. 17 definisce il piano di bacino come "lo strumento
conoscitivo, normativo e tecnico-operativo mediante il quale sono
pianificate e programmate le azioni e le norme di uso finalizzate
alla conservazione, alla difesa ed alla valorizzazione del suolo e la
corretta utilizzazione delle acque" (primo comma).
Le disposizioni del piano hanno carattere immediatamente
vincolante sia per le amministrazioni e gli enti pubblici, che per i
soggetti privati (quinto comma). Al piano di bacino devono essere
adeguati, entro dodici mesi, i piani territoriali e i programmi
regionali previsti per il coordinamento degli interventi pubblici nei
settori della zootecnia, della produzione ortoflorofrutticola, delle
grandi colture mediterranee, della vitivinicoltura e della
utilizzazione e valorizzazione dei terreni collinari e montani (legge
n. 984/1977); i piani di risanamento delle acque (legge n. 310/1976);
i piani di smaltimento dei rifiuti (d.P.R. n. 915/1982); i piani
territoriali paesistici (art. 5, legge n. 1497/1939; art. 1-bis,
legge n. 431/1985); i piani di disinquinamento previsti dall'art. 7
della legge n. 349/1986; i piani generali di bonifica.
Il sesto comma prevede infine un obbligo delle regioni, entro
novanta giorni dalla pubblicazione del decreto di approvazione del
piano, di emanare le disposizioni concernenti l'attuazione
urbanistica del piano: decorso tale termine, comunque, tutti gli enti
interessati sono tenuti a rispettare le prescrizioni nel settore
urbanistico.
A questa efficacia ficcante del piano di bacino, che diventa così
sovraordinato ad ogni altro strumento pianificatorio, corrisponde un
contenuto ambizioso. Il piano di bacino infatti contiene:
a) il quadro conoscitivo organizzato ed aggiornato del sistema
fisico, delle utilizzazioni del territorio previste dagli strumenti
urbanistici comunali e intercomunali, nonchè dei vincoli
idrogeologici (r.d.-l. n. 3267/1923) e paesistici;
b) la individuazione e la quantificazione delle situazioni, in
atto e potenziali, di degrado del sistema fisico, nonchè delle
relative cause;
c) le direttive alle quali devono uniformarsi la difesa del
suolo, la sistemazione idrogeologica ed idraulica e l'utilizzazione
delle acque e dei suoli;
d) l'indicazione delle opere necessarie distinte in funzione
dei pericoli di inondazione e della gravità ed estensione del
dissesto, del perseguimento degli obiettivi di sviluppo sociale ed
economico o di riequilibrio territoriale nonchè del tempo necessario
per assicurare l'efficacia degli interventi;
e) la programmazione e l'utilizzazione delle risorse idriche,
agrarie, forestali ed estrattive;
f) la individuazione delle prescrizioni, dei vincoli e delle
opere idrauliche, idraulico-agrarie, idraulico-forestali, di
forestazione, di bonifica idraulica, di stabilizzazione e
consolidamento dei terreni e di ogni altra azione o norma d'uso e
vincolo finalizzati alla conservazione del suolo e alla tutela
dell'ambiente;
g) il proseguimento ed il completamento delle opere indicate
alla precedente lett. f), qualora siano già state intraprese con
stanziamenti disposti da leggi speciali e da leggi ordinarie di
bilancio;
h) le opere di protezione, consolidamento e sistemazione dei
litorali marini che sottendono il bacino idrografico;
i) la valutazione preventiva, anche al fine di scegliere tra
ipotesi di governo e gestione tra loro diverse, del rapporto
costi-benefici, dell'impatto ambientale e delle risorse finanziarie
per i principali interventi previsti;
l) la normativa e gli interventi rivolti a regolare
l'estrazione dei materiali litoidi dal demanio fluviale, lacuale e
marittimo e le relative fasce di rispetto, specificamente individuate
in funzione del buon regime delle acque e della tutela
dell'equilibrio geostatico e geomorfologico dei terreni e dei
litorali;
m) l'indicazione delle zone da assoggettare a speciali vincoli
e prescrizioni in rapporto alle specifiche condizioni idrogeologiche,
ai fini della conservazione del suolo, della tutela dell'ambiente e
della prevenzione contro presumibili effetti dannosi di interventi
antropici;
n) le prescrizioni contro l'inquinamento del suolo ed il
versamento nel terreno di discariche di rifiuti civili ed industriali
che comunque possano incidere sulla qualità dei corpi idrici
superficiali e sotterranei;
o) le misure per contrastare i fenomeni di subsidenza;
p) il rilievo conoscitivo delle derivazioni in atto con
specificazione degli scopi energetici, idropotabili, irrigui od altri
e delle portate;
q) il rilievo delle utilizzazioni diverse per la pesca, la
navigazione od altre;
r) il piano delle possibili utilizzazioni future sia per le
derivazioni che per altri scopi, distinte per tipologie d'impiego e
secondo le quantità;
s) le priorità degli interventi ed il loro organico sviluppo
nel tempo, in relazione alla gravità del dissesto.
Gli artt. 18, 19 e 20 dettano una serie di norme procedurali
relative all'approvazione dei piani, sia per i bacini di rilievo
nazionale, che per quelli di rilievo interregionale e regionale.
Il ruolo delle regioni e delle province, per i piani di bacino
nazionale e interregionale, si limita alla possibilità di esprimersi
in ordine alle osservazioni al piano e di formulare un parere sul
progetto di piano (art. 18, nono comma, e art. 19, primo comma); per
i piani di bacino di rilievo regionale, l'elaborazione e
l'approvazione è sì di competenza regionale, ma la regione (o la
provincia) deve trasmettere il piano adottato al Comitato nazionale
per la difesa del suolo, ed è soggetta a possibili interventi
sostitutivi.
Strumento di attuazione dei piani sono i programmi triennali di
intervento (artt. 21 e 22).
La legge sulla difesa del suolo gioca su un equivoco di fondo: che
la nozione di "difesa del suolo" debba essere onnicomprensiva e che
le attività ad esse facenti capo debbano essere necessariamente
sovraordinate ad ogni altra.
Solo se si parte da questo presupposto si spiega l'enorme ampiezza
di settori che l'art. 3 fa rientrare nelle attività facenti capo
alla difesa del suolo (e su cui, quindi, il Presidente del Consiglio
dei Ministri, su proposta del Ministro dei lavori pubblici, può
emanare deliberazioni concernenti metodi e criteri); solo così si
spiegano i contenuti onnicomprensivi che deve avere il piano di
bacino.
Questo equivoco di fondo, poggia, poi, su di un trend che si
profila sempre di più in materia ambientale: quello di respingere le
regioni (e le autonomie in genere) in un ruolo marginale, di secondo
piano, al massimo di mera esecuzione.
Per criticare il carattere onnicomprensivo della nozione "difesa
del suolo" e il carattere sovraordinato delle attività che ad essa
si riconducono non dovrebbe, in realtà, essere necessario spendere
troppe parole: le vicende politico-istituzionali italiane già
conoscono un'altra vicenda di pretesa onnicomprensività,
esaustività e sovraordinazione di una materia.
Ci riferiamo - com'è evidente - alla materia urbanistica.
Sono ben noti i dibattiti che seguirono alla concezione
"riduttiva" di urbanistica che era stata adottata nei decreti di
trasferimento del 1972 e le critiche che colpirono la sent. n.
142/1972 della Corte che quella nozione ristretta aveva salvato. Ed
è altrettanto noto che, sull'onda di quelle critiche, nel secondo
trasferimento di funzioni si adottò in una nozione ben più ampia,
per cui l'urbanistica concerne "la disciplina dell'uso del territorio
comprensiva di tutti gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali
riguardanti le operazioni di salvaguardia e di trasformazione del
suolo, nonchè la protezione dell'ambiente" (art. 80 del d.P.R. n.
616/1977).
È ancora più noto comunque, ed è vicenda recentissima, che
questa concezione "panurbanistica" non è mai stata accolta dalla
Corte, che ha affermato che la nozione allargata di urbanistica
desumibile dall'art. 80 del d.P.R. n. 616/1977 "non esclude la
configurabilità in ordine al territorio di valutazioni e di
discipline diverse, neppure se improntate anche esse ad analoghe
esigenze di integralità e di globalita'" (Corte costituzionale,
sent. n. 359/1985).
D'altra parte, ciò è quanto emerge dal sistema vigente: affianco
alla disciplina urbanistica vi sono altre discipline (tutela delle
bellezze naturali; tutela delle cose culturali e artistiche; tutela
degli inquinamenti; tutela idrogeologica) che condizionano
dall'esterno la regolamentazione degli usi del territorio dettata
dalla pianificazione urbanistica.
Così, per quel che attiene al rapporto tra disciplina urbanistica
e tutela paesistica, la Corte costituzionale (sent. n. 359/1985) ha
precisato che il territorio "può ben essere da un lato punto di
riferimento della pianificazione territoriale intesa come ordine
complessivo, ai fini della reciproca compatibilità, degli usi e
delle trasformazioni del suolo nella dimensione spaziale considerata
e nei tempi ordinatori previsti", e "dall'altro essere il punto di
riferimento di una regolazione degli interventi orientata
all'attuazione del valore paesaggistico come aspetto del valore
estetico-culturale secondo scansioni diverse".
Il territorio, dunque, nella pregressa giurisprudenza della Corte
costituzionale è stato considerato come punto di riferimento non
esclusivo della regolamentazione urbanistica, bensì come punto di
riferimento anche di altri interessi, rispetto a quello urbanistico -
che pur assume una funzione compositiva - differenziati.
L'importante intuizione degli interessi differenziati - finora
usata solo per togliere spazio alla competenza urbanistica regionale
e provinciale - deve già essere considerata recessiva di fronte alla
pervasività della disciplina relativa alla difesa del suolo?
La provincia ricorrente non vorrebbe in realtà che questa legge
fosse l'ennesima riprova della logica perversa che domina la vicenda
istituzionale italiana, in applicazione di un principio di "rincorsa"
per cui l'ultimo arrivato prende (o tenta di prendersi) quote
crescenti di potere.
Eppure, i dubbi che questa sia la vicenda sono forti: caduta per
varie ragioni, la concezione (filoregionale) "panurbanistica" si è
assistito - nella materia genericamente riconducibile alla tutela
dell'ambiente e del paesaggio - ad un succedersi di interventi
legislativi, che nascondevano, nemmeno in maniera troppo velata,
volontà di emersione e di rivincita di apparati ministeriali.
Così, l'inizio degli anni '80 ha visto la rapida emersione, sotto
il profilo istituzionale e dei poteri di cui è dotato, del Ministro
senza portafogli per il coordinamento della protezione civile, figura
ancora istituzionalmente non chiara e i cui poteri - ormai
assestatisi - nemmeno una recente sentenza della Corte costituzionale
(n. 201/1987) pare essere riuscita a scalfire.
A metà degli anni '80 è stata la volta del Ministero per i beni
culturali e ambientali, che, con un "blitz" del sottosegretario
Galasso, è riuscito a riconquistare (anche a gestire?) uno spazio
che sembrava perso all'amministrazione culturale, quello della
pianificazione paesistica (legge n. 431/1985).
Immediatamente successiva è stata l'istituzione del Ministero
dell'ambiente, che sembrava aver ricondotto ad unitarietà le
politiche ambientali e le attività istituzionali ad esse relative
(legge n. 349/1986, su cui v. le sentt. della Corte costituzionale
nn. 210 e 64 del 1987).
In questo quadro vittima predestinata - oltre le regioni che si
sono viste sottrarre sempre maggiori competenze - sembrava essere il
Ministero dei lavori pubblici, ridotto ormai a gestire ben poche
cose.
Quand'ecco il colpo di coda³ La tanto attesa legge sulla difesa
dei suoli, oltre a mantenere minoritarie le regioni, ricaccia in un
angolino (l'"angolino" della tutela dell'inquinamento e dello
smaltimento dei rifiuti, ai sensi dell'art. 5, terzo comma) il
Ministero dell'ambiente ed esalta il ruolo del Ministero dei lavori
pubblici.
Quale sia la coerenza del disegno istituzionale non è dato
sapere: l'unica logica rintracciabile - appunto - è quella della
"rincorsa", con la conseguenza del continuo accavallamento di
funzioni e di attività e con l'inevitabile risultato della
impossibilità della gestione della materia.
Ciò che spaventa ancora di più è poi come sarà conciliabile
l'onnicomprensività che si vorrebbe attribuire alla difesa del suolo
(e quindi al Ministero dei lavori pubblici), con quanto finora detto
e scritto e sancito in tema di ambiente (con la corrispondente
esaltazione del relativo Ministero).
Non è certo necessario ricordare che ai sensi dell'art. 1, terzo
comma della legge istitutiva del Ministero dell'ambiente "è compito
del Ministero assicurare, in un quadro organico, la conservazione e
il recupero delle condizioni ambientali conformi agli interessi
fondamentali della collettività ed alla qualità della vita, nonchè
la conservazione e la valorizzazione del patrimonio naturale
nazionale e la difesa delle risorse naturali dall'inquinamento".
A questa definizione di ambiente si riallacciano alcune recenti
sentenze della Corte costituzionale sulla legge in questione (nn.
210/1987, 617/1987 e 641/1987), con cui sono state respinte alcune
questioni di legittimità costituzionale: ha infatti parlato la Corte
di uno sforzo in atto, che va riconosciuto ed apprezzato, "di dare un
riconoscimento specifico alla salvaguardia dell'ambiente come diritto
fondamentale della persona e interesse fondamentale della
collettività e di creare istituti giuridici per la sua protezione.
Si tende cioè ad una concezione unitaria del bene ambientale
comprensiva di tutte le risorse naturali e culturali". L'ambiente
"comprende la conservazione, la razionale gestione ed il
miglioramento delle condizioni naturali (aria, acque, suolo e
territorio in tutte le sue componenti), la esistenza e la
preservazione dei patrimoni genetici terrestri o marini, di tutte le
specie animali e vegetali che in esso vivono allo stato naturale ed
in definitiva la persona umana in tutte le sue estrinsecazioni"
(210/1987). In una sentenza successiva (641/1987) la Corte ha ancora
affermato che l'ambiente è un "bene immateriale unitario", anche se
formato da varie componenti, ciascuna delle quali può anche
costituire, isolatamente e separatamente, oggetto di cura e di
tutela.
Chiarissimo, poi, è stato finora il tentativo della Corte
costituzionale di mantenere le regioni e le province autonome
all'interno del circuito della gestione delle politiche
dell'ambiente, e di non assecondare una politica centralistica.
In particolare in materia di tutela paesistica, la Corte ha
individuato l'esistenza di un principio di leale cooperazione nei
rapporti tra Stato e regioni, principio di cui è sicuramente
espressione "l'imposizione del dovere di mutua informazione (art. 3,
ultimo comma, della legge n. 382/1975)" (sent. n. 359/1985).
Sempre nella stessa materia, giudicando nella legittimità
costituzionale della legge n. 431/1985 (c.d. legge Galasso), la Corte
ha sottolineato che "i problemi concernenti il rapporto tra
competenze statali e competenze regionali che una siffata tutela
paesistica pone. . non sono ingnorati dalla nuova normativa, la
quale. . accoglie in proposito soluzioni correttamente atteggiate,
nella direttrice della primarietà del valore estetico-culturale e
della esigenza di una piena e pronta realizzazione di esso, secondo
il modello ispirato al principio di leale cooperazione" (sent. n.
151/1986).
Egualmente rilevante appare l'affermazione effettuata dalla Corte
costituzionale in una recentissima sentenza (n. 302/1988), in cui ha
ribadito che "la tutela del paesaggio e delle bellezze naturali è
affidata, secondo la nostra Costituzione, a un sistema di intervento
pubblico basato su un concorso di competenze statali con quelle
regionali": "nell'attuazione legislativa di questo principio si è
perseguito un equilibrio di volta in volta diverso delle anzidette
componenti pubbliche concorrenti alla tutela del paesaggio": "in ogni
caso, qualunque sia l'equilibrio che il legislatore, nel suo
discrezionale apprezzamento, intende stabilire fra le competenze
dello Stato e quelle delle regioni, resta fermo, per esso il vincolo
costituzionale in base al quale deve essere fatto salvo... il
principio di una equilibrata concorrenza e cooperazione fra le une e
le altre competenze in relazione ai momenti fondamentali della
disciplina stabilita a protezione del paesaggio".
Va sottolineato, infine, che la Corte ha posto un importante
principio relativo alle competenze regionali in materia di tutela
ambientale, affermando che "non può negarsi alla regione una
competenza costituzionalmente garantita in materia di protezione
ambientale, il cui contenuto può essere individuato, in relazione
all'assetto del territorio e dello sviluppo sociale e civile di esso,
per un verso nel rispetto e nella valorizzazione delle peculiarità
naturali del territorio stesso, per altro verso, nella preservazione
della salubrità delle condizioni oggettive del suolo, dell'aria e
dell'acqua a fronte dell'inquinamento atmosferico, idrico, termico e
acustico" (sent. n. 183/1987).
E ancor più recentemente la Corte costituzionale, nel rigettare
un ricorso statale contro una legge regionale ha affermato: "al pari
di numerose leggi adottate da altre regioni, la legge impugnata si
inserisce, dunque, nel novero dei provvedimenti diretti a proteggere
la natura da interventi dell'uomo eventualmente distruttivi
dell'equilibrio geo-fisico ed ecologico. Come tale, essa costituisce
esercizio delle funzioni trasferite alle regioni dall'art. 83 del
d.P.R. n. 616/1977, le quali, secondo l'ormai costante giurisprudenza
di questa Corte (v. spec. sentt. nn. 239/1982, 359/1985, 151/1986,
183/1987, 1029/1988), comprendono la conservazione delle risorse
naturali e la salvaguardia di un equilibrato assetto del territorio
nei suoi aspetti esteriori e nella sua struttura geo-fisica" (sent.
n. 1108/1988).
Sovrapposizione di competenze ministeriali, espulsione delle
regioni e delle province dal sistema di governo delle politiche
ambientali, mancata considerazione del principio di leale
cooperazione: questa è la filosofia di fondo della legge sulla
difesa del suolo.
La legge sulla difesa del suolo incide in maniera gravemente
lesiva sulle competenze legislative ed amministrative della provincia
di Trento.
Ai sensi dell'art. 8 dello statuto di autonomia (d.P.R. n.
670/1972), la provincia di Trento ha potestà legislativa primaria
nelle materie:
5) urbanistica e piani regionali;
6) tutela del paesaggio;
7) usi civici;
11) porti lacuali;
13) opere di prevenzione e di pronto soccorso per calamità
pubbliche;
14) miniere, comprese le acque minerali e termali, cave e
torbiere;
15) caccia e pesca;
16) alpicoltura e parchi per la protezione della flora e della
fauna;
17) viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse
provinciale;
20) turismo e industria alberghiera;
21) agricoltura, foreste e corpo forestale, patrimonio
zootecnico, comuni agrari e stazioni agrarie sperimentali, servizi
antigrandine, bonifica;
22) espropriazione per pubblica utilità per tutte le materie di
competenza provinciale;
24) opere idrauliche della terza, quarta e quinta categoria.
La stessa provincia ha altresì competenza concorrente (art. 9,
nono comma) in materia di utilizzazione delle acque pubbliche. È
inoltre competente per il rilascio del parere sulle opere idrauliche
di prima e seconda categoria, e partecipa all'intesa con lo Stato in
ordine alla predisposizione del piano generale per l'utilizzazione
delle acque pubbliche (art. 14, dello statuto).
Il demanio idrico, con esclusione dei fiumi Adige e Drava, nei
tratti classificati di prima e seconda categoria, e del fiume Iserco,
compresi comunque gli alvei e le pertinenze, i ghiacciai e i laghi,
escluso il lago di Garda, nonchè le opere di bonifica valliva e
montana, le opere di sistemazione idraulico-forestale, fermo restando
il regime previsto dalle norme in vigore per le grandi derivazioni,
è stato trasferito dall'art. 8, lett. e), del d.P.R. 20 gennaio
1973, n. 115.
Le attribuzioni in materia di urbanistica, di utilizzazione delle
acque pubbliche, di opere di prevenzione e pronto soccorso per
calamità pubbliche, di espropriazione per pubblica utilità, di
viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse provinciale
sono state trasferite alla provincia con il d.P.R. 22 marzo 1974, n.
381, che ha altresì dettato una serie di norme relative ai modi e ai
limiti degli esercizi dei poteri provinciali in tali materie.
Precisa l'art. 5 del d.P.R. n. 381/1974 che in relazione al
trasferimento alle province del demanio idrico "le province stesse
esercitano tutte le attribuzioni inerenti alla titolarità di tale
demanio e in particolare quelle concernenti la polizia idraulica e la
difesa delle acque dall'inquinamento".
Per quanto riguarda i poteri provinciali sulle concessioni di
derivazioni dispone l'art. 6.
L'art. 7 prevede esplicitamente che tutte le opere idrauliche,
escluse quelle di prima e di seconda categoria (tali essendo quelle
relative all'Adige, al Drava e all'Iserco), sono di competenza
provinciale (esiste altresì un piano di coordinamento tra Stato e
province delle opere idrauliche di rispettiva competenza).
L'art. 8 delle citate norme di attuazione disciplina infine
procedure ed efficacia del piano generale per l'utilizzazione delle
acque pubbliche previsto dall'art. 14 dello statuto.
Il piano - prevede esplicitamente l'art. 8, primo comma - deve
programmare l'utilizzazione delle acque per i diversi usi e contenere
le linee fondamentali per una sistematica regolazione dei corsi
d'acqua con particolare riguardo alle esigenze di difesa del suolo,
nel rispetto delle competenze dello Stato e delle province
interessate.
Il piano è predisposto e deliberato da un comitato composto da
tre rappresentanti dello Stato e tre rappresentanti della provincia
interessata, ed è reso esecutivo con decreto del Presidente della
Repubblica su proposta, conforme all'intesa raggiunta, del Ministro
dei lavori pubblici.
Sulla base di queste procedure, il piano generale per
l'utilizzazione delle acque pubbliche nel territorio della provincia
di Trento è stato reso esecutivo con d.P.R. del 22 dicembre 1986.
Il dispositivo del piano (pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 192,
del 19 agosto 1987, serie generale, mentre il testo integrale è
depositato presso il Ministero dei lavori pubblici il Magistrato
delle acque a Venezia e l'ufficio del genio civile a Trento) è
relativo all'utilizzazione delle acque, sia sotto il profilo della
disciplina delle quantità, che sotto il profilo delle tutela della
qualità, e ai profili di difesa del suolo.
La disciplina della quantità delle acque detta le norme relative
ai limiti delle concezioni per usi civili, potabili e domestici, per
usi zootecnici, per usi irrigui, per usi industriali, per usi
antincendio, per usi....................., per uso idroelettrico
(grandi e piccole derivazioni).
La disciplina della tutela della qualità fa rinvio alla legge
provinciale 18 novembre 1978, n. 47.
Il paragrafo relativo alla difesa del suolo prevede che
"l'indirizzo sistematorio tradizionale sia estensivo che intensivo
non viene modificato. Si conferma quindi che obiettivi fondamentali
degli interventi sistematori sono la difesa del suolo, il
miglioramento della copertura boscata, il consolidamento delle
pendici e la difesa della erosione e dalle frane, la regimazione
delle acque, il riequilibrio del trasporto solido. La sistemazione
dei corsi d'acqua comprenderà opere trasversali, tali da ridurre
convenientemente la velocità media della corrente, ed opere
longitudinali per la difesa dei centri abitati, delle infrastrutture
esistenti e delle aree agricole.
Gli alvei dovranno essere calibrati per il contenimento delle
piene a ricorrenza centennale con il franco di un metro, ove
possibile si procederà alla costruzione di bacini di deposito e
sedimentazione.
Per quanto riguarda la laminazione delle piene, la provincia ha
già avviato la progettazione per la costruzione di un serbatoio sul
torrente Avisio, in località Valda, della capacità di circa
sessantacinque milioni di metri cubi, la cui costruzione determinerà
un consistente effetto sul contenimento delle piene del fiume Adige,
senza escludere la possibilità di integrazione delle portate
primaverili-estive. All'esercizio di tale serbatoio provvederà la
provincia secondo direttive dello Stato sulla base di apposita
disciplina stabilita d'intesa con la provincia stessa".
Per conto suo, la provincia si è dotata di un efficace strumento
di governo della materia ambientale, approvando recentemente (con
d.p.g.p. del 26 gennaio 1987, n. 1-41) il "testo unico delle leggi
provinciali in materia di tutela dell'ambiente dagli inquinamenti"
(nel testo unico è ricompresa anche la normativa relativa al piano
provinciale di risanamento delle acque, piano adottato con d.g.p. 12
giugno 1987, n. 5460).
In questo sistema di competenze, che nello stesso tempo ha
garantito il rispetto delle potestà costituzionali della provincia
senza andare a scapito dell'efficienza e della prontezza di
intervento, è calata come una mannaia la legge sulla difesa del
suolo, decapitando competenze, mettendo nel nulla atti già
faticosamente predisposti, gettando nella confusione i sistemi di
tutela dell'ambiente che si andavano finalmente arrestando.
Se si fa riferimento a quelli che abbiamo definito come gli
strumenti-chiave dell'accentramento, vale a dire gli artt. 3 e 4, da
un lato, e gli artt. 17 e 18, dall'altro, ci si accorge con facilità
di come la disciplina della legge sia invasiva di competenze
provinciali.
La grandissima parte delle attività previste dall'art. 3 su cui
possono essere emanate deliberazioni concernenti metodi o criteri ai
sensi dell'art. 4, primo comma, lett. a), sono relative a materie di
competenza provinciale.
Tanto vale ad esempio per le lettere a), b), h), che incidono
sulle competenze previste dall'art. 8 dello statuto. Ma è
addirittura eclatante per quanto riguarda la lett. d) e la lett. n)
(che altro non è che la competenza urbanistica).
Quanto previsto alla lett. i) (razionale utilizzazione delle
risorse idriche superficiali e profonde, con una efficiente rete
idraulica, irrigua e idrica, garantendo comunque, che l'insieme delle
derivazioni non pregiudichi il minimo deflusso costante vitale negli
alvei sottesi, nonchè la polizia delle acque) copre in maniera quasi
perfetta le competenze provinciali ex art. 5, del d.P.R. n. 381/1984
oltre ad andare ad incidere sul piano generale per l'utilizzazione
delle acque.
Ancora più grave la violazione delle competenze provinciali se si
fa riferimento ai contenuti dei piani di bacino di rilievo regionale
e interregionale.
Fra le altre cose, i piani devono contenere: "l'indicazione delle
opere necessarie... in funzione... del perseguimento degli obiettivi
di sviluppo sociale ed economico e di riequilibrio territoriale"
(art. 3 lett. d); la programmazione e l'utilizzazione delle risorse
idriche, agrarie, forestali e estrattive (lett. e); l'individuazione
dei vincoli; la normativa relativa alle attività estrattive;
l'indicazione delle zone da assoggettare a vincoli particolari;
valutazioni prognostiche sugli usi, sulle utilizzazioni future, sulle
priorità degli interventi, ecc.
La provincia di Trento è interessata a tre piani di bacino di
rilievo nazionale (Alto Adriatico per il Brenta-Bacchiglione; Adige;
Po) e a nessun piano di rilievo interregionale. È di assoluta
evidenza che i contenuti dei piani di bacino incidono sulla potestà
a legislativa e amministrativa provinciale sia per quanto attiene
genericamente alla propria autonomia di valutazione (vedi lett. d, i,
p, r, s) sia per quanto attiene alla sovrapposizione con il piano
delle acque (vedi lett. f, g, l, n, p, r), sia ancora per quanto
attiene alla violazione di specifiche potestà provinciali (vedi
lett. f, g, m; sui vincoli idrogeologici, v. Corte costituzionale,
sent. n. 201/1985).
Una palese violazione della competenza urbanistica è poi
nell'art. 22, sesto comma che attribuisce all'approvazione dei
programmi di intervento gli effetti di cui all'art. 81 del d.P.R. n.
616/1977.
A fronte dei forti poteri centrali sia per quanto riguarda la
deliberazione delle politiche di intervento sia per quanto riguarda
l'approvazione dei singoli atti, la partecipazione regionale e
provinciale in materia di difesa del suolo si riduce ad una
collaborazione subalterna: limitata presenza nelle autorità di
bacino; pareri sui piani, sui programmi e gli altri atti.
Per la provincia di Trento ciò significa passare da un piano
generale delle acque approvato da un comitato paritetico alla
presenza ridotta, a marginale e subalterna nelle autorità di bacino
e nel procedimento di approvazione dei relativi piani.
Il criterio dell'intesa, che la Corte ha sempre valorizzato nei
rapporti Stato-regioni speciali (v. da ultimo Corte costituzionale
sent. n. 335/1988), non è stato minimamente preso in considerazione
dal legislatore; eppure, un modello di immediato riferimento - che
poteva essere preso in considerazione per l'approvazione dei piani di
bacino di interesse della provincia - era costituito proprio
dall'art. 8 del d.P.R. n. 381/1974, relativamente al piano generale
delle acque.
Non solo: ma tutta la normativa impugnata è ispirata ad un odioso
atteggiamento di diffidenza verso le autonomie regionali e
provinciali, che si sostanzia nell'ampio uso (o abuso?) dei poteri
sostitutivi, che trovano un loro primo richiamo nell'art. 4, primo
comma, lett. e) della legge.
La generica previsione della lett. e) dell'art. 4 e le altrettanto
generiche formule utilizzate nella legge non sono infatti sufficienti
a garantire l'esistenza dei presupposti dalla Corte ritenuti
necessari per l'esercizio statale del potere sostitutivo.
Come la Corte ha più volte affermato (v. sentt. nn. 177 e 294 del
1986, 64 e 304 del 1987, 177/1988), "affinchè lo Stato possa
legittimamente sostituirsi alle regioni nell'esercizio di una
funzione ad esse spettante occorre: a) che lo Stato disponga di un
potere di vigilanza nei confronti di attività regionali prive di
discrezionalità nell' an, ora perchè sottoporre a termini
perentori, ora perchè l'inerzia della regione metterebbe in serio
pericolo l'esercizio di funzioni fondamentali o la cura di interessi
affidati alla responsabilità finale dello Stato; b) che il potere di
sostituzione sia strettamente strumentale all'adempimento di obblighi
o al perseguimento di interessi tutelati costituzionalmente come
limiti all'autonomia regionale; c) che il potere sostitutivo sia
esercitato da un'autorità di Governo, nello specifico senso definito
dall'art. 92 della Costituzione; d) che l'esercizio del controllo
sostitutivo sia assistito da garanzie, sostanziali e procedurali,
rispondenti ai valori fondamentali cui la Costituzione informa i
rapporti tra Stato e regioni e, specialmente, al principio della
leale cooperazione" (così sent. n. 101/1989).
Le ipotesi di poteri sostitutivi previsti dalla legge (v. art. 15,
quarto comma; art. 17, sesto comma; art. 18, secondo comma; art. 20,
quarto comma) non sembrano rispondere a questi requisiti.
L'art. 32, dedicato alle competenze delle province autonome di
Trento e di Bolzano, prevede che per le acque appartenenti al demanio
idrico della provincia, "restano ferme le competenze in materia di
utilizzazione delle acque pubbliche e in materia di opere idrauliche
previste dallo statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige e
delle relative norme di attuazione".
Tale formula parrebbe far riferimento al d.P.R. n. 381/1974 e
potrebbe intendersi come formula di salvezza anche dell'art. 8 delle
norme di attuazione, relativo al piano generale per l'utilizzazione
delle acque pubbliche.
Lo spirito dell'art. 32 è tuttavia contraddetto - o comunque è
reso dubbio - dall'art. 1, quinto comma, che perentoriamente afferma
che "le disposizioni della presente legge costituiscono norme
fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica nonchè
principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione".
Le regioni a statuto speciale e le province autonome, nell'ambito
della competenza legislativa primaria, sono assoggettate - com'è ben
noto - alle norme fondamentali delle riforme economico-sociali.
Negli ultimi anni, il legislatore nazionale pare aver scoperto
questo limite, facendone tuttavia un uso non sempre corretto.
La Corte costituzionale ha comunque affermato (sent. n. 219/1984)
che "è evidente che la natura di riforma economico-sociale di una
normativa non può essere determinata dalla sola, apodittica
affermazione del legislatore". Tale natura "non dipende dalla
qualificazione che ne dia qualsiasi autorità nè dalla stessa
qualificazione che la normativa dia a sè medesima, ma dalla sua
obiettiva natura accertabile dalla stessa Corte".
In ogni caso, non pare accettabile - se non appunto in una logica
di schiacciamento e di svuotamento delle competenze provinciali -
definire tutte le disposizioni di una legge come norme di riforma
economico-sociale: la formula dell'art. 1, quinto comma, così
concepita è affatto incostituzionale e andrà dichiarata
illegittima; la Corte, eventualmente, potrà poi individuare quali
disposizioni abbiano tale spessore (v. anche Corte costituzionale,
sent. n. 1002/1988, che ha proceduto a tale individuazione di alcune
norme all'interno della legge sulla caccia).
Per quanto riguarda le competenze della provincia di Trento, non
è poi chiaro perchè l'art. 32, secondo comma, preveda solo per il
bacino dell'Adige (e non per quelli del Po e del Brenta-Bacchiglione)
che i riferimenti ai presidenti delle giunte regionali e ai
funzionari regionali si intendono effettuati al presidente
provinciale e ai funzionari provinciali.
L'art. 25 della legge impugnata detta disposizioni in ordine alle
modalità di finanziamento degli interventi, prevedendo che la
ripartizione degli stanziamenti tra le amministrazioni dello Stato e
delle regioni venga disposta sulla base del programma nazionale di
intervento (predisposto da un apposito Comitato di ministri ed
approvato dal Presidente del Consiglio dei Ministri), tenendo conto
delle priorità indicate nei singoli programmi (terzo comma). Le
assegnazioni sono finalizzate alla realizzazione degli interventi
previsti nei programmi di cui all'art. 21, per i quali lo stesso
articolo dispone una serie di prescrizioni in ordine alla
destinazione degli stanziamenti di spesa.
Le disposizioni dell'art. 25, combinate con quelle che
disciplinano le modalità di programmazione degli interventi e di
utilizzo delle risorse assegnate, sono infine lesive della autonomia
finanziaria della provincia in quanto pongono dei vincoli sul
versante della spesa, in materie di competenza provinciale.
Infatti, si ha da un lato un intervento finanziario dello Stato in
materie di competenza provinciale, senza che a ciò corrisponda una
distribuzione di fondi agli enti interessati; dall'altro, un vincolo
rigoroso sulle uscite, in quanto le regioni e le province possono
provvedere in proprio stanziamenti alla realizzazione di opere e
interventi previsti dai piani di bacino di rilievo nazionale, solo
previo parere favorevole del Comitato di bacino.

P. Q. M.
La ricorrente provincia autonoma di Trento chiede che la Corte
costituzionale voglia dichiarare l'illegittimità costituzionale
degli artt. 1, quinto comma; 3, 4, primo comma; 9, ottavo comma,
lett. a), e nono comma, lett. b); 12, 13, 14, 17, 18, 20, secondo,
terzo e quarto comma; 21, terzo comma; 22, primo, secondo e sesto
comma; 25, terzo, quarto e quinto comma; 31 e 35 della legge 18
maggio 1989, n. 183, recante "norme per il riassetto organizzativo e
funzionale della difesa del suolo", per violazione dell'art. 8, n.
3), n. 5), n. 6), n. 13), n. 14), n. 16), n. 17), n. 21), n. 24),
dell'art. 9, n. 9), n. 10), dell'art. 16, dell'art. 14, secondo e
terzo comma, nonchè del titolo sesto del d.P.R. 31 agosto 1972, n.
670 e relative norme di attuazione.
Milano, addì 23 giugno 1989.
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA

89C0763