1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 20-9-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 518 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 giugno 1994- 31 luglio 1995
N. 518 Ordinanza emessa il 15 giugno 1994 (pervenuta alla Corte costituzionale il 31 luglio 1995) dal tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Calcarami Amedeo ed altri contro l'I.N.P.D.A.I. ed altro Enti pubblici - Rappresentanza del personale nei consigli di amministrazione degli enti pubblici - Prevista soppressione ed abrogazione con effetto immediato delle disposizioni legislative e regolamentari che prevedono dette forme di rappresentanza e rinvio alla contrattazione collettiva delle nuove forme di partecipazione del personale ai fini della organizzazione del lavoro in sostituzione di quelle precedenti - Eccesso di delega per l'abrogazione immediata delle norme in questione senza la previsione di un regime transitorio o senza condizionare l'abrogazione stessa alla futura nuova normativa dei contratti collettivi. (D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, art. 48, modificato dal d.lgs. 10 novembre 1993, n. 470, art. 16). (Cost., art. 76). (095C1094) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 20-9-1995)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 810/94 proposto
dai signori rag. Amedeo Calcarami e avv. Aniello Rizzo, rappresentati
e difesi dall'avv. Gaetano Lepore presso il quale son elettivamente
domiciliati in Roma, via Cassiodoro n. 14; contro l'Istituto
nazionale di previdenza per i dirigenti di azienda industriali -
I.N.P.D.A.I., in persona del legale rappresentante pro-tempore
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dell'ente avv. Luciano Di
Pasquale e Mario Capaccioli, elettivamente domiciliato in Roma, viale
delle Province n. 196; e il Ministero del lavoro e della previdenza
sociale, in persona del Ministro pro-tempore, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato in Roma, via dei Portoghesi n.
12; con l'intervento ad adiuvandum dei sigg. Maria Chiara Bartalini
ed altri (Marcello Vani, Edoardo Carmignani, Mirella Mestichella,
Adriana Ripoli, Marianna Viola, Maria Piccinni, Daniela Nardi, Cesare
Tabacco, Claudio Martinoli, Bruno Giampa, Alessandro Furlani, Rosa
Ansuinelli, A. Maria Gargiulo, Giulio Ercolani, Patrizia Farinelli,
Fiorella Galli, M. Teresa Olivari, Lina Baldasarre, Alba Sabetta,
Domenica Castelli, Giordana Laurenti, Angela Angeli, Giulina Cilenti,
Francesco Montella, Angela Sorino, Riccardo Brardinoni, Giuseppina
Tirrito, Clara Rondinelli, Rosanna Mancurti, Cinzia Bensaja, Silvana
Rossi, Venera Maiorana, Marisa Iacopino, Fabrizio Cadamuro, Biagio
Galluzzo, Stefania Grella, Flavia Marino, Salvatore Ragusa, Carlo
Molaro, Simonetta Bruno, Liliana Spada, Fabio Savoi, Camillo
Esposito, Giancarlo Esuperanzi, Mario Del Tredici, Carlo Raiata,
Marcello Mazzilli, Claudio Candido, Elio Iaccino, Roberto Centi,
Gualtiero Sale, Gianfranco Rossi, Catia Giaccaglini, Pierluca Nanni,
Cinzia Gentili, Laura Bettini, Luciano S. della Marra, Stefano
Albrizio, Maurizio Pinaglia, Alberto Della Giovampaola, Stefano
Amorese, Ettore Morgia, Adriano Boschi, G. Paolo Ottavi, Mario
Russino, G. Paolo Biagini, Giancarlo Gengaroli, Maria Grazia
Rechichi, Luciana Di Carlo, Palmira Taddei, Vincenzo Lucci,
Alessandra Tabbi, Annalisa Terzi, Carla Pancrazi, Anna Maria Fanelli,
Claudia Lucci, Daniela Mazzacori, Palmira Mecenate, Bruno Bruna,
Augusta Coletta, Simona Gallo, Letizia Mirabile, Paola Borrelli,
Daniela De Sanctis, Giuseppina Manca, Ada Zippi, Luciana Linari,
Maria Olivieri, Marina Trasi, Marina Stampanoni, Claudio Barpiero,
Ester Cressa, Daniela Finotti, Stefania Ciofi, Valter Villani, Anna
Giuliattini, Daniela Rosci, Alfredo Pulizo, Fabio Ilardi, Gianpaolo
Biagini, Bruno Bini, Barbara Manzi, Francesca Cagnali, M. Rita
Bellabarba, Mario Santoro, Natale Scaturchio, Domenico Bavetta,
Elisabetta Maria Garan, Antonio Pietropaoli, Michele Aquili, Enzo
Altieri, Lorenzo Ferrari, Antonia Pelella, Paola Tadioli, Gino Coia,
Maria Teresa Leoni, Fabrizio Lucchetta, Antonella Cesaretti, Patrizia
Conidi, Francesco D'Addio, Marcello Tucci, Annamaria Campovecchi,
Paola Pace, Marisa Montanari, Marisa Corsetti, Maria Luigia
Gasparella, Aurora Coppola, Maria Venturini, M. Teresa Salvati,
Matilde Anastasi, Mirella Graziani, Paola D'Aguanno, Antonietta
Montebello, Giusto Ginotti, Rosa Viscuso, Antonietta Robustelli,
Filippo Brunelli, Anna M. Donati, Gabriella Camacci, Alessandro
Pulcini, Anna Maria Ciaralli, Antonella Ferrante, Carlo Zuccani,
Gustavo Martinelli, Manuela Consolini, Anna Pia Avancini, Elisabetta
Defenu, Carla Turco, Leda Quirini, Rita Di Braccio, Franca Saliva,
Marinella Preciuti, Monica Nepi, Elena Severino, Andreina Leli,
Donatella Dè Liguoro, Alberto Felicetti, Nunzio Izzo, Gianfranco
Barbaria, Vincenzo Vecchioni, Francesco Rosci, Fedora Mari, Carla
Bartoccini, Maria G. Noviello, M. Rita Fontana, Marcella Biscarini,
M. Pia Cascino, Laura Moriniello, Rosanna De Luca, Carmine Piccinni,
Anna Rita Carroccia, Roberta Alcisi, Antonella Montani, Annalisa
Virgilio, Patrizia Palmiotti, Andrea Danza, Walter Rossi, Rita
Certel, Marialuisa Duchi, Patrizia Giaccaro, Anna Zoconeddu, Rossana
Damizia, Maria Mura, Paola Verri, Germana Vecchiarelli, Alessandro
Incitti, Eleonora Lena, Adalberto Paparoni, Stefania Venditti, Paola
Radion, Stefano Gucciardo, Laura Regazzini, Nicoletta Zocca, Franca
Colasanti, Daniela Rettagliati, Maria Pia Casamassima, Alberto
Piperno, Maurizio La Volpe, Simonetta Bruno, M. Rosaria Federici,
Giorgio Roscigno, Antonio Palmentieri, Monica Donzelli, Silvana
Cipriani, Lucia Ciccariello, M. Grazia Di Nino, Patrizia Acqualagna,
Claudio Filippi, Carla De Santis, Angela Avolio, Stefania
Vinciguerra, Laura Moscardi, Laura Conti, Margherita Chichi, Maria
Barresi, Daniela Morelli, Linda Reda, Giustina Cervone, Antonella
Castellani, Caterina Manni, Franca Zinicola, Donatella Giannangeli,
Carlo Giamomini, Rita Paolucci, Anna Maria Danti, Anna Lama, Paola
Pianeselli, Livia Piergiovanni, Angelo Angelino, Massimo Mazzanti,
Mauro Scernato, Livia Napolitano, Simonetta Pini, Bruno Paella,
Giorgia Catola, Danilo Russolillo, Enrica Chiucchi, Paola Trio,
Nicoletta Mariani, Giuseppe Crucitti, Alba Simotti, Caterina Lamarra,
Antonino Saccone, Agata Panebianco, Luigi Palazzini, Carla Esposito,
Silvia Fenocchio, Marco Ciavatta, Annamaria Ciani, Riccardo Scalero,
Argentina Giachetti, Pietro Rivellini, Claudia Taccia, Amalia Leddi,
Donatella Antonelli, Fabiana Romei, Alessandra Pepoli, Anna Lanza,
Lucia Grifoni, Patrizia Vaccaro, Patrizia Brunetti, Enzo Pacifici,
Mirella Bolla, Maura Felici, Marina Petrini, Daniela Parlatore,
Alberta Spiccia (illeggibile), Cristina Barbaliscia, Salvatore Santo
Girlando, Nadia Antonini, Michela Marturano) nelle qualità di
elettori dei ricorrenti nel consiglio di amministrazine
dell'I.N.P.D.A.I., rappresentati e difesi dall'avv. Dino Dei Rossi,
elettivamente domiciliati in Roma, via Giuseppe Gioachino Belli n.
36; per l'annullamento del decreto del 14 dicembre 1993 con il quale
il Ministro del lavoro "viste le disposizioni dell'art. 16 del d.lgs.
10 novembre 1993 n. 470 .." ha disposto, con effetto dalla data di
entrata in vigore del predetto decreto legislativo, che del consiglio
di amministrazione dell'INPDAI ricostituito con decreto ministeriale
16 novembre 1993, non facciano più parte in rappresentanza del
personale il sig. Amedeo Calcarami e l'avv. Aniello Izzo e di ogni
altro atto presupposto connesso e consequenziale ed in particolare
della nota n. 1/3PS/22848/16/I/II del 17 dicembre 1993;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Relatore alla pubblica udienza del 15 giugno 1994 il consigliere
Francesco Brandileone; uditi l'avv. . . . . . . . . . . per il
ricorrente e l'avv. dello Stato . . . . . . . . . . . . . per
l'amministrazione resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
F A T T O
Con il ricorso in esame i nominati in epigrafe impugnano il
decreto del 14 dicembre 1993 con il quale il Ministro del lavoro
"viste le disposizioni dell'art. 16 del d.lgs. 10 novembre 1993, n.
470 .." ha disposto, con effetto dalla data di entrata in vigore del
predetto decreto legislativo, che del consiglio di amministrazione
dell'INPDAI ricostituito con decreto ministeriale 16 novembre 1993,
non facciano più parte in rappresentanza del personale il sig.
Amedeo Calcarami e l'avv. Aniello Izzo.
Deducono i seguenti motivi:
I. - Violazione dell'art. 16 del decreto legislativo 10 novembre
1993, n. 470, modificativo dell'art. 48 del decreto legislativo n.
29/1993.
Il d.m. 14 dicembre 1993 è stato assunto in violazione o falsa
applicazione dell'art. 16 del d.lgs.n. 470/93 - modificativo
dell'art. 48 del d.lgs. n. 29/1993 ed entrato in vigore il 9 dicembre
1993 - in quanto ha dichiarato i due ricorrenti decaduti dallo status
di consiglieri di amministrazione, mentre l'effetto abrogativo voluto
dalla norma del decreto delegato deve ritenersi - pena
l'illegittimità costituzionale della norma medesima - differita al
momento in cui la contrattazione collettiva avrà concretamente
introdotto (nuove) "forme e procedure di partecipazione che
sostituiranno commissioni del personale ed organismi di gestione
comunque denominati".
II. - In linea subordinata illegittimità costituzionale dello
stesso per contrasto con l'art. 76 della Costituzione.
In ogni caso l'impugnato d.m. 4 dicembre 1993 è illegittimo in
via derivata a causa dell'illegittimità costituzionale, per
contrasto con l'art. 76 della Costituzione, dell'art. 48 del d.lgs.
n. 29/1993, come novellato dall'art. 16 del d.lgs. n. 470/1993.
Ed infatti il Governo, nell'emanare la norma de qua, ha certamente
ecceduto i limiti della delega ad esso conferita dall'art. 2, comma
1, lettera a), che lo autorizzava soltanto a "prevedere nuove forme
di partecipazione delle rappresentanze del personale ai fini
dell'organizzazione del lavoro delle amministrazioni" e non anche ad
incidere sulle norme che prevedono la partecipazione delle
rappresentanze del personale in seno agli organi deliberanti degli
enti, partecipazione che realizza una forma di controllo - interno e
preventivo - in senso lato, delle decisioni adottande da parte dei
massimi organi direttivi.
III. - In linea subordinata illegittimità costituzionale dello
stesso per contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Ulteriore profilo di illegittimità costituzionale è rilevabile
dal comma 1-bis dell'art. 48 del d.lgs. n. 29/1993, nel testo
novellato dall'art. 16 del d.lgs. n. 470/1993, introdotto per effetto
del d.-l. n. 530/1993 (in Gazzetta Ufficiale s.g. n. 299 del 22
dicembre ed entrato in vigore il giorno successivo). Ed infatti il
secondo periodo di tale comma pone una norma transitoria di
salvaguardia limitandola, in palese spregio del principio di
ragionevolezza e di eguaglianza ed in violazione dell'art. 79 della
Costituzione, all'ambito delle rappresentanze del personale nei
consiglio di amministrazione dell'università.
Si costituisce in giudizio l'amministrazione resistente che nel
controdedurre alle censure di gravame chiede la reiezione del
ricorso.
D I R I T T O
1. - Con il ricorso in esame parte ricorrente pone due distinte
questioni in ordine all'art. 16 del d.lgs. 10 novembre 1993, n. 470,
modificativo dell'art. 48 del d.lgs. n. 29/1993:
l'una concernente la inapplicabilità di tale norma delegata
agli organi statutari dell'INPDAI nella parte riguardante la
cessazione dell'efficacia delle rappresentanze del personale nel
consiglio di amministrazione;
l'altra riguardante l'illegittimità in via derivata
dell'impugnato d.m. 4 dicembre 1993 a causa dell'illegittimità
costituzionale, per contrasto con l'art. 76 della Costituzione,
dell'art. 48 del d.lgs. n. 29/1993, come novellato dall'art. 16 del
d.lgs. n. 470/1993, dato che il Governo, nell'emanare la norma de
qua, avrebbe certamente ecceduto i limiti della delega ad esso
conferita dall'art. 2, comma 1, lettera a), che lo autorizzava
soltanto a "prevedere nuove forme di partecipazione delle
rappresentanze del personale ai fini dell'organizzazione del lavoro
delle amministrazioni" e non anche ad:
a) incidere sulle norme che prevedono la partecipazione delle
rappresentanze del personale in seno agli organi deliberanti degli
enti pubblici, legiferando in materia (consigli di amministrazione
degli enti pubblici) non contemplata nella legge di delega;
b) sopprimere il preesistente regime di rappresentanza del
personale senza la coeva sostituzione con forme di partecipazione del
personale ai fini dell'organizzazione del lavoro, in sostituzione di
quelle precedenti.
2. - La prima questione è stata decisa dal collegio con separata
sentenza, che al riguardo ha rilevato che la richiesta di parte
ricorrente non può, allo stato della legislazione, essere accolta
data l'applicabilità alla specie dell'art. 48 del d.lgs. n. 29/1993,
come novellato dall'art. 16 del d.lgs. n. 470/1993, mentre la seconda
forma oggetto della presente ordinanza.
3. - Si appalesa rilevante quindi la questione cd.
costituzionalità dell'art. 16 del d.lgs. 10 novembre 1993, n. 470,
modificativo dell'art. 48 del d.lgs. n. 29/1993, per contrasto con
l'art. 76 della Costituzione, dato che l'impugnato d.m. 4 dicembre
1993 è stato adottato in attuazione di tale norma delegata.
Ed invero non può dubitarsi della rilevanza della questione
giacchè solo nell'ipotesi di un'eventuale pronuncia della Corte
costituzionale dichiarativa dell'illegittimità costituzionale della
censurata norma, l'atto applicativo impugnato potrebbe essere
annullato per illegittimità derivata e la domanda accolta.
4. - Ritiene opportuno il collegio evidenziare il quadro normativo
entro cui si muove la censurata norma delegata (art. 48) per
affrontare ed esaminare la dedotta questione di costituzionalità
dell'art. 16 del d.lgs. 10 novembre 1993, n. 470, modificativo
dell'art. 48 del d.lgs. n. 29/1993.
5. - Con legge 23 ottobre 1992, n. 421 il Governo è stato
delegato ad emanare uno o più decreti legislativi nel settore del
pubblico impiego diretti al contenimento della spesa, al
miglioramento dell'efficienza ed alla riorganizzazione, fissando i
criteri e finalità ben precise.
L'art. 2, primo comma, lett. a), indirizza l'azione legislativa
del Governo alla privatizzazione del rapporto di lavoro dei
dipendenti delle amministrazioni statali e degli altri enti pubblici
e alla previsione di "nuove forme di partecipazione delle
rappresentanze del personale ai fini dell'organizzazione del lavoro
nelle amministrazioni".
Con l'art. 48 del d.lgs. n. 29 del 3 febbraio 1993, in attuazione
del principio fissato nella seconda parte dell'art. 2, primo comma,
lett. a), della legge 23 ottobre 1992, n. 421, il Governo nel
precisare che la contrattazione collettiva definisce nuove forme di
partecipazione delle rappresentanze del personale ai fini della
organizzazione del lavoro nelle amministrazioni pubbliche, ha
abrogato le norme che prevedono la rappresentanza elettiva del
personale nei consigli di amministrazione delle amministrazioni
statali anche ad ordinamento autonomo.
Con l'art. 16 del d.lgs. 10 novembre 1993, n. 470, l'art. 48 del
d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, è stato modificato, disponendosi
l'abrogazione delle norme che prevedono forme di rappresentanza anche
elettiva del personale nei consigli di amministrazione di tutte le
amministrazioni pubbliche indicate al secondo comma dell'art. 1 del
decreto legislativo n. 29/1993 e che, in attuazione dell'art. 2,
primo comma, lett. a), della legge 23 ottobre 1992, n. 421, la
contrattazione collettiva definisca nuove forme di partecipazione
delle rappresentanze del personale ai fini dell'organizzazione del
lavoro. L'ultima parte dell'art. 48, modificato, precisa che la
contrattazione collettiva nazionale indicherà forme e procedure di
partecipazione che sostituiranno commissioni del personale e
organismi di gestione, comunque denominati.
Se si esamina la fonte delegante e cioè il punto a) del primo
comma dell'art. 2 della legge n. 421 del 23 ottobre 1992 si realizza
che il Governo, oltre a dover privatizzare il rapporto di lavoro dei
pubblici dipendenti, prevedendo una disciplina transitoria, idonea ad
assicurare la graduale sostituzione del regime attualmente in vigore
nel settore pubblico con quello privatistico, deve prevedere "nuove
forme di partecipazione delle rappresentanze del personale ai fini
dell'organizzazione del lavoro".
La norma contenuta nell'art. 48, come modificato dall'art. 16 del
decreto legislativo n. 470/1993, è stata emanata allo scopo
dichiarato di dare attuazione al principio e criterio direttivo
fissato dalla lett. a) dell'art. 2, comma 1, della legge n. 421/1992.
Orbene, l'art. 48, come modificato, stabilisce che la
contrattazione collettiva nazionale definisce nuove forme di
partecipazione delle "rappresentanze del personale ai fini della
organizzazione del lavoro ..".
La terza parte dell'art. 48 stabilisce che "la contrattazione
collettiva nazionale indicherà forme e procedure di partecipazione
che sostituiranno commissioni del personale e organismi di gestione,
comunque denominati".
Le due disposizioni sono programmatiche, nulla, allo stato,
innovando in materia.
Il secondo periodo dell'art. 48, invece, dispone l'abrogazione
delle "norme che prevedono ogni forma di rappresentanza, anche
elettiva, del personale nei consigli di amministrazione, nonchè
nelle commissioni di concorso".
5. - Tale ultima disposizione è decisamente fuori dall'ambito
della delega legislativa e del principio direttivo fissato dalla
lett. a) del comma 1 dell'art. 2 della legge n. 421 del 23 ottobre
1992.
Infatti la legge delega il Governo a perseguire tre obiettivi:
I) la privatizzazione del rapporto di impiego dei dipendenti
pubblici con riconduzione sotto la disciplina del diritto civile e
con regolamentazione mediante contratti individuali e collettivi;
II) la sostituzione graduale del regime attualmente in vigore
nel settore pubblico a quello privatistico;
III) l'introduzione di nuove forme di partecipazione delle
rappresentanze del personale ai fini dell'organizzazione del lavoro
nelle amministrazioni.
È di tutta evidenza che il legislatore delegato nell'abrogare le
norme che prevedono rappresentanze del personale nei consigli di
amministrazione degli enti pubblici ha ecceduto dalla delega sotto
due profili.
5.1. - In primo luogo perchè la cosiddetta rappresentanza del
personale nei consigli di amministrazione è fattispecie
completamente diversa da quella prevista dalla legge delega, cioè
dalla partecipazione delle "rappresentanze del personale ai fini
dell'organizzazione del lavoro ..".
Certamente non può parlarsi di rappresentanza del personale ai
fini dell'organizzazione del lavoro per quanto riguarda i componenti
dei consigli di ammnistrazione degli enti pubblici, designati
elettivamente o meno dal personale, essendo i consigli di
amministrazione organi di gestione generale dell'ente e non organismi
con competenza limitata alla materia della organizzazione del lavoro.
La rappresentanza del personale nei consigli di amministrazione
degli enti pubblici, infatti, a differenza di quelle nel settore
delle amministrazioni dello Stato afferisce al fenomeno
organizzatorio statutario ed istituzionale dell'ente medesimo (detto
organo collegiale, infatti, è tipicamente organo di governo
dell'ente in quanto esercita tutti i poteri di gestione, determinando
le direttive tecniche, approvando i bilanci, il regolamento organico
del personale, il regolamento amministrativo-contabile, il piano
annuale degli impieghi delle somme eccedenti la liquidità, di
gestione, l'acquisto di beni immobili ecc.); tale rappresentanza non
è pertanto prevista nè finalizzata "ai fini dell'organizzazione del
lavoro" dell'ente pubblico stesso ma esclusivamente in funzione di
controllo in senso lato quale componente di minoranza, espressiva del
principio, insito nel nostro ordinamento, della ponderazione della
molteplicità degli interessi sia essi primari che secondari
nell'esplicazione dell'attività istituzionale.
Il legislatore delegante se avesse voluto autorizzare il Governo
ad eliminare le norme organizzatorie istituzionali degli enti
pubblici che prevedono tale forma di partecipazione in funzione di
controllo non avrebbe usato l'espressione, contenuta nel criterio
direttivo e delimitativo del potere normativo delegato nuove forme di
"partecipazione del personale ai fini della organizzazione del
lavoro"; il che sta ad indicare in maniera inequivoca la
delimitazione dell'ambito dell'intervento del Governo esclusivamente
a quegli organismi aventi competenza limitata alla organizzazione del
lavoro cioè a quella materia che nel rapporto di lavoro privato è
oggetto di contrattazione nazionale, di settore ed aziendale.
5.2. - In secondo luogo perchè, anche ammesso che nell'istituto
della partecipazione del personale ai fini dell'organizzazione del
lavoro possa ricomprendersi anche la rappresentanza del personale nei
consigli di amministrazione, il Governo era autorizzato a prevedere
nuove forme, in sostituzione di quelle precedenti e certamente non ad
abrogare sic et simpliciter la normativa in vigore, con rinvio alla
contrattazione collettiva.
È fuor di luogo, infatti, che, per principi e statuizioni
costituzionali (art. 76), l'esercizio del potere legislativo da parte
del Governo mediante la decretazione legislativa deve muoversi a
svilupparsi entro i limiti ed in conformità dei criteri direttivi
stabiliti, con la legge di delega, dal Parlamento, al quale compete
in via naturale la produzione normativa primaria. Con la legge di
delega, in sotanza, ha luogo il conferimento - per un periodo di
tempo limitato e con riferimento ad una materia legislativamente
delimitata e circoscritta dai criteri direttivi di delega - al
Governo da parte del Parlamento della potestà legislativa primaria.
La legge di delega, in sostanza, costituisce l'investitura dello
spostamento, sia pur temporaneo e per materia circoscritta, della
potestà legislativa dall'organo naturale (Parlamento) all'organo
eccezionale (Governo). Quale atto di investitura ad altro organo
dell'esecizio del potere legislativo, la legge di delega, non può
non conferire se non in via espressa, circostanziata e delimitata
detto potere normativo: potere che deve espressamente e letteralmente
ricavarsi dall'atto delegante, non potendo concepirsi, per il
principio costituzionale della divisione dei poteri degli organi
costituzionali così come disciplinato dalla Costituzione,
l'evenienza di poteri c.d. impliciti di delega, cioè sottostanti
l'atto delegante, non espressamente enunciati e conferiti nell'atto
di delega ma desumibili in via di interpretazione sistematica
dall'ordinamento giuridico. Se così fosse si protrebbe verificare
l'evenienza di una delega a contenuto indeterminato, che
comporterebbe l'esautorazione del Parlamento, impossibilitato a
valutare il grado e la portata della delega legislativa da esso
stesso conferita all'esecutivo.
Da ciò consegue che se è forse ammissibile e costituzionalmente
corretto concepire nell'ambito del potere normativo delegato al
Governo la possibilità dell'esercizio di "poteri strumentali
impliciti" nella delega, finalizzati alla realizzazione del potere
normativo di base delegato al Governo (ed es. nell'ipotesi di delega
alla soppressione con decreto delegato di enti pubblici, il potere
soppressorio dell'ente pubblico presuppone per la sua realizzazione
anche il potere "strumentale" di dettare la disciplina liquidatoria
delle attività e passività dell'ente), una tale evenienza deve
necessariamente escludersi nell'ipotesi in cui il potere implicito,
desumibile in via interpretativa, assurga a rango di autonomo e
distinto potere normativo delegato non strumentale rispetto a quello
conferito dal Parlamento al Governo, a ciò ostando il disposto di
cui all'art. 76 della Costituzione.
Da ciò consegue che al Governo, con la delega di cui all'art. 2,
primo comma, lett. a), della legge n. 421 del 23 ottobre 1992 è
stato attribuito il potere di prevedere nuove forme, in sostituzione
di quelle precedenti di partecipazione del personale ai fini
dell'organizzazione del lavoro e certamente non ad abrogare sic et
simpliciter la normativa in vigore, con rinvio alla contrattazione
collettiva.
In sostanza la legge delegata non poteva limitarsi alla sola
abrogazione immediata delle norme in materia, dato che il potere
soppressorio è concepibile solamente come strumentale e conseguente
al potere normativo delegato di base, consistente nell'istituzione di
nuove forme di rappresentanza del personale ai fini
dell'organizzazione del lavoro.
D'altra parte il potere delegato di prevedere nuove forme di
partecipazione del personale ai fini dell'orgazizzazione del lavoro,
implica senz'alcun dubbio la possibilità dell'esercizio anche del
potere strumentale soppressorio delle vecchie e preesistenti forme di
partecipazione del personale ma secondo uno schema di
conseguenzialità necessaria e contestuale nel senso che il potere
delegato di previsione di nuove rappresentanze del personale implica
ex sè il contestuale esercizio del potere soppressorio delle vecchie
rappresentanze in sostituzione delle nuove; ma allorquando come nella
specie la norma delegata (art. 48) provvede recta via alla immediata
soppressione delle vecchie rappresentanze senza la previsione od
istituzione delle nuove forme di rappresentanza per effetto del
rinvio alla contrattazione collettiva, il potere soppressorio assurge
a rango di autonomo, distinto e diverso potere ripetto a quello
delegato dal Parlamento al Governo e ci si trova di fronte alla
violazione del precetto contenuto nell'art. 76 della Costituzione.
Il legislatore delegato, nell'autorizzare il Govemo a prevedere
nuove forme di partecipazione, ha richiesto l'emanazione da parte del
Governo di norme che, abrogando le previgenti, prevedessero
contestualmente nuove forme di partecipazione.
Il Governo, invece, ha abrogato le norme sulla rappresentanza del
personale ed ha demandato alla contrattazione collettiva la nuova
disciplina della partecipazione del personale ai fini
dell'organizzazione del lavoro.
La verità è che l'art. 16 del decreto n. 470 del 1993 ha
introdotto una disposizione abrogativa di norme disciplinanti la
materia della rappresentanza del personale, senza neanche
condizionare l'effetto abrogante alla futura nuova normativa di
carattere collettivo.
Il legislatore delegato, quindi, mentre si è conformato al
criterio fissato dal legislatore delegante, lasciando in essere le
commissioni del personale e rimettendo alla contrattazione collettiva
la loro sostituzione con nuove forme e procedure di partecipazione
del personale all'organizzazione del lavoro, ha invece, senza averne
il potere, travalicando l'ambito della delega, abrogato con effetto
immediato, senza peraltro dettare alcuna norma transitoria, le
disposizioni legislative e regolamentari, che prevedono forme di
rappresentanze del personale nei consigli di amministrazione.
Conseguentemente la disposizione contenuta nell'art. 48 del
decreto n. 29, come modificato dall'art. 16 del decreto n. 470,
appare inficiata di illegittimità costituzionale per violazione
dell'art. 76 della Costituzione nella parte in cui, in presunta
attuazione del principio fissato nella lett. a) del comma 1 dell'art.
2 della legge n. 421 del 1992, ha disposto l'abrogazione delle norme
che prevedono ogni forma di rappresentanza anche elettiva del
personale nei consigli di amministrazione delle amministrazioni
pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, dello stesso decreto n.
29/1993.
6. - L'Avvocatura dello Stato, traendo spunto dai pareri espressi
dal Consiglio di Stato (pareri del Consiglio di Stato n.
645.15631/1993 e 70/1993 divulgati dalla Presidenza del Consiglio dei
Ministri con circolare 26958/1994 del 26 gennaio 1994) controdeduce
che il potere delegato sarebbe stato legittimamente esercitato in
quanto:
a) l'art. 2 della legge n. 421/1992 pone come principio e
criterio direttivo la separazione tra organizzazione degli uffici ed
organi della p.a. e disciplina del rapporto, compresa
l'organizzazione del lavoro, demandando la prima alla legge e la
seconda alla contrattazione collettiva;
b) con l'abrogazione delle norme sulla rappresentanza elettiva
del personale nei consigli di amministrazione il legislatore delegato
avrebbe dato attuazione al principio di separazione fra
organizzazione dei pubblici uffici e disciplina del rapporto di
lavoro, interpretato anche come principio che pone il divieto della
cogestione della p.a.
L'iter argomentativo sintetizzato alle lettere a) e b) non
appaiono convincenti.
Si deve in primo luogo rilevare che l'art. 48 del decreto
legislativo n. 29/1993, come si legge nella sua prima proposizione,
è posto in essere "in attuazione dell'art. 2, comma 1, lett. a),
della legge 23 ottobre 1992, n. 421".
Anche se al limite può convenirsi che l'art. 2 della legge n.
421/1992 nel suo complesso fissi il principio di distinzione fra
disciplina per legge o in base alla legge dell'organizzazione degli
uffici e disciplina privatistica del rapporto di lavoro e
dell'organizzazione del lavoro, non si vede come da tale distinzione
si possa far discendere il principio della separazione tra organi
della p.a. e rappresentanze del personale e quindi del divieto di
cogestione della p.a.
È incontestabile che l'art. 48 del decreto n. 29/1993 è stato
emanato per dare attuazione al criterio fissato dalla lett. a) del
primo comma dell'art. 2 che attiene esclusivamente alla
privatizzazione del rapporto di lavoro dei pubblici dipendenti.
Conseguentemente il criterio direttivo per il legislatore delegato
deve trarsi solo dalla lett. a) del comma 1 e non anche dalla lett.
b) e dalla lett. c) del comma 1.
D'altra parte l'affermazione secondo la quale con l'abrogazione
delle norme sulla rappresentanza elettiva del personale nei consigli
di amministrazione il legislatore delegato avrebbe dato attuazione al
principio di separazione fra organizzazione dei pubblici uffici e
disciplina del rapporto di lavoro, interpretato anche come principio
che pone il divieto della cogestione della p.a., non appare
convincente, non soltanto perchè il divieto di cogestione della p.a.
non è contenuto nel criterio direttivo specifico, ma anche per il
fatto che l'abrogazione di norme di legge ad opera del legislatore
delegato deve trovare precisa e puntuale legittimazione nel criterio
direttivo della legge di delega.
Orbene la lett. a) dell'art. 2 della legge non contiene una
disposizione che legittimi il Governo ad abrogare le norme sulla
rappresentanza del personale nei consigli di amministrazione.
Nè tale legittimazione può farsi discendere dal principo
organizzativo in precedenza indicato, non essendo tale principio
posto dalla lett. a) del primo comma dell'art. 2 della legge
delegante.
D'altra parte il principio concernente la eliminazione della
cogestione è enucleato dall'amministrazione resistente non tanto
dalla legge di delega ma dallo stesso art. 48 ed in ogni caso da una
constatazione inininfluente e cioè dalla distinzione fra
organizzazione dei pubblici uffici e disciplina del rapporto di
lavoro.
Tale distinzione, che peraltro esiste anche nel vigente
ordinamento, dovendo l'intero disegno di privatizzazione essere
ancora attuato non ha quella portata innovativa che invece gli si
attribuisce ed in ogni caso non comporta automaticamente la
separazione fra organi della p.a. e rappresentanze del personale nè
tantomeno autorizza la abrogazione di norme di legge o di regolamento
che prevedono la rappresentanza elettiva del personale nei consigli
di amministrazione.
Nè il principio di separazione e quindi di divieto di commissione
fra interesse della p.a. e del personale dipendente costituisce la
ratio della legge delega, che, come è noto, invece si è limitata a
fissare il principio della separazione nell'ambito
dell'organizzazione dei pubblici poteri fra attività di indirizzo
politico-amministrativo e l'attività di gestione amministrativa, che
ben può, coesistere con la partecipazione di rappresentanze del
personale negli organi di indirizzo politico-amministrativo.
Nè infine puo sostenersi, per quanto in precedenza evidenziato,
che l'abrogazione delle norme sulla rappresentanza elettiva nei
consigli di amministrazione, disposta dal Govemo potrebbe
considersarsi esplicazione attuativa del principio "implicito" della
separazione fra organi della p.a. e rapporto di lavoro, scaturente
dal contesto intepretativo della legge di delega, dato che un
siffatto opinamento comporterebbe un vero e proprio svuotamento
dell'art. 76 della Costituzione secondo quanto già affrontato al
punto 5.2.
D'altra parte la stessa Avvocatura dello Stato ritiene che non è
più consentita alcuna forma di partecipazione del personale,
desumendo il contenuto del criterio direttivo dalla norma delegata,
quando il problema è se la norma delegata abbia rispettato il
criterio direttivo contenuto nella legge di delega.
In sostanza il principio della separazione fra organi della p.a.,
la cui disciplina è riservata alla legge o in base a disposizioni di
legge, e rapporto di lavoro, la cui disciplina è rimessa alla
contrattazione collettiva, non solo non è posto dalla lett. a) del
comma 1 dell'art. 2 della legge n. 421, ma assolutamente non comporta
l'abrogazione di tutte le norme che prevedono la rappresentanza del
personale negli organismi collegiali.
7. - Alla luce delle brevi considerazioni che precedono non sembra
perciò al collegio che la norma in esame possa sfuggire alla censura
di incostituzionalità per contrasto con l'art. 76 della
Costituzione, avendo legiferato in materia (consigli di
amministrazione degli enti pubblici) non contemplata nella legge di
delega ed esercitando il potere delegato di previsione di nuove forme
di rappresentanza del personale ai fini dell'organizzazione del
lavoro in modo non conforme ai criteri di delega mediante la
soppressione del preesistente regime di rappresentanza del personale
senza la coeva sostituzione con forme di partecipazione del personale
ai fini dell'organizzazione del lavoro, in sostituzione di quelle
precedenti.
Di qui la non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalità per eccesso di delega legislativa.

P. Q. M.
Il tribunale amministrativo regionale del Lazio, terza sezione,
dichiara non manifestamente infondata, in relazione all'art. 76 della
Costituzione, la questione di costituzionalità dell'art. 16 del
d.lgs. 10 novembre 1993, n. 470, modificativo dell'art. 48 del
decreto legislativo n. 29/1993 per eccesso di delega legislativa
nella parte in cui tale norma:
contempla la soppressione della rappresentanza del personale nei
consigli di amministrazione degli enti pubblici, quali organi
deliberativi istituzionali, incidendo sull'autonomia normativa
statutaria e regolamentare che è fattispecie completamente diversa
da quella prevista dalla legge delega, cioè dalla partecipazione
delle rappresentanze del personale ai fini dell'organizzazione del
lavoro ..;
dispone l'abrogazione con effetto immediato, senza peraltro
dettare alcuna norma transitoria, delle disposizioni legislative e
regolamentari, che prevedono forme di rappresentanze del personale
nei consigli di amministrazione, con rinvio alla contrattazione
collettiva delle nuove forme di partecipazione del personale ai fini
dell'organizzazione del lavoro, in sostituzione di quelle precedenti
per una materia diversa da quella della rappresentanza del personale
nei consigli di amministrazione degli enti pubblici;
Sospende per l'effetto il giudizio in corso in parte qua ed ordina
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina alla segreteria della sezione di notificare la presente
ordinanza alle parti in giudizio e al Presidente del Consiglio dei
Ministri, nonchè di comunicarne copia ai Presidenti dei due rami del
Parlamento.
Così deciso in Roma il 15 giugno 1994.
Il presidente: PASSANISI
Il consigliere est.: BRANDILEONE
Il consigliere: SPERANZA
95C1094