1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 2-12-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 92 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 13 ottobre 2015
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 13 ottobre 2015 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Bilancio e contabilita' pubblica, Impiego pubblico - Norme della Regione Sardegna riguardanti i vincoli di spesa applicabili alla neo costituita Agenzia Sardegna ricerche e il trattamento giuridico ed economico del personale ad essa transitato. - Legge della Regione Sardegna 5 agosto 2015, n. 20 ("Trasformazione in agenzia del Consorzio per l'assistenza alle piccole e medie imprese "Sardegna ricerche", istituito con la legge regionale 23 agosto 1985, n. 21 (Istituzione di un fondo per l'assistenza alle piccole e medie imprese, in attuazione dell'articolo 12 della legge 24 giugno 1974, n. 268)"), artt. 7, comma 4, e 8. (15C00366) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 2-12-2015)

Per il Presidente del Consiglio dei ministri, (C.F. 80188230587)
rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura generale dello Stato
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06/96514000 presso i cui uffici è domiciliato in Roma alla via dei
Portoghesi, 12.
Contro la Regione autonoma della Sardegna, (C.F. 80002870923) in
persona del Presidente della giunta pro tempore, per la declaratoria
di incostituzionalità degli artt. 7, comma 4 e 8 della legge della
Regione Sardegna n. 20 del 5 agosto 2015, pubblicata nel B.U.R. n. 36
del 10 agosto 2015, avente ad oggetto «Trasformazione in agenzia del
Consorzio per l'assistenza alle piccole e medie imprese "Sardegna
ricerche" istituito con la legge regionale 23 agosto 1985, n. 21
(istituzione di un fondo per l'assistenza alle piccole e medie
imprese in attuazione dell'art. 12 della legge 24 giugno 1974, n.
268)», in relazione all'art. 3, primo comma lett. a) della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale di autonomia
della Regione Sardegna) all'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V parte seconda della
Costituzione), nonchè in relazione agli artt. 97, 117, comma
secondo, lett. l) e comma terzo e 119 Cost.
1) Con la legge n. 20 del 2015 la Regione Sardegna ha
disposto la trasformazione in agenzia del Consorzio Sardegna ricerche
attribuendo al nuovo ente compiti di assistenza delle piccole e medie
imprese nel settore della ricerca e dello sviluppo tecnologico per
promuovere nel territorio regionale una maggiore competitività delle
imprese.
L'art. 7, comma 4 della legge regionale n. 20/2015 prevede che
«Limitatamente all'attuazione dei progetti di ricerca ed innovazione,
ai soggetti di cui al comma 1 si applicano i vincoli alla spesa
previsti dalla normativa nazionale per gli enti di ricerca pubblici».
Tale disposizione si pone in contrasto con i principi di buon
andamento di cui all'art. 97 Cost., nonchè in relazione all'art.
117, terzo comma Cost. laddove prevede l'applicazione dei vincoli di
spesa dettati dalle norme nazionali per gli enti di ricerca pubblici,
«limitatamente all'attuazione dei progetti di ricerca ed innovazione»
all'agenzia neo costituita ed alle sue partecipate.
Il comma 5 dell'art. 7 della legge n. 20 del 2015 prevede invece
che: «Per le attività non rientranti nella tipologia "attuazione di
progetti di ricerca ed innovazione" di attenersi alle limitazioni
previste dalla normativa di contenimento della spesa pubblica
concernenti le amministrazioni pubbliche».
In questo modo il rispetto dei vincoli di spesa assegnati a
ciascuna regione dalle regole di finanza pubblica e dalle conseguenti
manovre finanziarie vengono ad essere di fatto aggirati.
Come più volte ribadito da codesto Giudice delle leggi, il
vincolo del rispetto dei principi statali di coordinamento della
finanza pubblica, connessi agli obbiettivi nazionali condizionati
anche dagli obblighi comunitari, che grava sulle regioni ad autonomia
ordinaria in base all'art. 119 Cost., si impone anche alle regioni a
statuto speciale nell'esercizio della propria autonomia finanziaria
(ex plurimis, sentenze n. 46 del 2015, n. 54 del 2014, n. 30 del
2012, n. 229 del 2011, n. 120 del 2008, n. 169 e n. 82 del 2007, n.
417 del 2005, n. 353 e n. 36 del 2004), in quanto essi sono
funzionali a prevenire disavanzi di bilancio, a preservare
l'equilibrio economico-finanziario del complesso delle
amministrazioni pubbliche e anche a garantire l'unità economica
della Repubblica, come richiesto dai principi costituzionali e dai
vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea.
Tali principi e vincoli sono oggi ancor più pregnanti nel quadro
delineato dall'art. 2, comma 1, della legge costituzionale 20 aprile
2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella
Carta costituzionale) che, nel comma premesso all'art. 97 Cost.,
obbliga il complesso delle pubbliche amministrazioni ad assicurare
«l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico»
(sentenze C. cost. 15 maggio 2015, n. 82, n. 175 e n. 39 del 2014; n.
60 del 2013).
D'altronde non può che essere la legge dello Stato ad
identificare le spese delle Regioni che concorrono alla definizione
del saldo rilevante ai fini del rispetto del patto di stabilità
interno, in quanto esso coinvolge Regioni ed enti locali nella
realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica derivanti
dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea e dai vincoli che ne
conseguono (C. cost. 7 luglio 2015, n. 130).
A tale riguardo occorre infatti ribadire che agli enti
appartenenti al sistema regionale devono applicarsi integralmente in
vincoli di spesa previsti per le regioni in cui si trovano ad
operare, non potendosi derogare da parte delle medesime regioni
nell'applicazione dei vincoli di spesa.
Ne deriva che anche gli enti regionali devono contribuire al
concorso della regione per la realizzazione degli obbiettivi di
finanza pubblica secondo le medesime modalità e condizioni.
2) L'art. 8 della legge n. 20 del 2015 prevede che: «Il
personale di ruolo del Consorzio per l'assistenza alle piccole e
medie imprese "Sardegna ricerche" è assegnato alla Agenzia Sardegna
ricerche ed incluso nei suoi ruoli organici mantenendo l'anzianità
di servizio maturata senza soluzione di continuità ai sensi
dell'art. 31 decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 «Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
Amministrazioni pubbliche e il trattamento contrattuale vigente alla
data dell'entrata in vigore della presente legge».
Tale norma presenta profili d'illegittimità costituzionale nella
parte in cui dispone che il personale di ruolo transitato dal
Consorzio all'Agenzia, oltre all'anzianità di servizio maturata,
possa mantenere anche il trattamento giuridico ed economico previsto
dal CCNL vigente.
L'art. 15 dello Statuto del Consorzio prevedeva in modo un pò
generico ed indefinito che ai dipendenti si applicasse il trattamento
economico e giuridico regolato dal contratto collettivo di lavoro
applicabile al settore di appartenenza.
L'art. 8 della legge regionale n. 20 del 2015, nella sua attuale
formulazione, non consente quindi allo stato di individuare con
certezza quale sia il regime contrattuale applicabile al personale
trasferito all'Agenzia Sardegna ricerche per effetto della
soppressione del Consorzio Sardegna ricerche.
Detto ente, istituito ai sensi della legge regionale 23 agosto
1985, n. 21, era aperto alla partecipazione oltre che della Regione
autonoma della Sardegna e anche di altri soggetti pubblici o
interamente controllati dalla Regione Sardegna (e quindi di natura
privatistica), in grado di apportare mezzi finanziari ed a patto che
avessero finalità analoghe a quelle previste dalla legge istitutiva
e dallo statuto.
L'art. 8 della legge regionale n. 20 del 2015, consentendo il
passaggio del personale dal consorzio all'Agenzia, produce l'effetto
di inquadrare nei ruoli della P.A. i lavoratori in precedenza
assegnati al Consorzio citato in contrasto con le regole
disciplinanti l'accesso al pubblico impiego di cui all'art. 97 Cost.,
il quale prevede il concorso quale modalità di reclutamento del
personale. (Cfr. sent. Corte cost. n. 235/2010), e ponendosi in
contrasto con i principi generali stabiliti dal decreto legislativo
n. 165/01 ai quali il legislatore regionale deve fare invece
necessario riferimento.
Costituisce un ormai consolidato indirizzo interpretativo seguito
da codesta Corte Suprema il principio che il pubblico concorso è
forma generale e ordinaria di reclutamento del personale della
pubblica amministrazione (si vedano, tra le più recenti, le sentenze
C. cost. n. 134 del 2014; n. 277, n. 137, n. 28 e n. 3 del 2013; n.
212, n. 177 e n. 99 del 2012; n. 293 del 2009), cui si può derogare
solo in presenza di peculiari e straordinarie esigenze di interesse
pubblico (sentenze n. 134 del 2014; n. 217 del 2012; n. 310 del 2011;
n. 9 del 2010; n. 293 e n. 215 del 2009; n. 81 del 2006).
Il principio della necessità del pubblico concorso è stato di
recente ribadito con specifico riferimento a disposizioni legislative
che prevedevano il passaggio automatico di personale di società in
house, ovvero società o associazioni private, all'amministrazione
pubblica (sentenze C. cost. n. 134 del 2014; n. 227 del 2013; n. 62
del 2012; n. 310 e n. 299 del 2011; n. 267 del 2010).
Codesta Corte ha ritenuto, infatti, che «il trasferimento da una
società partecipata dalla Regione alla Regione o ad altro soggetto
pubblico regionale si risolve in un privilegio indebito per i
soggetti beneficiari di un siffatto meccanismo, in violazione
dell'art. 97 Cost. (sentenza C. cost. n. 62 del 2012; nello stesso
senso, sentenze n. 310 e n. 299 del 2011; nonchè sentenze n. 267 del
2010; n. 227 del 2013).
Per le stesse considerazioni l'art. 8 citato viola anche l'art.
117, comma secondo lett. l) Cost. che, come noto, riserva alla
competenza esclusiva dello Stato l'ordinamento civile e quindi anche
i rapporti di diritto privato regolati dal codice civile ivi compresi
i contratti collettivi di lavoro.
È indirizzo costante di codesta Corte quello secondo cui per
effetto della «intervenuta privatizzazione del rapporto di lavoro
alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, che interessa,
altresì, il personale delle Regioni, la materia è regolata dalla
legge dello Stato e, in virtù del rinvio da essa operato, dalla
contrattazione collettiva» (sentenza n. 286 del 2013). Infatti, a
seguito della suddetta privatizzazione, la materia cui va ricondotto
il rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni
ivi comprese le Regioni è quella dell'ordinamento civile, che
appartiene alla potestà del legislatore statale, il quale «ben può
intervenire [...] a conformare gli istituti del rapporto di impiego
attraverso norme che si impongono all'autonomia privata con il
carattere dell'inderogabilità, anche in relazione ai rapporti di
impiego dei dipendenti delle Regioni (sent. C. cost. n. 19 del 2013;
n. 228 del 2013). In altri termini, «la disciplina del rapporto
lavorativo dell'impiego pubblico privatizzato è rimessa alla
competenza legislativa statale di cui all'art. 117, secondo comma,
lett. l), Cost., in quanto riconducibile alla materia "ordinamento
civile", che vincola anche gli enti ad autonomia differenziata (cfr.
sentenze C. cost. n. 151 del 2010; n. 95 del 2007; n. 77 del 2013; 23
luglio 2015, n. 180).

P. Q. M.

Voglia codesta Ecc.ma Corte dichiarare l'illegittimità
costituzionale degli artt. 7, comma 4 e 8 della legge della Regione
Sardegna n. 20 del 5 agosto 2015, pubblicata nel B.U.R. n. 36 del 10
agosto 2015, avente ad oggetto "Trasformazione in agenzia del
Consorzio per l'assistenza alle piccole e medie imprese "Sardegna
ricerche" istituito con la legge regionale 23 agosto 1985, n. 21
(istituzione di un fondo per l'assistenza alle piccole e medie
imprese in attuazione dell'art. 12 della legge 24 giugno 1974, n.
268)», in relazione all'art. 3, primo comma lett. a) della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale di autonomia
della regione Sardegna) all'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V parte seconda della
Costituzione), nonchè in relazione agli artt. 97, 117, comma
secondo, lett. l) e comma terzo e 119 Cost.
Roma, 7 ottobre 2015

L'Avvocato dello Stato: Aiello