1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 1-10-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 46 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 20 agosto 2008
depositato in cancelleria il 20 agosto 2008 (dal Presidente del Consiglio dei ministri) Appalti pubblici - Norme della Regione Puglia - Misure per la promozione della qualita' architettonica ed urbanistica - Concorso di idee e concorso di progettazione - Modalita' di espletamento dei concorsi il cui importo stimato sia inferiore al limite posto dalla legislazione statale per l'affidamento fiduciario - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza esclusiva statale nelle materie della «tutela della concorrenza» e dell'«ordinamento civile», lesione del principio di equiordinazione tra Stato, Regioni ed enti locali e delle prerogative istituzionali dello Stato e dei Comuni. - Legge della Regione Puglia 10 giugno 2008, n. 14, art. 5, comma 2. - Costituzione, artt. 114 e 117, comma secondo, lett. e) e l). Appalti pubblici - Norme della Regione Puglia - Misure per la promozione della qualita' architettonica ed urbanistica - Concorso di idee - Tempo di presentazione della proposta ideativa non inferiore a quarantacinque giorni - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza esclusiva statale nelle materie della «tutela della concorrenza» e dell'«ordinamento civile», lesione del principio di equiordinazione tra Stato, Regioni ed enti locali e delle prerogative istituzionali dello Stato e dei Comuni. - Legge della Regione Puglia 10 giugno 2008, n. 14, art. 6. - Costituzione, artt. 114 e 117, comma secondo, lett. e) e l). Appalti pubblici - Norme della Regione Puglia - Misure per la promozione della qualita' architettonica ed urbanistica - Concorso di progettazione - Modalita' di espletamento - Tempi e modalita' diverse rispetto a quelle della legge statale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza esclusiva statale nelle materie della «tutela della concorrenza» e dell'«ordinamento civile», lesione del principio di equiordinazione tra Stato, Regioni ed enti locali e delle prerogative istituzionali dello Stato e dei Comuni. - Legge della Regione Puglia 10 giugno 2008, n. 14, art. 7. - Costituzione, artt. 114 e 117, comma secondo, lett. e) e l); d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, artt. 4, comma 3, 99 e seguenti. Appalti pubblici - Norme della Regione Puglia - Misure per la promozione della qualita' architettonica ed urbanistica - Concorsi di progettazione banditi da privati - Modalita' di espletamento - Tempi e modalita' diverse rispetto a quelle della legge statale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza esclusiva statale nelle materie della «tutela della concorrenza» e dell'«ordinamento civile», lesione del principio di equiordinazione tra Stato, Regioni ed enti locali e delle prerogative istituzionali dello Stato e dei Comuni. - Legge della Regione Puglia 10 giugno 2008, n. 14, art. 8. - Costituzione, artt. 114 e 117, comma secondo, lett. e) e l). Appalti pubblici - Norme della Regione Puglia - Misure per la promozione della qualita' architettonica ed urbanistica - Concorso di idee e concorso di progettazione - Emanazione di regolamento di attuazione - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza esclusiva statale nelle materie della «tutela della concorrenza» e dell'«ordinamento civile», lesione del principio di equiordinazione tra Stato, Regioni ed enti locali e delle prerogative istituzionali dello Stato e dei Comuni. - Legge della Regione Puglia 10 giugno 2008, n. 14, art. 16. - Costituzione, artt. 114 e 117, comma secondo, lett. e) e l); d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, art. 4, comma 3. (008C0723) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 1-10-2008)

Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato,
presso i cui uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Puglia, in persona del Presidente della Giunta
pro tempore, per la declaratoria di incostituzionalità della legge
regionale n. 14 del 10 giugno 2008, pubblicata nel B.U.R. n. 93 del
13 giugno 2008, avente ad oggetto «Misure a sostegno della qualità
delle opere di architettura e di trasformazione del territorio»,
giusta delibera del Consiglio dei ministri 1° agosto 2008.
1. - La legge della Regione Puglia 10 giugno 2008, n. 14 provvede
alla disciplina delle misure considerate idonee all'ideazione e alla
realizzazione delle opere di architettura e di trasformazione del
territorio, «quali strumenti fondamentali per assicurare la qualità
dell'ambiente urbano e rurale elemento irrinunciabile dello sviluppo
sostenibile» (art. 1, commi 1 e 2, legge n. 14/2008).
Il testo normativo detta, in particolare, alcune linee-guida in
materia di committenza pubblica al fine di promuovere la domanda di
qualità architettonica ed urbanistica. In questa direzione esso si
prefigge di definire le modalità di espletamento dei concorsi di
idee e di progettazione al di sotto di una determinata soglia (di cui
si dira); detta le regole procedurali di espletamento dei concorsi
suddetti, finanche di quelli banditi da soggetti privati per i quali,
inoltre, si contemplano previsioni speciali in punto di oneri di
urbanizzazione e di assimilazione a opere disciplinate da un piano
attuativo come ivi descritto.
Le disposizioni della legge toccano, ancora, la valorizzazione
delle opere di architettura moderna e contemporanea, per le quali si
stabilisce la redazione di un elenco catalogativo.
Viene istituita, inoltre ed ai sensi dell'art. 14, una Conferenza
per la qualità architettonica e dell'ambiente costruito, con
finalità di incentivo, valorizzazione e promozione delle opere di
architettura e trasformazione del territorio di epoca moderna e
contemporanea.
Infine, l'articolato statuisce in punto di stanziamenti finanziari
per le spese che le specifiche disposizioni comportano e circa il
regolamento di attuazione alla legge stessa.
2. - Censurabili sotto il profilo della legittimità
costituzionale appaiono gli articoli 5, comma 2, 6 (con particolare
riferimento al termine di quarantacinque giorni contenuto nel comma
2), 7, 8 e 16.
Dette norme, infatti, afferiscono alla materia dei «lavori
pubblici»; su questa «macro-materia» il Giudice delle leggi aveva
già formulato un principio importante, ribadito anche
successivamente: con la sentenza n. 303 del 2003 si è affermato che,
riguardo ai lavori pubblici ed all'assenza di una loro espressa
menzione nell'art. 117 della Costituzione, «si tratta di ambiti di
legislazione che non integrano una vera e propria materia, ma si
qualificano a seconda dell'oggetto al quale afferiscono e pertanto
possono essere ascritti di volta in volta a potestà legislative
esclusive dello stato o concorrenti».
In piena sintonia con la posizione espressa da codesta Consulta,
il d.lgs. n. 163 del 2006 (c.d. Codice Appalti) ha previsto al suo
art. 4 (significativamente rubricato «Competenze legislative di
Stato, regioni e province autonome», con dicitura che esprime la
volontaria delimitazione delle sfere di competenza in ossequio
all'elasticità costituzionalmente permessa), comma 3, che: «Le
regioni, nel rispetto dell'art. 117, secondo comma, della
Costituzione, non possono prevedere una disciplina diversa da quella
del presente codice in relazione: alla qualificazione e selezione dei
concorrenti; alle procedure di affidamento, esclusi i profili di
organizzazione amministrativa; ai criteri di aggiudicazione; al
subappalto; ai poteri di vigilanza sul mercato degli appalti affidati
all'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori,
servizi e forniture; alle attività di progettazione e ai piani di
sicurezza; alla stipulazione e all'esecuzione dei contratti, ivi
compresi direzione dell'esecuzione, direzione dei lavori,
contabilità e collaudo, ad eccezione dei profili di organizzazione e
contabilità amministrative; al contenzioso. Resta ferma la
competenza esclusiva dello Stato a disciplinare i contratti relativi
alla tutela dei beni culturali, i contratti nel settore della difesa,
i contratti segretati o che esigono particolari misure di sicurezza
relativi a lavori, servizi, forniture».
Ad abundantiam vanno rimembrate ulteriori statuizioni del Giudice
delle leggi che hanno lumeggiato sul punto. Si richiama ad esempio,
in tale direzione, la sentenza 23 novembre 2007, n. 401, ove si è
detto «che i "lavori pubblici" non integrano una vera e propria
materia, ma si qualificano a seconda dell'oggetto al quale
afferiscono e possono quindi essere ascritti, di volta in volta, a
potestà legislative statali o regionali, sicchè non è
configurabile nè una materia relativa ai lavori pubblici nazionali,
nè tantomeno un ambito materiale afferente al settore dei lavori
pubblici di interesse regionale, e che ciò vale non solo per ì
contratti di appalto di lavori, ma per tutta l'attività contrattuale
della p.a. che non può identificarsi in una materia a sè, ma
rappresenta, appunto, un'attività che inerisce alle singole materie
sulle quali essa si esplica».
Sempre nella medesima sentenza si legge che le materie poc'anzi
richiamate ed indicate nell'art. 4, comma 3 del Codice sono
ricondotte alla «tutela della concorrenza» ed all'ordinamento
civile», entrambi capisaldi della potestà esclusiva dello Stato a
legiferare ex art. 117, secondo comma, lettera e) ed l), Cost. [cfr.
ex plurimis Corte cost. n. 401/2007: «l'art. 4 comma 3, d.lgs. 12
aprile 2006, n. 163, il quale introduce l'obbligo per le regioni di
non prevedere una disciplina diversa da quella stabilita dal codice
in relazione alla qualificazione e selezione dei concorrenti, alle
procedure di affidamento, ai criteri di aggiudicazione e al
subappalto. Le procedure di qualificazione e selezione dei
concorrenti, le procedure di affidamento esclusi i profili attinenti
all'organizzazione amministrativa), i criteri di aggiudicazione, ivi
compresi quelli che devono presiedere all'attività di progettazione
e alla formazione dei piani di sicurezza, nonchè i poteri di
vigilanza sul mercato degli appalti, rientrano infatti nell'ambito
della tutela della concorrenza di cui all'art. 117, comma 2, lettera
e), Cost., mentre le previsioni in tema di subappalto - istituto
tipico del rapporto di appalto - rientrano nell'ambito materiale
dell'ordinamento civile, pur assolvendo, per taluni profili non
secondari, anche ad una funzione di garanzia della concorrenzialità
nel mercato»].
Infatti, «La nozione comunitaria di concorrenza, rilevante ai fini
dello scrutinio delle questioni relative al d.lgs. 12 aprile 2006,
n. 163, e che si riflette su quella di cui all'art. 117, comma 2,
lettera e), Cost., va definita come concorrenza "per" il mercato e
impone che il contraente venga scelto mediante procedure di garanzia
che assicurino il rispetto dei valori comunitari e costituzionali,
quali, in particolare, il rispetto dei principi di parità di
trattamento, di non discriminazione, di proporzionalità e di
trasparenza; ...... La competenza esclusiva statale in materia di
concorrenza, inoltre, ha natura trasversale, il che, nello specifico
settore degli appalti, comporta che la interferenza con competenze
regionali si atteggia, in modo peculiare, non realizzandosi
normalmente un intreccio in senso stretto con ambiti materiali di
pertinenza regionale, bensì la prevalenza della disciplina statale
su ogni altra fonte normativa».
Si è, inoltre, sottolineato nella stessa sentenza che: «premesso
che .... la fase "negoziale" dei contratti della p.a., che ha inizio
con la stipulazione del contratto e ricomprende l'intera disciplina
di esecuzione del rapporto contrattuale, incluso l'istituto del
collaudo, si connota per la normale mancanza di poteri autoritativi
in capo al soggetto pubblico, sostituiti dall'esercizio di autonomie
negoziali, la norma censurata - disciplinando aspetti afferenti a
rapporti che presentano prevalentemente natura privatistica, pur
essendo parte di essi una p.a. - deve essere ascritta all'ambito
materiale dell'ordinamento civile, sussistendo, in particolare,
l'esigenza, sottesa al principio costituzionale di eguaglianza, di
garantire l'uniformità di trattamento, nell'intero territorio
nazionale, della disciplina della fase di conclusione ed esecuzione
dei contratti di appalto».
3. - Quanto statuito da codesta Corte è decisivo per evidenziare
l'invasione della normativa regionale in esame nella competenza
legislativa esclusiva dello Stato, come passiamo ad evidenziare in
riferimento alle singole disposizioni censurate:
1) L'art. 5 («procedure concorsuali»), comma 2, nella parte in
cui stabilisce che «la... legge disciplina le modalità di
espletamento dei concorsi... il cui importo stimato sia inferiore al
limite posto dalla legislazione statale...», l'art. 6, in specie ove
prevede che «il tempo di presentazione della proposta ideativa non
può essere inferiore a quarantacinque giorni....», nonchè l'art. 7
che detta la disciplina dei concorsi di progettazione, collidono con
la normativa statale teste richiamata, in quanto prevedono tempi e
modalità diverse rispetto a quelle della legge statale in materia di
procedure concorsuali di idee e di progettazione, quali delineati
dall'art. 4, comma 3, e dagli art. 99 e seguenti d.lgs. n. 163/2006.
Quanto all'art. 5, si aggiunge che la previsione di un «importo
stimato inferiore al limite posto dalla legislazione statale» non
può comportare alcuna differenza di trattamento in quanto anche gli
appalti sotto soglia cadono all'interno della sfera di competenza
statuale per giurisprudenza consolidata di codesta Corte.
2) Colpito dallo stesso vizio di incostituzionalità risulta poi
l'art. 8 della legge sub iudice, laddove nel legiferare in materia di
«concorsi di progettazione banditi dai privati» finisce per cadere in
quella zona esclusa dalle prerogative legislative regionali
caratterizzata dagli "aspetti afferenti a rapporti che presentano
prevalentemente natura privatistica, (e che: n.d.r.) pur essendo
parte di essi una p.a. - deve essere ascritta all'ambito materiale
dell'ordinamento civile»; venendo in rilievo «l'esigenza, sottesa al
principio costituzionale di eguaglianza, di garantire l'uniformità
di trattamento, nell'intero territorio nazionale, della disciplina
della fase di conclusione ed esecuzione dei contratti di appalto»
(cit. sent. n. 401/2007).
3) Rilievi simmetrici possono effettuarsi in merito all'art. 16
che, in violazione dell'art. 4, comma 3, d.lgs. n. 163/2006, vorrebbe
sottrarre, attraverso la via regolamentare e l'attuazione della
legge, la capacità di disciplina che deve permanere in capo allo
Stato anche come potere regolamentare e non solo in relazione ai
contratti dell'amministrazione centrale ma anche per quelli delle
regioni.
4. - Le norme censurate, e delle quali si sono evidenziati i
profili di incompatibilità con i dettami della Carta fondamentale,
sono dunque da considerarsi adottate in violazione: a) dell'art. 114
della Costituzione, per lesione del principio di equiordinazione tra
Stato, regioni ed enti locali e delle prerogative istituzionali dello
Stato e dei Comuni; b) dell'art. 117, secondo comma, lettera e) ed
l), della Costituzione, in quanto non spetta alla regione ed esula
dalla sua competenza legislativa la regolamentazione della materia
regolata dai censurati articoli.
Tanto premesso e considerato, giusta delibera del Consiglio dei
ministri in data 1 agosto 2008.

P. Q. M.
Si chiede che la Corte costituzionale adita voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale degli art. 5, comma 2, 6, 7, 8 e 16
della legge regionale n. 14 del 10 giugno 2008, pubblicata nel B.U.R.
n. 93 del 13 giugno 2008, per violazione degli art. 114 e 117, comma
2, lettera e) ed l), della Costituzione.
Si produrrà copia della delibera del Consiglio dei ministri.
Roma, addì 9 agosto 2008
L'Avvocato dello Stato: Giuseppe Albenzio