1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 26-4-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 64 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 novembre 2011
Ordinanza del 18 novembre 2011 emessa dalla Corte d'appello di Firenze nel procedimento civile promosso da Tosco Edil Costruzioni Srl contro Comune di Monsummano Terme. Espropriazione per pubblica utilita' - Indennita' di espropriazione delle aree fabbricabili - Riduzione entro i limiti dei valori dichiarati o denunciati dall'espropriato ai fini dell'imposta comunale sugli immobili (ICI) - Applicazione ai casi di omessa dichiarazione o denuncia, ovvero di dichiarazione o denuncia di valori assolutamente irrisori - Mancata previsione di un limite alla riduzione, idoneo ad impedire la totale elisione di qualsiasi ragionevole rapporto tra il valore venale del suolo espropriato e l'ammontare dell'indennita' - Lesione del diritto dell'espropriato ad un serio ristoro e del "ragionevole legame" tra indennita' e valore venale del bene - Violazione degli obblighi internazionali derivanti dalla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo (CEDU), come interpretata dalla Corte europea. - Decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, art. 16, comma 1, "oggi" art. 37, comma 7, del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327. - Costituzione, artt. 42, comma terzo, e 117, primo comma, "anche in considerazione del disposto dell'art. 6 [della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, sottoscritta dall'Italia il 4 novembre 1950 e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848] e dell'art. 1, del primo protocollo addizionale della Convenzione europea dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali". (012C0148) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 26-4-2012)

LA CORTE D'APPELLO

Riunita in camera di consiglio per deliberare nella causa civile
promossa da Tosco Edil Costruzioni s.r.l., rappresentata e difesa
dall'avv. Marco Milani per delega in atti, con domicilio eletto in
Firenze viale Lavagnini 45 presso lo studio del medesimo attore;
Contro Comune di Monsummano Terme, rappresentato e difeso
dall'avv. Franco Arizzi per delega in atti, con domicilio eletto in
Firenze Lungarno Vespucci 20 presso lo studio del medesimo,
convenuto;
Ha pronunciato la seguente ordinanza.
Con atto di citazione ritualmente notificato, Tosco Edil
Costruzioni s.r.l. ha convenuto il Comune di Monsummano Terme
(Pistoia) davanti a questa Corte per opporsi alla troppo esigua
indennità di € 41.367,30 riconosciuta per l'espropriazione di un
appezzamento di terreno edificabile sito nel territorio comunale
destinato ad insediamenti produttivi (P.I.P.).
Costituendosi in giudizio, il Comune convenuto ha contestato la
fondatezza della domanda, per essere congruo l'indennizzo offerto, in
primo luogo in considerazione del fatto che l'espropriato "ha
presentato una dichiarazione ai fini ICI nel 1996 ... del valore di
€ 77.468,00 e dal 1996 al 2004 ha versato ICI sulla base di tale
valore ... Solo in data 23 febbraio 2009 la Toscoedil ha inviato al
Comune una dichiarazione ICI per l'anno 2004 e per l'anno 2005
indicando il valore del terreno espropriato in € 495.320,00 e
provvedendo a pagare la differenza rispetto al valore precedentemente
dichiarato mediante ravvedimento operoso con sanzioni calcolate al
30% ... il Comune ... ha informato la società attrice che tali
dichiarazioni (delle quali è evidente la strumentalita') sono
assolutamente irrilevanti in quanto presentate fuori dai termini
consentiti e quindi si sarebbe provveduto ad un rimborso".
Nel corso dell'istruttoria è stato nominato un consulente
tecnico d'ufficio, che ha stimato in € 277.660,00 il valore di
mercato del terreno ablato.
Le difese dell'ente espropriante evocano una questione di diritto
determinante ai fini della decisione, rispetto alla quale la Corte di
Cassazione a Sezioni Unite ha recentemente ritenuto (ordinanza n.
8489 del 14/04/2011) non manifestamente infondato il dubbio di
legittimità costituzionale della normativa di riferimento, tanto da
disporre la rimessione degli atti alla Corte Costituzionale per
quanto di competenza. Nella motivazione dell'ordinanza di rimessione
si osserva quanto segue: "ritiene il Collegio che la definizione
della controversia in esame dipende dalla corretta interpretazione
letterale e dalla individuazione dei limiti di estensione del
contenuto precettivo del D.Lgs. n. 504 del 1992, art. 16, comma 1,
nella parte in cui impone la riduzione della indennità di
espropriazione delle aree fabbricabili, in relazione all'obbligo di
dichiarazione (iniziale) o denuncia (per le variazioni) ICI (D.Lgs.
n. 504 del 1992, art. 10, vigente catione temporis). Il diritto (an)
alla indennità di esproprio e l'ammontare della stessa (quantum)
dipendono, infatti, dalla legittimità della citata disposizione.
Questa ne condiziona la quantificazione al ribasso, fino alla totale
vanificazione, nella ipotesi di dichiarazione di valori irrisori o
nella ipotesi, equivalente, di omessa dichiarazione, che ricorre
nella specie. Si tratta in entrambi casi di comportamenti (totalmente
o parzialmente) omissivi, che il contribuente pone in essere
nell'intento di evitare l'emersione (totale o parziale) dei propri
doveri fiscali. Vanno quindi assoggettati alla medesima disciplina
giuridica, in forza della quale il diritto alla indennità di
esproprio deve essere riconosciuto soltanto nei limiti del valore
dichiarato. In caso di omessa dichiarazione, l'omissione (più grave)
non può essere premiata con una interpretazione che elimini il
limite. Omettendo la dichiarazione, il contribuente ha inteso non
attribuire alcun valore fiscale alla sua proprietà e, quindi, nello
spirito di quanto dispone il D.Lgs. n. 504 del 1992, art. 16, non
merita alcuna indennità. Per eludere questa conclusione, che, come
si dirà, si pone in evidente rotta di collisione con l'art. 42
Cost., comma 3, la giurisprudenza costituzionale e di legittimità
hanno elaborato una soluzione, che però comporta i problemi
evidenziati nella ordinanza in base alla quale la questione è stata
rimessa a queste SS.UU..
1.1. I punti di criticità dell'interpretazione accreditata da
questa Corte ed il mutamento del quadro normativo e
giurisprudenziale, verificatosi dopo la già ricordata pronuncia
della Corte Costituzionale, n. 351/2000, impongono una rivisitazione
ermeneutica ed una rilettura del D.Lgs. n. 504 del 1992, art. 16,
comma 1. Il dato letterale, deve essere interpretato tenendo conto
del nuovo contesto ordinamentale, della esigenza di certezza dei
rapporti giuridici e di celerità delle procedure di accertamento (a)
quella intesa ad accertare il valore venale dell'area espropriata,
per la determinazione della relativa indennità, e b) quella
finalizzata alla quantificazione dell'ICI). È evidente, infatti, che
i tempi delle procedure vengono inevitabilmente dilatati se si avalla
la tesi del reciproco condizionamento (sospensione della procedura di
determinazione ed erogazione dell'indennità, in attesa della
liquidazione definitiva e del pagamento dell'ICI, benchè nei limiti
in cui il potere di accertamento sia ancora esercitabile).
1.2. Il Collegio ritiene che non sia condivisibile la tesi
interpretativa secondo la quale il D.Lgs. n. 504 del 1992, art. 16,
comma 1, condizionerebbe il pagamento dell'indennità di esproprio
alla regolarizzazione della posizione fiscale dell'espropriato, in
tutti i casi di violazione degli obblighi di dichiarazione relativa
all'In Tale tesi è stata avallata dalla Corte Costituzionale
nell'intento di superare l'evidente disparità di trattamento tra
contribuente evasore totale (che omette di presentare la
dichiarazione), apparentemente ignorato dalla norma, e contribuente
infedele (che presenta una dichiarazione non veritiera), in danno del
quale è espressamente prevista la riduzione dell'indennità di
esproprio (che non può mai superare il valore dichiarato ai fini
ICI). Il giudice delle leggi, con sentenza interpretativa di rigetto
(351/200), ha escluso che la apparente incompletezza della disciplina
dettata dal D.Lgs. n. 504 del 1992, art. 16, (circoscritta alla sola
ipotesi della dichiarazione infedele) sia in contrasto con l'art. 3
Cost., ipotizzando che anche il contribuente evasore totale (al pari
del contribuente infedele) debba regolarizzare la propria posizione
fiscale, prima di ottenere il pagamento della indennità di
esproprio. La tesi interpretativa della Consulta è stata seguita
anche da questa Corte. Si tratta, però, di una tesi che non trova
conforto nel tenore letterale della norma (per quanto lo si voglia
ampliare con argomenti anche di carattere sistematico), specialmente
dopo la costituzionalizzazione del principio del giusto processo e
della sua ragionevole durata. Lo sforzo ermeneutico della Corte
Costituzionale, e di questo giudice di legittimità, ha avuto, però,
il merito di evidenziare che la disciplina del comportamento fiscale
dell'espropriato non può essere monca: l'art. 16 citato, che
letteralmente riguarda soltanto il contribuente infedele, regge alle
verifica di legittimità, rispetto al parametro di cui all'art. 3
Cost., soltanto se proietta i suoi effetti anche sull'evasore totale
(simul stabunt aut simul cadent). L'interpretazione corrente, che ha
equiparato l'evasore totale all'evasore parziale, nel comune dovere
di regolarizzare la loro posizione fiscale, come condizione per
ottenere il pagamento dell'indennità di esproprio, è frutto di una
interpretazione additiva che appare difficilmente condivisibile: essa
elimina di fatto la riduzione della indennità parametrata alla
dichiarazione ICI (che è il risultato voluto dal legislatore) e
introduce una inedita procedura di necessitata conciliazione fiscale,
che assurge a condizione di pagamento dell'indennità di esproprio.
2. (Esegesi ed evoluzione del contenuto precettivo del D.Lgs. n.
504 del 1992, art. 16) - Il D.Lgs. n. 504 del 1992, art. 16,
(abrogato dal D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 58, T. U. delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione
per pubblica utilità, a decorrere dal 30 giugno 2003, e sostituito
dall'art. 37, comma 7, dello stesso D.P.R.), titolato indennità di
espropriazione, nell'ambito delle disposizioni istitutive
dell'imposta comunale sugli immobili, dopo le norme di disciplina
dell'imposta, e di seguito alle disposizioni relative alle sanzioni
(art. 14) e al contenzioso (art. 15), ha inserito una disposizione
del seguente tenore: "1. In caso di espropriazione di area
fabbricabile l'indennità è ridotta ad un importo pari al valore
indicato nell'ultima dichiarazione o denuncia presentata
dall'espropriato ai fini dell'applicazione dell'imposta qualora il
valore dichiarato risulti inferiore all'indennità di espropriazione
determinata secondo i criteri stabiliti dalle disposizioni vigenti"
(comma 1).
2.1. La collocazione sistematica (a ridosso degli artt. 14 e 15
che disciplinano le sanzioni ed il contenzioso ICI) ed il tenore
letterale della norma in esame ne evidenziano la chiara connotazione
sanzionatoria, collegata al comportamento tenuto dal soggetto
espropriato nel momento in cui, dovendo fare fronte ai propri
obblighi fiscali, ha dichiarato (o non dichiarato) il valore della
sua proprietà. Si tratta di una sanzione atipica, accessoria, a
carattere extratributario, che riguarda soltanto i proprietari di
aree edificabili assoggettate ad esproprio, intesa ad incentivare
l'obbligo della dichiarazione imposto dal medesimo D.P.R. n. 504 del
1992, art. 10, (abrogato a decorrere dal 2007, in forza del D.L. n.
223 del 2006, art. 37, comma 53, conv. con modificaz. dalla L. n. 248
del 2006, a seguito del collegamento telematico dei comuni con il
catasto). L'effetto ,sanzionatorio atipico ed indiretto, costituito
dalla misura extratributaria della riduzione dell'indennità di
esproprio, si aggiunge alle sanzioni tributarie dirette previste dal
precedente art. 14, nel caso in cui l'area edificabile venga
interessata da una procedura di esproprio (sanzione eventuale).
All'apparato sanzionatolo tipico del sistema tributario si aggiunge
la sanzione accessoria, atipica, della "confisca" parziale o totale
della indennità o del suolo (che viene acquisito alla destinazione
pubblica senza alcun pagamento). La procedura espropriativa funziona,
rispetto all'illecito già consumato (omessa o infedele
dichiarazione) come una condizione obiettiva di punibilità
accessoria, che trova applicazione in aggiunta alle sanzioni tipiche
tributarie (che sono previste sia per la omessa dichiarazione che per
la dichiarazione infedele). Pertanto, non ha pregio l'eccezione che
tende ad escludere dal campo di applicazione del D.Lgs. n. 504 del
1992, art. 16, comma 1, l'ipotesi della omessa dichiarazione, sul
rilievo che il sistema sanzionatorio tributario già provvede a
reprimere entrambe le fattispecie. Infatti, a seguire la tesi del
trattamento differenziato, la fattispecie più grave, dell'evasione
totale, sarebbe gravata da un minor carico sanzionatorio (in quanto
non sconterebbe la riduzione dell'indennita').
2.2. La norma in esame appare caratterizzata da una doppia
valenza: produce i suoi effetti sul piano della (n)determinazione (o
della vanificazione) dell'indennità di espropriazione e sul piano
degli incentivi al rispetto degli obblighi fiscali (formali e
sostanziali). I destinatari della norma sono coloro che rivestono la
doppia qualifica: a) di soggetti passivi di imposta (IC1) tenuti a
dichiarare gli immobili posseduti nello Stato (nella specie, i suoli
edificabili) e a denunciare le modificazioni eventualmente
intervenute; b) di proprietario di aree fabbricabili espropriate, per
le quali sussista l'obbligo della dichiarazione o della denuncia. La
valenza bifronte della norma, però, si ferma qui, in quanto incrocia
i diritti sostanziali dell'espropriato con i suoi doveri/oneri di
contribuente e non coinvolge in alcun modo le procedure di
accertamento e riscossione correlate. L'effetto del D.Lgs. n. 504 del
1992, art. 16, comma 1, opera come sanzione che non incide sui
criteri primari di determinazione dell'indennità di esproprio, ma
interviene soltanto dopo che il valore dell'area espropriata sia
stato determinato (la norma parla di riduzione dell'indennita'),
proprio come accade, in genere, per l'applicazione delle norme a
carattere sanzionatorio. Parimenti, il contenzioso tributario che si
sviluppa a seguito della rettifica, da parte dell'ufficio, della
dichiarazione o della denuncia presentata dal contribuente, o
dell'accertamento in caso di omessa dichiarazione o denuncia, non
rileva ai fini dell'ammontare della eventuale riduzione da praticare
sulla indennità. Questa deve essere praticata esclusivamente sulla
base di quanto dichiarato o non dichiarato dal contribuente. È
pacifico che la ratio della norma in esame è quella di
disincentivare le violazioni relative alla dichiarazione ICI. Il
"fatto illecito" sanzionato dalla norma in esame è costituito dalla
presentazione della dichiarazione infedele o dalla omessa
presentazione della stessa. Tutto quanto segue è un post factum
irrilevante, che non può vanificare o sanare l'illecito già
consumato e perfezionato, pena il totale svuotamento della forza
cogente della norma. Nemmeno rilevano, come si dirà, eventuali
comportamenti di apparente ravvedimento, posti in essere dopo l'avvio
della procedura di esproprio, che, nella specie, opera invece come
condizione obiettiva di punibilità. Il tenore letterale della norma,
pur investendo il suo destinatario nella doppia qualifica di
contribuente e di espropriato, non coinvolge in alcun modo le due
procedure correlate, di accertamento del tributo e di determinazione
dell'indennità di esproprio, nè i reciproci rapporti. Se si sposta
il baricentro dell'art. 16 dal momento formale dell'assolvimento
degli obblighi fiscali (dichiarazione denuncia) a quello delle
procedure di verifica dell'ammontare della obbligazione tributaria e
del relativo assolvimento, la norma viene ad essere svuotata di
contenuto. Si vanifica la funzione, evidenziata dalla Corte
Costituzionale, che è quella di "incentivare fedeli
autodichiarazioni di valore delle aree fabbricabili ai fini ICI"
(sent. n. 351/2000). Se si ha la consapevolezza di poter eludere la
sanzione aggiuntiva con un tardivo pagamento, tanto vale non
dichiarare (e non pagare) nulla, tanto poi si potrà sempre rimediare
con un pagamento tardivo (beneficiando della "franchigia" per i
periodi di imposta non più controllabili, per la intervenuta
decadenza). Il legislatore ha indicato come parametro massimo
dell'indennità di esproprio il valore espresso nell'ultima
dichiarazione o denuncia presentata. Dal testo della legge si evince
che: a) tutto quanto accade dopo la presentazione dell'ultima
dichiarazione o denuncia non ha alcun rilievo; b) la riduzione deve
essere operata sulla indennità di esproprio, determinata in base
alla procedura prevista a tal fine. L'eventuale procedura di
accertamento fiscale, che scaturisca dalla rettifica della
dichiarazione o dalla constatata omissione, non può assumere alcun
rilievo. Quello che interessa, ai fini dell'applicazione della norma
in esame, è soltanto il valore dichiarato dal contribuente o la
circostanza della omessa dichiarazione. Stando alla lettera della
legge, giova ribadirlo, non può ipotizzarsi alcuna interferenza tra
le due procedure. Seppure le procedure di controllo ed accertamento
fiscale (con l'eventuale appendice contenziosa) portassero
all'accertamento di un valore fiscale pari a quello determinato ai
fini della indennità di esproprio, ma superiore a quello dichiarato
ai fini ICI, non si può ipotizzare che la riduzione sulla indennità
di esproprio (in base alla dichiarazione infedele o omessa) non debba
più essere praticata, a causa del comportamento virtuoso
dell'ufficio fiscale che ha scoperto la violazione del contribuente.
Di tale comportamento virtuoso il contribuente non ha alcun merito
(potrebbe anche aver contrastato la pretesa erariale in sede
contenziosa). La norma conserva la sua carica dissuasiva soltanto se
alla dichiarazione infedele o omessa segue l'applicazione della
sanzione minacciata, costituita dal corrispondente taglio della
indennità e non da una tardiva e non prevista procedura di
regolarizzazione ,fiscale.
3. (Postfactum irrilevante. Il ravvedimento operoso) Dalle
considerazioni già svolte, risulta evidente che non può assumere
alcun rilievo l'eventuale tardiva presentazione della
dichiarazione/denuncia o la sua autoreti fata, quando tale
comportamento sia ispirato al solo fine di eludere la riduzione
dell'indennità. L'eventuale autorettifica (una sorta di ravvedimento
operoso) della dichiarazione/denuncia ICI che intervenga dopo la
determinazione dell'indennità, se non è giustificata dalla
constatazione di un errore o dalla necessità di denunciare
tempestivamente una variazione, non può essere assunta come termine
di riferimento per l'applicazione del D.Lgs. n. 04 del 1994, art. 16,
comma 1. Nel caso in cui si consentisse all'espropriato di
rettificare la dichiarazione o la denuncia ICI, o di presentarle dopo
che la procedura di esproprio sia già stata avviata, senza subire le
conseguenze dell'originario comportamento ,fiscale scorretto, si
priverebbe di tutta la sua forza dissuasiva la norma in esame. Nè si
può osservare che, comunque, la violazione .fiscale è già
sanzionata direttamente all'interno del sistema tributario. Come già
è stato osservato, la decurtazione dell'indennità ha natura di
sanzione aggiuntiva, extratributaria ed eventuale, che non
interferiscè con il sistema delle sanzioni tributarie. Questa
caratteristica, però, non autorizza l'interprete ad adottare una
interpretazione abrogativa della norma, ritenendo, in contrasto con
la voluntas legis, che il sistema sanzionatorio principale sia già
sufficiente a dissuadere i contribuenti. Quindi, come si dirà meglio
in seguito, va riconsiderato l'argomento utilizzato da questa Corte
(sent. cass. nn. 434/2002, 9808/2003 ex plurimis) secondo il quale
non vi sarebbe disparità di trattamento tra l'evasore totale e il
contribuente infedele, sul rilievo che comunque entrambi sono
destinatari di sanzioni fiscali all'interno del sistema tributario:
comunque l'evasore totale si sottrarrebbe alla sanzione aggiuntiva
della "confisca" totale o parziale della indennità di
espropriazione, in caso di espropriazione. Peraltro, anche sul
versante esclusivamente tributario, il ravvedimento esclude
l'applicazione della sanzione o ne determina la riduzione, soltanto
se si tratti di ravvedimento spontaneo, che avvenga entro un termine
certo. Infatti il D.Lgs. n. 472 del 1997, art. 13, recante le
Disposizioni generali in materia di sanzioni amministrative per
violazioni di norme tributarie, intitolato Ravvedimento, prevede una
sostanziosa riduzione delle sanzioni (e non la totale eliminazione),
pari ad un quinto del minimo, se il contribuente provvede alla
regolarizzazione degli errori e delle omissioni "entro il termine per
la presentazione della dichiarazione relativa all'anno nel corso del
quale è stata commessa la violazione ovvero, quando non è prevista
dichiarazione periodica, entro un anno dall'omissione o dall'errore",
ovvero addirittura pari ad un ottavo del minimo della sanzione
prevista per l'omissione della presentazione della dichiarazione, "se
questa viene presentata con ritardo non superiore a novanta giorni".
In entrambi i casi, però, occorre che "la violazione non sia stata
già constatata e comunque non siano iniziati accessi, ispezioni,
verifiche o altre attività amministrative di accertamento delle
quali l'autore o i soggetti solidalmente obbligati, abbiano avuto
formale conoscenza". L'istituto del ravvedimento non sembra
applicabile nella specie, quando il "pentimento" avvenga a distanza
di anni e comunque dopo che sia stata avviata la procedura di
esproprio. Infatti, il D.P.R. n. 327 del 2001, art. 37, comma 7, TU
in materia di espropriazione per p.u., che ha sostituito il D.Lgs. n.
504 del 1992, art. 16, ha previsto espressamente che la dichiarazione
ICI alla quale occorre fare riferimento ai fini della riduzione
dell'indennità di esproprio deve essere stata presentata "prima
della determinazione formale dell'indennita'". Il pentimento premiale
è tale soltanto se disinteressato.
3.1. (Emendabilità della dichiarazione/denuncia) - La norma in
esame assume come limite della indennità erogabile all'espropriato
il valore indicato nella dichiarazione originaria, sulla base della
quale poi il contribuente effettua annualmente il versamento dell'ICI
dovuta, ovvero il valore indicato nella denuncia presentata in caso
di "modificazione dei dati ed elementi dichiarati cui consegua un
diverso ammontare dell'imposta dovuta" (D.Lgs. n. 504 del 1992, art.
10). Con specifico riferimento alla dichiarazione ICI, questa Corte
ha chiarito che la dichiarazione prevista dal D.Lgs. n. 504 del 1992,
art. 10, al pari delle altre dichiarazioni fiscali, "avendo natura di
mera esternazione di scienza e di giudizio, può essere emendata (o
ritrattata) dal contribuente, se frutto di errore" (Cass. n.
2926/2010), ma tale principio non può valere quando l'emenda (o la
presentazione tardiva della dichiarazione o della denuncia) non sia
giustificata da un errore originario o da una modificazione
intervenuta dopo la denuncia, ma soltanto dalla convenienza a
dichiarare il maggior valore del suolo edificabile, al solo ,fine di
eludere la riduzione dell'indennità. Quindi, tornando alla nostra
.fattispecie, una dichiarazione tardiva, che non sia giustificata da
un errore originario o da una successiva modificazione, ma che sia
dettata soltanto dalla esigenza di evitare le conseguenze di cui al
D.Lgs. n. 504 del 1992, art. 16, non potrebbe salvare l'espropriato
dalla riduzione o dalla vanificazione dell'indennità di esproprio,
connessa alla infedeltà o alla omissione della dichiarazione ICI. In
conclusione, la tesi interpretativa che condiziona la liquidazione
dell'indennità di esproprio alla regolarizzazione del rapporto
tributario, nel caso di dichiarazione/denuncia infedele o nel caso di
omessa dichiarazione/denuncia, appare in contrasto: a) con la lettera
del D.Lgs. n. 504 del 1992, art. 16, comma 1, che non prevede tale
regolarizzazione, nemmeno per implicito; b) con il sistema premiale
connesso alla disciplina del ravvedimento, che deve intervenire entro
tempi predeterminati e ravvicinati, oltre che sulla base di un
effettivo ravvedimento e non per eludere gli effetti già certi di
una dichiarazione/denuncia omessa o infedele; c) con le regole che
disciplinano l'emendabilità delle dichiarazioni, ammessa soltanto in
caso di errore pregresso.
3.2. (Sopravvenuto accertamento che la dichiarazione ICI infedele
o omessa sia frutto di errore incolpevole) L'impostazione del
problema interpretativo del D.Lgs. n. 504 del 1992, art. 16, in
termini di illecito consumato, cui deve seguire comunque la sanzione
della riduzione dell'indennità, pone il seguente problema: quid
iuris se dopo la liquidazione dell'indennità di esproprio, ridotta
in applicazione dell'art. 16, si accerta che il fatto illecito manca
dell'elemento soggettivo e/o sia frutto di un errore incolpevole? Se
la riduzione dell'indennità, a causa dell'infedeltà del
comportamento del contribuente, è una sanzione accessoria, la
esclusione dell'illecito comporta la inapplicabilità della sanzione.
Sul piano pratico nulla impedisce che il contribuente espropriato
possa chiedere ex post una integrazione dell'indennità di esproprio,
elidendo così gli effetti pregiudizievoli della indebita
applicazione dell'art. 16. In punto di diritto, comunque, a parte la
considerazione che l'ipotesi dell'errore scusabile costituisce
l'eccezione e non la regola, resta il fatto che la norma così come
è stata formulata espone il contribuente infedele espropriato (che
abbia consapevolmente omesso la dichiarazione o abbia presentato una
dichiarazione infedele) al rischio di non ottenere alcuna indennità
di esproprio o di ottenere una indennità che non costituisca un
serio ristoro. Quindi, se in particolari ipotesi la norma non debba
essere applicata, non significa che la norma, in generale, non
produca i suoi effetti. Nella specie, poi, trattasi di una ipotesi di
omessa dichiarazione ICI, in relazione alla quale non risulta che il
contribuente espropriato abbia eccepito l'errore scusabile o abbia
addotto altre circostanze esimenti o cause di non punibilità.
4. (I precedenti di questa Corte) - Sulla base delle
considerazioni svolte, le SS.UU. ritengono che vada rivista la
precedente giurisprudenza di questo giudice di legittimità,
sostanzialmente allineata sulla interpretazione fornita dalla Corte
Costituzionale nella citata sentenza interpretativa di rigetto, n.
351/2000. Con specifico riferimento alla ipotesi di omessa
dichiarazione, prima ancora dell'intervento della sentenza n.
351/2000, questa Corte ha affermato il principio di diritto secondo
il quale la disposizione del D.Lgs. n. 504 del 1992, art. 16 che
risponde al fine di introdurre un elemento dissuasivo dell'elusione
fiscale, non è applicabile (neppure in via interpretativa)
all'ipotesi di omessa presentazione della denuncia o della
dichiarazione ai fini dell'I.C.I." (Cass. n. 5283/2000). La tesi
secondo la quale l'art. 16 non si applicherebbe in caso di omessa
dichiarazione/denuncia ha trovato conferma nella successiva
giurisprudenza di questa Corte, che però, di fatto, ha totalmente
vanificato la funzione di dissuasione della norma. Secondo questa
giurisprudenza "il diritto all'indennità di esproprio non va
penalizzato in caso di omessa od infedele dichiarazione I.C.I..
Pertanto, la disciplina che regola il rapporto tra i due istituti, va
interpretata nel senso che l'evasore totale non perde il suo diritto
all'indennizzo espropriativo, ma è unicamente destinato a subire le
sanzioni per l'omessa dichiarazione e l'imposizione per l'I.C.I. che
aveva tentato di evadere, potendo l'erogazione dell'indennità di
espropriazione intervenire solo dopo la verifica che essa non superi
il tetto massimo ragguagliato al valore accertato per I.C.I. stessa,
ed a seguito della regolarizzazione della posizione tributaria con
concreto avvio del recupero dell'imposta e delle sanzioni.
Analogamente l'evasore parziale resta soggetto alle stesse
conseguenze per il minor valore dichiarato e, salva rettifica da
parte dello stesso proprietario, il comune può procedere ad
accertamento del maggior valore del fondo agli effetti tributar per
poi commisurare, in via definitiva, l'indennità espropriativa che,
quindi, non va liquidata con riferimento alla dichiarazione infedele"
(Cass. n. 19/2008; conf ex multis cass. n. 14459/2008). Va però
ribadito che se si collega la riduzione dell'indennità non più al
comportamento del contribuente/espropriato, ma all'esito delle
procedure di controllo fiscale (di accertamento, in caso di omessa
dichiarazione, e di rettifica, in caso di dichiarazione infedele), il
comportamento del contribuente, che il legislatore ha inteso
orientare, diviene del tutto irrilevante. In altre parole, il
comportamento antidoveroso del contribuente, al quale è collegata la
sanzione dell'art. 16 in esame, secondo questa giurisprudenza, non
avrebbe più alcun rilievo. Si tratta dunque di una interpretazione
che non può essere condivisa perchè svuota di contenuto la norma e
non è legittimata da alcun elemento letterale o sistematico, come
già è stato evidenziato. Con la considerazione aggiuntiva che si
pone in termini conflittuali con il principio della ragionevole
durata del processo.
5. (L'art. 16 riguarda anche l'evasore totale) - L'art. 16, la
cui ratio è quella di rafforzare l'obbligo di dichiarare fedelmente
il valore delle aree fabbricabili, contiene un precetto di secondo
grado, nel senso che l'obbligo di presentare una autodichiarazione
fedele presuppone l'obbligo della presentazione
dell'autodichiarazione. Quindi lo sanzione tende a rafforzare
entrambi gli obblighi. Se non esistesse l'obbligo della
autodichiarazione, non avrebbe senso sanzionare l'autodichiarazione
infedele. In assenza dell'obbligo primario di presentare la
dichiarazione ICI, nessun contribuente presenterebbe mai una
dichiarazione con il rischio di essere poi incolpato di eventuali
infedeltà anche involontarie. Dunque il contenuto precettivo della
norma in esame si estende necessariamente all'obbligo presupposto,
anche perchè se così non fosse sarebbe difficile eludere
l'eccezione di irrazionale disparità di trattamento tra evasore
parziale ed evasore totale (a tutto vantaggio di quest'ultimo), che
la Corte Costituzionale ha superato proprio assimilando le due
ipotesi (di omissione ed infedelta') sulla base di una operazione di
ricostruzione sistematica che va salvata nella premessa (il disposto
legislativo tende a disincentivare l'evasione, totale o parziale,
dolosa o colposa) ma che non può essere condivisa nelle conclusioni.
Il pagamento tardivo delle imposte non può dare adito alla
eliminazione della sanzione aggiuntiva. Comunque, una volta che sia
stato accertato dall'ente espropriante il maggior valore (rispetto al
dichiarato) dell'area espropriata, le procedure di accertamento e
riscossione devono essere comunque attivate, senza che questo
implichi la rinuncia alla applicazione della sanzione aggiuntiva. È
onere dei Comuni utilizzare gli esiti delle procedure di
determinazione delle indennità di esproprio ai fini del controllo
delle dichiarazione ICI. Il sistema sul quale è incentrato il
meccanismo sanzionatorio dell'art. 16, comma 1, è basato sul
rapporto sinallagmatico tra valore dichiarato ai fini dell'ICI ed
indennità di esproprio erogabile al contribuente espropriato. Meno
dichiara il contribuente, minore è la somma che può vantare come
espropriato. I due valori, quello dichiarato e quello stimato, non
possono non coincidere. Il contribuente, quindi, non può pretendere
una indennità di esproprio che sia superiore al valore dichiarato ai
fini dell'ICI Colui che si nasconde al fisco (omettendo la
dichiarazione) per sottrarsi ai doveri di contribuente, non può poi
palesarsi per vantare diritti connessi ai doveri elusi. La
dichiarazione omessa equivale (almeno) alla dichiarazione a valore
irrisorio e le conseguenze non possono essere dissimili, il disvalore
dei due comportamenti è analogo e quindi, non si vede perchè non
debbano essere uguali anche le conseguenze extrafiscali. Tanto più
che il comportamento dell'evasore parziale è certamente meno grave,
perchè almeno si espone al controllo della dichiarazione, a
differenza dell'evasore totale che, nella logica del sistema vigente
ratione temporis, prima dell'informatizzazione dell'intero sistema
catastale, aveva elevate possibilità di sottrarsi al controllo.
Inoltre, l'evasore totale non paga nulla fino a quando non viene
scoperto e, se poi pagherà, pagherà soltanto nei limiti degli
ultimi cinque anni, mentre l'evasore parziale comunque paga una
imposta, seppure ridotta rispetto a quella dovuta, senza possibilità
di evaderla per decadenza. Conseguentemente, si deve concludere che
il vincolo di cui al D.Lgs. n. 504 del 1992, art. 16, comma 1, opera
anche in caso di omessa dichiarazione, nel senso che se l'indennità
deve essere "ridotta al valore indicato nell'ultima dichiarazione",
ICI, la mancata presentazione di tale dichiarazione merita un
trattamento almeno simile a quello riservato al contribuente che
dichiari un valore assolutamente irrisorio o pari allo zero. È
questo il punto di partenza dal quale deve prendere le mosse l'esame
della compatibilità del ripetuto art. 16 con altri parametri
costituzionali.
6. Nuovi problemi di legittimità costituzionale) - Il problema
che si pone in relazione alla ipotesi di omessa dichiarazione o di
quella equivalente di dichiarazione di valore irrisorio e': se la
totale vanificazione della dell'indennità sia incompatibile con
altri parametri costituzionali. Non v'è dubbio che l'art. 16 in
esame (al pari del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 37, comma 7,
T.U. in materia di esproprio) è una norma di tipo sanzionatorio che
reca la previsione di una sanzione atipica. Il nostro sistema
costituzionale, in linea di principio, non esclude la legittimità di
sanzioni di tipo economico, che possono sacrificare anche in maniera
totale la proprietà di beni, anche quando non siano di diretta
provenienza illecita (come il sequestro e la confisca per
equivalente). Nella specie, però. si pone un problema di
proporzionalità della sanzione (equiparabile alla confisca),
rispetto ad un illecito che, per quanto grave (dichiarazione omessa o
con indicazione di un valore irrisorio), non giustifica una sanzione
tanto radicale. In definitiva ritiene il Collegio: a) che il D.Lgs.
n. 504 del 1992, art. 15, oggi art. 37 (TU in materia di
espropriazione) per P.U., debba essere interpretato nel senso che la
"sanzione" della riduzione dell'indennità di esproprio, in caso di
dichiarazione infedele debba trovare applicazione, con riferimento
all'ultima dichiarazione o denuncia presentata, prima della
determinazione formale dell'indennità, restando irrilevanti
eventuali successivi atti di ravvedimento (non spontaneo) o di
autorettifiche (che non siano frutto di un originario involontario
errore); b) la disciplina dell'art. 16 riguarda anche le ipotesi di
omessa dichiarazione/denuncia ICI, pena la irrazionalità del
sistema, posto che non v'è alcuna differenza tra dichiarazione che
espone un valore assolutamente irrisorio e omessa dichiarazione
(l'unica differenza è che, prima della informatizzazione del sistema
catastale, il contribuente che ometteva di presentare la
dichiarazione aveva maggiori probabilità di non essere scoperto e di
non pagare alcunche'); c) sulla base di tali premesse si deve
concludere che in caso di omessa dichiarazione ICI, al contribuente
fiscalmente inadempiente, espropriato, non spetti alcuna indennità.
Questa conclusione, però - esclusa la possibilità di equiparare la
misura in esame ad una confisca in senso tecnico, e superata
l'eccezione di irrazionalità del sistema, ex art. 3 Cost. - appare
in contrasto con altri parametri costituzionali, a seguito del mutato
quadro normativo (con riferimento all'art. 117 Cast., comma 1, come
sostituito dalla L. Cost. n. 3 del 2001, art. 3, in relazione
all'art. 42 Cost., comma 3) e dell'evoluzione della giurisprudenza
della Corte Costituzionale, secondo la quale le norme che non
prevedono un "serio ristoro" del danno subito per effetto della
occupazione o dell'esproprio di aree edificabili, sono in contrasto
con l'art. 42 Cost., comma 3, e con gli obblighi internazionali
sanciti dall'art. 1 del Protocollo addizionale alla Cedu, che il
legislatore deve rispettare in forza del "nuovo" art. 117 Cost.,
comma 1 (sent. C. Cost. nn. 348 e 349/2007). La norma in esame, che
condiziona al ribasso la determinazione del valore dell'area
espropriata, fino alla sua possibile totale vanificazione, sulla base
di elementi e circostanze che nulla hanno a che vedere con il danno
conseguente all'esproprio e con i criteri che attengono alla
congruità della indennità dovuta all'espropriato, appare dunque in
contrasto con i parametri costituzionali indicati. La lettera della
legge, che stabilisce una relazione diretta tra la riduzione
dell'indennità e l'entità dell'evasione (maggiore è l'evasione,
maggiore deve essere la riduzione), non lascia margini per
interpretazioni costituzionalmente orientate. Qualsiasi tentativo di
interpretare la norma in maniera che sia comunque garantito un serio
ristoro all'espropriato (una sorta di "valore minimo garantito'),
anche in caso di omessa dichiarazione o di dichiarazione di valore
irrisorio, altera il rapporto diretto tra l'entità della sanzione e
la gravità della violazione (principio di graduazione della
sanzione) e, quindi, viola il principio di uguaglianza di trattamento
per situazioni uguali.
7. (I precedenti della Corte Costituzionale) - Non ignora il
Collegio che la Corte costituzionale, dopo la pronuncia n. 351/2000,
è stata ancora investita della questione di legittimità
costituzionale del D.Lgs. n. 504 del 1992, art. 16. A parte
l'ordinanza n. c.cost. n. 539/2000, che si è limitata a dichiarare
la manifesta infondatezza della questione, sul rilievo che il giudice
rimettente non ha prospettato alcun nuovo elemento rispetto alla
analoga questione già dichiarata infondata con la citata sentenza
351/2000, con la ordinanza n. 401/2002, il giudice delle leggi ha
confermato la non irrazionalità del meccanismo di riduzione della
indennità di esproprio sul rilievo, evidenziato già nella sentenza
351/2000, che il disposto legislativo tende principalmente a
recuperare l'evasione e a disincentivarla. La Corte, però, è stata
sempre investita della questione nell'ambito di giudizi che non
presentavano la peculiarità della totale omissione della
dichiarazione ICI, per cui, dopo avere escluso la irrazionalità
della norma, anche attraverso l'interpretazione adeguatrice già
ricordata, non è mai pervenuta ad un esame di legittimità del
meccanismo riduttivo allorquando, come nella specie, l'applicazione
del D.Lgs. n. 504 del 1992, art. 16, porti alla totale vanificazione
dell'indennità di esproprio. Successivamente, però, la Corte
costituzionale ha escluso la legittimità del D.L. n. 333 del 1992,
art. 5-bis, conv. con modif. dalla L. n. 359 del 1992, sul rilievo
che tale disposizione, prevedendo una oscillazione eccessiva della
indennità di esproprio rispetto al valore di mercato, risultava
priva di un "ragionevole legame" con il valore venale del bene (che
lo Stato è obbligato a far rispettare in forza dell'art. 1 del
Protocollo addizionale n. 1 della CEDU), ed inidonea ad assicurare
anche quel "serio ristoro" richiesto dalla giurisprudenza consolidata
della Corte costituzionale, in mancanza del quale risulta
praticamente vanificato l'oggetto del diritto di proprietà (sent. C.
Cost. 348/2007). Alla luce di questa giurisprudenza, appare evidente
la non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale della norma in esame, in forza della quale nel caso di
omessa dichiarazione ICI, l'espropriato è esposto alla totale
vanificazione dell'indennità (...)
In altri termini, il contenuto precettivo dell'art. 16 cit., in
base al quale l'indennità di esproprio può oscillare fino alla sua
totale vanificazione, pone un problema di legittimità
costituzionale, non manifestamente infondato, non tanto in relazione
all'art. 3 Cost., (...) per contrasto con l'art. 42 Cost., comma 3.
Infatti, è pur vero che secondo la giurisprudenza del giudice delle
leggi, l'art. 42 Cost., comma 3, non impone al legislatore il dovere
di commisurare integralmente I 'indennità di espropriazione al
valore di mercato del bene ablato, attesa la "finzione sociale" della
proprietà, nel quadro dei principi di solidarietà economica e
sociale tra cittadini, di cui all'art. 2 Cost. (sent. n. 348/2007,
punto 5.7., secondo cpv, della motivazione in diritto). Tuttavia, una
norma come il D.Lgs. n. 504 del 1992, art. 16, comma 1, in grado,
quindi, di comprimere i diritti dell'espropriato ben oltre i limiti
fissati dal D.L. 11 luglio 1992, n. 333, art. 5-bis, commi 1 e 2,
cono. con modific. dalla L. n. 359 del 1992, dichiarato
incostituzionale (sent. n. 348/2007), a maggior ragione non può
superare "il controllo di costituzionalità in rapporto al
"ragionevole legame" con il valore venale, prescritto dalla
giurisprudenza della Corte di Strasburgo e coerente, del resto, con
il "serio ristoro" richiesto dalla giurisprudenza consolidata" della
Corte Costituzionale (sent. 348/2007, punto 5.7. della motivazione in
diritto). Conseguentemente, - ritenuta la rilevanza nel giudizio in
corso e la non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 16, comma 1,
oggi D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 37, comma 7, nella parte in
cui, in caso di omessa dichiarazione/denuncia ICI o di
dichiarazione/denuncia di valori assolutamente irrisori, non
stabilisce un limite alla riduzione dell'indennità di esproprio,
idoneo ad impedire la totale elisione di qualsiasi ragionevole
rapporto tra il valore venale del suolo espropriato e l'ammontare
della indennità, pregiudicando in tal modo anche il diritto ad un
serio ristoro, spettante all'espropriato, con riferimento all'art.
117 Cost., comma 1, e art. 42 Cost., comma 3, anche in considerazione
del disposto dell'art. 6 e dell'art. 1, del primo protocollo
addizionale della Convenzione Europea dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali".
Tali riflessioni giuridiche non possono che essere interamente
condivise ed appaiono rilevanti ai fini del decidere, in
considerazione della notevolissima discrepanza emersa nel corso
dell'istruttoria tra il valore dell'immobile dichiarato a fini ICI ed
il valore stimato dal c.t.u..
Giova segnalare che un conflitto, per molti versi analogo, fra
esigenze di tutela fiscale ed esigenze di tutela civilistica, tale da
implicare la difficile individuazione di un punto di equilibrio tra
valori ugualmente dotati di rilevanza costituzionale, ebbe a
verificarsi rispetto all'art. 7 della legge n. 431/98 sulle
locazioni, laddove era previsto che il locatore non potesse mettere
in esecuzione il provvedimento di rilascio nei confronti del
conduttore, se non dando dimostrazione di aver provveduto a tutti gli
adempimenti fiscali relativi all'immobile (ivi compresa la denuncia
ai fini ICI). Investito ad opera del Tribunale di Firenze della
questione di legittimità costituzionale in relazione all'art. 24
cost., il giudice delle leggi, con sentenza n. 331/2001, dichiarò la
illegittimità costituzionale della norma, osservando che la funzione
di controllo fiscale indiretto da essa svolta era avulsa dalle
esigenze di regolarità del procedimento esecutivo di rilascio,
sicchè, in mancanza di ogni razionale collegamento logico tra l'uno
e l'altro aspetto, la disposizione finiva per violare senza valida
giustificazione l'art. 24 cost.. Nel caso in esame, il discorso
presenta forti similitudini, in quanto, attraverso la sanzione
rappresentata dall'abbattimento dell'indennità di espropriazione, il
legislatore tende ad esercitare un controllo fiscale ai fini ICI,
senza che emerga una stringente relazione logica fra il comportamento
fedele del contribuente al momento della dichiarazione e la corretta
determinazione dell'indennità di espropriazione secondo i parametri
costituzionali e della CEDU.
Il dubbio di legittimità costituzionale della normativa citata
va conseguentemente rimesso ai sensi dell'art. 23 della legge 11
marzo 1953 n. 87 alla Corte costituzionale, alla quale gli atti vanno
immediatamente trasmessi previa sospensione del giudizio in corso,
non essendo più consentito disporre discrezionalmente la sospensione
in attesa dell'esito del giudizio di costituzionalità già sollevato
altrove sulla medesima questione. In rito, si ritiene infatti che
"nel quadro della disciplina di cui all'art. 42 cod. proc. civ. -
come novellato dalla legge 26 novembre 1990, n. 353 - non vi è più
spazio per una discrezionale e non sindacabile facoltà di
sospensione del processo esercitata dal giudice al di fuori dei casi
tassativi di sospensione legale; ne deriva l'impugnabilità, ai sensi
del citato art. 42 cod. proc. civ., di ogni provvedimento di
sospensione del processo, quale che ne sia la motivazione, e la
conseguente fondatezza del ricorso ogni qualvolta non si sia in
presenza di un caso di sospensione espressamente prevista dalla legge
o rientrante nell'ipotesi prevista dall'art. 34. Pertanto è fondato
il ricorso proposto avverso l'ordinanza con la quale il giudice abbia
sospeso il giudizio in relazione alla pendenza di questione di
costituzionalità sollevata in altro processo, dovendo in tal caso il
giudice, qualora ritenga rilevante la questione, investire a sua
volta la Corte costituzionale e successivamente procedere alla
sospensione del giudizio" (massima tratta ex multis da Cass. ord. 24
novembre 2006 n. 24946).

P.Q.M.

Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art.
16, comma 1, oggi D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 37, comma 7,
nella parte in cui, in caso di omessa dichiarazione/denuncia ICI o di
dichiarazione/denuncia di valori assolutamente irrisori, non
stabilisce un limite alla riduzione dell'indennità di esproprio,
idoneo ad impedire la totale elisione di qualsiasi ragionevole
rapporto tra il valore venale del suolo espropriato e l'ammontare
della indennità, pregiudicando in tal modo anche il diritto ad un
serio ristoro, spettante all'espropriato, con riferimento all'art.
117 Cost., comma 1, e art. 42 Cost., comma 3, anche in considerazione
del disposto dell'art. 6 e dell'art. 1, del primo protocollo
addizionale della Convenzione Europea dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del giudizio in corso.
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Firenze, 14 ottobre 2011

Il Presidente: Grimaldi