1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 6-5-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 236 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 febbraio 1992
N. 236 Ordinanza emessa il 7 febbraio 1992 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione distaccata di Latina, sui ricorsi riuniti proposti da Cadile Antonio ed altro contro il Ministero della difesa ed altri Impiego pubblico - Militari - Norme riguardanti l'avanzamento e lo stato degli ufficiali - Previsione che gli ufficiali del servizio permanente effettivo, a parita' di anzianita', debbano precedere quelli del ruolo ad esaurimento e che ove i primi posseggano un'eguale o maggiore anzianita' di servizio abbiano titolo alla retrodatazione delle promozioni al giorno precedente a quello in cui e' avvenuta la promozione di pari grado del ruolo ad esaurimento - Esclusione, con norma di "interpretazione autentica", dall'applicazione del predetto beneficio, degli ufficiali in servizio permanente dei carabinieri - Incidenza sul principio di uguaglianza, sul diritto di difesa in giudizio, nonche' sui principi di proporzionalita' ed adeguatezza della retribuzione e di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Riferimenti alla sentenza n. 233/1988. (Legge 27 dicembre 1990, n. 404, art. 10). (Cost., artt. 3, 24, 36 e 97). (092C0532) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 6-5-1992)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza;
Visti i ricorsi nn. 1263 e 1284 del 1991 proposti dai signori
Antonio Cadile e Nicola Improta rappresentati e difesi dall'avv.
Corrado de Simone e con lo stesso elettivamente domiciliati in
Latina, viale dello Statuto n. 24, contro il Ministero della difesa,
in persona del Ministro pro-tempore, costituitosi in giudizio
rappresentato e difeso dell'Avvocatura generale dello Stato e con la
stessa ex lege domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12, per
l'annullamento dei provvedimenti 2 luglio 1991, con i quali sono
state respinte le domande dei ricorrenti rivolte all'applicazione in
loro favore dell'art. 24, quarto comma, della legge 19 maggio 1986,
n. 224;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata;
Vista la memoria prodotta dalla parte resistente a sostegno delle
proprie difese;
Visti gli atti tutti di causa;
Udito il relatore dott. Salvatore Raponi;
Uditi alla pubblica udienza del 7 febbraio 1992 l'avv. C. de
Simone per i ricorrenti e l'avv. dello Stato M. Nicoli per
l'amministrazione resistente;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue;
F A T T O
I capitani dell'Arma dei carabinieri Antonio Cadile e Nicola
Improta con separate istanze del 2 maggio 1991 hanno sollecitato
l'applicazione in loro favore della norma sull'avanzamento degli
ufficiali contenuta nell'art. 24, quarto comma, della legge 19 maggio
1986, n. 224.
Tali istanze sono state tuttavia respinte con i provvedimenti
indicati in epigrafe, in quanto il successivo art. 10 della legge 27
dicembre 1990 ha statuito che la norma invocata degli interessati non
può essere applicata agli ufficiali dell'Arma dei carabinieri.
Di qui i ricorsi in esame, con i quali i capitani Cadile ed
Improta - dopo aver ricordato i loro rispettivi precedenti di
servizio e di carriera - hanno dedotto l'illegittimità dei
provvedimenti impugnati e ne hanno chiesto l'annullamento, rilevando
che nel loro caso, ricorrendone tutte le condizioni, avrebbe dovuto
trovare applicazione la norma contenuta nell'art. 24 della legge n.
224/1986.
Nè, ad avviso dei ricorrenti, il loro interesse legittimo
all'ammissione al giudizio di avanzamento incontrerebbe un valido
ostacolo nella norma sopravvenuta contenuta nell'art. 10 della legge
n. 404/1990 cit., in quanto tale disposizione, che in realtà non
avrebbe valore meramente interpretativo ma innoverebbe la precedente
disciplina della materia, risulterebbe, a sua volta, in contrasto con
i principi affermati dagli artt. 3, 24 e 97 della Costituzione.
Si è costituita in giudizio l'Amministrazione intimata, la cui
difesa, con successiva memoria, ha chiesto che il ricorso sia
respinto, rilevando che la norma sopravvenuta avrebbe invece
contenuto meramente interpretativo in quanto già l'art. 24 della
legge n. 224/1986 conterrebbe espressioni tali da rendere evidente
l'inaplicabilità agli ufficiali dell'Arma dei carabinieri dei
benefici che la stessa ha introdotto per gli appartenenti a tutte le
altre Armi.
Alla pubblica udienza del 7 febbraio 1992 i difensori delle parti
hanno concordemente chiesto che i ricorsi siano decisi.
D I R I T T O
1. - L'evidente connessione oggettiva consiglia la riunione dei
due ricorsi in un solo giudizio.
2. - I gravami sono ammissibili.
La questione di legittimità costituzionale con gli stessi
sollevata è inserita in una controversia "di merito", in quanto
rivolta all'annullamento di provvedimenti amministrativi che ledono
gli interessi dei ricorrenti, e non è stata, invece, proposta
direttamente ed immediatamente in via principale.
Sono stati, pertanto, osservati l'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e l'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87, i quali dispongono che siffatta questione deve essere
sollevata "nel corso del giudizio".
Tale espressione sta infatti "a significare che occorre un
giudizio, che abbia un proprio oggetto, ossia un petitum separato e
distinto diverso dalla questione stessa", "sul quale il giudice adito
sia chiamato per sua competenza a decidere" (Cfr. Corte
costituzionale 9-24 luglio 1986, n. 214).
Nè i termini della questione mutano per il solo fatto che gli
interessati hanno sostanzialmente dedotto la sola questione di
costituzionalità, in quanto anche in tale situazione è fatto salvo
il principio che attribuisce al giudizio di legittimità
costituzionale delle leggi carattere incidentale.
A tali fini, è infatti sufficiente che, come nella fattispecie
avvenuto, la parte ricorrente abbia fatto valere un concreto
interesse all'annullamento dell'atto amministrativo impugnato, e non
soltanto quello alla dichiarazione di illegittimità costituzionale
della norma (Cfr. per tutte Consiglio di Sato, quarta sezione, 21
marzo 1972, n. 208, t.a.r. Emilia Romagna 14 aprile 1977, n. 195,
t.a.r. Piemonte 18 gennaio 1977, n. 13, t.a.r. Basilicata 18 dicembre
1984, n. 398, Cassazione, sezione lavoro, 2 luglio 1987, n. 5775).
D'altra parte, se così non fosse, si dovrebbe giungere alla
aberrante conclusione di dover escludere - nonostante quanto
affermato negli artt. 24 e 113 della Costituzione, qualsiasi tutela
giurisdizionale in relazione a quei provvedimenti amministrativi che
sono lesivi di situazioni soggettive e risultano affetti da
illegittimità derivata, proprio perchè applicativi di leggi
contrastanti con i principi della Costituzione.
2. - Il titolo quarto della legge 19 maggio 1986, n. 224, come si
apprende già dalla sua stessa rubrica, contiene "norme riguardanti
l'avanzamento e lo stato degli ufficiali" e, pertanto, si riferisce
in via generale, e salva espressa deroga, a tutti coloro che
ricoprono tale qualifica presso qualsiasi Arma, ivi inclusa quella
dei Carabinieri.
Di ciò si ha riprova nel fatto che le specifiche disposizioni
dello stesso titolo da applicare, invece, esclusivamente in favore
degli appartenenti ad un Corpo o ad un'Arma particolare, contengono
esse stesse la precisa e tassativa indicazione dei soggetti cui si
riferiscono (Cfr., per esempio, gli artt. 23, primo comma, 25, 27,
31, quinto comma, 37 lett. a), etc.).
Ne consegue che l'art. 24, quarto comma, della legge citata
proprio perchè non contiene limitazioni di sorta, è riferito a
tutti indistintamente "gli ufficiali del servizio permanente che, in
applicazione della stessa legge, sarebbero promossi al grado
superiore dopo i pari grado appartenenti ai ruoli ad esaurimento ed
aventi uguale anzianità di servizio da ufficiale".
Tutto ciò comporta che gli attuali ricorrenti, possedendone i
requisiti, sono ricompresi anch'essi nelle previsioni della norma.
Certo è che non è possibile pervenire ad una diversa conclusione
sol perchè lo stesso quarto comma dell'art. 24 soggiunge "anche in
deroga alle norme di cui al successivo art. 37 della presente legge
ed agli artt. 24, 25, 28, 29 e 30 della legge 20 settembre 1980, n.
574".
Risulta infatti evidente che l'ulteriore precisazione ha la
funzione di "confermare" la portata generale della norma, e non già,
come invece sostenuto dalla difesa resistente, quella opposta di
restringerne gli effetti, limitando il beneficio ai soli appartenenti
ai ruoli previsti dagli artt. 24 e seguenti della legge n. 574/1980.
Come opportunamente evidenziato dalla difesa dei ricorrenti e come
del resto già rilevato dalla Sezione di Brescia del t.a.r. Lombardia
(dec. 12 gennaio 1990, n. 6), siffatta precisazione, proprio perchè
preceduta dalla congiunzione "anche", svolge la funzione di dirimere
qualsiasi dubbio circa la portata generale del beneficio o comunque
di estenderlo alle ipotesi, in relazione alle quali, ad avviso del
legislatore, si poneva la necessità di introdurre anche una deroga a
specifiche disposizioni precedenti.
D'altra parte, risulterebbe ben difficile capire la ratio di una
norma che introducesse un beneficio limitato a coloro che, per
fruirne, debbono altresì avvalersi di una deroga alla precedente
legislazione, e non esteso a quanti, invece, non abbisognano di tale
deroga, perchè la pregressa normativa non contiene ostacoli di
sorta.
Ma non basta.
La norma in esame risponde all'evidente esigenza di evitare che
gli ufficiali del servizio permanente, da sempre considerati dal
Legislatore con maggiore favore rispetto a quelli appartenenti ai
ruoli ad esaurimento possano essere scavalcati da questi ultimi a
causa dell'introduzione delle nuove norme sull'avanzamento per gli
stessi particolarmente favorevoli.
Sembra ovvia che tale esigenza è identica nell'ambito di
qualsiasi tipo di Arma, e pertanto anche per quella dei Carabinieri,
sicchè riesce davvero difficile seguire la difesa
dell'Amministrazione laddove sembra, invece, sostenere che in
quest'ultima lo scavalcamento degli ufficiali in s.p.e. da parte dei
loro colleghi dei ruoli ad esaurimento costituirebbe addirittura una
necessità.
3. - Senonchè, è successivamente intervenuta la legge 27
dicembre 1990, n. 404, il cui art. 10, ha stabilito che il quarto
comma dell'art. 24 della legge 29 maggio 1986, n. 224 "deve essere
interpretato nel senso che il beneficio da esso recato non sia
comunque applicabile agli ufficiali del ruolo normale dell'Arma dei
Carabinieri".
Di tale norma è stata data applicazione coi provvedimenti
impugnati, in relazione ai quali i capitani Cadile ed Improta hanno
sollevato la, già ricordata, questione di legittimità
costituzionale.
4. - La questione è innanzitutto rilevante.
È invero evidente che, in caso di annullamento da parte della
Corte costituzionale della norma sopravvenuta, i provvedimenti
impugnati contenenti il diniego del beneficio in favore dei
ricorrenti risulterebbero viziati, oltre che per illegittimità
derivata, perchè contrastanti con la, già descritta, norma
contenuta nel quarto comma dell'art. 24 della legge n. 224/1986, che,
per effetto della decisione, riacquisterebbe la sua originaria
estensione.
5. - La questione è inoltre ammissibile, nonostante che, come
eccepito dalla difesa dell'Amministrazione, l'art. 10 della
sopramenzionata legge n. 404/1990 si autoqualifichi e sia formulato
come "norma interpretativa".
La Corte costituzionale (Cfr. dec. 24 febbraio-3 marzo 1988, n.
233) ha già avuto occasione di precisare che una tale definizione
data dal legislatore "no esime la Corte stessa dal verificare, ai
fini del giudizio di legittimità costituzionale, se la
qualificazione e la formulazione siano effettivamente corrispondenti
al contenuto dispositivo della legge medesima".
Ad avviso del collegio, la norma in esame non ha natura e funzione
interpretativa perchè immuta in modo sostanziale la precedente
disciplina.
La stessa Corte costituzionale, con la medesima decisione, ha
osservato che possono essere definite come interpretative solo
"quelle leggi o quelle disposizioni che, saldandosi con quelle
interpretate, intervengono esclusivamente sul significato normativo
di queste ultime (senza, perciò intaccarne o integrarne il dato
testuale), chiarendone o esplicitandone il senso (ove considerato
oscuro) evvoro escludendone e enuclendone uno dei sensi ritenuti
possibili, al fine, in ogni caso, di imporre all'interprete un
determianto significato normativo della disposizione interpretata".
La norma presa in considerazione con risponde certo a tale
descrizione, in quanto, "anzichè desumere o enuclerare un qualche
significato già insito nella disposizione interpretata", è
intervenuta pesantemente sul testo legislativo, aggiungendovi una
nuova previsione derogatoria e, pertanto, limitandone notevolmente il
significato originario.
Come già notato, il quarto comma dell'art. 24 della legge n.
224/1986 si riferisce a tutti gli ufficiali del servizio permanente
che, in applicazione della stessa legge, sarebbero promossi al grado
superiore dopo i pari grado appartenenti ai ruoli ad esaurimento; la
nuova norma esclude, invece, gli ufficiali in s.p.e. dell'Arma dei
Carabinieri.
6. - La questione non è, infine, manifestamente infondata.
Per dimostrarlo, oltre a ripetere quanto già esposto, sarebbe
invero sufficiente riassumere quanto affermato nella relazione
stilata dalla Corte dei conti in sede di rendiconto del bilancio
dello Stato per l'anno finanziario 1987.
Secondo tale Consesso, l'art. 24 della legge n. 224/1986 ha la
funzione di "ripristinare il principio secondo il quale gli ufficiali
del servizio permanente effettivo, a parità di anzianità, debbono
precedere quelli del ruolo ad esaurimeto" e, per tale motivo, ha
stabilito che i primi, "ove abbiano un'eguale o maggiore anzianità
di servizio, hanno titolo a veder
retrodatate le promozioni al giorno precedente a quello in cui è
avvenuta la promozione dei pari grado del ruolo ad esaurimento".
Tale esigenza evidentemente sussiste in relazione a tutte le Armi
e, quindi, anche per quella dei Carabinieri, i cui componenti sono
peraltro in via generale riguardati dal legislatore con particolare
attenzione a causa della peculiarità dei compiti loro affidati.
Della necessità di assicurare parità di trattamento fra tutti
gli ufficiali in s.p.e. si è, peraltro, dimostrato consapevole lo
stesso Parlamento, tanto è vero che la sua commissione permanente
per la difesa, nella seduta del 1 marzo 1990, nel licenziare in sede
referente proprio il disegno di quella che sarebbe stata la legge n.
404/1990, ebbe cura di precisare esplicitamente che il beneficio in
questione avrebbe dovuto essere applicato anche agli ufficiali
dell'Arma dei Carabinieri.
Sembra, pertanto, che la norma innovativa (e non interpretativa)
di cui si è sinora discorso, non sia in linea con i principi di cui
agli artt. 3, 24, 36 e 97 della Costituzione.
6 a. - Con la norma, è stata introdotta una, non facilmente
spiegabile, disparità di trattamento ai danni dei soli ufficiali in
servizio permanente dall'Arma dei Carabinieri, la cui progressione di
carriera risulta, per effetto di essa, sicuramente meno favorevole di
quella dei pari grado di tutte le altre Armi.
6 b. - Per effetto di tale norma, all'interno dell'Arma, senza che
sia possibile comprendere la ragione, è stato inopinatamente
disatteso il principio secondo il quale gli ufficiali del servizio
permanente, in quanto vincitori di concorso, hanno la precedenza sui
colleghi con pari anzianità del ruolo ad esaurimento, in quanto
provenienti dal complemento.
6 c. - La disposizione è stata adottata quando il tribunale
amministrativo per la Lombardia, sezione di Brescia (ancorchè non ne
fosse ancora avvenuta la pubblicazione) aveva già deciso in camera
di consiglio di accogliere il ricorso di un ufficiale nella medesima
situazione dei ricorrenti, riconoscendo il suo titolo a fruire del
beneficio della legge n. 224/1986; non risulta, pertanto,
ingiustificato il sospetto adombrato dalla difesa ricorrente che il
fine perseguito con, l'inopinato ed immotivato, emendamento
introdotto subito prima della votazione in aula, abbia mirato proprio
a vanificare la tutela giurisdizionale che l'interessato e
successivamente i suoi colleghi avrebbero potuto ricevere.
6 d. - Non sembra che risponda a criteri di imparzialità e buona
amministrazione una disposizione che oggettivamente penalizza coloro
che, per appartenere al ruolo ordinario, appaiono, salvo prova
contraria, meritevoli di maggiore considerazione rispetto a quanti
sono, invece, inseriti nel ruolo ad esaurimento.
6 e. - Non appare ragionevole la decisione di privilegiare gli
assunti senza concorso rispetto a quanti invece abbiano sostenuto
prove selettive.
7. - Il collegio deve, pertanto, disporre la sospensione del
presente giudizio e la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale per la risoluzione della questione di legittimità
dinanzi indicata.

P. Q. M.
Previa riunione dei ricorsi in epigrafe, dichiara rilevante e non
manifestamente infondata la questione di illegittimità
costituzionale relativa all'art. 10 della legge 27 dicembre 1990, n.
404;
Sospende il giudizio;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che a cura della Segreteria la presente ordinanza sia
notificata alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e comunicata,
oltre che alle parti, ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Latina nella camera di consiglio del 7 febbraio
1992.
Il presidente: MICHELOTTI
Il segretario: (firma illeggibile)
Il consigliere estensore: RAPONI
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