1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 24-6-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 54 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 10 giugno 1992
N. 54 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 10 giugno 1992 (della regione Puglia) Edilizia e urbanistica - Termini per l'approvazione degli strumenti urbanistici - Qualificazione del termine di centottanta giorni previsto dall'art. 9, secondo comma, del d.-l. n. 702/1978 (convertito in legge n. 3/1979), per l'approvazione del p.r.g., quale termine perentorio la cui decorrenza comporta, in base al principio del silenzio-assenso, la tacita approvazione, da parte della regione, dello strumento urbanistico adottato dal consiglio comunale dopo l'esame delle osservazioni presentate dalle associazioni sindacali e da altri enti pubblici ed istituzioni interessate - Attribuzione al Ministro per il coordinamento della protezione civile della facolta' di stipulare direttamente convenzioni con soggetti anche privati (istituti e gruppi di ricerca) per il perseguimento di specifiche finalita' di protezione civile - Asserita indebita invasione della sfera di competenza primaria delle regioni in materia di edilizia ed urbanistica, sotto il profilo della violazione del principio che soltanto la regione ha il potere di emanare norme che attribuiscano alla sua inattivita' il significato di silenzio- assenso - Violazione dei principi della tutela dell'ambiente, della salute nonche' della salvaguardia dei cittadini, principi compressi dalla normativa impugnata che inibisce l'attivita' di coordinamento e di pianificazione della regione (artt. 3, 97, 117 e 118 della Costituzione). (D.-L. 30 aprile 1992, n. 274, art. 3). (Cost., artt. 3 e 117). (092C0712) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 24-6-1992)

Ricorso della regione Puglia, in persona del presidente della
giunta regionale in carica, difeso e rappresentato, come da procura
speciale a margine degli avvocati professori Aldo Loiodice e Giorgio
Recchia e con domicilio eletto presso lo studio di quest'ultimo in
Roma a corso Trieste, 88, contro il Presidente del Consiglio dei
Ministri, in persona del titolare della carica pro-tempore, avverso
al d.-l. 30 aprile 1992, n. 274, avente ad oggetto "differimento di
termini previsti da disposizioni legislative ed altre disposizioni
urgenti" ed in particolare dell'art. 3 del d.-l., avente ad oggetto
"termini per l'approvazione di strumenti urbanistici", pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale del 2 maggio 1992, serie generale n. 101.
PREMESSE IN FATTO
1. - Con lart. 9 del d.-l. 10 novembre 1978, n. 702 (convertito
con modificazioni della legge 8 gennaio 1979, n. 3, è stato - tra
l'altro - stabilito che "entro sei mesi dall'entrata in vigore della
legge di conversione del presente decreto le regioni, qualora non
abbiano già provveduto, dovranno emanare norme per accelerare le
procedure per la formazione e l'approvazione degli strumenti
urbanistici. Tali norme dovranno informarsi ai seguenti principi:
a) prevedere termini per ogni fase relativa all'iter di
adozione degli strumenti urbanistici;
b) stabilire il termine massimo entro il quale la regione deve
adottare il provvedimento definitivo di approvazione;
c) definire le modalità di esercizio del potere sostitutivo in
caso di inosservanza da parte di comuni dei termini fissati.
Il termine massimo di cui al precedente comma, lett. b), non può
essere superiore a centottanta giorni per il piano regolatore
generale e tale termine deve essere adeguatamente ridotto per gli
altri atti urbanistici che, secondo le norme regionali, sono
assoggettabili alla formale approvazione della regione".
2. - In attuazione di tale previsione, l'art. 16 della legge reg.
(Puglia) 31 maggio 1980, n. 54, ha provveduto ad articolare la
procedura di formazione ed approvazione del piano regolatore comunale
in modo tale da pervenire al perfezionamento del piano nei termini
ipotizzati dalla normativa statale.
In particolare è stato stabilito, quanto ai tempi di formazione
dello strumento, che, entro quindici giorni dall'adozione, il piano
è depositato presso la segreteria ove resta pubblicato per trenta
giorni. Le osservazioni, da proporsi nei trenta giorni successivi,
sono esaminate dal consiglio comunale nei sessanta giorni successivi
alla scadenza del termine di proposizione delle osservazioni.
Nei successivi quindici giorni gli atti della procedura sono
rimessi alla regione.
Tutti gli adempimenti di quest'ultima debbono poi compiersi nel
termine di centoventi giorni dal momento di ricezione degli atti.
3. - Con la disposizione dell'art. 3 del d.-l. 30 aprile 1992, n.
274, avverso la quale si ricorre, è stato, infine, stabilito che "il
termine massimo di centottanta giorni previsto dall'art. 9, secondo
comma, del d.-l. 10 novembre 1978, n. 702, convertito, con
modificazioni, dalla legge 8 gennaio 1979, n. 3, deve considerarsi
perentorio e la sua decorrenza comporta la tacita approvazione dello
strumento urbanistico adottato con l'esame delle osservazioni da
parte del consiglio comunale".
In considerazione di quanto previsto dall'art. 117 primo comma
della Costituzione e dell'assetto della materia così come delineato
dall'art. 1 del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8, e dall'art. 80 del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, non v'è dubbio che la vista
previsione dell'art. 3 del d.-l. n. 274/1992 risulta illegittima sul
piano dei principi costituzionali e, pertanto, essa viene impugnata
dalla regione Puglia, per i seguenti motivi in
D I R I T T O
1. - Il procedimento di approvazione del piano regolatore è
incompatibile per natura e contenuti con la previsione di automatica
maturazione dell'atto di approvazione per silenzio-assenso.
È infatti ben noto che l'atto d'approvazione costituisce
provvedimento complesso nel quale confluiscono sia l'attività di
formazione del comune (con le relative competenze e con i relativi
ambiti di discrezionalita'), sia l'attività di approvazione ed
eventuale modifica della regione (anche qui con i relativi ambiti di
specifica competenza e discrezionalita').
È altresì ben noto che nel procedimento di formazione del piano
regolatore (o di altro strumento di pianificazione urbanistica a
carattere generale) l'ambito di attività di competenza della regione
non si esaurisce nell'assolvimento di funzioni di mero controllo
circa il corretto svolgimento dell'attività di pianificazione da
parte del comune, ma comporta - invece - l'esercizio di potestà
primaria di pianificazione e programmazione che si attua anche
attraverso l'esercizio dei poteri di modifica d'ufficio (art. 10,
secondo comma, e segg. della legge 17 agosto 1942, n. 1150, e succ.
mod. ed integr.).
Risulta, perciò, del tutto evidente che la previsione di una
maturazione del provvedimento di approvazione, come conseguenza del
semplice decorso del termine assegnato, è incompatibile con la
natura e l'assetto dei poteri regionali in materia in quanto finisce
con eliminare potenzialmente - o comunque elidere in modo sostanziale
- le potestà proprie della regione che debbono essere invece
esercitate in modo positivo e concreto perchè si possa concepire la
stessa esistenza dell'atto di approvazione.
Dal chè la violazione dell'art. 117, primo comma, della
Costituzione.
2. - Per di più, la norma dell'art. 3 del d.-l. n. 274/1992,
ottiene e raggiunge il detto risultato incidendo sul procedimento di
formazione del piano regolatore nella sola parte di esso nel quale si
articolano le attività di competenza della regione. Tale previsione
risulta del tutto irrazionale anche in considerazione dell'intento
perseguito con la norma dell'art. 9 del d.-l. 10 novembre 1978, n.
702, che si dice di voler modificare.
Quest'ultima disposizione è, infatti, concepita per accellerare
il procedimento di formazione del piano regolatore considerato nel
suo complesso. SI prevede così - tra l'altro - che vengano indicati
i termini massimi relativi alle fasi di formazione dello strumento in
sede comunale. Con la conseguenza che tutto il procedimento che ne
deriva, tanto in sede comunale come regionale, appare improntato
all'esigenza di concentrazione ed accellerazione delle attività di
formazione e perfezionamento del piano regolatore.
La disposizione dell'art. 3 del d.-l. n. 274/1992, tradisce invece
ed elude tale logica complessiva e risulta irragionevole rispetto
all'intento che il legislatore manifesta di voler perseguire.
Essa infatti incide - come già osservato - sul piano ambito del
procedimento di competenza regionale privando la regione delle
proprie competenze e potestà e, dà luogo ad un sistema nel quale
risulta possibile che l'amministrazione comunale adotti il piano
regolatore, ne rinvii sine die la trasmissione alla ragione per
l'approvazione (con l'intento di sfruttare - ad esempio - gli effetti
di salvaguardia) e poi ottonga ugualmente di far scattare a danno
della regione il meccanismo di maturazione del provvedimento di
approvazione per silenzio-assenso.
Sotto il profilo in esame non è perciò dubbio che debba
rilevarsi a carico dell'art. 3 del d.-l. n. 274/1992, oltre la
violazione dell'art. 117, anche quella dell'art. 3 della Costituzione
(per quest'ultima norma, quanto meno, sotto il profilo
dell'irrazionalita').
3. - La norma dell'art. 3 del d.-l. n. 274/1992, impugnata, incide
anche in modo evidente oltre che sul contenuto delle potestà della
regione in materia di urbanistica, anche sulla organizzazione delle
relative procedure.
Nel caso che riguarda la regione Puglia, come ricordato nelle
premesse di fatto, quelle procedure sono state compiutamente regolate
ed articolate con la legge regionale 31 maggio 1980, n. 54: norma che
tiene conto delle disposizioni di accellerazione di cui al d.-l. n.
702/1978.
In altri termini, nel caso in esame, la nuova norma è andata ad
incidere su di un ambito integralmente regolato dall'autonomia
regionale, per di più con modalità conformi alle indicazioni della
ricordata legislazione statale.
Appartenendo l'organizzazione e regolamentazione della materia
urbanistica nell'ambito garantito all'autonomia regionale, è certo
che la norma impugnata si pone, sotto questo profilo, in violazione
dell'art. 117 della Costituzione e dei principi che da tale norma
derivano.

Conclusioni
La regione Puglia ricorrente chiede cha la ecc.ma Corte voglia
dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 3 del d.-l. 30
aprile 1992, n. 274, per contrasto con gli artt. 3 e 117 della
Costituzione.
Bari-Roma, addì 30 maggio 1992
Avv. prof. Aldo LOIODICE - Avv. prof. Giorgio RECCHIA

92C0712