1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 23-10-1991
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 385 SENTENZA 9 - 17 ottobre 1991
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Enti pubblici- Regione Sicilia- Controllo sugli atti degli enti locali- UU.SS.LL.- Organi competenti- Attribuzione ai medesimi organi- Richiamo alla sentenza n. 107/1987 della Corte- Mancata previsione della integrazione con un esperto in materia sanitaria e un rappresentante del Tesoro- Illegittimita' costituzionale. (Disegno di legge regione Sicilia approvato il 16 aprile 1991, art. 30). Enti pubblici - Regione Sicilia - Controllo sugli atti degli enti locali - UU.SS.LL. - Organi competenti - Attribuzione ai medesimi organi - Abrogazione, con la norma impugnata, di norme che non prevedono l'integrazione dell'organo di controllo con l'esperto di nomina regionale e con il rappresentante del Ministero del tesoro - Non fondatezza. (Disegno di legge regione Sicilia approvato il 16 aprile 1991, art. 31, lettere e) e g)). (Cost., art. 119; statuto regione Sicilia, artt. 14 e 17). (091C1146) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 23-10-1991)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, prof.
Giuliano VASSALLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 30, comma
secondo, e 31 lettere e) e g) del disegno di legge n. 949 approvato
il 16 aprile 1991 dall'Assemblea regionale siciliana, avente per
oggetto: "Nuove norme per il controllo sugli atti dei Comuni, delle
Province e degli altri enti locali della Regione siciliana. Norme in
materia di ineleggibilità a deputato regionale" promosso con ricorso
del Commissario dello Stato per la Regione siciliana, notificato il
23 aprile 1991, depositato in cancelleria il 30 aprile successivo ed
iscritto al n. 20 del registro ricorsi 1991;
Visto l'atto di costituzione della Regione Sicilia;
Udito nell'udienza pubblica del 9 luglio 1991 il Giudice relatore
Gabriele Pescatore;
Uditi l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il ricorrente, e
gli avvocati Silvio De Fina e Francesco Castaldi per la Regione;
Ritenuto in fatto
1. - Il Commissario dello Stato presso la Regione siciliana, con
ricorso notificato il 23 aprile 1991 ha esposto quanto segue.
L'Assemblea regionale siciliana, il 16 aprile 1991, ha approvato
un disegno di legge contenente nuove norme per il controllo sugli
atti dei comuni, delle province e degli altri enti locali della
Regione. L'art. 30 di tale disegno di legge dispone che "l'organo
competente per il controllo sugli atti delle uu.ss.ll. non rientranti
nelle competenze della sezione centrale, è la sezione provinciale
nella cui circoscrizione è compreso il comune sede dell'unità
sanitaria locale". L'art. 31, alle lettere e) e g) ha abrogato la
precedente normativa che prevedeva, in relazione ai controlli sugli
atti delle Uu.ss.ll., l'integrazione dell'organo di controllo col
medico provinciale e un dirigente dell'amministrazione regionale
designato dall'assessore regionale per la sanità.
In tal modo il controllo sugli atti delle uu.ss.ll. della Sicilia
è stato attribuito agli stessi organi che esercitano il controllo
sugli atti delle province, dei comuni e degli altri enti locali,
nella loro ordinaria composizione.
Secondo il Commissario dello Stato, ciò contrasterebbe col
diverso principio stabilito dalla legislazione statale la quale (art.
49, l. 23 dicembre 1978, n. 833, come mod. dall'art. 13 della l. 26
aprile 1982, n. 181), riguardo ai controlli sugli atti delle
uu.ss.ll., stabilisce in via generale che vengono esercitati dai
Comitati regionali di controllo, in sede unica, integrati da un
esperto in materia sanitaria, di designazione regionale e da un
rappresentante del Ministero del tesoro.
La mancata previsione nel disegno di legge impugnato di
un'integrazione dell'organo in modo analogo a quanto stabilito dalla
legislazione statale, violerebbe i limiti previsti nella materia
dall'art. 17, lett. c), dello Statuto siciliano, che attribuisce alla
regione, in tema di assistenza sanitaria, una potestà legislativa
concorrente.
La necessità della integrazione degli organi di controllo in sede
di riscontro dell'attività amministrativa delle uu.ss.ll. con i
rappresentanti del ministero del tesoro e della Amministrazione
sanitaria regionale, risponderebbe alla specifica finalità di
pervenire ad una verifica della gestione sia dal punto di vista della
spesa che da quello attinente alla specificità della materia.
Intento del legislatore nazionale nel prevedere la suddetta
integrazione, sarebbe quello di assicurare una gestione ordinata ed
oculata delle disponibilità finanziarie messe a disposizione delle
regioni con il Fondo sanitario nazionale, cosicchè la mancata
previsione di essa, da parte del disegno di legge impugnato,
contrasterebbe anche con l'art. 119 Cost.
Secondo il Commissario dello Stato, anche ammettendo la
sussistenza di una potestà legislativa esclusiva della Regione
siciliana, le disposizioni impugnate "sarebbero ugualmente oggetto di
illegittimità costituzionale, attesa la natura di legge di riforma
economico-sociale riconosciuta alla legge n. 833 del 1978 che, in
quanto tale, si pone come limite anche alla potestà legislativa
esclusiva della regione, ex art. 14 dello Statuto".
2. - Si è costituita la Regione siciliana chiedendo che la
questione sia dichiarata non fondata.
Nelle note depositate ha esposto che, dopo la riforma ospedaliera,
la legge reg. Sicilia 21 febbraio 1976, n. 1, dispose (art. 21) che
il sindacato sugli atti degli enti ospedalieri dovesse essere
esercitato dalla Commissione provinciale di controllo "integrata" dal
medico provinciale e da un dirigente amministrativo nominato dal
Presidente della regione su designazione dell'Assessore alla sanità.
Venuti meno gli enti ospedalieri per effetto della legge n. 833
del 1978, l'art. 28 della legge reg. Sicilia 12 agosto 1980, n. 87
sottopose gli atti delle uu.ss.ll. al sindacato della Commissione
provinciale di controllo, confermando la integrazione di cui all'art.
21 della legge reg. n. 1 del 1976. Tale integrazione fu ribadita, in
seguito, dall'art. 4 della legge reg. Sicilia 23 dicembre 1985, n. 52
che, nell'istituire un apposito Comitato regionale di controllo
(Co.re.co.) per il sindacato sugli atti delle uu.ss.ll. e, nel
devolvere ad una "successiva legge" le norme relative alla sua
composizione e al suo funzionamento, statuì che, nel frattempo, di
quel sindacato continuasse ad occuparsi la Commissione provinciale di
controllo "integrata ai sensi dell'art. 21 della legge reg. Sicilia
21 febbraio 1976, n. 1".
Il disegno di legge impugnato, attribuendo i poteri del Comitato
regionale di controllo alla Commissione provinciale di controllo, ha
previsto che esso, nella sua composizione ordinaria, eserciti il
proprio sindacato sugli atti di qualsiasi ente locale. L'art. 31,
lettere e) e g), (abrogando l'art. 21 della legge reg. n. 1 del 1976
e l'art. 4 della legge reg. n. 52 del 1985) ha escluso che il
suddetto organo debba essere integrato con la partecipazione del
medico provinciale e di un dirigente amministrativo della sanità,
quando il controllo ricade sugli atti delle unità sanitarie locali.
Secondo la difesa della regione, tale scelta legislativa trova la
sua ratio nel carattere "giudiziale" del controllo, che non
giustifica la presenza di "tecnici" nell'organo ad esso preposto.
Fatte queste premesse, la regione afferma che nella materia de
qua, a norma dell'art. 14 dello Statuto siciliano, essa ha potestà
legislativa esclusiva, attenendo detta materia all'ordinamento degli
enti locali. Ciò sarebbe stato tenuto presente dallo stesso
legislatore statale, che nell'art. 49 della l. n. 833 del 1978 (mod.
dall'art. 13 della l. n. 181 del 1982) - nel prevedere la
partecipazione di un esperto sanitario e di un rappresentante del
Ministero del tesoro all'organo di controllo sugli atti delle
uu.ss.ll. - ha precisato che tale controllo, per le regioni a statuto
speciale, si esercita nelle forme previste dai rispettivi statuti.
Una norma analoga è contenuta nella successiva legge n. 142 del 1990
la quale, dopo aver disposto che "alle unità sanitarie locali si
applicano le norme sul controllo dettate per i comuni e le province",
statuisce che "le disposizioni della presente legge non si applicano
alle regioni a statuto speciale se incompatibili con i rispettivi
statuti".
La Regione siciliana sostiene che il Commissario dello Stato,
pertanto, erroneamente ricomprende i controlli sugli atti delle
uu.ss.ll. nella materia dell'assistenza sanitaria, confondendo in tal
modo "la materia sottesa dai compiti di amministrazione attiva delle
delibere controllate e la materia implicata dai compiti di
amministrazione ausiliaria delle decisioni di controllo".
Avendo la Regione siciliana competenza legislativa esclusiva,
nella materia regolata dal disegno di legge impugnato, essa non
sarebbe tenuta al rispetto dei princi'pi espressi dalla legislazione
statale ed il ricorso sarebbe, quindi, infondato.
Considerato in diritto
1. - Il Commissario dello Stato, col ricorso proposto, chiede a
questa Corte di decidere se gli artt. 30 e 31, lettere e) e g) del
disegno di legge approvato dall'Assemblea regionale siciliana il 16
aprile 1991 - prevedendo che, nella Regione Sicilia, il controllo
sugli atti delle uu.ss.ll. sia esercitato dagli stessi organi che
esercitano il controllo sugli atti delle province, dei comuni e degli
altri enti locali, nella loro ordinaria composizione - violino:
a) l'art. 17 dello Statuto siciliano, che attribuisce alla
regione competenza concorrente in materia di assistenza sanitaria,
non essendo stato rispettato il principio della legislazione statale
posto dall'art. 49 della l. n. 833 del 1978 (così come modificato
dall'art. 13 della l. n. 181 del 1982). Tale norma stabilisce che i
controlli sugli atti delle uu.ss.ll. sono esercitati dai comitati
regionali di controllo, integrati da un esperto in materia sanitaria
di designazione regionale e da un rappresentante del Ministero del
tesoro;
b) l'art. 14 dello Statuto, perchè - ove si ritenesse la
materia di competenza esclusiva del legislatore regionale - sarebbe
violato il limite posto a tale competenza dalla legge n. 833 del
1978, che è legge di grande riforma economico- sociale;
c) l'art. 119 Cost., impedendo la norma impugnata un oculato
controllo della spesa regionale in relazione alle risorse messe a
disposizione delle regioni con il Fondo sanitario nazionale.
2. - Va premesso che l'art. 17 dello Statuto regionale siciliano,
lettere b) e c), attribuisce alla regione potestà legislativa
concorrente in materia d'igiene, sanità pubblica e assistenza
sanitaria, da esercitarsi, quindi, "entro i limiti dei princi'pi ed
interessi generali cui s'informa la legislazione dello Stato". Detta
attribuzione, secondo quanto è stato ritenuto da questa Corte
(sentenza n. 88 del 1973), comprende la disciplina delle strutture
attraverso le quali l'igiene, la sanità pubblica e l'assistenza
sanitaria vengono curate. Essa, perciò, riguarda anche
l'organizzazione delle unità sanitarie locali, che non sono oggetto
di potestà legislativa esclusiva ai sensi dell'art. 14, lettere o) e
p) dello Statuto. Questa norma, infatti, attribuisce alla regione
tale competenza in materia di "ordinamento" degli enti locali e degli
enti regionali. Le unità sanitarie locali non sono, invece, nè enti
locali, nè enti regionali, ma "strutture operative" di enti locali
(sentenza n. 612 del 1988), destinate "alla gestione unitaria della
tutela della salute in modo uniforme sull'intero territorio
nazionale" (art. 10 l. n. 833 del 1978).
La disciplina dell'organizzazione delle strutture, attraverso le
quali si attuano funzioni di amministrazione attiva, non si
identifica, tuttavia, con la disciplina delle funzioni di controllo e
con l'organizzazione dei relativi organi, che possono essere
variamente ripartite tra Stato e regioni. Nella situazione normativa,
afferente alla Regione siciliana, l'art. 15 dello Statuto,
attribuendo alla regione potestà legislativa esclusiva in materia di
controllo degli enti locali, comporta l'attribuzione di tale tipo di
potestà legislativa, anche (e a maggior ragione) in materia di
controlli sulle strutture interne di tali enti locali (fra le quali
le unità sanitarie locali).
3. - Nel quadro di tale potestà legislativa (esclusiva) della
Regione siciliana si colloca il quesito se le disposizioni del
disegno di legge violino il limite delle leggi di grande riforma
economico-sociale.
In proposito deve osservarsi che la l. n. 833 del 1978 aveva
previsto, in via di principio, che il controllo sugli atti delle
unità sanitarie locali dovesse seguire la disciplina dettata
dall'art. 56 della l. 10 febbraio 1953, n. 62, sul presupposto che il
controllo su tali atti fosse da assimilare a quello sugli atti dei
comuni (ivi regolato). Successivamente, l'art. 13 della l. 26 aprile
1982, n. 181 modificò tale sistema, inserendo tra l'altro
nell'organo di controllo sugli atti delle unità sanitarie locali un
esperto in materia sanitaria designato dal consiglio regionale e un
rappresentante del tesoro. Questa Corte (con la sentenza n. 107 del
1987) ha già affermato che tale disposizione, nelle sue varie
articolazioni, costituisce attuazione specifica di un principio
dell'ordinamento dello Stato relativo al coordinamento della finanza
di tutti gli enti locali - del quale è espressione il primo comma
dell'art. 119 Cost. - ed è norma fondamentale di riforma economico-
sociale.
Per la realizzazione di questa esigenza di coordinamento fu
prevista anche l'inserzione nell'organo collegiale, accanto al
rappresentante del tesoro, dell'esperto in materia sanitaria, in
relazione al contributo che tale componente è in condizione di
offrire in via funzionale (oltre a quello derivante dalla sua
specifica competenza).
Ed è opportuno ricordare che la norma, così posta, fu emanata in
riferimento ad una situazione finanziaria deficitaria (nella quale
notoriamente si dibattevano le unità sanitarie in tutto il
territorio nazionale), nell'ambito d'una complessa manovra di
contenimento della relativa spesa. Finalità della norma era la
diminuzione del disavanzo dei bilanci delle unità sanitarie
attraverso l'imposizione di particolari obblighi e di rigorose misure
di controllo interno sulla gestione finanziaria. Si stabiliva, così,
in considerazione del contenuto e della specifica finalità del
precetto, un'innovazione nel sistema, volta a realizzare un compito
di interesse generale e indivisibile dello Stato, con la necessaria
uniforme attuazione sull'intero territorio nazionale.
4. - Inquadrata in linea di principio la disciplina del controllo
di cui è questione, va subito rilevato, quanto al contenuto
specifico di essa, che l'art. 31 del disegno di legge impugnato, alle
lettere e) e g) ha abrogato norme che non prevedevano l'integrazione
dell'organo di controllo sulle unità sanitarie locali con l'esperto
in materia sanitaria di designazione regionale e il rappresentante
del Ministero del tesoro. Le norme, inserivano, invece, tra i
componenti dell'organo, il medico provinciale e un dirigente
amministrativo nominato dal Presidente della regione, su designazione
dell'assessore alla sanità. L'abrogazione normativa censurata non
collide, pertanto, con alcuna delle norme di riferimento e perciò,
in relazione ad essa, la questione proposta va dichiarata non
fondata.
Va invece dichiarata l'illegittimità costituzionale - per
contrasto con una disposizione di legge di grande riforma - dell'art.
30 del disegno di legge impugnato, nella parte in cui non prevede che
l'organo competente per il controllo sugli atti delle unità
sanitarie locali sia integrato (alla stregua di detta disciplina
generale e indivisibilmente unitaria) da un rappresentante del
Ministero del tesoro e da un esperto in materia sanitaria designato
dal consiglio regionale.
Con questa conclusione non contrasta il rilievo tratto dall'art.
49 della l. 8 giugno 1990, n. 142, secondo il quale "alle unità
sanitarie locali ... si applicano le norme sul controllo e sulla
vigilanza dettate per i comuni e le province".
L'art. 49 cit. non è ancora efficace per effetto del combinato
disposto dal comma quarto e terzo dell'art. 61 della stessa legge n.
142 del 1990, per i quali, non essendosi provveduto alla
ricostituzione degli organi di controllo, ai sensi della legge ora
ricordata, conserva ancora efficacia il capo III, tit. V, della l. n.
62 del 1953; rimane, quindi, in vigore il sistema generale dei
controlli, istituito da quest'ultima legge, così come modificata e
integrata. Comunque, l'inapplicabilità dell'art. 49, l. n. 142 del
1990, alla fattispecie di cui è questione, sarebbe in ogni caso da
ricondurre proprio a quest'ultima norma: essa infatti, nell'estendere
alle unità sanitarie locali la disciplina sui controlli "dettati per
i comuni e le province", fa salve le diverse disposizioni di legge.
Nella salvezza è compresa, ovviamente, la normativa posta dall'art.
56 della l. n. 62 del 1953 e dall'art. 13 della l. n. 181 del 1982,
in relazione alla particolare, qualificata composizione dell'organo
di controllo sugli atti delle unità sanitarie locali, risultante
dalla partecipazione dell'esperto in materia sanitaria e del
rappresentante del Ministero del tesoro.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 30 del disegno
di legge approvato dall'assemblea regionale siciliana il 16 aprile
1991 (recante "Nuove norme per il controllo sugli atti dei comuni,
delle province e degli altri enti locali della Regione siciliana:
Norme in materia d'ineleggibilità a deputato regionale"), nella
parte in cui non prevede che l'organo competente per il controllo
sugli atti delle unità sanitarie locali sia integrato da un
rappresentante del Ministero del tesoro e da un esperto in materia
sanitaria designato dal consiglio regionale;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 31, lettere e) e g) dello stesso disegno di legge, proposta
dal Commissario dello Stato presso la Regione siciliana, col ricorso
indicato in epigrafe, in riferimento agli artt. 14 e 17 dello Statuto
siciliano e 119 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta il 9 ottobre 1991.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: PESCATORE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 17 ottobre 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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