1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 13-5-2009
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 148 SENTENZA 4 - 8 maggio 2009
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ricorso della Regione Veneto - Impugnazione di numerose disposizioni della legge 24 dicembre 2007, n. 244 - Trattazione dell'art. 3, commi da 27 a 32 - Decisione sulle altre disposizioni impugnate riservata a separate pronunce. - Legge 24 dicembre 2007, n. 244, art. 3, commi da 27 a 32. - Costituzione, artt. 117, comma quarto, 118, nonche' 5 e 120; legge 18 ottobre 2001, n. 3, art. 11. Amministrazione pubblica - Amministrazioni contemplate dall'art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001 - Norme della legge finanziaria 2008 - Costituzione di societa' o enti - Assunzione di partecipazioni in societa', consorzi o altri organismi - Conseguente adozione di provvedimenti di trasferimento delle risorse umane, finanziarie e strumentali - Ricorso della Regione Veneto - Denunciata lesione della competenza legislativa regionale nella materia «organizzazione amministrativa», con lesione dell'autonomia amministrativa regionale, nonche' del principio di leale collaborazione - Formulazione delle censure in modo generico - Inammissibilita' delle questioni. - Legge 24 dicembre 2007, n. 244, art. 3, commi da 30 a 32. - Costituzione, artt. 117 e 118, nonche' 5 e 120; legge 18 ottobre 2001, n. 3, art. 11. Amministrazione pubblica - Amministrazioni contemplate dall'art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001 - Norme della legge finanziaria 2008 - Divieto di costituire societa' aventi per oggetto la produzione di beni e servizi, non strettamente necessarie al perseguimento delle proprie finalita' istituzionali, e di assumere e mantenere le partecipazioni in tali societa' - Ricorso della Regione Veneto - Denunciata lesione della competenza legislativa regionale nella materia «organizzazione amministrativa», con lesione dell'autonomia amministrativa regionale, nonche' del principio di leale collaborazione - Esclusione - Riconducibilita' della disciplina denunciata alla materia «tutela della concorrenza», con modalita' non irragionevoli - Non fondatezza delle questioni. - Legge 24 dicembre 2007, n. 244, art. 3, commi da 27 a 29. - Costituzione, artt. 117 e 118, nonche' 5 e 120; legge 18 ottobre 2001, n. 3, art. 11. (009C0341) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 13-5-2009)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi da 27
a 32 della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2008), promosso dalla Regione Veneto con ricorso
notificato il 26 febbraio 2008, depositato in cancelleria il 5 marzo
2008 ed iscritto al n. 19 del registro ricorsi 2008;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 21 aprile 2009 il giudice
relatore Giuseppe Tesauro;
Uditi l'avvocato Mario Bertolissi per la Regione Veneto e
l'avvocato dello Stato Michele Dipace per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Veneto, con ricorso notificato il 26 febbraio
2008, depositato il successivo 5 marzo, ha promosso questione di
legittimità costituzionale di alcune norme della legge 24 dicembre
2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2008), e, tra queste,
dell'art. 3, commi da 27 a 32, in riferimento agli artt. 117 e 118
della Costituzione ed al principio di leale collaborazione, di cui
agli artt. 5 e 120, secondo comma, Cost. ed 11 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione).
2. - L'art. 3, commi da 27 a 29, della legge n. 244 del 2007
dispone che, «al fine di tutelare la concorrenza e il mercato, le
amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), non
possono costituire società aventi per oggetto attività di
produzione di beni e di servizi non strettamente necessarie per il
perseguimento delle proprie finalità istituzionali, nè assumere o
mantenere direttamente o indirettamente partecipazioni, anche di
minoranza, in tali società. È sempre ammessa la costituzione di
società che producono servizi di interesse generale e l'assunzione
di partecipazioni in tali società da parte» di dette amministrazioni
nell'ambito dei rispettivi livelli di competenza (comma 27); inoltre,
stabilisce le modalità per l'assunzione di nuove partecipazioni ed
il mantenimento di quelle già possedute, nel caso di sussistenza dei
presupposti del comma 27 (comma 28), nonchè della dismissione delle
partecipazioni detenute in violazione del comma 27 (comma 29).
I successivi commi da 30 a 32 del citato art. 3 recano le
direttive in tema di trasferimento delle risorse umane e finanziarie
e di determinazione delle dotazioni organiche, nel caso di
costituzione di società o enti, ovvero di assunzione di
partecipazioni in società, consorzi o altri organismi, effettuate
nel rispetto del comma 27 (commi 30 e 31) e dispongono che i collegi
dei revisori e gli organi di controllo interno delle amministrazioni
e dei soggetti interessati dai processi di cui ai commi 30 e 31
devono asseverare il trasferimento delle risorse umane e finanziarie,
trasmettendo una relazione alla Presidenza del Consiglio dei
ministri - Dipartimento della funzione pubblica e al Ministero
dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria
generale dello Stato e segnalando eventuali inadempimenti anche alle
sezioni competenti della Corte dei conti (comma 32).
La ricorrente, anche nella memoria depositata in prossimità
dell'udienza pubblica, deduce che le norme impugnate, «nella parte in
cui si indirizzano anche alle Regioni [...], finiscono per
interferire con la materia "organizzazione amministrativa della
Regione", che, non essendo elencata nè tra le materie di cui
all'art. 117, comma 2, Cost. [...], nè tra le materie di cui
all'art. 117, comma 3, Cost. [...], deve essere ascritta alla
potestà legislativa residuale della Regione»; quindi, esse
violerebbero l'art. 117, comma quarto, Cost. e, conseguentemente,
l'art. 118 Cost.
A suo avviso, anche riconducendo le disposizioni in esame alla
materia «tutela della concorrenza», esse comunque interferirebbero
con la materia «organizzazione amministrativa della Regione», quindi
violerebbero il principio di leale collaborazione. Secondo la
giurisprudenza di questa Corte, nel caso di concorrenza di competenze
e di impossibilità di ritenere prevalente una delle materie oggetto
di una determinata disciplina, il legislatore statale, in virtù del
principio di leale collaborazione, dovrebbe, infatti, approntare
adeguati strumenti di coinvolgimento delle Regioni, a salvaguardia
delle loro competenze.
3. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.
Secondo la difesa erariale, «la scarna motivazione offerta dalla
Regione di per sè sola costituisce chiaro indice della scarsa
convinzione» nel censurare le norme in esame che, comunque, hanno ad
oggetto una materia - la costituzione da parte delle amministrazioni
pubbliche di cui al d.lgs. n. 165 del 2001 di società aventi oggetto
diverso da quello strettamente necessario per il perseguimento delle
proprie finalità istituzionali e l'assunzione ed il mantenimento di
partecipazioni in tali società - riconducibile alla «tutela della
concorrenza», spettante alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato (art. 117, secondo comma, lettera e, Cost.).
In prossimità dell'udienza pubblica, l'Avvocatura generale dello
Stato ha depositato memoria in relazione al ricorso proposto dalla
Regione Veneto, senza tuttavia sviluppare ulteriori argomenti in
relazione all'impugnazione del citato art. 3, commi da 27 a 32.
4. - All'udienza pubblica le parti hanno insistito per
l'accoglimento delle conclusioni svolte nelle difese scritte.
Considerato in diritto
1. - La Regione Veneto ha promosso questioni di legittimità
costituzionale di alcune norme della legge 24 dicembre 2007, n. 244
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2008).
Riservata a separate pronunce la decisione sull'impugnazione
delle altre disposizioni contenute nella legge n. 244 del 2007,
vengono in esame in questa sede le questioni relative all'art. 3,
commi da 27 a 32, promosse in riferimento agli artt. 117 e 118 della
Costituzione ed al principio di leale collaborazione, di cui agli
artt. 5 e 120, secondo comma, Cost. ed 11 della legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda
della Costituzione).
2. - L'art. 3, commi da 27 a 29, della legge n. 244 del 2007
dispone che, «al fine di tutelare la concorrenza e il mercato, le
amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), non
possono costituire società aventi per oggetto attività di
produzione di beni e di servizi non strettamente necessarie per il
perseguimento delle proprie finalità istituzionali, nè assumere o
mantenere direttamente o indirettamente partecipazioni, anche di
minoranza, in tali società. È sempre ammessa la costituzione di
società che producono servizi di interesse generale e l'assunzione
di partecipazioni in tali società da parte» di dette amministrazioni
nell'ambito dei rispettivi livelli di competenza (comma 27); inoltre,
stabilisce le modalità per l'assunzione di nuove partecipazioni ed
il mantenimento di quelle già possedute, nel caso di sussistenza dei
presupposti del comma 27 (comma 28), nonchè della dismissione delle
partecipazioni detenute in violazione del comma 27 (comma 29).
I successivi commi da 30 a 32 del citato art. 3 recano le
direttive in tema di trasferimento delle risorse umane e finanziarie
e di determinazione delle dotazioni organiche, nel caso di
costituzione di società o enti, ovvero di assunzione di
partecipazioni in società, consorzi o altri organismi, effettuate
nel rispetto del comma 27 (commi 30 e 31) e dispongono che i collegi
dei revisori e gli organi di controllo interno delle amministrazioni
e dei soggetti interessati dai processi di cui ai commi 30 e 31
devono asseverare il trasferimento delle risorse umane e finanziarie,
trasmettendo una relazione alla Presidenza del Consiglio dei
ministri - Dipartimento della funzione pubblica e al Ministero
dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria
generale dello Stato e segnalando eventuali inadempimenti anche alle
sezioni competenti della Corte dei conti (comma 32).
Secondo la Regione Veneto, dette norme avrebbero ad oggetto la
materia «organizzazione amministrativa della Regione», riconducibile
alla competenza legislativa di tipo residuale delle Regioni, quindi
violerebbero gli artt. 117, quarto comma, e 118 Cost. e gli ulteriori
parametri sopra indicati.
Inoltre, ad avviso della ricorrente, anche ritenendo che le norme
impugnate abbiano ad oggetto la «tutela della concorrenza», spettante
alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, (art. 117, secondo
comma, lettera e, Cost.), nondimeno esse inciderebbero sulla materia
«organizzazione amministrativa della Regione» e si porrebbero in
contrasto con il principio di leale collaborazione, poichè non sono
stati previsti adeguati strumenti di coinvolgimento delle Regioni, a
salvaguardia delle loro competenze.
3. - Le questioni aventi ad oggetto l'art. 3, commi da 30 a 32,
della legge n. 244 del 2007 sono inammissibili.
Le relative censure sono, infatti, formulate in modo generico
(tra le più recenti, sentenze n. 54 del 1999 e n. 326 del 2008),
dato che, in considerazione della specificità della disciplina
contenuta in detti commi, le argomentazioni svolte nel ricorso sono
riferibili soltanto ai commi 27-29 del citato art. 3.
4. - Le questioni concernenti l'art. 3, commi da 27 a 29, della
legge n. 244 del 2007 non sono fondate.
4.1. - La norma in esame dispone che le amministrazioni pubbliche
di cui all'art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001 «non possono
costituire società aventi per oggetto attività di produzione di
beni e di servizi non strettamente necessarie per il perseguimento
delle proprie finalità istituzionali, nè assumere o mantenere
direttamente o indirettamente partecipazioni, anche di minoranza, in
tali societa» e stabilisce una deroga al divieto in relazione alle
società che producono servizi di interesse generale ed
all'assunzione di partecipazioni in tali società da parte di dette
amministrazioni, nell'ambito dei rispettivi livelli di competenza,
disciplinando la modalità di assunzione e di mantenimento delle
partecipazioni consentite, nonchè la dismissione di quelle vietate.
Successivamente alla proposizione del ricorso, il comma 27
dell'articolo impugnato è stato, in parte, modificato dal comma
4-octies dell'art. 18 del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185
(Misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e
impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico
nazionale), aggiunto dalla legge di conversione 28 gennaio 2009, n.
2. La relativa modifica, pur influendo sui termini delle censure, non
è tale da determinare la cessazione della materia del contendere
(sentenza n. 326 del 2008).
4.2. - Posta questa premessa, occorre anzitutto identificare la
materia nella quale si collocano le norme impugnate, con riguardo
all'oggetto ed alla disciplina dalle stesse stabilita, per ciò che
dispongono, alla luce della loro ratio, così da identificare
correttamente e compiutamente l'interesse tutelato (sentenze n. 368,
n. 326 e n. 320 del 2008).
In proposito, va osservato che la Relazione al disegno di legge
poi divenuto legge n. 244 del 2007, dopo avere indicato che «la
creazione di enti e società per lo svolgimento di compiti di
rilevanza pubblica è e rimane uno strumento utilissimo per
perseguire maggiore efficienza a vantaggio della collettivita»,
espone che «scopo della norma è quello di evitare forme di abuso (la
cui esistenza è verosimile, tenuto conto che sono circa tremila, ad
esempio, le società partecipate dalle pubbliche amministrazioni, che
sottraggono l'agire amministrativo ai canoni della trasparenza e del
controllo da parte degli enti pubblici e della stessa opinione
pubblica)» e di «tutelare la concorrenza e il mercato».
In coerenza con questo obiettivo, le norme censurate, come già
accaduto in passato con disposizioni di contenuto omologo, che pure
hanno costituito oggetto di scrutinio da parte di questa Corte
(sentenza n. 326 del 2008), definiscono il proprio ambito di
applicazione esclusivamente in relazione all'oggetto sociale delle
società e mirano, da un canto, a rafforzare la distinzione tra
attività amministrativa in forma privatistica (posta in essere da
società che operano per una pubblica amministrazione) ed attività
di impresa di enti pubblici, dall'altro, ad evitare che quest'ultima
possa essere svolta beneficiando dei privilegi dei quali un soggetto
può godere in quanto pubblica amministrazione.
Questa essendo la finalità delle norme, la disciplina in esame
va ricondotta alla materia «tutela della concorrenza», attribuita
alla competenza legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, secondo
comma, lettera e, Cost.), anzichè, come sostenuto dalla ricorrente,
alla materia dell'organizzazione e del funzionamento della Regione,
ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost. (sentenza n. 159 del
2008).
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, la prima di dette
materie comprende, infatti, «le misure legislative di tutela in senso
proprio, che hanno ad oggetto gli atti ed i comportamenti delle
imprese che incidono negativamente sull'assetto concorrenziale dei
mercati e ne disciplinano le modalità di controllo, eventualmente
anche di sanzione» e quelle «di promozione, che mirano ad aprire un
mercato o a consolidarne l'apertura, eliminando barriere all'entrata,
riducendo o eliminando vincoli al libero esplicarsi della capacità
imprenditoriale e della competizione tra imprese, in generale i
vincoli alle modalità di esercizio delle attività economiche»
(sentenze n. 63 del 2008 e n. 430 del 2007).
Ed è questo lo scopo delle norme censurate, le quali, in
considerazione del loro contenuto, sono appunto dirette ad evitare
che soggetti dotati di privilegi svolgano attività economica al di
fuori dei casi nei quali ciò è imprescindibile per il perseguimento
delle proprie finalità istituzionali, ovvero per la produzione di
servizi di interesse generale (casi compiutamente identificati dal
citato art. 3, comma 27), al fine di eliminare eventuali distorsioni
della concorrenza, quindi sono preordinate a scongiurare una
commistione che il legislatore statale ha reputato pregiudizievole
della concorrenza (sentenza n. 326 del 2008). Inoltre, esse mirano a
realizzare detta finalità con modalità non irragionevoli, siccome
il divieto stabilito dalle disposizioni censurate e l'obbligo di
dismettere le partecipazioni possedute in violazione del medesimo non
hanno carattere di generalità, ma riguardano esclusivamente i casi
nei quali non sussista una relazione necessaria tra società,
costituite o partecipate dalle amministrazioni pubbliche, e
perseguimento delle finalità istituzionali.
Ricondotte le norme in esame all'ambito della tutela della
concorrenza, il legislatore statale aveva titolo a porre in essere
una disciplina dettagliata (sentenze n. 411 e n. 320 del 2008);
inoltre, in virtù del criterio della prevalenza, è anche palese
l'appartenenza a detta materia del nucleo essenziale della disciplina
dalle stesse stabilita (sentenze n. 411, n. 371 e n. 326 del 2008),
con conseguente infondatezza della denuncia di violazione del
principio di leale collaborazione.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni
di legittimità costituzionale promosse, nei confronti della legge 24
dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2008), dalla
Regione Veneto, con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 3, commi da 30 a 32, della legge n. 244 del
2007, promosse, in riferimento agli artt. 117 e 118 della
Costituzione ed al principio di leale collaborazione, di cui agli
artt. 5 e 120, secondo comma, Cost. ed 11 della legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda
della Costituzione), dalla Regione Veneto con il ricorso indicato in
epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 3, commi da 27 a 29, della legge n. 244 del 2007, promosse,
in riferimento agli artt. 117 e 118 Cost. ed al principio di leale
collaborazione, di cui agli artt. 5 e 120, secondo comma, Cost. ed 11
della legge costituzionale n. 3 del 2001, dalla Regione Veneto con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 maggio 2009.
Il Presidente: Amirante
Il redattore: Tesauro
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria l'8 maggio 2009.
Il direttore della cancelleria: Di Paola