1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 26-6-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 149 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 aprile 2013
Ordinanza del 15 aprile 2013 emessa dal Tribunale di Camerino nel procedimento civile promosso da Mancinelli Elena ed altri contro Ministero della giustizia.. Ordinamento giudiziario - Delega legislativa per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari al fine di realizzare risparmi di spesa e incremento di efficienza - Conferimento al Governo mediante disposizione inserita nella legge di conversione del decreto-legge n. 138 del 2011 - Denunciata eterogeneita' della delega rispetto alle norme contenute nel decreto-legge convertito - Alterazione dell'omogeneita' di fondo della normativa urgente nonche' del legame tra decretazione d'urgenza e potere di conversione - Inosservanza della procedura normale di esame e di approvazione diretta da parte della Camera, prevista per i disegni di legge di delegazione legislativa - Mancato esame da parte della Commissione referente - Violazione dell'iter ordinario di formazione legislativa nonche' dell'iter previsto per la decretazione d'urgenza. - Legge 14 settembre 2011, n. 148 (che ha convertito, con modificazioni, il decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138), art. 1, comma 2. - Costituzione, artt. 70, 72, commi primo e quarto, e 77, comma secondo. (13C00232) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 26-6-2013)

IL TRIBUNALE

Ha pronunciato sul reclamo proposto e depositato in data 26
febbraio 2013 per conto di Mancinelli Elena + 18, osserva quanto
segue.
a) La domanda cautelare. Gli atti in contestazione.
I ricorrenti agiscono contro il Ministero della Giustizia, contro
la Corte d'Appello di Ancona e contro la Procura Generale della
Repubblica, per l'accertamento e la declaratoria dell'illegittimità
e/o inefficacia e/o nullità e/o annullabilità, previa sospensione,
inaudita altera parte:
dell'accordo sindacale siglato presso il Ministero della
Giustizia in data 9 ottobre 2012;
della Circolare del Ministero di Giustizia n. 5116 del 15
ottobre 2012, diramata dalla Corte d'Appello di Ancona e dalla
Procura Generale della Repubblica di Ancona prot. n. 2980/2012;
dell'interpello distrettuale del 17 ottobre 2012, finalizzato
alla redistribuzione del personale «perdente posto» ed alla copertura
dei posti vacanti nel distretto della Corte d'Appello di Ancona in
funzione della riorganizzazione degli uffici giudiziari di cui alla
legge 14 settembre 2011, n. 148.
Si sostiene nel ricorso che tutti i ricorrenti prestano la loro
attività lavorativa presso gli uffici del Tribunale di Camerino con
la qualifica specificata a fianco ad ogni nominativo.
Con la legge 14 settembre 2011, n. 148 è stato convertito con
modifiche il decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante ulteriori
misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo.
Orbene, il comma 2 dell'art. l di detta legge di conversione, è
stato (in modo costituzionalmente illegittimo, ad avviso dei
ricorrenti) introdotto ex novo non già nel corpo del decreto-legge
convertito, con modificazioni, ma con una disposizione del tutto
nuova, che aggiungendosi, a quella che convertiva in legge il
decreto-legge, ha, nel contempo, anche delegato il Governo a
legiferare in materia di c.d. «geografia giudiziaria», instaurando,
quindi, un anomalo triplo rapporto Governo - Parlamento - Governo).
La delega conferita dalla legge di conversione n. 148 del 2011 è
stata attuata con il decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 155,
recante la nuova organizzazione dei tribunali ordinari e degli uffici
del pubblico ministero, a norma dell'articolo 1, comma 2, della legge
14 settembre 2011, n. 148, e con il decreto legislativo 7 settembre
2012, n. 156, recante la revisione delle circoscrizioni giudiziarie,
Uffici dei giudici di pace, a norma dell'articolo 1, comma 2, della
legge 14 settembre 2011, n. 148.
Ebbene, con il primo dei citati decreti, entrato in vigore il 13
settembre 2012 (art. 1l, comma 1), è stata prevista la soppressione
(con decorrenza dal 13 settembre 2013: art. 11 comma 2) dei tribunali
ordinari, delle sezioni distaccate e delle procure della Repubblica
(art. 1), indicati nella tabella A allegata al decreto.
Per i Giudici di Pace aventi sede nelle stesse province il
termine è di dodici mesi.
Successivamente ai provvedimenti sopra citati, in data 9 ottobre
2012, viene siglato presso il Ministero della Giustizia un accordo
sindacale che all'art. 1 disciplina le procedure relative al
trasferimento del personale conseguente alla revisione delle
circoscrizioni giudiziarie di cui all'art. 1 co. 2 della legge 14
settembre 2011.
Tale accordo prevede un interpello distrettuale rivolto a tutto
il personale assegnato in pianta organica agli uffici giudiziari
soppressi del distretto.
Con circolare del Ministero di Giustizia n. 5116 del 15 ottobre
2012, diramata dalla Corte d'Appello di Ancona e dalla Procura
Generale della Repubblica di Ancona prot. n. 2980 del 17 ottobre
2012), si invitano il Presidente della Corte d'Appello di Ancona e il
Procuratore Generale della Repubblica di Ancona ad indire,
congiuntamente, nell'ambito del distretto, un interpello tra tutto il
personale in servizio negli Uffici interessati alla soppressione per
la presentazione della domanda di trasferimento per i posti vacanti
negli uffici di cui all'allegato elenco, secondo le modalità ed i
criteri di cui all'accordo sulla mobilità interna del personale
siglato in data 9 ottobre 2012 con le OOSS (destinatari
dell'interpello sono tutti i dipendenti di ruolo che sono assegnati
in pianta organica negli uffici soppressi).
Con nota del 17 ottobre 2012, prot. n. 2980, il Presidente della
Corte d'Appello ed il Procuratore Generale davano seguito al
contenuto della Circolare sopra citata, pubblicando i posti vacanti e
dando termine fino al 5 novembre 2012 per la presentazione delle
istanze.
2) Le doglianze mosse dai ricorrenti.
2.1 Ad avviso dei ricorrenti la Circolare del Ministero di
Giustizia n. 5116 del 15 ottobre 2012, a firma del Direttore Generale
e della Formazione, diramata alle Corti d'Appello, è palesemente
ingiusta ed infondata per i seguenti motivi.
Il dettato dei decreti legislativi n. 155 e n. 156 del 7
settembre 2012 prevede, quanto al primo, all'art. 6 co. VI, che il
personale amministrativo assegnato agli uffici giudiziari e alle
sezioni distaccate soppressi entra di diritto a far parte
dell'organico dei Tribunali e delle Procure della Repubblica presso
il Tribunale presso cui sono trasferite le funzioni, anche in
sovrannumero riassorbibile con le successive vacanze.
Il secondo decreto, all'art. 4 co. 2, prevede che con decreto del
Ministro della Giustizia il personale amministrativo in servizio
presso gli Uffici soppressi del Giudice di Pace viene riassegnato in
misura non inferiore al 50% alla sede di Tribunale o di Procura
limitrofa e, nella restante parte, all'ufficio del giudice di pace
presso il quale sono trasferite le relative competenze.
Viceversa, si sostiene, i provvedimenti che si impugnano, in
palese violazione del dettato legislativo, prevedono uno spostamento
forzoso sul territorio nazionale dei ricorrenti perdenti posto, i
quali, invece, in virtù dei decreti legislativi citati hanno diritto
ad essere riassegnati, anche in soprannumero, alle sedi accorpanti le
competenze di quelle soppresse.
In pratica i ricorrenti sostengono l'illegittimità dei
provvedimenti impugnati, invocando come parametro della stessa
proprio i d.lg. n. 155 e 156 del 2012.
Nè, sostengono, può considerarsi atto particolarmente
favorevole ai dipendenti l'interpello nella parte in cui amplia la
possibilità di scelta del luogo di trasferimento, posto che la
richiesta di trasferimento da parte di un dipendente può essere
sempre avanzata ex CCNL, a prescindere da una circolare che pretende
così di aggirare il contenuto del decreto citato.
2.2 Il secondo motivo di censura invocato dai ricorrenti riguarda
il fatto che la circolare sopra richiamata applica un accordo
sindacale del 9 ottobre 2012.
Orbene, tale accordo risulta essere (secondo i ricorrenti) in
evidente contrasto con un Accordo precedente sulla mobilità del
personale giudiziario del 27 marzo 2007 il quale, all'art. 2 n. 1,
prevede espressamente che nel bando sono indicati i posti vacanti da
coprire mediante trasferimento del personale in servizio.
Nei provvedimenti oggetto del presente giudizio, invece, si
sostiene, non sono affatto indicati tutti posti vacanti realmente
disponibili da poter riassegnare in sede di interpello, ma solo
quelli discrezionalmente individuati dall'amministrazione centrale.
Non risultano inoltre inseriti neppure i posti non coperti delle
sedi soppresse.
La confusione di cui sono permeati gli atti impugnati risulta
ancor più evidente, sostengono i ricorrenti, laddove la mancata
indicazione dei posti non coperti delle sedi soppresse implica una
rappresentazione della realtà non corrispondente al vero: i posti
offerti sono inferiori a quelli reali, con la probabile conseguenza
che i posti non conteggiati vadano definitivamente persi dalla pianta
organica frutto dell'interpello, con perdita di occupazione.
Ad avviso dei ricorrenti, tale grave esito della inopinata
manovra, non deve far tacere, comunque, sul fatto che indicare meno
posti vacanti vuol dire anche generare errori e confusione nei
dipendenti, i quali devono operare la scelta nei tempi strettissimi
concessi dell'interpello.
Ed ancora si sottolinea che tanto l'accordo quanto la circolare,
di fatto, impediscono ai dipendenti «perdenti posto» di scegliere una
sede diversa da quella del distretto di appartenenza ma, in realtà,
più vicina tanto all'ufficio soppresso quanto alla residenza,
restringendo al solo distretto di appartenenza la possibilità di
scelta.
Parimenti, tali meccanismi non consentono l'assegnazione in
soprannumero alla sede per la quale si presenta domanda di
trasferimento «se non utilmente collocati in graduatoria», in totale
spregio della norma richiamata (si sostiene).
Ci si chiede a questo punto, dai ricorrenti, che fine faranno i
dipendenti in esubero, costretti forse anche a spostarsi sull'intero
territorio nazionale nonostante i posti vacanti e a rischio
sparizione.
L'accordo sindacale del 9 ottobre 2012, appare illegittimo
perchè, tra l'altro, non viene prevista alcuna forma di ristoro
sotto il profilo economico per i trasferimenti.
Si sottolinea, infine, che vi era un accordo sindacale del 27
marzo 2007 circa la mobilità interna del personale giudiziario.
Tale accordo è stato sottoscritto da tutte le organizzazioni
sindacali più rappresentative, cosa che non è accaduta per
l'accordo sindacale del 9 ottobre 2012.
L'accordo sindacale del 27 marzo 2007, prevedeva, tra l'altro, la
facoltà di scelta di 3 uffici dove essere trasferiti.
L'interpello non comprende tutte le sedi ma solo quelle che
l'Amministrazione decide di mettere a disposizione.
Non sarebbe stato disposto, inoltre, un interpello nazionale
contestualmente a quello distrettuale.
Ciò sarebbe fonte di grave disparità in relazione al fatto che
una delle finalità dell'interpello è quella di stabilizzare il
personale distaccato; e tale personale è stato distaccato in deroga
alle vigenti norme contrattuali che disciplinano la mobilità.
2.3 Altro effetto assai negativo di tale manovra è (secondo i
ricorrenti) la realizzata stabilizzazione nel posto occupato del
personale distaccato a vario titolo, in deroga a qualsiasi norma di
legge nonchè alle specifiche previsioni nell'accordo integrativo
sulla mobilità del personale giudiziario del 27 marzo 2007, già
richiamato.
Lamentano i ricorrenti che tali posti, occupati con procedure a
volte dubbie, non sono stati inseriti nella pubblicazione
dell'interpello e quindi sottratti alla disponibilità dei «perdenti
posto» degli uffici soppressi che hanno fatto, tra l'altro, regolare
concorso.
Nè d'altronde viene consentita al personale «perdente posto» una
mobilità esterna, ciò verso altri Enti.
Il disposto dell'art. 11 dell'accordo sindacale del 9 ottobre
2012 presenta perciò anche un evidente vizio di legittimità
costituzionale, nel momento in cui introduce una vistosa disparità
di trattamento tra coloro che stabilizzandosi nella sede dove sono
distaccati, non sono sottoposti ad alcuna mobilità territoriale, e
coloro i quali, come i ricorrenti, sol perchè appartenenti ad uffici
soppressi rischiano trasferimenti in uffici posti a notevole distanza
da quelli di provenienza e dalla loro residenza.
La violazione dell'art. 3 della Costituzione risulterebbe,
allora, in tutta la sua evidenza.
3) Il periculum in mora.
I ricorrenti osservano, sul periculum in mora, che il breve
termine concesso (quindici giorni) per la presentazione delle domande
e le decisioni che devono adottarsi entro il 30 novembre 2012,
comporta il rischio concreto che, in caso di inottemperanza, il
dipendente venga privato delle possibilità di scegliere la sede e
quindi venga trasferito chissà dove con gli inevitabili disagi
consequenziali.
Tale rischio apparirebbe ancor più evidente se si considera che,
diversamente da quanto previsto del decreto legislativo in termini di
trasferimento alla sede accorpante anche del personale in esubero,
gli atti impugnati (circolare) dispongono che i dipendenti in esubero
siano soggetti a mobilità su tutto il territorio nazionale.
Addirittura, nella premessa all'accordo si prevede che il
personale «perdente posto» possa essere destinato ad altro ufficio
nell'ambito del distretto ove vi siano posti vacanti, anticipatamente
rispetto ai trasferimenti automatici disposti dalla legge.
E ciò, oltre a costituire un esercizio anticipato della delega,
comporta in maniera del tutto evidente un grave pregiudizio nei
confronti degli attuali ricorrenti, tutti soggetti a tale
provvedimento.
Da ciò consegue che i ricorrenti, residenti a Camerino o nei
comuni limitrofi da sempre ed in maniera stabile, in servizio presso
il Tribunale di Camerino ormai da decenni, vedrebbero sconvolta la
loro esistenza e quella delle loro famiglie in maniera irreparabile
da una diversa collocazione sul territorio nazionale, causa inoltre
di un danno economico grave ed irreparabile.
4) Le eccezioni in via subordinata (cenno).
In via subordinata i ricorrenti sollevano eccezioni di
illegittimità costituzionale ed istanza di remissione degli atti
alla Corte costituzionale.
Secondo la loro prospettazione, i ricorrenti domandano infatti
l'annullamento dei provvedimenti impugnati, previa loro preliminare
sospensiva, perchè illegittimi, essendo in contrasto con il d. lg.
n. 155 del 2012, e con l'ordinamento giudiziario, oltre che con la
relativa legge delega n. 148/2011 di conversione del d. 1. n.
138/2011.
Ai fini della decisione di merito, tuttavia, essendo a loro
avviso le questioni sicuramente rilevanti nel caso in esame, i
ricorrenti propongono incidentalmente le questioni di legittimità
costituzionale, sotto diversi profili, illustrati nel ricorso.
5) La decisione del primo giudice (in sintesi).
5.1 Il primo giudice ha ritenuto non condivisibili le
argomentazioni prospettate dai ricorrenti in ordine alla
illegittimità della Circolare del Ministero di Giustizia n. 5116 del
15 ottobre 2012 a firma del Direttore Generale e della Formazione,
diramata alle Corti d'Appello.
A suo avviso, benchè i decreti legislativi n. 155 e n. 156 del 7
settembre 2012 prevedano rispettivamente che il personale
amministrativo assegnato agli uffici giudiziari e alle sezioni
distaccate soppressi entra di diritto a far parte dell'organico dei
Tribunali e delle Procure della Repubblica presso il Tribunale presso
cui sono trasferite le funzioni, anche in soprannumero riassorbibile
con le successive vacanze e che con decreto del Ministro della
Giustizia il personale amministrativo in servizio presso gli Uffici
soppressi del Giudice di Pace viene riassegnato in misura non
inferiore al 50% alla sede di Tribunale o di Procura limitrofa e
nella restante parte, all'ufficio del giudice di pace presso il quale
sono trasferite le relative competenze, tuttavia i provvedimenti
impugnati non prevedono uno spostamento forzoso sul territorio
nazionale dei ricorrenti «perdenti posto».
Essi offrono piuttosto agli stessi una ulteriore possibilità di
trasferimento, in aggiunta a quella di essere riassegnati, anche in
soprannumero, alle sedi accorpanti le competenze di quelle soppresse.
Tale interpretazione sarebbe confermata dagli stessi resistenti,
allorchè evidenziano che gli interpelli distrettuali hanno come
unica finalità quella di tutelare gli interessi personali e
familiari dei dipendenti interessati alla soppressione degli uffici,
offrendo loro la possibilità di scegliere una sede più gradita, se
ed in quanto lo desiderino, rispetto a quella ove saranno
automaticamente destinati, per espressa previsione di legge, in alcun
modo condizionabile dall'amministrazione con provvedimenti di
organizzazione datoriale (premessa dell'accordo sindacale del 9
ottobre 2012 e nota del Direttore Generale del Personale del 15
ottobre 2012).
Quanto al precedente accordo sulla mobilità del personale
giudiziario del 27 marzo 2007, esso all'art. 2, n. 1, prevedeva che
nel bando sono indicati i posti vacanti da coprire mediante
trasferimento del personale in servizio.
Tale accordo disciplina la pubblicazione in ambito nazionale dei
posti vacanti che l'amministrazione pubblica periodicamente per
assicurare la mobilità del personale.
Dunque, tale accordo non si pone in contrasto con l'accordo
sindacale del 9 ottobre 2012, in base al quale sono stati pubblicati
dei posti vacanti e che si pone nel quadro delle iniziative
finalizzate a ridurre i disagi dei dipendenti perdenti posto
nell'ambito della revisione delle circoscrizioni giudiziarie; è
stato dunque concordato di procedere al riassetto organizzativo degli
uffici giudiziari di natura straordinaria, sulla base di criteri
oggettivi consacrati nelle direttive impartite dal Capo Dipartimento
O.G. l'11 ottobre 2012.
Inoltre, l'amministrazione resistente ha evidenziato che sono
stati resi disponibili i posti vacanti esistenti negli organici degli
uffici giudiziari accorpanti, includendo anche i posti occupati dal
personale distaccato a vario titolo presso altro ufficio giudiziario.
Non appare sussistere, osserva il primo giudice, un obbligo per
l'amministrazione di mettere a concorso tutti i posti vacanti
esistenti nell'organico dei singoli uffici, trattandosi piuttosto di
una scelta discrezionale insindacabile da parte del giudice.
L'accordo e la circolare offrono una ulteriore chance ai
dipendenti perdenti posto, i quali potranno aderirvi solo allorchè
confacente alle esigenze degli stessi: tale soluzione non si
contrappone alla assegnazione in soprannumero alla sede accorpante,
allorchè non si effettui tale scelta.
Osservava ancora il primo giudice che non avrebbe avuto senso
pubblicare i posti vacanti presso gli uffici che sarebbero stati
soppressi, e che rientra nell'ambito della insindacabile
discrezionalità amministrativa anche prevedere l'ipotesi di
mobilità esterna, cioè verso altri Enti; che l'interpello va
interpretato come una ulteriore chance, rispetto al trasferimento
automatico, a cui aderire solo allorchè sussista un effettivo
vantaggio per il dipendente, senza che ciò pregiudichi il
trasferimento automatico.
In tale prospettiva non doveva essere prevista alcuna forma di
ristoro, per il trasferimento, infatti non contemplata dall'accordo
sindacale del 9 ottobre 2012.
Quindi il primo giudice ha rigettato la domanda relativa alla
dichiarazione di illegittimità del provvedimenti impugnati.
5.2 Con riferimento all'eccezione di illegittimità
costituzionale e all'istanza di remissione degli atti alla Corte
costituzionale, il primo giudice ha ritenuto non rilevanti le
questioni di costituzionalità sollevate dai ricorrenti.
Ha osservato che oggetto del presente procedimento non è nè il
trasferimento presso la sede accorpante, nè la soppressione del
Tribunale di Camerino, ma l'eventuale illegittimità dell'interpello
emesso in conseguenza dell'accordo sindacale del 9 ottobre 2012 e
della circolare del 15 ottobre 2012, per l'eventuale contrasto con il
d. lg. n. 155/12 che, all'art. 5, c. 6, prevede il riassorbimento del
personale, anche in soprannumero, nella sede accorpante.
La questione di legittimità costituzionale eccepita dai
ricorrenti non avrebbe alcun rilievo nel presente giudizio, in quanto
essa riguarderebbe norme diverse da quelle coinvolte nel presente
procedimento, che presuppongono scelte di carattere politico operate
dal Governo in ordine all'opportunità di procedere alla soppressione
del Tribunale di Camerino.
La questione di legittimità costituzionale potrebbe, ad avviso
del primo giudice, assumere rilievo nel presente giudizio solo
allorchè si consideri che demolendo l'intero impianto normativo
venga meno anche la norma di cui si invoca l'applicazione e con essa
la ragione stessa del contendere.
Quindi, il primo giudice rigettava il ricorso, compensando le
spese di lite.
6) Decisione. La rilevanza delle questioni di costituzionalità.
Sussiste il periculum in mora, per i motivi addotti dai
ricorrenti.
Esso, inoltre, è ancor più corroborato dalla prossima efficacia
di quelle modifiche della geografia giudiziaria che funge da
presupposto degli atti impugnati.
Il reclamo è ammissibile, dato il suo carattere totalmente
devolutivo; ed infatti i ricorrenti sostanzialmente ripropongono al
collegio gli argomenti già vanamente proposti al primo giudice.
Ciò posto, però, è facile intendere che nella sostanza innanzi
tutto i ricorrenti sostengono l'illegittimità dei provvedimenti
impugnati, invocando come parametro della stessa proprio i d.lg. n.
155 e 156 del 2012.
È ugualmente agevole constatare che i provvedimenti impugnati
trovano il loro presupposto nei decreti legislativi predetti, e
quindi nell'art. 1 della l. n. 148 del 2011.
Una volta risaliti ai decreti legislativi e all'art. 1 cit.
(norme-parametro nel giudizio di legittimità dei provvedimenti
impugnati) ci si dovrebbe avviare al loro esame.
Tuttavia, prima di scendere nell'esame di tali disposizioni di
riferimento, occorre decidere se tali medesime disposizioni debbano
essere mantenute o espunte dall'ordinamento in ragione della loro
illegittimità costituzionale.
Infatti, il giudice non può procedere alla ricostruzione del
quadro normativo del quale faccia parte una norma incostituzionale,
che in quel quadro come tale non possa essere compresa.
In ciò è la rilevanza delle questioni di costituzionalità (v.
art. 23 della l. n. 87 del 1953, comma 2).
Nel giudizio di costituzionalità, infatti, ai fini
dell'apprezzamento della rilevanza, ciò che conta è la valutazione
che il remittente deve fare in ordine alla possibilità che il
procedimento pendente possa o meno essere definito indipendentemente
dalla soluzione della questione sollevata (v. C. cost., n. 41 del
2011); e nel nostro caso, appunto, il procedimento non può essere
definito (perchè in ordine logico la delibazione del giudice non
può nemmeno iniziare) senza prima risolvere la questione di
costituzionalità delle norme - parametro.
7) La non manifesta infondatezza.
7.1 Stabilita la rilevanza della questione di costituzionalità,
si tratta ora di esaminare se la stessa sia non manifestamente
infondata (v. 1. cost. n. 1 del 1948, art. 1).
Ebbene, nei limiti che seguono la questione di legittimità
costituzionale appare non manifestamente infondata, per i motivi che
vengono esposti.
Il primo comma dell'art. 1 della legge n. 148 del 2011 prevede
che il decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante ulteriori misure
urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo, è
convertito in legge con le modificazioni riportate in allegato alla
legge medesima.
Il secondo comma prevede quindi che il Governo, anche ai fini del
perseguimento delle finalità di cui all'art. 9 del decreto-legge 6
luglio 2011 n. 98, convertito, con mod. dalla legge 15 luglio 2011 n.
111, è delegato ad adottare, entro dodici mesi dall'entrata in
vigore della legge, uno o più decreti legislativi per riorganizzare
la distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari, al fine di
realizzare risparmi di spesa e incremento di efficienza.
Orbene, la Corte costituzionale con sentenza n. 29 del 1995 ha
chiarito i rapporti tra decreto-legge e legge di conversione.
In quella sentenza la Corte affermò il principio per cui la
legge di conversione non ha efficacia sanante, ed il difetto dei
presupposti della straordinaria necessità ed urgenza concreta un
vizio formale del procedimento normativo trasmissibile come tale alla
stessa legge di conversione.
Ivi si sostenne che la Corte costituzionale ha il potere di
accertare la sussistenza in concreto dei presupposti della necessità
ed urgenza previsti dall'art. 77 Cost. per l'adozione dei
decreti-legge, configurando l'eventuale mancanza di detti presupposti
tanto un vizio di legittimità costituzionale del decreto-legge
quanto un vizio «in procedendo» della legge di conversione (in senso
analogo v. C. cost., n. 171 del 2007, n. 128 del 2008, n. 355 del
2010 e 22 del 2012).
Nella sentenza n. 171 del 2007 la Corte delle leggi affermò che
i requisiti della straordinaria necessità ed urgenza possono essere
valutati (solo quando il difetto di tali presupposti sia evidente)
per un profilo diverso da quello proprio del Parlamento in sede di
conversione.
Infatti, l'attribuzione al Governo della funzione legislativa ha
carattere derogatorio ed è quindi compito della Corte costituzionale
tutelare l'assetto delle fonti primarie, verificando se il riparto
delle competenze tra Parlamento e Governo sia stato eventualmente
alterato.
Quindi la legge di conversione non sana i vizi del decreto.
Pertanto, la carenza dei requisiti della necessità ed urgenza si
traduce, dopo l'intervento del Parlamento, in un vizio in procedendo
della relativa legge (conf. C. cost., n. 128 del 2008).
Il principio è stato esteso, poi, con C. cost. n. 355 del 2010,
anche agli emendamenti aggiunti in sede di conversione dal
Parlamento.
Con quest'ultima pronuncia la Corte si è riservato il potere di
verificare la sussistenza dei presupposti della necessità ed urgenza
anche riguardo agli emendamenti aggiunti in sede di conversione dal
Parlamento, purchè questi siano omogenei rispetto al contenuto del
decreto-legge convertito.
Sono invece emendamenti eterogenei quelli totalmente estranei
rispetto al decreto-legge ed ai presupposti di necessità e di
urgenza che lo hanno legittimato.
A tale proposito la Corte delle leggi non si precluse il potere
di intervenire e valutare la costituzionalità dei siffatti
emendamenti eterogenei.
Si giunge così alla sent. n. 22 del 2012, la quale ritenne
l'incostituzionalità di talune disposizioni aggiunte al testo del
decreto-legge solo durante la fase della conversione.
Alcuni principi di tale pronuncia debbono essere rimarcati:
Innanzi tutto, l'art. 77, secondo comma, della Costituzione,
impone il requisito dell'omogeneità del decreto-legge.
Da questo requisito si evince la necessaria omogeneità della
legge di conversione, anch'essa imposta dall'art. 77, secondo comma,
Cost.
Quindi, dalla consacrazione del principio della necessaria
omogeneità della legge di conversione rispetto al decreto-legge
deriva, a seguire, l'incostituzionalità delle norme introdotte in
sede di conversione quando risultino del tutto eterogenee rispetto a
quelle originariamente contenute nel decreto-legge.
Il pilastro di tale successione argomentativa sta nel dire che
solo quando sussistano i presupposti enunciati nel secondo comma
dell'art. 77 Cost. è consentito derogare al procedimento
legislativo ordinario previsto dall'art. 72 della Carta fondamentale.
Tornando più specificamente alla materia che ci occupa, occorre
ora rilevare (proprio in relazione all'art. 77, comma 2, Cost.), che
il decreto-legge n. 138 del 2011 vide la luce «ritenuta la
straordinaria necessità ed urgenza di emanare disposizioni per la
stabilizzazione finanziaria e per il contenimento della spesa
pubblica al fine di garantire la stabilità del Paese con riferimento
all'eccezionale situazione di crisi internazionale e di instabilità
dei mercati e per rispettare gli impegni assunti in sede di Unione
Europea, nonchè di adottare misure dirette a favorire lo sviluppo e
la competitività del Paese e il sostegno dell'occupazione».
Esso avrebbe dovuto esternare e porre a proprio fondamento
l'esistenza dei presupposti di cui all'art. 77, comma 2, Cost. anche
in riferimento alla materia della «geografia giudiziaria».
Si trattò invece originariamente di una materia del tutto
estranea, la quale venne introdotta solo successivamente, mediante
l'approvazione parlamentare di un emendamento governativo proposto in
sede di conversione del medesimo decreto-legge n. 138 del 2011.
In altre parole, la disciplina contenuta nel secondo comma
dell'art. 1 della legge 148 del 2011, in materia di nuova
distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari, è stata
introdotta per la prima volta in sede di conversione del
decreto-legge, ed in quanto del tutto eterogenea rispetto al corpo
del decreto-legge convertito, appare qualificabile come «norma
intrusa», ovvero come norma che introduce una nuova disciplina
(addirittura una delega al Governo a legiferare con successivi
decreti legislativi in materia di riorganizzazione della
distribuzione degli uffici giudiziari sul territorio) estranea
all'insieme delle altre disposizioni normative che il primo comma
dell'art. 1 provvedeva a convertire.
Risulta quindi violata la norma costituzionale che autorizza
l'adozione del decreto-legge nei soli casi di necessità ed urgenza.
7.2 Sembrano pertinenti al caso che ci occupa i seguenti passaggi
di C. cost., n. 22 del 2012.
Infatti in questa pronuncia la Corte ribadiva, tra gli indici
alla stregua dei quali verificare se risulti evidente o meno la
carenza del requisito della straordinarietà del caso di necessità e
d'urgenza di provvedere, l'evidente estraneità della norma censurata
rispetto alla materia disciplinata da altre disposizioni del
decreto-legge in cui è inserita (conf. C. cost. n. 171 del 2007 e n.
128 del 2008).
La giurisprudenza costituzionale collega quindi il riconoscimento
dell'esistenza dei presupposti fattuali di cui all'art. 77, secondo
comma, Cost., ad una intrinseca coerenza delle norme contenute in un
decreto-legge, o dal punto di vista oggettivo e materiale, o dal
punto di vista funzionale e finalistico.
La semplice immissione di una disposizione nel corpo di un
decreto-legge oggettivamente o teleologicamente unitario non vale a
trasmettere, per ciò solo, alla stessa il carattere di urgenza
proprio delle altre disposizioni, legate tra loro dalla comunanza di
oggetto o di finalità.
Ai sensi del secondo comma dell'art. 77 Cost., i presupposti per
l'esercizio senza delega della potestà legislativa da parte del
Governo riguardano il decreto-legge nella sua interezza, inteso come
insieme di disposizioni omogenee per la materia o per lo scopo.
L'inserimento di norme eterogenee all'oggetto o alla finalità
del decreto spezza il legame logico-giuridico tra la valutazione
fatta dal Governo dell'urgenza del provvedere ed i provvedimenti
provvisori con forza di legge, di cui alla norma costituzionale
citata.
Il presupposto del caso straordinario di necessità e urgenza
inerisce sempre e soltanto al provvedimento inteso come un tutto
unitario, atto normativa fornito di intrinseca coerenza, anche se
articolato e differenziato al suo interno.
L'art. 15, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400
(Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza
del Consiglio dei Ministri) là dove prescrive che il contenuto del
decreto-legge deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al
titolo, pur non avendo, in sè e per sè, rango costituzionale, e non
potendo quindi assurgere a parametro di legittimità costituzionale,
costituisce esplicitazione della ratio implicita nel secondo comma
dell'art. 77 Cost., il quale impone il collegamento dell'intero
decreto-legge al caso straordinario di necessità e urgenza, che ha
indotto il Governo ad avvalersi dell'eccezionale potere di esercitare
la funzione legislativa senza previa delegazione da parte del
Parlamento.
La necessaria omogeneità del decreto-legge, la cui interna
coerenza va valutata in relazione all'apprezzamento politico, operato
dal Governo e controllato dal Parlamento, del singolo caso
straordinario di necessità e urgenza, deve essere osservata dalla
legge di conversione.
Il principio della sostanziale omogeneità delle norme contenute
nella legge di conversione di un decreto-legge è pienamente recepito
dall'art. 96-bis, comma 7, del regolamento della Camera dei deputati,
che dispone: «Il Presidente dichiara inammissibili gli emendamenti e
gli articoli aggiuntivi che non siano strettamente attinenti alla
materia del decreto-legge».
Sulla medesima linea si colloca la lettera inviata il 7 marzo
2011 dal Presidente del Senato ai Presidenti delle Commissioni
parlamentari, nonchè, per conoscenza, al Ministro per i rapporti con
il Parlamento, in cui si esprime l'indirizzo di interpretare in modo
particolarmente rigoroso, in sede di conversione di un decreto-legge,
la norma dell'art. 97, comma 1, del regolamento, sulla
improponibilità di emendamenti estranei all'oggetto della
discussione, ricordando in proposito il parere espresso dalla Giunta
per il regolamento l'8 novembre 1984, richiamato, a sua volta, dalla
circolare sull'istruttoria legislativa nelle Commissioni del 10
gennaio 1997.
Peraltro, il suddetto principio della sostanziale omogeneità
delle norme contenute nella legge di conversione di un decreto-legge
è stato richiamato nel messaggio del 29 marzo 2002, con il quale il
Presidente della Repubblica, ai sensi dell'art. 74 Cost., ha rinviato
alle Camere il disegno di legge di conversione del decreto-legge 25
gennaio 2002, n. 4, e ribadito nella lettera del 22 febbraio 2011,
inviata dal Capo dello Stato ai Presidenti delle Camere ed al
Presidente del Consiglio dei ministri.
La Corte costituzionale ritenne quindi che l'esclusione della
possibilità di inserire nella legge di conversione di un
decreto-legge emendamenti del tutto estranei all'oggetto e alle
finalità del testo originario non risponda soltanto ad esigenze di
buona tecnica normativa, ma sia imposta dallo stesso art. 77, secondo
comma, Cost., che istituisce un nesso di interrelazione funzionale
tra decreto-legge, formato dal Governo ed emanato dal Presidente
della Repubblica, e legge di conversione, caratterizzata da un
procedimento di approvazione peculiare rispetto a quello ordinario.
In sintesi: l'elemento eterogeneo (come nel nostro caso)
introdotto con la legge di conversione rileva anche sotto il profilo
della violazione del procedimento legislativo.
Infatti, innanzitutto, il disegno di legge di conversione del
decreto-legge appartiene alla competenza riservata del Governo, che
deve presentarlo alle Camere il giorno stesso dell'emanazione
dell'atto normativo urgente.
Anche i tempi del procedimento sono particolarmente rapidi,
giacchè le Camere, anche se sciolte, sono convocate appositamente e
si riuniscono entro cinque giorni.
In coerenza con la necessaria accelerazione del procedimento, i
regolamenti delle Camere prevedono norme specifiche, mirate a
consentire la conversione in legge entro il termine costituzionale di
sessanta giorni.
Il Parlamento è chiamato a convertire, o non, in legge un atto,
unitariamente considerato, contenente disposizioni giudicate urgenti
dal Governo per la natura stessa delle fattispecie regolate o per la
finalità che si intende perseguire.
In definitiva, l'oggetto del decreto-legge tende a coincidere con
quello della legge di conversione.
Non si può tuttavia escludere che le Camere possano,
nell'esercizio della propria ordinaria potestà legislativa,
apportare emendamenti al testo del decreto-legge, che valgano a
modificare la disciplina normativa in esso contenuta, a seguito di
valutazioni parlamentari difformi nel merito della disciplina,
rispetto agli stessi oggetti o in vista delle medesime finalità.
Il testo può anche essere emendato per esigenze meramente
tecniche o formali.
Ciò che esorbita invece dalla sequenza tipica profilata
dall'art. 77, secondo comma, Cost., è l'alterazione dell'omogeneità
di fondo della normativa urgente, quale risulta dal testo originario,
ove questo, a sua volta, possieda tale caratteristica.
In definitiva, l'innesto nell'iter di conversione dell'ordinaria
funzione legislativa può certamente essere effettuato, per ragioni
di economia procedimentale, a patto di non spezzare il legame
essenziale tra decretazione d'urgenza e potere di conversione.
Se tale legame viene interrotto, la violazione dell'art. 77,
secondo comma, Cost., non deriva dalla mancanza dei presupposti di
necessità e urgenza per le norme eterogenee aggiunte, che, proprio
per essere estranee e inserite successivamente, non possono
collegarsi a tali condizioni preliminari (v. C. cost. n. 355 del
2010), ma per l'uso improprio, da parte del Parlamento, di un potere
che la Costituzione gli attribuisce, con speciali modalità di
procedura, allo scopo tipico di convertire, o non, in legge un
decreto-legge.
La Costituzione italiana disciplina, nelle loro grandi linee, i
diversi procedimenti legislativi e pone limiti e regole, da
specificarsi nei regolamenti parlamentari.
Il rispetto delle norme costituzionali, che dettano tali limiti e
regole, è condizione di legittimità costituzionale degli atti
approvati, come la Corte costituzionale ha già affermato a partire
dalla sentenza n. 9 del 1959, nella quale ha stabilito la propria
competenza nel controllare se il processo formativo di una legge si
è compiuto in conformità alle norme con le quali la Costituzione
direttamente regola tale procedimento.
Nel caso affrontato da C. cost. n. 22 del 2012, considerato che
le norme impugnate in quel giudizio, inserite nel corso del
procedimento di conversione del d.l. n. 225 del 2010, erano del tutto
estranee alla materia e alle finalità del medesimo, la Corte
concludeva che le stesse erano costituzionalmente illegittime, per
violazione dell'art. 77, secondo comma, Cost.
7.3 Ciò posto, la norma «intrusa» (art. 1, comma 2, della l. n.
148 del 2011) non ha direttamente disciplinato la materia, dato che
la riorganizzazione territoriale è stata delegata al Governo.
Ciò rende ancora più evidente quell'alterazione del
procedimento legislativo censurata da C. cost. n. 22 del 2012.
Infatti, l'art. 72, comma 4°, della Costituzione impone per i
disegni di legge di delegazione legislativa il ricorso alla procedura
normale di esame e di approvazione diretta da parte della Camera che,
ai sensi del 1° comma della norma, consiste nel previo esame in
commissione (sede referente) e successivo passaggio in Aula, dove il
disegno viene approvato articolo per articolo e con votazione finale.
La delega al Governo per la riorganizzazione della distribuzione
sul territorio degli uffici giudiziari è stata approvata in prima
lettura dal Senato della Repubblica il 7 settembre 2011, durante
l'iter del procedimento di conversione in legge del decreto-legge n.
138/2011.
Il procedimento legislativo di conversione si è poi concluso con
la successiva deliberazione della Camera dei Deputati.
Entrambi i passaggi parlamentari sono stati caratterizzati dal
fatto che il Governo ha posto la questione di fiducia.
Dal resoconto della seduta d'aula del Senato emerge che
l'emendamento governativo sulla riorganizzazione territoriale delle
circoscrizioni giudiziarie è stato presentato in aula ed è stato
trasmesso per il parere alla commissione bilancio, per la valutazione
degli aspetti di copertura finanziaria.
È del tutto mancato, dunque, il passaggio necessario dell'esame
da parte della commissione referente.
Si legge, infatti, nel predetto resoconto, che il Presidente
della Commissione informava che durante la discussione in Assemblea
del disegno di legge n. 2887, recante ulteriori misure urgenti per la
stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo, il Governo aveva
presentato l'emendamento n. 1900, sul quale aveva posto la questione
di fiducia.
L'emendamento stesso è stato trasmesso dal Presidente del Senato
affinchè, in relazione all'art. 81 della Costituzione e nel rispetto
delle prerogative costituzionali del Governo, la commissione bilancio
potesse informare l'assemblea circa i profili di copertura
finanziaria.
Dunque, la sequenza procedimentale delineata nella Costituzione
(decreto-legge seguito da legge di conversione) è stata sostituita
con una sequenza diversa (decreto-legge, seguito da legge di
conversione, seguita, a sua volta, da decreto legislativo delegato),
inoltre, in una materia del tutto estranea al decreto convertito, ma
riferita ad altro e diverso decreto già convertito con altra legge.
Risultano dunque violati sia l'iter ordinario di formazione
legislativa (artt. 70 e 72, primo e quarto comma, della
Costituzione), sia l'iter previsto per la decretazione d'urgenza
(art. 77, secondo comma, della Costituzione).

P.Q.M.

1) Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma secondo, della
legge 14 settembre 2011, n. 148 (in Gazzetta Ufficiale , 16
settembre, n. 216), recante Conversione in legge, con modificazioni,
del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante ulteriori misure
urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo e delega
al Governo per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio
degli uffici giudiziari, per contrasto con gli artt. 70, 72, primo e
quarto comma, e 77, comma secondo, della Costituzione.
2) Sospende il presente procedimento e dispone la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale.
3) Dispone che la presente ordinanza sia notificata alle parti e
al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti
della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica.
Manda alla Cancelleria in sede per quanto di competenza.
Camerino, 3 aprile 2013

Il Presidente: Fusaro