1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 15-7-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 138 ORDINANZA 10 giugno - 7 luglio 2015
Giudizio sull'ammissibilita' di ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Giurisdizione domestica - Controversie concernenti il rapporto di impiego dei dipendenti del Segretariato generale della Presidenza della Repubblica - Conflitto sollevato dalla Corte di cassazione, sezioni unite civili, nei confronti del Presidente della Repubblica. - Deliberazione da parte del Presidente della Repubblica degli artt. 1 e seguenti del decreto presidenziale 26 luglio 1996, n. 81, integrato dal decreto presidenziale 9 ottobre 1996, n. 89, e modificato dal decreto presidenziale 30 dicembre 2008, n. 34. - (T-150138) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 15-7-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana
SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello
Stato, sorto a seguito della deliberazione da parte del Presidente
della Repubblica degli artt. l e seguenti del decreto presidenziale
26 luglio 1996, n. 81, integrato dal decreto presidenziale 9 ottobre
1996, n. 89, e modificato dal decreto presidenziale 30 dicembre 2008,
n. 34, promosso dalla Corte di cassazione, sezioni unite civili, con
ordinanza-ricorso depositata in cancelleria il 5 febbraio 2015, ed
iscritta al n. 2 del registro conflitti tra poteri dello Stato 2015,
fase di ammissibilità.
Udito nella camera di consiglio del 10 giugno 2015 il Giudice
relatore Giuliano Amato.
Ritenuto che con ordinanza-ricorso del 19 gennaio 2015, la Corte
di cassazione, sezioni unite civili, ha sollevato conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti del Presidente
della Repubblica, in riferimento alla deliberazione degli artt. l e
seguenti del decreto presidenziale 26 luglio 1996, n. 81, concernente
l'istituzione presso il Segretariato generale della Presidenza della
Repubblica di un Collegio giudicante di primo grado e di un Collegio
di appello, decreto successivamente integrato dal decreto
presidenziale 9 ottobre 1996, n. 89, e modificato dal decreto
presidenziale 30 dicembre 2008, n. 34, recante la disciplina
concernente il Collegio giudicante e il Collegio di appello
competenti a decidere sui ricorsi presentati dal personale del
Segretariato generale della Presidenza della Repubblica, nella parte
in cui tali atti precludono l'accesso dei dipendenti del Segretariato
della Presidenza della Repubblica alla tutela giurisdizionale in
riferimento alle controversie di lavoro insorte con l'amministrazione
di appartenenza;
che, in via subordinata, il conflitto viene sollevato in
riferimento alla parte in cui le medesime norme regolamentari non
consentono, contro le decisioni pronunciate dagli organi
giurisdizionali previsti da tali disposizioni, il ricorso in
cassazione per violazione di legge, ai sensi dell'art. 111, settimo
comma, della Costituzione;
che la Corte di cassazione ha promosso il presente conflitto
poichè ritiene tali atti lesivi di proprie prerogative
costituzionali, lamentando in particolare la violazione degli artt.
3, primo comma, 24, primo comma, 102, secondo comma, quest'ultimo in
combinato disposto con la VI disposizione transitoria, 108, primo
comma, e 111, primo comma, della Costituzione;
che le sezioni unite premettono di essere investite della
decisione in ordine al ricorso proposto, ai sensi dell'art. 111
Cost., da alcuni dipendenti del Segretariato generale della
Presidenza della Repubblica, per l'annullamento della decisione, resa
il 17 aprile 2012, dal Collegio di appello della Presidenza della
Repubblica, nell'ambito di un giudizio promosso dai medesimi
dipendenti, al fine di ottenere il riconoscimento di somme maturate a
titolo di indennità, nell'ambito del rapporto di lavoro intercorso
con il Segretariato generale della Presidenza della Repubblica;
che viene richiamata, in primo luogo, la sentenza del 17 marzo
2010, n. 6529, con la quale la stessa Corte di cassazione, a sezioni
unite, ha affermato che il potere della Presidenza della Repubblica
di riservare, mediante regolamento, alla propria cognizione interna
le controversie in materia di impiego del personale ha fondamento
costituzionale indiretto ed è stato in concreto esercitato - con i
regolamenti emanati con i decreti presidenziali 24 luglio e 9 ottobre
del 1996 - in modo da assicurare la precostituzione, l'imparzialità
e l'indipendenza dei collegi previsti per la risoluzione delle
suddette controversie, condizioni queste che presidiano l'esercizio
della giurisdizione ordinaria, secondo i principi fissati dalla
Costituzione e dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (di seguito, «CEDU» o
«Convenzione»), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848;
che in questo contesto, evidenzia la Corte di cassazione, è
quindi intervenuta la sentenza n. 120 del 2014, con cui la Corte
costituzionale, dopo avere ritenuto inammissibile la questione di
legittimità costituzionale del regolamento del Senato della
Repubblica, nella parte in cui attribuisce a quel ramo del Parlamento
il potere di giudicare in via esclusiva e definitiva i ricorsi
avverso gli atti e i provvedimenti adottati nei confronti dei propri
dipendenti, ha affermato che la questione dell'estensione e della
legittimità dell'autodichia per i rapporti di lavoro dei dipendenti
e per i rapporti con i terzi può, in linea di principio, dar luogo
ad un conflitto di attribuzione tra poteri, ai sensi dell'art. 134
Cost.; è questa la sede, infatti, in cui è possibile ristabilire il
confine, che si ritenga violato, tra i poteri legittimamente
esercitati dalle Camere nella loro sfera di competenza e quelli che
competono ad altri, così assicurando il rispetto dei limiti delle
prerogative e del principio di legalità, che è alla base dello
Stato di diritto;
che la Corte di cassazione ritiene che gli elementi di novità
delineati dalla Corte costituzionale debbano trovare applicazione
anche con riguardo all'autodichia della Presidenza della Repubblica
in materia di controversie con i propri dipendenti, disciplinate dal
decreto presidenziale n. 81 del 1996, integrato dal decreto
presidenziale n. 89 del 1996, e modificato dal decreto presidenziale
n. 34 del 2008, emanati in base alla legge 9 agosto 1948, n. 1077
(Determinazione dell'assegno e della dotazione del Presidente della
Repubblica e istituzione del Segretariato generale della Presidenza
della Repubblica);
che si osserva, in particolare, che gli organi giudicanti
previsti dai regolamenti parlamentari sono stati ritenuti idonei a
soddisfare le condizioni di precostituzione, imparzialità ed
indipendenza previste dall'art. 6 della CEDU, come interpretate dalla
Corte di Strasburgo con la sentenza 28 aprile 2009, Savino ed altri
contro Italia;
che, sebbene la fonte diretta dell'autodichia della Presidenza
della Repubblica non sia assimilabile ai regolamenti parlamentari,
anche i decreti presidenziali sopra richiamati - non essendo atti con
forza di legge - non sarebbero censurabili nell'ambito di un giudizio
incidentale di costituzionalità, ma non potrebbero essere sottratti
ad un controllo di costituzionalità nella forma del conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato;
che, anche nella fattispecie in esame, sarebbe determinante la
ricostruzione dell'ambito di competenza riservato ai regolamenti
aventi ad oggetto l'organizzazione della Presidenza della Repubblica
e sarebbe possibile il conflitto di attribuzione tra poteri, laddove
il superamento di detto ambito si traduca in invasione o turbativa di
altro potere dello Stato, quale quello giudiziario, che è
espressione della garanzia generale alla tutela giurisdizionale
riconosciuta come diritto fondamentale;
che, ad avviso delle sezioni unite, anche per la Presidenza della
Repubblica deve prevalere la «grande regola» dello Stato di diritto;
riguardo ad essa, il rispetto dei diritti fondamentali, così come
l'attuazione dei principi inderogabili, sono assicurati dalla
funzione di garanzia assegnata alla Corte costituzionale, che
costituisce la sede naturale nella quale trovano soluzione le
questioni relative alla delimitazione degli ambiti di competenza
riservati dei poteri dello Stato;
che, quanto al merito del conflitto, la Corte di cassazione
ravvisa l'illegittimità costituzionale delle disposizioni in esame,
sotto il profilo della menomazione o turbativa del potere
giurisdizionale, nel contrasto con gli artt. 3, primo comma, 24,
primo comma, 102, secondo comma, quest'ultimo in combinato disposto
con la VI disposizione transitoria, 108 primo comma, 111 primo comma,
Cost., e l'altra più specifica, in riferimento agli artt. 111,
settimo comma, e 3, primo comma, Cost.;
che, in particolare, agli attuali ricorrenti sarebbe precluso
l'accesso alla giustizia, non essendo loro consentito - in ragione
dell'autodichia della Presidenza della Repubblica - adire la
giurisdizione comune, sia essa ordinaria che speciale; la rilevanza
di questo profilo di invasività risiede nella circostanza che - se
fosse rimossa l'autodichia della Presidenza della Repubblica - la
giurisdizione comune si riespanderebbe, venendo meno l'assoluto
difetto di giurisdizione;
che, d'altra parte, in una prospettiva più limitata e dedotta in
via subordinata, la Corte di cassazione sostiene che, ove si
ritenesse legittima la configurazione degli organi di giustizia
interna della Presidenza della Repubblica come giudici speciali,
rileverebbe la preclusione dell'accesso al sindacato di legittimità
nella forma del ricorso straordinario ai sensi dell'art. 111, settimo
comma, Cost. e dell'art. 360, quarto comma, del codice di procedura
civile, con conseguente ingiustificato trattamento differenziato
(art. 3, primo comma, Cost.);
che tale più circoscritto profilo di invasività sarebbe
rilevante in quanto, ove fosse rimossa tale preclusione, si
riespanderebbe la possibilità di esperire il ricorso straordinario
per cassazione avverso le decisioni in ultimo grado, o in grado
unico, degli organi di giustizia interna della Presidenza della
Repubblica, con la conseguenza che sarebbe ammissibile l'attuale
ricorso per cassazione e le censure di violazione di legge, mosse dai
ricorrenti all'impugnata pronuncia del Collegio di appello,
potrebbero - in ipotesi - essere esaminate nel merito;
che l'autodichia della Presidenza della Repubblica sarebbe in
contrasto con il principio di eguaglianza (art. 3, primo comma,
Cost.), alla luce del riconoscimento a "tutti" della facoltà di
agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi
legittimi (art. 24, primo comma, Cost.); osserva la Corte di
cassazione che l'eguaglianza davanti alla legge, come canone generale
e principio fondamentale, si specifica come eguaglianza nell'accesso
alla tutela giurisdizionale, quale diritto inviolabile;
che, d'altra parte, dovrebbe escludersi che l'autonomia della
Presidenza della Repubblica, che certamente ha una posizione
guarentigiata di alto profilo costituzionale, possa bilanciare, fino
a comprimerlo del tutto, il diritto alla tutela giurisdizionale del
personale dipendente;
che la Corte di cassazione denuncia, inoltre, la violazione
dell'art. 102, secondo comma, Cost., che esclude che possano essere
istituiti giudici straordinari o giudici speciali; tale parametro
dovrebbe essere letto congiuntamente alla VI disposizione transitoria
la quale prescrive che, entro cinque anni dall'entrata in vigore
della Costituzione, si proceda alla revisione degli organi speciali
di giurisdizione all'epoca esistenti;
che il Collegio giudicante di primo grado ed il Collegio di
appello, quali giudici delle controversie dei dipendenti del
Segretariato generale della Presidenza della Repubblica, si
porrebbero, rispetto alla giurisdizione ordinaria, come giudici
speciali, istituiti dopo l'entrata in vigore della Costituzione;
che - anche riconoscendo che i giudici istituiti con i decreti
presidenziali soddisfano le esigenze di precostituzione,
imparzialità ed indipendenza, richieste dall'art. 6 della CEDU e
dall'art. 108, secondo comma, Cost. - ricorrerebbe comunque la
violazione dell'art. 111, settimo comma, Cost.;
che, infatti, il carattere chiuso e circoscritto del sistema di
autodichia della Presidenza della Repubblica precluderebbe la
possibilità del ricorso straordinario che, invece, il settimo comma
dell'art. 111 Cost. riconosce nei confronti di ogni sentenza, non
impugnabile altrimenti; garanzia questa che costituisce proiezione
del principio di eguaglianza e non sarebbe suscettibile di una deroga
per la giurisdizione degli organi di autodichia della Presidenza
della Repubblica;
che, anche laddove si riconosca ad essi natura giurisdizionale,
la qualificazione come autodichia di questa giurisdizione, articolata
in due gradi e con la possibilità di un'impugnazione per
revocazione, escluderebbe ogni permeabilità della giurisdizione
ordinaria;
che, d'altra parte, se la normativa regolamentare è sottratta
all'ordinario controllo di costituzionalità in via incidentale,
sarebbe altresì preclusa l'interpretazione adeguatrice del giudice
comune, il quale realizza una sorta di sindacato diffuso in chiave di
filtro di ammissibilità dell'incidente di costituzionalità;
che, ad avviso delle sezioni unite, tale compressione del diritto
alla tutela giurisdizionale determina la lesione di un diritto
fondamentale; nel ribadire che la verifica di compatibilità con i
principi fondamentali dell'assetto costituzionale e di tutela dei
diritti umani è di esclusiva competenza della Corte costituzionale,
viene richiamata quella recente giurisprudenza che ha confermato, con
riguardo al diritto di accesso alla giustizia, che il rispetto dei
diritti fondamentali, così come l'attuazione di principi
inderogabili, è assicurato dalla funzione di garanzia che spetta
alla stessa Corte;
che, pertanto, ad avviso della Corte di cassazione, i dubbi di
compatibilità costituzionale delle disposizioni regolamentari che
prevedono tale sistema di autodichia - e soprattutto la denunciata
lesione del diritto alla tutela giurisdizionale in capo ai dipendenti
del Segretariato generale della Presidenza della Repubblica -
determinerebbero l'invasione o la turbativa del potere
giurisdizionale della Corte di cassazione, la quale sarebbe impedita
nell'esercizio del sindacato di legittimità domandato dai
ricorrenti;
che le sezioni unite chiedono, quindi, di dichiarare che non
spettava al Presidente della Repubblica deliberare gli artt. 1 e
seguenti del decreto presidenziale n. 81 del 1996, integrato dal
decreto presidenziale n. 89 del 1996, e modificato dal decreto
presidenziale n. 34 del 2008, nella parte in cui - violando gli artt.
3, primo comma, 24, primo comma, 102, secondo comma, quest'ultimo in
combinato disposto con la VI disposizione transitoria, 108, primo
comma, e 111, primo comma, Cost. - precludono l'accesso dei
dipendenti del Segretariato generale della Presidenza della
Repubblica alla tutela giurisdizionale nelle controversie di lavoro
insorte con lo stesso; ovvero, in via subordinata, nella parte in cui
- violando gli artt. 111, settimo comma, e 3, primo comma, Cost. -
non consentono il ricorso in cassazione per violazione di legge, ai
sensi dell'art. 111, settimo comma, Cost., contro le decisioni
pronunciate dagli organi giurisdizionali previsti da tali
disposizioni.
Considerato che la Corte di cassazione, sezioni unite civili, con
ordinanza del 19 gennaio 2015, ha sollevato conflitto di attribuzione
tra poteri dello Stato nei confronti del Presidente della Repubblica,
in riferimento alla deliberazione degli artt. l e seguenti del
decreto presidenziale 26 luglio 1996, n. 81, concernente
l'istituzione presso il Segretariato generale della Presidenza della
Repubblica di un Collegio giudicante di primo grado e di un Collegio
di appello, decreto successivamente integrato dal decreto
presidenziale 9 ottobre 1996, n. 89, e modificato dal decreto
presidenziale 30 dicembre 2008, n. 34, recante la disciplina
concernente il Collegio giudicante e il Collegio di appello
competenti a decidere sui ricorsi presentati dal personale del
Segretariato generale della Presidenza della Repubblica, nella parte
in cui tali atti precludono l'accesso dei dipendenti del Segretariato
generale della Presidenza della Repubblica alla tutela
giurisdizionale in riferimento alle controversie di lavoro insorte
con l'amministrazione di appartenenza;
che, in via subordinata, il conflitto viene sollevato in
riferimento alla parte in cui le medesime norme regolamentari non
consentono, contro le decisioni pronunciate dagli organi
giurisdizionali previsti da tali disposizioni, il ricorso in
cassazione per violazione di legge, ai sensi dell'articolo 111,
settimo comma, della Costituzione;
che la Corte di cassazione ha promosso il presente conflitto
poichè ritiene tali atti lesivi di proprie prerogative
costituzionali, lamentando in particolare la violazione degli artt.
3, primo comma, 24, primo comma, 102, secondo comma, quest'ultimo in
combinato disposto con la VI disposizione transitoria, 108, primo
comma, e 111, primo comma, Cost.;
che, in questa fase del giudizio, questa Corte è chiamata, a
norma dell'art. 37, terzo e quarto comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), a deliberare, senza contradditorio, se il ricorso
sia ammissibile in quanto vi sia «materia di un conflitto la cui
risoluzione spetti alla sua competenza», sussistendone i requisiti
soggettivo e oggettivo e restando impregiudicata ogni ulteriore
questione, anche in punto di ammissibilità;
che, a tale fine, nel caso in esame non rileva la forma
dell'ordinanza rivestita dall'atto introduttivo, bensì la sua
rispondenza ai contenuti richiesti dall'art. 37 della legge n. 87 del
1953 e dall'art. 24, comma 1, delle norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale (ex plurimis, sentenza n. 315 del
2006; ordinanze n. 271 e n. 161 del 2014; n. 296 e n. 151 del 2013,
n. 229 del 2012, n. 402 del 2006 e n. 129 del 2005);
che, in ordine al termine per proporre ricorso, la Corte ha
ritenuto che non sia previsto un termine finale per sollevare
conflitti di attribuzione tra poteri, data l'esigenza, avvertita dal
legislatore, «di favorirne al massimo la composizione» (sentenza n.
116 del 2003; ordinanza n. 366 del 2008);
che, sotto il profilo del requisito soggettivo, va riconosciuta
la legittimazione della Corte di cassazione a sollevare conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato, in quanto organo
giurisdizionale, in posizione di indipendenza costituzionalmente
garantita, competente a dichiarare definitivamente la volontà del
potere cui appartiene nell'esercizio delle funzioni attribuitegli (ex
plurimis, ordinanze n. 40 del 2015, n. 286 del 2014, n. 69 del 2013,
n. 313 del 2011);
che, parimenti, va riconosciuta la legittimazione della
Presidenza della Repubblica ad essere parte del conflitto (ordinanza
n. 198 del 2005);
che, per quanto attiene al profilo oggettivo, la Corte ricorrente
lamenta la lesione della propria sfera di attribuzioni,
costituzionalmente garantita, in conseguenza di un esercizio ritenuto
illegittimo, per inesistenza dei relativi presupposti, del potere
spettante alla Presidenza della Repubblica di deliberare norme
regolamentari che precludano l'accesso dei propri dipendenti alla
tutela giurisdizionale in riferimento alle controversie di lavoro;
ovvero, in via subordinata, nella parte in cui non consentano il
ricorso in cassazione per violazione di legge, ai sensi dell'art.
111, settimo comma, Cost., contro le decisioni pronunciate dagli
organi giurisdizionali previsti da tali disposizioni;
che, dunque, esiste la materia di un conflitto la cui risoluzione
spetta alla competenza di questa Corte.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara ammissibile, ai sensi dell'art. 37 della legge 11
marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della
Corte costituzionale), il conflitto di attribuzione tra poteri dello
Stato, proposto dalla Corte di cassazione nei confronti del
Presidente della Repubblica con l'ordinanza indicata in epigrafe;
2) dispone:
a) che la cancelleria di questa Corte dia immediata comunicazione
della presente ordinanza alla Corte di cassazione;
b) che il ricorso e la presente ordinanza, siano notificati, a
cura della ricorrente, al Presidente della Repubblica, entro il
termine di sessanta giorni dalla comunicazione di cui al punto a),
per essere successivamente depositati, con prova dell'avvenuta
notifica, nella cancelleria di questa Corte entro il termine di
trenta giorni previsto dall'art. 24, comma 3, delle norme integrative
per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 giugno 2015.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 7 luglio 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI