1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 9-2-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 28 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 maggio 1993- 19 gennaio 1994
N. 28 Ordinanza emessa il 5 maggio 1993 (pervenuta alla Corte costituzionale il 19 gennaio 1994) dal tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Borile Paolo ed altri contro l'Ufficio italiano dei cambi Impiego pubblico - Trattamento economico dei pubblici dipendenti - Previsione con norma qualificata interpretativa che, dalla data di entrata in vigore (11 luglio 1992) del d-l. n. 333/1992 (convertito in legge n. 359/1992), non possono essere piu' adottati provvedimenti di allineamento stipendiali- Irragionevole e ingiustificata abrogazione ex tunc di un istituto riconosciuto dalla giurisprudenza di generale applicazione, con incidenza sui principi della salvaguardia dei diritti acquisiti, della certezza del diritto, della tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi nonche' dei principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (D.L. 19 settembre 1992, n. 384, art. 7, settimo comma, convertito in legge 14 novembre 1992, n. 438). (Cost., artt. 3, 24, 97, 101, 108 e 113). (094C0076) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 9-2-1994)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2615/91
proposto da Borile Paolo, Gardini Giorgio, Bacchi Lucia, Mancini
Luigi, Moglioni Maria, Mussapi Eugenio, Petrini Maurizio, Piacentini
Giorgio, Bonanni Riccardo, Gentile Giuseppe, Giaquinto Vittoria,
Marano Alfredo, Ranucci Carlo, Ricca Piero e Turco Maria Laura, tutti
rappresentati e difesi dall'avv. Alberto Angeletti e presso il suo
studio elettivamente domiciliati in Roma, via Pierluigi da
Palestrina, 19, contro l'ufficio italiano dei cambi, in persona del
presidente in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Bruno de
Carolis e Paolo Giovanni Guiso e presso di essi elettivamente
domiciliato in Roma, via Quattro Fontane, 123, per ottenere:
a) l'annullamento del silenzio rifiuto su istanza inviata dai
ricorrenti il 10 gennaio 1991 e successiva diffida notificata il 4, 5
e il 6 giugno 1991 nonchè di tutti gli atti presupposti, connessi e
conseguenziali;
b) la declaratoria del diritto ad ottenere la ricostruzione
della carriera, ai fini economici, con attribuzione, ai sensi
dell'art. 4 del d.l. n. 681/1982 convertito in legge n. 869/1982,
dello stipendio in godimento ai dipendenti immessi nel grado di
funzionario di II in possesso di una anzianità nel medesimo grado
inferiore a quella dei ricorrenti, che fruisca della più alta
retribuzione. Il tutto con decorrenza dalla data di immissione nel
grado di funzionario di II di ciascun dipendente, con la più alta
retribuzione che ha scavalcato i ricorrenti nel trattamento
economico, con conseguente corresponsione delle somme arretrate che
risulteranno dovute, con interessi e rivalutazione;
c) la declaratoria del diritto ad ottenere una retribuzione
proporzionale al grado di funzionario di II in relazione alla
anzianità di servizio e nel grado. Con conseguente condanna
dell'amministrazione ad adeguare la retribuzione dei ricorrenti a far
data dall'immissione nel grado suddetto ovvero dal 1 luglio 1985 o,
quantomeno, dal 1 luglio 1988; e per quanto necessario;
d) l'annullamento degli artt. 114 del rop approvato il 25
febbraio 1987 e 105 del rop approvato il 24 settembre 1986 nonchè di
tutte le altre norme di tali regolamenti nella parte in cui, non
prevedendo il principio del c.d. "allineamento retributivo", hanno
reso possibile lo scavalcamento nel trattamento economico di
dipendenti in possesso di minore anzianità nel grado rispetto ai
ricorrenti;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'ufficio italiano dei
cambi;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Uditi alla pubblica udienza del 5 maggio 1993 (relatore il cons.
Balba) l'avv. Angeletti per i ricorrenti e l'avv. De Carolis per
l'amministrazione resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Con ricorso notificato il 24 luglio 1991 e depositato il 2 agosto
successivo i signori Paolo Borile, Giorgio Gardini, Lucia Bacchi e
altri dodici litisconsorti hanno adito questo tribunale formulando le
domande indicate in epigrafe.
I ricorrenti, dipendenti dell'U.I.C. assunti tra il 1972 e il 1974
(nella carriera operativa con il grado di aiuto contabile prima e
successivamente di contabile; inquadrati con decorrenza 1 aprile
1981 nel grado di assistente e poi in quello di coadiutore, ad
eccezione di Mussapi e Moglioni, direttamente inquadrati nel grado di
funzionario di II; transitati per concorsi interni nella carriera
direttiva con il grado di funzionario di II con decorrenza 1 luglio
1982 i signori Mancini, Moglioni e Piacetini; 1 luglio 1983 i
signori Mussapi e Petrini; 1 luglio 1986 i signori Gentile,
Giaquinto e Turco; 1 luglio 1987 i signori Bonanni, Marano, Ranucci,
Ricca, Bacchi e Gardini), premesso in fatto di aver potuto
constatare, dopo avere conseguito la promozione nel grado di
funzionario di II della carriera direttiva, che ad alcuni dipendenti
provenienti dalla carriera operativa (con il grado di coadiutore o di
coadiutore principale) e transitati nel grado di funzionario di II
successivamente (come il sig. Walter Rosato con decorrenza 1 luglio
1988 o il sig. Marcello Di Paolo con decorrenza 1 luglio 1990), pur
non avendo alcuna anzianità in tale grado, è stata attribuita al
momento della promozione una retribuzione superiore a quella da essi
percepita, retribuzione che ha consentito ai primi (con minore
anzianità nel grado) di scavalcare i ricorrenti (più anziani nel
grado), ponendo così in essere una sperequazione stipendiale tanto
evidente quanto illegittima, a sostegno del gravame hanno dedotto i
seguenti motivi:
1. - Violazione dei principi generali in materia di trattamento
economico dei pubblici dipendenti. Eccesso di potere per disparità
di trattamento, illogicità, ingiustizia manifesta. Difetto di
motivazione.
I ricorrenti denunciano che dipendenti dell'U.I.C. transitati dopo
di loro (nella carriera direttiva e) nel grado di funzionario di
seconda godano di retribuzione maggiore di quella da essi percepita.
A tale inconveniente, reso possibile da alcune norme regolamentari
vigenti nell'U.I.C. in materia di trattamento economico del personale
dipendente, si deve porre rimedio, si assume nel ricorso, facendo
applicazione del principio del c.d. "allineamento stipendiale" o
"galleggiamento", sancito dall'art. 4, secondo comma, seconda parte,
del d.l. 27 settembre 1982, n. 681, convertito in legge 20 novembre
1982, n. 839, per il personale della dirigenza statale e ritenuto
dalla giurisprudenza rimedio correttivo di carattere generale
applicabile a tutto il pubblico impiego.
2. - Altra violazione dei principi generali in materia di
trattamento economico dei pubblici dipendenti, in relazione all'art.
36 della Costituzione e all'art. 33 del t.u. n. 3 del 1957.
Ingiustizia manifesta, illogicità e disparità di trattamento.
La sperequazione retributiva dopra denunciata viola il principio
generale per il quale il trattamento economico dell'impiegato
pubblico deve essere proporzionato alla qualità e quantità del
lavoro svolto. E difatti gli istanti si sono venuti a trovare in
posizione economica deteriore rispetto a dipendenti inquadrati nel
medesimo grado, ma con minore anzianità.
3. - Eccesso di potere per omessa estensione del giudicato e per
disparità di trattamento.
L'U.I.C. illegittimamente non avrebbe esteso il giudicato
formatosi su decisioni della magistratura amministrativa (Consiglio
di Stato, sez. VI, n. 410/1990; TAR Lazio, sez. III, n. 481/1991)
rese su fattispecie di scavalcamento retributivo identiche a quella
che riguarda i ricorrenti.
Si è costituito in giudizio l'ufficio italiano cambi, chiedendo
la reiezione del ricorso.
In prossimità dell'udienza ambo le parti hanno depositato memorie
sviluppando ulteriori rilievi difensivi, anche in relazione alla
normativa sopravvenuta in materia di allineamento stipendiale.
Assegnato alla odierna udienza pubblica e ivi chiamato, il ricorso
è stato trattato oralmente dalle parti, che hanno insistito nelle
rispettive posizioni, e ritenuto in decisione.
D I R I T T O
1. - Come accennato in fatto, i ricorrenti, premesso di essere
stati retributivamente scavalcati (nel grado di funzionario di prima
e/o di seconda) da colleghi pervenuti allo stesso grado
successivamente, e dunque in possesso di anzianità zero o di
anzianità in ogni caso minore, hanno chiesto senza esito in via
amministrativa e chiedono ora con il ricorso in esame l'applicazione
nei loro confronti del principio del c.d. allineamento stipendiale di
cui all'art. 4 del d.l. 27 settembre 1982, n. 681, convertito con
modificazioni in legge 20 novembre 1982, n. 869, il quale (nel
secondo comma, seconda parte) dispone che "Al personale con stipendio
inferiore a quello spettante al collega con pari o minore anzianità
di servizio, ma promosso successivamente, è attribuito lo stipendio
di quest'ultimo".
2. - La sezione si è già più volte occupata della questione
posta con la presente impugnativa e ancora di recente, in conformità
del resto con il più generale orientamento della giurisprudenza
amministrativa, e in fattispecie in cui parte pubblica resistente era
lo stesso ufficio italiano cambi, ha statuito che - in applicazione
del principio dell'allineamento stipendiale di cui all'art. 4,
secondo comma, del d.l. n. 681/1982 convertito in legge n. 869/1982
- al dipendente con trattamento economico inferiore a quello
spettante al collega promosso successivamente è attribuito il
trattamento economico di quest'ultimo a decorrere dalla data in cui
si è verificata tale disparità di trattamento (cfr., per tutte, la
sentenza 6 marzo 1992, n. 220, Sarti c. U.I.C., e giurisprudenza ivi
citata). Nella stessa occasione la sezione ha avuto anche modo di
precisare che la portata generale del principio dell'allineamento
stipendiale, contrariamente a quanto allora affermava la parte
resistente, era stata confermata dalla legge 8 agosto 1991, n. 265,
la quale, assumendo come presupposto l'esistenza di quel principio,
aveva solo inteso porre alcune limitazioni alla sua applicazione nei
confronti del personale di magistratura e personale equiparato.
3. - Alla stregua della propria giurisprudenza, e più in generale
della giurisprudenza amministrativa, il ricorso dovrebbe essere
accolto e, per l'effetto, dovrebbe dichiararsi il diritto rivendicato
dai ricorrenti con il proposto gravame.
Il Collegio, peraltro, non può ignorare che nelle more del
presente giudizio e successivamente alla richiamata sentenza della
sezione, sono intervenuti eventi che hanno profondamente modificato
il quadro normativo di riferimento: si allude, cioè, al d.l. 11
luglio 1992, n. 333, convertito con modificazioni nella legge 8
agosto 1992, n. 359, che (con l'art. 2, quarto comma) ha abrogato, a
decorrere dalla data della sua entrata in vigore, le disposizioni
sull'allineamento stipendiale, tra cui la norma base contenuta
nell'art. 4 del d.l. n. 869/1982; e, soprattutto, al d.-l. 19
settembre 1992, n. 384, convertito nella legge 14 novembre 1992, n.
438, che (nell'art. 7, settimo comma) reca: "L'art. 2, quarto comma,
del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con
modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, va interpretato nel
senso che dalla data di entrata in vigore del predetto decreto-legge
non possono essere più adottati provvedimenti di allineamento
stipendiale, ancorchè aventi effetti anteriori all'11 luglio 1992".
Ora, se la prima norma (art. 2, quarto comma, del d.l. n.
333/1992) può non precludere il riconoscimento del diritto
rivendicato in questa sede, in quanto l'abrogazione dell'allineamento
stipendiale ivi disposto può valere soltanto per il futuro e non
può così negativamente incidere su diritti sorti nel passato in
virtù delle norme abrogate, come nel concreto caso di specie; dove
gli scavalcamenti denunciati si sono tutti verificati in data
anteriore all'11 luglio 1992, certamente preclude il riconoscimento
di tale diritto la seconda norma (art. 7, settimo comma, del d.l. n.
384/1992), che vieta l'adozione di provvedimenti di allineamento
stipendiale (non solo per il futuro, ma) anche per il passato
(ancorchè riferiti a periodi anteriori all'11 luglio 1992),
travolgendo così e/o vanificando posizioni giuridiche soggettive
aventi consistenza di diritti soggettivi già perfezionati.
4. - Sulla base del quadro normativo sopravvenuto il ricorso, al
contrario, dovrebbe essere respinto, non potendosi condividere
l'assunto dei ricorrenti (formulato nella memoria difensiva
depositata in prossimità della pubblica udienza e poi ripreso nella
discussione orale) secondo cui essi invocherebbero l'applicazione nei
loro confronti (non già e non tanto dell'art. 4, terzo comma, del
d.l. n. 681/1982 quanto) di un principio generale, quale quello
dell'allineamento stipendiale, sancito da tutta la giurisprudenza
amministrativa (e in particolare dalla decisione del Consiglio di
Stato, sez. VI, n. 486/1992), principio ribadito anche da
disposizioni normative successive, come l'art. 1 della legge n.
468/1987, e che sarebbe a loro avviso applicabile indipendentemente
dalle norme di legge che lo hanno previsto (e dal loro destino,
sembra di capire). Ritiene, invece, il collegio che il principio
dell'allineamento stipendiale in tanto esiste e può essere
concretamente applicato in quanto esiste nell'ordinamento e può
essere applicata in via diretta o indiretta la norma di legge che lo
enuncia. Se questa viene meno perchè modificata e/o abrogata - e nel
caso di specie, ex art. 2, quarto comma, del d.l. n. 333/1992 è
stata soppressa non solo la norma del d.l. n. 681/1982 che aveva
previsto in origine l'istituto dell'allineamento stipendiale, ma
anche le altre norme che ne avevano esteso l'applicazione - anche il
principio ivi posto ne segue inevitabilmente la sorte.
5. - È così rilevante per la decisione del ricorso e non
manifestamente infondata nei sensi di cui appresso la questione di
legittimità costituzione sotto diversi profili dell'art. 7, settimo
comma, del d.l. n. 384/1992 convertito nella legge n. 438/1992.
Un primo profilo di legittimità costituzionale attiene, come
questo tribunale ha avuto già modo di rilevare (tar Lazio, sez. I,
24 marzo 1993, n. 496), al possibile contrasto con gli artt. 3, 24 e
113 della Costituzione. L'art. 7, settimo comma, del d.l. n.
384/1992 inibisce al giudice amministrativo la pronuncia anche su
questioni già sottoposte al suo giudizio e in ciò può ravvisarsi
la violazione dell'art. 24 della Costituzione (diritto di difesa) e
del principio sancito nel successivo art. 113 per il quale contro gli
atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela
giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi.
In particolare emerge il contrasto con il secondo comma dell'art.
113, dove si precisa che la tutela giurisdizionale non può essere
esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determi-
nate categorie di atti. Nel caso in esame un aspetto specifico del
trattamento economico dei ricorrenti sul quale verte il giudizio
(l'accertamento del diritto all'allineamento stipendiale, nei
confronti di colleghi promossi successivamente), sussimibile fino
all'entrata in vigore del d.l. n. 333/1992 sotto la disciplina
abrogata con l'art. 2, quarto comma, del citato d.l., viene
sottratto alla pronuncia del giudice con un meccanismo, invero
inconsueto, di interpretazione autentica di una disposizione
abrogativa di alcune disposizioni, il cui contenuto essenziale è
però quello di impedire una pronuncia di accoglimento della domanda
dei ricorrenti con possibile violazione delle norme costituzionali
sopra richiamate.
Sempre con riguardo ai poteri del giudice, un secondo profilo di
legittimità costituzionale attiene al possibile contrasto con gli
artt. 3, 101 e 108 della Costituzione. Il giudice viene privato del
potere di pronunciare, sia in positivo che in negativo, sulla domanda
dei ricorrenti e gli è inibito di tenere conto della legislazione
vigente al momento della presentazione del ricorso e al momento in
cui si sono verificati i presupposti sui quali si fonda la domanda
(scavalcamento dei ricorrenti, verificatosi, come già detto, in
epoca anteriore all'11 luglio 1992, da parte di colleghi promossi nel
grado succesivamente). L'indipendenza, l'autonomia e la pienezza
della giurisdizione amministrativa possono essere incise da
prescrizioni specifiche del legislatore dirette non già a
disciplinare ex novo o anche con effetti retroattivi determinate
situazioni o rapporti ma aventi, invece, la funzione di elidere
indirizzi giurisprudenziali manifestatisi in determinati ambiti della
propria competenza giurisdizionale (cfr. ancora la decisione n.
496/1993 della I sezione di questo tribunale, cui adde anche tar
Lombardia, sezione di Brescia, 31 marzo 1993, n. 236).
6. - Se poi si ha riguardo (non più ai poteri del giudice ma)
alla posizione dei ricorrenti, un ulteriore profilo di legittimità
costituzionale attiene al possibile contrasto con gli artt. 3 e 97
della Costituzione. Che l'art. 7, settimo comma, del d.l. n.
384/1992 (nella parte in cui reca che dalla data di entrata in vigore
del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 "non possono essere più
adottati provvedimenti di allineamento stipendiale, ancorchè aventi
effetti anteriori all'11 luglio 1992") dissimuli, sotto le spoglie
della norma interpretativa, una norma retroattiva, che viene ad
incidere negativamente su posizioni giuridiche soggettive aventi
consistenza di diritti soggettivi già perfezionati, sembra sia da
avere per certo. Del resto, che si tratti di norma effettivamente non
interpretativa, è reso evidente tra l'altro dal fatto che a nessun
dubbio interpretativo aveva dato (e dava) adito l'art. 2, quarto
comma, del d.l. n. 333/1992, che si era limitato a sopprimere dalla
data della sua entrata in vigore specifiche norme che prevedevano
l'allineamento stipendiale, quando, per insegnamento della Corte
costituzionale, soltanto una effettiva oscurità e l'ambiguità della
legge tale da creare contrasti dottrinali e giurisprudenziali
potrebbero giustificare una legge interpretativa (Corte
costituzionale n. 187/1981); e comunque anche in tali casi
l'interpretazione autentica dovrebbe valere per il futuro, per non
incidere, vanificandole, su eventuali pronunce giurisdizionali, di
contrario avviso, nel frattempo divenute definitive. La previsione
nell'art. 7, settimo comma, del d.l. n. 348/1992, in assenza dei
presupposti anzidetti, della impossibilità di adozione di ulteriori
provvedimenti di allineamento stipendiale, ancorchè riferiti a
periodi anteriori all'11 luglio 1992, si configura perciò come nuova
norma, di carattere retroattivo, soppressiva delle relative
situazioni soggettive già maturate. Ma al riguardo di deve osservare
che il principio delle irretroattività della legge (non penale), pur
non essendo espressamente sancito da alcuna norma costituzionale, è
senza dubbio principio cardine del nostro ordinamento giuridico,
principio definito dalla Corte costituzionale antica conquista della
nostra civiltà giuridica (Corte costituzionale nn. 118/1957,
133/1975 e 91 del 1982), e la sua deroga si pone come fatto
eccezionale da utilizzare in presenza di una effettiva causa
giustificatrice, prevalente sui rapporti preteriti e sul principio
dell'affidamento (Corte costituzionale, n. 155/1990).
Il principio di irretroattività della legge soddisfa infatti
numerosi valori di rilevanza costituzionale, come quello
dell'affidamento, della trasparenza nei rapporti tra Stato e
cittadino, della certezza dei diritti maturati per i quali gli
interessati coltivano legittime aspettative, della correttezza della
funzione giurisdizionale chiamata ad accertare tali diritti,
paralizzata anch'essa nel suo lineare svolgimento dall'intervento
retroattivo del legislatore, ed altri ancora (tar Lombardia, sez.
Brescia, citata decisione n. 236/1993; tar Liguria, sez. I, 5
febbraio 1993, n. 33).
La norma retroattiva produce inoltre una ingiustificata disparità
di trattamento tra dipendenti pubblici in analoghe situazioni, in
violazione dell'art. 3 della Costituzione, come appare chiaro solo
che si pensi al differente trattamento riservato a chi abbia già
ottenuto un provvedimento di allineamento stipendiale prima
dell'entrata in vigore della norma in esame rispetto a chi invece,
per un motivo e per l'altro, in relazione allo stesso periodo di
maturazione del diritto, non abbia ancora ottenuto il medesimo
beneficio.
Questa situazione di sperequazione potrebbe altresì negativamente
riverberarsi, come pure è stato notato, sulla stessa efficienza
dell'amministrazione, poichè il pubblico dipendente non allineato
vedrebbe conservato un più elevato trattamento economico a favore di
colleghi casualmente già raggiunti da provvedimenti di allineamento
e ciò, prima o poi, finirebbe con l'influire negativamente sul suo
rendimento, con conseguente violazione del principio di buon
andamento e di imparzialità di cui all'art. 97 della Costituzione
(tar Liguria, sez. I, citata decisione n. 33/1993).
7. - Per le considerazioni suesposte il collegio ritiene non
manifestamente infondata, in relazione agli artt. 3, 24, 97, 101, 108
e 113 della Costituzione, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 7, settimo comma, della legge 14 novembre 1992, n. 438, di
conversione del decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384, e ne rimette
l'esame alla Corte costituzionale.

P. Q. M.
Pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe, sospende il
giudizio in corso e rimette gli atti alla Corte costituzionale per
l'esame della questione di legittimità costituzionale dell'art. 7,
settimo comma, del d.l. 19 settembre 1992, n. 384, convertito dalla
legge 14 novembre 1992, n. 272, in relazione agli artt. 3, 24, 97,
101, 108 e 113 della Costituzione;
Dispone che la presente ordinanza, a cura della segreteria, sia
notificata a tutte le parti in causa e al Presidente del Consiglio
dei Ministri e sia comunicata ai Presidenti dei due rami del
Parlamento.
Così deciso in Roma, il 5 maggio 1993, in Camera di Consiglio.
Il presidente estensore: BALBA
Il consigliere: CAPPUGI
Il consigliere: LUCREZIO MONTICELLI
94C0076