1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1001 del 3-6-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 42 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 marzo 2004
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 marzo 2004 (della Provincia autonoma di Trento) Assistenza e beneficenza - Disposizioni per favorire l'accesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici - Accessibilita' dei sistemi informatici - Attribuzione alle regioni, alle province autonome e agli enti locali della vigilanza sull'attuazione della legge in questione da parte dei propri uffici - Previsione dell'emanazione di regolamento statale di attuazione diretto a definire criteri e principi operativi ed organizzativi generali nonche' l'esercizio di poteri di controllo sulle amministrazioni interessate all'applicazione della legge - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Sovrapposizione della normativa statale a quella provinciale - Denunciata lesione delle attribuzioni della Provincia in materia di base allo Statuto - Illegittima interferenza di norme regolamentari statali in materia di competenza provinciale - Dedotta violazione della sfera di competenza separata e riservata della Provincia di Trento rispetto alle fonti primarie ordinarie statali - Incidenza sui rapporti tra fonti statali e fonti regionali, con violazione del principio di adeguamento - Violazione del principio di autonomia legislativa e regolamentare della Provincia. - Legge 9 gennaio 2004, n. 4, artt. 7, comma 2 e 10. - Costituzione, art. 117; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; Statuto della Regione Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) artt. 8, nn. 1, 18, 19, 25, 26, 27 e 29; 9, nn. 2, 10 e 16; norme di attuazione dello Statuto, in particolare decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, artt. 2 e 4. (004C0449) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1001 del 3-6-2004)

Ricorso della Provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della giunta provinciale pro tempore, autorizzato con
deliberazione della giunta provinciale n. 596 del 12 marzo 2004 (all.
1), rappresentata e difesa - come da procura speciale del 16 marzo
2004, n. di rep. 26040, rogata dalla dott.ssa Gianna Scopel in
qualità di ufficiale rogante della Provincia stessa (all. 2) -
dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova e dall'avv. Luigi Manzi
di Roma, con domicilio eletto in Roma presso lo studio dell'avv.
Manzi, via Confalonieri, 5;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale degli articoli 7,
comma 2, e 10 della legge 9 gennaio 2004, n. 4 «Disposizioni per
favorire l'accesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici»,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale - serie generale - n. 13 del 17
gennaio 2004, per violazione:
dell'art. 8, nn. 1, 18, 19, 25, 26, 27 e 29, dell'art. 9, nn.
2 e 10, e dell'art. 16 del d.P.R. n. 670/1972 e delle relative norme
di attuazione;
degli artt. 2 e 4 del d.lgs. n. 266/1992;
dell'art. 117 Cost. e dell'art. 10, legge costituzionale
n. 3/2001,
per i profili e nei modi di seguito illustrati.

F a t t o

Le Province autonome di Trento e di Bolzano sono dotate di
potestà legislativa primaria in materia di ordinamento degli uffici
provinciali e del personale ad essi addetto (art. 8, n. 1, statuto),
di comunicazione e trasporti di interesse provinciale (art. 8,
n. 18), di assunzione diretta di servizi pubblici e loro gestione a
mezzo di aziende speciali (art. 8, n. 19), di assistenza e
beneficenza pubblica (art. 8, n. 25), di scuola materna (art. 8,
n. 26), di assistenza scolastica (art. 8, n. 27), di addestramento e
formazione professionale (art. 8, n. 29).
Inoltre ad esse spetta competenza legislativa concorrente in
materia di istruzione elementare e secondaria (art. 9, n. 2) e di
igiene e sanità (art. 9, n. 10). In tutte queste materie, in virtù
dell'art. 16, statuto, e delle relative norme di attuazione (per
l'assistenza pubblica, v. soprattutto gli artt. 1 e 7, d.P.R.
n. 469/1975), le Province dispongono anche delle potestà
amministrative.
Nell'esercizio di queste competenze, la Provincia di Trento ha
adottato prima la legge 28 maggio 1998, n. 6, Interventi a favore
dagli anziani e delle persone non autosufficienti o con gravi
disabilità, e poi la legge provinciale 10 settembre 2003, n. 8,
Disposizioni per l'attuazione delle politiche a favore dalle persone
in situazione di handicap, dove, tra l'altro, si prevede il sostegno
di «attività progettuali presentate da enti gestori di cui
all'art. 10 della legge provinciale n. 14 del 1991, da comuni,
singoli o associati, o da associazioni che operino nell'ambito della
disabilità di cui alla presente lettera, finalizzate
all'eliminazione delle barriere di comunicazione per persone con
handicap visivo, uditivo o con problemi di linguaggio e di
comunicabilita» (art. 7, comma 3, lett. b), e si dispone che «i siti
web della Provincia, dei suoi enti funzionali e delle società
controllate o partecipate dalla Provincia sono progettati per essere
accessibili ai cittadini disabili, garantendo il livello minimo di
continuità alle linee guida definite a livello internazionale
nell'ambito dell'iniziativa per il web accessibile del Consorzio
mondiale del web (W3C)» (art. 23, comma 1).
In questa stessa materia è ora intervenuta la legge 9 gennaio
2004, n. 4, recante Disposizioni per favorire l'accesso dei soggetti
disabili agli strumenti informatici. L'art. 1 indica gli obiettivi
della legge, fissati nel riconoscimento e nella tutela del «diritto
di ogni persona ad accedere a tutte le fonti di informazione e ai
relativi servizi, ivi compresi quelli che si articolano attraverso
gli strumenti informatici e telematici». In particolare, «è tutelato
e garantito ... il diritto di accesso ai servizi informatici e
telematici della pubblica amministrazione e ai servizi di pubblica
utilità da parte delle persone disabili, in ottemperanza al
principio di uguaglianza ai sensi dell'art. 3 della Costituzione».
In concreto, l'obiettivo è l'accessibilità dei sistemi
informatici, cioè la loro «capacità ... di erogare servizi e
fornire informazioni fruibili, senza discriminazioni, anche da parte
di coloro che a causa di disabilità necessitano di tecnologie
assistive o configurazioni particolari»; per «tecnologie assistive»
si intendono «gli strumenti e le soluzioni tecniche, hardware e
software, che permettono alla persona disabile, superando o riducendo
le condizioni di svantaggio, di accedere alle informazioni e ai
servizi erogati dai sistemi informatici» (art. 2).
L'ambito soggettivo di applicazione della legge è rappresentato
da tutte le «pubbliche amministrazioni di cui al comma 2, dell'art.
1, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165», dagli enti
pubblici economici, dalle aziende private concessionarie di servizi
pubblici, dalle aziende municipalizzate regionali e da altri soggetti
indicati dall'art. 3.
L'art. 4 pone obblighi per l'accessibilità. In base al comma 1
«nelle procedure svolte dai soggetti di cui all'art. 3, comma 1, per
l'acquisto di beni e per la fornitura di servizi informatici, i
requisiti di accessibilità stabiliti con il decreto di cui all'art.
11 costituiscono motivo di preferenza a parità di ogni altra
condizione nella valutazione dell'offerta tecnica, tenuto conto della
destinazione del bene o del servizio», e «la mancata considerazione
dei requisiti di accessibilità o l'eventuale acquisizione di beni o
fornitura di servizi non accessibili è adeguatamente motivata». Il
comma 3, poi, subordina «la concessione di contributi pubblici a
soggetti privati per l'acquisto di beni e servizi informatici
destinati all'utilizzo da parte di lavoratori disabili o del pubblico
... alla rispondenza di tali beni e servizi ai requisiti di
accessibilità stabiliti dal decreto di cui all'art. 11». Dal comma 4
risulta che «i datori di lavoro pubblici e privati pongono a
disposizione del dipendente disabile la strumentazione hardware e
software e la tecnologia assistiva adeguata alla specifica
disabilità, anche in caso di telelavoro, in relazione alle mansione
effettivamente svolte».
L'art. 5 si occupa dell'Accessibilità degli strumenti didattici
e formativi, stabilendo che «le disposizioni della presente legge si
applicano, altresì, al materiale formativo e didattico utilizzato
nelle scuole di ogni ordine e grado».
L'art. 7 definisce i compiti amministrativi della Presidenza del
Consiglio dei ministri - Dipartimento per l'innovazione e le
tecnologie.
Fra i compiti, il Dipartimento «indica i soggetti, pubblici o
privati, che, oltre ad avere rispettato i requisiti tecnici indicati
dal decreto di cui all'art. 11, si sono anche meritoriamente distinti
per l'impegno nel perseguire le finalità indicate dalla presente
legge» (lett. c), «promuove, di concerto con il Ministero del lavoro
e delle politiche sociali, progetti, iniziative e programmi
finalizzati al miglioramento e alla diffusione delle tecnologie
assistive e per l'accessibilita» (lett. d), «promuove, con le altre
amministrazioni interessate, sentita la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano, l'erogazione di finanziamenti finalizzati alla diffusione
tra i disabili delle tecnologie assistive e degli strumenti
informatici dotati di configurazioni particolari e al sostegno di
progetti di ricerca nel campo dell'innovazione tecnologica per la
vita indipendente e le pari opportunità dei disabili» (lett. e),
«promuove, di concerto con i Ministeri dell'istruzione,
dell'università e della ricerca e per i beni e le attività
culturali, iniziative per favorire l'accessibilità delle opere
multimediali, anche attraverso specifici progetti di ricerca e
sperimentazione con il coinvolgimento delle associazioni delle
persone disabili» (lett. g), «definisce, di concerto con il
Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio
dei ministri, gli obiettivi di accessibilità delle pubbliche
amministrazioni nello sviluppo dei sistemi informatici, nonchè
l'introduzione delle problematiche relative all'accessibilità nei
programmi di formazione del personale» (lett. h).
Oltre a prevedere «compiti amministrativi» della Presidenza del
Consiglio, l'art. 7 stabilisce anche che «le regioni, le province
autonome e gli enti locali vigilano sull'attuazione da parte dei
propri uffici delle disposizioni della presente legge» (comma 2).
L'art. 8 interviene nella materia della formazione professionale,
statuendo che «le amministrazioni di cui all'art. 3, comma 1,
nell'ambito delle attività di cui al comma 4, dell'art. 7, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ... e nell'ambito delle
attività per l'alfabetizzazione informatica dei pubblici dipendenti
di cui all'art. 27, comma 8, lettera g), della legge 16 gennaio 2003,
n. 3, inseriscono tra le materie di studio a carattere fondamentale
le problematiche relative all'accessibilità e alle tecnologie
assistive»; l'art. 7, comma 4, d.lgs. n. 165/2001 prevede che «le
amministrazioni pubbliche curano la formazione e l'aggiornamento del
personale». Inoltre, l'art. 8, legge n. 4/2004 dispone che «la
formazione professionale di cui al comma 1 è effettuata con
tecnologie accessibili» (comma 2), e che «le amministrazioni di cui
all'art. 3, comma 1, nell'ambito delle disponibilità del bilancio,
predispongono corsi di aggiornamento professionale
sull'accessibilita» (comma 3).
L'art. 9 della legge impugnata precisa che «l'inosservanza delle
disposizioni della presente legge comporta responsabilità
dirigenziale e responsabilità disciplinare ai sensi degli artt. 21 e
55 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ferme restando le
eventuali responsabilità penali e civili previste dalle norme
vigenti».
L'art. 10 prevede l'emanazione di un regolamento governativo di
attuazione, al quale è affidato il compito di definire: «a) i
criteri e i principi operativi e organizzativi generali per
l'accessibilità; ... c) i controlli esercitabili sugli operatori
privati che hanno reso nota l'accessibilità dei propri siti e delle
proprie applicazioni informatiche; d) i controlli esercitabili sui
soggetti di cui all'art. 3, comma 1». Tale regolamento è adottato
d'intesa con la Conferenza unificata.
L'art. 11 dispone, poi, che un decreto del Ministro per
l'innovazione e le tecnologie stabilisca «le linee guida recanti i
requisiti tecnici e i diversi livelli per l'accessibilita» e le
«metodologie tecniche per la verifica dell'accessibilità dei siti
Internet, nonchè i programmi di valutazione assistita utilizzabili a
tale fine».
Infine, l'art. 12 precisa che «il regolamento di cui all'art. 10
e il decreto di cui all'art. 11 sono emanati osservando le linee
guida indicate nelle comunicazioni, nelle raccomandazioni e nelle
direttive sull'accessibilità dell'Unione europea, nonchè nelle
normative internazionalmente riconosciute e tenendo conto degli
indirizzi forniti dagli organismi pubblici e privati, anche
internazionali, operanti nel settore».
In linea generale, la Provincia naturalmente condivide l'intento
del legislatore statale di favorire l'accesso dei soggetti disabili
agli strumenti informatici, data l'importanza sempre maggiore che
essi hanno nella vita moderna: del resto, le leggi provinciali
n. 6/1998 e n. 8/2003 già citate testimoniano l'importanza che il
legislatore provinciale ha dato e dà alla materia.
La ragione della contestazione è che la legge n. 4/2004 non si
limita a porre nella materia nuove norme (idonee, qualora concretino
limiti della legislazione provinciale, a far scattare l'obbligo di
adeguamento ex art. 2 d.lgs. n. 266/1992) ma ne dispone la diretta
applicabilità alla Provincia, facendo sorgere obblighi a carico
dell'amministrazione provinciale, attribuendo funzioni amministrative
a organi statali e prevedendo per di più l'emanazione, nella stessa
materia, di un regolamento governativo.
Di fronte a questa alterazione dei principi costituzionali che
regolano i rapporti fra Stato e Province autonome si è reso dunque
necessario proporre il presente ricorso.

D i r i t t o

1. - Illegittimità dell'art. 7, comma 2, in quanto dispone la
diretta applicabilità di alcune disposizioni della legge statale
alla Provincia.
Già dalla premessa risulta che la legge n. 4/2004 incide su
materie di competenza provinciale, tanto è vero che essa si
sovrappone a leggi provinciali pacificamente vigenti o non contestate
dal Governo.
Le materie sono, essenzialmente, quelle dell'assistenza sociale,
dell'ordinamento degli uffici provinciali, dell'istruzione e della
formazione professionale. Peraltro, nel nuovo contesto costituzionale
non occorrerebbe neppure indicare materie elencate nello Statuto,
essendo sufficiente - a far scattare il regime di cui al d.lgs.
n. 266/1992 - la non riconducibilità della legge alle materie
attribuite alla competenza esclusiva statale dall'art. 117, comma 2:
non riconducibilità che sembra pacifica, non potendosi certo
invocare l'art. 117, comma 2, lett. m).
Nelle materie di competenza provinciale, è noto che le
disposizioni statali non si applicano direttamente nelle province
autonome, ma fanno solo sorgere l'obbligo di adeguamento delle leggi
provinciali previgenti, qualora le prime costituiscano limite ai
sensi dello Statuto (art. 2 d.lgs. n. 266/1992).
In generale, la mancanza di una clausola di salvaguardia delle
competenze provinciali non preclude di per sè un'interpretazione
«conforme a Costituzione» di una legge statale. Nel caso di specie,
però, questa interpretazione è esclusa dal già citato art. 7,
comma 2, in base al quale «le regioni, le province autonome e gli
enti locali vigilano sull'attuazione da parte dei propri uffici delle
disposizioni della presente legge» (enfasi aggiunta). Il tenore di
tale disposizione implica necessariamente la diretta applicazione
alla Provincia (e agli enti pubblici para-provinciali) di tutte le
disposizioni della legge che siano in qualche modo rivolte alle
pubbliche amministrazioni: cioè, in particolare, degli artt. 4
(Obblighi per l'accessibilita), 5 (Accessibilità degli strumenti
didattici e formativi), 7, comma 1, lett. h) (Compiti
amministrativi), 8 (Formazione) e 9 (Responsabilita).
Sennonchè in questi termini l'art. 7, comma 2, viola, per le
ragioni esposte, l'art. 2 d.lgs. n. 266/1992 e le norme statutarie
citate in epigrafe. Del resto, l'illegittimità dell'art. 7, comma 2,
risulta dalla sua stessa formulazione, dato che esso prescrive alla
Provincia un'attività di «vigilanza» sull'attività dei propri
uffici, attività che non spetta certo allo Stato disciplinare in
materie di competenza provinciale.
Inoltre, l'art. 7, comma 2, presuppone che operino anche per la
provincia di Trento le norme di cui all'art. 7, comma 1, lettere c),
d) e) g), che attribuiscono al Dipartimento per l'innovazione e le
tecnologie della Presidenza del Consiglio funzioni amministrative
nella materia oggetto della legge, in violazione dell'art. 4 d.lgs.
n. 266/1992, in base al quale «nelle materie di competenza propria
della regione o delle province autonome la legge non può attribuire
agli organi statali funzioni amministrative, comprese quelle di
vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di violazioni
amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo
statuto speciale e le relative norme di attuazione» (comma 1).
Tranne quelle di cui alla lett. c), poi, questo funzioni
consistono nella «promozione» di iniziative e finanziamenti
finalizzati al conseguimento degli obiettivi fissati dalla legge, in
violazione dell'art. 4, comma 3, d.lgs. n. 266/1992, secondo cui
«nelle materie di cui al comma 1 le amministrazioni statali, comprese
quelle autonome, e gli enti dipendenti dallo Stato non possono
disporre spese nè concedere, direttamente o indirettamente,
finanziamenti o contributi per attività nell'ambito del territorio
regionale o provinciale».
Del resto, anche per le Regioni ordinarie codesta Corte
costituzionale ha precisato che interventi finanziari diretti da
parte dello Stato a favore di privati sono ammessi solo in quanto
rivestano carattere «macroeconomico», migliorando la competitività
complessiva del sistema economico nazionale (sent. n. 14/2004): e non
è certo questo il caso degli interventi di cui alle impugnate
disposizioni.
Le lett. d), e) e g) dell'art. 7, comma 1, dunque, sono
incostituzionali nella parte in cui legittimano l'erogazione di
finanziamenti statali diretti anzichè trasferire le risorse alle
Regioni e Province autonome costituzionalmente competenti, con
vincolo, per la Provincia autonoma di Trento, ai soli «parametri» o
«quote di riparto», ai sensi dell'art. 5, comma 2 e 3, legge
n. 386/1989.
2. - Illegittimità dell'art. 10, comma 1, in quanto prevede un
regolamento governativo in materia di competenza provinciale.
Come già accennato, l'art. 10 prevede l'emanazione di un
regolamento governativo di attuazione, al quale è affidato il
compito di definire: «a) i criteri e i principi operativi e
organizzativi generali per l'accessibilità; ... c) i controlli
esercitabili sugli operatori privati che hanno reso nota
l'accessibilità dei propri siti e delle proprio applicazioni
informatiche; d) i controlli esercitabili sui soggetti di cui
all'art. 3, comma 1». Tale regolamento è adottato d'intesa con la
Conferenza unificata. Anche di esso si deve supporre l'immediata
applicabilità alla Provincia di Trento, dato che è volto a dare
attuazione a norme legislative immediatamente applicabili.
L'adozione di regolamenti statali in materia di competenza
regionale (e provinciale) è sempre stata considerata illegittima
dalla Corte costituzionale (salvo il caso dell'attuazione degli
obblighi comunitari, in presenza di certi requisiti: v. la sent.
n. 425/1999), già nel vigore del vecchio Titolo V della Costituzione
[come risultava anche dall'art. 17, comma 1, lett. b) legge
n. 400/1988]. In particolare, poi, per le Province autonome, l'art. 2
d.lgs. n. 266/1992 limitava chiaramente alle leggi statali la
possibilità di intervenire in materie di competenza provinciale.
L'esclusione dei regolamenti statali nelle materie regionali è
infine stata codificata dall'art. 117, comma 6, Cost., applicabile
alle autonomie speciali ex art. 10 legge cost. n. 3/2001. Dunque, la
previsione di un regolamento statale in materia di competenza
provinciale risulta palesemente illegittima.
Nè la previsione dell'intesa può inficiare tale conclusione:
nel caso di specie non viene per nulla in gioco il principio di
sussidiarietà, ma, comunque, codesta Corte ha precisato che, «se ...
alla legge statale è consentita l'organizzazione e la disciplina
delle funzioni amministrative assunte in sussidiarietà, va precisato
che la legge stessa non può spogliarsi della funzione regolativa
affidandola a fonti subordinate, neppure predeterminando i principi
che orientino l'esercizio della potestà regolamentare,
circoscrivendone la discrezionalita» (sent. n. 303/2003, punto 7 del
Diritto).

P. Q. M.
La Provincia autonoma di Trento, come sopra rappresentata e
difesa,
Chiede voglia l'eccellentissima Corte costituzionale dichiarare
l'illegittimità costituzionale degli articoli 7, comma 2, e 10 della
legge 9 gennaio 2004, n. 4, per i motivi e profili illustrati nel
presente ricorso.
Padova-Roma, addì 16 marzo 2004
Avv. prof. Giandomenico Falcon - Avv. Luigi Manzi
04C0449