1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 20-4-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 138 ORDINANZA 6 - 15 aprile 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Avvocato e procuratore - Avvocati componenti della commissione e delle sottocommissioni di esame per l'abilitazione all'esercizio della professione forense - Incandidabilita' ai rispettivi Consigli dell'ordine ed alla carica di rappresentanti della Cassa nazionale di previdenza e assistenza forense alle elezioni immediatamente successive all'incarico ricoperto - Eccezione di inammissibilita' della questione per omessa adeguata motivazione sulla rilevanza - Reiezione. - R.d.l. 27 novembre 1933, n. 1578 (convertito, con modificazioni, dalla legge 22 gennaio 1934, n. 36, come modificato dall'art. 1-bis del d.l. 21 maggio 2003, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 luglio 2003, n. 180), art. 22, sesto comma. - Costituzione, artt. 2, 3 e 51, primo e terzo comma; Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, art. 52; Convenzione europea dei diritti dell'uomo, art. 11. Avvocato e procuratore - Avvocati componenti della commissione e delle sottocommissioni di esame per l'abilitazione all'esercizio della professione forense - Incandidabilita' ai rispettivi Consigli dell'ordine ed alla carica di rappresentanti della Cassa nazionale di previdenza e assistenza forense alle elezioni immediatamente successive all'incarico ricoperto - Denunciata violazione delle liberta' di espressione della personalita', di riunione e di associazione, nonche' asserita lesione del diritto di elettorato passivo e dei principi di ragionevolezza e di uguaglianza - Esclusione - Manifesta infondatezza della questione. - R.d.l. 27 novembre 1933, n. 1578 (convertito, con modificazioni, dalla legge 22 gennaio 1934, n. 36, come modificato dall'art. 1-bis del d.l. 21 maggio 2003, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 luglio 2003, n. 180), art. 22, sesto comma. - Costituzione, artt. 2, 3 e 51, primo e terzo comma; Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, art. 52; Convenzione europea dei diritti dell'uomo, art. 11. (011C0259) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 20-4-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Ugo DE SIERVO;
Giudici: Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI;
ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 22, sesto
comma, del regio decreto-legge 27 novembre 1933, n. 1578 (Ordinamento
delle professioni di avvocato e procuratore), convertito, con
modificazioni, dalla legge 22 gennaio 1934, n. 36, come modificato
dall'art. 1-bis del decreto-legge 21 maggio 2003, n. 112 (Modifiche
urgenti alla disciplina degli esami di abilitazione alla professione
forense), convertito, con modificazioni, dalla legge 18 luglio 2003,
n. 180, promosso dal Consiglio nazionale forense con ordinanza del 26
aprile 2010, iscritta al n. 319 del registro ordinanze 2010 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 43, prima
serie speciale, dell'anno 2010.
Visti l'atto di costituzione di C.T., nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri, e preso atto
del deposito fuori termine dell'atto di A. G.;
udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 2011 il Giudice relatore
Paolo Grossi;
uditi gli avvocati Alessandro Pace per C. T. e l'avvocato dello
Stato Chiarina Aiello per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto che con ordinanza del 26 aprile 2010, il Consiglio
nazionale forense, in sede giurisdizionale, ha sollevato - in
riferimento agli artt. 2, 3 e 51, primo e terzo comma, della
Costituzione, nonchè in riferimento all'art. 52 della Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea, «valorizzabile ex art. 117
Cost.», ed all'art. 11 della Convenzione europea dei diritti
dell'uomo - questione di legittimità costituzionale dell'art. 22,
sesto comma, del regio decreto-legge 27 novembre 1933, n. 1578
(Ordinamento delle professioni di avvocato e procuratore),
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 gennaio 1934, n. 36,
come modificato dall'art. 1-bis del decreto-legge 21 maggio 2003, n.
112 (Modifiche urgenti alla disciplina degli esami di abilitazione
alla professione forense), convertito, con modificazioni, dalla legge
18 luglio 2003, n. 180, nella parte in cui rimuove l'impedimento alla
elezione passiva ai Consigli degli ordini forensi ed agli organi
della Cassa di previdenza e di assistenza forense per gli avvocati
che abbiano fatto parte delle commissioni di esame di abilitazione
forense «solo dopo che siano state espletate le elezioni
immediatamente successive all'incarico ricoperto per entrambe le
elezioni»;
che il Consiglio rimettente premette di essere stato
investito a seguito del ricorso proposto dall'avvocato C. T. avverso
la candidatura dell'avvocato A. G. alle elezioni per il Consiglio
dell'Ordine degli avvocati di Roma per il biennio 2010-2011, nonchè
avverso la proclamazione di detto candidato risultato eletto, il
quale, avendo svolto l'incarico di componente supplente di una
sottocommissione di esame per l'abilitazione all'esercizio della
professione forense presso il distretto della Corte di appello di
Roma fino al 3 luglio 2008, avrebbe illegittimamente presentato la
propria candidatura ed illegittimamente sarebbe stato proclamato
eletto, avuto riguardo alla previsione ostativa di cui alla norma
denunciata;
che, dato atto dei rilievi difensivi svolti dal
controinteressato, il Consiglio rimettente sottolinea che, ove fosse
ritenuta impraticabile l'interpretazione del quadro normativo
suggerita nell'atto defensionale, si profilerebbe un dubbio di
legittimità costituzionale del denunciato art. 22, sesto comma, dal
momento che la sua formulazione risulterebbe «talmente opinabile da
delegare all'interprete, anzichè alla legge, la determinazione delle
condizioni di incandidabilità o ineleggibilita'», in contrasto con
il principio di stretta legalità di cui all'art. 51 Cost.;
che, d'altra parte, la previsione dei casi di
ineleggibilità, incidendo su un diritto fondamentale, potrebbe
ritenersi ragionevole solo in funzione della salvaguardia di
interessi anch'essi di rango costituzionale;
che, richiamata la giurisprudenza di questa Corte in tema di
ineleggibilità, per sottolineare come la norma in questione debba
essere interpretata in senso restrittivo, il rimettente ha
considerato evidente che la norma si fondi sulla esigenza di evitare
che chi si trovi a comporre la commissione per l'esame di
abilitazione all'esercizio della professione possa acquisire il favor
degli elettori ed essere eletto alle elezioni indette nel periodo
dell'espletamento delle prove e in un periodo che la legge indica in
riferimento alle elezioni "immediatamente" successive all'incarico;
che, se è chiaro il senso della espressione
"immediatamente", il problema si porrebbe relativamente ai rapporti
tra le due ipotesi di elezione (per la carica di consigliere
dell'ordine forense e di rappresentante della Cassa nazionale di
assistenza e di previdenza forense), legate fra loro, nel testo della
norma, dalla congiunzione "e" invece che dal «disgiuntivo "o"», che
il legislatore avrebbe utilizzato ove avesse inteso renderle
alternative;
che, escludendo la possibilità di una interpretazione
adeguatrice, il rimettente osserva che «il testo legislativo conduce
quindi ad una situazione di irrazionalità manifesta», dal momento
che le elezioni di ogni Consiglio dell'ordine si svolgono ogni
biennio e quelle della Cassa ogni quadriennio, «sicchè si potrebbe
addirittura verificare il caso di ineleggibilità per un sessennio
addizionandosi i due periodi di durata delle cariche elettive»;
che, dunque, si tratterebbe di una «misura evidentemente
sproporzionata», la quale, in contrasto con i parametri evocati,
risulterebbe «volta peraltro a colpire quanti si sobbarcano il
gravoso compito di componente delle commissioni di esame»;
che, d'altra parte, se lo scopo della norma è quello di
impedire la captatio benevolentiae, questa dovrebbe indurre ad una
preclusione senza limiti temporali, posto che «la benevolenza o la
gratitudine dovrebbero essere "eterne"»;
che sussisterebbe, perciò, violazione dell'art. 3 Cost., per
la discriminazione di chi sia stato componente delle commissioni di
esame rispetto a chi non abbia svolto tale compito, risultando
vulnerato anche l'art. 51 Cost., dal momento che un vincolo di
ineleggibilità così «incerto nel tempo e di durata potenzialmente
così lunga» sarebbe tale da non giustificare una simile compressione
di un diritto fondamentale, rispetto alla tutela del valore
contrapposto che la norma mira a presidiare;
che, inoltre, considerato che il diritto di elettorato
passivo consente «la libera espressione della propria personalita'»,
la norma censurata si porrebbe in contrasto anche con l'art. 2 Cost.,
nonchè con l'art. 11 della C.E.D.U., «interpretato nel senso che il
diritto di far parte degli organismi rappresentativi delle
professioni intellettuali vulnera la libertà di riunione e
associazione in modo eccedente quanto necessario al raggiungimento
della finalità perseguita»;
che si è costituito in giudizio il ricorrente nel giudizio
principale, avvocato C. T., «rapp.to e difeso da sè stesso ex art.
86 c.p.c.», per chiedere che la questione venga dichiarata
inammissibile e, nel merito, manifestamente infondata;
che l'ordinanza di rimessione risulterebbe illogicamente
motivata dal momento che si baserebbe sull'inesistente presupposto di
fatto di una possibile ineleggibilità per sei anni, omettendo di
considerare che gli eventi elettorali delle due istituzioni prese a
riferimento dalla norma denunciata «si "intersecano", mai si
"sommano"; così come i periodi di ineleggibilita'»;
che, d'altra parte, affermando che la gratitudine e la
benevolenza dei candidati all'esame «dovrebbero essere eterne»,
sarebbe lo stesso rimettente ad auspicare una soluzione irrazionale e
sproporzionata, e non il legislatore, che ha invece razionalmente
contemperato i contrapposti interessi in gioco;
che, censurando non il principio che sta a base della norma,
ma la disciplina temporale, il rimettente solleciterebbe la Corte ad
una pronuncia non "a rime obbligate", senza tuttavia additare alcuna
soluzione tra le molte discrezionalmente possibili;
che sarebbe, poi, del tutto criptica ed illogica la
motivazione della ordinanza che riferisce il dubbio di
costituzionalità all'art. 2 Cost. ed all'art. 11 della C.E.D.U.;
che risulterebbero, del resto, evidenziati profili di
incostituzionalità estranei al giudizio a quo, dal momento che,
sulla base delle effettive circostanze di fatto, ogni limitazione di
elettorato passivo a carico del resistente nel giudizio principale
sarebbe venuta a cadere nell'arco di circa un anno e sei mesi a
decorrere dalla cessazione dell'incarico di commissario d'esame;
che, nel merito, la questione dovrebbe considerarsi
infondata, posto che il legislatore - recependo, peraltro, le istanze
delle istituzioni rappresentative del ceto forense - si sarebbe
attenuto a quanto previsto dall'art. 51 Cost., per come interpretato
dalla consolidata giurisprudenza costituzionale, limitando la
ineleggibilità «al minimo possibile», e cioè alle «elezioni
immediatamente successive»;
che il principio di uguaglianza risulterebbe anch'esso
rispettato, in quanto la disciplina censurata, investendo «una
particolare situazione nella quale il soggetto non eleggibile può
influenzare a suo favore il corpo elettorale» e prendendo in
considerazione «"intere categorie e non singoli cittadini"»,
perseguirebbe l'obiettivo, con la previsione di «una ineleggibilità
limitata», di «consentire al ceto forense di autogovernarsi nella
delicata funzione di selezionare l'accesso alla professione di nuovi
colleghi e, nel contempo, evitare il formarsi e il radicarsi di forme
di clientelismo elettorale dannose per la dignità della professione
forense»;
che con successiva memoria, l'avvocato T. ha in particolare
sottolineato, a proposito della interpretazione della disposizione
oggetto di censura, come «la grammatica, la semantica e la logica -
prima ancora del diritto - impongono di valutare la locuzione "e"
[che compare nel testo della norma] come congiuntiva e non come
disgiuntiva, chè - altrimenti - il legislatore avrebbe usato la
locuzione "o"» e che, pertanto, la ineleggibilità non sarebbe altro
che la protrazione della "doppia" incompatibilità per il consigliere
dell'ordine e per il rappresentante della Cassa, non potendo essere
intesa come una «ineleggibilità alle elezioni immediatamente
successive, alternativa o casuale o, peggio, arbitraria a seconda che
subito dopo la cessazione dell'incarico di commissario si tengano le
elezioni o della Cassa o del Consiglio»;
che il 22 febbraio 2011, ampiamente oltre il previsto
termine, l'avvocato A.G., resistente nel giudizio a quo, ha
depositato una "comparsa di costituzione";
che è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per una declaratoria di inammissibilità o di
manifesta infondatezza della questione proposta;
che, secondo la difesa erariale, la questione sarebbe da
dichiarare inammissibile per difetto di motivazione sulla rilevanza,
non avendo il rimettente dato conto delle ragioni per le quali
l'eccezione proposta dal resistente nel giudizio principale - secondo
cui l'annullamento dell'elezione avrebbe dovuto determinare
l'indizione di un'elezione suppletiva e non, come richiesto dal
ricorrente, la proclamazione del primo dei non eletti - sia stata
considerata infondata, quando, invece, il suo accoglimento avrebbe
dovuto comportare il rigetto del ricorso e, di conseguenza,
l'irrilevanza della questione proposta;
che, d'altra parte, la questione risulterebbe infondata,
sulla base della «regola generale» - riconducibile oltre che, come
«nella contigua materia dei concorsi pubblici», all'art. 97 Cost.,
anche agli artt. 24 e 4 Cost. - secondo cui «gli organi preposti alla
disciplina e all'amministrazione di una determinata attività (come
sono i consigli forensi rispetto alla professione legale) non possono
contestualmente provvedere anche al reclutamento o alla selezione dei
soggetti chiamati a svolgere l'attività (funzione pubblica o
professione tutelata) alla cui organizzazione e al cui controllo
quegli organi sono preposti»;
che, dunque, ispirandosi al principio della «separatezza tra
organizzazione/controllo da un lato e selezione tecnica dei
professionisti dall'altro» e perciò prevedendo sia l'ineleggibilità
negli organismi professionali rappresentativi di chi sia stato
commissario d'esame sia, reciprocamente, la nomina a commissario dei
componenti dei consigli forensi, la disposizione censurata si
sottrarrebbe «alle censure di irragionevolezza e di arbitraria
limitazione di diritti fondamentali di partecipazione democratica
sotto specie di elettorato passivo».
Considerato che il Consiglio nazionale forense, in sede
giurisdizionale, dubita - in riferimento agli artt. 2, 3, 51, primo e
terzo comma, della Costituzione, nonchè in riferimento anche
all'art. 52 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea,
«valorizzabile ex art. 117 Cost.», ed all'art. 11 della Convenzione
per la salvaguardia dei diritti e delle libertà fondamentali - della
legittimità costituzionale dell'art. 22, sesto comma, del regio
decreto-legge 27 novembre 1933, n. 1578 (Ordinamento delle
professioni di avvocato e procuratore), convertito, con
modificazioni, dalla legge 22 gennaio 1934, n. 36, come modificato
dall'art. 1-bis del decreto-legge 21 maggio 2003, n. 112 (modifiche
urgenti alla disciplina degli esami di abilitazione alla professione
forense), convertito, con modificazioni, dalla legge 18 luglio 2003,
n. 180, nella parte in cui rimuove l'impedimento alla elezione
passiva ai Consigli degli ordini forensi ed agli organismi della
Cassa di previdenza e di assistenza forense per gli avvocati che
abbiano fatto parte delle commissioni di esame di abilitazione
forense «solo dopo che siano state espletate le elezioni
immediatamente successive all'incarico ricoperto per entrambe le
elezioni»;
che, a parere del Collegio rimettente, risulterebbero violati
i parametri indicati in quanto la norma censurata, oltre a creare un
irragionevole vulnus nei confronti di coloro che si siano assunti il
«gravoso compito» di componenti delle commissione di esame per
l'esercizio della professione forense, determinerebbe un ostacolo
anche per la libera competizione elettorale, introducendo un vincolo
di ineleggibilità incerto nel tempo e potenzialmente di durata tale
da incidere su un diritto fondamentale, senza che ciò risponda ad un
effettivo soddisfacimento dei contrapposti interessi che la norma in
questione intenderebbe tutelare; il tutto, anche, con riverberi sul
piano della stessa libertà di riunione e di associazione che gli
organismi professionali rappresentativi sono chiamati a presidiare;
che occorre preliminarmente disattendere la eccezione di
inammissibilità per omessa adeguata motivazione sulla rilevanza,
prospettata dalla difesa dello Stato;
che, infatti, a prescindere dallo specifico petitum
sollecitato in sede impugnatoria dal ricorrente, è comunque
incontroverso che il reclamo proposto ha inteso coinvolgere la
validità del procedimento di nomina del "controinteressato" e,
quindi, la concreta applicabilità, ai fini della relativa decisione,
del quadro normativo coinvolto nella questione di legittimità
costituzionale, con evidente rilevanza della tematica inerente alla
"preclusione" che scaturisce dalla regola della «incandidabilita'»
oggetto di censura, ai fini della decisione che il collegio
rimettente è chiamato ad adottare nel caso di specie;
che, del resto, il Collegio rimettente pone a fulcro delle
proprie censure non tanto la preclusione in sè che scaturisce dalla
norma impugnata - del cui fondamento e della cui ratio essendi,
dunque, non pare dubitare - quanto la relativa durata, stimata
eccessiva, ma omette di formulare, coerentemente con tale premessa,
un petitum volto a ricondurre la disposizione medesima entro i
confini reputati congrui, richiedendo, invece, in apparente
contraddizione, una ablazione totale della norma, la cui
introduzione, per di più, venne sollecitata - come emerge dai
relativi lavori preparatori - dagli stessi organismi professionali;
che, nel merito, le censure proposte sono palesemente prive
di fondatezza in rapporto a tutti i parametri dedotti, tra i quali
risulta incongruamente ricompreso, anche alla luce della sentenza n.
80 del 2011, quello di cui all'art. 52 della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea;
che, contrariamente, infatti, all'assunto del Consiglio
rimettente, la preclusione alla "candidatura" per le distinte tornate
elettorali previste per i Consigli dell'ordine forense, da un lato, e
per la Cassa nazionale di previdenza e assistenza forense,
dall'altro, non riguardano un periodo nè temporalmente indeterminato
nè, in sè, eccessivo o irragionevole, posto che il previsto divieto
si riferisce soltanto alle elezioni «immediatamente successive» allo
svolgimento dell'incarico di componenti delle commissioni e
sottocommissioni per gli esami di avvocato;
che, d'altra parte, l'avere il legislatore coerentemente
stabilito un divieto "reciproco" per gli avvocati, tra l'espletamento
dell'ufficio di componente le commissioni d'esame per l'esercizio
della professione forense e la partecipazione agli organismi
rappresentativi locali nonchè a quelli della Cassa di previdenza e
assistenza forense, chiaramente denota una scelta - discrezionale, ma
non certo priva di una intrinseca ragionevolezza - di separazione
"funzionale" intesa ad impedire possibili commistioni di attribuzioni
reputate non opportune, secondo una prospettiva di trasparenza
amministrativa e di efficienza gestionale perfettamente in linea con
i valori espressi al riguardo dalla Carta fondamentale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 22, sesto comma, del regio
decreto-legge 27 novembre 1933, n. 1578 (Ordinamento delle
professioni di avvocato e procuratore), convertito, con
modificazioni, dalla legge 22 gennaio 1934, n. 36, come modificato
dall'art. 1-bis del decreto-legge 21 maggio 2003, n. 112 (Modifiche
urgenti alla disciplina degli esami di abilitazione alla professione
forense), convertito, con modificazioni, dalla legge 18 luglio 2003,
n. 180, - sollevata, in riferimento agli artt. 2, 3 e 51, primo e
terzo comma, della Costituzione, nonchè in riferimento all'art. 52
della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea,
«valorizzabile ex art. 117 Cost.», ed all'art. 11 della Convenzione
europea dei diritti dell'uomo - dal Consiglio nazionale forense, in
sede giurisdizionale, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 aprile 2011.

Il Presidente: De Servio


Il redattore: Grossi


Il cancelliere: Melatti

Depositata in cancelleria il 15 aprile 2011.

Il direttore della cancelleria: Melatti