1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 13-11-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 39 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 ottobre 1996
N. 39 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 2 ottobre 1996 (della regione Basilicata) Agricoltura - Regime comunitario di produzione lattiera - "Quote latte" - Criteri da osservarsi riguardo alla compensazione tra le maggiori o minori quantita' di prodotto consegnate - Espletamento di procedure di compensazione nazionale, con effetto dal periodo 1995-1996, da parte dell'AIMA - Inapplicabilita' della compensazione gestita a base provinciale dalle Associazioni di produttori, gia' consentita dall'art. 5, commi da 5 a 9, legge 26 novembre 1992, n. 468, con conseguente sancita inefficacia degli adempimenti gia' svolti in base ad essi per il suddetto periodo - Obbligo per gli acquirenti che abbiano gia' restituito ai produttori, in seguito alle compensazioni operate a livello di associazioni, l'effettuato prelievo, di procedere a nuove trattenute, con conseguente possibile esperibilita', a loro carico, di una riscossione coattiva - Adozione di tale normativa in seguito ad apertura di procedura di infrazione, con lettera 20 maggio 1996 della Commissione CEE, per inottemperanza alle modifiche al regime di "prelievo supplementare" disposte con il regolamento CEE n. 3950/1992 - Predisposizione del decreto-legge senza alcuna partecipazione delle regioni, ancorche' fortemente interessate al problema, neppure nella forma minimale dell'intervento della Conferenza Stato-Regioni, in contrasto, fra l'altro, con il principio di leale cooperazione - Penalizzazione, aggravata, per il periodo 1995-1996, dalla retroattivita' della norma, per le produzioni programate in base alla abrogata disciplina, e per le regioni, come la Basilicata, dove, a differenza di quelle con forte eccedenza di produzione lattiera, non si sono superate complessivamente le quote concesse, e per le stesse associazioni di produttori, la cui rilevanza e' stata riconosciuta anche da normative comunitarie quali il regolamento CEE 1360/1978, con violazione, fra l'altro, dei principi di liberta' di associazione e di iniziativa economiche - Richiamo a sentenze nn. 520/1995, 194/1976 e 822/1988. (D.-L. 8 agosto 1996, n. 440, art. 11, commi 1, 2 e 3). (Cost., artt. 3, 5, 18, 41, 117 e 118). (096C1627) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 13-11-1996)

Ricorre il presidente della giunta regionale di Basilicata, prof.
Angelo Raffaele Dinardo, a tanto autorizzato con d.g.r. n. 5439 del 6
settembre 1996, rappresentato e difeso, in virtù di mandato a
margine del presente atto, dagli avv.ti Cecilia Salvia e Mirella
Viggiani ed elettivamente domiciliato in Roma presso l'ufficio di
rappresentanza della regione Basilicata alla via Nizza, 56, contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri per la declaratoria di
illegittimità costituzionale dell'art. 11 del d.-l. 8 agosto 1996,
n. 440, concernente "Differimento di termini previsti da disposizioni
legislative in materia di interventi in campo economico e sociale".
Il Regolamento CEE 804/68, modificato dal successivo Regolamento
CEE 856/84, all'art. 5-quater, istituisce un regime di prelievo
supplementare a carico dei produttori o degli acquirenti di latte al
fine di mantenere sotto controllo la crescita della produzione
lattiera. Stabilisce altresì che il regime del prelievo è attuato
in ciascuna regione del territorio degli Stati membri secondo due
formule alternative:
Formula A, il prelievo è dovuto dai produttori che superino il
proprio quantitativo di riferimento
Formula B, il prelievo è dovuto agli acquirenti che superino il
quantitativo di riferimento, trasferendolo poi sui produttori che
hanno contribuito al superamento di tale quantitativo.
Lo Stato italiano, con la legge 26 novembre 1992, n. 468, ha
dettato norme per realizzare il prelievo istituito dal Regolamento
CEE 804/68, adottando di fatto la formula A e facendo riferimento
alle modalità applicative stabilite dal successivo Regolamento CEE
857/84 (oggi abrogato, ma allora vigente) che, tra l'altro,
individuava tra i produttori le associazioni di produttori e loro
unioni riconosciute ai sensi del Regolamento CEE 1360/78. All'art. 5,
commi 5, 6, 7, 8 e 9 della citata legge si è stabilita la
possibilità per le Associazioni dei produttori di cui all'art. 3 di
operare per i propri associati la compensazione fra le maggiori e
minori produzioni consegnate, raffrontate con i quantitativi
individuali di riferimento. Con Regolamento CEE 3950/92 è stato
abrogato il Regolamento CEE 857/84, col quale erano state date le
modalità applicative del prelievo, statuendosi che il meccanismo di
compensazione fosse applicato o a livello di acquirente o a livello
nazionale.
Con il d.-l. 8 agosto 1996, n. 440, è stato disposto all'art.
11:
1) la cessazione, a partire dal periodo 1995-96,
dell'applicazione della procedura di compensazione prevista dall'art.
5, commi 5, 6, 7, 8 e 9 della legge n. 468/1992;
2) l'inefficacia degli adempimenti già svolti ai sensi delle
predette disposizioni;
3) l'espletamento, da parte dell'AIMA, delle procedure di
compensazione nazionale, completate le quali, si procederà ai
versamenti e alle restituzioni delle somme trattenute dagli
acquirenti a titolo di prelievo supplementare;
4) l'effettuazione, qualora gli acquirenti abbiano già dispoto
la restituzione delle somme ai produttori, ai sensi del comma 8
dell'art. 5 della legge n. 468/1992, di nuove trattenute pari
all'ammontare delle somme restituite.
L'emanazione di tale provvedimento normativo si ricollega alla
contestazione sollevata dalla Commissione europea nei confronti
dell'Italia in ordine al meccanismo di compensazione in Associazione
adottato con la legge n. 468/1992, che si ritiene in contrasto col
Regolamento CEE 3950/92 che consentirebbe l'opzione esclusivamente
fra compensazione a livello di acquirente o nazionale.
Con tale decreto-legge viene pertanto introdotta la compensazione a
livello nazionale, ad opera dell'AIMA, con efficacia retroattiva,
attesochè la stessa viene resa operante anche per la campagna
1995-96, iniziata il 1 aprile 1995 e chiusa il 30 marzo 1996.
Per quanto propriamente attiene alla regione Basilicata gli effetti
che l'impugnato provvedimento determinerà avranno una ricaduta assai
negativa sui produttori che avevano programmato in anticipo i livelli
produttivi da conseguire nella citata, decorsa campagna. La legge n.
468/1992, infatti, consentiva loro anche di superare la quota di
produzione lattiera assegnata purchè si fossero sottoposti al
pagamento del prelievo supplementare che, sulla scorta dei dati
produttivi storici, è sempre stato restituito agli interessati dopo
compensazione fra gli aderenti alle associazioni dei produttori di
latte.
Nella regione Basilicata, per la campagna 1995/96, la circostanza
si sarebbe ripetuta perchè, a fronte di quota da Bollettino AIMA
pari a 109 milioni di kg circa, la produzione di latte consegnata è
stata di circa 93 milioni di kg. I produttori che hanno superato, nel
corso del suddetto periodo, la quota loro assegnata vedono pertanto
assai concreta la possibilità di versare congruo prelievo
supplementare in virtù del decreto-legge n. 440/1996, mentre nulla
dovevano in conseguenza della già esaurita compensazione delle
A.P.L., ai sensi della legge n. 468/1992.
Con il presente ricorso si deduce l'illegittimità dell'art. 11 del
d.-l. 8 agosto 1996, n. 440, in riferimento agli artt. 5, 117 e 118
della Costituzione, anche con riferimento all'art. 12 della legge 23
agosto 1988, n. 400, nonchè per violazione del principio di leale
cooperazione tra lo Stato e le regioni.
L'art. 12 della legge n. 400/1988, istitutivo della Conferenza
permanente Stato-regioni, attribuisce a quest'organismo compiti di
informazione, consultazione e raccordo in relazione agli indirizzi di
politica generale suscettibili di incidere nelle materie di compenza
regionale. Essa viene sentita, tra l'altro, sugli indirizzi generali
relativi all'elaborazione ed attuazione degli atti comunitari che
riguardano le competenze regionali (quinto comma, lett. b).
Nel caso de quo il decreto-legge è stato emanato omettendosi
qualsiasi consultazione della conferenza, pur vertendo il
provvedimento in parola su materia di competenza regionale, nonchè
trattandosi di normativa posta in essere in esecuzione del
Regolamento CEE 3950/92. Con esso, infatti, scegliendo tra le due
soluzioni previste dal Regolamento citato, si trasferiscono a livello
nazionale le procedure di compensazione già svolte a livello locale
ai sensi della legge n. 468/1992. Questlultima affida alle regioni
funzioni di controllo sull'applicazione della normativa comunitaria
sulle quote latte e sul prelievo supplementare (art. 8) e ciò
rendeva necessario un loro coinvolgimento allorchè si modificava,
per di più con efficacia retroattiva, il regime di compensazione
finora utilizzato.
Trattandosi poi di un trasferimento che inciderà, per quanto si è
già detto, inevitabilmente sull'economia delle singole regioni,
comportando una consistente lievitazione del prelievo supplementare a
carico dei produttori, in particolare del centro sud, ancor più
evidente era la necessità della consultazione della Conferenza
permanente Stato-regioni al fine di individuare una soluzione che
contemperasse le ragioni che richiedevano di rispondere alla
contestazione formulata dalla Commissione europea con le esigenze di
soggetti che hanno operato nel ripetto di una legge, la n. 98/1992,
mai abrogata, nemmeno dal decreto-legge impugnato e che sono
gravemente pregiudicati dalle nuove norme.
Deve richiamarsi, rigurdo alla censura formulata, una recente
sentenza di codesta ecc.ma Corte (n. 520 del 15-28 dicembre 1995)
intervenuta sul regime quote latte, sia pure con riferimento ad altra
normativa, la legge n. 46/1995, che ha ritenuto fondata l'eccezione
avanzata dalle regioni Lombardia e Veneto in ordine al mancato
coinvolgimento della Conferenza o delle singole regioni. L'ecc.mo
Collegio ha infatti ritenuto ingiustificata la completa esclusione
delle regioni dal procedimento di riduzione delle quote latte che,
pur non attribuito a queste, ma all'AIMA, involgeva valutazioni
spettanti alla sfera dei poteri regionali e richiedeva
conseguentemente che le stesse fossero almeno consultate per i
riflessi che il provvedimento legislativo avrebbe determinato sulla
loro economia.
Si deduce altresì l'illegittimità costituzionale dell'art. 11 del
d.-l. 8 agosto 1996, n. 440, con riferimento agli artt. 3, 18 e 41
della Costituzione.
Come si è avuto modo di rilevare il suddetto provvedimento fa
cessare con efficacia retroattiva l'applicazione dell'art. 5 commi 5,
6, 7, 8 e 9 della legge n. 468/1992, ponendo nel nulla gli
adempimenti già svolti in ottemperanza alle citate disposizioni. È
noto che, secondo la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte,
l'irretroattività della legge assurge a principio di livello
costituzionale solo per quanto riguarda la materia penale, mentre per
le restanti materie l'osservanza del princpio è rimessa alla
prudente valutazione del legislatore, semprechè la retroattività
non comporti la violazione di uno specifico precetto costituzionale.
È stato anche affermato dalla stessa giurisprudenza che il principio
tradizionale della irretroattività della legge non penale dovrebbe,
in linea di massima, essere osservato, essendo la garanzia della
certezza dei rapporti giuridici uno dei cardini della tranquillità
sociale e del vivere civile. Ma è anche vero aggiunge la Corte "che
la validità di tale affermazione non può non essere condizionata
alla insorgenza di casi che eccezionalmente impongono l'estensione
retroattiva" (sentenza n. 194/1976).
È stato ancora affermato che le disposizioni retroattive "non
possono trasmodare in un regolamento irrazionale e arbitrariamente
incidere sulle situazioni poste in essere da leggi precedenti..."
(sentenza 14 luglio 1988, n. 822).
Risulta quindi che la legittimità di una norma retroattiva deve
essere valutata in relazione a parametri quali l'eccezionalità della
situazione, l'inesistenza di un contrasto con specifici precetti
costituzionali, nonchè di un'arbitraria violazione di situazioni
determinatesi in base a leggi precedenti.
Nella fattispecie non ricorre nessuno dei suddetti presupposti
giustificativi.
Il decreto de quo è stato emanato al fine di risolvere la
procedura di infrazione comunitaria avviata con una lettera della
Commissione europea del 20 maggio 1996, ovvero quando la campagna
1995-96 si era già conclusa, in cui si contestava la conformità
alla normativa comunitaria del meccanismo di compensazione in
associazione.
Questa contestazione, intervenuta a quattro anni di distanza dalla
emanazione della legge n. 468/1992, di cui si eccepisce
l'illegittimità rispetto alle previsioni del Regolamento CEE
3950/92, non giustifica l'imposizione, con uno strumento, il
decreto-legge, che secondo la Costituzione, presuppone la
straordinarietà, la necessità e l'urgenza, di un sistema che
sconvolge procedure già concluse in attuazione di una normativa
consolidata e tuttora vigente.
La norma in parola si pone in contrasto con i principi
costituzionali di cui agli artt. 18 e 41 che tutelano la libertà di
associazione e di iniziativa economica, penalizzando soggetti, quali
le Associazioni di produttori, la cui rilevanza è riconosciuta anche
da normative comunitarie quali il Regolamento CEE 1360/78.
Le aziende agricole avevano fatto affidamento, anche per la
campagna 1995-96, per determinare il livello da raggiungere con la
propria produzione sulle previsioni fornite dalle proprie
associazioni che, in base ai meccanismi della legge n. 468/1992,
potevano valutare anticipatamente il monte quote non utilizzato da
trasferire in compensazione. Ora l'adozione del nuovo sistema
finisce irrazionalmente per avvantaggiare le aziende che hanno
"splafonato", danneggiando quelle che più si sono attenute alle
regole del sistema.

P. Q. M.
Voglia codesta ecc.ma Corte, in accoglimento del presente ricorso,
dichiarare l'illegittimità costituzionale del d.-l. 8 agosto 1996,
n. 440, art. 11, in riferimento agli artt. 5, 117 e 118 della
Costituzione e al principio di leale cooperazione tra Stato e
regioni; nonchè in riferimento agli artt. 3, 18 e 41 della
Costituzione.
Potenza-Roma, addì 21 settembre 1996
I procuratori ed avvocati: Salvia - Viggiani
96C1627