Serie Generale n. 168 del 20-7-1999
CIRCOLARI
MINISTERO DELLE FINANZE
MINISTERO DELLE FINANZE
CIRCOLARE 21 maggio 1999, n. 111
Tassa per lo smaltimento dei rifiuti urbani e assimilati. Modifiche art. 1 della legge 9 dicembre 1998, n. 426, art. 31 della legge 23 dicembre 1998, n. 448 e art. 1 del decreto-legge 26 gennaio 1999, n. 8, convertito dalla legge 25 marzo 1999, n. 75. Chiarimenti. (GU Serie Generale n.168 del 20-07-1999)

Ai comuni
Alle province
e, per conoscenza:
Al Ministero dell'interno -
Direzione generale
dell'amministrazione civile
Al Ministero del tesoro, del
bilancio e della programmazione
economica - Ragioneria generale
dello Stato - I.GE.S.P.A.
Al Ministero dell'ambiente -
Servizio per la tutela delle acque,
la disciplina dei rifiuti, il
risanamento del suolo e la
prevenzione dell'inquinamento di
natura fisica
Alla Corte dei conti - Sezione enti
locali
Ai comitati di controllo sugli
atti degli enti locali nelle
regioni a statuto ordinario
Al comitato regionale di
controllo della Sicilia -
Sezioni provinciali
Alle province autonome di Trento e
Bolzano
Ai comitati o sezioni di
controllo di Aosta - Cagliari -
Sassari - Nuoro - Oristano -
Trieste - Gorizia - Udine -
Pordenone
Alle direzioni regionali delle
entrate
All'ANCI - Associazione nazionale
dei comuni italiani
All'UNCEM - Unione nazionale delle
comunità enti montani
All'UPI - Unione province d'Italia
Con i provvedimenti indicati in oggetto sono state previste, oltre
alla proroga al 31 marzo 1999 del termine generale per le
deliberazioni regolamentari e tariffarie riguardanti la finanza
locale 1999, modificazioni in materia di tassa per lo smaltimento dei
rifiuti urbani ed assimilati sulla cui portata è opportuno fornire
chiarimenti anche in relazione alle variazioni della normativa
ambientale.
Il rinvio dal 1 gennaio 2000 del termine per l'introduzione della
tariffa di cui all'art. 49 del D.Lgs. n. 22/1997, come modificato
dall'art. 1, comma 28, della legge n. 426/1998 (supplemento n. 12/L
della Gazzetta Ufficiale n. 11/1999), ha comportato ovviamente
l'operatività anche per il 1999 della normativa sulla tassa per lo
smaltimento dei rifiuti solidi urbani. Per effetto del disposto
dell'art. 31, comma 7, prima parte, della legge n. 448/1998, il
prelievo può continuare ad essere commisurato in base ai criteri
tradizionali (uso e superficie) già adottati fino al 1998 ovvero,
qualora non sia stato già provveduto, può essere determinato
facoltativamente in base ad uno dei due metodi indicati nell'art. 65,
comma 1, del D.Lgs. n. 507/1993 come integrato con l'art. 3, comma
68, lettera e), della legge n. 549/1995, riguardanti rispettivamente
la commisurazione della tassa alla specifica produttività
quantitativa e qualitativa di rifiuti per tipologia di attività con
elaborazione di appositi coefficienti (comma 2) ovvero alla
produzione di rifiuti effettivamente conferiti al servizio pubblico,
metodo quest'ultimo che presuppone l'organizzazione di adeguate
modalità di rilevazione dei rifiuti, potendo essere basato solo in
misura marginale e cautelativa sulla presunzione della produzione
minima di rifiuti.
I - L'introduzione anticipata della tariffa a titolo sperimentale
per il 1999 in deroga al predetto termine del 1 gennaio 2000 con
conseguente disapplicazione della normativa sulla tassa, è
possibile, ad avviso di questa Amministrazione, soltanto in presenza
delle condizioni sostanziali poste dal D.Lgs. n. 22/1997 (articoli
21, comma 1, e 23 riguardanti l'organizzazione dell'ambito
territoriale ottimale per la gestione unitaria dei rifiuti urbani e
assimilati, e art. 49, commi 7, 8 e 10 riguardanti la necessaria
operatività della tariffa base o di riferimento e dell'attivazione
del contributo del Consorzio nazionale degli imballaggi ai comuni che
attuano la relativa raccolta differenziata). La facoltà di
sperimentazione anticipata, già prevista dall'art. 49, comma 16, del
D.Lgs. n. 22/1997, ha trovato infatti conferma nella disposizione
contenuta nell'art. 31, comma 7, secondo periodo, della legge n.
448/1998 citata, che non consente l'adozione di una qualsiasi tariffa
ma soltanto di quella prevista dal D.Lgs. n. 22/1997 (vedi il
riferimento testuale e "la tariffa") in quanto, trattandosi di
prestazione patrimoniale imposta (soggetta come tale alla riserva di
legge di cui all'art. 23 della Costituzione), non può prescindersi
di criteri e condizioni posti dall'art. 49 del citato D.Lgs. n.
22/1997 quale unica alternativa alla vigente tassa.
Come chiarito nel predetto comma 7, secondo periodo, le delibere
regolamentari, che introducono e disciplinano la tariffa in via
sperimentale (come quelle che in futuro la introdurranno a regime),
non sono ovviamente soggette all'esame del Ministero delle finanze,
cui spetta soltanto rilevare la sussistenza o meno delle condizioni
per la legittima disapplicazione della normativa sulla tassa, dopo
l'esame degli organi regionali di controllo sulla competenza, la
forma e la procedura della deliberazione (art. 17, comma 41, della
legge n. 127/1997). In mancanza delle indicate condizioni di legge la
deliberazione di sperimentazione può essere oggetto di censure in
sede amministrativa o giurisdizionale.
Ai fini della gestione della tariffa sperimentale nel corso del
1999 si evidenzia la modifica apportata all'art. 49 sopracitato con
l'art. 1, comma 23, della legge n. 426/1998 che, in via transitoria
("Fino al 1 gennaio 2000") e salvo diverso accordo con il gestore del
servizio, attribuisce all'ente locale l'applicazione e riscossione
del "corrispettivo della raccolta e dello smaltimento" dei rifiuti
urbani (e assimilati) in via diretta o con affidamento a terzi
secondo i poteri riconosciuti ai comuni in via generale dell'art. 52
del D.Lgs. n. 446/1997.
II - In ordine alle modifiche della normativa sulla tassa rifiuti,
si rileva che sono stati estesi all'annualità 1999:
a) la possibilità di considerare l'intero costo dello spazzamento
dei rifiuti solidi urbani esterni di cui all'art. 7 del D.Lgs. n.
22/1997 (art. 31, comma 23, della legge n. 448/1998), ferma restando
la facoltà di dedurre, al predetto titolo una quota non superiore al
15% del costo complessivo del servizio di nettezza urbana (art. 61,
comma 3-bis, del D.Lgs. n. 507/1993 come inserito con l'art. 3, comma
68, lettera b, della legge n. 549/1995);
b) il trattamento di esonero totale delle aree accessorie e
pertinenziali di cui all'art. 6 del D.L. n. 328/1997 convertito con
la legge n. 410/1997 (art. 1, comma 3, del D.L. 26 gennaio 1999, n.
8, convertito nella legge n. 75/1999) assicurando così la
continuità del trattamento fiscale di tali aree fin dal 1 gennaio
1984.
III - In merito al regime fiscale applicabile nel caso di rifiuti
urbani assimilati ai sensi dell'art. 21, comma 2, lettera h, del
D.Lgs. n. 22/1997 si ribadisce, in relazione a talune incertezze
sorte nella prassi, che l'esonero della privativa comunale
(esclusione dell'obbligo di conferire al servizio pubblico di tali
rifiuti) ha luogo soltanto nel caso che sia dimostrato a consuntivo
l'avvio al recupero attraverso idonea documentazione (art. 10, commi
3 e 15, del D.Lgs. n. 22/1997 o, qualora non sia previsto l'obbligo
del formulario di identificazione, altra documentazione con
attestazione di ricevuta da parte dell'impresa, incaricata del
trattamento), fermi restando la qualificazione ed il regime di
rifiuto assimilato, che continua ad operare nei confronti dei
soggetti che non destinano al recupero i rifiuti predetti. Di
conseguenza spetta al produttore che ha avviato oggettivamente ed
effettivamente i rifiuti al recupero, non la detassazione di
superfici ma una riduzione della misura di tariffa (art. 67, comma 2,
del D.Lgs. n. 507/1993 e art. 49, comma 14, del D.Lgs. n. 22/1997),
sulla base dei criteri da stabilire con un'apposita norma
regolamentare (circolari n. 95/E del 22 giugno 1994 e n. 119/E del 7
maggio 1998), che tenga conto, da una parte, della non
proporzionalità dei costi generali, fissi, collettivi e comuni e,
dall'altra, dell'esigenza di incentivare il riciclo di rifiuti
rapportando proporzionalmente la riduzione dell'entità del recupero
rispetto alla produzione complessiva dei rifiuti.
Circa la misura della riduzione della tassa si ritiene, per quanto
sopra detto e per esigenze di semplificazione, che la stessa possa
essere calcolata in base ad un coefficiente attenuato di
proporzionalità ai rifiuti destinati al recupero, eventualmente
ancorato alle percentuali obbligatorie di raccolta differenziata e di
recupero e riciclo prescritte dalle direttive comunitarie (articoli
24 e 37 del D.Lgs. n. 22/1997). Il valore massimo di tale
coefficiente va comunque determinato in modo che, anche nel caso di
documentato recupero totale dei rifiuti assimilati, non comporti
l'esonero integrale del prelievo per tener conto del residuo carico
relativo ai costi comuni e collettivi da coprire con la tassa (vedi
anche risoluzione n. 16/E del 9 febbraio 1999). Nel caso della
tariffa sperimentale (art. 49, comma 14, del D.Lgs. n. 22/1997) o di
applicazione del metodo dei rifiuti effettivamente conferiti di cui
all'art. 65, comma 1, seconda parte, del D.Lgs. n. 507/1993, la
determinazione della riduzione è facilitata dall'introduzione delle
quote, fissa e variabile, di tariffa.
Con l'occasione è opportuno rilevare che, essendo stato prorogato
fino al 30 giugno 1999 il termine per adeguare alla normativa recata
dal D.Lgs. n. 22/1997 la gestione dei residui tuttora esclusi dal
regime dei rifiuti, compresi i cosiddetti "mercuriali" di cui al D.M.
5 settembre 1994 (art. 57, comma 5, del D.Lgs. n. 22 modificato
dall'art. 49, comma 2, della legge n. 448/1998), tali residui non
possono essere considerati rifiuti (nè speciali nè suscettibili di
assimilazione). Pertanto le superfici, su cui di regola i medesimi si
producono, non possono essere esonerate, ai sensi dell'art. 62, comma
3, del D.Lgs. n. 507/1993, fino alla predetta data dalla tassa per lo
smaltimento dei rifiuti semprechè l'ente territoriale abbia
assimilato agli organi i rifiuti prodotti su tali superfici in
aggiunta ai residui in questione. Ovviamente la tariffa ordinaria
sarà applicabile in misura ridotta in relazione alla minore entità
dei rifiuti assimilati secondo i criteri già a suo tempo forniti con
la circolare n. 95/E del 22 giugno 1994.
IV - In ordine alle deliberazioni regolamentari e tariffari e
adottate nel termine ultimo del 31 marzo 1999 (art. 1 del D.L. n. 8
del 1999 citato) si deve ritenere legittima l'eventuale introduzione
con effetto dal 1999, in base ai più ampi poteri regolamentari
riconosciuti dall'art. 52 del D.Lgs. n. 446/1997, di disposizioni
derogatorie della disciplina sostanziale o procedimentale del D.Lgs.
n. 507/1993, semprechè le stesse non riguardino i soggetti passivi
(occupante stabile a vario titolo o di fatto), la definizione della
fattispecie imponibile (superfici coperte o scoperte a qualsiasi uso
esclusivo adibite e suscettibili di produrre rifiuti, eccettuate le
superfici coperte o scoperte condominiali o quelle scoperte
accessorie e pertinenziali) ed il limite del prelievo. Al riguardo si
precisa che non è preclusa l'eventuale adozione di più esatti
metodi di ripartizione del carico in relazione all'attitudine
effettiva a produrre rifiuti (ad es. adozione di uno dei due metodi
di cui al comma 1 dell'art. 65 citato, introduzione di un
coefficiente correttivo rapportato al numero dei componenti del
nucleo familiare), anche se le possibilità comporta un maggior
carico nei confronti di alcune utenze compensato da un minor carico
su altre utenze (ad es. con nuclei minori); si tratterebbe in tale
ipotesi non di un aggravio di impostazione ma di una più equa ed
efficiente ripartizione del carico sempre in relazione al criterio
base o strutturale della produttività ovvero della produzione
effettiva di rifiuti.
Peraltro rimane fermo il potere comunale di prevedere, a titolo di
agevolazione, una riduzione del carico nei confronti di utenti in
disagio economicosociale o di soggetti meritevoli sotto altro profilo
non contrastante con i principi dell'ordinamento, salva la copertura
della "spesa fiscale" ai sensi dell'art. 67, comma 3, del D.Lgs. n.
507/1993.
In ordine alla tempestività delle deliberazioni, si ribadisce che
il termine generale (31 marzo per il 1999) è decadenziale soltanto
per le deliberazioni tariffarie non anche per quelle regolamentari,
le quali però se adottate dopo il termine, hanno effetto a decorrere
dall'anno successivo ai sensi dell'art. 52 del D.Lgs. n. 446/1997.
Infine le deliberazioni che si configurano come atti dovuti (a
seguito di controllo, di sentenza e di prevedibile violazione
dell'obbligo di copertura in base alle risultanze contabili ecc.) non
sono vincolate al termine decadenziale in questione.
V - Sulla sussistenza del presupposto di imponibilità in ordine a
talune fattispecie che hanno formato oggetto di recenti decisioni
giurisdizionali (cantine, garage di abitazioni, arenili in
concessione e simili) si ribadisce in via generale che la minore
potenzialità di rifiuti di una superficie in uso (non accessoria o
pertinenziale, nè produttiva di rifiuti speciali o pericolosi) non
dà luogo ad esonero per mancanza del presupposto (attitudine a
produrre apprezzabili rifiuti: art. 62, comma 2, del D.Lgs. n.
507/1993) ma giustifica l'attenuazione della misura della tariffa
unitaria del complesso ovvero può determinare la individuazione di
una sottocategoria (ad es. abitazioni con una determinata incidenza
percentuale di superfici destinate a cantina, garage e ripostigli,
stabilimenti balneari con determinata incidenza dell'arenile
operativo non attrezzato, ecc.) rispetto alla categoria di base
(abitazioni o stabilimenti ordinari con incidenza inferiore di tali
locali o superfici).
D'altra parte l'esonero (illegittimo) di superfici (non accessorie
o pertinenziali) a bassa produttività di rifiuti facenti parte di un
complesso indurrebbe comunque ad apportare un aumento tariffario per
le superfici tassate dell'intera categoria, stante l'invarianza dei
rifiuti totali.
VI - In tema di accertamento di annualità anteriori per i comuni
che hanno introdotto la tariffa sperimentale ai sensi dell'art. 49,
comma 16, del D.Lgs. n. 22/1997 in presenza delle condizioni
sostanziali sopraindicate, si precisa che la normativa sulla tassa,
ferma restando la sua disapplicazione a decorrere dall'introduzione
della tariffa, continuerà ad avere effetto ai fini dell'accertamento
e riscossione dei tributi (tassa rifiuti, addizionali ex Eca e
tributo provinciale) e delle sanzioni fino alla scadenza dei termini
di accertamento e di iscrizione a ruolo delle singole annualità in
relazione ai presupposti verificatisi fino alla data di introduzione
della tariffa (ciò in linea con i nuovi criteri recentemente
adottati con la circolare n. 188/E del 16 luglio 1998, punto 4.16,
che ha escluso la necessità della conferma espressa del potere di
accertamento dei tributi soppressi o non più applicabili).
VII - Circa la liquidazione e riscossione ordinaria della tassa, si
evidenzia che con il citato art. 31, comma 24, della legge n.
448/1998 è stata ripristinata a regime la disposizione, già
introdotta con D.L. n. 492/1996 poi decaduto per mancata conversione,
che, a modifica dell'originario art. 72, comma 1, del D.Lgs. n.
507/1993, consente di effettuare entro l'anno successivo a quello di
competenza la reiscrizione a ruolo, la liquidazione e iscrizione
ordinaria o suppletiva delle nuove denunce e di eventuali
accertamenti notificati entro tale termine nonchè l'iscrizione a
ruolo suppletivo entro l'anno successivo a quello della presentazione
della denuncia tardiva o della notifica dell'accertamento effettuato
posteriormente al suddetto termine semprechè tempestiva rispetto ai
termini di cui all'art. 71 del citato decreto legislativo.
In via transitoria vengono altresì riaperti fino al 31 dicembre
1999 (art. 31, comma 24) i termini ordinari di iscrizione a ruolo a
pena di decadenza delle annualità 1995, 1996 e 1997.
Per il 1998 si ritiene che il termine decadenziale di iscrizione a
ruolo, previsto dall'originario art. 72, comma 1 (formazione e
consegna del ruolo entro il 15 dicembre dell'anno di competenza),
possa essere esteso anche in tal caso al 31 dicembre 1999, stante il
chiaro intendimento normativo di introdurre un più lungo termine di
iscrizione a ruolo, prevedendo altresì la proroga del termine di
iscrizione a ruolo anche per le annualità anteriori (1995, 1996 e
1997).
VIII - In relazione a talune perplessità insorte circa
l'imponibilità agli effetti dell'IVA delle somme dovute ai comuni
per il servizio di smaltimento dei rifiuti solidi urbani ed
assimilati reso entro il 31 dicembre 1998 e riscosse successivamente
anche nel caso che nel 1999 sia stata comunque introdotta in via
sperimentale la tariffa ai sensi dell'art. 31, comma 7, della legge
n. 448/1998, si ritiene che, trattandosi di riscossioni a titolo di
tassa riguardanti rapporti tributari insorti precedentemente al 1999
in vigenza della normativa di cui agli articoli 58 e seguenti del
D.Lgs. n. 507/1993, non si verifichi il presupposto impositivo
dell'IVA, come espressamente previsto dall'art. 6, comma 13, del
collegato alla Finanziaria in corso di pubblicazione.
IX - Si precisa infine che, ai sensi dell'art. 49, comma 17, del
D.Lgs. n. 22/1997, il tributo provinciale per il finanziamento dei
compiti di tutela ambientale, istituito con l'art. 19 del D.Lgs. n.
504/1992, è confermato quale entrata tributaria e pertanto resta
disciplinato, salvo eventuale intervento legislativo, dalla normativa
sulla tassa per lo smaltimento dei rifiuti anche nel caso che questa
sia sostituita, in via sperimentale o definitiva, dalla tariffa
introdotta dal predetto art. 49 del D.Lgs. n. 22/1997, sulle cui
misure tariffarie dovrà necessariamente essere calcolata la
percentuale stabilita dalla provincia ai sensi dell'art. 19 del
D.Lgs. n. 504/1992, in forza della predetta avvenuta riconferma del
tributo in sede di disciplina legislativa della nuova tariffa
sostitutiva della tassa.
Le direzioni regionali delle entrate vorranno fornire assistenza
nella materia agli enti locali interessati curando altresì la
trasmissione della presente agli enti rientranti nel proprio ambito
territoriale.
Il direttore generale
del Dipartimento delle entrate
Romano