1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 7-10-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 196 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 febbraio 2015
Ordinanza del 2 febbraio 2015 del Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Ministero per i beni e le attivita' culturali ed altri contro Camping Calu' di Carlo del Mastro &amp; C. Sas ed altri. Edilizia e urbanistica - Turismo - Norme della Regione Campania - Strutture territoriali ricettive all'aria aperta - Previsione che le unita' abitative per il soggiorno di turisti quali tende ed altri mezzi autonomi di pernottamento, quali roulottes, maxi caravan e case mobili, anche se collocati permanentemente entro il perimetro delle strutture ricettive regolarmente autorizzate, non costituiscono attivita' rilevanti ai fini urbanistici, edilizi e paesaggistici, a condizione che conservino meccanismi di rotazione in funzione, non possiedano alcun collegamento di natura permanente al terreno e gli allacciamenti alle reti tecnologiche, gli accessori e le pertinenze siano removibili in ogni momento - Violazione del principio di uguaglianza per l'irragionevole disparita' di trattamento con l'usuale regime autorizzativo proprio del restante spazio del vincolo e riguardo a tutti gli altri manufatti a destinazione turistica - Lesione del principio di tutela del paesaggio - Violazione del principio di tutela della salute - Violazione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente - Violazione della sfera di competenza legislativa concorrente statale in materia di governo del territorio per il contrasto con i principi fondamentali posti dalla legislazione statale in materia. - Legge della Regione Campania 15 marzo 2011, n. 4, art. 1, comma 129. - Costituzione, artt. 3, 9, 32 e 117, commi secondo, lett. s), e terzo. (15C00290) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 7-10-2015)

IL CONSIGLIO DI STATO
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 4237 del 2014, proposto da: Ministero per i beni e
le attività culturali, Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare in persona dei rispettivi ministri in carica,
ente Parco nazionale del Cilento e Vallo di Diano in persona del
presidente in carica, tutti rappresentati e difesi dall'Avvocatura
generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Contro Camping Calù di Carlo del Mastro &amp; C. s.a.s. in persona
del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso
dall'avvocato Antonio Brancaccio, domiciliatario in Roma, Via
Taranto, 18;
nei confronti di Comune di Montecorice;
e con l'intervento di ad opponendum Associazione regionale dei
complessi turistici ricettivi all'aria aperta Faita Campania in
persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa
dagli avvocati Pasquale D'Angiolillo e Laura Clarizia, con domicilio
eletto presso Guido Rinaldi in Roma, via Casperia, 30;
Cilento turismo.it - unione delle associazioni turistiche del
Cilento e Vallo di Diano in persona del legale rappresentante in
carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Pasquale D'Angiolillo e
Alberto La Gloria, con domicilio eletto presso Guido Rinaldi in Roma,
via Casperia, 30;
Per la riforma della sentenza del T.A.R. Campania - Sez. staccata
di Salerno: Sezione I n. 2253/2013, resa tra le parti, concernente
demolizione opere abusive e ripristino stato dei luoghi.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dei soggetti in
epigrafe indicati;
Visto l'appello incidentale proposto dalla società Camping
Calù;
Visti gli atti di intervento delle associazioni in epigrafe
indicate;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2014 il
consigliere Carlo Mosca e uditi per le parti l'avvocato dello Stato
Varone, l'avvocato Brancaccio e l'avvocato Alberto La Gloria per sè
e per delega dell'avvocato Laura Clarizia;
Affidata dal Presidente l'estensione del provvedimento al
consigliere Roberta Vigotti;
Il Ministero per i beni e le attività culturali, il Ministero
dell'ambiente e l'Ente parco nazionale del Cilento e Vallo di Diano
chiedono la riforma della sentenza, in epigrafe indicata, con la
quale il Tribunale amministrativo della Campania ha accolto il
ricorso proposto dalla società Camping Calù, che gestisce l'omonima
struttura sita nel territorio del suddetto parco nazionale, avverso
l'ordinanza direttoriale n. 3 del 26 gennaio 2012, recante
ingiunzione di demolizione di nuove costruzioni (case mobili,
strutture in ferro e roulottes) realizzate in assenza di titolo
autorizzatorio, in particolare dell'autorizzazione di cui all'art. 13
(nulla osta), comma 1, della legge 6 dicembre 1991, n. 349 (Legge
quadro sulle aree naturali protette), a norma del quale il rilascio
di concessioni o autorizzazioni relative ad interventi, impianti ed
opere all'interno del parco è sottoposto al preventivo nulla osta
dell'Ente parco.
1) Il Tribunale amministrativo ha puntualizzato che
l'autorizzazione paesaggistica e il permesso di costruire rilasciati,
rispettivamente, l'11 gennaio 2011 e l'11 marzo 2011, non riguardano
le opere contestate e ha osservato che il provvedimento impugnato non
esorbita dalle competenze dell'Ente parco, poichè la qualificazione
dei manufatti di cui è causa in termini di «nuova costruzione» ai
sensi dell'art. 3, comma 1, lett. e) del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380
(cioè in chiave urbanistico-edilizia) è funzionale all'esercizio
del potere demolitorio conseguente alla mancata acquisizione del
predetto nulla osta, e quindi trova la propria causa nell'elusione
del potere spettante all'Ente stesso a tutela degli interessi
ambientali di cui è titolare. Il primo giudice ha invece giudicato
fondata la censura relativa all'incompetenza del direttore del Parco
a emanare il provvedimento impugnato. La potestà
sanzionatorio-ripristinatoria di cui all'art. 29, comma 1, della
citata legge n. 394 del 1991 prevede, infatti, che "il legale
rappresentante dell'organismo di gestione dell'area naturale
protetta, qualora venga esercitata un'attività in difformità dal
piano dal regolamento o dal nulla osta, dispone l'immediata
sospensione dell'attività medesima ed ordina in ogni caso la
riduzione in pristino a spese del trasgressore", e, ai sensi
dell'art. 6, comma 5, dello statuto del Parco, approvato dal
Ministero dell'ambiente in data 22 dicembre 1998, è il presidente
che "qualora venga esercitata una attività in difformità dal Piano
per il Parco, dal regolamento o dal nulla osta, dispone la
sospensione dell'attività medesima ed ordina in ogni caso la
riduzione in pristino a spese del trasgessore"; analoga disposizione
è contenuta nell'art. 2, comma 3, lett. f), del regolamento di
organizzazione del Parco, adottato il 13 agosto 1998, secondo cui il
presidente "adotta ogni provvedimento relativo alle misura di tutela
e conservazione dell'ambiente di cui agli art. 6 sesto comma e art.
29 della legge 394/1991".
La sentenza impugnata ha anche valorizzato il peso che assume, ai
fini qualificatori delle opere considerate, l'art. 1, comma 129,
della legge regionale della Campania 15 marzo 2011, n. 4, che
sancisce, ricorrendo tutte le condizioni da esso contemplate,
l'irrilevanza urbanistico-edilizia e paesaggistica delle cosiddette
case mobili: il provvedimento impugnato sarebbe, pertanto,
illegittimo in quanto non avrebbe considerato che detta norma non
esclude dal relativo regime derogatorio le case mobili anche
«collocate permanentemente», ed esenta quindi l'intervento de quo
dall'obbligo della preventiva acquisizione di qualsivoglia titolo
abilitativo.
II) Avverso la sentenza impugnata hanno proposto appello le
Amministrazioni in epigrafe indicate; la società Camping Calù ha
svolto appello incidentale, limitatamente alla parte reiettiva della
censura di difetto di attribuzione all'Ente parco del potere
esercitato.
II.2) La prima censura svolta con l'appello principale, relativa
alla incompetenza del direttore del Parco ad assumere il
provvedimento ripristinatorio, è fondata.
L'art. 29 della legge n. 394 del 1991 prevede, come ha osservato
il Tribunale amministrativo, la competenza del rappresentate legale
dell'organismo di gestione dell'area protetta ad adottare le misure
sanzionatorie, che lo statuto e il regolamento di organizzazione
dell'Ente parco individuano nel presidente, ma tale norma deve essere
coordinata con i principi affermati per la prima volta dal d.lgs. 3
febbraio 1993, n. 29, poi dal d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, dal d.lgs.
30 marzo 2001, n. 165 e dal d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380 circa i
poteri dei dirigenti. Il citato d.lgs. n. 165 del 2001 offre, come
hanno rilevato gli appellanti, un dato decisivo laddove, all'art. 4,
commi 2 e 3, precisa che l'adozione degli atti e dei provvedimenti
amministrativi spetta ai dirigenti, e che le relative attribuzioni
"possono essere derogate soltanto espressamente e ad opera di
specifiche disposizioni legislative". E poichè ai sensi dell'art. 9,
comma 11 della legge n. 394 al direttore dell'Ente parco spetta la
qualifica dirigenziale, egli deve ritenersi legittimato all'adozione
dei provvedimenti di demolizione, che rientrano, come conferma l'art.
6, comma 6, della legge n. 394 del 1991, nelle competenze proprie
dell'Autorità di gestione.
Tale completa e inderogabile attribuzione, derivante dalla
separazione dei ruoli e delle competenze tra gli organi di indirizzo
politico e gli organi dirigenziali e, in generale, di gestione, che
costituisce principio fondamentale ai sensi dell'art. 117 della
Costituzione, nonchè nonna fondamentale di riforma economico-sociale
della Repubblica, ai sensi dell'art. 1, comma 3, del d.lgs. n. 165
del 2001, evidenzia l'errore della sentenza impugnata, dato che
nessun rilevo, contrariamente a quanto ha ritenuto il Tribunale
amministrativo, possono avere le difformi indicazioni contenute nello
statuto dell'Ente parco e nel relativo regolamento di organizzazione,
data la graduazione di forza che appartiene alle diverse fonti
normative.
L'appello, sul punto, è quindi meritevole di essere accolto.
II.3) Gli appellanti contestano poi la sentenza laddove ha
ritenuto che, in applicazione dell'art. 1, comma 129, della legge
regionale della Campania 15 marzo 2011, n. 4 (finanziaria regionale
per il 2011), le opere in discorso fossero esentate dall'obbligo di
acquisizione dei titoli edilizi e paesaggistici.
La disposizione appena citata sostituisce gli artt. 2 e 3 della
legge regionale della Campania 26 marzo 1993, n. 13 (Disciplina dei
complessi turistico-ricettivi all'aria aperta) ed è del seguente
tenore: campeggi sono esercizi ricettivi aperti al pubblico a
gestione unitaria, attrezzati in aree recintate per la sosta in
apposite piazzole e per il soggiorno di turisti provvisti, di norma,
di unità abitative quali tende ed altri mezzi autonomi di
pernottamento, quali roulotte, maxi caravan e case mobili. Tali
installazioni anche se collocate permanentemente entro il perimetro
delle strutture ricettive regolarmente autorizzate, non costituiscono
attività rilevanti ai fini urbanistici, edilizi e paesaggistici. A
tal fine i predetti allestimenti devono: conservare i meccanismi di
rotazione in funzione, non possedere alcun collegamento di natura
permanente al terreno e gli allacciamenti alle reti tecnologiche, gli
accessori e le pertinenze devono essere removibili in ogni momento".
In base alla lettera della norma, l'installazione dei manufatti
di cui è causa (trentuno case mobili, quattro strutture in ferro e
sette roulottes), non necessiterebbe di previa autorizzazione, ai
fini edilizio-urbanistici, come ai fini paesaggistici, e quindi
l'ordinanza di demolizione impugnata difetterebbe del necessario
presupposto relativo alla mancanza di titoli autorizzatori, e, in
particolare, del nulla osta dell'Ente parco di cui all'art. 13 della
legge n. 347 del 1991, sopra ricordata. A tale esenzione non sarebbe
di ostacolo la stabile collocazione nel terreno, dato che l'art. 2
novellato della citata legge regionale dispone che I campeggi possono
essere dotati di pianole con unità abitative proprie con tende o
altri allestimenti stabili o mobili dell'azienda destinati al
soggiorno di turisti non provvisti di mezzi propri, in misura non
superiore al 30 per cento del numero complessivo delle piazzole
autorizzate.
In applicazione della norma in discorso, pertanto,
l'installazione nell'ambito del campeggio di allestimenti anche
permanenti e la collocazione, anche permanente, di case mobili non
sconterebbe il previo assenso edilizio o paesaggistico, sicchè
l'appello dovrebbe, sul punto, essere respinto.
Il giudizio dunque non può essere definito indipendentemente
dalla risoluzione della questione di legittimità costituzionale di
cui appresso.
È il caso allora di rilevare che una tale previsione contrasta
la consolidata giurisprudenza, non soltanto amministrativa, in tema
di necessità del titolo edilizio per le c.d. 'case mobilì e in
generale per le costruzioni non effettivamente precarie: per tali
(costruzioni precarie) essendo da lungo tempo consolidata l'accezione
che debbano intendersi solo le costruzioni destinate per loro natura
ad una durata provvisoria e delimitata nel tempo (indipendentemente
dalla caratteristica materiale della incorporazione o infissione al
suolo). Vale a dire, la disposizione regionale contrasta vuoi il
concetto di costruzione quale trasformazione territoriale
giuridicamente rilevante - e perciò da sottoporre al vaglio
amministrativo di compatibilità -per i principi fondamentali in
materia urbanistica ed edilizia (cfr. artt. art. 3, comma 1, lett. e)
e 10 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380), cioè nella materia di
legislazione concorrente "governo del territorio" ai sensi dell'art.
117, terzo comma, Cost.; vuoi il concetto di-modificazione di rilievo
paesaggistico, rimessa alla legislazione esclusiva dello Stato in
materia di "tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni
culturali" ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lett. s) (art. 146
d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42), e per la quale valgono analoghe
considerazioni per il profilo della 'precarietà e della necessità
del vaglio amministrativo di compatibilità (autorizzazione
paesaggistica) (la precarietà è esclusa financhè se il manufatto
ha carattere meramente stagionale: cfr. Cons. Stato, VI, 7 settembre
2012, n. 4759 e 4762; 18 settembre 2013, n. 4642; 1 dicembre 20143,
n. 5934) (per la giurisprudenza penale v. ad es. Cass, III, 15
ottobre 1999, Di Tommaso; 25 settembre 2012, n. 38525).
È il caso di aggiungere che per la consolidata giurisprudenza
rilevava, tra l'altro, la necessità del titolo edilizio per
costruzioni come quelle in discorso, quand'anche all'interno di
campeggi (cfr. Cons. Stato, V, 22 aprile 1976, n. 651), tanto da dar
luogo, in caso di difetto, alla configurabilità di lottizzazioni
abusive (es. Cass., III, 18 dicembre 2012, n. 4129; 14 maggio 2013,
n. 37572; 4 giugno 2013, n. 29731; 24 settembre 2013, n. 41479).
Non v'è dubbio, pertanto, che la disposizione regionale in
parola del marzo 2011 - abbia innovato alle rammentate leggi dello
Stato. Nello stabilire infatti che tali manufatti "non costituiscono
attività rilevanti ai fini urbanistici, edilizi e paesaggistici", si
sottrae alla valutazione di compatibilità sia dal punto di vista
edilizio che dal punto di vista paesaggistico.
È, peraltro il caso di rilevare che ai sensi dell'art. 3, comma
5, lett. e.5) d.P.R. n. 380 del 2001 per "interventi di nuova
costruzione" si intendevano comunque "l'installazione di manufatti
leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere,
quali roulottes, campens, case mobili, imbarcazioni, che siano
utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi,
magazzini e simili, e che non siano diretti a soddisfare esigenze
meramente temporanee".
La disposizione è poi stata integrata dall'art. 41, comma 4,
d.-l. 21 giugno 2013, n. 69, convertito con modd. dalla legge 9
agosto 2013, n. 98 e quindi dall'art. 10-ter, comma 1, d.-1. 28 marzo
2014, n. 47, convertito con modd. dalla l. 23 maggio 2014, a 80. -
con l'aggiunta della seguente espressa eccezione: «è salvo che siano
installati, con temporaneo ancoraggio al suolo, all'interno di
strutture ricettive all'aperto, in conformità alla normativa
regionale di settore, per la sosta ed il soggiorno di turisti".
È il caso di rilevare che quest'eccezione statale è successiva
alla vicenda amministrativa per cui è causa (l'atto impugnato
essendo del 26 gennaio 2012, cioè di quasi un anno e mezzo prima),
è successiva alla legge regionale in parola del marzo 2011, e
concerne solo - per la sedes materile in cui è stata introdotta (il
Testo unico in materia edilizia) - il profilo edilizio, ma non anche
quello paesaggistico, della rilevanza di siffatti manufatti.
III) Il Collegio dubita della conformità a Costituzione della
norma regionale citata, e ritiene la questione rilevante, dato che
raccoglimento del profilo dell'appello già esaminato non esaurisce
l'ambito della decisione, poichè l'annullamento disposto dal
Tribunale amministrativo dovrebbe essere confermato ove anche un solo
aspetto di illegittimità tra quelli rilevati dalla sentenza fosse
condivisibile.
III.2) A conferma della rilevanza della questione vale anche
l'infondatezza dell'appello incidentale, che contesta in nuce
l'appartenenza all'Ente parco della competenza sanzionatoria e/o
ripristinatoria.
Sul punto la sentenza merita conferma, dal momento che l'art. 29,
comma 1, della legge n. 394 del 1991 è chiaro nell'attribuire al
legale rappresentante dell'organismo di gestione dell'area naturale
protetta il potere di ordinare la riduzione in pristino delle opere
realizzate in difformità "dal piano, dal regolamento o dal nulla
osta", e, quindi, a fortiori, in assenza della prescritta
autorizzazione. Tale potere concorre con quello appartenente al
Comune ai sensi degli artt. 31 e 41 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380,
dato che ambedue le Amministrazioni sono coinvolte, con funzioni
proprie, nel procedimento complessivamente volto alla verifica degli
interventi edilizi che si esprimono nel territorio di aree naturali
protette (cfr. Cons. Stato, VI, 21 giugno 2011, n. 3723; IV 26 luglio
2011, n. 4461).
Inoltre bene il primo giudice ha considerato che l'atto impugnato
non esorbita dalle competenze dell'Ente parco quando qualifica - ai
sensi dell'esercizio del potere di previo nulla osta di cui all'art.
13 legge n. 349 del 1991 - i manufatti come "nuova costruzione" -
ciò che rileva (anche) ai sensi dell'art. 3, comma 1, lett. e),
d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (cioè dal punto di vista
urbanistico-edilizio) - perchè si tratta di qualificazione che è
funzionale all'esercizio del potere demolitorio conseguente alla
mancata acquisizione del nulla osta dell'art. 13 legge n. 394 del
1991, e quindi ha causa nell'elusione del potere dell'ente a tutela
degli interessi ambientali; e comunque, a tutto concedere, si tratta
di qualificazioni parallele a quelle paesaggistiche ed ambientali. Si
deve anche aggiungere che analoga considerazione va fatta per quanto
attiene il procedimento di autorizzazione paesaggistica, vale a dire
ai fini della formazione del provvedimento dell'art. 146 d.lgs. 22
gennaio 2004, n. 42: cioè ai fini della valutazione di intervento
necessitante di autorizzazione paesaggistica.
Invero, non vi sarebbe luogo al nulla osta dell'art. 13 se non vi
fosse luogo al titolo edilizio ovvero alla autorizzazione
paesaggistica.
III.3) Quanto alla non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale, essa si pone sotto diversi profili e
diverse previsioni costituzionali: le quali vengono qui a emergere in
relazione alla detta strumentalità del nulla osta dell'art. 13 l. n.
349 del 1991 sia in rapporto alla sequenza procedimentale inerente il
titolo edilizio, sia in rapporto alla sequenza procedimentale
inerente l'autorizzazione paesaggistica (casi per i quali non vi
sarebbe ragione del previo nulla osta se non vi fosse necessità
dell'atto abilitativo cui questo strumentale), sia in riferimento di
per se stesso al nulla osta medesimo. Così standO le cose,
anzitutto, la questione si pone dal punto di vista della coerenza con
i principi fondamentali in materia di governo del territorio, posti -
al tempo in cui questa l.r. Campania 15 marzo 2011, n. 4 entrò in
vigore, con il rammentato testo all'epoca vigente dell'art. 3, comma
5, lett. e.5) d.P.R. n. 380 del 2001: previsione che non contemplava
la rammentata integrazione, posta solo successivamente dalle
disposizioni citate. Sicchè introdurre nel marzo 2011 una
disposizione di legge regionale come quella qui in esame, equivaleva
a contrastare l'art. 117, terzo comma, Cosi, per contrasto con i
principi fondamentali posta dalla legislazione statale in materia di
governo del territorio, e segnatamente dall'allora vigente art. 3,
comma 5, lett. e.5) d.P.R. n. 380 del 2001.
In secondo luogo, la questione di legittimità costituzionale si
pone anche dal punto di vista strettamente paesaggistico, e cioè
della violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. s,), Cost.,
mediante la posizione di questa norma regionale in un materia che è
sottratta alla potestà legislativa regionale, e con il contenuto di
disapplicare la previsione generale dell'art. 146 d.lgs. 22 gennaio
2004, n. 42, sulla necessità dell'autorizzazione paesaggistica nelle
zone pesisticamente vincolate (si rammenta che l'art. 131, comma 3,
del Codice dei beni culturali e del paesaggio afferma: "Salva la
potestà esclusiva dello Stato di tutela del paesaggio quale limite
all'esercizio delle attribuzioni delle regimi e delle province
autonome di Trento e di Balzano sul territorio, le norme del presente
Codice definiscono i principi e la disciplina di tutela dei beni
paesaggistici'). In pratica la norma regionale in esame disapplica
automaticamente il regime di gestione del vincolo proprio delle zone
oggetto di vincolo paesaggistico (come la presente), la cui
attuazione ha nel vaglio che presiede all'autorizzazione
paesaggistica un elemento essenziale della complessiva funzione di
tutela. La previsione equivarrebbe, per portata pratica, a una
rimozione ex lege degli effetti del vincolo all'indistinto interno di
tutti i campeggi, perchè ne sottrarrebbe gli ambiti alla valutazione
concreta di compatibilità paesaggistica: quasi degli spazi
affrancati dalla difesa dei valori paesaggistici solo perchè oggetto
di un'attività turistica e per volontà di chi ne intraprende la
realizzazione (è appena il caso di rilevare come quell'argomento
provi troppo, perchè allora qualsivoglia manufatto turistico - e non
solo quello dei campeggi - dovrebbe, paradossalmente, restare indenne
dalla concreta valutazione propria della autorizzazione
paesaggistica: praticamente una consistente parte dei territori
paesisticamente vincolati). Il che va a comportare del pari una
violazione dell'art. 9, secondo comma, della. Costituzione, perchè
sottrae la corrispondente porzione del paesaggio vincolato alla
pubblica funzione di tutela; e va a comportare, infine, una
violazione dell'art. 3 della Costituzione, per l'irragionevole
disparità di trattamento con l'usuale regime autorizzatorio proprio
del restante spazio del vincolo e riguardo a tutti gli altri
manufatti a destinazione turistica.
Ma vi è anche un terzo profilo di sospetta costituzionalità,
giacchè qui ci si trova all'interno di un parco - il Parco Nazionale
del Cilento`g Vallo di Diano - istituito ai sensi della legge 6
dicembre 1991, n. 694 (Legge quadro sulle aree protette) e la
disposizione regionale in questione opera anche all'interno dei
parchi. A questi riguardi, vale ricordare che il nulla osta dell'art.
13 l. n. 349 del 1991, svolge, pur nei procedimenti indicati, una sua
autonoma funzione di valutazione della compatibilità dell'intervento
con l'ordinamento del singolo parco, vale a dire con previsioni di
diretta tutela dell'ambiente; e che ai sensi del rammentato art. 117,
secondo comma, lett. s) della Costituzione, la materia della tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali appartiene alla
competenza esclusiva dello Stato; e che rientra nell'ambito di tale
competenza esclusiva la materia delle aree protette, in cui la legge
n. 394 del 1991 costituisce fonte di principi fondamentali (Corte
costituzionale, 11 febbraio 2011, n. 44) ai fini della preservazione
dei livelli minimi uniformi su tutto il territorio nazionale, sicchè
rispetto alla suddetta materia la Regione esercita la propria
potestà legislativa senza potervi derogare, mentre può determinare,
sempre nell'ambito delle proprie competenze, livelli maggiori di
tutela. Negare che, per le indicate ragioni, debba esservi luogo al
nulla osta dell'art. 13, equivale a dire che in un ambito
ambientalmente qualificato come è un parco (e nazionale), si debba
prescindere dalla valutazione di compatibilità con i valori di quel
parco solo perchè si tratta di un campeggio.
Vale rammentare che il territorio dei parchi, siano essi
nazionali o regionali, ben può essere oggetto di regolamentazione da
parte della Regione, in materie riconducibili ai commi 3 e 4
dell'art. 117, terzo e quarto commi, della Costituzione, purchè in
linea con il nucleo minimo di salvaguardia del patrimonio naturale,
da ritenere per essa vincolante, sicchè la potestà legislativa
regionale non può derogarvi, mentre può determinare, sempre
nell'ambito delle proprie competenze, livelli maggiori di tutela
(cfr. anche Corte costituzionale, 23 gennaio 2009, n. 12, 3 marzo
2011, n. 70 e, per il principio generale, ex plurimis 22 luglio 2009,
n. 225 e 18 luglio 2014, n. 209).
Ne deriva che, sia in forza del valore di fonte di principi
fondamentali che spetta alla legge n. 394 del 1991, sia per
l'appartenenza alla competenza esclusiva dello Stato della materia
relativa alla tutela ambientale, nella quale rientra quella in cui
incide la suddetta legge regionale, sia, infine, in forza del
principio generale attinente alla corretta espressione dei poteri che
si svolgono sul territorio dichiarato di interesse nazionale, con
l'istituzione del relativo parco, non può che dubitarsi della
conformità ai parametri costituzionali dell'art. 1, comma 129, della
legge regionale n. 4 del 2011, laddove consente che opere
permanentemente infisse al suolo, e perciò destinate ad immutate con
carattere stabile l'assetto edilizio, urbanistico e paesistico di un
parco nazionale siano realizzate in assenza di qualsivoglia previo
scrutinio di compatibilità con gli interessi pubblici che su tale
territorio si esprimono.
III.4) Non solo sotto il profilo appena svolto la norma regionale
in questione è sospetta di infrazione ai parametri costituzionali.
Come ha più volte sottolineato questo Consiglio di Stato (per
tutte, sez. IV, 29 aprile 2014, n. 2222), l'art. 9 della Costituzione
pone la tutela del "paesaggio" tra i principi fondamentali
costituzionali, il che ne evidenzia il carattere di bene plimario ed
assoluto (Corte cost., 5 maggio 2006, nn. 182 e 183). Al tempo
stesso, la previsione-ha sia un valore autonomo, riferito alla forma
del territorio come elemento del patrimonio culturale, sia (collegata
ad altre previsioni, come quella dell'art. 32 Cost.) il significato
di una componente della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema.
Sintomo e applicazione della preminenza che la Costituzione
attribuisce al valore del paesaggio, in ipotesi di relazione con le
regole per la tutela ambientale, è l'ultima parte del comma 3
dell'art. 145 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n.42 (Codice di beni
culturali e del paesaggio), per cui "Le previsioni dei piani
paesaggistici [..] non sono derogabili da parte di piani, programmi e
progetti nazionali o regionali di sviluppo economico, sono cogenti
per gli strumenti urbanistici dei comuni; delle città metropolitane
e delle province, sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni
difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici,
stabiliscono norme di salvaguardia applicabili in attesa
dell'adeguamento degli strumenti urbanistici e sono altresì
vincolanti per gli interventi settoriali. Per quanto attiene alla
tutela del paesaggio, le disposizioni dei piani paesaggistici sono
comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti di
pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di
Settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali
protette",
La tutela del paesaggio rappresenta quindi un interesse
prevalente rispetto a qualunque altro interesse, pubblico o privato,
e deve pertanto essere anteposto sia alle esigenze
urbanistico-edilizie (cfr. Cons. Stato, VI, 13 settembre 2012
n.4875;. IV, 29 luglio 2003, n. 4351; IV 3 maggio 2005 n. 2079; V, 24
aprile 2013 n. 2265; VI, 22 marzo 2005, n. 1186), sia alla libera
iniziativa economica e alle facoltà del proprietario in ordine
all'utilizzo dei beni (per tutte, Cons. Stato, VI, 4 aprile 2011, n.
2083).
La norma regionale in esame appare, quindi, in contrasto anche
con l'art. 9 della Costituzione.
III.5) Inoltre, essa non appare coerente con il principio di
ragionevolezza, che costituisce il cardine dell'art. 3 della
Costituzione. L'esenzione da qualunque titolo autorizzatorio (e
quindi da qualunque controllo di conformità con la programmazione
edilizia, urbanistica e ambientale) degli interventi per la
realizzazione delle strutture per il tempo libero non appare motivato
nè in sè, alla luce cioè degli interessi pubblici coinvolti, nè
in rapporto con altre esigenze potenzialmente altrettanto, se non
preminentemente, degne di tutela: si vuol dire che, sia pur tenendo
doverosamente conto della discrezionalità del legislatore, è
scarsamente avvertibile la ragione per la quale interventi di
installazione di un campeggio debbano godere di un regime di favore
rispetto ad altre opere, destinate a fai fronte a diverse, più
pregnanti esigenze, aventi il medesimo impatto sul territorio.
IV) La valutazione di rilevanza e di non manifesta infondatezza
della questione di costituzionalità dell'art. 1, comma 129, della
legge regionale della Campania 15 marzo 2011, n. 4 impone la
sospensione del presente giudizio in attesa della definizione del
giudizio di costituzionalità.
È qui il caso di aggiungere che non viene sollevata questione di
legittimità costituzionale, per le medesime ragioni, della
previsione di legge nazionale di cui all'art. 3, comma 5, lett. e.5)
d.P.R. n. 380 del 2001 nei termini in cui è stato integrato dal
rammentato art. 41, comma 4, d.-l. 21 giugno 2013, n. 69, convertito
con modd. dalla legge 9 agosto 2013, n. 98 e dal rammentato art.
10-ter, comma 1, d.-l. 28 marzo 2014, n. 47, convertito con modd.
dalla legge 23 maggio 2014, n. 80 mediante l'aggiunta della seguente
espressa eccezione: "e salvo che siano installati, con temporaneo
ancoraggio al suolo, all'interno di strutture ricettive all'aperto,
in conformità alla normativa regionale di settore, per la sosta ed
il soggiorno di turisti". Si tratta infatti di disposizione
successiva - per quanto di sostanziale analogo tenore - quella per la
quale la questione è stata sollevata, e che non è stata invocata
nel caso di specie. Non compete a questo giudice remittente valutare
la coerenza di siffatta disposizione con quella per cui è sollevata
questione di legittimità costituzionale.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta),
non definitivamente pronunciando sull'appello principale e previa
reiezione dell'appello incidentale:
a) solleva questione di legittimità costituzionale dell'art
1, comma 129, della legge regionale della Campania 15 marzo 2011, n.
4, in riferimento agli articoli 117, secondo comma, lett. s) e terzo
comma, 9, 32 e 3 della Costituzione, sotto i vari profili di cui in
motivazione;
b) sospende il giudizio e ordina la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale;
c) dispone che, a cura della segreteria, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e al presidente del
consiglio dei ministri e sia comunicata ai presidenti delle due
camere del Parlamento. Spese al definitivo.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2
dicembre 2014 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppe Severini, Presidente
Maurizio Meschino, Consigliere
Roberta Vigotti, Consigliere, Estensore
Carlo Mosca, Consigliere
Bernhard Lageder, Consigliere

Il Presidente: Severini


L'estensore: Vigotti