1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 5-7-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 332 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 novembre 1988- 16 giugno 1989
N. 332 Ordinanza emessa il 22 novembre 1988 (pervenuta alla Corte costituzionale il 16 giugno 1989) dal tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, sul ricorso proposto da Guarnera Francesco contro il Ministero di grazia e giustizia. Sanzioni amministrative - Medici incaricati presso il servizio sanitario degli istituti di prevenzione e pena - Sospensione cautelare dall'incarico, in seguito a procedimento penale, senza corresponsione di assegni alimentari - Mancata previsione della corresponsione degli assegni alimentari come previsto per gli impiegati civili dello Stato - Ingiustificata disparita' di trattamento di situazioni analoghe, attesa l'affinita' di disciplina del rapporto di lavoro dei medici incaricati con quello degli impiegati civili dello Stato - Violazione del diritto a retribuzione sufficiente. (Legge 9 ottobre 1970, n. 740, art. 27, ultimo comma). (Cost., artt. 3 e 36). (089C0740) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 5-7-1989)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sulla domanda di sospensione
dell'esecuzione del provvedimento che è stato impugnato - in via
giurisdizionale - con il ricorso n. 1595/1988 proposto da Francesco
Guarnera rappresentato e difeso dall'avv. Pietro Paterniti La Via,
presso il cui studio in Catania alla via Conte Ruggero n. 9 ha eletto
domicilio, contro il Ministro in carica per la grazia e giustizia,
rappresentato e difeso dall'avvocatura distrettuale dello Stato, per
l'annullamento del decreto del 21 luglio 1988, a firma del
sottosegretario di Stato, sen. avv. Franco Castiglione, direzione
generale per gli ii.pp., ufficio settimo, serv. sanit., penit. prot.
n. 621929/1-INC/173, con il quale si disponeva la sospensione
cautelare dal servizio, a decorrere dal 6 luglio 1988, del sig.
Francesco Guarnera, sulla conoscenza, avvenuta attraverso una relata
ispettiva dell'esistenza di una comunicazione giudiziaria n. 295/88
del 24 giugno 1988 a carico dello stesso per i reati di cui agli
artt. 319, 324 e 479 del c.p.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero di grazia e
giustizia, con il patrocinio dell'avvocatura dello Stato;
Visti gli atti tutti della causa;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue;
F A T T O
Il ricorrente impugna il provvedimento del Ministero di grazia e
giustizia, prot. n. 621929/1 del 21 luglio 1988, con il quale a suo
danno è stata diposta la sospensione cautelare dal servizio,
essendogli stata notificata soltanto una comunicazione giudiziaria
con la quale gli è stato reso noto di essere indiziato dei reati di
cui agli artt. 319, 324 e 479 del c.p., sotto la forma della
continuazione.
Nel contempo, lo stesso ricorrente ha fatto anche domanda di
sospensiva del provvedimento di cui sopra, paventando un danno grave
ed irreparabile sia sotto il profilo economico, per la mancata
corresponsione di alcun assegno, ai sensi dell'art. 27, ultimo comma,
della legge del 9 ottobre 1970, n. 740, sia sotto il profilo della
dignità professionale.
I fatti sono avvenuti in Catania nel 1988.
D I R I T T O
Una sommaria delibazione del fumus boni iuris porta il collegio a
ritenere che si verta nell'ipotesi di sospensione cautelare dal
servizio di natura discrezionale e non dovuta.
Al di là di quelle che potrebbero essere le considerazioni
dottrinali e giurisprudenziali sul problema della pendenza o meno del
procedimento penale a carico del ricorrente, e che costituisce
condizione necessaria e sufficiente perchè si possa fondare in capo
alla pubblica amministrazione il potere discrezionale di emanare un
provvedimento di natura cautelare in attesa del risultato del
processo penale, quello che ha creato maggiori perplessità al
collegio in sede cautelare è stata la valutazione della sussistenza
o meno del danno grave ed irreparabile, valutazione la quale
assumerebbe diversa connotazione a seconda che si prospetti o meno la
legittimità costituzionale dell'art. 27, ultimo comma, della legge
del 9 ottobre 1970, n. 740.
Ciò premesso, questo giudice formula al riguardo una serie di
considerazioni.
L'amministrazione nell'emanare il provvedimento impugnato ha
disposto che al sig. Francesco Guarnera, durante il periodo della
sospensione cautelare, non fosse corrisposto alcun assegno, facendo
così corretta applicazione dell'ultimo comma dell'art. 27 della
legge 9 ottobre 1970, n. 740.
Dalla lettura dell'articolo in esame e del combinato disposto
degli artt. 82 e 91 del d.P.R. del 10 gennaio 1957, n. 3, risulta che
entrambe le norme disciplinano in maniera identica l'istituto della
sospensione cautelare, distinguendo una sospensione obbligatoria per
mandato od ordine di cattura e una sospensione facoltativa negli
altri casi.
Ma il citato ultimo comma dell'art. 27 della legge n. 740/1970
dispone che non venga corrisposto alcun assegno, mentre l'art. 82 del
d.P.R. n. 3/1957 stabilisce che all'impiegato sospeso è concesso un
assegno alimentare in misura non superiore alla metà dello
stipendio.
Le due normativa risultano sotto questo aspetto in contrasto,
creando anche un'evidente disparità di trattamento tra gli impiegati
civili dello Stato, a cui la normativa del t.u. si applica, e i
medici incaricati, nei confronti dei quali troverebbe applicazione la
norma dell'art. 27, ultimo comma, della legge n. 740/1970. Anche se
da un lato l'art. 2 della legge qualifica il rapporto del personale
sanitario incaricato come rapporto di incarico professionale,
disponendo che le prestazioni professionali rese in conseguenza del
conferimento dell'incarico sono disciplinate soltanto dalla legge
stessa e che "ai medici incaricati non sono applicabili le norme
relative alla incompatibilità e al cumulo di impieghi, nè alcuna
altra norma concernente gli impiegati civili dello Stato", dall'altra
detta, però, disposizioni particolari sui diritti e doveri del
personale e sulla disciplina, per molti aspetti analoghe a quelle
proprie del rapporto di pubblico impiego.
È proprio questo che rende dubbia la legittimità costituzionale
della norma dell'art. 27, ultimo comma, della legge del 9 ottobre
1970, n. 740.
Già dalla lettura della sezione seconda, capo primo, della
predetta legge, si può facilmente osservare che le norme relative
all'ammissione all'incarico dettano una disciplina del tutto simile a
quella del pubblico impiego in senso stretto: ammissione mediante
pubblico concorso; requisiti per l'ammissione, previsione del bando
di concorso ed esistenza di una commissione giudicatrice che deve
effettuare una valutazione dei titoli posseduti dai candidati secondo
modalità e punteggi già determinati dalla legge, aspetto questo che
fa già riflettere sul fatto che il conferimento in parola è basato
non su un rapporto di fiducia tra l'amministrazione e l'incaricato,
ma su una scelta obiettiva dei candidati che possa garantire, come
negli altri pubblici concorsi, la c.d. par condicio; una procedura
per l'ammissione all'impiego che si conclude con un decreto di nomina
del Ministro di grazia e giustizia.
Se ciò non bastasse, si può dedurre, da quanto è disposto nella
sezione terza, capo primo, della legge n. 740/1970, una serie di
doveri ed obblighi a carico del medico incaricato che portano a
considerare esistente un rapporto di vera e propria subordinazione e
non di mera collaborazione professionale.
Infatti l'art. 14 dispone che "il medico incaricato è tenuto a
svolgere servizio adeguato all'esigenze dell'istituto cui è
addetto...", che lo stesso "è tenuto all'osservanza dei regolamenti,
per gli istituti di prevenzione e di pena e del regolamento interno
dell'istituto cui è addetto, e deve tener conto, compatibilmente con
le esigenze sanitarie, delle disposizioni impartite dal direttore
dell'istituto o servizio".
Prosegue poi lo stesso articolo: "Il medico incaricato... è
tenuto ad osservare le direttive tecniche impartite dal direttore".
Questa posizione di subordinazione del medico incaricato è resa
ancor più marcata dallo stesso art. 20 della legge di cui è merito,
il quale prevede, nella sezione quarta dedicata alla disciplina dei
medici incaricati, la possibilità di irrogare sanzioni disciplinari
simili a quelle dettate per il pubblico impiego in generale.
C'è da riflettere, al riguardo, che le conseguenze a carico del
soggetto resosi responsabile della sanzione disciplinare, che si
ripercuotono sul suo stato giuridico ed economico, sono del tutto
simili a quelle previste dal d.P.R. n. 3/1957, nei confronti degli
impiegati civili dello Stato.
Quanto all'aspetto relativo al trattamento economico del personale
medico incaricato, così come disciplinato dagli articoli della
sezione sesta del capo primo della legge n. 740/1970, si può
constatare che esso assume la fisionomia di una vera e propria
retribuzione, strutturata secondo schemi simili a quelli del pubblico
impiego in senso stretto.
Tale retribuzione è composta da un compenso mensile, suscettibile
di aumenti periodici costanti, in numero illimitato, in ragione del
2,50% per ogni biennio di permanenza nell'incarico, ed una serie di
indennità così come previste dall'art. 39, tra cui l'indennità
integrativa speciale, l'aggiunta di famiglia, la gratifica titolo di
tredicesima mensilità.
Gli stessi medici incaricati sono sottoposti, inoltre, ad un
trattamento previdenziale ex art. 41 della stessa legge, che prevede
l'iscrizione alla Cassa per le prestazioni ai sanitari ed
all'E.N.P.A.S., che è un ente assistenziale che svolge le sue
attribuzioni soprattutto per i dipendenti civili dello Stato.
Quanto premesso dimostra che la legge ha voluto in tal modo
assicurare al medico incaricato, che presta servizio presso
l'amministrazione degli istituti di prevenzione e di pena, una
retribuzione, anche se proporzionata alla quantità e qualità del
suo lavoro, comunque sufficiente ad assicurare a sè e alla famiglia
una esistenza libera e dignitosa, così come dispone lo stesso art.
36 della Costituzione.
Ciò è dimostrato dal fatto che è prevista la corresponsione non
solo di un compenso mensile, ma anche di un'indennità integrativa
speciale, la quale per definizione è attribuita a tutto il personale
dipendente al fine di incrementare durante il periodo della
congiuntura economica la retribuzione, in corrispondenza degli
aumenti del costo della vita.
Sulla base di quanto premesso ed in considerazione di altre
disposizioni della legge n. 740/1970, tra le quali il riconoscimento
del riposto settimanale e festivo, la previsione delle assenze
retribuite (diritto alle ferie) per trenta giorni lavorativi
continuativi all'anno in relazione alle esigenze del servizio
sanitario dell'istituto e per ragioni di infermità di durata non
superiore a due mesi, sembra evidente la mancanza di ogni ragionevole
motivo che possa far superare la contraddizione in cui cade la legge
in discussione, nel momento in cui dispone la mancata corresponsione
di alcun assegno alimentare in caso di sospensione cautelare
dall'incarico, diversamente dalla norma dell'art. 82 del d.P.R. n.
3/1957.
Anche se ai medici incaricati non sono applicabili le norme
relative alla incompatibilità e al cumulo di impieghi, ciò non
toglie che lo svolgimento delle relative mansioni potrebbe anche
costituire l'unica fonte di reddito, visto non solo il particolare
rapporto che si crea con gli istituti di prevenzione e pena, ma anche
la continuità del servizio, che viene prestato in maniera adeguata
alle esigenze dell'istituto presso cui è addetto il medico
incaricato.
Alla luce delle superiori osservazioni appare, pertanto,
gravemente sospetta di illegittimità costituzionale, per contrasto
con gli artt. 3 e 36 della Costituzione, la norma contenuta nell'art.
27, ultimo comma, della legge 9 ottobre 1970, n. 740, che contro ogni
principio di ragionamento ed in contrasto con la disciplina generale
sul pubblico impiego rende obbligatoria la mancata corresponsione
degli assegni alimentari, senza alcuna valutazione del caso concreto.
Tenuto conto della evidente rilevanza che la questione assume ai
fini della decisione della presente causa, questo collegio ritiene di
dover sollevare questione di legittimità costituzionale della norma
sopracitata, in relazione agli artt. 3 e 36 della Costituzione.

P. Q. M.
Letto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 27, ultimo comma, della legge
del 9 ottobre 1970, n. 740, con riferimento agli artt. 3 e 36 della
Costituzione.
Ordina la sospensione del giudizio cautelare e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla segreteria di questo tribunale di notificare la
presente ordinanza alle parti in causa, ed al Presidente del
Consiglio dei Ministri, e di comunicarla altresì ai Presidenti del
Senato della Repubblica e della Camera dei deputati.
Così deciso in Catania, nella camera di consiglio del 22 novembre
1988.
(Seguono le firme)

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