1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 15-6-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 133 SENTENZA 19 aprile - 10 giugno 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Abrogazione dell'istituto del trattenimento in servizio dei dipendenti civili dello Stato (art. 16 del d.lgs. n. 503 del 1992) - Disposizioni transitorie derogatorie. - Decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari) - convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11 agosto 2014, n. 114, - art. 1, commi 1, 2 e 3. - (T-160133) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 15-6-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo
CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1,
2 e 3, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la
semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza
degli uffici giudiziari), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 11 agosto 2014, n. 114, promossi dal Tribunale
amministrativo regionale della Lombardia con ordinanza del 20
novembre 2014, dal Tribunale amministrativo regionale
dell'Emilia-Romagna con ordinanza del 27 novembre 2014, dal Consiglio
di Stato con ordinanza del 29 aprile 2015 e dal Tribunale
amministrativo regionale del Lazio con ordinanza del 17 novembre
2015, rispettivamente iscritte ai nn. 30, 61 e 144 del registro
ordinanze 2015 e al n. 19 del registro ordinanze 2016 e pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 11, 16 e 33, prima
serie speciale, dell'anno 2015 e n. 6, prima serie speciale,
dell'anno 2016.
Visti gli atti di costituzione di S.P., M.A. e M.S., nonchè gli
atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 19 aprile 2016 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
uditi gli avvocati Cecilia Martelli per S. P. e per M.S., Mario
Sanino per M.A. e gli avvocati dello Stato Gianni De Bellis e Ruggero
Di Martino per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale della Lombardia,
sezione terza, con ordinanza del 20 novembre 2014 (r.o. n. 30 del
2015), il Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna,
sezione prima, con ordinanza del 27 novembre 2014 (r.o. n. 61 del
2015), il Consiglio di Stato, sezione prima, con ordinanza del 29
aprile 2015 (r.o. n. 144 del 2015) e il Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, sezione prima, con ordinanza del 17 novembre
2015 (r.o. n. 19 del 2016), hanno sollevato, in via incidentale,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1, 2 e 3,
del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la
semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza
degli uffici giudiziari), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 11 agosto 2014, n. 114, in riferimento agli
artt. 3, sotto il profilo della irragionevolezza e sotto il profilo,
rispettivamente, della irragionevole disparità di trattamento di
fattispecie eguali e dell'irragionevole eguaglianza di trattamento di
fattispecie diverse, 33, sesto comma, 77, secondo comma, 81, terzo
comma, 97, primo e secondo comma, e 117, primo comma, della
Costituzione, in relazione agli artt. 1, 2 e 6, paragrafo 1, della
direttiva 27 novembre 2000, n. 2000/78/CE (Direttiva del Consiglio
che stabilisce un quadro generale per la parità di trattamento in
materia di occupazione e di condizioni di lavoro).
2.- Il Tribunale amministrativo regionale della Lombardia,
sezione terza, espone di dover decidere sulla legittimità del
provvedimento, con cui il Consiglio di amministrazione
dell'Università degli studi di Milano ha respinto la richiesta del
ricorrente di rimanere in servizio per un ulteriore biennio, a
decorrere dal 1° novembre 2014, nonchè del decreto del Rettore del 4
dicembre 2013, n. 15813, che ha disposto il collocamento a riposo del
ricorrente a partire dal 1° novembre 2014, e di tutti gli atti
presupposti e consequenziali e comunque connessi. Il TAR lombardo
ritiene di dover fare applicazione dell'art. 1, comma 1, del d.l. n.
90 del 2014, che, eliminando in radice l'istituto del trattenimento
in servizio, compromette la stessa possibilità giuridica
dell'azione: la mancanza della norma che istituisce e qualifica la
posizione giuridica soggettiva farebbe venire meno in radice ogni
parametro giuridico per la decisione del merito.
Tanto premesso il TAR Lombardia dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1, del d.l. n. 90 del 2014, nella
parte in cui abolisce l'istituto del trattenimento in servizio, anche
per i docenti e i ricercatori universitari, anzitutto per violazione
dell'art. 77, secondo comma, Cost. Il preambolo del d.l. n. 90 del
2014, che peraltro contiene disposizioni eterogenee, prive di ogni
attinenza con la materia disciplinata, non darebbe conto dei
presupposti di necessità e di urgenza che imponevano l'adozione
della disciplina impugnata con lo strumento del decreto-legge,
soprattutto in considerazione del breve arco temporale trascorso
dalla sentenza n. 83 del 2013 della Corte costituzionale, che è
intervenuta sul trattenimento in servizio dei docenti universitari.
Sarebbe, poi, violato anche l'art. 3 Cost. in quanto la
disposizione censurata detterebbe una disciplina irragionevole e
lesiva dell'affidamento dei consociati nella sicurezza giuridica.
L'esigenza di attuare il ricambio generazionale non sarebbe, infatti,
idonea a giustificare una disciplina che preclude all'amministrazione
la valutazione discrezionale dei presupposti del trattenimento in
servizio, anche in relazione alle proprie esigenze organizzative e
funzionali, e che vanifica il legittimo affidamento riposto dai
dipendenti pubblici nel protrarsi della permanenza in servizio a
causa dell'eliminazione improvvisa e arbitraria dell'istituto del
trattenimento.
La disciplina impugnata lederebbe, inoltre, il principio di
autonomia delle università, in contrasto con l'art. 33, sesto comma,
Cost.
Infine, il TAR Lombardia censura l'art. 1, comma 1, per
violazione dell'art. 97 Cost. L'esigenza di attuare il ricambio
generazionale non risulterebbe bilanciata con quella, riconducibile
al buon andamento dell'amministrazione, di mantenere in servizio,
peraltro per un arco di tempo limitato, docenti in grado di dare un
positivo contributo per la particolare esperienza acquisita, secondo
le enunciazioni di principio della citata sentenza n. 83 del 2013
della Corte costituzionale.
2.1.- Nel giudizio si è costituito il ricorrente del giudizio
principale, che si è associato alle argomentazioni prospettate
nell'ordinanza di rimessione.
La parte ricorda che l'art. 1, comma 2, del d.l. n. 90 del 2014
salvaguarda soltanto fino al 31 ottobre 2014 o fino alla loro
scadenza, se prevista in data anteriore, i trattenimenti in servizio
già disposti al momento dell'entrata in vigore del decreto-legge (25
giugno 2014) e dispone la revoca dei trattenimenti in servizio già
disposti, ma non ancora efficaci al momento dell'entrata in vigore
del decreto-legge.
La disciplina, recata dal decreto-legge, contravverrebbe ai
principi di affidamento, di sicurezza giuridica e di certezza del
diritto, tutelati anche dalle fonti comunitarie: invero,
l'abrogazione delle disposizioni del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 503 (Norme per il riordinamento del sistema previdenziale
dei lavoratori privati e pubblici, a norma dell'articolo 3 della
legge 23 ottobre 1992, n. 421) sarebbe avvenuta in maniera improvvisa
e arbitraria, senza tenere nel debito conto l'affidamento legittimo
di chi aveva già presentato la domanda di permanenza in servizio.
Il legislatore avrebbe dovuto prevedere una transizione graduale
dalla pregressa disciplina a quella nuova, senza frustrare le
aspettative legittimamente maturate dagli interessati.
La scelta legislativa di attuare il ricambio generazionale
sarebbe «sbilanciata e sproporzionata», in quanto non terrebbe conto
in maniera adeguata delle ripercussioni negative sul buon andamento
della pubblica amministrazione e sulla tutela dell'autonomia
universitaria e si tradurrebbe in una disciplina irragionevole,
sfornita di una valida ragione giustificatrice.
Ad inficiare la legittimità della normativa censurata,
concorrerebbe anche la carenza dei presupposti di straordinarietà,
necessità e urgenza (art. 77, secondo comma, Cost.): la disciplina
del trattenimento in servizio sarebbe, infatti, eterogenea rispetto
alle materie regolate dal decreto-legge (semplificazione
amministrativa, trasparenza e correttezza nelle procedure di
affidamento dei contratti pubblici, semplificazione del procedimento
amministrativo e del processo civile).
2.2.- Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, e ha concluso per la declaratoria di manifesta infondatezza
della questione sollevata dal TAR Lombardia.
La disciplina, introdotta nel 2014, si riprometterebbe non solo
di favorire il ricambio generazionale nelle pubbliche
amministrazioni, ma anche di ottenere risparmi di spesa, apprestando
il necessario sostegno all'occupazione. A fronte di rapporti di
durata, che possono essere modificati in senso sfavorevole nel
rispetto del canone di ragionevolezza, non potrebbe reputarsi leso
alcun affidamento legittimo. La scelta normativa, a dire della difesa
statale, è stata attuata in maniera ragionevole, contemperando
l'esigenza di assicurare l'avvicendamento del personale e
l'equilibrio tra le entrate e le spese (art. 81 Cost.) con l'esigenza
di tutelare i diritti fondamentali dei dipendenti pubblici, che
beneficiano di un congruo periodo di transizione.
La difesa statale non ravvisa alcuna lesione dell'autonomia
universitaria: il legislatore, difatti, nel perseguire interessi e
finalità di rilievo costituzionale ben potrebbe imporre vincoli e
limiti all'esercizio di tale autonomia.
Non sussisterebbe infine alcuna violazione dell'art. 77 Cost.: i
requisiti di necessità e di urgenza sarebbero confermati anche
dall'impellente esigenza, tratteggiata nella relazione illustrativa
del disegno di legge, di «favorire il ricambio generazionale, in un
momento di crisi del sistema economico nel suo complesso e di blocco
delle assunzioni».
3.- Il Tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna
premette di essere stato adito da un avvocato dello Stato
dell'Avvocatura distrettuale di Bologna, per ottenere l'annullamento
del provvedimento di collocamento a riposo anticipato, adottato dal
Presidente del Consiglio dei ministri in attuazione della legge 11
agosto 2014, n. 114, che aveva ridotto il trattenimento in servizio
dal 31 dicembre 2015 (data originariamente prevista dal d.l. n. 90
del 2014, prima della conversione) al 31 ottobre 2014. Il rimettente
precisa, altresì, che il trattenimento in servizio del ricorrente
era stato originariamente disposto con il decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 24 dicembre 2012, n. 8433, fino al 21 aprile
2018, data di compimento del 75° anno di età, in forza dell'art. 16,
comma 1-bis, del d.lgs. n. 503 del 1992, come successivamente
modificato.
Il TAR rileva, inoltre, di aver accolto l'istanza di sospensione
cautelare del provvedimento, con ordinanza n. 527 del 2014, adottata
nella medesima camera di consiglio nella quale ha sollevato la
questione di legittimità costituzionale.
In punto di rilevanza, il rimettente ne argomenta la sussistenza
segnalando che l'art. 1, comma 2, del d.l. n. 90 del 2014, come
convertito, è l'unica norma richiamata ed applicata con il
provvedimento impugnato, cosicchè l'eventuale dichiarazione di
illegittimità costituzionale della medesima determinerebbe
l'illegittimità del provvedimento e avrebbe l'effetto di rimuovere
l'ostacolo normativo al perdurare degli effetti del già disposto
trattenimento in servizio. La natura cautelare del giudizio nel quale
la questione di legittimità costituzionale è sollevata non
influirebbe negativamente sulla rilevanza della medesima, dato che la
potestas iudicandi del giudice a quo non deve ritenersi esaurita
allorquando la concessione della misura cautelare sia fondata, quanto
al fumus boni iuris, sulla non manifesta infondatezza della questione
stessa.
Nel merito, il TAR Emilia-Romagna dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 2, del d.l. n. 90 del 2014, come
convertito, «nella parte in cui riduce soltanto fino al 31 ottobre
2014, per gli avvocati dello Stato, il trattenimento in servizio già
disposto con formale provvedimento», in primo luogo per violazione
dell'art. 97 Cost. La scelta operata dal legislatore con la norma
censurata sarebbe sbilanciata e sproporzionata, perchè, senza che
sia possibile effettuare alcun ricambio generazionale, non si farebbe
carico delle ripercussioni negative che potrebbero derivarne sul
principio di buon andamento della pubblica amministrazione. La
drastica riduzione del periodo di permanenza in servizio, fino al 31
ottobre 2014, avvenuta in agosto e solo in sede di conversione del
d.l. n. 90 del 2014, non avrebbe consentito neanche di avviare la
procedura concorsuale di reclutamento dei nuovi avvocati dello Stato,
per i tempi tecnici amministrativi necessari.
L'art. 1, comma 2, violerebbe, inoltre, il principio del
legittimo affidamento sotto il profilo del difetto di ragionevolezza
e della lesione del principio di eguaglianza, ponendosi in contrasto
con l'art. 3 Cost. L'affidamento in un congruo termine del periodo di
trattenimento in servizio, già consolidatosi con i provvedimenti di
permanenza in servizio e garantito fino al 31 dicembre 2015 anche
nell'ambito della nuova disciplina di cui al d.l. n. 90 del 2014,
sarebbe stato totalmente frustrato dal collocamento a riposo a
decorrere dal 31 ottobre 2014, disposto soltanto nel mese di agosto
in sede di conversione del predetto decreto-legge ad opera della
legge 11 agosto 2014, n. 114.
L'art. 3 Cost. sarebbe, inoltre, violato per disparità di
trattamento, in relazione al regime stabilito dal comma 3 del
medesimo art. 1 del d.l. n. 90 del 2014, come convertito, con
riguardo al trattenimento in servizio dei magistrati ordinari,
amministrativi, contabili e militari, in possesso dei requisiti di
cui all'art. 16 del d.lgs. n. 503 del 1992, alla data di entrata in
vigore del predetto d.l. n. 90 del 2014, garantito fino alla data del
31 dicembre 2015.
Esso, infine, colliderebbe anche con l'art. 117, primo comma,
Cost. in relazione agli artt. 1, 2 e 6, paragrafo 1, della direttiva
n. 2000/78/CE, come interpretati dalla Corte di giustizia nella
sentenza 6 novembre 2012, in causa C-286/12, Commissione contro
Ungheria. Infatti, la drastica riduzione della permanenza in
servizio, con un preavviso di poco più di due mesi, sarebbe lesiva
del principio di proporzionalità e dell'affidamento che il
dipendente ripone nell'efficacia dei provvedimenti amministrativi
già adottati nei suoi confronti.
3.1.- Nel giudizio dinanzi alla Corte costituzionale si è
costituito il ricorrente nel giudizio principale, chiedendo che sia
dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 2, del
d.l. n. 90 del 2014, come convertito, «nella parte in cui riduce
soltanto fino al 31.10.2014 per gli avvocati dello Stato il
trattenimento in servizio degli stessi già disposto con formale
provvedimento».
Il ricorrente nel giudizio principale sostiene che la norma
censurata, in applicazione della quale egli avrebbe subito «una sorta
di licenziamento con preavviso minimo», contrasti con il valore
costituzionale del legittimo affidamento e della sicurezza giuridica,
in assenza di dimostrate e specifiche esigenze pubbliche atte a
giustificare una simile lesione.
Nella specie, infatti, il preteso risparmio di spesa conseguente
all'introduzione della normativa denunciata sarebbe inesistente,
dovendosi valutare il predetto risparmio nella prospettiva della
finanza pubblica allargata. In tale prospettiva emergerebbe che
l'operazione di ricambio generazionale realizzata con l'avvio del
trattamento di quiescenza e l'avvio di nuove assunzioni, lungi dal
realizzare un risparmio, determinerebbe un aumento della spesa,
dovendosi versare all'avvocato in uscita una pensione equivalente
allo stipendio ed in aggiunta pagare all'avvocato in entrata giovane
il nuovo stipendio.
A ciò si aggiungerebbe la considerazione dell'intima
contraddittorietà di una normativa di bilancio recante due manovre
dagli effetti opposti: da un lato, "licenziare" prima del previsto
magistrati ed avvocati dello Stato ex d.l. n. 90 del 2014;
dall'altro, trattenere in servizio gli impiegati pubblici,
allungandone la vita lavorativa, con l'evidente conseguenza di pagare
stipendi accresciuti da notevole anzianità.
Il ricambio generazionale non costituirebbe un'idonea
giustificazione, considerato che non rappresenterebbe un valore
costituzionale tale da consentire di sacrificare il legittimo
affidamento e la sicurezza giuridica. Esso non sarebbe comunque
impedito dalla permanenza in servizio di pochi avvocati dello Stato,
quanto piuttosto dalla vigente normativa sul blocco delle assunzioni.
Quanto, poi, alla dedotta disparità di trattamento con i
magistrati, senza ragionevole giustificazione, il ricorrente nel
giudizio principale ne argomenta la fondatezza richiamando
all'attenzione la circostanza che essa si pone in contrasto con il
vigente sistema normativo contraddistinto dalla equiparazione degli
avvocati dello Stato ai magistrati, come confermato dal recente
decreto-legge 12 settembre 2014, n. 132 (Misure urgenti di
degiurisdizionalizzazione ed altri interventi per la definizione
dell'arretrato in materia di processo civile), convertito, con
modificazioni, dall'art 1 comma 1 della legge 10 novembre 2014, n.
162, che ha contestualmente provveduto a ridurre le ferie dei
magistrati e degli avvocati dello Stato (art. 16) in una prospettiva
di accelerazione del servizio giustizia.
Quanto, infine, alla censura di violazione dell'art. 117, primo
comma, Cost., in relazione agli artt. 1, 2 e 6, paragrafo 1, della
direttiva n. 2000/78/CE del Consiglio, come interpretati dalla Corte
di giustizia nella sentenza 6 novembre 2012, in causa C-286/12,
Commissione contro Ungheria, la difesa della parte privata ne
conferma la fondatezza, ravvisando nella normativa denunciata una
disparità di trattamento direttamente fondata sull'età. Anche in
tal caso, come in quello oggetto della richiamata decisione della
Corte di giustizia, tale discriminazione si determinerebbe per
effetto della riduzione del limite di età precedentemente previsto
per il collocamento a riposo, in danno degli avvocati dello Stato
ultrasettantenni destinatari di uno specifico provvedimento di
collocamento a riposo al compimento del 75° anno di età.
3.2.- È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la Corte dichiari manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 2, del
d.l. n. 90 del 2014, come convertito.
La difesa statale premette che l'istituto del trattenimento in
servizio, introdotto dall'art. 16 del d.lgs. n. 503 del 1992, si è
posto come eccezione o regime derogatorio rispetto all'ordinario
limite di età per la permanenza in servizio nell'ambito dell'impiego
pubblico. Sulla richiamata previsione, già profondamente modificata
da successivi interventi normativi, ha inciso l'art. 1 del d.l. n. 90
del 2014, che, al comma 1, ha abrogato tutte le disposizioni inerenti
al trattenimento in servizio, mentre al comma 2 ha inserito una
disposizione transitoria, volta a far salvi fino al 31 ottobre 2014 i
trattenimenti in servizio in essere alla data dell'entrata in vigore
del medesimo decreto-legge e a prevedere la revoca di quelli disposti
ma non ancora efficaci alla medesima data, consentendo la proroga
fino al 31 dicembre 2015 dei trattenimenti in servizio, anche ove non
ancora disposti, dei soli magistrati, al fine di salvaguardare la
funzionalità degli uffici giudiziari.
Secondo la difesa statale una simile disciplina sarebbe volta a
realizzare sia il ricambio generazionale, sia il risparmio nella
spesa e il sostegno all'occupazione, nel corso di una grave crisi
economica internazionale. La cessazione dal servizio del personale di
età elevata consentirebbe di conseguire notevoli risparmi di spesa,
tenuto conto che a tale personale spetta un trattamento economico
molto più elevato rispetto a quello dei nuovi assunti e che
libererebbe posti nelle dotazioni organiche e risorse da destinare a
nuove assunzioni. La ragionevolezza della scelta normativa troverebbe
conferma nella progressività dell'intervento, assicurata dalla
previsione di un congruo periodo transitorio per tutti i dipendenti
pubblici e di un maggior periodo di proroga per i magistrati, in
considerazione delle loro specifiche funzioni.
Neanche la censura inerente alla violazione dell'art. 3 Cost. per
irragionevole disparità di trattamento degli avvocati dello Stato
rispetto ai magistrati sarebbe fondata, non essendo possibile
invocare una completa assimilazione tra la funzione della
magistratura e quella dell'avvocatura dello Stato.
Del pari infondata sarebbe la censura di violazione dell'art. 97
Cost., in quanto la norma censurata non avrebbe intaccato
l'organizzazione degli uffici, nè il principio di buona
amministrazione, da valutare con riguardo all'amministrazione
complessivamente intesa, non con riguardo a sue singole componenti.
Infine, la difesa statale ritiene che sia priva di fondamento
anche la dedotta violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione agli artt. 1, 2 e 6, paragrafo 1, della direttiva n.
2000/78/CE. Non sarebbe stata, infatti, operata dalla norma censurata
alcuna discriminazione, essendo essa rivolta a tutto il personale in
servizio presso le pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma
2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche) e non soltanto agli avvocati dello Stato. Neppure sarebbe
pertinente il richiamo alla sentenza della Corte di giustizia 6
novembre 2012, in causa C-286/12, Commissione contro Ungheria. Nel
caso di specie, la norma censurata non inciderebbe sui limiti
dell'età pensionabile, ma sopprimerebbe una facoltà di proroga da
considerare eccezione alla regola, in tema di limiti di età
pensionabile, che spetta al legislatore prevedere e che si
caratterizzava quale ipotesi sempre più eccezionale, soprattutto
dopo le modifiche normative degli ultimi anni, ispirate alla
necessità di contenimento della spesa pubblica.
4.- Il Consiglio di Stato premette di essere stato adito in sede
consultiva nell'ambito del ricorso straordinario al Presidente della
Repubblica proposto da un avvocato dello Stato nei confronti della
Presidenza del Consiglio dei ministri, del Ministro per la
semplificazione e la pubblica amministrazione e dell'Avvocatura dello
Stato avverso il provvedimento di collocamento a riposo a decorrere
dal 15 marzo 2015 e la connessa comunicazione di insuscettibilità di
valutazione della sua domanda di trattenimento in servizio fino al
75° anno di età per effetto dell'entrata in vigore dell'art. 1 del
d.l. n. 90 del 2014, come modificato dalla legge di conversione n.
114 del 2014.
La prima sezione del Consiglio di Stato, con parere interinale
reso in sede cautelare, sospesa l'efficacia dei provvedimenti
impugnati, chiedeva all'Amministrazione competente di provvedere
sulla domanda di trattenimento in servizio del ricorrente in base al
regime precedente all'entrata in vigore della normativa di cui
all'art. 1 del d.l. n. 90 del 2014 e della relativa legge di
conversione. La medesima sezione ritiene che la questione di
legittimità costituzionale del citato art. 1, commi 1, 2 e 3, del
d.l. n. 90 del 2014, come modificato dalla legge n. 114 del 2014,
nella parte in cui ha abrogato l'art. 16 del d.lgs. n. 503 del 1992,
sia rilevante e non manifestamente infondata.
In punto di rilevanza, la sezione ritiene che la questione
sollevata nel corso della fase cautelare del procedimento per ricorso
straordinario, ai sensi dell'art. 13, primo comma, terzo periodo, del
decreto del Presidente della Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199
(Semplificazione dei procedimenti in materia di ricorsi
amministrativi), inserito dall'art. 69, comma 1, della legge 18
giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitività nonchè in materia di processo
civile), sia rilevante ai fini dell'emissione del parere. Infatti, i
provvedimenti impugnati sono espressamente fondati sulle disposizioni
di cui all'art. 1, commi 1, 2 e 3, del d.l. n. 90 del 2014, come
convertito, disposizioni che rilevano nella parte in cui hanno
abrogato la previsione della facoltà dell'Amministrazione di
trattenere in servizio i dipendenti civili dello Stato e degli enti
pubblici non economici (comma 1) e, in via subordinata, hanno
disciplinato i trattenimenti in servizio degli avvocati dello Stato
nell'ambito della generalità dei dipendenti e non nell'ambito delle
categorie di personale di cui all'art. 1 della legge 19 febbraio
1981, n. 27 (Provvidenze per il personale di magistratura), (comma
3).
Nel merito, il Consiglio di Stato solleva questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1, 2 e 3, del d.l. n.
90 del 2014, come convertito, nella parte in cui, abrogando l'art. 16
del d.lgs. n. 503 del 1992, dispone al 31 ottobre 2014 la cessazione
dal trattenimento in servizio oltre il limite di età degli avvocati
dello Stato e, subordinatamente, non fissa la data di cessazione del
trattenimento in servizio per gli avvocati dello Stato al 31 dicembre
2015, anzitutto per violazione dell'art. 81, terzo comma, Cost.
L'introduzione delle disposizioni di cui all'art. 1 del d.l. n.
90 del 2014, come convertito, che hanno stabilito l'abrogazione
dell'istituto del trattenimento in servizio e, con le modifiche
apportate in sede di conversione, hanno ampliato il novero dei
dipendenti pubblici cui si applica la specifica disciplina, non
sarebbe stata corredata dalla realizzazione di tutti gli adempimenti
necessari a garantire l'esatta quantificazione e la credibile
copertura degli oneri finanziari da esse derivanti.
La norma denunciata, infatti, nel disporre l'eliminazione
dell'istituto del trattenimento in servizio, comporterebbe maggiori
spese per l'anticipo dell'erogazione della pensione e dei trattamenti
di fine servizio, rispetto a quelle originariamente calcolate dal
Governo e riportate al comma 6 del medesimo art. 1. Quest'ultima
disposizione, nonostante le modificazioni introdotte dalla legge di
conversione abbiano significativamente ampliato le categorie di
dipendenti pubblici cui si applica la specifica disciplina, con
conseguente aumento delle spese, non ha subito modificazioni, in tal
modo violando l'obbligo di copertura delle spese.
L'introduzione delle disposizioni di cui all'art. 1 del d.l. n.
90 del 2014, come convertito, pur attenendo alla materia
pensionistica e del pubblico impiego, non sarebbe stata corredata
dalla realizzazione di tutti gli adempimenti prescritti dall'art. 17,
comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità
e finanza pubblica), come risulterebbe confermato dalla Nota di
lettura n. 57, redatta dal Servizio del bilancio del Senato, dedicata
appunto all'impugnato art. 1. In quest'ultima si segnalava che: la
quantificazione della "maggiore spesa" derivante dall'abrogazione
dell'istituto del trattenimento in servizio non era stata aggiornata
al 2014 e non teneva quindi conto dell'effettivo numero dei soggetti
coinvolti dalle nuove disposizioni; le previsioni di spesa riferite
nel prospetto allegato alla relazione tecnica governativa e poi
riprodotte nel comma 6 dell'art. 1 riguardavano solo il quinquennio
2014-2018, nonostante si riconoscesse che gli oneri in questione
sussistevano anche per gli anni successivi, sicchè non risultava
assolto l'obbligo di indicare le proiezioni finanziarie, almeno
decennali. Erroneamente si indicava che l'anticipazione della
cessazione dal servizio del personale della scuola alla data del 31
agosto 2014 non avrebbe avuto alcun effetto finanziario; la tesi
della "neutralita'" finanziaria delle modifiche riguardanti gli
avvocati dello Stato, che secondo il Governo sarebbe stata compensata
dal differimento al 31 dicembre 2015 del collocamento a riposo dei
magistrati i cui provvedimenti di mantenimento in servizio non si
erano ancora perfezionati, non era sostenuta da elementi di supporto.
Si denunciava, altresì, il mancato computo delle ulteriori spese
derivanti dall'anticipazione al 31 ottobre 2014 della cessazione
della disciplina per i richiami, di cui agli artt. 992 e 993 del
decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell'ordinamento
militare); l'assenza di qualsiasi indicazione di copertura
finanziaria, dopo la riscrittura del comma 5 dell'art. 1 che
disciplina la facoltà di risoluzione anticipata del rapporto di
lavoro o del contratto individuale anche del personale dirigenziale.
Il raffronto tra i costi dell'eliminazione del trattenimento in
servizio e i risparmi da destinare alle assunzioni rivelerebbe,
inoltre, il contrasto della richiamata disciplina con il criterio di
economicità che, ai sensi dell'art. 97, primo comma, Cost.
costituisce un vincolo ineludibile alla capacità e alla condizione
della spesa delle amministrazioni pubbliche, i cui esborsi non
possono eccedere le risorse effettivamente disponibili. In
particolare, la tabella riportata nella parte della Nota di lettura
n. 57 del Servizio del bilancio del Senato relativa all'art. 1 del
d.l. n. 90 del 2014, evidenzierebbe che, nel raffronto fra maggiori
costi per pensioni e per trattamento di fine servizio e risparmi per
spese correnti stipendiali conseguenti all'abrogazione del
trattenimento in servizio, emergerebbero non già "risparmi da
cessazione" che possano liberare somme spendibili per nuove
assunzioni, bensì un consistente disavanzo passivo per l'erario,
pari a complessivi 467,3 milioni di euro netti. A tale aggravio per
la finanza dovrebbe aggiungersi il mancato introito dei contributi
previdenziali dei dipendenti interessati al trattenimento in
servizio, i cui versamenti non sarebbero utili a incrementare la loro
posizione pensionistica, avendo già quasi tutti raggiunto il massimo
conseguibile.
Altra censura è proposta in riferimento all'art. 97, secondo
comma, Cost. in quanto la drastica riduzione del periodo di
trattenimento in servizio, operata solo in sede di conversione del
d.l. n. 90 del 2014, rispetto al testo originario del medesimo d.l.
n. 90 del 2014, in particolare per la categoria degli avvocati dello
Stato, per i quali la durata del trattenimento in servizio era di
cinque anni, inciderebbe negativamente sull'efficiente andamento dei
servizi dell'Avvocatura dello Stato. Tale misura si porrebbe in
contrasto con le esigenze organizzative e funzionali di quest'ultima,
privando l'amministrazione di risorse umane peculiari non facilmente
rinvenibili nei tempi immediati e cancellando l'affidamento dei
dipendenti nella sicurezza giuridica.
La normativa censurata contrasterebbe, inoltre, con l'art. 3
Cost., per difetto di ragionevolezza. Essa, infatti, sebbene sia
dichiaratamente volta a favorire il ricambio generazionale nelle
pubbliche amministrazioni, si porrebbe in contrasto con la
previsione, contenuta nell'art. 3 del medesimo d.l. n. 90 del 2014,
del blocco delle assunzioni, della necessità dell'autorizzazione per
le assunzioni di cui all'art. 35, comma 4, del d.lgs. n. 165 del
2001, nonchè con la disciplina del turn over ivi stabilita.
Essa tratterebbe, inoltre, irragionevolmente allo stesso modo gli
avvocati dello Stato, il cui trattenimento in servizio era previsto
per cinque anni, oltre il limite di età per il collocamento a
riposo, e la generalità dei dipendenti pubblici, per i quali il
trattenimento era previsto per due anni, in vista dell'obiettivo di
garantire il buon andamento e l'efficienza dell'amministrazione. Ciò
anche tenuto conto della circostanza che in percentuale il numero dei
dipendenti che cessano dal servizio varia in modo notevole fra le
generalità dei dipendenti e gli avvocati dello Stato. Altra
violazione dell'art. 3 Cost. si profilerebbe, infine, per
l'irragionevole disparità di trattamento fra gli avvocati dello
Stato e i magistrati.
4.1.- Nel giudizio innanzi alla Corte costituzionale si è
costituito il ricorrente nel giudizio principale, chiedendo che sia
dichiarata l'illegittimità costituzionale, per violazione degli
artt. 3, 81 e 97 Cost., dell'art. 1, commi 1, 2 e 3, del d.l. n. 90
del 2014, come convertito, nella parte in cui dispone al 31 ottobre
2014 la cessazione del trattenimento in servizio oltre il limite di
età degli avvocati dello Stato e, subordinatamente, non fissa al 31
dicembre 2015 la data del trattenimento in servizio per gli avvocati
dello Stato così come previsto per i magistrati della stessa età
del ricorrente dall'art. 18 del decreto-legge 27 giugno 2015, n. 83
(Misure urgenti in materia fallimentare, civile e processuale civile
e di organizzazione e funzionamento dell'amministrazione
giudiziaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 6 agosto 2015, n. 132.
4.2.- È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la Corte dichiari inammissibile e/o comunque
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
commi 1, 2 e 3, del d.l. n. 90 del 2014, come convertito.
Con riguardo alla dedotta violazione dell'art. 81, terzo comma,
Cost., la difesa statale ne sostiene l'infondatezza, alla luce delle
seguenti considerazioni.
Anzitutto le modifiche apportate al testo originario del d.l. n.
90 del 2014 con la legge di conversione non sarebbero tali da
modificare l'impatto delle disposizioni contenute nell'art. 1 in
termini finanziari, in specie sugli oneri indicati al comma 6. I
minori oneri correlati alla mancata abolizione del trattenimento in
servizio dei magistrati, i cui provvedimenti di mantenimento in
servizio con riferimento allo stesso periodo non si erano ancora
perfezionati, sarebbero idonei a compensare i maggiori oneri
discendenti dalle modifiche che hanno interessato gli avvocati dello
Stato, la cui consistenza numerica è assai contenuta nell'ambito del
comparto di riferimento.
A ciò si aggiungerebbe la considerazione che l'anticipazione
della cessazione per mancato trattenimento in servizio del personale
appartenente al settore scolastico dal 31 ottobre 2014 al 31 agosto
2014 sarebbe priva di effetti finanziari. L'ipotesi avanzata dal
Servizio del bilancio del Senato, secondo cui con l'originario
termine del 31 ottobre 2014 il personale in questione sarebbe restato
in servizio sino al 31 agosto 2015, non sarebbe sostenuta nè dal
carattere perentorio della disposizione di legge, nè dalla
considerazione che, nel comparto scuola, è notoriamente possibile
ricorrere a personale con contratti di natura temporanea per
garantire la continuità didattica in caso di assenza del titolare.
Quanto, poi, ai richiami in servizio previsti dagli artt. 922 e
923 del d.lgs. n. 66 del 2010, essi si riferirebbero a personale già
collocato in quiescenza e transitato nella posizione ausiliaria, per
cui l'abolizione di siffatti richiami non determinerebbe alcun
incremento di spesa previdenziale, nè a titolo di pensione, nè a
titolo di trattamenti di fine servizio.
La circostanza che la quantificazione della spesa conseguente
all'abrogazione dell'istituto del trattenimento in servizio sia stata
effettuata su dati desunti dal conto annuale del 2012 e quindi non
aggiornati risulterebbe irrilevante, considerato che nel predisporre
la relazione tecnica di accompagnamento ad un provvedimento di legge,
la quantificazione degli effetti finanziari si baserebbe
inevitabilmente su processi di stima. Nella specie, le unità di
personale interessate dal provvedimento che abroga l'istituto del
trattenimento in servizio sono state desunte dal conto annuale di cui
al d.lgs. n. 165 del 2001. Nel periodo in cui il d.l. n. 90 del 2014
è stato predisposto, il conto annuale più aggiornato era quello del
2012. Nè vi sarebbero elementi per sostenere che, trattandosi di
dati relativi al 2012 e non al 2014, la quantificazione degli oneri
sia sottostimata, ben potendo essersi verificata la condizione
opposta e cioè che il personale interessato dal provvedimento sia
stato inferiore a quello presente in servizio nel 2012.
Nè risulterebbe violato l'obbligo di inserire nella relazione
tecnica un quadro analitico di proiezioni finanziarie almeno
decennali, prescritto dall'art. 17 della legge n. 196 del 2009, in
quanto, a margine della tabella relativa agli anni 2014-2018, sarebbe
chiaramente indicato che dopo l'anno 2018 gli oneri mostrano un
andamento decrescente in particolare per il progressivo venir meno
dell'impatto in termini di maggiori erogazioni per anticipo delle
liquidazioni per trattamenti di fine servizio. Pertanto,
l'indicazione degli oneri e la relativa copertura si proietterebbero
ben oltre il decennio.
Quanto alla censura di violazione del principio di economicità
di cui all'art. 97 Cost., la difesa statale ritiene che la norma
censurata operi nel pieno rispetto delle esigenze di buon andamento,
efficienza ed economicità di gestione proprio perchè finalizzata a
porre le condizioni per l'immissione di risorse giovani e al
contenimento della spesa pubblica, senza per questo comprimere altri
valori tutelati dalla Costituzione, in primis il diritto al lavoro.
Quanto, poi, alla censura attinente alla pretesa "drasticita'"
della riduzione del periodo di trattenimento in servizio, che sarebbe
secondo il giudice rimettente lesiva dell'affidamento dei dipendenti
nella sicurezza giuridica, la difesa statale osserva che il rilievo
non sarebbe pertinente rispetto al caso sottoposto al vaglio del
giudice a quo, in quanto all'epoca dell'entrata in vigore della
disposizione abrogativa del trattenimento in servizio (25 giugno
2014), il ricorrente avvocato dello Stato (che avrebbe compiuto il 14
marzo 2015 il settantesimo anno di eta') aveva chiesto, ma non ancora
ottenuto il provvedimento di trattenimento in servizio, tant'è che
oggetto del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica era
proprio la comunicazione dell'Avvocatura generale dello Stato circa
l'insuscettibilità di valutazione della sua domanda di trattenimento
in servizio per effetto della sopravvenuta abrogazione dell'istituto.
Posto che rientra nella discrezionalità del legislatore
determinare le modalità di svolgimento del rapporto di lavoro
pubblico, e che nei rapporti di durata il mutamento delle circostanze
di fatto può indurre legittimamente il legislatore a modificarne in
modo sfavorevole la disciplina, senza per questo violare
l'affidamento nella sicurezza giuridica, nel caso di specie il
legislatore avrebbe valutato in modo non irragionevole le esigenze
organizzative e funzionali dell'amministrazione, considerata la
necessità di realizzare il preminente e urgente obiettivo di
contenimento della spesa pubblica unitamente al ricambio e al
ringiovanimento del personale.
Con riguardo, infine, alle censure proposte in riferimento
all'art. 3 Cost., la difesa statale rileva anzitutto che non vi
sarebbe alcuna contraddizione tra la finalità di promuovere il
ricambio generazionale che è alla base dell'abrogazione
dell'istituto del trattenimento in servizio e l'esigenza di
salvaguardare gli equilibri della finanza pubblica sottesa al
permanere della normativa limitativa del turn over. La ratio
dell'art. 1 del d.l. n. 90 del 2014 sarebbe proprio quella di
favorire politiche di ricambio generazionale in un momento di crisi
del sistema economico nel suo complesso e di limitare le facoltà di
assunzione.
Peraltro, proprio nella prospettiva di perseguire nel modo più
efficace siffatta finalità di aumentare le unità di personale
assumibili - ricorda l'Avvocatura generale dello Stato - il
legislatore, con l'art. 3, comma 1, del medesimo d.l. n. 90 del 2014,
ha modificato, a decorrere dall'anno 2014, il previgente regime del
turn over basato sul doppio vincolo relativo alla percentuale delle
unità cessate nell'anno precedente (cosiddetto limite capitario) e
alla percentuale di risparmi da cessazione (cosiddetto limite
finanziario), mantenendo solo quest'ultimo, seppure nel rispetto dei
saldi tendenziali di finanza pubblica.
Egualmente infondata sarebbe la censura relativa alla pretesa
disparità di trattamento degli avvocati dello Stato rispetto ai
magistrati, per i quali è prevista una differente disciplina del
periodo transitorio (art. 1, comma 3, del d.l. n. 90 del 2014).
Quest'ultima, infatti, troverebbe giustificazione in necessità del
tutto peculiari dei rispettivi uffici giudiziari ed in particolare
nell'esigenza di consentire agli organi di autogoverno delle
magistrature di disporre del tempo necessario per far fronte alle
ricadute della nuova disciplina sul buon andamento degli uffici
medesimi. Tali necessità sarebbero alla base dell'ulteriore proroga
degli effetti del trattenimento in servizio prevista per i magistrati
ordinari e contabili dal d.l. n. 83 del 2015, come convertito.
5.- Il TAR Lazio premette di essere chiamato a pronunciarsi sulla
richiesta di annullamento del provvedimento di collocamento a riposo
e sulla connessa comunicazione di insuscettibilità di valutazione
della domanda di trattenimento in servizio fino al 75° anno di età
per effetto dell'entrata in vigore dell'art. 1 del d.l. n. 90 del
2014, come modificato dall'art. 1, comma 1, della legge di
conversione n. 114 del 2014, a seguito della trasposizione davanti a
se medesimo del giudizio originariamente oggetto di ricorso
straordinario al Presidente della Repubblica, in conseguenza
dell'opposizione, proposta ai sensi dell'art. 10, primo comma, del
d.P.R. n. 1199 del 1971 e dell'art. 48, comma 1, del decreto
legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della
legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al Governo per il
riordino del processo amministrativo), dalla Presidenza del Consiglio
dei ministri, dal Ministro per la semplificazione e la pubblica
amministrazione e dall'Avvocatura dello Stato.
Il rimettente precisa di aver dichiarato, con separata sentenza
parziale, l'ammissibilità dell'atto di opposizione al ricorso
straordinario al Presidente della Repubblica e della conseguente
trasposizione dinanzi a sè del relativo giudizio, in considerazione
dell'alternatività piena operante tra ricorso straordinario al
Presidente della Repubblica e ricorso giurisdizionale e della
prevalenza della disciplina dell'art. 10 del d.P.R. n. 1199 del 1971
nel testo ora in vigore, prevalenza dovuta sia al carattere di
specialità della norma sull'opposizione, sia alla circostanza che
essa è norma fondante del rapporto fra ricorso straordinario e
ricorso giurisdizionale. Egli rileva che il rapporto di
alternatività postula che qualsiasi parte, diversa dal ricorrente,
possa optare per il rimedio giurisdizionale, che offre maggiori
garanzie rispetto al ricorso straordinario e che, pertanto, anche la
fase cautelare deve essere rimessa alla valutazione del giudice.
Spetta al medesimo giudice amministrativo, pertanto, valutare il
rilievo delle eccezioni di costituzionalità proposte.
Poste tali premesse il TAR rileva che, nella presente
fattispecie, la sospensione del procedimento disposta in sede
straordinaria riguardava solo quel procedimento e non poteva incidere
sulla legittimazione a proporre l'autonomo giudizio avanti al
giudice, mediante atto di opposizione e relativa costituzione.
Pertanto, il TAR ritiene, in quanto investito della piena potestas
iudicandi, di dover esaminare ex novo la questione di
costituzionalità come dedotta dal ricorrente.
In punto di rilevanza, il rimettente segnala che i provvedimenti
impugnati si fondano sostanzialmente sull'applicazione della
normativa sopravvenuta di cui all'art. 1 del d.l. n. 90 del 2014,
come convertito, per cui anche sotto tale aspetto sarebbe evidente la
rilevanza della questione in esame che, se fondata, porterebbe a una
pronuncia direttamente incidente sui provvedimenti impugnati.
Quanto alla non manifesta infondatezza delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1, 2 e 3, del d.l. n.
90 del 2014, come convertito, il rimettente afferma di condividere
gli argomenti della prima sezione del Consiglio di Stato che si era
espressa in sede consultiva, e solleva le questioni negli identici
termini.
5.1.- Nel giudizio innanzi alla Corte costituzionale si è
costituito il ricorrente nel giudizio principale, chiedendo che sia
dichiarata l'illegittimità costituzionale, per violazione degli
artt. 3, 81 e 97 Cost., dell'art. 1, commi 1, 2 e 3, del d.l. n. 90
del 2014, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge n. 114 del 2014, nella parte in cui dispone al 31 ottobre 2014
la cessazione del trattenimento in servizio oltre il limite di età
degli avvocati dello Stato e, subordinatamente, non fissa al 31
dicembre 2015 la data del trattenimento in servizio per gli avvocati
dello Stato così come previsto, per i magistrati della stessa età
del ricorrente, dall'art. 18 del d.l. n. 83 del 2015, nel testo della
legge di conversione n. 135 del 2015.
5.2.- È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la Corte dichiari inammissibile e/o comunque
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
commi 1, 2 e 3, del d.l. n. 90 del 2014, come convertito dalla legge
n. 114 del 2014, sulla base dei medesimi argomenti svolti in
relazione al giudizio di cui all'ordinanza n. 144 del 2015.
5.3.- Nell'imminenza dell'udienza pubblica il ricorrente nel
giudizio principale (che è il medesimo del giudizio di cui
all'ordinanza di rimessione n. 144 del 2015), ha depositato memoria,
confermando le conclusioni già esposte nell'atto di costituzione,
sulla base di argomenti analoghi a quelli svolti nelle ordinanze di
rimessione.
6.- All'udienza pubblica le parti hanno insistito chiedendo
l'accoglimento delle conclusioni svolte nelle memorie scritte.

Considerato in diritto

1.- Con quattro distinte ordinanze, il Tribunale amministrativo
regionale della Lombardia, sezione terza (r.o. n. 30 del 2015), il
Tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna, sezione prima
(r.o. n. 61 del 2015), il Consiglio di Stato, sezione prima (r.o. n.
144 del 2015) ed il Tribunale amministrativo regionale del Lazio,
sezione prima (r.o. n. 19 del 2016), dubitano della legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 1, 2 e 3, del decreto-legge 24
giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la semplificazione e la
trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici
giudiziari), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 11 agosto 2014, n. 114, nella parte in cui dispone
l'abrogazione dell'istituto del trattenimento in servizio dei
dipendenti civili dello Stato, disciplinato dall'art. 16 del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 503 (Norme per il riordinamento del
sistema previdenziale dei lavoratori privati e pubblici, a norma
dell'articolo 3 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), come
successivamente modificato (comma 1), e detta la disciplina
transitoria (commi 2 e 3).
Le disposizioni richiamate sono censurate per violazione degli
artt. 33, sesto comma, e 77, secondo comma, della Costituzione
(censura sollevata solo nell'ordinanza n. 30 del 2015 con riferimento
al comma 1), all'art. 117, primo comma, Cost. (censura sollevata solo
nell'ordinanza iscritta al r.o. n. 60 del 2015 in riferimento al
comma 2), agli artt. 81, terzo comma, e 97, primo comma, Cost.
(censura riferita a tutti e tre i commi dell'art. 1 nelle ordinanze
iscritte al r.o. n. 144 del 2015 e al r.o. n. 19 del 2016) ed infine
agli artt. 3 e 97, secondo comma, Cost. (censure proposte, con
diversa formulazione, in tutte le ordinanze di rimessione).
1.1.- La comunanza delle disposizioni censurate, nonchè
l'identità di alcuni dei parametri costituzionali invocati e dei
profili e delle argomentazioni utilizzate comporta che i giudizi
vengano riuniti e decisi con unica pronuncia.
2.- Preliminarmente, occorre dichiarare l'inammissibilità della
questione di legittimità costituzionale sollevata dal TAR Lombardia
(r.o. n. 30 del 2015), nei confronti dell'art. 1, comma 1, del d.l.
n. 90 del 2014, in riferimento all'art. 33, sesto comma, Cost., per
mancanza di un'adeguata motivazione sulla non manifesta infondatezza
(da ultimo, ordinanza n. 93 del 2016; anche ordinanze n. 112 e n. 52
del 2015).
Il rimettente si limita, infatti, a denunciare la lesione
dell'autonomia universitaria garantita dall'art. 33 Cost. ad opera
dell'abolizione dell'istituto del trattenimento in servizio, in
maniera apodittica, senza fornire alcuna motivazione sul modo in cui
siffatta lesione si sarebbe determinata.
3.- Con la sola eccezione di quanto dichiarato al punto
precedente, con riguardo alle censure svolte in riferimento all'art.
33 Cost., non sussistono ulteriori profili di inammissibilità che
impediscano a questa Corte l'esame nel merito delle altre questioni
sollevate con le citate quattro ordinanze.
3.1.- Quanto alla rilevanza delle questioni sollevate con
l'ordinanza iscritta al r.o. n. 30 del 2015 nei confronti dell'art.
1, comma 1, del citato d.l. n. 90 del 2014, il TAR Lombardia la
motiva, in maniera non implausibile. Il rimettente richiama
all'attenzione la circostanza che il trattenimento in servizio non
era stato ancora disposto, poichè la domanda del docente
universitario ricorrente era stata respinta. Pertanto, per
pronunciarsi sulla legittimità del provvedimento, con cui il
Consiglio di amministrazione dell'Università degli studi di Milano
ha respinto la richiesta del ricorrente di rimanere in servizio, non
avrebbe potuto far altro che applicare proprio la disposizione che
elimina l'istituto del trattenimento in servizio.
3.2.- Nessun profilo di inammissibilità per difetto di
motivazione sulla rilevanza si prospetta con riguardo alle questioni
sollevate nelle altre tre ordinanze (iscritte al r.o. n. 60 e n. 144
del 2015 e r.o. n. 19 del 2016). In tutte si afferma - con
argomentazioni non implausibili - che i provvedimenti impugnati (di
collocamento a riposo) si fondano, o sono direttamente incisi, dalle
disposizioni censurate, che devono essere applicate nei rispettivi
giudizi, cosicchè l'eventuale dichiarazione di illegittimità
costituzionale delle medesime ridonderebbe sulla legittimità dei
predetti provvedimenti.
Anche in relazione ai giudizi nell'ambito dei quali sono state
adottate le ordinanze di rimessione n. 144 del 2015 e n. 19 del 2016,
la rilevanza delle questioni sollevate nei confronti dei commi 2 e 3
dell'art. 1 del d.l. n. 90 del 2014 risulta motivata in maniera
sufficiente e plausibile.
Chiamati a pronunciarsi sulla legittimità di un provvedimento di
collocamento a riposo di un avvocato dello Stato, adottato a seguito
della conversione in legge del d.l. n. 90 del 2014, i rimettenti
ragionevolmente assumono di dover applicare la nuova disciplina del
trattenimento in servizio nel suo complesso, considerato che muovono
le loro censure alla disciplina, come modificata dalla legge di
conversione, proprio nella parte in cui accomuna la sorte degli
avvocati dello Stato alla generalità dei pubblici dipendenti (comma
2) e non estende anche agli avvocati dello Stato, come invece
accadeva nel testo originario del decreto-legge, la disciplina
transitoria "derogatoria" per i magistrati, di cui al comma 3.
Sulla scorta dei medesimi argomenti si superano i profili di
inammissibilità, inerenti alla pretesa inapplicabilità delle
disposizioni censurate, recanti la disciplina transitoria, profili
eccepiti dall'Avvocatura generale dello Stato con specifico
riferimento alla censura (prospettata nelle richiamate ordinanze
iscritte al r.o. n. 144 del 2015 e al r.o. n. 19 del 2016) di
violazione dell'art. 97, secondo comma, Cost., relativa alla
"drasticita'" della riduzione del periodo di trattenimento in
servizio, operata solo in sede di conversione del d.l. n. 90 del
2014, rispetto al testo originario del medesimo d.l. n. 90 del 2014,
in particolare per la categoria degli avvocati dello Stato.
3.3.- Nessun ostacolo si pone all'ammissibilità delle questioni
di legittimità costituzionale proposte con le ordinanze iscritte al
r.o n. 61 e n. 144 del 2015 e al r.o. n. 19 del 2016 per il fatto che
nei tre giudizi, nell'ambito dei quali le stesse ordinanze sono state
adottate, le questioni sono sollevate nella fase cautelare. Questa
Corte ha costantemente sostenuto che la potestas iudicandi del
giudice a quo non può ritenersi esaurita quando la concessione della
misura cautelare sia fondata, quanto al fumus boni iuris, sulla non
manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale. In tal caso, si deve ritenere provvisoria e
temporanea la sospensione dell'efficacia del provvedimento impugnato,
fino alla ripresa del giudizio cautelare dopo l'incidente di
legittimità costituzionale (sentenza n. 83 del 2013; nello stesso
senso, di recente, sentenza n. 200 del 2014).
3.4.- Anche con riguardo alle questioni sollevate con l'ordinanza
iscritta al r.o. n. 144 del 2015 dal Consiglio di Stato, adito in
sede consultiva in relazione a un ricorso straordinario al Presidente
della Repubblica, non si profilano ragioni di inammissibilità.
3.4.1.- Dopo le significative modifiche apportate a questo
istituto dall'art. 69, comma 1, della legge 18 giugno 2009, n. 69
(Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitività nonchè in materia di processo civile), è acclarata
la legittimazione del Consiglio di Stato a sollevare questioni di
legittimità costituzionale in sede di parere sul ricorso
straordinario al Presidente della Repubblica (sentenza n. 73 del
2014).
3.4.2.- Nè l'ammissibilità delle questioni proposte dal
Consiglio di Stato con l'ordinanza iscritta al r.o. n. 144 del 2015,
nell'ambito del giudizio inerente al ricorso straordinario al
Presidente della Repubblica, è inficiata dalla circostanza che il
giudizio, a seguito dell'opposizione delle amministrazioni
interessate, è stato trasposto dinanzi al TAR Lazio, ai sensi
dell'art. 48 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104
(Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69,
recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo). Sebbene, a seguito della trasposizione,
l'amministrazione e il Consiglio di Stato si vedano spogliati di ogni
potere decisionale e il relativo giudizio divenga improcedibile, ciò
non incide in alcun modo sull'ordinanza con cui lo stesso Consiglio
di Stato ha sollevato questione di legittimità costituzionale, prima
della trasposizione del giudizio nella sede giurisdizionale. Prevale,
in questo caso, il principio dell'ininfluenza delle vicende relative
al giudizio principale (ivi compresa l'improcedibilità, così come
l'estinzione dello stesso) sul giudizio di legittimità
costituzionale, che sia stato - come nella specie - ritualmente
promosso, principio espresso dall'art. 18 delle norme integrative per
i giudizi davanti alla Corte costituzionale, nel testo approvato il 7
ottobre 2008. In virtù di tale principio, il giudizio di
legittimità costituzionale, «una volta iniziato in seguito ad
ordinanza di rinvio del giudice rimettente non è suscettibile di
essere influenzato da successive vicende di fatto concernenti il
rapporto dedotto nel processo che lo ha occasionato» (sentenza n. 274
del 2011), neppure ove il giudizio principale, nell'ambito del quale
sia stato promosso il giudizio di legittimità costituzionale, sia
estinto (da ultimo, sentenza n. 236 del 2015).
3.5.- A ciò si lega la considerazione che neppure per le
questioni sollevate con l'ordinanza iscritta al r.o. n. 19 del 2016
dal TAR Lazio, a seguito della trasposizione del giudizio
originariamente promosso con ricorso straordinario al Presidente
della Repubblica, si profilano problemi di inammissibilità.
L'autonomia e l'indipendenza dei due rimedi (quello straordinario
e quello giurisdizionale) e l'alternatività fra i medesimi sono
circostanze tali da consentire a qualsiasi parte, diversa dal
ricorrente, di optare per il rimedio giurisdizionale. Il TAR ritiene,
pertanto, con motivazione puntuale e non implausibile, di essere
investito della piena potestas iudicandi e di poter sollevare ex novo
questione di legittimità costituzionale delle eccezioni dedotte dal
ricorrente, sulla base di una sua autonoma valutazione.
4.- Sgombrato il campo da ogni profilo di inammissibilità, si
può procedere all'esame nel merito delle questioni sollevate con le
quattro ordinanze indicate in epigrafe.
4.1.- Il TAR Lombardia (r.o. n. 30 del 2015) censura,
preliminarmente, l'art. 1, comma 1, del d.l. n. 90 del 2014, nella
parte in cui abolisce l'istituto del trattenimento in servizio, anche
per i docenti e i ricercatori universitari, per violazione dell'art.
77, secondo comma, Cost., per carenza dei presupposti di necessità e
di urgenza. Il preambolo del d.l. n. 90 del 2014 farebbe riferimento
a finalità e ambiti privi di ogni attinenza con la materia
disciplinata, e non darebbe conto dei presupposti di necessità e di
urgenza che imponevano l'adozione della disciplina impugnata con lo
strumento del decreto-legge.
4.1.1.- La questione non è fondata.
L'eliminazione del trattenimento in servizio disposta dalla norma
censurata si inserisce nel quadro delle misure volte a «favorire la
più razionale utilizzazione dei dipendenti pubblici», finalità
richiamata espressamente nel preambolo del decreto-legge in esame,
dunque non estranea al contenuto e alla materia del medesimo decreto
(sentenza n. 171 del 2007; da ultimo, ordinanza n. 72 del 2015). Essa
costituisce un primo intervento, peraltro puntuale e circoscritto, di
un processo laborioso, destinato a dipanarsi in un arco temporale
più lungo, volto a realizzare il ricambio generazionale nel settore.
Come tale, essa è strumentale a una «più razionale utilizzazione
dei dipendenti pubblici» e non contraddice la «straordinaria
necessità ed urgenza» di provvedere sul punto, posta a fondamento
dell'adozione del decreto-legge in esame (sentenza n. 313 del 2010).
Tali indicazioni sono sufficienti per escludere l'ipotesi - alla
quale è limitato il sindacato sulla legittimità dell'adozione di un
decreto-legge da parte del Governo - di «evidente carenza del
requisito della straordinarietà del caso di necessità ed urgenza di
provvedere» (sentenza n. 93 del 2011).
4.2.- Il TAR Emilia-Romagna (r.o. n. 61 del 2015) censura, poi,
in particolare, l'art. 1, comma 2, del decreto-legge in esame, nel
testo modificato dalla legge di conversione 11 agosto 2014, n. 114,
nella parte in cui, per effetto della modifica introdotta con la
medesima, fissa «soltanto fino al 31 ottobre 2014 per gli avvocati
dello Stato il trattenimento in servizio degli stessi già disposto
con formale provvedimento», con un "preavviso" di poco più di due
mesi. Questa disposizione, cancellando ogni riferimento agli avvocati
dello Stato dal novero dei soggetti beneficiari della disciplina
transitoria "derogatoria", contenuta nel comma 3, del testo
originario del d.l. n. 90 del 2014, si porrebbe in contrasto con il
principio di proporzionalità e lederebbe l'affidamento che il
dipendente ripone nell'efficacia dei provvedimenti amministrativi
già adottati nei suoi confronti, in violazione degli artt. 1, 2 e 6,
paragrafo 1, della direttiva 27 novembre 2000, n. 2000/78/CE
(Direttiva del Consiglio che stabilisce un quadro generale per la
parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di
lavoro), come interpretati dalla Corte di giustizia con sentenza 6
novembre 2012, in causa C-286/12, Commissione contro Ungheria, e
quindi in contrasto con l'art. 117, primo comma, Cost.
4.2.1.- La questione non è fondata.
La sentenza della Corte di giustizia, richiamata dal rimettente,
non è rilevante ai fini dello scrutinio di costituzionalità della
normativa censurata. In tale pronuncia, resa riguardo a disposizioni
di legge adottate dall'Ungheria che avevano anticipato bruscamente e
considerevolmente (da 70 a 62 anni) i limiti di età per il
pensionamento di giudici, procuratori e notai, senza prevedere misure
transitorie idonee a tutelare il legittimo affidamento delle persone
interessate, la Corte di giustizia ne ha ravvisato il contrasto con
la direttiva n. 2000/78/CE, che vieta le discriminazioni basate
sull'età (art. 6, paragrafo 1), in assenza di un principio di
proporzionalità.
L'ambito di operatività della normativa denunciata non è
sovrapponibile a quello della normativa ungherese, visto che la norma
censurata non incide sui limiti dell'età pensionabile, ma
sull'istituto del trattenimento in servizio.
Quest'ultimo, originariamente disciplinato dall'art. 16 del
d.lgs. n. 503 del 1992, che riconosceva ai dipendenti civili dello
Stato e degli enti pubblici non economici un vero e proprio diritto
potestativo a permanere in servizio per il periodo indicato, è stato
profondamente modificato già dal comma 7 dell'art. 72 del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6
agosto 2008, n. 135, che l'ha completamente rimodellato e configurato
come mero interesse da far valere mediante apposita istanza
all'amministrazione, libera, «in base alle proprie esigenze
organizzative e funzionali, di accogliere la richiesta in relazione
alla particolare esperienza professionale acquisita dal richiedente
in determinati o specifici ambiti ed in funzione dell'efficiente
andamento dei servizi» (Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenze
30 maggio 2014, n. 2816 e 24 ottobre 2013, n. 5147). Circoscritto da
limiti sempre più rigorosi (in base anche all'art. 9, comma 31, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante «Misure urgenti in
materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività
economica», convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 30 luglio 2010, n. 122), questo istituto emerge anche
dalla giurisprudenza amministrativa come eccezione rispetto alla
regola del collocamento a riposo, in considerazione delle generali
esigenze di contenimento della spesa (Consiglio Stato, sezione sesta,
sentenza 6 agosto 2013, n. 4104).
L'abrogazione del trattenimento in servizio appare dunque come
l'ultimo tassello di un disegno legislativo volto a ridimensionarne
l'ambito di operatività.
Le finalità di ricambio generazionale, insite nella normativa in
esame, rientrano nell'ambito delle «legittime finalità di politica
del lavoro», che non danno seguito a discriminazioni sulla base
dell'età, secondo la citata direttiva (paragrafo 1 dell'art. 6). In
questa direzione si è coerentemente orientata la Corte di giustizia
dell'Unione europea, che ha riconosciuto ampi margini alla
discrezionalità dei legislatori nazionali (ex plurimis, Corte di
giustizia, sentenza 21 luglio 2010, in cause C-159/10 e C-160/10,
Fuchs e Köhler).
I lavori preparatori della legge di conversione del d.l. n. 90
del 2014 mostrano che l'accesso dei giovani al lavoro pubblico e il
contenimento della spesa si atteggiano quali finalità legittime,
tali da temperare la pretesa eccessiva drasticità delle misure
adottate, senza incrinare la tutela dell'affidamento.
L'assunto del rimettente si fonda sul presupposto che il testo
originario del decreto-legge adottato il 24 giugno 2014 avesse
generato un affidamento in ordine al trattenimento in servizio degli
avvocati dello Stato fino al 31 dicembre 2015, poi leso dalla brusca
anticipazione, operata dalla legge di conversione adottata l'11
agosto 2014, alla data del 31 ottobre 2014.
Sia la circostanza della "degradazione" del diritto al
trattenimento in servizio a mero interesse, dovuta a una normativa
progressivamente restrittiva, confermata dall'applicazione
giurisprudenziale, sia la considerazione che la previsione
dell'estensione del trattenimento fino alla data del 31 dicembre 2015
era contenuta in un decreto-legge, di per sè, provvedimento,
soggetto a modifiche in sede di conversione, in ordine a casi
straordinari di necessità e urgenza, impediscono di ritenere che un
affidamento nella prosecuzione del servizio fino alla data del 31
dicembre 2015 possa essersi consolidato e che quest'ultimo sia stato
illegittimamente ed eccessivamente compresso dall'anticipazione della
cessazione dal servizio.
4.3.- Il Consiglio di Stato (r.o. n. 144 del 2015) ed il TAR
Lazio (r.o. n. 19 del 2016) sollevano questione di legittimità
costituzionale dei primi tre commi dell'art. 1, anzitutto, per
violazione dell'art. 81, terzo comma, Cost.
L'introduzione delle disposizioni di cui all'art. 1 del d.l. n.
90 del 2014, come convertito, che hanno stabilito l'abrogazione
dell'istituto del trattenimento in servizio e, con le modifiche
apportate in sede di conversione, hanno ampliato il novero dei
dipendenti pubblici cui si applica la specifica disciplina, pur
attenendo alla materia pensionistica e del lavoro pubblico, non
sarebbe stata corredata dalla realizzazione di tutti gli adempimenti
necessari a garantire l'esatta quantificazione e la credibile
copertura degli oneri finanziari da esse derivanti, in specie degli
adempimenti prescritti dall'art. 17, comma 3, della legge 31 dicembre
2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza).
4.3.1.- La questione non è fondata.
Questa Corte ha avuto occasione, di recente, di affermare che «il
principio di analitica copertura finanziaria - espresso dall'art. 81,
terzo comma, Cost., come formulato dalla legge costituzionale n. 1
del 2012 e previsto dall'art. 17 della legge n. 196 del 2009 - ha
natura di precetto sostanziale, cosicchè ogni disposizione che
comporta conseguenze finanziarie di carattere positivo o negativo
deve essere corredata da un'apposita istruttoria e successiva
allegazione degli effetti previsti e della relativa compatibilità
con le risorse disponibili» (sentenza n. 224 del 2014). In questa
prospettiva la legge n. 196 del 2009, nella parte in cui prescrive,
all'art. 17, quale presupposto per la copertura finanziaria, la
previa quantificazione della spesa o dell'onere, lo fa per
«l'evidente motivo che non può essere assoggettata a copertura
un'entità indefinita» (sentenza n. 181 del 2013).
Come risulta sia dai lavori preparatori della legge di
conversione sia dalla Nota di lettura n. 57, redatta dal Servizio del
bilancio del Senato, dedicata all'impugnato art. 1, tali indicazioni
sono state rispettate. L'adozione delle misure contenute nell'art. 1
del d.l. n. 90 del 2014, come convertito, è corredata dalla
relazione tecnica prescritta dall'art. 17 della legge n. 196 del 2009
e contiene anche il quadro analitico delle proiezioni finanziarie
almeno decennali, prescritto dal citato art. 17. A margine della
tabella relativa agli anni 2014-2018, è chiaramente indicato che,
dopo l'anno 2018, gli oneri mostrano un andamento decrescente, per il
progressivo venir meno delle maggiori erogazioni dovute all'anticipo
delle liquidazioni per trattamenti di fine servizio. Inoltre, dalla
relazione tecnica risulta che le modifiche apportate dalla legge di
conversione non incidono sugli oneri indicati dal comma 6 dell'art. 1
del medesimo decreto-legge. I minori oneri correlati, con riferimento
al periodo indicato, alla mancata abolizione del trattenimento in
servizio dei magistrati, i cui provvedimenti di mantenimento in
servizio non risultavano perfezionati, sono idonei a compensare i
maggiori oneri discendenti dalle modifiche che hanno interessato gli
avvocati dello Stato, la cui consistenza numerica è, peraltro,
piuttosto contenuta nell'ambito del comparto di riferimento.
Poichè gli adempimenti prescritti dall'art. 17 della legge n.
196 del 2009 sono stati soddisfatti, i conteggi svolti in relazione
alla spesa e le previsioni effettuate non appaiono implausibili
(sentenza n. 214 del 2012), con conseguente esclusione della
violazione dell'obbligo di copertura finanziaria.
4.4.- Ulteriore profilo di illegittimità costituzionale
denunciato dal Consiglio di Stato e dal TAR Lazio nei confronti delle
disposizioni introdotte dall'art. 1, commi 1, 2 e 3, è costituito
dalla violazione dell'art. 97, primo comma, Cost. e del criterio di
economicità ivi introdotto per effetto della legge costituzionale 20
aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di
bilancio nella Carta costituzionale), criterio già previsto dalla
legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento
ammistrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi),
che pone un vincolo ineludibile sulla capacità e sulla condizione
della spesa delle Amministrazioni pubbliche, per non eccedere le
risorse effettivamente disponibili.
La Nota di lettura n. 57 del Servizio del bilancio del Senato
mostrerebbe, tra l'altro, che quel criterio costituzionalmente
rilevante risulterebbe violato, se si raffrontassero i costi dovuti
all'eliminazione del trattenimento in servizio e i risparmi da
destinare alle assunzioni.
4.4.1.- Anche tale questione deve essere dichiarata non fondata.
L'introduzione del primo comma dell'art. 97 Cost. («Le pubbliche
amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea,
assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito
pubblico»), per effetto della legge di revisione costituzionale n. 1
del 2012, ha coinciso con l'inserimento dell'obbligo, per le
amministrazioni pubbliche, di rispettare l'equilibrio di bilancio.
Quest'ultimo si risolve nel "criterio di economicita'" secondo cui
l'azione delle pubbliche amministrazioni deve perseguire i propri
obiettivi, garantendo il buon andamento e l'imparzialità con il
minimo dispendio di risorse. Tale criterio, come peraltro gli stessi
rimettenti precisano - anche se con riguardo alla censura di
violazione dell'art. 81, terzo comma, Cost. - è simmetrico rispetto
all'"equilibrio di bilancio", legato all'andamento del ciclo
economico. La sua valutazione, pertanto, non può essere costretta in
una dimensione temporale limitata, ma deve svolgersi in riferimento a
un arco temporale sufficientemente ampio, tale da consentire la
realizzazione degli obiettivi in una situazione di debito sostenibile
e di tendenziale "armonia" fra entrate e uscite.
L'obiettivo perseguito mediante l'abolizione dell'istituto del
trattenimento in servizio, come risulta dai lavori preparatori, è
quello di «promuovere il ricambio generazionale nel settore di lavoro
pubblico, nonchè di favorire risparmi di spesa con l'abbattimento
del monte stipendiale derivante dalla sostituzione di lavoratori più
anziani, cui normalmente spettano livelli retributivi più elevati,
con personale di nuova assunzione e quindi meno costoso». Tale
risultato è atteso nel lungo periodo, nonostante la prima
applicazione delle misure mostri un difficile bilanciamento fra
maggiori spese per anticipo dell'erogazione delle pensioni e dei
trattamenti di fine servizio e corrispondenti risparmi derivanti
dalle cessazioni dal servizio. Come indicato nella relazione tecnica,
che fa partire dal 2018 il progressivo calo degli oneri connessi alla
nuova disciplina, l'attuazione delle misure in esame appare idonea a
agevolare risparmi da cessazione capaci di liberare risorse nuove
spendibili per l'auspicato ricambio generazionale in un lasso
temporale più ampio.
4.5.- Tutti i rimettenti deducono la violazione dell' art. 97,
secondo comma, Cost.
Il TAR Lombardia censura il comma 1 dell'art. 1 del decreto-legge
in esame, nella parte in cui abolisce l'istituto del trattenimento in
servizio anche per i docenti e i ricercatori universitari.
Sostiene che l'esigenza di attuare il ricambio generazionale non
sarebbe bilanciata con quella, riconducibile al buon andamento
dell'amministrazione, di mantenere in servizio, peraltro per un arco
di tempo limitato, docenti in grado di dare un positivo contributo
per la particolare esperienza acquisita, secondo le enunciazioni di
principio della sentenza n. 83 del 2013.
Il TAR Emilia-Romagna assume che la scelta operata dal
legislatore con il comma 2 dell'art. 1 del medesimo decreto-legge,
nel testo modificato dalla legge di conversione, «nella parte in cui
riduce soltanto fino al 31 ottobre 2014, per gli avvocati dello
Stato, il trattenimento in servizio già disposto con formale
provvedimento», sarebbe sbilanciata e sproporzionata. Senza che sia
possibile effettuare alcun ricambio generazionale, non si farebbe
carico delle ripercussioni negative che potrebbero derivarne sul
principio di buon andamento della pubblica amministrazione,
considerato che la drastica riduzione del periodo di permanenza in
servizio, fino al 31 ottobre 2014, avvenuta in agosto e solo in sede
di conversione del d.l. n. 90 del 2014, non avrebbe consentito di
avviare la procedura concorsuale di reclutamento dei nuovi avvocati
dello Stato, nel rispetto dei tempi tecnici necessari.
Infine, il Consiglio di Stato e il TAR Lazio censurano per
violazione dell'art. 97, secondo comma, Cost., l'art. 1, commi 1, 2 e
3, del d.l. n. 90 del 2014, come convertito, nella parte in cui,
abrogando l'art. 16 del d.lgs. n. 503 del 1992, dispone al 31 ottobre
2014 la cessazione dal trattenimento in servizio oltre il limite di
età degli avvocati dello Stato e, in subordine, non fissa la data di
cessazione del trattenimento in servizio per gli avvocati dello Stato
al 31 dicembre 2015.
La drastica riduzione del periodo di trattenimento in servizio,
operata solo in sede di conversione del d.l. n. 90 del 2014, rispetto
al testo originario, in particolare per la categoria degli avvocati
dello Stato, per i quali la durata del trattenimento in servizio era
di cinque anni, inciderebbe negativamente sull'efficiente andamento
dei servizi dell'Avvocatura dello Stato e si porrebbe in contrasto
con le esigenze organizzative e funzionali della stessa. Con questa
misura si priverebbe l'amministrazione di risorse umane peculiari non
facilmente rinvenibili nei tempi immediati, si cancellerebbe
l'affidamento dei dipendenti nella sicurezza giuridica, poichè si
interverrebbe su situazioni sostanziali, fondate su leggi precedenti
e provvedimenti già emanati e efficaci.
4.5.1.- Le richiamate questioni sono prive di fondamento.
L'evoluzione normativa riguardo al trattenimento in servizio ha
riconosciuto - come si è già rilevato - la «facoltà
all'amministrazione, in base alle proprie esigenze organizzative e
funzionali, di accogliere la richiesta [di trattenimento in servizio]
in relazione alla particolare esperienza professionale acquisita dal
richiedente in determinati o specifici ambiti ed in funzione
dell'efficiente andamento dei servizi» (art. 72, comma 7, del d.l. n.
112 del 2008. Tale facoltà è stata progressivamente circoscritta da
limiti sempre più rigorosi, per esigenze di contenimento di spesa
(art. 9, comma 31, del d.l. n. 78 del 2010), in vista della riduzione
del numero dei beneficiari del trattenimento (sentenza n. 83 del
2013), in linea peraltro con l'orientamento della giustizia
amministrativa, che ha ritenuto non configurabile un diritto
soggettivo alla permanenza in servizio, quanto piuttosto un mero
interesse, soggetto alla valutazione discrezionale
dell'amministrazione (di recente, Consiglio Stato, sezione sesta,
sentenza 22 gennaio 2015, n. 239).
Questa Corte, già da tempo ha precisato che la disposizione che
prevedeva il trattenimento in servizio oltre l'età pensionabile
(art. 16 del d.lgs. n. 503 del 1992), «è di carattere eccezionale»
(ordinanza n. 195 del 2000) anche perchè comporta «il carico del
trattamento di servizio attivo e degli oneri riflessi, in genere
complessivamente maggiori [...] rispetto a quelli connessi a nuove
assunzioni» (ancora ordinanza n. 195 del 2000). Inoltre, «il buon
andamento dell'amministrazione non può dipendere affatto dal
mantenimento in servizio di personale che ha raggiunto i limiti di
età, subordinato esclusivamente alla domanda del dipendente, come
diritto potestativo assoluto», posto che «il prolungarsi del servizio
oltre i limiti non è sempre indice di accrescimento dell'efficienza
organizzativa» (così ancora ordinanza n. 195 del 2000).
Sulla base degli orientamenti espressi da questa Corte, si deve
affermare la non fondatezza di tutte le censure proposte in
riferimento al secondo comma dell'art. 97 Cost., sia con riguardo
alla disciplina "a regime" (comma 1), sia in relazione alla
disciplina transitoria (commi 2 e 3).
L'eliminazione del trattenimento in servizio ha portato a
compimento un percorso già avviato, per agevolare, nel tempo, il
ricambio generazionale e consentire un risparmio di spesa, anche con
riguardo all'amministrazione universitaria, in attuazione dei
principi di buon andamento e efficienza dell'amministrazione, senza
alcuna lesione dell'affidamento, in linea con l'evoluzione normativa
e con la giurisprudenza della Corte di giustizia (ex plurimis,
sentenza 7 giugno 2005, in causa C-17/03, VEMW e altri contro
Directeur van de Dienst uitvoering en toezicht energiea.).
Non risultano pertinenti i riferimenti alla sentenza n. 83 del
2013, richiamata dal TAR Lombardia nell'ordinanza iscritta al r.o. n.
30 del 2015, in cui questa Corte aveva accolto la questione di
costituzionalità proposta sotto il profilo della disparità di
trattamento tra universitari e altri dipendenti pubblici e della
lesione del buon andamento della pubblica amministrazione. In quel
caso si inibiva solo all'università ogni margine di autonomo
apprezzamento delle esigenze organizzative e funzionali. Nel giudizio
di cui qui si discute, oggetto dello scrutinio, è una disciplina di
carattere generale, che non discrimina tra amministrazioni pubbliche
quanto alla normativa a regime e che elimina del tutto i margini di
operatività, già angusti, del trattenimento in servizio.
Quanto, poi, alla disciplina transitoria (commi 2 e 3), relativa
agli avvocati dello Stato, si richiamano le osservazioni svolte in
relazione alla denunciata violazione dell'art. 117, primo comma,
Cost. (si veda, supra, punto 4.2.1.). La realizzazione dell'obiettivo
del ricambio generazionale non è immediata, poichè presuppone atti
preparatori all'espletamento dei concorsi. Queste procedure non
avrebbero potuto trovare attuazione nel breve tempo intercorso fra
l'anticipazione della cessazione dal servizio degli avvocati dello
Stato (dal 31 dicembre 2015 al 31 ottobre 2014) e l'effettiva
cessazione dei medesimi (agosto 2014 - ottobre 2014).
Si deve anche escludere la pretesa lesione dell'affidamento
connessa alla drastica anticipazione della cessazione dal servizio
per le ragioni già in precedenza esposte (si veda pag. 25 righe
8-16).
4.6.- Anche in riferimento all'art. 3 Cost. tutti i rimettenti
svolgono specifiche censure, sotto il profilo della irragionevolezza
della disciplina.
Il TAR Lombardia censura l'art. 1, comma 1, in quanto detterebbe
una disciplina irragionevole, lesiva dell'affidamento dei consociati
nella sicurezza giuridica, considerato che l'esigenza di attuare il
ricambio generazionale non può essere addotta come unica ratio di
una disciplina che preclude all'amministrazione la valutazione
discrezionale dei presupposti del trattenimento in servizio, anche in
relazione alle proprie esigenze organizzative e funzionali, e tenuto
conto che l'eliminazione improvvisa e arbitraria dell'istituto del
trattenimento in servizio vanifica il legittimo affidamento riposto
dai dipendenti pubblici nel protrarsi della permanenza in servizio.
Il TAR Emilia-Romagna assume invece che la disciplina transitoria
prevista dal comma 2 dell'art. 1 a seguito della conversione in legge
del d.l. n. 90 del 2014 violerebbe il principio del legittimo
affidamento sotto il profilo del difetto di ragionevolezza e di
eguaglianza con particolare riferimento agli avvocati dello Stato.
L'affidamento in un congruo termine del periodo di trattenimento in
servizio dei predetti, già consolidatosi con i provvedimenti di
permanenza in servizio e garantito fino al 31 dicembre 2015 anche
nell'ambito della nuova disciplina di cui al d.l. n. 90 del 2014,
sarebbe stato totalmente frustrato dal collocamento a riposo a
decorrere dal 31 ottobre 2014, disposto soltanto nel mese di agosto
in sede di conversione del predetto decreto-legge ad opera della
legge dell'11 agosto 2014, n. 114.
Il Consiglio di Stato e il TAR Lazio, infine, denunciano i primi
tre commi dell'art. 1 per difetto di ragionevolezza della disciplina
in essi contenuta. Quest'ultima, sebbene sia dichiaratamente volta a
favorire il ricambio generazionale nelle pubbliche amministrazioni,
si porrebbe in contrasto con la previsione, contenuta nell'art. 3 del
medesimo d.l. n. 90 del 2014, del blocco delle assunzioni, della
necessità dell'autorizzazione per le assunzioni di cui all'art. 35,
comma 4, del d.lgs. n. 165 del 2001, nonchè con la disciplina del
turn over ivi stabilita.
4.6.1.- Le questioni non sono fondate.
Quanto alle censure di irragionevolezza della disciplina a regime
e di quella transitoria, ritenute lesive dell'affidamento dei
consociati nella sicurezza giuridica, devono essere qui richiamate le
osservazioni appena svolte a proposito della denunciata violazione
dell'art. 97, secondo comma, Cost. (si veda al punto 4.5.1.).
Quanto alla pretesa contraddittorietà della normativa censurata,
rispetto a altre norme contenute nel medesimo decreto-legge (l'art.
3, in materia di blocco delle assunzioni, contraddirebbe il preteso
perseguimento del ricambio generazionale mediante l'abolizione del
trattenimento in servizio), occorre anzitutto soffermarsi
sull'effettivo contenuto di tale articolo.
Intitolato «Semplificazione e flessibilità nel turn over», esso
provvede a "contingentare" le assunzioni del personale con riguardo
agli anni 2014-2018. Nel 2014 la facoltà di assumere è limitata
alla circostanza che la spesa sia pari al 20 per cento di quella
relativa al personale di ruolo cessato nell'anno precedente. Negli
anni successivi tale limitazione si riduce fino a consentire il
completo "sblocco" delle assunzioni alla data del 2018.
Questa disciplina risulta, pertanto, coerente con l'obiettivo del
ricambio generazionale sotteso all'abolizione del trattenimento in
servizio, all'interno di una programmazione articolata nel tempo.
La ratio dell'art. 1 del d.l. n. 90 del 2014 è quella di
favorire politiche di ricambio generazionale a fronte della crisi
economica. Gli effetti positivi attesi dall'abrogazione del
trattenimento in servizio sono connessi alla necessità di realizzare
progressivi risparmi da cessazione che, in relazione al regime del
turn over, alimenterebbero le risorse utilizzabili per le nuove
assunzioni.
Il collocamento a riposo del personale già beneficiario del
trattenimento in servizio consentirebbe l'immediata disponibilità di
risorse per l'indizione di nuove procedure concorsuali e per il
successivo reclutamento di nuovo personale.
4.7.- Ulteriori censure sono svolte in riferimento all'art. 3
Cost. per irragionevole disparità di trattamento di fattispecie
omogenee e irragionevole eguaglianza di trattamento di fattispecie
diverse.
In particolare, il TAR Emilia-Romagna, il Consiglio di Stato e il
TAR Lazio censurano i commi 1, 2 e 3 dell'art. 1 per l'irragionevole
disparità di trattamento fra gli avvocati dello Stato e i
magistrati, ordinari, amministrativi, contabili e militari, in
possesso alla data di entrata in vigore del d.l. n. 90 del 2014 dei
requisiti di cui all'art. 16 del d.lgs. n. 503 del 1992, per i quali
il trattenimento in servizio è garantito fino alla data del 31
dicembre 2015.
Solo il Consiglio di Stato e il TAR Lazio contestano che l'art.
1, commi 1, 2 e 3, tratti irragionevolmente allo stesso modo gli
avvocati dello Stato, il cui trattenimento in servizio era previsto
per cinque anni oltre il limite di età per il collocamento a riposo,
e la generalità dei dipendenti pubblici, per i quali il
trattenimento era previsto per due anni, in vista dell'obiettivo di
garantire il buon andamento e l'efficienza dell'amministrazione,
tenuto conto della circostanza che in percentuale il numero dei
dipendenti che cessano dal servizio varia in modo notevole fra le
generalità dei dipendenti e gli avvocati dello Stato.
4.7.1.- Le questioni sono manifestamente infondate.
Occorre premettere che il comma 3, nel testo originariamente
contenuto nel d.l. n. 90 del 2014, disponeva che «[a]l fine di
salvaguardare la funzionalità degli uffici giudiziari, i
trattenimenti in servizio dei magistrati ordinari, amministrativi,
contabili, militari nonchè degli avvocati dello Stato, sono fatti
salvi sino al 31 dicembre 2015 o fino alla loro scadenza se prevista
in data anteriore». In sede di approvazione della legge di
conversione del d.l. n. 90 del 2014, è caduta la previsione, volta a
salvaguardare i trattenimenti in servizio, anche se non ancora
disposti, degli avvocati dello Stato, fino al 31 dicembre 2015,
mentre è rimasta per i magistrati. Per gli avvocati dello Stato, in
forza delle modificazioni recate in sede di conversione, l'efficacia
del trattenimento in servizio è pertanto cessata anticipatamente, il
31 ottobre 2014, al pari della generalità dei dipendenti pubblici.
4.7.1.1.- Dai lavori preparatori della legge di conversione del
d.l. n. 90 del 2014 emerge chiaramente che la disciplina transitoria
derogatoria, contenuta nel comma 3, è stata dettata in vista della
necessità di ovviare alle «conseguenti possibili criticità per il
funzionamento regolare degli uffici giudiziari», derivanti
dall'improvvisa cessazione dal servizio di un numero rilevante di
dipendenti. La ratio sottesa a tale deroga è dunque inerente
esclusivamente all'organizzazione degli uffici e non attiene allo
status dei magistrati. Pertanto, la ritenuta equiparazione fra
avvocati e magistrati in ordine al trattamento giuridico non rileva
in questa sede. Nè la moltiplicazione dei compiti affidati agli
avvocati dello Stato (media-conciliazione ex art. 5 del decreto
legislativo 4 marzo 2010, n. 28, recante l'«Attuazione dell'articolo
60 della legge 18 giugno 2009, n. 69, in materia di mediazione
finalizzata alla conciliazione delle controversie civili e
commerciali»; trasferimento dei giudizi in sede arbitrale ex art. 1
del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 132, recante «Misure urgenti
di degiurisdizionalizzazione ed altri interventi per la definizione
dell'arretrato in materia di processo civile», convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 162 del 2014;
negoziazione assistita ex art. 2 del citato d.l. n. 132 del 2014) è
riconducibile alle esigenze di «funzionalità degli uffici
giudiziari» che hanno giustificato l'introduzione della disciplina
transitoria derogatoria con riguardo ai magistrati (ulteriormente
prorogata con riguardo a categorie specifiche).
La censura di irragionevole disparità di trattamento è
palesemente priva di fondamento, considerata l'indiscutibile
eterogeneità delle situazioni poste a raffronto, in linea con la
costante giurisprudenza costituzionale (fra le tante, sentenze n. 178
del 2015, n. 215 del 2014, n. 340 del 2004).
4.7.1.2.- Anche la denunciata irragionevole eguaglianza di
trattamento - quanto alla disciplina transitoria del trattenimento in
servizio - degli avvocati dello Stato e della generalità dei
dipendenti pubblici si rivela manifestamente infondata.
I rimettenti (Consiglio di Stato e TAR Lazio) assumono che la
differenza di trattamento originariamente contemplata dal d.l. n. 90
del 2014 fra avvocati dello Stato e tutti gli altri dipendenti
pubblici avrebbe dovuto essere mantenuta, «in vista dell'obiettivo di
garantire il buon andamento e l'efficienza dell'amministrazione,
tenuto conto della circostanza che in percentuale il numero dei
dipendenti che cessano dal servizio varia in modo notevole fra le
generalità dei dipendenti e gli avvocati dello Stato». Tale
argomento, assertivamente formulato, non consente a questa Corte di
individuare alcun profilo di irragionevolezza dell'eguale trattamento
previsto per gli avvocati dello Stato e «la generalità dei pubblici
dipendenti», in ordine alla disciplina transitoria del trattenimento
in servizio. La circostanza che il numero degli avvocati dello Stato,
che cessano dal servizio, sia diverso da quello della «generalità
dei dipendenti pubblici», che egualmente cessano dal servizio, non
costituisce indizio di palese eterogeneità delle situazioni poste a
raffronto, poichè la categoria dei pubblici dipendenti è
genericamente indicata, senza alcuna illustrazione delle ragionevoli
giustificazioni poste a fondamento della pretesa diversità di
trattamento.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1, del decreto-legge 24 giugno
2014, n. 90 (Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza
amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11
agosto 2014, n. 114, sollevata, in riferimento all'art. 33, sesto
comma, della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale
della Lombardia, con ordinanza iscritta al r.o. n. 30 del 2015;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1, del d.l. n. 90 del 2014,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n.
114 del 2014, sollevate, in riferimento agli artt. 3, sotto il
profilo della irragionevolezza della disciplina, 77, secondo comma, e
97, secondo comma, Cost., dal Tribunale amministrativo regionale
della Lombardia, con ordinanza iscritta al r.o. n. 30 del 2015;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 2, del d.l. n. 90 del 2014,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n.
114 del 2014, sollevate, in riferimento agli artt. 3, sotto il
profilo della irragionevolezza della disciplina, 97, secondo comma, e
117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione agli artt. 1, 2 e
6, paragrafo 1, della direttiva 27 novembre 2000, n. 2000/78/CE
(Direttiva del Consiglio che stabilisce un quadro generale per la
parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di
lavoro), dal Tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna,
con l'ordinanza iscritta al r.o. n. 61 del 2015;
4) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 1, 2 e 3, del d.l. n. 90 del 2014,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n.
114 del 2014, sollevate, in riferimento agli artt. 3, sotto il
profilo della irragionevolezza della disciplina, 81, terzo comma, e
97, primo e secondo comma, Cost., dal Consiglio di Stato e dal
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con ordinanze iscritte
al r.o. n. 144 del 2015 e al r.o. n. 19 del 2016;
5) dichiara manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 2, del d.l. n. 90 del 2014,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n.
114 del 2014, sollevata, in riferimento all'art. 3 Cost., sotto il
profilo della irragionevole disparità di trattamento, dal Tribunale
amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna, con ordinanza iscritta
al r.o. n. 61 del 2015;
6) dichiara manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 1, 2 e 3, del d.l. n. 90 del 2014
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n.
114 del 2014, sollevata, in riferimento all'art. 3 Cost., sotto il
profilo della irragionevole eguaglianza di trattamento, dal Consiglio
di Stato e dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con
ordinanze iscritte al r.o. n. 144 del 2015 e al r.o. n. 19 del 2016.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 aprile 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 10 giugno 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA