1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 7-4-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 95 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 novembre 2009
Ordinanza . Responsabilita' amministrativa e contabile - Esercizio dell'azione per danno all'immagine da parte della Procura della Corte dei conti limitato ai casi e modi previsti dall'art. 7 della legge n. 97/2001 (rilevanza penale dell'illecito amministrativo) - Prevista sospensione del termine di prescrizione fino alla conclusione del procedimento penale - Prevista nullita' di qualunque atto istruttorio o processuale posto in essere, in violazione delle predette disposizioni, subordinata all'azione di chiunque vi abbia interesse - Lesione del principio di uguaglianza, del diritto di azione e del principio del giusto processo - Violazione del principio di riserva alla Corte dei conti delle questioni relative alla responsabilita' contabile ed amministrativa. - Decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, art. 17, comma 30-ter, inserito dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, modificato dall'art. 1, comma 1, lett. c), n. 1, del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103, convertito, con modificazioni, nella legge 3 ottobre 2009, n. 141. - Costituzione, artt. 3, 24, 103, secondo comma, e 111. (010C0252) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 7-4-2010)

LA CORTE DEI CONTI

Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di
responsabilità, ad istanza della Procura regionale, iscritto al n.
25449 del registro di segreteria, nei confronti di:
Carnini Mario, rappresentato e difeso dall'avv. Yvonne Messi
ed elettivamente domiciliato in Milano, via Tecla, 4, presso avv.
Andrea Parisi;
Di Tolle Marco Luigi, rappresentato e difeso dall'avv.
Valentina Maria Sessa e presso la stessa elettivamente domiciliato in
Milano, via Cappuccio, 13;
Sala Ambrogio, rappresentato e difeso dall'avv. Yvonne Messi
ed elettivamente domiciliato in Milano, via Tecla, 4 presso avv.
Andrea Parisi;
Salmoiraghi Roberto, rappresentato e difeso dall'avv. Ernesto
Lanni e Roberto Speroni e presso il secondo elettivamente domiciliato
in Milano, piazza Argentina, 1;
Selva Armando, rappresentato e difeso dall'avv. Alberto Venco
e presso lo stesso elettivamente domiciliato in Como, via
Auguadri,10;
Sesana Massimo, rappresentato e difeso dagli avv.ti Marco
Riva e Sebastiano Mancuso e presso il secondo elettivamente
domiciliato in Milano, via G. Modena, 20;
Trevisan Italo, rappresentato e difeso dall'avv. Stefania
Tascaroli e presso la stessa elettivamente domiciliato in Adria, via
Mercato Vecchio, 2;
Venco Dante, rappresentato e difeso dall'avv. Mario Venco e
presso lo stesso elettivamente domiciliato in Como, via Auguadri, 10;
Letta l'istanza 14 ottobre 2009 formulata dalla difesa del
convenuto Di Tolle di declaratoria di nullità di tutti gli atti
istruttori e processuali ex art. 17, comma 30-ter, d.l. 1° luglio
2009, n. 78 (convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto
2009, n. 102) come modificato dall'art. 1, d.l. 3 agosto 2009 n. 103
(convertito dalla legge 3 ottobre 2009 n. 141);
Letta l'analoga istanza 14 ottobre 2009 formulata dalla difesa
del convenuto Trevisan alla luce della medesima norma;
Esaminati gli altri atti e documenti fascicolati;
Ascoltata, nell'odierna udienza in Camera di consiglio del 12
novembre 2009 la relazione del Magistrato designato prof. Vito
Tenore;
Viste le leggi 14 gennaio 1994, n. 19 e 20 dicembre 1996, n. 639
e l'art. 17, comma 30-ter, d.l. 1° luglio 2009, n. 78 (convertito,
con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102) come modificato
dall'art. 1, d.l. 3 agosto 2009 n. 103 (convertito dalla legge 3
ottobre 2009 n. 141),
Rilevato che con istanza 14 ottobre 2009 la difesa del convenuto
Di Tolle ha richiesto una declaratoria di nullità di tutti gli atti
istruttori e processuali del giudizio di merito per responsabilità
amministrativo-contabile in epigrafe ex art. 17, comma 30-ter, d.l.
1° luglio 2009, n. 78 (convertito, con modificazioni, dalla legge 3
agosto 2009, n. 102) come modificato dall'art. 1, d.l. 3 agosto 2009
n. 103 (convertito dalla legge 3 ottobre 2009 n. 141), ritenendo che
l'iniziativa della Procura sia stata intrapresa in assenza di una
«specifica e concreta» notizia di danno, ovvero su di una verifica
ispettiva del 2004 e una relazione sull'attività di accertamento del
2006, ritenute generiche, prive di quantificazioni economiche del
danno e senza ascrizione di eventi fattuali a nessun soggetto
nominativamente individuato;
Osservato che analoga istanza, alla luce del medesimo art. 17,
comma 30-ter, è stata formulata dalla difesa del convenuto Trevisan
per la declaratoria di nullità, per la loro genericità ed
inidoneità funzionale: a) dell'atto di costituzione in mora 8
novembre 2006 inoltrato dall'a. delegato della casa da gioco di
Campione d'Italia al Trevisan per danni erariali; b) dell'invito a
dedurre inoltrato dalla Procura contabile al Trevisan; c) della
citazione in giudizio della Procura nei confronti del Trevisan;
Considerato che secondo detto art. 17, comma 30-ter, d.l. 1°
luglio 2009, n. 78 (convertito, con modificazioni, dalla legge 3
agosto 2009, n. 102) come modificato dall'art. 1, d.l. 3 agosto 2009
n. 103 (convertito dalla legge 3 ottobre 2009 n. 141), «Le procure
della Corte dei conti possono iniziare l'attività istruttoria ai
fini dell'esercizio dell'azione di danno erariale a fronte di
specifica e concreta notizia di danno, fatte salve le fattispecie
direttamente sanzionate dalla legge. Qualunque atto istruttorio o
processuale posto in essere in violazione delle disposizioni di cui
al presente comma, salvo che sia stata già pronunciata sentenza
anche non definitiva alla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto, è nullo e la relativa nullità
può essere fatta valere in ogni momento, da chiunque vi abbia
interesse, innanzi alla competente sezione giurisdizionale della
Corte dei conti, che decide nel termine perentorio di trenta giorni
dal deposito della richiesta»;
Ritenuto preliminarmente che l'accoglimento delle istanze-domande
di nullità suddette, avente natura decisoria sebbene il relativo
procedimento abbia palese cognizione sommaria, comporta la
caducazione del giudizio di merito per responsabilità
amministrativo-contabile, con conseguente ricaduta in punto di
rilevanza ai fini del decidere nel giudizio di merito suddetto della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 17, comma 30-ter,
citato.
Osservato che il predetto procedimento ex art. 17, comma 30-ter,
cit., a palese cognizione sommaria, si presta a plurime censure di
incostituzionalità, non palesemente infondate e non superabili in
via interpretativa e che dette censure sono cosi compendiabili:
a) il procedimento ex art. 17, comma 30-ter, 1° luglio 2009,
n. 78 (convertito con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009,
n.102) come modificato dall'art. 1, d.l. 3 agosto 2009 n. 103
(convertito dalla legge 3 ottobre 2009 n. 141), non prevede
testualmente nè la notifica dell'istanza alle parti costituite nè
la partecipazione all'incidentale procedimento «innanzi alla
competente sezione giurisdizionale della Corte dei conti», delle
parti in giudizio, nè di quella pubblica attrice, nè delle parti
convenute, nonostante il predetto contenuto decisorio sulla
prospettata istanza di nullità e nonostante espressa previsione in
tal senso contenuta, quale regola generale, in tutte le norme
processuali generali e speciali (ex pluribus, si veda sull'art. 28,
legge n. 300 del 1970 Cass., sez. lav., 21 luglio 2008 n. 20078).
Tale omissione legislativa, in sintonia con noti indirizzi della
Corte costituzionale (ex pluribus C. cost., n. 181 del 2008), viola,
in assenza di esigenze di celerità e speditezza (v. infra), in modo
palese, in generale e nel caso sub iudice, il principio
costituzionale del diritto alla difesa e del contraddittorio (neanche
differito, dopo la fase inaudita altera parte, ad una eventuale fase,
a contraddittorio pieno, di reclamo avverso il provvedimento della
Sezione giudicante) ex art. 24, primo e secondo comma e 111 Cost.,
precludendo alle parti costituite in giudizio di prospettare i propri
argomenti difensivi a sostegno o a confutazione della istanza di
nullità proposta dalla parte istante;
b) anche a voler ritenere che il procedimento decisorio ex
art. 17, comma 30-ter cit., preveda implicitamente il contraddittorio
tra le parti costituite, da instaurare con provvedimento del
Presidente della Sezione giudicante da notificare alle parti
costituite e statuente una camera di consiglio ad hoc e/o il deposito
di memorie, il rigoroso termine «perentorio» di trenta giorni dal
deposito dall'istanza per decidere sulla stessa, con cognizione
sommaria, ma con contenuto sostanzialmente decisorio, si palesa
egualmente costituzionalmente illegittimo, in quanto
irragionevolmente breve, impedendo da un lato un compiuto esercizio
del diritto alla difesa ed il contraddittorio tra le parti (la cui
convocazione per una udienza o la cui produzione di ponderata memoria
difensiva in tempi così ristretti limiterebbe o impedirebbe il pieno
esercizio del diritto alla difesa) e comprimendo, dall'altro, il
fisiologico esercizio di una meditata ponderazione degli argomenti
difensivi delle parti ad opera della Sezione giurisdizionale
giudicante, che avrebbe tempi irragionevolmente ristretti per
decidere (quasi ad horas a fronte di memorie depositabili, come la
legge de qua sembrerebbe non precludere, anche il ventinovesimo o
trentesimo giorno dal deposito dell'istanza). Tali due sunteggiati
risvolti della recente normativa, in sintonia con noti indirizzi
della Consulta (ex pluribus C.cost., n. 42 del 1981; id., n. 10 del
1970) violano gli art. 24, 111 e 103, secondo comma Cost. per
eccessiva brevità del termine a difesa (fatalmente più breve di
quello per la decisione) e del termine per decidere;
c) il procedimento decisorio ex art. 17, comma 30-ter cit.,
palesa un ulteriore profilo di illegittimità costituzionale nella
parte in cui, nel sancire un termine perentorio per la decisione
della Sezione giurisdizionale, lo determina in un arco temporale (30
giorni dal deposito della istanza di nullita') irragionevolmente
breve, stante l'assenza di ragioni cautelari e d'urgenza o di
peculiare speditezza procedurale, uniche condizioni, secondo
l'insegnamento della Consulta (ex pluribus C. cost. n. 485 del 2000;
id., 235 del 1996), che avallerebbero un cosi celere sub-procedimento
incidentale nell'ambito di un giudizio di merito già incardinato (o
prima dello stesso): non è dato comprendere quali esigenze vitali o
costituzionalmente rilevanti impongano tempi decisionali «perentori»
così serrati a fronte di una ordinaria richiesta di nullità di atti
che, ben potrebbe essere fatta valere nell'ambito dell'ordinario
giudizio a cognizione piena innanzi alla Sezione giurisdizionale, al
pari di qualsiasi altra eccezione di rito o di merito prospettata
dalle parti in causa. In altre parole, l'istanza di nullità;
introdotta dall'art.17, comma 30-ter cit., non si fonda su esigenze
cautelari e d'urgenza, ma configura una ordinaria eccezione
processuale, che gode di un atipico ed irragionevole privilegio
processuale, ovvero quello dell'(immotivato) immediato vaglio (entro
i cennati 30 giorni) da parte della Sezione adita e, pertanto, tale
norma opera, all'interno del tessuto egualitario dell'ordinamento,
senza una giustificazione sul privilegio riconosciuto a tale
eccezione di nullità rispetto a tante altre, assolutamente omogenee,
rinvenibili nel rito giuscontabile (che richiama quello
processualcivilistico). Ciò si pone in contrasto non solo con le
già richiamate ordinarie regole del diritto alla difesa (di soggetti
diversi dal proponente l'istanza), del contraddittorio processuale
(art. 24 e 111 Cost.), ma, soprattutto, con il principio di
ragionevolezza (art. 3 Cost.), per assenza di giustificazione nella
differenziazione processuale tra situazioni omogenee (ovvero le
molteplici eccezioni di nullità prospettabili dalle parti in
giudizio). Nè è possibile rinvenire, nella previsione in esame, una
minimale «necessità di una sollecita definizione» o di «speditezza
processuale» del procedimento, rimarcata dalla Consulta (ex pluribus
C. cost. n. 485 del 2000; id., 235 del 1996), a giustificazione di
riti processuali speciali dai ritmi serrati;
d) il procedimento decisorio ex art. 17, comma 30-ter cit.,
palesa ulteriori profili di illegittimità costituzionale nella parte
in cui, nello statuire che «la nullità può essere fatta valere in
ogni momento, da chiunque vi abbia interesse, innanzi alla competente
sezione giurisdizionale della Corte dei conti, che decide nel termine
perentorio di trenta giorni dal deposito della richiesta», non
prevede alcun effetto giuridico derivante dal mancato deposito della
decisione della Sezione nel «perentorio» termine o dal suo tardivo
deposito: che ciò comporti l'invalidazione dei successivi atti
processuali o che tale inerzia o ritardo non abbia conseguenze
sostanziali e/o processuali, non è dato comprendere e ciò si
ripercuote, in punto di legittimità costituzionale, ancora una volta
sul diritto alla difesa delle parti (art. 24 Cost.) che possono
prospettare una istanza di nullità senza esiti processuali certi, a
fronte del silenzio normativo sul punto, in caso di inerzia o ritardi
del giudicante (aventi, forse solo riflessi disciplinari,
processualmente irrilevanti);
Ritenuto che i sovra esposti argomenti rendano rilevante e non
manifestamente infondata la questione di illegittimità
costituzionale dell'art. 17, comma 30-ter, d.l. 1° luglio 2009, n. 78
(convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102)
come modificato dall'art.1, d.l. 3 agosto 2009 n. 103 (convertito
dalla legge 3 ottobre 2009 n. 141), nella parte in cui, nello
statuire che le procure della Corte dei conti possono iniziare
l'attività istruttoria ai fini dell'esercizio dell'azione di danno
erariale a fronte di specifica e concreta notizia dì danno, fatte
salve le fattispecie direttamente sanzionate dalla legge e che
qualunque atto istruttorio o processuale posto in essere in
violazione delle disposizioni di cui al presente comma, salvo che sia
stata già pronunciata sentenza anche non definitiva alla data di
entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, è
nullo e la relativa nullità può essere fatta valere in ogni
momento, da chiunque vi abbia interesse, prevede che detta nullità
va fatta valere «innanzi alla competente sezione giurisdizionale
della Corte dei conti, che decide nel termine perentorio di trenta
giorni dal deposito della richiesta»,
senza prevedere contraddittorio tra le parti,
con un termine irragionevolmente breve, in assenza di ragioni
cautelari e d'urgenza, per decidere su una mera istanza di nullità
da parte della competente sezione giurisdizionale,
senza prevedere conseguenze processuali e sostanziali in caso
di tardivo o omesso deposito della sentenza;

P.Q.M.

Solleva questione di legittimità costituzionale di detta norma
nei limiti e nei termini sopra precisati e per contrasto con gli
artt. 3, 24, 103 e 111 Cost. per le motivazioni sovra esposte;
Dispone la sospensione del giudizio incidentale sull'istanza di
nullità e la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per
la pronuncia sulla questione di leggittimità costituzionale di cui
sopra;
Ordina alla cancelleria di notificare la presente ordinanza alle
parti in causa e al Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè di
darne comunicazione al Presidente della Camera dei deputati ed al
Presidente del Senato della Repubblica.
Così deciso in Milano, nella Camera di consiglio del 12 novembre
2009.

Il Presidente: Vetro

Depositata in cancelleria il 12 novembre 2009.