1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 23-1-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 195 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 gennaio 2018
Ordinanza del 18 gennaio 2018 del Tribunale di Catanzaro sul ricorso proposto da Intrieri Maria Emilia contro Regione Calabria. Enti locali - Norme della Regione Calabria - Garante per l'infanzia e l'adolescenza - Indennita' di funzione. - Legge della Regione Calabria 16 gennaio 1985, n. 4 (Istituzione del difensore civico presso la Regione Calabria), art. 9, primo comma, come sostituito dall'art. 1 della legge regionale 6 aprile 2011, n. 13 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 16 gennaio 1985, n. 4). (18C00290) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 23-1-2019)

TRIBUNALE DI CATANZARO
(Seconda sezione civile)

Il Giudice, dott.ssa Carmen Ranieli, a scioglimento della riserva
assunta all'udienza dell'11 gennaio 2018, ha pronunciato la seguente
ordinanza ex art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87, nella causa
iscritta al n. 22 del Ruolo Generale degli Affari Contenziosi del
2017;
Tra Intrieri Maria Emilia (c.f.: NTRMML55A41D122R), elettivamente
domiciliata in Cosenza, via Panebianco n. 343, presso lo studio
dell'avv. Michele Filippelli, che la rappresenta e difende in
giudizio, giusta procura in calce al ricorso ex art. 702-bis c.p.c.;
- attrice;
Contro Regione Calabria, in persona del Presidente della Giunta
Regionale pro tempore, elettivamente domiciliata in Catanzaro,
località Germaneto (Cittadella Regionale), presso gli uffici
dell'Avvocatura Regionale, rappresentata e difesa dall'avv. Paolo
Falduto, giusta procura generale alle liti rilasciata con atto
pubblico rogato in data 2 aprile 2015 dal notaio Rocco Guglielmo
(Rep. 153.618) e decreto del Dirigente dell'Avvocatura n. 3850
dell'11 aprile 2017; - convenuta.

Fatto e diritto

Il petitum:
La decisione della controversia indicata in epigrafe comporta
l'applicazione dell'art. 9 della legge regionale della Calabria del
16 gennaio 1985, n. 4 (recante la determinazione dell'indennità di
funzione e delle indennità accessorie del Difensore civico in
Calabria) - in quanto richiamato dall'art. 3, comma 5, della legge
regionale 12 novembre 2004, n. 28 in materia di indennità di
funzione, rimborso spese e trattamento di missione spettanti al
Garante per l'Infanzia e l'Adolescenza per la Regione Calabria - come
sostituito dall'art. 1 della legge regionale del 6 aprile 2011, n.
13, recante «Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 16
gennaio 1985, n. 4», pubblicata sul Bollettino Ufficiale della
Regione n. 6 del 1° aprile 2011, Supplemento Straordinario n. 2 del
13 aprile 2011 ed in vigore dal giorno successivo.
Infatti, la fattispecie in esame è regolata dall'art. 3, comma
5, L.R. sul Garante per l'Infanzia, che così dispone: "Al garante
per l'infanzia e l'adolescenza spettano indennità di finzione, il
rimborso spese ed il trattamento di missione nella misura prevista
per il difensore civico, dall'art. 9 della legge regionale 16 gennaio
1985, n. 4: «Istituzione del difensore civico presso la Regione
Calabria».".
A sua volta, l'art. 9 L.R. sul Difensore civico, nel testo
originario vigente al momento di instaurazione del rapporto di durata
dedotto in causa, era così formulato:
«Al difensore civico spetta la indennità di finzione nella
misura stabilita per i consiglieri regionali.
Al difensore civico che non risieda nella sede del Consiglio o
della Giunta regionale spetta, inoltre, per ogni viaggio compiuto per
l'espletamento delle sue funzioni in tali sedi, un rimborso spese
nella misura di un quinto del costo di un litro di benzina super per
ogni chilometro di distanza dalla località di residenza sommando
andata e ritorno, con riferimento al percorso ferroviario, o misto in
caso di collegamento automobilistico. Tale rimborso non spetta
qualora il Consiglio regionale, su proposta dell'Ufficio di
Presidenza, deliberi di porre a disposizione del difensore civico in
via permanente, un'autovettura di servizio.
In caso di trasferta in località diversa dalla sede del
Consiglio o della Giunta, spetta al difensore civico il trattamento
di missione previsto per i consiglieri regionali.
Alla liquidazione delle indennità e dei rimborsi spese di cui al
presente articolo provvede l'Ufficio di Presidenza del Consiglio
regionale.».
La stessa norma, nella sua versione attuale, ratione temporis
applicabile alla fattispecie in esame - per quanto si evidenzierà
infra - così dispone:
«1. Al Difensore civico spetta il 25% dell'indennità fissa di
finzione stabilita per i Consiglieri regionali;
2. L'Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale è
autorizzato a disciplinare contenuti limiti e modalità di
corresponsione delle indennità accessorie (missioni e rimborsi
spese) spettanti al Difensore civico, fermo rimanendo che le missioni
dovranno essere autorizzate, di volta in volta, dal Presidente del
Consiglio e che non compete indennità di missione e rimborso
chilometrico nell'ambito del territorio regionale».
Sennonchè, per effetto delle modifiche introdotte con la L.R. n.
13 del 2011, a far data dal 14 aprile 2011 l'indennità di funzione
del Garante per l'Infanzia e l'Adolescenza è stata decurtata del 75
percento rispetto a quanto spettante fino al giorno precedente; al
medesimo non competono più, entro l'ambito regionale, il rimborso
chilometrico (prima previsto nella misura di un quinto del costo di
un litro di benzina super per ogni chilometro di distanza dalla
località di residenza alla sede del Consiglio o della Giunta
Regionale) e il trattamento di missione in caso di trasferta in
località diversa dalla sede del Consiglio o della Giunta (prima
previsto nella stessa misura stabilita per i consiglieri regionali)
mentre, in ambito extraregionale, la determinazione della misura e
delle modalità di corresponsione delle indennità accessorie è
rimessa all'Ufficio di Presidenza del Consiglio Regionale, salva la
necessità di autorizzazione (prima non necessaria) delle trasferte
da parte del Presidente del Consiglio.
Accantonati i dubbi di legittimità costituzionale che anche il
secondo comma della citata norma susciterebbe e che però non
risultano rilevanti ai fini della decisione della controversia in
esame, dubita invece questo Giudicante che, nella parte in cui si
applichi anche ai rapporti in corso alla data della stia entrata in
vigore, il comma 1 dell'art. 9 della legge regionale 16 gennaio 1985
n. 4 - in quanto richiamato dall'art. 3, comma 5, della legge
regionale 12 novembre 2004, n. 28 - contrasti con il principio di
tutela del legittimo affidamento nella certezza dei rapporti
giuridici e il parametro della ragionevolezza di cui agli articoli 3
Cost. e 117, primo comma, Cost., in relazione quest'ultimo all'art. 1
del Protocollo n. 1 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali (d'ora in avanti «CEDU»),
firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con
legge 4 agosto 1955, n. 848, perchè, venendo a modificare in peius,
senza un'inderogabile esigenza, in maniera improvvisa ed
imprevedibile ed in misura eccessiva e sproporzionata, l'indennità
di funzione in precedenza spettante al Garante, violerebbe il
legittimo affidamento riposto dal Garante già in carica nel
mantenimento del trattamento indennitario previsto al momento del
conferimento del ruolo.
Occorre pertanto, ai sensi dell'art. 23, legge 11 marzo 1953, n.
87, sospendere il giudizio e disporre la trasmissione immediata degli
atti alla Corte costituzionale, specificando quanto segue in ordine
alla rilevanza della questione ed alla sua non manifesta
infondatezza.

Sulla rilevanza della questione

a) La ricostruzione della fattispecie in esame.
Maria Emilia Intrieri è stata nominata Garante per l'Infanzia e
l'Adolescenza per la Regione Calabria con decreto del Presidente del
Consiglio Regionale della Calabria n. 46 del 22 dicembre 2010, figura
istituzionale istituita con legge regionale 12 novembre 2004, n. 28,
mai in precedenza nominata.
In data 7 gennaio 2011, la Intrieri accettava l'incarico
affidatole, per la durata della legislatura fino al 21 maggio 2015.
Sussistendo la situazione di incompatibilità prevista dalla
lett. d) del comma 3 dell'art. 3 della legge istitutiva del Garante,
rivestendo la Intrieri - al momento della nomina a Garante - la
carica di Presidente del Consiglio di Amministrazione del Consorzio
per la Promozione della Cultura e degli Studi Universitari di Crotone
S.c.p.a (società a partecipazione pubblica), la Regione Calabria
sospendeva la corresponsione dell'indennità per la carica
sopraggiunta fino alla rimozione della causa di incompatibilità,
facendo applicazione analogica dell'art. 93, comma 3, del TUEL
(decreto legislativo n. 267/2000).
Sennonchè, in data 24 marzo 2011, la Intrieri rassegnava la
dimissioni dalla carica di Presidente e componente del C.d.A. del
menzionato Consorzio, per le quali percepiva un emolumento pari ad
euro 1.800,00 mensili, optando per l'indennità di funzione allora
prevista per il Garante per l'Infanzia e l'Adolescenza.
A quella data, infatti, la legge (art. 3, comma 5, L.R. n. 28 del
2004 in combinato disposto con l'art. 9 L.R. n. 4 del 1985) prevedeva
che l'indennità di funzione del Garante fosse commisurata a quella
fissa dei consiglieri regionali (stabilita a sua volta dall'art. 1,
comma 1, lettera e), L.R. 14 febbraio 1996, n. 3) e, perciò, pari ad
euro 9.362,91 mensili, ridotti ad euro 8.348,00 a decorrere dal 1°
gennaio 2012.
Medio tempore, tuttavia, a decorrere dal 14 aprile 2011, è
intervenuta la legge regionale 6 aprile 2011, n. 13, contenente
modifiche ed integrazioni alla legge regionale 16 gennaio 1985, n. 4,
che - in particolare per quel che qui rileva - ha modificato l'art. 9
citato sull'indennità di funzione del Difensore civico e, di rimando
in virtù del richiamo normativo suindicato, del Garante per
l'Infanzia e l'Adolescenza, riducendola al 25 percento di quella
fissa prevista per i consiglieri regionali, ovvero ad euro 2.087,00
mensili.
Nel marzo del 2012 veniva corrisposta alla Intrieri l'indennità
annuale (per il periodo marzo 2011 - marzo 2012) calcolata sulla base
della normativa sopravvenuta e complessivamente pari ad € 28.712,92.
A decorrere dal 1° gennaio 2013, per effetto della riduzione
apportata dalla L.R. 10 gennaio 2013, n. 1 all'entità
dell'indennità fissa del consigliere regionale (rideterminata in
euro 5.100,00), il compenso mensile spettante al Garante si è
ridotto proporzionalmente ad euro 1.275,00.
Contestando l'importo della indennità corrisposta dalla Regione
Calabria e deducendo la lesione delle caratteristiche proprie della
figura del Garante, nonchè la privazione di un diritto soggettivo
già acquisito al momento dell'accettazione dell'incarico e per il
quale aveva dovuto rinunciare ad altri diritti, la Intrieri ha adito
questo Tribunale, con ricorso ex art. 702-bis c.p.c. depositato in
data 3 gennaio 2017, chiedendo che, in applicazione dell'art. 9 L.R.
n. 4/1985 nel testo vigente all'epoca del conferimento e della
accettazione dell'incarico, la Regione fosse condannata al pagamento
delle somme illecitamente trattenute, pari complessivamente ad euro
249.901,20, oltre interessi, rivalutazione monetaria e contributi
previdenziali.
In punto di diritto, la ricorrente ha lamentato la violazione del
principio tempus regit actum di cui all'art. 11 delle Disposizioni
sulla legge in generale, sostenendo che - in virtù di esso - la
modifica apportata dalla L.R. n. 13 del 2011 alla disciplina sul
trattamento economico del Garante per l'Infanzia e l'Adolescenza
della Calabria non avrebbe potuto applicarsi al Garante nominato in
costanza della vecchia normativa, ma solo a chi sarebbe subentrato
nell'incarico sotto la vigenza della nuova legge.
Ha allegato, all'uopo, una sentenza del TAR Veneto (decisione del
31 gennaio 2013, n. 111) che, in una vicenda analoga, ha annullato un
provvedimento della Regione Veneto - adottato per effetto
dell'entrata in vigore di una legge successiva alla nomina del
Presidente dell'Ufficio di Protezione e Pubblica Tutela dei Minori,
che modificava sfavorevolmente il regime economico in essere al
momento del conferimento dell'incarico - sul presupposto che, in
virtù del principio generale tempus regit actum, la norma
sopravvenuta dovesse essere applicata alle fattispecie successive
alla sua entrata in vigore, mentre quella precedente, ormai abrogata,
dovesse continuare ad aver vigore nei riguardi di tutti i rapporti
nati prima dell'abrogazione stessa ed ancora pendenti.
L'amministrazione convenuta ha resistito in giudizio, eccependo
in via pregiudiziale l'incompetenza del Giudice Civile in favore del
Giudice del Lavoro e, conseguenzialmente alla prima eccezione,
l'incompetenza territoriale del Tribunale adito in favore di quello
di Reggio Calabria. Nel merito, ha dedotto l'infondatezza della
avversa domanda, in virtù dell'art. 2, comma 1, L.R. n. 13/2011, che
prevedeva espressamente l'entrata in vigore della nuova disciplina il
giorno successivo a quello della sua pubblicazione sul BURC ed a
fronte della mancanza di alcuna disposizione transitoria che facesse
decorrere l'efficacia della norma sull'indennità dal momento della
prima nomina di Difensore civico (e, quindi, di Garante) successiva
all'entrata in vigore della stessa.
In particolare, la resistente ha evidenziato di avere pienamente
rispettato il principio di irretroattività della legge, erroneamente
interpretato dalla ricorrente, provvedendo ad adeguare l'indennità
spettante alla medesima solo per le mensilità successive all'entrata
in vigore delle modifiche apportate dalla normativa di riferimento,
trattandosi di un rapporto di durata.
In realtà - occorre precisarlo - dal prospetto riportato nella
memoria di costituzione della Regione emerge che l'indennità
corrisposta alla ricorrente è stata liquidata sulla base della
normativa sopravvenuta con decorrenza dal 24 marzo 2011, quindi anche
anteriormente all'entrata in vigore della novella (avvenuta - si
ripete - in data 14 aprile 2011).
b) La rilevanza della questione di legittimità costituzionale.
Ebbene, innanzitutto va osservato che la questione di
costituzionalità che si va sollevando con la presente ordinanza è
rilevante per la decisione della fattispecie in esame atteso che le
eccezioni pregiudiziali di incompetenza sollevate
dall'Amministrazione resistente sono state ritenute infondate e
superate con ordinanza del 16 dicembre 2017, depositata il 19
dicembre 2017, le cui motivazioni si trascrivono per il principio di
autosufficienza dell'ordinanza di rimessione (cfr. Corte Cost. ord.
n. 122 del 2015): «ritenuta infondata l'eccezione sollevata dalla
Regione resistente di incompetenza funzionale del Giudice adito in
favore del Giudice del Lavoro, atteso che la nomina del Garante per
l'infanzia e l'adolescenza della Regione Calabria si fonda su un
potere affidato al Consiglio regionale direttamente dalla legge (art.
3 cit.), che connota il rapporto non in termini di pubblico impiego,
ma di servizio onorario: tale rapporto non rientra, quindi, nello
schema del lavoro subordinato, nè in quello del lavoro autonomo, la
nomina venendo unicamente a determinare l'attribuzione di pubbliche
funzioni, promanante da una scelta discrezionale di alta
amministrazione, e conseguentemente il contingente inserimento
funzionale, per un periodo determinato, di un organo straordinario
nella struttura dell'ente.
Ritenuta conseguentemente infondata anche l'eccezione di
incompetenza territoriale del Tribunale di Catanzaro in favore del
Tribunale di Reggio Calabria, non trovando applicazione il disposto
dell'art. 413, comma 5, c.p.c., esulando la presente controversia da
quelle relative a rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche
amministrazioni».
Con la medesima ordinanza è stato disposto il mutamento del
rito, da sommario in ordinario di cognizione, in osservanza
dell'orientamento di legittimità secondo cui «Qualora, nel corso di
un procedimento introdotto con il rito sommario di cognizione, di cui
all'art. 702-bis codice procedura civile, insorga una questione di
pregiudizialità rispetto ad altra controversia, che imponga un
provvedimento di sospensione necessaria, ai sensi dell'art. 295
codice procedura civile, o venga invocata l'autorità di una sentenza
resa in altro giudizio e tuttora impugnata, ai sensi dell'art 337,
secondo comma, codice procedura civile,, si determina la necessità
di un'istruzione non sommaria e, quindi, il giudice deve, a norma
dell'art. 702-ter, terzo comma, codice procedura civile, disporre il
passaggio al rito della cognizione piena. Ne consegue che,
nell'ambito del rito sommario, è illegittima l'adozione di un
provvedimento di sospensione ai sensi dell'art. 295 codice procedura
civile o dell'art. 337, secondo comma, codice procedura civile»
(Cass., ord. 2 gennaio 2012, n. 3; conf. Cass., ord. 24 ottobre 2014,
n. 22605; Id., 27 ottobre 2015, n. 21914; Id., 30 gennaio 2017, n.
2272).
Ciò premesso, ad avviso del Giudice rimettente, la norma dì cui
si dubita deve senza dubbio essere applicata, nella sua nuova
formulazione, al caso di specie, in cui, invero, non si pone un
problema di applicazione retroattiva di una legge sopravvenuta.
Occorre distinguere, infatti, tra una retroattività in senso
proprio, che si avrebbe qualora la nuova legge agisse sugli effetti
passati di un fatto compiuto sotto la legge precedente, e una
retroattività soltanto apparente, in cui la nuova norma è
immediatamente applicabile agli effetti attuali di situazioni sorte
sotto la normativa anteriore, senza per questo essere retroattiva,
purchè non incida sul fatto generatore.
In base a questa impostazione, deve ritenersi che insensibili
allo ius superveniens siano solamente quei fatti e rapporti che hanno
spiegato tutti i loro effetti e si sono esauriti sotto l'impero della
norma vecchia, non anche quelli che devono produrre o continuare a
produrre i loro effetti nel tempo in cui non vige più la regola
sotto il cui impero sorsero o si formarono. Mentre per i primi - i
c.d. rapporti esauriti - si sono già realizzati non soltanto tutti
gli elementi costitutivi della fattispecie ma anche tutti gli effetti
ad essa ricondotti nel vigore della norma del passato, per i secondi
si tratta di ipotesi diversa in cui si sono realizzati unicamente gli
elementi costitutivi della fattispecie, ma non gli effetti, che
continuano a prodursi finendo per rientrare sotto il vigore della
nuova norma, la quale ben può incidere su di essi senza per questo
violare il principio di irretroattività delle leggi.
In altri termini, si ha retroattività soltanto apparente
nell'ipotesi di applicazione immediata della legge nuova agli effetti
di un rapporto non esaurito, come quello dedotto nel caso oggetto di
esame.
Pertanto, non sussistendo disposizioni transitorie nel corpo
normativo della legge regionale n. 13 del 2011 che postdatassero
l'efficacia della nuova disciplina sul trattamento indennitario del
Garante per l'Infanzia dal momento della prima nomina successiva
all'entrata in vigore della stessa, appare ineludibile l'applicazione
immediata della normativa sopravvenuta anche al rapporto in corso,
per gli effetti che si sarebbero ancora dovuti produrre, come
conseguenza diretta del regime di successione delle norme giuridiche
nel tempo.
Tirando le fila di quanto sin qui illustrato, la rilevanza della
proponenda questione di legittimità costituzionale si può
sintetizzare nei termini che seguono.
L'art. 9, comma 1 della legge regionale della Calabria del 16
gennaio 1985, n. 4, come modificato dall'art. 1 della legge regionale
del 6 aprile 2011, n. 13 e in combinato disposto con l'art. 3, comma
5, della legge regionale del 12 novembre 2004, n. 28, stabilisce che
al Garante per l'Infanzia e l'Adolescenza per la Calabria - nominando
o già in carica - spetta il 25 percento dell'indennità fissa di
funzione stabilita per i Consiglieri regionali.
In ragione della norma oggetto dei dubbi di legittimità, allora,
si dovrebbe ritenere che, a partire dall'entrata in vigore della
normativa sopravvenuta, all'attrice Intrieri spettasse il trattamento
indennitario ridotto ut sopra; pertanto, la domanda giudiziale
proposta dalla medesima, di condanna della Regione Calabria alla
corresponsione del trattamento nella misura prevista dall'art. 9 L.R.
n. 4/1985 nella formulazione vigente all'atto della nomina, dovrebbe
essere inesorabilmente rigettata.
Al contrario, laddove la norma venisse dichiarata illegittima, si
applicherebbe al caso di specie la normativa precedente per cui la
domanda non potrebbe che trovare accoglimento.
Sulla non manifesta infondatezza della questione:
L'applicazione della normativa sopravvenuta al rapporto di cui si
tratta, sorto anteriormente alla sua entrata in vigore ma ancora in
corso al momento della sua vigenza, frustra - ad avviso del
rimettente e per le modalità con cui è stato operato in concreto
l'intervento legislativo - il legittimo affidamento riposto dal
soggetto interessato dalla modifica (l'odierna attrice) nella
continuità del precedente trattamento indennitario.
Il principio del legittimo affidamento nella sicurezza dei
rapporti giuridici costituisce estrinsecazione dei principi di
uguaglianza e ragionevolezza presidiati dall'art. 3 Cost., che
recita: «Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali
davanti allà legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua,
di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e
sociali. È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine
economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e
l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della
persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori
all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese».
La Corte costituzionale è stata chiamata più volte ad indicare
i limiti entro i quali il legislatore può emanare disposizioni, le
quali vengano a modificare in senso sfavorevole per i beneficiari la
disciplina dei rapporti di durata, senza stridere col predetto
precetto costituzionale.
Invero, il legislatore non può considerarsi totalmente libero
nell'esercizio del suo potere di innovare anche in senso peggiorativo
l'ordinamento attraverso nuove statuizioni, sussistendo al contrario
dei limiti derivanti dalla contrapposta esigenza di certezza delle
regole e di stabilità delle posizioni soggettive già sorte e
consolidate nel tempo sulla base della disciplina precedente.
Dall'analisi delle relative pronunce in materia emerge un quadro
giurisprudenziale sufficientemente preciso.
In più occasioni la Corte si è premurata di affermare la
centralità dell'esigenza di certezza del diritto - intesa più
specificatamente come bisogno di tutela dei rapporti preteriti - tra
i valori riconosciuti dal nostro ordinamento, «essendo, sia nel
diritto pubblico che in quello privato, la certezza dei rapporti
preteriti (anche se non definiti in via di giudicato, transazione
ecc) uno dei cardini della tranquillità sociale e del vivere civile»
(ex plurimis, Corte cost. 4 aprile 1990, n. 155).
Ciò è coinciso con il processo di emersione del principio,
connesso alla certezza del diritto e denominato di tutela
dell'affidamento, che viene in gioco per tutelare le posizioni
sostanziali sorte sotto il vigore di una precedente normativa, ma
colpite da successive modifiche in peius operate dal legislatore,
senza che assuma specifico e necessario rilievo il problema della
retroattività della disciplina sopravvenuta.
Fin dal loro primo emergere nella giurisprudenza costituzionale,
i principi di irretroattività e di tutela del legittimo affidamento
si sono delineati infatti come distinti e costitutivamente diversi,
operando il primo come criterio cardine di disciplina dei rapporti
della successione di norme nel tempo, il secondo invece come criterio
di tutela nel tempo delle situazioni giuridiche sostanziali in nome
di esigenze di equità e giustizia.
L'esito è stato che la Corte costituzionale è pervenuta, così,
a riconoscere espressamente il principio del legittimo affidamento
come autonomo parametro di valutazione della legittimità
costituzionale di disposizioni (più o meno propriamente)
retroattive.
La giurisprudenza costituzionale fornisce importanti indicazioni
sulle condizioni che debbono sussistere perchè possa effettivamente
riscontrarsi una lesione del legittimo affidamento e, dunque,
l'illegittimità della norma sopravvenuta incidente su posizioni
soggettive preesistenti.
È stato, infatti, affermato che, in materia di rapporti di
durata - tra cui va annoverato quello oggetto della fattispecie
concreta - «non si può discorrere di un affidamento legittimo nella
loro immutabilita'» (Corte cost. n. 127 del 2015; così, anche, Corte
cost. n. 274 del 2015, n. 1 del 2011, n. 74 del 2008, n. 234 del 2007
e n. 209 del 2010).
In altre parole, tutto ciò che non può dirsi esaurito non è
sufficiente a fondare un legittimo affidamento tale da resistere allo
ius superveniens peggiorativo. Sennonchè, nella sentenza n. 56 del
2015 (ove sono citate anche le sentenze n. 302 del 2010, n. 236 e n.
206 del 2009 e l'ordinanza n. 31 del 2011), la Corte ha affermato che
«Secondo la giurisprudenza di questa Corte, tuttavia, il valore del
legittimo affidamento riposto nella sicurezza giuridica trova sì
copertura costituzionale nell'art. 3 Cost., ma non già in termini
assoluti e inderogabili. Per un verso, infatti, la posizione
giuridica che dà luogo a un ragionevole affidamento nella permanenza
nel tempo di un determinato assetto regolatorio deve risultare
adeguatamente consolidata, sia per essersi protratta per un periodo
sufficientemente lungo, sia per essere sorta in un contesto giuridico
sostanziale atto a far sorgere nel destinatario una ragionevole
fiducia nel suo mantenimento. Per altro verso, interessi pubblici
sopravvenuti possono esigere interventi normativi diretti a incidere
peggiorativamente anche su posizioni consolidate, con l'unico limite
della proporzionalità dell'incisione rispetto agli obiettivi di
interesse pubblico perseguiti. Con la conseguenza che «non è affatto
interdetto al legislatore di emanare disposizioni le quali vengano a
modificare in senso sfavorevole per i beneficiari la disciplina dei
rapporti di durata, anche se l'oggetto di questi sia costituito da
diritti soggettivi perfetti», unica condizione essendo «che tali
disposizioni non trasmodino in un regolamento irrazionale,
frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate sulle leggi
precedenti, l'affidamento dei cittadini nella sicurezza giuridica, da
intendersi quale elemento fondamentale dello Stato di diritto.».
Ma già una prima compiuta enunciazione del principio del
legittimo affidamento, nei medesimi termini di cui sopra, si era
avuta con la pronuncia n. 349 del 1985 in materia pensionistica, ove
la Corte ha affermato appunto che, pur non essendo interdetto al
legislatore di emanare disposizioni le quali modifichino
sfavorevolmente la disciplina dei rapporti di durata, anche se il
loro oggetto sia costituito da diritti soggettivi perfetti, «dette
disposizioni però, al pari di qualsiasi precetto legislativo, non
possono trasmodare in un regolamento irrazionale e arbitrariamente
incidere sulle situazioni sostanziali poste in essere da leggi
precedenti, frustrando così anche l'affidamento del cittadino nella
sicurezza giuridica, che costituisce elemento fondamentale e
indispensabile dello Stato di diritto».
Nella successiva sentenza n. 416 del 1999 è ribadito che al
legislatore ordinario, fuori della materia penale, non è inibito
emanare norme con efficacia retroattiva, a condizione però che la
retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della
ragionevolezza e non si ponga in contrasto con altri valori e
interessi costituzionalmente protetti. Tra questi viene annoverato
«l'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica che [...] non
può essere leso da disposizioni retroattive, le quali trasmodino in
un regolamento irrazionale di situazioni sostanziali fondate su leggi
precedenti».
È stato, peraltro, ritenuto che lo scrutinio di ragionevolezza
dell'intervento normativo sia da compiere, non su un piano astratto,
ma valutando la modificazione subita dai rapporti intaccati dalla
disposizione intertemporale denunciata, onde evitare «che una
generalizzata esigenza di contenimento della finanza pubblica possa
risultare, sempre e comunque, e quasi pregiudizialmente, legittimata
a determinare la compromissione di diritti maturati o la lesione di
consolidate sfere di interessi, sia individuali, sia anche
collettivi» (Corte cost. n. 92 del 2013).
Ancora, per le sentenze nn. 23 e 71 del 2015, in ambiti connotati
da ampia discrezionalità del legislatore, lo scrutinio di
ragionevolezza impone alla Corte di «verificare che il bilanciamento
degli interessi costituzionalmente rilevanti non sia stato realizzato
con modalità tali da determinare il sacrificio o la compressione di
uno di essi in misura eccessiva e pertanto incompatibile con il
dettato costituzionale. Tale giudizio deve svolgersi "attraverso
ponderazioni relative alla proporzionalità dei mezzi prescelti dal
legislatore nella stia insindacabile discrezionalità rispetto alle
esigenze obiettive da soddisfare o alle finalità che intende
perseguire, tenuto conto delle circostanze e delle limitazioni
concretamente sussistenti" (sentenza n. 1130 del 1988)».
La decisione n. 192 del 2015 ha, altresì, chiarito che «in sede
di giudizio di legittimità costituzionale, la ragionevolezza di un
intervento legislativo ha da essere apprezzata anche alla luce del
contesto normativo in cui avviene e delle condizioni che, di fatto,
caratterizzano la materia e il settore sui quali è operato
l'intervento stesso».
Non sono mancate, poi, pronunce della Corte costituzionale, in
tema di mutamenti normativi e di tutela del legittimo affidamento,
che hanno preso in considerazione l'esigenza di tutela di posizioni
consolidate anche a fronte di interventi peggiorativi valevoli solo
de futuro, pur se incidenti su rapporti di durata già in essere e,
quindi, riconducibili alla categoria della retroattività c.d.
apparente (in cui rientra il caso di specie).
È il caso, ad esempio, degli interventi legislativi che hanno
modificato in senso peggiorativo la disciplina dei canoni di
concessione per utilizzo di beni pubblici, sospettati di ledere
l'affidamento dei cittadini nella sicurezza dei rapporti giuridici,
essendo prevista l'incidenza dei nuovi criteri di determinazione dei
canoni concessori anche sui rapporti in corso. Dalla pronuncia n. 264
del 2005 resa dalla Corte in subiecta materia, emerge una particolare
attenzione dei Giudici per la tutela delle posizioni incise dalla
normativa sopravvenuta, laddove si osserva che l'intervento
legislativo modula comunque il suo impatto secondo modalità, non
irragionevoli, di temperamento degli effetti sul rapporto di
locazione in corso, sia diversificando gli incrementi in base alla
consistenza del reddito dei conduttori, sia prevedendo là
possibilità di recedere dal rapporto stesso, sia consentendo
l'adempimento in più soluzioni. In sostanza, la previsione da parte
del legislatore di misure volte ad attenuare l'impatto dell'entrata
in vigore della nuova disciplina rendeva la normativa sopravvenuta di
applicazione non necessariamente immediata a tutti i rapporti
preesistenti, dato che la sua operatività non risultava nè
improvvisa nè estemporanea, sfuggendo in tal guisa alle censure di
incostituzionalità.
Il percorso argomentativo utilizzato dalla Corte viene meglio
esplicitato in altre pronunce in cui i Giudici, partendo dal rifiuto
della invocata pretesa ad «una specie di immodificabilità del
sistema tariffario», valorizzano l'elemento della prevedibilità
della modifica introdotta dal legislatore quale ragione per escludere
la lesione di un legittimo affidamento, ispirandosi espressamente ai
principi elaborati in sede europea dalla Corte di Giustizia, secondo
cui la mutazione dei rapporti di durata deve ritenersi illegittima
quando incide sugli stessi «in modo improvviso e imprevedibile»,
senza che lo scopo perseguito dal legislatore ne imponga
l'intervento: così, nella sentenza n. 302 del 2010 la Corte
costituzionale rileva che la variazione dei criteri di calcolo dei
canoni dovuti dai concessionari di beni demaniali, «non è frutto di
una decisione improvvisa ed arbitraria del legislatore, ma si
inserisce in una precisa linea evolutiva della disciplina
dell'utilizzazione dei beni demaniali»; analogamente, nella sentenza
n. 64 del 2014, riguardante la modifica dei canoni di concessione
idrica, la Corte, richiamando espressamente la sentenza n. 302 del
2010 e la giurisprudenza della Corte di Giustizia, esclude che
«l'effetto dell'aumento del canone prodotto dalla disposizione
legislativa censurata sia giunto inaspettato» in considerazione del
dato storico della reiterazione nel tempo dell'intervento normativo
sospettato di illegittimità costituzionale, adottato per la prima
volta nel 2000 e successivamente confermato nel 2004.
Ed invero, nell'ambito della giurisprudenza della Corte di
Giustizia, il principio del legittimo affidamento assume connotati
non strettamente connessi ad interventi propriamente retroattivi dal
momento che con esso viene inteso, più in generale, il principio in
virtù del quale gli amministrati devono poter contare, in buona
fede, sul mantenimento di una situazione giuridica a loro favorevole
di fronte ad una sua modifica improvvisa che non potevano
ragionevolmente aspettarsi o qualora il comportamento
dell'istituzione abbia fatto sorgere nell'interessato un'aspettativa
ragionevolmente fondata (cfr. sentenze CGE 29 aprile 2004 in cause
riunite C-487/01 e C-7/02.; 15 luglio 2004 in cause riunite C-37/02 e
C-38/02; 4 ottobre 2007 in causa C-2I7/06; 14 giugno 2011 in causa
C-360/09).
Ulteriori elementi di valutazione messi in rilievo dalla Corte
costituzionale possono essere evidenziati attraverso recenti sentenze
relative ad interventi del legislatore in materia di trattamenti
economici del pubblico impiego (cfr. Corte cost. n. 310 del 2013 e n.
219 del 2014).
In dette pronunce, la Corte ha innanzitutto giustificato la
legittimità dell'intervento legislativo diretto a congelare
uniformemente delle progressioni stipendiali evidenziando che le
disposizioni censurate non modificano il meccanismo di progressione
economica che continua a decorrere, sia pure articolato, di fatto, in
un arco temporale maggiore e ritenendo pertanto che esse «superano il
vaglio di ragionevolezza, in quanto mirate ad un risparmio di spesa
[...] e per un periodo di tempo limitato» (Corte cost. n. 310/2013).
Ciò che acquista rilievo nelle sentenze da ultimo citate è
l'ammissibilità di una modifica introdotta dal legislatore che
incida sulle posizioni soggettive in considerazione della ridotta
entità del sacrificio imposto ai soggetti interessati, sia in
termini quantitativi che temporali.
Ed ancora, con la sentenza del 27 giugno 2012, n. 166, in materia
di incompatibilità tra lavoro part-time del dipendente pubblico e
attività di avvocato, in relazione alla presunta lesione inferta
all'asserito affidamento dei dipendenti pubblici part-time già
legittimamente iscritti all'albo degli avvocati, la Corte -
richiamando il principio costantemente ribadito secondo cui il valore
del legittimo affidamento riposto nella sicurezza giuridica trova
copertura costituzionale nell'art. 3 Cost., ma non in termini
assoluti e inderogabili - conferma, da un lato, che «la fiducia nella
permanenza nel tempo di un determinato assetto regolatorio deve
essere consolidata, dall'altro [che] l'intervento normativo incidente
su di esso deve risultare sproporzionato».
In considerazione di ciò, la Corte, concentrando la propria
attenzione sulle disposizioni transitorie contenute nella disciplina
contestata e volte a tutelare le posizioni sostanziali e i rapporti
già in essere, si esprime nel senso che il descritto regime di
tutela, lungi dal tradursi in un regolamento irrazionale lesivo
dell'affidamento maturato dai titolari di situazioni sostanziali
legittimamente sorte sotto l'impero della normativa previgente, «è
da ritenere assolutamente adeguato a contemperare la doverosa
applicazione del divieto generalizzato reintrodotto dal legislatore
per l'avvenire (con effetto, altresì, sui rapporti di durata in
corso) con le esigenze organizzative di lavoro e di vita» dei
soggetti interessati.
Emerge, dunque, da tale pronuncia come il criterio della
proporzionalità dell'intervento sopravvenuto deve poter soddisfare,
insieme, l'esigenza di adattamento e di cambiamento connaturata ai
rapporti dì lungo periodo e quella del minor sacrificio possibile
imposto agli operatori interessati. Sotto questo profilo, un rilievo
decisivo per il riconoscimento di tutela dell'affidamento è assunto
dalla offensività della lesione, ossia dalla gravità e
definitività del pregiudizio apportato alle posizioni consolidate
degli operatori dalle nuove disposizioni.
Analogamente, la sentenza n. 272 del 2015 ha specificato che il
test di proporzionalità «richiede di valutare se la norma oggetto di
scrutinio, con la misura e le modalità di applicazione stabilite,
sia necessaria e idonea al conseguimento di obiettivi legittimamente
perseguiti, in quanto, tra più misure appropriate, prescriva quella
meno restrittiva dei diritti a confronto e stabilisca oneri non
sproporzionati rispetto al perseguimento di detti obiettivi (sentenza
n. 1 del 2014)».
La riscontrata lesione del principio del legittimo affidamento
ha, infine, determinato o concorso a determinare le declaratorie di
illegittimità costituzionale contenute nelle sentenze nn. 216 e 260
del 2015.
La sentenza n. 216/2015 - dopo avere rammentato che, «con
riguardo alla fissazione del termine di prescrizione dei singoli
diritti», «il legislatore gode di ampia discrezionalità, con l'unico
limite dell'eventuale irragionevolezza, qualora "esso venga
determinato in modo da non rendere effettiva la possibilità di
esercizio del diritto cui si riferisce, e di conseguenza inoperante
la tutela voluta accordare al cittadino leso"» - ha sanzionato come
irragionevole e lesivo del principio di tutela dell'affidamento
l'art. 26 del decreto-legge n. 201 del 2011 che, in deroga alla
precedente legislazione regolante l'introduzione dell'euro,
disponeva, «al dichiarato fine di ridurre il debito pubblico», la
prescrizione anticipata, rispetto al termine decennale dalla data di
cessazione del corso legale della lira (spirato il 28 febbraio 2012),
e con effetto immediato, delle lire ancora in circolazione e dunque
del diritto di convertire in euro le relative banconote e monete, e
stabiliva il versamento del loro controvalore all'entrata del
bilancio statale per essere riassegnato al Fondo per l'ammortamento
dei titoli di Stato. Il Collegio ha osservato che il preesistente
quadro legislativo era tale da far «sorgere nei possessori di
banconote in lire la ragionevole fiducia nel mantenimento del termine
fino alla sua prevista scadenza decennale»; e che il lungo tempo
trascorso senza alcuna modifica dell'originario assetto normativo ha
reso ancora «più evidente il carattere certamente consolidato della
posizione giuridica dei possessori di banconote in lire e della loro
legittima aspettativa a convertirle in euro entro il termine che
sarebbe venuto a scadenza il 28 febbraio 2012 e tanto più
censurabile l'improvviso intervento del legislatore».
Quanto alla sentenza n. 260 del 2015, essa ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'art. 40, comma 1-bis, del
decreto-legge n. 69 del 2013 nella parte in cui, interpretando l'art.
3, comma 6, primo periodo, del decreto-legge n. 64 del 2010,
prevedeva che alle fondazioni lirico - sinfoniche, fin dalla loro
trasformazione in soggetti di diritto privato (23 maggio 1998), non
si applicassero le disposizioni sulla stabilizzazione del rapporto di
lavoro come conseguenza della violazione delle norme sulla
stipulazione di contratti di lavoro subordinato a termine. I Giudici
hanno riscontrato la lesione dell'«affidamento dei consociati nella
sicurezza giuridica», «corroborato da un assetto normativo risalente
(...) e da una giurisprudenza (...) che la legge interpretativa
consapevolmente ribalta, ripercuotendosi sui giudizi in corso e su
vicende non ancora definite».
Volendo sintetizzare le indicazioni così complessivamente
fornite dalla giurisprudenza costituzionale, si deve anzitutto
registrare come dalla Corte venga ancora considerato determinante,
per l'emergere di un problema di affidamento, il carattere
retroattivo o meno della normativa esaminata: il fatto stesso di non
essere propriamente retroattiva opera come una sorta di presunzione
di legittimità della stessa,, che può essere superata solo ove si
dimostri che il trattamento introdotto dal legislatore incide sui
rapporti in corso in modo irragionevole. In tale ipotesi, la verifica
di ragionevolezza del regime giuridico sopravvenuto va fondata su tre
profili: la prevedibilità della modifica peggiorativa imposta, la
proporzionalità con cui essa incide sulle posizioni giuridiche
preesistenti e la previsione di norme transitorie, che rendano meno
traumatico il passaggio dalla precedente normativa a quella nuova,
così consentendo ai soggetti interessati di adeguarsi allo ius
superveniens senza subirne un pregiudizio eccessivo.
Anche la Corte di Strasburgo si è espressa in più occasioni
mostrando di tenere in grande considerazione il principio del
legittimo affidamento di fronte a norme sopravvenute, con particolare
riferimento ai casi in cui l'intervento normativo ha comportato per i
ricorrenti conseguenze negative di carattere patrimoniale in
violazione dell'art. 1 del Protocollo n. 1 della CEDU.
L'art. 1 del Primo Protocollo Addizionale alla CEDU recita: «Ogni
persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni.
Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di
utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai
principi generali del diritto internazionale. Le disposizioni
precedenti non portano pregiudizio al diritto degli Stati di mettere
in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l'uso
dei beni in modo conforme all'interesse generale o per assicurare il
pagamento delle imposte o di altri contributi o delle ammende.».
Secondo la consolidata giurisprudenza della Corte EDU, al
concetto di proprietà (il testo della convenzione ricorre
all'espressione «diritto al rispetto dei suoi beni») è riconducibile
anche quello di aspettativa legittima (esperance legitime) purchè
«il titolare dimostri che essa ha una base sufficientemente
riconosciuta dal diritto interno» (cfr. Prince Hans-Adam II de
Liechtenstein c. Germania, 12.07.2001; Gratzinger et Gratzingerova c.
Repubblica Ceca, 10.07.2002 e Maurice c. France, 6.10.2006).
Seguendo questa interpretazione la Corte è arrivata, ad esempio
nel caso Agrati e altri c. Italia (sent. 7 giugno 2011), a
considerare come illegittima ingerenza quella realizzata dal
legislatore italiano con la legge finanziaria del 2006, ritenendo in
particolare che i ricorrenti fossero titolari di un interesse
patrimoniale configurabile come la legittima aspettativa di ottenere
il pagamento delle somme controverse, riconoscendo quindi a detta
aspettativa il carattere di «bene» ai sensi dell'art. 1 del
Protocollo n. 1.
A questo punto, nell'accertare se tale ingerenza legislativa
dello Stato perseguisse uno scopo legittimo, vale a dire se esisteva
una «causa di pubblica utilita'» tale da giustificare le privazioni
della proprietà privata, come previsto dall'art. 1, par. 2, del
Protocollo n. 1, la Corte ha rammentato che, in linea di principio,
il solo interesse finanziario dello Stato non consente di
giustificare l'intervento retroattivo di una legge di convalida,
dimostrando in tal modo di nutrire numerosi dubbi sul fatto che
l'ingerenza nel rispetto dei beni dei ricorrenti rispondesse ad
esigenze d'interesse generale.
Ad ogni modo, la Corte ha ricordato che l'ingerenza nel diritto
al rispetto dei beni deve garantire un giusto equilibrio tra le
esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi
della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo e che deve
esistere un ragionevole rapporto di proporzionalità tra i mezzi
impiegati e lo scopo perseguito da qualsiasi misura privativa della
proprietà.
In conclusione, la Corte ha sostenuto che l'adozione dell'art. 1
della legge finanziaria del 2006 ha effettivamente gravato i
ricorrenti di un «onere anomalo ed esorbitante», considerando
l'attacco portato ai loro beni sproporzionato. Pertanto ha dichiarato
la violazione dell'art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU.
Come noto, a seguito delle c.d. sentenze gemelle n. 348 e 349 del
2007, la Corte costituzionale ha riconosciuto alle norme della CEDU,
nel significato loro attribuito dalla Corte europea dei diritti
dell'uomo, la natura giuridica di «norme interposte», capaci di
integrare il parametro costituzionale espresso dall'art. 117, primo
comma, Cost., nella parte in cui impone il rispetto dei vincoli
derivanti dagli obblighì internazionali.
Pertanto, la norma qui censurata violerebbe, in uno all'art. 3
Cost., anche l'art. 117, primo comma, Cost. e il parametro interposto
di cui all'art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU, atteso che nel caso
all'attenzione di questo Giudicante non appaiono rispettate le
condizioni e le modalità attraverso cui il legislatore può
correttamente operare le modifiche in senso peggiorativo
dell'ordinamento e appare conseguentemente lesa la posizione di
affidamento dell'attrice.
Ed invero, giova considerare innanzitutto, quanto al contesto
normativo in cui si è inserita la modifica in discorso, che sin dal
2004 (anno di istituzione della figura del Garante per l'Infanzia e
l'Adolescenza per la Calabria), il trattamento indennitario del
Garante è rimasto immutatamente parametrato a quello previsto con
legge regionale n. 4 del 1985 per il Difensore civico (a sua volta
parametrato, per oltre un venticinquennio, a quello previsto per i
consiglieri regionali) e pertanto, se pure la modifica è di poco
successiva al conferimento dell'incarico all'attrice, essa comunque,
dal momento dell'accettazione, nutriva una ragionevole fiducia nella
permanenza nel tempo di quel consolidato assetto, sì che può
ritenersi che la modifica in peius prodotta dalla disposizione
legislativa censurata sia giunta inaspettata.
In secondo luogo, l'applicazione immediata ed incidente anche sul
rapporto in corso della riduzione dell'indennità di funzione del
Garante appare frutto di una decisione improvvisa ed imprevedibile,
che non si giustifica con la sola esigenza di contenimento della
finanza pubblica.
Tanto più che il legislatore regionale non ha previsto alcuna
misura volta ad attenuare l'impatto dell'entrata in vigore della
nuova disciplina sul rapporto in corso.
Conseguentemente, l'intervento normativo incidente su di esso
risulta assolutamente sproporzionato, sol che si consideri che:
- non sono state previste norme transitorie;
- è stato imposto un sacrificio eccessivo, non solo in termini
economici (per l'abbattimento ex abrupto dell'indennità del 75
percento), ma anche tenuto conto delle circostanze di fatto e delle
limitazioni concretamente sussistenti per lo svolgimento
dell'incarico di Garante per l'Infanzia.
Ed invero, l'art. 3, comma 3, della legge istitutiva (L.R. n. 28
del 2004) prevede che:
«Sono incompatibili con l'incarico di cui al comma 1:
a) i membri del Parlamento, i Ministri, i Consiglieri e gli
Assessori regionali, provinciali e comunali, e i titolari di altre
cariche elettive;
b) i Direttori generali, sanitari e amministrativi delle
Aziende USL e delle aziende ospedaliere regionali;
c) i coordinatori della rete dei servizi degli ambiti
territoriali di cui all'art. 8, comma 3, lettera a) della legge 8
novembre 2000, n. 328: «Legge-quadro per la realizzazione del sistema
integrato di interventi e servizi sociali»;
d) gli amministratori di enti pubblici, aziende pubbliche o
società a partecipazione pubblica, nonchè gli amministratori o
dirigenti di enti, imprese o associazioni che ricevono a qualsiasi
titolo contributi dalla Regione e/o da altri enti pubblici;
e) i segretari regionali, provinciali e locali di partiti, di
movimenti politici e di organizzazioni sindacali.».
Il successivo quarto comma, nel testo originario, stabiliva
altresi': «L'incarico è inoltre incompatibile con qualsiasi altra
attività lavorativa, anche libero professionale, ovvero
rappresentativa, e può essere revocato per gravi e comprovati motivi
di ordine morale.».
È utile osservare che la predetta disposizione è stata
modificata dall'art. 1, comma 1, L.R. 23 novembre 2016, n. 36, a
decorrere dal 25 novembre 2016 (ai sensi di quanto stabilito
dall'art. 3, comma 1, della medesima legge) - successivamente quindi
alla scadenza del mandato dell'attrice - prevedendo attualmente che
«L'incarico è, inoltre, incompatibile con lo svolgimento di
attività lavorative che determinino situazioni di conflitto di
interessi rispetto alla carica ricoperta e può essere revocato per
gravi e comprovati 'nativi di ordine morale.».
È da notarsi, dunque, come, in costanza di assolvimento
dell'incarico da parte della odierna attrice, sussistesse un regime
di incompatibilità assoluta del Garante con qualsiasi altro incarico
e/o attività lavorativa pubblici e/o privati - tant'è che ella
dovette dimettersi da Presidente del Consiglio di Amministrazione dì
una società consortile pubblica (per cui riceveva uno stipendio di
euro 1.800,00 mensili) e che non percepì l'indennità di Garante
fino alla rimozione della causa di incompatibilità - regime ora in
parte attenuato per effetto delle modifiche apportate al quarto comma
della citata disposizione dalla legge n. 36 del 2016, modifiche che -
se introdotte contestualmente alla riduzione dell'indennità nel 2011
- avrebbero potuto costituire misure di temperamento degli effetti
della normativa sopravvenuta sul rapporto in corso idonee a rendere
l'intervento legislativo non irragionevole.
In conclusione, è avviso di questo Giudice rimettente che, ferma
restando la libertà del legislatore regionale dì distinguere le
indennità, originariamente equivalenti, spettanti al Garante per
l'Infanzia e al Difensore civico, da un lato, e ai consiglieri
regionali, dall'altro, e di valutarne separatamente l'adeguatezza,
non poteva tale discrezionalità spingersi, senza il rispetto dei
limiti di cui sopra (ragionevolezza, prevedibilità e
proporzionalita'), fino ad incidere anche sulle situazioni
sostanziali poste in essere dalla legge precedente, frustrando così
l'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica, che
costituisce elemento fondamentale e indispensabile dello Stato di
diritto. Ne consegue che non è manifestamente infondato il dubbio
che la norma in oggetto violi il principio del legittimo affidamento
come declinato dalla giurisprudenza della Corte costituzionale e
della Corte EDU, dovendo così essere dichiarata dalla Corte
costituzionale illegittima.
Non sembra, d'altro canto, possibile che, attraverso
un'interpretazione adeguatrice e costituzionalmente e
convenzionalmente orientata, la norma investita dai dubbi possa
essere diversamente intesa, attribuendole un significato tale che
essa non vada ad esplicare i suoi effetti sull'incarico di Garante
per l'Infanzia e l'Adolescenza in corso al momento della sua entrata
in vigore.
Nè è consentita un'applicazione in via diretta della norma
convenzionale in luogo di quella nazionale, con essa non compatibile,
atteso che, diversamente dal diritto comunitario, la Convenzione
europea dei diritti dell'uomo non crea un ordinamento giuridico
sovranazionale, ma costituisce un modello di diritto internazionale
pattizio idoneo a vincolare lo Stato, ma improduttivo di effetti
diretti nell'ordinamento interno.

P.Q.M.

Il Tribunale di Catanzaro,
Visto ed applicato l'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87,
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 1, della legge
regionale della Calabria del 16 gennaio 1985, n. 4 (recante la
determinazione dell'indennità di funzione del Difensore civico in
Calabria) - richiamato dall'art. 3, comma 5, della L.R. 12 novembre
2004, n. 28 in materia di indennità di funzione, rimborso spese e
trattamento di missione spettanti al Garante per l'Infanzia e
l'Adolescenza per la Regione Calabria - come sostituito dall'art. 1
della legge regionale del 6 aprile 2011, n. 13, recante «Modifiche ed
integrazioni alla legge regionale 16 gennaio 1985, n. 4», pubblicata
sul Bollettino Ufficiale della Regione n. 6 del 1° aprile 2011,
Supplemento Straordinario n. 2 del 13 aprile 2011;
sospende il giudizio;
dispone la trasmissione immediata degli atti alla Corte
costituzionale;
dispone che, a cura della Cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata al Presidente della Giunta Regionale della Calabria ed al
Presidente del Consiglio Regionale della Calabria.
Si comunichi alle parti.

Catanzaro, 18 gennaio 2018

Il Giudice: Ranieli