1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 22-4-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 40 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 8 aprile 1992
N. 40 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'8 aprile 1992 (della regione Veneto) Edilizia e urbanistica - Introduzione in materia urbanistica dei c.d. "programmi integrati di intervento" al fine di riqualificare il tessuto urbanistico edilizio ed ambientale - Possibilita' di presentare proposte di programmi integrati da parte di soggetti pubblici e privati relativamente "a zone in tutto o in parte edificate o da destinare anche a nuova edificazione al fine della loro riqualificazione urbana e ambientale" - Previsione della facolta' delle regioni di destinare parte delle somme loro attribuite dalla legge alla formazione di detti programmi e dell'obbligo di concedere finanziamenti inerenti al settore dell'edilizia residenziale con priorita' ai comuni che provvedano in tal senso - Asserita indebita invasione della sfera di competenza regionale in materia di edilizia e urbanistica con particolare riguardo all'aspetto della programmazione regionale - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 343, 399 e 459 del 1989 e 266/1990. (Legge 17 febbraio 1992, n. 179, art. 16). (Cost., art. 117). (092C0458) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 22-4-1992)

Ricorso della regione Veneto, in persona del presidente della
giunta regionale, autorizzato mediante deliberazione della giunta n.
1632 in data 27 marzo 1992, rappresentato e difeso dagli avvocati
prof. Mario Bertolissi e Luigi Manzi, ed elettivamente domiciliato
presso quest'ultimo in Roma, via Confalonieri n. 5, per mandato
speciale a rogito del notaio dott. Giovanni Candiani di Venezia in
data 27 marzo 1992, n. 91754 di repertorio, contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale della legge 17 febbraio 1992, n. 179, recante "Norme
per l'edilizia residenziale pubblica", pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale del 29 febbraio 1992, e segnatamente dell'art. 16.
F A T T O
Nell'intento di soddisfare una domanda di normazione, da più
parti avanzata, volta al riordino della stratificata e non sempre
perspicua disciplina posta in tema di edilizia residenziale pubblica,
il legislatore statale ha approvato la legge 17 febbraio 1992, n.
179, (in Gazzetta Ufficiale del 29 febbraio 1992), con la quale ha
parziamente modificato fra l'altro la legge 5 agosto 1978, n. 457.
Gran parte delle fattispecie considerate rientrano senz'altro -
quantomeno dal punto di vista del modo secondo il quale si è venuto
effettivamente evolvendo il sistema dei rapporti Stato-regioni in
parte qua - nell'ambito delle attribuzioni riservate allo Stato o che
comunque lo Stato ha esercitato senza incorrere in alcuna
significativa declaratoria di illegittimità costituzionale: si
pensi, ad esempio, a tutto ciò che attiene all'equo canone, alle
modalità e agli apparati di gestione del patrimonio edilizio
pubblico, agli istituti autonomi case popolari, alla sorte della
contribuzione ex Gescal (decisa dalla Corte con sent. n. 241/1989),
alle risorse finanziarie cui attingere, al regime dell'indennità per
gli espropri e via discorrendo.
Nè la regione ricorrente intende contestare in questa sede alcuna
delle previsioni inerenti simili aspetti della materia: materia che
va in ogni caso, sia pure brevemente, richiamata, quantomeno per quel
che dispone la legge 17 febbraio 1992, n. 179, dal momento che si
contesta la legittimità di un suo specifico disposto: dell'art. 16,
dedicato ai "Programmi integrati di intervento".
Ebbene, il ruolo assegnato dal legislatore statale alla Regione
nel campo dell'edilizia residenziale pubblica è il seguente, tenuto
conto del puro e semplice ordine progressivo delle disposizioni: la
Regione predispone il proprio programma di utilizzazione dei fondi
(di cui alla legge n. 179/1992) ripartiti dal comitato per l'edilizia
residenziale (C.E.R.), che conserva nei confronti di essa un potere
sostitutivo in caso di inadempimento (art. 3); la regione può
riservare una quota di risorse (entro un limite quantitativo massimo
predeterminato) per l'edilizia agevolata e sovvenzionata per la
realizzazione di interventi da destinare alla soluzione di problemi
abitativi di particolari categorie sociali, fissando i requisiti
soggettivi ed oggettivi, ed altresì per la realizzazione da parte di
cooperative edilizie a proprietà indivisa di alloggi da assegnare in
godimento a lavoratori dipendenti (art. 4); la regione riparte fra i
comuni e i loro consorzi le disponibilità assegnate ogni anno dal
C.E.R. e gravanti sul fondo speciale di rotazione per la concessione
di mutui finalizzati all'acquisizione e all'urbanizzazione di aree
edificabili ad uso residenziale, nonchè all'acquisto di aree
edificate da recuperare (art. 5); la regione opera quale tramite -
convenzionato ex lege con gli istituti e le sezioni di credito
fondiario ed edilizio - per l'erogazione dei contributi di edilizia
agevolata (art. 6) ai soggetti indicati dalla legge statale (art. 7);
la regione dispone, in specie per quel che attiene all'attuazione
dell'art. 19 della legge n. 457/1978 (come modificato dall'art. 6
della legge n. 179/1992) nel rispetto dei minuti requisiti indicati
nelle disposizioni dettate in tema di locazioni (artt. 8-10) e
recupero (artt. 11-15), e concorre alla esecuzione di quanto
puntualmente dettato negli artt. 17-19 (Capo III, Disposizioni per le
cooperative e proprietà indivisa).
È in questo contesto - rappresentato da fattispecie che non
esaltano di certo la funzione regionale - che è stato inserito
(sulla scorta di ciò che è stato previsto in precedenti progetti e
disegni di legge) l'art. 16, dedicato, come si è visto, ai
"Programmi integrati di intervento", articolo il quale prefigura un
insieme di soluzioni che hanno, relativamente alle competenze
spettanti alla regione ex art. 117 della Costituzione in materia
urbanistica (ma non solo, ben potendo coinvolgere ogni aspetto del
tessuto edilizio e ambientale), un effetto negativo per così dire
draconiano: nel senso che si traducono in misure non tanto di
contenimento di competenze costituzionalmente proprie della regione,
quanto di vera e propria neutralizzazione di prerogative spettanti
anche in forza di atti statali fondamentali di trasferimento di
funzioni amministrative (valga per tutti il d.P.R. n. 616/1977) e,
quindi, legislative.
Il citato art. 16, infatti, prevede: il fine proprio dei programmi
integrati (che è quello di "riqualificare il tessuto urbanistico,
edilizio ed ambientale", il contenuto dello stesso (che "è
caratterizzato dalla presenza di pluralità di funzioni, dalla
integrazione di diverse tipologie di intervento, ivi comprese le
opere di urbanizzazione, da una dimensione tale da incidere sulla
riorganizzazione urbana e dal possibile concorso di più operatori e
risorse finanziarie pubblici e privati"; i titolari del potere di
iniziativa (spettante a "soggetti pubblici e privati, singolarmente o
riuniti in consorzio o associati fra di loro", fermo restando quello
di promozione riservato ai comuni; la procedura di approvazione del
programma ed i suoi effetti, che sono quelli contemplati dall'art. 4,
della legge 28 gennaio 1977, n. 10, (che possiede una latitudine
vastissima, inerente - come si è accennato - all'intero "tessuto
urbanistico, edilizio ed ambientale". In particolare, l'art. 16 al
suo quarto comma stabilisce che, "qualora il programma sia in
contrasto con le previsioni della strumentazione urbanistica .. il
programma medesimo con le relative osservazioni è trasmesso alla
regione", la quale "provvede alla approvazione o alla richiesta di
modifica entro i successivi centocinquanta giorni, trascorsi i quali
si intende approvato".
Ora, non v'è dubbio che, pur versandosi in materia sicuramente
regionale quale è l'urbanistica, l'art. 16 della legge n. 179/1992
fissa essa stessa, in un contesto che propriamente concerne
l'edilizia residenziale pubblica, i termini di svolgimento della
procedura di formazione del programma, e ciò fa in modo
assolutamente inderogabile, talchè la regione non può stabilirne di
diversi per eventuali (ed evidenti) esigenze di coordinamento con le
altre procedure pianificatorie rilevanti in campo urbanistico; per
altro aspetto, abilitando la citata normativa anche i soggetti
privati a presentare al Comune i programmi di cui trattasi e potendo
questi ultimi essere approvati anche in contrasto con le previsioni
della strumentazione urbanistica vigente, la norma si pone in
contrasto con la legge regionale n. 61/1985 (legge urbanistica
regionale) che limita tale possibilità agli strumenti attuativi
pubblici, negandola invece a quelli privati.
Al riguardo sempre per sommi capi, riservandosi di svolgere in
modo compiuto in apposita memora gli argomenti qui appena delineatosi
deve rammentare che il giudice delle leggi ha in altre e ripetute
circostanze riconosciuto la fondatezza delle pretese regionali a
disciplinare, sia pure nel rispetto dei principi fondamentali
stabiliti dalle leggi dello Stato, l'urbanistica e a dettare una
propria disciplina finanche nel settore dell'edilizia popolare e
residenziale pubblica per gli aspetti di essa che rilevano -
interferendo - sul piano delle attribuzioni costituzionali di cui
all'art. 117.
D I R I T T O
La violazione dell'art. 117 della Costituzione appare, dunque,
evidente fra l'altro per i motivi qui di seguito enunciati.
1. - Con una pronuncia assai significativa (la sentenza del 17
luglio 1975, n. 221; ma v. pure la sentenza del 22 giugno 1976, n.
140), la Corte ha precisato che "è pacifico che l'art. 117 della
Costituzione non contiene alcun riferimento espresso ad una materia
dell'edilizia residenziale pubblica, prevista, invece, da taluni
statuti regionali speciali, sotto svariate denominazioni (quali 'case
popolarì, 'edilizia popolarè, 'edilizia comunque sovvenzionata')
come materia unitaria ed a sè stante .. Ma è pur vero che trattasi
in realtà di materia essenzialmente composita, articolantesi in una
triplice fase: la prima, avente carattere di presupposto rispetto
alle altre, propriamente urbanistica; la seconda, di programmazione e
realizzazione delle costruzioni, concettualmente riconducibile ai
'lavori pubblicì e tradizionalmente rientrante infatti nell'ambito
dell'organizzazione amministrativa statale, centrale e periferica,
cui spetta la cura dei pubblici interessi a quelli inerenti; la
terza, infine, attinente alla prestazione e gestione del servizio
della casa (disciplina delle assegnazioni degli alloggi in locazione
od in proprietà, ecc.), limitatamente all'edilizia residenziale
pubblica in senso stretto .. Ora, tanto la materia dell''urbanisticà
quanto quella dei 'lavori pubblici di interesse regionalè sono
comprese nell'elenco dell'art. 117, senza riserve od ulteriori
distinzioni nel loro interno e senza perciò che sia lecito postulare
la esclusione da quest'ultima di quel che più particolarmente
concerne l'edilizia residenziale pubblica, nella sua accezione più
ampia, entro il limite, ovviamente, della dimensione regionale degli
interessi al cui soddisfacimento le relative attività sono rivolte
.." E la Corte costituzionale ne ha desunto - come annota Paladin,
diritto regionale, Padova, 1985, 167 - che "fossero spettanti alla
legislazione ed all'amministrazione regionale non solo la 'fase
urbanisticà ma anche la fase ulteriore di realizzazione dei lavori
pubblici inerenti all'edilizia residenziale (salva soltanto la fase
dell'assegnazione e della gestione degli alloggi".
È questa, dunque, una prima conferma dell'assunto prospettato,
secondo cui il censurato art. 16 delle legge n. 179/1922 collide con
il sistena di riparto delle competenze fissato dalla legge
fondamentale posto che le "componenti" della materia vanno scisse e
differentemente regolate affinchè la normativa sia coerente con
l'art. 117 della Costituzione.
2. - Si deve osservare, quindi, che il citato art. 16 si discosta
assai - ed immotivatamente - da quanto dispone il d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616, relativamente sia all'urbanistica sia all'edilizia
residenziale pubblica.
Quanto alla prima, dalla combinazione dei vari disposti
contemplati dagli artt. 80-83 non si desume senz'altro - almeno pare
- una qualche clausola legittimante il tenore delle previsioni
introdotte dall'art. 16 della legge n. 179/1992. Quanto alla seconda,
gli artt. 93, 94 e 95 sono anch'essi orientati nel senso di una
chiara apertura in favore delle regioni, la cui sfera di autonomia
amministrativa e normativa può essere verosimilmente circoscritta
là dove ricorrono - come si è osservato in giurisprudenza e in
dottrina - ragioni di salvaguardia degli interessi nazionali o delle
esigenze di carattere unitario che nel caso di specie non sembra
davvero sussistano, come si rileverà fra un istante.
3. - Non sussistono, innanzi tutto, perchè non sono in alcun modo
prospettabili tenuto conto delle fattispecie esaminate in altra
circostanza dal giudice della costituzionalità delle leggi.
Senza alcuna pretesa in completezza, vale la pena di ricordare
che, ad esempio, da una lato la giurisprudenza ha consentito alla
regione ordinaria di specificare i criteri generali e i principi
direttivi fissati dal Cipe per il computo del reddito familiare per
l'assegnazione degli alloggi (sent. 22 dicembre 1986, n. 1134) e ad
una speciale (nel caso, al Friuli-Venezia Giulia) di disciplinare
essa stessa la gestione dei finanziamenti assegnati dal Cer. (sent.
25 maggio 1990, n. 226) e, per converso, ha consentito allo Stato di
erogare fondi a favore di Comuni con difficoltà abitativa, posto che
detti fondi costituiscono mezzi essenziali previsti dalla legge per
perseguire un interesse nazionale imperativo ed urgente al
soddisfacimento di un diritto sociale fondamentale (sent. 13 luglio
1989, n. 399).
D'altro lato - sul versante non più dell'edilizia residenziale
pubblica strettamente intesa ma dell'urbanistica - questa Corte ha
del pari ammesso che le competenze regionali urbanistiche fossero
legittimamente compresse in forza di una situazione di emergenza, che
richiede interventi rapidi e immediati a salvaguardia di interessi
primari dei singoli e dell'intera collettività (sent. 27 luglio
1989, n. 459). Tuttavia, in loro difetto, ha inequivocabilmente
aderito alla nozione di urbanistica data dall'art. 80 del d.P.R. n.
616/1977: col limite negativo - costituzionalmente posto dall'art.
128 Cost. (ma amche dall'art. 118, primo comma) - del non pregiudizio
delle competenze comunali correlate al relativo interesse (sent. 4
aprile 1990, n. 157) e col limite positivo della funzione di
coordinamento svolta dai documenti della pianificazione urbanistica:
appunto le relative "attività di coordinamento corrispondono
all'indirizzo normativo generale relativo alla proiezione dei piani
regolatori al di fuori dello stretto assetto edilizio ... Con la
ridefinizione dell''oggettò dell'urbanistica si è consolidato il
principio della confluenza nell'assetto del territorio di molteplici
e diversificati interessi (anche storici, ambientali, paesaggistici),
affidati ad istanze statali e regionali" (sent. 27 aprile 1988, n.
499); e col limite ulteriore ambivalente della coerenza con il
principio della leale collaborazione, che ovviamente incide -
valorizzando o comprimendo i rispettivi poteri normativi e
amministrativi - sullo Stato e sulla regione (sent. 30 giugno 1988,
n. 730).
4. - D'altro canto, un fondamento giustificativo che dia base
razionale alle prescrizioni urbanistiche dettate dall'art. 16 della
legge n. 179/1992 non lo si rinviene - ed anzi si desume semmai un
qualche argomento contrario - neppure dall'esame di quella
giurisprudenza che ha cercato di collegare il limite dell'interesse
(attraverso il limite territoriale) al limite delle materie. Stando
ad essa, infatti, è interesse nazionale l'interesse che si configura
come "insuscettibile di frazionamento o localizzazione territoriale".
Dimodochè, "gli organi centrali possono in proposito intervenire
fin dove l'interesse da soddisfare sfugge necessariamente, per natura
e dimensione, all'apprezzamento dei legislatori e delle
amministrazioni locali. Altrimenti, va fatta salva la competenza
dell'ente autonomo: il quale gode in questo caso, proprio in
considerazione delle forme e condizioni particolari del suo status,
di maggiori possibilità di valutazione e di scelta, rispetto alla
Regione di diritto comune" (sent. 15 dicembre 1983, n. 340, cui si è
evidentemente riferito fra l'altro il redattore della recente sent.
15 luglio 1991, n. 343, formulata in margine alla legge n. 142/1990,
sull'ordinamento delle autonomie locali, nella quale si sono
utilizzate analoghe argomentazioni per definire la portata dei poteri
regionali attuativi dell'art. 3 della citata legge del 1990).
5. - Sotto altro aspetto, la denunciata illegittimità appare
evidente se si riflette anche solo un istante sul rapporto regioni-
comuni (e si badi che di una simile relazione si occupa l'art. 16
della legge n. 179/1992) così come delineato dall'art. 3 della legge
n. 142/1990: il quale appunto stabilisce che "le regioni organizzano
l'esercizio delle funzioni amministrative a livello locale attraverso
i comuni e le province", "ferme restando le funzioni che attengono ad
esigenze di carattere unitario" (primo comma); ed inoltre che le
Regioni identificano nelle materie e nei casi previsti dall'art. 117
della Costituzione gli interessi comunali e provinciali in rapporto
alle caratteristiche della popolazione e del territorio (secondo
comma).
Orbene, a meno di non voler svuotare di ogni suo apprezzabile
significato un simile eloquente disposto, non par dubbio che lo Stato
ha - con norma certamente di principio-attribuito alla regione il
potere-dovere di organizzare e coordinare interessi e funzioni a
livello locale, tenuto conto anche della posizione costituzionale
degli enti territoriali coinvolti; e l'organizzazione e il
coordinamento suddetti (che questa Corte ha da tempo riconosciuto
come propri della regione: v., ad esempio, sent. 27 aprile 1988, n.
499) non possono che trovare la loro sede, per quel che attiene
all'urbanistica, negli atti che ne esprimono la progettualità, la
quale - come sempre questa Corte ha puntualizzato - coagula interessi
di varia natura e dimensione, cui sono connessi tempi e modi (le pro-
cedure) per la evidenziazione, tutela e valorizzazione.
Senza eccepire, dunque, che di per sè l'art. 16 della legge n.
179/1992 contrasta con l'art. 1, terzo comma, della legge n. 142/1990
là dove ha inciso su una norma di principio in nodo non espresso,
determinando così un implicito contrasto con l'art. 128 della
Costituzione, qui è da rilevare che la disciplina posta dalla legge
sulle autonomie concorre - per ciò che essa positivamente prevede in
ordine all'esercizio delle competenze regionali ex art. 117 della
Costituzione - a dimostrare l'illegittimità dell'art. 16 della legge
n. 179/1992, il cui dettato - per gli aspetti considerati - finisce
con l'introdurre fattispecie scoordinate e per ciò solo eversive
dell'attuale e futuro ordinamento regionale delle potestà
urbanistiche.
6. - In realtà, specialmente il terzo, quarto, quinto e sesto
comma non costituiscono la risultante del necessario bilanciamento
che lo Stato avrebbe dovuto operare ra le differenti fasi in cui si
articola l'intervento nel campo dell'edilizia residenziale pubblica.
Le prescrizioni di natura schiettamente urbanistica inferferiscono
immotivatamente - e, dunque, illegittimamente - sul quadro delle
attribuzioni costituzionalmente riservate alla regione e individuate
da normazione statale di principio: tanto più là dove le
disposizioni oggetto di censura affermano che i programmi integrati
di intervento "sono approvati dal consiglio comunale con gli effetti
di cui all'art. 4 della legge 28 gennaio 1977 n. 10", con
un'operatività puntuale che si estende all'intero "tessuto
urbanistico, edilizio ed ambientale".
In particolare, le minute previsioni delle procedure e degli
effetti connessi agli apporti dei soggetti privati tolgono spazio
alla legislazione regionale sacrificandone altresì la capacità
operativa sul piano del governo del territorio, e sono tanto più
irrazionali in quanto non esiste il benchè minimo fondamento sul pi-
ano dell'interesse unitario o di valori costituzionali da
salvaguardare, come si è cercato di dimostrare scorrendo una parte
soltanto delle numerose e argomentate pronunce di questo collegio.

P. Q. M.
Si chiede che venga dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'impugnata disposizione della legge 17 febbraio 1992, n. 179.
Padova-Roma, addì 27 marzo 1992
Prov. avv. Mario BERTOLISSI - Avv. Luigi MANZI

92C0458