1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 19-4-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 20 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 10 aprile 1989
N. 20 Ricorso depositato in cancelleria il 10 aprile 1989 (della regione Sardegna) Trasporti e relative tariffe - Collegamenti marittimi con le isole maggiori (nella specie: Sardegna) - Aumento medio del 25% per le tariffe dei servizi sovvenzionati - Prevista riduzione per i residenti nell'isola e per le merci - Lamentata lesione dell'autonomia e delle competenze regionali - Omessa convocazione del presidente della giunta sarda in sede di approvazione del decreto-legge de quo - Mancata previsione di parere regionale in materia di tariffe per viaggiatori e merci dei servizi nazionali di trasporti marittimi per la Sardegna - Illegittima reiterazione di decreto-legge, gia', peraltro, impugnato innanzi alla Corte costituzionale - Regolamentazione retroattiva dei rapporti sorti sulla base del decreto non convertito operata dal Governo anche in violazione dei principi della sentenza n. 302/1988 e della legge n. 400/1988. (D.-L. 4 marzo 1989, n. 77). (Cost., art. 77; statuto regione Sardegna legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3, artt. 47 e 53; d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348, artt. 65, 66 e 67; legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 15, secondo comma, lett. d). (089C0432) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 19-4-1989)

Ricorso della regione autonoma della Sardegna, in persona del
presidente della giunta pro-tempore on. avv. Mario Melis, giusta
deliberazione della giunta regionale n. 13/52 dell'8 marzo 1989,
rappresentata e difesa - in virtù di procura speciale del 21 marzo
1989 (rep. n. 52), rogata dal dott. Tommaso Tedde, sostituto
ufficiale rogante della Presidenza della giunta regionale - dall'avv.
prof. Sergio Panunzio e presso di esso elettivamente domiciliata in
Roma, piazza Borghese n. 3, contro la Presidenza del Consiglio dei
Ministri, in persona del Presidente del Consiglio pro-tempore, per la
dichiarazione di incostituzionalità del d.-l. 4 marzo 1989, n. 77
(recante "Disposizioni urgenti in materia di trasporti e di
concessioni marittime", nella parte in cui lede l'autonomia regionale
costituzionalmente garantita, violando gli artt. 47 e 53 dello
statuto speciale di autonomia (legge costituzionale 26 febbraio 1948,
n. 3) e relative norme d'attuazione (spec. artt. 65, 66 e 67 del
d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348) nonchè l'art. 77 della Costituzione.
F A T T O
1. - Uno degli aspetti della speciale autonomia riconosciuta alla
regione Sardegna è costituito dal potere attribuito alla stessa di
partecipare a talune decisioni di competenza di organi dello Stato,
ma che però interessano in modo particolare la Sardegna.
Vengono in rilievo, al riguardo, il secondo comma dell'art. 47
dello statuto speciale, secondo cui il presidente della giunta
regionale "interviene alle sedute del Consiglio dei Ministri, quando
si trattano questioni che riguardano particolarmente la regione"; ed
inoltre l'art. 53, secondo cui "la regione è rappresentata nella
elaborazione delle tariffe ferroviarie e nella regolamentazione dei
servizi nazionali di comunicazione e trasporti terrestri, marittimi
ed aerei che possano direttamente interessarla".
Tale disciplina è stata poi attuata ed integrata da varie norme
d'attuazione dello statuto. In particolare dagli artt. 65, 66 e 67
del d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348. Il primo di essi dispone che "la
regione autonoma della Sardegna ha il potere di impulso nei confronti
del governo per porre in discussione l'istituzione e la
regolamentazione dei servizi nazionali di comunicazione e trasporti
terrestri, marittimi ed aerei, che possano direttamente interessarla.
In questo caso, o quando sia posta direttamente in discussione
l'istituzione o la regolamentazione dei servizi di cui al comma
precedente, si applica il secondo comma dell'art. 47 dello statuto
sardo".
Il successivo art. 66 stabilisce che "Le determinazioni per
l'istituzione e la regolamentazione, comprese le tariffe per
viaggiatori e merci di tutti i servizi di cui al precedente art. 65,
che sono prese in sede diversa dal Consiglio dei Ministri, sono
adottate con la partecipazione di un rappresentante
dell'amministrazione regionale".
Infine l'art. 67 stabilisce che "Quando i provvedimenti di cui al
precedente art. 66 siano assunti da un'autorità individuale deve
essere preliminarmente sentito il parere della regione, da emettersi
non oltre trenta giorni dalla richiesta".
2. - Ciò premesso, è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
n. 54, del 6 marzo 1989, il decreto-legge 4 marzo 1989, n. 77,
recante "Disposizioni urgenti in materia di trasporti e concessioni
marittime". Tale decreto-legge, oltre a stabilire una disciplina
generale e comune per tutto il territorio nazionale in materia di
trasporti locali, aerei, ferroviari e marittimi, nonchè di
concessioni demaniali, contiene però anche delle norme che
disciplinano in particolare le linee di navigazione con la Sardegna:
norme che, pertanto "riguadano particolarmente la regione" ai sensi
del secondo comma dell'art. 47 dello statuto.
Non solo, ma si tratta in ogni caso di norme che pongono una nuova
regolamentazione dei servizi nazionali di comunicazione e trasporto
marittimo con la Sardegna e quindi senza dubbio la interessano
"direttamente", ai sensi dell'art. 53 dello statuto sardo (e
conformemente a quanto affermato in relazione a tale disposizione da
codesta ecc.ma Corte nella sentenza n. 627/1988).
È questo soprattutto il caso dell'art. 9, sesto comma, del
decreto-legge n. 77/1989, il quale così dispone: "6. - Fermo
restando il disposto di cui all'art. 12 della legge 5 dicembre 1986,
n. 856, al fine di parzialmente adeguare le tariffe al costo dei
servizi offerti, le tariffe stesse per i servizi sovvenzionati di
collegamento con le isole maggiori e minori sono aumentate, dal 1
gennaio 1989, con una articolazione tale da realizzare un aumento
medio del 25 per cento tenuto conto dei periodi di bassa, media ed
alta stagione. Tali aumenti sono ridotti per i residenti delle isole
e per le merci, considerando la rilevante importanza di tale
trasporto per l'economia delle stesse, nella misura stabilita con
decreto del Ministro della marina mercantile, previa intesa con i
Ministri del tesoro e delle partecipazioni statali".
Il decreto-legge n. 77/1989, contenente la surriferita disciplina,
è gravemente lesivo della autonomia e delle attribuzioni
costituzionali della regione Sardegna, che pertanto lo impugna per i
seguenti motivi;
D I R I T T O
Violazione artt. 47 e 53 dello statuto speciale per la Sardegna e
relative norme d'attuazione (artt. 65, 66 e 67 del d.P.R. n.
348/1979).
1. - L'art. 9, sesto comma, del decreto-legge impugnato, con lo
stabilire un aumento medio del 25% per le tariffe dei soli servizi
sovvenzionati di collegamento con le isole ("fermo restando" quanto
già stabilito dall'art. 12 della legge n. 856/1986), pone una
disciplina dei trasporti e delle tariffe marittime che è chiaramente
una disciplina speciale. Essa non riguarda infatti la generalità
delle linee marittime e delle relative tariffe, ma riguarda invece
soltanto le tariffe "per i servizi sovvenzionati di collegamento con
le isole maggiori e minori". Esso quindi riguarda soltanto le tariffe
delle linee marittime con la Sardegna, oltre che con la Sicilia e le
isole minori. Una disciplina, dunque, che riguarda la Sardegna non
già alla stessa stregua delle altre regioni italiane (come invece è
certamente il caso, ad esempio, degli artt. 1 e 6 del decreto-legge
impugnato), ma che invece riguarda "particolarmente" la Sardegna.
Ciò non di meno il decreto-legge in questione è stato deliberato
dal Consiglio dei Ministri nella riunione del 1 marzo 1989 senza che
fosse stato convocato per intervenirvi (ai sensi dell'art. 47,
secondo comma, dello statuto della Sardegna) il presidente della
giunta regionale sarda, che pertanto non vi ha potuto partecipare.
Ciò, si noti, diversamente da quanto è avvenuto in casi
analoghi, di deliberazioni da parte del Consiglio dei Ministri di
decreti-legge o di disegni di legge riguardanti particolarmente la
Sardegna, nei quali invece il presidente della regione Sardegna è
stato espressamente invitato, ai sensi dell'art. 47 dello statuto, a
partecipare alla seduta del Consiglio dei Ministri (solo per qualche
esempio fra i più recenti, si vedano le convocazioni del 15 luglio
1988 e del 19 gennaio 1989, relative alla approvazione di un
decreto-legge riguardante interventi nelle regioni - fra cui appunto
la Sardegna - con impianti sportivi sede di partite dei mondiali di
calcio del 1990; o quella del 28 settembre 1988, relativa alla
approvazione della legge finanziaria 1988).
Ne risulta palesemente violata la disposizione dell'art. 47,
secondo comma, dello statuto sardo, con conseguente
incostituzionalità del decreto-legge impugnato.
2. - Peraltro la violazione della disciplina statutaria è tanto
più certa - e la incostituzionalità del decreto-legge n. 77/1989
tanto più evidente - per il fatto che la disciplina in questione del
decreto-legge impugnato riguarda linee di trasporto e relative
tariffe. Onde risulta comunque violata, oltre che la disciplina
generale dell'art. 47, secondo comma, dello statuto, anche quella
speciale dell'art. 53 dello statuto medesimo, in base alla quale,
come si è visto, la regione deve essere comunque "rappresentata"
allorquando lo Stato stabilisca una regolamentazione dei trasporti
marittimi "che possono direttamente interessarla" (quali sono
certamente i trasporti marittimi di cui al sesto comma dell'art. 9
del decreto-legge impugnato).
3. - Non solo, ma risulta altresì palesemente violata anche la
particolare norma del secondo comma dell'art. 65 del d.P.R. n.
348/1979, che impone la presenza del presidente della giunta
regionale alle sedute del Consiglio dei Ministri allorchè questo
debba discutere la regolamentazione (comprese le tariffe per i
viaggiatori e merci, come si ricava dal successivo art. 66) dei
servizi di trasporto marittimo che possono direttamente interessare
la Sardegna.
4. - La incostituzionalità della disciplina legislativa impugnata
rileva anche sotto un ulteriore profilo, che pure dà luogo ad una
lesione della autonomia regionale.
Come si è visto, il sesto comma dell'art. 9 del decreto-legge n.
77/1989 stabilisce che gli aumenti di tariffa per i servizi
sovvenzionati di collegamento con la Sardegna (disposti dallo stesso
sesto comma nella misura media del 25%) sono però ridotti per i soli
residenti nell'isola e per le merci "con decreto del Ministro della
marina mercantile, previa intesa con i Ministri del tesoro e delle
partecipazioni statali".
La disposizione legislativa impugnata, dunque, nell'attribuire al
Ministro della marina mercantile il potere di ridurre la tariffa
prevede espressamente la necessità di un'intesa con altri ministri.
Esso, tuttavia, non prevede anche la necessità del parere che pure -
in un caso del genere - deve essere richiesto alla regione Sardegna,
in base all'art. 67 del d.P.R. n. 348/1979. Infatti, quello previsto
dalla disciplina impugnata è - come prevede l'art. 67 - appunto un
provvedimento ministeriale (assunto quindi da "un'autorità
individuale") in materia di regolamentazione di tariffe per
viaggiatori e merci di servizi nazionali di trasporto marittimi
interessanti specificamente la Sardegna.
La omessa previsione del parere della regione comporta anch'essa,
dunque, la incostituzionalità della disciplina legislativa
impugnata.
5. - Violazione del combinato disposto delle suddette disposizioni
statutarie (artt. 47 e 53 st. e relative norme d'attuazione) e
dell'art. 77 della Costituzione.
Vi è, infine, un ulteriore e concorrente profilo di
incostituzionalità della disciplina impugnata che si denuncia con il
presente ricorso: esso consegue alla violazione del combinato
disposto delle già citate disposizioni dello statuto della regione
Sardegna (e relative norme d'attuazione) e dell'art. 77 della
Costituzione. Un profilo di incostituzionalità, questo ultimo, che
può trovare ingresso nel giudizio di costituzionalità delle leggi
in via principale secondo l'insegnamento di codesta ecc.ma Corte
(sent. n. 302/1988).
Occorre infatti a questo punto rilevare come il decreto-legge n.
77/1989, impugnato con il presente atto, sia la reiterazione del
precedente decreto-legge 30 dicembre 1988, n. 547, intitolato
anch'esso "Disposizioni urgenti in materia di trasporti e di
concessioni marittime", (già impugnato dalla regione Sardegna
innanzi a codesta ecc.ma Corte con ricorso tuttora pendente,
notificato in data 28 gennaio 1989), ma non convertito in legge dalle
Camere (giusta comunicazione del Ministero di grazia e giustizia
nella Gazzetta Ufficiale 2 marzo 1989, n. 51). In particolare il
sesto comma dell'art. 9 del d.-l. n. 77/1989 è la pedissequa
riproduzione del sesto comma dell'art. 4 del precedente d.-l. n.
547/1989. Una riproduzione così integrale che, come si è visto
all'inizio, la disciplina del decreto-legge impugnata con il presente
ricorso, ancorchè entrata in vigore il 6 marzo 1989, prevede
retroattivamente un aumento delle tariffe a partire dal 1 gennaio
1989 (come era previsto dal precedente decreto-legge entrato in
vigore il 31 dicembre 1988)|
Ciò chiarito, ed alla luce delle considerazioni già svolte in
relazione alle precedenti censure, risulta allora evidente come la
violazione delle competenze regionali di cui alle citate norme
statutarie si colleghi anche alla contestuale violazione dell'art. 77
della Costituzione.
Ciò consegue, in primo luogo, dalla stessa reiterazione della
disciplina (di per sè lesiva delle competenze regionali) del
decreto-legge non convertito operata dal successivo decreto-legge n.
77/1989: reiterazione che già in quanto tale non appare compatibile
con i principi stabiliti dall'art. 77 della Costituzione. Ma la
violazione dei principi costituzionali appare indiscutibile
allorquando - come nel caso in questione - il nuovo decreto-legge
reiterativo pretende addirittura di fare salvi gli atti e gli effetti
sorti in base al decreto-legge non convertito, nonostante
l'intervenuta decadenza e con insuperabile violazione dell'ultimo
comma dell'art. 77 della Costituzione. Ciò, oltre ad essere già
stato rilevato da codesta ecc.ma Corte nella citata sentenza n.
302/1988 (punto 6.2 della motivazione in diritto) ha poi trovato
chiara conferma nell'art. 15, secondo comma, lett. d), della legge 23
agosto 1988, n. 400 (sulla disciplina dell'attività di Governo),
laddove si fa espresso divieto al Governo di "regolare i rapporti
giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti".
Orbene, è sin troppo evidente come proprio quest'ultimo sia
l'intento che il Governo ha cercato di realizzare disponendo
retroattivamente - come si è visto - un aumento delle tariffe a
partire dal 1 gennaio 1989, con un decreto-legge che è entrato in
vigore il 6 marzo 1989.
Con il precedente decreto-legge n. 547/1988 il Governo aveva
infatti già previsto un aumento delle tariffe a partire dal 1
gennaio 1989 in modo costituzionalmente illegittimo e lesivo
dell'autonomia della regione Sardegna (onde questa aveva impugnato
quel decreto-legge). La disciplina di quel decreto-legge aveva poi
trovato attuazione e concretizzazione con successivi provvedimenti
amministrativi - anch'essi illegittimi e lesivi delle competenze
regionali - che hanno disposto in ordine agli aumenti delle tariffe
relative ai servizi sovvenzionati di collegamento marittimo
riguardanti la Sardegna (in particolare si tratta del decreto del
Ministro della marina mercantile 31 dicembre 1988, del relativo telex
n. 3251, in pari data, dello stesso Ministro, e di altri
provvedimenti tutti impugnati dalla regione Sardegna con ricorso n.
736/1989 pendente innanzi alla sezione terza del t.a.r. del Lazio).
È evidente come tutti questi ultimi provvedimenti amministrativi,
gli aumenti tariffari con essi disposti, i rapporti giuridici sorti
in base ad essi siano decaduti radicalmente a seguito della mancata
conversione della disciplina del decreto-legge n. 547/1988 che ne
costituiva il necessario fondamento e presupposto.
Ma è proprio questo ciò che il Governo ha, incostituzionalmente,
cercato di evitare con la disposizione dell'art. 9, sesto comma, del
d.-l. n. 77/1989. Esso avrebbe potuto limitarsi a prevedere un
aumento delle tariffe dei servizi di collegamento con le isole a far
data dal giorno successivo alla entrata in vigore del nuovo d.-l. (6
marzo 1989), e quindi la rinnovazione dei provvedimenti
amministrativi già decaduti. In tal caso vi sarebbe stato ugualmente
una violazione della autonomia regionale, ma non anche sotto il
profilo della concorrente violazione dell'art. 77 della Costituzione
e per il periodo antecedente alla entrata in vigore del decreto-legge
n. 77/1989. Viceversa con la disciplina del decreto-legge oggi
impugnato il governo non solo ha reiterato il decreto-legge, ma ha
voluto "salvare" dalla decadenza gli aumenti di tariffe già disposti
ed i relativi provvedimenti ministeriali che avevano avuto efficacia
dal 1 gennaio 1989. Ha voluto, cioè "regolare i rapporti giuridici
già sorti", sulla base del decreto-legge non convertito, con palese
violazione dello stesso art. 77, ultimo comma, della Costituzione.
Cosicchè - come si era detto - il decreto-legge impugnato risulta
lesivo dell'autonomia regionale per avere esso violato, al contempo,
gli artt. 47 e 53 dello statuto sardo e l'art. 77 della Costituzione.
Si intende come il vizio di incostituzionalità ora illustrato non
potrebbe in alcun modo essere sanato dalla eventuale conversione del
decreto-legge impugnato. Ove la legge di conversione mantenesse
immutato il testo del sesto comma dell'art. 9 del d.-l. n. 77/1989,
anche per ciò che riguarda il riferimento alla data del 1 gennaio
1989, la censura ed il vizio dedotti in relazione a tale
decreto-legge varrebbero parimenti - senza bisogno di ulteriore
impugnativa - nei confronti della corrispondente disciplina
risultante dalla legge di conversione. Questa, infatti, determina la
novazione della fonte della disciplina stabilita dal decreto-legge,
ma non può certo sanare i vizi di incostituzionalità da cui quella
disciplina risulti inficiata.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare
l'incostituzionalità, in parte qua, del d.-l. 4 marzo 1989, n. 77,
con ogni conseguenza di legge.
Roma, addì 4 aprile 1989
Prof. avv. Sergio PANUNZIO
89C0432