1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 13-2-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 13 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 ottobre 2018
Ordinanza del 17 ottobre 2018 del Giudice di pace di Pisa nel procedimento civile promosso da Pesci Carlo in proprio e n.q. di titolare della ditta Toscoagrigarden contro Ministero politiche agricole e forestali - Dipartimento dell'Ispettorato centrale della tutela e della qualita' e della repressione delle frodi dei prodotti agroalimentari - Ufficio Toscana e Umbria.. Sanzioni amministrative - Disciplina dell'attivita' sementiera - Commercializzazione di prodotti sementieri non rispondenti ai requisiti stabiliti o a quelli indicati sulla merce - Sanzione amministrativa pecuniaria in misura proporzionale di euro 40 per ogni quintale o frazione di quintale di prodotti sementieri e comunque per un importo non inferiore a euro 4.000. - Legge 25 novembre 1971, n. 1096 (Disciplina dell'attivita' sementiera), art. 33, primo comma, come modificato dall'art. 3 [, comma 2, lettera c),] della legge 3 febbraio 2011, n. 4 (Disposizioni in materia di etichettatura e di qualita' dei prodotti alimentari). (19C00018) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 13-2-2019)

UFFICIO DEL GIUDICE DI PACE DI PISA

Il Giudice di pace di Pisa, avv. Flavio Ceccarini ha pronunciato
la seguente ordinanza,
nella causa civile iscritta al n. 3117/2017 R.G., promossa da:
Pesci Carlo (codice fiscale PSC CRL 69S28 E625I), residente in
Collesalvetti (Livorno), via Borsellino n. 12, in proprio e quale
titolare della ditta Toscoagrigarden di Carlo Pesci (codice fiscale
01070160492), con sede in Pisa, fraz. Ospedaletto, via Giuncheta n.
2, rappresentato e difeso dagli avvocati Angelo Forni e Andrea
Leoncini, come da procura in atti, ed elettivamente domiciliata
presso lo studio del secondo in Pontedera (Pisa), piazza Andrea da
Pontedera n. 7, ricorrente;
Contro Ministero politiche agricole e forestali - Dipartimento
dell'Ispettorato centrale della tutela della qualità e della
repressione delle frodi dei prodotti agroalimentari - Ufficio Toscana
e Umbria, rappresentata e difesa dal funzionario agrario dott.ssa
Anna F. Ragone, come da delega in atti, resistente;
Oggetto: opposizione a ordinanza ingiunzione.
1) In fatto
Con ricorso depositato in data 1° dicembre 2017 Pesci Carlo, in
proprio e quale titolare della ditta Toscoagrigarden di Pesci Carlo,
proponeva opposizione all'ordinanza-ingiunzione n. 2017/335 emessa
dal Ministero politiche agricole e forestali - Dipartimento
dell'Ispettorato centrale della tutela della qualità e della
repressione delle frodi dei prodotti agroalimentari; direttore
dell'Ufficio Toscana e Umbria, prot. n. 0022277 del 15 settembre
2017, notificata in data 3 novembre 2017, con la quale veniva
ingiunto il pagamento della somma di € 4.116,00 (di cui € 4.000,00 a
titolo di sanzione ed € 116,00 per spese di procedimento, notifica e
analisi), in relazione alla contestazione di infrazione
amministrativa prot. n. 7944 del 16 giugno 2015 e rapporto prot. 6778
del 12 aprile 1016 redatto ai sensi dell'art. 17, legge n. 689/1981
dal dirigente del Laboratorio ICQRF di Perugia, dal quale risultava
che il sig. Pesci Carlo, in proprio e quale titolare della ditta
Toscoagrigarden di Pesci Carlo, aveva commesso la violazione
descritta dall'art. 14 della legge n. 1097/1071 e dall'art. 12 e
allegato VI del decreto del Presidente della Repubblica n. 1065/1973,
per avere immesso in commercio sementi di erba medica varietà «Bella
Campagnola» con indice di germinabilità pari al 64%, inferiore al
limite di legge (80%) (analisi effettuata su una partita di kg 25 in
sacco chiuso).
Parte ricorrente deduceva l'illegittimità dell'ordinanza
impugnata per i seguenti motivi variamente articolati: 1) nullità
dell'ordinanza per violazione del principio del contraddittorio; 2)
irregolarità nella esecuzione delle analisi; 3) illegittimità
costituzionale della norma sanzionatoria di cui all'art. 33, comma 1,
legge n. 1096/1971, come modificata dall'art. 3 della legge n.
4/2011.
Si è costituito in giudizio il Ministero politiche agricole e
forestali - Dipartimento dell'Ispettorato centrale della tutela della
qualità e della repressione delle frodi dei prodotti agroalimentari
- Ufficio d'Area di Pisa, deducendo la piena correttezza
dell'accertamento e la legittimità dell'ordinanza impugnata.
La causa è stata trattenuta in riserva in relazione alla
sollevata questione di legittimità costituzionale.
2) In diritto
A) Questione di legittimità costituzionale - non manifesta
fondatezza infondatezza. L'art. 33, comma 1, della legge n. 25
novembre 1971, n. 1096 - Disciplina dell'attività sementiera
(Gazzetta Ufficiale 22 dicembre 1971, n. 322), così come modificata
dall'art. 3 della legge n. 4/2011, dispone che «salvo che il fatto
costituisca reato, a chiunque vende, pone in vendita o mette
altrimenti in commercio prodotti sementieri non rispondenti ai
requisiti stabiliti, o non rispondenti a quelli indicati sulla merce,
o pone in vendita miscugli in casi non consentiti ovvero pone in
commercio prodotti importati in confezioni non originali o
riconfezionati senza l'osservanza delle disposizioni di cui agli
ultimi tre commi dell'art. 17, si applica la sanzione amministrativa
consistente nel pagamento di una somma stabilita in misura
proporzionale di euro 40 per ogni quintale o frazione di quintale di
prodotti sementieri e comunque per un importo non inferiore a euro
4.000»; parte ricorrente ha sollevato questione incidentale di
legittimità costituzionale della norma prevista dall'art. 33, comma
1, della legge n. 25 novembre 1971, n. 1096 - Disciplina
dell'attività sementiera (Gazzetta Ufficiale 22 dicembre 1971, n.
322), come modificata dall'art. 3 della legge n. 4/2011, nella parte
in cui prevede una sanzione amministrativa minima di € 4.000,00, per
violazione dei principi desumibili dagli articoli 3, 97 e 27, comma
2, della Costituzione, sia singolarmente considerati, sia nel loro
combinato disposto, principi di uguaglianza, parità di trattamento,
ragionevolezza in generale e dell'azione amministrativa in
particolare, nonchè della funzione rieducativa del trattamento
sanzionatorio.
Al riguardo occorre innanzitutto considerare che la conformazione
dell'illecito amministrativo ai principi sopra richiamati è
tipizzata dal legislatore nell'art. 11 della legge n. 689/1981, ove
dispone che «nella determinazione della sanzione amministrativa
pecuniaria fissata dalla legge tra un limite minimo ed un limite
massimo e nell'applicazione delle sanzioni accessorie facoltative, si
ha riguardo alla gravità della violazione, all'opera svolta
dall'agente per la eliminazione o attenuazione delle conseguenze
della violazione, nonchè alla personalità dello stesso e alle sue
condizioni economiche».
Ciò premesso deve essere rilevato che la norma di cui all'art.
33, comma 1, della legge n. 25 novembre 1971, n. 1096, come
modificata dall'art. 3 della legge n. 4/2011, nella parte in cui
prevede una sanzione amministrativa di € 40,00 per ogni quintale o
frazione di quintale di prodotto, con un importo minimo comunque non
inferiore a € 4.000,00, importo corrispondente a 100 quintali di
prodotto, appare non compatibile con i criteri costituzionali di
adeguatezza, proporzionalità ed anche di ragionevolezza, risultando
di fatto tale sanzione scollegata dal dato quantitativo in una
percentuale assolutamente non indifferente di casi. La norma prevede
infatti una sanzione minima pari ad un importo equivalente a 100
volte la sanzione prevista per l'unità quantitativa minima di
commisurazione, e cioè sanzione minima di € 4.000,00 a fronte
dell'importo di € 40,00 a quintale (nel caso di specie, la sanzione
è stata disposta per 25 kg di prodotto).
La modifica legislativa introdotta ha di fatto reso non più
operativa, per un gran quantità di casi, la possibilità di
graduazione della sanzione sulla base della quantità di sementi,
rendendola sostanzialmente una sanzione fissa (fatte salve le ipotesi
di violazioni macroscopiche, superiori a 100 quintali di sementi),
che può finire per colpire situazione di fatto non equiparabili per
gravità; la sanzione di € 4.000,00 trova infatti applicazione in
eguale misura ed in maniera fissa a tutte le violazioni rilevate per
quantitativi di seme che vanno da 1 grammo a 100 quintali, divenendo,
per contro operativa la possibilità di graduazione della sanzione
soltanto per le condotte di commercializzazione di quantitativi di
seme superiori ai 100 quintali.
Appare pertanto sussistere una violazione del principio di
uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, caratterizzata da
un irragionevole contrasto tra il fine della norma sanzionatoria
(graduazione sulla base della quantità di prodotto) e la sua realtà
sostanziale (identità di azione per le fattispecie da 1 grammo a 100
quintali di prodotto).
Sotto il primo aspetto (divieto di trattare in maniera analoga
situazioni difformi) appare evidente la lesione del principio laddove
viene applicata la stessa sanzione per condotte la cui lesività nei
confronti del medesimo bene giuridico ha gradi di intensità non
comparabili: la violazione su 100 quintali di prodotto viene infatti
sottoposta alla stessa sanzione per la violazione su 25 kg, come nel
caso di specie.
Sotto il profilo della ragionevolezza appare una manifesta
contraddittorietà della norma rispetto al fine perseguito; se la
ratio deve infatti essere di parametrare la sanzione alla gravità
della violazione, da calcolarsi matematicamente su base quantitativa,
tale ratio risulta palesemente contraddetta dalla previsione di una
sanzione fissa pari a 100 volte quella prevista per il quantitativo
minimo contemplato, ed è pertanto irragionevole, tanto più che la
sua afflittività finisce per essere maggiore per le ipotesi di minor
gravità (ad esempio per 25 kg di prodotto) rispetto ad ipotesi di
gravità ben maggiore ma comunque rientranti nel minimo previsto
(fino a 100 quintali la sanzione è la stessa).
Un ulteriore profilo di incostituzionalità si manifesta nella
violazione dell'art. 27, comma 3, della Costituzione, il quale
stabilisce il principio della finalità di rieducazione della pena
(principio applicabile anche alle sanzioni amministrative), e ciò in
quanto nel caso di specie finisce paradossalmente per essere più
conveniente una violazione macroscopica della norma rispetto ad una
violazione minima; se il principio della deterrenza e della
effettività può, infatti, legittimare la fissazione di un importo
sanzionatorio minimo che sfugga al principio di proporzionalità, per
contro tale esigenza non è sufficiente a giustificare l'introduzione
di una sanzione minima pari a 100 volte quella proporzionale, poichè
tale scelta legislativa di fatto appare stravolgere integralmente
l'impianto sanzionatorio della norma, finendo per sovvertire il
meccanismo proporzionale stesso.
Da tutto ciò emerge anche una violazione dell'art. 97 della
Costituzione nella parte in cui sancisce il principio di
ragionevolezza nell'attività amministrativa.
Alla luce delle considerazioni sopra svolte la norma prevista
dall'art. 33, comma 1, della legge n. 25 novembre 1971, n. 1096 -
Disciplina dell'attività sementiera (Gazzetta Ufficiale 22 dicembre
1971, n. 322), come modificata dall'art. 3 della legge n. 4/2011,
nella parte in cui prevede una sanzione amministrativa minima di €
4.000,00, appare in contrasto con i principi desumibili dagli
articoli 3, 97 e 27, comma 2, della Costituzione, sia singolarmente
considerati, sia nel loro combinato disposto.
3) B) Questione di legittimità costituzionale - rilevanza. La
questione di legittimità costituzionale sopra dedotta risulta
pacificamente rilevante nella fattispecie oggetto del presente
giudizio, che concerne una sanzione comminata per un quantitativo di
seme pari a 25 kg che sconta la medesima sanzione che sarebbe stata
applicabile ove si fosse trattato di 100 quintali, ovvero un
quantitativo 400 volte superiore.
4) C) Questione di legittimità costituzionale - impossibilità
di una interpretazione adeguatrice. La norma richiamata per la sua
formulazione, laddove prevede un importo minimo della sanzione, al di
sotto del quale non è possibile scendere, e ciò anche in virtù dei
principi generali in materia di sanzioni amministrative che non
prevedono la possibilità per il giudice di scendere sotto il minimo
edittale, rende impossibile qualunque interpretazione adeguatrice
della legge tale da renderla conforme ai principi costituzionali.

P. Q. M.

Il Giudice di pace di Pisa, visto l'art. 23, comma 3, legge 11
marzo 1953, n. 87, ritenuta la rilevanza e la non manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale della
norma prevista dall'art. 33, comma 1, della legge 25 novembre 1971,
n. 1096 - Disciplina dell'attività sementiera (Gazzetta Ufficiale 22
dicembre 1971, n. 322), come modificata dall'art. 3 della legge n.
4/2011, nella parte in cui prevede una sanzione amministrativa minima
di € 4.000,00, per contrasto con i principi desumibili dagli articoli
3, 97 e 27, comma 2, della Costituzione, sia singolarmente
considerati, sia nel loro combinato disposto, per le ragioni di cui
in motivazione;
Dispone la sospensione del procedimento in corso;
Ordina la notificazione della presente ordinanza alle parti
costituite;
Ordina la notificazione della presente ordinanza al Presidente
del Consiglio dei ministri;
Ordina la comunicazione della presente ordinanza ai Presidenti
della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica;
Ordina la trasmissione della presente ordinanza alla Corte
costituzionale insieme con gli atti del giudizio e con la prova delle
notificazioni e delle comunicazioni prescritte.
Pisa, 17 ottobre 2018

Il Giudice di pace: Ceccarini