1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 19-2-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 13 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 luglio 2013
Ordinanza del 10 luglio 2013 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per la Campania sul ricorso proposto da Arzillo Antonio, Ragosta Rosario e Palumbo Alfonso contro UTG - Prefettura di Napoli ed altri. Giustizia amministrativa - Riordino del processo amministrativo - Controversie relative ai provvedimenti adottati ai sensi degli artt. 142 e 143 del T.U. delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (scioglimento degli organi elettivi del Comune per infiltrazioni camorristiche) - Devoluzione alla competenza inderogabile del T.A.R. Lazio - Violazione del principio di uguaglianza sotto il profilo della ragionevolezza - Incidenza sul diritto di azione e di difesa in giudizio - Violazione del principio del giudice naturale - Eccesso di delega - Violazione del principio di ragionevole durata del processo. - Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, art. 135, comma 1, lett. q), e artt. 13, comma 4, e 15, comma 2, come modificati dall'art. 1 del d.lgs. 14 settembre 2012, n. 160. - Costituzione, artt. 3, 24, primo comma, 25, primo comma, 76 (in relazione all'art. 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69) e 111, primo comma. (14C00019) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 19-2-2014)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 2999 del 2013, proposto da:
Antonio Arzillo, Rosario Ragosta ed Alfonso Palumbo,
rappresentati e difesi dagli avv. Felice Laudadio e Ferdinando
Scotto, con domicilio eletto presso il primo in Napoli, via
Caracciolo n. 15;
Contro U.T.G. - Prefettura di Napoli, Ministero dell'interno,
Presidente del Consiglio dei Ministri, Presidente della Repubblica,
rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura di Stato,
domiciliata in Napoli, via Diaz n. 11;
Comune di Giugliano in Campania, in persona del Sindaco P.T.,
n.c.;
Nei confronti di Giuseppe Guetta, Fabio Giombini, Luigi Colucci,
n.c.;
Per l'annullamento del decreto del Presidente della Repubblica
del 24 aprile 2013, pubblicato in G.U. del 15 maggio 2013, di
scioglimento degli organi elettivi del Comune di Giugliano in
Campania e di nomina della Commissione straordinaria incaricata della
gestione del Comune di Giugliano in Campania per la durata di 18
mesi;
Di tutti gli atti presupposti ed in particolare del decreto
prefettizio n. 63060/Area II/EE.LL. del 28 settembre 2012, della
relazione della Commissione di accesso e del Ministro dell'interno
del 22 aprile 2013 e della relazione del Prefetto di Napoli n.
21647/Area II/EE.LL. del 5 aprile 2013;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive e tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Prefettura di
Napoli, di Ministero dell'interno, del Presidente del Consiglio dei
Ministri e del Presidente della Repubblica;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2013 il
dott. Michele Buonauro e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Premesso che:
i ricorrenti, cittadini iscritti nelle liste elettorali del
Comune di Giugliano in Campania, impugnano gli atti in epigrafe
emarginati, con i quali è stato disposto lo scioglimento degli
organi elettivi del Comune per infiltrazioni camorristiche ai sensi
dell'articolo 143 del t.u.e.l. ;
a fondamento dell'impugnazione, corredata da istanza
cautelare, sono stati dedotti profili di violazione della normativa
di riferimento, oltre a profili di eccesso di potere sotto svariate
angolature;
Rilevato che:
in base all'art. 135, co. 1, lett. q), in relazione all'art.
14, co. 1, del codice del processo amministrativo approvato con
d.lgs. n. 104 del 2010, è devoluta alla competenza funzionale
inderogabile del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede
di Roma, la cognizione delle «controversie relative ai provvedimenti
adottati ai sensi degli articoli 142 e 143 del testo unico delle
leggi sull'ordinamento degli enti, di cui al decreto legislativo del
18 agosto 2000, n. 267;
l'art. 13, comma 4, del codice del processo amministrativo,
come sostituito dall'art. 1, lett. a), d.lgs. 14 settembre 2012, n.
160 prevede che «la competenza di cui al presente articolo e
all'articolo 14 è inderogabile anche in ordine alle misure
cautelari»;
l'art. 15 del codice del processo amministrativo, come
sostituito dall'art. 1, lett. b), d.lgs. 14 settembre 2012, n. 160,
prevede che «in ogni caso il giudice decide sulla competenza prima di
provvedere sulla domanda cautelare e, se non riconosce la propria
competenza ai sensi degli articoli 13 e 14, non decide sulla stessa»
(co. 2) e «il difetto di competenza è rilevato d'ufficio finchè la
causa non è decisa in primo grado» (co. 1);
Ritenuto che:
l'art. 135, co. 1, lett. q) del codice del processo
amministrativo risulta in contrasto con l'art. 76 cost. nella parte
in cui sancisce che l'esercizio della funzione legislativa delegata
al Governo sia aderente ai principi e criteri direttivi stabiliti dal
Parlamento; infatti l'art. 44 della legge n. 69 del 2009; recante la
delega al Governo per il riassetto della disciplina del processo
amministrativo, non contempla tra i principi e criteri direttivi
l'introduzione di ulteriori ipotesi di competenza funzionale del
Tribunale amministrativo del Lazio, limitandosi a prevedere di
«razionalizzare e unificare la disciplina della riassunzione del
processo e dei relativi termini, anche a seguito di sentenze di altri
ordini giurisdizionali, nonchè di sentenze dei tribunali
amministrativi regionali o del Consiglio di Stato che dichiarano
l'incompetenza funzionale» (co. 2, lett. e); nè l'ampliamento della
competenza del Tribunale amministrativo di Roma può essere
considerata come misura rispondente alla finalità di «assicurare la
snellezza, concentrazione, ed effettività della tutela, anche al
fine di garantire la ragionevole durata del processo...» (co. 2,
lett. a), ovvero inquadrata in alcuno degli altri principi e criteri
direttivi enunciati dal citato art. 44, co. 1 e 2;
l'art. 135, co. 1, lett. q), del codice del processo
amministrativo appare in conflitto con il principio di uguaglianza
sancito dall'art. 3 Cost. sotto il profilo della ragionevolezza della
legge; infatti la deroga agli ordinari canoni di riparto tra i
diversi tribunali amministrativi regionali, fondati sulla efficacia
territoriale dell'atto e sulla sede dell'autorità emanante, non
appare sorretta da alcun adeguato fondamento giustificativo e si
risolve, perciò, in una manifesta violazione di quel principio di
ragionevolezza che costituisce limite alla discrezionalità
legislativa in materia di determinazione della competenza
territoriale; infatti, il Giudice delle leggi, nel riconoscere al
legislatore ampia discrezionalità nell'operare il riparto di
competenza fra gli organi giurisdizionali, ha nondimeno evidenziato
l'esigenza di osservare il rispetto del principio di uguaglianza e,
segnatamente, del canone di ragionevolezza (cfr. Corte cost., 22
aprile 1992, n. 189); tant'è che la disposizione in quella
circostanza sottoposta allo scrutinio di costituzionalità venne
dichiarata immune da vizi sotto questi profili in quanto era
riscontrabile la sussistenza di un adeguato fondamento giustificativo
per la deroga agli ordinari criteri di determinazione della
competenza; non costituisce giustificazione razionale della
disciplina in esame una presunta esigenza di uniformità d'indirizzo
giurisprudenziale in materia, in quanto nel sistema della giustizia
amministrativa la funzione nomofilattica appartiene al giudice di
appello; nè peraltro sembra ipotizzabile una diversa qualità del
T.a.r. del Lazio insediato nella Capitale, con la configurazione di
una sorta di supremazia rispetto agli altri Tribunali amministrativi
periferici portata da una proliferazione di materie che sono state
progressivamente accentrate nel Tribunale romano, fino ad arrivare
all'attuale art. 135 del codice del processo amministrativo; infatti
un tale disegno creerebbe una evidente asimmetria tra i Tribunali
amministrativi che andrebbe ben oltre le questioni relative ai
criteri di riparto delle competenze, finendo anche con l'incidere
sull'assetto ordinamentale della giustizia amministrativa, delineato
nell'art. 125 Cost., che pone sullo stesso piano tutti gli organi
giudiziari di primo grado, aventi pari funzioni ed ugualmente
sottoposti al sindacato del Consiglio di Stato, come giudice di
appello;
l'assenza di un adeguato fondamento giustificativo della
nuova competenza funzionale attribuita al T.a.r. del Lazio, slegata
da un razionale criterio di collegamento col giudice designato,
induce a dubitare della legittimità costituzionale dell'art. 135,
co. 1, lett. q), del codice del processo amministrativo anche per
contrasto con il principio del giudice naturale posto dall'art. 25,
co. 1, Cost.; anche se i lavori preparatori della Costituzione non
chiariscono il significato che si intese attribuire all'uso del
termine «naturale» accanto a quello «precostruito» nell'art. 25, co.
1, Cost. nel definire la garanzia della certezza e dell'obiettività
del giudice, sembra nondimeno che l'introduzione della formula
attuale («giudice naturale precostituito»), dopo che entrambe le
Sottocommissioni dell'Assemblea costituente avevano abbandonato il
termine «naturale» in favore del termine «precostituito», deponga
a favore delle tesi che negano l'identificazione tra i due termini;
pertanto la formula «giudice naturale precostituito» non
rappresenterebbe un'endiadi, ma implicherebbe la necessità che la
precostituzione del giudice ad opera del Legislatore avvenga nel
rispetto di un principio di naturalità, nel senso di razionale
maggior idoneità del giudice rispetto alla risoluzione di
determinate controversie; nel caso della competenza territoriale,
l'individuazione del giudice razionalmente più idoneo a decidere la
controversia non sembra poter prescindere dalla considerazione (in
positivo, come in negativo) dell'esistenza di un criterio di
collegamento effettivo, ragionevole ed appropriato, tra la
controversia stessa e l'organo giurisdizionale, che valga a tracciare
i confini entro i quali possa poi dispiegarsi legittimamente la
discrezionalità del legislatore; ciò appare ancor più evidente
allorchè, come nella specie, si tratta di provvedimenti aventi
rilievo marcatamente locale, con riferimento a interessi sostanziali
pure di ambito, strettamente locale, rientranti nella sfera giuridica
di soggetti (parti ricorrenti e soggetto inciso) che tutti
normalmente gravitano nella stessa dimensione territoriale locale e
che non hanno aggancio con una circoscrizione territoriale
extraregionale;
l'allontanamento del giudice competente a conoscere della
controversia, sradicando la causa dalla sua sede ordinaria e
naturale, comporta un grave disagio per le parti processuali, non
giustificato dalla natura accentrata della pubblica amministrazione o
dall'efficacia ultraregionale dei provvedimenti sui quali deve
esercitarsi la cognizione del T.a.r. del Lazio; ciò incide, tra
l'altro, anche sull'accesso alla tutela giurisdizionale dei diritti e
degli interessi legittimi, per la maggiore difficoltà ed i maggiori
costi che devono essere sopportati dagli interessati per esercitare
l'azione o per resistere innanzi al T.a.r. del Lazio;
gli articoli 13 e 15 c.p.a., nella parte in cui inibiscono al
giudice adito di pronunciarsi sull'istanza cautelare, sia pure nelle
more della pronuncia del giudice dichiarato competente sulla
controversia, risultano in contrasto con l'art. 24, co. 1, e con
l'art. 111, co. 1, Cost.; infatti la tutela cautelare è garanzia
essenziale e strumento necessario per l'effettivo soddisfacimento dei
diritti e degli interessi legittimi che costituiscono l'oggetto del
giudizio, evitando che il tempo necessario per la definizione della
causa determini un pregiudizio grave e irreparabile per le pretese
sostanziali della parte che ha ragione, per cui la tutela cautelare
richiede sempre risposte immediate e non ammette interruzioni;
pertanto, la preclusione imposta al collegio adito, costretto dalla
legge a negare la giustizia cautelare per un mero profilo di
incompetenza territoriale, risulta contrario ai principi
costituzionali di effettività e di tempestività della tutela
giurisdizionale e del giusto processo;
Considerato che le questioni di legittimità costituzionale,
oltre che non manifestamente infondate, si palesano altresì
rilevanti in quanto:
la controversia in esame riguarda un provvedimento di
scioglimento degli organi elettivi ai sensi dell'art. 143 t.u.e.l.;
le norme richiamate inibiscono la decisione dell'impugnativa
e dell'istanza cautelare, ivi compresa la delibazione sulla richiesta
istruttoria formulata con insistenza dalle difese dei ricorrenti,
imponendo la rilevazione d'ufficio dell'incompetenza territoriale;
Riservata ogni altra decisione all'esito del giudizio innanzi
alla Corte costituzionale, alla quale va rimessa la soluzione
dell'incidente di costituzionalità;

P. Q. M.

Il Tribunale amministrativo regionale della Campania (Sezione
Prima) dichiara rilevanti per la decisione dell'impugnativa e
dell'incidente cautelare proposti con il ricorso n. 2999/2013 e non
manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 135, co. 1, lett. q), dell'art. 13, co. 4, e dell'art. 15,
co. 2, del codice del processo amministrativo approvato con decreto
legislativo 2 luglio 2010, n. 104, come modificati dall'art. 1, del
d.lgs. 14 settembre 2012, n. 160, nei termini e per le ragioni
esposti in motivazione, per contrasto con gli articoli 76, 3, 25, 24
e 111 della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
Segreteria del Tribunale amministrativo, a tutte le parti in causa ed
al Presidente del Consiglio ministri e che sia comunicata al
Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera
dei deputati;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti, a cura della stessa
Segreteria, alla Corte costituzionale.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 10
luglio 2013.

Il Presidente: Mastrocola


L'estensore: Buonauro