1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 13-9-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 495 ORDINANZA (Atto di promovimento) 31 maggio 1995
N. 495 Ordinanza emessa il 31 maggio 1995 dal giudice per le indagini preliminari presso la pretura di Udine nel procedimento penale a carico di Zucco Ornella Ambiente (Tutela dell') - Inquinamento - Scarichi di pubbliche fognature eccedenti i limiti di accettabilita' stabiliti dalle tabelle A) e C) allegate alla legge n. 319/1976 nonche' i limiti stabiliti dalle tabelle A1) e C1) del d.p.g.r. 23 agosto 1982, n. 984 - Lamentata depenalizzazione - Irragionevolezza - Disparita' di trattamento rispetto ad ipotesi meno gravi, ma punite con maggior severita' - Lesione del diritto all'ambiente salubre - Omesso adeguamento alle norme CEE e, in particolare, alla direttiva n. 271/1991 - Violazione del principio della riserva di legge in materia penale per la reiterazione a catena dei decreti-legge - Carenza dei requisiti di necessita' ed urgenza per l'emanazione degli stessi. (D.-L. 17 marzo 1995, n. 79, art. 3, primo comma, prima parte, convertito in legge 17 maggio 1995, n. 172). (Cost., artt. 3, 9, secondo comma, 10, 25, secondo comma, 32 e 77). (095C1067) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 13-9-1995)

IL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI
Ha pronunciato la seguente ordinanza di rinvio degli atti alla
Corte costituzionale, letti gli atti del procedimento n. 4043/1995
r.g.g.i.p. nei confronti di Zucco Ornella, nata a Corno di Rosazzo,
il 7 aprile 1949, ivi residente, via San Biagio n. 25, persona
sottoposta ad indagini nella sua qualità di sindaco pro-tempore del
comune di Corno di Rosazzo in carica dal 5 maggio 1995, per avere
scaricato reflui dal depuratore fognario pubblico eccedenti i limiti
di accettabilità stabiliti dalle tabelle A) e C) allegate alla legge
n. 319/1976 nonchè i limiti stabiliti dalle tabelle A1) e C1) del
d.P.G.R. 23 agosto 1982, n. 984; in comune di Corno di Rosazzo il 9
maggio 1995;
Vista la richiesta del pubblico ministero pervenuta in data 30
maggio 1995 che insta ai sensi dell'art. 554 del c.p.p. per
l'archiviazione del procedimento non essendo il fatto previsto dalla
legge come reato ex art. 3 del d.-l. 17 marzo 1995, n. 79, convertito
con legge 17 maggio 1995, n. 172;
Premesso in fatto che dalla relazione di analisi dd. 16 maggio
1995 del Servizio chimico ambientale del Presidio multizonale di
prevenzione presso l'Azienda per i servizi sanitari n. 4 "Medio
Friuli" emergeva il superamento alla data del campionamento (9 maggio
1995) da parte delle acque di scarico del depuratore della fognatura
comunale di Corno di Rosazzo, località Sant'Andrat, dei limiti di
accettabilità previsti per numerosi parametri tanto dalle tabelle
"A" e "C" allegate alla legge n. 319 cit. quanto dalle tabelle "A1" e
"C1" del Piano generale di risanamento delle acque della regione
Friuli-Venezia Giulia;
Premesso altresì che le analisi furono originate da una autonoma
attività di accertamento dei verbalizzanti eseguita con le
formalità di legge;
O S S E R V A
La condotta sopra descritta, in virtù di un consolidato indirizzo
giurisprudenziale interpretativo degli artt. 1, 9 e 14 della legge n.
319/1976, appariva suscettibile di integrare la fattispecie
penalmente sanzionata dall'art. 21, terzo comma, legge cit. sulla
base dell'assunto che tutti gli scarichi (da insediamenti produttivi,
da insediamenti civili nuovi non recapitanti in pubblica fognatura e
derivanti da pubblica fognatura) devono essere autorizzati
espressamente e specificamente ex art. 21, primo comma, legge cit.,
con la generalizzata necessità, la cui omissione è punita appunto
dall'art. 21, terzo comma, del rispetto degli standards di
accettabilità legislativi, una volta cessato il regime transitorio
di adeguamento graduale degli scarichi nei tempi e nei modi fissati
dai singoli p.g.r.a., limiti integrabili dalla disciplina regionale
ai sensi dell'art. 14, legge cit., solo in senso più restrittivo
(cfr. Cass. 2 febbraio 1994, n. 1215, ric. p.m. contro Vannicola;
Cass. 25 giugno 1993, n. 958, ric. p.m. contro Bruschini; cass. 25
giugno 1993, n. 963, contro Battistessa + 1; Cass. 3 marzo 1992, n.
2331, ric. p.m. contro Aloisi, specificamente pronunciate in materia
di scarichi di pubbliche fognature).
Il sistema è stato profondamente alterato dalle modifiche
successivamente apportate da una serie di norme che, a partire dal
d.-l. 15 novembre 1993, n. 454, perpetuato sino all'attualmente
vigente d.-l. 17 marzo 1995, n. 79, (convertito in legge 17 maggio
1995, n. 172) erano primariamente dirette a ridisciplinare proprio
gli scarichi delle pubbliche fognature (e degli insediamenti civili
che non recapitano in pubbliche fognature), pur essendosi ampliate,
nel corso delle varie novellazioni, ad introdurre sostanziose
immutazioni pure agli scarichi da insediamenti produttivi.
In particolare, per quanto qui rileva, da un lato l'art. 1 del
d.-l. n. 79/1995, sostituendo l'art. 14, secondo comma, della legge
n. 319/1976, ha mantenuto l'attribuzione in capo alle regioni del
potere di disciplinare gli scarichi delle pubbliche fognature in sede
di redazione dei rispettivi piani di risanamento delle acque,
derogando pure in senso peggiorativo, purchè in conformità ai
dettami della direttiva 91/271/CEE del Consiglio del 21 maggio 1991
(esclusi i limiti di accettabilità, definiti "inderogabili", per i
parametri di natura tossica, persistente e bioaccumulabile), e salva
l'applicabilità, nelle more di tale definizione, delle prescrizioni
già adottate e, in particolare, delle direttive presenti nella
delibera 30 dicembre 1980 del Comitato interministeriale (art. 1,
terzo comma); dall'altro lato l'art. 3 del decreto-legge in esame,
sostituendo in toto l'art. 21, terzo comma, della legge n. 319/1976
(e aggiungendo pure un quarto comma), ha depenalizzato l'inosservanza
dei limiti di accettabilità stabiliti dalle regioni ai sensi del
(nuovo) art. 14, secondo comma, per tale condotta introducendo una
sanzione amministrativa pecuniaria da lire tre milioni a lire trenta
milioni.
Trattasi di disposizione che, per quest'ultima parte, pare affetta
da gravi e plurimi vizi di legittimità costituzionale, già peraltro
rilevati da altri giudici di merito in relazione alle precedenti
versioni del decreto-legge (cfr. ord. pretura di Grosseto dd. 11
ottobre 1994; ord. pretura di Terni dd. 29 novembre 1994; ord.
pretura di Roma dd. 12 novembre 1994) che si vanno ora a sottoporre
al vaglio di questa ecc.ma Corte, essendo ciò preliminare ad ogni
decisione sull'istanza rivolta a questo ufficio.
1. - Violazione dell'art. 3 della Costituzione.
Molteplici appaiono i profili di contrasto dell'art. 3 del d.-l.
n. 79/1995 (convertito con legge n. 172/1995) con il detto
fondamentale parametro costituzionale. Da un lato, infatti, si è
discriminata la disciplina sanzionatoria per i titolari di scarichi
da insediamenti produttivi che superino i limiti di accettabilità
delle tabelle "A" e "C" allegate alla legge (puniti con la sanzione
penale alternativa dell'ammenda o dell'arresto, raddoppiata ove sia
provato il superamento dei parametri inderogabili) rispetto ai
titolari di scarichi di pubbliche fognature i quali, nella medesima
evenienza (violazione dell'art. 14, secondo comma, della legge n.
319) e nell'ipotesi reputata in assoluto più pericolosa per
l'ambiente tra le varie contemplate subiscono la sola sanzione
amministrativa pecuniaria sopra indicata: ciò che risulta del tutto
irragionevole ove si consideri che tale impianto solitamente altro
non è che la somma di molteplici scarichi misti, cioè civili e
produttivi, che in esso confluiscono, per cui, se comprensibile
risulta l'irrogazione della sanzione amminitrativa per gli scarichi
da insediamenti civili che non recapitano in pubbliche fognature,
atteso il versosimile, minor loro carico inquinante, altrettanto non
può dirsi per gli scarichi delle pubbliche fognature ad essi
parificati e favorevolmente discriminati rispetto ad uno
stabellamento - anche minimo - di un impianto produttivo, di certo
meno pericoloso per l'ambiente rispetto ad un sostanzioso superamento
dei limiti da parte dei primi.
La differenziazione non trova, pertanto, ragionevole
giustificazione ma pare correlata, in definitiva, alla sola qualifica
soggettiva del soggetto tenuto al rispetto della norma (pubblico
amministratore nel primo caso, imprenditore nel secondo), come
confermato dall'art. 6, secondo comma, del d.-l. n. 79/1995 che ha
depenalizzato pure la condotta di apertura di un scarico da pubbliche
fognature "servite o meno da impianti pubblici di depurazione" in
assenza della domanda di autorizzazione (attualmente soggetta alla
sola sanzione amministrativa da lire dieci milioni a lire cento
milioni) permanendo, al contrario, la sanzione penale per il titolare
di insediamento produttivo che ometta di richiedere la debita
autorizzazione (art. 21, primo comma, della legge n. 319, rimasto
immutato).
Pure l'ammontare della sanzione introdotta dall'art. 6 del d.-l.
n. 79 testimonia l'assoluta incongruità della previsione in esame,
essendosi indicata una sanzione più elevata per un fatto di
inquinamento formale, qual ritenuto quello previsto dall'art. 6 (ben
potendo lo scarico non autorizzato essere contenuto nei limiti di
legge), rispetto alla sanzione pecuniaria prescelta in caso di
effettuazione di scarico da una pubblica fognatura che, autorizzato o
meno, abbia provatamente recato un pregiudizio all'ambiente, con lo
sversamento di reflui eccedenti i limiti tabellari fissati
all'inquinamento c.d. "legittimo".
La distonia della norma in esame risulta evidenziata ancor più
dal mantenimento nel sistema dell'art. 23 della legge n. 319/1976,
sanzionante penalmente l'effettuazione di nuovi scarichi (da chiunque
effettuati e, pertanto, pure dal titolare della pubblica fognatura)
prima che l'autorizzazione, già richiesta, sia stata concessa: anche
in tal caso in via assoluta un'irregolarità formale come
l'effettuazione di scarichi in ipotesi consentiti dopo la
presentazione della domanda di autorizzazione, ad es. da un
insediamento civile, è valutata e punita assai più gravamente di
una condotta sostanziale e atta ad incidere sui beni primari
collettivi, come lo scarico illecito di sostanze da un insediamento
produttivo pubblico qual è la fognatura comunale; inoltre, in via
relativa, per quest'ultima e più grave condotta, il pubblico
amministratore sarebe sanzionato assai meno pesantemente che in
ipotesi di attivazione dello scarico della pubblica fognatura nelle
more del rilascio dell'autorizzazione, pur quando il tenore di quello
scarico fosse conforme agli standards di legge. Ma vi è di più, in
quanto ove l'autorizzazione richiesta non venisse rilasciata,
riprendendo vigore le norme dell'art. 21 della legge n. 319 (vd. art.
23, secondo comma) lo stesso pubblico amministratore sarebbe soggetto
ad una blandissima sanzione amministrativa pecuniaria ove lo scarico
della fognatura fosse proseguito in spregio alle tabelle o alle
disposizioni del p.g.r.a. (art. 3 del d.-l. n. 9/1995) o,
addirittura, ad una sanzione amministrativa più pesante per il fatto
di aver mantenuto lo scarico dopo il diniego del provvedimento (art.
6 del d.-l. n. 79/1995).
Come emerge con evidenza, tra le tre, la condotta meno grave ed
idonea a recare minor danno o, addirittura, a non arrecarne alcuno
agli interessi oggetto di tutela è l'unica punita penalmente (art.
23 della legge n. 319), mentre nelle altre due ipotesi l'entità
della sanzione pecuniaria amministrativa è inversamente
proporzionale al grado di lesione, di pericolosità e di offensività
della condotta concretamente mantenuta.
Trattasi di opzioni legislative che, pur giustificate dalla
discrezionalità tipica di quella funzione, nel caso creano profonde
disparità di trattamento, apparentemente non fondate nè su
presupposti logici obiettivi, nè su specifiche concrete esigenze, in
violazione dei canoni di ragionevolezza cui devono rispondere le
scelte punitve e del principio di uguaglianza che impone una
proporzione tra la pena e il disvalore del fatto illecito commesso,
inosservata quando il complesso normativo sanzioni in via
amministrativa condotte connotate di maggior gravità ed
identicamente (se non piu') lesive del medesimo bene giuridico, ma
sanzionate penalmente quando commesse da soggetti diversi (cfr. Corte
cost. 19 maggio 1993, n. 249; Corte cost. 23 giugno 1994, n. 254;
Corte cost. 25 luglio 1994, n. 341).
2. - Violazione degli artt. 9, secondo comma, e 32 della
Costituzione.
Attesa l'assunzione a livello costituzionale da parte dello Stato
dell'impegno a tetelare il "paesaggio" inteso come valorizzazione
delle peculiarità naturali del territorio e come mantenimento degli
ecosistemi, è evidente che la forte attenuazione del regime di
tutela dell'ambiete rispetto in questo caso a fenomeni di
inquinamento idrico causati da fatti gravi e in concreto assai
pericolosi quali gli scarichi di pubbliche fognature, (incontrollati
ed) eccedenti i limiti di accettabilità, connessi alla
depenalizzazione della condotta e alla scomparsa dei poteri
d'intervento - anche coercitivi - riconosciuti al giudice penale,
riduce sensibilmente la capacità preventiva e dissuasiva in materia
con una pericolosa regressione di efficacia della normativa e una
conseguente, verosimile esposizione a maggior rischio e, comunque,
una diminuzione netta di tutela del bene "paesaggio" nell'accezione
sopra indicata.
Ciò comporta, altresì, un diretto pericolo di danno per la
salute, intesa quale diritto inderogabile e prevelente alla
integrità e salubrità dell'ambiente in cui l'uomo vive e opera, in
contrasto con il principio posto dall'art. 32 della Costituzione che,
al contrario, impone in via incondizionata rispetto ad ogni altro
interesse la ricerca delle scelte più adeguate onde preservare la
pienezza delle condizioni oggettive di godimento dell'ambiente, nei
suoi molteplici componenti (suolo, aria e acqua) rispetto alle varie
manifestazioni di inquinamento (cfr. Corte cost. 16 marzo 1990, n.
127; Cass. S.U. 6 ottobre 1979, n. 5172; Cass. S.U. 30 luglio 1991,
n. 7318).
3. - Violazione dell'art. 10, primo comma, della Costituzione.
La disposizione prevista dall'art. 14, secondo comma, della legge
n. 319 (novellato dall'art. 1, primo comma, del d.-l. n. 79/1995),
costituente il precetto rispetto al quale si applica la sanzione
amministrativa di cui all'art. 3, primo comma, del decreto-legge per
gli scarichi di pubbliche fognature pare altresì porsi in contrasto
con la norma costituzionale suddetta che impone la conformazione
dell'ordinamento italiano agli obblighi derivanti dall'appartenenza
del nostro Paese alle Comunità economiche europee.
In particolare, risultano già scaduti al 30 giugno 1993 i termini
per l'adeguamento alla direttiva del Consiglio 91/271/CEE, la cui
adozione non solo viene ulteriormente procrastinata (art. 1, quarto
comma, del d.-l. n. 79/1995), ma rispetto alla quale addirittura le
norme in esame rappresentano l'antitesi, attesa la necessità imposta
dalle disposizioni comunitarie di classificare le "acque reflue
urbane", le "acque reflue domestiche", le "acque reflue industriali"
(art. 2) e, in particolare, di distinguere nettamente nella
regolamentazione degli accessi alle reti fognarie pubbliche tra i
vari tipi di scarico, assoggettando quelli industriali a specifiche
autorizzazioni, ad accurati controlli nonchè a requisiti assai
restrittivi (cfr. artt. 11-13 e all. I Dir. 91/271/CEE).
Lo Stato italiano, nonostante l'ampia scadenza del termine, non ha
ancora in alcun modo provveduto ad operare tale distinzione basata
sulla natura delle acque confluenti in pubblica fognatura, muovendosi
addirittura in direzione antitetica, cioè nel senso di depenalizzare
sic et simpliciter tutta la condotta di gestione della pubblica
fognatura (dalla mancata richiesta di autorizzazione al superamento
dei limiti tabellari) a prescindere dalla qualità oggettiva degli
scarichi in essa terminanti, costituente presupposto necessario per
le successive opzioni, e questo nonostante le plurime condanne già
in passato subite ad opera della Corte di giustizia europea per
l'eccessiva permissività del sistema sanitario nel settore
dell'inquinamento idrico e per l'insufficienza di alcuni tipi di
sanzioni penali.
4. - Violazione degli artt. 25, secondo comma, e 77 della
Costituzione.
Principio costituzionale fondamentale risulta quello della riserva
assoluta di legge in materia penale, a significazione del fatto che
le scelte in questo settore, formalmente espresse in leggi ordinarie,
devon essere di esclusiva competenza del Parlamento, ove il potere di
criminalizzazione è rimesso al libero gioco della maggioranza
governativa e delle sue opposizioni, con esclusione di altre fonti
primarie o, comunque, con il controllo diretto delle Camere sulle
stesse, o in sede di delega del potere normativo (art. 76 della
Costituzione) o all'atto del controllo e della recezione di norme
precarie e soggette, in caso contrario, a rapida decadenza (art. 77
della Costituzione).
La norma prevista dall'art. 3 del d.-l. n. 79/1995, direttamente
incidente (nel senso dell'abrogazione) su una sanzione criminale
voluta dal Parlamento, di fatto è vissuta provvisoriamente
nell'ordinamentoper oltre un anno e mezzo (d.-l. 15 novembre 1993, n.
454; d.-l. 14 gennaio 1994, n. 31; d.-l. 17 marzo 1994, n. 171; d.-l.
16 maggio 1994, n. 292; d.-l. 15 luglio 1994, n. 449; d.-l. 17
settembre 1994, n. 537; d.-l. 16 novembre 1994, n. 629; d.-l. 16
gennaio 1995, n. 9; d.-l. 17 marzo 1995, n. 79), avendo così
espropriato la sede parlmentare del potere esclusivo di disporre in
materia penale, con l'assunzione in capo all'esecutivo di tali
indebite competenze.
È appena il caso di rilevare che la continua decretazione
governativa protratta per un tempo così prolungato rende evidente,
soprattutto in relazione alla norma che qui interessa, la carenza dei
presupposti costituzionali di necessità ed urgenza indicati quale
titolo di legittimazione dell'art. 77, secondo comma, della
Costituzione, poichè, se gli stessi eventualmente sussistevano al
tempo del primo decreto, nel lugo periodo trascorso ben ci sarebbe
stata l'opportunità e la possibilità da parte delle competenti
Camere di novellare la disciplina secondo le forme ordinarie tanto
più che, come già osservato, le norme definite "necessarie ed
urgenti" si muovono in senso opposto rispetto alle norme cogenti di
diritto internazionale: trattasi di presupposto di validità
costituzionale del decreto-legge che questa ecc.ma Corte ha
recentemente giudicato sindacabile in quanto attinente ad elementi
costituzionalmente previsti, il cui mancato rispetto rappresenta un
vizio in procedendo dell'iter formativo tanto da parte del
decreto-legge, quanto da parte della legge che, come nel caso, l'ha
convertito valutando positivamente la sussistenza dei presupposti di
costituzionalità delle norme nella loro interezza (Corte cost. 27
maggio 1995, n. 29).
I dubbi di costituzionalità paiono, pertanto, non
manifestatamente infondati rispetto ai parametri di costituzionalità
sopra evidenziati.
In punto rilevanza di fatto, è chiara l'essenzialità della
risoluzione del dubbio di costituzionalità, poichè la condotta
accertata consiste proprio nel superamento da parte dello scarico di
una pubblica fognatura di alcuni parametri quali individuati e
imposti tanto dalle tabelle allegate alla legge c.d. "Merli" quanto
dal p.g.r.a., tuttora applicabili nelle more della definizione della
nuova disciplina da parte delle regioni, condotta per di più
mantenuta durante la vigenza del decreto-legge ora convertito (9
maggio 1995): infatti, dipendono dalla discussa legittimità della
norma che andrà ad impugnarsi le successive scelte procedimentali di
competenza di questo ufficio, in particolare le ragioni della
disponenda archiviazione, cioè per infondatezza della notizia di
reato perchè il fatto è sanzionato non penalmente ma in via
pecuniaria amministrativa in ipotesi di rigetto dell'incidente di
costituzionalità, ovvero l'archiviazione per difetto dell'elemento
psicologico del reato nella persona sottoposta ad indagini, avendo la
stessa posto in essere la condotta in un momento in cui risultava
provvisoriamente penalmente lecita, e ciò nel caso in cui si
accertasse la non conformità delle norme al dettato costituzionale,
alternativa decisoria che questa Corte ha costantemente reputato
sufficiente a giustificare il suo intervento.

P. Q. M.
Visti gli artt. 23 e segg. della legge 11 marzo 1953, n. 973;
Dichiara rilevante per la definizione del giudizio e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, primo comma, prima parte, del d.-l. 17 marzo 1995, n.
79, convertito in legge 17 maggio 1995, n. 172, in relazione agli
artt. 3, 9, secondo comma, e 32, 10, 25, secondo comma, e 77 della
Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale con conseguente sospensione del procedimento;
Ordina che la presente ordinanza venga comunicata a cura della
cancelleria al pubblico ministero in sede e notificata alla persona
sottoposta ad indagini, e al Presidente del Consigli dei Ministri,
nonchè comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Udine, addì 31 maggio 1995
Il giudice: ROJA

95C1067