1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 15-2-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 51 SENTENZA 6 - 10 febbraio 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Intervento in giudizio - Soggetti diversi da quelli titolari delle attribuzioni legislative in contestazione - Inammissibilita'. Regione Sardegna - Ambiente - Tutela del paesaggio - Disposizioni di salvaguardia ad efficacia temporanea in attesa della approvazione dei piani territoriali paesistici - Divieto di nuove opere, soggette a concessione ed autorizzazione edilizia, nelle zone costiere - Ricorso del Governo - Denunciate illogicita' e irragionevolezza, nonche' cattivo uso della discrezionalita' amministrativa - Censure sommarie e meramente assertive - Inammissibilita' della questione. - Legge Regione Sardegna 25 novembre 2004, n. 8, articoli 3, 4, commi 1 e 2, e 7. - Costituzione, artt. 3 e 97. Regione Sardegna - Ambiente - Tutela del paesaggio - Disposizioni di salvaguardia ad efficacia temporanea in attesa della approvazione dei piani territoriali paesistici - Divieto di realizzazione di impianti di produzione di energia eolica - Ricorso del Governo - Denunciato eccesso dalla competenza statutaria con violazione della competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente e dei beni culturali, nonche' contrasto con norma di attuazione di direttiva comunitaria - Ricorso fondato su presupposto erroneo e privo di argomentazione, e mancata individuazione, con riferimento alla norma interposta, del relativo parametro costituzionale Inammissibilita' della questione. - Legge Regione Sardegna 25 novembre 2004, n. 8, art. 8, comma 3. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera s); statuto speciale per la Regione Sardegna, artt. 3 e 4; d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, art. 12, comma 1. Regione Sardegna - Ambiente - Tutela del paesaggio - Disposizioni di salvaguardia ad efficacia temporanea in attesa della approvazione dei piani territoriali paesistici - Divieto di nuove opere, soggette a concessione ed autorizzazione edilizia, nelle zone costiere - Ricorso del Governo - Denunciato eccesso dalla competenza statutaria con violazione della competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente e dei beni culturali, contrasto con la disciplina nazionale in tema di paesaggio - Ricorso fondato su presupposto erroneo e privo di argomentazione, omessa individuazione delle specifiche norme legislative statali asseritamente violate Inammissibilita' della questione. - Legge Regione Sardegna 25 novembre 2004, n. 8, articoli 3, 4, commi 1 e 2, 7 ed 8, comma 3. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera s); statuto speciale per la Regione Sardegna, artt. 3 e 4. (006C0119) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 15-2-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 3, 4,
commi 1 e 2, 7 e 8, comma 3, della legge della Regione
Sardegna 25 novembre 2004, n. 8 (Norme urgenti di provvisoria
salvaguardia per la pianificazione paesaggistica e la tutela del
territorio regionale), promosso con ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri notificato il 24 gennaio 2005, depositato in
cancelleria il 2 febbraio 2005 ed iscritto al n. 15 del registro
ricorsi 2005.
Visto l'atto di costituzione della Regione Sardegna nonchè gli
atti di intervento della Associazione italiana per il WORLD WIDE FUND
FOR NATURE O.N.L.U.S., del FAI Fondo per l'Ambiente italiano e di
Italia Nostra O.N.L.U.S.
Udito nell'udienza pubblica del 10 gennaio 2006 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi l'avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Graziano Campus e Vincenzo
Cerulli Irelli per la Regione Sardegna.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 24 gennaio 2005 e depositato il
successivo 2 febbraio, il Presidente del Consiglio di ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato gli articoli 3, 4, commi 1 e 2, 7 ed 8, comma 3, della
legge della Regione Sardegna 25 novembre 2004 n. 8 (Norme urgenti di
provvisoria salvaguardia per la pianificazione paesaggistica e la
tutela del territorio regionale), per contrasto con gli articoli 3,
97 e 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, con gli
artt. 3 e 4 della legge costituzionale 27 febbraio 1948, n. 3
(Statuto speciale per la Sardegna), nonchè «con la disciplina
nazionale in tema di tutela del paesaggio» e con l'art. 12, comma 1,
del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della
direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell'energia elettrica
prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno
dell'elettricita).
2. - Il ricorrente rileva che, con la legge in questione, la
Regione Sardegna ha provveduto a dettare norme urgenti per la
salvaguardia del paesaggio, in funzione dei tempi occorrenti per
l'approvazione, secondo modalità stabilite nello stesso
provvedimento legislativo, di piani paesaggistici regionali,
destinati a sostituire i precedenti piani territoriali paesistici,
tredici dei quali, sul complessivo numero di quattordici per l'intero
territorio regionale, annullati dal Tribunale Amministrativo
Regionale della Sardegna ovvero, in sede del ricorso straordinario,
dal Capo dello Stato.
Nel ricorso si premette che la Regione Sardegna vanterebbe, ai
sensi degli articoli 3 e 4 dello Statuto speciale di autonomia,
competenze primarie in materia di urbanistica ed edilizia, mentre, in
relazione alla tutela paesaggistica, sarebbe vincolata dalle
disposizioni statali in materia, ed in particolare dagli artt. 131 e
seguenti del codice dei beni culturali e del paesaggio approvato con
il decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni
culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge
6 luglio 2002, n. 137).
Il ricorrente, inoltre, afferma che sarebbe profondamente mutata
la originaria disciplina legislativa in tema di cosiddette «misure di
salvaguardia», poichè, «mentre per le aree assoggettate a vincolo ex
lege l'articolo 1-quinquies della legge 31 agosto 1985» (recte: del
decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312, recante Disposizioni urgenti
per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale
convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1985, n. 431
recante Conversione in legge, con modificazioni, del D.L. 27
giugno 1985, n. 312, recante disposizioni urgenti per la tutela delle
zone di particolare interesse ambientale. Integrazioni dell'art. 82
del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977 n. 616),
«vietava "ogni modificazione dell'assetto del territorio nonchè ogni
opera edilizia", "fino all'adozione da parte delle Regioni dei piani
di cui all'articolo 1-bis"», l'articolo 159 del d.lgs. n. 42 del 2004
prevederebbe invece «un particolare procedimento di autorizzazione in
via transitoria "fino all'approvazione dei piani paesaggistici, ai
sensi dell'articolo 156 ovvero ai sensi dell'articolo 143 e al
conseguente adeguamento degli strumenti urbanistici ai sensi
dell'articolo 145"».
Ancora, il ricorrente afferma che i contenuti dei piani
territoriali paesaggistici (e le deroghe ivi previste secondo la
legislazione regionale, di cui si lamenta la illegittimità
costituzionale), riguarderebbero «la disciplina d'uso sia di beni
paesaggistici individuati direttamente dalla "legge Galasso", sia di
vaste ed importanti aree, anche urbane e costiere, che erano state
specificatamente individuate come "bellezze naturali", da distinti,
motivati e tuttora vigenti provvedimenti dell'amministrazione
statale».
3. - In tale contesto, le norme contenute negli articoli 3, 4,
commi 1 e 2 «e, per certi aspetti, nello stesso articolo 7» della
legge regionale impugnata prevederebbero, ad avviso del Presidente
del Consiglio dei ministri, «autonome e non coordinate misure di
salvaguardia, comportanti il divieto di realizzare nuove opere,
soggette a concessione ed autorizzazione edilizia, nelle zone
costiere, ed esclusioni e deroghe di tale divieto» che
risulterebbero, «in relazione alla disciplina generale statale,
illogiche e manifestamente irragionevoli e, conseguentemente, in
contrasto con gli articoli 3, 97 della Costituzione e con la
disciplina nazionale in tema di tutela del paesaggio». I criteri
adottati nelle norme censurate, infatti, non troverebbero
giustificazione in alcuna valutazione paesaggistica; il fatto che una
serie di interventi di modifica del territorio fossero
accidentalmente previsti in piani urbanistici comunali o programmi di
fabbricazione, ovvero finanziati da particolari soggetti pubblici
sarebbe, sul piano della tutela paesaggistica, circostanza del tutto
irrilevante «e tale da non giustificare o sorreggere razionalmente
alcun divieto e/o deroga». Del tutto priva di logica sarebbe inoltre
la possibilità di dar corso ad interventi ed opere, allorchè le
stesse «siano previste in piani urbanistici comunali che risultino
adeguati a quei piani territoriali paesaggistici già dichiarati
illegittimi dalla giurisprudenza amministrativa per contrasto con
l'interesse pubblico relativo alla tutela paesaggistica e
ambientale».
Del pari, la previsione di un divieto generale di realizzazione
di nuove opere edilizie esteso a tutta la fascia costiera compresa
nei duemila metri dalla linea di battigia, indipendentemente dalla
sussistenza in concreto di un vincolo paesaggistico, finirebbe, ad
avviso del ricorrente, per paralizzare senza alcuna plausibile
ragione, «per tutto l'arco temporale della approvazione dei piani
regionali paesaggistici, una serie di iniziative ed attività che, ai
sensi della legislazione nazionale e regionale, devono considerarsi
lecite, se non di interesse generale».
Infine, l'utilizzazione della legge regionale nella concreta cura
dell'interesse paesaggistico, in particolare nell'apposizione di
divieti generali e relative deroghe, costituirebbe «cattivo uso della
discrezionalità amministrativa (art. 97 Cost.)», realizzando una
«sostanziale ed immotivata deroga al principio, stabilito nella
legislazione statale, per il quale l'interesse paesaggistico deve
essere (soprattutto dall'autorità regionale delegata) valutato nel
concreto».
Quanto, poi, alla disposizione di cui all'art. 8, comma 3, della
legge impugnata - la quale vieta, fino all'approvazione del piano
paesistico regionale, la realizzazione di impianti di produzione di
energia eolica nell'intero territorio della Regione, ammettendo
peraltro la prosecuzione dei lavori di realizzazione degli impianti
già autorizzati solo nel caso in cui lo stato dei lavori stessi
abbia già comportato una irreversibile modificazione dei luoghi e
sottoponendo a procedura di valutazione d'impatto ambientale gli
impianti già autorizzati in assenza della medesima (sempre che i
lavori non abbiano comportato una irreversibile modificazione dello
stato dei luoghi) - essa eccederebbe «dalla competenza statutaria di
cui agli articoli 3 e 4 dello Statuto d'autonomia, ponendosi in
contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione,
che riserva allo Stato la competenza esclusiva in materia di tutela
dell'ambiente e dei beni culturali».
Tale disposizione violerebbe, inoltre, l'art. 12, comma 1, del
d.lgs. n. 387 del 2003, il quale prevede che le fonti energetiche
rinnovabili «sono considerate di pubblica utilità con la conseguente
dichiarazione di indifferibilità ed urgenza dei lavori necessari
alla realizzazione degli impianti».
4. - Con atto depositato il 23 febbraio 2005 si è costituita in
giudizio la Regione Sardegna, chiedendo che il ricorso sia dichiarato
inammissibile o, comunque, infondato.
La Regione premette, in fatto, di aver esercitato la propria
competenza legislativa esclusiva in materia di «edilizia ed
urbanistica», di cui all'art. 3, comma 1, lettera f), dello statuto
speciale, nonchè di «governo del territorio», dettando una
disciplina volta a fronteggiare una situazione particolarmente grave
ed urgente attraverso la salvaguardia del territorio e dell'ambiente
per un periodo di tempo circoscritto, ossia fino all'approvazione del
piano paesaggistico regionale di cui all'art. 135 del codice dei beni
culturali e del paesaggio, approvazione che - in base all'art. 1,
comma 1, della legge impugnata - dovrebbe avvenire entro 12 mesi
dalla entrata in vigore della medesima legge regionale.
La Regione ricostruisce in termini diversi rispetto al ricorrente
il quadro delle competenze di cui si ritiene titolare: in base
all'articolo 3, comma 1, lettera f), dello statuto speciale, alla
Regione spetterebbe una competenza legislativa di tipo «esclusivo» o
«primario» in materia di «edilizia ed urbanistica», onde ad essa non
dovrebbe applicarsi il limite dei principi fondamentali della
materia; inoltre, anche sulla base dell'orientamento della Corte
costituzionale (sentenze n. 362 e n. 303 del 2003), secondo la quale
«le materie edilizia ed urbanistica rientrano in quella che il nuovo
terzo comma dell'articolo 117 della Costituzione definisce "governo
del territorio" ed assegna alla potestà legislativa "concorrente"
delle Regioni a statuto ordinario», alla Regione Sardegna
spetterebbe, per le parti eccedenti la propria competenza primaria,
una competenza concorrente «in base al combinato disposto del terzo
comma dell'articolo 117 della Costituzione e dell'articolo 10 della
legge costituzionale n. 3 del 2001».
Quanto alla competenza in ordine alla «tutela dell'ambiente», la
Regione richiama la giurisprudenza della Corte costituzionale
(sentenze n. 307 e n. 222 del 2003, n. 407 del 2002), secondo la
quale anche le leggi regionali in materia di «governo del territorio»
potrebbero legittimamente assumere fra i propri scopi le finalità di
tutela ambientale. Ma soprattutto la difesa regionale afferma che
l'«imbricazione» fra l'urbanistica (o più ampiamente il governo del
territorio) e la tutela dell'ambiente, ed in particolare la tutela
paesaggistica, costituirebbe - oltre che una costante di tutta
l'esperienza storica del sistema legislativo italiano - una peculiare
caratteristica della speciale autonomia della Regione Sardegna, come
definita dallo statuto e dalle relative norme d'attuazione. Infatti,
l'art. 6, comma 2, del d.P.R. 22 maggio 1975, n. 480 (Nuove norme
d'attuazione dello statuto speciale della Regione autonoma della
Sardegna), nel definire i confini delle competenze esclusive della
Regione in materia di «edilizia ed urbanistica», le attribuisce anche
«la redazione e l'approvazione dei piani territoriali paesistici di
cui all'articolo 5 della legge 29 giugno 1939, n. 1497 (e,
implicitamente, il potere di emanare le relative misure di
salvaguardia)».
Proprio sulla base di tale competenza, a seguito delle novità
introdotte dalla cosiddetta «legge Galasso» cioè la legge 8 agosto
1985, n. 431, la Regione aveva provveduto ad approvare la legge
regionale 22 dicembre 1989, n. 45 (Norme per l'uso e la tutela del
territorio regionale), contenente la disciplina della pianificazione
regionale e, in particolare, dei «piani territoriali paesistici»
(artt. 10 e 11); legge i cui articoli 12 e 13 stabilivano norme di
salvaguardia del tutto analoghe a quelle impugnate nel presente
giudizio, destinate a valere fino alla approvazione dei piani
territoriali paesistici e comunque per un periodo non superiore a
trenta mesi.
Alla luce di questo quadro delle competenze e dello stesso art. 8
del codice dei beni culturali e del paesaggio (laddove si prevede che
«nelle materie disciplinate dal presente codice restano ferme le
potestà attribuite alle Regioni a statuto speciale ed alle Province
autonome di Trento e Bolzano dagli statuti e dalle relative norme di
attuazione»), la Regione Sardegna sottolinea l'erroneità
dell'impostazione del ricorso del Presidente del Consiglio, secondo
la quale la Regione non avrebbe competenze proprie (ma solo delegate)
che possano riguardare la tutela dell'ambiente e del paesaggio.
5. - Quanto alle specifiche censure mosse dal ricorrente, la
difesa regionale mette anzitutto in rilievo come il ricorso lamenti
«al tempo stesso, curiosamente, sia un eccessivo rigore delle norme
di salvaguardia, sia una "irragionevole" ampiezza delle deroghe».
Tali censure, secondo la Regione, sarebbero in parte
inammissibili e, comunque, tutte infondate.
Inammissibile sarebbe il denunciato contrasto con «la disciplina
nazionale in tema di tutela del paesaggio», poichè ove il ricorrente
intenda sostenere una «incompetenza» della Regione ad intervenire in
una materia di competenza legislativa esclusiva dello Stato, la
censura «sarebbe inammissibile per la mancata indicazione del
parametro costituzionale (norme dello statuto speciale, oppure
art. 117, comma 2, lettera s, della Costituzione), oltre che per la
insufficiente determinazione della censura stessa»; nell'ipotesi,
invece, in cui il ricorrente voglia far valere una violazione di
principi fondamentali contenuti nella «disciplina nazionale» evocata,
la censura sarebbe egualmente inammissibile per la mancata
definizione del parametro del giudizio.
In ogni caso, la censura sarebbe infondata, sia perchè la
Regione avrebbe in materia una competenza legislativa esclusiva e
quindi non limitata dai principi fondamentali della materia stabiliti
dalle leggi dello Stato, sia comunque perchè non sarebbe ravvisabile
alcun contrasto fra le disposizioni impugnate della legge regionale e
quelle della «disciplina generale statale» contenuta nel codice del
2004.
La difesa regionale sostiene l'esistenza di un grave
fraintendimento nelle premesse del ricorrente, laddove quest'ultimo
pretenderebbe di avvalorare la tesi che mentre la disciplina
regionale impugnata vieterebbe drasticamente l'edificazione nelle
zone costiere, invece la corrispondente disciplina statale -
individuata muovendo dal raffronto tra l'art. 1-quinquies del
decreto-legge n. 312 del 1985 e l'attuale art. 159 del codice -
prevederebbe «un particolare procedimento di autorizzazione in via
transitoria». Secondo la Regione, il raffronto operato dal ricorrente
tra le due indicate disposizioni statali sarebbe «del tutto fuori
luogo»: infatti, l'inedificabilità fino all'approvazione dei piani
paesistici di cui all'art. 1-quinquies non riguarderebbe affatto le
aree sottoposte al vincolo ex lege (generico e presuntivo), oggi
individuate nell'art. 142 del codice dei beni culturali ed in origine
nell'art. 1 del d.m. 21 settembre 1984, bensì «le aree ed i beni
individuati ai sensi dell'art. 2» del d.m. appena richiamato, «cioè
le aree ed i beni specificamente individuati dal Ministero con i
cosiddetti "galassini"»; l'art. 159 del codice del 2004, invece, non
avrebbe nulla a che fare con la disciplina appena citata, e meno che
mai con misure di salvaguardia, in quanto riguarderebbe «solo le
autorizzazioni paesistiche ordinarie da rilasciarsi nelle zone
soggette al vincolo paesistico permanente».
Il ricorso, in definitiva, muoverebbe da una confusione fra i
vincoli paesistici permanenti e quelli temporanei, con i relativi
diversi regimi.
Da tutto ciò deriverebbe la mancanza di fondamento delle censure
rivolte dal ricorrente avverso gli artt. 3, 4, commi 1 e 2, e 7 della
legge regionale impugnata.
Quanto specificamente all'art. 3, che prevede le misure di
salvaguardia, la censura non terrebbe in alcun conto la differenza
sostanziale tra il vincolo permanente, basato sulla concreta
valutazione paesaggistica che si effettua in sede di redazione del
piano paesaggistico, ed il vincolo della misura di salvaguardia, che
costituisce un limite provvisorio ma necessariamente generalizzato,
poichè ha lo scopo di impedire che, nelle more delle «concrete»
valutazioni paesaggistiche che verranno poi fatte dai piani, il
territorio venga irrimediabilmente compromesso.
Quanto all'art. 4, le deroghe previste dal legislatore regionale
non sarebbero irragionevoli. Infatti, esse riguarderebbero sia (comma
1) «attività (di ridotto impatto ambientale: interventi di
manutenzione, ecc.) corrispondenti a quelle per cui l'articolo 149»
del citato codice stabilisce deroghe all'obbligo di autorizzazione,
sia (comma 2) situazioni in cui la Regione avrebbe ritenuto di non
potere ignorare la preesistente disciplina urbanistica e di dovere
tutelare l'affidamento dei cittadini e la parità di trattamento.
Anche in relazione all'art. 7, l'infondatezza della censura
risulterebbe dalla peculiarità del caso e della relativa disciplina,
che renderebbe pienamente giustificata la deroga concernente gli
«interventi pubblici».
In conclusione, secondo la Regione Sardegna, sarebbero le stesse
censure in questione a risultare del tutto irragionevoli, soprattutto
in considerazione del carattere «provvisorio» e «transitorio» della
disciplina in questione, efficace fino all'approvazione del piano
paesaggistico e comunque per non più di diciotto mesi dalla sua
entrata in vigore.
6. - Anche le censure proposte nel ricorso avverso l'art. 8,
comma 3, della legge regionale impugnata, ad avviso della difesa
regionale, sarebbero inammissibili e, comunque, infondate.
La prima censura, con la quale lo Stato contesta l'eccedenza
dalla competenza spettante alla Regione in base agli artt. 3 e 4
dello statuto speciale ed il contrasto con l'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione, sarebbe inammissibile «per difettosa
formulazione del parametro del giudizio», in quanto nel ricorso
mancherebbe ogni riferimento alla operatività della clausola
contenuta nell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
La questione dovrebbe comunque ritenersi infondata. Anche quella
dell'art. 8, comma 3, dovrebbe infatti considerarsi come «disciplina
che la Regione ha emanato nell'esercizio della sua competenza
legislativa esclusiva in materia di "edilizia ed urbanistica" (e di
"governo del territorio") ovviamente soprattutto con finalità di
tutela dell'ambiente e del paesaggio». Considerato l'evidente impatto
ambientale degli impianti eolici di produzione di energia, non
dovrebbe potersi dubitare - ad avviso della resistente - della
necessità di una misura di salvaguardia anche in relazione ad essi
nelle more dell'approvazione del piano paesaggistico; ed anche in
questo caso la ragionevolezza e la costituzionalità tanto del
divieto di realizzare gli impianti, quanto delle relative deroghe
sarebbero avvalorate dal carattere di provvisorietà e temporaneità.
La seconda censura, con la quale lo Stato lamenta la violazione
dell'art. 12, comma 1, del d.lgs. n. 387 del 2003, sarebbe
inammissibile per la mancata individuazione di un parametro
costituzionale rispetto al quale la predetta disposizione fungerebbe
da «norma interposta».
Anche tale censura sarebbe in ogni caso infondata, dal momento
che la pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza degli impianti
in questione non osterebbe in alcun modo alla possibilità di misure
di salvaguardia per la tutela paesaggistica in relazione ad essi. In
questo senso, del resto, varrebbe esplicitamente quanto disposto
dallo stesso art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 invocato dal
ricorrente, laddove stabilisce che la costruzione degli impianti di
energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili è soggetta ad una
«autorizzazione unica» di competenza della Regione «nel rispetto
delle normative vigenti in materia di tutela dell'ambiente, di tutela
del paesaggio e del patrimonio storico-artistico» (comma 3). Rileva,
inoltre, la difesa regionale che la medesima disposizione, al
successivo comma 10, aggiunge che «in Conferenza unificata, su
proposta del Ministro delle attività produttive, di concerto con il
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del Ministro
per i beni e le attività culturali, si approvano le linee guida per
lo svolgimento del procedimento di cui al comma 3. Tali linee guida
sono volte, in particolare, ad assicurare un corretto inserimento
degli impianti, con specifico riguardo agli impianti eolici, nel
paesaggio. In attuazione di tali linee guida, le Regioni possono
procedere alla indicazione di aree e siti non idonei alla
installazione di specifiche tipologie di impianti».
7. - Hanno depositato atto di intervento ad opponendum, in data
11 marzo 2005, l'Associazione italiana per il WORLD WIDE FUND FOR
NATURE O.N.L.U.S., il FAI Fondo per l'Ambiente italiano e Italia
Nostra O.N.L.U.S.
Gli intervenienti chiedono il rigetto del ricorso sostenendo che
la Regione Sardegna, con la legge impugnata, si sarebbe limitata ad
emanare disposizioni di salvaguardia che, lungi dall'invadere
l'ambito statale, avrebbero come unico fine quello di regolamentare
l'attività urbanistica ed edilizia (oggetto di competenza
legislativa esclusiva della Regione) sino all'adozione degli
strumenti tecnici ritenuti dallo Stato più idonei per regolamentare,
nel rispetto delle competenze, il bene paesaggio anche in raccordo
con le esigenze urbanistiche locali. Infatti, dall'analisi del
contenuto delle disposizioni legislative oggetto di censura,
risulterebbe di tutta evidenza che «esse tendono a dare una
regolamentazione sotto il profilo urbanistico, individuando gli
interventi edilizi cosiddetti compatibili con l'attuale stato
regionale (e cioè in assenza di qualsivoglia programmazione
paesistica)».
Del tutto infondato sarebbe inoltre l'asserito contrasto della
normativa in questione con le disposizioni del codice del 2004. Il
richiamo all'art. 159 del codice, infatti, sarebbe irrilevante, dal
momento che tale disposizione non sancirebbe affatto un generale
diritto ad edificare nelle aree di interesse naturale riconosciuto,
limitandosi a disciplinare l'iter di richiesta ed emanazione delle
autorizzazioni in carenza del piano paesaggistico regionale.
Nè, d'altronde, la disciplina dettata in via temporanea e
provvisoria dal legislatore regionale potrebbe in alcun modo
ritenersi illogica o ingiustificata, giacchè «consentire
l'edificazione avrebbe certamente comportato il serio rischio di
porre nel nulla previsioni successive del Piano che andassero ad
incidere in zone profondamente trasformate a causa dell'edificazione
avvenuta nelle more di approvazione del Piano medesimo» (sentenza
della Corte costituzionale n. 379 del 1994). Del pari giustificata
sarebbe la prescrizione che consente la realizzazione delle opere
già previste dagli strumenti urbanistici attuativi se già avviate e
con trasformazione irreversibile dello stato dei luoghi.
Quanto, infine, alla censura concernente l'art. 8, comma 3, della
legge regionale impugnata, gli intervenienti osservano che gli
impianti per la produzione di energia eolica sono specificamente
contemplati dall'allegato B del d.P.R. 12 aprile 1996 (Atto di
indirizzo e coordinamento per l'attuazione dell'art. 40, comma 1,
della legge 22 febbraio 1994, n. 146, concernente disposizioni in
materia di valutazione di impatto ambientale), rientrando pertanto a
pieno titolo tra quelli per i quali la Regione Sardegna può
richiedere, nell'ambito del governo del proprio territorio, la
valutazione di impatto ambientale.
8. - In prossimità della data fissata per la pubblica udienza,
la Regione Sardegna ha depositato una memoria nella quale riferisce
che la Giunta regionale, con delibera n. 59/36 del 13 dicembre 2005,
ha adottato il piano regionale paesistico e ha avviato l'istruttoria
pubblica prevista dalla legge.
La difesa regionale ribadisce le tesi fondamentali espresse
nell'atto di costituzione, secondo le quali la Regione Sardegna
godrebbe, in materia di territorio e di paesaggio, di una autonomia
legislativa «ben più ampia di quella riconosciuta alle regioni a
statuto ordinario», dal momento che l'art. 3, lettera f), dello
statuto speciale, prevede che in materia di edilizia e urbanistica la
Regione ha potestà legislativa esclusiva, ovviamente nel rispetto
della Costituzione e dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e da obblighi internazionali. Inoltre, in base all'art. 6
delle norme di attuazione dello statuto (d.P.R. 22 maggio 1975,
n. 480), le funzioni amministrative in materia di tutela del
paesaggio sarebbero state trasferite alla Regione (e non già
delegate, come nell'art. 82 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616,
recante Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge
22 luglio 1975, n. 382).
Su questa base, la legge regionale n. 45 del 1989, emanata in
attuazione dell'art. 3, lettera f), dello statuto regionale,
stabilisce che i piani territoriali paesistici siano l'unico
strumento di pianificazione di livello regionale per l'uso e la
tutela del territorio, di talchè, nell'ordinamento regionale sardo
non sussisterebbe alcuna contrapposizione tra governo del territorio
e tutela del paesaggio. Inoltre, la possibilità di deroga della
disciplina statale sulla tutela del paesaggio, ad opera delle Regioni
a statuto speciale, sarebbe espressamente riconosciuta dall'art. 8
del codice dei beni culturali, il quale stabilisce che «nelle materie
disciplinate dal presente codice restano ferme le potestà attribuite
alle Regioni a statuto speciale ed alle Province autonome di Trento e
Bolzano dagli statuti e dalle relative norme di attuazione».
Con specifico riguardo alle norme censurate, la difesa regionale
afferma che esse costituirebbero solo misure temporanee di
salvaguardia volte a «tutelare i beni indicati all'art. 3, 1° comma
della legge (ossia le coste sarde) per il periodo indispensabile -
non superiore comunque a diciotto mesi - all'approvazione dei piani
paesistici». D'altra parte il meccanismo utilizzato dalla legge
regionale sarebbe piuttosto comune ed utilizzato anche dal
legislatore statale.
La previsione delle misure di salvaguardia (e delle deroghe,
commisurate a specifiche situazioni di fatto o ad esigenze di
sviluppo) sarebbe ragionevole sia in considerazione del particolare
pregio delle aree considerate, sia in relazione alla situazione di
incertezza che si sarebbe venuta a creare nel territorio sardo a
seguito dell'annullamento di quasi tutti i piani paesistici regionali
da parte del Tribunale amministrativo regionale
Per quanto attiene alla censura concernente l'art. 8 della legge
regionale impugnata, la Regione rileva innanzitutto di essere
titolare di una competenza legislativa concorrente in materia di
produzione di energia elettrica (ex art. 4, lettera e dello statuto),
la quale si estenderebbe anche alla localizzazione degli impianti di
produzione di energia eolica. Inoltre, richiama la sentenza n. 383
del 2005, nella quale questa Corte avrebbe riconosciuto che tutti gli
impianti di energia elettrica, ivi compresi quelli eolici, producono
un notevole impatto sull'ambiente e sul paesaggio e che alle Regioni
deve essere lasciato un congruo margine di valutazione circa
l'impatto ambientale che tutti gli impianti, anche quelli eolici,
possono produrre ai fini della loro corretta localizzazione.
D'altra parte, la stessa legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino
del settore energetico, nonchè delega al Governo per il riassetto
delle disposizioni vigenti in materia di energia), ed in particolare
l'art. 1, comma 4, lettera i), imporrebbe alle Regioni di farsi
carico dell'impatto che gli impianti di produzione di energia
elettrica (anche eolici) producono sul territorio, sull'ambiente e
sul paesaggio.

Considerato in diritto

1 - Il Presidente del Consiglio dei ministri, ha impugnato gli
articoli 3, 4, commi 1 e 2, 7 ed 8, comma 3, della legge della
Regione Sardegna 25 novembre 2004, n. 8 (Norme urgenti di provvisoria
salvaguardia per la pianificazione paesaggistica e la tutela del
territorio regionale), per contrasto con gli articoli 3, 97 e 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione, con gli artt. 3 e 4
della legge costituzionale 27 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale
per la Sardegna), nonchè «con la disciplina nazionale in tema di
tutela del paesaggio» e con l'art. 12, comma 1, del decreto
legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva
2001/77/CE relativa alla promozione dell'energia elettrica prodotta
da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno
dell'elettricita).
Sostiene il ricorrente che la Regione Sardegna non sarebbe
titolare di alcuna competenza in tema di tutela paesaggistica;
inoltre le disposizioni di salvaguardia adottate, così come le
deroghe previste, risulterebbero «in relazione alla disciplina
generale statale, illogiche e manifestamente irragionevoli e,
conseguentemente, in contrasto con gli artt. 3, 97 della Costituzione
e con la disciplina nazionale in tema di tutela del paesaggio»; la
norma di salvaguardia relativa alle centrali eoliche non solo sarebbe
stata adottata da un soggetto non competente in materia di tutela
dell'ambiente, ma violerebbe anche l'art. 12 del d.lgs. n. 387 del
2003.
2. - In via preliminare vanno dichiarati inammissibili gli
interventi ad opponendum dell'Associazione italiana per il WORLD WIDE
FUND FOR NATURE O.N.L.U.S., del FAI Fondo per l'Ambiente italiano e
di Italia Nostra O.N.L.U.S., sulla base della costante giurisprudenza
di questa Corte secondo la quale nei giudizi promossi in via
principale nei confronti di leggi regionali o statali non possono
intervenire soggetti diversi da quelli titolari delle attribuzioni
legislative in contestazione (fra le più recenti, v. sentenze
n. 469, n. 383 e n. 150 del 2005).
3. - Sempre in via preliminare, deve essere dichiarata
l'inammissibilità delle censure rivolte nei confronti degli artt. 3,
4, commi 1 e 2, e 7 della legge regionale impugnata, per contrasto
con gli artt. 3 e 97 della Costituzione, sotto i profili della
intrinseca illogicità e della manifesta irragionevolezza, nonchè
del «cattivo uso della discrezionalità amministrativa», a
prescindere dalla violazione del riparto di competenze tra lo Stato e
la Regione. Tali censure, infatti, risultano sommarie e meramente
assertive, così contraddicendo l'esigenza, più volte sottolineata
da questa Corte, che il ricorrente esponga specifiche argomentazioni
a sostegno delle proprie doglianze (fra le molte, si vedano le
sentenze di questa Corte n. 270 del 2005, n. 423, n. 286 e n. 73 del
2004,).
4. - In accoglimento della eccezione espressamente formulata
dalla parte resistente e conformemente alla giurisprudenza di questa
Corte (v. sentenze n. 482 del 1991 e n. 155 del 1985), deve altresì
essere dichiarata inammissibile la censura rivolta nei confronti
dell'art. 8, comma 3, della legge regionale impugnata, sotto il
profilo del contrasto con l'art. 12, comma 1, del d.lgs. n. 387 del
2003. Il ricorrente, infatti, non individua un parametro
costituzionale rispetto al quale la disposizione legislativa indicata
dovrebbe fungere da norma interposta; nè, dal momento che viene
invocata una disciplina attuativa della direttiva 27 settembre 2001,
n. 2001/77/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla
promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche
rinnovabili nel mercato interno dell'elettricita), è possibile in
alcun modo desumere dalla formulazione del ricorso, quale sia
l'obbligo comunitario rispetto al quale la norma regionale impugnata
dovrebbe - in ipotesi - ritenersi in contrasto, così violando
l'art. 117, primo comma, della Costituzione.
5. - Prima di passare all'esame delle residue censure prospettate
nel ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, tutte fondate
sul presupposto della incompetenza della Regione ad emanare le norme
impugnate o sulla violazione della disciplina statale in materia,
occorre chiarire la natura e la portata delle attribuzioni spettanti
alla Regione Sardegna in relazione agli oggetti disciplinati,
rilevando peraltro fin da ora come il ricorrente non abbia in alcun
modo dato conto nè della presenza, in tema di tutela paesaggistica,
di apposite norme di attuazione dello statuto speciale della Regione
Sardegna, nè della stessa esistenza di una risalente legislazione
della medesima Regione in questo specifico ambito (legge della
Regione Sardegna 22 dicembre 1989, n. 45, recante «Norme per l'uso e
la tutela del territorio regionale») e di cui le disposizioni
impugnate nel presente giudizio rappresentano una parziale
modificazione ed integrazione.
Le ripetute affermazioni contenute nel ricorso, secondo le quali
le disposizioni impugnate sarebbero illegittime perchè «eccedono
dalla competenza statutaria di cui agli articoli 3 e 4 dello Statuto
d'autonomia, ponendosi in contrasto con l'art. 117, comma 2,
lettera s) della Costituzione, che riserva allo Stato la competenza
esclusiva in materia di tutela dell'ambiente e dei beni culturali»,
anzitutto non prendono in considerazione che il Capo III del d.P.R.
22 maggio 1975, n. 480 (Nuove norme di attuazione dello Statuto
speciale della Regione autonoma della Sardegna), intitolato «Edilizia
ed urbanistica», concerne non solo le funzioni di tipo strettamente
urbanistico, ma anche le funzioni relative ai beni culturali e ai
beni ambientali; infatti, l'art. 6 dispone espressamente, al comma 1,
che «sono trasferite alla Regione autonoma della Sardegna le
attribuzioni già esercitate dagli organi centrali e periferici del
Ministero della pubblica istruzione ai sensi della legge 6 agosto
1967, n. 765 ed attribuite al Ministero dei beni culturali ed
ambientali con decreto-legge 14 dicembre 1974, n. 657, convertito in
legge 29 gennaio 1975, n. 5, nonchè da organi centrali e periferici
di altri ministeri». Al tempo stesso, il comma 2 del medesimo art. 6
del d.P.R. n. 480 del 1975 prevede puntualmente che il trasferimento
di cui al primo comma «riguarda altresì la redazione e
l'approvazione dei piani territoriali paesistici, di cui all'art. 5
della legge 29 giugno 1939, n. 1497».
Tenendo presente che le norme di attuazione degli statuti
speciali possiedono un sicuro ruolo interpretativo ed integrativo
delle stesse espressioni statutarie che delimitano le sfere di
competenza delle Regioni ad autonomia speciale e non possono essere
modificate che mediante atti adottati con il procedimento
appositamente previsto negli statuti, prevalendo in tal modo sugli
atti legislativi ordinari (secondo quanto ha più volte affermato
questa Corte: si vedano, fra le molte, le sentenze n. 341 del 2001,
n. 213 e n. 137 del 1998), è evidente che la Regione Sardegna
dispone, nell'esercizio delle proprie competenze statutarie in tema
di edilizia ed urbanistica, anche del potere di intervenire in
relazione ai profili di tutela paesistico-ambientale. Ciò sia sul
piano amministrativo che sul piano legislativo (in forza del
cosiddetto «principio del parallelismo» di cui all'art. 6 dello
statuto speciale), fatto salvo, in questo secondo caso, il rispetto
dei limiti espressamente individuati nell'art. 3 del medesimo statuto
in riferimento alle materie affidate alla potestà legislativa
primaria della Regione (l'armonia con la Costituzione e con i
principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica e il rispetto
degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali, nonchè
delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della
Repubblica).
A tale ultimo riguardo, va osservato che il legislatore statale
conserva quindi il potere di vincolare la potestà legislativa
primaria della Regione speciale attraverso l'emanazione di leggi
qualificabili come «riforme economico-sociali»: e ciò anche sulla
base - per quanto qui viene in rilievo - del titolo di competenza
legislativa nella materia «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e
dei beni culturali», di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione, comprensiva tanto della tutela del paesaggio
quanto della tutela dei beni ambientali o culturali; con la
conseguenza che le norme fondamentali contenute negli atti
legislativi statali emanati in tale materia potranno continuare ad
imporsi al necessario rispetto del legislatore della Regione Sardegna
che eserciti la propria competenza statutaria nella materia «edilizia
ed urbanistica» (v. sentenza n. 536 del 2002). Invece, come questa
Corte ha più volte affermato, il riparto delle competenze
legislative individuato nell'art. 117 della Costituzione deve essere
riferito ai soli rapporti tra lo Stato e le Regioni ad autonomia
ordinaria, salva l'applicazione dell'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, peraltro possibile solo per le
parti in cui le Regioni ad autonomia ordinaria disponessero, sulla
base del nuovo Titolo V, di maggiori poteri rispetto alle Regioni ad
autonomia speciale.
In questo quadro costituzionale di distribuzione delle
competenze, il legislatore nazionale è intervenuto con il recente
codice dei beni culturali e del paesaggio (approvato con il decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, recante «Codice dei beni
culturali e del paesaggio, ai sensi dell'art. 10 della legge 6 luglio
2002, n. 137»), il cui art. 8 è esplicito nel dichiarare che
«restano ferme le potestà attribuite alle Regioni a statuto speciale
ed alle Province autonome di Trento e Bolzano dagli statuti e dalle
relative norme di attuazione». In quest'ultimo testo assume rilevante
significato sistematico anche la norma contenuta nell'art. 135,
laddove lo stesso legislatore statale, nell'individuare gli strumenti
della pianificazione paesaggistica (rivolta non più soltanto ai beni
paesaggistici o ambientali ma all'intero territorio), affida alle
Regioni la scelta di approvare «piani paesaggistici» ovvero «piani
urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori
paesaggistici», con ciò confermando l'alternativa tra piano
paesistico e piano urbanistico-territoriale già introdotta con
l'art. 1-bis del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312 (Disposizioni
urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse
ambientale), così come convertito in legge ad opera della legge
8 agosto 1985, n. 431.
Quanto specificamente alla Regione Sardegna, va aggiunto, infine,
che proprio sulla base dell'esplicito trasferimento di funzioni di
cui alle norme di attuazione dello statuto speciale contenute nel
d.P.R. n. 480 del 1975, la Regione - già con la citata legge n. 45
del 1989 - aveva appositamente previsto e disciplinato i piani
territoriali paesistici nell'esercizio della propria potestà
legislativa in tema di «edilizia ed urbanistica». Questa legge, che
all'art. 12 prevedeva anche apposite «norme di salvaguardia» ad
efficacia temporanea in attesa della approvazione dei piani
territoriali paesistici (analogamente a quanto attualmente previsto
con le norme impugnate), viene solo in parte modificata dalla legge
regionale n. 8 del 2004, oggetto del ricorso governativo,
particolarmente per ciò che concerne il recepimento nella Regione
Sardegna del modello di pianificazione paesaggistica fondato sul
piano urbanistico-territoriale, appunto attualmente contemplato nel
richiamato art. 135, comma 1, del codice dei beni culturali.
6. - Sulla base delle considerazioni appena svolte, anche le
questioni concernenti l'asserita violazione del riparto delle
competenze legislative e della disciplina statale in materia di
tutela del paesaggio devono essere dichiarate inammissibili. Il
ricorrente, infatti, muove dall'erroneo presupposto secondo il quale
la Regione Sardegna risulterebbe priva di potestà legislativa in
tema di tutela paesaggistica, omettendo conseguentemente di
argomentare in base a quale titolo la legislazione dello Stato in
materia dovrebbe imporsi come limite per il legislatore regionale e
di individuare le specifiche norme legislative statali che dovrebbero
considerarsi violate.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibili gli interventi dell'Associazione italiana
per il WORLD WIDE FUND FOR NATURE O.N.L.U.S., del FAI Fondo per
l'Ambiente italiano e di Italia Nostra O.N.L.U.S.
Dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli articoli 3, 4, commi 1 e 2, 7 ed 8, comma 3,
dalla legge della Regione Sardegna 25 novembre 2004, n. 8 (Norme
urgenti di provvisoria salvaguardia per la pianificazione
paesaggistica e la tutela del territorio regionale), sollevate dal
Presidente del Consiglio dei ministri, in relazione agli articoli 3,
97 e 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, agli artt. 3
e 4 della legge costituzionale 27 febbraio 1948, n. 3 (Statuto
speciale per la Sardegna), nonchè alla «disciplina nazionale in tema
di tutela del paesaggio» e all'art. 12, comma 1, del decreto
legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva
2001/77/CE relativa alla promozione dell'energia elettrica prodotta
da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno
dell'elettricita), con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 febbraio 2006.
Il Presidente: Marini
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 10 febbraio 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
06C0119