1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 11-7-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 139 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 maggio 2012
Ordinanza del 10 maggio 2012 emessa dal Tribunale regionale giustizia amministrativa di Trento sul ricorso proposto da Abate Francesco ed altri contro Presidente del Consiglio dei Ministri, Ministero della giustizia e Ministero dell'economia e delle finanze.. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento della spesa in materia di pubblico impiego - Personale di cui alla legge n. 27 del 1981 (magistrati e categorie equiparate) - Dipendenti delle amministrazioni pubbliche - Trattamento economico - Prevista riduzione, per i trattamenti economici superiori a 90.000 euro lordi e a 150.000, rispettivamente del 5 per cento e del 10 per cento dei predetti importi - Lesione del principio della retribuzione proporzionata ed adeguata - Irrazionalita' - Ingiustificato deteriore trattamento dei lavoratori dipendenti pubblici rispetto a quelli privati ed autonomi - Violazione dei principi di solidarieta' sociale, politica ed economica - Violazione dei principi di generalita' e progressivita' della tassazione e di capacita' contributiva, attesa la sostanziale natura tributaria della prestazione patrimoniale imposta - Violazione del principio di indipendenza ed autonomia della magistratura. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 2. - Costituzione, artt. 2, 3, 36, 53, 97, 101, 104 e 108. (012C0252) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 11-7-2012)

IL TRIBUNALE REGIONALE
DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA DI TRENTO

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 74 del 2012, proposto da: Francesco Abate, Carlo
Alberto Agnoli, Serena Alinari, Mariano Alviggi, Roberto Beghini,
Fabio Biasi, Simona Caterbi, Mansueto Crepaz, Michele Cuccaro,
Valerio Giorgio Davico, Giuseppe Maria Fontana, Marco Gallina, Sabino
Giarrusso, Aldo Giuliani, Alessandra Liverani, Fabio Maione, Anna
Mantovani, Rodrigo Merlo, Antonella Nazzaro, Carmine Pagliuca, Laura
Paolucci, Luca Perilli, Giovanni Pescarzoli, Iolanda Ricchi, Licia
Scagliarini, Giuliana Segna, Giuseppe Serao, Maria Grazia Zattoni,
rappresentati e difesi dagli avvocati Vittorio Angiolini, Marco
Cuniberti, Luca Formilan e Daria De Pretis, con domicilio eletto
presso lo studio di quest'ultima in Trento, via Ss. Trinità n. 14;
Contro il Ministero della giustizia, in persona del Ministro pro
tempore, Ministero dell'economia e delle finanze, in persona del
Ministro pro tempore e Presidenza del Consiglio dei Ministri, in
persona del Presidente pro tempore, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliata per legge in
Trento, largo Porta Nuova n. 9;
Per l'accertamento del diritto al trattamento retributivo
spettante ai ricorrenti senza le decurtazioni previste dall'art. 9,
comma 2, del decreto-legge 31 marzo 2010, n. 78, convertito in legge
30 luglio 2010, n. 122, e confermate dall'art. 2, comma 1,
decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, come modificato in sede di
conversione dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, nonchè per la
condanna delle amministrazioni resistenti al pagamento delle somme
corrispondenti, con ogni accessorio di legge.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle amministrazioni
intimate;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 aprile 2012 il cons.
Lorenzo Stevanato e uditi per le parti i difensori come specificato
nel verbale;
1. I ricorrenti, tutti magistrati dell'Ordinamento giudiziario in
servizio (o già in servizio, quelli attualmente in quiescenza)
presso la Corte d'appello di Trento, il Tribunale di Trento, la
Procura della Repubblica di Trento, il Tribunale e la Procura della
Repubblica di Rovereto, con il presente ricorso chiedono il
riconoscimento del proprio diritto alla retribuzione, da calcolare
senza le decurtazioni introdotte dall'art. 9, comma 2, del
decreto-legge 31 marzo 2010, n. 78, convertito in legge 30 luglio
2010, n. 122, confermate dall'art. 2, comma 1, decreto-legge 13
agosto 2011, n. 138, come modificato in sede di conversione dalla
legge 14 settembre 2011, n. 148, nonchè la condanna
dell'Amministrazione ai conseguenti pagamenti, se del caso con ogni
accessorio di legge.
Essi sono tutti titolari di trattamento retributivo superiore a
90.000 euro annui (come risulta dai cedolini prodotti in giudizio) e
sono quindi soggetti alle anzidette decurtazioni.
A sostegno del ricorso essi deducono l'illegittimità
costituzionale del citato comma 2 dell'art. 9 del decreto-legge 31
maggio 2010, n. 78, come convertito nella legge 30 luglio 2010, n.
122, per:
a) violazione del principio di eguaglianza e ragionevolezza
(art. 3 Cost.), anche in riferimento al principio di solidarietà
(art. 2 Cost.) e del principio di capacità contributiva (art. 53
Cost.); irragionevolezza ed illogicità manifeste; eccesso e
sviamento di potere legislativo. In sintesi, i precetti
costituzionali in rubrica verrebbero contestualmente e
concorrentemente violati, essendosi introdotta dalla norma di legge
un'ingiustificata disparità di trattamento tra i pubblici dipendenti
in generale (compresi i magistrati) e tutte le altre categorie di
lavoratori subordinati ed autonomi;
b) violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 3, 36, 53,
97, 101, 102, 104, 107 e 108 Cost., essendo compromessi i principi di
autonomia e indipendenza della magistratura.
Si è costituita in giudizio l'Avvocatura dello Stato per le
amministrazioni intimate, eccependo il difetto di legittimazione
passiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero
dell'economia e delle finanze e, nel merito, contestando diffusamente
ed analiticamente la fondatezza del ricorso.
In particolare, la difesa erariale sottolinea come la norma di
legge oggetto delle censure avversarie si inserisce nell'ambito di un
complesso di misure eccezionali volte al contenimento della spesa in
materia di impiego pubblico. Nell'ambito di tale finalità, non vi
sarebbe alcuna valida ragione di escludere che il personale di
magistratura debba, al pari del restante personale del pubblico
impiego, concorrere al conseguimento degli obiettivi di finanza
pubblica. In analoga situazione di emergenza per le finanze pubbliche
intervenne il legislatore, con l'art. 7 del decreto-legge n.
384/1992, convertito in legge n. 438/1992 con riferimento al quale la
Corte costituzionale (con ordinanza 14 luglio 1999, n. 299) non
ritenne quella norma incostituzionale.
2. Venendo alle considerazioni del collegio, va ricordato ed
evidenziato, preliminarmente, che la questione all'esame si inserisce
nel solco di un esteso contenzioso, rappresentato da numerosi altri
ricorsi proposti dinanzi a diversi tribunali amministrativi (cfr. le
ordinanze: TAR Piemonte 3 aprile 2012, n. 407; TAR Pescara 10 aprile
2012, n. 154; TAR Salerno 23 giugno 2011, n. 1162; TAR Piemonte 28
luglio 2011, n. 846; TAR Veneto 15 novembre 2011, n. 1685; TAR
Palermo 14 dicembre 2011, n. 2375; TAR Sardegna 10 gennaio 2012, n.
1; TAR Milano 11 gennaio 2012, n. 59; TAR Umbria 25 gennaio 2012, n.
11; TAR Reggio Calabria 1° febbraio 2012, n. 89, nonchè l'ordinanza
di questo stesso Tribunale 14 dicembre 2011, n. 307), dai quali è
stata sollevata questione di costituzionalità delle norme recate dai
commi 2, 21, primo periodo, e 22 dell'art. 9 del decreto-legge 31
maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, in legge 30 luglio
2010, n. 122.
La normativa contestata introduce diverse misure, che producono
una decurtazione del trattamento stipendiale e previdenziale dei
magistrati. In particolare, il collegio ritiene utile ricapitolare
quale sia l'incidenza sullo stipendio dei magistrati che deriva dalla
complessa disciplina introdotta con i commi 2, 21 e 22 dell'art. 9
del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78:
a) per tutte le categorie del personale delle amministrazioni
pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica
amministrazione (e quindi anche per i magistrati) a decorrere dal 1°
gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2013 il trattamento economico
complessivo superiore a 90.000 € lordi annui è ridotto
(ulteriormente rispetto alle normali aliquote IRPEF) del 5 per cento
per la parte eccedente il predetto importo e fino a 150.000 €,
nonchè del 10 per cento per la parte eccedente 150.000 € (comma 2
dell'art. 9, oggetto del presente ricorso);
b) per tutte le categorie del personale non contrattualizzato
della pubblica amministrazione (che ricomprenderebbero,
astrattamente, anche i magistrati), è stato introdotto il blocco dei
«meccanismi di adeguamento retributivo» per gli anni 2011, 2012 e
2013, la cui operatività è estesa sia a livello di acconto che a
livello di conguaglio (comma 21, primo periodo, dell'art. 9);
c) per i soli magistrati è stato poi previsto il blocco
degli acconti per gli anni 2011, 2012 e 2013 e dei conguagli per il
triennio 2010-2012 (comma 22, primo periodo, dell'art. 9);
d) per i soli magistrati è stato altresì previsto un
«tetto» per l'acconto per l'anno 2014 (che non può superare quello
dell'anno 2010) ed un «tetto» per il conguaglio dell'anno 2015, che
sarà determinato con riferimento agli anni 2009, 2010 e 2014,
escludendo pertanto il triennio 2011-2013 (comma 22, primo periodo,
dell'art. 9);
e) per i soli magistrati è stata stabilita la riduzione
annualmente progressiva (pari al 15, al 25 e al 32 per cento), nel
triennio 2011-2013, dell'indennità giudiziaria di cui all'art. 3
della legge 19 febbraio 1981, n. 27 (comma 22, secondo periodo,
dell'art. 9);
f) infine, per i soli magistrati, a differenza delle altre
categorie del personale non contrattualizzato, sono stati
salvaguardati i meccanismi di «progressione automatica dello
stipendio» per gli anni 2011-2013, ossia le classi e gli scatti
stipendiali (comma 22, quarto periodo, che richiama ad excludendum il
secondo e il terzo periodo del comma 21 dell'art. 9).
In particolare, per quanto riguarda il prelievo in questione del
5% e del 10%, la riduzione della retribuzione è applicata al
«trattamento economico complessivo», nel quale sono comprese tutte le
componenti del trattamento annuo lordo (fondamentali e accessorie,
fisse e variabili) che comprende le seguenti voci retributive:
stipendio con relativa progressione automatica per classi e scatti,
indennità integrativa speciale e la c.d. indennità giudiziaria
(quest'ultima dovrebbe intendersi nelle misure già ridotte ai sensi
del comma 22 dell'art. 9).
Il trattamento economico annuo lordo così determinato è la base
di calcolo delle decurtazioni percentuali da applicare per la parte
eccedente gli importi stabiliti dalla disposizione in esame: più
precisamente, la base di calcolo è determinata dal «trattamento
economico complessivo annuo del singolo dipendente», sul quale devono
essere quindi considerate le variazioni che intervengono per ogni
anno di riferimento.
3. Ritiene il collegio che sussiste, anzitutto, la rilevanza
della questione di costituzionalità sollevata nel presente giudizio,
in quanto:
a) i ricorrenti sono tutti colpiti dalla censurata norma di
legge, con una decurtazione significativa del trattamento retributivo
in godimento;
b) la riportata norma del decreto-legge n. 78 è stata fatta
oggetto di un «unico motivo di ricorso», con il quale sono state
prospettate molteplici lesioni di vari e concorrenti precetti
costituzionali;
c) il presente giudizio ha «un petitum separato e distinto
dalla questione di costituzionalità, sul quale il giudice remittente
sia legittimamente chiamato, in ragione della propria competenza, a
decidere» (cfr.: Corte Cost., sentt. n. 4 del 2000 e n. 38 del 2009).
A tale ultimo riguardo, non può non evidenziarsi come il petitum del
presente giudizio consiste nel riconoscimento del diritto dei
ricorrenti a conservare la propria retribuzione (peraltro già
gravata da precedenti interventi normativi di congelamento delle
normali dinamiche stipendiali), senza le decurtazioni disposte dal
citato comma 2 dell'art. 9 e, trattandosi di disposizioni di diretta
ed immediata applicazione, sarebbe impossibile pervenire al
riconoscimento di tale diritto, se non attraverso l'unica e
necessitata rimozione della norma attraverso la via della richiesta e
correlata declaratoria di illegittimità costituzionale di tale
disposizione normativa.
Se il collegio, infatti, non dubitasse della compatibilità
costituzionale della norma in esame rispetto ai precetti e principi
della carta fondamentale, la pretesa dei ricorrenti dovrebbe
senz'altro essere dichiarata infondata e respingersi, in quanto le
decurtazioni stipendiali qui censurate sono fissate direttamente ed
inderogabilmente dalle stringenti ed inequivoche disposizioni di
legge applicate doverosamente dall'amministrazione datrice di lavoro,
senza alcuna possibilità di applicazioni od interpretazioni
alternative.
Ritiene inoltre il collegio che le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 9, comma 2, del decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78, prospettate dai ricorrenti, e comunque rilevabili
d'ufficio, siano non manifestamente infondate sotto plurimi e
concorrenti aspetti, come si dirà.
4. Va premesso che il decreto-legge n. 78 del 2010 è stato
adottato, come recita il suo preambolo, in considerazione della
«straordinaria necessità ed urgenza di emanare disposizioni per il
contenimento della spesa pubblica e per il contrasto all'evasione
fiscale ai fini della stabilizzazione finanziaria, nonchè per il
rilancio della competitività economica».
Nel quadro di una serie di previsioni finalizzate al contenimento
ed alla riduzione della spesa pubblica si colloca, appunto, l'art. 9,
relativo al «contenimento delle spese in materia di pubblico
impiego», che impone ai soli dipendenti pubblici - e tra essi i
magistrati - sacrifici di considerevole entità, a partire dal blocco
di ogni meccanismo di adeguamento retributivo fino, appunto, alle
decurtazioni di cui all'art. 9, comma 2, per i dipendenti il cui
trattamento economico complessivo superi i 90.000 euro.
Nessuna previsione analoga è prevista, invece, per i lavoratori
dipendenti del settore privato e per i lavoratori autonomi, il cui
reddito, quindi, nel triennio considerato non solo non subirà
decurtazioni di sorta, ma, anzi, potrà addirittura subire
incrementi, laddove ciò sia stabilito dall'autonomia negoziale,
dalle dinamiche salariali e da quelle inerenti i prezzi e tariffe
come stabiliti dalle offerte del mercato e dall'incremento
dell'inflazione.
5. Occorre anzitutto precisare che una norma così concepita
appare configurarsi come prestazione patrimoniale imposta, ex art. 23
Cost., nonchè come prelievo forzoso di natura tributaria, che
dovrebbe essere rispettoso dei principi di eguaglianza e
ragionevolezza (art. 3 Cost) correlati a quello di capacità
contributiva (art. 53 Cost.).
Infatti, l'imposizione di detti nuovi sacrifici economici
individuali è stata realizzata attraverso un atto autoritativo
generale di carattere ablatorio e la destinazione del gettito
scaturente da tale ablazione concorre al fabbisogno finanziario dello
Stato sotto forma di risparmio di spesa.
In realtà, al di là del nomen (risparmio, rallentamento di
dinamiche retributive, contributo, ecc.), si tratta di un vero e
proprio prelievo forzoso di somme stipendiali a copertura di
fabbisogni finanziari indifferenziati dello Stato apparato.
Sussistono, pertanto, a parere di questo collegio, gli elementi
basilari per qualificare, quella in esame, una disposizione
tributaria: elementi che sono costituiti «dall'ablazione di somme
trattenute da parte del datore di lavoro e da costui successivamente
versate nelle casse dell'erario» e «dalla destinazione delle somme in
questione all'apprestamento di mezzi necessari al fabbisogno dello
Stato» (cfr., Corte costituzionale 12 gennaio 1995, n. 11).
Tuttavia, i pesanti sacrifici imposti dalla legge gravano
soltanto su alcune categorie di lavoratori, lasciando
inspiegabilmente ed illogicamente indenni tutte le altre categorie
del settore privato e dei lavoratori autonomi: categorie tutte
caratterizzate dall'unitarietà riconducibile al principio
costituzionale lavoristico.
Non ignora certo il collegio che la Corte costituzionale, in più
occasioni, ha ammesso la possibilità di una disciplina differenziata
del rapporto di lavoro pubblico rispetto a quello privato, in quanto
il processo di omogeneizzazione dei due settori incontra il limite
«della specialità del rapporto e delle esigenze del perseguimento
degli interessi generali» (sentenza n. 275 del 2001).
Ma tale differenziazione è stata sempre riaffermata a fini
ordinamentali, funzionali e retributivi, in quanto la pubblica
amministrazione «conserva pur sempre - anche in presenza di un
rapporto di lavoro ormai contrattualizzato - una connotazione
peculiare», essendo tenuta «al rispetto dei principi costituzionali
di legalità, imparzialità e buon andamento cui è estranea ogni
logica speculativa» (sentenza n. 82 del 2003).
La specificità del «lavoro pubblico - ha affermato ancora la
Corte - per il quale rileva l'art. 97 Cost.» (sentenza n. 367 del
2006) legittima differenziazioni di trattamento rispetto al lavoro
privato, come quelle relative alla «peculiarità del contratto
collettivo nel pubblico impiego» che è «efficace erga omnes» ed è
«funzionale all'interesse pubblico di cui all'art. 97 Cost.»,
inderogabile sia in peius che in melius, con ciò determinandosi
«l'impossibilità di ritenere a priori irrazionali le peculiarita'»
della diversa disciplina (sentenza n. 199 del 2003).
Tuttavia, se è pur vero che non è possibile effettuare una
comparazione tra la categoria dei lavoratori che prestano la loro
attività nelle pubbliche amministrazioni e quella dei dipendenti dai
datori di lavoro privati, non sussistendo quella omogeneità di
situazioni normative che renderebbe ingiustificata la diversa
regolamentazione adottata, ciò rileva per le diverse dinamiche
retributive del settore privato e di quello pubblico (Corte cost.,
1605-2008, n. 146). Per quest'ultimo, poi, vige la finalità di
razionalizzare il costo del personale, contenendone la spesa
complessiva, diretta e indiretta, entro i vincoli di finanza pubblica
(ex art. 2, comma 1, della legge 23 ottobre 1992, n. 421 «Delega al
Governo per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in
materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza
territoriale», ed ex art. 1, comma 1, lettera b), del decreto
legislativo n. 165 del 2001).
Nel caso di specie, però, non si tratta di misure inerenti una
diversa disciplina dei trattamenti stipendiali del solo pubblico
impiego, attraverso congelamento, raffreddamento o rideterminazione
in pejus dei livelli stipendiali, ma di un prelievo fiscale su
redditi che, al pari di tutti gli altri redditi da lavoro, dipendente
od autonomo, trovano nel generale valore costituzionale del lavoro la
loro unica causa e titolo di legittimazione.
Il peso fiscale in contestazione, dunque, viene imposto non a
tutti i lavoratori contribuenti, ma esclusivamente a quelli pubblici,
nonostante unica ed omogenea sia, sul piano causale ed eziologico, la
fonte del prelievo.
A ciò si aggiunga che il prelievo aggiuntivo forzoso in
questione neppure appare essere conformato alla capacità
contributiva di ciascuno, poichè non distingue tra dipendenti il cui
reddito è costituito dal solo stipendio e dipendenti che
percepiscono redditi diversi ma comunque, direttamente o
indirettamente, connessi alla funzione svolta: ci si riferisce,
all'evidenza, agli incarichi c.d. extraistituzionali ed
extragiudiziari, come compensi per arbitrati, consulenze, incarichi
di studio e di insegnamento, etc.
Il prelievo, infatti, è uguale per entrambe le sub categorie
lavorative, quando siano superate le due soglie di 90.000 e 150.000
euro.
Ora, è evidente che i percettori di compensi per incarichi
conferiti ab externo non risentiranno, o risentiranno assai meno, del
sacrificio loro imposto, in quanto tali compensi sfuggono al prelievo
forzoso ed, anzi, essi saranno invogliati - in spregio ai
fondamentali canoni di buon andamento (art. 97) e di indipendenza
(artt. 101, comma 2, e 104) ad incrementare ancor più la loro
attività extraistituzionale per compensare, in tal modo, la perdita
derivante dalla decurtazioni stipendiali.
Ma tutto ciò non potrà non avere una ricaduta negativa sul
servizio da essi prestato a favore dell'amministrazione, se le loro
energie lavorative saranno deviate in tal modo verso l'esterno, con
ulteriore pregiudizio, ripetesi, del principio di buon andamento
fissato dall'art. 97 Cost.
6. Il collegio è ben consapevole del grave momento che stanno
attraversando la finanza e l'economia italiana, in un quadro
drammatico di difficoltà e recessione che ha colpito l'intera Europa
ed intende attribuire, pertanto, il giusto peso al principio
solidaristico di cui all'art. 2, purchè esso, tuttavia, sia
armoniosamente ed equamente coordinato con i principi di eguaglianza,
parità di trattamento e capacità contributiva (artt. 3 e 53 Cost.).
Ove ciò non sia ed il sistema delle entrate e delle spese continui
ad avvitarsi intorno a storture, sperequazioni o percorsi
demagogicamente agevoli, come quello di colpire i «soliti noti» ed i
soliti «parassiti», dalla gravissima crisi del Paese non si uscirà
nè ora nè mai.
Invero, rispettosi del principio solidaristico, gli stessi
ricorrenti affermano testualmente e responsabilmente di non
pretendere alcun trattamento di favore e di non intendere affatto
sottrarsi al dovere di contribuire al risanamento della finanza
pubblica che tutti i cittadini sono (rectius: dovrebbero essere)
chiamati a dare, in un momento di gravissima difficoltà per
l'economia nazionale e per i conti dello Stato.
Non si nega neppure, poi, che la scelta di cui si tratta
appartenga alla sfera di discrezionalità del legislatore,
discrezionalità che la Corte costituzionale gli ha già riconosciuto
anche in tema di trattamento economico dei magistrati: si veda, sul
punto, il capo 3 della sentenza 6 maggio 1985, n. 133, ove si dice
che «Nell'interpretare l'art. 47 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 748 del 1972, il Consiglio di Stato ha giustamente
messo in rilievo, al contrario, l'indiscutibile discrezionalità
della quale il legislatore dispone, indipendentemente dalle soluzioni
adottate in precedenza, nel regolare il trattamento economico dei
dipendenti pubblici in genere, magistrati compresi».
Tale discrezionalità, tuttavia, sarebbe dovuta essere esercitata
entro i citati limiti, fissati dagli artt. 3 e 53 Cost. in punto di
uguaglianza, ragionevolezza, equità, proporzionalità e rispetto del
principio di capacità contributiva.
Il collegio neppure ignora che analoga questione è già stata
posta, negli stessi termini, con riferimento ad altra nota e storica
«manovra di bilancio» del nostro Paese, approntata nel 1992 con il
decreto-legge n. 384 di quell'anno per far fronte ad un'altra
situazione emergenziale altrettanto grave quanto la attuale. Tale
questione era stata dichiarata manifestamente infondata dalla Corte
costituzionale con l'ordinanza 14 luglio 1999, n. 299, nel rilievo
che «questa Corte ha già affermato che il decreto-legge n. 384 del
1992 è stato emanato in un momento assai delicato per la vita
economico-finanziaria del Paese, caratterizzato dalla necessità di
recuperare l'equilibrio di bilancio ... che per esigenze così
stringenti il legislatore ha imposto a tutti sacrifici anche onerosi
(sentenza n. 245 del 1997) e che norme di tale natura possono
ritenersi non lesive del principio di cui all'art. 3 della
Costituzione (sotto il duplice aspetto della non contrarietà sia al
principio di uguaglianza sostanziale, sia a quello della non
irragionevolezza)». Tutto ciò - ha tuttavia precisato la stessa
Corte - «a condizione che i suddetti sacrifici siano eccezionali,
transeunti, non arbitrari e consentanei allo scopo prefisso».
Sennonchè, in quel frangente il sacrificio imposto dal
decreto-legge n. 384 del 1992 fu limitato ad un solo anno nè fu
«irrazionalmente ripartito fra categorie diverse di cittadini,
giacchè la manovra di contenimento della spesa pubblica compiuta col
decreto-legge più volte richiamato non ha inciso soltanto sulla
condizione e sul patrimonio dei pubblici impiegati, ma anche su
quello di altre categorie di lavoratori», come affermò testualmente
la Corte.
Nel caso all'esame, invece, la situazione è ben diversa rispetto
al precedente innanzi ricordato, risultando stavolta violati i
parametri costituzionali (artt. 3, 36 e 53 della Costituzione) sotto
il profilo della disparità di trattamento e della sproporzione ed
irrazionalità della misura, non essendo state colpite le altre
categorie di lavoratori, pur se percettori di elevate retribuzioni, e
tanto meno i contribuenti in generale titolari degli stessi redditi.
7. Nè a sostenere la legittimità della norma potrebbe invocarsi
la sua straordinarietà.
Il sacrificio imposto ai pubblici dipendenti, infatti, è sì
temporaneo, ma per una durata estesa a ben tre anni: una siffatta
durata sembra collidere con i principi di proporzionalità e
ragionevolezza enunciati implicitamente nell'art. 3 Cost., in quanto
non vi è coincidenza certa tra la durata del sacrificio e quella
della contingenza della crisi economica e finanziaria che ha colpito
l'Italia, la quale ben potrebbe - come pure ripetutamente affermato
da esponenti del mondo politico ed economico - cessare o attenuarsi o
comunque non richiedere più sacrifici di tale straordinaria
incisività, prima che sia decorso il triennio, o richiederne di
diversi, vista la rapidità con cui si evolve la situazione
economico-finanziaria in un contesto ormai globalizzato.
La lunga durata della misura, pur straordinaria, potrebbe poi far
sospettarne la natura virtualmente strutturale, intesa cioè a
ridimensionare stabilmente gli assetti stipendiali dei pubblici
dipendenti "ricchi", la quale allora si innesterebbe nel filone di
altri interventi limitativi, parimenti virtualmente "temporanei", ma
in realtà destinati a durare nel tempo, e rappresenterebbe il
coronamento di una politica retributiva stabilmente ed
immotivatamente restrittiva verso il settore del pubblico impiego, ed
allora i profili di incostituzionalità risulterebbero ancor più
marcati.
Tale sospetto è alimentato dalla disposizione introdotta dal
comma 7 dell'art. 16 del D.L. 6 luglio 2011, n. 98, convertito nella
legge 15 luglio 2011, n. 111. Questa norma ha, testualmente, previsto
che: "qualora, per qualsiasi ragione, inclusa l'emanazione di
provvedimenti giurisdizionali diversi dalle decisioni della Corte
costituzionale, non siano conseguiti gli effetti finanziari utili
conseguenti, per ciascuno degli stessi anni 2011-2013, alle
disposizioni di cui ai commi 2 e 22 dell'art. 9 del decreto-legge 31
maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30
luglio 2010, n. 122, i medesimi effetti finanziari sono recuperati,
con misure di carattere generale, nell'anno immediatamente successivo
nei riguardi delle stesse categorie di personale cui si applicano le
predette disposizioni".
La riportata normativa dimostra un'impostazione precostituita,
discriminatoria ed ingiustificatamente vessatoria del Potere
esecutivo, in particolare nei confronti del personale della
magistratura, posto che espressamente e solamente ad esso si rivolge
l'ultimo intervento normativo sopra ricordato citando, in aggiunta al
comma 2, il comma 22 dell'art. 9 del D.L. n. 78.
8. Circa il carattere straordinario e temporaneo del prelievo, va
altresì considerato che la norma anticipa la manovra da 20 miliardi
di curo, attuata dal Governo alla fine del 2011 allo scopo di
consolidare le finanze dello Stato e di raggiungere il pareggio di
bilancio, dando così il via ad una progressiva riduzione del debito
pubblico.
Lo scenario a tutt'oggi è, peraltro, assai variabile ed incerto.
I costi dell'indebitamento italiano nelle aste del debito sovrano
vedono tuttora valori altalenanti dello "spread" (il differenziale di
rendimento fra titoli di stato italiani e tedeschi), seppure
tendenzialmente in riduzione rispetto alle soglie allarmanti
raggiunte alla fine del 2011 (il che faceva temere difficoltà nel
collocamento dei titoli di debito pubblico sul mercato finanziario
col grave rischio del mancato rifinanziamento del medesimo debito).
Sul fronte dell'economia reale, la situazione sembra mantenersi
negativa, caratterizzata da stagnazione o recessione, aumento della
disoccupazione, calo dei consumi, riduzione del credito erogato dalle
banche.
I più avveduti economisti osservano che un miglioramento della
situazione finanziaria verrà ottenuto se la manovra del Governo non
avrà effetti recessivi.
In questo contesto, appaiono indispensabili (ed il Governo vi si
sta accingendo) idonee politiche di rigore nella spesa pubblica, a
carattere strutturale e non temporaneo od occasionale (e la norma
all'esame non si configura certamente come tale, trattandosi invece
di una misura-tampone di prelievo tributario) cui si dovrebbero
accompagnare azioni di investimento che inneschino una ripresa
dell'economia.
Perciò, in una tale situazione dai contorni "liquidi", il
sacrificio per la lunga e fissa durata triennale, imposto ai pubblici
dipendenti più retribuiti, manifesta tutto il suo carattere,
oltrechè discriminatorio, anche irrazionale.
Invece, una norma flessibile che avesse previsto verifiche
successive, a termini più ridotti, della perdurante necessità della
riduzione stipendiale avrebbe potuto superare - ad avviso del
Collegio - i sospetti di incostituzionalità che gravano, invece,
sulla rigida norma all'esame.
Sarebbe, cioè, meno sospettabile di irragionevolezza una norma
che, pur prevedendo determinati sacrifici a carico dei dipendenti
pubblici percettori di retribuzioni più elevate (ma comunque tali
sacrifici dovrebbero essere richiesti anche ad altri: lavoratori
privati ed autonomi, contribuenti in generale) preveda un sistema di
controllo della propria efficacia ed un sistema di progressiva
verifica della perdurante necessità della misura: ciò che sarebbe
certamente possibile in sede di legge finanziaria annuale.
Sicchè, quand'anche una decurtazione del trattamento economico
dei magistrati dovesse essere eccezionalmente prevista in relazione a
peculiari situazioni di emergenza, come quelle concernenti la finanza
pubblica, sarebbe allora doveroso che essa fosse massimamente
contenuta nel tempo.
9. In stretta connessione con tale aspetto, va ulteriormente
rilevato che l'art. 36 della Costituzione, garantendo al lavoratore
una retribuzione proporzionata non vincola il legislatore a non
riformare in pejus il suo trattamento ma presuppone che tali
modifiche non devono trasmodare in disposizioni irrazionali che
incidano arbitrariamente su situazioni consolidate (cfr.: Corte
costituzionale, 20 luglio 1999, n. 330).
Ora, una categoria non contrattualizzata, come quella dei
magistrati, fa affidamento su un trattamento economico certo,
l'adeguatezza e la proporzionalità del quale si correlano a
specifiche funzioni di rilievo costituzionale, delle quali il
legislatore ha tenuto conto nel delineare i corrispondenti meccanismi
retributivi, tendenti ad indurre nei magistrati disinteresse per le
rivendicazioni economiche, serenità ed indipendenza dall'Esecutivo
sotto tale aspetto.
È opportuno osservare, al riguardo, che a seguito della
risalente disciplina introdotta dalla legge n. 27 del 1981 la
determinazione degli stipendi spettanti ai magistrati è sottratta a
qualsiasi genere di contrattazione, essendo essa assoggettata ad un
"sistema automatico", regolato direttamente dalla legge: ciò al
fine, ripetutamente rilevato dalla giurisprudenza costituzionale ed
amministrativa, "di attuare il precetto costituzionale
dell'indipendenza e di evitare che essi (i magistrati, n. d.r.) siano
soggetti a periodiche rivendicazioni nei confronti di altri poteri",
nonchè quello di "assicurare la completa autonomia ed indipendenza
dei giudici dall'Esecutivo" (cfr., Corte costituzionale, 27 luglio
1995, n. 409; id., 10 febbraio 1993, n. 42; C.d.S., sez. IV,
20.3.2006, n. 1472) .
Oltretutto, il sistema normativo vigente ha stabilito che la
retribuzione dei magistrati non presenti alcun elemento accessorio (a
differenza, per esempio, della dirigenza pubblica) ma che sia
composta da sole tre voci: stipendio, indennità integrativa speciale
e c.d. indennità giudiziaria. Il sistema è stato così delineato in
piana e riconosciuta attuazione dei valori costituzionali di
autonomia e di indipendenza della magistratura da ogni altro potere
dello Stato, sanciti in via generale dagli artt. 101, comma 2 ("i
giudici sono soggetti soltanto alla legge"), 104, comma 1 ("la
magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni
altro potere"), e 108 ("le norme sull'ordinamento giudiziario e su
ogni magistratura sono stabilite con legge") della Costituzione.
Di conseguenza, anche il trattamento economico dei magistrati,
ossia la traduzione in corrispettivo materiale della valutazione del
servizio da essi prestato, non è nella libera disponibilità del
Potere legislativo o del Potere esecutivo.
In altri termini, dal sistema ordinamentale sopra rappresentato
risulta che il trattamento economico dei magistrati è assistito da
"certezza" e da "continuita'" e che non può essere soggetto a
irrazionali, sbilanciate e sperequative decurtazioni, le quali, in
quanto tali, si presentano comunque diatoniche alla luce delle
garanzie di indipendenza e di autonomia dell'ordine giudiziario.
Non può, infatti, essere disconosciuto che la retribuzione dei
magistrati, stabilita con legge formale ed aggiornata, solo di
riflesso e per relationem ad altre dinamiche retributive già
maturatesi, con meccanismo automatico, è rappresentata da un importo
fisso e invariabile correlato non solo alla generica quantità e
qualità delle funzioni ed incarichi singolarmente svolti ma anche al
ruolo istituzionale e costituzionale cui essi sono preordinati.
In definitiva, l'art 36 Cost. assume, per la magistratura, una
valenza particolare, per la quale l'adeguatezza e la proporzionalità
sono riferite a specifiche funzioni e a correlate qualifiche di
rilievo costituzionale, delle quali il legislatore ha tenuto conto
nel delineare i corrispondenti meccanismi retributivi: così che,
incidendo su di essi, si vanno a colpire, nel loro assetto
complessivo, quelle funzioni. Invero, anche codesta Corte ha avuto
occasione di esprimersi in tal senso, affermando che "una
diminuzione, per qualsiasi causa, del trattamento retributivo rompe
la proporzionalità e infrange quindi la norma costituzionale" (cfr.,
sentenza 5.2.1975, n. 24).
10. La norma all'esame finisce per violare anche i precetti
desumibili dall'art. 97, comma 1, della Costituzione, poichè la
manovra in questione si riflette sul buon andamento "degli uffici a
qualsiasi potere appartenenti" (cfr.: Corte costituzionale
19.12.1973, n. 177): quindi a quelli dell'Amministrazione della
giustizia.
È notorio che l'espressione "buon andamento" attiene
all'elemento "oggettivo" dell'ufficio e riassume un principio
generale e strumentale al raggiungimento delle finalità
istituzionali assegnate allo stesso ufficio.
In tal senso, il gravoso prelievo in esame ha contribuito,
anzitutto, a determinare un massiccio esodo di personale dalla
magistratura, così provocando una repentina perdita non solo di un
ragguardevole numero dei giudici ma, fondamentalmente, di un prezioso
bagaglio di conoscenze e di esperienze.
L'impoverimento dei ruoli organici della magistratura per effetto
del predetto esodo ha prodotto un incontestabile aggravio di lavoro
sui giudici rimasti perchè su di essi si è trasferito il carico di
lavoro già gravante sui colleghi andati in pensione.
D'altro lato, non va neppure dimenticato che il buon andamento si
traduce anche nella stabilità, nella certezza e nell'efficiente uso
delle risorse a cui poter attingere sia collettivamente che
personalmente nello svolgimento della quotidiana attività. Da questo
verso, il concetto di buon andamento emerge come "regola di
svolgimento della funzione" il cui rispetto è assicurato da tutti
gli strumenti di garanzia assicurati dalla complessiva organizzazione
dell'Amministrazione della giustizia, fra i quali rientrano,
certamente, anche le condizioni di serenità e di stabilità delle
proprie condizioni economiche.
11. Ad avviso del Collegio risulta non manifestamente infondato
anche l'ulteriore profilo di incostituzionalità con cui i ricorrenti
deducono che il carattere discriminatorio della misura in esame, a
poco più di un anno di distanza dall'emanazione del d. l. n. 78 del
2010, è emerso "per tabulas" allorchè il Governo ha deciso con il
decreto-legge n. 138/2011 di abrogare l'art. 9, comma 2, qui
all'esame e di sostituirlo con il c.d. "contributo di solidarieta'",
ovvero con un prelievo fiscale straordinario applicabile a tutti i
redditi, da lavoro dipendente o da lavoro autonomo, ed a tutti i
lavoratori, dipendenti pubblici, privati ed autonomi.
L'art. 2, comma 1, del citato decreto-legge n. 138 del 13 agosto
2011, infatti, nella sua versione originaria stabiliva che "in
considerazione della eccezionalità della situazione economica
internazionale e tenuto conto delle esigenze prioritarie di
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede
europea, a decorrere dal 2011 e fino al 2013, in deroga all'art. 3
della legge 27 luglio 2000, n. 212, sul reddito complessivo di cui
all'art. 8 del testo unico delle imposte sui redditi approvato con
decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917, e
successive modificazioni, di importo superiore a 90.000 curo lordi
annui, è dovuto un contributo di solidarietà del 5 per cento sulla
parte eccedente il predetto importo fino a 150.000 euro, nonchè del
10 per cento sulla parte eccedente 150.000 euro. contributo di
solidarietà è deducibile dal reddito complessivo, ai sensi
dell'art. 10 del citato testo unico n. 917 del 1986".
Il medesimo comma 1 prevedeva, poi, l'abrogazione delle
"disposizioni di cui all'art. 9, comma 2, del decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78 ...".
Il successivo comma 2 demandava infine ad un decreto del Ministro
dell'Economia e delle Finanze, da emanare entro il 30 settembre 2011,
il compito di determinare le "modalità di attuazione" delle
disposizioni di cui sopra, "garantendo l'assenza di oneri per il
bilancio dello Stato e assicurando il coordinamento tra le
disposizioni di cui al comma 1 e quelle contenute nei soppressi
articoli 9, comma
2, del decreto-legge n. 78 del 2010, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010, e 18, comma 22-bis, del
decreto-legge a 98 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 111 del 2011".
L'abolizione della decurtazione prevista, per i soli dipendenti
pubblici, dall'art. 9, comma 2, del d. 1. n. 78 del 2010, e la sua
sostituzione con il "contributo di solidarieta'" incidente, nella
medesima misura, su tutti i redditi avrebbe consentito di rimuovere
l'evidente disparità di trattamento avvertita dal medesimo
esecutivo, che aveva deciso l'eliminazione del prelievo originario.
Sennonchè, nell'iter di conversione del d. 1. n. 138 del 2011,
su emendamento addirittura del medesimo Governo, la formulazione
originaria dell'art. 2, comma 1, è stata soppressa: le decurtazioni
stipendiali previste dall'art. 9, comma 2, del d. 1. n. 78 del 2010
sono state reintrodotte.
Il testo dell'art. 2, quale risultante dalle modifiche proposte
dal governo ed approvate in sede di conversione, prevede infatti ora,
al comma 1, che "le disposizioni di cui agli articoli 9, comma 2, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni,
dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e 18, comma 22-bis, del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni,
dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, continuano ad applicarsi nei
termini ivi previsti rispettivamente dal 1° gennaio 2011 al 31
dicembre 2013 e dal 1° agosto 2011 al 31 dicembre 2014''.
Il successivo comma 2, sempre "in considerazione della
eccezionalità della situazione economica internazionale e tenuto
conto delle esigenze prioritarie di raggiungimento degli obiettivi di
finanza pubblica concordati in sede europea", stabilisce poi che "a
decorrere dal 10 gennaio 2011 e fino al 31 dicembre 2013 sul reddito
complessivo di cui all'art. 8 del testo unico delle imposte sui
redditi di cui al decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre
1986, n. 917, e successive modificazioni, di importo superiore a
300.000 euro lordi annui, è dovuto un contributo di solidarietà del
3 per cento sulla parte eccedente il predetto importo".
Dunque, il "contributo di solidarieta'", che nelle formulazioni
originarie avrebbe dovuto assorbire le decurtazioni di cui all'art.
9, comma 2, ripristinando la parità di trattamento tra dipendenti
pubblici, dipendenti privati e lavoratori autonomi, in sede di
conversione si è trasformato in un prelievo fiscale incidente in
misura decisamente minore (il 3%) e solo in presenza di redditi di
gran lunga superiori (oltre i 300.000 euro).
La discriminazione tra dipendenti pubblici ed altre categorie di
Contribuenti permane dunque in tutta la sua evidenza, anzi risulta
accentuata dal nuovo "contributo di solidarieta'" che conferma la
natura di prelievo tributario sui più elevati redditi di lavoro
pubblico dipendente della norma in questione. Invero, l'art. 2, comma
2, secondo e terzo periodo, del D.L. 138/2011 recita: "Ai fini della
verifica del superamento del limite di 300.000 euro rilevano anche il
reddito di lavoro dipendente di cui all'art. 9, comma 2, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni,
dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, al lordo della riduzione ivi
prevista, e i trattamenti pensionistici di cui all'art. 18, comma
22-bis, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con
modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, al lordo del
contributo di perequazione ivi previsto. Il contributo di
solidarietà non si applica sui redditi di cui all'art. 9, comma 2,
del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con
modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e di cui all'art.
18, comma 22-bis, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito,
con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111".
Il collegamento tra le due norme rivela, in tutta la sua evidenza
discriminatrice, la progressività in senso contrario che è stata in
tal modo raggiunta, in violazione dell'art. 53 Cost. nonchè del
principio di uguaglianza ex art. 3 Cost..
Invero, se si assume quale tertium comparationis la situazione
dei percettori di redditi complessivi superiori alla soglia dei
300.000 euro, esposti al solo prelievo del 3%, emerge in tutto il suo
evidente carattere discriminatorio l'iniquità della norma che reca
il prelievo del 5% e del 10% sulle retribuzioni dei pubblici
dipendenti quando siano rispettivamente superate le soglie (assai
inferiori) di 90.000 e 150.000 curo, non essendovi alcuna plausibile
ragione per cui i redditi di lavoro dipendente del comparto del
pubblico impiego debbano scontare un trattamento fiscale deteriore.
Si consideri, inoltre, che il Ministro dell'Economia,
intervenendo alla seduta della V Commissione permanente del Senato
del 1 settembre 2011 per illustrare l'emendamento del Governo volto
alla soppressione del c.d. "contributo di solidarieta'", sosteneva
che "la prevista soppressione della disposizione del decreto-legge"
sarebbe stata compensata dalla "introduzione di ulteriori misure,
rispetto a quelle già adottate, di contrasto all'evasione fiscale"
(in particolare, la "partecipazione dei Comuni all'attività di
accertamento tributario", nonchè alcune modifiche in materia di
dichiarazioni dei redditi, di sanzioni e di prescrizione dei reati
tributari), e affermava che, "nel complesso, le previsioni di gettito
derivanti dalle nuove misure di contrasto all'evasione fiscale sono
equivalenti a quelle relative al soppresso contributo di
solidarieta'".
Si tratta, come appare evidente, di una giustificazione che non
ha alcuna base di credibilità ed effettività, essendo apodittico il
criterio di imputare a misure future di esito incerto, come quelle
della lotta all'evasione, variazioni in aumento del gettito, senza
tener conto dell'evoluzione della congiuntura economica. Il maggior
gettito tributario atteso dalle nuove misure di contrasto
all'evasione non può essere quantificato, nè può essere
pronosticato il reale effetto dei relativi provvedimenti senza
conoscere, in ogni caso, il reale impatto degli interventi e senza
considerazione dei dati macroeconomici.
La non verisimiglianza del criterio aggiuntivo dei proventi della
lotta all'evasione si coglie, d'altronde, nella stessa scelta di
esonerare i redditi del settore privato dallo stesso prelievo forzoso
di quello pubblico, nell'implicita consapevolezza che il primo non
avrebbe potuto dare un gettito con gli stessi caratteri di certezza,
attesa la notoria disponibilità all'evasione del settore produttivo
privato.
12. Per le ragioni che precedono, il Collegio sospetta di
incostituzionalità la norma recata dall'art. 9, comma 2, del
decreto-legge n. 78 del 2010, come conv. in legge n. 122 del 2010.
Perciò, in applicazione dell'art. 23 della l. cost. n. 87/1953,
riservata ogni altra decisione all'esito del giudizio innanzi alla
Corte costituzionale, il Collegio solleva l'incidente di
costituzionalità dell'art. 9, comma 2, del decreto-legge a 78/2010
con riferimento agli artt. 2, 3, 36, 53, 97, 101, 104 e 108 Cost. per
le ragioni che precedono, con rimessione degli atti alla Corte
costituzionale.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento
(Sezione Unica) dichiara rilevante per la decisione del ricorso e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 9, comma 2, del d. 1. n. 78 del 2010, convertito in legge
n. 122 del 2010 per violazione degli artt. 2, 3, 36, 53, 97, 101, 104
e 108 Cost.
Sospende il giudizio in corso.
Ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
Segreteria del Tribunale amministrativo, a tutte le parti in causa ed
al Presidente del Consiglio dei ministri e che sia comunicata al
Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera
dei deputati.
Dispone la immediata trasmissione degli atti, a cura della stessa
Segreteria, alla Corte costituzionale.
Così deciso in Trento nella camera di consiglio del giorno 19
aprile 2012 con l'intervento dei magistrati.

Il Presidente: Pozzi


L'estensore: Stevanato