1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 34 del 29-8-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 44 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 17 luglio 2018
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 17 luglio 2018 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Impiego pubblico - Norme della Regione Siciliana - Legge di stabilita' regionale - Disposizioni in materia di personale delle societa' partecipate dalla Regione - Disposizioni a tutela dei soggetti appartenenti al bacino «Emergenza Palermo ex PIP». Energia - Norme della Regione Siciliana - Legge di stabilita' regionale - Sospensione, fino a centoventi giorni dall'entrata in vigore della legge regionale n. 8 del 2018, del rilascio delle autorizzazioni per la realizzazione di impianti di produzione di energia elettrica da fonte eolica o fotovoltaica. Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Norme della Regione Siciliana - Legge di stabilita' regionale - Concessioni demaniali marittime - Previsione di una durata per un periodo non superiore a cinquanta anni. Impiego pubblico - Norme della Regione Siciliana - Legge di stabilita' regionale - Disposizioni relative al personale regionale e degli enti - Collocamento anticipato in quiescenza - Modalita' e tempi per la corresponsione del trattamento di fine servizio o di fine rapporto - Trattamento economico dei dipendenti assunti con concorso per dirigente tecnico nei ruoli dell'Assessorato regionale dei beni culturali e dell'identita' siciliana di cui al decreto assessoriale del 29 marzo 2000. Sanita' pubblica - Norme della Regione Siciliana - Legge di stabilita' regionale - Rimborso degli oneri inerenti alle prestazioni sanitarie ai fini del conseguimento della certificazione di idoneita' alla mansione antincendio di volontario della protezione civile. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Siciliana - Legge di stabilita' regionale - Autorizzazione all'iscrizione in bilancio di una somma per la maggiore spesa sanitaria, prevista dall'art. 1, comma 830, della legge n. 296 del 2006, destinata al corrispondente accantonamento o, in subordine, al ripianamento del debito pubblico regionale - Previsione, per gli esercizi finanziari 2019-2020, in relazione all'accertamento dell'entrata di somme derivanti dall'attuazione dell'art. 1, comma 832, della legge n. 296 del 2006, di uno specifico accantonamento in apposito fondo. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Siciliana - Legge di stabilita' regionale - Autorizzazione all'accertamento in bilancio di contributi pubblici in relazione ai finanziamenti di cui alla legge regionale n. 79 del 1975 e di cui alla legge regionale n. 15 del 1986. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Siciliana - Legge di stabilita' regionale - Oneri derivanti dalle disposizioni sul trattamento integrativo del personale in quiescenza dell'Ente Acquedotti Siciliani in liquidazione. Impiego pubblico - Norme della Regione Siciliana - Legge di stabilita' regionale - Definizione della dotazione organica del personale dell'Amministrazione regionale - Inclusione del personale addetto alla catalogazione dei beni culturali. Energia - Norme della Regione Siciliana - Legge di stabilita' regionale - Disposizioni in materia di idrocarburi liquidi e gassosi - Esclusione dall'applicazione, nella Regione, dell'art. 46-bis del decreto-legge n. 159 del 2007 recante disposizioni in materia di concorrenza e qualita' dei servizi essenziali nel settore della distribuzione del gas. Sanita' pubblica - Norme della Regione Siciliana - Legge di stabilita' regionale - Disposizioni in materia di sanita' penitenziaria relative al trasferimento del personale sanitario penitenziario al Servizio sanitario regionale - Proroga dei rapporti - Procedure selettive. Sanita' pubblica - Norme della Regione Siciliana - Legge di stabilita' regionale - Integrazione del budget di singole strutture accreditate che, sulla base di sentenze passate in giudicato, risultino essere state vittime di richieste estorsive. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Siciliana - Legge di stabilita' regionale - Interventi nell'ambito della programmazione regionale unitaria. - Legge della Regione Siciliana 11 maggio 2018, n. 28 [recte: 8 maggio 2018, n. 8] (Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2018. Legge di stabilita' regionale), artt. 4 e 64; 17; 20; 22, commi 3, 4, 14 e 15; 23; 31, commi 4 e 5; 34; 35; 45; 66; 69, comma 2; 75, commi 2, 3 e 4; 82; 99, commi 2, 3, 4, 5, 6, 8, 11, 12, 14, 15, e 25, nonche' commi 7, 9, 10, 13, 16 e 17. (18C00170) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.34 del 29-8-2018)

Ricorso ai sensi dell'art. 127 Cost. del Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, nei cui uffici domicilia in Roma dei Portoghesi, 12;
Contro la Regione Siciliana, in persona del Presidente in carica
per l'impugnazione della legge regionale della Sicilia 8 maggio 2018,
n. 8, pubblicata sul Bollettino ufficiale della Regione Siciliana n.
21 dell'11 maggio 2018, recante «Disposizioni programmatiche e
correttive per l'anno 2018. Legge di stabilità regionale», in
relazione:
agli articoli 4 e 64 (primo motivo di ricorso);
all'art. 17 (secondo motivo di ricorso);
all'art. 20 (terzo motivo di ricorso);
all'art. 22, commi 3, 4, 14 e 15 (quarto motivo di ricorso);
all'art. 23 (quinto motivo di ricorso);
all'art. 31, commi 4 e 5 (sesto motivo di ricorso);
agli articoli 34 e 35 (settimo motivo di ricorso);
all'art. 45 (ottavo motivo di ricorso);
all'art. 66 (nono motivo di ricorso);
all'art. 69, comma 2 (decimo motivo di ricorso);
all'art. 75, commi 2, 3 e 4 (undicesimo motivo di ricorso);
all'art. 82 (dodicesimo motivo di ricorso);
all'art. 99, commi 2, 3, 4, 5, 6, 8, 11, 12, 14, 15 e 25
nonchè commi 7, 9, 10, 13, 16 e 17 (tredicesimo motivo di ricorso).
Nella seduta del 6 luglio 2018, il Consiglio dei ministri ha
deliberato di impugnare la legge regionale della Sicilia n. 8 del
2018, recante «Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno
2018. Legge di stabilità regionale», in relazione agli articoli
indicati in epigrafe.
Il Consiglio dei ministri reputa che le disposizioni contenute in
tali articoli siano illegittime per i seguenti

Motivi

1) In relazione all'art. 117, comma secondo, lettera l), Cost.
violazione della potestà legislativa esclusiva dello Stato nella
materia dell'«ordinamento civile».
L'art. 4 della legge regionale, rubricato («Disposizioni a tutela
del personale delle società partecipate in liquidazione. Dotazione
della società IRFIS Finsicilia Spa»), prevede la deroga alle
disposizioni di cui all'art. 19 del decreto legislativo n. 175 del
2016 (Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica)
per le società partecipate della Regione disciplinate dall'art. 64
della legge regionale n. 21 del 2014. Il citato articolo della norma
statale, al comma 1, stabilisce, come noto, che «(s)alvo quanto
previsto dal presente decreto, ai rapporti di lavoro dei dipendenti
delle società a controllo pubblico si applicano le disposizioni del
capo I, titolo A del libro V del codice civile, dalle leggi sui
rapporti di lavoro subordinato nell'impresa, ivi incluse quelle in
materia di ammortizzatori sociali, secondo quanto previsto dalla
normativa vigente, e dai contratti collettivi». Secondo l'art. 4
della legge regionale questa regola non troverebbe, quindi,
applicazione nel caso delle società partecipate dalla Regione
siciliana individuate dall'art. 64 della legge regionale n. 21 del
2014.
L'art. 64 della legge regionale qui impugnata, intitolato «Tutela
per i soggetti appartenenti al bacino "Emergenza Palermo" (PIP)»,
dispone il transito, con contratto a tempo indeterminato anche
parziale presso la società Resais S.p.a., di soggetti attualmente
utilizzati nelle pubbliche amministrazioni e appartenenti al bacino
di cui all'art. 19 della legge regionale n. 30 del 1997.
L'art. 4 della legge regionale impugnata, in ragione della
descritta deroga che esso introduce, contrasta con l'art. 25, comma
4, del citato decreto legislativo, secondo cui, fino al 30 giugno
2018, le società sottoposte a controllo pubblico non possono
procedere a nuove assunzione a tempo indeterminato se non attingendo
agli elenchi del personale eccedente.
Dopo la predetta data, alle medesime società si applicano gli
articoli 19 e 20 dello stesso decreto, in materia di gestione del
personale e di razionalizzazione periodica delle partecipazioni
pubbliche.
Orbene, prevedendo la disposizione regionale una disciplina
diversa e contrastante con quella nazionale, essa risulta
incompatibile con le previsioni dell'art. 117, comma 2, lettera l)
della Costituzione, che riserva alla competenza esclusiva dello Stato
la materia dell'ordinamento civile (tra cui i rapporti di diritto
privato regolabili dal codice civile e dai contratti collettivi).
Le medesime considerazioni - in punto di contrarietà della
disciplina regionale con quella contenuta nel decreto legislativo n.
175/2016 e, dunque, con le previsioni di cui all'art. 117, comma 2,
lettera l) della Costituzione - valgono per l'art. 64 della legge
regionale in esame, il quale, come si è appena visto, dispone il
transito, con contratto a tempo indeterminato, alla società Resais
S.p.A. di soggetti attualmente utilizzati nelle pubbliche
amministrazioni e appartenenti al bacino «Emergenza Palermo ex PIP»
di cui all'art. 19 della legge regionale n. 30 del 1997.
2) Violazione dell'art. 41 Cost. In relazione all'art. 117, comma
terzo, Cost. violazione di principi fondamentali nella materia, di
legislazione concorrente, della «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia».
L'art. 17, intitolato «Sospensione autorizzazioni impianti eolici
e fotovoltaici» introduce la sospensione del termine per il rilascio
delle autorizzazioni per gli impianti eolici e fotovoltaici,
stabilendo che «(a)l fine di verificare, attraverso un adeguato
strumento di pianificazione del territorio regionale, gli effetti sul
paesaggio e sull'ambiente correlati alla realizzazione di impianti di
produzione di energia elettrica da fonte eolica o fotovoltaica, a
prescindere dalle aree già individuate con decreti del Presidente
della Regione, anche con riferimento alle norme comunitarie, fatta
salva la compiuta istruttoria delle istanze pervenute, è sospeso il
rilascio delle relative autorizzazioni, fino a centoventi giorni
dalla data di entrata in vigore della presente legge».
La disposizione contrasta con l'art. 41 della Cost., limitando
irragionevolmente la libertà di iniziativa economica ambientale,
oltre che con la disciplina di principio nazionale (art. 12 del
decreto legislativo n. 387 del 2003) e, dunque, con l'art. 117, comma
3 Cost., che riserva alla legge statale la determinazione dei
principi fondamentali della materia della produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia (materia nella quale la Regione
Siciliana è titolare di competenza legislativa concorrente in forza
dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).
In base ad una prima opzione ermeneutica, la sospensione potrebbe
ritenersi riferita unicamente a nuove istanze autorizzative, ossia in
procinto di essere presentate, e non a quelle per le quali è già in
corso l'istruttoria, che sarebbero fatte salve (anche se tale lettura
potrebbe essere smentita dall'aggettivo «compiuta» riferito
all'istruttoria, che sarebbe quindi salvaguardata solo se compiuta).
Se questa è la corretta lettura della disposizione regionale,
essa viola l'art. 41 Cost., incidendo sulla libertà di iniziativa
economica privata e, segnatamente, sulla libera attività di
produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili. Quest'ultima si
inquadra infatti nella disciplina generale della produzione di
energia elettrica che, secondo principi anche di derivazione
eurounitaria, è appunto attività libera, nel rispetto degli
obblighi di servizio pubblico (art. 1 decreto legislativo n. 79 del
1999 di attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per
il mercato interno dell'energia elettrica). A tale attività si deve,
dunque, accedere in condizioni di uguaglianza, senza discriminazioni
nelle modalità, condizioni e termini per il suo esercizio.
La sospensione fino a centoventi giorni nel rilascio delle
autorizzazioni eccede i limiti entro i quali è possibile restringere
tale libertà, non trovando ragionevole giustificazione nell'utilità
sociale, mentre determina la violazione del termine stabilito dalla
legge statale, se non altro per i procedimenti in cui è stata già
acquisita la VIA ovvero per le istanze già corredate di tale
valutazione ambientale.
In tal senso la legge contrasta con la norma di principio di cui
all'art. 12, comma 4, del decreto legislativo n. 387 del 2003,
ispirata alle regole della semplificazione amministrativa e della
celerità, da applicare in modo uniforme sull'intero territorio
nazionale per garantire la conclusione entro un termine definito del
procedimento autorizzativo. Più precisamente, la legge regionale
impedisce la conclusione del procedimento unico e il rilascio
dell'autorizzazione entro il termine perentorio di novanta giorni
previsto dal citato comma 4 dell'art. 12, riconosciuto pacificamente
dalla Corte come principio fondamentale della materia (v. sentenza n.
364 del 2006, n. 282 del 2009, n. 124 del 2010) e riservato pertanto
alla competenza legislativa statale. È stato, al riguardo, chiarito
dalla Corte che «(p)ur non trascurando la rilevanza che, in relazione
a questi impianti, riveste la tutela dell'ambiente e del paesaggio
(v. la sentenza n. 166 del 2009), si rivela centrale nella disciplina
impugnata il profilo afferente alla gestione delle fonti energetiche
in vista di un efficiente approvvigionamento presso i diversi ambiti
territoriali» (sent. n. 282 del 2009, cit.).
Il contenuto non derogabile delle previsioni contenute nelle
direttive n. 2001/77/CE e n. 2009/28/CE, attuate, rispettivamente,
con il decreto legislativo n. 387 del 2003 e con il decreto
legislativo n. 28/2011 emerge a tutto evidenza, ove si consideri che
il legislatore dell'Unione, nel porre a carico degli Stati membri
l'obiettivo di promuovere il maggior utilizzo delle fonti di energia
rinnovabili, ha a tale scopo indicato i termini entro i quali essi
devono raggiungere determinati risultati.
Peraltro, la salvezza della «compiuta istruttoria delle istanze
pervenute», contenuta nell'art. 17 della legge regionale, si rivela
del tutto incongruente se l'istruttoria, pur non compiuta, ha
riguardato gli aspetti paesaggistici ed ambientali delle iniziative
in questione, atteso che il non meglio identificato «adeguato
strumento di pianificazione del territorio regionale» ha proprio lo
scopo di verificare gli effetti sul paesaggio e sull'ambiente
correlati alla realizzazione di impianti di produzione di energia
elettrica da fonte eolica o fotovoltaica ed è quindi idoneo,
attraverso la prevista sospensione, a condizionare il rilascio delle
relative autorizzazioni ed il contenuto delle stesse.
3) In relazione all'art. 117, comma secondo, lettera e), Cost.
violazione della potestà legislativa esclusiva dello Stato nella
materia della «tutela della concorrenza».
L'art. 20, rubricato «Valorizzazione dei beni del demanio
marittimo regionale», sostituisce il comma 1 dell'art. 41 della legge
regionale 17 marzo 2016, n. 3, con una disposizione del seguente
tenore:
«I beni immobili che insistono sulle aree demaniali marittime
della Regione di cui all'art. 40 che versano prioritariamente in
condizioni di precarietà accertata, individuati con decreto
dell'Assessore regionale per il territorio e per l'ambiente entro
novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge,
possono essere concessi a titolo oneroso con procedure ad evidenza
pubblica, per un periodo non superiore a cinquanta anni, anche con
l'introduzione di nuove destinazioni d'uso finalizzate allo
svolgimento di attività economiche compatibili con gli utilizzi del
demanio marittimo. Lo svolgimento delle attività economiche è
comunque soggetto al rispetto delle disposizioni contenute nel codice
dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42».
La disposizione eccede dalle competenze statutarie della Regione
Siciliana, per la parte in cui indica (in cinquanta anni) il periodo
di durata massima delle concessioni che si stanno disciplinando.
Risulta da consolidata giurisprudenza della Corte (si vedano, per
tutte, le sentenze n. 213 del 2011 e n. 40 del 2017) che «la
disciplina relativa al rilascio delle concessioni sii beni demaniali
marittimi investe diversi ambiti materiali, attribuiti alla
competenza sia statale che regionale» e che «(i)n tale disciplina,
particolare rilevanza, quanto ai criteri e alle modalità di
affidamento delle concessioni assumono i principi della libera
concorrenza e della libertà di stabilimento, previsti dalla
normativa comunitaria e nazionale».
I criteri di affidamento delle concessioni - tra cui elemento
centrale è, evidentemente, quello della durata - investono, dunque,
un ambito materiale che trascende le competenze statutarie della
Regione siciliana, attingendo ad aspetti di tutela della concorrenza
che devono essere regolati in maniera uniforme sul territorio
nazionale, in forza dell'invocato titolo di competenze esclusive
dello Stato.
Non spetta, in altre parole, alla legge regionale determinare
l'elemento della durata nei suoi limiti minimi o massimi, in quanto
la durata minima o massima delle concessioni è aspetto in grado di
incidere sulla concorrenza e sulle condizioni del mercato che solo il
legislatore statale può definire nell'esercizio della propria
competenza legislativa esclusiva in materia di tutela della
concorrenza di cui all'art. 117, secondo comma lettera e) della
Costituzione, che risulta perciò violata dalla disposizione
regionale in esame.
4) In relazione all'art. 117, comma secondo, lettere o) ed l), Cost.
violazione della potestà legislativa esclusiva dello Stato nelle
materie della «previdenza sociale» e dell'«ordinamento civile».
Violazione degli articoli 3 e 81 Cost.
Il comma 3 dell'art. 22 della legge regionale impugnata («Norme
per il personale regionale e degli enti») introduce un'ipotesi di
collocamento anticipato in quiescenza in deroga alla disciplina
statale vigente, disciplinando una materia che è, invece, rimessa
alla competenza legislativa esclusiva statale dall'art. 117, comma
secondo, lettera o) Cost., con conseguente violazione anche del
principio di uguaglianza.
L'estensione della platea di soggetti potenzialmente in grado di
usufruire di un'anticipazione sul collocamento a riposo è inoltre
suscettibile di determinare maggiori oneri previdenziali per anticipo
di trattamento di fine servizio che non risultano in alcuna misura
quantificati nè aventi copertura; ciò con conseguente aggravio
sulla finanza pubblica e violazione dei principi di cui all'art. 81
della Costituzione.
Il comma 4 dell'art. 22 - in base al quale il comma 8 dell'art.
52 della legge regionale n. 9 del 2015 è sostituito da una
disposizione del seguente tenore: «Il trattamento di fine servizio o
di fine rapporto dei dipendenti collocati in quiescenza ai sensi del
presente articolo è corrisposto con le modalità e i tempi previsti
dai commi 484 e 485 dell'art. 1 della legge 27 dicembre 2013, n. 147»
- comporta maggiori oneri previdenziali e maggiori oneri per la
finanza pubblica non quantificati nè coperti, in quanto consente
l'anticipo della liquidazione della buonuscita anche con riferimento
a soggetti già andati in pensione (e in attesa della liquidazione),
in contrasto con l'art. 81, terzo comma, della Costituzione.
I commi 14 e 15 del medesimo art. 22 prevedono quanto segue:
«14. Al fine di equiparare i soggetti in servizio assunti con
concorso per dirigente tecnico nei ruoli dell'Assessorato regionale
dei beni culturali e dell'identità siciliana di cui al decreto
assessoriale del 29 marzo 2000, che oggi hanno un trattamento
economico inferiore, è corrisposto il trattamento economico
corrispondente all'ex VIII livello retributivo di cui alla tabella A
del D.P.Reg. 20 gennaio 1995, n. 11 e successive modifiche ed
integrazioni, corrispondente al livello apicale dell'attuale
categoria D del comparto non dirigenziale della Regione. Le
disposizioni di cui al presente comma si applicano anche al personale
in servizio appartenente alla categoria D, posizione economica D5.
15. Il dipartimento regionale della funzione pubblica e del
personale provvede a riclassificare il personale destinatario delle
disposizioni di cui al comma 14 con decorrenza giuridica ed economica
dalla data di entrata in vigore della presente legge. Ai maggiori
oneri derivanti dall'attuazione delle disposizioni del comma 14,
quantificati in 770 migliaia di euro annui, a decorrere
dall'esercizio finanziario 2018, comprensivi degli oneri sociali a
carico dell'Amministrazione, si provvede a valere della Missione 1,
Programma 10, capitolo 190001».
Tali previsioni contrastano, in modo manifesto, sia con l'art.
45, comma 1, del decreto legislativo n. 165/2001 (secondo cui «il
trattamento economico fondamentale ed accessorio è definito dai
contratti collettivi») sia, più in generale, con il titolo III del
citato decreto n. 165, che obbliga al rispetto della normativa
contrattuale e delle procedure da seguire in sede di contrattazione.
Pertanto i commi 14 e 15 dello stesso art. 22 contrastano con
l'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, che
riserva alla competenza esclusiva dello Stato l'ordinamento civile, e
quindi i rapporti di diritto privato regolati dal codice civile.
5) Violazione del principio di leale collaborazione. In relazione
all'art. 117, comma secondo, lettera m), Cost. violazione della
potestà legislativa esclusiva dello Stato nella materia della
«determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale».
L'art. 23 della legge regionale, intitolato «Rimborso oneri
certificazione di idoneità antincendio», prevede il rimborso alle
Aziende sanitarie provinciali degli oneri inerenti le prestazioni
sanitarie erogate ai fini del conseguimento della certificazione di
idoneità alla mansione antincendio di volontario di protezione
civile, secondo quanto previsto dall'Accordo della Conferenza
Unificata del 25 luglio 2002.
Al riguardo, mette conto evidenziare che il decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 12 gennaio 2017 (c.d. «Nuovi
Lea»), nell'indicare tassativamente gli accertamenti medico-legali
inclusi nei livelli essenziali di assistenza - in attuazione del
titolo di competenza esclusiva statale indicato in rubrica - non
menziona la fattispecie cui si riferisce la disposizione regionale.
La disposizione regionale viola, dunque, l'intesa raggiunta nella
materia dei livelli essenziali di assistenza dalla Conferenza
permanente per i rapporti tra Stato, regioni e province autonome
nella seduta del 7 settembre 2016, propedeutica all'adozione del
menzionato decreto del Presidente del Consiglio dei ministri Lea, e
di conseguenza lede il principio di leale collaborazione di cui agli
articoli 117 e 118 della Costituzione, peraltro in una materia di
competenza esclusiva statale, quale quella della determinazione dei
livelli essenziali di assistenza.
6) In relazione all'art. 117, comma secondo, lettera m), Cost.
violazione della potestà legislativa esclusiva dello Stato nella
materia della «determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale». In relazione all'art.
117, comma terzo, Cost. violazione di principi fondamentali nella
materia, di legislazione concorrente, della «tutela della salute». In
relazione all'art. 117, comma secondo, lettera e), Cost. violazione
della potestà legislativa esclusiva dello Stato nella materia della
«armonizzazione dei bilanci pubblici».
L'art. 31 della legge regionale, rubricato «Rifinanziamento leggi
di spesa. Disposizioni finanziarie» stabilisce, al comma 4, che, «a
seguito delle norme di attuazione di cui all'art. 1, comma 831, della
legge n. 296 del 2006», il Ragioniere generale della Regione è
autorizzato ad iscrivere in bilancio la somma «destinata alla
maggiore spesa prevista dall'art. 1, comma 830, della medesima legge,
di cui al corrispondente accantonamento, o, in subordine, al
ripianamento del debito pubblico regionale».
Al successivo comma 5, tale articolo dispone che per gli esercizi
finanziari 2019 e 2020 - a fronte dell'accertamento dell'entrata
derivante dall'attuazione dell'art. 1, comma 832, della citata legge
n. 296 del 2006 - è disposto uno specifico accantonamento in
apposito fondo, nelle more della conclusione degli accordi finanziari
con lo Stato e della conseguente emanazione delle norme di
attuazione.
Al riguardo, nel premettere la formulazione della norma in esame
che non appare del tutto chiara, si deve evidenziare che la
retrocessione delle accise a favore della Regione in assenza del
contestuale incremento della compartecipazione regionale alla spesa
sanitaria rispetto alla quota del 49,11 per cento prevista a
legislazione vigente, comporta oneri a carico del bilancio dello
Stato privi di copertura finanziaria, in violazione dell'art. 81,
terzo comma, della Costituzione.
Sul punto, il comma 830 della legge n. 296 del 2006, nel disporre
l'incremento della quota di partecipazione della Regione Siciliana
alla spesa sanitaria, prevede di addivenire al completo trasferimento
della spesa sanitaria a carico del bilancio regionale. Il successivo
comma 831 richiama la procedura delle norme di attuazione e il comma
832, al fine di dare attuazione al comma 830 (completo trasferimento
della spesa sanitaria a carico del bilancio regionale), prevede
l'attribuzione alla Regione del gettito dell'accisa sui prodotti
petroliferi in misura corrispondente ai maggiori oneri sanitari a
carico della regione rispetto a quelli già stabiliti dal medesimo
comma 830.
Da una lettura sistematica dei commi da 830 a 832 della citata
legge n. 296 del 2006, rispetto ai quali la sentenza della Corte n.
145 del 2008 non ha rilevata profili di illegittimità
costituzionale, si ricava il principio del progressivo trasferimento
a carico del bilancio regionale della spesa sanitaria, cui è legata
l'attribuzione di una percentuale compresa tra il 20% ed il 50% del
gettito delle accise sui prodotti petroliferi immessi in consumo nel
territorio regionale, solo a compensazione di un ulteriore
incremento, rispetto al 49,11%, della quota di compartecipazione
regionale alla spesa sanitaria.
Ciò posto, la previsione di cui al comma 4, che autorizza ad
iscrivere in bilancio una somma per la maggiore spesa sanitaria da
accantonare o da destinare al ripianamento del debito pubblico
regionale, non tiene conto del fatto che le maggiori risorse -
riferite a una quota ulteriore rispetto al 49,11% della quota di
compartecipazione regionale alla spesa sanitaria prevista a
legislazione vigente - devono garantire la copertura degli ulteriori
oneri sanitari e non possono essere destinati ad altre finalità,
anche in considerazione del fatto che la materia in esame afferisce
ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera m), della Costituzione.
La disposizione si pone, dunque, in contrasto con l'art. 117,
terzo comma, della Costituzione in materia di tutela della salute -
in quanto prevede di destinare somme riconosciute per spesa sanitaria
ad altre finalità - e con l'art. 117, comma secondo, lettera m),
della Costituzione, laddove tale distrazione di somme non consenta di
garantire i livelli essenziali delle prestazioni.
Riguardo al comma 5, si rileva che l'accertamento in entrata di
somme riferite all'attuazione del predetto comma 832 della legge n.
296 del 2006 e l'accantonamento ad esso correlato nelle more degli
accordi con lo Stato viene, dalla legge regionale, previsto in
assenza del suo presupposto giuridico.
Infatti, la retrocessione del gettito dell'accise di cui al comma
832 è simmetrica all'incremento della quota di compartecipazione
regionale alla spesa sanitaria prevista a legislazione vigente. Si
configura, pertanto, il contrasto con l'art. 53 del decreto
legislativo n. 118 del 2011, che testualmente prevede per
l'accertamento «la sussistenza di un idoneo titolo giuridico che dà
luogo all'obbligazione attiva giuridicamente perfezionata» e,
inoltre, dispone che «(n)on possono essere riferite ad un determinato
esercizio finanziario le entrate il cui diritto di credito non venga
a scadenza nello stesso esercizio finanziario».
La disposizione contrasta, altresì, con il principio contabile
applicato concernente la contabilità finanziaria, e,
conseguentemente, con l'art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle Regioni.
7) Violazione dell'art. 81, comma terzo, Cost.
Gli articoli 34 e 35 della legge regionale impugnata prevedono
l'autorizzazione all'accertamento in bilancio di contributi pubblici
pari a 6.600 migliaia di euro in relazione ai finanziamenti di cui
alla legge regionale n. 79 del 1975 e pari a 1.450 migliaia di euro
in relazione ai finanziamenti di cui alla legge regionale n. 15 del
1986.
Considerato che le norme regionali richiamate disciplinano
l'attività edilizia, non si comprende quali nuove o maggiori entrate
deriverebbero dalle disposizioni in questione.
In assenza del presupposto giuridico, non può, dunque, ritenersi
consentito l'accertamento ipotizzato dalla Regione: di qui
l'illegittimità costituzionale di entrambe le disposizioni suddette
per contrasto con l'art. 81, terzo comma, della Costituzione.
8) In relazione all'art. 117, comma terzo, Cost. violazione di
principi fondamentali nella materia di legislazione concorrente, del
«coordinamento della finanza pubblica». Violazione dell'art. 81,
comma terzo, Cost.
L'art. 45 della legge regionale, rubricato «Trattamento
integrativo personale in quiescenza EAS», introduce nuovi benefici
pensionistici con oneri quantificati dalla disposizione medesima,
tuttavia in assenza di elementi - non rinvenibili nella (mancante)
relazione tecnica - che consentano di riscontrare la correttezza di
tale valutazione.
La sostenibilità finanziaria dei citati inquadramenti, avuto
riguardo anche al rispetto delle misure di contenimento della spesa
di personale e dei vincoli assunzionali, non appare pertanto
assicurata dalla legge.
L'inosservanza di tali misure costituisce violazione al principio
fondamentale di coordinamento della finanza pubblica di cui all'art.
117, terzo comma, della Costituzione, cui la Regione Sicilia, pur nel
rispetto della sua autonomia, non può derogare.
Peraltro, in assenza di elementi informativi sufficienti a
definire gli effetti finanziari della disposizione in esame, la
previsione normativa non appare idonea ad assicurare la copertura
finanziaria degli interventi previsti, in violazione dell'art. 81,
terzo comma, della Costituzione.
9) In relazione all'art. 117, comma secondo, lettera l), Cost.
violazione della potestà legislativa esclusiva dello Stato nella
materia dell'«ordinamento civile». In relazione all'art. 117, comma
terzo, Cost. violazione di principi fondamentali nella materia, di
legislazione concorrente, del «coordinamento della finanza pubblica».
L'art. 66 della legge regionale, intitolato «Personale addetto
alla catalogazione dei beni culturali» stabilisce che, entro novanta
giorni dall'entrata in vigore della legge regionale medesima, «si
provvede alla definizione della dotazione organica del personale
dell'amministrazione regionale ricomprendente il personale dei
catalogatori ed esperti, nel rispetto delle disposizioni di cui agli
articoli 6, 6-ter e 35 del decreto legislativo n. 165/2001».
Si tratta di una disposizione che riguarda il personale di cui
all'articolo l della legge regionale n. 24 del 2007, destinatario di
una procedura di stabilizzazione in una società pubblica (Servizi
ausiliari Sicilia SAS s.p.a.), al fine di coprire i posti
dell'amministrazione regionale che sarebbero risultati vacanti a
seguito della definizione della dotazione organica.
L'art. 66, dunque, nel ricomprendere immediatamente il suddetto
personale nella dotazione organica, a prescindere dalla necessità di
coprire posti vacanti, risulta non in linea con la precedente
previsione e, malgrado il formale richiamo al rispetto degli articoli
6, 6-ter e 35 del decreto legislativo n. 165 del 2001, si pone in
contrasto proprio con queste ultime disposizioni.
Infatti, la dotazione organica deve essere definita in base al
piano dei fabbisogni (cfr. art. 6 decreto legislativo n. 165 del
2001) e non può mirare all'assorbimento di personale
aprioristicamente determinato.
La disposizione de qua, pertanto, contrasta sia con l'art. 117,
secondo comma, lettera l), della Costituzione, sia con il comma 3
della medesima disposizione, recando le previsioni di cui al decreto
legislativo n. 165 del 2001 principi fondamentali che costituiscono
per le Regioni a statuto speciale e per le Province autonome di
Trento e di Bolzano, norme fondamentali di riforma economico-sociale
della Repubblica.
10) In relazione all'art. 117, comma secondo, lettera e), Cost.
violazione della potestà legislativa esclusiva dello Stato nella
materia della «tutela della concorrenza».
L'art. 69 della legge regionale, intitolato «Disposizioni in
materia di produzioni di idrocarburi liquidi e gassosi», al comma 2,
stabilisce -attraverso un intervento di novellazione dell'art. 67
della legge regionale n. 2 del 2002 - che «(n)ella Regione non si
applica l'art. 46-bis del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159».
Tale disposizione invade la competenza esclusiva dello Stato in
materia di tutela della concorrenza.
Ai sensi dell'art. 46-bis del decreto-legge 10 ottobre 2007, n.
159, convertito con modificazioni in legge 29 novembre 2007, n. 222,
rubricato «Disposizioni in materia di concorrenza e qualità dei
servizi essenziali nel settore della distribuzione del gas», il
legislatore nazionale ha demandato ai ministri dello sviluppo
economico e per i rapporti con le regioni e per la coesione
territoriale, su proposta dell'Autorità per l'energia elettrica e il
gas e sentita la Conferenza unificata, la determinazione di ambiti
territoriali minimi per lo svolgimento delle gare per l'affidamento
del servizio di distribuzione del gas.
Con lo stesso articolo, inoltre, «al fine di garantire al settore
della distribuzione di gas naturale maggiore concorrenza e livelli
minimi di qualità dei servizi essenziali», si è altresì demandato
ai ministri dello sviluppo economico e per gli affari regionali e le
autonomie locali, sentita la Conferenza unificata e su parere
dell'Autorità per l'energia elettrica e il gas, l'individuazione dei
criteri di gara e di valutazione dell'offerta per l'affidamento del
servizio di distribuzione di gas.
Entrambi i citati decreti interministeriali sono stati adottati e
già sono vigenti sul territorio italiano (si tratta, in particolare,
del decreto ministeriale 19 gennaio 2011 e del decreto ministeriale
12 novembre 2011, n. 226).
La norma regionale stabilisce che, nel territorio della Regione
Siciliana, il citato art. 46-bis non debba trovare applicazione, con
la conseguenza che, nella Regione Siciliana, la gara per
l'affidamento del servizio dovrà essere svolta singolarmente per
ciascun comune e secondo criteri disomogenei rispetto alla normativa
applicata nel resto del territorio italiano.
Con sentenza n. 93 del 2017, la Corte, pronunciandosi appunto su
una legge della Regione Siciliana in materia di servizi pubblici
locali (nella circostanza, il servizio idrico integrato), ha chiarito
che «la disciplina concernente le modalità dell'affidamento della
gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica è
riferibile alla competenza legislativa statale in tema di "tutela
della concorrenza". [ ... ] La deroga introdotta dal legislatore
regionale che comporta un effetto restrittivo sull'assetto
competitivo del mercato di riferimento si pone dunque in contrasto
con l'art. 117, secondo comma, lettera e) Cost.».
I servizi pubblici, tra cui anche la distribuzione del gas
naturale, figurano tra le materie di potestà legislativa regionale
concorrente ai sensi dell'art. 17 dello Statuto di autonomia della
Regione Sicilia (lettera h).
Tuttavia, come la Corte ha ribadito proprio nella sentenza testè
richiamata, «le materie di competenza esclusiva e nel contempo
"trasversali" dello Stato, come la tutela della concorrenza e la
tutela dell'ambiente di cui all'art. 117, secondo comma, lettere e) e
s), Cost., in virtù del loro carattere "finalistico", "possono
influire su altre materie attribuite alla competenza legislativa
concorrente o residuale delle Regioni fino ad incidere sulla
totalità degli ambiti materiali entro i quali si applicano"
(sentenza n. 2 del 2014; nello stesso senso, ex plurimis, sentenze n.
291, n. 150 del 2011, n. 288 del 2010, n. 249 del 2009 e n. 80 del
2006), come appunto accade nel caso della disciplina del servizio
idrico integrato».
Queste considerazioni si attagliano, a tutta evidenza, anche al
servizio pubblico locale della distribuzione del gas, con conseguente
illegittimità della disposizione regionale censurata, poichè in
contrasto con le esigenze di tutela della concorrenza, come declinate
dal legislatore nazionale con l'art. 46-bis del decreto-legge n. 159
del 2007 (convertito in legge n. 222/2007), nel quale sono definite -
con disciplina destinata, appunto, ad applicarsi su tutto il
territorio nazionale - le modalità di svolgimento e i criteri di
partecipazione alla gara per l'affidamento della gestione del
servizio della distribuzione del gas naturale.
11) In relazione all'art. 117, comma terzo, Cost. violazione di
principi fondamentali nella materia, di legislazione concorrente, del
«coordinamento della finanza pubblica». Violazione dell'art. 81 Cost.
L'art. 75, recante «Norme in materia di sanità penitenziaria»,
incorre nei vizi in rubrica nei suoi commi 2, 3 e 4.
Il comma 2 dispone la proroga al 30 giugno 2018 del termine
contenuto nell'art. 3, comma 5, della legge regionale n. 26 del 2016,
originariamente stabilito al 31 dicembre 2017, il quale prevede che
«(i)n attuazione delle disposizioni di cui al decreto legislativo 15
dicembre 2015, n. 222 e nelle more delle procedure di selezione tese
alla stabilizzazione del rapporto di lavoro, le Aziende sanitarie
provinciali sono autorizzate a prorogare sino al 31 dicembre 2017 i
contratti del personale sanitario di cui alla legge 9 ottobre 1970,
n. 740».
La previsione di proroga al 30 giugno 2018, ampliando il limite
temporale di durata dei predetti contratti, così come delineato
dall'art. 3, comma 7, del citato decreto legislativo n. 222 del 2015,
adottato secondo le previsioni del decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 1° aprile 2008 recante «Modalità e criteri
per il trasferimento al Servizio sanitario nazionale delle funzioni
sanitarie, dei rapporti di lavoro, delle risorse finanziarie e delle
attrezzature e beni strumentali in materia di sanità penitenziaria»,
configura una violazione dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione.
Infatti, secondo il citato decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri, i rapporti di lavoro del personale sanitario instaurati
ai sensi della legge n. 740 del 1970 (ossia il personale sanitario
addetto agli istituti di prevenzione e pena non appartenenti ai ruoli
organici dell'Amministrazione penitenziaria) - trasferiti dal
Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria e dal Dipartimento
per la giustizia minorile del Ministero della giustizia alle Aziende
sanitarie locali del Servizio sanitario nazionale - continuano ad
essere disciplinati dalla predetta legge fino alla relativa scadenza
e, ove a tempo determinato, sono prorogati per la durata di dodici
mesi. Decorso tale termine gli stessi rapporti, facenti capo ai
citati Dipartimenti, devono ritenersi esauriti.
Pertanto, il comma 2 dell'art. 75 della legge regionale si pone
in contrasto con le previsioni del richiamato decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri 1° aprile 2008 - adottato ai sensi
dell'art. 2, comma 283, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge
finanziaria 2008) - che costituiscono principi fondamentali della
legislazione statale in materia di coordinamento della finanza
pubblica, nell'ambito del trasferimento del personale sanitario
penitenziario al Servizio sanitario regionale.
Il comma 3 dell'art. 75 dispone che, nelle more delle procedure
di selezione finalizzate alla stabilizzazione, le Aziende sanitarie
provinciali sono autorizzate a prorogare, sino al 31 dicembre 2018, i
rapporti di cui all'art. 3 del decreto legislativo 15 dicembre 2015,
n. 222.
Al riguardo, merita premettere che la disposizione si presta ad
essere riferita sia al personale con rapporto di lavoro a tempo
indeterminato che al personale con rapporto a tempo determinato.
Il comma 4 prevede, poi, che «(a)l fine di non disperdere le
professionalità già riconosciute dalla legge 9 ottobre 1970, n. 740
ed assicurare il qualificato servizio di assistenza ai detenuti, le
ASP sono autorizzate ai sensi dell'art. 20 del decreto legislativo 25
maggio 2017, n. 75 ad indire procedure selettive rivolte al personale
di cui all'art. 3 del decreto legislativo n. 222/2015».
Al riguardo, non appare chiaro se le previste procedure selettive
siano a valere su risorse riconducibili al limite di spesa di cui
all'art. 9, comma 28, del decreto-legge n. 78/2010.
Sul punto, occorre considerare che il piano di reclutamento
speciale previsto in via transitoria dall'art. 20 del decreto
legislativo n. 75 del 2017, cui rinvia la disposizione regionale,
consente di utilizzare, in deroga all'ordinario regime delle
assunzioni e per finalità volte esclusivamente al superamento del
precariato, le risorse dell'art. 9, comma 28, del decreto-legge n. 78
del 2010, calcolate in misura corrispondente al loro ammontare medio
nel triennio 2015-2017. Tali risorse possono, quindi, elevare gli
ordinari limiti finanziari per le assunzioni a tempo indeterminato
previsti dalle norme vigenti, purchè siano destinate per intero alle
assunzioni a tempo indeterminato del personale in possesso dei
requisiti previsti dall'art. 20 e nel rispetto delle relative
procedure.
Ciò premesso, le disposizioni della legge regionale non
consentono, per l'appunto, di garantire che il personale che si
intende stabilizzare sia attualmente impiegato con rapporto di lavoro
a tempo determinato a valere su risorse che soggiacciono al limite di
cui al richiamato art. 9, comma 28, del decreto-legge n. 78 del 2010.
Inoltre, le previsioni di cui ai commi 2, 3 e 4 sono suscettibili
di avere risvolti onerosi, non compatibili con la cornice
economico-finanziaria programmata nel Piano di rientro dal disavanzo
sanitario cui la Regione Siciliana è sottoposta, che peraltro
prevede specifici interventi finalizzati a tale finalità.
Le disposizioni si pongono, quindi, anche in contrasto con l'art.
81 della Costituzione, oltre che con l'art. 117, terzo comma, atteso
che le vigenti disposizioni in materia di contenimento della spesa di
personale degli enti del SSN si configurano quali principi di
coordinamento della finanza pubblica.
12) In relazione all'art. 117, comma terzo, Cost. violazione di
principi fondamentali nelle materie, di legislazione concorrente, del
«coordinamento della finanza pubblica» e della «tutela della salute».
L'art. 82 della legge regionale, rubricato «Erogazione di
attività da parte di strutture private accreditate», dispone
l'integrazione del budget da assegnare ad alcune strutture private
accreditate che, in base a sentenze passate in giudicato, risultino
essere state vittime di richieste estorsive.
La norma finisce, dunque, per utilizzare un criterio di
assegnazione del budget stesso - l'essere stati vittima di richieste
estorsive - non in linea con quelli previsti dal decreto legislativo
n. 502 del 1992.
Il criterio di assegnazione del budget non può essere slegato
dal fabbisogno assistenziale programmato, pena la violazione dei
principi fondamentali posti dal legislatore statale nella materia, di
competenza concorrente, della tutela della salute, oltre che dei
principi fondamentali che regolano il coordinamento della finanza
pubblica.
13) Violazione dell'art. 81, comma terzo, Cost.
L'art. 99 disciplina interventi vari nell'ambito della
programmazione regionale unitaria, «salvi e impregiudicati gli
interventi approvati con delibera CIPE n. 52 del 10 luglio 2017»
(così il comma 1 dell'articolo).
Ora, gli interventi di cui ai commi 2, 3, 4, 5, 6, 8, 11, 12, 14,
15 e 25 non hanno idonea copertura finanziaria in quanto le risorse
del Piano di Azione e Coesione - Programma Operativo Complementare
(POC) Regione Siciliana 2014/2020 sono programmate ai fini della
realizzazione degli interventi approvati dalla delibera CIPE n.
52/2017, che il comma 1 fa espressamente «salvi e impregiudicati».
D'altronde, le previsioni secondo cui «l'Assessorato regionale
delle attività produttive è autorizzato a concedere con bando
contributi ... a valere sulle risorse PO FESR Sicilia 2014/2020»
(comma 18) e «l'Assessorato regionale dell'agricoltura, dello
sviluppo rurale e della pesca mesca mediterranea è autorizzato a
concedere con bando contributi...a valere sulle risorse PO FEAMP
2014/2020» (comma 19), non costituiscono coperture finanziarie
inidonee, poichè le risorse del PO FESR Sicilia e del PO FEAMP
2014/2020, vincolate alla realizzazione delle priorità dei citati
programmi, vengono attivate solo sulla base delle procedure
specifiche di gestione degli stessi, in coerenza con la normativa UE
sui fondi SIE 2014-2020.
I commi sopra citati dell'art. 99 risultano, pertanto, in
contrasto con l'art. 81, terzo comma, della Costituzione.
In relazione alle previsioni di cui ai commi 7, 9, 10, 13, 16 e
17, che finalizzano risorse a valere sul Fondo sviluppo e coesione
2014-2020, nel presupposto che le risorse che la Regione intende
riprogrammare siano quelle assegnate alla Regione Siciliana con la
delibera n. 26 del 10 agosto 2016 per il finanziamento degli
interventi ricompresi nel Patto di sviluppo sottoscritto con il
Governo il 10 settembre 2016, mette conto rilevare che la copertura
finanziaria non può considerarsi certa fino all'espletamento della
procedura di riprogrammazione.
Pertanto la norma dovrebbe esplicitare che l'utilizzo del FSC per
le finalità ivi indicate è subordinata all'espletamento della
procedura di riprogrammazione delle risorse assegnate alla Regione
Siciliana a valere sul FSC 2014-2020, ai sensi del comma 1.
In assenza di tale previsione, anche le disposizioni ora
esaminate risultano, pertanto, in contrasto con l'art. 81, terzo
comma, della Costituzione.

P.Q.M.

Alla stregua di quanto precede si confida che codesta ecc.ma
Corte vorrà dichiarare l'illegittimità degli articoli 4 e 64,
dell'art. 17, dell'art. 20, 22, commi 3, 4, 14 e 15, dell'art. 23,
dell'art. 31, commi 4 e 5, degli 34 e 35, dell'art. 45, dell'art. 66,
dell'art. 69, comma 2, dell'art. 75, commi 2, 3 e 4, dell'art. 82,
dell'art. 99 commi 2, 3, 4, 5, 6, 8, 11, 12, 14, 15 e 25 nonchè
commi 7, 9, 10, 13, 16 e 17 della legge regionale della Sicilia 11
maggio 2018, n. 28.
Si produrrà copia autentica della deliberazione del Consiglio
dei ministri del 6 luglio 2018, con l'allegata relazione.
Roma, 10 luglio 2018

L'Avvocato dello Stato: Fiorentino