1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 29-2-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 23 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 novembre 2011
Ordinanza del 9 novembre 2011 emessa dalla Corte d'appello di Torino nel procedimento civile promosso da Azienda Ospedaliera Ordine Mauriziano contro Sanofi-Aventis spa e Fondazione Ordine Mauriziano. Sanita' pubblica - Successione ex lege della Fondazione Ordine Mauriziano all'Azienda ospedaliera Fondazione Ordine Mauriziano di Torino (F.O.M.) - Impossibilita' di iniziare o proseguire azioni individuali, esecutive o cautelari nei confronti della Fondazione dalla data di entrata in vigore della norma censurata - Violazione del principio di uguaglianza - Incidenza sul diritto di azione e di difesa in giudizio - Violazione del principio di liberta' di iniziativa economica privata - Lesione del diritto di proprieta' - Violazione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Interferenza sul potere giurisdizionale - Lesione del principio di tutela giurisdizionale - Violazione di vincoli internazionali derivanti dalla CEDU. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 1349. - Costituzione, artt. 3, 24, 41, 42, 97, 102 e 113. Sanita' pubblica - Costituzione dell'Azienda sanitaria Ospedaliera "Ordine Mauriziano di Torino" - Previsione che dalla sua costituzione l'ASO assuma a proprio carico ogni onere di gestione e che i conseguenti e derivanti oneri economici di tutte le controversie relative a rapporti attivi e passivi, di carattere contrattuale, finanziario e patrimoniale, relativi ai periodi antecedenti alla costituzione dell'ASO, ivi comprese le liti attive e passive, rimangano a carico della Fondazione Ordine Mauriziano - Violazione del principio di uguaglianza - Incidenza sul diritto di azione e di difesa in giudizio - Violazione del principio di liberta' di iniziativa economica privata - Lesione del diritto di proprieta' - Violazione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Interferenza sul potere giurisdizionale - Lesione del principio di tutela giurisdizionale - Violazione di vincoli internazionali derivanti dalla CEDU - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile. - Legge 24 dicembre 2004, n. 39, art. 2, comma 3. - Costituzione, artt. 3, 24, 41, 42, 97, 102 , 113 e 117, commi primo e secondo, lett. l). (012C0054) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 29-2-2012)

LA CORTE D'APPELLO

Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile di
appello iscritta al n. 1894/2009 del ruolo generale promossa da:
AZIENDA OSPEDALIERA ORDINE MAURIZIANO DI TORINO - in persona del
Direttore Generale, con sede in Torino, Via Magellano n. 1 (Partita
Iva: 09059340019), rappresentata e difesa tanto congiuntamente quanto
disgiuntamente dall'avv. Roberta Bonavia, dall'avv. prof. Paolo
Scaparone e dall'avv. Cinzia Picco ed elettivamente domiciliata
presso lo studio dei secondi in Torino, Via San Francesco d'Assisi n.
14, per procura ed elezione di domicilio a margine dell'atto
introduttivo del giudizio, appellante;
Nel contraddittorio di SANOFI-AVENTIS S.P.A. - in persona del suo
procuratore speciale avv. Donatella Musazzi, con sede in Milano,
Viale Bodio n. 37/3 (Partita Iva: 00832400154), rappresentata e
difesa dall'avv. Roberto Fusco e dall'avv. Francesca Occhino, presso
la quale è elettivamente domiciliata in Torino - Via L. Colli n. 3,
in forza di procura in calce alla comparsa di risposta depositata in
primo grado, appellata;
e di FONDAZIONE ORDINE MAURIZIANO, con sede in Torino, Via
Magellano n. 1, (Partita Iva: 09007180012), in persona del
Commissario e legale rappresentante prof. Giovanni Zanetti,
elettivamente domiciliata in Torino, Piazza Solferino n. 10, presso
lo studio degli avv.ti Mario Tortonese, Ilaria Biagi ed Enrico
Grande, che la rappresentano e difendono per delega in calce alla
comparsa di costituzione e risposa con appello incidentale, appellata
ed appellante incidentale
Ragioni di fatto e di diritto della decisione.
§ 1. La causa trae origine dalla opposizione a precetto proposta
dalla Azienda Ospedaliera Ordine Mauriziano di Torino
(successivamente ridenominata, come esposto nell'atto di appello
della medesima, pag. 3, sub fine, Azienda Ospedaliera Ordine
Mauriziano; d'ora innanzi, in breve: ASOM) nei confronti di Sanofi
Aventis s.p.a. (Sanofi), nel corso della quale è stata autorizzata
ed effettuata la chiamata in causa, ad opera della società
convenuta, della Fondazione Ordine Mauriziano (Fondazione).
Sanofi chiedeva e otteneva che il Tribunale di Torino emettesse
decreto ingiuntivo nei confronti di Ente Ordine Mauriziano per il
pagamento di euro 381.596,82, oltre accessori, per forniture di
materiale sanitario effettuate nel periodo fra il 23 novembre 2004 e
il 31 gennaio 2005. Il decreto, notificato in data 24 luglio 2006,
era dichiarato esecutivo per mancata opposizione e come tale
notificato in forma esecutiva (tali dati sono riferiti nel precetto,
prodotto da ASOM, e non sono controversi).
Il precetto era notificato ad opera di Sanofi in data 19 luglio
2007, nei confronti di ASOM.
ASOM si opponeva eccependo l'inammissibilità, inefficacia,
nullità o invalidità del precetto e del titolo esecutivo,
incentrando le proprie difese sul difetto di legittimazione passiva,
sul rilievo che le obbligazioni attinenti alle forniture per cui era
stata chiesta e ottenuta l'ingiunzione dovevano far carico non già
ad essa opponente ASOM, ma alla Fondazione.
Parte convenuta in opposizione (Sanofi) chiedeva, per il caso in
cui non fosse riconosciuta la legittimazione passiva, da essa invece
sostenuta, dell'ente opponente (ASOM), che fosse dichiarato che la
Fondazione, a tal fine chiamata in causa, era legittimata passiva e
come tale tenuta al pagamento delle obbligazioni di cui
all'ingiunzione ed al precetto. A sua volta la Fondazione,
costituitasi, eccepiva l'improponibilità o improcedibilità di ogni
domanda proposta nei propri confronti, sia perchè inammissibile in
sede di giudizio di opposizione a precetto, sia perchè non
rispettosa del principio dell'accertamento concorsuale dei crediti a
carico di essa Fondazione stabilito dalla legislazione speciale ad
essa attinente, sia infine perchè a mente di tale legislazione
speciale si trattava di crediti gravanti sul patrimonio della attrice
in opposizione ASOM.
Il Tribunale, in composizione monocratica, provvedeva con la
sentenza in forma oggetto del presente giudizio di appello,
pronunciata in data 3 luglio 2009, depositata in Cancelleria in data
7 luglio 2009. Esso rigettava l'opposizione, ravvisando la contestata
legittimazione passiva dell'opponente (ASOM) e dichiarava
improcedibile la domanda proposta dalla parte convenuta in
opposizione (Sanofi) nei confronti della Fondazione chiamata in
causa.
La ASOM ha proposto appello, insistendo nella tesi del proprio
difetto di legittimazione passiva, inteso in senso sostanziale, e
cioè come difetto di titolarità del rapporto giuridico controverso,
ribadendo che legittimata passiva è la Fondazione.
Sanofi si è costituita, chiedendo la conferma della sentenza di
primo grado ovvero, in subordine, in via, deve intendersi, di appello
incidentale condizionato, che sia dichiarata la legittimazione
passiva della Fondazione.
Quest'ultima, pure costituitasi, ha resistito all'appello
proposto, proponendo appello incidentale in ordine al regolamento
delle spese.
Sia Sanofi sia la Fondazione hanno sollevato questioni di
legittimità costituzionale, per il caso in cui la Corte non confermi
la sentenza appellata e ravvisi la legittimazione passiva della
Fondazione rispetto alle obbligazioni contemplate dal titolo
esecutivo.
§ 2. La questione che si pone all'attenzione della Corte, oggetto
per vero di numerose e spesso contrastanti pronunce nella
giurisprudenza di merito, consiste nella attribuzione della
legittimazione passiva rispetto alle obbligazioni contratte dall'
Ente Ordine Mauriziano per la prosecuzione della attività
ospedaliera, dopo la costituzione della Fondazione, cui è stato
attribuito un proprio patrimonio, destinato al soddisfacimento dei
debiti pregressi dello storico ente (previsto e mantenuto in vita
dalla XIV disposizione transitoria della Costituzione), risultato
dissestato.
La costituzione della Fondazione, con lo scopo di procedere alla
liquidazione del patrimonio dell'ente, fu attuata con il parallelo
intento di non pregiudicare la prosecuzione dell'attività
ospedaliera. Infatti si dispose che l'Ente Ordine Mauriziano, che
restava dotato delle strutture ospedaliere, non trasferite alla
Fondazione, proseguisse la propria attività e si prevedeva che esso
sarebbe stato trasformato in azienda sanitaria, da inquadrare, a cura
della Regione Piemonte, nella organizzazione sanitaria pubblica.
Peraltro quest'ultima vicenda subì uno iato, nel senso che
l'immediata prosecuzione dell'attività ospedaliera avvenne come Ente
Ordine Mauriziano, mentre solo successivamente, sia pure a breve
distanza di tempo, detto ente fu trasformato nella Azienda Sanitaria
Ospedaliera Ordine Mauriziano (ASOM). La normativa, non sempre
chiara, sia statale sia regionale in materia, ha indotto a soluzioni
difformi circa la legittimazione passiva per le obbligazioni
attinenti al pagamento delle forniture di materiale sanitario
ottenute nel periodo intercorrente fra la costituzione della
Fondazione, con contestuale prosecuzione dell'attività ospedaliera
ad opera dello Ente Ordine Mauriziano, e la trasformazione di questo
nella ASOM (così detto "periodo limbo").
§ 3. Ciò premesso, occorre ripercorrere meno sinteticamente lo
sviluppo degli interventi normativi che hanno determinato la
difficoltà interpretativa.
Con il decreto legge 19 novembre 2004 n. 277, convertito con
modificazioni nella legge 21 gennaio 2005 n. 4, entrato in vigore in
data 23 novembre 2004, viene costituita la Fondazione. Essa viene
dotata di un patrimonio che in sostanza consiste nell'intero
compendio attivo del tradizionale ente ospedaliero, con la sola
esclusione delle strutture ospedaliere, notoriamente di rilievo
fondamentale per la sanità torinese.
Scopo precipuo attribuito alla Fondazione è quello di "gestire
il patrimonio dei beni trasferiti, nonchè di operare per il
risanamento del dissesto finanziario dell'Ente, calcolato alla data
di entrata in vigore del presente decreto [...]".
L'attività ospedaliera rimane invece in capo all' Ente Ordine
Mauriziano, che viene ridefinito come "ente ospedaliero", di cui è
espressamente detto che "è costituito dai presidi ospedalieri
Umberto I di Torino e Istituto per la ricerca e la cura del cancro di
Candiolo (Torino)". Ed è previsto che detto ente "continua svolgere
la propria attività secondo le vigenti disposizioni previste dallo
statuto e dalla legge 5 novembre 1962 n. 1596 [nuovo ordinamento
dell'Ordine. Mauriziano in attuazione della quattordicesima
disposizione finale della Costituzione], fino alla data di entrata in
vigore della legge regionale con la quale la regione Piemonte ne
disciplinerà, nel rispetto della previsione costituzionale, la
natura giuridica e l'inserimento nell'ordinamento giuridico sanitario
della regione".
Si crea dunque una cesura nei rapporti giuridici fino ad allora
pendenti, nel senso che la Fondazione "succede allo Ente nei rapporti
attivi e passivi, ivi compresi quelli contenziosi, di cui lo stesso
è titolare alla data di entrata in vigore del presente decreto, con
esclusione dei rapporti di lavoro relativi al personale impegnato
nelle attività sanitarie".
La Fondazione, a sua volta, "succede, inoltre, nelle situazioni
debitorie e creditorie a qualsiasi titolo maturate dall'Ente in data
anteriore a quella di entrata in vigore del presente decreto".
Ma per assicurare la continuità dei servizi in capo all'ente
ospedaliero, è precisato che "l'ente prosegue nei contratti di
somministrazione di beni e servizi connessi all'esercizio
dell'attività svolte nei presidi [ospedalieri], fermo restando il
trasferimento in capo alla Fondazione delle obbligazioni pecuniarie
sorte dai suddetti contratti per le prestazioni delle forniture
eseguite anteriormente alla data di entrata in vigore del presente
decreto".
Per il soddisfacimento dei debiti maturati alla data di entrata
in vigore del decreto legge ed attribuiti alla Fondazione viene
prevista una procedura disciplinata in modo specifico, ma dalle
evidenti connotazioni proprie della concorsualità, anche se ancora
bisognosa di puntualizzazioni, tanto che successivamente, con il
decreto legge 1° ottobre 2007 n. 159, di cui ancora si dirà, tale
caratterizzazione sarà ulteriormente rafforzata. Qui merita comunque
rilevare che sin dalla emanazione del decreto legge in rassegna
vengono istituite alcune connotazioni quali: il divieto di inizio o
di prosecuzione di azioni esecutive individuali, per un periodo di 24
mesi; il blocco del corso degli interessi e della rivalutazione
monetaria per i debiti scaduti alla data dell'entrata in vigore del
decreto legge; la previsione di una procedura amministrativa per la
liquidazione dei beni di tipo concorsuale, con la formazione della
massa passiva ad opera del commissario liquidatore e della
liquidazione e distribuzione dell'attivo nel rispetto della par
conditio creditorum.
Come si è già notato, sin dal decreto legge in rassegna è
prevista una futura continuità fra l'ente ospedaliero, che prosegue
nell'esercizio dell'attività caratteristica, e una istituenda
articolazione del servizio sanitario (futuro inserimento dell'ente
nello "ordinamento giuridico sanitario della regione").
Tra la vicenda così delineata che, giova ribadire, da un lato
costituisce il nuovo soggetto giuridico rappresentato dalla
Fondazione, con propria dotazione patrimoniale e con destinazione al
soddisfacimento del ceto creditorio esistente, mentre dall'altro
garantisce la continuità della operatività dei servizi ospedalieri
attraverso l' Ente Ordine Mauriziano, e l'effettiva istituzione
dell'articolazione del servizio sanitario di cui si diceva, accade
però che vi sia una soluzione di continuo. Infatti la regione
Piemonte provvederà con propria legge 24 dicembre 2004, n. 39,
pubblicata sul relativo bollettino ufficiale del 30 dicembre
successivo, alla costituzione della ASOM, peraltro demandando
l'attuazione di tale previsione ad apposito decreto alla cui
emissione viene facoltizzato il presidente della giunta regionale. La
legge regionale espressamente prevede che con detto decreto l'Ente
Ordine Mauriziano, di cui all'espressamente richiamato decreto legge
277/2004, sia costituito "in Azienda sanitaria Ospedaliera (ASO) con
personalità giuridica pubblica e con autonomia organizzativa,
amministrativa, patrimoniale, contabile, gestionale e tecnica,
denominata Ordine Mauriziano di Torino" (qui brevemente: ASOM).
Inoltre, nonostante tale evidente linea di continuità,
normativamente prevista, la stessa legge regionale ha una
disposizione (art. 2 co. 3) che così testualmente stabilisce:
"Dalla data della sua costituzione l'ASO assume a proprio carico
ogni onere di gestione. La gestione e i conseguenti e derivanti oneri
economici di tutte le controversie relative a rapporti attivi e
passivi, di carattere contrattuale, finanziario e patrimoniale
relativi ai periodi antecedenti alla costituzione dell'ASO di cui al
comma 1, ivi comprese le liti attive e passive, rimangono a carico
della Fondazione Ordine Mauriziano di cui all'articolo 2 del decreto
legge 277/2004".
Orbene, la costituzione della ASOM, in forza del previsto decreto
del Presidente della giunta regionale (24 gennaio 20005), sarà
efficace solo a far data dall'i febbraio 2005.
Ecco dunque profilarsi sin da allora la questione che viene
comunemente definita (come si è già ricordato) del periodo "limbo",
con riferimento alle obbligazioni certamente estranee alla gestione e
liquidazione del patrimonio attribuito alla Fondazione al fine della
liquidazione concorsuale innanzi delineata, ma attinenti invece alla
continuazione dell'esercizio dell'attività ospedaliera,
continuazione avvenuta per un primo segmento, e cioè dal 23 novembre
2004 fino al 1° febbraio 2005, ancora a nome dell' Ente Ordine
Mauriziano e solo successivamente a detta ultima data a nome della
nuova azienda ospedaliera Ordine Mauriziano di Torino (ASOM).
Lo sviluppo successivo della normativa, probabilmente inteso ad
apportare un chiarimento, ma certamente non rivelatosi tale da
evitare le già ricordate incertezze giurisprudenziali, consiste
nell'articolo 1 comma 1349 della legge finanziaria del 2007 (legge 27
dicembre 2006 n. 296, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale,
supplemento ordinario, n. 244, dello stesso giorno), che è bene
riportare per intero, pur separandone in distinti capoversi le
proposizioni che sono invece tutte conglobate in un unico contesto:
Comma 1349:
"Al fine di consentire la piena realizzazione delle procedure di
valorizzazione e di dismissione già avviate nell'ambito degli
interventi di risanamento finanziario della Fondazione Ordine
Mauriziano e nelle more della nomina dei relativi organi ordinari,
nell'alinea del comma 1 dell'articolo 3 del decreto legge 19 novembre
2004, n. 277, convertito, con modificazioni, dalla legge 21
gennaio2005, n. 4, le parole: "ventiquattro mesi" sono sostituite
dalle seguenti: "trentasei mesi".
"A decorrere dalla data di entrata in vigore del medesimo decreto
legge, la gestione dell'attività sanitaria svolta dall'Ente Ordine
Mauriziano di cui all'articolo 1, comma 1, dello stesso decreto legge
si intende integralmente a carico dell'azienda sanitaria ospedaliera
Ordine Mauriziano di Torino, la quale succede nei contratti di durata
in essere con l'Ente Ordine Mauriziano di Torino, esclusivamente
nelle obbligazioni relative alla esecuzione dei medesimi successiva
alla data di istituzione della predetta azienda sanitaria
ospedaliera.
"Sono inefficaci nei confronti dell'azienda sanitaria ospedaliera
Ordine Mauriziano di Torino i decreti di ingiunzione e le sentenze
emanati o divenuti esecutivi dopo la data di entrata in vigore del
decreto legge 19 novembre 2004, n. 277, convertito, con
modificazioni, dalla legge 21 gennaio 2005, n. 4, qualora riguardino
crediti vantati nei confronti dell'Ente Ordine Mauriziano di Torino,
per obbligazioni anteriori alla data di istituzione della predetta
azienda sanitaria ospedaliera Ordine Mauriziano di Torino.
"Nelle azioni esecutive iniziate sulla base ai medesimi titoli di
cui al presente comma, all'Ente Ordine Mauriziano succede la
Fondazione di cui al comma 1, articolo 2, del citato decreto legge 19
novembre 2004, n. 277".
L'ultimo atto, per così dire, dello sviluppo normativo che ne
occupa è costituito dal già innanzi accennato decreto legge 1
ottobre 2007, n. 159, convertito nella legge 29 novembre 2007, n.
222, il cui articolo 30, nel disporre il commissariamento della
Fondazione, meglio definisce ed intensifica le connotazioni
concorsuali della procedura liquidatoria demandata ad essa, in
particolare trasformando quella che era una semplice moratoria
nell'inizio o nella prosecuzione della azioni esecutive individuali
in un divieto analogo a quello previsto dall'articolo 51 della legge
fallimentare e facendo rinvio alle disposizioni sulla liquidazione
coatta amministrativa, in tal modo richiamando anche il principio
dell'accertamento concorsuale di tutte le ragioni di credito,
attraverso il rinvio dell'articolo 201 della legge fallimentare alle
norme sul fallimento.
§ 4. Ricordato, più che altro per completezza, tale ultimo
intervento normativo, occorre riportare l'attenzione sul precedente,
vera chiave di volta della problematica che ne occupa, vale a dire
sul comma 1349 dell'articolo 1 della legge 296/06.
Balza agli occhi una evidente difficoltà di prima lettura,
perchè la seconda parte del comma, che sembra espressamente dedicata
a chiarire detta problematica, se da un lato sembra ribadire il
principio di continuità fra lo Ente Ordine Mauriziano e la ASOM,
posto che stabilisce che "la gestione" pertinente all'ente si intende
a carico della ASOM non già dalla istituzione di questa (si ricordi:
1° febbraio 2005) ma dalla anteriore entrata in vigore del decreto
legge 277/2004 (24 novembre 2004), dall'altro immediatamente
soggiunge che con riferimento ai contratti di durata sono a carico
della ASOM solo le obbligazioni derivanti dalle prestazioni eseguite
quando questa era già istituita.
Ciò rende di immediata evidenza una difficoltà interpretativa.
Infatti se si accredita la lettura che considera l'espressione
"gestione a carico" come sinonimo di soggezione alla rispondenza
patrimoniale per le obbligazioni derivanti dalla gestione, la
disposizione porta al seguente risultato, con riferimento alle
obbligazioni rappresentate dal pagamento dei corrispettivi per
forniture sanitarie effettuate agli ospedali ormai separati dalla
Fondazione nel periodo limbo:
se non si tratta di prestazioni erogate sulla base di
contratti di durata, ma comunque effettuate nel periodo limbo,
allora, in base al principio di continuità e in ossequio la
disposizione letterale che fa carico alla ASOM della intera
"gestione" della Ente Ordine Mauriziano a far tempo dal 24 novembre
2004 (ex tunc, per così dire), ancorchè si tratti prestazioni
richieste ed effettuate in un periodo in cui la ASOM non esisteva
ancora, almeno formalmente (non era ancora stato emanato il decreto
del Presidente della Regione Piemonte), esse sono comunque poste
dalla norma, sia pure retroattivamente (ove si contesti però il
principio della continuatività della soggettività giuridica fra
Ente Ospedale Mauriziano e ASOM), a carico della ASOM;
invece, se si tratta di prestazioni erogate nel medesimo
torno di tempo e dunque anche se andate a sostegno della erogazione
del servizio ospedaliero rimasto in capo all'Ente Ordine Mauriziano,
ma costituenti adempimento di ordini per prestazioni continuative
(contratti di durata) già in precedenza effettuati, non solo
eventualmente prima della costituzione della Fondazione e della
separazione degli attivi patrimoniali ad essa attribuiti, ma
eventualmente anche nel periodo limbo, allora il relativo pagamento
non fa carco alla ASOM e dunque dovrebbe far carico alla Fondazione.
Questa lettura appare di per sè insoddisfacente perchè
determina una linea di distinzione fra pagamenti dovuti o non dovuti
dalla ASOM per forniture ricevute dagli ospedali nel periodo limbo
che non pare ragionevolmente giustificabile. È tuttavia un dato di
fatto che vi è l'evidente l'intento del legislatore di non porre
tutte le obbligazioni contratte per l'esercizio dell'attività
ospedaliera nel periodo limbo a carico della costituita ASOM, ponendo
almeno una parte di queste obbligazioni a carico della Fondazione.
Questo intento diviene però ancora più evidente e, come tale,
rispondente ad una esegesi ineludibile della norma, se si legge la
parte successiva del comma 1349, laddove è espressamente previsto
che per le sentenze e i decreti ingiuntivi, anche divenuti
irrevocabili, che si siano formati per obbligazioni anteriori si badi
bene non già al 24 novembre 2004 (inizio del periodo limbo), ma solo
alla data di istituzione della ASOM, e cioè al 1° febbraio 2005,
indipendentemente - si può soggiungere - dalla circostanza che siano
nominativamente intestati allo Ente Ordine Mauriziano o alla ASOM, si
intendono inefficaci nei confronti di quest'ultima. La norma elide
ogni dubbio quando soggiunge che tali obbligazioni, già sancite
dall'eventuale titolo giudiziale, vuoi definitivo vuoi non
definitivo, si intendono poste a carico della Fondazione per una
vicenda che viene espressamente qualificata come successoria ("nelle
azioni esecutive iniziate sulla base dei medesimi titoli di cui al
presente comma, all'Ente Ordine Mauriziano succede la Fondazione
[...]"). Ciò indica chiaramente la volontà del legislatore di
determinare, per rescriptum principis, una vicenda modificativa
soggettiva nella titolarità passiva dell'obbligazione, imponendo,
per legge, il trasferimento della obbligazione, ex latere debitoris,
da un soggetto ad un altro, nonostante l'accertamento giudiziale già
in corso o già concluso.
Ed in questo caso non vi è alcuna distinzione fra obbligazioni
derivanti da prestazioni effettuate sulla base di contratti di durata
o no. Ciò induce a ritenere che anche la precedente parte della
norma vada interpretata nel senso che, anche indipendentemente dalla
formazione del titolo giudiziale, tutte le obbligazioni derivanti
dalle forniture avvenute nel corso del periodo limbo sono intese dal
legislatore come poste per legge a carico della Fondazione e non
della ASOM. L'affermazione che la "gestione" si intende a carico
della ASOM fin dall'inizio del periodo limbo non comporta la
conseguenza che le obbligazioni nel corso di esso contratte ricadano
nella rispondenza patrimoniale di ASOM, ma ribadisce semplicemente la
continuità soggettiva tra Ente Ordine Mauriziano post costituzione
della Fondazione e (allora istituenda e poi istituita) ASOM,
preoccupandosi però subito di chiarire che le obbligazioni per
forniture sanitarie avvenute nel periodo corrispondente saranno a
carico della Fondazione e non di ASOM. Diversamente opinare
comporterebbe una insanabile contraddizione fra le due parti della
norma, perchè non è ragionevolmente ipotizzabile che il legislatore
intenda porre determinate obbligazioni a carico dei soggetti diversi
a seconda che in relazione ad esse si siano o no formati titoli
giudiziali (si noti: non necessariamente definitivi; la norma parla
infatti di decreti di ingiunzione e sentenze "emanati o divenuti
esecutivi") in favore della parte creditrice.
Tale lettura è del resto armonica con quanto già emergente,
come chiara linea di tendenza, dalla impostazione data alla questione
dalla legge della Regione Piemonte (la già ricordata legge regionale
24 dicembre 2004, n. 39) il cui articolo 1 co. 3 (pure già passato
in rassegna) non solo prevede che la gestione dell'attività
ospedaliera fin allora proseguita come Ente Ordine Mauriziano faccia
carico alla ASOM solo dalla data della sua costituzione e non da
quella di entrata in vigore del decreto legge che tale vicenda
prefigurava, ma subito soggiunge che tutti gli oneri economici (con
conseguente responsabilità per le obbligazioni correlate) derivanti
dalla attività suddetta, relativi ai periodi antecedenti alla
costituzione della ASOM (id est: 1° febbraio 2005 e non 24 novembre
2004), "rimangono a carico della Fondazione Ordine Mauriziano di cui
all'articolo 2 del decreto legge 277/2004".
Il caso che nella specie ricorre rientra tuttavia nella
previsione dell'ultima parte del comma 1349, in quanto si tratta di
controversia che concerne la titolarità passiva rispetto ad
obbligazioni che sono già consolidate in un provvedimento
giudiziario divenuto irrevocabile, vale a dire in un decreto
ingiuntivo divenuto esecutivo per mancata opposizione nei termini.
Nè sembra ragionevole obiettare che, nel caso, il titolo è
nominativamente formato nei confronti dello Ente Ordine Mauriziano e
non di ASOM, perchè non vi può essere dubbio circa la continuità
soggettiva fra quello e questa. L'istituzione di ASOM, - giova
ricordare, - era già prefigurata nel decreto legge 277/04 non come
un fenomeno di successione tra enti distinti, ma come inquadramento
nella organizzazione sanitaria regionale dello storico ente che per
intanto, per ovvie ragioni attinenti alla necessità di non
interrompere l'essenziale servizio per la collettività, proseguiva.
Ove pure sia configurabile, tra i due, una distinta soggettività
giuridica, si tratta però in tal caso di una successione a titolo
universale di ASOM a Ente Ordine Mauriziano, il quale non sopravvive
e non mantiene una qualsiasi forma di dotazione patrimoniale sua
propria (i presidi ospedalieri passano ovviamente nella
disponibilità di ASOM).
D'altra parte è lo stesso comma 1349 a considerare come normale
che provvedimenti giudiziari (ingiunzioni e sentenze di condanna)
siano stati pronunciati nei confronti di ASOM per obbligazioni
contratte dall'Ente Ordine Mauriziano nel periodo limbo, nel momento
in cui si preoccupa di sancirne, appunto in forza di legge,
l'inefficacia proprio ed espressamente verso ASOM.
Opina pertanto il collegio che non sia praticabile una diversa
soluzione, in base al diritto positivo vigente, che consenta di
ritenere, in conformità di quanto deciso dal Tribunale, per le
obbligazioni poste in esecuzione attraverso il precetto della cui
opposizione si tratta, la legittimazione passiva della ASOM, come si
è visto espressamente esclusa (o forse, meglio: ablata) dal
legislatore con lo stabilire che per siffatte obbligazioni, ancorchè
vi sia un titolo giudiziale anche in ipotesi definitivo, si verifica
la "successione" della Fondazione.
Ciò peraltro è in contrasto con la continuità soggettiva, di
cui già si è detto, fra ente Ordine Mauriziano e ASOM e quindi si
risolve nel determinare per legge uno spostamento del carico
dell'obbligazione, con evidenti effetti distorsivi sia per le ragioni
di fondo che avevano determinato la costituzione della Fondazione,
sia per la giusta tutela delle posizioni di diritto soggettivo dei
fornitori, i quali, a partire dalla costituzione della Fondazione
stessa, hanno confidato nel fatto che continuavano ad erogare le
prestazioni ai presidi ospedalieri ormai distaccati dall'ente che in
passato li aveva gestiti - risultato però dissestato e comunque
bisognoso di una procedura concorsuale per la definizione delle
passività maturate - ed inseriti nella organizzazione del servizio
sanitario regionale, sostenuto dalla contribuzione della finanza
pubblica, al pari di tutti gli altri presidi ospedalieri che
costituiscono la loro normale clientela.
Da un lato, dunque, i creditori concorrenti, che vanno a
costituire il passivo della procedura demandata alla Fondazione, si
vedono imporre un carico derivante dalla prosecuzione dell'attività
ospedaliera, che non era previsto nel momento in cui fu fissata
l'apertura del concorso e che deriva dalla prosecuzione di una
attività che nulla ha a che vedere con la realizzazione della
rispondenza patrimoniale sulla quale essi potevano confidare.
Dall'altro si impone ai fornitori, che hanno confidato nella
prosecuzione della attività ospedaliera inserita nel sistema
pubblico, di soddisfarsi mediante la partecipazione ad un concorso le
cui premesse erano già cristallizzate prima ancora che essi
effettuassero le prestazioni di cui chiedono legittimamente il
pagamento e che era evidentemente basato sulla previsione della
presumibile incapienza, persino rispetto alle obbligazioni maturate
al momento della relativa apertura.
§ 5. Si ritengono allora non manifestamente infondate le
eccezioni di illegittimità costituzionale coralmente sollevate sia
dalla Fondazione sia da Sanofi, sia pure sotto diversi angoli
visuale, subordinatamente alla domanda di conferma pura e semplice
della sentenza appellata.
Sembra innanzitutto ricorrere la medesima ratio decidendi che ha
indotto la Corte costituzionale a dichiarare l'illegittimità
dell'articolo 7-quater del decreto legge 31 gennaio 2005 n. 7,
convertito, con modificazioni, nella legge 31 marzo 2005 n. 43.
In tale pronuncia la Corte ha in sintesi rilevato e ritenuto:
la premessa della vicenda regolata consiste nella istituzione
della azienda sanitaria Policlinico Umberto I, intesa a succedere
nella gestione dei servizi sanitari già erogati dalla dissestata
azienda universitaria titolare del medesimo, di cui al decreto legge
n. 341 del 1999;
tale disposizione era stata chiarita con interpretazione
autentica in forza dell'articolo 8-sexies del decreto legge n. 136
del 2004, il quale stabiliva che la azienda sanitaria di nuova
costituzione subentrava alla precedente azienda universitaria, per i
contratti di durata, limitatamente alle obbligazioni derivanti dalle
forniture eseguite successivamente alla costituzione di essa nuova
azienda sanitaria;
con la norma denunciata e ritenuta affetta da illegittimità
costituzionale si va ben al di là di ciò, con il prevedere
"l'inefficacia nei confronti della azienda Policlinico Umberto I dei
decreti ingiuntivi e delle sentenze divenuti esecutivi dopo l'entrata
in vigore del d.l. 1° ottobre 1999 n. 341, conv., con modificazioni,
in l. 3 dicembre 1999 n. 453, qualora relativi a crediti vantati nei
confronti della soppressa omonima azienda universitaria per
obbligazioni contrattuali anteriori alla data di istituzione della
predetta azienda ospedaliera Policlinico Umberto I, nonchè
l'inefficacia dei pignoramenti e l'estinzione dei giudizi di
ottemperanza in base al medesimo titolo pendenti";
in tal modo si travolgono "provvedimenti definitivi ottenuti
contro un soggetto di nuova istituzione non in dissesto quale
l'azienda Policlinico Umberto I, facendo confluire anche i creditori
di quest'ultimo nell'ambito della procedura concorsuale instaurata
per i crediti fondati su titoli emessi nei confronti della cessata
azienda universitaria";
di conseguenza si violano le attribuzioni costituzionali
dell'autorità giudiziaria cui spetta la tutela dei diritti (art. 102
e 113 cost.), in quanto l'emissione di provvedimenti idonei ad
acquistare autorità di giudicato costituisce uno dei principali
strumenti per la realizzazione del suindicato compito;
del pari si violano gli art. 3 e 24 Cost., perchè si
vanificano i risultati dell'attività difensiva svolta, sulla cui
definitività i creditori del Policlinico Umberto I potevano fare
ragionevole affidamento".
Non aiuta ad elidere i dubbi di illegittimità costituzionale il
rilievo che la sentenza della Corte costituzionale innanzi citata
faccia menzione di un proprio precedente, riferito alla presente
vicenda, relativa all'Ente Ordine Mauriziano. Invero con sentenza 7
novembre 2006, n. 355, la Corte aveva respinto un'eccezione di
illegittimità sollevata nei confronti del decreto legislativo
277/2004, rilevando che non vi era alcuna lesione di diritti
costituzionali nel fatto di avere istituito, - ma, beninteso, per il
passivo fin allora maturato, - la procedura di liquidazione
concorsuale della quale più volte si è detto. La norma
successivamente emanata, della cui costituzionalità il collegio
dubita, pone a carico del concorso anche obbligazioni successive,
come si è ormai più volte notato stipulate non già in funzione del
soddisfacimento dei crediti concorrenti e consolidati al momento
dell'apertura del concorso stesso, ma derivanti dal successivo
esercizio dell'attività ospedaliera.
Analogamente è a dire per altra pronuncia della Corte
costituzionale, vale a dire l'ordinanza 18 gennaio 2008 n. 5, con la
quale sono stati restituiti al giudice rimettente, Tribunale di
Torino, per nuovo esame, gli atti relativi alla sollevata eccezione
concernente l'art. 2 co. 3 della innanzi menzionata legge regione
Piemonte 24 dicembre 2004, numero 39, censurata in riferimento agli
articoli 97 (buon andamento della pubblica amministrazione), 117 co.
2 lettera 1) (legislazione esclusiva statale in materia di
ordinamento civile) e 120 (principio di sussidiarietà e di leale
collaborazione dell'ordinamento regionale rispetto a quello statale)
della Carta fondamentale, sul rilievo che era nel frattempo
intervenuta la nuova normativa, in particolare la legge 296/2006, con
l'art. 1 co. 1349, sicchè necessitava un nuovo esame della non
manifesta infondatezza e della rilevanza della questione.
Ma è evidente che alla luce dell'interpretazione innanzi
ritenuta necessitata della norma da ultimo menzionata permangono i
dubbi di legittimità già sollevati dal Tribunale di Torino,
soprattutto sotto il secondo profilo, trattandosi di norma che sposta
sul passivo della Fondazione obbligazioni contratte da un soggetto
estraneo al patrimonio consolidato in capo alla medesima nel momento
dell'apertura del concorso, come espressamente disposto dal decreto
legge 277/04, con la conseguenza di modificare con legge regionale
rapporti di diritto privato, in palese contrasto sia con i principi
generali in terna di rispondenza patrimoniale (art. 2740 c.c.) sia
con la legge statale specificamente attinente alla vicenda e cioè
con il d.l. 277/2004.
Inoltre la ravvisata ed evidente conformità della disposizione
regionale alla parte revocata in dubbio di legittimità della
disposizione del comma 1349, e cioè il rilievo che già la legge
regionale, in contrasto con l'originario decreto legge istitutivo
della Fondazione, spostava nella rispondenza patrimoniale di questa
le obbligazioni insorte nel periodo limbo per l'esercizio
dell'attività ospedaliera, di cui era invece nel decreto legge
previsto che sarebbero rimaste a carico dell'ente che proseguiva
l'attività, a sua volta destinato a proseguire mediante inserimento
nell'ordinamento giuridico regionale, induce a sollevare gli stessi
dubbi di legittimità costituzionale innanzi espressi a proposito del
comma 1349 anche con riferimento alla norma regionale in questione.
Si aggiunga infine che non appaiono infondati altri profili di
possibile illegittimità sollevati dalle parti, soprattutto con
riferimento agli articoli 41 e 42 della Costituzione, anche in
relazione alla norma interposta di cui all'art. 1 del protocollo
addizionale alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo (per la
cui rilevanza come norma interposta, impugnabile dinanzi alla Corte
costituzionale, per violazione dell'art. 117 co. 1 Cost., si
ricordano le note sentenze nn. 348 e 349 del 2006 del Giudice delle
leggi), ed all'articolo 97 della Costituzione stessa.
Sotto il primo profilo, non si può negare che la sostanziale
espropriazione della rispondenza patrimoniale propria, prefigurata
nel decreto legge istitutivo della fondazione come ricadente
sull'Ente Ordine Mauriziano in quanto ente che proseguiva l'attività
ospedaliera anche all'esito del futuro inserimento nella sanità
regionale, ma stornata a posteriori sulla dissestata Fondazione,
finisce per ledere sia la tutela della libera iniziativa economica
sia il principio secondo cui non vi può essere espropriazione senza
adeguato indennizzo. Ovvio essendo, a quest'ultimo proposito, che,
specie in un'economia moderna, caratterizzata dalla prevalenza della
ricchezza mobiliare, limitare siffatto genere di tutela ai soli
diritti reali significherebbe dare una lettura contraria alle ragioni
profonde che ispirano i principi costituzionali e sovranazionali a
tutela della proprietà. La nozione di cui all'articolo 1 co. 1 del
protocollo addizionale della Convenzione europea, con il presidiare,
più generalmente, il diritto di ogni "persona fisica o giuridica" al
"rispetto dei suoi beni", chiaramente allude ad una tutela estesa,
non limitabile ai beni suscettibili di formare oggetto di diritti
reali.
Quanto al secondo aspetto, è fondato il rilievo di parte Sanofi,
secondo cui siffatta per così dire espropriazione a posteriori di un
credito liquido ed esigibile e comunque maturato sulla base di un non
solo ragionevole, ma normativamente previsto (si ribadisce:
previsione del decreto legge 274/2007, che limitava espressamente il
concorso al pregresso) affidamento sulla rispondenza patrimoniale in
senso lato riconducibile alla sanità pubblica regionale, ben
altrimenti affidabile di quanto non sia il postumo inserimento in un
concorso dagli esiti incerti e comunque sicuramente dilazionati nel
tempo, disancorato dalla dotazione patrimoniale del soggetto che ha
beneficiato delle prestazioni, mina in radice la fiducia degli
operatori nella pubblica amministrazione.
§ 6 La rilevanza delle questioni così delineate è già stata
posta in evidenza. Giova comunque ribadire come si tratti di
questioni dirimenti nella vicenda che ne occupa, giacchè la lettura
che si ritiene necessitata del comma 1349 della legge finanziaria del
2007 e della correlata ed anticipatrice disposizione della legge
regionale imporrebbe di riformare la sentenza di primo grado e di
disattendere l'affermazione della legittimazione passiva sostanziale
di ASOM rispetto le obbligazioni che vengono in rilievo, anche a
dispetto della irrevocabilità dell'ingiunzione per mancata
opposizione.
§ 7 In conclusione la Corte ravvisa non manifestamente infondata
e rilevante la questione di legittimità costituzionale, per
contrasto con gli articoli 3, 24, 41, 42, 97, 102, 113, 117 co. 1,
della Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 1 del primo
protocollo addizionale della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, di cui alla legge 4
agosto 1955 n. 848, dell'art. 1 co. 1349 della legge 27 dicembre 2006
n. 296 e dell'art. 2 co. 3 della legge della Regione Piemonte 24
dicembre 2004 n. 39, quest'ultimo anche per contrasto con l'art. 117
co. 2 lettera 1) della Costituzione.

P.Q.M.

Visti gli art. 134 Cost. e 23 legge 11 marzo 1953 n. 87, dichiara
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale, per contrasto con gli articoli 3, 24, 41, 42, 97,
102, 113, 117 co. 1 della Costituzione, quest'ultimo in relazione
all'art. 1 del primo protocollo addizionale della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, di
cui alla legge 4 agosto 1955 n. 848, dell'art. 1 co. 1349 della legge
27 dicembre 2006 n. 296 e dell'art. 2 co. 3 della legge della Regione
Piemonte 24 dicembre 2004 n. 39, quest'ultimo anche per contrasto con
l'art. 117 co. 2 lettera 1) della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospendere il giudizio in corso.
Ordina che a cura della Cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
Ministri e al Presidente della Giunta regionale del Piemonte e che
sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento e del
Consiglio regionale del Piemonte.
Così deciso in Torino, il 4 novembre 2011.

Il presidente: Griffey