1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 4-5-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 28 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 21 - 24 marzo 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 24 marzo 2011 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Imposte e tasse - Impresa e imprenditore - Norme della Regione Sardegna - Misure a favore dei comuni montani - Imprese aventi sede legale e unita' operativa ubicata nei comuni montani della Sardegna - Concessione di un contributo, nella forma del credito d'imposta, pari al 20% delle imposte sui redditi e IRAP pagate nel 2011 fino ad un importo massimo di 10.000 euro - Previsione che la Giunta deliberi le condizioni, i limiti e le modalita' di applicazione del beneficio - Lamentata introduzione di aiuti, distorsivi del mercato, non autorizzati, esorbitanza dai poteri concessi agli enti territoriali in materia di finanza derivata - Ricorso del Governo - Denunciata violazione del principio comunitario della libera circolazione dei servizi e dei capitali, della competenza legislativa statale esclusiva in materia di sistema tributario, violazione dei limiti statutari, violazione del principio secondo cui nessuna prestazione patrimoniale puo' essere imposta se non in base alla legge. - Legge della Regione Sardegna 19 gennaio 2011, n. 1, art. 3. - Costituzione, artt. 23, 117, commi primo, secondo, lett. e), terzo e quarto, e 119; statuto della Regione Sardegna, artt. 3 e 10; trattato sul funzionamento dell'Unione europea, artt. 56, titolo III, capo 3, 63 e 64 (gia' trattato CE, artt. 49, 56 e 57). Amministrazione pubblica - Impiego pubblico - Norme della Regione Sardegna - Previsione di programmi di stabilizzazione dei lavoratori precari - Previsione di riserve di posti e inquadramenti in categorie superiori a favore del personale regionale - Contrasto con la normativa statale di riferimento con incidenza sul sistema generale della finanza pubblica - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica, violazione della competenza legislativa esclusiva statale nella materia dell'ordinamento civile, violazione del principio del pubblico concorso per l'accesso al pubblico impiego, violazione del principio di eguaglianza, violazione del principio di buon andamento e imparzialita' della pubblica amministrazione, violazione dei limiti statutari. - Legge della Regione Sardegna 19 gennaio 2011, n. 1, art. 7, che modifica l'art. 3 della legge della Regione Sardegna 7 agosto 2009, n. 3. - Costituzione, artt. 3, 97 e 117, commi secondo, lett. l), e terzo; statuto della Regione Sardegna, art. 3; d.l. 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102, art. 17, commi 10 e 12; d.l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 14, comma 9. (011C0205) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 4-5-2011)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui
uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Sardegna, in persona del Presidente della
Giunta Regionale pro tempore, per la declaratoria di
incostituzionalità in parte qua, degli artt. 3 e 7 della legge
regionale 19 gennaio 2011, n. 1, pubblicata nel B.U.R. n. 3 del 29
gennaio 2011, avente ad oggetto «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale della Regione (legge finanziaria
2011)», giusta delibera del Consiglio dei Ministri in data 10 marzo
2011.
La legge della Regione Sardegna 19 gennaio 2011 n. 1 detta le
disposizioni finanziarie per la redazione dei bilanci della Regione
ma contiene talune disposizioni che violano principi costituzionali
ed eccedono dalle competenze regionali ed invadono quelle statali
nelle materie oggetto degli articoli 3 e 7 come andiamo ad
argomentare in dettaglio.
1. Art. 3.
1.1 La norma reca «Misure a favore dei comuni montani» ed al fine
di ridurre diseconomie nella loro gestione prevede, in presenza di
determinate caratteristiche del territorio montano, la concessione di
un contributo, nella forma del credito d'imposta, in favore delle
imprese aventi sede legale e unità operativa ubicata nei comuni
montani della Sardegna individuati dalla Regione ai sensi della l.
reg. n. 12/2005.
Il contributo è pari al 20% delle imposte sui rediti ed IRAP
effettivamente pagate nel corso dell'anno 2011 a titolo di acconto,
saldo o versamento periodico, fino ad un importo massimo di
€ 10.000,00 per ciascun beneficiario.
Il medesimo articolo prevede che la Giunta regionale determini,
con propria deliberazione, le condizioni, i limiti e le modalità di
applicazione del beneficio.
1.2 La disposizione viola, in primo luogo, l'art. 117, comma 1,
Cost. in riferimento ai principi comunitari quali espressi, in
particolare, dall'art. 56 TFUE (già art. 49 TCE) e seguenti
disposizioni del Titolo III, Capo 3, e dagli art. 63-64 TFUE (già
artt. 56-57 TCE) sulla libera circolazione dei servizi e dei
capitali.
La concessione di crediti di imposta costituisce pratica
discorsiva del mercato, qualora non preventivamente autorizzata dalla
Commissione europea, secondo la costante giurisprudenza della Corte
di Giustizia UE (v. ex plurimis sent. 10 marzo 2005, C39/04; sent. 6
marzo 2007, C- 292/04; sent. 7 settembre 2004, C-319/02); pertanto,
la Regione Sardegna non poteva concedere quegli aiuti senza
conseguire la preventiva autorizzazione della Commissione, con
conseguente violazione dell'art. 117, comma 1, Cost. da parte della
norma oggetto di censura.
A conferma, si richiama la sentenza della Corte costituzionale 26
marzo 2010 n. 123.
1.3 La disposizione viola, poi, l'art. 117, secondo comma, lett.
e), Cost., in combinato disposto con il terzo e quarto comma dello
stesso art. 117 e con l'art. 119 Cost. perchè interviene con una
norma generale di carattere tributario senza averne i poteri ed in
relazione a tributi statali.
In particolare, le Regioni non possono legiferare in materia
tributaria «in carenza della fondamentale legislazione di
coordinamento dettata dal Parlamento nazionale» (Corte cost. nn.
123/2010, 102/2008, 37/2004) nè, tanto meno, possono «istituire e
disciplinare tributi propri aventi gli stessi presupposti dei tributi
dello Stato» nè «legiferare su tributi esistenti istituiti e
regolati da leggi statali» (Corte cost. n. 123/2010, ecc.).
Questi principi valgono, ovviamente, sia per le imposte sui
redditi che per l'IRAP (i due tributi sui quali opererebbe il credito
d'imposta), atteso che ambedue sono tributi di competenza statale e,
quanto alla seconda, di spettanza regionale «derivata» e non diretta
(cfr. Corte cost. nn. 357/2010; 216/2009), cioè con attribuzione
agli enti territoriali della sola facoltà di variazione delle
aliquote (art. 16 d.lgs. n. 446/1997).
In conclusione, una legge regionale non può prevedere
agevolazioni, sotto forma di crediti d'imposta, aventi ad oggetto il
pagamento di tributi statali (Ire e Ires) e regionali derivati (Irap)
perchè viola la competenza legislativa statale in materia tributaria
di cui all'art. 117, comma 2, lett. e), Cost.
1.4 L'intervento normativo censurato si pone, altresì, in
contrasto con gli artt. 3 e 10 dello Statuto della Regione autonoma
(1. cost. 26 febbraio 1948 n. 3), atteso che la facoltà esercitata
non rientra nelle materie di competenza legislativa regionale (art.
3) come regolate, per il settore tributario, dall'art. 10 il quale
dispone che: «La Regione, al fine di favorire lo sviluppo economico
dell' Isola, può disporre, nei limiti della propria competenza
tributaria, esenzioni e agevolazioni fiscali per nuove imprese.».
L'intervento che si censura esula, con tutta evidenza, da questi
limiti, quanto meno perchè la misura agevolativa non è disposta al
fine di incentivare nuove imprese o nuove iniziative produttive,
oltre ad essere illegittima anche per gli altri vizi che abbiamo
sopra indicato.
1.5 Infine, nella parte in cui demanda alla Giunta la
determinazione della disciplina di dettaglio per l'applicazione del
beneficio fiscale, senza la previsione dei criteri e presupposti per
l'esercizio di tale facoltà delegata, la norma censurata si pone in
contrasto anche con il principio dell'art. 23 Cost., atteso che
impone una prestazione patrimoniale in forza di un atto non avente
natura legislativa.
A conforto, si veda Corte cost., 28 dicembre 2001, n. 435: «È
incostituzionale l'art. 7, 2° comma, l.reg. Puglia 20 luglio 1984 n.
36, nella parte in cui prevede che la giunta regionale, con riguardo
ai pareri igienico-sanitari resi dai servizi delle usl (oggi aziende
sanitarie) in favore di terzi richiedenti nei casi previsti dalla
legge, fissa le tariffe a carico dei terzi medesimi.».
2. Art. 7.
L'art. 7 della l. reg. n. 1/2011 modifica l'art. 3 della l. reg.
n. 3/2009 introducendo alcune disposizioni per il superamento del
precariato che si pongono in contrasto con i precetti costituzionali.
2.1 Il comma 1-bis prevede l'autorizzazione all'Amministrazione
regionale a finanziare programmi pluriennali di stabilizzazione dei
lavoratori precari delle amministrazioni locali, di durata triennale,
previo superamento di specifica selezione concorsuale funzionale alla
verifica dell'idoneità all'espletamento delle mansioni di servizio
della qualifica di inquadramento.
Il comma 1-ter stabilisce che le Amministrazioni comunali,
singole o associate, possono realizzare programmi di stabilizzazione
dei lavoratori precari, attribuendo priorità ai lavoratori
provenienti dai cantieri a finanziamento regionale e a quelli già
assunti con contratti a termine, di natura flessibile, atipica o con
collaborazioni coordinate e continuative in ambito di analoghe
attività a finanziamento pubblico regionale; i programmi di
stabilizzazione possono essere attuati dagli enti locali interessati
con preferenza per il personale precario che abbia maturato almeno
trenta mesi di servizio nelle pubbliche amministrazioni locali a far
data dal 1° gennaio 2002.
Il comma 1-quater dispone che al personale di cui al comma 1-ter
viene attribuito, in via prevalente, l'esercizio di compiti relativi
a materie delegate o trasferite dalla regione al sistema delle
autonomie locali ai fini delle necessarie deroghe ai limiti posti in
materia di spesa e organici degli enti locali.
Il comma 1-quinquies stabilisce il piano di spesa per la
stabilizzazione di cui ai precedenti commi, con il concorso da parte
degli enti locali.
I detti commi si pongono in contrasto:
con l'art. 17, commi 10 e 12, del d.l. n. 78/2009, convertito con
modificazioni dalla legge n. 102/2009, il quale non consente una
generica stabilizzazione del personale ma dispone che, nel triennio
2010-2012, le amministrazioni pubbliche, nel rispetto della
programmazione triennale del fabbisogno nonchè dei vincoli
finanziari previsti dalla normativa vigente in materia di assunzioni
e di contenimento della spesa di personale, possono bandire concorsi
per le assunzioni a tempo indeterminato con una riserva di posti, non
superiore al 40 per cento dei posti messi a concorso;
con l'art. 14, comma 9, del d.l. n. 78/2010, convertito con
modificazioni dalla legge n. 122/2010, che fissa a decorrere dal
gennaio 2011 il limite percentuale di assunzioni, rispetto alle
cessazioni di personale verificatesi nel 2010.
2.2 Legiferando al di fuori dei limiti posti dalle leggi statali
nella materia e dettando disposizioni di spesa, la Regione ha
violato, in primo luogo, l'art. 117, comma 3, Cost.
Infatti, la disciplina nuova impinge nel campo del coordinamento
di finanza pubblica che l'art. 117, terzo comma, della Costituzione
ricomprende fra le materie di legislazione concorrente, violandone i
principi di attuazione in quanto non prevede alcuna intesa con lo
Stato ed introduce una disciplina che, prevedendo un piano di
stabilizzazione del personale precario, incide sul sistema generale
della finanza pubblica.
A tale ultimo proposito, si veda quanto statuito da Corte cost.,
29 aprile 2010, n. 149: «È incostituzionale l'art. 1 l. reg.
Calabria 31 dicembre 2008 n. 46, nella parte in cui, in violazione
delle competenze legislative statali in materia di coordinamento
della finanza pubblica, dispone lo stabile inquadramento dei medici
incaricati nei ruoli della regione».
2.3 Inoltre, il complesso di disposizioni in esame viola l'art.
117, comma 2, lett. l), Cost. che riserva allo Stato la competenza
esclusiva in materia di ordinamento civile.
Per vero, nella misura in cui detta norme al di fuori di quelle
statali di riferimento (nella specie, i citati decreti-legge n.
78/2009, art. 17, commi 10 e 12, e n. 78/2010, art. 14, comma 9), la
Regione invade la sfera di competenza esclusiva statale in materia di
ordinamento civile al quale appartiene anche la disciplina del
personale precario che, in quanto tale e prima della stabilizzazione,
non può ritenersi rientrare nella competenza regionale fissata
dall'art. 3, comma 1, lett. a), dello Statuto di autonomia perchè
non riguarda propriamente la organizzazione degli uffici nè la
determinazione dello stato giuridico ed economico del personale ma la
stabilizzazione di personale precario non appartenente ai ruoli degli
impiegati regionali.
2.4 Le disposizioni in esame violano anche l'art. 97 Cost. in
quanto dispongono l'assunzione in ruolo di personale senza la
preventiva selezione concorsuale.
Sul punto, la giurisprudenza costituzionale è vasta e granitica;
a conforto della censura basterà richiamare la sentenza 7 luglio
2010 n. 235 con la quale la Corte costituzionale ha dichiarato
illegittime identiche norme della legge regionale sarda 7 agosto 2009
n. 3 in quanto disponevano «in modo indiscriminato lo stabile
inserimento di lavoratori nei ruoli delle pubbliche amministrazioni
sarde, senza condizionare tali assunzioni al previo superamento di
alcun tipo di prova selettiva pubblica da parte degli interessati.
Pertanto, esse si pongono in aperto contrasto con l'art. 97 Cost.,
che impone il concorso quale modalità di reclutamento del personale
delle pubbliche amministrazioni», con la precisazione che «l'aver
prestato attività a tempo determinato alle dipendenze
dell'amministrazione regionale non può essere considerato ex se, ed
in mancanza di altre particolari e straordinarie ragioni, un valido
presupposto per una riserva di posti».
2.5 Il comma 2 dell'art. 7 stabilisce a favore dei dipendenti
regionali in possesso dei requisiti previsti dall'art. 36 l. reg. n.
2/2007, integrato dall'art. 3, comma 5, l. reg. n. 3/2009, una
riserva di posti pari al 40% dei posti vacanti nella dotazione
organica inseriti nel piano di reclutamento 2010-2012, relativamente
ai posti messi a concorso ed agli altri che si rendano disponibili
sino al 31 dicembre 2013 per effetto delle cessazioni dal servizio.
La norma contrasta, in primo luogo, con l'art. 14, comma 9, d.l.
n. 78/2010, conv. con modificazioni dalla legge n. 122/2010, che
fissa, a decorrere dal gennaio 2011, il limite percentuale di
assunzioni consentito rispetto alle cessazioni dal servizio di
personale verificatesi nell'anno 2010.
Il legislatore regionale, quindi, eccede dalla propria competenza
statutaria di cui all'art. 3 dello Statuto di autonomia, atteso che
la facoltà esercitata non rientra nelle materie di competenza
legislativa regionale, e viola sia l'art. 117, comma 3, in relazione
al principio del coordinamento della finanza pubblica cui la regione
non può derogare, sia l'art. 97 Cost., in relazione al principio
dell'accesso al pubblico impiego mediante concorso pubblico.
Sul punto si richiamano le eccezioni ed argomentazioni sopra
sviluppate per i commi 1-bis, ter, quater e quinquies nei paragrafi
2.1-2.2-2.3-2.4, da intendersi riferite integralmente anche al comma
2 in esame.
2.6 Il comma 3 dell'art. 7 dispone che i dipendenti laureati
dell'amministrazione, inquadrati nell'area C-terzo livello
retributivo e assunti con concorsi pubblici e i dipendenti regionali
di categoria C, assunti con concorso pubblico, che hanno superato le
selezioni interne svolte entro il 31 dicembre 2006 per il passaggio
alla categoria superiore e con almeno trenta mesi di anzianità siano
inquadrati nella categoria D al primo livello retributivo a decorrere
dal 1° gennaio 2011.
La norma è illegittima perchè prevede un concorso riservato in
contrasto con il principio del concorso pubblico di cui all'art. 97
Cost. ed in contrasto con il principio di uguaglianza di cui all'art.
3 Cost., impedendo ad altri l'accesso all'impiego e alla qualifica.
In proposito, basta richiamare la già citata sentenza della
Corte costituzionale n. 235/2010, par. 3, e sottolineare che non
ricorrono nella specie quelle particolarissime «eccezioni» che, in
presenza di «peculiari e straordinarie esigenze di interesse
pubblico» potrebbero giustificare una deroga a quei principi, secondo
quanto più volte statuito dalla Corte costituzionale, da ultimo con
le sentenze n. 9/2010 e n. 52/2011.
Si sottolinea, ancora, che quelle peculiari e straordinarie
esigenze non possono ravvisarsi, come detto nelle citate pronunzie,
nelle aspettative degli aspiranti, già legati da un rapporto di
impiego con la pubblica amministrazione.
In conclusione, la norma in esame, come le precedenti in materia
di personale contenute nel medesimo art. 7 e sopra censurate, eccede
dalla competenza statutaria della regione come stabilita dell'art. 3
dello Statuto, anche in relazione all'art. 117, comma 3, Cost., e
viola i principi costituzionali di uguaglianza, buon andamento ed
imparzialità dell'azione della Pubblica Amministrazione di cui
all'art. 97 Cost. nonchè il principio di uguaglianza, in relazione
al diritto di tutti i cittadini interessati di poter partecipare «ad
armi pari» alla selezione, secondo l'art. 3 Cost.

P.Q.M.

Si chiede che la Corte costituzionale adita voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale degli degli artt. 3 e 7 della legge
regionale 19 gennaio 2011 n. 1, pubblicata nel B.U.R. n. 3 del 29
gennaio 2011, avente ad oggetto «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale della Regione (legge finanziaria
2011)», per violazione dell'art. 117, commi 1, 2 e 3, della
Costituzione, degli artt. 3 e 10 dello Statuto speciale di autonomia,
di cui alla legge costituzionale n. 3/1948, e dei principi
fondamentali di cui agli artt. 3, 23, 97 e 119 Cost.
Si produce copia della delibera del Consiglio dei Ministri.
Roma, addì 21 marzo 2011

L'avvocato dello Stato: Albenzio