1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 22-11-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 794 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 luglio 1995
N. 794 Ordinanza emessa il 12 luglio 1995 dal giudice per le indagini preliminari presso la pretura di Roma nel procedimento penale a carico di De Rosa Carmine ed altri Edilizia e urbanistica - Condono edilizio - Previsione della sospensione dei procedimenti penali relativi a costruzioni ultimate entro il 31 dicembre 1993 ed estinzione dei reati dopo l'avvenuto pagamento - Irragionevolezza - Disparita' di trattamento tra cittadini - Violazione dei princi'pi di tutela del territorio e dell'ambiente, dell'iniziativa privata, dello sviluppo ordinato della societa' e dell'economia, nonche' della salute pubblica - Lesione del princi'pio di soggezione del giudice alla sola legge - Sottrazione di fatto del governo del territorio agli enti preposti (regioni, province e comuni) - Limitazione del diritto di proprieta' - Richiamo alle sentenze nn. 369/1988 e 36/1986. Edilizia ed urbanistica - Condono edilizio - Consentito rilascio della licenza di abitalibita' anche in deroga a talune disposizioni vigenti ed estinzione del reato dopo l'avvenuto pagamento per le costruzioni abusive ultimate entro il 31 dicembre 1993 - Lesione del princi'pio di tutela del diritto alla salute ed all'ambiente salubre - Impedimento alla rimozione, da parte della Repubblica, di ogni ostacolo al pieno sviluppo della personalita' umana - Lamentata superficialita' ed irrazionalita' della disciplina - Violazione del princi'pio di soggezione del giudice alla sola legge. (Legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 39, in relazione alla legge 28 febbraio 1985, n. 47, capi IV e V, artt. 38 e 35, penultimo comma). (Cost., artt. 3, 32, primo comma, 41, primo e secondo comma, 42, secondo comma, 101, 117, e 118). (095C1452) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 22-11-1995)

IL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI
Visti gli atti del procedimento penale a carico di:
1) De Rosa Carmine, nato a Gerace (Reggio Calabria), 1 agosto
1934, elettivamente domiciliato presso l'avv. Aldo Pannain, via
Achille Papa, n. 21, Roma;
2) Pasqualucci Antonio, nato a Borbona (Rieti), 26 maggio 1956,
elettivamente domiciliato come sopra;
3) Di Carlo Girolamo, nato a Raffadali (Agrigento), 10 ottobre
1938, elettivamente domiciliato c/o avv. Valter Cara, via A. Grandi,
n. 6, Villanova di Guidonia;
4) Schiavoni Enrico, nato a Roma, 5 aprile 1947, domicilio
dichiarato in via Calabria, n. 58, Villalba di Guidonia;
5) Fratini Angelo, nato a Paganico Sabino (Rieti), 4 agosto 1938,
domicilio dichiarato in Via Garibaldi, n. 129, Villanova di Guidonia;
6) Palma Rocco, nato a Botrugno (Lecce), 26 luglio 1925,
domicilio dichiarato in Via G. Paisiello, n. 10, Guidonia;
7) Cara Giovanni, nato a Tivoli, 14 ottobre 1957, elettivamente
domiciliato c/o avv. Valter Cara, via A. Grandi, n. 6, Villanova di
Guidonia;
8) Nardi Giancarlo, nato a Guidonia, 12 giugno 1952,
elettivamente domiciliato c/o avv. Emilio Ricci, Via Ticino, n. 6,
Roma;
9) Costabile Raimondo, nato a Torre Annunziata, 1 aprile 1949,
domicilio dichiarato in via Trento, n. 51, Guidonia;
10) Felici Mario, nato a Roma, 9 gennaio 1941, elettivamente
domiciliato c/o avv. Roberto Benettoni, Lungotevere Flaminio, n. 46,
Roma;
11) Diaferia Filippo, nato a Guidonia Montecelio, 1 aprile 1945,
domicilio dichiarato in Via p. Andreano, n. 4, Guidonia Montecelio;
in ordine ai seguenti reati:
Il primo ed il secondo:
A) del reato p. e p. dagli artt. 110 del c.p. e 20, lett. B), della
legge n. 47/1985 perchè, in concorso tra loro, il De Rosa quale
committente-esecutore dei lavori ed il Pasqualucci quale direttore
dei lavori, ponevano in essere una costruzione edilizia (villino
bifamiliare), senza concessione edilizia:
1) perchè quella rilasciata (n. 191/1990) illegittima pertanto
Tamquam non esset - perchè viziata da violazione di legge in quanto:
a) la composizione degli appartamenti priva dei requisiti minimi
relativi alla superficie abitabile (art. 43 del reg. ed. e d.m. 5
luglio 1975) avendo una superficie di mq. 24,14 inferiore a quella
prescritta (mq. 28);
b) l'inserimento di superfici non residenziali (e conseguenti
cubature) non in conformità con le disposizioni tecniche; ciò al
fine di non inserire nel calcolo il disimpegno ed il corpo scala,
rappresentati come aperti nel progetto;
c) il calcolo della cubatura erroneo e non rispondente ai
criteri di cui al d.i. n. 1444/68, così da comportare un aumento di
mc. 18 (superiore al 2% di eccesso);
2) perchè il manufatto concretamente posto in essere con
difformità essenziali, il rispetto a quello approvato, da renderlo
strutturalmente e funzionalmente diverso da quello autorizzato con la
predetta concessione, consistite, tra l'altro, nella esecuzione:
a. fuori terra di un piano previsto in progetto come interrato
di h. 1.50 lato strada, con conseguente aumento di cubatura pari a
mc: 135 (operando la riduzione di un doppio triangolo per i restanti
lati interrati), oltre alla realizzazione di due finestre sul lato al
posto di due bocche di lupo;
b. dell'inglobamento dell'intercapedine nella superficie utile
dell'interrato pari ad un aumento di sup. utile di 46 mq.;
c. del cambio di destinazione d'uso del piano interrato (con
esclusione di un posto macchina per alloggio) in abitativo, mediante
la realizzazione di opere edilizie a ciò preordinate quali: impianto
di riscaldamento, angolo cottura con gli attacchi idrici, caminetto
in pietra, rifiniture ed impianti elettrici di tipo civile, pavimenti
in monocottura;
d. della chiusura, con conseguente aumento di volume (mc. 58 in
piu') del vano scala e del disimpegno al piano terra (in progetto
rappresentati aperti e non cubati);
e. nell'aumento di superficie lorda al piano terra di circa 6
mq. (pari a mc. 19.20, totale dei due alloggi) derivante da maggiori
dimensioni dello spiccato delle murature esterne, superiore al 2%
previsto dalla legge regionale n. 36/87;
f. nella mancata realizzazione del tramezzo divisorio tra lo
studio professionale e la cucina, elidendo in tal modo la
destinazione non residenziale prevista in progetto, ed ottenendo di
fatto un unico locale a cucina, tutto residenziale;
g. nel cambio d'uso dell'intero piano sottotetto da servizi a
residenziale, mediante la realizzazione di 2 bagni completi di tutti
i sanitari (per ogni singolo alloggio, impianti di riscaldamento,
citofonico ed elettrico, con tutte le rifiniture del tipo civile
abitazione (pavimenti tipo monocottura, ecc.);
h. nell'ampliamento della superficie ad "abbaino" di circa 1
metro lineare per la sua lunghezza nei lati corti dell'edificio, con
aumento di superficie con altezza costante 220;
In Guidonia Montecelio il 19 novembre 1993 e succesivamente.
B) del reato p. e p. dagli artt. 110 e 640 del c.p. perchè, in
concorso tra loro e nelle rispettive qualità, con artifici e raggiri
consistiti tra l'altro nel presentare progetti e domande di rilascio
di concessione a costruire, nel realizzare un manufatto
strutturalmente e funzionalmente diverso da quello autorizzato nei
termini di cui al capo che precede, inducevano in errore
l'Amministrazione Comunale di Guidonia Montecelio che faceva
corrispondere a titolo di oneri di urbanizzazione e di costo di
costruzione una somma inferiore a quella dovuta per un importo
globale di . 9.028.438;
In Guidonia Montecelio in data anteriore al 19 novembre 1993.
Dal terzo all'undicesimo:
C) del reato p. e p. dagli artt. 113 del c.p. e 20, lett. B), della
legge n. 47/1985 perchè, in qualità di componenti della C.E.C.,
attuando condotte tra loro indipendenti, ma colposamente finalizzate
unitamente a quelle del De Rosa e del Pasqualucci al raggiungimento
di un unico evento illecito, consistite, tra l'altro, nel non fare
espletare accertamenti tecnici dal competente ufficio comunale prima
di esprimere il parere sul rilascio della concessione di cui al
precedente capo A) della rubrica, nel non esaminare i progetti ed i
disegni allegati alla domanda di rilascio della concessione, nel
trascurare il contenuto delle disposizioni vigenti in materia
edilizia, esprimendo un parere palesemente erroneo e viziato da
illegittimità, così da comportare il rilascio di un atto
amministrativo illegittimo per violazione di legge, ponevano in
essere il fabbricato di cui al capo A).
In Guidonia Montecelio nell'anno 1990.
Ritenuto in fatto
1. - In seguito a consulenza tecnica il p.m. presso la pretura di
Roma ordinava contestualmente il sequestro probatorio e preventivo
delle opere edilizie in oggetto con provvedimento del 16 febbraio
1994 e richiedeva al g.i.p. la convalida del sequestro preventivo o,
in caso di mancata convalida, l'emissione di autonomo decreto di
sequestro preventivo; il 3 marzo 1994 il g.i.p. non convalidava il
sequestro preventivo e rigettava la richiesta di sequestro
preventivo, ritenuto che era in atto il sequestro probatorio; in data
3 novembre 1994 il De Rosa presentava istanza di dissequestro sul
presupposto che le opere potevano godere del recente condono edilizio
di cui al d.-l. 27 settembre 1994, n. 551, essendo state ultimate
entro il 31 dicembre 1993 e pagata una rata di oblazione.
In data 11 ottobre 1994 questo g.i.p. rilevava che il pagamento
parziale dell'oblazione non è causa di estinzione dei reati edilizi,
ma solo titolo per ottenere la sospensione del procedimento ai sensi
dell'art. 44 della legge n. 47 del 1985; conseguentemente sospendeva
il procedimento fino al 15 dicembre 1994, data di scadenza del
termine di presentazione ed integrazione della domanda di condono
edilizio fissata dal citato d.-l. n. 551 del 1994, invitando la parte
a presentare la documentazione integrativa a sostegno della domanda
di condono edilizio e rigettava l'istanza di dissequestro.
Il 16 novembre 1994 il De Rosa presentava una nuova istanza di
dissequestro, con motivi aggiunti del 22 novembre 1994: faceva
presente di avere versato integralmente le somme dovute a titolo di
oblazione e che queste erano state ritenute congrue dal comune (pur
mancando il rilascio formale della concessione in sanatoria a titolo
di condono edilizio); chiedeva pertanto la declaratoria di estinzione
dei reati e conseguente dissequestro delle opere.
Il p.m. esprimeva parere contrario (recte rigettava) al
dissequestro trasmettendo gli atti a questo g.i.p. competente in
merito al provvedimento di eventuale declaratoria di estinzione dei
reati, sollecitando questo g.i.p. a sollevare questione di
costituzionalità della normativa sul condono edilizio.
Ritiene questo giudice che vada sollevata l'eccezione di
incostituzionalità dell'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n.
724, in relazione alle disposizioni di cui ai capi quarto e quinto
della legge n. 28 febbraio 1985, n. 47, per contrasto con gli artt.
3, 32, comma primo, 41, primo e secondo comma, 42, secondo comma,
101, secondo comma, 117, 118 della Costituzione.
Considerato in diritto
1. - L'eccezione è rilevante per le seguenti ragioni: il De Rosa
si è avvalso della procedura di condono edilizio di cui al d.-l. n.
551 del 1994, come modificata dall'art. 39 della legge 23 dicembre
1994, n. 724 ed ha espressamente chiesto la declaratoria di
estinzione dei reati ed il conseguente dissequestro delle opere
edilizie; questo g.i.p. deve dunque valutare se, ai sensi dell'art.
129 del c.p.p., sussistano motivi di proscioglimento; è stato
inoltre investito dal p.m. in ordine alla questione di
costituzionalità della normativa sottesa alla declaratoria di
estinzione dei reati edilizi.
Il De Rosa intende, tra l'altro, sanare una situazione che è in
contrasto con gli strumenti urbanistici vigenti: alcuni dei locali
realizzati hanno un rapporto superficie/abitante inferiore al minimo
inderogabile consentito; le zone destinate a garage sono state
trasformate in volumi residenziali, con ciò violando l'obbligo di
creazione di parcheggi; volumi destinati ad essere interrati e quindi
non abitabili, sono stati resi abitabili; alcuni volumi
illegittimamente trasformati in zone residenziali hanno un'altezza
interna inferiore al minimo consentito per il rilascio della licenza
di abitabilità.
2. - L'eccezione non è manifestamente infondata per le seguenti
ragioni: il De Rosa ha presentato una duplice domanda di condono
edilizio, concernente i due villini oggetto delle imputazioni,
avvalendosi del d.-l. n. 551 del 1994, nonchè dell'art. 39 della
legge n. 724 del 1994; egli ha infatti versato le somme da lui
calcolate a titolo di oblazione concernenti le parti di immobile da
lui ritenute difformi dal progetto approvato; ha ottenuto dal sindaco
del comune di Montecelio una duplice attestazione di congruità delle
somme versate in relazione alle superfici da condonare; il termine di
esecuzione dei lavori è anteriore al 31 dicembre 1993, sicchè
sussistono i presupposti temporali del condono. Sulla scorta della
documentazione prodotta il De Rosa chiede sia dichiarata l'estinzione
dei reati ascrittigli.
3. - Ritiene questo giudice che l'art. 39 della legge n. 724 del
1994, in relazione alle disposizioni di cui ai capi quarto e quinto
della legge n. 47 del 1985, si ponga in contrasto con gli artt. 3,
32, comma primo, 41, primo e secondo comma, 42, secondo comma, 101,
secondo comma, 117, 118 della Costituzione.
4. - Contrasto con l'art. 3 e con l'art. 32 della Costituzione.
Sotto il primo aspetto si rileva che l'art. 3, comma 1, della
Costituzione stabilisce che: "Tutti i cittadini hanno pari dignità
sociale e sono eguali davanti alla legge... (omissis)"; il secondo
comma dell'art. citato dispone che: " compito della Repubblica
rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando
di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il
pieno sviluppo della personalità umana e l'effettiva partecipazione
di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e
sociale del Paese".
L'art. 39, comma 1, della legge 23 dicembre 1994, n. 724 stabilisce
che: "Le disposizioni di cui ai capi quarto e quinto della legge 28
febbraio 1985, n. 47, e successive modificazioni ed integrazioni,
come ulteriormente modificate dal presente articolo, si applicano
alle opere abusive che risultino ultimate entro il 31 dicembre 1993,
e che non abbiano comportato ampliamento del manufatto superiore al
30 per cento della volumetria della costruzione originaria ovvero,
indipendentemente dalla volumetria iniziale, un ampliamento superiore
a 750 metri cubi. Le suddette disposizioni trovano altresì
applicazione alle opere abusive realizzate nel termine di cui copra
relative a nuove costruzioni non superiori ai 750 metri cubi per
singola richiesta di concessione edilizia in sanatoria".
In sostanza la norma in esame estende, con modifiche, il cosiddetto
condono edilizio previsto dall'art. 31 della legge n. 47 del 1985
alle costruzioni ultimate entro il 31 dicembre 1993. La norma non fa
alcuna distinzione tra abusi meramente formali ed abusi sostanziali.
Sicchè possono essere sanate anche opere che siano in contrasto con
gli strumenti urbanistici vigenti. Inoltre possono essere sanate
anche opere che siano in contrasto con disposizioni di legge poste a
tutela del corretto uso del territorio (ad esempio disposizioni che
regolano i rapporti inderogabili tra numero di
abitanti/superfici/volumi (v. d.m. 2 aprile 1968, pubblicato sulla
Gazzetta Ufficiale n. 97 del 16 aprile 1968, richiamato dall'art. 8
della legge 28 febbraio 1985, n. 47), o a salvaguardia della salute
(ad esempio in tema di abitabilità di edifici ai sensi dell'art. 221
t.u. leggi sanitarie.) ai sensi dell'art. 31 della legge n. 47 del
1985: ciò contrasta con l'art. 32, comma primo, della Costituzione.
Possono godere del cosiddetto condono edilizio ed ottenere
l'abitabilità in deroga alle disposizioni vigenti anche opere che
non rispettino le altezze interne degli edifici (d.m. 5 luglio 1975
in Gazzetta Ufficiale del 18 luglio 1975, n. 190). In tal modo si
crea inoltre una disparità di trattamento tra il cittadino
rispettoso delle leggi, il quale non ha potuto nè potrà edificare
in una zona o ha potuto farlo o potrà farlo per volumi ridotti, nel
rispetto degli strumenti urbanistici vigenti ed il cittadino che,
violando la legge, finirà con il godere di opere di dimensioni
maggiori rispetto a quelle consentite dagli strumenti urbanistici
vigenti, in contrasto con l'art. 3 della Costituzione.
5. - Deve inoltre dirsi che tale disparità di trattamento si pone
in contrasto con limiti di ragionevolezza. Non vi è dubbio che
l'art. 39 della legge n. 724 del 1994 è un provvedimento di
clemenza della stessa natura di quello di cui alla legge n. 47 del
1985; pertanto valgono le considerazioni già formulate da codesta
Corte Costituzionale, con la sentenza n. 369 del 23-31 marzo 1988,
pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 15 del 13 aprile 1988, che ha
escluso trattarsi di amnistia o di oblazione, sostenendo trattarsi di
un provvedimento di clemenza speciale. Al punto 5, pag. 23 della
sentenza la Corte si pose allora il problema della conformità della
legge n. 47 del 1985 ai principi sanciti dall'art. 3 della
Costituzione. La Corte in particolare affrontò il tema dei limiti
costituzionali all'esercizio della potestà di clemenza dello Stato,
osservando che: "Tutte le volte in cui si rompe il nesso costante tra
reato e punibilità e quest'ultima viene utilizzata per fini estranei
a quelli relativi alla difesa dei beni tutelati attraverso
l'incriminazione penale, tale uso, nell'incidere negativamente sul
principio di uguaglianza ex art. 3 Cost., deve trovare la sua
"giustificazione" nel quadro costituzionale che determina il
fondamento ed i limiti del potere punitivo dello Stato"; la Corte
ribadì - come già aveva fatto con la sentenza n. 36 del 19 febbraio
1986 - la necessità di porre in evidenza "il carattere eccezionale
dell'amnistia e la necessità di contenere, nei più ristretti
limiti, l'esercizio della relativa potesta'" e che "detti limiti
vanno ancor più richiamati quando l'effetto estintivo debba
dispiegarsi nei confronti di reati che, direttamente o
indirettamente, violano precetti, costituzionalmente sanciti, posti a
tutela di fondamentali esigenze della collettivita'". Tali
considerazioni a parere della Corte non valgono solo per l'amnistia,
ma nei confronti di tutti i provvedimenti di clemenza e specialmente
nei confronti del cosiddetto condono edilizio. Infatti "contraddire,
vanificare, sia pure temporaneamente, le "ragioni prime" della
"punibilita'", attraverso l'esercizio arbitrario della "non
punibilita'", equivale non soltanto a violare l'art. 3 Cost., ma ad
alterare, con il principio dell'obbligatorietà della pena, l'intero
"volto" del sistema costituzionale in materia penale".
In sostanza la Corte riteneva che il condono edilizio del 1985
potesse essere considerato in ultima analisi non in contrasto con
l'art. 3 Cost., esclusivamente perchè si trattava di un
provvedimento di clemenza una tantum, del tutto eccezionale,
necessario per chiudere un passato di illegalità ed iniziare una
nuova era di legalita': infatti al punto 6, pag. 24 della sentenza,
si legge, tra l'altro: "Il legislatore, con la legge citata, ha
inteso chiudere un passato d'illegalità di massa, alla quale aveva
anche contribuito la non sempre perfetta efficienza delle competenti
autorità amministrative ed ha mirato a porre "sicure" basi normative
per la repressione futura di fatti che violano fondamentali esigenze
sottese al governo del territorio, come la sicurezza dell'esercizio
dell'iniziativa economica privata, il suo coordinamento a fini
sociali (art. 41, secondo e terzo comma Cost.) la funzione sociale
della proprietà (art. 42, secondo comma, Cost.) la tutela del
paesaggio e del patrimonio storico ed artistico (art. 9, secondo
comma, Cost.) ecc".
Già allora quella motivazione destò notevoli perplessità
determinate dall'impressione che si volesse far sopravvivere l'iniqua
legge di condono per ragioni di opportunità sociale e soprattutto
finanziaria (posto che il condono era stato determinato anche allora
da ragioni di bilancio deficitario dello Stato). Oggi quella stessa
motivazione non sembra possa richiamarsi se non per dichiarare che
l'odierno provvedimento di clemenza confligge con i principi di
uguaglianza dei cittadini, di tutela del territorio e dell'ambiente,
della iniziativa privata, dello sviluppo ordinato della società e
dell'economia, della salute pubblica, cioè di tutti i beni
fondamentali che lo Stato dovrebbe proteggere in via primaria e che
non possono essere sviliti da semplici considerazioni finanziarie.
L'attuale condono si salda cronologicamente al precedente,
escludendo la punibilità per tutti i reati edilizi commessi
ininterrottamente sino al 31 dicembre 1993, ivi compresi quelli ancor
più gravi - anche sotto il profilo soggettivo - commessi dopo
l'ottobre 1983, e perfino dopo la vigenza della legge n. 47 del 1985;
cioè proprio di quella legge che avrebbe dovuto non solo "chiudere"
con il passato, ma soprattutto garantire il pieno rispetto delle
regole per il futuro. Così anche coloro che, ad onta di reiterati
sequestri e ripetute violazioni di sigilli, hanno continuato con
l'abusivismo selvaggio in dispregio delle norme vigenti e irridendo
gli altri cittadini che si comportavano secondo legge, possono oggi
godere dell'impunità penale e accrescere il proprio patrimonio,
sottraendo alla pubblica amministrazione il potere di regolamentare
l'uso del territorio.
6. - Contrasto con gli artt. 3 e 101, secondo comma, della
Costituzione.
L'attuale condono (art. 39, comma 4, secondo periodo, legge n.
724/1994) prevede che l'interessato rilasci un'autocertificazione ex
art. 4 della legge 4 gennaio 1968, n. 15 e sostanzialmente si
sostituisca all'Amministrazione nell'accertamento dei fatti: è
previsto che il lasso di tempo di uno o due anni equivalga a rilascio
di concessione tacita in sanatoria. Ciò impedirebbe al giudice di
sindacare la concessione, per evitare illecite ingerenze
nell'attività della pubblica amministrazione: di fatto, dunque,
sarebbe il privato a determinare tutti i presupposti sia per il
rilascio della concessione sia per la declaratoria di estinzione del
reato.
La normativa sul condono prevede che si intendano ultimate le
costruzioni costituite dal rustico e dalla copertura; prevede inoltre
che la costruzione sia sanata in virtù di singole richieste di
concessione ciascuna per 750 metri cubi. Poichè il rustico è
costituito dalla sola tamponatura esterna e dalla copertura e
prescinde dalla divisione interna degli ambienti in uno o più
appartamenti, ogni costruttore abusivo che abbia eseguito un
fabbricato superiore ai 750 metri cubi può dichiarare che l'immobile
ancora vuoto internamente e con le sole tramezzature che dunque non
nè individuano con certezza le destinazioni) andrà diviso in più
appartamenti, ciascuno di 750 metri cubi, ottenendo così la
possibilità di sanatoria. Potrà inoltre ad libitum sanare anche dei
volumi che aveva originariamente destinato a scopi tecnici, ottenendo
cioè una sanatoria anticipata per variazioni che saranno effettuate
di fatto solo successivamente alla scadenza dei termini del condono.
Sostanzialmente la punibilità per il fatto commesso sarà
determinata dalla sola volontà dell'interessato, con violazione
dell'art. 101, secondo comma, Cost.
A ciò si aggiunge che è prevista l'estinzione dei reati e delle
relative sanzioni, ivi compresa la demolizione, solo sulla base
dell'ultimazione del rustico e della copertura entro il termine del
31 dicembre 1993, a prescindere dalla circostanza che oltre tale
termine i lavori siano illecitamente proseguiti, sia pure per
suddividere il fabbricato in più appartamenti o per trasformare
volumi tecnici in volumi residenziali. Sostanzialmente tali soggetti
godranno dell'estinzione dei reati o della sanatoria amministrativa,
evitando l'acquisizione o la demolizione, pur avendo di fatto operato
illecitamente anche dopo il termine di scadenza del condono e solo
perchè avevano già eseguito le tamponature esterne del fabbricato e
posto un tetto di copertura. Ciò viola sia il precetto di cui
all'art. 3 che quello di cui all'art. 101, comma secondo, della
Costituzione.
7. - Contrasto con gli artt. 117 e 118 della Costituzione.
In sostanza il governo del territorio fino al 31 dicembre 1993
viene di fatto sottratto agli enti preposti: regioni, province,
comuni, in contrasto con gli artt. 117 e 118 Cost.; anzi tali enti
saranno costretti a rivedere i propri piani e saranno di fatto
condizionati dall'esistenza di opere anche in zone scarsamente
urbanizzate. Con la nuova legge di condono sarebbero coloro che hanno
costruito abusivamente ad avere disciplinato sino ad oggi, di fatto,
il territorio e a programmarne lo sviluppo futuro, a decidere dove e
come e cosa costruire, esautorando gli enti pubblici e
condizionandone la futura attività, costringendoli a variare i piani
regolatori anche in modo radicale.
8. - Contrasto con gli artt. 3, 41, secondo e terzo comma, 42,
secondo comma, della Costituzione.
noto che i Comuni dovranno affrontare per le opere di
urbanizzazione delle spese di gran lunga maggiori rispetto agli
introiti che deriveranno dal cosiddetto condono edilizio; ciò
comporterà, come per il passato, aumenti di imposte locali e
statali, che andranno ripartite anche tra coloro che hanno rispettato
le leggi ed anche ciò determina la violazione dei diritti tutelati
dagli artt. 3, 41, secondo e terzo comma, 42, secondo comma, Cost.
Attraverso il condono la condotta illecita dei privati che hanno
costruito illegalmente assurge a fonte originaria di acquisto di un
diritto soggettivo perfetto, mentre coloro che non hanno violato le
leggi resteranno confusi in un massa che può vantare solo interesse
legittimo all'uso del territorio: in altri termini il diritto di
proprietà di coloro che non hanno sino ad oggi costruito ed il
diritto di iniziativa economica privata viene ad essere condizionato
non dagli strumenti urbanistici vigenti predisposti dall'autorità,
bensì da quelli creati di fatto dai costruttori abusivi: coloro che,
rispettosi della normativa vigente, non hanno costruito, subiranno
inevitabili limitazioni sia per l'iniziativa privata sia per il
libero diritto di proprietà, in contrasto con gli artt. 3, primo e
secondo comma, 41, primo e terzo comma, 42, secondo comma della
Costituzione. Essi, infatti, dovranno modulare le richieste di
concessione edilizia tenendo conto del preesistente (con limitazioni
per le distanze, per i volumi) e correranno anche il rischio del
diniego di concessione nel caso in cui i limiti urbanistici di
densità siano stati già saturati dalle costruzioni abusive. Nè
può obiettarsi che, eventualmente, i comuni potranno rilasciare
concessioni in deroga ai predetti limiti per non danneggiare i futuri
richiedenti le concessioni: sia perchè non sembra consentito dalle
vigenti disposizioni; sia perchè ciò determinerebbe un ulteriore
problema, che, in verità, si pone fin da oggi proprio in virtù del
cosiddetto condono edilizio, in relazione all'art. 32 Cost., come si
chiarirà al punto seguente.
9. - Contrasto con l'art. 32 della Costituzione.
Fa parte del patrimonio culturale sia scientifico che comune anche
in virtù di esperimenti effettuati che lo stato di salute
psicofisico dipende in grandissima parte dal contesto urbanistico
edilizio e ambientale in cui si vive.
La programmazione pubblica dello sviluppo edilizio serve non solo a
disciplinare in senso lato lo sviluppo ordinato delle città, ma
serve, più concretamente, a consentire che siano previste aree
destinate all'insediamento di ospedali, posti di pronto soccorso,
posti di polizia, caserme dei vigili del fuoco, consistenti aree
destinate al verde, aree destinate a parcheggi e strade
sufficientemente larghe per consentire un flusso di traffico
scorrevole che limiti l'inquinamento acustico ed atmosferico. Il
condono indiscriminato di tutte le costruzioni sostanzialmente
impedisce la programmazione e determina la creazione di interi
quartieri del tutto privi di caratteristiche di vivibilita': il
traffico si blocca, con evidente limitazioni transito perfino per i
mezzi di soccorso: si pensi ai feriti bloccati nelle ambulanze o ai
mezzi dei vigili del fuoco che non possono raggiungere con la
necessaria celerità la meta. Il rallentamento del traffico determina
un consistente aumento dell'inquinamento atmosferico ed acustico; i
provvedimenti frequenti con cui i sindaci di molte città italiane
già da tempo limitano la circolazione dei veicoli perchè sono stati
superati gli indici di tollerabilità dell'inquinamento atmosferico
sono noti a tutti. Ugualmente noti sono i comunicati degli organi
pubblici che invitano la popolazione, specie giovanissimi ed anziani,
a non uscire per evitare danni alla salute a causa del grave
inquinamento. Si tratta di notevolissime limitazioni della libertà
individuale e soprattutto di attentati alla salute pubblica.
Inoltre il condono attuale prescinde anche dal rispetto dei limiti
di densità di popolazione rispetto alle superfici disponibili: è
stato scientificamente dimostrato che il sovraffollamento determina
un aumento considerevole di patologie psichiche.
Da quanto sopra emerge, ad avviso dello scrivente, che la normativa
sul condono edilizio si pone in contrasto con i principi stabiliti
dall'art. 32, comma 1, Cost.
10. - Sono in contrasto con l'art. 32, comma primo, della
Costituzione anche l'art. 38 della legge n. 47 del 1985, laddove
prevede l'estinzione del reato di cui all'art. 221 t.u. leggi
sanitarie e l'art. 35, penultimo comma, della medesima legge, laddove
consente il rilascio della licenza di abitabilità anche in deroga
alle disposizioni vigenti (salvo in materia di statica o di
prevenzione incendi), con ciò privilegiando l'uso del bene da parte
del privato rispetto alla tutela della salute sia di chi abita
l'immobile condonato, sia dei condomini e degli abitanti del
quartiere che vedranno aumentare ingiustificatamente il carico
urbanistico, l'uso delle fogne (quando esistono), delle strade e
delle altre infrastrutture. Si sottolinea infatti che è
giurisprudenza costante in tema di licenza di abitabilità (valida
anche dopo la recente modifica dell'art. 221, comma primo, t.u. leggi
sanitarie) - come stabilito anche dalle sezioni unite della
cassazione con sentenza 12 ottobre 1993, Pulerà - che il disposto
dall'art. 221 t.u. citato protegge sia l'interesse igienico
sanitario che quello urbanistico. L'interesse sanitario non è
limitato all'accertamento della salubrità del singolo appartamento e
alla tutela di colui che intende occuparlo, ma anche alla verifica
della esistenza di idonee infrastrutture, perchè si estende alla
tutela anche degli altri occupanti dell'immobile e del quartiere:
sarebbe del tutto irrazionale consentire di abitare un fabbricato i
cui muri siano asciutti, ma privo di allacciamenti alle fogne o tale
da creare un'eccedenza del numero di abitanti previsto dagli
strumenti urbanistici: ciò infatti determinerebbe danni generali per
il conseguente inquinamento.
11. - Lo sviluppo disordinato della città crea interi quartieri
privi di infrastrutture di fondamentale importanza (specialmente le
scuole), determinando così dei veri e propri ghetti, dove non solo
la popolazione vive in condizioni di disagio fisico e psicologico, ma
dove si creano le condizioni di sottosviluppo culturale che poi
sfocia nella proliferazione della delinquenza, dapprima comune e poi
organizzata. Ciò contrasta con i principi di tutela indicati
dall'art. 3, secondo comma, della Costituzione che assegna alla
Repubblica il compito di rimuovere ogni ostacolo al "pieno sviluppo
della personalità umana".
12. - Ulteriore profilo di contrasto con gli artt. 3 e 101 della
Costituzione.
Un altro aspetto che va considerato è la superficialità e
l'irrazionalità della disciplina. Occorre dire che la norma risente
certamente dell'anomalia della sua nascita: il Governo ha infatti
emanato il primo decreto-legge di condono edilizio, fondato su
ragioni di urgenza di sapore esclusivamente finanziario, ponendo
così il Parlamento di fronte al fatto compiuto ed alla difficoltà
di far marcia indietro. Frattanto la reiterazione dei decreti ha
creato una situazione di incertezza e di abusivismo diffuso: sono
fiorite le costruzioni abusive, ma nella normativa non si prevedeva
alcuna disposizione (ad esempio di aerofotogrammetria preventiva)
atta a dimostrare in modo oggettivo l'esistenza delle costruzioni ad
una data certa. La disposizione di cui all'art. 39 della legge n. 724
del 1994 (c.d. legge finanziaria) risente dunque della necessità di
garantire immediati introiti allo Stato, indipendentemente dalle
conseguenze sul piano economico, sociale, giudiziario. L'impatto è
premiale per coloro che consapevolmente violano le norme penali.
Invero gli strumenti di controllo della veridicità dell'assunto
degli interessati sono esigui: è sufficiente che la parte rilasci
una dichiarazione sostitutiva di atto notorio per creare i
presupposti di condono; non vi è una norma di raccordo tra
l'amministrazione e l'a.g. La sospensione del processo avviene in
presenza del versamento di una rata di oblazione; non è previsto
l'obbligo della parte di trasmettere all'a.g. procedente la copia dei
successivi versamenti; sicchè se l'interessato versa solo la prima
rata e interrompe i versamenti successivi, il termine di prescrizione
del reato riprende a decorrere senza che l'a.g. lo sappia (la
sospensione di diritto del processo, e quindi della prescrizione del
reato, opera solo nel caso in cui sia osservata la procedura di
condono); con il rischio che (per i reati per i quali sia già
decorso per buona parte il termine di prescrizione), alla scadenza
dei termini di condono, quando il processo sarà ripreso per
verificare se vi sia stata estinzione del reato per avvenuto
integrale versamento dall'oblazione, il giudice si troverà di fronte
ad un reato estinto invece per prescrizione.
Seguendo l'autorevole tesi espressa, sia pure incidentalmente,
dalle sezioni unite cassazione (12 ottobre 1993, Pulera') secondo cui
il giudice ordinario non può sindacare la domanda di condono, si
perviene all'assurdo che la sentenza di proscioglimento è nella
disponibilità dell'imputato che abbia solo prodotto in udienza la
domanda di condono ed abbia atteso il decorso del termine per la
concessione tacita; in siffatti casi il giudice ordinario diventa
semplice notaio della volontà dell'imputato, con violazione
dell'art. 101, secondo comma, della Costituzione.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta rilevante ai fini del presente giudizio e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 in relazione alle
disposizioni di cui ai capi quarto e quinto della legge 28 febbraio
1985, n. 47, per contrasto con gli artt. 3, 32, comma primo, 41,
primo e secondo comma, 42, secondo comma, 101, secondo comma, 117,
118 della Costituzione, nonchè la questione di legittimità
costituzionale del citato art. 39 della legge n. 724 del 1994 e
degli artt. 38 e 35, penultimo comma, della legge n. 47 del 1985
laddove prevedono l'estinzione del reato di cui all'art. 221 t.u.
leggi sanitarie ed il conseguente rilascio della licenza di
abitabilità anche in deroga alle disposizioni vigenti, per contrasto
con gli artt. 3 e 32, comma primo, della Costituzione per le ragioni
illustrate nella motivazione, sospende il giudizio in corso;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata al Presidente del
Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere
del Parlamento.
Roma, addì 12 luglio 1995
Il giudice per le indagini preliminari: Bresciano
95C1452