1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 26-3-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 8 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 3 marzo 1997
N. 8 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 3 marzo 1997 (della regione Lombardia) Sanita' pubblica - Strutture sanitarie veterinarie private - Individuazione delle stesse con decreto del Ministro della sanita' - Disposizioni particolari (articoli da 3 a 6) su tali strutture (studio veterinario, ambulatorio veterinario, clinica veterinaria privata, casa di cura veterinaria, ospedale veterinario privato, laboratorio veterinario di analisi) - Previsione (art. 7) di successiva determinazione, da parte del Ministero della sanita', con proprio atto, della corretta individuazione del tipo di struttura, delle caratteristiche dei locali e degli ambienti e della procedura per l'attivazione delle stutture - Previsione, altresi', nello stesso articolo, di un intervento delle regioni e delle province autonome, ma solo per la determinazione, negli ambiti territoriali di loro competenza, del limite di distanza per l'ubicazione delle strutture veterinarie - Impugnazione di tale provvedimento nel suo intero testo - Esclusione che esso possa ricollegarsi e fondarsi sulle norme in materia di ordini e collegi professionali (artt. 6, d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, 6 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, 1 del d.lgs. 30 giugno 1993, n. 266) e sulle altre (art. 23 del d.P.R 10 giugno 1955, n. 854, e 1 e 4 della legge 5 febbraio 1992, n. 175) richiamate, unitamente a quelle, nel preambolo - Incidenza sulle competenze, in materia di assistenza sanitaria e veterinaria, nonche' di agricoltura e zootecni'a, trasferite alle regioni dagli artt. 1, comma 2, lett e), e comma 4, del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, e 27 e 66 del d.P.R. 24 luglio 1977 - Violazione del principio espresso, in attuazione delle regole costituzionali sull'ordine delle fonti, dall'art. 17, comma 1, lett. b) e c), e comma 3, legge 23 agosto 1988, n. 400, per cui i regolamenti ministeriali non possono porre norme intese a limitare la sfera delle competenze delle regioni nelle materie ad esse attribuite - Irrazionale accentuata analiticita', inoltre, delle prescrizioni del decreto, in contrasto con il principio di buon andamento della pubblica amministrazione e quindi con lesione, anche sotto questo profilo, delle competenze costituzionalmente riservate alle regioni - Richiamo alle sentenze nn. 49, 204, 391, 465 del 1991 e 461/1992. (Decreto del Ministro della sanita' del 20 settembre 1996). (Cost., artt. 97, 117 e 118; d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, art. 1, commi secondo, lett. e), e quarto; d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, artt. 27 e 66). (097C0228) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 26-3-1997)

Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente
pro-tempore della Giunta regionale, onorevole dottore Roberto
Formigoni, rappresentata e difesa, come da mandato a margine del
presente atto, e in virtù di deliberazione di autorizzazione a stare
in giudizio, dagli avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari e Massimo
Luciani, ed elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo in
Roma, Lungotevere delle Navi n. 30, contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri a seguito e per l'effetto del decreto del
Ministro della sanità 20 settembre 1996 (in Gazzetta Ufficiale 16
dicembre 1998, n. 294, serie generale), portante "Individuazione
delle strutture veterinarie private".
1. - La materia "assistenza sanitaria e ospedaliera", come
organicamente definita dall'art. 27 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 616/1977, è assegnata - come è noto - alle regioni
ordinarie degli artt. 117 e 118 Cost.
In particolare le funzioni amministrative già esercitate dagli
organi centrali e periferici dello Stato in tema di "assistenza
zooiatrica" e delle relative strutture sanitario-assistenziali sono
state trasferite alle regioni a statuto ordinario già dal d.P.R. 14
gennaio 1972, n. 4 (art. 1, comma 2, lett. e, nonchè comma 4).
Tale trasferimento non poteva non includere la individuazione e la
disciplina delle strutture sanitarie, con particolare riguardo ai
requisiti di quelle di titolarità privata.
L'art. 1, comma 2, lett. e, menziona d'altronde specificamente tra
le materie regionali "i gabinetti di analisi per il pubblico a scopo
di accertamento diagnostico, ... nonchè le case di cura private". Se
le strutture ivi richiamate includevano anche quelle relative
all'esercizio della medicina veterinaria, il problema doveva
intendersi risolto esplicitamente dal legislatore nel senso del
trasferimento sin dagli albori della esperienza regionale. Se invece,
come potrebbe essere più probabile, le strutture ivi citate sono
solo quelle relative alla assistenza sanitaria per pazienti umani,
bastava il comma 4 dello stesso articolo ad includere nel
trasferimento, con formulazione veramente omnicomprensiva, le
strutture veterinarie in quanto ricomprese nell'assistenza
zooiatrica.
L'art. 27 del decreto del Presidente della Repubblica n. 616/1977,
d'altronde, si spingeva ben oltre, trasferendo in blocco la materia,
come organicamente definita nel primo comma, ad inclusione della
"igiene e assistenza veterinaria, ivi compresa la profilassi,
l'ispezione, la polizia e la vigilanza sugli animali e sulla loro
alimentazione, nonchè sugli alimenti di igiene animale" (lett. l),
con ciò abrogando evidentemente l'art. 6, n. 22, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 4/1972.
Si aggiunga che nessuna riserva a favore dello Stato nel settore è
operata dalla norma a ciò specificatamente deputata, e cioè
dall'art. 30.
L'art. 31 del decreto del Presidente della Repubblica n. 616, poi,
include tra le funzioni delegate alle regioni "la profilassi delle
malattie infettive e diffusive ... ivi comprese le vaccinazioni
obbligatorie" (lett. a) e "il controllo dell'idoneità dei locali ed
attrezzature per il commercio e il deposito delle sostanze
radioattive naturali ed artificiali" (lett. c): il primo dei due
settori di delega include o è paragonabile a quello che il decreto
ministeriale impuganto pretende di disciplinare, mentre il secondo
configura quanto meno, sul piano della interpretazione sistematica,
un indice dell'affidabilità delle regioni nello svolgimento di
compiti certo non inferiori per delicatezza a quelli occupati dallo
Stato con il decreto ministeriale impugnato. Tale decreto, peraltro,
lo si sottolinea, incide su materie non semplicemente delegate, ma
trasferite.
La legge 23 dicembre 1978, n. 833 di riforma sanitaria non ha
innovato in nulla il riparto di competenze amministrative tra Stato e
regioni, sotto il profilo che qui interessa, se è vero che l'art. 6,
enumerando le competenze trattenute allo Stato, vi include solo, per
quanto qui rileva (lett. u), "la individuazione delle malattie
infettive e diffusive del bestiame, per le quali, in tutto il
territorio nazionale sono disposti l'abbattimento e, se del caso, la
distruzione degli animali infetti o soggeti di infezione o di
contaminazione; la determinazione degli interventi obbligatori in
materia di zooprofilassi; le prescrizioni inerenti all'impiego dei
principi attivi". Si tratta, con tutta evidenza, di compiti di
direttiva di tipo apicale, con esclusione totale di competenze di
tipo organizzativo gestionale di dettaglio.
Al più, la legge n. 833/1978 avrebbe modificato il riparto di
competenze a favore delle regioni, se l'art. 43 dovesse essere
ritenuto applicabile alla materia veterinaria, in quanto alla legge
regionale è demandato di disciplinare "l'autorizzazione e la
vigilanza sulle istituzioni sanitarie di carattere privato".
Di nessuna rilevanza ai fini della presente impugnazione è poi il
d.lgs. 30 giugno 1993, n. 266, riordinamento del Ministero della
sanità per effetto della delega conferita dalla legge n. 421/1992:
tale testo normativo si limita ad operare la riorganizzazione della
struttura ministeriale cui si intitola, ribadendo che le funzioni
statali residue in materia di sanità pubblica e di sanità pubblica
veterinaria (art. 1, comma 3, lett. d) sono esercitate dal Ministro
della sanità. Esso, insomma, non opera alcuna ridefinizione della
linea di divisione delle sfere funzionali di Stato e regione, ma si
limita a prescrivere la concentrazione in capo al Ministro della
sanità delle funzioni già statali.
Non si può neppure fare a meno di rilevare che le funzioni
amministrative trasferite alle regioni dell'art. 66 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 616/1977 includono sia "le attività
zootecniche e l'allevamento di qualsiasi specie" (comma 1), sia "il
miglioramento e incremento zootecnico, il servizio diagnostico delle
malattie trasmissibili degli animali e delle zoonosi" (comma 2,
lett.d). Tali funzioni, quelle in materia veterinaria e quelle e in
materia di agricoltura, sono evidentemente corrrelate in modo
strettissimo, sicchè la violazione delle previsioni normative
relative alle seconde non può ridondare sulla disciplina delle
prime.
2. - Il decreto ministeriale impugnato si richiama in premessa a
praticamente tutte le disposizioni citate nella ricostruzione di cui
sub 1, per tentare di fondarvi un improbabile quadro normativo a
supporto delle proprie scelte prescrittive.
Indi, esso formula: la definizione di struttura sanitaria
veterinaria privata (art. 1); la individuazione delle tipologie di
strutture (art. 2); la disciplina dei requisiti soggettivi e
oggettivi di ciascun tipo di struttura, dallo studio (art. 3)
all'ambulatorio (art. 4), dalla clinica, casa di cura o ospedale
veterinario (art. 5) al laboratorio di analisi (art. 6). Il tutto con
dovizia di dettagli, inclusivi delle descrizione dei locali e della
disciplina dei servizi igienici.
L'art. 7, con una sorta di improprio autoconferimento di delega,
demanda poi a futuro decreto ministeriale "la corretta individuazione
del tipo di strutura", non è dato intendere in che senso alla luce
del livello di analisi delle dispozioni precedenti, "le
caratteristiche dei locali e degli ambienti", forse con estensione
della disciplina a colore delle pareti e tipologia degli arredi,
nonchè la "procedura prevista per l'attivazione della struttura",
presumibilmente lasciando prevedere la introduzione in via
amministrativa di autorizzazioni o simili.
Alle regioni è però riconosciuto, in cauda, "per gli ambiti
territoriali di propria competenza", come se si trattasse di uffici
periferici di cui il territorio non sia elemento costitutivo,
l'ambito di autonomia consistente nel potere di determinare "il
limite di distanza (si suppone reciproca, salvo che ci si riferisca a
distanza da luoghi terzi) per l'ubicazione delle strutture
veterinarie".
3. - Il decreto impugnato opera una illegittima invasione delle
competenze regionai in materia di "assistenza sanitaria e
ospedaliera" e "agricoltura e foreste", come integrativamente
riconosciute dal decreto del Presidente della Repubblica n. 616/1977
e dalla legge n. 833/1978, senza poter reperire alcun fondamento
normativo primario neppure nell'art. 1 del decreto legislativo n.
266/1993, che in effetti altro non fa, come sembra peraltro intuire
anche l'estensore del decreto ministeriale, che attribuire al
Ministro le funzioni già riservate allo Stato, senza intendere o
pretendere di estenderle in alcun modo, per di più al di fuori dei
limiti della delegazione legislativa.
Delle altre norme citate in premessa: l'invocazione dell'art. 23
del d.P.R. 10 giugno 1955, n. 854 è addirittura grottesca, non solo
in quanto si tratta di norma risalente alla preistoria del
regionalismo, ma soprattutto in quanto essa contiene un trasferimento
dal prefetto al sindaco del potere di autorizzare gli ambulatori
medici, e dunque non si vede come possa fondare l'esercizio in via
amministrativa di una competenza statale; gli artt. 1 e 4 della legge
5 febbraio 1992, n. 175 riguardano la pubblicità sanitaria e la
repressione dell'esercizio abusivo delle professioni sanitarie (si
rammenta peraltro che tale testo normativo ha comunque formato
oggetto della pronuncia di accoglimenti di codesta ecc.ma Corte n.
461 del 5-19 novembre 1992); il decreto ministeriale 1994, n. 657
disciplinava le caratteristiche estetiche della pubblicità
sanitaria.
È infine del tutto fuori luogo il richiamo alle competenze statali
di cui all'art. 30 del decreto del Presidente della Repubblica, n.
616, atteso che quest'ultimo riserva allo Stato "gli ordini e Collegi
professionali" (lett. t), che nessuna attinenza hanno con la
disciplina tipologica, organizzativa e logistica delle strutture
veterinarie.
4. - Sono dunque violati gli artt. 117 e 118 Cost., con riferimento
alle norme interposte rappresentate dalle citate disposizioni dei
decreti del Presidente della Repubblica n. 4/1972, n. 616/1977 e
della legge n. 833/1978.
Inoltre, il livello di analiticità delle prescrizioni contestate,
violano il principio di buon andamento di cui all'art. 97 Cost.,
ridonda del pari in lesione delle competenze costituzionalmente
riservate alle regioni.
Codesta ecc.ma Corte ha d'altronde già esplicitato l'affermazione
per cui "è la regione ad avere la titolarità dei poteri di
vigilanza e di autorizzazione sulle istituzioni sanitarie di
carattere privato, stante il chiaro dettato dell'art. 43 della legge
23 dicembre 1978, n. 833" (sentenza n. 461/1992, p. 3 del diritto).
5. - La Corte ha già da tempo illustrato e reiterato
l'insegnamento per cui un regolamento ministeriale, pur configurato
in pretesa esecuzione di una legge statale, non può porre norme
intese a limitare la sfera delle competenze delle regioni in materia
ad esse attribuite; e ciò sia in omaggio alle regole costituzionali
sull'ordine delle fonti sia per espressa disposizione dell'art. 17,
comma 1, lett. b) e c) e comma 3 della legge n. 400/1988 (cfr.
sentenze nn. 49, 204, 391, 465 del 1991, e 461/1992).
Anche sotto questo profilo si conferma l'esorbitanza del decreto
impugnato dalla sfera di attribuzioni riservata allo Stato.

P. Q. M.
La regione Lombardia, come sopra rappresentata e difesa, chiede che
la Corte costituzionale voglia dichiarare che non spetta allo Stato,
e per esso al Ministero della sanità, di disciplinare le strutture
sanitarie veterinarie private per i profili illustrati nel presente
ricorso, e per l'effetto annullare l'atto qui impugnato.
Milano-Roma, addì 13 febbraio 1997
Avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari - avv. prof. Massimo Luciani
97C0228