1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 20-7-1994
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 290 SENTENZA 4 - 13 luglio 1994
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regione Sardegna - Istruzione pubblica - Tutela e valorizzazione delle culture e delle lingue della regione - Previsione di aree disciplinari specifiche, con prevista successiva modificazione definitiva dei programmi ministeriali nel sistema delle scuole di ogni ordine e grado Illegittima incidenza sulla competenza esclusiva dello Stato riguardo all'inserimento di nuove materie nei programmi degli insegnamenti curriculari - Violazione dei limiti della potesta' legislativa della regione, solo integrativa ed attuativa, in materia di istruzione e ordinamento degli studi - Illegittimita' costituzionale. (Legge regione Sardegna riapprovata il 3 novembre 1993, artt. 23 e 24, e intero titolo IV). (Statuto speciale per la Sardegna, art. 5, lett. a)). (094C0841) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 20-7-1994)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, prof. Giuliano VASSALLI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale delle leggi della Regione
Sardegna riapprovate il 7 ottobre 1993 ed il 3 novembre 1993 dal
Consiglio Regionale della Regione Sardegna, aventi per oggetto:
"Tutela e valorizzazione della cultura e della lingua della
Sardegna", promossi con ricorsi del Presidente del Consiglio dei
ministri, notificati il 28 ottobre ed il 19 novembre 1993, depositati
in cancelleria il 5 ed il 27 novembre 1993 ed iscritti,
rispettivamente, ai nn. 71 e 76 del registro ricorsi 1993;
Visti gli atti di costituzione della Regione Sardegna;
Udito nell'udienza pubblica del 21 giugno 1994 il Giudice relatore
Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato dello Stato Antonio Bruno, per il ricorrente, e
gli Avvocati Valerio Onida e Sergio Panunzio per la Regione;
Ritenuto in fatto
1. - Il 3 agosto 1993 il Consiglio regionale della Sardegna ha
approvato il testo di una legge in materia di "Tutela e
valorizzazione della cultura e della lingua della Sardegna", che è
stato rinviato dal Governo il 10 settembre 1993, in quanto
esorbitante per molteplici aspetti dalla competenza integrativa e
attuativa posseduta dalla Regione in materia di istruzione e
ordinamento degli studi (art. 5, lettera a, dello Statuto speciale
per la Sardegna). In data 7 ottobre 1993 il Consiglio regionale ha
riapprovato a maggioranza assoluta il testo di legge rinviato,
apportandovi svariate modificazioni. Il testo così modificato è
stato nuovamente rinviato dal Governo, con atto del 27 ottobre 1993,
e contemporaneamente è stato impugnato, ai sensi dell'art. 127 della
Costituzione, con ricorso notificato il 28 ottobre 1993 e depositato
il successivo 5 novembre (ricorso n. 71 del 1993).
In data 3 novembre 1993 il Consiglio regionale ha approvato
nuovamente il testo di legge in questione a maggioranza assoluta.
Tale ultima delibera legislativa è stata pure impugnata dal Governo
davanti alla Corte costituzionale, con ricorso n. 76 del 1993.
I due ricorsi (nn. 71 e 76 del 1993), che hanno analogo contenuto,
contestano che con le delibere legislative impugnate la Regione
Sardegna abbia travalicato i limiti della competenza integrativa
attribuitale dall'art. 5, lettera a), dello Statuto speciale, in
materia di "istruzione di ogni ordine e grado" e di "ordinamento
degli studi". In particolare il Governo ritiene che gli artt. 23 e 24
di entrambe le delibere legislative impugnate modifichino i programmi
didattici delle scuole di ogni ordine e grado con interventi di
carattere non meramente integrativo, che incidono profondamente
sull'impianto dei programmi di insegnamento, la cui definizione
spetta allo Stato.
2. - Costituitasi regolarmente in giudizio, la Regione Sardegna
nel proprio atto di difesa deduce, anzitutto, l'inammissibilità del
ricorso iscritto al n. 71 del Registro dei ricorsi del 1993, perchè
avente ad oggetto una "legge nuova", rispetto a quella rinviata dal
Governo al Consiglio regionale in data 10 settembre 1993. Il nuovo
testo della legge regionale approvato il 7 ottobre 1993 a maggioranza
assoluta conterrebbe, infatti, innovazioni sostanziali, riguardanti
sia le disposizioni oggetto del rinvio, sia alcune disposizioni non
censurate dal Governo al momento del rinvio. A seguito di tali
modifiche, pertanto, il testo di legge approvato dal Consiglio
regionale non potrebbe identificarsi con il precedente, rinviato dal
Governo, ma dovrebbe essere qualificato come "legge nuova", alla luce
dei principi affermati dalla Corte costituzionale (si citano in
particolare le sentenze n. 154 del 1990 e n. 497 del 1992). Tanto
ciò appare vero, che il Governo, oltre ad aver impugnato la legge
regionale davanti alla Corte costituzionale, ha reiterato il rinvio
della medesima legge regionale, per gli stessi motivi addotti nel
ricorso.
Anche in ordine al ricorso iscritto al n. 76 del Registro dei
ricorsi 1993, la Regione Sardegna dubita della sua ammissibilità
essendo a suo avviso la motivazione del tutto generica.
Nel merito la Regione contesta la fondatezza delle censure mosse
dal Governo nei confronti degli artt. 23 e 24 della legge impugnata,
osservando, innanzitutto, che le norme impugnate si inseriscono in
una organica e articolata disciplina degli interventi regionali a
tutela della cultura e della lingua della Sardegna, che nel loro
insieme non vengono contestati dal Governo. Le censure si incentrano
esclusivamente sulle due disposizioni sopra citate, sulla base
dell'assunto che esse introdurrebbero programmi didattici non
meramente integrativi, ma comporterebbero una profonda modificazione
dell'impianto dei programmi di insegnamento. Questo assunto è
contestato dalla Regione Sardegna con l'osservazione che la legge
impugnata si limiterebbe ad integrare i programmi nazionali,
arricchendoli di alcuni contenuti diretti a valorizzare le
specificità culturali regionali. Tali integrazioni, secondo la
Regione Sardegna, non sarebbero precluse dagli ordinamenti scolastici
in vigore, essendo, anzi, naturale che nel concreto svolgimento dei
programmi la scuola tenga conto della specifica realtà sociale e
culturale in cui essa opera e in cui gli alunni sono cresciuti e
crescono.
Più precisamente, la Regione ritiene che le "discipline"
destinate ad integrare i programmi statali, ai sensi dell'art. 24,
primo comma, della legge regionale impugnata, non si traducono in
insegnamenti autonomi, ma sono destinate ad inserirsi "nei rispettivi
programmi generali di insegnamento" (art. 24, secondo comma). Così,
ad esempio, la lingua e la letteratura sarde non costituirebbero vere
e proprie materie di insegnamento, ma sarebbero piuttosto componenti
dell'insegnamento delle materie letterarie.
Tale interpretazione sarebbe confermata, secondo la Regione, dal
fatto che l'art. 24, primo comma, prevede che l'introduzione di tali
discipline avvenga nelle forme stabilite dall'art. 23 della medesima
legge, e cioè attraverso l'adattamento e l'integrazione dei
"percorsi formativi scolastici" che devono essere posti a base
dell'attività di sperimentazione prevista dalle normative statali.
In altri termini, la Regione ritiene che le disposizioni impugnate si
limitino ad integrare i programmi scolastici nazionali, sviluppando
le possibilità di sperimentazione previste dalla legislazione
statale, nel pieno rispetto dei limiti della competenza regionale di
integrazione e di attuazione. In ogni caso, siffatti interventi sui
programmi sono destinati ad essere definiti d'intesa tra la Regione e
il Ministero competente (art. 23, secondo e terzo comma, art. 25,
primo comma, art. 27, secondo comma).
Da ultimo, la Regione sottolinea che tra le norme censurate non
compare l'art. 28, secondo comma, che prevede l'integrazione in via
definitiva dei programmi scolastici. Una volta ammessa implicitamente
la legittimità della integrazione dei programmi scolastici in via
definitiva, appaiono prive di fondamento, secondo la Regione, le
censure rivolte dal Governo alle integrazioni introdotte in via
sperimentale dalla Regione, d'intesa con il Ministero.
3. - In prossimità dell'udienza, la Regione ha depositato una
memoria, nella quale viene rilevato un ulteriore motivo di
inammissibilità di entrambi i ricorsi. Richiamando la più recente
giurisprudenza della Corte costituzionale, e in particolare la
sentenza n. 172 del 1994, la Regione osserva che nei giudizi in via
principale la deliberazione del Consiglio dei ministri deve, a pena
di inammissibilità, indicare gli elementi minimi in base ai quali
sia possibile determinare con sufficiente chiarezza i termini della
questione che si è inteso sollevare. In particolare debbono essere
indicati il parametro del giudizio e l'oggetto della impugnazione.
Ad avviso della Regione, le deliberazioni del Consiglio dei
ministri che sono alla base dei presenti ricorsi non soddisfano tali
requisiti di ammissibilità, considerato che contengono solo la
determinazione di impugnare dinanzi alla Corte costituzionale la
legge della Regione Sardegna recante tutela e valorizzazione della
lingua e della cultura della Sardegna.
Considerato in diritto
1. - Con i ricorsi indicati in epigrafe il Presidente del
Consiglio dei ministri ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 23 e 24 contenuti in due leggi della
Regione Sardegna, aventi il medesimo titolo (Tutela e valorizzazione
della cultura e della lingua della Sardegna), riapprovate a
maggioranza assoluta dal Consiglio regionale rispettivamente il 7
ottobre 1993 e il 3 novembre 1993. Secondo il ricorrente, poichè gli
articoli impugnati contengono modifiche ai programmi scolastici, la
cui determinazione spetta esclusivamente allo Stato, essi
violerebbero i limiti propri della competenza attuativa e integrativa
attribuita dall'art. 5, lettera a), dello Statuto speciale per la
Regione Sardegna (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3) a
quest'ultima Regione in materia di "istruzione di ogni ordine e
grado, ordinamento degli studi".
In via preliminare, la Regione Sardegna eccepisce
l'inammissibilità dei ricorsi, essendo stato proposto, il primo (n.
71/1993 R.r.) contro una "legge nuova", in violazione dell'art. 127
della Costituzione, e, il secondo (n. 76/1993 R.r.), con una
motivazione del tutto generica. Sempre secondo la Regione, ambedue i
ricorsi sarebbero inammissibili sotto l'ulteriore profilo per il
quale essi risulterebbero basati su delibere governative dalle quali
non sarebbe possibile desumere con sufficiente chiarezza i termini
della questione sollevata.
2. - Va, innanzitutto, respinta l'eccezione di inammissibilità
sollevata dalla Regione Sardegna nei confronti di ambedue i ricorsi
per l'asserita indeterminatezza delle delibere del Consiglio dei
ministri che sono alla base dei ricorsi stessi.
Tanto nella delibera adottata il 26 ottobre 1993, quanto in quella
adottata il 12 novembre 1993, il Consiglio dei ministri ha approvato
il medesimo testo, consistente nella "determinazione di impugnare
dinanzi alla Corte costituzionale la legge della Regione Sardegna
recante tutela e valorizzazione della lingua e della cultura della
Sardegna". Risulta evidente, pertanto, che nella delibera contestata
dalla resistente è indicata semplicemente la legge regionale oggetto
di impugnazione, mentre è affermazione costante di questa Corte (v.,
ad esempio, sent. n. 496 del 1993) che, se pure in modo sintetico, la
determinazione del Consiglio dei ministri volta a promuovere il
giudizio di costituzionalità deve indicare l'oggetto e il parametro
del giudizio stesso, in modo da rendere sufficientemente determinata
o, quantomeno, determinabile nella sua sostanza la questione
proposta.
Tuttavia, la stessa Corte, distinguendo dall'ipotesi regolata
dall'art. 2, secondo comma, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n.
266, quella disciplinata dall'art. 127, terzo e quarto comma, della
Costituzione (o dalle corrispondenti disposizioni contenute negli
Statuti speciali, come quelle stabilite dall'art. 33 dello Statuto
speciale per la Sardegna), ha recentemente precisato (v. sent. n. 172
del 1994) che quest'ultima ipotesi è particolarmente connotata
dall'inserimento della promozione della questione di
costituzionalità nell'ambito di un procedimento di formazione di una
determinata legge regionale. E, se quest'inserimento comporta che i
termini del giudizio debbano essere puntualmente precisati in
relazione alle specifiche disposizioni che si intendono censurare e
invocare a parametro del giudizio stesso, nello stesso tempo consente
che la questione di costituzionalità, ove non risulti chiaramente
individuabile dalla delibera relativa al ricorso, possa essere
determinata anche alla luce delle fasi precedenti del procedimento
legislativo, segnatamente alla luce dell'atto di rinvio deliberato
dal Consiglio dei ministri al fine del riesame, da parte del
Consiglio regionale, dei dubbi di legittimità nutriti dal Governo
nei confronti della stessa legge. Poichè nel caso in questione gli
atti di rinvio, che hanno preceduto l'impugnazione proposta con
ambedue i ricorsi, contengono una puntuale determinazione sia delle
disposizioni di legge contestate, sia delle norme statutarie ritenute
violate, la Regione Sardegna non può fondatamente lamentarsi della
indeterminatezza della questione di costituzionalità quale risulta
dalle delibere del Consiglio dei ministri.
3. - Del pari è da respingere l'eccezione di inammissibilità
relativa al secondo dei ricorsi proposti dal Presidente del Consiglio
dei ministri, basata sull'asserita insufficienza della motivazione
addotta. In realtà, il ricorso, oltre a contenere i termini della
questione, espone, se pure succintamente, i motivi che sorreggono i
dubbi di legittimità costituzionale sollevati. E tanto basta per far
ritenere ammissibile il ricorso.
4. - Da accogliere è, invece, l'eccezione di inammissibilità
proposta contro il primo dei ricorsi depositati sul presupposto che
questo avrebbe ad oggetto una "legge nuova" rispetto a quella
precedentemente approvata, con lo stesso titolo, dal Consiglio
regionale in data 3 agosto 1993 e rinviata dal Governo il 10
settembre 1993.
A partire dalla sentenza n. 158 del 1988, questa Corte ha
costantemente affermato (v., ad esempio, sentt. nn. 79, 80 e 561 del
1989, 122 e 154 del 1990, 497 del 1992, 316 del 1993) che, ai sensi
dell'art. 127 della Costituzione (e degli articoli corrispondenti
degli Statuti speciali, fra i quali l'art. 33 dello Statuto speciale
per la Sardegna), una legge regionale rinviata va considerata come
"nuova" nell'ipotesi in cui il legislatore in sede di riesame abbia
apportato modificazioni, implicanti mutamenti del significato
normativo, che non si limitano a incidere sulle disposizioni oggetto
del rinvio, ma toccano (anche) disposizioni non interessate dal
rinvio governativo. Poichè il testo di legge oggetto del ricorso de
quo, ancorchè approvato a maggioranza assoluta, contiene numerose
modifiche delle disposizioni normative votate con la delibera
legislativa oggetto del rinvio, delle quali soltanto alcune
concernono le disposizioni censurate dal Governo al momento del
rinvio, mentre molte altre riguardano parti della legge totalmente
estranee alle osservazioni governative, si deve concludere che, sulla
base dei criteri recentemente indicati, la legge oggetto del ricorso
deve considerarsi come "nuova", ai sensi e agli effetti dell'art. 127
della Costituzione. E, in verità, contrariamente a quel che sembra
supporre il Governo (che ha effettuato un rinvio per il riesame
contestualmente alla proposizione del ricorso ora dichiarato
inammissibile), nessun dubbio può ragionevolmente sussistere in
proposito, poichè, come questa Corte ha già precisato (v. sent. n.
497 del 1992), gli anzidetti criteri hanno carattere "formale", e non
"sostanziale", facendo dipendere la "novita'" della legge, non già
dall'importanza o dall'incisività dei cambiamenti apportati, ma dal
dato certo ed evidente che la disposizione comunque modificata nel
suo significato normativo sia o non sia stata interessata dalle
censure formulate nell'atto di rinvio.
5. - Fondata è la questione di legittimità costituzionale
sollevata con il ricorso iscritto al n. 76 del registro dei ricorsi
del 1993.
In materia di istruzione e di ordinamento degli studi, la
ripartizione delle competenze fra lo Stato e la Regione Sardegna è
tale che al primo spetta il potere di stabilire le "norme generali",
dirette a garantire il godimento del diritto sociale all'istruzione
in condizioni di eguaglianza, mentre alla seconda compete
l'emanazione delle norme di attuazione e di integrazione. Questa è
la distribuzione delle competenze quale risulta da un raffronto fra
l'art. 33, secondo comma, della Costituzione e l'art. 5, lettera a),
dello Statuto speciale per la Regione Sardegna. In base alla
ricordata disposizione della Costituzione, infatti, la "Repubblica
detta le norme generali sull'istruzione". E non v'è dubbio che in
tal caso, diversamente da quanto si verifica di regola nel testo
costituzionale e da quella che era stata la dichiarata intenzione dei
costituenti, l'espressione "la Repubblica" allude allo Stato come
insieme dei poteri centrali, e non già come complesso dei molteplici
poteri pubblici dislocati in tutto l'ordinamento giuridico, dal
momento che soltanto l'ente rappresentativo dell'intera comunità
nazionale è in grado di dettare le regole generali vo'lte ad
assicurare, senza distinzione di aree geografiche, un trattamento
scolastico in condizioni di eguaglianza a tutti i cittadini. A questa
esigenza di fondamentale omogeneità di trattamento si conforma anche
l'art. 5, lettera a), dello Statuto speciale per la Sardegna, che
nella predetta materia attribuisce alla Regione soltanto la "facoltà
di adattare alle sue particolari esigenze le disposizioni delle leggi
della Repubblica, emanando norme di integrazione ed attuazione".
Nell'ambito della potestà di determinazione delle "norme
generali", spetta allo Stato individuare le discipline oggetto di
insegnamento in ciascun tipo di scuola, oltre a stabilire l'orario di
studio da dedicare a ogni disciplina. Non v'è dubbio, infatti, che,
al fine di garantire un trattamento scolastico in condizioni di
eguaglianza a tutti i cittadini, occorra assicurare un minimo di
omogeneità dei programmi scolastici. Tale esigenza, per quel che
concerne la scuola dell'obbligo, va collegata, in particolare, alla
necessità di garantire a tutti, in modo sostanzialmente eguale,
l'alfabetizzazione e un livello minimale di cultura generale, mentre,
per quel che riguarda l'istruzione superiore, è indubbiamente
connessa al riconoscimento del valore legale dei titoli di studio,
diretti ad attestare la preparazione culturale e professionale del
loro titolare. E dall'anzidetta esigenza non può discostarsi la
Regione Sardegna nell'esercizio della competenza legislativa di
attuazione e d'integrazione ad essa attribuita dall'art. 5, lettera
a), del proprio Statuto di autonomia, il cui contenuto è
significativamente diverso tanto dall'attribuzione della potestà
legislativa di tipo concorrente alle Province autonome di Trento e di
Bolzano a tutela delle minoranze linguistiche presenti nel proprio
territorio (art. 9, n. 2, dello Statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige e relative norme di attuazione), quanto dalle garanzie
riconosciute alla Regione Valle d'Aosta in relazione agli adattamenti
alle necessità locali da apportare agli insegnamenti scolastici in
cooperazione con il Ministero della pubblica istruzione (art. 3,
lett. g, e art. 40 dello Statuto speciale per la Valle d'Aosta e
relative norme di attuazione).
6. - Gli artt. 23 e 24 della legge regionale impugnata prevedono
una disciplina unitaria vo'lta a tutelare e a valorizzare le culture
e le lingue diffuse in Sardegna mediante progetti di ambito regionale
e locale, stabiliti d'intesa col Ministero della pubblica istruzione,
diretti a individuare "i percorsi formativi scolastici con
l'introduzione delle aree disciplinari" relative alla lingua e
letteratura sarde, alla storia della Sardegna, alla storia dell'arte,
alla musica e alla danza sarde, alla geografia e alla ecologia della
Sardegna. Tale integrazione dovrebbe realizzarsi attraverso un
procedimento il cui inizio è previsto entro un anno dall'entrata in
vigore della legge (art. 25) e il cui sviluppo prevede, dapprima, una
fase di sperimentazione (art. 27) e, successivamente,una
modificazione definitiva dei "programmi ministeriali nel sistema
delle scuole di ogni ordine e grado" (art. 28, secondo comma).
Per quanto i termini usati dal legislatore regionale negli
articoli impugnati rivelino una certa ambiguità, l'esame delle
disposizioni contestate nell'ambito della complessiva disciplina
predisposta non lascia dubbi sul fatto che gli interventi previsti
sono diretti a incidere illegittimamente sulla competenza, di
esclusiva spettanza dello Stato, concernente la determinazione degli
insegnamenti curriculari mediante l'inserimento nei programmi
scolastici di nuove materie.
Questa interpretazione, contestata dalla Regione nelle sue memorie
difensive, è confermata sia dal dato testuale che l'impugnato art.
24 espressamente stabilisce un elenco di discipline da inserire nei
programmi scolastici, sia dalla previsione che "l'introduzione delle
aree disciplinari" debba avvenire, a norma dell'art. 23, secondo
comma, d'intesa con il competente ministero (intesa che, peraltro,
non è oggetto specifico di contestazione da parte del Presidente del
Consiglio dei Ministri). Quest'ultima previsione, in particolare,
sarebbe del tutto superflua ove l'obiettivo della legge fosse
soltanto quello di valorizzare la cultura sarda nell'ambito degli
spazi di libertà concessi ai singoli istituti scolastici
nell'attuazione dei programmi stabiliti per tutte le scuole dal
Ministero della pubblica istruzione, mentre ha un senso soltanto
nella prospettiva di modificare i programmi scolastici, la quale
ovviamente non può esser realizzata senza il coinvolgimento
dell'autorità statale competente a determinare e a modificare i
predetti programmi.
Nè, infine, può riconoscersi pregio all'altra affermazione della
Regione, secondo la quale quest'ultima avrebbe semplicemente
utilizzato gli spazi che le leggi statali lasciano nell'ambito delle
attività di sperimentazione, poichè nella stessa legge impugnata la
sperimentazione configura semplicemente una fase temporanea del
processo di integrazione delle discipline scolastiche (art. 27),
destinato a concludersi, all'esito positivo della verifica della
sperimentazione, in definitiva modificazione dei programmi delle
scuole (art. 28).
Poichè, dunque, le disposizioni impugnate esorbitano dalla
competenza di integrazione e di attuazione attribuita alla Regione
Sardegna dall'art. 5, lettera a), del proprio Statuto speciale, va
dichiarata l'illegittimità costituzionale degli artt. 23 e 24 della
legge oggetto del presente giudizio. Tale dichiarazione
d'incostituzionalità finisce per colpire, in realtà, tutto il
titolo IV della legge medesima, che contiene norme dirette a
disciplinare le varie fasi del processo di modificazione dei
programmi scolastici, previsto in via generale dalle disposizioni
impugnate.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 23 e 24 e
dell'intero titolo IV della legge della Regione Sardegna, dal titolo
"Tutela e valorizzazione della cultura e della lingua della
Sardegna", riapprovata dal Consiglio regionale sardo nella seduta del
3 novembre 1993.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 luglio 1994.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 13 luglio 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
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