1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 30-6-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 131 ORDINANZA 9 - 24 giugno 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Misure di sicurezza - Ricovero provvisorio presso una residenza per l'esecuzione delle misure di sicurezza (REMS) - Soggetti competenti all'esecuzione - Regioni e organi amministrativi da esse coordinati e vigilati - Conseguente esclusione del Ministro della giustizia - Necessita' di attivita' istruttoria - Richiesta di relazione al Ministro della giustizia, al Ministro della salute, al Presidente della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome e al Presidente dell'Ufficio parlamentare di bilancio - Ordinanza istruttoria. - Codice penale, artt. 206 e 222; decreto-legge 22 dicembre 2011, n. 211, convertito, con modificazioni, nella legge 17 febbraio 2012, n. 9, art. 3-ter, come modificato dall'art. 1, comma 1, lettera a), del decreto-legge 31 marzo 2014, n. 52, convertito, con modificazioni, nella legge 30 maggio 2014, n. 81. - Costituzione, artt. 2, 3, 25, 27, 32 e 110. (T-210131) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 30-6-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 206 e 222
del codice penale e dell'art. 3-ter del decreto-legge 22 dicembre
2011, n. 211 (Interventi urgenti per il contrasto della tensione
detentiva determinata dal sovraffollamento delle carceri),
convertito, con modificazioni, nella legge 17 febbraio 2012, n. 9,
come modificato dall'art. 1, comma 1, lettera a), del decreto-legge
31 marzo 2014, n. 52 (Disposizioni urgenti in materia di superamento
degli ospedali psichiatrici giudiziari), convertito, con
modificazioni, nella legge 30 maggio 2014, n. 81, promosso dal
Giudice per le indagini preliminari del Tribunale ordinario di Tivoli
nel procedimento penale a carico di P. G., con ordinanza dell'11
maggio 2020, iscritta al n. 110 del registro ordinanze 2020 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38, prima
serie speciale, dell'anno 2020.
Udito nella camera di consiglio del 26 maggio 2021 il Giudice
relatore Francesco Viganò;
deliberato nella camera di consiglio del 9 giugno 2021.
Rilevato che, con ordinanza dell'11 maggio 2020, il Giudice per
le indagini preliminari del Tribunale ordinario di Tivoli ha
sollevato questioni di legittimità costituzionale degli artt. 206 e
222 del codice penale e dell'art. 3-ter del decreto-legge 22 dicembre
2011, n. 211 (Interventi urgenti per il contrasto della tensione
detentiva determinata dal sovraffollamento delle carceri),
convertito, con modificazioni, nella legge 17 febbraio 2012, n. 9,
come modificato dall'art. 1, comma 1, lettera a), del decreto-legge
31 marzo 2014, n. 52 (Disposizioni urgenti in materia di superamento
degli ospedali psichiatrici giudiziari), convertito, con
modificazioni, nella legge 30 maggio 2014 n. 81;
che tali disposizioni violerebbero nel loro complesso, in primo
luogo, gli artt. 27 e 110 della Costituzione, «nella parte in cui,
attribuendo l'esecuzione del ricovero provvisorio presso una
Residenza per l'esecuzione delle misure di sicurezza (REMS) alle
Regioni ed agli organi amministrativi da esse coordinati e vigilati,
escludono la competenza del Ministro della Giustizia in relazione
all'esecuzione della detta misura di sicurezza detentiva
provvisoria»;
che, in secondo luogo, esse violerebbero gli artt. 2, 3, 25, 32 e
110 Cost., «nella parte in cui consentono l'adozione con atti
amministrativi di disposizioni generali in materia di misure di
sicurezza in violazione della riserva di legge in materia»;
che il giudice rimettente espone di aver disposto, nel giugno del
2019, l'applicazione provvisoria della misura di sicurezza del
ricovero presso una REMS di P. G. - indagato, tra l'altro, per il
delitto di violenza o minaccia a un pubblico ufficiale - che il
consulente tecnico nominato dal pubblico ministero aveva ritenuto
affetto da infermità psichica e socialmente pericoloso, anche in
correlazione al sistematico abuso di alcolici, e di avere altresì
ordinato che - sin tanto che non fosse stato possibile collocarlo in
una REMS - fosse provvisoriamente applicata nei suoi confronti la
libertà vigilata presso una struttura residenziale psichiatrica per
trattamenti terapeutico-riabilitativi a carattere estensivo (SRTR),
da individuarsi a cura del centro di salute mentale (CSM)
territorialmente competente;
che il pubblico ministero aveva quindi chiesto al Dipartimento
dell'amministrazione penitenziaria (DAP) del Ministero della
giustizia di indicare la REMS presso la quale potesse essere eseguito
il ricovero;
che, con riferimento a tale richiesta, il DAP aveva comunicato un
elenco di strutture, precisando però che, essendo la loro gestione
affidata al servizio sanitario regionale (SSR), conformemente al
decreto emanato il 1° ottobre 2012 dal Ministero della salute di
concerto con il Ministero della giustizia, la responsabilità della
presa in carico di P. G. competeva alla Regione Lazio e al relativo
SSR, sicchè lo stesso DAP rilevava di non avere alcuna possibilità
- allo stato della legislazione vigente - di «incidere sulle
manifestazioni di volontà di quelle REMS che [...] rifiutavano di
ricevere l'internando non dando esecuzione al provvedimento emesso
dall'Autorità giudiziaria»;
che nel corso dei dieci mesi successivi il pubblico ministero
aveva invano tentato di eseguire l'ordinanza di ricovero, ricevendo
sempre dinieghi dalle locali aziende sanitarie a causa della
indisponibilità di posti;
che, d'altra parte, la persona sottoposta a indagini si era nel
frattempo sistematicamente sottratta a tutte le terapie e agli
obblighi inerenti alla misura di sicurezza della libertà vigilata,
disposta in via provvisoria in attesa della disponibilità di un
posto in una REMS;
che nell'aprile del 2020 il pubblico ministero aveva trasmesso
gli atti al giudice rimettente per i provvedimenti di competenza in
ordine alle disposte misure di sicurezza, che erano risultate non
eseguibili;
che il giudice a quo dà atto di avere disposto, con separata
ordinanza in pari data rispetto all'ordinanza di rimessione, la
revoca della misura di sicurezza della libertà vigilata, in ragione
delle plurime e gravi trasgressioni degli obblighi relativi da parte
dell'interessato;
che nell'ordinanza di rimessione il giudice dà atto della
persistente necessità di disporre il suo ricovero in una REMS, che
da quasi un anno era stato - tuttavia - impossibile eseguire;
che, ad avviso del rimettente, tale impossibilità trova le
proprie cause nel vigente assetto normativo che disciplina
l'assegnazione nelle REMS, dettagliatamente ricostruito
dall'ordinanza di rimessione;
che la misura di sicurezza del ricovero in una REMS
costituirebbe, «ai sensi degli artt. 2 e 25 comma terzo Cost., una
forma di tutela da parte dello Stato dei diritti inviolabili
dell'uomo alla vita e all'incolumità per proteggere i terzi dalle
condotte violente che possono essere poste in essere dagli autori di
reato non imputabili per incapacità di intendere e di volere, con
l'espressa previsione della riserva di legge per la disciplina dei
casi in cui è possibile sottoporre a misura di sicurezza una
persona»;
che sussisterebbe, d'altra parte, una chiara differenza tra
l'ipotesi di trattamento sanitario obbligatorio ai sensi degli artt.
33 e seguenti della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del
servizio sanitario nazionale), e quella di ricovero in una REMS,
quest'ultima essendo subordinata alla previa commissione di un reato
e a un giudizio di pericolosità sociale della persona affetta da
infermità psichica;
che tale differenza sarebbe rispecchiata dal diverso ruolo
assunto dall'autorità giudiziaria nelle due ipotesi: di mera
convalida della decisione amministrativa che ordina il trattamento
sanitario obbligatorio nella prima ipotesi, e di diretta adozione
della misura, sulla base di un duplice accertamento relativo, da un
lato, alla commissione di un reato, e, dall'altro, alla pericolosità
sociale dell'interessato;
che pertanto, mentre il trattamento sanitario obbligatorio «trova
giustificazione e fondamento costituzionale nell'esclusivo interesse
alla tutela della salute della persona nei cui confronti detto
trattamento viene applicato, secondo quanto previsto dall'art. 32
Cost., [...] la limitazione della libertà personale derivante dalla
misura di sicurezza detentiva provvisoria del ricovero in REMS trova
giustificazione e fondamento costituzionale anche nella tutela dei
diritti fondamentali alla vita ed all'incolumità personale dei terzi
diversi dall'infermo di mente che vi è sottoposto, secondo quanto
previsto dagli artt. 2 e 25 Cost., ferma restando la concorrente
tutela della salute del detto infermo di mente ai sensi dell'art. 32
Cost.»;
che, conseguentemente, il ricovero in una REMS costituirebbe
misura giudiziaria penale restrittiva della libertà personale
necessariamente rientrante, per gli aspetti organizzativi, nella
competenza dell'«organo che sovrintende l'Amministrazione
penitenziaria, ossia il Ministro della Giustizia al quale spettano ai
sensi dell'art. 110 Cost. l'organizzazione e il funzionamento dei
servizi relativi alla giustizia con le relative responsabilita'»;
che, in particolare, tale attribuzione costituzionale
implicherebbe, ad avviso del giudice a quo, «che spetti a
quest'ultimo la competenza a provvedere in relazione all'esecuzione
dei provvedimenti dell'Autorità giudiziaria per motivi di omogeneo,
ordinato ed efficace trattamento degli internati nei cui confronti va
eseguito il ricovero in REMS»;
che sarebbe per converso incompatibile con l'art. 110 Cost. la
vigente disciplina in materia di REMS, la quale - imperniata sul
principio dell'esclusiva gestione sanitaria di tali strutture -
estrometterebbe completamente il Ministro della giustizia e i suoi
organi amministrativi, come segnatamente il DAP, da qualsiasi
funzione in materia di misure di sicurezza nei confronti degli
infermi di mente;
che tale disciplina comporterebbe l'«impossibilità di fatto di
porre in esecuzione il ricovero in REMS al di fuori della Regione e
un complessivo incremento di rischi per l'incolumità dei cittadini e
degli stessi infermi di mente, esposti a lunghi periodi nei quali è
di fatto impossibile applicare misure di sicurezza a tutela anche
della loro salute»;
che, per altro verso, la riserva di legge in materia di misure di
sicurezza, ai sensi dell'art. 25 Cost., non avrebbe consentito la
sostanziale delegificazione della materia attuata dalla normativa
vigente, che avrebbe rimesso la regolazione di aspetti sostanziali
della disciplina a fonti secondarie e ad accordi tra Governo e
autonomie locali.
Considerato che le questioni promosse con l'ordinanza di
rimessione in esame necessitano di apposita istruttoria, ai sensi
dell'art. 12 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale, finalizzata ad acquisire specifiche informazioni
indispensabili ai fini della decisione.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata ogni altra decisione,
dispone che, entro novanta giorni dalla comunicazione della
presente ordinanza, il Ministro della giustizia, il Ministro della
salute e il Presidente della Conferenza delle Regioni e delle
Province autonome, nonchè, limitatamente al quesito di cui alla
lettera m), il Presidente dell'Ufficio parlamentare di bilancio,
tenuto conto anche di quanto illustrato nell'ordinanza di rimessione
indicata in epigrafe, da trasmettersi a cura della Cancelleria alle
predette Autorità unitamente alla presente ordinanza, depositino una
relazione, per quanto di rispettiva competenza, sui seguenti quesiti:
a) quante e quali siano, attualmente, le residenze per
l'esecuzione delle misure di sicurezza (REMS) attive sul territorio
di ciascuna Regione e quanti pazienti siano effettivamente ospitati
in ciascuna di esse;
b) quanti pazienti provenienti da Regioni diverse siano ospitati
attualmente nelle REMS di ciascuna Regione, e come sia regolamentato
il meccanismo di deroga al principio di territorialità
dell'esecuzione della misura del ricovero in REMS, previsto dall'art.
3-ter, comma 3, lettera c), del decreto-legge 22 dicembre 2011, n.
211 (Interventi urgenti per il contrasto della tensione detentiva
determinata dal sovraffollamento delle carceri), convertito, con
modificazioni, nella legge 17 febbraio 2012, n. 9;
c) quante persone risultino attualmente collocate, in ciascuna
Regione, nelle liste d'attesa per l'ammissione in una REMS e quanto
sia il tempo medio di permanenza in tali liste;
d) quante siano, su scala nazionale, le persone destinatarie di
un provvedimento di assegnazione a una REMS ancora non eseguito,
adottato in via definitiva o provvisoria dal giudice;
e) quali siano, ovvero siano stati nel caso di persone
definitivamente prosciolte per infermità di mente, i titoli di reato
contestati alle persone di cui alla precedente lettera d);
f) quante di tali persone risultino allo stato collocate in una
struttura penitenziaria sulla base di ordinanze di custodia
cautelare, ovvero in reparti ospedalieri di medicina psichiatrica
sulla base di ordinanze di custodia cautelare in luogo di cura (art.
286 del codice di procedura penale), o ancora siano sottoposte medio
tempore alla misura di sicurezza della libertà vigilata, come nel
caso oggetto del giudizio a quo;
g) quali siano le principali difficoltà di funzionamento dei
luoghi di cura per la salute mentale esterni alle REMS per gli
imputati e le persone prosciolte in via definitiva che siano
risultati affetti da infermità mentale;
h) se esistano, e in caso affermativo come operino, forme di
coordinamento tra il Ministero della giustizia, il Ministero della
salute, le aziende sanitarie locali (ASL) e i Dipartimenti di salute
mentale, volte ad assicurare la pronta ed effettiva esecuzione, su
scala regionale o nazionale, dei provvedimenti di applicazione, in
via provvisoria o definitiva, di misure di sicurezza basate su una
duplice valutazione di infermità mentale e di pericolosità sociale
dell'interessato;
i) quali specifiche competenze esercitino, in particolare, il
Ministro della giustizia e il Ministro della salute rispetto a tale
obiettivo;
j) se il ricovero nelle REMS, ove disposto dal giudice, nonchè
gli altri trattamenti per la salute mentale disposti sulla base di un
provvedimento di libertà vigilata rientrino nei livelli essenziali
di assistenza (LEA) che le Regioni sono tenute a garantire;
k) se sia attualmente effettuato dal Governo uno specifico
monitoraggio sulla tempestiva esecuzione dei provvedimenti di
applicazione delle misure di sicurezza in esame;
l) se sia prevista la possibilità dell'esercizio di poteri
sostitutivi del Governo nel caso di riscontrata incapacità di
assicurare la tempestiva esecuzione di tali provvedimenti nel
territorio di specifiche Regioni;
m) se le riscontrate difficoltà siano dovute a ostacoli
applicativi, all'inadeguatezza delle risorse finanziarie, ovvero ad
altre ragioni;
n) se siano attualmente allo studio progetti di riforma
legislativa, regolamentare od organizzativa per ovviare alle predette
difficoltà e rendere complessivamente più efficiente il sistema di
esecuzione delle misure di sicurezza applicate dal giudice nei
confronti delle persone inferme di mente.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 giugno 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Francesco VIGANÒ, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 24 giugno 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA