1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 16-4-2014
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 87 SENTENZA 7 - 10 aprile 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Cantieri comunali per l'occupazione - Assunzioni in deroga ai limiti massimi di spesa per le assunzioni a termine posti dall'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010. - Legge della Regione autonoma Sardegna 21 febbraio 2013, n. 4 (Modifiche all'articolo 1 della legge regionale n. 1 del 2013, all'articolo 2 della legge regionale n. 14 del 2012 e disposizioni concernenti i cantieri comunali), art. 2. - (T-140087) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 16-4-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2 della
legge della Regione autonoma Sardegna 21 febbraio 2013, n. 4
(Modifiche all'articolo 1 della legge regionale n. 1 del 2013,
all'articolo 2 della legge regionale n. 14 del 2012 e disposizioni
concernenti i cantieri comunali), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 23-29 aprile 2013,
depositato in cancelleria il 24 aprile 2013 ed iscritto al n. 57 del
registro ricorsi 2013.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma Sardegna;
udito nell'udienza pubblica del 25 febbraio 2014 il Giudice
relatore Luigi Mazzella;
uditi l'avvocato dello Stato Maria Gabriella Mangia per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Massimo Luciani
per la Regione autonoma Sardegna.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 23-29 aprile 2013, il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità
costituzionale, in riferimento agli artt. 81, quarto comma, 117,
terzo comma, e 119 della Costituzione, dell'art. 2 della legge della
Regione autonoma Sardegna 21 febbraio 2013, n. 4 (Modifiche
all'articolo 1 della legge regionale n. 1 del 2013, all'articolo 2
della legge regionale n. 14 del 2012 e disposizioni concernenti i
cantieri comunali).
1.1.- Ad avviso del Governo, l'impugnato art. 2 sarebbe
illegittimo per contrasto con gli artt. 117, terzo comma, e 119
Cost., segnatamente per violazione del principio fondamentale di
«coordinamento della finanza pubblica» di cui all'art. 9, comma 28,
del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica),
convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 30 luglio 2010, n. 122. La Regione autonoma Sardegna avrebbe,
in tal modo, travalicato i limiti della sua competenza concorrente in
materia di «coordinamento della finanza pubblica», ad essa estesa
dall'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), quale
forma di autonomia più ampia.
Ritiene, a tal proposito, il ricorrente non potersi nutrire
dubbio alcuno sul contrasto della norma in esame con l'art. 9, comma
28, del d.l. n. 78 del 2010, di cui più volte questa Corte ha
rimarcato la natura di principio di coordinamento della finanza
pubblica, non derogabile dalla legge regionale. Peraltro, la
disposizione regionale censurata non sarebbe riconducibile ad alcuna
delle eccezioni introdotte dall'art. 4-ter, comma 12, del
decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 (Disposizioni urgenti in materia di
semplificazioni tributarie, efficientamento e potenziamento delle
procedure di accertamento), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 26 aprile 2012, n. 44, con il quale il
legislatore statale ha consentito agli enti locali, a decorrere dal
2013, di superare il limite previsto dall'art. 9, comma 28, del d.l.
n. 78 del 2010, posto che il superamento del limite è previsto per i
soli casi di «assunzioni strettamente necessarie a garantire
l'esercizio delle funzioni di polizia locale, di istruzione pubblica
e del settore sociale».
1.2.- La norma regionale in esame, inoltre, non prevedendo i
mezzi finanziari necessari a coprire le spese di assunzione del
personale, contrasterebbe con l'art. 81, quarto comma, Cost.
2.- Si è costituita la Regione autonoma Sardegna e nella sua
memoria ha preliminarmente osservato che l'art. 2 della legge reg. n.
4 del 2013 è stato interamente sostituito dall'art. l della legge
della Regione autonoma Sardegna 23 aprile 2013, n. 9 (Interventi
urgenti in materia di lavoro e nel settore sociale).
2.1.- La difesa regionale assume che l'articolo specificamente
impugnato è stato vigente per un brevissimo lasso temporale (dato
che la legge reg. n. 9 del 2013 è seguita a meno di due mesi dalla
legge reg. n. 4 del 2013 ed è stata approvata addirittura prima
della notificazione del ricorso da parte dell'Avvocatura generale
dello Stato) e che di tale circostanza questa Corte ha sempre tenuto
conto ai fini della cessazione della materia del contendere.
2.2.- La resistente eccepisce, in ogni caso, l'inammissibilità
del gravame, anzi la sua irricevibilità per difetto di rituale
notificazione dell'atto introduttivo del presente giudizio. Essa è
stata effettuata dall'Avvocatura generale dello Stato «in proprio» ai
sensi dell'art. 55 della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni
per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività
nonchè in materia di processo civile), che, secondo la difesa
regionale, non sarebbe applicabile nel caso in esame.
2.3.- L'impugnazione sarebbe, inoltre, inammissibile per difetto
di una completa identificazione dei parametri di legittimità
costituzionale. È all'uopo richiamata una giurisprudenza,
asseritamente consolidata, di questa Corte per cui sarebbe onere del
ricorrente dimostrare che l'atto impugnato esorbita dalle competenze
della Regione (o della Provincia autonoma), dando espressamente conto
delle fonti che ne tutelano l'autonomia speciale.
2.4.- Sarebbe, poi, specificamente inammissibile il secondo
motivo di ricorso, con il quale il ricorrente denuncia una presunta
violazione dell'art. 81, quarto comma, Cost. senza preoccuparsi di
dimostrare che la disposizione in oggetto preveda effettivamente una
spendita di risorse nuove o maggiori da parte della Regione Sardegna
(ciò che, secondo la resistente sarebbe, invece, da escludere).
2.5.- Nel merito, la difesa regionale deduce la non fondatezza
delle censure del Governo.
2.5.1.- Priva di fondamento sarebbe, anzitutto, quella di
violazione del principio fondamentale della materia «coordinamento
della finanza pubblica» di cui all'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78
del 2010. E ciò perchè, secondo la resistente, le risorse umane
impiegate nei cosiddetti «cantieri comunali» non sono al diretto
servizio degli enti locali e non possono essere qualificate come
«personale» da calcolare nel limite di cui all'art. 9, comma 28, del
d.l. n. 78 del 2010. Tanto risulterebbe dal comma 2-bis dell'art. 5
della legge della Regione autonoma Sardegna 15 marzo 2012, n. 6
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
della Regione - legge finanziaria 2012), ove si prevede, con una
formula inequivoca, che i cantieri comunali devono essere avviati in
ogni caso «evitando forme di impiego che costituiscano presupposti
per la creazione di nuovo precariato».
Ritiene, comunque, la difesa regionale che, quand'anche i
lavoratori dei cantieri comunali fossero da computare nel personale
dell'ente locale, non per questo la disposizione impugnata sarebbe
illegittima.
I cantieri comunali sono stati istituiti dal legislatore
regionale nel lontano 1988, come strumento di intervento nel settore
sociale, incentivante l'occupazione mediante progetti finalizzati
alla realizzazione, riattamento, manutenzione e gestione di opere o
attività pubbliche o di pubblica utilità.
La difesa regionale ne desume che - come già ritenuto da questa
Corte nella sentenza n. 10 del 2010, a proposito della cosiddetta
"social card" - l'intervento in esame è finalizzato «ad alleviare
una situazione di estremo bisogno e di difficoltà nella quale
versano talune persone, mediante l'erogazione di una prestazione che
non è compresa tra quelle assicurate dal sistema previdenziale e da
quello sanitario, ma costituisce un intervento di politica sociale»,
peraltro, «attinente all'ambito materiale dell'assistenza e dei
servizi sociali, oggetto di una competenza residuale regionale» ai
sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost. La finalità sociale dei
cantieri comunali sarebbe stata confermata dalla nuova formulazione
dell'art. 2 della legge reg. Sardegna n. 4 del 2013, come novellata
dall'art. l della legge reg. n. 9 del 2013, là dove prevede che i
progetti e le assunzioni di lavoratori sono preordinati a «garantire
l'esercizio di funzioni specifiche del settore sociale», rendendo
così esplicito un dato che era comunque evidente anche nella
originaria formulazione della disposizione impugnata e che si poteva
ricavare dall'intero ordinamento dei cosiddetti «cantieri comunali» o
«progetti comunali finalizzati all'occupazione».
Pertanto, contrariamente a quanto sostiene il ricorrente, la
disposizione in oggetto rientrerebbe a pieno titolo nella deroga
prevista per gli interventi nel «settore sociale» proprio dall'art.
9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, limitatamente alle assunzioni
strettamente necessarie a garantire l'esercizio delle funzioni, tra
le altre, nel campo "sociale".
2.5.2.- Infondato sarebbe pure il secondo motivo di ricorso, con
cui si censura la violazione dell'art. 81, quarto comma, Cost.
presupponendo che il legislatore regionale non abbia individuato le
risorse necessarie a coprire le nuove spese.
In verità, secondo la difesa regionale, la disposizione in esame
si limiterebbe a qualificare gli interventi di sviluppo sociale posti
in essere dai Comuni, senza per questo determinare nuovi o maggiori
oneri in capo all'Amministrazione regionale. In particolare, la norma
impugnata non farebbe altro che definire i cantieri comunali come
«progetti speciali» che «non hanno carattere permanente», di guisa
che essi possano dar luogo soltanto ad assunzioni «di progetto». E
ciò senza alcuna previsione di spesa, che resterebbe, dunque,
regolata dalla disciplina previgente, estranea al presente giudizio.
In buona sostanza, il finanziamento dei cantieri comunali sarebbe
assicurato dalle singole leggi di spesa che attribuiscono ai Comuni i
fondi per la realizzazione dei progetti e che disciplinano le
modalità di utilizzo di quegli stessi fondi.
3.- Con memorie depositate in prossimità dell'udienza le parti
hanno argomentato ulteriormente le proprie posizioni, ribadendo le
conclusioni già rassegnate nei rispettivi atti iniziali del
giudizio.
3.1. - In particolare, la difesa della Regione ha insistito nella
richiesta di dichiarazione della cessazione della materia del
contendere alla luce delle ulteriori modificazioni del quadro
normativo rilevante. Quanto alla mancata applicazione della legge
impugnata, la difesa regionale ha rilevato che: a) l'articolo
censurato è stato vigente per un brevissimo lasso di tempo (meno di
due mesi); b) 1'Amministrazione regionale, con nota prot. n.
4938/I.7.1 del 3 febbraio 2014, ha attestato che i finanziamenti in
contestazione sono stati disposti, per il 2012, in applicazione della
legge reg. n. 6 del 2012 e, per il 2013, anche in applicazione delle
leggi regionali, di modifica della prima, n. 9 del 2013 e 2 agosto
2013, n. 21 (Sostegno alle povertà e interventi vari) (è richiamata
la delibera della Giunta regionale n. 47/19 del 14 novembre 2013), di
tal che la legge impugnata non avrebbe avuto concreta attuazione da
parte della Regione Sardegna.
3.2. - Con la dedotta cessazione della materia del contendere la
difesa dello Stato non ha concordato affatto, denunciando la
sostanziale invarianza del contenuto precettivo della disposizione
impugnata. Con la conseguenza che, a suo avviso, sarebbero rimaste
valide ed attuali le censure proposte dal Presidente del Consiglio
dei ministri con il ricorso introduttivo del presente giudizio.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso notificato a mezzo del servizio postale il 23-29
aprile 2013 e depositato in cancelleria il 24 aprile 2013, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l'art. 2 della
legge della Regione autonoma Sardegna 21 febbraio 2013, n. 4
(Modifiche all'articolo 1 della legge regionale n. 1 del 2013,
all'articolo 2 della legge regionale n. 14 del 2012 e disposizioni
concernenti i cantieri comunali), deducendone il contrasto con gli
artt. 117, terzo comma, 119 e 81, quarto comma, della Costituzione.
La disposizione regionale censurata prevede che «I cantieri
comunali per l'occupazione e i cantieri verdi costituiscono a tutti
gli effetti progetti speciali finalizzati all'attuazione di
competenze e di politiche regionali, non hanno carattere permanente e
pertanto le assunzioni di progetto in essi previste non costituiscono
presupposto per l'applicazione dei limiti di cui all'art. 9, comma
28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in
materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività
economica), convertito con modificazioni dalla legge 30 luglio 2010,
n. 122, e successive modifiche ed integrazioni».
Le censure sono articolate su un duplice ordine di motivi.
Con il primo motivo il Governo denuncia la violazione degli artt.
117, terzo comma, e 119 Cost., perchè non sarebbe stato rispettato
il principio di coordinamento di finanza pubblica di cui all'art. 9,
comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, in base al quale «A decorrere
dall'anno 2011, le amministrazioni pubbliche possono avvalersi di
personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti
di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50 per
cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell'anno 2009
[...]».
Con il secondo motivo il ricorrente lamenta la violazione
dell'art. 81, quarto comma, Cost., in quanto, a suo avviso, la legge
regionale in esame non avrebbe previsto i mezzi finanziari necessari
a coprire le spese di assunzione del personale.
2.- La difesa della Regione autonoma Sardegna ha chiesto la
dichiarazione di cessazione della materia del contendere alla luce
dello ius superveniens di seguito indicato ed ha, comunque, eccepito
l'inammissibilità del ricorso e dedotto la sua infondatezza.
3.- Per stabilire se la materia del contendere sia cessata o
meno, occorre premettere che il testo originario della disposizione
regionale censurata, oggetto d'impugnazione da parte del Governo, è
stato interamente sostituito dall'art. l della legge della Regione
autonoma Sardegna 23 aprile 2013, n. 9 (Interventi urgenti in materia
di lavoro e nel settore sociale), non impugnata.
Detta modifica, giusta l'art. 2 della stessa legge reg. n. 9 del
2013, è entrata in vigore il giorno della pubblicazione della legge
nel Bollettino ufficiale della Regione, ossia il 26 aprile 2013 (a
circa due mesi di distanza dall'entrata in vigore della legge reg. n.
4 del 2013). Nella formulazione vigente, l'art. 2 della legge reg. n.
4 del 2013 prevede quanto segue: «I cantieri comunali per
l'occupazione e i cantieri verdi costituiscono a tutti gli effetti
progetti speciali finalizzati all'attuazione di competenze e di
politiche regionali le cui assunzioni risultano strettamente
necessarie a garantire l'esercizio di funzioni specifiche del settore
sociale. L'onere finanziario è interamente a carico di risorse
regionali e le assunzioni di progetto in essi previste sono
riconducibili alle deroghe introdotte dall'articolo 4-ter, comma 12,
del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 (Disposizioni urgenti in
materia di semplificazioni tributarie, efficientamento e
potenziamento delle procedure di accertamento), convertito con legge
26 aprile 2012, n. 44, con il quale il legislatore statale ha
consentito agli enti locali, a decorrere dal 2013, di superare il
limite previsto dall'articolo 9, comma 28, del decreto-legge 31
maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione
finanziaria e di competitività economica), convertito in legge, con
modificazioni, dall'articolo l, comma l, della legge 30 luglio 2010,
n. 122, nei soli casi di assunzioni strettamente necessarie a
garantire l'esercizio delle funzioni di polizia locale, di istruzione
pubblica e del settore sociale».
Infine, la disciplina in esame è stata ulteriormente definita
(pur senza novellare testualmente le fonti previgenti) dall'art. 3
della legge della Regione autonoma Sardegna 2 agosto 2013, n. 21
(Sostegno alle povertà e interventi vari) - esso pure non censurato
direttamente -, ove si è stabilito che «I cantieri comunali per
l'occupazione e i cantieri verdi, il cui onere è finanziato con
risorse regionali, costituiscono a tutti gli effetti progetti
speciali finalizzati all'attuazione di competenze e di politiche
regionali miranti a fronteggiare l'emergenza socio-economica. I
comuni attuano gli interventi ai sensi dell'articolo 94 della legge
regionale 4 giugno 1988, n. 11 (legge finanziaria 1988), [e s.m.i.],
e le relative spese sono classificate quali spese di investimento;
qualora i progetti speciali siano attuati ai sensi dell'articolo 24
della legge regionale 20 aprile 2000, n. 4 (legge finanziaria 2000),
per le assunzioni in essi previste si applicano le disposizioni di
cui all'articolo l della legge regionale 23 aprile 2013, n. 9
(Interventi urgenti in materia di lavoro e nel settore sociale)».
4.- Alla luce del sopra riportato ius superveniens, che non ha
formato oggetto di alcuna impugnazione da parte del Governo, la
Regione autonoma Sardegna ritiene che sia cessata la materia del
contendere. La difesa dello Stato non concorda con tale conclusione,
sottolineando, in particolare, la sostanziale omogeneità del testo
novellato della disposizione in esame con quello originario
specificamente censurato.
In buona sostanza, mentre la disposizione regionale escludeva le
assunzioni di progetto previste nei cantieri comunali dall'ambito di
applicazione dei limiti di cui all'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78
del 2010 (50% della spesa sostenuta per le stesse finalità nel
2009), la novella di cui all'art. 1 della legge reg. n. 9 del 2013 le
ha ascritte al novero delle deroghe di cui all'art. 4-ter, comma 12,
del d.l. n. 16 del 2012. Con quest'ultima disposizione si è
consentito agli enti locali, a partire dal 2013, di superare il
limite anzidetto «nei soli casi di assunzioni strettamente necessarie
a garantire l'esercizio delle funzioni di polizia locale, di
istruzione pubblica e del settore sociale». L'applicazione delle
disposizioni di cui all'art. 1 della legge reg. n. 9 del 2013 è
stata poi confermata dall'art. 3 della legge reg. n. 21 del 2013
relativamente alle assunzioni nei progetti speciali attuati ai sensi
dell'art. 24 della legge della Regione autonoma Sardegna 20 aprile
2000, n. 4 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale della Regione - legge finanziaria 2000), sostitutivo
dell'art. 36 della legge della Regione automa Sardegna 29 gennaio
1994, n. 2 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale della Regione - legge finanziaria 1994). Lo stesso art. 3
ha, invece, classificato come «spese di investimento» tutte quelle
relative agli interventi attuati dai Comuni ai sensi dell'art. 94
della legge della Regione autonoma Sardegna 4 giugno 1988, n. 11
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale della Regione -
legge finanziaria 1988).
Orbene, questa Corte ha ripetutamente affermato che le condizioni
richieste «perchè debba essere dichiarata la cessazione della
materia del contendere» sono «a) sopravvenuta abrogazione o
modificazione delle norme censurate in senso satisfattivo della
pretesa avanzata con il ricorso; b) mancata applicazione, medio
tempore, delle norme abrogate o modificate (ex plurimis, sentenze n.
193 del 2012; n. 32 del 2012; n. 325 del 2011)» (sentenza n. 300 del
2012).
Alla luce di siffatte enunciazioni, è da ritenere che nella
specie non sussiste alcuno dei requisiti enucleati dalla
giurisprudenza costituzionale per pervenire alla declaratoria di
cessazione della materia del contendere» (al riguardo, sentenze n.
246, n. 228, n. 218 e n. 187 del 2013).
In particolare, quanto al carattere satisfattivo della modifica
normativa sopravvenuta, la nuova formulazione della disposizione
regionale impugnata, sancendo che le assunzioni di progetto nei
cosiddetti cantieri comunali «risultano strettamente necessarie a
garantire l'esercizio di funzioni specifiche del settore sociale
[...] e [...] sono riconducibili alle deroghe introdotte
dall'articolo 4-ter, comma 12, del decreto-legge 2 marzo 2012, n.
16», non assicura, per la genericità della sua formulazione, la
riconduzione delle fattispecie da essa previste nell'ambito
settoriale e ben circoscritto delle ipotesi derogatorie individuate
dal legislatore statale. Sicchè, come condivisibilmente ha osservato
la difesa dello Stato opponendosi alla dedotta cessazione della
materia del contendere, il contenuto e la ratio della disposizione in
vigore sono rimasti fondamentalmente identici a quelli della versione
precedente (con la sottrazione delle anzidette assunzioni alla
disciplina di cui all'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010),
essendo mutata solo ed unicamente la "giustificazione" della non
applicabilità alla fattispecie in esame dei limiti posti dal
legislatore statale (prima la "specialita'" e il "carattere non
permanente" dei progetti, ora anche la espressa riconduzione delle
assunzioni de quibus alle eccezioni di cui all'art. 4-ter, comma 12,
del d.l. n. 16 del 2012).
Allo stesso modo, il successivo art. 3 della legge reg. Sardegna
n. 21 del 2013 ha confermato l'impianto della normativa previgente.
Da un lato, esso ha, infatti, stabilito che le disposizioni di cui
all'art. 1 della legge reg. n. 9 del 2013 si applicano alle
assunzioni previste nei «cantieri comunali per l'occupazione» e
«verdi» costituenti progetti speciali attuati ai sensi dell'art. 24
della legge reg. n. 4 del 2000. Dall'altro, ha classificato come
«spese di investimento» quelle relative agli interventi attuati dai
Comuni ai sensi dell'art. 94 della legge reg. n. 11 del 1988, e
successive modifiche ed integrazioni, con ciò sottraendo i costi
imputabili ai lavoratori ivi utilizzati al tetto di spesa invocato
dal Governo a motivo del denunciato contrasto della norma impugnata
con gli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost.
Sotto l'altro profilo, militano contro la mancata applicazione
medio tempore della norma censurata, sia la sua efficacia
(potenzialmente) immediata, non potendosi escludere che «assunzioni
di progetto» possano essersi verificate alla stregua della
disposizione novellata durante il suo, ancorchè contenuto, periodo
di vigenza (circa due mesi), sia il mancato riscontro - nel corpo
della delibera della Giunta regionale n. 47/19 del 14 novembre 2013,
richiamata dall'attestazione rilasciata dalla Regione Sardegna ai
propri difensori - che i finanziamenti per il 2013 sarebbero stati
assegnati anche in applicazione delle modificazioni apportate
all'art. 2 della legge reg. n. 4 del 2013 dalle successive leggi
regionali n. 9 e n. 21 del 2013.
Una volta escluso che la disposizione regionale censurata sia
stata modificata in termini satisfattivi delle censure e non abbia
avuto alcuna concreta applicazione, si deve procedere senz'altro allo
scrutinio della sua legittimità costituzionale.
Inoltre, attesa la sopravvivenza del nucleo precettivo contestato
nella versione riformata della norma impugnata, la questione
dev'essere trasferita, altresì, alla nuova formulazione di essa,
avendo questa Corte anche di recente ribadito il proprio consolidato
orientamento secondo cui «nell'ipotesi in cui le modifiche normative
non siano satisfattive rispetto alle censure, la questione di
costituzionalità [deve essere] trasferita sulla nuova disposizione,
salvo che quest'ultima appaia dotata di un contenuto radicalmente
innovativo rispetto alla norma originaria (ex plurimis, sentenze n.
193 del 2012 e n. 30 del 2012)» (sentenza n. 219 del 2013).
In definitiva, la ravvisata continuità normativa tra il disposto
originario specificamente censurato e le sue successive modificazioni
e integrazioni impone l'ampliamento del giudizio di legittimità nei
confronti di tutte quelle norme che, come quella sostitutiva
dell'art. 2 della legge reg. n. 4 del 2013, hanno modellato la
disciplina delle risorse umane impiegate nei cosiddetti «cantieri
comunali» in termini tali da sottrarla parimenti all'applicazione dei
limiti di spesa stabiliti dal legislatore statale sub art. 9, comma
28, del d.l. n. 78 del 2010.
Questa Corte ha, infatti, affermato, con giurisprudenza costante,
«che, in forza del principio di effettività della tutela delle parti
nei giudizi in via di azione, s'impone il trasferimento della
questione alla norma che, sebbene portata da un atto legislativo
diverso da quello oggetto di impugnazione, sopravvive immutata nel
suo contenuto precettivo (sentenze numeri 449 del 2006, 424 del 2004
e 533 del 2002)» (sentenza n. 162 del 2007).
Tale estensione del sindacato di costituzionalità risponde, del
resto, a quanto implicitamente sostenuto nella memoria depositata in
prossimità dell'udienza dalla difesa dello Stato, la quale, pur
senza invocare espressamente il trasferimento della questione,
dimostra di darla per scontata, là dove rileva «che il contenuto
precettivo è rimasto sostanzialmente invariato».
5.- Ciò premesso, la Regione autonoma Sardegna eccepisce
l'inammissibilità del ricorso sotto tre profili, tutti privi di
fondamento.
5.1.- L'irricevibilità del ricorso perchè notificato "in
proprio", in quanto non è ravvisabile alcun serio motivo per
discostarsi dalla giurisprudenza costituzionale che ha ritenuto
ammissibile tale forma di notificazione nel giudizio di legittimità
costituzionale in via principale (sentenze n. 277 del 2013 e n. 310
del 2011).
5.2.- L'omessa o incompleta identificazione dei parametri
statutari, perchè il ricorrente, ancorchè stringatamente, ha
espressamente dedotto che l'autonomia speciale della Sardegna, invero
non ascrivibile a materia di competenza legislativa regionale di
fonte statutaria, non esime l'anzidetta Regione dal rispetto
dell'art. 117, terzo comma, Cost., mostrando con ciò,
«evidentemente, di ritenere quest'ultimo parametro idoneo ad
attribuire alla Regione stessa un'autonomia più ampia nella materia
del coordinamento della finanza pubblica» (sentenza n. 277 del 2013,
citata, ove si è esclusa la pretermissione dei parametri statutari
denunciata dalla resistente, anche in quel caso, Regione autonoma
Sardegna).
5.3.- Anche l'eccepita carenza di motivazione della violazione
dell'art. 81, quarto comma, Cost. dev'essere disattesa, perchè, sia
pure in modo succinto, il Governo ha argomentato adeguatamente al
riguardo.
6.- Nel merito, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2 della legge reg. n. 4 del 2013 promossa dal Governo per
contrasto con gli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost. è fondata.
6.1.- Questa Corte ha reiteratamente affermato, dalla sentenza n.
173 del 2012, che l'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010,
indicato dal Presidente del Consiglio dei ministri come norma
interposta, costituisce, in effetti, un principio fondamentale di
«coordinamento della finanza pubblica» (sentenze n. 289 e n. 18 del
2013 e n. 262 del 2012) e l'ha ritenuto applicabile, più di una
volta, alla stessa Regione autonoma Sardegna (sentenze n. 277 del
2013 e n. 212 del 2012), come altre disposizioni statali ponenti
vincoli stringenti in subiecta materia ad altre Regioni a statuto
speciale (ex plurimis, sentenze n. 3 del 2013 e n. 217 del 2012).
6.2.- I lavoratori impiegati nei cantieri comunali sono
perfettamente assimilabili al personale di cui si occupa la succitata
norma statale di contenimento della spesa pubblica: essi non sono
attinti per l'esercizio di funzioni specifiche del settore sociale,
sicchè non rientrano nelle ipotesi eccezionali d'immunità dai
limiti di spesa in esame riservate alle assunzioni degli enti locali
per talune specifiche finalità come quelle suindicate.
Le ambiguità lessicali della normativa regionale in materia di
cantieri comunali non consentono di escludere, infatti, che le forme
di utilizzazione riflettano moduli prettamente lavoristici. Tant'è
che si parla, per richiamare la dizione specificamente adoperata
nella disposizione censurata, di «assunzioni di progetto».
In ogni caso, l'ambito di applicazione della norma statale di
contingentamento di cui all'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010
è talmente ampio da ricondurvi anche una fattispecie, come quella
dei lavori socialmente utili evocata dalla norma in questione, che
pure è contrassegnata da tratti di specialità.
In buona sostanza, l'utilizzo di prestazioni lavorative per il
tramite di «cantieri di lavoro» ricade de plano nell'ambito della
disciplina di cui all'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010,
poichè rappresenta, comunque, una forma di lavoro temporaneo del
quale l'Amministrazione si avvale, anche indirettamente, per la
realizzazione di opere o attività di interesse pubblico locale.
Peraltro, che gli oneri finanziari sostenuti per la stipula dei
rapporti di lavoro socialmente utili vadano conteggiati ai fini del
rispetto del limite di spesa per le tipologie di lavoro flessibile,
fissato dall'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, è avvalorato
dall'esplicito differimento dell'applicazione della norma in
questione ai lavoratori socialmente utili in corso di
stabilizzazione, introdotto dall'art. 1, comma 6-bis, del
decreto-legge 29 dicembre 2011, n. 216 (Proroga di termini previsti
da disposizioni legislative), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 24 febbraio 2012, n. 14. Vi si
prevede, in particolare, che «Le disposizioni dell'articolo 9, comma
28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con
modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, [e s.m.], si
applicano [...] ai lavoratori socialmente utili coinvolti in percorsi
di stabilizzazione già avviati ai sensi dell'articolo 1, comma 1156,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e successive modificazioni,
alla data di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto, nei limiti delle risorse già disponibili nel
bilancio degli enti locali a tal fine destinate, a decorrere
dall'anno 2013».
Dall'introduzione di una specifica disposizione transitoria si
trae, così, la conferma che, in linea di principio, anche le forme
di lavoro temporaneo caratterizzate da finalità sociale sono
immediatamente soggette alle limitazioni di carattere generale
all'uso del lavoro temporaneo.
6.3.- La disposizione censurata non rientra neppure nella deroga
prevista per gli interventi nel settore sociale dallo stesso art. 9,
comma 28, del d.l. n. 78 del 2010.
Dall'esame del complesso normativo in tema di cosiddetti
«cantieri comunali» si ricava che la loro destinazione, lungi
dall'essere circoscritta alle funzioni del settore sociale
riconosciute agli enti locali, ricomprende tutta una serie di opere e
attività in nessun modo riconducibili alla deroga sopra richiamata.
Ne fanno parte, infatti, in base all'art. 94 della legge reg.
Sardegna n. 11 del 1988, «progetti [da finanziare ai Comuni al fine
di incentivare l'occupazione] finalizzati alla realizzazione,
riattamento, manutenzione e gestione di opere o attività pubbliche o
di pubblica utilità e alla promozione o sostegno di progetti
occupazionali connessi al migliore utilizzo delle risorse locali»;
secondo l'art. 24 della legge reg. Sardegna n. 4 del 2000, si tratta
di interventi straordinari di lavoro articolato in tutti i Comuni
della Sardegna e prioritariamente rivolti: «a) alla qualificazione
dei servizi degli enti locali; b) alla salvaguardia, valorizzazione
nonchè gestione ottimale dei beni culturali, archeologi e storici;
c) al sostegno di progetti produttivi di itinerari culturali di
archeologia industriale e mineraria; d) alla cura ed estensione del
verde urbano nonchè del patrimonio boschivo comunale».
La stessa norma impugnata si riferisce, in termini generali, a
«cantieri comunali per l'occupazione» e a «cantieri verdi».
L'asserita funzione sociale di essi travalica, dunque, i confini
della deroga invocata dalla difesa regionale. La "stretta necessita'"
di assicurare l'esercizio di ben specificate e rigorosamente
delimitate funzioni degli enti comunali (polizia locale, istruzione
pubblica e, appunto, settore sociale) non può offrire "copertura" a
qualunque pur commendevole iniziativa di spesa ispirata a fini
sociali per la realizzazione di progetti speciali diretti
all'attuazione di competenze e politiche regionali.
6.3.1.- La denunciata violazione dell'art. 117, terzo comma,
Cost. sussiste anche per l'art. 1 della legge reg. n. 9 del 2013, che
ha sostituito il testo della disposizione regionale impugnata
sancendo a priori l'inerenza al settore sociale dei «progetti
speciali» in esame e delle «assunzioni» ivi previste. Il dettato del
suddetto art. 1, cui poi fa rinvio ulteriormente l'art. 3 della legge
reg. n. 21 del 2013, è, infatti, troppo generico, anche alla luce
del quadro normativo complessivo in tema di «cantieri comunali», per
contenere le «assunzioni di progetto» di cui si controverte
nell'alveo ristretto delle assunzioni eccezionalmente concesse agli
enti locali fuori dai limiti di cui all'art. 9, comma 28, del d.l. n.
78 del 2010 solo perchè assolutamente indispensabili per lo
svolgimento di peculiari funzioni, come quelle, per quanto qui
rileva, del settore sociale.
6.3.2.- Neppure il citato art. 3 della legge reg. Sardegna n. 21
del 2013 sfugge alla censura di denunciata violazione dell'anzidetto
principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza
pubblica. E ciò, per un verso, perchè esso richiama per le
assunzioni previste nei progetti speciali attuati ai sensi dell'art.
24 della sopra citata legge reg. n. 4 del 2000 le già ritenute
illegittime disposizioni di cui all'art. 1 della legge reg. Sardegna
n. 9 del 2013. Per altro verso, perchè, distinguendo immotivatamente
gli interventi omogenei regolati dall'art. 94 della legge reg. n. 11
del 1988 (e successive modifiche e integrazioni), qualifica
genericamente «di investimento» tutte le relative spese. In tal modo,
la disposizione regionale in oggetto classifica, dunque, come tali
anche i costi delle risorse umane coinvolte nei progetti in esame,
finendo per aggirare il limite invalicabile di spesa puntualmente
evocato dal Governo a parametro interposto.
6.4.- Dev'essere, pertanto, dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 2 della legge reg. Sardegna n. 4 del 2013,
nel testo sia originario, sia quale risulta sostituito dall'art. 1
della legge reg. n. 9 del 2013, nonchè, in via consequenziale,
l'illegittimità costituzionale dell'art. 3 della legge reg. n. 21
del 2013.
7.- La questione di legittimità costituzionale della
disposizione impugnata (e delle suddette disposizioni modificative ed
integrative) per violazione dell'art. 81, quarto comma, Cost., a
questo punto, è assorbita dalla riscontrata lesione degli artt. 117,
terzo comma, e 119 Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara, l'illegittimità costituzionale dell'art. 2 della
legge della Regione autonoma Sardegna 21 febbraio 2013, n. 4
(Modifiche all'articolo 1 della legge regionale n. 1 del 2013,
all'articolo 2 della legge regionale n. 14 del 2012 e disposizioni
concernenti i cantieri comunali), nel testo sia originario, sia come
sostituito dall'art. 1 della legge della Regione autonoma Sardegna 23
aprile 2013, n. 9 (Interventi urgenti in materia di lavoro e nel
settore sociale);
2) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), l'illegittimità
costituzionale dell'art. 3 della legge della Regione autonoma
Sardegna 2 agosto 2013, n. 21 (Sostegno alle povertà e interventi
vari).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 aprile 2014.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Luigi MAZZELLA, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 10 aprile 2014.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI