Serie Generale n. 165 del 17-7-1997
CIRCOLARI
MINISTERO DELLE FINANZE
MINISTERO DELLE FINANZE
CIRCOLARE 8 luglio 1997, n. 194
Rappresentanza in dogana. Applicazione integrale del regolamento (CEE) del Consiglio 2913/92 del 12 ottobre 1992 che istituisce il Codice doganale comunitario. Adeguamento della normativa nazionale. (GU Serie Generale n.165 del 17-07-1997)

Alle direzioni delle circoscrizioni
doganali
Agli uffici tecnici di finanza
Ai laboratori chimici delle dogane
e imposte indirette
e, per conoscenza:
Alle direzioni centrali
Al servizio ispettivo centrale
1) Premessa.
La Commissione dell'Unione europea, ha comunicato di aver avviato
nei confronti dello Stato italiano la procedura di infrazione n.
95/2239 in mteria di rappresentanza in dogana. La Commissione
contesta alla Repubblia italiana di non aver adeguato la normativa
doganale nazionale ai principi contenuti nel regolamento 2913/1992
(istitutivo del Codice doganale comunitario) ed in particolare a
quanto disposto dagli articoli 5 e 201, paragrafo 3, del citato
regolamento.
Più specificamente viene contestata la non conformità al diritto
comunitario degli articoli 40, secondo comma, 41, secondo comma, e
42, secondo periodo, del decreto del Presidente della Repubblica 23
gennaio 1973, n. 43 (TULD), nonchè degli articoli 2 e 3 del decreto
ministeriale 29 dicembre 1992 (Rappresentanza in dogana per
l'espletamento delle operazioni doganali), nelle parti in cui essi
prevedendo la riserva per la rappresentanza in dogana a favore di
talune categorie professionali (spedizionieri doganali), estendono
all'espletamento delle operazioni doganali e non la limitano alla
sola dichiarazione (art. 40, secondo comma, TULD e articoli 2 e 3 del
decreto ministeriale 29 dicembre 1992), nonchè nelle parti in cui
prevedono una responsabilità generale sussidiaria per gli
spedizionieri doganali o per i loro coadiutori (art. 41, secondo
comma, e art. 42, secondo periodo, del TULD).
2) Esame delle questioni.
La questione, nuova nei termini in cui è stata posta, si collega
ad una precedente procedura di infrazione (attualmente sospesa) la
90/253 che concerne la non esecuzione (o imperfetta esecuzione) della
sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee 9 febbraio
1994 nella causa C - 119/1992 (Commissione delle Comunità europee
contro Repubblica italiana) sempre in materia di rappresentanza in
dogana ma, con riferimento al regolamento del Consiglio n. 3632 del
12 dicembre 1985, fino ad allora vigente.
Risulta opportuno trattare insieme le due questioni sia perchè
esse sono strettamente correlate, sia perchè codesti uffici,
informati compiutamente dei termini complessivi del problema, avranno
maggiore facilità nell'applicare le disposizioni che, più innanzi,
vengono impartite.
In particolare, con la sentenza del 9 febbraio 1994 (resa nella
causa C - 119/1982) la Corte di giustizia censurò le disposizioni
del TULD che:
a) attribuivano al proprietario della merce l'onere della
"dichiarazione in dogana" (articoli 56 e 40, primo comma, del TULD);
b) riservavano ai soli spedizionieri doganali la rappresentanza del
proprietario della merce (art. 40, TULD, secondo comma);
c) non prevedevano espressamente la rappresentanza indiretta,
ed emise il seguente dispositivo: "La Repubblica italiana e venuta
meno agli obblighi che ad essa incombono ai sensi degli articoli 2 e
3 del regolamento (CEE) del Consiglio 12 dicembre 1985, n. 3632, che
definisce le condizioni alle quali una persona è ammessa a fare una
dichiarazione in dogana in quanto ha mantenuto nella sua normativa
una disposizione secondo cui spetta al proprietario fare tale
dichiarazione ed ha riservato la rappresentanza a spedizionieri
doganali senza avere previsto chiaramente la possibilità di fare una
dichiarazione in nome proprio e per conto di terzi".
Nel frattempo, proprio per allinearsi al regolamento (CEE)
3632/1985 all'epoca vigente, era stato emanato il decreto
ministeriale 29 dicembre 1992 che riconosceva formalmente (art. 3 del
decreto ministeriale) la rappresentanza indiretta in dogana,
riservando quella diretta agli spedizionieri doganali (art. 2 del
citato decreto ministeriale). Il TAR Lazio con decisione 1466 del
novembre 1994 annullava l'art. 3 del decreto ministeriale eliminando
i vincoli che erano stati posti per la rappresentanza indiretta e
questa amministrazione con la circolare n. 71/D del 7 marzo 1995
comunicava a tutti gli uffici dipendenti ed agli organismi
interessati le nuove disposizioni da applicare a seguito delle citate
decisioni.
Purtuttavia oggi, con la procedura di infrazione 95/2239, la
Commissione dell'Unione europea ritiene (come già indicato nella
premessa) che ancora la normativa italiana contrasti con il codice
doganale comunitario in quanto le disposizioni del TULD e del citato
decreto ministeriale 29 dicembre 1992:
a) non limitano la rappresentanza degli spedizionieri doganali alla
sola dichiarazione;
b) continuano a prevedere per gli spedizionieri doganali una
responsabilità generale sussidiaria a titolo oggettivo.
3) Valutazione delle censure.
Riepilogando le questioni sono dunque le seguenti:
1) l'esistenza del vincolo previsto dal TULD, secondo il quale la
"dichiarazione in dogana" deve essere resa dal "proprietario della
merce" (articoli 56 e 40, primo comma, TULD);
2) la riserva della rappresentanza (diretta) in dogana a favore
della categoria degli spedizionieri doganali (art. 40, TULD, comma
secondo) correlata alla mancata previsione esplicita della
ammissibilità anche della rappresentanza indiretta;
3) la mancata previsione esplicita che la riserva di rappresentanza
(diretta) riconosciuta agli spedizionieri doganali deve essere
limitata alla sola dichiarazione e non può includere l'espletamento
delle restanti operazioni doganali quali adempimenti, formalità,
atti, ecc. (art. 2 del decreto ministeriale 29 dicembre 1992);
4) l'esistenza della responsabilità sussidiaria a carico degli
spedizionieri doganali e dei loro coadiutori (art. 40, TULD, comma
secondo, e art. 41, TULD, secondo periodo).
In proposito, valutando una per una le singole questioni, deve
convenirsi che, in vigenza del regolamento CEE 3632/85 (che definiva
le condizioni alle quali una persona è ammessa a fare una
dichiarazione in dogana, valido sino al 31 dicembre 1993),
inappuntabili appaiono le prime due censure ratificate della Corte di
giustizia con la citata sentenza 9 febbraio 1994 resa nella causa C -
119/1992:
1) per quanto concerne l'obbligo della dichiarazione da rendersi
dal proprietario della merce la Corte ha così statuito (punti 16 e
17 della citata sentenza): "La Repubblica italiana ha violato l'art.
2 del ''regolamento dichiarante'' (sc. 3632/85) richiedendo all'art.
56, primo comma, del testo unico, che la dichiarazione in dogana sia
fatta dal ''proprietario della merce''. Una tale formulazione
rischierebbe di creare una confusione pregiudizievole per la diretta
applicazione dell'art. 2 del ''regolamento dichiarante'', e ciò
nonostante la finzione legale operata dall'art. 56, secondo comma,
della stessa normativa, secondo cui è considerato proprietario della
merce chi la presenta in dogana ovvero chi la detiene al momento
dell'entrata nel territorio doganale o dell'uscita dal territorio
stesso".
"La normativa italiana, facendo ricorso alla nozione di
''proprietario'', che è estranea al ''regolamento dichiarante'',
può lasciar sussistere dubbi sulla persona ammessa a presentare o a
far presentare la dichiarazione. Ora, secondo una giurisprudenza
consolidata, i principi della certezza dei diritto e della tutela dei
singoli esigono che nei settori che rientrano nel diritto comunitario
le norme nazionali siano formulate in maniera non equivoca che
consenta agli interessati di conoscere i loro diritti ed obblighi in
modo chiaro e preciso e ai giudici nazionali di garantirne
l'osservanza".
Oggi il regolamento CEE 3632/85 è stato sostituito dal regolamento
CEE 2931/92, ma il suo art. 2 è stato sostanzialmente recepito
nell'art. 64. Il contrasto quindi permane. Occorre dunque modificare
gli articoli 56 e 40, primo comma, del TULD;
2) per quanto concerne la riserva della rappresentanza in dogana a
favore della categoria degli spedizionieri doganali la condanna
comminata dalla Corte di giustizia con la citata sentenza 9 febbraio
1994 fu incardinata sul fatto che il regolamento CEE 3632/85 all'art.
3, punto 3, prevedeva che uno Stato membro poteva riservare ad una
categoria di persone una delle due modalità di rappresentanza in
dogana (quella diretta o quella indiretta), ma solo quando entrambe
le modalità (diretta e indiretta) fossero state previste
nell'ordinamento nazionale.
Il punto 2 dell'art. 3 del citato regolamento prevedeva infatti che
"la possibilità di fare la dichiarazione prevista al paragrafo 1,
lettera c), (a nome proprio, ma per conto di terzi - rappresentanza
indiretta) può essere esercitata solo se gli Stati membri hanno
deciso in tal senso". In particolare, riguardo a tale punto 2
dell'art. 3, la Corte ha così stabilito (punti 23 - 24 - 25 citata
sentenza 9 febbraio 1994 - causa C 119/1992):
(23) "Questa disposizione esige che la facoltà di fare una
dichiarazione in nome proprio e per conto di terzi possa esscre
esercitata solo se gli Stati membri hanno deciso in tal senso".
(24) "È importante osservare a tale riguardo che, ai sensi
dell'art. 3, n. 3 del ''regolamento dichiarante'', uno Stato membro
può riservare agli spedizionieri doganali una delle due forme di
rappresentanza menzionate al n. 1 di tale articolo, solo a condizione
di aver autorizzato la rappresentanza in nome proprio e per conto di
terzi".
(25) "Poichè gli articoli 40, secondo comma, e 43, primo comma,
del testo unico riservano la rappresentanza a spedizionieri doganali,
la normativa italiana avrebbe dovuto autorizzare in maniera chiara e
precisa la rappresentanza in nome proprio ma per conto di terzi".
Il decreto ministeriale 23 dicembre 1992 ha invero previsto
all'art. 3 l'introduzione della rappresentanza indiretta limitandola,
peraltro, a particolari soggetti. Tale limitazione è stata annullata
dal TAR Lazio con la citata sentenza 1466/94 per cui con la circolare
71/D del 9 marzo 1995 questa Amministrazione intese adeguare il
citato art. 3 del decreto ministeriale alle prescrizioni del TAR
Lazio e della normativa comunitaria.
Nel frattempo, con l'entrata in vigore del Codice doganale
comunitario (regolamento 2913/1992), la rappresentanza indiretta è
stata imposta a tutti gli Stati membri unitamente a quella diretta
(art. 5, comma 2) con la possibilità però per gli Stati membri di
riservare agli spedizionieri doganali la presentazione delle
dichiarazioni doganali secondo una delle due citate modalità di
rappresentanza: o diretta o indiretta.
Risulta però chiaro che nella normativa nazionale oggi la
rappresentanza indiretta è prevista soltanto in virtù di una
interpretazione dell'art. 3 del decreto ministeriale 29 dicembre 1992
resa in ossequio ad un deliberato del TAR e, per di più contenuta in
una circolare (71/D del 9 marzo 1995, prot. 292/V/SD) anche
abbastanza generica "La rappresentanza indiretta si ha quando il
rappresentante agisce ...". Il che non sembra pienamente in linea con
quanto richiesto dalla Corte di giustizia secondo la quale "la
normativa italiana avrebbe dovuto autorizzare in maniera chiara e
precisa la rappresentanza in nome proprio ma per conto di terzi",
cioè la rappresentanza indiretta (punto 25 della citata sentenza 9
febbraio 1994).
Peraltro, in vigenza del Codice doganale comunitario (regolamento
2913/92) che già prevede - a differenza del regolamento CEE
3632/1985 - entrambe le forme di rappresentanza (diretta ed
indiretta) ed in forza della sua diretta applicabilità presso tutti
gli Stati membri, il problema è meno rilevante. Resta peraltro il
fatto che l'ordinamento nazionale ancora non prevede in maniera
esplicita e formale l'istituto della rappresentanza indiretta. Tale
lacuna va colmata secondo le indicazioni della Corte di giustizia.
Le altre due censure alle quali è esposta la normativa nazionale
provengono dalla Commissione UE e riguardano;
3) la riserva a favore degli spedizionieri doganali, attraverso la
modalità della rappresentanza diretta (fatta con il citato decreto
ministeriale 29 dicembre 1992, art. 2) dell'espletamento delle
operazioni doganali e non della sola possibilità di rendere la
"dichiarazione in dogana". Sicchè la Commissione ha avviato la
procedura di infrazione 95/2239 in quanto il secondo periodo del
paragrafo 2 dell'art. 5 del regolamento CEE 2913/1992 prevede che
"gli Stati membri possono riservare il diritto di fare sul loro
territorio dichiarazioni in dogana secondo ..........................
........... di modo che il rappresentante deve essere uno
spedizioniere doganale che ivi eserciti la sua professione".
La dizione "dichiarazione in dogana" è chiaramente più
restrittiva della generale rappresentanza (diretta o indiretta)
riconosciuta ai paragrafo 1 del citato art. 5 che recita "Chiunque
può farsi rappresentare presso l'autorità doganale per
l'espletamento di atti e formalità previsti dalla normativa
doganale". Ne consegue che tra tali atti e formalità uno solo, la
dichiarazione, può essere oggetto di riserva a favore di una
categoria.
Poichè la censura avanzata dalla Commissione appare puntuale e
corretta, occorre limitare la riserva a favore degli spedizioni
doganali alla sola "dichiarazione in dogana" poichè essa non può
essere estesa agli altri atti, formalità, adempimenti che restano
quindi totalmente liberi;
4) la Commissione ha altresì contestato la ancora attuale vigenza
nel TULD della responsabilità sussidiaria degli spedizioni doganali
contenuta nell'art. 41, secondo comma e nell'art. 42, secondo
periodo. Il che contrasta con l'art. 201, paragrafo 3, del codice
doganale comunitario il quale prevede che "il debitore è il
dichiarante". E poichè lo Stato italiano ha attribuito la
dichiarazione in "rappresentanza diretta" agli spedizionieri
doganali, esso non può considerarli responsabili dell'obbligazione
doganale. Nella rappresentanza diretta, infatti, solo il
rappresentato è il dichiarante (art. 201, paragrafo 3 e art. 4,
punto 18) e quindi - lui solo - è il debitore dell'obbligazione
doganale. Salva, si intende, la eventuale applicabilità della
responsabilità di cui all'art. 201, pargrafo 3, del Codice doganale
comunitario.
Poichè le argomentazione della Commissione appaiono non
confutabili, va espunta dall'ordinamento nazionale la responsabilità
sussidiaria di cui all'art. 41, TULD, secondo comma, e 42, secondo
periodo.
4) Adeguamento della normativa nazionale.
Posto "quanto fin qui detto occorre adeguare la normativa nazionale
alla normativa comunitaria; il che va correttamente fatto - come
richiede la Commissione UE - modificando le norme primarie e non
intervenendo con provvedimenti amministrativi di rango inferiore.
A tal fine, contestualmente alla emanazione della presente
circolare, è stata predisposta una richiesta di disegno di legge di
modifica degli articoli 40, 41, 42, 43, 47 e 56 del TULD che nelle
nuove stesure, per una piena intelligenza da parte di codesti uffici,
si allegano alla presente. Occorre inoltre provvedere all'abrogazione
del decreto ministeriale 29 dicembre 1992 i cui articoli 1, 2 e 3 non
risultano allineati con la normativa comunitaria; anche per tale
abrogazione è stata già avanzata formale richiesta al Ministro
delle finanze.
Nelle more, peraltro dell'iter legislativo dei provvedimenti
formali sopra citati, corre l'obbligo allo scrivente di eliminare,
sul piano sostanziale, il contrasto tra il diritto interno ed il
diritto comunitario.
Ciò è possibile attraverso l'istituto della disapplicazione. Ed
invero ripetutamente la Corte costituzionale, a partire dalla
sentenza n. 170 dell'8 giugno 1984, ha enunciato il fondamentale
principio della piena autonomia e del reciproco coordinamento
dell'ordinamento statuale con quello comunitario stabilendo che nelle
materie indicate nei Trattati istitutivi delle Comunità europee le
nome comunitarie devono ricevere diretta applicazione
nell'ordinamento statuale in forza dell'art. 11 della Costituzione
(il quale consente le necessarie limitazioni alla sovranità
nazionale). Conseguenza di tale enunciato è che in caso di
incompatibilità fra norma nazionale e norma comunitaria non si
verifica alcun effetto caducatorio della prima (che continua a
rimanere vigente, anche se quiescente), ma deve darsi piena ed
immediata applicazione alla seconda.
E tale immediata applicazione deve essere data a cura di tutti i
soggetti - tanto giurisdizionali quanto amministrativi - cui compete
dare esecuzione alle leggi, disapplicando le norme interne
incompatibili con quelle comunitarie (Corte costituzionale n.
389/1989 e 168/1991). Resta peraltro ferma l'esigenza che "lo Stato
membro apporti necessarie modificazioni o abrogazioni al proprio
diritto interno, al fine di depurarlo da eventuali incompatibilità o
disarmonie con la prevalente norma comunitaria" (Corte costituzionale
n. 389/1989).
Ora tenuto conto dei tempi necessari all'adozione delle modifiche
legislative (non superabili nemmeno con decretilegge alla luce della
recente sentenza della Corte costituzionale n. 360 del 24 ottobre
1996), l'adeguamento immediato nell'ordinamento nazionale a quello
comunitario non può che essere assicurato dallo scrivente mediante
ordine agli uffici dipendenti di disapplicare le disposizioni interne
contrastanti con il diritto comunitario.
5) Modalità della disapplicazione.
Alla luce di quanto detto al punto precedente lo scrivente
impartisce quindi le seguenti disposizioni che hanno effetto
immediato od intendono allineare l'ordinamento nazionale alla vigente
normativa comunitaria (Codice doganale comunitario regolamento CEE
2913/92):
1) l'art. 56, TULD va letto: "Ogni operazione doganale deve essere
preceduta da una dichiarazione in dogana da rendersi ai sensi
dell'art. 64 del regolamento (CEE) del Consiglio n. 2913/1992 del 12
ottobre 1992". Va disapplicato tutto il resto;
2) al primo comma dell'art. 40 del TULD vanno disapplicate le frasi
"al proprietario della merce" e "il proprietario stesso". Il comma 1
va quindi così letto: "Ogni qual volta le disposizioni in materia
doganale prescrivono di fare una dichiarazione o di compiere
determinati atti o di osservare speciali obblighi e norme ovvero
consentono di esercitare determinati diritti, si può agire
personalmente o a mezzo di un rappresentante diretto o indiretto".
(Sono in corsivo gli inserimenti);
3) al comma 2 dell'art. 40 del TULD va disapplicata la frase "per
il compimento delle operazioni doganali". Il comma 2 del citato art.
40 va quindi così letto: "La rappresentanza indiretta è libera. La
rappresentanza diretta, limitatamente alle dichiarazioni in dogana,
è riservata agli spedizionieri doganali iscritti nell'albo
professionale istituito con la legge 22 dicembre 1960, n. 1612, salvo
quanto previsto nell'art. 43". (Sono in corsivo gli inserimenti);
4) al terzo comma dell'art. 40 la frase "sempre che il proprietario
delle merci non abbia ..." va disapplicata e va letta "sempre che il
rappresentato non abbia ...";
5) al primo comma dell'art. 43 va disapplicata la frase "... del
proprietario della merce per il compimento delle operazioni
doganali". Il primo comma dell'articolo 43 del TULD va quindi così
letto: "la rappresentanza diretta, limitatamente alle dichiarazioni
in dogana, può essere conferita anche ad uno spedizioniere doganale
non iscritto nell'albo professionale, purchè si tratti di un
dipendente del proprietario della merce". (Sono in corsivo gli
inserimenti);
6) il secondo comma dell'art. 41 del TULD va interamente
disapplicato e pertanto lo si ha per non operante;
7) all'art. 42 del TULD va disapplicato l'ultimo periodo: "Egli
risponde ad ogni effetto dell'operato di tali suoi coadiutori";
pertanto lo si ha per non operante;
8) al terzo comma dell'art. 47 del TULD, primo periodo, la frase
"abilita al compimento di operazioni doganali" va intesa come
"abilita alla presentazione di dichiarazioni"; nello stesso comma, al
secondo periodo, la frase "In relazione all'espletamento delle
operazioni" va intesa come "In relazione alla presentazione delle
dichiarazioni";
9) Il decreto ministeriale 29 dicembre 1992 recante "Rappresentanza
in dogana per l'espletamento delle operazioni doganali" va
interamente disapplicato e pertanto lo si ha per non operante.
I direttori degli uffici destinatari della presente segnaleranno
tempestivamente a questa centrale Amministrazione tutte le concrete
fattispecie che non si trovassero compiutamente disciplinate dalle
sopra riportate disposizioni, al tale fine di poter diramare
ulteriori istruzioni di adeguamento al Codice doganale comunitario.
A far data dalla presente sono abrogate tutte le disposizioni
precedentemente impartite nello specifico settore che siano in
contrasto con le disposizioni contenute nella presente circolare la
quale viene contestualmente inviata a tutti gli enti, uffici e
società cui era stato a suo tempo diramato il TULD.
Della presente verrà richiesta la pubblicazione nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana per assicurarne il massimo grado
di diffusione e di conoscenza legale.
Il direttore generale
del Dipartimento delle dogane
e delle imposte indirette
Del Giudice