1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 20-5-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 82 SENTENZA 25 marzo - 15 maggio 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Concorso al risanamento della finanza pubblica da parte delle autonomie speciali e dei comuni ricadenti nel territorio di alcune di esse a decorrere dall'anno 2012. - Decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici) - convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n. 214 - artt. 28, commi 2, 3, 6, 7, 8, 9, 10 e 11-ter, e 48. - (T-150082) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 20-5-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI,
Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 28, commi
2, 3, 6, 7, 8, 9, 10 e 11-ter, e 48 del decreto-legge 6 dicembre
2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il
consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n. 214, promossi
dalla Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, dalla Provincia
autonoma di Trento, dalla Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste, dalla Regione siciliana, dalla Provincia autonoma di
Bolzano, dalla Regione autonoma Sardegna e dalla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, con ricorsi notificati il 24, il 23-28, il 25,
il 24 e il 25 febbraio 2012, depositati in cancelleria il 28 e il 29
febbraio, il 1°, il 2 e il 5 marzo 2012 e rispettivamente iscritti ai
nn. 33, 34, 38, 39, 40, 47 e 50 del registro ricorsi 2012.
Visti gli atti di costituzione (di cui quattro fuori termine) del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 25 marzo 2015 il Giudice relatore
Marta Cartabia;
uditi gli avvocati Luigi Manzi per la Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol, per la Provincia autonoma di Trento e
per la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, Francesco Saverio
Marini per la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, Beatrice
Fiandaca per la Regione siciliana, Massimo Luciani per la Regione
autonoma Sardegna e l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato in data 24 febbraio 2012 e depositato
il successivo 28 febbraio 2012 (reg. ric. n. 33 del 2012), la Regione
autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol ha promosso questioni di
legittimità costituzionale, tra l'altro, degli artt. 28, comma 3, e
48 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti
per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22
dicembre 2011, n. 214, per violazione del Titolo VI, e in particolare
degli artt. 69 e 79, nonchè degli artt. 103, 104 e 107 del decreto
del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige); degli artt. 2 e 4 del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti
legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonchè la
potestà statale di indirizzo e coordinamento); degli artt. 9, 10 e
10-bis del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in
materia di finanza regionale e provinciale); degli artt. 3, 117, 118
e 119 della Costituzione, «in combinato disposto» con l'art. 10 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; dell'art. 2, comma 108,
della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2010), nonchè del principio di leale collaborazione.
1.1.- La Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol dubita
della legittimità costituzionale dell'art. 28, comma 3, del d.l. n.
201 del 2011, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge n. 214 del 2011, in riferimento agli artt. 69, 79, 104 e
107 dello statuto speciale, oltre che con l'art. 3 Cost.
Dopo aver ricordato che l'art. 28 ha ad oggetto il concorso alla
manovra degli enti territoriali e ulteriori riduzioni di spese, la
ricorrente riporta il contenuto del comma 3, sottolineando come esso
configuri una ulteriore rilevante sottrazione di risorse alle Regioni
speciali, che si aggiunge a quelle già stabilite con altri
interventi del legislatore statale. In particolare, la disposizione
impugnata prevede che: «Con le procedure previste dall'articolo 27,
della legge 5 maggio 2009, n. 42, le Regioni a statuto speciale e le
Province autonome di Trento e Bolzano assicurano, a decorrere
dall'anno 2012, un concorso alla finanza pubblica di euro 860 milioni
annui. Con le medesime procedure le Regioni Valle d'Aosta e
Friuli-Venezia Giulia e le Province autonome di Trento e Bolzano
assicurano, a decorrere dall'anno 2012, un concorso alla finanza
pubblica di 60 milioni di euro annui, da parte dei Comuni ricadenti
nel proprio territorio. Fino all'emanazione delle norme di attuazione
di cui al predetto articolo 27, l'importo complessivo di 920 milioni
è accantonato, proporzionalmente alla media degli impegni finali
registrata per ciascuna autonomia nel triennio 2007-2009, a valere
sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali. Per la Regione
siciliana si tiene conto della rideterminazione del fondo sanitario
nazionale per effetto del comma 2».
Ad avviso della ricorrente, il concorso richiesto, a decorrere
dall'anno 2012, alle Regioni a statuto speciale e alle Province
autonome di Trento e di Bolzano, oltre che ai Comuni ricadenti nel
territorio di alcune di esse (incluse le due Province autonome), non
avrebbe alcuna base statutaria. Anzi, l'impugnato art. 28, comma 3,
contrasterebbe sia con l'art. 69 dello statuto, laddove assicura alla
Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol le risorse finanziarie
necessarie all'esercizio delle sue funzioni, in particolare mediante
la devoluzione di quote del gettito di talune entrate tributarie
dello Stato riscosse nella Regione; sia, soprattutto, con l'art. 79
del medesimo statuto (come sostituito dalla lettera h del comma 107
dell'art. 2 della legge 23 dicembre 2009, n. 191), che
disciplinerebbe in modo preciso, esaustivo ed esclusivo le regole
secondo cui la Regione autonoma assolve gli «obblighi di carattere
finanziario posti dall'ordinamento comunitario, dal patto di
stabilità interno e dalle altre misure di coordinamento della
finanza pubblica stabilite dalla normativa statale».
La ricorrente, inoltre, sottolinea come quest'ultima disposizione
configuri un regime speciale, che non può essere alterato
unilateralmente dal legislatore ordinario - i cui interventi in
materia non troverebbero dunque applicazione nella Regione speciale
(art. 79, comma 4) - ma che potrebbe essere configurato solo con la
procedura prevista dall'art. 104, primo comma, dello statuto, ossia
«con legge ordinaria dello Stato su concorde richiesta del Governo e,
per quanto di rispettiva competenza, della regione o delle due
province». Ciò, in coerenza con il principio dell'accordo che, ad
avviso della ricorrente, dominerebbe tutto il regime dei rapporti
finanziari tra lo Stato e le Regioni speciali, riconosciuto anche
nella giurisprudenza costituzionale (si richiamano le sentenze di
questa Corte n. 133 del 2010; n. 82 del 2007; n. 353 del 2004; n. 98
del 2000; n. 39 del 1984).
La ricorrente ritiene che il rinvio alle norme di attuazione
dello statuto, in base all'art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42
(Delega al Governo in materia di federalismo fiscale in attuazione
dell'articolo 119 della Costituzione), non dovrebbe trarre in
inganno, per tre ordini di ragioni: in primo luogo, dal momento che
già l'accantonamento di risorse finanziarie - pari complessivamente
a 920 milioni - a valere sulle quote di compartecipazione dei tributi
erariali, sarebbe di per sè lesivo delle prerogative regionali; in
secondo luogo, perchè l'art. 79 dello statuto, che così verrebbe ad
essere derogato, sarebbe modificabile solo con l'apposita procedura
di cui all'art. 104 del medesimo statuto (ossia «con legge ordinaria
dello Stato su concorde richiesta del Governo e, per quanto di
rispettiva competenza, della regione o delle due province»), e non in
sede di attuazione; in terzo e ultimo luogo, posto che in tal modo si
verrebbe a determinare un vincolo di contenuto per le norme di
attuazione dello statuto. Su questi ultimi due elementi si fonda
perciò la pretesa violazione degli artt. 104 e 107 dello statuto
speciale.
È oggetto di censura altresì il criterio di riparto
dell'accantonamento determinato dal terzo periodo dell'art. 28, comma
3, impugnato, che deve aver luogo «proporzionalmente alla media degli
impegni finali registrata per ciascuna autonomia nel triennio
2007-2009», in quanto non risulta essere stato in alcun modo
pariteticamente concordato tra Stato e Regioni speciali.
Ulteriori profili di illegittimità riguarderebbero, infine, il
quarto periodo del medesimo art. 28, comma 3, impugnato, sulla base
del quale «[p]er la Regione siciliana si tiene conto della
rideterminazione del fondo sanitario nazionale, per effetto del comma
2». Ad avviso della ricorrente la disposizione, ancorchè oscura,
sarebbe interpretabile nel senso che la quota di risorse da addossare
alla Regione siciliana andrebbe ridotta in corrispondenza delle
minori risorse del Fondo sanitario destinate alla medesima Regione.
Se così fosse, si configurerebbe un'alterazione in peggio per la
Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, che sarebbe chiamata a
contribuire al finanziamento parziale della sanità siciliana, in
violazione dell'art. 3 della Cost. - con censura reputata analoga ad
altra già ritenuta ammissibile (e infondata) dalla Corte nella
sentenza n. 16 del 2010 - e dell'autonomia finanziaria e
amministrativa della Regione.
La Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol dubita altresì
della legittimità costituzionale dell'art. 48, commi 1 e 1-bis, del
medesimo d.l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge n. 214 del 2011, in riferimento
agli artt. 69, 79, 103, 104 e 107 dello statuto speciale, oltre che
delle relative norme di attuazione (in particolare gli artt. 9, 10 e
10-bis del d.lgs. n. 268 del 1992), e del principio di leale
collaborazione.
L'art. 48 si compone di due commi che contengono due distinte
disposizioni.
Al comma 1 è dettata una generale «clausola di finalizzazione»,
in base alla quale le maggiori entrate erariali derivanti dal
decreto-legge «sono riservate all'Erario, per un periodo di cinque
anni, per essere destinate alle esigenze prioritarie di
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede
europea, anche alla luce della eccezionalità della situazione
economica internazionale. Con apposito decreto del Ministero
dell'economia e delle finanze, da emanare entro sessanta giorni dalla
data di entrata in vigore della legge di conversione del presente
decreto e da trasmettere alla Camera dei deputati e al Senato della
Repubblica, sono stabilite le modalità di individuazione del maggior
gettito, attraverso separata contabilizzazione».
Ad avviso della ricorrente tale disposizione risulterebbe in
contrasto anzitutto con l'art. 69, comma 2, lettera b), dello statuto
del Trentino-Alto Adige/Südtirol, che garantisce alla Regione una
precisa compartecipazione all'IVA.
Inoltre, essa non rispetterebbe due dei tre requisiti, stabiliti
dall'art. 9 del d.lgs. n. 268 del 1992, necessari affinchè il
gettito derivante da maggiorazioni di aliquote o dall'istituzione di
nuovi tributi possa essere riservato all'erario, e che questa Corte
ha enunciato nella sentenza n. 182 del 2010. Mancherebbero, infatti,
nella specie: in primo luogo, la finalizzazione del maggior gettito a
finalità diverse tanto dal raggiungimento degli obiettivi di
riequilibrio della finanza pubblica (art. 10, comma 6, del d.lgs. n.
268 del 1992), quanto dalla copertura di spese derivanti
dall'esercizio delle funzioni statali delegate alla Regione (art.
10-bis, comma 1, lettera b, del medesimo decreto legislativo), posto
che le finalità individuate («raggiungimento degli obiettivi di
finanza pubblica concordati in sede europea») coinciderebbero con il
riequilibrio della finanza pubblica; in secondo luogo, la
destinazione del maggior gettito alla copertura di nuove specifiche
spese di carattere non continuativo che non rientrino nelle materie
di competenza della Regione o delle Province, visto che nella specie,
diversamente dall'art. 13-bis, comma 8, del decreto-legge 1° luglio
2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonchè proroga di termini e
della partecipazione italiana a missioni internazionali), convertito,
con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 3 agosto 2009,
n. 102, e scrutinato nella già citata sentenza n. 182 del 2010, ciò
non accadrebbe.
L'impugnato art. 48, comma 1, non potrebbe neppure trovare
fondamento, sempre ad avviso della ricorrente, nell'art. 10 del
d.lgs. n. 268 del 1992. Anzitutto perchè tale disposizione
risulterebbe inapplicabile una volta abrogato - dall'art. 2, comma
107, lettera a), della legge 23 dicembre 2009, n. 191, a decorrere
dal 1° gennaio 2010 - l'art. 78 dello statuto speciale, cui tale
disposizione dà attuazione. Anche qualora il suddetto art. 10 si
ritenesse tuttora applicabile, limitatamente al suo comma 6, la norma
impugnata risulterebbe non in linea con esso, posto che mentre in
quest'ultimo si ribadisce il principio consensuale che regola i
rapporti finanziari tra Stato e Regioni speciali e comunque e si fa
riferimento ad «una quota del previsto incremento del gettito
tributario», nella norma impugnata lo Stato riserverebbe
unilateralmente all'erario tutte «le maggiori entrate» derivanti dal
d.l. n. 201 del 2011.
L'art. 48, comma 1, risulterebbe in contrasto altresì con l'art.
79 dello statuto speciale (come sostituito dalla lettera h del comma
107 dell'art. 2 della legge 23 dicembre 2009, n. 191), già
richiamato, che configurerebbe un sistema completo di concorso della
Regione agli obiettivi di finanza pubblica, non derogabile se non con
le modalità previste dallo Statuto.
Proprio in quanto configurerebbe una deroga agli artt. 69 e 79
dello statuto speciale e alle relative norme di attuazione, perchè
disposta con una fonte primaria "ordinaria" - ossia un decreto-legge
convertito -, l'art. 48, comma 1, impugnato, violerebbe altresì, ad
avviso della ricorrente, gli artt. 103, 104 e 107 dello statuto
speciale che, rispettivamente, disciplinano: il procedimento di
revisione costituzionale per modificare lo statuto speciale in via
ordinaria; la modifica della disciplina finanziaria con legge
statale, ma «su concorde richiesta del Governo e, per quanto di
rispettiva competenza, della regione o delle due province»; la
procedura per l'adozione delle norme di attuazione dello statuto
speciale.
Una specifica censura è poi rivolta dalla ricorrente nei
confronti del secondo periodo dell'art. 48, comma 1, che demanda ad
un decreto del Ministro dell'economia e delle finanze le modalità di
individuazione del maggiore gettito. Oltre ad essere affetta dai
medesimi vizi che caratterizzerebbero il periodo precedente, la
disposizione sarebbe in contrasto con il principio di leale
collaborazione, in quanto, in una materia dominata dal principio
consensuale, prevede un decreto ministeriale senza intesa con la
Regione.
L'impugnato art. 48, comma 1-bis, reca la cosiddetta «clausola di
salvaguardia», rinviando alle norme di attuazione degli statuti
speciali di cui all'art. 27 della legge n. 42 del 2009 la definizione
delle modalità di applicazione del decreto-legge e i suoi effetti
finanziari per le Regioni a statuto speciale e le Province autonome
di Trento e di Bolzano, stabilendo peraltro che restano ferme le
disposizioni previste dagli artt. 13, 14 e 28, nonchè quelle del
medesimo art. 48 (comma 1).
A parte la difficoltà di individuare un contenuto alle norme di
attuazione ivi prefigurate, la ricorrente argomenta per
l'illegittimità costituzionale anche di tale disposizione, in quanto
non spetterebbe alla legge ordinaria disciplinare il contenuto delle
norme di attuazione dello statuto.
1.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha depositato, in data
11 maggio 2012, e dunque fuori termine (trenta giorni dal termine
perentorio di trenta giorni dalla scadenza del termine stabilito per
il deposito del ricorso, ai sensi dell'art. 19, comma 3, delle norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale), una
propria memoria, argomentando per l'infondatezza del ricorso e
chiedendone il rigetto.
1.3.- In prossimità dell'udienza pubblica fissata per il 29
gennaio 2014, la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol ha
depositato, in data 7 gennaio 2014, una memoria, nella quale reitera
le censure rivolte agli artt. 28, comma 3, e 48 del d.l. n. 201 del
2011, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge n. 214 del 2011.
Riguardo all'art. 28, comma 3, la ricorrente sostiene che la
fondatezza delle censure sollevate sarebbe avvalorata dalle sentenze
n. 118 del 2012 e n. 241 del 2012, che hanno confermato l'importanza
del principio pattizio nei rapporti tra lo Stato e le Regioni
speciali in materia finanziaria.
Riguardo all'art. 48, la ricorrente rileva che l'illegittimità
costituzionale delle «riserve all'erario» sarebbe confermata dalle
sentenze n. 142 e n. 241 del 2012, che hanno accolto le censure
relative, rispettivamente, alla riserva allo Stato del gettito
dell'addizionale erariale sulla tassa automobilistica e ad una
riserva integrale di entrate erariali avente analoga destinazione
rispetto a quella oggetto di impugnazione.
1.4.- In prossimità dell'udienza pubblica fissata per il 22
ottobre 2014, la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol ha
depositato, in data 30 settembre 2014, una ulteriore memoria,
richiamando in particolare, la sentenza n. 23 del 2014 della Corte
costituzionale, che confermerebbe l'illegittimità dell'art. 28,
comma 3, impugnato, per violazione dell'art. 69 dello statuto.
1.5.- La Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, in data
28 gennaio 2015, ha depositato il proprio atto di rinuncia
all'impugnazione degli artt. 28, comma 3, e 48 del d.l. n. 201 del
2011, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge n. 214 del 2011. In data 4 febbraio 2015 la medesima Regione ha
depositato altresì la delibera con cui il Consiglio regionale del
Trentino-Alto Adige/Südtirol, il 21 gennaio 2015, ha ratificato la
delibera con cui la Giunta rinunciava al ricorso.
1.6.- Con memoria depositata il 19 febbraio 2015, l'Avvocatura
generale dello Stato, sulla base della delibera del Consiglio dei
ministri del 10 febbraio 2015, ha comunicato di accettare, a nome del
Presidente del Consiglio dei ministri, la rinuncia al giudizio da
parte della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol.
2.- Con ricorso notificato in data 24 febbraio 2012 e depositato
il successivo 28 febbraio 2012 (reg. ric. n. 34 del 2012), la
Provincia autonoma di Trento ha promosso questioni di legittimità
costituzionale, tra l'altro, degli artt. 28, comma 3, e 48 del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la
crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22
dicembre 2011, n. 214, per violazione del Titolo VI, e in particolare
degli artt. 75, 79, 80, 81 e 82, nonchè degli artt. 103, 104 e 107
del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670
(Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige); degli artt. 9, 10 e
10-bis del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in
materia di finanza regionale e provinciale); degli artt. 2 e 4 del
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto
tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonchè
la potestà statale di indirizzo e coordinamento); degli artt. 3,
117, 118 e 119 della Costituzione, «in combinato disposto» con l'art.
10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; dell'art. 2,
comma 108, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2010), nonchè del principio di leale collaborazione.
2.1.- La Provincia autonoma di Trento sospetta l'illegittimità
costituzionale dell'art. 28, comma 3, del d.l. n. 201 del 2011,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n.
214 del 2011, in riferimento agli artt. 69, 79, 104 e 107 dello
statuto speciale, oltre che all'art. 3 della Costituzione.
Con riguardo all'art. 28, comma 3, la ricorrente, dopo aver
sottolineato come esso, nel determinare il concorso alla finanza
pubblica delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome
di Trento e di Bolzano, configuri una rilevante sottrazione di
risorse alle Regioni speciali, evidenzia come venga stabilito
altresì, per effetto del terzo periodo di tale comma («le Regioni
Valle d'Aosta e Friuli-Venezia Giulia e le Province autonome di
Trento e di Bolzano assicurano, a decorrere dall'anno 2012, un
concorso alla finanza pubblica di 60 milioni di euro annui, da parte
dei Comuni ricadenti nel proprio territorio»), un taglio di risorse
anche a carico degli enti locali situati nel territorio della
Provincia autonoma. Tale taglio, ad avviso della ricorrente,
inciderebbe in sostanza sempre sulla Provincia autonoma, visto che ai
sensi dell'art. 81, comma 2, dello statuto speciale la Provincia
autonoma deve finanziare adeguatamente i Comuni, e sarebbe comunque
impugnabile anche ad opera della Provincia (ex multis, le sentenze di
questa Corte n. 278 del 2010; n. 298 del 2009; n. 169 del 2007; n. 95
del 2007; n. 417 del 2005; n. 196 del 2004; n. 533 del 2002).
La sottrazione di risorse operata dall'art. 28, comma 3,
impugnato, non avrebbe alcuna base statutaria e si porrebbe in
contrasto con gli artt. 75, laddove assicura alla Provincia autonoma
di Trento le finanze necessarie all'esercizio delle sue funzioni, e
79 dello statuto speciale. Quest'ultima disposizione definirebbe
infatti in modo preciso, esaustivo ed esclusivo le modalità con cui
le Province autonome assolvono gli obblighi di carattere finanziario
derivanti dalle misure di coordinamento della finanza pubblica
stabilite dalla legislazione statale, con regole che possono essere
modificate esclusivamente con la procedura prevista dall'art. 104
dello statuto speciale, configurando un regime speciale che non può
essere unilateralmente alterato dal legislatore statale, in
violazione del principio dell'accordo circa il regime dei rapporti
finanziari tra Stato e Regioni speciali, riconosciuto dalla
giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 133 del 2010; n. 82 del
2007; n. 353 del 2004; n. 98 del 2000; n. 39 del 1984).
Per quel che specificamente riguarda le Province autonome, viene
invocato, poi, l'art. 79, comma 3, dello statuto, il quale, nel
quadro della generale competenza legislativa provinciale in materia
di finanza locale di cui all'art. 80 dello statuto, attribuisce alle
medesime Province poteri di coordinamento finanziario con riferimento
agli enti locali: questa competenza è stata esercitata con la legge
provinciale 15 novembre 1993, n. 36 (Norme in materia di finanza
locale), il cui art. 3 dispone che le misure necessarie a garantire
il coordinamento della finanza comunale con quella provinciale,
incluse quelle per il perseguimento degli obiettivi correlati al
patto di stabilità interno, sono stabilite in sede di definizione
dell'accordo di cui all'art. 81 dello statuto speciale, fra il
Presidente della Provincia autonoma e una rappresentanza unitaria dei
rispettivi comuni.
La ricorrente ritiene che il rinvio alle norme di attuazione
dello statuto speciale, in base all'art. 27 della legge n. 42 del
2009, non dovrebbe trarre in inganno, per tre ordini di ragioni: in
primo luogo, dal momento che già l'accantonamento di risorse
finanziarie - pari complessivamente a 920 milioni - a valere sulle
quote di compartecipazione dei tributi erariali, sarebbe
autonomamente lesivo; in secondo luogo, perchè l'art. 79 dello
statuto, che così verrebbe ad essere derogato, sarebbe modificabile
solo con l'apposita procedura di cui all'art. 104 del medesimo
statuto (ossia «con legge ordinaria dello Stato su concorde richiesta
del Governo e, per quanto di rispettiva competenza, della regione o
delle due province»), e non in sede di attuazione; in terzo e ultimo
luogo, posto che in tal modo si verrebbe a determinare un vincolo di
contenuto per le norme di attuazione dello statuto. Su questi ultimi
due elementi si fonda perciò la pretesa violazione degli artt. 104 e
107 dello statuto speciale.
Analoghe censure possono essere rivolte alla quota di 60 milioni
di euro che, ai sensi dell'impugnato art. 28, comma 3, terzo periodo,
lo Stato esige (anche) dalla Provincia autonoma di Trento «da parte
dei Comuni ricadenti nel proprio territorio», dal momento che non
rientrerebbe tra i compiti della Provincia autonoma quello di fungere
da esattore per conto dello Stato, nè lo Stato avrebbe titolo per
esigere dalla medesima Provincia somme che ritenga a qualsiasi titolo
dovute dai Comuni.
È oggetto di censura altresì il criterio di riparto
dell'accantonamento determinato dal terzo periodo dell'art. 28, comma
3, impugnato, secondo cui esso deve aver luogo «proporzionalmente
alla media degli impegni finali registrata per ciascuna autonomia nel
triennio 2007-2009», in quanto non risulterebbe essere stato in alcun
modo pariteticamente concordato tra Stato e Regioni speciali.
Ulteriori profili di illegittimità riguarderebbero, infine, il
quarto periodo del medesimo art. 28, comma 3, impugnato, sulla base
del quale «Per la Regione Siciliana si tiene conto della
rideterminazione del fondo sanitario nazionale, per effetto del comma
2». Ad avviso del ricorrente la disposizione, ancorchè oscura,
sarebbe interpretabile nel senso che la quota di risorse da addossare
alla Regione siciliana andrebbe ridotta in corrispondenza delle
minori risorse del Fondo sanitario destinate alla medesima Regione.
Se così fosse, si configurerebbe un'alterazione in peggio per la
Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, che sarebbe chiamata a
contribuire al finanziamento parziale della sanità siciliana, in
violazione dell'art. 3 della Cost. e dell'autonomia finanziaria e
amministrativa della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol.
La Provincia autonoma di Trento sospetta, altresì,
l'illegittimità costituzionale dell'art. 48, commi 1 e 1-bis, del
medesimo d.l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge n. 214 del 2011, in riferimento
agli artt. 69, 79, 103, 104 e 107 dello statuto speciale, oltre che
alle relative norme di attuazione (in particolare gli artt. 9, 10 e
10-bis del d.lgs. n. 268 del 1992), e al principio di leale
collaborazione.
Ad avviso della ricorrente il comma 1, il quale, con una
«clausola di finalizzazione», riserva il maggior gettito all'Erario,
per un periodo di cinque anni, destinandolo alle esigenze prioritarie
di raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica concordati in
sede europea e demanda ad un decreto del Ministero dell'economia e
delle finanze le modalità di individuazione del maggior gettito,
risulterebbe in contrasto con l'art. 75 dello statuto del
Trentino-Alto Adige/Südtirol, che garantisce alla Provincia ben
precise compartecipazione a tutti i tributi erariali.
Inoltre, tale disposizione non rispetterebbe due dei tre
requisiti, stabiliti dall'art. 9 del d.lgs. n. 268 del 1992,
necessari affinchè il gettito derivante da maggiorazioni di aliquote
o dall'istituzione di nuovi tributi possa essere riservato all'erario
(sentenza n. 182 del 2010). Mancherebbero, infatti, nella specie: in
primo luogo, la finalizzazione del maggior gettito a finalità
diverse tanto dal raggiungimento degli obiettivi di riequilibrio
della finanza pubblica quanto dalla copertura di spese derivanti
dall'esercizio delle funzioni statali delegate alla Regione - ai
sensi, rispettivamente, dell'art. 10, comma 6, e dell'art. 10-bis,
comma 1, lettera b), del d.lgs. n. 268 del 1992 -, posto che le
finalità individuate («raggiungimento degli obiettivi di finanza
pubblica concordati in sede europea») coinciderebbero con il
riequilibrio della finanza pubblica; e, in secondo luogo, la
destinazione del maggior gettito alla copertura di nuove specifiche
spese di carattere non continuativo che non rientrino nelle materie
di competenza della Regione o delle Province autonome, visto che in
questo caso, diversamente dall'art. 13-bis, comma 8, del d.l. n. 78
del 2009, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge n. 102 del 2009, e scrutinato nella già citata sentenza n. 182
del 2010, ciò non accadrebbe.
L'impugnato art. 48, comma 1, non potrebbe neppure trovare
fondamento, sempre ad avviso della ricorrente, nell'art. 10 del
d.lgs. n. 268 del 1992. Anzitutto perchè tale disposizione
risulterebbe inapplicabile una volta abrogato - dall'art. 2, comma
107, lettera a), della legge n. 191 del 2009, a decorrere dal 1°
gennaio 2010 - l'art. 78 dello statuto speciale, cui tale
disposizione dà attuazione. Anche qualora il suddetto art. 10 si
ritenesse tuttora applicabile, limitatamente al suo comma 6, la norma
impugnata risulterebbe non in linea con esso, posto che mentre in
quest'ultimo si ribadisce il principio consensuale che regola i
rapporti finanziari tra Stato e Regioni speciali e comunque e si fa
riferimento ad «una quota del previsto incremento del gettito
tributario», nella norma impugnata lo Stato riserverebbe
unilateralmente all'erario tutte «le maggiori entrate» derivanti dal
d.l. n. 201 del 2011.
L'impugnato art. 48, comma 1, risulterebbe in contrasto altresì
con l'art. 79 dello statuto speciale - come sostituito dalla lettera
h) del comma 107 dell'art. 2 della legge n. 191 del 2009 -, già
richiamato, che configurerebbe un sistema completo di concorso della
Regione agli obiettivi di finanza pubblica, non derogabile se non con
le modalità previste dallo statuto.
Proprio in quanto configurerebbe una deroga agli artt. 75 e 79
dello statuto speciale e alle relative norme di attuazione, disposta
con una fonte primaria "ordinaria" - ossia un decreto-legge
convertito -, l'art. 48, comma 1, impugnato, violerebbe altresì, ad
avviso della ricorrente, gli artt. 103, 104 e 107 dello statuto che,
rispettivamente, disciplinano: il procedimento di revisione
costituzionale per modificare lo statuto in via ordinaria; la
modifica della disciplina finanziaria con legge statale, ma «su
concorde richiesta del Governo e, per quanto di rispettiva
competenza, della regione o delle due province»; la procedura per
l'adozione delle norme di attuazione dello statuto.
Una specifica censura è poi rivolta dalla ricorrente nei
confronti del secondo periodo dell'art. 48, comma 1, che demanda ad
un decreto del Ministro dell'economia e delle finanze le modalità di
individuazione del maggiore gettito. Oltre ad essere affetta dai
medesimi vizi che caratterizzerebbero il periodo precedente, la
disposizione sarebbe in contrasto con il principio di leale
collaborazione, in quanto, in una materia dominata dal principio
consensuale, prevede un decreto ministeriale senza intesa con la
Provincia autonoma di Trento.
L'impugnato art. 48, comma 1-bis, reca la cosiddetta «clausola di
salvaguardia», rinviando alle norme di attuazione degli statuti
speciali di cui all'art. 27 della legge n. 42 del 2009 la definizione
delle modalità di applicazione del decreto-legge e i suoi effetti
finanziari per le Regioni a statuto speciale e le Province autonome
di Trento e di Bolzano, stabilendo peraltro che restano ferme le
disposizioni previste dagli artt. 13, 14 e 28, nonchè quelle del
medesimo art. 48 (comma 1).
A parte la difficoltà di individuare un contenuto alle norme di
attuazione ivi prefigurate, la ricorrente argomenta per
l'illegittimità costituzionale anche di tale disposizione, in quanto
non spetterebbe alla legge ordinaria disciplinare il contenuto delle
norme di attuazione dello Statuto.
2.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha depositato, in data
11 maggio 2012, e dunque fuori termine, una propria memoria,
argomentando per l'infondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.
2.3.- In prossimità dell'udienza pubblica fissata per il 29
gennaio 2014, la Provincia autonoma di Trento ha depositato, in data
7 gennaio 2014, una memoria, nella quale reitera le censure rivolte
agli artt. 28, comma 3, e 48 del d.l. n. 201 del 2011, convertito,
con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 214 del 2011.
Riguardo all'art. 28, comma 3, la ricorrente sostiene che la
fondatezza delle censure sollevate sarebbe avvalorata dalle sentenze
n. 118 del 2012 e n. 241 del 2012 di questa Corte, che hanno
confermato l'importanza del principio pattizio nei rapporti tra lo
Stato e le Regioni speciali in materia finanziaria.
Riguardo all'art. 48, la ricorrente rileva che l'illegittimità
costituzionale delle «riserve all'erario» sarebbe confermata dalle
sentenze n. 142 e n. 241 del 2012, che hanno accolto le censure
relative, rispettivamente, alla riserva allo Stato del gettito
dell'addizionale erariale sulla tassa automobilistica e ad una
riserva integrale di entrate erariali avente analoga destinazione
rispetto a quella oggetto di impugnazione.
2.4.- La Provincia autonoma di Trento, in data 28 gennaio 2015,
ha depositato il proprio atto di rinuncia all'impugnazione degli
artt. 28, comma 3, e 48 del d.l. n. 201 del 2011, convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 214 del 2011. In
data 24 febbraio 2015 la medesima Provincia autonoma ha depositato
altresì, la delibera con cui il Consiglio provinciale di Trento, il
3 febbraio 2015, ha ratificato la delibera con cui la Giunta
rinunciava al ricorso.
2.5.- Con memoria depositata il 19 febbraio 2015, l'Avvocatura
generale dello Stato, sulla base della delibera del Consiglio dei
ministri del 10 febbraio 2015, ha comunicato di accettare, a nome del
Presidente del Consiglio dei ministri, la rinuncia al giudizio da
parte della Provincia autonoma di Trento.
3.- Con ricorso notificato in data 23-28 febbraio 2012 e
depositato il successivo 29 febbraio 2012 (ric. n. 38 del 2012), la
Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste ha promosso questioni
di legittimità costituzionale, tra l'altro, degli artt. 28, comma 3,
e 48 del d.l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge n. 214 del 2011, per violazione:
nel caso della prima disposizione, del principio di leale
collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost., degli artt. 2, comma
1, lettere a) e b), 3, comma 1, lettera f), 12, 48-bis e 50 dello
statuto speciale della Regione Valle d'Aosta (legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 4) e della relativa normativa di attuazione di cui
agli artt. da 2 a 7 della legge 26 novembre 1981, n. 690 (Revisione
dell'ordinamento finanziario della regione Valle d'Aosta), nonchè
del principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.; nel caso
della seconda disposizione, degli artt. 3, comma 1, lettera f), 12,
48-bis e 50 del medesimo statuto e delle relative norme di attuazione
- in particolare, dell'art. 8 della legge n. 690 del 1981 - nonchè
del principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.
3.1.- Ad avviso della ricorrente, il censurato art. 28, comma 3,
che definisce unilateralmente la misura puntuale delle entità
finanziarie cui sono tenute le singole autonomie speciali, aggiuntive
rispetto a quelle già stabilite dalla legislazione vigente, e
altresì, senza alcun criterio di proporzionalità, la quota gravante
sui Comuni ricadenti nei territori delle Regioni a statuto speciale,
sarebbe manifestamente illegittimo per violazione del principio
costituzionale di leale collaborazione, di cui agli artt. 5 e 120
Cost., e quindi della particolare autonomia finanziaria, sia
regionale che locale, di cui gode la Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste, alla luce degli artt. 2, comma 1, lettere a)
e b), 3, comma 1, lettera f), 12, 48-bis e 50 del suo statuto e della
relativa normativa di attuazione, in base a cui occorrerebbe
privilegiare, nei rapporti finanziari tra lo Stato e la Regione
autonoma, il metodo dell'accordo. Dello strumento preferenziale
dell'accordo, che in base alla giurisprudenza costituzionale sarebbe
da ritenersi espressione della particolare autonomia finanziaria di
cui godono le Regioni a statuto speciale (sentenze n. 74 del 2009; n.
82 del 2007; n. 353 del 2004), non vi sarebbe traccia nella
disposizione impugnata.
L'impugnato art. 28, comma 3, sarebbe in contrasto altresì con
il principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., in
particolare laddove determina la misura puntuale del contributo
dovuto dalla Regione e dai Comuni del suo territorio a prescindere
dalla necessaria preventiva enunciazione dei criteri sulla cui base
l'individuazione è stata fatta.
La ricorrente evidenzia poi che la lesione delle prerogative
regionali deriverebbe dal fatto che la disposizione impugnata
determina immediatamente l'accantonamento delle risorse così
individuate, e quindi una riduzione delle quote di partecipazione ai
tributi erariali, ponendosi perciò in contrasto con la normativa di
attuazione di cui agli articoli da 2 a 7 della legge n. 690 del 1981,
cui sarebbe riservata la disciplina relativa alle modalità di
compartecipazione regionale ai tributi erariali, e che non potrebbe
essere modificata con legge ordinaria: quest'ultima normativa,
adottata previo accordo con la Giunta regionale ai sensi dell'art.
50, comma 5, dello statuto della Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste, rientrerebbe nel novero delle norme
modificabili esclusivamente con il particolare procedimento previsto
dall'art. 48-bis dello statuto (decreti legislativi elaborati da una
commissione paritetica e sottoposti al parere del Consiglio stesso),
richiamato, con specifico riferimento all'ordinamento finanziario
della Regione, dall'art. 1 del decreto legislativo 22 aprile 1994, n.
320 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Valle
d'Aosta).
Quanto all'indicazione, collocata in apertura del terzo periodo
dell'art. 28, comma 3, impugnato, secondo cui la disciplina ivi
dettata si applicherebbe «[f]ino all'emanazione delle norme di
attuazione» di cui all'art. 27 della legge n. 42 del 2009, la Regione
autonoma rileva come si tratterebbe di una disposizione temporalmente
illimitata, dal momento che il termine di trenta mesi, decorrenti
dalla data di entrata in vigore della medesima legge n. 42 del 2009,
originariamente previsto per l'adozione della disciplina di
attuazione degli statuti speciali, è stato abrogato dal comma 4
della disposizione qui considerata.
Ad avviso della ricorrente, anche l'art. 48 del d.l. n. 201 del
2011, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge n. 214 del 2011, laddove prevede una riserva generale
all'erario, per cinque anni, delle maggiori entrate derivanti dal
medesimo decreto-legge, configurerebbe una lesione dell'autonomia
legislativa e finanziaria della Regione autonoma. Tale disposizione,
infatti, altererebbe unilateralmente l'assetto finanziario della
ricorrente e si porrebbe in contrasto con l'art. 8 della legge n. 690
del 1981, laddove dispone che l'ammontare delle maggiori entrate
derivanti da tributi devoluti alla Regione autonoma da riversare al
bilancio dello Stato sia determinato per ciascun esercizio
finanziario con decreto ministeriale, «d'intesa con il presidente
della giunta regionale», originando anche la lesione del principio di
leale collaborazione, di cui agli artt. 5 e 120 Cost.
Questi vizi, ad avviso della ricorrente, non sarebbero esclusi
dal contenuto dell'art. 48, comma 1-bis, impugnato, che, ferme
restando le disposizioni previste dagli artt. 13, 14, 28 e dello
stesso art. 48, demanda alle norme di attuazione statutaria di cui
all'art. 27 della legge n. 42 del 2009 le modalità di applicazione
del decreto-legge per le Regioni a statuto speciale. In tal modo,
infatti, il legislatore ribadirebbe la volontà di incidere in via
unilaterale sui rapporti finanziari con le autonomie speciali.
3.2.- Con atto depositato in data 10 aprile 2012, si è
costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o comunque
rigettato.
Premesso che tutte le censure addotte nei confronti delle varie
disposizioni del d.l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge n. 214 del 2011, non sarebbero
articolate in modo sufficientemente specifico - con riguardo sia alle
norme censurate e alla loro interpretazione, sia ai parametri evocati
- e che, pertanto, il ricorso risulterebbe complessivamente
inammissibile, nel merito, con specifico riguardo all'impugnato art.
28, comma 3, la difesa erariale deduce che quest'ultimo, nel
determinare il contributo da versare al bilancio dello Stato, lascia
all'autonoma determinazione delle Regioni e degli enti locali le
modalità di reperimento di tali risorse. D'altra parte, tale
contribuzione sarebbe inquadrata nel processo di attuazione negoziata
del coordinamento finanziario Stato-autonomie speciali, di cui
all'art. 27 della legge n. 42 del 2009, e il meccanismo di
accantonamento automatico costituirebbe una misura di salvaguardia
temporanea, giustificata dall'urgenza sottesa all'intero d.l. n. 201
del 2011 e destinata a durare solo sino all'attuazione del citato
art. 27.
Con riguardo al censurato art. 48, l'Avvocatura generale dello
Stato osserva che appunto l'urgenza di conformare la finanza pubblica
agli obblighi assunti in sede europea giustifica la riserva allo
Stato delle maggiori entrate di natura erariale, derivanti
dall'applicazione dello stesso decreto-legge; e che anche questa è
una misura temporanea, della quale non sarebbe dimostrata la
manifesta eccessività o sproporzione, nè l'efficacia
pregiudizievole rispetto all'equilibrio finanziario della ricorrente.
3.3.- L'11 giugno 2013, in prossimità dell'udienza pubblica del
2 luglio 2013, la ricorrente ha depositato memoria, ribadendo che il
censurato art. 28, comma 3, risulterebbe costituzionalmente
illegittimo in quanto stabilisce unilateralmente il criterio di
quantificazione dell'entità del contributo dovuto, in violazione del
principio consensuale che deve presiedere alla regolamentazione dei
rapporti finanziari tra lo Stato e la Regione, a tutela della
specialità, anche finanziaria, dell'ente autonomo. La ricorrente
reitera anche le censure sull'art. 48 del medesimo decreto-legge,
riaffermando di essere titolare di un interesse processuale al
ricorso giustificato dal fatto che la norma censurata comporta una
minore entrata rispetto al gettito che sarebbe spettato, in sua
assenza, alla Regione. Nel merito, rileva che si tratterebbe di una
riserva di risorse in favore dell'erario ampia, generica e lesiva
dell'autonomia finanziaria delle Regioni speciali, contrastante con i
presupposti di cui all'art. 8 della legge n. 690 del 1981, dal
momento che i relativi proventi non sono destinati alla copertura di
nuovi o maggiori spese e che la loro determinazione non è stabilita
di intesa con la Regione. L'esclusione di tale riserva, disposta per
un periodo di cinque anni e dunque non qualificabile come
transitoria, dall'ambito di applicazione del meccanismo di cui
all'art. 27 della legge n. 42 del 2009, perciò, determinerebbe una
violazione dell'autonomia finanziaria della Regione autonoma della
Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, garantita dagli 3, comma 1, lettera f),
12, 48-bis e 50, comma 5, del suo statuto.
4.- Con ricorso notificato in data 25 febbraio 2012 e depositato
il successivo 1° marzo (reg. ric. n. 39 del 2012) la Regione
siciliana ha promosso questioni di legittimità costituzionale, tra
l'altro, degli artt. 28, commi 2, 3, 6, 7, 8, 9 e 10, e 48 del d.l.
n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge n. 214 del 2011, in riferimento agli artt. 17, primo
comma, lettera b), 36, 37 e 43 dello statuto della Regione siciliana
(approvato con il regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455,
convertito in legge costituzionale dalla legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 2); all'art. 2 delle relative norme di attuazione
in materia finanziaria (si intende quelle di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 26 luglio 1965, n. 1074); nonchè al
principio di leale collaborazione.
4.1.- Una prima censura, riferita agli artt. 28 e 48 - oltre che
agli artt. 13 e 14 - del d.l. n. 201 del 2011, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 214 del 2011, si fonderebbe sul fatto
che tali disposizioni siano immediatamente applicabili alla Regione
siciliana, senza il previo espletamento delle modalità attuative di
cui all'art. 27 della legge n. 42 del 2009, per espressa previsione
dell'art. 48, comma 1-bis, del decreto-legge impugnato. Esse
darebbero origine a una violazione dell'art. 43 dello statuto
siciliano, laddove demanda ad una commissione paritetica la
determinazione delle norme di attuazione dello statuto; nonchè del
principio di leale collaborazione, del quale le procedure di cui
all'art. 27 della legge n. 42 del 2009, con la previsione del tavolo
di confronto per il coordinamento della finanza delle Regioni a
statuto speciale e delle Province autonome, sarebbero espressione. Ad
avviso della ricorrente, lo Stato avrebbe dovuto concordare le
modalità applicative dei censurati artt. 13, 14, 28 e 48 nell'ambito
di tale tavolo di confronto, così conformandosi alle indicazioni
provenienti dalla giurisprudenza costituzionale, che in più
occasioni ha evidenziato il rilievo del principio di leale
collaborazione.
Una seconda censura riguarda, ad avviso della ricorrente, i commi
2 e 3 del citato art. 28, laddove prevedono che l'aumento
dell'aliquota di base dell'addizionale IRPEF - elevata, a norma del
comma 1 dello stesso art. 28, dallo 0,9 all'1,23 per cento
retroattivamente dall'anno 2011 - si applica anche alle Regioni a
statuto speciale, compresa la ricorrente, ma non destinano il
conseguente aumento di gettito a quest'ultima, bensì rideterminano a
vantaggio dell'erario il Fondo sanitario nazionale, per assicurare da
parte della Regione siciliana l'apporto di cui al censurato comma 3.
In tal modo, la contribuzione statale necessaria a coprire il
fabbisogno sanitario regionale sarebbe stata ulteriormente ridotta,
sino a essere annullata, senza il rispetto delle procedure di cui
all'art. 27 della legge n. 42 del 2009 e, quindi, senza considerare
le peculiari esigenze della Regione. Tale intervento legislativo
contrasterebbe con il principio di leale collaborazione, in quanto la
riduzione dello stanziamento avrebbe dovuto essere determinata
quantomeno sentita la Regione; degli artt. 36 e 37 dello statuto e
dell'art. 2 delle relative norme di attuazione (di cui al d.P.R. n.
1074 del 1965), che delineano l'autonomia finanziaria della Regione;
nonchè dell'art. 17, primo comma, lettera b), dello statuto, che
assegna alla Regione la competenza legislativa concorrente in materia
sanitaria.
Una terza censura è riferita al comma 6 del censurato art. 28,
che si ritiene violi i già ricordati artt. 36 e 17, primo comma,
lettera b), dello statuto e art. 2 delle relative norme di attuazione
(di cui al d.P.R. n. 1074 del 1965).
La disposizione aggiunge un periodo, del medesimo tenore, ai
commi 4 e 5 dell'art. 77-quater del decreto-legge 25 giugno 2008, n.
112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n.
133. In particolare, a seguito di tale novella, il comma 5 risulta
così formulato: «Alla Regione siciliana sono erogate le somme
spettanti a titolo di Fondo sanitario nazionale, quale risulta
dall'Intesa espressa, ai sensi delle norme vigenti, dalla Conferenza
permanente per i rapporti fra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano sulla ripartizione delle
disponibilità finanziarie complessive destinate al finanziamento del
Servizio sanitario nazionale, previo accantonamento di un importo
corrispondente alla quota del finanziamento indistinto del fabbisogno
sanitario condizionata alla verifica degli adempimenti regionali, ai
sensi della legislazione vigente. Le risorse corrispondenti al
predetto importo, condizionate alla verifica positiva degli
adempimenti regionali, rimangono accantonate in bilancio fino alla
realizzazione delle condizioni che, ai sensi della vigente
legislazione, ne consentono l'erogabilità alle regioni e comunque
per un periodo non superiore al quinto anno successivo a quello di
iscrizione in bilancio».
Ad avviso della ricorrente, l'aggiunta dell'ultimo periodo,
subordinando l'erogazione alla Regione siciliana delle risorse
destinate al finanziamento del Servizio sanitario nazionale alla
verifica positiva degli adempimenti regionali, sottrarrebbe alla
Regione medesima l'immediata disponibilità delle risorse in
questione, per un periodo massimo di un quinquennio.
Una quarta censura riguarda, infine, i commi 7, 8, 9 e 10
dell'art. 28 del d.l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge n. 214 del 2011, per violazione del
principio di leale collaborazione. Sostiene infatti la ricorrente che
le suddette disposizioni, riducendo il finanziamento dello Stato agli
enti locali siciliani, in misura proporzionale alla distribuzione
territoriale dell'imposta municipale propria (IMU) di cui all'art. 13
dello stesso d.l. n. 201 del 2011, determinerebbero una diminuzione
di fondi il cui importo non è stato previamente quantificato e che
non terrebbe in alcuna considerazione le peculiari condizioni
economiche della Regione siciliana e dei suoi enti locali.
4.2.- Con atto depositato in data 8 maggio 2012, fuori termine,
si è costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le censure dedotte, tra l'altro, contro l'art.
28 del d.l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge n. 214 del 2011, siano dichiarate infondate.
Premesso che l'intero decreto-legge impugnato sarebbe
riconducibile all'armonizzazione dei bilanci pubblici e al
coordinamento delle pubbliche finanze, anche nella prospettiva del
rispetto degli obblighi comunitari, la difesa erariale, con riguardo
all'art. 28, osserva che la determinazione del contributo richiesto
alle Regioni a statuto speciale non entra nel merito delle scelte sul
reperimento di tali risorse; che l'art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965
consente di riservare all'erario l'incremento di gettito delle
imposte riscosse nel territorio regionale, per far fronte a esigenze
specifiche e contingenti, come quelle di carattere finanziario
risultanti dal censurato art. 48; che il comma 1-bis di tale articolo
prevede una norma di salvaguardia per le Regioni a statuto speciale;
che lo stesso art. 28, censurato, richiama le procedure di cui
all'art. 27 della legge n. 42 del 2009; che in tale contesto andrebbe
inquadrato anche il comma 3 del citato art. 28, in virtù del quale,
per la Regione siciliana, il maggior gettito derivante dall'aumento
dell'addizionale IRPEF finanzierebbe una parte della quota della
spesa sanitaria ancora a carico dello Stato.
5.- Con ricorso notificato in data 24 febbraio 2012 e depositato
il successivo 1° marzo (reg. ric. 40 del 2012) la Provincia autonoma
di Bolzano ha promosso questioni di legittimità costituzionale, tra
l'altro, degli artt. 28, comma 3, e 48 del d.l. n. 201 del 2011,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n.
214 del 2011, per violazione del Titolo VI, e, in particolare, degli
artt. 75, 79, 80, 81, 82 e 83, nonchè degli artt. 103, 104 e 107 del
decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670
(Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige); del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti
legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonchè la
potestà statale di indirizzo e coordinamento), degli artt. 9, 10 e
10-bis, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in
materia di finanza regionale e provinciale); dell'art. 2, comma 108,
della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2010), nonchè dei principi di ragionevolezza e di leale
collaborazione.
5.1.- La Provincia autonoma di Bolzano censura l'art. 28, comma
3, del d.l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge n. 214 del 2011, in riferimento all'art. 79
dello statuto speciale.
Ad avviso della ricorrente, infatti, la disposizione impugnata,
prevedendo un ulteriore concorso alla riduzione della spesa pubblica,
solo a carico delle autonomie speciali - dopo le misure già assunte
in precedenti decreti-legge adottati nel 2010 e nel 2011 - si
porrebbe in contrasto con l'art. 79 dello statuto speciale, che già
disciplina il concorso della Provincia autonoma al conseguimento
degli obiettivi di perequazione e di solidarietà, all'assolvimento
degli obblighi di carattere finanziario posti dall'ordinamento
comunitario, dal patto di stabilità interno e dalle altre misure di
coordinamento della finanza pubblica disposte dalla normativa
statale.
La Provincia autonoma di Bolzano dubita poi della legittimità
costituzionale dell'art. 48 del d.l. n. 201 del 2011, convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 214 del 2011, in
riferimento agli artt. 75 e 79 dello statuto speciale e delle
relative norme di attuazione di cui al decreto legislativo n. 268 del
1992, oltre che con l'art. 2, comma 108, della legge n. 191 del 2009.
Dopo aver ricordato il contenuto dei commi 1 e 1-bis
dell'impugnato art. 48, sottolineando che esso è diretto a riservare
al bilancio dello Stato il maggior gettito derivante dalle maggiori
entrate tributarie previste dal decreto-legge, introducendo apposite
modalità di contabilizzazione delle stesse, la ricorrente sintetizza
la disciplina contenuta nei parametri invocati, che, all'art. 75
dello statuto speciale riconosce alle Province autonome quote di
compartecipazione al gettito delle entrate tributarie dello Stato
percette nei relativi territori; nella normativa di attuazione,
individua tassativamente le ipotesi di riserva allo Stato delle
entrate tributarie erariali; all'art. 79 dello statuto speciale
definisce in modo completo ed esaustivo i termini e le modalità del
concorso delle Province autonome al conseguimento degli obiettivi
stabiliti dalla normativa statale. Quest'ultima disposizione
stabilisce altresì che tali misure possono essere modificate
esclusivamente con la procedura prevista dall'art. 104 dello statuto
speciale, in ossequio della quale è stato in effetti approvato
l'art. 2, comma 108, della legge n. 191 del 2009.
5.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha depositato, in data 4
aprile 2012, una propria memoria, argomentando per l'infondatezza del
ricorso e chiedendone il rigetto. In particolare, si sostiene che le
norme impugnate non si porrebbero in contrasto con i parametri
statutari invocati, perchè si richiamerebbero alle procedure di cui
all'art. 27 della legge n. 42 del 2009 e perchè sarebbero
giustificate dalla necessità di fronteggiare temporaneamente la
difficile situazione economica in cui versa il Paese, allo scopo di
raggiungere nei tempi concordati in sede comunitaria gli obiettivi di
finanza pubblica imposti a livello europeo.
5.3.- In prossimità dell'udienza pubblica originariamente
fissata per il 6 novembre 2012, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ed intervenuto in giudizio, ha depositato, in data 16 ottobre
2012, una propria memoria.
Riguardo all'art. 28, comma 3, la difesa statale rileva che la
disposizione non entrerebbe nel merito delle modalità di reperimento
delle risorse attraverso cui la Provincia autonoma è chiamata a
concorrere al risanamento dei conti pubblici e, pertanto, non
potrebbe ritenersi lesiva delle prerogative provinciali in materia di
destinazione delle risorse finanziarie provenienti dal territorio:
verrebbe predeterminata solo l'entità della somma da versare,
lasciandosi all'accordo tra la Provincia autonoma e il Ministro
dell'economia i criteri del riparto interno. Sottolinea poi che
l'ordinamento finanziario delle autonomie speciali, per come
disciplinato dagli statuti speciali e dalle relative norme di
attuazione, prevedrebbe la possibilità di riservare allo Stato
l'incremento di gettito delle imposte riscosse nel territorio delle
Regioni, disposto dalla legge statale per far fronte a specifiche
esigenze, in particolare, per le autonomie speciali, attraverso le
procedure previste dall'art. 27 della legge n. 42 del 2009.
Spetterebbe alla ricorrente, perciò, provare l'invocata lesione
all'equilibrio finanziario regionale, dimostrando che l'intervento
normativo in questione abbia dato luogo a una complessiva
insufficienza dei mezzi finanziari a disposizione della Provincia
autonoma per l'adempimento dei propri compiti (sentenze n. 145 del
2008 e n. 431 del 2004).
Relativamente all'art. 48, la difesa statale reputa adeguatamente
giustificate le ragioni della destinazione, temporanea, del maggior
gettito esclusivamente allo Stato, consistenti nelle esigenze
prioritarie del «pareggio di bilancio» e nella riduzione del debito
in un periodo di eccezionale gravità della situazione economica
interna. E si richiama all'art. 48, comma 1-bis, del decreto-legge
impugnato, che porrebbe una precisa clausola di salvaguardia delle
Regioni ad autonomia speciale e alle Province autonome di Trento e di
Bolzano, che a suo avviso sarebbe applicabile anche all'art. 48,
comma 1.
5.4.- In data 15 ottobre 2012 la Provincia autonoma di Bolzano ha
depositato una propria memoria nella quale insiste per
l'illegittimità costituzionale delle disposizioni impugnate.
Oltre a ribadire le ragioni del ricorso, la Provincia autonoma
evidenzia che il rinvio, contenuto nell'art. 28 del d.l. n. 201 del
2011, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge n. 214 del 2011, alla procedura di cui all'art. 27 della legge
n. 42 del 2009 non sarebbe idoneo a superare il profilo di
incostituzionalità, in quanto tale rinvio risulterebbe svuotato
dalla immediata previsione di una nuova misura di compartecipazione
al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica - unilaterale,
puntuale e stabile, e dunque non rientrante nella competenza
concorrente in materia di finanza pubblica - posta a carico della
Provincia autonoma, con conseguente immediata alterazione
dell'assetto delineato dall'art. 79 dello statuto speciale. La
sostanziale inconsistenza del rinvio suddetto sarebbe poi
ulteriormente vanificato dal fatto che l'art. 48, comma 1-bis, del
decreto-legge impugnato fa espressamente salve le previsioni
dell'art. 28 dalla clausola di salvaguardia in cui si stabilisce che
le modalità di applicazione e gli effetti finanziari del
decreto-legge siano definiti con le norme di attuazione statutaria di
cui all'art. 27 della legge n. 42 del 2009.
Riguardo poi all'art. 48 del decreto-legge impugnato, la
Provincia autonoma ribadisce come tale articolo, nell'imporre
indiscriminatamente che siano destinate allo Stato tutte le maggiori
entrate da esso derivanti, contrasterebbe frontalmente con l'art. 75
dello statuto speciale, il quale stabilisce che siano attribuite alle
Province autonome di Trento e di Bolzano i nove decimi di tutte le
entrate tributarie erariali, dirette o indirette, comunque
denominate, diverse da quelle espressamente indicate in tale
articolo. Nè sarebbero invocabili l'eccezionale gravità della
situazione economica o la natura transitoria della destinazione, alla
luce del carattere tassativo del sistema pattizio nel delineare
l'autonomia finanziaria delle Regioni a statuto speciale e delle
Province autonome (sentenza n. 133 del 2010).
5.5.- La Provincia autonoma di Bolzano, in data 21 gennaio 2015,
ha depositato il proprio atto di rinuncia all'impugnazione degli
artt. 28, comma 3, e 48 del d.l. n. 201 del 2011, convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 214 del 2011.
5.6.- Con memoria depositata il 19 febbraio 2015, l'Avvocatura
generale dello Stato, sulla base della delibera del Consiglio dei
ministri del 10 febbraio 2015, ha comunicato di accettare, a nome del
Presidente del Consiglio dei ministri, la rinuncia al giudizio da
parte della Provincia autonoma di Bolzano.
6.- Con ricorso notificato in data 24 febbraio 2012 e depositato
il successivo 2 marzo (reg. ric. 47 del 2012) la Regione autonoma
Sardegna ha promosso questioni di legittimità costituzionale, tra
l'altro, degli artt. 28, commi 3, 7, 8, 9 e 11-ter, e 48 del d.l. n.
201 del 2011, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge n. 214 del 2011, per violazione degli artt. 3, 4, 5, 7 e
8 dello statuto della Regione Sardegna (legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 3), nonchè degli artt. 3, 116, 117 e 119 Cost.
6.1.- Quale premessa generale a tutte le censure svolte contro le
singole disposizioni del decreto-legge impugnato, la Regione richiama
l'attenzione sull'art. 8 del proprio statuto, come modificato, in
applicazione dell'art. 54, comma 5, dello stesso statuto, dall'art.
1, comma 834, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2007): tale revisione ha determinato rilevanti modifiche
al sistema delle entrate regionali, per consentire alla ricorrente di
assolvere ai propri compiti istituzionali; ma essa non è stata
correttamente attuata da parte dello Stato, con grave vulnus
all'autonomia regionale.
6.1.1.- L'art. 28 del d.l. n. 201 del 2011, convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 214 del 2011,
fissa un ulteriore concorso delle Regioni speciali alla finanza
pubblica, stabilendo - senza alcuna intesa o forma di cooperazione -
che, fino all'emanazione delle norme di attuazione degli statuti,
come richiamate anche dall'art. 27 della legge n. 42 del 2009,
ciascuna Regione, in misura proporzionale alla media degli impegni
nel triennio 2007-2009, sopporti questi oneri attraverso
l'accantonamento delle somme corrispondenti a valere sulle quote di
compartecipazione ai tributi erariali. Così facendo, ad avviso della
ricorrente, il legislatore sarebbe incorso in una duplice violazione
dell'art. 8 dello statuto della Sardegna: il contributo della Regione
sarebbe equiparato a quello delle altre autonomie speciali, benchè
proprio la citata modifica del parametro statutario, disposta nel
2006, attesti la particolare necessità di adeguare il quadro
normativo regionale alla mutata realtà economico-finanziaria;
inoltre, incorrendo in una contraddizione intrinseca censurabile
anche in relazione al principio di ragionevolezza di cui all'art. 3
Cost., sarebbero stati fissati obiettivi di finanza pubblica
incoerenti con la novella statutaria.
Sarebbero violati anche gli artt. 117 e 119 Cost., ed altresì
gli artt. 3, 4 e 5, nonchè 7 e 8 dello statuto della Sardegna - i
quali, rispettivamente, enumerano le competenze legislative della
Regione e garantiscono la sua autonomia finanziaria, anche mediante
specifiche entrate tributarie e patrimoniali - giacchè, in mancanza
di una completa e corretta attuazione del citato art. 8, l'aggravio
degli oneri finanziari impedirebbe alla Regione e agli enti locali
del suo territorio di adempiere alle proprie funzioni senza essere
condizionati da "vincoli eterodeterminati" e irragionevoli. È
richiamato, al riguardo, il principio, affermato nella giurisprudenza
costituzionale (sentenza n. 245 del 1984), che vieterebbe di imporre
alle Regioni oneri senza corrispondente attribuzione di risorse: a
maggior ragione, visto che, contestualmente alla riscrittura
dell'art. 8 dello statuto sardo, lo stesso legislatore statale, con
l'art. 1, commi 836 e 837, della legge n. 296 del 2006, avrebbe
ulteriormente ampliato il catalogo delle funzioni pubbliche che la
Regione è tenuta a finanziare.
Ancora gli artt. 3, 4, 5, 7 e 8 dello statuto della Sardegna,
nonchè gli artt. 116, 117 e 119 Cost., anche in relazione al
principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., sarebbero
violati in quanto l'art. 28 impugnato avrebbe creato uno
"pseudo-comparto", composto dalle autonomie regionali speciali,
accomunando in un'unica voce realtà diverse sia in punto di fatto,
per la localizzazione geografica, condizione di sviluppo economico,
popolazione residente, sia in punto di diritto, per il diverso regime
di compartecipazione alle entrate erariali fissato per ciascun ente
dal rispettivo statuto.
Per questo specifico profilo, la ricorrente specifica poi che
l'ultimo periodo dell'art. 28, comma 3, impugnato, laddove stabilisce
che «Per la Regione Siciliana si tiene conto della rideterminazione
del fondo sanitario nazionale», violerebbe l'art. 3 Cost., sia sotto
il profilo del principio d'eguaglianza, sia sotto il profilo del
principio di ragionevolezza, oltre all'art. 7 dello statuto della
Sardegna, che ne tutela l'autonomia finanziaria, e all'art. 119
Cost.: si sarebbe imposto alla Sardegna, assieme alle altre autonomie
speciali (ma non anche alle Regioni ordinarie), di farsi carico pro
parte della spesa sanitaria della Regione siciliana.
6.1.2.- In contrasto con l'art. 3 Cost., sia sotto il profilo del
principio d'eguaglianza, sia sotto il profilo del principio di
ragionevolezza, e con l'art. 7 dello statuto della Sardegna, si
porrebbero anche - sempre ad avviso della ricorrente - i commi 7 e 8
dell'impugnato art. 28.
Essi dispongono una riduzione rispettivamente pari a 1.450
milioni di euro e di 415 milioni di euro, per il 2012 e per gli anni
successivi, da un lato, del fondo sperimentale di riequilibrio e del
fondo perequativo di cui agli artt. 2 e 13 del decreto legislativo 14
marzo 2011, n. 23 (Disposizioni in materia di federalismo fiscale
municipale) e dei trasferimenti erariali dovuti ai Comuni della
Regione siciliana e della Regione autonoma della Sardegna;
dall'altro, del fondo sperimentale di riequilibrio e del fondo
perequativo di cui agli artt. 21 e 23 del decreto legislativo 6
maggio 2011, n. 68 (Disposizioni in materia di autonomia di entrata
delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonchè di
determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore
sanitario) e dei trasferimenti erariali dovuti alle Province della
Regione siciliana e della Regione autonoma della Sardegna.
La ricorrente sottolinea che in tal modo il legislatore statale
avrebbe introdotto una misura che graverebbe soltanto sugli enti
locali delle due Regioni, senza che tale limitazione sia legata a
specifici elementi o a parametri obiettivi. Sarebbero dunque violati
gli stessi parametri in relazione ai quali sono censurati gli artt.
13 e 14, comma 13-bis, del decreto-legge impugnato, e dunque gli
artt. 3, 5, 117 e 119 Cost., nonchè gli artt. 3, comma primo,
lettera b), 7 e 8 dello statuto della Sardegna: in particolare,
l'art. 3 Cost., sotto il profilo dei principi di eguaglianza e
ragionevolezza, in relazione all'art. 7 dello statuto della Sardegna,
che tutela l'autonomia finanziaria della Regione, pregiudicata anche
dalla necessità per la stessa Regione autonoma di sovvenire agli
enti locali depauperati dalla misura in questione.
6.1.3.- Una specifica censura è poi rivolta al comma 11-ter
dell'impugnato art. 28, in cui si prevede che «[a]l fine di
potenziare il coordinamento della finanza pubblica è avviata la
ridefinizione delle regole del patto di stabilità interno», senza
tenere conto, ad avviso della ricorrente, del principio dell'accordo
con le Regioni e senza prevedere alcun contraddittorio con esse.
Sarebbero in tal modo violati il principio di ragionevolezza di
cui all'art. 3 Cost., il principio di leale collaborazione di cui
all'art. 5 Cost. e all'intero Titolo V della parte seconda Cost., e
in particolare gli artt. 117 e 119 Cost. e l'art. 7 dello statuto
della Sardegna, tenuto conto anche della rilevanza del metodo
dell'accordo, affermata altresì nella giurisprudenza costituzionale
con la sentenza n. 82 del 2007.
Gli art. 3 e 117 Cost., nonchè gli artt. 3, comma primo, lettera
b), e 7 dello statuto della Sardegna sarebbero altresì violati dalla
norma in questione, giacchè la declinazione per gli enti locali del
patto di stabilità interno non potrebbe prescindere da un intervento
regolativo delle Regioni e, specialmente, di quelle a statuto
speciale, come riconosciuto dallo stesso legislatore statale mediante
la cosiddetta territorializzazione del patto di stabilità prevista,
tra l'altro, all'art. 1, comma 141, della legge 13 dicembre 2010, n.
220 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge di stabilità 2011), nonchè in
analoghe disposizioni anteriori.
6.1.4.- La Regione dubita poi della legittimità costituzionale
dell'art. 48 del d.l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge n. 214 del 2011, in riferimento
agli artt. 7 e 8 dello statuto speciale e degli artt. 3, 117 e 119
Cost.
Nel riservare allo Stato le maggiori entrate erariali derivanti
dall'impugnato decreto-legge, infatti, l'art. 48, comma 1,
acquisirebbe alla disponibilità dello Stato maggiori entrate che,
almeno in notevole misura, dovrebbero essere di spettanza regionale,
in violazione dei principi affermati, proprio con riferimento alla
Regione autonoma Sardegna, dalla sentenza n. 198 del 1999. Ciò vale
in particolare per le maggiori entrate derivanti da diverse misure,
previste nel d.l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge n. 214 del 2011, per il contrasto
dell'evasione fiscale: ad avviso della ricorrente, sarebbe
paradossale che la Regione subisse la diminuzione di entrate cui
avrebbe avuto diritto, se le somme dovute fossero state regolarmente
versate. Inoltre, poichè l'attuale regime delle risorse della
Regione è stato riconosciuto come insufficiente attraverso la
richiamata revisione dell'art. 8 dello statuto, riservare allo Stato
entrate che dovrebbero sopperire a tali insufficienze comporterebbe
una violazione, oltre che della disposizione appena citata, dell'art.
7 dello statuto della Sardegna, degli artt. 117 e 119 Cost. e del
principio di ragionevolezza, di cui all'art. 3 Cost. Inoltre, la
censurata riserva sarebbe prevista per un periodo di tempo (cinque
anni), ad avviso della ricorrente, "lunghissimo", nè sarebbe
previsto uno scopo specifico al quale destinare il sacrificio imposto
alla Regione.
La disposizione di cui all'art. 48, comma 1-bis, del
decreto-legge impugnato non sarebbe idonea ad escludere i vizi di
legittimità costituzionale ipotizzati, visto che rinvia a future
determinazioni, da adottarsi ai sensi dell'art. 27 della legge n. 42
del 2009, solo le modalità di applicazione e gli effetti finanziari
del decreto-legge, senza prevedere che la Regione possa fruire della
quota di compartecipazione che le spetterebbe in applicazione delle
norme statutarie.
6.2.- Con atto depositato in data 4 aprile 2012, si è costituito
nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il
ricorso sia dichiarato inammissibile o infondato o, comunque, sia
rigettato.
Premesso che, in generale, le misure previste nel d.l. n. 201 del
2011, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge n. 214 del 2011, tendono a contenere il deficit di bilancio, in
un momento particolarmente difficile per la tenuta del sistema
finanziario italiano, in assolvimento anche degli obblighi derivanti
dall'ordinamento europeo, e appaiono riconducibili all'armonizzazione
dei bilanci pubblici e al coordinamento della finanza pubblica, con
particolare riguardo al censurato art. 28, la difesa erariale
sottolinea che le prerogative regionali sono salvaguardate
dall'assenza di vincoli in merito al reperimento delle risorse da
versare allo Stato e dalla prevista necessità che gli obblighi
relativi al patto di stabilità, con riguardo ai saldi di bilancio da
conseguire, e segnatamente i criteri di riparto della somma da
versare, siano concordati con il Ministro dell'economia e delle
finanze.
L'ordinamento finanziario delle Regioni a statuto speciale
consentirebbe la riserva all'erario dell'incremento di gettito di
imposte riscosse nei territori regionali, per far fronte a esigenze
specifiche e contingenti. Dal canto suo, il censurato art. 28
richiama le previsioni dell'art. 27 della legge n. 42 del 2009, in
merito al concorso di tali enti al conseguimento degli obiettivi di
finanza pubblica. Proprio la necessità di fronteggiare
temporaneamente la difficile situazione finanziaria sorreggerebbe la
previsione di cui al comma 6 del citato art. 28, in merito
all'accantonamento di somme destinate al finanziamento del fabbisogno
sanitario, e quelle di cui ai successivi commi da 7 a 10, in merito
alla riduzione di alcuni tradizionali trasferimenti erariali.
Analoga giustificazione varrebbe per il censurato art. 48, il cui
comma 1-bis conterrebbe comunque una clausola di salvaguardia idonea
a garantire che l'attuazione del precedente comma 1 avvenga nel
rispetto degli statuti speciali e delle relative norme di attuazione.
6.3.- In data 16 ottobre 2012, in prossimità delle udienze
pubbliche fissate per il 6 e 7 novembre 2012, la Regione autonoma
Sardegna ha depositato due memorie di identico contenuto in cui,
insistendo nelle conclusioni già formulate, si sofferma su alcuni
principi affermati nella più recente giurisprudenza costituzionale e
replica a talune argomentazioni presenti nell'atto di costituzione
del Presidente del Consiglio dei ministri.
Pur riconoscendo la difficile congiuntura e la delicata
situazione economico-finanziaria della Repubblica, che del resto
costituiscono i presupposti, ai sensi dell'art. 77 Cost., del d.l. n.
201 del 2011, e dichiarando di non volersi sottrarre al contributo
dovuto da tutti gli enti territoriali per migliorare lo stato della
finanza pubblica, la ricorrente ricorda anzitutto come la stessa
giurisprudenza costituzionale, nella sentenza n. 151 del 2012, abbia
affermato che l'emergenza finanziaria deve essere affrontata dallo
Stato con rimedi consentiti dall'ordinamento e compatibili con le
garanzie di autonomia spettanti agli enti territoriali.
In merito al censurato art. 28, la Regione autonoma sottolinea
che sia il contributo obbligatorio, di cui al comma 3, sia le
riduzioni ai finanziamenti per gli enti locali, di cui ai commi 7 e 8
(da praticare secondo i criteri di cui ai commi 9 e 10, ritenuti
ancillari), sono previsti per tutti gli anni a partire dal 2012:
quindi, a tempo indeterminato. Si tratterebbe perciò di vincoli
posti in via definitiva, in violazione dei principi affermati dalla
giurisprudenza costituzionale, che ha ammesso analoghe limitazioni
soltanto in caso di vincoli stabiliti in via transitoria (oltre alla
sentenza n. 82 del 2007, viene invocata la sentenza n. 193 del 2012).
La ricorrente ribadisce poi che l'art. 28, impugnato, violerebbe
l'art. 7 dello statuto della Sardegna e l'art. 119 Cost., che
tutelano l'autonomia finanziaria della Regione, nonchè l'art. 8
dello stesso statuto e il principio di leale collaborazione di cui
all'art. 117 Cost., dal momento che il contributo ivi previsto
sarebbe fatto valere direttamente sulle quote di compartecipazione
alle entrate erariali, nonostante che lo Stato non abbia dato ancora
completa esecuzione al nuovo regime di tali entrate, per come
previsto dal citato art. 8.
In replica all'argomentazione secondo cui la riserva all'erario
statale dell'aumento di gettito sarebbe prevista dall'ordinamento
finanziario delle Regioni a statuto speciale, la ricorrente replica
che la propria situazione normativa sarebbe ben diversa da quella di
altre Regioni a statuto speciale e fa presente che lo Stato non
sarebbe stato in grado di citare alcuna disposizione dello statuto
speciale, o di attuazione del medesimo, che valga da base normativa
dell'intervento contestato.
Il medesimo profilo viene fatto valere anche riguardo all'art.
48, comma 1, impugnato, in quanto non vi sarebbe alcuna norma
statutaria, o di attuazione dello statuto, idonea a consentire allo
Stato di riservarsi il maggior gettito derivante da modificazioni del
sistema tributario. Alla Regione ricorrente, pertanto, non sarebbe
applicabile quella giurisprudenza costituzionale che ha fatto
applicazione di norme di tal tipo, esistenti negli ordinamenti di
altre autonomie speciali (sentenze n. 143, n. 142 e n. 135 del 2012,
n. 182 del 2010).
6.4.- Anche il Presidente del Consiglio dei ministri ha
depositato una memoria in data 16 ottobre 2012.
Ribadite le finalità del d.l. n. 201 del 2011, come convertito,
la loro rilevanza costituzionale e l'attinenza delle misure adottate
alle competenze dello Stato, la difesa erariale sottolinea come,
secondo la giurisprudenza costituzionale, anche le Regioni a statuto
speciale potrebbero essere assoggettate a vincoli di bilancio
introdotti in via transitoria o in vista del conseguimento di
specifici obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica nè,
d'altra parte, sarebbe vietato allo Stato disporre in merito a
tributi da esso istituiti, benchè il loro gettito sia destinato alle
Regioni, purchè non sia alterato il rapporto tra i complessivi
bisogni regionali e le risorse per farvi fronte.
Ciò premesso, in merito al censurato art. 28, oltre a reiterare
argomenti già enunciati, il Presidente del Consiglio dei ministri
osserva che spetterebbe alla ricorrente provare l'invocata lesione
all'equilibrio finanziario regionale, dimostrando che l'intervento
normativo in questione abbia dato luogo a una complessiva
insufficienza dei mezzi finanziari a disposizione della Regione per
l'adempimento dei propri compiti (sentenza n. 431 del 2004). Da ciò
deriverebbe la genericità delle doglianze della ricorrente, con
conseguente inammissibilità delle questioni sollevate.
Anche in merito all'art. 48, censurato, sono ribaditi gli
argomenti già enunciati, soggiungendosi in conclusione che tale
disposizione altro non è se non la logica conseguenza della ratio
dell'intero d.l. n. 201 del 2011: predisporre una serie di misure
che, in una difficile congiuntura, consentano di conseguire nei tempi
concordati gli obiettivi di finanza pubblica imposti a livello
europeo.
6.5.- In prossimità dell'udienza pubblica fissata per il 29
gennaio 2014, la Regione autonoma Sardegna ha depositato, in data 27
dicembre 2013, un'ulteriore memoria, tutta incentrata sulle censure
rivolte agli artt. 28 e 48 del d.l. n. 201 del 2011, convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 214 del 2011, che
in parte ribadisce argomenti già esposti, in parte li sviluppa e
correda di ulteriori riferimenti.
Con riguardo all'art. 28, comma 3, la Regione Sardegna si
richiama alle sentenze n. 99 e n. 118 del 2012 e alla sentenza n. 95
del 2013 di questa Corte, oltre che alle considerazioni svolte dalla
Corte dei conti, sezione di controllo per la Regione Sardegna, nel
giudizio di parificazione del bilancio regionale per l'esercizio
2011. In particolare, i passaggi della sentenza n. 95 del 2013 in cui
questa Corte ha rilevato che «l'inerzia statale troppo a lungo ha
fatto permanere uno stato di incertezza che determina conseguenze
negative sulle finanze regionali», e che «il ritardo accumulato sta
determinando una emergenza finanziaria», rafforzerebbero la censura
secondo cui la disposizione impugnata, imponendo un ulteriore
contributo di finanza pubblica, comporterebbe la violazione degli
artt. 3, 4, 5, 7 e 8 dello statuto della Sardegna, degli artt. 3, 117
e 119 Cost.: si impedirebbe alla Regione di disporre di risorse
idonee a finanziare integralmente le funzioni pubbliche a essa
attribuite. La Corte dei conti, nel citato giudizio di parificazione,
ha evidenziato come il quadro di riferimento finanziario della
Regione ricorrente sia stato cristallizzato alle disponibilità del
2005, e, nella requisitoria del Procuratore regionale, ha rinnovato
l'auspicio che "le problematiche connesse al regime di
compartecipazione al gettito dei tributi erariali siano risolte al
più presto".
Quanto alle censure relative ai commi 3, 7 e 8 dell'impugnato
art. 28, la memoria replica alle argomentazioni dell'Avvocatura
generale dello Stato secondo cui tali disposizioni sarebbero
legittime, in quanto non entrerebbero nel merito delle modalità di
reperimento delle risorse da versare allo Stato e salvaguarderebbero
comunque, nell'ambito del patto di stabilità interno, la
partecipazione paritetica della Regione alla determinazione
dell'obiettivo, in termini di saldi di bilancio, di finanza pubblica.
In senso contrario, la difesa regionale osserva che le disposizioni
in questione, ponendo vincoli non transitori ma definitivi alla sua
autonomia di spesa, senza delineare meccanismi di interlocuzione con
il Ministero dell'economia e delle finanze che possano condurre ad
una modulazione nè del quantum nè del quando del contributo ivi
previsto, violerebbero l'autonomia finanziaria della Regione. A
maggior ragione sussisterebbe il contrasto con l'art. 8 dello statuto
della Sardegna, visto che - come riconosciuto dalla sentenza n. 241
del 2012 - nessuna norma dello statuto speciale o di attuazione del
medesimo prevede la possibilità di derogare al regime delle
compartecipazioni fisse alle entrate tributarie.
Nel ribadire le censure nei confronti del comma 11-ter dell'art.
28 impugnato, circa l'avvio di una ridefinizione unilaterale delle
regole del patto di stabilità interno, la ricorrente sottolinea
come, successivamente all'entrata in vigore di tale disposizione, la
disciplina del patto di stabilità sia stata effettivamente
modificata dall'art. 32 della legge 12 novembre 2011, n. 183
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge di stabilità 2012), e dall'art. 1, commi 428 e
seguenti, della legge 24 dicembre 2012, n. 228 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di
stabilità 2013), nel senso, tra l'altro, di imporre il rispetto dei
limiti derivanti anche dai contributi finanziari imposti dallo Stato;
nonchè dall'art. 11, comma 5-bis, del decreto-legge 8 aprile 2013,
n. 35 (Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della
pubblica amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli enti
territoriali, nonchè in materia di versamento di tributi degli enti
locali), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 6 giugno 2013, n. 64. Dopo aver ricordato di avere impugnato le
citate disposizioni di cui alla legge n. 228 del 2012 e al d.l. n. 35
del 2013, la Regione osserva come esse renderebbero ancora più
evidente la lesività del censurato art. 28, comma 11-ter, che ha
posto un principio metodologico, senza definire i principi che
dovrebbero necessariamente ispirare la ridefinizione delle regole del
patto di stabilità, con riferimento alla Regione autonoma Sardegna e
agli enti locali in essa ricompresi.
In particolare, il suddetto comma 11-ter sarebbe
costituzionalmente illegittimo, in quanto non menziona principi
quali: la necessità di un accordo sui limiti alla spesa della
Regione; il rispetto delle quote di compartecipazione ai tributi
erariali di cui all'art. 8 dello statuto; la facoltà della Regione
di operare quale "camera di compensazione" della capacità di impiego
delle risorse da parte degli enti locali del proprio territorio; il
dovere per lo Stato di cercare un accordo con la Regione sul
contenuto del patto di stabilità, nel rispetto dello statuto e ferma
restando la possibilità per lo Stato di fissare unilateralmente un
regime transitorio in caso di mancato accordo.
Quanto infine alle censure relative all'art. 48, comma 1, del
d.l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge n. 214 del 2011, la ricorrente, ricapitolando i
rilievi della difesa erariale e riproponendo, in replica a essi,
argomenti già illustrati in precedenza, richiama l'attenzione
soprattutto sulla sentenza n. 241 del 2012 di questa Corte. Le
disposizioni allora in questione, che riservavano allo Stato per un
periodo di cinque anni le maggiori entrate da esse previste, sono
state giudicate incompatibili con la disciplina delle
compartecipazioni regionali di cui all'art. 8 dello statuto della
Sardegna, sul presupposto che non risultino eccezioni poste da norme
di rango statutario a tale attribuzione di gettito alla Regione
autonoma.
6.6.( Sempre in prossimità dell'udienza fissata per il 29
gennaio 2014, anche l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato,
in data 8 gennaio 2014, una propria memoria, in cui richiama e
ribadisce, in replica alle ragioni illustrate dalla ricorrente, le
argomentazioni formulate in precedenza.
In aggiunta a quanto già dedotto, la difesa erariale osserva che
l'obbligo di solidarietà di cui all'art. 27 della legge n. 42 del
2009 non potrebbe essere paralizzato, per la ricorrente, da
un'eccezione, da parte di quest'ultima, di inadempienza dello Stato
ai doveri connessi con la riforma dello statuto speciale. Sarebbe in
proposito necessario che la Regione dimostrasse - secondo quanto
richiesto dalla sentenza n. 431 del 2004 di questa Corte - che la
riduzione delle risorse finanziarie abbia dato luogo ad una
complessiva insufficienza dei mezzi finanziari a disposizione per
l'adempimento dei propri compiti, mentre le doglianze della
ricorrente sarebbero, sul punto, generiche, e pertanto inidonee a
documentare tale insufficienza. Quanto infine alla sentenza n. 95 del
2013 di questa Corte, richiamata nella memoria della ricorrente, la
difesa erariale rileva che essa riconosce che l'inadempimento dello
Stato è solo parziale e dichiara inammissibile il ricorso proprio in
base alla considerazione che il legislatore statale ha già operato,
con la legge 16 ottobre 2012, n. 182 (Disposizioni per l'assestamento
del bilancio dello Stato e dei bilanci delle Amministrazioni autonome
per l'anno finanziario 2012), gli aggiustamenti contabili necessari
all'esecuzione dell'art. 8 dello statuto della Sardegna.
6.7.- La Regione autonoma Sardegna in data 17 marzo 2015 (con
successiva correzione di errore materiale depositata il 24 marzo
2015) ha depositato la delibera della Giunta regionale del 10 marzo
2015 di rinuncia al ricorso, limitatamente all'art. 28, commi 3, da 7
a 10, e 11-ter, e all'art. 48 del decreto-legge impugnato.
7.- Con ricorso notificato in data 25 febbraio 2012 e depositato
il successivo 5 marzo (reg. ric. n. 50 del 2012) la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia ha promosso questioni di legittimità
costituzionale, tra l'altro, degli artt. 28, comma 3, e 48 del d.l.
n. 201 del 2011 convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge n. 214 del 2011, in riferimento agli artt. 3, 116, primo
comma, e 119 della Costituzione; agli artt. 48, 49, 51, 54, 63 e 65
dello statuto speciale adottato con legge costituzionale 31 gennaio
1963, n. 1, dell'art. 9 del decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 9
(Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione
Friuli-Venezia Giulia in materia di ordinamento degli enti locali e
delle relative circoscrizioni), all'art. 4 del decreto del Presidente
della Repubblica 23 gennaio 1965, n. 114 (Norme di attuazione dello
Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia in materia di
finanza regionale), nonchè al principio di leale collaborazione.
7.1.- In merito al censurato art. 28, comma 3, la ricorrente
premette che esso determina una rilevante sottrazione di risorse per
le Regioni speciali, aggiuntiva rispetto a quelle già previste con
precedenti interventi dello Stato, ed estesa anche agli enti locali
ricompresi nel territorio di tali Regioni. La ricorrente si ritiene
legittimata ad agire anche a tutela di tali enti, il cui concorso,
peraltro, incide comunque sulla Regione, in forza dell'art. 54 dello
statuto del Friuli-Venezia Giulia e dell'art. 9 del d.lgs. n. 9 del
1997.
La disposizione censurata, ad avviso della difesa regionale, non
avrebbe alcuna base statutaria e, anzi, contrasterebbe con le
disposizioni dello statuto speciale, a partire dall'art. 49, le quali
assicurano alla Regione le finanze necessarie all'esercizio delle
funzioni e, ad avviso della ricorrente, non avrebbero senso, ove
fosse consentito alla legge ordinaria dello Stato di riportare, con
deliberazione unilaterale, riportare all'erario tali risorse. Ciò a
maggior ragione se si considera che lo Stato avrebbe già ridefinito,
con l'art. 1, commi da 152 a 155, della legge n. 220 del 2010, con
norme che hanno recepito il cosiddetto «accordo di Roma» del 29
ottobre 2010, le modalità con cui la Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia concorre al risanamento della finanza pubblica. In tal modo il
legislatore statale avrebbe invaso la generale competenza legislativa
regionale in materia di finanza locale prevista dagli artt. 51 e 54
dello statuto speciale e dall'art. 9 del d.lgs. n. 9 del 1997, e
avrebbe operato in contrasto con il principio dell'accordo che, ad
avviso della ricorrente, dominerebbe i rapporti finanziari tra lo
Stato e le Regioni speciali, riconosciuto anche nella giurisprudenza
costituzionale.
La ricorrente ritiene che il rinvio alle norme di attuazione
dello statuto, in base all'art. 27 della legge n. 42 del 2009, non
sia sufficiente a nascondere l'illegittimità della disposizione
impugnata: in primo luogo, l'accantonamento di risorse finanziarie,
previsto in attesa delle norme di attuazione, sarebbe autonomamente
lesivo; in secondo luogo, nemmeno con le norme di attuazione si
potrebbe derogare all'art. 49 dello statuto del Friuli-Venezia
Giulia, modificabile solo con l'apposita procedura di cui all'art.
104 (recte: 63, quinto comma) dello statuto speciale (secondo cui «Le
disposizioni contenute nel titolo IV possono essere modificate con
leggi ordinarie, su proposta di ciascun membro delle Camere, del
Governo e della Regione, e, in ogni caso, sentita la Regione»); in
terzo luogo, il censurato art. 28, comma 3, porrebbe un vincolo di
contenuto alle norme di attuazione. Sarebbero dunque violate diverse
previsioni dello statuto della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia: l'art. 49, perchè sarebbe ridotto l'importo delle
compartecipazioni spettanti in virtù di tale previsione statutaria;
l'art. 63, comma quinto, che richiederebbe il consenso della Regione
per la modifica delle disposizioni del Titolo VI (recte: IV) dello
statuto; l'art. 65, perchè una fonte primaria pretenderebbe di
vincolare il contenuto delle norme di attuazione.
Analoghe censure possono essere rivolte alla quota di 60 milioni
di euro che, ai sensi dell'impugnato art. 28, comma 3, secondo
periodo, lo Stato esige dalla Regione come «da parte dei Comuni
ricadenti nel proprio territorio», dal momento che non rientrerebbe
tra i compiti della Regione quello di fungere da esattore per conto
dello Stato, nè quest'ultimo avrebbe titolo per esigere dalla prima
somme che ritenga a qualsiasi titolo dovute dai Comuni.
È oggetto di censura altresì il criterio di riparto
dell'accantonamento determinato dal terzo periodo dell'art. 28, comma
3, impugnato, che deve aver luogo «proporzionalmente alla media degli
impegni finali registrata per ciascuna autonomia nel triennio
2007-2009», in quanto non risulta essere stato in alcun modo
pariteticamente concordato tra Stato e Regioni speciali.
Ulteriori profili di illegittimità riguarderebbero, infine, il
quarto periodo del medesimo art. 28, comma 3, impugnato, sulla base
del quale per la Regione siciliana «si tiene conto della
rideterminazione del fondo sanitario nazionale, per effetto del comma
2». Ad avviso del ricorrente la disposizione, ancorchè oscura,
sarebbe interpretabile nel senso che la quota di risorse da addossare
alla Regione siciliana andrebbe ridotta in corrispondenza delle
minori risorse del Fondo sanitario destinate alla medesima Regione.
Se così fosse, si configurerebbe un'alterazione peggiorativa per la
ricorrente, che sarebbe chiamata a contribuire al finanziamento
parziale della sanità siciliana, in violazione dell'art. 3 Cost. -
con censura reputata analoga ad altra già ritenuta ammissibile nella
sentenza n. 16 del 2010 - e dell'autonomia finanziaria e
amministrativa della Regione.
In subordine alle deduzioni incentrate sulla mancanza di una base
statutaria per i censurati interventi del legislatore statale, la
ricorrente sviluppa ulteriori argomenti.
Anzitutto, in relazione al "principio di corrispondenza tra
autonomia finanziaria ed esercizio delle funzioni", la ricorrente
sostiene che il "taglio" di risorse previsto nel censurato art. 28,
comma 3, se considerato insieme alle riduzioni di cui alla legge n.
220 del 2010, pregiudica la possibilità per la Regione autonoma di
assolvere alle proprie funzioni, in violazione dell'art. 119 Cost. e
dell'art. 48 dello statuto del Friuli Venezia-Giulia. Tale duplice
violazione sarebbe dimostrata anche dal denunciato contrasto con
l'art. 116, primo comma, Cost.: la Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia finirebbe per ricevere un trattamento deteriore rispetto alle
Regioni ordinarie, dato che solo alla prima l'art. 1, comma 152,
della legge n. 220 del 2010 ha imposto un maggiore onere di 370
milioni di euro annui.
Nè tali compressioni delle prerogative regionali potrebbero
essere giustificate richiamando la competenza dello Stato a stabilire
principi di coordinamento della finanza pubblica; o l'eventualità
che le manovre finanziarie statali determinino un maggior gettito di
tributi erariali dei quali, in quote fisse, beneficiano le Regioni; o
ancora le esigenze di solidarietà nazionale. Anche la considerazione
di questi valori deve avvenire mediante strumenti previsti
dall'ordinamento, come la possibilità di riservare allo Stato il
gettito derivante da modificazioni in ordine ai tributi devoluti alla
Regione, a norma dell'art. 4 del d.P.R. n. 114 del 1965, alle
condizioni ivi stabilite, o ulteriori strumenti da introdurre in via
di modifica alle pertinenti disposizioni statutarie.
In generale, poi, i rapporti finanziari tra Stato e Regione
autonoma sarebbero governati dal "principio della determinazione
consensuale": in particolare, nella sentenza n. 82 del 2007 di questa
Corte si afferma la necessità di contemperare l'obbligo generale di
partecipazione di tutte le Regioni, ivi comprese quelle a statuto
speciale, all'azione di risanamento della finanza pubblica con la
speciale autonomia in materia finanziaria di cui godono le Regioni
speciali, in forza dei loro statuti, qualificando perciò il metodo
dell'accordo tra il Ministero dell'economia e delle finanze e le
Regioni a statuto speciale come espressione della loro autonomia
finanziaria; e questo principio ha trovato attuazione sia nell'art.
27 della legge n. 42 del 2009, sia nelle misure di cui all'art. 1,
commi da 152 a 156, della legge n. 220 del 2010, che sono state
oggetto di confronto e discussione tra Stato e Regione autonoma.
La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia sospetta altresì
l'illegittimità costituzionale dell'art. 48 del d.l. n. 201 del
2011, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge n. 214 del 2011.
La ricorrente sottolinea anzitutto che l'art. 1-bis avrebbe solo
l'apparenza di una clausola di salvaguardia delle autonomie speciali,
visto che, in realtà, essa ribadirebbe la diretta applicabilità sia
degli artt. 13, 14 e 28 dell'impugnato decreto-legge, sia del
medesimo art. 48, comma 1.
Il citato comma 1, che, con una «clausola di finalizzazione»,
riserva all'erario, per un periodo di cinque anni, il maggior gettito
derivante dal decreto-legge, destinandolo alle esigenze prioritarie
di raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica concordati in
sede europea e demanda ad un decreto del Ministero dell'economia e
delle finanze le modalità di individuazione del maggior gettito,
risulterebbe in contrasto con l'art. 49 dello statuto speciale, che
garantisce alla Regione ben precise compartecipazioni a tutti i
tributi erariali.
Inoltre, a rendere legittima tale disposizione non sarebbe
sufficiente invocare l'art. 4, comma 1, del d.P.R. n. 114 del 1965,
il quale consente che il gettito derivante da maggiorazioni di
aliquote o da altre modificazioni in ordine ai tributi devoluti alla
Regione possa essere riservato all'erario, a condizione, tra l'altro,
che tale gettito sia destinato per legge «alla copertura di nuove
specifiche spese di carattere non continuativo, che non rientrano
nelle materie di competenza della regione, ivi comprese quelle
relative a calamità naturali»: ad avviso della ricorrente, che a
supporto della propria argomentazione richiama la sentenza n. 182 del
2010 di questa Corte, non si tratterebbe, nel caso di specie, di
«spese» e le situazioni alle quali si intende fare fronte non
sarebbero nè «nuove», nè «specifiche». Nè l'impugnato art. 48,
comma 1, potrebbe trovare fondamento, sempre ad avviso della
ricorrente, nell'art. 6, comma 2, del decreto legislativo 2 gennaio
1997, n. 8 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione
Friuli-Venezia Giulia recanti modifiche ed integrazioni al D.P.R. 23
gennaio 1965, n. 114, concernente la finanza regionale). Tale
disposizione risulterebbe non applicabile nel caso di specie, perchè
priva di portata generale. Quand'anche fosse ritenuta applicabile,
con essa non risulterebbe coerente la disposizione censurata: sia
perchè quest'ultima disporrebbe una riserva all'erario di tutte le
maggiori entrate derivanti dal decreto-legge; sia per il carattere
unilaterale di tale riserva, mentre il citato art. 6, comma 2,
presuppone comunque un accordo, in applicazione del principio di
leale collaborazione e del principio consensuale.
L'impugnato art. 48, comma 1, in quanto configurerebbe una deroga
agli artt. 48 e 49 dello statuto, disposta con una «fonte primaria
"ordinaria"», violerebbe altresì, ad avviso della ricorrente, gli
artt. 63, commi primo e quinto, e 65 dello statuto che,
rispettivamente, disciplinano: il procedimento di revisione
costituzionale per modificare lo statuto in via ordinaria; la
modifica della disciplina finanziaria con legge statale, ma «su
proposta di ciascun membro delle Camere, del Governo e della Regione
e, in ogni caso, sentita la Regione»; la procedura per l'adozione
delle norme di attuazione dello statuto. Su un piano più generale,
la ricorrente sostiene che l'impugnato art. 48 altererebbe
unilateralmente la relazione strutturale che intercorre tra il
tributo erariale e la compartecipazione statutaria regionale,
violando il carattere automatico della compartecipazione nel momento
in cui esclude che talune innovazioni fiscali possano tradursi in
beneficio per l'entrata della Regione. Se, come affermato nella
sentenza n. 155 del 2006, la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
non può contestare nuove norme tributarie statali che, incidendo su
tributi erariali cui la Regione compartecipa, riducano il gettito per
la Regione, reciprocamente anche i vantaggi economici che derivino
dalla modifica di aliquote o da altre novità relative ai tributi
erariali dovrebbero andare, pro quota, a beneficio della Regione,
secondo quanto stabilito nello statuto speciale.
Una specifica censura è infine rivolta dalla ricorrente nei
confronti del secondo periodo dell'art. 48, comma 1, che demanda ad
un decreto del Ministro dell'economia e delle finanze le modalità di
individuazione del maggiore gettito. Oltre ad essere affetta dai
medesimi vizi che caratterizzerebbero il periodo precedente, la
disposizione sarebbe in contrasto con il principio di leale
collaborazione, in quanto, in una materia dominata dal principio
consensuale, prevede un decreto ministeriale senza intesa con la
Regione autonoma.
7.2.- Con atto depositato in data 11 maggio 2012, fuori termine,
si è costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le censure dedotte, tra l'altro, contro gli
artt. 28, comma 3, e 48 del d.l. n. 201 del 2011, convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 214 del 2011,
siano dichiarate infondate.
Riproponendo argomenti analoghi a quelli con cui ha replicato
alle censure dedotte in altri ricorsi contro le stesse disposizioni,
la difesa erariale deduce che il censurato art. 28, comma 3, demanda
a un accordo tra la ricorrente e il Ministro dell'economia e delle
finanze la determinazione dei criteri di riparto del contributo da
versare allo Stato e, infatti, richiama le procedure di cui all'art.
27 della legge n. 42 del 2009; e che sarebbe onere della ricorrente
provare che l'intervento legislativo in questione abbia reso
complessivamente insufficienti i mezzi finanziari con cui la Regione
autonoma dovrebbe adempiere ai propri compiti. Quanto all'art. 48, e
precisamente al suo comma 2 (recte: 1), l'Avvocatura generale dello
Stato rileva che la riserva all'erario degli incrementi di gettito
ivi previsti è giustificata, come tutte le misure di cui al d.l. n.
201 del 2001, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge n. 214 del 2011, dall'esigenza di raggiungere il pareggio
del bilancio in un periodo di eccezionale crisi economica; e che,
comunque, tale previsione va coordinata con quella di cui al comma
1-bis, che contiene una clausola di salvaguardia per le Regioni e le
Province ad autonomia speciale.
7.3.- In data 16 ottobre 2012, in prossimità dell'udienza
pubblica originariamente fissata per il 6 novembre 2012, la Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia ha depositato una memoria a
integrazione di quanto già dedotto nel proprio ricorso.
Riguardo al censurato art. 28, comma 3, la ricorrente ricorda che
il concorso alla finanza pubblica è stato rideterminato prima
dall'art. 35, comma 4, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1
(Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle
infrastrutture e la competitivita'), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 24 marzo 2012, n. 27; poi dall'art.
4, comma 11, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 (Disposizioni
urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento
e potenziamento delle procedure di accertamento), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 26 aprile 2012, n.
44; resterebbero però ferme tutte le censure proposte nel ricorso. A
sostegno di esse la ricorrente rinviene, peraltro, ulteriori
argomenti nella sentenza n. 193 del 2012 di questa Corte, che
riconosce una portata generale al meccanismo di cui all'art. 27 della
legge n. 42 del 2009; nella sentenza n. 118 del 2012 di questa Corte,
che ha ribadito come lo strumento dell'accordo si sia ormai
consolidato come idoneo a conciliare e regolare in modo negoziato il
doveroso concorso delle Regioni a statuto speciale alla manovra di
finanza pubblica e la tutela della loro autonomia finanziaria,
costituzionalmente rafforzata; e infine nella sentenza n. 142 del
2012 di questa Corte, che ha dichiarato illegittima la riserva allo
Stato del gettito derivante dall'addizionale erariale sulla tassa
automobilistica.
Riguardo al censurato art. 48, e al suo comma 1, la Regione
autonoma sottolinea che esso è stato attuato dal decreto del
Direttore generale delle finanze e del Ragioniere generale dello
Stato 20 luglio 2012 (Modalità di individuazione del maggior gettito
da riservare all'Erario, ai sensi dell'art. 2, comma 36, del
decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni,
dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, e dell'art. 48, comma 1, del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni,
dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214) e ritiene che l'illegittimità
costituzionale della riserva ivi contemplata sia confermata dalla
citata sentenza n. 142 del 2012, che ha dichiarato illegittima la
riserva allo Stato del gettito dell'addizionale erariale sulla tassa
automobilistica, per la mancanza dei presupposti di cui all'art. 9
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione
dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di
finanza regionale e provinciale),
7.4.- In data 3 gennaio 2014, in prossimità dell'udienza
pubblica del 29 gennaio 2014, la Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia ha depositato un'ulteriore memoria, nella quale svolge talune
considerazioni integrative.
Riguardo all'art. 28, comma 3, impugnato, ricorda che è
intervenuta la sentenza n. 241 del 2012 di questa Corte, che ha
ribadito il principio pattizio nei rapporti in materia finanziaria
tra Stato e Regioni speciali, rilevando che l'art. 27 della legge n.
42 del 2009, laddove pone una vera e propria riserva di competenza
alle norme di attuazione degli statuti, si configura «quale autentico
presidio procedurale della specialità finanziaria di tali enti». La
medesima sentenza viene richiamata anche riguardo all'art. 48,
impugnato. Con essa infatti questa Corte ha accertato - riguardo alla
riserva all'erario prevista dall'art. 2, comma 36, del decreto-legge
13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la
stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 14 settembre 2011,
n. 148, avente la medesima destinazione della disposizione impugnata
- la non ricorrenza di uno dei requisiti prescritti dall'art. 4 del
d.P.R. n. 114 del 1965: ossia, quello consistente nella «copertura di
nuove specifiche spese di carattere non continuativo», posto che gli
obiettivi ai quali è destinato il maggior gettito sono stati
ritenuti privi della specificità richiesta dalla norma di attuazione
statutaria. Tali obiettivi sarebbero uguali a quelli cui si
riferirebbe il censurato art. 48.
7.5.- In data 30 settembre 2014, in prossimità dell'udienza
pubblica del 22 ottobre 2014, la Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia ha depositato un'altra memoria, nella quale, insistendo per
l'accoglimento del ricorso, svolge ulteriori considerazioni
integrative, segnatamente in merito al censurato art. 28, comma 3.
L'illegittimità costituzionale di questa disposizione sarebbe
confermata dalla sentenza n. 23 del 2014 di questa Corte, relativa al
taglio di alcuni trasferimenti erariali, nella misura dell'ottanta
per cento, a titolo di sanzione per il caso di mancata tempestiva
adozione di una serie di provvedimenti. Il taglio era stato impugnato
dalla ricorrente Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia per
violazione dell'art. 49 del proprio statuto, per il caso che esso
comprendesse le spettanze finanziarie garantite da tale norma
statutaria. Secondo la Regione, questa Corte ha ritenuto doveroso
interpretare le disposizioni censurate in modo da escludere effetti
sulle compartecipazioni ai tributi erariali spettanti alle Regioni ad
autonomia speciale, giacchè altrimenti si sarebbe dovuto concludere
che una legge ordinaria avesse imposto limiti o condizioni a una
fonte di rango costituzionale.
7.6.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia in data 23 marzo
2015 ha depositato la delibera della Giunta regionale del 13 marzo
2015 di rinuncia al ricorso, limitatamente agli artt. 28, comma 3, e
48 del decreto-legge impugnato.

Considerato in diritto

1.- Con sette ricorsi (rispettivamente iscritti ai nn. 33, 34,
38, 39, 40, 47 e 50 del registro ricorsi 2012), la Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol, la Provincia autonoma di Trento, la
Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, la Regione siciliana,
la Provincia autonoma di Bolzano, la Regione autonoma Sardegna e la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia hanno promosso questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 28 e 48 del decreto-legge 6
dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita,
l'equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n.
214.
Riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni promosse nei confronti di altre disposizioni del d.l. n.
201 del 2011, come convertito, i richiamati ricorsi devono essere
riuniti e qui esaminati congiuntamente, limitatamente agli artt. 28 e
48, censurati da tutte le ricorrenti in riferimento a parametri e per
motivi almeno in parte coincidenti (ex plurimis, sentenze n. 144, n.
44, n. 28 e n. 23 del 2014).
Il Presidente del Consiglio dei ministri si è costituito in
tutti i giudizi. Tuttavia, in relazione ai citati ricorsi n. 33, n.
34, n. 39 e n. 50, gli atti di costituzione del Governo sono stati
depositati oltre il termine perentorio di cui all'art. 19, terzo
comma, delle norme integrative per i giudizi davanti la Corte
costituzionale e sono pertanto inammissibili.
2.- La Regione autonoma Trentino-Alto Adige e le due Province
autonome di Trento e di Bolzano hanno rinunciato ai propri ricorsi.
Previa deliberazione del Consiglio dei ministri, il Presidente del
Consiglio dei ministri, tramite l'Avvocatura generale dello Stato, ha
dichiarato di accettare le rinunce. Pertanto, a prescindere dalla
tardività della costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri in due di questi giudizi, i relativi processi devono essere
dichiarati estinti, ai sensi dell'art. 23 delle norme integrative per
i giudizi davanti alla Corte costituzionale.
3.- Successivamente, anche la Regione autonoma Sardegna e la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia hanno rinunciato ai rispettivi
ricorsi, in seguito ad accordi stipulati con lo Stato in materia di
finanza pubblica. Dette rinunce, non avendo riportato la formale
accettazione del Presidente del Consiglio dei ministri, comportano la
cessazione della materia del contendere in relazione alle parti dei
ricorsi oggetto del presente giudizio (ex plurimis, sentenza n. 19
del 2015).
4.- Restano da esaminare i ricorsi presentati dalla Regione
autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste e dalla Regione siciliana.
4.1.- La Regione autonoma Valle d'Aosta ha censurato anzitutto
l'art. 28, comma 3, del d.l. n. 201 del 2011, convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 214 del 2011.
Tale disposizione prevede che le Regioni a statuto speciale e le
Province autonome di Trento e Bolzano assicurino, a decorrere
dall'anno 2012, un concorso alla finanza pubblica di euro 860 milioni
annui; che le Regioni Valle d'Aosta e Friuli-Venezia Giulia e le
Province autonome di Trento e Bolzano assicurino, parimenti a
decorrere dall'anno 2012, un concorso alla finanza pubblica di 60
milioni di euro annui da parte dei Comuni ricadenti nel proprio
territorio; che, in entrambe le sue forme, il previsto concorso si
realizzi con le procedure di cui all'art. 27 della legge 5 maggio
2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in
attuazione dell'articolo 119 della Costituzione), vale a dire
«secondo criteri e modalità stabiliti da norme di attuazione dei
rispettivi statuti, da definire, con le procedure previste dagli
statuti medesimi» (comma 1); e che, fino all'emanazione delle norme
di attuazione di cui al predetto art. 27, l'importo complessivamente
corrispondente all'anzidetto concorso sia accantonato, in misura
proporzionale alla media degli impegni finali registrata per ciascuna
autonomia nel triennio 2007-2009, a valere sulle quote di
compartecipazione ai tributi erariali.
Ad avviso della ricorrente, il censurato comma 3 violerebbe, in
primo luogo, il principio di leale collaborazione, di cui agli artt.
5 e 120 della Costituzione, in quanto definisce unilateralmente
l'assetto dei rapporti finanziari tra lo Stato e la Regione; in
secondo luogo, gli artt. 2, comma 1, lettere a) e b), 3, comma 1,
lettera f), 12, 48-bis e 50 dello statuto speciale e della relativa
normativa di attuazione (articoli da 2 a 7 della legge 26 novembre
1981, n. 690, recante «Revisione dell'ordinamento finanziario della
regione Valle d'Aosta»), in quanto lede la particolare autonomia
finanziaria, anche con riguardo all'ambito locale, della Regione
autonoma, senza rispettare il metodo dell'accordo e determinando
l'immediato accantonamento di somme spettanti alla stessa Regione; in
terzo luogo, il principio di ragionevolezza, di cui all'art. 3 Cost.,
in quanto non enuncia i criteri in base ai quali è determinata la
misura del contributo dovuto dalla Regione autonoma e dai Comuni
valdostani. Il rinvio operato dall'art. 28, comma 3, alla futura
emanazione delle norme di attuazione statutaria di cui all'art. 27
della legge n. 42 del 2009, non sarebbe una garanzia sufficiente, dal
momento che il termine di trenta mesi, decorrenti dalla data di
entrata in vigore della medesima legge n. 42 del 2009,
originariamente previsto per l'adozione delle norme anzidette, è
stato abrogato dal comma 4 del censurato art. 28.
La stessa ricorrente ha censurato, altresì, l'art. 48 del d.l.
n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge n. 214 del 2011, il quale, dopo aver riservato
all'erario, per cinque anni, le maggiori entrate derivanti dal
decreto-legge, dispone che con decreto del Ministero dell'economia e
delle finanze siano stabilite le modalità di individuazione del
maggior gettito, attraverso apposita contabilizzazione. La
disposizione si porrebbe in contrasto con gli artt. 3, comma 1,
lettera f), 12, 48-bis e 50 della l. cost. n. 4 del 1948, nonchè con
l'art. 8 della legge n. 690 del 1981 e, altresì, con il principio di
leale collaborazione, di cui agli artt. 5 e 120 Cost., in particolare
in quanto non stabilisce che l'apposito decreto sia emanato previa
intesa con il Presidente della Giunta regionale.
4.2.- La Regione siciliana ha impugnato gli artt. 28 e 48 del
d.l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge n. 214 del 2011, in quanto immediatamente
applicabili a essa ricorrente, a norma del comma 1-bis dello stesso
art. 48. Tali articoli violerebbero, in primo luogo, l'art. 43 dello
statuto speciale, il quale demanda la determinazione delle norme per
la propria attuazione a una commissione paritetica; in secondo luogo,
il principio di leale collaborazione, come espresso dall'art. 27
della legge n. 42 del 2009, il quale prevede un tavolo di confronto
per il coordinamento della finanza delle Regioni a statuto speciale e
delle Province autonome.
La medesima Regione siciliana ha censurato poi, più
specificamente, l'art. 28, il quale, dopo aver previsto, al comma 2,
l'applicabilità anche alle Regioni a statuto speciale e alle
Province autonome di Trento e di Bolzano dell'aumento dell'aliquota
di base dell'addizionale IRPEF, impone alle suddette autonomie
speciali di assicurare il già descritto concorso alla finanza
pubblica di cui al comma 3, con il pure già descritto accantonamento
dell'importo complessivo a valere sulle quote di compartecipazione ai
tributi erariali; e precisa, sempre al comma 3, ultimo periodo, che
per la sola Regione siciliana si tiene conto della rideterminazione
del fondo sanitario nazionale conseguente all'applicazione
dell'incrementata aliquota di base dell'addizionale IRPEF.
Ad avviso della ricorrente, tali disposizioni si porrebbero in
contrasto con il principio di leale collaborazione, con gli artt. 36
e 37 dello statuto speciale e con l'art. 2 delle relative norme di
attuazione in materia finanziaria - si intende, del decreto del
Presidente della Repubblica 26 luglio 1065, n. 1074 (Norme di
attuazione dello statuto della Regione siciliana in materia
finanziaria) - nonchè con l'art. 17, primo comma, lettera b), dello
statuto speciale. In particolare, secondo la ricorrente, «l'aumento
del detto gettito non è destinato alla Regione siciliana per il
soddisfacimento dei suoi bisogni indistinti» e, «contemporaneamente,
la rideterminazione del Fondo sanitario nazionale [...] viene
destinata all'erario statale»; tale rideterminazione; ridurrebbe,
fino ad azzerarlo, il contributo dello Stato alla spesa sanitaria
regionale; non sarebbero rispettate le procedure previste dall'art.
27 della legge n. 42 del 2009, nè sarebbe contemplata una previa
consultazione della Regione autonoma.
Oggetto di impugnazione è anche l'art. 28, comma 6, del citato
d.l. n. 201 del 2011, come convertito, nella parte in cui prevede
l'accantonamento delle somme spettanti alla Regione siciliana a
titolo di Fondo sanitario nazionale, per un periodo non superiore al
quinto anno successivo a quello di iscrizione in bilancio,
subordinandone l'erogazione alla verifica positiva degli adempimenti
regionali, ai sensi della legislazione vigente. Tale disposizione
violerebbe, in primo luogo, l'art. 36 dello statuto speciale e l'art.
2 del d.P.R. n. 1074 del 1965, in quanto sottrarrebbe alla Regione,
per un periodo di un quinquennio, l'immediata disponibilità delle
risorse in questione; in secondo luogo, l'art. 17, primo comma,
lettera b), dello statuto speciale, in quanto inciderebbero sulla
competenza concorrente in materia sanitaria.
La Regione siciliana ha censurato, altresì, i commi da 7 a 10
dell'impugnato art. 28, i quali prevedono una riduzione del
finanziamento dello Stato ai Comuni (commi 7 e 9) e alle Province
(commi 8 e 10) ricompresi sia nel territorio delle Regioni ordinarie,
sia nel territorio della Regione siciliana e della Regione autonoma
Sardegna, per gli anni 2012 e successivi.
In particolare, la riduzione opera, da un lato, sui trasferimenti
erariali dovuti ai Comuni e alle Province delle due Regioni insulari
e, dall'altro, sulle dotazioni di due Fondi, entrambi istituiti in
attuazione della legge n. 42 del 2009: il Fondo sperimentale di
riequilibrio, determinato, per i Comuni, dall'art. 2 del decreto
legislativo 14 marzo 2011, n. 23 (Disposizioni in materia di
federalismo fiscale municipale) e, per le Province, dall'art. 21 del
decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68 (Disposizioni in materia di
autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle
Province, nonchè di determinazione dei costi e dei fabbisogni
standard nel settore sanitario); il Fondo perequativo, determinato,
per i Comuni, dall'art. 13 del d.lgs. n. 23 del 2011 e, per le
Province, dall'art. 23 del d.lgs. n. 68 del 2011. Ai sensi del comma
9 del censurato art. 28, il riparto tra i Comuni della riduzione in
questione avviene in proporzione all'imposta municipale propria
(IMU), istituita dall'art. 13 del d.l. n. 201 del 2011, impugnato. Il
successivo comma 10 stabilisce che il riparto tra le Province della
relativa riduzione avvenga «proporzionalmente».
Ad avviso della Regione siciliana, sarebbe violato il principio
di leale collaborazione, in quanto gli importi delle descritte
riduzioni non sarebbero stati previamente quantificati, nè si
sarebbe tenuto conto delle peculiari condizioni economiche della
Regione siciliana e degli enti locali del suo territorio.
5.- Procedendo all'esame delle singole censure, occorre anzitutto
esaminare quella rivolta dalla Regione siciliana nei confronti
dell'intero testo degli artt. 28 e. 48 del d.l. n. 201 del 2011,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n.
214 del 2011 - oltre che degli artt. 13 e 14 del medesimo atto
normativo, i quali sono però oggetto di separato giudizio.
Nei termini in cui è formulata, la doglianza è inammissibile.
Questa Corte ha già più volte chiarito che il ricorso in via
principale deve identificare esattamente la questione nei suoi
termini normativi, indicando le norme costituzionali e ordinarie, la
definizione del cui rapporto di compatibilità o incompatibilità
costituisce l'oggetto della questione e che, inoltre, deve contenere
una argomentazione di merito a sostegno della richiesta declaratoria
di illegittimità costituzionale, giacchè l'esigenza di una adeguata
motivazione a supporto della impugnativa si pone in termini perfino
più pregnanti nei giudizi diretti rispetto a quelli incidentali (ex
plurimis, sentenza n. 259 del 2014). La censura ora in esame è
generica, perchè rivolta indiscriminatamente contro l'intero
contenuto normativo di entrambi questi articoli, i quali sono
composti da una pluralità di proposizioni normative e solo in parte
riguardano la Regione siciliana.
6.- La Regione siciliana ha impugnato, altresì, l'art. 28, comma
3, ultimo periodo, del d.l. n. 201 del 2011, convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 214 del 2011, in
quanto esso disporrebbe una rideterminazione del fondo sanitario
nazionale, tale da ridurre sino ad annullarla la contribuzione
statale alla spesa sanitaria della ricorrente.
La censura è inammissibile, per un duplice ordine di motivi.
Anzitutto, più volte questa Corte ha chiarito che non è
possibile considerare in modo atomistico singole disposizioni
incidenti su entrate tributarie delle Regioni, senza valutare nel suo
complesso la manovra fiscale entro la quale esse trovano
collocazione, ben potendosi verificare che, per effetto di plurime
disposizioni, contenute nella stessa legge oggetto di impugnazione
principale, o in altre leggi dirette a governare la medesima manovra,
il gettito complessivo destinato alla finanza regionale non subisca
riduzioni (ex plurimis, sentenza n. 26 del 2014). Nel caso, la
ricorrente trascura che lo stesso art. 28, pur richiamando le Regioni
speciali e le Province autonome a un maggiore concorso agli obiettivi
nazionali di finanza pubblica, prevede altresì, al comma 2, che
anche a questi enti si applichi l'aumento dell'aliquota di base
dell'addizionale IRPEF disposta dal comma 1, incrementandone le
entrate.
Inoltre, nel lamentare la riduzione dei finanziamenti alla
propria spesa sanitaria, la ricorrente trascura che l'ultimo periodo
del comma 3 si limita a presupporre la «rideterminazione del fondo
sanitario nazionale per effetto del comma 2», cui fa riferimento allo
scopo di ridurre in pari misura il concorso dovuto dalla Regione
autonoma a norma dei periodi precedenti dello stesso comma 3. Non si
comprende, dunque, dove risieda la lesività della disposizione
impugnata.
La censura è dunque inammissibile per insufficienza della
motivazione e incompleta ricostruzione del quadro normativo (ex
plurimis, sentenza n. 165 del 2014).
7.- Comune ad entrambi i ricorsi è un gruppo di censure che
hanno ad oggetto l'art. 28, comma 3, i cui contenuti possono essere
sintetizzati come segue. A decorrere dal 2012 - e quindi per ciascun
anno a partire da questo - è dovuto un concorso agli obiettivi
nazionali di finanza pubblica da parte delle Regioni a statuto
speciale e delle Province autonome, specificato nella sua dimensione
quantitativa. Il concorso è assicurato con le procedure previste
dall'art. 27 della legge n. 42 del 2009 e, quindi, secondo criteri e
modalità stabiliti da norme di attuazione dei rispettivi statuti.
Tuttavia, fino all'emanazione delle suddette norme di attuazione
l'importo dovuto è accantonato, proporzionalmente alla media degli
impegni finali registrata per ciascuna autonomia nel triennio
2007-2009, a valere sulle quote di compartecipazione ai tributi
erariali. Il predetto accantonamento perdura fino al completamento
delle procedure di cui al richiamato art. 27 della legge n. 42 del
2009.
7.1.- Per una corretta comprensione della normativa impugnata,
occorre ricordare che il d.l. n. 201 del 2011 è stato adottato in
applicazione del comma 6 dell'art. 10-bis della legge di contabilità
e finanza pubblica (legge 31 dicembre 2009, n. 196), come introdotto
dall'art. 2, comma 3, della legge 7 aprile 2011, n. 39 (Modifiche
alla legge 31 dicembre 2009, n. 196, conseguenti alle nuove regole
adottate dall'Unione europea in materia di coordinamento delle
politiche economiche degli Stati membri). Esso è il primo
provvedimento che, pur successivo alla legge di stabilità, può
qualificarsi come a essa collegato, in quanto reca gli interventi
correttivi necessari per garantire l'equilibrio della manovra
(sentenza n. 6 del 2015). Infatti, il Governo, nella Relazione al
Parlamento presentata il 4 dicembre 2011, rilevava la gravità della
congiuntura economica e riteneva indispensabile una manovra
ulteriore, correttiva rispetto a quella di cui alla legge 12 novembre
2011, n. 183 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - Legge di stabilità 2012), comprensiva
anche di interventi sulla finanza degli enti territoriali, anche al
fine di rispettare gli impegni assunti in seno all'Unione europea.
Tali specifiche contingenze si riflettono anche nel titolo e nel
preambolo del decreto-legge, oltre che nel suo contenuto e nel
collegamento procedurale con la legge di stabilità.
7.2.- Venendo, poi, più specificamente all'art. 28, di cui fa
parte l'impugnato comma 3, è bene dare conto anche delle previsioni
di cui ai commi 1 e 2, il cui contenuto concorre ad una corretta
comprensione della manovra nel suo insieme. Infatti, il comma 1
dispone un incremento da 0,9 a 1,23 per cento dell'aliquota base
dell'addizionale regionale all'IRPEF, a decorrere dall'anno di
imposta 2011: quindi, anche con riguardo all'anno solare nel cui
ultimo mese il decreto-legge è stato emanato. Il comma 2 prevede che
l'aliquota così incrementata si applica anche alle Regioni a statuto
speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano. Pertanto, i
primi due commi determinano un incremento delle entrate delle Regioni
ordinarie e speciali, per effetto della maggiorazione dell'aliquota
di base dell'addizionale IRPEF.
È in questo contesto che si collocano il concorso delle Regioni
a statuto speciale disposto dall'impugnato comma 3 e il relativo
accantonamento.
7.3.- Ancora in via preliminare, va osservato che il concorso
delle Regioni speciali e delle Province autonome di cui al citato
art. 28, comma 3, oggetto del presente giudizio, è stato
successivamente più volte rideterminato, anzitutto con l'art. 35,
comma 4, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni
urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la
competitivita'), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 24 marzo 2012, n. 27, oggetto di un giudizio già deciso
da questa Corte con sentenza n. 65 del 2015. In seguito, a tale
disposizione hanno fatto riferimento ulteriori norme volte a
disciplinare il contributo delle Regioni speciali e delle Province
autonome agli obiettivi nazionali di finanza pubblica, a cominciare
dall'art. 16, comma 4, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95
(Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con
invarianza dei servizi ai cittadini nonchè misure di rafforzamento
patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n.
135, oggetto di separato giudizio. Tuttavia, tali evoluzioni
legislative non interferiscono con l'esame dei ricorsi qui in esame,
dato che esse non hanno portata retroattiva nè, soprattutto,
contenuto satisfattivo rispetto alle doglianze delle ricorrenti.
7.4.- Nel merito, il principale nucleo tematico delle censure
rivolte, da parte di entrambe le ricorrenti, nei confronti dell'art.
28, comma 3, riguarda l'unilateralità della decisione statale, sia
laddove impone un concorso delle Regioni ad autonomia speciale al
risanamento della finanza pubblica, sia laddove richiede che a tale
concorso venga data attuazione mediante l'accantonamento di quanto
dovuto a valere sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali,
sia laddove ne determina l'ammontare complessivo da ripartirsi
«proporzionalmente alla media degli impegni finali registrata per
ciascuna autonomia nel triennio 2007-2009».
Le questioni non sono fondate.
Questa Corte ha costantemente affermato che di regola i principi
fondamentali fissati dalla legislazione dello Stato nell'esercizio
della competenza di coordinamento della finanza pubblica si applicano
anche ai soggetti ad autonomia speciale (ex plurimis, sentenze n. 46
del 2015, n. 54 del 2014, n. 30 del 2012, n. 229 del 2011, n. 120 del
2008, n. 169 e n. 82 del 2007, n. 417 del 2005, n. 353 e n. 36 del
2004), in quanto essi sono funzionali a prevenire disavanzi di
bilancio, a preservare l'equilibrio economico-finanziario del
complesso delle amministrazioni pubbliche e anche a garantire
l'unità economica della Repubblica, come richiesto dai principi
costituzionali e dai vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia
all'Unione europea. Tali principi e vincoli sono oggi ancor più
pregnanti nel quadro delineato dall'art. 2, comma 1, della legge
costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del
pareggio di bilancio nella Carta costituzionale) che, nel comma
premesso all'art. 97 Cost., obbliga il complesso delle pubbliche
amministrazioni ad assicurare «l'equilibrio dei bilanci e la
sostenibilità del debito pubblico» (sentenze n. 175 e n. 39 del
2014; n. 60 del 2013).
Gli obiettivi programmatici del patto di stabilità e crescita
non possono che essere perseguiti dal legislatore nazionale
attraverso norme capaci d'imporsi all'intero sistema delle autonomie
(sentenza n. 284 del 2009). In tale prospettiva, questa Corte si è
pronunciata recentemente con la sentenza n. 19 del 2015,
specificamente in merito a disposizioni (art. 32, comma 10, della
legge n. 183 del 2011) che, come quelle impugnate nel presente
giudizio, determinavano i contributi alla finanza pubblica posti a
carico di ciascuna autonomia speciale. Esaminando le censure rivolte
a queste disposizioni, in quanto il contributo ivi previsto era stato
determinato in via unilaterale dallo Stato, la Corte ha attribuito un
preciso rilievo alla tempestività degli adempimenti nazionali
rispetto alle cadenze temporali tipiche del sistema europeo di
coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri;
tempestività che non può essere messa in pericolo dalla necessità,
per lo Stato, di attendere di avere completato l'iter di negoziazione
con ciascun ente territoriale.
È vero che anche nella pronuncia da ultimo citata questa Corte
non ha mancato di sottolineare che in riferimento alle Regioni a
statuto speciale merita sempre di essere intrapresa la via
dell'accordo, espressione di un principio generale che governa i
rapporti finanziari tra lo Stato e le autonomie speciali; è altresì
vero, tuttavia, che tale principio non è stato recepito dagli
statuti di autonomia che vengono in rilievo nel presente giudizio - o
dalle norme di attuazione degli stessi -, cosicchè esso può essere
derogato dal legislatore statale (sentenze n. 46 del 2015; n. 23 del
2014 e n. 193 del 2012), tanto più in casi come quello in esame in
cui la norma impugnata si colloca in un più ampio contesto normativo
nel quale il principio pattizio è già largamente adottato per
volontà dello stesso legislatore ordinario.
È sulla base di questo presupposto che il richiamato art. 27
della legge n. 42 del 2009 prevede che le autonomie speciali
concorrono al patto di stabilità interno sulla base del principio
dell'accordo «secondo criteri e modalità stabiliti dalle norme di
attuazione dei rispettivi statuti»: una tale previsione non sarebbe
necessaria se le fonti dell'autonomia speciale avessero già
provveduto a disciplinare la materia, recependo il principio
dell'accordo in forme opponibili al legislatore ordinario. Con
specifico riguardo all'art. 27 della legge n. 42 del 2009 - rispetto
al quale la disciplina oggetto del presente giudizio esplicitamente e
transitoriamente si discosta, in attesa della sua attuazione - questa
Corte ha già osservato (sentenza n. 23 del 2014) che esso pone
bensì una riserva di competenza a favore delle norme di attuazione
degli statuti speciali per la modifica della disciplina finanziaria
degli enti ad autonomia differenziata (sentenza n. 71 del 2012),
così da configurarsi quale presidio procedurale della specialità
finanziaria di tali enti (sentenza n. 241 del 2012). Nondimeno esso
ha rango di legge ordinaria, derogabile da atti successivi aventi
pari forza normativa; sicchè, specie in un contesto di grave crisi
economica, il legislatore può discostarsi dal modello
consensualistico nella determinazione delle modalità del concorso
delle autonomie speciali alle manovre di finanza pubblica (sentenza
n. 193 del 2012), fermo restando il necessario rispetto della
sovraordinata fonte statutaria (sentenza n. 198 del 2012).
Del resto, già in passato e in più occasioni, pur riguardanti
fattispecie non perfettamente sovrapponibili a quella oggetto del
presente giudizio, la competenza in materia di coordinamento della
finanza pubblica ha consentito allo Stato di imporre all'autonomia
finanziaria delle Regioni speciali e delle Province autonome limiti
analoghi a quelli che valgono per le Regioni a statuto ordinario,
nelle more delle trattative finalizzate al raggiungimento dei
necessari accordi (sentenze n. 120 del 2008, n. 169 e n. 82 del 2007,
n. 353 del 2004).
7.5.- Alla luce dei principi sopra richiamati, appare chiaro che
lo Stato ha stabilito la misura del contributo richiesto alle
autonomie speciali, nonchè ai Comuni ricompresi nel territorio di
alcune Regioni speciali, nell'adempimento della propria funzione di
coordinamento della finanza pubblica e nell'esercizio della relativa
competenza legislativa. Solo in via transitoria è disposto che
l'importo complessivo sia ripartito tra i vari enti proporzionalmente
alla media degli impegni finali registrata per ciascuno di essi nel
triennio 2007-2009 e che la somma così determinata sia accantonata a
valere sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali.
L'accantonamento è disposto al fine di rendere immediatamente
effettivo il concorso che le Regioni speciali e le Province autonome
hanno il dovere di assicurare, con i mezzi di cui sono titolari, il
raggiungimento degli obiettivi finanziari nazionali. Una volta
chiarito che il contributo imposto alle ricorrenti è legittimo,
l'accantonamento delle quote di compartecipazione è il mezzo
procedurale attraverso il quale le autonomie speciali assolvono
tempestivamente gli obblighi di partecipazione al risanamento delle
finanze pubbliche. Così come è configurata nella disposizione
impugnata, una simile tecnica non viola i parametri dedotti dalle
ricorrenti, giacchè si risolve nell'omessa erogazione di somme che
queste ultime non avrebbero comunque potuto impiegare.
L'accantonamento avviene sul presupposto che le relative somme
appartengano agli enti territoriali, come previsto dai rispettivi
statuti speciali: da questo punto di vista, non vi è alcuna
sostituzione dello Stato alle autonomie speciali nella titolarità
del gettito. Naturalmente, affinchè esso non si tramuti in una
definitiva sottrazione e appropriazione di risorse regionali da parte
dello Stato, occorre che tale modalità non si protragga senza
limite. Anche sotto questo profilo la disposizione non incorre in
vizi di incostituzionalità dal momento che essa prevede che, quando
saranno completate le procedure di cui all'art. 27 della legge n. 42
del 2009, siano le nuove norme di attuazione statutaria a definire
l'entità e le modalità del concorso dei soggetti ad autonomia
speciale agli obiettivi della finanza pubblica nazionale. La
disposizione impugnata si configura, dunque, come misura transitoria,
necessaria per assicurare il conseguimento effettivo degli obiettivi
di coordinamento finanziario, nell'ambito della particolare
contingenza nella quale si inseriva il decreto-legge impugnato, anche
in relazione alle indicazioni provenienti dalle istituzioni europee.
È appena il caso di ribadire che nell'attuazione delle
previsioni sopra richiamate deve essere rispettato il principio di
leale collaborazione, il quale richiede un confronto autentico,
orientato al superiore interesse pubblico di conciliare l'autonomia
finanziaria delle Regioni con l'indefettibile vincolo di concorso di
ciascun soggetto ad autonomia speciale alla manovra di stabilità,
sicchè su ciascuna delle parti coinvolte ricade un preciso dovere di
collaborazione e di discussione, articolato nelle necessarie fasi
dialogiche (ex plurimis, sentenza n. 19 del 2015). Non mancano alle
Regioni e alle Province autonome gli strumenti per reagire a
eventuali comportamenti, anche omissivi, dello Stato che non appaiano
conformi al principio di leale collaborazione, cosicchè nessuna
delle parti possa abbandonarsi ad atteggiamenti arbitrari di inerzia
o dilazione pretestuosa.
8.- L'art. 28, comma 6, è oggetto di impugnazione da parte della
sola Regione siciliana, ad avviso della quale le somme che le
spettano a titolo di Fondo sanitario nazionale dovrebbero giungere
immediatamente nella sua disponibilità e non dovrebbero restare
accantonate in bilancio, per un massimo di cinque anni, fino a che
sia stata verificata la realizzazione delle condizioni che ne
consentono l'erogazione.
La questione non è fondata.
Occorre premettere che la Regione siciliana è l'unica, tra
quelle a statuto speciale, che non autofinanzia integralmente le
proprie prestazioni sanitarie, ma beneficia, come le Regioni a
statuto ordinario, di fondi statali. Pertanto, in analogia con quanto
disposto per le Regioni a statuto ordinario, già prima
dell'introduzione della norma in questione, l'art. 77-quater del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6
agosto 2008, n. 133, prevedeva, al comma 5, che all'odierna
ricorrente fossero erogate le somme spettanti a titolo di Fondo
sanitario nazionale, «previo accantonamento di un importo
corrispondente alla quota del finanziamento indistinto del fabbisogno
sanitario condizionata alla verifica degli adempimenti regionali, ai
sensi della legislazione vigente». L'accantonamento di cui la Regione
lamenta l'illegittimità costituzionale non è stato dunque
introdotto dal censurato art. 28, comma 6, del d.l. n. 201 del 2011,
come convertito, ma era già previsto dal citato art. 77-quater del
d.l. n. 112 del 2008 come convertito. Neppure gli adempimenti la cui
positiva verifica è condizione per l'erogabilità delle somme
spettanti alla Regione siciliana a titolo di fondo sanitario
nazionale sono stabiliti nella disposizione impugnata. Quest'ultima
si limita, invece, a regolare un solo aspetto dell'accantonamento,
fissando per esso una durata massima non superiore al quinto anno
successivo a quello di iscrizione in bilancio, esplicitando così la
natura temporanea della misura già prevista dalla legislazione
vigente. In tal modo, la disposizione anzidetta sicuramente non
accresce, e anzi contiene, l'incidenza nei confronti della Regione
del già previsto accantonamento, al quale peraltro va riconosciuta
valenza di sanzione rispetto all'eventuale trasgressione di obblighi
imposti dalla legislazione dello Stato, al fine di garantire la
tenuta della finanza pubblica allargata, con conseguente riduzione
dei margini di autonomia finanziaria e organizzativa della Regione
(sentenza n. 46 del 2015).
9.- Neppure sono fondate le questioni sollevate dalla Regione
siciliana nei confronti dei commi da 7 a 10 dell'art. 28, i quali
prevedono una riduzione del finanziamento dello Stato ai Comuni
(commi 7 e 9) e alle Province (commi 8 e 10) ricompresi sia nel
territorio delle Regioni ordinarie, sia nel territorio della Regione
siciliana e della Regione autonoma della Sardegna, per gli anni 2012
e successivi.
Non è dubbio che, per il finanziamento delle normali funzioni di
Regioni ed enti locali, lo Stato possa erogare fondi senza vincoli
specifici di destinazione, in particolare tramite il fondo
perequativo di cui all'art. 119, terzo comma, Cost. (ex plurimis,
sentenza n. 370 del 2003), così esercitando una competenza che
pacificamente gli spetta in via esclusiva, a norma dell'art. 117,
comma secondo, lettera e), Cost., a tutela della coesione e
dell'unità economica della Repubblica. Allo Stato spetta dunque
anche determinare l'entità dei trasferimenti erariali e dei fondi
che alimentano la finanza comunale e provinciale ed eventualmente
anche di ridurli, naturalmente con il vincolo di assicurare a tutti
gli enti territoriali, compresi quelli con minore capacità fiscale
per abitante, risorse sufficienti a finanziare integralmente le
funzioni loro attribuite, come previsto dall'art. 119, quarto comma,
Cost.
La ricorrente lamenta che la riduzione dei finanziamenti, operata
in via unilaterale dallo Stato, sia di entità tale da rendere
impossibile lo svolgimento delle sue funzioni, anche alla luce delle
peculiari condizioni economiche della Regione e dei suoi enti locali.
Tuttavia, a supporto di tale circostanza la ricorrente non fornisce
alcun elemento che dimostri in concreto che l'intervento normativo
abbia dato luogo ad una insufficienza complessiva dei mezzi
finanziari a disposizione (ex plurimis, sentenze n. 145 del 2008 e n.
29 del 2004).
D'altra parte, le riduzioni di cui ai commi da 7 a 10 del
censurato art. 28 hanno interessato anche i fondi destinati a
finanziare gli enti locali delle Regioni ordinarie. In relazione alle
altre Regioni ad autonomia speciale, non può considerarsi
irragionevole che la riduzione riguardi solo i Comuni e le Province
ricompresi nel territorio delle due Regioni isolane: infatti, solo in
queste, tra tutte le autonomie speciali, la finanza degli enti locali
riceve tuttora contributi a carico dello Stato; non per caso, il
comma 3 del censurato art. 28 prevede che le Regioni autonome Valle
d'Aosta e Friuli-Venezia Giulia, nonchè le due Province autonome,
che provvedono alla finanza dei rispettivi enti locali, versino anche
un contributo aggiuntivo a titolo di concorso alla finanza pubblica
da parte dei Comuni ricadenti nel loro territorio. In forme diverse,
la riduzione dei fondi degli enti locali lamentata dalla ricorrente
riguarda tutti i soggetti dotati di autonomia, ordinaria e speciale.
Neppure è privo di rilievo il fatto che l'attuazione del riparto
delle riduzioni disposte dall'impugnato comma 6 era da attuarsi, e di
fatto è stato attuato - in base alla normativa che in quel momento
regolamentava i fondi in questione (artt. 2, comma 7, e 13, comma 1,
del d.lgs. n. 23 del 2011; art. 21 del d.lgs. n. 68 del 2011) - con
decreti ministeriali adottati sulla base di accordi o previa intesa
in sede di Conferenza Stato città e autonomie.
Sotto ogni profilo, dunque, le censure appaiono destituite di
fondamento.
10.- L'art. 48 del d.l. n. 201 del 2011 era ed è, anche dopo la
conversione operata dall'art. 1, comma 1, della legge n. 214 del
2011, rubricato «clausola di finalizzazione». La rubrica corrisponde
al contenuto del comma 1 del suddetto articolo, in virtù del quale
le maggiori entrate erariali derivanti dall'applicazione del decreto
«sono riservate all'Erario, per un periodo di cinque anni, per essere
destinate alle esigenze prioritarie di raggiungimento degli obiettivi
di finanza pubblica concordati in sede europea, anche alla luce della
eccezionalità della situazione economica internazionale». Ai sensi
del secondo periodo dello stesso comma 1, un decreto del Ministero
dell'economia e delle finanze, del quale la legge di conversione ha
prescritto la trasmissione alla Camera dei deputati e al Senato della
Repubblica, stabilisce le modalità di individuazione del maggior
gettito, attraverso una contabilizzazione separata.
Il comma 1-bis, introdotto in sede di conversione, reca una
clausola di salvaguardia: essa rinvia alle «norme di attuazione
statutaria di cui all'articolo 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42, e
successive modificazioni», per la definizione delle modalità di
applicazione e degli effetti finanziari del d.l. n. 201 del 2011 per
le Regioni a statuto speciale e per le Province autonome di Trento e
di Bolzano. Tuttavia, la stessa clausola esordisce stabilendo che
restano ferme, anche per questi enti, «le disposizioni previste dagli
articoli 13, 14 e 28», nonchè quelle recate dallo stesso art. 48, si
intende al comma 1.
In riferimento al suddetto art. 48, la Regione autonoma Valle
d'Aosta censura il comma 1, secondo periodo, lamentando che la
disposizione impugnata non ha rispettato le condizioni previste
dall'art. 8, primo comma, della legge n. 690 del 1981, il quale
consente che maggiori entrate erariali siano riservate allo Stato
qualora esse siano destinate per legge alla copertura di nuove o
maggiori spese a carico del bilancio statale, a condizione che il
maggior gettito riservato all'erario sia «determinato per ciascun
esercizio finanziario con decreto dei Ministri delle finanze e del
tesoro, d'intesa con il presidente della giunta regionale»; tale
intesa, si deduce, non sarebbe prevista dal censurato art. 48 del
d.l. n. 201 del 2011, come convertito.
La questione è fondata.
Manca infatti, nell'impugnato art. 48, come nel resto del d.l. n.
201 del 2011, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge n. 214 del 2011, qualsivoglia previsione in merito
all'intesa con il Presidente della Regione autonoma Valle d'Aosta,
espressamente richiesta dalla legge n. 690 del 1981: una legge che
questa Corte (nella sentenza n. 133 del 2010) ha già ritenuto
modificabile solo con il procedimento previsto dall'art. 48-bis dello
statuto speciale, prescritto per l'approvazione dei decreti
legislativi di attuazione statutaria, anche in forza di quanto
disposto dall'art. 1 del decreto legislativo 22 aprile 1994, n. 320
(Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Valle
d'Aosta).
Neppure in sede attuativa si è verificata tale intesa. Infatti,
il decreto del Direttore generale delle finanze e del Ragioniere
generale dello Stato 20 luglio 2012 (Modalità di individuazione del
maggior gettito da riservare all'Erario, ai sensi dell'art. 2, comma
36 del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con
modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, e dell'art. 48,
comma 1, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con
modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214), pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale 26 luglio 2012, n. 173, si limita a dare
atto che, con una propria nota trasmessa anche alla Regione autonoma
Valle d'Aosta, il Ministero dell'economia e delle finanze ha
preventivamente comunicato i criteri di contabilizzazione delle
riserve erariali previste dal censurato art. 48, comma 1.
Tuttavia, da tempo la giurisprudenza costituzionale ha chiarito
la differenza tra un semplice onere di informazione da parte dello
Stato, finalizzato a ricercare la cooperazione delle Regioni, e la
vera e propria intesa, la quale costituisce «una tipica forma di
coordinamento paritario, in quanto comporta che i soggetti
partecipanti siano posti sullo stesso piano in relazione alla
decisione da adottare, nel senso che quest'ultima deve risultare come
il prodotto di un accordo e, quindi, di una negoziazione diretta fra
il soggetto cui la decisione è giuridicamente imputata e quello la
cui volontà deve concorrere alla decisione stessa» (sentenza n. 337
del 1989; in tal senso, sentenza n. 116 del 1994).
Come questa Corte ha recentemente ribadito nella sentenza n. 65
del 2015, in relazione all'art. 35, comma 4, del d.l. n. 1 del 2012,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n.
27 del 2012, la normativa di attuazione dello statuto della Regione
autonoma Valle d'Aosta richiede l'intesa con il Presidente della
Regione ai fini dell'adozione della determinazione ministeriale per
la quantificazione delle maggiori entrate, riservate allo Stato,
rivenienti nel territorio della Regione autonoma.
Pertanto, ferma restando la spettanza sostanziale del maggiore
gettito così riservato allo Stato, il vizio qui accertato risiede
esclusivamente nella mancata previsione di un'intesa con il
Presidente della Giunta regionale in merito al provvedimento tecnico
con il quale si quantifica l'esatto ammontare di tale gettito, in
ordine a quanto percepito nel territorio della Regione autonoma Valle
d'Aosta.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale promosse con i ricorsi
indicati in epigrafe;
riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 48, comma
1, secondo periodo, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201
(Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento
dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n. 214, nella parte in cui non
prevede che il decreto del Ministero dell'economia e delle finanze,
che stabilisce le modalità di individuazione delle maggiori entrate
erariali derivanti dal d.l. n. 201 del 2011, sia emanato d'intesa con
il Presidente della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste per
quanto riguarda le maggiori entrate percepite nel territorio della
stessa Regione autonoma;
2) dichiara estinti, ai sensi dell'art. 23 delle norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale e nei
limiti di cui sopra, i processi relativamente alle questioni di
legittimità costituzionale promosse dalla Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol (reg. ric. n. 33 del 2012), dalla
Provincia autonoma di Trento (reg. ric. n. 34 del 2012) e dalla
Provincia autonoma di Bolzano (reg. ric. n. 40 del 2012);
3) dichiara cessata la materia del contendere in relazione alle
questioni di legittimità costituzionale degli artt. 28, commi 3, 7,
8, 9, 10 e 11-ter, e 48 del d.l. n. 201 del 2011, convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 214 del 2011,
promosse dalla Regione autonoma Sardegna (reg. ric. n. 47 del 2012);
4) dichiara cessata la materia del contendere in relazione alle
questioni di legittimità costituzionale degli artt. 28, comma 3, e
48 del d.l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge n. 214 del 2011, promosse dalla Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia (reg. ric. n. 50 del 2012);
5) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'intero testo degli artt. 28 e 48 del d.l. n. 201
del 2011, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge n. 214 del 2011, promossa dalla Regione siciliana (reg. ric. n.
39 del 2012);
6) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 28, comma 3, ultimo periodo, del d.l. n. 201
del 2011, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge n. 214 del 2011, promossa dalla Regione siciliana (reg. ric. n.
39 del 2012);
7) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 28, commi 2 e 3, del d.l. n. 201 del 2011,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n.
214 del 2011, promossa, in riferimento agli artt. 17, primo comma,
lettera b), 36 e 37 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n.
455 (Approvazione dello statuto della Regione siciliana) e all'art. 2
del d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di attuazione dello Statuto
della Regione siciliana in materia finanziaria) e del principio di
leale collaborazione, dalla Regione siciliana (reg. ric. n. 39 del
2012);
8) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 28, comma 3, del d.l. n. 201 del 2011,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n.
214 del 2011, promossa, in riferimento agli artt. 2, comma 1, lettere
a) e b), 3, comma 1, lettera f), 12, 48-bis e 50 della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle
d'Aosta), agli artt. da 2 a 7 della legge 26 novembre 1981, n. 690
(Revisione dell'ordinamento finanziario della regione Valle d'Aosta),
al principio di leale collaborazione, di cui agli artt. 5 e 120 della
Costituzione, nonchè al principio di ragionevolezza, di cui all'art.
3 Cost., dalla Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste (reg.
ric. n. 38 del 2012);
9) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 28, comma 6, del d.l. n. 201 del 2011,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n.
214 del 2011, promossa, in riferimento agli artt. 17, primo comma,
lettera b), e 36 del r.d.lgs. n. 455 del 1946 e all'art. 2 del d.P.R.
n. 1074 del 1965, dalla Regione siciliana (reg. ric. n. 39 del 2012);
10) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 28, commi 7, 8, 9 e 10, del d.l. n. 201 del
2011, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge n. 214 del 2011, promossa, in riferimento al principio di leale
collaborazione, dalla Regione siciliana (reg. ric. n. 39 del 2012).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 marzo 2015.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 15 maggio 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI