1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 28-3-2001
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 77 ORDINANZA 19 - 23 marzo 2001
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Atti con forza di legge - Delegificazione - Disposizioni legislative per la semplificazione amministrativa, in materia di formazione professionale, di artigianato e nel settore vitivinicolo - Autorizzazione all'emanazione di norme secondarie in materie attribuite alla competenza regionale - Sopravvenuta innovazione legislativa, con sostanziale modifica del quadro normativo - Restituzione degli atti all'autorita' rimettente. - Legge 24 giugno 1997, n. 196, art. 17, commi 1 e 2; d.l. 20 maggio 1993, n. 148 (convertito, con modificazioni, dalla legge 19 luglio 1993, n. 236), art. 9, commi 3, 3-bis, e 4; d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, artt. 7 e 142, commi 1, lettere c), e), f), 2 e 3; legge 15 marzo 1997, n. 59, art. 20, comma 2, e allegato 1, n. 96; d.lgs. 30 aprile 1998, n. 173, art. 14, comma 3. - Costituzione, artt. 117, 118, 119, 70 e 76 (in relazione agli artt. 1, 2 e 3 della legge 15 marzo 1997, n. 59). (001C0327) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 28-3-2001)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Massimo VARI;
Giudici: Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA,
Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK.

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 17, commi 1 e 2,
della legge 24 giugno 1997, n. 196 (Norme in materia di promozione
dell'occupazione); dell'art. 9, commi 3, 3-bis e 4 del d.-l.
20 maggio 1993, n. 148 (Interventi urgenti a sostegno
dell'occupazione), convertito, con modificazioni, dalla legge
19 luglio 1993, n. 236; degli artt. 7 e 142, commi 1, lettere c), e)
e f), 2 e 3 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge
15 marzo 1997, n. 59); dell'art. 20, comma 2, della legge 15 marzo
1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e
compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica
Amministrazione e per la semplificazione amministrativa), come
modificato dall'art. 2, comma 1, della legge 8 marzo 1999, n. 50
(Delegificazione e testi unici di norme concernenti procedimenti
amministrativi - Legge di semplificazione 1998), e dell'allegato 1,
n. 96), della stessa legge n. 59 del 1997; dell'art. 14, comma 3, del
decreto legislativo 30 aprile 1998, n. 173 (Disposizioni in materia
di contenimento dei costi di produzione e per il rafforzamento
strutturale delle imprese agricole, a norma dell'art. 55, commi 14 e
15, della legge 27 dicembre 1997, n. 449), promossi con ordinanze
emesse il 10 settembre 1999, il 21 ottobre 1999 e il 6 aprile 2000
dalla Corte dei conti - sezione del controllo, iscritte
rispettivamente ai nn. 598 e 689 del registro ordinanze 1999 e n. 290
del registro ordinanze 2000 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica nn. 43 e 51, 1a serie speciale, dell'anno 1999 e 23,
1a serie speciale, dell'anno 2000.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito della camera di consiglio del 17 gennaio 2001 il giudice
relatore Gustavo Zagrebelsky.
Ritenuto che la Corte dei conti - sezione del controllo, con
provvedimento del 10 settembre 1999 (r. o. 598/1999), emesso in sede
di esame e pronuncia sul visto e sulla registrazione del d.P.R. in
data 21 dicembre 1998 con il quale è stato emanato il regolamento
recante disposizioni in materia di formazione professionale, a norma
dell'art. 17, comma 1, della legge 24 giugno 1997, n. 196, e
dell'art. 20, comma 8, della legge 15 marzo 1997, n. 59, ha sollevato
questione di legittimità costituzionale delle diverse disposizioni
legislative sulla base delle quali - o in svolgimento delle quali -
il suddetto regolamento è stato emanato, e precisamente:
a) dell'art. 17, commi 1 e 2, della legge 24 giugno 1997,
n. 196 (Norme in materia di promozione dell'occupazione);
b) dell'art. 9, commi 3, 3-bis e 4 del d.-l. 20 maggio 1993,
n. 148 (Interventi urgenti a sostegno dell'occupazione), convertito,
con modificazioni, dalla legge 19 luglio 1993, n. 236;
c) degli artt. 7 e 142, commi 1, lettere c), e) e f), 2 e 3 del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e
compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali,
in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), in
riferimento alla legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il
conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per
la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione
amministrativa), assumendo il contrasto delle sopraelencate norme con
gli artt. 76, 117 e 119 della Costituzione;
che il collegio rimettente osserva come, preliminarmente
rispetto al controllo di legittimità del regolamento controllo che
consiste nella verifica della conformità di quest'ultimo alle norme
di rango primario, in particolare all'art. 17 della legge n. 196 del
1997 che ne prevede l'emanazione nonchè alle disposizioni
legislative che disciplinano in termini generali la materia oggetto
del regolamento medesimo, debba essere esaminata la costituzionalità
delle norme sulla base delle quali è stato emanato il regolamento, e
che la rilevanza della proposta questione di costituzionalità sta
proprio nell'anzidetto schema di raffronto tra l'atto secondario e le
norme primarie;
che la sezione del controllo dubita in primo luogo della
costituzionalità dell'art. 17, commi 1 e 2, della legge n. 196 del
1997, nella parte in cui stabilisce che i principi generali, indicati
dalla stessa norma, ai quali le regioni devono ispirarsi
nell'esercizio della potestà legislativa loro spettante nella
materia della formazione professionale (principi a loro volta
integrativi di quelli stabiliti in tema di formazione professionale
dalla legge-quadro 21 dicembre 1978, n. 845), siano esplicitati e
definiti mediante un regolamento delegato, emanato a norma
dell'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, perchè
una simile previsione, posta nell'ambito della delegificazione della
materia, sarebbe in contrasto con l'art. 117 della Costituzione, che
stabilisce, nella medesima materia, una riserva "assoluta" di legge;
che ad avviso della Corte dei conti l'intervento statale, in
materie nelle quali le regioni sono dotate di potestà legislativa
concorrente, potrebbe esercitarsi solamente o attraverso la
definizione di principi fondamentali tramite leggi quadro ovvero
nello svolgimento della funzione di indirizzo e coordinamento (art. 8
della legge n. 59 del 1997);
che, ciò premesso, la Corte dei conti svolge analitiche
censure in relazione a specifici profili sui quali interviene il
regolamento sottoposto al suo controllo, per ribadire
l'incostituzionalità delle disposizioni legislative che ne sono alla
base, in particolare quanto alla ristrutturazione degli enti
formativi (art. 11 del regolamento), alla integrazione tra formazione
professionale e sistema scolastico e universitario (art. 12), alla
materia della "formazione continua" (artt. 13 e 14), al finanziamento
delle attività formative (ancora l'art. 13), nonchè quanto alla
previsione abrogatrice e "delegificante" di alcune norme della
legge-quadro n. 845 del 1978 (art. 18);
che, ancora, la rimettente coinvolge nell'impugnativa anche
talune norme (commi 3, 3-bis e 4 dell'art. 9) del d.-l. n. 148 del
1993, convertito in legge n. 236 del 1993, in quanto su di esse si
basano le previsioni regolamentari in tema di finanziamento delle
attività di formazione continua dei lavoratori;
che, parallelamente, la Corte rimettente denuncia di
incostituzionalità anche le norme del decreto legislativo n. 112 del
1998 (artt. 7 e 142) che hanno ulteriormente regolato il
trasferimento alle regioni delle funzioni e delle risorse nella
materia della formazione professionale continua, mantenendo allo
Stato compiti a esso non attribuiti secondo la precedente normativa,
con una disciplina (art. 7) che secondo la rimettente non troverebbe
fondamento nella legge di delegazione n. 59 del 1997, in violazione
pertanto dell'art. 76 della Costituzione, e disciplinando campi che
afferiscono alla competenza regionale, in violazione dell'art. 117
della Costituzione;
che nel giudizio così promosso è intervenuto il Presidente
del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, che ha chiesto una declaratoria di
inammissibilità o di infondatezza delle questioni;
che con un secondo provvedimento del 21 ottobre 1999 (r.o.
689/1999), emesso in sede di controllo preventivo di legittimità del
d.P.R. 3 settembre 1999 con il quale è stato emanato il regolamento
di semplificazione dei procedimenti relativi alla composizione e al
funzionamento delle commissioni provinciali per l'artigianato nonchè
all'iscrizione, modificazione e cancellazione nell'albo delle imprese
artigiane, a norma dell'art. 20, comma 8, della legge 15 marzo 1997,
n. 59, la Corte dei conti - sezione del controllo ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 20, comma 2, della
legge n. 59 del 1997, e dell'allegato 1, n. 96), della stessa legge,
in riferimento all'art. 117 della Costituzione;
che le norme legislative censurate prescrivono la
semplificazione di procedimenti (in tema di costituzione delle
commissioni provinciali per l'artigianato; di atti propri di dette
commissioni; di procedure per l'iscrizione, modificazione e
cancellazione dall'albo delle imprese artigiane) i quali, osserva la
rimettente, afferiscono a materia - l'artigianato - nella quale le
regioni ordinarie sono titolari di potestà legislative e
amministrative, secondo gli artt. 117 e 118 della Costituzione;
che la previsione di una disciplina regolamentare, in quanto
costituente specificazione e integrazione dei principi posti dalla
legislazione nella materia in discorso, non sarebbe consentita alla
stregua dell'art. 117 della Costituzione, che impedirebbe l'adozione
da parte del Governo di regolamenti delegati in ambiti di competenza
delle regioni;
che nel giudizio così instaurato è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo una pronuncia di
inammissibilità o di infondatezza della questione;
che con un terzo provvedimento, del 6 aprile 2000 (r.o.
290/2000), emesso in sede di esame per il visto e la registrazione
del d.P.R. in data 4 febbraio 2000 con il quale è stato emanato il
regolamento per la semplificazione e l'armonizzazione delle procedure
dichiarative, delle modalità di controllo e degli adempimenti nel
settore vitivinicolo, a norma dell'art. 14 del decreto legislativo
30 aprile 1998, n. 173, la sezione del controllo della Corte dei
conti ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 14, comma 3, del suddetto decreto legislativo n. 173, in
riferimento agli artt. 70, 76, 117 e 118, primo comma, della
Costituzione;
che la sezione del controllo ritiene la norma di dubbia
costituzionalità, in primo luogo, perchè un decreto legislativo non
potrebbe, in assenza di una norma giustificativa nella legge di
delega (n. 449 del 1997), disporre la delegificazione di una materia
e al contempo prevedere, per sostituire la normativa primaria,
l'emanazione di un regolamento delegato (a norma dell'art. 17, comma
2, della legge n. 400 del 1988): un tale assetto, ad avviso della
Corte dei conti, contrasterebbe con la disciplina costituzionale
sulle fonti normative, poichè, in difetto di una esplicita
autorizzazione del Parlamento nell'ambito della delega conferita, il
Governo finirebbe per attribuire a sè medesimo il potere di incidere
su una fonte primaria, per mezzo di una normativa di rango
secondario, adottabile sine die stante il carattere non perentorio
del termine per emanare i regolamenti e in base a principi (le norme
generali regolatrici della materia) dallo stesso Governo individuati;
che, mancando nella legge delega qualsiasi disposizione in
tal senso, e dovendosi pertanto ritenere implicita una volontà del
Parlamento in senso opposto alla delegificazione, sarebbero in tal
modo violati gli artt. 70 e 76 della Costituzione;
che, in secondo luogo, la Corte dei conti premette a) che il
settore vitivinicolo rientra nella materia dell'agricoltura, nella
quale le regioni sono dotate di potestà legislativa (concorrente,
per le regioni ordinarie; esclusiva, per le speciali) e sono titolari
delle correlative funzioni amministrative, e b) che, in base alla
vigente normativa, è stato disposto il totale trasferimento alle
regioni delle funzioni in materia di agricoltura (d.P.R. 24 agosto
1977, n. 616; legge 4 dicembre 1993, n. 491; decreto legislativo
4 giugno 1997, n. 143), e che pertanto lo Stato non è titolare di
alcuna funzione in detta materia, salvo quella generale di indirizzo
e coordinamento;
che la materia dell'agricoltura è da qualificare, secondo
l'art. 117 della Costituzione e in base alla giurisprudenza
costituzionale, come coperta da una riserva assoluta di legge,
cosicchè anche per tale aspetto il ricorso al meccanismo della
delegificazione da parte del decreto legislativo sarebbe di dubbia
costituzionalità;
che, infine, la disciplina in argomento non potrebbe
giustificarsi neppure in base all'esigenza di dare attuazione al
diritto comunitario [regolamento (CE) n. 1493/1999 del Consiglio del
17 maggio 1999, relativo alla nuova organizzazione comune del mercato
nel settore vitivinicolo], esigenza che in astratto consente di
emanare un regolamento governativo in base al disposto dell'art. 11
della legge 5 febbraio 1999, n. 25 - che, modificando l'art. 17,
comma 1, della legge n. 400 del 1988, ammette per l'appunto il
ricorso a fonti secondarie per dare esecuzione alla normativa
contenuta in regolamenti comunitari, poichè, osserva in senso
contrario la Corte dei conti, l'art. 17, comma 1, citato può valere
unicamente per dare esecuzione a regolamenti comunitari per quello
che concerne le funzioni statali da essi prese in esame, ma non può
valere quando, come si verifica nella specie, i regolamenti
comunitari incidono su materie che, nell'ordinamento italiano, sono
di spettanza delle regioni;
che anche in questo giudizio è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, concludendo per l'infondatezza delle questioni
sollevate;
che nei giudizi iscritti al r.o. n. 598/1999 e n. 689/1999
l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato memorie, per
illustrare ulteriormente e ribadire le conclusioni già formulate con
gli atti di intervento.
Considerato che la Corte dei conti, sezione del controllo, con un
primo provvedimento emesso in sede di esame e pronuncia sul visto e
sulla registrazione del d.P.R. 21 dicembre 1998, con il quale è
stato emanato il regolamento recante disposizioni in materia di
formazione professionale, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale:
a) dell'art. 17, commi 1 e 2, della legge 24 giugno 1997,
n. 196 (Norme in materia di promozione dell'occupazione), in
riferimento agli artt. 117 e 119 della Costituzione (l'art. 119 in
relazione al comma 1, lettera d);
b) dell'art. 9, commi 3, 3-bis e 4 del d.-l. 20 maggio 1993,
n. 148 (Interventi urgenti a sostegno dell'occupazione), convertito,
con modificazioni, dalla legge 19 luglio 1993, n. 236, in riferimento
agli artt. 117 e 119 della Costituzione;
c) degli artt. 7 e 142, commi 1, lettere c), e) e f) 2 e 3 del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e
compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali,
in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), per
violazione dell'art. 76 della Costituzione in relazione alla mancata
attuazione e alla violazione degli artt. 1, 2 e 3 della legge
15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di
funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della
Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa)
[quanto alla lettera f), subordinatamente alla dichiarazione di
incostituzionalità delle norme di cui al punto b) che precede];
che la stessa Corte dei conti, sezione del controllo, con un
secondo provvedimento ugualmente emesso in sede di esame e pronuncia
sul visto e sulla registrazione del d.P.R. 3 settembre 1999 con il
quale è stato emanato il regolamento di semplificazione dei
procedimenti relativi alla composizione e al funzionamento delle
commissioni provinciali per l'artigianato nonchè all'iscrizione,
modificazione e cancellazione nell'albo delle imprese artigiane, a
norma dell'art. 20, comma 8, della legge 15 marzo 1997, n. 59, ha
sollevato, in riferimento all'art. 117 della Costituzione, questione
di legittimità costituzionale dell'art. 20, comma 2, della stessa
legge n. 59 del 1997 e del suo allegato 1, n. 96), facenti
riferimento:
a) alla procedura di costituzione delle commissioni
provinciali per l'artigianato previste dall'art. 10 della legge
8 agosto 1985, n. 443;
b) all'emanazione degli atti di competenza delle
commissioni;
c) al procedimento per ottenere l'iscrizione all'albo delle
imprese artigiane;
d) al procedimento per la modificazione e la cancellazione
dall'albo;
che, infine, la Corte dei conti, sezione del controllo, con
un terzo provvedimento ugualmente emesso in sede di esame e pronuncia
sul visto e sulla registrazione del d.P.R. 4 febbraio 2000 con il
quale è stato emanato il regolamento per la semplificazione e
l'armonizzazione delle procedure dichiarative, delle modalità di
controllo e degli adempimenti nel settore vitivinicolo, a norma
dell'art. 14 del decreto legislativo 30 aprile 1998, n. 173
(Disposizioni in materia di contenimento dei costi di produzione e
per il rafforzamento strutturale delle imprese agricole, a norma
dell'art. 55, commi 14 e 15, della legge 27 dicembre 1997, n. 449),
ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 14,
comma 3, del suddetto decreto legislativo n. 173, in riferimento agli
artt. 70, 76, 117 e 118, primo comma, della Costituzione;
che, per la comune prospettazione da parte della Corte dei
conti di censure di incostituzionalità di diverse disposizioni
legislative in quanto queste autorizzano l'emanazione di norme di
rango secondario - secondo il meccanismo della delegificazione - in
materie attribuite alla competenza delle regioni, si rende opportuna
la trattazione congiunta delle tre questioni sollevate, per definirle
con unica pronuncia;
che, successivamente alla proposizione delle sopraddette
questioni di costituzionalità, è entrata in vigore una
modificazione dell'art. 20, comma 2, della legge n. 59 del 1997,
disposta dall'art. 1, comma 4, lettera a), della legge 24 novembre
2000, n. 340 (Disposizioni per la delegificazione di norme e per la
semplificazione di procedimenti amministrativi), a seguito della
quale l'art. 20, comma 2, citato, già modificato dall'art. 2 della
legge 8 marzo 1999, n. 50 ("In sede di attuazione della
delegificazione, il Governo individua, con le modalità di cui al
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, i procedimenti o gli
aspetti del procedimento che possono essere autonomamente
disciplinati dalle regioni e dagli enti locali"), è stato
ulteriormente modificato nel senso che "nelle materie di cui
all'art. 117, primo comma, della Costituzione, i regolamenti di
delegificazione trovano applicazione solo fino a quando la regione
non provveda a disciplinare autonomamente la materia medesima";
che l'anzidetta modificazione legislativa, da un lato,
costituisce specificamente jus superveniens rispetto alla seconda
delle sopraindicate questioni di costituzionalità e, dall'altro,
stabilendo una diversa efficacia giuridica dei regolamenti nei
confronti delle autonomie regionali, modifica sostanzialmente il
quadro normativo nel quale le presenti questioni di
costituzionalità, tutte originate dal controllo di atti
regolamentari che sotto vari profili, diretti o indiretti, sono stati
ritenuti lesivi di tali autonomie, sono state sollevate dalla Corte
dei conti;
che pertanto per l'anzidetta innovazione legislativa, in via
preliminare rispetto a ogni problema di ammissibilità delle
questioni proposte, si rende necessario restituire gli atti alla
Corte dei conti.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi;
Ordina la restituzione degli atti alla Corte dei conti, sezione
del controllo.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 marzo 2001.
Il Presidente: Vari
Il redattore: Zagrebelsky
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 23 marzo 2001.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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