1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 2-5-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 143 ORDINANZA 18 - 27 aprile 2007
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Straniero e apolide - Permesso di soggiorno - Rinnovo - Condanna, a seguito di patteggiamento, per determinati reati - Causa ostativa - Mancata previsione della subordinazione del divieto di rinnovo al previo accertamento della pericolosita' sociale del soggetto - Sopravvenuto mutamento del quadro normativo - Necessita' di un nuovo esame sulla rilevanza e sulla non manifesta infondatezza della questione - Restituzione degli atti al giudice a quo. - D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, artt. 4, comma 3, e 5, comma 5 (combinato disposto), come modificato dalla legge 30 luglio 2002, n. 189. - Costituzione, artt. 2, 3, 11, 13, 24, 27, 29, 30, 35, 36, 41 e 117, primo comma. (007C0582) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 2-5-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale del combinato disposto
dell'art. 4, comma 3, e dell'art. 5, comma 5, del decreto legislativo
25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero), nel testo risultante a seguito delle modifiche di cui
alla legge 30 luglio 2002, n. 189, promosso dal Tribunale
amministrativo regionale della Lombardia, sezione staccata di
Brescia, sul ricorso proposto da A. E. L. contro il Ministero
dell'interno, con ordinanza del 21 febbraio 2006, iscritta al n. 214
del registro ordinanze 2006 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 28, 1ª serie speciale, dell'anno 2006.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 7 marzo 2007 il giudice
relatore Francesco Amirante.
Ritenuto che, nel corso di un giudizio avente ad oggetto
l'annullamento di un provvedimento del Questore di Mantova dell'11
gennaio 2005, con il quale è stato rifiutato il rinnovo del permesso
di soggiorno ad un cittadino marocchino regolarmente soggiornante in
Italia con la famiglia di origine dal maggio 1992, il Tribunale
amministrativo regionale della Lombardia, sezione staccata di
Brescia, ha sollevato, in riferimento agli artt. 2, 3, 11, 13, 24,
27, 29, 30, 35, 36, 41 e 117, primo comma, della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale del combinato disposto
dell'art. 4, comma 3, e dell'art. 5, comma 5, del decreto legislativo
25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero), nel testo risultante a seguito delle modifiche di cui
alla legge 30 luglio 2002, n. 189;
che - riferisce il remittente - il ricorrente aveva
presentato domanda per il rinnovo del permesso di soggiorno e il
Questore di Mantova, con il provvedimento impugnato, l'aveva respinta
in quanto a carico dell'istante risultava una condanna penale
irrogata, con sentenza del 29 settembre 2004, a seguito di
patteggiamento e con sospensione condizionale della pena, per il
reato in materia di stupefacenti di cui agli artt. 81, secondo comma,
del codice penale e 73, comma 4, del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309;
che l'amministrazione resistente ha chiesto il rigetto del
ricorso, depositando una relazione della Questura nella quale veniva
riportato il giudizio, espresso dai Carabinieri, di «scarsa condotta
morale e civile» del ricorrente in considerazione di due precedenti
condanne subite: la prima, per i reati di resistenza a pubblico
ufficiale, lesione personale continuata e rifiuto di indicazioni
sulla propria identità personale, e, la seconda, per il reato di
guida in stato di ebbrezza;
che dopo la sospensione, in via cautelare, del provvedimento
impugnato e il successivo annullamento della relativa ordinanza da
parte del Consiglio di Stato, la Questura di Mantova, con
provvedimento del 27 ottobre 2005, ha revocato il permesso di
soggiorno provvisorio rilasciato al ricorrente a seguito
dell'ordinanza di sospensiva;
che, consegnentemente, con motivi aggiunti, anche tale
provvedimento è stato impugnato e, con successivo decreto, è stata
accolta, in via provvisoria, la relativa istanza incidentale di
sospensione;
che, con ulteriore provvedimento, è stato, poi, rinviato al
merito l'esame della domanda cautelare;
che il Tribunale amministrativo regionale remittente richiama
il contenuto delle disposizioni censurate sottolineando, in
particolare, come, in base all'art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 286 del
1998, non è ammesso in Italia lo straniero condannato, anche a
segnito di patteggiamento della pena, per una serie di reati, fra i
quali quelli inerenti agli stupefacenti, e come il successivo art. 5,
comma 5, dispone che il permesso di soggiorno o il suo rinnovo
vengono rifiutati quando mancano o vengono a mancare i requisiti per
l'ingresso in Italia, con la consegnenza che, in presenza di una
condanna per uno dei reati di cui al citato art. 4, comma 3, il
diniego di rinnovo del permesso di soggiorno (o la sua revoca)
rappresenta un epilogo automatico, non essendo consentita
all'autorità amministrativa alcuna concorrente valutazione della
pericolosità sociale in concreto dello straniero;
che, in applicazione di tale normativa - il cui tenore
letterale non consente, ad avviso del remittente, alcuna
interpretazione adeguatrice - nel caso di specie il provvedimento
impugnato è stato emanato in via automatica, nell'esercizio di
un'attività vincolata della Questura, in conseguenza
dell'intervenuta condanna con pena patteggiata, senza alcun vaglio
della pericolosità sociale del ricorrente e senza alcuna
possibilità di dare rilievo a quegli elementi che hanno determinato
la concessione della sospensione condizionale della pena;
che da tanto deriva, secondo il giudice a quo, la rilevanza
della questione, in quanto solo l'accoglimento della medesima
potrebbe comportare l'accoglimento del ricorso;
che, quanto alla non manifesta infondatezza della questione,
il Tribunale amministrativo regionale remittente sottolinea il
contrasto tra gli invocati parametri e le due suddette disposizioni,
applicate in combinato disposto, nella parte in cui pongono come
«automatico, inderogabile ed assoluto elemento ostativo al rinnovo
del permesso di soggiorno [...] un'unica isolata condanna per
determinati reati, anche di lieve o lievissima entità; senza che
possa assumere alcun rilievo l'esame dell'eventuale pericolosità
sociale dell'istante, compiuto in concreto dall'autorità
amministrativa»;
che, in primo luogo, la normativa in oggetto violerebbe
l'art. 3 Cost., inteso come principio di ragionevolezza e coerenza
interna della legge, nonchè i diritti fondamentali dello straniero
regolarmente soggiornante in Italia, in quanto, pur essendo pacifico
che la disciplina della permanenza degli stranieri è affidata alla
discrezionalità del legislatore, tale discrezionalità incontra il
limite della ragionevolezza da ritenere, nel caso in esame, superato
a causa dell'assoggettamento al medesimo trattamento sia dello
straniero che per la prima volta chieda di fare ingresso in Italia,
sia di quello che, soggiornandovi già da lungo tempo, è, quindi,
stabilmente radicato nel territorio nazionale ed ha maturato la
ragionevole aspettativa di fermarvisi;
che, sotto tale profilo, viene altresì in considerazione -
anche in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost. - la direttiva
n. 2003/109/CE del Consiglio, del 25 novembre 2003, relativa allo
status dei cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo e,
in particolare, il suo ottavo «considerando» (ove si precisa che
nella nozione di ordine pubblico può rientrare anche una sola
condanna penale, ma si specifica che tale provvedimento deve
riferirsi ad un reato grave), nonchè gli artt. 6 e 12 ove si
prevedono, rispettivamente, il diniego dello status di soggiornante
di lungo periodo e l'allontanamento del titolare di tale status
derivanti da ragioni di ordine pubblico o sicurezza pubblica, ma si
richiede espressamente che vengano prese in considerazione anche la
durata del soggiorno e i legami instaurati con il Paese di soggiorno;
che dall'insieme delle disposizioni della direttiva è
possibile ricavare secondo il giudice a quo, un nucleo minimo di
diritti dello straniero regolarmente soggiornante in uno dei Paesi
dell'Unione europea, riconducibile all'obbligo di dare rilievo al
pregresso soggiorno regolare di lungo periodo, come indice di una
rafforzata aspettativa alla permanenza nello Stato di soggiorno;
che, per il Tribunale amministrativo regionale remittente,
analoghi parametri di riferimento si rinvengono nelle Convenzioni OIL
n. 97 del 1949 e n. 143 del 1975, nonchè nella Convenzione europea
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali;
che tali principi trovano corrispondenza nella nostra
Costituzione negli artt. 2 (che tutela i diritti inviolabili
dell'uomo come singolo e nelle formazioni sociali), 13 (che
garantisce la libertà personale, che potrebbe essere arbitrariamente
incisa dall'espulsione aniministrativa), 24 (secondo cui tutti
possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti ed
interessi legittimi), 27 (alla cui stregua la pena deve tendere alla
rieducazione del condannato), 29 (che tutela la famiglia come
società naturale fondata sul matrimonio), 30 (secondo cui è dovere
e diritto dei genitori mantenere, istruire ed educare i figli), 35
(che fa obbligo alla Repubblica di garantire il lavoro in tutte le
sue forme ed applicazioni), 36 (secondo cui il lavoratore ha diritto
ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del
lavoro prestato) e 41 (avuto riguardo alla lesione alla libertà di
iniziativa economica dell'imprenditore, che deve privarsi
dell'apporto collaborativo dello straniero);
che la lesione dei suddetti principi appare, al remittente,
indubitabile, ove si consideri che il mancato rinnovo del permesso di
soggiorno ha molteplici e «devastanti» effetti per l'interessato, in
quanto questo viene a trovarsi nell'impossibilità di svolgere un
lavoro regolare essendo, di fatto, condannato ad una condizione di
clandestinità e, con l'espulsione amministrativa, subisce la cesura
di ogni legame con la comunità nella quale si è inserito - nella
specie con la famiglia - il tutto senza alcuna considerazione in
merito all'eventuale assenza di persistenti legami con il Paese di
origine;
che l'irragionevolezza della previsione risulterebbe anche
dalla parificazione - una volta che sia stato commesso un certo reato
- tra straniero socialmente pericoloso e straniero non socialmente
pericoloso, tanto più che la condanna per un solo reato non può, da
sola, essere considerata sintomo di pericolosità sociale, secondo
quanto affermato anche da questa Corte (v. sentenza n. 140 del 1982);
che, infine, secondo il remittente, un ulteriore profilo di
irragionevolezza e contrarietà con l'art. 3 Cost. della normativa
censurata è rappresentato dal collegamento automatico tra
l'impossibilità di ottenere il rinnovo del permesso di soggiorno e
l'espulsione amministrativa, così pervenendosi ad un risultato
uguale a quello censurato da questa Corte con la sentenza n. 58 del
1995, dichiarativa dell'illegittimità costituzionale della norma che
obbliga il giudice penale, in caso di reati in materia di
stupefacenti, a pronunciare, contestualmente alla condanna, l'ordine
di espulsione dello straniero;
che, infatti, pur essendo diversi i due procedimenti - l'uno
di carattere amministrativo e l'altro di carattere giurisdizionale -
l'epilogo risulta il medesimo, cioè l'allontanamento automatico dal
territorio dello Stato, con consegnente impossibilità di godere
delle libertà e di esercitare i diritti riconosciuti sia
dall'art. 13, sia dagli artt. 2, 4, 16 e 29 della Costituzione;
che è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per la declaratoria di infondatezza della
questione.
Considerato che il Tribunale amministrativo per la Lombardia,
sezione staccata di Brescia, dubita, in riferimento agli articoli 2,
3, 11, 13, 24, 27, 29, 30, 35, 36, 41 e 117, primo comma, della
Costituzione, della legittimità costituzionale del combinato
disposto degli artt. 4, comma 3, e 5, comma 5, del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione
dello straniero), nel testo previgente il decreto legislativo 8
gennaio 2007, n. 5;
che la questione è stata sollevata in un giudizio avente ad
oggetto l'impugnazione del provvedimento del Questore di Mantova di
rifiuto del rinnovo del permesso di soggiorno ad un cittadino
marocchino (regolarmente soggiornante in Italia con tutta la famiglia
di origine dal maggio 1992 e titolare di un proprio permesso di
soggiorno dal marzo 1994), per aver questi riportato condanna, il 29
settembre 2004 - con pena patteggiata e con sospensione condizionale
della medesima - a un anno e otto mesi di reclusione e ad euro
3.445,00 di multa, per il reato di cessione in vendita continuata di
sostanza stupefacente (hashish);
che il remittente premette che la formulazione delle
denunciate disposizioni è tale da non consentire alcuna valutazione
della concreta situazione con riguardo all'effettiva pericolosità
della persona richiedente il rinnovo del permesso di soggiorno, e
sostiene l'irragionevolezza dell'automatismo stabilito tra condanna e
diniego del rinnovo stesso;
che, più in particolare, il Tribunale amministrativo
regionale della Lombardia censura, anzitutto, l'equiparazione fatta
dalla legge tra ammissione al primo ingresso e rinnovo del permesso
di soggiorno, senza tenere conto della durata della permanenza in
Italia dello straniero, e ciò in violazione della direttiva
2003/109/CE del Consiglio, del 25 novembre 2003, relativa allo status
di cittadini dei Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo;
che, a parere del giudice a quo, anche senza voler
«approfondire il problema» delle conseguenze, sulla legittimità
costituzionale delle disposizioni della legge nazionale, del
contrasto tra queste e le norme comunitarie, ai sensi dell'art. 117,
primo comma, Cost., tuttavia da queste ultime possono trarsi utili
criteri per valutare la soglia anche minima di ragionevolezza della
legge nazionale;
che, secondo il remittente, il giudizio di pericolosità
può, in ipotesi, fondarsi anche su una sola condanna penale, ma esso
deve essere dato in concreto con riguardo alle specifiche condizioni
della persona, e tenendo anche in considerazione la valutazione
operata dal giudice nel concedere il beneficio della sospensione
condizionale della pena;
che, sempre ad avviso del remittente, l'irragionevolezza
delle disposizioni censurate sarebbe grave, in quanto il diniego del
rinnovo del permesso di soggiorno si riflette sulla possibilità di
lavorare e, quindi, sull'effettivo godimento dei diritti
fondamentali, garantito dai parametri costituzionali invocati;
che appare opportuno precisare anzitutto che, nel caso in
esame, la questione è posta con specifico riferimento al diniego del
rinnovo del permesso di soggiorno e non, come in altri casi in
passato sottoposti all'esame di questa Corte, con esclusivo riguardo
al conseguente provvedimento di espulsione, di per sè estraneo
all'oggetto del giudizio amministrativo (ordinanze n. 9 del 2005 e
n. 431 del 2006);
che, in secondo luogo, si deve rilevare come la questione
sollevata attualmente dal Tribunale amministrativo regionale della
Lombardia attenga all'efficacia ostativa di una condanna con pena
patteggiata successiva alla modifica del d.lgs n. 286 del 1998
introdotta dalla legge n. 189 del 2002, che siffatta efficacia ha
previsto, sicchè, anche sotto tale profilo, la questione si presenta
diversa rispetto a quella oggetto di altre pronunce di questa Corte
(sentenza n. 414 del 2006);
che, in ordine all'interpretazione delle disposizioni
censurate, alcune pronunce di giudici amministrativi hanno escluso -
facendo riferimento principalmente all'ultima parte dell'art. 5,
comma 5, nel testo vigente all'epoca dell'emissione dell'ordinanza di
rimessione - il criticato automatismo tra condanna penale e diniego
del rinnovo del permesso di soggiorno;
che, comunque, successivamente all'emissione dell'ordinanza
di rimessione, con il decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 3, è
stata data attuazione alla direttiva 2003/109/CE del Consiglio, del
25 novembre 2003, relativa allo status dei cittadini di Paesi terzi
soggiornanti di lungo periodo ed, inoltre, con il coevo decreto
legislativo n. 5 del 2007 è stata data attuazione anche alla
direttiva 2003/1986/CE del Consiglio, del 22 settembre 2003, relativa
al ricongiungimento familiare (del pari, già da lungo tempo
approvata al momento dell'emissione dell'ordinanza di rimessione);
che per effetto, in particolare, di tale ultimo decreto è
stato, fra l'altro, aggiunto un periodo finale al comma 5 dell'art. 5
in questione, ove si afferma che per il rifiuto del rilascio, ovvero
per la revoca o il diniego di rinnovo del permesso di soggiorno, nel
caso di straniero che abbia esercitato il diritto al ricongiungimento
familiare o di familiare ricongiunto, «si tiene conto anche della
natura e dell'effettività dei vincoli familiari dell'interessato,
dell'esistenza di legami familiari e sociali con il Paese di origine,
nonchè, per lo straniero già presente sul territorio nazionale,
anche della durata del soggiorno nel medesimo territorio nazionale»
(e analoga modifica è stata apportata, per quel che riguarda il
provvedimento di espulsione, all'art. 13 del d.lgs. n. 286 del 1998,
con l'inserimento del comma 2-bis);
che, di conseguenza, appare opportuno restituire gli atti al
Tribunale amministrativo regionale remittente affinchè, alla luce
delle suddette innovazioni legislative, esprima una nuova valutazione
in merito alla rilevanza e alla non manifesta infondatezza della
questione, tanto più che, nella giurisprudenza amministrativa, si va
affermando un indirizzo in base al quale, pur non essendo da
misconoscere il modello impugnatorio dei giudizi concernenti
l'asserita illegittimità dei provvedimenti di diniego del permesso
di soggiorno o del relativo rinnovo, si ritiene che il loro oggetto
«non sia solo l'atto impugnato, ma si estenda alla pretesa
sostanziale posta a base della impugnazione» (si veda, per tutte, la
decisione del Consiglio di Stato 7 giugno 2006, n. 3412).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Ordina la restituzione degli atti al Tribunale amministrativo
regionale della Lombardia, sezione staccata di Brescia.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 aprile 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Amirante
Il cancelliere: Melatti
Depositata in cancelleria il 27 aprile 2007.
Il cancelliere: Melatti
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