1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 4-6-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 28 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 30 aprile 1997
N. 28 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 30 aprile 1997 (della provincia autonoma di Trento) Trasporti pubblici - Trasporto scolastico - Nuove disposizioni, emanate con decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione, riguardo alle condizioni e modalita' di organizzazione e gestione dei trasporti svolti, per gli alunni della scuola dell'obbligo e per i bambini frequentanti le scuole materne e gli asili nido, svolti a livello comunale e intercomunale, direttamente o attraverso terzi; ai veicoli da adibire a tali fini, ecc. - Impossibilita' di escludere, in tali disposizioni, la volonta' che esse si applichino anche nel territorio della provincia autonoma di Trento - Lamentata conseguente incidenza sulle competenze statutarie trasferite a quest'ultima con le norme di attuazione emanate rispettivamente, con i d.P.R. 1 novembre 1973, n. 687, e d.P.R. 19 novembre 1987, n. 527, nelle materie dell'assistenza scolastica (nell'accezione ad essa data dall'art. 42, d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616) e delle comunicazioni e trasporti di interesse provinciale, nelle quali quella del trasporto scolastico, gia' esaurientemente disciplinata dalle leggi provinciali (n. 16 del 1993 e n. 1 del 1996) sicuramente rientra - Sussistenza di tale violazione indipendentemente da quelle, anche denunciate, delle norme procedurali dell'art. 17, legge 23 agosto 1988, n. 400, per cui nelle materie di competenza del Ministro possono essere adottati regolamenti (quale il decreto in questione, anche se non si denomina tale, sostanzialmente e'), solo quando "la legge espressamente conferisca tale potere" (conferimento che, nella specie, da nessuna delle disposizioni richiamate dal decreto delle preambolo, degli artt. 83 ed altri del codice della strada e delle altre leggi indicate, e tanto meno, di quelle del d.P.R. n. 616 del 1977, puo' dirsi effettuato) e per cui i regolamenti ministeriali "sono adottati previo parere del Consiglio di Stato", e "sottoposti al visto della Corte dei conti" - Riferimenti all'altro decreto dello stesso Ministro in materia, 2 febbraio 1996, anch'esso gia' impugnato dalla provincia autonoma di Trento, con ricorso n. 14 R.C. 1996, per conflitto di attribuzione. (Decreto del Ministro dei trasporti e navigazione del 31 gennaio 1997, artt. 1, 2 e 3). (Cost., artt. 117, e 118; statuto Trentino-Alto Adige artt. 8, nn. 18, 27 e 16; d.P.R. 1 novembre 1973, n. 687; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 527; legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 17). (097C0444) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 4-6-1997)

Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della Giunta provinciale pro-tempore dott. Carlo
Andreotti, autorizzato con deliberazione della Giunta provinciale n.
3561 dell'11 aprile 1997 (all. 1), rappresentata e difesa - come da
procura speciale del 16 aprile 1997 (rep. n. 20682) rogata
dall'ufficiale rogante della provincia dott. Tommaso Sussarellu (all.
2) dagli avvocati Giandomenico Falcon di Padova e Luigi Manzi di
Roma, con domicilio eletto in Roma presso lo studio dell'avv. Manzi,
via Confalonieri n. 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione che non spetta allo Stato di dettare con proprio
decreto Nuove disposizioni in materia di trasporto scolastico nonchè
per il conseguente annullamento del decreto del Ministro dei
trasporti e della navigazione 31 gennaio 1997, avente tale oggetto,
pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 48 del 27 marzo 1997, in
relazione alle disposizioni degli artt. 1, 2, 3, per violazione:
degli artt. 8, nn. 18 e 27, e 16 dello statuto di autonomia e
relative norme di attuazione, con particolare riferimento al d.P.R.
1 novembre 1973, n. 687, e al d.P.R. 19 novembre 1987, n. 527;
degli artt. 117 e 118 della Costituzione;
degli artt. 83, comma 1, 82, 85, 87 e 93 del decreto legislativo
30 aprile 1992, n. 285;
dell'art. 17 della legge n. 400 del 1988.
F a t t o
La presente impugnazione si collega a quella già rivolta dall
provincia autonoma di Trento avverso il decreto del Ministro dei
trasporti e della navigazione 2 febbraio 1996, pubblicato in Gazzetta
Ufficiale n. 47 del 26 febbraio 1996, recante Disposizioni in materia
di trasporto scolastico. Il collegamento tra i due atti ministeriali
(che ad avviso della ricorrente provincia potrebbe suggerire la
riunione dei giudizi) è pacifico ed evidente.
Non solo infatti l'art. 5 del nuovo decreto sancisce che "il
presente decreto sostituisce integralmente il decreto ministeriale 2
febbraio 1996", ma nelle premesse si osserva che il predetto decreto
ministeriale 2 febbraio 1996 disciplinava la materia del trasporto
scolastico "solo con riferimento all'utilizzazione di scuolabus da
parte dei comuni", e che occorre invece (ad avviso del Ministero)
"rideterminare l'intera normativa, anche al fine di estendere le
disposizioni riguardanti il trasporto scolastico a tutti i veicoli
suscettibili di utilizzo da parte degli operatori pubblici e
privati".
Già da questa premessa risulta che nel sostituire il precedente
decreto impugnato dalla provincia autonoma di Trento il Ministero non
ha inteso affatto riconoscere che - come affermato nel ricorso - la
materia oggetto del decreto non solo non risulta in alcun modo
attribuita ad una qualsivoglia potestà normativa ministeriale, ma
costituisce parte integrante della materia della assistenza
scolastica e delle comunicazioni e trasporti di interesse
provinciale, assegnate alla titolarità costituzionale della
ricorrente provincia ai sensi dell'art. 8, n. 27) e n. 18), nonchè
dell'art. 16 dello statuto speciale di autonomia (oltre che assegnate
alle generali competenze legislative ed amministrative delle regioni
ordinarie dagli artt. 117, comma 1, e 118, comma 1, della
Costituzione).
Il Ministero ha al contrario inteso invece estendere la propria
disciplina oltre il territorio già oggetto del precedente decreto,
da una parte eliminando la limitazione alla sola "utilizzazione di
scuolabus da parte dei comuni", dall'altro pretendendo di "estendere"
le disposizioni a tutti gli operatori pubblici e privati, come sopra
detto.
In questi termini, risulta evidente che la sostituzione del
precedente decreto con il nuovo sul piano sostanziale non produce
affatto la cessazione della materia del contendere, ma semmai la
conferma, la estende, la aggrava, ampliando l'ambito di applicazione
di disposizioni per contenuto largamente corrispondenti a quelle del
precedente decreto.
Constatato che il nuovo decreto è lesivo quanto e più del
precedente, la ricorrente provincia torna a rilevare che alle proprie
competenze statutarie sopra citate è stata data piena attuazione con
d.P.R. 1 novembre 1973, n. 687 e con d.P.R. n. 527 del 1987. In base
al primo, in particolare, spettano alla provincia (art. 1) tutte le
attenzioni già esercitate dallo Stato a favore degli alunni sia
delle scuole elementari che secondarie che materne. Si consideri
anche che il d.P.R. n. 616 del 1977 ha chiarito (art. 42) che la
materia assistenza scolastica comprende "tutte le strutture, i
servizi e le attività destinate a facilitare, mediante erogazioni e
provvidenze in danaro o mediante servizi individuali o collettivi, a
favore degli alunni di istituzioni scolastiche pubbliche o private,
l'assolvimento dell'obbligo scolastico nonchè... la prosecuzione
degli studi".
Non può dunque esser dubbio che anche il trasporto scolastico
rientra nella materia.
D'altra parte, anche per l'aspetto della materia che si possa
considerare come parte dei trasporti la competenza è pur sempre,
come detto, provinciale. Infatti in attuazione della disposizione
statutaria che assegna alla provincia ogni competenza in materia di
comunicazioni e trasporti di interesse provinciale, compresi la
regolamentazione tecnica e l'esercizio degli impianti di funivia, il
d.P.R. n. 527 del 1987 ha operato un trasferimento pieno delle
funzioni inerenti alla materia. E si noti che la competenza
provinciale comprende anche i profili relativi alla sicurezza, come
si evince ad esempio - in materia di linee ferroviarie e tranviarie -
dall'art. 2 del predetto decreto, ove espressamente si riconosce "la
normativa provinciale in materia di sicurezza dei trasporti" pur con
il vincolo di osservanza delle "prescrizioni tecniche contenute nella
normativa statale".
La provincia di Trento ha disciplinato la materia dei servizi di
trasporto urbani ed extraurbani per alunni con la legge provinciale 9
luglio 1993, n. 16, che, nella più recente versione recata dall'art.
8 della legge provinciale n. 1 del 1996, attribuisce alla Giunta
provinciale (e non ai comuni) il compito non solo di istituire e di
gestire tali servizi mediante contratti di trasporto stipulati con
imprese private, ma anche di disciplinare con proprio atto "le
caratteristiche dei servizi nonchè i criteri e le modalità della
loro organizzazione".
Il decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione 31
gennaio 1997, che ora disciplina la materia in sostituzione del
decreto del 2 febbraio 1996, si differenzia dal precedente sia per
taluni punti della premessa, sia per talune disposizioni.
Varrà la pena di sottolineare che esso non si differenzia invece
affatto da quello per l'oggetto, ancora recante - come si trattasse
di una legge cornice - "disposizioni" (anzi: Nuove disposizioni) in
materia di trasporto scola stico e per l'intento normativo generale.
Le variazioni nella premessa rivelano un tentativo di - si consenta
l'espressione - "cosmesi" del decreto nei suoi presunti fondamenti
giuridici, cosmesi che palesemente cerca di sviare alcune delle
osservazioni critiche contenute nel ricorso avverso il precedente
decreto.
Il nuovo decreto si richiama ancora, in primo luogo al d.P.R. n.
616 del 1977 - come se esso minimamente fondasse la competenza
ministeriale in questione - ma non si richiama più specificamente
all'art. 42 del d.P. R. n. 616: dato che, come osservato nel
precedente ricorso, tale richiamo scopertamente rivelava che la
materia disciplinata altro non era in sostanza che quella della
assistenza scolastica. Ugualmente, il nuovo decreto non si riferisce
più espressamente "alla realizzazione di servizi sociali in generale
e del trasporto scolastico in particolare".
Ma è chiaro che simili modifiche non hanno alcun significato
pratico, e si limitano ad eliminare i segni esteriori più evidenti
della sovrapposizione dell'atto ministeriale alla competenza
provinciale, in assenza di una specifica competenza statale.
Ugualmente infatti non ha significato giustificativo alcuno la
circostanza che - sempre nel tentativo di fondare una competenza
statale in realtà inesistente - il nuovo decreto si richiami ora non
più (come il precedente) al solo art. 83 del codice della strada
(decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285), ma anche agli artt. 82,
85, 87 e 93 dello stesso: come se la citazione di altre
disposizioni, altrettanto e piu inconferenti di quella già citata,
potesse in alcun modo contribuire a fondare maggiormente la
competenza che il Ministero pretende di esercitare.
Quanto all'art 83, infatti, la ricorrente provincia non può non
ricordare che esso disciplina l'immatricolazione in uso proprio degli
autobus e dei veicoli per trasporto specifico di persone, affermando
che per i veicoli ora detti "la carta di circolazione può essere
rilasciata soltanto a enti pubblici, imprenditori, collettività, per
il soddisfacimento di necessità strettamente connesse con la loro
attività, a seguito di accertamento effettuato dalla Direzione
generale della M.C.T.C. sulla sussistenza di tali necessità, secondo
direttive emanate dal Ministro dei trasporti con decreti
ministeriali".
Appare chiaro che la competenza del Ministero dei trasporti si
limita alla fissazione delle direttive alla direzione generale per il
rilascio della carta di circolazione, a seguito dell'accertamento
sulla sussistenza delle esigenze connesse con la attività dei
richiedenti. Invece, il decreto qui impugnato non contiene per nulla
tali direttive ma - come è evidente dal suo stesso titolo - contiene
invece agli artt. 1-4 una disciplina del servizio di trasporto
scolastico, nella quale sono stabiliti gli operatori, le modalità e
le caratteristiche del servizio, con conseguente ed esplicita
abrogazione di tutte le disposizioni comunque contrarie o
incompatibili con le "norme" del decreto stesso (art. 5). Quanto
agli altri articoli citati del codice della strada, non è neppure
chiara la ragione del loro richiamo. Infatti l'art. 82 disciplina la
destinazione ed uso dei veicoli, prevedendo - fra l'altro - delle
"direttive emanate, dal Ministero dei trasporti con decreti
ministeriali" per l'impiego eccezionale di autobus destinati al
noleggio in servizio di linea e viceversa: oggetto non trattato
affatto dal nuovo d.m., anche se per il trasporto scolastico possono
essere usati sia veicoli destinati al servizio di noleggio con
conducente sia veicoli destinati al servizio di linea: v. art. 1,
lett. b), d.m. 31 gennaio 1997); l'art. 85 riguarda il servizio di
noleggio con conducente per trasporto di persone, e non prevede
inoltre alcun potere regolamentare o di altra natura in capo al
Ministro; l'art. 87 riguarda il servizio di linea per trasporto di
persone, e prevedendo soltanto delle direttive ministeriali per la
locazione temporanea ed eccezionale di veicoli adibiti a tale
servizio ad altri esercenti servizi di linea per trasporto di
persone; l'art. 93 disciplina le formalità necessarie per la
circolazione degli autoveicoli, motoveicoli e rimorchi, prevedendo
che il Ministro stabilisca con decreti le procedure e la
documentazione occorrenti per l'immatricolazione (il che, ovviamente,
non ha nulla a che fare, con il trasporto scolastico). L'impugnato
decreto richiama inoltre la legge quadro (n. 21 del 1992) per il
trasporto di persone mediante autoservizio pubblico non di linea
(cioè taxi e noleggio con conducente): la quale a sua volta non solo
non prevede alcun potere regolamentare ministeriale ma prevede invece
il potere delle regioni di dettare criteri e norme per la disciplina
del servizio con regolamento comunale.
Sono dunque manifesti il difetto di fondamento giuridico ed il
carattere invasivo del decreto impugnato, che si addentra nella
disciplina di un servizio la cui regolamentazione è sotto ogni
profilo riservato alla competenza legislativa ed amministrativa
provinciale. Esso infatti - come è evidente dal suo stesso titolo -
contiene invece agli artt. 1-5 una disciplina del servizio di
trasporto scolastico, nella quale sono stabiliti i veicoli da
utilizzare, i possibili utenti, le modalità di gestione, con
conseguente ed esplicita abrogazione di tutte le disposizioni
comunque contrarie o incompatibili con le "norme" del decreto stesso.
Naturalmente, tale carattere invasivo non vi sarebbe - quanto meno
per la ricorrente provincia - qualora si dovesse ritenere che esso,
in relazione alle competenze statutarie ed alla particolare
legislazione della provincia, non è destinato a trovare applicazione
nell'ambito del territorio provinciale. Va osservato tuttavia che di
una eventuale non applicazione non c'è traccia nel decreto, e che i
riferimenti contenuti nella premessa al codice della strada inducono
piuttosto a ritenere che, nella prospettiva del Ministero emanante,
esso debba trovare ovunque applicazione.
In tali condizioni, tuttavia, il decreto ministeriale impugnato e
le singole disposizioni di esso sono illegittime e lesive delle
prerogative costituzionali della ricorrente per le seguenti ragioni
di
D i r i t t o
1) Arbitrario esercizio da parte del Ministero dei trasporti di
poteri normativi spettanti alla provincia autonoma di Trento.
Come detto in narrativa, la disciplina dei servizi di assistenza
scolastica e dei servizi di trasporto in ogni loro profilo, spetta
alla potestà primaria della provincia autonoma di Trento.
Appare dunque manifesto il carattere illegittimamente invasivo del
decreto impugnato, in quanto reca una propria disciplina,
arbitrariamente sostituendosi all'esercizio delle competenze
provinciali, e ponendo agli enti interessati alla gestione del
servizio limiti e restrizioni ulteriori e diversi rispetto a quelle
derivanti dalle regole proprie di circolazione dei veicoli.
Che il contenuto del decreto qui impugnato sia tale appare
facilmente.
Già l'art. 1, comma 1, pretende di stabilire con quali veicoli
possa essere effettuato il trasporto scolastico. Ora, scontato che
tali veicoli debbono possedere i requisiti per essi previsti
dall'ordinamento giuridico, e che dunque in ogni caso devono essere
utilizzati veicoli idonei, non si vede per quale ragione, su quale
fondamento e a che titolo il decreto ministeriale intenda limitare i
veicoli utilizzabili con riferimento ai soggetti beneficiari
dell'immatricolazione, al titolo di godimento del veicolo o ad altri
criteri.
Così ad esempio non si intende per quale ragione l'amministrazione
che intendesse in certi casi effettuare il trasporto scolastico per
mezzo di autovetture vedrebbe le proprie possibilità limitate alle
"autovetture immatricolate in uso terzi da parte di soggetti muniti
di autorizzazione per il servizio di noleggio con conducente", con
conseguente e paradossale impossibilità di utilizzare vetture
proprie, ovviamente guidate da personale idoneo.
Ancor più evidente è l'invasione nella disciplina del servizio da
parte del disposto dell'art. 2, secondo il quale gli autobus ed i
minibus, gli scuolabus ed i miniscuolabus di cui all'art. 1 "possono
essere utilizzati oltre che dagli alunni della scuola dell'obbligo,
anche dai bambini frequentanti le scuole materne a condizione che in
tal caso sia presente nel veicolo almeno un accompagnatore" (mentre
per il comma 2 l'autobus deve essere a questo fine munito di un
"idoneo posto"); e secondo il quale ancora "i bambini frequentanti
l'asilo nido possono essere trasportati solo se trattenuti da idonei
sistemi di ritenuta", oltre che "in presenza di almeno un
accompagnatore".
Ora, tali nuove disposizioni sono in parte diverse, anche se non
sempre meno bizzarre delle corrispondenti del precedente decreto (nel
quale secondo il comma 2, dell'art. 1, era stabilito che i veicoli
potessero essere utilizzati, oltre che dagli alunni della scuola
dell'obbligo, anche "dai bambini frequentanti gli asili nido e le
scuole materne", a condizione che per ogni due file di posti da
questi occupati vi fosse un posto a lato del corridoio "destinato,
durante il trasporto, ad accompagnatore maggiorenne responsabile
della custodia e della assistenza dei bambini stessi": oggi
diminuiscono gli accompagnatori ed i sedili dedicati, ma per i
bambini degli asili nido compare l'esigenza di non meglio noti e
precisati sistemi di ritenuta): ma quel che permane, al di là della
maggiore o minore ragionevolezza del contenuto dispositivo, è la
totale uscita dei requisiti del veicolo, e l'addentrarsi nella
disciplina del servizio, quanto ai possibili utenti ed alle modalità
organizzative.
Le stesse censure incontra l'art. 3, comma 1, pure destinato alla
individuazione degli utenti, questa volta sotto il profilo - non si
capisce perchè ritenuto rilevante - della collocazione territoriale
della scuola frequentata dagli alunni, in più o meno stravagante
combinazione con il criterio della località di abitazione degli
alunni.
Si dispone così che gli autobus ed i minibus, gli scuolabus ed i
miniscuolabus possano essere utilizzati:
a) dagli alunni o bambini "abitanti nel territorio dell'ente a
cui nome il veicolo è immatricolato e frequentanti le scuole site
nei territori dei rispettivi enti";
b) dagli alunni o bambini "abitanti nel comune a cui nome il
veicolo è immatricolato frequentanti scuole site in altri comuni
qualora nel territorio dello stesso comune manchi la corrispondente
scuola";
c) dagli alunni o bambini "abitanti in comuni diversi da quello
in cui ha sede la scuola frequentata, a condizione che i rapporti tra
gli enti locali interessati siano regolati in base a quanto previsto
dalla legge 8 giugno 1992, n. 142".
Ora, a parte le difficoltà interpretative insite in siffatta
normazione, e la parziale sovrapposizione delle diverse ipotesi, ciò
che balza all'occhio è che siffatta disciplina è - come e più di
quella delle disposizioni precedenti - completamente estranea al
compiti del Ministero dei trasporti, e che essa invece costituisce
parte integrante della potestà normativa provinciale sia quanto alla
materia dal trasporto scolastico che quanto a quella della relativa
assistenza.
Lo stesso dicasi per il comma successivo dello stesso art. 3, ove
si dispone che l'utilizzo dei predetti veicoli "oltre che il
trasporto degli alunni e dei bambini dalle proprie abitazioni agli
istituti scolastici" e "viceversa" (meno male), è ammesso anche per
"le attività scolastiche autorizzate od approvate dalle autorità
scolastiche o programmate dai comuni o dagli altri enti locali". È
vero che nel nuovo decreto è venuta meno la pedantesca normativa
già contenuta nell'art. 3 del precedente, che prevedeva, accanto ad
altre, la limitazione "agli alunni iscritti al locale istituto
scolastico da individuarsi a mezza apposita elencazione attestante
l'appartenenza all'istituto", disponendo inoltre all'art. 4 che il
"personale di bordo" dovesse "essere in grado di dimostrare che si
tratta di gita culturale, d'istruzione o per attività sportive", e
"che sia stata programmata ed ordinata (sic) dalla competente
autorità scolastica".
Non è venuta meno tuttavia la pretesa del ministero di stabilire
da quali alunni e per quali occasioni possano essere utilizzati i
mezzi di trasporto scolastico, con conseguente permanere
dell'invasione di competenza.
Ancora, il comma 3, dell'art. 3, afferma che "nei casi in cui i
veicoli utilizzati per le attività di cui al precedente comma e che
comportino l'effettuazione di percorsi superiori a 50 km, devono
essere dotati di cronotachigrafo". Ora, lasciando stare la
difficoltà di intendere una frase così concepita, e supponendo che
essa voglia stabilire la necessità del cronotachigrafo per l'ipotesi
che i percorsi di utilizzazione siano superiori ai 50 chilometri, non
si può non rilevare che tale requisito - pur addolcito rispetto alla
precedente draconiana previsione della necessità di tale apparecchio
per qualunque fuoruscita dal territorio comunale - rimane comunque
privo di fondamento e giustificazione.
Si noti che, dato il contrasto con lo statuto e con le norme di
attuazione, una simile normativa ministeriale apparirebbe illegittima
ed invasiva anche se essa trovasse puntuale supporto in una
disposizione di legge: questa infatti non potrebbe che risultare essa
stessa illegittima, in quanto trasferisce allo Stato ed al Ministero
dei trasporti funzioni che le norme di rango costituzionale ed
attuativo assegnano all'autonomia provinciale.
In realtà tuttavia, la normativa qui impugnata è altresì (come
subito sotto argomentato) priva di qualunque fondamento legislativo.
2) Generale assenza di fondamento normativo della normativa
regolamentare emanata.
Come sopra ricordato, il principale fondamento legislativo
richiamato dal decreto qui impugnato consiste nel'art. 83 del nuovo
codice della strada, secondo il quale in relazione agli autobus e a
veicoli per trasporto specifico di persone in uso proprio "la carta
di circolazione può essere rilasciata soltanto a enti pubblici,
imprenditori, collettività, per il soddisfacimento di necessità
strettamente connesse con la loro attività, a seguito di
accertamento effettuato dalla Direzione generale della M.C.T.C. sulla
sussistenza di tali necessità, secondo direttive emanate dal
Ministero dei trasporti con decreti ministeriali".
Come appare chiaramente, la competenza statale si riferisce ad una
precisa attività amministrativa il (rilascio della carta di
circolazione), rilascio che secondo la legge può avvenire soltanto a
favore di certi soggetti (tra cui tutti gli enti pubblici), soltanto
per certi fini (il soddisfacimento di necessità strettamente
connesse con la loro attivita') e soltanto previo accertamento sulla
sussistenza di tali necessità sulla base di direttive emanate dal
Ministero.
Le direttive, in particolare, non possono essere concepite che come
atti indirizzati agli uffici del Ministero stesso, rivolti ad
indirizzare la loro attività amministrativa, e nel caso specifico il
rilascio della carta di circolazione e in particolare l'accertamento
della sussistenza della necessità che lo giustifica.
Non è qui il luogo per valutazioni sul merito di tale disciplina,
che affida all'amministrazione il compito di valutare la sussistenza
della "necessita'": fatto sta comunque da un lato che l'accertamento
di tale necessità non può significare intromissione
dell'amministrazione statale nel servizio, ma soltanto verifica che
il soggetto richiedente abbia titolo a richiedere l'immatricolazione
del veicolo per uso proprio, dall'altro che in ogni modo la
disciplina statale non affida al Ministero altro compito che quello
di dettare direttive per il rilascio della carta di circolazione
sulla base dell'accertamento della necessità in relazione alla quale
detto rilascio è richiesto.
Nulla di tutto ciò è contenuto nel decreto qui impugnato che, al
di fuori di qualunque previsione di legge, e sulla base soltanto di
presunte "esigenze prospettate da più comuni", e di una non meno
presunta ma certo incomprensibile "opportunita'" che i comuni stessi
"realizzino i propri servizi a beneficio della collettività senza
precostituire i limiti o vincoli ingiustificati", pretende di
stabilire una completa disciplina del servizio, in un momento
successivo alla immatricolazione ed al rilascio della carta di
circolazione, sia quanto ai profili gestionali sia (anche se in
realtà molto limitatamente) quanto ai profili della sicurezza: senza
che per alcuno dei due aspetti vi sia la benchè minima investitura
di potere verso il Ministero.
Nessun contributo infatti danno ad una possibile legittimazione del
Ministero le altre disposizioni statali citate nella premessa del
decreto, la cui estraneità alla disciplina qui contestata è già
stata sopra illustrata.
Sembra infatti evidente che la normativa qui contestata, come sopra
esposta, è composta di norme sulla cui opportunità in assoluto ed
in relazione alle concrete condizioni operative del servizio non è
qui a discutere, le quali non hanno peraltro nulla a che vedere con
le direttive da rivolgere agli uffici per il rilascio della carta di
circolazione, previa verifica della necessità di utilizzo, nè con
gli altri limitatissimi e tipici poteri ministeriali previsti
dall'ordinamento giuridico, per ipotesi che nulla hanno a che vedere
con la normativa qui impugnata.
Ora, che il Ministero si sia mosso a tale disciplina nell'ambito di
un volonteroso (e paternalistico) sforzo di riempire un presunto
vuoto normativo può bene essere. Ma altrettanto e più chiaro sembra
che esso ha preteso di esercitare competenze che non gli sono
assegnate ed ha introdotto nell'ordinamento un atto privo di base
normativa, illegittimamente invadendo la competenza legislativa ed
amministrativa delle Regioni ed in particolare della ricorrente
provincia autonoma di Trento.
3) Violazione dell'art. 17, legge n. 400 del 1988.
L'atto qui impugnato si presenta esso stesso come un atto
normativo, tanto che esso, come detto, non solo reca le nuove
disposizioni in materia di trasporto scolastico, ma contiene altresì
la clausola finale volta alla abrogazione di tutte le precedenti
disposizioni incompatibili con le norme del decreto stesso. E tali
qualificazioni hanno tanto più valore in quanto perfettamente
corrispondono alla lettera ed alla sostanza dei disposti.
Esso non è dunque l'atto previsto dall'art. 83 del codice della
strada, ma un alcunchè di diverso e privo di base giuridica.
Infatti, per i poteri normativi dei Ministri vale non solo il
generale principio di legalità, ma altresì la regola specifica
espressa dal terzo comma dell'art. 17 della legge n. 400/1988,
secondo il quale "con decreto ministeriale possono essere adottati
regolamenti nelle materie di competenza del Ministro ..., quando la
legge espressamente conferisca tale potere".
Ma se anche, a giudizio della provincia autonoma di Trento contro
ogni evidenza, si volesse ritenere che l'art. 83 del codice della
strada istituisce un potere normativo in capo al Ministro, ugualmente
sarebbe da lamentare il mancato rispetto delle forme proprie della
produzione normativa da parte dei Ministri.
Infatti un atto normativo emanato con decreto ministeriale altro
non è che un regolamento ministeriale, da assoggettare alle regole
procedurali poste per tali tipi di atti dalla legge n. 400 del 1988,
all'art. 17.
Secondo tale disposizione, i regolamenti ministeriali non solo
devono essere comunicati al Presidente del Consiglio prima della loro
emanazione ma, soprattutto, "sono adottati previo parere del
Consiglio di Stato", nonchè "sottoposti al visto della Corte dei
conti". Nè varrebbe obbiettare che l'atto qui impugnato non si
definisce nè si considera un vero e proprio "regolamento". Infatti,
non può credersi che per evitare il rispetto della normativa ora
richiamata basti di evitare di usare il nome, quando di regolamento
si tratta in sostanza.
In altre parole, l'intento normativo proprio della legge n. 400 del
1988 non è certo quello di stabilire una particolare procedura per
gli atti denominati espressamente "regolamento", ma appare quello di
stabilire una procedura propria per gli atti normativi che la legge
consenta ai Ministri: quando un atto pone norme secondarie atte ad
entrare nell'ordinamento giuridico esso ha natura regoramentare e
deve essere emanato secondo la procedura stabilita dalla legge n.
400.
Comunque considerato, il decreto impugnato appare dunque
illegittimo e lesivo delle prerogative costituzionali della
ricorrente.

P. Q. M.
Tutto ciò premesso, la ricorrente provincia autonoma di Trento,
come sopra rappresentata e difesa chiede voglia l'eccellentissima
Corte costituzionale dichiarare, previa eventuale riunione con il
ricorso presentato avverso decreto del Ministro dei trasporti e della
navigazione 2 febbraio 1996, che non spetta allo Stato di dettare con
proprio decreto Nuove disposizioni in materia di trasporto scolastico
nonchè conseguentemente annullare il decreto del Ministro dei
trasporti e della navigazione 31 gennaio 1997 negli artt. 1, 2 e 3
espressamente impugnati per violazione delle disposizioni statutarie,
costituzionali, di normativa di attuazione e di legge ordinaria
indicate in premessa, nei modi e per i profili indicati nel ricorso.
Padova-Roma, addì 24 aprile 1997
Avv. prof. Giandomenico Falcon - avv. Luigi Manzi
97C0444