1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 27-11-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 277 SENTENZA 18 - 22 novembre 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Norme della Regione Sardegna - Stabilizzazione a domanda - Inquadramento riservato di personale assunto a tempo determinato - Estensione a figure professionali reclutate mediante selezioni precedentemente non comprese e non rigorosamente rispondenti ai caratteri di stretta concorsualita' pubblica previsti dalla normativa di riferimento del 2007 - Violazione del principio del pubblico concorso per l'accesso ai pubblici impieghi - Violazione del principio di eguaglianza - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Sardegna 26 giugno 2012, n. 13, art. 2. - Costituzione, artt. 3, 51 e 97. Impiego pubblico - Norme della Regione Sardegna - Stabilizzazione a domanda - Inquadramento riservato di personale assunto a tempo determinato - Proroga al 30 giugno 2011 del termine entro il quale ulteriori figure professionali di lavoratori precari acquisiscono i requisiti per partecipare alle procedure di stabilizzazione - Contrasto con i limiti temporali previsti dalla normativa statale per la stabilizzazione - Violazione della competenza legislativa statale nella materia del coordinamento della finanza pubblica - Violazione del principio del pubblico concorso per l'accesso ai pubblici impieghi - Violazione del principio di eguaglianza - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Sardegna 13 settembre 2012, n. 17, art. 2, comma 2. - Costituzione, artt. 3, 51, 97 e 117, terzo comma; legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 558. Impiego pubblico - Norme della Regione Sardegna - Stabilizzazione a domanda - Inquadramento riservato di personale assunto a tempo determinato - Proroga al 30 giugno 2011 del termine entro il quale ulteriori figure professionali di lavoratori precari acquisiscono i requisiti per partecipare alle procedure di stabilizzazione - Contrasto con i limiti temporali previsti dalla normativa statale per la stabilizzazione - Violazione della competenza legislativa statale nella materia del coordinamento della finanza pubblica - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento degli ulteriori profili. - Legge della Regione Sardegna 13 settembre 2012, n. 17, art. 2, comma 1. - Costituzione, art. 117, terzo comma; legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 558 (Costituzione, artt. 3, 51 e 97). Impiego pubblico - Norme della Regione Sardegna - Stabilizzazione a domanda dei lavoratori precari presso l'amministrazione regionale - Parificazione delle attivita' lavorative e dei periodi lavorativi di tirocinio formativo retribuito presso gli enti locali territoriali e le altre pubbliche amministrazioni - Attivita' non omogenee - Violazione del principio di eguaglianza - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento dell'ulteriore censura. - Legge della Regione Sardegna 13 settembre 2012, n. 17, art. 2, comma 3. - Costituzione, artt. 3, 51 e 97 (art. 117, terzo comma). Impiego pubblico - Norme della Regione Sardegna - Contratti di lavoro a tempo determinato presso CSL, CESIL e Agenzie di sviluppo locale, non rinnovati dalle soppresse province sarde - Prolungamento dei termini di durata mediante stipulazione immediata ad iniziativa dei dirigenti delle attuali gestioni provvisorie competenti in materia di personale - Contrasto con il tetto di spesa fissato dalla normativa statale di riferimento - Violazione della competenza legislativa statale nella materia del coordinamento della finanza pubblica - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Sardegna 26 giugno 2012, n. 13, art. 3, commi 1 e 2. - Costituzione, art. 117, terzo comma; decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (convertito nella legge 30 luglio 2010, n. 122), art. 9, comma 28. Impiego pubblico - Norme della Regione Sardegna - Operatori di tutela ambientale gia' in servizio presso le amministrazioni provinciali - Prolungamento dei termini di durata del contratto mediante stipulazione immediata ad iniziativa dei dirigenti delle attuali gestioni provvisorie competenti in materia di personale - Contrasto con il tetto di spesa fissato dalla normativa statale di riferimento - Violazione della competenza legislativa statale nella materia del coordinamento della finanza pubblica - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Sardegna 13 settembre 2012, n. 17, art. 2, comma 5. - Costituzione, art. 117, terzo comma; decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (convertito nella legge 30 luglio 2010, n. 122), art. 9, comma 28. Impiego pubblico - Norme della Regione Sardegna - Stipulazione dei contratti a tempo determinato per la prosecuzione dell'attivita' lavorativa del personale in servizio presso i Centri servizi per il lavoro, i Centri servizi inserimento lavorativo e le Agenzie di sviluppo locale - Contrasto con il tetto di spesa fissato dalla normativa statale di riferimento - Violazione della competenza legislativa statale nella materia del coordinamento della finanza pubblica - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Sardegna 13 settembre 2012, n. 17, art. 1, comma 1, che introduce l'art. 6, comma 8, della legge regionale 4 agosto 2011, n. 16. - Costituzione, art. 117, terzo comma; decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (convertito nella legge 30 luglio 2010, n. 122), art. 9, comma 28. Impiego pubblico - Norme della Regione Sardegna - Utilizzazione di professionisti intellettuali con contratti di lavoro autonomo - Ricorso del Governo - Asserita violazione della competenza legislativa statale nella materia del coordinamento della finanza pubblica - Asserita violazione dell'obbligo di copertura della spesa - Insussistenza - Prevista invarianza del numero e del costo dei contratti - Non fondatezza delle questioni. - Legge della Regione Sardegna 13 settembre 2012, n. 17, art. 6, comma 1. - Costituzione, artt. 81 e 117, terzo comma; decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (convertito nella legge 30 luglio 2010, n. 122), art. 9, comma 28. (T-130277) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 27-11-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Paolo Maria NAPOLITANO,
Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio
LATTANZI, Aldo CAROSI, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 2 e 3,
commi 1 e 2, della legge della Regione autonoma Sardegna 26 giugno
del 2012, n. 13 (Rimodulazione del quadro degli interventi regionali
a sostegno delle politiche del lavoro e disposizioni in materia di
contratti a termine) e degli artt. 1, comma 1, 2, commi 1, 2, 3 e 5,
6, comma 1, della legge della Regione autonoma della Sardegna 13
settembre 2012, n. 17, recante «Finanziamento agli enti locali per il
funzionamento dei Centri servizi per il lavoro (CSL), dei Centri
servizi inserimento lavorativo (CESIL) e delle Agenzie di sviluppo
locale e disposizioni varie», promossi dal Presidente del Consiglio
dei ministri con ricorsi notificati il 21-27 agosto 2012 e il 19-21
novembre 2012, depositati in cancelleria il 31 agosto ed il 26
novembre 2012 ed iscritti rispettivamente ai nn. 116 e 180 del
registro ricorsi 2012.
Visti gli atti di costituzione della Regione autonoma Sardegna;
udito nell'udienza pubblica del 24 settembre 2013 il Giudice
relatore Luigi Mazzella;
uditi l'avvocato dello Stato Enrico De Giovanni per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Massimo Luciani per la
Regione autonoma Sardegna.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 21-27 agosto 2012, depositato in
cancelleria il successivo 31 agosto e iscritto al n. 116 del registro
ricorsi dell'anno 2012, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
promosso questioni di legittimità costituzionale, in riferimento
agli artt. 3, 51, 97 e 117, terzo comma, della Costituzione, degli
artt. 2 e 3, commi 1 e 2, della legge della Regione autonoma Sardegna
26 giugno 2012, n. 13 (Rimodulazione del quadro degli interventi
regionali a sostegno delle politiche del lavoro e disposizioni in
materia di contratti a termine), intesa all'attuazione degli accordi
istituzionali per la proroga e la prima concessione degli
ammortizzatori sociali in deroga, per gli anni 2011 e 2012.
1.1.- Il ricorrente sospetta d'illegittimità costituzionale, in
primo luogo, l'art. 2 della legge reg. Sardegna n. 13 del 2012. A suo
avviso, infatti, tale disposizione determina un illegittimo
ampliamento dei soggetti destinatari di possibili inquadramenti nei
ruoli regionali del personale.
In particolare, l'impugnato art. 2 dispone che «1. Alla fine del
comma 1 dell'art. 4 della legge regionale 13 giugno 2012, n. 12
(Disposizioni urgenti e integrazioni alla legge regionale 4 agosto
2011, n. 16 (Norme in materia di organizzazione e personale),
relativa ai contratti di collaborazioni coordinate e continuative e
ulteriori misure di contenimento della spesa pubblica), sono aggiunte
le parole: "e le selezioni effettuate con modalità analoghe
attestate dai relativi dirigenti di servizio o generali per le figure
professionali aventi i requisiti dei trenta mesi maturati entro i
termini stabiliti dall'articolo 6, comma 2, della legge regionale n.
16 del 2011". L'art. 4, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 12 del
2012, rubricato «Attuazione del Piano regionale sul precariato di cui
all'articolo 36 della legge regionale n. 2 del 2007, e successive
modifiche ed integrazioni», stabilisce, dunque, nella nuova
formulazione che «1. Ai fini degli inquadramenti di cui all'articolo
36, comma 2, della legge regionale 29 maggio 2007, n. 2 (legge
finanziaria 2007), sono comprese le selezioni di figure professionali
destinate alle attività di assistenza tecnica nella gestione e
attuazione del Programma operativo nazionale 2000-2006 - Pon Atas
(misure 1.1., 1.2 e 2.2) e dell'Accordo di programma quadro - APQ -
rivolte ai soggetti preselezionati nell'ambito dei medesimi programmi
e le selezioni effettuate con modalità analoghe attestate dai
relativi dirigenti di servizio o generali per le figure professionali
aventi i requisiti dei trenta mesi maturati entro i termini stabiliti
dall'art. 6, comma 2, della legge regionale n. 16 del 2011».
Secondo il ricorrente, la citata disposizione, come modificata
dall'art. 2 della legge reg. n. 13 del 2012 a decorrere dal giorno
stesso della sua pubblicazione (ai sensi di quanto stabilito
dall'art. 5 della stessa legge), comporta la possibilità di
inquadrare anche personale assunto a tempo determinato, e quindi
realizzare un inquadramento riservato di personale, in contrasto con
gli artt. 3, 51 e 97 Cost. Il ricorrente richiama, al riguardo, la
sentenza n. 205 del 2006, con cui la Corte costituzionale ha
affermato che l'aver prestato attività a tempo determinato alle
dipendenze dell'amministrazione regionale non può essere considerato
un valido presupposto per una riserva di posti, e la successiva
sentenza n. 235 del 2010, con cui la stessa Corte ha ribadito che le
stabilizzazioni di personale si pongono in contrasto con gli artt. 51
e 97 Cost., nonchè con l'art. 117, terzo comma, Cost., nell'ottica
del coordinamento della finanza pubblica.
1.2.- Il ricorrente censura, altresì, l'art. 3, commi 1 e 2,
della legge reg. Sardegna n. 13 del 2012, là dove dispone che «1. I
contratti a termine di cui all'articolo 6, comma 8, della legge
regionale 4 agosto 2011, n. 16 (Norme in materia di organizzazione e
personale), che non siano stati rinnovati dalle soppresse Province
sarde alla data di approvazione della presente legge, sono stipulati
con decorrenza immediata dai dirigenti competenti in materia di
personale delle attuali gestioni provvisorie. 2. La disposizione di
cui al comma 1 si applica anche nei casi di raggiungimento dei
trentasei mesi di lavoro subordinato maturato dai soggetti aventi
titolo all'assunzione nelle soppresse amministrazioni provinciali in
ordine alle disposizioni straordinarie di cui alla legge regionale 25
maggio 2012, n. 11 (Norme sul riordino generale delle autonomie
locali e modifiche alla legge regionale n. 10 del 2011)».
Le disposizioni contenute nell'art. 3 della legge regionale
impugnata prolungano i termini di durata dei contratti di lavoro a
tempo determinato, che non siano stati rinnovati dalle soppresse
Province sarde e l'art. 3, comma 2, estende tali disposizioni al
personale che aveva raggiunto i trentasei mesi di lavoro subordinato.
Al riguardo, il ricorrente sottolinea che l'instaurazione di rapporti
di lavoro flessibile può avvenire solo nel rispetto delle
disposizioni contenute nell'art. 36 del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche), che rappresentano
principi cui la Regione, pur nel rispetto della propria autonomia,
non può derogare. Le norme impugnate, inoltre, si pongono in
contrasto con l'art. 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010,
n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitività economica), convertito in legge, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, il quale
stabilisce che, a decorrere dall'anno 2011, le amministrazioni
pubbliche possono avvalersi di personale a tempo determinato o con
convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e
continuativa, nel limite del cinquanta per cento della spesa
sostenuta per le stesse finalità nell'anno 2009, nonchè con l'art.
117, terzo comma, Cost. in materia di coordinamento della finanza
pubblica. L'art. 3 impugnato, invece, nel prolungare la durata dei
suindicati contratti si risolve nel superamento dei limiti - fissati
dalla legge - per l'instaurazione di rapporti di lavoro flessibile e
comporta, altresì, un superamento dei limiti di spesa sostenuta per
le medesime finalità. Donde la violazione - a dire del Governo
«incontestabile» - anche dell'art. 117, terzo comma, Cost.
2.- Con memoria depositata il 3 ottobre 2012, la Regione autonoma
Sardegna si è costituita, chiedendo che le questioni di legittimità
promosse con il ricorso siano dichiarate inammissibili e, comunque,
infondate.
2.1.- Il ricorso sarebbe, innanzitutto, inammissibile.
2.1.1.- Risulterebbe, in primis, inammissibile il complesso delle
censure avverso le disposizioni di legge delle autonomie speciali
commisurate anche all'ambito di autonomia garantita dallo statuto
speciale, non figurando in ricorso il minimo accenno alla legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna). Lamenta, in particolare, la difesa regionale che il
ricorrente non solo non dimostra, ma nemmeno allega, che le
disposizioni impugnate eccederebbero dalla competenza attribuita
dall'art. 3, comma l, lettera a), dello statuto speciale, in base al
quale la Regione ha potestà legislativa esclusiva in materia di
«ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi della Regione e
stato giuridico ed economico del personale».
2.1.2.- Peraltro, opina la resistente che le motivazioni addotte
dal Governo in relazione agli altri parametri sarebbero comunque
insufficienti a permettere lo scrutinio del merito delle questioni.
Quanto alla prima censura, il ricorrente non deduce alcunchè sul
fatto che l'art. 36, comma 2, della legge della Regione autonoma
Sardegna 29 maggio 2007, n. 2 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale della Regione - legge finanziaria
2007) prevede distinte fattispecie in tema di superamento del
precariato. In particolare, la contemplata possibilità che il
personale precario sia «sottoposto a prove selettive concorsuali
pubbliche, con il riconoscimento di una premialità riferita al
servizio prestato sulla base della legislazione vigente in materia»
rimanderebbe ad un concorso espletato senza alcuna riserva di posti.
Il ricorrente, pertanto, avrebbe dovuto quantomeno spiegare perchè
la disposizione censurata dovrebbe interpretarsi nel senso della
previsione di una procedura selettiva in tutto riservata al personale
precario dell'amministrazione regionale.
2.1.3.- Un ulteriore profilo d'inammissibilità del gravame
sarebbe rappresentato dal fatto che il ricorrente abbia inteso
muovere le proprie doglianze avverso l'art. 36, comma 2, della legge
reg. n. 2 del 2007, anzichè contro le disposizioni della legge reg.
n. 13 del 2012. Censurato infatti è, ad avviso della difesa
regionale, il meccanismo di stabilizzazione del precariato e non,
invece, la previsione di inserimento in tale meccanismo di ulteriori,
particolari figure professionali (come previsto dall'art. 2 della
legge regionale qui in oggetto). Donde l'aberratio ictus in cui
sarebbe incorso il Presidente del Consiglio dei ministri, comportante
l'inammissibilità del ricorso che mirerebbe a sottoporre
surrettiziamente alla Corte costituzionale una questione per la quale
il ricorrente sarebbe ormai decaduto dalla possibilità di proporre
gravame.
2.1.4.- Ancor più evidente sarebbe l'inammissibilità della
censura mossa dal ricorrente all'art. 3 della legge impugnata. In
primo luogo, per mancata precisazione della disposizione di legge
invocata ad integrazione del parametro di cui all'art. 117, terzo
comma, Cost., essendo dubbio se si tratti effettivamente di quella
contenuta nell'art. 36 del d.lgs. n. 165 del 200l (richiamato quale
parametro interposto). Quanto, poi, all'art. 9, comma 28, del d.l. n.
78 del 2010, per palese difetto di motivazione. Considerato, infatti,
che l'art. 3 della legge reg. n. 13 del 2012 si applica ai «contratti
a termine di cui all'articolo 6, comma 8, della legge regionale 4
agosto 2011, n. 16» nonchè al «personale al lavoro nelle soppresse
amministrazioni provinciali di cui alla legge regionale 25 maggio
2012, n. 11», l'annualità prevista dalla disposizione impugnata,
comportante una invarianza di spesa per il personale rispetto
all'anno 2011, già teneva conto delle misure di contenimento della
spesa previste dal d.l. n. 78 del 2010. L'inammissibilità della
questione promossa al riguardo, discenderebbe dal fatto che il
ricorrente aveva l'obbligo di dimostrare il contrasto della
disposizione impugnata con il parametro invocato, non emergente dalla
piana lettura delle disposizioni impugnate, nè certamente
desumibile, data la successione degli interventi del legislatore
regionale sulla disciplina del personale, in via di presunzione.
2.2.- Secondo la difesa regionale, le questioni sollevate
sarebbero, in ogni caso, infondate.
2.2.1.- Manifestamente infondata risulterebbe la censura all'art.
2 della legge regionale in oggetto, perchè il Presidente del
Consiglio dei ministri sarebbe incorso in un evidente equivoco.
Premette la resistente che l'art. 36, comma 2, della legge della
Regione autonoma Sardegna 29 maggio 2007, n. 2 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione - legge
finanziaria 2007), ha dato mandato alla Giunta regionale sarda di
predisporre un piano pluriennale per il superamento del precariato
«sulla base dì una puntuale ricognizione» del personale. Tale piano
includeva solo alcune tipologie di dipendenti, in particolare il
«personale non dirigente che abbia svolto attività per almeno trenta
mesi, anche non continuativi, nell'ultimo quinquennio» e quello
«proveniente da progetti socialmente utili regionali e interregionali
che abbia prestato servizio presso l'Amministrazione regionale». Al
contrario, era, e rimane ancora oggi, escluso sia il personale
«impiegato in attività di formazione nei CRFP», sia il personale
«con funzioni di comunicazione esterna o di addetto stampa, o ai
sensi della normativa in materia di uffici di gabinetto o strutture
ausiliarie del Presidente della Regione o dei componenti della Giunta
regionale».
Rileva ancora la difesa regionale che l'art. 4 della legge reg.
n. 12 del 2012 (precedente alla legge regionale oggetto del presente
giudizio e, per quanto consta alla difesa regionale, non impugnato
dal Presidente del Consiglio dei ministri), senza nulla innovare
quanto alla disciplina sostanziale di superamento del precariato nel
rispetto del pubblico concorso, delineata dall'art. 36, comma 2,
della legge reg. n. 2 del 2007, si è limitato ad aggiungere alla
platea dei dipendenti oggetto del piano (previsto dal medesimo art.
36, comma 2, della legge reg. n. 2 del 2007) anche le «figure
professionali destinate alle attività di assistenza tecnica nella
gestione e attuazione del Programma operativo nazionale 2000-2006 -
Pon Atas (misure 1.1.,1.2 e 2.2) e dell'Accordo di programma quadro -
APQ - rivolte ai soggetti preselezionati nell'ambito dei medesimi
programmi». Orbene, l'art. 2 della legge reg. n. 13 del 2012, ancora
una volta senza modificare il meccanismo previsto dalla legge reg. n.
2 del 2007, avrebbe solo ampliato ulteriormente il novero dei
dipendenti oggetto del piano di superamento del precariato,
inserendovi le figure professionali assunte con «selezioni effettuate
con modalità analoghe [a quelle destinate alle attività di
assistenza tecnica per i programmi Atas e APQ] attestate dai relativi
dirigenti di servizio o generali per le figure professionali aventi i
requisiti dei trenta mesi maturati entro i termini stabiliti
dall'articolo 6, comma 2, della legge regionale n. 16 del 2011».
Sicchè, il legislatore regionale, lungi dal violare il principio del
pubblico concorso, avrebbe semplicemente aggiunto un'altra categoria
di dipendenti che può ambire a partecipare alle procedure di
superamento del precariato, nel rispetto delle condizioni previste
dall'art. 3, comma 2, della legge reg. n. 2 del 2007. Meccanismo,
questo, immune da censure di legittimità costituzionale, tant'è che
con la recente sentenza n. 30 del 2012 la Corte costituzionale ha
dichiarato costituzionalmente illegittimo l'art. 7 della legge della
Regione autonoma Sardegna 19 gennaio 2011, n. 1 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione - legge
finanziaria 2011) perchè il legislatore regionale aveva alterato il
meccanismo previsto dall'art. 36, comma 2, della legge reg. n. 2 del
2007 (qui, invece, rimasto intatto), stabilendo una riserva di posti
e una più favorevole modalità di svolgimento del concorso
attraverso l'esenzione da eventuali prove preselettive (punto 6.2.
del Considerato in diritto della sentenza n. 30 del 2012).
La difesa regionale ribadisce che nel caso in esame, invece, a
vantaggio delle categorie dei lavoratori comprese nel piano di
superamento del precariato, sarebbe stato previsto il solo
«riconoscimento di una premialità riferita al servizio prestato
sulla base della legislazione vigente in materia» ai sensi
dell'ultimo periodo dell'art. 36, comma 2, della legge reg. n. 2 del
2007.
2.2.1.1.- La Regione autonoma Sardegna si sofferma, inoltre,
sulle ulteriori modificazioni dell'art. 2 della legge in esame,
pubblicata nel Bollettino Ufficiale della stessa Regione in data 28
giugno 2012 (data di entrata in vigore in forza dell'art. 5 della
medesima legge), seguite alla sentenza n. 212 del 2012, depositata in
data 30 luglio 2012, con cui è stata dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 6, comma 2, della legge reg. n. 16 del 2011
(richiamato dall'art. 2 della legge in oggetto, là dove si fa
riferimento alle «figure professionali aventi i requisiti dei trenta
mesi maturati entro i termini stabiliti dall'articolo 6, comma 2,
della legge regionale n. 16 del 2011»). Successivamente è
intervenuta la legge della Regione autonoma Sardegna 13 settembre
2012, n. 17, recante «Finanziamento agli enti locali per il
funzionamento dei Centri servizi per il lavoro (CSL), dei Centri
servizi inserimento lavorativo (CESIL) e delle Agenzie di sviluppo
locale e disposizioni varie», pubblicata nel della medesima Regione
in data 20 settembre 2012 ed entrata in vigore in pari data, ai sensi
dell'art. 7 della medesima legge. Per effetto di tale intervento
normativo, il comma l dell'articolo 4 della legge reg. n. 12 del
2012, già emendato dall'art. 2 oggetto del presente scrutinio, è
stato ulteriormente modificato attraverso la sostituzione delle
parole «entro i termini stabiliti dall'articolo 6, comma 2, della
legge regionale n. 16 del 2011» con le parole «entro i termini
stabiliti dall'articolo 3, comma 5, della legge regionale n. 3 del
2009».
La difesa regionale fa presente che le modifiche introdotte da
ultimo con la legge reg. n. 17 del 2012, per un verso,
confermerebbero l'infondatezza del ricorso, per l'altro,
risulterebbero satisfattive delle pretese statali.
Con quest'ultima novella, infatti, l'intera normativa sul
superamento del precariato si riallaccia al paradigma dell'art. 3,
comma 5, della legge della Regione autonoma Sardegna 7 agosto 2009,
n. 3 (Disposizioni urgenti nei settori economico e sociale), così
limitando il personale che è soggetto alla disposizione in esame a
quello che ha conseguito «i requisiti richiesti dalle rispettive
amministrazioni ai sensi delle vigenti normative», come recita lo
stesso art. 3, comma 5. Inoltre, la norma regionale appena citata
prevede che questi lavoratori siano soggetti alle disposizioni
dell'art. 36 della legge reg. n. 2 del 2007, così escludendo ogni
possibile deviazione dal principio del pubblico concorso, pienamente
rispettato dal predetto disposto.
La difesa regionale aggiunge che l'art. l, comma 558, della legge
27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007), tuttora
vigente, prevede che «A decorrere dalla data di entrata in vigore
della presente legge, gli enti di cui al comma 557 [ossia tutti gli
enti sottoposti al patto di stabilità, comprese le Regioni], fermo
restando il rispetto delle regole del patto di stabilità interno,
possono procedere, nei limiti dei posti disponibili in organico, alla
stabilizzazione del personale non dirigenziale in servizio a tempo
determinato da almeno tre anni, anche non continuativi, o che
consegua tale requisito in virtù di contratti stipulati
anteriormente alla data del 29 settembre 2006 o che sia stato in
servizio per almeno tre anni, anche non continuativi, nel quinquennio
anteriore alla data di entrata in vigore della presente legge,
nonchè del personale di cui al comma 1156, lettera f), purchè sia
stato assunto mediante procedure selettive di natura concorsuale o
previste da norme di legge. Alle iniziative di stabilizzazione del
personale assunto a tempo determinato mediante procedure diverse si
provvede previo espletamento di prove selettive».
Secondo la difesa regionale, basterebbe leggere l'art. 36 della
legge reg. n. 2 del 2007 per comprendere che esso si muove
esattamente nel solco tracciato dal legislatore statale con l'art. l,
comma 558, della legge n. 296 del 2006. Tale circostanza, atteso il
doppio rinvio che caratterizza la vigente disciplina regionale
(quello operato dall'art. 3, comma 5, della legge reg. n. 3 del 2009
alla legge reg. n. 2 del 2007 e quello operato dall'art. 4, comma l,
della l. reg. n. 12 del 2012 - come modificato - alla legge reg. n. 3
del 2009), si ripercuoterebbe direttamente sull'impugnato art. 2,
dimostrando l'infondatezza delle censure.
2.2.2.- Secondo la difesa regionale è, altresì, infondata la
censura rivolta all'art. 3 della legge impugnata, con
l'interposizione dell'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010.
In primo luogo, perchè, come detto, i contratti a tempo
determinato scaduti nel biennio 2011-2012 dovevano già tenere conto
della limitazione di spesa prevista nel d.l. n. 78 del 2010, sicchè
un loro rinnovo non potrebbe violare quel parametro interposto.
Inoltre, per quanto concerne specificamente il secondo comma
dell'impugnato art. 3, perchè, con la disposizione in esame, il
legislatore regionale si sarebbe fatto carico della gestione
transitoria del personale delle Province sarde soppresse a seguito
del referendum regionale celebratosi nella primavera del 2012,
ricorrendo, pertanto, quelle «straordinarie esigenze di interesse
pubblico» spesso assunte dalla giurisprudenza costituzionale come
condizione giustificatrice di una deroga alle disposizioni statali in
tema di gestione del personale delle amministrazioni pubbliche (viene
richiamata ancora la sentenza n. 30 del 2012, in tema di pubblico
concorso).
3.- Con memoria depositata il 2 aprile 2013 il Presidente del
Consiglio dei ministri ha insistito argomentatamente affinchè le
disposizioni impugnate siano dichiarate illegittime, in accoglimento
del ricorso proposto.
3.1.- Contro l'eccepita inammissibilità del ricorso per omessa
considerazione dell'autonomia garantita alla Regione autonoma
Sardegna dallo statuto speciale, rileva il ricorrente di avere invero
dato atto dell'autonomia regionale, sostenendo - a suo dire a ragione
ed in aderenza a pacifici principi affermati dalla Corte
costituzionale - che tale amministrazione è comunque tenuta a
rispettare l'art. 117 Cost.
3.2.- Sotto altro profilo, evidenzia il ricorrente che la
sentenza n. 212 del 1012 «non fa superare i rilievi di
incostituzionalità formulati, in quanto le modifiche apportate al
comma 1 dell'articolo 4 della l.r. n. 12/2012, introdotte
dall'articolo 2, comma 2 della l.r. n. 17/2012, sono state a loro
volta impugnate dal Consiglio dei Ministri nella seduta del 16
novembre 2012, ed il relativo procedimento pende attualmente dinanzi
alla Corte Costituzionale. [...] Inoltre, considerato il lasso di
tempo intercorso tra l'entrata in vigore delle norme censurate e le
loro modifiche, le disposizioni regionali impugnate potrebbero aver,
medio tempore, prodotto effetti».
4.- Con memoria depositata il 29 marzo 2013 la Regione autonoma
Sardegna ha chiesto, in via principale, dichiararsi
l'inammissibilità della questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2 della legge reg. n. 13 del 2012; in subordine,
dichiararsi la cessazione della materia del contendere in relazione
alla questione di legittimità costituzionale del predetto art. 2; in
via ulteriormente subordinata, dichiararsi l'infondatezza della
medesima questione; ancora, in via principale, dichiararsi
l'inammissibilità della questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3 della legge reg. n. 13 del 2012; in via subordinata,
dichiararsene l'infondatezza.
4.1.- La difesa regionale insiste nell'eccepita inammissibilità
del ricorso sotto i vari profili enucleati nella memoria di
costituzione ed argomenta ampiamente in tal senso, anche alla luce di
alcune novità normative e della più recente giurisprudenza
costituzionale.
4.1.1.- In particolare, la stessa difesa ribadisce che, con
l'ulteriore novella (di cui all'art. 2, comma 2, della legge reg. n.
17 del 2012) dell'art. 4, comma 1, della legge reg. n. 12 del 2012,
è scomparso dal testo della legge reg. n. 12 del 2012 ogni
riferimento alla legge reg. n. 16 del 2011, che è stata dichiarata
illegittima con sentenza n. 212 del 2012. A questo proposito, la
resistente segnala di aver versato in atti la nota della Regione
autonoma della Sardegna 22 marzo 2013, prot. n. 8589/1.15.6, con cui
la direzione generale del personale ha attestato che l'art. 2
impugnato non è stato oggetto di applicazione, nè lo è stata la
legge reg. n. 16 de1 2011, annullata con la citata sentenza n. 212
del 2012. Di qui la richiesta di dichiarare la cessazione della
materia del contendere quanto alla questione avente ad oggetto l'art.
2 della legge reg. n. 13 del 2012, poichè il nuovo testo dell'art. 4
della legge reg. n. 12 del 2012 varrebbe a superare tutte le censure
del ricorrente.
4.2.- La Regione autonoma Sardegna sostiene ulteriormente, in
subordine, la non fondatezza del gravame.
4.2.1.- Contro il censurato art. 2 della legge reg. n. 13 del
2012, la difesa regionale ribadisce che l'anzidetta disposizione -
tanto più a seguito della successiva novellazione, ad opera
dell'art. 2 della legge reg. n. 17 del 2012, dell'art. 4 (già
modificato dal primo) della legge reg. n. 12 del 2012 - non
disciplina in alcun modo il meccanismo di superamento del precariato
vigente per il personale precario della Regione Sardegna, ma si
limita a prevedere quali figure professionali debbano essere
ricomprese in queste procedure amministrative, invero regolate da
altre fonti regionali.
Non vi sarebbe poi alcuna violazione degli artt. 3 e 51 Cost.,
come invece lamentato dal ricorrente.
Rispetto all'art. 3 Cost., la disposizione in esame non
introdurrebbe alcun privilegio o vantaggio personale, che sia in
contrasto con il principio di uguaglianza, e sarebbe conforme al
principio di ragionevolezza, essendo nella piena facoltà del
legislatore regionale disciplinare in maniera diversa tipologie
diverse di figure professionali. Tanto è vero che anche il
legislatore statale, nel disciplinare le forme di superamento del
precariato, avrebbe usualmente avuto cura di distinguere tra le
diverse categorie di figure professionali.
Quanto all'art. 51 Cost., la norma censurata non porrebbe alcuna
differenziazione tra personale di sesso maschile e personale di sesso
femminile.
Lo stesso metodo di stabilizzazione del personale precario
previsto dalla Regione autonoma Sardegna, a prescindere dalla sua
esorbitanza dall'ambito del presente giudizio, sarebbe conforme al
principio del pubblico concorso di cui all'art. 97 Cost.
Sottolinea, infatti, la difesa regionale che, diversamente dalla
fattispecie scrutinata con esito demolitorio dalla sentenza n. 212
del 2012, il meccanismo di selezione del personale precario in esame,
stante il rinvio all'art. 36, comma 2, della legge reg. n. 2 del
2007, prevede che possano essere stabilizzate unicamente quelle
figure professionali assunte sulla base di procedure concorsuali;
richiede espressamente la pubblicità delle prove concorsuali;
dispone un riconoscimento di premialità che si spiega esclusivamente
con l'espletamento di concorsi aperti al pubblico, dato che esso non
avrebbe senso per i soli concorsi cosiddetti "interni".
4.2.2.- Quanto al secondo motivo di ricorso, concernente l'art. 3
della legge reg. n. 13 del 2012, contesta la resistente che esso
darebbe luogo ad un «prolungamento dei termini di durata dei
contratti di lavoro a tempo determinato», posto che la disposizione
censurata non prevede un "prolungamento ex lege" della durata dei
contratti in essere, bensì rimette al dirigente competente al ramo
della struttura interessata il potere di stipulare nuovi contratti
con il personale precario, in tal modo inserendosi nel più vasto
procedimento di riforma del governo locale nella Regione autonoma
Sardegna, seguito alla consultazione referendaria del 2012.
Viene ricordato che, al fine di portare a regime la riforma degli
enti locali sardi, il legislatore regionale, con l'art. 1, comma 3,
della legge reg. n. 11 del 2012, come novellato dall'art. l della
legge della Regione autonoma Sardegna 27 febbraio 2013, n. 5 (Proroga
dei termini di cui all'articolo 1 della legge regionale 25 maggio
2012, n. 11, recante «Norme sul riordino generale delle autonomie
locali e modifiche alla legge regionale n. 10 del 2011»), ha previsto
che «Al fine di assicurare il rispetto dei principi di cui agli
articoli l, 5, 114, 116 e 118 della Costituzione, nonchè di cui
all'articolo 43 dello Statuto ed in attesa del riordino e della sua
applicazione volta a realizzare un nuovo assetto, gli organi
provinciali in carica assumono in via provvisoria, e sino al 30
giugno 2013, la gestione delle funzioni amministrative attribuite
alle otto Province che saranno soppresse all'esito dei referendum
svoltisi il 6 maggio 2012 e provvedono alla ricognizione di tutti i
rapporti giuridici, dei beni e del personale dipendente ai fini del
successivo trasferimento». In attuazione della suddetta previsione,
le gestioni provvisorie delle Province di Olbia, Carbonia Iglesias,
Medio Campidano, Ogliastra hanno comunicato alla Direzione Regione
Enti Locali gli esiti della ricognizione sopra menzionata, quale
passaggio imprescindibile per la redistribuzione delle risorse
necessarie allo svolgimento delle funzioni pubbliche già attribuite
alle Province.
Conseguentemente, a parere della difesa regionale, il temporaneo
rinnovo dei contratti previsto dalla disposizione impugnata è
necessario affinchè la Regione possa compiere quel lavoro di
ricognizione generale della situazione amministrativa delle soppresse
Province, onde consentire il passaggio al nuovo ordinamento locale
entro il 30 giugno 2013. Sussisterebbero, dunque, quelle
«straordinarie esigenze di interesse pubblico» che giustificano una
deroga alle disposizioni statali in tema di gestione del personale
delle amministrazioni pubbliche (è nuovamente citata la sentenza n.
30 del 2012, in tema di pubblico concorso). La disposizione in esame,
inoltre, sarebbe strumentale al riordino del sistema di governo
locale della Regione e, dunque, funzionale ad un sicuro e imponente
risparmio di spesa per la pubblica amministrazione.
Per altro verso, prosegue la difesa regionale, la
straordinarietà del caso di specie, relativo alla soppressione delle
quattro Province regionali sarde, dimostrerebbe l'infondatezza della
censura con cui il ricorrente lamenta la pretesa violazione dell'art.
9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, alla luce dell'interpretazione
costituzionalmente orientata delle disposizioni ivi contenute,
secondo cui «Lo Stato, quindi, può agire direttamente sulla spesa
delle proprie amministrazioni con norme puntuali e, al contempo,
dichiarare che le stesse norme sono efficaci nei confronti delle
Regioni "a condizione di permettere l'estrapolazione, dalle singole
disposizioni statali, di principi rispettosi di uno spazio aperto
all'esercizio dell'autonomia regionale" (sentenza n. 182 del 2011)»
(così la sentenza n. 139 del 2012). Poichè la disposizione in esame
interviene nel procedimento di soppressione delle Province regionali
e di riallocazione delle risorse economiche, materiali e umane già
in servizio presso le stesse, con notevoli effetti di contenimento
della spesa pubblica regionale, la Regione autonoma Sardegna ritiene
di avere certamente rispettato il "principio" generale di
contenimento della spesa, con riflessi positivi sui saldi di finanza
pubblica assolutamente maggiori di quelli ascrivibili all'art. 9,
comma 28, del d.l. n. 78 del 2010. Nè varrebbe l'obiezione che essa
dovesse comunque conseguire un certo risparmio di spesa proprio nel
settore del personale assunto con i cosiddetti "contratti atipici",
perchè la Regione, virtuosamente, realizza ben altri e più cospicui
risparmi grazie alla ridefinizione dell'assetto dei livelli
territoriali di governo (implicante, altresì, la riduzione della
spesa per il personale).
Osserva, infine, la difesa regionale che l'art. 6, comma 8, della
legge reg. n. 16 del 2011 è stato dichiarato costituzionalmente
illegittimo anche e soprattutto perchè «dispone[va] uno stanziamento
per finanziare la stipulazione dei contratti». Al contrario, la
disposizione oggetto del presente giudizio non dispone alcuno
stanziamento economico. Nemmeno ricorrerebbe il secondo elemento
sintomatico di violazione del richiamato principio di contenimento
della spesa pubblica, ossia l'ampliamento della pianta organica, come
rilevato nella sentenza n. 212 del 2012, sicchè non vi sarebbe
alcuna ragione per attribuire alla norma censurata un aumento della
spesa pubblica.
5.- Con ricorso notificato il 19 novembre 2012, depositato in
cancelleria il successivo 26 novembre e iscritto al n. 180 del
registro ricorsi dell'anno 2012, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha promosso questioni di legittimità costituzionale della
legge della Regione autonoma Sardegna 13 settembre 2012, n. 17,
recante «Finanziamento agli enti locali per il funzionamento dei
Centri servizi per il lavoro (CSL), dei Centri servizi inserimento
lavorativo (CESIL) e delle Agenzie di sviluppo locale e disposizioni
varie», per violazione dell'art. 3, lettera a) dello statuto
speciale, approvato con legge cost. n. 3 del 1948, e successive
modificazioni e integrazioni, nonchè dell'articolo 117, terzo comma,
Cost.
Nel dettaglio, il Governo impugna partitamente le seguenti
disposizioni: art. 1, comma 1, per lesione dei principi fondamentali
di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell'art. 117, terzo
comma, Cost.; art. 2, commi 1, 2 e 3, per violazione degli artt. 3,
51 e 97 Cost., nonchè dei richiamati principi stabiliti dall'art.
117, terzo comma, Cost.; art. 2, comma 5, per violazione del solo
art. 117, terzo comma, Cost.; art. 6, comma 1, per violazione di
quest'ultimo parametro, nonchè dell'art. 81, quarto comma, Cost.
5.1.- Premette il ricorrente che la legge della Regione autonoma
Sardegna n. 17 del 2012, con cui è stato tra l'altro approvato il
finanziamento agli enti locali per il funzionamento dei Centri
servizi per il lavoro (CSL), dei Centri servizi inserimento
lavorativo (CESIL) e delle Agenzie di sviluppo locale, eccederebbe
dalle competenze legislative statutarie di cui all'art. 3, lettera
a), in materia di «ordinamento degli uffici e degli enti
amministrativi della Regione e stato giuridico ed economico del
personale», nonchè dalla competenza legislativa concorrente in
materia di coordinamento di finanza pubblica prevista, per le Regioni
ordinarie, dall'art. 117, terzo comma, Cost. ed estesa alle Regioni a
statuto speciale, quale forma di autonomia più ampia, ai sensi e per
effetto dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
5.1.1.- In particolare, il Presidente del Consiglio dei ministri
censura l'art. 1, comma 1, della legge in esame, il quale, nel
sostituire il comma 8 dell'art. 6 della legge regionale n. 16 del
2011, dispone che «Nelle more di una sua riorganizzazione, al fine di
garantire l'esercizio del servizio pubblico disciplinato dalla legge
regionale 5 dicembre 2005, n. 20 (Norme in materia di promozione
dell'occupazione, sicurezza e qualità del lavoro. Disciplina dei
servizi e delle politiche per il lavoro. Abrogazione della legge
regionale 14 luglio 2003, n. 9 in materia di lavoro e servizi
dell'impiego), al quale sono preposti i Centri servizi per il lavoro
(CSL), i Centri servizi inserimento lavorativo (CESIL) e le Agenzie
di sviluppo locale di cui all'articolo 6, comma 1, lettera e), della
legge regionale 5 marzo 2008, n. 3 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2008), è autorizzata nell'anno 2012, a titolo di trasferimento alle
competenti amministrazioni locali, la spesa di euro 12.000.000 a
valere sulle disponibilità recate dal fondo regionale per
l'occupazione di cui all'UPB S06.06.004». Rappresenta il ricorrente
che, con sentenza n. 212 del 2012, la Corte costituzionale ha
dichiarato illegittimo, in quanto lesivo del principio di
coordinamento di finanza pubblica, l'art. 6, comma 8, della legge
regionale n. 16 del 2011 - nella parte in cui disponeva uno
stanziamento per finanziare la stipulazione dei contratti a tempo
determinato per la prosecuzione dell'attività lavorativa del
personale in servizio presso i Centri servizi per il lavoro, i Centri
servizi inserimento lavorativo e le Agenzie di sviluppo locale - e
ciò perchè tale disposizione regionale non richiamava e, quindi,
non teneva conto del limite fissato dall'art. 9, comma 28, del d.l.
n. 78 del 2010, secondo cui, a decorrere dall'anno 2011, le
amministrazioni pubbliche possono avvalersi di personale a tempo
determinato o con convenzioni o con contratti di collaborazione
coordinata e continuativa solo nel limite del cinquanta per cento
della spesa sostenuta per le stesse finalità nell'anno 2009.
L'attuale formulazione del comma 8 dell'art. 6 della legge regionale
n. 16 del 2011, come introdotta dalla disposizione impugnata, sarebbe
dunque parimenti viziata, in quanto neppure essa richiama il limite
del cinquanta per cento della spesa, violando, in tal modo, i
principi, inderogabili dalla Regione ancorchè autonoma, stabiliti
dall'art. 117, terzo comma, Cost. nell'ambito del coordinamento della
finanza pubblica.
5.1.2.- L'art. 2, comma 1, della legge in esame, nel modificare
l'art. 3, comma 5, della legge regionale n. 3 del 2009, proroga al 30
giugno 2011 il termine (in precedenza fissato al 18 agosto 2009) per
l'acquisizione dei requisiti che consentono ai lavoratori precari
assunti con contratto di lavoro a termine o con forme contrattuali
flessibili o atipiche, di partecipare alle procedure di
stabilizzazione previste dal piano pluriennale per il superamento del
precariato di cui all'art. 36 della legge regionale n. 2 del 2007. La
disposizione regionale in oggetto, nel prorogare i termini entro i
quali devono maturarsi i requisiti che consentono la partecipazione
alle procedure di stabilizzazione, si porrebbe in contrasto con
l'art. 1, comma 558, della legge n. 296 del 2006, il quale stabilisce
che «A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente
legge, gli enti di cui al comma 557 fermo restando il rispetto delle
regole del patto di stabilità interno, possono procedere, nei limiti
dei posti disponibili in organico, alla stabilizzazione del personale
non dirigenziale in servizio a tempo determinato da almeno tre anni,
anche non continuativi, o che consegua tale requisito in virtù di
contratti stipulati anteriormente alla data del 29 settembre 2006 o
che sia stato in servizio per almeno tre anni, anche non
continuativi, nel quinquennio anteriore alla data di entrata in
vigore della presente legge [...] ». Pertanto, la disposizione
regionale in esame non rispettando, ai fini della stabilizzazione, i
limiti temporali previsti dalla norma statale richiamata, violerebbe
i principi di uguaglianza, di buon andamento e d'imparzialità
dell'amministrazione, di cui agli artt. 3, 51 e 97 Cost., nonchè i
principi stabiliti dall'art. 117, terzo comma, Cost. in materia di
coordinamento della finanza pubblica ai quali la Regione, pur nel
rispetto della sua autonomia, non potrebbe mai derogare.
5.1.3- L'art. 2, comma 2, della legge in esame, nel modificare
l'art. 4, comma 1, della legge regionale n. 12 del 2012 (come
modificato dall'art. 2, comma 1, della legge regionale n. 13 del
2012) proroga al 30 giugno 2011 il termine entro il quale ulteriori
figure professionali di lavoratori precari acquisiscono i requisiti
per partecipare alle procedure di stabilizzazione. Premette il
ricorrente che l'articolo in esame, nella parte modificata dall'art.
2, comma 1, della legge regionale n. 13 del 2012, è stato già
impugnato innanzi alla Corte costituzionale, in quanto amplierebbe la
platea dei destinatari di inquadramenti nei ruoli regionali e
comporta, pertanto, un inquadramento riservato di personale in
contrasto con gli artt. 3, 51, 97 e 117, terzo comma, Cost. Con
l'attuale modifica legislativa, la disposizione regionale in oggetto
proroga i termini entro i quali devono maturarsi i requisiti che
consentono la partecipazione alle procedure di stabilizzazione e si
pone in contrasto con l'art. 1, comma 558, della legge n. 296 del
2006 per i motivi già esposti al punto 5.1.2. In definitiva, la
norma in questione, secondo il ricorrente, non rispetta, ai fini
della stabilizzazione, i limiti temporali previsti dalla normativa
statale richiamata. Sicchè, oltre ad essere censurata per le stesse
richiamate motivazioni già deliberate in riferimento all'art. 2,
comma 1, della legge regionale n. 13 del 2012, lo è pure per
violazione del suddetto principio di coordinamento di finanza
pubblica di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., perchè la Regione,
ferma restando la sua autonomia, non sarebbe ammessa a derogarvi.
5.1.4.- L'art. 2, comma 3, ricomprende tra i requisiti utili ai
fini della stabilizzazione nei ruoli regionali «sia i periodi
lavorativi svolti attraverso contratti di tirocinio formativo
retribuito, sia le altre attività lavorative eventualmente svolte in
precedenza presso gli enti locali territoriali e le altre pubbliche
amministrazioni». Tale disposizione, inserendo tra i requisiti utili
ai fini della stabilizzazione nei ruoli regionali anche le attività
derivanti da tirocini formativi ovvero periodi di lavoro prestato in
amministrazioni estranee a quella regionale, comporta un
inquadramento riservato di personale e pertanto viola i principi di
uguaglianza, di buon andamento e di imparzialità
dell'amministrazione, nonchè il principio del pubblico concorso di
cui agli artt. 3, 51 e 97 Cost., nonchè il principio di
coordinamento di finanza pubblica di cui all'art. 117, terzo comma,
Cost., cui si ribadisce che la Regione, fatto salvo il rispetto della
sua autonomia, non può derogare.
5.1.5.- L'art. 2, comma 5, della citata legge regionale estende
agli operatori di tutela ambientale che hanno prestato servizio
presso le amministrazioni provinciali l'applicazione dell'art. 3
della legge regionale n. 13 del 2012, che autorizza la stipula dei
contratti a termine del personale in servizio presso i Centri servizi
per il lavoro e i Centri servizi inserimento lavorativo non rinnovati
dalle soppresse Province sarde in favore del medesimo personale delle
gestioni provvisorie.
Evidenzia il ricorrente di avere già impugnato l'art. 3 della
legge regionale n. 13 del 2012 per contrasto con l'art. 9, comma 28,
del d.l. n. 78 del 2010, il quale stabilisce che, a decorrere
dall'anno 2011, le amministrazioni pubbliche possono avvalersi di
personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti
di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del cinquanta
per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell'anno
2009, e, dunque, per violazione del principio costituzionale di cui
all'articolo 117, comma terzo, in materia di coordinamento della
finanza pubblica. Richiama, all'uopo, nuovamente la sentenza n. 212
del 2012 con cui la Corte costituzionale ha dichiarato illegittima,
in quanto lesiva del principio di coordinamento di finanza pubblica
fissato dall'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, la
disposizione di cui all'art. 6, comma 8, della legge regionale n. 16
del 2011. L'ora impugnato art. 2, comma 5, estende ad altri soggetti
l'applicazione del citato art. 3 della legge reg. n. 13 del 2012 e,
pertanto, attira su di sè le medesime censure già dedotte in
riferimento ad esso, pedissequamente riportate. La disposizione
regionale in esame, in definitiva, nell'estendere ad una ulteriore
categoria l'applicazione del disposto di cui all'art. 3 della legge
reg. n. 13 del 2012, violerebbe il principio di coordinamento di
finanza pubblica di cui all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, dal rispetto del quale la Regione, seppure autonoma,
non potrebbe prescindere.
5.1.6.- Infine, l'art. 6, comma l, nell'integrare l'art 4 della
legge della Regione autonoma Sardegna 18 dicembre 1995, n. 37 (Norme
in materia di funzionamento e di assegnazione di personale ai Gruppi
consiliari), di seguito al comma 1 introduce il comma 1-bis, il quale
dispone che i gruppi consiliari possono stipulare contratti di lavoro
autonomo concernenti prestazioni d'opera intellettuale per oggetti
determinati di durata non superiore a quella della legislatura. Il
Governo sostiene che tale disposizione, nel consentire ai gruppi
consiliari la facoltà di stipulare contratti a tempo determinato
senza quantificazione numerica o di spesa, si pone in contrasto con
il già richiamato art. 9, comma 28, del d.l. 78 del 2010 e con il
rigoroso limite di spesa alle pubbliche amministrazioni a decorrere
dall'anno 2011. Conseguentemente, sarebbe violato il principio
costituzionale di cui all'art. 117, comma terzo, in materia di
coordinamento della finanza pubblica. La medesima disposizione,
inoltre, non prevedendo i mezzi finanziari per far fronte alla spesa,
lederebbe il principio dell'obbligo della copertura finanziaria di
cui all'art. 81, quarto comma, Cost.
6. - Con memoria depositata il 21 dicembre 2012 si è costituita
la Regione autonoma Sardegna, chiedendo che anche le questioni di
legittimità costituzionale promosse con il predetto ricorso siano
dichiarate inammissibili o, comunque, non fondate.
6.1.- Il ricorso sarebbe, innanzitutto, inammissibile.
6.1.1.- In particolare, l'impugnazione sarebbe irricevibile per
difetto di rituale notificazione. L'Avvocatura generale dello Stato
ha inteso notificare "in proprio" l'atto introduttivo del presente
giudizio, ai sensi dell'art. 55 della legge 18 giugno 2009, n. 69
(Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitività, nonchè in materia di processo civile). Secondo la
difesa regionale, però, ivi si prevede la possibilità di
«notificazione di atti civili, amministrativi e stragiudiziali», ai
quali gli atti adottati nell'ambito del processo costituzionale non
sarebbero in alcun modo assimilabili. Contro le opposte conclusioni
cui questa Corte è pervenuta nella sentenza n. 310 del 2011 varrebbe
il rilievo che, se con la disposizione in esame il legislatore ha
certamente inteso escludere dal novero delle notificazioni che
possono essere fatte "in proprio" dal difensore gli atti del processo
penale, eguale intenzione ha manifestato nei confronti degli atti del
processo costituzionale, non a caso (così come quelli penali) non
menzionati tra quelli notificabili con mezzi propri. Ciò sarebbe da
imputare, per un verso, alla particolare rilevanza che gli atti del
processo penale rivestono in relazione ai diritti di libertà della
persona; per l'altro, alla particolare rilevanza che gli atti del
processo costituzionale rivestono (oltre che sovente - essi pure - in
relazione ai diritti della persona) in relazione all'interesse
pubblico alla certezza del diritto. Donde la necessità per entrambe
le categorie di atti della qualificata attività dell'ufficiale
giudiziario.
6.1.2.- Il ricorso sarebbe inammissibile, altresì, per la
mancata considerazione delle competenze legislative di cui la Regione
autonoma Sardegna è tributaria in forza del suo statuto speciale. Il
ricorrente si sarebbe limitato a censurare l'intera legge regionale
in esame, in maniera del tutto apodittica e senza una pur minima
argomentazione, in quanto eccedente dalle competenze legislative di
cui all'art. 3, lettera a), dello statuto speciale, concernente
«ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi della Regione e
stato giuridico ed economico del personale», ma senza specificare
quale sarebbe la materia di appartenenza delle disposizioni
censurate. Di più, nell'elencazione dei singoli profili di
illegittimità, non avrebbe fatto, invero, il minimo cenno allo
Statuto speciale per la Sardegna di cui alla legge cost. n. 3 del
1948, parametrando tutti i pretesi vizi esclusivamente all'art. 117,
terzo comma, Cost.
6.1.3.- Inammissibili, poi, sarebbero le censure articolate dal
Presidente del Consiglio dei ministri per relationem rispetto a
differenti impugnazioni in via principale di precedenti atti
normativi della Regione autonoma Sardegna, in spregio al principio di
autosufficienza dell'atto introduttivo del processo costituzionale,
secondo il quale tutti gli elementi richiesti per l'ammissibilità
della questione debbono risultare esclusivamente dal provvedimento di
rinvio. Per tale ragione, dunque, la Regione autonoma Sardegna
eccepisce l'inammissibilità delle censure formulate dal ricorrente
avverso l'art. 2, comma 2, della legge reg. n. l7 del 2012, nella
misura in cui il motivo intende riproporre «le stesse motivazioni
deliberate in riferimento all'art. 2, comma l, della legge regionale
n. 13/2012», nonchè avverso l'art. 2, comma 5, della medesima legge
reg. n. l7 del 2012, in quanto fondate sulle «stesse censure già
dedotte in riferimento al citato art. 3 della legge regionale n.
13/2012». In senso contrario non basterebbe il fatto di avere
testualmente riportato le censure già formulate nel precedente
gravame. E ciò, in sintesi, perchè quegli atti aggredivano diversi
atti normativi, i quali, per quanto di contenuto analogo, non
consentirebbero al ricorrente di incardinare ritualmente una nuova e
diversa impugnazione limitandosi a richiamare le difese allora
svolte. Il Governo, insomma, non potrebbe fare proprie e spendere
avverso la legge reg. n. 17 del 2012 le medesime censure prospettate
avverso la diversa legge reg. n. 13 del 2012. Con la conseguenza,
appunto, dell'inammissibilità delle censure mosse in questa sede
all'art. 2, commi 2 e 5, della legge reg. n. 17 del 2012.
6.1.4.- La difesa regionale segnala, inoltre, che, qualora si
censuri la violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., per uno
"sconfinamento" del legislatore regionale dal suo ambito riservato,
sarebbe obbligatoria l'indicazione del principio fondamentale della
materia ritenuto violato. Di contro, il ricorrente non avrebbe
specificato, se non nelle citazioni virgolettate del diverso ricorso
avverso le disposizioni della legge reg. n. 13 del 2012, quali
disposizioni legislative statali, operanti in concreto tale
coordinamento, sarebbero state violate. Di qui «l'inammissibilità
della censura per mancata (e invece doverosa) indicazione del
parametro interposto».
6.1.5.- La Regione autonoma Sardegna evidenzia, infine, che
l'intero apparato argomentativo del ricorrente, se si escludono le
citazioni del primo ricorso avverso le diverse disposizioni della
legge reg. n. 13 del 2012, è del tutto insufficiente ai fini dello
scrutinio nel merito delle questioni. In particolare, quanto all'art.
l, comma l, della legge reg. n. 17 del 2012, esso è stigmatizzato
solamente perchè «non richiama il limite del 50% della spesa fissato
dall'art. 9, comma 28, del decreto-legge n. 78 del 2010». Inoltre,
dell'art. 2, comma l, della legge reg. n. 17 del 2012 è denunciata
la mera violazione dei principi di uguaglianza, di buon andamento e
d'imparzialità dell'amministrazione di cui agli artt. 3, 51 e 97
Cost., nonchè dei principi stabiliti dall'art. 117, terzo comma,
Cost., motivata, quest'ultima, solamente con l'affermazione che non
sarebbero rispettati «i limiti temporali previsti dalla norma statale
richiamata», senza però allegare, nè provare, che tali limiti
costituiscano principi fondamentali della materia. Similmente
carente, sotto il profilo della violazione del principio di
coordinamento di finanza pubblica costituita dallo sforamento dei
predetti limiti temporali, risulterebbe la censura dell'art. 2, comma
2.
6.2.- Nel merito, in caso di rigetto delle eccezioni
d'inammissibilità del gravame sopra formulate, la difesa regionale
deduce la non fondatezza delle censure ivi prospettate.
6.2.1.- Manifestamente infondata è a suo avviso, anzitutto, la
censura rivolta all'art. l, comma l, della legge in esame. E ciò
perchè, diversamente da quanto prevedeva l'art. 6 della legge reg.
n. 16 del 2011 (già dichiarato illegittimo da questa Corte con
sentenza n. 212 del 2012), la disposizione oggetto del presente
giudizio nulla dice circa il reclutamento di personale da parte delle
amministrazioni pubbliche, nè destina tali fondi al rinnovo dei
contratti a tempo determinato, come reso palese dal semplice
raffronto delle due norme. Non varrebbe obiettare che lo stanziamento
previsto dall'art. l, comma l, della legge reg. n. 17 del 2012
sarebbe comunque (tutto) destinato al rinnovo dei contratti a tempo
determinato. E ciò in quanto lo stanziamento indicato è ora
preordinato «a garantire l'esercizio del servizio pubblico», il quale
consta di risorse non meramente umane (e tanto meno assunte
esclusivamente a tempo determinato), ma anche e soprattutto
materiali. Non solo: i servizi sociali per il lavoro generalmente
presuppongono anche il finanziamento e lo svolgimento di particolari
programmi di inserimento al lavoro, per i quali si stanziano risorse
che esulano dalla mera organizzazione degli uffici (banche dati,
momenti ed eventi per incrociare domande e offerta di lavoro).
6.2.2.- Quanto alla censura delle misure di superamento del
precariato di cui all'art. 2, comma l, della legge impugnata, oppone
la difesa regionale l'argomento che l'art. l, comma 558, della legge
n. 296 del 2006, non fissa alcun limite temporale entro il quale è
necessario aver acquisito il periodo di anzianità rilevante per
poter partecipare alle procedure di stabilizzazione del personale. A
suo parere, il legislatore statale ha previsto, invece, tre
differenti possibilità, tutte indipendenti l'una dall'altra (come
testimonierebbe l'utilizzo della particella disgiuntiva "o"), per
alcune delle quali non vi sarebbe alcuna "ghigliottina" temporale.
Donde l'infondatezza del gravame sul punto.
6.2.3.- Anche in ordine al comma 2 dell'art. 2 della legge in
esame, la piana lettura dell'art. l, comma 558, della l. 296 del 2006
dimostrerebbe l'infondatezza del gravame, come indicato al precedente
paragrafo.
6.2.4.- Sarebbe, nondimeno, manifestamente infondata la censura
dell'art. 2, comma 3, della legge reg. n. 17 del 2012. Esso prevede,
infatti, espressamente che l'attività di tirocinio o lavorativa
dev'essere stata svolta presso gli «enti locali territoriali e le
altre pubbliche amministrazioni». Sicchè, il legislatore regionale
non avrebbe fatto altro che equiparare il lavoro svolto alle
dipendenze della Regione autonoma Sardegna a quello svolto al
servizio di altri enti, anche in occasione di tirocinio formativo,
nell'esercizio della propria competenza esclusiva in materia di
«ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi della Regione e
stato giuridico ed economico del personale» (ai sensi dell'art. 3,
comma l, lettera a), dello statuto speciale), nonchè nell'esercizio
della competenza legislativa residuale nella materia di «formazione
professionale», in base al disposto congiunto degli artt. 117, commi
terzo e quarto, Cost. e 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
6.2.5.- Neppure il comma 5 dell'art. 2 della legge regionale in
esame sarebbe affetto dai vizi denunciati dal ricorrente. Come già
rilevato anche a proposito dell'impugnazione dell'art. 3 della legge
reg. n. 13 del 2012, i contratti a tempo determinato scaduti nel
biennio 2011-2012 dovevano già tenere conto della limitazione di
spesa prevista dall'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010,
sicchè un rinnovo dei contratti a termine, altresì per questa
ulteriore categoria di lavoratori (operatori di tutela ambientale, ex
disinfestatori), non potrebbe violare quel parametro interposto.
In secondo luogo, con la disposizione in esame, il legislatore
regionale si sarebbe fatto carico anche della gestione transitoria
del personale delle Province sarde soppresse a seguito del referendum
regionale celebratosi nella primavera del 2012, in presenza di quelle
«straordinarie esigenze di interesse pubblico» che la giurisprudenza
costituzionale ha sovente inteso assumere come condizione
giustificatrice di una deroga alle disposizioni statali in tema di
gestione del personale delle amministrazioni pubbliche (è citata,
per tutte, la sentenza n. 30 del 2012).
6.2.6.- La difesa regionale deduce, infine, l'infondatezza delle
argomentazioni spese dal ricorrente a sostegno delle questioni di
legittimità dell'art. 6 della legge reg. n. 17 del 2012, promosse in
relazione agli artt. 117, terzo comma, e 81 Cost.
A suo avviso, infatti, i gruppi consiliari non possono certo
essere equiparati alle amministrazioni pubbliche, in quanto composti
dai rappresentanti del corpo elettorale che esercitano un mandato
elettivo nel Consiglio regionale, e, pur essendo articolazioni
dell'Assemblea regionale necessarie per il suo corretto
funzionamento, non per questo equiparabili agli uffici
dell'amministrazione regionale. Tanto che non ve n'è menzione
nell'«Elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto
economico consolidato dello Stato», redatto dall'1STAT ai sensi
dell'art. l, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di
contabilità e finanza pubblica), e pubblicato, per l'anno 2012, in
Gazzetta Ufficiale n. 227 del 28 settembre 2012.
In ogni caso, poi, la prospettiva del ricorrente sarebbe
fuorviante.
L'art. 4 della legge reg. n. 37 del 1995 prevede al primo comma
che «I Gruppi consiliari non possono stipulare contratti per
prestazioni d'opera, fatta eccezione per il conferimento di incarichi
libero-professionali per oggetti determinati, da adottarsi con
contratti aventi forma scritta e la cui durata non può superare
quella della legislatura nella quale detti contratti sono
sottoscritti». Pertanto, a parere della Regione resistente, la
disposizione ora gravata, nel prevedere che «I Gruppi consiliari
possono altresì stipulare contratti di lavoro autonomo concernenti
prestazioni d'opera intellettuale per oggetti determinati, da
adottarsi in forma scritta, la cui durata non può superare quella
della legislatura nella quale detti contratti sono sottoscritti», non
impone nuove spese a carico della Regione, ma si limita a modificare
la tipologia degli incarichi per prestazioni d'opera intellettuale
che i gruppi consiliari possono affidare. In questa prospettiva,
dunque, la disposizione in esame non rientra nella materia del
«coordinamento della finanza pubblica», bensì in quella
dell'«ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi della
Regione e stato giuridico ed economico del personale», di competenza
esclusiva della Regione ai sensi dell'art. 3, comma l, lettera a),
dello statuto speciale. È richiamata la più volte menzionata
sentenza n. 212 del 2012, con cui questa Corte ha affermato che una
disposizione di legge regionale della Sardegna ivi scrutinata, ove si
prevedeva la possibilità di assegnare funzioni dirigenziali in via
transitoria e fino all'espletamento dei concorsi pubblici per
l'accesso alla qualifica dirigenziale (art. 4, comma 5, della legge
reg. n. 16 del 2011), «non può essere qualificata come norma di
spesa, costituendo invece una norma di organizzazione». Anche la
norma qui in esame, come quella suaccennata, «di per se stessa, non
determina alcun incremento della spesa», perchè si limita a
ridefinire le tipologie di incarico professionale che possono essere
affidate dai gruppi consiliari della Regione autonoma Sardegna.
Per le medesime ragioni, sarebbe pure infondata la denunciata
lesione dell'art. 81, quarto comma, Cost. Ciò, in quanto, se la
disposizione in questione è norma di organizzazione e non di spesa,
allora «neppure sussiste violazione dell'art. 81, quarto comma,
Cost.» (come si legge ancora nella sentenza n. 212 del 2012).
7.- Con ulteriori memorie depositate in prossimità dell'udienza
la Regione autonoma Sardegna ha ancora diffusamente argomentato le
proprie posizioni, concludendo nel senso dell'inammissibilità e, in
ogni caso, della non fondatezza di tutte le questioni promosse con i
predetti ricorsi.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso notificato il 21-27 agosto 2012, depositato in
cancelleria il successivo 31 agosto e iscritto al n. 116 del registro
ricorsi dell'anno 2012, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
promosso questioni di legittimità costituzionale degli articoli 2 e
3, commi 1 e 2, della legge della Regione autonoma Sardegna 26 giugno
2012, n. 13 (Rimodulazione del quadro degli interventi regionali a
sostegno delle politiche del lavoro e disposizioni in materia di
contratti a termine), intesa all'attuazione degli accordi
istituzionali per la proroga e la prima concessione degli
ammortizzatori sociali in deroga, per gli anni 2011 e 2012, in
riferimento agli articoli 3, 51, 97 e 117, terzo comma, della
Costituzione.
1.1.- L'impugnato art. 2 integra l'art. 4, comma 1, della legge
della Regione autonoma Sardegna 13 giugno 2012, n. 12, recante
«Disposizioni urgenti e integrazioni alla legge regionale 4 agosto
2011, n. 16 (Norme in materia di organizzazione e personale),
relativa ai contratti di collaborazioni coordinate e continuative e
ulteriori misure di contenimento della spesa pubblica». In
particolare, la disposizione regionale in esame aggiunge alle
procedure selettive di cui all'art. 4, comma 1, della citata legge
reg. n. 12 del 2012, finalizzate agli inquadramenti di cui all'art.
36, comma 2, della legge regionale 29 maggio 2007, n. 2, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
della Regione (legge finanziaria 2007)», in attuazione del "Piano
regionale sul precariato" ivi previsto, «le selezioni effettuate con
modalità analoghe attestate dai relativi dirigenti di servizio o
generali per le figure professionali aventi i requisiti dei trenta
mesi maturati entro i termini stabiliti dall'articolo 6, comma 2,
della legge regionale n. 16 del 2011». Secondo il ricorrente, ciò
comporta la possibilità di inquadrare anche personale assunto a
tempo determinato, così realizzando un inquadramento riservato di
personale, in contrasto con gli artt. 3, 51 e 97 Cost., nonchè con
l'art. 117, terzo comma, Cost., nell'ottica del coordinamento della
finanza pubblica.
1.2.- L'impugnato art. 3 dispone la stipulazione immediata da
parte dei dirigenti delle gestioni provvisorie dei contratti a
termine di cui all'art. 6, comma 8, della legge della Regione
autonoma Sardegna 4 agosto 2011, n. 16 (Norme in materia di
organizzazione e personale), che non siano stati rinnovati dalle
soppresse Province sarde alla data di approvazione della presente
legge, e ciò anche nei casi di raggiungimento dei trentasei mesi di
lavoro subordinato maturato dai soggetti aventi titolo all'assunzione
nelle soppresse amministrazioni provinciali in ordine alle
disposizioni straordinarie di cui alla legge della Regione autonoma
Sardegna 25 maggio 2012, n. 11 (Norme sul riordino generale delle
autonomie locali e modifiche alla legge regionale n. 10 del 2011).
Ne discende, ad avviso del ricorrente, la violazione dell'art.
117, terzo comma, Cost., nella materia del coordinamento della
finanza pubblica, in quanto la norma in oggetto, nel prolungare la
durata dei suddetti contratti, determina il superamento dei limiti
fissati dalla legge per l'instaurazione di rapporti di lavoro
flessibile e travalica, altresì, il tetto della spesa sostenuta per
le medesime finalità.
I principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica
nella specie violati sono individuati dal ricorrente nelle
disposizioni sui rapporti di lavoro flessibile contenute nell'art. 36
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), là dove ribadiscono il limite di trentasei mesi
complessivi di lavoro a termine - mediante il rinvio alla normativa
generale sul rapporto di lavoro a tempo determinato di cui al decreto
legislativo 6 settembre 2001, n. 368 (Attuazione della direttiva
1999/70/CE relativa all'accordo quadro sul lavoro a tempo determinato
concluso dall'UNICE, dal CEEP e dal CES) - e nell'art. 9, comma 28,
del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica),
convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 30 luglio 2010, n. 122, il quale stabilisce che, a decorrere
dall'anno 2011, le amministrazioni pubbliche possono avvalersi di
personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti
di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del cinquanta
per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell'anno
2009.
2.- Con successivo ricorso notificato il 19 novembre 2012,
depositato in cancelleria il successivo 26 novembre e iscritto al n.
180 del registro ricorsi dell'anno 2012, il Presidente del Consiglio
dei ministri ha promosso questioni di legittimità costituzionale, in
riferimento all'art. 3, lettera a), della legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), e successive
modificazioni e integrazioni, nonchè agli artt. 3, 51, 97 e 117,
terzo comma, Cost., della legge della Regione autonoma Sardegna 13
settembre 2012, n. 17, recante «Finanziamento agli enti locali per il
funzionamento dei Centri servizi per il lavoro (CSL), dei Centri
servizi inserimento lavorativo (CESIL) e delle Agenzie di sviluppo
locale e disposizioni varie», e segnatamente dei seguenti articoli:
1, comma 1; 2, commi 1, 2, 3 e 5; 6, comma 1.
2.1.- Viene censurato, anzitutto, l'art. 1, comma 1, il quale,
nel sostituire il comma 8 dell'art. 6 della legge reg. n. 16 del
2011, dispone che, al fine di garantire l'esercizio del servizio
pubblico disciplinato dalla legge della Regione autonoma Sardegna 5
dicembre 2005, n. 20 (Norme in materia di promozione
dell'occupazione, sicurezza e qualità del lavoro. Disciplina dei
servizi e delle politiche per il lavoro. Abrogazione della legge
regionale 14 luglio 2003, n. 9 in materia di lavoro e servizi
dell'impiego), nelle more di una riorganizzazione di esso, al quale
sono preposti i Centri servizi per il lavoro (CSL), i Centri servizi
inserimento lavorativo (CESIL) e le Agenzie di sviluppo locale di cui
all'articolo 6, comma 1, lettera e), della legge della Regione
autonoma Sardegna 5 marzo 2008, n. 3 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale della Regione - legge finanziaria
2008), «è autorizzata nell'anno 2012, a titolo di trasferimento alle
competenti amministrazioni locali, la spesa di euro 12.000.000 a
valere sulle disponibilità recate dal fondo regionale per
l'occupazione di cui all'UPB S06.06.004».
A parere del Governo, tale norma violerebbe l'art. 117, terzo
comma, Cost., «nell'ottica del coordinamento della finanza pubblica,
cui la regione, pur nel rispetto della sua autonomia, non può
derogare», perchè - al pari del citato art. 6, comma 8, della legge
reg. n. 16 del 2011 nella sua formulazione originaria (dichiarato
illegittimo dalla Corte costituzionale con sentenza n. 212 del 2012)
- non richiama il tetto di spesa fissato dall'art. 9, comma 28, del
d.l. n. 78 del 2010, secondo cui, a decorrere dall'anno 2011, le
amministrazioni pubbliche possono avvalersi di personale a tempo
determinato o con convenzioni o con contratti di collaborazione
coordinata e continuativa solo nel limite del cinquanta per cento
della spesa sostenuta per le stesse finalità nell'anno 2009.
2.2.- Il Governo censura, altresì, l'art. 2, comma 1, della
legge reg. Sardegna n. 17 del 2012, il quale, nel modificare l'art.
3, comma 5, della legge della Regione autonoma Sardegna 7 agosto
2009, n. 3 (Disposizioni urgenti nei settori economico e sociale),
proroga al 30 giugno 2011 il termine (precedentemente fissato al 18
agosto 2009) per l'acquisizione dei requisiti che consentono ai
lavoratori precari, assunti con contratto di lavoro a termine o con
forme contrattuali flessibili o atipiche, di partecipare alle
procedure di stabilizzazione previste dal piano pluriennale per il
superamento del precariato di cui all'art. 36 della legge reg. n. 2
del 2007.
Ad avviso del ricorrente, la norma regionale impugnata, nel
prorogare i termini entro i quali devono maturarsi i requisiti che
consentono la partecipazione alle procedure di stabilizzazione,
violerebbe, non solo i principi di uguaglianza, di buon andamento e
d'imparzialità dell'amministrazione di cui agli artt. 3, 51 e 97
Cost., ma anche i principi stabiliti dall'art. 117, terzo comma,
Cost. nell'ottica del coordinamento della finanza pubblica e,
segnatamente, i limiti temporali previsti dall'art. 1, comma 558,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2007), inderogabili da parte della Regione.
2.3.- L'art. 2, comma 2, della legge reg. Sardegna n. 17 del
2012, fissando al 30 giugno 2011 il termine entro il quale ulteriori
figure professionali di lavoratori precari acquisiscono i requisiti
per partecipare alle procedure di stabilizzazione, modifica l'art. 4,
comma 1, della legge reg. n. 12 del 2012 nella parte già novellata
dal predetto art. 2, comma 1, della legge reg. n. 13 del 2012 (già
impugnato con il primo ricorso). Esso è censurato per le medesime
ragioni spiegate contro quest'ultima norma regionale e inoltre
perchè, al pari del citato art. 2, comma 1, della legge reg. n. 17
del 2012, non rispetta, ai fini della stabilizzazione, i limiti
temporali previsti dalla normativa statale di riferimento sopra
richiamata.
2.4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, inoltre,
l'art. 2, comma 3, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2012 nella
parte in cui ricomprende tra i requisiti utili ai fini della
stabilizzazione nei ruoli regionali «sia i periodi lavorativi svolti
attraverso contratti di tirocinio formativo retribuito, sia le altre
attività lavorative eventualmente svolte in precedenza presso gli
enti locali territoriali e le altre pubbliche amministrazioni». In
tal modo, secondo il ricorrente, si realizzerebbe un inquadramento
riservato di personale, in violazione dei principi di uguaglianza, di
buon andamento e d'imparzialità dell'amministrazione, nonchè del
principio del pubblico concorso di cui agli artt. 3, 51 e 97 Cost.,
come pure di quello di coordinamento di finanza pubblica di cui
all'art. 117, terzo comma, Cost.
2.5.- L'art. 2, comma 5, della legge reg. Sardegna n. 17 del
2012, che estende agli operatori di tutela ambientale che abbiano
prestato servizio presso le amministrazioni provinciali
l'applicazione dell'impugnato art. 3 della legge reg. n. 13 del 2012,
è, secondo il ricorrente, da ritenere illegittimo per i motivi
suesposti in relazione a quest'ultima disposizione.
2.6.- È censurato, infine, l'art. 6, comma 1, della legge reg.
Sardegna n. 17 del 2012, il quale, nell'integrare l'art 4 della legge
della Regione autonoma Sardegna 18 dicembre 2005, n. 37 (Norme in
materia di funzionamento e di assegnazione di personale ai Gruppi
consiliari), dispone, senza quantificazione numerica o di spesa, che
i gruppi consiliari possono stipulare contratti di lavoro autonomo
concernenti prestazioni d'opera intellettuale per oggetti determinati
di durata non superiore a quella della legislatura. Il Governo
ascrive a tale norma la lesione dell'art. 117, terzo comma, Cost.,
con l'interposizione dell'anzidetto art. 9, comma 28, del d.l. n. 78
del 2010, e dell'art. 81, quarto comma, Cost., perchè non sono
previsti i mezzi finanziari per far fronte alla spesa.
3.- In considerazione della loro connessione oggettiva, i giudizi
riguardanti le disposizioni regionali suindicate devono essere
riuniti, per essere decisi con un'unica pronuncia.
4.- Di entrambi i ricorsi la Regione autonoma Sardegna eccepisce,
in linea generale, alcuni profili d'inammissibilità.
Tutte le eccezioni d'inammissibilità dei ricorsi nella loro
interezza devono essere rigettate.
4.1.- L'omessa menzione dei parametri statutari denunciata dalla
resistente non sussiste. Quanto all'art. 3, lettera a), dello statuto
speciale, perchè l'eccedenza dalle competenze legislative ivi
previste risulta espressamente denunciata nell'incipit del secondo
ricorso e traspare chiaramente, altresì, da tutta l'impostazione del
primo. Con riguardo all'art. 7 dello stesso statuto, che assegna alla
Regione autonoma «una propria finanza, coordinata con quella dello
Stato», perchè il ricorrente ha lasciato intendere, senza equivoci,
che tale prerogativa, invero non riconducibile ad una assorbente
competenza legislativa regionale di fonte statutaria nel settore
finanziario (artt. 3 e seguenti dello statuto speciale), non esime
neppure la Regione resistente dal rispetto del parametro,
espressamente evocato, dell'art. 117, terzo comma, Cost. E con ciò
lo stesso ricorrente ha mostrato, evidentemente, di ritenere
quest'ultimo parametro idoneo ad attribuire alla Regione stessa
un'autonomia più ampia nella materia del coordinamento della finanza
pubblica. D'altro canto, la giurisprudenza più recente di questa
Corte ha sistematicamente scrutinato alla luce dell'art. 117, terzo
comma, Cost. l'osservanza, da parte della legislazione della
Sardegna, dei principi fondamentali in subiecta materia, reputandola
esplicitamente o implicitamente esulante da qualunque competenza
legislativa statutaria (vedi, tra le ultime, sentenze n. 212 e n. 30
del 2012). E, più in generale, si è affermato che anche le Regioni
e le Province ad autonomia differenziata sono tenute al rispetto dei
principi di coordinamento della finanza pubblica (sentenze n. 3 del
2013, n. 229 del 2011 e n. 179 del 2007).
4.2.- Anche l'eccezione di difetto di motivazione è priva di
fondamento, perchè il Governo, seppur stringatamente, ha argomentato
in maniera adeguata ogni singola censura. E anche quando non ha
neppure sommariamente individuato il principio fondamentale di
coordinamento della finanza pubblica a suo avviso violato, il
ricorrente ha illustrato nel modo dovuto le questioni di legittimità
delle norme regionali denunciate sotto tale profilo, in relazione
agli altri parametri costituzionali volta per volta specificamente
evocati.
4.3.- Dev'essere, altresì, disattesa l'eccezione
d'inammissibilità delle questioni ricondotte dalla difesa regionale
alla volontà del ricorrente di aggredire essenzialmente il
meccanismo di stabilizzazione del personale precario, istituito con
legge reg. n. 2 del 2007, invero non impugnato a suo tempo, posto
che, in realtà, il Governo ha inteso chiaramente censurare le norme
in oggetto per le modifiche o integrazioni dell'originario piano di
superamento del precariato da esse variamente apportate ai criteri
ricognitivi degli aventi titolo a rientrarvi (selezioni iniziali di
riferimento, termini di scadenza dei periodi di lavoro rilevante,
equipollenza di altre attività lavorative).
4.4.- Va, infine, rigettata l'eccezione d'inammissibilità del
ricorso iscritto al n. 180 del relativo registro dell'anno 2012,
perchè notificato "in proprio", non ravvisandosi alcun serio motivo
per discostarsi dall'orientamento in base al quale questa Corte ha
ritenuto ammissibile tale forma di notificazione nel giudizio di
legittimità costituzionale in via principale (sentenza n. 310 del
2011).
5.- Ciò premesso, ai fini della trattazione, vanno affrontate
per prime le questioni di legittimità costituzionale delle
disposizioni regionali concernenti il piano di superamento del
precariato delineato dall'art. 36, comma 2, della legge reg. Sardegna
n. 2 del 2007, a partire dall'art. 2 della legge reg. n. 13 del 2012,
nonchè dall'art. 2, comma 2, della legge reg. Sardegna n. 17 del
2012, proseguendo con l'art. 2, comma 1, della legge reg. n. 17 del
2012, per finire con l'art. 2, comma 3, della medesima legge
regionale. Vanno poi esaminate, nell'ordine, le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge reg. Sardegna n.
13 del 2012 e dell'art. 2, comma 5, della legge reg. Sardegna n. 17
del 2012, riguardanti la prosecuzione dei rapporti di lavoro a
termine di specifiche categorie di lavoratori già operanti presso le
(soppresse) amministrazioni provinciali; la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1, della legge reg. n. 17 del 2012,
afferente "il servizio pubblico del sistema dei servizi per il
lavoro"; le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 6,
comma 1, della legge da ultimo citata, incidente sulle forme di
collaborazione "intellettuale" presso i gruppi consiliari.
6.- Per comprendere meglio i termini delle questioni di
legittimità dell'art. 2 della legge reg. Sardegna n. 13 del 2012 e
dell'art. 2, comma 2, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2012, che
possono essere esaminate congiuntamente, è utile premettere, in
sintesi, la sequenza normativa del piano regionale di assorbimento
del precariato, cui afferiscono entrambe le impugnate disposizioni
testè richiamate.
L'art. 36 della legge reg. Sardegna n. 2 del 2007 ha stabilito
che possano conseguire il rapporto di lavoro a tempo indeterminato i
lavoratori con trenta mesi anche non continuativi di lavoro (svolto
in forza di contratti di natura flessibile o atipica con
l'amministrazione, gli enti o le aziende regionali) al 30 giugno
2007, e all'uopo ha predisposto un piano di superamento del
precariato in base al quale il rapporto a tempo indeterminato è
conseguibile con due distinte procedure: 1) a domanda, in caso di
rapporto di lavoro instaurato «sulla base di procedure selettive di
natura concorsuale»; 2) previo superamento di «prove selettive
concorsuali pubbliche», in caso di rapporto di lavoro instaurato
senza pubblica selezione, con mero riconoscimento di una premialità
riferita al servizio prestato.
L'art. 4 della legge reg. n. 12 del 2012 ha introdotto ulteriori
specifiche tipologie di selezione di personale alla base
dell'inquadramento a domanda, di cui si è detto sub 1).
L'art. 2, comma 1, della legge reg. n. 13 del 2012, impugnato con
il primo ricorso, ha aggiunto al citato art. 4 altre selezioni
(effettuate con modalità analoghe a quelle già previste) ai fini
della stabilizzazione di personale che avesse maturato trenta mesi
«entro i termini stabiliti dall'articolo 6, comma 2, della legge
regionale n. 16 del 2011».
Infine, l'art. 2, comma 2, della legge reg. n. 17 del 2012,
censurato con il secondo ricorso, ha ulteriormente modificato l'art.
4 della citata legge reg. n. 12 del 2012 nella parte aggiunta
dall'impugnato art. 2, fissando definitivamente al 30 giugno 2011 il
termine entro il quale il personale destinatario delle selezioni
contemplate dalla prima novella deve aver maturato i trenta mesi di
lavoro precario utili ai fini della stabilizzazione. E ciò ha fatto,
richiamando l'art. 3, comma 5, della legge reg. n. 3 del 2009,
contestualmente innovato dall'art. 4, comma 1, della stessa legge
reg. n. 17 del 2012 (verosimilmente anche alla luce della caducazione
nelle more intervenuta - con sentenza n. 212 del 2012 di questa Corte
- dell'art. 6, comma 2, della legge reg. n. 16 del 2011).
6.1.- La difesa della Regione resistente sostiene che la prima
norma impugnata (art. 2 della legge reg. n. 13 del 2012), modificata
dopo pochi mesi con la seconda, non ha avuto medio tempore alcuna
applicazione, donde prospetta la sopravvenuta cessazione della
relativa materia del contendere. A ben vedere, però, l'art. 2 della
legge reg. n. 13 del 2012 prevede ulteriori selezioni specifiche in
aggiunta alle procedure utili per ottenere la stabilizzazione ai
sensi dell'art. 36, comma 2, della legge reg. n. 2 del 2007, mentre
l'art. 2, comma 2, della legge reg. n. 17 del 2012 si limita a
ridefinire il termine di esaurimento delle selezioni aggiunte dalla
prima novella. La seconda modifica, dunque, s'innesta sulla nuova
previsione introdotta dalla prima e ne presuppone la perdurante
vigenza, intervenendo solamente sul termine di acquisizione dei
requisiti per l'inquadramento a domanda sulla base delle selezioni
aggiuntive già introdotte dalla precedente disposizione. Sicchè, la
materia del contendere non è cessata affatto, perchè la variazione
del termine apportata dall'art. 2, comma 2, della legge reg. n. 17
del 2012 lascia inalterata la prima integrazione dell'art. 4 della
legge reg. n. 12 del 2012 con le selezioni contemplate dall'art. 2
della legge reg. n. 13 del 2012.
6.2.- Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, la
disposizione dettata dall'art. 2 della legge reg. Sardegna n. 13 del
2012 comporta un inquadramento riservato di personale (assunto a
tempo determinato), in contrasto con gli artt. 3, 51 e 97 Cost.,
nonchè con l'art. 117, terzo comma, Cost., nell'ottica del
coordinamento della finanza pubblica.
Il ricorrente impugna, inoltre, l'art. 2, comma 2, della legge
reg. Sardegna n. 17 del 2012, perchè, nel modificare l'art. 4, comma
1, della legge reg. n. 12 del 2012 (come già interpolato dal
censurato art. 2 della legge reg. n. 13 del 2012), proroga al 30
giugno 2011 il termine entro il quale ulteriori figure professionali
di lavoratori precari acquisiscono i requisiti per partecipare alle
procedure di stabilizzazione. In tal modo, la norma in esame non
rispetterebbe, ai fini della stabilizzazione, i limiti temporali
previsti dalla normativa statale di cui all'art. 1, comma 558, della
legge n. 296 del 2006, incorrendo non solo nei vizi già denunciati a
carico dell'art. 2 della legge regionale n. 13 del 2012, ma anche
nella violazione del principio di coordinamento di finanza pubblica
di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., al quale la Regione, pur nel
rispetto della sua autonomia, non potrebbe mai derogare.
6.3.- Le questioni di legittimità costituzionale di entrambe le
disposizioni regionali succitate sono fondate in riferimento agli
artt. 3, 51 e 97 Cost.
6.3.1.- Se, infatti, l'art. 36, comma 2, della legge reg.
Sardegna n. 2 del 2007, con alcune esclusioni, disponeva la
stabilizzazione del personale con trenta mesi di lavoro precario
all'attivo, semprechè fosse stato assunto con procedure selettive
concorsuali pubbliche, l'impugnato art. 2 della legge reg. n. 13 del
2012 integra le categorie di personale destinatarie d'inquadramento a
domanda con ulteriori figure professionali. E le identifica con
quelle reclutate mediante selezioni (analoghe a quelle specifiche
già introdotte dall'art. 4 della legge reg. n. 12 del 2012 nella sua
formulazione originaria) precedentemente non comprese e non
rigorosamente rispondenti ai caratteri di stretta concorsualità
pubblica previsti dalla normativa di riferimento del 2007. Ciò
comporta la violazione degli anzidetti parametri evocati, atteso che
la Corte ha ripetutamente dichiarato l'illegittimità di norme che
disponevano stabilizzazioni di personale precario delle pubbliche
amministrazioni senza prevedere la necessità del superamento di un
concorso pubblico (ex plurimis, sentenze n. 51 del 2012, n. 7 del
2011, n. 235 del 2010), ed ha più volte ritenuto eccessivamente
generico, al fine di autorizzare una successiva stabilizzazione senza
concorso, il requisito del previo superamento di una qualsiasi
selezione, ancorchè pubblica, «perchè tale previsione non
garantisce che la previa selezione abbia natura concorsuale e sia
riferita alla tipologia e al livello delle funzioni che il personale
successivamente stabilizzato è chiamato a svolgere» (sentenza n. 127
del 2011, che richiama le sentenze n. 235 del 2010 e n. 293 del
2009).
6.3.2.- Le medesime ragioni che inficiano l'art. 2 della legge
reg. Sardegna n. 13 del 2012 minano, altresì, l'art. 2, comma 2,
della legge reg. n. 17 del 2012, che modifica il precedente testo
normativo riguardo al termine ultimo del periodo di lavoro temporaneo
utile per l'assunzione in pianta stabile del personale selezionato a
norma della prima disposizione impugnata.
6.3.3.- La seconda disposizione censurata (art. 2, comma 2, della
legge reg. n. 17 del 2012) è ulteriormente viziata dal denunciato
contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost., per violazione del
principio fondamentale di coordinamento di finanza pubblica che si
evince dalla normativa statale in tema di stabilizzazione di cui
all'art. 1, comma 558, della legge n. 296 del 2006. Diversamente da
quanto opinato dalla Regione resistente, infatti, la citata normativa
statale ammetteva alla stabilizzazione soltanto personale non
dirigenziale che avesse già maturato tre anni di servizio alla data
di entrata in vigore della medesima legge n. 296 del 2006 (in
servizio in quel momento o alla luce del lavoro svolto nell'ambito
del quinquennio precedente), ovvero che fosse destinato a maturarli
in forza di contratti stipulati prima del 29 settembre 2006 e quindi,
al massimo, tenuto conto del triennio di servizio necessario, entro
il 28 settembre 2009.
Per converso, la stabilizzazione del personale regionale in
esame, ricomprendendo lavoratori che abbiano svolto il periodo utile
di lavoro precario sino al 30 giugno 2011, sfora il limite previsto
dall'art. 1, comma 558, della legge n. 296 del 2006, in spregio
all'art. 117, terzo comma, Cost. In proposito, questa Corte ha già
avuto modo di affermare che «le norme statali in tema di
stabilizzazione dei lavoratori precari costituiscono principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica» (sentenze n. 18
del 2013 e n. 310 del 2011).
La violazione del parametro costituzionale anzidetto non è
scongiurata dallo ius superveniens di cui all'art. 4, comma 6, del
decreto-legge 31 agosto 2013, n. 101 (Disposizioni urgenti per il
perseguimento di obiettivi di razionalizzazione nelle pubbliche
amministrazioni), convertito in legge, con modificazioni, nella legge
30 ottobre 2013, n. 125. Esso ha previsto, ma solo a decorrere dal 1°
settembre 2013 (data di entrata in vigore del citato d.l.), l'avvio
di nuove procedure concorsuali miranti all'assunzione a tempo
indeterminato, anche con contratti a tempo parziale, a favore di
personale non dirigenziale, con contratto a tempo determinato, che
presenti, tra gli altri, i requisiti di cui all'art. 1, comma 558,
della legge n. 296 del 2006. Tuttavia, diversamente dalla
sopravvenuta disposizione statale con forza di legge, che riserva il
concorso a soggetti che possano vantare i periodi di lavoro precario
come cristallizzati dalla norma interposta richiamata dal Governo
ricorrente, la disposizione regionale impugnata, operativa già nel
corso del 2012, incide, prorogandola, sulla durata complessiva dei
periodi di lavoro precario spendibili per avere accesso alla
procedura prevista dal piano regionale di stabilizzazione.
Stabilizzazione che, oltre tutto, si realizza nella fattispecie in
esame mediante inquadramento a domanda e, per di più, senza alcuna
considerazione per i vigenti vincoli finanziari e di assunzione, che
sono, invece, condizionanti secondo la nuova normativa statale sopra
richiamata.
Pertanto, dev'essere dichiarata l'illegittimità costituzionale,
tanto dell'art. 2 della legge reg. n. 13 del 2012, quanto dell'art.
2, comma 2, della legge reg. n. 17 del 2012.
7.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 2,
comma, 1, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2012, sollevata in
riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., è parimenti fondata.
Il ricorrente lamenta a ragione la lesione di principi
fondamentali in materia di coordinamento pubblico, perchè la norma
impugnata non rispetta, ai fini della stabilizzazione, i limiti
temporali previsti dalla normativa statale (art. 1, comma 558, della
legge n. 296 del 2006).
Già si è detto supra, infatti, che, contrariamente a quanto
prospettato dalla Regione resistente, la legge n. 296 del 2006
prevede un termine al triennio di lavoro utile per tutte le categorie
di personale stabilizzando, coincidente, al più tardi, con il 28
settembre 2009.
Di contro, la norma in esame, di stabilizzazione del personale
regionale, interessa tutti i lavoratori i quali abbiano svolto il
periodo prescritto di lavoro precario sino al 30 giugno 2011. In tal
modo, però, essa supera il limite previsto dall'art. 1, comma 558,
della legge n. 296 del 2006 e si pone in non sanabile contrasto con
l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto «le norme statali in tema
di stabilizzazione dei lavoratori precari costituiscono principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica» (sentenze n. 18
del 2013 e n. 310 del 2011, già citate). Conclusione, questa, che
non è minimamente scalfita, per quanto si è detto al punto 6.3.3,
in fine, dallo ius superveniens di cui all'art. 4, comma 6, del d.l.
n. 101 del 2013.
Ne consegue l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1,
della legge reg. n. 17 del 2012.
Restano assorbiti gli ulteriori profili d'illegittimità
sollevati dal Presidente del Consiglio dei ministri.
8.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 2,
comma 3, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2012, sollevata per
contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost. nell'ottica del
coordinamento della finanza pubblica, nonchè con gli artt. 3, 51 e
97 Cost., è fondata sotto il profilo della lesione dei principi di
uguaglianza e di buon andamento dell'amministrazione.
Con la norma impugnata, invero, il legislatore regionale ha
parificato ai periodi di lavoro utile ai fini della stabilizzazione
regolata dall'art. 36, comma 2, della legge reg. n. 2 del 2007,
svolti secondo quanto da esso previsto in forza di contratto di
lavoro a termine, o di forme contrattuali flessibili o atipiche,
presso l'amministrazione regionale, gli enti o le agenzie regionali
rientranti nel comparto di contrattazione regionale di cui alla legge
della Regione autonoma Sardegna 13 novembre 1998, n. 31 (Disciplina
del personale regionale e dell'organizzazione degli uffici della
Regione), i periodi lavorativi di tirocinio formativo retribuito e le
pregresse attività lavorative presso gli enti locali territoriali e
le altre pubbliche amministrazioni. Gli uni e gli altri, però, non
sono omogenei rispetto al lavoro precario prestato presso
l'amministrazione regionale. I periodi di lavoro in tirocinio,
perchè non sono equivalenti a quelli di lavoro reso, ancorchè in
posizione precaria, a beneficio della suddetta amministrazione,
presentando una significativa componente formativa che è
nell'esclusivo interesse del lavoratore tirocinante. I periodi di
lavoro presso gli enti locali territoriali e le altre pubbliche
amministrazioni, perchè non vi è alcuna garanzia che siano
utilmente spendibili nel preconizzato svolgimento in pianta stabile
di funzioni di competenza regionale. In entrambi i casi, insomma, si
tratta di esperienze non assimilabili per qualità e pregnanza a
quelle direttamente maturate presso l'amministrazione regionale
sarda, la cui equiparazione risulta, pertanto, lesiva dei principi di
parità di trattamento e di buon andamento dell'attività regionale
desumibili agli artt. 3 e 97 Cost.
L'art. 2, comma 3, della legge reg. n. 17 del 2012 dev'essere,
dunque, dichiarato illegittimo, con conseguente assorbimento della
censura della medesima disposizione prospettata in riferimento
all'art. 117, terzo comma, Cost.
9.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 3,
commi 1 e 2, della legge reg. Sardegna n. 13 del 2012, promossa in
relazione all'art. 117, terzo comma, Cost., è fondata nei termini di
seguito precisati.
Tali disposizioni sanciscono il prolungamento dei termini di
durata dei contratti di lavoro a tempo determinato di cui all'art. 6,
comma 8, della legge reg. Sardegna n. 16 del 2011, in quanto non
rinnovati dalle soppresse Province sarde, prescrivendone la
stipulazione immediata ad iniziativa dei dirigenti delle attuali
gestioni provvisorie competenti in materia di personale.
A breve distanza dalla data di entrata in vigore della legge reg.
n. 13 del 2012, questa Corte ha dichiarato illegittimo, in quanto
lesivo del principio di coordinamento di finanza pubblica, l'art. 6,
comma 8, della legge regionale n. 16 del 2011, là dove disponeva uno
stanziamento per finanziare la stipulazione dei contratti a tempo
determinato onde poter proseguire l'attività lavorativa del
personale in servizio presso i Centri servizi per il lavoro (CSL), i
Centri servizi inserimento lavorativo (CESIL) e le Agenzie di
sviluppo locale. E ciò, proprio perchè tale disposizione regionale
non si atteneva al limite fissato dall'art. 9, comma 28, del d.l. n.
78 del 2010 (sentenza n. 212 del 2012, già citata).
Il venir meno della norma che già autorizzava la stipulazione
dei contratti a termine formanti oggetto del prescritto rinnovo non
priva di attualità la questione in esame. La disposizione in questa
sede impugnata, infatti, non fa altro che imporre alle gestioni
provvisorie delle Province soppresse il sostanziale rinnovo dei
contratti («a tempo determinato per la prosecuzione dell'attività
lavorativa del personale in servizio [presso CSL, CESIL e Agenzie di
sviluppo locale] alla data di promulgazione della legge regionale n.
3 del 2008», come recitava il caducato art. 6, comma 8, cit.) che,
alla data di approvazione della legge reg. n. 13 del 2012, le
amministrazioni provinciali non avessero ancora concluso.
Pertanto, avendo già questa Corte ravvisato l'illegittimità
della norma che aveva rimesso alle Province la stipulazione di tali
rinnovi contrattuali (con la conseguenza della sopravvenuta
invalidità di quelli sottoscritti nelle more), altrettanto deve
dirsi della norma in esame, che ribadisce un ulteriore prolungamento
della loro durata presso le gestioni provvisorie. E ciò, sempre per
violazione dell'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010,
pacificamente riconosciuto nella giurisprudenza di questa Corte come
principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica (a
partire dalla sentenza n. 173 del 2012).
Tanto basta per dichiarare l'illegittimità dell'art. 3 della
legge reg. Sardegna n. 13 del 2012.
10.- Per le medesime ragioni è fondata, altresì, la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 5, della legge reg.
Sardegna n. 17 del 2012, che ha esteso agli operatori di tutela
ambientale già in servizio presso le amministrazioni provinciali le
disposizioni dell'art. 3 della legge reg. n. 13 del 2012. E ciò
perchè, al pari della predetta norma, e per gli stessi vizi
denunciati a suo carico (il che giustifica in tale contesto la
sostanziale ripetizione dei motivi di censura a suo tempo enunciati
avverso il citato art. 3), la disposizione in oggetto viola l'art.
117, terzo comma, Cost., con l'interposizione del principio
fondamentale di coordinamento di finanza pubblica di cui all'art. 9,
comma 28, del d.l. n. 78 del 2010.
L'obiezione della difesa regionale secondo cui, trattandosi di
contratti scaduti nel biennio 2011-2012, la resistente si sarebbe
già attenuta (fino a prova contraria) al limite di spesa di fonte
statale, non regge. All'opposto, proprio perchè la legge regionale
non prevede chiaramente il rispetto del limite di spesa imposto dal
legislatore statale a decorrere dal 2011 (e quindi anche per gli anni
successivi), è la Regione autonoma Sardegna che avrebbe dovuto
fornire adeguati elementi di riscontro all'asserita osservanza di
essi.
Peraltro, per gli enti locali (comprese le Province) il vincolo
finanziario in oggetto è stato introdotto con l'integrazione
apportata al sopra richiamato art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del
2010 dall'art. 4, comma 102, della legge 12 novembre 2011, n. 183
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge di stabilità 2012), che è entrata in vigore il
1° gennaio 2012 (art. 36). Sicchè, non v'è alcuna garanzia che la
spesa del 2011 relativa ai contratti di lavoro in oggetto presso gli
enti provinciali fosse già stata spontaneamente contenuta nei limiti
stabiliti dalla norma statale menzionata.
Va, quindi, dichiarata l'illegittimità costituzionale, altresì,
dell'art. 2, comma 5, della legge reg. n. 17 del 2012.
11.- Anche la questione di legittimità costituzionale dell'art.
1, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2012, che ha
introdotto il nuovo disposto dell'art. 6, comma 8, della legge reg.
n. 16 del 2011, è fondata, per violazione dell'art. 117, terzo
comma, Cost.
Con la più volte citata sentenza n. 212 del 2012 questa Corte ha
dichiarato illegittimo, in quanto lesivo del principio di
coordinamento di finanza pubblica, l'art. 6, comma 8, della legge
regionale n. 16 del 2011, là dove disponeva uno stanziamento per
finanziare la stipulazione dei contratti a tempo determinato per la
prosecuzione dell'attività lavorativa del personale in servizio
presso i Centri servizi per il lavoro, i Centri servizi inserimento
lavorativo e le Agenzie di sviluppo locale. E ciò perchè tale
disposizione regionale non richiamava e, quindi, non considerava il
tetto di spesa fissato dall'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del
2010.
Orbene, neppure la nuova formulazione dell'art. 6, comma 8, della
legge reg. n. 16 del 2011, quale risulta dalla disposizione in esame,
tiene conto del limite posto dall'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78
del 2010.
È pur vero che la lettera della norma impugnata, come rilevato
dalla difesa regionale, differisce dal testo originario dello stesso
art. 6, comma 8, già dichiarato illegittimo dalla Corte, che
disponeva uno stanziamento direttamente inteso a finanziare la
stipulazione dei contratti a tempo determinato per la prosecuzione
dell'attività lavorativa del personale in servizio presso i CSL, i
CESIL e le Agenzie di sviluppo locale. La differenza lessicale si
coglie nel senso che, nel testo sostituito dall'ora censurato art. 1,
comma 1, la spesa ivi prevista è collegata, in effetti, al più
generico fine di garantire l'esercizio del servizio pubblico
disciplinato dalla legge reg. n. 20 del 2005 al quale sono preposti i
Centri servizi per il lavoro (CSL), i Centri servizi inserimento
lavorativo (CESIL) e le Agenzie di sviluppo locale.
Milita, tuttavia, a favore della sussistenza del vizio denunciato
anche a carico della nuova disposizione, il dato decisivo che la
spesa stanziata è la stessa della norma previgente caducata e che
essa incide anche stavolta sulle disponibilità recate dal fondo
regionale per l'occupazione. Sicchè, anche a prescindere
dall'esposizione al sospetto di una (non espressamente denunciata)
elusione del giudicato costituzionale, la norma impugnata non esclude
e, dunque, consente che la spesa ivi autorizzata possa essere tuttora
utilizzata per attingere lavoratori a termine o con altre tipologie
di lavoro flessibile, ma una volta di più senza richiamare il
rispetto del limite di cui all'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del
2010. In tale prospettiva, la possibilità che ne deriva alla
Regione, di procedere ad assunzioni a tempo determinato comportanti
una spesa superiore a quella massima stabilita dalla legislazione
statale di principio, determina una patente violazione dell'art. 117,
terzo comma, Cost.
Pertanto, dev'essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 1, della legge reg. n. 17 del 2012.
12.- Le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 6,
comma 1, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2012, invece, non sono
fondate.
La norma impugnata, infatti, si limita ad ampliare ai contratti
di lavoro autonomo le tipologie degli incarichi per prestazioni
d'opera intellettuale che i gruppi consiliari possono affidare, per
oggetti determinati e durata non superiore a quella della
legislatura, senza con ciò incrementarne il numero e il costo. Così
intesa, non si tratta di una norma di spesa, ma di organizzazione
(sentenza n. 7 del 2011), ergo rientrante nella materia
dell'«ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi della
Regione e stato giuridico ed economico del personale», di competenza
esclusiva della Regione ai sensi dell'art. 3, comma l, lettera a),
dello statuto speciale. In tale prospettiva, oltre tutto, la norma in
oggetto si presta ad un'interpretazione rigorosamente aderente ai
vincoli posti dall'art. 117, terzo comma, Cost., con l'interposizione
dell'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, e dall'art. 81,
quarto comma, Cost.
In buona sostanza, la prevista utilizzazione dei professionisti
intellettuali con contratti di lavoro autonomo (e non più, come in
passato, soltanto con incarichi libero-professionali), è sì
possibile, ma solo nell'implicito e doveroso rispetto dei limiti
posti dal legislatore statale con l'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78
del 2010 e, dunque, a parità di spesa complessiva, donde
l'insussistenza del dedotto contrasto con i parametri costituzionali
evocati.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 2 della
legge della Regione autonoma Sardegna 26 giugno 2012, n. 13
(Rimodulazione del quadro degli interventi regionali a sostegno delle
politiche del lavoro e disposizioni in materia di contratti a
termine);
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3 della
legge della Regione autonoma Sardegna n. 13 del 2012;
3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
della legge della Regione autonoma Sardegna 13 settembre 2012, n. 17,
recante «Finanziamento agli enti locali per il funzionamento dei
Centri servizi per il lavoro (CSL), dei Centri servizi inserimento
lavorativo (CESIL) e delle Agenzie di sviluppo locale e disposizioni
varie»;
4) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, commi 1,
2, 3 e 5 della legge della Regione autonoma Sardegna n. 17 del 2012;
5) dichiara non fondate le questioni di legittimità dell'art. 6,
comma 1, della legge della Regione autonoma Sardegna n. 17 del 2012,
promosse, in riferimento agli articoli 117, terzo comma, e 81 della
Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 novembre 2013.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Luigi MAZZELLA, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 22 novembre 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI