1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 17-3-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 86 SENTENZA 26 febbraio - 9 marzo 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Radiotelevisione - Societa' concessionarie private, costituite in Italia e di nazionalita' italiana - Maggioranza delle azioni - Divieto di detenzione o di appartenenza da parte di soci di cittadinanza o nazionalita' estera - Ritenuta non applicabilita' del divieto nei confronti di societa' concessionarie o controllanti costituite in altri Stati della Comunita' economica europea - Assunta irragionevole disparita' di trattamento, in danno delle societa' italiane, con lesione dell'iniziativa economica e dei principi di imparzialita' e buon andamento - Non fondatezza, nei sensi di cui in motivazione, della questione. - Legge 6 agosto 1990, n. 223, art. 17, comma 1; d.l. 19 ottobre 1992, n. 407 (convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 1992, n. 482), art. 1, comma 3. - Costituzione, artt. 3, 21, 41 e 97. (004C0312) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 17-3-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Gustavo ZAGREBELSKY;
Giudici: Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido
NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE,
Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano
VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfonso QUARANTA;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 17, comma 1,
della legge 6 agosto 1990, n. 223 (Disciplina del sistema
radiotelevisivo pubblico e privato), e dell'art. 1, comma 3, del
decreto legge 19 ottobre 1992, n. 407 (Proroga dei termini in materia
di impianti di radiodiffusione), convertito, con modificazioni, dalla
legge 17 dicembre 1992, n. 482, promosso con ordinanza del 4 novembre
2002 dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Radio Nordtirol 1
s.r.l. contro il Ministero delle comunicazioni ed altri, iscritta al
n. 556 del registro ordinanze 2002 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 1, 1ª serie speciale, dell'anno 2003.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio dell'11 febbraio 2004 il giudice
relatore Valerio Onida.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 4 novembre 2002, pervenuta a questa
Corte il 3 dicembre 2002, il Consiglio di Stato ha sollevato, in
riferimento agli articoli 3, 21, 41 e 97 della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 17, comma 1, della
legge 6 agosto 1990, n. 223 (Disciplina del sistema radiotelevisivo
pubblico e privato), e dell'art. 1, comma 3, del decreto legge
19 ottobre 1992, n. 407 (Proroga dei termini in materia di impianti
di radiodiffusione), convertito, con modificazioni, dalla legge
17 dicembre 1992, n. 482, il quale fa rinvio alla prima disposizione
ai fini della fissazione dei requisiti per la prosecuzione
nell'esercizio degli impianti di radiodiffusione sonora.
La questione è stata sollevata nell'ambito di un giudizio -
promosso dalla S.r.l. Radio Nordtirol 1 contro il Ministero delle
comunicazioni (subentrato al Ministero delle poste e delle
telecomunicazioni) ed altri - avverso il decreto con il quale il
Ministero aveva respinto la domanda presentata dalla società al fine
di ottenere la concessione per la radiodiffusione sonora privata, in
quanto controllata da persona fisica di nazionalità straniera, ed
avverso la successiva ordinanza con la quale era stata ordinata la
disattivazione, mediante sigillo, degli impianti di radiodiffusione
dell'emittente.
Il Consiglio di Stato afferma preliminarmente di non condividere
la tesi dell'appellante, ad avviso del quale l'art. 1 della legge
27 ottobre 1993, n. 422, di conversione del decreto legge 27 agosto
1993, n. 323, avendo espunto dal testo dell'art. 1, comma 3, del
decreto legge n. 407 del 1992 il richiamo all'art. 17, commi 1 e 2,
della legge n. 223 del 1990, avrebbe sancito l'abrogazione del
divieto del possesso di maggioranze di azioni da parte di soggetti di
nazionalità straniera ai fini della prosecuzione nell'esercizio di
impianti di radiodiffusione sonora. Ad avviso del giudice remittente,
infatti, anche a seguito di tale modifica normativa, l'art. 1 del
decreto legge n. 407 del 1992, nel testo applicabile ratione
temporis, richiederebbe, ai fini del rilascio della concessione, il
possesso dei requisiti di cui all'art. 16, comma 10, della legge
n. 223 del 1990, norma che, a sua volta, rinvia proprio all'art. 17
della stessa legge, il quale dispone il suddetto divieto del rilascio
del titolo in favore di società nelle quali la maggioranza del
pacchetto azionario sia di pertinenza di soggetti di nazionalità
straniera.
Il Collegio reputa peraltro che i dubbi di legittimità
costituzionale sollevati dall'appellante siano, oltre che rilevanti
(il provvedimento di diniego essendo infatti motivato con riguardo al
possesso della maggioranza delle quote da parte di cittadino
straniero, nella specie austriaco), anche non manifestamente
infondati.
Al riguardo, il remittente interpreta l'art. 17, comma 1, della
legge n. 223 del 1990 nel senso che, mentre per le società
costituite in Italia e caratterizzate dalla posizione predominante di
un socio straniero vi sarebbe un divieto assoluto di conseguire il
titolo concessorio, per converso detta preclusione non opererebbe con
riguardo alle società costituite in altri Stati dell'Unione europea
e in altri Stati esteri ove vige un regime di reciprocità.
Ad avviso del Consiglio di Stato, l'opposta soluzione ermeneutica
offerta dalla difesa erariale, a tenore della quale il divieto di
appartenenza della maggioranza delle azioni da parte di soggetti non
italiani nè comunitari varrebbe anche per le citate società estere,
pur se capace di restituire razionalità al tessuto normativo, non
sarebbe confortata dal dato positivo, che, al contrario, in modo
esplicito (art. 17, comma 1, terzo periodo), escluderebbe che per le
società in esame operino i divieti di cui ai periodi precedenti
della stessa disposizione, ossia il divieto di controllo del
pacchetto azionario o delle quote di controllo da parte di soggetti
stranieri, con ciò in positivo ammettendo senza limitazione alcuna
dette società al conseguimento del titolo concessorio.
Tale essendo l'esegesi del dato positivo, il divieto assoluto,
risultante dalle disposizioni censurate, per le società costituite
in Italia e controllate da soggetti di nazionalità straniera di
conseguire un titolo concessorio per converso accessibile a società
straniere versanti nelle medesime condizioni, violerebbe, ad avviso
del remittente, gli articoli 3, 21, 41 e 97 della Costituzione.
In relazione alla denunciata violazione dei principi di
eguaglianza e di ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione,
il Consiglio di Stato osserva che la norma impugnata sancisce una non
motivata diversità di trattamento tra società italiane ed estere
versanti nelle medesime condizioni (controllo del pacchetto azionario
o delle quote da parte di cittadini stranieri), inibendo alle prime e
consentendo alle seconde il conseguimento della concessione per la
radiodiffusione sonora. In particolare, la vulnerazione del principio
di eguaglianza deriverebbe dalla disomogeneità di trattamento tra
società italiane e società appartenenti ad altri paesi della
comunità, il che si tradurrebbe in una «discriminazione a rovescio»
ai danni degli operatori nazionali, come tali anch'essi comunitari,
nell'ambito di uno spazio economico comune. E tale diversità di
trattamento mal si concilierebbe con la ricorrenza, in entrambe le
fattispecie oggetto di differente trattamento legislativo, della
medesima ratio di evitare un controllo straniero su attività
considerate di preminente interesse nazionale.
L'irragionevolezza della disparità di trattamento renderebbe per
conseguenza evidente l'incisione negativa dei valori costituzionali
protetti dagli articoli 21, 41 e 97 della Costituzione. Ad avviso del
giudice a quo, il divieto in questione limiterebbe in modo
discriminatorio l'esercizio dell'iniziativa economica nel campo della
comunicazione e, quindi, inciderebbe negativamente sull'imparzialità
e sul buon andamento dell'amministrazione in sede di valutazione
delle domande e di adozione dei provvedimenti conseguenziali. Il
vulnus ai richiamati principi costituzionali andrebbe valutato anche
alla luce dei principi comunitari in materia di libertà di
circolazione e di concorrenza, che non consentono forme di
«discriminazione a rovescio» nei confronti degli imprenditori
nazionali, essendo anch'essi operatori comunitari destinatari delle
norme di tutela cristallizzate nel Trattato istitutivo della
Comunità europea.
Infine, il giudice remittente osserva che la discriminazione
oggetto di censura, sia sul versante costituzionale sia sul piano
comunitario, «è quella che viene in rilievo tra le società operanti
in Italia nel settore delle comunicazioni - e quindi soggetti
comunitari - destinatari di un diverso trattamento legislativo su
base di nazionalità, senza che risulti pertanto conferente
l'appartenenza o meno dei singoli soci ad uno degli Stati della
comunità al pari della circostanza che la disciplina nazionale sia
identica per le società costituite in Italia».
2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte è intervenuto il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata
inammissibile o infondata.
L'Avvocatura ripropone l'interpretazione avanzata nel giudizio a
quo per rendere compatibile la norma denunciata con i principi
costituzionali. Ad avviso della difesa erariale, l'art. 17 della
legge n. 223 del 1990 enuncia essenzialmente una regola che impedisce
l'appartenenza della maggioranza delle azioni della società
concessionaria a persone fisiche di cittadinanza straniera ed a
persone giuridiche di nazionalità straniera. La norma introduce una
eccezione per le società costituite in Stati appartenenti alla CE o
che pratichino nei confronti dell'Italia un trattamento di
reciprocita': questa deroga, però, «non significa che queste ultime
società possano avere un socio di maggioranza di nazionalità estera
(extracomunitaria), ma solo che la maggioranza delle azioni della
società concessionaria non impedisce il rilascio della concessione
quando titolare ne è una società che, pur essendo di nazionalità
straniera, tuttavia rientra nella CE o appartiene ad uno Stato che
pratica nei confronti dell'Italia una condizione di reciprocita».
La questione - osserva l'Avvocatura - è stata ulteriormente
chiarita dall'art. 3, comma 2, della legge 31 luglio 1997, n. 249
(Istituzione dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e
norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo), il
quale, nel ridefinire le condizioni di ammissibilità per il rilascio
della concessione, ha espresso lo stesso concetto con una diversa
formulazione che non presta più il fianco all'equivoco rilevato dal
remittente. La nuova disposizione stabilisce che le società devono
essere di nazionalità italiana ovvero di uno Stato appartenente
all'Unione europea e che il controllo di entrambe da parte di
soggetti di cittadinanza o nazionalità di Stati non appartenenti
all'Unione è consentito solo a condizione di reciprocità. Sarebbe
così venuto meno ogni possibile dubbio sulla disparità di
trattamento ipotizzata dal Consiglio di Stato ai danni di società
italiane con socio straniero rispetto a società straniere o
comunitarie, essendo state precisate, per tutte, le condizioni già
deducibili dalla legge n. 223 del 1990.

Considerato in diritto

1. - La questione sollevata dal Consiglio di Stato investe
l'art. 17, comma 1, della legge 6 agosto 1990, n. 223 (Disciplina del
sistema radiotelevisivo pubblico e privato), e l'art. 1, comma 3, del
decreto legge 19 ottobre 1992, n. 407 (Proroga dei termini in materia
di impianti di radiodiffusione), convertito, con modificazioni, dalla
legge 17 dicembre 1992, n. 482. La prima disposizione stabilisce che
la maggioranza delle azioni o quote delle società concessionarie
private di radiodiffusione sonora e televisiva, nonchè delle
società che direttamente o indirettamente le controllino, o comunque
un numero di azioni o quote che consenta il controllo delle società
o il loro collegamento, non può appartenere o essere intestato a
persone fisiche, giuridiche, società con o senza personalità
giuridica, di cittadinanza o nazionalità straniera (primo e secondo
periodo del citato art. 17, comma 1); ma «i divieti di cui ai
precedenti periodi relativamente alle società estere non si
applicano nei confronti di società costituite in Stati appartenenti
alla comunità economica europea o in Stati che pratichino nei
confronti dell'Italia un trattamento di reciprocita» (terzo periodo).
A sua volta, l'art. 1, comma 3, del decreto legge n. 407 del 1992,
nel prevedere il rilascio di concessioni di durata biennale ai
soggetti autorizzati a proseguire nell'esercizio di impianti di
radiodiffusione sonora, lo subordina al possesso, fra l'altro, dei
requisiti di cui all'art. 16, comma 10, della legge n. 223 del 1990,
il quale rinvia all'art. 17, commi 1 e 2, della stessa legge (il
richiamo diretto ai requisiti di cui a detto art. 17, commi 1 e 2,
contenuto nel testo originario del decreto come convertito, è stato
poi soppresso dall'art. 1, comma 4, del decreto legge 27 agosto 1993,
n. 323, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 ottobre 1993,
n. 422, ma senza conseguenze sul punto in questione, stante il
perdurante rinvio di cui all'art. 16, comma 10): e dunque, in
sostanza, rinvia alla medesima disciplina già ricordata in tema di
limiti alla partecipazione straniera nelle società concessionarie.
Il remittente (chiamato a decidere sul caso di una società
italiana, controllata da un cittadino di uno Stato - l'Austria -
all'epoca ancora non facente parte della comunità europea, che si è
vista negare la concessione) interpreta la norma in esame nel senso
che essa, mentre esclude che i soci delle società italiane
concessionarie o controllanti delle medesime possano essere in
maggioranza di cittadinanza o nazionalità estera, non prevederebbe
lo stesso limite nei confronti delle società concessionarie o
controllanti costituite in un altro Stato appartenente alla Comunità
economica europea. Si realizzerebbe dunque, secondo il Consiglio di
Stato, una «discriminazione a rovescio» a danno delle società
italiane nei confronti di quelle di altri Stati comunitari, che
contrasterebbe con l'art. 3 della Costituzione, per la ingiustificata
disparità di trattamento, ritenuta irragionevole in presenza della
medesima ratio consistente nell'intento di evitare un controllo di
soggetti stranieri extracomunitari su attività considerate di
preminente interesse nazionale; nonchè, per conseguenza, con gli
artt. 21, 41 e 97 della Costituzione, in quanto si limiterebbe in
modo discriminatorio l'esercizio dell'iniziativa economica nel campo
della comunicazione e si inciderebbe negativamente sull'imparzialità
e sul buon andamento dell'amministrazione «in sede di valutazione
delle domande e di adozione dei provvedimenti conseguenziali».
2. - La questione non è fondata, in quanto la norma impugnata
deve essere intesa in senso diverso da quello ritenuto dal giudice a
quo.
Benchè la formulazione letterale dell'art. 17, comma 1, terzo
periodo, della legge n. 223 del 1990, là dove laconicamente esclude
le società di altri Stati CE dai «divieti» previsti per le società
estere, possa prestarsi ad attribuire ad esso il significato ritenuto
dal Consiglio di Stato, un criterio sistematico, che tenga conto
della ratio della disposizione, ed eviti di attribuirle un senso
incongruo rispetto ad essa, e suscettibile di confliggere con i
principi costituzionali e comunitari, deve indurre invece ad adottare
una diversa interpretazione: quella cioè secondo cui sono
integralmente parificati i requisiti che debbono essere posseduti
dalle società di altri Stati CE a quelli prescritti per le società
di nazionalità italiana.
La norma in questione è volta ad assicurare che l'influenza
gestionale predominante collegata al controllo delle società
concessionarie dell'esercizio di impianti di radiodiffusione sonora e
televisiva sia riservata a soggetti appartenenti all'Italia o ad
altri Stati della comunità europea, in linea anche con la
preoccupazione di salvaguardare la «diversità culturale» europea
(cfr. il tredicesimo «considerando» della direttiva n. 89/552/CEE del
3 ottobre 1989, relativa al coordinamento di determinate disposizioni
legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri
concernenti l'esercizio delle attività televisive), e di promuovere
la trasmissione di «opere europee», cioè prodotte con il prevalente
contributo di soggetti appartenenti agli Stati della comunità
(secondo le regole di cui al capitolo III della citata direttiva
n. 89/552/CEE). Tale intento richiede che non solo le persone fisiche
concessionarie, ma anche i soggetti che effettivamente controllino,
direttamente o indirettamente, le società concessionarie, siano
cittadini di uno Stato membro della comunità (salve le deroghe
ammesse in virtù del principio di reciprocità o di speciali
accordi): intento che sarebbe palesemente frustrato se una società
costituita in uno Stato europeo potesse conseguire la concessione
ancorchè posseduta in maggioranza, o controllata, da soggetti
extracomunitari.
In tal senso è oggi esplicito l'art. 3, comma 2, della legge
31 luglio 1997, n. 249 (Istituzione dell'Autorità per le garanzie
nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e
radiotelevisivo), che, disciplinando il rilascio delle nuove
concessioni radiotelevisive private, stabilisce fra l'altro che le
società concessionarie «devono essere di nazionalità italiana
ovvero di uno Stato appartenente all'Unione europea» e che «il
controllo delle società da parte di soggetti di cittadinanza o
nazionalità di Stati non appartenenti all'Unione europea è
consentito a condizione che detti Stati pratichino nei confronti
dell'Italia un trattamento di effettiva reciprocità, fatte salve le
disposizioni derivanti da accordi internazionali». Quest'ultima
disposizione non ha sostanzialmente innovato in materia, ma ha solo
espresso in modo più chiaro le regole già recate dalle norme
impugnate dal remittente, e di essa si deve tener conto ai fini della
interpretazione della normativa precedente, che qui viene in
discussione.
Nel medesimo senso si è pronunciata del resto l'Autorità per le
garanzie nelle comunicazioni nella delibera n. 58 del 19 maggio 1999,
in cui si dichiarava - affrontando un caso parallelo a quello dedotto
davanti al giudice a quo, ed esplicitamente esprimendosi sulla
interpretazione dell'art. 17, comma 1, della legge n. 223 del 1990 -
che l'acquisizione da parte di una società di diritto lussemburghese
(quindi di una società costituita in uno Stato appartenente alla
comunita), quasi interamente nelle mani di soci statunitensi, del
controllo, tramite un'altra società controllata, della società
titolare di un'emittente televisiva in ambito nazionale, non era
compatibile, in ragione dell'articolazione dell'azionariato
dell'acquirente, «con la disciplina dell'art. 17 della legge n. 223
del 1990, ed attualmente della legge n. 249 del 1997».
3. - Stante l'interpretazione qui accolta delle disposizioni
denunciate, e dunque l'assenza della lamentata discriminazione fra
società italiane e società costituite in altri Stati comunitari, la
questione di legittimità costituzionale sollevata dal Consiglio di
Stato non ha ragione di sussistere.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 17, comma 1, della
legge 6 agosto 1990, n. 223 (Disciplina del sistema radiotelevisivo
pubblico e privato), e dell'art. 1, comma 3, del decreto legge
19 ottobre 1992, n. 407 (Proroga dei termini in materia di impianti
di radiodiffusione), convertito, con modificazioni, dalla legge
17 dicembre 1992, n. 482, sollevata, in riferimento agli articoli 3,
21, 41 e 97 della Costituzione, dal Consiglio di Stato con
l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 febbraio 2004.
Il Presidente: Zagrebelsky
Il redattore: Onida
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 9 marzo 2004.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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