1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 3-3-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 68 SENTENZA 22 - 26 febbraio 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Consiglio regionale - Legge della Regione Abruzzo in materia di «tutela della Costa Teatina», adottata dal Consiglio regionale in regime di prorogatio per scioglimento anticipato - Violazione dei limiti statutari all'attivita' degli organi rappresentativi prorogati, che consentono le sole determinazioni relative ad atti necessari ed urgerti, dovuti o costituzionalmente indifferibili - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento delle ulteriori censure. - Legge della Regione Abruzzo 15 ottobre 2008, n. 14. - Statuto Regione Abruzzo, art. 86, comma 3, in relazione all'art. 123 Cost. (Cost. artt. 3, 41, 42, 43, 97, 117, commi primo, secondo, lett. s), e terzo, e 118). Consiglio regionale - Legge della Regione Abruzzo in materia di ambiente e personale, adottata dal Consiglio in regime di prorogatio per scioglimento anticipato - Violazione dei limiti statutari all'attivita' degli organi rappresentativi prorogati, che consentono le sole determinazioni relative ad atti necessari ed urgenti, dovuti o costituzionalmente indifferibili - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento delle ulteriori censure e della decisione sull'istanza di sospensione della legge impugnata. - Legge della Regione Abruzzo 24 novembre 2008, n. 17. - Statuto Regione Abruzzo, art. 86, comma 3, in relazione all'art. 123 Cost. (Cost. artt. 3, 81, quarto comma, 97, terzo comma, 117, secondo comma, lett. s), 120, secondo comma, 121, secondo comma, e 126). (010C0179) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 3-3-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE.
Giudici: Ugo DE SIERVO, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe
FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale degli articoli 5, 24,
commi da 1 a 4, 25, commi 1, 3, 5 e 7 e 26, della legge della Regione
Abruzzo 24 novembre 2008, n. 17 (Norme regionali contenenti
l'attuazione della parte terza del d.lgs. n. 152/06 e s.m.i. e
disposizioni in materia di personale), e degli articoli 1, commi 3 e
6, e 2 della legge della Regione Abruzzo 15 ottobre 2008, n. 14
(Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 10 marzo 2008, n. 2.
Provvedimenti urgenti a tutela della Costa Teatina), promossi con
ricorsi notificati il primo il 19-24 dicembre 2008 ed il secondo
notificato il 23-29 dicembre 2008, depositati in cancelleria il 29 ed
il 31 dicembre 2008 ed iscritti ai nn. 103 e 104 del registro ricorsi
2008.
Visto l'atto di costituzione, fuori termine, della Regione
Abruzzo;
Udito nell'udienza pubblica del 26 gennaio 2010 il Giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi gli avvocati dello Stato Enrico Arena e Gabriella Palmieri
per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 19-24 dicembre 2008 e depositato
il successivo giorno 29 dello stesso mese (iscritto nel reg. ric. n.
103 del 2008), il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'intero testo
della legge della Regione Abruzzo 24 novembre 2008, n. 17 (Norme
regionali contenenti l'attuazione della parte terza del d.lgs. n.
152/06 e s.m.i. e disposizioni in materia di personale), in
riferimento agli artt. 121, secondo comma, e 126 della Costituzione,
nonchè all'art. 86, comma 3, dello statuto della Regione Abruzzo 28
dicembre 2006, nonchè, in subordine, degli artt. 5, 24, commi da 1 a
4, 25, commi 1, 3, 5 e 7, e 26 della medesima legge, in riferimento
agli artt. 3, 81, quarto comma, 97, terzo comma, 117, secondo comma,
lettera s), 120, secondo comma, della Costituzione.
2. - Quanto all'impugnazione dell'intero testo della legge
regionale n. 17 del 2008, sostiene il ricorrente che l'art. 86, comma
3, dello statuto della Regione Abruzzo avrebbe introdotto l'istituto
della prorogatio, solo «quale sopravvivenza temporanea di limitati
poteri in sostituzione dei titolari per i quali si è verificata la
cessazione del mandato». Per la difesa dello Stato, infatti, dopo il
termine della legislatura i Consigli regionali dispongono di poteri
attenuati, confacenti alla loro situazione di organi in scadenza
(sono richiamate le sentenze n. 196 del 2003, n. 515 del 1995 e n.
468 del 1991). Ne consegue che al Consiglio regionale spetta
deliberare solo «in circostanze straordinarie o di urgenza, o per il
compimento di atti dovuti».
Per il ricorrente l'impugnata legge regionale sarebbe priva di
tali caratteri e pertanto violerebbe l'art. 121, secondo comma,
Cost., ed anche l'art. 126 della Costituzione, in quanto ridurrebbe
la portata degli effetti dello scioglimento del Consiglio.
3. - Il ricorrente ha impugnato l'art. 5 della legge regionale in
oggetto recante «limiti ed indirizzi tecnici per lo scarico su suolo
o strati superficiali del sottosuolo di acque reflue urbane,
domestiche ed assimilabili alle domestiche».
Il denunciato art. 5 sarebbe in contrasto «sia con la normativa
nazionale, sia con l'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione», giacchè «non sono fissati i valori limite di
emissione cui devono necessariamente attenersi gli scarichi di acque
reflue urbane ed industriali, come previsto» dall'art. 103, comma 1,
del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale).
4. - Inoltre il Presidente del Consiglio dei ministri ha
impugnato diverse disposizioni della medesima legge in materia di
personale regionale (gli artt. 24, commi da 1 a 4, 25, commi 1, 3, 5
e 7, e 26).
Successivamente il Presidente del Consiglio dei ministri, con
atto depositato il 23 marzo 2009, ha dichiarato di rinunciare alla
relativa impugnazione, attesa la sopravvenuta abrogazione delle
denunciate disposizioni ad opera dell'art. 3 della legge della
Regione Abruzzo 3 gennaio 2009, n. 2 (Disposizioni fiscali in materia
di addizionale regionale all'accisa sul gas naturale ed imposta
sostitutiva per le utenze esenti dall'accisa).
5. - Sempre con il medesimo ricorso, il Presidente del Consiglio
dei ministri ha, altresì, proposto una istanza di sospensione della
legge regionale in oggetto, ai sensi dell'art. 35 della legge 11
marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della
Corte costituzionale) e dell'art. 21 delle norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale.
6. - La Regione Abruzzo non si è costituita in questo giudizio.
7. - Con ricorso notificato il 23-29 dicembre 2008 e depositato
il successivo giorno 31 dello stesso mese (iscritto nel reg. ric. n.
104 del 2008), il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'intero testo
della legge della Regione Abruzzo 15 ottobre 2008, n. 14 (Modifiche
ed integrazioni alla legge regionale 10 marzo 2008, n. 2.
Provvedimenti urgenti a tutela della Costa Teatina), in riferimento
ai «principi fondamentali in materia di prorogatio» e all'art. 86,
comma 3, dello statuto della Regione Abruzzo, nonchè, in subordine,
degli artt. 1, commi 3 e 6, e 2 della medesima legge, in riferimento
agli artt. 3, 41, 42, 43, 97, 117, commi primo, secondo, lettera s),
e terzo, e 118 della Costituzione.
8. - L'intero testo della legge regionale n. 14 del 2008 è dal
ricorrente impugnato per violazione dei «principi generali in tema di
prorogatio» e dell'art. 86, comma 3, dello statuto della Regione
Abruzzo.
Questa doglianza è sorretta dalle stesse argomentazioni addotte
dal Presidente del Consiglio dei ministri nel ricorso avverso la
legge della Regione Abruzzo n. 17 del 2008.
9. - Il ricorrente ha, inoltre, impugnato l'art. 1, comma 3,
della legge n. 14 del 2008. Questa disposizione prevede che su aree
destinate a determinate coltivazioni e produzioni, nonchè sulle aree
ad esse limitrofe, sia vietato l'insediamento di industrie che
svolgano attività di prospezione, ricerca, estrazione, coltivazione
e lavorazione di idrocarburi. Sono, altresì, vietati la
trasformazione e l'ampliamento degli esistenti impianti.
Per il ricorrente le attività relative al settore degli
idrocarburi sono da inquadrare nel settore della produzione di fonti
di energia, che è materia disciplinata principalmente dalla legge 22
agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore energetico) e dal decreto
legislativo 23 maggio 2000, n. 164 (Attuazione della direttiva
98/30/CE recante norme comuni per il mercato interno del gas
naturale, a norma dell'articolo 41 della legge 17 maggio 1999, n.
144).
A norma dell'art. 1, comma 2, lettera c), della legge n. 239 del
2004, le attività di esplorazione, ricerca, coltivazione e
stoccaggio di idrocarburi, sono soggette a concessione. Il rilascio
della concessione, ai sensi del comma 7, lettera n), dell'art. 1
della medesima legge, è di competenza statale, sia pure d'intesa con
la Regione. L'attività di prospezione degli idrocarburi è, invece,
libera, alle condizioni indicate all'art. 4 del decreto legislativo
n. 164 del 2000.
Pertanto, per il ricorrente l'impugnata disposizione si porrebbe
in contrasto con l'art. 117, primo comma, Cost., risultando violati i
principi comunitari di libertà di circolazione delle persone e di
stabilimento, di cui agli artt. 43 e 49 del Trattato U.E., nonchè
con gli artt. 41, 42 e 43 Cost., dato che la previsione regionale
sancirebbe «di fatto, un esproprio di tale diritto per una durata
potenzialmente illimitata e riguardante tutto il territorio
regionale, senza la previsione di alcun indennizzo».
Inoltre, la denunciata disposizione violerebbe l'art. 117, terzo
comma, Cost., in quanto sarebbe in contrasto con i principi
fondamentali dettati dal legislatore statale nella materia
concorrente dell'energia, nonchè l'art. 118 Cost., considerato che
le funzioni amministrative in materia di impianti e infrastrutture
energetiche sono, fatta eccezione per quelli di rilievo locale, di
primaria competenza statale e le relative opere sono considerate
dalle leggi statali di preminente interesse nazionale per la
sicurezza del sistema elettrico e degli approvvigionamenti.
Infine, i divieti posti dalla censurata disposizione violerebbero
il principio di leale collaborazione.
10. - Il ricorrente ha impugnato anche l'art. 1, comma 6, della
legge regionale n. 14 del 2008, in relazione a tre distinti profili.
In primo luogo, l'estensione dei divieti previsti dall'art. 1,
comma 3, agli interventi già muniti di permesso di costruire o
comunque già autorizzati e, comunque possibili, fino all'entrata in
vigore del piano di settore, solo previa approvazione del Consiglio
regionale, urterebbe con la titolarità ministeriale in tema di
rilascio dei titoli minerari.
Inoltre, sarebbe «di tutta evidenza» la violazione, ad opera
della impugnata disposizione, del principio della certezza del
diritto e del legittimo affidamento dei titolari di atti di
autorizzazione legittimi e, quindi, del buon andamento della pubblica
amministrazione di cui agli artt. 3 e 97 della Costituzione.
In secondo luogo, la previsione che le attività in questione
siano vietate nelle aree dei territori di taluni comuni fino alla
definitiva approvazione del Piano del Parco nazionale della Costa
Teatina contrasta con il fatto che la concreta istituzione del Parco
della Costa Teatina - finora nè istituito, nè delimitato in via
provvisoria - è affidata ad un decreto del Presidente della
Repubblica, da emanare su proposta del Ministero dell'ambiente,
d'intesa con la Regione interessata, mentre la delimitazione
provvisoria, con adozione delle relative misure di salvaguardia, è
demandata ad un provvedimento del Ministero dell'ambiente assunto
d'intesa con la Regione ai sensi dell'art. 34, comma 3, della legge 6
dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette).
Ne conseguirebbe la violazione della competenza esclusiva del
legislatore statale in tema di «tutela dell'ambiente», di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., con specifico
riferimento alle funzioni amministrative statali in materia di
rilascio dei titoli minerari e di istituzione di Parchi nazionali di
cui alla legge n. 394 del 1991.
In terzo luogo, infine, l'art. 1, comma 6, fissa un generale
divieto, fino al 31 dicembre 2009, di rilascio di permesso di
costruire per l'insediamento di industrie che svolgono attività nel
settore idrocarburi.
Peraltro, la difesa dello Stato ricorda che verrebbero
contraddetti i provvedimenti assunti a conclusione dei procedimenti
unici previsti dalla legislazione vigente, dalla tipica e particolare
efficacia, procedimenti ai quali partecipano anche le amministrazioni
locali e regionali. Sicchè, per il ricorrente, la contestata
disposizione violerebbe gli artt. 117, secondo comma, lettera s), e
118 Cost., avendo la legge n. 239 del 2004, all'art. 1, commi 77 e
seguenti, introdotto un procedimento unico per il rilascio dei titoli
minerari, al quale partecipano le amministrazioni statali, regionali
e locali interessate, svolto nel rispetto dei principi di
semplificazione e con le modalità di cui alla legge 7 agosto 1990,
n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di
diritto di accesso ai documenti amministrativi).
11. - Il ricorrente ha impugnato anche l'art. 2 della legge
regionale n. 14 del 2008, che prevede il potere dei concessionari o
delle stazioni appaltanti di rideterminare la funzionalità dei
programmi di metanizzazione regionale, assistiti da finanziamenti ai
sensi di precedenti leggi regionali, in deroga a queste e operando
riduzioni di lavori o opere sui piani originariamente approvati.
Secondo la difesa dello Stato, la fattispecie contemplata dalla
denunciata disposizione non potrebbe rientrare nella ipotesi di
variante in corso d'opera per motivi di «esigenze derivanti da
sopravvenute disposizioni legislative e regolamentari» ex art. 132,
comma 1, lettera a), del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163
(Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture
in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), atteso che
s'intendono per sopravvenienze di diritto quelle che determinano la
necessità di adeguare l'opera per renderla utilizzabile allo scopo
prefissato. Al contrario, la denunciata disposizione riguarderebbe
opere conformi allo scopo pubblico fissato dall'art. 11 della legge
28 novembre 1980, n. 784 (Norme per la ricapitalizzazione della GEPI,
per la razionalizzazione e il potenziamento dell'industria chimica,
per la salvaguardia dell'unità funzionale, della continuità della
produzione e della gestione degli impianti del gruppo
Liquigas-Liquichimica e per la realizzazione del progetto di
metanizzazione) e dall'art. 9 della legge 7 agosto 1997, n. 266
(Interventi urgenti per l'economia), concernenti la metanizzazione
del Mezzogiorno.
Pertanto, il denunciato art. 2 violerebbe l'art. 117, terzo
comma, Cost., per contrasto con i principi della politica energetica
nazionale, come specificati dall'art. 1, comma 3, lettere a), b) c),
d), g) ed i), della legge n. 239 del 2004.
La stessa disposizione sarebbe, inoltre, lesiva dei principi di
efficacia dell'azione amministrativa, di cui all'art. 97 Cost., e
della corretta ed economica gestione di risorse pubbliche.
12. - Con atto depositato il 2 luglio 2009, e dunque
tardivamente, si è costituita in questo giudizio la Regione Abruzzo.
12.1. - Quanto alla impugnazione dell'intera legge n. 14 del
2008, la difesa regionale contesta l'idoneità dell'evocato art. 86
dello statuto abruzzese a fungere da parametro di costituzionalità,
atteso che il medesimo nulla dice intorno alla natura ed all'ampiezza
dei poteri esercitabili dal Consiglio regionale in regime di
prorogatio.
Anche il parallelismo con la prassi parlamentare non parrebbe
trovare fondamento, così come improprio si rivelerebbe il
riferimento alla citata giurisprudenza di questa Corte, poichè
semmai occorrerebbe riferirsi alla recente sentenza n. 196 del 2003.
12.2. - In ordine alla impugnazione dell'art. 1, comma 3, la
difesa della resistente sostiene che la censurata disposizione va
considerata specificazione della legislazione regionale in tema di
tutela delle produzioni vitivinicole, olivicole e frutticole di
pregio. Legislazione mai impugnata e attuativa del diritto
comunitario, sia con riferimento alla tutela della salute, sia in
relazione alla tutela della libertà di concorrenza. Anzi, la difesa
della resistente sostiene che la denunciata disciplina in realtà
recepirebbe quanto statuito dal legislatore statale, soprattutto con
la legge n. 394 del 1991, e che la medesima si porrebbe nel solco
tracciato dal regio decreto 29 luglio 1927, n. 1443 (Norme di
carattere legislativo per disciplinare la ricerca e la coltivazione
delle miniere nel Regno).
12.3. - Per la resistente il censurato art. 1, comma 6,
costituirebbe esercizio dei poteri di autotutela e di conformazione
dell'ordinamento alle nuove disposizioni emanate in questo ambito,
stante la necessità non solo di conformarsi alla normativa
comunitaria, ma anche di allineare il regime concessorio degli
impianti finora esercitati alle attività della Costa Teatina.
12.4. - Infine, quanto alla asserita incostituzionalità
dell'art. 2 della legge regionale in parola, l'evocato art. 132 del
decreto legislativo n. 163 del 2006, oltre a non poter essere addotto
quale parametro di giudizio, non impedirebbe comunque alla Regione di
attuare nel dettaglio il quadro generale definito a livello statale.

Considerato in diritto

1. - Con due distinti ricorsi (iscritti al reg. ric. n. 103 e n.
104 del 2008), il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
anzitutto sollevato questione di legittimità costituzionale,
nell'intero testo, della legge della Regione Abruzzo 24 novembre
2008, n. 17 (Norme regionali contenenti l'attuazione della parte
terza del d.lgs. n. 152/06 e s.m.i. e disposizioni in materia di
personale) e della legge della Regione Abruzzo 15 ottobre 2008, n. 14
(Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 10 marzo 2008, n. 2.
Provvedimenti urgenti a tutela della Costa Teatina).
Più precisamente, entrambi i ricorsi denunciano la violazione,
quale parametro interposto, dell'art. 86, comma 3, dello statuto
della Regione Abruzzo, a mente del quale «in caso di scioglimento
anticipato e di scadenza della legislatura, il Consiglio e
l'Esecutivo regionale sono prorogati sino alla proclamazione degli
effetti nelle nuove elezioni, indette entro tre mesi dal Presidente
della Giunta, secondo le modalità definite dalla legge elettorale».
Con il primo dei due ricorsi indicati in epigrafe, il ricorrente
lamenta la violazione degli artt. 121, secondo comma, e 126 della
Costituzione. Con il secondo, lo stesso ricorrente si duole della
violazione dei «principi generali in tema di prorogatio».
1.1. - Inoltre, in subordine, con il ricorso iscritto al reg.
ric. n. 103 del 2008, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 5, 24,
commi da 1 a 4, 25, commi 1, 3, 5 e 7, e 26 della legge regionale n.
17 del 2008, in riferimento agli artt. 3, 81, quarto comma, 97, terzo
comma, 117, secondo comma, lettera s), e 120, secondo comma, della
Costituzione.
Con il ricorso iscritto al reg. ric. n. 104 del 2008, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato questione di
legittimità costituzionale degli artt. 1, commi 3 e 6, e 2 della
legge regionale n. 14 del 2008, in riferimento agli artt. 3, 41, 42,
43, 97, 117, commi primo, secondo, lettera s), e terzo, e 118 della
Costituzione.
Successivamente alla proposizione del ricorso, la Regione Abruzzo
ha adottato la legge regionale 18 dicembre 2009, n. 32 (Modifiche
alla legge regionale 10 marzo 2008, n. 2, e successive modifiche.
Provvedimenti urgenti a tutela della costa teatina). Questa legge non
solo modifica lo stesso titolo della legge n. 2 del 2008 (non si
parla più di «costa teatina», ma di territorio regionale), ma
sostituisce l'art. 1 della legge n. 2 del 2008 con altra
disposizione, notevolmente diversa da quella sotto più profili
censurata.
1.2. - Il ricorso iscritto al reg. ric. n. 103 del 2008 contiene,
altresì, istanza di sospensione, ai sensi dell'art. 35 della legge
11 marzo 1953, n. 87, della legge regionale n. 17 del 2008.
2. - In considerazione della identità del preliminare profilo di
illegittimità costituzionale fatto valere nei due ricorsi e della
analogia degli altri profili, i ricorsi possono essere riuniti per
essere decisi con un'unica pronuncia.
3. - Con atto depositato il 23 marzo 2009, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha dichiarato di rinunciare all'impugnazione
degli articoli 24, commi da 1 a 4, 25, commi 1, 3, 5 e 7, e 26 della
legge regionale n. 17 del 2008, attesa la sopravvenuta abrogazione
delle denunciate disposizioni ad opera dell'art. 3 della legge della
Regione Abruzzo 3 gennaio 2009, n. 2 (Disposizioni fiscali in materia
di addizionale regionale all'accisa sul gas naturale ed imposta
sostitutiva per le utenze esenti dall'accisa).
4. - Le questioni di legittimità costituzionale che investono
l'intero testo delle due leggi regionali impugnate sono fondate.
4.1. - Questa Corte ha già avuto occasione di riferirsi alla
eventualità che i poteri dei Consigli delle Regioni ad autonomia
ordinaria possano essere prorogati al periodo nel quale questi sono
stati sciolti in previsione delle imminenti nuove elezioni.
Nel periodo precedente alla modificazione introdotta dalla legge
costituzionale 22 novembre 1999, n. 1 (Disposizioni concernenti
l'elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e
l'autonomia statutaria delle Regioni), l'art. 3, comma 2, della legge
17 febbraio 1968, n. 108 (Norme per la elezione dei Consigli
regionali delle Regioni a statuto normale), disponeva semplicemente
che i Consigli «esercitano le loro funzioni fino al 46° giorno
antecedente alla data delle elezioni per la loro rinnovazione, che
potranno aver luogo a decorrere dalla quarta domenica precedente il
compimento del periodo di cui al primo comma». Pertanto, questa
disposizione, letteralmente interpretata, sembrava negare
l'estensibilità a queste assemblee rappresentative dell'istituto
della prorogatio nel periodo pre-elettorale, malgrado esso fosse
previsto per le Camere (artt. 61, secondo comma, e 77, secondo comma,
Cost.) e per i Consigli delle Regioni a statuto speciale (art. 4
della legge costituzionale 23 febbraio 1972, n. 1, recante «Modifiche
al termine stabilito per la durata in carica dell'Assemblea regionale
siciliana e dei Consigli regionali della Sardegna, della Valle
d'Aosta, del Trentino-Alto Adige, del Friuli-Venezia Giulia»).
Peraltro, la giurisprudenza di questa Corte - pur in presenza
dell'esigenza di non condizionare le nuove assemblee rappresentative
da parte di quelle precedentemente in carica - ha riconosciuto, al
fine di garantire la continuità funzionale di queste ultime, che
anche i Consigli regionali, durante la fase pre-elettorale e fino
alla loro sostituzione, disponessero «di poteri attenuati confacenti
alla loro situazione di organi in scadenza, analoga, quanto a
intensità di poteri, a quella degli organi legislativi in
prorogatio» (sentenza n. 468 del 1991).
Questa lettura è stata ribadita dalla successiva sentenza n. 515
del 1995, nella quale questa Corte ha coniugato il principio della
rappresentatività politica del Consiglio regionale «con quello della
continuità funzionale dell'organo, continuità che esclude che il
depotenziamento possa spingersi ragionevolmente fino a comportare una
indiscriminata e totale paralisi dell'organo stesso».
Il quadro normativo è notevolmente mutato con la legge
costituzionale n. 1 del 1999, che ha attribuito allo statuto
ordinario la definizione della forma di governo e l'enunciazione dei
principi fondamentali di organizzazione e funzionamento della
Regione, in armonia con la Costituzione (art. 123, primo comma,
Cost.). Nel contempo, la disciplina del sistema elettorale e dei casi
di ineleggibilità e di incompatibilità è stata demandata allo
stesso legislatore regionale, sia pure nel rispetto dei principi
fondamentali fissati con legge della Repubblica, «che stabilisce
anche la durata degli organi elettivi» (art. 122, primo comma,
Cost.).
Sulla base di queste innovazioni e di quanto successivamente
previsto nella legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche
al Titolo V della parte seconda della Costituzione), la sentenza n.
196 del 2003 di questa Corte ha affermato che «una interpretazione
sistematica delle citate nuove norme costituzionali conduce a
ritenere che la disciplina della eventuale prorogatio degli organi
elettivi regionali dopo la loro scadenza o scioglimento o dimissioni,
e degli eventuali limiti dell'attività degli organi prorogati, sia
oggi fondamentalmente di competenza dello statuto della Regione, ai
sensi del nuovo articolo 123, come parte della disciplina della forma
di governo regionale: così come è la Costituzione (art. 61, secondo
comma; art. 77, secondo comma) che regola la prorogatio delle Camere
parlamentari».
Peraltro, nel disciplinare questo profilo, gli statuti «dovranno
essere in armonia con i precetti e con i principi tutti ricavabili
dalla Costituzione, ai sensi dell'art. 123, primo comma, della
Costituzione (sentenza n. 304 del 2002)».
Con la medesima sentenza questa Corte ha riconosciuto la
competenza esclusiva del legislatore statale per «l'ipotesi dello
scioglimento o rimozione "sanzionatori"», prevista dall'art. 126,
primo comma, Cost.
4.2. - In effetti, l'art. 86, comma 3, dello statuto della
Regione Abruzzo, dispone che, «in caso di scioglimento anticipato e
di scadenza della legislatura, il Consiglio e l'Esecutivo regionale
sono prorogati sino alla proclamazione degli eletti nelle nuove
elezioni, indette entro tre mesi dal Presidente della Giunta, secondo
le modalità definite dalla legge elettorale».
Si tratta di una disposizione che non reca alcuna espressa
limitazione ai poteri esercitabili dal Consiglio e dalla Giunta
regionale nel periodo successivo alla indizione delle elezioni, come,
invece, è stato opportunamente previsto in forma espressa da alcuni
statuti regionali, restringendo - sia pure attraverso scelte
linguistiche diversificate - i poteri consiliari ai soli adempimenti
urgenti e indifferibili (si vedano gli artt. 27, settimo comma, dello
statuto dell'Emilia-Romagna; 30 dello statuto della Lombardia; 29
dello statuto delle Marche; 44, terzo comma, dello statuto
dell'Umbria).
4.3. - La disposizione dello Statuto abruzzese di cui al terzo
comma dell'art. 86 (così come le disposizioni analogamente generiche
di altri statuti regionali) non può che essere interpretata come
facoltizzante il solo esercizio delle attribuzioni relative ad atti
necessari ed urgenti, dovuti o costituzionalmente indifferibili, e
non già certo come espressiva di una generica proroga di tutti i
poteri degli organi regionali.
L'esistenza di questi limiti è, infatti, immanente all'istituto
della stessa prorogatio a livello nazionale, come confermato dalla
costante prassi parlamentare in tal senso (al di là di sue
circoscritte e marginali eccezioni), in applicazione dell'art. 61,
secondo comma, Cost. A livello nazionale resta nettissima la
diversità fra la prorogatio ed il caso eccezionale della proroga dei
poteri parlamentari, previsto dal secondo comma dell'art. 60 Cost.
per il solo periodo bellico.
La stessa giurisprudenza di questa Corte, che ha riconosciuto
l'istituto della prorogatio per le assemblee regionali, si è sempre
riferita al riconoscimento ad esse della eccezionale possibilità di
esercitare alcuni dei loro poteri per rispondere a speciali
contingenze, quale ragionevole soluzione di bilanciamento tra il
principio di rappresentatività ed il principio di continuità
funzionale.
D'altra parte, è evidente che nell'immediata vicinanza al
momento elettorale, pur restando ancora titolare della rappresentanza
del corpo elettorale regionale, il Consiglio regionale non solo deve
limitarsi ad assumere determinazioni del tutto urgenti o
indispensabili, ma deve comunque astenersi, al fine di assicurare una
competizione libera e trasparente, da ogni intervento legislativo che
possa essere interpretato come una forma di captatio benevolentiae
nei confronti degli elettori.
L'importanza di questo istituto nella configurazione della forma
di governo della Regione è stata affermata da questa Corte nella
sentenza n. 196 del 2003, con il riconoscimento di una riserva di
statuto, cui spetta disciplinare la prorogatio, pur sempre «in
armonia con i precetti e con i principi tutti ricavabili dalla
Costituzione».
Da ciò discende la necessità che la disposizione di cui al
terzo comma dell'art. 86 dello statuto della Regione sia interpretata
come legittimante l'istituto della prorogatio, ma nell'ambito dei
suoi limiti connaturali. Limiti che, ove appunto non espressi dalla
disciplina statutaria, potrebbero successivamente essere definiti
tramite apposite disposizioni legislative di attuazione dello statuto
o anche semplicemente rilevare nei lavori consiliari o dallo
specifico contenuto delle leggi adottate.
4.4. - Peraltro, la successiva legislazione della Regione Abruzzo
si è sviluppata sull'erroneo assunto che lo statuto non recasse
alcun limite ai poteri del Consiglio in regime di prorogatio, dal
momento che l'art. 3 della legge regionale 19 marzo 2002, n. 1
(Disposizioni sulla durata degli organi e sull'indizione delle
elezioni regionali), che ha sostituito l'art. 3 della legge n. 108
del 1968, si è limitato ad escludere dall'area della applicazione
della succitata disposizione statutaria le situazioni conseguenti
all'applicazione dell'art. 126, primo comma, Cost., prevedendo per il
resto semplicemente che «in caso di scioglimento anticipato, il
Presidente della Giunta, la Giunta ed il Consiglio regionale sono
prorogati fino all'insediamento del nuovo Consiglio».
È evidente che la generale e generica affermazione della
proroga, per il lungo periodo elettorale, di tutti gli organi
regionali, senza la previsione di alcun limite sostanziale o
procedimentale, urta con la ratio dell'istituto della prorogatio come
punto di bilanciamento fra il principio di rappresentatività e
quello della continuità delle istituzioni.
4.5. - Ora, le due leggi regionali oggetto dell'odierno giudizio
sono state approvate successivamente allo scioglimento del Consiglio
e, dunque, in regime di prorogatio.
Invero, in data 17 luglio 2008 il Presidente della Regione ha
comunicato al Presidente del Consiglio regionale le proprie
dimissioni dalla carica, rese note con decreto del Vicepresidente 21
luglio 2008, n. 91. A norma dell'art. 44, comma 5, dello statuto
regionale, per effetto delle predette dimissioni è intervenuto lo
scioglimento del Consiglio regionale. Con il decreto del
Vicepresidente della Regione 13 agosto 2008, n. 111, sono state
indette le elezioni regionali, che si sono svolte il 14 e 15 dicembre
2008.
In questo lasso di tempo il Consiglio regionale non ha provveduto
a selezionare le materie da disciplinare in conformità alla natura
della prorogatio, limitandole ad oggetti la cui disciplina fosse
oggettivamente necessaria ed urgente; nè dai lavori preparatori
risulta che siano state addotte specifiche argomentazioni in tal
senso.
La legge regionale n. 14 del 2008 è stata approvata dal
Consiglio nella seduta n. 114 del 30 settembre 2008 e la legge
regionale n. 17 del 2008 nella seduta n. 121 del 7 novembre 2008.
4.6. - Sulla base di quanto in precedenza esposto in ordine
all'interpretazione dell'art. 86, comma 3, dello statuto della
Regione Abruzzo ed in considerazione del loro contenuto, le leggi
regionali n. 14 e n. 17 del 2008 devono essere dichiarate
costituzionalmente illegittime per violazione dell'art. 86, terzo
comma, dello statuto regionale in relazione all'art. 123 Cost.
5. - Restano assorbite le residue censure, ivi compresa la
decisione sull'istanza di sospensione delle leggi regionali
impugnate.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Riuniti i giudizi:
dichiara la illegittimità costituzionale della legge della
Regione Abruzzo 15 ottobre 2008, n. 14 (Modifiche ed integrazioni
alla legge regionale 10 marzo 2008, n. 2. (Provvedimenti urgenti a
tutela della Costa Teatina), e della legge della Regione Abruzzo 24
novembre 2008, n. 17 (Norme regionali contenenti l'attuazione della
parte terza del d.lgs. n. 152/06 e s.m.i. e disposizioni in materia
di personale).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 febbraio 2010.

Il Presidente: Amirante


Il redattore: De Siervo


Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 26 febbraio 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola