1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 26-4-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 24 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 marzo 2018
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 marzo 2018 (della Regione Siciliana). Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di bilancio 2018 - Rapporti finanziari Stato-Regione Siciliana - Esclusione dal computo della riduzione della spesa corrente del contributo annuo di 70 milioni di euro che la Regione si e' impegnata a destinare, con l'accordo del 12 luglio 2017, ai liberi consorzi di comuni del proprio territorio, in aggiunta ai contributi riconosciuti nel 2016 - Previsione dell'impegno della Regione Siciliana a riqualificare la propria spesa, dal 2018 al 2022, attraverso il progressivo incremento degli impegni complessivi per gli investimenti in misura non inferiore al 2 per cento per ciascun anno rispetto all'anno precedente. - Legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), art. 1, commi 829 e 830, primo periodo. (18C00080) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 26-4-2018)

Ricorso della Regione siciliana, in persona del Presidente
pro-tempore Sebastiano Musumeci, rappresentato e difeso, sia
congiuntamente che disgiuntamente, giusta procura a margine del
presente atto, dagli avvocati Maria Carmela Mineo (pec:
mariacarmelamineo@pec.it) e Marina Valli (pec: marina.valli@pec.it)
dell'Ufficio legislativo e legale della Presidenza della Regione
siciliana (fax 091-6254244), elettivamente domiciliato presso la sede
dell'Ufficio della Regione siciliana in Roma, via Marghera n. 36, ed
autorizzato dalla Giunta regionale a proporre il presente ricorso,
contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro-tempore,
domiciliato per la carica in Roma, Palazzo Chigi, Piazza Colonna,
370, presso gli Uffici della Presidenza del Consiglio dei ministri, e
difeso per legge dall'Avvocatura dello Stato, presso i cui Uffici è
elettivamente domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge 27
dicembre 2017, n. 205, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana 29 dicembre 2017, n. 302, S.O., con riferimento
a:
- l'art. 1, comma 829, nella parte in cui, nell'escludere dal
computo della spesa corrente del 3 per cento annuo, di cui all'art.
1, comma 510, della legge 11 dicembre 2016, n. 232, gli oneri a
carico del bilancio della Regione siciliana destinati ai liberi
consorzi del relativo territorio, di almeno 70 milioni di euro annui
aggiuntivi rispetto al consuntivo del 2016, ne ribadisce la
prescrizione a carico del bilancio regionale 2018 in violazione
dell'art. 43 dello Statuto regionale, degli articoli 5 e 120 della
Costituzione, per la mancata attuazione del principio di leale
collaborazione dagli stessi sancito, e correlata illegittimità
sopravvenuta dell'articolo unico, commi 418 e 419, della legge 23
dicembre 2014, n. 190;
- l'art. 1, comma 830, primo periodo, per violazione degli
articoli 20 e 43 dello Statuto regionale, degli articoli 117, comma
3, e 119, commi primo e quarto, della Costituzione, anche in
riferimento all'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001,
degli articoli 5 e 120 della Costituzione, per la mancata attuazione
del principio di leale collaborazione che deve informare tutti i
rapporti fra Stato e regioni, e dell'art. 3 della Costituzione, per
contrasto con il valore del legittimo affidamento nella certezza dei
rapporti giuridici nonchè per violazione del principio di
eguaglianza, alla luce dell'art. 116 della Costituzione.

Fatto

Nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana 29 dicembre
2017, n. 302, S.O., è stata pubblicata la legge 27 dicembre 2017, n.
205, recante «Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020».
L'art. 1, comma 829, così dispone: «Sono esclusi dal computo
della riduzione della spesa corrente del 3 per cento annuo, di cui
all'art. 1, comma 510, della legge 11 dicembre 2016, n. 232, gli
oneri, a carico del bilancio della Regione siciliana destinati ai
liberi consorzi del relativo territorio, di almeno 70 milioni di euro
annui aggiuntivi rispetto al consuntivo 2016, di cui al punto 4
dell'Accordo fra il Governo e la Regione siciliana sottoscritto in
data 12 luglio 2017. Sono, altresì, escluse dal predetto computo le
spese sostenute dalla Regione per l'assistenza ai disabili gravi e
gravissimi e in generale non autosufficienti, ad integrazione delle
risorse erogate per tale finalità dallo Stato. Sono inoltre escluse
le maggiori spese per il servizio del debito sostenute nel 2017
rispetto all'anno 2016 derivanti dalla rimodulazione dei mutui
effettuata nel 2015, nonchè le spese per le quote interessi delle
anticipazioni di liquidità di cui agli articoli 2 e 3 del
decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 giugno 2013, n. 64».
Tale onere da un lato non risolve la situazione di dissesto dei
liberi consorzi dall'altro aggrava, pur con il pregio dell'esclusione
dal vincolo del 3%, l'onere complessivo a carico del bilancio
regionale - anch'esso divenuto insostenibile - del concorso al
risanamento della finanza pubblica.
L'art. 1, comma 830, al primo periodo recita: «Dal 2018 al 2022
la Regione siciliana si impegna a riqualificare la propria spesa
attraverso il progressivo aumento degli investimenti incrementando
gli impegni complessivi per gli investimenti in misura non inferiore
al 2 per cento per ciascun anno rispetto all'anno precedente.».
Così disponendo, la norma, al di là del tenore letterale della
stessa (la Regione siciliana «si impegna ...»), impone
unilateralmente alla Regione un obbligo, in violazione dei parametri
di costituzionalità sopra evocati.
Al riguardo, giova preliminarmente rammentare che risultano, al
momento, in essere due Accordi tra Stato e Regione in materia
finanziaria, sottoscritti l'uno il 20 giugno 2016 e l'altro il 12
luglio 2017, e che con nessuno di tali accordi la Regione si è
impegnata a incrementare annualmente, nella misura del 2 per cento,
la spesa per investimenti.
Infatti, mentre l'Accordo del luglio 2017 non ne fa menzione, in
quello del 2016, al punto 2, quella di «favorire il progressivo
incremento della spesa destinata agli investimenti» figura come
finalità per la quale «la Regione siciliana si impegna, per gli anni
dal 2017 al 2020, a realizzare riduzioni strutturali della spesa
corrente, ...».
Risulta, così, palese che, con la norma censurata, lo Stato ha
trasformato unilateralmente in obbligo, preciso quanto a durata e
consistenza, quello che era, invece, il fine cui tendeva l'assunzione
dell'impegno a diminuire la spesa corrente.
Le norma risultano, pertanto, illegittime per i seguenti motivi
di

Diritto

Art. 1, comma 829. Violazione dell'art. 43 dello Satuto regionale.
Violazione degli articoli 5 e 120 della Costituzione, per la mancata
attuazione del principio di leale collaborazione dagli stessi
sancito. Correlata illegittimità sopravvenuta dell'articolo unico,
commi 418 e 419, della legge 23 dicembre 2014, n. 190.
Il comma 829 della legge impugnata nell'escludere dal computo
della riduzione della spesa corrente del 3 per cento annuo, di cui
all'art. 1, comma 510, della legge 11 dicembre 2016, n. 232, gli
oneri, a carico del bilancio della Regione siciliana destinati ai
liberi consorzi del relativo territorio, di almeno 70 milioni di euro
annui aggiuntivi rispetto al consuntivo 2016, ne ribadisce la
prescrizione a carico del bilancio regionale 2018 senza alcuna
verifica di sostenibilità.
Tale onere, come precisato nel corso della Conferenza unificata
del 14 dicembre 2017 dal rappresentante della Regione (cfr. parere
Conferenza unificata rep. atti n. 17441/CU del 14 dicembre 2017), se
da un lato non risolve la situazione di dissesto dei liberi consorzi
a causa dell'incremento previsto del c.d. prelievo forzoso dall'altro
aggrava, pur con il pregio dell'esclusione dal vincolo del 3%,
l'onere complessivo a carico del bilancio regionale - anch'esso
divenuto insostenibile - del concorso al risanamento della finanza
pubblica.
Si evidenzia infatti che la Regione siciliana ha condizionato il
parere favorevole «all'esclusione, per il 2018, delle Province
siciliane dal contributo al riequilibrio della finanza pubblica».
Per quanto attiene alla situazione finanziaria, negli anni
2016-2017, le tre Città metropolitana ed i sei Liberi Consorzi della
Sicilia sono stati tutti coinvolti in una gravissima crisi
finanziaria - dimostrata dal dato relativo allo squilibrio
finanziario - che ha compromesso l'erogazione dei servizi ai
cittadini siciliani - in particolare la gestione della rete stradale
di competenza, i servizi per i disabili e il supporto alle scuole di
secondo grado e l'edilizia scolastica - e ha messo in discussione la
stessa continuità del rapporto di lavoro dei dipendenti.
In passato, il dato relativo alla squilibrio veniva compensato
attraverso l'applicazione, in sede di predisposizione del bilancio di
previsione, dell'avanzo di amministrazione risultante dal
riaccertamento straordinario dei residui.
Ad oggi, e tale questione è stata inutilmente prospettata dalla
Regione allo Stato, detto squilibrio non può più essere compensato
per mancanza o insufficienza di avanzo di amministrazione.
Le principali cause di tale situazione sono da ricercare:
1) nella drastica riduzione e/o azzeramento dei trasferimenti
statali;
2) nel prelievo forzoso operato dallo Stato attraverso il
contributo di finanza pubblica e, in particolare, nell'incremento
annuale per il periodo 2015-2017 previsto dai commi 418 e 419
dell'art. 1 della legge di stabilità n. 190/2014 (a carico di tutti
gli enti area vasta: 1 miliardo di euro per il 2015, 2 per il 2016 e
3 per il 2017).
I monitoraggi eseguiti dal Dipartimento delle autonomie locali
nell'anno 2016 attestano, in particolare, un aggravamento del dato
relativo al disavanzo strutturale di parte corrente, causato dal
differenziale tra entrate correnti in riduzione, per minori
trasferimenti e uscite in aumento a causa delle introduzione di nuove
voci; detto disavanzo, stimato dai responsabili dei servizi
finanziari delle ex Province regionali in € 118.186.682,91 sul finire
nel 2015, è passato ad € 147.105.600,92 nel 2016 e si attesta nel
2017 in € 192.552.731, a fronte di avanzi di amministrazione
disponibili complessivamente pari a € 44.194.284,00 (nel 2016 erano
pari a € 90.587.457,13).


Parte di provvedimento in formato grafico


Le manovre sul bilancio regionale hanno in qualche modo cercato
di tamponare questa situazione di squilibrio ma è evidente che non
possono compensarla del tutto.
Per compensare o comunque attenuare i costi che discendono dalla
riforma, la legge Delrio e ancor di più la successiva legge di
stabilità, hanno imposto agli enti intermedi (Province e Città
Metropolitane, sia delle Regioni ordinarie che delle Regioni a
statuto speciale) l'imposizione di una rilevante riduzione della
spesa corrente, progressivamente crescente negli anni compresi tra il
2015 ed il 2017, con obbligo di versamento allo Stato dei risparmi di
spesa così ottenuti, quantificati a regime nella misura di 3.000
milioni di euro.
Più in particolare, in forza delle disposizioni contenute nella
legge n. 190/2014, le province, ivi compresi gli enti di area vasta
siciliani, devono concorrere al contenimento della spesa pubblica,
assicurando un contributo di finanza pubblica ex legge di stabilità
2015. A tal fine l'art. 47, commi da 1 a 7, del decreto-legge n.
66/2014 dispone che le Province e le Città metropolitane assicurino
un contributo alla finanza pubblica pari a 444,5 milioni di euro per
il 2014, a 576,7 milioni di curo per il 2015 ed a 585,7 milioni di
euro per ciascuno degli anni 2016 e 2017. Nella medesima prospettiva
i commi 418 e 419 dell'articolo unico della legge n. 190/2014 (legge
di stabilità 2015), novellati dalla successiva legge 27 febbraio
2015, n. 11, di conversione del decreto-legge 31 dicembre 2014, n.
192 (c.d. decreto Milleproroghe), quantificano il predetto contributo
aggiuntivo in 1.000 milioni di euro per l'anno 2015, in 2.000 milioni
per l'anno 2016 e in 3.000 milioni a decorrere dall'anno 2017; quanto
sopra riportato equivale ad un vero e proprio raddoppio del
contributo di finanza pubblica degli enti di area vasta per l'anno
2016.
A fronte di tale c.d. prelievo forzoso, lo Stato, ai sensi del
comma 754 della legge n. 208/2015 assegna un contributo in favore
delle province e delle città metropolitane delle sole Regioni a
statuto ordinario, nell'importo complessivo di 495 milioni di euro
nell'anno 2016, 470 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2017
al 2020 e 400 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2021
finalizzato al finanziamento delle spese connesse alle funzioni
relative alla viabilità e all'edilizia scolastica.
Con la scelta già assunta in passato da parte del Parlamento di
escludere gli enti di area vasta delle Regioni a statuto speciale dai
contributi previsti dal comma 754 della legge 28 dicembre 2015, n.
208, a fronte della conferma dell'obbligo per questi enti di fornire
comunque il contributo per la finanza pubblica, la situazione delle
ex Province siciliane si è particolarmente aggravata.
Detto prelievo statale determina, infatti, la situazione di
disavanzo strutturale di parte corrente in cui attualmente versano
gli enti siciliani di area vasta, stimato già per il 2017 in oltre
192 milioni di euro, causato dal differenziale tra entrate correnti
in riduzione e uscite in aumento, soprattutto per il contributo
statale.


=====================================================================
| | Contributo risanam | |
| Ente | 2017 | Squilibrio |
+=====================+======================+======================+
| Agrigento | 17.639.241,18 | -9.800.000,00 |
+---------------------+----------------------+----------------------+
| Caltanissetta | 12.201.844,83 | -15.074.418,68 |
+---------------------+----------------------+----------------------+
| Catania | 40.136.786,91 | -44.539.671,00 |
+---------------------+----------------------+----------------------+
| Enna | 10.006.174,74 | -11.699.431,60 |
+---------------------+----------------------+----------------------+
| Messina | 25.686.339,33 | -17.952.481,03 |
+---------------------+----------------------+----------------------+
| Palermo | 43.734.184,02 | -45.000.000,00 |
+---------------------+----------------------+----------------------+
| Ragusa | 13.721.912,40 | -13.917.434,80 |
+---------------------+----------------------+----------------------+
| Siracusa | 17.665.471,92 | -24.558.631,69 |
+---------------------+----------------------+----------------------+
| Trapani | 16.665.991,35 | -10.010.660,90 |
+---------------------+----------------------+----------------------+
| Totale | 197.457.946,68 | -192.552.729,7 |
+---------------------+----------------------+----------------------+

Il predetto contributo di finanza pubblica, che è apparso
altamente lesivo del livello di autonomia speciale costituzionalmente
riconosciuto alla Regione siciliana, oggi viene solo apparentemente
attenuato dalla previsione di un onere a carico del bilancio della
Regione di 70 milioni di euro che non solo si risolve in un
finanziamento a detto prelievo forzoso, e purtroppo anche
insufficiente a garantire il raggiungimento degli equilibri
finanziari degli enti intermedi, che per di più aggrava oltre ogni
ragionevole sostenibilità l'onere finanziario a carico del bilancio
della Regione al contributo al risanamento della finanza pubblica che
già ammonta ad € 1.304 milioni (più che raddoppiato rispetto al
2012).
In virtù del livello di autonomia speciale, e in ossequio al
principio pattizio cui improntare le relazioni tra Stato e Regione ex
art. 43 dello Statuto, la disciplina di detto prelievo avrebbe dovuto
essere collocata nell'ambito della riscrittura delle norme di
attuazione in materia di rapporti finanziari e avrebbe dovuto essere
affidata alla Commissione paritetica prevista dallo stesso art. 43.
Tale imposizione avrebbe pertanto dovuto svolgersi in piena
coerenza con la disciplina statutaria con le disposizioni che
regolano i rapporti finanziari con lo Stato.
Ciò ha indotto l'Amministrazione regionale ad avviare il
procedimento di impugnazione dei commi 418 e 419 dell'articolo unico
della legge n. 190/2014 (Legge di stabilità 2015) con il ricorso
iscritto al n. 41/2015 presso la Corte costituzionale. Tuttavia, per
effetto della deliberazione della Giunta regionale n. 232 del 30
giugno 2016 - in forza dell'accordo tra Stato e Regione del 20 giugno
2016 - il Presidente della Regione siciliana ha dovuto rinunciare a
tale ricorso innanzi a codesta Corte costituzionale.
Nel prosieguo, nonostante ci siano stati diversi incontri a
livello politico tra componenti del Governo regionale e
rappresentanti del Governo centrale, finora non è stato istituito
alcun tavolo di negoziazione per pervenire all'intesa in conformità
alla normativa statutaria.
«Il principio dell'equilibrio di bilancio comporta che le parti -
anzitutto lo Stato - debbano concordare relazioni finanziarie nelle
quali sia tenuto conto anche degli eventuali vulnera causati alle
finanze regionali da un riparto delle risorse stesse non ponderato
nelle forme costituzionalmente corrette», e gli accordi tra Stato e
Regioni speciali devono consentire «di rimodulare in modo più
appropriato le relazioni finanziarie anche con riguardo ai decorsi
esercizi» dando tempestiva soluzione al problema delle sottrazioni di
risorse alle regioni ad autonomia speciale prodotte da varie
disposizioni di legge statale, «attraverso un comportamento leale in
sede pattizia, concretamente diretto ad assicurare regole appropriate
per il futuro» (cfr. sentenza n. 155/2015). Ciò in quanto «il
protrarsi dell'anomala situazione pone in essere un ingiustificato
sacrificio della sfera di competenza costituzionalmente attribuita
alla Regione e [la] violazione, per l'effetto, del principio di leale
collaborazione (sentenza n. 179 del 2012)» (sentenza n. 39 del 2013),
al quale va posto immediato rimedio».(Cfr. Corte costituzionale,
sentenza 155/2015).
La giurisprudenza costituzionale ha in particolare sottolineato
«L'indefettibile urgenza che l'ordinamento si doti di disposizioni
legislative idonee ad assicurare ... congruità dei mezzi», poichè
«L'inerzia del legislatore statale nella ricerca di un quadro
complessivo di relazioni finanziarie conforme al dettato
costituzionale ed allo stesso disegno della legge n. 42 del 2009 ha
determinato una situazione che può pregiudicare l'assetto
economico-finanziario delle autonomie speciali nella misura in cui
non assicuri la congruenza tra l'attribuzione di risorse fiscali
successivamente alla riforma del 2011 e le funzioni effettivamente
attribuite ed esercitate dalle stesse autonomie speciali» (sentenza
n. 155 del 2015 e n. 23 del 2013).
Del resto, come già quello del 2016, anche l'Accordo del 2017
richiama in premessa la necessità delle norme di attuazione, non
potendosi, ai sensi dello Statuto, intervenire con legge ordinaria a
modificare le norme in materia finanziaria.
Ciononostante lo Stato, con la norma impugnata, pretende di
attuare con legge ordinaria, e perciò unilateralmente, la previsione
circa la destinazione di almeno ulteriori 70 milioni di euro ai
liberi consorzi da parte della Regione.
Ancora oggi non si è provveduto alla revisione complessiva della
disciplina di attuazione dell'autonomia finanziaria regionale.
Le norme di attuazione risalgono infatti al 1965 e, pur se
novellate dal decreto legislativo 11 dicembre 2016, n. 251, per
recepire l'Accordo del 2016, lo sono solo nella parte relativa a
taluni profili tributari. Gli adattamenti intervenuti risultano del
tutto insufficienti mentre gli accordi conclusi dalla Regione
imponendo la rinuncia ai ricorsi di fronte a codesta ecc. Corte non
hanno consentito un pronunciamento al giudice delle leggi sui
prospettati profili di grave squilibrio finanziario.
Dalla giurisprudenza costituzionale si ricava l'indicazione dei
criteri e delle linee guida che devono presiedere alla definizione
dei rapporti finanziari tra lo Stato e le Regioni speciali:
risarcimento degli effetti pregiudizievoli causati alla finanza
regionale dai criteri di riparto con lo Stato del gettito tributario
prodotto in loco, rimodulazione in modo più appropriato delle
relazioni finanziarie anche con riguardo ai decorsi esercizi,
definizione di regole appropriate per il futuro volte a rimediare
agli effetti distorsivi prodotti dalle regole sul riparto del gettito
tributario.
La norma che oggi si impugna prescinde, invece, da tutto ciò e
non tenendo conto della situazione finanziaria degli enti siciliani
di area vasta non li esclude dal contributo al riequilibrio della
finanza pubblica, esclusione a cui è stato condizionato il parere
reso dalla regione sulla legge di bilancio 2018, ponendosi così in
contrasto col principio di leale collaborazione nei rapporti tra
Stato e Regione.
Pertanto, all'art. 1, comma 829, della legge n. 205/2017, nella
parte in cui conferma oneri divenuti insostenibili a carico della
finanza regionale e di quella dei suddetti enti locali siciliani di
area vasta, risulta correlata l'illegittimità sopravvenuta
dell'articolo unico, commi 418 e 419 della legge 23 dicembre 2014, n.
190.
Art. 1, comma 830. Violazione degli articoli 20 e 43 dello Statuto
regionale, degli articoli 117, comma 3, e 119, commi primo e quarto
della Costituzione, anche in riferimento all'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001, degli articoli 5 e 120 della
Costituzione, per la mancata attuazione del principio di leale
collaborazione dagli stessi sancito e dell'art. 3 della Costituzione,
per contrasto con il valore del legittimo affidamento nella certezza
dei rapporti giuridici nonchè per violazione del principio di
eguaglianza, alla luce dell'art. 116 della Costituzione.
L'art. 119 della Costituzione, applicabile anche alle Regioni a
Statuto speciale ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 10 della
legge costituzionale n. 3 del 2001, riconosce agli enti territoriali
l'autonomia finanziaria, intesa quale autonomia di entrata e di
spesa.
A seguito della modifica apportata all'art. 119 con la legge
costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 («Introduzione del principio del
pareggio di bilancio nella Carta costituzionale»), tale autonomia è
condizionata al rispetto dell'equilibrio dei rispettivi bilanci e
Regioni ed enti locali sono tenuti a concorrere all'osservanza dei
vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione
europea.
La norma che oggi si impugna palesemente disconosce e pregiudica
detta autonomia, allorchè impone unilateralmente alla Regione
siciliana un vincolo in materia finanziaria, prescindendo del tutto
dal rispetto del principio consensualistico di cui all'art. 43 dello
Statuto. È vero che codesta ecc.ma Corte costituzionale ha
ripetutamente sottolineato, anche in decisioni pronunciate proprio
nei confronti di questa Regione, l'ampiezza degli ambiti di
intervento del legislatore statale in una materia «trasversale» come
il coordinamento della finanza pubblica, ma codesto Giudice ha anche
precisato che neanche la situazione di emergenza finanziaria può
alterare il riparto costituzionale delle competenze.
Ora, se è certo che i principi del coordinamento finanziario si
applicano nei confronti delle autonomie speciali (cfr. sentenza n.
64/2016), la norma censurata non può qualificarsi norma fondamentale
di coordinamento della finanza pubblica, in grado, in quanto tale, di
incidere sia sull'autonomia di spesa della Regione sia su ogni altro
tipo di competenza regionale, anche esclusiva.
Attingendo agli indirizzi della giurisprudenza costituzionale sul
tema, si rileva che possono essere considerati principi fondamentali
in materia di coordinamento della finanza pubblica disposizioni
statali che, intervenendo sulla spesa delle Regioni e degli enti
locali, si limitino a porre obiettivi di riequilibrio della finanza
pubblica, intesi anche nel senso di un transitorio contenimento
complessivo, sebbene non generale, della spesa corrente e che non
prevedano strumenti o modalità concreti da utilizzare per il
perseguimento dei suddetti obiettivi.
Non si comprende, pertanto, come possa riconoscersi l'esclusiva
attinenza all'equilibrio di finanza pubblica ad una norma che
interviene sull'autonomia di spesa della Regione non per disporre
misure di contenimento della spesa corrente, ma per prescrivere
quanto e per quanto tempo l'Ente debba innalzare la spesa per
investimenti.
Nè a diversa conclusione può giungersi sulla scorta della più
recente concezione positiva del coordinamento della finanza pubblica,
che fa perno sui criteri della virtuosità in un'ottica finalistica
di coordinamento per obiettivi.
Secondo tale impostazione - che, finito il tempo della c.d.
«legislazione della crisi», si pone su una strada più rispettosa
dell'autonomia degli enti - la funzione di coordinamento comprende,
oltre gli interventi volti al contenimento (purchè transitorio)
della spesa corrente, forme meno pervasive, funzionali al
miglioramento complessivo del sistema economico.
Come ribadito, in ultimo, con sentenza n. 272/2015, la materia
del coordinamento della finanza pubblica comprende anche le norme
aventi la funzione di «riorientare» la spesa pubblica, per una
complessiva maggiore efficienza del sistema.
Sennonchè, la previsione impugnata non sembra avere lo scopo di
incentivare una più corretta gestione della spesa, funzionale al
miglioramento complessivo del sistema economico, in quanto - lungi
dal «riorientare» la spesa pubblica, ad esempio con meccanismi
incentivanti o disincentivanti che lascino alla Regione i necessari
spazi di determinazione autonoma - pone un vero e proprio «diktat»,
senza, peraltro, fare chiarezza sulle conseguenze che deriverebbero
dalla sua violazione e, quindi, esorbita dalla materia del
coordinamento della finanza pubblica.
In sostanza, la norma impugnata impone alla Regione siciliana, e
solo ad essa, per cinque esercizi finanziari un vero e proprio
obbligo di «riqualificare la propria spesa, attraverso il progressivo
aumento degli investimenti», secondo una determinata misura annua,
senza che la suddetta disposizione, per l'ambito limitato di
applicazione, appaia funzionale a perseguire un obiettivo di crescita
di più ampio respiro e senza che alcun aspetto di premialità possa,
comunque, essere messo in relazione con il raggiungimento
dell'obiettivo imposto.
La limitazione dell'autonomia finanziaria della Regione non
appare, dunque, nel caso di specie, giustificata dalla tutela di un
superiore interesse costituzionale, non avendo la norma censurata il
carattere di principio fondamentale del coordinamento finanziario.
Del resto, che non si sia in presenza di un principio di tal
fatta è confermato dalla circostanza che la disposizione censurata
ha quale unica destinataria questa Regione, con ulteriore profilo di
illegittimità rinvenibile nella violazione del principio di
uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, alla luce dell'art.
116 della Costituzione, che riconosce l'autonomia differenziata di
tutte le Regioni a Statuto speciale, e non solo di alcune di esse.
Al riguardo, si evidenzia che dalla norma impugnata non si
evincono le ragioni per cui l'obbligo introdotto abbia avuto quale
unica destinataria la Regione siciliana.
Fermo restando che anche la Regione siciliana tiene in gran conto
l'obiettivo di aumentare la spesa per investimenti, occorre rilevare
che tale obiettivo essa deve poter perseguire nell'ambito della
propria autonomia di spesa, garantita dall'art. 119 della
Costituzione.
Infine, non potendosi riconoscere alla disposizione all'esame di
codesta ecc.ma Corte, il carattere di principio fondamentale del
coordinamento finanziario, con riferimento alla stessa emerge anche
il profilo della violazione dell'art. 43 dello Statuto.
L'obbligo, per la Regione siciliana, di incrementare «gli impegni
complessivi per gli investimenti in misura non inferiore al 2 per
cento per ciascun anno rispetto all'anno precedente.», invero, è
stato introdotto dalla legge statale omettendo del tutto il ricorso
alle procedure previste dall'art. 27 della legge 5 maggio 2009, n.
42, recante «Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in
attuazione dell'art. 119 della Costituzione».
Ai sensi della predetta norma, le regioni a statuto speciale e le
Province autonome di Trento e Bolzano concorrono al conseguimento
degli obiettivi di perequazione e di solidarietà perseguiti dalla
legge delega nel rispetto degli statuti speciali, secondo criteri e
modalità stabiliti da norme di attuazione delle rispettive
discipline statutarie, da definire con le procedure dalle stesse
previste e tale regola vale anche per il rispetto del patto di
stabilità interno e dell'assolvimento degli obblighi posti
dall'ordinamento comunitario.
Come confermato dalla giurisprudenza costituzionale (sentenze n.
71/2012 e n. 141/2012), l'art. 27 della legge n. 42/2009 pone una
effettiva riserva di competenza alle norme di attuazione degli
Statuti per modificare la disciplina finanziaria degli enti ad
autonomia differenziata, così da configurarsi quale autentico
presidio procedurale della specialità finanziaria di tali enti.
Si consideri che codesto Giudice, quando ha mandato esenti da
censure le norme che da tale modulo procedurale si allontanano,
segnatamente pronunciandosi su ricorsi di questa Regione, lo ha fatto
con riguardo alle manovre, che sotto la spinta delle urgenze
determinate dalla crisi economico-finanziaria, richiedono il
contributo anche delle regioni a statuto speciale e province autonome
alla tenuta ed al consolidamento dei conti pubblici. E ciò senza
mancare di specificare come la deroga a quanto previsto dall'art. 27
della legge n. 42 del 2009 non possa validamente trasformarsi, da
transitoria eccezione, in stabile allontanamento delle procedure
previste da quest'ultimo articolo.
Pertanto, posto che il vincolo introdotto dalla norma censurata -
che, come detto, non costituisce espressione della finzione statale
di coordinamento - incide direttamente sulle modalità di
esplicazione della funzione amministrativa di spesa attribuita
all'autonomia della Regione, si ritiene che nessuna deroga al
principio pattizio previsto dalla norma statutaria possa essere
utilmente opposta dallo Stato.
Per la diretta ricaduta della norma impugnata sull'autonomia
della Regione, che risulta limitata nella propria capacità
organizzativa e finanziaria, va altresì considerato che, poichè
all'autonomia finanziaria si correla quella sancita dall'art. 20
dello statuto regionale, in ordine allo svolgimento, da parte della
Regione, delle funzioni che alla stessa fanno capo, è da lamentare
anche la violazione di tale norma statutaria, stante la limitazione
che l'illegittima compressione dell'autonomia di spesa comporta sullo
svolgimento delle funzioni amministrative da parte della Regione.
Senza recesso dalle doglianze in precedenza esposte, si evidenzia
che, anche ove nell'art. 1, comma 830, della legge n. 205/2017
potesse rinvenirsi un principio fondamentale di coordinamento della
finanza pubblica, la norma sarebbe da ritenere, comunque,
costituzionalmente illegittima.
Invero, la circostanza che non sia stata preceduta da alcun
accordo fra Stato e Regione, relativamente alle spese per
investimenti, consente di poter rilevare un ulteriore profilo di
illegittimità costituzionale della stessa, per violazione degli
articoli 120 e 5 della Costituzione, essendo stata introdotta in
spregio del principio di leale collaborazione sancito dalle predette
norme costituzionali.
Codesta ecc.ma Consulta ha riconosciuto l'Accordo quale strumento
«ormai consolidato [...] per conciliare e regolare in modo negoziato
il doveroso concorso delle Regioni a statuto speciale alla manovra di
finanza pubblica e la tutela della loro autonomia finanziaria -
costituzionalmente rafforzata», atteso che «il contenuto dell'accordo
deve essere compatibile con il rispetto degli obiettivi del patto di
stabilità, della cui salvaguardia anche le Regioni a statuto
speciale devono farsi carico e contemporaneamente deve essere
conforme e congruente con le norme statutarie della Regione» (sent.
n. 99 del 2014).
Al riguardo, ha pure precisato che allo Stato è consentito
prescindere dall'accordo con la Regione e assumere determinazioni
unilaterali afferenti all'assetto delle reciproche relazioni
finanziarie solo quando l'indifferibilità degli adempimenti connessi
alla manovra finanziaria impone allo Stato di rispettare senza indugi
i vincoli di bilancio previsti o concordati in seno all'Unione
europea, realizzando comunque la successiva negoziazione di altre
componenti finanziarie attive e passive, ulteriori rispetto al
concorso fissato nell'ambito della manovra di stabilità (sentenze
nn. 19 del 2015 e 66 del 2016).
Ora, poichè il previsto aumento della spesa per investimenti non
costituisce adempimento coessenziale alla manovra, la norma avrebbe
potuto, tutt'al più, prevederlo come elemento di una successiva
negoziazione e, quindi, la sua diretta e puntuale imposizione da
parte del comma 830, su cui è questione, risulta lesiva del
principio di leale collaborazione sancito dagli articoli 5 e 120
della Costituzione e comporta, perciò, illegittima invasione della
competenza regionale in materia finanziaria e in materia
amministrativa.
La stessa ambigua formulazione della norma, secondo cui la
Regione «si impegna», sembra svelare i dubbi del legislatore statale
circa la legittimità di imporre unilateralmente l'obbligo ivi
previsto.
Del resto, della necessità della negoziazione ha dato conferma
lo Stato, allorchè ha sottoscritto con la Regione gli accordi già
in precedenza citati.
Si noti che l'accordo del 2016, al terzo Considerato delle
premesse, richiama la necessità delle norme di attuazione, non
potendosi, ai sensi dello Statuto, intervenire con legge ordinaria a
modificare le norme in materia finanziaria.
Peraltro, ferme restando le considerazioni svolte sulla
necessità di una riscrittura delle norme di attuazione in materia di
rapporti finanziari e in disparte il valore da riconoscere ad accordi
ai quali non segua, appunto, la riscrittura delle norme di
attuazione, in nessuno degli Accordi attualmente in essere la Regione
siciliana si è obbligata, dal 2018 al 2022, ad incrementare gli
impegni complessivi per gli investimenti in misura non inferiore al 2
per cento per ciascun anno rispetto all'anno precedente.
Nell'Accordo del 2016, la Regione siciliana e lo Stato hanno
convenuto, «al fine di riqualificare la spesa regionale e favorire il
progressivo incremento della spesa destinata agli investimenti», che
la Regione si impegnasse, «per gli anni dal 2017 al 2020, a
realizzare riduzioni strutturali della spesa corrente, ...»,
prevedendo, altresì, gli strumenti attraverso cui realizzarle ma è
evidente che pur se Stato e Regione hanno insieme individuato il
fine, in vista del quale la Regione si è impegnata a diminuire la
spesa corrente, da tale clausola non può in alcun modo trarsi
l'obbligo per la Regione di realizzare quel fine, nei tempi e nelle
misure stabilite dalla norma che, difatti, nessun richiamo fa
all'accordo.
Infine, considerato che con gli accordi richiamati è stata
regolata la materia della spesa, altro profilo di censura, che
ridonda anch'esso in una lesione dell'autonomia finanziaria e
organizzativa della Regione, si individua nella violazione del
legittimo affidamento della Regione sulla stabilità dell'assetto dei
rapporti con lo Stato in materia finanziaria, quale risultante dagli
accordi in vigore, che trova copertura nell'art. 3 della
Costituzione.

P.Q.M.

Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il presente
ricorso, dichiarando l'illegittimità costituzionale della legge 27
dicembre 2017, n. 205, con riferimento a:
l'art. 1, comma 829, nella parte in cui, nell'escludere dal
computo della spesa corrente del 3 per cento annuo, di cui all'art.
1, comma 510, della legge 11 dicembre 2016, n. 232, gli oneri a
carico del bilancio della Regione siciliana destinati ai liberi
consorzi del relativo territorio, di almeno 70 milioni di euro annui
aggiuntivi rispetto al consuntivo del 2016, ne ribadisce la
prescrizione a carico del bilancio regionale 2018 in violazione
dell'art. 43 dello Statuto regionale, degli articoli 5 e 120 della
Costituzione, per la mancata attuazione del principio di leale
collaborazione dagli stessi sancito, e correlata illegittimità
sopravvenuta dell'articolo unico, commi 418 e 419, della legge 23
dicembre 2014, n. 190;
l'art. 1, comma 830, primo periodo per violazione degli
articoli 20 e 43 dello Statuto regionale, degli articoli 117, comma
3, e 119, commi primo e quarto della Costituzione, anche in
riferimento all'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001,
degli articoli 5 e 120 della Costituzione, per la mancata attuazione
del principio di leale collaborazione che deve informare tutti i
rapporti tra Stato e regioni e dell'art. 3 della Costituzione, per
contrasto con il valore del legittimo affidamento nella certezza dei
rapporti giuridici nonchè per violazione del principio di
eguaglianza, alla luce dell'art. 116 della Costituzione.
Si allegano al presente atto:
delibere della Giunta regionale di autorizzazione a proporre
il presente ricorso;
copia parere Conferenza unificata rep. atti n. 17441/CU del
14 dicembre 2017;
copia «Accordo tra lo Stato e la Regione siciliana in materia
di finanza pubblica» del 20 giugno 2016;
copia «Accordo tra lo Stato e la Regione siciliana in materia
di finanza pubblica» del 12 luglio 2017.

Palermo-Roma, 26 febbraio 2018

Avv. Mineo - Avv. Valli