1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 17-10-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 59 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 11 settembre 2018
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'11 settembre 2018 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente - Rifiuti - Norme della Regione Marche - Definizione delle strategie di gestione dei rifiuti - Esclusione della combustione del combustibile solido secondario (CSS) dei rifiuti o dei materiali e sostanze derivanti dal trattamento dei rifiuti medesimi, quale strumento di gestione dei rifiuti o di recupero energetico. - Legge della Regione Marche 28 giugno 2018, n. 22 (Modifica alla legge regionale 12 ottobre 2009, n. 24 "Disciplina regionale in materia di gestione integrata dei rifiuti e bonifica dei siti inquinati"), artt. 1 e 2. (18C00212) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 17-10-2018)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione, del Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato c.f. n. 80224030587, fax
06/96514000 e pec roma@mailcert.avvocaturastato.it, presso i cui
uffici ex lege domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Nei confronti della Regione Marche, in persona del Presidente
della Giunta regionale pro tempore, per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale degli articoli 1 e 2 della legge
regionale Marche n. 22 del 28 giugno 2018, recante «Modifica alla
legge regionale 12 ottobre 2009, n. 24 "Disciplina regionale in
materia di gestione integrata dei rifiuti e bonifica dei siti
inquinati», pubblicata nel B.U.R. n. 58 del 5 luglio 2018, giusta
delibera del Consiglio dei ministri in data 3 settembre 2018.
Con la legge regionale n. 22 del 28 giugno 2018 indicata in
epigrafe, che consta di tre articoli, la Regione Marche ha emanato le
disposizioni «in materia di gestione integrata dei rifiuti e bonifica
dei siti inquinati».
L'art. 1, che ne esplicita le «finalità, stabilisce che questa
legge nel rispetto degli strumenti programmatici, definisce le
strategie di gestione dei rifiuti escludendo la combustione del
Combustibile solido secondario (CSS), dei rifiuti o dei materiali e
sostanze derivanti dal trattamento dei rifiuti medesimi, quale
strumento di gestione dei rifiuti o di recupero energetico».
L'art. 2 contiene alcune disposizioni inerenti alla modifica
dell'art. 10 della legge regionale 12 ottobre 2009, n. 24, recante la
«Disciplina regionale in materia di gestione integrata dei rifiuti e
bonifica dei siti inquinati».
In particolare, il comma 1 dell'art. 2 della legge regionale n.
22/18 citata stabilisce che «Il PdA [piano d'ambito] è redatto, in
conformità al Piano regionale di gestione dei rifiuti di cui
all'art. 5, escludendo qualsiasi forma di combustione del
Combustibile solido secondario (CSS), dei rifiuti o dei materiali e
sostanze derivanti dal trattamento dei rifiuti medesimi, ad eccezione
del metano».
È avviso del Governo che, con le norme denunciate in epigrafe,
la Regione Marche abbia ecceduto dalla propria competenza in
violazione della normativa costituzionale, come si confida di
dimostrare in appresso con l'illustrazione dei seguenti

Motivi

Gli articoli 1 e 2 della legge Regione Marche 28 giugno 2018, n.
22, violano l'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione in
materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema.
Come illustrato supra (pag. 2), gli articoli 1 e 2 citati non
consentono il trattamento termico come operazione di gestione dei
rifiuti, anche mediante l'esclusione di tale opzione di trattamento
dalla redazione del piano d'ambito che definisce le strategie di
gestione dei rifiuti in ambito locale.
Le norme regionali, in questo modo, escludono dal relativo
territorio regionale tutte le attività che hanno ad oggetto tale
forma di recupero dei rifiuti e, dunque, eliminando l'opzione del
recupero energetico, confliggono palesemente con molteplici parametri
statali interposti, i quali rappresentano manifestazione della
competenza esclusiva dello Stato sulla tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema.
In particolare, esse si pongono in aperto contrasto:
A) nella misura in cui escludono l'opzione del recupero
energetico, con i criteri di priorità «di ciò che costituisce la
migliore opzione ambientale» (comma 2), nella gestione dei rifiuti
stabiliti dall'art. 179 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.
152, contenente le «Norme in materia ambientale», che dà attuazione
nell'ordinamento nazionale alla corrispondente previsione
eurounitaria contenuta nell'art. 4 della direttiva 2008/98/CE del 19
novembre 2008, relativa ai rifiuti, rubricato «Gerarchia dei
rifiuti», art. 4 che «si applica quale ordine di priorità della
normativa e della politica in materia di prevenzione e gestione dei
rifiuti: (a) prevenzione; b) preparazione per il riutilizzo; c)
riciclaggio; d) recupero di altro tipo, per esempio il recupero di
energia; ed e) smaltimento);
B) con gli articoli 195, comma 1, lettera f) e p), che
disciplina le competenze dello Stato, e 196, comma 1, lettera n) e
o), che disciplina le competenze delle regioni, del decreto
legislativo n. 152 del 2006 citato.
Il legislatore statale ha regolato la materia della gestione dei
rifiuti nella Parte Quarta, (Norme in materia di gestione dei rifiuti
e di bonifica dei siti inquinati), Titolo I (Gestione dei rifiuti)
del decreto legislativo n. 152 del 2006 citato.
La normativa statale, disciplina la gestione dei rifiuti e la
bonifica dei siti inquinati «anche in attuazione delle direttive
comunitarie, in particolare della direttiva 2008/98/CE», individua
poteri e funzioni dei diversi livelli di Governo, che devono essere
esercitati «in conformità alle disposizioni di cui alla parte quarta
del presente decreto» (art. 177, comma 5, del decreto legislativo n.
152 del 2006 citato).
Allo Stato, oltre alle attività già indicate nel resto della
Parte Quarta del Titolo I del decreto legislativo n. 152 del 2006
citato, spettano numerose competenze (art. 195), tra le quali
l'individuazione degli impianti di recupero e di smaltimento di
preminente interesse nazionale da realizzare per la modernizzazione e
lo sviluppo del Paese, sentita la Conferenza unificata, procedendo
secondo finalità di riequilibrio socio-economico fra le aree del
territorio nazionale (art. 195, comma 1, lettera f), e l'indicazione
dei criteri generali relativi alle caratteristiche delle aree non
idonee alla localizzazione degli impianti di smaltimento dei rifiuti
(art. 195, comma 1, lettera p). Queste attività si connettono con le
più generali funzioni di indirizzo e coordinamento (art. 195, comma
1, lettera a), la definizione dei criteri generali e delle
metodologie per la gestione integrata dei rifiuti (art. 195, comma 1,
lettera b), l'individuazione di obiettivi di qualità dei servizi di
gestione dei rifiuti (art. 195, comma 1, lettera l).
Inoltre, l'art. 196, comma 1, dispone che «sono di competenza
delle regioni, nel rispetto dei principi previsti dalla normativa
vigente e dalla parte quarta del presente decreto, ivi compresi
quelli di cui all'art. 195» una serie di poteri, tra i quali «la
definizione di criteri per l'individuazione, da parte delle province,
delle aree non idonee alla localizzazione degli impianti di
smaltimento e di recupero dei rifiuti, nel rispetto dei criteri
generali indicati nell'art. 195, comma 1, lettera p) (art. 196, comma
1, lettera n); nonchè "la definizione dei criteri per
l'individuazione dei luoghi o impianti idonei allo smaltimento (art.
196, comma 1, lettera o).
In questi casi, la Regione deve, quindi, procedere nel rispetto
di criteri e procedure stabiliti a livello statale (sentenza n.
285/2013, punto 4.2. del Considerato in diritto).
In base alle predette previsioni, infatti, è riservata allo
Stato sia l'individuazione degli impianti di recupero e di
smaltimento di preminente interesse nazionale che deve essere
effettuata secondo finalità di riequilibrio socio-economico fra le
aree del territorio nazionale; sia l'indicazione dei criteri generali
relativi alle caratteristiche delle aree non idonee alla
localizzazione degli impianti di smaltimento di rifiuti.
Alle regioni spetta, invece, la definizione di criteri per
l'individuazione, da parte delle province, delle aree non idonee alla
localizzazione degli impianti di smaltimento e di recupero dei
rifiuti, nel rispetto dei criteri generali indicati nell'art. 195,
comma 1, lettera p), citato, nonchè la definizione dei criteri per
l'individuazione dei luoghi o impianti idonei allo smaltimento e la
determinazione, nel rispetto delle norme tecniche di cui all'art.
195, comma 2, lettera a), citato, di disposizioni speciali per
rifiuti di tipo particolare.
Al riguardo occorre ricordare che, proprio sulla base dei
richiamati parametri statali interposti, con la citata sentenza n.
285 del 2013, è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale di
una norma legislativa regionale che disponeva un divieto generale di
realizzazione e utilizzazione sull'intero territorio della regione
interessata di impianti di trattamento a caldo per lo smaltimento dei
rifiuti; affermando che «La norma eccede la competenza regionale.
Infatti, la disciplina della gestione dei rifiuti, come già
osservato, rientra nella materia «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema» riservata, in base all'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione, alla competenza esclusiva dello Stato
(ex multis, sentenze n. 54 del 2012, n. 244 e n. 33 del 2011, n. 331
e n. 278 del 2010, n. 61 e n. 10 del 2009). Esercitando tale
competenza, lo Stato ha regolato, con l'art. 195, comma 1, lettera
f), del decreto legislativo n. 152 del 2006, il potere di localizzare
gli impianti di recupero e smaltimento dei rifiuti di preminente
interesse nazionale. Questa Corte ha rilevato che «la comprensibile
spinta, spesso presente a livello locale, ad ostacolare insediamenti
che gravino il rispettivo territorio degli oneri connessi (secondo il
noto detto «not in my back-yard»), non può tradursi in un
impedimento insormontabile alla realizzazione di impianti necessari
per una corretta gestione del territorio e degli insediamenti al
servizio di interessi di rilievo ultraregionale» (sentenza n. 62 del
2005). La disposizione impugnata contrasta con la lettera p), comma
1, art. 195 e con le lettere n) e o), comma 1, dell'art. 196, del
decreto legislativo n. 152 del 2006. La disposizione impugnata,
imponendo un divieto generale di realizzazione e utilizzo di
determinati impianti su tutto il territorio regionale, non contiene
un «criterio» nè di localizzazione, nè di idoneità degli impianti.
Si tratta di un limite assoluto, che si traduce in una aprioristica
determinazione dell'inidoneità di tutte le aree della Regione a
ospitare i predetti impianti. Questa Corte, in altre materie come
quella della localizzazione di impianti energetici, ha affermato il
principio generale per cui la Regione «non può introdurre
«limitazioni alla localizzazione», ben può somministrare «criteri di
localizzazione», quand'anche formulati «in negativo», ovvero per
mezzo della delimitazione di aree ben identificate, ove emergano
interessi particolarmente pregnanti affidati alle cure del
legislatore regionale, e purchè ciò non determini l'impossibilità
di una localizzazione alternativa» (sentenza n. 278 del 2010); del
resto, «la generale esclusione di tutto il territorio [...] esime
dalla individuazione della ratio che presiede alla dichiarazione di
inidoneità di specifiche tipologie di aree» (sentenza n. 224 del
2012); pertanto, alla Regione non può essere consentito, anche nelle
more della definizione dei criteri statali, di porre limiti assoluti
di edificabilità degli impianti» (punto 5. del Considerato in
diritto);
C) con le previsioni dell'art. 35, comma 1, del decreto-legge
12 settembre 2014, n. 133, contenente le «Misure urgenti per
l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la
digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica,
l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle
attività produttive», convertito con modificazioni con la legge 11
novembre 2014, n. 164, che qualifica gli impianti di incenerimento
con recupero energetico di rifiuti urbani e assimilati come
«infrastrutture e insediamenti strategici di preminente interesse
nazionale», che «attuano un sistema integrato e moderno di gestione
di rifiuti urbani e assimilati, garantiscono la sicurezza nazionale
nell'autosufficienza, consentono di superare e prevenire ulteriori
procedure di infrazione per mancata attuazione delle norme europee di
settore e limitano il conferimento di rifiuti in discarica»; e con le
previsioni del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 10
agosto 2016, «Individuazione della capacità complessiva di
trattamento degli impianti di incenerimento di rifiuti urbani e
assimilabili in esercizio o autorizzati a livello nazionale, nonchè
individuazione del fabbisogno residuo da coprire mediante la
realizzazione di impianti di incenerimento con recupero di rifiuti
urbani e assimilati», che ha dato attuazione al predetto art. 35,
definendo il quadro del fabbisogno di incenerimento su scala
nazionale e per ciascuna regione. In tale ambito, infatti, uno degli
impianti previsti trova la sua collocazione proprio nella Regione
Marche (Tabella C allegata al decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri citato); ed è, comunque, delineato un procedimento ad
hoc per eventuali aggiornamenti del fabbisogno (art. 6 del decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri citato).
Va, infine, sottolineato che il contenuto dell'art. 35 del
decreto-legge n. 133 del 2014 citato è stato espressamente e
specificamente riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale come
riconducibile alla competenza esclusiva statale in materia
ambientale, statuendo che «L'art. 35 del decreto-legge n. 133 del
2014, infatti, qualifica gli impianti di incenerimento come
«infrastrutture e insediamenti strategici di preminente interesse
nazionale» (comma 1). Con riguardo alla medesima attribuzione di
«carattere di interesse strategico», ancorchè riferita alle
infrastrutture energetiche di cui all'art. 37, comma 1, del medesimo
decreto-legge (i gasdotti di importazione di gas dall'estero, i
terminali di rigassificazione di GNL, gli stoccaggi di gas naturale e
le infrastrutture della rete nazionale di trasporto del gas
naturale), questa Corte ha affermato che essa è «da ritenere
espressione normativa di un indirizzo volto a fornire impulso e
rilievo allo sviluppo energetico nazionale» (sentenza n. 110 del
2016)», (sentenza n. 154/2016, punto 6. del Considerato in diritto).
Alla luce delle precedenti considerazioni deve ritenersi,
pertanto, che le disposizioni regionali indicate in epigrafe,
risultano adottate in contrasto con la richiamata normativa
interposta e in violazione dell'art. 117, comma 2, lettera s), della
Costituzione che riserva allo Stato la materia della tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema.

P.Q.M.

Si conclude perchè articoli 1 e 2 della legge regionale Marche
n. 22 del 28 giugno 2018, recante «Modifica alla legge regionale 12
ottobre 2009, n. 24 «Disciplina regionale in materia di gestione
integrata dei rifiuti e bonifica dei siti inquinati», indicati in
epigrafe, siano dichiarati costituzionalmente illegittimi.
Si produce l'attestazione della deliberazione del Consiglio dei
ministri del 3 settembre 2018.

Roma, 3 settembre 2018

Il Vice Avvocato generale dello Stato: Palmieri


e per L'Avvocato dello Stato: Morici