1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 21-10-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 57 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 26 agosto 2009
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 settembre 2009 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente - Norme della Regione Piemonte - Testo unico sulla tutela delle aree naturali e della biodiversita' - Zone naturali di salvaguardia - Ammissibilita' della attivita' venatoria - Contrasto con la normativa nazionale di cui alla «Legge quadro sulle aree protette» - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale esclusiva nella materia della tutela dell'ambiente. - Legge della Regione Piemonte 29 giugno 2009, n. 19, artt. 5, comma 1, lett. c), e 8, comma 4. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. s); legge 6 dicembre 1991, n. 394, art. 22, comma 6. Beni culturali - Norme della Regione Piemonte - Testo unico sulla tutela delle aree naturali e della biodiversita' - Finalita' generali da perseguirsi da parte dei soggetti gestori delle aree - Previsione della finalita' della tutela del patrimonio storico-culturale e architettonico - Contrasto con il codice dei beni culturali e del paesaggio - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dei beni culturali, violazione di principio fondamentale, nonche' dei canoni di differenziazione e adeguatezza. - Legge della Regione Piemonte 29 giugno 2009, n. 19, art. 7, comma 2, lett. a), n. 3. - Costituzione, artt. 117, commi secondo, lett. s), e terzo, e 118; d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, artt. 4 e 5, e intera parte II. Beni culturali - Norme della Regione Piemonte - Testo unico sulla tutela delle aree naturali e della biodiversita' - Finalita' generali da perseguirsi da parte dei soggetti gestori delle aree - Previsione della finalita' di garantire il recupero dei valori paesaggistico-ambientali - Contrasto con il codice dei beni culturali e del paesaggio - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dei beni culturali, violazione di principi fondamentali, nonche' dei canoni di differenziazione e adeguatezza. - Legge della Regione Piemonte 29 giugno 2009, n. 19, art. 7, comma 2, lett. a), n. 4. - Costituzione, artt. 117, commi secondo, lett. s), e terzo, e 118; d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, art. 133, e parte III. Beni culturali - Norme della Regione Piemonte - Testo unico sulla tutela delle aree naturali e della biodiversita' - Finalita' generali da perseguirsi da parte dei soggetti gestori delle aree - Previsione della finalita' di tutela, gestione, valorizzazione del patrimonio archeologico - Contrasto con il codice dei beni culturali e del paesaggio - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dei beni culturali, violazione di principi fondamentali, nonche' dei canoni di differenziazione e adeguatezza. - Legge della Regione Piemonte 29 giugno 2009, n. 19, art. 7, comma 2, lett. d), n. 1. - Costituzione, artt. 117, commi secondo, lett. s), e terzo, e 118; d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42. Paesaggio - Norme della Regione Piemonte - Testo unico sulla tutela delle aree naturali e della biodiversita' - Aree naturali protette classificate parco naturale o zona naturale di salvaguardia - Previsione del piano di area con valore di piano territoriale regionale sovraordinato a tutti i piani territoriali o urbanistici di qualsiasi livello - Previsione del piano naturalistico avente valore di piano gestionale dell'area protetta, e vincolante ad ogni livello - Contrasto con il principio di cui al codice dei beni culturali e del paesaggio, della prevalenza del piano paesaggistico - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dei beni culturali, violazione di principi fondamentali. - Legge della Regione Piemonte 29 giugno 2009, n. 19, artt. 26, comma 1, e 27, comma 3. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. s), e terzo; d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, art. 145, comma 3. Ambiente - Norme della Regione Piemonte - Testo unico sulla tutela delle aree naturali e della biodiversita' - Conservazione e tutela degli habitat naturali e seminaturali - Rete ecologica europea «Rete Natura 2000» - Procedimento di valutazione di incidenza degli interventi - Previsione di misure di mitigazione in caso di incidenza negativa - Contrasto con la normativa statale che, in caso di valutazione di incidenza negativa, pone l'obbligo di adottare misure di compensazione e non di sola mitigazione - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale esclusiva nella materia della tutela dell'ambiente. - Legge della Regione Piemonte 29 giugno 2009, n. 19, titolo III, allegato B. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. s); d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357, art. 5, comma 9. (009C0577) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 21-10-2009)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici è
legalmente domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Piemonte, in persona del Presidente della
Giunta Regionale pro tempore, per la declaratoria della
illegittimità costituzionale della legge della Regione Piemonte n.
19 del 29 giugno 2009, pubblicata nel Bollettino ufficiale della
Regione Piemonte - II Supplemento al numero 26 del 2 luglio 2009,
come da delibera del Consiglio dei ministri in data 24 luglio 2009.
F a t t o
In data 2 luglio 2009 è stata pubblicata, sul II Supplemento al
n. 26 del Bollettino ufficiale della Regione Piemonte, la legge
regionale n. 19 del 29 giugno 2009, con la quale viene posto il
«Testo unico sulla tutela delle aree naturali e della bio-diversita».
Con tale complessa normazione la regione ha inteso regolamentare
in modo organico la materia ambientale istituendo la rete ecologica e
la carta della natura regionali, e disciplinando le aree protette.
In particolare, per quanto qui interessa, l'art. 5, comma 1
provvede alla classificazione delle aree protette (distinte in parchi
naturali, riserve naturali, zone naturali di salvaguardia e riserve
speciali) e ne individua le finalità - al cui perseguimento sono
deputati i soggetti gestori (art. 7) -, ponendo norme di tutela e
salvaguardia (art. 8).
Il Testo unico prevede poi, nell'ambito di una generale
pianificazione. che per le aree protette sia elaborato un piano per
la promozione delle attività compatibili (art. 25); in tale contesto
sono redatti piani di area aventi valore di piano territoriale
regionale e idonei a sostituire «le norme difformi dei piani
territoriali o urbanistici di qualsiasi livello» (art. 26).
Il titolo III della legge, infine, disciplina la Conservazione e
tutela degli habitat naturali e seminaturali, della flora e della
fauna selvatiche; in particolare, nel perseguimento dell'obiettivo
della «conservazione in situ degli ecosistemi e degli habitat
naturali» (art. 38), la regione «partecipa alla costituzione della
rete ecologica europea denominata rete Natura 2000» (art. 39). Detta
ultima norma indica le modalità di individuazione delle aree
rientranti in tale rete; per la pianificazione degli interventi
relativi viene compiuta una valutazione di incidenza degli stessi
sulle aree (art. 44), le cui fasi sono specificate nell'Allegato B
della legge regionale.
Il complesso delle disposizioni sopra richiamate, come meglio si
chiarirà in prosieguo, è invasivo delle competenze statali poste
dagli art. 117 e 118 della Costituzione, ed eccede in parte qua dalle
competenze regionali; se ne deve pertanto procedere all'impugnazione
con il presente atto affinchè ne sia dichiarata la illegittimità
costituzionale, con conseguente annullamento, sulla base delle
seguenti considerazioni in punto di
D i r i t t o
1.1. - Come visto, l'art. 5 della legge regionale del Piemonte n.
19/2009 individua le aree protette, classificandole in quattro
categorie: parchi naturali, riserve naturali, zone naturali di
salvaguardia e riserve speciali.
Quanto alle zone naturali di salvaguardia (lett. c), testualmente
si prevede che nelle stesse, «caratterizzate da elementi di interesse
ambientale o costituenti graduale raccordo tra il regime d'uso e di
tutela delle altre tipologie di aree facenti parte della rete
ecologica regionale ed i territori circostanti», «il regime d'uso e
di tutela non condiziona l'attività venatoria».
Le zone naturali di salvaguardia sono altresì contemplate dal
successivo art. 8, che, al comma 4, dispone che in dette aree
protette, «si applicano i divieti di cui al comma 3 ad eccezione dei
casi di cui alle lettere a), b) e o)». La lettera a) pone il divieto
dell'esercizio di attività venatoria. Dal coordinamento delle
richiamate disposizioni emerge pertanto che l'attività venatoria è
consentita nelle zone naturali di salvaguardia.
Tale previsione è tuttavia palesemente invasiva delle competenze
dello Stato ed è pertanto incostituzionale.
1.2. - La materia in esame risulta regolamentata dall'art. 22,
comma 6, della legge 6 dicembre 1991, n. 394, «Legge quadro sulle
aree protette». La disposizione testualmente prevede che «nei parchi
naturali regionali e nelle riserve naturali regionali l'attività
venatoria è vietata, salvo eventuali prelievi faunistici ed
abbattimenti selettivi necessari per ricomporre squilibri ecologici».
Trattasi, d'altro canto, di settore (quello venatorio) anch'esso
rimesso alla competenza legislativa statale esclusiva di cui all'art.
117, secondo comma, lettera s) (tutela dell'ambiente, dell'ecosistema
e dei beni culturali), come più volte ritenuto da codesta ecc.ma
Corte (cfr., ad es., in materia di calendari venatori, Corte cost.,
sent, 27 luglio 2006, n. 313, in cui il parametro costituzionale qui
invocato è espressamente richiamato).
Le norme fin qui esaminate (art. 5, comma 1, lett. c) e art. 8
comma 4 della legge regionale del Piemonte n. 19/2009) sono pertanto
costituzionalmente illegittime in partibus quibus, e tali dovranno
essere dichiarate, con conseguente annullamento, in quanto violative
delle competenze statali di cui all'art. 117, secondo comma, lettera
s).
2.1. - Sempre nell'ambito delle aree protette, come accennato in
precedenza, l'art. 7, comma 2 della legge n. 19/2009 della Regione
Piemonte individua le finalità di carattere generale che i soggetti
gestori delle aree devono perseguire.
Tra le stesse, in particolare, introduce, alla lettera a) numeri
3 e 4 quanto ai parchi naturali, nonchè alla lett. d) numero 1,
quanto alle riserve speciali, le seguenti:
«tutelare e valorizzare il patrimonio storico-culturale e
architettonico» (lett. a), n. 3);
«garantire, attraverso un processo di pianificazione di area,
l'equilibrio urbanistico territoriale ed il recupero dei valori
paesaggistico-ambientali» (lett. a), n. 4);
«tutelare, gestire e valorizzare il patrimonio archeologico,
storico, artistico o culturale oggetto di protezione» (lett. d), n.
1).
2.2. - Orbene, la finalità di «tutelare il patrimonio
storico-culturale e architettonico», attribuita al soggetto gestore
dell'area protetta illegittimamente incide e si pone in diretto
contrasto con le previsioni dell'art. 118 della Costituzione, così
come attuato dal «Codice dei beni culturali e del paesaggio» (d.lgs.
22 gennaio 2004, n. 42) e in particolare dagli articoli 4 (Funzioni
dello Stato in materia di tutela del patrimonio culturale: «1. Al
fine di garantire l'esercizio unitario delle funzioni di tutela, ai
sensi dell'articolo 118 della Costituzione, le funzioni stesse sono
attribuite al Ministero per i beni e le attività culturali, di
seguito denominato «Ministero», che le esercita direttamente o ne
può conferire l'esercizio alle regioni, tramite forme di intesa e
coordinamenti ai sensi dell'articolo 5, commi 3 e 4. Sono fatte salve
le funzioni già conferite alle regioni ai sensi dei commi 2 e 6 del
medesimo articolo 5. 2. Il Ministero esercita le funzioni di tutela
sui beni culturali di appartenenza statale anche se in consegna o in
uso ad amministrazioni o soggetti diversi dal Ministero») e 5
(Cooperazione delle regioni e degli altri enti pubblici territoriali
in materia di tutela del patrimonio culturale: si vedano in
particolare i commi 6 e 7), nonchè nella intera parte II del
medesimo decreto legislativo, in conformità ai canoni di
differenziazione e adeguatezza costituzionalmente richiamati.
L'art. 7, comma 2, lett. a) n. 3 della l.r. Piemonte n. 19/2009
è dunque incostituzionale per violazione dell'art. l18 Cost., del
Codice dei beni culturali e del paesaggio, norma interposta in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. ed
espressione di un «principio fondamentale» ai sensi dell'art. 117,
terzo comma, della Costituzione.
2.3. - Parimenti violativa della sfera di competenze statali è
la previsione del successivo n. 4 dell'art. 7, comma 2 lett. a)
della l.r. Piemonte n. 19/2009.
La finalità di «garantire... il recupero dei valori
paesaggistico-ambientali» contrasta con le previsioni della parte III
del Codice dei beni culturali e del paesaggio (in specie vedasi
l'art. 133), che assegna la funzione di recupero dei valori
paesaggistici alla pianificazione congiunta Stato-regione,
obbligatoria almeno per le aree sottoposte a vincolo paesaggistico.
Anche qui, come nell'ipotesi esaminata al n. 2.2., è pertanto
palese che l'attribuzione di tale funzione ai soggetti gestori delle
aree protette in ambito regionale concreta l'invasione delle funzioni
statali come contemplate dall'art. 118 della Carta costituzionale e
della competenza statale esclusiva di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera s) nonchè costituisce violazione dei principi posti
dal Codice dei beni culturali (art. 117, terzo comma, Cost.): e
l'art. 7, comma 2, lett. a) n. 4 della l.r. Piemonte n. 19/2009
dovrà conseguentemente essere caducato.
2.4. - Infine, anche la «tutela, gestione, valorizzazione del
patrimonio archeologico» è illegittimamente attribuita dalla legge
n. 19/2009 della Regione Piemonte alla competenza dei soggetti
gestori delle aree protette. La stessa è infatti riservata
all'Amministrazione centrale, salvo che la legge statale non preveda
forme di intesa e coordinamento tra Stato e regioni, ai sensi del
terzo comma dell'art. 118 Cost. Intervento normativo, questo, che non
è mai stato posto in essere.
Pertanto, analogamente a quanto in precedenza esposto per altre
disposizioni dello stesso articolo, anche il n. 1 della lettera d)
dell'art. 7, comma 2 della l.r. Piemonte n. 19/2009 dovrà essere
dichiarato incostituzionale in quanto in contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lett. s), in materia di valorizzazione del patrimonio
culturale, con l'art. 117, comma 3 e con l'art. 118 Cost.
3.1. - Incostituzionali sono anche gli artt. 26 e 27 della legge
n. 19/2009 della Regione Piemonte.
Come accennato in precedenza, la prima disposizione prevede, al
comma 1, che, «per le aree naturali protette classificate parco
naturale o zona naturale di salvaguardia è redatto un piano di area
che ha valore di piano territoriale regionale e sostituisce le norme
difformi dei piani territoriali o urbanistici di qualsiasi livello».
Essa assegna dunque al piano di area il valore di piano territoriale
regionale sovraordinato a tutti i piani territoriali o urbanistici di
qualsiasi livello. Il successivo art. 27, comma 3, dispone,
coerentemente rispetto alla previsione precedente, che «i piani
naturalistici hanno valore di piano gestionale dell'area protetta e
le norme in essi contenute sono vincolanti ad ogni livello».
3.2. - Il combinato disposto delle citate previsioni normative
regionali non è conforme all'art. 145 del Codice dei beni culturali
e del paesaggio, che stabilisce il principio della prevalenza del
piano paesaggistico «sulle disposizioni contenute negli atti di
pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di
settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali
protette», ed è pertanto anche qui invasivo delle competenze
statali.
Questione simile è stata peraltro già definita da codesta
ecc.ma Corte con la sentenza n. 180 del 2008, che ha annullato la
legge 19 febbraio 2007, n. 3, della stessa Regione Piemonte, che
conteneva un'analoga previsione. In quell'occasione è stato
riaffermato «il principio della gerarchia degli strumenti di
pianificazione dei diversi livelli territoriali, espresso dall'art.
145 del d.lgs. n. 42 del 2004». Anche in questo caso deve ritenersi
che l'intervento del Legislatore regionale, come testualmente si
esprime codesta Corte nella richiamata pronuncia, «altera l'ordine di
prevalenza che la normativa statale, alla quale è riservata tale
competenza, detta tra gli strumenti di pianificazione paesaggistica».
Sicchè, gli artt. 26 e 27 della legge n. 19/2009 della Regione
Piemonte, violando appunto l'art. 145, comma 3, del d.lgs. n. 42 del
2004 che, al tempo stesso, è norma interposta in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. ed esprime un
principio fondamentale ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, devono essere dichiarati costituzionalmente
illegittimi.
4.1. - Il Titolo III della legge n. 19/2009 si preoccupa della
Conservazione e tutela degli habitat naturali e seminaturali nel
contesto europeo regolamentato da due direttive comunitarie e
concretantesi nella rete ecologica europea («Rete Natura 2000»). «Le
aree della rete Natura 2000 ricadenti sul territorio regionale»,
predica l'art. 39, «fanno parte della rete ecologica regionale e sono
individuate nella carta della natura regionale». Come in precedenza
si accennava, per la pianificazione degli interventi relativi viene
compiuta una valutazione di incidenza degli stessi sulle aree (art.
44), le cui fasi sono specificate nell'Allegato B della legge
regionale.
Detto Allegato pone infatti le Linee guida per lo sviluppo del
procedimento previsto dagli artt. 39 e 44. La fase di valutazione di
incidenza è articolata su quattro livelli. Al livello II
«Valutazione appropriata», ultimo periodo, si afferma che: «In caso
di incidenza negativa, sì aggiunge anche la determinazione delle
possibilità di mitigazione».
Questa prescrizione è però contraria alla disciplina statale
contenuta nell'art. 5, comma 9 del d.P.R n. 357/1997, che prevede
che, qualora nonostante le conclusioni negative della valutazione di
incidenza sul sito ed in mancanza di soluzioni alternative possibili,
il piano o l'intervento debba essere realizzato per motivi imperativi
di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale ed
economica, le amministrazioni competenti adottano ogni misura
compensativa necessaria.
Sussiste, dunque, l'obbligo di adottare misure di compensazione e
non di mitigazione come invece dispone la legge regionale in esame.
Le misure di mitigazione, infatti, seguono l'eventuale conclusione
positiva della valutazione di incidenza.
Quanto disposto dall'art. 5 del d.P.R. n. 357/1997 risulta
espressione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in
materia di tutela dell'Ambiente, ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lett. s) Cost., violata dalle disposizioni regionali (in
particolare, dall'Allegato B, della legge n. 19/2009) che è pertanto
incostituzionale.

P. Q. M.
Si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittima, e conseguentemente
annullare, la legge della Regione Piemonte n. 19 del 29 giugno 2009,
pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione Piemonte - II
Supplemento al numero 26 del 2 luglio 2009, per i motivi sopra
specificati, negli artt. 5, comma 1, lett. c) e 8 comma 4; l'art. 7,
comma 2, lett. a) n. 3, l'art. 7, comma 2, lett. a) n. 4, l'art. 7,
comma 2, lett. d) n. 1; gli artt. 26 comma 1 e 27 comma 3; l'allegato
B, della come da delibera del Consiglio dei ministri in data 24
luglio 2009.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1) estratto della delibera del Consiglio dei ministri 24
luglio 2009;
2) copia della legge regionale impugnata;
3) rapporto del Dipartimento degli affari regionali.
Con ogni salvezza.
Roma, addì 26 agosto 2009
L'Avvocato dello Stato: Massimo Salvatorelli