1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 9-5-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 305 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 giugno 2006
Ordinanza emessa il 28 giugno 2006 dalla Corte di appello di Messina nel procedimento penale a carico di Leonardi Salvatore Francesco ed altri Processo penale - Appello - Modifiche normative - Inappellabilita', da parte del pubblico ministero, delle sentenze di non luogo a procedere adottate dal giudice dell'udienza preliminare - Violazione del principio di obbligatorieta' dell'esercizio dell'azione penale - Codice di procedura penale, art. 428, come sostituito dall'art. 4 della legge 20 febbraio 2006, n. 46. - Costituzione, art. 112. (007C0567) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 9-5-2007)

LA CORTE DI APPELLO
Ha emesso la seguente ordinanza.
Sciogliendo la riserva in ordine all'eccezione di illegittimità
costituzionale dell'art. 428 c.p.p. come sostituito dall'art. 4,
comma 2 della legge 20 febbraio 2006, n. 46, nella parte in cui
esclude la possibilità per il pubblico ministero di proporre appello
avverso le sentenze di non doversi procedere pronunziate per
qualsiasi causa dal g.u.p. e dell'art. 10 della stessa legge, nella
parte in cui sancisce l'applicazione della norma novellata anche ai
procedimenti in corso, sollevata dal procuratore generale nel
procedimento penale n. 91/2005 a carico di Leonardi Salvatore
Francesco + 13 in relazione agli artt. 97 e 112 della Costituzione;
Sentito il difensore dell'imputato;

O s s e r v a

Con sentenza emessa il 14 luglio 2004, il G.u.p. del tribunale di
Messina dichiarava non doversi procedere nei confronti di Leonardi
Salvatore, D'Alia Giampiero, Alibrandi Pietro, Scoglio Gianfranco,
Ragno Luigi, Cardile Giuseppe, Rizzo Salvatore, Barbera Salvatore,
Santalco Giuseppe, Borda Bossana Attilio, Beninati Maria, Ribaudo
Filippo, Vermiglio Carlo e Barone Ferdinando in ordine al reato di
abuso loro rispettivamente contestato, ritenendo che il fatto non
costituisse reato.
La condotta criminosa veniva individuata nell'avere gli imputati
in concorso tra loro e con Borda Bossana - privato determinatore -
intenzionalmente procurato a quest'ultimo un ingiusto vantaggio
economico, conferendogli l'incarico dirigenziale relativo alla
struttura dello staff D senza che fosse accertato il possesso dei
requisiti previsti per l'assunzione nelle pubbliche amministrazioni,
nelle rispettive qualità e con l'adozione degli atti di competenza
specifica e cioe': Beninati quale dirigente della ripartizione
personale, che avallava una interpretazione di parte dell'art. 58
della legge regionale 18 maggio 1996, n. 33 del gruppo dei
giornalisti degli uffici stampa, facendola passare per circolare
assessoriale; D'Alia quale assessore al personale proponente; Ribaudo
quale segretario comunale che apponeva il visto di legittimità;
Leonardi, Vermiglio, Barone, Scoglio, Ragno, Cardile e Rizzo quali
componenti della giunta municipale che approvava il regolamento di
organizzazione sull'ordinamento degli uffici e dei servizi del Comune
di Messina, il cui art. 52, comma 13 era formulato direttamente per
favorire Borda Bossana; Leonardi, D'Alia, Alibrandi, Scoglio, Ragno,
Cardile, Rizzo, Barbera e Santalco che approvavano proponente D'Alia
- e segretario comunale Ribaudo - la delibera n. 396 con cui veniva
instaurato il rapporto di lavoro pubblico a tempo indeterminato con
Borda Bossana Attilio, in violazione dell'art. 58 della legge della
Regione Sicilia n. 33 del 18 maggio 1996 che prevedeva invece la
procedura concorsuale per la copertura dei posti negli uffici stampa
degli enti locali.
Argomentava il giudice che - fermi restando in punto di fatto i
comportamenti oggetto dell'imputazione - mancassero agli atti
elementi sufficienti a sostenere l'accusa a dibattimento in punto di
elemento soggettivo del reato così come prefigurato dalla legge
n. 234/1997. In particolare lasciavano ipotizzare l'assenza di una
intenzionalità di favorire il Borda Bossana con la illegittima
attività, la considerazione che quest'ultimo non avesse una caratura
politica, ovvero rapporti qualificati con i dirigenti dell'ente (anzi
il rapporto lavorativo tra il predetto ed il comune si era sviluppato
nell'arco degli anni nonostante il succedersi di amministratori
diversi), che non fossero emersi elementi circa interventi del Borda
Bossana per determinare i rappresentanti dell'ente alla sua
assunzione, in violazione della normativa vigente e che invece doveva
ritenersi acquisita in capo agli amministratori stessi la
consapevolezza che il mancato rinnovamento dell'incarico al predetto,
avrebbe esposto l'ente ad un'azione di risarcimento danni.
Avverso tale decisione interponevano appello Borda Bossana
Attilio e Ribaudo Filippo eccependo che il g.u.p. avrebbe dovuto
proscioglierli per insussistenza del fatto, in considerazione del
fatto che il problema dell'applicazione del contratto collettivo di
categoria è posto dal comma 1 dell'art. 58 della legge regionale
18 maggio 1996, n. 33, che rende applicabile anche l'art. 3 secondo
cui le assunzioni a termine restano disciplinate dalla legge
n. 230/1962: in sostanza gli appellanti hanno contestato che la
procedura concorsuale fosse imposta per gli uffici stampa già
istituiti, ritenendo che essa rimanesse circoscritta ai soli uffici
da istituire, non avendo altrimenti significato il salvataggio delle
condizioni più favorevoli nel caso di uffici già istituiti.
Anche il Procuratore della Repubblica presso il tribunale
interponeva appello eccependo che proprio le argomentazioni
sviluppate dal primo giudice nella parte in cui aveva fatto
riferimento a soluzioni alternative nella lettura dei comportamenti
ascritti - avrebbero imposto l'approfondimento, ovvero l'integrazione
dibattimentale. Contestava la circostanza ritenuta dal giudice che
non vi fossero in atti elementi a sostegno delle pressioni del Borda
per ottenere il conferimento dell'incarico, risultando queste dalle
dichiarazioni della denunziante Fortino e dalle stesse ammissioni del
Ribaudo. Aggiungeva il Procuratore della Repubblica che proprio il
pregresso trattamento di favore accordato al Borda Bossana inducesse
a ritenere anche sul piano logico che egli fosse effettivamente
raccomandato politicamente ed in grado di condizionare i funzionari
comunali.
Fissato il giudizio di appello, all'udienza del 22 marzo 2006 il
procuratore generale, preso atto dell'entrata in vigore della legge
n. 46/2006 e delle limitazioni alla facoltà di appello derivanti
dalla nuova formulazione dell'art. 428 c.p.p., ha sollevato la
questione di legittimità costituzionale di detta norma nei termini
esposti.
Orbene, rileva questa Corte che l'art. 428 c.p.p. come novellato
dall'art. 4 legge n. 46/2006 preclude la possibilità di proporre
appello avverso le sentenze di non doversi procedere adottate con
qualsiasi formula dal g.u.p., con conseguente obbligo del giudice
d'appello adito di dichiarare inammissibile il gravame.
Preliminarmente ritiene la Corte che la questione proposta dal
procuratore generale sia rilevante nel presente giudizio, in quanto
la legge, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 22 febbraio 2006 ed
entrata in vigore il 9 marzo 2006, prescrive all'art. 10 che le nuove
norme trovino applicazione anche ai procedimenti in corso, disponendo
che l'atto d'appello proposto prima dell'entrata in vigore della
nuova normativa sia dichiarato inammissibile con ordinanza non
impugnabile.
Sussiste altresì la necessità che la questione sia risolta in
via pregiudiziale poichè, per effetto della novella dovrebbe essere
adottata nel processo in corso ordinanza non impugnabile di
inammissibilità del gravame.
Al riguardo va ribadito che compito di questa Corte di appello
non è quello di esprimere un giudizio sulla fondatezza della
questione di legittimità costituzionale, bensì soltanto quello di
valutare se i dubbi di illegittimità costituzionale prospettati non
siano «manifestamente infondati», non siano cioè chiaramente
insussistenti ovvero siano soltanto apparenti. Al di fuori di questa
ipotesi la questione deve essere dichiarata «non manifestamente
infondata» e va rimessa alla Corte costituzionale, alla quale compete
la decisione sulla legittimità costituzionale delle leggi e degli
altri atti aventi forza di legge e quindi di stabilire se i dubbi di
illegittimità costituzionale siano fondati o meno e se siano
superabili con il richiamo ad altri principi di rango costituzionale
non considerati da chi la questione ha sollevato.
Fatta questa premessa, reputa la Corte che la questione di
illegittimità costituzionale dell'art. 10 della legge 20 febbraio
2006, n. 46, che prevede l'applicazione della norma novellata anche
«ai procedimenti in corso alla data di entrata in vigore della
medesima», debba ritenersi manifestamente infondata con riferimento
alla prospettata violazione dell'art. 97 Costituzione.
In proposito la Corte costituzionale ha già avuto modo di
affermare che «il principio del buon andamento della pubblica
amministrazione - pur concernendo anche gli organi
dell'amministrazione della giustizia - si riferisce esclusivamente
alle leggi relative all'ordinamento degli uffici giudiziari ed al
loro funzionamento sotto l'aspetto amministrativo, risultando invece
di per sè estraneo all'esercizio della funzione giurisdizionale» (v.
sent. C.c. 26 marzo/1° aprile 2003 n. 110 e l'ordinanza n. 370/2002
in essa richiamata).
Viceversa, va ritenuta non manifestamente infondata la questione
di costituzionalità del nuovo art. 428 c.p.p. con riferimento alla
dedotta violazione del principio di obbligatorietà dell'azione
penale sancito dall'art. 112 Cost.
Questo Collegio non ignora che in proposito la Corte
costituzionale, dopo avere affermato con la sentenza n. 177/1971 che
«il potere di impugnazione del pubblico ministero costituisce una
estrinsecazione ed un aspetto dell'esercizio dell'azione penale», ha
modificato il proprio orientamento, ritenendo che siffatto potere non
costituisce manifestazione dei poteri inerenti l'esercizio
dell'azione penale (Sent. C.c. n. 206/1997; Sent. C.c. n. 110/2003).
A tale conclusione i Giudici delle leggi sono pervenuti
attraverso l'esegesi stessa dei lavori preparatori della Carta
costituzionale (resoconti delle sedute della Commissione c.d. dei
settantacinque e resoconti delle sedute dell'Assemblea costituente),
nei quali non è dato rinvenire la benchè minima traccia di un
collegamento tra obbligo di esercitare l'azione penale e potere di
impugnazione del pubblico ministero. Proseguendo in questo indirizzo
la Corte costituzionale ha anche evidenziato che tutto il sistema
delle impugnazioni penali, in particolare dell'appello, tanto sotto
il codice abrogato quanto sotto quello vigente, depone nel senso che
il potere del pubblico ministero di proporre appello avverso la
sentenza di primo grado, anche se in certe situazioni ne possa
apparire istituzionalmente doveroso l'esercizio, non è riconducibile
all'obbligo di esercitare l'azione penale, come comprovato dai due
istituti dell'acquiescenza alla sentenza e della rinuncia al gravame
senza obbligo di motivazione, che mal si concilierebbero con una
costruzione dell'impugnazione quale estrinsecazione del principio
dell'obbligatorietà dell'azione penale.
Ciò che in questa sede viene auspicato è che la Corte
costituzionale riveda la propria giurisprudenza sul punto.
Le prerogative e le attribuzioni istituzionali del pubblico
ministero sono definite e precisate negli artt. 73 e 74 o.g. e sono
tenute presenti e più o meno espressamente richiamate dagli
artt. 102, 107, 108 e 112 della Carta costituzionale in materia di
giustizia.
È indubbio che quando l'art. 112 Cost. enuncia che il pubblico
ministero ha l'obbligo di esercitare l'azione penale faccia diretto
riferimento alle funzioni a tale Organo attribuite dai richiamati
artt. 73 e 74 o.g. Alla stregua di tali norme il pubblico ministero
ha, tra gli altri doveri istituzionali, quelli di vegliare
all'osservanza delle leggi, di assicurare la pronta e regolare
amministrazione della giustizia, di promuovere la repressione dei
reati. Proprio in considerazione di tali precipue funzioni l'art. 112
Cost. gli fa obbligo di esercitare l'azione penale in piena autonomia
ed indipendenza da ogni altro potere (art. 104 Cost.). Nel definire
tale obbligo costituzionale l'art. 74 o.g. recita che il pubblico
ministero inizia ed esercita l'azione penale. È chiaro che tale
norma opera una evidente distinzione tra inizio ed esercizio
dell'azione penale ed è altrettanto chiaro che il primo termine si
riferisce al momento dell'avvio dell'azione penale mentre il secondo
attiene più propriamente al suo sviluppo durante l'intero iter
processuale.
Pertanto, poichè lo stesso art. 112 Cost., cui l'art. 74 o.g. è
direttamente collegato, obbliga il pubblico ministero ad «esercitare»
l'azione penale, è quantomeno opinabile che tale dovere
costituzionale sia limitato soltanto alla fase dell'avvio del
procedimento e non investa invece tutto il processo, connotando e
qualificando l'attività del pubblico ministero sino all'accertamento
definitivo della verità o comunque sino alla riparazione dell'ordine
giuridico violato. Ciò è tanto vero che il codice di rito prevede
vari momenti di controllo afferenti l'esercizio dell'azione penale:
basti accennare alle richieste di archiviazione non accolte o
all'imputazione coatta ovvero al decreto che dispone il giudizio
emesso dal giudice dell'udienza preliminare pure a fronte di una
richiesta di proscioglimento avanzata dallo stesso pubblico
ministero. Ne deriva che, sebbene tale potere-dovere debba essere
esercitato nel rispetto delle regole dettate dalle leggi processuali,
esso, appunto perchè promana direttamente dalla Costituzione e
costituisce un'estensione dell'obbligo di repressione dei reati e del
dovere di vigilanza sulla pronta e regolare amministrazione della
Giustizia, intesa come valore costituzionalmente garantito, non può
essere limitato e compresso secondo l'arbitrio del Legislatore
ordinario.
Al riguardo non è fuor di luogo ricordare che la Corte
costituzionale, nell'affermare la legittimità costituzionale
dell'art. 443, comma terzo c.p.p., che preclude al pubblico ministero
di appellare le sentenze di condanna pronunciate con il rito
abbreviato, ha motivato il rigetto dell'eccezione di illegittimità
di tale norma affermando che comunque «la sentenza di condanna
costituisce la realizzazione della pretesa punitiva fatta valere nel
processo attraverso l'azione penale» (Sent. C.c. n. 363/1991). Ne
deriva la logica conseguenza che se la «pretesa punitiva» è stata
disattesa da una sentenza di proscioglimento o ancor prima da una
sentenza di non doversi procedere, contrastano con i principi
costituzionali le norme che impediscono al pubblico ministero di
esercitare le sue funzioni di controllo anche con lo strumento
dell'appello.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 Cost., 1, legge costituzionale 9 febbraio
1948, n. 1, 23 e segg., legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante nel presente processo e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 428
c.p.p., come sostituito dalla legge 20 febbraio 2006, n. 46, nella
parte in cui preclude al pubblico ministero la possibilità di
appellare contro le sentenze di non doversi procedere adottate dal
g.u.p., in relazione all'art. 112 della Costituzione.
Sospende il giudizio in corso e dispone l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e comunicata ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Messina, addì 28 giugno 2006
Il Presidente: Leanza
07C0567