1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 21-4-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 222 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 gennaio 1999
N. 222 Ordinanza emessa il 27 gennaio 1999 dal tribunale amministrativo regionale per la Calabria Ê, sezione staccata di Reggio Calabria sul ricorso proposto da Cordopatri Maria Giuseppina contro il Ministero dell'interno ed altra Giustizia amministrativa - Competenza territoriale del t.a.r. Lazio, secondo il diritto vivente, sui ricorsi contro atti amministrativi individuali emessi da organi centrali dello Stato (nella specie: revoca del programma speciale di protezione emanato dalla commissione centrale di cui all'art. 10, secondo comma, legge n. 82/1991) - Incidenza sul diritto di difesa e sul principio del giudice naturale - Irragionevolezza per l'assenza di interesse ed esigenza di difesa dello Stato - Violazione del principio del decentramento della giustizia amministrativa. (Legge 6 dicembre 1971, n. 1034, art. 3, secondo e terzo comma, combinato disposto). (Cost., artt. 3, primo comma, 24, primo e secondo comma, 25, primo comma e 125, secondo comma). (099C0375) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 21-4-1999)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 11/99 r.g.
proposto dalla signora Cordopatri Maria Giuseppina, rappresentata e
difesa dagli avvocati Giuseppe Verdirame e Carlo Taormina ed
elettivamente domiciliata in Reggio Calabria, via Possidonea, 30
nello studio del primo;
Contro il Ministero dell'interno, in persona del Ministro
pro-tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale
dello Stato di Reggio Calabria, presso la quale è domiciliato ex
lege in via del Plebiscto n. 15, per l'annullamento della
deliberazione della commissione ex art. 10, legge n. 82/1991 del 20
ottobre 1998, di revoca dello speciale programma di protezione della
ricorrente con contestuale remissione al capo della Polizia -
Direzione generale di pubblica sicurezza, della predisposizione di
opportune misure tutorie a mezzo dell'autorità provinciale di
pubblica sicurezza;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata;
Udito il relatore pres. Aldo Ravalli ed uditi, per le parti, l'avv.
Verdirame e l'avv. St. Anyillo;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:
F a t t o
Con ricorso notificato il 9 dicembre 1998 e depositato il 5 gennaio
1999, la signora Giuseppina Maria Cordopatri, ha impugnato il
provvedimento del 20 ottobre 1998 emesso dalla commissione ex art.
10, legge n. 82 del 1991, di revoca dello speciale programma di
protezione precedentemente disposto nei suoi confronti quale teste
collaboratore di giustizia.
L'Avvocatura distrettuale dello Stato, con istanza di regolamento
competenza notificata il 15 gennaio 1999 ai sensi dell'art. 21, legge
n. 1034/1971, ha indicato quale giudice territorialmente il t.a.r.
del Lazio.
Nel corso della discussione alla camera di consiglio del 27 gennaio
1999 per l'esame della domanda cautelare, la parte ricorrente ha
dissentito quanto alla competenza del t.a.r. in Roma.
Il collegio, alla predetta camera di consiglio, ha ritneuto di
dover rimettere con atto separato alla Corte costituzionale la
questione di legittimità degli artt. 3, secondo comma e 31, quinto
comma, legge 6 dicembre 1971, n. 1034, ed ha deciso sulla domanda
cautelare sospendendo l'impugnato provvedimento di revoca del
programma di protezione, con l'ordinanza n. 70 del 21 gennaio 1999,
che di seguito si trascrive nella parte in motivazione.
Vista l'istanza di regolamento di competenza territoriale proposta
dall'Avvocatura dello Stato ai sensi dell'art. 21, legge n.
1034/1971 a favore del t.a.r. del Lazio - Roma;
Preso atto del mancato accordo tra le parti per il trasferimento
del ricorso al predetto t.a.r. in Roma;
Considerato che la proposizione del regolamento di competenza non
preclude di per sè al giudice adito di pronunciarsi sulla domanda
cautelare.
Ritenuto, per il resto di dover rimettere alla Corte costituzionale
la questione di legittimità degli artt. 3, secondo comma e 31,
quinto comma, legge 6 dicembre 1971, n. 1034, nei termini di cui alla
separata ordinanza;
Considerato che per la ricorrente è stato disposto lo speciale
programma di protezione ex art. 10, legge 15 marzo 1991, n. 82, con
provvedimento dell'apposita commissione dell'11 febbraio 1998 "attesa
la impossibilità di assicurare una adeguata tutela dell'incolumità
dell'interessata a mezzo di misure ordinarie di protezione " e stante
"l'importanza della collaborazione offerta da Codopatri Maria
Giuseppina all'autorità giudiziaria", tutto ciò su richiesta della
procura della Repubblica di Palmi;
Considerato che già nel marzo 1998 la interessata, nel restituire
firmato il modulo "definito programma speciale di protezione che
ricalca peraltro l'art. 12 già fattomi firmare due volte";
dichiarava di restare in attesa del programma che "dovrebbe contenere
i punti ispiratori del mio e del vs. comportamento operativo",
esprimendo "disagio e perplessita'" per ragioni e con espressisone di
forte chiarezza;
Considerato che l'atteggiamento, se si vuole, "deciso"
dell'interessata si è manifestato fin dall'inizio, ma su tali
aspetti appare tuttora valido il parere dato il 21 maggio 1998 dal
sostituto procuratore nazionale antimafia secondo il quale "le
ripetute segnalazioni di violazione del codice comportamentale non
sembrano intaccare i presupposti stessi dell'applicazione del
programma, vale a dire la rilevanza del contenuto probatorio offerto
dalla signora in vari procedimenti penali a varia autorità
giudiziaria, il significato di rottura del fronte dell'omertà
diffuso nel territorio calabrese tra le vittime ...";
Considerato che già nel predetto parere si rimarcava "l'esigenza,
già rappresentata nel precedente parere di rettifica del programma
... di applicare alla anomala categoria dei collaboratori testi-parti
offese (diversissimi per estrazione sociale, formazione culturale,
esigenze di vita ed interessi economici dai ''normali'' collaboratori
provenienti dal mondo della criminalità organizzata) programmi
personalizzati che consentono ... la prosecuzione delle loro
attività economiche e professionali ... in caso contrario, si
finirebbe con il favorire i disegni delle organizzazioni criminali
che puntano alla espulsione violenta di tali soggetti dal luogo in
cui operano";
Visti i pareri di stessa provenienza e di identico segno 5 giugno
1968 (proc. naz. antimafia), 5 giugno 1998, 9 settembre 1998 (proc.
naz. antimafia), 9 settembre 1998 e 30 settembre 1998, nonchè quelli
della procura della Repubblica di Palmi 11 giugno 1998, 13 agosto
1998 e 1 ottobre 1998;
Considerato che, anche da ultimo, gli ambienti giudiziari
(relazione 5 ottobre 1998 di provenienza procura di Reggio Calabria),
nel confermare la necessità di speciale protezione, avvertivano
anche che le "violazioni comportamentali" addebitati alla Cardopatri
erano "meritevoli di (ulteriore) particolare comprensione alla luce
della personalità della teste";
Ritenuto, in conclusione, che appare assolutamente prevalente
l'interesse dello Stato a che per la ricorrente "esposta a grave ed
attuale pericolo" prosegua nella protezione dello speciale programma,
essendo recessivi, oltre che comprensibili e giustificati,
atteggiamenti "decisi" e, se si vuole "di sfida" della collaboratrice
di giustizia apparendo con ciò muniti, prima facie, di fondatezza le
censure proposte nel ricorso;
Ritenuto che sussistono i presupposti di cui all'art. 21, legge 6
dicembre 1971, n. 1034;
P. Q. M.
Accoglie la suindicata dopmanda incidentale di sospensione e per
l'effetto sospende l'impugnato provvedimento di revoca del programma
speciale di protezione.
Dispone di proporre con ordinanza separata il giudizio di
legittimità costituzionale di cui in motivazione.
D i r i t t o
L'impugnato provvedimento di revoca dello speciale programma di
protezione di cui alla legge 15 marzo 1991, n. 82 (Nuove misure in
materia di sequestri di persona a scopo di estorsione e per la
protezione di coloro che collaborano con la giustizia) riguarda un
teste collaboratore di giustizia residente nella provincia di Reggio
Calabria.
Poichè l'ammissione allo speciale programma di protezione, e
quindi anche alla sua revoca, è deliberata dalla commissione
centrale di cui all'art. 10, secondo comma, legge n. 82/1991,
l'Avvocatura dello Stato ritiene competente per territorio non
l'adito t.a.r. di Reggio Calabria, ma quello del Lazio con sede in
Roma, in forza delle regole di cui all'art. 3, legge 6 dicembre 1971,
n. 1034.
La competenza del territorio - che è mera individuazione della
sede fra più uffici giudiziaria equiordinati e non già "gearchia di
giudizi" - è nel senso che è competente il tribunale amministrativo
regionale "locale" per i ricorsi contro atti emessi da organi
centrali dello Stato la cui efficacia è limitata territorialmente
alla sua circoscrizione.
"Negli altri casi, la competenza, per gli atti statali è del
tribuna1e amministrativo regionale con sede in Roma" (art. 3, terzo
comma, legge n. 1034 del 1971).
L'incompetenza territoriale di un t.a.r. non è rilevabile
d'ufficio, ma può solo essere eccepita con istanza proposta entro un
breve termine di decadenza.
Nel caso in cui venga proposto il regolamento di competenza, "
... i processi ... sono sospesi e gli atti devono immediatamente
essere trasmessi d'ufficio a cura della segreteria del tribunale, al
Consiglio di Stato" (art. 31, legge n. 1034/1971).
Poichè le regole sulla competenza individuano il "giudice
naturale" della controversia, le relative norme, nel significato che
hanno assunto nel "diritto vivente", devono essere innanzitutto
rispettose del principio di cui all'art. 25, prima comma, della
Costituzione.
Il rispetto del principio del giudice precostituito per legge
("giudice naturale" ex art. 25 della Costituzione) costituisce
adempimento di un dover del giudice adito sia nel caso in cui debba
spogliarsi della competenza o rimetterne la decisione ad altri, sia
nel caso in cui si ritenga legittimato quale giudice naturale della
controversia a lui sottoposta.
Da ciò la proponibilità anche d'ufficio del giudizio di
costituzionalità, e la sua rilevanza ex se, la volta in cui il
giudice adito, avanti al quale è stato proposto regolamento di
competenza, dubiti della legittimità costituzionale della norma sul
riparto della competenza nel significato che, per la fattispecie
legale, ad essa dà il Consiglio di Stato, quale Corte regolatrice
della competenza. Ciò tanto più che la pronuncia sulla competenza
non è dalle parti in alcun modo sindacabile, non essendo impugnabile
con ricorso in Cassazione (così Cass. ss.uu. 2 febbraio 1977, n.
466).
La fattispecie legale in esame è caratterizzata dalla presenza di
un atto emesso da organo centrale dello Stato rivolto esclusivamente
ad un unico e determinato soggetto situabile in una data
circoscrizione territoriale da un criterio di collegamento certo,
preesistente ed obiettivo quale è la residenza.
Tale fattispecie legale è uguale e sovrapponibile a quella
rappresentata dal diniego di riconoscimento dell'obiezione di
coscienza per i militari di leva, o dal diniego di esenzione dalla
chiamata alle armi, con provvedimenti che vengono emessi da organo
centrale dello Stato.
Per questa fattispecie legale (diniego di esonero dal servizio di
leva) il Consiglio di Stato con giurisprudenza consolidata che dà
luogo a "diritto vivente", ritiene che la competenza territoriale sia
del t.a.r. Lazio con sede in Roma, per la considerazione che
l'efficacia del provvedimento, emesso da amministrazione centrale,
non è limitata ad una data circoscrizione territoriale, ma riguarda
l'intero territorio nazionale (Consiglio di Stato IV 22 dicembre
1997, n. 1483, 28 maggio 1997, n. 567, 11 marzo 1997, n. 237 e 7
febbraio 1983, n. 62).
Lo stesso principio è ripetuto nel caso di controversia contro il
diniego di riconoscimento dello status di obiettore di coscienza ex
legge 15 dicembre 1972, n. 772 (Consiglio di Stato IV 10 marzo 1994,
n. 242 e 23 aprile 1993, n. 463).
L'impugnazione, invece, della "cartolina precetto", che ha effetti
equivalenti per il soggetto per quanto riguarda gli obblighi di leva,
porta alla competenza del t.a.r. locale, essendo di provenienza di
organo non centrale del Ministero della difesa (cioè, di
provenienza del distretto militare, anche se su elaborazione di
uffici centrali) (cfr. Consiglio di Stato IV 1 aprile 1996, n. 418).
Conseguentemente il collegio deve prendere atto che anche per la
fattispecie legale in esame, secondo la regola individuata dal
Consiglio di Stato contenuta all'art. 3, legge n. 1034/1971, sarebbe
competente il t.a.r. del Lazio con sede in Roma.
Il collegio dubita della legittimità costituzionale, con
riferimento all'art. 25 della Costituzione, della norma come sopra
definita.
Innanzi tutto, la precostituzione del giudice naturale deve
avvenire "per legge" (art. 25 della Costituzione).
Nella fattispecie legale de qua in cui non si dà valore al
criterio di collegamento della sede di residenza del cittadino, il
giudice competente può dipendere ora da un elemento formale,
conseguenza del sistema organizzativo che l'amministrazione centrale
può definire anche con atto amministrativo (es., atto di
decentramento), ora dal contenuto indeterminato e/o incompleto che
l'amministrazione stessa dà al proprio atto, per cui per ciò stesso
si presenta ad efficacia territoriale indeterminata e, quindi, non
limitata.
In sostanza si darebbe che la norma ex art. 3, legge n. 1034 del
1971 consenta alla stessa amministrazione, che è parte nei giudizi,
di determinare in virtù di propri atti amministrativi (non, quindi,
"per legge") l'ufficio giudiziario competente nelle controversie
riguardanti suoi stessi atti.
Se tanto può avvenire, pare a questo collegio che non sia
manifestamente infondato il dubbio di violazione del principio della
precostituzione per legge del giudice naturale, anche alla luce di
quanto ricavabile dalla ordinanza della Corte costituzionale n. 176
del 20 maggio 1998 in tema di riserva assoluta di legge ex art. 25,
primo comma, della Costituzione.
Il collegio ritiene, inoltre, che la norma di cui trattasi nel
contenuto come sopra definito ad opera del Consiglio di Stato
ordinatore della competenza, altera l'equilibrio, che appartiene alla
valutazione del solo legislatore, fra il diritto alla tutela
giurisdizionale del cittadino - che rientra fra i "principi supremi"
del nostro ordinamento costituzionale (Corte cost. 2 febbraio 1982,
n. 18) - e le esigenze degli organi centrali dello Stato per gli atti
da essi emessi.
Ritiene in proposito il Collegio che il dover proporre ricorso in
sede centrale a Roma da parte di un cittadino residente ed operante
in una qualsiasi delle regioni italiane (pensiamo specialmente a
quelle più eccentriche, non solo quindi la Calabria, perchè al pari
tali sono anche la Valle d'Aosta o il Friuli-Venezia Giulia, ma anche
il Veneto) costituisce per intuibili e notori aggravi un ostacolo al
diritto di agire in giudizio (art. 24 della Costituzione), ostacolo
che, in tanto può avere coerenza e giustificazione (art. 3 della
Costituzione), in quanto sia individuabile una esigenza o un
interesse ragionevole a beneficio degli organi centrali dello Stato.
Tale esigenza e interesse può ammettersi per gli atti a contenuto
generale e, quindi, con efficacia normativa diffusa perchè a priori
ripetibili in astratto per una molteplicità di soggetti, ovunque si
trovino nel territorio nazionale; sfugge invece per gli atti di
organi centrali dello Stato individuali, come tali nè astratti nè
ripetibili, che riguardano un determinato soggetto situato nel
territorio, caso per il quale parrebbe piuttosto che la Costituzione
abbia previsto organi di giustizia amministrativa in ambito
decentrato (art. 125 della Costituzione). Nè vi sono esigenze di
difesa in giudizio per lo Stato, come per il caso di cui all'art. 25
c.p.c., essendo la sua Avvocatura distribuita sul territorio per
distretti coincidenti con le sedi del t.a.r.
Resta, quindi, la posizione del cittadino, di fatto ostacolata fino
a poter essere nella realtà impedita quanto all'agire in giudizio
per la tutela dei diritti ed interessi legittimi, da una regola di
competenza territoriale accentratrice in Roma, che appare, per la
fattispecie legale in esame non conforme con i richiamati principi
della Costituzione.
In considerazione, quindi, della non manifesta infondatezza e della
rilevanza, come dianzi precisate, della ripetuta questione di
costituzionalità dell'art. 3, terzo comma, in combinato disposto con
il secondo, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, il giudizio va
sospeso e gli atti vanno trasmessi alla Corte costituzionale, per non
manifesta infondatezza del contrasto con gli artt. 25, 24, 3 e 125
della Costituzione.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23, della legge 11 marzo
1953, n. 87, così statuisce:
a) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di costituzionalità dell'art. 3, terzo comma, in combinato disposto
con il secondo, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, per contrasto
con gli artt. 25, primo comma, 24, primo e secondo comma, 3, primo
comma e 125, secondo comma della Costituzione;
b) sospende il giudizio e gli adempimenti di cui all'art. 31,
quinto comma, della legge n. 1034 del 1971;
c) dispone l'invio degli atti alla Corte costituzionale, a cura
di questa sezione stacata, che provvederà altresì alla notifica
della presente ordinanza al Presidente del Consiglio dei Ministri ed
alla sua comunicazione ai Presidenti delal Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica.
Così deciso in Reggio Calabria, in camera di consiglio, il 27
gennaio 1999.
Il presidente, estensore: Ravalli
99C0375