1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 13-4-1994
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 116 SENTENZA 23 - 31 marzo 1994
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Sanita' pubblica - Regioni Lazio, Emilia-Romagna, Liguria, Lombardia, Veneto, Toscana e Valle d'Aosta - Definizione dei livelli uniformi di assistenza sanitaria - Interferenza sia con le competenze regionali in materia sia con l'autonomia finanziaria delle regioni - Non spettanza allo Stato senza addurre adeguata motivazione ove non sia intervenuta l'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano - Annullamento del decreto del Presidente della Repubblica 24 dicembre 1992 (D.P.R. 24 dicembre 1992 (G.U. n. 153 del 2 luglio 1993) (Cost., artt. 77, 100, 103, 108, 116 e 125). (094C0369) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 13-4-1994)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof.
Giuliano VASSALLI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando
SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con ricorsi delle Regioni Lazio, Emilia-Romagna,
Liguria, Lombardia, Veneto, Toscana e Valle d'Aosta notificati il 25,
30, e 31 agosto 1993, depositati in cancelleria il 3, 11, 14, 15 e 19
settembre 1993, per conflitti di attribuzione sorti a seguito del
d.P.R. 24 dicembre 1992 (Definizione dei livelli uniformi di
assistenza sanitaria) ed iscritti ai nn. 27, 28, 29, 30, 31, 32 e 33
del registro conflitti 1993;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 febbraio 1994 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi gli Avvocati Giandomenico Falcon, per la Regione Emilia-
Romagna, Valerio Onida, per le Regioni Liguria, Lombardia, Toscana e
Veneto, Gustavo Romanelli per la Regione Valle d'Aosta, Achille
Chiappetti per la Regione Lazio e l'Avvocato dello Stato Franco
Favara per il Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Le Regioni a statuto ordinario Lazio, Emilia-Romagna,
Liguria, Lombardia, Veneto e Toscana e la Regione a statuto speciale
Valle d'Aosta hanno proposto distinti ricorsi per conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione al decreto del
Presidente della Repubblica 24 dicembre 1992 (Definizione dei livelli
uniformi di assistenza sanitaria), lamentando la lesione delle
competenze in materie ad esse costituzionalmente assegnate (artt. 117
e 118 della Costituzione e artt. 2, 3 e 4 dello Statuto speciale per
la Valle d'Aosta) e della propria autonomia finanziaria (art. 119
della Costituzione), nonchè per violazione degli artt. 77, 100, 103,
108, 116 e 125 della Costituzione. Sebbene i ricorsi siano distinti,
le ricorrenti propongono profili di lesività delle proprie
attribuzioni in larga parte coincidenti.
Tutte le ricorrenti premettono che l'atto impugnato è stato
emanato sulla base dell'art. 6, primo comma, del decreto-legge 19
settembre 1992, n. 384, convertito dalla legge 14 novembre 1992, n.
438, articolo il quale prevede che il Governo, entro il 30 novembre
1992, d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano,
definisce i livelli uniformi di assistenza sanitaria da garantire a
tutti i cittadini a decorrere dal 1 gennaio 1993 e, ove l'intesa non
intervenga, lo stesso Governo è autorizzato a provvedere
direttamente entro il 15 dicembre 1992. Non essendosi realizzata
l'intesa, l'atto impugnato è stato emanato ed ha fissato sei
distinti livelli di assistenza, i cui parametri di finanziamento,
peraltro, non sono stati ammessi al visto della Corte dei conti.
Questi, pertanto, non sono indicati nel testo del decreto impugnato,
mentre viene riportato nello stesso testo, seppure riprodotto in
carattere corsivo, il parametro di finanziamento capitario globale
lordo.
Sotto un primo profilo, le Regioni Liguria, Lombardia, Veneto e
Toscana sostengono che l'atto contestato sia stato adottato sulla
base di una disposizione di legge, cioè l'art. 6 del decreto-legge
n. 384 del 1992, non più in vigore, essendo stato pubblicato
quell'atto dopo che era intervenuto il decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502, che, all'art. 1, affida al piano sanitario
nazionale il compito di determinare i livelli uniformi di assistenza
sanitaria.
Un secondo profilo di lesività è individuato dalla Regione
Emilia-Romagna nella asserita retroattività dell'atto impugnato,
dovuta al fatto che questo fa iniziare a circa sei mesi prima della
sua pubblicazione la decorrenza dei previsti livelli di spesa delle
prestazioni sanitarie, in conseguenza della quale risulterebbe
menomata l'effettiva capacità delle regioni di programmare la
propria spesa sanitaria.
Un ulteriore motivo di censura è proposto dalle Regioni Emilia-
Romagna, Liguria, Lombardia, Veneto e Toscana, in relazione al fatto
che l'atto impugnato non indica le ragioni della mancata intesa fra
il Governo e la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le province autonome, in assenza delle quali, secondo la
giurisprudenza di questa Corte, il dovere di perseguire l'intesa
risulterebbe totalmente vanificato.
Un quarto profilo di lesività è individuato dalle Regioni
Emilia-Romagna, Liguria, Lombardia, Veneto e Toscana nella
circostanza che l'atto contestato avrebbe un contenuto diverso da
quello configurato nell'art. 6, primo comma, del decreto-legge n. 384
del 1992, e per ciò stesso sarebbe privo di qualsiasi base
legislativa, considerato che, anzichè indicare ciò che al cittadino
deve essere comunque garantito in tema di prestazioni sanitarie
quantificandone i costi relativi, si limiterebbe a elencare obiettivi
generici, fissando un tetto capitario globale presumibilmente
limitato soltanto dai vincoli di bilancio.
Infine, tutte le ricorrenti prospettano la lesione delle proprie
competenze in conseguenza della determinazione dei parametri capitari
di finanziamento. In particolare, i motivi di doglianza consistono
tanto nel rilievo che non siano stati determinati i parametri
capitari parziali, quanto nella circostanza che il parametro
capitario globale non sia ricollegabile alle prestazioni imposte a
causa della mancata indicazione degli standards organizzativi
utilizzati per la sua determinazione. In altri termini, il parametro
di finanziamento capitario globale non sarebbe altro che un livello
di spe sa garantito dal "fondo sanitario nazionale" e determinato
attraverso una mera operazione di divisione fra l'ammontare del
"fondo" e il numero dei cittadini beneficiari, mentre le norme di
legge sul le quali l'atto impugnato è basato sembrano supporre che
si dovessero determinare le prestazioni da assicurare ai cittadini
calcolando il costo di tali prestazioni, salvo poi a ridurle in caso
di insufficienza delle risorse finanziarie disponibili.
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri per chiedere che i ricorsi siano dichiarati in parte
inammissibili e, comunque, non fondati.
Sul primo dei profili prima ricordati, l'Avvocatura dello Stato
rileva che esso sarebbe palesemente non fondato, dal momento che
l'atto impugnato è stato emanato prima del decreto legislativo n.
502 del 1992.
Riguardo alla pretesa retroattività dell'atto impugnato, la parte
resistente osserva che questa non ha alcun fondamento, poichè, a suo
avviso, la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale dell'atto contestato
avrebbe una funzione meramente notiziale.
A proposito dell'emanazione dell'atto impugnato in mancanza della
preventivata intesa fra il Governo e la Conferenza permanente per i
rapporti fra lo Stato e le regioni, l'Avvocatura dello Stato,
ricordando che la predetta conferenza è un organo amministrativo
statale di carattere collegiale, afferma che l'espressione "d'intesa
con" dovrebbe essere interpretata come se configurasse un mero onere
di informazione, finalizzato a ricercare, all'interno di
quell'organo, la cooperazione delle regioni.
Circa la asserita difformità dell'atto impugnato rispetto alla
disposizione legislativa che lo prevede, l'Avvocatura dello Stato
osserva che, se non inammissibile per la mancata invasività di tale
preteso vizio, la censura appare infondata, per il fatto che il
decreto contestato conterrebbe, per ciascuno dei livelli di
assistenza previsti, l'indicazione dei relativi obiettivi e
l'indicazione analitica delle attività e delle prestazioni.
Infine, quanto ai profili concernenti i parametri capitari di
finanziamento, l'Avvocatura dello Stato sostiene che la mancata
determinazione di questi ultimi non produrrebbe alcuna lesione
dell'autonomia regionale, la quale, anzi, risulterebbe accresciuta
dalla determinazione del solo parametro globale.
3. - In prossimità dell'udienza hanno depositato memorie le
Regioni Emilia-Romagna, Liguria, Lombardia, Veneto, Toscana e Valle
d'Aosta, sviluppando ulteriormente gli argomenti esposti nei ricorsi
a sostegno dell'accoglimento di questi ultimi e confermando le
proprie posizioni anche con repliche alle critiche formulate
dall'Avvocatura dello Stato. In particolare, le Regioni Liguria,
Lombardia, Veneto e Toscana fanno presente che la Corte dei conti non
ha vistato la determinazione delle quote capitarie, nè quella
relativa al parametro globale. Questo rilievo, secondo le ricorrenti,
confermerebbe la fondatezza dei ricorsi e della richiesta di
annullamento dell'atto impugnato, essendo stati pubblicati,
quest'ultimo, con la menzione dell'avvenuta registrazione e,
l'allegato, con l'indicazione del parametro globale.
4. - Anche l'Avvocatura dello Stato ha depositato memorie in
relazione ai ricorsi delle Regioni Liguria, Lombardia, Veneto e
Toscana, insistendo sulle proprie richieste. In particolare,
relativamente alla mancata indicazione nell'atto impugnato dei motivi
che hanno indotto il Governo ad emanarlo pur in mancanza dell'intesa
con la Conferenza permanente per i rapporti fra Stato e regioni,
l'Avvocatura dello Stato, nel depositare i verbali delle
corrispondenti sedute, afferma che da questi emergerebbe che il
mancato raggiungimento dell'intesa sarebbe dovuto al timore delle
regioni di non riuscire, a consuntivo, a fronteggiare
finanziariamente i costi dell'assistenza sanitaria. In ogni caso, la
stessa parte resistente osserva che, a parte il rilievo che la
predetta Conferenza esprime anche le indicazioni del Governo, non
v'è alcuna norma costituzionale che prevede l'onere per lo Stato
della motivazione contestuale in caso di mancata intesa con le
regioni e che, comunque, una volta che vi sia stato un ampio dialogo,
non si vede cosa potrebbe aggiungere l'inserimento formale nel testo
della motivazione. L'Avvocatura rileva, infine, che, essendo nel
frattempo intercorsa l'intesa fra lo Stato e le regioni sul piano
sanitario nazionale, il quale fissa i nuovi livelli di assistenza e
le nuove quote capitarie, la Corte dovrebbe adottare una pronunzia di
cessazione della materia del contendere.
Considerato in diritto
1. - Con distinti ricorsi le Regioni ad autonomia comune Lazio,
Emilia-Romagna, Liguria, Lombardia, Veneto e Toscana, nonchè la
Regione ad autonomia differenziata Valle d'Aosta, hanno proposto
conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione al
decreto del Presidente della Repubblica 24 dicembre 1992 (Definizione
dei livelli uniformi di assistenza sanitaria), denunziando la lesione
delle competenze legislative ed amministrative loro assegnate dalla
Costituzione (artt. 117 e 118) o dallo Statuto speciale per la
Regione Valle d'Aosta (artt. 2, 3 e 4) e della propria autonomia
finanziaria (art. 119 della Costituzione; art. 29 dello Statuto
speciale per la Valle d'Aosta), oltrechè la violazione dei principi
stabiliti negli artt. 77, 100, 103, 108, 116 e 125 della
Costituzione.
Poichè i ricorsi sollevano profili attinenti a lesioni delle
proprie competenze aventi contenuto identico o analogo, i relativi
giudizi vanno riuniti per essere decisi con un'unica sentenza.
2. - I ricorsi vanno accolti.
L'art. 6 del decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384 (Misure
urgenti in materia di previdenza, di sanità e di pubblico impiego,
nonchè disposizioni fiscali), convertito dalla legge 14 novembre
1992, n. 438, dispone che, entro il 30 novembre 1992, il Governo,
d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, definisce i
livelli uniformi di assistenza sanitaria da garantire a tutti i
cittadini a decorrere dal 1 gennaio 1993 e che, ove la predetta
intesa non intervenga, lo stesso Governo provvede direttamente entro
il 15 dicembre 1992.
La previsione dell'intesa fra lo Stato e le regioni (e le province
autonome) in tema di definizione dei livelli uniformi di assistenza
sanitaria è indubbiamente giustificata, poichè, per quanto tale
definizione risponda all'interesse nazionale di assicurare le
condizioni minime per la tutela su tutto il territorio statale della
salute dei cittadini (art. 32 della Costituzione), tuttavia essa
interferisce sia con le competenze regionali in materia di assistenza
sanitaria e ospedaliera (artt. 117 e 118 della Costituzione, per le
regioni a statuto ordinario; art. 3, lettera l e 4 dello Statuto
speciale per la Valle d'Aosta), sia con l'autonomia finanziaria delle
regioni, pur soggetta al coordinamento con la finanza statale,
essendo posti i predetti livelli a carico del "fondo sanitario
nazionale" (art. 119 della Costituzione).
Nel regolare siffatto strumento di cooperazione fra lo Stato e le
Regioni, il legislatore nazionale, sulla base dell'esperienza
negativa occorsa nell'attuazione dell'art. 4 della legge 30 dicembre
1991, n. 412 (in relazione alla quale la mancata intesa fra lo Stato
e le regioni ha impedito che si addivenisse a qualsiasi
determinazione dei livelli uniformi di assistenza sanitaria), ha
previsto, nel ricordato art. 6 del decreto-legge n. 384 del 1992, un
meccanismo sostitutivo nell'ipotesi di non raggiungimento dell'intesa
in sede di Conferenza permanente per i rapporti fra Stato e regioni
(e province autonome). Tale meccanismo consiste nel fatto che,
superato un certo termine entro il quale l'intesa non è stata
raggiunta, il Governo può direttamente provvedere definendo esso
stesso i livelli uniformi di assistenza sanitaria.
3. - Interventi del genere in sostituzione della mancata intesa
sono stati esaminati in passato da questa Corte, che li ha giudicati
non contrari a Costituzione a condizione che il Governo,
nell'adottare il provvedimento sul quale non è intercorsa l'intesa
nel termine, fornisca un'adeguata motivazione, vo'lta a manifestare,
in relazione agli argomenti addotti dalla parte regionale a sostegno
del rifiuto dell'accordo, le ragioni d'interesse nazionale che
abbiano determinato lo stesso Governo a decidere unilateralmente (v.,
da ultimo, sent. n. 204 del 1993).
Contrariamente a quanto suppone l'Avvocatura dello Stato, in tali
casi l'obbligo di motivazione non deve essere necessariamente
previsto in una previa norma di legge, come pure talvolta accade (v.
art. 1, primo comma, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.
502, nel testo modificato dal decreto legislativo 7 dicembre 1993, n.
517). Infatti, nella sentenza appena citata, questa Corte ha già
precisato che il predetto obbligo deve ritenersi "connaturato al
principio stesso di 'leale cooperazionè cui deve ispirarsi il
sistema complessivo dei rapporti tra Stato e Regioni". Di modo che,
considerato che in base a tale principio il confronto rivolto al
raggiungimento dell'intesa deve essere caratterizzato da un
atteggiamento delle parti ispirato alla correttezza e all'apertura
verso le posizioni altrui (v. sent. n. 379 del 1992), l'ipotetica
previsione del potere di una delle parti di provvedere in assenza
dell'intesa, senza dover addurre motivo alcuno sulle ragioni del
mancato accordo e sulla superiore esigenza di provvedere
unilateralmente, si risolverebbe in una violazione o in una elusione
del principio di leale cooperazione, in conseguenza
dell'irragionevole preferenza accordata alla parte che, dopo una
certa data, potrà decidere, oltrechè non tenendo conto delle
posizioni della controparte, al di fuori di qualsiasi possibilità di
controllo sulla "lealta'" del comportamento tenuto.
Del resto, l'obbligo di motivazione da parte del Governo,
allorchè provvede direttamente dopo che è fallito il confronto per
pervenire a un'intesa con le regioni, è il requisito minimo in grado
di legittimare la decisione unilaterale dello stesso Governo in una
materia connotata dalla stretta connessione delle competenze statali
con quelle delle regioni. In proposito non è senza significato
ricordare che, negli ordinamenti stranieri comparabili con quello
italiano, in ipotesi come quelle oggetto dei presenti giudizi, al
rischio di paralisi decisionale, conseguente alla mancata intesa fra
lo Stato e gli enti dotati di autonomia costituzionalmente garantita,
si pone rimedio deferendo la decisione a un collegio arbitrale o a un
organo statale in posizione più elevata ovvero assegnando la
decisione al medesimo organo statale interessato al raggiungimento
dell'intesa, che tuttavia è chiamato a decidere secondo un
procedimento più aggravato rispetto a quello ordinario (ad esempio,
con un obbligo di sentire il parere di un organo terzo).
4. - Come anche riconoscono concordemente tutte le parti del
presente giudizio, il decreto impugnato è stato adottato in mancanza
del raggiungimento dell'intesa prevista dall'art. 6 del decreto-legge
n. 384 del 1992. Sulla base dei principi precedentemente ricordati,
il Governo avrebbe dovuto provvedere direttamente adducendo, nel
contempo, i motivi della mancata intesa e le ragioni d'interesse
nazionale che l'hanno determinato a decidere unilateralmente. Ma,
poichè non v'è traccia alcuna di tale motivazione nell'atto
impugnato, quest'ultimo dev'essere annullato, dal momento che lede
tanto le competenze costituzionalmente riconosciute alle regioni
ricorrenti in materia di assistenza sanitaria, quanto l'autonomia
finanziaria garantita alle medesime.
Nè tale conclusione può essere contraddetta dalle argomentazioni
addotte dall'Avvocatura dello Stato nelle proprie memorie difensive.
Innanzitutto, non si può sostenere che l'intesa comporta un
semplice onere di informazione da parte dello Stato, finalizzato a
ricercare la cooperazione delle regioni, una volta che questa Corte
ha più volte chiarito che l'intesa "è una tipica forma di
coordinamento paritario, in quanto comporta che i soggetti
partecipanti siano posti sullo stesso piano in relazione alla
decisione da adottare, nel senso che quest'ultima deve risultare come
il prodotto di un accordo e, quindi, di una negoziazione diretta fra
il soggetto cui la decisione è giuridicamente imputata e quello la
cui volontà deve concorrere alla decisione stessa" (v. sent. n. 337
del 1989, nonchè sentt. nn. 21 del 1991, 220 del 1990 e 747 del
1988).
In secondo luogo, non può condividersi l'opinione che la sede
nella quale, a norma dell'art. 6 del decreto-legge n. 384 del 1992,
deve essere perseguita l'intesa - cioè la Conferenza permanente per
i rapporti fra lo Stato, le regioni e le province di Trento e di
Bolzano - debba essere configurata come un organo statale o,
quantomeno, un organo che esprime anche le indicazioni dello Stato.
Per quel che qui rileva, la Conferenza disciplinata dall'art. 12
della legge 23 agosto 1988, n. 400, lungi dall'essere un organo
appartenente all'apparato statale o a quello delle regioni (e delle
province autonome) e deputato a manifestare gli orientamenti dell'uno
e/o delle altre, è la sede privilegiata del confronto e della
negoziazione politica fra lo Stato e le regioni (e province
autonome), prevista dal predetto art. 12 al fine di favorire il
raccordo e la collaborazione fra l'uno e le altre. In quanto tale, la
Conferenza è un'istituzione operante nell'ambito della comunità
nazionale come strumento per l'attuazione della cooperazione fra lo
Stato e le regioni (e le province autonome).
Infine, nessun rilievo può accordarsi, ai fini della decisione
dei presenti giudizi, alla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale del
12 gennaio 1994 dell'approvazione da parte del Consiglio dei ministri
di un "Atto di intesa fra Stato e Regioni per la definizione del pi-
ano sanitario nazionale relativo al triennio 1994-1996" contenente
anche la determinazione dei livelli uniformi di assistenza sanitaria,
per il semplice fatto che tale atto, peraltro concernente una fase
preliminare rispetto alla definitiva approvazione del Piano con
decreto presidenziale, si riferisce ad anni successivi al 1993 e,
pertanto, riguarda un periodo diverso da quello coinvolto nei
conflitti di attribuzione esaminati in questi giudizi.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi dichiara che non spetta allo Stato, senza addurre
adeguata motivazione, provvedere direttamente a definire i livelli
uniformi di assistenza sanitaria da garantire a tutti i cittadini a
decorrere dal 1 gennaio 1993, ove non sia intervenuta l'intesa con la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano, e, conseguentemente,
annulla il decreto del Presidente della Repubblica 24 dicembre 1992
(Definizione dei livelli uniformi di assistenza sanitaria).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, 23 marzo 1994.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 31 marzo 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
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