1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 15-4-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 175 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 dicembre 1991
N. 175 Ordinanza emessa il 30 dicembre 1991 dal giudice per le indagini preliminari presso la pretura di Udine nel procedimento penale a carico di Levan Giuseppe ed altri Regione Friuli-Venezia Giulia - Inquinamento - Ammasso temporaneo di rifiuti tossici e nocivi all'interno dei locali dell'azienda - Esercizio abusivo (senza la prescritta autorizzazione regionale) penalmente sanzionato dalla normativa statale - Previsione, con legge regionale, della possibilita' di continuare l'esercizio abusivo previa presentazione di istanza di autorizzazione. Regione Friuli-Venezia Giulia - Introduzione, nella materia dei rifiuti, dell'istituto del silenzio-assenso in contrasto con quanto stabilito dalla normativa statale prevedente l'autorizzazione espressa - Illegittima interferenza legislativa della regione in materia penale - Ingiustificata disparita' di trattamento. (Legge regione Friuli-Venezia Giulia 28 agosto 1989, n. 23, art. 7, primo e secondo comma, modificato dalla legge regione Friuli- Venezia Giulia 3 dicembre 1990, n. 53, art. 2; legge regione Friuli-Venezia Giulia 4 settembre 1991, n. 41, artt. 3, primo e quarto comma, e 4). (Cost., artt. 3, 25, 32 e 116). (092C0407) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 15-4-1992)

IL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI
Letti gli atti del procedimento n. 7245/91 r.g. g.i.p. nei
confronti di:
1) Levan Giuseppe, nato a Pavia di Udine, il 31 maggio 1941,
residente a Trivignano (Udine) in via Stagnere, 6;
2) Pittolo Irma, nata a Pavia di Udine, il 2 dicembre 1941,
residente a Trivignano (Udine) in via Stagnere, 6;
3) Paviotti Tullio, nato a Trivignano (Udine), l'8 agosto 1939,
residente a Trivignano (Udine) in via Stagnere, 6;
4) Bonetti Santina, nata a Santa Maria La Longa, il 28 novembre
1939, residente a Trivignano (Udine) in via Stagnere, 6, persone
sottoposte alle indagini in ordine al reato p. e p. dall'art. 26 del
d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, per aver, nella loro qualità di
titolari e legali rappresentanti della ditta "Officina al Ponte
S.n.c. di Levan Paviotti", con sede in Pavia di Udine, esercitato
l'attività di stoccaggio provvisorio, presso la sede della società,
di rifiuti tossici e nocivi costituiti da accumulatori esausti di
autoveicoli in assenza dell'autorizzazione prescritta dall'art. 16
d.P.R. n. 915/82, come accertato dall'istruttore ambientale della
provincia di Udine nel corso del sopralluogo effettuato preso la
citata ditta in data 13 marzo 1991;
Vista la richiesta del pubblico ministero in data 22 ottobre 1991
che insta per il giudizio di costituzionalità;
Letti in particolare:
a) l'art. 7, primo e secondo comma, della legge regionale 28
agosto 1989, n. 23, laddove recita: "in via eccezionale coloro che
hanno presentato denuncia di ammasso temporaneo (di rifiuti tossici e
nocivi) in base all'art. 1, quinto comma, della legge regionale 7
settembre 1987, n. 30, sono autorizzati a proseguire nell'attività
predetta .. sempreche presentino domanda di autorizzazione ai sensi
del primo comma dell'art. 2 entro sei mesi dalla data di entrata in
vigore della presente legge" (e quindi entro il 30 giugno 1990 ex
art. 100 della legge regionale 7 febbraio 1990, n. 3), precisando
altresì che "la prosecuzione dell'attività di ammasso temporaneo è
consentita sino alla data del provvedimento di concessione o diniego
dell'autorizzazione e comunque non oltre il 31 dicembre 1990"
(termine che è stato successivamente prorogato il 30 aprile 1991 in
virtù dell'art. 2 della legge regionale 3 dicembre 1990, n. 53);
b) l'art. 3 della legge regionale 4 agosto 1991, n. 41, che,
mentre al primo comma consente la prosecuzione dell'ammasso
temporaneo o stoccaggio provvisorio fino al trentesimo giorno
successivo all'entrata in vigore di detta legge (e cioè fino al 5
ottobre 1991), stabilisce nel secondo comma che "per le domande di
cui all'art. 7, primo comma, della legge regionale 28 agosto 1989, n.
23, nonchè per le istanze presentate prima dell'entrata in vigore
della presente legge .. la relativa autorizzazione viene rilasciata
entro trenta giorni dall'entrata in vigore della presente legge"
prevedendo poi al quarto comma che "le domande e le istanze di cui al
comma due si intendono accolte qualora, decorso inutilmente il
termine previsto dallo stesso comma, non sia stato comunicato al
richiedente un provvedimento motivato di diniego";
Rilevato in fatto che, sulla base della documentazione acquisita e
degli ulteriori accertamenti disposti da questo g.i.p., è emerso:
1) che le persone sottoposte alle indagini hanno presentato
denuncia di ammasso temporaneo di rifiuti tossici e nocivi in data 12
luglio 1989, chiedendo successivamente alla direzione regionale
dell'ambiente il 29 giugno 1990, e quindi entro il termine
normativamente previsto, l'autorizzazione allo stoccaggio
provvisorio;
2) che in data 20 settembre 1991 la direzione regionale
dell'ambiente si è avvalsa della facoltà di cui all'art. 3, terzo
comma, della l.r. n. 41/1991, così sospendendo il decorso del
termine per l'autorizzazione tacita;
che il 7 novembre 1991 la ditta Officina al Ponte ha trasmesso
all'organo richiedente la documentazione integrativa pervenuta al
medesimo l'11 novembre 1991 (vedi relazione provincia di Udine del 2
dicembre 1991), venendosi così ad integrare il silenzio assenso in
data 26 novembre 1991;
Considerato in tal modo:
A) che le leggi regionali 28 agosto 1989, n. 23 e 3 dicembre
1990, n. 53, in nulla differenziando concettualmente la nozione di
ammasso temporaneo (menzionato nell'art. 15, quinto comma, della l.r.
n. 30/1987 poi dichiarato costituzionalmente illegittimo) da quella
di stoccaggio provvisorio (cui fa riferimento l'art. 2 della l.r. 28
agosto 1989, n. 23) a ben vedere hanno consentito ai produttori di
tali tipi di rifiuti di continuare a svolgere la loro attività di
ammasso subordinando tuttavia tale facoltà alla richiesta del
provvedimento autorizzativo entro i termini normativamente previsti,
con il conseguente effetto di rendere lecita (sia pure
temporaneamente) un'attività penalmente sanzionata dalla
legislazione statale, secondo il combinato disposto degli artt. 16,
primo comma, lett. b) e 26 del d.P.R. n. 915/1982;
B) che in particolare l'art. 3, quarto comma, della l.r. n.
41/1991 introduce in materia di rifiuti l'istituto del silenzio
assenso, e che altrettanto fa, in maniera ancora più estesa, il
successivo art. 4, che detta pro futuro la disciplina generale
attinente alle modalità di rilascio dell'autorizzazione (laddove
l'art. 3 concerneva il solo regime transitorio);
Osservato, a tale ultimo riguardo, che l'astratta previsione del
rilascio di un'autorizzazione in forma tacita si porrebbe in netto
contrasto con l'impostazione di fondo del d.P.R. n. 915/1982, e ciò
non solo per il conseguente venir meno della tutela preventiva del
territorio e dell'ambiente, ma soprattutto perchè sarebbe elusa
l'operatività di tutta una serie di precise disposizioni, quali ad
esempio:
1) l'art. 27 del d.P.R. n. 915/1982 che non troverebbe di fatto
applicazione, non potendosi configurare il reato di inosservanza
delle prescrizioni di un'autorizzazione rilasciata in forma tacita;
2) l'art. 16 del d.P.R. n. 915/1982 secondo cui, per il rilascio
dell'autorizzazione richiesta per lo stoccaggio provvisorio, "deve
essere accertata, in ogni caso, la rispondenza del sito e delle
annesse attrezzature ai requisiti tecnici prescritti", norma questa
che sarebbe completamente disattesa se si ritenesse applicabile la
disciplina introdotta dagli artt. 3 e 4 della l.r. n. 41/1991;
Ribadito altresì dalla stessa giurisprudenza di legittimità, in
ordine al problema del silenzio serbato dalla pubblica
amministrazione in materia di smaltimento di rifiuti tossici e
nocivi, che "non vi è spazio per autorizzazioni tacite e generiche"
e ciò sia per il tenore letterale e logico dell'art. 16 del d.P.R.
n. 915/1982, "sia per la finalità delle medesime norme, volte ad
assicurare che ogni fase si svolga in assoluta sicurezza per la sa-
lute e l'ambiente, sulla base di prescrizioni puntuali e specifiche
dell'atto di autorizzazione".
Affermazioni queste che trovano spiegazione per il fatto che "il
reato di stoccaggio provvisorio di rifiuti tossici e nocivi senza
autorizzazione regionale non costituisce reato solo omissivo formale,
perchè l'autorizzazione costituisce elemento costitutivo
indispensabile per un'attività che non rientra in alcuna facoltà
giuridica propria";
Cosi Cass., sezione terza, sentenza n. 426 del 15 aprile 1991,
pres.: Lombardi;
Evidenziato ancora assai opportunamente che "in materia di
smaltimento di rifiuti .. l'autorizzazione dell'autorità competente
non solo deve essere espressa, ma anche specifica nel duplice
significato di indicare quale o quali attività di smaltimento sono
consentite .. e a quali condizioni. Di conseguenza non è sufficiente
una autorizzazione generica allo smaltimento di rifiuti". Così Cass.
sezione terza, sentenza n. 73 del 3 febbraio 1989;
Rilevato, in ordine al problema della costituzionalità delle
norme regionali menzionate in premessa, l'orientamento manifestato
dalla Corte costituzionale secondo cui "la fonte del potere punitivo
risiede solo nella legislazione statale e le regioni non hanno il
potere di comminare, rimuovere o variare con proprie leggi le pene
previste in una data materia; non possono cioè interferire
negativamente con il sistema penale statale, considerando penalmente
lecita un'attività che invece è penalmente sanzionata
nell'ordinamento nazionale" (così sent. Corte costituzionale 14-22
giugno 1990, n. 309; in senso conforme sentenza 6 luglio 1989, n.
380);
Osservato che appare del tutto condivisibile il rilievo volto a
sottolineare che la materia dello smaltimento di rifiuti tossici e
nocivi rientra nell'intervento legislativo statale, dovendosi questo
ispirare "a criteri di omogeneità ed univocità di indirizzo e
generalità di applicazione in tutto il territorio dello Stato, con
specifiche norme che costituiscono attuazione di direttive CEE e che
disciplinano anche i risvolti penali dei problemi affrontati";
(sentenza Corte costituzionale 27 febbraio-15 marzo 1991, n. 117),
così individuando uno stretto collegamento tra le norme di principio
di detto testo normativo e quelle che prevedono le sanzioni penali;
Ritenuta pertanto la non manifesta infondatezza della questione
sollevata, poichè le norme di cui all'art. 7, primo e secondo comma,
della l.r. n. 23/1989, come modificato dall'art. 2 della l.r. n.
53/1990, unitamente agli artt. 3, primo e quarto comma, e 4 della
l.r. 4 settembre 1991, n. 41, venendo ad introdurre una sanatoria
penale generalizzata fino al 5 ottobre 1991 ed a riconoscere da tale
data la sussistenza dell'autorizzazione allo stoccaggio provvisorio
di rifiuti tossici e nocivi, in assenza di ogni verifica e controllo
preventivo da parte della p.a. non esercitabile nei trenta giorni
successivi all'entrata in vigore dell'ultima legge regionale
menzionata, appaiono violare la Costituzione, e precisamente:
A) l'art. 3, sotto il profilo dell'ingiustificata disparità di
trattamento, sia pure in via temporanea, tra i produttori di rifiuti
tossici e nocivi del Friuli-Venezia Giulia e quelli delle altre
regioni italiane;
B) l'art. 25, secondo comma, sotto il profilo dell'illegittima
interferenza della regione in materia penale;
C) l'art. 32, disposizione questa che tutela il diritto del
cittadino ad un ambiente salubre, diritto assoluto ed in quanto tale
non condizionabile ad esigenze inerenti a problemi di organizzazione
dell'azione amministrativa;
D) art. 116, sotto il profilo che la regione Friuli-Venezia
Giulia non dispone, ai sensi dello statuto approvato con legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, di una potestà legislativa
esclusiva in materia di smaltimento di rifiuti;
Osservato, in punto rilevanza, come la questione della
costituzionalità delle norme regionali impugnate condizioni l'esito
del presente procedimento penale, dal momento che una dichiarazione
di illegittimità rimuoverebbe ogni ostacolo all'applicazione, in via
meramente astratta, della disposizione di cui all'art. 26 del d.P.R.
n. 915/1982 mentre invece, una volta acclarata la conformità ai
principi costituzionali di dette norme regionali, la condotta delle
persone sottoposte ad indagini dovrebbe considerarsi pienamente
lecita;
Opinato in definitiva che la pronuncia della Corte costituzionale
è essenziale ai fini di decidere, dovendo necessariamente mutare le
ragioni dell'archiviazione nel caso di un provvedimento di rigetto
(infondatezza per insussistenza del fatto) o di accoglimento della
questione (il fatto non costituisce reato, sotto il profilo
dell'inesigibilità, da parte degli indagati, di un comportamento
diverso dal punto di vista dell'elemento psicologico);

P. Q. M.
Visti gli artt. 23 e segg. della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante per la definizione del giudizio e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 7, primo e secondo comma, della l.r. Friuli-Venezia
Giulia 28 agosto 1989, n. 23, dell'art. 2 della l.r. Friuli-Venezia
Giulia 3 dicembre 1990, n. 53, nonchè degli artt. 3, primo e quarto
comma, e 4 della legge regionale Friuli-Venezia Giulia 4 settembre
1991, n. 41 per i motivi enunciati in narrativa;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale con conseguente sospensione del procedimento n.
7875/91 r.g. n.r. e 7245/1991 r.g. g.i.p.;
Ordina che la presente ordinanza venga, a cura della cancelleria,
notificata al pubblico ministero, a Levan Giuseppe, Pittolo Irma,
Paviotti Tullio e Bonetti Santina, nonchè al presidente della giunta
regionale del Friuli-Venezia Giulia oltrechè comunicata al
presidente del medesimo consiglio regionale.
Udine, addì 30 dicembre 1991
Il giudice per le indagini preliminari: RICCIO COBUCCI
Il cancelliere: NESCA
92C0407