1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 11-5-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 95 SENTENZA 23 marzo - 6 maggio 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Divieto di corresponsione di trattamenti economici sostitutivi delle ferie maturate e non godute all'atto della cessazione del rapporto. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonche' misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario) - convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135 - art. 5, comma 8. - (T-160095) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 11-5-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 8,
del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la
revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini nonchè misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135, promosso dal Tribunale
ordinario di Roma nel procedimento vertente tra S.F. e l'Azienda USL
Roma E, con ordinanza del 5 maggio 2015, iscritta al n. 193 del
registro ordinanze 2015 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 40, prima serie speciale, dell'anno 2015.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 23 marzo 2016 il Giudice
relatore Silvana Sciarra.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 5 maggio 2015, iscritta al n. 193 del
registro ordinanze 2015, il Tribunale ordinario di Roma, in funzione
di giudice del lavoro, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5, comma 8, del decreto-legge 6 luglio 2012,
n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con
invarianza dei servizi ai cittadini nonchè misure di rafforzamento
patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n.
135, prospettando la violazione degli artt. 3, 36, primo e terzo
comma, e 117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in
relazione all'art. 7 della direttiva 4 novembre 2003, n. 2003/88/CE
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente taluni
aspetti dell'organizzazione dell'orario di lavoro).
Il giudice rimettente espone di dover decidere il ricorso
promosso da S.F. contro l'Azienda USL Roma E, allo scopo di
conseguire l'indennità sostitutiva per ferie non godute, negata
dall'amministrazione con provvedimento del 22 aprile 2013.
Il ricorrente nel giudizio principale, dirigente medico collocato
a riposo il 1° febbraio 2013, ha dedotto di non aver fruito, al
momento della cessazione del rapporto di lavoro, di 222 giorni di
ferie, a causa delle patologie dalle quali era affetto.
A sostegno della domanda, il ricorrente ha invocato la garanzia
costituzionale del diritto alle ferie (art. 36, primo e terzo comma,
Cost.), la tutela riconosciuta dalla normativa comunitaria (direttiva
n. 2003/88/CE), la natura retributiva dell'indennità sostitutiva
delle ferie, l'interpretazione offerta dalla prassi amministrativa
(nota del Dipartimento della funzione pubblica dell'8 ottobre 2012),
che consente di corrispondere il trattamento sostitutivo quando le
ferie non siano state godute per causa non imputabile alle parti.
1.1.- In punto di rilevanza, il giudice a quo afferma di dover
applicare l'art. 5, comma 8, del d.l. n. 95 del 2012, che così
recita: «Le ferie, i riposi ed i permessi spettanti al personale,
anche di qualifica dirigenziale, delle amministrazioni pubbliche
inserite nel conto economico consolidato della pubblica
amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di
statistica (ISTAT) ai sensi dell'articolo 1, comma 2, della legge 31
dicembre 2009, n. 196, nonchè delle autorità indipendenti ivi
inclusa la Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob),
sono obbligatoriamente fruiti secondo quanto previsto dai rispettivi
ordinamenti e non danno luogo in nessun caso alla corresponsione di
trattamenti economici sostitutivi. La presente disposizione si
applica anche in caso di cessazione del rapporto di lavoro per
mobilità, dimissioni, risoluzione, pensionamento e raggiungimento
del limite di età. Eventuali disposizioni normative e contrattuali
più favorevoli cessano di avere applicazione a decorrere
dall'entrata in vigore del presente decreto. La violazione della
presente disposizione, oltre a comportare il recupero delle somme
indebitamente erogate, è fonte di responsabilità disciplinare ed
amministrativa per il dirigente responsabile».
Ad avviso del giudice rimettente, tale disposizione, entrata in
vigore il 7 luglio 2012, si applica de plano alle ferie non godute da
un dipendente cessato dal servizio il 7 febbraio 2013 e non contempla
alcuna facoltà di "monetizzazione" per le ferie non godute per causa
non imputabile alle parti del rapporto di lavoro.
1.2.- Il giudice a quo dubita della legittimità costituzionale
dell'art. 5, comma 8, del d.l. n. 95 del 2012 «nel suo complesso»,
anche eventualmente con riguardo alla previsione della
responsabilità disciplinare e amministrativa del dirigente che violi
tali prescrizioni, o, in subordine, nella sola parte in cui la
disposizione preclude in ogni caso, anche per l'ipotesi di mancato
godimento per causa non imputabile al lavoratore, l'erogazione dei
trattamenti economici sostitutivi delle ferie non godute.
Nell'avvalorare la non manifesta infondatezza della questione, il
giudice rimettente richiama la giurisprudenza comunitaria sull'art.
7, comma 2, della direttiva n. 2003/88/CE, che impone di riconoscere
una riparazione pecuniaria quando le ferie non siano godute per causa
non imputabile al lavoratore, e pone l'accento sulla natura
retributiva dell'indennità sostitutiva per ferie non godute.
Poste tali premesse, il giudice assume che il divieto assoluto di
convertire in denaro le ferie non godute, anche quando il mancato
godimento non sia imputabile al lavoratore, si ponga in contrasto con
l'art. 36, primo comma, Cost., che statuisce l'obbligo di retribuire
il lavoro prestato in eccedenza rispetto a quanto stabilito dal
contratto, tenendo conto del diritto ai riposi feriali.
Tale divieto entrerebbe in conflitto con l'art. 36, terzo comma,
Cost., in quanto il diritto a ferie annuali retribuite impone il
riconoscimento di un ristoro economico in caso di lesione
irreversibile del diritto a godere delle ferie «in natura».
La disciplina censurata contravverrebbe, inoltre, all'art. 117,
primo comma, Cost., in relazione all'art. 7, comma 2, della direttiva
n. 2003/88/CE, che prescrive di compensare economicamente la mancata
fruizione delle ferie per causa non imputabile al lavoratore.
Il giudice rimettente denuncia, infine, la violazione del canone
di ragionevolezza (art. 3 Cost.): sarebbe manifestamente
irragionevole il divieto assoluto di "monetizzazione", svincolato da
ogni valutazione dell'imputabilità del mancato godimento delle
ferie.
2.- È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, e ha chiesto di dichiarare inammissibile o comunque infondata
la questione di legittimità costituzionale.
Secondo la difesa dello Stato, la norma può essere interpretata
in modo armonico con i principi di rilievo costituzionale che il
giudice rimettente ritiene violati.
In particolare, la magistratura contabile e il Dipartimento della
funzione pubblica hanno escluso che il divieto di monetizzazione si
applichi alle ferie maturate prima dell'entrata in vigore della
normativa del 2012 e alle situazioni in cui il mancato godimento
delle ferie non sia imputabile al lavoratore.
Nel caso di specie, peraltro, il lavoratore avrebbe potuto godere
delle ferie, in quanto il periodo di malattia non è stato
ininterrotto.
In vista della camera di consiglio, il Presidente del Consiglio
dei ministri ha depositato una memoria illustrativa, in cui ha
ribadito le conclusioni rassegnate e le argomentazioni svolte con
riguardo alla praticabilità di un'interpretazione rispettosa del
dettato costituzionale, recepita anche dal giudice delle leggi con la
sentenza n. 286 del 2013.

Considerato in diritto

1.- L'art. 5, comma 8, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95
(Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con
invarianza dei servizi ai cittadini nonchè misure di rafforzamento
patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n.
135, stabilisce, nell'ambito del lavoro pubblico, che le ferie, i
riposi e i permessi siano obbligatoriamente goduti secondo le
previsioni dei rispettivi ordinamenti e che non si possano
corrispondere «in nessun caso» trattamenti economici sostitutivi.
L'inefficacia delle disposizioni contrattuali e normative più
favorevoli e la responsabilità disciplinare e amministrativa dei
dirigenti, i quali non ottemperino a tali prescrizioni di legge,
completano la disciplina restrittiva così congegnata.
Il Tribunale ordinario di Roma, in funzione di giudice del
lavoro, ravvisa in tali disposizioni la lesione del diritto
irrinunciabile alle ferie, che impone, per un verso, di retribuire il
lavoro prestato in misura superiore a quanto stabilito dal contratto
(art. 36, primo comma, della Costituzione), considerando anche il
diritto ai riposi feriali, e, per altro verso, di compensare il
mancato godimento delle ferie per causa non imputabile al lavoratore
(art. 36, terzo comma, Cost.).
Tale compensazione - soggiunge il giudice rimettente - è
prescritta anche dalle fonti comunitarie (art. 7 della direttiva 4
novembre 2003, n. 2003/88/CE recante «Direttiva del Parlamento
europeo e del Consiglio concernente taluni aspetti
dell'organizzazione dell'orario di lavoro»), che integrano il
parametro di costituzionalità alla stregua dell'art. 117, primo
comma, Cost.
Ad avviso del giudice rimettente, l'assetto delineato dalla norma
impugnata, che preclude ogni valutazione circa l'imputabilità del
mancato godimento delle ferie, sarebbe manifestamente irragionevole
(art. 3 Cost.).
La disciplina è censurata «nel suo complesso», «eventualmente»
anche nella parte in cui prefigura la responsabilità disciplinare e
amministrativa dei dirigenti, e, in subordine, nella parte in cui
vieta in maniera indiscriminata il pagamento di trattamenti economici
sostitutivi delle ferie non godute.
2.- Il nucleo delle censure investe il divieto di corrispondere
trattamenti economici sostitutivi delle ferie non godute, anche
quando il mancato godimento non sia riconducibile alla volontà del
lavoratore.
Le questioni di legittimità costituzionale si sottraggono alle
eccezioni di inammissibilità, formulate dalla difesa dello Stato.
2.1.- Deve essere disattesa, in primo luogo, l'eccezione di
irrilevanza della questione di costituzionalità.
Il giudice rimettente, con motivazione non implausibile,
chiarisce che le ferie, almeno in parte, non sono state godute per
causa non imputabile al lavoratore, in un periodo in cui era già in
vigore la disciplina impugnata. Il fatto che il periodo di malattia
non sia stato ininterrotto è ininfluente quanto alla rilevanza della
questione.
La difesa dello Stato non confuta tali argomenti, corroborati da
una precisa ricostruzione dei fatti di causa.
2.2.- È ugualmente da disattendere l'eccezione di
inammissibilità per mancata sperimentazione di un'interpretazione
conforme alla Carta fondamentale.
Il giudice rimettente, difatti, si cimenta con il tentativo di
conferire alla disposizione censurata un significato compatibile con
i principi costituzionali e, dopo una disamina della lettera e dello
spirito della legge, reputa tale tentativo impraticabile.
Se l'interpretazione prescelta dal giudice rimettente sia da
considerare la sola persuasiva, è profilo che esula
dall'ammissibilità e attiene, per contro, al merito, che è ora
possibile scrutinare (sentenze n. 45 del 2016 e n. 262 del 2015).
3.- La questione non è fondata.
Il giudice rimettente muove dal presupposto interpretativo che il
divieto di corrispondere trattamenti economici sostitutivi delle
ferie non godute si applichi anche quando il lavoratore non abbia
potuto godere delle ferie per malattia o per altra causa non
imputabile.
Il dato letterale e la ratio che ispira l'intervento riformatore
rivelano l'erroneità di tale presupposto interpretativo.
3.1.- Quanto al dato letterale, non è senza significato che il
legislatore correli il divieto di corrispondere trattamenti
sostitutivi a fattispecie in cui la cessazione del rapporto di lavoro
è riconducibile a una scelta o a un comportamento del lavoratore
(dimissioni, risoluzione) o ad eventi (mobilità, pensionamento,
raggiungimento dei limiti di eta'), che comunque consentano di
pianificare per tempo la fruizione delle ferie e di attuare il
necessario contemperamento delle scelte organizzative del datore di
lavoro con le preferenze manifestate dal lavoratore in merito al
periodo di godimento delle ferie.
3.2.- Il dato testuale è coerente con le finalità della
disciplina restrittiva, che si prefigge di reprimere il ricorso
incontrollato alla "monetizzazione" delle ferie non godute.
Affiancata ad altre misure di contenimento della spesa, la
disciplina in questione mira a riaffermare la preminenza del
godimento effettivo delle ferie, per incentivare una razionale
programmazione del periodo feriale e favorire comportamenti virtuosi
delle parti nel rapporto di lavoro.
In questo contesto si inquadra il divieto rigoroso di
corrispondere trattamenti economici sostitutivi, volto a contrastare
gli abusi, senza arrecare pregiudizio al lavoratore incolpevole.
4.- Questa Corte, con riferimento al contenzioso tra lo Stato e
le Regioni, ha già avuto occasione di analizzare la disciplina
impugnata, specificando che essa non sopprime la «tutela risarcitoria
civilistica del danno da mancato godimento incolpevole» (sentenza n.
286 del 2013, punto 9.3. del Considerato in diritto).
Su questa linea si attestano le prime applicazioni che
l'amministrazione ha dato della normativa (INPS, messaggio n. 2364
del 6 febbraio 2013; Ragioneria generale dello Stato, nota n. 94806
del 9 novembre 2012; Dipartimento della funzione pubblica, nota n.
40033 dell'8 ottobre 2012) e l'interpretazione delineata dalla
magistratura contabile in sede di controllo (Corte dei conti, sezione
di controllo per la Regione Campania, delibera dell'11 dicembre 2014,
n. 249; Corte dei conti, sezione di controllo per la Regione Veneto,
delibera del 12 novembre 2013, n. 342; Corte dei conti, sezione di
controllo per la Regione Valle d'Aosta, delibera del 12 novembre
2013, n. 20; Corte dei conti, sezione di controllo per Regione
Sicilia, delibera del 5 giugno 2014, n. 77).
La prassi amministrativa e la magistratura contabile convergono
nell'escludere dall'ambito applicativo del divieto le vicende
estintive del rapporto di lavoro che non chiamino in causa la
volontà del lavoratore e la capacità organizzativa del datore di
lavoro.
Questa interpretazione si colloca, peraltro, nel solco tracciato
dalle pronunce della Corte di cassazione e del Consiglio di Stato,
che riconoscono al lavoratore il diritto di beneficiare di
un'indennità per le ferie non godute per causa a lui non imputabile,
anche quando difetti una previsione negoziale esplicita che consacri
tale diritto, ovvero quando la normativa settoriale formuli il
divieto di "monetizzare" le ferie (Corte di cassazione, sezione
lavoro, sentenza 19 ottobre 2000, n. 13860; Consiglio di Stato,
sezione sesta, sentenza 8 ottobre 2010, n. 7360).
5.- Così correttamente interpretata, la disciplina impugnata non
pregiudica il diritto alle ferie, come garantito dalla Carta
fondamentale (art. 36, comma terzo), dalle fonti internazionali
(Convenzione dell'Organizzazione internazionale del lavoro n. 132 del
1970, concernente i congedi annuali pagati, ratificata e resa
esecutiva con legge 10 aprile 1981, n. 157) e da quelle europee (art.
31, comma 2, della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea, proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a
Strasburgo il 12 dicembre 2007; direttiva 23 novembre 1993, n.
93/104/CE del Consiglio, concernente taluni aspetti
dell'organizzazione dell'orario di lavoro, poi confluita nella
direttiva n. 2003/88/CE, che interviene a codificare la materia).
Il diritto alle ferie, riconosciuto a ogni lavoratore, senza
distinzioni di sorta (sentenza n. 189 del 1980), mira a reintegrare
le energie psico-fisiche del lavoratore e a consentirgli lo
svolgimento di attività ricreative e culturali, nell'ottica di un
equilibrato «contemperamento delle esigenze dell'impresa e degli
interessi del lavoratore» (sentenza n. 66 del 1963).
La giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea ha
rafforzato i connotati di questo diritto fondamentale del lavoratore
e ne ha ribadito la natura inderogabile, in quanto finalizzato a «una
tutela efficace della sua sicurezza e della sua salute» (ex plurimis,
Corte di giustizia, sentenza 26 giugno 2001, in causa C-173/99,
BECTU, punti 43 e 44; Grande Sezione, sentenza 24 gennaio 2012, in
causa C-282/10, Dominguez).
La garanzia di un effettivo godimento delle ferie traspare,
secondo prospettive convergenti, dalla giurisprudenza costituzionale
(sentenze n. 297 del 1990 e n. 616 del 1987) e da quella europea (ex
plurimis, Corte di giustizia, Grande Sezione, sentenza 20 gennaio
2009, in cause riunite C-350/106 e C-520/06, Schultz-Hoff e Stringer
ed altri).
Tale diritto inderogabile sarebbe violato se la cessazione dal
servizio vanificasse, senza alcuna compensazione economica, il
godimento delle ferie compromesso dalla malattia o da altra causa non
imputabile al lavoratore.
6.- Non si può ritenere, pertanto, che una normativa settoriale,
introdotta al precipuo scopo di arginare un possibile uso distorto
della "monetizzazione", si ponga in antitesi con principi ormai
radicati nell'esperienza giuridica italiana ed europea. Da qui,
dunque, la non fondatezza della questione.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 5, comma 8, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95
(Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con
invarianza dei servizi ai cittadini nonchè misure di rafforzamento
patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n.
135, sollevata, in riferimento agli artt. 3, 36, primo e terzo comma,
e 117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione
all'art. 7 della direttiva 4 novembre 2003, n. 2003/88/CE (Direttiva
del Parlamento europeo e del Consiglio concernente taluni aspetti
dell'organizzazione dell'orario di lavoro), dal Tribunale ordinario
di Roma, in funzione di giudice del lavoro, con l'ordinanza indicata
in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 marzo 2016.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 6 maggio 2016.

Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA