1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 27-11-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 211 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 agosto 2019
Ordinanza del 26 agosto 2019 della Corte dei conti - Sez. regionale di controllo per la Calabria nel procedimento di controllo relativo al Comune di Reggio Calabria. Bilancio e contabilita' pubblica - Enti locali - Piano di riequilibrio finanziario pluriennale - Facolta' per gli enti locali che hanno proposto la rimodulazione o riformulazione dei rispettivi piani di riequilibrio, ai sensi dell'art. 1, comma 714, della legge n. 208 del 2015, entro la data del 14 febbraio 2019, di deposito della sentenza della Corte costituzionale n. 18 del 2019, di riproporre il piano per adeguarlo alla normativa vigente, secondo la procedura prevista dai commi 888 e 889 dell'articolo 1 della legge n. 205 del 2017 - Possibilita' di esercitare tale facolta' anche in caso di piano non ancora approvato dalla competente sezione regionale della Corte dei conti ovvero inciso da provvedimenti conformativi alla predetta sentenza della Corte costituzionale adottati dalla sezione regionale competente - Sostituzione della tabella, di cui al comma 5-bis dell'articolo 243-bis del d.lgs. n. 267 del 2000, riguardante la durata massima del piano di riequilibrio finanziario pluriennale. - Decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34 (Misure urgenti di crescita economica e per la risoluzione di specifiche situazioni di crisi), convertito, con modificazioni, nella legge 28 giugno 2019, n. 58, art. 38, commi 2-bis e 2-ter, in combinato disposto con l'art. 38, comma 1-terdecies, del medesimo decreto-legge. (19C00335) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 27-11-2019)

LA CORTE DEI CONTI
Sezione regionale di controllo per la Calabria

Composta dai magistrati:
dott. Vincenzo Lo Presti, Presidente-relatore;
dott. Francesco Antonio Musolino, consigliere;
dott.ssa Stefania Anna Dorigo, referendario;
ha emesso la seguente ordinanza n. 108/2019 nel giudizio per l'esame
del Piano di riequilibrio finanziario del Comune di Reggio Calabria
(RC), approvato, ai sensi dell'art. 38, comma 2-bis, del
decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34 (convertito in legge 28 giugno
2019, n. 58), con deliberazione di consiglio comunale n. 37 del 30
luglio 2019, pervenuta alla Sezione di controllo della Corte dei
conti per la Calabria in data 7 agosto 2019 e, ivi, protocollata al
n. 0005475- 07/08/2019 - SC_CAL ˗ T81-A;
Visto l'art. 100, comma 2, della Costituzione;
Visto il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e successive
modificazioni;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
Visto il regolamento n. 14/2000 per l'organizzazione delle
funzioni di controllo della Corte dei conti, deliberato dalle sezioni
riunite della Corte dei conti in data 16 giugno 2000 e successive
modifiche;
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il
testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali;
Visto l'art. 6, comma 2, del decreto legislativo 6 settembre
2011, n. 149;
Visto il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito con la
legge 7 dicembre 2012, n. 213;
Considerato che il Comune di Reggio Calabria (RC), con
deliberazione della commissione straordinaria dell'8 febbraio 2013,
n. 17, ha fatto ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario di
cui all'art. 243-bis del T.U.E.L.; con successiva deliberazione della
commissione straordinaria del 15 luglio 2013, n. 142, si è avvalso
della facoltà di rimodulazione del Piano di riequilibrio concessa
dall'art. 1, comma 15, del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35,
recante: «Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti
della pubblica amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli
enti territoriali, nonchè in materia di versamento di tributi degli
enti locali»;
Considerato che, con deliberazione n. 11/2014, la Sezione di
controllo della Corte dei conti per la Calabria ha stabilito di non
approvare il Piano di riequilibrio finanziario pluriennale del Comune
di Reggio Calabria;
Considerato che le sezioni riunite, in speciale composizione ex
art. 243-quater, comma 5, del T.U.E.L., con sentenza n. 26/2014/EL,
hanno accolto il ricorso del Comune di Reggio Calabria avverso la
citata deliberazione n. 11/2014 della Sezione di controllo per la
Calabria;
Vista la deliberazione n. 89/2015 della Sezione di controllo
della Corte dei conti per la Calabria, con cui è stato sottoposto a
monitoraggio il Piano di riequilibrio del predetto Comune, ai sensi
dell'art. 243-quater, comma 3, del T.U.E.L.;
Considerato che l'ente, con deliberazione di consiglio comunale
n. 19 del 29 marzo 2016, ha deciso di avvalersi della facoltà di
rimodulazione del Piano di riequilibrio finanziario, prevista
dall'art. 1, comma 714, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 (Legge
di stabilità 2016), come modificato dall'art. 15, comma 1, del
decreto-legge 24 giugno 2016, n. 113, convertito, con modificazioni,
dalla legge 7 agosto 2016, n. 160;
Vista la deliberazione di consiglio comunale n. 42 del 29 giugno
2016 con cui il Comune di Reggio Calabria ha approvato la
rimodulazione del Piano di riequilibrio finanziario ai sensi
dell'art. 1, comma 714, della legge 28 dicembre 2015, n. 208;
Vista la deliberazione della Sezione di controllo della Corte dei
conti per la Calabria n. 69/2016, depositata l'8 settembre 2016, con
cui sono stati richiesti chiarimenti e integrazioni istruttorie, e la
nota del 28 ottobre 2016, protocollo n. 16845, con cui l'ente ha dato
riscontro alla suddetta delibera;
Considerato che, con deliberazione n. 120/2016, la Sezione di
controllo della Corte dei conti per la Calabria ha stabilito di non
approvare tale ultima rimodulazione del piano, ritenendo che la
delibera comunale fosse fondata su una erronea interpretazione della
normativa, pro tempore vigente, che consentiva modifiche al piano di
riequilibrio pluriennale - ammettendo il ripiano trentennale del
debito - relativamente al solo maggior disavanzo risultante
dall'operazione di riaccertamento straordinario dei residui ex art.
3, comma 16, del decreto legislativo n. 118/2011;
Considerato che il Comune di Reggio Calabria, in data 21 gennaio
2017, ha proposto ricorso alle sezioni riunite, in speciale
composizione ex art. 243-quater, comma 5, del T.U.E.L., avverso la
deliberazione n. 120/2016 della Sezione di controllo della Corte dei
conti per la Calabria;
Considerato che, con sentenza n. 13/2017/EL, le sezioni riunite
in speciale composizione ex art. 243-quater, comma 5, del T.U.E.L.,
hanno respinto il suddetto ricorso, confermando la citata decisione
n. 120/2016 della Sezione di controllo della Corte dei conti per la
Calabria;
Vista la deliberazione di consiglio comunale n. 23 del 29 maggio
2017 con cui il Comune di Reggio Calabria ha approvato una nuova
rimodulazione del Piano di riequilibrio finanziario, ai sensi
dell'art. 1, comma 714, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, quale
novellato dall'art. 1, comma 434, della legge 11 dicembre 2016, n.
232;
Vista la deliberazione n. 86/2017, con la quale la Sezione di
controllo della Corte dei conti per la Calabria ha approvato detta
ultima rimodulazione di cui alla deliberazione C.C. n. 23/2017;
Vista la sentenza della Corte costituzionale n. 18 del 2019, con
la quale è stata dichiarata la illegittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 714, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, quale
novellato dall'art. 1, comma 434 della legge 11 dicembre 2016, n.
232;
Vista la deliberazione n. 31/2019, con la quale la Sezione di
controllo della Corte dei conti per la Calabria ha dichiarato
l'inefficacia della predetta rimodulazione del Piano di riequilibrio
finanziario, effettuata ai sensi dell'art. 1, comma 714, della legge
28 dicembre 2015, n. 208, quale novellato dall'art. 1, comma 434
della legge 11 dicembre 2016, n. 232;
Vista la deliberazione di Consiglio comunale n. 37 del 30 luglio
2019 con cui il Comune di Reggio Calabria ha approvato una nuova
rimodulazione del Piano di riequilibrio finanziario ai sensi
dell'art. 38, comma 2-bis, del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34,
convertito in legge 28 giugno 2019, n. 58;
Vista l'ordinanza n. 14/2019, con la quale il Presidente della
Sezione ha convocato l'odierna camera di consiglio;
Udito il relatore, Presidente di Sezione Vincenzo Lo Presti;

Fatto

Il Comune di Reggio Calabria, con deliberazione della commissione
straordinaria dell'8 febbraio 2013, n. 17, faceva ricorso alla
procedura di riequilibrio finanziario di cui all'art. 243-bis del
T.U.E.L.; con successiva deliberazione n. 142 del 2013 la commissione
straordinaria integrava e rimodulava, per alcuni aspetti, la
precedente deliberazione n. 17/2013.
La Sezione di controllo della Corte dei conti per la Calabria,
con deliberazione n. 11/2014, non approvava detto Piano di
riequilibrio finanziario pluriennale (d'ora innanzi anche PRFP); tale
pronuncia veniva impugnata dal Comune dinanzi alle sezioni riunite,
in speciale composizione ex art. 243-quater, comma 5, del T.U.E.L.;
con sentenza n. 26/ 2014/EL il ricorso presentato veniva accolto, con
conseguente approvazione del PRFP.
Successivamente, il Comune presentava una prima rimodulazione del
proprio piano, ai sensi dell'art. 1, comma 714, della legge 28
dicembre 2015, n. 208, approvata con delibera C.C. n. 42 del 2016;
con delibera n. 120 del 2016, la Sezione di controllo per la Regione
Calabria riteneva di non approvare tale modifica del PRFP; tale
pronuncia veniva impugnata dal Comune dinanzi alle sezioni riunite,
in speciale composizione ex art. 243-quater, comma 5, del T.U.E.L.;
con sentenza n. 13/2017/EL, il ricorso presentato veniva respinto,
con conseguente conferma della decisione impugnata.
Il Comune di Reggio Calabria, quindi, avvalendosi della
riscrittura - in vigore dal 1 gennaio 2017 - dell'art. 1, comma 714,
legge n. 208/2015 ad opera dell'art. 1, comma 434 della legge n. 232/
2016 (cosiddetta legge di stabilità 2017), con delibera del
consiglio comunale n. 23 del 29 maggio 2017 (trasmessa alla sezione
di controllo con nota acquisita al protocollo n. 0004088 del 1 giugno
2017) presentava una ulteriore rimodulazione del piano di
riequilibrio che prevedeva:
1) il ripiano della quota di disavanzo risultante dalla
revisione straordinaria dei residui ex art. 243-bis, comma 8, lettera
E) T.U.E.L., nel termine non più decennale (pari alla durata del
PRFP) ma trentennale, come previsto dalla facoltà di cui all'art. 1,
comma 714, legge n. 208/2015 in vigore dall'1 gennaio 2017; più in
dettaglio, tale quota di disavanzo (pari a 87.246.368,09 al 31
dicembre 2014 che, in virtù delle quote già ripianate, ammontava a
€ 65.062.759,89 al 31 dicembre 2016) sarebbe stata rimborsata non
più attraverso quote decennali di € 11.091.804,10 ciascuna, ma in
rate trentennali di € 2.538.485,47 ciascuna;
2) il rimborso nell'arco di trenta annualità delle
anticipazioni di liquidità fruite ai sensi dell'art. 243-ter e
243-quinquies del T.U.E.L.
Con delibera n. 86/2017, la Sezione di controllo della Corte dei
conti per la Calabria «approvava» la predetta rimodulazione (rectius:
ne prendeva atto, stanti i principi espressi, in merito all'art. 1,
comma 714, legge n. 208/2015, dalla deliberazione n. 13/ SEZAUT/
2016/ QMIG).
Con sentenza n. 18/2019, depositata in data 14 febbraio 2019, la
Corte costituzionale dichiarava l'illegittimità dell'art. 1, comma
714, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, come sostituito dall'art.
1, comma 434, della legge 11 dicembre 2016, n. 232.
In conseguenza, con delibera n. 31/2019, la Sezione di controllo
della Corte dei conti per la Calabria osservava che:
la riscrittura del PRFP del Comune di Reggio Calabria,
approvata con deliberazione del C.C. n. 23/2017, era conforme alla
normativa all'epoca vigente (art. 1, comma 434 della legge n.
232/2016, in vigore dal 1 gennaio 2017, che aveva integralmente
riscritto art. 1, comma 714, della legge n. 208/2015);
tuttavia, detta ultima norma era stata dichiarata
incostituzionale con la sentenza n. 18/2019 della Corte
costituzionale;
pertanto, facendo applicazione dei principi in ordine agli
effetti della dichiarazione d'illegittimità costituzionale e
considerando che il piano di riequilibrio, ancora in corso di
svolgimento, non poteva essere ritenuto un «rapporto esaurito», era
evidente che, con la citata pronuncia di incostituzionalità, era
venuto meno il presupposto normativa che aveva consentito il recupero
trentennale del disavanzo risultante dalla revisione straordinaria
dei residui ex art. 243-bis, comma 8, lettera E) T.U.E.L.;
quindi, la citata delibera del consiglio comunale n. 23 del
29 maggio 2017 (con la quale, come già detto, il Comune, avvalendosi
della riscrittura - in vigore dal 1 gennaio 2017 - dell'art. 1, comma
714, legge n. 208/2015 ad opera dell'art. 1, comma 434, della legge
n. 232/2016 (cosiddetta legge di stabilità 2017), aveva disposto: 1)
il ripiano della quota di disavanzo risultante dalla revisione
straordinaria dei residui ex art. 243-bis, comma 8, lettera E)
T.U.E.L. nel termine non più decennale (pari alla durata del
«piano») ma trentennale, come previsto dalla facoltà di cui all'art.
1, comma 714, legge n. 208/2015 in vigore dall'1 gennaio 2017; più
in dettaglio, tale quota di disavanzo (pari a € 87.246.368,09 al 31
dicembre 2014 che, in virtù delle quote già ripianate, ammontava a
€ 65.062.759,89 al 31 dicembre 2016) sarebbe stata rimborsata non
più attraverso quote decennali di € 11.091.804,10 ciascuna, ma in
rate trentennali di € 2.538.485,47 ciascuna; 2) il rimborso nell'arco
di trenta annualità delle anticipazioni di liquidità fruite ai
sensi dell'art. 243-ter e 243-quinquies del T.U.E.L.] era divenuta,
priva di supporto normativo e, conseguentemente, doveva essere
dichiarata inefficace;
in conseguenza, doveva, invece, ritenersi vigente, nei suoi
effetti, il precedente PRFP, adottato con la deliberazione della
commissione straordinaria dell'8 febbraio 2013, n. 17, come integrata
dalla deliberazione della commissione straordinaria del 15 luglio
2013, n. 142 [in particolare, come già detto, questa versione del
piano, «approvata» dalla sentenza delle SS.RR. n. 26/2014/EL,
prevedeva che il Comune di Reggio Calabria recuperasse il disavanzo
incluso nel PRFP entro l'esercizio 2022, che segnava il termine
finale di durata del piano medesimo; infatti, nella pianificazione di
cui alle delibere della commissione straordinaria numeri 17 e 142 del
2013, era previsto che il disavanzo incluso nel PRFP, derivante dalla
revisione straordinaria dei residui ex art. 243-bis, comma 8, lettera
E) T.U.E.L., venisse ripianato in quote decennali di € 11.091.804,10
ciascuna; a partire, invece, dall'esercizio 2017, la «rimodulazione»
di cui alla deliberazione C.C. n. 23/2017 aveva consentito il
recupero annuale di quote di importo pari a € 2.538.485,47].
Ciò premesso, questa Sezione precisava anche quali dovessero
essere le modalità di ripiano del disavanzo non recuperato negli
esercizi 2017 e 2018; in tali esercizi, infatti, l'ente, avvalendosi
della facoltà prevista dall'art. 1, comma 714, della legge n.
208/2015, come modificato dall'art. 1, comma 434, della legge n.
232/2016, aveva spesato in bilancio una rata annuale di disavanzo
più «leggera», rispetto alle precedenti, di € 8.553.318,63 (€
11.091.804,10 - € 2.538.485,47); al riguardo, questa Sezione
affermava che, nella fattispecie, il Comune di Reggio Calabria
avrebbe dovuto recuperare le quote del disavanzo non recuperato negli
esercizi 2017 e 2018, entro i termini e con le modalità stabilite
dall'art. 188, comma 1, T.U.E.L.; la citata delibera n. 31/2019, che
aveva affermato l'obbligo del Comune di Reggio Calabria di adeguare
il Piano di riequilibrio ai principi espressi dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 18/2018, non veniva impugnata dal
Comune di Reggio Calabria divenendo così definitiva. Quindi, la
Sezione delle autonomie di questa Corte, con deliberazione n.
8/2019/QMIG (pronunciandosi in ordine all'individuazione di criteri
di orientamento per la verifica da parte delle sezioni regionali di
controllo della corretta attuazione degli effetti conseguenti alla
sentenza della Corte costituzionale n. 18 del 14 febbraio 2019),
stabiliva che « ... i piani di riequilibrio finanziario pluriennali
di cui all'art. 243-bis del TUEL formulati ai sensi dell'art. 1,
comma 714, legge n. 208/2015, norma dichiarata illegittima dalla
Corte costituzionale con sentenza n. 18 del 14 febbraio 2019,
approvati dalla competente sezione regionale di controllo, sono
intangibili relativamente alle sole quote di disavanzo riferite alle
annualità il cui ciclo di bilancio si sia chiuso con l'approvazione
del rendiconto. Il disavanzo residuo deve essere ripianato
considerando il piano originario dell'ente, approvato prima della
rimodulazione conseguente all'entrata in vigore dell'art. 1, comma
714, della legge n. 208/2015....»; in tal modo, veniva ulteriormente
confermata la vigenza del piano di riequilibrio decennale,
originariamente approvato dal Comune di Reggio Calabria con
deliberazione della commissione straordinaria dell'8 febbraio 2013,
n. 17 (integrato, per alcuni aspetti, dalla successiva deliberazione
n. 142 del 2013 sempre della commissione straordinaria).
Successivamente, con l'art. 38, comma 2-bis, del decreto-legge 30
aprile 2019, n. 34 (convertito con modificazioni in legge 28 giugno
2019, n. 58), veniva stabilito che «...Gli enti locali che hanno
proposto la rimodulazione o riformulazione del piano di riequilibrio
ai sensi dell'art. 1, comma 714, della legge 28 dicembre 2015, n.
208, entro la data del 14 febbraio 2019 di deposito della sentenza
della Corte costituzionale n. 18 del 2019, anche se non ancora
approvato dalla competente sezione regionale della Corte dei conti
ovvero inciso da provvedimenti conformativi alla predetta sentenza
della sezione regionale competente, possono riproporre il piano per
adeguarlo alla normativa vigente secondo la procedura dell'art. 1,
commi 888 e 889, della legge 27 dicembre 2017, n. 205...».
Quindi, con delibera n. 25 del 12 luglio 2019 (acquisita al
protocollo Corte dei conti n. 5134 del 18 luglio 2019), il consiglio
comunale del Comune di Reggio Calabria comunicava, a questa Sezione,
l'intenzione di avvalersi della facoltà di rimodulazione del PRFP,
ex art. 38, comma 2-bis, del decreto-legge n. 34/2019, e, con
successiva deliberazione di consiglio comunale n. 37 del 30 luglio
2019, approvava, quindi, una nuova «riproposizione» del precedente
Piano di riequilibrio finanziario decennale, ai sensi della norma in
questione.
Detto ultimo piano «riproposto» veniva trasmesso in data 7 agosto
(cfr. documento acquisito al protocollo Corte dei conti n.
0005475-07/08/2019 - SC_CAL - T81) alla Sezione Regione della Corte
dei conti per la Calabria, per il giudizio di approvazione o di
diniego di cui all'art. 38, comma 2-quater, decreto-legge n. 34 del
2019.
Ciò premesso, si osserva che, a seguito di detta ultima
riscrittura, è stata modificata solo la durata del PRFP e, infatti,
il nuovo piano di riequilibrio non presenta alcuna variazione in
punto di:
1. pianificazione di risanamento: le proiezioni di entrata e
di spesa dell'ente, necessarie a conseguire il riequilibrio,
rimangono quelle di cui al PRFP attualmente efficace (quello
approvato con deliberazione della commissione straordinaria n. 17
dell'8 febbraio 2013 ed integrato, parzialmente, con delibera della
commissione straordinaria n. 142 del 15 luglio 2013) e si sviluppano,
pertanto, in un orizzonte decennale, che copre il periodo 2013-2022;
parimenti decennale è l'orizzonte in cui operano gli accordi
stipulati con alcuni creditori del Comune per la riduzione dei
«debiti commerciali»;
2. quantificazione del disavanzo: non vengono inclusi
ulteriori disavanzi nel frattempo emersi e/o maturati, giacchè
l'art. 38, comma 2-ter, del decreto-legge n. 34/2019 consente solo di
«ricalcolare» un disavanzo già incluso nel PRFP, fermo restando che
ulteriori disavanzi devono seguire il regime di ripiano loro proprio
(es. art. 188 T.U.E.L., decreto ministeriale 2 aprile 2015);
pertanto:
il «...disavanzo già oggetto del piano modificato...»
(cfr. art. 38, comma 2-ter, decreto-legge n. 34 del 2019), che era in
origine pari a € 124.144.849,41 (cfr. quantificazione di cui alla
deliberazione C.C. n. 17/2013), al 31 dicembre 2018 ammonta, al netto
delle somme già recuperate, a € 49.802.285,65;
b) gli «...altri disavanzi...» a cui si riferisce l'art.
38, comma 2-ter, decreto-legge n. 34/2019, sarebbero costituiti, per
come dichiarato dall'ente, dal solo «maggior disavanzo», il cui
recupero (n. 30 quote annuali di € 4.777.943,58 ciascuna) non è
stato mai incluso dall'ente nel PRFP (facoltà invece consentita dal
testo originario dell'art. 1, commi 714 e 715, della legge n.
208/2015: cfr., in punto applicativo, Sezione delle autonomie n.
4/2015/INPR, n. 32/2015/INPR, n. 13/2016/QMIG).
Sussistono, tuttavia, per il Comune di Reggio Calabria, ulteriori
passività che seguono piani di rateizzazione paralleli al PRFP, ma
non sono inclusi in esso e, precisamente:
i debiti verso il Ministero dell'interno (fondo di rotazione
ex art. 243-ter T.U.E.L., percepito per € 45.682.648,16, e
anticipazione ex art. 243-quinquies T.U.E.L., percepita per €
20.000.000,00);
i debiti verso la Cassa depositi e prestiti (anticipazioni di
liquidità percepite ex decreto-legge n. 35/2013 per un totale di €
185.287.196, 87 e ex decreto-legge n. 78/2015 per € 7.867.986,60);
inoltre, l'ente - a seguito della delibera istruttoria n.
33/2019 di questa Sezione (volta ad accertare, tra l'altro, anche
l'effettiva consistenza del debito dello stesso nei confronti della
Regione Calabria, per fornitura idropotabile) - ha stipulato un piano
di rientro ventennale del debito nei confronti della Regione
Calabria, per fornitura idropotabile fruita fra il 1981 e il 2004;
tale ultimo debito ammonta, nel complesso, a € 64.974.388,27 (cfr.
nota dell'ente n. 130061 del 31 luglio 2019, acquisita al protocollo
Corte dei conti n. 5333 del 2 agosto 2019), da ripianare in rate, di
tenore variabile, nel periodo compreso fra il giugno 2020 e il giugno
2039; in particolare, detto ulteriore piano di rateizzazione sposta,
negli anni successivi al 2024, il maggior onere annuale del rimborso
del debito e, infatti, prevede rate di importo pari ad €
1.000.000,00, per gli anni 2020 e 2021, una rata di € 1.100.000,00,
per il 2022, una rata di € 1.200.000,00, per il 2023, una rata di €
1.500.000,00, per il 2024, e, dal 2025 al 2039, rate costanti di €
3.944.959,22; alla data di chiusura dell'esercizio 2018, tali ultime
consistenti passività non erano state ricondotte nelle scritture
contabili.
Ciò posto, come già detto, la riscrittura del PRFP, di cui alla
deliberazione C.C. n. 37/2019, presenta come unica variatio, rispetto
al piano di riequilibrio decennale originariamente approvato dal
Comune di Reggio Calabria (con deliberazione della commissione
straordinaria dell'8 febbraio 2013, n. 17, integrata dalla
deliberazione della commissione straordinaria n. 142 del 2013) una
dilazione temporale del recupero dello stesso disavanzo incluso nel
piano medesimo in un termine doppio (ventennale anzichè decennale)
rispetto a quello originario.
Più in dettaglio, il PRFP riproposto prevede che il disavanzo
già oggetto della procedura di riequilibrio (che, al 31 dicembre
2018, al netto dei ripiani già effettuati, ammontava ad €
49.802.285,65) venga recuperato, a partire dal 2019, in quattordici
quote annue di € 3.557.306,12; tenuto conto delle sei annualità del
piano già decorse, il disavanzo originariamente incluso nel piano
medesimo (pari a € 124.144.849,41 secondo la quantificazione di cui
alla deliberazione C.C. n. 17/2013) verrebbe ripianato in complessivi
venti anni; ciò, in quanto gli impegni del titolo I della spesa
dell'ultimo rendiconto approvato dall'ente (ossia quello relativo
all'esercizio 2018, approvato con deliberazione C.C. n. 18 del 24
maggio 2019) sono pari nel complesso a € 154.615.032,62, e il
rapporto fra il «...disavanzo già oggetto del piano modificato ...»
(cfr. art. 38, comma 2-ter, decreto-legge n. 34/2019) e «...gli
impegni di cui al titolo I dell'ultimo rendiconto approvato...» (cfr.
art. 243-bis, comma 5-bis, decreto legislativo n. 267/2000, come
modificato dall'art. 1, comma 888, legge n. 205 del 2017, a cui
l'art. 38, comma 2-bis, decreto-legge n. 34/2019 fa rinvio) è pari a
80,29% (124.144.849,41 / 154.615.032,62 = 80,29%); pertanto, in base
all'art. 1-terdecies del decreto-legge n. 34/2019 (che ha sostituito
la tabella di cui al comma 5-bis dell'art. 243-bis del decreto
legislativo n. 267/2000, già introdotta dall'art. 1, comma 888,
legge n. 205 del 2017) il Comune di Reggio Calabria, la cui
popolazione è largamente superiore a n. 60.000 abitanti, si è
avvalso della facoltà di prolungare la durata temporale del proprio
PRFP a venti anni.

Diritto

Preliminarmente, si osserva che, come affermato dalla recente
sentenza n. 18/2019 delle SS.RR. in speciale composizione di questa
Corte, il Piano di riequilibrio finanziario pluriennale presenta una
duplice natura, ricognitiva e programmatica. Sotto il primo profilo,
presuppone una corretta rappresentazione delle poste contabili e, in
particolare, della massa passiva da ripianare e, per l'aspetto
programmatico, si sostanzia in un giudizio valutativo circa
l'idoneità delle misure previste rispetto all'obiettivo del
risanamento dell'ente, mediante riequilibrio strutturale dei conti
(cfr. ex multis, sezioni riunite n. 15/2019/EL; Sezione delle
autonomie, deliberazione 26 aprile 2018, n. 5/SEZAUT/2018/INPR).
La Corte costituzionale inoltre, con la recente sentenza n.
18/2019, ha inquadrato le verifiche della Corte dei conti in materia
di PRFP nella categoria del controllo di legittimità-regolarità, in
ragione dei caratteri di neutralità e indipendenza del controllo
della Corte dei conti sui bilanci degli enti locali, che sono
strumentali al rispetto degli «...obblighi che lo Stato ha assunto
nei confronti dell'Unione europea in ordine alle politiche di
bilancio...» (cfr. anche sentenza n. 39/2014); inoltre, con sentenza
n. 228/2017 (richiamata dalla citata pronuncia n. 18/2019), il
Giudice delle leggi ha precisato che i controlli del titolo VIII del
T.U.E.L. sono controlli di legittimità-regolarità e che appartengono
a tale «...categoria: a) la determinazione di misure correttive per
gli enti in predissesto (art. 243-bis, comma 6, lettera a, del TUEL);
b) l'approvazione o il diniego del piano di riequilibrio (art.
243-quater, comma 3, del TUEL); c) gli accertamenti propedeutici alla
dichiarazione di dissesto (art. 243-quater, comma 7, del TUEL). Si
tratta di funzioni (...) in cui l'attività della Corte dei conti
risulta rigorosamente ancorata a parametri legali, tanto che la
stessa attività di controllo è sottoponibile al sindacato
giurisdizionale delle sezioni riunite in speciale composizione, in
conformità ai principi contenuti nella sentenza n. 39 del 2014 di
questa Corte...»; pertanto, la circostanza che trattasi di un
controllo ancorato a parametri normativi esclude, in sè, che
l'azione della magistratura contabile possa essere suscettibile di
comprimere gli spazi di autonomia finanziaria costituzionalmente
riconosciuti agli enti locali.
Come puntualmente evidenziato dalla Sezione delle autonomie,
nella deliberazione n. 4/2015/INPR «...nel piano di riequilibrio la
congruenza delle previsioni rispetto allo scopo di ripristinare
l'equilibrio strutturale del bilancio, dipende da numerose ed
articolate misure dirette ad aumentare le risorse e a diminuire le
uscite. Misure che si bilanciano nel percorso di riequilibrio e che
non possono essere arbitrariamente rimodulate»; in ragione di ciò,
le modifiche dei piani di riequilibrio sono possibili solo entro
limiti molto ristretti e tassativi e solo ove espressamente concesso
dal legislatore con disciplina tipica (cfr., sul punto, deliberazioni
a 32/SEZAUT/2015/INPR, n. 13/SEZAUT/2016/QMIG, n.
9/SEZAUT/2017/QMIG), giacchè la pianificazione di riequilibrio è
retta dal generale principio di intangibilità, «...in ragione del
quale si ritengono preclusi adattamenti del percorso di risanamento
in fase di attuazione...» (cfr. Sezione delle autonomie n.
5/2018/INPR).
Ciò posto, questa Sezione è oggi tenuta, ai sensi dell'art. 38,
comma 2-quater, del decreto-legge n. 34 del 2019 (secondo cui «...Le
rimodulazioni di cui ai commi 2-bis e 2-ter non sospendono le azioni
esecutive e, considerata la situazione di eccezionale urgenza, sono
oggetto di approvazione o di diniego della competente sezione
regionale della Corte dei conti entro venti giorni dalla ricezione
dell'atto deliberativo del consiglio comunale...») a valutare la
modifica, da ultimo intervenuta, del piano di riequilibrio
pluriennale del Comune di Reggio Calabria, effettuata ai sensi
dell'art. 38, comma 2-bis, del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34,
convertito in legge 28 giugno 2019, n. 58; tale disposizione
stabilisce, infatti, che «...Gli enti locali che hanno proposto la
rimodulazione o riformulazione del piano di riequilibrio ai sensi
dell'art. 1, comma 714, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, entro
la data del 14 febbraio 2019 di deposito della sentenza della Corte
costituzionale n. 18 del 2019, anche se non ancora approvato dalla
competente sezione regionale della Corte dei conti ovvero inciso da
provvedimenti conformativi alla predetta sentenza della sezione
regionale competente, possono riproporre il piano per adeguarlo alla
normativa vigente secondo la procedura dell'art. 1, commi 888 e 889,
della legge 27 dicembre 2017, n. 205....»; avvalendosi di tale norma,
il Comune di Reggio Calabria, poichè il suo piano di riequilibrio
(in precedenza, rimodulato, con delibera C.C. n. 23 del 2017, ai
sensi del citato art. 1, comma 714, legge n. 208 del 2015) era stato
successivamente, «...inciso da provvedimenti conformativi alla
predetta sentenza ... (ndr: la sentenza n. 18/2019 della Corte
costituzionale)... della sezione regionale competente...», con
deliberazione di consiglio comunale n. 37 del 30 luglio 2019, ha
approvato la «...riproposizione..» del proprio piano di riequilibrio,
oggetto del presente giudizio; nella fattispecie, la citata
deliberazione di questa sezione n. 31/2019 è uno dei
«...provvedimenti conformativi...», alla sentenza n. 18/2019 della
Corte costituzionale, che, viene sostanzialmente privato di effetti
dall'art. 38, comma 2-bis, del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34,
convertito in legge 28 giugno 2019, n. 58, onde consentire, all'ente
il cui piano di riequilibrio è stato appunto «...inciso...», da
detta deliberazione n. 31/2019, di «...riproporre il piano per
adeguarlo alla normativa vigente secondo la procedura dell'art. 1,
commi 888 e 889, della legge 27 dicembre 2017, n. 205....».
Premesso quanto sopra, prima di esaminare, nel merito, detto
ultimo Piano di riequilibrio finanziario appare necessario sollevare
questione di legittimità costituzionale dell'art. 38, commi 2-bis e
ter, del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34, convertito in legge 28
giugno 2019, n. 58, anche in combinato disposto con l'art.
1-terdecies del predetto decreto, sostitutivo della tabella di cui al
comma 5-bis dell'art. 243-bis del decreto legislativo n. 267/2000
(Testo unico enti locali, T.U.E.L).
Infatti, come meglio si dirà in prosieguo, a giudizio del
collegio, appare non manifestamente infondata la sussistenza di un
contrasto:
1. dell'art. 38, commi 2-bis e 2-ter, in combinato disposto
con il comma 1-terdecies dell'art. 38 medesimo, del decreto-legge n.
34 del 2019 (convertito con modificazioni in legge n. 58 del 2019),
con i parametri stabiliti dagli articoli 81, 97, primo comma, 117,
primo comma, per violazione del parametro interposto del preambolo
della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e dell'art.
3 del Trattato consolidato dell'Unione europea, nonchè dell'art.
119, sesto comma, della Costituzione, in combinato disposto con gli
articoli 1, 2 e 3 della Costituzione, nella parte in cui tali
disposizioni consentono al Comune di Reggio Calabria di ripianare il
disavanzo oggetto del PRFP in un termine ventennale anzichè
decennale; infatti, le norme della cui costituzionalità si dubita,
consentono che uno squilibrio finanziario, di origine risalente nel
tempo, venga ripianto in un tempo doppio rispetto a quello - già non
breve, in quanto decennale - originariamente prospettato dal PRFP, in
assenza di qualsivoglia giustificazione se non quella riconducibile
alla insostenibilità del progetto di risanamento e ad evitare
conseguenze come quella del dissesto finanziario: ciò contrasta con
il principio dell'equilibrio di bilancio, sacrificato in nome di
esigenze che appaiono non costituzionalmente degne di tutela;
infatti, tale situazione comporta un evidente ribaltamento, sulle
generazioni future, di debiti risalenti nel tempo, oltre alla,
altrettanto evidente, conseguenza che risorse di bilancio «liberate»
(in virtù dell'alleggerimento della quota annuale di disavanzo da
recuperare), lungi dall'essere destinate al risanamento finanziario
dell'ente, possano essere impiegate per espandere la spesa futura,
con rischio di creazione di ulteriori disavanzi che saranno a carico
delle generazioni future;
2. dell'art. 38, comma 2-bis, del decreto-legge n. 34 del
2019 (convertito con modificazioni in legge n. 58 del 2019), con i
parametri stabiliti dagli articoli articoli 3, 102, comma 1, 100,
103, e 113 della Costituzione, nonchè agli articoli 24 e 111 della
Costituzione, in quanto tale disposizione, consentendo ad ogni Comune
«...inciso da provvedimenti conformativi alla predetta sentenza
...(ndr: la n. 18/2019 della Corte costituzionale)...della sezione
regionale competente...» di «...riproporre...» il PRFP, dà luogo ad
una deroga ingiustificata, per quanto si dirà in seguito, alla
intangibilità del decisum della Sezione di controllo della Corte dei
conti;
3. dell'art. 38, comma 2-bis, del decreto-legge n. 34 del
2019 (convertito con modificazioni in legge n. 58 del 2019) con gli
articoli 3, 24, 111 e 117, comma primo, della Costituzione, rispetto
al parametro interposto dell'art. 1, protocollo 1, nonchè dell'art.
6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo
e delle libertà fondamentali; infatti, la facoltà di revisione del
PRFP, inserita peraltro in un quadro di costante instabilità
legislativa della disciplina concernente la fattispecie delle
procedure straordinarie di riequilibrio, determina una situazione di
incertezza del diritto, in grado di compromettere la tutela del
patrimonio dei creditori e delle loro ragioni di credito;
4. dell'art. 38, comma 2-bis, del decreto-legge 30 aprile
2019, n. 34, convertito in legge 28 giugno 2019, n. 58, in combinato
disposto con l'art. 38, comma 1-terdecies, comma 1, poichè appare in
contrasto con l'art. 3 della Costituzione ed adottato dal Governo al
di fuori dei «...casi straordinari di necessità e urgenza...» in
violazione dell'art. 77 della Costituzione.
Al riguardo, preliminarmente, si ritiene sussistente la
legittimazione della Sezione di controllo della Corte dei conti per
la Calabria a sollevare la questione di costituzionalità in via
incidentale, nell'ambito dei controlli sul piano di riequilibrio,
secondo i principi, recentemente affermati dalla Corte costituzionale
(cfr. sentenze numeri 18/2019 e 105/2019); infatti, sia nella
sentenza n. 18/2019 che nella sentenza n. 105/2019, cui per economia
espositiva si fa espresso rinvio, il giudice delle leggi ha
chiaramente affermato la legittimazione della Sezione di controllo
della Corte dei conti a sollevare la questione di costituzionalità
in via incidentale, nell'ambito dell'attività istituzionale di
controllo dei piani di riequilibrio, in ipotesi analoghe alla
fattispecie oggetto del presente giudizio (in cui, proprio come nelle
ipotesi esaminate dalla Corte costituzionale nelle sentenze da ultimo
citate, questa Sezione deve valutare la rimodulazione di un piano di
riequilibrio, a seguito di una modifica normativa intervenuta durante
la vigenza del piano di riequilibrio medesimo); in particolare,
infatti, nella sentenza n. 18/2019, la Corte costituzionale ha
affermato che «...al problema pregiudiziale della legittimazione
della Sezione di controllo della Corte dei conti a sollevare
questioni di legittimità costituzionale ai sensi dell'art. 1 della
legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 (Norme sui giudizi di
legittimità costituzionale e sulle garanzie d'indipendenza della
Corte costituzionale), e dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n.
87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), deve darsi risposta affermativa, in coerenza con i
criteri individuati da questa Corte e in particolare con quelli
contenuti nella sentenza n. 226 del 1976, che ha individuato i
requisiti necessari e sufficienti affinchè le questioni sollevate
dalla Corte dei conti in sede di controllo preventivo di legittimità
sugli atti - cui il controllo in considerazione ... (n.d.r.: il
riferimento è al controllo sui piani di riequilibrio).., va
assimilato - possano considerarsi promanare da un «giudice» nel corso
di un «giudizio» (art. 1 della legge costituzionale n. 1 del 1948).
Detti criteri sono stati di recente ribaditi a proposito degli
incidenti di costituzionalità sollevati nell'ambito dei giudizi di
parificazione dinanzi alla Corte dei conti (sentenze n. 196 del 2018
e n. 188 del 2015)...».
Inoltre, nella fattispecie, si ritiene anche sussistente il
requisito della rilevanza della questione di legittimità
costituzionale qui di seguito prospettata in quanto il presente
giudizio non può essere definito indipendentemente dalla risoluzione
della stessa.
Sul punto, occorre osservare che, come già detto, l'art. 38,
comma 2-bis, del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34, convertito in
legge 28 giugno 2019, n. 58, interviene nel procedimento di controllo
del piano di riequilibrio consentendo agli enti locali «...che hanno
proposto la rimodulazione o riformulazione del piano di riequilibrio
ai sensi dell'art. 1, comma 714, della legge 28 dicembre 2015, n.
208, entro la data del 14 febbraio 2019 di deposito della sentenza
della Corte costituzionale n. 18 del 2019, anche se non ancora
approvato dalla competente Sezione regionale della Corte dei conti
ovvero inciso da provvedimenti conformativi alla predetta sentenza
della sezione regionale competente...» di «...riproporre il piano per
adeguarlo alla normativa vigente secondo la procedura dell'art. 1,
commi 888 e 889, della legge 27 dicembre 2017, n. 205....».
La «normativa vigente» a cui rinvia il predetto art. 38, comma
2-bis (nonchè il successivo comma 2-ter, secondo cui «...La
riproposizione di cui al comma 2-bis deve contenere il ricalcolo
complessivo del disavanzo già oggetto del piano modificato, nel
rispetto della disciplina vigente, ferma restando la disciplina
prevista per gli altri disavanzi...») è, poi, sostanzialmente,
quella di cui all'art. 243-bis, comma 5-bis, T.U.E.L.
Infatti, la disposizione, da ultimo citata, introduce una
«formula aritmetica» volta a dare applicazione al portato del comma 5
del citato art. 243-bis T.U.E.L., come introdotto, a decorrere dal 1°
gennaio 2018, dall'art. 1, comma 888, lettera a), legge 27 dicembre
2017, n. 205; il predetto comma 5 specifica, in senso generale ed
astratto, che la durata del piano di riequilibrio finanziario
pluriennale è compresa fra i quattro e i venti anni.
Secondo il primo inciso del comma 5-bis - pure introdotto
dall'art. 1, comma 888, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 - «...La
durata massima del piano di riequilibrio finanziario pluriennale, di
cui al primo periodo del comma 5, è determinata sulla base del
rapporto tra le passività da ripianare nel medesimo e l'ammontare
degli impegni di cui al titolo I della spesa del rendiconto dell'anno
precedente a quello di deliberazione del ricorso alla procedura di
riequilibrio o dell'ultimo rendiconto approvato, secondo la seguente
tabella...»:


19C00335_Tab1.pdf

Detta tabella è stata sostituita, dal comma 1-terdecies
dell'art. 38 del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34, nel testo
convertito con legge 28 giugno 2019, n. 58, nei seguenti termini:

19C00335_Tab2.pdf

Nella fattispecie, quindi, avvalendosi dell'art. 38, comma 2-bis,
del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34, convertito in legge 28
giugno 2019, n. 58, ed in virtù del rapporto passivita'/impegni del
titolo I delineato dalla tabella di cui al comma 5-bis dell'art.
243-bis T.U.E.L. (come sostituita dall'art. 1-terdecies del citato
decreto-legge n. 34 del 2019) il Comune di Reggio Calabria ha
modificato il Piano di riequilibrio decennale, precedentemente
approvato, prolungandone appunto la durata a venti anni.
Come si è detto in precedenza, la pianificazione di risanamento,
contenuta nel piano medesimo, continua però ad essere incentrata su
proiezioni di entrata e di spesa, di durata decennale, dal momento
che l'art. 38, ai commi 2-bis e 2-ter, non impone, nè consente, una
revisione di tale pianificazione nel suo complesso; altrettanto
decennale (conformemente, del resto, alla previsione di cui all'art.
1, comma 889, della legge n. 205/2017, ove è contenuta la dizione:
«...Fermi restando i tempi di pagamento dei creditori...», richiamata
pure dal predetto art. 38, comma 2-bis, decreto-legge n. 34/2019)
risulta il piano di smaltimento dei debiti commerciali, per i quali,
in particolare, alcuni «grandi creditori» del Comune di Reggio
Calabria, sulla base della durata originaria del piano, hanno
concesso «riduzioni e sconti» all'ente (cfr. pag. 30 del documento
approvato con deliberazione C.S. n. 17 del 2013 - allegato A); il
complesso di disposizioni in esame, quindi, prevedendo la variazione
non dell'intero percorso di risanamento ma della sola «spalmatura»,
nel tempo, del disavanzo originario (...quello, per intenderci, del
PRFP approvato con deliberazione della commissione straordinaria n.
17 dell'8 febbraio 2013...) rende praticamente impossibile alla
sezione di controllo la verifica della congruità della
pianificazione nonchè del futuro rispetto degli «obiettivi
intermedi» e di quelli «finali» di cui all'art. 243-quater, comma 6,
T.U.E.L.
È vero, infatti, che il cosiddetto ritmo di rientro del
disavanzo costituisce il primo e principale fattore da prendere in
considerazione nella valutazione del raggiungimento degli obiettivi
intermedi, come più volte già evidenziato da questa Sezione in
altre occasioni (cfr. deliberazione n. 31/2019/PRSP e n.
106/2019/PRSP; in termini anche SRC Campania, n. 240/2017/PRSP); è
altrettanto vero, però, che la procedura «straordinaria» di
riequilibrio finanziario pluriennale differisce da quella «ordinaria»
non solo per la durata massima del periodo di riequilibrio, ma anche
perchè, nel riequilibrio pluriennale, la pianificazione, espressa
nella deliberazione di salvaguardia degli equilibri di bilancio, si
riflette in maniera contestuale sui documenti di bilancio (con la
variazione dei bilanci di previsione annuale e pluriennale); il
ricorso al piano di riequilibrio non si esaurisce, quindi, in un mero
piano di estinzione rateizzata dei debiti, in un esteso arco di
tempo, ma deve prevedere anche l'adozione di misure strutturali che
evitino il riformarsi dei debiti medesimi; tali misure devono
incidere maggiormente nei primi anni previsti dal piano per poi
stabilizzarsi negli anni successivi; si deve cioè dimostrare di
poter garantire, anche in prospettiva, un equilibrio
economico-finanziario veritiero e durevole nel tempo (cfr., sul
punto, Sezione delle autonomie n. 5/2018/INPR).
Ciò premesso, appare di estrema evidenza che una
pianificazione-programmazione decennale confligge frontalmente con un
recupero del disavanzo ventennale, e impedisce sostanzialmente
(nell'ambito della funzione di «monitoraggio» della procedura di
riequilibrio che l'ordinamento intesta alla Corte dei conti ex art.
243-quater T.U.E.L., commi 3 e 6) la verifica della congruità della
«riproposizione» del PRFP (che è oggetto principale del giudizio di
approvazione o di diniego a cui la Sezione è chiamata, ex art. 38,
comma 2-quater, decreto-legge n. 34 del 2019), nonchè, per il
futuro, dell'eventuale «grave e reiterato inadempimento» di cui
all'art. 243-quater comma 7, T.U.E.L; proprio tale discrasia (tra
pianificazione-programmazione decennale e recupero del disavanzo
ventennale), quindi, preclude sostanzialmente alla Sezione la
funzione verifica di legalità finanziaria finalizzata ad attestare
la correttezza del percorso di risanamento.
Ciò detto, si osserva che, nella fattispecie, appare
indispensabile fare applicazione delle norme, della cui
costituzionalità si dubita, al fine di emettere il giudizio di cui
all'art. 38, comma 2-quater, decreto-legge n. 34/2019, ove è
previsto che: «....Le rimodulazioni di cui ai commi 2-bis e 2-ter
(...) sono oggetto di approvazione o di diniego della competente
Sezione regionale della Corte dei conti....» nonchè (in caso di
approvazione della riscrittura del PRFP) ulteriori giudizi sul
raggiungimento degli «obiettivi intermedi»; ciò, rende evidente la
rilevanza della questione di legittimità costituzionale qui di
seguito prospettata.
Peraltro, come è noto, un giudice non può «ius dicere» in base
a norme della cui costituzionalità dubita: ove infatti ritenga «non
manifestamente infondata» la questione di legittimità costituzionale
sorta (articoli 23 e 24 della legge n. 87/1953), è tenuto a
rimettere alla Corte costituzionale la delibazione delle disposizioni
rilevanti nel proprio giudizio.
Inoltre, nell'ambito dei compiti e delle valutazioni che la legge
e la Costituzione affidano al giudice a quo (Corte costituzionale,
sentenze n. 221/2015, n. 262/2015, n. 45/2016, n. 95/ 2016, n.
240/2016), questa Sezione ritiene altresì che non sia possibile dare
alle disposizioni «rilevanti» nel caso concreto una applicazione
conforme alla Costituzione, stante il chiaro tenore letterale delle
stesse, che non lascia margini interpretativi.
Si osserva, infine, che le argomentazioni di cui sopra sono già
state spese dalla Sezione di controllo per la Regione Campania (...ed
accolte dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 18/2019...) in
una fattispecie analoga (cfr. l'ordinanza n. 19/2018, della SRC
Campania, con la quale è stata sollevata «...questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 714, della legge 28
dicembre 2015, n. 208, recante: «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità
2016)», come sostituito dall'art. 1, comma 434, della legge 11
dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019),
in riferimento agli articoli 81 e 97 della Costituzione,
autonomamente e in combinato disposto con gli articoli 1, 2, 3 e 41
della Costituzione, e agli articoli 24 e 117, primo comma,
della Costituzione, in relazione agli articoli 6 e 13 della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, nonchè
all'art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
firmato a Parigi il 20 marzo 1952 e ratificato con la stessa legge n.
848 del 1955...»); la Corte costituzionale, in tale occasione, ha,
evidentemente, condiviso il ragionamento del remittente (che aveva
evidenziato come «....ove la norma fosse applicata.... la verifica
dell'eventuale «grave e reiterato inadempimento» sarebbe
pregiudicata, e anzi impossibile, per la scomparsa dei criteri di
riferimento contenuti nel piano di riequilibrio. Sarebbe così
preclusa la funzione di vigilanza-ingerenza non solo per gli effetti
ricadenti sull'esercizio in corso ma anche per gli esercizi a
venire...») affermando che «..Alla luce di quanto precede, le
motivazioni addotte dal rimettente - in uno con quelle afferenti
all'impossibilità di dare della disposizione censurata
un'interpretazione conforme a Costituzione, preclusa
dall'incontrovertibile dato testuale - risultano sufficienti, congrue
e coerenti nel dimostrare il rapporto di pregiudizialità tra le
questioni proposte e la decisione da assumere al termine del semestre
di riferimento...».
Anche sotto questo ulteriore profilo, appare di tutta evidenza
come, anche nella presente fattispecie, in base alle predette
considerazioni, debba ritenersi sussistente il requisito della
rilevanza della questione di legittimità costituzionale prospettata.
Inoltre, altrettanto evidente appare la sussistenza, nella
fattispecie, del requisito della non manifesta infondatezza della
predetta questione di legittimità costituzionale, nei termini, qui
di seguito, prospettati.
Infatti, appare non manifestamente infondata la sussistenza di un
contrasto:
1. delle disposizioni di cui all'art. 38, commi 2-bis e ter,
del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34, convertito in legge 28
giugno 2019, n. 58, in combinato disposto con l'art. 1-terdecies del
predetto decreto, sostitutivo della tabella di cui al comma 5-bis
dell'art. 243-bis del decreto legislativo n. 267/2000 (Testo unico
enti locali, T.U.E.L.), con i parametri stabiliti dagli articoli 81
della Costituzione, 97, primo comma, della Costituzione, 117, primo
comma, della Costituzione per violazione del parametro interposto del
preambolo della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e
dell'art. 3 del Trattato consolidato dell'Unione europea nonchè
dell'art. 119, sesto comma, della Costituzione, in combinato disposto
con gli articoli 1, 2 e 3 della Costituzione, nella parte in cui tali
disposizioni consentono al Comune di Reggio Calabria di prolungare
fino a venti anni la durata del proprio PRFP, precedentemente
approvato per una durata decennale;
2. dell'art. 38, comma 2-bis, del decreto-legge 30 aprile
2019, n. 34, convertito in legge 28 giugno 2019, n. 58, con i
parametri stabiliti dagli articoli 3, 102 comma 1, 100, 103, e 113
della Costituzione nonchè dagli articoli 24 e 111 della
Costituzione; nella parte in cui tale disposizione consente agli
«...enti locali che hanno proposto la rimodulazione o riformulazione
del piano di riequilibrio ai sensi dell'art. 1, comma 714, della
legge 28 dicembre 2015, n. 208, entro la data del 14 febbraio 2019 di
deposito della sentenza della Corte costituzionale n. 18 del 2019...»
anche se «...inciso da provvedimenti conformativi alla predetta
sentenza della sezione regionale competente...» di riproporre il
piano di riequilibrio per adeguarlo alla «...normativa vigente...»
(in tal modo, eliminando, iure autoritatis, sostanzialmente, gli
effetti delle pronunce delle sezioni di controllo della Corte dei
conti, competenti per territorio, che avevano doverosamente affermato
l'obbligo dei comuni di conformare il piano di riequilibrio in essere
ai principi sanciti dalla Corte costituzionale nella sentenza n.
18/2019); peraltro, nella fattispecie, la predetta pronuncia
conformativa della Sezione di controllo per la Regione Calabria (n.
31/2019) è divenuta definitiva per mancata impugnazione della stessa
da parte del Comune di Reggio Calabria;
3. dell'art. 38, comma 2-bis, del decreto-legge 30 aprile
2019, n. 34, convertito in legge 28 giugno 2019, n. 58, con gli
articoli 3, 24, 111 e 117, comma primo, della Costituzione, rispetto
al parametro interposto dell'art. 1, protocollo 1, nonchè dell'art.
6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo
e delle libertà fondamentali, nella parte in cui, introducendo una
ennesima fattispecie di riscrittura del piano di riequilibrio, per
comuni già beneficiari di facoltà di rimodulazione/riformulazione,
lede la certezza del diritto e la salvaguardia delle esigenze dei
terzi amministrati e dei soggetti creditori;
4. dell'art. 38, comma 2-bis, del decreto-legge 30 aprile
2019, n. 34, convertito in legge 28 giugno 2019, n. 58, in combinato
disposto con l'art. 38, comma 1-terdecies, comma 1, poichè appare in
contrasto con l'art. 3 della Costituzione ed adottato dal Governo al
di fuori dei «...casi straordinari di necessità e urgenza...» in
violazione dell'art. 77 della Costituzione.
Qui di seguito, verranno dettagliatamente esposte le motivazioni
per cui la normativa, della cui costituzionalità si dubita, appare
in contrasto con la Costituzione e, in particolare:
1) L'art. 38, commi 2-bis, 2-ter e 1-terdecies del decreto-legge n.
34 del 2019 (convertito con modificazioni in legge n. 58 del 2019)
appare in contrasto con gli articoli 81 e 97, comma 1, 117, comma 1,
119, comma 6, in combinato disposto con gli articoli 1, 2 e 3 della
Costituzione.
È noto che, dopo la riforma intervenuta con la legge
costituzionale n. 1 del 2012, la Corte costituzionale ha dato
ricorrentemente forza al precetto dell'equilibrio di bilancio (già
declinato quale «...equilibrio tendenziale...»: cfr. ex plurimis
sentenza n. 213/2008), trasformandolo in una «clausola generale
............. in grado di operare pure in assenza di norme
interposte...» (Corte costituzionale, sentenza n. 192/2012).
È stato in particolare affermato che: «...nel sindacato di
costituzionalità copertura finanziaria ed equilibrio integrano una
clausola generale in grado di operare pure in assenza di norme
interposte quando l'antinomia [con le disposizioni impugnate]
coinvolga direttamente il precetto costituzionale: infatti "la forza
espansiva dell'art. 81, quarto [oggi terzo] comma, Cost., presidio
degli equilibri di finanza pubblica, si sostanzia in una vera e
propria clausola generale in grado di colpire tutti gli enunciati
normativi causa di effetti perturbanti la sana gestione finanziaria e
contabile" (sentenza n. 192 del 2012)...» (Corte costituzionale,
sentenza n. 184/ 2016).
Il giudice delle leggi ha fornito inoltre numerose indicazioni
tese ad evitare che il legislatore svuoti di significatività il
precetto di cui all'art. 81 della Costituzione: infatti, anche una
discrezionalità politica molto ampia deve essere esercitata in
coerenza con i valori fondamentali della Carta costituzionale (cfr.
Corte costituzionale, sentenza n. 52 del 2016, nonchè, in termini,
n. 6 del 2019).
Infatti, il precetto dell'equilibrio costituisce la naturale
prosecuzione ed evoluzione dell'obbligo di copertura finanziaria già
previsto dalla formulazione dell'art. 81, comma 3, della Costituzione
anteriormente alle modifiche di cui alla legge costituzionale n. 1
del 2012.
La Corte costituzionale ha precisato che «...copertura economica
delle spese ed equilibrio del bilancio sono due facce della stessa
medaglia, dal momento che l'equilibrio presuppone che ogni intervento
programmato sia sorretto dalla previa individuazione delle pertinenti
risorse...» (Corte costituzionale, sentenza n. 274/ 2017, punto 4 in
diritto); si tratta di un equilibrio che non può che operare sul
complesso dell'intero bilancio - ossia sulla totalità delle sue
componenti (voci di entrata e di spesa) - giacchè la conseguenza di
mancate coperture si riverbererebbe, in senso negativo,
sull'attuazione di tutte le politiche pubbliche aventi costi
specifici, ivi comprese quelle relative alla promozione dei diritti
sociali; rispettare l'equilibrio di bilancio significa quindi, in
ultima analisi, supportare con risorse effettive le politiche
pubbliche democraticamente determinate; questo significa anche, in
parallelo, realizzare le condizioni affinchè la Repubblica possa
rimuovere «...gli ostacoli di ordine economico e sociale, che,
limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini,
impediscono il pieno sviluppo della persona umana...», garantendo
l'uguaglianza sostanziale dei cittadini art. 3, comma 2, della
Costituzione cfr. sentenze della Corte costituzionale n. 10/2016 e n.
70/2015).
Sul piano temporale, l'equilibrio di bilancio è stato declinato
dalla Corte costituzionale in senso dinamico o tendenziale: la
copertura della spesa deve essere nel tempo non solo «...previa...»
ma anche «...costante...» (Corte costituzionale n. 247 del 2017);
ciò impone «...all'amministrazione un impegno non circoscritto al
solo momento dell'approvazione del bilancio, ma esteso a tutte le
situazioni in cui tale equilibrio venga a mancare per eventi
sopravvenuti o per difetto genetico conseguente all'impostazione
della stessa legge di bilancio...» (Corte costituzionale n. 250 del
2013); di fatto, quindi, i soggetti, investiti di cariche pubbliche,
hanno il preciso dovere di portare in equilibrio il bilancio, in sede
previsionale, e di mantenerlo (o riportarlo) in equilibrio, in fase
consuntiva, rammentando sempre che il profilo della «...salvaguardia
di bilancio...» costituisce uno strumento di verifica e misurazione
della responsabilità dei soggetti titolari di cariche elettive: la
violazione dell'equilibrio, infatti, attiva un sistema di
responsabilità giuridiche e politiche, attraverso cui il principio
della legittimazione democratica delle istituzioni si rende effettivo
(art. 97 della Costituzione).
Come evidenziato dal giudice delle leggi, nella sentenza n.
228/2017, la disciplina di salvaguardia si pone come «...strumentale
all'effettività di adempimenti primari del mandato elettorale [e]
indissolubilmente legat[a] alla cura dei sottesi interessi
finanziari. [Tale disciplina] si ricollega [...] a un'esigenza
sistemica unitaria dell'ordinamento, secondo cui sia la mancata
approvazione dei bilanci, sia l'incuria del loro squilibrio
strutturale interrompono - in virtù di una presunzione assoluta - il
legame fiduciario che caratterizza il mandato elettorale e la
rappresentanza democratica degli eletti...».
Infine, sebbene l'orizzonte temporale della salvaguardia del
bilancio copra di fatto un orizzonte triennale (articoli 162, 188,
193 e 194 T.U.E.L.), il principio dell'equilibrio dinamico o
tendenziale elaborato dalla giurisprudenza costituzionale
(nell'imporre un processo continuo di verifica e adeguamento delle
coperture finanziarie e degli obiettivi di bilancio, al fine di
tenere «la bilancia dei conti» in equilibrio durante le diverse
congiunture che caratterizzano l'economia nazionale e quella locale)
corrisponde a un principio di trasparenza collegato all'equità
intergenerazionale; infatti, un bilancio in equilibrio, nel breve e
nel lungo termine, garantisce quella «conservazione di risorse» che
porta, poi, alla sostenibilità economica, nel lungo termine, dei
diritti sociali (gli stessi riconosciuti e tutelati dall'art. 2 della
Costituzione) e garantisce che le generazioni future godano di tali
diritti in misura almeno pari a quelli attualmente riconosciuti: in
altre parole, un dovere costituzionalmente previsto attualmente,
ossia il dovere di tenere i «conti» in equilibrio statico e dinamico,
garantisce il principio di solidarietà espresso dall'art. 2 della
Costituzione in una dimensione presente e futura, secondo una
aspirazione solidaristica e prudenziale che deve caratterizzare, in
modo naturale e inevitabile, ogni ordinamento giuridico e
costituzionale: non può non ritenersi che ogni ordinamento, e, in
definitiva, ogni Costituzione, che ambisca a durare nel tempo, debba
farsi carico di tutelare quanti in un futuro, più o meno lontano, si
troveranno a comporre la società di cui quella Costituzione
continuerà ad essere norma fondante.
Del resto, l'art. 81 della Costituzione non è l'unica
disposizione della Carta costituzionale da cui si ricava una
attenzione e una salvaguardia dell'equità intergenerazionale.
Infatti, l'art. 117, primo comma della Costituzione, richiede,
come ben noto, che il legislatore italiano garantisca il rispetto dei
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dalle normative
dell'Unione europea; queste ultime tutelano espressamente la «...
solidarietà intergenerazionale...»: il preambolo della Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione sancisce, in particolare, che il
godimento di tali diritti «...fa sorgere responsabilità e doveri nei
confronti degli altri come pure della comunità umana e delle
generazioni future...»; in modo non dissimile, anche l'art. 3 della
versione consolidata del trattato sull'Unione europea prevede che la
stessa «...combatte l'esclusione sociale e le discriminazioni e
promuove la giustizia e la protezione sociali, la parità tra donne e
uomini, la solidarietà tra le generazioni e la tutela dei diritti
del minore...».
Ancora, l'art. 97 della Costituzione, nel suo primo comma,
afferma che «...Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con
l'ordinamento dell'Unione europea, assicurano l'equilibrio dei
bilanci e la sostenibilità del debito pubblico...»: sostenibilità
del debito significa, tra l'altro, che vi deve essere una necessaria
corrispondenza tra quanti traggono beneficio dall'indebitamento
pubblico e quanti dovranno poi ripagarlo, come del resto conferma
l'art. 119 della Costituzione, secondo cui - in un quadro armonico
che collega e «chiude» il cerchio dei principi espressi dagli
articoli 81 e 97 della Costituzione - l'eventuale ricorso
all'indebitamento volto a finanziare spese di investimento può
avvenire «...solo con la contestuale definizione di piani di
ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di
ciascuna Regione sia rispettato l'equilibrio di bilancio...».
Tutto ciò premesso, si ritiene che il combinato disposto
dell'art. 38, comma 2-bis e 2-ter e 1-terdecies, del decreto-legge n.
34 del 2019 (convertito con modificazioni in legge n. 58 del 2019),
nella parte in cui consente ai comuni, già interessati dalla
disposizione di cui all'art. 1, comma 714, legge n. 208 del 2015
(come modificato dalla legge n. 232 del 2016, art. 1, comma 434,
norma dichiarata incostituzionale con sentenza n. 18/2019) di
riproporre il proprio PRFP, già approvato per una durata decennale,
estendendolo in un orizzonte ultradecennale - e, nel caso concreto
sottoposto al giudice a quo, ventennale - sia in frontale contrasto
con il principio dell'equilibrio di bilancio che trova copertura
costituzionale, nelle declinazioni supra evidenziate (equilibrio
dinamico e intergenerazionale), negli articoli 81, 97 comma 1, 117
comma 1, 119, comma 6, anche in combinato disposto con gli articoli
1, 2 e 3 della Costituzione.
Come già accennato, le norme, della cui legittimità
costituzionale si dubita, consentono che uno squilibrio, di origine
risalente nel tempo, venga ripianato in un tempo doppio rispetto a
quello - già non breve, in quanto decennale - originariamente
prospettato, in assenza di qualsivoglia giustificazione se non quella
riconducibile alla insostenibilità del progetto di risanamento; ciò
comporta il ribaltamento su generazioni future di debiti risalenti
nel tempo, oltre alla liberazione di risorse (in virtù
dell'alleggerimento della quota annuale di disavanzo da recuperare)
che, lungi dall'essere destinate al risanamento finanziario
dell'ente, possono essere impiegate per espandere la spesa futura.
Appare doveroso premettere che, secondo la recente sentenza n. 18
del 2019 della Corte costituzionale, «...i precetti espressi negli
articoli 81 e 97, primo comma, della Costituzione hanno i caratteri
di principi generali, nondimeno essi sono anche inverati dalle
specifiche disposizioni normative che disciplinano - a regime - la
gestione dei disavanzi degli enti territoriali: l'art. 9, comma 2,
della legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l'attuazione
del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell'art. 81, sesto
comma, della Costituzione); l'art. 42 del decreto legislativo n. 118
del 2011; l'art. 188 del decreto legislativo n. 267 del 2000;
l'allegato 1, numero 8), del decreto legislativo n. 118 del 2011.
La prima disposizione, contenuta in una cosiddetta legge
rinforzata, prevede che "[q]ualora, in sede di rendiconto di
gestione, un ente [...] registri un valore negativo del saldo, il
predetto ente adotta misure di correzione tali da assicurarne il
recupero entro il triennio successivo, in quote costanti".
La seconda stabilisce, ai commi 12 e 13, che "12. L'eventuale
disavanzo di amministrazione accertato [...] a seguito
dell'approvazione del rendiconto, al netto del debito autorizzato e
non contratto di cui all'art. 40, comma 1, è applicato al primo
esercizio del bilancio di previsione dell'esercizio in corso di
gestione. La mancata variazione di bilancio che, in corso di
gestione, applica il disavanzo al bilancio è equiparata a tutti gli
effetti alla mancata approvazione del rendiconto di gestione. Il
disavanzo di amministrazione può anche essere ripianato negli
esercizi considerati nel bilancio di previsione, in ogni caso non
oltre la durata della legislatura regionale, contestualmente
all'adozione di una delibera consiliare avente ad oggetto il piano di
rientro dal disavanzo nel quale siano individuati i provvedimenti
necessari a ripristinare il pareggio. [...] 13. La deliberazione di
cui al comma 12 contiene l'impegno formale di evitare la formazione
di ogni ulteriore potenziale disavanzo, ed è allegata al bilancio di
previsione e al rendiconto, costituendone parte integrante".
L'art. 188 del decreto legislativo n. 267 del 2000 prescrive che
"[l]'eventuale disavanzo di amministrazione [...] è immediatamente
applicato all'esercizio in corso di gestione contestualmente alla
delibera di approvazione del rendiconto. La mancata adozione della
delibera che applica il disavanzo al bilancio in corso di gestione è
equiparata a tutti gli effetti alla mancata approvazione del
rendiconto di gestione. Il disavanzo di amministrazione può anche
essere ripianato negli esercizi successivi considerati nel bilancio
di previsione, in ogni caso non oltre la durata della consiliatura,
contestualmente all'adozione di una delibera consiliare avente ad
oggetto il piano di rientro dal disavanzo nel quale siano individuati
i provvedimenti necessari a ripristinare il pareggio".
Infine, l'allegato 1, numero 8), del decreto legislativo n. 118
del 2011, di carattere complementare rispetto alle norme precedenti,
statuisce che "[l]a congruità delle entrate e delle spese deve
essere valutata in relazione agli obiettivi programmati, agli
andamenti storici ed al riflesso nel periodo degli impegni
pluriennali che sono coerentemente rappresentati nel sistema di
bilancio nelle fasi di previsione e programmazione, di gestione e
rendicontazione".
È evidente che l'ordinamento finanziario-contabile prevede, in
via gradata: a) l'immediata copertura del deficit entro l'anno
successivo al suo formarsi; b) il rientro entro il triennio
successivo (in chiaro collegamento con la programmazione triennale)
all'esercizio in cui il disavanzo viene alla luce; c) il rientro in
un tempo comunque anteriore alla scadenza del mandato elettorale nel
corso del quale tale disavanzo si è verificato.
In sostanza, la fattispecie legale di base stabilisce che: a) al
deficit si deve porre rimedio subito per evitare che eventuali
squilibri strutturali finiscano per sommarsi nel tempo producendo
l'inevitabile dissesto; b) la sua rimozione non può comunque
superare il tempo della programmazione triennale e quello della
scadenza del mandato elettorale, affinchè gli amministratori possano
presentarsi in modo trasparente al giudizio dell'elettorato al
termine del loro mandato, senza lasciare "eredita'" finanziariamente
onerose e indefinite ai loro successori e ai futuri amministrati; c)
l'istruttoria relativa alle ipotesi di risanamento deve essere
congrua e coerente sotto il profilo storico, economico e giuridico.
Nell'ambito di tale tessuto normativo inerente alla disciplina
dei disavanzi sono state apportate le seguenti deroghe: a) l'art. 3,
comma 16, del decreto legislativo n. 118 del 2011 prevede che:
"[n]elle more dell'emanazione del decreto [del Ministero
dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministero
dell'interno], l'eventuale maggiore disavanzo di amministrazione al
1° gennaio 2015, determinato dal riaccertamento straordinario dei
residui [...] e dal primo accantonamento al fondo crediti di dubbia
esigibilità è ripianato in non più di 30 esercizi a quote costanti
l'anno"; b) l'art. 243-bis (Procedura di riequilibrio finanziario
pluriennale) del testo unico enti locali, nel testo precedente alle
modifiche apportate dalla legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio
pluriennale per il triennio 2018-2020) stabilisce che: "1. I comuni e
le province per i quali [...] sussistano squilibri strutturali del
bilancio in grado di provocare il dissesto finanziario [...] possono
ricorrere, con deliberazione consiliare alla procedura di
riequilibrio finanziario pluriennale. [...] 5. Il consiglio dell'ente
locale [...] delibera un piano di riequilibrio finanziario
pluriennale della durata massima di dieci anni, compreso quello in
corso, corredato del parere dell'organo di revisione
economico-finanziario". Nella versione attualmente in vigore, che
peraltro non è rilevante nel giudizio a quo, stabilisce che il
"piano di riequilibrio finanziario pluriennale [può avere] durata
compresa tra quattro e venti anni, compreso quello in corso"...».
I giudici di Palazzo della consulta hanno, quindi, evidenziato
come l'ordinamento imponga la regola generale del ripiano «in tempi
brevi» del disavanzo: infatti, il regime dei piani di riequilibrio
pluriennale già costituisce una deroga al precetto generale, e
proprio per tale motivo è uno strumento «straordinario» di
risanamento; le deroghe, tuttavia, non possono essere «eccentriche»:
non possono essere tali, cioè, da produrre «...effetti perturbanti
la sana gestione finanziaria e contabile...» (sentenza n. 192 del
2012, sentenza n. 184 del 2016); nel caso di specie, si ritiene che
le disposizioni, della cui costituzionalità si dubita, provochino
questi «...effetti perturbanti...», apportando una deroga al
principio dell'equilibrio di bilancio non sorretta dalla necessità
di tutelare altri principi di pari dignità costituzionale (rectius:
di dignità costituzionale).
La convinzione di questo giudice si basa su più elementi
concordanti.
In primo luogo, ci si trova di fronte a piani di riequilibrio che
non nascono con orizzonte temporale di pianificazione già lungo, ma
che mutano in corsa la loro natura, facendo sì che una
pianificazione di risanamento «...di media durata...» (decennale)
venga utilizzata, in modo forzoso, per un recupero di una massa
passiva su un orizzonte temporale «...di lunga durata...»
(ventennale); questa forzatura è imposta dall'art. 38, commi 2-bis e
2-ter, dal momento che la riscrittura del PRFP è di fatto limitata
al «...ricalcolo complessivo del disavanzo già oggetto del piano
modificato...» (art. 38, comma 2-ter) ma tiene, però, fermi i tempi
di pagamento dei creditori (quindi: già concordati con i creditori
in base all'originario orizzonte, nella fattispecie decennale, di
durata del PRFP); infatti, in virtù del richiamo all'art. 1, comma
889, legge n. 205/2017, effettuato dall'art. 38, comma 2-bis, tali
tempi (...che anche l'art. 1, comma 714, legge n. 208 del 2015
«...manteneva fermi...»...) non possono che essere quelli decennali o
intra-decennali di durata «...originaria...» del piano (ossia della
durata, non intaccata dalla modifica introdotta dall'art. 1, comma
888, legge n. 205/2017, che, come detto, incidendo sull'art. 243-bis,
comma 5, T.U.E.L., ha esteso il teorico orizzonte temporale dei piani
di riequilibrio in un arco compreso fra quattro e venti annualita').
Questa forzatura è tanto più grave ove si pensi che non è
dovuta a fattori eccezionali o al perseguimento di finalità
compatibili con la tutela del precetto dell'equilibrio di bilancio -
precetto che, come detto, impone che ogni intervento programmato sia
sorretto dalla individuazione delle pertinenti risorse per
fronteggiarlo (Corte costituzionale, sentenza n. 274/2017) - ma di
fatto all'unica esigenza di consentire ad enti, in affanno
finanziario, di poter dilazionare nel tempo disavanzi storicamente
accumulati; infatti, è di tutta evidenza che, ad essere proiettato
nel tempo futuro, è solo un disavanzo pregresso, non avendo dato la
norma di cui all'art. 38, comma 2-ter del decreto-legge n. 34 del
2019, la facoltà di «rivisitare in toto» il contenuto del PRFP, con
l'inserimento di nuovi disavanzi nel frattempo emersi o accumulati
durante il percorso di risanamento (ex art. 38, comma 2-ter: «...La
riproposizione di cui al comma 2-bis deve contenere il ricalcolo
complessivo del disavanzo già oggetto del piano modificato, nel
rispetto della disciplina vigente, ferma restando la disciplina
prevista per gli altri disavanzi...»); prova ne è che, con una sorta
di fictio iuris, il comma, da ultimo citato, calcola la
sostenibilità del PRFP andando a ritroso nel tempo, ossia
utilizzando, come base di calcolo, le passività incluse nel piano
originario decennale, al chiaro scopo di consentirne la «spalmatura
pro futuro» (una volta calcolato il loro rapporto con gli impegni del
titolo I).
In particolare, quindi, il legislatore, nella fattispecie
normativa della cui costituzionalità si dubita, impone
irrazionalmente di calcolare la sostenibilità del PRFP prendendo a
riferimento dati del tutto disomogenei; infatti, il combinato
disposto dell'art. 38, comma 2-ter, decreto-legge n. 34 del 2019 e
dell'art. 38, comma 1-terdecies, del medesimo decreto-legge impone un
improbabile raffronto tra un dato del passato (il disavanzo da PRFP,
che, nel caso del Comune di Reggio Calabria, è stato accertato nel
2012) e un dato del presente (gli impegni del titolo I della spesa
dell'ultimo rendiconto approvato, nel caso del Comune di Reggio
Calabria quello al 31 dicembre 2018); ciò, al solo scopo di
«allungare» (nel caso di Reggio Calabria di ben quattordici
annualita') il ripiano di un deficit che, pur originato nel passato,
non è più lo stesso del PRFP un tempo approvato (in virtù dei
recuperi nel frattempo intervenuti).
Ancora, spia evidente del meccanismo solo dilatorio e orientato
all'unica finalità di prolungare la durata del piano di riequilibrio
per ridurre la quota annuale di rimborso del disavanzo (per
consentire ad uno sparuto drappello di comuni di avere una forte
agevolazione - si potrebbe dire una «boccata di ossigeno finanziario»
- onde evitare il dissesto) è anche la modifica del «rapporto di
sostenibilita'» individuato dalla tabella di cui al comma 5-bis
dell'art. 243-bis T.U.E.L., come sostituita dall'art. 38 comma
1-terdecies; questa tabella, nel testo introdotto dall'art. 1, comma
888, legge n. 205 del 2017 (vigente dall'1 gennaio 2018 al 29 giugno
2019) prevedeva un rapporto fra passività e impegni del titolo I
molto meno orientato a consentire spalmature future del debito, come
risulta, all'evidenza, dal confronto di seguito riportato:

19C00335_Tab3.pdf

Come si può osservare, la modifica di cui all'art. 38, comma
1-terdecies ha nettamente favorito i comuni di dimensioni
medio-gradi, «calibrando», solo per questi ultimi, il rapporto
«passività da PRFP/impegni del titolo I» in modo da favorire regimi
di ripiano ventennali; infatti, un Comune come Reggio Calabria,
anteriormente all'entrata in vigore del decreto-legge n. 34 del 2019,
avrebbe potuto - ove vi fossero stati gli estremi per l'applicazione
della regola tracciata dall'art. 243-bis, comma 5-bis, T.U.E.L. come
integrato dal più volte citato art. 1, comma 888 - presentare un
PRFP di durata, al massimo, quindicennale.
Neppure può sostenersi che le modifiche introdotte dal
decreto-legge n. 34 del 2019 siano tese a ricondurre ad unità la
disciplina dei piani di riequilibrio, consentendo a tutti i comuni di
stabilire la durata dei loro piani di risanamento in modo oggettivo,
ossia secondo un criterio di sostenibilità univoco e omogeneo.
Infatti, se la logica che muove il legislatore deve essere quella
di individuare, in modo oggettivo, un parametro di sostenibilità del
PRFP, non si comprendono le ragioni per cui un Comune di
medio-piccole dimensione (inferiore alla soglia di n. 60.000
abitanti) dovrebbe poter fruire di un piano di riequilibrio di più
corta durata (e quindi affrontare un indebitamento «meno agevolato»)
solo in virtù della sua classe demografica (la quale non ha
evidentemente alcuna incidenza concreta sulla sostenibilità di un
percorso di risanamento), che raramente gli consentirebbe di accedere
ad un piano di riequilibrio a lungo termine (occorrerebbe, infatti,
un rapporto fra passività e impegni del titolo I superiore al 100%).
Se, invece, il legislatore fosse stato mosso dalla reale
necessità di una «recondutio ad unitatem» della disciplina dei PRFP
sotto il profilo della durata, avrebbe consentito di fruire del (più
favorevole) rapporto passivita'/impegni del titolo I di cui alla
tabella introdotta dall'art. 38, comma 1-terdecies, decreto-legge n.
34 del 2019 a tutti i comuni, consentendo l'adattamento dei piani non
solo a quelli «...che hanno proposto la rimodulazione o
riformulazione del piano di riequilibrio ai sensi dell'art. 1, comma
714, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, entro la data del 14
febbraio 2019 di deposito della sentenza della Corte costituzionale
n. 18 del 2019, anche se non ancora approvato dalla competente
sezione regionale della Corte dei conti ovvero inciso da
provvedimenti conformativi alla predetta sentenza della sezione
regionale competente..."; invece, come già detto, la disciplina di
cui all'art. 38, comma 1-terdecies, è destinata ad operare solo nei
confronti di pochi enti locali e di quelli che approveranno il
proprio PRFP dopo l'entrata in vigore del decreto-legge n. 34/2019,
convertito con modificazioni in legge n. 58 del 2019 (quindi dopo il
30 giugno 2019).
È evidente, quindi, che il nuovo rapporto «...passivita'/impegni
del titolo I...», di cui all'art. 38, comma l-terdecies, è così
palesemente teso a consentire ampliamenti dell'orizzonte temporale di
restituzione del debitum solo ad alcuni comuni, da apparire in netto
contrasto con i principi di eguaglianza e ragionevolezza, sanciti
dall'art. 3 della Costituzione.
In conclusione, ritiene questa Sezione che l'unica
giustificazione all'intervento normativo, della cui costituzionalità
si dubita, sia quella di consentire ad alcuni comuni di evitare
conseguenze come il dissesto; questa esigenza non può però, in
alcun modo, consentire deroghe ai fondamentali principi
dell'equilibrio di bilancio e della equità intergenerazionale.
Infatti, in primis, il dissesto è uno strumento legittimo e
normativamente previsto dal sistema, con una funzione sua propria ed
essenziale, non realizzabile col PRFP; in caso di sua attivazione il
riequilibrio interviene in un tempo più breve (cinque anni, ai sensi
dell'art. 265, comma 1, T.U.E.L.), mentre si provvede al ripiano
tramite una gestione separata, facendo leva, da un lato, sulla
riduzione concorsuale e consensuale delle passività nei confronti
dei creditori (articoli 256-258 T.U.E.L.) e, dall'altro, sulla
valorizzazione della massa attiva (art. 255 T.U.E.L.).
Dunque, esso costituisce uno strumento di cui il legislatore
prevede la necessaria attivazione quando le vicende del singolo ente
(l'accertata incapacità di adottare tempestivamente un PRFP congruo
e la gravità dello squilibrio) rendono necessario addivenire al
risanamento sacrificando - parzialmente - il principio di
universalità di bilancio; infatti, come evidenziato dalla Sezione di
controllo della Corte dei conti per la Regione Campania in caso
analogo, «...Solo in questo l'ordinamento "preferisce" la procedura
di "predissesto", ai sensi dell'art. 243-bis TUEL e ss., al dissesto
ai sensi degli art. 244 e ss. TUEL, in quanto la procedura
pluriennale consente il riequilibrio «consolidato» delle finanze
dell'ente, senza il rischio di occultamento di scompensi in gestioni
separate di bilancio...» (cfr. deliberazione n. 19/2018/PRSP).
Consentire una dilatazione non giustificata dell'orizzonte
temporale del ripiano per non far incorrere alcuni comuni in
procedure di dissesto, che l'ordinamento legittimamente e
funzionalmente ha espressamente previsto, significherebbe rendere
l'equilibrio di bilancio e il precetto dell'equilibrio un mero flatus
vocis, volto a porre rimedio a forme episodiche di disavanzo,
connesse ad inefficienze di gestioni concrete (Corte costituzionale,
sentenza n. 6/2017), e non, invece, ad esigenze del sistema della
finanza pubblica allargata.
Inoltre, l'evitare il dissesto «a tutti i costi» non produce
effetti favorevoli ai consociati dell'ente locale; infatti, la lunga
durata di una procedura di riequilibrio non porta benefici in termini
fiscali (le aliquote o tariffe dei tributi, nella procedura di cui
all'art. 243-bis T.U.E.L., sono fissate nella misura massima
consentita, così come nella procedura di dissesto); inoltre,
consentire il raddoppio dei termini del PRFP€ spostando il ripiano
del disavanzo accumulato in pregresso su un lungo arco ventennale,
significa:
1. non responsabilizzare i rappresentanti eletti dalla
comunità dei consociati dell'ente locale;
2. spostare, sulle generazioni future, il peso di gestioni
finanziarie passate che, nel caso del Comune di Reggio Calabria, sono
anche connotate dall'accumulo progressivo di ulteriori passivita':
sia dato citare, in proposito, i debiti contratti verso il Ministero
dell'interno (€ 45.682.648,16, per fondo di rotazione ex art. 243-ter
T.U.E.L. ed € 20.000.000,00, per anticipazione ex art. 243-quinquies
T.U.E.L.), verso la Cassa depositi e prestiti ( € 185.287.196,87, per
anticipazioni di liquidità percepite ex decreto-legge n. 35/2013, ed
€ 7.867.986,60, percepiti ex decreto-legge n. 78/2015 e successive
modificazioni ed integrazioni), nonchè quelli verso la Regione
Calabria per la fornitura del servizio idropotabile, riconosciuti per
€ 64.974.388,27 (cfr. nota del Comune di Reggio Calabria n. 130061
del 31 luglio 2019, acquisita al protocollo Corte dei conti n. 5333
del 2 agosto 2019) e, come già detto, mai ricondotti a bilancio pur
essendo di rilevantissimo importo.
In merito al primo aspetto (non responsabilizzazione dei
rappresenti eletti dalla comunità dei consociati dell'ente locale),
si ribadisce che il PRFP del Comune di Reggio Calabria nasce con una
durata decennale; questo arco decennale, pur non breve rispetto al
ciclo di bilancio (che è come detto triennale), consente ancora la
separazione e l'imputazione dei disavanzi, alla base del piano o
maturati in corso dello stesso, ai responsabili: addirittura, tali
soggetti potrebbero - in linea teorica - essere rappresentanti del
governo dell'ente per tutta la durata del percorso di risanamento,
considerato che il mandato elettorale del sindaco e del consiglio
comunale è di durata quinquennale (art. 51 T.U.E.L.) e che è
possibile, per tutti i comuni, un secondo mandato del sindaco e dei
consiglieri; sul punto, la stessa Corte costituzionale ha
recentemente «suggerito» un nesso stringente tra la corretta
presentazione (e, del pari, redazione) dei bilanci pubblici e il
rapporto tra cittadini-elettori ed eletti; ad avviso del giudice
delle leggi, infatti, è evidente come la durata del mandato
elettorale non sia determinata dal legislatore «...in modo
arbitrario, bensì bilanciando le esigenze di una tempestiva
accountability nei confronti degli elettori e degli altri portatori
di interessi e quelle inerenti alla rideterminazione o costruzione
degli equilibri dei bilanci di previsione dei due esercizi
successivi...» (sentenza n. 49 del 2018).
Al contrario, uno scenario di riequilibrio ventennale mina alla
radice uno degli aspetti più pregnanti della legalità finanziaria
nei Paesi - come l'Italia - fondati su una democrazia
rappresentativa, ossia la funzionalizzazione delle procedure
finanziarie al vincolo di mandato degli amministratori verso la
comunità che rappresentano; come recentemente affermato dalla Corte
costituzionale, «... [i]l carattere funzionale del bilancio
preventivo e di quello successivo, alla cui mancata approvazione, non
a caso, l'ordinamento collega il venir meno del consenso della
rappresentanza democratica, [risiede essenzialmente nell'assicurare]
ai membri della collettività la cognizione delle modalità [di
impiego delle risorse e i risultati conseguiti da chi è titolare del
mandato elettorale]...» (sentenza n. 184 del 2016); ed ancora, è
stato affermato il principio per cui una eccessiva dilatazione del
tempo di recupero del disavanzo non consente agli amministratori
eletti o eligendi «...di presentarsi al giudizio degli elettori
separando i risultati direttamente raggiunti dalle conseguenze
imputabili alle gestioni pregresse. Lo stesso principio di
rendicontazione, presupposto fondamentale del circuito democratico
rappresentativo, ne risulta quindi gravemente compromesso...»
(sentenza n. 18 del 2019).
In merito al secondo aspetto (spostamento, sulle generazioni
future, del peso di gestioni finanziarie passate), si osserva che
esso costituisce una evidente lesione delle esigenze di tutela
dell'equità intergenerazionale; in proposito, senza pretesa di
addentrarsi, in questa sede, in dissertazioni sul concetto
sociologico o biologico di «generazione», appare evidente che un arco
temporale di venti anni costituisce un periodo di tempo molto lungo
nel ciclo di bilancio e comporta, ictu oculi, la traslazione del
debito pregresso da una generazione all'altra.
A tal proposito, appare necessario ricordare quanto affermato
dalla Corte costituzionale: «...Ferma restando la discrezionalità
del legislatore nello scegliere i criteri e le modalità per porre
riparo a situazioni di emergenza finanziaria come quelle afferenti ai
disavanzi sommersi, non può non essere sottolineata la
problematicità di soluzioni normative... le quali prescrivono il
riassorbimento dei disavanzi in archi temporali lunghi e
differenziati, ben oltre il ciclo di bilancio ordinario, con
possibili ricadute negative anche in termini di equità
intergenerazionale» (sentenza n. 6 del 2017 e, in senso conforme,
sentenza n. 107 del 2016); oltre a ciò, il giudice delle leggi, con
la sentenza n. 18/2019 (emessa in una fattispecie analoga alla
presente e relativa al giudizio di legittimità una norma - l'art. 1,
comma 714, legge n. 208/2015 - che aveva il solo scopo di consentire
modifiche dei piani di riequilibrio lungamente dilatando nel tempo il
recupero di un disavanzo pregresso) ha ribadito che «...La tendenza a
perpetuare il deficit strutturale nel tempo, attraverso uno
stillicidio normativo di rinvii, finisce per paralizzare qualsiasi
ragionevole progetto di risanamento, in tal modo entrando in
collisione sia con il principio di equità intragenerazionale che
intergenerazionale.
Quanto al primo, è stata già sottolineata da questa Corte la
pericolosità dell'impatto macroeconomico di misure che determinano
uno squilibrio nei conti della finanza pubblica allargata e la
conseguente necessità di manovre finanziarie restrittive che possono
gravare più pesantemente sulle fasce deboli della popolazione
(sentenza n. 10 del 2015). Ciò senza contare che il succedersi di
norme che diluiscono nel tempo obbligazioni passive e risanamento
sospingono inevitabilmente le scelte degli amministratori verso
politiche di «corto respiro», del tutto subordinate alle contingenti
disponibilità di cassa.
L'equità intergenerazionale comporta, altresì, la necessità di
non gravare in modo sproporzionato sulle opportunità di crescita
delle generazioni future, garantendo loro risorse sufficienti per un
equilibrato sviluppo. È evidente che, nel caso della norma in esame,
l'indebitamento e il deficit strutturale operano simbioticamente a
favore di un pernicioso allargamento della spesa corrente. E,
d'altronde, la regola aurea contenuta nell'art. 119, sesto comma,
della Costituzione dimostra come l'indebitamento debba essere
finalizzato e riservato unicamente agli investimenti in modo da
determinare un tendenziale equilibrio tra la dimensione dei suoi
costi e i benefici recati nel tempo alle collettività
amministrate...».
Quanto detto, rende evidente, a parere della Sezione, il
contrasto della normativa, della cui costituzionalità si dubita, con
gli articoli 81 e 97, comma 1, 117, comma 1, 119, comma 6, in
combinato disposto con gli articoli 1, 2 e 3 della Costituzione.
2) L'art. 38, comma 2-bis, decreto-legge n. 34 del 2019 (convertito
con modificazioni in legge n. 58 del 2019) appare in contrasto con
gli articoli 3, 70, 100, 102, comma 1, 103, 113 della Costituzione
nonchè degli articoli 24 e 111 della Costituzione.
La Sezione ritiene che l'art. 38, comma 2-bis, del decreto-legge
n. 34 del 2019 (convertito con modificazioni in legge n. 58/2019),
nella parte in cui consente agli «...enti locali che hanno proposto
la rimodulazione o riformulazione del piano di riequilibrio ai sensi
dell'art. 1, comma 714, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, entro
la data del 14 febbraio 2019 di deposito della sentenza della Corte
costituzionale n. 18 del 2019...» di «...riproporre..» il proprio
PRFP, anche se «... inciso da provvedimenti conformativi alla
predetta sentenza della sezione regionale competente...», sia in
contrasto con il principio di ragionevolezza e di certezza del
diritto, riconducibile all'art. 3 della Costituzione, nonchè con
quello di separazione dei poteri, cui è improntato l'intero impianto
costituzionale (e che si può ravvisare nella lettura congiunta
dell'art. 70 della Costituzione, che dispone come «...la funzione
legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere...»,
dell'art. 102, comma 1, che riserva la funzione giurisdizionale
all'ordine giudiziario, nonchè nell'art. 104, comma 1, della
Costituzione, che definisce la magistratura «...ordine autonomo ed
indipendente da ogni altro potere...»); inoltre, il precetto
normativo in esame confligge anche con l'effettività della tutela
giurisdizionale (art. 24 della Costituzione) e del «...giusto
processo...» (art. 111 della Costituzione), che è inscindibilmente
connesso con tale effettività, in quanto consente ad alcuni comuni -
e, nel caso concreto, consente al Comune di Reggio Calabria - di
sottrarsi ad una pronuncia della magistratura contabile, che sancisce
l'obbligo dello stesso Comune di conformare il piano di riequilibrio
in essere ai principi della sentenza n. 18/ 2019 della Corte
costituzionale.
Per di più, nel caso del Comune di Reggio Calabria, la
deliberazione n. 31 del 2019, con cui questa Sezione ha affermato la
riviviscenza - dopo la pronuncia della Corte costituzionale n. 18 del
2019 - del PRFP (di durata decennale), adottato con la deliberazione
della commissione straordinaria di Reggio Calabria dell'8 febbraio
2013, n. 17 (come integrata e rimodulata dalla deliberazione della
commissione straordinaria del 15 luglio 2013, n. 142) non è stata
mai impugnata dal Comune nelle sedi competenti (ossia le sezioni
riunite di questa Corte in speciale composizione, unico giudice che
ha potere di cognizione in materia, nei termini fissati dall'art.
243-quater, comma 5, T.U.E.L.), assumendo così il carattere della
definitività.
Al riguardo, si osserva che le delibere delle sezioni di
controllo non impugnate (o quelle confermate, mediante la reiezione
del ricorso proposto avverso le stesse) assumono un carattere di
definitività ed incontrovertibilità dell'accertamento, in esse
contenuto, che appare del tutto sovrapponibile a quello del passaggio
in giudicato di qualunque provvedimento giurisdizionale; sul punto,
basti ricordare quanto recentemente affermato dalla Corte
costituzionale nella recente sentenza n 18/2019, ossia che: «...La
forma della sentenza (articolata in motivazione in diritto e
dispositivo) con cui si configurano le delibere di controllo sulla
legittimità dei bilanci e delle gestioni finanziarie a rischio di
dissesto - e la sottoposizione di tali delibere alla giurisdizione
esclusiva delle sezioni riunite della Corte dei conti in speciale
composizione - determinano un'integrazione della finzione
giurisdizionale e di quella di controllo, geneticamente riconducibile
al dettato costituzionale (articoli 100 e 103 della Costituzione) in
materia di contabilità pubblica, ove sono custoditi interessi
costituzionalmente rilevanti, sia adespoti (e quindi di difficile
giustiziabilita'), sia inerenti alle specifiche situazioni soggettive
la cui tutela è affidata, ratione materiae, alla giurisdizione a
istanza di parte della magistratura contabile (articoli 11, comma 6,
lettere a) ed e), e 172 e seguenti del decreto legislativo 26 agosto
2016, n. 174, recante: «Codice di giustizia contabile, adottato ai
sensi dell'art. 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124»)...».
Peraltro, la predetta sentenza n. 18 del 2019 ha osservato che
tale assunto è condiviso dalla Corte di cassazione, secondo cui
l'art. 243-quater, comma 5, del testo unico enti locali (introdotto
dall'art. 3, comma 1, lettera r), del decreto-legge n. 174 del 2012)
«assegna alle sezioni riunite della stessa Corte dei conti la
giurisdizione esclusiva in tema d'impugnazione avverso la delibera di
approvazione o di diniego del piano, nelle forme del giudizio ad
istanza di parte, espressamente richiamando a tal proposito l'art.
103, secondo comma, della Costituzione, con un'ulteriore analoga
previsione di giurisdizione esclusiva anche sui ricorsi avverso i
provvedimenti di ammissione al Fondo di rotazione di cui al
precedente art. 243-ter; da tali disposizioni chiaramente si evince
l'intento del legislatore di collegare strettamente, in questa
materia, la funzione di controllo della Corte dei conti a quella
giurisdizionale ad essa attribuita dal citato art. 103, terzo comma,
della Costituzione» (Corte di cassazione, sezioni unite, ordinanza 13
marzo 2014, n. 5805).
Sempre, con la sentenza n. 18/2019, la Corte costituzionale ha
precisato che il controllo di legittimità-regolarità sui bilanci
presenta - rispetto al controllo sugli atti - un ulteriore carattere
che lo avvicina ancor più al sindacato giurisdizionale.
Infatti, mentre le pronunce di controllo di legittimità sugli
atti possono essere in qualche modo disattese dal Governo, ricorrendo
alla registrazione con riserva, e dagli stessi giudici delle altre
magistrature l'accertamento, effettuato in sede di controllo
finanziario, «...fa stato...» nei confronti delle parti, una volta
decorsi i termini di impugnazione del provvedimento davanti alla
Corte dei conti, sezioni riunite in speciale composizione («...che
costituisce l'unica sede in cui possono essere fatti valere gli
interessi dell'amministrazione sottoposta al controllo e degli altri
soggetti che si ritengano direttamente incisi dalla pronuncia della
sezione regionale di controllo...» (sempre Corte costituzionale,
sentenza n. 18 del 2019).
Dunque, in aggiunta ai caratteri che furono ritenuti sufficienti
dalla sentenza della Corte costituzionale n. 226 del 1976 per
sollevare l'incidente di costituzionalità nell'esercizio del
controllo di legittimità sugli atti di Governo, il controllo
finanziario, è munito di una definitività che non è reversibile se
non a opera della stessa magistratura dalla quale il provvedimento
promana.
Quanto detto rende palese, ad avviso del Collegio, un evidente
conflitto tra la norma, della cui costituzionalità si dubita, e la
pronuncia emessa dall'organo giudiziario (la competente sezione di
controllo della Corte dei conti), le cui prerogative sono
costituzionalmente definite e presidiate anche per il tramite del
principio di intangibilità della res iudicata.
La pronuncia della sezione regionale di controllo non impugnata
(o quella impugnata, ma confermata, dopo il giudizio delle sezioni
riunite), assume carattere di «...giuridica stabilità...» con
effetti analoghi a quelli di un decisum giudiziale poichè «...le
deliberazioni che concludono il procedimento stesso non possono
qualificarsi atti amministrativi, pur non essendo "sentenze" in senso
stretto. Trattasi infatti di atti atipici promananti da organo
appartenente all'ordine giudiziario, in posizione di indipendenza e
terzietà...» (SS.RR. n. 15/2017/EL) e che «...intervengono all'esito
di un'apposita fase di contraddittorio penetrante e pregnante
instaurato con le amministrazioni territoriali in seguito alla
contestazione di specifici parametri normativi...» (SS.RR. n.
19/2017/EL).
In conclusione, quindi, sembra possibile affermare che le
decisioni delle sezioni regionali di controllo, essendo pronunce a
carattere decisorio, emesse in base a parametri normativi,
configuranti «giudizi» di «legittimità-regolarita'» (cfr. sentenze
Corte costituzionale n. 228/2017, n. 40/2014, n. 60/2013), ove non
impugnate o non riformate da una sentenza di merito, vedono
stabilizzare il contenuto dei loro accertamenti nonchè gli effetti
di legge ad essi connessi.
Ciò premesso, si osserva anche che, all'esigenza generale di
attuazione delle pronunce giurisdizionali - attuazione che nella
dottrina generale del processo si definisce «esecuzione» - non può
mai derogarsi, qualunque sia la posizione ed il rango del soggetto e
dell'organo nei cui confronti il comando contenuto nella pronuncia
del giudice si dirige: si tratta di un principio che è insito nella
concezione stessa dello stato di diritto e che appare tanto più
imprescindibile allorchè, come nel caso di specie, tali pronunce non
afferiscono a diritti disponibili delle parti, ma hanno ad oggetto
interessi pubblici.
Appare quindi sussistente, nella fattispecie, la violazione, da
parte della normativa della cui costituzionalità si dubita, del
principio di ragionevolezza e di certezza del diritto riconducibile
all'art. 3 della Costituzione, e di quello di separazione dei poteri,
cui è improntato l'intero impianto costituzionale.
Infatti, la norma della cui costituzionalità si dubita,
presuppone, all'evidenza, l'emissione di una pronuncia giudiziale
della Sezione di controllo competente (che abbia affermato l'obbligo
dell'ente di conformare il piano di riequilibrio in essere ai
principi sanciti dalla sentenza n. 18/2019 della Corte
costituzionale) e, quindi, ne vanifica gli effetti al fine di
consentire, all'ente, destinatario della stessa pronuncia, la
riformulazione del piano di riequilibrio; peraltro, si ribadisce che,
nella fattispecie, il Comune di Reggio Calabria non ha impugnato, nei
termini, detta decisione, rendendola così definitiva.
Al riguardo, non possono non richiamarsi i chiari insegnamenti
contenuti nella sentenza n. 282/2005 della Corte costituzionale ove
viene affermato che «...al legislatore è precluso intervenire, con
norme aventi portata retroattiva, "per annullare gli effetti del
giudicato" (sentenza n. 525 del 2000): se vi fosse un'incidenza sul
giudicato, la legge di interpretazione autentica non si limiterebbe a
muovere, come ad essa è consentito, sul piano delle fonti normative,
attraverso la precisazione della regola e del modello di decisione
cui l'esercizio della potestà di giudicare deve attenersi, ma
lederebbe i principi relativi ai rapporti tra potere legislativo e
potere giurisdizionale e le disposizioni relative alla tutela
giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi (cfr.
sentenze n. 374 del 2000 e n. 15 del 1995)....»; nella fattispecie,
appare evidente che la norma, della cui costituzionalità si dubita,
interviene retroattivamente su una situazione definita con pronuncia
definitiva della Sezione di controllo ledendo «.... i principi
relativi ai rapporti tra potere legislativo e potere
giurisdizionale...», modificando l'assetto degli interessi regolati
definitivamente (per mancata impugnazione nei termini) dalla
pronuncia stessa e ledendo, altresì, gli interessi dei creditori del
Comune (che, avendo stipulato accordi per la riscossione dei loro
crediti con il Comune medesimo, avevano fatto affidamento su un piano
di riequilibrio di durata decennale e sulla circostanza, certamente
valutata ai fini della solvibilità dell'ente, che il bilancio dello
stesso sarebbe stato stabilmente riequilibrato in un termine
decennale).
La norma della cui costituzionalità si dubita, appare, quindi,
espressamente diretta ad incidere immediatamente su pronunce
giudiziali anche definitive (le pronunce delle sezioni regionali di
controllo competenti) rimuovendo, in tal modo, dall'ordinamento, il
giudizio definitivo dell'autorità giudiziaria ed ogni relativo
effetto e incide, quindi, pesantemente, in tal modo, sul principio di
ragionevolezza e di certezza del diritto, riconducibile all'art. 3
della Costituzione, sui rapporti tra potere legislativo e potere
giudiziario fissati dalla Carta costituzionale, sull'effettività
della tutela demandata alla Corte dei conti e delle sue pronunce in
sede di controllo e giurisdizionale (art. 100, 103, della
Costituzione) e, infine, sul legittimo affidamento dei creditori del
Comune sulla durata decennale del piano di riequilibrio.
Tale incidenza sulle pronunce giurisdizionali divenute definitive
non trova, peraltro, superiori giustificazioni (ossia necessità di
tutela di pari valori costituzionali); si ha infatti presente che
l'ordinamento nazionale «...conosce ipotesi di flessione
dell'intangibilità del giudicato, che la legge prevede nei casi in
cui sul valore costituzionale ad esso intrinseco si debbano ritenere
prevalenti opposti valori, ugualmente di dignità costituzionale, ai
quali il legislatore intende assicurare un primato...» (Corte
costituzionale sentenza n. 210 del 2013; in termini, sentenza n. 25
del 2019); nel caso di specie, però, per quanto esposto in
precedenza, tali ragioni non sussistono: infatti, non può ritenersi
che evitare lo stato di dissesto finanziario - o, peggio ancora,
consentire che alcuni enti possano godere di un «alleggerimento» del
proprio percorso di risanamento, così da poter utilizzare le
«risorse liberate» non per un doveroso riequilibrio del bilancio ma
per ampliare la propria capacità di spesa in condizioni di già
conclamato squilibrio strutturale - costituisca un valore degno di
tutela costituzionale.
3) l'art. 38 comma 2-bis del decreto-legge n. 34/2019 (convertito con
modificazioni in legge n. 58/2019) appare in contrasto con gli
articoli 3, 24, art. 111 della Costituzione e dell'art. 117, comma 1
della Costituzione, per violazione del parametro interposto dell'art.
1, protocollo 1, nonchè art. 6 della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali.
In proposito, si osserva che gli ultimi anni sono stati connotati
da una produzione legislativa di continue concessioni di facoltà di
rimodulazione/riformulazione dei piani di riequilibrio (art. 1, comma
15, del decreto-legge n. 35/2013 convertito nella legge n. 64/2013;
art. 1, commi 714 e 715, della legge n. 208/2015; art. 1, commi 434 e
435, della legge n. 232/2016; da ultimo, gli art. 1, commi 848, 849,
888 e 889, della legge n. 205/2017), facoltà di cui quella concessa
dall'art. 38, comma 2-bis, decreto-legge n. 34/2019 è solo la più
recente, in termini temporali.
Questa continua riscrittura e integrazione della normativa, sui
piani di riequilibrio pluriennali, rende, a giudizio della Sezione,
difficile se non impossibile la verifica dello stato di salute
finanziaria dell'ente, con conseguente pregiudizio delle ragioni dei
consociati - a cui deve essere assicurata la piena trasparenza dei
conti, essendo il bilancio, come più volte ribadito dal giudice
delle leggi, un «...bene pubblico...» (cfr. Corte costituzionale
sentenza n. 184 del 2016 e, in termini analoghi, sentenze n.
228/2017, n. 247/2017 e n. 49/2018) - e dei creditori dell'ente, che
possono subire i negativi effetti di questa incertezza giuridica
quando agiscono in sede esecutiva.
È evidente, infatti, che le continue riscritture della normativa
dei piani di riequilibrio certamente non favoriscono i controlli
della magistratura contabile, impegnata in attività di
«monitoraggio» di piani in cui si intersecano elevati profili di
complessità che rendono di difficile individuazione i cosiddetti
obiettivi intermedi.
Nel caso del Comune di Reggio Calabria, sia dato ricordare per
esempio che il PRFP:
è stato adottato anteriormente alla vigenza del decreto
legislativo n. 118 del 2011;
non è stato mai coordinato con la «contabilità
armonizzata», di modo tale che il ripiano del cosiddetto
«extradeficit» (peraltro di incerta quantificazione in quanto è
stato ricalcolato dal Comune applicando norme attualmente sottoposte
al vaglio di costituzionalità (1) dà luogo ad un «piano di
rientro» del deficit ulteriore rispetto a quello di cui all'art.
243-bis T.U.E.L.;
è stato più volte oggetto di modifiche (con deliberazione
della commissione straordinaria n. 142 del 2013, con deliberazione
del consiglio comunale n. 42 del 2016 e con deliberazione del
consiglio comunale n. 23 del 2017) e la necessità di valutare i
contenuti di tali continue riscritture, oltre alla preclusione
normativa di cui all'art. 1, comma 2-quater, decreto-legge 25 luglio
2018, n. 91, secondo cui «...Nelle more della complessiva riforma
delle procedure di risanamento contemplate dal titolo VIII della
parte seconda del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti
locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, qualora
sia stato presentato o approvato, alla data del 30 novembre 2018, un
piano di riequilibrio finanziario pluriennale di cui all'art. 243-bis
del medesimo testo unico, rimodulato o riformulato ai sensi...
dell'art. 1, comma 714, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, la
verifica di cui al comma 7 dell'art. 243-quater del predetto testo
unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000 sul
raggiungimento degli obiettivi intermedi è effettuata all'esito
dell'approvazione del rendiconto dell'esercizio 2018...») ha impedito
alla Sezione di effettuare un congruo «monitoraggio» del PRFP, fermo
all'esercizio 2014 (cfr. deliberazione SRC Calabria n. 89/2015).
In tale contesto, appare chiaro che la pronuncia che la Sezione
dovrà emettere, sul merito del PRFP riproposto, ex art. 38, comma
2-quater, decreto-legge n. 34/2019, e sul «rispetto degli obiettivi
intermedi» negli esercizi 2015, 2016, 2017 e 2018, soffrirà delle
incertezze derivanti dalle continue modifiche normative e dalla
continua variazione dell'obiettivo dato dal ritmo di ripiano del
deficit originariamente incluso nel piano; la Sezione, qualora gli
obiettivi intermedi risultino gravemente violati nel periodo
2015-2018, potrà trovarsi di fronte alla necessita':
di avviare l'ipotesi tipizzata di dissesto di cui all'art.
243-quater, comma 7, T.U.E.L.;
ovvero di non tenere conto delle eventuali violazioni
finanziarie accertate, nella prospettiva che la «spalmatura» del
disavanzo di cui al PRFP in un arco ventennale (ove l'art. 38, commi
2-bis e 2-ter, in combinato con il comma 1-terdecies fossero ritenuti
costituzionalmente legittimi) potrebbe ridare una (seppur precaria)
boccata di ossigeno finanziario all'ente.
Tale situazione di incertezza giuridica, da ultimo aggravata
dall'art. 38, comma 2-bis, della cui costituzionalità si dubita,
pregiudica evidentemente la trasparenza del percorso di risanamento e
può pregiudicare i diritti dei creditori dell'ente, sotto un
triplice profilo:
1) nel loro legittimo affidamento sulla certezza e celerità
della procedura di riequilibrio, che «...non può rivelarsi un
artificioso escamotage...», con il quale si evita la dichiarazione di
dissesto, protraendo indebitamente una situazione nella quale già
sussistono i presupposti richiesti dal legislatore per procedere alla
dichiarazione prevista dall'art. 244 del Tuel (Sezione delle
autonomie, deliberazione n. 16/SEZAUT/2012/INPR), che può comportare
«...stravolgimenti del percorso di risanamento in fase di
attuazione...» (in tal senso Corte dei conti, Sezione autonomie,
deliberazione n. 5/SF2AUT/ 2018);
2) nel soddisfacimento effettivo delle legittime pretese dei
creditori, che viene esposto ad un sacrificio temporalmente
indeterminato, a causa del continuo dubbio e dell'incertezza sul
regime di riequilibrio applicabile (dissesto o piano di riequilibrio
rimodulato) e dall'allungamento dei tempi di valutazione da parte
della Corte dei conti della fattispecie concreta;
3) nell'aumento del rischio di insolvenza, per un numero
crescente di creditori del Comune; infatti, la dilatazione temporale
dei tempi del PRFP (che per Reggio Calabria passa da dieci a venti
anni) comporta, evidentemente, un possibile ampliamento della
capacità annuale di spesa (dovuta al ridursi della quota annua di
recupero del disavanzo incluso nel PRFP); ciò, in un ente
strutturalmente deficitario, aumenta la possibilità di contrarre
debito e, quindi, aumenta il rischio che, in caso di insolvenza, un
maggior numero di creditori resti insoddisfatto, con buona pace del
fatto che l'ente debitore, in quanto soggetto pubblico, dovrebbe
offrire una maggiore affidabilità rispetto ad un soggetto privato.
Inoltre, anche il comune cittadino può risentire delle
inefficienze di un percorso di risanamento continuamente incerto: ne
risente, in primis, il suo diritto alla trasparenza contabile
poichè, come già ricordato, il bilancio «...è un "bene pubblico"
nel senso che è funzionale a sintetizzare e rendere certe le scelte
dell'ente territoriale, sia in ordine all'acquisizione delle entrate,
sia alla individuazione degli interventi attuativi delle politiche
pubbliche, onere inderogabile per chi è chiamato ad amministrare una
determinata collettività ed a sottoporsi al giudizio finale
afferente al confronto tra il programmato ed il realizzato...»
(sentenza n. 184 del 2016 della Corte costituzionale e, in termini
analoghi, sentenze n. 228/2017, n. 247/2017 e n. 49/2018); è
evidente che il piano di riequilibrio pluriennale è inscindibilmente
collegato alla trasparenza di bilancio, giacchè deve coordinarsi con
le manovre di bilancio preventive e consuntive; non si vede come un
percorso di risanamento continuamente turbato da modifiche normative,
e in cui alla magistratura contabile è stata - per i motivi già
elencati - resa difficile se non impossibile una costante attività
di monitoraggio, possa fornire ai cittadini quella accountability
necessaria a compiere scelte elettorali ponderate.
In definitiva, quindi, ammettere la possibilità di un continuo
ed illimitato procrastinarsi di tentativi di riequilibrio, lasciando
una evidente incertezza sui tempi e sull'idoneità delle misure di
volta in volta ideate per il risanamento, finisce per compromettere
irreversibilmente la trasparenza di un bene di rango costituzionale,
quale il bilancio, nonchè per ledere o mettere in pericolo, a
cascata, una serie di ulteriori interessi parimenti tutelati a
livello costituzionale, come il diritto dei creditori di conoscere i
tempi di soddisfazione del proprio credito al fine di poter
programmare le loro attività economiche (tali soggetti infatti, a
causa delle continue riformulazioni/rimodulazioni dei piani di
riequilibrio e del conseguente procrastinarsi dei tempi di pagamento,
possono subire un pregiudizio evidentemente irreparabile essendo, da
un lato, obbligati al pagamento tempestivo dei tributi, in favore
dell'ente, e, dall'altro limitati nel riscuotere i propri crediti del
confronti del medesimo ente) e il diritto dei cittadini residenti ad
essere trasparentemente informati sui documenti di bilancio e sul
percorso di risanamento.
Per tutto quanto detto, si ritiene che l'art. 38, comma 2-bis,
sia in contrasto con l'art. 3 della Costituzione, su cui si fonda
l'esigenza di un diritto «certo» (alla base dell'uguaglianza fra
cittadini: cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 78 del 2012) e,
inoltre, depotenzi, in maniera non conforme alla Costituzione,
l'azione della magistratura contabile e l'efficacia delle sue
pronunce (anche se divenute definitive per mancata impugnazione nei
termini), a scapito di una tutela effettiva (art. 24 della
Costituzione) e ragionevole nei suoi tempi (art. 111 della
Costituzione) dei soggetti terzi (creditori e cittadini); oltre a
ciò, si ritiene che tale disposizione contrasti anche con l'art.
117, comma 1 della Costituzione, per violazione del parametro
interposto dell'art. 1, protocollo 1, nonchè art. 6 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali poichè l'indeterminatezza dei tempi di
conclusione delle procedure di risanamento finanziario confligge con
l'art. 1 del protocollo 1 (diritto al rispetto della proprietà, tra
cui rientra anche la tutela dei diritti di credito), e l'art. 6,
paragrafo 1 (diritto ad un giusto processo, nel caso di contenziosi -
sia in fase di cognizione che di esecuzione - azionati dai creditori
per la tutela dei loro diritti nei confronti dell'ente debitore).
4) L'art. 38, commi 2-bis, 2-ter e 1-terdecies, appare in contrasto
con gli articoli 3 e 77 della Costituzione.
Infatti, l'art. 38, comma 2-bis, 2-ter e 1-terdecies, è stato
introdotto solo in sede di conversione del decreto- legge n. 34/2019
che originariamente (nel testo pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
del 30 aprile 2019) era finalizzato a predisporre una serie di misure
di «crescita economica» del Paese ovvero finalizzate alla risoluzione
di specifiche crisi (tra le quali, ab origine, non era contemplata
quella degli «enti locali che hanno proposto la rimodulazione o
riformulazione del piano di riequilibrio ai sensi dell'art. 1, comma
714, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, entro la data del 14
febbraio 2019 di deposito della sentenza della Corte costituzionale
n. 18 del 2019, anche se non ancora approvato dalla competente
sezione regionale della Corte dei conti ovvero inciso da
provvedimenti conformativi alla predetta sentenza della sezione
regionale competente, possono riproporre il piano per adeguarlo alla
normativa vigente secondo la procedura dell'art. 1, commi 888 e 889,
della legge 27 dicembre 2017, n. 205.
Ciò premesso, si osserva che, in particolare, l'art. 38, comma
2-bis consente ad una platea molto ristretta di comuni di
«riproporre» il proprio piano di riequilibri, la citata platea si
restringe ulteriormente ove si considerino i soli comuni «incisi» da
provvedimenti della Corte dei conti conformativi rispetto alla
sentenza Corte costituzionale n. 18/ 2019: per quanto consta, si
tratta di soli due enti nel panorama nazionale (ossia il Comune di
Pagani, su cui è intervenuta la deliberazione della Sezione
regionale di controllo per la Campania n. 46/ 2019/ PRSP, e il Comune
di Reggio Calabria, interessato dalla deliberazione della sezione
regionale di controllo per la Calabria n. 31/ 2019/ PRSP).
La disposizione, quindi, sembra avere una portata «ad personam»
(...anzi, più precisamente....si passi il termine...., «ad
comunem»...); pertanto, appare qualificabile come
«norma-provvedimento», in quanto incide su un numero determinato e
molto limitato di destinatari e finisce per l'avere contenuto
particolare e concreto; ciò sembra francamente travalicare i limiti
propri della funzione legislativa, che deve essere sempre connotata,
per definizione, dai caratteri della generalità ed astrattezza.
Al riguardo, si osserva che, secondo la consolidata
giurisprudenza del giudice delle leggi, non sussiste un divieto di
adozione di leggi a contenuto particolare e concreto, ossia di
leggi-provvedimento (sentenza n. 347 del 1995).
Tuttavia, queste leggi sono ammissibili entro limiti sia
specifici, qual è quello del rispetto della funzione giurisdizionale
in ordine alla decisione delle cause in corso, sia generali, e cioè
del principio della ragionevolezza e non arbitrarietà (sentenze n.
492 del 1995, n. 346 del 1991, n. 143 del 1989); la conformità alla
Costituzione di questo tipo di leggi deve, quindi, essere valutata in
relazione al loro specifico contenuto.
Infatti, in considerazione del pericolo di disparità di
trattamento insito in previsioni di tipo particolare o derogatorio
(sentenze n. 185 del 1998, n. 153 del 1997), la legge-provvedimento
è, conseguentemente, soggetta ad uno scrutinio stretto di
costituzionalità (sentenze n. 429 del 2002, n. 364 del 1999, numeri
153 e 2 del 1997), essenzialmente sotto i profili della non
arbitrarietà e della non irragionevolezza della scelta del
legislatore; inoltre, un tale sindacato deve essere tanto più
rigoroso quanto più marcata sia la natura provvedimentale dell'atto
legislativo sottoposto a controllo (sentenza n. 153 del 1997).
Ciò posto, appare utile rammentare che, con sentenza n. 267 del
2007, la Corte costituzionale ha giudicato irragionevole ed
arbitraria, e come tale contrastante con l'art. 3 della Costituzione,
una disposizione finalizzata ad eludere un giudicato amministrativo
in materia di dismissione di beni immobiliari introdotta, dopo la
pubblicazione della sentenza del giudice amministrativo, nella legge
di conversione di un decreto-legge finalizzato ad introdurre misure
di contrasto all'evasione fiscale, nonchè disposizioni in tema di
riscossione delle imposte, perequazione delle basi imponibili,
previdenza e sanità; in questo caso, i giudici di Palazzo della
consulta hanno, infatti, ritenuto che la tempistica della
legge-provvedimento e la considerazione che il decreto-legge, nel
quale la norma è stata inserita, concerneva materia diversa,
evidenziassero un chiaro intento elusivo del decisum del giudice
amministrativo.
Ciò premesso, si osserva come la fattispecie, oggi in esame, in
nulla sembra differire dal caso affrontato dalla Corte costituzionale
con la sentenza, da ultimo, citata; infatti, l'art. 38, comma 2-bis e
1-terdecies, era assente, nel corpo originario del decreto-legge
(pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 30 aprile 2019), ed è stato
introdotto nella sola legge di conversione n. 58 del 28 giugno 2019,
proprio dopo che era stata depositata la deliberazione della Sezione
delle autonomie n. 8/2019/QMIG (pubblicata il 7 maggio 2019) che, in
sostanza, confermava i contenuti delle decisioni delle sezioni
territoriali della Corte dei conti (ossia la deliberazione della
Sezione regionale di controllo per la Campania n. 46/2019/PRSP,
relativa al Comune di Pagani, e la deliberazione della Sezione
regionale di controllo per la Calabria n. 31/2019/PRSP, relativa al
Comune di Reggio Calabria) che avevano «...inciso...» i PRFP dei
predetti comuni.
Quindi, nella fattispecie, la tempistica del legislatore, come
pure la considerazione che il decreto-legge, nel quale la norma è
stata inserita, intendeva disciplinare «la crescita economica» ovvero
«specifiche situazioni di crisi» (tra le quali, ab origine non era
contemplata, come già detto, quella degli «...enti locali che hanno
proposto la rimodulazione o riformulazione del piano di riequilibrio
ai sensi dell'art. 1, comma 714, della legge 28 dicembre 2015, n.
208, entro la data del 14 febbraio 2019 di deposito della sentenza
della Corte costituzionale n. 18 del 2019, anche se non ancora
approvato dalla competente sezione regionale della Corte dei conti
ovvero inciso da provvedimenti conformativi alla predetta sentenza
della sezione regionale competente...») appaiono spia evidente della
possibile violazione dell'art. 3 della Costituzione, anche sotto
questo ulteriore profilo; sul punto, la Corte costituzionale ha, più
volte, affermato (ex multis sentenze n. 171/2007, 128/2008 nonchè
22/2012, 34/2013, 32/2014) che il legislatore non può profittare
della conversione in legge per disciplinare questioni non omogenee,
rispetto al contenuto del decreto stesso.
Inoltre, come già detto, appare evidente come il complesso
normativo, della cui costituzionalità si dubita, abbia espressamente
inteso paralizzare gli effetti di pronunce delle sezioni di controllo
della Corte dei conti (che hanno doverosamente affermato l'obbligo
dei comuni interessati di conformare il piano di riequilibrio in
essere a quanto stabilito dalla sentenza della Corte costituzionale
n. 18/2019) al fine di consentire, ai comuni medesimi, di evitare la,
altrettanto doverosa, dichiarazione di dissesto mediante la
«...spalmatura...» del disavanzo, originariamente accertato in un
piano di durata decennale, in un termine che, come nella fattispecie,
può avere anche durata ventennale; detto complesso normativo,
rimuove, sostanzialmente, iure autoritatis gli effetti di pronunce
definitive della Corte dei conti (... il che appare di per sè
manifestamente irragionevole, come esposto in precedenza...) per,
poi, attribuire, «favore principis», solo ad alcuni comuni,
«...incisi...» dalle pronunce in questione, la facoltà di
ripresentare un nuovo piano di riequilibrio di durata financo
ventennale (come nella fattispecie), per evitare la probabile
dichiarazione di dissesto, con buona pace dei diritti delle future
generazioni.
In ultimo, da quanto sopra esposto, sembra che, nella fattispecie
normativa della cui costituzionalità si dubita, il Governo, abbia
utilizzato lo strumento del decreto-legge, al di fuori dei limiti
previsti dall'art. 77 della Costituzione che consente il ricorso a
tale strumento solo in «...casi straordinari di necessità e
urgenza...».
Al riguardo, si osserva che la Corte costituzionale, occupandosi
della questione della «necessità e urgenza» dei decreti-legge, nella
sentenza n. 171 del 2007, ha affermato che «...Negli Stati che
s'ispirano al principio della separazione dei poteri e della
soggezione della giurisdizione e dell'amministrazione alla legge,
l'adozione delle norme primarie spetta agli organi o all'organo il
cui potere deriva direttamente dal popolo. A questi principi si
conforma la nostra Costituzione laddove stabilisce che «la funzione
legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere» (art.
70). In determinate situazioni o per particolari materie, attesi i
tempi tecnici che il normale svolgimento della funzione legislativa
comporta, o in considerazione della complessità della disciplina di
alcuni settori, l'intervento del legislatore può essere,
rispettivamente, posticipato oppure attuato attraverso l'istituto
della delega al Governo, caratterizzata da limiti oggettivi e
temporali e dalla prescrizione di conformità a principi e criteri
direttivi indicati nella legge di delegazione. Lasciando da parte
tale ultima ipotesi, che qui non interessa, è significativo che
l'art. 77 della Costituzione, al primo comma, stabilisca che «il
Governo non può, senza delegazione delle Camere, emanare decreti che
abbiano valore di legge ordinaria». Tenuto conto del tenore dell'art.
70 della Costituzione, la norma suddetta potrebbe apparire superflua
se non le si attribuisse il fine di sottolineare che le disposizioni
dei commi successivi - nel prevedere e regolare l'ipotesi che il
Governo, in casi straordinari di necessità e d'urgenza, sotto la sua
responsabilità, adotti provvedimenti provvisori con forza di legge,
che perdono efficacia se non convertiti in legge entro sessanta
giorni - hanno carattere derogatorio rispetto all'essenziale
attribuzione al Parlamento della funzione di porre le norme primarie
nell'ambito delle competenze dello Stato centrale...». È sulla base
di siffatti presupposti che questa Corte, con giurisprudenza costante
dal 1995 (sentenza n. 29 del 1995), ha affermato che l'esistenza dei
requisiti della straordinarietà del caso di necessità e d'urgenza
può essere oggetto di scrutinio di costituzionalità. La Corte
tuttavia, nell'affermare l'esistenza del suindicato proprio compito,
è stata ed è consapevole che il suo esercizio non sostituisce e non
si sovrappone a quello iniziale del Governo e a quello successivo del
Parlamento in sede di conversione - in cui le valutazioni politiche
potrebbero essere prevalenti - ma deve svolgersi su un piano diverso,
con la funzione di preservare l'assetto delle fonti normative e, con
esso, il rispetto dei valori a tutela dei quali detto compito è
predisposto. L'espressione usata dalla Costituzione per indicare i
presupposti alla cui ricorrenza è subordinato il potere del Governo
di emanare norme primarie ancorchè provvisorie - ossia i casi
straordinari di necessità ed urgenza - se da un lato, come si è
detto, evidenzia il carattere singolare di detto potere rispetto alla
disciplina delle fonti di una Repubblica parlamentare, dall'altro,
però, comporta l'inevitabile conseguenza di dare alla disposizione
un largo margine di elasticità. Infatti, la straordinarietà del
caso, tale da imporre la necessità di dettare con urgenza una
disciplina in proposito, può essere dovuta ad una pluralità di
situazioni (eventi naturali, comportamenti umani e anche atti e
provvedimenti di pubblici poteri) in relazione alle quali non sono
configurabili rigidi parametri, valevoli per ogni ipotesi....».
In tale circostanza, la Corte costituzionale, ha aggiunto che,
come precisato nella sentenza n. 29/1995 difetto dei requisiti del
«caso straordinario di necessità e d'urgenza», una volta intervenuta
la conversione, si traduce in un vizio in procedendo della relativa
legge. Il suddetto principio è stato ribadito con la sentenza n. 341
del 2003, mentre con altre la Corte ha ritenuto di prescindere da
tale questione perchè era da escludere l'evidente carenza dei
suindicati presupposti (sentenze n. 196 del 2004 e n. 178 del 2004).
Diverso orientamento è stato invece adottato, senza specifica
motivazione sul punto, con le sentenze n. 330 del 1996, n. 419 del
2000 e n. 29 del 2002 e, sotto un particolare profilo, con la
sentenza n. 360 del 1996...».
Nel dirimere la questione, la Corte costituzionale, nel ribadire
il principio affermato dalla citata sentenza n. 29/1995 (secondo cui
« ...il difetto dei requisiti del "caso straordinario di necessità e
d'urgenza", una volta intervenuta la conversione, si traduce in un
vizio in procedendo della relativa legge...» ha motivato: «....Se,
anzitutto, nella disciplina costituzionale che regola l'emanazione di
norme primarie (leggi e atti aventi efficacia di legge) viene in
primo piano il rapporto tra gli organi - sicchè potrebbe ritenersi
che, una volta intervenuto l'avallo del Parlamento con la conversione
del decreto, non restino margini per ulteriori controlli - non si
può trascurare di rilevare che la suddetta disciplina è anche
funzionale alla tutela dei diritti e caratterizza la configurazione
del sistema costituzionale nel suo complesso. Affermare che la legge
di conversione sana in ogni caso i vizi del decreto significherebbe
attribuire in concreto al legislatore ordinario il potere di alterare
il riparto costituzionale delle competenze del Parlamento e del
Governo quanto alla produzione delle fonti primarie. Inoltre, se si
ha riguardo al fatto che in una Repubblica parlamentare, quale quella
italiana, il Governo deve godere della fiducia delle Camere e si
considera che il decreto-legge comporta una sua particolare
assunzione di responsabilità, si deve concludere che le disposizioni
della legge di conversione in quanto tali - nei limiti, cioè, in cui
non incidano in modo sostanziale sul contenuto normativa delle
disposizioni del decreto, come nel caso in esame - non possono essere
valutate, sotto il profilo della legittimità costituzionale,
autonomamente da quelle del decreto stesso. Infatti, l'immediata
efficacia di questo, che lo rende idoneo a produrre modificazioni
anche irreversibili sia della realtà materiale, sia
dell'ordinamento, mentre rende evidente la ragione dell'inciso della
norma costituzionale che attribuisce al Governo la responsabilità
dell'emanazione del decreto, condiziona nel contempo l'attività del
Parlamento in sede di conversione in modo particolare rispetto alla
ordinaria attività legislativa. Il Parlamento si trova a compiere le
proprie valutazioni e a deliberare con riguardo ad una situazione
modificata da norme poste da un organo cui di regola, quale titolare
del potere esecutivo, non spetta emanare disposizioni aventi
efficacia di legge. Del resto, a conferma di ciò, si può notare che
la legge di conversione è caratterizzata nel suo percorso
parlamentare da una situazione tutta particolare, al punto che la
presentazione del decreto per la conversione comporta che le Camere
vengano convocate ancorchè sciolte (art. 77, secondo comma, della
Costituzione), e il suo percorso di formazione ha una disciplina
diversa da quella che regola l'iter dei disegni di legge proposti dal
Governo (art. 96-bis del regolamento della Camera e art. 78, comma 4,
di quello del Senato)...».
Ciò premesso, si osserva che, nella fattispecie, il preambolo
del decreto-legge in questione è stato così testualmente formulato
«...Considerata la straordinaria necessità ed urgenza di stabilire
misure per la crescita economica; Considerata, inoltre, la
straordinaria necessità ed urgenza di prevedere misure per la
risoluzione di specifiche situazioni di crisi...»; tale
decreto-legge, quindi, era finalizzato a predisporre una serie di
misure finalizzate alla «crescita economica» del Paese ovvero alla
risoluzione di specifiche crisi (tra le quali, ab origine, non era
contemplata quella degli «enti locali che hanno proposto la
rimodulazione o riformulazione del piano di riequilibrio ai sensi
dell'art. 1, comma 714, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, entro
la data del 14 febbraio 2019 di deposito della sentenza della Corte
costituzionale n. 18 del 2019, anche se non ancora approvato dalla
competente sezione regionale della Corte dei conti ovvero inciso da
provvedimenti conformativi alla predetta sentenza della sezione
regionale competente...»); solo in sede di conversione, è stato
inserito il citato art. 38, commi 2-bis, 2-ter e 1-terdecies, la cui
«necessità ed urgenza» non era stata, quindi, ritenuta sussistente
all'atto della pubblicazione del decreto-legge medesimo nella
Gazzetta Ufficiale del 30 aprile 2019; non si comprende francamente
quale possa essere la ragione di «necessità ed urgenza»,
sopraggiunta dopo la data di pubblicazione del decreto-legge in
questione; infatti la sentenza della Corte costituzionale n. 18/2019
(che ha determinato l'espunzione dal sistema dell'art. 1, comma 714,
legge 208 del 2015 quale sostituito dall'art. 1, comma 434 della
legge n. 232 del 2016 - era stata già pubblicata in 14 febbraio 2019
e «la urgente necessità di un intervento legislativo straordinario
del Governo» non sembra possa essere giustificata da una
interpretazione del giudice contabile (ossia quella, contenuta nella
deliberazione della Sezione delle autonomie n. 8/2019/QMIG,
depositata il 7 maggio 2019) che aveva sostanzialmente confermato
quanto, in precedenza affermato, dalle citate deliberazioni delle
sezioni regionali di controllo per la Campania e per la Calabria (che
avevano ritenuto sussistente l'obbligo dei Comuni di Pagani e Reggio
Calabria di conformare il loro piano di riequilibrio ai principi
stabiliti dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 18 del 2019).
Appare, infatti, in contrasto con i principi costituzionali in
precedenza esposti, l'aver considerato come «necessaria e urgente»,
l'esigenza di paralizzare gli effetti di pronunce anche definitive
(in quanto non impugnate) della Corte dei conti (come la delibera
della Sezione regionale di controllo per la Campania n. 46/2019/PRSP,
sul Comune di Pagani, quella della Sezione regionale di controllo per
la Calabria n: 31/2019/PRSP, sul Comune di Reggio Calabria) e quella
della Sezione delle autonomie di questa Corte n. 8/2019/QMIG
(confermativa, sostanzialmente delle prime due) al fine di consentire
agli enti (che, a dette pronunce, non hanno inteso conformarsi) di
ripresentare un nuovo piano di riequilibrio di durata financo
ventennale (come nella fattispecie), con buona pace dei diritti delle
future generazioni.
Da ciò deriva che, nella fattispecie, secondo i chiari principi
affermati dalla sentenza della Corte costituzionale nella sentenza n.
171/ 2007, l'art. 38, commi 2-bis, 2-ter e 1-terdecies , appare in
contrasto con l'art. 77 della Costituzione in quanto privo dei
requisiti «...di necessità e urgenza...» e poichè «...il difetto
dei requisiti del "caso straordinario di necessità e d'urgenza", una
volta intervenuta la conversione, si traduce in un vizio in
procedendo della relativa legge...».

(1) Con deliberazione n. 30/2019, la Sezione di controllo per la
Regione Calabria ha evidenziato che, con ordinanza n. 5/2019/EL,
le sezioni riunite di questa Corte avevano sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 6, del
decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125, come
interpretato autenticamente dall'art. 1, comma 814, della legge
27 dicembre 2017, n. 205 in relazione agli articoli 3, 81 97,
primo comma, 119, sesto comma, e 136 della Costituzione,
adombrando la necessità di tenere distinti gli accantonamenti
del FAL e del FCDE per evitare espansioni della capacità di
spesa degli enti locali ed affermando che la norma di
interpretazione autentica di cui alla legge n. 205/2017 rende
ancor più evidente l'espansione della capacità di spesa, in
violazione dei predetti precetti costituzionali, consentendo tra
l'altro di utilizzare il FAL per il ripiano del cosiddetto
disavanzo tecnico di cui all'art. 3, comma 13, decreto
legislativo n. 118/2011; per tale ragione, considerando che la
riquantificazione del cosiddetto extradeficit è stata effettuata
dal Comune di Reggio Calabria applicando, tra l'altro, l'art. 1,
comma 814, della legge 27 dicembre 2017, n. 205, il giudizio in
ordine alla correttezza della operazione è stato sospeso, dalla
Sezione, fino alla pronuncia della Corte costituzionale.

P.Q.M.

La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la
Calabria, solleva nei termini di cui in motivazione, questione di
legittimità costituzionale:
1. dell'art. 38, comma 2-bis e 2-ter, del decreto-legge 30
aprile 2019, n. 34, convertito in legge 28 giugno 2019, n. 58, in
combinato disposto con l'art. 38, comma 1-terdecies, nella parte in
cui tale complesso di disposizioni consente di rimodulare/riformulare
il piano di riequilibrio decennale, precedentemente approvato, in un
termine ultra decennale, poichè appare in contrasto con i parametri
stabiliti dagli articoli 81 della Costituzione, 97, primo comma,
della Costituzione, 117, primo comma della Costituzione, per
violazione del parametro interposto del preambolo della Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea e dell'art. 3 del trattato
consolidato dell'Unione europea, nonchè dell'art. 119, sesto comma,
della Costituzione, in combinato disposto con gli articoli 1, 2 e 3
della Costituzione;
2. dell'art. 38, comma 2-bis, del decreto-legge 30 aprile
2019, n. 34, convertito in legge 28 giugno 2019, n. 58, nella parte
in cui consente agli «...enti locali che hanno proposto la
rimodulazione o riformulazione del piano di riequilibrio ai sensi
dell'art. 1, comma 714, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, entro
la data del 14 febbraio 2019 di deposito della sentenza della Corte
costituzionale n. 18 del 2019...», anche se «... inciso da
provvedimenti conformativi alla predetta sentenza della sezione
regionale competente...» di poter «...riproporre il piano per
adeguarlo alla normativa vigente», poichè, consentendo l'elusione
del decisum di pronunce della magistratura contabile (anche divenute
definitive) appare in contrasto con i parametri stabiliti dagli
articoli 3, 102 comma 1, 100, 103, e 113 della Costituzione nonchè
degli articoli 24 e 111 della Costituzione;
3. dell'art. 38, comma 2-bis, del decreto-legge 30 aprile 2019,
n. 34, convertito in legge 28 giugno 2019, n. 58, nella parte in cui,
consentendo una ennesima fattispecie di riscrittura del piano di
riequilibrio, per comuni già beneficiari di facoltà di
rimodulazione/riformulazione, lede la certezza del diritto e la
salvaguardia delle esigenze dei terzi amministrati e dei soggetti
creditori, poichè appare in contrasto con gli articoli 3, 24, 111 e
117, comma primo, della Costituzione, rispetto al parametro
interposto dell'art. 1 protocollo 1, nonchè dell'art. 6 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali;
4. dell'art. 38, comma 2-bis, del decreto-legge 30 aprile
2019, n. 34, convertito in legge 28 giugno 2019, n. 58, in combinato
disposto con l'art. 38, comma 1-terdecies, comma 1, poichè appare in
contrasto con l'art. 3 della Costituzione ed adottato dal Governo al
di fuori dei «...casi straordinari di necessità e urgenza...» in
violazione dell'art. 77 della Costituzione.
Sospende il giudizio in corso, relativo alla approvazione o al
diniego, ai sensi dell'art. 38, comma 2-quater, decreto-legge n. 34
del 2019 (convertito con modificazioni in legge n. 58 del 2019) del
piano di riequilibrio riproposto dal Comune di Reggio Calabria con
deliberazione C.C. n. 37 del 2019, in attesa della pronunzia della
Corte costituzionale sulle questioni prospettate.
Ordina che, a cura della segreteria della Sezione, ai sensi
dell'art. 23, ultimo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, la
presente ordinanza sia:
notificata:
al Presidente del Consiglio dei ministri;
al Presidente del consiglio comunale e al sindaco pro
tempore al Comune di Reggio Calabria (RC);
comunicata al Presidente del Senato della Repubblica e al
Presidente della Camera dei deputati.
Ordina, altresì alla segreteria della Sezione, di trasmettere
gli atti, unitamente alle prove delle notificazioni e delle
comunicazioni sopra indicate, alla Corte costituzionale.

Così deliberato, in Catanzaro, nella Camera di consiglio del
giorno 26 agosto 2019.

Il Presidente estensore: Lo Presti