1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 22-9-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 44 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 9 settembre 1993
N. 44 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in ncelleria il 9 settembre 1993 (della regione Toscana). Referendum - Istituzione di un Ministero per il coordinamento delle politiche agricole, alimentari e forestali - Attribuzione a detto nuovo Ministero delle funzioni gia' esercitate dal Ministero dell'agricoltura e foreste che avrebbe dovuto invece essere soppresso a seguito dell'esito del referendum abrogativo del 18 aprile 1993 con conseguente trasferimento alle regioni di dette funzioni - Elusione non consentita della volonta' popolare manifestata con il referendum in questione - Violazione della sfera di attribuzione delle regioni - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 251/1975, 24/1981, 223/1983, 26/1987 nonche' alla sentenza n. 35/1993 (ammissibilita' del ref- erendum sul Ministero del turismo e dello spettacolo). (D.L. 4 agosto 1993, n. 272 (Gazzetta Ufficiale n. 182 del 5 agosto 1993)). (Cost., artt. 1, 3, 5, 75, 95, 97, 117, 118 e 119). (093C0975) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 22-9-1993)

Ricorso per la regione Toscana, in persona del vice presidente
della giunta regionale (in temporanea assenza del Presidente),
rappresentato e difeso per mandato a margine del presente atto
dall'avv. Alberto Predieri, e presso il suo studio elettivamente
domiciliato in Roma, via G. Carducci n. 4, contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale del d.l. n. 272/1993 del 4 agosto 1993 pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale n. 182 del 5 agosto 1993.
1. - In data 18 aprile 1993 il corpo elettorale veniva chiamato a
votare sul quesito "Volete che siano abrogati: - l'art. 1 del regio
decreto 12 settembre 1929, n. 1661 'trasformazione del Ministero
dell'economia nazionale in Ministero dell'agricoltura e delle
foreste; istituzione presso il Ministero dell'agricoltura e delle
foreste del sottosegretario di Stato per l'applicazione delle leggi
sulla bonifica integrale; istituzione presso il Ministero delle
corporazioni di un secondo posto di sottosegretario di Stato,
modificazione della denominazione del Ministero della pubblica
istruzione in quella di Ministero dell'educazione nazionale, e
istituzione presso detto Ministero di un posto di sottosegretario di
Stato per l'educazione fisica e giovanilè e - il regio decreto 27
settembre 1929, n. 1663, 'Ripartizione dei servizi, già di
competenza del Ministero dell'economia nazionale, fra il Ministero
dell'agricoltura e delle foreste e il Ministero delle
corporazioni?'".
2. - Il corpo elettorale, a maggioranza, accoglieva la proposta,
votava per il sì, con conseguente decreto del Presidente della
Repubblica (n. 176 del 5 giugno 1993) e abrogazione delle norme
oggetto della decisione referendaria.
3. - In data 4 agosto 1993 veniva emanato il decreto-legge n.
272/1993 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 5 agosto 1993, n.
182, con cui - in antitesi e in negazione della decisione popolare -
veniva ripristinato il Ministero che in forza dell'abrogazione
operata dal referendum era stato soppresso ed eliminato, come
organizzazione e come centro di esercizio di funzioni amministrative,
istituendosi un Ministero per il coordinamento delle politiche
agricole, alimentari e forestali, (art. 2) che altro non è se non il
Ministero soppresso, al quale vengono mantenute quasi tutte le
funzioni che, invece, a seguito della soppressione sono
automaticamente trasferite alle regioni nella loro interezza, e che
ad esse vengono adesso sottratte con un atto che si pone in pieno
contrasto con la volontà popolare, i cui effetti e il cui
significato istituzionale sono inequivocabili e di segno
completamente opposto, e vanno nella direzione della totale
attuazione di un ordinamento regionale quale la Costituzione esige e
al quale l'ordinamento comunitario stimola.
Tale decreto è illegittimo per violazione degli artt. 1, 3, 5,
75, 95, 97, 117, 118, 119 della Costituzione.
4. - Un sistema costituzionale non può introdurre un congegno
eccezionale come è il referendum (istituto di democrazia diretta in
un sistema che, pur con le correzioni, resta rappresentativo
parlamentare, che produce una risposta secca, puntuale, di scelta ad
un'alternativa altrettanto secca, che ha un grande significato
politico-istituzionale, grandissimo nel nostro caso per l'inserimento
in un contesto di altri referendum che intendono esprimere una
posizione politica innovatrice e diffusa); un sistema costituzionale
- dicevamo - non può introdurre, dunque, un metodo di decisione che
scavalca il Parlamento, per arrivare poi con un decreto-legge a
ripristinare lo statu quo ante, con qualche piccola modificazione di
dettaglio, a pena di incoerenza e di irragionevolezza non solo
dell'atto normativo illegittimamente restauratore della norma
abrogata, ma dell'intero sistema costituzionale.
Se questo è sempre vero, lo è tanto più nel nostro caso in cui
dietro la scelta propria e netta espressa nell'alternativa si'-no vi
era e vi è una macroscelta nel processo formativo del referendum per
la riforma dell'apparato statale, partito questa volta all'interno
della Repubblica dalle Regioni medesime, formulatrici della domanda e
necessarie beneficiarie della risposta positiva al quesito, e una
macroscelta del corpo elettorale, che esprime la sua volontà di
svolta nel senso istituzionale della regionalizzazione e della
diminuzione del peso centralistico e la sua volontà, desumibile dal
contesto dei referendum che tutti si muovono di pari passo, di una
svolta politico-istituzionale.
C'è, dunque, una scelta puntuale su un quesito che pone una
opzione inequivocabile (come attesta la Corte nella sentenza di
ammissibilità del referendum) nel suo aspetto di decisione "tecnica"
strumentale ad una macroscelta regionalista per l'impulso e per il
risultato e ad una macroscelta di politica generale.
5. - L'accoglimento del quesito refenderario ha, senza ombra di
dubbio, l'effetto di abrogare le leggi indicate nel quesito; ma ha
anche quello di impedire che venga votata immediatamente dopo una
legge del tutto analoga, addirittura identica a quella abrogata. Lo
impongono ragioni di coerenza del sistema costituzionale che
comportano l'illegittimità costituzionale di una legge parlamentare
che abroghi il referendum ripristinando, in tutto o in parte, la
normativa precedente. Si tratta di illegittimità per le ragioni in-
dicate più volte dalla dottrina, non di semplice violazione di una
regola di correttezza, come una parte minoritaria afferma.
6. - La decisione popolare è manifestazione della sovranità che
spetta al popolo in forza dell'art. 1 della Costituzione; il referen-
dum è istituto di legislazione popolare, atto legislativo o se si
preferisce atto con forza di legge ordinaria formalmente imputato
allo Stato-persona, tanto che è promulgato dal Presidente della
Repubblica come una comune legge ordinaria, anche se ad esso
partecipa come organo esclusivo di deliberazione il popolo (di
promulgazione parlano V. Crisafulli, Lezioni di diritto
costituzionale, Padova, II, 1984, p. 334; C. Lavagna, Istituzioni di
diritto pubblico, Torino, 1982, p. 341: ma comunque vi è unanimità
nel parlare di atto meramente dichiarativo, che dev'essere inquadrato
nella cornice di una sostanziale decisione popolare).
Nell'ambito dell'inquadramento normativo del referendum si può
parlare di atto di legislazione negativa, come ritenere (con V.
Crisafulli, Lezioni di diritto costituzionale, Padova, II, 1, 1971,
p. 88) che il "si'" popolare alla abrogazione sarebbe un "frammento
di norma" che viene a saldarsi al sistema normativo complessivo.
Norma o frammento di norma, l'atto referendario ha l'effetto
abrogante di una norma primaria, che abbiamo detto essere
incontestabile, ma costituisce anche una manifestazione di sovranità
che lo pone in una condizione diversa da quella di un atto
legislativo parlamentare, tanto che il parlamento non potrebbe
legittimamente ripristinare la legge abrogata dal popolo (F. Cuocolo,
Note introduttive sul referendum, in Studi XX Ass. Cost., Firenze,
1969, VI, p. 170); e, al momento, non è necessario soffermarsi a
vedere se ciò dipenda dal fatto che la norma o il "frammento di
norma", in quanto di fonte popolare, avrebbe un grado superiore alla
fonte parlamentare, oppure se si debba dire, forse meno radicalmente,
ma con analoga conclusione di illegittimità, che il vizio della
legge riprodotta consisterebbe in un eccesso di potere legislativo,
nel suo sviamento in frode della Costituzione, analogo a quello che
inficia una legge che riproducesse una norma dichiarata illegittima
dalla Corte costituzionale (sull'argomento A. Manzella, Il
Parlamento, Bologna, 1977, p. 50); oppure ancora se debba essere
sottolineato che l'atto referendario abbia effetto legislativo che
può abrogare la legge primaria, ma che si pone, rispetto ad essa, in
una posizione differenziata per il suo carattere di manifestazione di
volontà, che lo pone in posizione sovraordinata rispetto alla legge
primaria. Come abbiamo leggi subprimarie ancorchè parlamentari
(cioè quelle che necessariamente debbono porsi, per ragioni di
competenza, il parametro delle norme comunitarie), così abbiamo
norme abrogative sopraprimarie in quanto manifestazione diretta della
sovranità popolare, che si pongono come norme aventi l'identica
forza formale delle leggi primarie, efficacia abrogante della norma
primaria, successiva rispetto ad una norma primaria antecedente, ma
si pongono anche come manifestazione di indirizzo proveniente
dall'organo detentore della sovranità che condiziona l'eventuale
legislazione di adeguamento, se e in quanto essa possa essere
necessaria.
Il referendum è una manifestazione diretta della sovranità
popolare affermata dall'art. 1 della Costituzione (S. Galeotti,
L'ultimo ostacolo all'operatività del referendum abrogativo, la
determinazione della nuova data del referendum indetto e poi sospeso,
in Studi in onore di G. Chiarelli, Milano, 1974, II, p. 1162) che
raggiunge un effetto diretto e immediato abrogativo, quindi di
normazione negativa del tutto analoga alle sentenze della Corte,
secondo opinioni più volte espresse da Kelsen in poi. Il referendum
è certamente l'atto che esprime in modo più sicuro la volontà
sovrana del popolo e che deve prevalere per un principio
organizzativo essenziale del sistema giuridicamente rilevante e
quindi vincolante. Nel contrasto fra la volontà espressa dalle
camere e la volontà popolare espressa in una consultazione diretta,
su un quesito preciso e circoscritto, non v'è dubbio che
quest'ultima corrisponde meglio all'orientamento del popolo e quindi
esprime in misura più intensa il potere sovrano (F. Cuocolo,
Istituzioni di diritto pubblico, Milano, 1990, p. 271, il quale
aggiunge che potrebbe anche dirsi che l'espressione popolare diretta
priva, almeno temporaneamente, le Camere dello stesso potere di
decidere sull'argomento già deciso dal popolo). Esse, infatti,
"rappresentano" il popolo e, pur tenendo conto della atipicità e
delle particolari caratteristiche della rappresentanza politica, non
sembra dubbio che il potere di agire in rappresentanza possa subire
limitazioni quando lo stesso rappresentato, con atto
costituzionalmente corretto, abbia deciso in via diretta su un
argomento che per ciò stesso resta sottratto alla competenza delle
assemblee. Il che è anche più evidente qualora si consideri il ref-
erendum come strumento di controllo e di garanzia, non potendo
certamente ammettersi che le camere abbiano il potere di frustrare la
decisione popolare che abbia abrogato, e cioè disvoluto, attraverso
uno strumento di controllo costituzionale, una legge da esse
approvata. La forza e la giustificazione della rappresentanza
politica si fondano pur sempre su una presunzione di corrispondenza
fra la volontà del popolo-rappresentato e quella delle assemblee-
rappresentanti e tale presunzione, di massima, trova la sua verifica
in occasione del rinnovo delle assemblee. Ma il referendum supera
tale presunzione ed accerta in concreto, su una questione
particolare, se la corrispondenza già presunta esiste o no e,
qualora tale accertamento dia risultato negativo, non solo la legge
è abrogata, ma viene a mancare nelle camere (e a maggior ragione nel
Governo, con lo strumento della decretazione d'urgenza) lo stesso
potere di procedere a un mutamento della situazione creata dal refer-
endum.
La manifestazione di abrogazione diretta porta alla necessaria
prevalenza e supremazia delle manifestazioni di democrazia diretta su
tutte le altre, tali da rendere omogenee nella natura le due diverse
figure di referendum previste dagli artt. 75 e 138 della Costituzione
(v. su quest'ultimo punto, Galeotti, Esigenze e problemi del referen-
dum, in Iustitia, Milano, 1970, 282 ss.; F. Modugno, L'invalidità
della legge, Milano, 1970, II, p. 120): con la conseguenza che, per
non eludere il significato e l'efficacia propria dell'intervento
popolare, dovrà ammettersi il controllo di costituzionalità della
legge che miri, in seguito al referendum, in una forma più o meno
esplicita, a ripristinare come se nulla fosse accaduto, la situazione
antecedente (Modugno, il quale aggiunge che il confronto tra il
contenuto del referendum abrogativo, rectius della normativa abrogata
con il referendum, e il contenuto della legge successiva induce a
ravvisare quindi, quodammodo, in quell'atto, o fatto, il valore
costituzionale).
Con altre parole, un atto o frammento di atto inserito in un
subsistema o fenomeno normativo (senza scendere per il momento a
precisazioni che dobbiamo rinviare alla successiva memoria) che
proviene da un produttore di norme qual'è il popolo detentore della
sovranità, dev'essere collocato nel suo rango superiore,
sovraprimario.
Le norme sulla produzione vengono a collocarsi nel nostro sistema
costituzionale in attuazione di un principio per cui ogni norma od
atto andranno messi in posizione superiore ad altra norma od atto
tanto più se nell'organo che lo produce è manifesta la sovranità
popolare o è più vicino il collegamento col popolo; cosicchè
quando la gerarchia non venga determinata dall'ordinamento e quando
esso non ponga regole di equiordinazione in relazione alla
competenza, dal momento che la gerarchia è una connotazione
indispensabile, essa va individuata, nei casi dubbi, con riferimento
ai gradi di derivazione dell'organo (o subsistema) produttore della
norma, dal popolo, posto in posizione di sovranità, con la
conseguenza che l'atto normativo direttamente posto dalla volontà
popolare deve collocarsi nel rango più elevato.
7. - Come dicevamo, incontestabile effetto dell'atto normativo
referendario è l'abrogazione. Se il referendum costituisce
abrogazione totale delle norme oggetto del quesito ne deriva un vuoto
normativo, che è analogo a quello che deriva dalla sentenza della
Corte.
Il parallelismo fra l'effetto normativo di legislazione negativa
(per usare la formula di Kelsen) delle sentenze della Corte e quello
della decisione referendaria è evidente.
Il referendum ha una logica binaria si'-no, quindi abroga-non
abroga; la logica è uguale a quella della Corte si'-no, annulla-non
annulla. Ma come l'effetto della logica binaria della Corte porta a
necessità di adeguamenti per superare l'intrusione del vuoto nel
tessuto normativo, altrettanto avviene o può avvenire quando il
vuoto normativo è opera dell'atto referendario, particolarmente
perchè il referendum abrogativo accolto dalla nostra costituzione è
un istituto inserito nella democrazia rappresentativa che in essa
viene e deve essere metabolizzato nella accezione dottrinale-
culturale e operativa, che con essa convive e la integra con un
sistema politico nel quale il demos decide direttamente le singole
questioni non più assieme ma separatamente e in solitudine (G.
Sartori, Che cosa è la democrazia, Milano, 1993, p. 84), ma in cui
il tessuto normativo resta di produzione parlamentare.
Può darsi, quindi, che vi possano essere necessità di
adeguamento della normazione residua alla decisione popolare, così
come possono esservi alla decisione della Corte. Ma è la decisione,
del popolo, o della Corte, che condiziona e conforma lo spazio che il
legislatore parlamentare può utilizzare per suturare il nuovo
ordinamento basato sull'abrogazione, il vuoto cioè, con
l'ordinamento residuale; quindi, in tanto vi è un potere di
adeguamento e di sutura, in quanto esso sia utilizzato in modo da non
alterare la decisione di rimozione o di soppressione del preesistente
e da limitare l'intervento del legislatore al minimo indispensabile,
rispettando la scelta di fondo dell'organo che è posto in posizione
funzionalmente sovraordinata (almento in questo caso) al Parlamento.
Quest'ultimo (e a fortiori il Governo con lo strumento del decreto-
legge) non può muoversi in totale libertà, ripristinando la
normativa e gli effetti della normativa abrogata e deve seguire le
indicazioni della sentenza della Corte e della volontà popolare,
attenendosi a quanto proviene dalla sentenza e dall'atto
referendario. Evidentemente, nel primo caso, le sfumature ricche e
variabili della sentenza potranno fornire una guida che la povertà
semantica del si'-no referendario non può fornire. Ma proprio questa
rigidità impone di considerare eccezionale la deroga al vuoto creato
e limitatissime la facoltà di sutura.
8.- Nel nostro caso, il decreto-legge non ha tenuto nessun conto
delle norme e del sistema costituzionali, e ha ripristinato
piattamente il Ministero abolito, con tutte le sue funzioni, ad onta
di una dichiarazione contenuta nell'art. 1, ma smentita in modo
globale dalle norme degli articoli successivi.
9. - Lo scopo del referendum e il suo risultato sono molto chiari,
come risulta dal suo iter. Esso infatti è stato proposto dalle
regioni, come soggetti che intendevano raggiungere l'abolizione del
Ministero per avere l'attribuzione di competenze, come è stato
adeguatamente posto in risalto nelle memorie depositate dai delegati
dei consigli regionali del Veneto, della Valle d'Aosta, del Piemonte
e delle Marche (punto 3 in fatto alla sentenza 26/1993), i quali
hanno rilevato la necessità nel ricorso al referendum abrogativo per
realizzare la soppressione del Ministero e gli adeguamenti della
struttura e dei servizi alla mutata situazione per effetto
dell'avvenuto decentramento di servizi ministeriali, soprattutto per
effetto dell'attuazione dell'ordinamento regionale e del
trasferimento o della delega alle regioni della massima parte delle
competenze ministeriali.
La ratio è dunque quella dell'abolizione del ministero per
completare il trasferimento alle regioni delle funzioni relative
all'agricoltura, intesa nel senso determinato dal d.P.R. n. 616 e dai
testi comunitari. Come è stato puntualmente deciso dalla Corte nella
sentenza per il referendum gemello sul Ministero del turismo (sent.
n. 35/1993) non può revocarsi in dubbio la circostanza che il
quesito, essendo volto alla abrogazione della stessa legge istitutiva
del Ministero, propone, quale unica e puntuale alternativa, quella di
sopprimere ovvero mantenere l'organismo ministeriale nel suo
complesso.
Dice ancora la sentenza della Corte che "neppure è a dirsi che il
referendum di cui si giudica l'ammissibilità rinvenga a tal fine un
qualche ostacolo alla luce dei principi che questa Corte ha avuto
modo di affermare in tema di leggi a contenuto costituzionalmente
vincolato od obbligatorio, considerato che, nella specie, il quesito
propone quale oggetto del voto popolare non un organo o un istituto
la cui esistemza è presupposta dalla Costituzione o che può dirsi
coessenziale alla struttura ed al funzionamento del Governo, ma
unicamente il mantenimento ovvero la soppressione dell'apparato
burocratico-amministrativo che il legislatore ha discrezionalmente
ritenuto di far assurgere al rango di ministero, così limitandosi a
dare attuazione alla riserva legislativa enunciata dall'art. 95,
terzo comma, della Costituzione".
È ben vero che, quelli sul turismo e spettacolo e
sull'agricoltura sono due referendum separati: ma hanno però stessi
caratteri e nella sostanza lo stesso oggetto, cioè la soppressione
si un Ministero.
Sicchè, le finalità dei promotori possono avere attuazione e
l'elettore chiamato a pronunziarsi sul quesito non può essere
minimamente fuorviato.
10. - La regola della sparizione dall'ordinamento voluta dal corpo
elettorale in esito al referendum può trovare deroghe, nel senso
che, fermo il risultato di fondo, possono essere introdotte limitate
eccezioni alla scomparsa totale della normativa con il conseguente
vuoto; può ammettersi che esso, in parte, possa essere colmato da un
intervento del legislatore. La nuova legge dev'essere però limitata
al minimo indispensabile.
La scelta puntuale e univoca del modello di organizzazione e di
distribuzione delle funzioni con l'abolizione del Ministero, comporta
che esso deve sparire come organizzazione strutturale e come
strumento per l'esercizio delle funzioni.
Dove le funzioni, dalla legge antecedente, sono suddivise fra
Ministero e regioni, la scelta del corpo elettorale comporta che,
automaticamente rimosso il ministero, tutte le funzioni debbano
essere esercitate dalle regioni, cioè dai singoli soggetti ognuno
nel proprio ambito territoriale, ad eccezione di quelle di
coordinamento generale della programmazione, nonchè di
rappresentanza unitaria degli interessi italiani nelle sedi
comunitarie ed internazionali, che ontologicamente assicurano la
coordinazione di un esercizio pluralistico.
Non vi è quindi uno spazio per funzioni e organizzazioni unitarie
affidate al ministero al di fuori di quelle indicate. Ne consegue che
è illegittima e irrazionale la previsione del mantenimento di
strutture quali Aima, cassa per la formazione della proprietà
contadina, Istituto nazionale nutrizione, Unire, Ense, Ente nazionale
risi, Agecontrol S.p.a., Ribs S.p.a., Ente irrigazione Val di Chiana,
Ismea, Enea ecc.; in particolare, per quanto concerne l'Aima, occorre
rilevare che gli interventi comunitari sono sempre più diretti a
costituire integrazione di reddito e quindi sono di tipo strutturale;
conseguentemente essi sono già di competenza regionale ancorchè
finanziati dalla sezione garanzia. Non diversamente, è irragionevole
il mantenimento a livello nazionale (che per essere esatti è una
illegittima reviviscenza) del Corpo forestale, la cui
regionalizzazione è strettamente funzionale alla gestione delle
foreste ed alla tutela dell'ambiente di stretta competenza regionale,
anche alla luce delle positive esperienze delle regioni a statuto
sociale. Per le quali può essere dato il supporto di strutture
organizzative collocate nell'apparato che per costituzione e per
legge è a ciò predisposto, cioè la Presidenza del Consiglio ove
ben può essere costituito un "Dipartimento per il coordinamento
delle politiche agroalimentari".
Al Governo spettano altresì i poteri sostitutivi, perchè esso
dovrà altresì garantire il rispetto degli impegni contratti dallo
Stato globalmente inteso a livello comunitario ed internazionale,
attraverso eventuali interventi sostitutivi in caso di singoli
inadempimenti regionali; le regioni - al fine di dare maggiore
efficacia e concretezza all'azione italiana nelle sedi europee -
avranno titolo a partecipare alla formazione degli atti comunitari.
11. - Il decreto-legge, viceversa, ha ricostituito pari pari il
ministero soppresso, con un modesto maquillage di mediocre lega.
Infatti il decreto-legge n. 272/1993, denunciato alla Corte,
restaura il Ministero agricoltura e foreste cambiando solo
l'etichetta, in modo tautologico: il Ministero agricoltura foreste
diventa Ministero per il coordinamento delle politiche agricole,
alimentari e forestali, cioè essendo oggi il Ministero (come lo era
il Ministero agricoltura e foreste) un organo di indirizzo e
coordinamento, viene ricostruito lo stesso organismo, tanto
nell'ottica funzionale quanto in quella strutturale del mantenimento
delle vecchie strutture palesemente inefficenti e inadeguate anche
rispetto alle modificazioni dell'apparato di indirizzo e di
coordinamento della Presidenza del Consiglio istituito con la legge.
Ciò aveva portato la conferenza dei presidenti delle regioni, nel
suo documento 6 maggio 1993, ad affermare che al momento la soluzione
organizzativa ottimale era quella dell'istituzione di un apposito
dipartimento presso la Presidenza del Consiglio, facente capo ad un
Ministro. Giustamente la stessa conferenza ricordava che il referen-
dum abrogativo è stato la conseguenza della mancata riforma del
Ministero da tempo richiesta anche dalle regioni; della
regionalizzazione soltanto parziale avvenuta con il d.P.R. n. 11/1972
e poi con il d.P.R. n. 616/1977; del continuo recupero di competenze
ministeriali avvenuto con la legislazione successiva nonostante le
frequenti pronuncie della Corte costituzionale; della tendenza del
Ministero a porsi come soggetto sovraordinato alle regioni e della
sua incapacità a svolgere invece una effettiva funzione di
programmazione, di coordinamento, di tutela e garanzia nelle sedi
comunitarie; del suo progressivo assorbimento di sempre maggiori
risorse finanziarie di spettanza, invece, delle regioni. Non ultimo,
della sua incapacità di adattarsi al progressivo mutare degli
scenari internazionali e nazionali della produzione agricola, sempre
più tendente alla globalità del settore agro-industriale e
alimentare, ed alla evoluzione dell'ordinamento comunitario. Ormai,
la programmazione del settore ha superato il livello nazionale; le
grandi opzioni produttive e di mercato sono decise a livello
comunitario, mentre la loro attuazione avviene sempre più - secondo
gli orientamenti comunitari - a livello di politiche regionali. Nel
nostro ordinamento, non ha più senso un Ministero burocratico,
incapace di coordinare, ma teso a gestire spesso in contrapposizione
alle regioni. Ad esse devono spettare tutte le funzioni
amministrative che attengono al proprio territorio; allo Stato,
invece, devono essere attribuite esclusivamente le funzioni di
fissazione dei principi generali, il coordinamento generale e la
rappresentanza in sede comunitaria ed internazionale; detta
rappresentanza deve, peraltro, avvenire in accordo stretto con le
regioni; a queste ultime deve essere consentito di avere rapporti
diretti con le istituzioni comunitarie. Le regioni devono poter
attuare direttamente le normative comunitarie.
12. - Il Ministero che è stato abolito, in realtà viene
addirittura potenziato dall'art. 2, quarto comma, che trasferisce al
nuovo Ministero le competenze in materia di pesca e in materia di
produzione dei prodotti elencati nell'allegato II del trattato di
Roma.
13. - Orbene, è chiara l'illegittimità di un atto normativo che
nella sostanza riproduce l'atto rimosso dalla decisione popolare. Ed
è alla sostanza della riproduzione in atto normativo successivo del
contenuto dell'atto precedente, eliminato dall'ordinamento, che si
deve state attenti, dice la Corte nella sentenza n. 223/1983 (punto 4
in diritto) a proposito della reiterazione delle norme
sull'indennizzo espropriato dichiarate illegittime dalla Corte, vale
a dire in un caso di cui abbiamo posto in evidenza il parallelismo
che intercorre fra il vuoto creato dalla Corte e quello creato dalla
decisione popolare.
14. - È chiara questa illegittimità per le considerazioni
svolte; alle quali vanno aggiunte quelle sull'irragionevolezza della
norma nella duplice visuale della normativa in sè considerata e
della parametrazione della normativa in relazione all'atto normativo
referendario. Invero, la ragionevolezza dev'essere valutata in
relazione alla ratio dell'atto normativo popolare con effetto
negativo ma con valenze indicative, dato che la ratio consisteva nel
decretamento dei poteri sino al punto dell'abolizione dell'intera
struttura; e, contemporaneamente, la ragionevolezza di una norma di
adempimento a seguito di abrogazione dev'essere riportata alla ratio
dell'abrogazione, non puntuale ma di istituzione o di complesso
organizzatorio, dal momento che non può essere accettato il
principio che nulla segue all'abrogazione, in quanto vi deve essere
invece un adeguamento conforme alla ratio abrogatrice.
Nel nostro caso, ad una abrogazione volta a decrementare
l'apparato centrale e incrementare gli apparati regionali (che ha in
significato di abolizione dell'organizzazione del modello
ministeriale e delle sue competenze), al trasferimento conseguenziale
delle competenze, alla necessità di dare spazio ad un adeguamento
limitato al minimo indispensabile, secondo criteri di stretta
economia, non si è risposto in modo ragionevole, perchè si è
mantenuto in vita ciò che è abrogato, e lo si è mantenuto in modo
incongruo ed irragionevole.
15. - Ulteriore manifestazione di irragionevolezza è la diversa
risposta data ai due quesiti sull'abolizione del Ministero
dell'agricoltura e di quello del turismo; per quanto riguarda
l'abbandono del modello ministeriale in un caso viene data una
risposta che elimina il Ministero, mentre, nell'altro, viene data una
risposta opposta con il mantenimento del Ministero, con cambio di
denominazione e poco più.
16. - È insegnamento ripetuto della Corte che sia pienamente
ipotizzabile il sindacato di quest'ultima relativamente agli effetti
normativi costituzionalmente illegittimi verificatisi in seguito alla
pronuncia referendaria abrogativa (Corte costituzionale, 22 dicembre
1975, n. 251, in Giur. cost., 1975, I, 2895 ss.; 13 febbraio 1981, n.
24, ivi, 123, 13 febbraio 1981, n. 26, ivi, 134; e di recente 3
febbraio 1987, n. 26, in Foro it., 1987, 664 ss.).
17. - Ciò è pienamente rispondente alle esigenze di coerenza che
impongono un intervento della Corte anche in funzione integrativa in
una materia notoriamente regolata in modo frammentario. Sappiamo come
la dottrina si sia domandata se quando la Corte, per giudicare
l'ammissibilità di un referendum abrogativo, esamina in modo più o
meno ampio le conseguenze normative che si produrrebbero
nell'ordinamento vigente ove fosse approvata dal popolo la richiesta,
formula un giudizio di ammissibilità o valuta la ragionevolezza
degli effetti, che risulterebbero introdotti dal referendum in caso
di approvazione popolare, rispondendo che è difficile sostenere che
non faccia la seconda delle cose dette. Gli studiosi hanno risposto
che la Corte costituzionale è costretta, con i suoi limitati mezzi,
a porre argini ad una legislazione di attuazione dell'art. 75 della
Costituzione estremamente lacunosa, superficiale e totalmente
improvvida nella valutazione dell'effettivo operare del referendum
abrogativo. Se un'esigenza di coerenza del sistema ha imposto alla
Corte di provvedere al colmare le lacune del legislatore nella fase
antecedente, è ovvio che le stesse esigenze comportino che la Corte
debba intervenire, nella fase dell'adeguamento e dell'attuazione,
cioè dell'effettivo operare dell'effetto.
18. - In conclusione, il decreto di istituzione del Ministero per
il coordinamento delle politiche agricole, alimentari e forestali
(che in realtà è solo la ricostituzione del Ministero soppresso) è
illegittimo: alla illegittimità del mantenimento del Ministero o del
Ministro consegue l'illegittimità di tutte le norme contenute
nell'art. 1 inciso "con l'esclusione di quelle di cui agli artt. 2 e
3" del primo comma; nei commi primo, secondo, terzo, quarto, quinto,
sesto dell'art. 3; nei commi primo, secondo, terzo, quarto dell'art.
4; nei commi primo, secondo, terzo, quarto, quinto dell'art. 5.

P. Q. M.
Si conclude chiedendo che la Corte costituzionale dichiari
l'illegittimità delle norme contenute nell'art. 1 inciso "con
l'esclusione di quelle di cui agli artt. 2 e 3" del primo comma, dei
commi primo, secondo, terzo, quarto, quinto, sesto dell'art. 3; dei
commi primo, secondo, terzo, quarto dell'art. 4; dei commi primo,
secondo, terzo, quarto, quinto dell'art. 5 del d.l. n. 272/1993, per
violazione degli artt. 1, 3, 5, 75, 95, 97, 117, 118 e 119, della
Costituzione.
Roma, addì 31 agosto 1993
Avv. Alberto PREDIERI

93C0975