Serie Generale n. 45 del 23-2-2001
DECRETI PRESIDENZIALI
DECRETO DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA 18 gennaio 2001
Annullamento straordinario, a tutela dell'unita' dell'ordinamento del decreto 21 gennaio 2000 del rettore dell'Universita' degli studi "La Sapienza" di Roma, concernente l'inquadramento nel ruolo dei ricercatori universitari di personale che svolge funzioni assistenziali. (GU Serie Generale n.45 del 23-02-2001)

IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

Vista la legge 23 agosto 1988, n. 400, ed in particolare l'art. 2,
comma 3, lettera p);
Visti i decreti legislativi numeri 300 e 303 del 30 luglio 1999;
Visto il testo unico delle leggi sull'istruzione superiore
approvato con regio decreto 31 agosto 1933, n.1592;
Visto il decreto del Presidente della Repubblica 20 dicembre 1979,
n. 761, ed in particolare l'articolo 31;
Visto il decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n.
382;
Visto il decreto del Presidente della Repubblica 10 marzo 1982, n.
162;
Vista la legge 9 maggio 1989,n. 168;
Vista la legge 7 agosto 1990, n. 241;
Vista la legge 19 novembre 1990, n. 341, ed in particolare gli
artt. 12 e 16;
Visto il decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e successive
modificazioni;
Visto il decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive
modificazioni;
Vista la legge 23 dicembre 1996, n. 662;
Vista la legge 15 maggio 1997, n. 127, ed in particolare l'art. 17;
Vista la legge 27 dicembre 1997, n. 449;
Vista la legge 3 luglio 1998, n. 210;
Vista la legge 14 gennaio 1999, n. 4, ed in particolare l'art. 1,
comma 10;
Vista la legge 19 ottobre 1999, n. 370, ed in particolare l'art. 8,
comma 10;.
Visto il decreto legislativo 21 dicembre 1999, n. 517;
Visto il decreto rettoriale dell'Università degli studi "La
Sapienza" di Roma in data 21 gennaio 2000, trasmesso al Ministero
dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica con nota
n. 103874 deI 17 febbraio 2000, con cui si dispone l'inquadramento
dei tecnici laureati medici, a decorrere dal 27 ottobre 1999, nel
ruolo dei ricercatori universitari, sulla base delle seguenti
argomentazioni: che l'espressa dizione dell'art. 8, comma 10, della
legge n. 370 del 1999 porta ad escludere la semplice equiparazione a
livello funzionale delle due predette categorie di personale; che i
richiami normativi contenuti nella citata norma comportano
automaticamente il conferimento dei diritti e degli obblighi previsti
dalle norme sullo stato giuridico dei ricercatori; che l'assolvimento
obbligatorio dell'attività didattica risulta incompatibile, sotto il
profilo dell'orario di lavoro, con l'attività
tecnico-amministrativa; che sono estese ai tecnici laureati medici le
incompatibilità per l'attività extra moenia, nonchè l'iscrizione
all'albo; che vi è inscindibilità delle tre attività di didattica,
ricerca e assistenza; che il citato art. 8, comma 10, appare come
l'ultimo e definitivo passaggio di una complessa evoluzione normativa
da uno status di personale non docente ad uno status di personale
docente; che l'inquadramento risponde anche all'obiettivo di evitare
dispendiosi contenziosi;
Vista la deliberazione del Consiglio dei Ministri, in data
18 febbraio 2000, di avvio della procedura di annullamento
straordinario, comunicato agli interessati con nota n. 595 del
3 marzo 2000 del Ministero dell'università e della ricerca
scientifica e tecnologica, ai sensi dell'art. 7 della legge n. 241
del 7 agosto 1990;
Vista la nota del rettore dell'Università "La Sapienza" n. G120554
del 23 agosto 2000;
Vista la nota in data 18 dicembre 2000 inviata dal Ministro
dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica al
Presidente del Consiglio dei Ministri;
Uditi i pareri n. 921/2000 del Consiglio di Stato, sezione II,
espressi nelle adunanze del 26 luglio 2000 (interlocutorio) e del
22 novembre 2000;
Considerato che il Consiglio di Stato in detto parere, effettuando
la ricostruzione del complesso quadro normativo, muove dalla
considerazione che la disposizione di cui all'art. 8, comma 10, della
legge n. 370 del 1999 ha come destinatari il personale di cui
all'art. 6, comma 5, del decreto legislativo n. 502 del 1992, vale a
dire il personale laureato medico ed odontoiatra di ruolo, in
servizio nelle strutture delle facoltà di medicina e chirurgia, il
quale, ove alla data del 31 ottobre 1992 si trovasse ad operare
presso le stesse strutture sanitarie e fosse appartenuto all'area
tecnico-scientifica e socio-sanitaria, era autorizzato a svolgere
anche le funzioni assistenziali;
Considerato che il Consiglio di Stato, dopo aver indicato i diversi
argomenti a favore e contro la tesi della legittimità degli
inquadramenti, conclude di non ritenere opportuno esprimere un netto,
preciso e definitivo avviso in merito alla portata ed alla
interpretazione del citata art. 8, comma 10, della legge n. 370 del
1998, in considerazione del fatto che entrambe le contrapposte tesi
sono sostenibili sia sul piano legislativo, sia sul piano dei
principi costituzionali, tenuto conto che il citato art. 8, comma 10,
è una norma ermetica, dai complicati rinvii statici e dalla portata
ambigua e lacunosa;
Considerato, peraltro, che il predetto parere, sul presupposto che
tra due possibili interpretazioni deve prevalere quella più conforme
ai principi e precetti costituzionali e che fra due possibili opzioni
di conformità alla Costituzione deve preferirsi quella fondata sul
principio avente maggiore dignità applicato al caso concreto, rileva
che i principi costituzionali di imparzialità, adeguatezza e
proporzionalità dei trattamenti confortano la tesi della
legittimità dell'inquadramento dei tecnici laureati nel ruolo dei
ricercatori, mentre la tesi opposta risponde ai principi di buon
andamento e di concorsualità, e che dovrebbe ritenersi prevalente,
nel caso di specie, il principio dell'imparzialità;
Considerato che il Consiglio di Stato, assumendo come presupposto
dell'annullamento straordinario governativo la sussistenza di una
violazione significativa di un principio dell'ordinamento generale o
di settore, ha ritenuto insussistente detto requisito per la
considerazione che l'art. 8, comma 10, della legge n. 370 del 1999
non avrebbe le caratteristiche di precisione ed univocità
necessarie;
Ritenuto che le argomentazioni del citato parere non possono essere
totalmente condivise e che in particolare debbono ritenersi, in
contrasto con detto parere, sussistenti i presupposti dell'esercizio
del potere di annullamento straordinario governativo sulla base delle
considerazioni che seguono;
Considerato che il provvedimento del rettore dell'Università "La
Sapienza" di Roma è motivato con riferimento ad aspetti sia formali,
consistenti nelle disposizioni richiamate dal comma 10 dell'art. 8
della legge n. 370 del 1999 e nella ritenuta, automatica estensione
dello stato giuridico dei ricercatori ai tecnici laureati contenuta
in dette disposizioni, sia in alcuni tratti della disciplina
sostanziale così applicabile ai tecnici laureati, che sarebbe
incompatibile con un loro status diverso da quello di docenti, quali
l'obbligo di prestazione dell'attività didattica in orari
eterodeterminati, l'applicazione delle incompatibilità con
l'attività extra moenia, l'obbligo di iscrizione agli albi
professionali, l'inscindibilità dell'attività di assistenza da
quella didattica;
Ritenuto in particolare, quanto all'aspetto letterale della
disposizione di legge applicata, che la corretta interpretazione
dell'art. 8, comma 10, della legge n. 370 del 1999 non legittima,
come riconosciuto dal parere del Consiglio di Stato, l'inquadramento
e che l'interpretazione stessa non può essere forzata al fine di
attribuirle un senso diverso da quello fatto palese, innanzitutto,
dal "significato proprio delle parole secondo la connessione di esse"
(art. 12 delle preleggi), parole che non menzionano affatto detto
inquadramento, come anche sarebbe stato agevole se questa fosse stata
la volontà del legislatore;
Ritenuto infatti che il citato articolo opera la mera estensione ai
predetti tecnici laureati di alcune disposizioni riguardanti i
ricercatori, con formulazione che lascia sussistere la categoria dei
tecnici laureati ("Al personale di cui ... si applicano le
disposizioni di cui ..."; "Il suddetto personale è ricompreso nelle
dizioni previste ...");
Ritenuto che a maggior ragione l'interpretazione del citato art. 8,
comma 10, deve essere strettamente aderente al dato letterale in
quanto si tratta di disposizione di carattere eccezionale, volta ad
attribuire ai tecnici laureati, personale non docente, funzioni
didattiche e di assistenza correlata alla didattica, con un
ampliamento rispetto a quanto precedentemente disposto, e che,
proprio per la sua eccezionalità, non può essere utilizzata, in
assenza di una chiara ed univoca formulazione, per ricollegarvi
l'automatico passaggio dallo status di personale non docente a quello
di personale docente;
Ritenuto, altresì, che detto ultimo effetto non può fondarsi su
una disposizione ritenuta ambigua, cui ancorare effetti distorsivi
rispetto ai principi del pubblico impiego e nuovi oneri finanziari,
anche al fine di non incoraggiare formulazioni oscure, la cui portata
non può essere apprezzata dal legislatore al momento dell'emanazione
della disposizione, ma alle quali si ricolleghino poi effetti così
incidenti sull'ordinamento giuridico e finanziario;
Ritenuto, in conformità all'avviso del Consiglio di Stato, che le
richiamate disposizioni attengono ai tecnici laureati medici ma che,
contrariamente al predetto avviso, tale delimitazione si giustifica
soltanto se il richiamo della disciplina sui ricercatori ha carattere
funzionale, se cioè alle disposizioni si attribuisce il compito di
descrivere l'attività svolta da detti tecnici e che, al contrario,
le disposizioni stesse sarebbero gravemente irrazionali se riferite
allo stato giuridico, che non può che essere univocamente
determinato per l'intera categoria dei tecnici laureati, medici e
non; ne consegue che l'interpretazione razionale e sistematica, oltre
che letterale, conduce alla qualificazione del richiamo normativo
come volto alla definizione delle attività affidate ai tecnici
laureati dell'area medica e non all'estensione a questi ultimi di
norme sullo status dei ricercatori ed al conseguente inquadramento;
Ritenuto che il provvedimento del rettore, sotto un profilo
sostanziale, fonda l'inquadramento sulla constatazione che ai tecnici
laureati medici è affidata dalle richiamate disposizioni anche
attività didattica ed assistenziale, affidamento da cui il
provvedimento del rettore, nella ritenuta esistenza di
un'implicazione necessaria tra tale affidamento e lo status di
docente, trae la conseguenza che il legislatore abbia inteso
effettuare un'automatica estensione dello status giuridico dei
ricercatori;
Ritenuto che una tale conclusione non può essere condivisa, atteso
che l'esercizio di funzioni didattiche non costituisce, di per sè,
elemento idoneo a giustificare l'inserimento nell'ambito dei ruoli
della docenza universitaria, com'è dimostrato dall'art. 6 del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, che riconosce la
possibilità di attribuire compiti di insegnamento anche a personale
ospedaliero;
Ritenuto, altresì, che l'esercizio di funzioni assistenziali da
parte dei tecnici laureati medici non trova fondamento nella pretesa
estensione dello status giuridico dei ricercatori, atteso che dette
funzioni non sono che il riflesso di alcuni degli specifici compiti
già propri di tale personale, nonchè - per quanto interrelate
all'attività universitaria - delle funzioni didattiche già
esercitate nella specifica area della medicina e chirurgia dai
tecnici laureati medici;
Ritenuto, conseguentemente e per la stessa ragione, che nessun
rilievo possono assumere, a tale fine, le previsioni, a carico dei
tecnici laureati medici, di iscrizione agli albi professionali o di
incompatibilità con l'attività extra moenia;
Ritenuto quindi, conclusivamente su questo punto, che, il richiamo
all'art. 12 della legge n. 341 del 1990 e indirettamente agli
articoli 30, 31 e 32 del decreto del Presidente della Repubblica n.
382 del 1990 ha una valenza meramente funzionale e cioè volta ad
attribuire ai tecnici laureati compiti didattici, con i connessi
compiti assistenziali, analiticamente descritti, non di completa
equiparazione di status delle due categorie, come è reso evidente
dal mancato richiamo all'art. 34, che contiene proprio la disciplina
dello stato giuridico dei ricercatori;
Ritenuto, d'altra parte, che il disposto inquadramento nel ruolo
dei ricercatori trova un insuperabile ostacolo negli oneri aggiuntivi
o nuovi che deriverebbero da tale operazione e che invece le stesse
disposizioni hanno escluso;
Ritenuto, sotto un profilo non preso in considerazione dal parere
del Consiglio di Stato, che il preteso inquadramento automatico
avverterebbe, ed è stato in concreto effettuato con il citato
provvedimento del rettore, in completa assenza di criteri per la
suddivisione nei settori scientifico-disciplinari in cui si articola,
viceversa, l'ordinamento del personale universitario, con ciò
rimettendo alla libera determinazione della sola amministrazione e
senza il coinvolgimento di alcuna istanza accademica l'insindacabile
gestione delle diverse professionalità e conoscenze specialistiche;
Ritenuto che l'argomentazione contenuta nel parere del Consiglio di
Stato, secondo cui ciascuna università potrebbe disporre, secondo
criteri compensativi e redistributivi, le rideterminazioni organiche
conseguenti a provvedimenti di inquadramento nel ruolo dei
ricercatori di tecnici laureati, al fine di assicurare l'invarianza
della spesa del personale, è contraddetta dai fatti, posto che
nessuna di dette misure risulta essere stata assunta dal predetto
rettore, che non ne ha fatto cenno nè nel decreto del 21 gennaio
2000, nè nella successiva nota n. G120554 del 23 agosto 2000, in
risposta alla richiesta del Consiglio di Stato di cui al parere
interlocutorio in data 26 luglio 2000;
Ritenuto, conseguentemente, che comunque sono prevalenti, nella
specie, i principi, pure menzionati nel parere del Consiglio di
Stato, della preventiva determinazione delle piante organiche, qui
completamente omessa; del concorso, con i connessi moduli di
programmazione delle varie necessità operative e di verifica dei
presupposti formativi per l'accesso ai diversi profili professionali;
del divieto di nuove o maggiori spese; della coerenza legislativa sul
piano della successione temporale delle norme tra l'art. 1 della
legge 14 gennaio 1999, n. 4, e l'art. 8, comma 10, della legge
19 ottobre 1999, n. 370;
Ritenuto, quanto al presupposto della violazione significativa di
un principio dell'ordinamento generale o di settore, che tale
presupposto non può essere escluso per la constatazione della
ritenuta ambiguità della norma di cui all'art. 8, comma 10, atteso
che il principio dell'ordinamento va individuato sulla base
dell'intero contesto normativo in cui la disposizione si pone e che
va privilegiata proprio quella lettura della nuova disposizione che,
in assenza di precisi riferimenti testuali per la ricostruzione di
un'univoca volontà del legislatore, non deve essere interpretata in
modo da alimentare un più alto grado di distonia rispetto al quadro
ordinamentale;
Ritenuto che il provvedimento del rettore dell'Università di Roma,
non limitandosi ad un'equiparazione funzionale o del profilo del
trattamento economico, ma disponendo l'attribuzione di un diverso
status giuridico, quale quello dei ricercatori universitari, è in
contrasto con i principi che regolano la materia secondo quanto sopra
richiamato, nonchè con i principi costituzionali di buon andamento e
razionalità dell'ordinamento;
Ritenuto che, contrariamente all'avviso espresso dal Consiglio di
Stato, il richiamo al principio costituzionale di imparzialità, in
assenza di una chiara disposizione normativa, non può essere
invocato per fondarvi l'estensione automatica, a prescindere da
procedure selettive, di uno status proprio di altre categorie di
personale;
Ritenuto, quanto a quest'ultimo punto, che, anche con riferimento
ad altre categorie di personale, l'equiparazione delle funzioni
didattiche non ha mai comportato, per tradizione interpretativa,
l'equiparazione dello status, come può desumersi
dall'interpretazione praticata con riferimento alla prima parte
dell'art. 16 della legge n. 341 del 1990;
Ritenuto, altresì, che il provvedimento del rettore, oltre che
illegittimo, si appalesa come tale da incrinare l'intero sistema
ordinamentale della carriera universitaria, sotto il profilo
dell'accesso alle varie qualifiche, tenuto conto che, sulla base
degli elementi forniti dal Ministero dell'università e della ricerca
scientifica e tecnologica, il provvedimento stesso, se esteso alle
altre università, comporterebbe l'improvviso incremento dei
ricercatori in servizio, con riferimento alla sola facoltà di
medicina e chirurgia, di circa il 55 per cento;
Ritenuta, quindi, la sussistenza di un interesse pubblico attuale e
concreto all'annullamento, anche in considerazione della necessità
di assicurare uniformità di trattamento tra categorie di tecnici
laureati e tra tecnici laureati della stessa categoria ma di diverse
università, nonchè l'efficace programmazione negli atenei e la
prevenzione di un diffuso contenzioso;
Vista la deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella
riunione del 28 dicembre 2000;
Sulla proposta del Ministro dell'università e della ricerca
scientifica e tecnologica;
Decreta:
Il decreto in data 21 gennaio 2000 del rettore dell'Università "La
Sapienza" di Roma, riguardante l'inquadramento nel ruolo dei
ricercatori universitari del personale di cui all'art. 6 del decreto
legislativo n. 502 del 1992, che svolge funzioni assistenziali, è
annullato.
Il presente decreto, previa registrazione da parte della Corte dei
conti, è pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana.
Dato a Roma, addì 18 gennaio 2001
CIAMPI
Amato, Presidente del Consiglio dei
Ministri
Zecchino, Ministro dell'università e
della ricerca scientifica e tecnologica
Registrato alla Corte dei conti il 9 febbraio 2001
Registro n. 1 Università e ricerca scientifica e tecnologica, foglio
n. 97