1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 7-2-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 24 SENTENZA 24 gennaio - 6 febbraio 2007
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Lavoro e occupazione - Formazione professionale - Norme della Regione Puglia in materia di apprendistato professionalizzante - Definizione dei profili formativi - Mancato raggiungimento dell'intesa, entro 60 giorni, con le organizzazioni sindacali dei lavoratori e le associazioni dei datori di lavoro comparativamente piu' rappresentative sul piano regionale - Attribuzione alla Giunta regionale del potere di definizione unilaterale dei profili formativi, acquisiti i pareri degli enti bilaterali e delle suddette organizzazioni - Contrasto con i principi fondamentali (in materia di tutela e sicurezza del lavoro) e con la norma interposta statale, che prevede l'intesa Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Puglia 22 novembre 2005, n. 13, art. 2, comma 2. - Costituzione, art. 117, terzo comma; d.lgs. 10 settembre 2003, n. 276, art. 49. Lavoro e occupazione - Formazione professionale - Norme della Regione Puglia in materia di apprendistato professionalizzante - Regolamentazione delle modalita' della formazione interna - Invasione della riserva allo Stato a stabilire la relativa disciplina - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di «ordinamento civile» - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Puglia 22 novembre 2005, n. 13, art. 3, comma 7. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera l). Lavoro e occupazione - Formazione professionale - Norme della Regione Puglia in materia di apprendistato professionalizzante - Previsione che la formazione formale sia espletata, prevalentemente, all'esterno dell'azienda e, comunque secondo le modalita' previste dalla contrattazione collettiva - Asserita lesione della competenza esclusiva statale in materia di «ordinamento civile» nonche' esorbitanza dalle competenze regionali in materia di legislazione concorrente, con violazione dei principi fondamentali in materia di tutela e sicurezza del lavoro - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Puglia 22 novembre 2005, n. 13, art. 3, comma 4. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera l) e terzo comma; d.lgs. 10 settembre 2003, n. 276, art. 49, commi 4, lettera a) e 5, lettera b). (007C0122) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 7-2-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Giovanni Maria FLICK;
Giudici: Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO,
Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE,
Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2, comma 2, e
3, commi 4 e 7, della legge della Regione Puglia 22 novembre 2005,
n. 13 (Disciplina in materia di apprendistato professionalizzante),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 23 gennaio 2006, depositato in cancelleria il
1° febbraio 2006 ed iscritto al n. 5 del registro ricorsi 2006.
Visto l'atto di costituzione della Regione Puglia;
Udito nell'udienza pubblica del 5 dicembre 2006 il giudice
relatore Francesco Amirante;
Uditi l'avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Valerio Speziale
per la Regione Puglia.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 23 gennaio 2006 e depositato il
1° febbraio 2006, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato gli artt. 2, comma 2, e 3, commi 4 e 7, della legge della
Regione Puglia 22 novembre 2005, n. 13 (Disciplina in materia di
apprendistato professionalizzante), in quanto contrastanti con i
principi fondamentali in materia di tutela e sicurezza del lavoro.
Premette il ricorrente che questa Corte, con la sentenza n. 50
del 2005, ha osservato come la materia della formazione, lungi
dall'essere di esclusiva spettanza regionale, possa riguardare il
rapporto privatistico contrattuale (per quanto attiene alla
formazione all'interno delle aziende) - di tal che la sua disciplina
rientra nell'ordinamento civile - mentre spetta alle Regioni e alle
Province autonome disciplinare la formazione esterna. Tuttavia, nè
l'uno nè l'altro profilo appaiono separati nettamente tra di loro e
da altri aspetti dell'istituto. Alla luce di tali interferenze, la
Corte ha concluso nel senso che la commistione di competenze
giustifica (e rende costituzionalmente legittima) l'apposizione di
principi da parte del legislatore statale che, così operando, non ha
illegittimamente inciso nelle competenze regionali e ha correttamente
applicato il principio di leale collaborazione.
Viceversa, l'art. 2, comma 2, dell'impugnata legge regionale,
prevedendo che, nell'ipotesi in cui entro un certo termine non sia
raggiunta l'intesa tra i vari soggetti interessati in ordine alla
definizione dei profili formativi, questi siano determinati dalla
Giunta regionale, si porrebbe in contrasto con l'art. 49, comma 5,
del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276 (Attuazione delle
deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla
L. 14 febbraio 2003, n. 30), che, nel dettare precisi principi e
criteri direttivi, impone che la regolamentazione dei detti profili
sia effettuata dalle Regioni «d'intesa con le associazioni dei datori
e prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul
piano regionale». Ne consegue che il legislatore statale ha ritenuto
fondamentale, per la determinazione dei profili formativi, il
concorso di tutti i soggetti indicati, non ammettendo che la relativa
intesa sia sostituita da un atto unilaterale della Regione, che
invece potrebbe limitarsi - secondo quanto dispone la norma censurata
- ad acquisire i pareri delle parti sociali (evidentemente
divergenti, non avendo consentito il perfezionarsi dell'accordo), in
tal modo declassandole ad organi meramente consultivi.
Anche l'art. 3, comma 4, prescrivendo che la formazione formale
si svolga «prevalentemente all'esterno dell'azienda», risulterebbe
costituzionalmente illegittimo sotto un duplice aspetto: esso
contrasterebbe anzitutto - sempre sotto il profilo della competenza
concorrente in materia di tutela e sicurezza del lavoro - con il
richiamato art. 49 del d.lgs. n. 276 del 2003, il cui comma 4,
lettera a), fa riferimento alla formazione aziendale o
extra-aziendale, senza porre alcuna precostituita gerarchia tra i due
tipi di attività. Sotto un secondo aspetto, la disposizione
censurata illegittimamente violerebbe la previsione che rimette alla
contrattazione collettiva la determinazione delle «modalità di
erogazione e della articolazione della formazione, esterna e interna
alle singole aziende», in cui il richiamo alla normativa pattizia
appare limitato dal vincolo di uno svolgimento prevalentemente
esterno.
Infine, risulterebbe illegittimo (in quanto incidente in materia
di competenza legislativa statale esclusiva, regolando le modalità
della formazione interna) anche il comma 7 dello stesso art. 3,
laddove prevede che «la formazione interna deve avere a oggetto, per
un periodo minimo iniziale della durata di venti ore nel primo mese
di svolgimento del rapporto, i metodi di organizzazione della
produzione e i sistemi di prevenzione degli infortuni e delle
malattie professionali». Infatti, la formazione all'interno
dell'azienda è regolamentata pattiziamente e afferisce, pertanto, al
regime contrattuale privatistico, sicchè qualunque disposizione di
carattere generale non può che rientrare nella materia di
legislazione esclusiva prevista dall'art. 117, secondo comma,
lettera l), della Costituzione. Tale parametro sarebbe in conclusione
violato dalle tre norme censurate.
1.2. - Si è costituita la Regione Puglia, che ha altresì
depositato memoria nell'imminenza dell'udienza, preliminarmente
eccependo l'inammissibilità delle censure concernenti gli artt. 2,
comma 2, e 3, comma 4, posto che l'impossibilità di sollevare
dinanzi alla Corte un giudizio di legittimità relativo ad un
potenziale contrasto con gli interessi nazionali esclude che il
Governo possa, in base all'art. 127 Cost., lamentare tout court la
violazione dei principi fondamentali contenuti nella legge statale,
la quale non configura un «eccesso di competenza», ma soltanto il
mancato rispetto di disposizioni che hanno la finalità di consentire
il coordinamento tra due poteri legislativi autonomi e concorrenti
(quello statale e quello regionale). Quindi, secondo la resistente,
il Governo contesta il merito della legge regionale, ma non mette in
discussione il potere della Regione di disciplinare con legge quella
specifica materia: così, nel sostenere che la legge regionale -
nella misura in cui non rende vincolanti le intese con le
associazioni sindacali rappresentative dei contrapposti interessi e,
in caso di mancato accordo, considera le opinioni sindacali come meri
pareri - avrebbe violato un principio fondamentale (consistente
nell'obbligatorio concorso di tutti i soggetti sindacali indicati
nella regolamentazione dei profili formativi), non si denuncerebbe in
alcun modo l'eccesso di competenza della Regione, bensì si
sosterrebbe che essa, pur avendo esercitato il proprio potere
legislativo negli ambiti di competenza attribuiti dall'art. 117
Cost., non avrebbe rispettato i principi fondamentali dettati dalla
legislazione statale.
La Regione si sofferma, poi, sulle conclusioni della sentenza di
questa Corte n. 50 del 2005, osservando che, se essa correttamente
muove dall'idea che la formazione attiene sia al profilo causale del
rapporto di lavoro (e quindi deve essere inclusa nella sfera di
competenza dell'ordinamento civile), sia a quello della formazione
professionale - appartenente, invece, alla potestà legislativa delle
Regioni - tuttavia la concreta applicazione dei criteri di
ripartizione tra le due forme di competenza legislativa dovrebbe
essere diversamente individuata. Infatti, allorchè l'art. 117 Cost.
attribuisce agli enti territoriali il potere legislativo in materia
di «formazione professionale», intende affidare alle Regioni una
competenza generale su tutto ciò che riguarda gli aspetti formativi,
senza necessità di distinguere tra formazione pubblica esterna e
formazione privata aziendale. Quest'ultima, perciò, è sempre
connessa ad un profilo di crescita e di qualificazione delle
conoscenze del lavoratore, che è ricompreso nell'ambito della
formazione propriamente detta, cui fa riferimento il testo
costituzionale. Alla competenza legislativa statale residuerebbero
quegli aspetti della formazione professionale che influenzano
direttamente il contratto di lavoro nel suo profilo interno, mentre
la determinazione del contenuto formativo, sia esterno sia interno -
che rispecchia anche un interesse pubblicistico ad incrementare le
competenze del lavoratore ed a favorirne la possibilità di
occupazione, così attenendo al mercato del lavoro - non può che
essere attribuita alla Regione.
Nel merito, tuttavia, la censura relativa all'art. 2, comma 1,
risulterebbe non fondata, poichè dalla lettura del comma 5
dell'art. 49 del d.lgs. n. 276 del 2003 sarebbe possibile rilevare
che l'intesa con le associazioni sindacali comparativamente più
rappresentative non è espressamente inclusa tra i principi
fondamentali che devono essere rispettati dagli enti territoriali.
Del resto, la norma statale evocata prevede soltanto che vi sia
l'intesa con le associazioni sindacali, ma non stabilisce che, in
caso di mancanza di accordo, non si possano concretamente regolare i
profili formativi dell'apprendistato. Se la disposizione dovesse
essere interpretata nel senso voluto dal Governo, essa, secondo la
resistente, sarebbe del tutto in contrasto con l'art. 117 della
Costituzione. Infatti, subordinare la potestà legislativa delle
Regioni all'intesa obbligatoria con le parti sociali, significherebbe
condizionare il procedimento di formazione della legge regionale,
oltre che attribuire alle associazioni sindacali un potenziale potere
di veto che si tradurrebbe in un esproprio della potestà legislativa
degli enti territoriali.
Quanto poi all'art. 3, comma 4, della legge regionale impugnata -
secondo il quale la formazione formale deve essere svolta
prevalentemente all'esterno dell'azienda - la resistente afferma che,
contrariamente a quanto sostenuto in ricorso, non esiste nessuna
disposizione che vieti di attribuire prevalenza ad un contenuto
formativo (in questo caso, quello esterno) piuttosto che ad un altro,
in quanto la legge statale consente che la qualifica venga
riconosciuta dopo la formazione interna od esterna, attribuendo alla
Regione il potere di riconoscere soltanto la formazione aziendale o
solo quella extra aziendale o anche entrambe e di far riferimento ad
entrambi i tipi di attività formativa anche con riguardo alla
determinazione delle centoventi ore di formazione di base. Tale
scelta rispecchia un ulteriore criterio di efficienza formativa: sul
mercato operano, infatti, una serie di imprese e soggetti accreditati
che sono in grado di fornire una qualificazione professionale molto
superiore a quella che potrebbe essere conseguita con la mera
formazione interna. In questo caso, quindi, la formazione esterna
garantisce un miglior controllo sull'effettivo svolgimento
dell'attività di qualificazione professionale del lavoratore.
Tali argomenti consentirebbero di ritenere non fondata
l'ulteriore censura sollevata dal Governo, nella parte in cui la
norma condizionerebbe la contrattazione collettiva nel senso di
privilegiare la formazione esterna: infatti, l'evocato art. 49,
comma 5, lettera b), del d.lgs. n. 276 del 2003 non pone alcun limite
che inibisca la prevalenza di un tipo di formazione sull'altra, ma si
limita ad impedire che il contratto collettivo regoli la formazione
solo interna od esterna, visto che invece tale potere regolativo deve
essere esercitato in relazione ad entrambe le modalità di
effettuazione della formazione (e tale interpretazione scaturisce
dall'uso della congiunzione «e» contenuta in tale disposizione). La
norma, in conclusione, non pone alcun vincolo diverso e non
condiziona la possibilità per la Regione di attribuire alla
contrattazione collettiva la facoltà di stabilire le modalità di
erogazione e di articolazione della formazione svolta in prevalenza
all'esterno ed in misura inferiore in azienda.
Con riferimento all'impugnativa del comma 7 dello stesso art. 3,
la Regione osserva che le interferenze tra le materie nella
disciplina dell'apprendistato messe in luce dalla Corte
costituzionale nella citata sentenza n. 50 del 2005 non consentono di
affermare, come invece sostiene il ricorrente, che qualsiasi
regolamentazione circa la materia della formazione interna
costituirebbe un'illegittima invasione delle competenze legislative
statali. Se la legge regionale può regolare aspetti riguardanti la
formazione interna alle aziende, a maggior ragione può stabilire che
essa debba riguardare il numero minimo di ore connesse ai «metodi di
organizzazione della produzione e ai sistemi di prevenzione degli
infortuni e delle malattie professionali». Non vi è dubbio, infatti,
che in questo caso la formazione è strettamente connessa alla
sicurezza del lavoro che è materia di competenza concorrente tra
Stato e Regioni. In questo ambito, dunque, poichè la Regione Puglia
ha esercitato una competenza legislativa in materia di sicurezza del
lavoro e poichè la formazione è finalizzata a prevenire infortuni e
malattie professionali, è indiscutibile che la disciplina
legislativa regionale si muove in quell'ambito di «interferenze»
sulle quali la Corte costituzionale si è già espressa, valorizzando
le finalità di protezione dei lavoratori, posto che l'obbligo di
impartire la formazione interna all'azienda in materia di sicurezza
è giustificato dal «fatto notorio che gli infortuni sul lavoro hanno
un picco preoccupante proprio nella fase iniziale dei rapporti di
lavoro».

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato gli
artt. 2, comma 2, e 3, commi 4 e 7, della legge della Regione Puglia
22 novembre 2005, n. 13 (Disciplina in materia di apprendistato
professionalizzante).
Secondo il ricorrente, la prima delle disposizioni censurate,
nello stabilire che, se l'intesa con le organizzazioni sindacali dei
lavoratori e le associazioni dei datori di lavoro riguardo ai profili
formativi dell'apprendistato professionalizzante non è raggiunta
entro sei mesi dall'entrata in vigore della legge, la Giunta
regionale provvede, acquisiti i pareri delle organizzazioni di cui al
comma 1 - e cioè gli enti bilaterali e le suddette organizzazioni -
finirebbe col sostituire all'intesa una mera attività consultiva
delle organizzazioni delle parti sociali.
La disposizione sarebbe, quindi, in contrasto con i principi
fondamentali (in materia di tutela e sicurezza del lavoro) e con la
norma interposta di cui all'art. 49 del decreto legislativo
10 settembre 2003, n. 276 (Attuazione delle deleghe in materia di
occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003,
n. 30), che prevede l'intesa.
Gli stessi parametri, ad avviso del ricorrente, sono violati
anche dall'art. 3, comma 4, della stessa legge, il quale stabilisce
che «la formazione formale da svolgersi durante il periodo di
apprendistato deve essere svolta prevalentemente all'esterno
dell'azienda e comunque secondo le modalità previste dalla
contrattazione collettiva», perchè stabilisce una gerarchia tra le
diverse specie di formazione.
Infine, costituirebbe violazione delle competenze esclusive dello
Stato in materia di ordinamento civile (art. 117, secondo comma,
lettera l, Cost.) la disposizione del comma 7 dello stesso art. 3, il
quale regola in parte la formazione interna, stabilendo limiti minimi
di orario riguardo ai contenuti che essa deve avere nella sua fase
iniziale, secondo quanto prescritto dalla disposizione stessa.
2. - Sono fondate la prima e la terza delle questioni suddette,
mentre non è fondata la seconda.
La disposizione di cui all'art. 2, comma 2, della legge regionale
in scrutinio, nel prevedere che, se l'intesa non è raggiunta entro
il termine di sessanta giorni dall'entrata in vigore della legge
stessa, provvede la Giunta regionale, attribuisce ad essa un ruolo
preminente, incompatibile con il regime dell'intesa, caratterizzata,
quest'ultima, nel caso in esame, dalla paritaria codeterminazione
dell'atto in difetto di indicazioni della prevalenza di una parte
sull'altra (sentenze n. 27 del 2004, n. 308 del 2003 e n. 116 del
1994).
Nè vale prospettare la necessità di un meccanismo idoneo a
superare la situazione di stallo determinata dalla mancata intesa.
Per ovviare a siffatta esigenza e dare concreta attuazione al
principio di leale collaborazione - del quale la prescrizione
dell'intesa, anche tra i soggetti indicati, costituisce pur sempre
espressione - spetta al legislatore regionale stabilire, semmai, un
sistema che imponga comportamenti rivolti allo scambio di
informazioni e alla manifestazione della volontà di ciascuna delle
parti e, in ultima ipotesi, contenga previsioni le quali assicurino
il raggiungimento del risultato, senza la prevalenza di una parte
sull'altra (per esempio, mediante la indicazione di un soggetto
terzo).
È, invece, in contrasto con gli evocati parametri costituzionali
la drastica previsione, in caso di mancata intesa, della decisività
della volontà di una sola delle parti, la quale riduce
all'espressione di un parere il ruolo dell'altra.
Parimenti fondata è la questione avente ad oggetto l'art. 3,
comma 7, della legge reg. Puglia n. 13 del 2005.
Infatti, questa Corte ha più volte affermato che la disciplina
della formazione interna attiene all'ordinamento civile e che,
pertanto, spetta allo Stato stabilire la relativa normativa.
È pur vero che in materia di apprendistato professionalizzante
si è rilevata (anche) un'interferenza di materie riguardo alle quali
esistono competenze legislative diverse, alla cui composizione
provvedono, quando possibile, gli strumenti della leale
collaborazione o, qualora risulti la prevalenza di una materia
sull'altra, l'applicazione del criterio appunto di prevalenza. Nel
caso in esame è in sede di definizione dei profili formativi - da
raggiungere, come si è detto, mediante la corretta attuazione del
regime dell'intesa - che la Regione può far valere i propri punti di
vista e le proprie esigenze anche nella disciplina della formazione
endo-aziendale, per la parte in cui questa riguardi materie attinenti
alla tutela e sicurezza del lavoro, di competenza concorrente.
La disposizione in scrutinio contiene, invece, la diretta
disciplina di una parte della formazione interna, costituente
invasione della sfera di attribuzioni statali.
Non fondata, invece, è la questione riguardante la disposizione
dell'art. 3, comma 4, prevedente la prevalenza della formazione
esterna in tema di «formazione formale».
Si tratta di questione concernente una disposizione analoga ad
altre, contenute in leggi di altre Regioni, già scrutinate e
ritenute non illegittime con riguardo al sistema del riparto di
competenze definito dall'art. 117 Cost. (v. sentenze n. 406 e n. 425
del 2006). Essa, infatti, non costituisce invasione della sfera di
attribuzioni statali in materia di formazione interna.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 2, comma 2,
e 3, comma 7, della legge della Regione Puglia 22 novembre 2005 n. 13
(Disciplina in materia di apprendistato professionalizzante);
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 4, della medesima legge regionale n. 13 del 2005,
sollevata, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l), e
terzo comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei
ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 gennaio 2007.
Il Presidente: Flick
Il redattore: Amirante
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 6 febbraio 2007.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
07C0122