1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 2-3-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 33 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 novembre 2015
Ordinanza del 27 novembre 2015 della Corte d'appello di Reggio Calabria nel procedimento civile promosso da Azienda Sanitaria Provinciale di Reggio Calabria contro Saffioti Francesco.. Sanita' pubblica - Medici in rapporto di convenzione a tempo indeterminato con l'Azienda Sanitaria provinciale - Norme della Regione Calabria - Recupero delle quote rimaste insolute relative ad assistiti deceduti, trasferiti o irreperibili - Limitazione a dodici quote. - Legge della Regione Calabria 13 giugno 2008, n. 15 [Provvedimento generale di tipo ordinamentale e finanziario (collegato alla manovra di finanza regionale per l'anno 2008 ai sensi dell' art. 3, comma 4, della legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8)], art. 50, comma 4. (16C00047) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 2-3-2016)

CORTE DI APPELLO DI REGGIO CALABRIA
Sezione Lavoro

La Corte di Appello di Reggio Calabria - Sezione Lavoro -
composta dai signori Magistrati:
1) dott. Raffaele Pezzuto, Presidente rel. est.;
2) dott. Eugenio Scopelliti, Consigliere;
3) dott. Fabio Conti, Consigliere,
all'udienza del 27 novembre 2015 ha pronunziato e letto in udienza la
seguente ordinanza.
Nel procedimento n. 478/2012 R.G.A.C.L avente ad oggetto:
rimborso quote assistiti nel rapporto di convenzione fra medico di
medicina generale e azienda sanitaria ed inerente all'appello
proposto avverso la sentenza n. 445/2012 emessa in data 2 aprile
2012-3 aprile 2012 dal GL di Locri e vertente tra Azienda Sanitaria
Provinciale di Reggio Calabria, in persona del legale rappresentante
pro-tempore, rappresentata e difesa, per procura in atti, dall'Avv.
Rosa Lombardo ed elettivamente domiciliato in Reggio Calabria Palazzo
Tibi via S. Anna Il Tronco n. 12 - Appellante;
Nei confronti di:
Saffioti Francesco, rappresentato e difeso, per procura alle
liti in atti, dall'Avv. Francesca Daniela Papallo ed elettivamente
domiciliato presso lo studio dell'Avv. Vito Crimi in Reggio Calabria
via Locri n. 3 - Appellato;
Saffioti Francesco - medico di medicina generale in rapporto
di convenzione a tempo indeterminato con l'Azienda Sanitaria
Provinciale di Reggio Calabria (che, per brevità, di seguito sarà
indicata come ASP), e prima ancora con l'Azienda Sanitaria Locale di
Locri n. 9 di Locri che in ASP è confluita - con ricorso ex art. 414
c.p.c. depositato il 21 ottobre 2010 ha agito nei confronti dell'ASP
innanzi al Giudice del Lavoro del Tribunale di Locri lamentando che
nel dicembre 2009 l'ASP gli aveva richiesto la restituzione di €
4.111,59 relativi a quote di assistiti deceduti o trasferiti,
sottraendogliela dal credito vantato a titolo di arretrati
contrattuali per gli anni 2008/09.
Chiedeva il Saffioti dichiararsi l'illegittimità del recupero e
comunque della compensazione operata dall'ASP, con condanna di
quest'ultima a restituire la somma sopra indicata e a risarcire i
danni ulteriori anche a titolo di perdita di chance.
Nella resistenza dell'ASP, con sentenza n. 445/2012 emessa in
data 2 aprile 2012-3 aprile 2012 il giudice di primo grado ha accolto
parzialmente la domanda condannando l'ASP a restituire alla
controparte le somme trattenute in misura superiore alle 12 quote, ma
dichiarando inammissibile la domanda risarcitoria.
Nella motivazione della decisione è stato evidenziato che la
pretesa del Saffioti di dichiarare illegittima la
trattenuta-compensazione in misura superiore a quanto (non più di 12
quote) consentito dall'art. 12 punto 3 dell'AIR (accorcio integrativo
regionale) del 2006 (a norma del quale «la revoca della scelta da
operarsi d'ufficio per trasferimento, decesso o doppioni ha effetto
dal giorno successivo al verificarsi dell'evento. L'azienda è tenuta
a comunicare la cancellazione al medico interessato tempestivamente e
comunque non oltre un anno dall'evento. Ove dette comunicazioni
fossero effettuate oltre il termine di legge, non potranno essere
ripetute somme superiori a 12 quote. Il danno derivante dai ritardi
nella comunicazione del dato sopra specificato sarà fatto valere dal
medico nei confronti dell'Azienda») è fondata poggiando sulla ratio
della predetta norma la quale vuole evitare che siano trasferiti del
tutto in capo ai medici gli effetti della tardiva comunicazione dei
dati rilevanti, fissando un tetto massimo (12 quote) al recupero
delle somme. Il tribunale ha dunque concluso che l'ASP va condannata
alla restituzione, in favore di parte ricorrente, della somma
trattenuta/compensata in misura superiore alle 12 quote.
L'ASP ha proposto appello con ricorso depositato in data 11
maggio 2012, contro il quale ha resistito il Saffioti.
Nei motivi di appello in sintesi è stato dedotto che: A)
l'originaria parte ricorrente non aveva contestato che gli assistiti
in ordine ai quali è stata effettuata la trattenuta fossero deceduti
o trasferiti; B) vi è stata erronea interpretazione del contenuto
dell'art. 12 punto 3 dell'AIR (accordo integrativo regionale) del
2006 che nulla dice in ordine al presunto obbligo dell'azienda di
adempiere ad una prestazione (il compenso) in assenza della
controprestazione, senza considerare che la previsione dell'ampio
termine per effettuare la comunicazione - un anno - tra la cessazione
della prestazione per avvenuto decesso e la comunicazione formale di
essa dimostra come la cessazione del diritto al compenso è
automaticamente collegata all'evento morte e non alla comunicazione,
esegesi quest'ultima confortata da Cassazione n. 13235 del 2009; C)
in assenza di contestazione, ad opera di controparte, in ordine alla
percezione del compenso per assistiti deceduti o trasferiti trovano
applicazione i principi dell'indebito oggettivo di cui all'art. 2033
cod. civ. in ordine al quale deve escludersi l'operatività del
principio dell'irripetibilità delle somme ricevute in buona fede,
estensibile anche ai medici convenzionati con le USSL, a meno che -
ipotesi da escludersi nella presente vicenda - la ripetizione sia
idonea a compromettere in modo irreparabile le esigenze di vita in
rapporto ai ricavi dell'attività professionale; D) l'art. 42
dell'ACN (accordo collettivo nazionale) del 2005 - laddove prevede
che «... nell'ambito degli accordi regionali possono essere
concordate modalità di tutela dei medici massimalisti dalla
indisponibilità alla acquisizione di nuove scelte dovute a ritardo
nella comunicazione delle cancellazioni per morte di assistiti del
proprio elenco» - disciplina, sì, l'ipotesi del ritardo ma non
dispone nè la perdita del diritto dell'azienda a recuperare le
somme, nè che venga superata la norma civilistica sull'indebito
oggettivo; E) dalla documentazione esistente nel fascicolo di primo
grado della appellante emerge che i compensi sono stati erogati in
data anteriore alla disposizione contrattuale di cui sopra (art. 12
punto 3 dell'AIC del 2006) che quindi, ai sensi dell'art. 11 disp.
prel. cod. civ., non può avere effetto retroattivo sulle somme
indebitamente percepite prima del 15 settembre 2006.
Con memoria ex art. 436 c.p.c. depositata il 30 novembre 2012 si
costituiva parte appellata che deduceva: 1) l'improcedibilità
dell'appello per violazione del termine a difesa ex art. 435 terzo
comma c.p.c. posto che, a fronte dell'udienza presidenziale fissata
per il 28 settembre 2012, l'appello era stato notificato in data 17
settembre 2012, sicchè non poteva essere concesso ulteriore termine,
così come è stato fatto, ex art. 291 c.p.c.; 2) con precedente
delibera n. 566 del 7 giugno 2011 l'ASP di Reggio Calabria aveva
adottato, nei confronti dei medici reggini, orientamento conforme al
dettato dell'art. 12 punto 3 dell'AIR del 2006, limitando la
ripetibilità a dodici quote; 3) nessuna erronea interpretazione è
stata data della predetta previsione contrattuale la quale fa
chiaramente discendere dall'omissione della comunicazione, entro
l'anno, la irripetibilità delle somme che superino le 12 quote,
così trasferendo in capo agli amministratori e funzionari delle
varie aziende sanitarie (tenuti ogni anno a raccordarsi con le
anagrafi comunali al fine di aggiornare gli elenchi degli assistiti e
provvedere alla cancellazione in caso di morte o di trasferimento) la
responsabilità erariale del caso, mentre nessuna responsabilità
può essere posta a carico dei medici, che non hanno alcuna
possibilità di intervenire nella gestione di siffatto procedimento
amministrativo; 4) mai è stata invocata l'applicazione del principio
di irripetibilità delle somme percepite in buona fede e l'indebito
oggettivo di cui all'art. 2033 cod. civ. si determina facendo
riferimento a ciò che, in base alla normativa applicabile,
costituisce indebita erogazione di somme, e tali non possono essere
considerate le quote superiori alle 12 ove le comunicazioni delle
cancellazioni da parte dell'azienda al medico interessato
intervengano oltre l'anno, stante il chiaro disposto dell'art. 12
punto 3 dell'AIR siglato il 31 luglio 2012 e pubblicato nel BUR
Calabria del 18 settembre 2006, già in vigore al momento in cui si
riferiscono le revoche oggetto del presente giudizio e al quale fa
espresso riferimento l'art. 50 della legge Regione Calabria n. 15 del
13 giugno 2008 laddove (del tutto legittimamente, trattandosi di
potestà legislativa della Regione in materia di tutela del diritto
alla salute, titolo V della Costituzione modificato dalla legge
costituzionale n. 3 del 2001) testualmente dispone che «Per il
recupero delle somme tutt'ora rimaste insolite inerenti gli assistiti
deceduti, trasferiti o irreperibili, trovano applicazione
disposizioni dell'AIR del 18 settembre 2006»; 5) la giurisprudenza
citata da controparte (Cassazione n. 13235 del 2009) concerne
normativa (d.P.R. n. 484 del 1996 e d.P.R. n. 270 del 2000) che non
conteneva norma analoga a quella di cui all'AIR del 2006, peraltro
confermata dalla legge regionale n. 15 del 2008; 6) detto AIR è
attuativo dell'ACN stipulato in data 12 marzo 2005 a sua volta
attuativo dell'art. 8 del d.Lgs n. 502 del 1992 e ss.mm. il quale
stabilisce che il rapporto fra il SSN e i medici di medicina generale
è disciplinato con convenzione la quale, vincolante fra le parti, si
pone come disciplina speciale rispetto alla previsione generale di
cui all'art. 2033 cod. civ. e su quest'ultima prevale, con
l'ulteriore conforto della ricezione del suo contenuto nella legge
regionale anzidetta; 7) a ben vedere è lo stesso art. 42 dell'ACN
che pone come requisito per la restituzione dell'indebito che la
revoca d'ufficio avvenga entro i termini previsti; 8) per quel che
concerne la presunta irretroattività della legge regionale n. 15 del
2008 - a prescindere dalla considerazione che oggetto del giudizio
sono le revoche d'ufficio meccanizzate dal 16 febbraio 2008 al 15
aprile 2009 e che le compensazioni c le trattenute sono del novembre
del 2009 - la legge regionale in questione fa espresso riferimento al
«... recupero delle quote tuttora rimaste insolute...».
Tanto premesso, va in primis evidenziato che, ad avviso di questa
Corte, non meritevole di accoglimento è la richiesta, (la parte
appellata, declaratoria di improcedibilità dell'appello notificato
senza il rispetto del termine a difesa previsto dal terzo comma
dell'art. 435 c.p.c.: in tal caso non scatta la sanzione
dell'improcedibilità, trattandosi di nullità e non di inesistenza
della notifica (cfr., soprattutto in motivazione, Cass. Sez. Lav. n.
19818 del 2013, precedente di legittimità intervenuto proprio in
relazione a sentenza di questa Corte di Appello), sicchè poteva
essere concesso, così come è stato fatto, termine ulteriore per
notifica ex art. 291 c.p.c..
Inoltre il testo dell'art. 50 della legge regionale n. 15 del 13
giugno 2008 - laddove, richiamando il contenuto delle disposizioni
contenute nell'AIR del 18 settembre 2006, dispone che esse trovino
applicazioni per il «...recupero delle quote tuttora rimaste
insolute...» - non lascia adito a dubbi in ordine all'applicabilità
delle medesime disposizioni anche alle quote ancora esigibili alla
data di entrata in vigore della stessa legge regionale, fra cui
quelle per cui è causa, tenuto conto della circostanza delle revoche
d'ufficio meccanizzate intervenute dal 16 febbraio 2008 al 15 aprile
2009 e del fatto che le compensazioni e le trattenute sono del
novembre del 2009.
Ed ancora non può non evidenziarsi che, effettivamente, il
precedente di legittimità (Cass. Sez. Lav. n. 13235 del 2009)
invocato dall'ASP concerne normativa (art. 28 della convenzione
nazionale per i medici di medicina generale recepita con i d.P.R. n.
314 del 1990 e n. 484 del 1996) diversa da quella qui applicabile
ratione temporis.
Le fonti che vengono in rilievo nella fattispecie in esame sono
l'art. 42 dell'accordo collettivo nazionale (ACN) 23 marzo 2005,
l'art. 12 punto 3 colma 2 dell'accordo integrativo regionale (AIR)
del 31 luglio 2006 e l'art. 50 della legge regionale della Calabria
15 del 2008.
L'art. 42 comma 4 ACN 2005 prevede la revoca d'ufficio della
scelta in caso di morte dell'assistito, onerando l'ASP di comunicare
la cancellazione entro un anno dall'evento, ma non applica alcuna
sanzione in caso di superamento del termine.
L'art. 12 punto 3 comma 2 AIR impedisce all'amministrazione, in
caso di comunicazione avvenuta oltre l'anno, di ripetere più di
dodici quote mensili.
La legge regionale estende l'efficacia nel tempo di tale ultima
disposizione, specificando che - come già evidenziato - essa si
applica a tutte le quote insolute, non rilevando pertanto se l'evento
morte sia avvenuto prima o dopo l'entrata in vigore di ACN e AIR.
Il giudice di primo grado ha applicato al caso di specie l'art.
12 punto 3 comma 2 AIR del 2006, concludendo che il recupero operato
dall'amministrazione è illegittimo.
Questa Corte ritiene non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 50 della legge regionale 15 del
2008 la cui rilevanza, ai fini della decisione, si desume da quanto
segue.
L'appellante ASP contesta l'applicabilità dell'AIR.
Dovendosi senz'altro superare, come già evidenziato, le
argomentazioni che la stessa parte appellante trae da un precedente
di legittimità pronunciato quando vigeva una diversa disciplina, la
soluzione della controversia presuppone la verifica, da condursi
d'ufficio, in ordine alla validità o meno dell'AIR in parte qua e
dell'efficacia dell'art. 50 della legge regionale n. 15 del 2008.
L'art. 8 d.Lgs. n. 502 del 1992 prevede infatti, al comma 1, che
il rapporto tra il servizio sanitario nazionale e i medici di
medicina generale è disciplinato da convenzioni di durata triennale
«...conformi agli accordi collettivi nazionali stipulati, ai sensi
dell'art. 4, comma 9, della legge 30 dicembre 1991, n. 412..., norma
quest'ultima che, a sua volta, nel testo vigente, richiama
esplicitamente, fra gli altri, l'art. 40 del d.Lgs. n. 165 del 2001,
in base al quale (comma 3) la contrattazione collettiva nazionale
disciplina anche i limiti di quella integrativa e «le pubbliche
amministrazioni non possono sottoscrivere in sede decentrata accordi
in contrasto con vincoli risultanti dai contratti collettivi
nazionali o che comportino oneri non previsti negli strumenti di
programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione. Le
clausole difformi sono nulle e non possono essere applicate».
La materia inerente alle conseguenze derivanti dal ritardo della
comunicazione del decesso o del trasferimento dell'assistito non
rientra fra quelle che l'art. 14 ACN del 2005 delega in via generale
alla contrattazione decentrata e l'art. 42 dello stesso ACN si
limita, al comma 5, a demandare alla contrattazione regionale
«modalità di tutela dei medici massimalisti dalla indisponibilità
alla acquisizione di nuove scelte dovuta a ritardo nella
comunicazione delle cancellazioni per morte di assistiti del proprio
elenco».
Ad avviso di questa Corte il divieto di recupero di quote mensili
oltre la dodicesima, previsto dall'art. 12 AIR non rientra
nell'ambito della predetta «tutela» demandata alla contrattazione
regionale.
L'art. 12 AIR è, infatti, applicabile a tutti i medici
convenzionati di medicina generale, a prescindere dal fatto che siano
o meno massimalisti, e lo scopo della previsione di cui al comma 5
dell'art. 42 ACN - come del resto lo stesso appellato ha sostenuto in
primo grado - è semmai quello di consentire al medico di conoscere
con precisione e senza ritardo il numero di assistiti onde potere
organizzare al meglio la propria attività, e non solo di consentire
di aprire la scelta a nuovi assistiti in luogo di quelli deceduti.
Inoltre l'art. 12 AIR, nel limitare la facoltà di recupero,
introduce evidentemente un onere aggiuntivo per l'amministrazione,
rendendo esigibili i compensi maturati oltre l'anno, altrimenti non
erogabili al medico convenzionato.
Mancando un riferimento normativo di tutela della pretesa di
parte appellata nell'art. 12 punto 3 comma 2 dell'AIR - in quanto non
oggetto di delega da parte dell'ACN e, altresì, in palese contrasto
con l'art. 40 del d.Lgs. n. 165 del 2001 - la stessa parte appellata
può fondare la propria pretesa soltanto sull'art. 50 della legge
regionale n. 15 del 2008 il quale, al comma 4, prevede che «per il
recupero delle quote tuttora rimaste insolute inerenti gli assistiti
deceduti, trasferiti o irreperibili, trovano applicazione le
disposizioni dell'accordo (A.I.R.) del 16 settembre 2006».
In tal modo il legislatore regionale calabrese ha recepito e
fatta propria la disciplina contrattuale regionale che, altrimenti,
per gli anzidetti motivi deve essere disapplicata. La legge regionale
in questione è pertanto rilevante ai fini della decisione.
Inoltre l'art. 50 comma 4 della legge regionale richiama invero
genericamente l'AIR, ma l'unica norma contenuta nell'accordo
integrativo che riguardi il recupero di quote di assistiti deceduti
è proprio l'art. 12 punto 3 comma 2. Il legislatore regionale ha
dunque sicuramente inteso richiamare tale clausola. Non emerge
pertanto la possibilità di una interpretazione conforme alla
Costituzione se non forzando inammissibilmente il dato letterale.
Per quel che concerne le norme costituzionali violate si osserva
quanto segue.
L'art. 50 legge regionale n. 15 del 2008 viola l'art. 117 Cost,
che riserva alla potestà legislativa esclusiva dello Stato (comma 2
lett. l) l'ordinamento civile.
Giurisprudenza costituzionale costante (fra le più recenti C.
Cost. nn. 19 e 36 del 2013, 212 del 2012, 77 del 2011) riconduce a
tale materia la disciplina del trattamento economico del dipendente
pubblico regionale (fra le tante C. Cost. 228 del 2013), cui può
accomunarsi, per evidente identità di ratio, quella del trattamento
dei medici in convenzione, il cui rapporto e a fortiori da
considerare di natura civilistica (cfr, ex plurimis, Cassazione
Sezioni Unite n. 5302 del 1995 in ordine alla riconducibilità di
detti rapporti in convenzione nell'ambito della parasubordinazione ex
art. 409 n. 3 c.p.c., ossia «...nello schema dei rapporti di
collaborazione di diritto privato concretantisi in una prestazione
d'opera continuata e coordinata prevalentemente personale anche se
non a carattere subordinato ... »).
Proprio con riferimento al medico in convenzione con il SSN,
occorre evidenziare che in base al diritto vivente
nell'interpretazione consolidata della giurisprudenza di legittimità
(cfr, in motivazione, Cass. Sez. Lav. n. 25272 del 2007) gli accordi
collettivi nazionali per la disciplina dei rapporti con i medici
convenzionati (ai sensi della legge 23 dicembre 1978, n. 833, art.
48, istitutiva del SSN e, successivamente, della legge n. 412 del
1991, art. 4, comma 9, ed del d.Lgs. n. 502 del 1992, art. 8, come
modificato dal d.Lgs. n. 517 del 1993, art. 9) non costituiscono
fonte negoziale diretta di disciplina dei rapporti convenzionali
considerati, in quanto di per sè inidonei ad inserirsi
nell'ordinamento con propria forza cogente, ma rappresentano soltanto
la fase consensuale di un complesso procedimento di produzione
normativa, che si conclude con l'intervento pubblico - nella forma
del decreto presidenziale - che ha contenuto ed efficacia giuridica
di fonte di normazione secondaria.
Essendo il contenuto dell'accordo trasfuso in un DPR, siamo in
presenza di atto di normazione secondaria statale, destinata a valere
uniformemente nell'intero territorio nazionale.
Poichè, nella concreta fattispecie, una deroga da parte della
contrattazione integrativa regionale (la quale prevede una
ripetibilità limitata a sole 12 quote) non è consentita in ordine
alla disciplina stabilita dall'ACN (in base alla quale la
ripetibilità non trova alcun limite, dovendosi applicare l'art. 2033
cod. civ.), l'adozione da parte della legislazione regionale
calabrese - con il citato art. 50 comma 4 legge n. 15 del 2008 - del
contenuto della difforme disciplina contenuta nell'AIR del 2006 viola
direttamente l'art. 117 della Costituzione che riserva alla potestà
legislativa esclusiva dello Stato (comma 2 lett. l) l'ordinamento
civile, trattandosi di materia di diritto privato (cfr. la già
citata Cass. SS.UU. n. 5302 del 1995) che, per di più, deve essere
regolamentata con atto normativo secondario di competenza statale.
Nessun riferimento e possibile fare alla potestà legislativa
concorrente delle Regioni in materia di tutela della salute, prevista
anch'essa dall'art. 117 della Costituzione: a prescindere dall'ovvio
rispetto dei principi fondamentali posti dalla legislazione dello
Stato anche in tale materia, la controversia per quanto già detto
rientra a pieno titolo in ambito diverso, ossia nell'ordinamento
civile.
Sussiste inoltre ulteriore profilo di incostituzionalità,
venendo in rilievo la violazione del principio di eguaglianza di cui
all'art. 3, primo comma, della Costituzione.
L'uniformità di trattamento sull'intero territorio nazionale
della disciplina posta dall'accordo collettivo nazionale del 2005 -
che, in base all'interpretazione datane da questa Corte, prevede la
ripetibilità illimitata, ex art. 2033 cod. civ. a prescindere dal
ritardo nella comunicazione della variazione - è vulnerata, con ovvi
profili di violazione del principio per cui tutti i cittadini sono
eguali davanti alla legge, da una legge regionale che, emanata in una
materia non consentita dalla Costituzione, consenta nella sola
Calabria una ripetibilità simbolica ridotta a sole 12 quote.

P.Q.M.

Letti gli artt. 134 e 137 Costituzione della Repubblica, l'art. 1
della legge Cost. n. 1 del 1948 e 23 legge n. 87 del 1953, solleva
d'ufficio questione di legittimità costituzionale dell'art. 50,
comma 4, legge Regione Calabria n. 15 del 2008 per contrasto con gli
artt. 117 e 3 della Costituzione della Repubblica.
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e che sia comunicata al Presidente
della Giunta della Regione Calabria e al Presidente del Consiglio
Regionale della Calabria e che, all'esito di tale comunicazione, sia
trasmessa - assieme al fascicolo processuale - alla Corte
Costituzionale con la prova delle avvenute regolari notificazioni e
comunicazioni.
Sospende il giudizio.
Reggio Calabria, 27 novembre 2015

Il Presidente: Pezzuto