1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 20-10-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 768 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 maggio 2004
Ordinanza emessa il 14 maggio 2004 dal tribunale amministrativo regionale della Sicilia sul ricorso proposto da Martino Angela contro Soprintendenza ai Beni Culturali ed Ambientali di Palermo Edilizia e urbanistica - Regione Siciliana - Opere abusive su aree sottoposte a vincolo ambientale - Parere dell'autorita' preposta alla gestione del vincolo - Necessita' ai fini della concessione o autorizzazione in sanatoria solo in caso di vincolo posto antecedentemente alla realizzazione dell'opera abusiva - Previsione con norma d'interpretazione autentica - Eccesso di potere legislativo per violazione dei parametri costituzionali sulla formazione delle leggi - Violazione del principio di affidamento e di certezza del diritto - Richiamo alla giurisprudenza della Corte costituzionale sui limiti delle leggi interpretative. - Legge della Regione Siciliana 16 aprile 2003, n. 4, art. 17, comma 11, nella parte in cui sostituisce l'art. 5, comma 3, I e II cpv. della legge della Regione Siciliana 31 maggio 1994, n. 17. - Costituzione, artt. 3, 117, 126 e 127. (004C1089) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 20-10-2004)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1231/1988
proposto da Martino Angela, rappresentata e difesa dall'avv. Nadia
Piscitello, come da mandato a margine della comparsa depositata il
10 dicembre 2003, presso il cui studio elettivamente domicilia in
Palermo, via Principe di Belmonte n. 90,
Contro la Soprintendenza ai Beni Culturali ed Ambientali di
Palermo, in persona del Soprintendente pro tempore, rappresentato e
difeso ex lege dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo,
presso la quale è per legge domiciliato, per l'annullamento del
provvedimento prot. 775, pos. BB.NN.26455, del 1° febbraio 1988; di
tutti gli atti preparatori, conseguenziali e connessi.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione dell'amministrazione intimata;
Vista la comparsa depositata dalla ricorrente il 10 dicembre
2003;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore il referendario avv. Francesco Guarracino;
Udito, alla pubblica udienza del 10 dicembre 2003, il difensore
della ricorrente come da verbale;
Ritenuto in fatto e diritto quanto segue:

F a t t o

Con ricorso notificato il 3 maggio 1988 e depositato il 2 giugno
1988, la sig.ra Angela Martino ha impugnato il provvedimento
prot. 775, pos. BB.NN.26455, del 1° febbraio 1988, con cui la
Soprintendenza ai Beni Culturali ed Ambientali di Palermo ha respinto
il progetto in sanatoria da essa presentato per un fabbricato sito in
Cefalù, contrada Santa Lucia, chiedendo al sindaco del predetto
comune l'adozione dei provvedimenti sanzionatori di sua competenza.
La ricorrente svolge quattro distinti motivi di censura:
col primo motivo deduce che, poichè la costruzione in
questione era stata realizzata prima del dicembre 1983, mentre la
dichiarazione di notevole interesse pubblico di parte del territorio
del comune di Cefalù era intervenuta solo successivamente (la
pubblicazione della dichiarazione risalendo al 9 novembre 1985,
mentre invece quella della deliberazione del vincolo all'agosto
1984), non sarebbe stato necessario, in sede d'esame dell'istanza di
sanatoria, acquisire il preventivo parere della Soprintendenza,
sicchè tale parere «è stato espresso al di fuori della competenza
dell'amministrazione gravata»;
col secondo motivo la ricorrente afferma che la richiesta
della Soprintendenza di adozione di provvedimenti sanzionatori ai
sensi degli artt. 2 e 3 l.r. 37/1985 e dell'art. 7 legge 47/1985
colliderebbe con l'anteriorità dell'abuso rispetto all'entrata in
vigore delle disposizioni da ultimo richiamate, inapplicabili al caso
di specie per il principio d'irretroattività della legge;
col terzo motivo la ricorrente denuncia il vizio del
provvedimento per difetto di motivazione, travisamento e difetto di
causa, in quanto il provvedimento non darebbe conto del danno
arrecato al paesaggio; danno che peraltro non sussisterebbe, posto
che l'opera, solo in parte rinnovata e non nuova, non sarebbe
visibile, in quanto occultata, tra la strada ed il mare, da altri
edifici preesistenti;
col quarto motivo la ricorrente sostiene che i provvedimenti
sanzionatori invocati nel provvedimento impugnato sarebbero comunque
esclusi dalla legislazione in materia di sanatoria.
L'amministrazione intimata si è costituita in giudizio col
ministero dell'Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo.
Con memoria depositata il 10 ottobre 2003 la ricorrente, col
ministero di nuovo procuratore, ha insistito nelle richieste.
All'udienza del 10 dicembre 2003, udito il difensore del
ricorrente, la causa è stata trattenuta in decisione.

D i r i t t o

1. - La ricorrente impugna il provvedimento prot. 775, pos.
BB.NN.26455, del 1° febbraio 1988, con cui la Soprintendenza ai Beni
Culturali ed Ambientali di Palermo si è espressa negativamente sul
progetto in sanatoria presentato dalla ricorrente in relazione ad un
suo fabbricato sito in Cefalù, contrada Santa Lucia.
Ad avviso della ricorrente l'atto impugnato sarebbe viziato, in
primo luogo, in quanto «espresso al di fuori della competenza
dell'amministrazione gravata», la quale non sarebbe stata titolata ad
esprimere un proprio parere sul progetto di sanatoria, poichè
quest'ultimo riguardava opere realizzate prima della imposizione del
vincolo:
La ricorrente censura, altresì, l'atto impugnato sotto altri tre
profili (sostanzialmente riconducibili ai vizi di violazione e falsa
applicazione di legge e di eccesso di potere), che logicamente si,
collocano in posizione subordinata al primo motivo di gravame.
2. - In relazione alla doglianza contenuta nel primo motivo di
ricorso, con cui si lamenta la carenza di legittimazione della
Soprintendenza ad interloquire nel procedimento promosso con
l'istanza di sanatoria, osserva il Collegio che l'atto impugnato è
stato emanato in vigenza dell'art. 23, comma 10, della legge
regionale siciliana 10 agosto 1985, n. 37.
Nelle more del giudizio, tuttavia, è intervenuta la legge
regionale siciliana 16 aprile 2003, n. 4, il cui art. 17, comma 11,
ha sostituito, con decorrenza 1° gennaio 2003, la disposizione
interpretativa contenuta nel primo capoverso dell'art. 5, comma 3,
della legge regionale siciliana 31 maggio 1994, n. 17, in tal modo
capovolgendo, con efficacia ex tunc, la regola applicabile circa la
necessità o meno del nulla osta della Soprintendenza, ai fini della
concessione in sanatoria, quando il vincolo sia posteriore
all'ultimazione dell'opera abusiva.
Poichè tale intervento normativo, per le modalità con cui è
stato realizzato (novellazione di una preesistente disposizione di
tipo interpretativo) e l'efficacia conseguentemente spiegata (di
natura surrettiziamente retroattiva), induce a dubitare della sua
compatibilità con i parametri costituzionali, ed essendo peraltro la
proposizione delle questioni di legittimità costituzionale, ai sensi
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, subordinata al vaglio
del giudice del merito circa la rilevanza nel giudizio a quo della
questione medesima, il Collegio ha ritenuto di procedere, accantonata
temporaneamente la disamina del primo motivo di ricorso, all'esame
dei restanti tre motivi di gravame, onde verificare se il giudizio
potesse essere definito a prescindere dall'applicazione dell'art. 17,
comma 11, legge regionale siciliana 16 aprile 2003, n. 4.
3. - Il Collegio ha ritenuto che nell'esame e decisione dei tre
restanti motivi del ricorso non dovesse farsi applicazione della
norma regionale predetta.
Con sentenza parziale, adottata in pari data della presente
ordinanza, infatti, ha dichiarato inammissibile il secondo motivo del
ricorso (l'unico in cui si fa questione del momento di realizzazione
dell'opera, sia pure in una prospettiva diversa da quella fatta
valere nel primo motivo), col quale la ricorrente ha contestato la
richiesta, rivolta dalla Soprintendenza BB.CC.AA. al Sindaco di
Cefalù, di adozione di provvedimenti sanzionatori ai sensi degli
artt. 2 e 3 l.r. 37/1985 e dell'art. 7 legge 47/1985, lamentandone
l'illegittimità in ragione della anteriorità dell'abuso rispetto
all'entrata in vigore delle predette disposizioni, in quanto, a
prescindere dalle argomentazioni in esso addotte, il motivo del
ricorso non era volto a censurare statuizioni dotate di efficacia
provvedimentale ed autonoma lesività, ma una mera sollecitazione
rivolta ad un'altra, autorità perchè esercitasse i poteri suoi
propri, attivabili ex officio.
Con la medesima sentenza parziale si è ritenuto infondato il
terzo motivo di ricorso, con cui l'atto impugnato è stato oggetto di
censura per difetto di motivazione, travisamento e difetto di causa,
stante l'esistenza di una sufficiente motivazione e, quanto ai
rimanenti profili di doglianza, la insussistenza di un inizio di
prova; mentre il quarto motivo di ricorso, volto a sostenere che i
provvedimenti sanzionatori invocati dalla Soprintendenza non
sarebbero previsti dalla legislazione in materia di sanatoria, è
stato dichiarato anch'esso inammissibile per le medesime ragioni
esposte per il secondo motivo di ricorso, nonchè in quanto con tale
motivo si contestava la legittimità di atti non ancora emanati.
4. - Risolte autonomamente, con detta sentenza parziale, le
questioni di legittimità dell'atto impugnato poste con il secondo,
il terzo ed il quarto motivo di ricorso, senza che venisse in rilievo
il disposto dell'art. 17, comma 11, della legge regionale siciliana
16 aprile 2003, n. 4, il Collegio, nel tornare ad esaminare il primo
motivo di ricorso, osserva che la fondatezza dello stesso dipende
dall'applicazione della citata norma regionale, della cui
legittimità costituzionale il Collegio dubita, per le ragioni di
seguito esposte.
5. - Nel primo motivo del ricorso la ricorrente afferma che
l'acquisizione del preventivo nulla osta della Soprintendenza non
sarebbe stato necessario, in quanto i lavori erano stati completati
prima dell'apposizione del vincolo.
Osserva il Collegio che l'atto impugnato è stato emanato in
vigenza dell'art. 23, comma 10, della legge regionale siciliana
10 agosto 1985, n. 37.
Nelle more del giudizio, tuttavia, è intervenuta la legge
regionale siciliana 16 aprile 2003, n. 4, il cui art. 17, comma 11,
ha sostituito, con decorrenza 1° gennaio 2003, la disposizione
interpretativa contenuta nel primo capoverso dell'art. 5, comma 3,
della legge regionale siciliana 31 maggio 1994, n. 17, (che aveva
affermato la necessità del nulla osta anche in caso di vincolo
apposto successivamente alla realizzazione delle opere abusive), in
tal modo capovolgendo, con efficacia ex tunc, la regola applicabile
circa la necessità o meno del nulla osta della Soprintendenza, ai
fini della concessione in sanatoria, quando il vincolo sia posteriore
all'ultimazione dell'opera abusiva.
6. - Per maggior chiarezza, appare opportuno illustrare più in
dettaglio il mutamento del quadro normativo.
Il testo originario dell'art. 5, comma 3, della l.r. 17/1994 cit.
così stabiliva:
«L'art. 23, comma 10, della legge regionale 10 agosto 1985,
n. 37, è così interpretato:
1. - Il nulla osta dell'autorità preposta alla gestione del
vincolo è richiesto, ai fini della concessione in sanatoria, anche
quando il vincolo sia stato apposto successivamente all'ultimazione
dell'opera abusiva. Tuttavia, nel caso di vincolo apposto
successivamente, è esclusa l'irrogazione di sanzioni amministrative
pecuniarie, discendenti dalle norme disciplinanti lo stesso, a carico
dell'autore dell'abuso edilizio.
2. ...».
In tal modo, la normativa regionale interveniva a risolvere il
dubbio interpretativo, sollevato dalla formulazione dell'art. 23
della legge regionale 10 agosto 1985, n. 37, dettante le condizioni
di applicabilità della sanatoria edilizia, in ordine alla rilevanza
o meno, ai fini dell'acquisizione del prescritto nullaosta, dei
vincoli storici, artistici, architettonici etc. apposti in epoca
successiva all'ultimazione dell'opera, ma in vigore al momento
dell'esame della istanza di sanatoria.
La soluzione cui si perveniva con la predetta disposizione
interpretativa, contenente espresso riconoscimento della rilevanza
dei vincoli sopravvenuti, anticipava le conclusioni cui sarebbe
giunta la giurisprudenza amministrativa in relazione all'analogo
problema postosi per la corrispondente normativa nazionale, la quale
è stata interpretata nel senso che, in presenza quanto meno di
vincoli che non comportano inedificabilità assoluta, l'obbligo di
pronuncia da parte dell'autorità preposta alla tutela del vincolo
sussiste in relazione alla esistenza del vincolo al momento in cui
deve essere valutata la domanda di sanatoria, a prescindere
dall'epoca della sua introduzione, per l'esigenza di vagliare
l'attuale compatibilità con il vincolo dei manufatti realizzati
abusivamente (ex multis, C.d.S., Ad. plen. 22 luglio 1999, n. 20).
Avendo la disposizione ora richiamata natura interpretativa e,
pertanto, carattere retroattivo, essa avrebbe comportato, nella
fattispecie oggetto del presente giudizio, l'infondatezza del primo
motivo di ricorso, non consentendo di negare - come invece fa la
ricorrente - l'obbligo di acquisizione del preventivo parere della
Soprintendenza.
Tuttavia, come detto, è successivamente intervenuto l'art. 17,
comma. 11, della l.r. 16 aprile 2003, n. 4, a sostituire il primo, ed
il secondo capoverso dell'art. 5, comma 3, l.r. 31 maggio 1994,
n. 17, nel modo seguente:
«1. Il parere dell'autorità preposta alla gestione del vincolo
è richiesto, ai fini della concessione o autorizzazione edilizia in
sanatoria, solo nel caso in cui il vincolo sia stato posto
antecedentemente alla realizzazione dell'opera abusiva.
2. L'autorità competente, nel rilasciare parere, può dettare
prescrizioni che comportino l'adeguamento del progetto alle esigenze
di tutela che hanno determinato l'apposizione del vincolo».
In tal guisa, a far data dal 1° gennaio 2003, l'art. 23,
comma 10, l.r. 37/1985 va interpretato nel senso che il vincolo posto
dopo la realizzazione dell'opera abusiva non rileva ai fini
dell'obbligo di acquisizione, ai fini della concessione in sanatoria,
del parere dell'autorità preposta alla gestione del vincolo:
soluzione questa di segno diametralmente opposto alla precedente, la
quale riconosceva invece rilevanza ai vincoli sopravvenuti, e che
pure il legislatore regionale riveste di natura interpretativa - e
perciò di efficacia retroattiva - grazie all'innesto del nuovo testo
normativo, con la tecnica della novellazione parziale, subito dopo le
parole «L'art. 23, comma 10, della legge regionale 10 agosto 1985,
n. 37, è così interpretato:» contenute nel primo periodo del
comma 3 dell'art. 5 l.r. 17/1994 cit.
L'applicazione retroattiva di detta disposizione al caso di
specie implicherebbe l'accoglimento del primo motivo di ricorso.
7. - Il Collegio peraltro dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 17, comma 11, della legge regionale
siciliana 16 aprile 2003, n. 4, per l'efficacia retroattiva ad esso
surrettiziamente attribuita attraverso il carattere interpretativo
che allo stesso deriva dalla tecnica di novellazione dell'art. 5,
comma 3, l.r. 17/1994 cit. adottata dal legislatore; e ciò non solo
in assenza di qualsivoglia pur residuo dubbio interpretativo sul
significato della norma interpretata (l'art. 23 della l.r. 37/1985),
ma in presenza di una precedente interpretazione autentica di detta
norma, che viene soppressa e diametralmente rovesciata.
Che non si tratti di mera operazione ermeneutica, dettata da
esigenze di chiarezza legislativa, bensì di un capovolgimento di
disciplina indirizzato a facilitare il ricorso alla sanatoria
edilizia, con efficacia estesa anche al passato, così da ampliare la
sfera dei possibili beneficiari, emerge dalla stessa rubrica
dell'art. 17 della l.r. 4/2003, intitolata «Recupero risorse
derivanti dalla definizione delle pratiche di sanatoria edilizia».
La sussistenza di una fattispecie tipica di eccesso di potere
legislativo sembra emergere, d'altronde, dalle considerazioni che
seguono.
8. - L'art. 17, comma 11, della legge regionale 16 aprile 2003,
n. 4 cit., sotto una dichiarata interpretazione autentica, introduce
dunque una sostanziale modificazione della disciplina previgente.
Essa, pertanto, sembra realizzare un'ipotesi di eccesso di potere
legislativo, ponendosi in contrasto con i parametri costituzionali
che regolano la formazione delle leggi (artt. 117, 123 e 127 Cost.,
relativi all'attività legislativa regionale), nonchè con l'art. 3
della Costituzione sotto il profilo della ragionevolezza.
9. - Va in primo luogo rilevato che i principi costituzionali in
tema di disposizioni interpretative, definiti dalla giurisprudenza
della Corte costituzionale in relazione alle leggi statali, sono
estensibili anche alle leggi con le quali una regione interpreta
autenticamente proprie normative precedenti (sent. n. 376 del 1995;
sent. n. 397 del 1994; sent. n. 389 del 1991; sent. n. 19 del 1989;
sent. n. 113 del 1988).
10. - Anche se il principio di irretroattività delle leggi ha
ottenuto in sede costituzionale garanzia specifica soltanto con
riguardo alla materia penale ex art. 25, secondo comma, della
Costituzione, è pur vero che esso mantiene per le altre materie
valore di principio generale ai sensi dell'art. 11, primo comma,
delle disposizioni preliminari del codice civile, cui il legislatore
deve in via preferenziale attenersi (sent. n. 376 del 1995; sent.
n. 397 del 1994; sent. n. 153 e n. 6 del 1994)
11. - Il ricorso a leggi di interpretazione autentica non può,
secondo la costante giurisprudenza della Corte, essere utilizzato per
attribuire a norme innovative una surrettizia efficacia retroattiva,
in quanto in tal modo la legge interpretativa verrebbe meno alla sua
funzione peculiare, che è quella di chiarire il senso di norme
preesistenti, ovvero di imporre una delle possibili varianti di senso
compatibili col tenore letterale (sent. n. 376 del 1995; sentenze
n. 15 del 1995 e n. 397 del 1994).
12. - Il carattere interpretativo deve peraltro desumersi non
già dalla qualificazione che tali leggi danno di se stesse, quanto
invece dalla struttura della loro fattispecie normativa, in relazione
cioè ad «un rapporto fra norme - e non fra disposizioni - tale che
il sopravvenire della norma interpretante non fa venir meno la norma
interpretata, ma l'una e l'altra si saldano fra loro dando luogo a un
precetto normativo unitario» (Corte cost., sent. n. 397 del 1994;
sent. n. 424 del 1993; analogamente sent. n. 39 del 1993; sent.
n. 155 del 1990 e sent. n. 233 del 1988).
Va dunque riconosciuto carattere interpretativo soltanto ad una
legge che, fermo il tenore testuale della norma interpretata, ne
chiarisce il significato normativo ovvero privilegia una tra le
diverse interpretazioni possibili, di guisa che il contenuto
precettivo è espresso dalla coesistenza delle due norme (quella
precedente e l'altra successiva che ne esplicita il significato), le
quali rimangono entrambe in vigore e sono quindi anche idonee ad
essere modificate separatamente (sent. n. 155 del 1990; sent. n. 233
del 1988).
13. - Il carattere interpretativo della legge non è, tuttavia,
decisivo ai fini della verifica di conformità ai precetti
costituzionali. La giurisprudenza della Corte ha individuato una
serie di limiti alla potestà di emanazione di leggi interpretative,
nel cui novero vanno considerati, oltre alla ragionevolezza della
scelta operata, il divieto di ingiustificata disparità di
trattamento, la coerenza e certezza del diritto, il rispetto delle
funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario (sent.
n. 525 del 2000; sent. n. 376 del 1995; sentenza n. 397 del 1994.).
Tra i limiti da ultimo ricordati rientrano difatti, come detto e
per quanto più interessa, anche la tutela dell'affidamento
legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo
Stato di diritto (sent. n. 525 del 2000; sent. n. 397 del 1994; sent.
n. 424 del 1993, sent. n. 39 del 1993; sent. n. 349 del 1985); la
coerenza e la certezza dell'ordinamento giuridico (sent. n. 397 del
1994; sent. n. 6 del 1994; sent. n. 429 del 1993; sent. n. 822 del
1988).
14. - La questione di legittimità costituzionale dell'art. 17,
comma 11, della legge regionale siciliana 16 aprile 2003, n. 4, che
alla luce delle considerazioni testè svolte deve ritenersi non
manifestamente infondata, è altresì rilevante per la decisione del
giudizio a quo in ragione di quanto si è esposto al paragrafo 3.
L'applicazione di tale disposizione, della cui legittimità si
dubita, condiziona l'accoglimento del primo motivo del ricorso e,
dunque, l'esito stesso del giudizio promosso dalla ricorrente per
l'annullamento dell'atto impugnato.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 17, comma 11, della legge regionale
siciliana 16 aprile 2003, n. 4 («Disposizioni programmatiche e
finanziarie per l'anno 2003»), per contrasto con gli articoli 3, 117,
126 e 127 della Costituzione.
Sospende il giudizio in corso.
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, a
cura della segreteria della sezione.
Ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
medesima segreteria, alle parti in causa, al presidente della giunta
regionale siciliana nonchè al presidente dell'Assemblea regionale
siciliana.
Così deciso in Palermo, nella Camera di Consiglio del 3 marzo
2004.
Il Presidente: Adamo
L'estensore: Guarracino
04C1089