1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 19-1-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 7 SENTENZA 11 - 14 gennaio 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Contratto in genere - Contratto di trasporto di merci per conto terzi - Contratto stipulato in forma scritta - Onere a carico del trasportatore di annotare nella copia per il committente gli estremi dell'iscrizione all'albo e dell'autorizzazione - Sanzione della nullita' - Irragionevole disparita' di trattamento tra autotrasportatore che stipuli oralmente il contratto ed autotrasportatore che scelga di adottare la forma scritta - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge 6 giugno 1974, n. 298, art. 26, ultimo comma, come modificato dall'art. 1 del d.l. 29 marzo 1993, n. 82, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 maggio 1993, n. 162, in combinato disposto con l'art. 3 del d.l. 3 luglio 2001, n. 256, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 agosto 2001, n. 334. - Costituzione, art. 3. (005C0031) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 19-1-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Valerio ONIDA;
Giudici: Carlo MEZZANOTTE, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK,
Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo
MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 26, ultimo
comma, della legge 6 giugno 1974, n. 298 (Istituzione dell'albo
nazionale degli autotrasportatori di cose per conto di terzi,
disciplina degli autotrasportatori di cose e istituzione di un
sistema di tariffe a forcella per i trasporti di merci su strada),
modificato dall'art. 1 del decreto-legge 29 marzo 1993, n. 82 (Misure
urgenti per il settore dell'autotrasporto di cose per conto di
terzi), convertito nella legge 27 maggio 1993, n. 162, e dell'art. 3
del decreto-legge 3 luglio 2001, n. 256 (Interventi urgenti nel
settore dei trasporti), convertito in legge 20 agosto 2001, n. 334,
promosso con ordinanza del 17 dicembre 2003 dal Tribunale di Latina
nel procedimento civile vertente tra Italcalce S.r.l. e Autotrasporti
Anxur di Francesca Pio &amp; C. s.n.c., iscritta al n. 253 del registro
ordinanze 2004 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 15, 1ª serie speciale, dell'anno 2004.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 17 novembre 2004 il giudice
relatore Romano Vaccarella.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale di Latina - adito dalla committente Italcalce
S.r.l. in sede di opposizione a decreto ingiuntivo ottenuto dal
vettore Autotrasporti Anxur s.n.c., ricorrente in via monitoria per
conseguire il pagamento, con gli interessi, del corrispettivo pari
alla differenza tra quanto dovuto in applicazione delle c.d. «tariffe
a forcella» e quanto effettivamente corrisposto per attività di
trasporto di cose effettuata nel periodo dal 1° aprile 1993
al gennaio 2000 - con ordinanza del 17 dicembre 2003, solleva
d'ufficio questione di legittimità costituzionale, per asserito
contrasto con l'art. 3 della Costituzione, dell'ultimo comma
dell'art. 26 della legge 6 giugno 1974, n. 298 (Istituzione dell'albo
nazionale degli autotrasportatori di cose per conto di terzi,
disciplina degli autotrasportatori di cose e istituzione di un
sistema di tariffe a forcella per i trasporti di merci su strada),
come modificato dall'art. 1 del decreto-legge 29 marzo 1993, n. 82
(Misure urgenti per il settore dell'autotrasporto di cose per conto
di terzi), convertito, con modificazioni, dalla legge 27 maggio 1993,
n. 162, e della norma di interpretazione autentica di cui all'art. 3
del decreto-legge 3 luglio 2001, n. 256 (Interventi urgenti nel
settore dei trasporti), convertito, con modificazioni, dalla legge
20 agosto 2001, n. 334.
1.1. - In punto di fatto, il giudice a quo riferisce che la
opponente, Italcalce S.r.l., aveva lamentato, tra le altre cose, la
insufficienza della documentazione posta a base della pronuncia
monitoria, nonchè la derogabilità, alla luce della sua natura
proibitiva e non imperativa, del sistema tariffario c.d. a forcella,
regolato dalla legge n. 298 del 1974, di per sè comunque
confliggente con il regolamento CE n. 4058 del 1989; che l'opposta,
Autotrasporti Anxur s.n.c., aveva respinto le deduzioni avverse,
ribadendo, tra l'altro, il carattere obbligatorio del sistema
tariffario «a forcella», comportante la sostituzione di diritto delle
clausole difformi, nonchè la sua conformità alla normativa europea,
verificata positivamente sia dalla Corte di giustizia che dalla Corte
costituzionale, con sentenza n. 386 del 1996; che il giudizio era
già stato sospeso in attesa della definizione della questione di
legittimità costituzionale, sollevata dal Tribunale di Torino con
ordinanza del 10 novembre 2001 e poi decisa dalla Corte
costituzionale, nel senso della manifesta inammissibilità, con
ordinanza n. 492 del 2002.
1.2. - In ordine alla rilevanza, il rimettente ritiene di sicura
applicazione al caso in esame l'ultimo comma dell'art. 26 della legge
n. 298 del 1974 (modificato dall'art. 1 del decreto-legge n. 82 del
1993, convertito dalla legge n. 162 del 1993), il quale dispone che
«ai fini del presente articolo, al momento della conclusione del
contratto di autotrasporto di cose per conto terzi a cura di chi
effettua il trasporto sono annotati nella copia del contratto di
trasporto da consegnare al committente, pena la nullità del
contratto stesso, i dati relativi agli estremi dell'attestazione di
iscrizione all'albo e dell'autorizzazione al trasporto di cose per
conto di terzi rilasciati dai competenti comitati provinciali
dell'Albo nazionale degli autotrasportatori di cui alla presente
legge», come interpretato autenticamente dall'art. 3 del
decreto-legge n. 256 del 2001 (convertito dalla legge n. 334 del
2001) «nel senso che la prevista annotazione sulla copia del
contratto di trasporto dei dati relativi agli estremi dell'iscrizione
all'albo e dell'autorizzazione al trasporto di cose per conto terzi
possedute dal vettore, nonchè la conseguente nullità del contratto
privo di tali annotazioni, non comportano l'obbligatorietà della
forma scritta del contratto di trasporto previsto dall'art. 1678 del
codice civile, ma rilevano soltanto nel caso in cui per la stipula di
tale contratto le parti abbiano scelto la forma scritta».
Infatti, il giudice a quo riferisce che l'Autotrasporti Anxur
s.n.c., benchè iscritta all'Albo nazionale degli autotrasportatori e
debitamente autorizzata, ha prodotto in giudizio la copia in suo
possesso del contratto di trasporto del 24 maggio 1993 priva delle
annotazioni prescritte dalla legge a pena di nullità; ciò che le
impedirebbe di conseguire giudizialmente le differenze tariffarie per
le prestazioni effettuate dopo quella data e fermo restando, invece,
per il periodo dal 1° aprile 1993 alla stipula, la validità del
contratto concluso oralmente.
Nè, ad avviso del rimettente, viene meno la rilevanza della
questione di costituzionalità in conseguenza del fatto che nel
giudizio a quo è stata prodotta la sola copia in possesso del
trasportatore in luogo di quella, indicata dalla legge, «da
consegnare al committente», tenuto conto che, comunque, incombe sul
trasportatore, attore sostanziale nel processo monitorio, l'onere
probatorio circa la validità del contratto posto a base della
domanda giudiziale.
1.3. - Con riguardo alla non manifesta infondatezza il
rimettente, ribadita l'obbligatorietà del sistema tariffario «a
forcella», nonchè la sua conformità alla normativa europea,
accertata sia dalla Corte di giustizia (sentenze 5 ottobre 1995, C
96/1994 e 1° ottobre 1998, C 38/1997) che dalla Corte costituzionale
(sentenza n. 386 del 1996), deduce la irragionevolezza della
disparità di trattamento realizzata dalle disposizioni impugnate, in
relazione alla sanzione della nullità contrattuale, tra contraenti
che abbiano scelto la forma orale e contraenti che siano invece
ricorsi alla forma scritta senza effettuare le annotazioni di legge.
In particolare, il contrasto con l'art. 3 della Costituzione
risulterebbe evidente laddove le norme censurate ricollegano la
nullità del contratto all'adempimento di obblighi meramente formali,
con la previsione di quello che la stessa Corte costituzionale
(sentenza n. 26 del 2003) ha rilevato essere un eccesso del mezzo
rispetto al fine dichiarato della repressione dell'abusivismo, di per
sè già adeguatamente assicurato dalla previsione, proprio ad opera
dell'art. 26 cit., dell'illecito amministrativo dell'affidamento del
trasporto ad un vettore abusivo; e ciò senza contare che il
contratto così concluso sarebbe già di per sè nullo per
contrarietà a norme imperative.
La discriminazione in parola, ad avviso del rimettente, sarebbe
inoltre tanto più macroscopica nel giudizio a quo, dove il contratto
risulterebbe validamente regolare i soli trasporti effettuati tra il
1° aprile ed il 23 maggio 1993, nel periodo cioè in cui esso aveva
rivestito la forma orale.
2. - È intervenuto, con la rappresentanza dell'Avvocatura dello
Stato, il Presidente del Consiglio dei ministri il quale ha eccepito
l'inammissibilità e comunque l'infondatezza della questione sulla
considerazione che «la limitazione degli effetti della disposizione
ai soli contratti di trasporto stipulati nella forma scritta [...]
sia del tutto conforme alla ratio ed allo spirito dell'originaria
previsione di legge». Osserva in proposito la difesa erariale che «il
problema affrontato non era, infatti, quello di stabilire quando
fosse stato stipulato dalle parti un valido contratto di trasporto,
ai sensi del codice civile, quanto piuttosto di valutare quando il
trasporto per conto terzi, ancorchè stipulato nella forma scritta e
da un soggetto iscritto all'albo, potesse considerarsi conforme alle
regole dirette a reprimere le esistenti forme di abusivismo».
3. - In prossimità della camera di consiglio, la difesa erariale
ha ribadito con una memoria le proprie richieste osservando, in primo
luogo, che l'ordinanza di rimessione non conterrebbe una sufficiente
motivazione sulla rilevanza, tenuto conto che il giudice a quo, una
volta riconosciuto che il rapporto contrattuale è validamente sorto
il 1 aprile 1993 in forma orale, avrebbe omesso di dar conto della
valenza novativa della successiva pattuizione, intervenuta per
iscritto tra le parti il 24 maggio 1993, di modo che non potrebbe
escludersi che la nullità della fonte scritta risulti ininfluente
nella regolamentazione del rapporto, ove retta dall'originario
contratto verbale.
Proprio questo percorso argomentativo offrirebbe l'ulteriore
spunto, a detta della difesa erariale, per cogliere l'infondatezza
della questione sotto il profilo che il negozio nullo per difetto di
forma, derivante dalle mancate annotazioni prescritte dalla legge, si
convertirebbe ai sensi dell'art. 1424 cod. civ. in un valido
contratto di trasporto concluso in forma orale, soprattutto se la
prestazione richiesta sia stata concretamente effettuata.
Ad ogni buon conto, soggiunge la difesa erariale che, ove pure
fosse riscontrabile la disparità di trattamento lamentata dal
giudice rimettente, questa non potrebbe che essere l'effetto,
meramente fattuale, di una scelta dei contraenti cui è
incondizionatamente offerta, proprio dalla normativa impugnata, la
possibilità di sottrarsi al «rischio della nullita» stipulando il
contratto in forma orale.
Da ultimo, osserva l'Avvocatura dello Stato come la circostanza
che il divieto di corrispondere competenze inferiori a quelle fissate
nelle «tariffe a forcella» inerisce alla prestazione «trasporto» e
non anche al contratto nella sua interezza (così Cassazione,
6 dicembre 1996, n. 10894) «contribuisca al realizzarsi di un
effettivo gioco concorrenziale nel settore», dirigendosi
essenzialmente la sanzione di nullità a colpire quei «patti in
deroga» che talune imprese, comunque tenute a documentare per
iscritto il rapporto, utilizzano per l'affidamento di trasporti a
vettori non autorizzati o a prezzi fuori tariffa.

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di Latina dubita della legittimità
costituzionale, in riferimento all'art. 3 della Costituzione,
dell'art. 26, ultimo comma, della legge 6 giugno 1974, n. 298, come
modificato dall'art. 1 del decreto-legge 29 marzo 1993, n. 82,
convertito, con modificazioni, dalla legge 27 maggio 1993, n. 162, in
combinato disposto con l'art. 3 del decreto-legge 3 luglio 2001,
n. 256, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 agosto 2001,
n. 334, nella parte in cui dette norme realizzano una irragionevole
disparità di trattamento, in relazione alla sanzione della nullità
del contratto, tra contraenti che abbiano scelto la forma orale e
contraenti che, pur essendo regolarmente iscritti all'albo degli
autotrasportatori e debitamente autorizzati, abbiano invece fatto
ricorso alla forma scritta senza effettuare, sulla copia del
contratto da consegnare al committente, le annotazioni di legge.
2. - Le eccezioni di inammissibilità della questione, per
carente motivazione della sua rilevanza nel giudizio a quo, sono
infondate.
Nell'ordinanza di rimessione il Tribunale di Latina riferisce che
le parti, dopo aver governato i loro rapporti con un contratto
stipulato oralmente, avevano successivamente affidato alla forma
scritta le loro intese contrattuali: sicchè, ad avviso
dell'Avvocatura dello Stato, il Tribunale avrebbe dovuto
esplicitamente escludere che si fosse trattato, nella specie, d'un
unico rapporto contrattuale avente la sua fonte esclusiva nel
contratto orale («ripetuto» successivamente per iscritto) ovvero
anche escludere che il contratto scritto, viziato, si fosse
convertito in un valido contratto concluso oralmente.
Osserva la Corte che correttamente il Tribunale rimettente si è
astenuto dall'esplorare la praticabilità di entrambe le soluzioni
appena ricordate, dal momento che la norma, nella parte in cui
prevede che l'adozione della forma scritta impone, a pena di nullità
del contratto, l'osservanza di certi requisiti formali, è certamente
- secondo l'interpretazione dominante - di natura imperativa: sicchè
il ritenere che il giudice - nonostante il rapporto fosse regolato,
da un certo momento in poi, da un contratto scritto privo dei
requisiti formali prescritti a pena di nullità - potesse far
riferimento, come regolatore del rapporto, al preesistente contratto
orale ovvero ad un valido contratto in forma libera (nel quale si
sarebbe convertito quello scritto) equivale a privare la norma (della
cui costituzionalità si dubita) di qualsiasi efficacia: la
irrilevanza del contratto scritto - o perchè «riproduttivo» di
quello orale precedente o perchè convertito in un diverso e valido
contratto scritto ma in forma libera - postula l'abrogazione della
norma sospettata di incostituzionalità.
3. - La questione è fondata.
3.1. - La norma sospettata di illegittimità costituzionale è
frutto di ripetuti interventi legislativi che si sono innestati sulla
disciplina originaria del 1974 e, in particolare, sull'art. 26 della
legge 6 giugno 1974, n. 298, istitutiva dell'albo nazionale degli
autotrasportatori di cose per conto di terzi.
3.1.1. - Il fine perseguito da tale legge - oltre quello,
indiretto, di rendere più sicuri i trasporti e la circolazione
stradale - era, trasparentemente, quello di impedire situazioni di
concorrenza sleale in un settore vitale dell'economia nel contempo
evitando che la differente forza contrattuale delle parti si
traducesse, nei singoli rapporti, in una «svendita» delle prestazioni
offerte dagli autotrasportatori: di qui la previsione che
«l'iscrizione nell'albo è condizione necessaria per l'esercizio
dell'autotrasporto di cose per conto di terzi» (art. 1, comma terzo),
la necessità di «apposita autorizzazione» per ciascun autoveicolo
(art. 41), l'istituzione di un sistema di tariffe obbligatorie c.d. a
forcella (art. 50 segg).
L'efficacia di tale disciplina era affidata, oltre che ad una
nutrita serie di norme che prevedevano sanzioni di vario genere
(articoli 21, 27, 47, 48, 58), soprattutto all'art. 26 - a tenore del
quale «chiunque esercita l'attività di cui all'articolo 1 senza
essere iscritto nell'albo, ovvero continua ad esercitare l'attività
durante il periodo di sospensione o dopo la radiazione o la
cancellazione dall'albo, è punito a norma dell'art. 348 del codice
penale. In caso di flagranza di reato, si procede al sequestro del
veicolo» - ed all'art. 46, a norma del quale, «fermo quanto previsto
dall'articolo 26, chiunque disponga l'esecuzione di trasporto di cose
con autoveicoli o motoveicoli, senza licenza o senza autorizzazione
oppure violando le condizioni o i limiti stabiliti nella licenza o
nell'autorizzazione, è punito con la reclusione da uno a sei mesi o
con la multa da lire 100.000 a lire 300.000».
Nonostante l'autotrasportatore non iscritto fosse soggetto al
regime penalistico dell'esercente abusivo di «una professione, per la
quale è richiesta una speciale abilitazione dello Stato», la
giurisprudenza, di merito e di legittimità, ritenne che
l'inosservanza del precetto per cui «l'iscrizione nell'albo è
condizione necessaria per l'esercizio dell'autotrasporto di cose per
conto di terzi» incidesse sul contratto esclusivamente nel senso di
rendere inapplicabili le (altrimenti obbligatorie) tariffe a
forcella, potendo queste essere invocate esclusivamente dal
trasportatore iscritto nell'albo nazionale e munito della prescritta
autorizzazione.
3.1.2. - Con decreto-legge 27 novembre 1992, n. 463, all'art. 26
fu aggiunto un terzo comma che puniva con la reclusione fino a
quattro mesi o con la multa da 100.000 a 800.000 lire «chiunque
affida l'effettuazione di un autotrasporto di cose per conto di terzi
a chi eserciti abusivamente l'attività di cui all'art. 1» e
prevedeva, inoltre, il sequestro e la successiva confisca della merce
trasportata.
Tale decreto non fu convertito in legge, e così pure l'identico
decreto-legge 26 gennaio 1993, n. 19.
3.1.3. - Alla scadenza del periodo utile per la conversione del
decreto-legge n. 19 del 1993, fu emanato il decreto-legge 29 marzo
1993, n. 82, il cui art. 1 aggiunse al testo originario dell'art. 26
i seguenti, due commi:
«Chiunque affida l'effettuazione di un autotrasporto di cose per
conto di terzi a chi esercita abusivamente l'attività di cui
all'articolo 1 o ai soggetti di cui all'articolo 46 della presente
legge, è punito con l'ammenda da lire cinquantamila a lire un
milione. Si procede altresì al sequestro della merce trasportata, di
cui può essere disposta la confisca con la sentenza di condanna.
«Ai fini di cui al presente articolo, al momento della
conclusione del contratto di autotrasporto di cose per conto di
terzi, a cura di chi effettua il trasporto, sono annotati nella copia
del contratto di trasporto da consegnare al committente, pena la
nullità del contratto stesso, i dati relativi agli estremi
dell'attestazione di iscrizione all'Albo e dell'autorizzazione al
trasporto di cose per conto di terzi rilasciati dai competenti
comitati provinciali dell'Albo nazionale degli autotrasportatori di
cui alla presente legge, da cui risulti il possesso dei prescritti
requisiti di legge».
La relazione illustrativa del disegno di legge di conversione
(27 maggio 1993, n. 162) - con la quale si facevano salvi gli effetti
prodottisi ed i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti-legge
n. 463 del 1992 e n. 19 del 1993 - esponeva che «l'articolo 1 è
necessitato dalla circostanza che nel settore vi sono numerosissimi
operatori abusivi, e ciò nonostante i controlli sull'iscrizione
all'albo e sul sistema autorizzativo messi in opera dalle
amministrazioni deputate allo scopo. Prevedere il coinvolgimento dei
committenti nelle responsabilità connesse a tali trasporti abusivi
è l'unico deterrente per scongiurare il lamentato fenomeno».
3.1.4. - Nell'iter parlamentare del disegno di legge governativo
n. 2935, comunicato alla Presidenza del Senato il 10 dicembre 1997,
la VIII Commissione permanente del Senato approvò una norma
(art. 30) a tenore della quale «l'ultimo comma dell'art. 26 della
legge 6 giugno 1974, n. 298, come modificato dall'articolo 1 del
decreto-legge 29 marzo 1993, n. 82, convertito, con modificazioni,
dalla legge 27 maggio 1993, n. 162, si interpreta nel senso che la
prevista annotazione sulla copia del contratto di trasporto dei dati
relativi agli estremi dell'iscrizione all'albo e dell'autorizzazione
al trasporto di cose per conto di terzi possedute dal vettore,
nonchè la conseguente nullità del contratto privo di tali
annotazioni, non comportano l'obbligatorietà della forma scritta del
contratto di trasporto previsto dall'art. 1678 del codice civile ma
rilevano soltanto nel caso in cui per la stipula di tale contratto le
parti abbiano scelto la forma scritta».
La Camera dei deputati stralciò, insieme con altre, la norma da
quella che sarebbe divenuta la legge 7 dicembre 1999, n. 472
(Interventi nel settore dei trasporti).
3.1.5. - Il decreto legislativo 30 dicembre 1999, n. 507 -
attuativo della legge-delega 25 giugno 1999, n. 205, sulla
depenalizzazione dei reati minori - provvide a:
a) sostituire il primo comma dell'art. 26 prevedendo per il
trasportatore abusivo, in luogo di quella penale, la sanzione
amministrativa del pagamento di una somma da lire quattro milioni a
lire ventiquattro milioni, aumentata in caso di recidiva
infraquinquennale;
b) sopprimere il secondo comma, relativo al sequestro del
veicolo;
c) portare ad una somma da lire tre milioni a lire diciotto
milioni la sanzione per chi affida l'effettuazione dell'autotrasporto
ad un abusivo, sopprimendo la previsione del sequestro e della
successiva confisca della merce trasportata;
d) inserire un comma (terzo) per cui «alle violazioni di cui
al primo comma consegue la sanzione accessoria del fermo
amministrativo del veicolo per un periodo di tre mesi ovvero, in caso
di reiterazione delle violazioni, la sanzione accessoria della
confisca amministrativa del veicolo, con l'osservanza delle norme di
cui al capo I, sezione II, del titolo VI del decreto legislativo
30 aprile 1992, n. 285».
3.1.6. - L'art. 3 del decreto-legge 3 luglio 2001, n. 256,
riproduce esattamente la norma che, inserita dal Senato, fu poi
espunta dalla Camera nell'iter di approvazione della legge n. 472 del
1999 (v. sub 3.1.4.); norma recepita integralmente dalla legge
(n. 256 del 2001) di conversione e giustificata, nella relazione
illustrativa, come «una necessaria precisazione, in linea con lo
spirito del legislatore della legge n. 162 del 1993, che aveva come
obiettivo la lotta all'abusivismo e che ha invece fatto sorgere
situazioni di non omogenea applicazione sul territorio nazionale,
provocando un contenzioso di notevolissima portata».
È il caso di rilevare che i numerosi interventi critici svolti
in sede parlamentare investivano l'idoneità dello strumento a tal
fine individuato (decreto-legge di interpretazione autentica), ma
riconoscevano tutti l'esigenza di superare la giurisprudenza
prevalente formatasi sull'art. 26, come modificato dal decreto-legge
n. 82 del 1993: sicchè gli emendamenti sostitutivi dell'art. 3 erano
nel senso di consentire in futuro la forma orale del contratto e di
prevedere anche, per il passato, che la violazione del requisito
formale dell'annotazione dei dati non potesse mai giustificare
l'azione di ripetizione di indebito oggettivo di cui all'art. 2033
cod. civ. e che fossero dovuti i compensi pattuiti tra le parti a
condizione che l'autotrasportatore fosse iscritto nell'albo nazionale
e fosse munito della prescritta autorizzazione.
4. - La lunga e complessa vicenda legislativa appena ricordata
mostra chiaramente come il legislatore abbia tentato, attraverso un
progressivo aggiustamento degli strumenti utilizzati, di conseguire
il duplice obiettivo di contrastare il fenomeno dell'abusivismo e di
realizzare, in tal modo, una situazione di leale concorrenza nel
settore dei trasporti di merci per conto terzi.
4.1. - Il ricorso alla sanzione penale nei confronti del solo
autotrasportatore abusivo (e dell'intermediario che «dispone
l'esecuzione del trasporto ... senza licenza o senza autorizzazione»)
si rivelò del tutto inefficace, non soltanto perchè nessuna
sanzione era prevista a carico del committente, ma anche perchè il
contratto concluso con l'autotrasportatore abusivo veniva - secondo
la giurisprudenza pacifica - «sanzionato» esclusivamente con
l'esclusione dell'applicabilità delle tariffe a forcella, e quindi,
ancora una volta, a carico del solo autotrasportatore e, per giunta,
con vantaggio per il committente.
In sostanza, il committente che si valeva dell'autotrasportatore
abusivo non soltanto era esente da qualsiasi sanzione, ma era
«premiato» dalla possibilità di concordare compensi ben inferiori a
quelli, altrimenti, obbligatoriamente previsti dalla legge: sicchè
si pervenne al risultato di incoraggiare, con il ricorso
all'abusivismo, anche pratiche di concorrenza sleale da parte di
taluni committenti a danno di altri.
4.2. - I decreti-legge emanati tra la fine del 1992 e l'inizio
del 1993 miravano a porre termine al singolare effetto prodotto dalla
legge del 1974 ma utilizzavano, a tal fine, esclusivamente
l'estensione al committente della sanzione penale; non a caso del
successivo decreto-legge n. 82 del 1993 la relazione al disegno di
legge di conversione sottolineava esclusivamente (come si è
ricordato sub 3.1.3.) il profilo del «coinvolgimento dei committenti
nelle responsabilità connesse a tali rapporti abusivi» nonostante,
contestualmente, il legislatore fosse altresì intervenuto sulla
disciplina del contratto «ai fini di cui al presente articolo».
Ed infatti, la disciplina «formale» introdotta poneva a carico
del solo trasportatore l'onere di fornire al committente «i dati ...
da cui risulti il possesso dei prescritti requisiti di legge»
(implicitamente escludendo che il committente dovesse in qualsiasi
modo attivarsi per verificare che la controparte fosse iscritta
all'albo) e sanzionava con la nullità del contratto l'inosservanza
non solo dell'onere, ma anche della forma (annotazione nella copia
del contratto da consegnare al committente) prescritta per
l'osservanza dell'onere stesso.
Se, infatti, numerosi giudici di merito esclusero che la norma in
questione comportasse la nullità del contratto privo della forma
scritta, attribuendo all'annotazione dei dati in questione la natura
di mero adempimento di tipo amministrativo (in quanto certificativi
della affidabilità del vettore), la giurisprudenza di gran lunga
prevalente ritenne che la norma sanzionasse con la nullità sia
l'assenza della forma scritta sia quella delle prescritte
annotazioni, con la conseguente sottrazione del committente
all'obbligo di rispettare le tariffe a forcella, pur quando
l'autotrasportatore era in possesso dei requisiti di legge.
4.3. - La paradossale situazione in tal modo creatasi spiega
perchè, già in occasione dell'approvazione del disegno di legge
governativo poi sfociato nella legge n. 472 del 1999, il Senato
approvò una norma di interpretazione autentica del comma introdotto
dall'art. 1 del decreto-legge n. 82 del 1993 che escludeva la
nullità del contratto stipulato in forma libera; così come spiega
perchè, reintrodotta tale norma con il decreto-legge n. 256 del
2001, in sede di conversione fu contestato soltanto il ricorso allo
strumento della decretazione d'urgenza (e l'antinomia che in tal modo
si creava tra norma interpretativa e norma interpretata), ma fu
proposto di escludere in ogni caso l'azione di ripetizione ex
art. 2033 cod. civ. (ammessa da alcune pronunce in danno
dell'autotrasportatore) e di consentire, per il futuro, la forma
libera per il contratto.
Peraltro già in precedenza (d.lgs. n. 507 del 1999) il
legislatore aveva provveduto a sostituire alla sanzione penale un
sistema di sanzioni amministrative che continuava ad essere più
gravoso per l'autotrasportatore che per il committente.
5. - Questa Corte, investita della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3 del decreto-legge n. 256 del 2001 sotto il
(solo) profilo della efficacia retroattiva di tale norma, ha rilevato
l'infondatezza in fatto della premessa - essere assolutamente univoca
l'interpretazione consentita dalla lettera e dalla ratio
dell'art. 26, ultimo comma, della legge n. 298 del 1974 (come
modificato dall'art. 1 del decreto-legge n. 82 del 1993) - dalla
quale muovevano i rimettenti per contestare la legittimità del
ricorso ad una norma di interpretazione autentica: ed ha rilevato che
non soltanto una minoritaria ma consistente giurisprudenza di merito
aveva escluso la nullità del contratto non concluso in forma scritta
(e, quindi, senza l'osservanza dei requisiti formali previsti dalla
norma interpretata) in aderenza ad una ratio per la quale «la
sanzione della nullità avrebbe abnormemente colpito il contratto,
anche se stipulato con vettore iscritto all'albo, per un vizio di
forma non correlato ad una reale esigenza di tutela (neanche) della
controparte contrattuale», ma anche che, in ragione della medesima
ratio, la giurisprudenza (sia di merito che di legittimita) aveva ex
postea ritenuto giustificata l'interpretazione autentica fornita dal
legislatore (sentenza n. 26 del 2003).
Con la medesima sentenza questa Corte ha escluso che la norma
censurata recasse vulnus di sorta al principio dell'affidamento sulla
certezza dei rapporti giuridici, essendo «improponibile un tale
argomento a tutela di chi, pur avendo concluso il contratto con
vettore iscritto all'albo, pretende di sottrarsi alle conseguenti
obbligazioni assumendo di aver fatto affidamento (e cioè
scientemente) su un difetto di forma del contratto stesso».
Nel ribadire tali considerazioni con la sentenza n. 341 del 2003,
questa Corte ha dichiarato non fondata la censura che investiva lo
strumento (non nuovo in questa materia: cfr. 3.1.2. e 3.1.3.) del
decreto-legge adottato per introdurre una norma di interpretazione
autentica ed ha osservato - dichiarando infondata la questione
sollevata in riferimento all'art. 41 Cost. - che «la circostanza che
la mancata annotazione dei dati relativi all'iscrizione all'albo
consentirebbe, grazie alla nullità del contratto, la facile elusione
delle tariffe obbligatorie deporrebbe, semmai, per l'illegittimità
costituzionale di quella parte della norma che, attesa la forma orale
del contratto stipulato nel caso di specie, non è applicabile nel
giudizio a quo».
6. - La questione ora sottoposta all'esame della Corte investe,
in riferimento all'art. 3 della Costituzione, quella parte della
norma - introdotta dall'art. 1 del decreto-legge n. 82 del 1993 -
che, in combinato disposto con quanto previsto dall'art. 3 del
decreto-legge n. 256 del 2001, prescrive, ove gli stipulanti abbiano
scelto la forma scritta del contratto, l'annotazione, a pena di
nullità del contratto stesso, dei dati relativi al possesso dei
requisiti di legge da parte dell'autotrasportatore sulla copia da
consegnare al committente.
L'irragionevolezza della norma è di tutta evidenza ove si
consideri non soltanto che - a seguito del decreto-legge n. 256 del
2001, ed anche a prescindere dalla sua efficacia retroattiva - è
privo di senso consentire alle parti di stipulare oralmente un
contratto che, se stipulato in forma scritta, incorre in una radicale
nullità per l'assenza (per giunta, in una copia) di certe,
estrinseche annotazioni, ma anche che la sanzione della nullità
prevista per l'assenza di quelle estrinseche annotazioni non è
correlata ad alcun apprezzabile fine, ma costituisce «un eccesso del
mezzo utilizzato rispetto al fine dichiarato della repressione
dell'abusivismo» (sentenza n. 26 del 2003).
In altri termini, l'intento - dichiaratamente posto alla base
dell'intervento legislativo del 1993 - di combattere l'abusivismo, e
con esso gravi distorsioni della concorrenza in un vitale settore
dell'economia nazionale attraverso il «coinvolgimento» del
committente, era vanificato da una disciplina che, di fatto, esentava
sostanzialmente il committente da responsabilità e, anzi, gli
consentiva, anche quando contraeva con un autotrasportatore in
possesso dei requisiti di legge, di sottrarsi agevolmente
all'applicazione di quella tariffa a forcella che, viceversa,
costituiva l'unico strumento idoneo ad assicurare, contestualmente,
una adeguata remunerazione all'autotrasportatore e uniformi
condizioni di mercato.
La libertà di forma contrattuale introdotta nel 2001, in
sintesi, ha soltanto reso ancor più evidente l'originaria, manifesta
irragionevolezza della norma del 1993, e la conseguente violazione
dell'art. 3 della Costituzione: è chiaro, infatti, che il
legislatore ben può, nella sua discrezionalità, prevedere requisiti
formali del contratto se reputati idonei a contribuire al
raggiungimento del fine perseguito, ma è altresì chiaro che il
limite della non irragionevolezza è valicato quando viene dettata
una disciplina che non solo non contribuisce a combattere il fenomeno
dell'abusivismo, ma favorisce pratiche distorsive della concorrenza
consentendo agevoli elusioni delle tariffe obbligatorie.
La sanzione della nullità è certamente adeguata quando si
tratta di colpire il contratto concluso con un autotrasportatore non
iscritto all'albo e privo della prevista autorizzazione, ma essa è
priva di qualsiasi ragionevole presupposto se applicata al contratto
concluso con l'autotrasportatore in regola (con la certa esclusione
delle tariffe obbligatorie e il dubbio, addirittura,
sull'applicabilità dell'art. 2033 cod. civ.) solo perchè una copia
del contratto è carente di talune indicazioni.
L'intrinseca, manifesta irragionevolezza della norma determina
altresì, come ovvia conseguenza, l'irragionevolezza della disparità
di trattamento tra autotrasportatore che stipuli oralmente il
contratto ed autotrasportatore che adotti la forma scritta, pur
essendo entrambi in possesso dei requisiti abilitanti all'esercizio
di attività di autotrasporto di cose per conto di terzi.
7. - Conclusivamente, deve essere dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 26, ultimo comma, della legge 6 giugno 1974,
n. 298, come modificato dall'art. 1 del decreto-legge 29 marzo 1993,
n. 82, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 maggio 1993,
n. 162, in combinato disposto con l'art. 3 del decreto-legge 3 luglio
2001, n. 256, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 agosto
2001, n. 334, nella parte in cui prevede la nullità del contratto di
autotrasporto, concluso per iscritto, per ciò solo che nella copia
del contratto da consegnare al committente non siano stati annotati
gli estremi dell'iscrizione all'albo e dell'autorizzazione al
trasporto di cose per conto di terzi possedute dal vettore.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 26, ultimo
comma, della legge 6 giugno 1974, n. 298 (Istituzione dell'albo
nazionale degli autotrasportatori di cose per conto di terzi,
disciplina degli autotrasportatori di cose e istituzione di un
sistema di tariffe a forcella per i trasporti di merci su strada),
come modificato dall'art. 1 del decreto-legge 29 marzo 1993, n. 82
(Misure urgenti per il settore dell'autotrasporto di cose per conto
di terzi), convertito, con modificazioni, dalla legge 27 maggio 1993,
n. 162, in combinato disposto con l'art. 3 del decreto-legge 3 luglio
2001, n. 256 (Interventi urgenti nel settore dei trasporti),
convertito, con modificazioni, dalla legge 20 agosto 2001, n. 334,
nella parte in cui prevede, ove le parti abbiano scelto per la
stipula la forma scritta, la nullità del contratto di autotrasporto
per la mancata annotazione sulla copia del contratto dei dati
relativi agli estremi dell'iscrizione all'albo e dell'autorizzazione
al trasporto di cose per conto di terzi possedute dal vettore.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 gennaio 2005.
Il Presidente: Onida
Il redattore: Vaccarella
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 14 gennaio 2005.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
05C0031