1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 16-5-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 161 ORDINANZA 18 aprile - 8 maggio 2007
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Riscossione delle imposte - Fermo amministrativo dei veicoli - Giurisdizione sulle relative controversie - Attribuzione al giudice ordinario - Questione di legittimita' costituzionale - Ius superveniens - Sopravvenuta previsione della ricorribilita' del provvedimento di fermo davanti alle commissioni tributarie - Ininfluenza sulla rilevanza, alla stregua del principio di perpetuatio iurisdictionis. - D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, art. 86. Riscossione delle imposte - Fermo amministrativo dei veicoli - Giurisdizione sulle relative controversie - Attribuzione, secondo la regola di riparto stabilita dalle Sezioni Unite della Cassazione, al giudice ordinario - Denunciata irragionevole deroga alla giurisdizione del giudice amministrativo sulle controversie relative agli interessi legittimi, incidenza sul diritto di difesa e sulla tutela giurisdizionale - Questione sostanziatesi nell'impropria richiesta di avallo dell'interpretazione preferita dal rimettente ed opposta alla regola formalmente assunta come «diritto vivente» - Uso distorto dell'incidente di costituzionalita' - Manifesta inammissibilita' della questione. - D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, art. 86. - Costituzione, artt. 3, 24, 103 e 113. (007C0614) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 16-5-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 86 del decreto
del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602
(Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito), promosso
con ordinanza del 24 maggio 2006 dal Tribunale amministrativo
regionale della Sicilia, sul ricorso proposto da Puccio Diego contro
la S.p.a. Montepaschi Se.Ri.T. - Servizio riscossione tributi ed
altri, iscritta al n. 535 del registro ordinanze 2006 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 48, 1ª serie speciale,
dell'anno 2006;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 21 marzo 2007 il giudice
relatore Paolo Maddalena;
Ritenuto che, con ordinanza in data 24 maggio 2006, il Tribunale
amministrativo regionale della Sicilia ha sollevato, in riferimento
agli artt. 3, 24, 103 e 113 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 86 del d.P.R. 29 settembre
1973, n. 602 (Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul
reddito), «nella parte in cui risulta interpretato, secondo il
diritto vivente, nel senso di attribuire al giudice ordinario la
giurisdizione sulle controversie in materia di fermo tributario dei
veicoli da esso previsto, sul presupposto della natura non
autoritativa del potere esercitato»;
che - premesso che il giudizio a quo ha ad oggetto
l'impugnazione della nota emessa dalla concessionaria del servizio
riscossione tributi S.p.a. Montepaschi Se.Ri.T. di Palermo, avente ad
oggetto il preavviso di fermo di beni mobili registrati ai sensi
dell'art. 86 del d.P.R. n. 602 del 1973, con cui è stato ingiunto al
ricorrente il pagamento di un credito erariale entro un breve
termine, «pena l'applicazione della procedura di fermo amministrativo
di un bene mobile registrato di proprietà del predetto ricorrente» -
il Tribunale amministrativo regionale rimettente rileva che nessuna
disposizione individua il giudice giurisdizionalmente competente a
conoscere le liti relative all'applicazione dell'art. 86 del d.P.R.
n. 602 del 1973, ma ricorda che le Sezioni Unite della Corte di
cassazione, con la ordinanza 31 gennaio 2006, n. 2053, hanno statuito
che il giudice amministrativo è privo di giurisdizione in ordine
all'esame di domande concernenti la legittimità delle procedure di
fermo amministrativo (e, conseguentemente, delle connesse domande
cautelari), essendo queste devolute alla giurisdizione del giudice
ordinario, in considerazione del fatto che il fermo amministrativo è
atto funzionale all'espropriazione forzata (quindi, mezzo di
realizzazione del credito) e che il concessionario non esercita alcun
potere di supremazia in materia di pubblici servizi;
che, ad avviso del rimettente, la dialettica interpretativa
circa l'attribuzione della cognizione delle liti sul fermo
amministrativo al giudice ordinario o al giudice amministrativo si è
doverosamente arrestata a seguito della recente presa di posizione
del giudice del riparto della giurisdizione: l'esegesi della
disposizione censurata, nel senso che le liti concernenti
l'applicazione dell'art. 86 del d.P.R. n. 602 del 1973, in quanto
relative alla tutela di diritti soggettivi, devono essere conosciute
dal giudice ordinario, ha prodotto una norma che non si presta ad una
interpretazione (adeguatrice) difforme, provenendo essa non da
qualsiasi, ma appunto dal giudice del riparto;
che ciò premesso, per lo stesso rimettente, il fermo
amministrativo è uno strumento di autotutela della pubblica
amministrazione, posto in essere mediante atti aventi natura
provvedimentale, non essendo possibile rinvenire, nè nel diritto
processuale civile, nè nel diritto privato (comune o speciale),
istituti che, nell'ambito dei rapporti iure privatorum, consentano ad
una delle parti di aggredire il patrimonio della controparte senza
l'intervento di un giudice, con le caratteristiche di disciplina
proprie del fermo di beni mobili registrati;
che il giudice a quo osserva inoltre che, con il fermo
amministrativo, l'amministrazione creditrice aggredisce un bene
mobile del debitore che non ha nulla a che vedere con le ragioni
della pretesa creditoria, solo perchè ritiene di indurre in tal modo
il medesimo debitore, mediante le incisive limitazioni arrecate al
diritto di proprietà e alla libertà di circolazione di
quest'ultimo, a preferire l'adempimento del debito: un simile
privilegio si giustificherebbe, ad avviso del rimettente, solo in
ragione della natura pubblica del soggetto creditore e della connessa
posizione di supremazia, e confermerebbe la natura autoritativa del
relativo potere, il cui esercizio è idoneo a sottrarre al
proprietario di un bene i più significativi contenuti del diritto
dominicale, con effetti limitativi anche sulla libertà di
circolazione (trattandosi di autoveicoli e motoveicoli), senza una
connessione qualificata con il credito azionato;
che secondo il giudice a quo, diversamente opinando,
ritenendo cioè - con le Sezioni Unite della Corte di cassazione -
che l'istituto del fermo amministrativo sia un ordinario mezzo di
realizzazione del credito, si legittimerebbe sul piano teorico e su
quello costituzionale la possibilità di introdurre, anche nella
disciplina dei rapporti tra privati, mezzi di autotutela conservativa
ed esecutiva del credito non limitati ai beni oggetto dello specifico
rapporto, senza necessità di intervento del giudice: il che - si
sostiene - priverebbe della sua funzione, e della sua stessa ragion
d'essere, il processo esecutivo, o quanto meno lo relegherebbe in una
prospettiva del tutto residuale;
che, ciò premesso sulla natura dell'atto impugnato, il
giudice a quo ritiene che la sollevata questione si incentri sui
poteri di cognizione del giudice, funzionali ad assicurare un pieno
ed efficace diritto di difesa al debitore sottoposto alla procedura
di fermo amministrativo, tenuto conto che il giudice amministrativo
esercita un controllo di legittimità molto più penetrante di quello
esercitato dai giudici ordinari;
che, secondo il giudice a quo, là dove il legislatore,
derogando allo schema - non costituzionalizzato, ma rispondente ad
una precisa ratio legis collegata alla diversità del sindacato
giurisdizionale - introdotto dalla legge abolitrice del contenzioso
amministrativo, intenda devolvere al giudice ordinario la cognizione
sulla legittimità dell'esercizio del potere autoritativo, deve
espressamente stabilirlo con una disposizione che comunque garantisca
una efficace tutela dell'interesse legittimo che fronteggia tale
potere (altrimenti la tutela, per Costituzione, non può che essere
data dal giudice che invece è dotato dei necessari poteri di
cognizione e di decisione): infatti, là dove il legislatore (come
nel caso previsto dall'art. 214 del codice della strada) ha inteso
attribuire al giudice ordinario la cognizione di liti
sull'applicazione del fermo amministrativo, derogando al criterio di
riparto fondato sulla natura della situazione giuridica soggettiva,
lo ha fatto espressamente;
che la scelta del legislatore, esplicitata dal suddetto
diritto vivente, sarebbe, ad avviso del rimettente, irragionevole,
perchè, di fronte all'attribuzione normativa di un potere
autoritativo, assegnerebbe il sindacato sull'esercizio di tale potere
al giudice dei diritti, come se gli effetti riguardassero un rapporto
paritario;
che, sotto un diverso profilo, l'interpretazione dell'art. 86
del d.P.R. n. 602 del 1973, che attribuisce al giudice ordinario la
cognizione delle controversie concernenti la legittimità del fermo
amministrativo e la tutela delle situazioni soggettive del debitore
esecutato, sarebbe in contrasto con gli artt. 24, 103 e 113 della
Costituzione, giacchè la devoluzione al giudice ordinario della
giurisdizione sugli atti di esercizio del potere amministrativo in
materia di fermo amministrativo, realizzata non attraverso una
espressa disposizione di legge, ma in via surrettizia, mediante la
qualificazione di un mezzo di tutela amministrativa come strumento di
diritto comune, sarebbe viziata ab origine dal condizionamento che la
detta qualificazione opera sulla causa petendi;
che, ad avviso del rimettente, il segnalato deficit di tutela
non concerne solo il tipo di azioni proponibili davanti al giudice
ordinario e i limiti dei poteri decisori di quest'ultimo, ma anche il
tipo di sindacato sull'atto che dispone il fermo;
che è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, il quale ha concluso per l'inammissibilità o l'infondatezza
della questione;
che, secondo la difesa erariale, l'insegnamento della Corte
di cassazione non sarebbe vincolante quando il Tribunale
amministrativo regionale ritenga di poter affrontare l'argomento da
un angolo visuale diverso da quello seguito dalla Corte medesima;
che nella specie ricorrerebbe proprio quest'ultima
situazione, in quanto il Tribunale amministrativo regionale afferma
che, a fronte del potere di fermo, vi sarebbe un interesse legittimo;
che, ad avviso dell'Avvocatura, il giudizio incidentale di
costituzionalità non potrebbe essere strumentalizzato e ridotto ad
una sorta di «appello» avverso le decisioni della Corte di
cassazione;
che sarebbe appunto questo il petitum sostanziale rivolto dal
giudice a quo alla Corte costituzionale: affermarsi la natura di
interesse legittimo della posizione del soggetto destinatario del
fermo, e dunque superarsi la pronuncia delle Sezioni Unite ovvero
sollecitarne il riesame;
che nel merito, secondo la difesa erariale, la questione
sarebbe manifestamente infondata, giacchè nel fermo amministrativo
di cui all'art. 86 del d.P.R. n. 602 del 1973 sarebbero
indubitabilmente coinvolti diritti soggettivi perfetti: la proprietà
e il credito sono diritti e la misura del debito tributario non ha
nulla a che vedere con la discrezionalità amministrativa; il fermo
è momento prodromico dell'esecuzione forzata, la quale si svolge
dinanzi al giudice ordinario; il ricorso contro il fermo ha natura di
accertamento negativo della legittimità dell'iniziativa per difetto
nell'an o nel quantum del credito azionato;
che il giudice ordinario disporrebbe di tutti gli strumenti
processuali, anche d'urgenza, per garantire la piena realizzazione
del diritto di difesa e la disapplicazione del fermo, cioè
l'accertamento della sua invalidità, sarebbe misura idonea alla
soddisfazione dell'interesse della parte privata;
che, ad avviso dell'Avvocatura, i riferimenti del rimettente
alla insufficienza dei poteri del giudice ordinario sarebbero «un
fuor d'opera» per manifesto difetto di rilevanza.
Considerato che la questione di legittimità costituzionale,
sollevata dal Tribunale amministrativo regionale della Sicilia in
riferimento agli artt. 3, 24, 103 e 113 della Costituzione, investe
l'art. 86 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 (Disposizioni sulla
riscossione delle imposte sul reddito), «nella parte in cui risulta
interpretato, secondo il diritto vivente, nel senso di attribuire al
giudice ordinario la giurisdizione sulle controversie in materia di
fermo tributario dei veicoli da esso previsto, sul presupposto della
natura non autoritativa del potere esercitato»;
che - a norma dell'art. 5 del codice di procedura civile, ai
cui sensi la giurisdizione si determina con riguardo alla legge
vigente al momento della proposizione della domanda - non incide
sulla rilevanza della questione la circostanza che, dopo la sua
proposizione con l'ordinanza del 24 maggio 2006, l'art. 35,
comma 26-quinquies, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223
(Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il
contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè
interventi in materia di entrate e di contrasto all'evasione
fiscale), inserito dalla relativa legge di conversione 4 agosto 2006,
n. 248, abbia integrato il disposto dell'art. 19, comma 1, del
decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul
processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta
nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413), prevedendo la
ricorribilità davanti alle commissioni tributarie anche del
provvedimento di «fermo di beni mobili registrati di cui all'art. 86
del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973,
n. 602, e successive modificazioni» (lettera e-ter);
che, pur formalmente premettendo di volersi uniformare al
diritto vivente, ossia alla regola di riparto della giurisdizione,
stabilita dalle Sezioni Unite della Corte di cassazione, che ha
affermato la giurisdizione del giudice ordinario a conoscere le
controversie in tema di fermo amministrativo dei veicoli, di cui al
citato art. 86 del d.P.R. n. 602 del 1973, in realtà l'ordinanza di
rimessione critica alla radice la scelta interpretativa delle Sezioni
Unite, sostenendo - diversamente da queste ultime - che il fermo
amministrativo non è atto funzionale all'espropriazione forzata (e
quindi mezzo di realizzazione del credito), ma provvedimento
amministrativo di natura autoritativa, senza una connessione
qualificata con il credito azionato;
che proprio in questa prospettiva, che sviluppa attraverso
una diversa ricostruzione della natura sostanziale dell'istituto, il
rimettente perviene a censurare il diritto vivente che, a suo
giudizio, attribuirebbe in via surrettizia, in assenza di una
previsione di legge, la giurisdizione al giudice ordinario,
qualificando un mezzo di tutela amministrativa come uno strumento di
diritto comune;
che siffatta incongruenza tra la detta formale premessa e il
concreto svolgimento del dubbio di costituzionalità fa trasparire
che la questione configura un improprio tentativo di ottenere da
questa Corte l'avallo della (diversa) interpretazione e ricostruzione
della natura giuridica dell'istituto che il giudice a quo dimostra di
condividere, così rendendo chiaro un uso distorto dell'incidente di
costituzionalità (cfr. ordinanza n. 114 del 2006);
che, pertanto, la questione deve essere dichiarata
manifestamente inammissibile.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87 e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 86 del d.P.R. 29 settembre
1973, n. 602 (Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul
reddito), sollevata, in riferimento agli artt. 3, 24, 103 e 113 della
Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale della Sicilia
con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 aprile 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria l'8 maggio 2007.
Il cancelliere: Fruscella
07C0614