1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 17-11-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 347 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 maggio 2010
Ordinanza del 6 maggio 2010 emessa dalla Corte d'appello di L'Aquila nel procedimento civile promosso da Di Sabatino Filippo contro Azienda USL di Pescara. Impiego pubblico - Norme della Regione Abruzzo - Incarichi di direttore amministrativo, direttore sanitario nelle Aziende sanitarie, non conferiti dai direttori generali in carica alla data di entrata in vigore della legge censurata - Prevista cessazione, se non confermati, entro tre mesi dalla data di insediamento del nuovo direttore generale - Prevista non spettanza di compenso ed indennizzo al direttore amministrativo o direttore sanitario in caso di mancata conferma - Violazione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Lesione del principio del servizio esclusivo alla Nazione dei pubblici impiegati. - Legge della Regione Abruzzo 23 giugno 2006, n. 20, art. 4, comma 1. - Costituzione, artt. 97, primo comma, e 98, primo comma. (010C0785) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 17-11-2010)

LA CORTE D'APPELLO

Sciogliendo la riserva, di cui al verbale dell'udienza del 22
aprile 2010, ha pronunciato la seguente ordinanza in controversia in
materia di lavoro, n. 359 del ruolo generale dell'anno 2009, su
appello proposto il 24 marzo 2009 dall'appellante Di Sabatino
Filippo, con l'avv. Franco Di Teodoro, contro la parte appellata AUSL
di Pescara, con l'avv. Tommaso Marchese, avverso sentenza n. 2035 del
dì 6 novembre 2008 del Giudice del Lavoro del Tribunale di Pescara.
Si controverte del risarcimento preteso da lavoratore dipendente
appellante, assunto con contratto di lavoro subordinato, a tempo
determinato per la durata di cinque anni, con mansioni di Direttore
Sanitario della AUSL.
Il risarcimento è reclamato dall'appellante per avere subito la
risoluzione del rapporto di lavoro, su iniziativa della AUSL, prima
del decorso del termine quinquennale.
La appellata AUSL ha receduto in forza dell'art. 4, comma primo,
della Legge della Regione Abruzzo n. 20 del 23 giugno 2006.
Si dubita della legittimità costituzionale della norma, del
seguente tenore:
«Gli incarichi di direttore amministrativo, direttore sanitario
in corso nelle Aziende Sanitarie d'Abruzzo non conferiti dai
direttori generali in carica alla data della presente legge cessano,
se non confermati, entro tre mesi dalla data di insediamento del
nuovo direttore generale. Nessun compenso e indennizzo è corrisposto
al direttore amministrativo o direttore sanitario in caso di mancata
conferma».
La decisione sul punto è pregiudiziale e rilevante; se venisse
espunta dall'ordinamento la norma in questione, la risoluzione del
contratto di lavoro sarebbe illegittima, perchè non prevista e
consentita da norma alcuna, e ne deriverebbe la fondatezza della
pretesa fatta valere in giudizio.
Il dubbio di costituzionalità concerne la compatibilità della
norma con i principi costituzionali che regolano la Pubblica
Amministrazione, e che statuiscono:
1) «I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di
legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e
l'imparzialità della amministrazione» (art. 97, comma primo);
2) «I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della
Nazione» (art. 98, comma primo).
Ci si domanda se non contrasti con tali principi il potere
discrezionale, incondizionato ed assoluto, del soggetto che subentri
nella carica di Direttore Generale di una AUSL, di espellere dalle
loro cariche il Direttore Sanitario ovvero il Direttore
Amministrativo o entrambi.
È vero che la Corte Costituzionale ha già ritenuto che tale
potere «concerne l'organizzazione della struttura amministrativa
regionale in materia sanitaria e mira a garantire, all'interno di
essa, la consonanza di impostazione gestionale tra il direttore
generale e i direttori amministrativi e sanitari delle stesse aziende
da lui nominati» (sentenza 233 del 2006).
Ma è anche vero che la Corte Costituzionale ha poi precisato,
con la sentenza n. 81 del 2010:
«Questa Corte ha già avuto modo di affermare, con la sentenza n.
103 del 2007, che la previsione di una cessazione automatica, ex lege
e generalizzata, degli incarichi dirigenziali "interni" di livello
generale viola, in carenza di idonee garanzie procedimentali, i
principi costituzionali di buon andamento e di imparzialità e, in
particolare, il principio di continuità dell'azione amministrativa,
che è strettamente correlato a quello di buon andamento dell'azione
stessa».
Ed ancora: «come questa Corte ha già avuto modo di affermare con
le citate sentenze n. 161 del 2008 e n. 103 del 2007, il rapporto di
lavoro instaurato con l'amministrazione che attribuisce la relativa
funzione deve essere "connotato da specifiche garanzie, le quali
presuppongono che esso sia regolato in modo tale da assicurare la
tendenziale continuità dell'azione amministrativa e una chiara
distinzione funzionale tra i compiti di indirizzo politico
amministrativo e quelli di gestione».
Deve pertanto ritenersi, in continuità logica con quanto
affermato dalle due suindicate pronunce, che anche la norma
denunciata, prevedendo la immediata cessazione del rapporto
dirigenziale ...in mancanza di riconferma, violi, in carenza di
idonee garanzie procedimentali, i principi costituzionali di buon
andamento e imparzialità e, in particolare, «il principio di
continuità dell'azione amministrativa che è strettamente correlato
a quello di buon andamento dell'azione stessa».
Ciò in quanto la previsione di una anticipata cessazione ex lege
del rapporto in corso - in assenza di una accertata responsabilità
dirigenziale - impedisce che l'attività del dirigente possa
espletarsi in conformità ad un nuovo modello di azione della
pubblica amministrazione, che misura l'osservanza del canone
dell'efficacia e dell'efficienza alla luce dei risultati che il
dirigente deve perseguire, nel rispetto degli indirizzi posti dal
vertice politico, avendo a disposizione un periodo di tempo adeguato,
modulato in ragione della peculiarità della singola posizione
dirigenziale e del contesto complessivo in cui la stessa è inserita.
È necessario, pertanto, garantire, come questa Corte ha già
chiarito, «la presenza di un momento procedimentale di confronto
dialettico tra le parti, nell'ambito del quale, da un lato,
l'amministrazione esterni le ragioni - connesse alle pregresse
modalità di svolgimento del rapporto anche in relazione agli
obiettivi programmati dalla nuovo compagine governativa - per le
quali ritenga di non consentirne la prosecuzione sino alla scadenza
contrattualmente prevista; dall'altro, al dirigente sia assicurata la
possibilità di far valere il diritto di difesa, prospettando i
risultati delle proprie prestazioni e delle competenze organizzative
esercitate per il raggiungimento degli obiettivi posti dall'organo
politico e individuati, appunto, nel contratto a suo tempo
stipulato».
L'esistenza di una preventiva fase valutativa - ha puntualizzato
la Corte con le suindicate sentenze - risulta essenziale anche per
assicurare, specie dopo l'entrata in vigore della legge 7 agosto
1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e
di diritto di accesso ai documenti amministrativi), «il rispetto dei
principi del giusto procedimento, all'esito del quale dovrà essere
adottato un atto motivato che, a prescindere dalla sua natura
giuridica, di diritto pubblico o di diritto privato, consenta
comunque un controllo giurisdizionale. Ciò anche al fine di
garantire - attraverso la esternazione delle ragioni che stanno alla
base della determinazione assunta dall'organo politico - scelte
trasparenti e verificabili, in grado di consentire la prosecuzione
dell'attività gestoria in ossequio al precetto costituzionale della
imparzialità dell'azione amministrativa».
Ad avviso di questa Corte di Appello può ben dubitarsi che
d'esigenza di «garantire la consonanza della impostazione gestionale»
consenta di eludere la necessità che la azione amministrativa si
sviluppi secondo canoni suscettibili di oggettivo riscontro, e nel
rispetto di quelle regole di civiltà, prima ancora che di diritto,
eloquentemente espresse nella sentenza 81 del 2010, e nella recente
giurisprudenza costituzionale dalla stessa richiamata.
Ed appare assurda la tesi secondo la quale, in ipotesi nelle
quali non entrano in considerazione progetti e programmi politici, le
così dette "valutazioni personali" possano prevalere, con assoluta
discrezionalità, e conseguente sostituzione dell'arbitrio alla
regola, giuridica o tecnica che essa sia.
Alla stregua delle esposte considerazioni, deve quindi ritenersi:
1) che il giudizio non possa essere definito indipendentemente
dalla risoluzione della questione di legittimità costituzionale, e
2) che la questione non sia manifestamente infondata,
per quanto attiene al prospettato contrasto tra l'art. 4, comma 1
della Legge della Regione Abruzzo n. 20 del 23 giugno 2006, e gli
artt. 97, primo comma, e 98, primo comma, della Costituzione;

P.Q.M.

Sospende il processo in corso;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
Costituzionale;
Ordina che l'ordinanza sia notificata:
1) alle parti in causa,
2) al Presidente del Consiglio dei Ministri,
3) ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deliberato in Camera di consiglio il 6 maggio 2010.

Il Presidente: Jacovacci


Il cancelliere C1: D'Ulisse