1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 19-2-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 13 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 febbraio 1992
N. 13 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 febbraio 1992 (della regione autonoma Valle d'Aosta) Finanza pubblica allargata - Riduzioni delle assegnazioni della parte corrente del Fondo sanitario nazionale alle regioni a statuto speciale nonche' alle province di Trento e Bolzano - Facolta' delle regioni e province autonome di assumere mutui con istituti di credito nei limiti massimi previsti dai rispettivi statuti e dalle vigenti disposizioni per il finanziamento degli oneri a carico dei rispettivi bilanci conseguenti alle riduzioni di cui sopra - Asserita indebita invasione della sfera di autonomia finanziaria della regione nonche' violazione dei principi di ragionevolezza e di copertura finanziaria - Incidenza sul diritto alla salute - Richiamo ai principi enunciati nella sentenza della Corte costituzionale n. 381/1990 su analoghe questioni. (Legge 30 dicembre 1991, n. 412, complessivamente e in particolare art. 4, undicesimo comma). (Cost., artt. 32, 38, terzo e quarto comma, 81, quarto comma, 116 e 119; statuto regione Valle d'Aosta, artt. 3, lett. f), 4 e 13, terzo comma). (092C0164) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 19-2-1992)

Ricorso della provincia autonoma Valle d'Aosta, in persona
dell'on. presidente della giunta regionale, avv. Giovanni Bondaz,
autorizzato con delibera della giunta regionale 20 gennaio 1992, n.
543, rappresentato e difeso dall'avv. prof. Gustavo Romanelli, e
presso di lui elettivamente domiciliato in Roma, alla via Cosseria n.
5, in forza di procura autenticata per atto notar Bastrenta di Aosta
in data 23 gennaio 1992, repertorio n. 14103, contro la Presidenza
del Consiglio dei Ministri, in persona dell'on. presidente del
Consiglio pro-tempore, domiciliato per la carica in Roma, palazzo
Chigi e, per quanto occorra, presso l'avvocatura generale dello Stato
in Roma, via dei Portoghesi n. 12, per la declaratoria di
illegittimità costituzionale della legge 30 dicembre 1991, n. 412
(disposizioni in materia di finanza pubblica), pubblicata sulla
Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 305, del 31 dicembre 1991; in
specie dell'art. 4.
La regione autonoma Valle d'Aosta, come in epigrafe rappresentata
e difesa, espone quanto segue.
IN FATTO
La legge 30 dicembre 1991, n. 412, all'art. 4, undicesimo comma,
nell'ambito delle misure dirette a ridurre il livello della spesa
sanitaria, prevede che per le regioni a statuto speciale, e per le
province autonome di Trento e Bolzano, le misure di riduzione delle
assegnazioni di parte corrente del Fondo sanitario nazionale, già
fissate nel venti per cento (per la Valle d'Aosta e le province di
Trento e Bolzano), nel dieci per cento (per Sicilia e Friuli-Venezia
Giulia) e nel cinque per cento (per la Sardegna), di cui all'art. 19,
primo comma, del d.-l. 28 dicembre 1989, n. 415, convertito, con
modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1990, n. 38, sono
ulteriormente ridotte nelle misure, rispettivamente, del 28 per
cento, del 14 per cento e del 7 per cento: ne consegue, quindi, che
la Valle, si vede decurtare le assegnazioni di parte corrente del
Fondo sanitario nazionale di oltre un quarto degli importi su cui
avrebbe potuto confidare in base alla precedente normativa. Occorre
evidenziale che si tratta di un ulteriore inasprimento delle
riduzioni operate dagli articoli 18, 19 e 20 del d.-l. 28 dicembre
1989, n. 415, come convertito dalla legge 28 febbraio 1990, n. 38,
sui finanziamenti a favore delle regioni a statuto speciale.
Peraltro, il medesimo art. 4, undicesimo comma, aggiunge ancora
che "Per il finanziamento degli oneri a carico dei rispettivi bilanci
conseguenti alle riduzioni disposte dal predetto art. 19, le regioni
e le province autonome possono assumere mutui con istituti di credito
nel rispetto dei limiti massimi previsti dai rispettivi statuti a
dalle vigenti disposizioni".
La disciplina testè richiamata è gravemente lesiva delle
attribuzioni della regione autonoma Valle d'Aosta ed è illegittima
per violazione degli articoli 32, 38, terzo e quarto comma, 81,
quarto comma, 116 e 119 della Costituzione, nonchè per violazione
delle norme e dei princi'pi dello statuto della regione autonoma
della Valle d'Aosta (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4), ed
in particolare dei suoi articoli 3, lettera f), nonchè 4 e 12, terzo
comma.
IN DIRITTO
1. - Occorre partire da una premessa: la tutela della salute è
uno degli aspetti essenziali in cui si estrinseca il fine della
sicurezza sociale, al cui perseguimento lo Stato è vincolato ai
sensi dell'art. 38 della Costituzione; tanto che codesta ecc.ma Corte
ha a suo tempo escluso che le competenze regionali, che pur
comprendono l'assistenza sanitaria ed ospedaliera, si estendano
all'assistenza malattia, in quanto quest'ultima tutela rientra nel
concetto di assistenza sociale (Corte costituzionale, 10 maggio 1972,
n. 91). Non può quindi esservi dubbio sulla necessità di imputare
allo Stato le relative spese. A fortiori, tale conclusione deve
essere assunta con riferimento alla Valle d'Aosta, nel cui statuto
regionale manca fra le podestà legislative primarie di cui all'art.
2 una previsione in materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera
(nè la materia specifica può ritenersi ricompresa in previsioni
più late, come invece deve concludersi con riferimento agli statuti
delle altre regioni ad autonomia speciale: cfr. Quaranta, Il sistema
di assistenza sanitaria, Milano, Giuffrè, 1985, 6).
Tale aspetto, del resto, è stato ben tenuto presente dalla legge
istitutiva del servizio sanitario nazionale (legge 23 dicembre 1978,
n. 833), il cui art. 51, primo e secondo comma, prevede il
finanziamento con importi determinati annualmente dalla legge di
approvazione del bilancio dello Stato, con ripartizione delle somme
così stanziate tra tutte le regioni (comprese quelle a statuto
speciale). A siffatta ripartizione si sarebbe dovuto procedere in
base ad una serie di criteri (indicazioni contenute nei piani
sanitari nazionali e regionali; indici e standards distintamente
definiti per spesa corrente e spesa in conto capitale), tali da
garantire determinati livelli di prestazioni sanitarie; invece, come
si è visto in narrativa, le disposizioni impugnate si limitano a
determinare, in maniera del tutto disarticolata dai criteri più
sopra richiamati, una contrazione in termini percentuali, ed in
misura estremamente significativa, della quota in conto spese
correnti da attribuire alla Valle.
A ben guardare, posto che il diritto a fruire del s.s.n. è quanto
meno estrinsecazione di una legge non abrogata (la legge n.
833/1978), si deve ritenere che i provvedimenti come quelli oggi
all'esame di codesta ecc.ma Corte si pongano come una violazione di
quell'obbligo individuato in capo allo Stato da parte della nostra
migliore dottrina costituzionalistica di dotare il bilancio dei mezzi
finanziari necessari all'erogazione della spesa relativa (cfr.
Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, II, Padova, 1976, 637): nel
caso di specie, non solo le dotaziooni finanziarie precedenti si sono
rivelate insufficienti (tant'è che si è dovuto procedere
all'emanazione di vari provvedimenti per il finanziamento del saldo
della maggiore spesa sanitaria per gli anni precedenti: v. ad
esempio, d.-l. 15 settembre 1990, n. 262, come convertito dalla legge
19 novembre 1991, n. 334); ma, come si è visto, con i provvedimenti
impugnati, lo Stato ha fortemente contratto le disponibilità
finanziarie per le spese future.
Chiamata a decidere intorno alla legittimità costituzionale delle
precedenti più sopra richiamate disposizioni, che avevano introdotto
contrazioni delle assegnazioni di parte corrente del fondo sanitario
nazionale per le spese che hanno costituito i precedenti di quelle
oggi impugnate dalla regione ricorrente, codesta ecc.ma Corte ha
ritenuto di escludere la fondatezza dei ricorsi spiegati dalle
regioni autonome rilevando fra l'altro che si trattava di misure del
tutto contingenti, nel quadro della manovra diretta a ridurre la
spesa pubblica, e non già di disciplina votata a dettare un nuovo e
definito rapporto fra entrate e spese: vedi in tal senso, con
riferimento agli articoli 18/20 del d.-l. 18 dicembre 1989, n. 415,
Corte costituzionale, 31 luglio 1990, n. 381.
È noto però che misure normative pur non conformi all'assetto
costituzionale, ma di carattere contingente, che in quanto tali (e
soltanto in quanto tali) possono essere ritenute non illegittime, se
reiterate nel tempo non possono più essere tollerate. L'affermazione
più netta di siffatto principio è stata resa da codesta ecc.ma
Corte in relazione al cosiddetto regime vincolistico delle locazioni
urbane che, pur finalizzato a garantire necessità essenziali di
vaste categorie di cittadini, disattendeva una pluralità di
princi'pi costituzionali, fra cui quello di uguaglianza recato
dall'art. 3 della Costituzione (v. così Corte costituzionale, 15
gennaio 1976, n. 3, e 18 novembre 1976, n. 225: successivamente
intervenne la legge n. 392/1978 che, ponendo un limite al regime
vincolistico, evitò che codesta Corte dovesse pronunciare una
declaratoria di illegittimità costituzionale, che sarebbe stata non
più procrastinabile).
È appena il caso di rilevare che le misure oggi all'esame di
codesta ecc.ma Corte non sono, contrariamente a quelle di vincolo
delle locazioni, volte a soddisfare alcun bisogno essenziale, o
comunque alcun diritto di rilevanza costituzionale della popolazione;
al contrario esse si traducono in un serio ostacolo alla tutela del
diritto alla salute, che è oggetto di garanzia costituzionale (art.
32, primo comma, della Costituzione): ne consegue che la tolleranza
avverso misure del contenuto di quelle in questione deve essere
necessariamente molto limitata; in quanto già la semplice loro
reiterazione è idonea ad incidere in maniera oltremodo negativa
sull'assistenza sanitaria a favore dei valdostani e di chi comunque
si serva delle strutture sanitarie della Valle, come è idonea a
produrre uno squilibrio nella finanza regionale, con violazione degli
articoli 119 e 81 della Costituzione. Ed invero, a fronte di bisogni
e spese che non sono nè possono essere ridotti, se non a scapito
della salute dei cittadini, stabiliscono una grave compressione delle
risorse finanziarie regionali.
2. - Inoltre, la normativa oggi impugnata comporta una violazione
del principio di uguaglianza, di cui all'art. 3 della Costituzione,
sotto il profilo del peggior trattamento finanziario che la Valle
viene a ricevere rispetto alle regioni a statuto ordinario (ed anche
rispetto ad altre regioni a statuto speciale) che pure, diversamente
da essa, hanno già le competenze in materia sanitaria ed ospedaliera
fra le proprie attribuzioni. In quanto si tratta di spese inerenti a
funzioni non proprie della regione ricorrente, viene anzi a tale
riguardo ad essere integrata anche la violazione dell'art. 12, terzo
comma, dello statuto di autonomia speciale, il quale prevede che "per
provvedere a scopi determinati, "che non rientrino nelle funzioni
normali della Valle, lo Stato assegna alla stessa, per legge,
contributi speciali". Corollario evidente e necessario di tale ultima
disposizione statutaria è che i contributi speciali dello Stato
siano sufficienti allo scopo cui sono predeterminati.
Si pone altresì la violazione del principio di uguaglianza, di
cui all'art. 3, primo comma, della Costituzione, in relazione alla
posizione dei cittadini residenti nella Valle e di chi comunque si
serva delle strutture sanitarie della Valle, in quanto, alla
riduzione delle quote del fondo sanitario nazionale corrisponde
necessariamente una riduzione del livello dei servizi, e quindi delle
garanzie per la tutela della loro salute, rispetto a residenti in
altre regioni.
3. - Infine, l'ultima parte dell'undicesimo comma dell'art. 4
della legge 30 dicembre 1991, n. 412, è illegittima sotto il profilo
della violazione del combinato disposto dell'art. 4, primo e terzo
comma, lettera f) dello statuto di autonomia speciale, in quanto
impone che per il finanziamento degli oneri a carico del bilancio
regionale conseguenti alle riduzioni delle quote di competenza
regionale del fondo sanitario nazionale si provveda con mutui da
accendersi con istituti di credito. Si tratta infatti di un'evidente
violazione delle competenze regionali, ed in particolare della
potestà amministrativa sulle finanze regionali, tenuto conto che
essa si traduce nell'eliminazione della discrezionalità, che è
elemento connaturato a tale potestà amministrativa (cfr. per tutti:
Virga, Diritto amministrativo, I, I princi'pi, Milano, 1983, 3-4).

Si chiede pertanto: piaccia all'ecc.ma Corte costituzionale
dichiarare l'illegittimità costituzionale della legge 30 dicembre
1991, n. 412, recante "Disposizioni in materia di finanza pubblica",
ed in particolare del suo art. 4, undicesimo comma, per violazione
degli articoli 32, 38, terzo e quarto comma, 81, quarto comma, 116 e
119 della Costituzione, nonchè per violazione delle norme e dei
princi'pi dello statuto della regione autonoma della Valle d'Aosta
(legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4), ed in particolare dei
suoi articoli 3, lettera f), nonchè 4 e 13, terzo comma; con ogni
relativa conseguenza e con ogni connessa pronuncia.
Roma, addì 29 gennaio 1992
Avv. prof. Gustavo ROMANELLI

92C0164