1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 30-5-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 131 SENTENZA 21 - 25 maggio 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Norme della Regione Calabria - Istituzione del Centro Regionale Sangue -Previsione di interventi in materia di organizzazione sanitaria non contemplati nel piano di rientro dal disavanzo sanitario - Asserito contrasto con i principi fondamentali della legislazione statale in materia di coordinamento della finanza pubblica - Ricorso del Governo - Ius superveniens che sospende l'efficacia della legge censurata "in attesa dell'attuazione del piano di rientro" - Modifica non satisfattiva delle pretese avanzate dal ricorrente - Insussistenza delle condizioni per dichiarare cessata la materia del contendere. - Legge della Regione Calabria 18 luglio 2011, n. 24. - Costituzione, art. 117, terzo comma. Sanita' pubblica - Norme della Regione Calabria - Istituzione del Centro Regionale Sangue - Previsione di interventi in materia di organizzazione sanitaria non contemplati nel piano di rientro dal disavanzo sanitario - Carattere vincolante del piano di rientro, espressione di un principio fondamentale diretto al contenimento della spesa pubblica sanitaria - Violazione della competenza legislativa statale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Calabria 18 luglio 2011, n. 24, artt. 1, 2, 4, comma 1, 5, 10, comma 2, e 13. - Costituzione, art. 117, terzo comma; legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 796, lett. b). Sanita' pubblica - Norme della Regione Calabria - Istituzione del Centro Regionale Sangue - Attribuzione alla Giunta regionale di competenze amministrative - Aggravamento del disavanzo sanitario e conseguente ostacolo all'attuazione del piano di rientro - Interferenza con l'esercizio delle funzioni del commissario ad acta, lesiva della potesta' sostitutiva dello Stato - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Calabria 18 luglio 2011, n. 24, artt. 1, comma 2, 4, comma 1, e 10, comma 2. - Costituzione, art. 120, secondo comma. Sanita' pubblica - Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Calabria - Istituzione del Centro Regionale Sangue - Quantificazione e copertura degli oneri di spesa per l'esercizio finanziario 2011 - Indicazione di una somma sicuramente insufficiente per coprire tutte le spese per il funzionamento del Centro, incluse quelle per il personale, nonche' mancata quantificazione e copertura degli oneri per gli anni successivi al 2001 - Carenza dei requisiti a garanzia della chiarezza e solidita' del bilancio - Violazione dell'obbligo di copertura delle nuove spese - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Calabria 18 luglio 2011, n. 24, art. 13. - Costituzione, art. 81. Sanita' pubblica - Norme della Regione Calabria - Istituzione del Centro Regionale Sangue - Dichiarazione di illegittimita' costituzionale di tutte le disposizioni impugnate - Inscindibile connessione esistente tra le norme impugnate e le altre disposizioni della stessa legge - Illegittimita' costituzionale in via consequenziale. - Legge della Regione Calabria 18 luglio 2011, n. 24, artt. 3, 4, commi 2 e 3, 6, 7, 8, 9, 10, comma 1, 11, 12 e 14. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 27. (T-120131) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 30-5-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE


composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici: Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI;

ha pronunciato la seguente


SENTENZA


nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 1, 2,
4, comma 1, 5, 10, comma 2, e 13 della legge della Regione Calabria
18 luglio 2011, n. 24 (Istituzione del Centro Regionale Sangue),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 19-21 settembre 2011, depositato in cancelleria il 26
settembre 2011, ed iscritto al n. 108 del registro ricorsi 2011.
Udito nell'udienza pubblica del 3 aprile 2012 il Giudice relatore
Sabino Cassese;
udito l'avvocato dello Stato Vincenzo Rago per il Presidente del
Consiglio dei ministri.


Ritenuto in fatto


1.- Con ricorso notificato il 19-21 settembre 2011 e depositato
presso la cancelleria di questa Corte il 26 settembre 2011 (reg. ric.
n. 108 del 2011), il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato gli articoli 1, 2, 4, comma 1, 5, 10, comma 2, e 13 della
legge della Regione Calabria 18 luglio 2011, n. 24 (Istituzione del
Centro Regionale Sangue), per violazione degli artt. 81, 117, terzo
comma, e 120, secondo comma, della Costituzione.
2.- L'art. 1, comma 1, della legge della Regione Calabria n. 24
del 2011 «istituisce il Centro Regionale Sangue, di seguito
denominato CRS, quale struttura finalizzata a garantire
l'autosufficienza regionale ed a concorrere all'autosufficienza
nazionale», la cui sede, ai sensi del successivo comma 2, «è
determinata con deliberazione della Giunta regionale». L'art. 2 della
stessa legge disciplina le funzioni del Centro regionale sangue.
L'art. 4 ne regola la composizione, stabilendo al comma 1 che le
funzioni del direttore generale e del comitato di gestione sono
determinate «con decreto del Presidente della Giunta regionale, da
emanarsi entro sessanta giorni dalla pubblicazione della presente
legge». L'art. 5 prevede l'istituzione presso il Centro regionale
sangue di una Commissione regionale per le attività trasfusionali,
con durata triennale, e ne individua la composizione e le funzioni.
L'art. 10, in tema di «piani di programmazione» delle attività
trasfusionali, del sangue e del plasma, stabilisce al comma 2 che
tali piani sono presentati dal Centro regionale sangue «alla Giunta
regionale che adotta ogni determinazione conseguente previo parere
della Commissione consiliare competente per materia». Ai sensi
dell'art. 13, infine, «la copertura finanziaria degli oneri
finanziari derivanti dalla presente legge, quantificati per
l'esercizio finanziario 2011 in euro 500.000,00, è garantita dalle
risorse finanziarie allocate alla U.P.B. 6.1.04.02 (capitolo
61040205) dello stato di previsione della spesa del bilancio 2011.
Per gli anni successivi, alla copertura finanziaria degli oneri
previsti dalla presente legge, si provvede con la legge di
approvazione del bilancio della Regione e con la collegata legge
finanziaria che l'accompagna».
3.- Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, le norme
impugnate violerebbero innanzi tutto l'art. 117, terzo comma, Cost.,
per contrasto con i principi fondamentali della legislazione statale
in materia di coordinamento della finanza pubblica, in quanto
prevedono «interventi in materia di organizzazione sanitaria non
contemplati nel piano di rientro» dal disavanzo sanitario, oggetto
dell'accordo del 17 dicembre 2009 stipulato tra il Presidente della
Regione Calabria, il Ministro della salute e il Ministro
dell'economia e delle finanze. Il carattere vincolante del piano di
rientro si evincerebbe dall'art. 2, commi 80 e 95, della legge 23
dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2010), secondo
cui «[g]li interventi individuati dal piano di rientro sono
vincolanti per la regione, che è obbligata a rimuovere i
provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di nuovi che
siano di ostacolo alla piena attuazione del piano di rientro», e
sarebbe riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale (sentenze n.
141 e n. 100 del 2010), che qualificherebbe quegli interventi come
«espressione di un principio fondamentale diretto al contenimento
della spesa pubblica sanitaria e, dunque, espressione di un correlato
principio di coordinamento della finanza pubblica».
Inoltre, gli artt. 1, comma 2, 4, comma 1, e 10, comma 2, della
legge della Regione Calabria n. 24 del 2011 violerebbero l'art. 120,
secondo comma, Cost., in quanto «demandano alla Giunta regionale
compiti che interferiscono sulle funzioni attribuite al Commissario
ad acta» dal Consiglio dei ministri con mandato commissariale del 30
luglio 2010. Con sentenza n. 78 del 2011, questa Corte avrebbe,
infatti, precisato che, «anche qualora non sia ravvisabile un diretto
contrasto con i poteri del commissario, ma ricorra una situazione di
interferenza sulle funzioni commissariali, tale situazione è idonea
ad integrare la violazione dell'art. 120, secondo comma, Cost.».
Infine, ad avviso della difesa dello Stato, l'art. 13 della legge
regionale impugnata si porrebbe in contrasto con l'art. 81 Cost., sia
perchè il comma 1, quantificando in 500.000 euro gli oneri
finanziari derivanti dalla legge in esame per l'anno 2011,
indicherebbe «una somma incongrua, considerato che il Centro dovrà
sostenere, oltre alle spese per i relativi organi, anche quelle del
personale da assegnare al Centro medesimo (al quale peraltro la legge
in esame non fa alcun riferimento) e quelle di funzionamento», sia
perchè il comma 2, riguardante gli oneri finanziari per gli anni
successivi al 2011, non ne quantificherebbe l'ammontare, nè
specificherebbe i relativi mezzi di copertura.
4.- La Regione Calabria non si è costituita in giudizio.
5.- Successivamente al ricorso, l'art. 1 della legge della
Regione Calabria 3 febbraio 2012, n. 6 (Modifiche ed integrazioni
alla legge regionale 18 luglio 2011, n. 24, recante «Istituzione del
Centro Regionale Sangue») ha sostituito l'art. 14, comma 1, della
legge regionale n. 24 del 2011. Tale disposizione, che nel testo
originario prevedeva l'entrata in vigore della legge il giorno
successivo a quello della sua pubblicazione nel Bollettino Ufficiale
della Regione (avvenuta il 16 luglio), nel testo vigente stabilisce
che «[l]'efficacia della presente legge è sospesa in attesa
dell'attuazione del piano di rientro».


Considerato in diritto


1.- Con ricorso notificato il 19-21 settembre 2011 e depositato
presso la cancelleria di questa Corte il 26 settembre 2011 (reg. ric.
n. 108 del 2011), il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato gli articoli 1, 2, 4, comma 1, 5, 10, comma 2, e 13 della
legge della Regione Calabria 18 luglio 2011, n. 24 (Istituzione del
Centro Regionale Sangue).
Le disposizioni impugnate - nell'individuare le finalità, le
funzioni, l'organizzazione interna, le modalità di azione e la
copertura finanziaria dell'istituendo Centro regionale sangue - sono
censurate sotto tre profili. Innanzitutto, esse violerebbero l'art.
117, terzo comma, Cost., in quanto prevedono interventi in materia di
organizzazione sanitaria che non sarebbero contemplati nel piano di
rientro dal disavanzo sanitario, oggetto dell'accordo del 17 dicembre
2009 stipulato tra il Presidente della Regione Calabria, il Ministro
della salute e il Ministro dell'economia e delle finanze, e si
porrebbero perciò in contrasto con i principi fondamentali della
legislazione statale in materia di coordinamento della finanza
pubblica. In secondo luogo, gli artt. 1, comma 2, 4, comma 1, e 10,
comma 2, della legge della Regione Calabria n. 24 del 2011 si
porrebbero in contrasto con l'art. 120, secondo comma, Cost., in
quanto demandano alla Giunta regionale compiti che interferirebbero
con le funzioni attribuite al commissario ad acta. In terzo luogo,
l'art. 13 della legge regionale impugnata lederebbe l'art. 81 Cost.,
perchè la quantificazione degli oneri finanziari per il 2011,
indicata nel comma 1, sarebbe incongrua e perchè il comma 2,
riguardante gli oneri finanziari per gli anni successivi al 2011, non
ne quantificherebbe l'ammontare, nè specificherebbe i relativi mezzi
di copertura.
2.- Successivamente alla presentazione del ricorso, l'art. 1
della legge della Regione Calabria 3 febbraio 2012, n. 6 (Modifiche
ed integrazioni alla legge regionale 18 luglio 2011, n. 24, recante
«Istituzione del Centro Regionale Sangue») ha sostituito l'art. 14,
comma 1, della legge regionale n. 24 del 2011. Tale disposizione, che
nel testo originario prevedeva l'entrata in vigore della legge il
giorno successivo a quello della sua pubblicazione nel Bollettino
Ufficiale della Regione, stabilisce che «[l]'efficacia della presente
legge è sospesa in attesa dell'attuazione del piano di rientro». A
partire dall'11 febbraio 2012, dunque, è stata sospesa l'efficacia
della legge censurata che, entrata in vigore il 16 luglio 2011, non
risulta aver avuto medio tempore applicazione.
Lo ius superveniens, nonostante abbia sospeso l'efficacia
dell'intera legge regionale n. 24 del 2011, assume rilievo solo con
riguardo alla censura riferita all'art. 117, terzo comma, Cost., in
base alla quale le misure previste dalla normativa impugnata non
sarebbero contemplate nel piano di rientro dal disavanzo sanitario.
La modifica introdotta, infatti, sospende l'efficacia della legge
censurata «in attesa dell'attuazione del piano di rientro». In tal
modo, però, la legge rimette interamente all'amministrazione
regionale il potere di decidere se il piano di rientro sia stato
attuato - il che, peraltro, non implica necessariamente l'effettivo
rientro dal disavanzo sanitario della Regione - e di restituire,
conseguentemente, efficacia alla legge impugnata che, medio tempore,
è rimasta valida, sia pure senza produrre effetti. Ne discende che
lo ius superveniens non consente di dichiarare cessata la materia del
contendere, perchè la modifica introdotta dall'art. 1 della legge
della Regione Calabria n. 6 del 2012 - che non ha abrogato, ma solo
sospeso l'efficacia della legge censurata - non ha carattere
satisfattivo delle pretese avanzate dal ricorrente (sentenza n. 333
del 2010).
3.- Tutte le disposizioni impugnate - gli artt. 1, 2, 4, comma 1,
5, 10, comma 2, e 13 della legge della Regione Calabria n. 24 del
2011 - sono censurate dal ricorrente con riferimento all'art. 117,
terzo comma, Cost., in quanto prevedrebbero interventi in materia di
organizzazione sanitaria che non sono contemplati nel piano di
rientro dal disavanzo sanitario.
La censura è fondata.
L'istituzione del Centro regionale sangue di cui alla legge della
Regione Calabria n. 24 del 2011 non è prevista nel piano di rientro
dal disavanzo sanitario, oggetto dell'accordo del 17 dicembre 2009
stipulato tra il Presidente della Regione Calabria, il Ministro della
salute e il Ministro dell'economia e delle finanze.
Il carattere vincolante del piano di rientro è stabilito sia
dall'art. 1, comma 796, lettera b), della legge 27 dicembre 2006, n.
296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007), secondo il quale
«[g]li interventi individuati dai programmi operativi di
riorganizzazione, qualificazione o potenziamento del servizio
sanitario regionale, necessari per il perseguimento dell'equilibrio
economico, nel rispetto dei livelli essenziali di assistenza, oggetto
degli accordi di cui all'articolo 1, comma 180, della legge 30
dicembre 2004, n. 311, e successive modificazioni, come integrati
dagli accordi di cui all'articolo 1, commi 278 e 281, della legge 23
dicembre 2005, n. 266, sono vincolanti per la regione che ha
sottoscritto l'accordo (...)»; sia dall'art. 2, commi 80 e 95, della
legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2010),
in base al quale «[g]li interventi individuati dal piano di rientro
sono vincolanti per la regione, che è obbligata a rimuovere i
provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di nuovi che
siano di ostacolo alla piena attuazione del piano di rientro».
Questa Corte ha più volte affermato che l'art. 1, comma 796,
lettera b), della legge n. 296 del 2006 è «espressione di un
principio fondamentale diretto al contenimento della spesa pubblica
sanitaria e, dunque, espressione di un correlato principio di
coordinamento della finanza pubblica» (da ultimo, sentenza n. 163 del
2011). Ne consegue che gli artt. 1, 2, 4, comma 1, 5, 10, comma 2, e
13 della legge della Regione Calabria n. 24 del 2011, prevedendo un
intervento non contemplato nel piano di rientro, violano l'art. 117,
terzo comma, Cost.
4.- Meritevole di accoglimento è altresì la censura riferita
agli artt. 1, comma 2, 4, comma 1, e 10, comma 2, della legge
regionale n. 24 del 2011 per violazione dell'art. 120, secondo comma,
Cost.
Le disposizioni impugnate demandano alla Giunta regionale una
pluralità di compiti, che consistono nello stabilire con apposita
deliberazione la sede del Centro regionale sangue (art. 1, comma 2),
nel definire con decreto del Presidente della Giunta regionale le
funzioni del direttore generale e del comitato di gestione (art. 4,
comma 1), e nell'adottare, in tema di «piani di programmazione» delle
attività trasfusionali, del sangue e del plasma, «ogni
determinazione conseguente previo parere della commissione consiliare
competente per materia» (art. 10, comma 2).
Secondo la giurisprudenza costituzionale, l'esercizio del potere
sostitutivo statale, demandato al commissario ad acta in vista
dell'attuazione di un piano di rientro dal disavanzo sanitario
previamente concordato tra lo Stato e la Regione interessata, è
imposto dalle esigenze della finanza pubblica e, più in generale,
«dalla necessità di assicurare la tutela dell'unità economica della
Repubblica, oltre che dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti un diritto fondamentale (art. 32 Cost.), qual è quello
alla salute», con la conseguenza che «le funzioni amministrative del
commissario, ovviamente fino all'esaurimento dei suoi compiti di
attuazione del piano di rientro, devono essere poste al riparo da
ogni interferenza degli organi regionali» (sentenza n. 78 del 2011).
I compiti che gli artt. 1, comma 2, 4, comma 1, e 10, comma 2,
della legge regionale n. 24 del 2011 assegnano alla Giunta regionale
interferiscono con l'esercizio delle funzioni del commissario ad
acta, in quanto sono diretti a realizzare un intervento -
l'istituzione del Centro regionale sangue - che, aggravando il
disavanzo sanitario della Regione Calabria, avrebbe l'effetto di
ostacolare l'attuazione del piano di rientro e, quindi, l'esecuzione
del mandato commissariale. Ne deriva, perciò, la violazione
dell'art. 120, secondo comma, Cost.
5.- Infine, va accolta anche la censura riferita all'art. 13
della legge della Regione Calabria n. 24 del 2011 per violazione
dell'art. 81 Cost.
La disposizione impugnata stabilisce che gli oneri di spesa
derivanti dalla istituzione del Centro regionale sangue sono
quantificati per l'esercizio finanziario 2011 in euro 500.000,00, e
che la loro copertura finanziaria «è garantita dalle risorse
finanziarie allocate alla U.P.B. 6.1.04.02 (capitolo 61040205) dello
stato di previsione della spesa del bilancio 2011» (comma 1). Per gli
anni successivi, «alla copertura finanziaria degli oneri previsti
dalla presente legge, si provvede con la legge di approvazione del
bilancio della Regione e con la collegata legge finanziaria che
l'accompagna» (comma 2).
Come questa Corte ha più volte affermato, «il legislatore
regionale non può sottrarsi a quella fondamentale esigenza di
chiarezza e solidità del bilancio cui l'art. 81 Cost. si ispira» (ex
plurimis, sentenze n. 106 del 2011, nn. 141 e 100 del 2010) e la
copertura di nuove spese «deve essere credibile, sufficientemente
sicura, non arbitraria o irrazionale, in equilibrato rapporto con la
spesa che si intende effettuare in esercizi futuri» (da ultimo,
sentenza n. 272 del 2011). L'art. 13 della legge della Regione
Calabria n. 24 del 2011 non presenta questi requisiti, così violando
l'art. 81 Cost.: da un lato, al comma 1, indica una somma sicuramente
insufficiente per coprire tutte le spese per il funzionamento del
Centro, incluse quelle per il personale (a cui peraltro la legge non
fa alcun riferimento); dall'altro, al comma 2, non quantifica
l'ammontare degli oneri finanziari per gli anni successivi al 2011,
nè specifica i relativi mezzi di copertura.
6.- In considerazione della inscindibile connessione esistente
tra le norme impugnate e le altre disposizioni della legge regionale
n. 24 del 2011, l'illegittimità costituzionale delle prime deve
estendersi in via consequenziale alle seconde, ai sensi dell'art. 27
della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE


1) dichiara l'illegittimità costituzionale degli articoli 1, 2,
4, comma 1, 5, 10, comma 2, e 13 della legge della Regione Calabria
18 luglio 2011, n. 24 (Istituzione del Centro Regionale Sangue);
2) dichiara in via consequenziale - ai sensi dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale) - l'illegittimità
costituzionale degli articoli 3, 4, commi 2 e 3, 6, 7, 8, 9, 10,
comma 1, 11, 12 e 14 della legge regionale n. 24 del 2011.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 maggio 2012.


F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Sabino CASSESE, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere


Depositata in Cancelleria il 25 maggio 2012.


Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI