1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 16-11-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 299 SENTENZA 9 - 10 novembre 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Amministrazione pubblica - Impiego pubblico - Norme della Regione Marche - Personale con rapporto di lavoro a tempo indeterminato dell'Associazione Mediateca della Marche che svolge attivita' di catalogazione, di editoria e di "Marche Film Commission" - Inquadramento nel ruolo regionale previo espletamento di concorso riservato nella posizione contrattuale corrispondente a quella ricoperta - Ingiustificata deroga al principio della natura comparativa ed aperta del concorso pubblico - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento dell'ulteriore censura. - Legge della Regione Marche 28 dicembre 2010, n. 20, art. 16, comma 2. - Costituzione, art. 97 (art. 3). (011C0707) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 16-11-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici: Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA , Gaetano
SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,
Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 16, comma 2,
della legge della Regione Marche 28 dicembre 2010, n. 20, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2011 e
pluriennale 2011/2013 della Regione (legge finanziaria 2011)»,
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 1°-4 marzo 2011, depositato in cancelleria il 7 marzo
2011 ed iscritto al n. 17 del registro ricorsi 2011.
Visto l'atto di costituzione della Regione Marche;
udito nell'udienza pubblica del 4 ottobre 2011 il Giudice
relatore Giuseppe Frigo;
uditi l'avvocato dello Stato Barbara Tidore per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Stefano Grassi per la Regione
Marche.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato a mezzo del servizio postale il 1°
marzo 2011 e depositato il successivo 7 marzo, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso, in riferimento agli artt. 3 e 97
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale in via
principale dell'art. 16, comma 2, della legge della Regione Marche 28
dicembre 2010, n. 20, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale 2011 e pluriennale 2011/2013 della Regione (legge
finanziaria 2011)».
1.1. - Il ricorrente, in premessa, richiama il contenuto della
disposizione impugnata, rilevando come l'art. 16, comma 2, della
citata legge regionale abbia aggiunto all'art. 8 della legge della
Regione Marche 31 marzo 2009, n. 7 (Sostegno del cinema e
dell'audiovisivo) il seguente comma: «01. Il personale con rapporto
di lavoro a tempo indeterminato dell'Associazione Mediateca delle
Marche che svolge attività di catalogazione, di editoria e di Marche
Film Commission transita alla Regione Marche. L'inquadramento nel
ruolo regionale avviene previo espletamento di concorso riservato
nella posizione contrattuale corrispondente a quella ricoperta presso
l'Associazione Mediateca delle Marche. La Giunta regionale incrementa
la propria dotazione organica e definisce i criteri e le modalità
per l'applicazione del presente comma».
1.2. - La difesa dello Stato osserva che costituisce principio
consolidato quello per cui il concorso pubblico, quale mezzo
ordinario e generale di reclutamento del personale della pubblica
amministrazione, risponde alla finalità di assicurare «il buon
andamento e l'efficacia dell'Amministrazione», valori presidiati dal
primo e dal terzo comma dell'art. 97 Cost. (sentenze n. 190 del 2005,
n. 205 e n. 34 del 2004 e n. 1 del 1999).
Secondo il consolidato orientamento di questa Corte, le deroghe
alla regola del pubblico concorso sono sottoposte ad un vaglio di
ragionevolezza della scelta operata dal legislatore (sentenze n. 213
e n. 150 del 2010, con i precedenti ivi richiamati, nonchè n. 89 del
2003); devono necessariamente essere conformi a peculiari e
straordinarie esigenze di interesse pubblico (sentenza n. 81 del
2006); infine, devono essere delimitate in modo rigoroso (sentenze n.
9 del 2010, n. 363 del 2006 e n. 194 del 2002).
Il ricorrente rammenta poi che in tema di stabilizzazione del
personale precario è stato ribadito che la natura aperta e
comparativa della procedura è elemento essenziale del concorso
pubblico, sicchè deve negarsi la legittimità costituzionale di
«procedure selettive riservate, che escludano o riducano
irragionevolmente la possibilità di accesso dall'esterno, violando
il carattere pubblico del concorso» (è citata la sentenza n. 225 del
2010).
Infine, secondo i principi di recente nuovamente affermati dalla
sentenza n. 52 del 2011, la regola del pubblico concorso non tollera
la riserva integrale dei posti disponibili in favore del personale
interno.
1.3. - La disposizione impugnata, secondo il ricorrente,
contrasterebbe con gli enunciati principi giurisprudenziali, in
quanto prevedrebbe l'assunzione riservata, sottratta all'operatività
della regola del pubblico concorso sancita dall'art. 97 Cost., senza
fornire precisazioni astrattamente idonee a rendere ragione della
deroga alla luce del criterio di eccezionalità e specificità più
volte enunciato dalla Corte.
La previsione dell'accesso riservato ad una determinata categoria
di soggetti concretizzerebbe, inoltre, una aperta violazione del
principio costituzionale della parità di trattamento (art. 3 Cost.),
pregiudicando il diritto di chi, pur in possesso della
professionalità richiesta per la copertura dei posti vacanti presso
la Regione, non possa partecipare alla selezione.
2. - Si è costituita la Regione Marche, chiedendo che la
questione sia dichiarata infondata.
2.1. - La resistente rileva preliminarmente che l'art. 8 della
legge della Regione Marche 6 agosto 1997, n. 51 (Norme per il
sostegno dell'informazione e dell'editoria locale) aveva disposto
l'adesione della Regione all'Associazione Mediateca delle Marche,
associazione di diritto privato senza fine di lucro avente lo scopo
di «contribuire allo sviluppo delle attività di produzione,
raccolta, conservazione e diffusione di materiali audiovisivi
riguardanti la storia, la cultura e le tradizioni delle Marche».
Lo statuto dell'associazione all'art. 5 prevedeva espressamente
la Regione Marche tra i soci fondatori e, con specifico riferimento
al personale, disponeva che l'associazione, per lo svolgimento
dell'attività corrente e la realizzazione dei progetti, si avvalesse
«di personale messo a disposizione dagli Enti Pubblici territoriali
aderenti e di personale assunto», potendo altresì avvalersi
«dell'opera di collaboratori di lavoro autonomo» (art. 14).
In questo contesto normativo è intervenuta la legge reg. Marche
n. 7 del 2009, con la quale, per quanto di più immediato interesse
per il presente giudizio, è stata istituita la struttura operativa
regionale «Marche Film Commission», «finalizzata a creare le
condizioni per attirare nelle Marche set di produzioni cinetelevisive
e pubblicitarie nazionali e straniere, nonchè ad indirizzare le
produzioni nella ricerca di ambientazioni adatte alle esigenze
scenografiche, con l'offerta di servizi di supporto e facilitazioni
logistiche e organizzative, di sostegno economico e di collaborazione
alla realizzazione, durante il processo produttivo». Successivamente,
la Regione Marche ha affidato l'incarico per la realizzazione delle
attività inerenti alla «Marche Film Commission» - per il periodo
2009-2011 - alla Sviluppo Marche S.p.A. (SVIM), società pubblica di
prestazione di servizi nella forma dell'in house providing.
Con la legge della Regione Marche 15 novembre 2010, n. 16
(Assestamento del bilancio 2010) l'illustrato assetto ha subito una
radicale riforma, in ragione della necessità di adeguare il bilancio
regionale ai tagli ed ai vincoli imposti dalla manovra finanziaria
operata con il decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in
materia di stabilizzazione finanziaria e competitività economica),
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122.
L'art. 7 della citata legge reg. n. 16 del 2010 ha provveduto, in
particolare, ad abrogare espressamente la precedente disciplina
legislativa concernente l'Associazione Mediateca delle Marche (comma
4), autorizzando, al contempo, il Presidente della Giunta regionale
«a effettuare gli adempimenti necessari al recesso» da detta
Associazione, «ovvero ad aderire all'eventuale scioglimento [della]
medesima» (art. 7, comma 2). Lo stesso art. 7, al comma 1, ha inoltre
sostituito integralmente l'art. 6 della legge reg. Marche n. 7 del
2009, attribuendo alla fondazione «Marche Cinema Multimedia» le
funzioni precedentemente svolte mediante la «Marche Film Commission».
2.2. - Ciò premesso, la Regione Marche ritiene che la descritta
evoluzione del quadro normativo consentirebbe di comprendere il
significato e la ratio dell'impugnato art. 16, comma 2.
Dismettendo la propria partecipazione, la Regione avrebbe creato
le premesse per lo scioglimento dell'Associazione Mediateca delle
Marche, della quale era uno dei tre soci fondatori. Avrebbe, inoltre,
assunto le funzioni pubbliche ed i servizi che prima svolgeva tramite
la suddetta associazione, con la «conseguente necessità di dotare
gli apparati amministrativi regionali delle specifiche competenze
tecniche e professionali disponibili presso la suddetta Associazione
e maturate nell'ambito della pluriennale esperienza di quest'ultima».
Conseguentemente, il legislatore regionale avrebbe previsto
l'inquadramento nei ruoli della Regione, mediante procedura
concorsuale riservata, di alcune unità di personale già dipendenti
dalla predetta associazione e, precisamente, del solo personale con
rapporto di lavoro a tempo indeterminato e adibito allo svolgimento
delle attività di catalogazione, di editoria e di «Marche Film
Commission».
D'altro canto, qualsiasi «automatismo» nell'inquadramento presso
la Regione del personale in questione sarebbe escluso dall'ultimo
periodo della disposizione censurata, che stabilisce che «la Giunta
regionale incrementa la propria dotazione organica e definisce i
criteri e le modalità per l'applicazione del presente comma».
La disposizione impugnata delimiterebbe, quindi, in termini
rigorosi - in relazione al tipo di rapporto di lavoro ed alle
peculiari esperienze professionali maturate - le categorie di
personale da assumere nei ruoli regionali; farebbe riferimento,
inoltre, a specifiche esigenze collegate all'assunzione da parte
della Regione di compiti e funzioni, in precedenza esercitati
mediante la partecipazione all'associazione, compiti e funzioni per i
quali la Regione, non disponendo di personale dotato delle necessarie
competenze professionali, non potrebbe fare a meno delle
professionalità specifiche maturate nell'ambito dell'associazione;
imporrebbe, comunque, lo svolgimento di una procedura selettiva di
tipo concorsuale - seppure riservata solo a coloro che abbiano svolto
determinate attività - idonea ad assicurare in concreto il possesso
effettivo delle competenze tecnico-professionali in capo a ciascuna
unità di personale; impedirebbe, infine, qualunque «trasferimento
automatico» del personale in questione, affidando alla Giunta non
solo il compito di adeguare preliminarmente la propria dotazione
organica, ma anche di predeterminare specifici criteri e modalità
per lo svolgimento della procedura concorsuale.
2.3. - La disposizione impugnata sarebbe, quindi, pienamente
compatibile con il consolidato orientamento di questa Corte in tema
di deroghe al principio costituzionale del pubblico concorso, in
forza del quale le peculiari e straordinarie esigenze di interesse
pubblico che legittimano dette deroghe «devono essere ricollegabili
alle peculiarità delle "funzioni" che il personale da reclutare è
chiamato a svolgere [...]; devono riferirsi a specifiche necessità
"funzionali" dell'amministrazione»; «devono essere desumibili dalle
"funzioni" svolte dal personale reclutato» (così, in particolare, la
sentenza n. 195 del 2010).
Nè, varrebbe invocare, in senso contrario, le recenti sentenze
n. 267 del 2010 e n. 52 del 2011, con le quali è stata dichiarata
l'illegittimità costituzionale di norme regionali derogatorie alla
regola del concorso pubblico per il personale già dipendente da
fondazioni di diritto privato.
Nel giudizio definito con la sentenza n. 267 del 2010 è stata,
infatti, sottoposta al vaglio della Corte una norma della Regione
Calabria la quale disponeva che, a seguito della eventuale
liquidazione di una fondazione, determinate unità potessero entrare
a fare parte della struttura sanitaria ed operativa di una azienda di
diritto pubblico e che i rapporti di lavoro dei dirigenti medici e
del personale sanitario in atto presso tali unità continuassero
presso l'azienda.
Premesso che tale disposizione produceva «l'effetto di consentire
l'accesso di personale dipendente da un soggetto privato all'impiego
di ruolo presso pubbliche amministrazioni in modo automatico, senza
alcun tipo di filtro, e, soprattutto, anche in caso di assenza di
concorso pubblico», la Corte avrebbe fondato la declaratoria di
illegittimità costituzionale sulla mancanza di indicazioni, da parte
della norma impugnata, circa la peculiarità delle funzioni svolte
dal personale o le specifiche necessità funzionali
dell'amministrazione. Inoltre, in quel caso la disposizione non aveva
distinto tra le diverse categorie di personale (a tempo determinato o
a tempo indeterminato, dirigenziale o non dirigenziale) nè indicato
il modo in cui il personale della fondazione era stato reclutato e le
modalità di inserimento dei dipendenti nell'azienda ospedaliera
universitaria in questione.
Le affermazioni ora ricordate renderebbero quindi evidenti non
soltanto le differenze rispetto alla disposizione oggi impugnata, ma
anche, a contrario, la conformità di tale disposizione ai parametri
utilizzati dalla Corte ai fini della verifica della legittimità
delle deroghe al principio del pubblico concorso.
Nel giudizio definito con la sentenza n. 52 del 2011, d'altra
parte, è stata impugnata una norma regionale che prevedeva, ai fini
dell'accertamento della idoneità e dell'inquadramento nei ruoli del
servizio sanitario regionale, l'espletamento di un concorso riservato
a favore del personale già dipendente di una fondazione di diritto
privato (trasformata in ente di diritto pubblico) e non assunto, a
suo tempo, tramite una procedura selettiva pubblica.
In questo caso, la Corte avrebbe dichiarato l'illegittimità
costituzionale della norma regionale impugnata sulla base
dell'assorbente considerazione che le argomentazioni addotte dalla
Regione apparivano orientate, più che a fornire una valida ragione
alla deroga al principio del pubblico concorso, a perseguire
l'interesse del singolo alla stabilizzazione del rapporto nell'ente,
una volta trasformatosi in ente di diritto pubblico.
Diversamente, la disciplina regionale censurata nel presente
giudizio sarebbe specificamente finalizzata a dotare la Regione delle
peculiari competenze tecnico-professionali maturate nell'ambito delle
attività di interesse pubblico già svolte dall'Associazione
Mediateca delle Marche e oggi assunte quali funzioni pubbliche
facenti capo direttamente all'amministrazione regionale.
3. - Con successiva memoria, la Regione Marche ha sintetizzato le
argomentazioni svolte nell'atto di costituzione, ribadendo la
conformità della disciplina in esame alla consolidata giurisprudenza
di questa Corte in ordine alle deroghe al principio costituzionale
del pubblico concorso per l'accesso ai ruoli delle amministrazioni
pubbliche.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questione di legittimità costituzionale in via principale dell'art.
16, comma 2, della legge della Regione Marche 28 dicembre 2010, n.
20, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2011
e pluriennale 2011/2013 della Regione (legge finanziaria 2011)»,
deducendo la violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione.
La norma impugnata prevede l'inquadramento nel ruolo regionale
del personale con rapporto di lavoro a tempo indeterminato
dell'Associazione Mediateca delle Marche che svolge attività di
catalogazione, di editoria e di «Marche Film Commission», previo
espletamento di una procedura interamente riservata al personale
della suddetta associazione.
Secondo il ricorrente, la disposizione impugnata contrasterebbe
con l'art. 97 Cost., in quanto prevederebbe una «assunzione
riservata», sottratta all'operatività della regola del pubblico
concorso, senza addurre le necessarie precisazioni riguardo alle
ragioni giustificative della deroga, alla luce del criterio di
eccezionalità e specificità più volte enunciato da questa Corte.
La previsione di un accesso riservato ad una determinata
categoria di soggetti violerebbe, inoltre, il principio
costituzionale della parità di trattamento (art. 3 Cost.),
pregiudicando il diritto di chi, pur in possesso della
professionalità richiesta per la copertura dei posti vacanti presso
la Regione, non possa partecipare alla selezione.
2. - La questione è fondata.
2.1. - Al riguardo, giova considerare che, in base all'art. 8
della legge della Regione Marche 6 agosto 1997, n. 51 (Norme per il
sostegno dell'informazione e dell'editoria locale), la Regione aveva
aderito, quale socio fondatore, all'associazione di diritto privato
denominata Associazione Mediateca delle Marche, il cui scopo era
quello di contribuire allo sviluppo delle attività di produzione,
raccolta, conservazione e diffusione di materiali audiovisivi
riguardanti la storia, la cultura e le tradizioni delle Marche.
Lo statuto dell'associazione prevedeva che, per lo svolgimento
della sua attività, essa si avvalesse di personale messo a
disposizione dagli enti pubblici territoriali aderenti e di
«personale assunto», nonchè dell'opera di «collaboratori di lavoro
autonomo».
L'art. 6 della legge reg. Marche n. 7 del 2009 ha, in seguito,
istituito, quale struttura operativa della Regione, la «Marche Film
Commission», finalizzata a creare le condizioni per attrarre nel
territorio regionale set di produzioni cinetelevisive e pubblicitarie
nazionali e straniere, nonchè ad indirizzare le produzioni nella
ricerca di ambientazioni adatte alle esigenze scenografiche, con
l'offerta di servizi di supporto e facilitazioni logistiche e
organizzative, di sostegno economico e di collaborazione alla
realizzazione, durante il processo produttivo. Successivamente,
peraltro, l'art. 7 della legge della Regione Marche 15 novembre 2010,
n. 16 (Assestamento del bilancio 2010) ha promosso la costituzione di
una fondazione denominata «Marche Cinema Multimedia», deputata, tra
l'altro, al perseguimento degli scopi della Marche Film Commission e
di quelli, inerenti i materiali audiovisivi, già perseguiti
dall'Associazione Mediateca delle Marche.
Conseguentemente, il Presidente della Giunta regionale è stato
autorizzato ad effettuare gli adempimenti necessari per il recesso
dalla suddetta Associazione ovvero ad aderire al suo eventuale
scioglimento.
Successivamente, l'art. 16, comma 2, della legge reg. Marche n.
20 del 2010 - norma oggi impugnata - ha previsto che il personale con
rapporto di lavoro a tempo indeterminato dell'Associazione Mediateca
delle Marche che svolge attività di catalogazione, di editoria e di
«Marche Film Commission», «transita alla Regione», «previo
espletamento di un concorso riservato».
La finalità cui assolve la citata disposizione appare, dunque,
quella di immettere nel ruolo regionale personale deputato
all'espletamento delle attività già svolte dalla Associazione
Mediateca e dalla Marche Film Commission: attività che in seguito
saranno, peraltro, svolte dalla costituenda fondazione Marche Cinema
Multimedia.
2.2. - La menzionata finalità non è, tuttavia, idonea a
giustificare la deroga alla regola del pubblico concorso, sancita
dall'art. 97 Cost.
La natura comparativa ed aperta della procedura, quale elemento
essenziale del concorso pubblico, è stata, infatti, affermata dalla
Corte in molteplici occasioni (tra le ultime, sentenza n. 7 del
2011).
Conseguentemente la facoltà del legislatore di introdurre
deroghe al principio del concorso pubblico è stata delimitata in
modo rigoroso, potendo tali deroghe essere considerate legittime solo
quando siano funzionali esse stesse alle esigenze di buon andamento
dell'amministrazione e ove ricorrano peculiari e straordinarie
esigenze di interesse pubblico idonee a giustificarle (ex plurimis,
sentenze n. 52 del 2011 e n. 195 del 2010).
In particolare, si è più volte ribadito che il principio del
pubblico concorso, pur non essendo incompatibile, nella logica
dell'agevolazione del buon andamento della pubblica amministrazione,
con la previsione per legge di condizioni di accesso intese a
consentire il consolidamento di pregresse esperienze lavorative
maturate nella stessa amministrazione, tuttavia non tollera, salvo
circostanze del tutto eccezionali, la riserva integrale dei posti
disponibili in favore di personale interno.
Tali principi, formulati per lo più con riferimento a procedure
riservate a soggetti già appartenenti all'amministrazione, sono
stati ritenuti parimenti valevoli anche quando la riserva integrale
dei posti operi nei confronti di soggetti estranei ad essa (sentenza
n. 100 del 2010), e, in particolare, di personale dipendente da enti
di diritto privato (sentenze n. 72 del 2011 e n. 267 del 2010), come
nel caso in esame.
Nell'ipotesi oggetto dell'odierno scrutinio, la natura delle
esperienze pregresse maturate dal personale a cui favore è prevista
la riserva integrale risulta inidonea a giustificare, in chiave di
buon andamento della pubblica amministrazione, la preclusione
dell'accesso agli altri aspiranti ai ruoli regionali, in deroga al
principio della natura comparativa ed aperta del concorso pubblico.
Le attività di elencazione sistematica (catalogazione) e di
pubblicazione e distribuzione di stampati (editoria), nonchè quelle
di cosiddetta «Marche Film Commission» (che attengono, come detto,
alla creazione delle condizioni per attrarre set di produzioni
cinetelevisive e pubblicitarie nazionali e straniere, e alla ricerca
di ambientazioni adatte alle esigenze scenografiche) non appaiono,
infatti, connotate, per loro natura, da specificità ed originalità
tali da escludere che esse possano essere espletate ricorrendo a
personale esterno che abbia eventualmente maturato analoghe
esperienze. Di conseguenza, le esigenze di consolidare le
professionalità acquisite non possono dirsi strettamente funzionale
a quelle di buon andamento dell'amministrazione.
A ciò va aggiunto che, come dianzi accennato, i compiti in
questione sono destinati ad essere svolti, nel nuovo assetto
organizzativo delineato dalla legislazione regionale, dalla
costituenda fondazione Marche Cinema Multimedia, e non dalla Regione
stessa, venendosi così ad elidere lo stesso nesso funzionale tra
l'esigenza di dotarsi di specifiche competenze tecniche e
l'acquisizione in capo a sè delle corrispondenti funzioni, posto
dalla Regione a fondamento della legittimità della norma impugnata.
3. - L'art. 16, comma 2, della legge della Regione Marche n. 20
del 2010 deve essere, dunque, dichiarato costituzionalmente
illegittimo.
L'ulteriore censura di violazione dell'art. 3 Cost., prospettata
dal ricorrente, resta assorbita.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 16, comma 2,
della legge della Regione Marche 28 dicembre 2010, n. 20, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2011 e
pluriennale 2011/2013 della Regione (legge finanziaria 2011)».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 novembre 2011.

Il Presidente: Quaranta


Il redattore: Frigo


Il cancelliere: Melatti

Depositata in cancelleria il 10 novembre 2011.

Il direttore della cancelleria: Melatti