1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 15-3-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 87 SENTENZA 6 - 10 marzo 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Pluralita' di questioni - Decisione parziale - Riserva di separate pronunce sulle ulteriori questioni. Farmacia - Gestione provvisoria di sedi farmaceutiche - Sanatoria con assegnazione al gestore provvisorio della relativa titolarita' - Requisiti, criteri e modalita' del procedimento regionale finalizzato alla concessione del beneficio - Ricorso delle Regioni Abruzzo, Toscana, Veneto ed Emilia-Romagna - Previsione da parte del legislatore statale di norme di dettaglio con lesione della competenza legislativa concorrente delle Regioni nella materia della tutela della salute - Illegittimita' costituzionale. - Legge 16 gennaio 2003, n. 3, art. 46. - Costituzione, art. 117, terzo e quarto comma. (006C0205) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 15-3-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 46 della legge
16 gennaio 2003, n. 3 (Disposizioni ordinamentali in materia di
pubblica amministrazione), promossi con ricorsi delle Regioni
Abruzzo, Toscana, Veneto e Emilia Romagna, notificati il 12, il 19 e
il 21 marzo 2003 e depositati in cancelleria il 20, il 25 e il
27 marzo 2003 e iscritti ai numeri 28, 29, 31 e 32 del registro
ricorsi 2003.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 13 dicembre 2005 il giudice
relatore Paolo Maddalena;
Uditi gli avvocati Sandro Pasquali per la Regione Abruzzo, Lucia
Bora e Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana, Mario Bertolissi per
la Regione Veneto, Giandomenico Falcon per la Regione Emilia-Romagna
e l'avvocato dello Stato Paolo Cosentino per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con distinti ricorsi, ritualmente notificati e depositati,
le Regioni Abruzzo, Toscana, Veneto ed Emilia-Romagna hanno sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 46 della legge
16 gennaio 2003, n. 3 (Disposizioni ordinamentali in materia di
pubblica amministrazione).
1.1. - Il primo comma dell'art. 46 della legge n. 3 del 2003
prevede che «i farmacisti che gestiscono in via provvisoria una sede
farmaceutica rurale o urbana, ai sensi dell'art. 129 del testo unico
delle leggi sanitarie, di cui al regio decreto 27 luglio 1934,
n. 1265, e successive modificazioni, nonchè i farmacisti a cui è
stata attribuita la gestione provvisoria, nel rispetto dell'art. 1,
comma 2, della legge 16 marzo 1990, n. 48, anche se hanno superato il
limite di età di cui all'art. 4, comma 2, della legge 8 novembre
1991, n. 362, hanno diritto a conseguire per una sola volta la
titolarità della farmacia, purchè alla data di entrata in vigore
della presente legge risultino assegnatari della gestione provvisoria
da almeno due anni e non sia stata pubblicata la graduatoria del
concorso per l'assegnazione della relativa sede farmaceutica».
I successivi commi prevedono delle limitazioni soggettive alla
applicazione del suddetto beneficio (comma 2) e disciplinano le
modalità del procedimento regionale finalizzato alla concessione
dello stesso (commi 3 e 4).
1.2. - Le Regioni Abruzzo e Veneto lamentano la violazione
dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, ascrivendo la
disciplina in questione alla materia di competenza legislativa
concorrente della tutela della salute e sostenendo che la
disposizione impugnata non affermerebbe alcun principio fondamentale
ma avrebbe carattere dettagliato ed in tal senso pregiudicherebbe
qualsiasi intervento legislativo (e «finanche amministrativo») della
Regione.
1.3. - La Regione Toscana lamenta la violazione dell'art. 117,
secondo comma (recte: terzo comma), della Costituzione, ritenendo che
la disposizione impugnata sia, invece, riconducibile alla materia di
competenza legislativa concorrente della tutela del lavoro e
censurando l'estremo dettaglio della norma in questione.
1.4. - La Regione Emilia-Romagna lamenta che l'art. 46 della
legge n. 3 del 2003 disciplinerebbe la materia del commercio di
propria competenza legislativa esclusiva (art. 117, quarto comma,
della Costituzione). La ricorrente sostiene poi che neppure la
riconduzione della norma impugnata al diverso titolo competenziale
della tutela della salute (art. 117, terzo comma, della Costituzione)
basterebbe a rendere legittima la previsione della legge statale,
atteso che la stessa non detterebbe alcun principio fondamentale, ma
recherebbe unicamente una disciplina di estremo dettaglio,
«stabilendo i termini della presentazione delle domande, e persino i
termini per la risposta da parte delle Regioni».
1.5. - La Regione Abruzzo esclude, inoltre, che la disposizione
impugnata possa ricondursi alla competenza esclusiva dello Stato
(art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione) in ordine
alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su
tutto il territorio nazionale, in quanto essa riguarderebbe
unicamente profili organizzativi afferenti all'assegnazione della
titolarità di farmacie.
1.6. - Per queste ragioni le ricorrenti chiedono, pertanto,
dichiararsi la incompetenza del legislatore statale a dettare le
previsioni recate dall'art. 46 della legge n. 3 del 2003.
2. - In tutti i giudizi si è costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, il quale ha concluso per il rigetto dei
ricorsi.
2.1. - Negli atti di costituzione nei giudizi promossi dalle
Regioni Abruzzo e Toscana l'Avvocatura dello Stato rileva che
attraverso il servizio farmaceutico vengono effettuate prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali richiamate dall'art. 117,
secondo comma, lettera m), della Costituzione e sostiene che questo
titolo di competenza esclusiva andrebbe riferito non solo alla
fissazione quantitativa delle prestazioni ma anche, come nel caso di
specie, alla regolazione degli strumenti attraverso i quali le
prestazioni essenziali possono essere rese effettive.
La difesa erariale sottolinea poi che la norma impugnata è
intervenuta ad aggiornare una materia che, al presente, poggerebbe
ancora unicamente su leggi statali e sostiene che tale
«aggiornamento» da un lato eviterebbe di condannare le normative ad
un «immobilismo pregiudizievole», dall'altro non costituirebbe una
menomazione delle competenze regionali, visto che non è in alcun
modo precluso alle Regioni di intervenire successivamente con propria
legge per introdurre una nuova disciplina.
2.2. - Negli atti di costituzione nei giudizi promossi dalle
Regioni Veneto ed Emilia-Romagna l'Avvocatura dello Stato esclude che
la disposizione impugnata attenga alla materia del commercio, stante
la peculiarità del servizio svolto dai gestori delle farmacie, e
ritiene che la stessa trovi fondamento nella competenza concorrente
dello Stato in materia di tutela della salute.
3. - In prossimità dell'udienza pubblica il Presidente del
Consiglio dei ministri ha depositato memorie, di identico contenuto,
nei giudizi promossi dalle Regioni Abruzzo e Toscana.
3.1. - Nelle memorie in questione la difesa erariale ha anzitutto
negato che l'oggetto dell'art. 46 della legge n. 3 del 2003 sia la
tutela del lavoro, sottolineando come l'intervento normativo attenga
alla razionalizzazione del servizio farmaceutico e, pertanto, alla
tutela della salute.
3.2. - L'Avvocatura dello Stato ha successivamente rilevato che
la Regione Toscana, al momento dell'entrata in vigore della norma
impugnata, non aveva ancora esercitato la propria competenza
legislativa concorrente in materia.
3.3. - L'Avvocatura ricostruisce il contenuto dispositivo
dell'art. 46 della legge n. 3 del 2003 e ne sottolinea la natura di
norma transitoria, la quale avrebbe inteso stabilizzare in via di
urgenza situazioni precarie la cui permanenza avrebbe potuto
pregiudicare la prestazione del servizio farmaceutico. L'urgenza
della disciplina risulterebbe poi confermata dal breve termine di
decadenza fissato per la presentazione delle domande di sanatoria
(entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della legge).
La difesa erariale precisa che non si tratterebbe di un
intervento sostitutivo, che sarebbe stato peraltro pienamente
giustificabile, ma solo di un intervento a carattere transitorio per
far fronte ad esigenze «che potranno trovare la loro regolamentazione
definitiva attraverso interventi regionali in via o legislativa o
amministrativa, qualora le singole Regioni lo ritengano necessario».
Al riguardo l'Avvocatura richiama le sentenze n. 320 del 2004 e
n. 383 del 2005 di questa Corte, dalle quali trae argomenti a favore
della legittimità costituzionale di interventi normativi statali di
modifica di discipline statali preesistenti resi necessari da
esigenze transitorie.
La difesa erariale ritiene che l'intervento sarebbe «ancora più
giustificato» ove la norma, come sostiene la Regione Toscana, fosse
rivolta a tutela del rapporto di lavoro dei farmacisti.
3.4. - L'Avvocatura sottolinea, infine, che la disciplina
dell'art. 46 della legge n. 3 del 2003 «presuppone principi
fondamentali» e che essa «andrebbe comunque intesa come tale poichè,
di fronte a situazioni normativamente omogenee, per essere ancora
soggette ad una legge statale, pone una disciplina di principio che
garantisca parità di tutela nel rendere definitive posizioni fino ad
allora precarie».
4. - In prossimità dell'udienza pubblica anche la Regione
Emilia-Romagna ha depositato una memoria, nella quale insiste nella
riconduzione dell'art. 46 della legge n. 3 del 2003 alla materia di
competenza residuale regionale del commercio.
4.1. - In particolare la ricorrente sostiene che la norma
impugnata ha ad oggetto la assegnazione di sedi farmaceutiche «non
con finalità di una miglior efficienza del servizio farmaceutico,
bensì con finalità di consolidamento-sanatoria delle gestioni
provvisorie, cioè di tutela dell'interesse
lavorativo-imprenditoriale del gestore». Secondo un criterio di
prevalenza, sostiene ancora la Regione, la normativa andrebbe allora
ricondotta alla materia del commercio e non alla tutela della salute,
come sarebbe altresì desumibile tanto dal disposto dell'art. 113 del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, recante «Conferimento di
funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli
enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997,
n. 59» (il quale definisce la materia della tutela della salute in
termini tali da non consentire l'inclusione in essa della disciplina
censurata), quanto dalla circostanza che, ai fini della tutela della
salute, «non può che essere del tutto irrilevante il soggetto
gestore della farmacia, a condizione che si tratti di soggetto in
possesso dei requisiti legali».
4.2. - La Regione Emilia-Romagna rileva, inoltre, che la
assegnazione delle sedi farmaceutiche, ove pure non dovesse ritenersi
ascrivibile alla materia del commercio, rientrerebbe nella materia di
propria competenza esclusiva dell'organizzazione sanitaria (come
emergerebbe dalla sentenza n. 510 del 2002), piuttosto che in quella
concorrente della tutela della salute.
Anche in tale ultima ipotesi, peraltro, sussisterebbe la
illegittimità costituzionale dell'art. 46 della legge n. 3 del 2003,
attesa la natura di estremo dettaglio delle disposizioni impugnate e
tenuto conto che difettano i presupposti che, secondo la
giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 302 del 2003), rendono
ammissibili norme statali di dettaglio a carattere suppletivo in
materie di competenza amministrativa regionale, quale quella in
questione.

Considerato in diritto

1. - Con quattro distinti ricorsi le Regioni Abruzzo, Toscana,
Veneto ed Emilia-Romagna hanno impugnato, tra l'altro, l'art. 46
della legge 16 gennaio 2003, n. 3 (Disposizioni ordinamentali in
materia di pubblica amministrazione), censurando la violazione, sotto
vari profili, del riparto di competenze legislative previsto
dall'art. 117 della Costituzione.
1.1. - Il primo comma dell'art. 46 della legge n. 3 del 2003
prevede che «i farmacisti che gestiscono in via provvisoria una sede
farmaceutica rurale o urbana, ai sensi dell'art. 129 del testo unico
delle leggi sanitarie, di cui al regio decreto 27 luglio 1934,
n. 1265, e successive modificazioni, nonchè i farmacisti a cui è
stata attribuita la gestione provvisoria, nel rispetto dell'art. 1,
comma 2, della legge 16 marzo 1990, n. 48, anche se hanno superato il
limite di età di cui all'art. 4, comma 2, della legge 8 novembre
1991, n. 362, hanno diritto a conseguire per una sola volta la
titolarità della farmacia, purchè alla data di entrata in vigore
della presente legge risultino assegnatari della gestione provvisoria
da almeno due anni e non sia stata pubblicata la graduatoria del
concorso per l'assegnazione della relativa sede farmaceutica».
Il successivo comma 2 esclude «dal beneficio di cui al comma 1 il
farmacista che, alla data di entrata in vigore della presente legge,
abbia già trasferito la titolarità di altra farmacia da meno di
dieci anni ai sensi del quarto comma dell'art. 12 della legge
2 aprile 1968, n. 475, nonchè il farmacista che abbia già ottenuto,
da meno di dieci anni, altri benefici o sanatorie».
I successivi commi 3 e 4 disciplinano le modalità del
procedimento regionale finalizzato alla concessione dello stesso
beneficio, prevedendo che le domande devono pervenire alle Regioni ed
alle Province autonome di Trento e di Bolzano, a pena di decadenza,
entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della legge e che questi
enti hanno un mese di tempo per gli accertamenti necessari.
1.2. - La Regione Emilia-Romagna riconduce le disposizioni in
questione alla materia del commercio, di esclusiva competenza
regionale (art. 117, quarto comma, Cost.).
Le altre ricorrenti (e la stessa Regione Emilia-Romagna, ma in
via subordinata) riconducono la disciplina impugnata a materie di
competenza legislativa concorrente (per la Regione Toscana si
tratterebbe di tutela del lavoro, per le altre di tutela della
salute) e lamentano il carattere di estremo dettaglio dell'art. 46
della legge n. 3 del 2003.
2. - Stante la sostanziale identità dell'oggetto delle questioni
proposte, riferite alla medesima disposizione, i giudizi promossi con
i ricorsi indicati in epigrafe, possono essere riuniti per essere
decisi con unica pronuncia.
3. - La tesi proposta in via principale dalla Regione
Emilia-Romagna, secondo la quale nel caso di specie si tratterebbe
della materia del commercio, non è condivisibile.
L'art. 46 della legge n. 3 del 2003 attiene alla regolazione
(rectius: alla regolarizzazione) del fenomeno della gestione
provvisoria di sedi farmaceutiche. Ai fini del riparto delle
competenze legislative previsto dall'art. 117 della Costituzione la
«materia» della organizzazione del servizio farmaceutico, non
diversamente (cfr. sentenza n. 61 del 1968) da quanto già avveniva
sotto il regime anteriore alla legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione),
va ricondotta al titolo di competenza concorrente della tutela della
salute. La complessa regolamentazione pubblicistica della attività
economica di rivendita dei farmaci è infatti preordinata al fine di
assicurare e controllare l'accesso dei cittadini ai prodotti
medicinali ed in tal senso a garantire la tutela del fondamentale
diritto alla salute, restando solo marginale, sotto questo profilo,
sia il carattere professionale sia l'indubbia natura commerciale
dell'attività del farmacista.
3.1. - Deve parimenti escludersi la correttezza della
prospettazione fatta dalla Regione Toscana e quindi della
riconduzione dell'art. 46 della legge n. 3 del 2003 alla materia
della tutela del lavoro (art. 117, terzo comma, Cost.).
La attività del farmacista costituisce, seppure esercitata in
via provvisoria, una attività di impresa, sicchè la sua
regolamentazione non è ascrivibile alla tutela del lavoro.
3.2. - Chiarito che la disciplina impugnata rientra nella materia
concorrente della tutela della salute (art. 117, terzo comma, Cost.),
la questione si specifica nella valutazione della natura o meno di
dettaglio delle norme dettate e, pertanto, della legittimità della
loro previsione da parte del legislatore statale.
4. - La questione, così specificata, è fondata.
5. - L'art. 46 della legge n. 3 del 2003 disciplina il fenomeno
della gestione provvisoria delle farmacie e prevede una sanatoria
delle stesse con assegnazione al gestore provvisorio della relativa
titolarità.
5.1. - La norma individua il beneficio (assegnazione in
titolarità della sede farmaceutica), i requisiti per accedere al
beneficio (avere esercitato almeno due anni in talune peculiari
ipotesi di gestione provvisoria; non avere trasferito la titolarità
di altra farmacia da meno di dieci anni ai sensi del quarto comma
dell'art. 12 della legge 2 aprile 1968, n. 475; non avere ottenuto,
da meno di dieci anni, altri benefici o sanatorie), i criteri per
risolvere i potenziali conflitti con altri soggetti interessati
(prevalenza sui concorrenti in caso di mancata pubblicazione della
graduatoria del concorso per l'assegnazione della sede farmaceutica)
e le regole per il relativo procedimento di riconoscimento.
5.2. - A parte talune differenze nei requisiti e nei criteri di
prevalenza sui vincitori di concorso, la disciplina è
sostanzialmente analoga a quella dettata da varie leggi di
«sanatoria» che, a partire dagli anni ottanta del secolo scorso,
hanno affrontato la materia.
La legittimità costituzionale di una di queste leggi (legge
22 dicembre 1984, n. 892, recante «Norme concernenti la gestione in
via provvisoria di farmacie rurali e modificazioni delle leggi
2 aprile 1968, n. 475 e 28 febbraio 1981, n. 34», articoli 1 e 3) è
già stata scrutinata in via principale da questa Corte, con sentenza
n. 177 del 1988.
Con tale sentenza, la Corte ha escluso che potesse riconoscersi
natura di principio ad «un insieme di disposizioni contenente una
disciplina in sè compiuta e autoapplicativa, che, come tale, non
lascia il minimo spazio non solo per un'ipotetica legiferazione
ulteriore, ma persino per una normazione secondaria di mera
esecuzione».
In particolare la Corte ha ritenuto che «sotto il profilo
strutturale» non potesse «riconoscersi alle disposizioni impugnate la
natura di norme di principio, poichè in ipotesi si tratta di
statuizioni al più basso grado di astrattezza, che, per il loro
carattere di estremo dettaglio, non solo sono insuscettibili di
sviluppi o di svolgimenti ulteriori, ma richiedono, ai fini della
loro concreta applicazione, soltanto un'attività di materiale
esecuzione».
Nella sentenza n. 177 del 1988 ha, peraltro, rigettato le
doglianze sul presupposto della sussistenza dell'interesse nazionale,
quale fondamento di legittimazione del potere normativo statale
esercitato.
Del resto, nell'assetto costituzionale delineato dalla riforma
del titolo V della parte seconda della Costituzione deve escludersi
che l'interesse nazionale possa legittimare uno spostamento del
regime delle competenze normative regolato dal nuovo art. 117 della
Costituzione, come questa Corte ha già chiarito a partire dalla
sentenza n. 303 del 2003.
6. - Una volta esclusa, per l'estremo dettaglio delle previsioni
censurate, la riconducibilità delle stesse alla competenza statale
in materia di tutela della salute delineata dall'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, i ricorsi proposti dalle Regioni Abruzzo,
Toscana, Veneto ed Emilia-Romagna devono essere accolti e,
conseguentemente, deve dichiararsi l'illegittimità costituzionale
dell'art. 46 della legge n. 3 del 2003, in riferimento all'art. 117,
terzo e quarto comma, della Costituzione.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata a separate pronunce ogni decisione sulle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale aventi ad oggetto altre
disposizioni della legge 16 gennaio 2003, n. 3 (Disposizioni
ordinamentali in materia di pubblica amministrazione), sollevate con
i ricorsi in epigrafe;
Riuniti i giudizi,
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 46 della
predetta legge 16 gennaio 2003, n. 3.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 marzo 2006.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 10 marzo 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
06C0205