1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 29-7-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 169 SENTENZA 23 giugno - 28 luglio 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Enti pubblici - Camere di commercio - Riforma del sistema camerale - Previsione del parere della Conferenza Stato-Regioni, anziche' dell'intesa con essa, sul decreto legislativo di attuazione - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione - Non fondatezza delle questioni. - Legge 7 agosto 2015, n. 124, art. 10; decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219, art. 3. - Costituzione, artt. 5, 117 e 120. (T-200169) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 29-7-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 10 della
legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di
riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche) e dell'art. 3 del
decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219 (Attuazione della delega
di cui all'articolo 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124, per il
riordino delle funzioni e del finanziamento delle camere di
commercio, industria, artigianato e agricoltura), promossi dal
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza, con
ordinanze del 30 aprile, 27 marzo, 15 marzo, 30 aprile, 27 marzo, 30
aprile e 27 marzo 2019, iscritte, rispettivamente, ai numeri da 163 a
166, 184, 185 e 196 del registro ordinanze 2019 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 42, 45 e 46, prima serie
speciale, dell'anno 2019.
Visti gli atti di costituzione delle Camere di commercio,
industria, artigianato e agricoltura di Massa Carrara, di Pavia, di
Rieti, di Terni e di Brindisi, e dell'Unione Italiana delle Camere di
commercio industria, artigianato e agricoltura - Unioncamere, nonchè
gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
udito il Giudice relatore Augusto Antonio Barbera ai sensi del
decreto della Presidente della Corte del 20 aprile 2020, punto 1),
lettere a) e c), in collegamento da remoto, senza discussione orale e
nella camera di consiglio, svolta ai sensi del decreto della
Presidente della Corte del 20 aprile, punto 1), lettera a), in data
10 giugno 2020;
deliberato nella camera di consiglio del 23 giugno 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 30 aprile 2019 (reg. ord. n. 163 del 2019)
il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 5, 117 e 120 della Costituzione,
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 10 della legge 7
agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di
riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche) e dell'art. 3 del
decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219 (Attuazione della delega
di cui all'articolo 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124, per il
riordino delle funzioni e del finanziamento delle camere di
commercio, industria, artigianato e agricoltura).
1.1.- Il giudice rimettente premette in narrativa che la Camera
di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Massa Carrara
ha impugnato il decreto del Ministro dello sviluppo economico 16
febbraio 2018 (Riduzione del numero delle camere di commercio
mediante accorpamento, razionalizzazione delle sedi e del personale)
nella parte in cui, in attuazione dell'art. 3 del d.lgs. n. 219 del
2016, recependo la proposta avanzata da Unione Italiana delle Camere
di commercio, industria, artigianato e agricoltura (d'ora in avanti:
Unioncamere), di cui alla delibera del 30 maggio 2017, ha disposto
l'accorpamento delle Camere di commercio di Massa Carrara, di Lucca e
di Pisa, individuando in Viareggio la sede del nuovo ente. Nel
giudizio principale sono stati altresì impugnati gli atti
presupposti e conseguenziali, ed in particolare le determinazioni del
Commissario ad acta, numeri da 1 a 7 del 2018 e la deliberazione del
Consiglio dei ministri dell'8 febbraio 2018.
1.2.- Il giudice rimettente specifica che il decreto ministeriale
impugnato è identico al decreto del Ministro dello sviluppo
economico 8 agosto 2017 (Rideterminazione delle circoscrizioni
territoriali, istituzione di nuove camere di commercio, e
determinazioni in materia di razionalizzazione delle sedi e del
personale), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana (serie generale) n. 219 del 19 settembre 2017, e sostituito
a seguito della pronuncia della Corte costituzionale (sentenza n. 261
del 2017) che ha dichiarato «l'illegittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 4, del decreto legislativo 25 novembre 2016, n.
219 (Attuazione della delega di cui all'articolo 10 della legge 7
agosto 2015, n. 124, per il riordino delle funzioni e del
finanziamento delle camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura), nella parte in cui stabilisce che il decreto del
Ministro dello sviluppo economico dallo stesso previsto deve essere
adottato "sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano",
anzichè previa intesa con detta Conferenza». Nello specifico, a
seguito di questa pronuncia il ministero sottoponeva alla Conferenza
Stato-Regioni un nuovo schema di decreto, di contenuto analogo al
precedente, ai fini del raggiungimento dell'intesa. La citata
Conferenza esaminava il testo nella seduta dell'11 gennaio 2018 e,
poichè varie Regioni formulavano obiezioni sul testo, il verbale di
tale seduta recava l'indicazione della «mancata intesa». A seguito di
tale evento, il Consiglio dei ministri, nella seduta dell'8 febbraio
2018, ai sensi dell'art. 3, comma 3, del decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni
della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e
le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le
materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle
province e dei comuni, con la Conferenza Stato - città ed autonomie
locali), autorizzava il Ministro dello sviluppo economico ad adottare
il citato decreto ministeriale.
1.3.- Il d.lgs. n. 219 del 2016 è stato emanato in virtù della
delega conferita al Governo dall'art. 10 della legge n. 124 del 2015,
per la riforma dell'organizzazione, delle funzioni e del
finanziamento delle camere di commercio, anche mediante la modifica
della legge 29 dicembre 1993, n. 580 (Riordinamento delle camere di
commercio, industria, artigianato e agricoltura). La delega ha
previsto che il legislatore delegato procedesse alla «ridefinizione
delle circoscrizioni territoriali, con riduzione del numero dalle
attuali 105 a non più di 60 mediante accorpamento di due o più
camere di commercio». La stessa legge di delega ha altresì stabilito
la «possibilità di mantenere la singola camera di commercio non
accorpata sulla base di una soglia dimensionale minima di 75.000
imprese e unità locali iscritte o annotate nel registro delle
imprese, salvaguardando la presenza di almeno una camera di commercio
in ogni regione, prevedendo che possa essere istituita una camera di
commercio in ogni provincia autonoma e città metropolitana e, nei
casi di comprovata rispondenza a indicatori di efficienza e di
equilibrio economico, tenendo conto delle specificità geo-economiche
dei territori e delle circoscrizioni territoriali di confine, nonchè
definizione delle condizioni in presenza delle quali possono essere
istituite le unioni regionali o interregionali». In particolare, il
comma 2 della citata disposizione prevedeva che l'esercizio della
delega sarebbe dovuto avvenire con l'adozione di un decreto
legislativo su proposta del Ministro dello sviluppo economico «previa
acquisizione del parere della Conferenza unificata di cui
all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281».
1.4.- Il giudice a quo riporta che, nel corso del giudizio, la
Camera di commercio ha contestato la legittimità costituzionale
dell'art. 10 della legge n. 124 del 2015 e, conseguentemente, del
d.lgs. n. 219 del 2016 nella sua interezza, per violazione del
principio di leale collaborazione (artt. 5 e 120 Cost.). La legge di
delega non ha previsto, infatti, l'intesa con la Conferenza unificata
e/o con la Conferenza Stato-Regioni.
1.5.- Il giudice rimettente ritiene le questioni rilevanti per il
fatto che il d.m. 16 febbraio 2018, oggetto di gravame, è stato
adottato in diretta applicazione dell'art. 3 del d.lgs. n. 219 del
2016, a sua volta emanato in ragione della delega contenuta nell'art.
10 della legge n. 124 del 2015. Pertanto, osserva che, costituendo
l'illegittimità del d.m. impugnato l'oggetto del petitum del
giudizio a quo, la risoluzione della questione di costituzionalità
relativa alla normativa primaria (cioè il decreto legislativo e la
legge delega), sulla base della quale è stato adottato l'atto
impugnato, è presupposto necessario per la pronuncia definitiva.
1.6.- Il giudice rimettente non ha parimenti ritenuto di
accogliere l'eccezione mossa da Unioncamere, resistente nel giudizio
a quo, secondo la quale la questione sarebbe irrilevante poichè la
Camera di commercio ricorrente non avrebbe interesse a far valere il
lamentato vizio costituzionale, trattandosi di questioni che
potrebbero essere fatte valere solo dalla Regione, unico ente che
avrebbe siffatto interesse. Al contrario - afferma il giudice a quo -
«la Camera di commercio ricorrente ha interesse a dedurre il
prospettato vizio di costituzionalità [...] proprio perchè,
all'esito di un'eventuale pronuncia di incostituzionalità, cadrebbe
tutto il decreto legislativo delegato e, con esso, il censurato
accorpamento tra Camere di commercio».
1.7.- Quanto poi alle ragioni a sostegno della non manifesta
infondatezza delle censure il rimettente osserva quanto segue.
1.7.1.- Preliminarmente, questi rileva che la Corte
costituzionale, in un giudizio instaurato in via principale, ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 4, del
d.lgs. n. 219 del 2016 (è citata la sentenza n. 261 del 2017),
poichè tale norma disponeva che il d.m. di riordino delle camere di
commercio fosse emanato previa acquisizione del parere della
Conferenza Stato-Regioni, anzichè previa intesa con la stessa, in
violazione del principio di leale collaborazione. Proprio in tale
sede veniva sollevata anche la questione di legittimità
costituzionale della norma della legge di delega ora censurata; tale
questione veniva, tuttavia, dichiarata inammissibile per tardività,
essendo decorso il termine perentorio di cui all'art. 127, secondo
comma, Cost.
1.8.- In questa sede, al contrario, trattandosi di giudizio in
via incidentale, il giudice a quo ritiene di poter riproporre la
medesima questione proprio alla luce della su citata pronuncia, e in
generale della giurisprudenza costituzionale sul principio di leale
collaborazione.
In particolare, viene richiamata la sentenza n. 251 del 2016.
Difatti, il collegio rimettente, basandosi su tale precedente, rileva
che «[l]a giurisprudenza costituzionale ha [...] già ritenuto
ammissibile l'impugnazione della norma di delega, allo scopo di
censurare le modalità di attuazione della leale collaborazione tra
Stato e regioni ed al fine di ottenere che il decreto delegato sia
emanato previa intesa anzichè previo parere in sede di Conferenza».
Pertanto, per il giudice a quo le censure di incostituzionalità
possono rivolgersi sia alle disposizioni di delega che, per
illegittimità derivata, alla legislazione delegata.
1.9.- Vi sarebbero i presupposti per far valere, inoltre, il
principio di leale collaborazione, trattandosi di una riforma
ordinamentale. Invero, sarebbe stata la stessa Corte costituzionale
con la sentenza n. 261 del 2017 a ritenere che il riassetto generale
della disciplina delle camere di commercio sia materia ripartita tra
prerogative statali e regionali, in quanto - prosegue l'ordinanza di
rimessione - «il catalogo dei compiti svolti da questi enti è
riconducibile a competenze sia esclusive dello Stato, sia concorrenti
e residuali delle regioni; in questo settore le competenze di ciascun
soggetto appaiono inestricabilmente intrecciate». Inoltre, viene
osservato che «l'attività delle Camere di commercio appare
riconducibile alla nozione di "sviluppo economico", nozione che
costituisce una espressione di sintesi che comprende e rinvia ad una
pluralità di materie attribuite ex art. 117 Cost. "sia alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato, sia a quella
concorrente, sia a quella residuale"» (è citata la sentenza n. 165
del 2007). Pertanto, pure in presenza di esigenze di carattere
unitario che giustificherebbero l'avocazione allo Stato della
potestà normativa per la disciplina di tali enti, resterebbe ferma
la necessità del rispetto del principio della leale collaborazione
attraverso il modulo procedimentale dell'intesa (vengono citate le
sentenze n. 251 del 2016, n. 165 del 2007 e n. 214 del 2006). Come
ritenuto dalla stessa Corte costituzionale nella sentenza n. 251 del
2016, ad avviso del collegio rimettente, quindi, «quando il
legislatore delegato intende riformare istituti ed enti che incidono
su competenze statali e regionali, inestricabilmente connesse, sorge
la necessità del ricorso all'intesa tra Stato e autonomie».
1.10.- Conclude il collegio rimettente che «stante la natura
delle materie incise dalle disposizioni censurate [...] la norma di
delega [...] avrebbe dovuto prevedere - come presupposto per
l'esercizio della delega - l'intesa in sede di Conferenza
Stato-regioni», essendo questo l'istituto cardine della leale
collaborazione «anche quando l'attuazione delle disposizioni dettate
dal legislatore statale è rimessa ai decreti legislativi delegati,
adottati dal Governo sulla base dell'art. 76 Cost.» (è citata la
sentenza n. 251 del 2016).
1.11.- Pertanto, secondo il TAR Lazio, la disposizione di delega
violerebbe il principio della leale collaborazione nella funzione
legislativa di cui agli artt. 5, 117 e 120 Cost., poichè prevede che
l'esercizio delegato della potestà legislativa sia condotto
all'esito di un procedimento nel quale l'interlocuzione fra Stato e
Regioni si realizzi nella forma inadeguata del parere e non già
attraverso l'intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni.
1.12.- Infine, l'illegittimità della disposizione delegante si
ripercuoterebbe in via immediata e derivata anche sulla
illegittimità costituzionale della norma delegata (art. 3 del d.lgs.
n. 219 del 2016) in forza del quale è stato adottato il d.m. oggetto
del giudizio a quo.
2.- Il 31 ottobre 2019 si è costituita nel giudizio di fronte
alla Corte costituzionale la Camera di commercio, industria,
artigianato e agricoltura di Massa Carrara, ricorrente nel giudizio
principale.
2.1.- La parte insiste per la dichiarazione dell'illegittimità
costituzionale degli artt. 10 della legge n. 124 del 2015 e 3 del
d.lgs. n. 219 del 2016, per violazione del principio di leale
collaborazione e segnatamente degli artt. 5, 117 e 120 Cost.
Si sottolinea che la norma di delega censurata e l'attuativo
decreto legislativo sono stati già esaminati dalla Corte
costituzionale, ma nei limiti delle censure promosse dalle Regioni
con ricorsi diretti, formulate o tardivamente rispetto ai termini di
decadenza previsti dal giudizio in via d'azione o in modo sommario e
generico. Pertanto, sono state dichiarate tutte inammissibili o
manifestamente infondate, salvo che per l'art. 3, comma 4, del d.lgs.
n. 219 del 2016, di cui è stata dichiarata l'illegittimità
costituzionale nella parte in cui prevedeva l'adozione del d.m. di
riordino delle camere di commercio "sentita" la Conferenza
Stato-Regioni e non "previa intesa" con quest'ultima. Proprio questo
precedente avrebbe stabilito che «l'intesa (e non il semplice parere)
da raggiungere in sede di Conferenza Stato-Regioni è un passaggio
procedurale essenziale, nel caso in cui una determinata disciplina
statale impatti anche su materie di competenza regionale, anche
quando la normativa statale deve essere attuata con decreti
legislativi delegati ex art. 76 Cost. Se così non fosse, infatti,
non sarebbe garantito adeguatamente il rispetto del riparto
costituzionale di competenze» e della leale collaborazione, che
richiede l'intesa, quale «procedura che consenta lo svolgimento di
genuine trattative e garantisca un reale coinvolgimento» (viene
citata la sentenza n. 261 del 2017).
2.2.- Ad avviso della Camera di commercio, il necessario
raggiungimento dell'intesa per l'adozione del decreto ministeriale
attuativo del decreto legislativo imporrebbe, a fortiori, l'intesa «a
monte, per l'adozione del decreto legislativo attuativo della legge
delega, che pure impatta sulle medesime materie». Pertanto,
«acquisito, anche a seguito della sent. n. 261/2017, che le funzioni
delle Camere di commercio impattano anche sulle competenze regionali,
e considerato che quando questo si verifica c'è bisogno dell'intesa
[...] anche rispetto all'adozione di un decreto legislativo» - come
chiarito dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 251 del 2016 -
l'art. 10 della legge n. 124 del 2015 dovrebbe essere ritenuto
parimenti incostituzionale laddove prevede il semplice parere
anzichè l'intesa. Nella sentenza n. 251 del 2016, continua la parte
privata, la Corte costituzionale avrebbe evidenziato un sospetto di
incostituzionalità dei decreti delegati, pretendendo «l'adozione da
parte del Governo di "soluzioni correttive", idonee ad assicurare il
rispetto del principio di leale collaborazione». Invero, nel caso di
specie, tale circostanza non si sarebbe verificata per il d.lgs. n.
219 del 2016, non essendosi proceduto nè all'intesa nè a successive
misure o soluzioni correttive volte a realizzare il principio di
leale collaborazione. Con ciò si sarebbe impedito un adeguato
coinvolgimento delle Regioni, determinando un ulteriore e autonomo
vizio di illegittimità costituzionale.
3.- Il 5 novembre 2019 è intervenuto in giudizio il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che le questioni vengano dichiarate
inammissibili o manifestamente infondate.
3.1.- Preliminarmente, l'Avvocatura generale rammenta che la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 10, comma 2, della
legge n. 124 del 2015, per violazione del principio di leale
collaborazione, è stata già stata esaminata dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 261 del 2017. Allo stesso modo, la
Corte costituzionale si sarebbe pronunciata riguardo l'art. 3 del
d.lgs. n. 219 del 2016, dichiarandone l'illegittimità nella parte in
cui si stabiliva che il d.m. dovesse essere adottato "sentita la
Conferenza Stato-Regioni" anzichè "previa intesa".
3.2.- L'Avvocatura generale specifica che, a seguito della citata
sentenza n. 251 del 2016, l'amministrazione ha acquisito il parere
del Consiglio di Stato in merito ai possibili correttivi da adottare
affinchè «fosse consentita l'attuazione della delega nel rispetto
del principio di leale collaborazione». Nel parere del 17 gennaio
2017, n. 83, il Consiglio di Stato ha precisato che la decisione
della Corte costituzionale avrebbe già fornito una lettura
adeguatrice della legge che prevede l'intesa e non il parere e
sarebbe, così, riscritta in conformità al dettato costituzionale.
Da questo parere ricorrerebbe per il Governo la possibilità «di
attuare correttamente il principio di leale collaborazione ricorrendo
all'intesa con le Regioni in sede di attuazione della delega, poichè
la dichiarazione di illegittimità della legge delega [...] non si
estende immediatamente anche ai medesimi [decreti legislativi], per i
quali, in caso di impugnazione, andrà comunque accertata anche una
effettiva lesione delle competenze regionali».
3.3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ricorda poi che il
Governo ha adottato il d.m., attuativo del decreto legislativo, a
seguito dell'esperimento del tentativo di intesa con le Regioni in
sede di Conferenza Stato-Regioni; in tale modo, avrebbe adottato
«interventi correttivi di tipo procedurale, sollecitati dalla Corte
costituzionale nelle sentenze n. 251 del 2016 e n. 261 del 2017 al
fine di assicurare il rispetto del principio di leale
collaborazione». Invero, la previsione dell'art. 3, comma 3, del
d.lgs. n. 281 del 1997, secondo cui «[q]uando un'intesa espressamente
prevista dalla legge non è raggiunta entro trenta giorni dalla prima
seduta della Conferenza Stato-regioni [...] il Consiglio dei Ministri
provvede con deliberazione motivata», appare conforme «ai principi
elaborati dalla Corte costituzionale in materia, dai quali si ricava
che in tale sede la Conferenza non opera come collegio deliberante,
ma come sede di concertazione e di confronto, anzitutto politico, fra
Governo e Regioni al fine di raggiungere, ove possibile, una
posizione comune». In aggiunta, sarebbe la realizzazione delle
trattative, e non dell'intesa (da ricercare, comunque, mediante
trattative volte a superare le divergenze), ad assurgere a
«condizione di legittimità dell'intervenuto intervento statale
unilaterale».
3.4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, inoltre, afferma
che l'ordinanza di rimessione non «affronta e non esamina affatto i
problemi riguardanti i rapporti Stato e Regioni, anche con
particolare rifermento all'ipotesi di mancata intesa, e non considera
minimamente importante principi di carattere generale riguardanti il
tema della sussidiarieta'».
Tale lacuna comporterebbe profili di inammissibilità sia con
riguardo alla rilevanza sia alla non manifesta infondatezza, anche
alla luce della sentenza n. 261 del 2017 della Corte costituzionale.
Nello specifico, la previsione dell'intesa, imposta dal principio di
leale collaborazione, implicherebbe «che non sia legittima una norma
contenente una "drastica previsione" della decisività della volontà
di una sola parte, in caso di dissenso, ma che siano necessarie
procedure idonee per consentire reiterate trattative volte a superare
le divergenze» (vengono citate le sentenze n. 121 del 2010, n. 24 del
2007 e n. 339 del 2005). Tuttavia, nel caso di esito negativo delle
procedure mirate all'accordo, potrebbe essere rimessa al Governo una
decisione unilaterale (sono richiamate le sentenze n. 33 e n. 165 del
2011), senza che il mancato raggiungimento dell'intesa possa
giustificare una paralisi decisionale. La giurisprudenza della Corte
costituzionale avrebbe, in questo senso, fatto riferimento alla
categoria delle "intese a valle", che atterrebbe alla fase
applicativa della legge statale. Pertanto, non risulterebbe
necessaria «in applicazione del principio di sussidiarietà [...] una
partecipazione collaborativa "a monte", che determini la necessità
della partecipazione della Regione al procedimento formativo della
legge statale utilizzando lo schema delle conferenze, comunque
coinvolte nella fase di approvazione degli atti a carattere generale
e programmatici».
3.5.- Inoltre, l'Avvocatura generale fa presente che la Corte
costituzionale avrebbe indicato strumenti di deroga o attuazione del
riparto di competenze giustificandoli con la «dimensione unitaria
dell'interesse pubblico perseguito». Il giudice delle leggi, di
recente, con la sentenza n. 225 del 2019, avrebbe ribadito la natura
"anfibia" delle camere di commercio, per un lato «organi di
rappresentanza delle categorie mercantili» e, per un altro,
«strumenti per il perseguimento di politiche pubbliche».
La particolare natura degli enti camerali esigerebbe una
disciplina omogenea sul territorio nazionale. Solo in alcune
particolari ipotesi si sarebbe affidato a una regione la potestà
normativa sull'organizzazione e sul funzionamento delle camere di
commercio, come nel caso della Regione autonoma Trentino-Alto Adige.
Inoltre, la riorganizzazione delle camere di commercio, attuata dal
Governo su delega del Parlamento non avrebbe determinato in alcun
modo una lesione delle preesistenti competenze delle Regioni in
materia. Poichè alla camera di commercio sono attribuiti compiti che
devono essere disciplinati in modo omogeneo a livello nazionale, ne
conseguirebbe la prevalenza della competenza statale. Proprio per
questa ragione, anche gli artt. 3 e 4 del d.lgs. n. 219 del 2016
dovrebbero essere considerati riconducibili nell'alveo della
competenza statale, attenendo ad aspetti che devono essere
disciplinati in modo omogeneo a livello statale.
3.6.- In conclusione, il Presidente del Consiglio dei ministri
ritiene che il Governo abbia adottato, con diligenza e
collaborazione, attraverso confronti in sede tecnica e politica,
«tutte le necessarie azioni [...] al fine di dare completa attuazione
al principio di leale collaborazione con le Regioni per la specifica
materia che disciplinava la ridefinizione delle circoscrizioni
territoriali delle camere di commercio e la razionalizzazione
organizzativa delle medesime».
3.7.- Nelle more dell'udienza pubblica dell'8 aprile 2020,
rispettivamente il 16 e il 17 marzo 2020, hanno depositato memoria
illustrativa sia la parte privata sia il Presidente del Consiglio dei
ministri, reiterando gli argomenti portati dai precedenti atti
difensivi. La prima insiste sull'ammissibilità delle questioni e,
nel merito, sulla loro fondatezza.
3.8.- In particolare, la Camera di commercio di Massa Carrara
ritiene l'eccezione di inammissibilità per difetto di rilevanza,
avanzata dall'Avvocatura generale dello Stato, priva di chiarezza e
di «specifica motivazione», ribadendo che dalla illegittimità
costituzionale della legge delega deriverebbe, a cascata,
l'incostituzionalità del decreto delegato e del decreto
ministeriale.
Quanto al merito, la parte non considera sufficiente, ai fini del
soddisfacimento del principio cooperativo, il procedimento di intesa
"a valle", per l'adozione del decreto ministeriale. Tale sequenza
procedimentale non può considerarsi un adeguato «correttivo» che
scongiuri l'incostituzionalità del decreto legislativo, nel senso
auspicato dalla sentenza n. 251 del 2016. L'intreccio di competenze,
che la riforma del sistema camerale implica, avrebbe richiesto
l'adozione del d.lgs. n. 219 del 2016 previa intesa in sede di
Conferenza Stato-Regioni.
3.9.- Nella sua memoria illustrativa, il Presidente del Consiglio
dei ministri insiste sull'inammissibilità e, in subordine, sulla non
fondatezza delle questioni.
In primo luogo, le questioni sarebbero irrilevanti perchè
ipotetiche, non risultando chiaro il rapporto di pregiudizialità
intercorrente tra le questioni sollevate e la norma da applicare al
giudizio principale. I giudici a quibus non avrebbero evidenziato
come i criteri indicati dal decreto legislativo, viziati per il
mancato rispetto del principio di leale collaborazione,
condizionerebbero il successivo decreto ministeriale.
Il difetto di rilevanza emergerebbe anche dal confronto tra
l'art. 10 della legge delega e l'art. 3 del d.lgs. n. 219 del 2016,
che riporterebbero criteri identici per l'accorpamento e il riordino
del sistema camerale. In tal senso, anche se fosse stato adottato
previa intesa, il decreto legislativo non avrebbe potuto alterare il
numero delle camere di commercio, stabilito direttamente dalla legge
n. 124 del 2015.
3.10.- Nel merito, l'Avvocatura generale insiste per una
declaratoria di manifesta infondatezza delle questioni. Lo Stato
infatti avrebbe in gran parte accolto le richieste provenienti dalla
Conferenza delle Regioni e delle Province autonome in data 29
settembre 2016, recepite in sede di Conferenza unificata, salvo
alcuni aspetti marginali comunque non attinenti alla riduzione del
numero delle camere di commercio. In ogni caso, se avessero voluto
contestare i criteri, le Regioni avrebbero dovuto censurare, su
questo specifico punto, la legge delega, ipotesi che non si è
concretamente realizzata, a testimonianza di una generale
soddisfazione regionale circa i principi adottati dal delegante.
La manifesta infondatezza si trae anche dal recupero della leale
collaborazione attraverso il tentativo di esperire l'intesa "a valle"
sul decreto ministeriale, a seguito della citata sentenza n. 261 del
2017. In effetti, dalle riunioni della Conferenza Stato-Regioni del
21 dicembre 2017 e dell'11 gennaio 2018 emergerebbe come lo Stato
abbia tentato sino all'ultimo di tenere aperto il dialogo con le
autonomie regionali.
La difesa del Presidente del Consiglio dei ministri contesta
inoltre il richiamo alla sentenza di questa Corte n. 251 del 2016.
Tale decisione non avrebbe avuto successivi sviluppi nella
giurisprudenza costituzionale, costante nel ritenere non applicabili
le procedure cooperative alla funzione legislativa (sono citate le
sentenze n. 192 del 2017 e n. 280 del 2016). Le intese che precedono
l'adozione di un atto legislativo sono da considerare, in
Costituzione, un numerus clausus, espressamente previste solo
nell'ipotesi della legge che regola i rapporti con le confessioni
religiose diverse dalla cattolica (art. 8, secondo comma, Cost.)
oppure di quella che assegna alle Regioni forme particolari di
autonomia (art. 116, terzo comma, Cost.).
Infine, l'Avvocatura si sofferma sugli effetti che una
declaratoria di incostituzionalità avrebbe sull'attuale processo di
riordino che verrebbe travolto da una pronuncia di accoglimento.
Salve le cinque camere di commercio accorpate e già operative, si
porrebbe il problema del trattamento giuridico dei rapporti non
esauriti, sia per ciò concerne gli enti da accorpare, in difficoltà
finanziarie, sia per ciò che attiene ai rapporti con il personale.
3.11.- In virtù del rinvio a nuovo ruolo, deciso sulla base
dell'art. 2, lettera c), del decreto della Presidente della Corte
costituzionale del 24 marzo 2020, sia la Camera di commercio sia la
difesa statale hanno depositato brevi note, ai sensi dell'art. 1,
lettera c), del decreto della Presidente della Corte costituzionale
20 aprile 2020, ribadendo quanto già affermato nelle memorie
pregresse, in punto di rilevanza e non manifesta infondatezza.
4.- Con ordinanza del 27 marzo 2019 (reg. ord. n. 164 del 2019)
il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 5, 117 e 120 Cost., questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 10 della legge n. 124 del
2015 e 3 del d.lgs. n. 219 del 2016.
4.1.- Il giudice rimettente premette che la Regione Piemonte ha
impugnato innanzi al TAR Lazio il d.m. 16 febbraio 2018, nella parte
in cui, in attuazione dell'art. 3 del d.lgs. n. 219 del 2016,
recependo la proposta avanzata da Unioncamere, ha disposto
l'accorpamento delle Camere di commercio del Verbano Cusio Ossola con
quelle di Biella, Vercelli e Novara.
Il giudice a quo specifica che il d.m. 16 febbraio 2018,
impugnato nel giudizio principale, è identico a quello dell'8 agosto
2017, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 19
settembre 2017, poi sostituito a seguito della sentenza n. 261 del
2017 di questa Corte, che ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 4, del d.lgs. n. 219 del 2016,
nella parte in cui stabiliva che il decreto del Ministro dello
sviluppo economico fosse adottato «sentita la Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di
Trento e di Bolzano», anzichè previa intesa con detta Conferenza.
Nello specifico, a seguito di questa pronuncia, il ministero
sottoponeva alla Conferenza Stato-Regioni un nuovo schema di decreto,
di contenuto analogo al precedente, ai fini del raggiungimento
dell'intesa. La citata Conferenza esaminava il testo nella seduta
dell'11 gennaio 2018 e, poichè varie Regioni formulavano obiezioni
sul testo, il verbale di tale seduta recava l'indicazione della
"mancata intesa". A seguito di tale evento, il Consiglio dei
ministri, nella seduta dell'8 febbraio 2018, ai sensi dell'art. 3,
comma 3, del d.lgs. n. 281 del 1997, autorizzava il Ministro dello
sviluppo economico ad adottare il decreto impugnato.
4.2.- Il giudice rimettente ripropone le identiche censure
evidenziate nella precedente ordinanza di rimessione, riportando che,
nel corso del giudizio principale, la Regione Piemonte ha sostenuto
l'illegittimità costituzionale dell'art. 10, della legge n. 124 del
2015 e, a cascata, del d.lgs. n. 219 del 2016 nella sua interezza,
per violazione del principio di leale collaborazione di cui agli
artt. 5 e 120 Cost. La legge di delega non ha previsto, infatti,
l'intesa con la Conferenza unificata e/o con la Conferenza
Stato-Regioni.
5.- Non si è costituita in giudizio la Regione Piemonte; il 5
novembre 2019 è intervenuto invece il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni vengano dichiarate inammissibili o
manifestamente infondate. La difesa dello Stato ripropone i medesimi
argomenti indicati con riferimento alla precedente ordinanza di
rimessione.
5.1.- Nelle more del giudizio, il 16 marzo 2020, il Presidente
del Consiglio dei ministri ha depositato memoria illustrativa;
successivamente, a seguito del rinvio a nuovo ruolo, la difesa
statale ha depositato anche brevi note, ai sensi dell'art. 1, lettera
c), del decreto della Presidente della Corte costituzionale 20 aprile
2020, ribadendo quanto già affermato, in punto di rilevanza e non
manifesta infondatezza, nell'atto di intervento.
6.- Con ordinanza del 15 marzo 2019 (reg. ord. n. 165 del 2019)
il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 5, 117 e 120 Cost., questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 10 della legge n. 124 del
2015 e 3 del d.lgs. n. 219 del 2016.
6.1.- Il giudizio principale è stato instaurato a seguito del
ricorso promosso dalla Camera di commercio, industria artigianato e
agricoltura di Pavia, la quale ha impugnato innanzi al TAR Lazio il
d.m. 16 febbraio 2018, nella parte in cui, in attuazione dell'art. 3
del d.lgs. n. 219 del 2016, ha disposto l'accorpamento delle Camere
di commercio di Pavia, Cremona e Mantova, individuando in Mantova,
anzichè in Pavia, la sede del nuovo ente. Nel giudizio principale
sono stati impugnati altresì gli atti presupposti e conseguenziali,
ed in particolare le determinazioni del Commissario ad acta e la
deliberazione del Consiglio dei ministri dell'8 febbraio 2018.
6.2.- Il giudice rimettente ripropone le identiche censure
evidenziate nei precedenti atti di promovimento, e ricorda come, nel
corso del giudizio, la Camera di commercio abbia contestato la
legittimità costituzionale dell'art. 10 della legge n. 124 del 2015
e, conseguentemente, del d.lgs. n. 219 del 2016 nella sua interezza,
per violazione del principio di leale collaborazione (artt. 5 e 120
Cost.). La legge di delega non ha previsto, infatti, l'intesa con la
Conferenza unificata e/o con la Conferenza Stato-Regioni.
7.- Il 25 ottobre 2019 si è costituita nel giudizio di fronte
alla Corte costituzionale la Camera di commercio, industria,
artigianato e agricoltura di Pavia, ricorrente del giudizio
principale.
7.1.- La parte insiste per la dichiarazione dell'illegittimità
costituzionale degli artt. 10 della legge n. 124 del 2015 e 3 del
d.lgs. n. 219 del 2016, per violazione del principio di leale
collaborazione e, segnatamente, degli artt. 5, 117 e 120 Cost. Si
ribadisce che la questione sarebbe certamente rilevante. Difatti, il
decreto ministeriale impugnato nel giudizio a quo è stato «emanato
in applicazione dell'art. 3 del d.lgs. 25 novembre 2016, n. 219, e
tale decreto [...] fu emanato in base a delega conferita al Governo
dall'art. 3 della l. 124/2015».
7.2.- La Camera di commercio ricorda che l'art. 3 del d.lgs. n.
219 del 2016 è già stato dichiarato illegittimo dalla Corte
costituzionale, con la sentenza n. 261 del 2017. Per i ricorrenti il
vizio riscontrato in tale sentenza sarebbe presente già nella legge
di delega, essendo questa Corte «già intervenuta su altre
disposizioni della legge n. 124/2015, ravvisando proprio il medesimo
vizio» (è citata la sentenza 251 del 2016).
7.3.- Inoltre, viene ricordato che analoga censura rispetto a
quella sollevata nell'ordinanza di rimessione rispetto alla medesima
disposizione della legge delega non fu esaminata nel merito dalla
Corte costituzionale, nella sentenza n. 261 del 2017, «solo perchè
risultò essere stata formulata tardivamente dalle Regioni».
7.4.- Il 5 novembre 2019 è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che le questioni vengano dichiarate
inammissibili o manifestamente infondate. La difesa dello Stato
reitera i medesimi argomenti indicati con riferimento ai precedenti
atti di promovimento.
8.- Nelle more dell'udienza pubblica dell'8 aprile 2020, il 16
marzo 2020, hanno depositato memoria illustrativa sia la parte, sia
il Presidente del Consiglio dei ministri, riproducendo gli argomenti
portati nei precedenti atti difensivi. La Camera di commercio di
Pavia, in particolare, ribadisce la rilevanza della prospettata
questione di legittimità costituzionale, posto che il d.m. impugnato
nel giudizio principale troverebbe fondamento specifico proprio
nell'art. 3 del d.lgs. n. 219 del 2016, a sua volta adottato sulla
base dell'art. 10 della legge n. 124 del 2015. La questione dunque
sarebbe diversa per l'oggetto (la legge di delega) e per gli effetti
(in ordine alla «titolarità stessa della potestà legislativa, che
verrebbe a risultare priva di fondamento») rispetto a quanto deciso
dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 261 del 2017. Non
inciderebbe sulla rilevanza neanche l'intervenuto procedimento di
intesa richiesto dalla Corte costituzionale in tale ultima decisione,
che avrebbe riguardato le sole modalità di adozione di un atto
amministrativo, quale è il d.m. 16 febbraio 2018.
Quanto al merito, la parte privata insiste sull'accoglimento
della censura: l'adozione del decreto legislativo, previa intesa con
le autonome regionali, avrebbe infatti consentito di introdurre
criteri di accorpamento «più consoni alle situazioni locali».
8.1.- In virtù del rinvio a nuovo ruolo, deciso sulla base
dell'art. 2, lettera c), del decreto della Presidente della Corte
costituzionale del 24 marzo 2020, sia la Camera di commercio sia la
difesa statale hanno depositato brevi note, ai sensi dell'art. 1,
lettera c), del decreto della Presidente della Corte costituzionale
20 aprile 2020, ribadendo quanto già affermato nelle memorie
pregresse, in punto di rilevanza e non manifesta infondatezza.
9.- Con ordinanza del 30 aprile 2019 (reg. ord. n. 166 del 2019)
il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 5, 117 e 120 Cost., questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 10 della legge n. 124 del
2015 e 3 del d.lgs. n. 219 del 2016.
9.1.- Il giudice rimettente ricorda in premessa che la Camera di
commercio, industria, artigianato e agricoltura di Rieti ha impugnato
il d.m. 16 febbraio 2018, nella parte in cui, in attuazione dell'art.
3 del d.lgs. n. 219 del 2016, ha disposto l'accorpamento delle Camere
di commercio di Rieti e Viterbo, individuando in Viterbo, piuttosto
che in Rieti, la sede del nuovo ente. Nel giudizio principale sono
stati altresì impugnati gli atti presupposti e conseguenziali, e, in
particolare, la determinazione del Commissario ad acta e la nota del
Ministero dello sviluppo economico emessa in data 1° marzo 2018.
L'ordinanza di rimessione presenta un identico tenore argomentativo
rispetto ai già riportati atti di promovimento.
9.2.- Il giudice a quo, in aggiunta, si sofferma sui motivi che
l'hanno portato a ritenere di non accogliere l'eccezione mossa da
Unioncamere, resistente nel giudizio principale, secondo la quale la
questione sarebbe irrilevante poichè la Camera di commercio
ricorrente non avrebbe interesse a far valere il lamentato vizio di
legittimità, trattandosi di questioni che presentano come unico
soggetto interessato a sollevare un'ipotetica questione di
legittimità costituzionale proprio la Regione. Al contrario -
afferma il giudice a quo - «la Camera di commercio ricorrente ha
interesse a dedurre il prospettato vizio di costituzionalità [...]
proprio perchè, all'esito di un'eventuale pronuncia di
incostituzionalità, cadrebbe tutto il decreto legislativo delegato
e, con esso, il censurato accorpamento tra Camere di commercio».
10.- Il 4 novembre 2019 si è costituita nel giudizio la Camera
di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Rieti,
ricorrente del giudizio principale.
10.1.- La parte insiste per la dichiarazione d'illegittimità
costituzionale degli artt. 10 della legge n. 124 del 2015 e 3 del
d.lgs. n. 219 del 2016, per violazione del principio di leale
collaborazione e, segnatamente, degli artt. 5, 117 e 120 Cost.
10.2.- Preliminarmente, la parte esamina il quadro di
attribuzioni spettanti alle camere di commercio, al fine di
evidenziarne il nesso con le competenze regionali. In primo luogo, si
sottolinea la doppia natura di tali enti «per un verso organi di
rappresentanza degli interessi mercantili e per l'altro strumenti per
il perseguimento di politiche pubbliche» (è citata la sentenza di
questa Corte n. 86 del 2017). Inoltre, se ne evidenzia il ruolo
nell'ambito del sistema degli enti locali, che farebbero entrare tale
ente «a pieno titolo [...] nel sistema dei poteri locali secondo lo
schema dell'art. 118 della Costituzione, diventando anche potenziale
destinatario di deleghe dello Stato e della Regione» (sono citate le
sentenze n. 29 del 2016 e n. 477 del 2000). Pertanto, il ricorrente
ritiene che «le funzioni spettanti alla Camera di commercio la
collocano in una dimensione che è, allo stesso tempo, locale per
quanto riguarda l'ambito di incidenza e nazionale per quanto riguarda
il tipo di funzioni che ad essa possono essere assegnate»; ciò
determinerebbe «l'intimo rapporto tra il sistema camerale e l'ente
regionale in generale» (sono citate le sentenze n. 225 del 2019 e n.
65 del 1982).
10.3.- La Camera di commercio ricorrente nel giudizio a quo
ricorda che la questione di legittimità costituzionale dell'art. 10,
comma 2, della legge n. 124 del 2015, era già stata posta, in via
diretta, da alcune Regioni, ma che è stata dichiarata inammissibile,
in quanto tardiva, dalla Corte costituzionale. Tuttavia, gli ostacoli
che hanno impedito allora di pronunciarsi sul merito della questione,
non sarebbero presenti nel caso attuale; difatti, la natura
incidentale del giudizio permetterebbe di riproporre la questione (è
citata la sentenza n. 261 del 2017).
10.4.- Nel merito, la parte riporta anzitutto le argomentazioni
esposte nell'ordinanza di rimessione, per quanto riguarda la
violazione da parte del citato art. 10 del principio di leale
collaborazione di cui agli artt. 5, 117 e 120 Cost.
La ricorrente del giudizio principale richiama la seduta della
Conferenza unificata del 29 settembre 2016, che avrebbe espresso
parere condizionato all'adozione dello schema di decreto legislativo,
subordinandolo all'accoglimento delle proposte emendative indicate in
tale sede.
Tali proposte miravano a sostituire l'inciso «ove a ciò delegate
su base legale o convenzionale» con l'espressione «attraverso
specifiche convenzioni delle amministrazioni competenti con
Unioncamere»; a riscrivere la prima parte dell'art. 4, comma 6,
secondo la seguente formulazione: «Tutti gli enti che in base alle
vigenti leggi sono titolari di procedimenti amministrativi
concernenti attività di impresa, anche non riconducibili all'ambito
di applicazione di cui all'art. 2 del D.P.R. 7 settembre 2010, n.
160, hanno l'obbligo di comunicarne [...]»; a inserire in calce al
suddetto comma il periodo qui di seguito: «i SUAP hanno accesso
consultivo senza oneri aggiuntivi al fascicolo elettronico di impresa
per lo svolgimento delle attività di controllo di propria
competenza».
Il legislatore delegato non ha accolto le menzionate indicazioni;
avrebbe perciò tenuto un comportamento «unilaterale» e «contrario al
principio di leale collaborazione». Ad avviso della Camera di
commercio, «[s]e fosse stata prevista l'intesa, il prodotto normativo
sarebbe stato evidentemente differente».
11.- Il 5 novembre 2019 è intervenuto in giudizio il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che le questioni vengano dichiarate
inammissibili o manifestamente infondate. La difesa statale reitera i
medesimi argomenti spesi con riferimento alle precedenti ordinanze di
rimessione.
11.1.- Nelle more dell'udienza pubblica dell'8 aprile 2020,
rispettivamente il 17 e il 18 marzo 2020, hanno depositato memoria
illustrativa sia il Presidente del Consiglio dei ministri sia la
parte e, successivamente al rinvio a nuovo ruolo, deciso sulla base
dell'art. 2, lettera c), del decreto della Presidente della Corte
costituzionale del 24 marzo 2020, sia la Camera di commercio sia la
difesa statale hanno depositato brevi note, ai sensi dell'art. 1,
lettera c), del decreto della Presidente della Corte costituzionale
20 aprile 2020, ribadendo quanto già affermato nelle memorie
pregresse in punto di rilevanza e non manifesta infondatezza. In
particolare, nella memoria illustrativa, la Camera di commercio di
Rieti ribadisce la rilevanza e la fondatezza delle questioni. La
dichiarazione di illegittimità dell'art. 3, comma 4, del d.lgs. n.
219 del 2016, ad opera della sentenza di questa Corte n. 261 del
2017, non avrebbe rimosso i profili di incostituzionalità della
disposizione censurata, posto che le odierne questioni
presenterebbero un perimetro più ampio, avente ad oggetto il
presupposto stesso dell'adozione del decreto legislativo, ossia la
norma di delega contenuta nella legge n. 124 del 2015. In tal senso,
la censura non solo sarebbe rilevante, ma anche evidentemente
fondata, non essendo sufficiente a garantire il principio cooperativo
la previsione dell'intesa "a valle" per l'adozione del d.m.
introdotta dalla sentenza n. 261 del 2017.
12.- Con ordinanza del 27 marzo 2019 (reg. ord. n. 184 del 2019),
il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza, ha
sollevato questioni di legittimità costituzionale, in riferimento
agli artt. 5, 117 e 120 Cost., degli artt. 10 della legge n. 124 del
2015 e 3 del d.lgs. n. 219 del 2016.
12.1.- Il giudice rimettente premette in narrativa che la Camera
di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Terni ha
impugnato il d.m. 16 febbraio 2018, che ha previsto l'accorpamento
delle Camere di commercio di Terni e Perugia, e impugnato altresì
gli atti esecutivi e conseguenti, tra cui le determinazioni del
Commissario ad acta. Per il resto, l'ordinanza di rimessione presenta
le medesime argomentazioni spese, in punto di rilevanza e di non
manifesta infondatezza, dai già citati atti di promovimento.
13.- Il 25 novembre 2019 si è costituito nel giudizio di fronte
alla Corte costituzionale la Camera di commercio di Terni, ricorrente
nel giudizio principale. La parte ricorda che, in sede di appello
cautelare, il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso in attesa di
una definizione nel merito del giudizio, anche per la prospettazione
«di una possibile illegittimità costituzionale di alcune delle norme
del riordino normativo».
13.1.- La Camera di commercio insiste poi per la dichiarazione
dell'illegittimità costituzionale degli artt. 10 della legge n. 124
del 2015 e 3 del d.lgs. n. 219 del 2016, per violazione del principio
di leale collaborazione e, segnatamente, degli artt. 5, 117 e 120
Cost., riportandosi alle motivazioni addotte dal TAR Lazio
nell'ordinanza di rimessione.
14.- Il 22 novembre 2019 si è costituita in giudizio
Unioncamere, resistente del giudizio principale, chiedendo che la
Corte costituzionale dichiari inammissibili, improcedibili o,
comunque, infondate le questioni di legittimità costituzionale,
riservandosi di esporre ulteriori deduzioni nei successivi scritti
difensivi.
15.- Il 19 novembre 2019 è intervenuto in giudizio il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate
inammissibili o infondate, riproponendo gli argomenti già spesi nei
precedenti atti di intervento.
15.1.- Nelle more dell'udienza pubblica dell'8 aprile 2020, hanno
depositato memorie illustrative, rispettivamente in data 16 e 17
marzo 2020, sia il Presidente del Consiglio dei ministri, sia la
parte resistente nel giudizio principale e, successivamente al rinvio
a nuovo ruolo, deciso sulla base dell'art. 2, lettera c), del decreto
della Presidente della Corte costituzionale del 24 marzo 2020,
entrambi hanno depositato brevi note, ai sensi dell'art. 1, lettera
c), del decreto della Presidente della Corte costituzionale 20 aprile
2020, ribadendo quanto già affermato, in punto di rilevanza e non
manifesta infondatezza, nelle memorie pregresse.
15.2.- Nella memoria illustrativa, Unioncamere ha eccepito in
particolare la manifesta inammissibilità delle questioni e, in
subordine, la loro infondatezza.
Unioncamere premette, in punto di fatto, che il processo di
riforma inaugurato con l'art. 10 della legge n. 124 del 2015 è stato
per la gran parte attuato: in base ad esso, sono state accorpate 40
camere di commercio, le quali hanno dato vita a 17 nuovi enti; sono
stati rinnovati gli organi con un ridotto numero di componenti da
parte delle 18 (su 28) camere di commercio non soggette ad
accorpamento ed avviate le procedure per un accorpamento di ulteriori
35 camere di commercio; sono state accorpate, infine, diverse aziende
speciali, ridotte da 131 a 86; liquidate 8 unioni regionali, che da
19 sono divenute 11.
La riforma avrebbe garantito una maggiore efficienza degli organi
camerali esistenti, con un evidente risparmio economico (viene
allegata una stima di 50 milioni di euro annui) e un migliore
svolgimento delle funzioni camerali (è riportata una indagine
condotta presso le camere di commercio accorpate).
15.3.- In punto di diritto, Unioncamere ritiene le questioni
inammissibili per difetto di rilevanza. In primo luogo, i giudici a
quibus non avrebbero tenuto in considerazione quanto affermato dalla
citata sentenza n. 251 del 2016, la quale ha dichiarato che
l'illegittimità costituzionale della legge di delega, per mancata
previsione dell'intesa sui decreti legislativi, «sono circoscritte
alle disposizioni di delegazione», non estendendosi ai decreti
delegati.
In tal senso, quindi, l'eventuale sentenza di accoglimento non
sprigionerebbe effetti sui processi principali, con conseguente
irrilevanza delle questioni sollevate.
Inoltre, le questioni sarebbero irrilevanti perchè la leale
collaborazione è stata comunque garantita "a valle", grazie alla
sentenza di questa Corte n. 261 del 2017, che ha dichiarato
illegittimo l'art. 3, comma 4, del d.lgs. n. 219 del 2016, nella
parte in cui non prevedeva che il decreto ministeriale di attuazione
della riforma fosse adottato attraverso intesa.
In ogni caso, le questioni sottoposte alla Corte costituzionale
sarebbero comunque ipotetiche, non avendo i rimettenti chiarito il
rapporto di pregiudizialità intercorrente tra le questioni sollevate
e il giudizio pendente. Dalle ordinanze di rimessione non
emergerebbero i criteri, contenuti nella legge di delega e nel
successivo decreto legislativo, idonei a condizionare il successivo
d.m., oggetto di impugnazione davanti al TAR.
Nel merito, le questioni sarebbero comunque infondate, perchè
dall'agosto del 2016, quando il Ministro dello sviluppo economico ha
presentato la prima versione dello schema del decreto legislativo,
fino alla adozione nel febbraio del 2018 del d.m., vi è stata una
continua interlocuzione tra lo Stato e le autonomie territoriali.
16.- Con ordinanza del 30 aprile 2019 (reg. ord. n. 185 del 2019)
il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 5, 117 e 120 Cost., questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 10 della legge n. 124 del
2015 e 3 del d.lgs. n. 219 del 2016.
16.1.- Il giudice rimettente espone in premessa che la Camera di
commercio, industria artigianato e agricoltura di Brindisi ha
impugnato innanzi al TAR Lazio il d.m. 16 febbraio 2018, nella parte
in cui, in attuazione dell'art. 3 del d.lgs. n. 219 del 2016, ha
disposto l'accorpamento delle Camere di commercio di Brindisi e
Taranto, individuando in Taranto, anzichè in Brindisi, la sede del
nuovo ente, impugnando altresì gli atti esecutivi e conseguenti, tra
cui le determinazioni del Commissario ad acta. Il giudice a quo
prosegue riportando gli stessi argomenti, illustrati nei procedenti
atti di promovimento, in punto di rilevanza e non manifesta
infondatezza.
17.- Il 21 novembre 2019 si è costituita in giudizio di fronte
alla Corte costituzionale la Camera di commercio di Brindisi,
ricorrente nel giudizio principale.
17.1.- La parte insiste per la dichiarazione d'illegittimità
costituzionale degli artt. 10 della legge n. 124 del 2015 e 3 del
d.lgs. n. 219 del 2016, per violazione del principio di leale
collaborazione e, segnatamente, degli artt. 5, 117 e 120 Cost.,
riportandosi sostanzialmente alle motivazioni addotte dal TAR Lazio
nell'ordinanza di rimessione.
18.- Il 22 novembre 2019 si è costituita in giudizio
Unioncamere, parte resistente del giudizio principale, chiedendo che
la Corte costituzionale dichiari inammissibili, improcedibili o
comunque infondate le questioni di legittimità costituzionale,
riservandosi di esporre ulteriori deduzioni nei successivi scritti
difensivi.
19.- Il 26 novembre 2019 è intervenuto in giudizio il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate
inammissibili o infondate, con argomentazioni identiche a quelle
riportate nei precedenti atti di intervento.
20.- Nelle more dell'udienza pubblica dell'8 aprile 2020,
rispettivamente il 16 e il 17 marzo 2020, hanno depositato memoria
illustrativa sia il Presidente del Consiglio dei ministri, sia la
parte resistente nel giudizio a quo e, successivamente al rinvio a
nuovo ruolo, deciso sulla base dell'art. 2, lettera c), del decreto
della Presidente della Corte costituzionale del 24 marzo 2020,
entrambi hanno depositato brevi note, ai sensi dell'art. 1, lettera
c), del decreto della Presidente della Corte costituzionale 20 aprile
2020, ribadendo quanto già affermato, in punto di rilevanza e non
manifesta infondatezza, nelle memorie pregresse.
21.- Nella memoria illustrativa, Unioncamere ha reiterato le
eccezioni di inammissibilità delle questioni già avanzate nel
giudizio concernente il ricorso promosso dalla Camera di commercio di
Terni, ribadendo, nel merito, la loro infondatezza.
22.- Con ordinanza del 27 marzo 2019 (reg. ord. n. 196 del 2019),
il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 5, 117 e 120 Cost., questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 10 della legge n. 124 del
2015 e 3 del d.lgs. n. 219 del 2016.
22.1.- Il giudice rimettente premette in narrativa che
Confindustria Pavia, Associazione commercianti della Provincia di
Pavia (ASCOM), Federazione provinciale Coldiretti Pavia, Industria
Laterizi Vogherese Srl, Albergo Moderno Srl, hanno impugnato il d.m.
16 febbraio 2018, nella parte in cui, in attuazione dell'art. 3 del
d.lgs. n. 219 del 2016, ha disposto l'accorpamento delle Camere di
commercio di Pavia, di Mantova e di Cremona, impugnando altresì gli
atti esecutivi e conseguenti, tra cui le determinazioni del
Commissario ad acta. Quanto al merito, il giudice a quo sviluppa le
medesime censure già riportate dalle precedenti ordinanze di
rimessione.
23.- Il 22 novembre 2019 si è costituita nel giudizio
Unioncamere, parte resistente del giudizio principale, chiedendo che
la Corte costituzionale dichiari inammissibili, improcedibili o,
comunque, infondate le questioni di legittimità costituzionale,
riservandosi di esporre ulteriori deduzioni nei successivi scritti
difensivi.
24.- Il 19 novembre 2019 è intervenuto in giudizio il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate
inammissibili o infondate, riproponendo quanto già argomentato nei
precedenti atti di intervento.
25.- Nelle more dell'udienza pubblica dell'8 aprile 2020, il 16 e
il 17 marzo 2020, hanno depositato memoria illustrativa sia il
Presidente del Consiglio dei ministri, sia Unioncamere e,
successivamente al rinvio a nuovo ruolo, deciso sulla base dell'art.
2, lettera c), del decreto della Presidente della Corte
costituzionale del 24 marzo 2020, la difesa statale ha trasmesso
brevi note, ai sensi dell'art. 1, lettera c), del decreto della
Presidente della Corte costituzionale 20 aprile 2020, ribadendo
quanto già affermato, in punto di rilevanza e non manifesta
infondatezza, nell'atto di intervento. Nella sua memoria
illustrativa, Unioncamere insiste sulla ipoteticità delle censure e,
dunque, sull'irrilevanza delle questioni e, nel merito, sulla loro
infondatezza.

Considerato in diritto

1.- Con sette ordinanze di rimessione (reg. ord. numeri 163, 164,
165, 166, 184, 185 e 196 del 2019), dall'analogo tenore
argomentativo, il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio,
sezione terza, ha sollevato, in riferimento agli artt. 5, 117 e 120
della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in
materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche) e
dell'art. 3 del decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219
(Attuazione della delega di cui all'articolo 10 della legge 7 agosto
2015, n. 124, per il riordino delle funzioni e del finanziamento
delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura).
1.1.- Ad avviso dei giudici a quibus, la citata legge di
delegazione sarebbe illegittima per violazione del principio di leale
collaborazione, non avendo previsto un adeguato coinvolgimento delle
Regioni nella fase di approvazione del decreto legislativo
concernente la riforma delle camere di commercio: la norma di legge
ha previsto infatti un mero parere, da parte degli enti regionali, e
non l'intesa tra Stato e Regioni sullo schema dell'atto legislativo.
Dalla dichiarazione di illegittimità costituzionale della norma di
delegazione deriverebbe «in via derivata» la caducazione dell'intero
art. 3 del d.lgs. n. 219 del 2016, il quale offre, a sua volta,
fondamento al decreto del Ministro dello sviluppo economico 16
febbraio 2018 (Riduzione del numero delle camere di commercio
mediante accorpamento, razionalizzazione delle sedi e del personale),
impugnato nei giudizi principali.
2.- Va preliminarmente rilevato che le sette ordinanze di
rimessione pongono questioni identiche in relazione alle medesime
norme censurate e ai medesimi parametri costituzionali evocati;
pertanto, i giudizi vanno riuniti per essere congiuntamente esaminati
e decisi con unica pronuncia.
2.1.- Sempre in via preliminare, questa Corte è chiamata a
pronunciarsi sulle plurime eccezioni di inammissibilità per difetto
di rilevanza avanzate dal Presidente del Consiglio dei ministri e
dall'Unione Italiana delle Camere di commercio, industria,
artigianato e agricoltura (d'ora in avanti: Unioncamere).
2.2.- Le censure sarebbero irrilevanti in quanto ipotetiche: i
rimettenti non avrebbero chiarito in quale misura i criteri del
decreto legislativo, in ipotesi viziato dal mancato rispetto del
principio di leale collaborazione, condizionerebbero il successivo
decreto ministeriale impugnato nei giudizi principali.
La difesa statale sottolinea che il decreto legislativo non
avrebbe comunque potuto alterare il numero degli enti camerali,
stabilito in «non più di 60 mediante accorpamento di due o più
camere di commercio» (art. 10, comma 1, lettera b, legge n. 124 del
2015).
Unioncamere ribadisce che l'incostituzionalità della legge
delega per mancato rispetto della leale collaborazione non si
estenderebbe ai decreti delegati, secondo quanto affermato da questa
Corte nella sentenza n. 251 del 2016. In tal senso, l'eventuale
accoglimento della questione non avrebbe alcun effetto sui
procedimenti principali, con conseguente irrilevanza delle questioni
sollevate sulla legge di delega e sul decreto delegato.
Infine, le ordinanze di rimessione non avrebbero tenuto in
adeguata considerazione la sentenza di questa Corte n. 261 del 2017,
che ha dichiarato costituzionalmente illegittimo il comma 4 dell'art.
3 del d.lgs. n. 219 del 2016 (oggetto dell'attuale giudizio), per
avere previsto l'adozione del d.m. di riordino delle camere di
commercio previo parere della Conferenza Stato-Regioni, anzichè
previa intesa. Questa decisione avrebbe dato attuazione al principio
di leale collaborazione "a valle" del procedimento legislativo; in
ogni caso, il mancato raggiungimento dell'intesa sul d.m. non
osterebbe a una decisione unilaterale del Governo, laddove i plurimi
tentativi di addivenire a un accordo con le autonomie regionali non
siano andati a buon fine. La mancata considerazione di tali profili
si tradurrebbe in un difetto di rilevanza, con conseguente
inammissibilità delle questioni sollevate dal TAR Lazio.
2.3.- Le eccezioni di inammissibilità non sono fondate.
In merito alla asserita trasmissione del vizio di legittimità
dalla legge di delega al decreto delegato, contrariamente a quanto
argomentato da Unioncamere, l'assunto dei rimettenti non è di per
sè implausibile, ben potendo in ipotesi configurarsi una
illegittimità derivata del decreto delegato che trova nella legge
delega, fonte interposta ai sensi dell'art. 76 Cost., la misura della
propria legittimità.
Per ciò che concerne il difetto di applicabilità ai giudizi
principali dell'art. 10 della legge n. 124 del 2015 deve ritenersi
sufficiente, ai fini della rilevanza, l'influenza del presupposto
normativo, e cioè della legge di delega, sull'art. 3 del d.lgs. n.
219 del 2016, norma da applicarsi ai giudizi a quibus. È sufficiente
osservare che il vizio procedimentale asserito dai rimettenti, se
accertato da questa Corte, potrebbe riverberarsi sul decreto
legislativo, così travolgendo lo stesso d.m. impugnato nei giudizi
principali.
Infine, le ordinanze di rimessione si soffermano adeguatamente
sulla sentenza n. 261 del 2017, ritenendo non sufficiente, ai fini
del rispetto del principio di leale collaborazione, i tentativi di
intesa "a valle" sul d.m. di attuazione.
3.- Prima di affrontare il merito delle questioni di legittimità
costituzionale, questa Corte ritiene necessario ripercorrere la
propria giurisprudenza sul processo di riforma del sistema camerale
innescato dagli artt. 10 della legge n. 124 del 2015 e 3 del d.lgs.
n. 219 del 2016.
3.1.- Come noto, infatti, il comma 4 dell'art. 3 d.lgs. n. 219
del 2016 ha demandato a un decreto del Ministro dello sviluppo
economico, adottato su proposta di Unioncamere e previo parere della
Conferenza Stato-Regioni, l'attuazione del processo di riordino e di
accorpamento delle camere di commercio, disposto dal menzionato
decreto legislativo.
Su tale previsione è intervenuta questa Corte, dichiarandola
illegittima nella parte in cui prevedeva che il decreto ministeriale
fosse adottato sentito il parere della Conferenza Stato-Regioni
anzichè previa intesa con la stessa (sentenza n. 261 del 2017).
3.1.1.- In detta pronuncia, questa Corte ha chiarito che le
camere di commercio presentano una natura anfibia, per un verso
«organi di rappresentanza delle categorie mercantili», per un altro
«strumenti per il perseguimento di politiche pubbliche». Dalla loro
vocazione pubblicistica discende, dagli inizi dello scorso secolo,
l'attribuzione a tali soggetti della qualifica di «enti di diritto
pubblico, dotati di personalità giuridica».
3.1.2.- I compiti assegnati a detti enti dal d.lgs. n. 219 del
2016 non solo hanno ribadito questa duplice natura, ma ne hanno anche
confermato la collocazione al crocevia di distinti livelli di
governo: per un verso, infatti, le camere di commercio esercitano
funzioni evidentemente riconducibili alla competenza esclusiva dello
Stato (ad esempio in materia di pubblicità legale mediante la tenuta
del registro delle imprese; tutela del consumatore e della fede
pubblica; vigilanza e controllo sulla sicurezza e conformità dei
prodotti; disciplina della metrologia legale in collaborazione con
gli uffici metrici statali; rilevazione dei prezzi e delle tariffe);
per un altro, svolgono compiti che riflettono competenze regionali
(in materia, ad esempio, di sviluppo e promozione del turismo, di
supporto alle imprese, di orientamento al lavoro ed alle
professioni).
Le competenze regionali coinvolte, pertanto, sono, in alcuni
ambiti, inestricabilmente intrecciate con quelle dello Stato; in
altri sono invece suscettibili di essere precisamente identificate e
distintamente considerate, in riferimento ai singoli compiti svolti
(sentenza n. 261 del 2017).
3.2.- Le funzioni esercitate dal sistema camerale esigono,
dunque, «una disciplina omogenea in ambito nazionale», posto che le
camere di commercio non sono «un arcipelago di entità isolate, ma
costituiscono i terminali di un sistema unico di dimensioni nazionali
che giustifica l'intervento dello Stato»; d'altro canto, proprio il
coinvolgimento di competenze regionali implica che la disciplina
statale sia posta nel «rispetto del principio di leale
collaborazione, indispensabile in questo caso a guidare i rapporti
tra lo Stato e il sistema delle autonomie», rendendosi necessario un
coinvolgimento regionale che non può arrestarsi al mero parere
espresso in Conferenza Stato-Regioni, ma deve essere identificato
«nell'intesa, contraddistinta da una procedura che consenta lo
svolgimento di genuine trattative e garantisca un reale
coinvolgimento [regionale]» (sentenza n. 261 del 2017).
3.3.- A seguito di tale pronuncia, il Ministro dello sviluppo
economico ha sottoposto un nuovo schema di decreto ministeriale alla
Conferenza Stato-Regioni, riunitasi il 21 dicembre 2017. Nonostante
plurimi confronti con il sistema delle autonomie regionali, queste
non hanno ritenuto di sottoscrivere l'intesa. L'8 febbraio 2018 il
Consiglio dei ministri ha quindi deliberato di superare lo stallo
procedimentale, in applicazione dell'art. 3, comma 3, del d.lgs. 28
agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni
della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e
le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le
materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle
province e dei comuni, con la Conferenza Stato - città ed autonomie
locali), autorizzando il Ministro dello sviluppo economico ad
adottare il decreto ministeriale che, nel relativo preambolo, dà
atto del recepimento di alcune istanze regionali.
3.4.- Il decreto ministeriale è stato poi impugnato di fronte a
questa Corte per conflitto intersoggettivo dalla Regione autonoma
Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste e dichiarato parzialmente illegittimo
nella parte in cui si riferiva alla Camera valdostana delle imprese e
delle professioni (sentenza n. 225 del 2019).
Con tale decisione, la Corte costituzionale ha declinato,
rispetto alle autonomie speciali, gli argomenti spesi nella sentenza
n. 261 del 2017. È stato così chiarito che la Regione autonoma
Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste è direttamente titolare, in virtù
dello statuto e della relativa normativa di attuazione, delle
funzioni svolte, sul resto del territorio nazionale, dal sistema
camerale: «[n]el territorio valdostano, tutte le funzioni
tradizionalmente svolte dalle Camere di commercio appartengono alla
Regione, che può discrezionalmente scegliere le forme organizzative
ritenute più opportune per il loro esercizio» (sentenza n. 225 del
2019). Per tale ragione, allo Stato non spettava includere, nella
disciplina di riordino e razionalizzazione, l'organizzazione della
Camera valdostana.
4.- Alla luce di tali premesse, non può dirsi errato il
presupposto da cui muovono i rimettenti, secondo i quali la legge
delega è intervenuta in ambiti che vedono intrecciarsi competenze
statali e regionali.
Come ha affermato la sentenza n. 261 del 2017, infatti, la
disciplina del sistema camerale si colloca al crocevia di distinti
livelli di governo, richiedendo, dunque, un adeguato coinvolgimento
delle autonomie regionali. Il ricorso al principio di leale
collaborazione, in quanto "metodo" cui adeguare la legislazione alle
esigenze delle autonomie nel quadro dell'unità della Repubblica
(artt. 5 e 120 Cost.), è infatti frequentemente richiamato nella
giurisprudenza di questa Corte per la disciplina delle materie in cui
si intrecciano strettamente competenze statali e competenze regionali
(ex plurimis, sentenze n. 72 del 2019, n. 56 del 2019, n. 71 del 2018
e n. 1 del 2016).
5.- Ciò nonostante, le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 10 della legge n. 124 del 2015 e 3 del d.lgs. n. 219 del
2016 non sono fondate.
5.1.- Non è venuto meno, infatti, in tutto il procedimento che
ha portato alla riforma del sistema delle camere di commercio, il
confronto del Governo con le autonomie territoriali. A questo
risultato ha contribuito la sentenza di questa Corte n. 261 del 2017
che, come dianzi ricordato, dichiarando la illegittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 4, del d.lgs. n. 216 del 2019, su
ricorso di diverse Regioni, ha stabilito che il decreto ministeriale
fosse adottato non previo parere bensì previa intesa con la
Conferenza Stato-Regioni.
Avviato il processo di riordino delle Camere di commercio in
forza del citato d.m., i giudici rimettenti, su istanza delle
menzionate Camere di commercio e di altri soggetti - tutti ricorrenti
dinanzi al TAR Lazio avverso detto provvedimento - sollevano in via
incidentale questioni di legittimità costituzionale, avente ad
oggetto gli artt. 10 della legge n. 124 del 2015 e 3 del d.lgs. n.
219 del 2016. Quest'ultimo, in particolare, non più per i suoi
contenuti, ma per il modo stesso in cui è stato approvato in forza
della legge di delega, previo parere ma senza intesa con la
Conferenza Stato-Regioni. A tal fine sposano una lettura non
condivisibile dei principi espressi da questa Corte nella sentenza n.
251 del 2016 adottata l'anno precedente.
Detta sentenza ha dichiarato illegittime talune disposizioni
della legge delega n. 124 del 2015 (nella parte concernente i
principi e criteri direttivi in materia di dirigenza pubblica, di
lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, di
partecipazione azionaria delle p.a. e di disciplina dei servizi
pubblici locali di interesse economico generale), laddove
subordinavano l'adozione dei decreti delegati ivi previsti al previo
«parere», anzichè alla previa «intesa» in Conferenza (unificata o
Stato-Regioni, a seconda degli ambiti interessati).
5.2.- Tale pronuncia, pur rilevando che la giurisprudenza
costituzionale ha più volte sancito (e recentemente ribadito: da
ultimo, sentenze n. 44 del 2018, n. 237 e n. 192 del 2017; con
riferimento alla decretazione di urgenza, sentenze n. 194 del 2019,
n. 137 e n. 17 del 2018) che il principio di leale collaborazione non
si impone, di norma, al procedimento legislativo, ha invero affermato
che l'intesa fra Stato e Regioni «si impone [...] quale cardine della
leale collaborazione anche quando l'attuazione delle disposizioni
dettate dal legislatore statale è rimessa a decreti legislativi
delegati, adottati dal Governo sulla base dell'art. 76 Cost.». E ciò
«nell'evenienza [...] di uno stretto intreccio fra materie e
competenze». Tali decreti, sottoposti a limiti temporali e
qualitativi, «finiscono, infatti, con l'essere attratti nelle
procedure di leale collaborazione, in vista del pieno rispetto del
riparto costituzionale delle competenze» (sentenza n. 251 del 2016).
Tuttavia la medesima sentenza ha precisato che, «[n]el seguire le
cadenze temporali entro cui esercita la delega, [...] il Governo può
fare ricorso a tutti gli strumenti che reputa, di volta in volta,
idonei al raggiungimento dell'obiettivo finale. Tale obiettivo
consiste nel vagliare la coerenza dell'intero procedimento di
attuazione della delega, senza sottrarlo alla collaborazione con le
Regioni» (sentenza n. 251 del 2016).
L'adeguatezza del coinvolgimento regionale, dunque, lungi
dall'imporre un rigido automatismo, abbraccia necessariamente un
orizzonte ampio, offerto dall'intero procedimento innescato dal
legislatore delegante, da valutarsi alla luce dei meccanismi di
raccordo complessivamente predisposti dallo Stato. Per queste
ragioni, la medesima decisione ha escluso la immediata estensione del
vizio di illegittimità costituzionale ai decreti delegati (punto 9
del Considerato in diritto), chiarendo come la sua eventuale
trasmissione debba di volta in volta accertarsi «alla luce delle
soluzioni correttive che il Governo riterrà di apprestare al fine di
assicurare il rispetto del principio di leale collaborazione».
Il riferimento alle «soluzione correttive» che il Governo avrebbe
potuto adottare nell'esercizio della sua discrezionalità politica
implica, quindi, al fine del necessario coinvolgimento delle
autonomie regionali, una ampia congerie di strumenti idonei a
soddisfare l'esigenza di un leale confronto con le istituzioni
territoriali.
In questa direzione si muove, peraltro, il parere reso dal
Consiglio di Stato all'indomani di detta pronuncia, ove si è
affermato, per un verso, la perdurante validità dei decreti delegati
adottati sulla scorta delle disposizioni della legge delega
dichiarate incostituzionali, e per un altro, come fosse «preferibile»
- e quindi non sempre costituzionalmente necessitata - l'adozione dei
decreti correttivi a seguito di intesa (Consiglio di Stato,
commissione speciale, parere 17 gennaio 2017, n. 83).
5.3.- La leale collaborazione, dunque, richiama un metodo
procedimentale che permea le relazioni dei livelli di governo, la cui
estensione dipende dalle concrete modalità di esercizio delle
competenze in un determinato ambito materiale.
Nel caso in esame, particolarmente rilevante è stata
l'attivazione delle procedure per addivenire a un'intesa sul d.m. di
attuazione, sulla scorta di quanto richiesto da questa Corte nella
più volte citata sentenza n. 261 del 2017 che aveva ritenuto non
legittimo il semplice ricorso al "parere" anzichè "all'intesa"
nell'approvazione dello stesso.
A seguito di tale pronuncia, l'atto ministeriale inizialmente
adottato è stato ritirato e sostituito con altro atto su cui il
Governo ha, a più riprese, tentato di raggiungere un accordo con le
Regioni, come testimonia l'andamento delle riunioni della Conferenza
Stato-Regioni del 21 dicembre del 2017 e dell'11 gennaio 2018, e come
si evince dalle numerose riunioni tecniche che si sono tenute a
latere della Conferenza stessa e di cui viene dato atto nei relativi
verbali. Solo a seguito di queste reiterate interlocuzioni il
Consiglio dei ministri ha deliberato, l'8 febbraio del 2018, di
superare l'impasse, autorizzando il Ministro dello sviluppo economico
ad adottare il decreto ministeriale (emanato il successivo 16
febbraio).
Alla luce di tale sequenza, non può essere sottovalutato che la
eventuale dichiarazione di illegittimità derivata dell'art. 3 del
d.lgs. n. 216 del 2019 porterebbe a sindacare la medesima
disposizione normativa due volte per violazione del medesimo
principio: "a valle" perchè non ha previsto, nella attuazione
tramite decreto ministeriale, un adeguato coinvolgimento delle
autonomie regionali, "a monte" perchè non concertata con le Regioni
prima dell'entrata in vigore del decreto legislativo.
È ben vero che, sul piano formale, l'oggetto normativo
(attinente all'intero art. 3 d.lgs. n. 219 del 2016 e non al solo
comma 4, relativo al procedimento di adozione del decreto
ministeriale), è più ampio rispetto alla disposizione già
dichiarata incostituzionale. Se si considera però il profilo
complessivo dell'asserito vizio di legittimità costituzionale, non
sfugge il pericolo che questa Corte arriverebbe a sindacare per due
volte il medesimo procedimento legislativo per violazione dello
stesso principio.
Nonostante sia diverso il quando, il momento della violazione o -
se si vuole - la singola scansione del procedimento colpita
dall'incostituzionalità, non muta la sostanza della lesione, già
accertata da questa Corte con la dichiarazione di illegittimità
costituzionale disposta dalla sentenza n. 261 del 2017.
Non può dunque sostenersi, come pure impropriamente ritengono i
rimettenti evocando la sentenza n. 251 del 2016, che il procedimento
innescato dall'art. 10 della legge n. 124 del 2015 sia stato condotto
senza rispettare i canoni della leale collaborazione.
5.4.- Non rileva, a questo proposito, la mancata intesa sul testo
del d.m. (risultato peraltro difficile da raggiungere, visto che -
come sottolineato anche dalla difesa di Unioncamere - il numero
complessivo delle camere di commercio - contestato in Conferenza da
alcune Regioni durante la discussione sullo schema del d.m.- è stato
fissato direttamente dalla legge delega).
5.5.- Deve infatti ricordarsi che, per costante giurisprudenza di
questa Corte, l'intesa non pone un obbligo di risultati ma solo di
mezzi: infatti, «[s]e, da un lato, il superamento del dissenso deve
essere reso possibile, anche col prevalere della volontà di uno dei
soggetti coinvolti, per evitare che l'inerzia di una delle parti
determini un blocco procedimentale, impedendo ogni deliberazione;
dall'altro, il principio di leale collaborazione non consente che
l'assunzione unilaterale dell'atto da parte dell'autorità centrale
sia mera conseguenza automatica del mancato raggiungimento
dell'intesa entro un determinato periodo di tempo (ex plurimis,
sentenze n. 239 del 2013, n. 179 del 2012 e n. 165 del 2011) [...] o
dell'urgenza del provvedere. Il principio di leale collaborazione
esige che le procedure volte a raggiungere l'intesa siano configurate
in modo tale da consentire l'adeguato sviluppo delle trattative al
fine di superare le divergenze» (sentenza n. 1 del 2016, ma nello
stesso senso, più recentemente, sentenze n. 161 del 2019, n. 261 del
2017, n. 142 del 2016 e n. 88 del 2014).
Di qui, dunque, la non fondatezza delle questioni prospettate.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in
materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche) e
dell'art. 3 del decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219
(Attuazione della delega di cui all'articolo 10 della legge 7 agosto
2015, n. 124, per il riordino delle funzioni e del finanziamento
delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura),
sollevate, in riferimento agli artt. 5, 117 e 120 della Costituzione,
dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza,
con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 giugno 2020.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 28 luglio 2020.

Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA