1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 18-6-2014
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 165 SENTENZA 11 giugno 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Commercio - Apertura, trasferimento di sede e ampliamento di medie e grandi strutture di vendita, di centri commerciali e di impianti per la distribuzione di carburanti. - Legge della Regione Toscana 28 settembre 2012, n. 52 (Disposizioni urgenti in materia di commercio per l'attuazione del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 e del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1. Modifiche alla legge regionale n. 28 del 2005 e alla legge regionale n. 1 del 2005), artt. 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 39 e 41; legge della Regione Toscana 5 aprile 2013, n. 13 (Disposizioni in materia di commercio in sede fissa e di distribuzione di carburanti. Modifiche alla legge regionale n. 28 del 2005 e alla legge regionale n. 52 del 2012), artt. 2, 3, 5, comma 2, 6, 16 e 18. - (T-140165) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 18-6-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 11, 12,
13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 39 e 41 della legge della Regione
Toscana 28 settembre 2012, n. 52 (Disposizioni urgenti in materia di
commercio per l'attuazione del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201
e del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1. Modifiche alla legge
regionale n. 28 del 2005 e alla legge regionale n. 1 del 2005) e
degli artt. 2, 3, 5, comma 2, 6, 16 e 18 della legge della Regione
Toscana 5 aprile 2013, n. 13 (Disposizioni in materia di commercio in
sede fissa e di distribuzione di carburanti. Modifiche alla legge
regionale n. 28 del 2005 e alla legge regionale n. 52 del 2012),
promossi dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorsi
notificati il 27-29 novembre 2012 e il 6-10 giugno 2013, depositati
in cancelleria il 6 dicembre 2012 e l'11 giugno 2013 ed iscritti
rispettivamente al n. 185 del registro ricorsi 2012 e al n. 68 del
registro ricorsi 2013.
Visti gli atti di costituzione della Regione Toscana;
udito nell'udienza pubblica del 15 aprile 2014 il Giudice
relatore Marta Cartabia;
uditi l'avvocato dello Stato Enrico De Giovanni per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Marcello Cecchetti per la
Regione Toscana.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 27-29 novembre 2012 e depositato il
successivo 6 dicembre (reg. ric. n. 185 del 2012), il Presidente del
Consiglio dei ministri ha impugnato gli artt. 11, 12, 13, 14, 15, 16,
17, 18, 19, 20, 39 e 41 della legge della Regione Toscana 28
settembre 2012, n. 52 (Disposizioni urgenti in materia di commercio
per l'attuazione del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 e del
decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1. Modifiche alla legge regionale
n. 28 del 2005 e alla legge regionale n. 1 del 2005) per violazione
degli artt. 41 e 117, secondo comma, lettere e) ed m), della
Costituzione.
1.1.- In particolare, gli artt. 11, 12 e 19 della legge reg. n.
52 del 2012 - che sostituiscono rispettivamente gli artt. 17, 18 e 19
della legge della Regione Toscana 7 febbraio 2005, n. 28 (Codice del
Commercio. Testo Unico in materia di commercio in sede fissa, su aree
pubbliche, somministrazione di alimenti e bevande, vendita di stampa
quotidiana e periodica e distribuzione di carburanti) - stabiliscono
che l'apertura, il trasferimento di sede e l'ampliamento della
superficie di vendita delle medie e grandi strutture di vendita e dei
centri commerciali sono soggetti ad autorizzazione rilasciata dallo
«sportello unico per le unità produttive» (d'ora innanzi SUAP)
competente per territorio.
Ad avviso del ricorrente le disposizioni regionali di cui sopra
contrasterebbero con l'art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241
(Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto
di accesso ai documenti amministrativi) e con l'art. 31, comma 2, del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la
crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22
dicembre 2011, n. 214, che hanno abolito i regimi autorizzatori e
sancito il principio della libertà di apertura di nuovi esercizi
commerciali, facendo salve solo specifiche esigenze attinenti alla
tutela della salute, dei lavoratori, dell'ambiente e dei beni
culturali. Le citate norme statali costituirebbero espressione della
competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di «tutela
della concorrenza», al pari della disposizione di cui all'art. 1,
comma 1, lettera b), del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1
(Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle
infrastrutture e la competitivita'), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 24 marzo 2012, n. 27, secondo cui
sono contrarie al principio di libertà di iniziativa economica,
sancito dall'art. 41 Cost., e al principio di libera concorrenza,
stabilito dal Trattato sull'Unione europea, le norme che pongono
divieti e restrizioni alle attività economiche non adeguati e non
proporzionati alle finalità pubbliche perseguite, nonchè le
disposizioni di pianificazione e programmazione territoriale o
temporale autoritativa con prevalente finalità economica o
prevalente contenuto economico, che pongono limiti non adeguati o non
proporzionati alle finalità pubbliche dichiarate e che, in
particolare, impediscono, condizionano o ritardano l'avvio di nuove
attività economiche o l'ingresso di nuovi operatori economici.
Secondo l'Avvocatura generale dello Stato le citate
autorizzazioni del SUAP, previste dalle disposizioni regionali
impugnate, renderebbero più difficoltosi l'avvio e le modificazioni
all'esercizio di attività commerciali, imponendo ostacoli non
proporzionati alla libera iniziativa economica e alla concorrenza,
con conseguente violazione degli artt. 41 e 117, secondo comma,
lettera e), Cost.
Il ricorrente ha rimarcato, inoltre, che il principio di
liberalizzazione ha un ambito applicativo esteso alla totalità dei
cittadini, così da costituire, in conformità alla giurisprudenza
costituzionale (sentenza n. 164 del 2012), livello essenziale delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, di tal che le
disposizioni regionali impugnate dovrebbero considerarsi lesive anche
dell'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.
1.2.- In relazione agli artt. 13, 14, 15 e 16 dell'impugnata
legge reg. n. 52 del 2012, l'Avvocatura generale dello Stato ha
osservato che tali disposizioni - introducendo rispettivamente gli
artt. 18-ter, 18-quater, 18-quinquies, 18-sexies nella legge reg. n.
28 del 2005 - hanno stabilito una procedura per il rilascio
dell'autorizzazione alle grandi strutture particolarmente complessa e
onerosa, sia per la copiosità dei documenti richiesti sia per la
pluralità delle fasi procedimentali con il coinvolgimento di vari
enti locali. Una simile disciplina avrebbe, quindi, l'effetto di
ritardare l'ingresso nel mercato di nuovi operatori, con conseguente
lesione delle già citate disposizioni legislative statali (art. 31,
comma 2, del d.l. n. 201 del 2011 e art. 1 del d.l. n. 1 del 2012),
espressione della potestà legislativa statale di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost. Inoltre sussisterebbe contrasto con
l'art. 7 del d.P.R. 7 settembre 2010, n. 160 (Regolamento per la
semplificazione ed il riordino della disciplina sullo sportello unico
per le attività produttive, ai sensi dell'articolo 38, comma 3, del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), che prevede un unico procedimento
per presentare istanze di inizio d'attività al SUAP.
Le norme regionali in esame, infine, si dovrebbero considerare
lesive anche dell'art. 41 Cost.
1.3.- In relazione agli artt. 17 e 18 della legge reg. n. 52 del
2012 - che inseriscono rispettivamente gli artt. 18-septies e
18-octies nella legge reg. n. 28 del 2005 - il ricorrente osserva che
esse introducono molteplici requisiti obbligatori per
l'autorizzazione all'esercizio di grandi strutture di vendita. Tali
requisiti, pur apparentemente motivati con ragioni di tutela
dell'ambiente, della salute e dei lavoratori, sono tuttavia di
qualità e quantità tali da risultare ingiustificatamente
restrittivi della concorrenza e da limitare l'accesso al mercato,
aggravando eccessivamente il costo degli investimenti necessari e
favorendo, così, il mantenimento degli assetti di mercato esistenti.
Ciò determinerebbe, pertanto, una violazione dei citati artt. 31,
comma 2, del d.l. n. 201 del 2011 e 1 del d.l. n. 1 del 2012,
esplicazione della potestà legislativa statale di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., oltre ad essere fortemente
limitative della libera iniziativa economica tutelata dall'art. 41
Cost.
Riguardo, più specificamente, all'art. 18-septies della legge
reg. n. 28 del 2005, introdotto dall'art. 17 della legge reg. n. 52
del 2012, tale disposizione imporrebbe altresì l'obbligo per il
privato di apprestare un servizio di trasporto privato, a tariffe di
servizio pubblico, così da potersi tradurre in un affidamento
diretto del servizio di trasporto al di fuori delle modalità in cui
è consentito dalla legislazione statale vigente.
1.4.- Per quanto concerne l'art. 20 della legge reg. n. 52 del
2012 - che introduce l'art. 19-quinquies nella legge reg. n. 28 del
2005 - esso prevede una nuova tipologia di struttura di vendita in
forma aggregata, introducendo di fatto, a posteriori rispetto
all'istanza di autorizzazione, limitazioni alle distanze minime tra
esercizi commerciali, da considerarsi vietate ai sensi dell'art. 34,
comma 3, del d.l. n. 201 del 2011, convertito dalla legge n. 214 del
2011 e dell'art. 1 del d.l. n. 1 del 2012, convertito dalla legge n.
27 del 2012, che, nel recepire le prescrizioni della direttiva 12
dicembre 2006, n. 2006/123/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del
Consiglio relativa ai servizi nel mercato interno), abrogano le norme
che pongono divieti e restrizioni alle attività economiche non
adeguati e non proporzionati alle finalità pubbliche perseguite,
vietando in particolare l'imposizione di distanze minime tra le sedi
di esercizio di un'attività economica. La disciplina regionale in
esame violerebbe, quindi, ancora una volta l'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost.
1.5. - L'art. 39 dell'impugnata legge regionale - che sostituisce
l'art. 54 della legge reg. n. 28 del 2005 - prevede la presenza di
impianti fotovoltaici o capacità complessive dei serbatoi dell'acqua
piovana, che il ricorrente considera sproporzionati rispetto alla
finalità perseguita, con lesione della potestà legislativa
esclusiva nella materia della «tutela della concorrenza».
1.6.- Riguardo all'art. 41 della legge reg. n. 52 del 2012- che
sostituisce l'art. 56 della legge reg. n. 28 del 2005 - l'Avvocatura
generale osserva che la limitazione, contenuta nella citata
disposizione, all'esercizio della vendita al dettaglio, presso gli
impianti di distribuzione del carburante, ad una superficie non
superiore a quella degli esercizi di vicinato, introduce una
restrizione quantitativa allo svolgimento di attività commerciali,
non giustificata da alcun interesse generale, con conseguente lesione
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
2.- Con atto depositato in cancelleria il 27 dicembre 2012 si è
costituita la Regione Toscana chiedendo che le questioni sollevate
siano dichiarate inammissibili o infondate.
2.1.- In particolare, la resistente ha osservato, in relazione
agli artt. 11, 12 e 19 della legge reg. n. 52 del 2012 in punto di
autorizzazione del SUAP competente per territorio, che si tratta di
disposizioni emanate nell'ambito della competenza legislativa
regionale residuale del commercio, orientato alla garanzia di
interessi costituzionalmente rilevanti, quale la tutela della salute,
dei lavoratori, dell'ambiente (anche urbano) e dei beni culturali, di
tal che essi non violano i parametri costituzionali dedotti dal
ricorrente.
2.2.- In relazione agli artt. 13, 14, 15 e 16 della medesima
legge, la Regione ha rilevato come le procedure e i tempi previsti
per il rilascio delle autorizzazioni non si possano in alcun modo
ritenere sproporzionate e onerose e, come tali, non violano in alcun
modo i principi stabiliti nelle norme statali pro concorrenziali,
dovendosi viceversa considerare come tale disciplina armonizzi la
celerità del procedimento con la necessità di rispettare le
competenze proprie degli enti pubblici coinvolti.
2.3.- Quanto agli artt. 17 e 18 della impugnata legge regionale,
la difesa della Toscana ha osservato che la maggioranza degli
elementi di qualità richiesti per l'apertura delle grandi strutture
di vendita erano già previsti dal decreto del Presidente della
Giunta regionale 1° aprile 2009, n. 15/R (Regolamento di attuazione
della legge regionale 7 febbraio 2005, n. 28 «Codice del commercio.
Testo unico in materia di commercio in sede fissa, su aree pubbliche,
somministrazione di alimenti e bevande, vendita di stampa quotidiana
e periodica e distribuzione di carburanti») e che tali requisiti non
avevano mai ostacolato l'ingresso nel mercato di nuovi operatori, con
la conseguenza che neppure in questo caso può ritenersi sussistente
alcuna violazione costituzionale.
2.4.- In ordine all'art. 20 della legge reg. n. 52 del 2012,
relativo alla disciplina della tipologia delle strutture di vendita
in forma aggregata, la Regione ha negato che si tratti di disciplina
che introduce distanze tra gli esercizi commerciali, trattandosi di
disposizioni volte a ridurre l'impatto che tali strutture hanno sulla
viabilità e sul consumo del territorio, senza alcuna violazione
delle norme statali a tutela della concorrenza.
2.5.- In relazione all'impugnato art. 39 sulle caratteristiche
dei nuovi impianti di distribuzione dei carburanti, la resistente ha
osservato che si tratta di prescrizioni del tutto proporzionate e,
quindi, tali da non determinare alcuna lesione all'interesse alla
concorrenza.
2.6.- Con riferimento, infine, all'art. 41 della citata legge
reg. n. 52 del 2012, la difesa regionale ha ribadito che la
disciplina riguardante la vendita al dettaglio negli impianti per la
distribuzione di carburanti, attiene alla competenza legislativa
residuale in materia di commercio.
2.7.- Più in generale, la difesa della Regione ha evidenziato
come l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. non costituisca
titolo idoneo a limitare le prerogative legislative regionali in
materia di commercio e, nella fattispecie in esame, la Regione ha
disciplinato tale materia non ponendo ulteriori limiti per l'accesso
al mercato, ma si è limitata a regolamentare aspetti di propria
competenza inerenti appunto il commercio in relazione a requisiti da
sempre esistenti nella disciplina regionale.
3.- Con memoria integrativa depositata il 12 novembre 2013, la
Regione Toscana ha osservato che, a seguito dell'impugnazione
statale, è stata approvata la legge regionale 5 aprile 2013, n. 13
(Disposizioni in materia di commercio in sede fissa e di
distribuzione di carburanti. Modifiche alla legge regionale n. 28 del
2005 e alla legge regionale n. 52 del 2012), con la quale, ad avviso
della resistente, la medesima Regione si è parzialmente adeguata ai
rilievi mossi nel ricorso.
3.1.- In particolare, si è prevista la segnalazione certificata
di inizio attività (d'ora innanzi SCIA) in caso di modifica del
settore merceologico che non implichi interventi edilizi e si è
invece mantenuto il regime autorizzatorio per gli altri casi, che
richiedano, per le grandi e medie strutture di vendita e per i centri
commerciali, interventi edilizi non assentibili mediante semplice
segnalazione certificata ai sensi della legislazione statale. La
difesa regionale ha rimarcato che questa Corte con la recente
sentenza n. 251 del 2013 ha ritenuto non fondate le questioni di
legittimità costituzionale delle norme della Regione Veneto che si
limitano, analogamente a quanto avviene per quelle della Regione
Toscana impugnate in questa sede, a distinguere i casi in cui
un'attività commerciale può essere avviata o modificata sulla base
di una SCIA, da quelli in cui è invece necessaria un'autorizzazione,
tenendo conto delle dimensioni dell'esercizio di vendita e della
tipologia della variazione da effettuare.
3.2.- In ordine alla disciplina regionale dell'istruttoria
davanti al SUAP, la resistente ha ritenuto di avere legittimamente
esercitato le proprie competenze in materia di commercio a tutela di
interessi costituzionalmente garantiti, giacchè, come precisato
nella sentenza n. 200 del 2012, le disposizioni statali in materia di
liberalizzazione introducono disposizioni di principio che, per
ottenere piena applicazione, richiedono ulteriori sviluppi normativi,
da parte sia del legislatore statale, sia di quello regionale,
ciascuno nel proprio ambito di competenze.
3.3.- Quanto ai requisiti obbligatori previsti per le grandi e
medie strutture di vendita ai fini dell'esercizio dell'attività
commerciale, si è ribadito come gli stessi, ridotti rispetto
all'originaria previsione della legge reg. n. 52 del 2012, siano
proporzionati e adeguati alla salvaguardia degli interessi pubblici
tutelati dalla stessa legge nazionale e connessi alla tutela della
salute, dei lavoratori, dell'ambiente e dei beni culturali.
3.4.- In relazione alla disciplina applicabile agli esercizi di
vendita che si collocano a distanza ravvicinata rispetto ad altri
preesistenti, la ratio della previsione, ad avviso della Regione, è
quella di evitare che, attraverso la parcellizzazione dell'offerta in
esercizi ravvicinati, si eludano i requisiti previsti per le grandi e
medie strutture di vendita.
3.5.- In relazione alle disposizioni di cui all'art. 39 della
legge regionale impugnata, il requisito di cui all'art. 54, comma 2,
lettera d), della legge reg. n. 28 del 2005, è stato eliminato dalla
legge reg. n. 13 del 2013. Analogamente è stata abrogata da
quest'ultima legge anche la disposizione di cui all'art. 56 della
legge reg. n. 28 del 2005 (come sostituito dall'art 41 della legge
reg. n. 52 del 2012), che richiedeva negli impianti per la
distribuzione di carburanti, l'esercizio dell'attività di vendita al
dettaglio con superficie di vendita non superiore a quella degli
esercizi di vicinato. In entrambi i casi, pertanto, dovrebbe essere
dichiarata cessata la materia del contendere. È stato invece
mantenuto il requisito di cui all'art. 54, comma 2, lettera c), della
legge reg. n. 28 del 2005, come modificato dall'art. 39
dell'impugnata legge reg. n. 52 del 2012 - che prevede che i nuovi
impianti di distribuzione dei carburanti siano dotati di impianto
fotovoltaico o sistema di cogenerazione a gas ad alto rendimento di
potenza installata minima pari a dodici chilowatt - in quanto
ritenuto non lesivo della concorrenza giacchè proporzionato agli
interessi ambientali in tal modo tutelati.
3.6.- Alla luce delle ulteriori argomentazioni di cui sopra e
delle modifiche apportate dalla citata legge reg. n. 13 del 2013 alle
disposizioni impugnate, la resistente ha ritenuto infondate le
censure per le quali non è cessata la materia del contendere.
4.- Con ricorso notificato il 6-10 giugno 2013 e depositato il
successivo 11 giugno (reg. ric. n. 68 del 2013), il Presidente del
Consiglio dei ministri ha impugnato gli artt. 2, 3, 5 comma 2, 6, 16
e 18 della legge reg. Toscana n. 13 del 2013, per violazione degli
artt. 41, 117, primo e secondo comma, lettere e), l) ed m), Cost.
Con la citata legge reg. n. 13 del 2013, invero, sono state
emendate alcune modifiche apportate alla legge reg. n. 28 del 2005,
con la legge reg. n. 52 del 2012 già censurata dallo Stato con il
precedente ricorso n. 185 del 2012. L'Avvocatura generale dello Stato
ha ritenuto, tuttavia, che anche la nuova legge regionale incorra in
analoghe violazioni.
4.1.- Segnatamente viene evidenziato che l'art. 2 della legge
reg. n. 13 del 2013 ha integralmente sostituito l'art. 18-septies
della legge reg. n. 28 del 2005, operando una distinzione tra le
grandi strutture di vendita a seconda che abbiano una superficie
minore o maggiore di quattromila metri quadri, introducendo solo per
queste ultime delle prescrizioni ulteriori, quali un progetto per la
raccolta di almeno il cinquanta per cento dell'acqua meteorica,
l'assicurazione di servizi di trasporto pubblico per il collegamento
dell'area dove è insediata la struttura e la realizzazione di
appositi spazi per i bambini. Già sotto questo profilo, il
legislatore regionale avrebbe determinato una ingiustificata
limitazione al principio della parità concorrenziale, operando una
discriminazione tra operatori economici sulla base della superficie
di vendita. Peraltro, la norma impugnata subordina, in generale, il
rilascio dell'autorizzazione commerciale, per tutte le grandi
strutture di vendita, al possesso di numerosi requisiti obbligatori
estranei all'attività del commercio, quali la collaborazione con
associazioni di volontariato sociale, la limitazione della produzione
di rifiuti, la realizzazione di apposite aree di servizio destinate
alla raccolta differenziata e allo stoccaggio dei rifiuti, la
gestione di rifiuti da apparecchiature elettriche. Ai sensi dell'art.
31, comma 2, del d.l. n. 201 del 2011 e secondo i principi affermati
dalla giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 299 del 2012 e n.
430 del 2007), qualunque deroga al principio di libera prestazione
dei servizi deve corrispondere a motivi di interesse generale, non
avere valenza discriminatoria ed essere improntata a criteri di
proporzionalità.
Tale disciplina assumerebbe invece una portata discriminatoria,
illogica e sproporzionata, tale da incidere sul confronto
concorrenziale a carico delle sole grandi strutture di vendita, così
da condizionare negativamente la programmazione quantitativa
dell'offerta. Infatti, la previsione di requisiti così stringenti
per il rilascio dell'autorizzazione commerciale renderebbe più
gravoso per gli operatori attivi in Toscana l'esercizio del
commercio, determinando un evidente svantaggio competitivo, oltre che
ostacolare il libero esercizio dell'attività economica e lo sviluppo
del mercato unico europeo, con conseguente violazione degli artt. 41,
117, primo e secondo comma, lettera e), Cost.
4.2.- L'art. 3 della legge regionale impugnata ha invece
modificato l'art. 19 della legge reg. n. 28 del 2005, stabilendo che
l'apertura, il trasferimento di sede e l'ampliamento della superficie
di vendita di un centro commerciale sono soggetti ad autorizzazione
rilasciata dal SUAP secondo le procedure stabilite per le medie e
grandi strutture di vendita, prevedendo che debba presentarsi la SCIA
solo per l'ipotesi di modifica del settore merceologico. Queste nuove
disposizioni, secondo la difesa dello Stato, contrasterebbero con il
principio di semplificazione amministrativa di cui all'art. 19 della
legge n. 241 del 1990 - in base al quale ogni atto di autorizzazione
e licenza per l'esercizio di un'attività commerciale o
imprenditoriale è sostituito dalla SCIA - e di cui all'art. 31 del
d.l. n. 201 del 2011 - che ha abolito i regimi autorizzativi
espressi, con la sola esclusione degli interessi pubblici più
sensibili indicati nella direttiva 2006/123/CE, attuata
nell'ordinamento italiano con il decreto legislativo 26 marzo 2010,
n. 59 (Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel
mercato interno). Rimarca il ricorrente che, a seguito dei citati
interventi di liberalizzazione economica, i regimi autorizzatori non
sarebbero più la regola, ma costituirebbero ipotesi residuali
giustificabili solo da motivi imperativi di interesse generale e
sempre nel rispetto dei principi di non discriminazione e
proporzionalità. Considerato, poi, che la disciplina statale in
materia di SCIA costituisce un livello essenziale di prestazioni
concernenti diritti civili e sociali, l'intervento legislativo
regionale, violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettere e) ed m),
Cost., atteso che i limiti introdotti e imposti solo agli operatori
locali determinano una loro posizione di svantaggio, sia sul piano
concorrenziale sia su quello delle prestazioni amministrative.
4.3.- L'art. 5, comma 2, della legge regionale impugnata modifica
l'art. 19-quater della legge reg. n. 28 del 2005, obbligando gli
esercizi commerciali di vendita in "outlet" a esporre il solo prezzo
finale di vendita. La previsione di una modalità espositiva del
prezzo di vendita esulerebbe però dalle competenze regionali,
incidendo sui principi di trasparenza dei prezzi e sulla tutela del
consumatore, quale disciplinata dall'art. 2, comma 2, lettera c), e
dalla Parte II, Titolo II, del decreto legislativo 6 settembre 2005,
n. 206 (Codice del consumo, a norma dell'articolo 7 della legge 29
luglio 2003, n. 229). La difesa dello Stato ricorda, quindi, che la
disciplina contenuta nel codice del consumo attiene alla materia del
diritto civile riservata alla competenza esclusiva dello Stato ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., come già
precisato dalla sentenza n. 191 del 2012. Inoltre, ad avviso del
ricorrente, la disposizione impugnata impedisce o limita la
possibilità di confronto tra prezzi, così violando l'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost. in materia di concorrenza, come
risulta dalle sentenze n. 68 e n. 27 del 2013 e n. 299 del 2012.
4.4.- L'art. 6 della legge regionale impugnata modifica l'art.
19-quinquies, introdotto nella legge reg. n. 28 del 2005 dall'art. 20
della legge reg. n. 52 del 2012, prevedendo limitazioni concernenti
le distanze tra esercizi commerciali. In tal modo il legislatore
regionale avrebbe violato l'art. 1 del d.l. n. 1 del 2012, convertito
dalla legge n. 27 del 2012, che ha recepito le prescrizioni della
direttiva 2006/123/CE, che vieta l'imposizione di distanze minime tra
le sedi deputate all'esercizio di un'attività economica. La
disposizione regionale impugnata si porrebbe, quindi, in contrasto
con gli artt. 41, 117, primo e secondo comma, lettera e), Cost.
4.5.- L'art. 16 della legge regionale impugnata, sostituendo
l'art. 54-bis, comma 1, della legge reg. n. 28 del 2005, condiziona
alla presenza di una adeguata sorveglianza la possibilità di
installare impianti di distribuzione del carburante dotati
esclusivamente di apparecchiature "self-service" prepagamento senza
la presenza del gestore. Tale disposizione contrasterebbe con
l'obiettivo di liberalizzazione contenuto nell'art. 28, comma 7, del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, quale
modificato e integrato dall'art. 18, comma 1, del d.l. n. 1 del 2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 27 del 2012. Il
maggiore onere, economico e organizzativo, imposto agli operatori
toscani si porrebbe in contrasto pertanto con il principio di parità
concorrenziale, così violando l'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost.
4.6.- L'art. 18, della legge regionale impugnata, sostituendo
l'art. 84, comma 3, della legge reg. n. 28 del 2005, impone il
funzionamento contestuale della modalità "servito" e della modalità
"self-service" durante l'orario di apertura dell'impianto, in
contrasto con quanto stabilito dall'art. 28, comma 7, del citato d.l.
n. 98 del 2011. L'onere aggiuntivo, ad avviso della difesa statale,
determinerebbe così una violazione della parità concorrenziale ex
art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
5.- Con memoria depositata l'11 luglio 2013, si è costituita la
Regione Toscana osservando, in generale, che la legge impugnata si è
limitata a correggere errori materiali in cui il legislatore
regionale era incorso con la precedente legge, ovvero a disciplinare
aspetti di competenza regionale, senza precludere l'entrata di nuovi
operatori sul mercato, all'esclusivo fine di tutelare interessi
costituzionalmente garantiti, quali la tutela del territorio,
dell'ambiente e dei beni culturali, richiamati dalle stesse leggi
statali di liberalizzazione dell'economia.
5.1.- In particolare, in relazione all'art. 2 della legge reg. n.
13 del 2013, la Regione ha osservato che i requisiti obbligatori
previsti per l'ottenimento dell'autorizzazione commerciale sono stati
limitati a quelli sostenuti da motivi imperativi di interesse
generale, rappresentati dalla tutela della salute, dei lavoratori,
dell'ambiente (anche urbano) e dei beni culturali. I requisiti più
stringenti, stabiliti per le grandi strutture di vendita con
superficie superiore ai quattromila metri quadri, sono poi dovuti al
maggiore impatto sul territorio e sull'ambiente, di tal che la
disciplina regionale deve ritenersi limitata all'apposizione di
vincoli necessari e proporzionati alla tutela di interessi pubblici.
5.2.- In ordine all'art. 3 della medesima legge regionale, esso
ha semplicemente esteso ai centri commerciali, che altro non
sarebbero che medie o grandi strutture di vendita, la disciplina
delle autorizzazioni da parte del SUAP e della SCIA già stabilita
per queste ultime.
5.3.- In merito all'art. 5, la Regione ha evidenziato come
l'obbligo di indicare il solo prezzo finale negli "outlet" sia
finalizzato ad evitare una concorrenza sleale nei confronti degli
esercizi di vendita tradizionali, in connessione al fatto che solo i
primi possono effettuare vendite promozionali in tutti i periodi
dell'anno.
5.4.- In relazione all'art. 6, la disposizione in punto di
distanze tra esercizi sarebbe giustificata dall'esigenza di evitare
che, attraverso la realizzazione di strutture a distanza ravvicinata
si aggirino le più stringenti disposizioni stabilite per le grandi
strutture di vendita.
5.5.- Riguardo all'art. 16, la difesa regionale ha rimarcato che
la possibilità di installare apparecchiature "self-service" di
distribuzione dei carburanti, con dispositivi di pre-pagamento senza
la presenza del gestore anche al di fuori dei centri abitati, avrebbe
consentito di installare tali impianti nella quasi totalità del
territorio regionale con effetti negativi sull'occupazione e sulle
scelte del consumatore, di tal che il legislatore regionale si
sarebbe limitato a disciplinare aspetti del commercio finalizzati
alla tutela di interessi generali, quali la tutela dell'occupazione e
del consumatore e la salvaguardia dell'incolumità pubblica.
5.6.- In relazione all'art. 18, la Regione ha osservato che le
previsioni concernenti le modalità di funzionamento dell'impianto
durante l'orario di apertura, attengono anche in questo caso alla
disciplina del commercio, al fine di conseguire un equilibrato
bilanciamento tra l'interesse al libero accesso all'attività di
distribuzione di carburanti e altri interessi di rilievo
costituzionale, quali la tutela dell'occupazione, del consumatore e
dell'incolumità pubblica.
6.- Con memoria integrativa depositata il 12 novembre 2013, la
Regione Toscana ha insistito per l'infondatezza delle censure
statali.
6.1.- In particolare, quanto ai requisiti obbligatori per le
grandi e medie strutture di vendita, la difesa regionale ha rimarcato
che sono state mantenute le disposizioni legate agli obiettivi di
risparmio energetico e di produzione di energia da fonti rinnovabili
(oggetto di obblighi nazionali dettati da normativa comunitaria).
Simili previsioni, in quanto relative alla tutela della salute e
dell'ambiente, sono consentite, ad avviso della difesa regionale,
dalla stessa disposizione statale dell'art. 31, comma 2, del d.l. n.
201 del 2011, convertito dalla legge n. 214 del 2011. Inoltre, in
relazione alla previsione di requisiti aggiuntivi per le strutture di
vendita con superficie maggiore di quattromila metri quadri, essa è
giustificata dall'elevato impatto ambientale connesso alla maggiore
superficie di vendita.
6.2.- Quanto all'estensione della disciplina prevista per le
grandi e medie strutture di vendita agli esercizi commerciali, la
resistente ha evidenziato che si tratta di estensione necessitata dal
fatto che i centri commerciali altro non sono che grandi e medie
strutture di vendita a seconda delle loro dimensioni.
6.3.- In relazione alla previsione relativa all'indicazione del
solo prezzo finale di vendita dei prodotti offerti in "outlet", la
resistente ha ritenuto la legittimità della previsione in quanto
volta alla tutela del consumatore.
6.4.- Quanto alla disposizione in punto di distanze tra esercizi
commerciali, la difesa regionale ha ritenuto infondata la censura
statale, in quanto la previsione è giustificata dall'esigenza di
evitare che, attraverso la realizzazione di strutture a distanza
ravvicinata, si aggirino le più stringenti disposizioni stabilite
per le grandi strutture di vendita.
6.5.- In merito all'art. 18 della legge reg. n. 13 del 2013, che
ha sostituito il comma 3 dell'art. 84 della legge reg. n. 28 del
2005, concernente la disciplina dell'impianto con modalità "servito"
oltre che "self-service" durante gli orari di apertura, la difesa
regionale ha rimarcato che si tratta di intervento regionale nella
materia del commercio, con la finalità di bilanciare l'interesse al
libero accesso ed esercizio dell'attività di distribuzione con altri
interessi di rilievo costituzionale, quali la tutela
dell'occupazione, la tutela del consumatore e la salvaguardia
dell'incolumità pubblica. Stessa finalità, ritenuta tale da
legittimare l'intervento regionale, è stata ricondotta dalla
resistente alla disposizione di cui all'art. 16 della legge reg. n.
13 del 2013, che ha modificato l'art. 54-bis della legge reg. n. 28
del 2005, la quale ha limitato la possibilità di ubicare gli
impianti dotati esclusivamente di impianti "self-service" solo nelle
aree montane e insulari, in considerazione dell'incidenza negativa
sull'occupazione di dette installazioni.
6.6.- La resistente ha insistito quindi per l'infondatezza delle
censure statali sulle disposizioni regionali impugnate.
7.- Con memoria depositata fuori termine il 13 novembre 2013, il
Presidente del Consiglio dei ministri, ha insistito per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale delle norme censurate.
8.- Con istanza, alla quale ha aderito la Regione resistente, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha chiesto il rinvio
dell'udienza, per valutare la possibilità di rinunciare almeno
parzialmente al ricorso.
All'esito dell'intervenuto rinvio, con atto notificato l'8
gennaio 2014 e depositato il successivo 14 gennaio, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha rinunciato al ricorso limitatamente agli
artt. 39 e 41 della legge reg. n. 52 del 2012.
Con atto depositato in data 20 febbraio 2014, la Regione ha
accettato la rinuncia parziale.
9.- Con memoria integrativa, depositata in data 24 marzo 2014, il
Presidente del Consiglio dei ministri, dato atto dell'accettazione
della rinuncia al ricorso in ordine alle citate disposizioni di cui
agli artt. 39 e 41, ha ritenuto il medesimo improcedibile anche con
riferimento all'art. 17, all'art. 19, comma 1, nella parte in cui
modifica l'art. 19, comma 1, della legge reg. n. 28 del 2005, e
all'art. 20 nella parte in cui modifica l'art. 19-quinquies della
medesima legge reg. n. 28 del 2005, in quanto si tratterrebbe di
disposizioni integralmente sostituite o abrogate dalla successiva
legge reg. n. 13 del 2013.
Il ricorrente ha quindi considerato che, per quanto riguarda le
disposizioni di cui alla legge reg. n. 52 del 2012, oggetto residuo
del ricorso fossero solo gli artt. 11, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 19 (ad
eccezione della parte in cui modifica l'art. 19, comma 1, della legge
reg. n. 28 del 2005) e 20 (ad eccezione della parte in cui ha
introdotto l'art. 19-quinquies, comma 6, lettera c, della legge reg.
n. 28 del 2005).

Considerato in diritto

1.- Con ricorso notificato il 29 novembre 2012 e depositato il
successivo 6 dicembre (reg. ric. n. 185 del 2012), il Presidente del
Consiglio dei ministri ha impugnato gli artt. 11, 12, 13, 14, 15, 16,
17, 18, 19, 20, 39 e 41 della legge della Regione Toscana 28
settembre 2012, n. 52 (Disposizioni urgenti in materia di commercio
per l'attuazione del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 e del
decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1. Modifiche alla legge regionale
n. 28 del 2005 e alla legge regionale n. 1 del 2005) per violazione
degli artt. 41 e 117, secondo comma, lettere e) ed m), della
Costituzione.
Con la legge in parola, la Regione Toscana ha adeguato il proprio
codice del commercio, adottato con la precedente legge regionale 7
febbraio 2005, n. 28 (Codice del Commercio. Testo Unico in materia di
commercio in sede fissa, su aree pubbliche, somministrazione di
alimenti e bevande, vendita di stampa quotidiana e periodica e
distribuzione di carburanti).
Le modifiche sono state determinate dall'esigenza di adeguare le
disposizioni regionali alla normativa statale sull'istituzione dello
sportello unico per le attività produttive (d'ora innanzi SUAP),
disciplinato in particolare dall'articolo 38, comma 3, del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6
agosto 2008, n. 133, e dal relativo regolamento attuativo, d.P.R. 7
settembre 2010, n. 160 (Regolamento per la semplificazione ed il
riordino della disciplina sullo sportello unico per le attività
produttive, ai sensi dell'articolo 38, comma 3, del decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6
agosto 2008, n. 133), che ha previsto un unico procedimento con un
interlocutore unitario per la presentazione di istanze alla pubblica
amministrazione in relazione ad attività imprenditoriali. In
particolare il SUAP è definito dal citato d.P.R. n. 160 del 2010
come «unico punto di accesso per il richiedente in relazione a tutte
le vicende amministrative riguardanti la sua attività produttiva,
che fornisce una risposta unica e tempestiva in luogo di tutte le
pubbliche amministrazioni comunque coinvolte nel procedimento» (art.
1, comma 1, lettera m).
La Regione, in sede di adeguamento del codice del commercio, ha
provveduto, peraltro, ad inserire anche alcune novità di disciplina
legate alle disposizioni di cui all'art. 31, comma 2, del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la
crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22
dicembre 2011, n. 214, che ha abolito i regimi autorizzatori e
sancito il principio della libertà di apertura di nuovi esercizi
commerciali, facendo salve le specifiche esigenze attinenti alla
tutela della salute, dei lavoratori, dell'ambiente e dei beni
culturali, nonchè all'art. 1, comma 4, del decreto-legge 24 gennaio
2012, n. 1 (Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo
delle infrastrutture e la competitivita'), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 24 marzo 2012, n.
27, secondo cui «I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le
Regioni si adeguano ai principi e alle regole di cui ai commi 1, 2 e
3 entro il 31 dicembre 2012, fermi restando i poteri sostituitivi
dello Stato ai sensi dell'articolo 120 della Costituzione», principi
ai sensi dei quali «l'iniziativa economica privata è libera secondo
condizioni di piena concorrenza e pari opportunità tra tutti i
soggetti, presenti e futuri, ed ammette solo i limiti, i programmi e
i controlli necessari ad evitare possibili danni alla salute,
all'ambiente, al paesaggio, al patrimonio artistico e culturale, alla
sicurezza, alla libertà, alla dignità umana e possibili contrasti
con l'utilità sociale, con l'ordine pubblico, con il sistema
tributario e con gli obblighi comunitari ed internazionali della
Repubblica» (art. 1, comma 2).
Il Presidente del Consiglio dei ministri ha, tuttavia, ritenuto -
con particolare riguardo alle disposizioni regionali relative alle
medie e grandi strutture di vendita, i centri commerciali e gli
impianti di distribuzione dei carburanti - che in tal modo la Regione
abbia introdotto procedure aggravate, previsto requisiti ulteriori e
imposto obblighi tali da ostacolare la libera concorrenza nel
commercio, così intervenendo nella materia della tutela della
concorrenza, rientrante nella competenza legislativa esclusiva
statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.,
nonchè comprimendo la libertà di iniziativa economica tutelata
dall'art. 41 Cost. e, in taluni casi, alterando i livelli essenziali
delle prestazioni, sempre di competenza esclusiva dello Stato ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.
Più precisamente sono stati impugnati gli artt. 11, 12 e 19
della legge reg. n. 52 del 2012, ritenendosi che i medesimi, là dove
stabiliscono che l'apertura, il trasferimento di sede e l'ampliamento
della superficie di vendita delle medie e grandi strutture di vendita
e dei centri commerciali siano soggetti ad autorizzazione rilasciata
dal SUAP competente per territorio, avrebbero violato, in primo
luogo, l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. Le disposizioni
in parola, infatti, avrebbero reso più difficoltosi l'avvio e le
modificazioni all'esercizio di attività commerciali e imposto
ostacoli all'ingresso di nuovi operatori sul mercato, così da porsi
in contrasto con la disciplina, di competenza legislativa esclusiva
dello Stato, in materia di tutela della concorrenza. In particolare,
sussisterebbe contrasto con quanto stabilito dall'art. 19 della legge
7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) e
dall'art. 31, comma 2, del d.l. n. 201 del 2011, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 214 del 2011. Le disposizioni statali
richiamate a parametro interposto del presente giudizio, come detto,
hanno abolito i regimi autorizzatori e sancito il principio della
libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali, facendo salve
solo specifiche esigenze attinenti alla tutela della salute, dei
lavoratori, dell'ambiente e dei beni culturali. Sussisterebbe,
inoltre, contrasto con quanto disposto dall'art. 1, comma 1, lettera
b), del d.l. n. 1 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 27 del 2012, secondo cui sono contrarie al principio di
libera concorrenza, stabilito dal Trattato sull'Unione europea, le
norme che pongono divieti e restrizioni alle attività economiche non
adeguati e non proporzionati alle finalità pubbliche perseguite,
nonchè le disposizioni di pianificazione e programmazione
territoriale o temporale autoritativa con prevalente finalità
economica o prevalente contenuto economico, che pongono limiti non
adeguati o non proporzionati alle finalità pubbliche dichiarate e
che, in particolare, impediscono, condizionano o ritardano l'avvio di
nuove attività economiche o l'ingresso di nuovi operatori economici.
Inoltre, il Presidente del Consiglio dei ministri ha ritenuto che
le citate disposizioni violino anche l'art. 41 Cost., in quanto
imporrebbero ostacoli sproporzionati alla libera iniziativa
economica, e l'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., in quanto,
limitando il principio di liberalizzazione del commercio,
comprimerebbero i livelli essenziali delle prestazioni in materia di
diritti civili e sociali.
Analoghe violazioni degli artt. 41 e 117, secondo comma, lettera
e), Cost. sono state ravvisate ad opera degli artt. 13, 14, 15 e 16
dell'impugnata legge reg. n. 52 del 2012 - che introducono
rispettivamente gli artt. 18-ter, 18-quater, 18-quinquies, 18-sexies
nella legge reg. n. 28 del 2005 - là dove stabiliscono una procedura
per il rilascio dell'autorizzazione alle grandi strutture di vendita
particolarmente complessa e onerosa, sia per la copiosità dei
documenti richiesti sia per la pluralità delle fasi procedimentali,
con il coinvolgimento di vari enti locali.
Le medesime doglianze sono state rivolte anche contro gli artt.
17 e 18 della legge reg. n. 52 del 2012 - che inseriscono
rispettivamente gli artt. 18-septies e 18-octies nella legge reg. n.
28 del 2005 - in quanto prevedono molteplici requisiti obbligatori
per l'autorizzazione all'esercizio di grandi strutture di vendita,
nonchè avverso l'art. 20 che introduce l'art. 19-quinquies nella
legge reg. n. 28 del 2005 - in quanto, di fatto, stabilisce distanze
minime tra esercizi commerciali.
La violazione del medesimo parametro costituzionale di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. è stata, infine,
lamentata, in relazione agli artt. 39 e 41 della legge reg. n. 52 del
2012 - che, rispettivamente, sostituiscono gli artt. 54 e 56 della
legge reg. n. 28 del 2005 - in quanto in entrambi i casi vengono
posti vincoli sproporzionati rispetto alla finalità perseguita: la
prima disposizione, infatti, prevede la presenza di impianti
fotovoltaici o capacità complessive dei serbatoi per gli impianti di
distribuzione dei carburanti e la seconda limita l'esercizio della
vendita al dettaglio, presso gli impianti di distribuzione del
carburante, ad una superficie non superiore a quella degli esercizi
di vicinato.
2.- Successivamente alla proposizione del ricorso, la Regione
Toscana ha modificato ulteriormente il codice del commercio con la
legge regionale 5 aprile 2013, n. 13 (Disposizioni in materia di
commercio in sede fissa e di distribuzione di carburanti. Modifiche
alla legge regionale n. 28 del 2005 e alla legge regionale n. 52 del
2012).
Tali modifiche sono state ritenute solo parzialmente satisfattive
delle doglianze statali e sono state ulteriormente impugnate dal
Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso notificato il
6-10 giugno 2013 e depositato il successivo 11 giugno (reg. ric. n.
68 del 2013).
Più precisamente, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
impugnato gli artt. 2, 3, 5, comma 2, 6, 16 e 18 della legge reg. n.
13 del 2013, per violazione degli artt. 41, 117, primo e secondo
comma, lettere e), l) ed m), della Costituzione.
In particolare, l'art. 2 della legge reg. 13 del 2013 - che
sostituisce l'art. 18-septies della legge reg. n. 28 del 2005 -
operando una distinzione tra le grandi strutture di vendita a seconda
che abbiano una superficie minore o maggiore di quattromila metri
quadri e introducendo prescrizioni che subordinano il rilascio
dell'autorizzazione commerciale al possesso di numerosi requisiti
obbligatori estranei all'attività del commercio, in contrasto con
quanto stabilito dall'art. 31, comma 2, del d.l. n. 201 del 2011,
violerebbe sia l'art. 41 Cost., in quanto porrebbe ostacoli
discriminatori e sproporzionati alla libera intrapresa economica, sia
l'art. 117, primo comma, Cost., in quanto ostacolerebbe la formazione
di un mercato unico europeo, sia ancora l'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., in quanto discriminerebbe in modo ingiustificato e
sproporzionato tra grandi strutture di vendita aventi superficie
inferiore o superiore a quattromila metri quadrati e tra operatori
toscani e operatori di altre Regioni, così limitando la concorrenza.
L'art. 3 della legge regionale n. 13 del 2013 - che modifica
l'art. 19 della legge reg. n. 28 del 2005 - stabilisce, invece, che
le strutture di vendita di un centro commerciale sono soggette ad
autorizzazione rilasciata dal SUAP secondo le procedure stabilite per
le medie e grandi strutture di vendita, prevedendo che debba
presentarsi la SCIA solo per l'ipotesi di modifica del settore
merceologico. Tale disposizione violerebbe l'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., in quanto introdurrebbe previsioni contrastanti
con il principio di semplificazione amministrativa di cui all'art. 19
della legge n. 241 del 1990 - in base al quale ogni atto di
autorizzazione e licenza per l'esercizio di un'attività commerciale
o imprenditoriale è sostituito dalla SCIA - e di cui all'art. 31 del
d.l. n. 201 del 2011 - che ha abolito i regimi autorizzativi
espressi, con la sola esclusione di quelli posti a tutela degli
interessi pubblici più sensibili indicati nella direttiva 12
dicembre 2006, n. 2006/123/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del
Consiglio relativa ai servizi nel mercato interno), attuata
nell'ordinamento italiano con il decreto legislativo 26 marzo 2010,
n. 59 (Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel
mercato interno). In questo modo, infatti, sono stati stabiliti
limiti validi per i soli operatori locali con loro conseguente
svantaggio concorrenziale. Sarebbe altresì violato l'art. 117,
secondo comma, lettera m), Cost., in quanto la norma impugnata
introdurrebbe previsioni contrastanti con il principio di
semplificazione amministrativa di cui all'art. 19 della legge n. 241
del 1990 e all'art. 31 del d.l. n. 201 del 2011, che costituisce un
livello essenziale di prestazioni concernenti diritti civili e
sociali.
L'art. 5, comma 2, della legge reg. n. 13 del 2013 - che modifica
l'art. 19-quater della legge reg. n. 28 del 2005 - là dove obbliga
gli esercizi commerciali di vendita in "outlet", a esporre il solo
prezzo finale di vendita, violerebbe l'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., in quanto ostacolerebbe la concorrenza limitando
la possibilità di confronto tra prezzi, e l'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., in quanto inciderebbe sui principi di trasparenza
dei prezzi e sulla tutela del consumatore, quale disciplinata
dall'art. 2, comma 2, lettera c), e dalla Parte II, Titolo II, del
decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206 (Codice del consumo, a
norma dell'articolo 7 della legge 29 luglio 2003, n. 229), attinente
alla materia del diritto civile riservata alla competenza esclusiva
dello Stato.
L'art. 6 della legge reg. n. 13 del 2013 - che modifica l'art.
19-quinquies, introdotto nella legge reg. n. 28 del 2005 dall'art. 20
della legge reg. n. 52 del 2012 - là dove stabilisce limitazioni
concernenti le distanze tra esercizi commerciali, violerebbe sia
l'art. 41 Cost., in quanto determinerebbe restrizioni in contrasto
con l'art. 1 del d.l. n. 1 del 2012, convertito dalla legge n. 27 del
2012, che ha recepito le prescrizioni della direttiva 2006/123/CE,
sia l'art. 117, primo comma, Cost., in quanto introdurrebbe
limitazioni in contrasto con l'art. 1 del d.l. n. 1 del 2012,
convertito dalla legge n. 27 del 2012, che ha recepito le
prescrizioni dalla direttiva 2006/123/CE, sia ancora l'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., in quanto introdurrebbe obblighi in
contrasto con l'art. 1 del d.l. n. 1 del 2012, convertito dalla legge
n. 27 del 2012, che ha recepito le prescrizioni della citata
direttiva 2006/123/CE.
L'art. 16 della legge reg. n. 13 del 2013 - che sostituisce
l'art. 54-bis, comma 1, della legge reg. n. 28 del 2005,
condizionando alla presenza di una adeguata sorveglianza la
possibilità di installare impianti di distribuzione del carburante
dotati esclusivamente di apparecchiature "self-service" con
prepagamento senza la presenza del gestore, si porrebbe in contrasto
con l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in quanto,
attribuendo ai soli operatori toscani maggiori oneri, economici e
organizzativi, contrastanti con l'obiettivo di liberalizzazione
contenuto nell'art. 28, comma 7, del decreto-legge 6 luglio 2011, n.
98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1 comma 1, della legge 15
luglio 2011, n. 111, come modificato e integrato dall'art. 18, comma
1, del d.l. n. 1 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 27 del 2012, lederebbe il principio di parità concorrenziale.
Infine, l'art. 18 della legge reg. n. 13 del 2013 - che
sostituisce l'art. 84, comma 3, della legge reg. n. 28 del 2005,
prescrivendo il funzionamento contestuale della modalità "servito" e
della modalità "self-service" durante l'orario di apertura
dell'impianto - violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost., in quanto imponendo oneri aggiuntivi in contrasto con quanto
stabilito dall'art. 28, comma 7, del citato d.l. n. 98 del 2011,
lederebbe la parità concorrenziale.
3.- Preliminarmente, in considerazione della omogeneità e della
connessione delle questioni sollevate nei due ricorsi, deve essere
disposta la riunione dei giudizi, al fine di definirli con un'unica
pronuncia.
4.- Quanto alle questioni di legittimità costituzionale degli
artt. 39 e 41 della legge reg. n. 52 del 2012, risulta intervenuta
rinuncia all'impugnazione da parte del ricorrente, seguita da rituale
accettazione da parte della Regione resistente, di tal che i relativi
giudizi devono essere dichiarati estinti per tale causa, ai sensi
dell'art. 23 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale.
5.- Sempre in via preliminare deve osservarsi che, contrariamente
a quanto dedotto dall'Avvocatura generale dello Stato nella memoria
integrativa depositata in data 24 marzo 2014, in ordine alle
questioni relative agli artt. 17, 19 e 20 della legge reg. n. 52 del
2012, le modifiche intervenute ad opera della successiva legge reg.
n. 13 del 2013 non determinano la cessazione della materia del
contendere.
Per addivenire a tale esito del giudizio in caso di modifica
delle disposizioni impugnate occorre, infatti, da un lato che la
nuova disciplina possa ritenersi pienamente satisfattiva delle
pretese del ricorrente e, dall'altro, che le norme previgenti non
abbiano ricevuto medio tempore applicazione (ex plurimis, sentenze n.
97 del 2014, n. 272, n. 266 e n. 228 del 2013).
Nella specie, invero, va osservato che gli artt. 17 e 18 della
legge reg. n. 52 del 2012 hanno inserito gli artt. 18-septies e
18-octies nella legge reg. n. 28 del 2005, introducendo molteplici
requisiti obbligatori per l'autorizzazione all'esercizio di grandi
strutture di vendita e imponendo, in tal caso, l'obbligo per il
privato di apprestare un servizio di trasporto privato a tariffe di
servizio pubblico. Il menzionato art. 18-septies della legge reg. n.
28 del 2005, quale introdotto dalla legge reg. n. 52 del 2012, è
stato poi modificato dall'art. 2 della legge reg. n. 13 del 2013:
quest'ultima disposizione non ha però abrogato tutti i requisiti
obbligatori stabiliti per le grandi e medie strutture di vendita già
censurati in relazione al testo originario, e ha introdotto ulteriori
requisiti obbligatori per le strutture di vendita con superficie
superiore a quattromila metri quadri, oggetto di ulteriori censure,
prospettate con il ricorso n. 68 del 2013. Da un lato, quindi, la
modifica normativa non può ritenersi pienamente satisfattiva e,
dall'altro, l'oggetto delle disposizioni regionali, che prevedono
requisiti per l'esercizio di strutture di vendita, impedisce di
ritenere che le stesse non abbiano ricevuto applicazione per il
periodo di circa sei mesi della loro vigenza, considerata anche
l'assenza di specifiche deduzioni in proposito da parte della stessa
Regione resistente. Ne consegue che non possono ritenersi sussistenti
i presupposti per la dichiarazione della cessazione della materia del
contendere.
Per quanto concerne l'art. 19 della legge reg. n. 52 del 2012,
esso ha modificato l'art. 19 della legge reg. n. 28 del 2005,
prevedendo che soggetto destinatario delle istanze per l'esercizio di
un centro commerciale sia il SUAP, anzichè il Comune.
Successivamente, l'art. 3 della legge reg. n. 13 del 2013 ha
introdotto nel predetto art. 19 il comma 1-bis, che prevede una SCIA
per le modifiche di settore merceologico, lasciando inalterato il
resto della disposizione. Salvo quanto si dirà successivamente sulla
lacuna motivazionale della censura relativa alle disposizioni in
parola, neppure in questo caso la modifica può ritenersi
satisfattiva delle doglianze prospettate nel ricorso, nè può
assumersi con certezza che la disposizione precedente sia rimasta
medio tempore inapplicata, di tal che neppure in riferimento all'art.
19 della legge reg. n. 52 del 2012 possono ritenersi sussistenti i
presupposti per dichiarare cessata la materia del contendere.
Quanto poi all'art. 20 della medesima legge reg. n. 52 del 2012,
esso introduce l'art. 19-quinquies nella legge reg. n. 28 del 2005,
stabilendo di fatto distanze minime tra esercizi commerciali, come
rilevato dal ricorrente. La citata disposizione di cui all'art.
19-quinquies è stata poi modificata dall'art. 6 della legge reg. n.
13 del 2013, ma la norma impugnata (stabilita al comma 5) è rimasta
inalterata, di tal che anche in questo caso non può ritenersi
cessata la materia del contendere, in quanto la modifica non può
ritenersi satisfattiva nè la disposizione anteriore alla modifica
inapplicata, avendo in realtà mantenuto vigore.
6.- Ancora in punto di ammissibilità deve osservarsi come il
ricorrente assuma che le disposizioni di cui agli art. 11, 12 e 19
della legge reg. n. 52 del 2012 e all'art. 3 della legge reg. n. 13
del 2013 - che modificano gli artt. 17, 18 e 19 della legge reg. n.
28 del 2005 - abbiano determinato l'ampliamento delle attività
assoggettate ad autorizzazione anzichè a mera segnalazione di inizio
attività, senza addurre una motivazione sufficientemente argomentata
e documentata. La genericità della doglianza e la mancata
specificazione delle singole disposizioni legislative statali in
materia di urbanistica ed edilizia che si assumono illegittimamente
derogate dalla legislazione regionale impediscono a questa Corte di
esaminare nel merito gli addotti profili di illegittimità
costituzionale delle norme impugnate.
Una adeguata e puntuale ricostruzione del complessivo contesto
normativo statale sul quale le norme censurate avrebbero
illegittimamente inciso sarebbe stata tanto più necessaria se si
considera che le disposizioni in oggetto risultano, invece, limitarsi
a sostituire il SUAP al Comune, quale soggetto destinatario delle
istanze per l'esercizio di grandi e medie strutture di vendita e di
centri commerciali.
Pertanto, in considerazione di tale lacuna motivazionale, devono
dichiararsi inammissibili per insufficiente motivazione e incompleta
ricostruzione del quadro normativo (ex plurimis, ordinanze n. 114 del
2013 e n. 174 del 2012) le questioni aventi ad oggetto gli artt. 11,
12 e 19 della legge reg. n. 52 del 2012 e l'art. 3 della legge reg.
n. 13 del 2013, salvo quanto si dirà in relazione a quella parte
dell'art. 19 della legge reg. n. 28 del 2005, come modificato
dall'impugnato art. 12 della legge reg. n. 52 del 2012, che richiama
le disposizioni di cui agli artt. da 18-ter a 18 octies, disposizioni
queste ultime oggetto di autonoma e motivata censura.
7.- Nel merito le residue questioni di legittimità
costituzionale sono fondate.
7.1.- Gli artt. 13, 14, 15 e 16 introducono ex novo nella legge
reg. n. 28 del 2005, recante il codice del commercio della Regione
Toscana, le disposizioni di cui agli artt. 18-ter, 18-quater,
18-quinquies e 18-sexies, che aggravano gli oneri di produzione
documentale a carico di chi presenti istanza al SUAP per aprire,
ampliare o trasferire una grande struttura di vendita, addossandogli
l'onere di effettuare analisi dei flussi veicolari, delle
infrastrutture viarie e dei parcheggi, di predisporre un bilancio dei
rifiuti nonchè di allegare progetti supplementari e di avanzare
istanze per lo svolgimento di conferenze dei servizi. In tal modo, il
legislatore regionale ha alterato la procedura davanti al SUAP quale
prevista dal legislatore statale - in particolare dall'art. 38, comma
3, del d.l. n. 112 del 2008 - aumentando le richieste poste a carico
dei privati e istituendo nuovi passaggi procedimentali. La Regione,
con l'occasione di adeguare la legislazione regionale alla
sopravvenuta normativa statale relativa al SUAP, in realtà ha
introdotto requisiti ulteriori rispetto a quelli prescritti dalla
legislazione vigente in considerazione delle dimensioni e della
tipologia dell'esercizio commerciale, oltre che del tipo di
intervento che l'esercente intende effettuare (apertura, ampliamento,
trasferimento, cambio del settore merceologico, etc.).
I predetti oneri documentali e le attività supplementari
richieste, insieme con l'appesantimento della procedura davanti allo
sportello unico, rappresentano un ostacolo effettivo alla libera
concorrenza nella Regione Toscana, sotto un duplice profilo,
interregionale e intraregionale. Da un lato, gli operatori che
intendono operare nel territorio della Regione Toscana si trovano
esposti a maggiori oneri rispetto ai competitori di altre Regioni,
anche limitrofe; dall'altro, all'interno della stessa Regione, tali
oneri aggiuntivi rappresentano per i nuovi esercenti delle barriere
all'entrata che pongono questi ultimi in una posizione di svantaggio
rispetto a chi già svolge un'attività commerciale. La
discriminazione rilevata è dunque duplice: sia interspaziale, fra
operatori di Regioni diverse, sia intertemporale, fra operatori già
presenti nel mercato e nuovi.
In tal modo la legislazione regionale impugnata interferisce
illegittimamente con la competenza esclusiva statale in materia di
tutela della concorrenza, che in riferimento all'esercizio delle
attività commerciali trova espressione nell'art. 31, comma 2, del
d.l. n. 201 del 2011. Con questa disposizione si è stabilito che
«costituisce principio generale dell'ordinamento nazionale la
libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio
senza contingenti limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi
altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei
lavoratori, dell'ambiente, ivi incluso, l'ambiente urbano, e dei beni
culturali».
L'eventuale esigenza di contemperare la liberalizzazione del
commercio con quelle di una maggiore tutela della salute, del lavoro,
dell'ambiente e dei beni culturali deve essere intesa sempre in senso
sistemico, complessivo e non frazionato (sentenze n. 85 del 2013 e n.
264 del 2012), all'esito di un bilanciamento che deve compiere il
soggetto competente nelle materie implicate, le quali nella specie
afferiscono ad ambiti di competenza statale, tenendo conto che la
tutela della concorrenza, attesa la sua natura trasversale, assume
carattere prevalente e funge, quindi, da limite alla disciplina che
le Regioni possono dettare in forza della competenza in materia di
commercio (sentenze n. 38 del 2013 e n. 299 del 2012) o in altre
materie.
Di conseguenza deve essere dichiarata l'illegittimità
costituzionale degli artt. 13, 14, 15 e 16 della legge reg. n. 52 del
2012, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), in
materia di tutela della concorrenza.
7.2.- Per le medesime ragioni le questioni di legittimità
costituzionale aventi ad oggetto l'art. 17 della legge reg. n. 52 del
2012 e l'art. 2 della legge reg. n. 13 del 2013 sono fondate.
L'art. 17 ha inserito l'art. 18-septies nel codice del commercio
della Toscana di cui alla legge reg. n. 28 del 2005, il quale prevede
che le grandi strutture di vendita soddisfino alcuni requisiti
obbligatori, relativi tra l'altro alle dotazioni energetiche, alla
collaborazione con le associazioni di volontariato sociale, alla
produzione, raccolta e gestione dei rifiuti, alla realizzazione di
accordi sindacali di secondo livello. La medesima disposizione
prevede altresì che le grandi strutture di vendita, con superficie
superiore a quattromila metri quadrati, siano dotate di ulteriori
elementi, quali strutture per il lavaggio dei mezzi commerciali,
fasce verdi per la protezione dall'inquinamento, bacini per la
raccolta delle acque piovane, parcheggi per le biciclette e le auto
elettriche (con i relativi punti di ricarica), servizi di trasporto
pubblico e privato, spazi per l'accoglienza del cliente e aree
dedicate ai bambini. La disposizione è stata poi modificata
dall'art. 2 della legge reg. Toscana n. 13 del 2013 che, come già
ricordato, da un lato non ha abrogato tutti i requisiti obbligatori
stabiliti per le grandi strutture di vendita già censurati in
relazione al testo originario e, dall'altro, ne ha introdotto di
nuovi, che sono stati impugnati con il successivo ricorso statale n.
68 del 2013.
Anche in questo caso, secondo quanto asserito negli scritti
difensivi della Regione Toscana, il legislatore regionale ha
interpretato le norme statali interposte in materia di
liberalizzazione delle attività economiche, e in particolare l'art.
31, comma 2, del d.l. n. 201 del 2011 e l'art. 1 del d.l. n. 1 del
2012, come attributive di competenze legislative a favore della
Regione per la salvaguardia di valori quali la tutela dell'ambiente,
della salute, dei lavoratori e dei consumatori, che invero rientrano
nelle materie più disparate di competenza esclusiva dello Stato. La
tutela dei predetti valori è effettivamente considerata dal
legislatore statale quale valida ragione di deroga al principio
generale della liberalizzazione delle attività commerciali;
tuttavia, i predetti valori non possono essere tutelati dal
legislatore regionale attraverso l'esercizio della competenza
residuale del commercio, che incontra un limite nella natura
trasversale e prevalente della tutela della concorrenza, di
competenza esclusiva dello Stato. L'introduzione di ulteriori
requisiti per le grandi strutture commerciali da parte del
legislatore regionale, benchè ispirata a ragioni di protezione
dell'ambiente, della salute e di altre esigenze sociali che ai sensi
della legislazione statale vigente potrebbero giustificare un limite
alla liberalizzazione, ha, invero, l'effetto diretto di rendere più
onerosa, rispetto agli operatori di altre Regioni e agli operatori
già attivi nella stessa Regione Toscana, l'esercizio dell'attività
economica, con evidente disparità concorrenziale e conseguente
lesione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
7.3.- Da quanto si è appena rilevato risulta che anche la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 18 della legge
reg. n. 52 del 2012 è fondata.
Il citato art. 18, infatti, introduce l'art. 18-octies della
legge reg. n. 28 del 2005, secondo cui il rilascio
dell'autorizzazione alle grandi strutture di vendita è subordinato
alla conformità del progetto ai requisiti di cui all'art. 18-septies
della medesima legge reg. n. 28 del 2005 che, come appena visto,
determina una disparità concorrenziale, con conseguente lesione
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
7.4.- La dichiarazione di illegittimità costituzionale dei
requisiti previsti dagli articoli da 18-ter a 18-octies, introdotti
con gli artt. 13, 14, 15, 16, 17 e 18 delle legge n. 52 del 2012 e
modificati con l'art. 2 della legge reg. n. 13 del 2013, comporta che
debba dichiararsi illegittimo anche l'art. 12 della legge reg. n. 52
del 2012 nella parte in cui, modificando l'art. 18, comma 1, della
legge reg. n. 28 del 2005, stabilisce che la procedura davanti al
SUAP si svolga «secondo le condizioni e le procedure di cui agli
articoli da 18-ter a 18-octies».
7.5.- Le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 20
della legge reg. n. 52 del 2012 - che aggiunge l'art. 19-quinquies al
testo della legge reg. n. 28 del 2005 - e dell'art. 6 della legge
reg. n. 13 del 2013 sono fondate.
L'art. 20 della legge reg. n. 52 del 2012 introduce, infatti, una
procedura aggravata per i casi di strutture di vendita in forma
aggregata, che la stessa disposizione definisce, come «strutture di
vendita adiacenti tra loro, anche verticalmente, o insediate a
distanza reciproca inferiore a 120 metri lineari», assumendo pertanto
la distanza minima tra gli esercizi quale elemento qualificante di
tale tipologia di esercizio commerciale, il quale è peraltro
sconosciuto alla normativa statale. Una simile disposizione deve
ritenersi in contrasto con l'art. 34, comma 3, del d.l. n. 201 del
2011, convertito dalla legge n. 214 del 2011 e con l'art. 1 del d.l.
n. 1 del 2012, convertito dalla legge n. 27 del 2012 i quali, nel
recepire le prescrizioni della direttiva 2006/123/CE, abrogano le
norme che pongono divieti e restrizioni alle attività economiche non
adeguati e non proporzionati alle finalità pubbliche perseguite,
vietando in particolare l'imposizione di distanze minime tra le sedi
di esercizio di un'attività economica. Del resto, la stessa difesa
della Regione ha evidenziato, quale ratio della norma regionale,
quella di evitare la parcellizzazione dell'offerta in esercizi
ravvicinati, per contrastare non meglio specificate finalità
elusive. Orbene, proprio il condizionamento dell'offerta quantitativa
è ciò che intendono impedire le norme statali sopra ricordate,
emanate, in conformità all'art. 117, primo comma, Cost. in
attuazione di obblighi comunitari e in applicazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost. Di qui l'illegittimità
costituzionale dell'impugnato art. 20 della legge reg. n. 52 del
2012.
L'art. 6 della successiva legge reg. n. 13 del 2013 si è poi
limitato ad aggiungere il comma 6-bis al predetto art. 19-quinquies
della legge reg. n. 28 del 2005, norma che ha l'effetto di ridurre la
distanza minima, da 120 a 60 metri lineari, nel caso in cui il titolo
edilizio sia stato rilasciato dopo il 21 aprile 2009 e non oltre il
20 aprile 2010. In tali limitati casi, quindi, viene semplicemente
stabilita una distanza minima inferiore rispetto a quella ordinaria,
ma la disposizione costituisce pur sempre una norma che contrasta con
le medesime disposizioni europee e statali sopra richiamate, in
violazione della tutela della concorrenza.
Gli impugnati art. 20 della legge reg. n. 52 del 2012 e art. 6
della legge reg. n. 13 del 2013 vanificano, quindi, le finalità di
massima liberalizzazione delle attività economiche perseguite dalla
direttiva citata (ex plurimis, sentenza n. 291 del 2012), con
conseguente illegittima limitazione della libertà di concorrenza, in
violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., e invasione della
relativa competenza esclusiva dello Stato ex art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., esercitata con le ricordate norme statali che tale
direttiva hanno recepito.
7.6.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 5,
comma 2, della legge reg. n. 13 del 2013 è fondata.
La disposizione impugnata, infatti, modifica l'art. 19-quater
della legge reg. n. 28 del 2005, ed esige che gli esercizi
commerciali di vendita in "outlet" espongano il solo prezzo finale di
vendita. Una simile imposizione restringe la libertà imprenditoriale
nella comunicazione dei prezzi praticati, così da ostacolare il
libero esercizio della concorrenza in violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost. La Regione anche in questo caso si
ritiene legittimata a disciplinare le regole sull'esposizione dei
prezzi di vendita sulla base di un'allegata esigenza di tutela del
consumatore che, quand'anche potesse ritenersi effettivamente
sussistere, attiene a materie di competenza esclusiva dello Stato
(segnatamente alla materia del diritto civile), esponendosi così ai
rilievi già in precedenza sviluppati in ordine al fatto che le norme
statali con finalità di liberalizzazione non possono interpretarsi
come attributive di nuove competenze regionali in materie che loro
non competono in base ai principi costituzionali.
7.7.- Analogamente è fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 16 della legge reg. n. 13 del 2013 che,
sostituendo l'art. 54-bis, comma 1, della legge reg. n. 28 del 2005,
condiziona alla presenza di una adeguata sorveglianza la possibilità
di installare nuovi impianti di distribuzione del carburante dotati
esclusivamente di apparecchiature "self-service" prepagato senza la
presenza del gestore. Tale disposizione contrasta con l'obiettivo di
liberalizzazione contenuto nell'art. 28, comma 7, del d.l. n. 98 del
2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 111 del 2011,
come modificato e integrato dall'art. 18, comma 1, del d.l. n. 1 del
2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 27 del 2012.
Infatti, il maggiore onere economico e organizzativo imposto ai
gestori toscani di impianti di distribuzione dei carburanti e, tra
questi, a quelli che li intendono installare ex novo rispetto a
quelli che li hanno già installati, viola il principio di parità
concorrenziale e conseguentemente l'art. 117, secondo comma, lettera
e), Cost. Nè si può giustificare l'intervento del legislatore
regionale in base a ragioni di ordine pubblico, trattandosi anche in
questo caso di esigenze che attengono ad un ambito di competenza
statale esclusiva, e che in ogni caso richiederebbero un medesimo
livello di garanzia negli impianti già installati, come nei nuovi.
7.8.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 18
della legge reg. n. 13 del 2013 è fondata.
Occorre anzitutto osservare che tale disposizione, relativa
all'orario degli impianti di distribuzione di carburanti, sostituendo
l'art. 84, comma 3, della legge reg. n. 28 del 2005, impone il
funzionamento contestuale della modalità "servito" e della modalità
"self-service" durante l'orario di apertura dell'impianto, in
contrasto con quanto stabilito dall'art. 28, comma 7, del citato d.l.
n. 98 del 2011, espressivo della competenza statale esclusiva in
materia di concorrenza ex art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
L'onere aggiuntivo imposto agli operatori toscani origina, invero,
una alterazione della parità concorrenziale in patente violazione
del citato art. 28, comma 7, secondo cui «Non possono essere posti
specifici vincoli all'utilizzo di apparecchiature per la modalità di
rifornimento senza servizio con pagamento anticipato, durante le ore
in cui è contestualmente assicurata la possibilità di rifornimento
assistito dal personale, a condizione che venga effettivamente
mantenuta e garantita la presenza del titolare della licenza di
esercizio dell'impianto rilasciata dall'ufficio tecnico di finanza o
di suoi dipendenti o collaboratori. [...]».
8.- Restano assorbiti gli ulteriori profili di illegittimità
costituzionale dedotti dal Presidente del Consiglio dei ministri.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 13, 14,
15, 16, 17, 18 e 20 della legge della Regione Toscana 28 settembre
2012, n. 52 (Disposizioni urgenti in materia di commercio per
l'attuazione del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 e del
decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1. Modifiche alla legge regionale
n. 28 del 2005 e alla legge regionale n. 1 del 2005) e degli artt. 2,
5, comma 2, 6, 16 e 18 della legge della Regione Toscana 5 aprile
2013, n. 13 (Disposizioni in materia di commercio in sede fissa e di
distribuzione di carburanti. Modifiche alla legge regionale n. 28 del
2005 e alla legge regionale n. 52 del 2012);
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 12 della
legge reg. n. 52 del 2012, nella parte in cui, modificando l'art. 18,
comma 1, della legge della Regione Toscana 7 febbraio 2005, n. 28
(Codice del Commercio. Testo Unico in materia di commercio in sede
fissa, su aree pubbliche, somministrazioni di alimenti e bevande,
vendita di stampa quotidiana e periodica e distribuzione di
carburanti), stabilisce che l'autorizzazione sia rilasciata dallo
sportello unico per le unità produttive «secondo le condizioni e le
procedure di cui agli articoli da 18-ter a 18-octies»;
3) dichiara estinto, relativamente alle questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 39 e 41 della legge reg. n. 52 del 2012,
il processo;
4) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 11, 12, nella parte residua, e 19 della
legge reg. n. 52 del 2012, nonchè dell'art. 3 della legge reg. n. 13
del 2013, promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri, in
riferimento agli artt. 41 e 117, secondo comma, lettere e) ed m),
della Costituzione, con i ricorsi indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 giugno 2014.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l'11 giugno 2014.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI