1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 3-8-1994
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 307 SENTENZA 6 - 15 luglio 1994
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e provincia autonoma. Sanita' pubblica - Province di Trento e Bolzano - Autorizzazioni all'ISPESL - Attivita' omologative di primo o nuovo impianto per la messa a terra e la protezione dalle scariche atmosferiche - Decreto dei Ministri dell'industria e del lavoro del 15 ottobre 1993, n. 519 - Inammissibilita'. (094C0925) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 3-8-1994)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof.
Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI,
prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare
RUPERTO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con ricorsi delle Province autonome di Bolzano e
Trento notificati il 12 e 14 febbraio 1994, depositati in Cancelleria
il 15 febbraio ed il 4 marzo 1994, per conflitti di attribuzione
sorti a seguito dal decreto dei Ministri dell'industria, del
commercio e dell'artigianato, del lavoro e della previdenza sociale e
della sanità 15 ottobre 1993, n. 519, contenente "Regolamento
recante autorizzazione all'Istituto superiore prevenzione e sicurezza
del lavoro ad esercitare attività omologative di primo o nuovo
impianto per la messa a terra e la protezione dalle scariche
atmosferiche" ed iscritti ai nn. 3 e 6 del registro conflitti 1994;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 24 maggio 1994 il Giudice relatore
Vincenzo Caianiello;
Uditi l'avv. Roland Riz per la Provincia autonoma di Bolzano,
l'avv. Valerio Onida per la Provincia autonoma di Trento e l'Avvocato
dello Stato Antonino Freni per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con separati ricorsi le Province autonome di Trento e Bolzano
hanno impugnato il decreto interministeriale (industria, lavoro e
sanita') 15 ottobre 1993, n. 519 che detta il "Regolamento recante
autorizzazione all'Istituto superiore di prevenzione e sicurezza del
lavoro ad esercitare attività omologative di primo o nuovo impianto
per la messa a terra e la protezione dalle scariche atmosferiche",
ritenendolo invasivo di proprie attribuzioni e quindi emesso in
violazione di più norme statutarie e di attuazione, nonchè privo di
adeguato fondamento legislativo e contrastante con il principio di
legalità sostanziale.
Entrambe le ricorrenti indicano, quali parametri di riferimento,
gli artt. 9, n. 10, e 16 (cui la sola Provincia di Trento aggiunge
l'art. 107) dello Statuto speciale di autonomia, approvato con d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670; l'art. 3 n. 10 delle norme di attuazione in
materia di igiene e sanità, approvate con d.P.R. 28 marzo 1975, n.
474, come sostituito, da ultimo, dall'art. 1 del decreto legislativo
16 marzo 1992, n. 267; l'art. 17, comma 3, della legge 23 agosto
1988, n. 400 in tema di regolamenti ministeriali; l'art. 2, comma 4,
del d.l. 30 giugno 1982, n. 390, convertito nella legge 12 agosto
1982, n. 597, concernente le attività di omologazione affidate
all'ISPESL; ed infine il principio di legalità sostanziale.
In ambedue le impugnative si ricorda che il riparto di competenze
in materia di prevenzione degli infortuni operato dalla legge sul
servizio sanitario nazionale (legge n. 833 del 1978) prevedeva, come
funzioni riservate allo Stato, quelle di "omologazione" di macchine,
impianti e mezzi personali di protezione (art. 6, lett. n) e, tra
quelle affidate alle USL (art. 20, comma 1) le attività di verifica
e di collaudo finalizzate al controllo circa la efficienza di detti
macchinari e impianti, da svolgere nel rispetto dei criteri e delle
modalità (art. 24, commi 1 e 2, n. 6, lett. a) e b) che lo Stato
avrebbe dovuto fissare in sede di esercizio della delega recata per
la creazione dell'Istituto superiore per la prevenzione e la
sicurezza del lavoro. La delega veniva esercitata con l'adozione del
d.P.R. 31 luglio 1980, n. 619 istitutivo dell'ISPESL, cui veniva
demandata in via esclusiva la individuazione dei criteri di sicurezza
e delle modalità di rilevazione ai fini della attività di
omologazione già propria dello Stato.
Il successivo d.l. 30 giugno 1982, n. 390, convertito nella legge
12 agosto 1982, n. 597, attribuiva all'ISPESL la funzione statale di
omologazione dei prodotti industriali e precisava (art. 2, comma 2)
l'ambito di detta attività omologativa come quella consistente nella
"procedura tecnico-amministrativa con la quale viene provata o
certificata la rispondenza del tipo o del prototipo di prodotto prima
della riproduzione e immissione sul mercato, ovvero del primo o nuovo
impianto, a specifici requisiti tecnici prefissati e per i fini
prevenzionali della legge 23 dicembre 1978, n. 833, nonchè anche ai
fini della qualità dei prodotti".
In seguito con decreti ministeriali del 23 dicembre 1982 venivano
individuate le attività omologative, già svolte dai soppressi ENPI
e ANCC, di competenza dell'ISPESL, nonchè le attività che le USL
avrebbero svolto "in nome e per conto dell'ISPESL", tra cui quelle
relative ad "installazioni e dispositivi di protezione contro le
scariche atmosferiche ed impianti di messa a terra".
Nonostante che su tale riparto ebbe già a pronunciarsi questa
Corte con la sentenza n. 74 del 1987, nella quale si precisava la
distinzione tra le attività di omologazione di competenza statale e
quelle di verifica e collaudo di competenza delle regioni e, quindi,
delle province autonome, e si specificava altresì che le attività
di omologazione potevano svolgersi non soltanto nei luoghi di
produzione, ma anche nei locali di utilizzazione dei prodotti una
volta installati, venendo su di essi così a convergere entrambi i
tipi di attività (omologative, prima, e di verifica dell'efficienza,
poi), le ricorrenti denunciano che gli artt. 40 e 323 del d.P.R. 27
aprile 1955, n. 547, richiamati negli allegati al provvedimento
impugnato, prevedono appunto attività del secondo tipo, ossia di
verifiche e di collaudi periodici per controllare lo stato di
efficienza dei prodotti e non invece attività di omologazione,
mentre tale dizione figura impropriamente nel decreto
interministeriale in esame.
Proprio per fugare le incertezze che si erano determinate, il
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 267, recante le norme di
attuazione dello Statuto speciale di modifica di norme già emanate,
ha chiarito (all'art. 1, comma 2) che "non è attività di
omologazione (residuata alla competenza dello Stato), quella di
verifica e controllo di macchine, impianti e mezzi installati nella
regione". Sarebbe così provata la violazione delle competenze
statutarie da parte del provvedimento impugnato.
Inoltre entrambe le ricorrenti censurano il decreto ministeriale
che si autoqualifica "regolamento", ma che sarebbe privo di specifico
fondamento legislativo. Ed invero nessuna norma di legge autorizza
l'adozione di un decreto per disciplinare la competenza ad esercitare
attività impropriamente qualificate come omologative; l'unica fonte
normativa può rinvenirsi nell'art. 2, comma 4, del d.l. n. 390 del
1992 che autorizzava l'adozione di decreti interministeriali, previo
parere dell'ISPESL (che nella specie si è omesso di acquisire), per
la determinazione delle procedure e delle modalità amministrative e
tecniche, nonchè delle forme di attestazione e delle tariffe di
omologazione e non per disporre in tema di competenza.
Di recente il decreto legislativo 30 giugno 1993, n. 268, di
riordinamento dell'ISPESL, ha previsto solo l'emanazione di
regolamenti governativi per la sua attuazione (artt. 2 e 5) e di un
regolamento governativo per la disciplina del coordinamento dei
compiti dell'Istituto previsti dalla precedente normativa con quelli
fissati dall'art. 1 del nuovo provvedimento, nonchè per la
disciplina delle tariffe e delle "modalità di effettuazione, in via
transitoria, di omologazioni e di visite periodiche .. fino alla
pubblicazione degli elenchi di professionisti abilitati di cui alla
legge 30 dicembre 1991, n. 428 (art. 2, comma 3, lett. a, b, f)".
La Provincia autonoma di Bolzano aggiunge, poi, che sussisterebbe
la violazione delle competenze provinciali anche se si volesse
sostenere che 'l'attribuzione all'ISPESL delle attività in questione
fosse espressione di un potere di controllo sostitutivo del Governo
in ordine ad attività delegate alla Provincia". Sarebbe infatti
violato il principio di leale collaborazione perchè - dato che nel
preambolo del provvedimento impugnato è specificato che l'attività
omologativa di primo a nuovo impianto, già affidata alle USL, non
viene svolta da queste con tempestività ed uniformità di indirizzo
- il Governo avrebbe dovuto, prima di adottare l'anzidetto decreto,
sollecitare le USL provinciali o la stessa Provincia autonoma a
svolgere l'attività con maggiore cura e in modo più coerente con
gli indirizzi governativi.
2. - Si è costituito in entrambi i giudizi il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura
generale dello Stato, la quale ha ricordato che la precedente
sentenza della Corte n. 74 del 1987 aveva già riconosciuto la
competenza statale in ordine alle attività omologative indicate nel
decreto interministeriale 23 dicembre 1982, con il quale dette
attività erano state affidate alle USL in nome e per conto
dell'ISPESL e quindi dello Stato, e che il provvedimento ora
impugnato, pur avendo disposto che dette attività siano svolte ora
direttamente dall'ISPESL, non è, sul punto della competenza statale
in materia, innovativo della precedente disciplina.
Quanto poi alla denuncia secondo cui il "regolamento" impugnato
sarebbe privo di fondamento legislativo specifico ed adottato quindi
in contrasto con il principio di legalità sostanziale, dalla difesa
dello Stato si afferma la inammissibilità della questione perchè
con essa non si prospetterebbe un profilo di competenza che è il
solo censurabile in questa sede. In ogni caso la base legislativa va
rinvenuta nell'art. 2, comma 4, del d.l. n. 390 del 1982, a norma del
quale le procedure e le modalità amministrative e tecniche nonchè
le tariffe di omologazione sono fissate con decreto ministeriale; il
che nella specie è avvenuto con il restituire all'ISPESL l'esercizio
diretto di funzioni prima affidate alle USL in nome e per conto di
detto Istituto.
3. - In prossimità dell'udienza hanno depositato memorie entrambe
le ricorrenti, le quali ribadiscono che la norma di attuazione di cui
all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 267 del 1992, in tema
di omologazione e di verifica e controllo di macchine, impianti e
mezzi, emanata in epoca successiva alla sentenza di questa Corte n.
74 del 1987, ha inteso definire aspetti fino ad allora incerti e non
del tutto chiariti nemmeno da detta pronuncia.
Ma il provvedimento impugnato da un canto ignorerebbe del tutto la
nuova norma di attuazione, così vanificandone l'efficacia, e,
dall'altro, considererebbe come omologative attività che in concreto
non lo sono, dovendo le verifiche richieste dalle norme ivi
richiamate (artt. 40 e 328 del d.P.R. n. 547 del 1955) accertare lo
stato di efficienza dell'impianto e non provare o certificare la
rispondenza dell'impianto medesimo a requisiti prefissati. La
competenza, pertanto, dovrebbe spettare alle province autonome
titolari delle attribuzioni in materia di igiene e sanità e, in
particolare, di prevenzione degli infortuni sul lavoro.
Secondo la Provincia autonoma di Bolzano il provvedimento
lederebbe le competenze provinciali anche sotto il profilo che,
essendosi disposto che le USL continuino ad esercitare le successive
verifiche periodiche, la nuova disciplina verrebbe ad interferire con
l'autonomia della provincia a cui spetta decidere i soggetti e le
modalità per l'esercizio di dette attività.
Inoltre, da un punto di vista tecnico, gli impianti contemplati
nel decreto interministeriale (impianti di messa a terra e
installazioni e dispositivi di protezione dalle scariche
atmosferiche) sono sicuramente privi di quelle caratteristiche di
complessità che avevano indotto la Corte, nella precedente sentenza
n. 74 del 1987, ad ammettere la possibilità, per determinati
impianti, che la omologazione avvenga non nel luogo di produzione ma
al momento della installazione in loco.
Alle considerazioni svolte dalla Avvocatura dello Stato nell'atto
di costituzione la Provincia autonoma di Bolzano obietta che
l'attuale regolamento di competenza non può ritenersi pregiudicato
dalla sentenza più volte ricordata, dal momento che le attività
considerate sono diverse.
Quanto alla eccepita inammissibilità della censura, secondo cui
il provvedimento impugnato sarebbe privo di idonea base legislativa,
la ricorrente ricorda la giurisprudenza della Corte sul punto (sentt.
nn. 278 del 1993 e 204 del 1991). Nel merito, contesta che si possa
ravvisare il fondamento del potere regolamentare esercitato nell'art.
2, comma 4 del D.L. n. 390 del 1982, come asserito dalla difesa dello
Stato, sia per diversa natura e forma del provvedimento ivi previsto
che non è un regolamento, sia per diversità di materia, ed in ogni
caso per inosservanza dell'iter procedurale prescritto essendosi
omesso di acquisire il parere dell'ISPESL.
Considerato in diritto
1. - Con distinti ricorsi per conflitto di attribuzione, le prov-
ince autonome di Bolzano e di Trento hanno chiesto che venga
dichiarato:
1) che non spetta allo Stato (e, per esso, ai Ministri
dell'industria, del commercio e dell'artigianato, della sanità, del
lavoro e della previdenza sociale) disciplinare le attività di
verifica e controllo sugli impianti di messa a terra e sulle
installazioni e dispositivi di protezione dalle scariche
atmosferiche, e, quindi, che non è legittimo il decreto ministeriale
15 ottobre 1993 n. 519 (Regolamento recante autorizzazione
all'Istituto superiore di prevenzione e sicurezza del lavoro ad
esercitare attività omologative di primo o nuovo impianto per la
messa a terra e la protezione dalle scariche atmosferiche), dal
momento che: a) la legge nazionale sanitaria (legge n. 833 del 1978)
ha riservato allo Stato le funzioni di omologazione di macchine e
impianti e mezzi di protezione (art. 6, lett. n), ha affidato alle
USL i collaudi e le verifiche di macchine, impianti e mezzi di
protezione (art. 20, comma 1, lett. a) e ha delegato il Governo a
stabilire i criteri e le modalità di collaudi e verifiche periodiche
di macchine, utensili, apparecchiature, .. (art. 20, comma 1 e 2 n.
6, lett. a e b); in forza di tale delega il d.P.R. n. 619 del 1980 ha
istituito l'ISPESL (Istituto superiore di prevenzione e sicurezza del
lavoro); b) il decreto impugnato chiarisce che l'ISPESL esercita
direttamente le attività di cui agli art. 40 e 328 del d.P.R.
547/55, ma tali norme richiedono l'accertamento dello stato di
efficienza delle installazioni attraverso una verifica, sia iniziale
che periodica, e non invece un'attività di omologazione o controllo
di conformità, una volte per tutte, a requisiti predeterminati; c)
il decreto legislativo 16 marzo 1992 n. 267, recante le norme di
attuazione per il Trentino Alto-Adige, ha sostituito le precedenti
disposizioni di attuazione in materia di igiene e sanità (d.P.R. n.
474 del 1975), precisando che "non è attività di omologazione - e
quindi non resta di competenza dello Stato - quella di verifica e
controllo di macchine, impianti e mezzi installati nella regione"
ovverosia quella comportante verifiche e controlli iniziali e
periodici di efficienza;
2) che il predetto decreto ministeriale 15 ottobre 1993 n. 519
è illegittimo per invasione di competenze provinciali, poichè
artificiosamente considera come omologazione quella che è mera
attività di verifica, facendola così rientrare nella competenza
dello Stato e privandone le province autonome statutariamente
competenti;
3) che il medesimo decreto, che si autoqualifica "regolamento",
è illegittimo perchè in contrasto con l'art. 17, comma 3, della
legge n. 400 del 1988, dal momento che: a) l'art. 2, comma 4, del
D.L. n. 390 del 1982 autorizzava solo l'adozione di decreti
interministeriali per la determinazione delle procedure e delle
modalità amministrative e tecniche e delle tariffe di omologazione,
e il d.m. impugnato reca invece la disciplina in tema di competenza a
esercitare attività impropriamente qualificate come di omologazione;
b) la stessa norma legislativa prevedeva il parere dell'ISPESL, che
nella specie non è stato acquisito;
4) che il predetto decreto ministeriale è illegittimo, dal
momento che il decreto legislativo n. 268 del 1993 di riordinamento
dell'ISPESL prevede solo l'emanazione di regolamenti governativi per
la sua attuazione (e non decreti interministeriali), tra cui quello
relativo alla disciplina delle tariffe e delle modalità di
effettuazione in via transitoria di omologazioni e verifiche
periodiche fino alla pubblicazione degli elenchi di professionisti
abilitati di cui alla legge 30 dicembre 1991 n. 428 (art. 2, comma 3,
lett. a, b, f).
Nel solo ricorso della Provincia di Bolzano si chiede altresì che
l'art. 3 del decreto ministeriale impugnato venga dichiarato
illegittimo dal momento che:
5) pretende di regolare un'attività di verifica e di collaudo
(e non di omologazione) affidandola alle USL della Provincia
ricorrente, la quale ha competenza statutaria concorrente in materia
di igiene e sanità ed esclusiva in tema di uffici incaricati di
esercitare attribuzioni provinciali.
Nello stesso ricorso di Bolzano si sostiene altresì che:
6) nell'ipotesi che l'attribuzione di funzioni all'ISPESL sia
espressione di un potere di controllo sostitutivo del Governo in
ordine ad attività già delegate alla Provincia (e per essa alle
USL), e nel presupposto (esplicitato nel preambolo del decreto
impugnato) che le attività in questione, già affidate alle USL, non
siano state svolte con tempestività ed uniformità di indirizzo, il
decreto ministeriale impugnato interferisce con le competenze
provinciali in violazione del principio di "leale collaborazione", in
quanto il Governo, prima di adottare il decreto, non ha sollecitato
la USL o la stessa Provincia a svolgere l'attività con maggiore
tempestività e in modo più coerente con gli indirizzi governativi.
2. - I ricorsi possono, per connessione, essere riuniti e definiti
con unica sentenza.
3. - L'eccezione di inammissibilità - dedotta dall'Avvocatura
generale dello Stato relativamente a talune censure, per il motivo
che le stesse non investirebbero profili di competenza, gli unici
sindacabili in sede di conflitto - non può essere condivisa perchè
tutte le questioni, denunciando l'illegittimità del decreto
ministeriale impugnato, censurano in realtà l'invasione di
competenze provinciali, il che, qualunque sia la formula adoperata,
è sufficiente per far ritenere i ricorsi ammissibili (sent. n. 338
del 1989).
4. - Entrambi i ricorsi sono invece inammissibili perchè il
decreto impugnato non è lesivo di poteri delle Province autonome.
Il problema della ripartizione delle competenze fra Stato, da un
lato, e Regioni e Province autonome, dall'altro, in materia di
omologazione e di collaudo degli impianti per la protezione dalle
scariche atmosferiche è stato definito dalla sentenza di questa
Corte n. 74 del 1987, mentre altri profili sulla stessa materia sono
stati affrontati e risolti con le sentenze n. 329 del 1988 e 233 del
1992. A tali pronunce si deve fare riferimento, pertanto, per
delineare gli ambiti di rispettiva competenza.
Il decreto ministeriale impugnato non interferisce su tale
assetto, perchè esso concerne il "regolamento recante autorizzazione
all'Istituto superiore di prevenzione e sicurezza del lavoro ad
esercitare attività omologative di primo o nuovo impianto per la
messa a terra e la protezione dalle scariche atmosferiche".
Come risulta dall'intero contesto di tale regolamento si è dunque
in presenza di un provvedimento che non introduce alcuna modifica
all'assetto dei rapporti tra Stato e Regioni, come disciplinato in
precedenza e secondo le indicazioni contenute nelle menzionate
sentenze di questa Corte che hanno delineato la portata della
specifica disciplina, individuando i rispettivi ambiti di competenza.
Il decreto ministeriale impugnato regola i rapporti fra lo Stato
ed un suo ente strumentale - ISPESL - per l'esercizio di funzioni
già spettanti al primo e quindi costituisce un atto di
autorganizzazione non contenente alcuna portata innovativa sul piano
delle funzioni. Esso pertanto non è lesivo, sotto alcun profilo,
anche solo potenziale, delle competenze provinciali, per cui manca il
presupposto per l'ammissibilità del conflitto (sent. n. 157 del 1991
e n. 262 del 1990), sia in ordine agli aspetti sostanziali che in
ordine a quelli procedurali oggetto dei motivi dei ricorsi.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i ricorsi dichiara inammissibili i conflitti di
attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione al decreto dei
Ministri dell'industria, del commercio e dell'artigianato, del lavoro
e della previdenza sociale e della sanità 15 ottobre 1993 n. 519
(Regolamento recante autorizzazione all'Istituto superiore di
prevenzione e sicurezza del lavoro ad esercitare attività
omologative di primo o nuovo impianto per la messa a terra e la
protezione dalle scariche atmosferiche) proposti dalle province
autonome di Bolzano e di Trento rispettivamente con i ricorsi
indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 luglio 1994.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: CAIANIELLO
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 15 luglio 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
94C0925