1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 20-1-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 10 SENTENZA 11 - 15 gennaio 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ricorsi delle Regioni Piemonte, Emilia-Romagna e Liguria - Impugnazione di numerose disposizioni del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 - Trattazione delle questioni riguardanti l'art. 81, commi 29, 30 e da 32 a 38-ter, nel testo risultante dalle modifiche introdotte dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133 - Decisione sulle altre disposizioni impugnate riservata a separate pronunce. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 81, commi 29, 30 e da 32 a 38-ter, nel testo risultante dalle modifiche introdotte dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133. - Costituzione, artt. 117, quarto e sesto comma, 118, primo e secondo comma, e 119. Assistenza e solidarieta' sociale - Fondo speciale per il soddisfacimento delle esigenze di natura alimentare, energetiche e sanitarie dei cittadini meno abbienti - Ricorso delle Regione Piemonte - Omessa indicazione nelle conclusioni dell'atto di alcune delle disposizioni censurate - Riferibilita', comunque, del ricorso a tutte le disposizioni indicate nella parte motiva. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 81, commi 29, 30 e da 32 a 38-ter, nel testo risultante dalle modifiche introdotte dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133. - Costituzione, artt. 117, quarto e sesto comma, 118, primo e secondo comma, e 119. Assistenza e solidarieta' sociale - Fondo speciale per il soddisfacimento delle esigenze di natura alimentare, energetiche e sanitarie dei cittadini meno abbienti - Ricorso delle Regione Piemonte - Preliminare delimitazione dei parametri evocati - Esclusione della riferibilita' della questione alla violazione dell'art. 3 Cost., in quanto non motivata in relazione a menomazione di attribuzioni spettanti alla Regione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 81, commi 29, 30 e da 32 a 38-ter, nel testo risultante dalle modifiche introdotte dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133. - Costituzione, art. 3. Assistenza e solidarieta' sociale - Fondo speciale per il soddisfacimento delle esigenze di natura alimentare, energetiche e sanitarie dei cittadini meno abbienti - Integrazione delle risorse del fondo - Ricorso delle Regione Piemonte - Questione priva di argomenti idonei a suffragarla - Inammissibilita'. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 81, comma 38-ter, nel testo risultante dalle modifiche introdotte dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133. - Costituzione, art. 117, quarto comma. Assistenza e solidarieta' sociale - Fondo speciale per il soddisfacimento delle esigenze di natura alimentare, energetiche e sanitarie dei cittadini meno abbienti, con previsione della diretta erogazione di una provvidenza in favore dei singoli - Ricorsi delle Regioni Piemonte, Emilia-Romagna e Liguria - Ritenuta violazione della competenza regionale residuale legislativa e amministrativa in materia di assistenza e di servizi sociali, del principio di leale collaborazione, del potere regolamentare e dell'autonomia finanziaria regionale - Intervento di politica sociale, riconducibile alla competenza legislativa esclusiva statale relativa alla «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni» - Non fondatezza della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 81, commi 29, 30 e da 32 a 38-ter, nel testo risultante dalle modifiche introdotte dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133. - Costituzione, artt. 117, quarto e sesto comma, 118, primo e secondo comma, e 119. Assistenza e solidarieta' sociale - Fondo speciale per il soddisfacimento delle esigenze di natura alimentare, energetiche e sanitarie dei cittadini meno abbienti, con previsione della diretta erogazione di una provvidenza in favore dei singoli - Potere del Ministro dell'economia e delle finanze di avvalersi di altre amministrazioni con facolta' di richiedere a tutti gli enti pubblici informazioni strumentali alla concessione della provvidenza - Ricorsi delle Regioni Piemonte, Emilia-Romagna e Liguria - Ritenuta violazione delle competenze regionali in materia di assistenza e di servizi sociali, del principio di leale collaborazione, del potere regolamentare e dell'autonomia finanziaria regionale - Esclusione - Non fondatezza della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 81, commi 34 e 36, nel testo risultante dalle modifiche introdotte dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133. - Costituzione, artt. 117, quarto e sesto comma, 118, primo e secondo comma, e 119. (010C0027) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 20-1-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 81, commi
29, 30 e da 32 a 38-ter del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge
6 agosto 2008, n. 133 (Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, recante disposizioni urgenti
per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
promossi con ricorsi delle Regioni Piemonte, Emilia-Romagna e Liguria
notificati il 16/17 e il 20 ottobre 2008, depositati in cancelleria
il 22 ottobre ed iscritti ai nn. 65, 69 e 72 del registro ricorsi
2008.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 21 ottobre 2009 il Giudice
relatore Giuseppe Tesauro;
Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per le
Regioni Emilia-Romagna e Liguria, Giovanna Scollo per la Regione
Piemonte e l'avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Piemonte, la Regione Emilia-Romagna e la Regione
Liguria, con tre distinti ricorsi, notificati il 16/17 ottobre ed il
20 ottobre 2008, depositati il successivo 22 ottobre, hanno
sollevato, tra le altre, questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 81, commi 29, 30 e da 32 a 38-ter (la prima Regione; la
seconda e la terza non hanno impugnato il comma 38-ter; la terza non
ha censurato neppure il comma 38-bis), del decreto-legge 25 giugno
2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria), nel testo risultante dalle
modifiche introdotte dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133
(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 25 giugno
2008, n. 112, recante disposizioni urgenti per lo sviluppo economico,
la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della
finanza pubblica e la perequazione tributaria), in riferimento
all'art. 117, quarto comma, della Costituzione (Regione Piemonte),
agli artt. 117, quarto e sesto comma, 118, primo e secondo comma, e
119 Cost. (Regioni Emilia-Romagna e Liguria) ed al principio di leale
collaborazione (tutte e tre le ricorrenti).
2. - L'art. 81 del d.l. n. 112 del 2008, nei commi impugnati, ha
istituito un «fondo speciale destinato al soddisfacimento delle
esigenze prioritariamente di natura alimentare e successivamente
anche energetiche e sanitarie dei cittadini meno abbienti» (comma
29), stabilendo le modalità con le quali è finanziato (comma 30) e
disponendo, «in considerazione delle straordinarie tensioni cui sono
sottoposti i prezzi dei generi alimentari e il costo delle bollette
energetiche, nonchè il costo per la fornitura di gas da privati, al
fine di soccorrere le fasce deboli di popolazione in stato di
particolare bisogno e su domanda di queste», che «è concessa ai
residenti di cittadinanza italiana che versano in condizione di
maggior disagio economico, individuati» ai sensi del comma 33 di
detta norma, «una carta acquisti finalizzata all'acquisto di tali
beni e servizi, con onere a carico dello Stato» (comma 32).
La norma prevede, inoltre, che, «con decreto interdipartimentale
del Ministero dell'economia e delle finanze e del Ministero del
lavoro, della salute e delle politiche sociali, sono disciplinati,
nei limiti delle risorse disponibili a legislazione vigente», i
criteri e le modalità di individuazione dei titolari del beneficio
di cui al comma 32 della disposizione, tenendo conto dell'età dei
cittadini, dei trattamenti pensionistici e di altre forme di sussidi
e trasferimenti già ricevuti dallo Stato, della situazione economica
del nucleo familiare, dei redditi conseguiti, nonchè di eventuali
ulteriori elementi atti a escludere soggetti non in stato di
effettivo bisogno (comma 33, lettera a).
Il comma 33-bis dispone che possono essere avviate idonee
iniziative di comunicazione, per favorire la diffusione della «carta
acquisti» tra le fasce più deboli della popolazione; il comma 34,
autorizza il Ministero dell'economia e delle finanze ad «avvalersi di
altre amministrazioni, di enti pubblici, di Poste italiane S.p.A., di
SOGEI S.p.A. o di CONSIP S.p.A.»; il comma 35 stabilisce che «il
Ministero dell'economia e delle finanze, ovvero uno dei soggetti di
cui questo si avvale ai sensi del comma 34, individua: a) i titolari
del beneficio di cui al comma 32, in conformità alla disciplina di
cui al comma 33; b) il gestore del servizio integrato di gestione
delle carte acquisti e dei relativi rapporti amministrativi», tenendo
conto dei criteri fissati nella disposizione.
Il citato art. 81 prevede, altresì, che «le pubbliche
amministrazioni e gli enti pubblici che detengono informazioni
funzionali all'individuazione dei titolari del beneficio di cui al
comma 32 o all'accertamento delle dichiarazioni da questi effettuate
per l'ottenimento dello stesso, forniscono, in conformità alle leggi
che disciplinano i rispettivi ordinamenti, dati, notizie, documenti e
ogni ulteriore collaborazione richiesta dal Ministero dell'economia e
delle finanze o dalle amministrazioni o enti di cui questo si avvale,
secondo gli indirizzi da questo impartiti» (comma 36). La
disposizione stabilisce, poi, che «il Ministro dell'economia e delle
finanze, di concerto con il Ministro del lavoro, della salute e delle
politiche sociali, con apposite convenzioni, promuove il concorso del
settore privato al supporto economico in favore dei titolari delle
carte acquisti» (comma 37); prevede che «agli oneri derivanti
dall'attuazione dei commi da 32 a 37 si provvede mediante utilizzo
del fondo di cui al comma 29» (comma 38); onera il Governo di
presentare, entro il 31 dicembre di ogni anno, una relazione al
Parlamento sull'attuazione della «carta acquisti» (comma 38-bis).
Infine, il comma 38-ter della norma impugnata prevede che «la
dotazione del fondo per interventi strutturali di politica economica
di cui all'articolo 10, comma 5, del decreto-legge 29 novembre 2004,
n. 282, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 dicembre 2004,
n. 307, è integrata a valere sulla quota delle maggiori entrate
derivanti dalle modifiche normative previste dagli articoli 81 e 82
del presente decreto, dell'importo di 168 milioni di euro per l'anno
2008, 267,3 milioni di euro per l'anno 2009, 71,7 milioni di euro per
l'anno 2010 e 77,5 milioni di euro a decorrere dall'anno 2011. Il
medesimo fondo è ridotto di 168 milioni di euro nel 2008 e di 267
milioni di euro nel 2009».
3. - Secondo la Regione Piemonte, le norme impugnate, istituendo
un fondo per interventi di sostegno economico alle fasce deboli,
fruibile mediante una «carta acquisti» finalizzata all'acquisto dei
generi alimentari e delle forniture energetiche e di gas da privati,
violerebbero «le competenze regionali in materia di «politiche
sociali», riconducibili all'art. 117, quarto comma, Cost. Tale fondo
realizzerebbe, infatti, interventi in attività che vedono le Regioni
direttamente interessate per le loro funzioni, definendo i requisiti
di accesso ai citati benefici «con riferimento alla «popolazione in
stato di particolare bisogno residente di cittadinanza italiana» (con
evidente disparità di trattamento che non considera rilevante il
disagio economico senza lo status di cittadino italiano)».
Le disposizioni, in violazione del principio di leale
collaborazione, stabiliscono, inoltre, criteri, modalità di
individuazione dei titolari del beneficio ed ammontare della
provvidenza, senza prevedere nessuna forma di partecipazione delle
Regioni.
Ad avviso della ricorrente, secondo la giurisprudenza di questa
Corte, la norma in esame sarebbe stata incensurabile, qualora si
fosse limitata ad indicare la somma da destinare ad interventi volti
al sostegno delle persone che versano in stato di bisogno,
riservandone l'attuazione ad altre, successive disposizioni. La
considerazione che essa ha, invece, realizzato tale intervento,
concernente una materia di competenza regionale, renderebbe chiara la
violazione del parametro costituzionale evocato.
4. - La Regione Emilia-Romagna e la Regione Liguria svolgono
argomentazioni sostanzialmente coincidenti a conforto delle censure
concernenti il citato art. 81, commi da 29 a 30 e da 32 a 38; la
prima Regione ha, inoltre, impugnato anche il comma 38-bis.
Secondo le ricorrenti, dette norme riguarderebbero «una materia
di competenza regionale piena», poichè istituiscono un fondo
settoriale nella materia «politiche sociali», e, invece di ripartirlo
tra le Regioni, stabiliscono una gestione accentrata del medesimo,
senza prevedere alcun coinvolgimento di tali enti.
In particolare, il comma 33 disciplina un decreto
«interdipartimentale» (quindi neppure adottato dai Ministri, bensì
da dirigenti ministeriali), che costituirebbe un regolamento di
attuazione della legge, in quanto con esso sono definiti criteri e
modalità di individuazione dei titolari della provvidenza ed il suo
ammontare, mentre i commi 34 e 35 stabiliscono la competenza del
Ministero dell'economia e delle finanze (il quale può «avvalersi» di
altri soggetti pubblici o privati) per l'attuazione e
l'individuazione dei titolari del beneficio e del gestore del
servizio integrato di gestione della «carta acquisti» e dei relativi
rapporti amministrativi.
Ad avviso delle ricorrenti, secondo la giurisprudenza di questa
Corte, i finanziamenti ripartiti tra le Regioni, a destinazione
vincolata, costituirebbero uno strumento indiretto, ma pervasivo, di
ingerenza dello Stato nell'esercizio delle funzioni delle Regioni e
degli enti locali, nonchè di sovrapposizione di politiche e di
indirizzi governati centralmente a quelli decisi dalle Regioni negli
ambiti materiali di propria competenza; ancor più lesive delle
competenze regionali dovrebbero ritenersi le norme che estromettono
le Regioni da una materia di loro competenza. Nel caso in esame,
neppure sussisterebbe una «concorrenza di competenze», poichè il
fondo riguarderebbe esclusivamente la materia «politiche sociali» e
difetterebbero i presupposti dell'attrazione in sussidiarietà alla
Stato delle funzioni in esame, stante la carenza di esigenze di
gestione unitaria della «carta acquisti» e di definizione unitaria
dei criteri e delle modalità di erogazione della provvidenza.
Le norme impugnate (ad eccezione del comma 36), violerebbero gli
artt. 117, quarto e sesto comma, 118, primo e secondo comma, e 119
Cost., in quanto istituiscono un fondo settoriale nella materia
«politiche sociali» e prevedono poteri regolamentari e amministrativi
in relazione al medesimo, anzichè destinare le relative risorse alle
Regioni ed attribuire a queste le scelte concernenti la disciplina
degli interventi e la allocazione delle funzioni amministrative.
In linea subordinata, le ricorrenti deducono che, qualora dovesse
ritenersi giustificato il potere di regolamentazione del citato comma
33, detta norma violerebbe il principio di leale collaborazione,
poichè non prevede un'intesa con la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano (di seguito, Conferenza Stato-Regioni), benchè il fondo
inerisca alla materia «politiche sociali». I commi 34 e 35 sarebbero,
comunque, illegittimi, in quanto non sussisterebbero esigenze
unitarie in grado di giustificare l'attribuzione al Ministero
dell'economia e delle finanze dei poteri di attuazione degli
interventi e di individuazione dei beneficiari della provvidenza e
del gestore del servizio integrato di gestione della «carta acquisti»
e dei relativi rapporti amministrativi. In linea ancora più gradata,
qualora detti poteri fossero ritenuti legittimi, questi ultimi due
commi si porrebbero in contrasto con il principio di leale
collaborazione, dal momento che non prevedono un'intesa con la
Conferenza Stato-Regioni in relazione alla scelta di cui al comma 34
ed agli atti di cui al comma 35.
Infine, il comma 36, stabilendo che le comunicazioni e le
collaborazioni richieste dal Ministero dell'economia e delle finanze
(o dalle amministrazioni o enti di cui questo si avvale) devono
essere fornite «secondo gli indirizzi da questo impartiti» sarebbe
illegittimo. Il principio di leale collaborazione giustifica,
infatti, il dovere di cooperazione fra enti territoriali, ma non
legittimerebbe l'attribuzione a detto Ministero del potere di
impartire alle Regioni indirizzi al fine di disciplinare tale
collaborazione, non potendo lo Stato emanare atti di indirizzo in
materia di competenza regionale. In ogni caso, l'atto di indirizzo
dovrebbe essere adottato dal Consiglio dei ministri, nell'osservanza
delle norme e dei principi stabiliti anteriormente alla riforma del
Titolo V della Parte II della Costituzione.
Infine, secondo la Regione Emilia-Romagna, il citato comma 38-bis
sarebbe costituzionalmente illegittimo, in quanto costituirebbe
disposizione accessoria rispetto a quella avente ad oggetto la «carta
acquisti».
4.1. - In prossimità dell'udienza pubblica, le Regioni
Emilia-Romagna e Liguria hanno depositato distinte memorie,
reiterando le argomentazioni svolte nei ricorsi e, ad avviso della
seconda Regione, la difesa erariale neppure si sarebbe soffermata
sulle censure concernenti la norma impugnata.
Secondo la Regione Emilia-Romagna, le disposizioni censurate non
fisserebbero livelli essenziali delle prestazioni, dato che
disciplinano un sussidio in favore di quanti versano in stato di
bisogno, e neppure riguarderebbero le materie «previdenza sociale» e
«tutela della salute», non sussistendo neanche i presupposti della
chiamata in sussidiarietà.
5. - In tutti i giudizi si è costituito, con distinti atti, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni
siano dichiarate inammissibili e, comunque, infondate.
5.1. - In riferimento alle censure sollevate dalla Regione
Piemonte e dalla Regione Emilia-Romagna, la difesa erariale deduce
che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, la legge statale
istitutiva di fondi quale quello in esame non violerebbe le
competenze regionali, qualora si limiti ad indicare mere finalità di
intervento, potendo la denunciata lesione conseguire esclusivamente
alle norme che attuano l'intervento, con conseguente inammissibilità
della questione.
In ogni caso, il fondo in esame sarebbe riconducibile ad una
materia attribuita alla competenza legislativa esclusiva dello Stato,
concernendo la «determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale», ovvero la «previdenza
sociale» (art. 117, secondo comma, lettere m) ed o), Cost.).
Infine, le censure sarebbero infondate anche perchè detto fondo
inciderebbe «su materie oggetto di "chiamata in sussidiarieta'" da
parte dello Stato»; comunque, la norma impugnata fisserebbe un
principio fondamentale nella materia «tutela della salute» (art. 117,
comma terzo cost.), quindi la questione sarebbe inammissibile, dato
che, in particolare, la Regione Piemonte ha denunciato esclusivamente
la violazione della propria competenza esclusiva, ai sensi dell'art.
117, quarto comma, Cost.
In relazione al ricorso della Regione Liguria, la difesa erariale
non ha svolto argomentazioni a conforto della eccepita
inammissibilità ed infondatezza delle questioni sollevate dalla
ricorrente.
6. - Le ricorrenti ed il resistente, all'udienza pubblica, hanno
insistito per l'accoglimento delle conclusioni svolte nelle difese
scritte.

Considerato in diritto

1. - La Regione Piemonte, la Regione Emilia-Romagna e la Regione
Liguria, con tre distinti ricorsi, hanno sollevato, tra le altre,
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 81, commi 29, 30 e
da 32 a 38-ter (la prima Regione; la seconda e la terza non hanno
impugnato il comma 38-ter; la terza non ha censurato neppure il comma
38-bis), del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), nel testo risultante dalle modifiche
introdotte dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133
(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 25 giugno
2008, n. 112, recante disposizioni urgenti per lo sviluppo economico,
la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della
finanza pubblica e la perequazione tributaria), in riferimento
all'art. 117, quarto comma, della Costituzione (Regione Piemonte),
agli artt. 117, quarto e sesto comma, 118, primo e secondo comma, e
119 Cost. (Regioni Emilia-Romagna e Liguria) ed al principio di leale
collaborazione (tutte e tre le ricorrenti).
Riservata a separate pronunce la decisione sulle impugnazioni
delle altre disposizioni contenute nel suddetto decreto-legge n. 112
del 2008, proposte dalla seconda e dalla terza ricorrente, vengono
qui in esame le questioni di legittimità costituzionale relative al
citato art. 81, commi 29, 30 e da 32 a 38-ter.
2. - I ricorsi, avendo ad oggetto, in larga misura, le stesse
norme, censurate sotto profili e con argomentazioni sostanzialmente
coincidenti, vanno riuniti, per essere decisi con un'unica sentenza.
3. - L'art. 81 del d.l. n. 112 del 2008, commi 29, 30 e dal 32 al
38-bis, nel testo risultante dalle modifiche introdotte dalla legge
di conversione n. 133 del 2008, ha istituito un «fondo speciale
destinato al soddisfacimento delle esigenze prioritariamente di
natura alimentare e successivamente anche energetiche e sanitarie dei
cittadini meno abbienti» (comma 29), disciplinandone il finanziamento
(comma 30) e disponendo che, «in considerazione delle straordinarie
tensioni cui sono sottoposti i prezzi dei generi alimentari e il
costo delle bollette energetiche, nonchè il costo per la fornitura
di gas da privati, al fine di soccorrere le fasce deboli di
popolazione in stato di particolare bisogno e su domanda di queste»,
«è concessa ai residenti di cittadinanza italiana che versano in
condizione di maggior disagio economico » «una carta acquisti
finalizzata all'acquisto di tali beni e servizi, con onere a carico
dello Stato» (comma 32).
Le disposizioni prevedono, altresì, che, «con decreto
interdipartimentale del Ministero dell'economia e delle finanze e del
Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali, sono
disciplinati», criteri e modalità di individuazione dei beneficiari
della «carta acquisti», nell'osservanza dei principi fissati a questo
scopo, anche per escludere quanti non versano «in stato di effettivo
bisogno» (comma 33, lettera a).
Per favorire la diffusione della «carta acquisti» «tra le fasce
più deboli della popolazione», sono previste idonee iniziative di
comunicazione (comma 33-bis) e, a questo scopo, il Ministero
dell'economia e delle finanze è stato autorizzato ad «avvalersi di
altre amministrazioni, di enti pubblici, di Poste italiane S.p.A., di
SOGEI S.p.A. o di CONSIP S.p.A.» (comma 34). L'identificazione dei
titolari della «carta acquisti» e del «gestore del servizio integrato
di gestione» delle medesime e dei relativi rapporti amministrativi
spetta, poi, a detto Ministero, ovvero ad «uno dei soggetti di cui
questo si avvale ai sensi del comma 34» (comma 35).
Le pubbliche amministrazioni e gli enti pubblici che detengono
informazioni funzionali all'individuazione dei titolari del beneficio
in esame, ovvero all'accertamento delle dichiarazioni da questi rese
per ottenerlo, sono, quindi, chiamate a fornire, «in conformità alle
leggi che disciplinano i rispettivi ordinamenti, dati, notizie,
documenti e ogni ulteriore collaborazione richiesta dal Ministero
dell'economia e delle finanze o dalle amministrazioni o enti di cui
questo si avvale, secondo gli indirizzi da questo impartiti» (comma
36). Al Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il
Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali, spetta,
inoltre, il potere di stipulare apposite convenzioni, per promuovere
il concorso del settore privato al supporto economico in favore dei
titolari delle «carte acquisti» (comma 37).
Infine, è previsto che agli oneri derivanti dall'istituzione
della «carta acquisti» si provvede mediante utilizzo del fondo in
esame (comma 38) e che il Governo è tenuto a presentare, entro il 31
dicembre di ogni anno, una relazione al Parlamento sull'attuazione
delle disposizioni (comma 38-bis).
Il comma 38-ter del citato art. 81 disciplina, invece, la
dotazione del fondo per interventi strutturali di politica economica
di cui all'art. 10, comma 5, del decreto-legge 29 novembre 2004, n.
282, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 dicembre 2004, n.
307.
4. - Secondo la Regione Piemonte, le disposizioni impugnate
realizzerebbero un intervento nella materia «politiche sociali», in
violazione dell'art. 117, quarto comma, Cost., e del principio di
leale collaborazione, anche in quanto fissano la misura della
provvidenza e disciplinano criteri e modalità di individuazione dei
beneficiari, senza prevedere alcuna forma di partecipazione delle
Regioni. Peraltro, a suo avviso, i requisiti per l'attribuzione della
«carta acquisti» sarebbero stati stabiliti «con riferimento alla
"popolazione in stato di particolare bisogno residente di
cittadinanza italiana" (con evidente disparità di trattamento che
non considera rilevante il disagio economico senza lo status di
cittadino italiano)».
4.1. - Le altre due Regioni svolgono argomenti sostanzialmente
identici, per sostenere che le norme impugnate violerebbero gli artt.
117, quarto e sesto comma, 118, primo e secondo comma, e 119 Cost. ed
il principio di leale collaborazione, poichè istituirebbero un fondo
nella materia «politiche sociali», di competenza regionale,
attribuendo allo Stato poteri regolamentari e amministrativi,
anzichè destinare le relative risorse alle Regioni e riservare a
queste le scelte concernenti la disciplina dell'intervento e la
allocazione delle funzioni amministrative.
In particolare, censurano la regolamentazione della modalità di
fissazione dei criteri per l'individuazione dei titolari del
beneficio, per la quantificazione del medesimo e per l'utilizzo del
fondo. Ad avviso delle ricorrenti, i finanziamenti a destinazione
vincolata, in materie attribuite alla competenza delle Regioni,
secondo la giurisprudenza di questa Corte, sarebbero illegittimi, in
quanto costituirebbero uno strumento indiretto, ma pervasivo, di
ingerenza dello Stato nell'esercizio delle funzioni ad esse
spettanti.
Il fondo in esame riguarderebbe esclusivamente la materia
«politiche sociali», quindi l'intervento dello Stato non sarebbe
giustificato dall'esistenza di una «concorrenza di competenze» e,
comunque, neppure sussisterebbero i presupposti per l'attrazione in
sussidiarietà allo Stato delle relative funzioni, in difetto di
esigenze di gestione unitaria della «carta acquisti» e di definizione
unitaria dei criteri e delle modalità di erogazione della
provvidenza.
In ogni caso, anche ritenendo giustificato il potere attribuito
dal comma 33 del citato art. 81 al Ministero dell'economia e delle
finanze ed al Ministero del lavoro, della salute e delle politiche
sociali, la disposizione violerebbe il principio di leale
collaborazione, poichè non prevede un'intesa con la Conferenza
Stato-Regioni, benchè il fondo inerisca alla materia «politiche
sociali». Inoltre, i commi 34 e 35 sarebbero, comunque, illegittimi,
poichè, ancora in contrasto con detto principio, non prevedono tale
intesa per l'esercizio da parte del Ministero dell'economia e delle
finanze del potere di identificare i beneficiari della «carta
acquisti» ed il gestore del relativo servizio, nonchè di
disciplinare l'attività di informazione della quale sono onerate le
pubbliche amministrazioni.
Il comma 36, stabilendo che le comunicazioni e le collaborazioni
richieste dal Ministero dell'economia e delle finanze (o dalle
amministrazioni o enti di cui questo si avvale) devono essere fornite
«secondo gli indirizzi da questo impartiti» sarebbe, invece,
illegittimo, poichè il principio di leale collaborazione giustifica
il dovere di cooperazione e comunicazione fra enti territoriali,
dovendo, tuttavia, escludersi che esso possa essere disciplinato da
detto Ministero, anche impartendo direttive alle Regioni. In ogni
caso, lo Stato non potrebbe emanare un atto di indirizzo in una
materia di competenza regionale; comunque, esso dovrebbe essere
adottato dal Consiglio dei ministri, nell'osservanza delle norme e
dei principi stabiliti anteriormente alla riforma del Titolo V della
Parte II della Costituzione.
Infine, secondo la Regione Emilia-Romagna, il comma 38-bis
sarebbe costituzionalmente illegittimo, in quanto costituirebbe
disposizione accessoria rispetto a quella avente ad oggetto la «carta
acquisti».
5. - In linea preliminare, occorre precisare che l'impugnazione
proposta dalla Regione Piemonte concerne il citato art. 81, commi 29,
30 e dal 32 al 38-ter, in quanto l'identificazione delle norme
censurate va operata avendo riguardo anche alla parte motiva del
ricorso (sentenze n. 137 del 2007, n. 51 del 2006, n. 171 del 1999)
che, diversamente dalle conclusioni contenute in tale atto, fa
appunto riferimento a tutti tali commi.
Le censure devono, inoltre, ritenersi proposte esclusivamente in
relazione all'art. 117, quarto comma, Cost., ed al principio di leale
collaborazione. La deduzione diretta ad adombrare la violazione anche
dell'art. 3 Cost. risulta, infatti, formulata in via meramente
incidentale, e ciò, va rilevato, indipendentemente dalla
considerazione che la questione riferita a parametri diversi da
quelli desumibili dal titolo V della parte seconda della Costituzione
è, comunque, inammissibile, qualora, come nella specie, non sia
motivatamente destinata a far valere una menomazione delle
attribuzioni costituzionalmente spettanti alla Regione (tra le più
recenti, sentenze n. 254, n. 249 e n. 234 del 2009).
5.1. - La questione avente ad oggetto il comma 38-ter del citato
art. 81, promossa dalla Regione Piemonte, è inammissibile, poichè
è priva di argomenti idonei a suffragarla, nonostante che, nei
giudizi di legittimità costituzionale in via principale, l'esigenza
di una adeguata motivazione a sostegno dell'impugnativa si ponga in
termini perfino più pregnanti che in quelli in via incidentale
(sentenze n. 200, n. 148 e n. 139 del 2009).
La ricorrente si è, invero, limitata a coinvolgere tale
disposizione nella complessiva deduzione svolta in riferimento agli
altri commi, sebbene essa abbia un oggetto diverso e peculiare, dato
che non concerne la «carta acquisti», ma ha incrementato il fondo per
interventi strutturali di politica economica di cui all'art. 10,
comma 5, del d.l. n. 282 del 2004, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 307 del 2004 (istituito al fine di agevolare il
perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, anche mediante
interventi volti alla riduzione della pressione fiscale).
6. - Le questioni aventi ad oggetto l'art. 81, commi 29, 30 e dal
32 al 38-bis, del d.l. n. 112 del 2008, nel testo risultante dalla
legge di conversione n. 133 del 2008, non sono fondate.
6.1. - La decisione delle questioni implica la previa
individuazione della materia alla quale va ricondotta la disciplina
in esame, avendo riguardo all'oggetto ed alla regolamentazione
stabilita dalle norme impugnate, tenendo conto della loro ratio,
della finalità che si propone di perseguire, del contesto nel quale
è stata emanata ed identificando l'interesse tutelato (da ultimo,
sentenza n. 322 del 2009).
6.2. - In linea preliminare, va osservato che le disposizioni in
questione non si limitano alla mera enunciazione del proposito di
destinare risorse per una finalità genericamente indicata. Esse
prevedono, infatti, una provvidenza a tutela di un diritto sociale e
disciplinano in dettaglio l'attuazione di tale misura, con
conseguente infondatezza dell'eccezione di inammissibilità della
questione proposta dalla Avvocatura generale dello Stato,
sull'assunto della carenza di interesse delle ricorrenti ad impugnare
le disposizioni, a cagione della pretesa genericità delle medesime.
Il contenuto della disciplina fa, inoltre, escludere che essa
attenga alla materia «previdenza sociale», come sostenuto dalla
difesa erariale. Le norme in esame sono, infatti, preordinate «al
soddisfacimento delle esigenze prioritariamente di natura alimentare
e successivamente anche energetiche e sanitarie dei cittadini meno
abbienti» e mirano a «soccorrere le fasce deboli di popolazione in
stato di particolare bisogno» (commi 29 e 32 del citato art. 81).
Pertanto, per l'attribuzione della «carta acquisti», assumono rilievo
la condizione soggettiva e la sussistenza di situazioni di bisogno,
di disagio e di difficoltà economica, elementi, questi, che
impongono di negarne la riconducibilità all'art. 117, secondo comma,
lettera o), Cost. (sentenze n. 141 del 2007 e n. 287 del 2004).
Parimenti infondata è la deduzione del resistente, secondo la
quale, le disposizioni in esame fisserebbero un principio
fondamentale nella materia «tutela della salute», attribuita alla
competenza concorrente delle Regioni. L'erroneità della tesi è,
infatti, chiara, in quanto l'inerenza delle disposizioni alla materia
«tutela della salute» risulta, all'evidenza, indiretta, eventuale e
marginale, indipendentemente dalla considerazione che la
regolamentazione puntuale ed analitica degli strumenti concreti per
conseguire gli obiettivi avuti di mira dal legislatore statale fa
escludere che esse costituiscano norme «di principio» concernenti
detta materia.
6.3. - Le norme impugnate sono preordinate ad alleviare una
situazione di estremo bisogno e di difficoltà nella quale versano
talune persone, mediante l'erogazione di una prestazione che non è
compresa tra quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello
sanitario, ma costituisce un intervento di politica sociale attinente
all'ambito materiale dell'assistenza e dei servizi sociali, oggetto
di una competenza residuale regionale (per tutte, sentenze n. 168 e
n. 124 del 2009; sentenze n. 168 e n. 50 del 2008). La finalità
delle disposizioni impugnate e l'ambito sul quale esse incidono non
consentono, tuttavia, di ritenere vulnerati i parametri
costituzionali evocati dalle ricorrenti e di negare il potere del
legislatore statale di realizzare l'intervento in esame.
Occorre premettere che, a seguito della ripartizione delle
competenze tra Stato e Regioni realizzata con la riforma del Titolo V
della parte II della Costituzione, al primo è riservata, tra
l'altro, quella relativa alla «determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono
essere garantiti su tutto il territorio nazionale» (art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost.). L'attribuzione allo Stato di tale
competenza esclusiva si riferisce alla fissazione dei livelli
strutturali e qualitativi di prestazioni che, concernendo il
soddisfacimento di diritti civili e sociali, devono essere garantiti,
con carattere di generalità, a tutti gli aventi diritto (ex
plurimis, sentenze n. 322 del 2009; n. 168 e n. 50 del 2008); dunque
essa può essere invocata in relazione a specifiche prestazioni delle
quali le norme statali definiscono il livello essenziale di
erogazione (sentenze n. 328 del 2006, n. 285 e n. 120 del 2005, n.
423 del 2004).
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, con tale titolo di
legittimazione è stato attribuito al legislatore statale «un
fondamentale strumento per garantire il mantenimento di una adeguata
uniformità di trattamento sul piano dei diritti di tutti i soggetti,
pur in un sistema caratterizzato da un livello di autonomia regionale
e locale decisamente accresciuto» (sentenza n. 134 del 2006). Non si
tratta, infatti, di una «materia» in senso stretto, bensì di una
competenza trasversale, idonea cioè ad investire tutte le materie,
rispetto alle quali il legislatore statale deve poter predisporre le
misure necessarie per attribuire a tutti i destinatari, sull'intero
territorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite come
contenuto essenziale di tali diritti, senza che la legislazione
regionale possa limitarle o condizionarle (sentenze n. 322 del 2009 e
n. 282 del 2002).
Siffatto parametro costituzionale consente, quindi, una
restrizione dell'autonomia legislativa delle Regioni, giustificata
dallo scopo di assicurare un livello uniforme di godimento dei
diritti civili e sociali tutelati dalla stessa Costituzione (sentenza
n. 387 del 2007) e, appunto per questo, esso, da un lato, non
permette allo Stato di individuare il fondamento costituzionale della
disciplina di interi settori materiali (sentenze n. 383 e n. 285 del
2005). Dall'altro, può, invece, essere invocato anche nei
particolari casi in cui la determinazione del livello essenziale di
una prestazione non permetta, da sola, di realizzare utilmente la
finalità di garanzia dallo stesso prevista (espressiva anche dello
stretto legame esistente tra tale parametro ed i principi di cui agli
artt. 2 e 3, secondo comma, Cost.). In particolare, la ratio di tale
titolo di competenza e l'esigenza di tutela dei diritti primari che
è destinato a soddisfare consentono di ritenere che esso può
rappresentare la base giuridica anche della previsione e della
diretta erogazione di una determinata provvidenza, oltre che della
fissazione del livello strutturale e qualitativo di una data
prestazione, al fine di assicurare più compiutamente il
soddisfacimento dell'interesse ritenuto meritevole di tutela
(sentenze n. 248 del 2006 e n. 383 e n. 285 del 2005), quando ciò
sia reso imprescindibile, come nella specie, da peculiari circostanze
e situazioni, quale una fase di congiuntura economica eccezionalmente
negativa.
Un tale intervento da parte dello Stato deve, in altri termini,
ritenersi ammissibile, nel caso in cui esso risulti necessario allo
scopo di assicurare effettivamente la tutela di soggetti i quali,
versando in condizioni di estremo bisogno, vantino un diritto
fondamentale che, in quanto strettamente inerente alla tutela del
nucleo irrinunciabile della dignità della persona umana, soprattutto
in presenza delle peculiari situazioni sopra accennate, deve potere
essere garantito su tutto il territorio nazionale in modo uniforme,
appropriato e tempestivo, mediante una regolamentazione coerente e
congrua rispetto a tale scopo (sentenze n. 166 del 2008 e n. 94 del
2007, in riferimento al caso della determinazione dei livelli
minimali di fabbisogno abitativo, a tutela di categorie
particolarmente svantaggiate).
6.4. - In applicazione di tali principi, va osservato che una
normativa posta a protezione delle situazioni di estrema debolezza
della persona umana, qual è quella oggetto delle disposizioni
impugnate, benchè incida sulla materia dei servizi sociali e di
assistenza di competenza residuale regionale, deve essere ricostruita
anche alla luce dei principi fondamentali degli artt. 2 e 3, secondo
comma, Cost., dell'art. 38 Cost. e dell'art. 117, secondo comma,
lettera m), Cost.
Il complesso di queste norme costituzionali permette, anzitutto,
di ricondurre tra i «diritti sociali» di cui deve farsi carico il
legislatore nazionale il diritto a conseguire le prestazioni
imprescindibili per alleviare situazioni di estremo bisogno - in
particolare, alimentare - e di affermare il dovere dello Stato di
stabilirne le caratteristiche qualitative e quantitative, nel caso in
cui la mancanza di una tale previsione possa pregiudicarlo. Inoltre,
consente di ritenere che la finalità di garantire il nucleo
irriducibile di questo diritto fondamentale legittima un intervento
dello Stato che comprende anche la previsione della appropriata e
pronta erogazione di una determinata provvidenza in favore dei
singoli.
Questa Corte ha ben presente, al riguardo, il disposto dell'art.
119, quarto comma, Cost., secondo cui le funzioni attribuite alle
Regioni sono finanziate integralmente dalle fonti di cui allo stesso
art. 119 (tributi propri, compartecipazioni a tributi erariali e
altre entrate proprie). Ritiene, peraltro che, in mancanza di norme
che attuino detto articolo (è noto che la legge delega 5 maggio
2009, n. 42, che fissa i principi della materia, deve essere ancora
attuata), l'intervento dello Stato sia ammissibile nei casi in cui,
come quello di specie, esso, oltre a rispondere ai richiamati
principi di eguaglianza e solidarietà, riveste quei caratteri di
straordinarietà, eccezionalità e urgenza conseguenti alla
situazione di crisi internazionale economica e finanziaria che ha
investito negli anni 2008 e 2009 anche il nostro Paese.
Pertanto, la suindicata finalità ed il contesto nel quale è
stato realizzato detto intervento valgono a differenziarlo dalle
ipotesi, soltanto apparentemente omologhe, in cui il legislatore
statale, in materie di competenza regionale, prevede finanziamenti
vincolati, ovvero rimette alle Regioni l'istituzione di una
determinata misura, pretendendo poi anche di fissare la relativa
disciplina.
Dall'individuazione della sussistenza di un titolo di competenza
del legislatore statale, entro i suindicati limiti, consegue
l'infondatezza delle questioni, sotto tutti i profili, esulando
peraltro dall'ambito del presente giudizio ogni valutazione
concernente la misura della provvidenza, ferma, comunque, la
possibilità delle singole Regioni, in forza della loro competenza in
materia, di provvedere con interventi più favorevoli.
La competenza dello Stato e la situazione eccezionale in cui è
stata esercitata rendono, inoltre, inconferente il richiamo delle
ricorrenti al principio di leale collaborazione e comportano che
spetta al legislatore statale sia l'esercizio del potere
regolamentare (art. 117, sesto comma, Cost.), sia la fissazione della
disciplina di dettaglio, mentre la scelta di attribuire
all'amministrazione statale le funzioni amministrative non vulnera
l'art. 118, primo comma, Cost., rinvenendo una ragionevole
giustificazione nell'esigenza di assicurare che il loro svolgimento
risponda a criteri di uniformità e unitarietà, allo scopo di
garantire l'eguale e pronta tutela minima del nucleo essenziale di un
diritto fondamentale. A ciò si aggiunga che l'esigenza di
continuità, già ritenuta da questa Corte operante sul piano
normativo ed istituzionale (sentenza n. 13 del 2004), può essere
altresì richiamata in relazione ad una disciplina preordinata a
garantire un diritto fondamentale, in quanto l'esigenza di tutelare
in modo appropriato valori costituzionali insopprimibili impone di
evitare, per quanto possibile, interruzioni in grado di vulnerarlo.
Il legislatore statale, d'altra parte, ha espressamente invocato
a fondamento dell'intervento, significativamente realizzato con
decreto-legge e in corso d'anno, le «straordinarie tensioni cui sono
sottoposti i prezzi dei generi alimentari» ed il «costo delle
bollette energetiche» e «della fornitura di gas da privati» (art. 81,
comma 32, del d.l. n. 112 del 2008, nel testo risultante dalla legge
di conversione n. 133 del 2008); ciò induce a ritenere che, in
condizioni di normalità, le procedure concertative possano essere
riprese. Ed anche questa Corte ritiene che, una volta cessata la
situazione congiunturale che ha imposto un intervento di politica
sociale esteso alla diretta erogazione della provvidenza, dagli
strumenti di coinvolgimento delle regioni e delle province autonome
non si possa prescindere, avendo cura così di garantire anche la
piena attuazione del principio di leale collaborazione,
nell'osservanza del riparto delle competenze definito dalla
Costituzione.
I commi 34 e 36 del citato art. 81 sono immuni dai vizi
denunciati, poichè essi si limitano a prevedere il potere del
Ministero dell'economia e delle finanze di avvalersi di altre
amministrazioni e di impartire indirizzi nei confronti di quelle con
le quali sussiste un rapporto gerarchico, fatta salva la facoltà di
richiedere a tutti gli enti pubblici, in applicazione del principio
di leale collaborazione, le informazioni strumentali alla concessione
della provvidenza.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Riuniti i giudizi;
Riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni
di legittimità costituzionale promosse dalla Regione Emilia-Romagna
e dalla Regione Liguria, con i ricorsi indicati in epigrafe, nei
confronti del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito in legge, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 (Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, recante
disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria);
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 81, comma 38-ter, del decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112, nel testo risultante dalle modifiche introdotte
dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, promossa, in
riferimento all'art. 117, quarto comma, della Costituzione, ed al
principio di leale collaborazione, dalla Regione Piemonte, con il
ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 81, commi 29, 30 e dal 32 al 38-bis, del decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112, nel testo risultante dalle modifiche introdotte
dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, promosse, in
riferimento agli artt. 117, quarto e sesto comma, 118, primo e
secondo comma, e 119 della Costituzione, ed al principio di leale
collaborazione, dalla Regione Piemonte, dalla Regione Emilia-Romagna
e dalla Regione Liguria, con i ricorsi indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 gennaio 2010.

Il Presidente: Amirante


Il redattore: Tesauro


Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 15 gennaio 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola