1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 30-9-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 234 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 maggio 2009
Ordinanza del 6 maggio 2009 emessa dal Giudice di pace di Roma nel procedimento di convalida relativo a Said Mohamed. Straniero - Espulsione amministrativa - Udienza di convalida presso il giudice di pace - Previsione che le questure forniscano al giudice di pace nei limiti delle risorse disponibili il supporto occorrente e la disponibilita' di un locale idoneo - Violazione del principio di liberta' personale - Incidenza sul diritto di difesa - Lesione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione dei principi del giusto processo. - Decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, art. 13, comma 5-ter, come sostituito dall'art. 1, comma 1, del decreto-legge 14 settembre 2004, n. 241, convertito in legge 12 novembre 2004, n. 271. - Costituzione, artt. 13, 24, 97 e 111. (009C0570) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 30-9-2009)

IL GIUDICE DI PACE
Ha pronunciato la seguente ordinanza ai sensi dell'art. 23,
legge 11 marzo 1953, n. 87, nell'ambito del procedimento in Camera di
consiglio (ai sensi degli artt.737 e seguenti del c.p.c. e degli
artt.13 e 14 del d.lgs. n. 286/1998 e successive modificazioni ) di
convalida del provvedimento del Questore di Roma di trattenimento,
emesso ai sensi dell'art.14 del d.lgs. n. 286/1998, presso il Centro
di identificazione ed espulsione di Roma Ponte Galeria, dello
straniero Mohamed Said, nato in Egitto il 23 febbraio 1988, di
nazionalità egiziana.
Il giorno 8 luglio 2008 lo straniero Mohamed Said è stato
espulso dal Territorio nazionale con provvedimento del Prefetto di
Roma dell'8 luglio 2008, immediatamente esecutivo, ai sensi dell'art.
14, commi 5-ter, 5-quater, 5-quinquies del d.lgs. n. 286/1998, così
come modificato dalla legge n.189/2002 e successive modifiche (d.lgs.
n. 241/2004 convertito dal d.lgs. n. 271/2004 ) e notificato allo
straniero lo stesso giorno 8 luglio 2008. Il giorno 30 aprile 2009 il
sig. Mohamed Said è stato trattenuto presso il Centro di
identificazione ed espulsione di Ponte Galeria in Roma, in seguito a
provvedimento del Questore di Roma del 30 aprile 2009, di esecuzione
del predetto provvedimento di espulsione del Prefetto di Roma dell'8
luglio 2008, ed è stata depositata nella cancelleria dell'ufficio
del Giudice di pace di Roma il giorno 2 maggio 2009 la richiesta
della Questura di Roma di convalida del predetto provvedimento di
trattenimento, ai sensi dell'art. 14 del d.lgs. n. 286/1998, così
come modificato dall'art. 13, comma 5 della legge 30 luglio 2002, n.
189.
Nel corso dell'udienza di convalida, celebratasi il giorno 4
maggio 2009 in un locale del Centro di identificazione ed espulsione
di Ponte Galeria in Roma, il giudice di pace, sentite le parti, con
ordinanza emessa all'esito dell'udienza di convalida, ritiene di
ufficio che debba essere sollevata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 13, comma 5-ter del d.lgs. n. 286/1998, per
violazione degli artt. 13, 24, 97, 111 della Costituzione, in quanto
rilevante e non manifestamente infondata.
Va premesso che l'avvocato di ufficio dell'espulso ha eccepito
l'illegittimità costituzionale del d.lgs. n. 286/1998 relativamente
allo svolgimento dell'udienza di convalida presso il Centro di
identificazione ed espulsione in quanto «ne derivano ritardi alla
stessa convalida del trattenimento, che limita la libertà dello
straniero, ed in quanto il trattenimento in quella sede costituisce
di fatto una ingiustificata restrizione della libertà personale, non
supportata da un provvedimento giudiziario, in quanto lo straniero
occorre che venga condotto presso il luogo dove il giudice tiene
udienza e non presso il luogo dove è stato trattenuto».
1) Rilevanza della questione proposta.
Quanto alla rilevanza si osserva che le situazioni concrete
relative alle convalide dei provvedimenti incidenti sulla libertà
personale emanati dal Questore, che possono essere effettuate negli
stessi locali della Questura, come quelli presenti nei centri di
identificazione ed espulsione, dove il giudice di pace deve recarsi
ed essere assistito da appartenenti alla Polizia di Stato, con
vigilanza esterna ed interna anche dell'esercito italiano, destano
serie perplessità sulla previsione normativa predetta della quale
appare non manifestamente infondata l'illegittimità costituzionale,
in quanto va preservata l'indipendenza del giudice, evitando anche il
solo pericolo di possibili condizionamenti psicologici di tipo
ambientale, che non sono coerenti con le norme costituzionali di cui
agli artt. 13, 24, 97, 111 della Costituzione.

In concreto si sono verificati episodi di disappunti orali
espressi da rappresentanti della Questura nei confronti dei giudici
di pace, che non hanno convalidato i trattenimenti degli stranieri
presso i centri di identificazione ed espulsione, per cui gli stessi
giudici di pace, laddove non era presente neppure un cancelliere
dell'ufficio del giudice di pace, (come accade purtroppo in alcuni
uffici di giudici di pace da diversi anni), si trovavano in una
situazione di imbarazzo, di isolamento e di mancanza di assistenza da
parte del personale del proprio ufficio giudiziario, raggiungibile
soltanto telefonicamente mediante telefoni mobili degli stessi
giudici di pace.
Il giudice di pace della convalida, infatti, deve verificare
l'osservanza dei termini, la sussistenza e legittimità del decreto
di espulsione, la sussistenza e legittimità del provvedimento di
accompagnamento alla frontiera e relativa tempestiva convalida ed, in
ultimo, il rispetto dei termini e la legittimità del provvedimento
di trattenimento, con la verifica di eventuali situazioni personali
di stranieri trattenuti in possesso dei requisiti di cui all'art. 19
del d.lgs. n. 286/1998 (divieti di espulsione e di respingimento), in
base ai quali in nessun caso può disporsi l'espulsione o il
respingimento verso una Stato in cui lo straniero possa essere
oggetto di persecuzione per motivi di razza, di sesso, di lingua, di
cittadinanza, di religione, di opinioni politiche, di condizioni
personali o sociali, ovvero possa rischiare di essere rinviato
verso un altro Stato nel quale non sia protetto dalla persecuzione ed
inoltre deve verificare che lo straniero non sia minore di diciotto
anni, salvo il diritto a seguire il genitore o l'affidatario espulsi,
che lo straniero non sia in possesso della carta di soggiorno e che
non sia convivente con parenti entro il quarto grado o con il coniuge
di nazionalità italiana, e che la straniera non sia in stato di
gravidanza o nei sei mesi successivi alla nascita del figlio cui
provvedono (esteso quest'ultimo requisito anche al marito convivente
della donna in stato di gravidanza o nei sei mesi successivi alla
nascita del figlio in base alla sentenza della Corte costituzionale
n. 376 del 7 luglio 2000) ed ove la pronuncia giudiziale giunga
tardivamente, ovvero il giudice non convalidi il trattenimento, il
provvedimento del questore perde ogni effetto, ed avendo i decreti di
convalida e di proroga di trattenimento pieno contenuto decisorio,
con natura sostanziale di sentenza, implicano una necessaria
concentrazione del giudice, che deve imparzialmente decidere, senza
alcun condizionamento psicologico delle parti, che, nel caso di
svolgimento dell'udienza nei locali dei centri di identificazione ed
espulsione, non può non esservi, anche in considerazione di
eventuali tumulti, che sono accaduti in concreto più volte
all'interno dei centri di identificazione ed espulsione, e che
potrebbero ancora accadere, causati dagli stessi internati
trattenuti, con destabilizzazione della situazione, nella quale il
giudice deve decidere sulle relative convalide dei trattenimenti, e
che, recentemente, talvolta sono state rinviate di ufficio al giorno
successivo, negli stessi locali dei centri di identificazione ed
espulsione, proprio in seguito a temporanee situazioni di pericolo
pubblico derivanti da sommosse interne avvenute nei centri stessi di
identificazione ed espulsione.

2) Non manifesta infondatezza della questione.
Con riferimento alla non manifesta infondatezza questo giudice la
ritiene sussistente in base alle considerazioni che seguono.
Come già si è espresso il Consiglio Superiore della
Magistratura nel parere del 21 ottobre 2004, con il quale ha
evidenziato che «viva preoccupazione suscita la norma di cui al comma
5-ter dell'art. 13 T.U. introdotta dal decreto-legge in esame: tale
norma attribuisce impropriamente ad organi dell'amministrazione
dell'interno e non al Ministero della giustizia (art.110 Cost.)
compiti di organizzazione dei servizi della giustizia ed appare
idonea a condizionare l'esercizio della giurisdizione,
pregiudicandone altresì l'immagine di imparzialità. Peraltro, di
fronte ai diritti fondamentali di libertà posti in gioco, non può
non assumere preminenza l'esigenza di assicurare tutte le garanzie
ordinamentali e processuali a soggetti che, per la loro intrinseca
condizione personale, costituiscono a tutti gli effetti soggetti
deboli. E in questa ottica non può non mettersi in rilievo la
necessità che al giudice di pace, chiamato ad occuparsi di detti
procedimenti siano assicurati lo status e la professionalità
adeguati ed un'organizzazione dell'ufficio in grado di assicurare
certezza ed omogeneità degli indirizzi giurisprudenziali ed
efficienza e celerità nella risposta giudiziaria.

Il d.l. 14 settembre 2004, n. 241, oltre a riscrivere l'art. 13,
comma 5-bis (inserendo altresì un nuovo comma 5-ter) e l'art. 14,
comma 4 T.U., ha trasferito al giudice di pace la competenza sui
ricorsi avverso i provvedimenti di espulsione amministrativa e sulle
convalide dell'accompagnamento coattivo alla frontiera e del
trattenimento nei centri di permanenza temporanea ed assistenza,
modificando conseguentemente l'art. 11 della legge 21 novembre 1991,
n. 374 e succ. mod. in tema di indennità spettanti al giudice di
pace.
Tale disposizione (art. 13, comma 5-ter d.lgs. n. 286/1998)
dovrebbe essere emendata riportando all'interno degli uffici del
giudice di pace, o di locali ad esso riferibili, lo svolgimento delle
udienze relative alle convalide dei giudici di pace dei
trattenimenti, degli stranieri espulsi, presso i centri di
identificazione ed espulsione, configurandosi in caso contrario una
evidente lesione del diritto di difesa di cui all'art. 24 della
Costituzione (il cui esercizio è riconosciuto anche allo straniero
irregolarmente soggiornante in Italia - cfr. Corte costituzionale n.
198/2000) e del dovere di imparzialità e di parità davanti ad un
giudice terzo (art 111 della Costituzione).

D'altra parte la previsione normativa di cui all'art. 13, comma
5-ter del d.lgs. n. 286/1998 non può non porre in dubbio il giudice
sulla non manifesta infondata illegittimità costituzionale della
stessa, che appare disattendere la norma dell'art.97 della
Costituzione, in base alla quale i pubblici uffici sono organizzati
secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon
andamento e l'imparzialità dell'amministrazione, in quanto non
garantisce in concreto, nei locali dei centri di identificazione ed
espulsione predetti entrambi gli aspetti ordinamentali.
L'interpretazione, d'altra parte, della norma di cui all'art.13
della Costituzione, secondo la quale la libertà personale è
inviolabile e non è ammessa alcuna forma di detenzione, nè
qualsiasi restrizione della libertà personale, se non per atto
motivato dell'autorità giudiziaria e nei soli casi e modi previsti
dalla legge, non può sottovalutare la condizione psicologica dello
stesso giudice di pace, per il quale, come riconosciuto dallo stesso
Consiglio Superiore della Magistratura nel predetto parere del 21
ottobre 2004, la scelta legislativa di attribuire la competenza
predetta non è distonica rispetto ai principi affermati dalla Corte
costituzionale, creando in capo ad uno dei giudici che esercitano la
funzione giurisdizionale nell'ambito dell'ordinamento (il giudice di
pace) una competenza specifica in materia di convalida dei
provvedimenti di accompagnamento e di trattenimento, i quali, come
già rilevato, sono strettamente collegati tra loro quanto a natura
ed a funzione prevenzionale.
In particolare, sotto il profilo dell'individuazione dell'organo
giurisdizionale competente nel giudice di pace, da coloro che
sostengono questa prima impostazione si rileva che la legge
21novembre 1991, n. 374, istitutiva del giudice di pace, non esclude
che a tale magistrato possa essere affidata la competenza su
provvedimenti che abbiano ricadute sulla libertà personale. La Corte
costituzionale, d'altra parte, con la sentenza n. 223/2004 ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'ad. 13, comma 5-bis,
del T.U. n. 286/1998 (introdotto dall'art. 2 del decreto-legge 4
aprile 2002, n. 51, convertito, con modificazioni, nella legge 7
giugno 2002, n. 106), nella parte in cui non prevedeva che il
giudizio di convalida del provvedimento di accompagnamento coattivo
alla frontiera dello straniero irregolarmente soggiornante in Italia
doveva svolgersi in contraddittorio prima dell'esecuzione del
provvedimento stesso e con le garanzie della difesa. Il decreto legge
interviene sulle norme degli artt.13 e 14 del d.lgs. 25 luglio 1998,
n. 286, che disciplinano rispettivamente la «espulsione
amministrativa» e la «esecuzione dell'espulsione» dello straniero, le
quali, prima dell'intervento della Corte costituzionale, si
articolavano in provvedimenti (decreto di espulsione del prefetto,
art. 13 comma 3, accompagnamento alla frontiera disposto dal
questore, art. 13 comma 5, provvedimento di trattenimento in centro
di permanenza temporaneo, art. 14, comma 1) assunti a seguito
dell'espletamento di appositi procedimenti amministrativi. Può
dunque affermarsi che il regime giuridico dell'accompagnamento alla
frontiera, pur permanendone la fonte amministrativa, è oggi
ricondotto nell'ambito della giurisdizione, interessando il
provvedimento il bene della libertà personale dell'individuo, come
tale sottoposto alle garanzie previste dall'art. 13 della
Costituzione. L'accompagnamento, infatti, secondo l'impostazione già
accolta dalla Corte costituzionale 10 aprile 2001, n. 105
(pronunziata a proposito della legittimità della norma che prevede
il trattenimento presso i centri di permanenza, ed espressamente
richiamata dalla sentenza n. 222/2004), «presenta quel carattere di
immediata coercizione che qualifica, per costante giurisprudenza
costituzionale, le restrizioni della libertà personale e che vale a
differenziarle dalle misure incidenti solo sulla libertà di
circolazione» e che non [puo] «essere assunto dall'autorità di
polizia come pienamente legittimo e ancora eseguibile quando il
giudice ne abbia accertato l'illegittimità ponendo proprio tale
accertamento a fondamento del diniego di convalida». Gli argomenti
che precedono, confermando la rilevanza ai fini del decidere della
questione proposta e la non manifesta infondatezza della stessa,
inducono questo giudice a rimettere gli atti alla Corte
costituzionale per le valutazioni di competenza.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritiene che ai fini del presente procedimento non appare
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 13, comma 5-ter., d.lgs. n. 286/1998 come sostituito dal
d.l. 14 settembre 2004, n. 241 convertito con modificazioni nella
legge 12 novembre 2004, n. 271, nella parte in cui prevede che al
fine di assicurare la tempestività del procedimento di convalida dei
provvedimenti di cui ai commi 4 e 5 dell'art. 13 e all'art. 14, comma
1, le questure forniscono al giudice di pace, nei limiti delle
risorse disponibili, il supporto occorrente e la disponibilità di un
locale idoneo per contrasto con gli articoli 13, 24, 97, 111 della
Costituzione secondo quanto esposto nella motivazione;
Ritiene che la stessa sia rilevante ai fini del decidere;
Sospende il procedimento in corso per la convalida del
trattenimento nei confronti di Mohamed Said nato il 23 febbraio 1988
in Egitto di nazionalità egiziana (R.G. 1618/09);
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina altresì che, a cura della cancelleria, la presente
ordinanza sia notificata alle parti nonchè al Presidente del
Consiglio dei ministri;

Ordina che la stessa venga comunicata ai Presidenti della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica.
Roma, addì 4 maggio 2009
Il giudice di pace: Loveri