1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 21-3-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 13 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 15 febbraio 2018
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 15 febbraio 2018 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente - Norme della Regione Lombardia - Norme di valutazione di impatto ambientale (VIA) - Determinazione da assumere in sede di conferenza di servizi che presupponga o implichi anche l'adozione di un provvedimento di competenza di un organo di indirizzo politico - Acquisizione successiva di tale provvedimento - Procedimento. - Legge della Regione Lombardia 12 dicembre 2017, n. 36 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento regionale ai decreti legislativi n. 126/2016, n. 127/2016, n. 222/2016 e n. 104/2017, relative alla disciplina della conferenza dei servizi, ai regimi amministrativi applicabili a determinate attivita' e procedimenti e a ulteriori misure di razionalizzazione), artt. 10, comma 1, lett. d), n. 9, e 2, comma 1, lett. b). (18C00053) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 21-3-2018)

Ricorso ex art. 127 Cost. del Presidente del Consiglio dei
Ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura
generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi
n. 12, e domiciliato per legge
Contro la Regione Lombardia, in persona del Presidente in carica,
con sede a Milano, Piazza Città di Lombardia, 1 per la declaratoria
della illegittimità costituzionale giusta deliberazione del
Consiglio dei Ministri assunta nella seduta del giorno 8 febbraio
2018, degli artt. 10, comma 1, lett. d), n. 9 e 2, comma 1, lett. b)
della legge della Regione Lombardia 12 dicembre 2017, n. 36
pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione Lombardia n. 50 del
15 dicembre 2017

Premessa

In data 15 dicembre 2017, sul Supplemento n. 50 del Bollettino
ufficiale della Regione Lombardia, è stata pubblicata la legge
regionale 12 dicembre 2017, n. 36, intitolata «Diposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento regionale ai decreti legislativi n.
126 / 2016, n, 12712016, n. 22212016 e n. 10412017, relative alla
disciplina della conferenza dei servizi, ai regimi amministrativi
applicabili a determinate attività e procedimenti e a ulteriori
misure di razionalizzazione».
Come risulta dal titolo e dal richiamo ai decreti legislativi n.
126/2016, n. 127/2016, n. 222/2016 e n. 104/2017, la legge contiene
disposizioni volte ad adeguare l'ordinamento regionale alla normativa
statale in materia di segnalazione certificata di inizio attività
(SCIA), conferenza di servizi, definizione dei regimi amministrativi
applicabili a determinate attività e procedimenti, valutazione
dell'impatto ambientale di progetti pubblici e privati (VIA) nonchè
ulteriori misure di razionalizzazione.
In particolare, l'art. 10, comma 1, lett. d), n. 9, aggiungendo
il comma 6-ter all'art. 4 della legge regionale 2 febbraio 2010, n. 5
- recante «Norme in materia di valutazione di impatto ambientale»
prevede, con riferimento al relativo procedimento, che «qualora per
l'approvazione degli interventi in progetto o per l'espressione di
atti di assenso, comunque denominati, la determinazione da assumere
in conferenza di servizi presupponga o implichi anche l'adozione di
un provvedimento di competenza di un organo di indirizzo politico, si
applica quanto previsto all'articolo 13, comma 1-quater, della l.r.
1/2012».
A sua volta, l'art. 13, comma 1-quater, della legge regionale 1
febbraio 2012, n. 1, inserito nel corpo di quest'ultima dall'art. 2,
comma 1, lett. b) della medesima legge regionale n. 36/2017, prevede
che «Qualora la determinazione da assumere in conferenza di servizi
presupponga o implichi anche l'adozione di un provvedimento di
competenza di un organo di indirizzo politico, tale provvedimento è
acquisito prima della convocazione della conferenza di servizi o
successivamente alla determinazione motivata di conclusione della
stessa conferenza. In caso di acquisizione successiva del
provvedimento di cui al precedente periodo, l'efficacia della
determinazione di conclusione della conferenza di servizi è sospesa
nelle more della formalizzazione dello stesso provvedimento».
Le norme di cui all'art. 10, comma 1, lett. d), n. 9 - che
aggiunge il comma 6-ter all'art. 4 della l.r. n. 5/2010 - e all'art.
2, comma 1, lett. b) della l.r. n. 36/2017 - che inserisce il comma
1-quater dopo il comma 1 dell'art. 13 della l.r. n. 1/2012 - sono
costituzionalmente illegittime perchè, delineando un modello di
procedimento parzialmente difforme da quello previsto dalle leggi
statali, eccedono le competenze regionali invadendo la competenza
legislativa esclusiva dello Stato nelle materie di cui agli artt.
117, comma 2, lett. m) e s), Cost..
Le richiamate disposizioni regionali vengono perciò impugnate
con il presente ricorso ex art. 127 Cost. affinchè ne sia dichiarata
l'illegittimità costituzionale e ne sia pronunciato il conseguente
annullamento per i seguenti

Motivi di diritto

1. L'illegittimità costituzionale degli artt. 10, comma 1, lett. d),
n. 9 e 2, comma 1, lett. b) della legge regionale Lombardia n.
36/2017 per violazione dell'art. 117, comma 2, lett. s), Cost.
1. Le disposizioni indicate in rubrica, nella parte in cui
prevedono che, «in caso di acquisizione successiva» di un
provvedimento di competenza di un organo di indirizzo politico,
«l'efficacia della determinazione di conclusione della conferenza di
servizi è sospesa nelle more della formalizzazione dello stesso
provvedimento», introducono nel procedimento di valutazione
dell'impatto ambientale una «fase integrativa dell'efficacia» della
determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi
che non trova rispondenza nella disciplina statale in materia
ambientale.
Per l'ipotesi di omessa previa acquisizione del provvedimento di
competenza dell'organo di indirizzo politico, il modello
procedimentale previsto dalle disposizioni regionali impugnate,
difatti, da un lato, preclude la formazione del silenzio assenso in
sede di conferenza di servizi, dall'altro, impedisce alla
determinazione conclusiva della conferenza di servizi di sostituirsi
a tutti gli atti di assenso non acquisiti e di produrre immediati
effetti giuridici.
2. Tale modello procedimentale, incidendo sui procedimenti di
valutazione di impatto ambientale, si traduce quindi, e in primo
luogo, in un'invasione della sfera di competenza legislativa che
l'art. 117, comma 2, lett. s) Cost. riserva allo Stato in materia di
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema.
La valutazione di impatto ambientale (Corte cost. n. 117 del
2015) e, comunque, il procedimento autorizzatorio unico regionale
ricadono infatti nell'ambito della competenza esclusiva statale in
tema di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema di cui all'art. 117,
comma 2, lett. s) Cost.: le leggi regionali sono perciò abilitate ad
intervenire in materia solo se e nella misura in cui esse rispettino
i limiti inderogabilmente posti dal legislatore statale al potere
normativo di dettaglio delle regioni le quali, nella materia de qua -
è bene ricordarlo - non dispongono di autonoma potestà legislativa,
ne esclusiva ne concorrente.
Come precisato da codesta Ecc.ma Corte (sentenza n. 300 del
2013), infatti, rientrando la tutela dell'ambiente nella competenza
legislativa esclusiva dello Stato, le disposizioni legislative
statali adottate in tale ambito fungono da limite alla disciplina
regionale, potendo le regioni, anche a statuto speciale, nei settori
di loro competenza, soltanto incrementare i livelli della tutela
ambientale, senza pero compromettere il punto di equilibrio tra
esigenze contrapposte espressamente individuato dalle norme dello
Stato (sentenze n. 145 e n. 58 del 2013, n. 66 del 2012, n. 225 del
2009).
Ne deriva che le regioni possono legiferare, come s'è detto,
esclusivamente nei limiti fissati dal legislatore statale e, per
quanto qui rileva, entro quelli stabiliti dal decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152 (sentenze n. 93 del 2013, n. 227 del 2011, n. 186
del 2010).
Alla stregua delle previsioni in esame, occorre quindi verificare
se la disciplina introdotta dall'art. 2, comma 1, lett. b) e
dall'art. 10, comma 1, lett. d), n. 9 cit., possa ritenersi
rispettosa dei limiti fissati dal d.lgs. n. 152/2006.
La risposta è negativa.
Al riguardo, la vigente normativa statale, come modificata dal
d.lgs. 16 giugno 2017, n. 104, prevede - art. 7-bis, comma 8, del
d.lgs. n. 152 del 2006 - che «le Regioni e le Province autonome di
Trento e di Bolzano disciplinano con proprie leggi o regolamenti
l'organizzazione e le modalità di esercizio delle funzioni
amministrative ad esse attribuite in materia di VIA, nonchè
l'eventuale conferimento di tali funzioni o di compiti specifici agli
altri enti territoriali sub-regionali», e che tale potestà normativa
va «esercitata (...) nel rispetto di quanto previsto nel presente
decreto - il d.lgs. n. 152/2006: n.d.r. - «fatto salvo il potere di
stabilire regole particolari ed ulteriori per la semplificazione dei
procedimenti, per le modalità della consultazione del pubblico e di
tutti i soggetti pubblici potenzialmente interessati, per il
coordinamento dei provvedimenti e delle autorizzazioni di competenza
regionale e locale, nonchè per la destinazione alle finalità di cui
all'articolo 29, comma 8, dei proventi derivanti dall'applicazione
delle sanzioni amministrative pecuniarie»: si prevede infine che «in
ogni caso non sono derogabili i termini procedimentali massimi di cui
agli articoli 19 e 27-bis».
A sua volta, l'art. 27-bis del d.lgs. n. 152/2006 disciplina il
procedimento che deve essere seguito per addivenire al provvedimento
autorizzatorio unico regionale.
Per quanto più interessa nella presente sede, il comma 7 di tale
disposizione prevede che «Fatto salvo il rispetto dei termini
previsti dall'articolo 32 per il caso di consultazioni
transfrontaliere, entro dieci giorni dalla scadenza del termine di
conclusione della consultazione ovvero dalla data di ricevimento
delle eventuali integrazioni documentali, l'autorità competente
convoca una conferenza di servizi alla quale partecipano il
proponente e tutte le Amministrazioni competenti o comunque
potenzialmente interessate per il rilascio del provvedimento di VIA e
dei titoli abilitativi necessari alla realizzazione e all'esercizio
del progetto richiesti dal proponente. La conferenza di servizi e
convocata in modalità sincrona e si svolge ai sensi dell'articolo
14-ter della legge 7 agosto 1990, n. 241. Il termine di conclusione
della conferenza di servizi e di centoventi giorni decorrenti dalla
data di convocazione dei lavori. La determinazione motivata di
conclusione della conferenza di servizi costituisce il provvedimento
autorizzatorio unico regionale e comprende il provvedimento di VIA e
i titoli abilitativi rilasciati per la realizzazione e l'esercizio
del progetto, recandone l'indicazione esplicita. Resta fermo che la
decisione di concedere i titoli abilitativi di cui al periodo
precedente è assunta sulla base del provvedimento di VIA, adottato
in conformità all'articolo 25, commi 1, 3, 4, 5 e 6, del presente
decreto».
L'art. 14-ter, l. n. 241/1990, richiamato dall'art. 27-bis cit.,
prevede a sua volta che «1. La prima riunione della conferenza di
servizi in forma simultanea e in modalità sincrona si svolge nella
data previamente comunicata ai sensi dell'articolo 14-bis, comma 2,
lettera d), ovvero nella data fissata ai sensi dell'articolo 14-bis,
comma 7, con la partecipazione contestuale, ove possibile anche in
via telematica, dei rappresentanti delle amministrazioni competenti.
2. I lavori della conferenza si concludono non oltre quarantacinque
giorni decorrenti dalla data della riunione di cui al comma 1. Nei
casi di cui all'articolo 14-bis, comma 7, qualora siano coinvolte
amministrazioni preposte tutela ambientale,
paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei
cittadini, il termine è fissato in novanta giorni. Resta fermo
l'obbligo di rispettare il termine finale di conclusione del
procedimento. 3. Ciascun ente o amministrazione convocato alla
riunione e rappresentato da un unico soggetto abilitato ad esprimere
definitivamente e in modo univoco e vincolante la posizione
dell'amministrazione stessa su tutte le decisioni di competenza della
conferenza, anche indicando le modifiche progettuali eventualmente
necessarie ai fini dell'assenso. 4. Ove alla conferenza partecipino
anche amministrazioni non statali, le amministrazioni statali sono
rappresentate da un unico soggetto abilitato ad esprimere
definitivamente in modo univoco e vincolante la posizione di tutte le
predette amministrazioni, nominate, anche preventivamente per
determinate materie a determinati periodi di tempo, dal Presidente
del Consiglio dei ministri, ovvero, ove si tratti soltanto di
amministrazioni periferiche, dal Prefetto. Ferma restando
l'attribuzione del potere di rappresentanza al suddetto soggetto, le
singole amministrazioni statali possono comunque intervenire ai
lavori della conferenza in funzione di supporto. Le amministrazioni
di cui all'articolo 14-quinquies, comma 1, prima della conclusione
dei lavori della conferenza, possono esprimere al suddetto
rappresentante il proprio dissenso ai fini di cui allo stesso comma.
5. Ciascuna regione e ciascun ente locale definisce autonomamente le
modalità di designazione del rappresentante unico di tulle le
amministrazioni riconducibili alla stessa regione o allo stesso ente
locale nonchè l'eventuale partecipazione delle suddette
amministrazioni ai lavori della conferenza. 6. Alle riunioni della
conferenza possono essere invitati gli interessati, inclusi i
soggetti proponenti il progetto eventualmente dedotto in conferenza.
7. All'esito dell'ultima riunione, e comunque non oltre il termine di
cui al comma 2, l'amministrazione procedente adotta la determinazione
motivata di conclusione della conferenza, con gli effetti di cui
all'articolo 14-quater, sulla base delle posizioni prevalenti
espresse dalle amministrazioni partecipanti alla conferenza tramite i
rispettivi rappresentanti. Si considera acquisito l'assenso senza
condizioni delle amministrazioni il cui rappresentante non abbia
partecipato alle riunioni ovvero, pur partecipandovi non abbia
espresso ai sensi del comma 3 la propria posizione ovvero abbia
espresso un dissenso non motivato o riferito a questioni che non
costituiscono oggetto della conferenza.»
Il modello procedimentale delineato dalla legislazione statale in
materia di valutazione dell'impatto ambientale, come risultante dal
combinato disposto di cui agli artt. 7-bis e 27-bis d.lgs. n.
152/2006 e 14-ter l. n. 241/1990, dunque, da un lato, impone, anche
attraverso la formazione del silenzio assenso, l'acquisizione
preventiva di tutti gli atti di assenso comunque denominati
occorrenti per la conclusione del procedimento amministrativo;
dall'altro, attribuisce alla determinazione conclusiva carattere
sostitutivo (di tutti gli atti di assenso richiesti dalla disciplina
di settore) e immediata efficacia.
Il modulo procedimentale risultante dal combinato disposto degli
artt. 2, comma 1, lett. b) e 10, comma 1, lett. d), n. 9 della legge
della Regione Lombardia n. 36/2017, nella parte in cui prevede che
«in caso di acquisizione successiva» di un provvedimento di
competenza di un organo di indirizzo politico «l'efficacia della
determinazione di conclusione della conferenza di servizi è sospesa
nelle more della formalizzazione dello stesso provvedimento»,
delinea, invece, un modello procedimentale in materia ambientale
parzialmente diverso e incompatibile con quello regolato dall'art. 27
-bis d.lgs. n. 152/2006 (che a sua volta rinvia all'art. 14-ter l. n.
241/1990), dettando pertanto una disciplina in parte qua contrastante
con quella statale vigente in materia e di specifica ed esclusiva
competenza legislativa dello Stato.
In particolare, le disposizioni regionali prevedono:
- una sorta di «fase integrativa dell'efficacia» della
determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi
del tutto estranea al modello di procedimento delineato dal
legislatore statale all'art 27-bis del d.lgs. n. 152/2006, senza che
ciò, per di più, corrisponda in alcun modo ad un fine di
semplificazione procedimentale, rappresentando anzi una complicazione
ed un aggravamento del procedimento amministrativo unicamente inteso
a sovvenire at ritardo con il quale l'organo di indirizzo politico
adotta il provvedimento di sua competenza;
- una ulteriore fase del procedimento - per il completamento
della quale non è neppure previsto un termine finale - che,
superando i termini procedimentali massimi stabiliti dalla legge
statale, elude e viola la scansione temporale ivi prevista la quale,
al contrario, è, come s'è visto, esplicitamente qualificata come
inderogabile dall'art. 7-bis, comma 8, del d.lgs. n. 152 del 2006.
Sotto il primo profilo, infatti, consentendo l'acquisizione
successiva dei provvedimenti di competenza dell'organo di indirizzo
politico, le disposizioni all'esame ignorano - di fatto escludendone
l'operatività - gli istituti di semplificazione procedimentale
previsti nell'ambito del modello di conferenza di servizi delineato
dalla legislazione statale.
In particolare, la disciplina regionale, in caso di omessa previa
acquisizione di provvedimenti di competenza dell'organo di indirizzo
politico, impedisce la formazione del silenzio assenso escludendo che
la determinazione conclusiva della conferenza di servizi possa
sostituirsi ai provvedimenti di competenza dell'organo di indirizzo
politico non previamente acquisiti e, comunque, possa produrre,
(anche) in loro assenza, immediati effetti giuridici.
Sotto il secondo profilo, riguardante i limiti temporali fissati
dalla legislazione statale, la disciplina regionale, sospendendo
l'efficacia della determina conclusiva della conferenza di servizi
nelle more della formalizzazione dell'atto di competenza dell'organo
di indirizzo politico, viola frontalmente il disposto dell'art. 7
-bis, comma 8, del d.lgs. n. 152 del 2006, derogando ai termini
procedurali fissati dall'art. 27 -bis d.lgs. n. 152/2006.
Ne deriva, quindi, che le disposizioni della legge regionale qui
impugnate violano i limiti che l'art. 7-bis, comma 8, del d.lgs. n.
152 del 2006 assegna alla potestà normativa regionale in materia,
contrastando specificamente con le previsioni contenute nel
successivo art. 27 -bis, comma 7, del citato decreto legislativo, sia
sotto il profilo procedimentale che sotto quello temporale.
Ne discende perciò che, incidendo tali previsioni sulla materia
della tutela dell'ambiente e considerato che la Regione Lombardia ha
esorbitato dai limiti fissati dal legislatore statale all'art. 7-bis,
comma 8, del d.lgs. n. 152/2006, le disposizioni di cui agli art. 10,
comma 1, lett. d), n. 9 e 2, comma 1, lett. b) della legge della
Regione Lombardia 12 dicembre 2017, n. 36 sono - e devono essere
dichiarate - costituzionalmente illegittime perchè, in violazione
dell'art. 117, comma 2, lett. s) Cost., invadono la sfera di
competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema.
2. L'illegittimità costituzionale degli artt. 10, comma 1, lett. d),
n. 9 e 2, comma 1, lett. b) della legge regionale Lombardia n.
36/2017 per violazione dell'art. 117, comma 2, lett. m) Cost..
Le disposizioni impugnate risultano altresì costituzionalmente
illegittime perchè, configurando un procedimento di valutazione di
impatto ambientale «aggravato» rispetto a quello previsto dalla
legislazione statale, invadono pure la sfera di competenza
legislativa esclusiva statale di cui all'art. 117, comma 2, lett. m),
Cost..
La previsione di un modello procedimentale di conferenza di
servizi diverso e incompatibile con quello delineato dal legislatore
statale si traduce infatti nella contestuale indebita invasione della
competenza esclusiva statale in materia di determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale di cui
all'art. 117, comma 2, lett. m), Cost..
Come precisato da codesta Ecc.ma Corte, difatti, la conferenza di
servizi «costituisce, in generale, uno strumento di semplificazione
procedimentale e di snellimento dell'azione amministrativa (sentenze
n. 348 e n. 62 del 1993; n. 37 del 1991; cfr. anche sentenza n. 79
del 1996)» (Corte cost., sentenza n. 336 del 2005), afferendo, come
tale, alla competenza legislativa esclusiva statale ex art. 117,
comma 2, lett. m), Cost..
Come insegna codesto Ecc.mo Collegio, la determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali non costituisce infatti una «materia» in senso stretto,
configurando invece una competenza del legislatore statale di
carattere trasversale, suscettibile di investire tutte le materie in
relazione alle quali si avverta l'esigenza di assicurare un uniforme
godimento, sul territorio nazionale, di prestazioni garantite, non
limitabile o condizionabile dal legislatore regionale (così Corte
cost. n. 62 del 2013).
Pertanto, posto che, come parimenti precisato da codesta Corte
(sentenza n. 207 del 2012), anche l'attività amministrativa - e,
quindi, pure i procedimenti attraverso i quali quella si svolge -
può qualificarsi come «prestazione» in relazione alla quale emerge
l'esigenza di fissare un «livello essenziale» a fronte di specifiche
pretese di individui, imprese, operatori economici ed, in generale,
di soggetti privati, devono ritenersi rientrare nella competenza
legislativa esclusiva statale ex art. 117, comma 2, lett. m) Cost.
anche i moduli procedimentali destinati, come nella specie, a
soddisfare specifiche esigenze di semplificazione amministrativa.
Anche in tali ambiti, difatti, emerge l'esigenza di fissare
regole procedimentali uniformi a livello nazionale, operanti in ogni
contesto geografico regionale, insuscettibili di essere limitate o
condizionate dal legislatore regionale.
Alla stregua delle osservazioni svolte, posto che la conferenza
dei servizi costituisce un modulo procedimentale di semplificazione
amministrativa e, come tale, rientra nella competenza legislativa
esclusiva statale di cut all'art. 117, comma 2, lett. m) Cost.,
emergendo l'esigenza di assicurare in relazione a tale «prestazione
amministrativa» uno standard di garanzia e tutela del singolo
uniforme a livello territoriale, devono ritenersi illegittime le
disposizioni regionali impugnate le quali non soltanto introducono
modifiche incompatibili con lo schema tipico delineato dal
legislatore statale ma, soprattutto, stabiliscono regole che si
risolvono in un palese aggravio del procedimento di valutazione
dell'impatto ambientale a tutto detrimento delle esigenze di
semplificazione e accelerazione procedimentale.
Le previsioni regionali impugnate, prevedendo un procedimento di
autorizzazione unica regionale incentrato su un modello di conferenza
di servizi «aggravato», in cui - a fronte dell'omessa previa
acquisizione dei provvedimenti di competenza dell'organo di indirizzo
politico - si impedisce la formazione del silenzio assenso e, nel
contempo, e per l'effetto, si esclude che la determinazione
conclusiva della conferenza di servizi assuma natura sostitutiva
degli atti di assenso mancanti e possa produrre immediati effetti
giuridici, violano quindi anche l'art. 117, comma 2, lett. m) Cost.
invadendo la competenza esclusiva dello Stato in materia di
definizione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali.
Come osservato supra, l'art. 27 -bis d.lgs. n. 152/2006,
rinviando all'art. 14-ter 1. n. 241/1990, delinea infatti un modello
di conferenza di servizi incentrato, sul piano procedimentale, da un
lato, sulla formazione del silenzio assenso, il quale presuppone
l'acquisizione preventiva (anche) di tutti gli atti di assenso non
espressi o, comunque, non motivati; e, dall'altro, sull'attribuzione
alla determinazione conclusiva del carattere di atto sostitutivo (di
tutti gli atti di assenso richiesti dalla disciplina di settore) ed
immediatamente efficace.
La disciplina contenuta negli artt. 10, comma 1, lett. d), n. 9 e
2, comma 1, lett. b) l.r. n. 36/2017 configura, invece, un modulo
procedimentale differente e incompatibile con quello regolato dalla
disciplina statale.
Difatti, da un lato, prevede la possibilità di acquisire alcuni
degli atti di assenso richiesti dalla normativa di settore - in
specie, i provvedimenti di competenza di organi di indirizzo politico
- dopo la determinazione motivata di conclusione della conferenza di
servizi, senza peraltro prevedere un termine entro il quale tali atti
debbano essere assunti nell'ambito del procedimento; dall'altro,
prevede - per il caso di omessa previa acquisizione dell'atto di
assenso di spettanza dell'organo di indirizzo politico - la
sospensione automatica dell'efficacia della determinazione di
conclusione della conferenza di servizi per tutto il tempo occorrente
alla formalizzazione del provvedimento mancante.
In tale modo, il legislatore regionale ha, come s'è detto,
dettato una disciplina del procedimento divergente da quella statale,
violando, in particolare:
- le previsioni statali in tema di silenzio assenso in sede di
conferenza di servizi (art. 14-ter, ultimo comma, l. n. 241/1990,
richiamato dall'art. 27-bis, comma 7, d.lgs. n. 152/2006), tenuto
conto che l'omessa adozione del provvedimento di competenza
dell'organo di indirizzo politico non equivale ad assenso ai fini
della conclusione del procedimento, quando invece la disciplina
statale considera acquisito, senza condizioni, l'assenso di tutte le
amministrazioni il cui rappresentante non abbia partecipato alle
riunioni ovvero, pur partecipandovi, non abbia espresso la propria
posizione o, comunque, abbia espresso un dissenso non motivato o
riferito a questioni non costituenti oggetto della conferenza:
immotivatamente riservando agli organi di indirizzo politico un
trattamento, sul piano procedimentale, diverso, differenziato e di
favore rispetto a quello previsto per tutti gli altri organi e per
tutte le altre amministrazioni che partecipano alla conferenza;
- le previsioni statali che attribuiscono natura sostitutiva
alla determinazione conclusiva della conferenza di servizi, tenuto
conto che, diversamente da quanto previsto dall'art. 27-bis, comma 7,
d.lgs. n. 152/2006 (secondo cui «La determinazione motivata di
conclusione della conferenza di servizi costituisce il provvedimento
autorizzatorio unico regionale e comprende il provvedimento di VIA e
i titoli abilitativi rilasciati per la realizzazione e l'esercizio
del progetto, recandone l'indicazione esplicita»), la determinazione
conclusiva prevista dalle disposizioni regionali gravate non
sostituisce il provvedimento mancante dell'organo di indirizzo
politico, occorrendo attendere la formalizzazione di questo perchè
la decisione finale possa produrre effetti giuridici;
- le previsioni statali che attribuiscono alla determinazione
conclusiva della conferenza di servizi immediata efficacia (al più
derogabile, ove si ritenga applicabile l'art. 14-quater l. n.
241/1990, comunque non richiamato dall'art. 27-bis d.lgs. n.
152/2006, nelle ipotesi eccezionali in cui la decisione finale e
assunta in presenza di dissensi qualificati ex artt. 14-quater, comma
3, e 14-quinques l. n. 241/1990 e, comunque, per il periodo utile
all'esperimento dei rimedi oppositivi ivi previsti), tenuto conto che
la determinazione regolata dalla disposizione regionale e invece
sospesa nella propria efficacia fino alla formalizzazione del
provvedimento di competenza dell'organo di indirizzo politico.
Ne deriva che il modello procedimentale statale, fondato sul
silenzio assenso, sulla natura sostitutiva della determinazione
conclusiva della conferenza di servizi e sulla sua immediata
efficacia (come osservato, al più derogabile, ex art. 14-quater l.
n. 241/1990, in ipotesi eccezionali, comunque non riconducibili
all'acquisizione postuma di atti di assenso non espressi nei
termini), e radicalmente alterato dalla disposizione regionale
impugnata che, invece:
- consente l'acquisizione postuma dei provvedimenti di assenso
di competenza degli organi di indirizzo politico, con la conseguenza
che per siffatti atti e impedita la formazione del silenzio assenso e
negata la natura sostitutiva della determinazione conclusiva della
conferenza di servizi; nonchè
- sospende (sine die) l'efficacia della determinazione
conclusiva fintantochè non venga formalizzato il provvedimento di
competenza dell'organo di indirizzo politico, alterando così il
regime dell'immediata efficacia della determinazione conclusiva.
Le disposizioni regionali, quindi, aggravano sensibilmente il
procedimento amministrativo rispetto al modello statale quale
risultante dal combinato disposto degli artt. 27-bis d.lgs. n.
152/2006 e 14-ter l. n. 241/1990, impedendo che la conferenza di
servizi in materia ambientale (procedimento autorizzatorio unico
regionale), in caso di mancata acquisizione di provvedimenti di
competenza degli organi di indirizzo politico, possa concludersi con
una determinazione sostitutiva degli atti di assenso non acquisiti ed
immediatamente efficace.
L'introduzione di una fase integrativa dell'efficacia della
determina conclusiva della conferenza, fase peraltro priva di termine
finale, discrimina quindi la posizione del singolo inciso dall'azione
provvedimentale regionale lombarda, impedendogli, in violazione degli
standard di tutela delineati a livello nazionale e uniformi su tutto
il territorio della Repubblica, di ottenere una decisione
amministrativa sostitutiva di tutti gli atti di assenso richiesti ed
immediatamente efficace (o, comunque, al più sospesa nella propria
efficacia soltanto nei casi eccezionali di dissenso qualificato ex
art. 14-quater l. n. 241/1990 e per il periodo strettamente
necessario per l'eventuale esperimento dei rimedi oppositivi da parte
delle amministrazioni dissenzienti).
Attesa la compromissione delle esigenze di semplificazione e
accelerazione procedimentale derivante dalle disposizioni regionali
censurate e la conseguente violazione degli standard di tutela dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali assicurati dal modulo procedimentale uniforme previsto, in
funzione semplificatoria, dalla normativa statale in materia di
valutazione dell'impatto ambientale (artt. 14 e ss. l. n. 241/1990 e
norme richiamate e correlate), si insiste affinchè codesta Ecc.ma
Corte costituzionale voglia annullare le disposizioni regionali
censurate perche invasive, sotto i profili qui considerati, della
sfera di competenza esclusiva riservata dall'art. 117, comma 2, lett.
m) Cost. alla legislazione statale.

P.Q.M.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri chiede che codesta
Ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente
illegittimi e conseguentemente annullare, per i motivi sopra indicati
ed illustrati, gli artt. 2, comma 1, lett. b) e 10, comma 1, lett.
d), n. 9 della legge della Regione Lombardia 12 dicembre 2017, n. 36
pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione Lombardia n. 50 del
15 dicembre 2017.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno i
seguenti atti e documenti:
1. attestazione relativa alla approvazione, da parte del
Consiglio dei Ministri nella riunione del giorno 8 febbraio 2018,
della determinazione di impugnare la legge della Regione Lombardia 12
dicembre 2017, n. 36 secondo i termini e per le motivazioni di cui
alla allegata relazione del Ministro per gli affari regionali e le
autonomie;
2. copia della legge regionale impugnata pubblicata nel
Bollettino ufficiale della Regione Lombardia n. 50 del 15 dicembre
2017.
Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di
ricorso anche alla luce delle difese avversarie.

Roma, 12 febbraio 2018

L'Avvocato dello Stato: De Luca


Il Vice Avvocato Generale dello Stato: Mariani