1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 29-1-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 15 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 novembre 1996
N. 15 Ordinanza emessa il 15 novembre 1996 dal giudice per le indagini preliminari presso la pretura di Pisa nel procedimento penale a carico di Santucci Secondo Reato in genere - Sanzioni sostitutive delle pene detentive - Inapplicabilita' per i reati in materia di edilizia e urbanistica in caso di pena detentiva non alternativa a quella pecuniaria - Ingiustificata disparita' rispetto al trattamento sanzionatorio previsto per analoghe ipotesi di reato. (Legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 60). (Cost., art. 3). (097C0061) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 29-1-1997)

IL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI
Ha emesso, dandone lettura all'udienza del 15 novembre 1996, la
seguente ordinanza nel procedimento penale nei confronti di Santucci
Secondo, nato a Pieve Torina (Macerata) il 29 gennaio 1915, residente
in Pisa, elettivamente domiciliato presso il difensore, avv. Simone
Fiorini con studio in Pisa via S. Paolo n. 19; imputato:
1) del reato di cui agli artt. 110 c.p., 7 e 20 lett. b) legge 28
febbraio 1985 n. 47 per avere, quale proprietario e promittente la
vendita dell'immobile posto in Pisa, p. Donati n. 4, committente dei
lavori, in concorso con Bertini Vincenzo promittente l'acquisto
(giudicato separatamente), eseguito la suddivisione in tre
appartamenti dell'unico appartamento preesistente nel detto edificio
in p. Donati n. 4, di sua proprietà, e la creazione di tre distinte
unità abitative in luogo di una, in assenza della necessaria
concessione edilizia.
Fatto commesso in Pisa sino alla fine del 1993;
2) del reato di cui agli artt. 110 c.p., 483 c.p., 61 n. 2 c.p.
per avere, in concorso con Bertini Vincenzo (giudicato
separatamente), falsamente attestato al comune di Pisa, mediante atto
notorio presentato il 26 luglio 1991, costituito da un documento
predisposto dallo stesso Bertini e firmato dal Santucci, che i lavori
descritti al capo 1), con la creazione di tre distinte unità
immobiliari, erano avvenuti nel 1966, mentre essi erano ancora in
corso al momento di presentazione dell'istanza, e che tali opere
dovevano essere ritenute comprese nel condono edilizio già richiesto
dal Santucci il 1 luglio 1986, agendo al fine di ottenere l'impunità
per il reato di cui al capo 1) mediante il rilascio di concessioni in
sanatoria, effettivamente rilasciate dal comune di Pisa il 23
dicembre 1991 (e successivamente annullate, in data 25 novembre
1994).
Fatto commesso in Pisa il 26 luglio 1991.
M o t i v i
Con riferimento ai reati rubricati l'imputato avanzava richiesta di
applicazione di pena ai sensi dell'art. 444 c.p.p. in ordine alla
quale il p.m. prestava il consenso.
All'udienza del 24 ottobre 1995 il g.i.p. riteneva la richiesta
meritevole di accoglimento e pronunciava sentenza nei termini
proposti dalle parti.
Il procuratore generale di Firenze presentava ricorso per
Cassazione in data 2 novembre 1995 lamentando erronea applicazione
della legge penale ed in particolare dell'art. 60 legge 24 novembre
1981 n. 689.
Rilevava che, contestati i reati di cui agli artt. 483 c.p. e 7 e
20 lett. b) legge 28 febbraio 1985 n. 47 uniti da vincolo di
continuazione ex art. 81 cpv. c.p., il g.i.p. aveva ritenuto
applicabile la pena richiesta di mesi due di reclusione sostituita
con lire 1.500.000 di multa ai sensi degli artt. 53 e ss. legge 24
gennaio 1981 n. 689; pur apparendo corretto considerare più grave il
delitto previsto dal codice penale ed applicare quindi la
continuazione per la contravvenzione edilizia, tuttavia ad avviso del
p.g. ricorrente non era possibile, per contrasto con l'art. 60 legge
24 novembre 1981 n. 689, disporre la sostituzione della pena
detentiva; ciò in quanto "è ben vero che il reato continuato, per
una fictio juris, è reato unico, ma con riferimento all'aumento di
pena in ordine alla violazione meno grave, quest'ultima conserva la
sua originaria qualificazione giuridica"; conseguentemente non
sarebbe stato possibile disporre la sostituzione ai sensi della legge
n. 689/1981 stante il divieto di utilizzazione delle sanzioni
sostitutive sancito dall'art. 60 in caso di reati previsti da leggi
in materia edilizia ed urbanistica puniti, come nella specie, con
pena detentiva congiunta a pena pecuniaria.
Con sentenza resa all'udienza del 30 aprile 1996, la Corte di
cassazione accoglieva il ricorso del p.g. condividendone
l'impostazione giuridica e, annullata la sentenza, rinviava alla
pretura per nuovo esame.
Si disponeva pertanto nuova citazione dinanzi ad altro magistrato
per l'udienza odierna in cui, alla luce del criterio dettato dalla
Cassazione, deve valutarsi la richiesta di patteggiamento già a suo
tempo avanzata dalle parti ed in ordine alla quale non è, allo
stato, intervenuta alcuna modifica.
Ritiene a questo punto il giudicante, in via preliminare, di dover
sollevare d'ufficio questione di legittimità costituzionale relativa
all'art. 60 della legge 24 novembre 1981, n. 689 nella parte in cui
esclude l'applicabilità delle sanzioni sostitutive ai reati previsti
dalle leggi in materia di edilizia ed urbanistica puniti con pena
detentiva sola o congiunta a pena pecuniaria, e segnatamente quelli
di cui all'art. 20 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, oggetto del
presente giudizio, per contrasto con l'art. 3 della Costituzione
quale ormai ritenuto principio di ragionevolezza e razionalità cui
le norme ordinarie debbono ispirarsi.
Non pare vi siano dubbi in ordine alla rilevanza della questione:
laddove la Corte costituzionale dovesse ravvisare l'illegittimità
della disposizione citata, ciò costituirebbe fatto nuovo rispetto
alla pronuncia della Cassazione con conseguente accoglibilità della
richiesta di applicazione di pena già formulata dalle parti e
ritenuta non conforme alla legge.
Quanto alla non manifesta infondatezza si osserva sinteticamente
quanto segue.
All'atto della introduzione del sistema delle sanzioni sostitutive
delle pene detentive brevi (art. 53 e seguenti della legge 24
novembre 1981, n. 689), il legislatore caratterizzò il nuovo regime
sanzionatorio con una serie di cautele che ne circoscriveva
ampiamente il raggio di azione.
Tra di esse appunto quella sancita dall'art. 60 che escludeva
originariamente una serie di reati di competenza pretorile ritenuti,
evidentemente alla luce di criteri di gravità in allora stimati
prevalenti, non meritevoli di una reazione sanzionatoria diversa e
più mite rispetto alle ordinarie pene detentive e pecuniarie
previste dal codice penale o in sede di leggi speciali, quali fra le
altre le disposizioni a tutela dell'edilizia e dell'urbanistica.
Non si deve in tal senso dimenticare che a fianco dell'art. 60 era
stato posto l'art. 54 che, riservando l'utilizzazione delle sanzioni
sostitutive ai soli reati di competenza del pretore, ne escludeva per
implicito ed in termini assoluti l'irrogazione a fronte di reati di
competenza del tribunale e della corte di assise.
Nel corso del tempo le limitazioni previste dalla legge 24 novembre
1981, n. 689 all'atto della sua entrata in vigore hanno subito
successive e progressive erosioni attraverso vari interventi.
Non è qui il caso di ripercorrere tale evoluzione ma è
sufficiente ricordare quale sia la situazione attuale: l'art. 54
della legge n. 689/1981 è stato abrogato, aprendosi la possibilità
di applicare le sanzioni sostitutive anche ai reati di competenza del
tribunale e della corte di assise; i limiti di pena sanciti
originariamente dall'art. 53 della legge n. 689/1981 sono stati
consistentemente elevati, consentendo l'utilizzazione delle sanzioni
sostitutive in casi concreti e con riferimento a figure di reato
rispetto alle quali precedentemente esse non trovavano spazio; alcune
pronuncie della Corte costituzionale hanno preso atto che alcune
esclusioni oggettive previste dall'art. 60 non rispondevano a criteri
di ragionevolezza e contrastavano con l'art. 3 della Costituzione.
In sostanza, se si eccettuano poche decine di reati i cui minimi
edittali non rendono praticabile di fatto l'astratta applicabilità
di una sanzione sostitutiva, la quasi totalità dei reati previsti
dall'ordinamento penale, sia di competenza pretorile sia di
competenza superiore, sono punibili in concreto con sanzioni
sostitutive, grazie anche alle riduzioni di pena conseguibili con
l'adozione del rito abbreviato e del patteggiamento così come
delineati dal nuovo codice di procedura penale.
Rimangono inevitabilmente esclusi soltanto i reati di cui all'art.
60 citato.
Ciò accade peraltro in virtù di scelte normative che, se
ragionevoli al tempo dell'introduzione del nuovo regime
sanzionatorio, tuttavia non sembrano oggi mantenere intatta la loro
originale razionalità.
Questa perdita di razionalità emerge, ad avviso del g.i.p., in
tutta la sua evidenza alla luce della modifica dell'art. 53 e della
soppressione dell'art. 54 citati.
Queste infatti, ad esempio nell'ambito dei delitti contro
l'attività giudiziaria, hanno reso irrogabili le sanzioni
sostitutive a reati originariamente esclusi (artt. 363, seconda
ipotesi, artt. 368, 370, 371-bis, 374-is, 378, 379 e 382 del c.p.),
laddove ciò continua ed essere inibito per i reati di cui agli artt.
371, 372 e 373 c.p. (l'innalzamento di pena disposto per l'art. 372
c.p. con l'art. 11, comma 2, del decreto-legge n. 306/1992,
convertito, con la legge n. 356/1992 non sembra in tal senso decisivo
rimanendo comunque la stessa inferiore a quella di cui all'art. 382
c.p. ed uguale a quella prevista dall'art. 368 c.p.).
Per quel che più da vicino concerne i reati in materia di edilizia
ed urbanistica deve notarsi in primo luogo che trattandosi di reati
contravvenzionali mal si comprende a questo punto perchè siano
esclusi dal regime sanzionatorio più mite a fronte di tutti i
delitti anche di competenza del tribunale cui esso è applicabile e
che sono posti a tutela di beni parimenti fondamentali e generali
come la fede pubblica, l'industria, il commercio e, come si è visto,
l'amministrazione della giustizia.
Inoltre proprio la Corte costituzionale, nel riconosce la
irragionevolezza dell'inclusione nell'art. 60 citato della legge n.
319/1976 in relazione al fatto che numerose altre normative in
materia ambientale - prima fra tutte quelle in tema di rifiuti, ma
anche quelle a tutela della qualità dell'aria ed altre di più
recente introduzione -, ha in sostanza chiarito che non possono
sussistere evidenti e clamorose disparità - e non semplici
differenze - di trattamento penale rispetto a comportamenti che
incidono sui medesimi beni giuridici (sentenza della Corte
costituzionale n. 254/1994).
In tal senso, ad avviso del giudicante, il territorio, il
paesaggio, l'assetto idrogeologico e più in generale le c.d. zone
di particolare interesse ambientale protette sotto il profilo
edilizio ed urbanistico (v. in particolare il d.-l. 27 giugno 1985,
n. 312 convertito con legge 8 agosto 1985, n. 431), rappresentano il
medesimo insieme di beni tutelati dalle normative che tendono a
regolare, limitare e reprimere il fenomeno dell'inquinamento.
Conseguentemente appare inspiegabile - e sotto il profilo dell'art.
3 della Costituzione irrazionale - che il trattamento sanzionatorio
previsto dalle normative in materia edilizia e urbanistica, destinate
comunque alla tutela degli stessi beni ancorchè aggrediti in forme
diverse, sia più rigoroso di quello sancito in materia di
inquinamento, segnatamente non essendo consentito il ricorso a
sanzioni sostitutive in caso di reati puniti con la detenzione sola o
congiunta alla pena pecuniaria. Nè soccorre a giustificare la
permanenza di tale scelta la natura dei reati - tutti di rango
contravvenzionale -, l'entità delle sanzioni previste - un raffronto
tra le varie ipotesi evidenzia una chiara omogeneità di trattamento
in via edittale - ovvero i presupposti normativi delle fattispecie -
generalmente impostati sul rapporto intercorrente tra le potestà
della pubblica amministrazione ed i comportamenti dei singoli
consociati.
Peraltro non si può sottacere come si appalesi un ulteriore
contrasto con criteri logici e razionali, anche quando si consideri
che proprio le normative in materia di edilizia ed urbanistica sono
state oggetto di ripetuti interventi speciali di condono in forme
più o meno ampie, laddove l'integrità del territorio è stata a
più riprese oggetto di scambio economico tra lo Stato ed il
cittadino autore dell'abuso, scambio finalizzato e giustificato dal
perseguimento del risanamento finanziario dell'erario.
Alla luce di queste considerazioni, che costituiscono ovviamente
mero spunto di riflessione per una valutazione di non manifesta
infondatezza, ritiene il g.i.p. che sussistano gli estremi per
sottoporre all'attenzione della Corte costituzionale l'art. 60 della
legge 24 novembre 1981, n. 689 nella parte in cui esclude
dall'applicabilità delle sanzioni sostitutive le leggi in materia
urbanistica ed edilizia, ed in particolare l'art. 20 della legge 28
febbraio 1985, n. 47, per contrasto con l'art. 3 della Costituzione
in virtù di sopravvenuta irragionevolezza ed irrazionalità dei
criteri in base ai quali ne venne originariamente sancita
l'esclusione.
Più in generale si ritiene l'intero art. 60 citato gravato da
dubbio di costituzionalità in riferimento al medesimo art. 3 della
Costituzione e per le stesse ragioni: ma tale dubbio non potrebbe che
essere oggetto di autonoma attenzione della Corte ai sensi dell'art.
27 della legge n. 87/1953.

P. Q. M.
Visti gli artt. 23 e segg. della legge 11 marzo 1953, n. 87,
dichiara rilevante nel presente giudizio e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 60
della legge 24 novembre 1981, n. 689 in relazione all'art. 3 della
Costituzione della Repubblica italiana;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio in corso;
Ordina clie la presente ordinanza venga notificata al signor
Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai siggnori
Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati
Manda alla cancelleria per gli adempimenti di competenza.
Pisa, addì, 15 novembre 1996
Il giudice per le indagini preliminari: Merani
97C0061