1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 13-2-1991
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 53 SENTENZA 28 gennaio - 6 febbraio 1991
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Ambiente - Regione Lombardia - Emissioni inquinanti Contenimento - Determinazione, aggiornamento delle linee guida per gli impianti industriali - Deliberazione e fissazione dei valori minimi di emissione - Spettanza allo Stato. Ambiente - Regione Lombardia - Emissioni inquinanti Contenimento - Provvedimenti amministrativi regionali difformi dalle linee guida e dai valori minimi e massimi fissati dallo Stato - Cessazione dell'efficacia - Non spettanza allo Stato Annullamento dell'art. 6 del decreto del Ministro dell'ambiente 12 luglio 1990. Ambiente - Regione Lombardia - Emissioni inquinanti Contenimento - Valori limite - Criteri di determinazione Inammissibilita'. (Decreto del Ministro dell'ambiente 12 luglio 1990, art. 4) (Cost., artt. 117 e 118). (091C0150) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 13-2-1991)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Giovanni CONSO;
Giudici: prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe
BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv.
Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, prof. Luigi MENGONI, prof.
Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato
il 28 settembre 1990, depositato in Cancelleria l'8 ottobre 1990, per
conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in relazione agli
artt. 2, quinto comma, 4, sesto comma, e 6, primo, secondo e terzo
comma, del decreto del Ministro dell'ambiente 12 luglio 1990,
intitolato "Linee guida per il contenimento delle emissioni
inquinanti degli impianti industriali e la fissazione dei valori
minimi di emissione", ed iscritto al n. 33 del registro conflitti
1990;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 dicembre 1990 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato Valerio Onida per la Regione Lombardia e
l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Regione
Lombardia ha proposto conflitto di attribuzione nei confronti dello
Stato in relazione al decreto del Ministro dell'ambiente 12 luglio
1990, intitolato "Linee guida per il contenimento delle emissioni
inquinanti degli impianti industriali e la fissazione dei valori
minimi di emissione", domandando che sia dichiarata l'incompetenza
dello Stato in relazione ai poteri esercitati con gli artt. 2, quinto
comma, 4, sesto comma, e 6, primo, secondo e terzo comma, del
suddetto decreto, articoli dei quali chiede consequenzialmente
l'annullamento. La ricorrente ritiene, infatti, che con le
disposizioni appena citate lo Stato abbia violato gli artt. 117 e 118
della Costituzione, nell'attuazione ad essi data dall'art. 101 del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, e dall'art. 4 del d.P.R. 24 maggio
1988, n. 203, che attribuiscono alle regioni la tutela dell'ambiente
dall'inquinamento atmosferico.
Ad avviso della ricorrente, oltre che tardivo, ripetitivo e
incompleto, il decreto ministeriale impugnato, il quale è stato
emanato a norma dell'art. 3, secondo comma, del d.P.R. n. 203 del
1988, conterrebbe una puntuale violazione dell'art. 4, primo comma,
lettera d), del medesimo decreto n. 203 del 1988, nel disporre,
all'art. 2, quinto comma, che le regioni possono fissare i valori
limite di emissione "per le sole sostanze previste" nello stesso
decreto ministeriale o in altri emanati allo stesso titolo, anzichè
per tutte le sostanze emesse nell'atmosfera, come sembrerebbe
richiesto dal citato art. 4, che, nel punto prima ricordato,
significativamente tiene fermi, in assenza di determinazioni
regionali, i valori di emissione definiti nelle linee guida. A
conferma di ciò, la ricorrente rammenta l'esistenza a livello
comunitario di un principio, ora codificato negli artt. 130 e 100 A,
terzo comma, del Trattato CEE, introdotti con l'Atto Unico del 1986,
relativo alla "concorrenza" fra Comunità, Stato e regioni al fine
del raggiungimento della massima tutela ambientale possibile.
Sempre ad avviso della ricorrente, illegittimo sarebbe altresì
l'art. 4, sesto comma, del decreto impugnato, il quale dispone che
"un valore limite di emissione si intende rispettato quando risulta
inferiore o uguale al valore medio dei risultati ottenuti
dall'analisi dei campioni prelevati (...)". Tale disposizione,
letteralmente intesa, sembrerebbe dire che le emissioni di un
impianto, nel loro valore medio, possano superare i valori limite di
emissione, dal momento che questi si intendono rispettati se
risultano eguali o inferiori al valore medio. In realtà, per essere
legittimo, l'articolo impugnato dovrebbe disporre, secondo la
ricorrente, che il valore limite è rispettato se il valore medio di
emissione è ad esso valore limite eguale o inferiore, vale a dire se
questo non è superato.
Infine, la Regione Lombardia ritiene lesivo delle proprie
competenze l'art. 6 del decreto impugnato. Nei suoi primi due commi,
tale articolo prevede, rispettivamente: a) che con l'entrata in
vigore del decreto impugnato "cessano di avere efficacia i
provvedimenti regionali difformi da quanto stabilito nel decreto
medesimo"; b) che le regioni possono riapprovare in tutto o in parte
i provvedimenti preesistenti che riguardino valori-limite più
restrittivi, ma solo "in relazione a determinate aree" o "per talune
categorie di impianti che richiedano la determinazione di particolari
condizioni di costruzione o di esercizio".
Secondo la ricorrente, non avrebbe alcun fondamento giuridico - o,
quantomeno, questo non si rinviene nè nell'art. 4 del d.P.R. n. 203
del 1988, nè nel d.P.C.M. 21 luglio 1989 - la pretesa ministeriale
di far decadere hic et nunc tutti i provvedimenti regionali difformi
da quanto previsto nel decreto impugnato, senza nemmeno distinguere
tra provvedimenti regionali più o meno restrittivi. Questa
disposizione, continua la ricorrente, verrebbe a creare un
illegittimo "effetto ghigliottina", che produrrebbe immediatamente un
"vuoto" provvedimentale, per il quale, incongruamente, centinaia di
provvedimenti decadranno e dovranno di volta in volta essere
nuovamente riadottati. Più corretto sarebbe stato, secondo la
ricorrente, che si fosse lasciato svolgere il principio già
esistente, e riformulato nel secondo comma dell'articolo in esame,
che impone alle regioni di adeguarsi alla normativa statale.
Un'ulteriore illegittimità sussisterebbe in relazione all'art. 6,
secondo comma, in quanto, in difformità dall'art. 4, primo comma,
lettera e), del d.P.R. n. 203 del 1988, che autorizza le regioni a
fissare valori limite delle emissioni più restrittivi dei valori
minimi definiti nelle linee guida "per zone particolarmente inquinate
o per specifiche esigenze di tutela ambientale", la disposizione
impugnata concede la stessa facoltà "in relazione a determinate
aree" o per talune categorie di impianti richiedenti particolari
condizioni di costruzione e di esercizio.
Infine, ad avviso della ricorrente, sarebbe illegittimo anche
l'art. 6, terzo comma, il quale creerebbe un grave "vuoto" di tutela
ambientale, considerato che per esso le disposizioni regionali più
restrittive cessano di avere efficacia "comunque dal 30 aprile 1991",
anche in assenza dei piani di risanamento previsti dall'art. 4,
lettera e, del d.P.R. n. 203 del 1988.
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri si è costituito in
giudizio chiedendo che il ricorso sia dichiarato per più profili
inammissibile e, comunque, non fondato.
Inammissibili sarebbero, ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, le
censure relative all'art. 2, quinto comma, e all'art. 4, sesto comma:
le prime, infatti, concernerebbero il merito della disposizione e non
inciderebbero sulle competenze regionali; le altre, invece, si
risolverebbero semplicemente in una critica della formulazione
tecnica di quanto disposto.
Non fondate sarebbero, in ogni caso, le contestazioni mosse
all'art. 2, quinto comma, considerato che quest'ultimo riprodurrebbe
sostanzialmente la ripartizione di competenze già disposta dall'art.
4 del d.P.R. n. 203 del 1988, che questa Corte ha ritenuto non
contraria a Costituzione con la sentenza n. 101 del 1989. Secondo
tale ripartizione, confermata dal d.P.C.M. 21 luglio 1989, allo Stato
spettano la fissazione delle linee guida, la determinazione dei
valori minimi e massimi di emissione, nonchè l'individuazione dei
criteri temporali per l'adeguamento progressivo degli impianti
esistenti rispetto alla nuova normativa. È solo all'interno di
questo quadro che le regioni possono adottare le proprie
determinazioni, soprattutto per quanto riguarda la fissazione dei
valori di emissione, salvo i poteri derogatori ad esse attribuiti in
relazione alle zone particolarmente inquinate o a specifiche esigenze
di tutela ambientale, ove ciò si renda necessario per l'attuazione
dei piani di risanamento. In base a ciò, l'art. 2 del decreto
impugnato ha definito le linee generali di contenimento delle
emissioni limitatamente agli impianti esistenti e con riferimento a
un notevole numero di sostanze, anche se non esaustive di tutti i
fenomeni inquinanti (tanto che sono espressamente previsti successivi
aggiornamenti e integrazioni). In altri termini, in sede di prima
regolamentazione e in presenza di una tecnologia ancora in fase di
perfezionamento e non definita nelle sue concrete possibilità
antinquinamento, non sono state imposte agli imprenditori scelte di
specifiche tecnologie, ma, oltre all'indicazione di alcuni criteri
generali, sono stati fissati solamente i valori minimi e massimi di
emissione per le sostanze inquinanti, di notevole numero, per le
quali le conoscenze scientifiche consentono un'adeguata valutazione
degli effetti nocivi. Su tali premesse, conclude l'Avvocatura dello
Stato, le potestà regionali possono venir esercitate soltanto
all'interno dei parametri fissati dallo Stato e soltanto dopo che
questi siano stati definiti per tutto il territorio nazionale, onde
non creare disparità di condizioni nella concorrenza fra le imprese
(v. sent. n. 101 del 1989 di questa Corte).
Del pari infondata sarebbe pure la censura mossa all'art. 4, sesto
comma, poichè tale disposizione, secondo l'Avvocatura dello Stato,
tenderebbe semplicemente a disciplinare la tecnica di controllo del
rispetto dei valori limite di emissione, nel senso che la verifica
ivi prevista dovrebbe esser fatta con riferimento al valore medio dei
risultati ottenuti dall'analisi dei campioni prelevati.
Infine, relativamente alle censure mosse all'art. 6, l'Avvocatura
dello Stato osserva che le disposizioni impugnate salvaguardano
pienamente le competenze delle regioni, consentendo a queste di
riesaminare la propria normativa alla luce delle nuove disposizioni
statali e di rimettere in vigore valori limite più restrittivi in
considerazione delle particolari esigenze locali.
3. - Nel corso della discussione orale nella pubblica udienza,
mentre la Regione Lombardia ha sottolineato che nel decreto impugnato
non sono stabilite le linee guida per la determinazione delle quali
il Ministro dell'ambiente era autorizzato ad adottare l'atto
contestato, l'Avvocatura dello Stato, invece, ha osservato che
all'art. 6 del decreto impugnato dovrebbe riconoscersi un valore
meramente dichiarativo, nel senso che le disposizioni ivi contenute
sarebbero una conseguenza dell'esigenza che, dovendo esserci una
previa disciplina statale, è solo in relazione a quest'ultima che
dovrebbe verificarsi l'incompatibilità e la conseguente cessazione
di efficacia delle disposizioni regionali.
Considerato in diritto
1. - La Regione Lombardia ha elevato conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato in relazione al decreto del Ministro
dell'ambiente 12 luglio 1990 (Linee guida per il contenimento delle
emissioni inquinanti degli impianti industriali e la fissazione dei
valori minimi di emissione), chiedendo, sul presupposto che lo Stato
abbia illegittimamente esercitato i poteri svolti con gli artt. 2,
quinto comma, 4, sesto comma, e 6, primo, secondo e terzo comma, che
questi ultimi siano annullati. La ricorrente, infatti, ritiene che le
disposizioni appena citate abbiano menomato le competenze in materia
di tutela dell'ambiente dall'inquinamento atmosferico, attribuite
alle regioni dagli artt. 117 e 118 della Costituzione, come attuati
dall'art. 101 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, e dall'art. 4 del
d.P.R. 24 maggio 1988, n. 203.
2. - Il primo profilo di contestazione delle competenze esercitate
dallo Stato con il decreto del Ministro dell'ambiente 12 luglio 1990
concerne l'art. 2, quinto comma, del medesimo decreto, il quale
dispone testualmente che "le regioni fissano i valori limite di
emissione ai sensi dell'art. 4, lettera d), del decreto del
Presidente della Repubblica 24 maggio 1988, n. 203, per le sole
sostanze previste dal presente decreto e da altri decreti emanati ai
sensi dell'art. 3, comma secondo, lettera a), del citato decreto del
Presidente della Repubblica". Secondo la Regione Lombardia, tale
disposizione violerebbe l'art. 4, primo comma, lettera d), del
decreto n. 203 del 1988, in quanto prevede che le regioni fissino i
valori limite "per le sole sostanze previste dal presente decreto", o
da altri decreti emanati allo stesso titolo, e non per tutte le
sostanze nocive emesse nell'atmosfera, come esigerebbe il citato art.
4, lettera d), che, nell'ultima parte, sembra riferirsi a limiti da
valere in ogni caso.
La censura proposta è priva di fondamento.
2.1. - Come questa Corte ha riconosciuto in una precedente
pronunzia (v. sent. n. 101 del 1989), la ripartizione delle
competenze tra Stato e regioni in relazione alla tutela dell'ambiente
dall'inquinamento atmosferico è data essenzialmente dal d.P.R. 24
maggio 1988, n. 203, emanato in attuazione delle direttive CEE numeri
80/779, 82/884, 84/360 e 85/203.
Sulla base dell'art. 3, comma secondo, di tale atto legislativo il
Ministro dell'ambiente, nel rispetto delle vigenti norme di legge e
del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri vo'lto a
fissare e aggiornare i valori limite e i valori guida della qualità
dell'aria validi per tutto il territorio nazionale (ora vigente come
d.P.C.M. 21 luglio 1989), è chiamato a determinare e ad aggiornare,
con proprio decreto, "le linee guida per il contenimento delle
emissioni, nonchè i valori minimi e massimi di emissione" (lettera
a), e a stabilire, sempre con proprio decreto, "i criteri temporali
per l'adeguamento progressivo degli impianti esistenti" rispetto alla
nuova normativa (lettera d).
Ai sensi del successivo art. 4, le regioni sono competenti a
fissare "i valori delle emissioni di impianti, sulla base della
migliore tecnologia disponibile e tenendo conto delle lineee guida
fissate dallo Stato e dei relativi valori di emissione" (lettera d),
salva la facoltà, per le stesse, di stabilire valori limite delle
emissioni più restrittivi dei valori minimi di emissione definiti
nelle linee guida in relazione a zone particolarmente inquinate o per
specifiche esigenze di tutela ambientale, nell'ambito dei piani di
rilevamento, prevenzione, conservazione e risanamento del proprio
territorio (lettera e).
Lo stesso d.P.R. n. 203 detta, inoltre, una specifica disciplina
per gli impianti esistenti prevedendo un sistema di autorizzazioni
provvisorie finalizzato al contenimento delle emissioni entro i
limiti fissati dalla normativa statale e dalle prescrizioni
regionali.
Il successivo atto di indirizzo e coordinamento approvato con il
d.P.C.M. 21 luglio 1989, oltre a richiamare la medesima ripartizione
delle competenze e a ribadire che "le regioni stabiliscono i valori
limite di emissione in via generale per categorie d'impianti e per
sostanze inquinanti nel quadro delle linee guida e dei valori minimi
e massimi stabiliti dallo Stato" (punto 5), prevede, sulla scorta di
quanto disposto in via di principio dal d.P.R. n. 203 del 1988, un
articolato regime tanto per quel che riguarda l'esercizio delle
competenze regionali (punti 6 e 7), quanto per quel che riguarda il
progressivo adeguamento degli impianti esistenti alle prescrizioni
poste sia a livello statale sia a livello regionale (punti 14 e
seguenti).
Il punto 6 determina, infatti, un regime provvisorio, in attesa
della emanazione dei decreti ministeriali di fissazione delle linee
guida e dei valori minimi e massimi di emissione, stabilendo che le
autorizzazioni devono essere rilasciate sulla base dell'osservanza
delle norme contenute nel d.P.R. n. 203 del 1988, di altri atti
normativi e di indirizzo ivi indicati e delle leggi regionali vigenti
anteriormente al ricordato d.P.R. n. 203. Successivamente alla
emanazione da parte dello Stato delle linee guida per il contenimento
delle emissioni e dei valori limite minimi e massimi di emissione
(punto 7), le autorizzazioni regionali debbono essere rilasciate nel
rispetto delle prescrizioni poste dallo Stato, salvo che non si
tratti di emissioni inquinanti per le quali non esistano specifici
valori limite di emissione, al cui riguardo le regioni sono tenute a
conformare le autorizzazioni ai limiti previsti per sostanze similari
dal punto di vista chimico e degli effetti biologici e ambientali.
Per quanto riguarda il graduale adeguamento degli impianti
esistenti agli obiettivi di contenimento delle emissioni in relazione
alle caratteristiche e allo stato degli impianti stessi (migliori
tecnologie disponibili, oneri economici, volume annuale di
produzione, ammortamento e durata della vita residua dell'impianto,
eventuali rilocalizzazioni, ampliamenti o riduzioni di attività
produttiva, etc.), il punto n. 14 del d.P.C.M. 21 luglio 1989, in
diretta attuazione degli artt. 12 e 13 del d.P.R. n. 203 del 1988,
dispone che "indipendentemente dalla emanazione del decreto di cui
all'art. 3, comma secondo, lettera a), del decreto del Presidente
della Repubblica n. 203 e dalla presentazione del progetto di
adeguamento (...), la regione, in conformità al disposto di cui al
punto n. 6, può rilasciare un'autorizzazione provvisoria, con la
quale stabilisce contestualmente i limiti di emissione provvisori per
l'impianto, i metodi di campionamento e analisi, le prescrizioni
tecniche attraverso le quali ottenere una riduzione delle emissioni,
nonchè i tempi e i modi per l'adeguamento degli impianti", tempi e
modi che in ogni caso "dovranno conformarsi alle linee guida statali,
ove emanate".
L'autorizzazione provvisoria è sostituita da quella definitiva,
sia quando le prescrizioni contenute nella stessa siano state
osservate, sia quando sia inutilmente decorso il termine concesso
alle autorità competenti per il rilascio dell'autorizzazione
provvisoria e l'impresa interessata abbia eseguito il progetto di
adeguamento degli impianti esistenti (art. 13, terzo comma, d.P.R. n.
203 del 1988). In questi casi, la regione può dettare prescrizioni
integrative, tenendo anche conto della fissazione dei valori limite
della qualità dell'aria e delle emissione, semprechè tale
fissazione sia stata compiuta dallo Stato.
2.2. - Dall'insieme delle disposizioni citate si deduce un quadro
normativo estremamente preciso nella ripartizione delle competenze e
particolarmente attento ad assicurare che gli enti investiti delle
competenze in materia di protezione dell'ambiente siano messi nella
condizione di apprestare forme di tutela realistiche ed effettive.
Sotto il primo profilo, infatti, il d.P.R. n. 203 del 1988 ha
distribuito le competenze fra Stato e regioni, non già ritagliando
per l'uno e per le altre distinti ambiti oggettivi, ma ammettendo i
poteri dell'uno e delle altre nello stesso settore materiale e
dividendoli secondo il loro grado di astrattezza. In tal modo, mentre
ha attribuito allo Stato la determinazione delle linee guida e dei
valori minimi e massimi di emissione per ogni tipo di sostanze
inquinanti, nello stesso tempo ha conferito alle regioni la
fissazione dei valori di emissione per categorie di impianti e per
sostanze inquinanti nel quadro delle direttive e dei limiti (minimi e
massimi) posti dallo Stato. In altri termini, poichè le competenze
regionali possono essere esercitate all'interno degli spazi posti
dallo Stato nello svolgimento delle proprie attribuzioni, non si può
non condividere l'affermazione fatta dall'Avvocatura dello Stato,
secondo la quale le regioni sono poste in grado di esercitare le
competenze previste dall'art. 4 del d.P.R. n. 203 del 1988 soltanto
dopo che lo Stato abbia determinato i valori limite, minimi e
massimi, di propria spettanza.
Questa considerazione corrisponde, del resto, alla posizione
generale che il d.P.R. n. 203 del 1988 assicura allo Stato. A norma
dell'art. 3, secondo comma, lettera d), di tale decreto, a
quest'ultimo spetta la determinazione dei criteri temporali per
l'adeguamento progressivo degli impianti esistenti ai nuovi principi
legislativi, in armonia con la configurazione normativa dello Stato
come il soggetto che scandisce i tempi, oltrechè per l'applicazione
delle modalità generali, per l'attuazione della complessiva tutela
ambientale di fronte alle emissioni atmosferiche inquinanti.
Esaminata alla luce dei principi costituzionali, la posizione dello
Stato come ente di programmazione generale dell'adeguamento
progressivo degli impianti esistenti ai nuovi principi posti in
materia di tutela dall'inquinamento atmosferico è tutt'altro che
irrazionale. Essa, infatti, è pienamente giustificata tanto dal
fatto che lo Stato è in possesso di strumenti ufficiali di
conoscenza sulle caratteristiche inquinanti delle sostanze e sulle
migliori tecnologie applicabili per contenerne o eliminarne la
nocività, i quali sono incomparabilmente superiori a quelli
disponibili da parte delle regioni, quanto dal fine di garantire
sull'intero territorio nazionale un trattamento uniforme alle varie
imprese operanti in concorrenza fra loro, onde non produrre
arbitrarie disparità sulle ragioni dei costi aziendali in dipendenza
di vincoli imposti in modo differenziato sia sotto il profilo
spaziale, sia sotto quello temporale (v. anche sent. n. 101 del
1989).
Nè si può dire, come adduce la ricorrente, che limitare la
determinazione dei valori limite di emissione alle sole sostanze
previste dal decreto impugnato o da altri adottati allo stesso titolo
comporti una menomazione all'esercizio delle competenze regionali in
materia di tutela dell'ambiente dall'inquinamento atmosferico.
Le considerazioni già svolte e le norme citate nel punto
precedente della motivazione portano, innanzitutto, ad affermare,
contro gli argomenti proposti dalla ricorrente, che in materia opera
un principio di gradualità nell'attuazione della tutela ambientale
in ragione del complesso bilanciamento dei numerosi e contrastanti
interessi in gioco, coinvolgente, da un lato, l'utilizzabilità di
conoscenze scientifiche certe e di tecnologie efficaci e, dall'altro,
il calcolo dei costi umani e sociali legati agli oneri economici
comportati e, in particolare, alle riduzioni e alle rilocalizzazioni
delle attività produttive, alle possibilità di sfruttamento degli
impianti da tempo operanti, alle riconversioni della produzione e
così via. Sicchè non è affatto irrazionale, come osserva
l'Avvocatura dello Stato, che, per un verso, in sede di prima
definizione dei valori minimi e massimi di emissione, il Ministro
dell'ambiente abbia fatto riferimento alle sostanze inquinanti,
invero in numero non trascurabile, di fronte alle quali le conoscenze
scientifiche e le tecnologie applicabili garantiscono un'effettiva e
sicura tutela e, per altro verso, si sia lasciato alle regioni la
libertà di scelta, da esercitarsi caso per caso in sede di
autorizzazione, sui mezzi più opportuni e sulle tecnologie più
adeguate per raggiungere in tempi realistici gli obiettivi posti.
Del resto, l'ampiezza del potere autorizzatorio attribuito alle
regioni rivela, in modo decisivo, come non possa avere alcuno spazio
la preoccupazione della ricorrente relativa alla possibile mancanza
di tutela ambientale in conseguenza della delimitazione alle sole
sostanze previste dal decreto impugnato della fissazione dei valori
limite. Infatti, dal d.P.R. n. 203 del 1988 e dal successivo atto di
indirizzo e coordinamento si deduce chiaramente, come si è mostrato
nella illustrazione del quadro normativo vigente, che in relazione
alle sostanze per le quali lo Stato non abbia fissato le linee guida
e i valori di emissione minimi e massimi, la tutela ambientale è
assicurata dalle regioni in sede di rilascio delle autorizzazioni.
3. - Inammissibile è la censura che la Regione Lombardia muove
all'art. 4, sesto comma, del decreto impugnato, dal momento che i
rilievi sollevati dalla ricorrente non hanno alcun rapporto con le
norme costituzionali relative alla ripartizione delle competenze fra
Stato e regioni in materia di tutela dell'ambiente dall'inquinamento
atmosferico.
La Regione Lombardia, infatti, contesta la formulazione della
disposizione impugnata, la quale, affermando che "un valore limite di
emissione si intende rispettato quando risulta inferiore o uguale al
valore medio dei risultati ottenuti dall'analisi dei campioni
prelevati secondo le indicazioni del manuale U.N.I. CHIM. n. 158/88",
lascia indubbiamente spazio, nella sua lettera, alla possibilità
interpretativa che le emissioni di un impianto, nel loro valore
medio, possano superare i valori limite di emissione. Ma, per quanto
si possa condividere l'osservazione che tale disposizione sulla
disciplina del metodo di campionamento non sia sufficientemente
chiara allo scopo di affermare che il valore limite può esser
considerato rispettato solo se non è superato dal valore medio di
emissione, essa tuttavia non è in grado di involgere alcuna lesione
delle attribuzioni costituzionalmente garantite alle regioni.
4. - Se pure per motivi di carattere più generale di quelli
addotti dalla ricorrente, va invece accolta la contestazione in
relazione alle norme transitorie contenute nei primi tre commi
dell'art. 6 del decreto impugnato.
Al primo comma, tale articolo dispone che con l'entrata in vigore
del decreto considerato "cessano di avere efficacia i provvedimenti
regionali difformi". Al secondo comma, lo stesso articolo autorizza
le regioni interessate "a riapprovare in tutto o in parte i
provvedimenti concernenti i valori limite più restrittivi, con
proprie deliberazioni specificamente motivate, in relazione a
determinate aree", nonchè a fissare valori più restrittivi anche
"per talune categorie di impianti che richiedano la determinazione di
particolari condizioni di costruzione o di esercizio, ai sensi della
lettera e) dell'art. 4 del d.P.R. n. 203/88". E, al terzo comma,
dispone che i provvedimenti previsti dal comma precedente in
riferimento alle aree determinate "cessano di aver efficacia alla
data di entrata in vigore dei piani previsti all'art. 4, lettere a)
ed e) del d.P.R. n. 203/88 e comunque dal 30 aprile 1991". Ad avviso
della ricorrente, mentre il primo e terzo comma, con la disposta
cessazione di efficacia di provvedimenti regionali, sarebbero
illegittimi perchè producono un "vuoto" o, comunque, un ritorno
indietro rispetto a una preesistente tutela ambientale, il secondo
comma, invece, lederebbe le competenze delle regioni sia per il fatto
che autorizza queste ultime a una riapprovazione, ritenuta incongrua,
di provvedimenti privati di efficacia dallo stesso decreto, sia
perchè violerebbe l'art. 4, lettera e), del d.P.R. n. 203 del 1988,
il quale prevede la possibilità di limiti più restrittivi, non solo
"per zone particolarmente inquinate", ma anche "per specifiche
esigenze di tutela ambientale", senza alcuna limitazione
territoriale.
L'insieme delle disposizioni contestate forma un sistema, nel
senso che si tratta di un complesso di norme la cui giustificazione
unitaria è data dalla statuizione della automatica cessazione di
efficacia di tutti i provvedimenti regionali difformi dal decreto
ministeriale impugnato. L'illegittimità, sotto il profilo della
lesione delle competenze regionali, del sistema di norme appena
descritto deriva, prima di ogni altra cosa, dal principio che in una
Costituzione rigida, come la nostra, che conferisce alle autonomie
regionali un carattere politico e che connota la ripartizione delle
competenze tra Stato e regioni come un elemento essenziale della
struttura pluralistica dell'ordinamento, direttamente incardinato
nella Carta fondamentale e garantito dalla giurisdizione
costituzionale, non può lo Stato togliere, con un proprio atto
amministrativo, l'efficacia giuridica di provvedimenti adottati dalle
amministrazioni regionali.
Più precisamente, qualunque possa essere la qualificazione
giuridica da attribuire alla cessazione di efficacia prevista, la
fattispecie oggetto di questo giudizio è data da un atto di
amministrazione attiva dello Stato che opera direttamente su
provvedimenti amministrativi regionali privandoli dell'efficacia loro
propria. In realtà, nel campo amministrativo, un potere del genere
può essere legittimamente esercitato da soggetti che (attualmente)
posseggono la stessa competenza che sta (o stava) a base
dell'adozione degli atti colpiti o da soggetti che sono
gerarchicamente sovraordinati a quelli che abbiano adottato gli atti
medesimi. Tuttavia, la base costituzionale della divisione fra
l'ordinamento statale e quello regionale e fra le rispettive sfere di
attribuzione, oltrechè la natura politica dell'autonomia
riconosciuta alle regioni, precludono, con riferimento al caso
esaminato, ogni possibilità all'una e all'altra ipotesi.
In breve, come questa Corte ha chiaramente affermato nella
sentenza n. 229 del 1989 (punto n. 6 della motivazione), per non
considerare illegittima l'ipotesi di un atto di amministrazione
attiva dello Stato che puntualmente pone nel nulla provvedimenti
amministrativi regionali "occorrerebbe muovere dall'accettazione di
una visione monolitica dell'amministrazione pubblica (...), visione
certamente incompatibile con il disegno pluralista tracciato dalla
Carta repubblicana, dove la valutazione anche politica di larga parte
degli interessi locali risulta affidata alla competenza delle Regioni
e delle Province autonome, con apparati distinti da quelli del
Governo e dell'amministrazione centrale".

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta allo Stato deliberare, con decreto del Ministro
dell'ambiente, la determinazione e l'aggiornamento delle linee guida
per il contenimento delle emissioni inquinanti degli impianti
industriali e la fissazione dei valori minimi di emissione per le
sostanze inquinanti previste dal decreto del Ministro dell'ambiente
12 luglio 1990 (Linee guida per il contenimento delle emissioni
inquinanti degli impianti industriali e la fissazione dei valori
minimi di emissione);
Dichiara che non spetta allo Stato disporre, con decreto del
Ministro dell'ambiente, la cessazione dell'efficacia dei precedenti
provvedimenti amministrativi regionali difformi dalle linee guida e
dai valori minimi e massimi fissati con decreto del Ministro
dell'ambiente, e, conseguentemente, annulla l'art. 6 del predetto
decreto del Ministro dell'ambiente 12 luglio 1990;
Dichiara inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione
proposto, con il ricorso indicato in epigrafe, dalla Regione
Lombardia nei confronti dello Stato in relazione all'art. 4 dello
stesso decreto del Ministro dell'ambiente 12 luglio 1990.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 28 gennaio 1991.
Il Presidente: CONSO
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 6 febbraio 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C0150