1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 29-11-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 168 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 luglio 2017
Ordinanza del 24 luglio 2017 della Corte d'appello di Roma nel procedimento civile promosso da Circumvesuviana S.r.l. socio unico - ora Ente Autonomo Volturno S.r.l. contro Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. Trasporto pubblico - Disavanzi di gestione delle ferrovie concesse e in ex gestione commissariale governativa - Definizione delle regolazioni debitorie nei termini delle istruttorie ministeriali effettuate a seguito delle comunicazioni e delle istanze formulate dalle aziende interessate entro il 31 agosto 2005. - Decreto-legge 10 gennaio 2006, n. 4 (Misure urgenti in materia di organizzazione e funzionamento della pubblica amministrazione), convertito, con modificazioni, dalla legge 9 marzo 2006, n. 80, art. 31. (17C00271) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 29-11-2017)

CORTE DI APPELLO DI ROMA
Sezione I civile

Nel collegio composto da:
Maffei dott. Corrado - Presidente;
Pinto dott. Diego - Consigliere rel.;
Miraglia dott. Luigi - Consigliere,
riunito in camera di consiglio, ha emesso la seguente ordinanza nella
causa civile in grado di appello iscritta al ruolo generale affari
contenziosi al numero 750/2012 posta in deliberazione all'udienza del
12 luglio 2017, tra Circumvesuviana S.r.l. ora E.A.V. S.r.l. (avv.
Malena Massimo) e Ministero delle infrastrutture e dei trasporti
(Avvocatura generale dello Stato).
Oggetto: appello avverso la sentenza n. 9/2011 del Tribunale di
Roma, in materia di controversie con la P.A..

Motivi della decisione

1. Circumvesuviana S.r.l., successivamente incorporata da E.A.V.
S.r.l., ha proposto appello avverso la sentenza in oggetto che aveva
respinto la domanda di pagamento dell'importo di € 2.081.332,87,
dovuto a titolo di rimborso del credito vantato per la «Gestione
Commissariale Governativa» già gestita dalle Ferrovie dello Stato
spa.
Si è costituito in giudizio il Ministero delle infrastrutture e
dei trasporti instando per il rigetto dell'appello.
Precisate le conclusioni, assegnati alle parti termini per le
difese conclusive, previa discussione orale, la causa è stata
trattenuta in decisione all'udienza in epigrafe.
2. Per quanto attiene alla ricostruzione della vicenda si
richiama la sentenza impugnata:
«La Circumvesuviana S.r.l., azienda costituita giusta art. 31
della legge n. 144/99 per il trasporto pubblico locale con
operatività nei settori dei servizi ferroviari, automobilistici e
funicolari, è subentrata, nel passaggio delle relative competenze
dallo Stato alle Regioni (legge n. 662/96 e decreto legislativo n.
422/97 e regolamento di attuazione per decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 16 novembre 2000), nei rapporti passivi delle
Gestioni commissariali governative già gestiti dalle Ferrovie dello
Stato S.p.a..
Il periodo transitorio di affidamento da parte delle Regioni
della gestione dei servizi, inizialmente fissato al 31 dicembre 2003
dall'art. 18 comma 3-bis decreto legislativo n. 422/97, è stato
prorogato al 31 dicembre 2005 quindi al 31 dicembre 2006 e da ultimo
al 31 dicembre 2007.
Lo Stato provvede quindi al ripiano dei pregressi disavanzi con
un meccanismo di regolazione debitoria (art. 3 comma 1 decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 16 novembre 2000), che ha
comportato per la finanziaria 2000, legge n. 388/00, all'art. 145
comma 30 lo stanziamento 1.500 miliardi di lire.
Il procedimento di rimborso dei pagamenti effettuati dalle
società costituite nei modi indicati avviene da parte dello Stato ha
inizio per istanza presentata dalle prime ai Ministeri dei trasporti
e delle finanze che poi provvedono previo esito positivo dei
controlli a riconoscere i pagamenti effettuati ed a rimborsare le
somme.
In esito ai pagamenti effettuati dal 1° maggio 2005 al 31
dicembre 2005, l'attrice ha inviato ai Ministeri competenti in data
15 maggio 2006 l'elenco delle partite creditorie e debitorie, con
indicazione dell'importo spettante per i pagamenti eseguiti nell'anno
2005, per lo più costituiti dal pagamento di oneri e spese derivanti
dal contenzioso lavoro con i dipendenti delle gestioni (Tfr;
riconoscimento, mansioni superiori; risarcimento danno biologico)
pari ad € 2.081.332,87.
Il Ministero delle infrastrutture e trasporti con nota del
direttore generale del 16 maggio 2006 ha rifiutato il rimborso
richiamandosi al disposto di cui al decreto-legge n. 4/2006 conv. in
legge n. 80/2006 per il quale: «il ripiano dei disavanzi s'intende
definito a seguito delle comunicazioni effettuate e delle istanze
formulate dalle aziende interessate entro il 31 agosto 2005».
Il Tribunale ha respinto la domanda della Circumvesuviana S.r.l.
ritenendo tardiva la richiesta di pagamento formulata in data 15
maggio 2006 rispetto al termine del 31 agosto 2005 fissato dall'art.
31 decreto-legge n. 4/2006.
3. Parte appellante ha prospettato l'illegittimità
costituzionale dell'art. 31 decreto-legge n. 4/2006.
Anche al fine della valutazione della rilevanza della questione
ritiene la Corte di richiamare la sentenza del Tribunale di Roma
18033/2013 emessa in analoga controversia, che ha affermato: «L'art.
31 del citato decreto-legge n. 4/2006 introduce nell'ordinamento un
termine, già decorso al momento della sua entrata in vigore,
correlato al compimento di attività finalizzate ad ottenere, in
favore di imprese di trasporto pubblico, il riconoscimento del
diritto al ripianamento dei disavanzi di gestione. La normativa
previgente non prevedeva alcun termine avente la medesima natura.
La previsione produrrebbe pertanto l'effetto, retroattivo, di non
consentire il riconoscimento di quel diritto ogniqualvolta le
comunicazioni siano state effettuate e le istanze formulate dalle
aziende interessate successivamente al 31 agosto 2005, anche se nel
periodo intercorso tra tale data e quella di entrata in vigore del
decreto-legge (11 gennaio 2006) quelle aziende non erano vincolate al
rispetto di un termine e, pertanto, ad esse non può essere
attribuita alcuna negligenza.
La giurisprudenza costituzionale ha invero individuato alcuni
profili di illegittimità costituzionale di leggi aventi efficacia
retroattiva (tra le tante, si richiamano Corte costituzionale, sentt.
nn. 236/2009, 156/2007, 282/2005). Dalle pronunce della Corte si
ricava, in sintesi, che la legge in materia diversa da quella penale
che produca effetti retroattivi, pur non essendo per ciò solo non
conforme alla Costituzione, potrebbe violare il principio di
eguaglianza o di ragionevolezza, in particolare laddove sia leso il
legittimo affidamento della parte interessata (ad esempio: favorendo
senza un'adeguata giustificazione soggetti che avevano svolto una
determinata attività entro il termine imposto con la norma
retroattiva, rispetto a quelli che incolpevolmente non la avevano
svolta).
Il tribunale ritiene che, interpretando quanto previsto dall'art.
31 del decreto-legge n. 4/2006 alla luce dei principi enunciati dalla
Corte costituzionale, la questione di illegittimità costituzionale
posta dall'attrice non debba essere sollevata. È infatti possibile
interpretare la norma in modo da consentirne un'applicazione che non
sia lesiva dei principi di eguaglianza, ragionevolezza e del
legittimo affidamento incolpevole.
La disposizione legislativa di cui si tratta statuisce che sono
da ritenersi «definite» le «regolazioni debitorie dei disavanzi...
previste dall'art. 145, comma 30, della legge 23 dicembre 2000, n.
388» con riferimento alle «comunicazioni effettuate» e alle «istanze
formulate dalle aziende interessate entro il 31 agosto 2005».
Essa opera quindi una distinzione tra le comunicazioni e le
istanze provenienti dalle aziende interessate, riferibili
all'erogazione degli importi occorrenti a regolare i disavanzi.
Distingue cioè, e considera separatamente, le richieste di
erogazione di somme, da ricondurre al termine istanze, dalle
comunicazioni relative all'esposizione debitoria che lo Stato, per il
tramite del Ministero dei trasporti (ora delle infrastrutture e dei
trasporti), è tenuto a ripianare.
La parola «comunicazioni» ha infatti un significato più ampio e
generico rispetto alla parola «istanze» e, proprio perchè impiegata
unitamente a questa, deve essere intesa come riferita ad ogni altro
tipo di comunicazione delle aziende, diverso dalle istanze di
pagamento, che sia riferibile alla regolazione dei disavanzi.
L'impiego normativo di un'espressione ampia e generica - al cui
contenuto può comunque essere data un'estensione limitata,
richiedendosi la presenza di riferimenti precisi alle ragioni di
credito - può trovare giustificazione proprio nell'esigenza di non
pregiudicare ingiustamente le aziende che non avessero formulato
alcuna istanza di pagamento entro il 31 agosto 2005 perchè non era
richiesto loro di farlo entro quello o altro termine.
Accedendo a tale interpretazione, il tribunale ritiene che la
missiva n. 5675 del 7 giugno 2004, inviata al Ministero dei trasporti
dalla Ferrovia Alifana e Benevento - Napoli, costituisce una
comunicazione relativa ai disavanzi da regolare, del tutto adeguata a
consentirne la definizione di cui all'art. 31 del decreto-legge n.
4/2006, in quanto contiene, anche mediante richiamo di documenti ad
essa allegati, la rappresentazione della situazione debitoria e delle
questioni ad essa connessa, l'indicazione della fonte
dell'obbligazione vantata dai dipendenti, dei soggetti destinatari
dei pagamenti (già eseguiti o probabilmente da eseguirsi) e il
relativo ammontare (peraltro per un importo complessivo superiore
rispetto a quello richiesto con le successive istanze e con la
domanda giudiziale).
Pur ammettendosi che tale interpretazione della norma
escluderebbe dall'erogazione del contributo le aziende che non
avessero inviato alcuna comunicazione entro il 31 agosto 2005 e che
perciò potrebbe ipotizzarsi la lesione dei sopra menzionati principi
di rilevanza costituzionale, la circostanza che - accedendo
all'interpretazione adeguatrice appena illustrata - il diritto
vantato in giudizio dalla società attrice trova adeguata
soddisfazione consente di non sollevare la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 31 del decreto-legge n. 4/2006».
4. Tuttavia, pur condividendo questa Corte la ricostruzione
operata dal Tribunale di Roma nella suddetta sentenza, si osserva che
la fattispecie in esame non è sovrapponibile a quella che ha formato
oggetto di tale pronunzia, in quanto il carteggio indicato al
documento 3 di parte appellante, peraltro privo dei documenti
allegati alle singole note, ha natura interlocutoria e meramente
informativa rispetto ad alcune situazioni debitorie concernendo
esclusivamente la pendenza di alcuni giudizi, sicchè non può essere
qualificato come «una comunicazione relativa ai disavanzi da
regolare, del tutto adeguata a consentirne la definizione di cui
all'art. 31 del decreto-legge n. 4/2006, in quanto contiene, anche
mediante richiamo di documenti ad essa allegati, la rappresentazione
della situazione debitoria e delle questioni ad essa connessa,
l'indicazione della fonte dell'obbligazione vantata dai dipendenti,
dei soggetti destinatari dei pagamenti (già eseguiti o probabilmente
da eseguirsi) e il relativo ammontare (peraltro per un importo
complessivo superiore rispetto a quello richiesto con le successive
istanze e con la domanda giudiziale)».
Nè comunque può ritenersi che la richiesta del 15 maggio 2006
avesse una portata meramente riepilogativa di precedenti
comunicazioni. A prescindere dall'assenza di riscontro fra i
documenti rubricati al n. 3 e le singole poste debitorie del
riepilogo, dalla suddetta nota risultano pagamenti effettuati dopo il
31 agosto 2005 per i quali la decadenza sarebbe comunque maturata
retroattivamente ex lege.
In definitiva, il Collegio ritiene che non sia possibile dare
alla norma in esame una interpretazione costituzionale e che l'unica
interpretazione possibile, rendendo tale norma applicabile alla
fattispecie oggetto del presente giudizio, assegna rilevanza, ai fini
della risoluzione della presente controversia, alla questione di
costituzionalità.
5. Nè la questione di costituzionalità può ritenersi
manifestamente infondata.
Ritiene infatti questa Corte che l'imposizione di una sorta di
decadenza retroattiva con l'art 31 decreto-legge n. 31/2006 rispetto
a diritti già maturati - in tutto o in parte non rileva - appare
porsi in contrasto con i principi di cui agli artt. 3 e 97 della
Costituzione anche con riferimento all'art. 11 delle Preleggi.
In sostanza viene ad operarsi una ingiustificata discriminazione
tra soggetti che, seppure originariamente non vincolati ad un termine
per la presentazione di istanze o comunicazioni idonee a conseguire
il rimborso, le avessero presentate o meno, per mera casualità,
entro il 31 agosto 2005.
Nella fattispecie non è la retroattività della norma in sè
considerata a integrare la violazione dei principi costituzionali, ma
è l'effetto che ne consegue, in quanto viene a determinarsi da un
lato una violazione del principio di uguaglianza (determinandosi una
irragionevole disparità di trattamento), e del principio di buon
andamento ed imparzialità dell'azione amministrativa (ledendosi
l'affidamento legittimamente sorto in capo agli aventi diritto).
La Corte costituzionale ha in passato già avuto modo di
affermare che il Legislatore, in materia di successione di leggi,
dispone di ampia discrezionalità, salvo - in caso di norme
retroattive - il limite imposto in materia penale dall'art. 25, II
comma della Costituzione, e, comunque, a condizione che la
retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della
ragionevolezza e non si ponga in contrasto con altri valori ed
interessi costituzionalmente protetti. In particolare la Corte
costituzionale ha affermato che il principio del legittimo
affidamento costituisce elemento fondamentale dello Stato di diritto
e non può essere leso da disposizioni retroattive che trasmodino in
regolamento irrazionale di situazioni fondate su leggi anteriori.
6. Ritiene pertanto la Corte indispensabile sollevare la
questione di legittimità costituzionale in riferimento agli articoli
3 e 97 della Costituzione dell'art. 31 decreto-legge n. 4/2006
convertito nella legge n. 80/2006 che prevede «Le regolazioni
debitorie dei disavanzi delle ferrovie concesse e in ex gestione
commissariale governativa, comprensivi degli oneri di trattamento di
fine rapporto maturati alla data del 31 dicembre 2000, previste
dall'art. 145, comma 30, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, si
intendono definite nei termini delle istruttorie effettuate
congiuntamente dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e
dal Ministero dell'economia e delle finanze a seguito delle
comunicazioni effettuate e delle istanze formulate dalle aziende
interessate entro il 31 agosto 2005».

P.Q.M.

La Corte dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 31 decreto-legge
n. 4/2006 convertito nella legge n. 80/2006 in riferimento agli
articoli 3 e 97 della Costituzione.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio.
Dispone, inoltre, che la presente ordinanza sia notificata, a
cura della cancelleria, al Presidente del Consiglio dei ministri e
alle parti e comunicata al Presidente della Camera dei deputati ed al
Presidente del Senato della Repubblica.

Roma, 19 luglio 2017

Il Presidente: Maffei