1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 31-10-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 121 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 12 settembre 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 12 settembre 2012 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Appalti pubblici - Norme della Regione Basilicata per orientare e sostenere il consumo dei prodotti agricoli di origine regionale "a chilometri zero" - Previsione che l'utilizzo dei prodotti agricoli di origine regionale costituisce titolo preferenziale per l'aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi o di forniture di prodotti alimentari ed agroalimentari destinati alla ristorazione collettiva - Ricorso del Governo - Denunciata discriminazione a vantaggio delle aziende agricole lucane - Contrasto con i vincoli posti dal Trattato sul funzionamento dell'Unione europea e segnatamente con il divieto di ostacolare gli scambi intracomunitari - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale n. 86 e n. 191 del 2012. - Legge della Regione Basilicata 13 luglio 2012, n. 12, art. 2, comma 1. - Costituzione, art. 117, commi primo e secondo, lett. e); Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), artt. 34, 35 e 36. Commercio - Norme della Regione Basilicata per orientare e sostenere il consumo dei prodotti agricoli di origine regionale "a chilometri zero" - Previsione che agli imprenditori agricoli esercenti la vendita diretta di prodotti agricoli lucani venga riservato dai Comuni almeno il 20 per cento dei posteggi nei mercati al dettaglio in aree pubbliche - Ricorso del Governo - Denunciato contrasto con i vincoli derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea - Violazione del principio di non discriminazione e della c.d. "Direttiva servizi" - Invasione della competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza. - Legge della Regione Basilicata 13 luglio 2012, n. 12, art. 3, comma 1. - Costituzione, art. 117, commi primo e secondo, lett. e); Direttiva n. 2006/123/CE del 12 dicembre 2006, art. 12; d.lgs. 26 marzo 2010, n. 59, artt. 16 e 70. Commercio - Norme della Regione Basilicata per orientare e sostenere il consumo dei prodotti agricoli di origine regionale "a chilometri zero" - Previsione che le imprese di ristorazione o vendita al pubblico che utilizzano i suddetti prodotti nella misura almeno del 30 per cento ottengono un contrassegno con lo stemma della Regione utilizzabile nell'attivita' promozionale e sono inserite in un apposito circuito regionale veicolato nell'ambito delle attivita' promozionali della Regione - Ricorso del Governo - Denunciato possibile ostacolo agli scambi intracomunitari e alla concorrenza - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale n. 86 e n. 191 del 2012 - Ininfluenza della previsione dell'assenso della Commissione europea come condizione di efficacia della legge regionale. - Legge della Regione Basilicata 13 luglio 2012, n. 12, art. 4, commi 2 e 4. - Costituzione, art. 117, commi primo e secondo, lett. e). (012C0356) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 31-10-2012)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, nei cui uffici
domicilia in Roma dei Portoghesi, 12;
Contro la Regione Basilicata, in persona del Presidente in carica
per l'impugnazione della legge regionale della Basilicata 13 luglio
2012, n. 12, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione
Basilicata n. 21 del 16 luglio 2012, recante «Norme per orientare e
sostenere il consumo dei prodotti agricoli di origine regionale a
chilometri zero» in relazione ai suoi articoli 2, comma 1, 3, comma 1
e 4, commi 2 e 4.
La legge della Regione Basilicata n. 12 del 2012 persegue
l'obiettivo, enunciato nel proprio art. 1, della valorizzazione delle
produzioni agricole regionali, favorendo il consumo e la
commercializzazione dei prodotti provenienti dalle aziende agricole
ubicate nel territorio regionale, garantendo ai consumatori una
maggiore trasparenza dei prezzi e assicurando un'adeguata
informazione ai consumatori sull'origine e le specificità di tali
prodotti.
A tale fine, la legge regionale si propone di:
incentivare l'impiego da parte dei gestori dei servizi di
ristorazione collettiva pubblica di prodotti agricoli di origine
regionale nella preparazione dei pasti;
favorire l'incremento della vendita diretta di prodotti
agricoli regionali da parte degli imprenditori agricoli;
sostenere l'acquisto di prodotti agricoli di origine
regionale da parte delle imprese esercenti attività di ristorazione
o ospitalità nell'ambito del territorio regionale;
garantire il rispetto della normativa in materia di
presentazione ed etichettatura dei prodotti agricoli freschi e
trasformati attraverso idonea attività di controllo anche con
l'utilizzo di strumenti tecnologici a tutela del consumatore;
favorire l'incremento della vendita di prodotti agricoli di
origine regionale da parte della distribuzione.
L'art. 2 della legge regionale, rubricato «Utilizzo dei prodotti
agricoli di origine regionale nei servizi di ristorazione collettiva
affidati da enti pubblici», al comma 1, dispone quanto segue: «Negli
appalti pubblici di servizi o di forniture di prodotti alimentari ed
agroalimentari destinati alla ristorazione collettiva costituisce
titolo preferenziale per l'aggiudicazione, l'utilizzo di prodotti
agricoli di origine regionale».
L'art. 3 della legge regionale impugnata, intitolato
«Disposizioni in materia di vendita diretta da parte degli
imprenditori agricoli», stabilisce, al comma 1, quanto segue: «I
comuni riservano agli imprenditori agricoli esercenti la vendita
diretta di prodotti agricoli lucani, ai sensi dell'art. 4 del decreto
legislativo 18 maggio 2001, n. 228, almeno il 20 per cento del totale
dei posteggi nei mercati al dettaglio in aree pubbliche. I comuni,
anche in deroga a quanto previsto dalla legge regionale 30 settembre
2008, n. 23 "Modifiche ed integrazioni alla L.R. 20 luglio 1999, n.
19 concernente la disciplina del commercio al dettaglio su aree
private in sede fissa e su aree pubbliche'', sono autorizzati
all'istituzione di nuovi posteggi, fino al raggiungimento di tale
percentuale».
L'art. 4 della legge regionale, rubricato «Promozione dei
prodotti agricoli di origine regionale a chilometri zero», stabilisce
quanto segue:
«1. (...).
2. Alle imprese esercenti attività di ristorazione o di
vendita al pubblico ed operanti nel territorio regionale che,
nell'ambito degli acquisti di prodotti agricoli effettuati nel corso
dell'anno, si approvvigionino per almeno il 30 per cento, in termini
di valore, di prodotti agricoli di origine regionale, a chilometri
zero, viene assegnato, al fine di pubblicizzarne l'attività, un
apposito contrassegno con lo stemma della Regione le cui
caratteristiche sono determinate con apposita delibera della Giunta
regionale da collocare all'esterno dell'esercizio e utilizzabile
nell'attività promozionale.
3. (..).
4. Le imprese di cui al comma 2 saranno inserite in un
apposito circuito regionale veicolato nell'ambito delle attività
promozionali della Regione Basilicata. La Giunta regionale entro
centottanta giorni dalla pubblicazione della presente legge produrrà
il regolamento di utilizzo del marchio e il programma di
valorizzazione del circuito, comprendente anche eventuali sgravi
fiscali e specifici contributi o premialità nell'ambito dei bandi di
finanziamento del settore».
Si tratta di disposizioni illegittime per il seguente;

M o t i v o

In relazione all'art. 117, comma 1, della Costituzione,
violazione dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario. In
relazione all'art. 117, comma 2, lettera e), violazione della
potestà legislativa esclusiva dello Stato nelle materie della
«tutela della concorrenza».
Come si è descritto in narrativa, la legge regionale impugnata
non mira a promuovere tutte le merci caratterizzate da una limitata
distanza tra il luogo di produzione e il luogo di consumo -
caratteristiche che, peraltro, la legge regionale individua in
maniera quanto mai vaga, attraverso la locuzione «a chilometri zero»
di cui non fornisce alcuna definizione (nè altra definizione è
rinvenibile in fonti normative di portata generale) - ma
esclusivamente i prodotti lucani rientranti in tale categoria.
La promozione dei c.d. prodotti «a chilometri zero» risponde
tipicamente ad obiettivi di tutela dell'ambiente e della salute dei
consumatori, in ragione della riduzione dei processi di trasporto e
di conservazione degli alimenti.
Risulta, tuttavia, evidente come la legge regionale ecceda da
tali obiettivi, introducendo un requisito, come quello dell'origine
lucana, non giustificato dal loro perseguimento e, dunque, contrario
al principio di proporzionalità, cui, in base ai Trattati istitutivi
dell'Unione europea, devono rispondere le restrizioni dirette o
indirette alla libera circolazione delle merci, pur giustificate dal
perseguimento di ragioni imperative di interesse pubblico.
È chiaro, infatti, che le caratteristiche che giustificano il
favor per i prodotti a chilometri zero possono rinvenirsi ad egual
titolo - e anche a maggior titolo, qualora il luogo di consumo sia
situato nelle zone periferiche del territorio regionale - in prodotti
ottenuti o realizzati al di fuori della Regione Basilicata.
Il requisito dell'origine lucana, imposto dalle varie
disposizioni impugnate, finisce, pertanto, per determinare
inammissibili effetti discriminatori.
Così, innanzitutto, per l'art. 2, comma 1, della legge regionale
impugnata, secondo il quale l'impiego di suddetti prodotti
costituisce titolo preferenziale ai fini dell'aggiudicazione di
appalti pubblici di servizi di ristorazione.
Tale norma, infatti, favorendo la commercializzazione dei
prodotti regionali, ostacola gli scambi intracomunitari, ponendosi in
contrasto con le disposizioni del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea (articoli da 34 a 36) e finendo per falsare la
concorrenza: nel privilegiare alcuni prodotti in base alla loro
provenienza territoriale, la disposizione risulta discriminatoria,
avvantaggiando le aziende agricole del luogo, dalle quali i gestori
dei servizi di ristorazione collettiva saranno indotti a rifornirsi
preferibilmente, al fine di conseguire l'aggiudicazione dell'appalto.
Vale, al riguardo, evidenziare che nel «Libro verde sulla
modernizzazione della politica dell'UE in materia di appalti
pubblici, per una maggiore efficienza del mercato europeo degli
appalti» pubblicato dalla Commissione europea il 27 gennaio 2011, si
afferma, a proposito di «come acquistare» per realizzare gli
obiettivi della strategia Europa 2020, che la previsione, da parte
delle amministrazioni appaltanti, del necessario acquisto di prodotti
in loco può essere giustificato, risultando compatibile con il
diritto dell'Unione, solo in casi del tutto eccezionali «in cui
esigenze legittime e obiettive che non sono associate a
considerazioni di natura puramente economica possono essere
soddisfatte soltanto dai prodotti di una certa regione» (punto 4.1).
Le norme impugnate sono, pertanto, illegittime per ragioni
analoghe a quelle enunciate dalla Corte nelle recenti sentenze n. 86
e n. 191 del 2012, relative a leggi istitutive di marchi regionali
con finalità di promozione della produzione locale, nelle quali la
Corte ha ricordato che gli articoli da 34 a 36 del TFUE vietano agli
Stati di porre in essere restrizioni quantitative all'importazione e
all'esportazione e qualsiasi misura di effetto equivalente e che, in
base alla giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione
europea, la «misura di effetto equivalente» deve essere intesa in
senso ampio, tale da ricomprendere ogni normativa commerciale degli
Stati che possa ostacolare, direttamente o indirettamente, in atto o
in potenza, gli scambi intracomunitari.
Parimenti illegittimo, per contrasto con i vincoli derivanti
dall'ordinamento dell'Unione europea, è l'art. 3, comma 1, della
legge regionale impugnata, atteso che esso introduce una riserva di
concessioni pubbliche in favore di chi commercializza taluni prodotti
agricoli, questi ultimi essendo individuati non in base a
caratteristiche obiettive e rispondenti ad un effettivo interesse
pubblico connesso alla tutela della salute o dell'ambiente, ma,
nuovamente, in base all'origine lucana.
La disposizione, oltre a contrastare con il principio di non
discriminazione garantito dal Trattato, viola il diritto derivato
dell'Unione europea, che espressamente preclude simili riserve, ove
non giustificate da ragioni imperative di interesse pubblico o,
comunque, non proporzionate al perseguimento di tale obiettivo.
Si allude, in particolare, alla direttiva 12 dicembre 2006, n.
2006/123/CE - Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
relativa ai servizi nel mercato interno (c.d. «Direttiva servizi» o
«Bolkestein»), il cui art. 12 stabilisce che qualora il numero di
«autorizzazioni» - per come definite dall'art. 4, n. 6 della
direttiva (ed entro tale definizione rientrano pacificamente le
concessioni di posteggio in aree pubbliche a fini commerciali) -
disponibili per una determinata attività sia limitato per via della
scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche
utilizzabili, gli Stati membri applicano una procedura di selezione
tra i candidati potenziali, nel rispetto del principio della libera
concorrenza.
Tale procedura dovrebbe offrire garanzie di trasparenza e di
imparzialità e l'autorizzazione così rilasciata non dovrebbe avere
una durata eccessiva, non dovrebbe poter essere rinnovata
automaticamente o conferire vantaggi al prestatore uscente.
La disposizione è stata trasposta nell'ordinamento italiano dal
decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59, che nella parte generale,
all'art. 16, richiama i descritti precetti della direttiva
Bolkestein. Nè principi diversi si rinvengono nel successivo art.
70, che si occupa specificamente del commercio su aree pubbliche, il
quale si limita a prefigurare, al comma 5, possibili deroghe da
introdurre - nel rispetto, evidentemente, dei canoni posti dall'art.
12, par. 3 della direttiva servizi - sulla base di intese, allo stato
non raggiunte, in Conferenza unificata.
Con l'art. 3, comma 1, della legge impugnata, pertanto, il
Legislatore regionale ha violato i vincoli derivanti dall'ordinamento
dell'Unione europea e, prevedendo una disciplina difforme da quella
risultante dal decreto legislativo n. 59 del 2010, ha invaso la
competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela della
concorrenza.
Per analoghe ragioni - e cioè in quanto fonte di possibili
ostacoli agli scambi intracomunitari e alla libera concorrenza -
sono, infine, illegittime anche le impugnate disposizioni di cui
all'art. 4 della legge regionale, le quali, al fine di valorizzare i
prodotti agricoli regionali, assegnano alle imprese di ristorazione o
di vendita al pubblico operanti sul territorio che utilizzano nella
misura di almeno il 30% prodotti «a chilometro zero» (ma
necessariamente di origine lucana), un contrassegno con lo stemma
della regione, da collocare all'esterno dell'esercizio, utilizzabile
nell'attività promozionale.
Anche tali norme hanno l'effetto di indurre le imprese a
privilegiare l'acquisto di prodotti locali, a discapito degli altri,
al fine di fregiarsi del citato contrassegno, da considerarsi alla
stregua di un vero e proprio marchio illegittimo secondo
l'insegnamento di cui alle citate sentenze n. 86 e n. 191 del 2012,
senza che rilevi che, nella fattispecie, il marchio inerisca non a
prodotti, ma a servizi di ristorazione e di commercializzazione di
alimenti.
Da ultimo, merita evidenziare che i profili di incompatibilità
con il diritto dell'Unione europea non possono ritenersi elisi dalla
previsione di cui all'art. 7 della legge regionale impugnata, la
quale subordina gli effetti dell'intera legge all'acquisizione
dell'assenso della Commissione europea ai sensi degli articoli 107 e
108 del TFUE.
Infatti, il richiamo a tale procedimento, che disciplina la
materia degli aiuti di Stato, non è pertinente nel presente contesto
- con la conseguenza che la notifica della legge ai sensi delle
richiamate disposizioni del TFUE è evidentemente priva di effetti -
considerato che la legge regionale non prevede l'attribuzione di
risorse pubbliche e, pertanto, non si vede come possa impingere nella
disciplina comunitaria degli aiuti di Stato.

P. Q. M.

Si confida che codesta ecc.ma Corte vorrà dichiarare
l'illegittimità dell'art. 2, comma 1, dell'art. 3, comma 1 e
dell'art. 4, commi 2 e 4 della legge regionale della Basilicata 13
luglio 2012, n. 12.
Si produrrà copia autentica della deliberazione del Consiglio
dei ministri del 5 settembre 2012, con l'allegata relazione.
Roma, addì 7 settembre 2012

L'avvocato dello Stato: Fiorentino