1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 14-11-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 42 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 10 ottobre 2007
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 10 ottobre 2007 (della Provincia autonoma di Trento) Sanita' pubblica - Servizio sanitario nazionale - Medici del servizio pubblico - Attivita' libero professionale intramuraria - Acquisizione di spazi ambulatoriali esterni, aziendali e pluridisciplinari - Acquisto, locazione, stipula di convenzioni, previo parere vincolante del Collegio di direzione o di una commissione paritetica a livello aziendale - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Denunciata limitazione, attraverso norme di dettaglio, della potesta' di autonoma disciplina del servizio pubblico da parte della Provincia, in relazione alla materia dell'organizzazione degli enti provinciali e alla materia della tutela della salute, limitazione della funzione amministrativa provinciale. - Legge 3 agosto 2007, n. 120, art. 1, comma 4, primo periodo. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, art. 8, n. 1. Sanita' pubblica - Servizio sanitario nazionale - Medici del servizio pubblico - Attivita' libero professionale intramuraria - Acquisizione di spazi ambulatoriali esterni, aziendali e pluridisciplinari - Ricorso a convenzioni - Limiti e termini - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Denunciata limitazione, attraverso norme di dettaglio, della potesta' di autonoma disciplina del servizio pubblico da parte della Provincia, in relazione alla materia dell'organizzazione degli enti provinciali e alla materia della tutela della salute, limitazione della funzione amministrativa provinciale. - Legge 3 agosto 2007, n. 120, art. 1, comma 10. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, art. 8, n. 1. Sanita' pubblica - Servizio sanitario nazionale - Medici del servizio pubblico - Attivita' libero professionale intramuraria - Garanzia di corretto esercizio nel rispetto di modalita' indicate - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Denunciata limitazione, attraverso norme di dettaglio, della potesta' di autonoma disciplina del servizio pubblico da parte della Provincia in relazione alla materia della tutela della salute. - Legge 3 agosto 2007, n. 120, art. 1, comma 4, secondo periodo. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10. Sanita' pubblica - Servizio sanitario nazionale - Medici del servizio pubblico - Attivita' libero professionale intramuraria - Piano aziendale concernente i volumi di attivita' istituzionale e di attivita' libero-professionale intramuraria - Pubblicita' ed informazione - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Denunciata limitazione, attraverso norme di dettaglio, della potesta' di autonoma disciplina del servizio pubblico da parte della Provincia in relazione alla materia della tutela della salute. - Legge 3 agosto 2007, n. 120, art. 1, comma 5, secondo periodo escluso il primo inciso, e terzo periodo. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10. Sanita' pubblica - Servizio sanitario nazionale - Medici del servizio pubblico - Attivita' libero professionale intramuraria - Piano aziendale concernente i volumi di attivita' istituzionale e di attivita' libero-professionale intramuraria - Procedura di approvazione e consenso ministeriale - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Denunciata limitazione, attraverso norme di dettaglio, della potesta' di autonoma disciplina del servizio pubblico da parte della Provincia in relazione alla materia della tutela della salute, limitazione della funzione amministrativa provinciale, contrasto con le regole sulle fonti. - Legge 3 agosto 2007, n. 120, art. 1, comma 6. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, art. 16; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, artt. 2 e 4. Sanita' pubblica - Servizio sanitario nazionale - Medici del servizio pubblico - Attivita' libero professionale intramuraria - Esercizio di poteri sostitutivi e destituzione per grave inadempienza dei direttori generali delle aziende, policlinici ed istituti, da parte della Provincia e dello Stato - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Denunciata limitazione, attraverso norme di dettaglio, della potesta' di autonoma disciplina del servizio pubblico da parte della Provincia in relazione alla materia della tutela della salute, limitazione della funzione amministrativa provinciale. - Legge 3 agosto 2007, n. 120, art. 1, comma 7, primo e quarto periodo. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, 118 e 120; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, art. 16; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, artt. 1, 2 e 3; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, art. 8. Sanita' pubblica - Servizio sanitario nazionale - Medici del servizio pubblico - Attivita' libero professionale intramuraria - Attribuzione al Collegio di direzione o alla Commissione paritetica di sanitari del compito di dirimere le vertenze dei dirigenti sanitari - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Denunciata limitazione, attraverso norme di dettaglio, della potesta' di autonoma disciplina del servizio pubblico da parte della Provincia in relazione alla materia dell'organizzazione degli enti provinciali e alla materia della tutela della salute. - Legge 3 agosto 2007, n. 120, art. 1, comma 11. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, art. 8, n. 1. (007C1213) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 14-11-2007)

Ricorso della Provincia autonoma di Trento, in persona del
Presidente della Giunta provinciale pro tempore Lorenzo Dellai,
autorizzato con deliberazione della giunta provinciale 28 settembre
2007, n. 2114 (doc. 1), rappresentata e difesa, come da procura
speciale n. rep. 26808 del 1° ottobre 2007 (doc. 2), rogata dal dott.
Tommaso Sussarellu, ufficiale rogante della provincia, dall'avv.
prof. Giandomenico Falcon di Padova, dall'avv. Nicolò Pedrazzoli
dell'Avvocatura della Provincia di Trento e dall'avv. Luigi Manzi di
Roma, con domicilio eletto in Roma nello studio di questi in via
Confalonieri, 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge 3 agosto
2007, n. 120 recante «Disposizioni in materia di attività
libero-professionale intramuraria e altre norme in materia
sanitaria», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 181 del 6 agosto
2007, limitatamente all'articolo 1, commi 4, 5, 6, 7, primo e quarto
periodo, 10 e 11, per violazione: dell'articolo 8, n. 1),
dell'articolo 9, n. 10), e dell'articolo 16 dello Statuto di
autonomia di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670; delle relative
norme d'attuazione, in particolare del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474,
del d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197, dell'articolo 8 del d.P.R
19 novembre 1987, n. 526 e degli articoli 2 e 4 del d.lgs. 16 marzo
1992, n. 266; degli articoli 117, 118 e 120 della Costituzione in
connessione con l'articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3, nei modi e per i profili di seguito illustrati.

F a t t o

La presente controversia ha ad oggetto talune disposizioni
statali in materia di attività libero professionale intramuraria,
recate dalla legge n. 120 del 2007.
Conviene ricordare, con riferimento all'oggetto della
controversia, che la Provincia autonoma di Trento è dotata di
competenza legislativa concorrente in materia di «igiene e sanità,
compresa l'assistenza sanitaria ed ospedaliera», ai sensi
dell'art. 9, numero 10), del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e degli
articoli 8, n. 1, e di potestà legislativa primaria in materia di
«ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi
addetto». Nelle medesime materie, la provincia è titolare delle
correlative potestà amministrative, in virtù dell'art. 16 Statuto.
Converrà anche ricordare che la Provincia di Trento finanzia il
servizio sanitario nell'ambito della propria finanza, senza ricorso
al fondo sanitario nazionale.
Le norme statutarie ora citate sono state attuate dal d.P.R. 28
marzo 1975, n. 474 (Norme d'attuazione dello statuto per la regione
Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanita), il cui art. 2,
secondo comma, statuisce che «alle Province competono in particolare
le potestà legislative ed amministrative attinenti al funzionamento
ed alla gestione delle istituzioni e degli enti sanitari», e che
«nell'esercizio di tali potestà esse devono garantire l'erogazione
di prestazioni di assistenza igienico-sanitaria ed ospedaliera non
inferiori agli standards minimi previsti dalla normativa nazionale e
comunitaria». Il comma 3 aggiunge che «le competenze provinciali
relative allo stato giuridico ed economico del personale addetto alle
istituzioni ed enti di cui al secondo comma sono esercitate nei
limiti previsti dallo statuto».
L'art. 3 d.P.R. n. 474/1975 tiene ferma la competenza statale per
determinate funzioni, tra le quali non rientrano quelle di
organizzazione della libera professione intramuraria.
La Provincia di Trento ha recepito, con l'articolo 51 della legge
provinciale 27 agosto 1999, n. 3 (Misure collegate con l'assestamento
del bilancio per l'anno 1999), la normativa statale nella materia di
cui si tratta stabilendo che «per la disciplina dell'attività libero
professionale dei dirigenti del ruolo sanitario trovano applicazione,
con la decorrenza fissata dalla normativa statale, le disposizioni di
cui all'articolo 72, commi da 4 a 8 nonchè 11 e 12, della legge 23
dicembre 1998, n. 448 (Misure di finanza pubblica per la
stabilizzazione e lo sviluppo».
Successivamente la disciplina di fonte legislativa provinciale è
stata abrogata e integralmente sostituita dall'articolo 32
(Disposizioni concernenti l'esercizio dell'attività professionale
dei dirigenti del ruolo sanitario) della legge provinciale 10
febbraio 2005, n. 1.
Con deliberazioni della Giunta provinciale n. 1662 del 27
febbraio 1998, n. 3334 del 2000 e, da ultimo, n. 1758 del 1°
settembre 2006 sono state assunte direttive per disciplinare
l'esercizio dell'attività libero-professionale intramuraria da parte
del personale della dirigenza del ruolo sanitario dipendente
dall'Azienda provinciale per i servizi sanitari. Con tali atti sono
state anche disciplinate le modalità dell'attività
libero-professionale intramuraria.
Con la deliberazione n. 646 del 23 marzo 2001 la giunta
provinciale ha approvato un programma per la realizzazione di
strutture sanitarie destinate allo svolgimento della libera
professione intramuraria.
La provincia dispone dunque di una propria compiuta disciplina
delle attività di libera professione intramuraria svolta dai medici
del servizio pubblico.
Nella materia interviene ora la legge 3 agosto 2007, n. 120,
Disposizioni in materia di attività libero-professionale
intramuraria e altre norme in materia sanitaria.
L'art. 1, contiene in primo luogo talune disposizioni che non
costituiscono oggetto del presente ricorso. Tra esse, in particolare,
quella del comma 2, che proroga il regime previgente, e venuto a
scadenza il 31 luglio 2007, per il periodo in cui non siano ancora
state realizzate le strutture necessarie all'esercizio della
professione intramuraria.
In questo contesto lo stesso comma 2 stabilisce che, «entro il
termine di diciotto mesi a decorrere dalla data del 31 luglio
2007 ..., le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano
procedono all'individuazione e all'attuazione delle misure dirette ad
assicurare, in accordo con le organizzazioni sindacali delle
categorie interessate e nel rispetto delle vigenti disposizioni
contrattuali, il definitivo passaggio al regime ordinario del sistema
dell'attività libero-professionale intramuraria della dirigenza
sanitaria, medica e veterinaria del Servizio sanitario nazionale e
del personale universitario di cui all'articolo 102 del decreto del
Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382». Anche tale
disposizione non costituisce oggetto di ricorso.
Costituisce oggetto di ricorso, invece, il successivo comma 4, il
quale dispone (primo periodo) che «tra le misure di cui al comma 2
può essere prevista, ove ne sia adeguatamente dimostrata la
necessità e nell'ambito delle risorse disponibili, l'acquisizione di
spazi ambulatoriali esterni, aziendali e pluridisciplinari, per
l'esercizio di attività sia istituzionali sia in regime di libera
professione intramuraria, i quali corrispondano ai criteri di
congruità e idoneità per l'esercizio delle attività medesime,
tramite l'acquisto, la locazione, la stipula di convenzioni, previo
parere vincolante da parte del Collegio di direzione di cui
all'articolo 17 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e
successive modificazioni, o, qualora esso non sia costituito, di una
commissione paritetica di sanitari che esercitano l'attività
libero-professionale intramuraria, costituita a livello aziendale».
Infatti tale norma, pur avendo contenuto facoltizzante, pone anche
limitazioni che la provincia reputa illegittime all'esercizio di tali
facoltà.
In connessione con il comma è anche impugnato il comma 10, ai
sensi del quale «le convenzioni di cui al comma 4, primo periodo,
sono autorizzate dalle Regioni e dalle Province autonome di Trento e
di Bolzano per il periodo necessario al completamento, da parte delle
aziende, policlinici o istituti interessati, degli interventi
strutturali necessari ad assicurare l'esercizio dell'attività
libero-professionale intramuraria e comunque non oltre il termine di
cui al comma 2, primo periodo».
Inoltre, lo stesso comma 4 stabilisce che, «in ogni caso, le
Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano devono
garantire» che le strutture sanitarie «gestiscano, con integrale
responsabilità propria, l'attività libero-professionale
intramuraria, al fine di assicurarne il corretto esercizio, in
particolare nel rispetto delle ...modalita» di seguito indicate, che
attengono al «servizio di prenotazione delle prestazioni» e al volume
di queste (lett. a), alla «riscossione degli onorari relativi alle
prestazioni erogate» (lett. b), al tariffario (lett. c), al
«monitoraggio aziendale dei tempi di attesa delle prestazioni erogate
nell'ambito dell'attività istituzionale» (lett. d), alla
«prevenzione delle situazioni che determinano l'insorgenza di un
conflitto di interessi o di forme di concorrenza sleale» (lett. e),
ai «provvedimenti per assicurare che nell'attività
libero-professionale intramuraria ... siano rispettate le
prescrizioni di cui alle lettere a), b) e e) del presente comma»
(lett. f), al «progressivo allineamento dei tempi di erogazione delle
prestazioni nell'ambito dell'attività istituzionale ai tempi medi di
quelle rese in regime di libera professione intramuraria» (lett. g).
Anche tali modalità costituiscono vincoli che la provincia ritiene
ledano la propria potestà di autonoma disciplina del servizio
pubblico.
Costituiscono pure oggetto di impugnazione i commi 5 e 6, che
disciplinano il piano aziendale. Il comma 5 dispone che ogni
struttura sanitaria «predispone un piano aziendale, concernente, con
riferimento alle singole unità operative, i volumi di attività
istituzionale e di attività libero-professionale intramuraria», e
che le medesime strutture «assicurano adeguata pubblicità ed
informazione relativamente ai piani, con riferimento, in particolare,
alla loro esposizione nell'ambito delle proprie strutture ospedaliere
ed all'informazione nei confronti delle associazioni degli utenti,
sentito il parere del Collegio di direzione» di cui all'articolo 17
d.lgs. n. 502/1992 o, qualora esso non sia costituito, della
commissione paritetica di sanitari di cui all'art. 1, comma 4, legge
n. 120/2007. Tali informazioni «devono in particolare riguardare le
condizioni di esercizio dell'attività istituzionale e di quella
libero-professionale intramuraria, nonchè i criteri che regolano
l'erogazione delle prestazioni e le priorità di accesso».
Il comma 6 regola minuziosamente la procedura di approvazione del
piano, subordinandone altresì l'efficacia al consenso ministeriale.
Esso statuisce in particolare che «i piani sono presentati alla
regione o provincia autonoma competente, in fase di prima
applicazione, entro quattro mesi dalla data di entrata in vigore
della presente legge e, successivamente, entro un limite massimo di
tre anni dall'approvazione dei piano precedente»; che la regione o
provincia autonoma «approva il piano, o richiede variazioni o
chiarimenti, entro sessanta giorni dalla presentazione» e che, «in
caso di richiesta di variazioni o chiarimenti, essi sono presentati
entro sessanta giorni dalla richiesta medesima ed esaminati dalla
regione o provincia autonoma entro i successivi sessanta giorni»;
infine che, «subito dopo l'approvazione, la regione o provincia
autonoma trasmette il piano al Ministero della salute» e che,
«decorsi sessanta giorni dalla trasmissione, in assenza di
osservazioni da parte del Ministero della salute, i piani si
intendono operativi».
È ancora impugnato il comma 7, che prevede e regola l'esercizio
del potere sostitutivo, sia della Provincia che dello Stato. Con tale
comma si stabilisce in primo luogo che «le Regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano assicurano il rispetto delle
previsioni di cui ai commi 1, 2, 4, 5 e 6 anche mediante l'esercizio
di poteri sostitutivi e la destituzione, nell'ipotesi di grave
inadempienza, dei direttori generali delle aziende, policlinici ed
istituti di cui al comma 5» (primo periodo).
La stessa disposizione, poi, stabilisce che «il Governo esercita
i poteri sostitutivi in caso di inadempimento da parte delle regioni
o delle province autonome, ai sensi e secondo la procedura di cui
all'articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131, anche con
riferimento alla destituzione di cui al primo periodo del presente
comma» (quarto periodo).
È infine impugnato il comma 11, che direttamente affida al
Collegio di direzione di cui all'articolo 17, d.lgs. n. 502/1992 «o,
qualora esso non sia costituito, alla commissione paritetica di
sanitari di cui al comma 4 del presente articolo» il compito «di
dirimere le vertenze dei dirigenti sanitari in ordine all'attività
libero-professionale intramuraria».
Ad avviso della ricorrente provincia, l'articolo 1, commi 4, 5,
6, 7, primo e quarto periodo, 10 e 11 risultano costituzionalmente
illegittimi e lesivi delle proprie prerogative costituzionali per le
seguenti ragioni di

D i r i t t o

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 4.
Come ora illustrato l'articolo 1, comma 4, ammette - nel primo
periodo - la facoltà di acquisire spazi ambulatoriali esterni alle
strutture sanitarie, ma subordinatamente al rispetto di limiti e
condizioni procedurali definiti nella legge statale. In particolare,
la possibilità di acquisire spazi ambulatoriali esterni deve essere
esercitata «tramite l'acquisto, la locazione, la stipula di
convenzioni» e «previo parere vincolante da parte del Collegio di
direzione di cui all'articolo 17 del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502, e successive modificazioni, o, qualora esso non sia
costituito, di una commissione paritetica di sanitari che esercitano
l'attività libero-professionale intramuraria, costituita a livello
aziendale».
Il comma 4, primo periodo, dunque, si rivolge anche alle province
autonome (come risulta dal rinvio al comma 2) e detta norme
dettagliate sugli strumenti giuridici e sulla procedura con cui esse
possono acquisire spazi ambulatoriali esterni per l'esercizio delle
attività sia istituzionali sia di libera professione intramuraria.
In questo modo - sotto l'apparenza di una norma che autorizza ...
ciò che in ogni caso le regioni avrebbero potuto e dovuto fare - lo
Stato comprime la facoltà di scelta della provincia e la assoggetta
addirittura ai parere vincolante del Collegio di direzione o della
«commissione paritetica di sanitari» prevista in termini non proprio
chiari nella stessa disposizione.
Per il suo carattere dettagliato, la norma risulta lesiva delle
competenze provinciali sia qualora si assuma a punto di riferimento
la materia dell'organizzazione degli enti provinciali - tra i quali
rientra l'azienda sanitaria - nella quale la provincia ha potestà
primaria, sia qualora si assuma a riferimento la materia della
sanità. A tal proposito, sia consentito ricordare che codesta Corte
ha affermato che «la competenza legislativa concorrente concernente
la "tutela della salute" (art. 117, terzo comma, della Costituzione)
è "assai più ampia" rispetto a quella precedente dell'"assistenza
ospedaliera" (sentenze numeri 134 del 2006 e 270 del 2005), ed
esprime "l'intento di una più netta distinzione fra la competenza
regionale a legiferare in queste materie e la competenza statale,
limitata alla determinazione dei principi fondamentali della
disciplina" (sentenza n. 282 del 2002)»; e con la sentenza
n. 162/2007 codesta Corte ha statuito che «ciò comporta che, anche
in riferimento alle attribuzioni proprie delle province autonome,
l'applicazione dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 trovi
fondamento nella maggiore estensione della "tutela della salute"
rispetto alle corrispondenti competenze statutarie in materia
sanitaria» (punto 9.3 Diritto).
La stessa sent. n. 162/2007 ha annullato una norma funzionalmente
simile (ma con contenuto più lieve) a quella sul parere vincolante
del Collegio di direzione o della commissione paritetica. È stato,
infatti, considerato illegittimo un vincolo procedurale (consistente
nella necessità di sentire «le associazioni a difesa dei consumatori
e degli utenti»: art. 1, comma 282, secondo periodo, legge
n. 266/2005) nella adozione - da parte delle province autonome - di
disposizioni finalizzate a regolare i casi di sospensione
dell'erogazione delle prestazioni sanitarie attinenti ai LEA (punto
10 del Diritto).
Ora, se era illegittimo quel vincolo procedurale (considerando la
disciplina «marcatamente dettagliata») benchè nella materia vi
fossero profili di competenza esclusiva statale (i livelli essenziali
delle prestazioni), pare che a fortiori vada considerato illegittimo
un vincolo posto da una norma dettagliata statale in materia
concorrente. Ad avviso della provincia, poi, in questo caso la norma
deve ricondursi alla materia della organizzazione degli enti
paraprovinciali, quali sono le strutture sanitarie (art. 8, n. 1,
Statuto), e dunque considerarsi lesiva della potestà primaria della
provincia: infatti, l'art. 1, comma 4, primo periodo, ha carattere
prettamente organizzativo, riguardando le modalità (giuridiche e
procedimentali) con cui si possono acquisire spazi ambulatoriali
esterni.
Nè si dica che l'interferenza statale è giustificata
dall'art. 17, comma 1, d.lgs. n. 502/1992, in base al quale «in ogni
azienda è costituito il Collegio di direzione» che, fra l'altro,
«concorre alla formulazione ... delle soluzioni organizzative per
l'attuazione della attività libero-professionale intramuraria».
Infatti, a parte la palese inidoneità della legge ordinaria a
fungere da supporto legittimante dei disposti di altra legge
ordinaria, è evidente che altro è un generico «concorrere», che la
provincia può plasmare in modi diversi (affidando ad esempio il
compito di formulare suggerimenti, proposte, osservazioni), altro è
intestare in pratica a tale organo - mediante lo strumento del parere
vincolante - l'esercizio sostanziale della funzione.
Il medesimo comma 4 stabilisce, nel secondo periodo, che «in ogni
caso, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano devono
garantire» che le strutture sanitarie gestiscano l'attività
intramuraria, con integrale responsabilità propria, nel rispetto di
specifiche modalità che vengono di seguito elencate.
In questo modo la legge statale non si limita a fissare
obbiettivi e disporre principi, ma introduce, sia pure rinviandone
l'operatività a leggi regionali, disposizioni di dettaglio nella
materia «tutela della salute», nella quale - come si è esposto -
l'autonomia regionale si è rafforzata dopo il 2001.
In particolare, risultano dettagliate ed invasive dell'autonomia
normativa della provincia le modalità di cui alla lett. a) (che
regola addirittura il luogo e i tempi delle prenotazioni delle
prestazioni, nonchè il personale da impiegare: «affidamento a
personale aziendale, o comunque dall'azienda a ciò destinato, senza
ulteriori oneri aggiuntivi, del servizio di prenotazione delle
prestazioni, da eseguire in sede o tempi diversi rispetto a quelli
istituzionali»), alla lett. b) («garanzia della riscossione degli
onorari relativi alle prestazioni erogate sotto la responsabilità
delle aziende, policlinici e istituti di cui al comma 1»), alla lett.
c) (che prevede la determinazione di un tariffario «idoneo ad
assicurare l'integrale copertura di tutti i costi direttamente e
indirettamente correlati alla gestione dell'attività
libero-professionale intramuraria, ivi compresi quelli connessi alle
attività di prenotazione e di riscossione degli onorari», imponendo
su tale tariffario l'accordo con «i professionisti», non si sa bene
se come singoli o come collettivo), e alla lett. d) (che, oltre a
prevedere un monitoraggio sui tempi di attesa, impone la «garanzia
che, nell'ambito dell'attività istituzionale, le prestazioni aventi
carattere di urgenza differibile vengano erogate entro 72 ore dalla
richiesta»).
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 5 e 6.
Quanto al comma 5, la Provincia di Trento non contesta il
principio - tale lo si può considerare - che le strutture sanitarie
adottino un piano aziendale, «concernente, con riferimento alle
singole unità operative, i volumi di attività istituzionale e di
attività libero-professionale intramuraria». Ed egualmente non
contesta, per la stessa ragione, la seguente disposizione per la
quale le strutture «assicurano adeguata pubblicità ed informazione
relativamente ai piani».
Essa contesta invece, le norme successive (secondo periodo del
comma 5, escluso il primo inciso, sopra citato, e terzo periodo del
comma 5), le quali hanno carattere dettagliato e, dunque, ledono le
competenze legislative provinciali nella materia della tutela della
salute.
Infatti, esse riguardano le modalità di pubblicità del piano,
pongono un vincolo procedurale (parere del Collegio di direzione o
della commissione paritetica) e deteminano il contenuto delle
«informazioni», con ciò sovrapponendosi a legittime autonome scelte
diverse della legislazione provinciale.
Quanto al comma 6, esso contiene norme di estremo dettaglio in
quanto regola minuziosamente le singole fasi di approvazione del
piano. Per questo motivo, esso lede le competenze costituzionali
della provincia in materia di tutela della salute.
Ancora maggiore poi il vulnus inferto alla disciplina statutaria
ed attuativa dagli ultimi due periodi del comma 6, i quali
addirittura subordinano l'efficacia dei piani provinciali all'assenza
di osservazioni da parte del Ministero, il quale viene così a
«condividere» le funzioni amministrative della provincia, in palese
violazione sia dell'art. 16 dello Statuto che dell'art. 4 delle norme
di attuazione di cui al d.lgs. n. 266/1992. Qui infatti non si tratta
più «solo» della illegittima conformazione da parte della legge
statale della fuazione amministrativa provinciale, ma della sua
sottoposizione ad una convergente valutazione amministrativa statale.
Inoltre, ed infine, le norme del comma 6 pretendono nel loro
insieme di essere immediatamente applicabili nel territorio
provinciale nonostante che si tratti di materia di competenza
provinciale, in contrasto con le regole in tema di rapporti tra fonti
statali e fonti provinciali poste dall'art. 2 d.lgs. n. 266/1992.
3) Illegittimità costituzionale del comma 7, primo e quarto
periodo.
Il comma 7 stabilisce, nel primo periodo, che «le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano assicurano il rispetto delle
previsioni di cui ai commi 1, 2, 4, 5 e 6 anche mediante l'esercizio
di poteri sostitutivi e la destituzione, nell'ipotesi di grave
inadempienza, dei direttori generali delle aziende, policlinici ed
istituti di cui al comma 5».
La norma risulta dettagliata là dove prevede la sanzione
specifica della destituzione per l'ipotesi di grave inadempienza dei
direttori generali. In questo modo, viene lesa la competenza
legislativa provinciale nella materia della tutela della salute.
Essa risulta inoltre irragionevolmente lesiva della autonomia
della provincia nella parte in cui impone ad essa - sia pure
limitatamente alle ipotesi di «grave inadempienza» - un provvedimento
che non si riferisce specificamente (come accade per l'esercizio dei
poteri sostitutivi) all'ambito specifico delle prestazioni
intramurarie, ma rischia di compromettere l'intera organizzazione
dell'azienda sanitaria.
Non può infatti che spettare alla provincia - sia in sede
legislativa che amministrativa - il delicato compito di decidere se
eventuali carenze del direttore generale in un ambito specifico
richiedano la misura della destituzione, o se invece le capacità per
il resto dimostrate nella conduzione dell'azienda e le incertezze
sempre connesse alla gestione di un più che probabile successivo
contenzioso non rendano più utili ed efficaci diverse soluzioni.
Il legislatore statale crede di risolvere ogni problema prospettando
la misura draconiana della destituzione, ma è invece più che
verosimile che questa, ove collegata in termini automatici a
determinate inadempienze, porti all'aggravamento dei problemi
dell'azienda (e dell'assistenza che essa eroga) anzichè alla loro
soluzione, e non solo in relazione all'assistenza inframuraria.
Il quarto e ultimo periodo del comma 7 prevede l'esercizio del
potere sostitutivo statale, ai sensi e secondo la procedura di cui
all'articolo 8 legge n. 131/2003, in caso di inerzia delle regioni e
delle province autonome.
Tale norma risulta lesiva dell'autonomia amministrativa della
provincia nella materia della tutela della salute, quale risulta
dall'art. 16 dello Statuto, dagli artt. 1, 2 e 3 d.P.R. n. 474/1975 e
dall'art. 8 d.P.R. n. 526/1987, che regola l'esercizio del potere
sostitutivo governativo nei confronti delle province, limitandolo al
«caso di accertata inattività degli organi regionali e provinciali
che comporti inadempimento agli obblighi comunitari».
Infatti, i rapporti tra organi statali e organi provinciali sono
regolati dallo Statuto e dalle norme di attuazione e le leggi statali
non possono introdurre ulteriori ipotesi di poteri sostitutivi.
Quanto al potere sostitutivo di cui all'art. 8, legge
n. 131/2003, che dà attuazione all'art. 120 Cost., codesta Corte ha
avuto occasione di chiarire che esso si applica alle regioni a
statuto speciale ed alle province autonome solo in relazione alle
«nuove funzioni» acquisite per effetto della riforma del Titolo V, ma
non a quelle «statutarie» per le quali valgono ancora oggi le
previsioni degli statuti e delle relative norme di attuazione (v. la
sent. n. 236/2004). Poichè la vigilanza sulle aziende sanitarie è,
senza dubbio, una funzione già spettante alle province autonome
(come confermato anche di recente: v. la sent. n. 80/2007), in
relazione ad essa lo Stato non può esercitare il potere sostitutivo
di cui all'art. 8, legge n. 131/2003.
4) Illegittimità costituzionale del comma 20.
Il comma 10 stabilisce il periodo massimo di efficacia delle
convenzioni (autorizzate dalle regioni e dalle province autonome) di
cui al primo periodo del comma 4.
La norma risulta illegittima per le medesime ragioni esposte in
relazione al primo periodo del comma 4 (sia consentito, dunque,
rinviare al punto 1). Il comma 10 detta una norma di carattere
dettagliato in materia di competenza concorrente, ponendo un limite
alla facoltà della provincia. A maggior ragione, esso risulta lesivo
qualora si ammetta (come sembra possibile) che la materia di
riferimento è l'organizzazione degli enti paraprovinciali (art. 8,
n. 1, Statuto).
In definitiva, appare illogica e contraria alla suddivisione
delle competenze tra Stato e regioni, in particolare se dotate di
autonomia speciale, la fissazione con legge statale di un limite
temporale per l'efficacia di atti la cui adozione è dalla medesima
legge riservata appunto agli enti territoriali. Anche tale norma
costituisce dunque in realtà illegittima limitazione di facoltà di
ricorrere alle soluzioni organizzative più adatte spettante alla
provincia nell'ambito della sua autonomia legislativa ed
amministrativa.
Tale limitazione è inoltre del tutto irragionevole, non
comprendendosi la ragione per la quale l'amministrazione, dopo essere
riuscita attraverso le convenzioni a dotarsi delle strutture
necessarie, dovrebbe rinunciare ad esse - per la necessaria scadenza
della convenzione - proprio nel periodo nel quale i medici
dell'azienda dovrebbero utilizzare tali strutture per l'attività
professionale intramuraria.
5) Illegittimità costituzionale del comma 11.
Il comma 11 affida al Collegio di direzione di cui all'articolo
17 d.lgs. n. 502/1992 o, «qualora esso non sia costituito, alla
commissione paritetica di sanitari di cui al comma 4 del presente
articolo ..., il compito di dirimere le vertenze dei dirigenti
sanitari in ordine all'attività libero-professionale intramuraria».
La norma risulta lesiva dell'autonomia provinciale in materia di
organizzazione degli enti paraprovinciali (art. 8, n. 1, Statuto),
perchè non regola aspetti dello status dei dirigenti che attengono
all'erogazione del servizio ma individua l'organo competente,
all'interno dell'apparato dell'ente, a dirimere «le vertenze dei
dirigenti sanitari in ordine all'attività libero-professionale
intramuraria».
Si tratta di un aspetto che si esaurisce nell'ambito
organizzativo e che, pertanto, rientra nella potestà primaria della
provincia.
Comunque, anche qualora si volesse ricondurre la norma alla
«tutela della salute», essa sarebbe illegittima in quanto ha
carattere dettagliato e autoapplicativo, individuando con precisione
gli organi deputati a svolgere una certa funzione, in sostituzione di
quelli individuati dalla provincia mediante la propria potestà
legislativa.

P. Q. M.
Chiede voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il
ricorso, dichiarando l'illegittimità costituzionale dell'articolo 1,
commi 4, 5, 6, 7, primo e quarto periodo, 10 e 11 della legge 3
agosto 2007, n. 120 recante «Disposizioni in materia di attività
libero-professionale intramuraria e altre norme in materia
sanitaria», nelle parti, nei termini e sotto i profili esposti nel
presente ricorso.
Trento-Padova-Roma, addì 4 ottobre 2007
Prof. avv. Giandomenico Falcon - Avv. Nicolò Pedrazzoli - Avv. Luigi
Manzi

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Allegati
1) Deliberazione della giunta provinciale 28 settembre 2007,
n. 2114.
2) Procura speciale n. rep. 26808 del 1° ottobre 2007.
07C1213