1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 20-1-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 348 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 novembre 2015
Ordinanza del 5 novembre 2015 del Giudice di pace di Grosseto nel procedimento civile promosso da Panelli Paolo contro Equitalia Centro Spa di Grosseto e Ufficio territoriale del Governo di Grosseto. Sanzioni amministrative - Ritardo nel pagamento della sanzione pecuniaria - Maggiorazione della somma dovuta di un decimo per ogni semestre, fino a quello di trasmissione del ruolo all'esattore. - Legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), art. 27, comma sesto. (16A00005) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 20-1-2016)

UFFICIO DEL GIUDICE DI PACE DI GROSSETO

Il Giudice di pace di Grosseto dott. Adriano Simonetti, ha
pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile sotto il n. 1073
Reg. gen. Aff. Cont. dell'anno 2015, promossa da Panelli Paolo,
rappresentato e difeso dall'avv. Sergio Sorrentini ed elettivamente
domiciliato presso il di lui studio in Grosseto, ricorrente Equitalia
Centro Spa di Grosseto, in persona del rappresentante pro tempore
Ufficio territoriale del Governo di Grosseto, amministrazioni
opposte.
Oggetto: ricorso in opposizione ad una cartella esattoriale
relativa ad un provvedimento di irrogazione di una sanzione
amministrativa.
Conclusioni: come da verbale di causa.

In Fatto

Con ricorso depositato a norma e nei termini di cui all'art. 22
della legge n. 689/1981 e ss.mm., è stata proposta opposizione
avverso una cartella esattoriale emessa da Equitalia Spa, in
relazione ad una verbalizzazione della Polstrada di Grosseto, con la
quale predetta cartella è stato reclamato nei confronti
dell'ingiunto il pagamento della cifra complessiva di euro 2.848,04,
di cui euro 2.263,38 per «contrav. codice strada legge n. 689/1981
i=prefettura b=» ed euro 452,64 per «Contra. codice strada magg.
legge n. 689/1981... POLSTRADA GR V:70/11028864 12 agosto 2013
t:ACTR2NOTIF. 12 giugno 2013».
Nel suo ricorso la parte opponente dichiara che la somma in
questione le è stata pretesa «per la sua presunta qualità di
obbligato in solido» relativamente a violazioni stradali commesse da
Dandolini Riccardo in quanto costui, alla data dei verbali della
Polstrada di cui all'impugnata cartella, era, «a tutti gli effetti di
legge», il proprietario del ciclomotore alla cui guida era stato
fermato dai predetti agenti per contestargli le infrazioni stradali.
Deduce, altresì, che il Dandolini si era impegnato pagare la
sanzione amministrativa contestagli, chiedendone la rateizzazione,
senza però rispettare tale sua obbligazione, e che la Prefettura
aveva omesso di comunicare al ricorrente questo suo omesso
adempimento.
Per tali motivi chiedeva l'annullamento della cartella
esattoriale, in quanto notificata a soggetto privo di titolo.
Equitalia, costituitasi in giudizio, eccepiva la carenza di
legittimazione passiva in ordine ai profili di merito della pretesa
creditoria e, quindi «l'assoluta pretestuosità delle doglianze
mosse» nei suoi confronti.
La Prefettura a sua volta, precisava che la cartella esattoriale
avversata «è stata legittimamente notificata a soggetto avente
titolo a riceverla e, quindi, ad onorarla».
All'udienza del 1° ottobre 2015, alla presenza delle parti, che
insistevano nell'accoglimento delle rispettive richieste formulate
nei loro atti, il giudice si riservava la decisione nel merito di
quanto dalle stesse prospettato, ritenendo pregiudiziale, nel caso de
quo, che via valutata la ipotizzabile incostituzionalità dell'art.
27 della legge n. 689/1981, per effetto del quale è stato calcolato
l'importo della maggiorazione ex legge n. 689/1981, pari ad E.
452,64, conseguente all'omesso pagamento della sanzione originaria,
con riguardo agli artt. 3 e 97 della Costituzione, disponendo,
pertanto, con la presente ordinanza di sollevare presso la Consulta
la questione per i seguenti motivi.

Sulla rilevanza della questione

Nel caso dedotto in giudizio, il collegamento giuridico, e non di
mero fatto, tra la res giudicanda e la norma ritenuta
incostituzionale, appare del tutto evidente.
Ove, infatti, si ritenesse che l'art. 27 della legge n. 689/1981
fosse conforme alla Costituzione si dovrebbe riconoscere fondata la
pretesa dell'ente impositore di reclamare nei confronti del
trasgressore il pagamento della maggiorazione di E. 452,64, indicata,
sia pure in forma molto criptica, nella impugnata cartella
esattoriale al n. 2 del «dettaglio degli importi dovuti fornito
dall'ente che ha emesso il ruolo» e, quindi, rigettare in toto il
ricorso avverso tale provvedimento. L'importo della predetta
«maggiorazione» è in conseguenza dall'omesso pagamento da parte del
ricorrente della somma inerente alla contravvenzione stradale elevata
a suo carico, per cui la cifra di quest'ultima viene aumentata di un
quarto per ogni semestre, a decorrere da quello in cui la stessa
sarebbe stata esigibile fino alla data di iscrizione a ruolo.
Il sesto comma del citato art. 27 prevede, infatti, un meccanismo
di incremento dell'importo della sanzione nella misura
sostanzialmente del 20% annuo e tale maggiorazione, ritenuta dalla
Consulta (Corte cost. 14 luglio 1999, n. 308) assimilabile ad una
vera e propria sanzione, si aggiunge a quella originaria, sotto forma
di una «sanzione sulla sanzione», facendone progressivamente
incrementare l'importo dovuto nei confronti del trasgressore/debitore
inadempiente.
Il concessionario sulla base dei dati forniti dall'ente
impositore procede alla redazione della r cartella esattoriale, che
costituisce l'atto finale della procedura di esazione del credito
inerente alla sanzione amministrativa relativa ad un'addebitata
infrazione stradale.
Peraltro, la riconosciuta natura sanzionatoria della
maggiorazione ex legge n. 689/1981 potrebbe legittimare
l'applicazione del «principio di specialita'» disciplinato dall'art.
9 della stessa legge n. 689/1981, secondo cui «quando uno stesso
fatto è punito... da una pluralità di disposizioni che prevedono
sanzioni amministrative, si applica la disposizione speciale»,
conseguentemente la «disposizione speciale», nel caso all'esame
dell'odierno Giudicante, è quella prevista dal codice della strada,
per effetto della quale dovrebbe essere reclamato solo l'importo
della sanzione dalla stessa prevista senza ulteriori (onerosi)
gravami.
Nel merito dell'entità del tasso stabilito dal richiamato art.
27, il suo riconosciuto carattere sanzionatorio, quale penalità a
carico del debitore inadempiente, ne esclude una sua finalità
risarcitoria e, quindi, non possono essere invocati a suo favore i
più vantaggiosi interessi moratori (5% annuo), contemplati, invece,
in ambito tributario, in quanto tale soggetto non è qualificabile
come «contribuente» ma «trasgressore», per cui è ritenuto
assoggettabile alla gravosità di un tasso che nell'ambito del
sistema bancario/finanziario esporrebbe i beneficiari dello stesso ad
una contestazione di usura, in quanto del tutto «sproporzionato»
rispetto ai tassi effettivi globali medi di cui al decreti
ministeriali 24 novembre 2013 e ss.mm., con riferimento al
tasso/soglia stabilito dalla legge n. 108/1996.
In proposito va osservato come la norma impositiva del tasso
delle maggiorazioni sia stata emanata nel 1981, allorquando quello di
inflazione era valutato dall'ISTAT circa al 18% annuo (tasso legale
pari al 5%), ciò che rendeva ragionevole e congruo l'incremento del
20% previsto per il ritardato pagamento delle sanzioni
amministrative, quale pena ulteriore a carico del destinatarie delle
stesse, colpevole di ritardato adempimento.
Poichè attualmente, sempre secondo i dati ISTAT, il tasso
d'inflazione è persino inferiore all'1% (esattamente 0,1% e, quello
del tasso legale, 0.50%), l'incremento dovuto alle maggiorazioni ex
art. 27 (legge n. 689/1981) determina a carico del debitore
inadempiente una punizione sicuramente di eccessiva onerosità, a cui
corrisponde un arricchimento per l'ente impositore che, soprattutto
non è giustificato, ove il titolare del credito, senza valide e
documentate ragioni, protragga l'iscrizione a ruolo dello stesso
anche oltre il termine di cinque anni, in quanto tale censurabile
inerzia appare in contrasto con i fondamentali principi di
trasparenza amministrativa.
È indubbio che l'Amministrazione, per effetto dell'applicazione
automatica dell'art. 27 della legge n. 689/1981, beneficia di un
surplus economico di notevole entità che non trova riscontro, ad
esempio, in ambito tributario, dove l'interesse per il ritardato
pagamento dell'importo dovuto è stabilito a carico del debitore
nella misura del cinque per cento annuo (art. 20 del decreto del
Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602) e, per di
più, le somme esigibili a tale titolo soggiacciono a decadenza (cfr.
Corte costituzionale, sentenza 15 luglio 2005, n. 280, con
riferimento art. 24 del decreto del Presidente della Repubblica n.
602/1973.
A differenza, infatti, del credito tributario, quello
sanzionatorio, disciplinato dall'art. 28 della legge n. 689/1981, non
è soggetto, invece, a decadenza ma alla prescrizione di cinque anni,
che decorre dalla data in cui è stata commessa l'infrazione, fatti
salvi gli eventuali atti interruttivi operati dall'Amministrazione
creditrice nei confronti del debitore.
Ai sensi, infatti, dell'art. 2943, comma 4, del c.c.,
l'Amministrazione titolare del credito ha facoltà di indirizzare al
suo debitore un atto di messa in mora, a seguito del quale decorre un
ulteriore periodo di prescrizione, nè tale potere discrezionale è
limitato da alcuna norma di legge, per cui il titolare del credito
può protrarre ad libitum la durata della procedura di esazione del
suo credito e così le sue casse possono beneficiare di un aumento
considerevole della sanzione originaria, per effetto del richiamato
oneroso tasso di incremento (art. 27 della legge n. 689/1981),
ancorchè ciò determini «uno sproporzionato ed ingiustificato
sacrificio della controparte» (Cass. Civ.Sez. !°, 7 maggio 2013, n.
10568).
Tanto più rilevante tale «sacrificio» se lo stesso è la
conseguenza di una iscrizione, a ruolo della somma pretesa che sia
stata negligentemente protratta, per cui il comportamento
dell'Amministrazione potrebbe essere valutato in contrasto, tra
l'altro, con i fondamentali principi di solidarietà desumibili
dall'art. 2 della Costituzione, secondo cui la «Repubblica...
richiede l'adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà
sociale ed economica», che trovano concreta applicazione nell'art.
1175 del c.c., in base al quale anche il creditore, in specie se
trattasi di un ente pubblico come la Prefettura, è obbligato ad un
modus operandi conforme al dovere di «buona fede e correttezza», onde
consentire che il debitore, pure se qualificabile come trasgressore e
non come un contribuente, possa adempiere alla sua obbligazione senza
maggiore oneri.
L'inesistenza di una norma che stabilisca a carico
dell'Amministrazione l'obbligo di iscrivere a ruolo il suo credito
entro un termine ragionevole, che sia inferiore a quello di
prescrizione quinquennale di cui all'art. 28 della richiamata legge,
espone, infatti, il debitore a subire l'onerosa applicazione a suo
carico per tutto il periodo in questione del tasso di maggiorazione
in questione, la cui entità potrebbe essere ora nuovamente valutata
dall'adita Consulta in relazione alla notevole variazione
dell'attuale tasso di inflazione rispetto a quello in vigore al
momento dell'emanazione della legge n. 689/1981.
Si sottolinea come alcune Amministrazioni, ad esempio il comune
di Roma, autolimitino espressamente tale loro potere impositivo in
due anni dal maturare del credito, proprio al fine (meritevole) di
ridurre verso i soggetti debitori il documento economico derivante
dalle menzionate «maggiorazioni di legge», che i concessionari con
tale denominazione sono solite riportare nel «dettaglio degli importi
dovuti» delle loro cartelle esattoriali.
Tra l'altro le predette «maggiorazioni di legge» sono per lo più
riferibili, almeno in ambito delle contravvenzioni stradali, a
crediti per sanzioni amministrative di importi non rilevanti,
generalmente inevasi da soggetti, che si trovano in disagiate
condizioni economiche, per cui l'onerosità di questa ulteriore
sanzione nei loro confronti assume un significato ancora più
discriminatorio, ciò che potrebbe apparire in violazione non solo
dei già richiamati principi di solidarietà «economica e sociale»
stabiliti dall'art. 2 della Costituzione, ma anche dell'art. 53 della
legge, con riferimento alle «condizioni economiche» dei
contravvenzionati, trattandosi di circostanze da cui non si dovrebbe
prescindere ai fini della valutazione dell'imputabilità e
riprovevolezza del contestato ritardo nel pagamento (cfr. T.A.R.
Lazio, Sez. I, 13 marzo 2007, n. 2201).
Tutto ciò premesso, ritiene il Giudicante che le «maggiorazioni»
ex legge n. 689/1981, di cui all'impugnata cartella esattoriale,
siano in contrasto, in particolare, con i principi di eguaglianza dei
cittadini davanti alla legge, di cui al richiamato art. 3 della
Costituzione, in quanto per effetto dell'applicazione in automatico
di una sanzione sulla sanzione (art. 27 della legge n. 689/1981), il
soggetto tenuto al pagamento di una sanzione amministrativa a suo
tempo inflittagli, soggiace ad un'onerosa imposizione, di natura
sostanzialmente parafiscale, che risulta essere a tutto vantaggio
delle casse dell'Amministrazione creditrice che, tra l'altro, per
effetto dell'art. 28 della legge n. 689/1981, può protrarre senza
alcun vincolo la sua pretesa, in quanto tale suo potere discrezionale
non è limitato da alcuna particolare norma, e, quindi, può
beneficiare proprio dalla lunghezza della procedura di esazione -
dalla stessa attivata - di un ulteriore notevole incremento monetario
rispetto alla sanzione primitiva, da considerarsi ormai neppure
giustificato da ragioni economiche di attualizzare il valore
dell'importo preteso a quello corrispondente ai tassi correnti di
mercato.
Ne deriva che l'applicazione delle disposizioni dell'art. 27
della legge n. 689/1981, in relazione anche al successivo art. 28, a
seguito di una irragionevole ritardata iscrizione a ruolo della somma
pretesa, può comportare un aumento della sanzione originaria in
misura addirittura superiore a quella a suo tempo comminata, a tutto
danno dell'obbligato, ciò che determina una disparità di
trattamento tra i diversi soggetti tenuti al pagamento di una
sanzione amministrativa, il cui obbligo contributivo è influenzato
dai ritardi burocratici, spesso del tutto ingiustificati,
dell'Amministrazione creditrice.

P. Q. M.

Visto l'art. 134 della Costituzione e 23 della legge n. 87/1953;
Ritenuta la questione esaminata rilevante e non manifestamente
infondata;
Solleva d'ufficio la questione di legittimità costituzionale del
sesto comma dell'art. 27 della legge n. 689/1981 nella parte in cui
«in caso di ritardo nel pagamento la somma dovuta è maggiorata di un
DECIMO per ogni semestre», laddove tale maggiorazione è determinata
senza alcun riferimento non solo ai tassi correnti di mercato ma
anche a quelli previsti in materia tributaria, nè viene imposto
all'ente impositore uno specifico termine di decadenza per iscrivere
a ruolo il suo credito, per cui il debitore viene gravato, per
effetto del protrarsi della procedura di esazione attivata nei suoi
confronti, di un incremento della sanzione originaria di entità
eccessiva in termini economici, con riferimento all'onerosità
dell'imposizione di tali maggiorazioni a carico del
trasgressore/debitore, la cui quantificazione dipende dai diversi
tempi burocratici che le singole Amministratici creditrici impiegano
per trasmettere al Concessionario il dettaglio degli importi in
violazione degli artt 3, e 97, nonchè anche eventualmente degli
artt. 2 e 53 della Costituzione, per tutte le ragioni esposte in
motivazione;
Sospende il presente giudizio al n. 1073/2015 del Ruolo Generale
degli affari contenziosi per l'anno 2015;
Manda alla Cancelleria di provvedere alla immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla Cancelleria di notificare la presente ordinanza alle
parti e alla Presidenza del Consiglio dei ministri;
Manda alla Cancelleria di notificare la presente ordinanza ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Grosseto, lì 15 ottobre 2015

Il Giudice di pace: Simonetti