1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 3-5-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 27 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 marzo 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 marzo 2017 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente - Norme della Regione Abruzzo - Istituzione Rete Escursionistica Alpinistica Speleologica Torrentistica Abruzzo (REASTA) per lo sviluppo sostenibile socio-economico delle zone montane e nuove norme per il Soccorso in ambiente montano - Funzioni e competenze della Regione - Funzioni di gestione e organizzazione della REASTA - Funzioni e competenze del CAI Abruzzo, del Collegio delle guide alpine Abruzzo, del Collegio delle guide speleologiche Abruzzo - Funzioni e competenze dei Comuni e delle ASBUC (Amministrazione Separata dei Beni di Uso Civico) - Programma triennale degli interventi straordinari sulla REASTA - Regolamento attuativo. - Legge della Regione Abruzzo 27 dicembre 2015 (recte: 2016), n. 42 (Istituzione Rete Escursionistica Alpinistica Speleologica Torrentistica Abruzzo (REASTA) per lo sviluppo sostenibile socio-economico delle zone montane e nuove norme per il Soccorso in ambiente montano), artt. 5, commi 1 e 2, lett. b), c), d), e), h) ed i); 6, comma 1, lett. a), n. 1, lett. b), nn. 1 e 3, e lett. d), nn. 1 e 3; 7, comma 1, lett. a), b), c), d) e f); 10, commi 1 e 2; 14, comma 2, lett. a), b) ed e). (17C00072) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 3-5-2017)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato - codice fiscale 80224030587,
fax 06/96514000 e PEC roma@mailcert.avvocaturastato.it, presso i cui
uffici ex lege domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12,
manifestando la volontà di ricevere le comunicazioni all'indirizzo
PEC ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it
Nei confronti della Regione Abruzzo, in persona del presidente
della giunta regionale pro-tempore per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale degli articoli 5, commi 1 e 2, lettere
c), b), d), e), h) ed i); 6, comma 1, lettera a), n. 1, lettera b),
n. 1 e n. 3, lettera d), n. 1 e n. 3; 7, comma 1, lettere a), b), c),
d) ed f); 10, commi 1 e 2; 14, comma 2, lettere a), b) ed e), della
legge regionale Abruzzo n. 42 del 27 dicembre 2015, recante
«Istituzione Rete escursionistica alpinistica speleologica
torrentistica Abruzzo (REASTA) per lo sviluppo sostenibile
socio-economico delle zone montane e nuove norme per il soccorso in
ambiente montano», pubblicata nel Bollettino ufficiale regionale n.
28 del 28 dicembre 2016, giusta delibera del Consiglio dei ministri
in data 23 febbraio 2016.
Con la legge regionale n. 42 del 27 dicembre 2016 indicata in
epigrafe, che consta di diciotto articoli, la Regione Abruzzo ha
emanato le disposizioni in tema di «Istituzione Rete escursionistica
alpinistica speleologica torrentistica Abruzzo (REASTA) per lo
sviluppo sostenibile socio-economico delle zone montane e nuove norme
per il soccorso in ambiente montano».
Essa prevede, all'art. 1, comma 3, l'istituzione,
l'individuazione e la definizione delle modalità di gestione di una
rete escursionistica in Abruzzo (REASTA), «quale infrastruttura
viaria necessaria alla gestione, al controllo, alla fruizione ed alla
valorizzazione delle aree naturali montane dell'Abruzzo». Tale rete
interessa tutto il territorio regionale, compreso quello ricadente
nei parchi nazionali e nelle aree protette regionali.
La legge regionale n. 42/2016 citata, inoltre, stabilisce che le
relative funzioni concernenti la materia in esame attribuite alla
stessa regione, ai comuni, al CAI Abruzzo, ai collegi regionali dei
maestri di sci, delle guide alpine e delle guide speleologiche, al
comitato regionale della Federazione ciclistica e a un Coordinamento
tecnico regionale.
La predetta normativa, pertanto, è gravemente lesiva delle
funzioni che la legge attribuisce agli enti parco e ai soggetti
gestori delle altre aree protette esistenti nel territorio regionale;
e, più in generale, si pone in contrasto con le norme della
legislazione statale che rientrano nella competenza esclusiva in tema
di «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema» (art. 117, comma 2,
lettera s), della Costituzione).
Va, inoltre, sottolineato come le dedotte illegittimità della
legge Regione Abruzzo n. 42/2016 citata si connotino di particolare
gravità. Nella Regione Abruzzo, infatti, sono presenti tre parchi
nazionali, che ricoprono complessivamente più di 233 mila ettari, e
che si trovano esclusivamente in aree montuose, oltre a tre riserve
naturali statali, esterne agli stessi, anch'esse prevalentemente in
aree di montagna. Tenendo conto che la superficie dell'intera Regione
Abruzzo è di 1.079.121,72 ettari, dunque, ben il 21,97% del
territorio regionale è interno a un'area protetta nazionale e il
territorio non incluso è costituito perlopiù dalle aree collinari e
planiziari.
In base alla giurisprudenza costituzionale ormai consolidata, la
«materia delle aree protette» statali e regionali, di cui alla legge
6 dicembre 1991, n. 394, contenente la «Legge quadro sulle aree
protette», rappresentandone, appunto, la disciplina fondamentale,
rientra pienamente nell'«esercizio della competenza esclusiva in
materia di tutela dell'ambiente, di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione» (sentenze n. 20 del 2010; n. 315 del
2010, punto 3. del Considerato in diritto; n. 44 del 2011, punto 4.1.
del Considerato in diritto; e n. 212 del 2014, punto 4. del
Considerato in diritto).
La richiamata normativa statale, cui la legislazione regionale
deve uniformarsi, secondo la giurisprudenza costituzionale
consolidata, «enunciando la normativa-quadro di settore sulle aree
protette, detta i principi fondamentali della materia ai quali la
legislazione regionale è chiamata ad adeguarsi, assumendo, dunque,
anche i connotati di normativa interposta» (sentenza n. 212 del 2014,
punto 4. del Considerato in diritto).
La regione, dunque, può esercitare le proprie funzioni
legislative anche in tale ambito, ma «senza potervi derogare»,
potendo, viceversa, «determinare, sempre nell'ambito delle proprie
competenze, livelli maggiori di tutela» (sentenze n. 61 del 2009; n.
193 del 2010, punto 4. del Considerato in diritto; e n. 44 del 2011
citata).
In particolare, la giurisprudenza costituzionale ha chiarito come
«il territorio dei parchi, siano essi nazionali o regionali, ben
(possa) essere oggetto di regolamentazione da parte della Regione, in
materie riconducibili ai commi terzo e quarto dell'art. 117 della
Costituzione, purchè in linea con il nucleo minimo di salvaguardia
del patrimonio naturale, da ritenere vincolante per le regioni»
(sentenze n. 232 del 2008, punto 5. del Considerato in diritto; e n.
44 del 2011 citata).
Ha precisato, inoltre, che «la disciplina statale delle aree
protette, che inerisce alle finalità essenziali della tutela della
natura attraverso la sottoposizione di porzioni di territorio
soggette a speciale protezione», risponde a tali finalità per mezzo
di due differenti tipi di strumenti: la regolamentazione sostanziale
delle attività che possono essere svolte in quelle aree, come le
«limitazioni all'esercizio della caccia» (sentenza n. 315 del 2010 e
n. 44 del 2011 citate), e la «predisposizione di strumenti
programmatici e gestionali per la valutazione di rispondenza delle
attività svolte nei parchi, alle esigenze di protezione della flora
e della fauna» (sentenza n. 387 del 2008; e n. 44 del 2011 citata).
La legge regionale n. 42/2016 indicata in epigrafe si pone in
contrasto con strumenti dell'uno e dell'altro tipo, tra quelli
predisposti dalla legislazione statale. È avviso del Governo che,
con le norme denunciate in epigrafe, la Regione Abruzzo abbia,
pertanto, ecceduto dalla propria competenza in violazione della
normativa costituzionale, come si confida di dimostrare in appresso
con l'illustrazione dei seguenti

Motivi

1. L'art. 5, commi 1 e 2, lettere b), d), e) ed i), della legge
Regione Abruzzo n. 42/2016 citata viola gli articoli 117, comma, 2,
lettera s), e comma 6: e 118, commi 1 e 2, della Costituzione in
riferimento agli articoli 8, 11 e 12 della legge n. 394/1991 citata.
L'art. 5, comma 1, prevede che «1. La Regione Abruzzo, per il
tramite della struttura regionale competente in materia di
pianificazione territoriale ed il supporto del coordinamento tecnico
regionale di cui all'art. 8, provvede alla gestione e organizzazione
della REASTA con la collaborazione dei comuni, dell'Amministrazione
separata dei beni di uso civico (ASBUC), del CAI Abruzzo, del
Collegio regionale maestri di sci Abruzzo, del Collegio regionale
guide alpine Abruzzo, del Collegio regionale guide speleologiche
Abruzzo, della Federazione ciclistica italiana - comitato Abruzzo e
degli enti gestori dei parchi nazionali e delle aree protette
regionali». Il successivo comma 2 specifica in quali attività si
sostanzia la «gestione e organizzazione» della REASTA, attribuendo
alla regione - per quel che rileva n questa sede - «b) promozione
dell'attività di validazione in ambito regionale dei nuovi sentieri
e percorsi per lo svolgimento delle attività escursionistiche,
alpinistiche e speleologiche»; «d) approvazione del programma
triennale degli interventi straordinari di cui all'art. 10»; «e)
promozione della formazione e coordinamento della rete delle
strutture ricettive funzionali alle attività escursionistiche,
alpinistiche, speleologiche e torrentistiche»; h) «promozione, anche
attraverso appositi finanziamenti, della ordinaria gestione e
manutenzione della REASTA e attivazione dei controlli sull'esecuzione
degli interventi»; «i) predisposizione, all'occorrenza, di programmi
di gestione della REASTA, ivi inclusi i progetti afferenti ai
percorsi escursionistici a valenza regionale nonchè quelli di
coordinamento e collegamento con reti escursionistiche nazionali».
Al riguardo occorre ricordare che l'art. 11, comma 1, della legge
n. 394 del 1991 citata affida al regolamento del Parco il compito di
disciplinare «l'esercizio delle attività consentite entro il
territorio del Parco», precisando, al comma 2, come il medesimo debba
regolare: a) «la tipologia e le modalità di costruzione di opere e
manufatti»; e) «il soggiorno e la circolazione del pubblico con
qualsiasi mezzo di trasporto»; d) «lo svolgimento di attività
sportive, ricreative ed educative»; f) «i limiti alle emissioni
sonore, luminose o di altro genere»; nonchè, h), «l'accessibilità
nel territorio del Parco attraverso percorsi e strutture idonee per
disabili, portatori di handicap e anziani».
Il successivo art. 12, inoltre, prevede, al comma 1, che «la
tutela dei valori naturali ed ambientali» del Parco avvenga
attraverso lo strumento del piano per il Parco, nel quale dovrà
essere pianificata, tra l'altro, a) l'«organizzazione generale del
territorio e sua articolazione in aree o parti caratterizzate da
forme differenziate di uso, godimento e tutela»; e, d), i «sistemi di
attrezzature e servizi per la gestione e la funzione sociale del
parco, musei, centri di visite, uffici informativi, aree di
campeggio, attività agroturistiche».
A tal fine il piano è chiamato a suddividere il territorio in
base al diverso grado di protezione, giungendo fino alla
identificazione di a) «riserve integrali nelle quali l'ambiente
naturale è conservato nella sua integrita'» (art. 12, comma 2,
citato).
Nella parte in cui le disposizioni regionali sopra richiamate non
prevedono che le attività della Regione sopra illustrate destinate
ad interessare il territorio dei parchi nazionali debbano svolgersi
in conformità al regolamento ed al piano di ciascun parco, si
pongono in contrasto con le norme della legge n. 394 del 1991 sopra
richiamate.
Le menzionate disposizioni regionali contrastano con l'art. 117,
comma 2, lettera s), della Costituzione, poichè, come si è già
detto, incidono sul nucleo di salvaguardia predisposto dalla legge
statale, nell'esercizio della propria competenza esclusiva in materia
di «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», con riferimento a una
particolare categoria di aree protette.
Ad analoghe conclusioni deve giungersi per quanto riguarda la
mancata previsione della conformità alle «misure di salvaguardia»
introdotte dall'art. 6, eventualmente dettate, ai sensi dell'art. 8,
comma 5, della legge n. 394/1991 citata, fino alla entrata in vigore
della specifica disciplina dell'area protetta.
La mancata previsione della conformità al regolamento del Parco,
inoltre, determina anche la violazione dell'art. 117, comma 6, della
Costituzione, in base al quale «la potestà regolamentare spetta allo
Stato nelle materie di legislazione esclusiva», nella logica del
parallelismo e dell'esclusività, poichè comporta la lesione della
potestà regolamentare in una materia di competenza legislativa
esclusiva statale, nella specie destinata ad essere esercitata, in
base al citato art. 11 della legge n. 394 del 1991, dagli enti parco.
Infine, la possibilità che l'attività gestionale e
organizzatoria regionale si esplichi in difformità dal piano del
Parco comporta a sua volta la lesione dell'art. 118, commi 1 e 2,
della Costituzione, poichè in tal modo si pregiudica una funzione
amministrativa di tipo programmatorio affidata dalla legge statale in
una materia di propria competenza, ad un ente pubblico nazionale
quale l'Ente parco (sentenza n. 193 del 2010, punto 3.2, del
Considerato in diritto).
2. L'art. 5, comma 2, lettere b), d), e), h) ed i), della legge
Regione Abruzzo n. 42/2016 citata viola l'art. 117, commi 2, lettera
s), e 6, e l'art. 118, commi 1 e 2, della Costituzione in riferimento
all'art. 13 della legge n. 394/1991 citata.
L'art. 5, comma 2, della legge regionale n. 42/2016 citata è
costituzionalmente illegittimo anche sotto un diverso profilo. Esso,
infatti, nella misura in cui legittima interventi all'interno dei
territori dei parchi nazionali - quali l'apertura di nuovi sentieri o
la realizzazione di strutture ricettive - senza nulla osta dell'Ente
parco, anche ove necessario ai sensi dell'art. 13 della legge n. 394
del 1991 citata, contrasta con l'art. 117, comma 2, lettera s), della
Costituzione, poichè si pone come lesivo di un importante standard
ambientale stabilito dalla legge statale, la legge n. 394/1991
citata, con riferimento al settore delle aree protette, che
costituisce standard adeguato e uniforme previsto nell'esercizio
della competenza esclusiva dello Stato.
Determina anche la violazione dell'art. 117, comma 6, della
Costituzione, in base al quale «la potestà regolamentare spetta
allo tato nelle materie di legislazione esclusiva», nella logica del
parallelismo e dell'esclusività, poichè comporta la lesione della
potestà regolamentare in una materia di competenza legislativa
esclusiva statale.
Contrasta, inoltre, con l'art. 118, commi 1 e 2, della
Costituzione, poichè pregiudica irrimediabilmente una funzione
amministrativa legittimamente assegnata dallo Stato in una materia di
propria competenza esclusiva. Si tratta, infatti, di funzioni
affidate - da parte del legislatore competente per materia - in base
ai principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza ivi
contenuti.
3. L'art. 5, commi 1 e 2, lettere c), d), e), h) ed i), della legge
Regione Abruzzo n. 42/2016 citata viola l'art. 117, comma 2, lettera
s), e l'art. 118, commi 1 e 2, della Costituzione, con riferimento
agli articoli 1, comma 4, 9 e 12 della legge n. 394/1991 citata.
Come si è già detto, l'art. 5, comma 1, della legge regionale
in esame prevede che le funzioni di gestione e organizzazione della
REASTA» siano effettuate «con la collaborazione dei comuni,
dell'Amministrazione separata dei beni di uso civico (ASBUC), del CAI
Abruzzo, del Collegio regionale maestri di sci Abruzzo, del Collegio
regionale guide alpine Abruzzo, del Collegio regionale guide
speleologiche Abruzzo, della Federazione ciclistica italiana -
comitato Abruzzo e degli enti gestori dei parchi nazionali e delle
aree protette regionali».
In particolare, tale norma - per quel che rileva in questa sede -
si applica alle funzioni specificamente individuate dal successivo
comma 2 alle lettere c), d), e), h), ed i).
Le funzioni individuate dalle menzionate lettere dell'art. 5,
comma 2, sono di tipo specificatamente gestorio. Comprendono, dunque,
anche la pianificazione, la promozione e la realizzazione di
interventi.
La legge n. 394 del 1991 citata, tuttavia, è chiara
nell'affidare l'attività di gestione dei Parchi nazionali all'Ente
parco. In tal senso depone, inequivocabilmente, l'art. 1, comma 3,
della citata legge n. 394/1991, che espressamente individua nella
disciplina dal medesimo dettata lo «speciale regime (...) di
gestione» al quale i territori delle aree protette sono sottoposti.
Tale speciale regime di gestione, in particolare per i Parchi
nazionali, è imperniato - dal punto di vista del soggetto titolato
allo svolgimento dell'attività di gestione - sull'Ente parco,
individuato e disciplinato dall'art. 9 della legge n. 394/1991
citata, e - dal punto di vista funzionale - sul piano del Parco, di
cui al già citato art. 12, in corrispondenza biunivoca.
Nello stesso senso depone anche l'art. 29 della legge n. 394 del
1991 citata, che affida agli organismi gestori delle aree protette
speciali poteri di controllo sulla conformità delle attività
realizzate all'interno delle medesime rispetto al regolamento, al
piano o al nulla osta.
Essendo la REASTA destinata ad includere anche porzioni di
territorio ulteriori rispetto a quelle dei parchi nazionali, ed
essendo l'intervento legislativo regionale diretto a mettere in
connessione e coordinare tutti i percorsi escursionistici regionali,
la possibilità per la regione di predisporre atti gestori quali
quelli sopra menzionati va correlata, nella misura in cui gli atti
gestori stessi sono destinati a spiegare effetti anche all'interno
dei territori dei parchi nazionali, al limite, derivante dall'art.
117, comma 2, lettera s), della Costituzione e dalla legge n.
394/1991 citata, costituito dalla circostanza che essi non devono
pregiudicare le funzioni affidate agli enti parco dalla legge
statale, nell'esercizio della propria competenza esclusiva in materia
di «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», per non incorrere nella
violazione, appunto, dell'art. 117, comma 2, lettera s), della
Costituzione.
Risulta, inoltre, violato l'art. 118, commi 1 e 2, della
Costituzione, poichè si tratta di funzioni affidate - da parte del
legislatore competente per materia - in base ai principi di
sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza ivi contenuti.
Non basta, evidentemente, per superare le dedotte violazioni
delle norme e dei principi costituzionali, la previsione secondo la
quale tali attività devono essere svolte dalla regione «con la
collaborazione» degli enti gestori dei parchi nazionali (art. 5,
comma 1, seconda parte, citato), poichè tale forma di intervento si
rivela palesemente insufficiente per tutelare appieno le prerogative
di questi ultimi. Risulta, infatti, evidente che la disposizione
regionale ammette anche forme di intervento sulle quali - nonostante
lo svolgimento di pratiche collaborative - l'Ente parco non abbia al
fine prestato il proprio consenso. Ciò costituisce, con chiarezza,
lesione dello standard di tutela ambientale predisposto dalla legge
n. 394 del 1991 citata, che ha posto tale Ente a presidio dei «valori
naturalistici, scientifici, estetici, culturali educativi e
ricreativi» presenti nel Parco nazionale (art. 2, comma 1, della
legge n. 394 del 1991 citata).
Le prerogative dell'Ente parco sarebbero garantite solo ed
esclusivamente ove la mera «collaborazione» fosse sostituita dalla
necessaria previsione di una «intesa» - la cui mancanza non può
essere superabile in alcun modo - con i soggetti gestori dei parchi.
4. L'art. 6, comma 1, lettera a), n. 1, lettera b), n. 1 e n. 3),
lettera d), n. 1 e n. 3, della legge Regione Abruzzo n. 42/2016
citata viola l'art. 117, comma 2, lettera s), e l'art. 118, commi 1 e
2, della Costituzione., con riferimento agli articoli 1, comma 4, 2,
comma 1, e 12 della legge n. 394/1991 citata.
L'art. 6, comma 1, citato affida ad alcuni soggetti
specificamente individuati una serie di funzioni e compiti, tra i
quali, in questa sede, rilevano specificamente i seguenti: lettera a)
n. 1, al CAI Abruzzo viene affidata la funzione di «controllo,
indicazione e monitoraggio degli interventi di segnaletica
sentieristica»; lettera b) n. 1, al Collegio guide alpine Abruzzo il
compito della «attribuzione del numero identificativo sul terreno di
ogni singolo sentiero, via ferrata, via alpinistica, via di
arrampicata sportiva, tratturo, ippovia, pista ciclabile e di
mountain biking e itinerario free ride» e, lettera b), n. 3, quello
della «manutenzione dei sentieri e percorsi inseriti nella REASTA»;
lettera d), n. 1, al Collegio guide speleologiche Abruzzo viene
affidato la funzione consistente nella «attribuzione del numero
identificativo all'ingresso di ogni cavità e di ogni torrente»,
nonchè, lettera d), n. 3, il compito di «manutenzione dei percorsi
attraverso le grotte ed i torrenti inseriti nella REASTA».
Si tratta di funzioni specificamente e immediatamente gestorie,
che in base agli articoli 1, comma 4, 9 e 12 della legge n. 394 del
1991 citata, devono ritenersi spettare agli enti parco.
Ne consegue l'incostituzionalità della previsione legislativa
regionale per violazione dell'art. 117, comma 2, lettera s), poichè
si pone come lesivo di un importante standard ambientale stabilito
dalla legge statale, la legge n. 394/1991 citata, con riferimento al
settore delle aree protette, che costituisce standard adeguato e
uniforme previsto nell'esercizio della competenza esclusiva dello
Stato.
Risulta, inoltre, violato l'art. 118, commi 1 e 2, della
Costituzione, poichè si tratta di funzioni affidate - da parte del
legislatore competente per materia - in base ai principi di
sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza ivi contenuti;
pregiudicando irrimediabilmente una funzione amministrativa
legittimamente assegnata dallo Stato in una materia di propria
competenza esclusiva.
5. L'art. 7, commi 1, lettera a), n. 19, lettera a), lettera b),
lettera c), lettera d) e lettera f), della legge Regione Abruzzo n.
4/2016 viola l'art. 117, comma 2, lettera s), e l'art. 118, commi 1 e
2, della Costituzione con riferimento agli articoli 1, comma 4, 2,
comma 1, e 12 della legge n. 394/1991 citata.
Anche l'art. 7, comma 1, lettere a), b), c), d) ed f), deve
ritenersi costituzionalmente illegittimo per quanto già osservato
supra nei precedenti quattro motivi di impugnazione.
L'art. 7 citato affida ai comuni e alle ASBUC il compito di
gestire lettera a), «la porzione di REASTA afferente al proprio
territorio» e presiedere «all'ordinaria manutenzione dei percorsi e
sentieri di cui al comma 1 dell'art. 3, in collaborazione e raccordo
con gli enti gestori dei parchi nazionali e delle aree protette
regionali ricadenti nel territorio di loro competenza e stipulando
convenzioni e collaborazioni con il CAI Abruzzo, il Collegio
regionale maestri di sci Abruzzo, il Collegio regionale guide alpine
Abruzzo ed il Collegio regionale guide speleologiche Abruzzo»;
lettera b), di predispone ed approvare «entro il 30 novembre di ogni
anno un programma per l'anno successivo di manutenzione ordinaria dei
percorsi escursionistici, alpinistici, speleologici e torrentistici
ricadenti nel territorio di loro competenza, ivi inclusi quelli
interni ad aree naturali protette, individuandone i costi»; lettera
c), di verificare «che la manutenzione dei percorsi sia effettuata
nel rispetto di quanto previsto dalla presente legge e dal
regolamento attuativo di cui all'art. 14»; lettera f), di «stipulare
convenzioni con le forze dell'ordine e con le associazioni preposte,
per l'affidamento dell'attività di controllo e vigilanza del
rispetto dei divieti di cui all'art. 12».
Anche in questo caso si tratta di funzioni di gestione diretta
che, in base alle norme della legge n. 394 del 1991 citate, deve
inequivocabilmente ritenersi di spettanza dei soggetti gestori dei
parchi nazionali. Ne deriva che la previsione in esame deve ritenersi
costituzionalmente illegittima nella parte in cui prevede che le
funzioni e i compiti sopra elencati possano essere svolti dai comuni
e dalle ASBUC anche con riferimento a porzioni del territorio
regionale ricadenti all'interno del perimetro di parchi nazionali.
Ne consegue l'incostituzionalità dell'art. 7 citato per
violazione dell'art. 117, comma 2, lettera s), poichè si pone come
lesivo di un importante standard ambientale stabilito dalla legge
statale, la legge n. 394/1991 citata, con riferimento al settore
delle aree protette, che costituisce standard adeguato e uniforme
previsto nell'esercizio della competenza esclusiva dello Stato.
Risulta, inoltre, violato l'art. 118, commi 1 e 2, della
Costituzione, poichè si tratta di funzioni affidate - da parte del
legislatore competente per materia - in base ai principi di
sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza ivi contenuti;
pregiudicando irrimediabilmente una funzione amministrativa
legittimamente assegnata dallo Stato in una materia di propria
competenza esclusiva.
6. L'art. 10, comma 1, della legge Regione Abruzzo n. 42/2016 citata
viola l'art. 117, comma 2, lettera s), e l'art. 118, commi 1 e 2,
della Costituzione, con riferimento agli articoli 1, comma 4, 2,
comma 1, e 12 della legge n. 394/1991 citata.
In base all'art. 10, comma 1, della legge regionale n. 42/2016
citata «la Regione Abruzzo approva ogni tre anni il programma
triennale degli interventi straordinari sulla REASTA». Tale
programma, «predisposto dal Dipartimento regionale competente in
materia di pianificazione territoriale, in collaborazione con il
Dipartimento competente in materia di turismo e con il supporto del
CTR, è approvato dalla giunta regionale, previa acquisizione delle
proposte dei comuni e degli enti gestori dei parchi nazionali e delle
aree protette regionali». Il «programma triennale», in particolare,
comprende tra l'altro iniziative volte a favorire la «creazione» e il
«mantenimento» della rete delle strutture ricettive funzionali
all'attività escursionistica (lettera e); a «favorire l'integrazione
con la rete del trasporto pubblico locale (...) anche attraverso la
creazione di nuove connessioni con la rete esistente» (lettera k);
«favorire l'intermodalità del trasporto ecologico incentivando la
nascita di percorsi turistici integranti la mobilità pedonale,
ciclistica e ippica e dei necessari punti di incontro» (lettera l);
«garantire la fruibilità e la sicurezza dei percorsi escursionistici
(...) attraverso programmi di manutenzione straordinaria» (lettera
n); regolamentare «l'utilizzo della REASTA in funzione delle
differenti tipologie di attività sportive e del tempo libero»
(lettera p); «garantire la fruibilità e la sicurezza dei percorsi»
inseriti nella rete dei REASTA (lettera q).
Anche in questo caso la norma della legge della Regione Abruzzo
n. 42/2016 citata affida all'amministrazione regionale una
rilevantissima funzione programmatoria e gestoria che, nella parte in
cui interessa porzioni del territorio regionale ricadenti all'interno
del perimetro di parchi nazionali, è senz'altro di spettanza degli
enti parco.
Non essendo sufficiente, evidentemente, a tutelarne, in chiave di
osservanza ai precetti costituzionali la mera acquisizione delle loro
«proposte», risulta chiaro che la disposizione regionale in esame
ammette anche forme di intervento su cui l'Ente parco non abbia al
fine prestato il proprio consenso.
Ciò risulta lesivo dello standard di tutela ambientale
predisposto dalla legge n. 394 del 1991 citata, che ha posto tale
Ente a presidio dei «valori naturalistici, scientifici, estetici,
culturali educativi e ricreativi» presenti nel Parco nazionale (art.
2, comma 1, della legge n. 394 del 1991 citata).
Anche in questo caso, peraltro, la disposizione in esame potrebbe
essere compatibile con i precetti costituzionali richiamati, articoli
117, comma 2, lettera s), e 118, commi 1 e 2, della Costituzione,
solo ove fosse previsto che il Programma triennale degli interventi
debba essere approvato - nelle parti in cui interessa il territorio
dei Parchi nazionali - «previa intesa» con gli enti parco
specificamente interessati, fermo restando che, ove non si
addivenisse ad una determinazione condivisa tra questi ultimi e
l'Amministrazione regionale, la mancanza dell'intesa non potrebbe
essere superabile in alcun modo.
In assenza di tale previsione la norma non può che essere
considerata contrastante con gli articoli 117, comma 2, lettera s), e
118, commi 1 e 2, della Costituzione.
7. L'art. 10, comma 1, della legge Regione Abruzzo n. 42/2016 citata
viola l'art. 117, commi 2, lettera s), e 6; e l'art. 118, commi 1 e
2, della Costituzione, con riferimento agli articoli 11 e 12 della
legge n. 394/1991 citata.
L'art. 10 citato, concernente il programma triennale degli
interventi, è costituzionalmente illegittima anche sotto un altro
profilo.
Essa, infatti, non prevede che tale programma, per la parte in
cui si rivolge alle porzioni di territorio regionale ricomprese nel
perimetro dei Parchi nazionali, debba necessariamente rispettare il
regolamento ed il piano del Parco.
Come si è già sottolineato supra, tuttavia, l'art. 11, comma 1,
della legge n. 394 del 1991 citata affida al regolamento del Parco il
compito di disciplinare «l'esercizio delle attività consentite entro
il territorio del Parco», mentre il successivo art. 12 prevede che
«la tutela dei valori naturali ed ambientali» del Parco avvenga
attraverso lo strumento del piano per il Parco.
Nella parte in cui le disposizioni regionali sopra richiamate non
prevedono che le attività della regione sopra illustrate destinate
ad interessare il territorio dei parchi nazionali debbano svolgersi
in conformità al regolamento ed al piano di ciascun Parco, si
pongono in contrasto con le citate norme della legge n. 394 del 1991,
violando, pertanto, l'art. 117, comma 2, lettera s), della
Costituzione, poichè esse incidono sul nucleo di salvaguardia
predisposto dalla legge statale, in esercizio della propria
competenza esclusiva in materia di «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema», con riferimento ai parchi nazionali.
La mancata previsione della conformità al regolamento del Parco,
d'altra parte, implica anche la violazione dell'art. 117, comma 6,
della Costituzione, in base al quale «la potestà regolamentare
spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva», nella
logica del parallelismo e dell'esclusività, poichè comporta la
lesione della potestà regolamentare in una materia di competenza
legislativa esclusiva statale, nella specie destinata ad essere
esercitata dagli enti parco in base al citato art. 11 della legge n.
394 del 1991 citato.
Infine, la possibilità che l'attività gestionale e
organizzatoria regionale si esplichi in difformità dal piano del
Parco comporta a sua volta la lesione dell'art. 118, commi 1 e 2,
della Costituzione, poichè in tal modo si pregiudica una funzione
amministrativa di tipo programmatorio affidata dalla legge statale in
una materia di propria competenza, ad un ente pubblico nazionale
quale l'Ente parco, in base ai principi di sussidiarietà,
differenziazione ed adeguatezza ivi contenuti.
8. L'art. 10, commi 1 e 2, della legge Regione Abruzzo n. 42/2016
citata viola l'art. 117, commi 2, lettera s), e 6; e l'art. 118,
commi 1 e 2, della Costituzione, con riferimento all'art. 13 della
legge n. 394/1991 citata.
L'illegittimità costituzionale dell'art. 10, commi 1 e 2, della
legge regionale Abruzzo n. 42 del 2016 citata, si prospetta anche
sotto un ulteriore profilo.
Infatti, se gli interventi compresi nel «piano triennale» ivi
disciplinati possono essere realizzati in assenza del nulla osta
dell'Ente parco, anche ove tale nulla osta sia necessario ai sensi
dell'art. 13 della legge n. 394 del 1991 citato, la norma regionale
deve ritenersi emanata in violazione degli articoli 117, comma 2,
lettera s), e 6, nonchè dell'art. 118, commi 1 e 2, della
Costituzione in riferimento al menzionato art. 13 della legge n.
394/1991 citato.
L'art. 10, commi 1 e 2, citato lede, infatti, un importante
standard ambientale stabilito dalla legge statale, la legge n.
394/1991 citata, con riferimento al settore delle aree protette e
pregiudica irrimediabilmente una funzione amministrativa
legittimamente assegnata dallo Stato in una materia di propria
competenza esclusiva.
Ne consegue l'incostituzionalità della previsione legislativa
regionale per violazione dell'art. 117, comma 2, lettera s), poichè
si pone come lesivo di un importante standard ambientale stabilito
dalla legge statale, la legge n. 394/1991 citata, con riferimento al
settore delle aree protette, che costituisce standard adeguato e
uniforme previsto nell'esercizio della competenza esclusiva dello
Stato.
La mancata previsione della necessarietà del nulla osta
dell'Ente parco, d'altra parte, implica anche la violazione dell'art.
117, comma 6, della Costituzione, nella logica del parallelismo e
dell'esclusività, poichè comporta la lesione della potestà
regolamentare in una materia di competenza legislativa esclusiva
statale, nella specie destinata ad essere esercitata dagli enti parco
in base al citato art. 13 della legge n. 394 del 1991 citato.
Risulta, inoltre, violato l'art. 118, commi 1 e 2, della
Costituzione, poichè si tratta di funzioni affidate - da parte del
legislatore competente per materia - in base ai principi di
sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza ivi contenuti;
pregiudicando irrimediabilmente una funzione amministrativa
legittimamente assegnata dallo Stato in una materia di propria
competenza esclusiva.
9. L'art. 14, comma 2, lettere a), b) ed e), della legge Regione
Abruzzo n. 42/2016 citata viola l'art. 117, commi 2, lettera s), e 6
della Costituzione.
L'art. 14, comma 2, della legge regionale n. 42/16 citata
attribuisce al regolamento attuativo ivi disciplinato il compito di
stabilire «le caratteristiche tecniche a cui deve essere uniformata
la segnaletica della REASTA, prevedendo anche un termine per
l'adeguamento della segnaletica esistente» (lettera a); «i criteri e
le prescrizioni per la progettazione e la realizzazione degli
itinerari escursionistici, alpinistici, speleologici e torrentistici
rientranti nella REASTA» (lettera b); «i criteri generali di
manutenzione dei percorsi della REASTA» (lettera e).
L'art. 11, comma 1, della legge n. 394 del 1991 citata, invece,
attribuisce al regolamento del Parco il compito di disciplinare
«l'esercizio delle attività consentite entro il territorio del
Parco», precisando, inoltre, come il medesimo debba regolare, fra
l'altro, lettera a), «la tipologia e le modalità di costruzione di
opere e manufatti»; lettera c), «il soggiorno e la circolazione del
pubblico con qualsiasi mezzo di trasporto»; lettera d), «lo
svolgimento di attività sportive, ricreative ed educative»; lettera
g), «i limiti alle emissioni sonore, luminose o di altro genere»;
nonchè, lettera h), «l'accessibilità nel territorio del parco
attraverso percorsi e strutture idonee per disabili, portatori di
handicap e anziani».
Il successivo art. 12, inoltre, prevede, al comma 1, che «la
tutela dei valori naturali ed ambientali» del Parco avvenga
attraverso lo strumento del piano per il Parco, nel quale dovrà
essere pianificata - tra l'altro - lettera a), l'«organizzazione
generale del territorio e sua articolazione in aree o parti
caratterizzate da forme differenziate di uso, godimento e tutela»;
lettera c), i «sistemi di accessibilità veicolare e pedonale»;
nonchè, lettera d), i «sistemi di attrezzature e servizi per la
gestione e la funzione sociale del parco, musei, centri di visite,
uffici informativi, aree di campeggio, attività agroturistiche».
Com'è evidente, le menzionate disposizioni dell'art. 14 della
legge regionale n. 42/2016 citata affidano al regolamento attuativo
settori che, invece, la legge n. 394 del 1991 citata attribuisce
all'attività regolatoria degli enti parco.
Va sottolineato, peraltro, che - come statuito nella sentenza n.
108 del 2005 (punto 3.1. del Considerato in diritto), la legge
statale rimette la disciplina delle attività compatibili entro i
confini del territorio protetto, al regolamento del Parco, che è
adottato dall'Ente parco, e approvato dal Ministro dell'ambiente,
previa parere degli enti locali, e comunque d'intesa con le regioni.
Lo standard ambientale di cui si tratta (sentenza n. 70 del 2011)
tiene conto anche della incidenza che la funzione regolatoria in
esame ha sulle funzioni regionali, predisponendo adeguati strumenti
di collaborazione con la medesima.
Per le ragioni qui esposte, dunque, nella parte in cui l'art. 14,
comma 2, della legge regionale n. 42/2016 consente al regolamento di
disciplinare i sopra richiamati oggetti anche con riferimento al
territorio degli enti parco, deve ritenersi incostituzionale per
violazione dell'art. 117, comma 2, lettera s), e comma 6, della
Costituzione, in riferimento agli articoli 11 e 12 della legge n.
394/1991 citata.
L'art. 14 citato, infatti, si pone come lesivo di un importante
standard ambientale stabilito dalla legge statale, la legge n.
394/1991 citata, con riferimento al settore delle aree protette, che
costituisce standard adeguato e uniforme previsto nell'esercizio
della competenza esclusiva dello Stato.
L'art. 14 citato deve ritenersi costituzionalmente illegittimo
anche per la violazione dell'art. 117, comma 6, della Costituzione,
in base al quale «la potestà regolamentare spetta allo Stato nelle
materie di legislazione esclusiva», nella logica del parallelismo e
dell'esclusività, poichè comporta la lesione della potestà
regolamentare in una materia di competenza legislativa esclusiva
statale, nella specie destinata ad essere esercitata dagli enti parco
in base al citato art. 11 della legge n. 394 del 1991 citato.
Va, infine, rilevato che tutte le richiamate disposizioni della
legge regionale n. 42/2016 devono ritenersi costituzionalmente
illegittime anche con riferimento alla parte in cui la loro
applicazione è destinata a coinvolgere porzioni del territorio
incluse nel perimetro di riserve naturali statali e aree protette
regionali.
Quanto alle prime, risulta innanzitutto, con chiarezza dall'art.
1 della legge n. 394 del 1991 citato, come anch'esse debbano
risultare sottoposte ad uno «speciale regime» che coinvolge sia la
loro «tutela» che la loro «gestione».
Il successivo art. 17, inoltre, precisa che è compito del loro
decreto istitutivo determinare «i confini della riserva ed il
relativo organismo di gestione» nonchè «indicazioni e criteri
specifici cui devono conformarsi il piano di gestione della riserva
ed il relativo regolamento attuativo, emanato secondo i principi
contenuti nell'art. 11 della presente legge».
Anche se disciplinate in modo certamente meno dettagliato, anche
per le riserve naturali statali la legge n. 394 del 1991 citata pone,
a tutela della loro missione ambientale, vincoli organizzativi e
funzionali analoghi a quelli che caratterizzano i parchi nazionali,
prevedendo in particolare: a) l'affidamento della loro gestione ad
uno specifico organismo, individuato ad hoc dal decreto istitutivo;
b) lo svolgimento di un'attività di pianificazione dell'attività di
gestione; c) l'esistenza di un momento regolatorio delle attività
consentite nell'area protetta. Quanto alle aree protette regionali,
occorre, innanzitutto, ricordare come sia consolidato l'orientamento
della giurisprudenza costituzionale secondo il quale la disciplina
delle aree protette, rientrando nella competenza esclusiva dello
Stato in materia di «tutela dell'ambiente» prevista dall'art. 117,
comma 2, lettera s), della Costituzione, detta norme fondamentali del
settore cui la legislazione regionale deve uniformarsi anche con
riferimento alle aree protette regionali (sentenze n. 212 del 2014,
punto 4. del Considerato in diritto; n. 171 del 2012, punto 3. del
Considerato in diritto; n. 315 del 2010 e n. 44 del 2011 citate).
In particolare, la richiamata normativa statale, cui la
legislazione regionale deve uniformarsi, secondo la giurisprudenza
costituzionale consolidata, «enunciando la normativa-quadro di
settore sulle aree protette, detta i principi fondamentali della
materia ai quali la legislazione regionale è chiamata ad adeguarsi,
assumendo, dunque, anche i connotati di normativa interposta»
(sentenza n. 212 del 2014, punto 4. del Considerato in diritto
citata; n. 14 del 2012; n. 108 del 2005 citata).
Essa prevede l'esistenza di un soggetto gestore dell'area
protetta regionale, che non può essere spogliato delle competenze
sugli interventi nella medesima, secondo quanto prevedono gli
articoli 1, comma 4, e 23 della legge n. 394/1991 citata.
Le norme statali prevedono, inoltre, l'esistenza di un
regolamento dell'area protetta, ai sensi dell'art. 22, comma 1,
lettera d) (sentenze n. 14 e n. 171 del 2012; n. 44 del 2011; e n.
315 del 2010 citate) - e di un piano del Parco regionale, di cui
all'art. 23, cui sono affidati compiti analoghi agli omologhi
strumenti di regolamentazione e pianificazione degli enti parco dello
Stato.
Sia alle riserve naturali statali che alle aree protette
regionali, infine, si applica l'art. 29 della legge n. 394/1991
citata, che - ad ulteriore conferma di quanto sinora argomentato -
affida all'«organismo di gestione dell'area naturale protetta»
importanti poteri di controllo circa la conformità delle attività
realizzate nell'area rispetto al regolamento, al Piano e al nulla
osta.

P. Q. M.

Si conclude perchè gli articoli 5, commi 1 e 2, lettere c), b),
d), e), h) ed i); 6, comma 1, lettera a), n. 1, lettera b), n. 1 e n.
3, lettera d), n. 1 e n. 3; 7, comma 1, lettere a), b), c), d) ed f);
10, commi 1 e 2; 14, comma 2, lettere a), b) ed e) della legge
regionale Abruzzo n. 42 del 27 dicembre 2015, recante «Istituzione
rete escursionistica alpinistica speleologica torrentistica Abruzzo
(REASTA) per lo sviluppo sostenibile socio-economico delle zone
montane e nuove norme per il Soccorso in ambiente montano» indicata
in epigrafe, siano dichiarati costituzionalmente illegittimi.
Si produce l'attestazione della deliberazione del Consiglio dei
ministri del 23 febbraio 2017.
Roma, 25 febbraio 2017

Il vice avvocato generale dello Stato: Palmieri