Serie Generale n. 161 del 13-7-2007
DECRETI, DELIBERE E ORDINANZE MINISTERIALI
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA
DIRETTIVA 30 aprile 2007
Applicazione dei commi 519, 520, 529 e 940 dell'articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria per l'anno 2007), in materia di stabilizzazione e proroga dei contratti a tempo determinato, nonche' di riserve in favore di soggetti con incarichi di collaborazione. (Direttiva n. 7). (GU Serie Generale n.161 del 13-07-2007)

Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri - Segretariato generale
Alle Amministrazioni dello Stato
anche ad ordinamento autonomo
Al Consiglio di Stato - Ufficio del
Segretario generale
Alla Corte dei conti - Ufficio del
Segretario generale
All'Avvocatura generale dello Stato
- Ufficio del Segretario generale
Alle Agenzie
All'ARAN
Agli Enti pubblici non economici
(tramite i Ministeri vigilanti)
Agli Enti pubblici (ex art. 70 del
decreto legislativo n. 165/2001)
Agli Enti di ricerca (tramite i
Ministeri vigilanti)
Alle Istituzioni universitarie
(tramite il Ministero
dell'Università e della ricerca)
Alle Camere di commercio industria
agricoltura e artigianato (tramite
il Ministero dello sviluppo
economico)
e per conoscenza
Alla Scuola superiore della
pubblica amministrazione
Alla Conferenza dei rettori delle
università italiane
All'Unioncamere

Premessa
La legge finanziaria per l'anno 2007 ha previsto la possibilità,
per le pubbliche amministrazioni, di procedere alla stabilizzazione
del personale, utilizzato con contratti di natura temporanea, ma con
riferimento a fabbisogni permanenti dell'amministrazione. Si tratta
del primo atto di un processo che interesserà tutto il fenomeno del
precariato presente nelle pubbliche amministrazioni e che dovrà
trovare soluzione nell'arco della legislatura così come previsto
dall'Intesa sul lavoro pubblico e sulla riorganizzazione delle
amministrazioni pubbliche del 6 aprile 2007 attraverso l'applicazione
delle disposizioni contenute nei commi 417, 418, 558, 565, 566 e
1156, lettera f) della legge 27 dicembre 2006, n. 296. I processi di
stabilizzazione potranno essere effettuati nei limiti della
disponibilità finanziaria stabilita nella medesima legge e nel
rispetto delle disposizioni vigenti in tema di dotazioni organiche e
di programmazione triennale dei fabbisogni.
1. Articolo unico, comma 519, della legge finanziaria:
stabilizzazione del personale a tempo determinato nelle
amministrazioni dello Stato e negli enti pubblici non economici.
Il comma 519 destina, per l'anno 2007, il 20% del fondo di cui al
comma 96, dell'art. 1, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, come
incrementato dal comma 513 della legge, alla stabilizzazione a
domanda del personale non dirigenziale, assunto a tempo determinato,
in servizio da almeno tre anni, anche non continuativi alla data di
entrata in vigore della legge medesima, o che maturi tre anni, anche
dopo l'entrata in vigore della legge, in virtù di contratti
stipulati prima del 29 settembre 2006, oppure non più in servizio ma
che abbia maturato il requisito dei tre anni di servizi, anche non
continuativi, nel quinquennio anteriore all'entrata in vigore della
legge.
Le amministrazioni che attingono al fondo sopra richiamato sono
quelle individuate dall'art. 1, comma 95, della legge n. 311 del 2004
e, dunque, le sole amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento
autonomo, le agenzie, incluse le agenzie fiscali di cui agli
articoli 62, 63 e 64 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300,
e successive modificazioni, gli enti pubblici non economici, gli enti
di ricerca e gli enti di cui all'art. 70, comma 4, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni.
Le amministrazioni pubbliche non richiamate espressamente nel
comma 519 (cioè quelle amministrazioni non direttamente destinatarie
dei commi 95 e 96 dell'art. 1, della legge n. 311/2004), in quanto
sottoposte a specifiche disposizioni in materia di assunzioni, quali
ad esempio i commi 101, 102 e 105 della legge n. 311 del 2004
(A.C.I., consigli nazionali degli ordini, federazioni, università o
camere di commercio), adeguano i propri ordinamenti a quanto previsto
dal medesimo comma 519 in termini di requisiti e modalità di
assunzione, tenendo conto delle relative peculiarità e nell'ambito
delle proprie disponibilità di bilancio e delle specifiche
disposizioni in materia di assunzioni e di tetti di spesa.
Nell'ambito della propria potestà regolamentare le amministrazioni
non richiamate dal comma 519 disciplineranno la proroga dei contratti
in essere con il personale in possesso dei requisiti previsti dalla
legge finanziaria sino alla conclusione delle procedure di
stabilizzazione.
In particolare si ricorda, relativamente alle università, che le
procedure di stabilizzazione riguardano il solo personale di cui al
comma 2 dell'art. 2 del decreto legislativo 165/2001. Le università
procederanno alla stabilizzazione del proprio personale nell'ambito e
nei limiti delle programmazioni di cui al comma 105 dell'art. 1 della
legge 30 dicembre 2004, n. 311, nel rispetto delle procedure e dei
vincoli ivi previsti.
Con il medesimo fondo di cui al comma 95, dell'art. 1 della legge
n. 311/2004, a norma del comma 940, si provvederà alla
stabilizzazione del personale fuori ruolo operante presso il Parco
nazionale del Gran Sasso dei Monti della Laga e del Parco nazionale
della Maiella, per un ammontare pari a 2.000.000 di euro a decorrere
dal 2007. La stabilizzazione avviene nei limiti del finanziamento,
secondo le norme sul reclutamento, e limitatamente a tale comma 940
anche in soprannumero, relativamente al personale in possesso dei
requisiti indicati nel comma 519.
Inoltre gli enti parco richiamati stipulano nuovi contratti a tempo
determinato subordinato, a decorrere dal 1° gennaio 2007, al
personale che già vi presta attività professionale, fino alla
definitiva stabilizzazione e, comunque, non oltre il 31 dicembre
2008.
2. Presupposti per la stabilizzazione.
Le amministrazioni destinatarie delle disposizioni di cui al
comma 519 citato, nel procedere alla stabilizzazione del personale
che presenterà apposita domanda, faranno riferimento alle
indicazioni che seguono.
In primo luogo occorre chiarire che il legislatore è intervenuto
con la finalità di sanare situazioni che si protraggono da lungo
tempo e che hanno disatteso le norme che regolano il sistema di
provvista di personale nelle pubbliche amministrazioni e creato
diffuse aspettative nei dipendenti così assunti, anche in violazione
dell'art. 36 del decreto legislativo n. 165 del 2001.
Infatti, come già diffusamente sottolineato nella Circolare n. 3
del 2006 del Ministro per la funzione pubblica, il ricorso a
contratti di lavoro a tempo determinato corrisponde alla necessità
di fare fronte ad esigenze temporanee delle amministrazioni, mentre
nelle situazioni oggetto della stabilizzazione prevista dalla legge
finanziaria per l'anno 2007 di fatto si sono utilizzate tipologie di
lavoro temporaneo per esigenze permanenti dell'amministrazione e non
esternalizzate.
Inoltre, occorre ricordare che sebbene la natura delle disposizioni
di cui si tratta possa essere considerata derogatoria rispetto alle
normali procedure di assunzione, in quanto finalizzata a sanare le
situazioni sopra descritte, occorre necessariamente inquadrare la
loro applicazione nel sistema delle norme vigenti in materia.
Ciò comporta la necessità che sia accertata la vacanza in
organico rispetto alla qualifica da assumere, la quale dovrà
risultare dalla dotazione organica vigente e dalla programmazione del
fabbisogno appositamente aggiornata a norma dell'art. 35, comma 4,
del decreto legislativo n. 165 del 2001, anche tenuto conto dei
processi di riorganizzazione in corso in attuazione delle
disposizioni contenute nell'art. 1, commi da 404 a 416, e da 440 a
445 della legge n. 296 del 2006, per le amministrazioni ivi indicate.
Le dotazioni organiche verranno modificate, qualora necessario, per
consentire le trasformazioni dei rapporti di lavoro in coerenza con
la programmazione triennale dei fabbisogni di personale
esclusivamente ad invarianza della spesa teorica complessiva anche
nell'ambito dei processi avviati con i commi 404 e seguenti e 440 e
seguenti della legge finanziaria per il 2007 e nel rispetto comunque
di quanto previsto dall'art. 6 del decreto legislativo n. 165/2001.
Le autorizzazioni alle assunzioni in questione vengono concesse con
le modalità di cui all'art. 39, comma 3-ter, della legge 27 dicembre
1997, n. 449.
Dovrà, inoltre, essere rispettato il requisito del possesso del
titolo di studio per l'accesso dall'esterno nelle singole qualifiche,
previsto dai vigenti sistemi di classificazione. È possibile
derogare a tale requisito esclusivamente per il personale assunto e
inquadrato per legge o sulla base di procedure che prevedevano al
tempo titoli di studio diversi.
Infine, come peraltro espressamente previsto dal comma 519, dovrà
essere rispettato il principio posto dall'art. 35, comma 1, del
decreto legislativo n. 165 del 2001, dell'accesso tramite procedure
selettive, con la conseguenza che qualora occorra procedere alla
stabilizzazione di personale che non abbia sostenuto «procedure
selettive di tipo concorsuale», la stabilizzazione per tale personale
sarà subordinata al superamento di tali procedure che saranno a tal
fine disposte dalle amministrazioni che dovranno assumere
definitivamente i dipendenti interessati.
Considerata la finalità delle disposizioni, di cui al comma 519,
le quali, come ricordato, intervengono a sanare una situazione di
fatto creatasi in conseguenza di un utilizzo improprio delle
tipologie di lavoro flessibile da parte delle pubbliche
amministrazioni e trattandosi di assunzione riservata e non aperta,
si ritiene che si debba prescindere, al riguardo, dal principio del
previo esperimento delle procedure di mobilità e dalla procedura di
cui all'art. 34-bis del decreto legislativo n. 165 del 2001, cui si
deve dar corso obbligatoriamente quando si bandiscono concorsi
pubblici che garantiscono l'adeguato accesso dall'esterno in ossequio
ai principi sanciti dalla costante giurisprudenza della Corte
costituzionale sul tema.
3. Requisiti per accedere alle procedure di stabilizzazione.
La stabilizzazione riguarda il solo personale non dirigenziale, che
abbia maturato o maturerà il requisito di tre anni di servizio
complessivi, e, nel darvi corso, le amministrazioni seguiranno il
seguente ordine di priorità.
Saranno stabilizzati in primo luogo i dipendenti che hanno maturato
il requisito dei tre anni di servizio nella medesima amministrazione.
In secondo luogo si procederà per coloro che abbiano raggiunto il
predetto requisito presso diverse amministrazioni. In tal caso la
stabilizzazione avviene con l'ultima amministrazione nella quale si
è prestato servizio e nell'ambito dell'ultima qualifica rivestita
per la quale si dovrà sostenere apposita procedura selettiva qualora
il personale in questione non sia stato assunto mediante prova
selettiva di natura concorsuale.
L'amministrazione che procede alla stabilizzazione può fare
utilmente riferimento a procedure selettive svolte presso altre
amministrazioni solo se riferibili alla qualifica per la quale si
stipula il contratto a tempo indeterminato. Diversamente occorrerà
procedere ad una nuova selezione.
Infine, coloro che abbiano stipulato un contratto anteriormente
alla data del 29 settembre 2006, e che, pertanto, debbono ancora
maturare il requisito dei tre anni di servizio, saranno stabilizzati
successivamente alla scadenza del triennio. È questo il caso dei
contratti a tempo determinato stipulati dal Ministero per i beni e le
attività culturali ai sensi dell'art. 1, comma 596, della legge
23 dicembre 2005, n. 266. Anche per tale personale occorrerà
predisporre procedure selettive.
Possono accedere alle procedure di stabilizzazione anche coloro che
siano stati assunti a tempo determinato mediante procedure «previste
per legge», sempre nel rispetto del requisito dei tre anni di
servizio. Rientrano in questa categoria, tra l'altro, coloro i quali
sono soggetti alla normativa di cui alla legge 12 marzo 1999, n. 68,
cioè le assunzioni obbligatorie mediante avvio degli iscritti nelle
liste di collocamento con chiamata numerica e nominativa ai sensi
della normativa vigente, nonchè il personale reclutato mediante
avviamento degli iscritti nelle liste di collocamento ai sensi della
legislazione vigente per le qualifiche e profili per i quali è
richiesto il solo requisito della scuola dell'obbligo.
Per coloro che sono stati assunti con procedure non concorsuali
sarà necessario disporre apposite prove selettive.
In generale sono da ritenersi esclusi dall'intero processo di
stabilizzazione, del personale con rapporti di lavoro flessibile i
contratti di lavoro a tempo determinato afferenti gli uffici di
diretta collaborazione dell'autorità politica. Questi ultimi sono,
infatti, caratterizzati, per loro stessa natura, dalla temporaneità,
in quanto legati da un particolare rapporto fiduciario con il vertice
politico e, pertanto, sono destinati naturalmente a concludersi con
la scadenza del mandato o le dimissioni di questo.
Sono, altresì, da ritenersi esclusi i lavoratori in
somministrazione utilizzati da pubbliche amministrazioni in quanto il
contratto di lavoro, in forza del quale gli stessi effettuano
temporaneamente la prestazione lavorativa presso un soggetto terzo,
viene stipulato con l'agenzia di somministrazione della quale i
medesimi sono dipendenti.
4. Le procedure di stabilizzazione.
Le amministrazioni, nell'ambito della propria autonomia
regolamentare e nel rispetto delle relazioni sindacali, definiranno
le proprie procedure di stabilizzazione in coerenza con i principi
sanciti dall'art. 35 del decreto legislativo n. 165 del 2001, con
particolare riferimento a quanto stabilito nel comma 3, del medesimo
articolo, in tema di pubblicità, trasparenza e pari opportunità
delle procedure di reclutamento del personale.
Ciò comporta la necessità che le amministrazioni provvedano a
pubblicizzare l'avvio delle procedure di stabilizzazione mediante
avviso anche nel caso in cui si non si debba dare corso alle
richiamate prove selettive di natura concorsuale in quanto le
medesime siano state già espletate precedentemente all'assunzione a
tempo determinato del personale che si stabilizza.
Nell'avviso saranno indicati i requisiti ed i criteri necessari per
poter presentare le relative domande di stabilizzazione, nonchè le
sedi presso le quali sarà effettuata l'assunzione in riferimento
alle risultanze della programmazione triennale dei fabbisogni. È,
inoltre, opportuno che i dipendenti che aspirano alla stabilizzazione
dichiarino, nella domanda che presenteranno a tal fine, di non avere
presentato analoga domanda presso altra amministrazione, considerato
che l'amministrazione presso la quale presta servizio continua ad
avvalersene nelle more della conclusione delle procedure di
stabilizzazione.
Le amministrazioni quindi predisporranno graduatorie distinte per
categoria e profili sulla base dell'anzianità di servizio al fine di
dare soluzione, innanzitutto, ai fenomeni di precariato che si sono
succeduti e stratificati da lungo tempo. Nell'ambito della propria
autonomia organizzativa e regolamentare potranno essere previsti
ulteriori titoli, anche riferiti all'esperienza professionale in
possesso, al fine di predisporre le graduatorie per la
trasformazione. A tali graduatorie non si applicano le disposizioni
sulla validità e proroga previste per le graduatorie predisposte a
seguito di concorsi pubblici, trattandosi di procedura speciale che
mira ad assicurare anche nel tempo la trasformazione del rapporto di
lavoro.
Successivamente alla pubblicazione dell'avviso, le amministrazioni
comunicheranno i dati relativi al numero dei dipendenti da assumere a
tempo indeterminato ed alle domande ricevute al Dipartimento della
funzione pubblica, ufficio per il personale delle pubbliche
amministrazioni ed al Ministero dell'economia e delle finanze,
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato - IGOP, con i
necessari riferimenti alla programmazione triennale dei fabbisogni ed
alle dotazioni organiche vigenti sulla base di apposite note
circolari che verranno prossimamente emanate.
Infine si ricorda che il comma 519 dispone la proroga ex lege dei
contratti relativi al personale destinatario della stabilizzazione
fino alla stipula del contratto a tempo indeterminato. Detta proroga
opera direttamente per le amministrazioni dello Stato, mentre per gli
altri enti, non ricompresi nel comma 519, occorrerà che i medesimi
adeguino a tale scopo i propri regolamenti.
5. Le disposizioni relative ai contratti di collaborazione coordinata
e continuativa.
Il comma 529 prevede che per il triennio 2007-2009 le pubbliche
amministrazioni che procedono all'assunzione di personale a tempo
determinato, secondo le disposizioni vigenti, riserveranno una
percentuale del sessanta per cento del totale dei posti programmati a
soggetti con i quali abbiano stipulato uno o più contratti di
collaborazione coordinata e continuativa.
Tale disposizione trova applicazione nei confronti delle
amministrazioni di cui al comma 520 e 523, nonchè delle
amministrazioni che recepiscono la disposizione nei propri
regolamenti. Per gli enti di ricerca il comma 529 si applica anche
con riferimento ai soggetti titolari di assegni per la collaborazione
ad attività di ricerca, per i quali detti enti regolamenteranno le
specifiche riserve.
Requisito necessario per accedere alla riserva di posti è
costituito dalla durata complessiva del contratto che deve essere di
un anno raggiunta alla data del 29 settembre 2006 nell'ambito del
settore in cui si vuole ricoprire il fabbisogno di personale a tempo
determinato.
La legge finanziaria si riferisce ai contratti di collaborazione
coordinata e continuativa che sono stati stipulati dalle
amministrazioni al di fuori delle previsione dell'art. 7, comma 6,
del decreto legislativo n. 165 del 2001, nel testo vigente prima
della modifica apportata dal decreto legge n. 223 del 2006, come
convertito dalla legge n. 248 del 2006, attraverso i quali si è
fatto fronte alle ordinarie esigenze di servizio, in carenza dei
presupposti di straordinarietà dell'esigenza e di provata competenza
che giustificavano, allora come oggi, il ricorso alle collaborazioni
esterne.
Pertanto, anche questa previsione trova la sua ragione nella
volontà di sanare i comportamenti delle amministrazioni non in linea
con le norme vigenti in tema di organizzazione e di reclutamento.
6. Enti di ricerca.
Per l'anno 2007, per le specifiche esigenze degli enti di ricerca e
ai sensi del comma 520 dell'art. 1, legge n. 296/2006, è costituito,
nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle
finanze, un apposito fondo. Tale fondo è destinato alla
stabilizzazione di ricercatori, tecnologi, tecnici e personale
impiegato in attività di ricerca in possesso dei requisiti temporali
e di selezione di cui al comma 519, nonchè all'assunzione dei
vincitori di concorso nell'ambito delle dotazioni organiche vigenti.
Per l'anno 2007 è previsto uno stanziamento pari a 20 milioni di
euro, mentre dall'anno 2008 lo stanziamento ammonta a 30 milioni di
euro annui.
All'utilizzo di tale fondo si provvede con apposito decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ciò comporta che possono aspirare alla stabilizzazione presso i
predetti enti coloro che siano stati assunti con un contratto di
lavoro subordinato a tempo determinato per le qualifiche ed i profili
ivi indicati ed impiegato effettivamente in attività di ricerca,
quindi con esclusione, relativamente a tale fondo, del personale
assunto con qualifiche e profili non attinenti all'attività di
ricerca ed utilizzato in funzioni amministrative di supporto non
finalizzate all'attività di ricerca. Tale personale amministrativo
potrà essere stabilizzato secondo i requisiti e le modalità di cui
al comma 519.
Gli enti di ricerca, nell'ambito delle nuove programmazioni
triennali dei fabbisogni, individueranno i nuovi fabbisogni che, ove
mancanti, potranno portare ad un aggiornamento della dotazione
organica, quantitativa e qualitativa, esclusivamente ad invarianza di
spesa totale, trasformando i posti vacanti per la spesa equivalente,
in considerazione della priorità riservata dal legislatore alla
stabilizzazione dei contratti di lavoro a termine.
Per quanto concerne i requisiti necessari per la stabilizzazione si
rinvia a quanto evidenziato nel paragrafo 3 della presente direttiva.
7. Indirizzi in materia di ricorso ai contratti di lavoro flessibili.
Da ultimo si richiama l'attenzione delle amministrazioni sulla
necessità di rispettare le disposizioni vigenti in tema di ricorso
alle forme di lavoro flessibile in generale, e di contratti a tempo
determinato in particolare, contenute nell'art. 36 del decreto
legislativo n. 165 del 2001, come di recente modificato dal decreto
legge n. 4 del 2006. Tale articolo dispone che i datori di lavoro
pubblici possono ricorrere, in particolare, ai contratti a tempo
determinato solo per esigenze «temporanee ed eccezionali e previo
esperimento di procedure inerenti assegnazione di personale anche
temporanea».
Le disposizioni contenute nella legge finanziaria per l'anno 2007
sono finalizzate a sanare situazioni non in linea con le normative
sopra richiamate, e con la normativa previgente, in quanto molte
amministrazioni hanno stipulato diversi contratti di lavoro
subordinato a tempo determinato, peraltro spesso con i medesimi
lavoratori, per far fronte ad esigenze durature che potevano essere
soddisfatte, ad esempio, con processi di riqualificazione o
riconversione.
Le scelte organizzative compiute in violazione delle disposizioni
dell'art. 36 citato non corrispondono ai principi di buon andamento
cui deve uniformarsi l'azione amministrativa e comportano un danno
all'amministrazione non solo in termini di costi ma anche di
immagine, in quanto generano aspettative nei lavoratori assunti con
contratti a tempo determinato che difficilmente possono avere
riscontro, considerata la necessità di contenere i costi della
pubblica amministrazione affermata costantemente dalle leggi
finanziarie. Si ricordano pertanto anche i limiti di spesa di cui al
comma 187 dell'art. 1 della legge n. 266/2005, così come modificato
dal comma 538 dell'art. 1 della legge n. 296/2006 e le
responsabilità in materia del personale dirigente che instaura detti
rapporti di lavoro in violazione delle norme richiamate. Le
amministrazioni dovranno operare esclusivamente attraverso le
competenze presenti al proprio interno anche attraverso l'adozione di
moduli organizzativi flessibili.
Gli organi di controllo interno vigilano sulla corretta
applicazione della normativa richiamata nel presente paragrafo e
segnalano alle sezioni competenti della Corte dei conti la violazione
delle norme in materia di ricorso ai contratti di lavoro flessibile.
Roma, 30 aprile 2007

Il Ministro per le riforme
e le innovazioni nelle pubbliche amministrazioni
Nicolais

Registrata alla Corte dei conti il 19 giugno 2007
Ministeri istituzionali, Presidenza del Consiglio dei Ministri,
registro n. 8, foglio n. 15