1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 23-3-1994
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 84 SENTENZA 7 - 15 marzo 1994
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Elezioni - Regione Sicilia - Casi di ineleggibilita' e incompatibilita' per le cariche di deputato regionale e di amministratore comunale e provinciale - Promulgazione della legge con omissione delle norme impugnate dal commissario dello Stato - Richiamo alle sentenze nn. 142/1981, 13/1983, 54/1983, 115/1985, 148/1985 e 239/1986 - Cessazione della materia del contendere. (Legge regione Sicilia 14 agosto 1993). Elezioni - Regione Sicilia - Casi di ineleggibilita' e incompatibilita' per le cariche di deputato regionale e di amministratore comunale e provinciale - Insussistenza di una ragionevole giustificazione in una specialita' di situazione della regione, nel senso di un allargamento dell'elettorato passivo rispetto alla disciplina vigente nel territorio nazionale - Illegittimita' costituzionale. (Legge regione Sicilia 14 ottobre 1993) (Cost., artt. 3, 51 e 97). (094C0281) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 23-3-1994)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Gabriele PESCATORE;
Giudici: avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo
CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof.
Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando
SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale:
a) dell'art. 2, commi 2, 7 e 8, della legge approvata
dall'Assemblea regionale siciliana il 14 agosto 1993 (Nuove norme per
l'elezione con suffragio popolare del Presidente della provincia
regionale. Norme per l'elezione dei consigli delle province
regionali, per la composizione ed il funzionamento degli organi di
amministrazione di detti enti. Norme modificative ed integrative al
T.U. approvato con D.P.Reg. 20 agosto 1960, n. 3, ed alla legge
regionale 26 agosto 1992, n. 7);
b) della legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana il
14 ottobre 1993 (Norme integrative delle disposizioni di cui all'art.
2 della legge regionale 1 settembre 1993 n. 26);
Promossi con ricorsi del Commissario dello Stato per la Regione
siciliana, notificati il 21 agosto ed il 23 ottobre 1993, depositati
in cancelleria il 31 agosto ed il 29 ottobre 1993 ed iscritti ai nn.
41 e 63 del registro ricorsi 1993;
Visti gli atti di costituzione della Regione siciliana;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 febbraio 1994 il Giudice
relatore Mauro Ferri;
Uditi l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il ricorrente, e
gli avvocati Francesco Castaldi, Valerio Onida ed Enzo Silvestri per
la Regione;
Ritenuto in fatto
1.1. - Con ricorso notificato il 21 agosto 1993 (reg. ric. n.
41/93), il Commissario dello Stato per la Regione siciliana ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, commi 2
(limitatamente alle parole "il sindaco di un comune"), 7 e 8, della
legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 14 agosto 1993,
dal titolo "Nuove norme per l'elezione con suffragio popolare del
Presidente della provincia regionale. Norme per l'elezione dei
consigli delle province regionali, per la composizione ed il
funzionamento degli organi di amministrazione di detti enti. Norme
modificative ed integrative al T.U. approvato con D.P.Reg. 20 agosto
1960, n. 3 e alla legge regionale 26 agosto 1992, n. 7".
In particolare, le norme impugnate prevedono rispettivamente che:
a) "Non è eleggibile alla carica di presidente di provincia
regionale il presidente di altra provincia o il sindaco di un comune.
La causa di ineleggibilità non ha effetto se l'interessato cessa per
dimissioni non oltre la data di presentazione della candidatura"
(comma 2); b) "La carica di deputato regionale è incompatibile con
le cariche di presidente o di assessore di provincia regionale e di
sindaco o di assessore dei comuni capoluogo di provincia siti in zone
dichiarate aree metropolitane ai sensi degli artt. 19 e seguenti
della legge regionale 6 marzo 1986, n. 9" (comma 7); c) "Sono
abrogati l'art. 5 della legge regionale 26 agosto 1992, n. 7, e il
primo comma, n. 4, dell'art. 8 della legge regionale 20 marzo 1951,
n. 29 e successive modifiche" (comma 8). Ad avviso del ricorrente,
la prevista causa di incompatibilità per i deputati regionali
limitata alle sole ipotesi di sindaco delle tre aree metropolitane
(comma 7 citato), nel porsi in palese contrasto con quanto disposto
dall'art. 4 della legge n. 154 del 1981, che estende a tutti i
sindaci e assessori dei comuni compresi nel territorio della regione
la condizione di incompatibilità con la carica di consigliere
regionale, configura un ingiustificato ed irrazionale privilegio nei
confronti dei parlamentari regionali che, unici in Italia,
potrebbero, in base alla norma oggetto di censura, ricoprire
contemporaneamente le due cariche elettive. Nella specie, non solo
difettano del tutto peculiari situazioni locali a sostegno della
deliberata norma derogatoria, ma, anzi, la speciale ed ampia
autonomia accordata dallo statuto rende ancora più imperiosa la
necessità di mantenere, quanto meno per i comuni di una certa
dimensione (non soltanto quindi per i sindaci delle aree
metropolitane), il divieto di cumulo delle cariche di sindaco e di
deputato regionale. Infatti, prosegue il ricorrente, è di palmare
evidenza che, godendo l'A.R.S. di competenza legislativa esclusiva in
non poche ed importanti materie ai sensi degli artt. 14 e 15 dello
Statuto, i compiti affidati ai deputati regionali siciliani sono
assai più impegnativi ed onerosi rispetto a quelli spettanti ai
componenti dei consigli delle regioni a statuto ordinario. Nè
appare convincente, ed anzi si rivela del tutto pretestuoso,
l'argomento portato avanti da taluni deputati nel corso dell'acceso
dibattito tenutosi in Aula, secondo il quale l'esperienza politica
comunque acquisita, sia nell'attività di parlamentare sia in quella
di amministratore locale, consentirebbe di garantire la presenza in
Assemblea di qualificati soggetti portatori di istanze locali. Tale
motivazione non appare rivestire una valenza superiore di quella che
sorregge la causa di incompatibilità prevista dal legislatore
nazionale, la cui previsione invece mira a garantire, oltre al buon
andamento della pubblica amministrazione, sia la funzionalità degli
organi amministrativi degli enti locali (sent. n. 235/1988), sia la
tutela della libera espressione del voto eliminando o riducendo ogni
possibile situazione di fatto che possa tradursi in una captatio
benevolentiae dell'elettorato. Ed invero, prosegue il ricorrente, il
legislatore regionale con le leggi n. 20 e 31 del 1986, nel recepire
nell'ordinamento siciliano la casistica della legge n. 154 del 1981,
aveva dettato una norma assai rigorosa, trasformando la causa di
incompatibilità di cui all'art. 4 (fra la carica di consigliere
regionale e sindaco) in ineleggibilità, seppure limitandola ai
sindaci ed assessori dei Comuni con più di 40.000 abitanti; questo
limite successivamente veniva ampliato estendendolo ai sindaci dei
comuni con più di 20.000 abitanti con l'art. 5 della recentissima
legge regionale n. 7 del 1992, abrogato con l'impugnato comma 8
dell'art. 2 della legge testè approvata. Sulla legittimità
costituzionale della ora citata causa di ineleggibilità questa Corte
si è pronunciata con la sentenza n. 130 del 1987 mettendo in
evidenza la opportunità della sua previsione. L'inversione di
tendenza cui si ispirano le innovazioni che con il presente ricorso
si intendono impugnare - osserva ancora il ricorrente - sembrano
scaturire dall'erroneo presupposto che le condizioni ambientali in
Sicilia siano mutate e che, pertanto, si possano adottare norme
discordanti con il generale disegno politico in atto perseguito ed in
via di attuazione anche in sede nazionale. Anche dal punto di vista
strettamente tecnico la formulazione della norma impugnata non
assolve e non soddisfa alcuna esigenza di opportunità politica o
funzionale poichè non è volta ad individuare una categoria generica
di soggetti nei cui confronti comminare la incompatibilità per
rispondere all'una o all'altra ratio o ad un indirizzo politico,
essendo al contrario volta ad impedire la possibilità di rivestire
contemporaneamente due cariche elettive soltanto a tre soggetti ben
individuati: i sindaci delle città di Palermo, Catania e Messina.
La dedotta complessiva disorganicità della norma, osserva infine il
ricorrente, induce a proporre, per ragioni che appaiono di senso
inverso, ma che conducono a comporre una normativa organica ad un
disegno funzionalmente preordinato, impugnativa nei confronti della
disposizione contenuta nel secondo comma dell'art. 2, laddove si
prevede quale causa di ineleggibilità alla carica di presidente di
una provincia regionale l'essere genericamente sindaco di un comune e
ciò in assenza di analoga previsione ostativa nella legislazione
nazionale.
1.2. - Si è costituita in giudizio la Regione siciliana,
concludendo per l'infondatezza delle questioni sollevate.
Premesso che la legge de qua è stata promulgata, con la omissione
delle norme impugnate dal Commissario dello Stato, il 1 settembre
1993 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Regione n. 42 del 6
settembre 1993, la difesa della Regione osserva che il ricorrente
ignora l'ambito di libertà spettante alla Regione siciliana
nell'organizzare i rapporti tra i poteri locali e nel decidere sulla
composizione dell'Assemblea. Per quanto riguarda quest'ultimo
aspetto, la criticata limitazione della causa di incompatibilità
potrà favorire la elezione, quali deputati regionali, di soggetti
già qualificati in occasione della loro elezione diretta a sindaco.
Per quanto riguarda il primo aspetto, è risaputo che, nell'ambito
della Regione siciliana, il rapporto Assemblea-Giunta presenta
notevoli differenze rispetto al corrispondente rapporto
Consiglio-Giunta nelle Regioni a statuto ordinario. L'Assemblea
regionale siciliana, infatti, è precipuamente un organo legislativo,
che non esercita attività amministrativa e che si pone, nei
confronti della Giunta, in posizione di indirizzo e di controllo.
Stando così le cose, la rimozione della incompatibilità prevista
dalla precedente legislazione, mentre sul piano fattuale non può
tradursi in una captatio benevolentiae dell'elettorato (in quanto il
deputato regionale si limita, a ben guardare, a svolgere attività
legislativa), dall'altro lato può favorire un rinnovamento della
classe politica regionale fuori dagli schemi tradizionali. Se la
ratio che presiede alle nuove disposizioni è quella ora indicata,
conclude la Regione, è evidente che l'inversione di tendenza,
criticata dal Commissario dello Stato, è pienamente giustificata e
non vulnera alcuno dei limiti che circondano l'esercizio della
potestà legislativa esclusiva della Regione siciliana in materia
elettorale.
2.1. - Con ricorso notificato il 23 ottobre 1993 (reg. ric. n.
63/93), il Commissario dello Stato per la Regione siciliana ha
sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento
agli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, della legge approvata
dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 14 ottobre 1993,
recante: "Norme integrative delle disposizioni di cui all'art. 2
della legge regionale 1 settembre 1993, n. 26".
Il ricorrente premette che il citato art. 2 della legge n. 26 del
1993 aveva costituito oggetto di impugnativa da parte dell'ufficio
(limitatamente all'inciso "il sindaco di un comune" del comma 2, ed
ai commi 7 ed 8) e che, a seguito dell'atto di impugnazione, il
Presidente della Regione ha promulgato, in data 1 settembre 1993,
con il n. 26, la legge con le omissioni delle parti oggetto di
gravame. In considerazione dell'ormai consolidato orientamento
giurisprudenziale di questa Corte secondo il quale, in caso di
promulgazione parziale, viene dichiarata cessata la materia del
contendere, l'iniziativa del Presidente della Regione ha costituito
momento di dibattito sull'opportunità di riproporre la singola norma
che altrimenti sarebbe stata distolta dal giudizio di questa Corte.
L'Assemblea regionale ha così approvato una nuova disposizione che
si discosta soltanto per l'allargamento della fascia dei soggetti
contemplati (ma non negli intenti, nè tantomeno nella sostanza)
dalla originaria formulazione, atteso che include nell'ambito della
prevista incompatibilità anche i sindaci e gli assessori di comuni
con popolazione superiore ai 50.000 abitanti. Molto verosimilmente,
osserva il ricorrente, l'iter logico che ha condotto l'Assemblea
regionale a votare siffatto, e non altro, limite, lungi dal
corrispondere ad una generale volontà politica finalizzata a
realizzare "nel modo più pieno e significativo il valore
costituzionale della libertà e della genuinità della competizione
elettorale" (sentenza n. 344 del 1993), è stato piuttosto
caratterizzato dalla volontà di coagulare un sufficiente consenso
intorno ad una soglia che mantenesse comunque intatto lo scopo
dell'abolizione, per la stragrande maggioranza dei comuni siciliani,
dell'incompatibilità fra la carica di deputato regionale e quella di
sindaco e di assessore.
La causa d'incompatibilità, testè introdotta senza adeguata
logica giustificazione, si discosta dai parametri esistenti nel
sistema elettorale vigente sul rimanente territorio nazionale.
La posizione dei deputati siciliani, infatti, non è più
riconducibile nè a quella dei consiglieri delle regioni a statuto
ordinario, per i quali è disposta la generale ed assoluta
incompatibilità con la carica di Sindaco, indipendentemente dal
numero degli abitanti dei comuni (art. 4 della legge 154/1981), nè
tantomeno a quella dei parlamentari nazionali.
L'ampiezza e la peculiarità delle funzioni svolte dai membri
dell'Assemblea siciliana, in virtù della competenza legislativa
esclusiva attribuita alla regione in molteplici materie di
particolare rilievo, aveva invero sorretto la precedente disciplina
che estendeva a questi ultimi in toto il regime delle cause ostative
all'elettorato passivo ed in particolare la situazione di
ineleggibilità con la carica di sindaco di un comune con più di
20.000 abitanti (art. 7 del d.P.R. 361 del 1957). Ad avviso del
ricorrente non sembrano pertanto superate le ragioni che hanno
indotto a promuovere la precedente impugnativa avverso la
disposizione di cui all'art. 2 della legge regionale n. 26 del 1993,
ora novellata, le cui motivazioni ed argomentazioni devono intendersi
integralmente riproposte. La potestà legislativa esclusiva
attribuita alla Regione siciliana in materia elettorale non può
essere considerata così ampia e pregnante fino al limite di
configurare l'assemblea arbitro assoluto nella determinazione delle
ipotesi di ineleggibilità e di incompatibilità, dovendo essa
attenersi all'osservanza dei principi costituzionali fissati dagli
artt. 3, 51 e 97 (sentenze nn. 105 del 1957, 26 del 1965, 60 del
1966, 90 del 1974, 45 del 1977, 171 del 1984, 162 del 1985, 127, 130,
131 e 132 del 1987). Ed invero, l'adozione di una causa, peraltro
limitata a comuni di una certa dimensione, di incompatibilità in
luogo della vigente causa di ineleggibilità, non risponde, ad avviso
del ricorrente, alla ratio di assicurare la libera determinazione
della volontà elettorale mediante l'allargamento dell'elettorato
passivo, ma sembra invece rispondere all'intento di consentire ai
deputati regionali l'ottenimento o il mantenimento di duplici
rilevanti cariche. Il contenuto della norma oggetto di censura fa
piuttosto paventare il non improbabile verificarsi di fenomeni
fuorvianti della reale volontà dell'elettorato tali da non
assicurare il formarsi di una libera determinazione del consenso.
Questa Corte, conclude il ricorrente, ha avuto modo, con sentenza
n. 344 del 1993, di ribadire in proposito la legittimità di cause
ostative all'elettorato passivo relative a categorie di soggetti che
sono individualmente investite di rilevanti funzioni di
amministrazioni attiva ed importanti poteri politici quali quelli
esercitati dai sindaci, le cui competenze sono state notevolmente
ampliate dalla recente legislazione sugli enti locali.
2.2. - Si è costituita in giudizio la Regione siciliana,
concludendo per l'infondatezza della questione. Osserva la difesa
della Regione che è proprio dall'esame della disciplina dettata per
i consiglieri delle regioni a statuto ordinario che emerge la prima
incrinatura nelle argomentazioni del ricorrente. La legge n. 154 del
1981 prevede, infatti, per la elezione dei predetti consiglieri alla
carica di sindaco, una causa di incompatibilità anzichè di
ineleggibilità. Con ciò stesso escludendo che abbia rilievo il
timore (che sta alla base dell'impugnativa del Commissario) di
produrre una alterazione nella posizione di eguaglianza fra i diversi
candidati, favorendo, nella competizione elettorale, quelli fra
questi ultimi che già ricoprono una carica pubblica.
In realtà, quindi, l'elemento di novità della impugnata legge
regionale, rispetto alla normativa statale nella corrispondente
materia, risiede nel fatto che, mentre la legge statale prevede una
causa di incompatibilità generale ed assoluta (come rileva lo stesso
Commissario), nell'ambito della Regione siciliana la medesima causa
di incompatibilità è limitata ai Comuni con più di 50.000
abitanti.
La suddetta differenza non costituisce, però, prosegue la
Regione, elemento sufficiente per determinare l'illegittimità della
normativa regionale siciliana sotto il profilo denunciato dal
Commissario dello Stato.
La peculiarità, presente nell'impugnata legge regionale, trova,
infatti, valido sostegno nella specifica situazione dei poteri locali
siciliani e nelle prerogative dell'Assemblea regionale siciliana, che
per Statuto ha in questa materia potestà legislativa esclusiva.
Sotto quest'ultimo profilo, è appena il caso di rilevare che
l'individuazione del limite dei 50.000 abitanti, quale dato obiettivo
cui ricollegare la prevista causa di incompatibilità, costituisce
esercizio della potestà di scelta compresa fra le prerogative
assembleari, che certamente non eccede i limiti di tale potestà. La
scelta compiuta dall'Assemblea appare ragionevole ed adeguata alla
esigenza di evitare il cumulo delle cariche limitatamente a quelle
situazioni in cui la doppia titolarità può influire negativamente
sull'esercizio delle funzioni connesse agli uffici, in conseguenza
del prevedibile carico di lavoro presso un ente locale di una certa
dimensione.
3. - Ha depositato memoria in ordine ad entrambi i giudizi il
Commissario dello Stato per la Regione siciliana. Premesso che la
promulgazione parziale del primo disegno di legge con l'omissione
delle parti impugnate comporta la cessazione della materia del
contendere in ordine al primo ricorso, tanto più che nella
fattispecie l'A.R.S. ha adottato, con il secondo disegno di legge,
una nuova norma in luogo della precedente e ciò proprio nell'intento
di non sottrarre al vaglio della Corte il principio su cui poggia la
nuova disciplina, il ricorrente ribadisce le argomentazioni già
svolte. Inoltre, sarebbe a suo avviso privo di logico fondamento
l'assunto difensivo della Regione, secondo cui la limitazione della
causa di incompatibilità deriverebbe dalla netta differenziazione
delle competenze attribuite ai deputati rispetto a quelle degli
assessori regionali, con conseguente preclusione per i primi di
svolgere compiti di amministrazione attiva: infatti, il deputato
siciliano, proprio in virtù della sua appartenenza ad un consesso
depositario di competenza legislativa esclusiva in numerose e
determinanti materie, può influenzare l'elettorato in qualsiasi
competizione, e, soprattutto, l'esercizio delle pregnanti funzioni di
componente dell'Assemblea risulta nei fatti incompatibile con le
responsabilità e gli oneri derivanti dall'espletamento della carica
di sindaco, così come oggi configurata dalla l. r. 7/1992.
L'incompatibilità limitata ai sindaci dei comuni con più di 50.000
abitanti - osserva ancora il ricorrente - costituisce un vero iatus
logico ed una frattura con il preesistente e vigente ordinamento
regionale, ed inopinatamente attribuisce una sorta di privilegio ai
deputati siciliani che, unici in Italia, a differenza dei consiglieri
delle altre assemblee regionali, potrebbero cumulare le cariche in
questione. Orbene, non risulta dai lavori parlamentari, nè
tantomeno dagli atti difensivi della Regione, che sia stata fatta
alcuna analisi al fine di stabilire l'opportunità di modificare il
vigente sistema, nè si può ritenere, in base alla quotidiana
esperienza ed in considerazione anche delle particolari iniziative
che il potere centrale ha di recente adottato, che allo stato attuale
si siano verificati mutamenti tali nella società civile da
consentire una così netta inversione di tendenza.
4. - Ha depositato memoria anche la Regione siciliana in ordine al
giudizio introdotto con il ricorso del 21 agosto 1993 (n. 41/93).
La memoria è dedicata essenzialmente al problema delle
conseguenze derivanti dal fatto che la legge, che ha dato origine al
ricorso del Commissario dello Stato, è stata parzialmente promulgata
dal Presidente della Regione, con l'omissione delle norme impugnate.
La difesa della Regione osserva che, anche se in questo giudizio
non si fa questione della legittimità di detta promulgazione
parziale, va precisato che da tale particolare forma promulgativa non
deriva nè una sorta di "rinuncia" della Regione alle norme non
promulgate nè una acquiescenza della Regione all'impugnazione; e che
dunque non dovrebbe pervenirsi, da parte della Corte costituzionale,
ad una decisione di cessazione della materia del contendere.
La Corte - prosegue la Regione - ha probabilmente inteso reagire
alla prassi della promulgazione parziale quando, con la sentenza n.
13 del 1983, ha dichiarato cessata la materia del contendere proprio
in base alla circostanza che le disposizioni oggetto dell'impugnativa
del Commissario di Stato erano state espunte dal testo promulgato dal
Presidente regionale. Se la Corte aveva l'intenzione di scoraggiare
la prassi della promulgazione parziale, il risultato sostanziale è
stato ben diverso: sostenendo che le disposizioni espunte dal testo
promulgato lo erano state "una volta per tutte", "senza che sussista
alcuna possibilità di una loro successiva e autonoma promulgazione",
la Corte ha finito per trasformare il Presidente della Regione in una
sorta di "legislatore negativo", dotato del singolare e arbitrario
potere di determinare la "abrogazione" di singole parti di un testo
votato ed approvato dall'Assemblea regionale, in evidente contrasto
con ogni principio relativo alla divisione delle funzioni tra i
supremi organi regionali. È ovvio infatti che la mancata
promulgazione delle disposizioni impugnate, ad opera del Presidente
della Regione, non equivale alla loro "abrogazione" o modifica da
parte dell'Assemblea regionale, di fronte alle quali è corretto
utilizzare la formula della cessazione della materia del contendere:
nel caso della promulgazione parziale si è in presenza semplicemente
del tentativo di non privare di applicazione l'intero testo di una
legge eventualmente importante, sol perchè alcune limitate
disposizioni di essa sono state impugnate di fronte alla Corte. In
nessun modo si può parlare, a proposito di tale promulgazione, di
rinuncia alle norme impugnate o di acquiescenza all'impugnazione. La
Regione resistente chiede quindi che la Corte, anche riconoscendo la
propria precedente giurisprudenza in materia, non dichiari, per
effetto della intervenuta promulgazione parziale, la cessazione della
materia del contendere. Quanto, poi, alla delibera del 14 ottobre
1993, con cui l'Assemblea regionale siciliana ha approvato una nuova
legge introducendo due nuovi commi all'art. 2 della legge regionale
1 settembre 1993 n. 26, la Regione osserva che la Corte dovrà
valutare se e in che limiti e in che modo il sopravvenire della nuova
deliberazione legislativa regionale incida sulla disciplina contenuta
nella legge oggetto del ricorso, e perciò sulla materia del
contendere del presente giudizio. In ogni caso insiste perchè la
questione - logicamente preliminare - posta dalla intervenuta
promulgazione parziale della legge impugnata venga definita dalla
Corte.
Considerato in diritto
1. - La Corte è chiamata a decidere le questioni di legittimità
costituzionale sollevate dal Commissario dello Stato per la Regione
siciliana con due ricorsi, notificati rispettivamente il 21 agosto
1993 e il 23 ottobre 1993, in ordine, il primo all'art. 2, commi 2, 7
e 8, della legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 14
agosto 1993, ed il secondo alla legge approvata dall'Assemblea
regionale il 14 ottobre 1993.
Poichè le norme impugnate sono in parte identiche e riguardano la
stessa materia, vale a dire casi di ineleggibilità e
incompatibilità per le cariche di deputato regionale e di
amministratore comunale e provinciale, ed essendo inoltre il secondo
ricorso strettamente conseguenziale al primo, i due giudizi devono
essere riuniti e decisi con unica sentenza.
2. - Vanno in primo luogo prese in esame le questioni sollevate
con il primo ricorso in ordine all'art. 2, commi 2, 7 ed 8, della
legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 14 agosto 1993.
Successivamente la legge stessa è stata promulgata e pubblicata
(legge 1 settembre 1993 n. 26, in G.U. della Regione siciliana,
parte I, n. 42, del 6 settembre 1993) con la eliminazione delle parti
impugnate dal Commissario dello Stato con la dicitura - in corsivo
tra parentesi - "inciso omesso", per quanto riguarda il comma 2
dell'art. 2, e "comma omesso" per quanto riguarda i commi 7 ed 8
dello stesso articolo, "in quanto impugnato ai sensi dell'art. 28
dello Statuto dal Commissario dello Stato per la Regione siciliana".
È giurisprudenza consolidata di questa Corte che in caso di
promulgazione della legge con omissione delle norme impugnate deve
dichiararsi cessata la materia del contendere (cfr. sentenze nn. 142
del 1981, 13 del 1983, 54 del 1983, 115 del 1985, 148 del 1985, 239
del 1986).
La difesa della Regione, nella memoria presentata in relazione al
ricorso in esame, chiede che la Corte "anche riconoscendo la propria
precedente giurisprudenza in materia, non dichiari, per effetto della
intervenuta promulgazione parziale, la cessazione della materia del
contendere".
Le precedenti pronunce della Corte sono basate sulla
considerazione che la promulgazione di una legge deve avvenire con
unico atto; da ciò consegue che, una volta effettuata dal Presidente
della Regione la promulgazione del testo legislativo dal quale sono
state espunte le parti oggetto dell'impugnazione, il potere
dell'organo è esaurito e non sussiste alcuna possibilità di una
successiva ed autonoma promulgazione delle parti omesse. Nel presente
giudizio non è in discussione la legittimità dell'atto di
promulgazione parziale, come riconosce la stessa Regione resistente,
che non contesta il principio dell'unicità dell'atto di
promulgazione; non sono quindi pertinenti i rilievi formulati in
ordine al potere che verrebbe in tal modo attribuito al Presidente
della Regione.
In definitiva, non vi è alcun motivo per cui la Corte debba
discostarsi dalla propria giurisprudenza; va pertanto dichiarata
cessata la materia del contendere in ordine al ricorso del
Commissario dello Stato notificato il 21 agosto 1993.
3.1. - Successivamente alla promulgazione della legge regionale n.
26 del 1 settembre 1993, l'Assemblea regionale siciliana ha
approvato il 14 ottobre una legge che aggiunge all'art. 2 della legge
n. 26 due commi aventi per oggetto le disposizioni, parzialmente
modificate, di cui ai commi 7 ed 8 precedentemente approvati
dall'Assemblea ed espunti, come si è visto, dal testo promulgato.
Il Commissario dello Stato ha quindi impugnato anche la suddetta
legge per contrasto con gli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione:
lamenta, in sintesi, il ricorrente che la disciplina censurata -
nello stabilire che "la carica di deputato regionale è incompatibile
con le cariche di presidente o di assessore di provincia regionale e
di sindaco o di assessore di comune con popolazione superiore a
50.000 abitanti", con conseguente espressa abrogazione delle norme
previgenti - determina un irrazionale privilegio, non sorretto da
alcuna logica giustificazione, per i deputati regionali siciliani,
sia rispetto ai consiglieri delle regioni a statuto ordinario, sia
rispetto ai parlamentari nazionali. La questione sollevata con
questo secondo ricorso va esaminata nel merito.
3.2. - Sotto il profilo dell'art. 3, in relazione all'art. 51
della Costituzione, la questione stessa è fondata.
Con le disposizioni impugnate l'Assemblea regionale siciliana ha
inteso modificare la disciplina vigente in materia di eleggibilità a
deputato regionale in relazione alle cariche di sindaco ed assessore
di comune, nonchè di presidente ed assessore di provincia regionale.
Mentre con la disciplina vigente, quale risulta dall'art. 19 della
legge regionale 22 aprile 1986, n. 20, sono ineleggibili a deputati
regionali "i sindaci e gli assessori dei comuni con popolazione
superiore a 40 mila abitanti o che siano capoluoghi di provincia
regionale o sedi delle attuali amministrazioni straordinarie delle
province nonchè i presidenti e gli assessori di dette
amministrazioni", la nuova normativa, per quanto riguarda i comuni,
eleva il limite di popolazione a 50 mila abitanti e soprattutto
elimina tutte le dette ipotesi di ineleggibilità trasformandole in
semplici incompatibilità.
Vengono poi espressamente abrogati il primo comma, n. 4, dell'art.
8 della legge regionale 20 marzo 1951 n. 29 e successive
modificazioni, vale a dire la norma risultante dall'art. 19 della
legge n. 20 del 1986 sopra citata, nonchè il comma 2 dell'art. 3 e
l'art. 5 della legge regionale 26 agosto 1992, n. 7.
Quest'ultima legge reca norme per l'elezione con suffragio
popolare del sindaco, nuove norme per l'elezione dei consigli
comunali ed altro; le disposizioni abrogate riguardano (art. 3, comma
2) le cause di ineleggibilità e di incompatibilità per la carica di
consigliere comunale e per la carica di sindaco (sostituite dal comma
7 dell'art. 2 della nuova legge); mentre l'art. 5 abrogato regola,
con l'applicazione delle disposizioni previste per i parlamentari
nazionali, "le condizioni di candidabilità, eleggibilità e
compatibilità dei deputati regionali alle elezioni alla carica di
sindaco".
Risulta dunque - e non è necessario scendere ad un esame più
particolareggiato delle norme - che la Regione siciliana ha voluto
adottare una nuova disciplina basata esclusivamente sulla
incompatibilità, anzichè sulla ineleggibilità, per quanto riguarda
l'elezione a deputato regionale di chi ricopra la carica di sindaco o
di assessore di comune e di presidente o di assessore di provincia.
Tale disciplina si differenzia radicalmente da quella nazionale, non
solo ponendo a confronto i membri dell'Assemblea regionale siciliana
con i membri dei consigli delle regioni a statuto ordinario, ma
persino ove si intendano prendere a paragone i membri del Parlamento
nazionale. Infatti, per quanto riguarda i componenti dei consigli
regionali è stabilita l'incompatibilità di tale carica con quella
di presidente e di assessore di giunta provinciale, nonchè di
sindaco e di assessore dei comuni compresi nel territorio della
regione, quale che sia la popolazione dei medesimi (art. 4, primo
comma, della legge 23 aprile 1981, n. 154), mentre per l'elezione a
deputato e a senatore è stabilita l'ineleggibilità dei presidenti
delle giunte provinciali, nonchè dei sindaci dei comuni con
popolazione superiore a 20.000 abitanti (art. 7, primo comma, lett.
b) e c), del d.P.R. n. 361 del 1957).
3.3. - Fino dalla sentenza n. 105 del 1957 questa Corte ha
affermato che il principio di uguaglianza fra i cittadini nella
possibilità di accesso alle cariche elettive esige che la riserva di
legge per la determinazione dei requisiti prescritti si attui sul
piano nazionale in condizioni di parità; "da ciò deriva che
quantunque non si possa affermare in senso assoluto che la riserva di
legge dell'art. 51 della Costituzione sia una riserva di legge
statale, tuttavia, per una ragione logica prima che giuridica, i
principi di quest'eguaglianza di trattamento, relativa ai diritti
politici, debbono risultare da leggi dello Stato, in quanto lo Stato
soltanto presiede all'equilibrio generale degli interessi dei
cittadini a partecipare al reggimento dello Stato stesso".
Questa giurisprudenza è stata confermata e precisata nel senso
che discipline differenziate in tema di elettorato passivo adottate
dalla Regione siciliana possano essere non costituzionalmente
illegittime "in presenza di situazioni concernenti categorie di
soggetti, le quali siano esclusive per la Sicilia ovvero si
presentino diverse, messe a raffronto con quelle proprie delle stesse
categorie di soggetti nel restante territorio nazionale, ed in ogni
caso per motivi adeguati e ragionevoli, e finalizzati alla tutela di
un interesse generale" (cfr. sentenze nn. 108 del 1969 e 171 del
1984, nonchè nn. 127 e 130 del 1987, 235 del 1988, 571 del 1989, 539
del 1990, 463 del 1992). Ora, nel caso in esame la disciplina
prevista dalla legge regionale non opera una restrizione, bensì un
allargamento dell'elettorato passivo, sia sotto il profilo
dell'ineleggibilità che su quello dell'incompatibilità rispetto
alla disciplina vigente nel territorio nazionale in base alle leggi
statali. Tale diversità non trova alcuna ragionevole giustificazione
in una specialità di situazione della Regione siciliana: non può
certo sostenersi che in essa sussistano minori rischi di indebite
influenze sulla competizione elettorale o maggiori possibilità di
esercizio congiunto di più cariche pubbliche elettive rispetto al
restante territorio della Repubblica. Del resto neanche i lavori
preparatori offrono alcun elemento utile per giustificare
l'innovazione apportata.
Va, pertanto, dichiarata l'illegittimità costituzionale della
legge approvata dall'Assemblea regionale il 14 ottobre 1993 per
violazione degli artt. 3 e 51 della Costituzione, restando assorbito
il profilo di censura relativo all'art. 97 della Costituzione,
peraltro assolutamente inconferente nella materia in esame.
4. - Questa Corte, con la sentenza n. 344 del 1993, in tema di
elettorato passivo per il Parlamento nazionale, ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale della previsione dell'ineleggibilità
a deputato e a senatore dei consiglieri regionali, ma, a parte la
peculiarità della ipotesi cui la pronuncia si riferisce, la
pronuncia stessa non può in alcun modo incidere o modificare quel
principio, cui sopra si è fatto riferimento, di esigenza di par
condicio nell'esercizio dei diritti politici in tutto il territorio
nazionale costantemente affermato dalla Corte. Ma vi è di più; la
citata sentenza n. 344 formula un auspicio: "che una legislazione,
come quella vigente, ricca di incongruenze logiche e divenuta ormai
anacronistica di fronte ai profondi mutamenti che lo sviluppo
tecnologico e sociale ha prodotto nella comunicazione politica, sia
presto riformata dal legislatore al fine di realizzare nel modo più
pieno e significativo il valore costituzionale della libertà e della
genuinità della competizione elettorale e del diritto inviolabile di
ciascun cittadino di concorrere all'elezione dei propri
rappresentanti politici e di partecipare in condizioni di eguaglianza
all'accesso a cariche pubbliche elettive".
Il Collegio non può che ripetere quest'auspicio ed insieme
ribadire che anch'esso postula l'esigenza che sia il legislatore
statale a garantire, in riferimento all'art. 51 della Costituzione,
la par condicio per tutti i cittadini della Repubblica.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
a) dichiara cessata la materia del contendere in ordine al
ricorso proposto dal Commissario dello Stato per la Regione siciliana
relativamente alla legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana
il 14 agosto 1993, di cui in epigrafe;
b) dichiara l'illegittimità costituzionale della legge
approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 14 ottobre 1993,
recante "Norme integrative delle disposizioni di cui all'art. 2 della
legge regionale 1 settembre 1993, n. 26".
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, 7 marzo 1994.
Il Presidente: PESCATORE
Il redattore: FERRI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 15 marzo 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
94C0281