1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 22-2-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 63 SENTENZA 6 - 16 febbraio 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Salute (tutela della) - Divieto di fumo nei locali chiusi aperti al pubblico - Disciplina statale del procedimento di accertamento delle infrazioni - Ricorso della Regione Toscana - Denunciata lesione della potesta' legislativa concorrente della Regione in relazione a normativa di attuazione dei principi fissati dalle leggi statali, nonche' interferenza con l'ordinamento e l'organizzazione amministrativa regionale rientranti nella potesta' legislativa residuale delle Regioni - Non fondatezza della questione. - Legge 16 gennaio 2003, n. 3, art. 51, comma 7. - Costituzione, art. 117, terzo e quarto comma. (006C0139) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 22-2-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 51, comma 7,
della legge 16 gennaio 2003, n. 3 (Disposizioni ordinamentali in
materia di pubblica amministrazione), promosso con ricorso della
Regione Toscana notificato il 19 marzo 2003, depositato in
cancelleria il 25 marzo 2003 ed iscritto al n. 29 del registro
ricorsi 2003;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 24 gennaio 2006 il giudice
relatore Gaetano Silvestri;
Uditi l'avvocato Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana e
l'avvocato dello Stato Danilo Del Gaizo per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 19 marzo 2003 e depositato il
25 marzo successivo, la Regione Toscana ha promosso questione di
legittimità costituzionale dell'art. 51, comma 7, della legge
16 gennaio 2003, n. 3 (Disposizioni ordinamentali in materia di
pubblica amministrazione), per violazione dell'articolo 117, terzo e
quarto comma, della Costituzione.
Dopo aver riconosciuto in premessa che nella materia della tutela
della salute contro i danni da fumo passivo spetta allo Stato dettare
i principi fondamentali, la Regione ricorrente afferma che la
disposizione contenuta nel comma 7 dell'articolo 51 della legge n. 3
del 2003, riguardante la «ridefinizione» del procedimento per
l'applicazione delle sanzioni amministrative, sarebbe lesiva della
potestà legislativa concorrente delle Regioni.
La disposizione censurata prevede che «entro centoventi giorni
dalla data di pubblicazione della presente legge nella Gazzetta
Ufficiale, con accordo sancito in sede di Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano, su proposta del Ministro della salute di concerto con i
ministri della giustizia e dell'interno, sono ridefinite le procedure
per l'accertamento delle infrazioni, la relativa modulistica per il
rilievo delle sanzioni nonchè l'individuazione dei soggetti
legittimati ad elevare i relativi processi verbali, di quelli
competenti a ricevere il rapporto sulle infrazioni accertate ai sensi
dell'art. 17 della legge 24 novembre 1981, n. 689, e di quelli
deputati a irrogare le relative sanzioni».
La ricorrente richiama, in proposito, la giurisprudenza di questa
Corte formatasi già sotto il vigore del previgente Titolo V, secondo
la quale la competenza sanzionatoria non costituisce materia a sè,
ma accede alla materia sostanziale con funzione rafforzatrice dei
precetti (sentenze numeri 187 e 28 del 1996). Da questa affermazione
discenderebbe che, ove la materia sostanziale risulti affidata alla
potestà legislativa concorrente, come indiscutibilmente deve
ritenersi avvenga per la tutela della salute, a maggior ragione dopo
la riforma del Titolo V, la competenza sanzionatoria spetterebbe allo
Stato solo in quanto inerente a principi fondamentali.
Applicando tale summa divisio alla disciplina delle sanzioni in
materia di tutela contro i danni da fumo passivo, la «ridefinizione»
del procedimento sanzionatorio, oggetto della disposizione impugnata,
non costituirebbe materia di principio ma normazione di dettaglio,
come tale rimessa alla potestà legislativa regionale.
A parere della ricorrente, inoltre, la previsione in esame, in
quanto finalizzata, tra l'altro, all'individuazione dei soggetti
legittimati ad intervenire nel procedimento di accertamento delle
infrazioni e irrogazione delle sanzioni, risulterebbe invasiva delle
competenze nelle materie dell'ordinamento e dell'organizzazione
amministrativa regionale, affidate alla potestà legislativa
residuale delle Regioni, ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost.
La duplice lesione all'autonomia regionale non risulterebbe
superata per effetto della scelta di metodo contenuta nella
disposizione della legge statale, la quale rimette all'accordo
sancito in sede di Conferenza Stato-Regioni la ridefinizione del
procedimento sanzionatorio.
L'utilizzo dello strumento concertativo sarebbe qui finalizzato
all'appropriazione da parte dello Stato di una potestà legislativa
ad esso non spettante, con il risultato di sovvertire l'ordine
costituzionale delle competenze legislative.
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in
giudizio chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.
A giudizio della difesa erariale, la natura di principio
fondamentale del divieto di fumare nei locali chiusi, riconosciuto
dalla stessa Regione ricorrente, imporrebbe l'uniformità del
procedimento sanzionatorio su tutto il territorio nazionale, mentre
la previsione dell'«accordo sancito in sede di Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di
Trento e Bolzano» sarebbe finalizzata proprio al rispetto delle
prerogative regionali, attesa la necessità del consenso delle
Regioni per addivenire alla ridefinizione del procedimento
sanzionatorio.
2.1. - In prossimità dell'udienza l'Avvocatura dello Stato ha
depositato memoria volta a contestare ulteriormente la fondatezza del
ricorso.
Osserva la difesa erariale che con l'art. 51, comma 7, della
legge n. 3 del 2003, lo Stato non avrebbe dettato alcuna norma avente
ad oggetto il procedimento sanzionatorio applicabile in materia di
divieto di fumo nei locali chiusi, ma si sarebbe limitato ad
individuare lo strumento attraverso il quale pervenire, con il
consenso delle autonomie regionali e delle Province autonome di
Trento e Bolzano, a fissare la nuova disciplina. Ne conseguirebbe che
tale previsione non sarebbe idonea neppure astrattamente a ledere le
attribuzioni regionali, le quali potrebbero essere violate,
eventualmente, soltanto dal contenuto del successivo accordo, contro
il quale, peraltro, sarebbero esperibili i rimedi previsti
dall'ordinamento.
In definitiva, secondo la difesa erariale, la disposizione
impugnata costituirebbe un'applicazione, sul piano legislativo, del
principio di leale collaborazione, con l'obiettivo di pervenire a
soluzioni normative concordate e nel rispetto delle competenze
statali e regionali, là dove, per accedere alla diversa prospettiva
assunta dalla ricorrente, si dovrebbe ritenere che l'art. 117, terzo
comma, Cost., non consenta l'adozione di tali soluzioni.
L'assunto sarebbe smentito dalla disposizione contenuta
nell'art. 118, terzo comma, Cost., dove è previsto espressamente che
la legge statale possa disciplinare forme di coordinamento tra Stato
e Regione in alcune materie di legislazione concorrente.

Considerato in diritto

1. - La Regione Toscana, con ricorso notificato il 19 marzo 2003
e depositato il 25 marzo 2003, chiede che sia dichiarata
l'illegittimità costituzionale dell'art. 51, comma 7, della legge
16 gennaio 2003, n. 3 (Disposizioni ordinamentali in materia di
pubblica amministrazione), per violazione dell'art. 117, terzo e
quarto comma, della Costituzione, in quanto disciplina il
procedimento di accertamento delle infrazioni al divieto di fumo in
locali chiusi aperti al pubblico, che costituirebbe normativa di
attuazione dei principi fissati dalle leggi statali, e quindi sarebbe
riservata alla potestà legislativa regionale.
La norma impugnata interferirebbe altresì, secondo la
ricorrente, con l'ordinamento e l'organizzazione amministrativa
regionale, materia rientrante nella potestà legislativa residuale
delle Regioni.
Il Presidente del Consiglio dei ministri si è costituito in
giudizio ed ha eccepito che la natura di principio fondamentale del
divieto di fumo nei locali chiusi aperti al pubblico, riconosciuto
dalla stessa Regione Toscana nella premessa del ricorso, imporrebbe
l'uniformità del procedimento sanzionatorio. La norma impugnata
sarebbe comunque rispettosa della potestà legislativa regionale,
poichè stabilisce che la ridefinizione del procedimento
sanzionatorio avvenga tramite accordo in sede di Conferenza
Stato-Regioni, e quindi previo consenso delle Regioni stesse.
2. - La questione non è fondata.
2.1. - Questa Corte, con riferimento alle norme che prevedono
alcune fattispecie di illecito amministrativo nella materia «tutela
della salute», ha precisato che «stante la loro finalità di
protezione di un bene, quale la salute della persona, ugualmente
pregiudicato dall'esposizione al fumo passivo su tutto il territorio
della Repubblica», il legislatore statale, cui è riconosciuto il
potere di prevedere le fattispecie da sanzionare, deve avere anche
quello di determinare le sanzioni per il caso di violazione dei
divieti e degli obblighi stabiliti (sentenza n. 361 del 2003).
La natura di principio fondamentale del divieto di fumo, e la
correlativa competenza statale ad individuare sia le fattispecie di
illecito amministrativo sia la misura delle sanzioni corrispondenti,
si riflettono inevitabilmente sulla disciplina del procedimento volto
ad accertare in concreto le trasgressioni e ad irrogare le sanzioni
medesime. È di tutta evidenza, infatti, che la stessa
imprescindibile esigenza di uniformità, che vale a qualificare come
principi fondamentali le norme individuatrici delle fattispecie di
illecito e le relative sanzioni, è sottesa anche alla
regolamentazione del procedimento finalizzato alla loro applicazione.
Se è vero, come rileva la difesa regionale, che in tema di
divieto di fumo si versa nella materia «tutela della salute», di
competenza legislativa concorrente, è altrettanto vero che la
determinazione della qualità e della misura delle sanzioni inerisce
- secondo la giurisprudenza sopra citata - a quei principi
fondamentali che richiedono uniformità di disciplina su tutto il
territorio nazionale. La stretta strumentalità del procedimento di
accertamento delle infrazioni e di irrogazione delle sanzioni
rispetto alla effettività del divieto di fumo in locali chiusi,
posto a tutela di un bene non suscettibile di valutazioni
differenziate, determina la necessaria attrazione nella sfera di
competenza statale della disciplina delle attività amministrative
necessarie allo scopo. Il procedimento in questione non è accessorio
ad una potestà legislativa regionale, ma, pur nell'ambito della
complessiva materia «tutela della salute», ad un'area di normazione -
quella riguardante le sanzioni - di sicura attribuzione allo Stato,
come del resto viene riconosciuto dalla stessa ricorrente.
Bisogna ribadire che, così come la prescrizione di sanzioni
amministrative non appartiene in via pregiudiziale allo Stato o alle
Regioni, ma accede alla specifica competenza legislativa ritenuta,
secondo Costituzione, più adatta alla tutela di determinati diritti
o interessi (sentenza n. 28 del 1996), allo stesso modo non esiste
una materia della vigilanza, ma questa deve essere considerata
accessorio naturale della competenza sanzionatoria sia statale che
regionale (sentenza n. 384 del 2005). Una intrinseca necessità di
coerenza normativa e amministrativa impone che non si determinino
fratture sul versante applicativo delle sanzioni di sicura competenza
statale. Una regolamentazione differenziata del procedimento
finalizzato all'irrogazione delle sanzioni non solo sarebbe fonte di
incertezze e complicazioni per le amministrazioni e per i cittadini,
ma finirebbe per influire negativamente sulla effettività delle
sanzioni medesime, ove le modalità applicative variassero da Regione
a Regione. La stessa esigenza di uniformità sottesa alla
qualificazione come principi fondamentali di tutte le norme
sanzionatorie in materia deve, quindi, presiedere alla disciplina
delle attività finalizzate all'applicazione delle sanzioni medesime.
2.2. - Ove si consideri, oltretutto, che il divieto di fumo
ricade nella materia «tutela della salute», di competenza legislativa
concorrente, ai sensi del terzo comma dell'art. 117 Cost., è
opportuno e conforme al principio di leale collaborazione che la
disciplina del procedimento non sia dettata in modo unilaterale dallo
Stato, escludendo del tutto le Regioni. La ratio che determina
l'attrazione del procedimento sanzionatorio nella competenza
legislativa statale è, infatti, quella dell'uniformità volta a dare
alle sanzioni, almeno nella previsione normativa, lo stesso grado di
effettività in ogni parte del territorio nazionale. Tale uniformità
si concilia con l'interesse costituzionalmente tutelato delle Regioni
a far valere, nella predisposizione delle norme legislative, le
proprie specifiche esigenze. In questa, come in tante altre ipotesi,
giova appunto far riferimento al principio di leale collaborazione,
costantemente richiamato da questa Corte, che rende preferibile
l'integrazione non conflittuale delle esigenze unitarie con quelle
autonomistiche, senza rigide separazioni e contrapposizioni
dualistiche.
La norma statale impugnata prevede una delle possibili modalità
di conciliazione delle ragioni dell'unità con quelle dell'autonomia.
La ridefinizione del procedimento è infatti affidata ad un accordo
tra Stato e Regioni, da raggiungersi in sede di Conferenza permanente
per i rapporti Stato-Regioni e Province autonome. Tale tipo di
accordo, che non può modificare l'ordine costituzionale delle
competenze, può essere valida soluzione collaborativa in un campo di
attività amministrative strettamente accessorio ad una competenza
legislativa appartenente allo Stato, in quanto attinente a principi
fondamentali, ma iscritto pur sempre nel più vasto ambito della
tutela della salute, materia affidata dalla Costituzione alla
competenza legislativa concorrente. Si tratta di un caso, tra i
tanti, in cui l'intreccio delle competenze legislative e
amministrative statali e regionali mal si presta ad essere risolto in
termini di drastica scissione.
Risulta, peraltro, che l'accordo in questione è stato stipulato
il 16 dicembre 2004.
3. - Da quanto detto sinora discende che non merita accoglimento
la ulteriore censura, contenuta nel ricorso della Regione Toscana,
riferita alla presunta violazione del quarto comma dell'art. 117
Cost. e basata sulla lamentata interferenza statale nell'ordinamento
e nell'organizzazione regionale, di competenza legislativa residuale
delle Regioni.
All'esercizio della funzione legislativa corrisponde il dovere
delle pubbliche amministrazioni, statali, regionali e locali, di dare
applicazione, secondo le proprie competenze, alle norme di legge
validamente in vigore. Così come organi dello Stato possono essere
chiamati a dare applicazione a leggi regionali, ove queste
disciplinino oggetti di loro competenza (sentenza n. 467 del 2005),
ugualmente gli organi della Regione devono far rispettare leggi dello
Stato, senza che ciò possa essere considerato illegittima
interferenza.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 51, comma 7, della legge 16 gennaio 2003, n. 3
(Disposizioni ordinamentali in materia di pubblica amministrazione),
sollevata, in riferimento all'art. 117, terzo e quarto comma, della
Costituzione, dalla Regione Toscana con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 febbraio 2006.
Il Presidente: Marini
Il redattore: Silvestri
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 16 febbraio 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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