1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 33 del 19-8-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 16 luglio 2015
Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato (merito) depositato il 16 luglio 2015. Giurisdizione domestica - Controversie concernenti il rapporto d'impiego dei dipendenti del Senato - Disciplina contenuta nel Regolamento del Senato della Repubblica - Attribuzione al Senato stesso (Commissione contenziosa in primo grado e Consiglio di garanzia in grado di appello) dell'autodichia sui propri dipendenti - Ricorso per conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato sollevato dalla Corte Suprema di Cassazione - Sezioni Unite civili contro il Senato della Repubblica - Denunciata violazione del principio di uguaglianza per l'ingiustificata preclusione per una categoria di cittadini dell'accesso alla tutela giurisdizionale - Lesione del diritto di agire in giudizio e del diritto di difesa - Violazione del divieto di istituzione di giudici speciali - Violazione dei principi del giusto processo e del contraddittorio davanti ad un giudice terzo ed imparziale - Violazione del diritto a ricorrere in cassazione contro le sentenze per violazione di legge - Contrasto con il diritto alla tutela giurisdizionale contro gli atti ed i provvedimenti della pubblica amministrazione - Riferimenti alla sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo 28 aprile 2009 (Savino e altri c. Italia) e alle sentenze della Corte costituzionale nn. 120 e 238 del 2014 - Richiesta alla Corte costituzionale di dichiarare la non spettanza al Senato della Repubblica di deliberare gli artt. 72-84 del Titolo II (Contenzioso) del T.U. delle norme regolamentari riguardanti il personale del Senato della Repubblica nelle parti seguenti: a) in via principale nella parte in cui precludono l'accesso dei dipendenti del Senato alla tutela giurisdizionale in riferimento alle controversie di lavoro insorte con l'Amministrazione del Senato; b) in via subordinata, nella parte in cui non consentono, contro le decisioni pronunciate dagli organi giurisdizionali da tali disposizioni previste, il ricorso in cassazione per violazione di legge. - Testo Unico delle norme regolamentari dell'amministrazione riguardanti il personale del Senato della Repubblica, artt. 72-84. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 24, primo comma, 102, comma secondo (in combinato disposto con la VI disposizione transitoria), 108, comma secondo, e 111, commi primo, secondo e settimo. (15C00280) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.33 del 19-8-2015)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Sezioni unite civili

Composta dagli illustrissimi signori magistrati:
dott. Luigi Antonio Rovelli - Primo Presidente f.f.;
dott. Maria Gabriella Luccioli - Presidente Sezione;
dott. Salvatore Di Palma - Consigliere;
dott. Giovanni Amoroso - Consigliere;
dott. Aurelio Cappabianca - Consigliere;
dott. Vittorio Nobile - Relatore consigliere;
dott. Angelo Spirito - Consigliere;
dott. Adelaide Amendola - Consigliere;
dott. Alberto Giusti - Consigliere;
ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso n.
15041-2012 proposto da:
Lorenzoni Piero, elettivamente domiciliato in Roma, via F.
Paulucci Dè Calboli, 9, presso lo studio dell'avvocato Aldo
Sandulli, che lo rappresenta e difende, per procura speciale del
notaio dott. Tommaso Belli di Roma, rep. 28528 del 15 luglio 2013, in
atti;
ricorrente contro:
Senato della Repubblica, in persona del legale rappresentante
pro-tempore, elettivamente domiciliato in Roma, Via Dei Portoghesi
12, presso l'Avvocatura Generale dello Stato, che lo rappresenta e
difende ope legis;
controricorrente:
avverso la decisione n. 141/2011 del Consiglio di Garanzia
del Senato della Repubblica, depositata il 29 settembre 2011;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
18 novembre 2014 dal Consigliere Dott. Giovanni Amoroso;
uditi gli avvocati Aldo Sandulli, Federico Basilica
dell'Avvocatura Generale dello Stato;
udito il P.M. in persona dell'Avvocato Generale Dott. Umberto
Apice, che ha concluso per il dichiarare ammissibile il ricorso ex
art. 111 della Costituzione, in subordine sollevare il conflitto di
attribuzione.

Ritenuto in fatto

1. Il geometra Piero Lorenzoni - facente parte del personale di
ruolo del Senato della Repubblica con qualifica di coadiutore, in
servizio dal 1985, dapprima presso l'Ufficio dell'Economato e poi dal
2003 al 2004 presso l'Ufficio tecnico del Servizio
dell'Amministrazione e del Patrimonio, dal quale veniva alla fine del
2004 trasferito presso il Servizio dei resoconti e della
comunicazione istituzionale - chiedeva all'Amministrazione del Senato
in data 2 novembre 2004 il riconoscimento di aver svolto mansioni
superiori alla sua qualifica dal 1990 al 2003; contestualmente
impugnava il trasferimento da ultimo comunicatogli in quanto
immotivato e chiedeva l'attribuzione di mansioni pari a quelle in
precedenza svolte.
A fronte del silenzio dell'Amministrazione, proponeva ricorso
alla Commissione contenziosa, reiterando le suddette richieste e
domandando altresì il risarcimento del danno biologico alla persona
e quello alla professionalità ed alla dignità, che asseriva di aver
subito a causa del mutamento di mansioni e, da ultimo, del
trasferimento.
Con decisione n. 282 del 1° marzo 2006 la Commissione contenziosa
accoglieva il ricorso riconoscendo il diritto del ricorrente ad
essere titolare di unità operativa ed a fruire del relativo
trattamento, condannando l'Amministrazione a provvedervi. Con
decisione n. 111 del 22 dicembre 2006 il Consiglio di Garanzia
respingeva il ricorso in appello proposto dall'Amministrazione.
Nelle more del procedimento d'appello, con provvedimento del
Segretario generale del Senato veniva attribuito al ricorrente
l'incarico di responsabile dell'Unità operativa Segreteria
dell'archivio storico.
Il ricorrente impugnava il nuovo provvedimento, ritenendolo
illegittimo in ragione dell'inadeguatezza delle mansioni assegnategli
rispetto a quelle riconosciute dalla Commissione contenziosa, e
proponeva ricorso (ric. n. 712) per l'ottemperanza della prima
decisione della Commissione contenziosa, passata ormai in giudicato.
Con decisione n. 403 del 28 luglio 2010, resa esecutiva il 30
luglio 2010 con decreto del Presidente del Senato, la Commissione
contenziosa accoglieva il ricorso in ottemperanza, ritenendo che nel
caso di specie l'attribuzione della titolarità di un'unità
operativa non avesse il carattere di temporaneità che connotava
l'istituto in via generale e l'Amministrazione del Senato avrebbe
dovuto motivare la revoca dell'incarico fornendo le ragioni
giustificatrici del provvedimento adottato.
L'Amministrazione ricorreva in appello.
Nel frattempo un ulteriore ricorso (ric. n. 752) veniva proposto
dal ricorrente che lamentava la decurtazione del trattamento
economico corrisposto dall'Amministrazione, essendo stata revocata la
corresponsione dell'indennità spettante per l'incarico di
responsabile di unità operativa.
Inoltre il ricorrente, che in data 8 maggio 2009 veniva
trasferito al Servizio informatico, impugnava con ricorso (ric. n.
775) anche il nuovo trasferimento.
Tali due ultimi ricorsi venivano respinti dalla Commissione
contenziosa con decisioni n. 405 del 13 luglio 2010 e n. 407 del 13
maggio 2010, ritenendo in particolare che l'incarico al Lorenzoni non
era stato oggetto di revoca, bensì era giunto alla sua naturale
scadenza.
Il ricorrente interponeva appello.
Con decisione n. 141 del 21 luglio - 29 settembre 2011, resa
esecutiva con decreto del Presidente del Senato del 5 ottobre 2011 e
comunicata al ricorrente il 10 ottobre 2011, il Consiglio di
Garanzia, pronunciandosi su tutte le impugnazioni proposte,
accoglieva il ricorso in appello dell'Amministrazione nel
procedimento di ottemperanza e rigettava i ricorsi in appello del
ricorrente. Riteneva, in particolare, il Consiglio di garanzia che le
valutazioni circa la professionalità del ricorrente costituivano
scelta discrezionale dell'Amministrazione non sindacabile nella sede
contenziosa.
2. Con ricorso straordinario per cassazione ai sensi dell'art.
111, settimo comma, Cost., il ricorrente chiede a questa Corte la
cassazione della decisione n. 141 del 2011 del Consiglio di Garanzia.
Afferma il ricorrente che la decisione è espressione
dell'istituto dell'autodichia del Senato, che si pone in contrasto
con gli artt. 3, 24, 113, 108, secondo comma, 102, secondo comma, e
111, secondo comma, della Costituzione, anche per l'assenza di
terzietà degli organi di autodichia in ragione della circostanza che
vede i loro componenti essere designati da parte del Presidente del
Senato e l'esecutività delle loro decisioni essere condizionata
all'emissione di un decreto del Presidente del Senato su richiesta
del Segretario generale del Senato.
Deduce ancora il ricorrente che il ricorso per cassazione ex art.
111, settimo comma, Cost. è ammissibile a seguito della pronuncia
della Corte europea dei diritti dell'uomo 28 aprile 2009, Savino, che
ha qualificato gli organi di autodichia della Camera quali organi
giurisdizionali.
Nel merito, il ricorrente lamenta il vizio di omessa motivazione
circa un punto decisivo della controversia, per non avere il
Consiglio di garanzia motivato sulla lamentata violazione
dell'obbligo dell'Amministrazione di allegare la giusta causa della
revoca dell'incarico di titolare di unità operativa (obbligo
derivante dall'art. 3 legge n. 21 del 1990, dall'art. 4 del testo
unico del Senato e, nello specifico, dalla sentenza resa su ricorso
in ottemperanza dalla Commissione contenziosa).
Il Senato della Repubblica, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura dello Stato, ha resistito con controricorso deducendo
l'inammissibilità del ricorso ex art. 111, settimo comma, Cost.,
l'inammissibilità del primo motivo di ricorso per inderogabilità
dell'autodichia e l'infondatezza delle censure di costituzionalità,
in quanto nel procedimento innanzi agli organi di autodichia vi è
completa distinzione tra chi adotta i provvedimenti amministrativi
(il Consiglio di Presidenza) e chi decide sull'eventuale contenzioso
relativo (la Commissione contenziosa in primo grado ed il Consiglio
di Garanzia in grado d'appello); ha dedotto infine l'infondatezza del
ricorso nel merito, trattandosi di pretese derivanti da un incarico
(di titolarità di unità operativa) non già revocato al ricorrente,
ma venuto a naturale scadenza, e, dall'altro lato, di attribuzione di
mansiosi al ricorrente corrispondenti alla qualifica di appartenenza
sicchè nessun demansionamento vi era stato.
3. Inizialmente le Sezioni Unite di questa Corte, chiamate a
decidere il ricorso, hanno, con ordinanza n. 10400 del 12 febbraio -
6 maggio 2013, dichiarato rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 12 del Regolamento
del Senato della Repubblica 17 febbraio 1971, e successive modifiche,
in riferimento agli artt. 3, 24, 102, secondo comma,. 111, primo,
secondo e settimo comma, e 113, primo comma, Cost.. Hanno quindi
sospeso il giudizio e disposto latrasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Con sentenza n. 120 del 9 maggio 2014 la Corte costituzionale ha
dichiarato inammissibile tale questione di legittimità
costituzionale sollevata da questa Corte.
4. Fissata nuovamente l'udienza di trattazione del ricorso,
entrambe le parti hanno depositato memoria ex art. 378 c.p.c..
In particolare il ricorrente, muovendo da quanto affermato dalla
Corte costituzionale nella menzionata sentenza n. 120 del 2014
secondo cui la questione potrebbe da luogo ad un conflitto tra poteri
dello Stato nei confronti del Senato, ha ribadito che la tutela
giurisdizionale dei dipendenti del Senato non può più essere
compressa dall'autodichia di quest'ultimo.
L'Avvocatura dello Stato per il Senato si è opposta deducendo in
particolare che non sussistono i presupposti per sollevare il
conflitto tra poteri dello Stato, potendo semmai ritenersi
ammissibile il ricorso straordinario ex art. 111, settimo comma,
Cost. quale proposto dal ricorrente nei confronti dell'impugnata
decisione del Consiglio di garanzia.
Il Procuratore Generale ha concluso ritenendo in via principale
ammissibile il ricorso ed in via subordinata chiedendo che questa
Corte sollevi conflitto di attribuzione tra poteri nei confronti del
Senato.

Considerato in diritto

1. Il ricorso - articolato in due motivi, con cui il ricorrente
lamenta, in via preliminare, che la prevista autodichia del Senato
comprime il suo diritto alla tutela giurisdizionale con violazione
dell'art. 24 Cost., oltre che degli artt. 3, 102, secondo comma, 108,
secondo comma, 111 e 113 Cost. (primo motivo) e, nel merito, che
numerose norme regolamentari del Senato sarebbero state violate dal
Consiglio di garanzia, in particolare nella parte in cui quest'ultimo
ha ritenuto atto pienamente discrezionale dell'Amministrazione la
mancata conferma dell'incarico di titolare dell'unità operativa
(secondo motivo) - pone innanzi tutto, con diffuse argomentazioni,
una preliminare questione di ammissibilità dell'esperito rimedio
impugnatorio del ricorso straordinario ai sensi dell'art. 111,
settimo comma, Cost. e dell'art. 360, quarto comma, c.p.c. ove abbia
ad oggetto una decisione del Consiglio di Garanzia del Senato della
Repubblica; questione sulla quale in vero questa Corte si à già
pronunciata seppur al fine di motivare l'incidente di
costituzionalità sollevato nel presente giudizio con la menzionata
ordinanza n. 10400 del 12 febbraio - 6 maggio 2013.
Ha ritenuto questa Corte che l'art. 12 del Regolamento del Senato
17 febbraio 1971 - che prevede che il Consiglio di Presidenza,
presieduto dal Presidente del Senato, approva i regolamenti interni
dell'Amministrazione del Senato e adotta i provvedimenti relativi al
personale stesso nei casi ivi previsti - è stato sempre interpretato
nel senso della attribuzione al Senato della autodichia in materia di
controversie tra il personale dipendente e l'Amministrazione del
Senato, datrice di lavoro, con conseguente esclusione della
giurisdizione di qualsiasi giudice esterno sulle controversie che
attengono allo stato ed alla carriera giuridica ed economica dei
dipendenti; sicchè inammissibile sarebbe il ricorso straordinario ai
sensi dell'art. 111, settimo comma, Cost. proposto dal Lorenzoni,
come già ritenuto in passato da questa Corte in fattispecie analoghe
dove veniva in rilevo il cit. art. 12 del Regolamento del Senato
(Cass., sez. un., 19 novembre 2002, n. 16267; e prima ancora Cass.,
sez. un., 23 aprile 1986, n. 2861, pronunciata nel giudizio in cui
questa stessa Corte, a sezioni unite, aveva sollevato analoga
questione incidentale di legittimità costituzionale ord. n. 134 del
23 marzo 1981 - dichiarata inammissibile dalla Corte costituzionale
con sentenza n. 154 del 1985).
2. Dopo la restituzione degli atti da parte della Corte
costituzionale che con la menzionata sentenza n. 120 del 9 maggio
2014 ha dichiarato inammissibile la questione di legittimità
costituzionale sollevata da queste Sezioni Unite, la questione va ora
riesaminata soprattutto ed essenzialmente alla luce di tale
pronuncia, che in un certo qual senso traccia la direttrice dei
possibili sviluppi successivi della controversia.
3. Va innanzi tutto identificata la fattispecie di autodichia in
materia di controversie di lavoro del personale del Senato e delle
norme subregolamentari che la prevedono.
Benchè in Costituzione una vera e propria autodichia sia
contemplata testualmente, in altra materia, solo dall'art. 66 Cost.
che prevede che ciascuna Camera giudica dei titoli di ammissione dei
suoi componenti e delle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di
incompatibilità, in realtà è opinione condivisa, che trova anche
riscontro nella cit. giurisprudenza di questa Corte, quella che fa
discendere dall'autonomia normativa riconosciuta alle Camere
dall'art. 64, primo comma, Cost., che prevede che esse adottano il
proprio regolamento a maggioranza assoluta dei loro componenti, anche
la possibilità che tale normativa regolamentare preveda un
procedimento di composizione delle liti che possano sorgere tra il
personale dipendente e l'Amministrazione del Senato.
In realtà il principio di autodichia, intesa come giurisdizione
domestica escludente ogni altra giurisdizione ed anche il sindacato
di legittimità di questa Corte di cassazione ex art. 111, settimo
comma, Cost., per le controversie tra personale dipendente ed
Amministrazione del Senato è contenuto nel "Testo unico delle norme
regolamentari dell'amministrazione riguardanti il personale del
Senato della Repubblica", nel quale è rifinito
l'originario"Regolamento degli uffici e del personale", approvato dal
Consiglio di Presidenza del Senato il 18 dicembre 1987 ed emanato con
decreto del Presidente del Senato del 1° febbraio 1988, n. 6314.
Secondo quanto disposto dal suddetto T.U. (art. 72, comma 8) la
Commissione contenziosa decide in primo grado i ricorsi dei
dipendenti del Senato e dei candidati alle prove concorsuali; essa si
compone di tre senatori, un consigliere parlamentare ed un
dipendente, nominati all'inizio di ogni legislatura dal Presidente
del Senato; i suddetti senatori devono essere esperti in materie
giuridiche, amministrative e del lavoro e devono avere uno dei
seguenti requisiti (art. 85-bis): magistrato, anche a riposo, delle
magistrature ordinaria e amministrative; professore universitario,
ordinario o associato, in materie giuridiche, anche a riposo;
avvocato dello Stato, anche a riposo; avvocato del libero foro. Non
possono far parte della Commissione i componenti del Consiglio di
Presidenza, i componenti del Consiglio dell'Amministrazione, del
Consiglio di garanzia e del Consiglio di disciplina, i dipendenti
assegnati al Servizio del Personale, nonchè agli Uffici di
segreteria della Commissione contenziosa e del Consiglio di garanzia
(art. 72, comma 13).
L'organo di appello è il Consiglio di garanzia (art. 75) che è
un collegio di cinque senatori con i requisiti di cui all'art.
85-bis. I componenti, tra i quali vengono eletti il Presidente ed il
vice Presidente, durano in carica tutta la legislatura; essi non sono
immediatamente confermabili salvo i componenti supplenti che non
siano stati mai chiamati a prendere parte, nella legislatura
precedente, alle riunioni del Consiglio. L'incarico è incompatibile
con quello di membro del Consiglio di Presidenza, della Commissione
contenziosa e del Consiglio di disciplina.
Il cit. art. 85-bis - introdotto con decreto del Presidente del
Senato del 1° marzo 2006 (recante modifiche al testo unico delle
norme regolamentari dell'Amministrazione riguardanti il personale deI
Senato della Repubblica, in materia di contenzioso), in Gazzetta
Ufficiale n. 57 del 9 marzo 2006 - ha previsto che i senatori
componenti della Commissione contenziosa e i componenti del Consiglio
di garanzia sono nominati dal Presidente del Senato tra i senatori in
carica esperti in materie giuridiche, amministrative e del lavoro,
che abbiano uno dei seguenti requisiti: magistrato, anche a riposo,
delle magistrature ordinaria e amministrative; professore ordinario o
associato d'università in materie giuridiche, anche a riposo;
avvocato dello Stato, anche a riposo; avvocato del libero foro.
La disciplina del procedimento innanzi al Consiglio di garanzia
è prevista segnatamente dall'art. 76.
In particolare la deliberazione del consiglio di presidenza del
Senato del 5 dicembre 2005 (in Gazzetta Ufficiale n. 294 del 19
dicembre 2005) parla espressamente di "Organi di autodichia del
Senato" istituiti con deliberazione del Consiglio di Presidenza del
Senato del 18 dicembre 1987 con riferimento alla Commissione
contenziosa (chiamata a decidere in primo grado il contenzioso
promosso dal personale dipendente) e del Consiglio di Garanzia (che
decide in grado d'appello) e segnatamente contempla una sorta di
"prorogatio" nella successione di una legislatura ad un'altra. L'art.
4 infatti prevede che al fine di garantire la necessaria continuità
della tutela giurisdizionale, i componenti della Commissione
contenziosa e del Consiglio di Garanzia del Senato esercitano le loro
funzioni fino alla nomina, a inizio di legislatura, degli Organi di
autodichia ai sensi dell'art. 72, comma 8, e dell'art. 75, comma 2,
del citato testo unico delle norme regolamentari
dell'Amministrazione.
La stessa Corte costituzionale nella sentenza n. 120 del 2014
riconosce che la citata normativa regolamentare "secondo un'antica
tradizione interpretativa" attribuisce al Senato l'autodichia sui
propri dipendenti, ossia il potere di giudicare in via esclusiva e
definitiva i ricorsi avverso gli atti e i provvedimenti adottati
dall'Amministrazione di quel ramo del Parlamento nei confronti degli
stessi dipendenti, con conseguente esclusione del sindacato di
qualsiasi giudice esterno in ordine alle controversie che attengono
allo stato ed alla carriera giuridica ed economica dei dipendenti.
La conferma nella giurisprudenza costituzionale si ha anche
nell'affermazione che la protezione dell'area di indipendenza e
libertà parlamentare non attiene soltanto all'autonomia normativa,
ma si estende al momento applicativo delle stesse norme regolamentari
«e comporta, di necessità, la sottrazione a qualsiasi giurisdizione
degli strumenti intesi a garantire il rispetto del diritto
parlamentare» (sentenze n. 379 del 1996 e n. 129 del 1981).
Tale riconosciuta autodichia preclude la possibilità del ricorso
straordinario per cassazione. Le pronunce rese in grado d'appello dal
Consiglio di garanzia - qual è quella attualmente impugnata
dall'odierno ricorrente - non sono ricorribili per cassazione
((Cass., sez. un., 19 novembre 2002, n. 16267, e 23 aprile 1986, n.
2861, cit.); è solo possibile l'impugnazione per revocazione con
ricorso proposto alla stessa Commissione di garanzia ai sensi
dell'art. 83 del cit. Testo unico, seppur "nei casi, nei modi e nei
termini previsti dagli articoli 395 e 306 del codice di procedura
civile".
Si tratta quindi, in sintesi, di un sistema tutto interno di
risoluzione del contenzioso del personale dipendente
dell'Amministrazione del Senato che non consente la tutela
giurisdizionale ordinaria in generale, nè quella in particolare
costituita dal ricorso straordinario ai sensi dell'art. 111, settimo
comma, Cost..
4. Da quanto sopra osservato sul fondamento legale
dell'autodichia in materia di controversie di lavoro del personale
del Senato consegue che il dato positivo di partenza, da cui muovere,
è l'esistenza di una forma di autodichia in materia di controversie
tra il personale dipendente e l'Amministrazione del personale che è
chiusa ad ogni forma di tutela giurisdizionale comune, vuoi innanzi
al giudice ordinario vuoi innanzi al giudice amministrativo, nonchè
in particolare al sindacato di legittimità di questa Corte quale
previsto in generale dall'art. 111, settimo comma, Cost. contro le
sentenze pronunciate dagli organi giurisdizionali ordinari o
speciali.
Tale fattispecie di autodichia non ha un fondamento
costituzionale diretto perchè non è espressamente prevista nè in
Costituzione nè in norme di rango costituzionale, e neppure nel
Regolamento di cui all'art. 64, primo comma, Cost., a differenza -
come già rilevato - dell'autodichia in materia di titoli di
ammissione dei componenti delle Camere e delle cause sopraggiunte di
ineleggibilità e di incompatibilità; la quale autodichia, per
essere direttamente prevista dall'art. 66 Cost., ha fondamento e
rango costituzionale.
Invece la base legale che legittima l'autodichia in materia di
controversie tra il personale dipendente e l'Amministrazione del
Senato è di natura derivata, perchè prevista dalla normativa
subprimaria regolamentare del Senato (la sent. n. 120 del 2014 parla
in proposito di "norme sub-regolamentari" a fronte delle "norme
regolamentari"), e si rinviene nell'esercizio dell'autonomia
normativa, la quale ha essa si fondamento costituzionale perchè in
generale riconosciuta alle Camere dall'art. 64, primo comma, Cost..
Il carattere derivato di questa forma di autodichia in materia di
controversie di lavoro la colloca, nel sistema delle fonti, ad un
livello sottordinato rispetto all'autodichia in materia di titoli di
ammissione dei suoi componenti e delle cause sopraggiunte di
ineleggibilità e di incompatibilità, la quale è invece
equiordinata alla normativa di tale livello sicchè (non già per
quest'ultima, ma) per la prima può porsi un problema di possibile
contrasto con la Costituzione o con altri parametri di
costituzionalità. Ciò non significa che ipotizzare un contrasto tra
disposizioni subregolamentari del Senato e la Costituzione schiuda la
strada del sindacato incidentale di costituzionalità ad opera della
Corte costituzionale. La giurisprudenza costituzionale - di cui si
viene ora a dire - è ferma nell'escludere questa possibilità. Ma
ciò attiene alle regole del giudizio costituzionale, sulle quali
occorrerà tornare, e non già alla possibilità di raffronto della
normativa regolamentare subprimaria del Senato con la Costituzione;
raffronto che è sì possibile perchè tale normativa regolamentare,
anche se ad essa non possa riconoscersi forza e valore di legge ai
sensi dell'art. 134 Cost., ha comunque natura normativa nel senso che
appartiene al complesso edificio di norme che formano l'ordinamento
della Repubblica, declinato secondo un modello gerarchizzato delle
norme stesse con al vertice i principi fondamentali della
Costituzione. Il cui carattere apicale, a conferma della
articolazione gerarchizzata delle norme, è tale da resistere anche
all'ingresso della normativa comunitaria o internazionale come da
ultimo riconosciuto dalla Corte costituzionale (sent. n. 238 del
2014).
Vi è quindi - con riferimento alle Camere - una fattispecie di
autodichia in materia di valutazione dei titoli di ammissione dei
suoi componenti e delle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di
incompatibilità che è costituzionalmente guarentigiata per essere
prevista direttamente dall'art. 66 Cost., ed una fattispecie di
autodichia in materia di controversie tra il personale dipendente e
l'Amministrazione del Senato creata dalla normativa subregolamentare
posta, come normativa derivata, in forza del potere regolamentare
riconosciuto dall'art. 64, primo comma, Cost..
Si tratta pertanto di forme di autodichia di diverso rango, che
peraltro non esauriscono le fattispecie dell'autodichia in generale
perchè è anche ipotizzabile - ed è positivamente riscontrabile -
una forma di autodichia prevista da un ordinario atto, con forza di
legge (tale ex art. 134 Cost.) quale è stata l'autodichia in materia
di controversie di impiego dei magistrati della Corte dei conti -
già prevista dagli artt. 3, primo comma, e 65 del testo unico delle
leggi sulla Corte dei conti 12 luglio 1934, n. 1214, della cui
censurabilità con incidente di costituzionalità la Corte
costituzionale (sent. n. 135 del 1975) non ha dubitato, prima che
tali disposizioni fossero abrogate - e qual è tuttora l'autodichia
in materia di controversie del personale dipendente della Corte
costituzionale (art. 14, terzo comma, della legge n. 87 del 1953), la
quale però si ritiene avere una valenza speciale in quanto, in un
certo senso, di rango costituzionale, avvalorata com'è dall'art. 1
della legge cost. n. 1 dello stesso anno (1953) che alla prima rinvia
per la iniziale attuazione delle norme sul giudizio costituzionale e
sul funzionamento della Corte.
Diversa ancora è la fattispecie dell'autodichia in materia di
controversie del personale della Presidenza della Repubblica, per la
quale un fondamento particolare, nonchè modulato diacronicamente, è
stato ritenuto da Cass., sez. un., 17 marzo 2010, n. 6529.
Si è anche ipotizzato (dal Consiglio di Stato) che una forma di
autodichia prevedesse il Regolamento interno del Consiglio
provinciale di Trento, approvato con delibera consiliare 25 ottobre
1973, n. 7, che, censurato con questione incidentale di legittimità
costituzionale, è stato ritenuto dalla Corte costituzionale atto non
sindacabile ex art. 134, primo alinea, Cost. (sent. n. 288 del 1987).
Insomma in tutte queste ipotesi è ben rinvenibile la base legale
dell'autodichia, ma non secondo un modello unitario, essendo di volta
in volta diverso l'atto-fonte che la prevede: la Costituzione, un
ordinario atto con forza di legge, un regolamento parlamentare, la
normativa subregolamentare delle Camere; come anche differenziato è
il livello di tutela - di rango costituzionale, o no - sottesa
all'esercizio di queste forme di giurisdizione interna.
5. Con riferimento all'atto-fonte, si ha che mentre è
censurabile, sollevando questione incidentale di costituzionalità,
l'autodichia prevista dalla legge ordinaria - ossia da un atto con
forza di legge ai sensi dell'art. 134 Cost. - quale è stata la
menzionata autodichia della Corte dei conti - invece l'autodichia
espressa dal regolamento parlamentare che abbia fondamento
costituzionale diretto (ex art. 66 Cost., o anche ex art. 72 Cost.)
come anche quella che abbia solo un fondamento costituzionale
indiretto (ex art. 64, primo comma Cost. e norme subregolamentari da
esso derivate) non è censurabile sollevando questione incidentale di
costituzionalità perchè manca un atto con forza di legge ai sensi
dell'art. 134 Cost..
Nè è ipotizzabile, con riferimento all'autodichia del Senato in
esame, un dubbio di legittimità costituzionale dell'art. 360 c.p.c.
nella parte in cui non è ammissibile il ricorso straordinario ex
art. 111, settimo comma, Cost. perchè la ragione di inammissibilità
del ricorso straordinario, quale è quello proposto dall'odierno
ricorrente, non è nell'art. 360, ma nella disciplina regolamentare
interna del Senato che ha forza normativa come riconosciuto dalla
sent. n. 120 del 2014; quindi il giudice deve considerarla come
attratta al quadro normativo di riferimento rilevante al fine della
decisione della questione posta a questa Corte con il ricorso del
ricorrente. Ed è questa normativa interna del Senato - non già
l'art. 360 c.p.c. - che sbarra la via di accesso al ricorso
straordinario come anche, più in generale, preclude la tutela
giurisdizionale innanzi al giudice comune, sia esso ordinario che
amministrativo.
6. La non censurabilità con questione incidentale di
costituzionalità della normativa che prevede l'autodichia in materia
di controversie di lavoro del personale del Senato trova puntuale
riscontro sia nella sent. n. 154 del 1985 che nella sent. n. 120 del
2014 della Corte costituzionale, ma con delle significative
differenze.
Con sentenza n. 154 del 1985, cui hanno fatto seguito le
ordinanze di manifesta inammissibilità nn. 444 e 445 del 1993, la
Corte costituzionale ha dichiarato inammissibile la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 12.1 e 12.3 dei regolamenti
del Senato della Repubblica e della Camera dei Deputati - approvati
rispettivamente il 17 e 18 febbraio 1971 - sollevata, in riferimento
agli artt. 24, 101, secondo comma, 108, primo e secondo comma, e 113,
primo comma, Cost.. Ritenne all'epoca la Corte costituzionale che i
regolamenti parlamentari avrebbero potuto comprendersi nel disposto
dell'art. 134 Cost. soltanto in via interpretativa e che siffatta
interpretazione non era coerente, ed appariva anzi in contrasto con
la natura di democrazia parlamentare propria del nostro ordinamento.
La Corte ha osservato che i regolamenti parlamentari sono
esclusivamente quelli previsti dall'art. 64, primo comma, Cost.,
cioè quelli adottati direttamente dall'assemblea di ognuna delle due
Camere a maggioranza assoluta dei loro componenti. Questa autonomia
guarentigiata si traduce in atti - i regolamenti parlamentari - non
riconducibili alla fattispecie degli atti con forza di legge ex art.
134 Cost..
Formulando tale disposizione - ha affermato la Corte - «il
costituente ha segnato rigorosamente i precisi ed invalicabili
confini della competenza del giudice delle leggi nel nostro
ordinamento, e poichè la formulazione ignora i regolamenti
parlamentari, solo in via d'interpretazione potrebbe ritenersi che
questi vi siano ugualmente compresi. Ma una simile interpretazione,
oltre a non trovare appiglio nel dato testuale, urterebbe contro il
sistema».
Ma, oltre a questo dato testuale, ve n'è uno di sistema che
induce ad escludere la riconducibilità dei regolamenti parlamentari
agli atti con forza di legge. Ha aggiunto la Corte che la
Costituzione repubblicana ha instaurato una democrazia parlamentare,
connotata dalla precedenza attribuita al Parlamento collocato al
centro del sistema, quale istituto fondante e caratterizzante
l'ordinamento giuridico.
Pertanto avverte la Corte che è nella logica di tale sistema che
«alle Camere spetti - e vada perciò riconosciuta - una indipendenza
guarentigiata nei confronti di qualsiasi altro potere, cui pertanto
deve ritenersi precluso ogni sindacato degli atti di autonomia
normativa ex art. 64, primo comma, Cost.».
La centralità e la primazia del Parlamento si traducono anche in
forme di garanzia nei confronti dell'ordinario esercizio del potere
giurisdizionale.
La Corte ha quindi concluso affermando che nel catalogo degli
atti suscettibili di giudizio di costituzionalità, in via
incidentale o principale, dell'art. 134, primo alinea, Cost. non
possano ritenersi compresi i regolamenti parlamentari in oggetto, dei
quali pertanto va riconosciuta l'insindacabilità.
La Corte però (nella citata pronuncia del 1985) non va oltre
nelle sue affermazioni: l'autodichia in materia di controversie di
lavoro del personale delle Camere, in quanto riconducibile alla
normativa regolamentare del Camere stesse, non può essere oggetto di
controllo di costituzionalità nella forma del giudizio incidentale.
Con successive ordinanze nn. 444 e 445 del 1993 la Corte - nel
dichiarare manifestamente inammissibile (e non più solo
inammissibile) la stessa questione - si è limitata a ribadire
seccamente «che, come già affermato da questa Corte nella sentenza
n. 154 del 1985, il problema dell'ammissibilità del sindacato di
costituzionalità sui regolamenti parlamentari va risolto, alla
stregua dell'art. 134 della Costituzione, in senso negativo, giacchè
nella competenza del giudice delle leggi, quale stabilita dal
richiamato articolo, non possono comprendersi i regolamenti
parlamentari, nè espressamente nè in via di interpretazione».
È ribadito insomma il dogma dell'insindacabilità dei
regolamenti parlamentari tout court.
7. Solo in epoca recente, dopo vari anni dall'arresto del 1985,
il quadro giurisprudenziale di riferimento comincia a modificarsi:
tra la sentenza n. 154 del 1985 e quella di quest'anno - sent. n. 120
del 2014 - si innesta un intervento della Corte europea diritti
dell'uomo che nella sentenza 28 aprile 2009, Savino ed altri c.
Italia, riconosce natura giurisdizionale agli organi di autodichia
delle Camere.
L'istituto dell'autodichia della Camera dei deputati - afferma la
Corte EDU - non è in sè contrastante con la convenzione europea dei
diritti dell'uomo, per la quale è «tribunale» ai sensi dell'art. 6
par. 1, non soltanto una giurisdizione di tipo classico, ma una
qualunque autorità cui competa decidere, sulla base di norme di
diritto, con pienezza di giurisdizione e a conclusione di una
procedura organizzata, su una qualsiasi questione di sua competenza,
adottando una decisione vincolante, non modificabile da un organo non
giurisdizionale (par. 73); con specifico riferimento alla
giurisdizione domestica (autodichia) della Camera dei deputati in
relazione alle controversie di lavoro con i propri dipendenti, la
Corte europea, dopo aver riconosciuto la natura giurisdizionale degli
organi della Camera, chiarisce che la disciplina dei regolamenti
parlamentari minori è sufficiente a garantirne la precostituzione
per legge, considerato che si tratta di fonti agevolmente accessibili
dagli interessati (benchè non pubblicate), formulate in modo da
garantire la prevedibilità del comportamento dell'organo chiamato a
decidere. È quindi soddisfatta l'esigenza di una «base legale»
richiesta dalla norma convenzionale.
Invece la Corte EDU ha accolto le censure dei ricorrenti in
riferimento alla ritenuta assenza di indipendenza e di imparzialità
degli organi giurisdizionali della camera. In particolare la Corte
EDU ha accertato la violazione della imparzialità oggettiva della
sezione giurisdizionale dell'ufficio di presidenza, organo di appello
nel contenzioso parlamentare, ritenendo che la sua composizione
determinasse una inammissibile commistione in capo agli stessi
soggetti tra l'esercizio di funzioni amministrative e l'esercizio di
funzioni giurisdizionali: i componenti dell'ufficio di presidenza,
cui spettava l'adozione dei provvedimenti concernenti il personale,
infatti, erano poi chiamati a giudicare sulle controversie aventi ad
oggetto i medesimi atti amministrativi.
8. Successivamente - come è già stato ricordato - la questione
della censurabilità, o no, con incidente di costituzionalità della
normativa che prevede l'autodichia in materia di controversie di
lavoro del personale del Senato è tornata all'esame della Corte
costituzionale, con un esito analogo a quello del 1985: la questione
di costituzionalità, sollevata in via incidentale da queste Sezioni
Unite, è stata ritenuta inammissibile.
Ma la motivazione della Corte si arricchisce di significativi
elementi di novità.
La Corte (sent. n. 120 del 2014, cit.) ribadisce sì il dogma
dell'insindacabilità dei regolamenti parlamentari, ma in una
prospettiva più ampia e maggiormente sensibile principio di
continuità del controllo di costituzionalità delle norme
dell'ordinamento giuridico.
La Corte conferma che i regolamenti parlamentari non rientrano
espressamente tra le fonti-atto indicate nell'art. 134, primo alinea,
Cost. - vale a dire tra le «leggi» e «gli atti aventi forza di legge»
- che sole possono costituire oggetto del sindacato di legittimità
rimesso a quella Corte. Altresì ribadisce, in continuità con la
precedente sent. n. 154 del 1985, che nel sistema delle fonti i
regolamenti parlamentari sono espressamente previsti dall'art. 64
come fonti dotate di una sfera di competenza riservata e distinta
rispetto a quella della legge ordinaria sicchè è escluso che essi
possano essere annoverati fra gli atti aventi forza di legge.
Però poi la sent. n. 120 del 2014 va oltre - anzi, ben oltre -
la sent. n. 154 del 1985 come mostra innanzi tutto la circostanza che
la Corte non adotta più (con ordinanza) una pronuncia di manifesta
inammissibilità come nel caso delle cit. ordinanze nn. 444 e 445 del
1993. Ciò è già il segno che la valutazione della Corte è mutata.
Mentre prima si predicava la non sindacabilità dei regolamenti
parlamentari ex art. 134 Cost. tout court; ora la non sindacabilità
è riferita esclusivamente al giudizio incidentale di
costituzionalità che - unitamente al giudizio in via principale (qui
non ipotizzabile) - è uno dei modi di controllo di costituzionalità
ai sensi dell'art. 134 Cost.; norma questa che però, nel fissare
l'ambito in cui la Corte costituzionale giudica, prevede anche altre
forme di controllo di costituzionalità, quale il conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato.
Il distacco dall'arresto del 1985, in termini di evoluzione della
giurisprudenza, viene segnato innanzi tutto dall'affermazione che i
regolamenti parlamentari non sono fonti puramente interne al
Parlamento; essi sono fonti dell'ordinamento generale della
Repubblica, produttive di norme sottoposte agli ordinari canoni
interpretativi, alla luce dei principi e delle disposizioni
costituzionali, che ne delimitano la sfera di competenza.
Quindi vi è un ambito, seppur limitato, di competenza normativa
dei regolamenti parlamentari ed il limite, in chiave parametrica, è
dato proprio dalle norme della Costituzione. E tra queste vengono in
rilevo soprattutto gli artt. 64 e 72 Cost. che assolvono alla
finzione di definire e, al tempo stesso, di delimitare «lo statuto di
garanzia delle Assemblee parlamentari» (sentenza n. 379 del 1996). È
dunque all'interno di questo statuto di garanzia - sottolinea la
Corte - che viene stabilito l'ambito di competenza riservato ai
regolamenti parlamentari, avente ad oggetto l'organizzazione interna
e, rispettivamente, la disciplina del procedimento legislativo per la
parte non direttamente regolata dalla Costituzione.
Per ricostruire questo ambito - e verificare che in questo ambito
si sia contenuta la produzione normativa regolamentare e
subregolamentare delle Camere - è possibile il conflitto di
attribuzione tra poteri nella misura in cui il superamento di tale
ambito ridondi in invasione o turbativa di altro potere dello Stato,
quale quello giurisdizionale che ha carattere diffuso e che altro non
è che espressione della garanzia generale alla tutela
giurisdizionale, riconosciuta come diritto fondamentale.
Non solo quindi c'è un ambito disegnato in Costituzione del
potere normativo regolamentare delle Camere, ma viene in gioco anche
il rispetto dei diritti fondamentali, tra i quali - ricorda la Corte
- il diritto di accesso alla giustizia (art. 24, primo comma, Cost.).
Pertanto il rispetto dei diritti fondamentali costituisce un
limite alla competenza regolamentare delle Camere. L'eventuale
superamento di questo limite non ridonda in vizio di
incostituzionalità censurabile nei modi del giudizio di
costituzionalità in via incidentale, che rappresenta la forma
ordinaria del controllo di costituzionalità accentrato nella
giurisdizione della Corte costituzionale, ma costituisce un'invasione
di campo, una violazione delle regole di competenza, un'alterazione
dell'equilibrio dei poteri dello Stato.
Processualmente il modo per accertare questa eventuale violazione
è diverso - conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato e non
già incidente di costituzionalità - anche se poi nel merito la
valutazione richiesta alla Corte è analoga, derivante dalla denuncia
di un non manifestamente infondato contrasto tra la norma
regolamentare ed un diritto fondamentale garantito dalla
Costituzione.
Il portato innovativo della sent. n. 120 del 2014 si racchiude
nell'affermazione che la sede naturale in cui trovano soluzione le
questioni relative alla delimitazione degli ambiti di competenza
riservati è quella del conflitto di attribuzione fra i poteri dello
Stato.
La Corte, richiamando anche la sentenza n. 379 del 1996,
sottolinea che il confine tra autonomia delle Camere e giurisdizione
appartiene al sindacato della Corte stessa, che può essere
investita, in sede di conflitto di attribuzione, dal potere che si
ritenga leso o menomato dall'attività dell'altro.
L'indipendenza delle Camere non può infatti compromettere
diritti fondamentali, nè pregiudicare l'attuazione di principi
inderogabili; in generale deve prevalere la "grande regola" dello
Stato di diritto ed il conseguente regime giurisdizionale al quale
sono normalmente sottoposti, nel nostro sistema costituzionale, tutti
i beni giuridici e tutti i diritti ex artt. 24, 112 e 113 Cost.
(sent. n. 379 del 1996).
Con riferimento poi all'autodichia in materia di controversie di
lavoro del personale del Senato la Corte - che non manca di rilevare
che in altri ordinamenti giuridici non dissimili dal nostro
l'autodichia sui rapporti di lavoro con i dipendenti delle Assemblee
legislative (e quella sui rapporti con i terzi) non è più prevista
- sottolinea che anche norme non sindacabili potrebbero essere fonte
di atti lesivi di diritti costituzionalmente inviolabili e, d'altra
parte, deve ritenersi sempre soggetto a verifica il fondamento
costituzionale di un potere decisorio che limiti quello conferito
dalla Costituzione ad altre autorità.
In sintesi la Corte opera una riserva: non è possibile il
giudizio incidentale di costituzionalità, ma una verifica di
costituzionalità è possibile per il tramite del conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato. In tale sede la Corte - come
puntualmente affermato dalla sent. n. 120 del 2014 - può ristabilire
il confine, ove questo sia violato, tra i poteri legittimamente
esercitati dalle Camere nella loro sfera di competenza e quelli che
competono ad altri, così assicurando il rispetto dei limiti delle
prerogative e del principio di legalità, che è alla base dello
Stato di diritto.
Questo è quindi il novum di cui queste Sezioni Unite devono ora
tener conto: dalla non sindacabilità generalizzata dei regolamenti
parlamentari (sent. n. 154 del 1985) si passa alla sindacabilità
relativa nella forma del conflitto di attribuzione tra poteri dello
Stato (sent. n. 120 del 2014).
9. In tale evidenziata evoluzione della giurisprudenza
costituzionale in tema di autodichia in materia di controversie di
lavoro del personale delle Camere (dalla sent. n. 154/1985 alla sent.
n. 120/2014) può leggersi una applicazione di settore del principio
di continuità del controllo di costituzionalità che vuole che non
ci siano aree franche sottratte al controllo di costituzionalità.
Recentemente la sent. n. 1 del 2014 ha rimarcato che - come
principio generale - non può esserci un'area esclusa dal controllo
di costituzionalità. Cfr. anche sent. n. 162 del 2014 che ha
ribadito che la Corte, «posta di fronte a un vulnus costituzionale,
non sanabile in via interpretativa - tanto più se attinente a
diritti fondamentali - è tenuta comunque a porvi rimedio» (sent n.
113 del 2011).
Può aggiungersi che la continuità del controllo di
costituzionalità si affianca alla continuità del sindacato di
legittimità (ex art. 111, settimo comma, Cost.): come nessuna fonte
normativa è sottratta al rispetto della Costituzione così nessuna
decisione di giustizia è sottratta al rispetto della legge.
10. Conclusivamente sul punto può quindi dirsi che è possibile
il raffronto tra la cit. normativa subregolamentare del Senato in
tema di autodichia in materia di controversie di lavoro del personale
dipendente e la Costituzione e che lo strumento processuale di
verifica è il conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato ex
art. 134 Cost..
Questa conclusione peraltro è consonante con un canone ancor
più generale: la contrarietà di una norma, o di un atto normativo,
alla Costituzione non comporta sempre e necessariamente un vizio di
illegittimità costituzionale cui debba conseguire una pronuncia
dichiarativa di illegittimità costituzionale.
Secondo la più recente giurisprudenza costituzionale (sent. n.
238 del 2014), che ha preso in considerazione la fattispecie della
normativa generata dal c.d. trasformatore automatico insito nel
meccanismo dell'art. 10, primo comma, Cost. - per cui l'ordinamento
giuridico italiano si conforma alle norme (consuetudinarie) del
diritto internazionale generalmente riconosciute - tale normativa
così prodotta può in ipotesi violare principi e diritti
fondamentali dell'ordinamento costituzionale repubblicano, ma in tale
evenienza la conseguenza è non già la dichiarazione di
incostituzionalità della norma consuetudinaria, neppure in parte
qua, bensì l'inoperatività dell'automatismo nomopoietico che la
Corte costituzionale - ed essa sola (come ha chiaramente
puntualizzato la sent. n. 238 del 2014) - può essere chiamata a
verificare.
Anche dei regolamenti comunitari - che, secondo la nota dottrina
dei controlimiti, potrebbero in ipotesi risultare in violazione dei
«principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale» e dei
«diritti inalienabili della persona umana» (sent. n. 232 del 1989) -
non è predicabile la possibilità di una dichiarazione di
illegittimità costituzionale (sent. n. 183 del 1973, ord. n. 509 del
1995).
Analogamente la normativa prodotta dal Senato nell'esercizio del
potere regolamentare riconosciuto dalla Costituzione (art. 64, primo
comma, Cost.) può in ipotesi anch'essa violare un principio o un
diritto fondamentale, ma in tale evenienza la conseguenza è non già
la dichiarazione di incostituzionalità di questa normativa, bensì
il carattere invasivo di tale potere normativo rispetto ad altri
poteri dello Stato, e segnatamente nella specie del potere
giurisdizionale; invasività che la Corte può essere chiamata ad
accertare e dichiarare (sent. n. 120 del 2014).
11. Occorre ora passare ad esaminare nel merito le censure di
illegittimità costituzionale prospettate dal ricorrente e
traducibili, per quanto finora argomentato, in possibile violazione o
turbativa per potere giurisdizionale di questa Corte.
Questa Corte nella richiamata ordinanza di rimessione del 6
maggio 2013 ha già dubitato della legittimità costituzionale
dell'assetto dell'autodichia in materia di controversie di lavoro del
personale del Senato - quale prevista dalle menzionate norme
subregolamentari - in riferimento a numerosi parametri; dubbi che ora
si ripropongono nella denunciata forma del carattere invasivo delle
norme medesime rispetto al potere - giurisdizionale di cui nella
specie è investito questa Corte in quanto adita con ricorso
straordinario nei confronti dell'impugnata decisione del Consiglio di
garanzia del Senato.
L'invasione del potere giurisdizionale, nella forma della
menomazione o della turbativa, richiede non di meno l'indicazione dei
parametri di riferimento versandosi comunque in un'ipotesi di vizio
di illegittimità costituzionale in senso lato. La denunciata
turbativa del potere giurisdizionale è segnatamente - ad avviso di
questa Corte - di duplice portata: una più generale, in riferimento
agli artt. 3, primo comma, 24, primo comma, 102, secondo comma,
quest'ultimo in combinato disposto con la VI disposizione
transitoria, 108, secondo comma, 111, primo e secondo comma, Cost., e
l'altra più specifica, in riferimento agli artt. 111, settimo comma,
e 3, primo comma, Cost..
Si ha nella specie che all'attuale ricorrente è risultato
precluso l'accesso alla giustizia non essendo consentito - in ragione
della sussistente autodichia del Senato - adire il giudice comune,
sia esso ordinario che speciale. La rilevanza di questo profilo di
invasività (o incostituzionalità in senso lato) di maggiore e più
radicale portata risiede nella circostanza che, se fosse rimossa
l'autodichia del Senato, la giurisdizione comune si riespanderebbe,
ove anche nella forma della giurisdizione condizionata al previo
esperimento dei rimedi interni (id est: ricorso alla Commissione
contenziosa e al Consiglio di Garanzia), con la conseguenza che
l'attuale ricorso per cassazione sarebbe si inammissibile, ma per una
ragione diversa e logicamente successiva rispetto a quella più
radicale e prioritaria dell'assoluto difetto di giurisdizione
nell'attuale situazione di pieno dispiegarsi dell'autodichia del
Senato.
Alternativamente e subordinatamente, in una prospettiva più
limitata, ove si ritenesse legittima in particolare la configurazione
degli organi di giustizia interna del Senato come giudici speciali,
rileverebbe la preclusione - sempre in ragione dell'autodichia del
Senato - dell'accesso al sindacato di legittimità nella forma del
ricorso straordinario ex art. 111, settimo comma, Cost. ed art. 360,
quarto comma, c.p.c., con conseguente ingiustificato trattamento
differenziato (art. 3, primo comma, Cost.). La rilevanza di questo
più circoscritto profilo di invasività (o incostituzionalità in
senso lato) risiede nella circostanza che, ove fosse rimossa tale
preclusione, si riespanderebbe la possibilità di esperire il ricorso
straordinario per cassazione avverso le decisioni in ultimo grado, o
in grado unico, degli organi di giustizia interna del Senato con la
conseguenza che l'attuale ricorso per cassazione sarebbe, sotto
questo profilo, ammissibile e le censure di violazione di legge,
mosse dal ricorrente all'impugnata pronuncia del Consiglio di
Garanzia, potrebbero in ipotesi essere esaminate nel merito.
12. Sotto il primo enunciato profilo l'autodichia del Senato
appare in contrasto con il principio di eguaglianza (art. 3, primo
comma, Cost.), coniugato con il riconoscimento a "tutti" della
facoltà di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e
interessi legittimi (art. 24, primo comma, Cost.).
L'eguaglianza davanti alla legge, come canone generale e
principio fondamentale, si specifica come eguaglianza in particolare
nell'accesso alla tutela giurisdizionale, quale diritto inviolabile.
È un principio fondamentale che si salda ad un diritto
espressamente riconosciuto come inviolabile e che genera una tutela
forte, appartenente al nucleo essenziale ed irrinunciabile del patto
sociale su cui si fonda l'ordinamento costituzionale fin da essere
attratto all'area dei c.d. controlimiti, ossia dei principi
fondamentali e dei diritti inviolabili della persona che
costituiscono gli elementi identificativi essenziali ed
irrinunciabili dell'ordinamento costituzionale.
Questa garanzia viene in sofferenza - ad avviso di questa Corte -
nel momento in cui una categoria di soggetti è esclusa dalla tutela
giurisdizionale in ragione di un elemento - l'essere dipendenti del
Senato - non significativo, nè giustificativo sul piano
costituzionale, ai fini del loro trattamento differenziato.
Nella stessa cit. sent. n. 120 del 2014 - in cui veniva in rilevo
proprio questo trattamento differenziato, denunciato da queste
Sezioni Unite con la menzionata ordinanza del 6 maggio 2013 - la
stessa Corte costituzionale ha posto in evidenza che il diritto di
accesso alla giustizia (art. 24 Cost.) costituisce un diritto
fondamentale; affermazione confermata ancor più recentemente dalla
cit. sent. n. 238 del 2014 che ha ribadito che «fra i principi
fondamentali dell'ordinamento costituzionale vi è il diritto di
agire e di resistere in giudizio a difesa dei propri diritti
riconosciuto dall'art. 24 Cost., in breve il diritto al giudice»,
aggiungendo che «il diritto al giudice ed a una tutela
giurisdizionale effettiva dei diritti inviolabili è sicuramente tra
i grandi principi di civiltà giuridica in ogni sistema democratico
del nostro tempo». Cfr. anche sent. n. 98 del 1965 che ha
sottolineato che il diritto alla tutela giurisdizionale «è tra
quelli inviolabili dell'uomo, che la Costituzione garantisce all'art.
2, come si arguisce anche dalla considerazione che se ne è fatta
nell'art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo».
In generale la Corte ha ascritto il diritto alla tutela
giurisdizionale «tra i principi supremi del nostro ordinamento
costituzionale, in cui è intimamente connesso con lo stesso
principio di democrazia l'assicurare a tutti e sempre, per qualsiasi
controversia, un giudice e un giudizio» (sent. n. 18 del 1982 e n. 82
del 1996). La Corte ha anche osservato che «al riconoscimento della
titolarità di diritti non può non accompagnarsi il riconoscimento
del potere di farli valere innanzi ad un giudice in un procedimento
di natura giurisdizionale»: pertanto «l'azione in giudizio per la
difesa dei propri diritti [...] è essa stessa il contenuto di un
diritto, protetto dagli articoli 24 e 113 della Costituzione e da
annoverarsi tra quelli inviolabili e caratterizzanti lo stato
democratico di diritto» (sent. n. 26 del 1999, n. 120 del 2014, n.
386 del 2004 e n. 29 del 2003). Cfr. anche sent. n. 212 del 1997 che
ha sottolineato che «nell'ordinamento, secondo il principio di
assolutezza, inviolabilità e universalità del diritto alla tutela
giurisdizionale (artt. 24 e 113 Cost.), non v'è posizione giuridica
tutelata di diritto sostanziale, senza che vi sia un giudice davanti
al quale essa possa essere fatta valere».
Nè appare concretamente ipotizzabile che l'autonomia del Senato,
che certamente ha una posizione guarentigiata di alto profilo in
ragione della centralità e della primazia del Parlamento, possa
bilanciare, fino a comprimerlo del tutto, il diritto alla tutela
giurisdizionale del personale dipendente nella misura in cui può
ragionevolmente escludersi che alcun rischio tale autonomia
guarentigiata corra a causa di un'iniziativa giudiziaria di un suo
dipendente, qual è l'attuale ricorrente che, assegnatario di
mansioni impiegatizie (con l'iniziale qualifica di coadiutore), si è
doluto in sostanza dell'inquadramento ritenuto non corrispondente
alle mansioni e di un asserito demansionamento.
13. Può poi denunciarsi anche la violazione dell'art. 102,
secondo comma, Cost., che esclude che possano essere istituiti
giudici straordinari o giudici speciali; parametro questo che va
coniugato con la VI disposizione transitoria che prescrive che entro
cinque anni dall'entrata in vigore della Costituzione si procede alla
revisione degli organi speciali di giurisdizione all'epoca esistenti,
salvo le giurisdizioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti
(nonchè dei tribunali militari per i quali però è prescritto il
"riordinamento" con legge).
La Commissione contenziosa ed il Consiglio di garanzia, quali
giudici delle controversie dei dipendenti del Senato, si pongono,
rispetto alla giurisdizione ordinaria, come giudici speciali,
istituiti dopo l'entrata in vigore della Costituzione, senza che in
essa ci sia una salvezza, così come invece espressamente previsto
per il Consiglio di Stato e la Corte dei conti; salvezza che deroga a
tale generale divieto proprio per essere essa di rango
costituzionale.
Ed ove anche si ravvisasse una continuità con analogo apparato
di autodichia nel sistema ordinamentale prerepubblicano, non appare
soddisfatta l'ulteriore prescrizione della VI disposizione
transitoria della Costituzione che prescrive la revisione degli
organi speciali di giurisdizione esistenti al momento di entrata in
vigore della Costituzione; prescrizione che invece - può notarsi
incidentalmente - si è ritenuto essere soddisfatta con riferimento
al procedimento attivato con ricorso straordinario al Presidente
della Repubblica, di cui parimenti la giurisprudenza di questa Corte,
quella del Consiglio di Stato e più recentemente anche quella della
Corte costituzionale, hanno predicato la natura giurisdizionale.
Il difetto di revisione degli organi di autodichia del Senato si
rivelerebbe anche nella parimenti ipotizzata violazione dell'art. 111
Cost., recentemente novellato, quanto al principio del giusto
processo (primo comma) e quanto alla necessità che il
contraddittorio si svolga davanti ad un giudice terzo e imparziale
(secondo comma), non potendo ritenersi rispettoso di tali canoni un
processo che si svolge dinanzi ad un giudice incardinato in una delle
parti (in considerazione in particolare della circostanza che le
decisioni della Commissione contenziosa, ratificate col visto del
Presidente del Senato, possono riguardare ricorsi contro decreti del
Presidente del Senato). Neppure, per la stessa ragione, sarebbe
soddisfatto il canone della "indipendenza" dei giudici speciali
prescritto dall'art. 108, secondo comma, Cost.
Del resto, già in epoca ormai risalente, la Corte
costituzionale, proprio in riferimento all'autodichia del Senato
(sent. n. 154 del 1985, cit.) - pur dichiarando inammissibile la
questione incidentale di legittimità costituzionale sollevata, anche
allora, da queste Sezioni Unite - non ha mancato di rilevare che
"indipendenza ed imparzialità dell'organo che decide, garanzia di
difesa, tempo ragionevole, in quanto coessenziali al concetto stesso
di una effettiva tutela, sono indefettibili nella definizione di
qualsiasi controversia".
Per altro verso il carattere giurisdizionale degli organi di
autodichia emerge anche dalla giurisprudenza della Corte europea dei
diritti dell'uomo che, nella sentenza 28 aprile 2009, Savino ed altri
c. Italia, ha affermato - come già sopra ricordato - che, ai sensi
dell'art. 6, comma 1, della Convenzione, è giudice qualsiasi
autorità che dirima una controversia facendo applicazione di norme
di diritto. E, con riferimento al parallelo sistema di autodichia
della Camera, ha statuito, quanto ai motivi di ricorso, l'assenza di
indipendenza e di imparzialità degli organi giurisdizionali della
Camera, ed in particolare dell'organo di appello, ritenendo che la
sua composizione determinasse una inammissibile commistione, in capo
agli stessi soggetti, tra l'esercizio di funzioni amministrative e
l'esercizio di funzioni giurisdizionali: i componenti dell'Ufficio di
Presidenza, cui spetta l'adozione dei provvedimenti concernenti il
personale. In sostanza quella Corte ha ritenuto che mancasse, nella
specie, il carattere di terzietà dell'organo giudicante, attributo
connaturale all'esercizio della funzione giurisdizionale.
Proprio a seguito di tale pronuncia gli organi di autodichia
della Camera dei deputati sono stati "revisionati" tanto che
recentemente la Commissione giurisdizionale per il personale della
Camera si è ritenuta legittimata, quale "giudice" rimettente (ex
art. 23 l. n. 87 del 1953), a sollevare questione incidentale di
costituzionalità in un giudizio in sede di autodichia relativamente
a controversie promosse dal personale dipendente.
14. Inoltre, sotto il secondo enunciato profilo, ove anche si
ritenesse che gli organi di autodichia del Senato siano "organi
speciali di giurisdizione" di antica tradizione ed esistenti anche
prima dell'entrata in vigore della Costituzione repubblicana e che il
procedimento di revisione, prescritto dalla citata VI disposizione
transitoria, abbia avuto in realtà corso (come in passato ritenuto
dalla Corte costituzionale - sent. n. 135 del 1975 - per l'autodichia
della Corte dei conti all'epoca prevista in riferimento alle
controversie riguardanti i magistrati ed i dipendenti di quella
Corte) sì da soddisfare i canoni del giusto processo e quello di
terzietà ed imparzialità del giudice, di cui all'art. 111, primo e
secondo comma, Cost. e quello di indipendenza di cui all'art. 108,
secondo comma, Cost., vi sarebbe comunque, a tutto concedere, la
violazione dell'art. 111, settimo comma, Cost. coniugato all'art. 3,
primo comma, Cost..
Si è già rilevato che il carattere chiuso e circoscritto del
sistema di autodichia del Senato preclude, sia testualmente sia per
giurisprudenza conforme di questa Corte, la possibilità del ricorso
straordinario per cassazione che invece il settimo comma dell'art.
111 Cost. riconosce nei confronti di qualsivoglia sentenza che, ove
non impugnabile - altrimenti, può essere censurata per violazione di
legge; garanzia questa che costituisce proiezione del principio di
eguaglianza.
Se "[t]utti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali
davanti alla legge" - come predica solennemente il primo comma
dell'art. 3 Cost. - è necessario che la legge sia interpretata ed
applicata allo stesso modo nei confronti di tutte le parti in
giudizio. È quindi generalizzato ed indefettibile un sindacato
accentrato di legittimità quale quello che il settimo comma
dell'art. 111 Cost. assegna alla Corte di cassazione come missione
specifica e caratterizzante, unitamente al sindacato sulla
giurisdizione.
Tale garanzia non è suscettibile, a livello di conformità a
Costituzione, di una deroga per la giurisdizione degli organi di
autodichia del Senato se solo si considera che è lo stesso settimo
comma dell'art. 111 Cost. a prevedere che "[s]i può derogare a tale
norma soltanto per le sentenze dei tribunali militari in tempo di
guerra" e che per escludere le pronunce del Consiglio di Stato e
della Corte dei conti - giudici speciali di antica tradizione - è
stata necessaria un'espressa previsione nel successivo ottavo comma
del medesimo art. 111 (che appunto prevede che contro le decisioni
del Consiglio di Stato e della Corte dei conti il ricorso in
cassazione è ammesso per i soli motivi inerenti alla giurisdizione e
quindi non per violazione di legge, come in generale consente il
settimo comma).
15. Tali dubbi di legittimità costituzionale non possono essere
superati da un'interpretazione adeguatrice della citata normativa
subregolamentare del Senato.
È vero che l'affermata forza normativa di quest'ultima chiama in
gioco gli ordinari canoni interpretativi della legge tra cui anche
quello dell'interpretazione costituzionalmente orientata. Ma nella
specie - come già sopra rilevato - è testuale nella normativa
subregolamentare del Senato il riferimento agli organi di autodichia.
Pur riconoscendo ad essi natura giurisdizionale, come affermato
dalla Corte EDU nella cit. sentenza 28 aprile 2009, la qualificazione
come autodichia di questa giurisdizione, articolata in due gradi con
la possibilità anche di un'impugnazione per revocazione, ma
nell'ambito di quella stessa giurisdizione, è inequivocabilmente
tale da escludere ogni permeabilità della giurisdizione ordinaria,
finanche nella forma del sindacato di legittimità esercitato in
generale da questa Corte, come del resto finora sempre ritenuto dalla
sopra menzionata giurisprudenza di questa stessa Corte (Cass., sez.
un., 19 novembre 2002, n. 16267, e 23 aprile 1986, n. 2861).
Inoltre non sembra che l'interpretazione adeguatrice in sede di
sindacato di legittimità possa arrivare laddove non arriva la Corte
costituzionale nell'esercizio del sindacato di costituzionalità in
forma incidentale. Se una norma subregolamentare del Senato,
espressione di una potestà normativa garantita dalla Costituzione,
è sottratta all'ordinario controllo di costituzionalità in via
incidentale, vi è anche uno schermo per l'interpretazione
adeguatrice del giudice comune che realizza una sorta di sindacato
diffuso in chiave di filtro di ammissibilità dell'incidente di
costituzionalità.
La compressione del diritto alla tutela giurisdizionale significa
sì lesione di un diritto fondamentale. Ma la Corte (sent. n. 238 del
2014) - nell'avvertire che la verifica di compatibilità con i
principi fondamentali dell'assetto costituzionale e di tutela dei
diritti umani è di sua esclusiva competenza - ha aggiunto, con
riguardo al diritto di accesso alla giustizia (art. 24 Cost.) e
richiamando proprio la sent. n. 120/2014 sull'autodichia del Senato,
che il rispetto dei diritti fondamentali, così come l'attuazione di
principi inderogabili, è assicurato dalla funzione di garanzia
assegnata alla Corte costituzionale.
Rimane quindi solo la strada del conflitto tra poteri atteso che
i sopra richiamati dubbi di legittimità costituzionale e soprattutto
la denunciata lesione del diritto alla tutela giurisdizionale in capo
al dipendente del Senato, qual è l'odierno ricorrente, ridondano in
invasione o turbativa del potere giurisdizionale di questa Corte che
si trova impedita ad esercitare il sindacato di legittimità
domandato dal ricorrente.
Anche in questa prospettiva più circoscritta alla violazione dei
soli artt. 111, settimo comma, e 3, primo comma, Cost., non appare a
questa Corte praticabile l'interpretazione adeguatrice,
costituzionalmente orientata, perchè il denunciato vizio di
illegittimità costituzionale comunque si atteggia a invasione o
turbativa del potere giurisdizionale ad opera di una potere dello
Stato qual è il Senato. E spetta solo alla Corte costituzionale
accertare tale invasione o turbativa come posto in rilievo in
particolare dalle citate sent. nn. 120 e 238 del 2014.
16. Quanto alla tempestività del conflitto deve osservarsi che
la circostanza che le disposizioni invasive - ossia le menzionate
norme subregolamentari che prevedono la giurisdizione interna del
Senato in forma di autodichia - siano risalenti nel tempo non esclude
nè fa venir meno l'ammissibilità del conflitto.
Infatti - secondo la giurisprudenza costituzionale - non è
previsto alcun temine in ipotesi decorrente dalla lesione della
prerogativa costituzionale (sent. n. 116 del 2003), a differenza del
ricorso per conflitto di attribuzione fra Stato e Regioni che è
soggetto al termine di decadenza di cui all'art. 39, secondo comma,
Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.
La mancanza di un termine per la proposizione del ricorso per
conflitto di attribuzione tra poteri comporta - sempre secondo la
giurisprudenza costituzionale - che il ricorso può essere proposto
in ogni tempo, anche dopo anni dall'assunta lesione della prerogativa
costituzionale: cfr. sent. n. 58 del 2004 secondo cui «non incide il
tempo trascorso dall'epoca dei fatti (settembre 1996) alla data di
proposizione del conflitto (febbraio 2003)».
Nella specie sussiste l'attualità dell'interesse a ricorrere
dovendo questa Corte dare una risposta di giustizia all'attuale
ricorrente che invoca il sindacato di legittimità di questa Corte,
impedito dalla richiamata normativa subregolamentare del Senato in
tema di autodichia in materia di rapporti di lavoro del personale
dipendente del Senato.
Quanto al requisito soggettivo, la natura di potere dello Stato
sia di questa Corte che del Senato della Repubblica sono stati più
volte affermati dalla giurisprudenza della Corte costituzionale.
Quanto al requisito oggettivo il tono costituzionale del
conflitto è insito nella natura di diritto fondamentale della tutela
giurisdizionale la cui lesione l'attuale ricorrente lamenta e che
ridonda non già in vizio di incostituzionalità, ma in lesione o
turbativa del potere giurisdizionale.
17. Conclusivamente la citata normativa subregolamentere del
Senato appare avere carattere invasivo delle attribuzioni del potere
giudiziario e segnatamente di quello di questa Corte, che è chiamata
a pronunciarsi sul ricorso del ricorrente proposto ai sensi dell'art.
111, settimo comma, Cost.; ciò induce questa Corte a sollevare il
presente conflitto in riferimento alle censure ed ai parametri sopra
indicati sotto i due profili sopra illustrati.
Quindi il petitum del presente atto di promuovimento del
conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, richiesto come
contenuto del "ricorso" ex art. 24 Norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale, può formularsi, in via
principale, in termini più ampi: l'autodichia del Senato nelle
controversie di lavoro del proprio personale è in toto invasiva del
potere giurisdizionale sicchè, non spettando al Senato prevederla
con le proprie norme subregolamentari, deve riespandersi l'ordinaria
tutela giurisdizionale.
In via subordinata tale autodichia è ritenuta, da questa Corte,
invasiva del potere giurisdizionale almeno nella misura in cui non
consente il sindacato di legittimità ex art. 111, settimo comma,
Cost. sicchè, non spettando al Senato prevederla con le proprie
norme subregolamentari, deve riespandersi l'ordinaria facoltà di
proporre ricorso straordinario per cassazione per violazione di legge
avverso le decisioni in ultimo grado o in grado unico degli organi di
giustizia interna del Senato.
18. Quanto infine alla forma per sollevare il conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato da parte di un organo del potere
giudiziario, va considerato che, ove i presupposti deI conflitto
insorgano, così come nella specie, nel corso del giudizio e quindi
il conflitto si presenti con i caratteri dell'incidentalità, tale
forma è l'ordinanza.
È vero che l'art. 37, terzo comma, della legge n. 87 del 1953
prevede che la Corte costituzionale decide (nella prima fase in
camera di consiglio) sulla ammissibilità del «ricorso» e che l'art.
24 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale contempli, anche nella sua rubrica, il «ricorso» come
atto propulsivo di questo speciale giudizio costituzionale.
Però tale riferimento testuale al «ricorso», come atto iniziale
di attivazione del procedimento per conflitto di attribuzione tra
poteri dello Stato, va coniugato con il generale rinvio che il quinto
comma della medesima disposizione (art. 37) fa ai precedenti artt.
23, 25 e 26 e segnatamente all'art. 23; il cui secondo comma prevede
l'«ordinanza» come atto con cui l'autorità giurisdizionale investe
la Corte costituzionale della risoluzione di una questione di
legittimità costituzionale che si ponga come pregiudiziale rispetto
alla decisione che la stessa autorità giurisdizionale è chiamata a
rendere. Il carattere incidentale del conflitto di attribuzione tra
poteri dello Stato rispetto ad una decisione di giustizia richiesta
in un giudizio comune rende applicabile, in parte qua, tale
disposizione (art. 23, secondo comma), in quanto richiamata dall'art.
37, quale norma speciale rispetto al generale riferimento al
«ricorso» contenuto nel terzo comma di quest'ultima. Nel giudizio
civile l'ordinanza è la tipica forma del provvedimento che non
definisce il giudizio (art. 279 c.p.c.) e per la sua deliberazione si
applicano, ove adottata dal collegio in camera di consiglio, le
prescrizioni dell'art. 276 c.p.c., unitamente a quelle dell'art. 134
c.p.c. quanto alla sottoscrizione dell'atto.
Il carattere incidentale del conflitto di attribuzione comporta
anche l'applicazione del medesimo secondo comma dell'art. 23 nella
parte in cui prevede che l'autorità giurisdizionale sospende il
giudizio in corso; contenuto questo che non potrebbe avere un
«ricorso». Inoltre in tal caso il promuovimento del procedimento, pur
attivando la fase iniziale di mera ammissibilità ex art. 37, terzo
comma, cit. che è priva di contraddittorio essendo la notifica del
ricorso prescritta solo per la fase successiva ex art. 37, quarto
comma, avviene - in applicazione dell'art. 23, quarto comma, cit.
stante il già evidenziato richiamo dell'art. 37 - con la
«trasmissione» dell'ordinanza e degli atti di causa alla Corte
costituzionale - e non già con il deposito del «ricorso» -
unitamente alle notifiche e alle comunicazioni prescritte dalla prima
disposizione.
Comunque la giurisprudenza costituzionale (sent. n. 10 del 2000;
e più recentemente, ex plurimis, nn. 151, 129 e 317 del 2013 e n.
161 del 2014) ritiene che, pur dovendo il conflitto essere sollevato
in ogni caso con ricorso, l'ordinanza pronunciata da un'autorità
giudiziaria costituisce atto parimenti idoneo allo scopo.

P.Q.M.

Visti l'art. 134 Cost. e l'art. 37 della legge 11 marzo 1953, n.
87;
Dispone la sospensione del giudizio civile iscritto al n.r.g.
1541/2012 su ricorso di Lorenzoni Piero nei confronti del Senato
della Repubblica;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, sollevando conflitto di attribuzione tra poteri dello
Stato e chiede che la Corte:
- dichiari ammissibile il presente conflitto;
- e, nel merito, dichiari che non spettava al Senato della
Repubblica deliberare gli artt. 72-84 del titolo II (Contenzioso) del
Testo unico delle norme regolamentari dell'Amministrazione
riguardanti il personale del Senato della Repubblica nelle parti
seguenti:
a) in via principale nella parte in cui - violando gli
artt. 3, primo comma, 24, primo comma, 102, secondo comma,
quest'ultimo in combinato disposto con la VI disposizione
transitoria, 108, secondo comma, e 111, primo e secondo comma, Cost.
precludono l'accesso dei dipendenti del Senato alla tutela
giurisdizionale in riferimento alle controversie di lavoro insorte
con l'Amministrazione del Senato;
b) in via subordinata nella parte in cui - violando gli
artt. 111, settimo comma, e 3, primo comma, Cost. - non consentono,
contro le decisioni pronunciate dagli organi giurisdizionali da tali
disposizioni previste, il ricorso in cassazione per violazione di
legge ai sensi dell'art. 111, settimo comma, Cost.
Ordina che a cura della cancelleria la su estesa ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Pubblico Ministero, nonchè al
Presidente del Consiglio dei Ministri e sia comunicata ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni
Unite della Corte di Cassazione, il 18 novembre 2014.

Il Presidente: Luigi Rovelli

Avvertenza:
L'ammissibilità del presente conflitto è stata decisa con
ordinanza n. 137/2015 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana - 1ª Serie speciale n. 28 - del 15 luglio 2015.