Serie Generale n. 86 del 12-4-2013
DECRETI PRESIDENZIALI
DIRETTIVA DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 16 gennaio 2013
Disciplina sul rispetto dei livelli minimi di regolazione previsti dalle direttive europee, nonche' aggiornamento del modello di Relazione AIR, ai sensi dell'articolo 14, comma 6, della legge 28 novembre 2005, n. 246. (13A03149) (GU Serie Generale n.86 del 12-04-2013)

IL PRESIDENTE
DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI

Visto l'art. 95, primo comma, della Costituzione;
Visto l'art. 5 del Trattato sull'Unione Europea;
Visto l'art. 5, del Protocollo n. 2 «Sull'applicazione dei principi
di sussidiarietà e di proporzionalita'», allegato al Trattato sul
funzionamento dell'Unione Europea;
Vista la legge 23 agosto 1988, n. 400, recante: «Disciplina
dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del
Consiglio dei Ministri»;
Visto il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303, recante:
«Ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri, a norma
dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59»;
Visto l'art. 14, comma 6, della legge 28 novembre 2005, n. 246,
recante: «Semplificazione e riassetto normativo per l'anno 2005»,che
prevede che i metodi di analisi e i modelli di AIR, nonchè i metodi
relativi alla VIR, sono adottati con direttive del Presidente del
Consiglio dei Ministri;
Vista la legge 28 novembre 2005, n. 246, recante: «Semplificazione
e riassetto normativo per l'anno 2005» ed, in particolare, l'art. 14,
commi da 1 ad 11 e 24-bis, 24-ter e 24-quater ;
Visto il dcreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5, convertito, con
modificazioni, dalla legge 4 aprile 2012, n. 35 recante:
«Disposizioni urgenti in materia di semplificazione e di sviluppo»;
Visto l'art. 32, comma 1, lettera c), della legge 24 dicembre 2012,
n. 234, recante:« Norme generali sulla partecipazione dell'Italia
alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche
dell'Unione europea»;
Visto il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 11
settembre 2008, n. 170 «Regolamento recante disciplina attuativa
dell'analisi dell'impatto della regolamentazione (AIR), ai sensi
dell'art. 14, comma 5, della legge 28 novembre 2005, n. 246»;
Visto il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 19
novembre 2009, n. 212 «Regolamento recante disciplina attuativa della
verifica dell'impatto della regolamentazione (VIR),ai sensi dell'art.
14, comma 5, della legge 28 novembre 2005, n. 246»;
Vista la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 26
febbraio 2009 «Istruttoria degli atti normativi del Governo»,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 82, in data 8 aprile 2009;
Considerato che occorre individuare i metodi e i modelli da
utilizzare nell'ambito dell'analisi d'impatto della regolamentazione
per assicurare il rispetto del livello minimo di regolazione previsto
dalle direttive europee, ai sensi dei commi 24-bis, 24-ter e
24-quater, dell'art. 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246;
Considerata altresì l'esigenza di aggiornare il modello di
Relazione AIR, anche in relazione a quanto previsto dall'art. 14,
commi 5-bis e 5-ter , della legge 28 novembre 2005 n. 246;

Emana la seguente direttiva:

1) Finalità e ambito di applicazione della direttiva.
La presente direttiva:
a) individua i metodi e i modelli da utilizzare ai fini
dell'analisi di impatto della regolamentazione (AIR) degli atti
normativi di recepimento di direttive europee, ai sensi dell'art. 14,
commi 24-bis, 24-ter e 24-quater della legge 28 novembre 2005, n.
246;
b) aggiorna il modello di Relazione AIR, anche in relazione a
quanto previsto dall'art. 14 commi 5-bis e 5-ter della legge 28
novembre 2005 n. 246.
Le disposizioni richiamate alla lettera a) stabiliscono che gli
atti di recepimento di direttive europee non possono introdurre o
mantenere livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti
dalle direttive stesse. Il superamento di tali livelli è consentito
unicamente in relazione a circostanze eccezionali valutate nella
relazione AIR dalle amministrazioni competenti. Le amministrazioni
danno conto, pertanto, del rispetto del livello minimo di regolazione
ovvero motivano le ragioni che rendono necessaria l'introduzione di
un livello superiore a quello minimo.
I metodi di analisi, definiti con la presente direttiva, si
applicano anche agli atti normativi di recepimento non sottoposti ad
AIR.
I richiamati commi 24-bis e seguenti riguardano l'introduzione e il
mantenimento di livelli di regolazione superiori a quelli minimi
richiesti dall'atto europeo e trovano, pertanto, applicazione sia nel
caso in cui la direttiva europea da recepire si inserisca in un
ambito non ancora disciplinato - neanche parzialmente - a livello
nazionale, sia nel caso in cui la direttiva europea si inserisca in
un contesto già totalmente o parzialmente regolato da normativa
nazionale.
La presente direttiva, come indicato alla lettera b), inoltre,
chiarisce e aggiorna il modello di relazione AIR alla luce delle
modifiche normative apportate all'art. 14 della legge 28 novembre
2005, n. 246 dall'art. 6, comma 2, lettera c), della legge 11
novembre 2011, n. 180 e dall'art. 15, comma 2, lettera a), della
legge 12 novembre 2011, n. 183.
In particolare, sono introdotte apposite sezioni relative:
a) alla valutazione di impatto sulle piccole e medie imprese;
b) alla valutazione degli oneri informativi e dei relativi
costi amministrativi introdotti o eliminati;
c) al rispetto dei livelli minimi di regolazione europea.
2) Individuazione del livello minimo di regolazione
Per ciascun atto, il livello minimo di regolazione da rispettare è
determinato dalla direttiva europea da recepire.
La definizione del livello minimo si desume dal medesimo comma
24-ter, che specifica gli elementi di cui le amministrazioni devono
tener conto nel recepimento delle direttive europee al fine di non
introdurre o mantenere livelli di regolazione superiori a quelli
minimi richiesti dalle direttive stesse.
In particolare, in base al comma 24-ter costituiscono livelli di
regolazione superiori a quelli minimi:
«a) l'introduzione o il mantenimento di requisiti, standard,
obblighi e oneri non strettamente necessari per l'attuazione delle
direttive;
b) l'estensione dell'ambito soggettivo o oggettivo di
applicazione delle regole rispetto a quanto previsto dalle direttive,
ove comporti maggiori oneri amministrativi per i destinatari;
c) l'introduzione o il mantenimento di sanzioni, procedure o
meccanismi operativi più gravosi o complessi di quelli strettamente
necessari per l'attuazione delle direttive».
Da un punto di vista operativo, occorre distinguere i seguenti
casi:
a) la direttiva europea specifica uno o più elementi di cui al
comma 24-ter; in tal caso, di qualunque superamento operato in sede
di recepimento si dà conto con le modalità descritte nel paragrafo
3;
b) la direttiva europea non specifica alcuno degli elementi di
cui al comma 24-ter e non ne rimette la definizione agli Stati
Membri; in tal caso, l'assenza di previsioni circa requisiti,
standard, oneri, obblighi, sanzioni, costituisce il livello minimo di
regolazione e dell'introduzione o del mantenimento di un livello di
regolazione superiore si dà conto con le modalità indicate al
paragrafo 3;
c) la direttiva europea contempla diverse alternative in ordine
agli elementi di cui al comma 24-ter, rimettendo la scelta agli
Stati; in tal caso, le amministrazioni, al fine di individuare il
livello minimo di regolazione, effettuano un'analisi comparativa
delle diverse alternative. L'analisi, fondata sulla valutazione dei
costi di ogni alternativa per i destinatari, è volta
all'individuazione di quella meno onerosa per i destinatari stessi,
la quale costituisce il livello minimo di regolazione; anche in tal
caso, dell'introduzione o del mantenimento di un livello di
regolazione superiore si dà conto con le modalità indicate al
paragrafo 3;
d) la direttiva europea demanda alle autorità nazionali la
definizione degli elementi di cui al comma 24-ter; in tal caso, il
livello minimo di regolazione non è predeterminato dalla direttiva.
Per i provvedimenti sottoposti ad AIR, le amministrazioni dovranno
comunque privilegiare le opzioni che garantiscano minori oneri,
standard, requisiti e obblighi per i destinatari, anche attraverso la
definizione di procedure e meccanismi operativi che assicurino minori
oneri e tempi di attesa per i destinatari.

Individuazione dei livelli minimi: esempi

Esempio n. 1
Una nuova direttiva europea prevede che lo svolgimento di una
attività imprenditoriale sia subordinato all'autocertificazione da
parte dell'interessato alla pubblica amministrazione.
In tal caso, la direttiva esplicita il livello minimo. Qualunque
adempimento diverso dall'autocertificazione introdotto in sede di
recepimento costituirebbe un superamento del livello minimo di
regolazione.
Esempio n. 2
Una nuova direttiva europea non prevede adempimenti formali per
avviare una attività economica in un determinato mercato, nè
rimette tale scelta agli Stati Membri.
In tal caso, la direttiva non prevede alcuna procedura per l'avvio
dell'attività, per cui l'assenza di qualunque adempimento formale
costituisce il livello minimo di regolazione.
Esempio n. 3
Una nuova direttiva europea individua i requisiti inderogabili per
svolgere una determinata attività e prevede che la relativa
procedura sia definita dagli Stati Membri.
I requisiti specificamente previsti dalla direttiva costituiscono
un livello minimo: se la norma di recepimento nazionale individua
requisiti ulteriori, questi costituiscono un superamento di tale
livello. Al contrario, gli Stati Membri possono definire
autonomamente le procedure e gli adempimenti relativi all'avvio
dell'attività.
3) Superamento del livello minimo di regolazione
Ai fini della valutazione dell'opzione d'intervento preferita,
l'amministrazione proponente segue la procedura AIR di cui al
regolamento n. 170 del 2008, includendo in ogni caso tra le opzioni
considerate, da indicare nella relazione AIR, quella relativa al
livello minimo previsto dalla direttiva ed indicando puntualmente,
per ciascuna opzione, gli elementi di cui al comma 24-ter richiamati
al paragrafo 2.
Qualora si renda necessario superare il livello minimo di
regolazione individuato da una direttiva europea, ovvero mantenere un
livello di regolazione superiore a quello previsto da una
sopravvenuta direttiva in via di recepimento, l'amministrazione dà
conto della sussistenza di circostanze eccezionali che rendono
necessario tale superamento.
L'amministrazione proponente, nell'ambito dell'AIR, integra la
valutazione della opzione regolatoria preferita con le seguenti
indicazioni:
a) descrizione e valutazione dei maggiori oneri derivanti da
requisiti, standard ed obblighi da introdurre o mantenere in sede di
recepimento ed ulteriori rispetto al livello minimo di regolazione
previsto dalla normativa comunitaria. La valutazione è svolta
attraverso le seguenti fasi:
1) individuazione delle categorie di destinatari su cui
ricadono i maggiori oneri, standard, requisiti e obblighi previsti;
2) stima dei costi associati agli standard, requisiti e
obblighi ulteriori rispetto a quelli che costituiscono il livello
minimo di regolazione, tenendo anche conto di sanzioni, procedure o
meccanismi operativi previsti. Nella stima dei costi sono inclusi
quelli una tantum e quelli ricorrenti, con separata indicazione degli
oneri amministrativi (per la cui definizione cfr. art. 8, comma 2,
legge 11 novembre 2011, n. 180). La stima è riferita, di regola, ad
un anno solare;
b) valutazione dell'eventuale estensione dell'ambito
soggettivo. La valutazione è finalizzata a stimare il numero e la
tipologia dei soggetti ai quali sono estesi, rispetto a quanto
stabilito dalla direttiva in via di recepimento, standard, requisiti
e obblighi. Al riguardo, si tiene conto, a titolo esemplificativo, di
variabili quali la forma giuridica, la dimensione, il settore di
attività economica, il reddito o il fatturato, le classi di età;
c) descrizione e valutazione dei benefici che derivano dal
superamento del livello minimo di regolazione e ne giustificano la
necessità. La valutazione, preferibilmente quantitativa, è
riferita, di regola, ad un anno solare. Essa tiene conto:
1) del numero e della tipologia di soggetti coinvolti dalle
nuove regole;
2) dei benefici una tantum e di quelli ricorrenti;
d) descrizione degli esiti delle consultazioni svolte con i
soggetti destinatari dell'intervento o delle associazioni
rappresentative degli stessi, con specifico riferimento ai contributi
ricevuti in relazione alle circostanze che rendono necessario il
superamento del livello minimo di regolazione.
Gli esiti della valutazione sono inseriti in apposita sezione della
Relazione AIR denominata «Rispetto dei livelli minimi di regolazione
europea».
Nei casi in cui non è previsto lo svolgimento dell'AIR, le
valutazioni di cui alle lettere da a) a d) riferite allo schema di
atto normativo proposto sono descritte nella Relazione illustrativa e
qualora si renda necessario superare il livello minimo di regolazione
l'amministrazione dà, comunque, conto della sussistenza di
circostanze eccezionali che rendono necessaria la propria scelta
secondo i criteri previsti dalla presente direttiva.
4) Aggiornamento del modello di Relazione AIR

Tenuto conto delle modifiche normative descritte al paragrafo 1, la
Relazione AIR è redatta in conformità al modello di cui
all'Allegato A.
Roma, 16 gennaio 2013

Il Presidente: Monti

Registrato alla Corte dei conti il 15 marzo 2013
Presidenza del Consiglio dei Ministri, registro n. 2, foglio n. 344

Allegato A

Modelli di relazione AIR

Titolo:
Referente:
Sezione 1 - Contesto e obiettivi dell'intervento di regolamentazione
La sezione illustra il contesto in cui si colloca l'iniziativa di
regolazione, l'analisi dei problemi esistenti, le ragioni di
opportunità dell'intervento di regolazione, le esigenze e gli
obiettivi che l'intervento intende perseguire.
In particolare, la sezione contiene i seguenti elementi:
A) la rappresentazione del problema da risolvere e delle
criticità constatate, anche con riferimento al contesto
internazionale ed europeo, nonchè delle esigenze sociali ed
economiche considerate;
B) l'indicazione degli obiettivi (di breve, medio o lungo
periodo) perseguiti con l'intervento normativo;
C) la descrizione degli indicatori che consentiranno di
verificare il grado di raggiungimento degli obiettivi indicati e di
monitorare l'attuazione dell'intervento nell'ambito della VIR;
D) l'indicazione delle categorie dei soggetti, pubblici e
privati, destinatari dei principali effetti dell'intervento
regolatorio.
La sezione indica con precisione le fonti informative utilizzate
per i diversi profili dell'analisi.
Sezione 2 - Procedure di consultazione precedenti l'intervento
La sezione descrive le consultazioni effettuate con destinatari
pubblici e privati dell'iniziativa di regolazione o delle
associazioni rappresentative degli stessi, indicando le modalità
seguite, i soggetti consultati e le risultanze emerse ai fini
dell'analisi d'impatto. La sezione indica, eventualmente, le ragioni
del limitato o mancato svolgimento delle consultazioni.
Nelle consultazioni di cui alla presente sezione non rientrano i
pareri di organi istituzionali.
Sezione 3 - Valutazione dell'opzione di non intervento di
regolamentazione (opzione zero)
La sezione descrive la valutazione dell'opzione del non
intervento («opzione zero»), indicando i prevedibili effetti di tale
scelta, con particolare riferimento ai destinatari e agli obiettivi
di cui alla sezione 1, compresa la possibilità di ricorrere
all'attivazione dei meccanismi di regolazione spontanea della
società civile, ossia alle opzioni volontarie e di autoregolazione.
Sezione 4 - Opzioni alternative all'intervento regolatorio
La sezione descrive le opzioni alternative di intervento
regolatorio, inclusa quella proposta, esaminate nel corso
dell'istruttoria, con particolare attenzione alle ipotesi formulate
dai soggetti interessati nelle fasi di consultazione. In caso di
recepimento di direttive europee, tra le opzioni è inclusa quella
corrispondente al livello minimo di regolazione previsto dalle
direttive.
La sezione illustra, inoltre, i risultati della comparazione tra
le opzioni esaminate, eventualmente basata anche sulla stima degli
effetti attesi. La comparazione tiene conto, in ogni caso, della
prevedibile efficacia e della concreta attuabilità delle stesse, del
rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità, nonchè
della necessità di assicurare il corretto funzionamento
concorrenziale del mercato e la tutela delle libertà individuali.
Sezione 5 - Giustificazione dell'opzione regolatoria proposta e
valutazione degli oneri amministrativi e dell'impatto sulle PMI
La sezione descrive l'intervento regolatorio prescelto,
riportando:
A) gli svantaggi e i vantaggi dell'opzione prescelta, per i
destinatari diretti e indiretti, a breve e a medio-lungo termine,
adeguatamente misurati e quantificati, anche con riferimento alla
possibile incidenza sulla organizzazione e sulle attività delle
pubbliche amministrazioni, evidenziando i relativi vantaggi
collettivi netti e le relative fonti di informazione;
B) l'individuazione e la stima degli effetti dell'opzione
prescelta sulle micro, piccole e medie imprese;
C) l'indicazione e la stima degli oneri informativi e dei
relativi costi amministrativi, introdotti o eliminati a carico di
cittadini e imprese. Per onere informativo si intende qualunque
adempimento comportante raccolta, elaborazione, trasmissione,
conservazione e produzione di informazioni e documenti alla pubblica
amministrazione;
D) le condizioni e i fattori incidenti sui prevedibili effetti
dell'intervento regolatorio, di cui comunque occorre tener conto per
l'attuazione (misure di politica economica ed aspetti economici e
finanziari suscettibili di incidere in modo significativo
sull'attuazione dell'opzione regolatoria prescelta; disponibilità di
adeguate risorse amministrative e gestionali; tecnologie
utilizzabili, situazioni ambientali e aspetti socio-culturali da
considerare per quanto concerne l'attuazione della norma prescelta,
ecc.).
Sezione 6 - Incidenza sul corretto funzionamento concorrenziale del
mercato e sulla competitività del Paese
Tale sezione si applica esclusivamente con riferimento agli
interventi suscettibili di avere un impatto significativo sulle
imprese.
La sezione dà conto della coerenza e compatibilità dell'opzione
prescelta con il corretto funzionamento concorrenziale dei mercati,
anche utilizzando delle apposite liste di controllo analitico («check
lists») volte a prevenire possibili distorsioni della concorrenza
derivanti dall'intervento di regolazione. Tali liste devono perlomeno
dare conto in modo puntuale a domande quali:
la norma/regolazione limita il numero o la tipologia dei
fornitori di un determinato bene o servizio (restrizioni
all'accesso)?
la norma/regolazione riduce le possibilità competitive dei
fornitori (restrizioni dell'attivita')?
la norma/regolazione riduce gli incentivi dei fornitori a
competere (restrizioni delle possibilità competitive)?
La Sezione illustra anche l'incidenza dell'intervento regolatorio
e la sua rilevanza sul sistema delle imprese per quanto concerne la
competitività internazionale.
Sezione 7 - Modalità attuative dell'intervento di regolamentazione
La sezione descrive:
A) i soggetti responsabili dell'attuazione dell'intervento
regolatorio;
B) le azioni per la pubblicità e per l'informazione
dell'intervento (con esclusione delle forme di pubblicità legale
degli atti già previste dall'ordinamento);
C) strumenti e modalità per il controllo e il monitoraggio
dell'intervento regolatorio;
D) i meccanismi eventualmente previsti per la revisione
dell'intervento regolatorio;
E) gli aspetti prioritari da monitorare in fase di attuazione
dell'intervento regolatorio e considerare ai fini della VIR.



Sezione aggiuntiva per iniziative normative di recepimento di
direttive europee


Sezione 8 - Rispetto dei livelli minimi di regolazione europea
La sezione dà conto del rispetto del livello minimo di
regolazione comunitaria e, dunque, della coerenza dell'opzione
proposta con l'obiettivo di non introdurre o mantenere livelli di
regolazione superiori a quelli minimi.
Costituiscono livelli di regolazione superiori a quelli minimi
richiesti dalle direttive europee:
a) l'introduzione o il mantenimento di requisiti, standard,
obblighi e oneri non strettamente necessari per l'attuazione delle
direttive;
b) l'estensione dell'ambito soggettivo o oggettivo di
applicazione delle regole rispetto a quanto previsto dalle direttive,
ove comporti maggiori oneri amministrativi per i destinatari;
c) l'introduzione o il mantenimento di sanzioni, procedure o
meccanismi operativi più gravosi o complessi di quelli strettamente
necessari per l'attuazione delle direttive.
Nella sezione sono esposte le eventuali circostanze eccezionali
in relazione alle quali si rende strettamente necessario il
superamento del livello minimo di regolazione europea. In tal caso,
l'amministrazione integra la valutazione della opzione regolatoria
proposta con le seguenti indicazioni:
a) descrizione e valutazione dei maggiori oneri derivanti dai
requisiti, standard ed obblighi da introdurre o mantenere in sede di
recepimento ed ulteriori rispetto al livello minimo di regolazione
previsto dalla normativa comunitaria;
b) valutazione dell'eventuale estensione dell'ambito
soggettivo;
c) descrizione e valutazione dei benefici che derivano dal
superamento del livello minimo di regolazione e ne giustificano
l'assoluta necessità.
Nella sezione viene dato altresì conto dei contributi ricevuti,
nell'ambito delle consultazioni svolte con i soggetti destinatari
dell'intervento o delle associazioni rappresentative degli stessi,
con specifico riferimento alle circostanze che rendono necessario il
superamento del livello minimo di regolazione.