1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 34 del 21-8-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 75 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 giugno 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 giugno 2019 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione autonoma Valle d'Aosta - Primo provvedimento di variazione al bilancio di previsione finanziario della Regione per il triennio 2019/2021 - Rideterminazione delle risorse destinate alla finanza locale - Posticipazione al 31 maggio 2019 del termine di approvazione del rendiconto della gestione dell'esercizio finanziario 2018 - Salvaguardia dell'efficacia dei contratti e delle convenzioni stipulati e in essere alla data di entrata in vigore della legge regionale 27 marzo 2019, n. 1 - Esclusione dal calcolo del limite percentuale massimo previsto della spesa destinata all'impiego, con contratti di lavoro flessibile, di personale addetto ai servizi domiciliari per persone in condizioni di fragilita' e all'utilizzo di lavoratori socialmente utili. - Legge della Regione autonoma Valle d'Aosta 24 aprile 2019, n. 4 (Primo provvedimento di variazione al bilancio di previsione finanziario della Regione per il triennio 2019/2021. Modificazioni di leggi regionali), art. 6, commi 6 e 7. (19C00214) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.34 del 21-8-2019)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
Generale dello Stato, presso i cui uffici è legalmente domiciliato
in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Valle d'Aosta, in persona del suo Presidente
pro tempore, per la declaratoria della illegittimità costituzionale
dell'art. 6, commi 6 e 7 della legge della Regione Valle d'Aosta n. 4
del 24 aprile 2019, recante «Primo provvedimento di variazione al
bilancio di previsione finanziario della Regione per il triennio
2019/2021. Modificazioni di leggi regionali», pubblicata sul
Bollettino Ufficiale della Regione Valle d'Aosta n. 19 del 30 aprile
2019, come da delibera del Consiglio dei ministri in data 19 giugno
2019, per contrasto con l'art. 2 dello Statuto della Valle d'Aosta e
con l'art. 117, comma 2, lettere e) e comma 3 della Costituzione,
nonchè con il decreto legislativo n. 118/2011, e in particolare
l'art. 18, comma 1, lettera b), e l'art. 9, comma 28 del
decreto-legge n. 78/2010 quali norme interposte.

Fatto

In data 30 aprile 2019 è stata pubblicata, sul n. 19 del
Bollettino Ufficiale della Regione Valle d'Aosta, la legge Regionale
n. 4 del 24 aprile 2019, intitolata «Primo provvedimento di
variazione al bilancio di previsione finanziario della Regione per il
triennio 2019/2021. Modificazioni di leggi regionali».
Alcune delle disposizioni di detta Legge, come meglio si andrà a
precisare in prosieguo, eccedono dalle competenze regionali, sono
violative di previsioni statutarie e costituzionali, ed invadono
illegittimamente le competenze dello Stato; si deve pertanto
procedere con il presente atto alla loro impugnazione, affinchè ne
sia dichiarata la illegittimità costituzionale con conseguente
annullamento, sulla base delle seguenti considerazioni in punto di

Diritto

1. La legge della Regione Valle d'Aosta n. 4 del 24 aprile 2019,
recante «Primo provvedimento di variazione al bilancio di previsione
finanziario della Regione per il triennio 2019/2021. Modificazioni di
leggi regionali», pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione
Valle d'Aosta n. 19 del 30 aprile 2019, ha introdotto un variegato
complesso di disposizioni in materia di tributi, entrate e spese,
operando sul bilancio di previsione della Regione anche attraverso la
modificazione di previgenti disposizioni legislative.
In particolare, l'art. 6 della legge ha provveduto alla
«rideterminazione delle risorse destinate alla finanza locale», con
interventi sulla legge regionale n. 19/2012, così testualmente
disponendo, per quanto qui interessa, ai commi 6 e 7: «6. Ai sensi
dell'art. 29, comma 1, della legge regionale 11 dicembre 2015, n. 19
(Legge finanziaria per gli anni 2016/2018), il termine di
approvazione del rendiconto della gestione dell'esercizio finanziario
2018 è posticipato al 31 maggio 2019. 7. Fermo restando quanto
stabilito dall'art. 6, comma 5-bis, della L.R. 12/2018, resta salva
l'efficacia dei contratti e delle convenzioni stipulati e in essere
alla data di entrata in vigore della legge regionale 27 marzo 2019,
n. 1 (Modificazioni alla legge regionale 24 dicembre 2018, n. 12
(Legge di stabilità regionale per il triennio 2019/2021), e altre
disposizioni urgenti). Resta comunque esclusa dal calcolo del limite
percentuale massimo di cui all'art. 6, comma 5-bis, della L.R.
12/2018 la spesa destinata all'impiego, con contratti di lavoro
flessibile, di personale addetto ai servizi domiciliaci,
semiresidenziali e residenziali per persone anziane e non
autosufficienti o in condizioni di fragilità e all'utilizzo di
lavoratori socialmente utili».
Le disposizioni così introdotte sono viziate da patente
illegittimità costituzionale, incidendo nella competenza esclusiva
statale e devono pertanto essere dichiarate incostituzionali sulla
base delle considerazioni che seguono.
2. Il comma 6 della disposizione che si impugna, come visto,
differisce «il termine di approvazione del rendiconto della gestione
dell'esercizio finanziario 2018».
Orbene, così provvedendo il Legislatore regionale ha
illegittimamente inciso nella materia del «sistema tributario e
contabile dello Stato» devoluta dall'art. 117, comma 2, lettera e)
della Costituzione, alla competenza esclusiva statale.
La materia è infatti regolata dal Legislatore statale a mezzo
del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, espressamente
intitolato «Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi
contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali
e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5
maggio 2009, n. 42», che pone i principi contabili generali omogenei
cui tutte le Regioni - incluse le Regioni a Statuto speciale - e gli
Enti locali devono uniformarsi (cfr. articoli 1, 2 e 3, decreto
legislativo cit.); esso costituisce in questo contesto norma
interposta ai fini del giudizio di costituzionalità.
La problematica è ben nota a codesta Corte Ecc.ma, che ha più
volte chiarito che «l'armonizzazione dei bilanci pubblici è una
competenza esclusiva dello Stato, che non può subire deroghe
territoriali, neppure all'interno delle autonomie speciali
costituzionalmente garantite» (Corte Cost., sentenza n. 80/2017), a
nulla rilevando la esistenza di una potestà regionale (provinciale,
nel caso della sentenza ora citata, che riguardava la Provincia
Autonoma di Bolzano) - trova il suo limite esterno nella legislazione
statale ed europea in materia di vincoli finanziari, nella
determinazione delle procedure di programmazione e contabili degli
enti locali insistenti sul proprio territorio, poichè la potestà di
esprimere nella contabilità di tali enti locali le peculiarità
connesse e conseguenti all'autonomia costituzionalmente garantita
alla Regione «trova il suo limite esterno nella legislazione statale
ed europea in materia di vincoli finanziari (in tal senso, la
sentenza n. 6 del 2017, riferita alla Regione autonoma Sardegna)».
La detta armonizzazione è resa indispensabile dalla stretta
relazione funzionale che intercorre tra la stessa, il coordinamento
della finanza pubblica, l'unità economica della Repubblica e la
osservanza degli obblighi economici e finanziari imposti dalle
istituzioni europee. «In tale contesto «occorre ricordare che
l'armonizzazione dei bilanci pubblici è finalizzata a realizzare
l'omogeneità dei sistemi contabili per rendere i bilanci delle
amministrazioni aggregabili e confrontabili, in modo da soddisfare le
esigenze informative connesse a vari obiettivi quali la
programmazione economico-finanziaria, il coordinamento della finanza
pubblica, la gestione del federalismo fiscale, le verifiche del
rispetto delle regole comunitarie, la prevenzione di gravi
irregolarità idonee a pregiudicare gli equilibri dei bilanci»
(sentenza n. 184 del 2016). In sostanza, senza l'uniformità dei
linguaggi assicurata dall'armonizzazione dei conti pubblici a livello
nazionale non sarebbe possibile alcun consolidamento della finanza
pubblica allargata, il quale - essendo una sommatoria dei singoli
bilanci delle amministrazioni pubbliche - non può che avvenire in un
contesto espressivo assolutamente omogeneo» (Corte Cost. cit.).
3. Ora, il decreto legislativo n. 118/2011 ha previsto, all'art.
18 (Termini di approvazione dei bilanci), un termine diverso da
quello posto dalla norma che si impugna, prescrivendo, al primo
comma, che «1. Le amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma
1, approvano: a) il bilancio di previsione o il budget economico
entro il 31 dicembre dell'anno precedente; b) il rendiconto o il
bilancio di esercizio entro il 30 aprile dell'anno successivo. Le
regioni approvano il rendiconto entro il 31 luglio dell'anno
successivo, con preventiva approvazione da parte della giunta entro
il 30 aprile, per consentire la parifica delle sezioni regionali di
controllo della Corte dei conti; c) il bilancio consolidato entro il
30 settembre dell'anno successivo».
Non sembra dubitabile che la posticipazione del termine
costituisca proprio un vulnus a quella esigenza di uniformità e
armonizzazione sulla quale ci si è in precedenza soffermati.
Nè potrebbe obiettarsi che la difformità con la norma statale
ha natura solo formale, ed è quindi nella sostanza irrilevante.
Nel caso esaminato con la sentenza n. 80/2017 sopra richiamata la
Corte Ecc.ma si è trovata a valutare la rilevanza di una modifica
del (diverso) termine per la presentazione del bilancio di
previsione: ma sembra che i principi ivi affermati trovino piena
applicazione anche nel caso in esame.
Osserva, invero, la Corte che «la deroga al termine generale
previsto dal decreto legislativo n. 118 del 2011 non costituisce uno
scostamento meramente formale poichè «la norma interposta - pur
contenuta nel decreto di armonizzazione dei bilanci - per effetto
delle strette interrelazioni tra i principi costituzionali coinvolti
è servente al coordinamento della finanza pubblica, dal momento che
la sincronia delle procedure di bilancio è collegata alla
programmazione finanziaria statale e alla redazione della manovra di
stabilità, operazioni che presuppongono da parte dello Stato la
previa conoscenza di tutti i fattori che incidono sugli equilibri
complessivi e sul rispetto dei vincoli nazionali ed europei»
(sentenza n. 184 del 2016)».
Evidente apparendo in conclusione la violazione della norma
interposta (art. 18, decreto legislativo n. 118/2011), e, pertanto,
della competenza esclusiva statale di cui all'art. 117, comma 2,
lettera e) della Costituzione, sembra che l'art. 6 comma 6 della L.R.
n. 4/2019 della Regione Valle d'Aosta debba essere dichiarato
incostituzionale.
4. A non diversa conclusione sembra si debba giungere anche per
il successivo comma 7 del medesimo articolo.
Come sopra rammentato, con quella norma il Legislatore regionale
ha inteso far salva «l'efficacia dei contratti e delle convenzioni
stipulati e in essere alla data di entrata in vigore della legge
regionale 27 marzo 2019, n. 1 (Modificazioni alla legge regionale 24
dicembre 2018, n. 12 (Legge di stabilità regionale per il triennio
2019/2021), e altre disposizioni urgenti). Resta comunque esclusa dal
calcolo del limite percentuale massimo di cui all'art. 6, comma
5-bis, della L.R. 12/2018 la spesa destinata all'impiego, con
contratti di lavoro flessibile, di personale addetto ai servizi
domiciliari, semiresidenziali e residenziali per persone anziane e
non autosufficienti o in condizioni di fragilità e all'utilizzo di
lavoratori socialmente utili».
La disposizione si pone tuttavia in contrasto con l'art. 2 dello
Statuto della Valle d'Aosta e l'art. 117 comma 3 della Carta
costituzionale.
5. Va premesso che la legge regionale n. 1/2019 (art. 1, comma
4), che introduce all'art. 6 della L.R. n. 12/2018 il citato comma
5-bis è stata già oggetto di impugnativa da parte del Governo (R.R.
n. 67/2019) nella parte in cui ha previsto la possibilità, per gli
enti locali, di avvalersi di personale a tempo determinato o con
convenzioni ovvero con co.co.co. nel limite del 70% della media della
spesa sostenuta nel triennio 2007/2009.
E, invero, l'art. 9, comma 28 del decreto-legge n. 78/2010,
nell'ottica del contenimento delle spese in materia di impiego
pubblico, prevede degli stringenti limiti alla possibilità da parte
del datore di lavoro pubblico di avvalersi di personale a tempo
determinato o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione
coordinata e continuativa, ponendo il limite del 50 per cento della
spesa sostenuta per le stesse finalità nell'anno 2009. Per le
medesime amministrazioni la spesa per personale relativa a contratti
di formazione-lavoro, ad altri rapporti formativi, alla
somministrazione di lavoro, nonchè al lavoro accessorio di cui
all'art. 70, comma 1, lettera d) del decreto legislativo 10 settembre
2003, n. 276, e successive modificazioni ed integrazioni, non può
essere superiore al 50 per cento di quella sostenuta per le
rispettive finalità nell'anno 2009. Per le amministrazioni che
nell'anno 2009 non hanno sostenuto spese per le finalità previste ai
sensi del comma 28 - conclude la norma all'ultimo capoverso -, il
limite di cui al primo periodo è computato con riferimento alla
media sostenuta per le stesse finalità nel triennio 2007-2009.
Le disposizioni di cui al comma 28 «costituiscono principi
generali ai fini del coordinamento della finanza pubblica ai quali si
adeguano le regioni, le province autonome, gli enti locali e gli enti
del Servizio sanitario nazionale».
Dalla verifica dei dati relativi al costo per il lavoro
flessibile sostenuto dalla regione Valle d'Aosta nel 2009, non
risultava che la stessa avesse sostenuto tali tipologie di spese, e
doveva pertanto essere escluso che rientrasse nella possibilità di
avvalersi della previsione contenuta all'ultimo capoverso dell'art.
9, comma 28 del DL n. 78/2010, ossia della facoltà di utilizzare
come parametro di riferimento la media delle spese sostenute per il
personale a tempo determinato o con convenzioni e co.co.co nel
triennio 2007-2009. Inoltre, ove si fosse consentita l'applicazione
della disposizione regionale in esame, ne sarebbero conseguiti
maggiori oneri per la Regione, dato che, dai calcoli effettuati sui
dati estratti dal conto annuale, il 70% della media della spesa
sostenuta nel triennio 2007/2009 risultava maggiore rispetto al 50%
della spesa sostenuta per le stesse finalità nel 2009.
Ai sensi del combinato disposto di cui agli articoli 5, comma l,
lettera a) e 22, comma 8, del decreto legislativo n. 75/2017, che
hanno introdotto il comma 5-bis all'art. 7, del decreto legislativo
165/2001, è stato inoltre fatto divieto alle amministrazioni
pubbliche di stipulare i contratti di collaborazione coordinata e
continuativa a decorrere dal 1° luglio 2019.
Sulla base delle considerazioni ora brevemente riassunte, l'art.
1, comma 4 della L.R. n. 1/2019 veniva dunque impugnato per contrasto
con la potestà legislativa statale in materia di coordinamento della
finanza pubblica di cui all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione.
6. Atteso che la disposizione oggi in esame ribadisce l'efficacia
e validità della norma già a suo tempo impugnata, i medesimi vizi,
in via derivata, riguardano oggi l'art. 6, comma 7 della legge n.
4/19, che deve pertanto essere conseguentemente impugnato per
violazione delle norme di coordinamento della finanza pubblica poste
dallo Stato (art. 117, comma 3, Cost.).
La norma viola poi la previsione dell'art. 2 dello Statuto della
Regione autonoma Valle d'Aosta (Legge Costituzionale 26 febbraio
1948, n. 4), che, tanto nell'ipotesi di competenza legislativa
esclusiva, quanto in quella di competenza concorrente, pone comunque
limiti alla stessa (che deve esercitarsi «in armonia con la
Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica
e col rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi
nazionali nonchè delle norme findamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica»). Detti principi, come visto,
sono posti dall'art. 9, comma 28 del decreto-legge n. 78/2010, che
costituisce, nel contesto, la norma interposta che è stata violata.
Conclusivamente, anche il comma 7 dell'art. 6 della legge n.
4/2019 della Regione Valle d'Aosta dovrà essere dichiarato
illegittimo ed annullato.

P.Q.M.

Si chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittimo, e conseguentemente
annullare, l'art. 6, commi 6 e 7 della legge della Regione Valle
d'Aosta n. 4 del 24 aprile 2019, recante «Primo provvedimento di
variazione al bilancio di previsione finanziario della Regione per il
triennio 2019/2021. Modificazioni di leggi regionali», pubblicata sul
Bollettino Ufficiale della Regione Valle d'Aosta n. 19 del 30 aprile
2019, come da delibera del Consiglio dei ministri in data 19 giugno
2019, per contrasto con l'art. 2 dello Statuto della Valle d'Aosta e
con l'art. 117, comma 2, lettere e) e comma 3 della Costituzione,
nonchè con il decreto legislativo n. 118/2011 (in particolare l'art.
18, comma 1, lettera b), e con l'art. 9, comma 28 del decreto-legge
n. 78/2010, quali norme interposte.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. estratto della delibera del Consiglio dei ministri 19 giugno
2019;
2. copia della legge regionale impugnata;
3. rapporto del Dipartimento degli affari regionali.
Con ogni salvezza.

Roma, 26 giugno 2019

L' Avvocato dello Stato: Salvatorelli