1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 27-10-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 593 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 maggio 1999
N. 593 Ordinanza emessa il 3 maggio 1999 dal pretore di Napoli nel procedimento civile vertente tra Sessa Virginia e Ente autonomo acquedotto pugliese ed altro Ente autonomo dell'acquedetto pugliese - Entrate di natura non tributaria - Riscossione coattiva mediante ruoli esattoriali - Impossibilita', per il debitore che contesti l'esistenza o l'entita' del credito, di proporre opposizione all'esecuzione dinanzi all'autorita' giudiziaria ordinaria (ex artt. 615-618 del codice di procedura civile) - Compromissione dell'effettivita' della tutela giudiziaria - Richiamo alla sentenza n. 239/1997 della Corte costituzionale. (Legge 13 dicembre 1928, n. 3233, art. 1 della legge 23 settembre 1920, n. 1365, artt. 11 e 11-bis recte: r.d.-l. 19 ottobre 1919, n. 2060, artt. 11 e 11-bis, convertito con modificazioni dalla legge 23 settembre 1920, n. 1365, r.d.-l. del 19 ottobre 1919, n. 2060). (Cost., artt. 3 e 24). (099C1053) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 27-10-1999)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa iscritta al n.
17823/1997 del r.g.a.c., vertente tra Sessa Virginia, residente in
Napoli, alla via Tasso n. 432/D, ed elettivamente domiciliata in
Napoli, via dei Mille n. 59, presso l'avv. Stefano Cianci, che la
rappresenta e difende, giusta procura a margine del ricorso
introduttivo, opponente e Ente autonomo acquedotto pugliese, in
persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentato e
difeso, anche in virtù di procura a margine della copia notificata
del ricorso introduttivo, dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di
Napoli, con sede in Napoli, alla via A. Diaz n. 11, opposto nonchè
Banco di Napoli S.p.a., quale commissario governativo per la
riscossione dei tributi per la provincia di Napoli, in persona del
collettore dott. Fabio Fronza, elettivamente domiciliato in Napoli,
corso Umberto I n. 237, presso la dr. Maria Ruggiero, che lo
rappresenta e difende, giusta procura in calce alla copia notificata
del ricorso introduttivo, opposto.
F a t t o
Con ricorso depositato in data 4 dicembre 1997, Virginia Sessa ha
proposto opposizione avverso l'esecuzione promossa nei suoi
confronti, nelle forme di cui al d.P.R. 29 settembre 1973 n. 602
(esecuzione esattoriale), dal concessionario del servizio della
riscossione dei tributi per la provincia di Napoli, su delega del
concessionario del servizio della riscossione dei tributi per la
provincia di Potenza, con atto di pignoramento mobiliare del 24
novembre 1997, sulla base della cartella esattoriale n. 5600186 del
10 agosto 1995 della S.E.M. S.p.a. (concessionario del servizio
della riscossione dei tributi della provincia di Potenza), relativa
ad una pretesa di complessive L. 14.368.937 dell'Ente autonomo per
l'acquedotto pugliese per forniture idriche relative alla sua
abitazione sita in Maratea (PZ), effettuate negli anni 1991, 1992,
1993 e 1994, nonchè del successivo avviso di mora, fatto notificare
dal Banco di Napoli S.p.a. (commissario governativo della concessione
del servizio di riscossione dei tributi per la provincia di Napoli)
in data 29 settembre 1997, con il quale le veniva richiesto il
pagamento della somma di L. 4.471.502.
La Sessa, a fondamento dell'opposizione proposta, ha dedotto che,
dopo la notificazione della cartella esattoriale, aveva chiesto ed
ottenuto dall'Ente autonomo per l'acquedotto pugliese le rilevazioni
dei propri consumi idrici inerenti agli anni per i quali era stato
intimato il pagamento, ed aveva potuto riscontrare che erano stati
commessi errori di conteggio. In particolare:
per l'anno 1991, a fronte di un consumo di 1.552 mc di acqua, con
eccedenza - rispetto al consumo base di 90 mc - di 1.462 mc, le era
stato richiesto il pagamento di una somma di L. 1.198.279, per una
eccedenza pari a 1.498 mc;
per l'anno 1992, a fronte di un consumo di 1.476 mc di acqua, con
eccedenza - rispetto al consumo base di 73 mc - di 1.403 mc, le era
stato richiesto il pagamento di una somma di L. 5.721.054, per una
eccedenza pari a 2403 mc.
Dopo avere informato di ciò sia l'ente creditore che l'esattore,
chiedendo le opportune rettifiche, in mancanza di risposta, aveva
provveduto al pagamento della somma che riteneva effettivamente
dovuta, pari a L. 11.368.937, in data 30 gennaio 1996.
Ciò nonostante l'ente creditore, a mezzo del concessionario del
servizio per la riscossione dei tributi, aveva proceduto
all'esecuzione per la differenza.
Tanto premesso, richiamando la sentenza 13 luglio 1995 n. 318 della
Corte costituzionale, la opponente ha chiesto:
in via principale, accertarsi e dichiararsi che l'Ente autonomo
per l'acquedotto Pugliese ed il concessionario del servizio di
riscossione dei tributi per la provincia di Napoli (quest'ultimo
quale delegato del concessionario del servizio di riscossione dei
tributi per la provincia di Potenza) non hanno diritto a procedere
all'esecuzione forzata nei propri confronti in base alle norme
sull'esecuzione esattoriale, trattandosi di materia di competenza del
giudice ordinario;
in via subordinata, e nel merito, accertarsi e dichiararsi che il
proprio debito nei confronti dell'Ente autonomo per l'acquedotto
Pugliese, pari a L. 11.368.937 era stato già integralmente estinto
prima del pignoramento;
conseguentemente accertarsi e dichiararsi la nullità e
l'inefficacia dell'avviso di mora e del pignoramento esattoriale;
condannarsi l'Ente autonomo per l'acquedotto pugliese e la S.E.M.
S.p.a. al rimborso delle spese di giudizio.
Sospesa l'esecuzione con decreto, ed instaurato il contraddittorio
nei confronti dell'ente creditore e del concessionario del servizio
di riscossione dei tributi per la provincia di Napoli, si sono
regolarmente costituiti in giudizio:
l'Ente autonomo per l'acquedotto pugliese, in persona del legale
rappresentante pro-tempore il quale, in via preliminare, ha eccepito
l'inammissibilità dell'opposizione, in quanto la stessa avrebbe
dovuto essere proposta avverso la cartella esattoriale nei termini di
legge, e, nel merito, ha contestato il fondamento della stessa, per
essere integralmente dovute le somme di cui era stato ingiunto il
pagamento come rilevabile dalle proprie note allegate agli atti;
il Banco di Napoli S.p.a., quale commissario governativo per il
servizio della riscossione dei tributi nella provincia di Napoli, in
persona del collettore dott. Fabio Fronza, il quale, in via
preliminare, ha eccepito il proprio difetto di legittimazione
passiva, chiedendo in subordine l'autorizzazione alla chiamata in
garanzia della S.E.M. S.p.a., quale concessionario del servizio di
riscossione dei tributi per la provincia di Potenza, e, nel merito,
ha affermato l'infondatezza dell'opposizione, per mancanza di prova.
Dopo istruzione esclusivamente documentale, sulle conclusioni di
cui in epigrafe, la causa è stata assegnata in decisione all'udienza
del 3 febbraio 1999, con termine di trenta giorni per il deposito
delle comparse conclusionali e ulteriore termine di venti giorni per
il deposito di eventuali memorie di replica.
D i r i t t o
Ritiene questo pretore di dover sollevare la questione di
costituzionalità dell'art. 1 della legge 13 dicembre 1928 n. 3233
(nonchè degli artt. 11 e 11-bis della legge 23 settembre 1920 n.
1365, di conversione del r. d.-l. 19 ottobre 1919 n. 2060, come
modificati dal suddetto art. 1), nella parte in cui, rinviando alle
norme previste per la riscossione delle imposte dirette per la
soddisfazione di crediti non tributari dell'Ente autonomo per
l'acquedotto pugliese (ed in particolare gli artt. 53 e 54 del d.P.R.
29 settembre 1973 n. 602, modificato dal d.P.R. 28 gennaio 1988 n.
43), impedisce al debitore - nell'ipotesi in cui contesti l'esistenza
o l'entità del credito - di proporre opposizione all'esecuzione
dinanzi all'autorità giudiziaria ordinaria.
Detta questione appare infatti rilevante ai fini della decisione
del presente giudizio, nonchè non manifestamente infondata.
Rilevanza della questione
L'opponente Virginia Sessa ha, in via principale, contestato in
radice il diritto dell'Ente autonomo per l'acquedotto pugliese di
procedere ad esecuzione forzata nei propri confronti, in base alle
norme sull'esecuzione esattoriale, assumendo trattarsi di materia di
competenza del giudice ordinario.
In via subordinata al mancato accoglimento di questo primo motivo
di opposizione, ha inoltre proposto due distinte domande: con la
prima ha chiesto accertarsi e dichiararsi che il proprio debito nei
confronti dell'Ente autonomo per l'acquedotto pugliese era stato già
integralmente estinto prima del pignoramento; con la seconda, ha
chiesto accertarsi e dichiararsi la nullità e l'inefficacia
dell'avviso di mora e del pignoramento esattoriale.
Orbene, la domanda principale deve certamente qualificarsi come
opposizione all'esecuzione, ai sensi dell'art. 615 c.p.c., avendo ad
oggetto la negazione del diritto dell'ente creditore di procedere ad
esecuzione forzata (secondo le forme dell'espropriazione esattoriale,
concretamente prescelte).
Inoltre, mentre la prima delle due domande subordinate può
qualificarsi come azione di accertamento negativo della pretesa
dell'ente creditore, la seconda (in coerenza con la stessa
intitolazione del ricorso) configura anch'essa certamente una
opposizione all'esecuzione ex art. 615 c.p.c., avendo ad oggetto la
dichiarazione di inefficacia degli atti esecutivi compiuti dal
creditore procedente in conseguenza dell'inesistenza del suo credito
e del suo conseguente diritto di procedere ad esecuzione forzata.
In base all'art. 1 della legge 13 dicembre 1928 n. 3233 (che ha
modificato il testo dell'art. 11 della legge 23 settembre 1920, n.
1365, di conversione, con modifiche, del r. d.-l. 19 ottobre 1919, n.
2060, ed ha aggiunto gli artt. 11-bis, 11-ter ed 11-quater), la
riscossione di tutte le entrate dell''Ente autonomo per l'acquedotto
pugliese "è fatta dagli esattori comunali, ovvero da un esattore
unico particolare, in base a ruoli, approvati da presidente e resi
esecutori", con tutte le modalità e secondo le norme in vigore per
la riscossione delle imposte dirette (art. 11), e gli utenti sono
tenuti al pagamento delle somme comprese nei ruoli, nonostante
qualsiasi reclamo e contestazione, salvo i rimborsi dovuti a
contestazione definita (art. 11-bis).
In base al rinvio come sopra disposto, trova perciò attualmente
applicazione nella materia di cui trattasi la procedura di esazione
delle entrate disciplinata dal d.P.R. 29 settembre 1973 n. 602
(modificato dal d.P.R. 28 gennaio 1988 n. 43).
In base a detta normativa era, tra l'altro, esclusa la possibilità
di sospensione dell'esecuzione da parte del giudice ordinario, salvo
che nel caso di opposizione di terzo ai sensi dell'art. 619 c.p.c.
(art. 54 d.P.R. n. 602 del 1973, primo comma) nonchè la possibilità
per il debitore di proporre le opposizioni regolate dagli artt. da
615 a 618 del c.p.c. (art. 54 d.P.R. n. 602 del 1973, secondo comma).
Il primo di tali divieti è stato peraltro dichiarato
costituzionalmente illegittimo, per contrasto con gli artt. 3 e 24
della Costituzione con la sentenza 13 luglio 1995, n. 318 della Corte
costituzionale, nell'ipotesi in cui l'utente contesti l'esistenza o
l'entità del credito, per la disparità di trattamento che, dal
punto di vista della difesa giurisdizionale - alla cui maggiore
intensità concorre comunque anche la tutela cautelare - l'utente
stesso subisce rispetto alle controversie concernenti gli altri
servizi non compresi nel sistema di riscossione esattoriale, e per la
irragionevolezza della esclusione del potere di sospensione
cautelare, nel caso in cui, trattandosi di entrate non tributarie,
alle stesse non sia applicabile il sistema di gradualità della
realizzazione del credito, previsto per le imposte dall'art. 15 del
citato d.P.R. n. 602 del 1973.
Nella motivazione della richiamata decisione, la Corte
costituzionale ha precisato che, per effetto del sistema normativo
sottoposto al suo giudizio, da essa in passato giudicato conforme a
costituzione in relazione all'esazione dei tributi (tra l'altro nella
sentenza n. 63 del 1982), "nel caso di entrate non tributarie
riscosse secondo la procedura esattoriale, il debitore, mentre è
legittimato a proporre un'azione di accertamento negativo della
pretesa dell'ente creditore, non può, invece, invocare, innanzi al
giudice, la tutela cautelare", ed ha ritenuto discriminatorio il
"regime al quale risulta assoggettata la riscossione delle entrate di
natura non tributaria quando l'utente avanzi contestazioni circa
l'esistenza o l'entità del credito, atte a legittimare un'azione di
accertamento negativo".
Appare dunque chiaro che la illegittimità costituzionale
dell'inesistenza di un potere cautelare del giudice ordinario di
sospendere l'esecuzione esattoriale in caso di contestazione circa
l'esistenza o l'entità del credito azionato è stata affermata, con
la sentenza n. 318 del 1995, in relazione alla possibilità del
debitore di proporre una normale azione di accertamento negativo
circa l'esistenza o l'entità del credito vantato dall'ente
procedente, e non in relazione alla possibilità per il debitore di
proporre opposizione all'esecuzione esattoriale ai sensi dell'art.
615 c.p.c.
Ed è appena il caso di osservare, in proposito, che, pur essendo
estremamente discussa la natura giuridica dell'opposizione
all'esecuzione - trattandosi di azione di mero accertamento negativo
della legittimità dell'esecuzione, secondo alcuni, ovvero di azione
costitutiva che invalida ex nunc tutti gli effetti dell'esecuzione
compiuta, secondo altri - è comunque certo che tale azione non può
identificarsi con quella di mero accertamento negativo dell'esistenza
e/o dell'entità del credito per cui si procede esecutivamente,
avendo essa comunque ad oggetto non il credito in sè, ma il diritto
del creditore di procedere ad esecuzione forzata sulla base di detto
credito (e segnatamente, secondo la tesi che pare prevalere in
dottrina e giurisprudenza, in ogni caso la nullità o l'insussistenza
dell'azione esecutiva in senso sostanziale, ed eventualmente la
nullità o l'annullamento degli atti esecutivi compiuti).
Per quanto sin qui osservato, è quindi chiaro che, pur dichiarata
la illegittimità costituzionale delle norme che impediscono la
sospensione dell'esecuzione esattoriale nell'ambito del processo per
la riscossione delle entrate dell'ente autonomo per l'acquedotto
pugliese, in relazione alla possibilità del debitore di proporre
l'azione di accertamento negativo dell'entità o esistenza del
credito azionato (art. 54 d.P.R. n. 602 del 1973, primo comma),
resta tuttora esclusa la possibilità per il debitore di proporre le
opposizioni regolate dagli artt. da 615 a 618 del c.p.c. (art. 54
d.P.R. n. 602 del 1973, secondo comma).
Avendo Virginia Sessa proposto proprio una opposizione
all'esecuzione, in via principale, nel presente giudizio, la
eventuale illegittimità costituzionale delle norme che ne escludono
l'ammissibilità, deve ritenersi certamente rilevante ai fini della
decisione. Non manifesta infondatezza della questione
Per quanto attiene al giudizio di non manifesta infondatezza della
questione di costituzionalità sollevata, pare opportuno richiamare
le considerazioni svolte nella sentenza 18 luglio 1997, n. 239 della
Corte costituzionale, che ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale dell'art. 17 della legge 3 gennaio 1981, n. 6 (norme
in materia di previdenza per gli ingegneri e gli architetti), nella
parte in cui, rinviando alle norme previste per la riscossione delle
imposte dirette, impedisce al debitore - nell'ipotesi in cui contesti
l'esistenza o l'entità del credito - di proporre opposizione
all'esecuzione dinanzi all'autorità giudiziaria ordinaria.
La questione sottoposta all'esame della corte, in tale caso, aveva
ad oggetto un caso assolutamente simile a quello attualmente in
esame, caratterizzato cioè dalla previsione dell'applicabilità del
sistema di riscossione delle imposte dirette per crediti non
tributari (nella specie crediti previdenziali relativi alle categorie
degli ingegneri e degli architetti).
In relazione a detta fattispecie si lamentava una lesione del
principio di effettività della tutela giurisdizionale dei diritti in
conseguenza sia del divieto di proporre "nelle forme dell'opposizione
all'esecuzione", l'azione di accertamento dell'inesistenza della
relativa obbligazione pecuniaria, sia del divieto di sospensione
dell'esecuzione da parte dell'autorità giudiziaria ordinaria.
La Corte costituzionale, precisato preliminarmente doversi ritenere
escluso dall'area di rilevanza della questione sottoposta al suo
vaglio il profilo attinente alle norme che disciplinano la
sospensione dell'esecuzione (avendo il giudice a quo già rigettato
la proposta istanza di sospensione), la ha poi riconosciuta fondata,
in relazione al diverso profilo attinente al divieto di proposizione
dell'opposizione all'esecuzione, richiamando le censure operate nella
sentenza n. 318 del 1995 al "discriminatorio regime al quale risulta
assoggettata la ricossione delle entrate di natura non tributaria,
quando l'utente avanzi contestazioni circa la esistenza o l'entità
del credito, atte a legittimare un'azione di accertamento negativo
peraltro esperibile, ai sensi dell'art. 54 del d.P.R. n. 602 del
1973, solo "dopo il compimento dell'esecuzione stessa", ed alla
mancanza, nel caso delle entrate di natura non tributaria, di un
sistema di gradualità della riscossione in relazione all'andamento
del processo.
Ha infatti osservato che la carenza di graduazione
dell'esecutività, oltre ad imporre al debitore un sacrificio
assolutamente sproporzionato rispetto alle finalità ed alla natura
dell'ente creditore, comporta altresì, anche in considerazione di
taluni effetti di irreversibilità tipici del processo esecutivo, una
inammissibile limitazione della tutela alla proponibilità di sole
iniziative risarcitorie, potendo queste corrispondere alla
specificità ed all'intensità della tutela giurisdizionale postulata
dall'art. 24 della Costituzione, solo se inserite in un più ampio
quadro di garanzie, quale appunto si delinea per le entrate
tributarie.
Le considerazioni svolte dalla Corte costituzionale nella pronunzia
da ultimo richiamata (n. 239 del 1997), da un lato sottolineano la
distinzione che deve ritenersi operare, nella materia dell'esecuzione
esattoriale, tra il profilo relativo al divieto di sospensione
dell'esecuzione da parte del giudice ordinario e quello relativo al
potere del debitore di proporre l'opposizione all'esecuzione regolata
dall'art. 615 c.p.c., dall'altro lato evidenziano l'inadeguatezza
delle norme di cui si intende denunziare l'illegittimità
costituzionale nella presente sede, a concretare l'effettività della
tutela giurisdizionale postulata dagli artt. 3 e 24 della
Costituzione, sotto il secondo degli indicati profili, per i medesimi
motivi che hanno portato alla dichiarazione di illegittimità
costituzionale dell'art. 17 della legge 3 gennaio 1981, n. 6 (norme
in materia di previdenza per gli ingegneri e gli architetti), nella
parte in cui, rinviando alle norme previste per la riscossione delle
imposte dirette, impedisce al debitore - nell'ipotesi in cui contesti
l'esistenza o l'entita del credito - di proporre opposizione
all'esecuzione dinanzi all'autorità giudiziaria ordinaria.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata, in riferimento
agli artt. 3 e 24 della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge 13 dicembre 1928, n. 3233
(nonchè degli artt. 11 e 11-bis della legge 23 settembre 1920, n.
1365, di conversione, con modifiche, del regio d.-l. 19 ottobre 1919,
n. 2060, come modificati dal suddetto art. 1), nella parte in cui,
rinviando alle norme previste per la riscossione delle imposte
dirette per la soddisfazione di crediti non tributari dell'Ente
autonomo per l'acquedotto pugliese (ed in particolare agli artt. 53 e
54 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 come modificato dal d.P.R. 28
gennaio 1988, n. 43), impedisce al debitore - nell'ipotesi in cui
contesti l'esistenza o l'entità del credito - di proporre
opposizione all'esecuzione dinanzi all'autorità giudiziaria
ordinaria;
Ordina la sospensione del giudizio fino alla decisione della Corte
costuzionale; dispone la immediata trasmissione degli atti alla
cancelleria della Corte costituzionale;
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza venga
notificata alle parti, al Presidente del Consiglio dei Ministri,
nonchè comunicata ai Presidenti della Camera dei Deputati e del
Senato.
Napoli, addì 3 maggio 1999
Il pretore: Tatangelo
99C1053