1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 13-7-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 772 SENTENZA 22 giugno - 7 luglio 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Regione in genere - Uffici forestali periferici gia' appartenenti al Ministero dell'agricoltura e delle foreste e trasferiti alle regioni,ispettorato regionale delle foreste, ispettorati ripartimentali e relativi uffici distrettuali Soppressione - Non fondatezza. (Legge regione Toscana 13 dicembre 1978, n. 79, art. 1; legge regione Piemonte 20 febbraio 1979, n. 6, art. 16). (Cost., art. 117, come attuato dall'art. 71, lettera ég), del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 e dall'art. 11, ultimo comma, del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11) (088C1106) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 13-7-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, avv. Mauro
FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge
della Regione Toscana 15 dicembre 1978, n. 79, intitolata "Legge
regionale 6 settembre 1953 n. 55. Ordinamento degli uffici della
Regione Toscana. Modificazioni e integrazioni", e dell'art. 16 della
legge della Regione Piemonte 20 febbraio 1979, n. 6, intitolata
"Ordinamento degli uffici della Regione Piemonte", promossi con le
seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 24 gennaio 1980 dal T.A.R. della Toscana
sul ricorso proposto da Rolla Girolamo ed altri contro il Ministero
dell'Agricoltura e Foreste ed altra, iscritta al n. 674 del registro
ordinanze 1982 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 67 dell'anno 1983;
2) ordinanza emessa il 27 aprile 1983 dal T.A.R. per il Piemonte
sul ricorso proposto da Borsetta Pietro ed altri contro la Regione
Piemonte ed altri, iscritta al n. 1085 del registro ordinanze 1984 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 34- bis
dell'anno 1985;
Visti gli atti di costituzione di Rolla Girolamo ed altri, della
Regione Toscana e della Regione Piemonte;
Udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 1988 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi gli Avvocati Fabio Lorenzoni per Rolla Girolamo ed altri,
Calogero Narese per la Regione Toscana e Mario Sanino per la Regione
Piemonte;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio di fronte al T.A.R. per la Toscana
promosso da alcuni dipendenti del Corpo forestale per l'annullamento
di due decreti ministeriali che hanno "confermato" detto personale
negli uffici regionali sostitutivi di quelli statali trasferiti alla
regione, con il d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11, con ordinanza emessa
il 24 gennaio 1980 è stata sollevata questione di costituzionalità
nei confronti dell'art. 1 della legge regionale della Toscana 13
dicembre 1978 n. 79, dal titolo "Legge regionale 6 settembre 1953 n.
55. Ordinamento degli uffici della Regione Toscana. Modifiche e
integrazioni". Tale legge, che ha soppresso l'Ispettorato regionale
delle foreste, gli Ispettorati ripartimentali e i relativi uffici
distrettuali, dopo che questi erano stati trasferiti alle regioni, è
sospettata d'incostituzionalità dal giudice a quo per il possibile
contrasto con il principio fondamentale della salvaguardia
dell'unitarietà della struttura del Corpo forestale, il quale è
desumibile dall'art. 117 Cost., come attuato dall'art. 71, lett. g),
del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 e dal richiamato art. 11, u.c. del
citato d.P.R. n. 11 del 1972.
1.1. - Secondo il giudice a quo il principio fondamentale appena
ricordato impedirebbe alla regione di sopprimere gli uffici del Corpo
forestale nella struttura ad essi data dal d.P.R. 12 marzo 1948 n.
804. Nè, sempre secondo lo stesso giudice, si potrebbe interpretare
il fatto che l'art. 71, lett. g) del d.P.R. n. 616 del 1977 non
annoveri più tra le competenze riservate allo Stato quelle relative
alla "struttura" del Corpo forestale, essendo questa comunque fatta
salva dall'art. 11, u.c., del d.P.R. n. 11 del 1972, richiamato dal
predetto art. 71, lett. g), che permette alle regioni l'impiego del
Corpo forestale facendone salva "l'unitarietà di struttura".
1.2. - Si sono costituiti i dipendenti del Corpo forestale
intervenuti come parti nel giudizio a quo, che ribadiscono la
rilevanza e la fondatezza della questione.
Sotto il primo profilo, essi constatano semplicemente che, ove la
disposizione di soppressione dovesse essere dichiarata
incostituzionale, sarebbe conseguentemente da annullare la "conferma"
ministeriale del personale nei nuovi uffici regionali e da
ripristinare i soppressi ispettorati, cui il predetto personale
dovrebbe essere nuovamente assegnato.
Nel merito, le parti private sostengono che salvaguardare
l'unitarietà della struttura del Corpo forestale significa che le
articolazioni di cui questo si compone restano come sono e che il
personale in esse impiegato continuerebbe ad essere dipendente dello
Stato, pur potendo essere utilizzato dalle regioni. La disposizione
impugnata, invece, avrebbe inglobato nelle strutture regionali il
predetto personale e avrebbe trasformato la struttura gerarchica del
Corpo forestale per assimilarla a quella orizzontale, propria degli
uffici regionali. E ciò sarebbe ulteriormente in contrasto con il
principio che vieta il frazionamento territoriale di organismi, come
il Corpo forestale, che nell'insieme dei suoi uffici centrali e
periferici sono volti a tutelare l'interesse nazionale.
Inoltre, sempre secondo tali parti, la soppressione degli uffici
trasferiti alla Regione Toscana operata con la legge impugnata
impedirebbe al Corpo forestale di operare adeguatamente in detta
regione, poichè avrebbe comportato la distruzione della capillare
organizzazione del predetto Corpo e, nello stesso tempo, avrebbe
preposto agli uffici periferici (trasferiti) un coordinatore, il
quale non può possedere, per la sua provenienza dall'amministrazione
regionale, le necessarie competenze tecniche e specialistiche.
1.3. - Si è costituita anche la Regione Toscana, per la quale la
questione sottoposta al presente giudizio di costituzionalità non è
rilevante, nè fondata.
Sotto il primo aspetto, la Regione osserva che la soppressione
degli uffici da essa disposta non può avere alcuna conseguenza sulla
sorte del personale in essi impiegato, in quanto, mentre le funzioni
amministrative solte dagli uffici periferici del Ministero
dell'Agricoltura e delle Foreste sarebbero state trasferite alla
Regione (che pertanto può riorganizzarle esercitando la sua potestà
legislativa in materia di uffici regionali), al contrario il
personale continuerebbe a dipendere dallo Stato, salvo il potere
della Regione di disporre pienamente della sua utilizzazione.
Quanto al merito, la Regione, dopo aver ricordato che l'art. 71,
lett. g), del d.P.R. n. 616 del 1977 non ripeterebbe più la norma
relativa alla salvaguardia dell'unitarietà di struttura del Corpo
forestale, osserva che tale garanzia avrebbe soltanto il significato
di impedire lo smembramento degli organici messi a disposizione della
regione, non già quello di precludere alla regione stessa di
disciplinare a propria discrezione l'organizzazione di uffici dei
quali essa è titolare a seguito del trasferimento.
1.4. - In prossimità dell'udienza hanno presentato memorie sia le
parti private sia la Regione Toscana. Mentre quella presentata da
quest'ultima è stata depositata l'11 febbraio 1988, e perciò fuori
termine, la memoria delle parti private contiene un ampio excursus
sulla storia del Corpo forestale, diretto a dimostrare che
l'unitarietà della sua struttura ha radici lontane nel tempo che
nessuna legge statale ha voluto spezzare e che, pertanto, non può
essere rotta dalla legge regionale impugnata con la soppressione
degli uffici già ricordati. Tale Corpo, anzi, sarebbe rimasto entro
la struttura statale per essere "impiegato anche dalle regioni" per
lo svolgimento di compiti tecnici che sfuggono alle stesse.
2. - Analoga questione di costituzionalità è sollevata dal
T.A.R. per il Piemonte, con ordinanza emessa il 27 aprile 1983, nei
confronti dell'art. 16 della legge regionale del Piemonte 20 febbraio
1979, n. 6, intitolata "Ordina mento degli uffici della Regione
Piemonte", che ha provveduto alla soppressione degli uffici
periferici trasferiti alla Regione corrispondenti a quelli di cui si
è parlato a proposito della precedente ordinanza. Anche i parametri
costituzionali invocati e le motivazioni addotte dal T.A.R. per il
Piemonte sono gli stessi prospettati nella precedente ordinanza.
2.1. - Si è costituita la Regione Piemonte per chiedere che la
questione di costituzionalità sia dichiarata non fondata, in quanto
la legge impugnata non fa altro che assimilare alla struttura
organizzativa regionale gli uffici forestali trasferiti alla stessa
dal d.P.R. n. 11 del 1972. Secondo la Regione, nell'ordinanza si
farebbe confusione fra l'ordinamento degli uffici (di competenza
regionale) e la posizione in detti uffici del personale (rimasto allo
Stato), che può essere impiegato anche dalle regioni per lo
svolgimento delle funzioni trasferite. In ogni caso, essa aggiunge,
non vi sarebbe più nel d.P.R. n. 616 del 1977 la garanzia della
salvaguardia della unitarietà di struttura del Corpo forestale.
Considerato in diritto
1. - Le due ordinanze indicate in epigrafe sollevano un'identica
questione di legittimità costituzionale, dal momento che le due
distinte disposizioni impugnate - vale a dire l'art. 1 della l.r.
toscana 13 dicembre 1978, n. 79, e l'art. 16, n. 1, della l.r.
piemontese 20 febbraio 1979, n. 6 - hanno lo stesso contenuto
precettivo: esse provvedono a sopprimere, per il relativo territorio,
gli uffici forestali periferici già appartenenti al Ministero
dell'Agricoltura e delle foreste e trasferiti alle regioni con l'art.
11, lett. c e d, del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11, cioè
l'Ispettorato regionale delle foreste, gli Ispettorati ripartimentali
e i relativi uffici distrettuali. Entrambe le disposizioni impugnate
sono sospettate d'incostituzionalità per la possibile violazione del
principio fondamentale di salvaguardia dell'unità della struttura
del Corpo forestale, che si desume dall'art. 117 Cost., come attuato
dall'art. 71, lett. g), del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, che
richiama in proposito l'art. 11, u.c., del citato d.P.R. n. 11 del
1972.
Poichè la questione di costituzionalità sollevata dalle due
ordinanze è del tutto simile, i relativi giudizi vanno riuniti per
essere decisi con un'unica sentenza.
2. - A parte qualsiasi rilievo sulla rilevanza, che a dire il vero
appare tutt'altro che lineare, è decisivo che le censure proposte
non possono essere accolte.
In virtù dell'art. 11, lett. c e d, del d.P.R. 15 gennaio 1972,
n. 11, tanto l'Ispettorato regionale delle foreste, quanto gli
Ispettorati ripartimentali e i relativi uffici, sono stati trasferiti
dal Ministero dell'agricoltura e foreste alle regioni a statuto
ordinario nel cui territorio avevano sede. Nell'operare tale
trasferimento, mentre l'art. 4, lett. t, dello stesso d.P.R. n. 11
del 1972 conservava allo Stato la competenza in ordine al
reclutamento, addestramento e inquadramento del Corpo forestale e
alle relative scuole, l'art. 11, u.c., dello stesso decreto stabiliva
che "il Corpo forestale dello Stato, ferma restando la sua
unitarietà di struttura, inquadramento e reclutamento, è impiegato
dalle singole regioni, nell'ambito del rispettivo territorio, per
l'esercizio delle funzioni trasferite con il presente decreto".
In altre parole, con le predette disposizioni si è provveduto a
istituire per gli uffici forestali periferici trasferiti alle regioni
un peculiarissimo, se non atipico, doppio regime, riguardante, l'uno,
le funzioni e gli uffici e, l'altro, il personale. Mentre, per quanto
riguarda il primo profilo, risultano trasferite alle regioni tutte le
strutture organizzative periferiche che, a norma del d. lgs. 12 marzo
1948, n. 804, facevano capo alla Direzione generale dell'economia
forestale e montana del Ministero dell'agricoltura e foreste (ad
eccezione delle stazioni forestali), al contrario, per quanto
riguarda il personale addetto ai relativi uffici, si stabilisce la
sua permanenza nel Corpo forestale dello Stato (ad eccezione del c.d.
personale civile dello stesso Corpo, che viene trasferito alle
regioni con gli uffici) e la sua conseguente sottoposizione -
relativamente al reclutamento, all'addestramento e all'inquadramento
- alle competenze dello Stato.
Quali che siano le ragioni effettivamente sottese alla scelta
compiuta dal legislatore nel dare attuazione all'art. 117 Cost. sul
punto considerato - le quali vanno probabilmente individuate in un
riconoscimento alla tradizione di unitarietà e di specifica
competenza propria del Corpo forestale - resta il fatto che la
separazione, così istituita, tra il livello delle funzioni e degli
uffici (di pertinenza regionale) e quello del personale del Corpo
(rimasto allo Stato) avrebbe creato seri problemi nell'espletamento
delle funzioni trasferite. È così che, per tentare di superare i
prevedibilissimi ostacoli, il legislatore ha stabilito, all'art. 11,
u.c., del d.P.R. n. 11 del 1972, che le singole regioni possono
utilizzare il personale dipendente dal Corpo forestale dello Stato
limitatamente all'esercizio delle funzioni trasferite, ponendo alle
stesse lo specifico vincolo che, attraverso il suddetto impiego, non
sia messa in pericolo "l'unitarietà di struttura" del Corpo
forestale.
Dopo che questa Corte aveva respinto le eccezioni di
incostituzionalità su tale peculiare disciplina, trovando il
fondamento della permanenza allo Stato del personale del Corpo
forestale nella molteplicità e nella natura delle funzioni
conservate in materia allo stesso Stato (sent. n. 142 del 1972), è
intervenuto il d.P.R. n. 616 del 1977, il quale, disattendendo le
proposte della c.d. Commissione Giannini dirette a trasferire alle
regioni anche il personale del Corpo forestale, ha sostanzialmente
confermato la disciplina preesistente. Tale decreto, infatti, non
solo ha ribadito negli stessi termini la separazione tra titolarità
(regionale) degli uffici e delle funzioni e dipendenza (statale) del
personale del Corpo forestale, ma, contrariamente a quanto suppongono
le Regioni costituitesi nel presente giudizio, ha anche mantenuto
intatto il vincolo, per le regioni che utilizzassero il predetto
personale, di salvaguardare l'unitarietà della struttura del Corpo
forestale, grazie all'espresso rinvio all'art. 11, u.c., del d.P.R.
n. 11 del 1972 operato, a questo proposito, dall'art. 71, lett. g),
del d.P.R. n. 616 del 1977. Le novità introdotte da quest'ultimo
riguardano unicamente l'accresciuto carico delle funzioni devolute
alle regioni in materia di polizia forestale, di difesa del suolo, di
protezione dell'ambiente naturale e di lotta contro gli incendi, che
ha persino reso più problematico il "doppio regime" esistente in
materia rispetto a quando questa Corte si pronunciò con la sentenza
n. 142 del 1972.
3. - L'interpretazione della normativa ora delineata porta a
concludere che non si può negare alle regioni il potere di
sopprimere gli uffici forestali periferici nella conformazione
organizzativa da essi avuta al momento del loro trasferimento. In
conseguenza del loro passaggio all'amministrazione regionale, tali
uffici, per operare secondo le regole del principio del buon
andamento e della legalità dell'amministrazione (art. 97 Cost.),
devono essere riorganizzati e riarticolati al fine di adeguarli ai
principi e agli standards propri dell'azione amministrativa di
ciascuna regione e al fine di rispondere nel modo più adeguato alle
concrete esigenze di intervento che si manifestino nei vari territori
regionali.
Sotto questo profilo, la trasformazione dei caratteri e
dell'articolazione degli uffici trasferiti costituisce un momento
necessario, direttamente conseguente al loro passaggio da
un'organizzazione di tipo piramidale e gerarchico a una di tipo
"orizzontale". Prova ne sia che pressochè tutte le regioni a statuto
ordinario hanno provveduto a tale opera, anche se talune, fra le
quali il Piemonte, hanno proceduto a una soppressione meramente
formale dei predetti uffici, lasciando ad essi la stessa rilevanza,
le stesse funzioni e persino le stesse denominazioni, mentre altre,
fra le quali va ricompresa la Toscana, hanno posto mano a un'ampia
opera di riforma, che talora, come ancora in Toscana, ha attraversato
fasi molto diverse fra loro.
E, del resto, un potere del genere non può esser negato alle
regioni, una volta che gli uffici forestali periferici siano
divenuti, com'è accaduto con il d.P.R. n. 11 del 1972, parti
integranti dell'amministrazione regionale. Perchè, se così non
fosse, ne risulterebbe del tutto svuotata la competenza che l'art.
117 Cost. riconosce alle regioni a statuto ordinario in materia di
ordinamento dei propri uffici. Una competenza che, come ha
costantemente affermato questa Corte (sentt. nn. 10 del 1980, 277 del
1983, 219 del 1984), è data alle regioni medesime proprio al fine di
organizzare gli uffici regionali secondo le peculiarità
dell'amministrazione di cui sono parte, le quali rischierebbero di
venir compromesse qualora la regione dovesse conformarsi, anche
indirettamente, alle esigenze dell'apparato statale, anteponendo le
aspettative di parte del personale impiegato negli anzidetti uffici
alle obiettive necessità di razionalità e di efficienza
dell'amministrazione regionale.
4. - Contrariamente a quanto supposto dai giudici a quibus e a
quanto opinato dalle parti private intervenute nel presente giudizio,
costituisce un problema distinto, ancorchè collegato, quello
relativo alle regole che l'art. 71, lett. g), del d.P.R. n. 616 del
1977, attraverso il richiamo dell'art. 11, u.c., del d.P.R. n. 11 del
1972, pone relativamente all'impiego del personale dipendente dal
Corpo forestale dello Stato da parte delle regioni.
Come risulta chiaramente dal tenore letterale del citato art. 11
del d.P.R. n. 11 del 1972, la salvaguardia dell'unitarietà di
struttura del Corpo forestale dello Stato è posta come garanzia a
favore di quest'ultimo e come vincolo posto a carico delle regioni in
relazione all'utilizzazione da parte loro del personale dipendente
dal predetto Corpo. Ciò significa, innanzitutto, che l'oggetto di
tale vincolo non può che concernere il potere di disposizione delle
regioni in ordine all'impiego del personale ora ricordato, senza
estendersi all'ordinamento degli uffici (regionali), rappresentando
quest'ultimo, come ha già precisato questa Corte nelle sentenze
prima ricordate, un prius, sotto il profilo logico, rispetto alla
dislocazione del personale nella prestazione dei servizi. E, in
secondo luogo, significa che il contenuto derivante da quel vincolo
consiste nell'imperativo in base al quale le regioni, che intendano
avvalersi per l'esercizio delle funzioni trasferite del personale
appartenente al Corpo forestale dello Stato, debbono rivolgersi a
quest'ultimo come organismo autonomo e unitario, vale a dire nel più
assoluto rispetto dell'organizzazione gerarchica del Corpo e delle
attribuzioni del potere di disposizione sull'impiego del personale in
base alle norme disciplinanti il funzionamento del Corpo medesimo.
In altre parole, nel quadro normativo stabilito in materia dal
d.P.R. n. 616 del 1977, la norma che, per l'esercizio delle funzioni
trasferite, permette alle regioni di utilizzare i dipendenti del
Corpo forestale dello Stato nel rispetto dell'unitarietà di
struttura di quest'ultimo ha un significato complessivo che si
articola secondo un duplice livello: da un lato, presuppone che
rientri nei poteri della regione stabilire l'organizzazione degli
uffici e la distribuzione dei compiti fra i dipendenti che prestano
servizio nelle varie strutture amministrative regionali; e,
dall'altro, riconosce al Corpo forestale, come ordine autonomo e
indipendente dalle regioni, il pieno potere di disporre del proprio
personale, nel senso di individuarne i nominativi più idonei, di
scegliere da quali strutture interne possano essere distaccati, di
mettere a disposizione delle regioni, nei limiti stabiliti dalla
legge, i dipendenti prescelti ed, eventualmente, di revocarne la
destinazione presso le regioni per comprovate esigenze interne.
5. - Resta il fatto che un sistema così peculiare come quello
disposto in materia dal d.P.R. n. 616 del 1977 non può adeguatamente
funzionare senza efficaci strumenti di cooperazione. Accoppiare, come
fa il decreto appena citato, il massimo della separazione delle
competenze - tale da ripartire in due distinte mani l'organizzazione
degli uffici, da un lato, e la disposizione del personale più
competente, dall'altro - con il massimo della collaborazione
funzionale, comporta che il concreto efficace funzionamento degli
uffici forestali regionali può derivare soltanto dal pieno accordo e
dalla leale collaborazione fra le singole regioni e il Ministero
dell'agricoltura e foreste. Per tale ragione, più che opportuno, è
necessario che fra le due parti si stipulino convenzioni o intese in
ordine all'impiego del personale del Corpo forestale dello Stato
nell'amministrazione regionale, in mancanza delle quali, dato il
sistema positivamente stabilito, il principio costituzionale del buon
andamento dell'azione amministrativa rischia seriamente di essere
compromesso.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Nei riuniti giudizi indicati in epigrafe, dichiara non fondate le
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge
della Regione Toscana 13 dicembre 1978, n. 79, dal titolo "Legge
regionale 6 settembre 1953, n. 55. Ordinamento degli uffici della
Regione Toscana. Modifiche e integrazione", nonchè dell'art. 16
della legge della Regione Piemonte 20 febbraio 1979, n. 6, dal titolo
"Ordinamento degli uffici della Regione Piemonte", sollevate, con le
ordinanze indicate in epigrafe, rispettivamente, dal T.A.R. per la
Toscana e dal T.A.R. per il Piemonte in riferimento all'art. 117
Cost., come attuato dall'art. 71, lett. g), del d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616 e dal richiamato art. 11, ultimo comma, del d.P.R. 15
gennaio 1972, n. 11.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 giugno 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 7 luglio 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C1106