1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 17-10-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 224 SENTENZA 8 - 11 ottobre 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Energia - Norme della Regione Sardegna - Installazione di impianti eolici - Eccepita carente descrizione della fattispecie - Reiezione. - Legge della Regione Sardegna 29 maggio 2007, n. 2, art. 18, come sostituito dall'art. 6, comma 8, della legge della Regione Sardegna 7 agosto 2009, n. 3. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. s), e terzo; statuto della Regione Sardegna, artt. 3 e 4, in relazione all'art. 12 del d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387. Energia - Norme della Regione Sardegna - Installazione di impianti eolici - Eccepite incompletezza della ricostruzione del quadro normativo e genericita' della formulazione delle censure - Reiezione. - Legge della Regione Sardegna 29 maggio 2007, n. 2, art. 18, come sostituito dall'art. 6, comma 8, della legge della Regione Sardegna 7 agosto 2009, n. 3. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. s), e terzo; statuto della Regione Sardegna, artt. 3 e 4, in relazione all'art. 12 del d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387; direttiva CE 27 settembre 2001, n. 2001/77/CE; direttiva CE 23 aprile 2009, n. 2009/28/CE; legge 1°giugno 2002, n. 120. Energia - Norme della Regione Sardegna - Installazione di impianti eolici - Eccepita irrilevanza della questione per sopravvenienza della sentenza n. 275 del 2011 - Reiezione. - Legge della Regione Sardegna 29 maggio 2007, n. 2, art. 18, come sostituito dall'art. 6, comma 8, della legge della Regione Sardegna 7 agosto 2009, n. 3. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. s), e terzo; statuto della Regione Sardegna, artt. 3 e 4, in relazione all'art. 12 del d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387. Energia - Regioni a statuto speciale - Norme della Regione Sardegna - Fonti rinnovabili - Installazione di impianti eolici - Criterio di selezione del territorio - Indicazione delle aree nelle quali e' possibile installare impianti eolici - Contrasto con la normativa statale secondo cui le Regioni individuano "le aree e i siti non idonei" - Violazione di norma costituente principio fondamentale della materia, di competenza legislativa concorrente, "produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia", vincolante anche le Regioni a statuto speciale - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Sardegna 29 maggio 2007, n. 2, art. 18, come sostituito dall'art. 6, comma 8, della legge della Regione Sardegna 7 agosto 2009, n. 3. - Costituzione, art. 117, terzo comma; statuto della Regione Sardegna, art. 3 e 4; d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, artt. 12; direttiva CE 27 settembre 2001, n. 2001/77/CE; direttiva CE 23 aprile 2009, n. 2009/28/CE. (T-120224) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 17-10-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alfonso QUARANTA;
Giudici :Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 18
della legge della Regione autonoma Sardegna 29 maggio 2007, n. 2
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
della Regione. Legge finanziaria 2007), come sostituito dall'art. 6,
comma 8, della legge della Regione autonoma Sardegna 7 agosto 2009,
n. 3 (Disposizioni urgenti nei settori economico e sociale), promosso
dal Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna nel
procedimento vertente tra il Comune di Ulassai e la Regione autonoma
Sardegna ed altri, con ordinanza dell'8 luglio 2011, iscritta al n.
216 del registro ordinanze 2011 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 44, prima serie speciale, dell'anno 2011.
Visti gli atti di costituzione del Comune di Ulassai, della
Sardeolica s.r.l. e della Regione autonoma Sardegna;
udito nell'udienza pubblica del 18 settembre 2012 il Giudice
relatore Gaetano Silvestri;
uditi gli avvocati Massimo Lai per il Comune di Ulassai, Stefano
Grassi per la Sardeolica s.r.l. e Massimo Luciani per la Regione
autonoma Sardegna.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza deliberata l'8 luglio 2011, il Tribunale
amministrativo regionale per la Sardegna ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 18 della legge della
Regione autonoma Sardegna 29 maggio 2007, n. 2 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione. Legge
finanziaria 2007), come sostituito dall'art. 6, comma 8, della legge
della Regione autonoma Sardegna 7 agosto 2009, n. 3 (Disposizioni
urgenti nei settori economico e sociale), in riferimento agli artt.
117, secondo comma, lettera s), e terzo comma della Costituzione,
nonchè agli artt. 3 e 4 dello statuto speciale per la Sardegna,
approvato con la legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3, in
relazione all'art. 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n.
387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione
dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel
mercato interno dell'elettricita').
1.1.- Nel giudizio principale, il Comune di Ulassai ha proposto
ricorso contro la Regione Sardegna, nonchè contro i Comuni di
Perdasdefogu e di Jerzu, e nei confronti della Sardeolica s.r.l., per
ottenere l'annullamento del provvedimento in data 27 gennaio 2010,
prot. n. 2301, emesso dal dirigente del Servizio sostenibilità
ambientale, valutazione impatti e sistemi informativi ambientali
(SAVI), presso l'Assessorato della difesa dell'ambiente della Regione
Sardegna, nonchè di ogni altro atto presupposto, connesso o
collegato al predetto diniego, ivi compresi, per quanto occorrente,
lo studio specifico di cui all'articolo 112 delle norme tecniche di
attuazione del Piano paesaggistico regionale, già approvato con
delibera di Giunta regionale n. 28/56 del 26 luglio 2007, e poi
modificato con delibera n. 3/17 del 16 gennaio 2009, ed entrambe le
delibere indicate.
Il rimettente riferisce che nel territorio del Comune di Ulassai,
in località situata in zona agricola, è funzionante dal 2006 un
impianto di energia elettrica da fonte eolica, realizzato a seguito
di convenzione tra il medesimo Comune e la Sardeolica s.r.l., la
quale si occupa anche della gestione dell'impianto. La società ha
presentato un progetto di ampliamento del parco eolico, in zona
contigua a quella occupata dal predetto impianto, in parte insistente
nel territorio dei confinanti Comuni di Perdasdefogu e di Jerzu. Il
progetto è stato respinto con il provvedimento oggetto di
impugnazione nel giudizio principale, in quanto la localizzazione
dell'ampliamento in zona classificata come agricola risulterebbe
incompatibile con l'art. 18 della legge reg. Sardegna n. 2 del 2007,
come modificato dalla legge reg. Sardegna n. 3 del 2009, e con le
indicazioni contenute nello studio per l'individuazione delle aree in
cui ubicare gli impianti eolici, allegato alla delibera di Giunta
regionale n. 3/17 del 16 gennaio 2009.
Il ricorrente Comune di Ulassai ha dedotto motivi di
illegittimità diretta del provvedimento di diniego dell'ampliamento
del parco eolico, nonchè derivata, per l'asserito contrasto
dell'art. 18 della legge reg. Sardegna n. 2 del 2007 con numerosi
parametri costituzionali e statutari.
Il rimettente riferisce che nel giudizio principale si è
costituita la Regione Sardegna per chiedere il rigetto del ricorso, e
che il Comune di Ulassai ha depositato, in data 5 maggio 2010,
ricorso per motivi aggiunti, per ottenere l'annullamento del
successivo provvedimento del direttore del SAVI, n. 9217 del 14
aprile 2010, di conferma del diniego di avvio della valutazione di
impatto ambientale del progetto di ampliamento del parco eolico,
nonchè della delibera di Giunta regionale n. 10/3 del 12 marzo 2010.
Avverso i predetti provvedimenti sono prospettati motivi di
impugnazione ulteriori rispetto a quelli già indicati nel ricorso
introduttivo.
1.2.- Il giudice a quo procede ad esaminare, ai fini della
rilevanza, i motivi di impugnativa prospettati dal ricorrente,
escludendone l'accoglibilità.
In primo luogo, il rimettente osserva come la norma censurata,
nell'individuare «soltanto» le aree ove è consentita la
realizzazione di nuovi impianti eolici, contenga il divieto di
posizionare tali impianti nelle zone non indicate, non essendo a tal
fine significativo che la stessa norma faccia riferimento ai «nuovi
impianti»: la ratio legis di preservare talune zone dalla
trasformazione che consegue alla realizzazione di nuovi
aerogeneratori, varrebbe sia per l'installazione di nuovi impianti,
sia per l'ampliamento di quelli preesistenti.
In questa prospettiva, il provvedimento di diniego impugnato con
il ricorso introduttivo costituirebbe «atto vincolato», discendendo
direttamente dalla previsione di legge che non consente la
realizzazione di impianti eolici in zona agricola, e in quanto tale,
lo stesso provvedimento non risulterebbe invalidato dalla mancata
comunicazione del preavviso di rigetto (è richiamata in proposito la
sentenza del Consiglio di Stato n. 4802 del 2009).
Rileva inoltre il Tar come, una volta che si ritenga la norma
regionale applicabile anche all'ampliamento di impianti preesistenti,
risulti inconsistente il motivo di impugnazione avente ad oggetto lo
studio per l'individuazione delle aree idonee all'ubicazione degli
impianti eolici, che, al pari della norma, fa espressamente
riferimento soltanto ai nuovi impianti.
1.3.- Quanto ai motivi di impugnazione dedotti nel ricorso per
motivi aggiunti, il rimettente precisa che il «nuovo atto di diniego»
(nota prot. 9217 del 14 aprile 2010) è basato, oltre che sulle
ragioni già espresse nel precedente, sul blocco generalizzato delle
autorizzazioni all'installazione di impianti eolici, disposto con la
delibera di Giunta regionale n. 10/3 del 12 marzo 2010.
Al riguardo il Tar osserva che, «se tale blocco fosse considerato
legittimo, il ricorso introduttivo diverrebbe improcedibile per
sopravvenuta carenza di interesse. Il successivo diniego [...]
renderebbe chiara e certa l'inutilità della sentenza sul primo».
Lo stesso rimettente procede quindi ad enucleare le ragioni per
cui deve ritenersi illegittima l'adozione, da parte della Giunta
regionale, della misura del blocco generalizzato, già espresse nella
sentenza 14 gennaio 2011, n. 27, del medesimo Tar, che ha annullato
la delibera di Giunta n. 10/3, e che si sostanziano nel contrasto sia
con l'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 e, per suo tramite, con
l'art. 117, terzo comma, Cost., sia con i principi sovranazionali e
comunitari, univocamente tesi alla valorizzazione ed incentivazione
della produzione di energia da fonti rinnovabili. Sono richiamati, a
tale riguardo, la direttiva 27 settembre 2001, n. 2001/77/CE
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla promozione
dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel
mercato interno dell'elettricita'), e il Protocollo di Kyoto alla
Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici,
fatto a Kyoto l'11 dicembre 1997, e ratificato con la legge 1° giugno
2002, n. 120.
Le esigenze di tutela del paesaggio, osserva il Tar, non possono
giustificare una misura di tale portata, tenuto conto che
«l'ordinamento predispone idonei strumenti volti alla valutazione
della compatibilità paesaggistica degli impianti di produzione di
energia eolica».
Conclusivamente, il rimettente afferma che la decisione della
controversia dipende dalla risoluzione della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 18 della legge reg. Sardegna n.
2 del 2007.
1.4.- Il Tar procede quindi a ricostruire il quadro normativo di
riferimento, esaminando la normativa sia comunitaria, sia statale in
materia di energie rinnovabili.
In primo luogo è richiamata la direttiva n. 2001/77/CE che, dopo
aver riconosciuto «la necessità di promuovere in via prioritaria le
fonti energetiche rinnovabili, poichè queste contribuiscono alla
protezione dell'ambiente e allo sviluppo sostenibile», impone agli
Stati membri di fissare obiettivi quantitativi precisi di incremento
delle fonti rinnovabili, che siano coerenti con gli impegni, assunti
dai singoli Stati e dall'Unione europea con il Protocollo di Kyoto,
di riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra.
In ambito nazionale la citata direttiva è stata attuata con il
d.lgs. n. 387 del 2003, e il Tar si sofferma in particolare sul
contenuto dell'art. 12 del citato decreto.
Al comma 3 dell'art. 12 il legislatore statale ha previsto che la
costruzione e l'esercizio degli impianti per la produzione di energia
da fonti rinnovabili, la realizzazione delle opere connesse e delle
infrastrutture indispensabili, le eventuali modifiche agli stessi
impianti, sono assoggettati all'autorizzazione unica, rilasciata
dalla Regione (o dalla Provincia delegata), nel rispetto delle
normative vigenti a tutela dell'ambiente, del paesaggio e del
patrimonio storico-artistico. Nella medesima disposizione è
precisato che l'autorizzazione unica costituisce, ove occorra,
variante allo strumento urbanistico.
Il comma 7 dell'art. 12 stabilisce a sua volta che gli impianti
possono essere ubicati anche in zone classificate agricole dai
vigenti piani urbanistici.
Infine, il comma 10 dell'art. 12 ha previsto l'approvazione, in
sede di Conferenza unificata Stato-Regioni, delle linee guida, anche
al fine di assicurare il corretto inserimento degli impianti eolici
nel paesaggio. Nel disegno del legislatore statale, dunque, le
Regioni avrebbero dovuto procedere ad individuare aree e siti non
idonei alla installazione di specifiche tipologie di impianti, sulla
base dei criteri indicati nelle linee guida, adeguando le rispettive
discipline entro novanta giorni dall'entrata in vigore delle
medesime.
Il rimettente segnala il notevole ritardo che ha contraddistinto
l'approvazione delle citate linee guida, avvenuta soltanto con il
decreto del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e con
il Ministro per i beni e le attività culturali, 10 settembre 2010
(Linee guida per l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti
rinnovabili), sicchè nel frattempo molte Regioni, tra cui la
Sardegna, hanno ritenuto di dotarsi di proprie linee guida, pur in
presenza della disposizione di cui al comma 9 dell'art. 12, a mente
della quale il procedimento di autorizzazione avrebbe dovuto trovare
applicazione a prescindere dall'approvazione delle linee guida
nazionali, onde consentire medio tempore la localizzazione degli
impianti sulla base degli strumenti ordinari di tutela del paesaggio.
Il Tar richiama anche la più recente normativa comunitaria in
materia, e cioè la direttiva 23 aprile 2009, n. 2009/28/CE
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla promozione
dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili, recante modifica e
successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE) -
attuata con il decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 -, che ha
affermato (art. 13) la necessità che le procedure amministrative
siano «proporzionate e necessarie», e che le norme in materia di
autorizzazione, certificazione e concessione di licenze siano, a loro
volta, «oggettive, trasparenti, proporzionate, non contengano
discriminazioni tra partecipanti e tengano pienamente conto delle
specificità di ogni singola tecnologia per le energie rinnovabili».
1.4.1.- Il rimettente si sofferma quindi sul contenuto delle
linee guida nazionali, di cui al decreto 10 settembre 2010,
evidenziando come la citata normativa stabilisca che l'individuazione
delle aree non idonee alla localizzazione di impianti eolici è
finalizzata non già a rallentare la realizzazione degli impianti,
bensì ad offrire agli operatori un quadro di riferimento certo, che
possa orientarne gli investimenti.
Le linee guida prevedono che all'individuazione di tali aree
provvedano le Regioni, «tenendo conto dei pertinenti strumenti di
pianificazione ambientale, territoriale e paesaggistica, secondo le
modalità indicate al paragrafo 17» e sulla base dei principi e
criteri dettati nell'allegato 3.
L'allegato 3, alla lettera c), stabilisce che, «ai sensi
dell'art. 12, comma 7, le zone classificate agricole dai vigenti
piani urbanistici non possono essere genericamente considerate aree e
siti non idonei»; e, alla lettera d), che «l'individuazione delle
aree e dei siti non idonei non può riguardare porzioni significative
del territorio o zone genericamente soggette a tutela dell'ambiente,
del paesaggio e del patrimonio storico-artistico, nè tradursi
nell'identificazione di fasce di rispetto di dimensioni non
giustificate da specifiche e motivate esigenze di tutela. La tutela
di tali interessi è infatti salvaguardata da norme statali e
regionali in vigore ed affidate, nei casi previsti, alle
amministrazioni centrali e periferiche, alle Regioni, agli enti
locali ed alle autonomie funzionali all'uopo preposte, che sono
tenute a garantirla all'interno del procedimento unico e della
procedura di Valutazione dell'Impatto ambientale nei casi previsti».
1.4.2.- Il giudice a quo ripercorre l'evoluzione della normativa
regionale in tema di energie rinnovabili, partendo dal testo
originario dell'art. 18 della legge reg. Sardegna n. 2 del 2007, fino
a quello attuale, introdotto dall'art. 6, comma 8, della legge reg.
Sardegna n. 3 del 2009, oggetto di censura.
La norma, nel testo vigente, stabilisce che «1. In base alle
indicazioni del Piano paesaggistico regionale la realizzazione di
nuovi impianti eolici è consentita nelle aree industriali,
retroindustriali e limitrofe, anche se ricadenti negli ambiti di
paesaggio costieri oltre la fascia dei 300 metri, o in aree già
compromesse dal punto di vista ambientale, da individuarsi
puntualmente nello studio specifico di cui all'articolo 112 delle
norme tecniche di attuazione del Piano paesaggistico regionale».
È richiamata la delibera di Giunta regionale 26 luglio 2007, n.
28/56, con la quale la Regione Sardegna ha approvato lo studio per
l'individuazione delle aree in cui ubicare gli impianti eolici, e la
successiva delibera 16 gennaio 2009, n. 3/17, che ha apportato
modifiche alla precedente. In particolare, il rimettente evidenzia il
contenuto dell'art. 3 dello studio citato, rubricato «Aree
ammissibili alle installazioni di impianti eolici», che indica
appunto tra le «aree idonee» ai fini della realizzazione di fattorie
eoliche, le grandi aree industriali del territorio regionale, le aree
relative ai Piani per gli Insediamenti Produttivi (P.I.P.), le aree
contermini alle due precedenti, definite retroindustriali. Con
riferimento esclusivo agli impianti di potenza complessiva non
superiore a 100 KW, da realizzare da parte di enti locali, con un
numero totale di aerogeneratori non superiore a tre unità, sono
inoltre considerate idonee le «altre aree industriali o artigianali
così come individuate dagli strumenti pianificatori vigenti»,
nonchè «le aree di pertinenza di potabilizzatori, depuratori,
impianti di trattamento, recupero e smaltimento rifiuti, impianti di
sollevamento delle acque o attività di servizio in genere», e quelle
«compromesse dal punto di vista ambientale».
1.5.- Prima di esporre le ragioni del dubbio sulla legittimità
costituzionale della norma regionale, il rimettente si sofferma sul
rapporto tra quest'ultima e la normativa comunitaria, ritenendo
insussistente un «contrasto immediato e diretto tra la direttiva
2001/77/CE [...] e le richiamate norme regionali, tanto da procedere
ad una disapplicazione di queste ultime nel nome della primazia delle
fonti comunitarie». Un contrasto diretto non sarebbe individuabile
neppure in riferimento alla più recente direttiva n. 2009/28/CE, che
impone agli Stati membri di ridurre gli ostacoli all'aumento della
produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, anche
razionalizzando ed accelerando le procedure amministrative. Ciò
infatti non esclude che siano contemperati, dagli Stati membri,
l'interesse alla promozione della produzione energetica, nelle forme
indicate, con la salvaguardia dell'ambiente e la tutela del
territorio, finalità che sottendono valori anch'essi di evidente
rilievo comunitario.
Non sussisterebbero, pertanto, neppure i presupposti per
effettuare il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia
dell'Unione europea.
1.5.1.- Secondo il rimettente, la disciplina regionale sarda in
tema di localizzazione degli impianti eolici deve essere sottoposta a
scrutinio di legittimità costituzionale in quanto «capovolge» il
criterio stabilito dal legislatore statale - finalizzato alla
promozione delle fonti rinnovabili - della indicazione di aree e siti
non idonei alla installazione di specifiche tipologie di impianti, e
lo sostituisce con quello, diametralmente opposto, della indicazione
di aree e siti idonei, con l'effetto di introdurre, in ambito
regionale, una preclusione generale di intervento in tutte le aree ed
i siti non espressamente indicati.
Il giudice a quo richiama le argomentazioni già svolte riguardo
alla ritenuta applicabilità della norma in esame a tutti gli
impianti eolici, sia nuovi sia ampliativi di impianti preesistenti, e
ribadisce che il provvedimento di diniego oggetto del ricorso
introduttivo è fondato esclusivamente sul divieto di edificare i
predetti impianti in zona agricola, come stabilito dalla norma
regionale censurata, fatti salvi i casi in cui la zona agricola
coincida con le aree indicate nello studio approvato con delibera
della Giunta regionale n. 3/17, circostanza questa che nella specie
non ricorre.
Soltanto nel caso in cui la Corte costituzionale dichiarasse
l'illegittimità della norma regionale censurata, il ricorso proposto
dal Comune di Ulassai potrebbe essere accolto, con conseguente
annullamento dell'impugnato provvedimento di diniego.
Quanto alle restrizioni contenute nello studio per
l'individuazione delle aree in cui ubicare gli impianti eolici, il
Tar rileva come le stesse trovino legittimazione e fondamento nella
norma regionale censurata, sicchè la caducazione di quest'ultima
«renderebbe tali atti amministrativi privi di presupposto normativo
e, pertanto, siccome debitamente impugnati, essi sarebbero oggetto di
annullamento per quanto di interesse dedotto dal ricorrente».
1.5.2.- Sotto il profilo della non manifesta infondatezza della
questione, il rimettente sottolinea la scelta compiuta dalla Regione
Sardegna, di demandare ad un atto legislativo «la fissazione di
prescrizioni localizzative» degli impianti.
Pur non essendo vietato in linea generale alle Regioni di
perseguire indirettamente scopi di tutela ambientale, nondimeno, come
ripetutamente affermato dalla giurisprudenza costituzionale, la
disciplina della tutela dell'ambiente compete in via esclusiva allo
Stato (è richiamata la sentenza n. 378 del 2007), e a quest'ultimo
compete egualmente di individuare il punto di bilanciamento tra la
predetta tutela e il perseguimento di altri interessi, pure di
rilievo costituzionale, eventualmente contrapposti alla prima (è
richiamata la sentenza n. 214 del 2008).
Da ciò discenderebbe che alle Regioni è precluso il potere di
prevedere «deroghe agli istituti di protezione ambientale uniformi,
validi in tutto il territorio nazionale» (sentenza n. 232 del 2008
della Corte costituzionale), e, più in generale, che le discipline
regionali non possono contraddire gli obiettivi fissati dal
legislatore statale in materia di tutela dell'ambiente (è nuovamente
richiamata la sentenza n. 214 del 2008).
Su tale premessa il giudice a quo evidenzia come l'art. 12, comma
10, del d.lgs. n. 387 del 2003 - che ha previsto l'approvazione in
sede di Conferenza unificata delle linee guida relative al
procedimento di rilascio dell'autorizzazione all'installazione di
impianti alimentati da fonti rinnovabili - costituisca espressione
della competenza statale in materia di tutela dell'ambiente, e ciò
in quanto la citata disposizione, «sebbene inserita nell'ambito della
disciplina relativa alla produzione di energia da fonti rinnovabili,
ha quale precipua finalità quella di proteggere il paesaggio». Scopo
delle linee guida è, infatti, il corretto inserimento degli impianti
eolici nel paesaggio.
La prevalenza assegnata alla tutela paesaggistica non
escluderebbe, peraltro, che la disciplina in esame incida anche sulla
materia, di competenza concorrente, della produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia elettrica, ciò che giustifica
il rinvio alla sede della Conferenza unificata per l'approvazione
delle linee guida, ma non consente alle Regioni di provvedere
autonomamente alla individuazione dei criteri per il corretto
inserimento degli impianti alimentati da fonti rinnovabili (è
richiamata la sentenza n. 166 del 2009 della Corte costituzionale).
Diversamente, osserva il Tar, la Regione Sardegna ha disciplinato
la materia, finanche introducendo «ampie e tassative fattispecie di
divieto di installazione degli impianti eolici», con il risultato di
ostacolare anzichè favorire la diffusione di tali impianti, secondo
il principio fissato dal legislatore statale.
La norma regionale risulterebbe quindi lesiva del parametro che
attribuisce alla Stato la competenza esclusiva in materia di tutela
dell'ambiente, pure in presenza delle prerogative di autonomia
speciale di cui è titolare la Regione Sardegna.
Sotto diverso profilo, prosegue il rimettente, la stessa norma
sarebbe sospetta di illegittimità costituzionale in riferimento
all'art. 4, lettera e), dello statuto speciale di autonomia e
all'art. 117, terzo comma, Cost.
Il parametro statutario richiamato attribuisce alla competenza
concorrente di Stato e Regione la materia della «produzione e
distribuzione dell'energia elettrica», là dove l'art. 117, terzo
comma, Cost. individua la materia di competenza concorrente nella
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia». Il
confine tra le due previsione risiederebbe, dunque, nella diversa
dimensione, nazionale o non, delle attività connesse alla
distribuzione, e tuttavia, prosegue il Tar, la norma regionale
censurata inciderebbe «complessivamente su dette materie, perchè
prevede, in sostanza, un generalizzato divieto di installazione di
impianti eolici», mentre la normativa statale non riconosce alla
Regione simili poteri.
Ad avviso del rimettente, infatti, l'art. 12 del d.lgs. n. 387
del 2003 esprimerebbe, tra l'altro, il principio fondamentale della
«indifferenza urbanistica» della costruzione di impianti eolici, come
dimostrano le previsioni contenute nei commi 3, 7 e 10, in precedenza
esaminati.
La competenza concorrente della Regione Sardegna in materia di
produzione e distribuzione dell'energia elettrica, riconosciuta
dall'art. 4, lettera e), dello statuto speciale di autonomia,
incontra il limite del rispetto dei principi fondamentali stabiliti
dalle leggi dello Stato - non diversamente da quanto avviene per le
Regioni ordinarie -, con la conseguenza che la norma regionale
censurata, in quanto contrastante con i principi desumibili dalla
normativa comunitaria richiamata e dall'art. 12 del d.lgs. n. 387 del
2003, risulterebbe altresì lesiva dell'evocato parametro statutario.
In subordine, e conclusivamente, il rimettente assume che se
anche si volesse ritenere che la norma regionale censurata sia stata
approvata nell'esercizio della potestà legislativa in materia di
paesaggio, tenendo conto dei principi affermati dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 51 del 2006, ugualmente essa
risulterebbe in contrasto con l'art. 3 dello statuto speciale di
autonomia.
Quest'ultima disposizione, alla lettera f), attribuisce alla
Regione Sardegna la potestà legislativa primaria in materia di
edilizia ed urbanistica, prevedendo altresì che la Regione è tenuta
ad esercitare tali competenze in armonia con la Costituzione, con i
principi fissati dall'ordinamento giuridico della Repubblica e nel
rispetto degli obblighi internazionali nonchè delle norme
fondamentali di riforma economico-sociale. Pertanto, nel dettare la
disciplina della localizzazione degli impianti eolici, la Regione
Sardegna deve osservare le disposizioni di principio e di attuazione
degli obblighi comunitari previste nel d.lgs. n. 387 del 2003, quali
sono quelle contenute nel più volte richiamato art. 12.
Le norme statali indicate, di recepimento delle direttive
comunitarie, nel prevedere un sistema chiaramente orientato
all'incentivazione della produzione di energia elettrica da fonti
rinnovabili, e nel delineare un nuovo quadro di politica energetica,
costituirebbero norme fondamentali di riforma economico-sociale, là
dove il conseguimento degli obiettivi di politica energetica
nazionale risulta pregiudicato dal divieto generalizzato posto dalla
norma regionale censurata.
Nella medesima prospettiva, osserva ancora il giudice a quo, la
norma regionale censurata si porrebbe in contrasto con gli impegni
internazionali alla riduzione delle emissioni di gas serra, assunti
dall'Italia e recepiti con la legge n. 120 del 2002, di
autorizzazione alla ratifica e di esecuzione del Protocollo di Kyoto.
2.- Con atto depositato il 3 novembre 2011 si è costituito, in
persona del sindaco pro-tempore, il Comune di Ulassai, ricorrente nel
giudizio principale, per chiedere l'accoglimento della questione di
legittimità costituzionale.
2.1.- La difesa del Comune di Ulassai, nella complessiva
condivisione del percorso argomentativo svolto dal rimettente,
evidenzia le affermazioni contenute nella giurisprudenza della Corte
costituzionale, secondo cui l'avvenuta approvazione delle linee guida
nazionali, con il decreto 10 settembre 2010, non assume valore
sanante delle leggi regionali in precedenza adottate in materia di
localizzazione degli impianti per la produzione di energia da fonti
rinnovabili. Tali leggi pertanto, ove impugnate, devono essere
dichiarate illegittime (è citata la sentenza n. 67 del 2011).
Nel caso di specie, peraltro, l'emanazione del decreto 10
settembre 2010 avrebbe reso «tanto più grave ed evidente tale
illegittimità in quanto la norma regionale non risulta semplicemente
adottata in assenza delle linee guida nazionali ma addirittura in
diretto, palese e vistoso contrasto con esse».
Con la norma censurata, prosegue la difesa del Comune di Ulassai,
il legislatore regionale avrebbe invaso l'ambito di competenza
esclusiva dello Stato di tutela dell'ambiente, dettando una
previsione incompatibile con la normativa statale e con i relativi
obiettivi, come concordati in sede di Conferenza unificata.
La stessa norma contrasterebbe anche con i parametri statutari
(artt. 3 e 4) che disciplinano l'esercizio della potestà legislativa
concorrente della Regione Sardegna in materia di energia.
In proposito, la difesa del ricorrente segnala che la Corte
costituzionale ha ripetutamente affermato, a partire dalla sentenza
n. 364 del 2006, che il d.lgs. n. 387 del 2003, attuativo della
direttiva n. 2001/77/CE, contiene i principi fondamentali della
materia della produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia, di competenza concorrente. Tale giurisprudenza sarebbe
applicabile al caso di specie, in quanto «la materia della produzione
e distribuzione nazionale dell'energia risulta senz'altro compresa
nell'ambito della competenza legislativa concorrente, ai sensi
dell'art. 4, comma 2, lettera e), dello statuto», e dunque la Regione
è assoggettata al rispetto dei principi fondamentali stabiliti dalle
leggi statali.
La difesa del Comune di Ulassai richiama ulteriori pronunce della
Corte costituzionale in tema di localizzazione degli impianti di
produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, con particolare
riguardo al significato delle previsioni contenute nell'art. 12 del
d.lgs. n. 387 del 2003 (sentenze n. 168 e 124 del 2010; n. 282 del
2009; n. 364 del 2006), evidenziando altresì la coerenza dei
principi ivi fissati dal legislatore statale sia con la politica
energetica comunitaria, sia con gli impegni assunti dal Paese in
ambito internazionale per la riduzione delle emissioni di gas serra,
e quindi per la promozione della produzione di energia da fonti
rinnovabili.
In questa prospettiva, la norma regionale censurata risulterebbe
lesiva dell'art. 4 dello statuto speciale di autonomia, il quale
impone, anche nelle materie di competenza concorrente, il rispetto
degli obblighi internazionali, in forza del richiamo all'art. 3 del
medesimo statuto.
2.2.- La difesa del ricorrente assume inoltre che la normativa
comunitaria, e quella statale di recepimento in materia di produzione
di energia da fonti rinnovabili, costituiscano «vere e proprie norme
fondamentali di grande riforma economico-sociale, essendo dirette,
nel rispetto di specifici obblighi internazionali, alla progressiva
modifica dello stesso modello di sviluppo produttivo, fino ad ora
indissolubilmente legato all'utilizzo di combustibili fossili e,
pertanto, alla (sovra)produzione di anidride carbonica, con gli ormai
noti effetti sul clima».
In tale contesto, una disposizione quale l'art. 18 della legge
reg. Sardegna n. 2 del 2007, che sottrae la maggior parte del
territorio regionale all'utilizzo ai fini della produzione di energia
da fonti rinnovabili, si porrebbe in evidente contrasto con tutta la
normativa statale finalizzata al «superamento del legame tra energia
e sviluppo, da una parte, e inquinamento e produzione di CO2,
dall'altra». La stessa disposizione, poi, in quanto contiene un
divieto generalizzato, risulterebbe incompatibile con l'interesse
nazionale, pure previsto dallo statuto speciale di autonomia come
limite al potere legislativo regionale.
In proposito, è richiamato l'art. 1, comma 3, lettera e), della
legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore energetico,
nonchè delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti
in materia di energia), nel quale sono identificati gli obiettivi
della politica energetica nazionale, e, tra essi, il «miglioramento
della sostenibilità ambientale dell'energia, anche in termini di uso
razionale delle risorse territoriali, di tutela della salute e di
rispetto degli impegni assunti a livello internazionale, in
particolare in termini di emissioni di gas ad effetto serra e di
incremento dell'uso delle fonti energetiche rinnovabili».
2.3.- Secondo la difesa del ricorrente, le considerazioni finora
svolte rimarrebbero valide se anche si ritenesse la norma regionale
censurata espressione della potestà legislativa regionale in materia
di tutela del paesaggio, argomentando sulla base di una
interpretazione, peraltro non condivisa dalla stessa difesa, della
sentenza n. 51 del 2006 della Corte costituzionale.
La citata pronuncia ha ritenuto di applicare il principio del
parallelismo, dettato dall'art. 6 dello statuto speciale di autonomia
per la Regione Sardegna, «anche al fine di trarre dalla delega di
potestà amministrativa in tema di paesaggio, contenuta nelle norme
di attuazione dello statuto (d.P.R. n. 480 del 1975 e n. 348 del
1979), la creazione, in via interpretativa, di una competenza
legislativa regionale in materia di paesaggio». In realtà, le norme
di attuazione dello statuto speciale di autonomia avrebbero
trasferito alla Regione le competenze amministrative riguardanti le
materie nelle quali essa già vantava competenze legislative,
limitandosi a «delegare» le competenze in materia di paesaggio,
materia non compresa tra quelle statutariamente attribuite.
Peraltro, ribadisce la difesa del Comune di Ulassai, anche
ritenendo sussistente una competenza legislativa primaria della
Regione Sardegna in materia di paesaggio, la norma regionale
censurata violerebbe i principi stabiliti dalle leggi statali, gli
obblighi internazionali, gli interessi nazionali e le norme
fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica.
Ciò sarebbe vero pure nell'ipotesi in cui la stessa norma fosse
«artificiosamente» ricondotta all'esercizio della potestà
legislativa primaria regionale in materia di urbanistica o di governo
del territorio, con le inevitabili implicazioni in tema di tutela del
paesaggio.
3.- Con memoria depositata il 7 novembre 2011, si è costituita
in giudizio la Sardeolica s.r.l., per chiedere l'accoglimento della
questione.
La società precisa di essere parte del procedimento principale,
interessata all'accoglimento del ricorso proposto dal Comune di
Ulassai, e di avere proposto essa stessa ricorso, in un giudizio
avente identico oggetto, iscritto al n. 319/2010 del registro ricorsi
del Tar Sardegna, attualmente sospeso in attesa della decisione del
presente incidente di legittimità costituzionale.
3.1.- Dopo aver richiamato il contenuto dell'ordinanza di
rimessione, la parte privata si sofferma sul contenuto dello studio
specifico di cui all'art. 112 delle norme tecniche di attuazione del
Piano paesaggistico regionale, al quale fa esplicito rinvio il
censurato art. 18 della legge reg. Sardegna n. 2 del 2007, e che è
stato approvato con delibera di Giunta regionale n. 28/56 del 2007,
quindi modificato con delibera n. 3/17 del 2009, e da ultimo
confermato, con modifiche ed integrazioni, con delibera n. 27/16 del
2011, non applicabile ratione temporis alla fattispecie in esame.
A parere della Sardeolica s.r.l., la ratio della disciplina
regionale sarebbe evidenziata dal punto 3 dello studio, nel quale «si
individuano alcune (rare) aree ritenute idonee alla realizzazione
degli impianti eolici, imponendo - a contrario - un generalizzato
divieto di installazione di tale tipologia di impianti nel territorio
della Regione Sardegna». Più specificamente, e per quanto qui
rileva, il divieto comprende le aree classificate come agricole dai
vigenti piani urbanistici, salvo che si tratti di zone contermini a
grandi aree industriali.
La difesa della Sardeolica s.r.l. richiama quindi le pronunce
della Corte costituzionale che hanno considerato l'art. 12, comma 10,
del d.lgs. n. 387 del 2003 espressione della competenza esclusiva
statale in materia di tutela dell'ambiente (sentenze n. 67 del 2011,
n. 344 e n. 119 del 2010, n. 166 del 2009).
In particolare, sono evidenziate le affermazioni della sentenza
n. 67 del 2011, nella quale si ribadisce che la suddetta disposizione
statale «ha la finalità precipua di proteggere il paesaggio», e si
esclude che, nelle more dell'approvazione delle linee guida
nazionali, le Regioni possano adottare normative che producano
l'impossibilità di realizzare impianti alimentati da energie
rinnovabili in un determinato territorio.
La norma regionale censurata sarebbe dunque invasiva della
competenza statale in materia di tutela dell'ambiente.
La difesa della parte privata osserva, poi, come la stessa norma
risulterebbe costituzionalmente illegittima anche se ritenuta
espressione della potestà legislativa primaria della Regione
Sardegna in materia di edilizia ed urbanistica, secondo
l'interpretazione "ampia" di tale competenza, affermata dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 51 del 2006, tale cioè da
riconoscere alla stessa Regione «anche il potere di intervenire in
relazione ai profili di tutela paesistico-ambientale».
Nella citata pronuncia, invero, la Corte si è preoccupata di
precisare che «il legislatore statale conserva [...] il potere di
vincolare la potestà legislativa primaria della Regione speciale
attraverso l'emanazione di leggi qualificabili come "riforme
economico-sociali": e ciò anche sulla base [...] del titolo di
competenza legislativa nella materia "tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali", di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera s)».
Nel caso di specie, prosegue la Sardeolica s.r.l., risulta
difficile negare che i criteri dettati dall'art. 12 del d.lgs. n. 387
del 2003, in particolare nel comma 10, siano riconducibili alla
categoria delle norme fondamentali di riforma economico-sociale, come
tali vincolanti l'autonomia speciale, nell'esercizio delle competenze
primarie regionali.
A conclusioni non dissimili si dovrebbe giungere anche nel caso
si considerasse la disposizione regionale censurata espressione della
competenza concorrente in materia di produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia, di cui all'art. 117, terzo
comma, Cost., ovvero in materia di produzione e distribuzione di
energia elettrica, di cui all'art. 4, comma 1, lettera e), dello
statuto speciale di autonomia.
Sono richiamate in proposito le numerose pronunce della Corte
costituzionale nelle quali si trova affermato che la disciplina
contenuta nell'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 stabilisce i
principi fondamentali della materia di competenza concorrente della
produzione, trasporto e distribuzione nazionale di energia,
applicabili anche nei confronti delle Regioni dotate di autonomia
speciale (così la sentenza n. 168 del 2010, riguardante disposizioni
di legge della Valle d'Aosta/ Vallee d'Aoste).
La difesa della parte privata richiama la sentenza n. 192 del
2011 - che sarebbe stata confermata dalla sentenza n. 275 del 2011 -,
nella quale si legge, tra l'altro, che «la normativa comunitaria è
stata recepita dal decreto legislativo n. 387 del 2003, il cui art.
12 enuncia i principi fondamentali della materia, di potestà
legislativa concorrente, della "produzione, trasporto e distribuzione
di energia", cui le Regioni sono vincolate (sentenze nn. 124, 168,
332 e 366 del 2010). Pur non potendosi trascurare la rilevanza che,
in relazione agli impianti che utilizzano fonti rinnovabili, riveste
la tutela dell'ambiente e del paesaggio, il bilanciamento tra le
esigenze connesse alla produzione di energia e gli interessi
ambientali impone una preventiva ponderazione concertata in ossequio
al principio di leale cooperazione, che il citato art. 12 rimette
all'emanazione delle linee guida, con decreto del Ministro dello
sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare, d'intesa con la Conferenza
unificata. Solo in base alla formulazione delle linee guida, ogni
Regione potrà adeguare i criteri così definiti alle specifiche
caratteristiche dei rispettivi contesti territoriali, non essendo nel
frattempo consentito porre limiti di edificabilità degli impianti di
produzione di energia da fonti rinnovabili, su determinate zone del
territorio regionale (sentenze nn. 166 e 382 del 2009; nn. 119 e 344
del 2010; n. 44 del 2011), e nemmeno sospendere le procedure
autorizzative per la realizzazione degli impianti di produzione di
energia da fonti rinnovabili in determinate parti del territorio
regionale, fino all'approvazione delle linee guida nazionali
(sentenze n. 364 del 2006, n. 382 del 2009, nn. 124 e 168 del 2010)».
Sarebbe in tal senso confermata la tesi del rimettente, secondo
cui la norma regionale, in quanto ha introdotto un divieto
generalizzato - con tassative eccezioni - di installazione di
impianti eolici nel territorio sardo, si porrebbe in contrasto con i
principi fondamentali in materia di energia.
4.- Con memoria depositata l'8 novembre 2011, è intervenuta in
giudizio la Regione autonoma Sardegna, in persona del Presidente
pro-tempore, per chiedere la declaratoria di inammissibilità o,
comunque, di non fondatezza della questione in esame.
4.1.- Dopo avere richiamato il contenuto dell'ordinanza di
rimessione, e facendo riserva di ulteriori deduzioni, la difesa
regionale illustra le ragioni a sostegno delle indicate conclusioni,
a partire dalla eccepita inammissibilità della questione per difetto
di motivazione sulla rilevanza.
Si assume, in particolare, che il rimettente avrebbe offerto una
ricostruzione della vicenda non sufficiente a chiarire «il rapporto
che intercorre tra gli atti impugnati con il ricorso principale e
quelli impugnati con i motivi aggiunti al ricorso», nè quale sia
l'effetto dell'annullamento della delibera di Giunta regionale n.
10/3 sul giudizio a quo. Difetterebbe cioè quella chiarezza
sull'andamento processuale del giudizio principale che la
giurisprudenza costituzionale ritiene essenziale, come affermato, ex
plurimis, nell'ordinanza n. 81 del 2009.
4.2.- La Regione Sardegna prosegue con le eccezioni preliminari
richiamando la sopravvenuta sentenza n. 275 del 2011 della Corte
costituzionale, che ha annullato parzialmente il decreto 10 settembre
2010, nei confronti delle Province autonome di Trento e di Bolzano.
L'annullamento dei punti 1.2. e 17.1. delle linee guida,
pronunciato su ricorso della Provincia autonoma di Trento, avrebbe
determinato un mutamento di quadro normativo sufficiente ad imporre
la restituzione degli atti al rimettente per un nuovo esame della
rilevanza, in considerazione dell'autonomia speciale della Regione
Sardegna.
4.3.- La difesa regionale prospetta inoltre l'inammissibilità
della questione per incompleta ricostruzione del quadro normativo: il
giudice a quo, infatti, non avrebbe considerato le disposizioni di
cui agli artt. 5 e 6 del d.P.R. 22 maggio 1975, n. 480 (Nuove norme
di attuazione dello statuto speciale della regione autonoma della
Sardegna). Tali previsioni stabiliscono, rispettivamente, che spetta
alla Regione Sardegna l'approvazione dei piani territoriali di
coordinamento e che «sono trasferite [...] le attribuzioni già
esercitate dagli organi centrali e periferici del Ministero della
pubblica istruzione ai sensi della legge 6 agosto 1967, n. 765 ed
attribuite al Ministero per i beni culturali e ambientali con
decreto-legge 14 dicembre 1974, n. 657, convertito in legge 29
gennaio 1975, n. 5, nonchè da organi centrali e periferici di altri
Ministeri. Il trasferimento predetto riguarda altresì la redazione e
l'approvazione dei piani territoriali paesistici di cui all'art. 5
della legge 29 giugno 1939, n. 1497».
Si osserva dalla difesa regionale che il rimettente non poteva
valutare «la legittimità degli atti originariamente impugnati, in
special modo per il profilo del loro fondamento normativo», senza
considerare le attribuzioni conferite dalle richiamate disposizioni
di attuazione dello statuto.
Lo stesso rimettente avrebbe poi trascurato la previsione
contenuta nell'art. 1 della legge reg. Sardegna 25 novembre 2004, n.
8 (Norme urgenti di provvisoria salvaguardia per la pianificazione
paesaggistica e la tutela del territorio regionale), rubricato
«Pianificazione paesaggistica regionale», che stabilisce che la
Giunta regionale adotta il piano paesaggistico regionale (PPR) quale
principale strumento della pianificazione territoriale regionale ai
sensi dell'art. 135 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42
(Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10
della legge 6 luglio 2002, n. 137), al fine di assicurare un'adeguata
tutela e valorizzazione del paesaggio, e che il piano paesaggistico
regionale costituisce il quadro di riferimento e di coordinamento
degli atti di programmazione e pianificazione regionale, provinciale
e locale.
4.4.- Nel merito della questione, la Regione Sardegna ritiene che
la stessa non sia fondata, in quanto l'art. 12, comma 10, del d.lgs.
n. 387 del 2003 - sul quale sarebbe basato l'intero ragionamento del
rimettente - non troverebbe applicazione nei confronti della Regione
Sardegna. La disposizione contenuta nell'art. 19 del medesimo d.lgs.
n. 387 del 2003 stabilisce che «sono fatte salve le competenze delle
regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di
Bolzano che provvedono alle finalità del presente decreto
legislativo ai sensi dei rispettivi statuti speciali e delle relative
norme di attuazione».
A conferma della suddetta interpretazione sono richiamate le
affermazioni contenute nella sentenza n. 275 del 2011 della Corte
costituzionale, secondo cui, con la disposizione da ultimo esaminata,
«il legislatore nazionale ha avuto cura altresì di inserire nella
norma-base la cosiddetta "clausola di salvezza" delle competenze
delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome».
Nella citata sentenza, inoltre, la Corte ha sottolineato che
«nessun riferimento alle stesse [Province autonome] si rinviene nel
d.lgs. n. 387 del 2003, che si rivolge alle Regioni ordinarie ed
esplicitamente fa salve le competenze, per quel che qui interessa,
delle Province autonome di Trento e di Bolzano».
La sentenza n. 275 del 2011 avrebbe dunque limitato
l'applicabilità del d.lgs. n. 387 del 2003 alle sole Regioni
ordinarie, evidenziando come, nella specie, le Province autonome
fossero legittimate ad intervenire nella disciplina dell'inserimento
nel territorio degli impianti di produzione di energia da fonti
rinnovabili in quanto competenti in materia di tutela del paesaggio,
ad esse attribuita dall'art. 8, n. 6), dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige, approvato con D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige).
Ciò premesso, secondo la difesa regionale «la posizione
costituzionale delle Province autonome e quella della Regione
Sardegna non presentano profili differenziali», tenuto conto che la
materia urbanistica ed edilizia, attribuita alla competenza primaria
della stessa Regione dall'art. 3, comma 1, lettera f), dello statuto
di autonomia, «ricomprende necessariamente anche l'ambito materiale
della tutela del paesaggio, come affermato in maniera esplicita nella
giurisprudenza costituzionale, ed in particolare nella sentenza n. 51
del 2006».
Dopo avere richiamato alcuni passaggi motivazionali della
pronuncia citata, la stessa difesa evidenzia come, posta la
inapplicabilità del d.lgs. n. 387 del 2003 nei termini delineati dal
rimettente, non sussisterebbe alcuna violazione delle competenze
statali, là dove la Regione Sardegna, con la norma censurata, ha
esercitato la propria competenza in materia di tutela del paesaggio.
Nella già citata sentenza n. 275 del 2011, si trova affermato
che il punto 17.1. delle linee guida, riguardante le modalità e i
criteri per l'individuazione delle aree e dei siti non idonei alla
installazione di specifiche tipologie di impianti, «nella parte in
cui si riferisce alle Province autonome, non trova giustificazione
nè in norme di rango costituzionale, nè nell'art. 12, comma 10, del
d.lgs. n. 387 del 2003 e lede, pertanto, per questo aspetto, le
competenze costituzionalmente garantite della ricorrente».
A conclusioni non dissimili si dovrebbe pervenire, secondo la
Regione Sardegna, quand'anche si negasse una competenza regionale in
materia di tutela del paesaggio: la localizzazione degli impianti
eolici rientrerebbe, quanto meno, nell'ambito materiale
dell'urbanistica, come dimostrerebbero i riferimenti contenuti
nell'art. 12, commi 3 e 7, del d.lgs. n. 387 del 2003 agli strumenti
urbanistici e alla relativa classificazione del territorio.
La tesi del rimettente, secondo il quale queste stesse
disposizioni dimostrerebbero l'«indifferenza urbanistica» della
costruzione di impianti eolici, sarebbe stata smentita proprio dalla
Corte costituzionale nella sentenza n. 275 del 2011.
4.5.- La Regione Sardegna procede quindi all'esame della censura
che il Tar prospetta in riferimento agli artt. 3 e 4 dello statuto di
autonomia, assumendo a parametro interposto anche i principi
desumibili dalle direttive comunitarie succedutesi in tema di fonti
energetiche rinnovabili (direttive n. 2001/77/CE e n. 2009/28/CE, che
ha abrogato e sostituito la precedente).
Secondo la difesa regionale, la censura sarebbe inammissibile per
genericità e difetto di indicazione del parametro interposto, attesa
la complessità delle richiamate direttive - nello specifico della
vigente direttiva n. 2009/28/CE -, e la eterogeneità delle
disposizioni ivi contenute.
Quanto alla legge n. 120 del 2002, di ratifica ed esecuzione del
cosiddetto Protocollo di Kyoto, la stessa difesa sottolinea come
l'impegno alla riduzione delle emissioni di gas serra non sia
perseguibile soltanto attraverso l'aumento dell'energia prodotta
dalle fonti rinnovabili, e come, pertanto, il richiamo generico a
tale impegno, senza l'indicazione di specifici strumenti attuativi,
renda inammissibile la lamentata violazione della legge n. 120 del
2002, richiamata quale parametro interposto.
La censura sarebbe comunque priva di fondamento, alla luce della
sentenza n. 275 del 2011 della Corte costituzionale, che ha affermato
che le Regioni, anche speciali, e le Province di Trento e di Bolzano,
sono tenute ad osservare gli impegni di produzione a ciascuna
assegnati.
Ciò è esattamente quanto realizzato dalla Regione Sardegna, la
quale, diversamente da quanto affermato dal rimettente, non solo non
ha adottato alcuna norma che potesse ostacolare il raggiungimento
degli obiettivi fissati, ma potrebbe essere inserita tra le Regioni
virtuose.
A fronte dell'obiettivo, assegnato all'Italia dalla direttiva n.
2009/28/CE (Allegato I), di raggiungere, per l'anno 2020, una quota
di utilizzo di energie rinnovabili pari al 17% sul consumo finale di
energia, i dati resi noti dalla società di gestione della rete
elettrica nazionale (TERNA) evidenziano che la Regione Sardegna
presenta un ampio ed articolato parco di impianti di produzione di
energia da fonti rinnovabili, sicuramente in grado di conseguire
l'obiettivo sopra indicato.
Diversamente, risulta carente il collegamento del territorio
sardo con la rete elettrica nazionale, posto che lo scambio
dell'eventuale esubero di produzione può avvenire soltanto
attraverso pochi cavi sottomarini, e dunque con potenzialità
limitate.
Sarebbe quindi dimostrata per tabulas l'infondatezza della tesi
del rimettente, secondo cui la norma regionale censurata potrebbe
ostacolare il raggiungimento degli obiettivi nazionali di utilizzo di
fonti di energia rinnovabili.
5.- Nell'imminenza dell'udienza pubblica, tutte le parti hanno
depositato memorie nelle quali richiamano gli argomenti già svolti
negli atti di costituzione e replicano alle eccezioni e deduzioni
avversarie.
6.- La Regione Sardegna, con memoria depositata il 10 agosto
2012, ribadisce le eccezioni di inammissibilità della questione,
evidenziando la necessità di procedere alla restituzione degli atti
al rimettente a seguito della sopravvenuta sentenza n. 275 del 2011
della Corte costituzionale.
Nel merito, la difesa regionale insiste per la infondatezza della
questione, ribadendo che la norma censurata è espressione della
competenza regionale in materia di tutela del paesaggio, riconosciuta
dalla sentenza n. 51 del 2006 della Corte costituzionale.
7.- Il Comune di Ulassai, con memoria depositata il 20 agosto
2012, replica alle eccezioni di inammissibilità della questione
formulate dalla difesa della Regione Sardegna nell'atto di
costituzione, ripercorrendo le argomentazioni del giudice a quo per
evidenziarne la esaustività sotto il profilo sia della descrizione
della fattispecie sia della motivazione sulla rilevanza.
Lo stesso Comune contesta poi la sussistenza dei presupposti per
la restituzione degli atti al rimettente, sul rilievo che la sentenza
n. 275 del 2011 della Corte costituzionale non rivestirebbe rilevanza
ai fini del presente scrutinio.
La pronuncia citata, infatti, ha riguardato le Province autonome
di Trento e di Bolzano, titolari di potestà legislativa primaria
statutaria in materia di tutela del paesaggio, senza peraltro
svincolare le stesse Province dall'osservanza dei principi generali
dettati dalla normativa statale in materia di energie rinnovabili,
quali sono quelli dettati dall'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003,
che l'odierno rimettente assume violati dalla norma regionale
censurata.
Pertanto, per un verso, il contenuto delle linee guida
risulterebbe ininfluente ai fini della decisione, e con esso la
sentenza n. 275 del 2011, nella parte in cui di quel contenuto si
occupa; per altro verso, invece, la pronuncia citata conferma la
precedente giurisprudenza costituzionale nel ritenere tutte le
Regioni, anche quelle ad autonomia speciale e le Province autonome,
tenute all'osservanza dei principi dettati dal d.lgs. n. 387 del
2003, con conseguente infondatezza della tesi esposta dalla difesa
regionale.
Quanto, infine, alla prospettata assimilabilità delle
prerogative della Regione Sardegna a quelle delle Province autonome
di Trento e di Bolzano in materia di tutela del paesaggio, la difesa
del Comune osserva come argomenti di segno contrario emergano dalla
stessa sentenza n. 51 del 2006, la quale si sarebbe limitata a
riconoscere alla Regione Sardegna la possibilità di intervenire
indirettamente su profili di tutela paesaggistico-ambientale,
nell'esercizio delle competenze statutarie primarie in materia di
edilizia ed urbanistica.
Peraltro, quand'anche si ritenesse la Regione Sardegna titolare
di competenza primaria in materia di tutela del paesaggio, la norma
regionale censurata risulterebbe illegittima in quanto non rispettosa
dei limiti fissati dall'art. 3 dello statuto di autonomia.
La difesa del Comune di Ulassai conclude insistendo per la
declaratoria di illegittimità costituzionale della norma regionale
censurata.
8.- Con memoria depositata il 28 agosto 2012, la Sardeolica
s.r.l. replica anch'essa alle eccezioni di inammissibilità della
questione formulate dalla difesa della Regione Sardegna nell'atto di
costituzione, rilevando la completezza della motivazione fornita dal
rimettente in punto di rilevanza.
La parte privata contesta, come già il Comune di Ulassai, la
sussistenza dei presupposti per la restituzione degli atti al
rimettente, posto che le linee guida approvate con decreto 10
settembre 2010, oggetto della sentenza n. 275 del 2011, non
rileverebbero ai fini della decisione del presente giudizio di
costituzionalità.
Nel merito, la difesa della Sardeolica s.r.l. confuta l'argomento
centrale svolto dalla Regione Sardegna, secondo cui la sentenza n.
275 del 2011 avrebbe reso inapplicabile il d.lgs. n. 387 del 2003
alle autonomie speciali, osservando come, al contrario, nella citata
pronuncia la Corte abbia affermato l'applicabilità alle Province
autonome di alcune previsioni contenute nelle linee guida - dunque in
un atto regolamentare -, e rigettato in parte il ricorso per
conflitto proposto dalla Provincia autonoma di Trento.
La stessa difesa contesta anche la lettura della sentenza n. 51
del 2006 prospettata dalla difesa regionale. Lungi dal riconoscere
una competenza diretta in materia di tutela del paesaggio, al pari di
quella di cui sono titolari per statuto le Province autonome, la
Corte costituzionale si sarebbe limitata ad affermare che la Regione
Sardegna, nell'esercizio delle competenze primarie in materia di
edilizia ed urbanistica, può intervenire in relazione ai profili di
tutela paesistico-ambientale.
In ogni caso, la norma regionale censurata, che impedisce la
realizzazione di impianti eolici sulla quasi totalità del territorio
sardo, risulterebbe illegittima anche se ritenuta espressione della
potestà legislativa primaria della Regione, per mancato rispetto dei
limiti fissati dall'art. 3 dello statuto di autonomia.
La parte privata insiste quindi per la declaratoria di
illegittimità costituzionale della norma regionale censurata.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna dubita
della legittimità costituzionale dell'art. 18 della legge della
Regione autonoma Sardegna 29 maggio 2007, n. 2 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione. Legge
finanziaria 2007), come sostituito dall'art. 6, comma 8, della legge
della Regione autonoma Sardegna 7 agosto 2009, n. 3 (Disposizioni
urgenti nei settori economico e sociale), per contrasto con gli artt.
117, secondo comma, lettera s), e terzo comma della Costituzione,
nonchè con gli artt. 3 e 4 dello statuto speciale per la Sardegna,
approvato con la legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3, in
relazione all'art. 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n.
387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione
dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel
mercato interno dell'elettricita').
2.- Il dubbio del rimettente si incentra, pur nella varietà dei
parametri evocati e delle possibili classificazioni della norma
censurata sul piano competenziale, sul criterio di selezione del
territorio adottato dal legislatore regionale sardo, ai fini
dell'installazione degli impianti eolici. Mentre il legislatore
statale ha stabilito che le Regioni individuano «le aree e i siti non
idonei», la norma regionale censurata indica le aree nelle quali è
possibile installare impianti eolici, escludendo in tal modo la
restante parte del territorio, comprese le zone agricole di cui si
discute nel giudizio principale.
3.- Preliminarmente occorre esaminare le eccezioni di
inammissibilità sollevate dalla difesa regionale.
3.1.- Risulta non fondata l'eccezione di manifesta
inammissibilità delle questioni per carente descrizione della
fattispecie.
L'ordinanza di rimessione contiene, invero, una dettagliata
ricostruzione della vicenda processuale, che consente il controllo
sulla rilevanza, sia riguardo al contenuto dei ricorsi, principale e
per motivi aggiunti, proposti dal Comune di Ulassai, avverso i
provvedimenti di diniego della richiesta di ampliamento del parco
eolico, sia riguardo alla legittimità degli atti impugnati. Il
rimettente esamina i motivi di impugnazione per evidenziare che
l'accoglimento del ricorso (principale e per motivi aggiunti) è
subordinato alla declaratoria di illegittimità costituzionale della
norma regionale, dalla quale discende il divieto di installazione di
impianti eolici in zone diverse da quelle indicate dalla norma
stessa, anche attraverso il rinvio allo «studio per l'individuazione
delle aree in cui ubicare gli impianti eolici», approvato con
delibera di Giunta regionale n. 28/56 del 26 luglio 2007, quindi
modificato con delibera n. 3/17 del 16 gennaio 2009, applicabile
ratione temporis al giudizio principale.
La norma regionale, infatti, indica le «aree industriali,
retroindustriali e limitrofe, anche se ricadenti negli ambiti di
paesaggio costieri oltre la fascia dei 300 metri» e le «aree già
compromesse dal punto di vista ambientale, da individuarsi
puntualmente nello studio specifico di cui all'articolo 112 delle
norme tecniche di attuazione del Piano paesaggistico regionale». Nel
giudizio principale si discute dell'utilizzabilità di zone
classificate agricole, che non risultano compromesse dal punto di
vista ambientale.
Non sembra del resto discutibile che la limitazione contenuta
nella norma censurata riguardi allo stesso modo l'installazione di
nuovi impianti eolici e l'ampliamento dei preesistenti, tanto più
che dal testo vigente, introdotto con la legge reg. Sardegna n. 3 del
2009, è stato eliminato anche l'inciso che consentiva, nei limiti
quantitativi stabiliti dal Piano energetico ambientale regionale e
secondo modalità precise, l'ampliamento degli impianti già
realizzati.
Quanto al ricorso per motivi aggiunti, va osservato come, per un
verso, dalla descrizione della fattispecie emerga con sufficiente
chiarezza la tempestività del ricorso stesso, peraltro non
contestata dalle parti, e, per altro verso, non si possa dubitare
dell'efficacia erga omnes dell'annullamento parziale della delibera
di Giunta regionale n. 10/3 del 12 marzo 2010, pronunciato dal
medesimo Tar per la Sardegna, con la sentenza 14 gennaio 2011, n. 27,
con cui è stato rimosso il «blocco generalizzato» delle
autorizzazioni all'installazione di impianti eolici sul territorio
regionale, che impediva l'installazione anche nelle zone
espressamente indicate dalla norma censurata.
Trattandosi di un atto a contenuto generale e inscindibile, che
«non può esistere per taluni e non esistere per altri», gli effetti
dell'annullamento non sono circoscrivibili alle parti ricorrenti del
giudizio nel quale l'annullamento è stato pronunciato (ex plurimis,
Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza n. 7023 del 2009).
3.2.- Risultano non fondate anche le eccezioni di manifesta
inammissibilità della questione per l'asserita incompleta
ricostruzione del quadro normativo e per la genericità che
segnerebbe la formulazione delle censure, avuto riguardo
all'indicazione, come parametri interposti, delle direttive 27
settembre 2001, n. 2001/77/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del
Consiglio sulla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti
energetiche rinnovabili nel mercato interno dell'elettricita'), e 23
aprile 2009, n. 2009/28/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del
Consiglio sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti
rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle
direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE), e della legge 1° giugno 2002, n.
120 (Ratifica ed esecuzione del Protocollo di Kyoto alla Convenzione
quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, fatto a Kyoto
l'11 dicembre 1997).
Quanto alla prima eccezione, è sufficiente osservare che il
richiamo operato dal rimettente alla sentenza n. 51 del 2006 di
questa Corte implica la considerazione della normativa di attuazione
dello statuto di autonomia. La sentenza citata, infatti, valorizza la
portata delle disposizioni contenute nel d.P.R. 22 maggio 1975, n.
480 (Nuove norme di attuazione dello statuto speciale della Regione
autonoma della Sardegna) e nel d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348 (Norme
di attuazione dello statuto speciale per la Sardegna in riferimento
alla legge 22 luglio 1975, n. 382, e al d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616), per affermare che «la Regione Sardegna dispone, nell'esercizio
delle proprie competenze statutarie in tema di edilizia ed
urbanistica, anche del potere di intervenire in relazione ai profili
di tutela paesistico-ambientale».
Quanto al secondo profilo segnalato dalla difesa regionale, va
rilevato che i riferimenti del rimettente alla normativa comunitaria
e sovranazionale sono finalizzati ad evidenziare la portata dei
principi contenuti nel d.lgs. n. 387 del 2003, in attuazione degli
obiettivi fissati in ambito comunitario, che la stessa direttiva n.
2001/77/CE ha inequivocabilmente collegato al Protocollo di Kyoto.
Nel 3° considerando della citata direttiva si legge che «il maggior
uso di elettricità prodotta da fonti energetiche rinnovabili è una
parte importante del pacchetto di misure necessarie per conformarsi
al Protocollo di Kyoto della convenzione quadro delle Nazioni Unite
sui cambiamenti climatici e dei pacchetti di politiche intese ad
onorare ulteriori impegni».
3.3.- La difesa regionale segnala, infine, un ulteriore
impedimento all'esame del merito della questione, costituito dalla
sopravvenuta sentenza n. 275 del 2011 di questa Corte, di parziale
annullamento, nei confronti delle Provincie autonome di Trento e di
Bolzano, del decreto del Ministro dello sviluppo economico, di
concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio
e del mare e con il Ministro per i beni e le attività culturali, 10
settembre 2010 (Linee guida per l'autorizzazione degli impianti
alimentati da fonti rinnovabili), che imporrebbe la restituzione
degli atti al rimettente.
Nemmeno questa soluzione può essere condivisa, giacchè la
sentenza n. 275 del 2011 non ha prodotto un mutamento di quadro
normativo tale da richiedere la rivalutazione, da parte del
rimettente, della rilevanza della questione odierna.
Contrariamente a quanto sostiene la difesa regionale, la sentenza
indicata non ha svincolato le Provincie autonome di Trento e di
Bolzano dall'osservanza dei principi fondamentali dettati dal d.lgs.
n. 387 del 2003 in materia di localizzazione degli impianti eolici,
limitandosi a riconoscere che le stesse Province, in quanto titolari
di potestà legislativa primaria in materia di tutela del paesaggio,
non sono tenute al rispetto delle disposizioni regolamentari e di
dettaglio, contenute nei punti 1.2., 17.1. e nell'allegato 3 delle
citate linee guida.
Pertanto, se anche si volesse ritenere che le affermazioni
contenute nella sentenza n. 275 del 2011 di questa Corte non possano
non giovare alle altre autonomie speciali dotate di competenza
primaria in materia di tutela del paesaggio, e tra queste alla
Regione autonoma Sardegna, nondimeno la questione posta dall'odierno
rimettente rimarrebbe rilevante, essendo la norma regionale
sospettata di contrasto con le disposizioni contenute nel d.lgs. n.
387 del 2003 e con i principi da esse desumibili.
4.- Nel merito, la questione sollevata in riferimento all'art.
117, terzo comma, Cost. è fondata.
4.1.- La normativa europea e nazionale rilevante ai fini della
definizione del presente giudizio è costituita dalla direttiva n.
2001/77/CE, in vigore alla data di emanazione della disposizione
regionale impugnata nel presente giudizio (poi abrogata e sostituita
dalla direttiva 2009/28/CE), e dal d.lgs. n. 387 del 2003, attuativo
della stessa.
Nel 2° considerando della direttiva n. 2001/77/CE si legge: «la
promozione dell'elettricità prodotta da fonti energetiche
rinnovabili è un obiettivo altamente prioritario a livello della
Comunità [...] per motivi di sicurezza e diversificazione
dell'approvvigionamento energetico, protezione dell'ambiente e
coesione economica e sociale». L'orientamento dell'Unione europea in
materia è confermato dal 1° considerando della direttiva n.
2009/28/CE, ove si legge: «il controllo del consumo di energia
europeo e il maggior ricorso all'energia da fonti rinnovabili,
congiuntamente ai risparmi energetici e ad un aumento dell'efficienza
energetica, costituiscono parti importanti del pacchetto di misure
necessarie per ridurre le emissioni di gas a effetto serra e per
rispettare il protocollo di Kyoto della convenzione quadro delle
Nazioni Unite sui cambiamenti climatici e gli ulteriori impegni
assunti a livello comunitario e internazionale per la riduzione delle
emissioni di gas a effetto serra oltre il 2012. Tali fattori hanno
un'importante funzione anche nel promuovere la sicurezza degli
approvvigionamenti energetici, nel favorire lo sviluppo tecnologico e
l'innovazione e nel creare posti di lavoro e sviluppo regionale,
specialmente nelle zone rurali e isolate».
L'art. 3 della direttiva n. 2001/77/CE prevede gli obiettivi
indicativi nazionali. In attuazione di tale norma europea, l'art. 2,
comma 167, della legge 24 dicembre 2007 n. 244 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. Legge
finanziaria 2008) prevede «la ripartizione fra regioni e province
autonome di Trento e Bolzano della quota minima di incremento
dell'energia prodotta con fonti rinnovabili per raggiungere
l'obiettivo del 17 per cento del consumo interno lordo entro il 2020
ed i successivi aggiornamenti proposti dall'Unione europea».
4.2.- Questa Corte ha incluso l'art. 12 del d.lgs. n. 387 del
2003 - attuativo della normativa europea in materia di produzione di
energia da fonti rinnovabili - tra i principi fondamentali della
materia, di competenza legislativa concorrente, «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» (ex plurimis,
sentenze n. 192 del 2011, n. 124 del 2010, n. 282 del 2009).
Poichè la disciplina relativa alla localizzazione degli impianti
di produzione di energia da fonti rinnovabili ricade negli ambiti di
diverse competenze legislative, nazionali e regionali, questa Corte
ha ulteriormente precisato che «l'armonizzazione profilata nell'art.
12 del d.lgs. n. 387 del 2003, tra competenze statali, regionali e
provinciali costituisce una modalità di equilibrio rispettosa delle
competenze di tutti gli enti coinvolti nella programmazione e nella
realizzazione delle fonti energetiche rinnovabili». Ciò sul
presupposto che, pur rivolgendosi il d.lgs. n. 387, nella sua
interezza, soltanto alle Regioni ordinarie - in base alla "clausola
di salvezza" contenuta nell'art. 19 del medesimo decreto - la
competenza legislativa delle Regioni a statuto speciale e delle
Province autonome «deve tuttavia coesistere con la competenza statale
in materia di tutela dell'ambiente e con quella concorrente in
materia di energia» (sentenza n. 275 del 2011).
Le conseguenze della citata statuizione generale sono state
l'annullamento - in esito a conflitto di attribuzione tra Stato e
Province autonome di Trento e Bolzano - di due punti delle linee
guida previste dall'art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003, e
la dichiarazione che spettava, invece, allo Stato l'emanazione di un
altro punto delle suddette linee guida, pure impugnato. L'esito
differenziato della valutazione sulla legittimità di singoli punti
delle linee guida presuppone ovviamente la loro applicabilità, in
via generale - e a fortiori quella della norma legislativa che le
prevede - anche alle Regioni a statuto speciale ed alle Province
autonome, pur dovendosi escludere che queste ultime siano vincolate
da prescrizioni dettagliate, invasive dei propri ambiti di competenza
costituzionalmente sanciti.
Peraltro questa Corte ha già affermato in modo esplicito che,
pur non trascurandosi la rilevanza rivestita, in relazione agli
impianti di energia eolica, dalla tutela dell'ambiente e del
paesaggio, anche le Regioni a statuto speciale sono tenute al
rispetto dei principi fondamentali in materia di "energia" dettati
dal legislatore statale (sentenza n. 168 del 2010).
4.3.- Il riconoscimento espresso da questa Corte, nella
giurisprudenza prima richiamata, dell'art. 12 d.lgs. n. 387 del 2003
come norma fondamentale di principio nella materia "energia",
vincolante anche le Regioni a statuto speciale, e, nel contempo,
della stessa disposizione come espressione di equilibrio rispettoso
di tutte le competenze, statali e regionali, che confluiscono nella
disciplina della localizzazione degli impianti eolici, impone una
considerazione specifica della norma regionale censurata, per
verificarne la compatibilità con il bilanciamento previsto dalla
norma statale interposta.
4.4.- La difesa regionale rammenta che la Regione Sardegna, sulla
base del Capo III del d.P.R. n. 480 del 1975, «dispone,
nell'esercizio delle proprie competenze statutarie in tema di
edilizia e urbanistica, anche del potere di intervenire in relazione
ai profili di tutela paesistico-ambientale» (sentenza n. 51 del
2006). Nell'esercizio di tale competenza primaria, la stessa Regione
avrebbe legittimamente legiferato, nel senso di indicare
espressamente le aree in cui è consentita la realizzazione di nuovi
impianti eolici, escludendo, a contrario, tutte quelle non
esplicitamente menzionate nell'art. 18 della legge reg. Sardegna n. 7
del 2007.
Si deve al riguardo osservare che, nella fattispecie, si rende
necessaria la delimitazione di campo e il bilanciamento tra due
competenze legislative: quella dello Stato a stabilire i principi
fondamentali in materia di "energia" (art. 117, terzo comma, Cost.) -
applicabili anche alle Regioni a statuto speciale, come affermato
dalla richiamata sentenza n. 168 del 2010 - e quella della Regione
Sardegna, competente a disciplinare gli aspetti
paesistico-ambientali, nell'esercizio della propria competenza
legislativa in materia di edilizia e urbanistica - come stabilito
dalle norme di attuazione dello statuto, integrative del parametro
statutario.
Si deve altresì rilevare che questa Corte, nella citata sentenza
n. 168 del 2010, ha constatato che la competenza a fissare i principi
fondamentali in materia di energia non appartiene, secondo lo statuto
speciale, alla Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, pur
disponendo la stessa, in forza del medesimo statuto, di competenza
primaria in materia di "paesaggio".
4.5.- Una prima conclusione, che si ricava dal quadro normativo e
giurisprudenziale sopra richiamato, è che sia lo Stato sia le
Regioni a statuto speciale e le Province autonome non devono
travalicare i limiti delle rispettive competenze, adeguandosi
all'equilibrio prescritto dall'art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387
del 2003, che questa Corte ha già riconosciuto - con la sentenza n.
275 del 2011 - rispettoso di tutte le competenze degli enti chiamati
a disciplinare, a diverso titolo, la materia della installazione
degli impianti eolici. L'attribuzione allo Stato della competenza a
porre i principi fondamentali della materia "energia" non annulla
quella della Regione Sardegna a tutelare il paesaggio, così come la
competenza regionale in materia paesaggistica non rende inapplicabili
alla medesima Regione i principi di cui sopra. Si tratta di vedere,
quindi, se la norma regionale censurata si sia contenuta nell'ambito
della tutela del paesaggio, o abbia invece violato un principio
fondamentale in materia di "energia".
L'esame della norma in questione induce all'osservazione che la
stessa è in contrasto con un principio fondamentale contenuto
nell'art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003. La norma statale
infatti stabilisce che «le regioni possono procedere alla indicazione
di aree e siti non idonei alla istallazione di specifiche tipologie
di impianti». La competenza primaria attribuita ad una Regione
speciale o ad una Provincia autonoma in materia di tutela del
paesaggio rende inapplicabili alle suddette autonomie speciali le
linee guida nella loro interezza, ma non esonera le medesime
dall'osservanza delle disposizioni a carattere generale contenute
nelle linee guida. In ogni caso, non sono ammissibili nei confronti
delle autonomie speciali «vincoli puntuali e concreti» (sentenza n.
275 del 2011). Che le linee guida siano, con i limiti ora precisati,
applicabili anche alle Regioni a statuto speciale lo ha stabilito la
sentenza n. 168 del 2010, che ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale di una disposizione di legge della Regione Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste, perchè emanata prima dell'adozione delle
stesse.
La ratio ispiratrice del criterio residuale di indicazione delle
aree non destinabili alla installazione di impianti eolici deve
essere individuata nel principio di massima diffusione delle fonti di
energia rinnovabili, derivante dalla normativa europea richiamata al
paragrafo 4.1. Quest'ultimo trova attuazione nella generale
utilizzabilità di tutti i terreni per l'inserimento di tali
impianti, con le eccezioni, stabilite dalle Regioni, ispirate alla
tutela di altri interessi costituzionalmente protetti nell'ambito
delle materie di competenza delle Regioni stesse.
Ove la scelta debba essere operata da Regioni speciali, che
possiedono una competenza legislativa primaria in alcune materie,
nell'ambito delle quali si possono ipotizzare particolari limitazioni
alla diffusione dei suddetti impianti, l'ampiezza e la portata delle
esclusioni deve essere valutata non alla stregua dei criteri generali
validi per tutte le Regioni, ma in considerazione dell'esigenza di
dare idonea tutela agli interessi sottesi alla competenza legislativa
statutariamente attribuita.
Nel caso oggetto del presente giudizio, bene avrebbe potuto la
Regione Sardegna individuare le aree non idonee all'inserimento di
impianti eolici con riferimento specifico alla propria competenza
primaria in materia paesistica, differenziandosi così dalle Regioni
cui tale competenza non è attribuita. Non appartiene invece alla
competenza legislativa della stessa Regione la modifica, anzi il
rovesciamento, del principio generale contenuto nell'art. 12, comma
10, del d.lgs. n. 387 del 2003. Con tale inversione del criterio di
scelta, la Regione Sardegna ha superato i limiti della tutela del
paesaggio, per approdare ad una rilevante incisione di un principio
fondamentale in materia di "energia", afferente alla localizzazione
degli impianti, la cui formulazione, ai sensi dell'art. 117, terzo
comma, Cost., spetta in via esclusiva allo Stato, come ripetutamente
affermato dalla sopra citata giurisprudenza di questa Corte.
Nè potrebbe dirsi che la trasformazione dell'eccezione in regola
sia operazione neutra rispetto alla consistenza del principio di
massima diffusione delle fonti di energia rinnovabili, che risulta
logicamente e praticamente contraddetto, in via generale, dalla
implicita dichiarazione di inidoneità dell'intero territorio
regionale, desumibile in modo univoco dalla norma censurata. Osta a
tale rovesciamento metodologico anche la considerazione che
l'inserimento di eccezioni al principio di massima diffusione delle
fonti di energia rinnovabili dovrebbe essere sorretta da adeguate e
concrete ragioni di tutela paesaggistica, mentre la generale
esclusione di tutto il territorio - tranne le aree tassativamente
indicate - esime dalla individuazione della ratio che presiede alla
dichiarazione di inidoneità di specifiche tipologie di aree.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 18 della
legge della Regione Sardegna 29 maggio 2007, n. 2 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione. Legge
finanziaria 2007), come sostituito dall'art. 6, comma 8, della legge
della Regione Sardegna 7 agosto 2009, n. 3 (Disposizioni urgenti nei
settori economico e sociale).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 ottobre 2012.

F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Gaetano SILVESTRI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l'11 ottobre 2012.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI