1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 29-2-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 21 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 dicembre 2012
Ordinanza del 18 ottobre 2012 emessa dalla Corte dei conti - Sez. guirisdizionale per la Puglia sul ricorso proposto da D.G. V. contro Ministero della difesa. Corte dei conti - Giudizi in materia di pensioni - Facolta' per le Sezioni giurisdizionali della Corte dei conti di richiedere "pareri" al Collegio medico-legale del Ministero della difesa, alle sezioni di tale Collegio istituite presso la sede centrale della Corte dei conti in Roma, nonche' agli ospedali militari o civili aventi sedi nella Regione - Violazione del diritto di difesa in relazione alla garanzia del contraddittorio - Lesione dei principi del giusto processo. - Decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, art. 189. - Costituzione, artt. 24 e 111. (012C0052) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 29-2-2012)

LA CORTE DEI CONTI

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso, iscritto al n.
9642 del registro di segreteria, proposto dal sig. D.G. V. (nato a
Adelfia l'8 febbraio 1967); rappresentato e difeso dall'avv. Antonio
Savino, giusta mandato a margine del ricorso;
Contro il Ministero della difesa;
Udito alla pubblica udienza dell'8 giugno 2011 l'avv. Antonio
Savino, per il ricorrente, il quale ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 189 del decreto legislativo 15
marzo 2010, n. 66 (Codice dell'ordinamento militare);
Visto il ricorso in epigrafe;
Esaminati gli atti e la documentazione tutta della causa;
Considerato in

Fatto

Con istanza pervenuta in data 5 ottobre 1987 il sig. D.G. V. ha
chiesto la concessione della pensione privilegiata per la infermità
«Pericardite acuta di possibile eziologia reumatica».
In conformità al giudizio espresso dalla C.M.O. di Bari con P.V.
n. 1137 in data 23 giugno 1988, il Ministero convenuto ha emesso il
decreto ministeriale 22 in data 4 gennaio 1989, con cui è stata
respinta l'istanza pensionistica sul presupposto che l'infermità
sofferta dall'interessato non dipende da causa di servizio.
Il ricorrente si duole della erroneità del giudizio
medico-legale espresso dalla C.M.O. di Bari, chiedendo che venga
acquisito il parere del C.M.L. presso il Ministero della difesa,
previa questione di costituzionalità, siccome in epigrafe indicato,
per violazione degli artt. 3, 24, 101 e 111 cost.
Il Giudice si è riservato.

Ritenuto in diritto

1. La sezione ritiene, in accoglimento della eccezione formulata
dal ricorrente, di sollevare questione di legittimità costituzionale
dell'art. 189 del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice
dell'ordinamento militare) per contrasto con l'art. 111 cost.
La legislazione vigente prevede specificamente la facoltà, per
le sezioni giurisdizionali della Corte dei conti, di richiedere
«pareri» al Collegio medico legale del Ministero della difesa (art.
189 del Codice dell'ordinamento militare, approvato con decreto
legislativo 15 marzo 2010, n. 66, che ha sostituito l'art. 12 della
legge 11 marzo 1926, n. 416 (1) e alla sezione di tale Collegio
istituito presso la sede centrale della Corte dei conti in Roma (art.
2, secondo comma, della legge 22 dicembre 1980, n. 913), nonchè agli
ospedali militari o civili aventi sede nella regione (art. 2, ultimo
comma, legge 8 ottobre 1984, n. 658, operante in virtù del richiamo
di cui all'art. 1, comma 3, del decreto-legge 15 novembre, n. 453,
convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19)
oltre che all'Ufficio medico legale presso il Ministero della salute
(v. art. 4-bis del decreto legislativo 30 giugno 1993, n. 266, quale
aggiunto dall'art. 52 della legge 16 gennaio 2003, n. 3) (2) , a
prescindere dalla particolare disciplina operante per la sezione
giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione siciliana in
base al decreto del Ministro della difesa del 10 luglio 1989, che ha
istituito presso l'Ospedale militare di Palermo una commissione
medico-legale avente il compito di mettere in grado la predetta
sezione di poter disporre in loco di un organo di consulenza
medico-legale.
Orbene, le sezioni riunite della Corte dei conti, organo di
vertice della giurisdizione contabile, paragonabile alle sezioni
unite della Corte di cassazione, per quanto concerne il ruolo di
organo di nomofilachia, hanno affermato, in risposta al quesito
sollevato (3) , il principio di diritto secondo cui il giudice
contabile, nei giudizi pensionistici, ha la facoltà, ai sensi degli
artt. 15, primo comma, e 26 del regio decreto 13 agosto 1933, n. 103,
nonchè dell'art. 73 del regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e 2,
quarto comma, del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453, convertito
nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, di disporre consulenze tecniche
d'ufficio secondo le norme del codice di procedura civile,
affidandole a professionisti privati.
Vi è da dire che dopo l'arresto giurisprudenziale delle sezioni
riunite non si è avuto un sostanziale cambiamento della prassi
giudiziaria, poco incline ad utilizzare lo strumento della consulenza
tecnica d'ufficio, dandosi preferenza ai pareri richiesti agli organi
pubblici (Collegio medico legale presso il Ministero della difesa,
sezione speciale del collegio medico legale pressa la Corte dei
conti, Ufficio medico legale presso il Ministero della salute,
ospedali civili e militari).
Il ricorso ai «pareri» degli organi pubblici resta, dunque,
ancora lo strumento prediletto dal giudice contabile, in luogo della
consulenza tecnica d'ufficio. Alcuni nodi, peraltro, non sono stati
ancora sciolti pur dopo l'ordinanza della Corte costituzionale n.
131/1998.
Deve rilevarsi, invero, che uno dei motivi della questione di
costituzionalità sul quale la Corte costituzionale non si è
pronunciata, riguardava la violazione degli artt. 24, primo e secondo
comma, e 113 della Costituzione perchè le norme impugnate (4) ,
secondo la prospettazione seguita nella ordinanza di rimessione (5) ,
non assicurano la pienezza del contraddittorio tecnico, attraverso i
consulenti di parte, che postula la necessità di un controllo
dell'elaborazione peritale sin dal suo momento genetico e non ex post
(6) .
Tali nodi non sono stati sciolti nemmeno da Corte cost., 3 luglio
2007, n. 248.
La sezione di appello siciliana aveva sollevato, in riferimento
agli artt. 3, 97, 108 e 111 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale degli artt. 11, 11-bis e 12 della legge
11 marzo 1926, n. 416 (7) , degli arti. 2, 3, 4, 5 e 6 della legge 22
dicembre 1980, n. 913 (8) e dell'art. 1, terzo comma, del
decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453, per la parte in cui richiama
l'art. 2, secondo comma della legge 8 ottobre 1984, n. 658.
In questo caso, la Corte costituzionale era chiamata a
pronunciarsi sulla lesione dei principi di indipendenza e di
autonomia della funzione giurisdizionale, oltre che di buon andamento
dell'amministrazione della giustizia, siccome riferiti ai componenti
della commissione legale del Ministero della difesa presso la Corte
dei conti, nei giudizi in cui è parte il Ministero della difesa,
rilevandosi da parte del giudice a quo che il legislatore non avrebbe
apprestato alcun meccanismo di tutela della posizione di indipendenza
e terzietà degli ufficiali chiamati a comporre la commissione
medico-legale, i quali mantengono inalterato il loro rapporto di
dipendenza gerarchica nei confronti della rispettiva Forza armata
dalla quale provengono (Aeronautica-Esercito-Marina) (9) .
Sebbene i termini della questione di costituzionalità non
consentissero alla Corte costituzionale di pronunciarsi sulla
necessità del contraddittorio, alla luce del «nuovo» art. 111 della
Costituzione, nelle istruttorie dei giudizi pensionistici e, quindi,
il risultato non potesse essere quello divisato, è importante
sottolineare, ai fini della questione di legittimità costituzionale
de qua, il passaggio della motivazione della ordinanza n. 248/2007,
nel quale si afferma che l'art. 2 della legge n. 658/1984, nel
consentire alla Corte dei conti di ricorrere indifferentemente agli
ospedali militari e civili offre al giudice «che non voglia
utilizzare lo strumento della consulenza tecnica d'ufficio» la
possibilità di rivolgersi, nei casi in cui il giudizio si svolge nei
confronti del Ministero della difesa, anzichè agli ospedali
militari, a quelli civili.
In tal guisa sembra che il giudice delle leggi abbia fatto
propria l'impostazione seguita nella ordinanza di rimessione (10) ,
sia pure per confutarla (11) , non ravvisando pericoli di
condizionamento sui medici militari, in ragione del mantenimento del
loro rapporto di dipendenza gerarchica con il Ministero della difesa,
e dando per assodato che la C.T.U. è un mezzo di indagine
istruttoria in qualche modo alternativo alla acquisizione in sede
giudiziaria dei «pareri» medico legali di organi pubblici
espressamente individuati (12) .
Il punto, però, sembra un altro (13) .
Non è qui in discussione la possibilità per il giudice unico
delle pensioni di richiedere «pareri» al collegio medico legale
presso il Ministero della difesa e alla sezione speciale di
quest'organo istituito presso la sede centrale della Corte dei conti
ovvero all'Ufficio medico legale presso il Ministero della salute o,
ancora, agli ospedali militari e civili, almeno fino a che le
disposizioni di settore lo consentiranno (14) .
Non è, però, è sufficiente osservare che il collegio medico
legale (presso il Ministero della difesa) o l'omologo Ufficio medico
legale (presso il Ministero della salute) emettono i loro pareri
«avvalendosi dei propri componenti che sono medici dipendenti
dell'amministrazione, i quali non agiscono nell'interesse
dell'amministrazione in quanto "parte" processuale, ma nel generale
interesse della collettività amministrata».
Ciò che qui è in discussione, infatti, non è tanto la
«imparzialita'» dei suddetti organi, quanto un deficit di
contraddittorio nel procedimento che si svolge innanzi agli stessi,
per i quali non può essere usata la qualificazione di consulenti
tecnici d'ufficio.
Nello svolgimento della consulenza è fondamentale l'attuazione
del principio del contraddittorio, canone irrinunciabile dell'intero
processo. Detto principio significa diritto di ogni interessato alla
misura finale di essere ascoltato, sul piano di parità con gli altri
interessati ed anche col giudice, al fine di poter partecipare,
paritariamente con tutti i protagonisti della scena, alla formazione
del convincimento del giudice. Insomma il gioco deve essere
trasparente e ad armi pari. Da qui la disposizione per cui le parti
possono partecipare alle operazioni svolte dal perito e presentare
osservazioni e istanza (art. 194, secondo comma, c.p.c.): ciò sia
personalmente sia a mezzo dei loro avvocati o di loro consulenti.
A differenza di quanto previsto dalla disciplina del codice di
rito (15) gli organi tecnici della P.A., invece, non sono tenuti a
rispettare il contraddittorio nella fase di formazione del parere e
il pensiero va subito ai consulenti di parte, in quanto
l'effettività del diritto di agire e di difendersi impone di
garantire che ogni interessato si faccia assistere da un tecnico che
abbia le conoscenze specialisti che (16) che la materia richiede,
sicchè, in mancanza, si corre il rischio che le parti del giudizio
pensionistico, formalmente poste sullo stesso piano dal legislatore,
restino di fatto spesso asimettriche, con una naturale prevalenza
della parte pubblica.
Non può, pertanto, affermarsi che le garanzie processuali
inerenti ai predetti pareri possono essere considerate ad ogni
effetto identiche a quelle dei pareri resi dal consulente tecnico
d'ufficio privato.
La giurisprudenza della Corte dei conti, finora, non si è posto
il problema, ma vi sono senz'altro i presupposti perchè della
questione possa essere investita nuovamente la Corte costituzionale
in relazione alla violazione degli artt. 24 e 111 della Costituzione,
per quanto riguarda la garanzia del contraddittorio.
Rimane irrisolta sul piano legislativo, infatti, la
compatibilità degli acquisiti pareri medico-legali con i principi di
un giusto processo contabile rispettoso delle esigenze difensive
delle parti svolte all'interno di un contraddittorio sulle prove.
L'art. 189 del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, prevede,
infatti soltanto che «Il presidente del collegio medico-legale può
richiedere l'intervento, con parere consultivo e senza diritto di
voto, di medici estranei al collegio, scelti tra specialisti civili,
docenti universitari (...)» senza disporre che si applichino le norme
sulla C.T.U. del codice di rito.
La questione di legittimità costituzionale, oltre che non
manifestamente infondata, si presenta come rilevante nel presente
giudizio, ai fini della applicazione delle norme del codice di
procedura civile nel senso di consentire la partecipazione dei
consulenti di parte.
Il giudizio va, quindi, sospeso e gli atti trasmessi alla Corte
costituzionale per la conseguente pronunzia.

(1) La legge n. 416/1926 è stata, peraltro, abrogata dall'art. 2268
del Codice dell'ordinamento militare

(2) L'immediato antecedente dell'art. 4-bis è rappresentato
dall'art. 19 del decreto del Presidente della Repubblica 11
febbraio 1961, intitolato «Disciplina degli organi consultivi del
Ministero della sanità e dell'Ufficio medico legale»,
prevedendosi il parere su richiesta della procura generale della
Corte dei conti evidentemente con riferimento al vecchio
ordinamento processuale, caratterizzato dalla figura del P.M.
contabile nella veste di organo istruttore.

(3) Dalla sezione III giurisdizionale centrale di appello, con
ordinanza n. 081/2007 del 18 aprile 2007.

(4) Artt. 1, terzo comma, decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453,
convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19
(Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte
dei conti) e 2, secondo comma, della legge 6 ottobre 1984, n. 658
(Istituzione in Cagliari di una sezione giurisdizionale e delle
sezioni riunite della Corte dei conti).

(5) Ordinanza della sezione giurisdizionale per la Basilicata, 27
febbraio 1997, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana - prima serie speciale - n. 29 del 1997.

(6) Nelle parole dei giudici remittenti «il sistema dei pareri
medici, atteggiandosi quasi come atto interno al procedimento non
garantisce minimamente il diritto di difesa sancito come
principio fondamentale della Costituzione (...); tale diritto va
inteso nel senso più ampio al contraddittorio, all'assistenza
tecnica in ogni fase del processo, alla partecipazione
all'attività istruttoria necessaria ai fini della decisione
della controversia, insomma a un giusto processo. Nulla di tutto
ciò accade nel processo pensionistico quando si richiede un
parere medico-legale: tutta la procedura di garanzia prevista dal
codice di procedura civile è sconosciuta o, comunque,
pretermessa».

(7) Nuove disposizioni sulle procedure da seguirsi negli accertamenti
medico-legali delle ferite, lesioni ed infermità del personale
dipendente dalle amministrazioni militari e da altre
amministrazioni dello Stato.

(8) Norme per la composizione del collegio medico-legale del
Ministero della difesa.

(9) La questione di costituzionalità è stata dichiarata
manifestamente inammissibile, in quanto nel giudizio a quo si
discuteva del parere della commissione medico-legale istituita in
ausilio della sezione giurisdizionale della Corte dei conti per
la Regione siciliana, e non di quello del Collegio medico legale
presso il Ministero della difesa, sicchè non erano destinate a
trovare applicazione le disposizioni impugnate, che si riferivano
al Collegio medico legale istituto presso il suddetto Ministero.

(10) Ordinanza del 1° agosto 2006, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana - prima serie speciale - n.
6 del 2007.

(11) In maniera, peraltro, affatto convincente, in quanto anche la
commissione medico-legale istituita in ausilio della sezione
giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione siciliana
è inserita nell'apparato organizzativo del Ministero della
difesa e rimangono concreti, dunque i rischi di condizionamento
sui medici militari che compongono la suddetta commissione a
causa del mantenimento del loro rapporto di dipendenza
gerarchica con il Ministero stesso. Vedi nota 19.

(12) Il riferimento è al passaggio motivazionale finale della
ordinanza n. 248/2007 riportato nel testo.

(13) La difesa erariale, infatti, aveva messo bene in evidenza, nel
giudizio innanzi alla Corte costituzionale, che «la tutela
dell'indipendenza dei giudici, sancita dall'art. 108 della
Costituzione, non si estende, secondo la giurisprudenza
costituzionale, agli ausiliari del magistrato, applicandosi
invece solo a quegli estranei che siano chiamati a partecipare
alla funzione giurisdizionale, come ad esempio ai componenti
laici delle corti d'assise, dei tribunali per i minorenni e
delle sezioni specializzate.

(14) Magari con l'accortezza di evitare di rivolgersi al collegio
medico legale, che fa parte della organizzazione del Ministero
della difesa, tutte le volte che il suddetto Ministero sia parte
convenuta in giudizio, sì da evitare i dubbi derivanti dai
rischi di condizionamento sui medici militari, in ragione del
mantenimento del loro rapporto di dipendenza gerarchica con lo
stesso Ministero. L'avvertimento non è superfluo come
l'esperienza giudiziaria insegna.

(15) Come è noto ai sensi dell'art. 195. c.p.c., modificato dalla
legge n. 69 del 18 giugno 2009, nella stessa udienza fissata per
il giuramento il giudice fissa un triplice termine: al C.T.U.
per la comunicazione alle parti della «bozza» di relazione; alle
parti per la formulazione delle controdeduzioni; al C.T.U. per
un esame ed una valutazione delle stesse, a cui segue il
deposito della relazione finale, prima della successiva udienza.

(16) Medico-legali, nel caso della pensionistica privilegiata.

P. Q. M.

Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Dispone la sospensione del giudizio in corso e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale per la pronuncia sulla questione
di legittimità costituzionale dell'art. 189 del decreto legislativo
15 marzo 2010, n. 66, nei sensi in motivazione.
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle partì in causa e al Presidente del Consiglio dei
Ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati
e del Senato della Repubblica.
Così provveduto in Bari, nelle Camere di Consiglio dell'8 giugno
2011.

Il giudice: Reali