1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 18-4-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 25 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 aprile 1990
N. 25 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 aprile 1990 (della regione Siciliana) Finanza regionale - Norme urgenti in materia di finanza locale e di rapporti finanziari tra lo Stato e le regioni - Riduzione di fondi per le regioni a statuto speciale e per le province autonome (fondo comune per i servizi dei consultori familiari, ivi compresi quelli relativi all'interruzione volontaria della gravidanza, fondo speciale per l'esercizio delle funzioni gia' ex O.N.M.I., fondo per gli asili nido) ed esclusione dal riparto del fondo nazionale per il ripiano dei disavanzi di esercizio delle aziende di trasporto di cui all'art. 9 della legge 10 aprile 1981, n. 151 - Riduzione del Fondo sanitario nazionale per le regioni a statuto speciale e le province autonome - Esclusione dai seguenti fondi: per i programmi regionali di sviluppo a destinazione indistinta, per l'attuazione degli interventi programmati in agricoltura, per l'attuazione del piano forestale nazionale, per gli investimenti nel settore dei trasporti pubblici locali e sanitario di conto capitale - Asserita violazione dell'autonomia finanziaria delle regioni a statuto speciale e delle province autonome e del principio della copertura finanziaria per le minori entrate conseguenti alle norme impugnate - Ingiustificata discriminazione delle regioni a statuto speciale rispetto alle regioni ordinarie Violazione dei principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. e di tutela della salute dei cittadini. (Legge 28 febbraio 1990, n. 38, artt. 18, 19 e 20). (Cost., artt. 3, 32, 53, 81, 97 e 119; statuto regione Sicilia, artt. 17, 36 e 38). (090C0416) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 18-4-1990)

Ricorso della regione siciliana, in persona del presidente
pro-tempore giusta delibera della giunta regionale 6 marzo 1990, n.
84, elettivamente domiciliato presso l'avv. Salvatore Sciacchitano
nell'ufficio della regione siciliana in Roma, via delle Coppelle n.
35, rappresentato e difeso, per procura a margine, dal prof. avv.
Silvio De Fina, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in
persona del Presidente del Consiglio pro-tempore, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale degli artt. 18, 19 e
20 della legge 28 febbraio 1990, 38.
Con legge 28 febbraio 1990, 38 (conversione del d.-l. 28 dicembre
1989, n. 415) è stata disposta la cessazione o riduzione di cospicui
finanziamenti statali, concessi sino die alle regioni a statuto
speciale ed alle province autonome.
In particolare:
A) nel settore del trasporto, l'art. 18, n. 1, le esclude dal
riparto del fondo nazionale per il ripiano dei disavanzi di esercizio
degli enti ed aziende di cui all'art. 9 della legge 10 aprile 1981,
n. 151; e, in aggiunta, trasferisce al bilancio regionale l'onere
della concessione dei contributi.
L'art. 20, n. 1, lett. d), le esclude dal riparto del fondo degli
investimenti;
B) nel settore della sanità, l'art. 19, n. 1, riduce (alle
predette regioni e province) le assegnazioni di parte corrente del
Fondo sanitario nazionale (per la Sicilia la riduzione è del 10%).
L'art. 20, n. 1, lett. e), le esclude dal riparto del fondo
sanitario di conto capitale; e l'art. 18, n. 1, le esclude dal fondo
comune per i servizi dei consultori familiari, inclusi i servizi
relativi alla interruzzione volontaria della gravidanza (art. 5 della
legge 29 luglio 1975, n. 405 e art. 3 della legge 22 maggio 1978, n.
194), nonchè dal fondo speciale per l'esercizio delle funzioni della
soppressa O.N.M.I. (art. 10 della legge 23 dicembre 1975, n. 698) e
dal fondo integrativo per gli asili nido (art. 1 della legge 29
novembre 1977, n. 891);
C) nel settore dell'agricoltura e foreste, infine, l'art. 20,
n. 1, lettere a), b) e c), le esclude dal fondo per i programmi di
sviluppo, dal fondo per gli interventi programmati in agricoltura e
dal fondo per l'attuazione dal piano forestale nazionale.
Tra esclusioni e riduzioni la regione siciliana subisce una
ingente menomazione delle proprie entrate.
Tali norme sono costituzionalmente illegittime per le ragioni che
qui di seguito si espongono.
1. - Violazione del principio di logicità e coerenza dell'azione
legislativa. Violazione degli artt. 119 e 97 della Costituzione e
dell'art. 36 dello statuto siciliano.
I finanziamenti concessi dallo Stato sine die, a sostegno di
servizi pubblici essenziali quali trasporto e sanità, orientano
necessariamente la politica economica e le finanze regionali
innestano un rapporto di collaborazione/dipendenza tra l'ente
centrale e quelli locali, che evolve sul presupposto della
continuità.
Col proprio apporto, lo Stato si inserisce nel sistema finanziario
delle regioni condizionandone programmi e scelte operative proiettati
nel futuro.
Lo Stato, quindi, non può non assumersi la responsabilità
dell'ordinato afflusso-deflusso delle entrate nel e dal patrimonio
regionale quando, come nel caso in esame, si tratta di somme ingenti.
Non si vuol dire, ovviamente, che lo Stato non può revocare i
finanziamenti a tempo indeterminato; si vuol dire soltanto che deve
farlo considerando che la propria iniziativa influisce concretamente
(e pesantemente) sul sistema finanziario regionale; cui, quindi, va
garantito un minimo di "rodaggio" per riassorbire le perdite e
riconvertire senza danni ulteriori i programmi e le iniziative in
corso.
Pertanto è nella logica, funzionale ed amministrativa delle
relative leggi che la cessazione o riduzione dei finanziamenti venga
modulata da disposizioni "transitorie" intese ad evitare
ripercussioni dirompenti nel sistema che le subisce; al che può
agevolmente pervenirsi graduandone la decorrenza nel tempo.
Orbene, è un fatto innegabile che, con le norme impugnate, lo
Stato è intervenuto sulla finanza regionale con "effetti di
ghigliottina"... Basti pensare che le cessazioni-riduzioni furono
disposte col d.-l. del 28 dicembre 1989 e che, con la conversione del
medesimo, la legge impugnata ne ribadì la decorrenza al 1 gennaio
1990: a distanza di soli tre giorni|
Tutto ciò significa che, se la regione siciliana sarà costretta
a fronteggiare l'improvvisa ed immediata restrizione finanziaria che
la colpisce - in un momento in cui nè può disfare le operazioni in
corso nè stornarvi fondi già diversamente impegnati dal proprio
bilancio - non potrà provvedervi altrimenti che ricorrendo allo
strumento fiscale, ai "tributi propri" di cui all'art. 36 dello
statuto siciliano.
È appena il caso di segnalare che questa non sarebbe una scelta
della regione, bensì il risultato necessitante dell'intervento
statale sulla finanza regionale. Il che evidenzia sia la violazione
del principio di logicità sia la violazione dell'autonomia
finanziaria della regione.
2. - Violazione degli artt. 53, 119 e 3 della Costituzione.
Violazione degli artt. 38 e 36 dello statuto siciliano. Illogicità
manifesta.
Anche se convergono sul definanziamento di speciali servizi
pubblici, le norme impugnate trovano causa nel ben noto intento
(peraltro pienamente giustificato) di ridurre l'inquetante deficit
del bilancio statale.
Nonostante provengono da fondi statali, i finanziamenti
trasferiscono ricchezza alle regioni confluendo nel patrimonio delle
medesime. Sicchè non si va lontano dalla realtà considerando la
loro interruzione come un prelievo (in omittedo) di ricchezza
regionale a scopo di risanamento della finanza centrale.
In sostanza, col taglio dei finanziamenti alle regioni viene
imposto un sacrificio economico per contribuire al buon esito di
un'operazione di interesse nazionale.
Non è, dunque, azzardato inferirne che un'operazione siffatta va
informata al principio dell'art. 53 della Costituzione, secondo cui
"Tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della
loro capacità contributiva": un principio di portata generale, come
dimostra lo stesso art. 53 estendendone la valenza al sistema
tributario, la cui "progressivita'" non è che coerente
applicazione/esplicazione della regola incentrata sulla "capacità
contributiva".
Nè si obietti che il taglio dei finanziamenti non ha imposto
"spese" alle regioni; perchè, nella realtà finanziaria, "spesa" è
qualsiasi impegno del patrimonio di un ente e perchè, quindi, tale
va considerata anche la sottrazione di una entrata al medesimo.
In quest'ordine di idee, le decurtazioni inferte alla regione
siciliana confliggono doppiamente col principio invocato; perchè,
praticando il risparmio sul costo di servizi (trasporto, sanità,
agricoltura e foreste) di cui godono tutte le regioni, le norme
impugnate chiamano a "contribuire" soltanto quelle a statuto
speciale; e perchè, quanto alla Sicilia, non tengono in alcun conto
l'eseguità della propria "capacità contributiva".
Una delle più significative e pregnanti norme dello statuto
siciliano (legge costituzionale della Repubblica) è quella con cui -
"a titolo di solidarietà nazionale" - viene attribuita alla regione
una "somma" (revisionabile per quinquenni) tendente a "bilanciare il
minore ammontare dei redditi di lavoro rispetto alla media nazionale"
(art. 38). Ne risulta una specie di attestato storico-costituzionale
del divario economico (in reddito ed occupazione) tra la Sicilia e le
ricche regioni del Nord e del Centro. E, tuttavia, in clamorosa
violazione del principio di uguaglianza e del principio contributivo,
l'una viene impegnata e le altre vengono esluse dal taglio dei
finanziamenti|...
Si è già accennato che, se la regione siciliana - nell'intento
di non menomare servizi essenziali, con conseguente menomazione della
occupazione e dei redditi di lavoro - volesse compensare il "vuoto"
dei tagli inferti alle proprie entrate, non potrebbe che far ricorso
alla imposizione fiscale, cioè "mordersi la coda" (ci si consenta
l'espressione) riversando su cittadini, già al di sotto della media
nazionale quanto a redditi di lavoro e già afflitti da una
disoccupazione endemica, nuovi fattori di aumento della
disoccupazione e decurtazione dei redditi.
3. - Violazione degli artt. 3, 32 81, 97 e 119 della Costituzione
nonchè degli artt. 17, 36 e 38 dello statuto siciliano.
Non mancano vizi ulteriori nelle norme impugantate; soprattutto
per quanto attiene al definanziamento del trasporto pubblico (art.
18, n. 1 e art. 20, n. 1, lett. d), e del servizio sanitario (art.
18, n. 1,' pp.; art. 19 e art. 20, n. 1, lett. e).
Per cogliere il senso e le implicazioni costituzionali di una
manovra che (dalla sera alla mattina, si può ribadire) incidenta e
decurta pesantemente la finanza regionale, bisogna considerare due
circostanze importanti: la prima è che i finanziamenti statali sono,
per loro stessa natura e funzione, destinati al fabbisogno
finanziario della regione, integrando il gettito dei "redditi
patrimoniali" e dei "tributi propri" della medesima (art. 36 dello
statuto siciliano); la seconda è che la spesa cui sopperiscono non
proviene dalla politica finanziaria della regione, bensì da quella
dello Stato. In altri termini, le elargizioni statali non sono frutto
di liberalità, bensì il corrispettivo di oneri che la regione
"deriva" dallo Stato al di fuori dell'esercizio della propria
autonomia finanziaria; limitata, sul piano legislativo, ai "ritocchi"
consentiti dalla potestà "concorrente" e, sul piano amministrativo,
condizionata dal prevalente ordinamento statale (cfr. art. 17 dello
statuto siciliano).
Ciò risulta con evidenza sia per i contributi al trasporto, sia
per quelli alla sanità.
Quanto al primo, l'esigenza del sostegno agli enti ed aziende di
cui all'art. 9 della legge 10 aprile 1981, n. 151, scaturisce dalla
scelta statale della calmierazione delle tariffe: che, impedendo una
gestione economica delle aziende ed enti implicati nel trasporto
pubblico, ha istituzionalizzato e reso endemico il deficit dei
medesimi, imponendo il sostegno esterno; una "politica" dimostratasi
disastrosa, come ogni altra intesa a manovrare artificialmente il
mercato, e tuttavia nè assumibile nè alternabile dalla regione
siciliana nell'esercizio di quel tanto di autonomia politica e
finanziaria di cui dispone.
Lo stesso può ripetersi per la spesa sanitaria (in personale,
locali, medicinali); della quale lo Stato definisce discrezionalmente
la struttura sia per quanto concerne compiti sia per quanto concerne
acquisti e remunerazioni (dai programmi ospedalieri al regime dei
tickets).
Si vuol dire che, al di là delle verbalizzazioni normative, per
il trasporto come per la sanità, i fondi e contributi statali non
sono altro che la copertura finanziaria (art. 81 della Costituzione)
di spese indotte dallo Stato nel sistema finanziario della regione
siciliana.
Ne discende che, quando la legge impugnata nega i fondi (o i
contributi) necessari a sostenere quelle spese, viola l'autonomia
finanziaria regionale e lo stesso art. 81 della Costituzione:
eludendo arbitrariamente la propria responsabilità per il ristoro di
oneri che, anche volendo, mai la regione siciliana potrebbe assumere
in proprio, impeditane dai rigorosi limiti della sua autonomia; ed
imponendo alla medesima oneri provenienti dall'ordinamemto statale
senza fornirle i mezzi di copertura.
Non è la difesa della regione a suggerire queste conclusioni;
perchè l'ha già fatto la Corte cui la regione ha l'onere di
rivolgersi.
Quanto al finanziamento del trasporto pubblico (che, non per la
prima volta, lo Stato tenta di scaricare sulle regioni a statuto
speciale), la legge impugnata non solo esclude queste ultime dal
relativo fondo, ma dispone anche che spetta alle medesime provvedere
in proprio al "ripiano dei disavanzi di esercizio delle aziende di
trasporto".
A riguardo non potrebbe essere più chiara la sentenza n.
307/1983: "l'imporre alle regioni obblighi del genere contrasta
anzitutto con ciò che la Costituzione prescrive nel secondo comma
dell'art. 119, ossia che le regioni dispongono di tributi propri
(oltre che di quote di tributi erariali) per fronteggiare
autonomamente le spese necessarie ad adempiere le loro funzioni
normali... sicchè non può ammettersi che... lo Stato faccia fronte
ad una spesa di interesse nazionale ricorrendo ai tributi regionali,
senza con ciò vulnerare l'autonomia legislativa locale assieme
all'autonomia finanziaria considerata sul versante delle uscite"
(conf. la sentenza n. 245/1984).
Non meno chiaro e pregnante l'indirizzo della Corte sulla spesa
sanitaria; sia per quanto attiene alla connotazione essenzialmente
statale della medesima, sia per quanto attiene alla violazione
dell'autonomia finanziaria connessa con la pretesa di riversare sul
bilancio regionale oneri estranei a determinazioni finanziarie delle
regioni.
Sul primo punto, richiamando la sentenza n. 245/1984, la Corte -
dopo aver ribadito che "la sanità non si risolve in una materia
pienamente assimilabile agli altri settori di competenza regionale"
anche "per la particolare intensità dei limiti cui sono in tal campo
sottoposte la legislazione e l'amministrazione delle regioni" - ha
escluso la possibilità di scaricare sulle medesime eventuali
disavanzi di gestione, considerando che essi "si formano
indipendentemente dalle scelte regionali... essendo prevalentemente
legati al soddisfacimento di diritti costituzionalmente garantiti e,
quindi, essenzialmente a scelte di ordine generale degli organi di
governo dettate dall'esigenza di assicurare parità di trattamento
fra i cittadini" (sentenza 19-27 luglio 1989, n. 452).
Non pare il caso di apporre chiose a sì limpidi esposti.
Anche se per settori diversi di servizi e di spesa, quali sono il
trasporto e la sanità, l'insegnamento della Corte fluisce da
considerazioni logico-sistematiche che vanno oltre il contigente di
normative parcellari. Alla loro base c'è un orientamento di
principio che aggancia l'ordinamento dei rapporti finanziari tra
Stato e regioni a tematiche fondamentali del contenzioso
costituzionale: l'autonomia finanziaria (sia attiva sia passiva)
delle regioni; l'esigenza di collegare gli oneri della finanza
regionale con le sole determinazioni indotte dalla politica
regionale; l'obbligo dello Stato di assicurare in proprio la
copertura finanziaria di spese defluite nel sistema finanziario
regionale in conseguenza di impegni statali; ed, infine, la parità
di trattamento sia nella distribuzione tra gli enti degli oneri di
interesse nazionale, sia nel godimento tra i cittadini dei servizi di
interesse nazionale.
Che sono, poi, i temi sui quali il ricorso incentra le proprie
censure.

Si confida, che l'ecc.ma Corte vorrà dichiarare la illegittimità
costituzionale degli artt. 18, 19 e 20 della legge 28 febbraio 1990,
n. 38.
Roma, addì 29 marzo 1990
Prof. avv. Silvio DE FINA

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