1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 24-6-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 170 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 maggio 2009
Ordinanza del 22 maggio 2008 emessa dal Tribunale di Pistoia nel procedimento civile promosso da P. M. contro I.N.P.S. ed altri. Straniero - Pensione di inabilita' e indennita' di accompagnamento per inabilita' - Condizione - Possesso della carta di soggiorno (rilasciabile solo in caso di dimostrato possesso di redditi non inferiori all'assegno sociale) - Violazione di diritto fondamentale della persona e dei doveri di solidarieta' sociale - Lesione del principio di uguaglianza - Violazione degli obblighi internazionali derivanti dalla CEDU. - Legge 23 dicembre 2000, n. 388, art. 80, comma 19, in combinato disposto con l'art. 9, comma 1, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, come modificato dall'art. 9, comma 1, della legge 30 luglio 2002, n. 189, in relazione all'art. 12 della legge 30 marzo 1971, n. 118 e alla legge 11 febbraio 1980, n. 18. - Costituzione, artt. 2, 3 e 117, primo comma; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali (ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848), art. 14; Protocollo n. 1 alla Convenzione europea diritti dell'uomo, art. 1. (009C0394) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 24-6-2009)

IL TRIBUNALE
A scioglimento della riserva assunta all'udienza del 18 aprile
2008, rileva quanto segue.
P. M. ha agito nei confronti dell'INPS e del Ministero
dell'economia e delle finanze, al fine di ottenere il riconoscimento
del diritto alla pensione di inabilità e dell'indennità di
accompagnamento e la conseguente condanna dell'INPS all'erogazione di
tali trattamenti.
L'INPS, costituendosi in giudizio, ha contestato il fondamento
della pretesa, valorizzando in particolare il mancato possesso da
parte della ricorrente della carta di soggiorno.
Nel corso del processo è stata espletata c.t.u.
Nella specie, dalle risultanze documentali emerge il possesso dei
requisiti amministrativi per accedere alle prestazioni richieste
(quanto alla pensione di inabilità, la ricorrente, nata nel 1973, ha
superato i 18 anni e non ha raggiunto i 65 anni; non è titolare di
alcun reddito; quanto all'indennità di accompagnamento, non risulta
ricoverata gratuitamente in istituto).
La consulenza tecnica d'ufficio ha poi accertato che la
ricorrente, sin dalla data della domanda amministrativa, è invalida
con totale e permanente inabilità lavorativa e con diritto alla
concessione dell'indennità di accompagnamento, dal momento che
necessita di assistenza continua, non essendo in grado di compiere
gli atti quotidiani della vita.
L'azione appare anche tempestiva, non essendo intervenuta la
decadenza di cui al comma 3 dell'art. 42 del d.l. 30 settembre 2003,
n. 269, convertito nella legge 24 novembre 2003, n. 326, essendo
stato il ricorso giudiziario depositato il 30 luglio 2007, nei sei
mesi dalla comunicazione del provvedimento di reiezione della domanda
amministrativa, recante la data del 14 febbraio 2007.
L'unico ostacolo che si frappone all'accoglimento della domanda
è rappresentato dall'art. 80, comma 19 della legge 23 dicembre 2000,
n. 388. Tale constatazione giustifica la rilevanza della questione
che si va a sollevare.
L'art. 80, comma 19 cit. dispone: Ai sensi dell'articolo 41 del
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, l'assegno sociale e le
provvidenze economiche che costituiscono diritti soggettivi in base
alla legislazione vigente in materia di servizi sociali sono
concessi, alle condizioni previste dalla legislazione medesima, agli
stranieri che siano titolari di carta di soggiorno; per le altre
prestazioni e servizi sociali l'equiparazione con i cittadini
italiani è consentita a favore degli stranieri che siano almeno
titolari di permesso di soggiorno di durata non inferiore ad un anno.
Sono fatte salve le disposizioni previste dal decreto legislativo 18
giugno 1998, n. 237, e dagli articoli 65 e 66 della legge 23 dicembre
1998, n. 448, e successive modificazioni.
L'art. 41, d.lgs. n. 286/1998, dal canto suo, dispone che gli
stranieri titolari della carta di soggiorno o di permesso di
soggiorno di durata non inferiore ad un anno, nonchè i minori
iscritti nella loro carta di soggiorno o nel loro permesso di
soggiorno, sono equiparati ai cittadini italiani ai fitti della
fruizione delle provvidenze e delle prestazioni, anche economiche, di
assistenza sociale, incluse quelle previste per coloro che sono
affetti da morbo di Hansen o da tubercolosi, per i sordomuti, per i
ciechi civili, per gli invalidi civili e per gli indigenti.
Il raccordo tra le due norme rende palese che la finalità
perseguita dal legislatore è stata quella di innovare il quadro
normativo previgente, riducendo la platea dei beneficiari delle
prestazioni assistenziali e limitandola ai soli titolari di carta di
soggiorno.
Alcuni giudici di merito (v. Trib. Verona 22 maggio 2006) hanno
optato per un'interpretazione dell'art. 80, comma 19 cit., che ne
restringe la portata alle sole prestazioni erogate nell'ambito di
servizi sociali gestiti localmente dagli enti comunali e preordinati
allo sviluppo economico e civile della comunità territoriale, che
incidono negli ambiti scolastici, di quartiere e territoriali. Tale
lettura, però, non appare convincente, perchè introduce una
distinzione non prevista dalla norma (la quale piuttosto valorizza la
consistenza della posizione soggettiva riconosciuta allo straniero) e
comunque non coerente con l'espressa menzione dell'assegno sociale,
che certo non rientra nel quadro dei servizi sociali locali.
Ciò posto, deve del pari escludersi che la disapplicazione della
norma in esame possa giustificarsi alla luce del regolamento CE n.
859/2003 del 14 maggio 2003.
In effetti, l'art. 1 del regolamento citato condiziona
l'estensione delle previsioni dei regolamenti CEE 1408/71 e 574/72 ai
cittadini di paesi terzi e ai loro familiari e superstiti al
soggiorno legale nel territorio di uno Stato membro e alla presenza
di una situazione in cui non tutti gli elementi si collochino
all'interno dello Stato medesimo.
La portata della previsione è chiarita dal dodicesimo
considerando, in cui si ribadisce che non opera l'estensione quando
la situazione di un cittadino di un paese terzo presenta unicamente
legami con un paese terzo e uno Stato membro.
Il limitato risultato pratico conseguito attraverso tale
interpretazione non può condurre ad ignorare l'univoco dettato
normativo.
In definitiva, posto che l'interpretazione adeguatrice non può
spingersi sino ad attribuire alla legge un significato che vada al di
là del contenuto ricostruibile attraverso gli ordinari criteri
ermeneutici, occorre prendere atto che l'art. 80, comma 19 cit.,
impedisce allo straniero privo di carta di soggiorno di conseguire -
per quanto rileva nel presente processo - la pensione di inabilità e
l'indennità di accompagnamento, pur in presenza dei requisiti che,
secondo la legislazione vigente, consentono ai cittadini di ottenere
tali provvidenze.
In tale contesto ritiene il giudice non manifestamente infondata
la questione di legittimità costituzionale del combinato disposto
dell'art. 80, comma 19, della legge 23 dicembre 2000, n. 388
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2001) e dell'art. 9, comma 1 del
d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, recante «Testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina delle disposizioni concernenti
la disciplina dell'immigrazione e norme sulle condizioni dello
straniero», come modificato dall'art. 9, comma 1 della legge 30
luglio 2002, n. 189, in relazione all'art. 12 della legge 30 marzo
1971, n. 118 (conversione in legge del d.l. 30 gennaio 1971, n. 5 e
nuove norme in favore dei mutilati ed invalidi civili) e alla legge
11 febbraio 1980, n. 18, per violazione degli articoli 117, primo
comma della Costituzione, in relazione all'art. 14 della Convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali (CEDU) firmata a Roma il 4 novembre 1950 e resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, e del Protocollo
addizionale alla Convenzione stessa, firmato a Parigi il 20 marzo
1952, nonchè degli articoli 2 e 3 della Costituzione, nella parte in
cui tale complesso normativo prevede la necessità del possesso della
carta di soggiorno e della relativa condizione reddituale affinchè
gli stranieri inabili civili possano fruire della pensione di
inabilità e dell'assegno di accompagnamento.
In particolare, la normativa censurata appare in contrasto con
l'art. 117, primo comma della Costituzione, così come sostituito
dall'art. 3, legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3, il quale prevede che
la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle regioni
«nel rispetto della Costituzione, nonchè dei vincoli derivanti [...]
dagli obblighi internazionali», nella misura in cui collide con la
norma interposta rappresentata dall'art. 14 CEDU.
L'art. 14 CEDU dispone che il godimento dei diritti e delle
libertà riconosciuti nella Convenzione deve essere assicurato senza
alcuna discriminazione. E fra le ragioni discriminanti
esemplificativamente previste dall'art. 14 cit. v'è proprio quella
fondata sull'origine nazionale.
L'art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione riconosce ad
ogni persona il diritto al rispetto dei suoi beni. La Corte europea
dei diritti dell'uomo, chiamata ad occuparsi dell'ambito oggettivo di
operatività dell'art. 1 del Protocollo, ha, tuttavia, incluso senza
esitazioni tra i diritti patrimoniali anche le prestazioni sociali,
ivi incluse quelle di tipo non contributivo [si veda, in particolare,
a coronamento di un'evoluzione iniziata nel 1996 con la sentenza resa
nel caso Gaygusuz contro Austria (ricorso n. 17371/1990), la sentenza
del 30 settembre 2003, resa nel caso Koua Poirrez contro Francia
(ricorso n. 40892/1998]. Proprio la sentenza appena citata ha
riconosciuto che tali diritti soggiacciono al divieto di
discriminazione su base esclusivamente nazionale e in assenza di
giustificazioni - nella specie del tutto assenti - obiettive e
ragionevoli.
La norma dell'art. 14 CEDU, alla luce dell'interpretazione
fornita dalla Corte di Strasburgo all'art. 1 del Protocollo
addizionale, vincola conseguentemente lo Stato italiano a legiferare
in materia di prestazioni sociali, anche non contributive, senza
porre alcuna discriminazione in ragione della nazionalità delle
persone.
La sentenza 24 ottobre 2007, n. 349 ha osservato testualmente:
Questa Corte e la Corte di Strasburgo hanno in definitiva
ruoli diversi, sia pure tesi al medesimo obiettivo di tutelare al
meglio possibile i diritti fondamentali dell'uomo. L'interpretazione
della Convenzione di Roma e dei Protocolli spetta alla Corte di
Strasburgo, ciò che solo garantisce l'applicazione del livello
uniforme di tutela all'interno dell'insieme dei Paesi membri. A
questa Corte, qualora sia sollevata una questione di legittimità
costituzionale di una norma nazionale rispetto all'art. 117, primo
comma, Cost. per contrasto - insanabile in via interpretativa - con
una o più norme della CEDU, spetta invece accertare il contrasto e,
in caso affermativo, verificare se le stesse norme CEDU,
nell'interpretazione data dalla Corte di Strasburgo, garantiscono una
tutela dei diritti fondamentali almeno equivalente al livello
garantito dalla Costituzione italiana. Non si tratta, invero, di
sindacare l'interpretazione della norma CEDU operata dalla Corte di
Strasburgo, come infondatamente preteso dalla difesa erariale nel
caso di specie, ma di verificare la compatibilità della norma CEDU,
nell'interpretazione del giudice cui tale compito è stato
espressamente attribuito dagli Stati membri, con le pertinenti norme
della Costituzione. In tal modo, risulta realizzato un corretto
bilanciamento tra l'esigenza di garantire il rispetto degli obblighi
internazionali voluto dalla Costituzione e quella di evitare che ciò
possa comportare per altro verso un vulnus alla Costituzione stessa.
Dunque nella prospettiva di tale sentenza, ferma
l'interpretazione della norma convenzionale fornita dalla Corte
europea, occorre accertare che essa non appresti una tutela dei
diritti fondamentali più circoscritta rispetto a quella assicurata
dai principi costituzionali corrispondenti.
L'art. 80, comma 19, legge n. 388/2000, discriminando gli
stranieri invalidi legittimamente residenti nel nostro paese (nella
misura in cui richiede per la concessione di prestazioni quali la
pensione di inabilità e l'assegno di accompagnamento l'ulteriore
requisito amministrativo del possesso della carta di soggiorno,
conseguibile non solo con il decorso di almeno 6 anni di soggiorno
nello Stato, in virtù di permessi rinnovabili, ma anche con la
percezione di un reddito pari almeno all'assegno sociale) rispetto ai
cittadini italiani invalidi (per i quali non è necessario possedere
un reddito minimo, quale quello equiparabile all'assegno sociale),
viola conseguentemente l'art. 117, primo comma della Costituzione,
che impone al legislatore ordinario il rispetto degli obblighi
internazionali assunti.
L'apparato normativo censurato si pone altresì in contrasto con
l'art. 2 della Costituzione, che, oltre a ribadire il riconoscimento,
da parte della Repubblica italiana, dei diritti inviolabili dell'uomo
- tra cui certamente figura il diritto alla salute e alla assistenza
sociale quale strumento per assicurare la tutela ai soggetti
sprovvisti di reddito e menomati nella propria integrità psicofisica
-, sancisce anche l'adempimento dei doveri inderogabili di
solidarietà sociale.
Esso inoltre appare violare l'art. 3 della Costituzione, laddove,
con la condizione della titolarità della carta di soggiorno e del
connesso requisito reddituale richiesti agli stranieri invalidi, pur
già lavoratori regolari e legittimamente soggiornanti in Italia, li
discrimina introducendo per essi un trattamento deteriore per fruire
delle leggi n. 118/1971 e n. 18/1980, in contraddizione anche con
logiche solidaristiche e con la specifica ratio di sostentamento dei
benefici previsti da queste ultime normative.
Sotto quest'ultimo profilo la disciplina normativa ora censurata
si pone altresì in contrasto con il requisito di razionalità,
previsto dall'art. 3 della Costituzione, atteso che, mentre per
potere fruire della pensione di inabilità la legge n. 118/1971
richiede il requisito consistente nel non superamento di un certo
limite di reddito (proprio perchè la ratio della norma è di
sopperire a situazioni di stato di bisogno in capo a soggetti che, a
cagione delle loro condizioni fisiche, non possono procurarsi da
vivere lavorando), nel caso dello straniero, l'art. 80, comma 19,
legge n. 388/2000, richiedendo l'ulteriore requisito della carta di
soggiorno, non ottenibile dallo straniero che non dimostri almeno un
reddito minimo, va ad escludere dalla fruibilità della pensione di
inabilità proprio i soggetti più bisognosi, i quali non possono
contare neppure su un reddito pari all'assegno sociale. Il che
esprime una chiara irrazionalità della scelta normativa.
Analogamente, in modo del tutto irragionevole la normativa
censurata, vincolando la concessione dell'indennità di
accompagnamento in favore di uno straniero al possesso della carta di
soggiorno (rilasciabile solo se lo straniero riesca a dimostrare
redditi non inferiori all'assegno sociale), pone una irrazionale
disparità di trattamento rispetto ai cittadini italiani presentanti
i requisiti sanitari necessari, per i quali l'assegno in questione
viene riconosciuto a prescindere dal reddito dagli stessi goduti,
atteso che la ratio della normativa assistenziale in questione è
quella di assicurare un contributo forfetario alle spese che
verosimilmente l'invalido sostiene a causa della sua minorazione, e
ciò a prescindere dalla situazione reddituale dello stesso e della
sua famiglia. Peraltro, stante la tipologia di minorazioni che può
costituire requisito sanitario sia per la pensione di inabilità
(100% di invalidita') che per l'indennità di accompagnamento
(impossibilità di deambulare o di compiere senza l'assistenza
continua di terzi gli atti quotidiani della vita), certamente uno
straniero invalido, non essendo in grado di lavorare a causa delle
proprie condizioni fisiche, non potrà neppure produrre il reddito
necessario per poter ottenere il rilascio della carta di soggiorno,
con conseguente concreta impossibilità di poter fruire delle
previdenze in questione e consequenziale ingiustificata abolizione di
fatto del diritto a questi benefici previsti dalla legge.

P. Q. M.
Visti gli articoli 1, legge cost. 9 febbraio 1948, n. 1 e 23,
legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale del combinato
disposto dell'art. 80, comma 19, della legge 23 dicembre 2000, n. 388
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2001) e dell'art. 9, comma 1 del
d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, (recante «Testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina delle disposizioni concernenti
la disciplina dell'immigrazione e norme sulle condizioni dello
straniero»), come modificato dall'art. 9, comma 1 della legge 30
luglio 2002 , n. 189, in relazione all'art. 12 della legge 30 marzo
1971, n. 118 (Conversione in legge del d.l. 30 gennaio 1971, n. 5 e
nuove norme in favore dei mutilati ed invalidi civili) e alla legge
11 febbraio 1980, n. 18, per violazione degli articoli 117, primo
comma della Costituzione, in relazione all'art. 14 della Convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali (CEDU) firmata a Roma il 4 novembre 1950 e resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, e del Protocollo
addizionale alla Convenzione stessa, firmato a Parigi il 20 marzo
1952, nonchè degli articoli 2 e 3 della Costituzione, nella parte in
cui tale complesso normativo prevede la necessità del possesso della
carta di soggiorno e della relativa condizione reddituale affinchè
gli stranieri inabili civili possano fruire della pensione di
inabilità e dell'assegno di accompagnamento.
Sospende il giudizio in corso e dispone la trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale.
Dispone che la presente ordinanza sia notificata alle parti e al
Presidente del Consiglio dei ministri a cura della cancelleria - sede
- e dispone altresì che la stessa sia comunicata, sempre a cura
della cancelleria, ai Presidenti della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica.
Pistoia, addì 22 maggio 2008
Il giudice: De Marzo