1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 31-1-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 31 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 luglio 2000
Ordinanze da 31 a 42 - di identico contenuto - emesse il 5 luglio 2000 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi rispettivamente proposti da: Altieri Gian Guido ed altri al Ministero della sanita' ed altri (31/2001); Cagna Giorgio ed altri al Ministero della sanita' ed altri (32/2001); Ambrosini Antonio ed altri al Ministero della sanita' ed altri (33/2001); Adrario Erica ed altri al Ministero della sanita' ed altri (34/2001); Corbellini Luciano ed altri al Ministero della sanita' ed altri (35/2001); Chioin Raffaello ed altri al Ministero della sanita' ed altri (36/2001); Belgrano Emanuele al Ministero della sanita' ed altro (37/2001); Carta Francesco ed altri al Ministero della sanita' ed altri (38/2001); Pirozzi Farina Furio ed altri al Ministero della sanita' ed altri (39/2001); Altomare Vittorio ed altri al Ministero della sanita' ed altri (40/2001); Amato Salvatore ed altri al Ministero della sanita' ed altri (41/2001); Corbacelli Alfonso ed altro al Ministero della sanita' ed altri (42/2001). Sanita' pubblica - Professori e ricercatori universitari afferenti alla facolta' di medicina e chirurgia - Esercizio o rinnovo dell'opzione per l'attivita' assistenziale intramuraria, ovvero per l'attivita' libero professionale extramuraria - Termine perentorio di quarantacinque giorni dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo censurato - Previsione dell'equivalenza legale della mancata comunicazione dell'opzione entro il termine predetto, alla scelta dell'attivita' assistenziale esclusiva - Mancata subordinazione dell'esercizio dell'opzione alla previa concreta disponibilita' di strutture adeguate in cui esercitare l'attivita' assistenziale intramuraria - Irragionevolezza - Contrasto con il principio di buon andamento della P.A. - D.Lgs. 21 dicembre 1999, n. 517, art. 5, comma 8. - Costituzione, artt. 3 e 97. Sanita' pubblica - Professori e ricercatori universitari afferenti alla facolta' di medicina e chirurgia - Previsione, quale requisito necessario per l'attribuzione di incarichi di direzione di struttura nonche' dei programmi, della scelta per l'attivita' assistenziale esclusiva - Lesione del principio di autonomia didattico-scientifica e di compenetrazione tra attivita' sanitaria assistenziale e attivita' didattica e di ricerca scientifica - Eccesso di delega. - D.Lgs. 21 dicembre 1999, n. 517, art. 5, comma 7. - Costituzione, artt. 33 e 76. Sanita' pubblica - Professori e ricercatori universitari afferenti alla facolta' di medicina e chirurgia - Irretrattabilita', salvo limitate eccezioni, della scelta per l'attivita' assistenziale intramuraria - Lesione del principio di autonomia didattico-scientifica. - D.Lgs. 21 dicembre 1999, n. 517, art. 5, comma 10. - Costituzione, artt. 33. Sanita' pubblica - Norme relative all'organizzazione interna delle aziende sanitarie e in materia di personale delle stesse - Assoggettamento dell'attivita' assistenziale del sanitario universitario alle determinazioni organizzative del Direttore generale dell'Azienda ospedaliera - Attribuzione al Direttore generale del potere di conferimento e revoca degli incarichi di strutture semplici e di natura professionale, su proposta del responsabile della struttura complessa di appartenenza del sanitario, nonche' degli incarichi di direzione di strutture complesse sulla base di mera intesa con il Rettore - Incidenza delle determinazioni del Direttore generale sulle attribuzioni in materia didattica e scientifica riservate all'Universita' - Lesione del principio della liberta' di insegnamento in relazione all'attribuzione di un incarico assistenziale che non consente un'adeguata e proficua utilizzazione di strutture e personale per esigenze di didattica e ricerca - Eccesso di delega. - D.Lgs. 21 dicembre 1999, n. 517, artt. 3 e 5, commi da 1 a 6 e da 8 a 11. - Costituzione, artt. 33 e 76. (001C0071) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 31-1-2001)

Fatto e diritto

1. - Il ricorso, proposto da docenti universitari afferenti alla
facoltà di medicina e chirurgia ed in servizio presso Policlinici
univesitari, investe vari profili della legislazione delegata di
riforma del settore sanitario: va allora definito e circoscritto
l'oggetto del giudizio, restando estranee allo stesso alcune delle
argomentazioni esposte, in quanto l'esame di questo giudice deve
incentrarsi esclusivamente sull'oggetto diretto e immediato della
contestazione giudiziale, e cioè l'esercizio dell'opzione, da
parte dei sanitari universitari, per l'attività assistenziale
intramuraria (definita anche come "attività assistenziale
esclusiva") o per l'attività libero professionale extramuraria ai
sensi dell'art. 5, commi 7 e 8, d.lgs. 21 dicembre 1999, n. 517, e
le conseguenze che ne derivano alla loro posizione di status
nell'una e nell'altra ipotesi.
2. - In punto di rilevanza, va ricordato che la contestata
opzione è imposta dall'art. 5, commi 7 e 8, del d.lgs. 21 dicembre
1999 n. 517 cit.: sì che, dovendosi fare necessariamente
applicazione delle dette disposizioni, il giudizio non può essere
definito indipendentemente dalla risoluzione della questione di
legittimità costituzionale.
D'altro canto, il provvedimento in questa sede impugnato
costituisce puntuale applicazione delle disposizioni medesime, con
la conseguenza che l'eventuale eliminazione delle stesse dalla
realtà giuridica determinerebbe il soddisfacimento pieno
dell'interesse sostanziale azionato.

3. - Quanto alla completezza del contraddittorio, in relazione
all'eccepita omessa notifica del gravame alla regione, basti
considerare che il ricorso risulta notificato all'autorità
emanante il provvedimento impugnato nonchè ai Ministeri della
sanità e dell'universita': il che deve ritenersi sufficiente, ai
fini della rituale instaurazione del contraddittorio, facendosi
nella specie questione, sostanzialmente, di riconoscimento del
diritto all'esercizio di funzioni caratterizzanti (in tesi) lo
status del personale sanitario docente universitario, anche alla
stregua dei principi di autonomia ex art. 33 della Costituzione:
profili, questi, alla cui normazione - ed al relativo giudizio di
costituzionalità - la regione resta in definitiva estranea.

4. - La questione, oltre che rilevante, appare non manifestamente
infondata; ed invero, la sezione dubita della legittimità
costituzionale delle norme poste a base della censurata opzione, e
delle disposizioni alle stesse sottese (o comunque connesse):
ritiene pertanto di dover sollevare, anche d'ufficio per i profili
non trattati dalla parte ricorrente, la relativa questione di
costituzionalità per contrasto con gli artt. 3, 97, 33 e 76 Cost.

5. - Viene in primo luogo in considerazione la norma dell'art. 5,
comma 8, del d.lgs. n. 517/1999, che impone un termine perentorio
(che sia di tale natura non sembra revocabile in dubbio, attese le
conseguenze derivanti dall'omesso esercizio dell'opzione nel
termine fissato, previste dall'ultima parte del comma stesso) per
l'esercizio dell'opzione ai sensi e per gli effetti di cui al comma
7: tale ultimo comma stabilisce che i professori ed i ricercatori
universitari afferenti alla facoltà di medicina e chirurgia optano
rispettivamente per l'esercizio di attività assistenziale
intramuraria ai sensi dell'articolo 15 quinquies del decreto
legislativo 30 dicembre 1992 n. 502, e successive modificazioni e
"secondo le tipologie di cui alle lettere a), b), c) e d) del comma
2 dello stesso articolo" ovvero per l'esercizio di attività libero
professionale extramuraria; tali "tipologie" fanno espresso
riferimento alle "strutture aziendali individuate dal direttore
generale d'intesa con il collegio di direzione", con ciò ponendo
una stretta correlazione tra l'individuazione delle strutture
destinate all'attività libero professionale e l'esercizio
dell'attività medesima.
Tale stretta correlazione è, del resto, logico corollario della
"compenetrazione tra l'attività sanitaria assistenziale e quella
didattico-scientifica dei docenti universitari della facoltà di
medicina, che operano nelle cliniche e negli istituti universitari
di ricovero e cura", che costituisce "il dato caratterizzante le
loro funzioni ed il conseguente stato giuridico" (cfr. Corte cost.
16 maggio 1997 n. 134).
E nel senso della "inscindibilita'" delle attività assistenziali
del personale universitario da quelle di didattica e di ricerca si
pone anche l'art. 5 del D.M. 31 luglio 1997, che reca le linee
guida per la stipula dei protocolli d'intesa universita'-regioni.
Nel sistema normativo scaturente dall'art. 5, comma 7, del d.lgs.
n. 517/1999 e dall'art. 15-quinquies, comma 2, del d.lgs.
n. 502/1992, è quindi configurabile un obbligo
dell'amministrazione di individuare le strutture aziendali entro
cui va esercitata l'attività assistenziale intramuraria (o le
soluzioni alternative, di cui all'art. 72, comma 11, della legge 23
dicembre 1998, n. 448), sì da rendere concretamente disponibili le
strutture stesse ed i servizi (in tal senso, cfr., anche, Cons.
Stato, VI Sez., ord., 24 marzo 2000 n. 1431). E tale obbligo
dell'amministrazione è correlato al "diritto all'esercizio di
attività libero professionale individuale... nell'ambito delle
strutture aziendali" (art. 15-quinquies, punto 2, lett. a, del
d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 nel testo introdotto dall'art. 13
del d.lgs. 19 giugno 1999 n. 229) da parte dei sanitari
universitari, diritto il cui esercizio sembra di dubbia
attuabilità in assenza della detta individuazione e
predisposizione delle strutture, non apparendo rilevante, sul piano
della effettività del diritto stesso, la mera possibilità di
tutela nelle competenti sedi nei confronti dei funzionari
inadempienti (ex art. 72, comma 11, della legge n. 448 del 1998).
Se ciò è vero, sembra ravvisabile una intrinseca
contraddittorietà, pur nel medesimo contesto normativo, tra il
comma 8, dell'art. 5, d.lgs. n. 517/1999 cit. - nella parte in cui
introduce il censurato termine "perentorio" per l'opzione,
omettendo di subordinare o comunque correlare l'opzione medesima
alla concreta disponibilità delle strutture - ed il comma 7, nella
parte in cui (rinviando alle tipologie di cui alle lettere a), b),
c) e d), comma 2, art. 15-quinquies del d.lgs. n. 502/1992 e
successive modificazioni) fa riferimento all'individuazione delle
strut-ture medesime, con conseguente configurabilità, per tale
profilo, di un'ipotesi di contrasto tra la censurata disposizione
dell'art. 5 comma 8, del d.lgs. n. 517/1999, sub specie di
manifesta irragionevolezza ed intrinseca contraddittorietà col
sistema normativo in cui si colloca e l'art. 3 Cost. - inteso come
generale canone di coerenza e ragionevolezza dell'ordinamento
(Corte Cost. n. 204/1982) - nonchè col principio di buon andamento
ex art. 97 della Costituzione: quest'ultimo, in particolare, sotto
il profilo della mancanza di proporzionalità dei mezzi prescelti
dal legislatore delegato rispetto alle esigenze obiettive da
soddisfare o alle finalità da perseguire, nonchè sotto il profilo
della razionale organizzazione dei servizi.
Appare quindi non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 5. comma 8, del d.lgs. n. 517/1999
nella parte in cui imponendo di compiere una scelta entro un
termine perentorio, e attribuendo alla mancata opzione
dell'interessato un significato legale tipico (equivalenza alla
scelta per l'attività assistenziale esclusiva), non condiziona o
correla l'esercizio dell'opzione alla concreta disponibilità delle
strutture, per contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione
sotto i profili indicati.

6. - Il Collegio dubita nel contempo della conformità ai
parametri costituzionali ex art. 33 della Costituzione dell'art. 5,
comma 7, del d.lgs. n. 517/1999, nella parte in cui impone la detta
opzione relativamente al personale sanitario universitario, in uno
con le disposizioni allo stesso sottese (o comunque connesse, art.
5 commi da 1 a 6 e da 8 a 11, e art. 3 in parte qua) in quanto
sembra porsi ex se - indipendentemente, cioè, dal profilo della
necessità di prescrizione della previa individuazione delle
strutture - altresì in contrasto con il principio dell'autonomia
universitaria nel perseguimento dei fini istituzionali didattici e
scientifici.
Stabilisce il comma 7 cit. che "l'opzione per l'attività
assistenziale esclusiva è requisito necessario per l'attribuzione
ai professori e ricercatori universitari di incarichi di direzione
di struttura nonchè dei programmi di cui al comma 4".
A tacere della incidenza sullo stato giuridico degli interessati
di una prescrizione siffatta, giusta altresì le conseguenze
derivanti alla posizione degli stessi (cfr., in particolare, commi
4, 5 e 6 dello stesso art. 5), certo è che i programmi di cui al
comma 4, infra o interdipartimentali, sono dichiaratamente
finalizzati "alla integrazione delle attività assistenziali,
didattiche e di ricerca, con particolare riguardo alle innovazioni
tecnologiche ed assistenziali, nonchè al coordinamento delle
attività sistematiche di revisione e valutazione della pratica
clinica ed assistenziale".
La preclusione della attribuzione della responsabilità e della
gestione dei detti programmi per i sanitari universitari non
optanti per l'attività assistenziale esclusiva appare con tutta
evidenza lesiva di quel principio di compenetrazione tra attività
sanitaria assistenziale e attività didattica e di ricerca
scientifica, che costituisce dato caratterizzante l'attività dei
sanitari universitari e che trova tutela (anche) nei principi di
autonomia didattico-scientifica postulati dall'art. 33 Cost.
Ma la stessa opzione per l'attività assistenziale esclusiva -
tra l'altro irretrattabile, a norma del comma 10 dell'art. 5 cit.,
fatta eccezione per limitate specifiche ipotesi - non sembra in
linea con i principi di autonomia didattico-scientifica ex art. 33
Cost.
L'opzione comporta l'assoggettamento dell'attività assistenziale
del sanitario universitario alle determinazioni organizzative
assistenziali del direttore generale dell'Azienda ospedaliera (sia
pure d'intesa col rettore o su proposta del responsabile di
struttura complessa; in particolare, commi 1, 2, 5, 6 dell'art. 5
cit.): dell'adempimento della attività assistenziale - che pur "si
integrano" con quelle di didattica e di ricerca a norma del comma 2
dell'art. 5 - il personale universitario risponde al (solo)
direttore generale, ai sensi dello stesso comma; l'attribuzione e
la revoca degli incarichi di struttura semplice e degli incarichi
di natura professionale è disposta dal direttore generale su
proposta del responsabile della struttura complessa di appartenenza
del sanitario (comma 6); l'incarico di direzione di struttura
complessa è attribuito (e revocato) dal direttore generale sulla
base di (mera) intesa con il rettore, ai sensi del comma 5
(analogamente a quanto disposto per il direttore del dipartimento
ad attività integrata dall'art. 3, comma 4).
Ne discende la possibile incidenza delle dette determinazioni del
direttore generale sulle attribuzioni in materia didattica e di
ricerca riservate all'istituzione universitaria (anche per ciò che
concerne l'attività di programmazione di tali aspetti); la stessa
collocazione funzionale assistenziale per effetto della esercitata
opzione - rimessa, in definitiva, al direttore generale - ben può
incidere, in concreto, sulla libertà d'insegnamento (si pensi, in
particolare, all'attribuzione di un incarico assistenziale che non
consenta un'adeguata e proficua utilizzazione di strutture e
personale per esigenze di didattica e ricerca nel quadro della
programmazione del dipartimento).
L'attività di insegnamento appare, in sostanza, suscettibile di
condizionamenti in relazione alle determinazioni in materia
assistenziale di un direttore generale che ha come obiettivo
gestionale essenzialmente la realizzazione di un progetto di
assistenza sanitaria ospedaliera, e non certo di un programma
universitario scientifico- didattico.
Ciò in presenza di una posizione "marginale" assegnata dal
sistema normativo in esame agli organi istituzionali
dell'università in materia di coordinamento degli interessi che
sono propri dell'autonomia dell'istituzione (id est, di
insegnamento e ricerca scientifica), posizione non bilanciata dalla
previsione di partecipazione (recte, intesa) del rettore alla
nomina del direttore del dipartimento ad attività integrata ex
art. 3 comma 4, quale centro di collegamento tra assistenza,
didattica e ricerca.
Se è vero, infatti, che tale organismo è concepito in funzione
del detto necessario coordinamento, è pur vero che gli interessi
istituzionali dell'università restano comunque ampiamente
condizionati dalle scelte gestionali del direttore del
dipartimento: e ciò in termini di programmazione, organizzazione e
gestione dell'attività di insegnamento e di aggiornamento e
ricerca scientifica, che la Costituzione assegna primariamente
all'autonomia dell'università stessa.
Ed invero, a tacer d'altro, il direttore del dipartimento assume
la responsabilità gestionale nei confronti del direttore generale
in ordine alla razionale e corretta programmazione e gestione delle
risorse assegnate per la realizzazione degli obiettivi attribuiti,
tenendo "anche" conto della necessità di soddisfare le peculiari
esigenze connesse alle attività didattiche e scientifiche, con
ciò conferendo, nelle scelte decisionali, priorità ai profili
dell'assistenza rispetto a quelli della ricerca e della didattica,
in violazione, altresì, del disposto dell'art. 6 lett. b) della
legge delega (vedasi al riguardo il successivo punto 7), laddove si
intende "assicurare" lo svolgimento delle attività assistenziali
"funzionali alle esigenze della didattica e della ricerca", con
inversione, quindi, del processo logico postulato dal legislatore
delegante.
Quanto sopra fa dubitare, anche, in via derivata, della
conformità al dettato costituzionale delle norme in tema di
organizzazione interna delle aziende, di cui all'art. 3 del d.lgs.
cit., per i riflessi sulla posizione dei sanitari optanti per
l'attività assistenziale esclusiva, nella parte in cui non
prevedono una partecipazione diretta di organi universitari alle
scelte decisionali in tema di collegamento tra assistenza,
didattica e ricerca.
Sembra quindi non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 5 comnma 7, del d.gls. n. 517/1999 e
delle norme ad esso sottese, o comunque connesse, in parte qua
(art. 5, commi da 1 a 6 e da 8 ad 11 e art. 3) per contrasto con
l'art. 33 Cost.

7. - La normativa delegata in materia di opzione dei sanitari
universitari non sembra inoltre avere compiutamente realizzato -
attese le evidenziate incongruenze del sistema - il disegno del
legislatore delegante in ordine alla "coerenza fra l'attività
assistenziale e le esigenze della formazione e della ricerca" (art.
6, lett. b), c), della legge 30 novembre 1998 n. 419, anche in
relazione a quanto sopra esposto).
È ben vero che la normativa medesima si occupa di tale profilo
laddove si prevede - come già ricordato al punto 6 - una
organizzazione dipartimentale al fine di assicurare l'esercizio
integrato delle attività assistenziali, didattiche e di ricerca
(art. 3) anche sotto l'aspetto della utilizzazione delle strutture
assistenziali; ma sembra al Collegio che debba ragionevolmente
dubitarsi della effettività della richiesta "coerenza" tra le
dette esigenze e l'attività assistenziale (oltre che per i motivi
già illustrati) in presenza di un espresso disposto della
legislazione delegata che non consente al sanitario universitario
non optante per l'attività assistenziale esclusiva la
preposizione, non solo alla direzione di strutture, con conseguente
impossibilità di impostazione dei programmi, delle modalità e
degli specifici contenuti della ricerca scientifica, ma addirittura
ai programmi espressamente finalizzati alla "integrazione delle
attività assistenziali, didattiche e di ricerca, con particolare
riguardo alle innovazioni tecnologiche ed assistenziali".
E tale limite di legge non può essere posto nel nulla neppure
dal sistematico rinvio a futuri (ed incerti nei contenuti)
protocolli d'intesa.
D'altro canto, non può esservi "coerenza" tra i detti profili se
il sistema è "sbilanciato" verso la primaria considerazione delle
esigenze assistenziali; nè il legislatore delegato si è mosso
nell'ottica di un rafforzamento dei processi di collaborazione tra
università e servizio sanitario nazionale ex art. 6 - lett. a)
della legge delega, se è vero che l'autonomia dell'università ne
risulta ampiamente "sacrificata", giusta le pregresse
considerazioni.
Non sembra altresì che la delega ex art. 6 lett. c) cit. abbia
ad oggetto anche la modificazione dello stato giuridico del
personale sanitario universitario: nel momento in cui si va ad
alterare, quantomeno per il personale universitario non optante per
l'attività assistenziale esclusiva, il quadro di ragionevole
compenetrazione fra attività didattico-scientifica e attività
assistenziale, siccome consolidato anche dal complessivo andamento
della pluriennale legislazione in materia, si va invero ad incidere
in modo sostanziale sulla particolare connotazione della posizione
dei sanitari universitari, che costituisce il "dato caratterizzante
le loro funzioni ed il conseguente stato giuridico" (Corte cost.
n. 134/1997 cit.).
L'art. 6 della legge delega, alla lett. c), si è limitato a
demandare al legislatore delegato l'emanazione di "idonee
disposizioni in materia di personale" nel quadro dell'esigenza di
assicurare la "coerenza" fra l'attività assistenziale e quella di
formazione e ricerca, e non ha inteso assolutamnente consentire lo
stravolgimento dello stato giuridico dei sanitari universitari: ed
invero, l'oggetto della delega è espressamente e chiaramente
definito nella prima parte del comma 1, laddove la delega stessa è
intesa all'emanazione di decreti legislativi specificatamente
"volti a ridefinire i rapporti tra servizio sanitario nazionale e
universita'"; ed in tali limiti deve mantenersi l'attività
normativa del legislatore delegato.
Nè è riferibile ai professori e ricercatori universitari - sia
per la collocazione sistematica della norma che per il richiamo
inequivoco al "solo personale della dirigenza sanitaria" in
servizio al 31 dicembre 1998 - il criterio direttivo di cui
all'art. 2 lett. q) della legge n. 419/1998 cit., in ordine alla
previsione di modalità per pervenire all'esclusività del rapporto
di lavoro quale scelta individuale.
Sembra pertanto ipotizzabile il contrasto della norma di opzione
(e delle norme sottese o connesse, già sopra indicate) anche con i
canoni costituzionali ex art. 76 della Costituzione.

8. - Per le considerazioni che precedono, va conseguentemente
sollevata la questione di legittimità costituzionale dell'art 5,
comma 8, del d.lgs. 21 dicembre 1999 n. 517 per contrasto con gli
artt. 3 e 97 Cost.; dell'art. 5, comma 7, del d.lgs. n. 517/1999
per contrasto con gli artt. 33 e 76 Cost.; nonchè dell'art. 5,
commi da 1 a 6 e da 8 a 11, e dell'art. 3 del d.lgs. n. 517/1999
cit., in parte qua, per contrasto con gli artt. 33 e 76 della
Costituzione.
Va disposta, pertanto, la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con conseguente sospensione del giudizio ai sensi
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, per la pronuncia
sulla legittimità costituzionale delle suindicate norme.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 8, del d.lgs. 21
dicembre 1999 n. 517 per contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost.;
dell'art. 5, comma 7, del d.lgs. n. 517/1999 per contrasto con gli
artt. 33 e 76 Cost.; dell'art. 5, commi da 1 a 6 e da 8 a 11, e
dell'art. 3 del d.lgs. n. 517/1999, in parte qua, per contrasto con
gli artt. 33 e 76 Cost.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del presente giudizio.
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
ministri e sia comunicata ai Presidenti delle Camere del
Parlamento.
Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 5 luglio
2000.
Il Presidente: Cossu
Il Consigliere, estensore: Mollica
01C0071