1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 13-4-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 24 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 marzo 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 marzo 2022 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Energia - Impianti alimentati da fonti rinnovabili - Norme della Regione Lazio - Modifica all'art. 3.1 della legge regionale n. 16 del 2011 - Localizzazione di impianti fotovoltaici in zone agricole - Previsione che condiziona le autorizzazioni non ancora rilasciate al rispetto dei vincoli derivanti dall'individuazione delle aree e dei siti non idonei all'installazione degli impianti da fonti rinnovabili - Sospensione delle installazioni di detti impianti, fino all'individuazione delle aree e dei siti da parte dei Comuni interessati, e comunque, per un termine non superiore a otto mesi dalla data di entrata in vigore della legge regionale n. 14 del 2021. - Legge della Regione Lazio 30 dicembre 2021, n. 20 (Legge di stabilita' regionale 2022), art. 6. (22C00053) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 13-4-2022)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione, per il Presidente del
Consiglio dei ministri, (codice fiscale n. 80188230587) rappresentato
e difeso per legge dall'Avvocatura generale dello Stato (codice
fiscale n. 80224030587) ags_m2@mailcert.avvocaturastato.it fax
06/96514000 presso i cui uffici è domiciliato in Roma alla via dei
Portoghesi n. 12, contro la Regione Lazio, (codice fiscale n.
80143490581) in persona del Presidente della Giunta pro tempore per
la declaratoria di incostituzionalità dell'art. 6 della legge della
Regione Lazio 30 dicembre 2021, n. 20, pubblicata nel B.U.R. n. 124
del 31 dicembre 2021, avente ad oggetto «Legge di stabilità
regionale 2022» in relazione agli articoli 41, 97 e 117, secondo
comma, lettere e) ed s) e comma terzo della Costituzione.
La legge regione Lazio n. 20 del 30 dicembre 2021 BUR n. 124 del
31 dicembre 2021 «Legge di stabilità regionale 2022» presenta
profili d'illegittimità costituzionale in relazione ad alcune
disposizioni relative alla produzione trasporto, distribuzione
nazionale dell'energia, la cui disciplina non ammette invece deroghe
ed è attualmente regolata dal decreto legislativo 28 dicembre 2003,
n. 387 - recante attuazione della direttiva n. 2001/77/CE, relativa
alla promozione di energia elettrica prodotta da fonti energetiche
rinnovabili nel mercato interno dell'elettricità.
Tale norma rappresenta il parametro costituzionale interposto in
materia. (Cfr. Corte costituzionale sentenza n. 189/2014).
Più in particolare l'art. 6 della legge regionale n. 20/2021
modifica l'art. 3.1 della legge regionale 16 dicembre 2011, n. 16
recante norme in materia ambientale e di fonti rinnovabili e
successive modifiche e sostituisce il disposto del comma 5-quater
rispetto a quello a suo tempo introdotto dall'art. 75, comma 1,
lettera b), n. 5), della legge regionale 11 agosto 2021, n. 14.
Il comma 5-quater nella sua attuale formulazione prevede che: «Al
fine di garantire la tutela del paesaggio, mitigare il consumo del
suolo agricolo e realizzare un maggior bilanciamento nella diffusione
di impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti
rinnovabili nel territorio regionale, le autorizzazioni non ancora
rilasciate alla data di entrata in vigore della presente disposizione
relative all'installazione di impianti di produzione di energia
eolica e di fotovoltaico posizionato a terra di grandi dimensioni,
nelle zone per le quali il relativo impatto sul sistema di paesaggio
è indicato come non compatibile (NC) dalla tabella «Classificazione
degli impianti di produzione di energia in relazione all'impatto sul
paesaggio» delle «Linee guida per la valutazione degli interventi
relativi allo sfruttamento di fonti energia rinnovabile» approvate
con deliberazione del Consiglio regionale 21 aprile 2021, n. 5 «Piano
territoriale paesistico regionale (PTPR)», sono rilasciate
condizionatamente al rispetto dei vincoli derivanti
dall'individuazione delle aree e dei siti non idonei
all'installazione degli impianti da fonti rinnovabili prevista dai
precedenti commi. Fino a tale individuazione da parte dei comuni
interessati e, comunque, per un termine non superiore a otto mesi
dalla data di entrata in vigore della legge regionale 11 agosto 2021,
n. 14, sono sospese le installazioni degli impianti autorizzati ai
sensi del precedente periodo».
Nella sua attuale formulazione la novella normativa sopra
descritta consente dunque una proroga dei procedimenti autorizzatori
in atto al momento della sua entrata in vigore subordinandone l'esito
positivo all'inclusione degli impianti per la produzione di energia
da fonti rinnovabili in siti diversi da quelli dichiarati inidonei da
parte dei comuni interessati ed appare illegittima per le seguenti
considerazioni:
1) art. 6, legge regionale n. 20/21 - Violazione degli
articoli 12, comma 4, del decreto legislativo n. 387 del 2003 e 20,
decreto legislativo n. 199/2021, nonchè degli articoli 41, 97 e 117,
secondo comma, lettere e) ed s) e comma terzo della Costituzione.
Occorre preliminarmente evidenziare che attraverso la richiamata
disposizione, la Regione Lazio attribuisce valenza normativa ad una
proposta avanzata in sede di controdeduzioni ai rilievi formulati da
parte dal Ministero della transizione ecologica riguardo alla legge
regionale n. 14/2021, che, tuttavia, non aveva trovato accoglimento.
In particolare, attraverso la previsione di cui all'art. 6, legge
regionale n. 20/21 la Regione Lazio ha introdotto una procedura
autorizzatoria ai fini dell'installazione di impianti da fonti
rinnovabili che appare condizionata al rispetto dei vincoli derivanti
dall'individuazione da parte dei comuni interessati delle aree e dei
siti non idonei allo scopo, nonchè una moratoria che si applicherà
comunque per il periodo massimo di otto mesi, a decorrere dalla data
di entrata in vigore della legge regionale 11 agosto 2021, n. 14.
La disposizione in esame, quindi, nel determinare la sospensione
del rilascio delle autorizzazioni degli impianti di produzione di
energia da fonti rinnovabili nel territorio regionale, produce
l'effetto di un arresto procedimentale che contravviene al principio
fondamentale espresso dall'art. 12, comma 4, del decreto legislativo
n. 387 del 2003.
Tale norma indica, infatti, nel periodo massimo di novanta giorni
il termine di conclusione del procedimento autorizzativo ed assurge,
secondo il costante insegnamento di codesta Corte costituzionale, a
principio fondamentale della materia, dettato dal legislatore statale
a salvaguardia delle esigenze di semplificazione, celerità nonchè
di omogeneità sull'intero territorio nazionale e come tale da
ritenere inderogabile da parte delle regioni.
In tale contesto occorre riportarsi ai contenuti della sentenza
n. 364 del 2006 con cui codesta Corte costituzionale in relazione ai
profili di che trattasi, ha statuito che: «È illegittimo l'art. 1,
comma 1, della legge regionale 11 agosto 2005, n. 9, Puglia
(Moratoria per le procedure di valutazione d'impatto ambientale e per
le procedure autorizzative in materia di impianti di energia eolica).
La suddetta legge regionale nel disciplinare le procedure
autorizzative in materia di impianti di energia eolica, incide sulla
materia «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia» rientrante nella competenza legislativa concorrente
delle regioni, ai sensi dell'art. 117, comma 3, della Costituzione. I
principi fondamentali in materia si ricavano dalla legislazione
statale e, attualmente, dal decreto legislativo 29 dicembre 2003, n.
387 (Attuazione della direttiva n. 2001177/CE relativa alla
promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche
rinnovabili nel mercato interno dell'elettricita'). (...).
L'indicazione del termine, contenuto nell'art. 12, comma 4, deve
qualificarsi quale principio fondamentale in materia di «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», in quanto tale
disposizione risulta ispirata alle regole della semplificazione
amministrativa e della celerità garantendo, in modo uniforme
sull'intero territorio nazionale, la conclusione entro un termine
definito del procedimento autorizzativo «.(enfasi aggiunta).
Nell'alveo di siffatto consolidato orientamento
giurisprudenziale, si colloca, altresì, la recente pronuncia n. 177
del 30 luglio 2021, con cui codesto Giudice delle leggi ha dichiarato
l'illegittimità della legge regionale Toscana n. 82/2020 nella parte
in cui introduceva, riguardo alle aree rurali, un limite di potenza
ai fini della realizzazione di impianti fotovoltaici a terra, al
riguardo osservando che «Secondo la giurisprudenza costante di questa
Corte, la disciplina dei regimi abilitativi degli impianti alimentati
da fonti rinnovabili, riconducibile alla materia «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» (art. 117, terzo
comma, della Costituzione), deve conformarsi ai principi
fondamentali, previsti dal decreto legislativo n. 387 del 2003,
nonchè, in attuazione del suo art. 12, comma 10, dalle menzionate
Linee guida (ex plurimis, sentenze n. 258 del 2020, n. 106 del 2020,
n. 286 del 2019 e n. 69 del 2018). (....) Del resto, secondo un
orientamento costante di questa Corte, nella disciplina relativa
all'autorizzazione di impianti per la produzione di energia da fonti
rinnovabili, le regioni non possono imporre in via legislativa
vincoli generali non previsti dalla disciplina statale. Una normativa
regionale, che non rispetti la riserva di procedimento amministrativo
e, dunque, non consenta di operare un bilanciamento in concreto degli
interessi, strettamente aderente alla specificità dei luoghi,
impedisce la migliore valorizzazione di tutti gli interessi pubblici
implicati e, di riflesso, viola il principio, conforme alla normativa
dell'Unione europea, della massima diffusione degli impianti da fonti
di energia rinnovabili (sentenza Corte costituzionale n. 286 del
2019, in senso analogo, ex multis, sentenze n. 106 del 2020, n. 69
del 2018, n. 13 del 2014 e n. 44 del 2011). Per le ragioni che
precedono, l'art. 2, comma 1, della legge n. 82 del 2020 deve
ritenersi costituzionalmente illegittimo per violazione dell'art.
117, terzo comma, della Costituzione, in relazione ai citati principi
fondamentali della materia "produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia"».
Occorre, altresì, aggiungere che il richiamato principio
fondamentale sancito dall'art. 12, comma 4, del decreto legislativo
n. 387 del 2003, attuativo dell'art. 13, della direttiva n.
2009/28/CE, secondo cui «[gli Stati membri assicurano che le norme
nazionali in materia di procedure di autorizzazione [...» applicabili
agli impianti [...» per la produzione di elettricità [...» a partire
da fonti energetiche rinnovabili ... siano proporzionate e
necessarie. Gli Stati membri prendono in particolare le misure
appropriate per assicurare che: [...» c) le procedure amministrative
siano semplificate e accelerate al livello amministrativo adeguato
[...»» è stato poi ripreso dall'art. 15, della direttiva n.
2018/2001/UE, a mente del quale gli Stati membri sono tenuti ad
adottare misure appropriate per assicurare che siano previste
procedure di autorizzazione semplificate e meno gravose per la
produzione e lo stoccaggio di energia da fonti rinnovabili, con la
conseguenza che la disposizione regionale censurata confligge anche
con detta disposizione sovranazionale e, quindi, con il parametro
costituzionale di cui all'art. 117, primo comma, della Costituzione
che impone alle regioni di esercitare la potestà legislativa anche
nel rispetto dei vincoli comunitari.
Infine, la richiamata disposizione si pone in contrasto con gli
articoli 97 e 41 della Costituzione, nella misura in cui la
sospensione del potere autorizzativo relativo a un'attività non solo
consentita, ma anche promossa e incentivata dall'ordinamento
nazionale ed europeo, costituirebbe un grave ostacolo all'iniziativa
economica nel campo della produzione energetica da fonti rinnovabili.
In proposito sembra opportuno richiamare la sentenza del 26
luglio 2018, n. 177, con cui codesta Corte costituzionale ha
dichiarato l'illegittimità dell'art. 15, comma 3, della legge
Regione Campania n. 6/2016, così statuendo che: «La norma impugnata
collide con l'art. 117, primo comma, Cast. anche per il sostanziale
contrasto con la prescrizione dell'art. 13 della direttiva
2009128/CE. Come già rilevato da questa Corte, «la normativa
comunitaria promuove [...» il maggiore ricorso all'energia da fonti
rinnovabili espressamente collegandolo alla necessità di ridurre le
emissioni di gas ad effetto serra, e dunque anche al rispetto del
protocollo di Kyoto della convenzione quadro delle Nazioni Unite sui
cambiamenti climatici, in una prospettiva di modifica radicale della
politica energetica dell'Unione. [...]. In una diversa, non meno
importante, direzione, la normativa comunitaria ha richiesto agli
Stati membri di semplificare i procedimenti autorizzatori» (sentenza
n. 275 del 2012). Il percorso inaugurato dalla menzionata direttiva
n. 2001/177/CE, cui è stata data attuazione con il decreto
legislativo n. 387 del 2003, è proseguito con la direttiva n.
2009/128/CE, sostitutiva della precedente, che ha ricevuto attuazione
con il decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della
direttiva 2009/128/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti
rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle
direttive nn. 2001/177/CE e 2003/130/CE). (...). La normativa
europea, dunque, da un lato, esige che la procedura amministrativa si
ispiri a canoni di semplificazione e rapidità - esigenza cui
risponde il procedimento di autorizzazione unica - e, dall'altro,
richiede che in tale contesto confluiscano, per essere ponderati, gli
interessi correlati alla tipologia di impianto, quale, nel caso di
impianti energetici da fonte eolica, quello, potenzialmente
confliggente della tutela del territorio nella dimensione
paesaggistica. La sospensione disposta in via generale dalla
disposizione censurata collide con le norme di principio della legge
nazionale in materia di «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia» e con le ricordate norme europee che, per i
termini in cui sono formulate, mostrano chiaramente di non tollerare
condizionamenti anche se giustificati da un'asserita esigenza di
tutela dell'ambiente. La moratoria prevista dalla Regione Campania,
infatti, si inserisce in una cornice normativa interna e
sovranazionale (...) connotata dalla presenza degli evidenziati
principi e criteri direttivi che impediscono l'arresto dei
procedimenti autorizzatori in nome della salvaguardia di interessi
ulteriori, i quali possono comunque trovare considerazione nel
contesto procedimentale unificato, attraverso una concreta
ponderazione della fattispecie in sede amministrativa».(enfasi
aggiunta)
Sempre in relazione agli aspetti procedimentali legati agli
impianti da fonte di energia rinnovabile, codesto Giudice delle leggi
ha, altresì, evidenziato che «[è nella sede procedimentale [...»
che può e deve avvenire la valutazione sincronica degli interessi
pubblici coinvolti e meritevoli di tutela, a confronto sia
con l'interesse del soggetto privato operatore economico, sia ancora
(e non da ultimo) con ulteriori interessi di cui sono titolari
singoli cittadini e comunità, e che trovano nei principi
costituzionali la loro previsione e tutela. La struttura del
procedimento amministrativo, infatti, rende possibili l'emersione di
tali interessi, la loro adeguata prospettazione, nonchè la
pubblicità e la trasparenza della loro valutazione, in attuazione
dei principi di cui all'art. 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241
(Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto
di accesso ai documenti amministrativi): efficacia, imparzialità,
pubblicità e trasparenza. Viene in tal modo garantita, in primo
luogo, l'imparzialità della scelta, alla stregua dell'art. 97 Cast.,
ma poi anche il perseguimento, nel modo più adeguato ed efficace,
dell'interesse primario, in attuazione del principio del buon
andamento della amministrazione, di cui allo stesso art. 97 della
Costituzione» (sentenza n. 69 del 2018).
Al quadro di sintesi fin qui riepilogato, occorre aggiungere che
la norma regionale oggetto di odierno scrutinio si pone, altresì, in
contrasto con i principi espressi dal decreto legislativo 8 novembre
2021, n. 199 (entrato in vigore il 15 dicembre 2021), recante
«Attuazione della direttiva (UE) n. 201812001 del Parlamento europeo
e del Consiglio, del dicembre 2018, sulla promozione dell'uso
dell'energia da fonti rinnovabili», teso a definire gli strumenti, i
meccanismi, gli incentivi e il quadro istituzionale, finanziario e
giuridico, necessari per il raggiungimento degli obiettivi di
incremento della quota di energia da fonti rinnovabili al 2030, in
attuazione della citata direttiva e nel rispetto dei criteri fissati
dalla legge 22 aprile 2021, n. 53, «Delega al Governo per il
recepimento delle direttive europee e l'attuazione di altri atti
dell'Unione europea - Legge di delegazione europea 2019-2020», e
dall'attuazione delle misure del Piano nazionale di ripresa e
resilienza in materia di energia da fonti rinnovabili, conformemente
al Piano nazionale integrato per l'energia e il clima (PNIEC).
Detto provvedimento, attribuisce al dicastero della Transizione
ecologica il compito di definire i criteri per l'individuazione delle
aree idonee o non idonee, attraverso l'emanazione di appositi
decreti, in concerto con Ministri della cultura e delle politiche
agricole, alimentari e forestali, previa intesa in sede di Conferenza
unificata, anche ai sensi dell'art. 5, comma 1, lettere a) e b) della
legge n. 53 del 22 aprile 2021.
In particolare, l'art. 20 (rubricato «Disciplina per
l'individuazione di superfici e aree idonee per l'installazione di
impianti a fonti rinnovabili») del suddetto decreto, prevede, la
competenza delle regioni all'individuazione delle aree idonee in base
ai predetti decreti (in particolare al comma 4) stabilendo, ai commi
da 6 a 8, che: «6. Non possono essere disposte moratorie ovvero
sospensioni dei termini dei procedimenti di autorizzazione, nelle
more dell'individuazione delle aree idonee. 7. Le aree non incluse
tra le aree idonee non possono essere dichiarate non idonee
all'installazione di impianti di produzione di energia rinnovabile,
in sede di pianificazione territoriale ovvero nell'ambito di singoli
procedimenti, in ragione della sola mancata inclusione nel novero
delle aree idonee. 8. Nelle more dell'adozione dei decreti di cui al
comma 1, sono considerate aree idonee, ai fini di cui al comma 1 del
presente articolo:
a) i siti ove sono già installati impianti della stessa
fonte e in cui vengono realizzati interventi di modifica non
sostanziale ai sensi dell'art. 5, commi 3 e seguenti, del decreto
legislativo 3 marzo 2011, n. 28;
b) le aree dei siti oggetto di bonifica individuate ai sensi
dell'art. 242-ter, comma 3, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.
152».
Le richiamate disposizioni di derivazione comunitaria confermano
in conclusione le criticità sollevate riguardo alla disposizione in
esame (art. 6 della legge regionale Lazio 30 dicembre 2021, n. 20)
con riguardo, dunque, alla ivi prevista competenza comunale, alla
individuazione delle aree idonee o non idonee per l'installazione
degli impianti fotovoltaici a terra ed alla moratoria dei
procedimenti autorizzatori in corso, dovendosi ritenere, pertanto,
che il rischio di una deviazione dal paradigma normativo di
riferimento non sia adeguatamente delimitato dalla riscrittura della
norma adottata dalla regione, tenuto, altresì, conto dell'entrata in
vigore del decreto legislativo n. 199/2021, di recepimento della
direttiva (UE) n. 2018/2001.
Del resto nel senso dell'esclusiva competenza delle regioni a
definire le aree idonee codesta Corte si è già pronunciata laddove
ha statuito che: «le regioni (e le province autonome) possono
soltanto individuare, caso per caso, aree e siti non idonei alla
localizzazione degli impianti, purchè nel rispetto di specifici
principi e criteri stabiliti dal paragrafo 17.1 dell'Allegato 3 alle
medesime Linee guida. In particolare, il giudizio sulla non idoneità
dell'area deve essere espresso dalle regioni all'esito di
un'istruttoria, volta a prendere in considerazione tutti gli
interessi coinvolti (la tutela dell'ambiente, del paesaggio, del
patrimonio storico artistico, delle tradizioni agroalimentari locali,
della biodiversità e del paesaggio rurale), la cui protezione
risulti incompatibile con l'insediamento, in determinate aree, di
specifiche tipologie e/o dimensioni di impianti (sentenza n. 86 del
2019, punto 2.8.2. del Considerato in diritto)» (Corte costituzionale
sentenza n. 106/2020).
In conclusione, per la generalità dei motivi dianzi rassegnati,
la legge regionale deve essere impugnata dinanzi alla Corte
costituzionale limitatamente all'art. 6, per violazione degli
articoli 41, 97, 117, comma primo, comma secondo, lettera e) e
lettera s) e comma terzo, in riferimento ai parametri statali ed
eurounitari dianzi citati.

P. Q. M.

Voglia codesta Ecc.ma Corte dichiarare l'illegittimità
costituzionale dell'art. 6 della legge della Regione Lazio 30
dicembre 2021, n. 20, pubblicata nel B.U.R. n. 124 del 31 dicembre
2021, avente ad oggetto «Legge di stabilità regionale 2022» in
relazione agli articoli 41, 97 e 117, secondo comma, lettere e) ed s)
e comma terzo della Costituzione.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. estratto della delibera del Consiglio dei ministri 24
febbraio 2022;
2. copia della legge regionale impugnata.
Con ogni salvezza.
Roma, 28 febbraio 2022

L'Avvocato dello Stato: Aiello