1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 23-10-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 41 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 ottobre 1991
N. 41 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 ottobre 1991 (della regione Umbria) Turismo e spettacolo - Liberalizzazione dei prezzi del settore turistico e interventi di sostegno alle imprese turistiche - Previsione della libera determinazione, da parte dei singoli operatori, dei prezzi dei servizi alberghieri e delle strutture ricettive - Determinazione libera e comunicazione alle regioni, nei termini indicati e con le modalita' stabilite con decreto del Ministro del turismo e dello spettacolo, dei prezzi delle attivita' turistiche ad uso pubblico gestito in regime di concessione - Materia gia' disciplinata con legge regionale n. 43 del 4 novembre 1988 - Asserita violazione della sfera di competenza regionale in materia di turismo ed industria alberghiera - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 559, 616, 977, 1034 e 1112 del 1988 e 162/1990. (Legge 25 agosto 1991, n. 284, art. 1). (Cost., artt. 117 e 118). (091C1130) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 23-10-1991)

La regione Umbria, in persona del presidente in carica pro-tempore
rappresentata e difesa per procura a margine del presente atto dagli
avv.ti Dante Duranti e Goffredo Gobbi nello studio del quale in Roma,
via Maria Cristina n. 8 è elettivamente domiciliata, contro la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del
Consiglio pro-tempore per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale delle disposizioni dell'art. 1 della legge 25 agosto
1991, n. 284, inerente "Liberalizzazione dei prezzi del settore
turistico e interventi di sostegno alle imprese turistiche"
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 205 del 2 settembre 1991 per
violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione; e, comunque, in
subordine, della disposizione del quarto comma del detto articolo,
ove è previsto che le modalità di trasmissione alle regioni e di
pubblicazione dei prezzi sono stabilite con decreto del Ministro del
turismo e dello spettacolo, per violazione delle suddette norme
nonchè dell'art. 115 della Costituzione.
F A T T O
Con l'art. 1 della legge 25 agosto 1991, n. 284, inerente
"Liberalizzazione dei prezzi del settore turistico e interventi di
sostegno alle imprese turistiche", si è, in sintesi disposto che:
i prezzi dei servizi alberghieri e delle strutture ricettive di
cui alla legge 17 maggio 1983, n. 217, sono liberamente determinati
dai singoli operatori (primo comma);
detti prezzi debbono essere semplicemente comunicati, entro le
date previste, alle regioni ai soli fini della loro pubblicità,
secondo modalità stabilite con decreto del Ministro del turismo e
dello spettacolo da emanarsi entro trenta giorni dalla data di
entrata in vigore della legge (secondo, terzo e quarto comma);
conseguentemente è abrogato l'ultimo periodo dell'undicesimo
comma dell'art. 7 della legge 17 maggio 1983, n. 217, che prevedeva,
per tutte le strutture ricettive di cui all'art. 6 della legge
gestite da imprese turistiche, un regime di prezzi concordati (quinto
comma);
sono, altresì, liberamente determinati e comunicati alle
regioni, nei termini indicati e con le modalità stabilite, col
ricordato decreto ministeriale, i prezzi delle attività turistiche
ad uso pubblico gestite in regime di concessione.
Questa normativa innova totalmente nella titolarità e
nell'esercizio di una funzione finora spettante e pacificamente
esercitata dalle regionio e fatta oggetto di intervento da parte del
legislatore regionale.
In particolare, la regione Umbria ha provveduto in materia di
prezzi per i servizi e le attività turistiche con la legge regionale
n. 43 del 4 novembre 1988 ("Tariffe delle strutture ricettive e delle
professioni turistiche"). Secondo questa legge le tariffe in
questione vengono determinate, entro massimi stabiliti annualmente
dalla giunta regionale, in modo concordato tra gli operatori e
l'amministrazione nell'ambito di una "Commissione tecnica regionale"
nella quale i primi sono presenti tramite le loro associazioni. A
questa commissione gli operatori comunicano annualmente i prezzi che
intendono praticare nell'anno successivo. Sulla base di tali
comunicazioni e applicando i criteri stabiliti dalla legge la
commissione "previo accordo sulle tariffe", formula le proprie
proposte alla giunta regionale che, a sua volta, adotta la decisione
definitiva. Questa procedura, peraltro, non riguarda le strutture
ricettive alberghiere classificate cinque stelle-lusso, cinque stelle
e quattro stelle, le cui tariffe sono libere e debbono essere
comunicate alla regione soltanto al fine di assicurarne la
pubblicità.
Una simile normativa (assieme a quelle analoghe adottate da altre
regioni) vale ad assicurare in ambito regionale la trasparenza dei
prezzi, la loro proporzionalità ai costi, la loro effettiva
corrispondenza ai servizi offerti, realizzando, così, una
indispensabile garanzia per gli utenti.
Ciò chiarito le disposizioni considerate della legge n. 284/1991,
disciplinando una materia riservata alla competenza legislativa e
amministrativa delle regioni ledono l'autonomia legislativa di queste
ultime e perciò debbono essere ritenute e dichiarate
costituzionalmente illeggittime da questa ecc.ma Corte costituzionale
per i seguenti motivi di
D I R I T T O
1. - Ribaltando la logica seguita col d.P.R. 14 gennaio 1972, n.
6, con cui fu disposto il primo trasferimento alle regioni delle
funzioni in materia di "turismo e industria alberghiera", il d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616 ha data di tale materia - come ha riconosciuto
questa stessa ecc.ma Corte, ad es. sent. n. 618/1988 - una
definizione assai ampia ricomprendendovi tutto ciò che concerne "i
servizi, le strutture e le attività pubbliche e private riguardanti
l'organizzazione e lo sviluppo del turismo regionale, anche nei
connessi aspetti ricreativi, e dell'industria alberghiera, nonchè
gli enti e le aziende pubbliche operanti nel settore sul piano lo-
cale".
In questa come nelle altre materie elencate nell'art. 117 della
Costituzione, la regione ha, dunque, una competenza generale e
residuale. Invero, nelle materie in questione spettano allo Stato
soltanto le funzioni espressamente previste, come si è positivamente
riconosciuto con l'art. 4 del d.P.R. n. 616/1977. Così per quel che
riguarda il turismo e l'industria alberghiera sono di competenza
dello Stato esclusivamente le funzioni elencate nell'art. 58 del
medesimo d.P.R.
In relatà la materia in questione è, per generale ammissione,
tra quelle di più sicura appartenenza regionale, in essa
l'intervento dello Stato è, più che per altre, ammissibile soltanto
in casi individuati dove vengano in gioco interessi di dimensione
effettivamente nazionale per la tutela dei quali sia indispensabile
emanare norme di principio ovvero disposizioni di indirizzo e
coordinamento: ciò vale sia sul piano legislativo con riguardo alla
normazione di principio, sia su quello amministrativo delle funzioni
individuate da riservare al potere centrale e, appunto, della
funzione di indirizzo e coordinamento.
In questo contesto complessivo la legge n. 217/1983 - legge-quadro
sul turismo - ha tra l'altro riconosciuto l'appartenenza alle
regioni, in sede di disciplina della classificazione delle strutture
turistiche (art. 7), della funzione di determinare secondo un regime
di "prezzi concordati" le tariffe delle strutture turistiche
ricettive ricomprendendo le stesse nell'ambito della competenza
legislativa regionale in materia di "turismo e industria
alberghiera". Invero, la disciplina delle tariffe degli alberghi, dei
campings, dei villaggi turistici, ecc. nonchè, in genere, delle
attività turistiche, mentre non è prevista tra le funzioni
riservate allo Stato dall'art. 58 del d.P.R. n. 616/1977, costituisce
parte integrante della materia "turismo e industria alberghiera", in
quanto attività che presenta profili sia economici, sia di ordine
sociale e culturale che debbono essere tutti tenuti presenti nel
contesto di un'adeguata politica dei prezzi.
Politica, pertanto, che deve potersi svolgere a livello locale,
tenendo, cioè, conto delle peculiarità della regione, della sua
più o meno spiccata vocazione turistica, del livello organizzativo
raggiunto, del tessuto ricettivo esistente e così via.
Ora la legge n. 284/1991, ignora tutto questo imponendo un
indifferenziato regime di liberalizzazione dei prezzi - non limitato,
come ad es. nella regione Umbria, agli alberghi di lusso e comunque
di più alto livello e destinati a una clientela ristretta - laddove
la Costituzione, attribuendo all'autonomia e alla potestà
legislativa regionale la materia "turismo e industria alberghiera",
in tutte le sue implicazioni, vuole, anche per l'aspetto qui
considerato, che la situazione sia valutata caso per caso dai
legislatori regionali, adottanto di volta in volta le soluzioni
normative maggiormente adeguate alle singole realtà. Innanzitutto
per questa via, dunque, l'art. 1 di detta legge viola gli artt. 117 e
118 della Costituzione.
2. - Come si è or ora cercato di dimostrare la disciplina delle
tariffe delle attività ricettive e turistiche in genere, in quanto
necessariamente ricompresa nell'ambito della materia "turismo e
industria alberghiera" secondo la definizione omnicomprensiva che ne
ha dato il d.P.R. n. 616/1977 e che è stata avallata da questa
stessa ecc.ma Corte costituzionale, è devoluta al legislatore
regionale a titolo di competenza propria e non meramente delegata di
modo che la regione possa emanare in materia soltanto norme legisla-
tive di orgenizzazione e di spesa ex art. 7 del d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616. In altri termini la stessa non appare riconducibile tra
le funzioni inerenti l'attività dei comitati provinciali prezzi del-
egate alle regioni nell'ambito delle "attività commerciali", ai
sensi del primo comma, lett. c), dell'art. 52, del d.P.R. n.
616/1977.
Questa delega che, secondo una ragionevole lettura, riguarda non
già le funzioni "sui" comitati provinciali prezzi - altrimenti la
stessa non avrebbe senso dal momento che non esistono funzioni di
secondo grado spettanti allo Stato in ordine all'attività dei c.p.p.
- sebbene le funzioni "dei" c.p.p. deve, infatti, intendersi
necessariamente riferita (pur nel quadro della disciplina di
principio emanata dallo Stato e del sistema di definizione dei prezzi
incentrato sulle funzioni di indirizzo del CIPE e quelle di
determinazione del CIP come previsto dal d.l.l. 19 ottobre 1944, n.
347) alle funzioni riguardanti la determinazione, a livello locale,
del regime dei prezzi e delle tariffe nelle materie non attribuite
alla competenza regionale. Nelle materie attribuite alla regione
dall'art. 117 della Costituzione, invece, la disciplina dei prezzi a
livello locale spetta al legislatore regionale: tant'è che in
materia di "turismo e industria alberghiera" quest'ultimo è potuto
intervenire in senso profondamente innovatore.
Così in Umbria con la legge regionale n. 43/1988 si è introdotto
- salvo, come si è visto, che per gli alberghi di categoria
superiore - un articolato regime di prezzi concordati incentrato su
un rapporto organico tra l'amministrazione e gli operatori del
settore, notevolmente diverso da quello dei prezzi "amministrati",
caretterizzato dal potere di determinazione attribuito ai comitati
provinciali prezzi - (che peraltro continuano a svolgere la loro
attività nell'ambito della delega di funzioni disposta con l'art.
52, lett. c), del d.P.R. n. 616/1977).
Ma anche ove si dovesse ritenere che la legge n. 217/1983, con
l'ultimo periodo dell'ultimo comma dell'art. 7, abbia previsto una
semplice delega a favore delle regioni, si dovrebbe ugualmente
pervenire alla conclusione che la legge n. 284/1991, la quale, con
l'art. 1, ha liberalizzato le tariffe turistiche introducendo un re-
gime di mera comunicazione/pubblicità delle medesime e abrogando, di
conseguenza, l'ultimo periodo considerato (vale a dire il regime dei
prezzi "concordati" è costituzionalmente illegittima per violazione
degli artt. 117 e 118 della Costituzione. Invero anche per le
funzioni delegate e per la commessa competenza legislativa regionale
vi è una garanzia costituzionale offerta dalle dette norme ove tali
funzioni debbono ritenersi assegnate alle regioni allo scopo di
assicurare "l'esercizio organico" delle funzioni trasferite come a
suo tempo precisato dalla lett. c) dell'art. 1 della legge 22 luglio
1975, n. 382. Si deve perciò ritenere che il legislatore statale non
possa intervenire a proprio arbitrio nella materia delegata, privando
senz'altro le regioni della relativa funzione.
Ciò tano più si verifica quando - come si deve comunque ritenere
nel caso oggetto del giudizio ove si intenda la disciplina dei prezzi
come funzione non già trasferita ma semplicemente delegata - le
competenze delegate "per il modo in cui sono disciplinate e per il
fine in vista del quale sono conferite, costituiscono un'integrazione
necessaria delle competenze proprie". In simili casi di delega c.d.
"devolutiva o traslativa" questa stessa ecc.ma Corte ha riconosciuto
la possibilità (in precedenza negata) per le regioni di sollevare
conflitto di attribuzioni nei confronti degli atti statali ritenuti
invasivi della competenza, attraendo, perciò, le funzioni delegate
nell'ambito del regime costituzionale delle funzioni trasferite
(Corte costituzionale n. 559/1988; a più riprese confermata, ad es.
sentenze nn. 977, 1112 e 1034 del 1988). Questo progressivo
attenuarsi della differenza tra funzioni delegate e funzioni
trasferite (su cui ancor più recentemente Corte costituzionale n.
162/1990) non può non comportare un allagamento della garanzia
costituzionale anche per la corrispondente potestà legislativa
regionale.
Così, nella specie, dovendosi ritenere l'attribuzione alle
regioni della disciplina delle tariffe turistiche, quantomeno, come
un' "integrazione necessaria" delle competenze in materia di "turismo
e industria alberghiera" non appare consentito allo Stato di
intervenire in proposito neppure con norme legislative, abrogando
senz'altro la funzione.
Questo, invece, è esattamente ciò che si è verificato con
l'art. 1 della legge n. 284/1991 che non ha semplicemente
liberalizzato le tariffe turistiche ma ha abrogato una funzione
spettante alle regioni e comunque appartenente, in virtù di
trasferimento o, quantomeno, di delega c.d. "organica", alla loro
competenza legislativa: la quale, pertanto deve ritenersi lesa dalle
norme impugnate in violazione degli artt. 117, ultimo comma, e 118
della Costituzione.
3. - In linea subordinata anche ammessa la legittimità
dell'intervento statale operato con l'art. 1 della legge n. 284/1991
nel senso della liberalizzazione delle tariffe turistiche, si rileva
comunque l'illegittimità costituzionale del quarto comma del
medesimo articolo dove è previsto che le moalità di trasmissione e
di pubblicazione dei prezzi siano determinate con decreto del
Ministro del turismo e dello spetacolo, da emanarsi entro trenta
giorni dalla entrata in vigore della legge stessa. Anche qui si
tratta di un aspetto già disciplinato dalle leggi regionali, nel
caso della regione Umbria dagli artt. 6 e 8 della più volte
ricordata legge regionale n. 43/1988.
E non si vede la ragione, pur nell'ambito di un nuovo regime
tariffario, di attribuire allo Stato una funzione, di ordine
normativo ma comunque di estremo dettaglio e dunque tanto più da
esercitarsi tenendo conto delle peculiarità locali. Si finisce così
per ridurre la regione al ruolo meramente passivo di puro e semplice
destinatario delle comunicazioni degli operatori in contrasto con la
sua natura di ente ad autonomia cosituzionalmente garantita che lo
Stato non può utilizzare a proprio piacimento.
Si evidenzia perciò la violazione da parte del quarto comma
dell'art. 1 della legge n. 284/1991, oltre che degli
artt. 117 e 118, anche dell'art. 115 della Costituzione.

P. Q. M.
Si chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare
costituzionalmente illegittime le disposizioni contenute nell'art. 1
della legge 25 agosto 1991, n. 284, per contrasto con gli artt. 17 e
118 della Costituzione;
In subordine voglia dichiarare l'illegittimità costituzionale
della disposizione del quarto comma del detto art. 1 per contrasto
oltre che con le citate norme, con l'art. 115 della Costituzione;
Con ogni effetto di legge.
Perugia, addì 26 settembre 1991
Avv. Dante DURANTI - Avv. Goffredo GOBBI

91C1130