1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 7-4-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 246 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 dicembre 2003
Ordinanza emessa il 5 dicembre 2003 dal G.I.P. del Tribunale di Verona nel procedimento penale a carico di Mignolli Claudio ed altro Edilizia e urbanistica - Reati edilizi - Condono per le opere abusive ultimate entro il 31 marzo 2003 - Estinzione del reato - Lesione del principio di uguaglianza, di tutela del paesaggio, di tutela della salute - Contrasto con la procedura prevista dalla Costituzione in tema di amnistia, nonche' con i principi del giusto processo - Incidenza sul principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione del principio di obbligatorieta' dell'azione penale - Lesione delle competenze regionali in materia di governo del territorio - Lesione della autonomia regionale e degli enti locali. - D.L. 30 settembre 2003, n. 269, art. 32, commi 1, 2, 25, 26, 27, 28, 32, 33, 34, 35, 36 e 37, convertito dalla legge 24 novembre 2003, n. 326. - Costituzione, artt. 1, 3, 9, comma secondo, 32, primo comma, 79, primo comma, 97, primo comma, 111, comma secondo, 112, 117, comma terzo, 118, comma secondo e 120. (004C0415) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 7-4-2004)

IL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI

Rilevato che il p.m. ha chiesto emettersi decreto penale nei
confronti dell'imputato per reati edilizi e che la richiesta non
appare prima facie infondata;
Osservato che il procedimento andrebbe tuttavia sospeso nella sua
interezza per effetto del richiamo ai capi IV e V della legge
n. 47/1985 (ove trova collocazione l'art. 44, che prescrive la
sospensione dei procedimenti giurisdizionali, ivi compresi quelli
penali, sino alla scadenza del termine - fissato al 31 marzo 2004
dall'art. 32, comma 32, d.l. n. 269/2003 - fissato per la
presentazione della «domanda relativa alla definizione dell'illecito
edilizio») operato dall'art. 32, comma 25 del d.l. n. 269/2003, ora
convertito nella legge n. 326/2003, trattandosi di opere suscettibili
di «condono» ai sensi dei commi 1, 26 e 27 del predetto art. 32;
Osservato che dette norme tuttavia appaiono di dubbia
costituzionalità, ponendosi in contrasto con l'art. 79 della
Costituzione, consistendo di una vera e propria amnistia condizionata
«mascherata» da atipico provvedimento legislativo estintivo
dell'azione penale;
Ritenuto che la legge citata si ponga altresì in contrasto norme
in tema di autonomie locali (in particolare con gli artt. 118, comma
secondo, e 120 Cost.) nella parte in cui consentono - in forza di una
disciplina già compiutamente realizzata e nel cui ambito la riserva
«fatte salve le competenze delle autonomie locali sul governo del
territorio» appare una mera formula di stile priva di qualsiasi
effettivo contenuto - il rilascio di titolo abilitativo edilizio in
sanatoria anche nei casi relativi ad «opere zealizzate in assenza o
in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle
norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici»
(cfr. punto 1 dell'allegato 1 alla legge, richiamato dall'art. 32,
comma 26, della stessa, a definizione delle opere suscettibili di
sanatoria);
Osservato infatti che l'adozione degli strumenti urbanistici ed
il rilascio dei titoli abilitativi all'esecuzione di opere edilizie
rientrino nelle prerogative amministrative tipicamente assegnate
dalla legge ai comuni e la cui titolarità è conseguenteme
assoggettata a tutela costituzionale ai sensi del richiamato
art. 118, comma secondo, Cost., che, nel definire come «proprie» le
funzioni amministrative dei comuni conformi alle loro competenze, e
nel subordinare (art. 120 Cost.) l'esercizio di poteri sostitutivi
dello Stato a casi eccezionali tipicamente predeterminati con
riferimento ad esigenze (mancano rispetto di norme e trattati
internazionali, tutela dell'unità giuridica o economica dello Stato,
con riferimento al livello essenziale delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali) non ravvisabili nel caso in oggetto (in cui
dette esigenze sono invece identificabili in esigenze di politica
finanziaria contingente), chiaramente esclude la legittimità di
interventi esterni atti ad incidere su dette competenze;
Osservato, quanto al contrasto con l'art. 79, comma primo della
Costituzione, che detta norma affida la potestà di emanare amnistie
solo a legge approvata con la maggioranza qualificata di 2/3 dei
membri di ciascuna Camera, atteso che la previsione di un
procedimento estintivo di tutti i reati già commessi entro una data
prefissata in violazione di specifiche norme di legge, e subordinata
al pagamento di somme ed altri comportamenti del reo, altro non è
che un'amnistia condizionata come disciplinata dall'art. 151, comma
4, c.p., a prescindere dal nomen iuris («condono», «sanatoria» et
simila) prescelto dal legislatore e che non può valere a mascherare
l'effettiva natura del provvedimento emanato, pena la frustrazione
delle garanzie e dei vincoli posti dalla Costituzione in relazione
all'oggetto, allo scopo ed alla funzione dei provvedimenti, in forza
dei quali la legge fondamentale dello Stato opera una ripartizione di
competenze tra i poteri dello Stato e, nell'ambito delle attribuzioni
dello stesso potere, può determinare procedure e limiti per
l'esercizio dello stesso;
Rilevato che analoghe questioni di incostituzionalità, sollevate
in relazione a precedenti leggi di «condono», furono ritenute non
fondate dalla Corte costituzionale in forza di argomentazioni che
appaiono meritevoli di riconsiderazione, almeno in relazione al caso
in oggetto, atteso che:
a) è proprio dell'amnistia c.d. «condizionata» vedere
l'effetto estintivo del reato promanare non già in via diretta ed
immediata dal provvedimento di clemenza, ma dall'adempimento da parte
dell'interessato di obblighi specificati dal provvedimento di
clemenza, oltre che dal verificarsi di condizioni eventualmente
esterne alla volontà dello stesso: sicchè la circostanza che
l'effetto estintivo previsto dal richiamato d.l. n. 269/2003 consegua
ad una complessa fattispecie (presentazione di apposita domanda
corredata di documentazione varia; versamento di una somma di danaro
commisurata generalmente all'entità dell'opera; non è invece
necessario il rilascio del provvedimento amministrativo di
concessione in sanatoria, atteso che ex art. 39 legge n. 47/1985 -
richiamata dal d.l. perchè compreso nel capo IV della legge
n. 47/1985 - l'effetto estintivo del reato consegue al mero pagamento
della somma dovuta a titolo di «oblazione»), peraltro tutta
consistente di obblighi il cui adempimento è rimesso alla volontà
dell'imputato, appare attagliarsi perfettamente alla figura
dell'amnistia condizionata, sicchè non convincono, ed appaiono
superate dall'effetto dell'abuso dell'istituto in meno di un
decennio, le diverse argomentazioni proprie di C. cost. 369/1988 e
427/1995, che comunque sembravano poggiare sul rilievo
dell'eccezionalità dell'istituto;
b) in ogni caso, quand'anche volesse ritenersi, reiterando
l'insegnamento di cui alle due pronunzie della Corte costituzionale
citate da ultimo, che la complessità della fattispecie estintiva
delineata dalla procedura di condono edilizio mal si attagli alla
figura dell'amnistia condizionata, non può non dubitarsi fortemente
della legittimità costituzionale di provvedimenti legislativi aventi
effetti estintivi del reato ma diversi dall'amnistia, atteso che
quello di emanare quest'ultima è l'unico potere che la Carta
costituzionale assegni al Parlamento come strumento ed espressione di
un potere assolutamente eccezionale di paralisi dell'azione penale,
che l'art. 112 Cost. vuole obbligatoria e, secondo il comune
insegnamento della dottrina costituzionale, irretrattabile.
b-bis) invero, anche l'esegesi storica della carta
Costituzionale conduce allo stesso risultato interpretativo:
nell'impianto originario, il potere di emanare amnistia era assegnato
al Presidente della Repubblica, sia pure su legge di delega del
Parlamento: legge, tuttavia, che costituiva in capo al Presidente
della Repubblica un potere, e non già un obbligo (di emanare
l'amnistia); potere, a sua volta, che era assegnato al Capo dello
Stato perchè, nella sua veste di garante «super partes» delle
istituzioni e della Costituzione, valutasse l'opportunità di emanare
un provvedimento di amnistia, che la Costituzione non voleva
assegnato all'arbitrio delle contingenti maggioranze politiche,
stante l'ovvio ed evidente pericolo di abusi della maggioranza e
della realizzazione di privilegi di esenzione dall'obbligatorietà
dell'azione penale, in violazione di tale principio, istituito a
garantire l'effettività del principio di eguaglianza dei cittadini
anche nel processo penale.
Nell'impianto successivo alla modifica apportata dalla legge
costituzionale n. 1/1992, all'emanazione dell'amnistia è necessaria
una legge votata con maggioranza altamente qualificata, al fine
precipuo di realizzare quella stessa garanzia la cui tutela era prima
affidata al Presidente della Repubblica, atteso che - sottratto il
relativo potere a quest'ultimo (anche al fine di accentuarne la
deresponsabilizzazione politica) - solo il concorso di maggioranze
altamente qualificate, statisticamente di lunga eccedenti quelli
propri delle maggioranze di Governo, poteva garantire da quel
pericolo di abusi cui già si è accennato;
b-ter) ne consegue che, come premesso, le leggi di «condono»,
in cui l'effetto estintivo della responsabilità penale per fatti
già commessi è collegata all'adempimento di condizioni od obblighi
da parte dell'imputato, sia o meno detto adempimento sottoposto a
controlli da parte di organi amministrativi, se non costituiscono
provvedimenti di amnistia condizionata «mascherata», senz'altro si
pongono oltre i limiti dei poteri assegnati dalla Costituzione al
Parlamento, e sono pertanto illegittimi costituzionalmente.
Concludendo, a prescindersi dal nomen iuris attribuibile
all'istituto del condono edilizio, lo stesso appare comunque
costituzionalmente illegittimo: se è un'amnistia, è in concreto
incostituzionale perchè deliberato senza la maggioranza qualificata
imposta dall'art. 79, comma primo, Cost.; se non è un provvedimento
di amnistia mascherata, è incostituzionale perchè la Costituzione
appare aver volutamente e scientemente previsto solo l'amnistia
- in forza del suo particolare procedimento deliberativo, prima
rimesso ad un potere del Capo dello Stato pur se su delega del
Parlamento, poi ad una maggioranza altamente qualificata - come unico
strumento per paralizzare per via normativa l'esercizio dell'azione
penale;
c) non appare infatti invocabile l'istituto della oblazione,
dalla quale sia l'amnistia che il provvedimento di condono edilizio,
al di là dei nomina iuris scelti dal legislatore, profondamente si
differenziano, atteso che l'oblazione è un mezzo di estinzione del
reato previsto dal legislatore in via generale ed astratta per tutti
i reati, passati e futuri, rientranti in una determinata tipologia, e
ricollegato al pagamento di una somma che, essendo una quota del
massimo della pena pecuniaria prevista per tali reati (tant'è che
non è prevista oblazione per i reati per i quali la pena da
irrogarsi abbia natura detentiva), assolve nel concreto alle
finalità proprie della condanna a pena pecuniaria.
Rileva pertanto che, invece, sia l'amnistia (condizionata o meno)
che il condono edilizio sono rivolti solo a reati già commessi prima
dell'emanazione del provvedimento estintivo, essendo peraltro il c.d.
«condono» connesso al pagamento di somme che non costituiscono quota
parte della pena prevista per i reati «condonabili» (ordinariamente,
ed in particolare nel caso in oggetto, puniti con pena detentiva
congiunta a quella pecuniaria) sicchè, anche per tal via, il
suddetto «condono» si presta ad assurgere a lesione del principio di
eguaglianza tra i cittadini (tra quelli che hanno rispettato la legge
e quelli che non l'hanno rispettata, e tra quelli che sono stati
condannati con pena di legge e quelli che, magari per la maggior
capacità di rendere difficoltoso l'accertamento della loro
responsabilità, ancora non sono stati condannati a pena di legge, e
mai lo saranno grazie proprio al «condono»): principio di eguaglianza
peraltro che la stessa legge di amnistia rispetta - in quel che
appare essere l'insegnamento della Corte costituzionale - ove
ancorata ad eventi e situazioni eccezionali, mentre l'attuale legge
di condono sembra essere ancorata solo ad una eccezionale difficoltà
(probabilmente politica, più che oggettiva) di reperire altrimenti
fonti finanziarie sufficienti a coprire le spese dello Stato;
Ritenuto tuttavia che le caratteristiche di eccezionalità
risultino superate nel caso in oggetto, e quindi sia non
manifestamente infondata la questione di illegittimità
costituzionale della legge appena richiamata, con riferimento alla
già accennata violazione degli artt. 118, comma secondo, e 120
Cost., alla luce tra l'altro delle ulteriori censure sollevate da
altre autorità giudiziarie, quali ad es. TAR Emilia Romagna, sez. di
Parma - ordinanza 20 novembre 2003, n. 27 - il quale ha osservato,
con argomentazioni che qui si riportano pressocchè integralmente (e
peraltro in buona parte comuni al ricorso sollevato in data
25 ottobre 2003 dalla regione Campania contro lo Stato in riferimento
alla medesima legge), condividendosene il contenuto, che:
«è stato emanato il d.l. 30 settembre 2003, n. 269 (in
Gazzetta Ufficiale n. 229 del 2 ottobre 2003 - suppl. ord. n. 157/L)
recante disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la
correzione dell'andamento dei conti pubblici, il quale fra l'altro,
all'art. 32, formula una complessa normativa "per la riqualificazione
urbanistica, ambientale e paesaggistica, per l'incentivazione
dell'attività di repressione dell'abusivismo edilizio, nonchè per
la definizione degli illeciti edilizi e delle occupazioni di aree
demaniali".
Tale articolo dispone, per quanto qui interessa:
1) al primo, secondo e terzo comma il rilascio del titolo
abilitativo edilizio in sanatoria delle opere esistenti non conformi
alla disciplina vigente, nelle more dell'adeguamento della disciplina
regionale ai principi contenuti nel testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia, approvato con d.P.R.
6 giugno 2001, n. 380, in conformità al titolo V della Costituzione
come modificato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, e
comunque fatte salve le competenze delle autonomie locali sul governo
del territorio (sostanzialmente peraltro tale autonomia viene
contenuta negli angusti termini nel rispetto delle condizioni, dei
limiti e delle modalità del rilascio del titolo abilitativo
sanante);
2) dal quattordicesimo al ventitreesimo comma la sanabilità,
con alcuni limiti, oneri e autorizzazioni, delle opere abusive
costruite nelle aree demaniali o patrimoniali dello Stato, anche se
soggette a vincoli;
3) la proroga temporale delle disposizioni in materia di
sanatoria contenute nei capi IV e V della legge 28 febbraio 1985,
n. 47, e successive modificazioni e integrazioni, come ulteriormente
modificate dall'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, e
successive modificazioni e integrazioni, proroga che consente la
sanatoria delle opere abusive ultimate entro il 31 marzo 2003 entro
taluni limiti quantitativi, soggettivi, tipologici e attinenti da
ultimo alle aree vincolate sui quali esse insistono, con decorrenza
dei termini previsti dalle disposizioni prorogate a far tempo dalla
data di entrata in vigore del decreto-legge; con applicazione per
quanto compatibile della legge n. 47 del 1985 e dell'art. 39 della
legge n. 724 del 1924; con salvezza dei diritti dei terzi...
Omissis....
Orbene, appare rilevante notare, per quanto riguarda la presente
controversia, che:
a) ... Omissis ...;
b) nelle more del procedimento di sanatoria e fino alla
scadenza dei termini fissati dall'art. 35 della legge n. 47/1985
(come sopra rilevato, richiamati e prorogati a far tempo dalla data
in vigore del decreto-legge, unitamente a tutte le disposizioni che
li contengono, da quest'ultimo decreto) dovrebbe operare la
sospensione del procedimento amministrativo sanzionatorio e del
presente procedimento giurisdizionale, ex art. 44 della legge
n. 47/1985.
Premesso, quindi, che la predetta normativa è senza dubbio
applicabile al caso qui in esame, ritiene il collegio che vi siano
fondati dubbi per sostenerne la sua non conformità ai principi
costituzionali.
Vero è che, come osservato dalla Corte costituzionale (v.
soprattutto le sentenze nn. 369/1988, 169/1994, 416/1995, 427/1995 e
256/1996**), le norme sul condono prendono atto di una situazione di
illegalità di massa che si intende ricondurre, per esigenze di
carattere economico-sociale e contemporaneamente per esigenze di
bilancio che spingono a ricercare spasmodicamente pronte risorse
finanziarie, nell'alveo del diritto, con attribuzione ad una
fattispecie mediatrice (l'autodenuncia) dell'efficacia di estinzione
dell'illiceità; ma le stesse sentenze sottolineano che tale
esercizio del potere di clemenza deve avere carattere di
eccezionalità e di chiusura di un'epoca, perchè in caso contrario
non si giustificherebbe il contrasto insito nella natura per così
dire premiale dell'abusivismo con il comportamento della maggioranza
dei cittadini onesti e osservanti la legge, con conseguente
violazione dei principi di eguaglianza, di ragionevolezza e di buona
amministrazione.
Deve tenersi conto, inoltre, che una rottura del menzionato
carattere eccezionale della misura condonistica attenuerebbe le
remore della generalità dei soggetti alla commissione di abusi, per
speranza ed anzi per la certezza che in un prossimo futuro tale
misura sarebbe senz'altro riadottata e, per altro verso,
ingenererebbe nei pubblici poteri un senso di sfiducia, di inutilità
delle misure repressive e di inammissibile lassismo, a sua volta, per
effetto perverso, generatore di ulteriori illeciti
urbanistico-edilizi.
In particolare la Corte, con la sentenza n. 416/1995, sia pure
ribadendo che la riapertura dei termini del condono, nei limiti
dell'eccezionalità sopra evidenziata, non sembrava confliggere con i
principi di ragionevolezza e di eguaglianza, non ha legittimato
l'equazione fra carenza di controllo e nuova necessità di condono,
preannunciando sostanzialmente un eventuale giudizio di
incostituzionalità qualora in futuro fosse stata emanata una nuova
legge al riguardo, soprattutto (come di fatto è ora avvenuto) nella
forma della mera riapertura dei termini precedentemente scaduti, sia
pure in un contesto - del tutto insufficiente, anche per la scarsità
delle risorse stanziate - di misure di riqualificazicne del
territorio.
Nè sembra poter giustificare una siffatta e rinnovata misura la
semplice considerazione delle esigenze di natura finanziaria, che
ormai ricorrono in modo del tutto ordinario e permanente, anche se
non si tenga conto delle ingenti risorse (che fra l'altro bilanciano
le entrate del condono) necessarie agli enti locali per oneri
urbanizzativi e misure di inserimento delle costruzioni abusive nel
contesto dei piani regolatori.
In particolare, la Corte ha osservato che sarebbe stato
inevitabile un giudizio negativo nel caso di altra reiterazione della
norma sul condono, soprattutto con ulteriore e persistente
spostamento dei termini temporali di riferimento del commesso abuso
edilizio, anche perchè la gestione del territorio sarebbe stata
certamente compromessa sul piano della ragionevolezza da una ciclica
o ricorrente possibilità di condono sanatoria con conseguente
convinzione di impunità.
Un'eccezione non può quindi risolversi in un principio.
Inoltre, rilevante è la considerazione - come sopra accennato -
che il condono realizza un sistema ingiusto e discriminatorio proprio
nei confronti dei cittadini rispettosi delle leggi, che si vedono
privare di quei beni che anch'essi avrebbero potuto costruire
violando le norme, e che dall'altro sarebbero costretti, soprattutto
in mancanza delle specifiche situazioni di diritto soggettivo, esse
sole salvaguardate dalla legislazione condonistica, a subire il
degrado urbanistico prodotto dall'illegalità edilizia, riemersa con
ostentazione e legalizzata con rischio che in futuro si producano le
condizioni per un ulteriore degrado.
La normativa censurata non sembra poi violare soltanto i principi
di eguaglianza, ragionevolezza, buona amministrazione e di tutela
ambientale, ma anche le competenze regionali concorrenti in materia
di governo del territorio stabilite dall'art. 117, terzo comma, della
Costituzione (v. al riguardo, la sentenza n. 303/2003 della Corte
costituzionale).
Infatti, come è stato ben osservato anche dalla dottrina, con il
condono lo Stato non detta principi generali (che sono a lui
riservati) ma introduce un'eccezione, invadendo una competenza
regionale, anche se ai primi commi dell'art. 32 il d.l. n. 269/2003
si preoccupa di dichiararle salve.
Al riguardo ... omissis ... le statuizioni condonistiche sono
estremamente precise e dettagliate, e fissano in modo esaustivo ogni
aspetto della materia, per cui il riferimento alla competenza
regionale per il "rispetto delle condizioni dei limiti e delle
modalità del rilascio del titolo abilitativo sanante" non può che
limitarsi di fatto, nonostante la ridondanza dell'espressione, che ad
aspetti di semplice dettaglio del procedimento.
Sembra pertanto che il legislatore statale abbia esorbitato dalla
sua competenza che consiste nella semplice emanazione dei principi
fondamentali, che non possono essere di dettaglio o addirittura
regolamentari. Nè può fondatamente affermarsi che nella specie si
tratta di principi generali dell'ordinamento giuridico e di riforma
fondamentale economico-sociale: si tratta invece soltanto di
introduzione di un sistema moralmente discutibile per reperire subito
e comunque risorse finanziarie.
Infine, sembra indubbio che il condono (come nel caso qui in
esame) sia suscettibile di introdurre di deroghe, e quindi limitate
varianti, ai piani regolatori, che vengono contraddetti, sanandosi
costruzioni del tutto contrarie alle disposizioni in essi contenuti,
con invasione delle competenze al riguardo del legislatore regionale
e degli enti locali».
Osservato conclusivamente che la questione, oltre che non
manifestamente infondata per le ragioni sopra esposte, è altresì di
assoluto rilievo, atteso che, in forza delle norme della cui
costituzionalità si dubita, questo giudice sarebbe costretto a
sospendere l'esercizio dei suoi poteri e doveri giurisdizionali, tra
l'altro con nocumento del principio della obbligatorietà dell'azione
penale (il cui esercizio e la cui vigenza verrebbero ad essere
indebitamente sospese, a nulla rilevando, come ovvio in virtù dei
poteri impositivi riconosciuti in merito al giudice dall'art. 409,
comma 5, c.p.p., che il p.m. abbia di fatto abdicato a tale suo
potere con la richiesta di archiviazione) nonchè di quello della
ragionevole durata del processo di cui all'art. 111, comma secondo,
Cost.

P. Q. M.
Ritenuta d'ufficio rilevante e non manifestamente infondata la
questione di costituzionalità dell'art. 32, commi 1, 2, 25, 26, 27,
28, 32-37, del d.l. 30 settembre 2003, n. 269, per contrasto con gli
artt. 1, 3, 9 (secondo comma), 32 (primo comma), 79 (primo comma), 97
(primo comma), 111 (comma secondo) 112, 117 (terzo comma), 118
(comma secondo) e 120 della Costituzione:
sospende il procedimento in corso;
ordina la trasmissione di questa ordinanza e degli atti del
procedimento alla Corte costituzionale;
ordina la notificazione di questa ordinanza al p.m.,
all'indagato ed al suo difensore e alla Presidenza del Consiglio dei
ministri e la sua comunicazione ai Presidenti dei due rami del
Parlamento.
Verona, addì 4 dicembre 2003
Il giudice: Sernia
04C0415