1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 26-11-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 213 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 febbraio 2014
Ordinanza del 28 febbraio 2014 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Casa di Cura Marco Polo S.r.l. contro Commissario ad acta per il Piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Lazio e Regione Lazio. Sanita' pubblica - Razionalizzazione e riduzione della spesa sanitaria - Previsione che a tutti i singoli contratti e a tutti i singoli accordi regionali nell'esercizio 2012, per l'acquisto di prestazioni sanitarie da soggetti privati accreditati per l'assistenza specialistica ambulatoriale e per l'assistenza ospedaliera, si applica una riduzione dell'importo e dei volumi di acquisto in misura percentuale fissa, determinata dalla Regione e dalla Provincia autonoma, tali da ridurre la spesa complessiva annua, rispetto alla spesa consuntivata per l'anno 2011, dello 0,5 per cento per l'anno 2012, dell'1 per cento per l'anno 2013 e del 2 per cento a decorrere dall'anno 2014 - Violazione dei principi di affidamento e di certezza del diritto - Incidenza sul principio di tutela della salute - Lesione del principio di liberta' ed iniziativa economica privata - Lesione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione della sfera di competenza legislativa concorrente regionale per l'imposizione di vincoli dettagliati, anziche' di principi fondamentali. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 15, comma 14. - Costituzione, artt. 3, 32, 41, 97 e 117, commi primo e terzo; Protocollo n. 1 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, art. 1. (14C00307) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 26-11-2014)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
(SEZIONE TERZA QUATER)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 335 del 2013, proposto da:
Casa di Cura Marco Polo S.r.l., in persona del legale
rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Vito
Bellini, Maria Luisa Bellini e Giuseppe Graziosi, con domicilio
eletto presso il loro studio, in Roma, via Orazio, 3;
Contro Commissario ad acta della Regione Lazio, nominato con
delibera del Consiglio dei ministri in data 16 ottobre 2012,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato,
domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;
la Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore,
rappresentata e difesa dall'avv. Roberta Barone ed elettivamente
domiciliata presso la sede dell'Avvocatura Regionale in Roma, Via
Marcantonio Colonna n. 27;
per l'annullamento del decreto del Commissario ad acta della
Regione Lazio n. U00349/2012, in data 22 novembre 2012, avente ad
oggetto: «Legge n. 135/12 - Conversione in legge, con modificazioni,
del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, recante disposizioni urgenti
per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini - applicazione art. 15 comma 14 - Assistenza ospedaliera
anno 2012»; nonchè di ogni altro atto presupposto, conseguente o
connesso;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Commissario ad
acta per il Piano di Rientro per il disavanzo del Settore Sanitario
della Regione Lazio, della Presidenza del Consiglio dei ministri e
della Regione Lazio;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore designato per l'udienza pubblica del giorno 19 novembre
2013 il cons. Domenico Lundini e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;

Fatto e diritto

La società ricorrente, che gestisce in regime di accreditamenta
con il SSR la Casa di Cura Marco Polo, con sede in Roma, fa presente
di svolgere, mediante detta. struttura, prestazioni sanitarie
ospedaliere di ricovero oncologico, per le quali, anche per il 2012,
le è stato assegnato relativo budget in forza di decreto del
Commissario ad acta, cui ha fatto seguito regolare contratto.
Con il proposto gravame impugna il decreto del Commissario ad
acta della Regione Lazio, in epigrafe indicato (DCA 349 del 22
novembre 2012), che ha rideterminato retroattivamente il budget già
assegnato per il 2012 alla suddetta struttura sanitaria,
disponendone, nonostante esso fosse già stato esaurito, una
riduzione del 6,8519%. Il suddetto decreto è stato adottato in
applicazione dell'art. 15, comma 14, del decreto-legge n. 95/2012,
convertito con legge n. 135/2012, il quale dispone che «A tutti i
singoli contratti e a tutti i singoli accordi vigenti nell'esercizio
2012, ai sensi dell'art. 8-quinquies del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502, per l'acquisto di prestazioni sanitarie da
soggetti privati accreditati per l'assistenza specialistica
ambulatoriale e per l'assistenza ospedaliera, si applica una
riduzione dell'importo e dei corrispondenti volumi di acquisto in
misura percentuale fissa, determinata dalla regione o dalla provincia
autonoma, tale da ridurre la spesa complessiva annua, rispetto alla
spesa consuntivata per l'anno 2011, dello 0,5 per cento per l'anno
2012, dell'i per cento per l'anno 2013 e del 2 per cento a decorrere
dall'anno 2014».
Il ricorso è affidato ai seguenti motivi di doglianza:
1) Violazione dell'art. 15, comma 14, della legge n.
135/2012, di conversione del decreto-legge n. 95/2012. Eccesso di
potere. Carenza di motivazione;
2) Ancora violazione dell'art. 15, comma 14, della legge n.
135/2012, di conversione del decreto-legge n. 95/2012. Eccesso di
potere. Carenza di motivazione. Difetto di istruttoria. Errati
presupposti;
3) Ancora violazione e falsa applicazione dell'art. 15, comma
14, della legge n. 135/2012, di conversione del decreto-legge n.
95/2012. Tardività. Violazione del principio di irretroattività
dell'atto amministrativo. Violazione dell'art. 11 delle disposizioni
sulla legge in generale. Violazione del principio dell'affidamento.
Violazione dell'art. 1372 del codice civile;
4) Illegittimità costituzionale dell'art. 15, comma 14,
della legge n. 135 del 7 agosto 2012, di conversione del
decreto-legge n. 95 del 6 luglio 2012;
5) Violazione dell'art. 117 della Costituzione;
6) Violazione dell'art. 3 della Costituzione. Violazione del
principio fondamentale del legittimo affidamento nella sicurezza
giuridica;
7) Violazione dell'art. 41 della Costituzione.
La Regione Lazio si è costituita in giudizio e ha contro dedotto
ex adverso.
Alla pubblica udienza del 19 novembre 2013 il ricorso è stato
assunto in decisione.
È oggetto della presente controversia il decreto del Commissario
ad acta per l'attuazione del Piano di rientro dei disavanzi del
settore sanitario della Regione Lazio, in epigrafe indicato, che ha
rideterminato i budget già assegnati per il 2012 alle strutture
sanitarie private in regime di accreditamento con il servizio
sanitario.
Come sopra esposto il gravato decreto è stato adottato in
applicazione dell'art. 15, comma 14, del decreto-legge n. 95/2012,
convertito con modifiche con legge n. n. 135/2012, il quale
testualmente stabilisce che «A tutti i singoli contratti e a tutti i
singoli accordi vigenti nell'esercizio 2012, ai sensi dell'art.
8-quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, per
l'acquisto di prestazioni sanitarie da soggetti privati accreditati
per l'assistenza specialistica ambulatoriale e per l'assistenza
ospedaliera, si applica una riduzione dell'importo e dei
corrispondenti volumi di acquisto in misura percentuale fissa,
determinata dalla regione o dalla provincia autonoma, tale da ridurre
la spesa complessiva annua, rispetto alla spesa consuntivata per
l'anno 2011, dello 0,5 per cento per l'anno 2012, dell'1 per cento
per l'anno 2013 e del 2 per cento a decorrere dall'anno 2014».
Premesso quanto sopra, rileva il Collegio che appare non
manifestamente infondato, anche alla stregua di quanto al riguardo in
parte dedotto dalla stessa struttura ricorrente, il dubbio di
costituzionalità in ordine alla disciplina normativa che ha
giustificato l'adozione dei contestati decreti, per contrasto con gli
art. 117, comma 3, della Costituzione, con il principio di
irretroattività delle leggi, con gli articoli 3, 32, 41, 97 e 117
comma 1, della Costituzione.
Relativamente alla detta violazione dell'art. 117, comma 3, della
Costituzione deve essere invero evidenziato che:
a) la Sanità rientra, giusta quanto previsto dalla
richiamata disposizione costituzionale, nelle materie di legislazione
concorrente per le quali spetta alle Regioni la potestà legislativa,
salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata
alla legislazione dello Stato;
b) in tale quadro normativo il menzionato art. 15, comma 14,
nel prevedere un taglio generalizzato della spesa per il 2012 (ed
anni successivi) che le singole regioni sono chiamate a sostenere
sulla base di accordi precedentemente stipulati con le singole
strutture accreditate, non può in alcun modo essere annoverata tra
la normativa che fissa i principi fondamentali, e, pertanto, per tale
aspetto, essa risulta in palese contrasto con il richiamato art. 117,
comma 3.
Ed invero il Collegio, pur tenendo presente l'orientamento della
Corte costituzionale secondo cui «l'autonomia legislativa concorrente
delle regioni nel settore della tutela della salute ed in particolare
nell'ambito della gestione del servizio sanitario può incontrare
limiti alla luce degli obiettivi della finanza pubblica e del
contenimento della spesa», peraltro in un «quadro di esplicita
condivisione da parte delle regioni della assoluta necessità di
contenere i disavanzi del settore sanitario» (sentenze n. 91 del 2012
e n. 193 del 2007), e secondo cui il legislatore statale può
«legittimamente imporre alle Regioni vincoli alla spesa corrente per
assicurare l'equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva,
in connessione con il perseguimento di obiettivi nazionali,
condizionati anche da obblighi comunitari» (sentenze n. 91 del 2012,
n. 163 del 2011 e n. 52 del 2010), osserva tuttavia che la suddetta
disposizione, proprio perchè individua specificatamente i settori
ove conseguire (con imposizione di tagli «lineari» senza alternative)
i risparmi nella spesa sanitaria, senza limitarsi ad una mera
quantificazione in via generale dei suddetti risparmi lasciando alla
discrezionalità dell'amministrazione regionale l'individuazione dei
comparti di spesa dove ottenerli e delle modalità per conseguirli
(magari differenziando i destinatari dei tagli di spesa secondo
propri criteri apprezzati discrezionalmente come più rispondenti
all'interesse e alle peculiarità regionali), risulta non in linea
con quanto disposto dal menzionato art. 117, terzo comma. Pertanto,
la questione di costituzionalità, sotto tale aspetto, non è
manifestamente infondata.
Pure non manifestamente infondata è la violazione dell'art. 97
Cost., oltre che dell'art. 3 della Cost., e dei principi individuati
dalla Corte costituzionale al fine di assicurare la costituzionalità
di una legge retroattiva.
In particolare, tenendo anche conto di quanto prospettato dalla
Casa di Cura ricorrente, va sottolineato che:
a) giusta il consolidato e notorio orientamento della Corte
costituzionale occorre che siano rispettati una serie di limiti
generali all'efficacia retroattiva delle leggi, che attengono alla
salvaguardia, oltre che dei principi costituzionali, quale il secondo
comma dell'art. 25 Cost., di altri fondamentali valori di civiltà
giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e dello stesso
ordinamento, tra i quali vanno ricompresi il rispetto del principio
generale di ragionevolezza che ridonda nel divieto dì introdurre
ingiustificate disparità di trattamento, la tutela dell'affidamento
legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo
Stato di diritto, la coerenza e la certezza dell'ordinamento
giuridico;
b) nella fattispecie in esame la richiamata disposizione
nonchè il successivo decreto regionale attuativo, adottato
quest'ultimo a fine novembre 2012 quando il limite del budget era
stato ormai sostanzialmente raggiunto, hanno inciso (limitatamente al
2012) sul legittimo affidamento venutosi a creare in capo alle
singole strutture sanitarie ad erogare le prestazioni e a ricevere il
relativo corrispettivo così come stabilito nei contratti
antecedentemente stipulati, per la corretta esecuzione dei quali
hanno d'altra parte allestito le relative risorse organizzative ed
effettuato i correlati investimenti in materiali, personale ed
attrezzature. Ora al riguardo non ignora il Collegio che viene anche
ritenuta legittima, secondo la giurisprudenza amministrativa (cfr.
CdS, Ad. Pl. n. 4/2012), l'introduzione retroattiva di tetti di spesa
in materia sanitaria. Ma ciò si è ritenuto che possa ammettersi
soltanto in presenza di tetti di spesa degli anni precedenti ai quali
gli interessati si siano potuti rapportare tenendo contemporaneamente
conto di ulteriori limiti imposti dai tagli stabiliti dalle
disposizioni finanziarie conoscibili dalle strutture private
all'inizio e nel corso dell'anno. Oltre tale limite, invero, non vi
è più tutela dell'affidamento e questo appare essersi appunto
invento nella specie per l'anno 2012 in quanto i tagli di budget sono
stati per tale anno imposti, con parziale decorrenza retroattiva dal
1° gennaio 2012, dalla disposizione legislativa in questione, a
budget già approvati e senza alcun preesistente parametro da cui i
destinatari abbiano potuto preavvertire l'intervento della disposta
riduzione;
c) correlativamente a quanto sopra, si profila anche, in
relazione al contrasto con l'art. 1 protocollo 1 CEDU (stante la
lesione con effetto retroattivo di un bene acquisito in presenza di
un affidamento legittimamente ingenerato da budget attribuiti e
relativi contratti stipulati), la violazione dell'art. 117, primo
comma, della Costituzione (per il tramite della predetta normativa
interposta);
Risulta poi non manifestamente infondata, ad avviso del Collegio,
anche la violazione dell'art. 41 della Costituzione in quanto la
richiamata normativa nel decurtare i budget fissati antecedentemente
verrebbe in sostanza ad impedire la remunerazione dì prestazioni
già erogate, con conseguente violazione del principio di libertà
dell'attività economica privata.
Ugualmente non manifestamente infondata, nel suddetto contesto,
è la violazione dell'art. 32 della Costituzione, in quanto le
contestate riduzioni dei budget, giustificate unicamente da motivi di
ordine economico-finanziario e che fanno seguito ad altre precedenti
riduzioni, possono determinare una compromissione del diritto alla
salute costituzionalmente tutelato dall'art. 32, in palese contrasto
con quanto affermato dalla Corte costituzionale con sentenza n.
309/1999, secondo la quale «le esigenze della finanza pubblica non
possono assumere nel bilanciamento del legislatore un peso talmente
preponderante da comprimere il nucleo irriducibile del diritto alla
salute protetto dalla Costituzione come ambito inviolabile della
dignità umana».
La rilevanza e la pregiudizialità delle sollevate questioni di
costituzionalità per la controversia in esame appare del tutto
evidente, stante che esse investono la disciplina normativa in
applicazione della quale è stato adottato il contestato decreto del
Commissario ad acta per la Sanità della Regione Lazio.
Per le ragioni suesposte deve essere quindi disposta la
remissione degli atti alla Corte costituzionale e la sospensione del
giudizio ai sensi dell'art. 134 della Costituzione, dell'art. 1 della
legge costituzionale 9 febbraio 1948 n. 1, dell'art. 23 della legge
dell'11 marzo 1953 n. 87 e dell'art. 79 c.p.a.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza
Quater), dichiara rilevante e non manifestamente infondata, la
sollevata questione di legittimità costituzionale dell'art. 15,
comma 14, del decreto-legge n. 15 del 6 luglio 2012, convertito in
legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, legge n. 7 agosto
2012, n. 135, per contrasto con gli articoli 117 comma 3, 3, 97, 117
comma 1, 41 e 32 della Costituzione, secondo quanto specificato in
motivazione. Sospende il giudizio e ordina la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale.
Dispone che, a cura della segreteria della sezione, la presente
ordinanza sia notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e
comunicata ai Presidenti del Senato e della Camera dei Deputati.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19
novembre 2013 con l'intervento dei magistrati: Italo Riggio,
Presidente - Domenico Lundini, Consigliere, Estensore - Giulia
Ferrari, Consigliere.

Il Presidente: Riggio


L'estensore: Lundini