1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 21-6-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 244 SENTENZA 13 - 14 giugno 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Contabilita' generale dello Stato - Corte dei conti - Rendiconto generale dello Stato per l'esercizio 1993 - Giudizio di parificazione - Amministrazione delle poste e telecomunicazioni - Anticipazioni dello Stato - Natura di trasferimenti definitivi - Soppressione del credito del Tesoro iscritto alla partita n. 4047 del conto del patrimonio dello Stato - Richiamo alla giurisprudenza della Corte in materia (v. sentenze nn. 139/1969 e 2/1994) - Cessazione degli interessi versati al Tesoro in relazione al credito nei confronti dell'amministrazione delle poste - Onere per il Tesoro del rimborso delle anticipazioni concesse, alla medesima amministrazione delle poste dalla Cassa depositi e prestiti a pareggio dei bilanci fino al 1993 - Difetto di rilevanza - Adeguatezza della copertura finanziaria dell'onere - Inammissibilita' - Non fondatezza. (D.-L. 1 dicembre 1993, n. 487, artt. 7, terzo e quarto comma, e 15, primo comma, convertito, con modificazioni, nella legge 29 gennaio 1994, n. 71). (Cost., art. 81, quarto comma). (095C0781) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 21-6-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Antonio BALDASSARRE;
Giudici: prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi
MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano
VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO,
dott. Riccardo CHIEPPA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7, commi terzo
e quarto, del decreto-legge 1 dicembre 1993, n. 487 (Trasformazione
dell'Amministrazione delle poste e delle telecomunicazioni in ente
pubblico economico e riorganizzazione del Ministero) convertito, con
modificazioni, nella legge 29 gennaio 1994, n. 71, promosso con
ordinanza emessa il 28 giugno 1994 dalla Corte dei conti, Sezioni
riunite in sede giurisdizionale, nel giudizio di parificazione del
rendiconto generale dello Stato per l'esercizio finanziario 1993,
iscritta al n. 602 del registro ordinanze 1994 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 42, prima serie speciale,
dell'anno 1994;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 22 marzo 1995 il giudice
relatore Massimo Vari;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del giudizio sul rendiconto generale dello Stato
per l'esercizio 1993, la Corte dei conti, Sezioni riunite in sede
giurisdizionale, con ordinanza emessa il 28 giugno 1994 (Registro
ordinanze n. 602 del 1994) ha sollevato, in riferimento all'art. 81,
quarto comma, della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 7, commi 3 e 4, del decreto-legge 1 dicembre
1993, n. 487 (Trasformazione dell'Amministrazione delle poste e delle
telecomunicazioni in ente pubblico economico e riorganizzazione del
Ministero) convertito, con modificazioni, nella legge 29 gennaio
1994, n. 71.
2. - Premette in punto di fatto l'ordinanza che il rendiconto
generale dello Stato per l'esercizio 1993 reca:
a) nel conto del patrimonio, al conto generale n. 2, la partita
n. 4047 concernente il credito del Tesoro pari a 27.626,651 miliardi
per quota capitale e 22,604 miliardi per interessi, nei confronti
dell'Amministrazione delle poste e delle telecomunicazioni per
anticipazioni concesse negli esercizi fino al 31 dicembre 1993, a
copertura dei disavanzi di gestione;
b) nella gestione del bilancio, l'iscrizione, in competenza, al
capitolo n. 8316 dello stato di previsione del Ministero del tesoro,
dell'importo di 3.466,685 miliardi, per "anticipazioni
all'Amministrazione delle poste e delle telecomunicazioni a copertura
del disavanzo di gestione", con disponibilità, sullo stesso
capitolo, in conto residui, di un importo di 1.666,534 miliardi, che
risultano interamente pagati;
c) nello stato di previsione dell'entrata, il rimborso delle
quote di capitale, da reputarsi ricompreso, "anche se con una
quantificazione genericamente riferita ad una pluralità di fonti",
nel capitolo n. 4555; nonchè l'entrata per interessi, previsti al
capitolo n. 3231, per i quali il rendiconto 1993 registra riscossioni
per 22,604 miliardi, a fronte di previsioni definitive di competenza
pari a 25 miliardi.
Quanto al consuntivo dell'Amministrazione delle poste e delle
telecomunicazioni, il conto del patrimonio (conto generale n. 5)
reca, alla partita n. 23, il debito di 30.518,977 miliardi nei
confronti del Tesoro e, alle partite da 1 a 24, il debito di 572,764
miliardi per anticipazioni della Cassa depositi e prestiti. A tali
partite va poi aggiunto "l'ammontare registrato in entrata dal
rendiconto 1993 dell'Amministrazione delle poste e delle
telecomunicazioni (capitolo 610), legato appunto ad anticipazioni
della Cassa depositi e prestiti a copertura del disavanzo, per
2.663,771 miliardi".
3. - Ritenendo, in via preliminare, non controversa, alla stregua
anche delle precedenti pronunce di questa Corte, la propria
legittimazione a sollevare, in sede di giudizio di parificazione,
questioni di legittimità costituzionale, l'ordinanza investe,
anzitutto, la disposizione dell'art. 7, comma terzo, secondo la quale
le anticipazioni dello Stato all'Amministrazione delle poste e delle
telecomunicazioni "si intendono, a tutti gli effetti, quali
trasferimenti definitivi", assumendo di non poter condividere le
motivazioni addotte, per giustificare la mancata copertura, nella
Relazione tecnica governativa che, a suo tempo, accompagnava il
disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 487 del 1993.
Non sarebbe, in particolare, persuasiva la tesi secondo la quale
il debito assunto dal Tesoro - con la trasformazione delle
anticipazioni in trasferimenti definitivi - non costituisce un nuovo
onere dal momento che era già iscritto nel conto patrimoniale
dell'Amministrazione delle poste e telecomunicazioni e quindi
concorreva, comunque, a formare il debito complessivo dello Stato,
tanto che si tratterebbe di modificare solo l'appostazione del
debitore.
Infatti, attesa la distinzione tra bilancio statale e settore
statale, entro il quale sono incluse la gestione di tesoreria e la
gestione di altri enti e di amministrazioni o aziende autonome, "la
rinuncia da parte dello Stato ad un credito nei confronti di altri
enti inclusi nel settore statale, ma con contabilità e finanze non
ricomprese nel bilancio dello Stato, non può considerarsi compensata
all'interno dell'operazione di consolidamento dello stesso settore
statale, le cui finalità si legano ai conti di cassa ed alla
definizione degli obiettivi programmatici, ma non cancellano la
necessaria distinzione fra bilancio e rendiconto dello Stato, da un
lato, e, dall'altro, risultati di cassa del più ampio aggregato
incluso dentro la nozione di settore statale". Tale distinzione "è
ancor più necessaria", nella specie, dal momento che
l'Amministrazione delle poste e delle telecomunicazioni, trasformata
in ente pubblico economico, "esce dallo stesso aggregato del 'settore
statalè per restare inclusa entro la più ampia nozione di settore
pubblico". Le operazioni di consolidamento, d'altra parte,
all'interno di questo più vasto aggregato, "descrittive" di
obiettivi e andamenti complessivi della finanza pubblica, "non
conducono alla irrilevanza dei rapporti e dei flussi che legano la
gestione del bilancio dello Stato e le risultanze del rendiconto
generale dello Stato con le gestioni e le risultanze a consuntivo
delle gestioni degli altri enti inclusi nel settore pubblico".
D'altro canto, la rinuncia al credito da parte del Tesoro, "neutrale"
sotto il profilo macroeconomico, provoca "un effetto profondo sul
conto del patrimonio dello Stato": pur non aumentando il fabbisogno
di cassa, determina "la crescita dello stock del debito pubblico a
carico della gestione del bilancio statale".
La norma impugnata incide sul conto del patrimonio dello Stato,
che con il conto del bilancio "costituisce parte integrante del
rendiconto generale dello Stato", "dal momento che risulta posta nel
nulla la partita n. 4047 del conto generale n. 2", con un conseguente
squilibrio che "costituisce un nuovo onere che avrebbe dovuto essere
coperto da una specifica norma", ai sensi dell'art. 81, quarto comma,
della Costituzione.
Quanto al conto del bilancio viene meno l'entrata per gli
interessi da corrispondersi da parte dell'Amministrazione delle poste
e delle telecomunicazioni al Tesoro sul capitolo n. 3231 dello stato
di previsione dell'entrata.
4. - A proposito, poi, del comma quarto dello dello stesso art. 7,
la Corte remittente osserva che questa disposizione, nell'attribuire
al Tesoro l'onere del rimborso delle anticipazioni concesse
all'Amministrazione delle poste e delle telecomunicazioni dalla Cassa
depositi e prestiti, incide sul conto del patrimonio dello Stato,
tanto che "la legge si dà carico di formulare una norma di
copertura" nell'art. 15, comma primo, del medesimo decreto-legge n.
487 del 1993. Rilevato, tuttavia, che l'onere per la copertura dei
disavanzi pregressi dell'Amministrazione postale, assunto dal Tesoro,
"ha certamente natura di onere non comprimibile, assimilabile, per
quanto attiene alle modalità di copertura, alle spese obbligatorie",
si osserva che "la forma di copertura prevista - in annualità
ricavate all'interno delle risorse di bilancio in precedenza
destinate alle anticipazioni all'Amministrazione postale - appare in
contrasto con il disposto dell'art. 11-ter, comma primo, lettera c)
della legge n. 468 del 1978, come modificata dalla legge n. 362 del
1988"; "norma, quest'ultima, i cui precetti possono essere
considerati, sulla base di un prudente apprezzamento delle concrete
fattispecie, come integrativi dell'art. 81, quarto comma, della
Costituzione". Infatti aumentando, a carico di futuri esercizi, la
quota di oneri non comprimibili, si accresce la rigidità del
bilancio e "diviene maggiore il rischio che, in via generale, deriva
dal restringersi dei margini di copertura per gli esercizi successivi
al primo desumibili dal prospetto di copertura che costituisce parte
integrante della legge finanziaria 1994".
5. - In punto di rilevanza, il giudice remittente - muovendo dalle
motivazioni della sentenza n. 142 del 1968, con le quali questa Corte
ha dichiarato inammissibili per manifesta irrilevanza questioni
proposte in sede di giudizio di parificazione con riferimento alla
conformità di talune leggi sostanziali di spesa al precetto
dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione - prospetta "due
diversi ordini di argomentazioni" in base ai quali il problema
andrebbe riconsiderato:
a) la diversità delle fattispecie oggetto di giudizio,
trattandosi ora di disposizioni "che direttamente incidono sul conto
del patrimonio dello Stato alterandone le risultanze e modificandone,
in senso peggiorativo, gli equilibri";
b) il diverso contesto normativo nel quale - dopo le leggi n.
468 del 1978, n. 362 del 1988, e n. 20 del 1994 e secondo
l'articolazione delle varie fasi del procedimento di bilancio
riconosciute anche da questa Corte nella sentenza n. 2 del 1994 - si
colloca il giudizio di parificazione che riguarda "gli equilibri
complessivi della gestione, quali sono espressi dal conto del
bilancio e del patrimonio; equilibri da porre in relazione al sistema
dei vincoli e limiti posti dalla legge finanziaria", donde la
rilevanza, ai fini del decidere di disposizioni legislative che, come
nella specie, "incidono direttamente ed alterano gli equilibri del
rendiconto generale dello Stato". Rilevato, infine, che il giudizio
di parificazione costituisce, per il 1993, "la prima occasione utile"
per l'esame dei disavanzi pregressi della Amministrazione postale,
dal momento che nel corso dell'esercizio "non sono stati sottoposti a
controllo atti concernenti la concessione di anticipazioni del Tesoro
o della Cassa depositi e prestiti", si osserva che, venuto meno, con
la legge n. 20 del 1994, il controllo preventivo o successivo di
legittimità su tutti gli atti di pagamento dello Stato, le
"attività di verifica e di riscontro", a consuntivo della gestione,
"lasciano impregiudicato un più ampio spazio di valutazione della
legittimità dei presupposti della spesa, che trova espressione, fra
l'altro, nella fase per sua natura conclusiva della deliberazione
delle Sezioni riunite sul rendiconto generale dello Stato".
6. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale
ha chiesto che le questioni vengano dichiarate inammissibili e,
comunque, infondate.
Rammentato che la Corte costituzionale ha già in passato
dichiarato inammissibili per manifesta irrilevanza questioni
sollevate dalla Corte dei conti in sede di giudizio di parificazione
in ordine a leggi diverse da quelle che regolano il funzionamento
dello stesso giudice contabile, si osserva che i principi allora
enunziati "appaiono tuttora validi non avendo i contenuti sostanziali
del rendiconto subito alcun mutamento per effetto delle modifiche
introdotte dalla legge n. 468 del 1978 e successive modificazioni e
dalla legge n. 20 del 1994".
Dopo aver ricordato che la scelta di trasformare l'Amministrazione
postale in ente pubblico economico è apparsa come un ottimale
raccordo tra "il modello privatistico dell'impresa" e "le finalità
pubbliche che lo Stato intende perseguire", in un settore cui
attribuisce primaria importanza nell'interesse della collettività,
l'Avvocatura osserva che la tesi secondo la quale lo Stato, con il
mancato recupero delle anticipazioni, avrebbe rinunciato ad un
credito nei confronti dell'Amministrazione postale è fondata sul
presupposto che Stato e Amministrazione postale siano "due soggetti
distinti". Un presupposto non condivisibile, dal momento che detta
amministrazione "era pur sempre un organo di amministrazione diretta
dello Stato" e che, "quindi, in tale specifico contesto, la posizione
di debitore e di creditore coincide nello stesso soggetto".
Osservato che "l'appostazione dei debiti dell'Amministrazione
postale in voce di bilancio separata da quella riferibile al bilancio
statale rispondeva ad un'esigenza meramente contabile" (il bilancio
delle aziende autonome è allegato al bilancio del relativo
Ministero), si sostiene che l'accollo al Tesoro del debito relativo
al disavanzo di gestione dell'Amministrazione postale non comporta un
maggior indebitamento, poichè il consolidamento dei conti tra ex
Amministrazione e Tesoro porta "alla elisione delle due poste",
tenendo, oltretutto, conto del fatto che il credito iscritto nel
conto del patrimonio per le anticipazioni stesse "rappresenta la
sommatoria dei conferimenti disposti nel corso di diversi esercizi e
per i quali è già stata disposta a suo tempo la copertura
finanziaria".
Quanto ai mutui contratti con la Cassa depositi e prestiti,
"l'accollo al Tesoro comporta esclusivamente il cambio di
appostazione del debitore nei conti patrimoniali della Cassa dd.pp.,
da Amministrazione poste e telecomunicazioni a Ministero del tesoro".
"Ben diverso è l'oggetto del disposto dell'art. 15, comma 1, della
medesima legge n. 71 del 1994", richiamato a sostegno della mancata
copertura: si tratta "di un accollo da parte dello Stato di un onere
finanziario quale quello del rimborso annuale delle quote di
ammortamento del debito, per il quale sussiste copertura di presunti
oneri". Nel complesso, "a fronte della eliminazione di un credito per
lo Stato si riscontra una corrispondente eliminazione di un debito
per l'Azienda ora trasformata in ente", con effetti compensativi che
lascerebbero inalterata la consistenza dello stesso patrimonio
pubblico.
Considerato in diritto
1. - Con l'ordinanza in epigrafe, le Sezioni riunite della Corte
dei conti hanno sollevato, nel corso del giudizio sul rendiconto
generale dello Stato per l'esercizio 1993, questione di legittimità
costituzionale, per contrasto con l'art. 81, quarto comma, della
Costituzione, dell'art. 7, commi terzo e quarto, del decreto-legge n.
487 del 1993, concernente la trasformazione dell'Amministrazione
delle poste e delle telecomunicazioni in ente pubblico economico e la
riorganizzazione del Ministero, convertito nella legge n. 71 del
1994.
Secondo il giudice a quo, il comma terzo della disposizione
censurata, nel prevedere che "le anticipazioni dello Stato
all'Amministrazione delle poste e telecomunicazioni a pareggio dei
bilanci fino a tutto l'anno 1993 si intendono, a tutti gli effetti,
quali trasferimenti definitivi", contrasterebbe con il predetto
articolo della Costituzione, per non essere stata prevista "alcuna
forma di copertura". Sempre con l'art. 81, quarto comma, della
Costituzione, colliderebbe altresì il comma quarto che,
nell'attribuire al Ministero del tesoro l'onere del rimborso delle
anticipazioni concesse all'Amministrazione delle poste e delle
telecomunicazioni dalla Cassa depositi e prestiti a pareggio dei
bilanci fino a tutto il 1993, troverebbe una copertura - e cioè
quella prevista all'art. 15, comma primo, del medesimo decreto-legge
n. 487 del 1993 - contrastante con l'art. 11-ter, comma primo,
lettera c), della legge n. 468 del 1978, norma quest'ultima i cui
precetti, ad avviso del giudice remittente, "possono essere
considerati, sulla base di un prudente apprezzamento delle concrete
fattispecie, come integrativi" del menzionato articolo della
Costituzione.
2. - Va esaminata, preliminarmente, l'eccezione di
inammissibilità delle questioni, sollevata dall'Avvocatura generale
dello Stato, in riferimento alle precedenti pronunzie di questa Corte
che hanno già affrontato il problema della facoltà della Corte dei
conti di proporre incidente di legittimità costituzionale in
occasione del giudizio da essa svolto annualmente sul rendiconto
generale dello Stato, sia sotto il profilo della legittimazione che
sotto quello della rilevanza delle questioni.
Sotto il primo aspetto, è da ricordare che la giurisprudenza
costituzionale ha ripetutamente ammesso, in linea di principio, che
la Corte dei conti abbia titolo a sollevare questioni di legittimità
costituzionale, nel corso del giudizio di cui trattasi, considerato
che esso si svolge con le formalità della giurisdizione contenziosa,
con la partecipazione del Procuratore generale, in contraddittorio
con i rappresentanti dell'amministrazione e si conclude con una
pronunzia adottata in esito a pubblica udienza (sentenze nn. 165 del
1963, 121 del 1966, 142 e 143 del 1968).
Tuttavia, questa Corte - pur ravvisando nel giudizio sul
rendiconto generale dello Stato la presenza delle condizioni
ipotizzate dall'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n.
1, per la proposizione davanti ad essa di questioni di legittimità
costituzionale - ha più volte negato che queste possano investire la
legge di bilancio o le leggi di spesa, attesa la loro irrilevanza ai
fini del decidere, in relazione al peculiare ambito di cognizione
affidato alla Corte dei conti, consistente essenzialmente nel
verificare - a mente dell'art. 39 del regio decreto 12 luglio 1934,
n. 1214 - se le entrate riscosse e versate ed i resti da riscuotere e
da versare, risultanti dal rendiconto redatto dal Governo, siano
conformi ai dati esposti nei conti periodici e nei riassunti generali
trasmessi alla Corte dei conti dai singoli ministeri e se le spese
ordinate e pagate durante l'esercizio concordino con le scritture
tenute o controllate dalla stessa Corte, nonchè nell'accertare i
residui passivi in base alle dimostrazioni allegate ai decreti
ministeriali di impegno e alle scritture tenute dalla Corte dei
conti.
3. - Detta giurisprudenza, il cui ultimo precedente risale
all'ordinanza n. 139 del 1969, rispecchiava l'ordinamento contabile e
la disciplina del bilancio dello Stato contenuti nelle leggi in
vigore prima della riforma addotta in subiecta materia dalla legge 5
agosto 1978, n. 468 (successivamente modificata dalla legge 23 agosto
1988, n. 362).
Occorre considerare che, dopo la novella del 1978, il bilancio
dello Stato ha subito una profonda trasformazione che, da strumento
descrittivo di fenomeni di mera erogazione finanziaria, lo ha portato
a connotarsi essenzialmente come mezzo di configurazione unitaria
degli obiettivi economico-finanziari, nel quadro degli indirizzi
socio-economici elaborati dal Governo ed approvati dal Parlamento,
sicchè esso si pone ormai come strumento di realizzazione di nuove
funzioni di governo (come la programmazione di bilancio, le
operazioni di tesoreria, ecc.) e più in generale di politica
economica e finanziaria.
Tanto la Corte ha già avuto occasione di rilevare quando
(sentenza n. 2 del 1994) ha posto in rilievo che la nuova
articolazione della disciplina di bilancio si compone di una
pluralità di provvedimenti legislativi, tra loro complementari e
concorrenti, non senza evidenziare, altresì, che essa persegue, tra
le altre, la finalità di meglio programmare, definire e controllare
le entrate e le spese pubbliche, per assicurare l'equilibrio
finanziario e la sostanziale osservanza, in una proiezione temporale
che supera l'anno, dei principi enunciati dall'art. 81 della
Costituzione.
In questo contesto si collocano non solo la legge di bilancio,
intesa come approvazione del bilancio annuale e pluriennale, ma anche
la legge finanziaria che, nell'attuale disciplina, definisce le
grandezze e le compatibilità economico-finanziarie nonchè le
determinazioni quantitative, per gli anni considerati, degli
stanziamenti e delle riduzioni di spesa.
La nuova configurazione ed articolazione assunta dal bilancio
preventivo, dopo la riforma, trova, inoltre, un fondamentale elemento
di caratterizzazione nei c.d. risultati differenziali costituenti,
nel loro insieme, il c.d. sistema dei saldi (risparmio pubblico,
indebitamento o accreditamento netto, saldo netto da finanziare o da
impiegare, ricorso al mercato) che, per effetto di quanto disposto
dall'art. 6, ultimo comma, della legge n. 468 del 1978, vanno
indicati distintamente nel quadro generale riassuntivo, con
riferimento sia alle dotazioni di competenza che a quelle di cassa,
in quanto espressivi degli equilibri complessivi della gestione,
visti nella fase previsionale. Nella nuova fisionomia assunta dal
bilancio, la funzione di riscontro, che costituisce l'essenza del
giudizio di parificazione, attiene perciò anche alla verifica degli
scostamenti che, negli equilibri stabiliti nel bilancio preventivo,
si evidenziano in sede consuntiva, coerentemente con la previsione
del primo comma dell'art. 39 del regio decreto 12 luglio 1934, n.
1214, alla luce dell'interpretazione in chiave sistematica di detta
norma nel più recente quadro ordinamentale della materia.
Questa norma, nell'indicare l'oggetto del giudizio sul rendiconto
generale dello Stato, precisa, infatti, che la Corte dei conti in
tale occasione confronta i risultati del rendiconto stesso, tanto per
le entrate, quanto per le spese, "ponendoli a riscontro con le leggi
del bilancio", sì da verificare, in definitiva, i modi e la misura
in cui le previsioni del bilancio stesso sono state adempiute ed i
limiti in esso prestabiliti rispettati nel corso dell'esercizio.
Non è dubbio, invero, che, tuttora, il giudizio di parificazione
mantenga il suo oggetto, consistente nel riscontro e nella verifica,
rispetto alla legge di bilancio, delle risultanze del rendiconto
generale, composto, come si evince anche dall'art. 22 della legge n.
468 del 1978, dal conto del bilancio e da quello generale del
patrimonio. Ma, al tempo stesso, non può ignorarsi il rilievo che il
raffronto fra dati previsionali e consuntivi viene ad avere nel nuovo
contesto normativo, sicchè la decisione da assumere non può non
vertere anche sulla verifica, a consuntivo, del rispetto degli
accennati equilibri, in relazione, tra l'altro, ai vincoli posti
dalla legge finanziaria.
Di recente, in relazione alle nuove disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della Corte dei conti, emanate con legge 14
gennaio 1994, n. 20, questa Corte ha rilevato come la prassi
giurisprudenziale e le leggi di attuazione della Costituzione, oltre
ad estendere l'ambito del controllo esercitato dalla stessa Corte dei
conti, interpretandone le funzioni in senso espansivo, come organo
posto al servizio dello Stato-comunità e non già soltanto dello
Stato-apparato, ne abbiano esaltato "il ruolo complessivo quale
garante imparziale dell'equilibrio economico finanziario del settore
pubblico" (sentenza n. 29 del 1995).
Orbene, è proprio in relazione alla verifica degli equilibri cui
attende l'art. 81, quarto comma, della Costituzione, che il giudice
remittente lamenta che la legge denunciata - irrispettosa, a suo
avviso, dei vincoli di copertura imposti dalla menzionata norma della
Costituzione - abbia comportato la cancellazione di taluni capitoli
del conto del bilancio e di talune partite del conto del patrimonio
dello Stato, incidendo così, negativamente, sulle risultanze a
consuntivo degli equilibri stessi.
In conclusione questa Corte è dell'avviso che, là dove vengano
denunciate, per contrarietà con l'art. 81, quarto comma, della
Costituzione, leggi che determinino veri e propri effetti
modificativi dell'articolazione del bilancio dello Stato, per il
fatto stesso di incidere, in senso globale, sulle unità elementari
dello stesso, vale a dire sui capitoli, con riflessi sugli equilibri
di gestione disegnati con il sistema dei risultati differenziali di
cui all'art. 6 della legge n. 468 del 1978, le questioni sollevate
non possono non assumere rilevanza ai fini della decisione di
competenza della Corte dei conti, donde l'ammissibilità delle
medesime.
4. - Alla stregua del criterio testè enunciato, in ordine ai
limiti di rilevanza delle questioni sollevate dalla Corte dei conti
in sede di giudizio di parificazione, la prima delle questioni è da
ritenere inammissibile.
Essa concerne, come già detto, l'art. 7, comma terzo, del
decreto-legge n. 487 del 1993 che, nel quadro di trasformazione
dell'Amministrazione postale in ente pubblico economico e
successivamente in società per azioni, si dà carico di definire i
rapporti finanziari e patrimoniali pendenti, prevedendo che le
anticipazioni concesse dallo Stato a pareggio dei bilanci
dell'Amministrazione predetta, fino a tutto l'anno 1993, si
intendono, a tutti gli effetti, quali trasferimenti definitivi, così
violando, secondo la prospettazione del remittente, l'art. 81, quarto
comma, della Costituzione. Come risulta dall'allegato 3 alla
Relazione tecnica che accompagna il disegno di legge di conversione
del decreto-legge di cui trattasi, nelle convenzioni con le quali
tali anticipazioni furono a suo tempo concesse, si fece "riserva di
concordare tempi e modalità di rimborso del capitale, che tuttavia
non hanno mai trovato applicazione" sicchè "i debiti non sono mai
andati in ammortamento". Considerati i termini di svolgimento della
vicenda attinente ai rapporti finanziari pregressi fra lo Stato e
l'Amministrazione postale, come emergono da detta Relazione, è
ragionevole, in mancanza di elementi contrari, presumere che le
anticipazioni stesse, così come deduce l'Avvocatura dello Stato
nella memoria, abbiano a suo tempo trovato copertura negli esercizi
in cui furono concesse, essendo comprese nella manovra di bilancio e
negli equilibri definiti per ciascun esercizio.
Del su ricordato assetto dei rapporti finanziario-contabili tra
conti dello Stato e dell'Amministrazione postale parrebbe, del resto,
avvertito lo stesso giudice remittente il quale, evidentemente non a
caso, concentra la sua attenzione sul conto del patrimonio dello
Stato, lamentando che risulti "posta nel nulla" la partita n. 4047
del conto generale n. 2 - avente ad oggetto il credito del Tesoro nei
confronti dell'Amministrazione postale - con conseguente squilibrio
che costituirebbe, a suo avviso, "un nuovo onere che avrebbe dovuto
essere coperto da una specifica norma", ai sensi del predetto art.
81, quarto comma, della Costituzione.
Ma la Corte è dell'avviso che il vincolo nascente da detta norma
- secondo la quale "ogni altra legge che importi nuove o maggiori
spese deve indicare i mezzi per farvi fronte" - si connette alla
nozione stessa di legge di spesa, costituzionalizzando un criterio
già rinvenibile nella normativa sulla contabilità generale dello
Stato, e cioè quello della c.d. copertura finanziaria, che riguarda
essenzialmente il conto del bilancio: a quest'ultimo viene infatti
imposto l'equilibrio (v. sentenze nn. 1 del 1966, 12 del 1987, 384
del 1991), da conseguire mercè un adeguamento dei mezzi finanziari
rispetto alle nuove maggiori spese ovvero - come risulta dall'art.
11-ter, comma 1, della legge n. 468 del 1978, modificata dalla legge
n. 362 del 1988 - alle minori entrate.
Va da sè che le correlazioni esistenti fra conto del bilancio e
conto del patrimonio, espresse dai c.d. punti di concordanza fra le
due contabilità, non rendono insensibili le partite del secondo alle
variazioni che avvengono relativamente ai capitoli del primo, talchè
anche l'osservanza o meno, nella gestione finanziaria, dell'art. 81,
quarto comma, della Costituzione è suscettibile di ripercuotersi sul
medesimo conto del patrimonio, come del resto la trasformazione di
cespiti patrimoniali in entrate finanziarie è tale da riflettere sul
bilancio le modificazioni attinenti al patrimonio (v. sentenza n. 2
del 1994).
È, però, da escludere che il conto del patrimonio - fra le cui
cause modificative vanno distinte quelle correlate con la gestione
del bilancio da quelle indipendenti in quanto non trovano occasione
di rilevazione in chiave di gestione finanziaria - possa ritenersi
direttamente astretto dal vincolo di cui alla norma costituzionale e
che possa assumersi violazione di quest'ultima quando si denunci,
come nella specie, l'eliminazione di una partita attiva del conto
patrimoniale - segnatamente quella concernente il credito maturato
nei confronti dell'Amministrazione delle poste e delle
telecomunicazioni - senza evidenziare una corrispondente eliminazione
di un capitolo di entrata nel conto del bilancio.
Tutto ciò a prescindere dalla problematica, sulla quale risulta
non necessario soffermarsi, relativa al modo in cui vengono a
configurarsi i rapporti di credito e debito fra lo Stato e le
amministrazioni dotate di peculiari caratteristiche di autonomia,
nell'ambito dell'ordinamento generale della finanza pubblica e della
distinzione fra settore statale e settore pubblico allargato.
5. - Non fondata è, invece, la questione concernente il venir
meno, per effetto dell'art. 7, comma terzo, degli interessi versati
al Tesoro (0,10% annuo) per le anticipazioni in parola, in quanto,
come osserva la Relazione tecnica, la minore entrata trova copertura
"all'interno del trasferimento del Tesoro a pareggio del disavanzo
dell'Amministrazione delle poste e delle telecomunicazioni".
6. - Non fondata è, del pari, la questione di legittimità
relativa all'art. 7, comma quarto, che accolla al Tesoro l'onere del
rimborso delle anticipazioni concesse alla medesima Amministrazione
delle poste e delle telecomunicazioni dalla Cassa depositi e prestiti
a pareggio dei bilanci fino a tutto il 1993.
L'ordinanza di rimessione, rilevato che la copertura dell'onere in
questione viene rinvenuta dall'art. 15, comma primo, del medesimo
testo legislativo, in annualità ricavate all'interno delle risorse
di bilancio in precedenza destinate alle anticipazioni
all'Amministrazione postale, prospetta l'illegittimità del
menzionato art. 7, comma quarto, per contrasto con il disposto
dell'art. 11-ter, comma primo, lettera c) della legge n. 468 del 1978
che, tra le forme ammesse, prevede che la copertura finanziaria delle
leggi che importino nuove o maggiori spese possa avvenire "a carico o
mediante riduzione di disponibilità formatesi nel corso
dell'esercizio sui capitoli di natura non obbligatoria, con
conseguente divieto nel corso dello stesso esercizio di variazioni
volte ad incrementare i predetti capitoli". Detta disposizione, i cui
precetti, ad avviso del remittente, "possono essere considerati,
sulla base di un prudente apprezzamento delle concrete fattispecie,
come integrativi dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione",
risulterebbe violata in quanto l'onere per la copertura dei disavanzi
pregressi dell'Amministrazione postale, assunto dal Tesoro, avrebbe
"certamente natura di onere non comprimibile, assimilabile per quanto
attiene alla modalità di copertura, alle spese obbligatorie".
Va osservato che il giudice remittente, nel prospettare
conclusivamente la questione di legittimità costituzionale, denuncia
espressamente solo il predetto art. 7, comma quarto, e non anche
l'art. 15, comma primo, che, in ragione dell'inadeguatezza della
copertura apprestata, concorrerebbe con l'altra norma a concretare la
violazione del precetto costituzionale.
Nell'esaminare la questione, la Corte è dell'avviso che si debba
far riferimento ad ambedue le disposizioni che costituiscono il
fondamento normativo della questione prospettata, che concerne
perciò anche l'art. 15, comma primo. In tal senso va, pertanto,
corretta l'insufficiente indicazione delle disposizioni di legge
sottoposte al vaglio di legittimità costituzionale, dal momento che
i termini della questione risultano con sufficiente chiarezza nel
senso ora indicato (v., da ultimo, sentenza n. 188 del 1994).
Nel merito la Corte osserva come, anche a dare per scontate talune
premesse, invero non del tutto incontrovertibili, dalle quali muove
il giudice a quo, non può ignorarsi che il fine della disposizione
di cui all'art. 11-ter, comma primo, lettera c) della legge n. 468
del 1978 è quello di evitare surrettizie scoperture attraverso
l'utilizzo di disponibilità che, attenendo a spese obbligatorie,
impongano poi una necessaria reintegrazione in corso di esercizio. Ma
la stessa, per la ratio che la ispira, non è tale da impedire, una
volta che il titolo di una determinata spesa sia venuto meno, che si
possa procedere ad un differente utilizzo delle relative
disponibilità. Del resto, lo stesso art. 11-ter, comma primo,
lettera b) prevede che la copertura delle nuove spese possa
rinvenirsi anche mediante riduzione di precedenti autorizzazioni
legislative di spesa, come a ben vedere si verifica nel caso in
questione, a seguito del venir meno del capitolo di bilancio relativo
alle anticipazioni all'Amministrazione delle poste e delle
telecomunicazioni.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 7, comma terzo, del decreto-legge 1 dicembre 1993, n. 487
(Trasformazione dell'Amministrazione delle poste e delle
telecomunicazioni in ente pubblico economico e riorganizzazione del
Ministero), convertito, con modificazioni, nella legge 29 gennaio
1994, n. 71, nella parte in cui comporta il venir meno del credito
del Tesoro nei confronti dell'Amministrazione delle poste e delle
telecomunicazioni, iscritto alla partita n. 4047 del conto del
patrimonio dello Stato del 1993, sollevata dalla Corte dei conti,
Sezioni riunite in sede giurisdizionale, in riferimento all'art. 81,
quarto comma, della Costituzione, con l'ordinanza in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 7, comma terzo, del decreto-legge 1 dicembre 1993, n. 487
(Trasformazione dell'Amministrazione delle poste e delle
telecomunicazioni in ente pubblico economico e riorganizzazione del
Ministero), convertito, con modificazioni, nella legge 29 gennaio
1994, n. 71, nella parte in cui comporta il venir meno degli
interessi versati al Tesoro in relazione al credito in parola,
sollevata dalla Corte dei conti, Sezioni riunite in sede
giurisdizionale, in riferimento all'art. 81, quarto comma, della
Costituzione, con l'ordinanza in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 7, comma quarto, e 15, comma primo, del decreto-legge 1
dicembre 1993, n. 487 (Trasformazione dell'Amministrazione delle
poste e delle telecomunicazioni in ente pubblico economico e
riorganizzazione del Ministero), convertito, con modificazioni, nella
legge 29 gennaio 1994, n. 71, sollevata, in riferimento all'art. 81,
quarto comma, della Costituzione, dalla Corte dei conti, Sezioni
riunite in sede giurisdizionale, con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 giugno 1995.
Il Presidente: BALDASSARRE
Il redattore: VARI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 14 giugno 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
95C0781