1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 22-4-1992
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 174 SENTENZA 2 - 15 aprile 1992
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Processo penale - Tribunale - Pretore - G.I.P. - Richiesta di proroga del termine per le indagini preliminari formulata dal p. m. - Potere autorizzatorio del giudice subordinato alla condizione che il termine non sia gia' scaduto - Ulteriori proroghe " prima della scadenza del prorogato" - Irragionevole condizionamento dell'esercizio dell'azione penale - Illegittimita' costituzionale. (C.P.P., artt. 406, primo comma, e 553, secondo comma) (Cost., artt. 3 e 112). (092C0469) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 22-4-1992)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Giuseppe BORZELLINO;
Giudici: dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo
SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof.
Giuliano VASSALLI, prof. Cesare MIRABELLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 406, primo
comma, e 553, secondo comma, del codice di procedura penale, promossi
con tre ordinanze emesse da varie autorità giudiziarie, iscritte ai
nn. 467, 477 e 558 del registro ordinanze 1991 e pubblicate nelle
Gazzette Ufficiali della Repubblica nn. 28 e 36, prima serie
speciale, dell'anno 1991;
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 22 gennaio 1992 il Giudice
relatore Mauro Ferri;
Ritenuto in fatto
1. - Il giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di
Ivrea solleva questione di legittimità costituzionale, in
riferimento agli artt. 3, 97, primo comma, 101, secondo comma, e 112
della Costituzione, dell'art. 406, primo comma, del codice di
procedura penale, nella parte in cui consente la proroga del termine
per le indagini preliminari solo "prima della scadenza" del termine
stesso.
Dopo aver premesso che, nel caso sottoposto al suo esame, la
richiesta di proroga pur tempestivamente formulata dal pubblico
ministero è stata notificata alle parti dopo la scadenza del termine
semestrale previsto dalla norma impugnata, il giudice remittente
osserva che un siffatto sistema appare irrazionale e contrastante con
il buon andamento dell'amministrazione giudiziaria (art. 97, primo
comma, della Costituzione), imponendo al P.M. vincoli e impedimenti
all'esercizio dell'azione penale, pur obbligatoria (art. 112 della
Costituzione), non stabiliti dalla legge (art. 101, secondo comma,
della Costituzione), ma determinati da situazioni esterne contingenti
e non prevedibili, quali un ritardo nella trasmissione a mezzo posta
dell'atto notificato (come nel caso di specie) o la difficoltà di
eseguire la notificazione.
Osserva il giudice a quo che, nel caso di persona sottoposta ad
indagini che risulti irreperibile all'indirizzo noto al pubblico
ministero, la necessità di disporre ricerche e di reiterare la
notifica ad altro indirizzo può comportare, quasi certamente, il
superamento del termine per le indagini preliminari, che, solo per
questo, non potrebbero più essere prorogate. Nè potrebbe
pretendersi dal pubblico ministero, prosegue l'Autorità remittente,
di formulare la richiesta di proroga con un anticipo maggiore, che
consenta di esaurire entro il termine tutte le ricerche eventualmente
necessarie, perchè allora egli dovrebbe formularla quando ancora non
ne ravvisa l'esigenza.
Sussisterebbe, infine, una grave disparità di trattamento (art. 3
della Costituzione) tra persone sottoposte ad indagini per fatti ed
in situazioni processuali sostanzialmente identici, perchè la
possibilità di proroga del termine per le indagini, e quindi di
esercizio dell'azione penale, discende irragionevolmente da
condizioni che nulla hanno a che vedere con il fatto addebitato, nè
con l'attività svolta dal pubblico ministero, ma da situazioni
contingenti, o persino dalla condotta dello stesso indagato.
2. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato,
concludendo per l'infondatezza della sollevata questione.
Ad avviso dell'Avvocatura una ragionevole e razionale
interpretazione dell'art. 406, primo comma, del codice di procedura
penale porterebbe ad escludere che il giudice non possa - come si
sostiene nel provvedimento di rimessione - autorizzare la proroga del
termine anche "oltre la scadenza" di questo quando, malgrado la
tempestività della richiesta del pubblico ministero, non sia stato
possibile, per ragioni connesse a fatti organizzativi (come le
carenze degli organi di notificazione), completare l'iter del
procedimento che lo stesso art. 406 del codice di procedura penale ha
elaborato al fine di consentire all'"indagato" ed alla "persona
offesa" di presentare memorie al riguardo.
Non sarebbe quindi ragionevole una interpretazione che da meri
fatti organizzativi e materiali facesse dipendere le conseguenze
segnalate nell'ordinanza in tema di violazione del principio di
obbligatorietà dell'azione penale; laddove, viceversa, nessun
sostanziale pregiudizio consegue al fatto che il giudice possa
provvedere anche dopo la scadenza del termine quando un provvedimento
prima di tale scadenza non sia attuabile per ragioni indipendenti
dalla volontà delle parti.
3. - Anche il giudice per le indagini preliminari presso la
Pretura di Verona solleva questione di legittimità costituzionale,
in riferimento agli artt. 3, 97 e 112 della Costituzione, dell'art.
406, primo comma, del codice di procedura penale "nella parte in cui
prevede che il giudice possa adottare l'ordinanza di proroga solo
prima della scadenza del termine previsto dall'art. 405 del codice di
procedura penale, anzichè entro quindici giorni dal decorso dei
cinque giorni dalla notificazione della richiesta del pubblico
ministero alla persona sottoposta alle indagini".
Dopo aver formulato, nel merito, rilievi del tutto simili a quelli
espressi dal G.I.P. presso il Tribunale di Ivrea, il remittente, in
ordine alla dedotta violazione degli artt. 112 e 97 della
Costituzione, osserva che l'attuale disciplina comporta, di fatto, la
paralisi nell'esercizio dell'azione penale senza che ciò dipenda
dalla mancanza di diligenza del pubblico ministero o dalla
soddisfazione di altri interessi costituzionalmente garantiti. Ove,
invece, si ritenesse che detto grave inconveniente potrebbe essere
superato con una richiesta di archiviazione ed una successiva
richiesta di riapertura delle indagini, evidente sarebbe, a suo
avviso, la irrazionale lesione degli elementari principi di buon
andamento dell'amministrazione. In via subordinata, il giudice a quo
ritiene sussistente anche la violazione dell'art. 3 della
Costituzione: "in un'esasperata lettura del processo quale confronto
di parti necessariamente contrapposte".
Infine, il remittente osserva che dal sistema generale può
ricavarsi il termine che il giudice deve osservare per la sua
decisione: una volta che la richiesta di proroga sia stata
tempestivamente proposta dal pubblico ministero, il giudice, per
prendere la sua decisione, dovrebbe osservare il termine residuale
previsto dall'art. 121, secondo comma, c.p.p. e quindi provvedere
entro quindici giorni dallo spirare del termine di cinque giorni
dalla notifica della richiesta di proroga alla persona sottoposta
alle indagini.
4. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha
concluso per l'infondatezza della questione in base ad argomentazioni
identiche a quelle già formulate nella questione sollevata dal
G.I.P. presso il Tribunale di Ivrea.
5. - Con ordinanza emessa l'11 maggio 1991, il G.I.P. presso la
Pretura di Matera ha sollevato questione di legittimità
costituzionale, in riferimento all'art. 112 della Costituzione, degli
artt. 406 e 553 del codice di procedura penale.
Rileva il remittente che l'esigenza a cui corrispondono i limiti
cronologici della fase delle indagini preliminari non deve
necessariamente implicare che in detti limiti debba anche svolgersi
l'attività del requirente finalizzata alla partecipazione
all'indagato della propria esigenza di ampliare la durata della fase
delle investigazioni, specie se si consideri l'imprevedibilità dei
tempi che tale attività può richiedere, in relazione sia alle
possibili difficoltà di reperimento dei destinatari della notifica,
sia al caso che si tratti di una pluralità non indifferente di
soggetti.
Non sarebbe pertanto ammissibile nè che venga in tal modo
accollato al requirente l'onere di formulare, in ogni procedimento e
con istituzionalizzata pessimistica perspicacia, una prognosi
sull'eventualità che i termini ordinari possano non essergli
bastevoli, nè che egli sia di fatto obbligato non solo a provvedere
a tutelarsi, richiedendo la proroga, con un anticipo la cui
congruità sia subordinata, in modo assolutamente aleatorio, ai tempi
dell'attività di notifica, ma anche a "scoprirsi", cioè a svelare,
prima del necessario, l'esistenza delle investigazioni nei confronti
dell'indagato.
Inoltre, nel caso in cui l'esigenza di svolgimento di determinate
investigazioni sopravvenga in un momento prossimo alla scadenza del
periodo normalmente destinato alla fase delle indagini preliminari,
verrebbe precluso al pubblico ministero di proseguire solo perchè,
pur avendo provveduto a depositare nella cancelleria del giudice
richiesta di proroga nei termini, non gli sia stato possibile
provvedere, nello stesso termine, alle attività di notifica
impostegli dalla legge.
In conclusione il giudice a quo ritiene che il principio
costituzionale di obbligatorietà dell'azione penale verrebbe ad
essere fortemente vulnerato dal combinato disposto degli artt. 553 e
406 del codice di procedura penale, dovendo ritenersi probabile che
il requirente, una volta preso atto di non essere stato autorizzato,
per via della mancata proroga, ad espletare ulteriori attività in-
vestigative necessarie ed indispensabili, ed anzi, d'esser tenuto,
pur in mancanza di quelle, a presentare le proprie richieste conclu-
sive, si senta costretto, per via della insufficenza del materiale
raccolto, a postulare l'archiviazione, ossia a porre in essere quella
che nel nuovo codice è la negazione dell'esercizio dell'azione
penale.
6. - Anche nel presente giudizio è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per l'infondatezza della questione in base alle
già riferite argomentazioni.
Considerato in diritto
1. - Il giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di
Ivrea sottopone al vaglio di questa Corte la legittimità
costituzionale dell'art. 406, primo comma, del codice di procedura
penale, in riferimento agli artt. 3, 97, primo comma, 101, secondo
comma, e 112 della Costituzione, nella parte in cui prevede che il
giudice possa prorogare il termine per le indagini preliminari solo
"prima della scadenza" del termine stesso.
La medesima disciplina, applicabile anche nei procedimenti
pretorili, come risulta dal combinato disposto degli artt. 406 e 553,
secondo comma, viene impugnata anche dal giudice per le indagini
preliminari presso la Pretura di Verona, in riferimento agli artt. 3,
97 e 112 della Costituzione, e dal giudice per le indagini
preliminari presso la Pretura di Matera, in riferimento all'art. 112
della Costituzione.
I relativi giudizi, poichè sollevano questioni sostanzialmente
coincidenti, possono essere riuniti per essere decisi con unica
sentenza.
2. - Tutti i giudici a quibus dubitano della legittimità
costituzionale dell'art. 406, primo comma, del codice di procedura
penale (e, per quanto concerne i procedimenti avanti al Pretore,
anche dell'art. 553, secondo comma) nella parte in cui il potere
autorizzatorio del giudice, in ordine alla richiesta di proroga del
termine per le indagini preliminari formulata dal pubblico ministero,
viene subordinato alla condizione che il termine stesso non sia già
scaduto.
In particolare, i giudici remittenti rilevano che il terzo comma
dell'art. 406 pone obbligo al pubblico ministero di notificare la
richiesta di proroga alla persona sottoposta alle indagini ed alla
persona offesa dal reato che abbia chiesto di esserne informata, ed
attribuisce ai loro difensori la facoltà di presentare memorie entro
cinque giorni da detta notifica; il sistema complessivamente
delineato dall'art. 406, pertanto, impone al giudice di verificare la
regolare notifica della richiesta di proroga alle altre parti e di
attendere il decorso del termine loro assegnato per presentare
memorie, prima di poter decidere sull'istanza; ma soltanto se a
questo momento il termine non sia ancora scaduto il giudice potrà
autorizzare la proroga richiesta. Il giudice per le indagini
preliminari presso il Tribunale di Ivrea, dopo aver premesso che nel
caso sottoposto al suo esame la richiesta di proroga, pur
tempestivamente formulata dal pubblico ministero, è stata notificata
alle parti dopo la scadenza del termine semestrale previsto dall'art.
405, osserva che a fronte del chiaro tenore letterale dell'art. 406,
il quale riconosce al giudice il potere di prorogare detto termine
"prima della scadenza", risulta impossibile qualsiasi diversa
soluzione interpretativa che riferisca, ad esempio, il termine alla
formulazione della richiesta da parte del pubblico ministero, o alla
sua trasmissione al giudice per le indagini preliminari.
Ciò posto, il giudice remittente ritiene, in primo luogo, che
tale sistema sia del tutto irragionevole, ed in contrasto con gli
artt. 3 e 112 della Costituzione, in quanto l'attività del pubblico
ministero, (e quindi la possibilità di esercizio dell'azione penale
nei confronti di persone sottoposte ad indagini per fatti ed in
situazioni processuali sostanzialmente identici) risulta
condizionata, e suscettibile di dare luogo a gravi disparità di
trattamento, a causa di fattori accidentali e non prevedibili (quali
un ritardo nella trasmissione a mezzo posta dell'atto notificato,
come nel caso di specie) che nulla hanno a che vedere con il fatto
addebitato, nè con la diligenza dello stesso pubblico ministero.
3. - La questione è fondata.
Il soddisfacimento della duplice esigenza a cui corrispondono i
limiti cronologici della fase delle indagini preliminari,
individuabile nella necessità di imprimere tempestività alle
investigazioni e di contenere in un lasso di tempo predeterminato la
condizione di chi a tali indagini è assoggettato, non comporta che
in detti limiti debba anche svolgersi l'attività di notifica alla
persona stessa ed alla persona offesa dal reato della richiesta del
pubblico ministero di protrarre la fase delle investigazioni.
Una siffatta previsione mentre non soddisfa esigenze di tutela di
interessi apprezzabili delle altre parti - in quanto l'interesse
sostanziale di queste ad interloquire sulla durata delle indagini
preliminari è pienamente soddisfatto dal contraddittorio garantito
dalla norma - fa sì che il pubblico ministero sia costretto a
valutare la eventualità di non concludere le indagini entro il
termine, e quindi di doverne richiedere la proroga, con un anticipo
determinato, non già o non soltanto dal verificarsi della "giusta
causa" prevista dal legislatore (che ben potrebbe sopraggiungere al
limite della scadenza), bensì dalla necessità di cautelarsi a
fronte di eventuali difficoltà nel reperimento dei destinatari della
notifica o della contingenza che si tratti di una pluralità non
indifferente di soggetti.
In definitiva, la ratio che sorregge la disciplina in esame, che,
cioè, il pubblico ministero entro il termine concessogli per
l'espletamento delle indagini formuli le sue richieste (art. 405,
primo comma) ovvero chieda in base a validi motivi una proroga del
termine stesso, trova esaustiva realizzazione nel fatto che entro
quel termine la richiesta di proroga sia presentata; che debba anche
intervenire la decisione del giudice entro il termine stesso è
regola del tutto diversa, assente dalle previsioni della legge di
delega (cfr. art. 2, n. 48 della legge 16 febbraio 1987 n. 81) e
suscettibile di condizionare irragionevolmente l'esercizio
dell'azione penale subordinando la concessione della proroga ad
evenienze imponderabili ed accidentali. Si pensi ad esempio che, a
fronte di una medesima richiesta, la proroga potrebbe essere concessa
nell'ipotesi di cui al quarto comma dell'art. 406 (ordinanza emessa
in camera di consiglio senza l'intervento delle parti), ovvero
risultare impossibile, a causa della scadenza dei termini,
nell'ipotesi di cui al quinto comma della stessa norma (fissazione
dell'udienza in camera di consiglio con avviso notificato alle parti
e conseguente ritardo della decisione).
4. - Va pertanto dichiarata l'illegittimità costituzionale, per
contrasto con gli artt. 3 e 112 della Costituzione, degli artt. 406,
primo comma, e 553, secondo comma, del codice di procedura penale,
nella parte in cui entrambi prevedono che il giudice possa prorogare
il termine stabilito per la durata delle indagini preliminari solo
"prima della scadenza"; restano assorbite le ulteriori censure
sollevate in riferimento ad altri parametri costituzionali.
Val la pena sottolineare che, una volta riconosciuta illegittima
la previsione che consente al giudice di autorizzare la proroga del
termine per le indagini preliminari solo "prima della scadenza" dello
stesso, il pubblico ministero rimarrà comunque obbligato a formulare
la sua istanza entro il medesimo termine in base al principio
generale secondo cui in tanto può essere richiesta la proroga di un
termine in quanto lo stesso non sia già scaduto. Presentata la
richiesta, e notificata senza indugio alle altre parti ai sensi del
terzo comma dell'art. 406, il giudice provvederà nel termine
generale previsto dall'art. 121, secondo comma, che diviene
applicabile anche all'ipotesi in esame una volta caducata, a seguito
della presente decisione, la specifica previsione di cui all'art.
406; e quindi entro quindici giorni decorrenti dalla scadenza del
termine di cinque giorni concesso alle parti, per la presentazione di
memorie, dal ricordato terzo comma dell'art. 406.
Ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953 n. 87, la
dichiarazione d'illegittimità costituzionale va estesa alla
previsione di cui all'art. 406, secondo comma, del codice di
procedura penale, nella parte in cui parimenti prevede che il giudice
possa autorizzare ulteriori proroghe "prima della scadenza del
termine prorogato".

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 406, primo
comma, e 553, secondo comma, del codice di procedura penale nelle
parti in cui prevedono che il giudice possa prorogare il termine per
le indagini preliminari solo "prima della scadenza" del termine
stesso;
Visto l'art. 27 della legge 11 marzo 1953 n. 87;
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 406, secondo
comma, del codice di procedura penale nella parte in cui prevede che
il giudice possa concedere ulteriori proroghe del termine per le
indagini preliminari solo "prima della scadenza del termine
prorogato".
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 2 aprile 1992.
Il Presidente: BORZELLINO
Il redattore: FERRI
Il cancelliere: FRUSCELLA
Depositata in cancelleria il 15 aprile 1992.
Il cancelliere: FRUSCELLA
92C0469