1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 21-6-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 235 SENTENZA 5 - 16 giugno 2006
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Enti. Assistenza e beneficenza pubblica - Disciplina dei criteri e delle modalita' di concessione dei finanziamenti per la realizzazione di progetti sperimentali nel campo della disabilita' previsti dall'art. 41-ter della legge n. 104 del 1992 - Direttiva del Ministero del lavoro e delle politiche sociali - Ricorso per conflitto di attribuzione proposto dalle Regioni Veneto e Valle d'Aosta - Mancato coinvolgimento nell'iter procedimentale della Conferenza unificata ex art. 8 d.lgs. n. 281 del 1997 - Surrettizio esercizio di potesta' regolamentare non piu' spettante allo Stato dopo la legge costituzionale n. 3 del 2001 - Lesione delle attribuzioni riconosciute alle Regioni - Mancata previsione di meccanismi di coordinamento tra Stato e Regioni in funzione della determinazione statale dei livelli essenziali delle prestazioni concernente i diritti civili e sociali - Denunciato contrasto con il riparto costituzionale delle funzioni amministrative e violazione del principio di leale collaborazione - Inserimento dell'atto impugnato in un unico procedimento concertato tra Stato e Regioni per la ripartizione del Fondo nazionale per le politiche sociali per l'anno 2003 - Adozione dell'atto impugnato in attuazione di intesa raggiunta in sede di Conferenza unificata - Carenza di interesse delle ricorrenti - Inammissibilita' dei conflitti. - Direttiva del Ministero del lavoro e delle politiche sociali in data 23 settembre 2003. - Costituzione, artt. 3, 5, 32, 97, 114, 117, 118, 119 e 120; Statuto speciale per la Valle d'Aosta (l. cost. 26 febbraio 1948, n. 4), artt. 3 e 4. (006C0514) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 21-6-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi per conflitto di attribuzione sorti a seguito della
Direttiva del Ministero del lavoro del 23 settembre 2003, n. 3
(Disciplina dei criteri delle modalità di concessione di
finanziamenti per la realizzazione di progetti sperimentali, di cui
all'art. 41-ter della legge 5 febbraio 1992, n. 104), promossi, con
ricorsi delle Regioni Veneto e Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste,
notificati il 12 gennaio 2004, depositati in cancelleria il 19 e il
28 gennaio 2004 ed iscritti ai numeri 1 e 2 del registro conflitti
2004;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 16 maggio 2006 il giudice
relatore Sabino Cassese;
Uditi gli avvocati Mario Bertolissi e Luigi Manzi per la Regione
Veneto, Giuseppe Franco Ferrari per la Regione Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste e l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con due distinti ricorsi, la Regione Veneto e la Regione
Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste hanno promosso conflitto di attribuzione
nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo
che sia dichiarato che non spetta allo Stato e, per esso, al Ministro
del lavoro e delle politiche sociali, emanare la direttiva
23 settembre 2003 (Disciplina dei criteri delle modalità di
concessione di finanziamenti per la realizzazione di progetti
sperimentali, di cui all'art. 41-ter della legge 5 febbraio 1992,
n. 104), con conseguente annullamento dell'atto.
L'art. 41-ter della legge 5 febbraio 1992, n. 104 (Legge quadro
per l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti delle persone
handicappate) dispone che il Ministero per la solidarietà sociale
promuove e coordina progetti sperimentali a favore di persone con
handicap e che, con proprio decreto, d'intesa con la Conferenza
unificata, di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto
1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie
ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei
comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali),
definisce i criteri e le modalità per la presentazione e la
valutazione dei progetti sperimentali, nonchè i criteri per la
ripartizione dei fondi stanziati.
Secondo le ricorrenti, lo Stato, adottando la direttiva - invece
del decreto, d'intesa con la Conferenza unificata, previsto dal
richiamato art. 41-ter - avrebbe violato, sia i principi
costituzionali di leale collaborazione e sussidiarietà, sia il
riparto delle competenze regionali risultante dal Titolo V della
Costituzione.
1.1. - In particolare, la Regione Veneto prospetta la violazione
dell'art. 97, nonchè degli artt. 5, 114, 117, 118, 119 e 120 della
Costituzione, come modificati dalla legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione). Sottolinea la ricorrente che, secondo l'articolo 117,
quarto comma, alle Regioni spetta la competenza legislativa residuale
esclusiva in materia di «beneficenza pubblica» e che, ai sensi
dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), «lo Stato può soltanto
provvedere alla determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale». In tale contesto, ad
avviso della ricorrente, la direttiva oggetto di impugnazione è
senz'altro un atto lesivo che produce una menomazione delle
attribuzioni regionali. Sotto il profilo del principio costituzionale
di leale collaborazione, derivante dagli artt. 5 e 120 Cost., la
condotta statale avrebbe leso, inoltre, le attribuzioni legislative e
amministrative regionali, non avendo coinvolto le Regioni
nell'adozione dell'atto.
La Regione Veneto chiede, inoltre, che la Corte sollevi dinanzi a
sè questione di legittimità costituzionale dell'art. 41-ter della
legge n. 104 del 1992, per illegittimità costituzionale
sopravvenuta.
1.2. - La Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste lamenta la
violazione degli artt. 3, 32 e 97, nonchè degli artt. 5, 117 e 118
della Costituzione, come modificati dalla legge cost. n. 3 del 2001,
oltre che degli artt. 3 e 4 della legge cost. 26 febbraio 1948, n. 4
(Statuto speciale per la Valle d'Aosta). Sostiene che l'atto
impugnato rientra nella materia «assistenza e beneficenza pubblica»,
nella quale ha proprie competenze legislative concorrenti, oltre che
amministrative, ai sensi degli artt. 3, primo comma, lettera i), e 4,
dello statuto speciale. Sottolinea che l'art. 131 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni e agli enti locali, in
attuazione del Capo I della L. 15 marzo 1997, n. 59), ha ribadito il
conferimento alle Regioni delle funzioni e dei compiti nella materia
dei «servizi sociali». Inoltre, osserva che, secondo l'art. 117,
secondo comma, lettera m), Cost., allo Stato restano riservate
esclusivamente le funzioni in materia di «determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale»,
mentre, al di fuori di tale limite, ogni potestà legislativa e
regolamentare spetta alle Regioni, comprese quelle a statuto
speciale. Infine, ad avviso della ricorrente, le puntuali
disposizioni contenute nella direttiva oggetto di gravame comprimono
l'autonomia regionale, non lasciando alcuno spazio di
compartecipazione: ciò sarebbe dimostrato dalla composizione della
Commissione tecnica, prevista dall'art. 6 della direttiva e deputata
alla valutazione delle domande di finanziamento, dove le Regioni non
avrebbero trovato alcuno spazio.
2. - In entrambi i conflitti si è costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, per mezzo dell'Avvocatura generale dello
Stato, sostenendo la legittimità dell'atto impugnato e chiedendo il
rigetto dei ricorsi.
3. - In prossimità della data fissata per l'udienza,
l'Avvocatura ha depositato memorie analoghe per i due conflitti.
Secondo la difesa erariale, la direttiva è stata emanata in
attuazione del decreto interministeriale 18 aprile 2003, previsto
dall'art. 46, commi 2 e 3, della legge 27 dicembre 2002 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -
legge finanziaria 2003), dopo l'intesa raggiunta il 15 aprile 2003 in
sede di Conferenza unificata. Nel suddetto decreto l'importo di
96.985.863,00 Euro è riservato «per gli interventi a carico del
Ministero del lavoro e delle politiche sociali per il finanziamento
degli obiettivi istituzionali e per la copertura degli oneri di
funzionamento» ed in questo rientra quello di 15.000.000,00 Euro,
oggetto della direttiva in esame.
Conseguentemente, secondo l'Avvocatura, sarebbe legittima la
determinazione del Ministero di utilizzare 15.000.000,00 Euro per
promuovere e finanziare la realizzazione dei progetti sperimentali
previsti dall'art. 41-ter della legge n. 104 del 1992, trattandosi
dell'utilizzo, con l'assenso delle Regioni, di fondi propri per
progetti che, secondo la legge, sono promossi e coordinati dallo
Stato.
3.1. - Anche le Regioni ricorrenti hanno depositato memorie,
insistendo nelle proprie conclusioni.

Considerato in diritto

1. - Con due distinti ricorsi, la Regione Veneto e la Regione
Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste hanno promosso conflitto di attribuzione
nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo
che sia dichiarato che non spetta allo Stato e, per esso, al Ministro
del lavoro e delle politiche sociali, emanare la direttiva
23 settembre 2003 (Disciplina dei criteri delle modalità di
concessione di finanziamenti per la realizzazione di progetti
sperimentali, di cui all'art. 41-ter della legge 5 febbraio 1992,
n. 104), con conseguente annullamento dell'atto.
L'art. 41-ter della legge 5 febbraio 1992, n. 104 (Legge quadro
per l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti delle persone
handicappate) dispone che il Ministero per la solidarietà sociale
promuove e coordina progetti sperimentali a favore di persone con
handicap e che, con proprio decreto, d'intesa con la Conferenza
unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto
1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie
ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei
comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali),
definisce i criteri e le modalità per la presentazione e la
valutazione dei progetti sperimentali, nonchè i criteri per la
ripartizione dei fondi stanziati.
Secondo le ricorrenti, lo Stato, adottando la direttiva - invece
del decreto, d'intesa con la Conferenza unificata previsto dal
richiamato art. 41-ter - avrebbe violato sia i principi
costituzionali di leale collaborazione e sussidiarietà, sia il
riparto delle competenze regionali risultante dal Titolo V della
Costituzione, in base al quale alle Regioni spetta la competenza
legislativa residuale in materia di «beneficenza pubblica».
2. - I ricorsi proposti riguardano, sotto profili sostanzialmente
identici, il medesimo atto, sicchè i relativi giudizi vanno riuniti
per essere decisi con unica pronuncia.
3. - Entrambi i conflitti sono inammissibili.
La direttiva impugnata è stata emanata dopo l'entrata in vigore
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo
V della parte seconda della Costituzione) e poco dopo l'entrata in
vigore della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3). Queste norme hanno mutato il
riparto delle materie tra lo Stato e le Regioni e dettato il regime
transitorio, sancendo il principio di continuità.
Chiarito ciò, va aggiunto che la direttiva si inserisce in un
unico procedimento concertato tra Stato e Regioni, relativo alla
ripartizione dei finanziamenti del Fondo nazionale per le politiche
sociali per l'anno 2003. La ripartizione è stata effettuata con
decreto 18 aprile 2003, emanato dal Ministro del lavoro e delle
politiche sociali, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze e d'intesa con la Conferenza unificata.
La direttiva, dunque, è stata emanata in attuazione dell'intesa
raggiunta tra lo Stato e le Regioni nella Conferenza unificata
(seduta del 15 aprile 2003); intesa nella quale fu valutata e
approvata la proposta governativa di ripartire il Fondo nazionale per
le politiche sociali relativo all'anno 2003, tra le Regioni e di
attribuire al Ministero i fondi destinati al finanziamento dei
progetti sperimentali previsti dall'art. 41-ter della legge n. 104
del 1992.
Pertanto, alla luce della raggiunta intesa, difetta l'interesse
delle Regioni ricorrenti a promuovere i conflitti.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibili i conflitti di attribuzione promossi dalla
Regione Veneto e dalla Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, avverso
la direttiva 23 settembre 2003 (Disciplina dei criteri delle
modalità di concessione di finanziamenti per la realizzazione di
progetti sperimentali, di cui all'art. 41-ter della legge 5 febbraio
1992, n. 104), del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, con
i ricorsi indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma nella sede della Corte costituzionale,
palazzo della Consulta, il 5 giugno 2006.
Il Presidente: Marini
Il redattore: Cassese
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 16 giugno 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
06C0514