1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 12-4-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 115 SENTENZA 23 marzo - 7 aprile 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Amministrazione pubblica - Regione Toscana - Funzioni di polizia amministrativa - Ripartizione tra Stato e regioni del potere di irrogare le sanzioni amministrative - Ripartizione delle competenze in relazione alle materie cui le sanzioni si riferiscono - Presentazione al prefetto anziche' all'ufficio regionale competente del rapporto relativo alle violazioni delle disposizioni riguardanti le imprese artigiane - Trasmissione all'ufficio provinciale dell'industria, del commercio e dell'artigianato, anziche' all'ufficio regionale competente, del rapporto relativo alle violazioni in materia di disciplina dell'agriturismo - Richiamo alla sentenza della Corte n. 1034/1988 - Materie riservate e/o delegate alle regioni - Illegittimita' costituzionale - Non fondatezza. (R.D. 18 giugno 1931, n. 773, art. 17- quinquies, introdotto dall'art. 3, primo comma, del d.lgs. 13 luglio 1994, n. 480; legge 5 dicembre 1985, n. 730, art. 8-bis, introdotto dall'art. 12, secondo comma, del d.lgs. 13 luglio 1994, n. 480). (Cost., artt. 76, 117 e 118). (095C0443) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 12-4-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Antonio BALDASSARRE;
Giudici: prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi
MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano
VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO,
dott. Riccardo CHIEPPA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 3, comma 1, e
12, comma 2, del decreto legislativo 13 luglio 1994, n. 480, recante
"Riforma della disciplina sanzionatoria contenuta nel testo unico
delle leggi di pubblica sicurezza, approvato con r.d. 18 giugno 1931,
n. 773", promosso con ricorso della Regione Toscana, notificato il 2
settembre 1994, depositato in cancelleria il 6 settembre 1994 ed
iscritto al n. 65 del registro ricorsi 1994;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 1995 il giudice
relatore Mauro Ferri;
Uditi l'avv. Carlo Mezzanotte per la Regione Toscana e l'avvocato
dello Stato Gaudenzio Pierantozzi per il Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Ritenuto in fatto
1.1. - Con ricorso notificato il 2 settembre 1994, la Regione
Toscana ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in
riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione (anche in
relazione all'art. 76 Cost.), delle seguenti norme del decreto
legislativo 13 luglio 1994, n. 480 (Riforma della disciplina
sanzionatoria contenuta nel testo unico delle leggi di pubblica
sicurezza, approvato con r.d. 18 giugno 1931, n. 773):
a) art. 3, primo comma, per la parte in cui introduce nel testo
unico delle leggi di pubblica sicurezza (approvato con regio decreto
18 giugno 1931 n. 773) l'art. 17-quinquies, stabilendo che il
rapporto di cui all'art. 17 della legge n. 689 del 24 novembre 1981
sia trasmesso al prefetto anzichè alla regione competente, per le
violazioni delle norme - indicate dagli artt. 17-bis e 221-bis dello
stesso testo unico di pubblica sicurezza - riferibili alle
attribuzioni proprie o delegate alle regioni ai sensi degli artt. 117
e 118 della Costituzione, e più precisamente degli artt. 60, 76,
111, 123, 124, secondo comma, 84, 86 e 108 del testo unico medesimo;
b) art. 12, secondo comma, per la parte in cui introduce, nella
legge 5 dicembre 1985 n. 730, l'art. 8-bis, stabilendo che il
rapporto di cui all'art. 17 della legge n. 689 del 24 novembre 1981
sia trasmesso all'ufficio provinciale dell'industria, commercio ed
artigianato anzichè alla regione competente, per le violazioni delle
norme - previste dagli artt. 17-bis e 221-bis del testo unico di
pubblica sicurezza approvato con r.d. 18 giugno 1931, n. 773, e
consistenti nello svolgimento delle attività previste dall'art. 2
della legge n. 730 del 1985 in difetto di autorizzazione o con
inosservanza delle prescrizioni imposte dalla legge o impartite
dall'autorità - riferibili ad attribuzioni proprie o delegate alle
regioni ai sensi degli artt. 117 e 118 della Costituzione, ed in
particolare delle norme indicate nel precedente punto a).
1.2. - La ricorrente premette che, con legge 28 dicembre 1993, n.
562, il Governo è stato delegato ad adottare, entro sei mesi dalla
data di entrata in vigore della medesima legge, uno o più decreti
legislativi per la riforma della disciplina sanzionatoria contenuta
nel testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, approvato con r.d.
18 giugno 1931 n. 773, e successive modificazioni, e delle
disposizioni ad esso connesse o complementari.
La delega era diretta a completare la trasformazione in violazioni
amministrative delle numerose contravvenzioni previste dal testo
unico del 1931, già ampiamente avviata con la legge 24 novembre
1981, n. 689.
La legge di delega non ha previsto innovazioni del quadro
normativo in tema di procedura per l'applicazione delle sanzioni
amministrative, così come stabilito dalla citata legge n. 689 del
1981. In particolare, il legislatore delegante ha espresso un
principio direttivo tendente a confermare la necessità di rispettare
il quadro delle competenze e delle attribuzioni delle amministrazioni
interessate: l'art. 1, lett. h), della legge di delega n. 562 del
1993 invita infatti il legislatore ad "individuare l'autorità
competente ad irrogare le sanzioni amministrative inerenti alle
violazioni decriminalizzate, tenendo conto della natura delle
violazioni e delle attribuzioni delle amministrazioni interessate".
Il decreto legislativo 13 luglio 1994, n. 480 ha dato seguito alla
riforma della disciplina sanzionatoria contenuta nel testo unico
delle leggi di pubblica sicurezza, introducendo, oltre ad una
modifica delle sanzioni penali previste dall'art. 17 del medesimo
testo unico, una serie di articoli aggiuntivi che prevedono ipotesi
di depenalizzazione con riferimento alle violazioni di singole
disposizioni del testo unico (art. 17-bis e art. 221-bis del testo
unico). Il decreto delegato disciplina anche le modalità di
accertamento delle violazioni e, pur confermando l'obbligo del
rapporto previsto dall'art. 17 della legge 24 novembre 1981, n. 689,
introduce alcune norme innovative rispetto alla disciplina contenuta
in tale articolo, con particolare riferimento alla individuazione
dell'ufficio al quale il rapporto previsto da tale norma deve essere
presentato.
1.3. - Ciò posto, la ricorrente sostiene che gli artt.
17-quinquies del r.d. 18 giugno 1931, n. 773 (introdotto dall'art. 3,
primo comma, del decreto legislativo impugnato) e l'art. 8-bis della
legge 5 dicembre 1985, n. 730 (introdotto dall'art. 12, secondo
comma, del decreto legislativo impugnato) sono da ritenere
costituzionalmente illegittimi in quanto lesivi delle competenze
della Regione ricorrente, per la parte in cui individuano il
destinatario del rapporto di cui all'art. 17 della legge 24 novembre
1981, n. 689, in un organo dello Stato (il prefetto, nel caso
dell'art. 17-quinquies; l'ufficio provinciale dell'industria, del
commercio e dell'artigianato, nel caso dell'art. 8-bis), anzichè in
un ufficio individuato dalla Regione competente, per quelle
violazioni previste dagli artt. 17-bis e 221-bis del testo unico
delle leggi di pubblica sicurezza (così come introdotti dallo stesso
decreto legislativo impugnato), che si riferiscono a funzioni di
polizia amministrativa attinenti a materie attribuite o delegate alle
regioni di diritto comune.
In tal modo il legislatore delegato ha violato il principio
fissato, in attuazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione,
dall'art. 9 del d.P.R. n. 616 del 1977, (pienamente confermato
dall'art. 17, terzo comma, della legge n. 689 del 1981), secondo il
quale le regioni esercitano le funzioni di polizia amministrativa
attinenti alle singole materie ad esse attribuite o delegate sulla
base del medesimo titolo con il quale detengono le competenze
relative alle materie cui quelle funzioni accedono: principio che
vale non soltanto per le materie direttamente trasferite alle regioni
(c.d. competenze amministrative proprie) ma anche per le materie
delegate, ai sensi dell'art. 118, secondo comma, della Costituzione,
quando le competenze oggetto della delega costituiscano parte
integrante del patrimonio delle attribuzioni regionali (cfr. sent. n.
1034 del 1988).
Occorre, inoltre, ribadire - prosegue la ricorrente - che nè la
legge di delega nè la legge delegata hanno introdotto modifiche ai
criteri generali individuati per la procedura di accertamento e di
irrogazione delle relative sanzioni, fissata nella sezione II, capo
I, della legge 24 novembre 1981, n. 689, ed in particolare dall'art.
17 di questa legge che, al terzo comma, ha stabilito che "nelle
materie di competenza delle regioni e negli altri casi, per le
funzioni amministrative ad esse delegate, il rapporto è presentato
all'ufficio regionale competente". In tal senso deve essere comunque
letto anche il citato principio direttivo di cui alla lett. h) della
legge di delega n. 562 del 1993: di qui la violazione delle
competenze regionali anche in relazione alla violazione dell'art. 76
della Costituzione, che vincola il legislatore delegato al rispetto
dei principi direttivi fissati dal legislatore delegante.
Le norme impugnate, nella parte in cui attribuiscono ad uffici
periferici dello Stato funzioni sanzionatorie che invece spettano
alla competenza regionale, invadono la sfera di autonomia legislativa
delle regioni, che hanno, infatti, la possibilità di determinare con
provvedimento legislativo gli organi competenti a ricevere il
rapporto e ad irrogare la sanzione ai sensi della norma statale che
la prevede. Ciò in coerenza con la giurisprudenza di questa Corte
che ha riconosciuto che spetta alle regioni e non allo Stato il
potere di individuare l'organo chiamato a svolgere compiti
amministrativi, tra i quali ovviamente rientrano quelli inerenti
all'applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie, in materie
di competenza regionale (cfr. sentenze n. 121 del 1979, n. 319 del
1983 e la già citata n. 1034 del 1988; cfr. anche n. 350 e n. 365
del 1991; n. 123 del 1992).
Inoltre (cfr. sentt. n. 218 del 1988 e n. 77 del 1987; nonchè n.
162 del 1990), la ripartizione delle attribuzioni fra lo Stato e le
regioni compiuta dal d.P.R. n. 616 del 1977 in relazione alle
funzioni di polizia è fondata sulla distinzione tra le competenze
attinenti alla pubblica sicurezza, le quali sono riservate in via
esclusiva allo Stato ex art. 4 del medesimo d.P.R. n. 616 del 1977, e
le altre competenze enucleate dall'ampia categoria della polizia
amministrativa e trasferite alle regioni come funzioni accessorie ai
settori materiali loro attribuiti.
1.4. - Il decreto legislativo impugnato è quindi
costituzionalmente illegittimo - prosegue la ricorrente - in primo
luogo nella parte in cui prevede (art. 17-quinquies introdotto
dall'art. 3 del decreto impugnato) che sia presentato al prefetto
anzichè alla regione il rapporto di cui all'art. 17 della legge n.
689 del 1981 riferito alla violazione delle seguenti norme del testo
unico di pubblica sicurezza (oggetto della depenalizzazione stabilita
dagli artt. 17-bis e 221-bis del medesimo testo unico):
a) art. 60 (in tema di licenza per l'installazione di ascensori
per il trasporto di persone o di materiali accompagnati da persone),
che coinvolge funzioni di polizia amministrativa di competenza
comunale, ai sensi dell'art. 19, n. 1, del d.P.R. n. 616 del 1977 ed
è quindi riconducibile alle competenze regionali in materia di
polizia locale urbana e rurale (artt. 17 e 18 d.P.R. n. 616 del 1977
in relazione agli artt. 117 e 118 Cost.);
b) art. 76 (relativo al preventivo avviso scritto all'autorità
locale di pubblica sicurezza da parte di chi intende far eseguire in
luogo pubblico o aperto o esposto al pubblico azioni destinate ad
essere riprodotte con il cinematografo), che coinvolge funzioni di
polizia amministrativa di competenza comunale ai sensi dell'art. 19,
n. 3, del d.P.R. n. 616 del 1977 e quindi riconducibili alle
competenze regionali in materia di polizia locale urbana e rurale,
nonchè alla materia del turismo e spettacolo (artt. 117 e 118 Cost.
in relazione al decreto-legge 30 luglio 1994, n. 477);
c) art. 111, nonchè art. 199 del regolamento di esecuzione del
testo unico di pubblica sicurezza (r.d. 6 maggio 1940 n. 635), che
contiene disposizioni applicative del citato art. 111 (relativo alla
licenza per l'arte tipografica, litografica, fotografica o qualunque
altra arte di stampa o di riproduzione meccanica o chimica in
molteplici esemplari), che coinvolge funzioni di polizia
amministrativa di competenza comunale ai sensi dell'art. 19, n. 11,
del d.P.R. n. 616 del 1977 e quindi riconducibili alle attribuzioni
regionali in materia di polizia locale urbana e rurale;
d) art. 123 (relativo alle autorizzazioni per l'esercizio del
mestiere di guida, interprete, corriere, guida o portatore alpino e
per l'abilitazione all'insegnamento dello sci), che coinvolge
funzioni amministrative di competenza comunale ai sensi dell'art. 19,
n. 2, del d.P.R. n. 616 del 1977 e quindi riconducibili alle
competenze regionali in materia di polizia locale, nonchè di turismo
e spettacolo (artt. 117 e 118 Cost. in relazione al decreto-legge 30
luglio 1994 n. 477);
e) art. 124, secondo comma (relativo alla licenza agli
stranieri per l'esercizio dei mestieri girovaghi di cui all'art. 121,
in occasione di feste, fiere, mercati o altre pubbliche riunioni),
che coinvolge funzioni di polizia amministrativa di competenza
comunale ai sensi dell'art. 19, n. 13, del d.P.R. n. 616 del 1977 e
quindi riconducibili alle attribuzioni regionali in materia di
polizia locale, così come espressamente statuito da questa Corte
nella citata sentenza n. 1034 del 1988;
f) art. 84 (relativo all'obbligo di tenere affissi in luogo
visibile i regolamenti relativi al servizio d'ordine di sicurezza nei
teatri e negli altri luoghi di pubblico spettacolo), che coinvolge
funzioni di polizia amministrativa di competenza comunale ai sensi
dell'art. 19, n. 10, del d.P.R. n. 616 del 1977 e quindi
riconducibili alle attribuzioni regionali in materia di polizia
locale, nonchè di turismo e spettacolo;
g) art. 86, nonchè art. 180 del regolamento di esecuzione
(relativo all'obbligo di esporre in un luogo visibile al pubblico,
sito nel proprio locale di esercizio, la licenza, l'autorizzazione,
la tariffa dei prezzi e gli altri atti indicati nel secondo comma
dell'art. 180 cit.), che riguarda funzioni attinenti alla materia
della polizia locale, così come risulta dal richiamo di cui all'art.
19, n. 8, del d.P.R. n. 616 del 1977 e attinenti comunque alle
funzioni delegate, ai sensi dell'art. 118, secondo comma, della
Costituzione, dall'art. 52, lett. a), del d.P.R. n. 616 del 1977, in
materia di pubblici esercizi di vendita e consumo di alimenti e
bevande (competenze che questa Corte ha statuito spettare alle
regioni nella citata sentenza n. 1034 del 1988);
h) art. 108 (relativo all'esercizio dell'industria di affittare
camere o appartamenti mobiliati o comunque di dare alloggio per
mercede), che coinvolge l'esercizio di funzioni amministrative di
polizia locale connesse alle competenze regionali in materia di
turismo e di industria alberghiera (cfr. sul punto la sentenza di
questa Corte n. 618 del 1988), come meglio risulta anche dai principi
della legge quadro n. 217 del 17 maggio 1983.
Ad avviso della ricorrente, in tutte le ipotesi sopra menzionate
alle lettere da a) ad h) si tratta di norme che non solo attengono a
materie trasferite o delegate alle regioni, ma che non sono in alcun
modo riconducibili ad esigenze di ordine pubblico, individuando
attribuzioni da esercitarsi all'interno della disciplina
amministrativa delle singole materie sopra indicate e senza che ad
esse si possa attribuire una particolare rilevanza per le esigenze di
tutela della sicurezza pubblica.
1.5. - Il decreto legislativo impugnato è altresì illegittimo,
conclude la Regione Toscana, anche nella parte in cui prevede (art.
8-bis della legge 5 dicembre 1985, n. 730, così come introdotto
dall'art. 12, secondo comma, del decreto delegato impugnato) che sia
presentato all'ufficio provinciale dell'industria, del commercio e
dell'artigianato, anzichè alla Regione ricorrente, il rapporto di
cui all'art. 17 della legge n. 689 del 1981, riferito alle violazioni
previste dagli artt. 17 -bis e 221-bis del testo unico delle leggi di
pubblica sicurezza, consistenti nello svolgimento delle attività
agrituristiche previste dall'art. 2 della stessa legge n. 730 del
1985, in difetto di autorizzazione o con inosservanza delle
prescrizioni imposte dalla legge o impartite dalla autorità.
Da un lato, infatti, lo svolgimento delle attività agrituristiche
individuate dall'art. 2 della legge n. 730 del 1985 coinvolge
sicuramente le funzioni amministrative trasferite o delegate alle
regioni in materia di turismo ed industria alberghiera, ai sensi
degli artt. 50 e 56 del d.P.R. n. 616 del 1977 (in relazione agli
artt. 117 e 118 della Costituzione, così come ulteriormente
sviluppati dalla legge quadro n. 217 del 1983 e dal decreto-legge 30
luglio 1994, n. 477). Dall'altro, tali attività, sia in quanto
inerenti allo svolgimento delle attività turistiche ed alberghiere
sia in quanto riferite ad attività di polizia locale di competenza
comunale ai sensi dell'art. 19 del d.P.R. n. 616 del 1977, sono
sicuramente riconducibili alle competenze regionali in materia di
polizia locale urbana e rurale, trasferite alle regioni (in relazione
agli artt. 117 e 118 della Costituzione) dagli artt. 17 e 18 del
d.P.R. n. 616 del 1977 (il che vale in particolare con riferimento
alle attività riconducibili alle norme già citate nel precedente
punto 1.4).
2. - Si è costituito nel presente giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri, chiedendo che il ricorso sia respinto.
L'Avvocatura dello Stato osserva che erroneamente la ricorrente
ritiene che la decriminalizzazione comporti automaticamente il
trasferimento della materia cui si riferiscono le disposizioni
depenalizzate nell'ambito delle funzioni di competenza regionale, con
obliterazione delle specifiche competenze attinenti alla pubblica
sicurezza, che restano in ogni caso riservate allo Stato (art. 4 del
d.P.R. n. 616 del 1977). In altre parole, si tende a confondere la
polizia amministrativa con la pubblica sicurezza, si ignora che la
stessa disposizione può assumere rilievo sia sotto il profilo della
polizia amministrativa che sotto quello della pubblica sicurezza e si
dimentica che, almeno per questo secondo prevalente profilo, è
legittimo l'esercizio del potere dell'organo statale ed in
particolare del prefetto, come dichiarato da questa Corte (sentenza
n. 77 del 1987).
Si osserva ancora che la tesi secondo cui le funzioni di polizia
sono interne alla disciplina amministrativa della materia, in quanto
non rivestono una rilevanza specifica in relazione alle esigenze di
preservazione dell'ordine pubblico, è tutta da dimostrare ed è anzi
contraddetta dagli atti normativi richiamati, in particolare dalla
legge di delega 28 dicembre 1993, n. 562, tutta permeata
dall'esigenza di non attenuare, attraverso la decriminalizzazione
delle violazioni di alcune norme di pubblica sicurezza, le esigenze
di tutela dell'ordine pubblico e di mantenere quindi intatte
particolarmente le competenze del Ministero dell'Interno, i cui
organici vengono potenziati proprio in ragione dell'applicazione
della legge stessa.
Risulta, infine, dalla semplice lettura delle norme depenalizzate
che le violazioni previste presentano tutte un profilo esclusivo o
prevalente di ordine pubblico o si riferiscono a comportamenti che in
diversa misura hanno ricaduta fuori dell'ambito locale o regionale.
3. - Ha depositato memoria aggiuntiva la Regione Toscana,
insistendo nelle conclusioni già formulate e rilevando che, in molti
dei settori cui sono riferibili le funzioni di polizia amministrativa
attribuite ai commi dall'art. 19 del d.P.R. n. 616 del 1977, essa ha
già esercitato le proprie attribuzioni.
Considerato in diritto
1. - La Regione Toscana solleva questione di legittimità
costituzionale di due norme introdotte dal decreto legislativo 13
luglio 1994, n. 480, il quale, in attuazione della delega contenuta
nella legge 28 dicembre 1993, n. 562, ha provveduto - per quanto qui
interessa - a trasformare in violazioni amministrative una serie di
contravvenzioni previste nel testo unico delle leggi di pubblica
sicurezza (r.d. 18 giugno 1931, n. 773), nonchè gli illeciti ad esse
omogenei contenuti in disposizioni connesse o complementari al citato
testo unico.
Le norme impugnate individuano il soggetto o l'ufficio al quale
deve essere presentato il rapporto relativo alle violazioni
depenalizzate. Si tratta in particolare:
a) dell'art. 17-quinquies del testo unico di p.s. (introdotto
dall'art. 3, primo comma, del d.lgs. n. 480 del 1994), secondo cui il
rapporto va presentato al prefetto;
b) dell'art. 8-bis della legge 5 dicembre 1985, n. 730, recante
la disciplina dell'agriturismo, (introdotto dall'art. 12, secondo
comma, del d.lgs. n. 480), secondo cui il rapporto va trasmesso
all'ufficio provinciale dell'industria, del commercio e
dell'artigianato.
Ad avviso della ricorrente, dette norme, limitatamente alla parte
in cui si riferiscono alla violazione di disposizioni attinenti a
materie attribuite o delegate alle regioni, ledono le competenze
regionali in quanto individuano in un organo statale, anzichè in un
ufficio regionale indicato dalla Regione medesima, il destinatario
del rapporto: e ciò in contrasto con gli artt. 117 e 118 della
Costituzione, come attuati dagli artt. 9, 17, 18, 19, 50, 51, 52 e 56
del d.P.R. n. 616 del 1977, nonchè dall'art. 17, terzo comma, della
legge 24 novembre 1981, n. 689. In particolare, risulterebbe violato
il principio generale - fissato nei citati artt. 9 del d.P.R. n. 616
del 1977 e 17, terzo comma, della legge n. 689 del 1981 - secondo cui
le regioni esercitano le funzioni di polizia amministrativa,
attinenti alle materie ad esse attribuite o delegate, sulla base del
medesimo titolo con il quale detengono le competenze relative alle
materie cui quelle funzioni accedono.
Viene, poi, denunciata la violazione dell'art. 76 della
Costituzione, in quanto le norme impugnate non avrebbero rispettato
il criterio direttivo di cui alla lett. h) dell'art. 1 della legge di
delega n. 562 del 1993, secondo cui occorreva "individuare
l'autorità competente ad irrogare le sanzioni amministrative ..
tenendo conto della natura delle violazioni e delle attribuzioni
delle amministrazioni interessate".
2. - Va preliminarmente osservato che la questione posta in
riferimento all'art. 76 della Costituzione deve considerarsi
ammissibile, dato che il principio direttivo sopra citato è diretto
proprio a salvaguardare (anche) le competenze regionali; è peraltro
evidente che in concreto tale censura si identifica (e si esaurisce)
in quelle relative alla violazione degli artt. 117 e 118 della
Costituzione (cfr. sentt. nn. 617 del 1988 e 183 del 1987).
3. - Prima di esaminare le singole questioni prospettate, vanno
richiamati sinteticamente alcuni principi generali affermati da
questa Corte in materia.
Deve innanzitutto ribadirsi che "la ripartizione tra Stato e
regioni del potere di irrogare le sanzioni amministrative ricalca
perfettamente la ripartizione delle competenze in relazione alle
materie cui quelle sanzioni si riferiscono" (sentenza n. 60 del 1993
e precedenti ivi richiamati); da ciò discende che - conformemente al
criterio stabilito dall'art. 17, terzo comma, della legge n. 689 del
1981 - spetta alle regioni individuare i propri uffici competenti a
ricevere il rapporto relativo alle sanzioni amministrative per le
violazioni di norme attinenti a materie affidate alla competenza
regionale, propria o delegata (purchè, in quest'ultimo caso, le
competenze delegate costituiscano un'integrazione necessaria delle
competenze proprie, così che la loro lesione comporti anche una
menomazione di queste ultime) (sentenza n. 1034 del 1988 e precedenti
ivi richiamati).
Occorre, tuttavia, che nelle singole fattispecie non siano
ravvisabili profili di pubblica sicurezza, la cui competenza è
riservata allo Stato ex art. 4 del d.P.R. n. 616 del 1977; per
pubblica sicurezza deve intendersi (v. sentt. nn. 162 del 1990, 1034
e 218 del 1988, 77 del 1987) la funzione inerente al mantenimento
dell'ordine pubblico, cioè alla tutela dei beni giuridici
fondamentali o degli interessi pubblici primari sui quali si regge la
civile convivenza.
Va altresì chiarito, infine, che - contrariamente a quanto
ritiene la ricorrente - la "polizia locale urbana e rurale" non
configura di per sè una materia autonoma (se non nel senso della
istituzione ed organizzazione dei servizi di polizia municipale: v.
legge 7 marzo 1986, n. 65), bensì ha carattere accessorio e
strumentale rispetto alle singole materie cui di volta in volta
inerisce; ne consegue, in particolare, che le funzioni di polizia
amministrativa attribuite ai comuni dall'art. 19 del d.P.R. n. 616
del 1977 non rientrano per ciò solo nelle competenze regionali, dato
che soltanto alcune di esse sono riferibili alle materie di cui
all'art. 117 della Costituzione, mentre altre non sono connesse a
tali materie e rientrano pertanto nelle attribuzioni dello Stato, che
le ha assegnate ai comuni ai sensi dell'art. 128 della Costituzione
(cfr., in tal senso, sent. cit. n. 77 del 1987).
4.1. - Ciò posto, le censure della ricorrente si rivolgono
innanzitutto, come già detto, all'art. 17-quinquies del t.u. di
pubblica sicurezza (norma introdotta dall'art. 3, primo comma, del
decreto legislativo n. 480 del 1994), nella parte in cui prevede che
sia presentato al prefetto, anzichè all'ufficio regionale
competente, il rapporto relativo alla violazione di alcune tra le
fattispecie del medesimo testo unico che sono state oggetto di
depenalizzazione, ed in particolare di quelle previste negli artt.
60, 76, 84, 86 (e 180 del regolamento di esecuzione), 108, 111
(nonchè 199 del regolamento di esecuzione), 123 e 124, secondo
comma.
Ad avviso della ricorrente, si tratta in tutti i casi di norme
attinenti a materie trasferite o delegate alle regioni e non
riconducibili in alcun modo ad esigenze di ordine pubblico. In
particolare, le norme citate, coinvolgendo (tranne nel caso dell'art.
108) funzioni di polizia amministrativa attribuite ai comuni ai sensi
dell'art. 19 del d.P.R. n. 616 del 1977, atterrebbero innanzitutto
alla materia della polizia locale urbana e rurale; in alcuni casi
(artt. 76, 84, 123), riguarderebbero anche quella del turismo e dello
spettacolo, ovvero (artt. 86 del testo unico e 180 del regolamento di
esecuzione) la competenza - delegata - relativa ai pubblici esercizi
di vendita di alimenti e bevande; infine, nell'ipotesi dell'art. 108,
le funzioni concernerebbero la materia del turismo e dell'industria
alberghiera.
Occorre, pertanto, esaminare singolarmente le fattispecie
richiamate dalla ricorrente, onde pervenire, caso per caso, alla
decisione sulla base dei criteri sopra enunciati al punto 3.
4.2. - L'art. 60 del testo unico del 1931 prevede l'obbligo della
licenza per l'impianto e l'esercizio di ascensori per il trasporto di
persone o di materiali accompagnati da persone.
La questione non è fondata.
L'art. 6, lett. n), della legge 23 dicembre 1978, n. 833
(istitutiva del Servizio Sanitario Nazionale) riserva allo Stato la
funzione di "omologazione di macchine, di impianti e di mezzi
personali di protezione" - ivi compresi, pertanto, gli ascensori e i
montacarichi di cui alla legge 24 ottobre 1942, n. 1415 -, funzione
attribuita all'ISPESL ai sensi dell'art. 2 del decreto-legge 30
giugno 1982, n. 390, convertito nella legge 12 agosto 1982, n. 597.
Ora, come questa Corte ha già avuto modo di affermare nella sent. n.
74 del 1987 in tema di attività omologativa dell'ISPESL in ordine
agli ascensori, ai fini del rilascio della licenza di impianto e di
quella di esercizio, detta attività non può che avvenire (in questi
casi) nella particolare situazione edilizia in cui l'impianto è
installato, per cui essa, data la qualità delle verifiche che
vengono contestualmente eseguite, risulta intimamente connessa al
rilascio di entrambi i tipi di licenza: ne consegue che la norma de
qua accede a una funzione di competenza statale.
4.3. - Ad analoga conclusione deve pervenirsi in ordine all'art.
76 del testo unico di pubblica sicurezza, relativo all'obbligo
dell'avviso preventivo per chi intende fare eseguire in luogo
pubblico, aperto o esposto al pubblico azioni destinate alla
riproduzione cinematografica.
Non vi è dubbio che la norma sia diretta, almeno prevalentemente,
alla tutela di interessi di sicura competenza statale, quali l'ordine
pubblico e il buon costume.
4.4. - L'art. 84 del testo unico del 1931 prevede l'obbligo di
affissione, in luogo visibile, nei teatri e negli altri luoghi di
pubblico spettacolo, dei regolamenti di sicurezza.
In ordine a detta norma, la questione va risolta in senso
favorevole alla ricorrente.
L'art. 1 del decreto-legge 31 gennaio 1995, n. 29 ha, infatti,
provveduto a trasferire alle regioni una serie di funzioni
amministrative del soppresso Ministero del turismo e dello
spettacolo, tra cui, per quanto qui interessa, quelle concernenti
l'"autorizzazione in ordine alla costruzione, trasformazione,
adattamento ed utilizzo di immobili da destinare a sale ed arene per
spettacoli cinematografici e teatrali" (terzo comma, lett. a). Appare
evidente come tale ampia competenza in tema di immobili destinati a
luoghi di pubblico spettacolo necessariamente includa quella relativa
alla irrogazione della sanzione amministrativa per la violazione
dell'obbligo stabilito dalla norma in esame: ne consegue
l'illegittimità costituzionale dell'impugnato art. 17-quinquies
nella parte in cui, in ordine a tale violazione, individua nel
prefetto, anzichè nell'ufficio regionale competente, il soggetto
destinatario del rapporto.
4.5. - La ricorrente fa, poi, riferimento congiunto agli artt. 86
del testo unico di pubblica sicurezza e 180 del regolamento di
esecuzione (r.d. 6 maggio 1940, n. 635), i quali concernono, il
primo, l'obbligo della licenza per tutta una serie di esercizi
pubblici (alberghi, pensioni, trattorie, caffè o altri esercizi di
vendita di bevande, sale per biliardi o altri giochi, stabilimenti
balneari, autorimesse, ecc.), e il secondo l'obbligo di tenere
esposte, nel locale dell'esercizio, in luogo visibile, la licenza,
l'autorizzazione, la tariffa dei prezzi ed altri atti analoghi ivi
elencati. Poichè, tuttavia, al di là della formale indicazione, nel
ricorso si fa riferimento soltanto al citato contenuto prescrittivo
dell'art. 180 (richiamando altresì sul punto la sent. n. 1034 del
1988), mentre non vi è alcun cenno al diverso e ben più complesso
oggetto dell'art. 86, la censura deve ritenersi circoscritta al
menzionato art. 180 del regolamento di esecuzione.
Così intesa, la questione è fondata per i medesimi motivi
indicati nella citata sent. n. 1034 del 1988, in cui questa Corte
affermò che la norma de qua mira a garantire la regolarità e la
sicurezza della vendita e del consumo di alimenti e bevande: e
poichè le relative funzioni rientrano nella polizia amministrativa
connessa alle funzioni delegate alle regioni ad opera dell'art. 52,
lett. a), del d.P.R. n. 616 del 1977, la determinazione dell'ufficio
competente a ricevere il rapporto di cui all'art. 17 della legge n.
689 del 1981 non può che spettare alla regione a titolo di
competenza delegata, ai sensi dell'art. 9, secondo comma, del
medesimo d.P.R. n. 616.
4.6. - L'art. 108 del testo unico in esame concerne l'obbligo
della preventiva dichiarazione all'autorità locale di pubblica
sicurezza per l'esercizio dell'industria di affittare camere o
appartamenti mobiliati, o altrimenti dare alloggio per mercede.
La questione non è fondata.
È pur vero, infatti, che - come questa Corte ha affermato (sent.
n. 618 del 1988) - l'esercizio dell'attività di affittacamere
rientra nella materia del turismo e dell'industria alberghiera di cui
all'art. 117 della Costituzione, e le relative funzioni
amministrative sono state trasferite alle regioni ai sensi degli
artt. 50 e 56 del d.P.R. n. 616 del 1977. Tuttavia, nella medesima
pronuncia ora citata, si è avuto modo di rilevare che la particolare
disposizione di cui trattasi è dettata per finalità di pubblica
sicurezza, in quanto la prescritta dichiarazione mira
all'acquisizione di una serie di elementi obiettivi (indicati
nell'art. 192 del regolamento di esecuzione) necessari ad esercitare
i controlli sull'identità delle persone alloggiate e sui loro
movimenti: ciò basta a far sì che le relative funzioni siano
riservate allo Stato.
4.7. - Per quanto riguarda l'art. 111 del testo unico di pubblica
sicurezza, relativo all'obbligo della licenza per l'esercizio
dell'arte tipografica, litografica, fotografica e di qualunque altra
arte di stampa o di riproduzione meccanica o chimica in molteplici
esemplari, nonchè l'art. 199 del regolamento di esecuzione, che
stabilisce il contenuto della domanda, la questione è fondata nei
limiti di seguito esposti.
Precisamente, deve ritenersi che le norme in esame rientrino nelle
competenze regionali nella misura in cui siano riconducibili alla
materia dell'artigianato, di cui all'art. 117 della Costituzione;
limitatamente cioè alle ipotesi in cui ricorrano le condizioni,
soprattutto di ordine dimensionale, dettate dalla legge-quadro 8
agosto 1985, n. 443, che qualificano le imprese artigiane.
Entro detti limiti, la competenza ad irrogare le sanzioni
amministrative per la violazione delle norme in esame spetta alle
regioni e, pertanto, il relativo rapporto va presentato all'ufficio
regionale competente.
4.8. - L'art. 123 del testo unico di pubblica sicurezza attiene
all'obbligo della licenza "per l'esercizio del mestiere di guida,
interprete, corriere, guida o portatore alpino e per l'abilitazione
all'insegnamento dello sci".
Premesso che l'ambito applicativo della norma deve considerarsi in
parte ridotto a seguito dell'entrata in vigore delle leggi 2 gennaio
1989, n. 6 e 8 marzo 1991, n. 81, le quali hanno trasformato in vere
e proprie professioni liberali le attività, rispettivamente, di
guida alpina e di maestro di sci (con soppressione, pertanto, della
necessità della licenza di cui alla norma in esame: cfr.,
esplicitamente, l'art. 19 della legge n. 81 del 1991), la questione
è fondata.
Appare, infatti, evidente che la norma attenga alla materia del
turismo, di spettanza regionale (cfr. legge 17 maggio 1983, n. 217),
nè sono ravvisabili esigenze di pubblica sicurezza.
4.9. - Viene, infine, richiamato l'art. 124, secondo comma, del
testo unico del 1931, relativo all'obbligo della licenza per gli
stranieri che intendano esercitare mestieri ambulanti in occasione di
feste, fiere, mercati o altre pubbliche riunioni.
La competenza ad irrogare le relative sanzioni spetta, in questo
caso, alle regioni, come questa Corte ha già avuto modo di affermare
nella più volte citata sent. n. 1034 del 1988.
5.1. - Resta da esaminare la questione relativa all'art. 8-bis
della legge 5 dicembre 1985, n. 730 (Disciplina dell'agriturismo),
introdotto dall'art. 12, secondo comma, del decreto legislativo n.
480 del 1994. Detta norma dispone (al primo comma) che "il rapporto
relativo alle violazioni previste dagli artt. 17-bis e 221-bis del
testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, approvato con r.d. 18
giugno 1931, n. 773, consistenti nello svolgimento delle attività
previste dall'art. 2 in difetto di autorizzazione o con inosservanza
delle prescrizioni imposte dalla legge o impartite dall'autorità è
trasmesso all'ufficio provinciale dell'industria, del commercio e
dell'artigianato che applica le sanzioni amministrative".
Ad avviso della ricorrente, la norma è illegittima nella parte in
cui individua nel menzionato ufficio statale, anzichè nell'ufficio
regionale competente, l'organo destinatario del rapporto, in quanto
le attività agrituristiche definite nell'art. 2 della legge n. 730
del 1985 da un lato attengono alla materia del turismo e
dell'industria alberghiera di competenza regionale (artt. 117 e 118
della Costituzione, 50 e 56 del d.P.R. n. 616 del 1977, nonchè legge
n. 217 del 1983); dall'altro, sono riconducibili anche alla materia
della polizia locale urbana e rurale, nella parte in cui si
riferiscono a funzioni di polizia amministrativa attribuite ai comuni
ex art. 19 del d.P.R. n. 616 del 1977, in particolare a quelle
relative alle norme del testo unico di pubblica sicurezza già
indicate nel precedente punto 4.1.
5.2. - La norma in esame, come si evince dalla seppur non felice
formulazione, intende riferirsi alle sole fattispecie del testo unico
di pubblica sicurezza (depenalizzate ai sensi degli artt. 17-bis e
221-bis del testo unico medesimo) strettamente connesse allo
svolgimento delle attività indicate nell'art. 2 della legge n. 730
del 1985 (in cui consiste tipicamente l'agriturismo), cioè le
attività di ricezione ed ospitalità stagionale esercitate da
imprenditori agricoli "attraverso l'utilizzazione della propria
azienda, in rapporto di connessione e complementarità rispetto alle
attività di coltivazione del fondo, silvi-coltura, allevamento del
bestiame, che devono comunque rimanere principali".
In relazione alla violazione di tali fattispecie la competenza a
ricevere il rapporto e ad irrogare le sanzioni viene attribuita
all'ufficio provinciale dell'industria, commercio ed artigianato, in
luogo di quella assegnata al prefetto dall'art. 17-quinquies del
testo unico.
Così chiarita la portata applicativa della norma, non vi è
dubbio che l'attività agrituristica rientri nella materia del
turismo e dell'industria alberghiera, di competenza regionale.
Va, d'altra parte, evidenziato che l'attività in esame, come s'è
visto, è intrinsecamente complementare a quella agricola, la quale
deve conservare un carattere di principalità.
In conclusione, tenuto conto delle indicate peculiari
caratteristiche dell'agriturismo, la competenza ad irrogare le
sanzioni amministrative di cui all'art. 8-bis della legge n. 730 del
1985 deve essere attribuita alle regioni, accedendo a materia di
spettanza regionale e non essendo ravvisabili profili di tutela
dell'ordine pubblico.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
a) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art.
17-quinquies del testo unico di pubblica sicurezza (approvato con
r.d. 18 giugno 1931, n. 773), introdotto dall'art. 3, primo comma,
del decreto legislativo 13 luglio 1994, n. 480 (Riforma della
disciplina sanzionatoria contenuta nel testo unico delle leggi di
pubblica sicurezza, approvato con r.d. 18 giugno 1931, n. 773), nella
parte in cui prevede che è presentato al prefetto, anzichè
all'ufficio regionale competente, il rapporto relativo alle
violazioni delle disposizioni di cui agli artt. 84, 111
(limitatamente alle imprese artigiane), 123 e 124, secondo comma, del
testo unico menzionato, nonchè 180 del regolamento per l'esecuzione
del medesimo testo unico, approvato con r.d. 6 maggio 1940, n. 635;
b) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 8-bis
della legge 5 dicembre 1985, n. 730 (Disciplina dell'agriturismo),
introdotto dall'art. 12, secondo comma, del decreto legislativo 13
luglio 1994, n. 480, nella parte in cui prevede che è trasmesso
all'ufficio provinciale dell'industria, del commercio e
dell'artigianato, anzichè all'ufficio regionale competente, il
rapporto relativo alle violazioni indicate nella norma medesima;
c) dichiara non fondata ogni altra questione di legittimità
costituzionale dell'art. 17-quinquies del testo unico di pubblica
sicurezza, introdotto dall'art. 3, primo comma, del decreto
legislativo 13 luglio 1994, n. 480, sollevata, in riferimento agli
artt. 76, 117 e 118 della Costituzione, dalla Regione Toscana con il
ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 marzo 1995.
Il Presidente: BALDASSARRE
Il redattore: FERRI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 7 aprile 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
95C0443