1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 9-1-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 175 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 29 ottobre 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 29 ottobre 2012 (Presidente del Consiglio dei Ministri). Enti locali - Norme della Regione Puglia - Rafforzamento delle pubbliche funzioni nell'organizzazione e nel governo dei Servizi pubblici locali - Istituzione dell'Autorita' regionale per la regolamentazione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica - Previsto svolgimento da parte dell'Autorita' di attivita' di verifica e di regolamentazione del mercato nel settore dei servizi pubblici, a fini di promozione e sviluppo della concorrenza - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della potesta' legislativa esclusiva dello Stato nella materia della «tutela della concorrenza», che investe anche l'attivita' di promozione della concorrenza medesima. - Legge della Regione Puglia 20 agosto 2012, n. 24, artt. 4, 7, 12 e 20. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. e). (012C0491) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 9-1-2013)

Il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, nei cui uffici domicilia in
Roma, via dei Portoghesi n. 12, contro la Regione Puglia, in persona
del presidente in carica per l'impugnazione della legge regionale
della Puglia n. 24 del 20 agosto 2012, pubblicata nel Bollettino
ufficiale della Regione Puglia n. 123 del 24 agosto 2012, recante
«Rafforzamento delle pubbliche funzioni nell'organizzazione e nel
governo dei servizi pubblici locali», negli articoli 4, 7, 12 e 20.
La legge regionale della Puglia n. 24 del 2012, nel disciplinare
il rafforzamento delle pubbliche funzioni nell'organizzazione e nel
governo dei servizi pubblici locali, ha previsto all'art. 7, quanto
segue:
«Art. 7 (Autorità regionale per la regolamentazione dei servizi
pubblici locali di rilevanza economica). - 1. È istituita
l'Autorità regionale per la regolamentazione dei servizi pubblici
locali di rilevanza economica, avente sede a Bari.
2. L'Autorità è organo collegiale composto da un presidente e
due membri commissari, nominati dal presidente della giunta
regionale, previa designazione da parte del consiglio regionale a
maggioranza dei due terzi dei partecipanti al voto.
3. I componenti dell'Autorità sono scelti fra persone dotate di
alta e riconosciuta professionalità e competenza in possesso di
titolo di laurea che per la loro attività pregressa assicurino
indipendenza nello svolgimento della funzione; durano in carica
cinque anni e non possono essere confermati. A pena di decadenza essi
non possono esercitare, direttamente o indirettamente, alcuna
attività professionale o di consulenza in favore delle imprese
operanti nella gestione dei servizi pubblici locali nel territorio
regionale, nè ricoprire incarichi elettivi o di rappresentanza nei
partiti politici. Per almeno due anni dalla cessazione dell'incarico
i componenti delle autorità non possono intrattenere, direttamente o
indirettamente, rapporti di collaborazione, di consulenza o di
impiego con le imprese nella gestione dei servizi pubblici locali nel
territorio regionale. Le indennità spettanti ai componenti sono
determinate con decreto del presidente della giunta regionale pari al
50 per cento delle somme dovute al nucleo di valutazione e verifica
degli investimenti della Regione Puglia.
4. L'Autorità, operando con piena autonomia e indipendenza di
giudizio e di valutazione, nel rispetto delle funzioni delle
autorità nazionali di settore, esercita le seguenti funzioni:
a) verifica la corretta attuazione della pianificazione d'ambito
territoriale;
b) svolge l'analisi di mercato di cui all'art. 4;
c) determina le tariffe per l'erogazione dei servizi, in
conformità alla disciplina statale, conformandole a principi di
contenimento e agli eventuali criteri generali fissati dalle
autorità nazionali di regolazione settoriale e ai criteri per la
determinazione delle tariffe agevolate stabiliti dagli Organi di
governo;
d) determina e controlla i livelli generali del servizio e gli
standard di qualità;
e) predispone lo schema-tipo dei bandi di selezione pubblica e i
contratti di servizio;
f) definisce specifici criteri per la nomina delle commissioni
aggiudicatrici e fissa regole uniformi per la determinazione dei
compensi dei componenti delle stesse nel rispetto di quanto previsto
dal Codice degli appalti pubblici;
g) predispone meccanismi di soluzione alternativa delle
controversie tra imprese e utenti nel rispetto di quanto previsto dal
Codice degli appalti pubblici;
h) collabora con le autorità o organismi statali di settore.
5. La giunta regionale, approva con regolamento, ai sensi
dell'art. 44, comma 2, dello statuto regionale, l'atto di
funzionamento dell'Autorità.
6. In fase di prima applicazione, all'onere derivante
dall'istituzione e dal funzionamento dell'Autorità si provvede
mediante quota parte dei fondi dell'ecotassa.
7. L'Autorità assicura la piena e leale collaborazione con
l'Autorità garante della concorrenza e del mercato, con le autorità
nazionali preposte alla regolazione e alla vigilanza nei singoli
settori, con la regione, con gli enti locali e con gli Organi di
governo.
8. Prima di assumere le sue decisioni, l'Autorità assicura la
piena partecipazione degli enti locali e consulta le imprese
regolate, le organizzazioni sindacali e le associazioni dei
consumatori.
9. Le funzioni di cui al comma 4 sono di esclusiva competenza
dell'Autorita'».
In forza dell'art. 4 della legge regionale in epigrafe,
l'Autorità regionale per la regolamentazione dei servizi pubblici di
rilevanza economica verifica le condizioni di concorrenza e adotta
provvedimenti sul regime di mercato. Gli artt. 12 e 20 disciplinano
queste attività di verifica e regolamentazione con specifico
riferimento al settore della gestione dei rifiuti e in quello dei
trasporti.
In particolare l'art. 4 prevede:
«Art. 4 (Verifica delle condizioni di concorrenza e adozione del
provvedimento sul regime di mercato). - 1. L'Autorità verifica,
settore per settore, in ciascun ATO, la sussistenza delle condizioni
per un idoneo sviluppo della concorrenza nel mercato, incluse le
eventuali modalità di regolamentazione della stessa, tale da non
pregiudicare raggiungimento degli obblighi di servizio pubblico e
universale, definiti ai sensi dell'art. 3 e gli obiettivi di
contenimento dell'uso delle risorse pubbliche e delle tariffe. A tal
fine, l'Autorità svolge una specifica analisi di mercato, anche in
relazione alla vantaggiosità di procedere all'affidamento congiunto
di più servizi. L'analisi di mercato deve specificamente accertare
la dimensione ottimale di svolgimento unitario, del servizio che
consenta di perseguire il migliore livello omogeneo nella qualità
del servizio, il maggior grado di accesso universale e i benefici
derivanti da economie di scala e di scopo.
L'analisi deve altresì accertare l'esistenza in ciascun ATO di
società considerate in house secondo la disciplina dell'UE e deve
specificamente valutare la loro idoneità a svolgere il servizio in
modo da assicurare il principio di accesso universale e il diritto
dei cittadini, nel rispetto degli obiettivi di contenimento dei costi
e dei vincoli di finanza pubblica.
2. L'Organo di governo, entro trenta giorni dalla data di
ricezione dell'analisi di mercato svolta dall'Autorità, definisce
con apposito provvedimento il regime di mercato di ciascun servizio
pubblico locale in ciascun ATO».
L'art. 12 dispone quanto segue:
«Art. 12 (Verifica delle condizioni di concorrenza nel settore
della gestione dei rifiuti e adozione della delibera sul regime di
mercato). - 1. L'Autorità verifica per ciascun ATO, e all'interno di
questi per ciascun ARO, la sussistenza delle condizioni per un idoneo
sviluppo della concorrenza del mercato, tale da non pregiudicare il
raggiungimento degli obblighi di servizio universale e nel rispetto
degli standard tecnici definiti ai sensi dell'art. 11.
2. L'Autorità svolge le analisi di mercato prioritariamente
all'interno degli ATO al fine di favorire il più possibile il
recupero privilegiando il principio di prossimità, fermo restando la
necessità di consentire economie di scala e differenziazione per le
diverse frazioni merceologiche intercettate dalla raccolta
differenziata idonea a massimizzare l'efficienza del servizio.
3. L'Organo di governo, entro trenta giorni dalla data di
ricezione dell'analisi di mercato svolta dalla Autorità, adotta, ai
sensi dell'art. 6, comma 3, lettera c), i conseguenti provvedimenti
deliberativi sul regime di mercato in ciascun ATO e ARO».
L'art. 20 è così formulato:
«Art. 20 (Verifica delle condizioni di concorrenza nel settore
dei trasporti e adozione della delibera sul regime di mercato). - 1.
In ciascun ATO, l'Autorità verifica la sussistenza delle condizioni
per un idoneo sviluppo della concorrenza nel mercato, nel rispetto
dei principi di cui all'art. 4, tenendo conto della specificità dei
diversi servizi di importo e del grado di sostituzione intermodale.
2. L'Organo di governo, entro trenta giorni dalla data di
ricezione dell'analisi di mercato svolta dall'Autorità, adotta, ai
sensi dell'art. 6, comma 3, lettera c), i conseguenti provvedimenti
deliberativi sul regime di mercato».
Le predette disposizioni regionali sono illegittime per i
seguenti motivi.
Violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e) della
Costituzione.
Le disposizioni censurate sono riconducibili alla materia della
«tutela della concorrenza», che l'art. 117, comma 2, lettera e),
della Costituzione riserva alla potestà legislativa esclusiva dello
Stato.
In effetti con dette disposizioni la Regione Puglia ha costituito
un'autorità regionale per la regolamentazione dei servizi pubblici
locali di rilevanza economica che, operando «con piena autonomia e
indipendenza di giudizio e di valutazione», svolge attività di
verifica e di regolamentazione del mercato nel settore dei servizi
pubblici, a fini di promozione e sviluppo della concorrenza.
In particolare, l'art. 7 della legge regionale, istituendo
l'autorità regionale, prevede che essa, ai sensi degli artt. 4, 12 e
20, abbia il compito di verificare, per ciascun settore e ciascun
ATO, «la sussistenza delle condizioni per un idoneo sviluppo della
concorrenza nel mercato, incluse le eventuali modalità di
regolamentazione della stessa, tale da non pregiudicare il
raggiungimento degli obblighi di servizio pubblico».
Le predette norme regionali costituiscono una violazione della
competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia della
«tutela della concorrenza» che, secondo l'insegnamento di codesta
Corte costituzionale, investe non solo la tutela della concorrenza in
senso statico, ma anche l'attività di promozione della concorrenza
medesima.
In particolare, la sentenza della Corte costituzionale n. 272 del
27 luglio 2004 ha puntualizzato che «la tutela della concorrenza "non
può essere intesa soltanto in senso statico, come garanzia di
interventi di regolazione e ripristino di un equilibrio perduto, ma
anche in quell'accezione dinamica, ben nota al diritto comunitario,
che giustifica misure pubbliche volte a ridurre squilibri, a favorire
le condizioni di un sufficiente sviluppo del mercato o ad instaurare
assetti concorrenziali" (sentenza n. 14 del 2004). In altri termini,
la tutela della concorrenza riguarda nel loro complesso i rapporti
concorrenziali sul mercato e non esclude perciò anche interventi
promozionali dello Stato».
Il legislatore statale ha quindi la competenza esclusiva di
proteggere e, nel contempo, promuovere l'assetto concorrenziale del
mercato, integrandosi così una «materia-funzione» che «non ha
un'estensione rigorosamente circoscritta e determinata» ma
«trasversale» (Corte Cost., n. 272/2004 cit.).
Al riguardo, sia consentito richiamare altresì la sentenza di
codesta Corte costituzionale n. 325 del 17 novembre 2010 dove,
proprio in materia di regolamentazione dei servizi pubblici locali,
si è così statuito:
«In proposito, va ribadito che - come questa Corte ha più volte
affermato - la disciplina concernente le modalità dell'affidamento
della gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica: a)
non è riferibile alla competenza legislativa statale in tema di
"determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali" (art. 117, secondo comma, lettera m),
Cost.), perchè riguarda, appunto, i servizi di rilevanza economica e
non attiene, comunque, alla determinazione di livelli essenziali
(sentenza n. 272 del 2004); b) non può essere ascritta neppure
all'ambito delle "funzioni fondamentali dei comuni, delle province e
città metropolitane" (art. 117, secondo comma, lettera p), Cost.),
perchè "la gestione dei predetti servizi non può certo considerarsi
esplicazione di una funzione propria ed indefettibile dell'ente
locale" (sentenza n. 272 del 2004) e, quindi, "non riguarda [...]
profili funzionali degli enti locali" (sentenza n. 307 del 2009, al
punto 6.1.); c) va ricondotta, invece, all'ambito della materia, di
competenza legislativa esclusiva dello Stato, "tutela della
concorrenza», prevista dall'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost., tenuto conto degli aspetti strutturali e funzionali suoi
propri e della sua diretta incidenza sul mercato (ex plurimis,
sentenze n. 314, n. 307, n. 304 e n. 160 del 2009; n. 326 del 2008;
n. 401 del 2007; n. 80 e n. 29 del 2006; n. 272 del 2004). Di
conseguenza, con riguardo alla concreta disciplina censurata, la
competenza statale viene a prevalere sulle invocate competenze
legislative regionali e regolamentari degli enti locali e, in
particolare, su quella in materia di servizi pubblici locali, proprio
perchè l'oggetto e gli scopi che caratterizzano detta disciplina
attengono in via primaria alla tutela e alla promozione della
concorrenza (sentenze n. 142 del 2010, n. 246 e n. 148 del 2009, n.
411 e n. 322 del 2008).
Tali conclusioni risultano avvalorate dalla "nozione comunitaria
di concorrenza", che si riflette su quella di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., anche per il tramite del primo
comma dello stesso art. 117 e dell'art. 11 Cost.; nozione richiamata
anche dall'art. 1, comma 4, della legge 10 ottobre 1990, n. 287
(Norme per la tutela della concorrenza e del mercato). Secondo tale
nozione, la concorrenza presuppone "la più ampia apertura al mercato
a tutti gli operatori economici del settore in ossequio ai principi
comunitari della libera circolazione delle merci, della libertà di
stabilimento e della libera prestazione dei servizi" (sentenza n. 401
del 2007). Essa pertanto - come affermato in numerose pronunce di
questa Corte (sentenze n. 270, n. 232 e n. 45 del 2010; n. 314 del
2009 e n. 148 del 2009; n. 63 del 2008; n. 430 e n. 401 del 2007; n.
272 del 2004) - può essere tutelata mediante tipi diversi di
interventi regolatori, quali: 1) "misure legislative di tutela in
senso proprio, che hanno ad oggetto gli atti ed i comportamenti delle
imprese che influiscono negativamente sull'assetto concorrenziale dei
mercati" (misure antitrust); 2) misure legislative di promozione,
"che mirano ad aprire un mercato o a consolidarne l'apertura,
eliminando barriere all'entrata, riducendo o eliminando vincoli al
libero esplicarsi della capacità imprenditoriale e della
competizione tra imprese" (per lo più dirette a tutelare la
concorrenza "nel" mercato); 3) misure legislative che perseguono il
fine di assicurare procedure concorsuali di garanzia mediante la
strutturazione di tali procedure in modo da realizzare "la più ampia
apertura del mercato a tutti gli operatori economici" (dirette a
tutelare la concorrenza "per" il mercato)».
Dall'esame delle disposizioni regionali sopra menzionate emerge
che l'autorità regionale per la regolamentazione dei servizi
pubblici locali di rilevanza economica, istituita dall'art. 7, ai
sensi degli artt. 4, 12 e 20 ha il compito di verificare, per ciascun
settore e ciascun ATO, la sussistenza delle condizioni per un idoneo
sviluppo della concorrenza nel mercato, incluse le eventuali
modalità di regolamentazione della stessa.

P. Q. M.

Alla luce delle considerazioni che precedono, le norme regionali,
ancorchè sia previsto che l'Autorità operi «nel rispetto delle
funzioni delle Autorità nazionali di settore» (art. 7, comma 4) e in
«piena e leale collaborazione con l'Autorità garante della
concorrenza e del mercato, con le autorità nazionali preposte alla
regolazione e alla vigilanza nei singoli settori» (art. 7, comma 7),
violano l'art. 117, comma 2, lettera e) della Costituzione, nella
misura in cui attribuiscono a un'autorità regionale compiti e
funzioni in materia di promozione e tutela della concorrenza.
Alla stregua di quanto precede si confida che codesta Ecc.ma
Corte vorrà dichiarare l'illegittimità degli artt. 4, 7, 12 e 20
della legge regionale della Puglia n. 24 del 20 agosto 2012.
Roma, 19 ottobre 2012

L'avvocato dello Stato: D'Ascia