1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 10-9-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 11 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 14 - 27 giugno 2008
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 27 giugno 2008 (della Provincia autonoma di Bolzano) Sicurezza pubblica - Esercizi pubblici - Decreto del questore della Provincia di Bolzano n. 11-A/A.S./2008, del 24 aprile 2008 recante sospensione per 10 giorni, con effetto immediato, della licenza di esercizio n. 669/2747 rilasciata dal sindaco di Bolzano al sig. Ausserer per la gestione del Bar Caffe' «Teatro» in Bolzano - Ricorso per conflitto di attribuzione della Provincia autonoma di Bolzano - Denunciata invasione delle competenze provinciali in materia di «esercizi pubblici» e delle competenze spettanti al Presidente della Provincia quale titolare di poteri di pubblica sicurezza nella materia medesima - Richiesta di dichiarare che non spetta allo Stato, e per esso al Questore della Provincia di Bolzano, il potere di sospendere la licenza per la gestione di un esercizio pubblico e per l'effetto di annullare l'atto impugnato. - Decreto del questore della Provincia di Bolzano n. 11-A/A.S./2008, del 24 aprile 2008. - Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 9, comma 1, n. 7), 16 e 20; d.P.R. 1 novembre 1973, n. 686, art. 3; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, art. 3, comma 3. (008C0555) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 10-9-2008)

Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano, in persona del
Presidente pro tempore della, provincia, dott. Luis Durnwalder,
rappresentata e difesa, in virtù di procura speciale dd. 3 giugno
2008 rep. n. 22142 (all. 1), rogata dal Segretario generale della
Giunta provinciale della Provincia autonoma di Bolzano, nonchè in
virtù di deliberazione di G.P. di autorizzazione a stare in giudizio
n. 1814 del 3 giugno 2008 (all. 2), dagli avv. proff. Giuseppe Franco
Ferrari e Roland Riz, e con questi elettivamente domiciliata presso
lo studio del primo in Roma, via di Ripetta n. 142)
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, a seguito e per
l'effetto del decreto del Questore della Provincia di Bolzano n. 11 -
A / A.S./2008, del 24 aprile 2008, notificato in pari data, recante
sospensione per dieci giorni, con effetto immediato a decorrere dalla
notificazione del decreto medesimo, della licenza di esercizio
n. 669/2747, rilasciata in data 18 gennaio 2006 dal sindaco del
Comune di Bolzano al sig. Robert Ausserer nato il 7 marzo 1981 a
Bolzano, per la gestione del Bar Caffè Teatro sito in Bolzano, via
Cappuccini, n. 8/A (all. 3).
Con decreto n. 11 - A /A.S./2008, il Questore della Provincia di
Bolzano ha disposto la sospensione per dieci giorni, con effetto
immediato a decorrere dalla notificazione del decreto medesimo, della
licenza di esercizio n. 669/2747, rilasciata in data 18 gennaio 2006
dal sindaco, del comune di Bolzano al sig. Robert Ausserer, nato il 7
marzo 1981 a Bolzano, per la gestione del Bar «Caffè Teatro» sito in
Bolzano, via Cappuccini, n. 8/A.
L'esigenza cautelare su cui il decreto è fondato, come precisato
nelle premesse al decreto medesimo, si identifica con la pretesa
necessità di evitare il futuro verificarsi di situazioni atte a
turbare l'ordine e la sicurezza pubblica.
Nelle premesse al decreto, infatti, viene dato conto di vicende
avvenute in prossimità o all'interno dei locali adibiti a bar, che
hanno comportato l'intervento della Polizia di Stato: in tal modo, il
questore tenta di fornire il substrato motivazionale necessario a
giustificare il proprio intervento, concretatosi nell'adozione del
decreto impugnato.
In realtà esso, operando una illegittima invasione delle
competenze provinciali in materia di «esercizi pubblici» e di
attribuzioni già spettanti all'autorità di pubblica sicurezza, ma
attribuite al Presidente della Provincia dallo statuto speciale e
dalle norme di attuazione, risulta gravemente lesivo delle
prerogative costituzionali della ricorrente Provincia autonoma di
Bolzano, e si configura conseguentemente illegittimo per i seguenti
motivi di
D i r i t t o
1. - Violazione degli articoli 9, comma 1, n. 7), 16 e 20 del
d.P.R. n. 670/1972, dell'art. 3, d.P.R. n. 686/1973 e dell'art. 3,
comma 3, d.P.R. n. 526/1987.
1.1. - Con l'adozione del decreto n. 11-A / A.S. /2008 il Questore
della provincia di Bolzano ha dato corso ad una evidente violazione
delle competenze provinciali in materia di «esercizi pubblici» e
delle connesse attribuzioni di cui all'art. 20 St., che la Provincia
di Bolzano ha interesse a far rilevare mediante il presente giudizio,
benchè il provvedimento amministrativo in questione, datato 24
aprile 2008, avesse efficacia temporanea fissata in dieci giorni
dalla notificazione del medesimo e abbia, dunque, dispiegato i suoi
effetti per intero.
Infatti, l'esaurimento degli effetti dell'atto impugnato lascia
aperto il dibattito circa la spettanza del potere, permanendo, così,
l'interesse della parte ricorrente ad ottenere la decisione del
ricorso, con l'eventuale annullamento dell'atto emanato, di cui
l'effetto è cessato (C. cost., n. 222/2006; C. cost. n. 289/1993; C.
cost. n. 3/1962).
1.2. - La Provincia aunoma di Bolzano è titolare di peculiari
competenze in materia di esercizi pubblici, sia di natura
legislativa, sia amministrativa.
L'art. 9, n. 7), dello statuto di autonomia attribuisce alla
provincia la potestà legislativa concorrente in materia di esercizi
pubblici, con esclusione dei soli poteri di vigilanza dello Stato ai
fini della pubblica sicurezza» e della facoltà del Ministero
dell'interno emo di «annullare d'ufficio, ai sensi della legislazione
vigente, i provvedimenti adottati nella materia, anche se definitivi»
l'esercizio di tale potere di autotutela non può che avere ad
oggetto provvedimenti provinciali di pubblica sicurezza, non
comprendendosi, altrimenti, nè il fondamento, ne la ratio di
siffatta prerogativa ministeriale.
L'art. 16 dello statuto di autonomia prevede, poi, che «nelle
materie e nei limiti entro cui la regione o la provincia può emanare
norme legislative, le relative potestà amministrative, che in base
all'ordinamento preesistente erano attribuite allo Stato, sono
esercitate rispettivamente dalla regione e dalla provincia».
Il combinato disposto degli artt. 9, comma 1, n. 7, e 16 dello
Statuto di Autonomia assegna, dunque, alla Provincia la competenza
amministrativa in materia di pubblici servizi.
L'art. 20, comma 1, dello statuto di autonomia, dispone, poi, «che
i presidenti delle Province esercitano le attribuzioni spettanti
all'autorità di pubblica sicurezza, previste dalle leggi vigenti, in
materia di esercizi pubblici.».
Nell'esercizio delle predette attribuzioni, il Presidente della
provincia si avvale degli organi di polizia statale, ovvero
della polizia locale, urbana e rurale.
L'ordinamento, quindi, individua nel Presidente della provincia il
titolare di poteri di pubblica sicurezza in determinate materie,
qualificando in via meramente residuale i poteri di pubblica
sicurezza spettanti agli organi statali: l'art. 20, statuto di
autonomia, infatti, dopo aver enucleato l'ambito di competenza
provinciale, assegna al Questore le «a1tre attribuzioni». La norma è
chiara ed univoca nella sua interpretazione: il Questore è
competente per l'esercizio di poteri di pubblica sicurezza solo ove
intervenga in materia diverse da quelle elencate dall'art. 20, comma
1, Statuto di autonomia.
Nella Provincia di Bolzano la linea di demarcazione non corre,
dunque, fra le funzioni di polizia amministrativa e l'area delle
funzioni di polizia di pubblica sicurezza, ma si staglia anche
all'interno di quest'ultima, per separare alcune funzioni dalle
altre.
L'art. 3, comma 1, d.P.R. n. 686/1973, è esplicito in questo
senso: «Nelle materie di cui all'art. 20, primo comma, dello statuto,
i provvedimenti che le leggi attribuiscono all'autorità di pubblica
sicurezza sono adottati, nell'ambito del rispettivo territorio, dal
Presidente della Giunta provinciale.». Anche al Presidente della
Giunta provinciale sono, dunque, assegnate espressamente funzioni di
pubblica sicurezza, da esercitarsi nelle materie elencate dall'art.
20 dello statuto di autonomia, tra cui rientra anche la materia dei
ªservizi pubblici».
Il Presidente della Provincia di Bolzano è quindi anche Autorità
di pubblica sicurezza, cui compete l'adozione dei provvedimenti
necessari a garantire l'ordinato svolgersi della vita civile.
L'art. 3, comma 3, d.P.R. n. 526/1987, conferma il sopradescritto
riparto di competenze Stato-Provincia, disponendo che, in aggiunta a
quanto previsto dal primo comma dell'art. 3 del decreto del
Presidente della Repubblica 1 novembre 1973, n. 686, i Presidenti
delle giunte provinciali esercitano, ai sensi dell'art. 20, primo
comma, dello Statuto, le funzioni spettanti alle autorità di
pubblica sicurezza, previste dalle leggi vigenti, in ordine ai
provvedimenti di cui all'art. 19 del decreto del Presidente della
Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, che rientrano tra le materie di
competenza provinciale di cui al comma 1 [quindi, tra le altre, la
materia degli esercizi pubblici latamente intesa nei termini di cui
agli articoli 9 e 20 dello statuto di autonomia]»: una volta che per
previsione statutaria le materie assegnate alle regioni ordinarie
dall'art. 19, d.P.R. n. 616/1977, rientrano nella sfera di competenza
della Provincia autonoma di Bolzano, il Presidente della giunta
esercita nell'ambito delle medesime anche le funzioni di pubblica
sicurezza proprie della Autorità di Polizia.
Non trova, dunque, applicazione tout court il criterio risolutivo
del conflitto di attribuzione individuato da codesta ecc.ma Corte
nella contrapposizione della nozione di «pubblica sicurezza» a quella
di «polizia amministrativa locale» che ha condotto, in altri giudizi,
concernenti le regioni ordinarie, ad affermare la legittimità di
interventi statali in materie di competenza regionale, poichè volti
a salvaguardare l'ordine pubblico; criterio che può essere applicato
solo ove sia possibile individuare - e non è il caso della Provincia
di Bolzano, nella materia degli esercizi pubblici una netta
separazione tra i compiti di polizia amministrativa locale e gli
interventi a tutela della pubblica sicurezza, da intendersi peraltro
e comunque, ex art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., in senso
restrittivo, come volti alla prevenzione dei reati o al mantenimento
dell'ordine pubblico (C. cost. nn. 407/2002; 383/2005; 6/2004;
162/2004; 95/2005).
Nel presente caso, gli interessi tutelati dall'Autorità statale
di pubblica sicurezza non hanno comunque rilevanza esterna alla
materia degli «esercizi pubblici» ed alle connesse attribuzioni
provinciali di cui all'art. 20 dello Statuto - non attenendo in modo
diretto all'ordine pubblico strettamente inteso - rientrando
nell'ampia competenza provinciale delimitata non solo dagli artt. 9,
n. 7, e 16 dello statuto di autonomia ma anche dal citato art. 20 del
medesimo statuto, a norma del quale il Presidente della provincia
esercita le attribuzioni spettanti all'autorità di pubblica
sicurezza previste dalle leggi vigenti in materia, tra l'altro, di
esercizi pubblici, avvalendosi anche degli organi di polizia statale,
oltre che della polizia locale.
La questione soggetta al sindacato di codesta ecc.ma Corte deve
pertanto essere risolta tenendo conto delle sopra richiamate
disposizioni statutarie e di attuazione statutaria, che riservano
alla Provincia di Bolzano competenze più ampie di quelle
riconosciute nella materia de qua alle regioni ordinarie, le quali
peraltro apparivano non marginali già prima della revisione
costituzionale del 2001, in base ad un criterio di riparto affidato
alla verifica se, nell'attività di gestione di bar e caffè,
«sicurezza e ordine pubblico - rispetto ad ogni altro interesse
pubblico e segnatamente rispetto allo sviluppo economico della
comunità locali [...] - assumano un rilievo talmente preminente da
imporre, come soluzione costituzionalmente obbligata, che le funzioni
e i compiti in materia siano attribuiti non all'autorità locale, ma
a quella di pubblica sicurezza e che comunque in capo a questa debba
essere mantenuto il potere di disporre sospensioni, revoche o
annullamenti» (C.cost., 290/2001).
A maggior ragione, nell'invocato quadro di garanzie statutarie e
di attuazione statutaria posto a garanzia dell'autonomia della
ricorrente, appare necessario accertare se l'intervento del questore
sia giustificabile alla luce di sovraordinate esigenze di tutela
dell'ordine pubblico strettamente intese o non costituiscano,
piuttosto, un'illegittima erosione di competenze provinciali.
A questo riguardo, occorre osservare che il potere di sospensione
esercitato dal Questore della Provincia di Bolzano è stato
dichiaratamente finalizzato ad evitare il ripetersi di situazioni di
disturbo connesse alla presenza, nei locali del Bar Caffè «Teatro» o
nei suoi pressi, di individui alterati e nella condizione di turbare
la quiete pubblica, e ciò benchè il legislatore provinciale, con la
l.p.n. 58/1988, abbia individuato peculiari misure a tutela del
corretto esercizio dell'attività ricettiva, nel rispetto delle
esigenze di pubblica sicurezza (artt. 37 e 47 l.p. n. 58/1988).
Da un lato, quindi, il sistema provinciale garantisce l'esistenza
di una rete di tutele sufficiente ad assicurare che l'attività del
pubblico esercizio si svolga in modo regolare e sicuro, e,
dall'altro, la medesima attività non presenta caratteristiche tali
da rendere immanente il rischio della commissione di reati.
Non rilevando finalità intrinsecamente connesse alla materia
dell'ordine pubblico e della sicurezza, nell'accezione restrittiva
delineata da codesta ecc.ma Corte (C. cost. nn. 237/2006; 383/2005;
6/2004; 162/2004; 95/2005), è evidente che l'esercizio dei poteri di
sospensione della licenza per la gestione dell' esercizio spetta
unicamente al Presidente della provincia.
Richiamando ancora principi enunciati da codesta ecc.ma Corte con
riferimento alle attribuzioni delle regioni ordinarie e degli enti
locali, applicabili afortiori alla ricorrente, essendo, rimasto
integro il potere generale di prevenzione e repressione dei reati, si
è venuta ridimensionando quella sua proiezione provvedimentale, che
si esprimeva in misure direttamente incidenti sull'attività
economica, per dar luogo ad un nuovo equilibrio di poteri tra Stato
ed autonomie, che vede riservata al primo l'adozione di misure
ablatorie, preventive e repressive, sulla base peraltro di
procedimenti interamente giurisdizionalizzati in ossequio ad
un'accezione più rigorosa del principio dello Stato di diritto, nei
soli casi in cui l'attività economica sia così strettamente
connessa con la criminalità organizzata da esserne essa medesima
espressione (C. cost., n. 290/2001).
In ogni altro caso, quando venga in considerazione l'attività di
privati a contenuto economico, nelle svariate forme giuridiche nelle
quali essa può manifestarsi, la scelta di larga massima compiuta dal
legislatore è stata quella di rimettere ogni valutazione agli organi
che sono espressione diretta o indiretta della comunità, sulla non
irragionevole premessa che siano in primo luogo questi, per la loro
maggiore vicinanza alle popolazioni amministrate, ad averne a cuore
lo sviluppo economico, in applicazione del principio di
sussidiarieta» (Corte cost., n. 190/2001).
In Provincia di Bolzano, tale impostazione - oltre che dalle
richiamate disposizioni statutarie e di attuazione statutaria, è
rafforzata anche dalla circostanza che, in virtù dell'art. 59, l.p.
n. 58/1988, nel territorio provinciale, a decorrere dalla data di
entrata in vigore della medesima legge, non trova più applicazione
l'art. 100, r.d. n. 773/1931.
In conclusione, è indubbio che l'adozione da parte del questore
del provvedimento di sospensione della licenza in questa sede
contestato ha concretato un'evidente ed illegittima lesione delle
prerogative provinciali e merita di essere censurato, in quanto
espressione di poteri di polizia la cui rilevanza si esaurisce
all'interno delle attribuzioni provinciali dirette ad amministrare la
materia degli «esercizi pubblici» come ampiamente delimitata dagli
artt. 9, n. 7, 16 e 20 dello statuto - oltre che dalle richiamate
norme di attuazione - senza involgere quegli interessi ulteriori che
è compito dello Stato curare attraverso la preservazione dell'ordine
pubblico.

P. Q. M.
La Provincia autonoma di Bolzano, come sopra rappresentata e
difesa, chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare che non spetta allo Stato, e per esso al Questore della
Provincia di Bolzano, impone con proprio provvedimento la sospensione
della licenza di un esercizio pubblico, per i profili illustrati nel
presente ricorso attraverso l'emanazione del decreto n. 11 - A / A.S.
/ 2008, del 24 aprile 2008, e per l'effetto annullare l'atto
impugnato nella sua interezza per violazione delle norme statutarie e
di attuazione statutaria citate in epigrafe.
Roma, addì 14 giugno 2008
Avv. prof. Giuseppe Franco Ferraro - Avv. prof. Roland Riz