1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 6-4-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 67 SENTENZA 9 febbraio - 5 aprile 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia e urbanistica - Edifici esistenti non piu' compatibili con gli indirizzi della pianificazione territoriale - Interventi conservativi consentiti nelle more dell'attuazione del relativo strumento urbanistico. - Decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione di opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attivita' produttive) - convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164 - art. 17, comma 1, lettera b). - (T-160067) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 6-4-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA,
Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana
SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 17, comma
1, lettera b), del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure
urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione di opere
pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione
burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa
delle attività produttive), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164, promosso dalla
Regione Puglia con ricorso notificato il 9-14 gennaio 2015,
depositato in cancelleria il 15 gennaio 2015 ed iscritto al n. 5 del
registro ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 2016 il Giudice
relatore Paolo Grossi;
uditi l'avvocato Marcello Cecchetti per la Regione Puglia e
l'avvocato dello Stato Andrea Fedeli per il Presidente del Consiglio
dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso depositato il 15 gennaio 2015, la Regione Puglia
impugna, tra le altre disposizioni, l'art. 17, comma 1, lettera b),
del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per
l'apertura dei cantieri, la realizzazione di opere pubbliche, la
digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica,
l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle
attività produttive), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164, denunciandone il
contrasto con gli artt. 3, primo comma, 117, terzo comma, e 118,
primo e secondo comma, della Costituzione.
La disposizione impugnata - che ha introdotto, dopo l'art. 3 del
d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia - Testo A), un art.
3-bis, secondo cui «Lo strumento urbanistico individua gli edifici
esistenti non più compatibili con gli indirizzi della pianificazione
[...]. Nelle more dell'attuazione del piano, resta salva la facoltà
del proprietario di eseguire tutti gli interventi conservativi, ad
eccezione della demolizione e successiva ricostruzione non
giustificata da obiettive ed improrogabili ragioni di ordine statico
od igienico sanitario» - sarebbe suscettibile, a giudizio della
ricorrente, di due interpretazioni, entrambe censurabili sul piano
della legittimità costituzionale.
Secondo una prima opzione, tutti gli interventi conservativi
sugli immobili, «consentiti dalla disciplina in esame sino alla
adozione del Piano, sarebbero dotati automaticamente ex lege di un
titolo abilitativo», con esclusione solo di quelli di demolizione e
successiva ricostruzione. Il che porrebbe la norma in contrasto con
l'art. 117, terzo comma, e 118, primo e secondo comma, Cost.
Quanto al primo parametro, infatti, la materia rientrerebbe nella
nozione di «governo del territorio», assoggettata alla competenza
concorrente di Stato e Regioni; sicchè lo Stato potrebbe intervenire
solo con norme che stabiliscano principi fondamentali, senza
precludere l'intervento normativo di dettaglio da parte delle
Regioni: cosa che nella specie sarebbe avvenuta, avendo la normativa
censurata introdotto una «disciplina del tutto autoapplicativa ed
autosufficiente».
Quanto alla violazione dell'altro richiamato parametro, la
concessione ex lege dei titoli abilitativi priverebbe i Comuni delle
relative funzioni amministrative, quando non vi sarebbe «alcuna
plausibile ragione per ritenere il Comune inadeguato allo svolgimento
delle funzioni amministrative connesse alla regolare formazione dei
titoli abilitativi agli interventi edilizi in questione».
Si rileva, poi, che l'art. 118, secondo comma, Cost., riconosce
ai Comuni l'esercizio di «funzioni proprie», fra le quali sarebbe
tipica proprio quella riconducibile al rilascio dei titoli
abilitativi in campo edilizio: sicchè, la sottrazione di queste
funzioni pregiudicherebbe, nel caso di specie, «quel nucleo di
intangibile pertinenza dell'autogoverno della comunità locale» e
«afferente alla categoria delle "funzioni proprie" dei Comuni».
Secondo una diversa linea interpretativa, la disposizione
censurata non determinerebbe un'automatica concessione ex lege di
titoli abilitativi agli interventi conservativi, ma si limiterebbe a
renderli «semplicemente possibili, in base al loro proprio regime
giuridico», fino all'adozione del Piano: regime dal quale sarebbero
esclusi gli interventi non conservativi e le demolizioni con
successiva ricostruzione, non giustificati da esigenze statiche o di
natura igienico-sanitaria.
In questa prospettiva, la norma avrebbe l'effetto non già, per
l'appunto, di consentire determinati interventi di tipo conservativo,
ma di «vietare, sempre ex lege, un'altra categoria di interventi (non
conservativi, di demolizione e successiva ricostruzione)».
Anche in questo caso, la norma non si sottrarrebbe a censure di
illegittimità costituzionale, perchè avrebbe ugualmente carattere
di disposizione di dettaglio, operando in modo automatico e senza
dare alcuno «spazio di manovra» alla legislazione regionale.
Violato sarebbe dunque l'art. 118, primo e secondo comma, Cost.,
per ragioni analoghe a quelle già evidenziate: nel vietare, infatti,
determinati interventi edilizi, i Comuni sarebbero "espropriati",
come già rilevato, di funzioni amministrative proprie, che
riguarderebbero un nucleo intangibile di competenze, in quanto
coinvolgenti il tema della autodeterminazione in ordine all'assetto
ed alla utilizzazione del proprio territorio.
Risulterebbe, infine, violato anche l'art. 3, primo comma, Cost.,
in quanto la norma impugnata sarebbe in grado di determinare «un
trattamento uniforme di diverse e variegate realtà regionali e
locali, in spregio alla necessità costituzionale di adeguare il
trattamento normativo delle attività urbanistiche alle diverse
condizioni dei vari territori: esigenza, questa, che proprio
l'articolazione delle competenze normative e amministrative in
materia tra molteplici livelli di governo è volta a salvaguardare».
2.- Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, deducendo l'infondatezza delle censure svolte dalla Regione
ricorrente.
La norma impugnata verterebbe, infatti, in materia di
attribuzione allo Stato di funzioni programmatorie valide per tutto
il territorio nazionale, in linea con quanto previsto dall'art. 118
Cost., il quale prevede la possibilità di attribuire a enti di
livello di competenza più elevato l'esercizio unitario di funzioni
amministrative.
La norma impugnata prevedrebbe, comunque, interventi riservati
agli enti locali, giacchè, attraverso lo strumento urbanistico, «il
Comune individua gli edifici esistenti non più compatibili con gli
indirizzi della pianificazione e può favorire, in alternativa
all'espropriazione, la riqualificazione delle aree» attraverso forme
di compensazione.
3.- In una memoria depositata in prossimità dell'udienza,
l'Avvocatura generale, ribadendo quanto dedotto nell'atto di
costituzione, ha precisato che, con la disposizione impugnata, «il
legislatore statale si è dunque limitato a predisporre una
disciplina di principio», nel pieno rispetto dell'art. 117, terzo
comma, Cost.; d'altra parte, la stessa disposizione «non ha devoluto
all'amministrazione centrale il concreto esercizio delle funzioni
amministrative, bensì ha riservato queste ultime ai Comuni», senza
perciò incorrere in alcuna violazione dell'art. 118 Cost.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso depositato il 15 gennaio 2015, la Regione Puglia
impugna, fra le altre disposizioni, l'art. 17, comma 1, lettera b),
del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per
l'apertura dei cantieri, la realizzazione di opere pubbliche, la
digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica,
l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle
attività produttive), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164, denunciandone il
contrasto con gli artt. 3, primo comma, 117, terzo comma, e 118,
primo e secondo comma, della Costituzione.
Resta riservata a separate pronunce la decisione sulle ulteriori
questioni promosse con il medesimo ricorso.
La disposizione impugnata - introduttiva dell'art. 3-bis del
d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia) -, dopo aver
previsto che «Lo strumento urbanistico individua gli edifici
esistenti non più compatibili con gli indirizzi della
pianificazione», ha stabilito che «Nelle more dell'attuazione del
piano, resta salva la facoltà del proprietario di eseguire tutti gli
interventi conservativi, ad eccezione della demolizione e successiva
ricostruzione non giustificata da obiettive ed improrogabili ragioni
di ordine statico od igienico sanitario».
In tal modo, la predetta disposizione offrirebbe spazio a due
possibili interpretazioni, entrambe censurabili sul piano della
legittimità costituzionale.
Secondo una prima scelta interpretativa, tutti gli interventi
conservativi sugli immobili, «consentiti dalla disciplina in esame
sino alla adozione del Piano, sarebbero dotati automaticamente ex
lege di un titolo abilitativo», con esclusione solo di quelli di
demolizione e successiva ricostruzione.
Secondo una diversa scelta, la norma impugnata produrrebbe,
invece, come effetto «non già quello di consentire ex lege un
determinato tipo di interventi (quelli conservativi), bensì quello
di vietare, sempre ex lege, un'altra categoria di interventi (non
conservativi, di demolizione e successiva ricostruzione)».
In entrambi i casi, la disposizione censurata si porrebbe in
contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto, anzichè
limitarsi a dettare un principio in materia di legislazione
concorrente, quale il «governo del territorio», stabilirebbe una
«disciplina del tutto autoapplicativa ed autosufficiente», che non
lascerebbe, per il suo «carattere evidentemente dettagliato», alcuno
«spazio di manovra» all'iniziativa legislativa regionale.
Per entrambe le segnalate soluzioni interpretative, inoltre, si
profilerebbe una violazione dell'art. 118, primo e secondo comma,
Cost., dal momento che i Comuni verrebbero "espropriati" delle
funzioni amministrative in tema di titoli abilitativi in materia
edilizia, le quali apparterrebbero «a quel nucleo di intangibile
pertinenza dell'autogoverno della comunità locale individuato dalla
giurisprudenza» costituzionale «e pertanto afferente alla categoria
delle "funzioni proprie" dei Comuni».
Violato sarebbe, infine, l'art. 3, primo comma, Cost., in quanto
la norma oggetto di impugnativa sarebbe in grado di determinare «un
trattamento uniforme di diverse e variegate realtà regionali e
locali, in spregio alla necessità costituzionale di adeguare il
trattamento normativo delle attività urbanistiche alle diverse
condizioni dei vari territori: esigenza, questa, che proprio
l'articolazione delle competenze normative e amministrative in
materia tra molteplici livelli di governo è volta a salvaguardare».
2.- Prescindendo dalla non perspicua enunciazione del dubbio di
legittimità costituzionale, prospettato attraverso una duplice
opzione ermeneutica fondata sopra una irrisolta alternativa nella
lettura della disciplina coinvolta, la questione proposta dalla
Regione ricorrente si rivela priva di fondamento.
Come emerge dai lavori parlamentari relativi alla fase di
conversione in legge del cosiddetto decreto "sblocca Italia", e come
anche messo in luce dalla difesa dello Stato, la norma impugnata si
propone espressamente di fornire una disciplina unitaria per quelle
situazioni in cui lo strumento urbanistico locale identifichi gli
edifici, insistenti su una determinata area, come non più
compatibili con le linee programmatiche del Piano; in quel caso si
stabilisce - con una prescrizione evidentemente "di principio" - che
le amministrazioni comunali possano favorire, quale alternativa,
anche economicamente preferibile rispetto all'espropriazione, «la
riqualificazione delle aree attraverso forme di compensazione
incidenti sull'area interessata e senza aumento della superficie
coperta».
Si tratta, in buona sostanza, di un meccanismo riconducibile al
sistema della cosiddetta "perequazione urbanistica", inteso a
combinare, in contesti procedimentali di "urbanistica contrattata",
il mancato onere per l'amministrazione comunale, connesso allo
svolgersi di procedure ablatorie, con la corrispondente
incentivazione al recupero, eventualmente anche migliorativo, da
parte dei proprietari, del patrimonio immobiliare esistente: il tutto
in linea con l'esplicito intento legislativo di promuovere la ripresa
del settore edilizio senza, tra l'altro, aumentare, e anzi riducendo,
il «consumo di suolo».
Tale quadro di riferimento è indubbiamente connesso alla
competenza dello Stato a determinare «principi fondamentali» di
settore (nella specie, perfettamente rispondenti anche all'esigenza
di salvaguardare le attribuzioni legislative concorrenti delle
Regioni e quelle amministrative degli enti territoriali minori. Resta
pertanto inalterata l'attribuzione ai Comuni del compito di
pianificazione urbanistica e di individuazione in concreto delle aree
cui si riferisce l'intervento di risanamento, con l'adozione degli
appositi strumenti di concertazione perequativa e di assenso alla
realizzazione delle opere). Si inserisce qui la specifica e
contestata previsione: secondo la quale, fino alla («nelle more
dell'») attuazione del Piano - e, dunque, in via meramente
transitoria, fintanto, cioè, che le amministrazioni competenti non
provvedano come dovrebbero - ai proprietari degli immobili «resta
salva» (espressione evidentemente ricognitiva di un potere già
attribuito e non attributiva di una nuova facolta') la possibilità
di eseguire «tutti gli interventi conservativi» che non comportino la
demolizione con successiva ricostruzione, a meno che quest'ultima non
sia, poi giustificata «da obiettive ed improrogabili ragioni di
ordine statico od igienico sanitario».
Si tratta di una previsione chiaramente configurabile in termini
"di principio", coerente con la prospettiva coltivata dalla
disposizione nel suo complesso: la quale, nel proporsi di evitare
che, relativamente alle attività di risanamento urbanistico su tutto
il territorio della Repubblica, possano determinarsi disparità di
disciplina che, qua e là, vanifichino gli scopi perseguiti dallo
Stato nell'interesse dell'intera comunità nazionale, si propone
anche di evitare che l'eventuale inerzia delle amministrazioni
locali, relativamente alla attuazione di «interventi di
conservazione» del patrimonio edilizio esistente, impedisca comunque
agli stessi proprietari degli immobili di esercitare - entro, com'è
ovvio, i previsti limiti e, comunque, nell'osservanza dei diversi
obblighi "pubblicistici" - scelte o facoltà direttamente connesse al
proprio diritto dominicale.
Riguardo, poi, all'assunto secondo il quale la norma impugnata,
in quanto «del tutto autoapplicativa ed autosufficiente», finirebbe
per diventare anche "di dettaglio", in contrasto con la disciplina
costituzionale del riparto delle competenze nelle «materie di
legislazione concorrente», esso appare non plausibile, posto che il
presunto carattere "autoapplicativo" di una disposizione non implica
affatto il carattere "di dettaglio" della medesima.
La circostanza, infatti, che, pur nel sistema della legislazione
concorrente, una disciplina statale "di principio" non abbisogni, per
divenire efficace, di specifiche disposizioni attuative, non può
essere considerata come automaticamente produttiva dell'effetto di
"espropriare" i legislatori regionali del loro autonomo potere di
conformare la regolazione statale alle proprie specifiche esigenze.
La dichiarazione di infondatezza delle censure relative alla
pretesa violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost. assorbe i motivi
di dubbio riferiti agli artt. 3, primo comma, e 118, primo e secondo
comma, Cost., trattandosi di deduzioni consequenziali e prive di
autonomia.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione sulle altre questioni
promosse con il medesimo ricorso;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 17, comma 1, lettera b), del decreto-legge 12 settembre
2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la
realizzazione di opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la
semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e
per la ripresa delle attività produttive), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n.
164, promossa, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 117, terzo
comma, e 118, primo e secondo comma, della Costituzione, dalla
Regione Puglia con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 febbraio 2016.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Paolo GROSSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 5 aprile 2016.

Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA