1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 20-6-1990
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 286 SENTENZA 11 - 14 giugno 1990
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza - Inabilita' assoluta - Compimento del sessantacinquesimo anno di eta' - Riconoscimento dell'invalidita' civile al fine dell'attribuzione di pensione sociale sostitutiva di quella d'invalidita' - Erroneo presupposto interpretativo - Richiamo alla sentenza n. 769/1988 - Razionalita' - Erronea prospettazione delle altre questioni Non fondatezza. (D.Lgs. 23 novembre 1988, n. 509, artt. 6 e 8; legge 21 marzo 1988, n. 93, art. 1, secondo comma). (Cost., artt. 3, 76 e 97). (090C0773) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 20-6-1990)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 6 e 8, primo
comma, del decreto legislativo 23 novembre 1988, n. 509 (Norme per la
revisione delle categorie delle minorazioni e malattie invalidanti,
nonchè dei benefici previsti dalla legislazione vigente per le
medesime categorie, ai sensi dell'articolo 2, comma 1, della legge 26
luglio 1988, n. 291) e dell'art. 1, secondo comma, della legge 21
marzo 1988, n. 93 (Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 8 febbraio 1988, n. 25, recante norme in materia di
assistenza ai sordomuti, ai mutilati ed invalidi civili
ultrasessantacinquenni), promosso con ordinanza emessa il 21 dicembre
1989 dal pretore di La Spezia nel procedimento civile vertente tra
Ferrari Domenico e l'I.N.P.S. ed altro, iscritto al n. 90 del
registro ordinanze 1990 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 10, prima serie speciale, dell'anno 1990;
Visto l'atto di costituzione di Ferrari Domenico nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nella camera di consiglio del 3 maggio 1990 il giudice
relatore Ugo Spagnoli;
Ritenuto in fatto
1. - Decidendo sulla domanda di riconoscimento del diritto alla
pensione sociale in sostituzione di quella di inabilità proposta da
Ferrari Domenico, che, dopo il compimento dei sessantacinque anni,
aveva chiesto la pensione di inabilità ma non l'aveva ottenuta pur
essendo stato riconosciuto invalido al 100% dalla competente
commissione sanitaria, il pretore di La Spezia - nel presupposto che
l'istante potesse fruire, quanto alle condizioni di reddito, di
quest'ultimo beneficio ma non anche della pensione sociale - ha
sollevato, con ordinanza del 21 dicembre 1989, una questione di
legittimità costituzionale:
a) degli artt. 6 e 8, primo comma, del decreto legislativo 23
novembre 1988, n. 509, in riferimento agli artt. 3 e 76 Cost.;
b) in via subordinata, dell'art. 1 della legge 21 marzo 1988,
n. 93, in relazione agli artt. 3 e 97 Cost.
1.1. - La censura sub a) poggia su una ricostruzione, in via
interpretativa, della legislazione anteriore al decreto legislativo
n. 509 del 1988 - ritenuto applicabile nel caso di specie - in base
alla quale questo assumerebbe carattere innovativo, in violazione dei
limiti della delega conferita con la legge 26 luglio 1988, n. 291.
Riassumendo la precedente situazione normativa, il giudice a quo
ricorda, innanzitutto, che il problema della concedibilità della
pensione sociale, in sostituzione della richiesta pensione
d'invalidità, agli invalidi civili assoluti che presentino domanda
dopo il compimento del sessantacinquesimo anno di età sorse a
seguito degli artt. 1 della legge n. 29 del 1977 (di conversione del
decreto-legge n. 850 del 1976) e 14 septies della legge n. 33 del
1980, che - rispettivamente per gli invalidi civili assoluti e
parziali - introdussero ai fini della sola pensione (o assegno)
d'invalidità limiti di reddito più favorevoli rispetto a quelli
precedenti, che coincidevano con i limiti previsti per la pensione
sociale.
Contraddicendo una precedente prassi amministrativa, il Consiglio
di Stato (parere n. 463 del 1987) ritenne che l'attribuzione
automatica della pensione sociale agli ultrasessantacinquenni alle
più favorevoli condizioni di reddito previste per i trattamenti
d'invalidità fosse possibile solo ove questi ultimi fossero già
stati ottenuti prima del compimento del sessantacinquesimo anno. In
caso, invece, di domanda per il riconoscimento dell'invalidità
presentata dopo i sessantacinque anni, occorreva, ai fini
dell'attribuzione - in via sostitutiva - della pensione sociale, il
possesso delle più rigorose condizioni reddituali previste per
quest'ultima.
Intervennero allora due decreti-legge. Col primo (n. 495 del 9
dicembre 1987) si dispose - come "interpretazione autentica" degli
artt. 10 e 11 della legge n. 854 del 1973 - che la pensione sociale
fosse concessa agli invalidi civili ultrasessantacinquenni aventi le
condizioni reddituali previste per i trattamenti d'invalidita': ma
esso decadde. Col secondo (n. 25 dell'8 febbraio 1988), si previde,
tra l'altro, che la pensione sociale fosse riconosciuta - peraltro,
nei limiti del bilancio dell'I.N.P.S. - a coloro cui la condizione di
invalido fosse stata riconosciuta con delibera pervenuta a tale
Istituto prima dell'entrata in vigore del decreto: ma tale
disposizione fu soppressa dalla legge di conversione 21 marzo 1988,
n. 93. Con quest'ultima legge, peraltro, vennero fatti salvi i
provvedimenti adottati ed i rapporti sorti in base al citato
decreto-legge n. 495: clausola, questa, che è stata intesa o come
limitata ai casi di già avvenuta liquidazione della pensione sociale
in base alla citata prassi amministrativa (tesi dell'I.N.P.S.);
ovvero come estesa a tutte le delibere di riconoscimento del diritto
alla pensione d'invalidità adottate non solo nel periodo di vigenza
del decreto ma anche anteriormente (circ. Min. Int. n. 8/89).
1.2. - Tanto premesso, il giudice a quo contesta, sul piano
interpretativo, che alla stregua delle norme anteriori a quelle
impugnate fosse esclusa la possibilità per l'invalido totale
ultrasessantacinquenne di richiedere la pensione d'invalidità.
Argomenta, al riguardo, del diverso tenore degli artt. 12 e 13 della
legge n. 118 del 1971, osservando che il limite dei sessantacinque
anni è espressamente previsto solo per l'assegno e non anche per la
pensione d'invalidità. Nè il contrario potrebbe desumersi dall'art.
19 della stessa legge, che andrebbe inteso nel senso della
sostituzione della pensione sociale anche alle pensioni di
invalidità ancora da liquidare. La tesi sarebbe confortata anche da
ragioni logiche, giacchè solo l'invalidità parziale, e non anche
quella totale, può ritenersi assorbita dalla vecchiaia.
A questa stregua, il predetto decreto-legge n. 495 del 1987
avrebbe veramente valore interpretativo, mentre innovative sarebbero
solo le citate disposizioni del decreto-legge n. 25 del 1988 (nn. 2 e
3 dell'art. 1) poi soppresse dalla legge di conversione n. 93 del
1988. Dopo tale soppressione, dunque, la pensione d'invalidità, ad
avviso del giudice a quo, restava richiedibile anche dagli
ultrasessantacinquenni: ed avrebbero quindi valore innovativo le
impugnate disposizioni del decreto legislativo n. 509 del 1988,
laddove prevedono che gli ultrasessantacinquenni si considerano
invalidi "ai soli fini della concessione dell'indennità di
accompagnamento" (art. 6), che la pensione di invalidità di cui
all'art. 12 legge n. 118 del 1971 è concessa ai mutilati ed invalidi
civili "di età compresa tra il diciottesimo ed il sessantacinquesimo
anno", e che dopo tale età è corrisposta in sua sostituzione la
pensione sociale (art. 8).
Considerato che la norma di delega (art. 2 legge n. 291 del 1988)
consente al massimo modifiche tecniche e di dettaglio alla precedente
disciplina, ma non innovazioni alla configurazione ed alle
caratteristiche dei trattamenti in discorso, il giudice a quo
prospetta una violazione dell'art. 76 Cost. per eccesso di delega.
Assume, inoltre, che tali disposizioni, in quanto perpetuano la
differenziazione dei limiti reddituali tra pensione d'invalidità e
pensione sociale, darebbero luogo ad ingiustificata disparità di
trattamento tra soggetti che siano parimenti totalmente inabili e
percettori del medesimo reddito, consentendo la fruizione della
pensione sociale (in sostituzione di quella di inabilita') solo a chi
sia stato riconosciuto inabile prima dei sessantacinque anni e non
anche a chi abbia chiesto successivamente il riconoscimento
dell'inabilità.
1.3. - Per l'ipotesi di ritenuta erroneità della interpretazione
delle precedenti disposizioni presupposta nel punto precedente, il
giudice a quo prospetta, in via subordinata, una censura
d'incostituzionalità dell'art. 1, comma secondo, della legge n. 93
del 1988, in quanto, facendo salvi i provvedimenti emanati ed i
rapporti giuridici sorti in base al citato decreto-legge n. 495 del
1987, consente l'erogazione della pensione sociale - pur in difetto
delle relative condizioni reddituali - agli invalidi riconosciuti
tali dopo i sessantacinque anni per i quali, all'epoca della vigenza
di tale decreto, la delibera ricognitiva delle C.P.A.B.P. fosse stata
già adottata o trasmessa all'I.N.P.S.. In detta ipotesi, invero,
sarebbe tale norma a risultare innovativa rispetto alla precedente
disciplina di diniego della pensione sociale agli invalidi
ultrasessantacinquenni aventi redditi superiori a quelli per essa
previsti: ed essa confliggerebbe con gli artt. 3 e 97 Cost., in
quanto ne consentirebbe la concessione a soggetti che, rispetto
all'attore nel giudizio principale, versino nelle stesse condizioni
d'invalidità e reddituali ed abbiano chiesto contemporaneamente il
riconoscimento dell'invalidità; sicchè l'unico, irragionevole
discrimine sarebbe costituito dalla celerità dell'amministrazione
nel provvedere sulla domanda.
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto nel
giudizio tramite l'Avvocatura dello Stato, dopo un'ampia
ricostruzione della normativa e delle vicende relative alla sua
applicazione, contesta - rispetto alla questione proposta in via
principale - il denunciato eccesso di delega, in quanto la
concedibilità, dopo i sessantacinque anni, della sola pensione
sociale, con i limiti reddituali per questa previsti, già risultava
- pur se contraddetta dalla prassi amministrativa - dall'art. 19
della legge n. 118 del 1971. Le norme impugnate sarebbero d'altra
parte riconducibili al criterio direttivo posto nell'art. 2, comma
primo, lettera c) della legge delegante.
Nemmeno sussisterebbe, poi, la dedotta violazione del principio di
uguaglianza, sia per la disomogeneità delle situazioni poste a
raffronto - dato che nel caso di presentazione della domanda
successivamente al compimento del sessantacinquesimo anno di età,
sarebbe difficile distinguere tra inabilità connessa all'età
avanzata e inabilità derivante da pregresse condizioni di salute sia
perchè comunque il vizio lamentato andrebbe semmai ricondotto alle
disposizioni che stabiliscono diversi limiti di reddito ai fini del
conseguimento della pensione sociale e, rispettivamente, di quella
d'invalidità.
L'Avvocatura contesta, inoltre, il presupposto da cui muove il
giudice a quo - e cioè che in base all'art. 12 della legge n. 118
del 1971 la pensione d'invalidità fosse richiedibile dopo il
compimento di sessantacinque anni - osservando che il contrario già
risultava dall'art. 2 della legge n. 743 del 1969.
Infondata sarebbe, poi, anche la questione proposta in via
subordinata, sia per il carattere necessariamente temporale della
disposizione impugnata - destinata a sanare particolari situazioni
pregresse - sia per la sua natura derogatoria, che la rende inidonea
a fungere da parametro ai fini del rispetto del principio
d'uguaglianza.
3. - La parte privata Ferrari Domenico, rappresentata e difesa
dall'avv. S. Cabibbo, prospetta l'opportunità che venga assunta come
principale la questione proposta in via subordinata, in ragione del
fatto che la recente giurisprudenza della Corte di cassazione
(sentenza n. 2808 del 9 giugno 1989) ha radicalmente escluso, in base
al combinato disposto degli artt. 12 e 19 della legge n. 118 del
1971, la possibilità per l'ultrasessantacinquenne di richiedere la
pensione d'invalidità, con ciò implicitamente ritenendo che il
disposto dell'art. 1 della legge n. 93 del 1988 si riferisca solo ai
casi in cui fosse stato emanato il provvedimento di liquidazione.
Questa lettura restrittiva renderebbe manifesta l'irrazionalità di
tale disposizione, dato che l'elemento discriminante tra soggetti
della stessa categoria sarebbe costituito dall'atto di liquidazione
dell'Amministrazione, il che la renderebbe arbitra del diritto.
Considerato in diritto
1. - Considerando la situazione di chi, in base ad un accertato
stato di inabilità assoluta, abbia richiesto dopo il compimento dei
sessantacinque anni il riconoscimento dell'invalidità civile onde
ottenere la pensione sociale sostitutiva di quella d'invalidità alle
più favorevoli condizioni reddituali previste per quest'ultima, il
pretore di La Spezia dubita innanzitutto, in riferimento agli artt. 3
e 76 Cost., della legittimità costituzionale degli artt. 6 e 8 del
decreto legislativo 23 novembre 1988, n. 509, in quanto escludono che
dopo i sessantacinque anni la condizione d'invalido dia titolo alla
pensione d'invalidità, prevedendo che essa rilevi solo ai fini
dell'assistenza sanitaria e della concessione dell'indennità di
accompagnamento. Si sarebbero così introdotte, a suo avviso,
innovazioni alla previgente legislazione non consentite dalla delega
conferita con l'art. 2 della legge 26 luglio 1988, n. 291 e si
sarebbe irrazionalmente discriminato tra soggetti di pari reddito e
parimenti inabili al 100% in base al solo elemento della
presentazione della domanda di riconoscimento dell'inabilità prima o
dopo i sessantacinque anni.
2. - La censura riferita all'art. 76 Cost. non è fondata, in
quanto deve ritenersi erroneo il presupposto interpretativo su cui
essa poggia, che cioè la preclusione al riconoscimento
dell'invalidità - ed alla concessione della relativa pensione - non
fosse già prevista dalla normativa anteriore alle disposizioni
impugnate. Tale tesi, che si basa essenzialmente sul diverso tenore
degli artt. 12 e 13 della legge n. 118 del 1971, è stata bensì a
suo tempo seguita dalla prassi invalsa in sede amministrativa. Ma
successivamente essa è stata smentita non solo dal parere del
Consiglio di Stato (I sez., n. 463 del 1987) che lo stesso giudice a
quo ricorda, ma anche da pronuncie di questa stessa Corte (sentenza
n. 769 del 1988) e della Corte di cassazione (sez. lav., n. 2808 del
1989) cui la giurisprudenza di merito si è uniformata: sicchè deve
ritenersi consolidato l'indirizzo interpretativo che fa risalire la
preclusione al riconoscimento dell'invalidità dopo i sessantacinque
anni al disposto dell'art. 11 della legge n. 854 del 1973, che,
prevedendo l'automatica sostituzione della pensione sociale a quella
d'invalidità al compimento dei sessantacinque anni, comporta di
necessità che a chi abbia superato tale età possa essere attribuita
solo la prima (e non la seconda) di dette provvidenze, ovviamente
alle condizioni reddituali per essa previste. Nello stesso senso
depone, del resto, la mancata conversione in legge del decreto-legge
9 dicembre 1987, n. 495, con il quale - sotto forma di
"interpretazione autentica" del citato art. 11 (nonchè dell'art. 10)
della legge n. 854 del 1973 - si era proposta l'attribuzione della
pensione sociale in base ai limiti di reddito previsti per i
trattamenti d'invalidità a chi fosse stato riconosciuto invalido in
base a domanda presentata dopo il compimento del sessantacinquesimo
anno di età.
Poichè dunque le disposizioni impugnate non hanno carattere
innovativo, deve escludersi il denunciato eccesso dai limiti della
delega.
A tali norme, d'altra parte, non può neanche ascriversi la
disparità di trattamento lamentata dal giudice a quo. Non è certo
irrazionale, invero, un sistema che prevede la corresponsione della
pensione sociale in luogo di quella d'invalidità nel momento in cui
l'inabilità al lavoro cui questa mira a sopperire diventa
praticamente indistinguibile da quella presuntivamente derivante
dall'età (sentenza n. 769 cit.) e che provvede alle ulteriori
esigenze dell'invalido non correlate all'incapacità lavorativa con
gli strumenti dell'assistenza socio-sanitaria e dell'indennità di
accompagnamento. La diversificazione che il giudice remittente
evidenzia tra soggetti di pari reddito e parimenti inabili a seconda
che l'invalidità sia riconosciuta prima o dopo i sessantacinque anni
non discende in realtà da tale congegno normativo, ma dalle
disposizioni - diverse da quelle qui impugnate - che stabiliscono
diversi limiti di reddito ai fini del conseguimento della pensione
d'invalidità e, rispettivamente, di quella sociale. Se essi
venissero ricondotti all'originaria omogeneità, non vi sarebbe
ragione di richiedere, dopo i sessantacinque anni, quest'ultimo
trattamento alle condizioni reddituali del primo.
L'incoerenza nel sistema assistenziale che da ciò discende - e
che non è sanabile con l'alterazione dei rapporti tra i due
trattamenti richiesta dal giudice a quo - è stata già segnalata da
questa Corte nella sentenza n. 769 del 1988; e va qui ribadita
l'esigenza che vi si ponga rimedio con un appropriato riequilibrio
che realizzi un adeguato contemperamento degli interessi in gioco.
3. - Infondata è anche l'ulteriore questione con la quale il
pretore di La Spezia lamenta che l'art. 1, secondo comma, della legge
21 marzo 1988, n. 93 (di conversione del decreto-legge 8 febbraio
1988, n. 25), disponendo che "restano validi gli atti ed i
provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodotti ed i
rapporti giuridici sorti sulla base del (già citato) decreto-legge 9
dicembre 1987, n. 495", abbia limitato tale sanatoria alle posizioni
già definite in forza della provvisoria vigenza di tale decreto e
non l'abbia invece estesa agli altri soggetti ultrasessantacinquenni
che avevano all'epoca già presentato domanda per il riconoscimento
dell'invalidità allo scopo di ottenere la pensione sociale sulla
base delle condizioni economiche richieste per quella d'invalidità.
A suo avviso, ciò darebbe luogo a violazione degli artt. 3 e 97
Cost., dato che tra le situazioni così poste a confronto sarebbe
ravvisabile un unico, irragionevole discrimine, costituito dalla
maggiore o minore solerzia dell'amministrazione nel provvedere sulle
domande.
L'erroneità di siffatta prospettazione appare evidente sol che si
consideri che alla stregua di essa il legislatore dovrebbe ritenersi
vincolato, in ossequio al principio di uguaglianza, non solo ad una
convalida integrale degli effetti concretamente prodotti dal decreto
decaduto - ciò che costituisce non un obbligo, ma una facoltà
conferitagli dall'art. 77, terzo comma, Cost. - ma ad estendere
l'efficacia della provvisoria regolamentazione in esso contenuta a
tutti i rapporti pendenti al momento della sua emanazione o
instaurati durante la sua vigenza: ciò che si tradurrebbe in una
palese alterazione delle competenze normative rispettivamente
assegnate al Governo ed alle Camere dal medesimo art. 77 ed in una
conversione surrettizia, per il passato, del decreto-legge decaduto
all'atto della convalida prevista dal terzo comma.
L'impossibilità di concepire un tale vincolo rende manifesto ciò
che già discende dalle caratteristiche di intrinseca provvisorietà
e di perdita di efficacia sin dall'inizio in caso di mancata
conversione proprie del decreto-legge: e ciò la sua inidoneità,
proprio perchè non convertito, a fungere da parametro in riferimento
al principio di uguaglianza. Di conseguenza, nel caso in cui il
legislatore ritenga di consolidare i concreti effetti da esso
provvisoriamente prodotti, le differenziazioni che inevitabilmente ne
scaturiscono tra i soggetti che ne abbiano beneficiato e quelli che
ne siano rimasti esclusi non possono riguardarsi che come differenze
inapprezzabili alla stregua di detto principio e non valutabili in
base ai canoni di correttezza amministrativa.
Nel caso di specie, inoltre, la regola posta nel decreto-legge
decaduto è, come si è detto, antitetica sia rispetto a quella
risultante dalla legislazione anteriore - confermata nel decreto
legislativo n. 509 del 1988 - sia rispetto a quella posta dall'art. 1
della stessa legge n. 93 del 1988, che si è limitato ad autorizzare
l'erogazione delle prestazioni già liquidate agli
ultrasessantacinquenni.
La disposizione impugnata si pone perciò come derogatoria
rispetto alla regola generale ed è conseguentemente, anche per tale
motivo, inidonea a fungere da parametro ai fini del rispetto del
principio di uguaglianza.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 6 e 8 del decreto legislativo 23 novembre 1988, n. 509
(Norme per la revisione delle categorie delle minorazioni e malattie
invalidanti, nonchè dei benefici previsti dalla legislazione vigente
per le medesime categorie, ai sensi dell'articolo 2, comma 1, della
legge 26 luglio 1988, n. 291), sollevata in riferimento agli artt. 3
e 76 della Costituzione dal pretore di La Spezia con ordinanza del 21
dicembre 1989 (r.o. n. 90/1990);
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, secondo comma, della legge 21 marzo 1988, n. 93
(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 8
febbraio 1988, n. 25, recante norme in materia di assistenza ai
sordomuti, ai mutilati ed invalidi civili ultrasessantacinquenni),
sollevata in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione dal
predetto pretore con la medesima ordinanza.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 giugno 1990.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: SPAGNOLI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 14 giugno 1990.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
90C0773