1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 12-2-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 14 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 aprile 2019
Ordinanza del 26 luglio 2019 del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia sul ricorso proposto da Comune di Buseto Palizzolo contro Regione Siciliana - Assessorato dell'Energia e dei Servizi di pubblica utilita' e altri. Acque e acquedotti - Norme della Regione Siciliana - Previsione che l'Ente Acquedotti Siciliani in liquidazione provvede alla consegna degli impianti e delle reti idriche al Comune o a piu' Comuni che ne assumono la gestione con oneri a carico della tariffa del servizio idrico integrato - Nomina, nel caso di scadenza del termine e previa diffida, di un commissario ad acta per la presa in consegna degli impianti. - Legge della Regione Siciliana 11 agosto 2017, n. 16 (Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2017. Legge di stabilita' regionale. Stralcio I ), art. 4, commi 1 e 2. (20C00028) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 12-2-2020)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA SICILIA


Sezione Prima

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 2224 del 2018, proposto dal Comune di Buseto
Palizzolo, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentato e difeso dall'avvocato Franco Campo, con domicilio
digitale come da PEC da registri di Giustizia;
Contro:
Regione Sicilia - Assessorato dell'energia e dei servizi di
pubblica utilità, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato,
domiciliataria ex lege in Palermo, via Valerio Villareale n. 6;
Salvatore Lanza n. q. di Commissario ad acta, non costituito
in giudizio;
Nei confronti:
Siciliacque S.p.a., in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alberto Stagno
D'Alcontres, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
Giustizia;
Ente acquedotti siciliani in liquidazione, in persona del
legale rappresentante pro tempore non costituito in giudizio;
Per l'annullamento:
del decreto assessoriale n. 73/GAB del 3 settembre 2018
dell'Assessorato regionale dell'energia e dei servizi di pubblica
utilità della Regione Siciliana, notificato al Comune di Buseto
Palizzolo in data 6 settembre 2018, con nota prot. n. 45551/GAB del 4
settembre 2018, con il quale dott. Salvatore Lanza è stato nominato
Commissario ad acta presso i Comuni di Buseto Palizzolo e Paceco per
adottare in via sostitutiva ogni provvedimento necessario e/o utile
per addivenire alla consegna di reti idriche ed impianti, di cui
all'art. 4, comma 1, della legge regionale n. 16/2017, riportati
nell'elenco allegato ai punti A.1 ed A.8;
del verbale di insediamento del commissario ad acta - dott.
Salvatore Lanza - del 5 ottobre 2018;
della nota del commissario ad acta - dott. Salvatore Lanza -
assunta al protocollo comunale al n. 10210 del 5 ottobre 2018, con
cui si dispone che il Responsabile del Settore C del Comune di Buseto
Palizzolo e il Consiglio comunale adottino gli atti necessari per la
presa in carico delle reti EAS;
della diffida intimata dall'Assessorato regionale
dell'energia e dei servizi di pubblica utilità della Regione
Siciliana con nota n. prot. 2716/GAB del 28 giugno 2018;
della nota prot. n. 4971/Gab. del 17 settembre 2018
dell'Assessorato regionale dell'energia e dei servizi di pubblica
utilità della Regione Siciliana;
della delibera del Commissario ad acta n. 1 del 23 ottobre
2018, con la quale la gestione degli impianti e delle reti idriche
prima gestite dell'EAS in liquidazione è stata posta a carico
dell'amministrazione comunale;
di ogni altro atto, presupposto, connesso e/o consequenziale.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di Costituzione in giudizio di Regione Sicilia -
Assessorato dell'energia e dei servizi di pubblica utilità e di
Siciliacque;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 aprile 2019 il dott.
Giovanni Tulumello e uditi per le parti i difensori come specificato
nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto

quanto segue.
1. Con ricorso notificato il 31 ottobre 2018, e depositato il
successivo 13 novembre, il Comune di Buseto Palizzolo ha impugnato i
provvedimenti indicati in epigrafe, deducendone l'illegittimità.
Si sono costituiti in giudizio, per resistere al ricorso,
l'Assessorato regionale dell'energia e dei servizi di pubblica
utilità, e la società Siciliacque.
Con ordinanza n. 1176/2018 è stata accolta la domanda di
sospensione cautelare degli effetti del provvedimento impugnato.
Il ricorso è stato trattenuto in decisione alla pubblica udienza
del 16 aprile 2019.
2. Il Comune di Buseto Palizzolo ha impugnato davanti a questo
Tribunale amministrativo:
a) il decreto assessoriale n. 73/GAB del 3 settembre 2018
dell'Assessorato regionale dell'energia e dei servizi di pubblica
utilità della Regione Siciliana, con il quale dott. Salvatore Lanza
è stato nominato Commissario ad acta presso i Comuni di Buseto
Palizzolo e Paceco per adottare in via sostitutiva ogni provvedimento
necessario e/o utile per addivenire alla consegna di reti idriche ed
impianti, di cui all'art. 4, comma 1, della legge regionale n.
16/2017;
b) il verbale di insediamento del commissario ad acta - dott.
Salvatore Lanza - del 5 ottobre 2018;
c) la nota del commissario ad acta - dott. Salvatore Lanza -
assunta al protocollo comunale al n. 10210 del 5 ottobre 2018, con
cui si dispone che il Responsabile del Settore C del Comune di Buseto
Palizzolo e il Consiglio Comunale adottino gli atti necessari per la
presa in carico delle reti EAS;
d) la diffida intimata dall'Assessorato regionale
dell'Energia e dei servizi di Pubblica Utilità della Regione
Siciliana con nota n. prot. 2716/GAB del 28 giugno 2018;
e) la nota prot. n. 4971/Gab. del 17 settembre 2018
dell'Assessorato regionale dell'energia e dei servizi di pubblica
utilità della Regione Siciliana;
f) la delibera del Commissario ad acta n. 1 del 23 ottobre
2018, con la quale la gestione degli impianti e delle reti idriche
prima gestite dell'EAS in liquidazione è stata posta a carico
dell'amministrazione comunale.
Il ricorso risulta affidato alle seguenti censure.
1) «illegittimità costituzionale dell'art. 4 comma 2 della
legge regionale n. 16/2017 - violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera e) della Costituzione, in relazione al «principio di unicità
della gestione per ciascun Ambito territoriale ottimale» (articoli
147, 149-bis e 172 del decreto legislativo n. 152 del 2006, e 3-bis,
comma l, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138) e in relazione al
divieto di gestione diretta del s.i.i. (art. 149-bis del decreto
legislativo n. 152 del 2006) - violazione del giudicato
costituzionale formatosi sulla sentenza n. 93/2017 della Corte
costituzionale».
2) «illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 2 della
legge regionale n. 16/2017 della Regione Siciliana, per contrasto con
gli articoli 117, lettera e), e 119, primo, secondo, quinto, sesto,
settimo ed ottavo comma della Costituzione, nonchè con l'art. 15,
secondo comma dello statuto regionale siciliano».
3) «violazione e falsa applicazione art. 4 comma 2, legge
regionale n. 16/2017 in relazione all'art. 1, comma 1 legge regionale
n. 8/2018».
4) «eccesso di potere per violazione del diritto di
partecipazione al procedimento amministrativo e difetto di
istruttoria».
5) «eccesso di potere per violazione del principio di leale
collaborazione tra Autorità regionale e amministrazione comunale».
6) «violazione di legge - art. 49, comma 3, decreto
legislativo n. 267/2000 - difetto di motivazione».
7) «violazione di legge - art. 239, comma 1, lettera b), n.
3) decreto legislativo n. 267/2000».
3. Il Collegio, con sentenza non definitiva deliberata alla
medesima camera di consiglio, ha respinto l'eccezione di difetto di
legittimazione attiva sollevata dalla difesa regionale in relazione
al fatto che «Il Comune ricorrente è solo uno dei soggetti che
compongono il nuovo Ente di governo del S.I.I.: è dunque, l'ATI di
Trapani il soggetto giuridico - in tesi - legittimato a insorgere
contro i provvedimenti riguardanti il S.I.I. dell'ATO della
circoscrizione della provincia di Trapani».
Nel citato provvedimento decisorio si è in proposito osservato
che «I provvedimenti impugnati nel presente giudizio producono
effetti diretti ed immediati nella sfera giudica del Comune odierno
ricorrente, il quale, oltre ad esserne il formale destinatario, è
l'ente che sul piano sostanziale ne subisce gli effetti lesivi
(meglio descritti infra, in sede di esame delle censure)».
4. Nel merito, il ricorso lamenta in fatto:
che la legge regionale n. 16 dell'11 agosto 2017 (art. 4) ha
previsto che l'Ente acquedotti siciliani (EAS), in liquidazione da 14
anni, provveda alla consegna degli impianti e delle reti idriche ai
comuni per assumerne la gestione, con oneri a carico della tariffa
del servizio idrico integrato;
che l'efficacia temporale dell'assetto fissato da tale
disposizione dovrebbe essere temporanea, poichè dovrebbe protrarsi
sino all'affidamento della gestione del servizio idrico integrato cui
dovrebbe provvedere l'Assemblea territoriale idrica prevista per ogni
Ambito territoriale ottimale dall'art. 3, comma 2, della legge
regionale n. 19 dell'11 agosto 2015 n. 19;
che la stessa normativa ha previsto che trascorso il termine
perentorio in essa fissato, inizialmente in sessanta giorni
dall'entrata in vigore della legge e poi prorogato al 31 ottobre 2018
dall'art. 1, comma 1, legge regionale n. 8 dell'8 maggio 2018,
l'Assessore regionale per l'energia e i servizi di pubblica utilità,
previa diffida al comune ad adempiere, nomina un commissario ad acta
per la presa in consegna degli impianti;
che i provvedimenti adottati nei confronti del Comune di
Buseto Palizzolo in applicazione di tale disposizione, ed impugnati
nel presente giudizio, oltre a generare spese insostenibili per
l'attuale situazione finanziaria dell'ente, determinano, fra l'altro,
«l'impossibilità per il comune di gestire la bollettazione e la
riscossione dei canoni idrici, anche per la necessità di sostituire
la quasi totalità dei misuratori idrici, con conseguente aggravio di
spese per il comune»;
che la delibera approvata determina significativi riflessi
diretti ed indiretti sulla situazione finanziaria dell'Ente: la
stessa, tuttavia, non contiene alcun dato che permetta di valutare la
sostenibilità della gestione da parte del comune.
5. Nell'ordine logico delle questioni devono essere esaminati con
priorità i primi due motivi di ricorso, in quanto attinenti - nella
prospettazione della parte ricorrente - alla legittimità
costituzionale della norma attributiva del potere (art. 4, commi 1 e
2, della legge regionale della Sicilia 11 agosto 2017, n. 16), per
contrasto con gli articoli 117, secondo comma, lett e), e 119 (primo,
secondo, quinto, sesto, settimo ed ottavo comma) della Costituzione,
nonchè per contrasto con l'art. 15, secondo comma, dello statuto
regionale siciliano (approvato con regio decreto legislativo 15
maggio 1946, n. 455); la disposizione è altresì censurata per
violazione del giudicato costituzionale formatosi sulla sentenza n.
93/2017 della Corte costituzionale.
Le ulteriori censure lamentano infatti il cattivo uso del
medesimo potere, e presuppongono l'esistenza dello stesso per come
attribuito dalla disposizione regionale censurata, sicchè la
soluzione di tale quesito appare propedeutica all'esame delle
ulteriori censure (nel senso che le stesse possono essere esaminate
solo sul presupposto della legittimità costituzionale della
disposizione costituente la base legale dei provvedimenti impugnati,
il loro scrutinio risultando altrimenti precluso dall'eventuale
accoglimento della questione incidentale di costituzionalita').
6. Sulla rilevanza delle questioni.
Si sono appena esposte, al paragrafo precedente, le ragioni per
le quali questo giudice deve fare applicazione delle norme oggetto
del dubbio di legittimità costituzionale per decidere i primi due
motivi di ricorso che vertono proprio sulla legittimità
costituzionale delle stesse, e che risultano logicamente propedeutici
rispetto all'esame delle ulteriori censure.
Dall'accoglimento della questione di costituzionalità
discenderebbe infatti l'accoglimento di tali motivi, mentre dal suo
rigetto discenderebbe il rigetto degli stessi e l'esame delle
successive censure (vertenti sul cattivo uso del potere), altrimenti
precluso in ipotesi di illegittimità costituzionale della norma
attributiva del potere.
La questione inerente la legittimità costituzionale della norma
attributiva, dedotta nei primi due motivi, appare dunque nell'ordine
logico inevitabilmente propedeutica e preliminare rispetto all'esame
delle successive censure.
7. Sulla non manifesta infondatezza delle questioni.
Questa Sezione ha già sommariamente esposto, nel citato
provvedimento cautelare, le ragioni che depongono nel senso della
rilevanza e della non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale della norma attributiva del potere, ossia
del citato art. 4, commi 1 e 2, della legge regionale della Sicilia
11 agosto 2017, n. 16l, che recita:
«1. Entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della
presente legge, l'Ente acquedotti siciliani (EAS) in liquidazione
provvede alla consegna degli impianti e delle reti idriche al comune
o al consorzio dei comuni interessati, a seconda che gli impianti
siano a servizio di un solo comune o di più comuni, che ne assumono
la gestione, con oneri a carico della tariffa del servizio idrico
integrato, sino alla piena attuazione delle disposizioni di cui
all'art. 3, comma 3, lettera f), della legge regionale 11 agosto
2015, n. 19.
2. Trascorso il termine perentorio di cui al comma 1,
l'Assessore regionale per l'energia e i servizi di pubblica utilità,
previa diffida al comune ad adempiere entro il termine di trenta
giorni, nomina un commissario ad acta per la presa in consegna degli
impianti di cui al comma 1 nel termine dei successivi trenta giorni».
7.1.
Un primo profilo di illegittimità costituzionale che appare non
manifestamente infondato è quello relativo alla violazione dell'art.
136 della Costituzione.
La citata sentenza della Corte costituzionale n. 93 del 2017
aveva ad oggetto l'art. 4, comma 7, della legge regionale della
Sicilia 11 agosto 2015, n. 19: «Al fine di salvaguardare le forme e
le capacità gestionali esistenti, i comuni possono provvedere alla
gestione in forma diretta e pubblica del servizio idrico, in forma
associata, anche ai sensi dell'art. 30 del decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267, attraverso la Costituzione di sub-ambiti ai
sensi dell'art. 3, comma 3, lettera i), composti da più comuni
facenti parte dello stesso Ambito territoriale ottimale, che possono
provvedere alla gestione unitaria del servizio».
La Corte costituzionale, nella richiamata sentenza n. 93/2017: ha
in proposito osservato:
«5.- Viene impugnato l'art. 4, comma 7, della legge regionale
Sicilia n. 19 del 2015, secondo cui, «[a]l fine di salvaguardare le
forme e le capacità gestionali esistenti, i comuni possono
provvedere alla gestione in forma diretta e pubblica del servizio
idrico, in forma associata, anche ai sensi dell'art. 30 del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267, attraverso la Costituzione di
sub-ambiti ai sensi dell'art. 3, comma 3, lettera i), composti da
più comuni facenti parte dello stesso Ambito territoriale ottimale,
che possono provvedere alla gestione unitaria del servizio». La
disposizione violerebbe: l'art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione, in riferimento all'art. 149-bis del decreto legislativo
n. 152 del 2006, il quale esclude la possibilità di una gestione
diretta del servizio; l'art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione, in quanto, consentendo la Costituzione di sub-ambiti,
si porrebbe in contrasto con gli articoli 147, 149-bis e 172 del
decreto legislativo n. 152 del 2006, e 3-bis, comma l, del
decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la
stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 14 settembre 2011,
n. 148, i quali mirano ad assicurare l'unicità della gestione per
ciascun Ambito territoriale ottimale e l'integrazione-verticale e
orizzontale dei servizi; l'art. 14, primo comma, dello statuto della
Regione Siciliana; gli articoli 11 e 117, primo comma, della
Costituzione, in riferimento agli articoli 14 e 106 del TFUE.
Il ricorrente chiede altresì che, in via consequenziale,
venga dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma
6, della legge regionale impugnata, secondo cui «[n]elle more
dell'espletamento delle procedure di cui all'art. 4, i comuni
afferenti ai disciolti Ambiti territoriali ottimali presso i quali
non si sia determinata effettivamente l'implementazione sull'intero
territorio di pertinenza della gestione unica di cui all'art. 147,
comma 2, lettera b), del decreto legislativo n. 152/2006 e successive
modifiche e integrazioni, con deliberazione motivata da assumere
entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge,
possono adottare le forme gestionali del comma 7 dell'art. 4».
5.1.- Le censure formulate dal Governo - riferite, sia alle
modalità di affidamento del servizio, in quanto se ne autorizza la
gestione diretta, pubblica e in forma associata, sia alla
frammentazione dell'unicità della gestione che consegue alla
Costituzione di sub-ambiti - devono essere accolte.
In primo luogo, la disposizione regionale si pone in
contrasto con l'art. 149-bis del decreto legislativo n. 152 del 2006,
il quale, nel rispetto del «principio di unicità della gestione per
ciascun Ambito territoriale ottimale», non contempla la possibilità
per i singoli comuni di associarsi autonomamente per la gestione
diretta del servizio idrico «al fine di salvaguardare le forme e le
capacità gestionali esistenti». Come più volte ricordato, la
disciplina concernente le modalità di affidamento della gestione dei
servizi pubblici locali di rilevanza economica va ricondotta
all'ambito della tutela della concorrenza, «tenuto conto degli
aspetti strutturali e funzionali suoi propri e della sua diretta
incidenza sul mercato» (sentenze n. 134 del 2013 e n. 325 del 2010),
e quindi rientra nella potestà legislativa esclusiva dello Stato.
Consentendo la Costituzione di sub-ambiti, inoltre, la norma
regionale impugnata viola anche sotto un altro profilo la riserva
statale di disciplina delle materie della «tutela della concorrenza»
e della «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema». La soluzione
adottata dal legislatore regionale si pone invero in contrasto
insanabile con l'invocata normativa interposta, costituita dall'art.
147 del decreto legislativo n. 152 del 2006, il quale, nel testo
risultante dalle modifiche introdotte dall'art. 2, comma 13, del
decreto legislativo 16 gennaio 2008, n. 4 (Ulteriori disposizioni
correttive ed integrative del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.
152, recante norme in materia ambientale), prevede che i servizi
idrici sono organizzati sulla base degli ambiti territoriali ottimali
definiti dalle regioni in attuazione della legge 5 gennaio 1994, n.
36 (Disposizioni in materia di risorse idriche), e che le regioni
possono modificare le delimitazioni degli ATO per migliorare la
gestione del servizio idrico integrato, purchè ne sia assicurato lo
svolgimento secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicità,
nel rispetto dei principi, rilevanti in questa sede, di unitarietà
della gestione e superamento della frammentazione verticale delle
gestioni, nonchè di adeguatezza delle dimensioni gestionali in base
a parametri fisici, demografici e tecnici.
Questa Corte ha chiarito che la disciplina diretta al
superamento della frammentazione verticale della gestione delle
risorse idriche, con l'assegnazione a un'unica Autorità preposta
all'ambito delle funzioni di organizzazione, affidamento e controllo
della gestione del servizio idrico integrato, è ascrivibile alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela
della concorrenza, essendo essa diretta ad assicurare la
concorrenzialità nel conferimento della gestione e nella disciplina
dei requisiti soggettivi del gestore, allo scopo di assicurare
l'efficienza, l'efficacia e l'economicità del servizio (sentenze n.
325 del 2010 e n. 246 del 2009). Al contempo, la stessa disciplina
ricade nella sfera di competenza esclusiva statale in materia di
tutela dell'ambiente in quanto «l'allocazione all'Autorità d'Ambito
territoriale ottimale delle competenze sulla gestione serve a
razionalizzare l'uso delle risorse idriche e le interazioni e gli
equilibri fra le diverse componenti della "biosfera" intesa "come
'sistemà [...] nel suo aspetto dinamico" (sentenze n. 168 del 2008,
n. 378 e n. 144 del 2007)» (sentenza n. 246 del 2009).
5.2. - Ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87
(Norme sulla Costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), la dichiarazione di illegittimità costituzionale va
estesa, in via consequenziale, all'art. 5, comma 6, della legge
regionale impugnata, secondo cui «[n]elle more dell'espletamento
delle procedure di cui all'art. 4, i comuni afferenti ai disciolti
ambiti territoriali ottimali presso i quali non si sia determinata
effettivamente l'implementazione sull'intero territorio di pertinenza
della gestione unica di cui all'art. 147, comma 2, lettera b), del
decreto legislativo n. 152/2006 e successive modifiche e
integrazioni, con deliberazione motivata da assumere entro 90 giorni
dalla data di entrata in vigore della presente legge, possono
adottare le forme gestionali del comma 7 dell'art. 4». L'annullamento
di quest'ultima disposizione rende infatti inapplicabile il citato
art. 5, comma 6.
6. - Viene impugnato, altresì, l'art. 4, comma 8, che
recita: «I comuni montani con popolazione inferiore a 1.000 abitanti
nonchè i comuni delle isole minori ed i comuni di cui al comma 6
dell'art. 1 della legge regionale 9 gennaio 2013, n. 2 possono
gestire in forma singola e diretta il servizio idrico integrato nei
casi in cui la gestione associata del servizio risulti
antieconomica». Secondo il Governo la norma violerebbe: l'art. 117,
secondo comma, lettera e), della Costituzione, in riferimento agli
articoli 147, comma 2-bis, e 149-bis del decreto legislativo n. 152
del 2006, in quanto contempla un'eccezione non consentita al
principio di unicità della gestione nell'ambito ottimale; l'art. 14,
primo comma, dello statuto della Regione Siciliana; gli articoli 11 e
117, primo comma, della Costituzione, in riferimento agli articoli 14
e 106 del TF'UE. Il Governo chiede inoltre che in via consequenziale
sia dichiarata l'illegittimità costituzionale anche dell'art. 9,
comma l, secondo cui «[l]'Assessorato regionale dell'energia e dei
servizi di pubblica utilità destina i finanziamenti previsti per
l'adeguamento degli impianti di depurazione e delle reti idriche
anche ai comuni degli ambiti privi del soggetto gestore ed ai comuni
di cui all'art. 1, comma 6, della legge regionale 9 gennaio 2013, n.
2».
6.1. - La questione è fondata, per violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera e), della Costituzione.
Per i profili di censura attinenti alle modalità di
affidamento, valgono anche in questo caso le considerazioni innanzi
illustrate sull'art. 4, comma 7, alle quali si rinvia.
Per quanto concerne invece l'effetto di frammentazione della
gestione, è necessaria una precisazione aggiuntiva sul quadro
normativo di riferimento.
L'art. 7, comma 1, lettera b), numero 4), del decreto-legge
12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei
cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione
del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto
idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11
novembre 2014, n. 164, introduce, tra l'altro, modifiche all'art. 147
del decreto legislativo n. 152 del 2006. Con esse sono rafforzate le
modalità attuative della definizione degli ambiti territoriali
ottimali e, dopo il comma 2 del citato art. 147, è aggiunto il
seguente comma: «2-bis. Qualora l'Ambito territoriale ottimale
coincida con l'intero territorio regionale, ove si renda necessario
al fine di conseguire una maggiore efficienza gestionale ed una
migliore qualità del servizio all'utenza, è consentito
l'affidamento del servizio idrico integrato in ambiti territoriali
comunque non inferiori agli ambiti territoriali corrispondenti alle
province o alle città metropolitane. Sono fatte salve: a) le
gestioni del servizio idrico in forma autonoma nei comuni montani con
popolazione inferiore a 1.000 abitanti già istituite ai sensi del
comma 5 dell'art. 148; b) le gestioni del servizio idrico in forma
autonoma esistenti, nei comuni che presentano contestualmente le
seguenti caratteristiche: approvvigionamento idrico da fonti
qualitativamente pregiate; sorgenti ricadenti in parchi naturali o
aree naturali protette ovvero in siti individuati come beni
paesaggistici ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio,
di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42; utilizzo
efficiente della risorsa e tutela del corpo idrico. Ai fini della
salvaguardia delle gestioni in forma autonoma di cui alla lettera b),
l'ente di governo d'ambito territorialmente competente provvede
all'accertamento dell'esistenza dei predetti requisiti».
Il richiamato comma 5 dell'art. 148 recita: «Ferma restando
la partecipazione obbligatoria all'autorità d'ambito di tutti gli
enti locali ai sensi del comma 1, l'adesione alla gestione unica del
servizio idrico integrato è facoltativa per i comuni con popolazione
fino a 1.000 abitanti inclusi nel territorio delle comunità montane,
a condizione che gestiscano l'intero servizio idrico integrato, e
previo consenso della Autorità d'ambito competente».
Alla luce della disciplina citata è agevole constatare che
il legislatore regionale non ha rispettato i limiti della deroga
introdotta dal legislatore statale in materia di gestione autonoma
del servizio idrico integrato, quanto all'individuazione dei comuni
ai quali tale facoltà è concessa. Riferendosi alla fattispecie
dell'art. 1, comma 6, della legge della Regione Siciliana 9 gennaio
2013, n. 2 (Norme transitorie per la regolazione del servizio idrico
integrato), la norma censurata estende infatti l'eccezione ai «comuni
che non hanno consegnato gli impianti ai gestori del servizio idrico
integrato», i quali «possono gestire in forma singola e diretta il
servizio idrico integrato nei casi in cui la gestione associata del
servizio risulti antieconomica» (art. l, comma 6, citato). Si tratta
di un'eccezione del tutto estranea alla ratio della normativa
statale, per la quale la possibilità di derogare all'unicità della
gestione del servizio si giustifica esclusivamente in ragione di un
elemento tipicamente ambientale costituito dalla peculiarità idrica
di talune aree del territorio.
6.2.- Non sussistono peraltro gli estremi per dichiarare, ai
sensi dell'art. 27 della legge n. 87 del 1953, l'illegittimità
costituzionale consequenziale dell'art. 9, comma l, secondo cui
«[l]'Assessorato regionale dell'energia e dei servizi di pubblica
utilità destina i finanziamenti previsti per l'adeguamento degli
impianti di depurazione e delle reti idriche anche ai comuni degli
ambiti privi del soggetto gestore ed ai comuni di cui all'art. 1,
comma 6, della legge regionale 9 gennaio 2013, n. 2». La disposizione
regionale sui finanziamenti destinati all'adeguamento degli impianti
idrici non è legata infatti da un rapporto di necessaria
presupposizione rispetto all'art. 4, comma 8, dichiarato
incostituzionale. Nè può dirsi che la perdurante esistenza
dell'art. 9, comma 1, sia idonea a frustrare la precedente
dichiarazione di illegittimità.
Il riportato art. 4, commi 1 e 2, della legge regionale della
Sicilia 11 agosto 2017, n. 16, della cui legittimità costituzionale
questo Collegio dubita, ha di mira (e comunque realizza in concreto
sul piano disciplinare ed effettuale) il medesimo risultato pratico
censurato in precedenza dalla Corte costituzionale:
«1. Entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della
presente legge, l'Ente acquedotti siciliani (EAS) in liquidazione
provvede alla consegna degli impianti e delle reti idriche al comune
o al consorzio dei comuni interessati, a seconda che gli impianti
siano a servizio di un solo comune o di più comuni, che ne assumono
la gestione, con oneri a carico della tariffa del servizio idrico
integrato, sino alla piena attuazione delle disposizioni di cui
all'art. 3, comma 3, lettera f), della legge regionale 11 agosto
2015, n. 19.
2. Trascorso il termine perentorio di cui al comma 1,
l'Assessore regionale per l'energia e i servizi di pubblica utilità,
previa diffida al comune ad adempiere entro il termine di trenta
giorni, nomina un commissario ad acta per la presa in consegna degli
impianti di cui al comma 1 nel termine dei successivi trenta giorni».
L'art. 4 qui in esame riproduce infatti, quanto meno sul piano
dell'effetto dispositivo, il medesimo assetto normativo già
censurato dalla Corte con riferimento alla gestione diretta del
servizio idrico da parte dei comuni, prevedendo una soluzione
normativa che, di fatto, produce il risultato di vanificare gli
effetti della precedente pronuncia di illegittimità costituzionale,
e di riprodurre gli effetti delle norme già dichiarate illegittime.
Anche la disposizione oggi in esame prevede infatti una gestione
diretta dei comuni del servizio idrico che chiaramente disattende i
principi dell'art. 149-bis del decreto legislativo n. 152/2006, che
costituisce dunque il parametro interposto violato dalla disposizione
in esame.
I provvedimenti impugnati realizzano infatti un assetto identico
a quello che la citata sentenza della Corte costituzionale ha inteso
censurare, proprio in quanto risultano adottati sulla base di una
disposizione (art. 4, commi 1 e 2, della legge regionale 11 agosto
2017, n. 16) che, per quanto qui rileva, appare riproduttiva di
analoga disposizione (art. 4, comma 7, della legge regionale 11
agosto 2015, n. 19) già dichiarata costituzionalmente illegittima
(sentenza n. 93/2017 della Corte costituzionale), per violazione
della competenza legislativa esclusiva dello Stato in tema di
«ambiente» e «concorrenza» (anche nel settore del servizio idrico):
ciò in relazione al contrasto fra le norme regionali con le
disposizioni statali (articoli 147 e 149-bis del decreto legislativo
n. 152/2006) che enunciano il principio della unicità della gestione
del servizio idrico per ciascun Ambito territoriale ottimale,
escludendo la possibilità di gestione diretta da parte di comuni
associati, e prevedendo il superamento della frammentazione verticale
della gestione delle risorse idriche.
Sul piano diacronico, poi, in relazione alla enunciata natura
provvisoria della disciplina in esame, il Collegio non può che
condividere quanto argomentato dalla parte ricorrente, «Non rileva in
contrario la prevista provvisorietà dell'affidamento di detta
gestione (... sino alla piena attuazione delle disposizioni di cui
all'art. 3, comma 3, lettera f), della legge regionale 11 agosto
2015, n. 19), intanto perchè anche la norma dell'art. 4, comma 8,
della legge regionale n. 19/2015 aveva carattere provvisorio (nelle
more dell'approvazione della legge che doveva trasferire ai comuni le
funzioni delle Autorità d'ambito per il loro esercizio in forma
associata), ma questo non ha impedito alla Corte di rilevarne
l'illegittimità; in secondo luogo perchè l'esperienza ha ormai
dimostrato che in materia di gestione del servizio idrico integrato
il concetto di "provvisorieta'" nella Regione Siciliana è assai
relativo, come prova il fatto che a dodici anni dal decreto
legislativo n. 152/2006 il sistema appare ancora lontano dalla sua
iniziale attuazione».
7.2. Conseguentemente, un secondo profilo di illegittimità
costituzionale che appare non manifestamente infondato è quello che
evoca il parametro di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e),
della Costituzione, essendo la disposizione in esame affetta dal
medesimo profilo di illegittimità costituzionale già accertato
dalla Corte con riferimento alla precedente disposizione avente
identico contenuto e significato normativo.
È sufficiente qui richiamare le considerazioni svolte al
precedente punto 7.1., al quale si fa integrale rinvio.
La violazione del giudicato costituzionale mediante adozione di
una nuova disposizione avente il medesimo contenuto normativo ed
identico effetto dispositivo replica infatti il medesimo vizio, in
quanto determina la trasmissione in capo alla nuova norma (non solo
del significato precettivo, ma anche) del medesimo vizio di
incostituzionalità, per le medesime ragioni.
7.3. Un ulteriore profilo di non manifesta infondatezza riguarda
poi il contrasto con i parametri costituiti dall'art. 119, commi
primo e quarto, e dall'art. 97, commi primo e secondo, della
Costituzione.
Deduce in proposito la parte ricorrente: «l'art. 4 della legge
regionale n. 16/2017 si pone in evidente contrasto con il principio
costituzionale di correlazione fra funzioni e risorse e con il
principio di equilibrio dei bilanci pubblici, dal momento che obbliga
i comuni siciliani ad assumere la gestione degli impianti e delle
reti idriche dall'EAS senza correlare a tale trasferimento di
funzioni il trasferimento delle necessarie risorse finanziarie e
umane e "scaricando" sui bilanci comunali le conseguenze
economico-finanziarie della fallimentare gestione EAS. Significativa
in proposito è l'analisi formulata dal responsabile del servizio
economico finanziario del comune ricorrente il quale, nella pur
sintetica argomentazione del parere reso sulla delibera
commissariale, ha evidenziato come il provvedimento impugnato sia
stato adottato senza essere preceduto da adempimenti e misure
indispensabili per assicurare il mantenimento dell'equilibrio del
bilancio dell'ente locale. Egli contesta, infatti, la totale mancanza
nella deliberazione commissariale di dati che permettano di valutare
la sostenibilità della gestione da parte del comune, come la
verifica dello stato di reti e impianti o la verifica del
funzionamento dei misuratori idrici. In realtà, il provvedimento
impugnato riflette i difetti della disposizione legislativa ad esso
sottesa».
Emerge dalla incontestata - sul piano fattuale - prospettazione
della parte ricorrente, riscontrata dalla documentazione prodotta in
giudizio, che il conferimento temporaneo degli impianti ai comuni
siciliani innovativamente disposto dall'art. 4 della legge regionale
n. 16/2017, non tiene conto del parere contrario espresso dagli
organi di consulenza tecnico-finanziaria del comune ricorrente i
quali hanno evidenziato, sostanzialmente, l'assenza di una adeguata
attività di concertazione tale da salvaguardare l'attuale situazione
finanziaria ed organizzativa dei comuni interessati (mentre la
possibilità per questi ultimi di richiedere, occorrendo,
un'anticipazione alla regione, ai sensi dell'art. 4, comma 5, della
legge regionale n. 16/2017, non consente di superare i rilievi
sollevati dai predetti organi comunali, in quanto si tratterebbe non
di un trasferimento ma di un prestito, da collocare comunque a carico
della finanza dell'ente locale).
Tale profilo, prima ancora di rilevare in punto di (cattivo) uso
del potere, investe la preliminare questione della legittimità
costituzionale della norma attributiva di detto potere: dal momento
che è proprio tale norma a consentire (recte: prevedere) il
trasferimento di funzioni ed oneri senza corrispondenti misure,
quanto meno di concertazione finanziaria, relative alla copertura dei
costi del servizio.
La copertura finanziaria del servizio, oggi temporaneamente
affidato ai comuni in applicazione dell'art. 4, legge regionale n.
16/2017, è basata sulla «tariffa» locale transitoria espressamente
prevista dal comma 1 dell'art. 4, citato, in attesa della futura
determinazione della tariffa d'ambito di cui all'art. 3, comma 3,
lettera f, della legge regionale n. 19/2015.
Tale copertura, tuttavia, non appare esaustiva, attesa la
mancanza di una unitaria - seppur temporanea - regolamentazione
regionale del servizio di che trattasi, tale da assicurare, nelle
more della piena attuazione degli Ambiti territoriali ottimali di cui
all'art. 3 della legge regionale n. 19/2015, l'autonomia finanziaria
del comune, come anche l'efficiente ed uniforme erogazione del
servizio idrico integrato in tutti i comuni dell'isola.
Come infatti condivisibilmente affermato in ricorso, «La mancanza
di dati certi sullo stato della rete in termini tecnici, sul suo
stato di manutenzione e sui quantitativi idrici effettivi da
immettere nella rete, rendono impossibile predisporre un apposito
piano finanziario per la gestione della rete da consegnare, ai fini
della predisposizione della tariffa e del bilancio del servizio
dell'Ente».
Afferma in contrario la difesa regionale che «In realtà con la
sentenza n. 93/2017 la Consulta ha censurato norme della legge
regionale n. 19/1995 riguardanti soltanto aspetti gestionali del
S.I.I. e non già quelle riguardanti la disciplina organizzativa dei
nuovi enti di governo del S.I.I. Ciò è stato puntualmente
specificato con la Circolare n. 4586/17, cui è sintomaticamente
seguita la legge regionale n. 16/2017 che - con l'art. 4 - ha inteso
"liberare" l'EAS in liquidazione dalla gestione pesantissima, sia
finanziariamente che amministrativamente, del S.I.I. e così
concludere la fase liquidatoria dell'Ente. Il disposto del citato
art. 4 (la cui vincolante cogenza è fuori discussione) è stato poi
rinforzato con l'art. 1, legge regionale n. 8/2018 fissando un
termine perentorio per il completamento delle procedure previste dal
ridetto art. 4».
Tale affermazione ad avviso del Collegio conferma il dubbio di
costituzionalità in esame.
La circostanza che la norma abbia inteso «liberare l'EAS in
liquidazione dalla gestione pesantissima, sia finanziariamente che
amministrativamente, del S.I.I. e così concludere la fase
liquidatoria dell'Ente», conferma che si sia inteso scaricare sui
comuni il peso e le conseguenze di tale scelta «liberatoria» per
l'ente regionale dante causa, ma corrispondentemente gravosa - in
assenza di adeguati meccanismi di finanziamento- per gli enti
territoriali aventi causa, i quali evidentemente certant de damno
vitando.
La giurisprudenza costituzionale, in materia di riparto di
competenze dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, ha
affermato - nei rapporti fra Stato e regioni - l'esistenza del
principio del parallelismo tra responsabilità di disciplina della
materia e responsabilità finanziaria (in questo senso la sentenza n.
17 del 2004 della Corte costituzionale): il profilo meramente
finanziario non può prescindere dalla connessione funzionale con il
profilo disciplinare del settore considerato (in argomento anche
Corte costituzionale, sentenza n. 51 del 28 gennaio 2005, ove i
richiami alle precedenti sentenze che hanno più volte affermato il
principio sopra riportato).
Tale affermazione può predicarsi anche nei rapporti fra le
regioni e i comuni.
In materia analoga, e su questione affine, il Consiglio di
giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, con ordinanza
collegiale n. 556/2018, ha sollevato - rispetto al parametro
costituito dall'art. 119 della Costituzione - la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 34 della legge regionale 9
maggio 1986, n. 22 (che obbliga i comuni a farsi carico del
patrimonio delle IPAB estinte e dunque, anche del personale e delle
relative situazioni debitorie) in ragione proprio della ritenuta
violazione dei principi appena richiamati, affermando che «Nel nostro
Ordinamento vige il principio di autonomia finanziaria dei comuni,
espressamente declinato sia dall'art. 119 della Costituzione, che dai
singoli Statuti delle regioni speciali; e, con specifico riferimento
alla Regione Siciliana, dall'art. 15, comma 2, del suo statuto.
Corollario (logico, prim'ancora che giuridico) di tale principio è
quello secondo cui ad ogni trasferimento di funzioni deve
corrispondere un adeguato trasferimento (o un'attribuzione) di
risorse economico-finanziarie per farvi fronte; principio che vale,
all'evidenza, anche per il caso di trasferimento di complessi
patrimoniali che determinino oneri (quali spese di manutenzione,
restauro etc.) forieri di perdite economiche, nonchè - ovviamente -
per il caso di trasferimento di personale».
Ad avviso del Collegio l'assetto dispositivo portato dai
provvedimenti impugnati nel presente giudizio, in attuazione della
disposizione regionale in esame, si pone in contraddizione logica -
anche in considerazione del fatto che non è prevista una
predeterminazione della durata di tale assetto, nè un piano degli
interventi in cui lo stesso si sostanzia - con il principio del
parallelismo fra competenze amministrative e provvista finanziaria
necessaria per esercitarle, ricavabile dai plurimi riferimenti
costituzionali e di sistema sopra richiamati.
Le considerazioni fin qui svolte appaiono del resto conformi alla
più recente giurisprudenza costituzionale resa in fattispecie
analoghe (sentenze numeri 22/2012, 188/2015 e 10/2016).
Il risultato dell'assetto voluto dalla disposizione in esame,
realizzando un'alterazione strutturale dell'equilibrio fra
titolarità delle funzioni e finanziamento delle stesse (come
dimostrato in concreto dai provvedimenti impugnati nel presente
giudizio), rende per l'ente comunale impossibile la gestione del
servizio conforme al parametro del buon andamento nel rispetto della
propria autonomia finanziaria e dell'equilibrio del proprio bilancio.
Deve essere dunque sollevata - con gli adempimenti di cui
all'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 - questione di
legittimità costituzionale dell'art. 4, commi 1 e 2, della legge
regionale della Sicilia 11 agosto 2017, n. 16, per contrasto con gli
articoli 117, secondo comma, lettera e); 97, primo e secondo comma;
119, commi primo e quarto, e 136 della Costituzione.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione
Prima);
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4, commi 1 e 2, della legge regionale della
Sicilia 11 agosto 2017, n. 16, per contrasto con gli articoli 117,
secondo comma, lettera e); 97, primo e secondo comma; 119, commi
primo e quarto; e 136 della Costituzione;
Visto l'art. 79, comma 1, del Codice del processo amministrativo,
sospende il giudizio in corso e dispone l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che a cura della Segreteria il presente provvedimento sia
comunicato alle parti, nonchè al Presidente della Giunta regionale
della Regione Siciliana.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 16
aprile 2019 con l'intervento dei magistrati:
Calogero Ferlisi, Presidente;
Giovanni Tulumello, consigliere, estensore;
Roberto Valenti, consigliere.

Il Presidente: Ferlisi


L'estensore: Tulumello