1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 29-7-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 180 SENTENZA 7 - 23 luglio 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Differimento dell'entrata in vigore dell'obbligo, previsto dalla legislazione statale, di collocare in discarica esclusivamente rifiuti trattati - Assegnazione temporanea di personale ad altre mansioni (nella specie di rango dirigenziale). - Legge della Regione Basilicata 18 agosto 2014, n. 26 (Assestamento del bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2014 e del bilancio pluriennale 2014-2016), artt. 42, commi 4 e 5, e 51, comma 4. - (T-150180) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 29-7-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 42, commi
4 e 5, e 51, comma 4, della legge della Regione Basilicata 18 agosto
2014, n. 26 (Assestamento del bilancio di previsione per l'esercizio
finanziario 2014 e del bilancio pluriennale 2014-2016), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 17-21
ottobre 2014, depositato in cancelleria il 27 ottobre 2014 ed
iscritto al n. 81 del registro ricorsi 2014.
Udito nell'udienza pubblica del 7 luglio 2015 il Giudice relatore
Silvana Sciarra;
udito l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso, spedito per la notifica il 17 ottobre 2014,
ricevuto il 21 ottobre e depositato il successivo 27 ottobre, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in via principale,
questione di legittimità costituzionale degli artt. 42, commi 4 e 5,
e 51, comma 4, della legge della Regione Basilicata 18 agosto 2014,
n. 26 (Assestamento del bilancio di previsione per l'esercizio
finanziario 2014 e del bilancio pluriennale 2014-2016), in
riferimento agli artt. 97 e 117, primo e secondo comma, lettere l) ed
s), della Costituzione.
2.- In primo luogo il ricorrente impugna l'art. 42, commi 4 e 5,
della citata legge regionale n. 26 del 2014, nella parte in cui
stabilisce che «[n]elle more della realizzazione, adeguamento e/o
messa in esercizio dell'impiantistica di trattamento programmata è
possibile smaltire presso le discariche autorizzate ed in esercizio i
rifiuti solidi urbani non pericolosi, previo trattamento parziale
degli stessi» (comma 4), precisando che «[l]e disposizioni di cui al
presente articolo restano in vigore fino all'approvazione del nuovo
Piano regionale dei Rifiuti e comunque non oltre il 31 luglio 2015»
(comma 5).
Tali disposizioni, procrastinando al 31 luglio 2015 l'entrata in
vigore dell'obbligo di collocare in discarica esclusivamente rifiuti
trattati e consentendo il conferimento nella medesima discarica, sino
a tale data, di rifiuti urbani che hanno subito un trattamento
parziale, senza specificare in cosa debba consistere tale
trattamento, si porrebbero in contrasto con gli artt. 7 e 17 del
decreto legislativo 13 gennaio 2003, n. 36 (Attuazione della
direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti). Il
ricorrente ricorda che il predetto art. 7 vieta espressamente il
conferimento in discarica dei rifiuti non trattati, eccetto quelli
per i quali sia dimostrato che il trattamento non è necessario. Il
successivo art. 17, comma 1, prevede che «[l]e discariche già
autorizzate alla data di entrata in vigore del presente decreto
possono continuare a ricevere [...] i rifiuti per cui sono state
autorizzate» fino al 31 dicembre 2008, termine così prorogato
dall'art. 1, comma 184, lettera c), della legge 27 dicembre 2006, n.
296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007).
Tali disposizioni sarebbero, altresì, in contrasto sia con
quanto stabilito dal legislatore comunitario nella direttiva 26
aprile 1999, n. 1999/31/CE (Direttiva del Consiglio relativa alle
discariche di rifiuti), sia con i principi generali in tema di
discariche elaborati dalla Corte di giustizia in numerose pronunce
(di recente, sentenza 15 ottobre 2014 nella causa C-323/13,
Commissione europea contro Repubblica italiana), principi che non
potrebbero essere derogati dalla Regione in considerazione del
vincolo derivante dall'art. 117, primo comma, Cost.
Da ciò il ricorrente desume che l'art. 42, commi 4 e 5, della
legge regionale n. 26 del 2014 violi sia l'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost. in riferimento alla competenza legislativa
esclusiva statale in materia di «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema» cui la costante giurisprudenza costituzionale ha
ricondotto la disciplina della gestione dei rifiuti, sia l'art. 117,
primo comma, Cost., in tema di vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario.
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, inoltre,
l'art. 51, comma 4, della medesima legge regionale n. 26 del 2014,
nella parte in cui, inserendo il comma 9-bis all'art. 2 della legge
della Regione Basilicata 25 ottobre 2010, n. 31 (Disposizioni di
adeguamento della normativa regionale al decreto legislativo 27
ottobre 2009, n. 150. Modifica art. 73 della legge regionale 30
dicembre 2009, n. 42. Modifiche della legge regionale 9 febbraio
2001, n. 7. Modifica art. 10 legge regionale 2 febbraio 1998, n. 8 e
s.m.i.), prevede la possibilità di attribuire, nelle more
dell'espletamento dei concorsi pubblici per l'accesso alla qualifica
dirigenziale e, comunque, per non oltre due anni, le funzioni
dirigenziali a dipendenti a tempo indeterminato di ruolo
dell'amministrazione regionale appartenenti alla categoria D3
giuridico del comparto Regioni-Enti locali in possesso dei requisiti
per l'accesso alla qualifica dirigenziale, previo espletamento di
apposite procedure selettive, stabilendo, altresì, che al dipendente
incaricato spetti, per la durata dell'attribuzione delle funzioni, il
trattamento tabellare già in godimento e il trattamento accessorio
del personale con qualifica dirigenziale.
La citata disposizione violerebbe gli artt. 97 e 117, secondo
comma, lettera l), Cost., in quanto, non essendo possibile ricondurre
l'attribuzione delle funzioni in questione nè all'istituto della
reggenza, nè a quello dell'assegnazione di mansioni superiori, si
porrebbe in contrasto con la normativa vigente in tema di pubblico
impiego, in violazione della competenza statale esclusiva in materia
di «ordinamento civile» cui devono essere ricondotte tutte le regole
inerenti al rapporto di lavoro.
4.- La Regione Basilicata non si è costituita in giudizio.
5.- All'udienza pubblica il Presidente del Consiglio dei ministri
ha insistito nel chiedere l'accoglimento delle censure promosse con
l'atto introduttivo.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita della
legittimità costituzionale degli artt. 42, commi 4 e 5, e 51, comma
4, della legge della Regione Basilicata 18 agosto 2014, n. 26
(Assestamento del bilancio di previsione per l'esercizio finanziario
2014 e del bilancio pluriennale 2014-2016), in riferimento agli artt.
97 e 117, primo e secondo comma, lettere l) ed s), della
Costituzione.
2.- L'art. 42, commi 4 e 5, della citata legge regionale n. 26
del 2014 è impugnato in quanto, rinviando al 31 dicembre 2015
l'entrata in vigore dell'obbligo di collocare in discarica
esclusivamente rifiuti trattati e consentendo il conferimento, sino a
tale data, di rifiuti urbani che abbiano subito un trattamento
parziale, senza che sia specificato in cosa debba consistere tale
trattamento, si porrebbe anzitutto in contrasto con gli artt. 7 e 17
del decreto legislativo 13 gennaio 2003, n. 36 (Attuazione della
direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti), con
conseguente lesione della competenza legislativa statale esclusiva in
materia di «tutela dell'ambiente» cui deve essere ricondotta la
disciplina della gestione dei rifiuti.
Le medesime disposizioni sarebbero, altresì, in contrasto sia
con i principi dettati dalla direttiva 26 aprile 1999, n. 1999/31/CE
(Direttiva del Consiglio relativa alle discariche di rifiuti), sia
con le indicazioni fornite a tal proposito dalla Corte di giustizia.
2.1.- La questione è fondata in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost.
Questa Corte ha ripetutamente affermato che la disciplina dei
rifiuti è riconducibile alla materia «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema», di competenza esclusiva statale ai sensi dell'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost., anche se interferisce con
altri interessi e competenze, di modo che deve intendersi riservato
allo Stato il potere di fissare livelli di tutela uniforme
sull'intero territorio nazionale, ferma restando la competenza delle
Regioni alla cura di interessi funzionalmente collegati con quelli
propriamente ambientali (tra le molte, sentenze n. 67 del 2014, n.
285 del 2013, n. 54 del 2012, n. 244 del 2011, n. 225 e n. 164 del
2009 e n. 437 del 2008). Pertanto, la disciplina statale
«costituisce, anche in attuazione degli obblighi comunitari, un
livello di tutela uniforme e si impone sull'intero territorio
nazionale, come un limite alla disciplina che le Regioni e le
Province autonome dettano in altre materie di loro competenza, per
evitare che esse deroghino al livello di tutela ambientale stabilito
dallo Stato, ovvero lo peggiorino (sentenze n. 314 del 2009, n. 62
del 2008 e n. 378 del 2007)» (sentenza n. 58 del 2015).
Nella specie, il d.lgs. n. 36 del 2003 ha provveduto a recepire
la direttiva n. 1999/31/CE in vista del più generale obiettivo di
«assicurare un'elevata protezione dell'ambiente e controlli
efficaci», obiettivo già individuato dall'art. 2 del decreto
legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione della direttiva
91/156/CEE sui rifiuti, della direttiva 91/689/CEE sui rifiuti
pericolosi e della direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti
di imballaggio), che espressamente disponeva: «I rifiuti devono
essere recuperati o smaltiti senza pericolo per la salute dell'uomo e
senza usare procedimenti o metodi che potrebbero recare pregiudizio
all'ambiente» (comma 2).
In tale decreto, oltre a stabilirsi, in linea con la citata
direttiva, che «i rifiuti possono essere collocati in discarica solo
dopo trattamento» (art. 7), intendendosi per «trattamento» tutti «i
processi fisici, termici, chimici, o biologici, incluse le operazioni
di cernita, che modificano le caratteristiche dei rifiuti, allo scopo
di ridurne il volume o la natura pericolosa, di facilitarne il
trasporto, di agevolare il recupero o di favorirne lo smaltimento in
condizioni di sicurezza» (art. 2, comma 1, lettera h), si è anche
disposto che «[l]e discariche già autorizzate alla data di entrata
in vigore del presente decreto possono continuare a ricevere, fino al
16 luglio 2005, i rifiuti per cui sono state autorizzate» (art. 17,
comma 1). Tale termine è stato prorogato, dapprima, al 31 dicembre
2006 dall'art. 11-quaterdecies, comma 9, del decreto-legge 30
settembre 2005, n. 203 (Misure di contrasto all'evasione fiscale e
disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), poi, al 31
dicembre 2008 dall'art. 1, comma 184, lettera c) della legge 27
dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007), infine
al 31 dicembre 2009 dall'art. 5, comma 1-bis, del decreto-legge 30
dicembre 2008, n. 208 (Misure straordinarie in materia di risorse
idriche e di protezione dell'ambiente).
L'art. 42, commi 4 e 5, della legge della Regione Basilicata n.
26 del 2014 consente, ora e fino al 31 luglio 2015, «[n]elle more
della realizzazione, adeguamento e/o messa in esercizio
dell'impiantistica di trattamento programmata», lo smaltimento,
presso le discariche in precedenza autorizzate e in esercizio, dei
rifiuti solidi urbani non pericolosi, «previo trattamento parziale
degli stessi», senza peraltro neppure spiegare cosa debba intendersi
per trattamento parziale.
Tale articolo, consentendo la prosecuzione del conferimento in
discarica di rifiuti non trattati (non ricompresi fra quelli per i
quali il vincolo è espressamente escluso dal d.lgs. n. 36 del 2003
in attuazione della direttiva 1999/31/CE) ben oltre il termine
previsto dalla legge statale (31 dicembre 2009), detta una disciplina
ad hoc a distanza di quasi cinque anni dalla scadenza del termine e
dopo circa undici anni dall'originaria previsione del relativo
adeguamento. In tal modo, si invade la sfera di competenza statale in
materia di «tutela dell'ambiente» e si riduce il livello di tutela
garantito dallo Stato.
Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 42, commi 4 e 5, della legge della Regione Basilicata n. 26
del 2014, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost.
2.2.- È assorbita la censura riferita alla violazione dell'art.
117, primo comma, Cost.
3.- Il ricorrente censura inoltre l'art. 51, comma 4, della legge
regionale n. 26 del 2014, nella parte in cui, inserendo il comma
9-bis all'art. 2 della legge della Regione Basilicata 25 ottobre
2010, n. 31 (Disposizioni di adeguamento della normativa regionale al
decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150. Modifica art. 73 della
legge regionale 30 dicembre 2009, n. 42. Modifiche della legge
regionale 9 febbraio 2001, n. 7. Modifica art. 10 legge regionale 2
febbraio 1998, n. 8 e s.m.i.), prevede la possibilità di attribuire,
nelle more dell'espletamento dei concorsi pubblici per l'accesso alla
qualifica dirigenziale e, comunque, per non oltre due anni, le
funzioni dirigenziali a dipendenti a tempo indeterminato di ruolo
dell'amministrazione regionale appartenenti alla categoria D3
giuridico del comparto Regioni-Enti locali in possesso dei requisiti
per l'accesso alla qualifica dirigenziale, previo espletamento di
apposite procedure selettive, disponendo, altresì, che al dipendente
incaricato spetti, per la durata dell'attribuzione delle funzioni, il
trattamento tabellare già in godimento e il trattamento accessorio
del personale con qualifica dirigenziale.
Tale disposizione violerebbe gli artt. 97 e 117, secondo comma,
lettera l), Cost., che riserva alla competenza legislativa esclusiva
dello Stato la materia dell'«ordinamento civile» cui devono essere
ricondotte tutte le regole inerenti al rapporto di lavoro, come
quelle oggetto della predetta disposizione impugnata.
3.1.- La questione è fondata in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost.
La norma regionale impugnata ha inserito il comma 9-bis all'art.
2 della legge regionale n. 31 del 2010. L'art. 2 della predetta legge
regionale è così rubricato: «Adeguamento delle disposizioni
regionali all'art. 19 del d.lgs. n. 165/2001 in materia di
conferimento delle funzioni dirigenziali».
Il citato art. 19 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), modificato dal decreto legislativo 27
ottobre 2009, n. 150 (Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in
materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e
di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni), detta
norme in tema di conferimento di «incarichi di funzioni dirigenziali»
con riguardo alle amministrazioni statali. Poichè l'art. 27 del
medesimo d.lgs. n. 165 del 2001 dispone che «Le regioni a statuto
ordinario, nell'esercizio della propria potestà statutaria,
legislativa e regolamentare [...] adeguano ai principi dell'articolo
4 e del presente capo i propri ordinamenti, tenendo conto delle
relative peculiarita'», con l' art. 2 della legge regionale n. 31 del
2010 la Regione Basilicata ha provveduto a realizzare tale
adeguamento.
Tuttavia, il comma 9-bis introdotto al citato art. 2 con la norma
regionale ora impugnata (l'art. 51, comma 4, della legge regionale n.
26 del 2014) interviene a dettare norme specificamente in tema di
assegnazione temporanea di personale ad altre mansioni (nella specie
di rango dirigenziale), norme che, peraltro, risultano difficilmente
riconducibili alle fattispecie delineate dal d.lgs. n. 165 del 2001.
Esse, infatti, non configurano un'ipotesi di legittimo conferimento
di mansioni superiori (di cui all'art. 52 del d.lgs. n. 165 del
2001), in quanto, oltre a non soddisfare i requisiti prescritti dal
citato decreto legislativo (e dal relativo contratto collettivo),
delineano il conferimento di funzioni corrispondenti ad una diversa
"carriera" (quella dirigenziale, appunto), piuttosto che di mansioni
superiori, sanzionato dall'art. 52, comma 5, del medesimo d.lgs. n.
165 del 2001. Nè si può ravvisare la fattispecie della reggenza,
poichè quest'ultima ricorre solo in caso di vacanza di posto in
organico, di temporaneità e straordinarietà, con la conseguenza che
non si producono gli effetti retributivi propri del riconoscimento
dello svolgimento di mansioni superiori. Nella specie, infatti, la
norma regionale dispone che la temporaneità dell'incarico potrebbe
espandersi fino a due anni e riconosce ai soggetti investiti del
medesimo incarico sulla base di apposite procedure selettive il
trattamento retributivo accessorio del personale con qualifica
dirigenziale.
È indirizzo costante di questa Corte quello secondo cui per
effetto della «intervenuta privatizzazione del rapporto di lavoro
alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, che interessa,
altresì, il personale delle Regioni, la materia è regolata dalla
legge dello Stato e, in virtù del rinvio da essa operato, dalla
contrattazione collettiva» (sentenza n. 286 del 2013). Infatti, a
seguito della suddetta privatizzazione, la materia cui va ricondotto
il rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni
ivi comprese le Regioni è quella dell'ordinamento civile, che
appartiene alla potestà del legislatore statale, il quale «ben può
intervenire [...] a conformare gli istituti del rapporto di impiego
attraverso norme che si impongono all'autonomia privata con il
carattere dell'inderogabilità, anche in relazione ai rapporti di
impiego dei dipendenti delle Regioni (sent. n. 19 del 2013)»
(sentenza n. 228 del 2013). In altri termini, «la disciplina del
rapporto lavorativo dell'impiego pubblico privatizzato è rimessa
alla competenza legislativa statale di cui all'art. 117, secondo
comma, lett. l), Cost., in quanto riconducibile alla materia
"ordinamento civile", che vincola anche gli enti ad autonomia
differenziata (cfr. sentenza n. 151 del 2010; sentenza n. 95 del
2007)» (sentenza n. 77 del 2013).
Con riguardo, poi, specificamente, all'assegnazione temporanea di
personale ad altre mansioni, questa Corte ha già avuto occasione di
affermare che essa «tipicamente attiene allo svolgimento del rapporto
di lavoro. Ne concreta, cioè, una modificazione temporanea con
riguardo al contenuto della prestazione lavorativa» delineando un
«mutamento provvisorio di mansioni». Pertanto, «la relativa
disciplina rientra [...] nella materia del rapporto di lavoro e, per
esso, dell'ordinamento civile, [...] di competenza esclusiva dello
Stato ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera l) Cost.»
(sentenza n. 17 del 2014).
Sulla base delle richiamate indicazioni, risulta dunque evidente
che l'art. 51, comma 4, della legge regionale n. 26 del 2014 è
costituzionalmente illegittimo per violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost.
Al di là della verifica della scarsa coerenza della disciplina
dettata dalla norma regionale impugnata con la corrispondente
disciplina di fonte statale e negoziale, la norma in questione regola
una fattispecie che, incidendo sull'assegnazione del personale ad
altre mansioni (nella specie di rango dirigenziale): sentenza n. 37
del 2015, e comunque sull'inquadramento professionale dello stesso,
con effetti sul trattamento retributivo, tocca inevitabilmente
aspetti che attengono allo svolgimento del rapporto di lavoro, da
ricondursi alla materia dell'«ordinamento civile», di competenza
statale esclusiva ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera l)
Cost.
3.2.- La censura di violazione dell'art. 97 Cost., peraltro priva
di qualsiasi tipo di argomentazione a sostegno, deve ritenersi
assorbita.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 42, commi 4
e 5, della legge della Regione Basilicata 18 agosto 2014, n. 26
(Assestamento del bilancio di previsione per l'esercizio finanziario
2014 e del bilancio pluriennale 2014-2016);
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 51, comma
4, della citata legge regionale n. 26 del 2014.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 luglio 2015.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 23 luglio 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI