1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 21-2-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 3 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 14 novembre 1989
N. 3 Ricorso per conflitto di attribuzioni depositato in cancelleria l'8 febbraio 1990 (della regione Emilia-Romagna) Giudice ordinario - Poteri - Limiti - Sentenza della Corte di cassazione, sezione terza penale, 14 novembre 1989, n. 2734, con la quale sono state disapplicate, perche' ritenute illegittime, le leggi della regione Emilia-Romagna n. 7/1983, n. 13/1984 e n. 42/1986 - Lamentata violazione della autonomia regionale e dei principi della soggezione dei giudici alla legge e del contraddittorio. (Sentenza Corte di cassazione, sezione terza penale, 14 novembre 1989, n. 2734). (Cost., artt. 117, 101 e 134; legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 25, ultimo comma). (090C0160) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 21-2-1990)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione Emilia-Romagna,
in persona del presidente della giunta regionale, autorizzato con
deliberazione della giunta regionale 23 gennaio 1990, n. 71,
rappresentata e difesa, come da mandato a margine, dall'avv.
Giandomenico Falcon di Padova, con domicilio eletto presso l'avv.
Luigi Manzi di Roma, via Confalonieri 5, contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri, per la dichiarazione che non spetta al
giudice ordinario, secondo gli artt. 117, primo comma, 101 e 134
della Costituzione, il potere di disapplicare le leggi regionali (ai
sensi dell'art. 5 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E), in
relazione alla sentenza della Corte di cassazione, sezione terza
penale, n. 2734 del 14 novembre 1989, depositata in cancelleria il 12
dicembre 1989, nonchè per l'annullamento della stessa sentenza della
Corte di cassazione, sezione terza penale, 14 novembre 1989, n. 2734,
nella parte in cui essa afferma la sussistenza in capo al giudice
ordinario del detto potere, ed effettivamente lo esercita, per
violazione degli stessi articoli della Costituzione.
F A T T O
Con la sentenza avverso la quale si rivolge il presente conflitto
la Corte di cassazione, terza sezione penale nel confermare la
pronuncia di condanna della Corte d'appello di Bologna, resa nei
confronti di Predieri Vilder, titolare di allevamento suinicolo, per
scarico in acque pubbliche di liquami non depurati, dopo aver
affermato il potere del giudice ordinario di disapplicare i
provvedimenti amministrativi in base all'art. 5 della legge 20 marzo
1865, n. 2248, all. E), afferma testualmente che "il giudice penale
può disapplicare in base al citato art. 5 anche la normativa
regionale": ciò che di seguito procede a fare, con esplicito
riferimento alle leggi della ricorrente regione n. 7/1983, n. 13/1984
e n. 42/1986.
La ragione per la quale il giudice penale ha voluto disapplicare
le leggi regionali sopra citate è chiara, ed è manifesta dallo
stesso giudice: esse - anche recependo indicazioni date dal CIPE con
deliberazione dell'8 maggio 1980 - qualificano gli allevamenti
suinicoli del tipo di quello oggetto del giudizio come insediamento
civile, con la conseguenza che agli effetti inquinanti che ne
derivassero si applicano sanzioni amministrative (puntualmente
previste dalla legislazione regionale), anzichè la sanzione penale
prevista per gli insediamenti industriali.
Il giudice penale ha ritenuto tale disciplina regionale
contrastante con la Costituzione, in quanto "interferisce
negativamente con le norme penali, considerando lecita una attività
penalmente sanzionata dall'ordinamento statale". Ora, qualunque
giudice può evidentemente ritenere (a ragione o a torto, secondo
quanto sarà poi giudicato dalla Corte costituzionale) che una legge
statale o regionale contrasti con la Costituzione. Ma il punto è che
la Corte di cassazione, invece di sollevare questione di legittimità
costituzionale di fronte a codesta eccellentissima Corte
costituzionale, ha affermato esplicitamente il proprio potere di
disapplicare le leggi regionali, e le ha di seguito senz'altro
disapplicate.
Ma così facendo il giudice ordinario è evidentemente uscito dai
poteri che la Costituzione gli attribuisce e lo chiama a svolgere,
facendosi giudice della legge regionale, con menomazione gravissima
della potestà legislativa attribuita alle regioni, oltre che delle
più generali regole e valori costituzionali sanciti dagli artt. 101
e 134 della Costituzione stessa, per le seguenti ragioni di
D I R I T T O
Violazione degli artt. 117, primo comma, 101 e 134 della
Costituzione, mediante affermazione ed esercizio di un potere
giurisdizionale non spettante al giudice ordinario. Violazione
altresì della garanzia del contraddittorio di cui all'art. 25,
ultimo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87.
1. - Poche parole occorrono per illustrare il carattere invasivo e
costituzionalmente lesivo della affermazione e del conseguente
esercizio da parte del giudice ordinario del proprio potere di
disapplicare direttamente le leggi regionali che ad esso giudice
appaiano illegittime. In effetti, tale affermazione ed esercizio
colpisce la sfera costituzionalmente garantita alle regioni proprio
in ciò che essa ha di più prezioso, e di più innovativo rispetto
alla tradizionale situazione delle autonomie minori, cioè il
carattere di legge dei propri atti normativi: una legge che, come è
risaputo, pur essendo soggetta a determinati vincoli, è però
interamente equiparata alla legge statale nel regime tipico del
"valore di legge" (cfr. tra gli altri Paladin, La potestà
legislativa regionale, Padova 1958, 250; Sandulli, Legge, forza di
legge, valore di legge, in RTDP, 1957, 271 e segg.). E la
caratteristica prima del valore di legge è - per la legge statale
come per la legge regionale (benchè sia pacifico, così
espressamente sul punto Galeotti, Osservazioni sulla legge regionale
come specie della legge in senso tecnico, in RTDP, 1957, 88) - la
sola ed esclusiva sindacabilità da parte della Corte costituzionale,
e non invece degli altri giudici, i quali dispongono del solo potere
di provocare il giudizio della Corte costituzionale: come
pacificamente risulta dall'art. 101 della Costituzione, che vincola
il giudizio del giudice alla legge, e dall'art. 134 della
Costituzione, che riserva alla Corte costituzionale il giudizio sulla
legittimità costituzionale delle leggi statali e regionali.
Nè l'equiparazione della legge regionale alla legge statale è il
frutto di una disposizione casuale, ma è scelta voluta e
consapevole, pienamente coerente con i caratteri sostanziali che la
Costituzione stessa assegna alla legge regionale considerata come
fonte del diritto. Infatti, se è vero che, come detto, la potestà
legislativa regionale soffre di varie limitazioni, che si manifestano
anche in vincoli derivanti dalle leggi statali ordinarie, è anche
vero però che la legge regionale non si trova di fronte alla legge
statale in una posizione di generale subordinazione gerarchica.
La conseguenza ne è che, quando una legge regionale successiva
disponga diversamente da una legge statale ordinaria precedente, non
vi è modo di risolvere il conflitto secondo una regola semplice come
è tipico del rapporto di gerarchia, nell'ambito del quale la norma
inferiore successiva contrastante con la superiore precedente è
perciò stesso illegittima - ma questo va risolto alla stregua di
delicati parametri di legittimità costituzionale: e il risultato
della valutazione potrà a seconda dei casi portare a concludere per
la perfetta legittimità della disciplina regionale (che allora si
sostituisce a quella statale in relazione alla regione considerata),
o per la sua illegittimità, per violazione di uno dei limiti
costituzionali. Ed è evidente che tale delicata valutazione la
Costituzione ha voluto riservare in esclusiva alla Corte
costituzionale, a coronamento delle garanzie costituzionali date alle
regioni.
Nè varrebbe in contrario l'osservazione che, secondo la Corte di
cassazione, la legge regionale avrebbe interferito con la materia
penale, la quale in quanto tale è da ritenersi in via di principio
soggetta a riserva di legge statale, come codesta stessa Corte
costituzionale ha statuito, da ultimo con sentenza n. 487/1989. Da
una parte, infatti, nella stessa sentenza ora citata si precisa che
non è però precluso alla legge regionale di "concorrere a
precisare, secundum legem, presupposti di applicazione di norme
penali statali", o di "concorrere ad attuare le stesse norme", e che
comunque la legge regionale possa ampiamente intervenire quando
"dalle leggi statali si subordinino effetti incriminatori o
decriminalizzanti ad atti amministrativi (o legislativi) regionali":
ipotesi nelle quali pare perfettamente rientrare la disciplina
regionale considerata.
D'altra parte, e soprattuto, quello che in questa sede conta non
è affatto di sapere se la legge regionale che il giudice ordinario
ha disapplicato sia o non sia conforme a Costituzione, ma di
affermare che tale complesso giudizio di legittimità costituzionale
è giustappunto ciò che - a completamento e protezione
dell'autonomia regionale - la Costituzione riserva alla Corte
costituzionale. In nessun modo, perciò, si può sfuggire alla
conclusione che il giudice ordinario, disapplicando la legge
regionale, ha menomato l'autonomia costituzionale delle regioni,
esercitando un potere di giurisdizione che la Costituzione affida non
ad esso, ma al giudice costituzionale.
In questo quadro, del tutto pretestuoso ed arbitrario è il
riferimento all'art. 5 della legge sul contenzioso amministrativo, il
quale, come è ben noto, conferisce al giudice ordinario il potere di
disapplicare gli atti amministrativi ed i regolamenti illegittimi, e
non certo le leggi (se ciò facesse, d'altronde, sarebbe illegittimo
per contrasto con la Costituzione).
Perciò l'affermazione del giudice ordinario del proprio potere di
disapplicare le leggi regionali che ad esso appaiano
costituzionalmente illegittime, e più ancora il concreto uso di tale
preteso potere si rivelano lesivi delle disposizioni costituzionali
poste dall'art. 117, primo comma, 101 e 134 della Costituzione, i
quali stabiliscono nel loro insieme il regime di sindacabilità degli
atti aventi forza e valore di legge.
Si consideri, aggiuntivamente, che l'esercizio del potere di
disapplicazione vanifica la legge regionale in giudizi nei quali la
regione non è e non può essere parte, con violazione della garanzia
di contraddittorio prevista nel giudizio di legittimità
costituzionale dall'art. 25, ultimo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87: la quale non ha carattere formalmente costituzionale, ma
svolgono un principio di carattere costituzionale (cfr. Zagrebelsky,
La giustizia costituzionale, Bologna 1988, 227 e segg.).
Anche sotto questo profilo, dunque, l'affermazione del potere di
disapplicazione risulta lesiva dell'autonomia costituzionale delle
regioni.
2. - Inoltre non solo per tutte le ragioni illustrate la sentenza
del giudice ordinario qui impugnata è lesiva dell'autonomia
costituzionale delle regioni, ed in particolare della regione
ricorrente, ma essa dà luogo ad un vero e proprio illegittimo
esercizio di un autonomo potere giurisdizionale, indebitamente
esercitato nei confronti della legge regionale, illegittimo esercizio
pienamente sindacabile da codesta Corte costituzionale.
Sin dalla sentenza n. 289/1974, infatti (con orientamento ribadito
ancor di recente con le ordinanze nn. 244 e 245 del 1988), codesta
Corte ha chiarito che, se da una parte è inammissibile
l'impugnazione di atti giurisdizionali mediante conflitto quando la
regione chieda in sostanza la correzione di eventuali errori in
judicando nei quali il giudice sia incorso, mirando ad ottenere nel
merito la revisione della sentenza, per presunti errori nell'iter
logico argomentativo di essa nella ricostruzione del punto di fatto o
di diritto del caso singolo, d'altra parte invece il conflitto è
pienamente ammissibile quando, come nel presente caso, sia denunciata
una lesione derivante "dal solo fatto di esercitare la giurisdizione
nei confronti di atti... che si affermino ad essa sottratti da norme
costituzionali".
Nel nostro caso, la lesione consiste nella pretesa del giudice
ordinario di affermare ed esercitare un potere di giurisdizione sulle
leggi regionali, ed in particolare del potere di disapplicarle quando
esse siano illegittime: ma ciò stesso presuppone ed implica un
potere di accertamento della illegittimità della legge regionale,
che pure esso, accanto a quello della disapplicazione, fa difetto al
giudice ordinario.
Il presente conflitto riguarda dunque non un errore nel giudizio
sul caso singolo - che in quanto error in judicando sfugge per sua
natura ad ogni sindacato, una volta che esso fosse stato confermato
dal giudice di grado ultimo, ma un errore nella identificazione dei
poteri di giurisdizione spettanti al giudice, e l'uso di poteri di
giurisdizione dei quali il giudice non dispone: non un errore nel
giudizio ma un errore sul possibile oggetto del giudicare, sull'atto
che si possa sottoporre al giudizio; non un errore sul merito della
controversia ma errore nell'applicazione della legge processuale,
errore di diritto processuale, errore che, riguardando la legge del
processo, riguarda potenzialmente un numero illimitato di casi
singoli, senza riferimento al loro specifico contenuto, secondo le
tipiche e note caratteristiche degli errores in procedendo. Si tratta
poi di un errore, come detto, gravemente invasivo della autonomia
costituzionale delle regioni, dato che esso porterebbe ad assimilare
il trattamento processuale della legge regionale a quello degli atti
amministrativi.

P. Q. M.
Tutto ciò premesso, la ricorrente regione Emilia-Romagna, ut
supra rappresentata e difesa, chiede che voglia l'eccellentissima
Corte costituzionale voglia dichiarare che non spetta al giudice
ordinario, secondo gli articoli 117, primo comma, 101 e 134 della
Costituzione, il potere di disapplicare le leggi regionali, ai sensi
dell'art. 5 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E), in relazione
alla sentenza della Corte di cassazione, sezione terza penale, 14
novembre 1989, n. 2734, nonchè annullare la stessa sentenza della
Corte di cassazione, sezione terza penale 14 novembre 1989, n. 2734,
nella parte in cui essa afferma la sussistenza in capo al giudice
ordinario del detto potere, per violazione degli articoli della
Costituzione ora ricordati.
Padova-Roma, addì 29 gennaio 1990
Avv. prof. Giandomenico FALCON
90C0160