1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 12-7-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 138 SENTENZA 23 maggio - 10 luglio 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Fonti del diritto - Delegificazione - Norme della Regione Campania - Legge di autorizzazione alla delegificazione (nel caso di specie: disciplina dell'ordinamento amministrativo della Giunta regionale) - Indicazione delle norme generali regolatrici della materia - Omessa previsione - Violazione del principio della preminenza dello statuto sulla legislazione regionale - Illegittimita' costituzionale. Fonti del diritto - Delegificazione - Norme della Regione Campania - Abrogazione della legge regionale che disciplinava la materia oggetto di delegificazione (nel caso di specie: ordinamento amministrativo della Giunta regionale) - Sopravvenuta dichiarazione di illegittimita' costituzionale della legge di autorizzazione alla delegificazione - Illegittimita' costituzionale consequenziale. - Legge della Regione Campania 6 agosto 2010, n. 8, art. 2, commi 1 e 2. - Costituzione, artt. 97, 121 e 123; statuto della Regione Campania, art. 56, comma 4. (T-230138) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 12-7-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1,
della legge della Regione Campania 6 agosto 2020 (recte: 2010), n. 8
(Norme per garantire l'efficienza e l'efficacia dell'organizzazione
della Giunta regionale e delle nomine di competenza del Consiglio
regionale), promosso dal Consiglio di Stato, sezione quinta, nel
procedimento vertente tra DIRER Campania (ora: FEDIRETS - Federazione
dirigenti e direttivi - Enti territoriali e sanita') e la Regione
Campania, con ordinanza del 19 settembre 2022, iscritta al n. 125 del
registro ordinanze 2022 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 44, prima serie speciale, dell'anno 2022. Visti gli
atti di costituzione di FEDIRETS e della Regione Campania; udito
nell'udienza pubblica del 23 maggio 2023 il Giudice relatore Augusto
Antonio Barbera; uditi gli avvocati Carmine Medici per FEDIRETS e
Almerina Bove per la Regione Campania; deliberato nella camera di
consiglio del 23 maggio 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 19 settembre 2022 (reg. ord. n. 125 del
2022) il Consiglio di Stato, sezione quinta, ha sollevato questioni
di legittimità dell'art. 2, comma 1, della legge della Regione
Campania 6 agosto 2020 (recte: 2010), n. 8 (Norme per garantire
l'efficienza e l'efficacia dell'organizzazione della Giunta regionale
e delle nomine di competenza del Consiglio regionale), in riferimento
agli artt. 97, 121 e 123 della Costituzione, quest'ultimo in
relazione all'art. 56, comma 4, della legge della Regione Campania 28
maggio 2009, n. 6 (Statuto della Regione Campania). Il censurato art.
2 della legge regionale prevede al comma 1 che: «[l]a Giunta
regionale è autorizzata a disciplinare con regolamento il proprio
ordinamento amministrativo, sentita la commissione consiliare
permanente competente per materia, in attuazione dei principi
dell'attività amministrativa e di organizzazione posti dal titolo IX
dello Statuto regionale e in osservanza dei seguenti criteri
generali: a) imparzialità, buon andamento dell'amministrazione
regionale e trasparenza dell'azione amministrativa; b)
razionalizzazione organizzativa, contenimento e controllo della
spesa, anche mediante accorpamento e soppressione delle strutture
esistenti; c) perseguimento degli obiettivi di efficienza, efficacia,
ed economicità nell'esercizio dei compiti e delle funzioni assegnate
alle strutture organizzative individuate; d) realizzazione della più
ampia flessibilità nell'organizzazione degli uffici regionali; e)
rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa e della
gestione agli indirizzi politico-amministrativi impartiti dagli
organi di governo mediante l'istituzione di apposite strutture
organizzative». Il comma 2 aggiunge che «[d]alla data di entrata in
vigore delle norme regolamentari di cui al comma 1 è abrogata la
legge regionale 4 luglio 1991, n. 11 (Ordinamento amministrativo
della Giunta regionale), ad eccezione degli articoli 13, 14, 18, 19,
20, 22, 23 e 25». In attuazione di tale previsione normativa la
Giunta della Regione Campania ha approvato con delibera 29 ottobre
2011, n. 612 il regolamento recante l'ordinamento amministrativo
della Giunta regionale. Tale atto, unitamente ad altri «allo stesso
presupposti» o contenenti successive modifiche, è stato impugnato
innanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Campania da
DIRER Campania, un'associazione sindacale «che rappresenta gli
interessi dei quadri direttivi e dei dirigenti regionali». Il
giudizio a quo costituisce l'appello contro la sentenza con la quale
il giudice di primo grado ha rigettato il ricorso. 2.- Il giudice
rimettente anzitutto motiva sulla sussistenza della legittimazione
attiva di DIRER ad impugnare gli atti oggetto di causa, a tutela
dell'interesse collettivo dei dirigenti regionali inciso dal
regolamento censurato innanzi al giudice amministrativo, e di cui
l'associazione è titolare. 3.- In punto di rilevanza, il giudice a
quo osserva che l'accoglimento della questione di legittimità
costituzionale priverebbe di base normativa primaria il regolamento
impugnato, con evidente effetto sul processo principale. 4.- Quanto
alla non manifesta infondatezza, il rimettente premette che la norma
censurata realizza una delegificazione, in analogia con quanto è
previsto in seno all'ordinamento statale dall'art. 17, comma 2, della
legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attività di Governo e
ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri). Essa,
infatti, affida la disciplina dell'ordinamento amministrativo della
Giunta, già regolata dalla legge della Regione Campania 4 luglio
1991, n. 11 (Ordinamento amministrativo della Giunta regionale) ad un
regolamento della stessa Giunta, la cui entrata in vigore determina
l'abrogazione della precitata fonte primaria, con le sole eccezioni
indicate dalla disposizione censurata. A livello regionale, aggiunge
il rimettente, la delegificazione trova fondamento nell'art. 56,
comma 4, dello statuto, il quale prevede che «[n]elle materie di
competenza esclusiva della Regione la legge regionale può
autorizzare la Giunta ad emanare regolamenti in materie già
disciplinate con legge. In tal caso la legge regionale di
autorizzazione determina le norme generali regolatrici della materia
e dispone l'abrogazione delle norme legislative vigenti, con effetto
dalla data dell'entrata in vigore delle norme regolamentari». 5.- Il
dubbio di legittimità costituzionale, eccepito dalla parte
ricorrente, verte sulla omessa determinazione, da parte della legge
regionale, delle norme generali regolatrici della materia. In ragione
di tale carenza il censurato art. 2, comma 1, si porrebbe in
contrasto con l'art. 56, comma 4, dello statuto reg. Campania. Tale
contrasto comporterebbe, perciò, la violazione dell'art. 123 Cost.,
che pone lo statuto «nel sistema delle fonti ad un livello più
elevato della legge regionale e in una posizione di preminenza». 6.-
Il rimettente esclude che le norme generali regolatrici della materia
siano contenute nei criteri generali enunciati dal medesimo art. 2
censurato, perchè essi «riproducono principi fondamentali di
rilevanza sovraordinata alla legge, cui, pertanto, anche le norme
primarie non potrebbero derogare» in ogni caso. L'imparzialità, il
buon andamento dell'amministrazione regionale e la trasparenza
dell'azione amministrativa (art. 2 comma 1, lettera a), nonchè la
razionalizzazione organizzativa, il contenimento e il controllo della
spesa, anche mediante accorpamento e soppressione delle strutture
esistenti e il perseguimento di degli obiettivi di efficienza,
efficacia ed economicità (art. 2, comma 1, lettere b e c) sarebbero
espressione del principio di buon andamento dell'amministrazione, di
cui all'art. 97 Cost., mentre la rispondenza dei risultati
dell'attività amministrativa e della gestione agli indirizzi
politico-amministrativi impartiti dagli organi di governo mediante
l'istituzione di apposite strutture organizzative (art. 2, comma 1,
lettera e) si limiterebbe a riflettere la «posizione di organo
esecutivo della Giunta regionale» scolpita dall'art. 121, terzo
comma, Cost. 7.- Nè avrebbe rilievo il rinvio ai principi
dell'attività amministrativa e di organizzazione posti dal Titolo IX
dello statuto reg. Campania, il cui Capo I si compone di tre
articoli. Secondo il rimettente, «i primi due articoli si occupano
dell'azione amministrativa, e non dell'organizzazione degli uffici,
il terzo tratta di profili della dirigenza non strettamente
riferibili all'ordinamento burocratico degli uffici della Giunta». Il
Capo II, prosegue il giudice a quo, reca «principi di
organizzazione», ma l'art. 67 dello statuto «si limita a riprodurre
il principio costituzionale di cui all'art. 97, comma 4, Cost.»
quanto all'accesso ai pubblici uffici per concorso, e aggiunge poi
«una norma generale di organizzazione», secondo la quale i dirigenti
della Giunta regionale appartengono a un ruolo unico e ad essi sono
attribuiti, in relazione agli incarichi affidati, differenti
competenze e responsabilità, «dando indicazioni in relazione ad uno
specifico e limitato profilo, quello della previsione di un ruolo
unico per la dirigenza e di un ruolo distinto per il personale del
Consiglio regionale». 8.- Infine, conclude il rimettente, nessuna
delle disposizioni della legge reg. Campania n. 11 del 1991,
preservate dall'abrogazione, esprime norme generali regolatrici della
materia, vale a dire si riferisce alla «organizzazione delle
strutture amministrative della Giunta». 9.- Il giudice a quo ritiene,
pertanto, che la disposizione censurata sia priva di norme idonee ad
esprimere «la scelta di principio del legislatore per un certo
modello di organizzazione amministrativa», pur a fronte di
«molteplici» alternative, finendo per conferire alla Giunta una
"delega in bianco" «senza vincolo predeterminato da principi
legislativi». 10.- Tale assetto normativo, secondo il rimettente,
oltre che l'art. 123 Cost., violerebbe anche gli artt. 121, «in
quanto è alterato il rapporto tra potere esecutivo e potere
legislativo a livello regionale», e 97 Cost., in punto di «riserva di
legge relativa in materia di organizzazione amministrativa». 11.- Si
è costituita in giudizio la Federazione dirigenti e direttivi - Enti
territoriali sanità (FEDIRETS), che è succeduta «a seguito di
successive fusioni» a DIRER Campania, concludendo per l'accoglimento
delle questioni. La parte privata premette che non può incidere
sull'attuale giudizio la sopravvenuta legge della Regione Campania 21
ottobre 2022, n. 14 (Disposizioni in materia di rafforzamento ed
efficientamento della capacità amministrativa della Regione
Campania), che demanda nuovamente alla Giunta il potere di approvare
un regolamento recante il proprio ordinamento amministrativo,
specificando le "norme generali". Infatti, l'art. 1, comma 2, della
legge regionale appena citata prevede che, nelle more dell'entrata in
vigore del nuovo regolamento, continui ad avere applicazione il
regolamento n. 12 del 2011, impugnato nel processo principale. Ciò
detto, la parte privata aderisce alle argomentazioni svolte dal
rimettente in punto di non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale, e sollecita questa Corte ad
autorimettere innanzi a sè questione di legittimità costituzionale
della medesima disposizione censurata dal giudice a quo, per il
distinto profilo (eccepito nel processo principale, ma non recepito
dall'ordinanza di rimessione) della previsione che il regolamento sia
adottato dalla Giunta, sentita la commissione consiliare permanente
competente per materia, senza l'approvazione del Consiglio regionale,
come invece imporrebbe l'art. 56, comma 2, dello statuto regionale.
Posto, poi, che il medesimo vizio di legittimità costituzionale
denunciato dal rimettente raggiungerebbe il sopravvenuto art. 1,
comma 1, della legge reg. Campania n. 14 del 2022, la parte sollecita
questa Corte a dichiararne la illegittimità costituzionale in via
consequenziale. 12.- Si è costituita nel presente giudizio anche la
Regione Campania, già parte del giudizio a quo, che, nell'imminenza
dell'udienza pubblica, ha depositato memoria, con cui ha illustrato
le proprie ragioni. La Regione ritiene che la disposizione censurata,
unitamente alle norme della legge reg. Campania n. 11 del 1991 non
abrogate, e alle norme statutarie oggetto di rinvio, esprima
adeguatamente le norme generali regolatrici della materia
delegificata. La Regione Campania aggiunge che una puntuale
valutazione del grado di analiticità di tali norme costituirebbe «un
inammissibile sindacato sulle scelte del legislatore regionale in
ordine all'ampiezza e al grado di puntualità delle indicazioni
generali all'organo esecutivo». Le norme generali «sono in altri
termini principi che devono delineare una cornice vincolante»
all'interno della quale spetta all'organo esecutivo adottare le
proprie scelte. Tali norme - aggiunge la Regione - non
necessariamente dovrebbero essere ricavate dalla legge di
delegificazione, ma anche dalle disposizioni vigenti nell'ordinamento
e da quelle non abrogate. La norma regionale censurata, del resto,
non delineerebbe un modello di delegificazione differente da quello
al quale spesso è ricorso il legislatore statale, con disposizioni
aventi una «marginale o assente delimitazione della materia oggetto
di delegificazione», come nel caso dell'art. 17, comma 4-bis, della
legge n. 400 del 1988, o nel caso dell'art. 2-bis, comma 1-bis, della
legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi).
Nel caso di specie, la disposizione censurata conterrebbe norme
regolatrici in tema di riduzione del numero delle strutture, di
istituzione di strutture di raccordo, di flessibilità organizzativa.
A ciò si aggiungerebbero le previsioni relative ai dirigenti recate
dall'art. 67 dello statuto regionale e dagli artt. 13 e 14 della
legge reg. Campania n. 11 del 1991. Infine, la Regione Campania
osserva che l'art. 1, comma 2, della legge reg. Campania n. 14 del
2022 avrebbe offerto «copertura legislativa» al regolamento regionale
n. 12 del 2011, nello stabilire che esso resta in vigore fino
all'adozione del nuovo regolamento sull'ordinamento degli uffici.
13.- Nell'imminenza dell'udienza pubblica anche FEDIRETS ha
depositato memoria, ribadendo la perdurante rilevanza della questione
di legittimità costituzionale. La parte privata, dato atto che non
è ancora stato approvato il nuovo regolamento previsto dalla legge
reg. Campania n. 14 del 2022, osserva che il regolamento regionale n.
12 del 2011 continua ad avere applicazione.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza del 19 settembre 2022 (reg. ord. n. 125 del
2022), il Consiglio di Stato, sezione quinta, ha sollevato questioni
di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, della legge reg.
Campania n. 8 del 2010, in riferimento agli artt. 97, 121 e 123
Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 56, comma 4, dello statuto
reg. Campania. La disposizione censurata autorizza la delegificazione
dell'ordinamento amministrativo della Giunta regionale, disciplinato
in precedenza dalla legge della reg. Campania n. 11 del 1991,
prevedendo che la stessa Giunta regionale possa adottare il
necessario regolamento «in attuazione dei principi dell'attività
amministrativa e di organizzazione posti dal titolo IX dello Statuto
regionale e in osservanza dei seguenti criteri generali: a)
imparzialità, buon andamento dell'amministrazione regionale e
trasparenza dell'azione amministrativa; b) razionalizzazione
organizzativa, contenimento e controllo della spesa, anche mediante
accorpamento e soppressione delle strutture esistenti; c)
perseguimento degli obiettivi di efficienza, efficacia, ed
economicità nell'esercizio dei compiti e delle funzioni assegnate
alle strutture organizzative individuate; d) realizzazione della più
ampia flessibilità nell'organizzazione degli uffici regionali; e)
rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa e della
gestione agli indirizzi politico-amministrativi impartiti dagli
organi di governo mediante l'istituzione di apposite strutture
organizzative». In accordo con quanto previsto dall'art 56, comma 4,
dello statuto reg. Campania, l'art. 2, comma 2, non oggetto di
censura, aggiunge che l'effetto abrogativo della legge reg. Campania
n. 11 del 1991 si verificherà dalla data di entrata in vigore del
regolamento autorizzato. Si tratta del regolamento n. 12 del 2011,
che è stato impugnato innanzi al giudice amministrativo da DIRER
Campania, un'associazione sindacale dei dirigenti della pubblica
amministrazione regionale, eccependo, tra l'altro, l'illegittimità
costituzionale della norma censurata. In accoglimento di tale
eccezione, il giudice rimettente rileva che la disposizione censurata
è carente nell'indicazione delle norme generali regolatrici della
materia; norme che la legge di autorizzazione alla delegificazione è
tenuta a specificare ai sensi dell'art. 56, comma 4, dello statuto
regionale. Ciò si tradurrebbe in una violazione di tale ultima norma
interposta, e con essa dell'art. 123 Cost. che assicura allo statuto
regionale preminenza sulla legislazione, oltre che in una violazione
degli artt. 97, in punto di riserva relativa di legge
sull'organizzazione dei pubblici uffici, e 121 Cost., a causa della
denunciata alterazione della forma di governo regionale, quanto al
rapporto tra Consiglio e Giunta. 2.- In via preliminare, va dato atto
che non ha alcuna influenza sulle odierne questioni di legittimità
costituzionale la sopravvenuta legge reg. Campania n. 14 del 2022,
l'art. 1 della quale ha autorizzato una seconda delegificazione
avente ad oggetto l'ordinamento amministrativo della Giunta
regionale, dettando nuove norme generali regolatrici della materia, e
aggiungendo che, nelle more dell'entrata in vigore del regolamento
autorizzato, «resta in vigore l'organizzazione prevista dal
Regolamento regionale 15 dicembre 2011, n. 12». Anzitutto, e
contrariamente a quanto adombrato dalla difesa della Regione
Campania, è palese che tale ultima porzione dello ius superveniens
si limiti a disciplinare la successione nel tempo dei due
regolamenti, senza affatto assicurare forza di legge regionale al
contenuto del primo di essi. Inoltre, allo stato non risulta adottato
detto secondo regolamento, e continua quindi a trovare applicazione
l'atto impugnato nel processo principale, con perdurante rilevanza
delle questioni di legittimità costituzionale sollevate. 3.- Sempre
in via preliminare, non può essere accolta la sollecitazione rivolta
a questa Corte da FEDIRETS, affinchè sia oggetto di autorimessione
la questione di legittimità costituzionale della disposizione
censurata, per un profilo diverso da quello sollevato dal giudice
rimettente, vale a dire in riferimento all'art. 56, comma 2, dello
statuto, che riserverebbe al Consiglio regionale l'approvazione di
ogni tipologia di regolamento. È già stato precisato che «[l]a
possibilità che questa Corte sollevi in via incidentale una
questione davanti a sè si dà solo allorchè dubiti della
legittimità costituzionale di una norma, diversa da quella
impugnata, che sia chiamata necessariamente ad applicare nell'iter
logico per arrivare alla decisione sulla questione che le è stata
sottoposta: in altri termini, si deve trattare di una questione che
si presenti pregiudiziale alla definizione della questione principale
e strumentale rispetto alla decisione da emanare» (sentenze n. 198
del 2022, n. 49 del 2021 e n. 24 del 2018; nello stesso senso,
sentenze n. 122 del 1976, n. 195 del 1972 e n. 68 del 1961). Nel caso
di specie, il nuovo dubbio di legittimità costituzionale verte sulla
norma già oggetto del giudizio incidentale, in relazione alla quale
la parte deduce inammissibilmente ulteriori profili di illegittimità
costituzionale (ex plurimis, sentenza n. 186 del 2022). 4.- La
questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, della
legge reg. Campania n. 8 del 2010 è fondata, in riferimento all'art.
123 Cost., per violazione dell'art. 56, comma 4, dello statuto reg.
Campania. Questa Corte ha già stabilito, anche in un caso che aveva
per oggetto proprio una legge della Regione Puglia di autorizzazione
alla delegificazione (sentenza n. 178 del 2019), che lo statuto
regionale è fonte sovraordinata alla legislazione della regione, con
conseguente illegittimità costituzionale della norma primaria che si
ponga in contrasto con la previsione statutaria. Anche la Regione
Campania ha inteso introdurre nello statuto, quale norma sulla
normazione, una previsione, l'art. 56, comma 4, che riproduce «quasi
letteralmente» (sentenza n. 130 del 2016) l'art. 17, comma 2, della
legge n. 400 del 1988, in tema di regolamenti governativi autorizzati
alla delegificazione. Essa dispone che «[n]elle materie di competenza
esclusiva della Regione la legge regionale può autorizzare la Giunta
ad emanare regolamenti in materie già disciplinate con legge. In tal
caso la legge regionale di autorizzazione determina le norme generali
regolatrici della materia e dispone l'abrogazione delle norme
legislative vigenti, con effetto dalla data dell'entrata in vigore
delle norme regolamentari». 5.- Sulla base di tale disposizione, la
norma censurata ha avviato e regolato il processo di delegificazione
dell'ordinamento amministrativo della Giunta, che era stato fino ad
allora retto da una disciplina primaria, contenuta nella legge reg.
Campania n. 11 del 1991; legge di carattere dettagliato e tale,
quindi, da governare minuziosamente ogni profilo della materia.
Successivamente, con la legge regionale in esame, la Regione Campania
ha ritenuto di adeguarsi ad una generale tendenza a rendere più
flessibile la disciplina dell'organizzazione degli uffici pubblici.
Tale tendenza è maturata anche nella legislazione statale fin dai
primi anni novanta del secolo scorso, e ha trovato i momenti più
significativi, quanto ai profili organizzativi dell'apparato
amministrativo e di governo, nel decreto legislativo 3 febbraio 1993,
n. 29 (Razionalizzazione dell'organizzazione delle Amministrazioni
pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico
impiego, a norma dell'articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421)
in tema di organizzazione delle pubbliche amministrazioni e di
pubblico impiego, seguito dal decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche); nella legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega
al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed
enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la
semplificazione amministrativa), il cui art. 13, comma 1, ha
introdotto il comma 4-bis nel corpo dell'art. 17 della legge n. 400
del 1988, estendendo con esso la delegificazione all'organizzazione e
alla disciplina degli uffici dei ministeri; infine, nel decreto
legislativo 30 luglio 1999, n. 300 (Riforma dell'organizzazione del
Governo, a norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59),
concernente l'organizzazione del Governo. È vero che compete alla
legge, sia nelle materie assistite da riserve relative, sia in quelle
non coperte da alcuna riserva, determinare il grado di analiticità
con il quale disciplinare talune situazioni e lo spazio che,
viceversa, può essere aperto a fonti del diritto di natura
secondaria. Tuttavia la legislazione appena ricordata, che si
aggiunge a numerosi altri interventi di delegificazione, mostra che
il legislatore statale ha avvertito in modo urgente la necessità di
contrastare la precedente tendenza a irrigidire nella forma della
legge anche profili di minore impatto sulla vita delle istituzioni e
della comunità. Si è così posto il problema di distinguere tra
quanto merita di essere attratto alle forme e alle garanzie proprie
della fonte primaria, e quanto può invece essere affidato
all'attività normativa regolamentare, e più in generale secondaria,
sulla base del presupposto che essa abbia una migliore capacità di
evolvere a seconda delle necessità, e permetta a sua volta una
immediata tutela presso le giurisdizioni comuni. In particolare,
rendendo più flessibili i moduli dell'organizzazione dei pubblici
uffici, il legislatore statale ha inteso sottrarsi a vincoli che,
nella loro omogeneità, rischiavano di imporre soluzioni uniche a
problemi differenti; si rivelavano di ostacolo a pronte risposte per
una materia che richiede una continua verifica tra forme di
strutturazione dell'apparato ed efficienza; comportavano un certo
grado di deresponsabilizzazione del potere esecutivo nell'adottare
forme e criteri procedimentali adeguati ai compiti amministrativi
affidatigli. 6.- In ambito regionale, lo statuto della Regione
Campania si è fatto carico dell'esigenza di assegnare alla legge di
autorizzazione alla delegificazione la fissazione dei criteri e dei
limiti entro i quali il regolamento può legittimamente operare,
affinchè quest'ultimo definisca «semplicemente il termine iniziale»
della abrogazione, i cui effetti sono invece da imputare
esclusivamente alla fonte primaria (sentenza n. 378 del 2004).
Esigendo, in altri termini, che la legge regionale di autorizzazione
indichi con specificità le norme legislative vigenti destinate
all'abrogazione, e rechi essa stessa le norme generali regolatrici
della materia, lo statuto regionale assicura che la delegificazione
non si traduca in un mero espediente formale. 7.- Nel caso sottoposto
oggi all'attenzione di questa Corte, non vi è discussione sulla
selezione delle norme da abrogare, posto che la norma regionale
censurata le individua espressamente nella legge reg. Campania n. 11
del 1991, specificando altresì quali disposizioni di tale legge
sopravviveranno all'adozione del regolamento. Invece, il giudice
rimettente dubita della sufficiente analiticità dei criteri che
devono orientare l'esercizio della potestà regolamentare, sulla base
del corretto presupposto che una simile carenza si traduce in vizio
di legittimità costituzionale della norma primaria (sentenze n. 130
del 2016 e n. 427 del 2000; ordinanza n. 254 del 2016). Ed è appena
il caso di osservare che ciò non equivale affatto ad un
«inammissibile sindacato sulle scelte del legislatore regionale in
ordine all'ampiezza e al grado di puntualità delle indicazioni
generali all'organo esecutivo» (sentenza n. 303 del 2005),
contrariamente a quanto rilevato dalla difesa regionale, perchè
proprio in forza dello statuto campano, tali scelte sono tenute a
rispettare un adeguato livello di analiticità nell'assunzione dei
principali profili della materia. In modo altrettanto corretto, il
giudice a quo focalizza la propria attenzione non solo sui criteri
elencati dalla lettera a) alla lettera e) della disposizione
regionale censurata, ma anche sui principi dell'attività
amministrativa e di organizzazione posti dal Titolo IX dello statuto,
poichè essi sono oggetto di un esplicito rinvio da parte della
disposizione censurata, così divenendo norme generali regolatrici
della materia in essa contenute. Inoltre, sono giustamente tenuti in
considerazione dal rimettente gli artt. 13, 14, 18, 19, 20, 22, 23 e
25 della legge reg. Campania n. 11 del 1991, che il legislatore ha
risparmiato dall'abrogazione, così manifestando l'intenzione che
essi contribuiscano a indirizzare il regolamento, rendendoli a loro
volta norme generali regolatrici, enunciate espressamente e
direttamente dalla legge regionale di autorizzazione (nella sola
misura, come si vedrà, in cui esse si prestino a offrire indicazioni
valevoli a conformare la materia delegificata). 8.- Nel valutare il
dubbio di legittimità costituzionale così proposto, va premesso
che, in tema di delegificazione sul modello tracciato dalla legge n.
400 del 1988, «le norme generali regolatrici della materia hanno,
tendenzialmente, una funzione delimitativa più stringente rispetto
ai principi e criteri direttivi» di cui all'art. 76 Cost. (sentenza
n. 303 del 2005). Esse devono, quindi, avere un raggio di azione tale
da costituire le scelte fondanti l'assetto normativo dell'oggetto
della delegificazione, sul quale il regolamento si innesta non per
completare o integrare queste ultime, ma per svilupparle
ulteriormente. Si tratta di un requisito da assumere con un certo
grado di flessibilità, che in relazione alla materia delegificata
riguarda oggetti che si prestano ad una regolamentazione legislativa
meno analitica, per la loro natura organizzativa, tecnica o
procedimentale (sentenza n. 278 del 2010). In questa prospettiva, non
può escludersi che anche norme di scopo, con le quali la legge di
autorizzazione alla delegificazione aspira ad indirizzare il
regolamento verso un obiettivo specifico, possano integrare le norme
generali regolatrici. Infatti, selezionare la finalità da perseguire
con la fonte secondaria può valere a tracciare i confini di
quest'ultima, ogni qual volta, anche alla luce della materia
trattata, tale finalità sia così specifica da offrirsi a parametro
effettivo di valutazione della legalità del regolamento.
Naturalmente, a tal fine resta necessario che l'obiettivo enunciato
dal legislatore non abbia tratti di genericità tali da svuotarlo di
ogni profilo prescrittivo, e quindi della precipua funzione non solo
di orientare la potestà regolamentare, ma anche di costituire uno
standard valutativo di essa delineato in autonomia dal legislatore
della delegificazione. 9.- Nel caso oggetto della presente questione
di legittimità costituzionale, in particolare, è evidente
l'inidoneità, sotto tale profilo, dei richiamati fini di
«imparzialità, buon andamento dell'amministrazione regionale e
trasparenza dell'azione amministrativa» (art. 2, comma 1, lettera a),
e di «perseguimento degli obiettivi di efficienza, efficacia, ed
economicità nell'esercizio dei compiti e delle funzioni assegnate
alle strutture organizzative individuate» (art. 2, comma 1, lettera
c). Difatti, è ovvio che i pubblici uffici non possano che essere
strutturati, per vincolo costituzionale, in tali termini. Perciò,
prendere in considerazione tali finalità avrebbe l'effetto di
svuotare la norma generale regolatrice di ogni attitudine sua propria
a conferire un taglio peculiare alla materia, sulla base del quale
testare la corrispondenza del regolamento alla volontà legislativa.
Analogo ragionamento potrebbe valere per gli artt. 64 e 65 contenuti
nel Titolo IX dello statuto reg. Campania, richiamati dalla
disposizione censurata, se non fosse che, in questo caso, emerge
l'estraneità di tali previsioni rispetto alla materia delegificata.
Quest'ultima attiene infatti all'organizzazione degli uffici di
Giunta e non ai «[p]rincipi dell'attività amministrativa» ai quali
sono dedicate le norme appena citate in tema, rispettivamente, di
«[f]unzioni amministrative regionali» e di «[p]rocedimento
amministrativo e diritto di accesso». 10.- È da ritenere che
l'attitudine delle norme generali a regolare la materia si misura
anche in relazione alla stretta inerenza di esse con l'oggetto della
delegificazione. Resta fermo che, in base all'art. 56, comma 4, dello
statuto reg. Campania, non deve esserci sovrapposizione tra criteri
enunciati per indirizzare la potestà regolamentare e la
delimitazione del tessuto normativo da abrogare, nel senso che tali
profili esprimono garanzie statutarie distinte nell'ambito del
processo di delegificazione, la prima volta all'osservanza del
principio di legalità sostanziale nella disciplina normativa
(sentenza n. 279 del 2012), la seconda intesa a sottrarre al potere
esecutivo la scelta relativa a quali norme primarie abrogare, e quali
no. Tuttavia, è altrettanto chiaro che la norma generale regolatrice
è tale, solo se è pertinente rispetto all'oggetto da delegificare.
L'art. 2, comma 1, della legge reg. Campania n. 8 del 2010 ha
sottratto all'abrogazione, tra gli altri, gli artt. 13 (Attribuzioni,
compiti e responsabilità dei dirigenti regionali), 14 (Mobilità dei
dirigenti), 18 (Organico) e 20 (Inquadramento del personale),
manifestandosi così la volontà del legislatore regionale di non
delegificare gli importanti settori della dotazione organica e della
posizione dei dirigenti (per quanto il citato art. 13 rinvii a
disposizioni di legge già abrogate, vale a dire gli artt. 13 e 14
della legge della Regione Campania 23 maggio 1984, n. 27, recante
«Nuovo stato giuridico e trattamento economico del personale
regionale», e l'art. 18 rinvii ad una «successiva legge regionale»).
Ciò premesso, dalle disposizioni appena citate nulla si può dedurre
di ulteriore, quanto alla parte delegificata dell'ordinamento
amministrativo degli uffici della Giunta regionale, in precedenza
disciplinato dalla legge reg. Campania n. 11 del 1991. Tanto vale
anche per gli artt. 66 (Separazione tra politica e amministrazione) e
67, comma 2, dello statuto reg. Campania, inerenti alla appartenenza
dei dirigenti regionali a un ruolo unico, e per l'art. 67, commi 1 e
3, che riguarda le modalità di accesso al pubblico impiego regionale
e il ruolo del personale del Consiglio regionale, e per l'art. 68 che
contiene mere norme transitorie. Le disposizioni contenute nel Titolo
IX dello statuto regionale, e richiamate dalla norma censurata, sono
in definitiva inidonee per il loro contenuto a fungere da norme
regolatrici. 11.- Analogamente, quanto alle altre disposizioni non
abrogate della legge reg. Campania n. 11 del 1991, gli artt. 19
(Rapporti con le organizzazioni sindacali), 23 (Incarichi nei Settori
delle Foreste) e 25 (Consulenza di esperti) si riferiscono a profili
marginali, senza che vi sia modo di indurre da essi criteri di
vincolo quanto all'esercizio del potere regolamentare. Infine, l'art.
22 della stessa legge regionale, nell'esprimere un principio di
flessibilità, quanto all'organizzazione dei settori delle foreste,
della formazione professionale e del decentramento, nulla aggiunge
alla lettera d) dell'art. 2, comma 1, censurato, che, su scala più
generale, si propone di realizzare la «più ampia flessibilità
nell'organizzazione degli uffici regionali». Ne consegue che anche la
parte normativa sottratta alla delegificazione non offre adeguati
criteri, quanto alla predeterminazione, con grado sufficiente, del
contenuto del regolamento. 12.- Non resta, perciò, che prendere in
esame le ulteriori tre norme generali regolatrici della materia
enunciate dalle lettere b), d) ed e) del censurato art. 2, comma 1,
della legge reg. Campania n. 8 del 2010. Esse hanno senza dubbio
attinenza con l'oggetto della delegificazione, che conformano, in tal
caso, non solo con l'indicazione di finalità da perseguire, ma anche
con disposizioni organizzative che circoscrivono l'esercizio della
potestà regolamentare, e servono da parametri con cui saggiare la
legalità del regolamento. In particolare, la lettera b) prevede, tra
l'altro, «[l'] accorpamento e [la] soppressione delle strutture
esistenti», precludendo al regolamento di incrementarle, ed anzi
indirizzandolo necessariamente sulla via opposta, La lettera d) esige
la «più ampia flessibilità nell'organizzazione degli uffici
regionali», optando per un modulo organizzativo che rifugga da rigidi
vincoli strutturali, ed estendendo, perciò, all'intero ordinamento
degli uffici della Giunta quanto già previsto per alcuni
micro-settori dall'art. 22 della legge reg. Campania n. 11 del 1991.
La lettera e) impone «l'istituzione di apposite strutture
organizzative», al fine di assicurare l'efficace coordinamento tra
attività amministrativa e indirizzi politico-amministrativi
impartiti dagli organi di governo. In questo modo si vincola il
regolamento a concretizzare detta previsione, mediante l'introduzione
di uffici dotati di tale peculiare competenza. Ciò detto, viene
chiaramente in risalto l'estrema frammentarietà di simili
previsioni; esse, pur pertinenti e specifiche, quanto alla
riconfigurazione dell'ordinamento amministrativo della Giunta, non
riescono a coprire adeguatamente la vasta materia consegnata alla
delegificazione. Non è indifferente, ai fini della decisione,
considerare che l'abrogazione incide su una legge assai analitica nel
disciplinare tale materia, attraverso la determinazione della natura
di tutte le strutture organizzative, del numero e delle specifiche
competenze attribuite a ciascuna «area generale di coordinamento» e a
ciascun «settore», e, infine del numero massimo di «servizi e
sezioni». A tali aree normative il regolamento che ha completato il
processo di delegificazione si è integralmente sovrapposto, senza
alcuna base normativa primaria atta a indirizzarne le scelte, posto
che la norma censurata non prevede alcunchè sull'articolazione degli
uffici, nè sul numero di essi, nè, di conseguenza, sulle competenze
loro demandate. Come si è già osservato, non vi sono ragioni
costituzionali che ostino alla delegificazione degli apparati
amministrativi, nel rispetto dei limiti tracciati dalla Costituzione,
e, per la Regione Campania, dallo statuto, ed anzi tale processo è
stato ampiamente coltivato dal legislatore statale, per mezzo di
disposizioni ben più specifiche di quelle contenute nella legge
regionale censurata. Quest'ultima, invece, come si è detto, reca
norme generali regolatrici della materia solo per profili parziali e
privi di organicità, permettendo al regolamento di invadere spazi in
precedenza coperti da norme legislative, ma senza dettare alcuna
disposizione generale ad essi specificamente riferibile. Il
legislatore regionale ha quindi valicato il limite, pur largo in tema
di organizzazione degli uffici pubblici, che l'art. 56, comma 4,
dello statuto reg. Campania gli imponeva di rispettare, così dando
luogo ad una violazione dell'art. 123 Cost. (sentenze n. 178 del 2019
e n. 130 del 2016), con conseguente illegittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 1, della legge reg. Campania n. 8 del 2010. 13.-
Deve essere altresì dichiarata, in via consequenziale, ai sensi
dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale),
l'illegittimità costituzionale del comma 2 del medesimo art. 2
censurato, il quale prevede che la legge reg. Campania n. 11 del 1991
sia abrogata dalla data di entrata in vigore del regolamento, poi
sopraggiunto. Difatti, ove la legge di autorizzazione alla
delegificazione sia costituzionalmente illegittima, l'effetto
abrogativo ad essa imputabile non può prodursi in ragione
dell'adozione del regolamento. 14.- Sono assorbite le questioni di
legittimità costituzionale del censurato art. 2, comma 1, sollevate
dal rimettente in riferimento agli artt. 97 e 121 Cost. 15.- Pertanto
va disattesa la sollecitazione rivolta a questa Corte da FEDIRETS,
affinchè sia dichiarata in via consequenziale la illegittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge reg. Campania n. 14 del 2022,
che dispone una nuova delegificazione dell'ordinamento amministrativo
della Giunta, articolando norme generali regolatrici della materia
differenti da quelle contenute nella disposizione censurata, e quindi
prive di connessione con il profilo di illegittimità costituzionale
dichiarato in questa sede.

per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1,
della legge della Regione Campania 6 agosto 2010, n. 8 (Norme per
garantire l'efficienza e l'efficacia dell'organizzazione della Giunta
regionale e delle nomine di competenza del Consiglio regionale); 2)
dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della legge 11
marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della
Corte costituzionale), l'illegittimità costituzionale dell'art. 2,
comma 2, della legge reg. Campania n. 8 del 2010.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 maggio 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, La Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 10 luglio 2023.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA