1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 7-2-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 4 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 3 gennaio 2018
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 3 gennaio 2018 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Animali - Norme della Regione Molise - Norme sul divieto di utilizzo e detenzione di esche avvelenate. - Legge della Regione Molise 24 ottobre 2017, n. 15 (Norme sul divieto di utilizzo e detenzione di esche avvelenate), artt. 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 e 10. (18C00005) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 7-2-2018)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
Generale dello Stato, presso i cui uffici è legalmente domiciliato
in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro La Regione Molise, in persona del suo Presidente pro
tempore, per la declaratoria dell'illegittimità costituzionale della
legge della Regione Molise n. 15 del 24 ottobre 2017, pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione Molise del 26 ottobre 2017, n. 58
(edizione straordinaria), «Norme sul divieto di utilizzo e detenzione
di esche avvelenate» come da delibera del Consiglio dei ministri in
data 18 dicembre 2017.

Fatto

In data 26 ottobre 2017, è stata pubblicata nel Bollettino
Ufficiale della Regione Molise n. 7/2017 la legge regionale n. 15 del
24 ottobre 2017, recante «Norme sul divieto di utilizzo e detenzione
di esche avvelenate».
La legge regionale dichiaratamente interviene «ai fini della
tutela della salute umana, dell'igiene pubblica, dell'«ambiente e
degli animali», per prevenire e contrastare il fenomeno degli
avvelenamenti volontari di animali domestici e selvatici provocati
dall'utilizzo di esche e bocconi avvelenati.
Il legislatore regionale, in particolare, individua le condotte
vietate (art. 1), prevede svariati obblighi a carico del medico
veterinario (art. 3), dell'Istituto Zooprofilattico Sperimentale
(art. 4), del Sindaco (art. 5), del Comando Carabinieri Forestale
(art. 6), del comune (ai fini della bonifica delle aree (art. 7);
delega alla Giunta regionale il compito di stilare una lista di
sostanze e/o prodotti velenosi (art. 8); prevede la comminatoria di
sanzioni amministrative (art. 9) ed accessorie «obbligatorie» (art.
10).

Diritto

1. Le disposizioni regionali impugnate afferiscono, in parte, a
materie riservate alla competenza legislativa esclusiva dello Stato
dall'art. 117, secondo comma, lettere g), l), r) e s) Cost., quali:
l'ordinamento e l'organizzazione amministrativa dello Stato e degli
enti pubblici nazionali, l'ordinamento civile e penale, il
coordinamento statistico ed informatico dei dati dell'amministrazione
statale, regionale e locale e la tutela dell'ambiente; laddove - poi
- afferiscono alla materia della tutela della salute, di competenza
legislativa concorrente ex art. 117-terzo comma Cost., esse non sono
rispettose dei principi fondamentali dettati dalla normativa statale,
alla quale si sovrappongono non fedelmente, o dalla quale si
discostano.
2. A tale ultimo riguardo si osserva che il Ministero della
salute, con ordinanza del 13 giugno 2016 (in Gazzetta Ufficiale n.
165 del 16 luglio 2016), allo stato vigente in quanto prorogata
dall'art. 1 dell'ordinanza in data 21 giugno 2017 (in Gazzetta
Ufficiale n. 164 del 15 luglio 2017) ha dettato «Norme sul divieto di
utilizzo e di detenzione di esche o di bocconi avvelenati».
Tale ordinanza è stata emanata ai sensi dell'art. 32 della legge
23 dicembre 1978, n. 833 (che prevede, al primo comma, in capo al
Ministro della Sanità - ora della Salute - il potere di adozione di
ordinanze di carattere contingibile ed urgente in materia di igiene e
sanità pubblica e di polizia veterinaria; essa ha, in questo caso,
efficacia sull'intero territorio nazionale.
La stessa è poi giustificata ai sensi dell'art. 117 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112 («Conferimento di funzioni e
compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali,
in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59»), relativo
agli «Interventi d'urgenza».
Il Ministro della salute, peraltro, si è attivato fin dal 2008
nel settore in esame tramite lo strumento dell'ordinanza (O.M.S. 18
dicembre 2008), prefiggendosi l'obiettivo di monitorare gli
avvelenamenti e di conoscerne i luoghi e i veleni maggiormente
utilizzati, agevolando le connesse indagini di polizia, dirette
all'individuazione dei colpevoli ed alla comminatoria delle
pertinenti sanzioni penali ed amministrative.
La premessa all'ordinanza da ultimo emanata indica le fonti del
diritto interno ed europeo in materia, delineando l'impalcatura
normativa di riferimento, i cui pilastri sono rappresentati da:
testo unico delle leggi sanitarie (r.d. 27 luglio 1934, n.
1265 e s.m.i.);
regolamento di polizia veterinaria (d.P.R. 8 febbraio 1954,
n. 350 e s.m.i.);
legge 11 febbraio 1992, n. 157;
decreto legislativo 25 febbraio 2000, n. 174;
codice penale - articoli 440, 544-bis, 544-ter, 638, 650,
674;
regolamenti (CE) nn. 1107/2009 e 528/2012.
L'art. 1 dell'ordinanza del Ministro della salute precisa quali
siano le condotte vietate («... è vietato a chiunque utilizzare in
modo improprio, preparare, miscelare e abbandonare esche e bocconi
avvelenati o contenenti sostanze nocive o tossiche, compresi vetri,
plastiche e metalli o materiale esplodente, che possono causare
intossicazioni o lesioni o la morte del soggetto che li ingerisce.
Sono vietati, altresì, la detenzione, l'utilizzo e l'abbandono di
qualsiasi alimento preparato in maniera tale da poter causare
intossicazioni o lesioni o la morte del soggetto che lo ingerisce»),
esplicitando altresì le finalità del divieto («Ai fini della tutela
della salute pubblica, della salvaguardia e dell'incolumità delle
persone, degli animali e dell'ambiente»). Sono quindi disciplinati
dall'ordinanza:
la deratizzazione (art. 2);
gli obblighi di segnalazione a carico del proprietario o del
responsabile dell'animale deceduto a causa di esche o bocconi
avvelenati o che abbia manifestato una sintomatologia riferibile ad
avvelenamento (art. 3);
gli obblighi di comunicazione in capo al medico veterinario
(art. 4);
gli oneri, ai fini della identificazione del veleno o della
sostanza che ha provocato l'avvelenamento, a carico della ASL (che,
ai sensi dell'art. 5, deve garantire l'invio di carcasse di animali
deceduti per avvelenamento e campioni biologici da essi prelevati,
nonchè di esche o bocconi sospetti di avvelenamento all'Istituto
Zooprofilattico Sperimentale);
gli accertamenti che l'Istituto Zooprofilattico Sperimentale
deve compiere sui campioni, anche nel caso in cui siano conferiti
dagli organi di polizia giudiziaria (art. 6);
i compiti del sindaco, le modalità di bonifica dei luoghi,
il coordinamento effettuato dalla Prefettura (art. 7).
Il divieto previsto dall'O.M. costituisce un'estensione del
divieto di utilizzo di bocconi avvelenati previsto dall'art. 21 della
legge quadro n. 157/1992 in materia di protezione della fauna
selvatica, divieto sanzionato penalmente, anche laddove riferito alle
pertinenti leggi regionali in materia (art. 30).
3. Alla luce di quanto sin qui esposto, si comprende come la
legge regionale impugnata - in quanto disciplina la stessa materia e
ricalca, peraltro non fedelmente, le norme della citata ordinanza
ministeriale - finisca per incidere su principi generali in materia
di tutela della salute; essa, inoltre, interviene in ambiti di
competenza riservata allo Stato, con innegabili profili inerenti la
tutela dell'ambiente, l'ordinamento civile e penale, l'ordinamento e
l'organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici
nazionali, nonchè relativi al coordinamento statistico ed
informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e
locale.
Quand'anche, poi, non si volesse considerare l'ordinanza
ministeriale quale possibile parametro normativo di legittimità
costituzionale, essa rileverebbe comunque quale ausilio ai fini
dell'individuazione delle pertinenti fonti giuridiche - che sopra si
sono specificate - e degli ambiti di competenza statale e regionale.
3. Più precisamente, si pongono in contrasto con l'art. 117
comma 3 Cost, e con le norme interposte sopra citate nonchè con
l'art. 117, secondo comma lettere g), l), r) e s) Cost. le seguenti
norme della legge regionale n. 15/2017:
- l'art. 3, che regolamenta i compiti del medico veterinario;
Esso prevede, al comma 1, un obbligo di segnalazione a carico del
proprietario o del responsabile dell'animale deceduto («Il
proprietario o il responsabile dell'animale deceduto a causa di esche
o bocconi avvelenati segnala l'episodio alle autorità competenti,
tramite il medico veterinario che emette la diagnosi di sospetto
avvelenamento, o direttamente al Comando Carabinieri Forestale»), la
cui portata è differente rispetto a quanto previsto dall'art. 3
dell'O.M. 13 giugno 2016 («1. Il proprietario o il responsabile
dell'animale, deceduto a causa di esche o bocconi avvelenati o che
abbia manifestato una sintomatologia riferibile ad avvelenamento,
segnala l'episodio ad un medico veterinario che emette la diagnosi di
sospetto avvelenamento, corredata da referto anamnestico. L'Ente
gestore territorialmente competente o il sindaco sono responsabili
per gli animali selvatici e domestici senza proprietario»).
Tale previsione, poi, è riferibile alla materia «ordinamento
civile» (in quanto afferisce agli obblighi ed alle connesse
responsabilità imputabili al proprietario e/o al responsabile di un
animale), nonchè all' «ordinamento penale» (tenuto conto delle
disposizioni ad hoc previste dal codice penale).
Al comma 2 dell'art. 3 in commento si prevede inoltre che il
veterinario debba provvedere agli obblighi di comunicazione entro e
non oltre ventiquattro ore, mentre nell'O.M. del 13 giugno 2016 è
stabilito che il veterinario dia «immediata comunicazione» della
diagnosi di sospetto avvelenamento (cfr. art. 4 O.M. - in linea con
art. 264, testo unico Leggi sanitarie relativamente alle malattie
infettive diffusive del bestiame, accertate o sospette). Al comma 3,
è stabilito che il veterinario invii all'Istituto zooprofilattico
sperimentale territorialmente competente i campioni e/o la carcassa
dell'animale, mentre nell'O.M. tale compito è affidato all'azienda
sanitaria locale che ha facoltà di delegare (autorizzare) tale
compito al medico veterinario libero professionista ovvero al
proprietario dell'animale (cfr. art. 5);
- l'art. 4 della legge regionale, che disciplina i compiti deferiti
all'Istituto zooprofilattico sperimentale;
Detti compiti corrispondono solo in parte a quelli indicati
nell'O.M. all'art. 6.
Infatti, l'O.M. prevede una dettagliata disciplina a mente della
quale, tra l'altro, gli Istituti zooprofilattici sperimentali
sottopongono a necroscopia l'animale ed effettuano gli opportuni
accertamenti e analisi di laboratorio sui campioni per verificare la
presenza di sostanze tossiche o nocive negli stessi, refertando nel
termine di quarantotto ore e comunicando immediatamente l'esito alle
autorità competenti e al veterinario richiedente. È anche previsto
che l'esame ispettivo delle esche o dei bocconi sia eseguito o
refertato entro ventiquattro ore dal loro conferimento e gli esiti
comunicati immediatamente alle autorità competenti e al richiedente.
L'ordinanza disciplina minuziosamente anche tempi e modalità di
comunicazione degli esiti delle valutazioni eseguite dall'Istituto
zooprofilattico, anche per quanto concerne le comunicazioni da
concordare con gli organi di polizia giudiziaria richiedenti.
La Regione avrebbe dovuto - pertanto - disciplinare sia gli esami
necroscopici sia l'esame ispettivo delle esche o dei bocconi sospetti
scandirne i tempi conformemente a quanto stabilito nell'O.M., ovvero
richiamando integralmente la disciplina da questa istituita, tenuto
conto dei conseguenti obblighi di comunicazione alle autorità
competenti ed all'autorità giudiziaria; ciò - invece - non è
accaduto, posto che l'art. 4 della legge si limita a prevedere «1. Le
carcasse ed i campioni biologici di cui all'art. 3 vengono conferiti
all'Istituto zooprofilattico sperimentale che sottopone a necroscopia
l'animale ed effettua gli opportuni accertamenti e le analisi di
laboratorio sui campioni pervenuti o prelevati in sede necroscopica.
2. L'Istituto zooprofilattico esegue la necroscopia entro quarantotto
ore e le analisi entro trenta giorni dall'arrivo del campione,
comunicandone gli esiti al medico veterinario che ha segnalato
l'evento, al Servizio Veterinario dell'Azienda sanitaria regionale
del Molise, al Sindaco, al Comando Stazione Carabinieri Forestale
competente per territorio, all'organo di polizia giudiziaria
eventualmente intervenuto e, per le aree di competenza, all'ente
gestore dell'area protetta.
- l'art. 5 della legge regionale, che disciplina i compiti del
sindaco sulla falsariga di quanto previsto dall'O.M., all'art. 7;
I poteri già attribuiti al Sindaco dall'ordinanza ministeriale
non possono costituire oggetto di un intervento regionale (a meno che
non si faccia espresso richiamo all'ordinanza), in quanto afferiscono
alla materia «ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato
e degli enti pubblici nazionali» ed a quella del «coordinamento
informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione
statale, regionale e locale»;
- l'art. 6 della legge regionale, che disciplina il coordinamento
delle attività conferite al Comando Carabinieri Forestale (con il
quale la Giunta regionale è autorizzata a stipulare accordi «per il
coordinamento di tutte le attività connesse all'uso di esche e
bocconi avvelenati»);
La norma afferisce alla materia «ordinamento e organizzazione
amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali» ed a
quella del «coordinamento informativo statistico e informatico dei
dati dell'amministrazione statale, regionale e locale», fermo
restando che l'art. 13, comma 5 del decreto legislativo 19 agosto
2016, n. 177 - Disposizioni in materia di razionalizzazione delle
funzioni di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato,
ai sensi dell'art. 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015,
n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni
pubbliche, prevede: «Il Ministro delle politiche agricole alimentari
e forestali ha facoltà di stipulare, nelle materie oggetto delle
funzioni già svolte dal Corpo forestale dello Stato e trasferite
all'Arma dei carabinieri, specifiche convenzioni con le regioni per
l'affidamento di compiti propri delle regioni stesse sulla base di un
accordo quadro approvato dalla Conferenza permanente per i rapporti
tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano, ai sensi dell'art. 2, comma 1, lettera l), del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281»;
- l'art. 7 della legge regionale, che disciplina la bonifica delle
aree ed attribuisce ulteriori poteri al Sindaco ed alla Regione, tra
l'altro stabilendo che il Sindaco possa disporre in via precauzionale
la sospensione di attività cinofile o, in casi particolarmente
gravi, la sospensione temporanea delle attività di pascolo;
Anche tale disposizione, in quanto regola i poteri del Sindaco,
sconfina nella materia «ordinamento e organizzazione amministrativa
dello Stato e degli enti pubblici nazionali», fermo restando che al
Sindaco sono riconosciuti dal legislatore statale dei poteri di
ordinanza ad hoc, sia nella sua veste di rappresentante della
comunità locale (cfr. art. 50, TUEL), sia in quella di ufficiale del
Governo (cfr. art. 54, TUEL);
- l'art. 9 della legge regionale, che disciplina le sanzioni
amministrative connesse alla violazione delle norme precettive poste
dalla legge stessa;
La norma - in quanto sanziona la violazione delle norme
precettive sopra censurate - sconta gli stessi vizi per violazione
delle stesse norme costituzionali e norme statali interposte sopra
indicate; essa viola peraltro anche le previsioni della legge n.
689/81: in particolare, al comma 1 richiama l'art. 13, comma 4 della
legge n. 689/81, ma si ritiene che il richiamo debba riferirsi al
comma 2 della medesima disposizione («Possono altresì procedere al
sequestro cautelare delle cose che possono formare oggetto di
confisca amministrativa, nei modi e con i limiti con cui il codice di
procedura penale consente il sequestro alla polizia giudiziaria»); al
comma 2 prevede il raddoppio della sanzione amministrativa per
chiunque violi le disposizioni di cui all'art. 1 «in una zona
interessata dal fenomeno nell'ultimo anno»: tale disposizione pone a
carico dell'autore dell'illecito una circostanza al medesimo non
imputabile, in violazione dell'art. 3 della legge n. 689/81 (cfr.
comma 1: «Nelle violazioni cui è applicabile una sanzione
amministrativa ciascuno è responsabile della propria azione od
omissione, cosciente e volontaria, sia essa dolosa o colposa»);
- l'art. 10, che regolamenta le sanzioni accessorie definendole
«obbligatorie» (comma 5) e prevedendo: a) la sospensione di
provvedimenti autorizzativi lato sensu intesi, ovvero la loro revoca
(in caso di reiterazione); b) il decadimento per almeno tre anni
dall'accesso a contributi comunitari in capo a soggetti titolari di
aziende zootecniche; c) sanzioni speciali nel caso in cui l'autore
dell'illecito rivesta la qualifica di guardia particolare giurata o
di guardia volontaria. L'obbligatorietà delle sanzioni determina,
altresì, il contrasto della previsione con la legge n. 689/81, che
considera le sanzioni accessorie facoltative, ad eccezione di alcuni
casi particolari (cfr. articoli 20 e 21, nonchè, quanto ai criteri,
l'art. 11: «Nella determinazione della sanzione amministrativa
pecuniaria fissata dalla legge tra un limite minimo ed un limite
massimo e nell'applicazione delle sanzioni accessorie facoltative, si
ha riguardo alla gravità della violazione, all'opera svolta
dall'agente per l'eliminazione o attenuazione delle conseguenze della
violazione, nonchè alla personalità dello stesso e alle sue
condizioni economiche»).
Inoltre, la «revoca definitiva del decreto o della nomina di
guardia particolare giurata o di guardia volontaria» va ad incidere,
quanto alla figura della «guardia particolare giurata», su materia di
competenza esclusiva statale (ordinamento civile e/o sicurezza dello
Stato), disciplinata dal regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 - Testo
unico delle leggi di Pubblica sicurezza - all'art. 133 e seguenti,
che affida al Prefetto il rilascio della licenza e che contempla le
ipotesi di revoca o ricusazione (art. 136).
Con riferimento alla figura della «guardia volontaria», la norma
regionale non risulta chiara, nè si raccorda con le disposizioni
regionali in materia, non precisando se si tratti di guardia
ambientale volontaria (disciplinata con propria legge regionale 29
agosto 2006, n. 23 - Istituzione del Servizio regionale di Vigilanza
ambientale volontaria, che all'art. 5 disciplina la «Revoca della
nomina a Guardia ambientale volontaria»: 1. Le Associazioni di cui
alla presente legge, possono chiedere al Presidente della Provincia
competente per territorio in qualunque momento e per qualsiasi motivo
la revoca della nomina a Guardia ambientale volontaria dei propri
aderenti. 2. Il Presidente della Provincia revoca la nomina a Guardia
ambientale volontaria a coloro che non siano pia in possesso dei
requisiti previsti dal precedente art. 2, comma 3, nonchè a coloro
che non frequentano regolarmente i corsi periodici di aggiornamento.
La nomina a Guardia ambientale volontaria e altresì revocata per
gravi o reiterate inadempienze, irregolarità o difformità del
servizio.) o di guardia zoofila volontaria (cfr. Reg. reg. 10 giugno
2008, n. 1 - Regolamento per la formazione e la nomina delle guardie
zoofile volontarie.).
Per tali ragioni la legge regionale Molise n. 15/2017 deve essere
dichiarata incostituzionale.

P.Q.M.

Si chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittima, e conseguentemente
annullare, per i motivi sopra specificati, la legge della Regione
Molise n. 15/2017.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. estratto della delibera del Consiglio dei ministri in data 18
dicembre 2017;
2. copia della Legge regionale impugnata;
3. rapporto del Dipartimento degli affari regionali;
4. Copia O.M. del 13 giugno 2017.

Roma, 22 dicembre 2017

L'Avvocato dello Stato: Russo