清末新闻法

時代背景：

19世紀初，西方帝國主義國家為敲開中國的大門，派出了一批文化人士，試圖讓中國人從思想上接受西方的文化觀念。於是最早的一批外國傳教士成為了中國近代報刊的揭幕人。1815年8月5日英國傳教士米憐（William Milne）創辦了《察世俗每月統計傳》，標誌著中國近代報業的開端。至19世紀末葉，外國人創辦的報刊以上海為中心向全國輻射，已占據了中國報業的壟斷地位。
甲午戰爭後，報刊業發展迅猛，尤其是國人自辦的報刊已經越來越多並逐漸占有重要地位。隨著國人辦報的發展，民眾逐漸意識到新聞自由的重要性，並呼籲清政府「開放報禁」，強烈要求更多的報刊及言論自由。王韜提出「辦報必須無所忌諱，政府不應以言定罪」，要求清政府允許各省省會設立新報館。而梁啓超在《本館第一百冊祝辭並論報館之責任及本館之經歷》中說：「思想自由、言論自由、出版自由……實為一切文明之母，而近世世界種種現象皆其子孫也……」他在《敬告我同業諸君》中說：「報館者即據言論、出版兩自由，以龔行監督政府之天職也……」鄭觀應從保護國人報紙而限制外人的報紙出發，呼籲清政府制定規章，要求「中國報紙必須由中國人來辦」，並且他還翻譯了日本和英國的報律請皇帝看，可惜未得支持。此外，不止民間，朝廷也有一些官員同樣主張適當地開放報禁，黃遵憲積極參與《時務報》的創辦，張之洞還曾公開讚揚《時務報》，刑部侍郎李端棻上書《請推廣學校設立譯局報館折》，主張「廣立報館」。

清末新聞法的立法過程：

甲午戰爭失敗後，清政府簽訂了喪權辱國的《馬關條約》，所有中國愛國人士群情激奮，逐漸發起了以康有為、梁啓超為首的戊戌變法，又稱「百日維新」。1898年8月9日（光緒二十四年六月二十二日），康有為在上光緒帝《請定中國報律折》中首次提到報律的制定問題：「……酌采外國通行之法，參以中國情形，定為中國報律……凡洋人在租界內開設報館者，皆當遵守……」光緒當即答允。這也是當時距離制定報律最近的一次，可惜不久之後，戊戌變法失敗，因此報律的制定沒能成為現實。但是戊戌變法使民眾對於改變中國政治制度的渴望愈加強烈，國人對制定報律的呼聲更加響亮。
除了報人出於「言論自由」的考慮而要求制定報律之外，清朝政府也看到了報律的缺失對朝廷的不利之處，他們提倡制定報律以限制報業的言論自由。比如1901年張百熙提出制定報律：一、不得輕議宮廷；二、不得立論怪誕；三、不得有意攻訐；四、不得收受賄賂。而之後發生的「蘇報案」也加快了清政府制定報律的腳步。「蘇報案」即指1903年鄒容出版了一本小冊子《革命軍》，而章太炎為其作序，並在《蘇報》上寫了一篇書評來宣傳革命，兩人由此遭到了清廷的拘捕。而在案件的審理中，清政府認為章、鄒的文字「大逆不道，污衊今上」，按照中國的法律當處斬立決，而上海租借當局認為按照西方的法律，文字罪不應如此判罰。最終章、鄒分別被判監禁3年和2年。「蘇報案」使清政府顏面盡失，同時也更加意識到制定新法的迫切性。
與此同時，外界帶給清廷的壓力也不可謂不大。1900年，八國聯軍入侵北京，慈禧等人逃往西安，並被迫簽訂喪權辱國的《辛丑條約》，這使得國內階級矛盾激化，反清鬥爭日益高漲。而隨後又發生了清政府迫害報人沈藎（1903年）和卞小吾（1905年）的事件，又在民間引發了新一輪的呼籲制定報律的高潮。
至此，為應對外界壓力，同時考慮到自身利益需求，清政府決定推行「新政」。由此，新聞法的制定終於被重新提上了議程。
1906年，新聞立法工作正式起步。7月，清政府公布了《大清印刷物件專律》；10月，頒布《報章應守規則》；1907年9月，頒布《報館暫行條規》；1908年3月，頒布了參照日本新聞紙法制定的《大清報律》；1911年1月，《大清報律》經修訂後，改名為《欽定報律》並頒布。清末報律逐步趨於完善。

清末新聞法的內容：

一、關於報刊創辦的規定：
《大清印刷物件專律》最早提出「註冊制」：「京師特設一印刷總局，隸商部、巡警部、學部。所有關涉一切印刷及新聞記載，均須在本局註冊。」「凡以印刷或發賣各種印刷物件為業之人，依本律即須就所在營業地方巡警衙門，呈請註冊。其呈請註冊之呈，須備兩份，並各詳細敘明實在，及具呈人之姓名籍貫住址，又有股份可以分利人之姓名籍貫住址。」「凡未經註冊之印刷人，不論承印何種文書圖畫，均以犯法論。凡違法本條者，所科罰援，不得過銀一百五十元，監禁期不得過五個月，或罰援監禁兩科之。」……
《報章應守規則》和《報館暫行條規》則採取「批准制」。前者規定「除已開報館之外，凡欲開設者，皆須來所呈報批准後，再行開設。」後者則規定「凡開設報館者，均應向該管巡警官署呈報，俟批准後方准發行。」「其以前開設之報館，均應一律補報。」
《大清報律》和《欽定報律》則採用「備案加保證金制」。前者規定「凡開設報館發行報紙者，應開具左列各數，於發行二十日以前，呈由該管地方官衙門申報本省督撫，咨民政部存案；一、名稱；二、體例：三、發行人、編輯人及印刷人之姓名、履歷及住址；四、發行所及印刷所之名稱及地址。」「發行人應於呈報時分別附繳保押費如下：每月發行四回以上者，銀五百元；每月發行三回以下者，銀二百五十元。其專載學術、藝事、章程、圖表及物價報告等報，確係開通民智，由官鑑定，認為無庸預繳者，亦同。」而《欽定報律》基本沿襲了以上內容，只在保押費上做了消減。
二、關於報刊出版的規定：
《大清印刷物件專律》規定「凡印刷人不論印刷何種物件，務須於所印刷物體上明白印明印刷人姓名，及印刷所所在。凡違犯本條者，所科罰銀不得過銀一百元，監禁不得過三個月，或罰援監禁兩科之。」「凡印刷人須將所印刷之物件，不論文書記載圖畫等，均須詳細紀冊，以備巡警衙門或未設巡警之地方官或委員隨時檢查。」

《大清報律》規定「每號報紙，均應載明發行人、編輯人及印刷人之姓名、住址。」「違者處三元以上三十元以下罰金。」並要求「每日發行之報紙，應於發行前一日晚十二點鐘以前，其月報旬報星期報等類，均應於發行前一日午十二點鐘以前，送由該管巡警官署或地方官署，隨時查核，按律辦理。」但此條規定過於嚴苛，遭到出版界的反對，於是在《欽定報律》中改為「每號報紙，應於發行日遞送該管官署及本省督撫或民政部各存一份存查。」
三、關於記載失實的規定：
最初的《大清印刷物件專律》並為對報導失實作出規定，而在實踐中發現漏洞後，遂於《報章應守規則》中規定「記載有錯誤失實，經本人或有關人士聲請更正後，即須速為更正。」
《大清報律》中規定「報紙記載失實，經本人或關係人聲請更正，或送登辨誤書函，應即於次號照登，如辨誤字數超過原文二倍以上者，准照該報普通告白例，計字收費。更正及辨誤書函，如措詞有背法律或未書姓名住址者，毋庸照登。」
《欽定報律》的規定更為細緻：「報紙登載錯誤，若本人或關係人請求更正，或將更正辯駁書請求登載者，應即於次回或第三回發行之報紙更正。或將更正書、辯駁書照登。更正或登載更證書、辯駁書，字形大小及次序先後，須與記載錯誤原文相同。更證書、辯駁書字數逾原文兩倍者，得記所逾字數，照該報登載告白定例收費。若更正辯駁詞意有背法律，或不署姓名及住址者，毋庸登載。」「登載錯誤事項，由他報抄襲而來者，雖無本人或關係人之請求，若見該報更正，或登載更證書、辯駁書，應即於次回或第三回發行之報紙分別照辦。但不得收費。」這種更為詳實的規定也說明了新聞法制定的進步。
四、關於禁載事項的規定：
此項規定為清政府所制定法規的主體，足以見清政府制定新聞法的出發點在於限制報刊的言論。

《大清印刷物件專律》總共41條，而有關禁載內容的規定就有20條，主要分為「毀謗」和「教唆」。規定「左開諸色人等，均於毀謗中有關法案者：（甲）炸毀詩之人；（乙）印刷毀謗之人；（丙）謗件出版所之主人；（丁）謗件出版所之經理人；（戊）謗件之發賣人販賣人或分送人。但本條所列之五種人，均須知情者。」
如果說《大清印刷物件專律》的禁載內容只是針對人，其主要目的仍是為了規範報紙的言論，那麼，《報章應守規則》的禁載內容則上升到國家、社會和政治等方面，且總共9條規定，有7條為「不得」，如「不得詆毀宮廷」、「不得妄議朝政」、「凡關外交、內政之件，如經該管衙門傳諭報館秘密者，該報館不得揭載」等。
《大清報律》又加細化：「訴訟事件，經審判衙門禁止旁聽者，報紙不得揭載。」「預審事件，於未經公判以前，報紙不得揭載。」「外交海陸軍事件，凡經該管衙門傳諭禁止登載著，報紙不得揭載。」「凡諭旨章奏，未經閣鈔、官報、公報者，報紙不得揭載。」「左列各款，報紙不得揭載：低毀宮廷之語；淆亂政體之語；擾害公安之語；敗壞風俗之語。」而《欽定報律》更是將「左列各款，報紙不得揭載：低毀宮廷之語；淆亂政體之語；擾害公安之語；敗壞風俗之語。」移到了禁載事項的第一條，足見清政府的居心。

清末新聞法的意義：

清末新聞法的制定和完善確實在各方面促進了中國報業的發展。從報律的條文來看，它對報業及報人的一些權利予以了法律上的確認和保障。比如在報刊創辦權方面，《欽定憲法大綱》中規定「臣民法律範圍內，所有言論、著作、出版及集會、結社等事，均准其自由。」 並且在各報律中對辦報人的要求也並不苛刻，這使得辦報人的基本自由權利有了法律的保障。另外，報律雖然沒有明確提出「信息傳播」，但其各項條文確實為信息傳播提供了便利，比如《大清報律》中規定「凡照本律呈報之報紙，由該管衙門知照者，所有郵費電費，准其照章減收，即予郵送遞發。」這些規定和措施也為報刊媒介和思想的傳播提供了良好的發展環境。
從大的方面來說，清政府引進西方思想，為新聞業提供了「法」，使其「有法可依」。儘管清政府制定新聞法的出發點是為了限制報業，並且在新聞法出台後的幾年裡並未嚴格「依法」，其報律內容也未涉及到洋人辦報，但不可否認的是，正是報律對報刊法律地位的確定、言論自由權利的賦予、信息傳播條件的提供，才使得清末報刊業迅速發展，由此也為各種思潮和觀念的傳播提供了依託。