中国人民政治协商会议

歷史

1945年抗日戰爭勝利後，1945年8月至10月國共重慶談判時，中國共產黨代表周恩來認為談判重點就是召開政治會議討論建國方案，便提出召集黨派會議的協定草案。國民政府代表王世杰不同意「黨派會議」的名稱，赫爾利提出「政治會議」名稱，各方接受。張治中在9月10日會談中為充分尊重各方意願，提出在「政治會議」中加入「協商」二字，中共默認接受了這個建議。在10月的毛澤東、蔣中正談判中，政治協商會議的名稱及其任務便正式確定下來，並寫進了《政府與中共代表會談紀要》（即「雙十協定」），決定「由國民政府召開政治協商會議，邀請各黨派代表及社會賢達共商國事」。 
1946年1月10日至31日，由中國國民黨（8人）、中國共產黨（7人）、中國民主同盟（9人）、中國青年黨（5人）、社會賢達（9人）的代表共38人在重慶召開了政治協商會議，再一次確定了和平建國的基本方針，並提出了對《中華民國憲法》草案的若干修正建議。同年11月，中國國民黨單方面宣布召開「制憲國民大會」，中國共產黨及中國民主同盟譴責中國國民黨撕毀政治協商會議決議，政治協商會議由此解體。
1948年4月30日，中共中央發布紀念「五一」勞動節口號，提出迅速召開新的政治協商會議，討論並實現召集人民代表大會，成立民主聯合政府。各民主黨派、各人民團體、無黨派民主人士及海外華僑紛紛發表聲明、宣言、通電響應。隨後，響應中共中央「五一」口號的各民主黨派、各人民團體、各界民主人士、少數民族人士、海外華僑代表人士，從中國各地及海外陸續抵達解放區，與中共代表協商召開新政治協商會議事宜。1948年11月25日，中共中央代表與抵達哈爾濱的各界民主人士代表就成立新政治協商會議籌備會等問題達成了協議。新政治協商會議籌備會的「新」是為與1946年的政治協商會議（被稱為「舊政協」）相區別，兩者沒有直接聯繫。
1949年6月15日，新政治協商會議籌備會在北平正式成立，並於6月15日至19日召開第一次全體會議。參加新政治協商會議籌備會的有：中國共產黨、中國國民黨革命委員會、中國民主同盟、民主建國會、無黨派民主人士、中國民主促進會、中國農工民主黨、中國人民救國會、三民主義同志聯合會、中國國民黨民主促進會、中國致公黨、中國人民解放軍、中華全國總工會、解放區農民團體、產業界民主人士、文化界民主人士、民主教授、中華全國民主青年聯合總會、中華全國民主婦女聯合會、中華全國學生聯合會、上海人民團體聯合會、國內少數民族、海外華僑民主人士，共計23個單位134位代表。新政治協商會議籌備會負責新政治協商會議一切籌備事宜，其中心任務是：（1）商決並邀請參加新政治協商會議的單位和代表；（2）決定新政治協商會議開會時間、地點及議程；（3）擬定新政治協商會議組織條例草案；（4）制定共同綱領草案；（5）提出建立中華人民共和國政府的方案。新政治協商會議籌備會第一次全體會議選出毛澤東等21人組成常務委員會，負責籌備會日常事務。21位常務委員為張瀾、譚平山、周恩來、章伯鈞、黃炎培、林伯渠、朱德、馬寅初、蔡暢、毛澤東、張奚若、陳叔通、沈鈞儒、馬敘倫、郭沫若、李濟深、李立三、蔡廷鍇、陳嘉庚、烏蘭夫、沈雁冰。6月16日，新政治協商會議籌備會常務委員會第一次會議在北平舉行，會議選舉毛澤東為常務委員會主任，周恩來、李濟深、沈鈞儒、郭沫若、陳叔通為常務委員會副主任，決定李維漢為常務委員會秘書長，齊燕銘、余心清、孫起孟、閻寶航、羅叔章、周新民、連貫、宦鄉、沈體蘭9人為常務委員會副秘書長。新政治協商會議籌備會開過2次全體會議，8次常務委員會會議。1949年9月17日，新政治協商會議籌備會第二次全體會議正式決定，將新政治協商會議定名為「中國人民政治協商會議」。
1949年9月21日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議在北平召開，宣告中國人民政治協商會議正式成立。參加會議的有46個單位的662位代表。會議通過了《中國人民政治協商會議共同綱領》、《中國人民政治協商會議組織法》、《中華人民共和國中央人民政府組織法》。會議還通過了關於國旗、國歌、國都、紀年等項決議，會議選舉了中國人民政治協商會議第一屆全國委員會委員。在當時還不具備召開普選產生的第一屆全國人民代表大會的條件下，中國人民政治協商會議全體會議自此開始代行全國人民代表大會職權。
《中國人民政治協商會議共同綱領》序言規定：「中國人民民主專政是中國工人階級、農民階級、小資產階級、民族資產階級及其他愛國民主分子的人民民主統一戰線的政權，而以工農聯盟為基礎，以工人階級為領導。由中國共產黨、各民主黨派、各人民團體、各地區、人民解放軍、各少數民族、國外華僑及其他愛國民主分子的代表們所組成的中國人民政治協商會議，就是人民民主統一戰線的組織形式。中國人民政治協商會議代表全國人民的意志，宣告中華人民共和國的成立，組織人民自己的中央政府。」《中國人民政治協商會議共同綱領》第二章「政權機關」第13條規定：「中國人民政治協商會議為人民民主統一戰線的組織形式。……在普選的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協商會議的全體會議執行全國人民代表大會的職權，制定中華人民共和國中央人民政府組織法，選舉中華人民共和國中央人民政府委員會，並付之以行使國家權力的職權。在普選的全國人民代表大會召開以後，中國人民政治協商會議得就有關國家建設事業的根本大計及其他重要措施，向全國人民代表大會或中央人民政府提出建議案。」
1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京召開。會議通過並公布了《中華人民共和國憲法》。至此，中國人民政治協商會議全體會議不再代行全國人民代表大會職權。第一屆全國人民代表大會第一次會議召開後，中國人民政治協商會議作為中國共產黨領導的人民民主統一戰線組織繼續存在。
1954年《中華人民共和國憲法》中沒有出現中國人民政治協商會議。憲法序言指出：「我國人民在建立中華人民共和國的偉大鬥爭中已經結成以中國共產黨為領導的各民主階級、各民主黨派、各人民團體的廣泛的人民民主統一戰線。今後在動員和團結全國人民完成國家過渡時期總任務和反對內外敵人的鬥爭中，我國的人民民主統一戰線將繼續發揮它的作用。」但沒有提及人民民主統一戰線與中國人民政治協商會議的關係。即沒有談到中國人民政治協商會議是同政府協議事情的機構，也未明確納入同時期毛澤東提出的中國人民政治協商會議是黨派性機關的定性。
當時有不少人主張將中國人民政治協商會議納入憲法，但最終被否決。劉少奇在作《關於中華人民共和國憲法草案的報告》時說明：「有些人提議憲法序言中增加關於中國人民政治協商會議的地位和任務的規定。憲法起草委員會認為憲法序言中可以不作這樣的規定。中國人民政治協商會議是我國人民民主統一戰線的組織形式。它曾代行全國人民代表大會的職權，這種職權今後當然不再需要由它行使，但是它作為統一戰線的組織將在我國的政治生活中繼續發揮它的作用。既然它是統一戰線的組織，所以，參加統一戰線的各黨派、各團體，將經過協商，自行作出有關這個組織的各種規定。」
中國人民政治協商會議的定性問題引起了爭論，但主流意見是將其從國家機關中劃分出來。因此，1954年12月召開的中國人民政治協商會議第二屆全國委員會第一次會議決定廢止《中國人民政治協商會議組織法》，另行起草《中國人民政治協商會議章程》。《中國人民政治協商會議章程》規定：中國人民政治協商會議的性質是「團結全國各民族、各民主階級、各民主黨派、各人民團體、國外華僑和其他愛國民主人士的人民民主統一戰線的組織。」1954年12月19日，毛澤東在邀請各民主黨派、無黨派民主人士座談政協工作時發表《關於政協的性質和任務》講話稱，「政協的性質有別於國家權力機關——全國人民代表大會，它也不是國家的行政機關。有人說，政協全國委員會的職權要相等或大體相等於國家機關，才說明它是被重視的。如果這樣說，那麼共產黨沒有制憲之權，不能制定法律，不能下命令，只能提建議，是否也就不重要了呢？不能這樣看。如果把政協全國委員會也搞成國家機關，那就會一國二公，是不行的。要區別各有各的職權。」「政協是全國各民族、各民主階級、各民主黨派、各人民團體、國外華僑和其他愛國民主人士的統一戰線組織，是黨派性的，它的成員主要是黨派、團體推出的代表。」政協的任務主要是：「一、協商國際問題」、「二、商量候選人名單」、「三、提意見」、「四、協調各民族、各黨派、各人民團體和社會民主人士領導人員之間的關係」、「五、學習馬列主義」。周恩來根據毛澤東的意見，在中國人民政治協商會議第二屆全國委員會第一次會議上對這五項任務作了說明。但是，《中國人民政治協商會議章程》只是在總綱中對中國人民政治協商會議的性質、作用、任務作了原則性規定，對全國委員會和地方委員會只籠統規定「進行協商和工作」，而沒有規定具體職權。
1954年第一屆全國人民代表大會第一次會議召開後，根據《中國人民政治協商會議章程》規定，為減少不必要的層次，中國人民政治協商會議的全國機構由原來的中國人民政治協商會議全體會議、全國委員會、常務委員會三層改成了中國人民政治協商會議全國委員會全體會議、常務委員會兩層。中國人民政治協商會議地方委員會也是中國人民政治協商會議地方委員會全體會議、常務委員會兩層。全體會議閉會期間，由常務委員會主持會務，領導日常工作。這一組織機構基本框架一直沿用至今。
1954年第一屆全國人民代表大會成立後，1956年社會主義改造完成，中華人民共和國進入社會主義建設階段。1956年5月2日，毛澤東在第七次最高國務會議上作《論十大關係》的報告，提出了中國共產黨與民主黨派「長期共存，互相監督」的方針。1956年9月，劉少奇在中國共產黨第八次全國代表大會上作的政治報告中宣布，「長期共存，互相監督」是中國共產黨和各民主黨派都應遵循的方針。1957年2月27日，毛澤東在《關於正確處理人民內部矛盾的問題》的講話中，對「長期共存、互相監督」方針作了進一步闡述。1957年中國共產黨進行了反右運動。1962年，中共八屆十中全會又提出「千萬不要忘記階級鬥爭」。自1957年反右運動後，民主黨派的參政議政日益受到限制，中國人民政治協商會議的功能日益萎縮。
1966年文化大革命爆發後，中國人民政治協商會議全國委員會和地方委員會的工作均陷入癱瘓。1966年8月30日，中國人民政治協商會議全國委員會機關停止辦公。地方委員會機關也紛紛停止辦公。但毛澤東仍多次談到「政協還是要的，民主黨派還是要的」。1966年中華人民共和國國慶節，毛澤東在天安門城樓上對李宗仁說：「紅衛兵把全國政協、民主黨派封了，但政協還是要的，民主黨派還是要的。」1971年8月，毛澤東南巡時說，民主黨派還是要的，不要急於取消。1971年底，中國人民政治協商會議的工作開始局部恢復。1973年2月28日，經周恩來批准，中國人民政治協商會議全國委員會舉行「紀念台灣人民「二·二八」起義二十六周年座談會」，這標誌著中國人民政治協商會議全國委員會恢復活動。
1975年《中華人民共和國憲法》仍未提到中國人民政治協商會議。1978年《中華人民共和國憲法》雖仍未提到中國人民政治協商會議，但在憲法序言中提出：「要鞏固和發展工人階級領導的，以工農聯盟為基礎的，團結廣大知識分子和其他勞動群眾，團結愛國民主黨派、愛國人士、台灣同胞、港澳同胞和國外僑胞的革命統一戰線。」
1978年中共十一屆三中全會對中國共產黨的指導思想進行了撥亂反正。1979年6月15日，鄧小平在中國人民政治協商會議第五屆全國委員會第二次會議上致開幕詞時說：「中國的社會主義現代化建設事業，繼續需要政協就有關國家的大政方針、政治生活和四個現代化建設中的各項社會經濟問題，進行協商、討論，實行互相監督，發揮對憲法和法律實施的監督作用。」1980年8月28日，鄧小平在中國人民政治協商會議第五屆全國委員會第三次會議上致開幕詞時說：「人民政協是在共產黨領導下實現各黨派和無黨派人士團結合作的重要組織，也是我們政治體制中發揚社會主義民主、實行互相監督的重要形式。」
1982年9月，中國共產黨第十二次全國代表大會將1982年1月全國統戰工作會議提出的「肝膽相照，榮辱與共」同「長期共存，互相監督」融合為一體，成為「長期共存，互相監督，肝膽相照，榮辱與共」，作為新時期統一戰線的方針。
1982年12月，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過並頒布了《中華人民共和國憲法》（即現行憲法）。此次修憲由鄧小平任憲法修改委員會主任，全國人民代表大會常務委員會委員長葉劍英直接主持。憲法序言中第一次明確規定：「中國人民政治協商會議是有廣泛代表性的統一戰線組織，過去發揮了重要的歷史作用，今後在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進行社會主義現代化建設、維護國家的統一和團結鬥爭中，將進一步發揮它的重要作用。」這95個字保住了憲法全民徵求意見稿的內容。這次修憲否定了許多人提出的在憲法中增加中國人民政治協商會議內容的要求。經爭論，憲法序言最後一句話定為：「全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，並且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。」由此承認了中華人民共和國除中國共產黨外，還有其他政黨合法存在，但為避免被誤解為「多黨制」而沒有提及有些提議中的「共產黨領導的多黨合作制」等任何顯示多黨共存的寫法。
1982年憲法通過後，同年召開的中國人民政治協商會議第五屆全國委員會第五次會議通過了修訂的《中國人民政治協商會議章程》。劉瀾濤在關於《中國人民政治協商會議章程（修改草案）》的說明中稱，「政協章程草案對於人民政協性質的規定同憲法修改草案序言中的有關闡述是完全一致的。」《中國人民政治協商會議章程》對憲法的規定進一步明確，強調「中國人民政治協商會議是中國人民愛國統一戰線組織」，並在總綱中強調「在人民革命和建設事業中同中國共產黨一道前進、一道經受考驗並作出重要貢獻的各民主黨派，已經成為各自所聯繫的一部分社會主義勞動者和擁護社會主義的愛國者的政治聯盟，日益發揮其重要作用。」在總綱最後一個自然段提出「中國人民政治協商會議是我國政治生活中發揚社會主義民主的一種重要形式，根據中國共產黨同各民主黨派和無黨派人士『長期共存，互相監督』，『肝膽相照，榮辱與共』的方針，對國家的大政方針和群眾生活的重要問題進行政治協商，並通過建議和批評發揮民主監督作用。」這實際上第一次明確了中國人民政治協商會議的主要職能是政治協商、民主監督。
1989年12月，中共中央發布的《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》稱：「中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國一項基本政治制度。」「人民政協是我國愛國統一戰線組織,也是共產黨領導的多黨合作和政治協商的一種重要組織形式。1989年1月政協全國委員會制定的《關於政治協商、民主監督的暫行規定》，應當認真貫徹執行。」1993年3月，第八屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，其中在憲法序言第十自然段末尾增加：「中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展。」這是第一次通過憲法明確肯定了各民主黨派的合法性以及中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的合法性。
1994年通過的《中國人民政治協商會議章程》修正案，按照與《中華人民共和國憲法》相銜接的原則，增加了中國人民政治協商會議「是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構」的內容。中共中央轉發的1995年1月中國人民政治協商會議第八屆全國委員會常務委員會第九次會議通過的《政協全國委員會關於政治協商、民主監督、參政議政的規定》規定：「中國人民政治協商會議是中國人民愛國統一戰線的組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式。」2004年3月中國人民政治協商會議第十屆全國委員會第二次會議修改通過的《中國人民政治協商會議章程》規定，中國人民政治協商會議「是中國人民愛國統一戰線的組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式」，並規定中國人民政治協商會議的主要職能是「政治協商、民主監督、參政議政」。
2013年，中國31個省級行政區的政協主席全部退出中共省（自治區、直轄市）委常委，媒體認為這是對政協參政議政獨立性的一種強化舉措。

章程

1949年9月27日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過了《中國人民政治協商會議組織法》。1954年12月召開的中國人民政治協商會議第二屆全國委員會第一次會議決定廢止《中國人民政治協商會議組織法》，另行起草《中國人民政治協商會議章程》。
1954年12月25日，中國人民政治協商會議第二屆全國委員會第一次會議通過了《中國人民政治協商會議章程》。
1982年12月11日，中國人民政治協商會議第五屆全國委員會第五次會議通過了新修訂的《中國人民政治協商會議章程》。1994年3月19日，中國人民政治協商會議第八屆全國委員會第二次會議通過了《中國人民政治協商會議章程修正案》。2000年3月11日，中國人民政治協商會議第九屆全國委員會第三次會議通過了《中國人民政治協商會議章程修正案》。2004年3月12日，中國人民政治協商會議第十屆全國委員會第二次會議通過了《中國人民政治協商會議章程修正案》。
2000年修訂的《中國人民政治協商會議章程》總則規定：「中國人民政治協商會議的一切活動以中華人民共和國憲法為根本的準則。」「中國人民政治協商會議全國委員會和地方委員會，依法維護其參加單位和個人按照本章程履行職責的權利。」第二十二條規定：「參加中國人民政治協商會議全國委員會或地方委員會的單位和個人，都有遵守和履行本章程的義務。」第五十一條規定：「本章程經中國人民政治協商會議全國委員會全體會議通過後實行。」

組成

2004年修訂的《中國人民政治協商會議章程》第二十條規定：「中國人民政治協商會議全國委員會由中國共產黨、各民主黨派、無黨派人士、人民團體、各少數民族和各界的代表，香港特別行政區同胞、澳門特別行政區同胞、台灣同胞和歸國僑胞的代表以及特別邀請的人士組成，設若干界別。」「中國人民政治協商會議地方委員會的組成，根據當地情況，參照全國委員會的組成決定。」
第二十一條規定：「凡贊成本章程的黨派和團體，經中國人民政治協商會議全國委員會常務委員會協商同意，得參加中國人民政治協商會議全國委員會。個人經中國人民政治協商會議全國委員會常務委員會協商邀請，亦得參加中國人民政治協商會議全國委員會。參加地方委員會者，由各級地方委員會按照本條上述規定辦理。」

參加單位和個人

參加中國人民政治協商會議的分為單位和個人。相應的，政協委員中，有的是代表參加單位的，也有的是以個人名義參加。如上所述，目前「參加單位」是指各政黨、各人民團體，所以在這些界別中的委員是代表參加單位的委員。而其他界別中的委員是以個人名義參加，這包括無黨派人士、各少數民族和各界的代表、特邀人士。

權利

《中國人民政治協商會議章程》第二十六條規定：「中國人民政治協商會議全國委員會和地方委員會的委員，在本會會議上有表決權、選舉權和被選舉權；有對本會工作提出批評和建議的權利。」
第二十七條規定：「參加中國人民政治協商會議全國委員會和地方委員會的單位和個人，有通過本會會議和組織充分發表各種意見、參加討論國家大政方針和各該地方重大事務的權利，對國家機關和國家工作人員的工作提出建議和批評的權利，以及對違紀違法行為檢舉揭發、參與調查和檢查的權利。」
第二十八條規定：「參加中國人民政治協商會議全國委員會和地方委員會的單位和個人，有聲明退出的自由。」

委員待遇

政協委員絕大部分都是兼職，每位委員都有自己的本職工作。擔任政協委員沒有工資或特殊津貼。有的地方為參加政協會議及活動的政協委員提供誤工補貼，但2012年中央八項規定發出後，各地對政協委員的誤工補貼紛紛取消。
根據《公安機關辦理刑事案件程序規定》和《最高人民檢察院於審查逮捕和公訴工作貫徹刑訴法若干問題的意見》，公安機關和檢察機關依法對政協委員採取強制措施前，得依備案制度，向該委員所在的政協通報情況；情況緊急的，可同時或事後及時通報。

表決規則

《中國人民政治協商會議章程》第二十五條規定：「中國人民政治協商會議全國委員會和地方委員會全體會議的議案，應經全體委員過半數通過。常務委員會的議案，應經常務委員會全體組成人員過半數通過。各參加單位和個人對會議的決議，都有遵守和履行的義務。如有不同意見，在堅決執行的前提下可以聲明保留。」