新朝官制

西漢末年的官制改革

新朝的官制上承西漢。自西漢居攝年間起，王莽便開始推行改制。而官制也相應發生變化。比如居攝元年（6年）正月，「置柱下五史，秩如御史，聽政事，侍旁記疏言行。」此為中低級官員的變化。
又如，居攝元年（6年）三月己丑，立宣帝玄孫嬰為皇太子，號曰孺子。以王舜為太傅左輔，甄豐為太阿右拂，甄邯為太保後承。又置四少，秩皆二千石。其中太阿一官為始創，可參見西漢太傅、太師、太保、太阿列表。此為高級官員的變化。

始建國年間的官制改革

新朝建立後，始建國元年正月朔，王莽建立了一整套建立在原西漢官制基礎上的新的官制。其重點是十一公、九卿、二十七大夫、八十一元士。中央官制由此發生重大變革，而地方官制變化不大。

太師犧仲、太傅犧叔、國師和仲、國將和叔

《書·堯典》中，有羲仲、羲叔、和仲、和叔，分宅東、南、西、北。王莽以此為名，於天鳳元年（14年）為號東、南、西、北四嶽的四輔置屬官，其方位一一對應。
天鳳元年（14年），「國將哀章頗不清，莽為選置和叔，（師古曰：「特為置此官。」）敕曰：「非但保國將閨門，當保親屬在西州者。」諸公皆輕賤，而章尤甚。」據此，則四輔的此種屬官當置於天鳳元年。此後此四官見於記載者多有。如地皇二年（21年）三輔盜賊麻起，……遣太師犧仲景尚、更始將軍護軍王黨將兵擊青、徐，國師和仲曹放助郭興擊句町。地皇三年（22年）二月，赤眉殺太師犧仲景尚。天鳳六年（19年）是時，關東飢旱數年，力子都等黨衆寖多。更始將軍廉丹擊益州不能克，徵還。更遣復位後大司馬護軍郭興、庸部牧李曅擊蠻夷若豆等，太傅犧叔士孫喜清潔江湖之盜賊。而匈奴寇邊甚。

五司大夫等

又置司恭大夫、司徒大夫、司明大夫、司聦大夫、司中大夫及誦詩工、徹膳宰，「以司過。」「令王路設進善之旌，非謗之木，敢諫之鼓。諫大夫四人常坐王路門受言事者。」故上述五司大夫等官員皆為監察官。

左伯、右伯

始建國二年（10年），更始將軍甄豐之子甄尋（時為侍中京兆大尹、茂德侯）因爲不滿父親封賞過低，「即作符命，言新室當分陝，立二伯。以豐為右伯，太傅平晏為左伯，如周召故事。」（顏師古曰：「分陝者，欲依周公、召公故事，自陝以東周公主之，自陝以西召公主之。陝即今陝州，是其地也。）王莽即從之，拜甄豐為右伯；隨即因甄尋作符命妄稱黃皇室主為其妻而収捕甄尋，符命案爆發，甄尋逃亡，甄豐自殺。「尋隨方士入華山，歲餘捕得，辭連國師公歆子侍中東通靈將、五司大夫隆威侯棻，棻弟右曹長水校尉伐虜侯泳，大司空邑弟左關將軍堂威侯竒，及歆門人侍中騎都尉丁隆等，牽引公卿黨親列侯以下，死者數百人。」《尚書·舜典》說：舜「流共工於幽州，放驩兜於崇山，竄三苗於三危，殛鯀於羽山，四罪而天下咸服。」王莽仿照舜罰共工等的舊例，「流棻於幽州，放尋於三危，殛隆於羽山，皆驛車載其屍傳致雲。」

以軍領政改革

始建國三年（11年），王莽又進行了一次不成功的以軍領政的實驗。「是時諸將在邊，須大衆集，吏士放縱，而內郡愁於徵發，民棄城郭流亡為盜賊，并州、平州尤甚。莽令七公六卿號皆兼稱將軍，遣著武將軍逯並等填名都，中郎將、繡衣執法各五十五人，分填縁邊大郡，督大姦猾擅弄兵者，皆便為姦於外，撓亂州郡，貨賂為市，侵漁百姓。」這些軍人在地方胡作非爲，擾亂地方行政，使得王莽不得不下書稱：「虜知罪當夷滅，故遣猛將分十二部，將同時出，一舉而決絕之矣。內置司命軍正，外設軍監十有二人，誠欲以司不奉命，令軍人咸正也。今則不然，各為權埶，恐猲良民，妄封人頸，得錢者去。毒蠚並作，農民離散。司監若此，可謂稱不？自今以來，敢犯此者，輒捕繫，以名聞。」結果這些軍人「猶放縱自若」。
這次改革在官制方面的影響在中央便是「七公六卿號皆兼稱將軍」，在地方則是中央派出的中郎將、繡衣執法各五十五人，另外內置司命軍正，外設軍監十有二人。其目的是依靠軍隊監督管理國家的官僚系統，以便穩定治安。

七公六卿號稱將軍

中央的「七公六卿號皆兼稱將軍」此後一直延續下去。如地皇三年（22年）「是時下江兵盛，新巿朱鮪、平林陳牧等皆復聚衆，攻擊郷聚。莽遣司命大將軍孔仁部豫州，納言大將軍嚴尤、秩宗大將軍陳茂擊荊州……」此為冠將軍號的實例。所謂「七公六卿」應指十一公中四將（本身即為將軍）之外的四輔、三公以及九卿中除去大司馬司允、大司徒司直、大司空司若外的其餘六卿。地皇四年（23年）王莽又詔：「太師王匡、國將哀章、司命孔仁、兗州牧壽良、卒正王閎、楊州牧李聖亟進所部州郡兵，凡三十萬衆，迫措青、徐盜賊。納言將軍嚴尤、秩宗將軍陳茂、車騎將軍王巡、左隊大夫王吳亟進所部州郡兵凡十萬衆，迫措前隊醜虜。明告以生活丹青之信，復迷惑不解散，皆併力合擊，殄滅之矣！」這段敍述中，屬於四輔的太師、國將未加將軍號，而六卿中的納言、秩宗皆冠將軍。特別值得注意的是，在這段話及上面提到的地皇三年的敍述中，司命冠有將軍號，而此處則未冠。司命應指五威司命，本身並非七公六卿。

中郎將、繡衣執法

中郎將、繡衣執法最早可見於始建國二年（10年）。該年，「莽意以為制定則天下自平，故銳思於地理，制禮作樂，講合六經之說。公卿旦入暮出，議論連年不決，不暇省獄訟寃結民之急務。縣宰缺者，數年守兼，一切貪殘日甚。中郎將、繡衣執法在郡國者，並乗權埶，傳相舉奏。」
按，中郎將的職責不僅涉內政，兼有對外職責。如始建國二年，「遣中郎將藺苞、戴級馳之塞下，召拜當為單于者。」始建國三年所封太子四友中，有「中郎將廉丹為禦侮」。「禦侮」其名亦似有對外征伐之意。對內者可見地皇三年（22年），「莽遣中郎將奉璽書勞丹、匡，進爵為公，封吏士有功者十餘人。」

司命軍正、軍監

《漢書·王莽傳》中，司命軍正、軍監僅出現於上述文字中。其餘未詳。

天鳳元年之後的官制改革

天鳳元年（14年），王莽對地方官制及吏祿制度進行了重要改革。

左右刺姦

天鳳四年（17年），復明六筦之令。每一筦下，為設科條防禁，犯者罪至死，吏民抵罪者浸衆。又一切調上公以下諸有奴婢者，率一口出錢三千六百，天下愈愁，盜賊起。納言馮常以六筦諫，莽大怒，免常官。置執法左右刺姦。陳直據漢印指出：「王莽除京師置左右刺奸外，縣與五等分國亦置刺奸。」

理軍

天鳳六年（19年）是時，關東飢旱數年，力子都等黨衆寖多。更始將軍廉丹擊益州不能克，徵還。更遣復位後大司馬護軍郭興、庸部牧李曅擊蠻夷若豆等，太傅犧叔士孫喜清潔江湖之盜賊。而匈奴寇邊甚。……又博募有竒技術可以攻匈奴者，將待以不次之位。……莽知其不可用，苟欲獲其名，皆拜為理軍，賜以車馬，待發。

捕盜都尉

地皇二年（21年）三輔盜賊麻起，乃置捕盜都尉官，令執法謁者追擊長安中，建鳴鼓攻賊幡，而使者隨其後。遣太師犧仲景尚、更始將軍護軍王黨將兵擊青、徐，國師和仲曹放助郭興擊句町。轉天下穀幣詣西河、五原、朔方、漁陽，每一郡以百萬數，欲以擊匈奴。

養贍

地皇三年（22年）流民入關者數十萬人，迺置養贍官稟食之。使者監領，與小吏共盜其稟，飢死者十七八。先是，莽使中黃門王業領長安市買，賤取於民，民甚患之。業以省費為功，賜爵附城。莽聞城中飢饉，以問業。業曰：「皆流民也。」乃市所賣梁飰肉羹，持入視莽，曰：「居民食咸如此。」莽信之。

九虎

地皇四年（23年）莽拜將軍九人，皆以虎為號，號曰「九虎」，將北軍精兵數萬人東，內其妻子宮中以為質。時省中黃金萬斤者為一匱，尚有六十匱，黃門、鉤盾、臧府、中尚方處處各有數匱。長樂御府、中御府及都內、平準帑藏錢帛珠玉財物甚衆，（師古曰：「御府有令丞，少府之屬官也，掌珍物。中御府者，皇后之府藏也。平準令丞屬大司農，亦珍貨所在也。」）莽愈愛之，賜九虎士人四千錢。衆重怨，無鬬意。九虎至華陰回谿，距隘，北從河南至山。於匡持數千弩，乗堆挑戰。鄧曄將二萬餘人從閿郷南出棗街、作姑，破其一部，北出九虎後擊之。六虎敗走。史熊、王況詣闕歸死，莽使使責死者安在，皆自殺；其四虎亡。（師古曰：「六人敗走，二人詣闕自殺，四人亡。」）三虎郭欽、陳翬、成重收散卒，保京師倉。（師古曰：「九人之中，六人敗走，三人保倉也。京師倉在華陰灌北渭口也。翬音暉。」）

吏祿制度

天鳳三年（16年）「五月，莽下吏祿制度，曰：「予遭陽九之阸，百六之會，國用不足，民人騷動，自公卿以下，一月之祿十緵布二匹，（孟康曰：「緵，八十縷也。」師古曰：「緵音子公反。」）或帛一匹。予每念之，未甞不戚焉。今阸會已度，府帑雖未能充，略頗稍給，其以六月朔庚寅始，賦吏祿皆如制度。」四輔公卿大夫士，下至輿僚，凡十五等。僚祿一歲六十六斛，稍以差增，上至四輔而為萬斛雲。
天鳳五年（18年）天下吏以不得奉祿，並為姦利，郡尹縣宰家累千金。莽下詔曰：「詳考始建國二年胡虜猾夏以來，諸軍吏及縁邊吏大夫以上為姦利增產致富者，收其家所有財產五分之四，以助邊急。」公府士馳傳天下，考覆貪饕，開吏告其將，奴婢告其主，幾以禁姦，姦愈甚。

五等爵制的實行與第一次封爵（西漢居攝三年（8年））

西漢居攝三年（8年），王莽奏請太后實行五等爵制。王莽在奏疏中認為，「明聖之世，國多賢人」，並回顧了歷代封國的情況，稱「制禮作樂，實考周爵五等，地四等，有明文；殷爵三等，有其說，無其文。孔子曰：『周監於二代，鬱郁乎文哉！吾從周。』臣請諸將帥當受爵邑者爵五等，地四等。」奏可。
其封爵情況為，「封者高為侯伯，次為子男，當賜爵關內侯者更名曰附城，凡數百人。擊西海者以「羌」為號，槐里以「武」為號，翟義以「虜」為號。」
經群臣奏，太后詔曰：「進攝皇帝子襃新侯安為新舉公，賞都侯臨為襃新公，封光為衍功侯。」

第二次封爵（新朝始建國元年正月朔（9年））

新朝始建國元年正月朔（9年），王莽大封爵位。該年秋，「五威將奉符命，齎印綬，王侯以下及吏官名更者，外及匈奴、西域，徼外蠻夷，皆即授新室印綬，因收故漢印綬。賜吏爵人二級，民爵人一級，女子百戶羊酒，蠻夷幣帛各有差。大赦天下。」其封爵大致可分爲如下幾類。

四、諸侯及四夷

同時，「令諸侯立大夫人、夫人、世子，亦受印韍。」又曰：「天無二日，土無二王，百王不易之道也。漢氏諸侯或稱王，至於四夷亦如之，違於古典，繆於一統。其定諸侯王之號皆稱公，及四夷僭號稱王者皆更為侯。」
比如《漢書》記述始建國元年四月徐郷侯劉快起兵反叛時，提到「快兄殷，故漢膠東王，時改為扶崇公。」
始建國二年（10年），「五威將帥七十二人還奏事，漢諸侯王為公者，悉上璽綬為民，無違命者。」漢諸侯王自此削公為民。
始建國二年（10年）十一月，立國將軍孫建鑒於原漢朝劉氏在各地作亂，建議「諸劉為諸侯者，以戶多少就五等之差；其為吏者皆罷，待除於家。」王莽曰：「可。嘉新公國師以符命為予四輔，明德侯劉龔、率禮侯劉嘉等凡三十二人皆知天命，或獻天符，或貢昌言，或捕告反虜，厥功茂焉。諸劉與三十二人同宗共祖者勿罷，賜姓曰王。」「唯國師以女配莽子，故不賜姓。改定安太后號曰黃皇室主，絕之於漢也。」

五、功臣

新朝始建國元年（9年）秋，「五威將奉符命，齎印綬，王侯以下及吏官名更者，外及匈奴、西域，徼外蠻夷，皆即授新室印綬，因收故漢印綬。」五威將「北出者，至匈奴庭，授單于印，改漢印文，去「璽」曰「章」。單于欲求故印，陳饒椎破之，語在匈奴傳。單于大怒，而句町、西域後卒以此皆畔。饒還，拜為大將軍，封威德子。」始建國二年（10年），「五威將帥七十二人還奏事，漢諸侯王為公者，悉上璽綬為民，無違命者。封將為子，帥為男。」
地皇元年（20年）鉅鹿男子馬適求等謀舉燕趙兵以誅莽，大司空士王丹發覺以聞。莽遣三公大夫逮治黨與，連及郡國豪傑數千人，皆誅死。封丹為輔國侯。
地皇二年（21年）上谷儲夏自請願說瓜田儀，莽以為中郎，使出儀。儀文降，未出而死。（師古曰：「上文書言降，而身未出。」）莽求其屍葬之，為起冢、祠室，謚曰瓜寧殤男，幾以招來其餘，然無肯降者。
地皇三年（22年）冬，無鹽索盧恢等舉兵反城。廉丹、王匡攻拔之，斬首萬餘級。莽遣中郎將奉璽書勞丹、匡，進爵為公，封吏士有功者十餘人。
地皇三年（22年）赤眉別校董憲等衆數萬人在梁郡，王匡欲進擊之，廉丹以為新拔城罷勞，當且休士養威。匡不聽，引兵獨進，丹隨之。合戰成昌，兵敗，匡走。丹使吏持其印韍節付匡曰：「小兒可走，吾不可！」遂止，戰死。校尉汝雲、王隆等二十餘人別鬬，聞之，皆曰：「廉公已死，吾誰為生？」馳犇賊，皆戰死。莽傷之，下書曰：「惟公多擁選士精兵，衆郡駿馬倉穀帑藏皆得自調，忽於詔策，離其威節，騎馬呵譟，為狂刃所害，烏呼哀哉！賜謚曰果公。」

更授諸侯茅土（天鳳四年，即17年）

天鳳四年（17年）六月，更授諸侯茅土於明堂，曰：「予製作地理，建封五等，考之經蓺，合之傳記，通於義理，論之思之，至於再三，自始建國之元以來九年於茲，迺今定矣。予親設文石之平，陳菁茅四色之土，（師古曰：「尚書禹貢『苞匭菁茅』，儒者以為菁，菜名也，茅，三脊茅也。而莽此言以菁茅為一物，則是謂善茅為菁茅也。土有五色，而此雲四者，中央之土不以封也。菁音精。」）欽告於岱宗泰社后土、先祖先妣，以班授之。各就厥國，養牧民人，用成功業。其在縁邊，若江南，非詔所召，遣侍於帝城者，納言掌貨大夫且調都內故錢，予其祿，公歲八十萬，侯伯四十萬，子男二十萬。」然復不能盡得。莽好空言，慕古法，多封爵人，性實遴嗇，託以地理未定，故且先賦茅土，用慰喜封者。