清末新闻法

时代背景：

19世纪初，西方帝国主义国家为敲开中国的大门，派出了一批文化人士，试图让中国人从思想上接受西方的文化观念。于是最早的一批外国传教士成为了中国近代报刊的揭幕人。1815年8月5日英国传教士米怜（William Milne）创办了《察世俗每月统计传》，标志着中国近代报业的开端。至19世纪末叶，外国人创办的报刊以上海为中心向全国辐射，已占据了中国报业的垄断地位。
甲午战争后，报刊业发展迅猛，尤其是国人自办的报刊已经越来越多并逐渐占有重要地位。随着国人办报的发展，民众逐渐意识到新闻自由的重要性，并呼吁清政府“开放报禁”，强烈要求更多的报刊及言论自由。王韬提出“办报必须无所忌讳，政府不应以言定罪”，要求清政府允许各省省会设立新报馆。而梁启超在《本馆第一百册祝辞并论报馆之责任及本馆之经历》中说：“思想自由、言论自由、出版自由……实为一切文明之母，而近世世界种种现象皆其子孙也……”他在《敬告我同业诸君》中说：“报馆者即据言论、出版两自由，以龚行监督政府之天职也……”郑观应从保护国人报纸而限制外人的报纸出发，呼吁清政府制定规章，要求“中国报纸必须由中国人来办”，并且他还翻译了日本和英国的报律请皇帝看，可惜未得支持。此外，不止民间，朝廷也有一些官员同样主张适当地开放报禁，黄遵宪积极参与《时务报》的创办，张之洞还曾公开赞扬《时务报》，刑部侍郎李端棻上书《请推广学校设立译局报馆折》，主张“广立报馆”。

清末新闻法的立法过程：

甲午战争失败后，清政府签订了丧权辱国的《马关条约》，所有中国爱国人士群情激奋，逐渐发起了以康有为、梁启超为首的戊戌变法，又称“百日维新”。1898年8月9日（光绪二十四年六月二十二日），康有为在上光绪帝《请定中国报律折》中首次提到报律的制定问题：“……酌采外国通行之法，参以中国情形，定为中国报律……凡洋人在租界内开设报馆者，皆当遵守……”光绪当即答允。这也是当时距离制定报律最近的一次，可惜不久之后，戊戌变法失败，因此报律的制定没能成为现实。但是戊戌变法使民众对于改变中国政治制度的渴望愈加强烈，国人对制定报律的呼声更加响亮。
除了报人出于“言论自由”的考虑而要求制定报律之外，清朝政府也看到了报律的缺失对朝廷的不利之处，他们提倡制定报律以限制报业的言论自由。比如1901年张百熙提出制定报律：一、不得轻议宫廷；二、不得立论怪诞；三、不得有意攻讦；四、不得收受贿赂。而之后发生的“苏报案”也加快了清政府制定报律的脚步。“苏报案”即指1903年邹容出版了一本小册子《革命军》，而章太炎为其作序，并在《苏报》上写了一篇书评来宣传革命，两人由此遭到了清廷的拘捕。而在案件的审理中，清政府认为章、邹的文字“大逆不道，污蔑今上”，按照中国的法律当处斩立决，而上海租借当局认为按照西方的法律，文字罪不应如此判罚。最终章、邹分别被判监禁3年和2年。“苏报案”使清政府颜面尽失，同时也更加意识到制定新法的迫切性。
与此同时，外界带给清廷的压力也不可谓不大。1900年，八国联军入侵北京，慈禧等人逃往西安，并被迫签订丧权辱国的《辛丑条约》，这使得国内阶级矛盾激化，反清斗争日益高涨。而随后又发生了清政府迫害报人沈荩（1903年）和卞小吾（1905年）的事件，又在民间引发了新一轮的呼吁制定报律的高潮。
至此，为应对外界压力，同时考虑到自身利益需求，清政府决定推行“新政”。由此，新闻法的制定终于被重新提上了议程。
1906年，新闻立法工作正式起步。7月，清政府公布了《大清印刷物件专律》；10月，颁布《报章应守规则》；1907年9月，颁布《报馆暂行条规》；1908年3月，颁布了参照日本新闻纸法制定的《大清报律》；1911年1月，《大清报律》经修订后，改名为《钦定报律》并颁布。清末报律逐步趋于完善。

清末新闻法的内容：

一、关于报刊创办的规定：
《大清印刷物件专律》最早提出“注册制”：“京师特设一印刷总局，隶商部、巡警部、学部。所有关涉一切印刷及新闻记载，均须在本局注册。”“凡以印刷或发卖各种印刷物件为业之人，依本律即须就所在营业地方巡警衙门，呈请注册。其呈请注册之呈，须备两份，并各详细叙明实在，及具呈人之姓名籍贯住址，又有股份可以分利人之姓名籍贯住址。”“凡未经注册之印刷人，不论承印何种文书图画，均以犯法论。凡违法本条者，所科罚援，不得过银一百五十元，监禁期不得过五个月，或罚援监禁两科之。”……
《报章应守规则》和《报馆暂行条规》则采取“批准制”。前者规定“除已开报馆之外，凡欲开设者，皆须来所呈报批准后，再行开设。”后者则规定“凡开设报馆者，均应向该管巡警官署呈报，俟批准后方准发行。”“其以前开设之报馆，均应一律补报。”
《大清报律》和《钦定报律》则采用“备案加保证金制”。前者规定“凡开设报馆发行报纸者，应开具左列各数，于发行二十日以前，呈由该管地方官衙门申报本省督抚，咨民政部存案；一、名称；二、体例：三、发行人、编辑人及印刷人之姓名、履历及住址；四、发行所及印刷所之名称及地址。”“发行人应于呈报时分别附缴保押费如下：每月发行四回以上者，银五百元；每月发行三回以下者，银二百五十元。其专载学术、艺事、章程、图表及物价报告等报，确系开通民智，由官鉴定，认为无庸预缴者，亦同。”而《钦定报律》基本沿袭了以上内容，只在保押费上做了消减。
二、关于报刊出版的规定：
《大清印刷物件专律》规定“凡印刷人不论印刷何种物件，务须于所印刷物体上明白印明印刷人姓名，及印刷所所在。凡违犯本条者，所科罚银不得过银一百元，监禁不得过三个月，或罚援监禁两科之。”“凡印刷人须将所印刷之物件，不论文书记载图画等，均须详细纪册，以备巡警衙门或未设巡警之地方官或委员随时检查。”

《大清报律》规定“每号报纸，均应载明发行人、编辑人及印刷人之姓名、住址。”“违者处三元以上三十元以下罚金。”并要求“每日发行之报纸，应于发行前一日晚十二点钟以前，其月报旬报星期报等类，均应于发行前一日午十二点钟以前，送由该管巡警官署或地方官署，随时查核，按律办理。”但此条规定过于严苛，遭到出版界的反对，于是在《钦定报律》中改为“每号报纸，应于发行日递送该管官署及本省督抚或民政部各存一份存查。”
三、关于记载失实的规定：
最初的《大清印刷物件专律》并为对报道失实作出规定，而在实践中发现漏洞后，遂于《报章应守规则》中规定“记载有错误失实，经本人或有关人士声请更正后，即须速为更正。”
《大清报律》中规定“报纸记载失实，经本人或关系人声请更正，或送登辨误书函，应即于次号照登，如辨误字数超过原文二倍以上者，准照该报普通告白例，计字收费。更正及辨误书函，如措词有背法律或未书姓名住址者，毋庸照登。”
《钦定报律》的规定更为细致：“报纸登载错误，若本人或关系人请求更正，或将更正辩驳书请求登载者，应即于次回或第三回发行之报纸更正。或将更正书、辩驳书照登。更正或登载更证书、辩驳书，字形大小及次序先后，须与记载错误原文相同。更证书、辩驳书字数逾原文两倍者，得记所逾字数，照该报登载告白定例收费。若更正辩驳词意有背法律，或不署姓名及住址者，毋庸登载。”“登载错误事项，由他报抄袭而来者，虽无本人或关系人之请求，若见该报更正，或登载更证书、辩驳书，应即于次回或第三回发行之报纸分别照办。但不得收费。”这种更为详实的规定也说明了新闻法制定的进步。
四、关于禁载事项的规定：
此项规定为清政府所制定法规的主体，足以见清政府制定新闻法的出发点在于限制报刊的言论。

《大清印刷物件专律》总共41条，而有关禁载内容的规定就有20条，主要分为“毁谤”和“教唆”。规定“左开诸色人等，均于毁谤中有关法案者：（甲）炸毁诗之人；（乙）印刷毁谤之人；（丙）谤件出版所之主人；（丁）谤件出版所之经理人；（戊）谤件之发卖人贩卖人或分送人。但本条所列之五种人，均须知情者。”
如果说《大清印刷物件专律》的禁载内容只是针对人，其主要目的仍是为了规范报纸的言论，那么，《报章应守规则》的禁载内容则上升到国家、社会和政治等方面，且总共9条规定，有7条为“不得”，如“不得诋毁宫廷”、“不得妄议朝政”、“凡关外交、内政之件，如经该管衙门传谕报馆秘密者，该报馆不得揭载”等。
《大清报律》又加细化：“诉讼事件，经审判衙门禁止旁听者，报纸不得揭载。”“预审事件，于未经公判以前，报纸不得揭载。”“外交海陆军事件，凡经该管衙门传谕禁止登载着，报纸不得揭载。”“凡谕旨章奏，未经阁钞、官报、公报者，报纸不得揭载。”“左列各款，报纸不得揭载：低毁宫廷之语；淆乱政体之语；扰害公安之语；败坏风俗之语。”而《钦定报律》更是将“左列各款，报纸不得揭载：低毁宫廷之语；淆乱政体之语；扰害公安之语；败坏风俗之语。”移到了禁载事项的第一条，足见清政府的居心。

清末新闻法的意义：

清末新闻法的制定和完善确实在各方面促进了中国报业的发展。从报律的条文来看，它对报业及报人的一些权利予以了法律上的确认和保障。比如在报刊创办权方面，《钦定宪法大纲》中规定“臣民法律范围内，所有言论、著作、出版及集会、结社等事，均准其自由。” 并且在各报律中对办报人的要求也并不苛刻，这使得办报人的基本自由权利有了法律的保障。另外，报律虽然没有明确提出“信息传播”，但其各项条文确实为信息传播提供了便利，比如《大清报律》中规定“凡照本律呈报之报纸，由该管衙门知照者，所有邮费电费，准其照章减收，即予邮送递发。”这些规定和措施也为报刊媒介和思想的传播提供了良好的发展环境。
从大的方面来说，清政府引进西方思想，为新闻业提供了“法”，使其“有法可依”。尽管清政府制定新闻法的出发点是为了限制报业，并且在新闻法出台后的几年里并未严格“依法”，其报律内容也未涉及到洋人办报，但不可否认的是，正是报律对报刊法律地位的确定、言论自由权利的赋予、信息传播条件的提供，才使得清末报刊业迅速发展，由此也为各种思潮和观念的传播提供了依托。