新闻自由

理论基础

新闻自由这一概念是从近代政治经济学和新闻学中衍生出来的。西方主流的新闻学学术界认为新闻自由的传统理论基础包括天赋人权理论、观点市场理论及民主促进理论，较新的新闻自由理论基础则为第四权理论。

天赋人权

天赋人权，或译自然权利，基本精神是强调人具有与生俱来的权利，这些权利是人生而有之的，不是别人赋予的，因此绝不应该被剥夺。较系统的天赋人权理论可以追溯到荷兰国际法学家和哲学家格劳秀士（1583－1645），他提出“自然权利乃是正当理性的命令。”他的追随者斯宾诺莎（1632－1677）提出，每个人都有天赋的自然权利。这些观念被英国的政治经济学者霍布斯（1588－1679）和洛克（1632－1704）继承和发扬。前者指出：“自然权利就是每个人按照自己所愿意的方式运用自己的力量保全自己天性的自由”；后者则对人类的自然状态、自然权利和自然法做了论证。
天赋人权学说的集大成者是法国启蒙思想家卢梭。英法学者提出的天赋人权学说在各自国内的资产阶级革命中发挥了重要作用。而天赋人权的倡导者们无不认为言论自由和新闻自由是自然权利中最重要的权利之一。这种观点在洛克的《人类理解论》和孟德斯鸠的《论法的精神》中得到阐述。在西方国家争取新闻自由的斗争中，“天赋人权”始终是最有力的理论武器之一。

观点的自由市场

“观点的自由市场”最早是由英国政论家、文学家约翰·弥尔顿在1644年《论出版自由》中提出。弥尔顿认为真理是通过各种意见、观点之间自由辩论和竞争获得的，而非权力赐予的。必须允许各种思想、言论、价值观在社会上自由的流行，如同一个自由市场一样，才能让人们在比较和鉴别中认识真理。将“观点的自由市场”理论化的第一人是英国哲学家约翰·斯图尔特·密尔（1806－1873）。他在《论自由》一书中指出：“我们永远不能确信我们所力图窒闭的意见是一个谬误的意见，假如我们确信，要窒闭它也仍是一种谬误”。
“观点的自由市场”以及与之相关的“观点的自我修正”理论后来称为自由主义新闻学的理论根基，也是西方新闻自由的理论根基。尽管在1950年代受到了来自美国社会责任理论的修正，但至今仍对西方新闻界产生着强大而持久的影响。

人民主权

人民主权是从天赋人权理论再延伸，也是现代西方民主社会的理论基石，其理论要点就是：政府合法性的基础来自广大人民的同意，任何一种形式的政府如果变成损害人民利益以保障自己权利的政府，人民就有权改变或废除它，建立新的政府。法国的启蒙思想家们第一次阐述这一观点。在这一观点后来衍生出了著名的“三权分立”原则。
新闻自由对于人民主权原则的确立具有十分重要的意义。卢梭认为舆论是“法律之外的法律”，任何强权都必须尊重新闻舆论，否则便无法维持其存在。19世纪法国哲学家托克维尔（1805－1859）在论述美国新闻自由时指出：“当每个公民都被授予管理国家的权力的时候，那就必须承认公民有能力对同时代人的各种意见进行抉择，对认识之后能够指导他们的行为的各种事实进行鉴别”。

第四权理论

第四权理论是由美国联邦最高法院大法官波特·斯图尔特于1974年11月2日在耶鲁大学的一场演讲中所提出。第四权理论作为新闻自由的理论，使得新闻自由与言论自由有所区别，此区别在于强调新闻媒体在现代民主社会中所扮演的角色，系作为一种政府三权（行政权、立法权与司法权）以外的第四权力组织，用以监督政府、防止政府滥权，因此第四权理论又称为“监督功能理论”。
史提瓦大法官从历年最高法院判决中分析，认为宪法保障新闻自由的目的是为使新闻媒体成为一种制度性的组织，使其能够独立于政府之外、具有自主性、免受政府的干预，易言之，根据第四权理论，新闻自由的目的并不是为了形成一个意见或言论的自由市场；也非将媒体视为政府与人民之间的中立讯息沟通管道；更非为完成个人表达自我。从这个理论基础观之，新闻自由与言论自由在本质上有相当大的差距。
不过美国法律界对于史提瓦大法官所提的第四权理论并非没有质疑。首先，从美国宪法的立法原意来看，制宪者原意似乎并未就言论自由与新闻自由作一区别，相对地，有学者指出制宪者只是将出版自由（即现代意义的新闻自由）视为是言论自由的一个表现方式而已。再者，美国联邦最高法院的多数意见中也从未将新闻自由与言论自由视为二种不同的基础权利。

内涵与性质

新闻自由与言论自由究竟在权利的具体内涵上是否有所差别？新闻自由究竟有没有比言论自由给予公民更多的权利，一直是法学界争论不休的议题。例如在美国的萨克斯比与华盛顿邮报案中，主笔多数意见的史提瓦大法官（也是第四权理论提出者）即认为新闻记者跟一般大众一样，对于在监狱中的犯人没有采访权。但也有学者认为，根据不同的理论基础所提出的新闻自由权，在内涵上会与言论自由稍有不同，易言之，根据某些理论，“新闻媒体基于新闻自由得享有一些一般人基于言论自由所无法享有的保障”。（林子仪，1992）

性质

贝克教授将上述八种权利类型的新闻自由权利，依照性质再区分为三大类，这三大类即可概括性地描述新闻自由的权利性质：

防御性权利

新闻自由作为一种防御性权利，系指：新闻媒体作为一种社会制度，为维护此一重要制度之必要，主张新闻自由得使新闻媒体免受政府之干预。新闻自由防御性质表现在：新闻媒体的免于证言之权；不得搜索、扣押新闻媒体之权；新闻媒体有免受政府为达成一般社经政策或促使传播多元、公平性而行管制措施之权。
免受政府干预为各种基本人权的基本特性，然而基本人权的权利基础在于人性尊严；根据第四权理论，新闻自由并非植基于对人的尊重，而是为了发挥监督政府的制度性功能，是一种制度性权利。既然权利基础不同，防御性新闻自由的具体内容端视政府采取何种类型的干预而定，其并非绝对的权利，易言之，倘政府的管制措施系为促进新闻媒体对政府的有效监督（也就是新闻自由的权利基础），且这种限制比不限制更有助于目的达成，则对新闻自由加以限制即为合宪。

表意性权利

新闻自由作为一种表意性权利（speech rights），系指：新闻媒体有权传播其所选择的讯息或意见。新闻自由的表意性质表现在：免于某些禁止报导命令或事前限制措施之权利；即使事实传达有错误，可免受诽谤罪追诉之权利等。
新闻媒体事业所追求的目标一般而言即系将资讯传达给公众，倘若政府可用命令禁止报导某些新闻资讯，或是要求新闻媒体在报导或评论前，事先进行自我审查，则新闻自由传达真实的使命即难完成，于监督政府的理想亦成空谈。此外由于新闻媒体在快速变动的社会中担任传达资讯的重要角色，倘要求新闻媒体所报导者与客观事实完全相符，新闻媒体业将耗费过大的成本于查证事实，且诽谤罪可能造成新闻媒体业的寒蝉效应，因此在某些状况下（美国发展出合理评论原则、真实抗辩原则、真实恶意原则等），新闻自由即包括了使新闻媒体免受诽谤罪追诉的特权。

外求性权利

新闻自由作为一种外求性权利系指：为增进新闻媒体发挥其效能，而给予新闻媒体业的从业人员一些特别的机会以取得新闻所需的资料或资讯。在这个层次上，新闻自由的权利即包括前述新闻媒体进入政府机关，取得政府所掌控资讯的权利、新闻媒体不受禁止侵入他人财产限制的特权等等。
新闻自由表现成为外求性权利即脱逸传统上人权所属的防御权体系，易言之，传统人权理论中，各种人权系以防御权为主，但新闻自由之权利基础倘若采取第四权理论，其作为一种制度性权利，功能即不以防御权为限。然而，这也是法学界探讨、争辩最为激烈之处。较无争议的是“新闻媒体为采访新闻是否有权侵入他人财产”这个问题，一般学说或实务界均不认为新闻自由包括不受禁止侵入他人财产限制的特权，纵使较为偏向支持媒体的学说理论，也认为新闻自由权利与他人的财产权或是隐私权系常处于权利冲突的状态之中，须在具体个案中个别判断、权衡何者重要，而非谓新闻自由必然优先。
至于“新闻媒体是否有权近用政府所掌控资讯”这个问题更是争议连连。在美国，史提瓦大法官、贝克教授均认为新闻自由并不包括取得政府所掌握资讯之权，其理由包括：(1)近用政府所掌控资讯对于媒体监督政府之功能而言并非必要，媒体光是取得政府资讯并不足以监督政府；(2)政府所掌控之资讯并非全然皆须公开，纵使给予新闻媒体取得该资讯之权利，亦欠缺相关之标准，恐在事实上造成不可行的难题；(3)是否公开资讯为一种政策决定，应该由立法机关制定资讯公开的相关法令，在宪法层次上而言，新闻自由并不意味着政府有公开所掌握资讯的义务。反对上述理论者则认为：(1)新闻媒体倘有权向政府获取资讯，则更有利于作出正确的新闻报导；(2)立法机关倘若出现立法怠惰现象，迟迟不愿制定资讯公开法规，致使人民无从救济；(3)取得政府机关所掌控之资讯作为一种积极性权利，并不涉及国家预算、资源的重分配，因此若允许此类型的新闻自由，并不会造成标准模糊、事实上不可行的难题。（林子仪，1992）

受保障者

受新闻自由保障者，包括了新闻媒体之从业人员及其事业主。
新闻媒体的从业人员——记者、编辑、评论员及专栏作家基于新闻自由，有免受政府干预，进行采访、调查、编辑及评论，并使其工作成果呈现给大众之权利，甚至包括对抗事业主的意志而为专业新闻报导、评论的权利，不过后者并非宪法上新闻自由的本质而有待立法规定。
新闻媒体事业主的新闻自由权利则包括设置新闻媒体事业、决定营运方针及人事选任管理等权利，但由于媒体系一重要的制度性组织，有学者主张新闻媒体事业主的人事任免权应受到前述理念的制约，以免影响新闻媒体专业人员的新闻自由权利。

历史

新闻自由的提出，是在近代报刊出现以后，在欧洲中世纪并不存在新闻自由问题，传播新知识的权利附丽于出版的权利之上，而出版之权是掌握在教会或王室手中的特许权利。15世纪手抄小报首先出现于文艺复兴运动发源地意大利，其反教会的倾向引起了罗马教廷的恐惧和干预。为了防止反梵谛冈印刷品的流传，教宗曾命令各国大主教对报纸一律实行原稿检查，方许公开传播。许多报人因言论违禁而受到迫害，甚至被处以肉刑和死刑。17世纪以后近代报纸在欧洲诞生，为资本主义发展起到了重要作用。新兴的资产阶级为了摆脱专制政权对舆论的束缚，展开了漫长的争取新闻自由的努力。

英国

1694年之前，英格兰的都铎王朝一直施行严格的出版物许可制度。一切出版物都必须拥有政府颁发的许可才可以顺利出版。这一制度是英国国王亨利八世于1530年设立的，声称设立该制度的目的是抑制“诽谤、恶意、宗派、异端”。在此前50年的英国内战中，约翰·弥尔顿在他的小册子《论出版自由》里激烈的反对并嘲讽政府对出版物进行审查的许可制度。他写到：“一方面，欠债者和渎职者可以悠哉游哉的逍遥法外，另一方面，无伤大雅书籍则不得不被人在标题中加入一个虎视眈眈的狱吏。”尽管弥尔顿的言论在当时并没有起到多么显著的作用，不久之后他的《论出版自由》却被当作新闻自由诞生路程上的一个里程碑。
彼时的英格兰施行严厉的《诽谤法》，对人民批评政府的言论予以镇压。英国皇家的“星法院”规定国王的权力至高无上，任何对国王的指责都是被禁止的。《诽谤法》并不保护讲真话的人，因为其使命就是禁绝一切对政府的批评。“星法院”在1641年英国资产阶级革命之后被撤销，但是国会在1643年又制定了新的新闻检查法，规定未经检察官的审查批准，不许印发任何书籍和小册子。在1647年又先后发布《印刷限制令》和《印刷令》。斯图亚特王朝复辟后，1662年查理二世再次颁布印刷品检查法，强化对舆论的控制。在检查制度下，许多人因言获罪，受到人身迫害，或者仅仅因为法官一时的脾气而被罚款或入狱。
1689年的《权利法案》是英国最重要的宪法性法律，该法第9条规定：“国会内之演说自由、辩论或议事之自由，不应在国会以外之任何法院或任何地方，受到弹劾或询问。”这虽然只是就议员在国会的言论的特许权的规定，但是连同法案中规定的人民请愿权，可以认为是在宪法上最初就言论自由做出的规定。1695年，《检查法》被废除。
不过这距离英国获得真正的新闻自由还有100多年的时间。1712年，国会通过《印花税法》，规定对报纸、小册子、广告和纸张都要征税，统称为“知识税”，为此报纸必须要在政府登记备案，以方便管理，同时还加强对诽谤罪的惩处。直到1850年代陆续废除各项知识税，新闻自由才被认为正式在英国确立。
然而经过以弥尔顿为代表的自由主义知识分子长期的努力和奋斗，新闻自由还是在工业革命期间的英国得以实现。新闻媒体被誉为“第四权”，其他三权分别是国王、议会和教会。从此，新闻媒体在西方国家民主化的进程中开始发挥重要作用。

法国

法国虽然在15世纪末就出现了近代报刊，但是新闻出版始终是王室的特权。这个行业由王室绝对控制，不许其他人随意染指。国王和王室却可以将这一特权授予他人，获得授权者必须保证不违背王室的一切规定且要交纳各种税金。国王任命“新闻出版检查官”对全国的所有出版物进行预先审查。在17世纪，这种检查官共有300多位。
英国知识界争取新闻自由的斗争对法国产生了影响。进入18世纪，法国的新闻自由思想通过孟德斯鸠、卢梭等启蒙思想家的著作得到充分的阐释和传播。在1789年法国大革命期间，各等级、各阶层纷纷上书要求新闻出版自由。而雅各宾派的罗伯斯庇尔则是世界新闻史上第一位阐发新闻自由立法的政论家。他主张：借助语言、文字和出版物来表达自己思想的权利是不能以任何手段来加以束缚和限制的；法律在任何时候都不应该对人们表达自己的意见的行文予以处罚；立法的目的是保障而不是处罚。
著名的法国《人权宣言》在其第11条中规定：“自由传达思想和意见是人类最宝贵的权利之一；因此，每个公民都有言论、著述和出版的自由，但在法律所规定的情况下，应对滥用此项自由负有责任。”这个条文成为后来许多国家宪法和国际人权公约参考的典范。
但是，法国的新闻自由制度并没有随着这个具有宪法效力的法律条款的诞生而确立，而是随着法国革命、复辟的曲折进程而经历了逾百年的磨难。1793年，执政的雅各宾派对反对派的报刊实施无情的镇压；拿破仑执政后，查封了全部反对派的报刊和独立党派的报刊。他设立了一个名为“新闻办公室”的机构，专门处理报刊出版的日常管理事务。拿破仑有一句名言：“一张报纸可抵三千毛瑟枪。”法国新闻学学术界认为，拿破仑统治时期是近代法国新闻出版业所处环境最为恶劣的时期。其后，复辟的波旁王朝设立《钦定宪章》，表面上保护新闻自由，但不久又抛出《七月赦令》，宣布全面停止新闻自由。在此之后几十年内，随着复辟势力和革命势力力量的消长和反复，新闻检查制度也时而取消、时而恢复。
法国新闻自由的确立是以1881年7月29日《新闻自由法》的公布为标志的。该法承接了《人权宣言》的规定，全面否定了先前与新闻自由相冲突的所有做法，特别是预先检查制度。该法还规定，判断新闻出版活动是否合法应当由法院而非政府来裁决。法国的《新闻自由法》还详列了事后处罚的规定，对媒体的教唆罪、诽谤罪、妨害公共秩序罪行为予以追惩。
然而《新闻自由法》所规定的新闻自由长期以来仅仅局限于印刷媒体，广播电视仍长期由国家控制。这一状况直到1980年代才得以改变。1981年社会党上台后，通过法令允许建立私人广播电台，放弃国家对广播电视媒体的垄断。至此，法国获得历史上最充分的新闻自由。

印度

印度宪法中并没有明确的提及“媒体”这一概念。印度的媒体以宪法第19条第一款“所有公民都有言论及表达的自由”的规定来界定其所享有的自由。
然而，该条目的第二条款也规定政府有权废除第一款所赋予媒体的自由。该款还规定，赋予或废除媒体自由的主体只能是法律或国家，其判断的依据是看媒体是否损害了“印度的主权独立与完整、国家安全、良好的国际关系、公共秩序、传统礼法、传统道德”，以及媒体是否“蔑视法庭、蓄意诽谤或教唆犯罪行为”。
印度有许多法律限制新闻自由，比较严厉的包括《国家机密法》和《反恐怖主义法》。《反恐怖主义法》规定，如果警察或军队怀疑任何人以任何形式与恐怖分子或恐怖组织有所接触并威胁到了国家安全，警察或军队便可以将此人投进监狱。这便在很大程度上限制了新闻从业者对新闻源的利用，迫使新闻记者只能使用更加“安全”的新闻来源，比如政府方面提供的信息。这自然对媒体运行的效率产生了消极的影响。

历史上的部分因素

1949年中华人民共和国成立以来，对新闻业采取了马克思列宁主义的对待方法，即报纸是“党的喉舌”，发出党的声音。新闻是宣传党的路线，方针政策的工具。时任中共中央总书记江泽民在1996年明确把中国新闻业定位为舆论导向，他视察人民日报社的时候指示“科学的理论武装人，以正确的舆论引导人，以高尚的精神塑造人，以优秀的作品鼓舞人”，“舆论导向正确，党和人民之福，舆论导向错误，党和人民之祸”。中国共产党中央委员会总书记习近平在2016年2月考察三大官媒中表示，新闻舆论工作“必须把政治方向摆在第一位，牢牢坚持党性原则，牢牢坚持马克思主义新闻观，牢牢坚持正确舆论导向，牢牢坚持正面宣传为主，各个方面、各个环节都要坚持正确舆论导向”，“党和政府主办的媒体是党和政府的宣传阵地，必须姓党”。
中华人民共和国至今没有颁布一部新闻法，过去的中共领导人陈云说出了原因：“国民党统治时制定了一个新闻法，我们共产党人抓它的辫子，钻它的空子。现在我们当权，我看还是不要新闻法好，免得人家钻我们空子。没有法，我们主动，想怎样控制就怎样控制。”

近年来的变化

在1978年中国大陆改革开放之后，经济发展一日千里，“新闻自由”在中国大陆也得到了一些有限的发展成果。如今无论是在报刊杂志还是电视台上，新闻媒体对于党政政府官员的过失行为的批评并非一概没有，也有一定数量的关于各级官员不当行为的质问和披露，然而其内容仍是被严格审查的。而中国共产党的党报《人民日报》和中国中央电视台（CCTV）等官方媒体也不再是改革开放之前一味的政治宣传，而是有了较为实用的新闻报道，官方媒体也出现了一些如《焦点访谈》较为有名的舆论监督节目。
还有不可忽视的一点就是“互联网”，网络在当今中国社会上起着相当重要的作用，一些不为人知的负面新闻如腐败案件等，都是通过在境外网络上的传播而被小部分群众所知的，之后才被大陆主流媒体报道。但近年来，中华人民共和国政府加强了网络审查。

其他国家

在其他国家，值得注意的是瑞典于1776年制定、后来经过多次修改的《出版自由法》。这部宪法性法律不仅较早确立了新闻自由，而且对于政府行为做出了相应的义务性规范。至于资产阶级革命发生较晚的国家，如德国、日本，在19世纪中后期相继在法律上承认新闻自由。
在德国，1849年、1871年宪法都有保障公民表现自由的条款。第一次世界大战后的《魏玛宪法》在第118条规定了表现自由，并规定政府不得对报刊进行检查。但是希特勒上台后，这些权利又荡然无存。纳粹德国将新闻媒体当作宣传法西斯主义的工具。在第二次世界大战后的《基本法》第5条完整的规定了“自由发表意见的权利”，至此德国的新闻自由正式确立。
日本明治维新后，1889年《大日本帝国宪法》规定：“日本臣民在法律范围内，有言论、著作、出版、集会和结社之自由。”但是这部宪法的基础是天皇主权，公民权利出于天皇恩赐，而不是自然权利。天皇一道命令就可以限制或取消。特别是第二次世界大战之前和战时陆续颁布《新闻纸发行条目》、《新闻纸条例》、《新闻纸法》等一系列禁令，严密控制新闻出版。战后占领军当局（同盟国最高司令官总司令部）迅速废除了这些禁令，使日本媒体摆脱了政府控制，经过占领期间的一段新闻统制后，逐步走向自由化。

新闻自由组织

除了上述的通过立法的方式来体现新闻自由之外，一些非政府组织还以更加严格的标准在全世界范围内来衡量新闻自由的程度。

自由之家

“自由之家”组织在更广的范围内考察一个国家政治经济现状，以求查明是否该国的媒体与其他社会组织之间存在依附关系，并因此为危损新闻自由的行为提供理论上的依据，认为一个国家的媒体是否具有独立性和该国新闻自由的程度密切相关。

保护记者委员会

“保护记者委员会”是一个独立的非盈利团体，其主要工作是推动全球新闻自由及捍卫记者的权利，还主持评选年度国际新闻自由奖，以表彰因报道新闻而被殴打、被威胁、被恐吓乃至被监禁的记者和新闻自由推动者。