กฎบัตรอาเซียน

ประวัติ

อาเซียนก่อตั้งขึ้นโดยตราสารที่เรียกว่า ปฏิญญาอาเซียน หรือที่รู้จักในชื่อ ปฏิญญากรุงเทพ (Bangkok Declaration) โดยหากพิจารณาจากเนื้อหาของตราสารและสถานการณ์ทางการเมืองระหว่างประเทศในช่วง พ.ศ. 2510 พิจารณาได้ว่าอาเซียนจำต้องอาศัยรูปแบบความร่วมมือเชิงมิตรภาพในภูมิภาคและเลี่ยงการกำหนดสิทธิหน้าที่ในทางกฎหมายระหว่างประเทศ ตลอดเวลาที่ผ่านมา ผู้นำในภูมิภาคได้อาศัยอาเซียนเป็นเวทีดำเนินความร่วมมือบนพื้นฐานของความยินยอมและความสมัครใจของสมาชิกเป็นหลัก การดำเนินการอยู่บนพื้นฐานของการปรึกษาหารือหรือการอาศัยฉันทามติ โดยเลี่ยงการอ้างสิทธิหน้าที่และการแทรกแซงทางการเมืองระหว่างสมาชิก (non intervention) ซึ่งแนวปฏิบัตินี้ที่เรียกว่า “The ASEAN Way” ได้ช่วยให้ความร่วมมือดำเนินมาได้โดยปราศจากความขัดแย้งรุนแรงแม้ว่าสมาชิกแต่ละประเทศจะมีระบบกฎหมายและนโยบายทางการเมืองที่แตกต่างกัน ดังนั้น เมื่ออาเซียนมิได้มุ่งที่จะนำกฎหมายระหว่างประเทศมาเป็นฐานในการดำเนินการ จึงมิได้มีการจัดทำสนธิสัญญาหรือกฎบัตรอาเซียนมาตั้งแต่ต้น

ความสำคัญต่ออาเซียน

แม้อาเซียนจะมิได้มีสนธิสัญญาหรือกฎบัตรมาตั้งแต่ต้น แต่เมื่อเวลาผ่านไปอาเซียนก็ได้พัฒนาความร่วมมือโดยอาศัยฐานในทางกฎหมายระหว่างประเทศมากขึ้น เช่น การที่สมาชิกอาเซียนได้จัดทำสนธิสัญญาไมตรีและความร่วมมือในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia 1976 หรือ TAC) ซึ่งก็เป็นการนำหลักกฎหมายระหว่างประเทศที่มีอยู่เดิมแล้วมาเน้นย้ำระหว่างรัฐในภูมิภาค เช่น หลักการเคารพอำนาจอธิปไตยของรัฐ หลักการไม่แทรกแซงกิจการอันเป็นการภายในของแต่ละรัฐ ซึ่งปรากฏอยู่ในกฎบัตรสหประชาชาติอยู่แล้ว เป็นต้น และอาเซียนก็ได้อาศัยหลักในสนธิสัญญาดังกล่าวมาเป็นหลักการที่อาเซียนยึดถือ และเป็นข้อแม้ในการต่อรองกับรัฐที่ไม่ใช่สมาชิกให้ลงนามเป็นภาคีก่อนจะได้รับให้เข้าร่วมประชุมกับอาเซียนนั่นเอง ข้อพิจารณาสำคัญคือสนธิสัญญาดังกล่าวมิได้เกี่ยวข้องหรือทำขึ้นกับอาเซียนโดยตรง และอาเซียนก็มิได้มีความสามารถในการทำสนธิสัญญาโดยตนเอง เพียงแต่รัฐที่อยู่ในบริเวณเอเชียอาคเนย์ได้เข้าเป็นภาคีสนธิสัญญาดังกล่าวเพื่อประโยชน์ร่วมกันในภูมิภาคและอาศัยอาเซียนเป็นเครื่องมือในการดำเนินความร่วมมือ และพันธกรณีหรือหน้าที่ตามสนธิสัญญานั้นย่อมส่งผลกระทบต่อการดำเนินความร่วมมือภายใต้กรอบอาเซียนโดยปริยาย นอกจากนี้อาเซียนยังได้เป็นเวทีที่ทำให้เกิดสนธิสัญญาในเรื่องอื่น ๆ เช่น การทำให้ภูมิภาคปลอดจากอาวุธนิวเคลียร์ หรือล่าสุดในด้านการต่อต้านการก่อการร้าย ตลอดจนความตกลงเรื่องเศรษฐกิจและความร่วมมือเฉพาะด้าน เช่น ด้านการส่งเสริมสวัสดิการสังคม การศึกษา การป้องกันและปราบปรามอาชญากรรมข้ามชาติ สิ่งแวดล้อม การจัดการภัยพิบัติ ฯลฯ ซึ่งล้วนอาศัยอาเซียนเป็นกลไกสำคัญทั้งสิ้น ดังนั้น แม้ในทางรูปแบบแล้วจะไม่ถือว่าอาเซียนได้ตั้งอยู่บนฐานกฎหมายระหว่างประเทศ แต่ในทางเนื้อหากฎหมายระหว่างประเทศและความตกลงเหล่านี้ก็จะได้มีอิทธิพลต่อการดำเนินการของอาเซียนในช่วงเวลาที่ผ่านมา

ความเป็นมาและกระบวนการจัดทำ

เมื่อเดือนธันวาคม 2540 ในการประชุม ณ กัวลาลัมเปอร์ บรรดาผู้นำประเทศสมาชิกอาเซียนได้ร่วมประกาศ “วิสัยทัศน์อาเซียน 2020” (ASEAN Vision 2020) โดยกำหนดเป้าหมายว่าภายในปี ค.ศ. 2020 (พ.ศ. 2563) อาเซียนจะมีรูปแบบความร่วมมือที่พัฒนาใกล้ชิดมากขึ้นยิ่งกว่าเดิม ต่อมาในการประชุมผู้นำอาเซียน (ASEAN Summit) ครั้งที่ 9 ในเดือนตุลาคม 2546 ที่บาหลี ผู้นำอาเซียนได้ลงนามในปฏิญญาว่าด้วยความร่วมมืออาเซียน (Declaration of ASEAN Concord II หรือ Bali Concord II) เพื่อให้เกิดประชาคมอาเซียน (ASEAN Community) ภายในปี พ.ศ. 2563 (ค.ศ. 2020) โดยจะประกอบด้วย 3 เสาหลัก (pillars) ได้แก่ ประชาคมความมั่นคงอาเซียน (ASEAN Security Community–ASC) ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (ASEAN Economic Community-AEC) และประชาคมสังคม-วัฒนธรรมอาเซียน (ASEAN Socio-Cultural Community-ASCC)
ต่อมาในเดือนพฤศจิกายน 2547 ได้มีการประชุมผู้นำอาเซียน ครั้งที่ 10 ณ กรุงเวียงจันทน์ และบรรดาผู้นำอาเซียนได้ประกาศแผนปฏิบัติการเวียงจันทน์ (Vientiane Action Programme) ซึ่งได้สนับสนุนการจัดทำกฎบัตรอาเซียนเพื่อรองรับการจัดตั้งประชาคมอาเซียนภายในปี พ.ศ. 2563 และในเดือนธันวาคม 2548 ได้มีการประชุมผู้นำอาเซียน ครั้งที่ 11 ณ กรุงบาหลี โดยบรรดาผู้นำได้ร่วมกันประกาศ หลักการสำคัญในการจัดทำกฎบัตรอาเซียนและได้มอบหมายให้ “คณะผู้ทรงคุณวุฒิ” (Eminent Persons Group) ซึ่งประกอบไปด้วยผู้ทรงคุณวุฒิในด้านการต่างประเทศจากแต่ละประเทศสมาชิก เป็นผู้จัดทำข้อเสนอแนะเบื้องต้นและลักษณะทั่วไปของกฎบัตรอาเซียน ซึ่งคณะผู้ทรงคุณวุฒิก็ได้ประชุมหารือร่วมกับภาคส่วนต่าง ๆ จนสามารถสรุปข้อเสนอแนะเบื้องต้นในการจัดทำกฎบัตรในรูปแบบ “รายงานของคณะผู้ทรงคุณวุฒิเรื่องกฎบัตรอาเซียน” ในเดือนธันวาคม 2549
ล่าสุดเมื่อเดือนมกราคม 2550 ในการประชุมผู้นำอาเซียน ครั้งที่ 12 ณ กรุงเซบู บรรดาผู้นำได้ร่วมกันประกาศ รับรองรายงานของคณะผู้ทรงคุณวุฒิเกี่ยวกับกฎบัตรอาเซียนและได้มอบหมายให้ “คณะทำงานระดับสูง” หรือ High Level Task Force ซึ่งประกอบไปด้วยเจ้าหน้าที่ระดับสูงที่มีความเชี่ยวชาญจากแต่ละประเทศสมาชิกเป็นผู้รับผิดชอบจัดทำร่างกฎบัตรอาเซียนและเอกสารสำคัญที่เกี่ยวข้อง ทั้งนี้ โดยให้อาศัยหลักการสำคัญที่บรรดาผู้นำได้ร่วมกันประกาศไว้ ณ กรุงบาหลี และกรุงเซบู รวมถึงให้พิจารณาจากข้อเสนอแนะจากรายงานของคณะผู้ทรงคุณวุฒิให้แล้วเสร็จ เพื่อสามารถนำร่างกฎบัตรไปพิจารณาในการประชุมผู้นำอาเซียน ครั้งที่ 13 ณ ประเทศสิงคโปร์ในเดือนพฤศจิกายน 2550 ต่อไป จากนั้นก็จะได้มีการตรวจสอบ รับฟังความคิดเห็น ก่อนผู้นำจะลงนาม

การประกาศใช้

วันที่ 15 ธันวาคม พ.ศ. 2551 ที่ประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศของสมาคมประชาชาติแห่งเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ จัดขึ้นที่สำนักงานเลขาธิการอาเซียน ในจาการ์ตาประเทศอินโดนีเซีย ได้ประกาศใช้ กฎบัตรอาเซียนอย่างเป็นทางการ ส่งผลให้การดำเนินงานของอาเซียน เป็นไปภายใต้กฎหมายเดียวกันและปูทางไปสู่การสร้างตลาดเดียวในภูมิภาคภายใน 7 ปี

โครงสร้างของกฎบัตรอาเซียน

โครงสร้างของกฎบัตรนี้ ประกอบด้วย อารัมภบทและข้อบังคับ 55 ข้อใน 13 หมวด 
หมวด 1 วัตถุประสงค์และหลักการ – กล่าวถึงวัตถุประสงค์และหลักการ
หมวด 2 สภาพบุคคลตามกฎหมาย – ระบุฐานะทางกฎหมาย
หมวด 3 สมาชิกภาพ – อธิบายสมาชิก การรับสมาชิกใหม่
หมวด 4 องค์กร – กล่าวถึงองค์กรและทำงานประกอบด้วย ที่ประชุมสุดยอดอาเซียน คณะมนตรีประสานงาน คณะมนตรีประชาคมอาเซียนต่าง ๆ องค์กรรัฐมนตรีเฉพาะสาขา คณะกรรมการถาวรประจำอาเซียน เลขาธิการและสำนักเลขาธิการ องค์กรสิทธิมนุษยชนอาเซียน
หมวด 5 องค์กรที่มีความสัมพันธ์กับอาเซียน – มีรายชื่อตามภาคผนวก 2
หมวด 6 ความคุ้มกันและเอกสิทธิ์ – เอกสิทธิ์ทางการทูตของอาเซียน
หมวด 7 การตัดสินใจ – กล่าวถึงเกณฑ์การตัดสินที่อยู่บนหลักการปรึกษาหารือและฉันทามติ
หมวด 8 การระงับข้อพิพาท – กล่าวถึงวิธีระงับข้อพิพาทและคนกลาง โดยที่ประชุมสุดยอดอาเซียนเป็นช่องทางสุดท้าย
หมวด 9 งบประมาณและการเงิน – กล่าวถึงการจัดทำงบประมาณของสำนักเลขาธิการ
หมวด 10 การบริหารและขั้นตอนการดำเนินงาน – กล่าวถึง ประธานอาเซียน พิธีการทางการทูต ภาษาทำงาน
หมวด 11 อัตลักษณ์และสัญลักษณ์ - กล่าวถึงคำขวัญ ธง ดวงตรา วันและเพลงอาเซียน
หมวด 12 ความสัมพันธ์ภายนอก – กล่าวถึงแนวทางและขั้นตอนการเจรจาของอาเซียนกับคู่เจรจา
หมวด 13 บทบัญญัติทั่วไปและบทบัญญัติสุดท้าย – กล่าวถึงการบังคับใช้
ภาคผนวก 1 – กล่าวถึงองค์กรระดับรัฐมนตรีอาเซียนเฉพาะสาขา
ภาคผนวก 2 – กล่าวถึงองค์กรที่มีความสัมพันธ์กับอาเซียน คือ รัฐสภา องค์กรภาคธุรกิจ สถาบันวิชาการ และองค์กรภาคประชาสังคม
ภาคผนวก 3 – อธิบายรายละเอียดธงอาเซียน
ภาคผนวก 4 – อธิบายรายละเอียดดวงตราอาเซียน
สาระสำคัญของกฎบัตรอาเซียน
ตามกฎบัตรนี้ อาเซียนมีฐานะเป็นนิติบุคคล
วัตถุประสงค์ ของกฎบัตรเป็นการประมวลบรรทัดฐาน (Norm) และค่านิยม (Value) ของอาเซียนที่สรุปได้ดังนี้
ภาพรวมของประชาคมอาเซียน การรักษาและเพิ่มพูนสันติภาพ ความมั่นคง เสถียรภาพ การเพิ่มความร่วมมือด้านการเมือง ความมั่นคง เศรษฐกิจและสังคมวัฒนธรรม เป็นเขตปลอดอาวุธนิวเคลียร์และอาวุธที่มีอานุภาพทำลายล้างสูง
ด้านเศรษฐกิจ สร้างตลาดและฐานการผลิตเดียวและความสามารถในการแข่งขันสูง การรวมตัวทางเศรษฐกิจที่มีการเคลื่อนย้ายเสรีของสินค้า/บริการ การลงทุนและแรงงาน การเคลื่อนย้ายทุนเสรียิ่งขึ้น
ด้านความมั่นคงของมนุษย์ บรรเทาความยากจน และลดช่องว่างการพัฒนา ส่งเสริมพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ผ่านความร่วมมือด้านการศึกษาและการเรียนรู้ตลอดชีพ
ด้านสังคม ส่งเสริมอาเซียนที่มีประชาชนเป็นศูนย์กลาง สร้างสังคมที่ปลอดภัยมั่นคงจากยาเสพติด เพิ่มพูนความกินดีอยู่ดีของประชาชนอาเซียน ผ่านโอกาสที่ทัดเทียมกันในการเข้าถึงการพัฒนามนุษย์, สวัสดิการ และความยุติธรรม
ด้านสิ่งแวดล้อม สนับสนุนการพัฒนาอย่างยั่งยืนที่คุ้มครองสภาพแวดล้อม ความยั่งยืนของทรัพยากรธรรมชาติ
ด้านวัฒนธรรม ส่งเสริมอัตลักษณ์ของอาเซียนโดยเคารพความหลากหลายและอนุรักษ์มรดกทางวัฒนธรรม
ด้านการเมืองความมั่นคง คุ้มครองสิทธิมนุษยชนและเสรีภาพขั้นพื้นฐาน เสริมสร้างประชาธิปไตย เพิ่มพูนธรรมาภิบาลและหลักนิติธรรม ตอบสนองต่อสิ่งท้าทายความมั่นคง เช่น การก่อการร้าย
หลักการ ของกฎบัตรนี้ อยู่บนพื้นฐานของกฎหมายระหว่างประเทศ เช่น การไม่แทรกแซงกิจการภายใน การระงับข้อพิพาทโดยสันติวิธี สิ่งที่เน้นหนักคือ การรวมศูนย์กับความสัมพันธ์กับภายนอก จึงทำให้กฎบัตรนี้เป็นเสาหลักของการสร้างประชาคมอาเซียนและตอกย้ำถึงข้อผูกมัดทางกฎหมายของข้อตกลงอาเซียนต่าง ๆ
กลไกของอาเซียน ให้ที่ประชุมสุดยอดอาเซียนเป็นองค์สูงสุดในกำหนดนโยบายของอาเซียน โดยมีการประชุมสุดยอดปีละ 2 ครั้ง มีคณะมนตรีประสานงานอาเซียนที่มาจากรัฐมนตรีต่างประเทศเป็นผู้บริหารงานทั่วไป และคณะมนตรีประชาคมอาเซียนดำเนินการตามพันธะกรณีในแต่ละสาขา เลขาธิการเป็นหัวหน้าเจ้าหน้าที่บริหารสำหรับการติดตามความคืบหน้าในกิจการต่าง ๆ ของอาเซียน รวมทั้งมีคณะผู้แทนถาวรประจำอาเซียนเพื่อสนับสนุนการทำงานของคณะมนตรีประชาคมอาเซียน
การบริหารงาน ประธานอาเซียนดำรงตำแหน่งวาระ 1 ปี และประเทศที่เป็นประธานอาเซียนจะรับตำแหน่งประธานของกลไกของอาเซียนทุกตำแหน่ง อาทิ ที่ประชุมสุดยอดอาเซียน มนตรีประสานงานอาเซียน มนตรีประชาคมอาเซียนคณะต่าง ๆ ประธานผู้แทนถาวรประจำอาเซียน
จากกำหนดให้มีการประชุมสุดยอดปีละ 2 ครั้งแสดงว่า อาเซียนกำลังปรับให้ที่ประชุมสุดยอดให้มีบทบาทเชิงบริหารอย่างใกล้ชิดกับการปฏิบัติงานมากขึ้น แทนที่จะให้ที่ประชุมสุดยอดเป็นเพียงพิธีกรรมทางการทูต รวมทั้งการบริหารงานที่ทำให้มีสอดคล้องกับประธานอาเซียนย่อมแสดงถึงความพยายามเพิ่มสมรรถนะขององค์กรในด้านประสิทธิผลของคณะทำงานด้านต่าง ๆ มากขึ้น
ข้อบังคับที่น่าสนใจคือ การให้มีองค์กรสิทธิมนุษยชนอาเซียน ซึ่งปัจจุบันอยู่ระหว่างการร่างข้อบังคับโดยคณะทำงานระดับสูง ขณะที่ บทบาทของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนในประเทศสมาชิก ทำให้สามารถคาดหวังองค์กรนี้ในฐานะเวทีของการเรียกร้องสิทธิและสร้างพื้นที่ต่อการรับรู้จากสาธารณะ