Kommunestruktur i Norge

Kommunedelinger

Et trekk ved historien om norske kommuner er at det frem til omkring 1930 var svært mange kommunedelinger. Kommunene ble altså stadig mindre i geografisk utbredelse. Da formannskapslovene ble innført 1838 ble kommunene basert på inndelingen i prestegjeld, med det resultat at Norge ble delt inn i 392 kommuner, da kalt formannskapsdistrikter – 355 på landet og 37 for byene – noe som betydde forholdsvis få og store kommuner sammenlignet med for eksempel Sverige. På slutten av 1800-tallet ønsket mange større deltakelse i det lokale politiske liv. Dette kunne skje ved kommuneoppdeling, og denne prosessen ble avsluttet midt på 1900-tallet. Resultatet ble at i 1930 var antall kommuner kommet opp i 747, en økning på nesten 90% sammenlignet med 1837. Den siste ordinære kommunedelingen var utskillelsen av Fedje fra Austrheim fra 1. januar 1947.
Sognekommune var et administrativt nivå i Norge fra 1837 til 1947, basert på kirkesognene som geografiske enheter. De enkelte kommunene kunne opprette sognekommuner og delegere oppgaver til dem. De endringene i kommunestruktur i Norge som skjedde fra 1838 til 1930, skjedde hovedsakelig ved at større kommuner ble delt opp i samsvar med grensene for sognekommunene.
Oppdelingen av kommunene skjedde i et samfunn basert på transport uten motorbåt og biltrafikk, og mange steder nesten uten veier. I kyst- og fjordnorge var det omkring år 1900 stadig sjøen og fjorden som var hovedveien, samferdselen var i stor grad basert på båttrafikk. Kommuneinndelingen var basert på at fjorden bandt sammen land på begge sider. I løpet av første halvdel av 1900-tallet skulle dette forandre seg; motorisert landverts kommunikasjon tok mer og mer over, og det ble lagt planer for en storstilt veibygging.
Omkring 1960 foretok Schei-komiteen en gjennomgang av kommunenorge. Resultatet var store endringer i kommunestrukturen.
Etter 1950 er det bare blitt opprettet/fradelt tre helt nye kommuner: Arna fra Haus i 1964, og Sula fra Ålesund og Sømna fra Brønnøy i 1977. I tillegg har en del kommuner som ble slått sammen på 1960-tallet igjen blitt selvstendige (se under).

Bygrensejusteringer

I siste halvdel av 1800-tallet da urbaniseringsprosessen for alvor kom i gang i Norge utvidet byene seg geografisk. Større arealer fikk tettbebyggelse. Mange byer fikk justert sine grenser ved at en mindre del av nabokommunen ble tillagt byen.

Schei-komiteen

Nye kommunikasjonsmønstre hadde stor betydning da arbeidet med å finne en mer hensiktsmessig inndeling av Kommune-Norge ble satt igang i 1950-åra. Schei-komitéen gikk gjennom alle kommunene og foreslo flere hundre sammenslåinger, og de fleste ble vedtatt gjennomført av Stortinget.
Per 1. januar 1957 hadde Norge 680 herredskommuner, 64 bykommuner og noen ladesteder og andre områder med spesiell status. Det var svært mange små og ineffektive kommuner, og den mest omfattende kommunesammenslåingsprosessen i historien ble gjennomført på 1960-tallet.
Nye transportmåter var en viktig premiss for Schei-komiteen. Overgangen fra sjø- til landeveistransport skjedde hurtig. Veier ble bygget, bussruter og fergesamband ble opprettet, mens mange lokalbåtruter ble lagt ned. Det var veiene som skulle binde kommunen sammen og de nye kommunegrensene ble ofte lagt midtfjords. Fjorden som før hadde bundet sammen og vært hovedtransportåre i kommunen ble nå det som skulle skille en kommune fra en annen.
Schei-komiteen slo ikke bare kommunene sammen. Noen kommuner ble stykket opp i biter og tillagt nabokommunene. Den mest omfattende oppdelingen var det Herdla herad i Nordhordland som fikk, ettersom den ble delt opp og tillaget ikke mindre enn fem nabokommuner. Stangvik på Nordmøre er et annet eksempel; dette var en kommune basert på fjorden som bindeledd; grenda Stangvik med Stangvik kirke var det naturlige sentrum i en stor fjordkommune, der alle hadde et naturlig samlingspunkt da de rodde og seilte. Med den nye tiden ble Stangvik kommune spittet mellom tre nabokommuner. Hoveddelen av kommunen med 1 386 innbyggere ble slått sammen med Åsskard og Surnadal til den nye Surnadal kommune. Ålvundfjord krets som hadde 508 innbyggere, ble slått sammen med Sunndal kommune. Åsprong-Sandnes krets med 26 innbyggere ble slått sammen med Tingvoll kommune.
Åmli kommune i Aust-Agder er et typisk eksempel på en norsk landkommunes oppdeling og sammenslåing. Kommunen ble i 1908 delt i tre: Åmli, Gjøvdal og Tovdal. 59 år seinere, i 1967, var de samme kommunene igjen slått sammen til Åmli kommune. På disse årene hadde veiene blitt forbedret vesentlig, bilen var blitt allemannseie og folketallet i utkantkommunene var gått sterkt tilbake.
I årene 1962 til 1967 var det svært mange sammenslåinger. Toppåret var 1964, da ca. en fjerdedel av Norges kommuner ble lagt ned.
En annet viktig trekk var at det ble skapt store bykommuner som slukte omkringliggende landkommuner, blant annet for å lette byenes vekst. En strøm av protester reiste seg, men kommunene ble likevel slått sammen. Etter at Ålen og Haltdalen var slått sammen til Holtålen var det pr. 1. januar 1972 tilsammen 444 kommuner i Norge.
På 70-tallet ble noen få kommuner delt opp igjen eller skilt ut: Tolga-Os delt i Tolga og Os, Fron delt i Nord-Fron og Sør-Fron, Hole fra Ringerike, Eidfjord fra Ullensvang, Hornindal fra Stryn, Ørskog delt i (nye) Ørskog, Stordal og Skodje, Sula fra Ålesund, Sømna fra Brønnøy og Flakstad fra Moskenes.

Buvik-utvalget

På 1970-tallet var det få sammenslåinger, men på slutten av 80-tallet og tidlig på 90-tallet begynte man å slå sammen kommuner rundt de mellomstore byene. Buvik-utvalget la frem NOU 1986:7 med forslag til endringer i kommuneinndelingen for byområdene Horten, Tønsberg, og Larvik (Buvik I), og senere NOU 1989:16 om kommuneinndelingen for byområdene Sarpsborg, Fredrikstad, Arendal, Hamar og Hammerfest (Buvik II). Utredningene ble fulgt opp med flere stortingsvedtak om sammenslåing rundt byområder, til tross for massiv motstanden i flere av de involverte kommunene (se under). I etterkant av disse tvangsmessige sammenslåingene vedtok Stortinget i 1995 at kommuner ikke skal slåes sammen mot sin egen vilje.
Den økonomiske gevinsten var svært mager på kort sikt, så i tiden etter dette har det vært få sammenslåinger. Det ble diskutert i 2004 om en tredjedel av kommunene må slås sammen for å effektivisere driften, denne gangen basert på frivillighet.

Ny kommunereform

Etter kommunereformen på 1960-tallet som omfattet et stort flertall av kommunene i landet, har det ikke vært noen samlet revisjon av kommuneinndelingen i landet. De få kommunesammenslåingene siden den tid har kommet etter lokale vurderinger, og siden 1990-tallet basert på frivillighet. Erna Solbergs regjering har som mål å betydelig redusere antall kommuner i landet, tre av fire kommuner har vært antydet, slik at totalantallet blir rundt 100.
I tilleggsproposisjonen for statsbudsjettet 2014 varslet regjeringen at arbeidet med en kommunereform ville starte i 2014. I november 2013 startet sonderinger med opposisjonspartiene, ettersom regjeringen ønsket et bredt politisk samarbeid om reformen. I januar 2014 nedsatte kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanner et utvalg for kommunereformen.
Utvalgets leder Signy Vabo presenterte første delrapport den 31. mars 2014. Rapporten foreslo at norske kommuner bør ha minimum 15 000–20 000 innbyggere, og at antall kommuner bør reduseres fra 428 til omkring 100. Den 14. mai 2014 la kommunalministeren frem Kommuneproposisjonen 2015 i Stortinget: Landets kommuner gis en frist frem til sommeren 2016 med å avklare sammenslåinger, med virkning fra 1. januar 2018. Den 1. desember 2014 leverte utvalget sin sluttrapport. Utvalget anbefalte fortsatt kommuner med minimum 15 000 – 20 000 innbyggere; i tillegg ble det foreslått å overføre ansvaret for rehabilitering og habilitering, hjelpemidler og barnevernet fra stat og fylke til de nye kommunene. For psykisk helsevern og tverrfaglig spesialisert behandling av rusavhengighet (TSB) ble det anbefalt en mellomløsning, med kommunal finansiering og ressursansvar og spesialist-tjenester fra regionale helseforetak og private aktører. Utvalget betraktet arbeidsmarkedstiltak og videregående opplæring som oppgaver som er for store for kommunene; derimot kan kommuner med mer enn 100 000 innbyggere få hovedansvaret for kollektivtrafikk og videregående skoler. I praksis betyr dette Oslo, Bergen, Stavanger, Trondheim og eventuelle fremtidige større kommuner.

Stortingsvedtak i 2017

Den 8. juni 2017 vedtok Stortinget at antall kommuner skal reduseres til 354. I desember 2017 vedtok Stortinget å oppheve ett av sammenslåingsvedtakene slik at antallet vil bli 356. Kommunesammenslåingene skal være gjennomført senest 1. januar 2020.