Fylkeskommune

Innledning

Det regionale nivået, fylket, er det eldste av dagens administrative enheter i Norge. Både kommuner og nasjonalstaten, i moderne forstand, er yngre. Fylke (fra 'folk') som begrep er svært gammelt, og det går tilbake til jernalder og vikingtid, før Norge ble samlet til ett rike. Det var selvstendige enheter, med råderett over indre anliggender. I middelalderen ble landet delt inn i len, med en lensherre som øverste administrative leder. Ved innføringen av eneveldet i Danmark-Norge i 1660 ble landet delt inn i 12 amt, med geografiske grenser omtrent stort sett tilsvarende de gamle lenene. Etter hvert ble det foretatt enkelte justeringer, og grensene ble etter hvert tilsvarende dagens fylkesgrenser. En spesiell ordning var inndelingen i fire stiftamt, dette var fire hovedamt med samme grenser som bispedømmene. Amtmannen var øverste administrative leder i hvert amt, og bindeleddet mellom statsmakten og lokalsamfunnet. Fra 1919 skjedde en navneendring fra amt til fylke. Amtmannen endret navn til fylkesmann. Fra 2018 består landet av 18 fylker etter at Sør-Trøndelag og Nord-Trøndelag ble slått sammen til Trøndelag fylke. Den forrige inndeling ble fastsatt i 1966.
Fylkeskommunene (amtskommune fram til 1919) ble opprettet ved formannskapslovene i 1837. Fylkeskommunene bestod kun av herredskommunene, byene ble først med fra 1964. Fram til 1976 betegnes fylkeskommunen som en «sekundærkommune», med indirekte valg og beskatning. Ordførerne i kommunene utgjorde fylkestinget sammen med fylkesmannen, og utgiftene ble utliknet på kommunene. Fylkeskommunene hadde heller ikke egen administrasjonssjef før i 1976, de administrative oppgavene ble skjøttet av fylkesmannen, i tillegg til at han var statlig embetsmann. I årene 1975 til 1977 ble den «nye» fylkeskommunen etablert, med direkte valg til fylkestinget, direkte fylkesskatt og egen administrasjonssjef - fylkesrådmannen.

Opprettelse av amtskommunene i 1837

Det kommunale selvstyret i Norge ble etablert ved formannskapslovene av 14. januar 1837. Formannskapslovene består av to lover; en for by og en for land. Loven for landet inneholder også bestemmelser om amtskommunene i kapittel 3 Om Amtsformandskaberne. Formannskapslovene oppretter altså folkevalgte bykommuner, landkommuner (herredskommuner) og amtskommuner. Amtet eksistert som enhet også før 1837, men uten noen form for folkevalgt medvirkning. Det var amtmannen som statlig embetsmann som styrte. Ved formannskapslovene ble det opprettet egne amtsformannskaper, bestående av ordførerne i alle landkommunene (senere kalt herredskommuner). Amtsformannskapet (amtstinget) var samlet en gang om året, og vedtok budsjett og behandlet amtskommunale saker. Hver landkommune i amtet var representert ved sin ordfører, som hver hadde én stemme. Amtmannen var ordfører for formannskapet, med møte og forslagsrett, men ikke stemmerett. Den eldste fogden stilte i amtmannens fravær, den yngste fogden var sekretær. Amtmannen var også den administrative lederen for amtskommunen, og forberedte og la fram saker til amtsformannskapet, satte opp forslag til budsjett og skatteutlikning. Amtmannen stod dermed i en dobbeltrolle som statlig embetsmann, med et forvaltningsansvar som ikke vedkom amtskommunen, og som administrativ leder for amtskommunen. Denne dobbeltrollen hadde han helt fram til 1976.

Amtskommunens oppgaver

Amtskommunens oppgaver var i hovedsak oppgaver som var for store for kommunene å løse hver for seg, slik som sunnhetsvesen og veivesen. Fra opprettelsen i 1837 og fram til 1850-årene var virksomheten preget av sparsommelighet. Representantene i amtstinget, som også var ordførerne i herredene, vegret seg mot nye oppgaver som kunne medføre økte skattebyrder. Fra omkring 1850 endret denne sparepolitikken seg noe, og amtskommunene fikk nye oppgaver. I perioden 1850 – 1885 fordoblet amtskommunene sine budsjetter. Det skjedde også en viss forskyvning mellom sektorene i hva amtskommunen brukte ressursene til, fra samferdsel til skole. I 1860 ble det opprettet egne amtsskolekasser, finansiert av amtet og staten i samarbeid. Fra 1875 økte statens bidrag betydelig, og ordningen gjorde amtet til en viktig skolekommune. Amtet hadde slik sett fått en viktig fordelingsfunksjon og fungerte som en «overkommune» innen skolevesenet. Den støttet bygging av skolehus, støttet skolevesenet i kommuner med dårlig økonomi og betalte alderstillegg til lærere. Fra 1870-årene etablerte også amtskommunene egne skoler; landbruksskoler, amtsskoler og etterhvert husmorskoler, samt utsendte vandrelærere i ulike fag. Ordningen med en deling av utgiftene mellom stat og amtskommune ble en vanlig finansieringsmodell for amtskommunene. Statlige tilskudd fungerte slik sett som en «gulrot» for amtskommunalt engasjement. Amtet hadde også et engasjement innen helse, med ansvar for jordmorvesen, vaksinasjon og omsorg for sinnslidende. Fra midten av 1800-tallet opprettet amtskommunene sykehus for landdistriktene, både epidemisykehus og sinnssykehus.
Amtskommunen ble fra starten av finansiert ved utskrivning av matrikkelskatt, det vil si skatt utliknet fra jordeiendom. Ved skattelovene av 1882 ble det fastsatt at amtskommunene kunne utligne inntil halvparten av utgiftene på landkommunene i fylket, såkalt repartisjonsskatt (repartere vil si fordele). Dette ga amtskommunene større mulighet til å utnytte skattefundamentet og dermed større frihet. Nye skattelover i 1911 ga amtskommunene ytterligere frihet til å repartere skatten. Systemet med repartisjonsskatt ble beholdt helt fram til 1977, da det ble innført direkte fylkesskatt.
Skatteloven i 1882 fastsatte også at det skulle opprettes amtsutvalg (fylkesutvalg) valgt av amtstinget, bestående av 4 medlemmer, og med amtmannen som formann. Amtsutvalget fungerte som et arbeidsutvalg for amtsformannskapet og et rådgivningsorgan for amtmannen i administrasjonen av amtskommunen. Amtsutvalget kunne tre sammen når som helst, i motsetning til amtstinget som møttes en gang årlig.

Fylkeskommunene fram til 1964

Fylkeskommunene endret seg lite i status og oppgaver utover 1900-tallet. Fylkeskommunene var fortsatt et hjelpeorgan for herredskommunene innen skole, helse og vei/samferdsel. Men den økonomiske situasjonen ble forverret. Mellomkrigstida var preget av gjeldskrise i kommunene. Kommunene hadde tatt opp store lån samtidig som skatterestansene økte utover 1920-tallet. Stor arbeidsledighet førte til økte utgifter til forsorg og nødsarbeid. Kommunenes svakere skatteinntekter påvirket igjen deres evne til å betale sin del av fylkeskommunens utgifter. Dette var alvorlig for kommunene fordi en større del av fylkesskatten ble nå skrevet ut som repartisjonsskatt enn før, og fylkene var dermed langt mere avhengig av denne skatten enn tidligere. De dårligst stilte fylkeskommunene var dem som hadde flest vanskeligstilte kommuner; Hedmark, Nord-Trøndelag, Troms og Finnmark.
På slutten av 1920-tallet innså man at kommunenes økonomiske problemer var lang mere omfattende enn en gjeldskrise, den hadde også andre og dypere årsaker. Kommunekrisen var i stor grad strukturell, med skjevheter i utgifter og utgiftsfordeling. Dette utløste en generell debatt om økonomisk utjevning mellom kommunene, en debatt som pågikk det meste av 1930-årene og som pekte framover mot etterkrigstidens store kommuneinndelingsreform. Økonomien bedret seg noe utover 1930-tallet og under krigen. I 1935 var 36 kommuner satt under administrasjon, i 1940 var det kun én.
Etter krigen startet en reformperiode for kommunene som varte i nærmere 30 år. Endringene var så vesentlige at perioden ofte kalles det kommunale «hamskiftet», og det var fylkeskommunene som gjennomgikk de største endringene. Utgangspunktet var krisen og den brede kommunalpolitiske debatten som fant sted i mellomkrigsårene. Reformene startet ved at det i 1946 ble nedsatt en komité, Schei-komitéen, som skulle vurdere kommunestrukturen, deriblant antallet kommuner. Resultatet var en ny kommunal inndeling med færre og større kommuner enn før. I perioden 1962 til 1965 skjedde en omfattende kommunesammenslåing, med 1964 som det store året.
Også fylkeskommunene ble diskutert i denne perioden. Det inngikk i Schei-komitéens mandat at de også skulle vurdere fylkeskommunen, spesielt forholdet til bykommunene. I innstillingen i 1951 gikk komitéen inn for at byene skulle innlemmes i fylkeskommunene. Kommunalminister Johan Ulrik Olsen var en sterk talsmann for en nyordning av fylkeskommunen og lanserte en idéskisse for en «ny» fylkeskommune i 1954 som var veldig nær opp til slik det ble i 1976. Dette var et radikalt forslag, og det møtte motstand fra flere hold. Reformene for fylkeskommunenes ble derfor utsatt.

Reformperioden 1964–1977

I perioden fra 1964 til midten av 1970-tallet gjennomgikk fylkeskommunen store endringer. Fylkeskommunen ble omdannet fra å være et hjelpeorgan for herredskommunene til å bli et viktig forvaltnings- og selvstyrenivå med eneansvar for viktige samfunnsoppgaver i fylket. Fylkeskommunene hadde også i denne perioden en langt større vekst enn både by- og herredskommuner og var slik sett det mest ekspansive offentlige styringsnivået.
Omdanningsprosessen starter med byenes innlemmelse i fylkeskommunen i 1961 (ordningen trådte i kraft fra 1964) og ble fullført med innføringen av direkte fylkesskatt i 1977. Omdanningsprosessen foregikk i tre trinn og innebar en strukturell, funksjonell og institusjonell endring.

Byenes innlemmelse

Ved Lov om fylkeskommuner av 16. juni 1961 ble byene innlemmet i fylkeskommunene. Unntatt var Oslo og Bergen, som utgjorde egne fylker. Loven trådte i kraft fra 1. januar 1964. Dette er den første loven som kun omhandler fylkeskommunen, tidligere hadde bestemmelsene om fylkeskommunen vært inkorporert i lovverket for primærkommunene. Byene innlemmelse var en stor reform som la grunnlaget for en langt mer slagkraftig fylkeskommune. Bakgrunnen lå mye i den generelle samfunnsutviklingen, der blant annet byenes sterke vekst førte til behov for å se by og omland under ett. Det var nødvendig å koordinere oppgavene på flere områder, blant annet videregående skoler og regional planlegging.
Andre nye bestemmelser ved loven av 1961 var at fylkestingsrepresentantene skulle velges av kommunestyrene, ett medlem per 6000 innbygger. Det var slik sett fortsatt et indirekte valg, men ordføreren var ikke lenger automatisk medlem. Nytt var også at det skulle velges egen fylkesordfører blant fylkestingsrepresentantene, som skulle lede fylkesting og fylkesutvalg. Fylkesmannens rolle ble dermed redusert til saksforberedelse og rent administrative oppgaver. Han var imidlertid fortsatt fylkeskommunens rettslige representant og hadde møte- og talerett i fylkesting og fylkesutvalg. Det ble likevel et klarere skille mellom politikk og administrasjon ved loven av 1961.

Utvidelse av oppgaver

Fylkeskommunene fikk utvidete oppgaver utover 1960-tallet, og i løpet av tiårsperioden fram til 1975 vokste det fram fagetater. De nye oppgavene kom for det meste gjennom særlovgivningen, der fylkeskommunene fikk et direkte lovpålagt ansvar for flere nye saksfelt. Før 1964 hadde ikke fylkeskommunene noen egen administrasjon i særlig grad, bortsett fra fylkeskassen (påbudt fra 1961, men opprettet tidligere på ulike tidspunkt) og fylkesrevisjonen (påbudt ved landkommuneloven av 1938). Men nye oppgaver førte til vekst i den fylkeskommunale sentraladministrasjonen. Fylkeskommunen framsto etter hvert mer som en uavhengig tjenesteyter og mindre som et hjelpeorgan for kommunene.
I 1964 fikk fylkeskommunene et større ansvar for de videregående skolene. I tillegg til skoler som allerede var fylkeskommunale (landbruksskoler, husmorskoler, husflidsskoler, folkehøyskoler, enkelte yrkesskoler) overtok fylkeskommunene ansvaret for gymnas og yrkesskoler som bykommunene tidligere hadde drevet. Ved grunnskoleloven av 1969 (ikrafttredelse fra 1971) ble det opprettet egne stillinger som fylkesskolesjef. Med Lov om videregående opplæring i 1974 fikk fylkeskommunen et lovpålagt ansvar for all videregående opplæring. Ved sykehusloven av 1969 (ikrafttredelse fra 1970) fikk fylkeskommunene ansvaret for planlegging, utbygging og drift av de somatiske helseinstitusjonene (i hovedsak sykehusene). Det ble i den forbindelse opprettet stillinger som fylkeshelsesjef. I kjølvannet av ny bygningslov i 1965 ble det opprettet plan- og utbyggingsavdelinger i fylkene, og det ble etter hvert opprettet stillinger som fylkesbyggesjef. Fra 1979 fikk fylkeskommunene samferdselskontorer med en samferdselssjef. På kulturfeltet opprettes stillinger som idrettskonsulent, fylkeskonservator og etter hvert kultursjef.

Direkte valg, egen finansiering og administrasjon

På midten av 1970-tallet ble omdanningen av fylkeskommunen sluttført. I 1971 ble Komitéen for reformer i lokalforvaltningen nedsatt, ledet av Dagfinn Juel. Det var stor politisk enighet om reformene, og de ble derfor raskt gjennomført.
Det ble innført direkte valg til fylkesting i 1975. Det var nå ikke lenger kommunestyrene i primærkommunene som valgte fylkestingsrepresentantene, men det skjedde i direkte valg samtidig med ordinært kommunevalg. Det første valget ble avholdt høsten 1975, og de nyvalgte fylkestingsrepresentantene startet sitt virke fra årsskiftet. I 1976 ble det opprettet stilling som egen fylkeskommunal administrasjonssjef, fylkesrådmann. Fylkeskommunen fikk nå sin egen selvstendige administrasjon og ble dermed helt løst fra fylkesmannen. Fylkesrådmann og fylkesordfører tok nå helt over fylkesmannens tidligere oppgaver i fylkeskommunen, og fylkesmannen hadde ikke lenger dobbeltrollen som både statlig embetsmann og øverste administrative leder for fylkeskommunen. Skillet mellom fylkeskommunen og fylkesmannen ble dermed helt klart. Sluttsteinen i reformen var innføring av direkte skatt til fylkeskommunen, fylkesskatten, i 1977.
Resultatene av reformene på midten av 1970-tallet var at fylkeskommunen ikke lenger var en sekundærkommune, men en egen primærkommune, med en selvstendig administrasjon, direkte valgte politiske organer og direkte beskatningsrett. Fylkeskommunen var blitt et helt selvstendig forvaltningsnivå.

Den «nye» fylkeskommunen, 1977–2010

Etter at den «nye» fylkeskommune var etablert, skjedde det en videre oppbygging utover 1980-årene. Fylkeskommunens viktigste oppgaver var nå tjenesteproduksjon innen videregående skole, sykehus og samferdsel (ruteplanlegging og forvaltningen av offentlige transportordninger). Fylkeskommunen fikk også en større rolle innen regional planlegging og utvikling. Viktige verktøy i dette var fylkesplanen som ble opprettet i 1973 og den planstaben som var etablert fra midten av 1960-årene. Videre fikk fylkeskommunene ansvar for sykehjem i 1977 (overført til kommunene i 1988), barnevern i 1981og familievern i 1998. Tannhelsetjenesten ble et fylkeskommunalt ansvar fra 1984. På kulturfeltet ble det opprettet fylkesbibliotek fra 1986, og fylkeskommunen fikk delegert ansvar innen kulturminnevernet i 1990. I 1986 skjedde en endring i de statlige overføringene til fylkeskommunene, fra sektortilskudd til rammetilskudd. Det førte til at fylkeskommunene fikk større frihet til selv å disponere midlene.
Siden midten av 1990-årene har det politiske mellomnivået i forvaltningen vært gjenstand for kontinuerlig politisk diskusjon. Det har blitt nedsatt flere offentlige utvalg som berører organiseringen av fylkeskommunene, slik som Oppgavefordelingsutvalget, Maktutredningen, Effektutvalget og Distriktskommisjonen. Oppgavefordelingsutvalget (Wilhelmsen-utvalget) kom med sin innstilling i 2000. Et resultat av dette var blant annet at ansvaret for spesialisthelsetjenesten ble overført til staten i 2002, og barne- og familievernet ble statlig i 2004.
Det var på det regionale nivået reformbehovet ble vurdert som størst. Oppgavefordelingsutvalget fikk derfor i sitt mandat til oppgave å vurdere antallet forvaltningsnivåer, antallet og størrelsen på fylker, samt arbeidsoppgaver ved en eventuell endring av fylkesinndelingen. Flere ulike modeller var aktuelle, fra å avvikle fylkeskommunen til en sammenslåing av fylker til store regioner som kunne danne et sterkt selvstendig regionalt nivå. Flere fylker inngikk også i ulike prøveordninger i denne perioden. Oppgavefordelingsutvalgets tilråding var imidlertid et fortsatt folkevalgt regionalt nivå, men med færre fylker/regioner enn tidligere (10-15 ble anbefalt).

Forvaltningsreformen 2010

Utredningsarbeidet førte til Forvaltningsreformen som trådte i kraft 1. januar 2010. Reformen vedrørte for det meste fylkeskommunene, men den ble på langt nær så omfattende som Oppgavefordelingsutvalget hadde lagt opp til. I stortingsmelding om distrikts- og regionalpolitikk i 2008 ble det påpekt at fylkeskommunen manglet de nødvendige virkemidlene for å kunne fylle den utviklings- og planleggingsrollen den var tiltenkt.
Gjennom Forvaltningsreformen fikk fylkeskommunene nye oppgaver og nytt ansvar som skulle styrke lederskapet i den regionale utviklingen. Fylkeskommunene overtok blant annet ansvaret for deler av riksveinettet, som nå fikk navnet fylkesveier. Innen næringsutvikling ble fylkeskommunene medeiere i Innovasjon Norge. Innen forskning ble det etablert regionale forskningsfond, og fylkeskommunene skulle oppnevne halvparten av eksterne styremedlemmer i statlige høyskoler. Innen miljø overtok fylkeskommunene ansvaret for friluftsforvaltningen, samt bestandsforvaltning av ikke-truede viltarter og innlandsfisk. Noen utvalgte fylkeskommuner fikk også en rolle som vannregionmyndighet. Innen marin sektor fikk fylkeskommunene ansvaret for tildeling av oppdrettskonsesjoner. Innen landbruk og mat ble det overført enkelte utviklingsoppgaver. På kulturfeltet fikk fylkeskommunene ansvaret for forvaltningen av spillemidler til kulturbygg samt rett til oppnevning til styrer i kulturinstitusjoner. Innen skole fikk fylkeskommunene nå myndighet til å godkjenne fagskoleutdanning ut fra regionale behov. Folkehelse ble tillagt fylkeskommunene som en lovpålagt oppgave, der de skal ha en pådriver- og samordningsfunksjon.
Forvaltningsreformen førte til noen nye oppgaver for fylkeskommunene, men det kompenserte på langt nær for «tapet» av spesialisthelsetjenesten. Debatten om det regionale nivået fortsatte derfor også etter 2010. Det politiske flertallet i 2013 har signalisert en kommunereform, der både kommuner og fylkeskommuner vil bli berørt. Fylkeskommunenes framtid regnes som høyst usikker.

Arkiv

Arkivene skapt av fylkeskommunene går tilbake til opprettelsen av amtsformannskapene i 1837. Det ble nedfelt i formannskapslovene at amtmannen hadde ansvaret for å ta hånd om møteprotokollen fra amtsformannskapets samlinger (§ 51). Arkivmaterialet fra den første tida er imidlertid sparsomt og vil i hovedsak dreie seg om møtereferater og sakspapirer fra amtstinget. Amtmannen (fylkesmannen fra 1919) var administrasjonssjef for fylkeskommunen fram til 1976, da fylkeskommunene fikk egen administrasjonssjef, fylkesrådmannen. Arkivene etter fylkeskommune fra før 1976 er som regel såpass sammenvevd med fylkesmannens arkiver at de ofte er vanskelig å skille ut (blandet proveniens). Dette gjelder spesielt sentraladministrasjonens arkiver, før opprettelse av egne fylkeskommunale fagsjefer. For de politiske nemndene og mange ytre virksomheter vil det være enklere å skille fylkeskommunenes eget materiale fra fylkesmannens.
På bakgrunn av den sterke sammenblandingen av arkivene før 1976 har Riksarkivaren besluttet at det statlige Arkivverket tar ansvar for fylkeskommunens arkiver fram til 31. des. 1975. Arkiver fra fylkeskommunen eldre enn 1976 vil derfor i hovedsak være avlevert statsarkivet i det respektive distrikt. Det kan imidlertid være inngått andre oppbevaringsavtaler i enkelte fylker, spesielt for ytre virksomheter. Arkivene skapt fra og med 1. januar 1976 er fylkeskommunens eget lovpålagte ansvar. De eldste delene vil være avlevert til fylkeskommunens arkivdepot, det vil si enten et fylkesarkiv, interkommunalt arkiv eller et byarkiv (gjelder Oslo og delvis Bergen). Det nyeste arkivmaterialet vil fortsatt være oppbevart av fylkeskommunen selv.