Panchayat-demokratiet

Forhistorie: Shah-kongenes kamp mot demokratiet

Fra 1846 til 1951 hadde kongene av Shah-monarkiet ingen makt, og var nærmest fanger i Kathmandu. De virkelige herskerne var statsministrene av Rana-dynastiet, som styrte som eneveldige monarker, men bl.a. av hensyn til forholdet til Storbritannia hadde valgt å ikke ta konge-tittelen.
For å vinne tilbake Shah-dynastiets makt allierte kong Tribuvan seg i 1950 med demokratene i Nepals Kongressparti og det nylig sjølstendige India. Etter en kortvarig borgerkrig vinteren 1950 til 1951 falt Rana-diktaturet sammen. I februar 1951 blei politiske partier blei tillatt, og kong Tribuvan erklærte at en folkevalgt forsamling skulle vedta en demokratisk grunnlov.
Det løftet har fram til våren 2006 ikke blitt holdt, og har blitt motarbeida av alle Nepals fire konger etter 1951.
Både kong Tribuvan og hans sønn kong Mahendra unngikk valg og pekte isteden ut statsministre fra ulike partier, helst slike som sto relativt svakt i befolkninga. 
Da kong Mahendra blei pressa av en stor folkebevegelse til å gå med på valg av nasjonalforsamling i 1959, proklamerte han sjøl ei ny grunnlov 6 dager før valget, der han sikra seg avgjørende makt.
Mahendra hadde antakelig håpa å få en politisk splitta nasjonalforsamling. Men Kongresspartiet fikk 75% av alle plassene,og kongen kunne ikke hindre dets leder B. P. Koirala i å danne regjering. 
15. desember 1960 hadde Mahendra fått nok av demokratiske eksperimenter. Han gjorde statskupp, forbøy alle politiske partier og innleda 30 år med monarkistisk diktatur.

Panchayat-diktaturet opprettes

Diktaturet førte i 1961 til et nytt opprør fra Nepals Kongressparti, igjen med  støtte fra India (som riktignok var nokså forbeholden i den første tida}.
Opprøret gjorde at Mahendra måtte være forsiktig. i 2002 så det ut som om han var innstilt på å prøve å komme fram til et kompromiss. Opprørerne hadde framgang, og Indias press økte.
Men grensekrigen mellom India og Kina i 1962 førte til at India brått innstilte all støtte til opprøret. Dermed var det over.
Nå hadde kongen frie hender til å forme sitt nye politiske system, som han hadde planlagt i lengre tid.
16. desember 1962 innførte han ei ny grunnlov, der Nepal blei erklært for å være et partiløst Panchayat-demokrati (etter et indisk ord for landsbyråd med 5 medlemmer).
Dette systemet hadde fra starten både en gjennomarbeida ideologi, organisasjonsform og politisk taktikk.

Panchayat-ideologien

Ideologisk var Panchayat-demokratiet ei merkelig blanding av moderne og arkaiske elementer.

Ideologiens radikale og modernistiske side

Systemet skulle offisielt bidra til utvikling og skape nasjonal enhet. 
Noen tiltak førte også til modernisering i praksis. Bl.a. blei skolevesenet utbygd, og antallet som kunne lese og skrive økte kraftig. Det blei også gjennomført en begrensa jordreform, veibygging (ikke minst av militærstrategiske grunner, for å redusere regjeringas avhengighet av transport gjennom India under opprør) osv.
Systemets «partiløshet» blei forsvart med henvisninger til sosialistiske og alliansefrie stater (bl.a. Nassers Egypt, Titos Jugoslavia, Sukarnos Indonesia, Pakistans Basic Democracy og Shianouks Kambodsja.) 
Disse sidene av ideologien skulle både forsvare systemet mot kritikk fra utlandet, og gjøre det tiltrekkende for modernister og radikalere i Nepal.

Ideologiens føydale og reaksjonære side

Samtidig blei Nepal definert som et hinduistisk monarki. Dette betydde at kongens autoritet blei forankra i at han var en inkarnasjon av guden Vishnu, og rettighetene til de høyeste kastene, som også var begrunna i hinduismen, blei befesta.
Å være nepaler blei definert som å være hindu og snakke nepali. I praksis betydde dette å spre religionen, språket, kulturen og verdiene til herskerne av høy kaste i staten Gorkha, som fra midten av 1700-tallet skapte den moderne nepalske staten gjennom en serie erobringer. Gorkha-kongen Prithvi Narayan Shah blei utropt til landsfader (mens nasjonale mindretall så ham som en brutal erobrer). Det blei gjennomført sanskritisering, som bl.a. betydde religiøst begrunna opplæring i det døde språket sanskrit i skolen. Samtidig blei skoler i viktige minoritetsspråk som newar og hindi stengt, radiosendinger på andre språk enn nepali forbudt, osv.
Rana-diktaturet hadde opp til det falt i 1951 utvikla en politisk propaganda som ligna svært på dette. Den appellerte til de mest tradisjonalistiske og reaksjonære delene av befolkninga, og svarte til interessene til de gammaldagse føydalistene av høy kaste som Rana-herskerne støtta seg på.
Denne sida av panchayat-systemets program førte til undertrykkelse av nasjonale og religiøse minoriteter, og tilbakeslag for kvinner og kasteløses kamp mot religiøst begrunna diskriminering.

Hovedmål: sikre kongens makt

Grunnlovas valgsystem kopierer forslaget til grunnlov fra Rana-statsministeren Maharaja Padma Shamsers grunnlov fra 1948. Padmas grunnlov var et forsøk på et kompromiss med de voksende demokratiske kreftene, og blei i prinsippet godtatt av opposisjonen i det forbudte Nepals Kongressparti. (Men grunnlova blei aldri innført i praksis, fordi mer reaksjonære ledere innafor Rana-familien trua Padma på livet og tvang ham til å trekke seg og flykte fra Nepal.) Men i 1948 kunne dette oppfattes som et framskritt i forhold til Rana-familiens absolutte diktatur. Nå var det et stort tilbakeskritt, sammenlikna sjøl med 1950-tallets ufullkomne demokrati.
Typisk for trinnvise valg er at de er lette å kontrollere ovafra.
De forskjellige såkalte klasse-organisasjonene, som valgte 19 representanter, var også skapt fra toppen, og bare aktive på topp- og distriktsnivå. I starten blei representantene derfra valgt i sentralkomiteen, som på det meste kunne ha 150 medlemmer. (Fra 1972 fikk noe flere stemmerett, men de var fortsatt under 1 000.)
Unntaket var valget for de med høyere eksamen, der antallet med stemmerett var 6 200 ved første valg i 1963. (Fra denne gruppa blei det også tidlig valgt opposisjonelle og venstreorienterte representanter.)
At nasjonalforsamlingas møter var hemmelige, hindra ytre press fra befolkninga i viktige saker.

Regjering utpekt av kongen

Tross at valgsystemet sikra svært god kontroll over hvem som kom inn i nasjonalforsamlinga fikk den ikke lov til å velge regjering. Regjeringa var utpekt av kongen,og sto bare ansvarlig overfor ham.
Regjeringa var opprinnelig et råd som bare skulle hjelpe kongen å utøve sine funksjoner og gi ham råd. Rådets leder het opprinnelig ikke statsminister, men formann.
Fra 1967 blei grunnlova endra noe. Bl.a. fikk lederen av kongens råd tittelen statsminister. Regjeringa fikk også formelt noe større oppgaver. Men i praksis beholdt kongen sin makt.
Den nasjonale panchayat-forsamlinga kunne uttale mistillit mot en minister, men det krevde 2/3 flertall.
Tross all «demokratisk» staffasje var panchayat-demokratiet omhyggelig konstruert for å sikre kongens diktatoriske makt.

Kooptering av den tradisjonelle lokale eliten

Samtidig tok systemet sikte på å trekke eliter nærmere til kongehuset og gi dem fordeler av å delta i det politiske apparatet.
På den fortsatt føydale landsbygda blei landsbyens panchayat ei plattform for tradisjonelle godseiere, pengeutlånere, klanledere og andre med sentrale posisjoner. Systemet ga dem både kontakter oppover og blei en karrierestige for noen av dem.
Dette skapte et slags «panchayat-parti» på grunnplanet. (Det var også tidlig ønsker om å lage en egen formell organisasjon, et slags «partiløst parti», men myndighetene slo fast at det var ulovlig.) Under de mange åra med diktatur, knytta dette sjiktet seg tett sammen, fikk erfaringer og blei vant til å handle sammen.
Etter at demokratiet seira i 1990 danna dette sjiktet grunnlaget for det monarkistiske partiet RPP. Men store deler av det gikk også inn i andre partier, særlig Nepals Kongressparti. Lokale panchayat-ledere la grunnlaget for Kongressens valgseier i det vestlige Nepal i 1991, og gikk i spissen for den voldsomme undertrykkelsen av fattigbønder og venstreaktivister i disse områdene som bidro til maoistopprøret i 1996.

Mahendras oppkjøp av politiske ledere

I det sentrale politiske systemet hadde kong Mahendra på 1950-tallet både finansiert og oppmuntra monarkistiske og høyreorienterte partier, og skaffa seg kontakter med politiker innafor de viktigste opposisjonspartiene Nepals Kongressparti og Nepals Kommunistiske Parti. Nå blei disse politikerne henta inn til sentrale stillinger i regjeringa og panchayat-parlamentet.
Blant de 74 representantene for Kongresspartiet som utgjorde flertallet i nasjonalforsamlinga før kuppet, uttalte minst 55 støtte for panchayat-systemet. Nå gjorde kongen Tulsi Giri til den første lederen av sitt råd. Han var veteran fra revolusjonen i 1950 til 1951, en tidligere nær medarbeider av Kongresspartiets leder B.P. Koirala, og regjeringsmedlem i Kongress-regjeringa fram til august 1960. Nå blei han en nær rådgiver for tre konger av Shah-dynastiet, ekstrem monarkist og diktatur-tilhenger.
Tidligere statsminister, halvbror av G. P. Koirala og politisk fiende av ham i kongresspartiet, M. P. Koirala, fikk en god ambassadør-stilling. GP sjøl fikk derimot mange års fengsel.
På samme måte hadde også NKPs generalsekretær Keshar Jung Rayamajhi jobba for kongen fra slutten av 1950-tallet. Dette førte til at han blei ekskludert av NKP i 1962 og danna sitt eget parti, kjent som NKP (Rayamajhi). Til tross for at alle partier var forbudt, blei Rayamajhi en nær rådgiver for kongen, og medlem av kongens personlige rådgivergruppe. Som Tulsi Giri endte han som en sentral rojalist, med høye stillinger tilknytta kongehuset til han blei pensjonert i 2003.
Kommunistledere som sto i opposisjon til diktaturet derimot, måtte gå i eksil (som Pushpa Lal Shestra eller fikk lange fengselsstraffer (som Mohan Bikram Singh).
Med denne blandinga av pisk og gulrot skapte panchayat-systemet en generasjon av politikere som var lojale mot kongehuset, og som fortsatte å støtte det også etter at diktaturet falt.