Viešasis administravimas

Viešasis administravimas  – įstatymų ir kitų teisės aktų reglamentuojama viešojo administravimo subjektų veikla, skirta įstatymams ir kitiems norminiams teisės aktams įgyvendinti priimant administracinius sprendimus, teikiant įstatymų nustatytas administracines paslaugas, administruojant viešųjų paslaugų teikimą ir atliekant viešojo administravimo subjekto vidaus administravimą (Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymas, 1999 m. birželio 17 d.). Platesne prasme - netgi tam tikra atsakomybės rūšis. 
Įgyvendina įvairių lygių viešosios institucijos, vykdančios įvairias funkcijas – planavimą, organizavimą, vadovavimą, koordinavimą, veiklos kontrolę. Viešasis administravimas atsirado kartu su organizuotos visuomenės – valstybės pradžia, atskirų socialinių grupių, vykdančių valdymo-administravimo funkcijos, atsiradimu.

Istorija

D. H. Rosenbloomas vadovėlyje „Viešasis administravimas“ aptaria skirtingas viešojo administravimo teorijas. Pasak jo „vieni viešąjį administravimą supranta kaip vadybą (valdymą), kiti pabrėžia jo politinę prigimtį, kai kas teigia, kad tai teisinis procesas, nes jis įgyvendinamas laikantis įstatymų“. Taigi viešąjį administravimą gana sunku vienareikšmiškai apibrėžti, nes jis apima platų veiklos ir subjektų spektrą. Dauguma mokslininkų tvirtina, kad viešojo administravimo veiklos sferą apima ne tik įvairias organizacijas, bet ir asmenis, kurie dirba fizinį darbą. Dalis subjektų yra aukštos kvalifikacijos specialistai, kurie formuoja nacionalinę politiką ir gali duoti naudos tautai. Kiti faktiškai neatsako už politikos ar tam tikros srities strategijos kūrimą ir paprastai vykdo nesudėtingas vykdomosios valdžios funkcijas. Viešasis administravimas yra labai įvairi kategorija, todėl mokslininkų jis apibrėžiamas labai abstrakčiai, vartojami skirtingi terminai. 
XX amžiuje paskutiniame dešimtmetyje šiam apibrėžimui skiriama daug dėmesio, dėl kelių priežasčių. Visu pirma būtina suformuluoti bendrą apibrėžimą. Antra, viešojo administravimo apibrėžimas padėtų nustatyti jo vietą politiniame, ekonominiame ir socialiniame kontekste. Prieš aštuoniasdešimt metų viešasis administravimas dažniausiai buvo apibrėžiamas remiantis vadybiniais terminais. Vėliau situacija pradėjo keistis, nes buvo pradėtos vartoti teisinės sąvokos. Viešojo administravimo kategorija, kaip mokslininkų tyrinėjimų objektu, susidomėta dar tarpukario Lietuvoje. Žymūs to meto mokslininkai viešąjį administravimą traktavo vadybiniu aspektu. Tarpukario Lietuvos mokslininkai, nagrinėdami viešąjį administravimą , labiausiai rėmėsi JAV ir Vakarų Europos teoretikų darbais .

Vokiečių-austrų administravimo mokykla

Vokiečių-austrų administravimo mokyklos kilmė. Vokiečių-austrų administravimo, mokyklos kūrėju laikomas Vienos universiteto profesorius L.von Stein (1825–1890). Šis vokiečių teisininkas ir ekonomistas savo mokslinę karjerą pradėjo Kylio universitete, bet, bijodamas danų valdžios persekiojimo, 1855 m. persikėlė į Vieną ir ten profesoriavo iki pat mirties. Jis žymiai anksčiau negu F. W. Taylor, kuriam paprastai priskiriami mokslinės vadybos pirmtako laurai, į administravimą bandė pažvelgti moksliniu aspektu: jo 7 dalių knyga „Administracijos mokslas“ (Die Verwaltungslehre) išleista 1865-1868 metais, o F. W. Taylor savo knygą „Moksliniai valdymo principai“ išleido 1911 m. L. von Stein teigė, kad administracija apima beveik visą valstybės veiklą, išskyrus įstatymų leidybą, o administracijos mokslas apima visas administravimo sritis. Bandydamas sukurti viešojo administravimo lyginamosios analizės tyrimų metodą, į viešąjį administravimą jis žiūrėjo besiformuojančios industrinės visuomenės ir jos socialinių prieštaravimų kontekste. Vientiso tyrimų metodo jam nepasisekė sukurti, tačiau jo ir jo pasekėjų idėjos – kad administravimo mokslas turi ekonomines, politines ir teisines sąsajas – vėliau pradėtos vadinti Vienos normatyvine, arba vokiečių-austrų administravimo mokykla.
M. Weberio biurokratinės teorijos įtaka viešojo administravimo raidai. Iki šiol plačiausiai žinomi žymaus vokiečių istoriko, sociologo ir ekonomisto M. Weber darbai, parašyti XIX a. pab. ir XX a. pradžioje. Nors jo mokslinė veikla nebuvo tiesiogiai susijusi su viešuoju administravimu, tačiau jo koncepcijos ir šiandien turi didelę įtaką viešajam administravimui. Jo sukurtas „biurokratinės organizacijos“ modelis padėjo pagrindus sociologiniams valdžios įstaigų tyrimams. Valstybės administravimo modelį M. Weberis formulavo „legalaus valdymo“ sistemoje, kurią supriešino su paveldimu valstybės administravimu. Biurokratinį organizacijos modelį jis tyrinėjo politinių partijų kovos ir valdymo kontekste, laikydamas, kad dėl partinės kovos valstybėje gali įvykti politinės valdžios pasikeitimų, tačiau biurokratinis aparatas turi likti nepakitęs. M. Weber teigė, kad valstybės raidai būtinas dalykiškumu, specializacija, hierarchija, organizacine struktūra ir tikslumu paremtas administracinis aparatas, akcentuodamas, kad tik toks aparatas yra stiprus ir gali įvesti valstybėje tvarką. Tokioje biurokratinėje organizacijoje pagrindinis vaidmuo skiriamas profesionaliems valdininkams. M. Weber, remdamasi vien tik Prūsijos valdymo pavyzdžiais, suabsoliutino formalųjį administracinės organizacijos aspektą, neįvertino neformalių struktūrų įtakos administraciniams procesams, ir todėl šiuolaikinės viešojo administravimo raidos kontekste jo idealios biurokratijos modelis turi nemažai trūkumų. Tačiau jo darbai svarbūs, nes jo pažiūros ir tyrinėjimai padarė didelę įtaką viešojo administravimo organizacijų teorijos raidai. M. Weber – teisinės-normatyvinės valdžios ir prūsiškojo administracinio modelio šalininkas. Todėl jį galima rikiuoti greta tokių austrų-vokiečių administracinės mokyklos atstovų kaip I. Jastrow, J. Kelsen, F. Stier-Somlo ir kt., kuriems teisinė ir administracinė tvarka buvo pažangos pagrindas.
Austrų-vokiečių administravimo mokykla XVII – XIX a. Analizuodami austrų-vokiečių administravimo mokyklą ir kryptis, tyrinėtojai jos ištakų ieško kameralistų, arba policistų, darbuose. Nuo XVII iki XIX a. politcija buvo suprantama kaip įvairių administracinių funkcijų vykdymas. Tiesa, Prancūzija taip pat turėjo savus „policistus“, tačiau jie nesuvaidino tokio vaidmens, kaip austrų ir vokiečių kameralistai, kurių įtaka administravimo srityje siekė Centrinę Europą. Kameraliniai mokslai, kaip juos pradžioje vadino, ir buvo valdymo teorijos Europoje pradžia. Šie mokslai buvo susieti su karalių ir kunigaikščių iždais ir jų pajamomis. Vėliau jie apėmė bendrąsias žemės ūkio, miško, kasyklų, pramonės ir amatų disciplinas ir primityvius teorinius ekonomikos pagrindus. Iš kameralizmo išsirutuliojo ne tik administravimo disciplina, bet ir modernūs ekonomikos, finansų ir statistikos mokslai. Kameralizmo ideologijos pradininkais laikomi XVI-XVII amžių teisės profesoriai Obrecht ir Besold, Bornitz ir Klock. Didžiausią įnašą į kameralinius mokslus įnešė Seckendorf. XVIII a. Gossen, Daries, Dithmar, Zincke ir Justis kameralinius mokslus susistemino ir pritaikė universitetinėms studijoms. Kameralizmo teorijos atspindėjo prūsiškojo absoliutizmo siekius sukurti vieningą, centralizuotą Vokietijos imperiją ir sustiprinti valstybės kontrolę daugeliui piliečių socialinio gyvenimo sričių. Šia prasme kameralizmas buvo artimas XX a. autoritarinėms Europos politinėms sistemoms.
Austrų-vokiečių administravimo mokykla XIX-XX a. XIX a. pabaigoje ir XX a. pradžioje administravimo kaip atskiros mokslo šakos raida sustojo. Kai kurie vokiečių tyrinėtojai (E. Forsthoff ir H. Peters) tai aiškina tuo, kad XIX a. pabaigoje ir XX a. pradžioje buvo pereinama iš administracijos mokslinės teorijos į administracinę teisę. Tada atgimė teisinės valstybės idėja. Todėl sutvirtėjo viešosios teisės pozicijos. Ši teisė buvo pavadinta administracine teise. Daugelyje kontinentinės Europos šalių reikėjo įgyvendinti valstybės įstaigų reformas, todėl ir išaugo administracinės teisės vaidmuo. Be to, intensyvėjant įvairių mokslo šakų specializacijai, besiformuojantis administracijos mokslas „susmulkėjo iki administracinės teisės normų“.
Austrų-vokiečių administravimo mokykla po Antrojo pasaulinio karo. Po Antrojo pasaulinio karo (tiksliau – šeštajame XX a. dešimtmetyje) Austrijoje ir Vakarų Vokietijoje vėl prasidėjo spartesnė administravimo mokslo raida. 1947 m. prancūzų okupacinėje zonoje Vokietijoje buvo įsteigta Vokietijos aukštoji administracinių mokslų mokykla (pagal Prancūzijos Paryžiaus administracijos mokyklos pavyzdį). Šioje mokykloje susibūrė pagrindinės vokiečių ir austrų administravimo tyrinėtojų pajėgos (E. Forsthoff, H. Peters, W. Antoniolli ir kt.). Tuo metu „teisinės valstybės“ koncepcija pradėjo užleisti vietą „administracinės valstybės“ koncepcijai. Tai buvo susiję ir su tuo, kad šiuo laikotarpiu JAV viešojo administravimo vadybinė teorija plačiau ėmė skverbtis į kontinentinę Europą, nublokšdama į šalį Vienos mokyklos administravimo koncepcijas, sukurtas daugiausia administracinės teisės mokslininkų. Tyrimų centrai persikėlė į JAV, Prancūziją ir kitas šalis. Tai lėmė, žinoma, ne vien minėtoji italų mokslininkų veikla. Septintajame–devintajame dešimtmetyje ir Vokietijoje atsirado naujų viešojo administravimo tyrimų krypčių. Pavyzdžiui, kai kurios mokslininkų grupės (W. Thieme, N. Luhmann, R. R. Grauhan) administravimą ėmė nagrinėti politiniu aspektu, tyrimus orientuojant į politines administravimo funkcijas. Antra vertus, austrų – vokiečių administravimo mokyklos idėjos iki šiol gana populiarios Vokietijoje ir Austrijoje. Tose valstybėse viešąjį administravimą stipriai veikia administracinė teisė, skirtingai negu JAV, kur pirmumas teikiamas vadybai ir politikai.

Dabartis

Šiuolaikinis viešųjų reikalų tvarkymas skiriasi nuo to valstybės ar savivaldybės valdymo, kuriuo pasižymėjo visos valdymo sistemos tiek autoritarinėje, tiek ir demokratinėje visuomenėje. Visais laikais svarbiausia valdymo problema buvo jo brangumas valdomiesiems. Ypač brangi valdymo sistema susiformavo demokratinėje sistemoje, nes, bendruomenei vis labiau stengiantis tiesiogiai kontroliuoti valdžią ir kaip galima labiau apriboti neigiamą biurokratijos įtaką visuomenei, atsirado daugybė visas valdymo grandis ir viena kitą kontroliuojančių institucijų, priklausančių įvairiausiems valdžios lygmenims.
Ekonominio racionalumo paieškos privertė daugelio šalių politikus, mokslininkus ir praktikus pradėti ieškoti kitokių visuomenės reikalų tvarkymo būdų. Kai kurios šalys žengė netgi drastiškus žingsnius decentralizuojant ir dekoncentruojant viešųjų reikalų valdymą. Pavyzdžiui, Naujojoje Zelandijoje buvo pabandyta privatizuoti netgi esmines valstybės funkcijas, sukurti efektyvesnes viešąsias organizacijas, pertvarkyti personalo sistemas. Daugelyje sričių ekonominio racionalumo buvo pasiekta. Kai kuriose jų netgi galima kalbėti apie ekonominį efektyvumą.
Tačiau daugumoje anksčiau buvusių valstybinio reguliavimo sferų labai sumažėjo visuomenės ir ją atstovaujančių politikų įtaka. Kai kurie ekonomistai ir politologai padarė išvadą, kad „pigią“ valdžią gali turėti tik turtinga visuomenė, kurioje net pats neturtingiausias bendruomenės narys įstengia pats apsirūpinti visomis jam būtinomis asmeninėmis ir bendruomeninėmis paslaugomis. O ne tokioms turtingoms visuomenėms tenka tenkintis daugiau mokesčių mokėtojų lėšų reikalaujančia valdžia.

Administracinis reglamentavimas

Svarbiausia viešojo administravimo funkcija yra administracinis reglamentavimas.  Administracinis reglamentavimas – tai nuostatų, taisyklių, reglamentų ir kitų teisės aktų priėmimas įstatymų taikymui ir įgyvendinimui. 
Vykdant administravimo funkcijas viešojo administravimo subjektai priima administracinius sprendimus, kurie įteisinami administraciniame teisės akte. Įgaliojimus priimti administracinio reglamentavimo teisės aktus viešojo administravimo subjektams suteikia įstatymai ar jų pagrindu priimti kiti teisės aktai.

Viešasis administravimas bendruomenėje

Rinkimai nors ir nusprendžia, kas valdys bendruomenę, kas spręs jos problemas, bet aiškiai nenurodo, kur rinkėjai nori nuvesti bendruomenę, ypač, jeigu tenka suformuoti koalicinę vykdomąją valdžią. Jos pateikta būsimosios veiklos programa gali gerokai skirtis nuo ją sudarančių partijų rinkimų programos, nes vienai politinei jėgai gali tekti kai ko atsisakyti, jeigu jos projektams prieštarauja kita koalicijos partnerė. Todėl viešasis administravimas pirmiausia turi remtis ne tik ir ne tiek politinio kompromiso tarp partijų paieška, kiek nuolatiniu bendravimu su visa bendruomene.
Būtina nuolat pasitikrinti, ar rengiami ir priimami sprendimai atitinka bendruomenės interesus(viešasis interesas). Valdžia, priimanti sprendimus bendruomenės vardu, turi reaguoti į besikeičiančius bendruomenės poreikius ir norus, atpažinti ir nustatyti juos, išsiaiškinti jų svarbą, ir apie kiekvieną šio proceso dalį informuoti bendruomenę, išgirsti jos nuomonę ir įtraukti ją į sprendimų rengimą bei įgyvendinimą. Kuo plačiau visame valdymosi (savivaldos) procese dalyvauja bendruomenė, tuo mažiau svetimesnė jai atrodo valdžia, tuo mažiau klausimų kyla dėl jos brangumo.

Viešasis administravimas Europoje

Išskiriamos amerikietiškoji, vokiečių-austrų, prancūzų ir kitos administravimo mokyklos.

Lietuva

Vienas teoretikas teigia, kad „siūlytina viešąjį administravimą suprasti kaip valstybės valdymą arba valstybės administravimą (plačiąją prasme) ir valstybinį valdymą, arba valstybinį administravimą (siaurąją prasme).“ Anot jo, „viešąjį administravimą, įgyvendinamą visų valstybės institucijų , galime vadinti valstybės valdymu, o viešąjį administravimą, įgyvendinant vykdomosios valdžios institucijų – valstybės administravimu. Lietuvoje šios kategorijos prioritetą galutinai įtvirtino 1999 m. birželio 17 d. priimtas Viešojo administravimo įstatymas. Vadovaujantis šio įstatymo 3 straipsnio 1 dalimi „viešasis administravimas apibrėžiamas kaip įstatymais ar kitais teisės aktais reglamentuojama valstybės ir vietos savivaldos institucijų, kitų įstatymais įgaliotų subjektų vykdomoji veikla, skirta įstatymams, kitiems teisės aktams, vietos savivaldos institucijų sprendimams įgyvendinti, numatytoms viešosioms paslaugoms administruoti“ . Iš šio apibrėžimo aišku, kad viešasis administravimas Lietuvoje traktuojamas teisine prasme ir yra siejamas su būtent vykdomąją valdžia bei jos praktiniu įgyvendinimu.

Europos Sąjunga

Sutartyje dėl Konstitucijos Europai taip pat didelis dėmesys skiriamas viešajam administravimui, netgi įtvirtinama teisė į gerą administravimą. Kiekvienas asmuo turi teisę, kad valdžios institucijos, įstaigos ir organai jo reikalus tvarkytų bešališkai, teisingai ir per kiek įmanoma trumpesnį laiką. Asmuo turi teisę būti išklausytas prieš taikant jam nepalankią priemonę, jis turi teisę susipažinti su visais duomenimis savo klausimu, laikantis teisėto konfidencialumo, profesinio ir verslo slaptumo, taip pat su visais viešaisiais dokumentais. Administracija privalo pagrįsti bet kokius savo sprendimus, o jeigu tarnautojas, priimdamas sprendimą, padarė žalą asmeniui, jis turi atlyginti jo patirtus nuostolius. Šis principas taikomas ir kolektyviniams viešojo administravimo subjektams, t. y. ir savivaldybių taryboms.