대량살상무기 확산방지구상

대량살상무기 확산방지구상(大量殺傷武器 擴散防止構想, 영어: Weapons of Mass Destruction Proliferation Security Initiative)은 무기나 무기 관련 물자의 이동을 제한하는 정책이다. 핵무기, 화학무기, 생물학무기 등 대량살상무기와 관련 물자들이 확산되는 것을 막으려는 목적으로 도입되었다. 줄여서 확산방지구상(擴散防止構想, Proliferation Security Initiative)이라 부르기도 하며, 영어 머리글자를 따 PSI라고 부르기도 한다.

배경

PSI의 아이디어를 낸 사람은 조지 W. 부시 행정부에서 국무부 차관보와 UN대사를 지낸 존 볼턴(John R. Bolton)으로 알려졌는데, PSI는 현행 국제법 체제에서는 한계가 많은 해상에서의 정선, 검색, WMD관련 물질의 압수 같은 작전을 어떻게 하면 효과적으로 할 수 있을까 하는 고민에서 출발했다. 이는 또한 9.11 테러 이후 국가가 아니라 ‘집단’에 의해서 본토를 공격 당했던 미국의 근심에서 비롯된 것이기도 하다.
미국은 지난 2002년 12월 (PSI가 생기기 전) 북한화물선 서산호가 동아시아에서 중동지역으로 핵 관련 물질을 수송하고 있다는 첩보를 입수했다. 미국의 요청을 받은 스페인 함정은 서산호가 예멘 연안으로 접근할 무렵 국제수역(공해)에서 서산호를 세우고 검색을 실시했다. 이게 가능했던 건 당시 서산호가 국기를 게양하지 않고 있었는데, 국제법적으로 국적이 불분명한 배는 공해상에서 정선을 할 수 있도록 돼 있기 때문이다. 검색결과 서산호는 시멘트 포대 아래에 15개의 스커드 미사일과 탄두를 적재하고 있었다. 미국은 예멘정부가 이들 부품을 수입하기로 했다는 사실을 인정하는 한편, 다른 집단에 넘겨주려는 것이 아니라고 약속함에 따라 서산호를 풀어주도록 했다. 왜냐하면 국제법상 국가 간에 미사일을 수출입하는 것은 법적으로 문제가 되지 않기 때문이다.
이렇게 되자 ‘핵물질을 옮긴다’는 미국 측 첩보에 따라 배를 세웠던 스페인은 미국에 대해 불평하지 않을 수 없게 되었고, 미국은 뭔가 보완책을 강구해야 했다.  이에 따라 PSI가 만들어지게 된 것이다.

직접 참여

대량살상무기 확산방지에 대해 미국과 이해를 같이 하는 동맹국이나 긴밀한 우방국. 지난 2004년 5월 31일 러시아가 합류해 G8 모든 국가가 참여한 상태다. 최초 서명국은  오스트레일리아,  프랑스,  독일,  이탈리아,  일본,  네덜란드,  폴란드,  포르투갈,  스페인,  영국,  미국 등 11개국이다. 이후  캐나다,  덴마크,  노르웨이,  터키,  러시아,  싱가포르 등 6개 나라가 추가로 참여했다. 다만 이 가운데, 덴마크와 터키 는 PSI활동을 위한 핵심 그룹이 아닌 것으로 분류되고 있다. 공통점을 찾자면 직접참여국은 대부분 유럽 국가들이며, NATO 회원국이다. 아시아에서는 일본과 싱가포르가 참여하고 있으며, 중화민국의 경우 중화인민공화국과의 관계를 고려해 PSI 회의에 초청되지는 않았지만, PSI 지원 입장을 밝히는 등 실질적으로는 참여국으로 분류된다.

지지국

PSI원칙을 지지한다는 입장을 밝힌 나라로 현재 79개국에 이르는데 대표적으로  대한민국과  중화인민공화국,  인도 등을 꼽을 수 있다. 이들 국가는 대량살상무기 확산을 막아야 한다는 데 공감하지만, PSI가 추구하는 ‘차단원칙’에는 참여를 유보하거나 반대하고 있다.
그러나   대한민국은 2009년 5월 26일, 북한이 핵실험을 함에 따라 대량살상무기 확산방지구상(PSI)에 전면 참여하겠다고 공식 발표했다.

미국과 양자협정국

미국은 국제통상과 관련된 주요 선적국들, 예를 들어  마셜 제도(2003년 8월 13일),  라이베리아(2004년 2월 11일),  파나마(2004년 5월 12일),  크로아티아(2005년 6월 1일),  키프로스(2005년 4월 8일) 등과 양자협정을 맺었다. 이는 국제법상의 한계를 피해가면서 PSI를 좀 더 효율적으로 가동시키기 위한 노력의 일환이다.
어째서 PSI 체제를 강화하기 위해 이런 선적국 또는 ‘편의치적국’들과 양자협정이 필요한 것일까?  우선, ‘편의치적(Flag of Convenience System)’이란 개념을 간단히 짚고 넘어가야 한다.
초대형 수송선들을 많이 보유한 회사는 나라에 그만큼 세금도 많이 내야 한다. 또 법 문제 때문에 외국인 근로자를 고용하는 것이 까다로운 나라들이 있다. 그런데 ‘편의치적’제도를 도입한 나라들은 이러한 고민을 일정부분 해소해 준다. 예를 들어 회사는 A라는 국가에 속해 있는데, 그 회사의 배를 파나마 소속으로 등록시킨다고 할 때(편의치적), 이 배는 형식적으로 파나마 소속 배가 되고(선적국) 파나마는 이 배에 대해서 세금을 깎아주고, 자유롭게 외국인을 고용하는 등 편의를 봐준다.
이렇게 되면 편의치적국은 별로 하는 일 없이 돈을 벌어들일 수 있고, 상선을 보유한 회사는 세금을 덜 내서 이익이다. 그래서 많은 상선들이 이 ‘편의치적’제도를 이용해 배의 진짜 주인과는 관계없이 파나마 같은 나라의 국적으로 등록돼 있다. 전 세계 해운량의 60%에 달할 정도다.
따라서 수많은 배들이 국적을 빌리고 있는 이 ‘편의치적국’들과 PSI관련해 협조를 하겠다는 협정을 맺는다는 것은 PSI참여국들이 합법적으로 세워 검색할 수 있는 상선의 범위가 그만큼 더 넓어진다는 의미가 된다.  앞서 언급했지만 공해상에서 국적이 분명한 배를 멈춰 검색하는 것은 국제법에 어긋난 행동이기 때문이다.

한계

미국이 이처럼 편의치적국들과 양자협정을 맺는 일종의 ‘우회로’를 사용하는 데서 보듯 PSI는 국제법적으로 많은 문제가 있는 체제이다.
기본적으로 공해상에서는 해적행위 같은 국제법이 지정하는 특정한 범죄행위를 하지 않는 선박을 멈추거나 검색할 수 없다.
한 발 더 나아가 국제해양법은 어떤 나라의 영해라 하더라도, 조업이나 해양조사, 정보수집, 오염, 선전활동, 군사훈련, 항공기 이착함 등의 행동을 하지 않는 한 해를 입지 않고 배가 지나갈 수 있다고(무해통항) 돼 있다. 이런 국제법의 틀을 염두에 두고 PSI가 작동하는 구체적인 상황을 가정해 보면, PSI가 실제로 실행에 옮겨지기가 그리 쉽지 않다는 점을 충분히 인식할 수 있다.
2005년 9월 중화인민공화국은 그 적법성에 의문을 표하며, 불참을 선언했고, 인도는 PSI에 아직까지 사인하지 않고 있다.

결의-협약

이런 한계 때문에 PSI 참가국들이 서명한 원칙에는 ‘국제법을 PSI 체제를 강화하는 방향으로 바꿔보자’는 내용이 들어가 있다. 실제로 미국은 두 차례에 걸쳐 PSI원칙이 녹아들어간 안보리 결의안(안보리 결의안 1540, 1715)을 이끌어내는 데 성공했다. 이어, 지난 2005년 10월 일본과 함께 국제해사기구(international maritime organization)의 SUA(해상불법행위억제협약) 개정안을 이끌어냈다.

안보리 결의안 1540

안보리 결의 1540은 지난 2004년 4월 28일에 채택됐다. 결의안 1540은 2003년 9월 조지 부시 미국 대통령이 유엔총회 기조연설을 통해 대량살상무기(WMD) 확산방지를 위한 국제사회의 조치를 촉구하면서 추진됐는데, 앞서 본 대로 이는 미국이 PSI체제를 선포하고 PSI체제를 강화하려고 노력한 시기와 일치한다. 안보리 결의 1540 이전에는 핵확산금지조약(NPT), 화학무기금지협약(CWC), 생물무기금지협약(BWC) 등 핵무기와 생화학무기를 개별적으로 금지하는 조약과 통제체제는 있었지만 운반 수단과 관련 물질까지 포함해 대량살상무기를 포괄하는 통제체제는 없었다. 특히  유엔헌장 7조에 의한 강제 규정이기 때문에 위반국은 제재를 받을 수 있다. 다시 말해 ‘무해통항’을 강조한 국제법 체제와 별도로 WMD의 확산을 저지하는 안보리 결의안을 채택함으로써 PSI 체제에 국제법적인 정당성을 부여하려는 시도인 것이다.

안보리 결의안 1718

안보리 결의안 1718은 북한이 핵실험을 한 지난 2006년 10월 14일, 초안이 나온 지 1주일여 만에 신속하게 채택됐다.  PSI를 설계했던 차관보 볼턴은 안보리 결의안 1718이 만들어지던 당시에는 UN대사로 활동했다. 그리고 역시 일본과 함께 ‘북한을 완전히 봉쇄하자’는 식의 내용이 담긴 초안을 제출했다. 안보리 결의안 1718은 회원국들이 북한과 관련해 이를테면 ‘PSI 정신을’ 따라 줄 것을 강조하고 있다.  다시 말해 대량살상무기와 관련해 대량살상무기 자체는 물론 그와 관련된 물질이나 장비, 자금 등의 이동을 차단하자는 내용이 담긴 것이다.  그래서 이 결의안이 채택된 뒤 존 볼턴 유엔주재 미국대사는 “어떤 면에선 대북 확산방지구상의 성문화”라고까지 주장했다.  반면에 당시 북한의 핵실험이라는 악재 때문에 스스로 화가 나기도 했고, 분위기상 거부권을 행사할 수도 없었던 중국은 ‘유보조항이 있다’면서 소극적인 입장을 표명했다.