방송광고 판매대행 사건

개요

1980년 12월 한국방송광고공사가 설립된 이후, 방송광고를 한국방송광고공사가 독점하게 되면서 방송광고계에도 자유경쟁체제를 도입하여 공정한 경쟁을 가능케 하자는 주장과 비판이 꾸준히 제기되었다.
그리고 1999년 말 이러한 의견들을 반영하여 한국방송광고공사(KOBACO)의 방송광고 독점대행제도를 폐지하고, 새 미디어렙을 설치하며, 방송사의 직접 광고영업과 미디어렙에 대한 방송사의 출자를 금지하여 방송의 제작·편성과 광고영업을 분리하는 것을 내용으로 하는 통합방송법이 국회를 통과하였다.
이 당시 민영 미디어렙의 신설도 논의 되었으나, 신문사와 시민단체 등의 거센 반발로 결국실행 되지 못하였고, 그 후 지지부진한 상황에서 시간만 흐르다가 관련법규에 관한 헌법소원심판이 청구되면서, 방송광고시장에 자유경쟁체제를 도입하는 것과 관련된 민영 미디어렙 도입의 문제는 새로운 국면을 맞이하게 되었다.
2006년. 국내외 지상파 방송광고와 CATV, 위성방송, DMB 등의 방송 광고 판매 대행 사업을 목적으로 설립되어 동 사업을 운영 중이던 태평양미디어앤드뮤니케이션은 사업 영역에 있어서 지상파 방송 광고 대행 업무에 관하여 당시 방송법상 사업적 진출을 할 수 없음을 알게 된다.
구 방송법 제73조 제5항은, 지상파 방송사업자는 한국방송광고공사 또는 대통령령이 정하는 방송광고 판매대행사가 위탁하는 방송광고물 이외에는 방송광고를 할 수 없도록 하고 있었고, 방송법시행령 제59조 제3항에서는 대통령령이 정하는 방송광고 판매대행사를 방송광고 판매대행을 위하여 설립된 주식회사로서 한국방송광고공사가 출자한 회사로 한정하고 있다.
당시의 경우 한국방송광고공사는 공경영상의 판단을 이유로 민영 방송광고 판매대행사에게 출자를 하고 있지 않아, 지상파방송사업자에 대한 방송광고물 판매에 있어서는 한국방송광고공사의 독점체제가 공고히 이루어지고 있는 상황이어서 민영 방송광고 판매대행사가 지상파방송사업자에게 방송광고물 판매대행을 하는 것 자체를 금지하는 것과 동일한 효과를 내고 있었다.
이에 태평양미디어앤드커뮤니케이션은 위 규정들이 직업선택의 자유와 평등권 등을 침해한다고 주장하며, 2006. 3. 16. 헌법소원심판을 청구하였다.
2008. 11. 27. 헌법재판소는 당해 헌법 소원 심판에 관하여 헌법불합치 결정을 내린다.(2006헌마352)
결정문에서 헌법재판소는 다수의 의견으로 방송법 제 73조 제 5항과 방송법시행령 제 59조 제 3항이 지상파 방송광고 판매대행 시장에 제한적 경쟁체제를 도입함과 동시에 방송의 공정성과 공익성, 그리고 다양성을 확보하기 위해서 지상파 방송 광고 대행 업무에 관하여 한국방송공사나, 한국방송광고공사로부터 출자를 받은 회사에게만 방송광고 대행 업무를 맡기게 한 입법 목적과 취지를 인정하면서도 지상파 광고 판매 대행 업무에 관해 한국방송광고공사가 출자를 한 회사가 없어서 실질적으로 독점체제가 유지되고, 제한적인 시장경제체제도 도입되지 않은 것과, 입법자가 지상파 광고판매 대행 업무에 관련하여 다른 허가제나 기부금 제도 등을 활용하여 사건과 관련된 규정의 입법목적을 달성하면서 기본권침해를 최소화 할 수 있음에도 불구하고 한국방송광고공사와 이로부터 출자받은 회사만으로 한정한 것은 과잉금지의 원칙 위반으로 청구인의 직업 수행의 자유를 침해함과 동시에 기본권 제한의 목적과 수단 사이의 비례성 상실로 평등권을 침해한 것이라고 판단하였다.
다만 헌법재판소는 단순위헌판결이 가져오는 당해 관련 업무에 대해 근거규정이 사라지는 공백을 방지하고자 헌법불합치 판정을 내렸고, 판결문에 입법자에게 늦어도 2009. 12. 31. 일 까지는 개정을 할 것을 명하였다.
이 판결로 인해 현재의 한국방송광고공사는 존폐를 다투게 되었으며, 그동안 미뤄왔던 민영 미디어렙 도입과 관련해서 학계에서도 국회에서도 관련 업계에서도 다시 뜨거운 감자 상태가 되었다.
2009. 5. 12. 한선교 외 11명의 국회의원들이 헌법재판소의 결정을 근거로 위헌요소를 해소하고 방송광고시장의 경쟁을 위하여 개정안을 발의했으나 2011. 10. 현재까지 동 법률 개정안은 국회에서 계류 중이다.

결정

대한민국 헌법재판소 2008.11.27.선고 2006헌마352 전원재판부
재판관 이강국(재판장) 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환

심판대상조문

*구 방송법(2000. 1. 12. 법률 제6139호로 폐지ㆍ제정되고, 2007. 1. 26. 법률 제8301호로 일부 개정되기 전의 것)
제73조(방송광고 등) ①∼④ 생략

⑤ 지상파방송사업자는 한국방송광고공사 또는 대통령령이 정하는 방송광고판매대행사가 위탁하는 방송광고물 이외에는 방송광고를 할 수 없다. 다만, 대통령령이 정하는 방송광고에 대하여는 그러하지 아니하다.
*방송법(2007. 1. 26. 법률 제8301호로 개정된 것) 
제73조(방송광고 등) ①∼④ 생략

⑤ 지상파방송사업자(지상파방송사업자와 방송채널사용계약을 체결하고 그 채널을 사용하여 지상파방송을 하는 방송채널사용사업자를 포함한다)는 한국방송광고공사 또는 대통령령이 정하는 방송광고판매대행사가 위탁하는 방송광고물 이외에는 방송광고를 할 수 없다. 다만, 대통령령이 정하는 방송광고에 대하여는 그러하지 아니하다.
*구 방송법시행령(2000. 3. 13. 대통령령 제16751호로 폐지ㆍ제정되고, 2007. 8. 7. 대통령령 제20219호로 개정되기 전의 것)
제59조(방송광고) ①∼② 생략
③ 법 제73조 제5항 본문에서 “대통령령이 정하는 방송광고판매대행사”라 함은 방송광고판매대행을 위하여 설립된 주식회사로서 한국방송광고공사가 출자한 회사를 말한다.

④ 생략
*방송법시행령(2007. 8. 7. 대통령령 제20219호로 개정된 것)
 제59조(방송광고)①∼④ 생략
⑤ 법 제73조 제5항 본문에서 “대통령령이 정하는 방송광고판매대행사”라 함은 방송광고판매대행을 위하여 설립된 주식회사로서 한국방송광고공사가 출자한 회사를 말한다. 

⑥ 생략

판시사항

*한국방송광고공사와 이로부터 출자를 받은 회사가 아니면 지상파방송사업자에 대해 방송광고 판매대행을 할 수 없도록 규정하고 있는 구 방송법 제73조 제5항(2000. 1. 12. 법률 제6139호로 폐지ㆍ제정되고, 2007. 1. 26. 법률 제8301호로 일부 개정되기 전의 것) 및 구 방송법시행령 제59조 제3항(2000. 3. 13. 대통령령 제16751호로 폐지ㆍ제정되고, 2007. 8. 7. 대통령령 제20219호로 개정되기 전의 것)이 방송광고판매대행업자인 청구인의 직업수행의 자유와 평등권을 침해한다.

단순위헌의견

재판관 이공현
직업수행의 자유 및 평등권 침해에 관하여는 다수의견과 뜻을 같이 했으나, 결정주문의 형식에 관하여 이 사건 심판대상 규정들에 대해 단순위헌 결정을 한다고 하더라도 민영 미디어렙의 수의 증가나 그들 상호간의 경쟁 등이 방송의 공공성, 공익성 등을 결정적으로 훼손시키고, 법치국가적 법적 안정성을 심각하게 저해하는 결과를 가져올 것으로 예상되지 않는다고 하여 단순위헌을 선고를 주장하였다.

전부위헌의견

재판관 조대현
직업수행의 자유 및 평등권 침해에 관하여는 다수의견과 뜻을 같이 했으나, 방송법 제73조 제5항은 지상파 방송광고 판매를 대행사에게 위탁하도록 강제하는 부분<위탁강제제도>과 지상파 방송광고 판매를 대행하는 자격을 제한하는 부분<대행제한제도>을 함께 규정하고 있다고 판단하여, 위탁강제부분도 대행제한부분과 함께 청구인의 기본권을 침해하므로, 이 모두에 대해 전부위헌을 선언하여야 한다고 주장하였다.

일부각하, 일부위헌의견

재판관 이동흡
구 방송법 제73조 제5항은 지상파 방송광고 판매대행사의 허용범위를 한국방송광고공사 또는 대통령령이 정하는 방송광고판매대행사로 규정하고 있을 뿐이므로, 법률조항 자체는 방송광고 판매대행업자인 청구인에 대하여 직접 어떠한 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈도 가져오지 않으므로 이 부분 심판청구는 직접성 요건이 결여되어 부적법하다고 주장하였다.

한편, 구 방송법시행령 제59조 제3항은 한국방송광고공사의 경쟁업체를 한국방송광고공사가 출자한 회사로 규정함으로써 여전히 지상파 방송광고 판매대행에 있어 한국방송광고공사의 독점체제가 유지되도록 하고 있는바, 이는 헌법에 합치되지 아니한다고 주장하였다.

미디어렙의 정의

미디어렙은 매체사를 대신하여 광고주나 광고회사에 광고시간이나 지면을 대신 판매해주고, 매체사로부터 판매대행 수수료를 받는 회사를 의미하는 것으로, 매체를 뜻하는 미디어(Media)와 대표자를 뜻하는 레프리젠터티브(Representative)의 합성어이다. 미디어렙이 미국에서 통용되는 말이라면 영국에서는 판매회사(sales house)라는 용어가 보편적으로 사용되고 있다.
또 미디어렙과 유사한 개념으로 구매전문회사(buying company, media independent)가 있는데, 이들은 광고주와 광고회사를 대신하여 광고시간과 지면을 구매하는 회사를 말한다. 즉 미디어렙이 매체사의 입장에서 광고를 대신 판매하는 회사라면 구매전문회사는 광고주와 광고회사의 입장에서 광고를 대신 구매하는 회사라고 할 수 있다.

미디어렙의 근거

방송광고 판매와 관련하여 당사자 간의 직거래를 제한하고, 미디어렙을 통해서만 이를 할 수 있도록 하는 이유는 방송사가 광고를 유치하기 위해 광고주에게 압력을 행사하거나, 반대로 자본가인 광고주가 광고를 빌미로 방송사에게 영향을 끼치는 것을 막기 위해서이다. 만약 방송광고물을 놓고 방송사와 광고주간에 직거래를 하게 된다면, 방송사와 광고주 사이에 세력 균형이 맞지 않는 경우 공정한 거래를 하기 어렵게 될 것이다. 예컨대 상대적으로 자본력이 부족한 중소 광고주의 경우는 방송사의 여러 가지 횡포를 그대로 수용할 수밖에 없으며, 광고주가 자본력이 막강한 경우에는 방송사가 그 광고주에 의해 좌우되어 광고주의 이익을 대변하는 방송사로 전락될 위험에 처하게 될 것이다.
한편, 방송사가 미디어렙을 이용하게 되면, 방송의 편성 및 제작을 광고영업과 분리시켜 전문화, 효율화를 꾀함으로써 방송경영의 합리화와 수익성을 제고할 수 있고, 광고주의 입장에서도 미디어렙이 시청률 조사 등의 분석 자료를 통해 광고주들에게 적합한 방송광고를 제시해 주고, 사후 광고효과 분석과 같은 방송광고에 관련된 제반 서비스를 제공해 주므로 자신의 조건에 맞는 최적의 프로그램을 찾아 원하는 목적을 달성할 수 있게 된다. 이러한 이유로 대부분의 국가에서는 미디어렙을 통해 방송광고의 판매와 구매를 하도록 하고 있다.

대한민국 내에서의 논의

국내에서 미디어렙에 대한 논의가 시작된 것은 방송광고 영업의 독점권을 KOBACO에 두었던 것을 방송법을 개정하면서 독점권을 폐지하여 "지상파방송사업자는 KOBACO 또는 대통령령이 정하는 방송광고판매대행사가 위탁하는 방송광고물 이외에는 방송광고를 할 수 없다"(제73조 제5항)고 규정하면서부터이다. 하지만 이후 방송광고판매대행사의 설립을 위한 입법과정에서 이해당사자간 논란을 빚어 오면서 미디어렙 제도에 관한 주장이 양분되어 있는 실정이다. 지난 ‘국민의 정부’에서는 방송법과 한국방송광고공사법의 개정을 통해 형식적인 방송광고 영업의 독점권을 해소하였지만, 실질적인 후속 입법 작업이 중단됨으로써 제도개혁의 완성을 이루지 못한 상황이라고 할 수 있겠다. 하지만 앞서 언급했듯이 헌재의 헌법불합치 판결로 새로운 방송광고판매제도를 위해 미디어렙법이 추진되고 있다.

지금까지 국내 미디어렙에 대한 논의는 시장경쟁 원리에 입각하여 자유로이 미디어렙을 운영할 수 있고, 방송사의 미디어렙에 대한 선택권을 보장하는 것을 주된 주장으로 하는 완전경쟁론과 소유구조, 공민영 업무 영역, 방송사의 선택권 등에서 제한을 두되, 복수의 미디어렙 제도를 도입하자는 제한경쟁론이 팽팽하게 맞서고 있는 상황이다. 먼저 완전경쟁을 지지하는 한나라당의 한선교위원의 대표 발의로 미디어렙 도입방안이 포함된 ‘방송법 등 일부 개정안'이 국회에 2009년 5월에 상정되었다.

영국

1927년 영국의 BBC가 공영방송으로 전환됨에 따라, 대중적이고 오락적인 프로그램에 대한 시청자의 욕구충족을 위해 상업방송 ITV가 출범했다. 이때부터 영국은 수신료를 주요 재원으로 하는 공영방송과 광고수입을 재원으로 하는 상업방송이 공존하는 체제로 발전해왔다. 이는 대륙 국가들에 비해 20~30년 정도 빠른 시작이었다. 영국의 공영방송 채널은 BBC(BBC One, BBC Two), 채널 4, S4C, BBC 월드가 있다. BBC는 광고 없이 수신료로만 운영되고 있으며, 채널 4, S4C, BBC 월드의 경우 공영 미디어렙을 통한 광고판매 수익으로 운영자금을 조달하고 있다. 민영방송(상업방송) 채널로는 채널 3(ITV)와 채널 5가 있다.
민영방송 채널의 광고는 대부분 방송사의 자회사 형태로 운영되는 미디어렙에서 판매한다. ITV는 케이블TV, 위성TV 등의 뉴미디어가 등장하자 방송의 산업적 경쟁력을 확보하기 위해 ITV의 소유구조를 간소화 ․ 통합화 했는데, 미디어렙 역시 단일한 양상을 보였다. 그 결과 2004년, 과거 12개였던 민영 미디어렙이 현재는 ITV Sales 하나로 통합되었다. ITV와 미디어렙이 단일소유구조로 변화한 것은 영국 방송과 광고시장에 적지 않은 영향을 주고 있다. ITV는 광고수익의 극대화를 위한 시청률 경쟁양상을 보이기도 했지만, 영국 정부가 이렇게 규제를 완화한 이유는 케이블, 위성TV 등 뉴미디어의 등장으로 지상파의 독점구조가 붕괴되면서 이들과 경쟁해야 하는 상황이 되었기 때문이다. 따라서 소유규제 완화를 통해 지상파의 산업적 경쟁력을 제고하기 위한 의도로 볼 수 있다.

프랑스

현재 프랑스의 방송광고 판매시장은 공영4개, 민영3개 채널을 바탕으로 공영과 민영 미디어렙 경쟁구조로 정립되어 있다. 1982년 방송커뮤니케이션 자유화원칙이 선언되고, 1984년 민영 상업방송이 잇달아 개국하면서 민영방송 광고판매를 담당할 민영의 미디어렙이 설립되었다. 이는 신설 민영방송이 RFP(프랑스광고공사)와 공동 미디어렙을 갖는 것을 거부하고 독자적인 민영 미디어렙을 설립하고자 했기 때문이다.
프랑스의 공영방송에는 France Télévision 산하의 F2, F3, La cinequiem(F5) 및 독일과 공동의 공영방송사인 Arté 등이 있고, 상업방송으로는 TF1, M6, Canal+의 3개 채널이 존재한다. 이들 상업방송은 광고주에 대한 방송광고 판매가 주 수입원이며, 각 방송사에서 자회사 형태의 미디어렙을 설립하여 광고판매를 담당하고 있다. 프랑스는 공영의 독점 미디어렙에서 출발하여, 다수의 공영 미디어렙이 경쟁하는 모드를 거쳐 현재의 공영과 민영의 미디어렙이 경쟁하는 체제로 변화해왔다. 이러한 단계적 발전 과정은 광고시장과 매체에 줄 수 있는 부정적 영향을 완화하는 역할을 했다고 평가된다.

독일

독일 텔레비전 방송도 공영과 민영의 이원화 체제를 갖는데 지방분권식 체제를 유지하고 있다. 민영방송이 출범한 것은 1984년인데, 이 때 전송로로 이용된 것은 지상파가 아닌 케이블이었다. 따라서 독일의 경우, 공영방송은 지상파TV, 상업방송은 위성과 케이블TV 라는 식으로 공영방송과 민영방송이 전송로에서부터 구분되는 특징을 보인다. 공영방송에는 채널1TV인 ARD(ARD1,3)와 채널2TV인 ZDF가 있다. 독일 공영방송의 주요 재원은 시청료와 광고수익인데, 먼저 ARD는 독일의 모든 주안에 있는 방송사들이 가입하여 유지 및 운영되고 있다. 따라서 ARD는 각 주의 방송사들에게 독립을 보장하고 각 주의 공동위원회 협의회를 통해 운영되고 있다.
각 지역의 방송광고는 방송사가 직접 판매를 하는 형태를 갖지만 전국을 대상으로 하는 방송망 광고는 영국이나 프랑스와 같이 자회사 인 공영 미디어렙 ARD Werbung Sales & Service에서 판매하고 있다. 또 다른 공영방송인 ZDF의 경우도 광고판매를 자회사 형태인 공영 미디어렙 ZDF Werber fernsezhen에서 담당하고 있다. 민영방송으로는 SAT.1, RTL, RTL2, Pro7 등이 있다. 독일의 민영방송 광고 판매도 공영방송과 같이 대부분 방송사의 자회사 성격을 가지는 미디어렙을 통해 판매되고 있다. RTL, SAT.1, Pro7 등은 RTL의 자회사인 민영 미디어렙 IP를 통해 광고를 판매하고 있고, Pro7은 IP를 통한 광고 판매와 함께 방송사 직접 판매를 병행하고 있다. 특히 독일은 타 유럽국가에 비해 방송사 직접 판매가 활성화되어 있는데 그 이유는 방송사와 광고회사간의 컴퓨터를 통한 데이터베이스 시스템이 구축되어 있기 때문이다.

미국

미국의 경우는 매우 넓은 국토 범위로 텔레비전 방송국이 모두 1,538개나 되며 이 가운데 상업 방송국이 1,177개 그리고 비상업 방송국이 361개 정도로 추정된다. 초기 공영방송의 경우 1967년 설립된 '공영방송법인(CPB)'와 '공영텔레비전 방송망(PBS)기준으로 광고 집행 자체가 불가능하도록 하였으나, 1984년 이후 프로그램과 프로그램 사이에 2분 30초 범위 내에서 30초 이내의 제품광고를 부분적으로 허용하였다. 공영방송의 경우 대부분의 재원은 시청자들로부터의 모금, 기업협찬, 시설대여 등으로 조달한다.
민영방송에서 네트워크 광고(network advertising)의 경우는 네트워크가 제공하는 프로그램과 함께 방송되는 광고로 200개 이상의 방송국을 통해 동시 광고방송을 실시하며, 광고판매는 네트워크 자체 광고영업 조직에 의해 판매하고 있다. 미국의 미디어 렙 제도는 법적인 규제보다는 경제적인 기업 행위로 자연스럽게 정착된 것인데 그런 이유로 미국 주요 방송사들은 내부조직 또는 자회사 형태로 미디어 렙을 운영하고 있다. 이는 사실상 방송사가 직접 광고 판매를 위한 영업활동을 하고 있다고 보아도 큰 무리가 없다.

일본

일본은 1950년 시행된 방송법과 전파법에 의해 NHK의 특수 법인화가 있었고 민간 방송업자에 대한 문호개방도 이루어져, 공영방송인 NHK와 민영방송이 각자의 특색을 유지하며 공존해 오고 있다. 일본의 민영방송은 1997년 기준 총 182개사가 운영되고 있는데 텔레비전 단독운영이 85개사이며, 라디오와 텔레비전을 겸영하고 있는 곳이 36개사가 있다. 민영방송의 경우 대부분의 방송사가 광고를 직접 판매하는 형태를 가지고 있다. 따라서 일본의 경우 순수한 미디어 렙은 존재하지 않지만 대형 광고회사들이 미디어 렙의 기능을 수행하고 있는 독특한 형태를 갖는다.
다시 말해, 방송광고 판매형식은 방송사가 직접 판매하고 있는 형태이나, 실제적으로는 일본 특유의 시스템인 광고회사가 판매 및 구매의 미디어 렙 기능을 동시에 수행하고 있다. 1997년 기준으로 보면, 텔레비전 광고의 경우 텐쯔(電通)와 하쿠호도(博報堂)의 광고 점유율이 50% 이상이며, 프라임타임(prime time)의 경우 약 70%를 확보하고 있어 이들 광고회사가 매체의 독과점 형태를 취하고 있다. 그러나 일본도 최근 다국적 광고회사인 WPP의 아사츠(旭通信司)에 대한 지분 참여와 TBWA의 닛포(日放) 매수로 인하여 매체환경의 변화가 예상되고 있으며, 멀지 않은 미래에 실제 미디어 렙의 출현도 예상되고 있다.

소결

이상 미국과 일본에 대한 내용을 정리해보면, 유럽의 경우와 같이, 미국에서도 광고가 없는 공영방송을 제외하고는 모든 민영방송에서 방송사 내부 조직에 의한 직접 판매나 민영 미디어 렙이 운영되고 있다. 미국의 경우는 하나의 방송사가 하나의 미디어 렙에 국한되는 형태는 아닌데, 이는 국토가 넓고 많은 광고 물량으로 인해 다수의 미디어 렙이 공존할 수 있는 배경을 갖기 때문이다. 따라서 이상과 같은 해외 지상파 TV 광고판매를 살펴본 결과 방송사 직접 판매와 자회사 형태의 미디어 렙이 대부분을 차지하고 있음을 알 수 있는데, 특히 가장 많은 형태는 방송사 자회사 형태의 미디어 렙이었다.