公用文作成の要領

公用文作成の要領（こうようぶんさくせいのようりょう、昭和27年4月4日内閣閣甲第16号）とは、公用文の表記の改善を目的として1952年（昭和27年）4月4日に内閣が内閣閣甲第16号として各省庁の次官宛に発出した通達（指示文書）である。

概要

公用文作成の要領は、1952年（昭和27年）4月4日付け内閣閣甲第16号各省庁次官宛内閣官房長官依命通知として作成され、全官庁に対して発出された通達である（以降では本通達と呼ぶ）。初めは、1951年（昭和26年）10月30日付け文調国第369号「公用文改善の趣旨徹底について」の別冊2として作成された。昭和20年代に行われたさまざまな国語改革政策の一環として、また政治・行政の民主化の一環として、さまざまな公文書を「官庁自身や一部の専門家のためのもの」から「広く国民全般のためのもの」に改めることを目的としていた。
ほかの通常の通達と同様に、通常の法令や告示とは異なって官報に掲載されることもなかったが、文化庁編集の『公用文の書き表し方の基準 資料集』をはじめとする数多くの市販の書籍に収録され、一般に公開されている。

近代以前の公用文

日本では中国から律令制をとりいれて以来、律令を代表とする法令や六国史を代表とする国史などの国が作る正式な文書で使用する文字は真名（漢字）であるとされてきた。平安時代に成立したかな文字はあくまで女子供の使う文字であり、漢字とともにかな文字が使用される漢字かな交じり文はあくまで私的な場面や非公式の場面でのみ使うべきものであって正式な場面で使うべきものではないとされてきた。但しこれらの日本の公式文書で使われていた漢文には中国で使われていた正式な漢文と比べると若干異なる日本独自の習慣も存在する（これらは和臭、和習、倭臭、倭習などと呼ばれ、すでに日本書紀等にも見ることができる）ことから、変体漢文、記録体、疑似漢文・国風漢文・漢文体等と呼ばれることもあった。中世（鎌倉時代から戦国時代）に入ると、律令体制が崩れていったことなどに伴い漢文の修養を十分に受けることができなかった者が法令を書くことがあったり、一般庶民に周知されることを重視した御触書などの一部の法令には漢字仮名交じり文が使用されるなど若干崩れてきた面はあった。近世（江戸時代）に入ると儒学（朱子学）を代表とする漢文を重要視する学問の隆盛に伴って、再び法令をはじめとする正式な公用の文章はあくまで漢文であるとされてきた。

明治時代の公用文改革

明治新政府により法制度の中身が中国に由来する律令制から西洋に由来する近代法制に大きく変わたのに伴い、法令の表記も漢文から漢字かな交じり文に大きく変わっていった。この改革は、明治政府の中枢に漢文の十分な教育を受ける機会の無かった薩摩や長州の下層階級の武士達が数多く入ってきたことと関連しているとされることもあるが、前島密による漢字御廃止之議など、幕末から明治にかけて唱えられた国語改革も公用文の改革を主要な対象として考えていたと見られ、明治政府の行った法令文の表記改革もそれらの影響をうけているとする見解もある。ところが、江戸時代から明治時代にかけては社会の変化、さらには言文一致運動などの影響もあって、一般社会で通常使用される日本語がどんどん変わっていくことになった。そのために、漢文からは大きく変わった漢文訓読体と呼ばれる当時の公用文の文体も、知識階級の人々によって書き言葉としては一般社会でもそれなりに使われてはいたものの、当時の一般の人々が日常使う話し言葉や書き言葉と比べると、漢文臭の非常に強い読みにくいものであった。そのため、法令や公用文の文体をさらに分かりやすいものに改めて行かなければならないとする動きは何度か起こっていた。明治民法典の起草者の1人であり「日本民法の父」と称された穂積陳重は、その著書『法典論』の中で、法典の文体について、おそらくは当時としては主流であったと考えられる「教養の無い一般大衆が容易に理解できるようなやさしい文体の法令は、法令としての威厳を損なうものである。」といった考え方を批判する形で近代的な法治主義と関連付けて「法典の文体は専門家だけが理解できるものであってはならず、一般大衆が理解できるものでなければならない」という主張を展開している。
戦前にさまざまに検討された漢字制限論も歴史や伝統を重んじる保守的傾向の人々からの抵抗が強かったが、公用文を対象にする場合にはさらに、天皇や皇室に関連する言葉の言い換えが重要な問題になった。これらの言葉を別の漢字や仮名に言い換えることについての抵抗が強く、中でも「不磨の大典」とされた大日本帝国憲法で使われている言葉・漢字や「教育勅語」や「軍人勅諭」といった「天皇のお言葉」の中で使われている言葉や漢字について正式に改正することなく臣民である自分たちが勝手に別の言葉や漢字に言い換えることなど制度的に出来ないとする主張を覆すことは困難であった。そのため紆余曲折の上成立した当時の漢字制限のための漢字表には皇室関係の用語に使用される漢字などが一般生活での使用頻度とは関係なく入ることになり、それらの漢字表をもとに戦後になって限られた時間の中で改めて作成された当用漢字表にも天皇の自称である「朕」といった字が入っているなど、その影響が残っており、さらには当用漢字表を改正する形で制定された常用漢字表にもその影響が一部に残っている。

軍部と公用文（国語）表記改革

軍部は当初はこの公用文の表記改革の問題については保守的立場をとる勢力の代表格であり、「威厳を保つ」ことを重要視して、さまざまな公式発表や兵器の名称など内部で使用される用語についてもことさらに難しい漢字・難しい用語を使用していた。しかしながら当時存在した徴兵制度に基づいて次から次へと入ってくる十分な教育を受けていない新兵を速やかに教育する必要があった上、昭和10年代に入ってから日中戦争の拡大に伴って国家総動員状態になり、新たに入ってくる兵士の教育状態が低下する一方となった。そのようにして入ってきた新兵の中には漢字で書かれた兵器の名称などを正しく読み、理解することすら出来ない者も多く、それが原因で事故が続発する事態となったため、軍部は早急な国語の簡易化の必要に迫られることとなったため一転して国語改革推進の立場に立つことになり、陸軍省は1937年（昭和12年）12月に「用語統一に関する訓令」を、また1940年（昭和15年）2月29日には使用する漢字を1,235字種に制限した「兵器名称及び用語の簡易化に関する通牒」を発出し用語の簡易化をはかっている。

本通達成立後の公用文改革の歴史

本通達は、制定後通常の通達と同様に名宛となっている各官庁に文書の形で伝達され、制定後間もない時期に各官庁内で周知されただけでなく、『公用文の書き方 資料集』などの市販されたいくつかの書籍にも収録されたり、本通達を解説する書籍も出版されたりしたことにより、その存在と内容を広く知られるようになった。これらのことから、後述のように部分的には様々な問題を含んでいたものの、「公用文を口語体の漢字ひらがな交じり文にする」といった本通達の多くの規定は順次実施されるようになっていった。

読み替え版

このような状況の中で、1959年（昭和34年）に内閣告示及び内閣訓令として「送り仮名の付け方」が制定された際や1973年（昭和48年）に「当用漢字音訓表」及び「（改定）送り仮名の付け方」が内閣告示及び内閣訓令として制定されたときには、文部省や文化庁名義で編集ないし監修されている出版物（例えば当時大蔵省印刷局から発行されていた『公用文の書き表し方の基準 資料集』や、現在は「国語研究会」名義で編集されているがかつては文化庁国語課名義で編集されていた『現行の国語表記の基準』などの中で、編者（文部省や文化庁）によって「本通達のうち当然改められることとなる部分について，収録を省略する措置を講じ，注釈を付した」ものが収録されており、後述の「内閣官房による読み替え版」と同様に他の出版物に転載されるなどの形で広まっていた。

内閣官房による読み替え版

さらに、常用漢字表が制定された1981年（昭和56年）には、内閣官房によって本通達について「第1 用語用字について」の「2 用字について」を中心に「本通達のうち当然改められることとなる部分」について、必要な読み替えを行ったり収録を省略するといった措置を講じた上で頭注を付した「読み替え版」が作成された。この「読み替え版」は、文化庁編集の『公用文の書き表し方の基準 資料集』などに収録されて一般に公開されている。現在では通常こちらが流布しているので、この読み替え版による限り、本通達制定後の様々な国語表記関係の告示・訓令等の制定・改正によって生じた内容の不整合のうち、最も問題となる常用漢字関係の告示・訓令等の諸規定との不整合は生じない。
ただし、この「読み替え措置」については、読替によって収録が省略された部分の中に現行の内閣告示等の規定と矛盾するとは考えられず収録を省略する意義が認められない記述が含まれているとの指摘もあり、「収録が省略された部分は廃止されたと考えてよいのだろうか」などとその法的性格について疑問を呈されることもあったが（p.26）文化庁が戦後の国語表記基準の流れをとりまとめた資料「戦後国語施策の流れ」では「一部改正」と付記された上で現在も有効なものとして掲載されている。

本来の適用範囲以外への適用

本通達は、本来は役所内部の指示文書であって、官庁に対して公文書を作成するに当たって従うべき基準を定めた通達なので、公文書の場合に有効である。また形式的には内閣が各省庁次官あてに発出した通達なので、内閣の指揮下にある行政機関だけを拘束するものであり、国会などの立法機関、裁判所などの司法機関、独立行政法人や特殊法人、都道府県や市町村などの地方自治体に対する拘束力はもっていない。
一般の国民に対しては、役所に文書を提出するといった場合も含めて直接の拘束力があるわけではない。しかし、公文書以外でも論旨を明確に伝達することが望ましいとされる企業が業務上作成するビジネス文書（社用文、商用文など）においても従うことが望ましい基準であるとされることが多い。研究機関における適用例もあるなど、公文書に限定しない国語表記の基準の参考資料とされることも多く、一般的な日本語表記のためのガイドブックに本通達の本文が収録されたり用字用語辞典に付録の形で本通達が収録されたり、本文がまとまって掲載されない場合でも個々の項目で参考にされていることが明記されていたりしている。
日本工業規格の規格票では、用字用語は「常用漢字表」、「現代仮名遣い」、「送りがなの付け方」といった内閣告示によるほか、本通達によるとされている。また、JIS Z 8303『帳票の設計基準』においては、帳票の用字及び用語関連の一般的な事項は本通達および「法令における漢字使用等について（通知）」（昭和56年10月1日内閣法制局総発第141号）によるとされている。
マスコミでは、自社の著作物について表記の基準を定めていることがあり、それぞれに独自の規程を含んではいるものの、本通達はそれらに対しても大きな影響を与えている。

公用文の左横書き化

縦書きと横書き#日本語における縦書きと横書きも参照。

前史

公用文の横書き化の動きは1942年（昭和17年）7月17日に国語審議会が日本語の左横書きを定めた「国語ノ横書ニ関スル件」を議決し文部大臣に答申したことに始まるが、このときは世論の強い反対が起こったため予定されていた閣議決定は見送られ、実施に移されることも無かった。但しこのとき強硬に反対されたのは縦書きの中でも欧米的な性格が強いと当時受け取られていた左横書きであって、日本の伝統的な記法であると当時受け取られていた右横書きについては拒否されてはいない。このときは有識者・文化人の中に強硬な反対者が多く、国語改革の中でも漢字制限には協力的であった新聞社も批判的な立場をとっており、東京の毎日新聞は1943年（昭和18年）3月1日から、大阪の毎日新聞は同年7月1日から、また朝日新聞も同年6月1日からそれぞれ左横書の広告の掲載を拒否している。

左横書き化に対する批判

日本語の左横書き化については、文部省などがさまざまな機会にそのメリットを強調してきた一方で、国語学者などから「横書き推進は単に日本語の古い伝統を無視したというだけではなく、日本語は縦書きを前提に発達してきた言語なので、横書きを強制することは書く側と読む側のいずれに対しても不便を強いる不合理なものではないか」といった批判もある。文部省が主張して来た左横書き化のさまざまなメリットも、「書きやすい。」、「読みやすい。」といった慣れの要素が強いものや「綴りこみを統一することができる。」といったどちらかに統一するメリットではあっても左横書き化のメリットとはいいがたいものが含まれており、明かな左横書き化のメリットと言えるのは「数字・ローマ字の書き方と一致する。」等の横書きの欧文との親和性くらいしかない。一方横書きに対する批判も古くからありその内容も、横書きは視力を悪化させ、近視を増加させる、横書きの文章は自己中心的なものになるといったさまざまなものがあるが、学問的に検証できない単に個人的な体験や印象を語ったに過ぎないものも多く、縦書きと横書きのいずれが読みやすく書きやすいかについては、ひらがな等の手書き文字の一部に縦書きを前提に発展してきたため縦書きの方が書きやすいといえる文字があるものの、全体としては「『慣れ』の要素が大きい」とする調査結果もあり、横書きの視力悪化問題についても大正時代から様々な調査研究が行われているが、明確な差は認められないとする考え方が有力である。

漢字使用

本通達の中には「地名はさしつかえのない限り、かな書きにしてもよい。」（第1の4「地名の書き表し方について」）や「人名はさしつかえのない限り、かな書きにしてもよい。」（第1の5「人名の書き表し方について」）のような当時強く唱えられていた漢字廃止論の影響を受けたと思われる規定がある。
しかし、現在では人名・地名などの固有名詞については正式な表記が漢字である限りは漢字を使用するのが通例なので、これらの規定は事実上機能していないと考えられている。かつて印刷時の手間とコストなどの問題から漢字廃止論や漢字制限論の有力な提唱者であった新聞などのマスコミが、電算写植などの普及に伴ってそのような問題がなくなってからは、それまでとは逆に「人名に正しい（当事者が正しいとしている）表記を用いないことは人権侵害になる」というような、漢字を使用すべきであるという主張をしばしば行うようになっている。
なお、1929年（昭和4年）11月18日に、大審院（現在の最高裁判所）は、当時の名古屋控訴院（現在の名古屋高等裁判所）の判事をつとめていたカナ文字論者であった三宅正太郎が出した「名古屋控訴院」を「ナゴヤ控訴院」などとするなど固有名詞を仮名書きした判決文が無効であるとした上告に対して「判決文は有効である」とする決定を下しており、そのことから判決文だけでなく一般的に公文書の固有名詞を仮名書き（カタカナ書き）にしても、それが何を指しているのかが明らかである限り効力上の問題は生じないとするのが判例であると考えられている。

常用漢字への限定

この通達が、使用する文字を常用漢字に限定していることによって、常用漢字以外の使用は制限されている。
しかし、実際には常用漢字以外の文字の使用も必要であることから、表外漢字字体表が検討されたり、常用漢字を増やすことなどにつながっている。

横書き用読点「，」

「第3 書き方について」の注で、公用文を横書きするときに、読点として「，」（コンマ）を使用すると定める。

くぎり符号の使ひ方（句読法）（案）

もともと横書き用読点を「，」とすることはカナモジカイがかなによる横書き用の符号を整備する中で始めたことである。さらに、公的方針の中で横書き用読点を「，」とすることは、1906年（明治39年）に文部省大臣官房調査課が文語体文用に定めた「句読法」（案）を口語文用に作り変える形で作成され、1946年（昭和21年）3月に当時の文部省教科書局調査課国語調査室によって発表された「くぎり符号の使ひ方（句読法）」（案）の「主として横書きに用ひるもの」中で「テンの代わりにコンマを用ひる」と定められたのが始まりである。この「くぎり符号の使ひ方（句読法）」（案）は、「くりかへし符号の使ひ方（をどり字法）」（案）・「送りがなの付け方」（案）・「外国の地名・人名の書き方」（案）とともに発表され、あくまで「案」であって正式決定された方針ではないという位置づけではあったものの、「文部省刊行物の表記の基準を示すために編集」された『国語の書き表し方』など、さまざまな出版物に収録されて広く周知された。この後、「送りがなの付け方」（案）は内閣告示・訓令となり、「外国の地名・人名の書き方」（案）は「外来語の表記」に取り入れられるなどして内閣告示・訓令となったのに対して、「くぎり符号の使ひ方（句読法）」（案）と「くりかへし符号の使ひ方（をどり字法）」（案）は正式決定になることなく案のままにとどまっている。しかしながら、これら二つの案は「公用文や学校教育その他でも参考にされることが多い」としてさまざまな資料に収録されていて、案であるとの注記もなくそのまま横書き用句読点の書き方についての規則の説明の根拠にされていることもある（「句読点符号の使い方」, p. 200）。

言い換え例

本通達の中ではさまざまな規則ごとに、数多くの言い換え例が挙げられている。
しかし、挙げられている言い換え例の中にほとんど実施されていない、または実施例はあるものの定着しているとは言い難いものが少なからず含まれているとの指摘がある。