予戒令

概要

予戒令は浮浪者や無産者、集会の妨害行為、他人の業務に干渉する者の取締を目的に制定された勅令である。具体的には、予戒令各条項に規定された罪を犯した者に対して、警視庁の長である警視総監、内務省北海道庁の長である北海道庁長官、官選の府県知事に、「予戒命令」を発する権限を与えて、これを処罰した。

選挙干渉との関連性

予戒令の公布及び施行日の約3週間後、1892年（明治25年）2月15日に第2回衆議院議員総選挙が行われた。この選挙では、第1次松方内閣の品川弥二郎内務大臣と白根専一内務次官らを中心として、内務省が大規模な選挙干渉を行ったことで知られている。この選挙干渉では民党候補者および支援者に対して、保安条例や集会及政社法などの治安立法の適用が行われ、選挙運動から発展した抗争により、複数の府県で死傷者を出す事態が起きた。
予戒令の制定目的は、近時において多発する「政談集会ヲ妨害シ議会議員ヲ脅迫スル…人民ニ対シ警察上ノ監督」を行う必要があることを挙げている。しかし、予戒令が選挙実施の直近に公布施行された事実から、政府が選挙運動に対する準備として本令を制定したものと指摘する意見がある。なお、府県知事などの地方官によって、民党候補者および支持者を対象とした予戒令の運用がされた事件が起きたことがあった。

民党による廃案運動

予戒令は、施行および公布の年である1892年（明治25年）から、1914年（大正3年）に廃止される約22年間に渡って存続していたが、その期間において予戒令の廃案運動は複数回発生している。本項目では、民党による予戒令の廃案運動を採り上げる。自由党や立憲改進党などの衆議院の民党各派は予戒令の廃止を目指し、第4回、第8回、第10回、第12回および第13回帝国議会衆議院において、予戒令廃止の「建議」を5回提出し、いずれも民党各派多数の衆議院において可決されている。
衆議院で過去5回に予戒令廃止の建議が可決したにも関わらず、約22年間に渡って予戒令が存続した理由については「予戒令の廃止」にて後述し、ここでは、大日本帝国憲法における「建議」の性質について詳述する。
大日本帝国憲法第40条では、衆議院および貴族院の権能の1つに、法律または事件に関する議院の意見を政府に対して表明する手段として、「建議」を提出する権能を定めていた。しかしながら、政府に提出された「建議」は政府に対して何らかの措置を講じさせる法的拘束力が存在しなかったため、この建議は政府に対する議院の意見表明や問題追及としての手段以上の権能を有していなかった。つまり、衆議院で可決された決議が直接、予戒令を廃止する効力を持たなかったために、予戒令は1914年（大正3年）にこれを廃止する勅令が発せられるまで、その効力が存続していた。

「憲法違反ノ法」

1892年（明治25年）1月25日に予戒令が公布および施行される以前、この勅令案を枢密院で審議する段階において、伊東巳代治枢密院書記官長は予戒命令の効力である「適法な生業又は業務に従事すること（第2条第1号）」「集会の妨害行為を禁止させること（第2条第2号）」が、大日本帝国憲法第22条の定める居住及移転ノ自由、同法第27条第1項に由来する営業ノ自由、同法第29条の集会ノ自由の文言に抵触する可能性を指摘した。
これは、各法条にある「法律ノ範囲内ニ於テ」の「法律」の意味が、国民代表議会である帝国議会が制定した「法律」又は「その法律によって委任された命令」を意味し、予戒令は帝国憲法第9条の定める「勅令（独立命令）」である以上、行政機関の権限によって人民の権利義務を制約することは憲法違反である可能性が指摘されたためであった。しかしながら、予戒令が定める制限は「原案ノ骨子ナレハ之ヲ除去スルコトヲ得ス」として、伊東巳代治は勅令の成立に肯定的な意見を付託した。
また、内閣顧問として活躍したドイツ人のヘルマン・ロエスレルは、予戒令の審議における参考意見としての答議を残している。ロエスレルは、予戒令第2条各号の予戒命令の規定に関し、強制的に生業または職業に従事させることの適法性についての疑問を呈しながら、「公共並ニ国家ノ利益の為ニ…禁遏（きんあつ）スルヲ得ヘシ」と判断し、勅令制定の正当性を挙げた。
民党側も予戒令の各法条が帝国憲法に抵触しているという認識を持っており、第4回帝国議会に提出された「予戒令廃止ノ建議」では、予戒令第3条の予戒命令を受けた者の住居変更報告義務に関して、帝国憲法第22条の「居住及移転ノ自由」を軽んじる「憲法違反ノ法」であるとの批判を加え、予戒令の即時廃止を主張した。

「法令」の構造

「法令」は大きく分けて国民の代表議会が制定する「法律」と国の行政機関が定める法規範である「命令」の2つから成り立っている。「法律」には国家の組織と権限、統治に関わる基本原理を規定した「憲法」と国民代表議会が制定する「法律」が含まれている。行政機関が定める法規範である「命令」は国民の権利義務に直接関わる事項について規定した「法規命令」と行政機関内部における職員に対する業務命令、事務処理に関わる命令（「訓令」「通達」）等の「行政規則」から構成される。詳細は法令を参照

明治25年 第2回衆議院総選挙まで

1892年（明治25年）1月25日の予戒令の公布及び施行から同年2月15日に行われた第2回衆議院総選挙までの約3週間の間に、全国の11府県で予戒令が執行され、予戒命令を受けた人数は93人と推定されている。そのうち、選挙実施日までに民党の候補者および支援者が予戒令の適用を受ける事態が発生している。同年2月6日に福島県の自由党員16名、2月7日に石川県河北郡の民党の郡参事会員と村長、2月11日に茨城県の立憲改進党員1名が同令の適用を受けたと報道されている。

明治25年-大正2年 予戒令廃止まで

予戒令の公布および施行日から廃止されるまでの約22年間に、46道府県で約2102名が予戒令による処罰を受けた。明治40年代後半から、予戒令の適用件数が減少し、その内容も選挙運動に係わる抗争から「人の信用を毀損する行為」や「他人の業務行為に干渉し金銭を要求する行為」の処罰へと軸足が移っている。
予戒令の適用事案は、第2回衆議院議員総選挙の期間後にも存在しており、特に明治30年代に予戒令適用の増加が見受けられる［表2-1］。その理由として、以下の点が挙げられている。

内容

予戒令は、警視庁の長である警視総監、内務省北海道庁の長である北海道庁長官、府県知事が公共の安寧秩序を乱す行為を行った者に対して、「予戒命令」を発する権限を与えていた。

第二条 予戒命令の効力

そして、公共の安寧秩序を乱した者に対して発せられる「予戒命令」は、前述した違法行為に対する中止命令としての性格を有していた。

具体的には、「一定の期間を定め、適法な生業や業務に従事すること（同条第1号）」「集会の妨害行為に対する中止（同条第2号）」「他人の業務行為に対する干渉の中止（同条第3号）」を記載した予戒命令書が違反者に対して交付される手続きをとった。なお、「予戒命令を受けた者を扶助、使用する行為（同条第4号）」も罰則の対象とされていたが、予戒命令を受けた者とこれを扶助した者が親族関係にあったときは、扶助者を罰しないという例外規定があった。

第三条 予戒命令を受けた者の住居変更報告義務

予戒命令を受けた者が現在の住所を変更しようとする時は、転居の前24時間以内に、現住所を管轄する警察署に報告し、転居後24時間以内に新しい住所地を管轄する警察署に届出を行う義務を負わせた。

第六条 予戒命令の解除

予戒命令を受けた日から1年を経過し、かつ、命令を受けた本人に改悛の状が認められるときには、予戒命令権者である警視総監、北海道庁長官、府県知事は予戒命令を解除することができる、と定められていた。

第七条 予戒命令を受けた者の同居人等の報告義務

予戒令では、予戒命令を受けた者を宿泊させ、または、同居させた者に、その事実を管轄する警察署に報告する義務を負わせていた。また、管轄する警察署が予戒命令に関する事項について、事実の申立てを要求した場合には、宿泊人または同居人はその事実を申し立てる義務も負っていた。

報告義務違反、不実の申立てを行った者に対しては罰則が設けられており、3円以上100円以下の罰金が課せられていた。

第八条 刑事罰執行地

予戒令に違反した者の処罰は、違反者の現在の住所地を管轄する監獄で執り行われていた。

第九条 施行期日

予戒令は発布の日より施行された。