日本における外国人参政権

本項では日本における外国人参政権（にほんにおけるがいこくじんさんせいけん）をめぐる議論について解説する。外国人参政権とは、その国の国籍を有しない外国人に付与される参政権を指す。現在、日本では日本国憲法第15条に「国民固有の権利」と明記されていることから、外国人参政権は認められていないが、様々な議論が見られる。

対象

外国人参政権の「対象」について概説する。

対象となる選挙

日本における外国人の参政権には(1)公職選挙など公職選挙法が適用されるものと、(2)地方自治体における一部住民投票条例のような国籍条項がないものがある。なお、自治会（町内会）の役員選挙には外国人であっても問題なく参加することができるが、これは参政権の範疇外である。

国籍条項がない選挙(現在も外国人が選挙権を持つ選挙)

農業委員会・海区漁業調整委員会の選挙 や、土地改良区の総代選挙、住民監査請求・住民訴訟にも国籍条項は無い。
自治体の選挙管理委員会が管理する選挙であっても、公職選挙法が適用されない選挙には国籍条項は無い。法的拘束力はないものの地方自治体における一部住民投票条例には外国人に投票権を認めるという形で外国人参政権が実施されている例がある。2002年の滋賀県米原町を始めとして2005年10月末までに常設型のものも含め約200の自治体が外国人の住民投票権を認める条例を制定した。

歴史

大日本帝国時代には、台湾人および朝鮮人はそれぞれ台湾戸籍、朝鮮戸籍に編纂登記され、内地の戸籍とは別個に管理されていた。一方で台湾人、朝鮮人とも大日本帝国憲法の呼ぶ帝国臣民であり、それぞれが内地に寄留しているかぎり、内地のものと同様に帝国臣民としての参政権が認められていた(特別永住者#歴史参照）。一方で領域としての台湾・朝鮮はそれぞれ総督府が設置され直接統治されていたため、現地住民も内地戸籍に編纂されている日本人寄留者も台湾や朝鮮の統治に関する参政権は認められていなかった（地方議会は設置され地方参政権は存在した）。また帝国議会衆議院選挙区の設定は1945年（昭和20年）4月1日の衆議院議員選挙法改正まで行われず、また外地を選挙区とした選挙は結果として1度も執行されなかった。そのため、これらの領域に居住寄留している帝国臣民は帝国議会への参政権を行使できなかった。
一般永住者とは異なる枠の特別永住者が発生した経緯を概説する。
1945年の日本敗戦により、在日旧植民地出身者が、法律上なお日本国籍を保持しながら、実質的に外国人となったことに端を発する。また、日本政府や有力者が、在日朝鮮人、台湾人を治安対象として警戒していたことも大きな理由であった。幣原喜重郎内閣は、いったんは在日旧植民地出身者の日本国籍と参政権を引き続き認める閣議決定を行った。しかし清瀬一郎は、この時点で約200万の「鮮台人」（朝鮮、台湾出身者）が参政権が持つことになり、10議席以上を獲得する可能性があると主張した。その上で、民族問題や朝鮮出身者と天皇制廃止論の結びつきを恐れ、参政権剥奪を強く主張した。同年末からGHQ指令による在日旧植民地出身者の送還が始まる。なお12月に旧植民地出身者 を戸籍から外し、その上で12月17日、戸籍法の適用を受けない者の参政権を「当分ノ内停止」する内容の、衆議院議員選挙法改正案が可決した。1946年3月までに日本政府の手配で140万人以上の朝鮮人が帰還した。
一方で、敗戦により日本は連合国軍の占領下に置かれ、1946年2月12日GHQによる憲法改正案が発表された（マッカーサー草案）。草案の第14条では、参政権はpeople（人民）の権利とされ、永住者であるか否かを問わず、全ての外国人参政権を認める内容だった。日本政府は枢密院の審議で、「人民」を「国民固有」に改め、また第15条に振り替えた。参政権に限らず、人権規定の多くは同様の置き換えが行われたが、佐藤達夫がGHQから譲歩を引き出した結果であったという。そして枢密院修正案を帝国議会に提出し、10月29日に日本國憲法として可決・成立し、11月3日に公布された。「国民固有」の文言について、入江俊郎法制局長官は「国民と云ふのは日本人と云ふことである。」と説明している。すなわち、外国人参政権の否定が目的だったことになる。ただし、「国民固有」が外国人参政権を積極的に禁じた物か、あるいは他の解釈の余地があるのかについては学説上争いがある（#外国人参政権と人権に関する法学通説）。
1947年には最後のポツダム勅令である外国人登録令第十一條により「台湾人のうち内務大臣の定める者及び朝鮮人は、この勅令の適用については、当分の間、これを外国人とみなす」とされた。これにより、在日旧植民地出身者は名実共に「日本国籍を持つが制度上は外国人として扱う」存在と見なされた。
1948年、韓国、北朝鮮はそれぞれ連合国軍政から独立。しかし同年4月3日に済州島四・三事件が起こり、在朝鮮アメリカ陸軍司令部軍政庁支配下にある南朝鮮（現大韓民国）政府が、島民の動きに南朝鮮労働党が関与しているとして、島民全人口の20%にあたる6万人を虐殺、島内の70%が焼き尽くされた(〜1954年）。この事件に続いて同年10月19日、麗水・順天事件が起こり反乱軍のみならず8000人の民間住民が虐殺された。これらの虐殺事件にともない、済州島や全羅南道から多くの難民が日本へ亡命(密入国した)。これらの事件について韓国政府は長い間タブー視し、事件の全容が明らかになったのは、民主化後の1990年代以降である。
1950年6月から1953年7月にかけては、朝鮮戦争が勃発し、半島全土が荒れ地となり、戦火を逃れ、日本に流入する朝鮮人が増えて、1955年までに1万2500人にのぼった。なお、朝鮮戦争にともない、日本でも北朝鮮政府支持者と南朝鮮政府支持者との紛争が多発した。
1952年、サンフランシスコ講和条約締結によって日本は国家主権を回復した。同時に日本領土の最終画定に伴う朝鮮の独立を承認した。これにともない、旧植民地出身者は名実共に日本国籍を失った（ただし樺太出身者の日本国籍は保持された）。また、内地（本国）出身者であっても、旧植民地出身者と結婚し、その戸籍（外地籍。朝鮮戸籍・台湾戸籍）に移った者は、同様に日本国籍を失った。当時、韓国朝鮮人の側からも、併合により付与された日本国籍の保持に興味は無く、この日本国籍喪失措置に異議を唱えなかったとされる。実際には旧植民地出身者、および配偶者となったために日本国籍を失った内地出身者による、日本国籍喪失を無効とする訴訟は複数例がある。昭和30年（1955年）（オ）第890号国籍存在確認請求事件の1961年（昭和36年）4月5日最高裁判所大法廷判決 を始め、ことごとく訴えは却下されている。

韓国政府の対応の変遷

1949年10月7日に韓国政府から当時の日本の施政権を有していたGHQに対して、駐日大韓民国代表部の鄭恒範大使を通じて、「在日韓国人の法的地位に関する見解」を伝え、「在日大韓民国国民の国籍は母国の韓国であり、日本国籍は完全に離脱している」という趣旨の日本国宣言が行っていた。この宣言は韓国によるGHQに日本に居住している同胞はあくまで韓国人であり、日本人として扱うことは不適切で不当であるという趣旨の宣告だった。しかし、1953年に朝鮮戦争が休戦となり、在日韓国人が半島に帰還しようとしたところ、半島全土が焦土となっていた韓国政府は受け入れる社会体制が整備されていなかったとして、在日韓国・朝鮮人の送還を拒否した。1959年の調査によれば、特別永住者となったものは日本政府や連合国の手配を拒んで自ら残留したものと犯罪者だけであり、当時日本に在住する朝鮮人は殆ど自由意志によるもので、戦時徴用(いわゆる強制連行)で来日したものは245人しか残留していなかった。
1965年、日韓基本条約締結に伴い締結された日韓法的地位協定では、国外退去に該当する事由が他の外国人と比べて大幅に緩和された協定永住資格は2代目までに限り、3代目以降については25年後に再協議とした。その後、在日韓国人が民団を通じた減税措置などの在日特権を獲得していったこともあって日本への帰化が進まなかった。1977年からは在日本大韓民国民団(民団）主導で「差別撤廃・権益擁護運動」が開始。在日韓国人の参政権獲得運動も始まった。当時、民団は「日本語を使い、日本の風習に従う社会同化は義務」としていた。
1991年、入管特例法により3代目以降にも同様の永住許可を行いつつ、同時に韓国人のみが対象となっていた協定永住が朝鮮籍、台湾籍の永住者も合わせて特別永住許可として一本化された。この1991年日韓外相覚書には、地方自治体選挙権について大韓民国政府より要望が表明されたと明記されている。

日本国政府見解

2010年（平成22年）5月27日、参議院議員・山谷えり子の質問主意書に対して、日本国政府は2010年（平成22年）6月4日、鳩山由紀夫内閣の閣議で決定した政府答弁は、以下の通りである。
憲法第15条第1項及び第93条第2項の規定の趣旨については、最高裁判所平成7年2月28日判決において、「憲法15条1項にいう公務員を選定罷免する権利の保障が我が国に在留する外国人に対しても及ぶものと解すべきか否かについて考えると、憲法の右規定は、国民主権の原理に基づき、公務員の終局的任免権が国民に存することを表明したものにほかならないところ、主権が「日本国民」に存するものとする憲法前文及び1条の規定に照らせば、憲法の国民主権の原理における国民とは、日本国民すなわち我が国の国籍を有する者を意味することは明らかである。そうとすれば、公務員を選定罷免する権利を保障した憲法15条1項の規定は、権利の性質上日本国民のみをその対象とし、右規定による権利の保障は、我が国に在留する外国人には及ばないものと解するのが相当である。そして、地方自治について定める憲法第8章は、93条2項において、地方公共団体の長、その議会の議員及び法律の定めるその他の吏員は、その地方公共団体の住民が直接これを選挙するものと規定しているのであるが、前記の国民主権の原理及びこれに基づく憲法15条1項の規定の趣旨に鑑み、地方公共団体が我が国の統治機構の不可欠の要素を成すものであることをも併せ考えると、憲法93条2項にいう「住民」とは、地方公共団体の区域内に住所を有する日本国民を意味するものと解するのが相当であり、右規定は、我が国に在留する外国人に対して、地方公共団体の長、その議会の議員等の選挙の権利を保障したものということはできない」と判示されており、政府も同様に考えているところである。
 — 内閣参質一七四第七七号 - 平成二十二年六月四日 内閣総理大臣 鳩山由紀夫
と明示されており、行政府も同様に考えている。以上の通り、日本国憲法では「国民主権の原理」などから、外国人には参政権の行使を保障していない事を明らかにしている。

1995年2月28日の最高裁判決における「傍論」

最高裁は判決において「全ての外国人に国政レベル・地方レベルを問わず、参政権は憲法上保障されない」とする"禁止説"に立ったが、判決理由中のいわゆる傍論部分において「地方レベルの参政権については法律による付与は憲法上許容される」との記述があり、"部分的許容説"に立つともとれる解釈を示した。日本は実質的に法典法主義を採用しており、判決理由は主文と異なり法的拘束力を持たず、あくまで主文を得るに至る理由について裁判所が適示したものにすぎない。しかし本件判決のこの傍論部分については、度々引用され議論のもととなっている。後にこの傍論作成に関与した園部逸夫は、判決判断を行ううえでの理由を説明したものにすぎず、「傍論」でさえもないと発言している。いずれにしても、参政権は憲法上保証されなければならないとする"要請説"は否定された。
また、判決に影響を与えたといわれる長尾一紘の学説については#長尾一紘論文を参照。
※傍論とは、判決において表された裁判所の意見のうちで、判決理由の核心部分には入らない部分をいう

第46回衆議院議員総選挙以降の自民党政権時代

2013年3月21日の衆議院憲法審査会では、与党の自民党は日本維新の会、みんなの党と共に外国人参政権を認めないことを表明した。

日本の政党の見解

日本の各党に賛成派議員・反対派議員が存在する。
民主党と公明党が「法案を提出している点（いずれも廃案）」「党政策として掲げている点」で特に積極的である。民主党と公明党が1998年10月、国会に初めて付与法案を共同で提出した。以降、共産党・保守党・自由党も付与法案を提出したことがある。
以下、国会における議席数順に記載する。

立憲民主党

党として外国人の参政権について言及はない、立憲パートナーズというパブリックコメントやタウンミーティングに関わるための仕組みには外国人を含め18歳以上の人間が登録できる。

国民民主党

国民投票法改正案では国民投票のCMでは外国人から寄付を受ける団体に対する規制を盛り込んでいる。党及び候補者を支援するサポーターでは外国人を含めた18以上の人間が会費を支払うことで参加することを認めている。サポーターは党の活動に参画することが認められているが外国人に限り投票権がない。

日本維新の会

維新の会は、党として反対。2013年3月21日の衆院憲法審査会では自民党、みんなの党と共に外国人参政権を認めないことを表明した。

日本共産党

共産党は、地方自治法に「住民」を市町村に居住する人と規定されていることなどを根拠に、外国人の地方参政権に賛成であり、これまでに参政権付与法案を8回提出している。2009年1月には委員長の志位和夫が民団中央本部の新年会において、「日本共産党は永住外国人に選挙権だけでなく、被選挙権も付与する立場でがんばっています」と党の方針を述べ、地方選挙に限り永住外国人に対する被選挙権を与えると表明した。同年5月には、総務部会長の塩川鉄也が在日韓国人の集会に参加、付与を訴えた。
他方、在日外国人の国政への関与については「民族主権とする国家が世界の大勢となっている下では、在日外国人に国政レベルの賛成検討を認めることは適切でない」として、現時点では否定している。

社会民主党

社民党は党として賛成。前党首の福島瑞穂は「法案提出や成立に社民党は賛成だ」「社民党も先頭に立って一緒に成立させたい」と述べ意欲を示している。2009年11月7日、民主党が永住外国人の地方参政権付与法案提出に向け調整に入ったことを受け、福島は「今国会で成立させることに賛成だ」と述べた。

新党日本（2015年解散）

新党日本はかつては付与に積極的であったが、現在は消極的である。2007年11月7日、代表の田中康夫が日比谷野外音楽堂で行われた在日韓国人の集会「永住外国人に地方参政権を！11・7全国決起大会」に参加。「地域のことは住民が決めるのが民主主義の鉄則」と発言し、外国人参政権付与を訴えた が、その後亀井静香との会談で「急に懐疑的になった」と発言しており、現在は消極的な見解を持っている。2009年5月31日、元副代表の有田芳生は外国人参政権付与を訴えていたが、民主党に移籍した。

日本のこころ (2018年11月1日解散)

団体の政策として、外国人の地方参政権も、国政への参政権も反対と明記していた。また外国人参政権付与につながる恐れがある自治基本条例にも反対の立場をとっていた。

自由党(2019年4月28日解散)

党としての賛否を明らかにしていない。代表を務める小沢一郎は民主党幹事長時代の2009年11月には、政府・民主党首脳会議から外国人参政権付与について一任されていた。、「外国人への参政権付与は外交政策が背景にあるので民主党としてではなく、政府として提案されることが望ましい」と述べ、韓国民主党代表・丁世均との会談では、「在日本大韓民国民団側と総選挙前に（参政権付与の）約束をしたが、約束は必ず守らなければいけないと考えている」と表明した。「韓国政府サイド、在日の方々からも要求が非常に高まってきている」とも述べている。2009年12月12日には韓国における講演で、「日本国政府として政治姿勢を示すという意味でも政府提案で法案を出すべきだ。鳩山首相以下、現内閣は同じように考えていると思う。」と述べた。民主党議員に対しては「自分たちの政府が提案したことには賛成するのが普通ではないか」と賛成を求めていた。

地方自治体の動き

2009年10月から12月にかけて、自由民主党所属の県議会議員が中心となって、地方自治体で外国人地方参政権の法制化に反対する意見書が多数可決されている。2010年7月現在、27県議会といくつかの自治体が外国人地方参政権への反対を可決、6県議会が慎重な対応を求める意見を可決、2県議会が賛成意見を可決している。対馬や与那国島など、国境に接する自治体で特に懸念されている。2010年1月25日からは、全国の首長、地方議員約1万人分の反対署名（2010年1月25日の時点で約1600人分を確保）を集めて、政府に提出する運動が行われている。
これまでに住民投票条例などで外国人に投票権を認める形で、外国人参政権を事実上施行に移した自治体は次の通りである。
北海道増毛郡増毛町、紋別郡遠軽町、稚内市、北広島市。岩手県宮古市、奥州市、滝沢市、和賀郡西和賀町、東京都杉並区、三鷹市、小金井市。群馬県高崎市。埼玉県富士見市、児玉郡美里町、比企郡鳩山町、和光市。千葉県我孫子市。神奈川県逗子市、大和市、川崎市。新潟県上越市。石川県羽咋郡宝達志水町、福井県越前市、静岡県静岡市、愛知県高浜市、幡豆郡一色町（現西尾市）、安城市。長野県小諸市。滋賀県近江八幡市。大阪府岸和田市、大東市、豊中市、奈良県生駒市、大和郡山市、三重県名張市、兵庫県丹波篠山市、鳥取県境港市、東伯郡北栄町。広島県広島市、大竹市。山口県山陽小野田市。福岡県宗像市。

許容説・部分的許容説

外国人の地方選挙権を認める説の論点および論拠としては、次のようなものがある。

長尾一紘論文

外国人参政権訴訟以前の1988年、長尾一紘中央大学教授（憲法学）が、論文「外国人の人権－選挙権を中心として」において、ドイツの学説である「部分的許容説」を日本で初めて唱え、日本国憲法下でも外国人に地方参政権を付与できると主張した。この論文は最高裁の平成7年(1995年)判決の「傍論」にも影響を与えた。
しかし、民主党を中心とする連立政権が誕生し、外国人への地方選挙付与が現実味を帯びたことで、長尾は自説に対し疑義を抱き、2009年12月に「部分的許容説は維持できない。違憲である」「現実の要素が法解釈に影響を与える『立法事実の原則』からも、部分的許容説は誤りである」「国家解体に向かう最大限に危険な法律を制定しようというのは、単なる憲法違反では済まない」と再主張、自説を撤回した。自身が紹介したことで外国人参政権付与が勢いづいたことに関しては「私の読みが浅かった。慚愧（ざんき）に堪えない」と謝罪した。
2010年には、韓国人は、韓国の憲法によって韓国への忠誠と国防が国民の義務として要求されていることや韓国人の半数が対馬は韓国領土と考えていることなどから、参政権が付与された場合、対馬が日韓の外交問題(領有権問題)となることが予期され、日本の安全保障上重大な問題であること、また、在日本大韓民国民団は韓国政府の補助金によって運営されているため、民主党の同団体への外国人参政権付与の公約は、外国政府への公約となっており民主党の進める外国人参政権法案は国家意識を欠如させた危険なものであるとした。
なお、長尾が輸入した部分的許容説の本国ドイツでは、ドイツ連邦憲法裁判所が1990年に外国人地方参政権を付与する法改正を違憲 とする判決によって、この説は否定された。その後「ヨーロッパ連合条約の批准」のために1990年に憲法を改正し、EU加盟国国民に限って地方参政権を認めた。この改憲による解決で、現憲法下のドイツにおいて「部分的許容説」は実務上の意味をすべて失っている。ドイツではEU加盟国以外の外国人に参政権は認められていない。

外国人差別の観点

同化的帰化を迫る日本政府の歴史認識を是正し、外国人差別を撤廃するためとの見解がある が、外国人差別と外国人参政権の問題は無関係とする見解がある(中田宏前横浜市長発言。地方自治体の動き参照)。
外国人の参政権が制限されるのは、参政権は前国家的権利ではないためである（#外国人参政権と人権に関する法学通説参照)。
またこの論法は、すべての国で大なり小なり実施されている自国民と外国人の「区別」と、本来同等に扱われるべきであるのに不当に違う処遇をされる「差別」を混同しているという指摘がある。

「治者と被治者の自同性」

「治者と被治者の自同性（治めるものも治められる者は同一である）」の原則に基づく賛成論に対しては、「国民」が自同性の原則に矛盾しないのに対して、外国人はいざとなれば自国へ逃げだすこともできるし、日本国への義務も果たさない、いわば無責任な立場であり、これでは民主主義の本質である「治者と被治者の自同性」を全うできない。これは民主主義の理念にも合致しない。したがって日本法曹では、参政権は日本国民固有の権利であり、外国人への付与は認められないとする。
また、賛成派が、憲法で保障明示されていない基本的人権を主張するときは人権を自然法による権利として主張するにもかかわらず、この件に関しては自然法としての権利を全く無視し、自然法上の権利とはいえない「自同性」という理念にもとづいて参政権を主張することの矛盾が反対論から指摘される。反対論においては、国家の基本条件は本質的に他国民に対して排他的存在であり、つまり、国民の「固有の権利」とは他国民の参政権二重取得に対する排他権であって、それは自然法で発生した基本的人権であることが確認される。また、地理的条件から導かれた地政学上の自然法としての権利である安全保障制度は、国連憲章1条2項の「自決の原則」が適用されるものであるが、賛成論は、この「自決の原則」すなわち自然法を否定しており、矛盾していると指摘される。
いずれにしても、参政権は前国家的権利ではなく、後国家的権利、すなわち各国家の裁量が認められるのであって、このような制限は、前国家的権利である人権(自然権)とは矛盾しない。

デニズンと帰化推進論

デニズンとは、スイスの政治学者トーマス・ハンマーが使用した概念で、帰化を望まない外国籍の市民のことであり、「永住市民」または「永住外国人」と翻訳される。このデニズンの考え方を受けて、樋口直人や近藤敦、宮島喬 らがいる。樋口は、参政権付与をめぐる論理として1)「過去の国民」の権利―植民地支配の清算、2)「将来の国民」の権利―国民と一般外国人の中間的存在としての永住市民の権利（denizenship）、ほか人権と住民権なども挙げ、国民化を強制する国民国家体制を再考し、国籍とも国民とも切り離された住民自治実現のため永住市民権と地方市民権の推進を訴えている。
これに対して、日本国籍を取得した外国人（日本国籍取得者）には、当然参政権が保障されるため、むしろ帰化推進によって国籍取得による参政権の十全な行使を主張する観点から、帰化を拒否したまま外国人参政権を要求することに対する反論として帰化推進論がある。鄭大均もこの帰化推進論者であり、日本国籍取得によってこそ参政権は十全に行使できるし、またそのことによって「日本人（日本国民）」という概念の多様性が広がるという見解を提出している。
この帰化推進論はフランスの社会学者フランソワ・デュベも主張しており、「移民の権利向上には賛成であるが、選挙権について完全な権利を持つ市民（国民）と、不十分な地方選挙の権利しか持たない外国人市民という二重の存在を作りだすことは問題である。フランス共和国的平等の理念は＜二級市民>を容認できない。したがって、参政権を持つなら、国籍を取得し、完全な市民（国民）としてこれをフルに行使すべきである」とする見解を述べている。