大阪都構想

初期構想

同構想は20世紀の頃から議論が開始されたが、その最初は、1953年（昭和28年）12月の大阪府議会「大阪産業都建設に関する決議」で、大阪府・市を廃止して大阪都を設置し、市内に都市区を設置するとされた。これは1947年から大阪市側が展開していた特別市運動に対する大阪府側の対案とされた（特別市制度は実施されることなく、1956年に政令指定都市制度が施行された際に廃止）。
また、1967年（昭和42年）10月に左藤義詮大阪府知事（当時）が「大阪府を20区にする、現在の大阪の22区を9区にする、衛星都市を11区にして20区にする、そして区長は公選にする。そして20区になりました場合には、名称は大阪都となるかどうかわかりませんが、そこから選出したところの議員をもって、区選出の議員をもって区政の参議会というものをつくる」とする構想を持っていたことについて新聞で報道された。これについて政令市・大阪市の拡張を主張して「最終的には現在の府下全部を最終的に大阪市域にするのが好ましい」という考えを持っていた中馬馨大阪市長（当時）が反発し、対立した。
また、2000年（平成12年）頃に、太田房江大阪府知事（当時）が大阪府と大阪市の統合を掲げた大阪新都構想を唱え、2001年の「大阪府行財政計画」に「大阪都」という言葉が表現されている。この発言に対して磯村隆文大阪市長（当時）が大阪府をはじめとする都道府県から独立した「スーパー指定都市」、「特別市」を主張し対立した経緯があった。
太田の大阪新都構想は、2004年に最終案として府に代わる広域自治体として大阪新都機構を設け、政令市の枠組みは残したまま住民自治の拡充を図るという案に取り纏められたが、これらの構想はいずれも具体化まで進展することなく消滅した。

橋下府政初期の動き

2008年に大阪府知事に就任した橋下徹は就任後、府と市町村の役割を精査したうえで権限移譲を進めていく考えを明らかにした。2008年時点では大阪市の廃止による特別区の設置などはまだ議論の俎上にはなく、橋下自身も「大阪府庁を発展的に解消する。府の権限と人とお金をできる限り市町村におろす」「府庁解体とかいう趣旨ではないが、役割を純化させたい」と述べるなど、府から基礎自治体への権限移譲に主眼を置いた考えであった。
2009年3月19日には、西野弘一府議会議員（当時は自民党所属、後に大阪維新の結成に参加）が府議会において、「大阪都政をやってしまうのが一番手っ取り早いんではないかと（中略）知事は、この案はいかがですか。」と質問し、橋下に特別区設置への見解を求めた。橋下は「都政ということになると、広域行政体が権限持ち過ぎる面があるのかな」と述べた上で、形式には選択の余地はあるが、広域行政と基礎自治体行政の機能の分化・整理は必要であるとの認識を示した。
都政ということになると、今の大阪発の地方分権の改革ビジョンからすると、ちょっと都政ということになると、広域行政体が権限持ち過ぎる面があるのかなということがあって、ただ広域行政、これ絶対主体が必要であることは間違いありませんので、形式が都政なのかどうなのか、道州制なのか、そういうところはいろいろ形式はどういう方法をとるかということはいろいろあるかと、選択の余地はあるかと思うんですが、実質面で、やっぱり広域行政を仕切る、広域行政の権限、これを何でもかんでも強大化してしまえば、また国と地方の関係と同じようになってしまうので、必要な広域行政の権限は、やっぱりエリアにとらわれず、その一帯のエリアをきちんと取り仕切るというような、広域行政と基礎自治体の行政、機能の分化、整理というものはきちんとやらなきゃいけないと思ってます。ですから、こういう問題提起を市長にしまして、これは市長としっかりと議論をして、どういう方法をとったらいいのかということを大阪市役所と大阪府庁できちんと方向性を出していきたいと思ってます。
 — 橋下徹、平成２１年２月定例会総務常任委員会　第三号　三月十九日（木）

大阪20都区構想

2010年3月に、橋下知事（当時）を代表とする「大阪維新の会」が発表した行政構想で、大阪府全域を「大阪都」とし、大阪市・堺市の政令指定都市を解消させ大阪府と一体化させるというもので、2015年までの実現を目指すものとされた。
特別区については、東京都23区をモデルとしつつ、東京23区よりも独立性が高く、一般市よりも権限範囲の広い中核市レベルの自治体を想定し、20区内の水道・消防・公営交通などの大規模事業は、区内の固定資産税・法人税の税金などを収入を財源として都が行い、住民サービスやその他の事業は20区の独自性に任せるとされていた。
20区の内訳は、現在の大阪市24の行政区を合併し8都区、堺市は7つの行政区を3都区に再編し周辺9市を特別区として大阪都20区に設置する。
大阪都20区の首長は区長を設置し、区議会議員による区議会を設置。区長と区議会議員は選挙で選出する方式とする。

大阪市長・大阪府知事ダブル選挙

2010年4月に設置された「大阪府自治制度研究会」や2011年7月に設置された「大阪府域における新たな大都市制度検討協議会」によって、同構想の議論が具体化していくなか、平松邦夫大阪市長（当時）の任期満了（1期目）に伴い、大阪市長選挙が実施されることとなった。
このとき、当時3か月の任期を残していた大阪府知事の橋下徹が、同構想などを争点とするために、知事を辞職して大阪市長選挙に鞍替え出馬をすることを表明したため、1971年以来40年ぶりに大阪市長選・大阪知事選が同日に行われるダブル選挙となった。
大阪市長選は、「大阪都構想」の推進および「教育基本条例案」「職員基本条例案」の制定を主張する橋下と、これに反対する現職の平松邦夫（自民党支持、民主党・共産党支援）の一騎討ちとなった。また、大阪知事選には、大阪維新の会幹事長の松井一郎、元池田市長の倉田薫（自民党支持・民主党支援）ら7人が立候補し、やはり同構想推進派の松井と反対派の倉田という構図となった。
両選挙は2011年11月27日に投開票され、大阪市長選は橋下徹が現職の平松邦夫に22万票以上の差をつける75万票を獲得し当選、大阪知事選は松井一郎が2位の倉田薫に約80万票の差をつける200万票を獲得し当選した。

国会での法改正と法定協の設置

2012年8月29日、大都市地域における特別区の設置に関する法律（大都市地域特別区設置法）が、民主党・自民党・生活・公明党・みんなの党など与野党7会派が共同提出する議員立法で可決され、同年9月5日に平成24年法律第80号として公布された。
大都市地域特別区設置法は、「総務大臣は、この法律の定めるところにより、道府県の区域内において、特別区の設置を行うことができる」と定めるものであり、従前、地方自治法において特別区の設置を都（東京都）に限定していたものを（地方自治法第281条第1項は「都の区はこれを特別区という」と規定していた）、他の道府県にも開いたものである。
大都市地域特別区設置法の定める特別区設置の手続きについては大阪都構想 § 実現への条件を参照のこと。
大阪府と大阪市は、2012年4月より「大阪にふさわしい大都市制度推進協議会」を発足させていたが、同評議会を引き継ぐ形で大都市地域特別区設置法の成立に伴い大阪府・大阪市特別区設置協議会（法定協）が設置され、同構想の設計書である協定書の作成が進められることとなった。

2013年堺市長選での維新の会の敗北

同構想は、大阪市のみならず堺市ほかの大阪市周辺の市域をも対象とするものとして構想され、さらには、より広い関西州の形成（いわゆる道州制）をも念頭において構想されたものであった。
しかし、2013年9月29日に実施された堺市長選挙において、堺市を分割する構想に反対する竹山修身が、大阪維新の会の候補者を19万8千票対14万票で破り再選を果たした事から、堺市が特別区に再編される事は事実上なくなった。なお竹山は、橋下徹大阪府知事（当時）の全面的な支援を受けて2009年9月27日の市長選挙で堺市長に当選したが、2010年末頃から大阪都構想をめぐり橋下と対立するようになり、2011年2月16日、政令市の区長権限の強化はするが公選制の導入は考えないとの意向を表明し、大阪都構想に伴う堺市の分割には反対するようになった。

法定協での対立と橋下市長の辞任

2013年2月より、大都市地域特別区設置法に基づき設置された特別区設置協議会にて、都構想に関する区割案や財政調整制度など、都構想の本格的議論が開始されたが、区割り案の絞り込みについて大阪維新の会と他会派との間で議論が紛糾した。
このとき、自民党委員から「法定協議会を開催すればするほど、都構想の必要がないことが明らかになってきている」、民主・みらい委員から「大阪市の解体・廃止はしない。すべきではない」、共産党委員から「都構想は百害あって一利なしだということがはっきりした」という、都構想そのものに対する反対論が述べられた。
大阪維新の会は法定協議会で議決に必要な過半数を占めていなかったため、公明党の協力を得ることが必要であった。しかし、上記の2014年1月31日の法定協議会にて、公明党が維新の会の提案に対して反対に回ったことから、維新の会は法定協議会での決議を得ることができなかった。このような法定協議会での意見対立は、橋下市長らが目指す2015年4月の制度実現を困難にするものであり、大阪都構想の事実上の頓挫を意味するものであった。
2014年2月3日、橋下徹大阪市長は「大阪都構想の設計図づくりがストップさせられた」「民意の後押しを受けなければならない」として、市長職を辞任し、出直し市長選を行うと発表した。これに対して、自民・民主・公明・共産の各党は、市長選に対する対立候補を見送るとの方針を明らかにした。

住民投票へ

協定書は、2014年10月1日に、松井知事と橋下市長により、それぞれ大阪府議会・大阪市議会に提出されたが、2014年10月27日に、自民党・公明党・民主党・共産党の反対により、協定書は大阪府議会・大阪市議会にてにそれぞれ否決された。
しかし、その後、公明党が「住民投票を行うことについては賛成する」として議会での承認について賛成に転じた。2015年1月13日、改めて開かれた法定協議会にて協定書が承認されたことから、同年3月の議会での承認を経て、実現の是非を問う見通しとなった。
2015年2月23日に大阪府議会、2月24日に大阪市議会に制度案（協定書）が再提案された。
2014年10月に否決された内容とほぼ同じだが、今回は公明党が都構想の賛否を問う大阪市民対象の住民投票の実施を了承し、協定書を2015年3月13日の大阪市議会で可決、大阪府議会も3月17日に可決した。
大阪市選挙管理委員会は2015年3月20日、住民投票の日程を2015年4月27日告示、5月17日投開票と決めた。3年前に成立した「大都市地域における特別区の設置に関する法律」に基づいて、政令指定都市の廃止を問う全国初の住民投票となった。
住民投票の対象は特別区の設置エリアである大阪市内で、4月2日時点の有権者は約211万人。大都市地域特別区設置法に基づき、投票率に関係なく結果は法的拘束力を持つ。賛否の呼びかけには公職選挙法が準用されるが、活動費用やビラ、ポスターの種類や枚数などには制限がなく、街頭運動も投開票の当日まで可能という異例のものだった。
4月27日、京都大学大学院教授藤井聡は、同構想（「特別区設置協定書」に基づく大阪市の廃止と五分割）について市民が正しく理解する必要性（インフォームドコンセント）から、幅広く全国の学者に呼びかけ所見を求めた。1週間で行政学、政治学、法律学、社会学、地方財政学、都市経済学、都市計画学等、様々な学術領域の研究者108人から、同構想の危険性を指摘する所見が集まり、5月5日に学者18人による緊急記者会見が行われた。記者会見では、同構想が大阪市民の暮らしや大都市大阪そのものに及ぼす危険性の具体的内容が示され、危険性の存在が宣言された。「大阪都構想の危険性」に関する学者所見
2015年5月1日、大阪維新の会の支持者から大阪市選挙管理委員会に対して、世論調査を装った不審な電話が大阪市内で相次いでいる、という指摘がなされた。それによると、女性の声による自動音声で「今回、投票に行かない場合は自動的に賛成になるのはご存じですか」など「都構想に関するアンケート」として、電話で質問をしてきた、というのである。この指摘を受け、大阪市長橋下徹は激怒した。大阪市選管は、こうした電話があったことが事実だとすると、それは公職選挙法に抵触する可能性があるため、大阪府警への相談を検討している、とされた。
一方で、投票用紙についても物議があった。投票用紙の記載は
「大阪市における特別区の設置についての投票
特別区の設置について賛成の人は賛成と書き、反対の人は反対と書くこと。」

となっていたため、「大阪市を廃止して」が隠蔽され、多くの有権者が「大阪市が存続したまま特別区が設置されると勘違いする」可能性が指摘された。

法定協議会の廃止

特別区設置についての住民投票での否決の結果を受けて、大阪府・大阪市特別区設置協議会の廃止の議案を、大阪市長橋下徹が2015年5月29日、大阪市会に、大阪府知事松井一郎が2015年6月2日、大阪府議会にそれぞれ提出し、大阪市会は2015年6月10日に可決、大阪府議会は2015年6月11日に可決し、最後の議決の日である2015年6月11日限りで、正式に大阪府・大阪市特別区設置協議会が廃止された。

公明党が都構想賛成に転換

2019年のW選挙で大阪維新の会が勝利し、公明党は衆議院小選挙区に対立候補を擁立されるのを回避するため、住民サービスが低下しないことなどを条件に都構想賛成に転じ、総合区の主張は取り下げた。それを受けて、松井市長の指示により、大阪市における総合区制度の検討は終了となり、前回住民投票と同様、特別区か、現状維持かのどちらかを選択することに戻った。

大阪都構想の長所、短所

本項では、大阪維新の会が中心となって進める大阪市域への特別区設置について、長所と短所、およびそれぞれに関わる論争点を記載する。

区長の公選

大阪市における区長権限の予算は平成24年度から合計約50億円→220億円（780億円）→270億円（820億）と年々増加してきた（括弧内は義務的経費を含めた数値）。
大阪府市議会の主な会派（維新・公明・自民・共産）は、大阪市内の住民自治を強化する必要性を認めているが、意見は分かれている。自民は、区長権限の強化。共産党は、市民の声を反映する仕組みづくりを提示している。

再編コスト

特別区設置による財政効果額は、大阪維新の会は年間4000億円と主張していたが、大阪府市大都市局の試算ではマイナスになることが明らかになっている。平成29年度から45年度までの17年間の累計で2630億円、経営形態の見直しを検討する事業（A項目）及び府市で類似・重複している行政サービス（B項目）1849億円と市政改革プラン357億円を除くと、17年間でコストは424億円削減できるが、再編コスト650億円を差し引くと－226億円となる。つまり、同構想が実現すると、17年間で226億円のコスト増となる（第17回特別区設置法定協議会資料の長期財政推計より）。
一方、特別区設置5年間の収支不足の総額は858億円。地下鉄・バス・一般廃棄物収集輸送の民営化が実現されない場合は1071億円の収支不足に陥る。（民営化と同構想には因果関係はない。2017年時点では、地下鉄・バス事業のみ民営化が可決され、その他の事業は市議会で反対されている。）
当初財政効果を謳っていた橋下はこれらの試算が明らかになった後、「僕の価値観は（都構想の）財政効果に置いていない」と述べ、同構想による財政効果への期待感を否定した。
また、「二重行政」の解消のうち政令市から特別区に移行しなければ解決できないものは、法律上政令市に設置義務がある精神保健福祉センターのみで、それ以外は制度を変えなくても効率化は可能である。
平成２７年２月定例会　総務常任委員会（３月１０日）花谷委員（おもな回答者：松阪広域事業担当課長）

大阪市の財源の流失

政令市は市内から発生する事業所税、固定資産税、都市計画税、特別土地保有税、法人市町村民税、個人市町村民税、軽自動車税、市町村たばこ税が自主財源で、大阪市は6353億円の税収がある。これに地方交付税などを加え、平成23年度の予算は8438億円だった。特別区では個人市民税、軽自動車税、市たばこ税のみが自主財源で、5区合計では1593億円。財政調整交付金や目的税交付金を受けて6350億円となる。現行の8438億円との差額約2000億円は大阪府の財源になり、自治体間の貧富の格差を埋めるために「所得の再分配」を行うという都道府県の財政運営の「法的常識」から鑑みると、旧大阪市民の税金が市外に流出する。つまり、この約2000億円は、大阪府に移管された行政サービスの費用に全額が使用されるとは限らない。（大阪府市大都市局の試算）

大阪市の大都市機能の弱体化

同構想が実現すると、今まで大阪市が担ってきた「都市計画の権限」はすべて大阪府に移る。大阪市には大都市の都市計画のノウハウ、技術力、経験が蓄積されているが、大阪府はそれらをほとんど持ち合わせていない。また、5つの特別区域（旧大阪市）に投入するインフラ整備予算も大幅に減少するため、大都市としての社会基盤、ひいては大都市機能が衰えると、反対派は主張する。

職員数の増加

2018年の大都市制度（特別区設置）協議会資料では、特別区設置に伴う体制整備により職員（公務員）が330人増加するとされている。

行政サービス水準の差異発生

保有財産や税収、歳出規模の異なる複数の特別区が誕生することにより、5つの特別区で行政サービスの差異が発生する。

自民党府連による批判

自民党大阪府連は、「橋下が“大阪は、道州制で関西州が誕生しても、入らない可能性もある”と発言したこと」などを理由に反対。「（都構想の実現によって）道州制という統治機構改革の根底が崩されてしまうことになりかねません。」「大阪だけが勝手を言っては議論も進みません。」「大阪都構想は共産都構想」と批判している。
自民党大阪市議は、 「既存の自治体を複数の特別区に分割することは、基礎自治体の財政力・行政能力向上を目的とした平成の大合併に逆行する。府下の基礎自治体数が43から50程度に増加することで、府内全体で行政効率が悪くなり、施策の整合性も取りにくくなる」との懸念する。
2014年1月17日、第12回特別区設置協議会（法定協）にて、自民党大阪府議議員団・大阪市議議員団から、「法定協を開催すればするほど都構想の必要性がないことが明らかになってきている」としたうえで、大阪市を解体せずそのまま残す「1区案」（広域的な行政サービスを大阪府に一元化し、大阪市は、中核市に格下げして自治体として存続させるというもの。）が提出されている。

効率化について

都構想が実現しても、大阪都と特別区の間で協議等による時間と労力の無駄遣いが生じる、特別区設置により自治体の数が増えることで、現状以上に合意形成が難しくなる、と主張している。

大阪都構想に対する見解

各人物の肩書はいずれも見解を述べた当時のものである。