子ども手当

概要

第45回衆議院議員総選挙で民主党のマニフェストとして提示され、根拠法となる「平成二十二年度における子ども手当の支給に関する法律」が2011年（平成23年）3月31日までの時限立法として、2010年（平成22年）3月16日に衆議院、同年26日に参議院で可決、同年4月1日より施行され、同年6月より月額1万3千円の支給が開始された。
2011年4月以降は毎月2万6千円（民主党の2009年選挙公約）を支給する予定であったが、2010年（平成22年）6月、財源問題により満額支給を断念するとの政府発表があり、月1万3千円（またはこれ以上）とする方針に転換した。時限立法にした理由も財源が確保できなかった為と言われている。政府は3歳未満に対して7千円増額する法案を撤回。2011年3月31日、1万3千円支給を同年9月まで継続するつなぎ法「国民生活等の混乱を回避するための平成二十二年度における子ども手当の支給に関する法律の一部を改正する法律」が成立。これに伴い、根拠法の名称は「平成二十二年度等における子ども手当の支給に関する法律」となった。
2011年10月以降も支給を継続する場合には新たに約1兆1000億円が必要となるが、政府・民主党は東日本大震災の復興財源の確保を優先するため、自公政権時代の児童手当を修正した上で支給を継続することを決定。その後与野党協議で見直しが行われ、支給額及び法律名を変更したうえで2012年3月まで子ども手当を継続し、根拠法となる法律名を「平成二十三年度における子ども手当の支給等に関する特別措置法」とし、同法廃止後は改正した児童手当法に移行することとなった。

目的・背景

日本では少子高齢化が進行し、2010年現在は、3人の現役世代で1人の高齢者を支える形になっているが、2055年には1人の現役世代で1人の高齢者を支える状況となることが見込まれている。 一方、日本における子どもの貧困率は14.2%と、OECD諸国平均の12.4%より悪くなっており、片親の子どもの貧困率は54.3%とOECD諸国（平均30.8%）中最低となっている。日本政府が子育ての支援にかけている予算は、GDP比でスウェーデン3.21%、フランス3.00%、ドイツ2.22%に対し、日本は0.81%と先進国中最も少ない国の一つとなっている。特に6歳以下の子どもへの支援額がOECD諸国平均と比べ非常に低いとOECDに指摘されている。また子育て世代は等価可処分所得中央値が1998年（平成10年）から2007年（平成19年）の10年で10%以上落ちるなど収入に余裕がなく、子どもが学校に通うようになると教育費も大きく増加して経済的負担が大きくなる面もあるため、民主党は子どもの幼少から就学までのトータルでの支援が必要だとしている。
こうした状況を踏まえ、平成二十二年度における子ども手当の支給に関する法律では「次代の社会を担う子ども1人ひとりの育ちを社会全体で応援する」こと及び「子育ての経済的負担を軽減し、安心して出産し、子どもが育てられる社会をつくる」ことを政策目的としている。なお、平成二十二年度における子ども手当の支給に関する法律第2条にて、「子ども手当の支給を受けた者は、前条の支給の趣旨にかんがみ、これをその趣旨に従って用いなければならない。」と記述されており、給付金を子どもの成長及び発達のために使用する責務がある。

支給対象

子ども手当の対象となるのは、日本在住の子供の扶養者。扶養する子供が0歳以上15歳に到達してから最初の年度末（3月31日）までの間にあることが条件である。子供や扶養者が日本国籍である必要はない。これは児童手当制度からの踏襲であり、1981年に難民の地位に関する条約に加入したことにより、「経済的、社会的及び文化的権利に関する国際規約」の趣旨も踏まえ、翌年に国籍要件を撤廃した事による。
支給要件については、政府や民主党、マスメディアの発表では、「中学3年生まで支給」などと表現されている場合もあるが、実際には学歴は関係がなく、完全に生年月日による区分である（後述）。
児童手当では児童養護施設などの児童のうち親がいなかったり強制入所の場合は対象外となっているが、子ども手当の理念から該当する児童にも同額を支給する方針を示した。 だが、安心こども基金から支給する形だったため貯蓄は不可能で、制度上は一年で使い切らないと返還しなくてはいけなかった。 その後の児童手当法改正により、対象外児童への支給と貯蓄が可能となった。

手当を受ける者

子ども手当は子ども自身に対してではなく、子どもを養育する者に対して支給される。通常は子どもの親が手当を受けることになるが、両親ともが子どもを養育していない場合は、代わって子どもを養育している者に手当が支給される。
父母のうちどちらを子ども手当の受給者とするかについては、子どもの生計を維持する程度が高い者、と定めている。このため、一般には父母のうち所得が高い者が手当の受給者になる。

手当の額

2010年6月から2011年9月までは受給者ごとに一律1万3千円、同年10月から2012年3月までは3歳未満と小学生までの第3子以降が月額1万5千円、3歳から小学生の第2子までと中学生は月額1万円が支給される。

手当の支給

子ども手当は、手当を受けようとする者が、自分の住む市区町村に請求することによって支給が開始される。子どもが別の市区町村に居住していても良い。出生届や転入届といった住民票や戸籍上の手続きだけでは支給されず、別に子ども手当に関する手続きを行なう必要がある。また、公務員の場合、所属する官庁に請求する。2010年度に限り、児童手当を受給していた者は、再度の手続きが不要であった。
請求の結果、支給が決定されると、前述の方法によって計算された額が、毎年2月・6月・10月に4ヶ月分ずつまとめて支給される。支給は一般的には受給者が指定する金融機関の口座に振り込まれるが、市区町村によっては窓口において直接手渡す。また、児童の数が増減したときには届け出る必要がある。

財源

民主党は財源として、子ども手当が満額支給される2011年度以降に所得税の扶養控除と配偶者控除を廃止する方針としている。

地方自治体の負担

2009年10月20日に平野博文官房長官が財源の地方公共団体による一部負担を示唆したことに対して、福岡・佐賀両県知事が国の全額負担を求めた他、全国市長会も国費負担を求める決議を採択し、松沢成文神奈川県知事ら7知事が連名で地方負担に反対する要請書を厚生労働省に提出した。
2010年度の子ども手当の財源確保にあたっては、自民党政権時において作られた2009年度補正予算の削減を行い、それを子ども手当の財源に回すとされており、子育て応援特別手当も支給停止となり、地方では混乱が見られた。なお補正予算の削減の中には、緊急の景気・雇用対策、新型インフルエンザ対策などの削減分もある。
12月23日、政府は2010年度の暫定措置として子ども手当の一部を児童手当とし、現行の児童手当の費用を出している地方自治体などに拠出させることを決定した。

所得制限

2009年11月22日、菅直人副総理は所得制限について「費用倒れになりかねない」として当初導入に否定的な見解を示した上で、納税者番号制度があれば技術的な事務作業は簡単であり、制度導入と合わせた将来課題とする考えを表明した。
『産経新聞』がおこなった世論調査によれば、回答者の6割以上が「所得制限を行うべき」と回答した。
12月16日、小沢一郎民主党幹事長は所得制限を設けるよう鳩山由紀夫首相に申し入れた。
2011年8月4日、民主・自民・公明3党は翌2012年3月をもって子ども手当を廃止し、児童手当法に所得制限などを盛り込む形で改正することで合意した。

所得税の扶養控除等廃止による影響

財源確保のため、民主党は扶養控除・配偶者控除廃止を示唆している。扶養控除を廃止しても子ども手当の対象とならない高校・大学生のいる家庭でも負担は変わらない一方で、23歳以上の扶養親族がいる世帯では負担増になるケースもあるとみられている。また配偶者控除の廃止は、子どもがいない専業主婦世帯を狙い撃ちしたとされる懸念から先送りの見通しとなっている。扶養控除・配偶者控除廃止でも子ども手当により15歳以下の子供が1人いる家庭では年収500万円の場合、23万900円増になると試算され、15歳以上でも公立高校に通う子供がいる家庭の場合は高校無償化法制定の恩恵があるが、15歳以下や公立高校に通う子供が居ない家庭では増税となる。
日本共産党は、控除廃止によって増税となる世帯について民主党が「夫婦のみの世帯で一方が家事専業の場合」で「全世帯の4％程度」としているのに対し、共産党の機関紙しんぶん赤旗による試算では「高校生以上の親族を扶養する専業主婦世帯や23-69歳の親族を扶養する共働き世帯なども含まれ、少なくとも600万世帯、全体の12％以上」にのぼると指摘。また一橋大学の高山憲之教授らによる試算では全世帯の18％にあたる約920万世帯が負担増になるとされ、これらの指摘との違いを説明するよう求めている。
扶養控除の見直しにより、2011年分からは15歳までの年少扶養親族に対する所得税の扶養控除（38万円）が廃止されたが、配偶者控除の廃止について岡田克也副総理は2012年11月7日、2013年度税制改正での実現は困難との見通しを示した。2011年度の税制改正の議論では、高額所得者の配偶者控除廃止の議論も俎上に上ったが、最終的には、所得税においては2011年からは実際に15歳以下の扶養控除が廃止されたが、配偶者控除の廃止については見送られた。所得税においては2011年からは実際に15歳以下の扶養控除が廃止されたことで、実質的に、子供がいる家族に対して「子供特別税」が課税されるような状況になった。実例として、年収700万円の国民は、2011年度の確定申告で、子供一人当たり約8万円の追加払いが求められることになっている（国税庁のe-Taxによる計算）。2012年には、住民税の年少扶養控除の廃止などによって、子供のいる家族に対する負担の増加がさらに進められた。

両親が海外に居住している場合は不支給

一方で、日本人であり、子ども本人が日本に居住していても、保護者が（単身赴任などにより）海外に居住しており、生計を維持する者が日本国内にいない場合は支給対象にはならないが、実際父親が海外駐在となり、家族そろって日本に居住していないものの、母親・子供のみ日本に住民票を残し、子供を母親の扶養家族との形にし、子ども手当を受給している例は多い。

人数制限

不審な申請と疑われる事案がある。2010年（平成22年）4月22日に兵庫県尼崎市の市役所窓口で、韓国人男性が妻の母国であるタイ王国に養子縁組した子供が554人居るとして、554人分の子ども手当（年間換算で 8642万4000円）の支給を申請しに来ている。この韓国人男性はタイ政府が発行したという証明書を持参しており、市窓口の担当者が「養子はどの子か」と聞くと「全員だ」と答えた。男性は「タイに定期的に渡航し、現地で子どもたちと寝起きしている」と主張した。このケースは、「書類上は条件を満たしている」が、判断を仰がれた厚生労働省は「554人の子供と生計を同じくしているとは判断できず、社会通念上も認められない」として支給対象にならないと判断した為、尼崎市側は申請を受理しなかった。
厚生労働省は4月6日、同省のホームページで「母国で50人の孤児と養子縁組を行った外国人」については支給されないとしたが、人数制限がないことへの指摘や、「母国で50人の子どもと養子縁組をした外国人には支給しない」と記載したことの根拠が曖昧だとの疑問の声が上がっている。

外国人等不正受給防止策

海外に子供を持つ外国人が詰めかけた自治体からは「海外の公的機関に確認できない」などの声が挙がり、厚生労働省は外国人への支給に関する事務手続きについて、支給要件の確認の厳格化や証明書類の統一化、第三者による翻訳書の添付などの改善策を通知した。
2011年（平成23年）2月には、2010年（平成22年）6月に、子ども手当の受給資格を満たしていない外国人が不正受給をしていた例が判明した。2011年度からは、海外に住む子供への支給は認められなくなった。

偽装認知による外国人の不正受給例

受給資格のない外国人の子供を日本人が偽装認知し、子供に日本国籍を取得させ、子ども手当や出産育児一時金などを不正受給する例が後を絶たない。偽装認知の追及を逃れやすくするために、偽装認知で子供に日本国籍を取得させたあと子供を海外に出国させて手当を受給するといった問題がある。
2010年9月、中国人男女の子供を偽装認知で日本人との嫡出子として届出、子に日本国籍を取得させ、不正に児童手当と子ども手当42万円を受け取っていたとして、中国人留学生の女性と日本人男性が逮捕された。 2010年11月、同じ手口で不正に子ども手当など180万円を受け取っていたとして、中国人女性と偽装結婚ブローカーの日本人男性が逮捕された。
2010年2月、同じ手口で、出産育児一時金35万円と児童手当を年間6万円搾取したとして、日本人男と中国人女が逮捕された。このケースでは偽装認知の追及を逃れるため、子供は中国に出国していた。

出生月による支給額の差

児童手当でも同様であったが、子ども手当は、何月生まれの子であっても生涯に同じ月数の分が養育者に支給されるわけではなく、最大11ヶ月の差がある。例えば3月生まれと4月2日生まれでは、11ヶ月の差がある。また、子ども手当は「出生翌月から支給」となっているので、4月1日生まれの場合はさらに1ヵ月分少なくなる。最大12ヵ月分の差の原因は、子ども手当の始期の区切りは出生日の翌月となっている一方、終期の区切りは誕生日の属する年度となっているためである。
また、所得税の扶養控除等の基準日と一致させていないため、それらの差も含めると、さらに差が出る場合もある。これらの、「早生まれは損」の現象に対しては、2010年（平成22年）3月1日の衆議院財務金融委員会で日本共産党の佐々木憲昭議員が指摘している。

未申請・支給漏れ

2010年（平成22年）4月からの子ども手当の支給開始に伴い、児童手当を受給していた者は新たな申請は免除としたが、支給年齢拡大や所得制限撤廃に伴う新たな支給対象者は申請が必要となった。新規に申請が必要な人は約350万人とされるが、2010年（平成22年）9月10日時点で厚生労働省が抽出して推計した結果、8.7%にあたる約30万人が未申請であることが分かった。締め切りは9月末であったため、厚生労働省では未申請者に向けて、申請を勧める動きがあった。
ただし、公務員は申請先が異なっていることや、自己の信念により受給を拒む者もいたため、未申請者の概数が全て支給漏れというわけではない。特に支給対象者が公務員である場合は、自治体側で全ての把握が困難なため、支給対象者が公務員であるかを確認せずに、自治体側が催促文書を送ったケースも在る。また、申請漏れの可能性がある世帯に個別に通知を送らない自治体もある。

経済協力開発機構

経済協力開発機構（OECD）は、「目的と対象を再検討すべきだ」とし、子ども手当よりも保育所の待機児童対策などに重点を置くべきだと提言した。

政治家

民主党は与党の児童手当拡充案に反対を続けていたが、一方で、子ども手当法案を推進していることには公明党から批判の声が出ている。2009年10月4日、神奈川県知事松沢成文（当時）は「政策の大転換」と評価する一方、「あまりにも知恵と工夫がなく、前政権が行った定額給付金に『子ども』という名前がついただけ」と批判。所得制限や保育施設拡充などを求めた。2010年（平成22年）1月8日、清水聖義太田市長は市税、学校給食費、保育料などの滞納者には、市負担分の減額を検討していることを明らかにした。「子ども手当」は社会保障と考えられる児童手当と異なり「経済援助」と考えられ、給付は滞納の無いことが前提と法案に付記することを希望している。
自民党の「無駄撲滅プロジェクトチーム」（河野太郎座長）は、2010年（平成22年）4月5日、「保育所など施設整備の方が重要」「政策目的がはっきりしない」などとして、子ども手当について「不要」との判定を下した。竹中平蔵元総務大臣は、「小さな無駄を減らし、大きな無駄を作ることになる」と批判している。