日本の市町村の廃置分合

概要

日本では1889年（明治22年）の市制・町村制施行以降、大局的にみれば市町村数は一貫して減少する傾向にあり、市町村合併の例が分割・分立の例に比べて圧倒的に多くなっている。
市町村合併については、1888年（明治21年）から1889年（明治22年）までに市町村数が71,314から15,859に減少した「明治の大合併」、1953年（昭和28年）の町村合併法施行から新市町村建設促進法により1956年（昭和31年）から1961年（昭和36年）までに市町村数が9,868から3,472に減少した「昭和の大合併」、1995年（平成7年）の地方分権一括法による合併特例法の改正により1999年（平成11年）から2006年（平成18年）までに市町村数が3,232から1,821に減少した「平成の大合併」という大規模な動きがあった。
なお、市町村の所属都道府県の変更は「都道府県の境界変更」にあたり、地方自治法第6条に規定されている。

明治の大合併

明治維新後も江戸時代からの自然発生的な地縁共同体としての町村が存在し、生活の基本となっていた。当初、明治政府はこれと無関係に大区小区制を敷いたが、住民の反発が大きかったことから、1878年（明治11年）に郡区町村編制法を制定し、町村を基本単位として認め、郡制及び5町村程度を管轄する戸長役場を置いた。しかし、府県、郡役所、戸長役場、町村という複雑な4層構造になってしまったため、行政執行に適した規模の町村の再編が必要となった。
明治政府は1888年（明治21年）に市制及び町村制を公布するとともに、内務大臣訓令で各地方長官に町村合併の推進を指示した。これに基づき強力に町村合併が進められた結果、町村数は1888年（明治21年）末の71,314から1889年（明治22年）末には15,820となり、約5分の1に減少した。このときはおおむね小学校1校の区域となる約300戸から500戸が町村の標準規模とされた。
明治の大合併を経て、地縁共同体だった町村は近代的な意味で地域を行政統治するための地方公共団体に変貌することとなった。しかし、大きな合併を経ていない小規模町村においては現代に至るまで江戸時代からの地縁性が残っており、欧米と比較したとき、その二重性が日本の町村の特徴となっている。

明治から戦前までの合併

1889年（明治22年）以降も町村合併は進められ、1898年（明治31年）までにさらに2,849減少したが、1898年（明治31年）以降は漸減傾向で推移し、1918年（大正7年）までには267が減少したのみだった。
1923年（大正12年）に郡制が廃止されたが、これをきっかけに町村合併等の機運が盛り上がり、1918年（大正7年）から1930年（昭和5年）までの12年間に、町村数は約500減少した。その後、1940年（昭和15年）に紀元2600年を記念して合併が進められた時期などがあり、1943年（昭和18年）には市数200、町村数10,476となった。
1945年（昭和20年）、第二次世界大戦終戦直後には、市数205、町数1,797、村数8,818となっていた。

昭和の大合併

戦後、新制中学校の設置管理、市町村消防、自治体警察の創設、社会福祉、保健衛生関係などが新たに市町村の事務とされ、増大した行政執行の財政確保のために、市町村を適正規模に拡大することが必要となった。
このため、1953年（昭和28年）に町村合併促進法が施行され、新制中学校1校を管理するのに必要な規模としておおむね8,000人以上の住民を有することが標準とされた。さらに、「町村数を約3分の1に減少することを目途」とする町村合併促進基本計画（昭28年10月30日閣議決定）の達成のため、1956年（昭和31年）に新市町村建設促進法が施行され、全国的に市町村合併が推進された。
1953年（昭和28年）の町村合併促進法施行から、新市町村建設促進法を経て、1953年（昭和28年）10月に9,868あった基礎自治体が1961年（昭和36年）には3,472になり、約3分の1に減少した。

平成の大合併

1965年（昭和40年）に10年の時限立法として制定された合併特例法は1975年（昭和50年）以降も10年毎に延長を繰り返して来たが、1970年代後半からは合併の動きが低調になった。1980年代末ごろから、商工会議所などの経済団体や青年会議所を中心として、市町村合併を推進する提言が各地で行われる一方、第二次臨時行政調査会最終答申や地方分権推進委員会勧告等において市町村合併の推進が提言されてきた。
このような中、1995年（平成7年）に地方分権一括法によって合併特例法の改正が行われ、住民の直接請求により法定合併協議会の設置を発議できる制度の新設や、合併特例債を中心とした財政支援措置の拡充がなされ、以降、市町村合併が政府により強力に推進されることとなった。政令指定都市への移行や、町村の市への移行のための人口要件の緩和なども、数度の改定で盛り込まれ、合併論議が加速されることになった。また、1996年（平成8年）の第41回衆議院議員総選挙では主要政党（自由民主党、新進党、民主党）いずれもが市町村合併の推進を政権公約に掲げるに至った。なお、2000年（平成12年）には、当時の与党3党（自民党・公明党・保守党）により「基礎的自治体の強化の視点で、市町村合併後の自治体数を1000を目標とする」との方針が示されている。
市町村側にとって特に影響が大きかったのは、政府（旧自治省、現総務省）による合併特例債を中心とした手厚い財政支援と、同時期に進行した三位一体改革による地方交付税の大幅な削減であった。合併特例債は、法定合併協議会で策定する「合併市町村建設計画」に定めた事業や基金の積立に要する経費について、合併年度後10年度に限り、その財源として借り入れることができる地方債のことで、対象事業費の95%に充当でき、元利償還金の70%を後年度に普通交付税によって措置されるという破格に有利な条件であった。合併特例債等の特例が2005年（平成17年）3月31日までに合併手続きを完了した場合に限られたことから、駆け込み合併が相次いだ。一方、地方交付税の大幅な削減は、特に地方交付税への依存度が高い小規模町村にとって大きな打撃となり、財政運営の不安から合併を選択した市町村も数多い。合併自治体への手厚い財政支援の一方での地方交付税の削減は、アメとムチによる合併推進策ともいわれた。
市町村合併の動きは2003年（平成15年）から2005年（平成17年）にかけてピークを迎え、1999年（平成11年）3月末に3,232あった市町村の数は、2006年（平成18年）4月には1,820にまで減少した。ただし小規模町村であっても、原子力発電所の立地にともなう電力事業の交付金、大企業の立地に伴う税金などにより、地方交付税への依存度が低い町村の合併は進まなかった。また、地方において概ね合併が進む一方（新潟県、富山県、愛媛県、大分県など）、都市部における合併はあまり進まない結果となった（東京都、大阪府など）。
その後は、2005年（平成17年）4月に施行された合併新法（市町村の合併の特例等に関する法律）に基づき、引き続き市町村の合併が進められた。合併新法においては、合併特例債などの財政支援措置がなくなる一方、都道府県による合併推進が盛り込まれた点に特色があるが、合併の動きは旧法下と比べて鈍いものとなっている。
2009年（平成21年）5月26日には第29次地方制度調査会が、合併新法の期限である2010年（平成22年）3月末をもって政府主導による合併推進は一区切りとするべきとの答申を決定。2010年（平成22年）4月1日に合併新法は改正され、期限はさらに10年間延長されたが、国・都道府県による合併の推進に関する規定は削除され、市制施行の条件緩和などの特例も廃止されるなど、政府主導の合併推進運動は正式に終了することとなった。
平成の大合併以前は全国で町の数が市の約3倍存在したが、特例措置により町村の数は減り続け、2010年（平成22年）2月1日に愛知県豊川市が宝飯郡小坂井町を、福岡県八女市が八女郡黒木町・立花町・矢部村・星野村を編入し、3町2村が減ったため、市と町の数が同じ784となった。3月8日に山梨県南巨摩郡鰍沢町と増穂町が合併し富士川町となったため、1町が減り、市が町の数を上回った。2014年（平成26年）3月現在、市町村の数は1,718にまで減少している。

合併

市町村の合併の特例等に関する法律第2条第1項では「市町村の合併」を以下のように定義している。
この法律において「市町村の合併」とは、二以上の市町村の区域の全部若しくは一部をもって市町村を置き、又は市町村の区域の全部若しくは一部を他の市町村に編入することで市町村の数の減少を伴うものをいう。 -- 「市町村の合併の特例等に関する法律（平成十六年法律第五十九号）」『第二条第一項（定義）』
すなわち、市町村の合併とは市町村の合体及び編入の総称である。

合併に関する他の用語

編入（編入合併）の代わりに吸収合併、合体（新設合併）の代わりに対等合併という語が使われることがあるが、これらの語は手続ではなく理念に基づくもののため、編入（編入合併）や合体（新設合併）と同義ではない。
合併前からの（最大規模の）市町村の名称を引き継ぐなど、実質上は吸収合併の様相を呈するケースでも、「吸収」というイメージを極力排除して、対等な関係を強調したい場合には、手続として新設合併の手法を採ることがある。このようなケースでは、合併を機に市町村の標章を変更するなど、対等な関係を強調するための手続きの変更がなされることもある。

越境合併

通常の合併は同一都道府県内の市町村同士で行われることがほとんどであるが、県境に隣接していて地理的、経済的理由などで同一都道府県内よりも他県市町村との交流が深ければ、県境を越えた合併が模索される場合がある。これを越境合併（越県合併、県境合併）と呼ぶ。

市町村の組み合わせ

どの市町村と合併するかというのは最大の問題といえる。多くは、都市圏内、郡内などの組み合わせにより枠組みが決まっていった。枠組みを決めるに際して、地区懇談会を開催して首長が私案として提示し合意を取り付けたケース、いくつかのパターンを示してアンケートで民意を問うたケースなどがあるが、中にはこじれて住民投票にまでもつれこんだケースがある。最終的には首長の判断が問われ、合併の組み合わせと生活圏とが異なるうえに住民意向調査で反対の民意が示されたにも関わらず合併を実行させたケースもみられる。
なお、市町村の合併の議論をうながし、市町村合併を後押しするため、市町村合併が考えられる組み合わせ（パターン）として、複数のパターンを含む合併市町村の組み合わせを作成し公表した県もあった。

新庁舎の位置

新市町村の本庁の位置問題は、当該自治体間で中心地区が明確ではない場合、関係自治体の面子もあって、非常に問題となるケースがある。庁舎は自治体の中心としての意味を持つためである。秋田県にかほ市などのように、実際にこの問題で合併協議がこじれる場合もある。また滋賀県高島市のように新庁舎の位置を巡った結果、建設が予定されている場所とは別のところにある旧自治体の庁舎（旧新旭町役場）を暫定的に使用することになった自治体もある。
なお、平成期においては市町村合併が財政の健全化という文脈で語られる場合も多い上、住民も市町村役場建設などの出費には厳しい目を向けており、旧市町村の庁舎とは別に新自治体としての庁舎を新たな場所で新築しようとするケースは少なく、また市と町村で合併した自治体では合併前の財政力の違いなどから市役所と町村役場の本庁舎の規模に大きな差が生まれていることがしばしばあり、そのまま旧市役所の庁舎を本庁、旧町村役場の庁舎を分庁舎や行政センターとしている例が少なくない。前出の高島市の新庁舎も土地は取得できたものの、現時点では着工のめどは全く立っていない。さらに高島市は旧新旭町役場を拡張し市役所として永続的に使用する公約を掲げた市長が当選し、合併協定が反故にされるとの理由で旧マキノ町と新市役所が置かれるはずだった旧今津町の高島市からの分立を目指す住民運動が動きを見せ始めた。

財政問題

関係市町村の財政問題も当該市町村の内部ではかなり問題視された場合がある。市町村の地方債・基金の残高状況を含む財政状況そのものは対住民にも公表され、また、横の比較可能な形で決算結果は公表されている。ところが、土地開発公社の財政状況、あるいは第三セクターへの慢性的な支出金・借入金など、市町村の普通会計に属さない領域での隠れ負債があるのではないかとの疑念が生じた。
また、「貯金」といえる基金についても、「合併が決まる以前から予定されていた事業」と強弁しつつ、「新市町村に持って行かれたら損」とばかりに合併前に駆け込み事業を行ったり、地区団体に配布したりする例もみられた。

合併方式の問題

新設合併か編入合併かをめぐって対立が起こる場合もある。
南高来郡有家町・西有家町・布津町・深江町・有明町の5町は島原市との合併が予定されていたが、島原市への編入か（新）島原市の新設かで対立が起こり、最終的に有明町を除く4町が周辺4町と対等合併して南島原市となっている。

住民投票

近年では合併と分割のいずれにも住民投票が適用される事例が増えている。
ただし、分割を問う住民投票を実施する際に、どの地域の意見が重視されるか、住民と議員のどちらの意見が優先されるかは重要な課題である。
分割を巡る住民投票を実施する場合、解体分割の場合には全域が住民投票の対象になる。分立の場合には、「分立を望んでいる地域のみで行う」場合と、「市町村の全域で行う」場合の両方の事例が想定される。そして、解体分割と分立のいずれでも議会が単独で分割や分立を決定するという事例も想定される。
さらに、分割をする際には市町村議会が分割を決定するが、都道府県議会の承認も得なければならない。1950年（昭和25年）に起こった舞鶴市の分割運動では住民投票で「東舞鶴市」と「西舞鶴市」への分割の承認が過半数となり、舞鶴市議会もこの決定を承認したにもかかわらず、この決定が京都府議会によって否決されてしまった。

財政問題

特に、解体分割をする際には、分割前の旧市町村の地方債の処理や基金が、分割後に設置された新市町村にどの割合で継承されるかという問題がある。
解体分割後に設置される新市町村の規模が大きく異なる場合、新市町村それぞれの規模に合わせて、A市は何%、B村は何%、のように配分されることになる。
しかし、地方債残高が多い場合にはこの地方債の処理の割合を巡って論議が紛糾する事態が想定される。

合併協議会

合併協議会は、b:地方自治法第252条の2、合併新法第3条の規定により、関係市町村議会の議決を経て設置されるもので、関係市町村の長および議会や職員、住民の代表者らによって構成され、「法定合併協議会」とも呼ばれる。法定合併協議会において「合併市町村基本計画」や協定項目を策定することにより、合併新法に基づく制度的特例を受けることができる。
一方、法定合併協議会を設置する前に、いわゆる「任意合併協議会」（任意協議会）を設置することが多いが、任意協議会はその名のとおり法的には設置する必要のない任意の話し合いの場であり、任意合併協議会を設置せず、「研究会」または「勉強会」での協議を経て法定合併協議会を設置するケースもある。
市町村によっては、任意合併協議会で合併協定書記載項目のほとんどの協議を終え、法定合併協議会は形式的に設置して、2、3回程度の協議で合併協定書を締結することもある（新潟市など）。

住民発議による法定合併協議会

1965年（昭和40年）施行の合併特例法では、法定合併協議会の設置の発議権は関係市町村の長のみが有していたが、1995年（平成7年）の改正により、有権者の50分の1以上の連署をもって、法定合併協議会の設置を市町村長に直接請求できる「住民発議制度」が創設され、2005年（平成17年）施行の合併新法にも引き継がれた。静岡市と清水市の合併は住民発議によって法定合併協議会が設置されて合併に至った例の一つである。ここは青年会議所の発議によって協議会が設置されたもので、他にも、青年会議所の組織的な住民発議で協議会が設置された事例が全国にみられるが、「あたかも住民が主張してきたかのように見えるが、中央の思惑に乗っかったもの」という見方もある。
しかし、住民発議によって法定合併協議会が設置された場合、任意合併協議会や研究会・勉強会での協議の積み重ねがないケースが大半であり、協議会を設置しても合併に至らない事例が続出した。

合併協定書の調印

合併協議会で合併協議が整うと関係市町村長による合併協定書への調印を行うことが多い。調印にあたっては、市町村長の署名押印のほか、立会人として議会議長が署名をする場合もある。
合併協定書の調印は法的には何ら意味を持たないが、セレモニーとして、都道府県知事、地元選出の都道府県議会議員や国会議員らを招いて盛大に行われることが多い。しかし、その後に行われた市町村議会で合併関連議案が否決される事例や、合併協議会の解散に至ってしまう事例もあった。
協議段階で紛糾した市町村では、これを避けるためか、まず市町村議会で合併関連議案を可決した後に、合併協定書の調印式を行ったり、岡山市（2005年（平成17年）3月の1次合併）のように調印式そのものを行わず、県に申請したりする事例もあった。

住民投票

住民投票で合併や分割の賛否を問う方法も、一般化する方向にある。この方法では、「合併または分割自体に賛成との前提で、合併の相手先や合併後の名称次第」とするもの、「合併または分割自体に反対である」、といった選択肢が設けられる。

合併後の名称

合併する際の自治体の新名称は上述の通り法定合併協議会において決められるが、その候補の選定にあたっては公募が行われることが多い。公募は特に合体（新設合併）をする場合に多く行われ、合併対象市町村の住民を対象にする場合、住民と通勤通学者、出身者を対象にする場合、居住地域を限定せず全国を対象とする場合などがある。
合併後の新自治体の名称は、合併に加わる自治体のうちのひとつの名称を採用する場合と、新たな名称を採用する場合とに大別される。一般に、編入（編入合併）においては編入する側の自治体の名称が採用されることが多い。新たな名称を採用する場合、旧自治体名の使用を避け、旧郡名などの広域地名（例：千葉県匝瑳市やいすみ市）や合成地名（例：茨城県小美玉市）、方角地名（例：香川県東かがわ市）が採用されることが多い。対等合併で既存の自治体の名称を採用する場合、編入合併の印象を与えないよう、ときがわ町（埼玉県）やたつの市（兵庫県）のように表記が変えられることもある（ひらがな・カタカナ地名）。