人事院勧告

人事院勧告（じんじいんかんこく）とは、人事院が、国会、内閣、関係大臣その他機関の長に行う、国家公務員の一般職職員の「給与その他の勤務条件の改善及び人事行政の改善に関する勧告」（国家公務員法第3条第2項）の総称である。人勧とも略称される。一般には、単に人事院勧告と言う場合、給与制度に関する勧告である給与勧告を指すことが多い。

法律上の規定

日本国憲法は内閣が｢法律の定める基準に従ひ、官吏に関する事務を掌理すること｣（第73条第4号）を定めている。これを受けて、国家公務員法は国家公務員の給与、勤務時間等の勤務条件は｢国会により社会一般の情勢に適応するように、随時これを変更することができる｣こと（第28条第1項、勤務条件法定主義、情勢適応の原則）を定めている。また、人事院はこの変更に関して勧告することを怠ってはならない（同条）。
この｢勤務条件法定主義｣と｢情勢適応の原則｣を給与において実現させるため、｢人事院は、毎年、すくなくとも一回、俸給表が適当であるかどうかについて国会及び内閣に同時に報告しなければならない。給与を決定する諸条件の変化により、俸給表に定める給与の100分の5以上増減する必要が生じたと認められるときは、人事院は、その報告にあわせて、国会及び内閣に適当な勧告をしなければならない｣（国公法第28条第2項）。
この勧告は給与勧告（または給与改定勧告）と呼ばれ、毎年8月上旬になされるのが常例となっている。国家公務員給与は勤務条件の要であり、多方面への波及力ゆえ（詳しくは#日本の賃金決定機構における機能に後述）その変動は財政・経済にも大きく影響するので、人事院の勧告中最も重要視されている。給与勧告が扱う事項は、情勢適応の原則による給与水準（ベース）の上下だけではなく、給与制度全般を含む。
国公法第28条第2項に対応して、給与法においても人事院が｢職員の給与額を研究して、その適当と認める改定を国会及び内閣に同時に勧告すること｣（第2条第3項）が定められている。
寒冷地手当については、｢国家公務員の寒冷地手当に関する法律｣（寒冷地手当法）が別個に2種類の勧告を規定している。一つは、第3条第2項に規定され、寒冷地手当の支給日、支給方法その他支給に関し必要な事項の定めについて内閣総理大臣に対して行う勧告である。もう一つは、第4条に規定され、寒冷地手当について調査研究し、法改正が必要と認めるときに、国会及び内閣に同時に行う勧告である。第3条第2項の勧告は、内閣総理大臣に対してのみ行う勧告であり、人事院は給与勧告とは区別して扱っている。一方、第4条の勧告は給与勧告の一部として他の勧告事項と一緒に行われている。

給与決定の要素

国公法は職員の給与を決定する要素として、「生計費、民間における賃金その他人事院の決定する適当な事情」を挙げている（第64条第2項）。この規定により、人事院は毎年国民一般の標準的な生活費用（標準生計費）と民間賃金の調査を実施している。実際の給与勧告にあたっては、人事院が官民給与の比較を行い、両者の較差を算出し、職員の給与を民間給与にあわせること（民間準拠）を基本として、俸給表・手当の改定内容を決定する。
民間準拠原則を採用する理由について、人事院は「国家公務員も勤労者であり、勤務の対価として適正な給与を支給することが必要とされる中で、その給与は、民間企業とは異なり、市場原理による決定が困難であることから、その時々の経済・雇用情勢等を反映して労使交渉等によって決定される民間の給与に準拠して定めることが最も合理的であり、職員の理解と納得とともに広く国民の理解を得られる方法であると考えられることによる」と説明している。
なお、生計費は前出の国公法第64条の規定で給与決定の条件の一つに挙げられてはいるが、現在の勧告実務においては全体の給与水準を直接左右する要素としては扱われておらず、俸給表作成時に号俸の盛り付けの参考とされるにとどまっている。これは、生計費は民間給与の形成段階で既に織り込まれており、官民給与の比較をすれば同時に生計費への配慮を行ったことになるとする人事院の見解による（佐藤2009、pp.45-46）。
民間準拠のためには、民間事業所の従業員の給与と、国家公務員の給与の実態を把握する必要がある、民間給与については、厚生労働省の「賃金構造基本統計調査」や国税庁の「民間給与実態統計調査」など政府機関による様々な調査が行われているが、いずれも国家公務員給与と直接比較するための資料としては不十分である。そこで人事院は、官民給与比較に最適な独自の調査として「職種別民間給与実態調査」（通称「民調」）と「国家公務員給与等実態調査」を実施している。
「職種別民間給与実態調査」は、公務と類似する職種に従事する常雇従業員について個人別に4月分の月例給与等を調査する「従業員別調査」と、事業所別に給与改定や雇用調整等の状況、手当制度を調査する「事業所別調査」から成る。大規模な実地調査であるため、人事院が都道府県・政令市などの人事委員会と共同で行う。期間は例年、5月1日から50日間程度である。なお、特別給（賞与、ボーナス）は月例給とは別に「事業所別調査」で調査する。調査対象は企業規模50人以上で、かつ事業所規模50人以上の民間事業所であり、地域別に、産業、規模等により層化無作為抽出される。「従業員別調査」もその標本事業所の従業員が対象となる。
2009年の調査では、50232事業所を対象に、前述の基準で910層に層化し、うち11100事業所が無作為抽出された。「従業員別調査」の調査実人員は78職種に就く463712人であった。
調査対象事業所を事業所規模50人以上とする理由は「これによって、公務と同種・同等の者同士による月例給比較が可能であり、精緻な実地調査による調査の精確性を維持できる範囲で、民間企業の従業員の給与を広く把握し反映させることができ、民間企業の常雇従業員の六割強をカバーできるということに基づく」（佐藤2009、p.44）と説明されている。
一方、国家公務員の給与は「国家公務員給与実態調査」を通して把握される。こちらは人事院が全職員を対象に毎年4月1日における給与実態を調査する。両調査ともに職種、役職段階、年齢、学歴、勤務地域といった給与決定要素別に細かく給与を調査しており、官民給与の精密な比較を行うための基礎的統計となっている。

公務・民間給与の比較方法

官民給与の比較は、民間、公務員の両実態調査を基に行われる。単純に平均値を比較するのではなく、仕事の種類、責任の度合い、年齢、学歴、勤務地域といった主な給与決定条件を同じくするグループごとに比較し、国家公務員の人員構成を基準としてラスパイレス算式で全体の官民較差を算出する。
税務、公安職等は民間に比較すべき職種がないため、比較から外されている。特別給も比較方法は一般給与と同じだが、単位に年間支給割合を用いる。

勧告から給与改定に至るまで

給与勧告の内容は人事院会議で最終決定し、官民給与や生計費に関する調査結果が記載された「報告」（国公法第28条第2項）とセットで国会と内閣に対して同時に行われる。例年、人事院総裁が内閣総理大臣に勧告書を手渡す様子が公開されている。
職員の給与は金銭、有価物を問わずすべて法律に基づき支給されなければならない（国公法第63条第1項、給与法定主義）。よって給与勧告の実施には法律の改廃制定が必要となるが、人事院には法案提出権はないので、政府立法か議員立法を通じて実施する。制度発足から現在にいたるまで、勧告を受けた内閣が法案を国会に提出し、可決・成立させるというプロセスをたどっている。人事院勧告は相手方(給与勧告の場合、内閣と国会）を法的に拘束するものではないので、勧告通りに法案が策定、又は可決・成立するとは限らない。
給与勧告を受けた内閣は、その取扱方針を給与関係閣僚会議を経て閣議決定する。この取扱方針を基に、総務省人事・恩給局（旧総務庁人事局）が給与関連法（給与法、寒冷地手当法など）の改正案を策定。次にこの改正案を閣議決定し、内閣提出法案として国会に提出する。最後に国会で法案が可決・成立し、改正法に定められた実施時期が訪れて給与改定は実施をみる。なお、改定時期は給与の改定項目（俸給表、各手当など）によってことなる。
政府・国会側が勧告通りに給与改定を実施しない時に用いられる手法には、減額（「値切り」）で改定内容そのものを勧告から改変する方法と、内容は勧告通りだが、実施を遅延もしくは見送る（「凍結」）方法がみられた。どちらも職員給与を抑制するもので、前者の方法は主に1950年代と1982年～1984年にかけて、後者は1960年代に使われた。近年は引き下げ勧告となった年もあり、一部の改定事項を除いて完全実施が続いている（詳しくは#沿革を参照）。
このような給与勧告の不完全実施の理由として政府は財政上の理由を挙げてきたが、人事院や組合側は人事院勧告は労働基本権制約の代償であるから完全実施するべきとしてきた。

労働基本権制約の代償措置性

日本の国家公務員は争議行為が全面一律に禁止され、加えて非現業職員は団体協約締結権が認められていないなど、労働基本権が大きく制限されている。したがって、勤務条件を私企業のように労使交渉を通して決定することができず、人事行政の改善、特に勤務条件を社会一般の情勢に適応させる機能は人事院勧告が担っている。
公務員の労働基本権制約・剥奪は1948年7月31日の「昭和二十三年七月二十二日附内閣総理大臣宛連合國最高司令官書簡に基く臨時措置に関する政令」（昭和23年政令第201号）に端を発している。この政令に基づく国公法一次改正の際、同時に人事院勧告制度が導入された。
このような状況と経緯から、人事院や最高裁の判例（全農林警職法事件など）は、人事院勧告を労働基本権制約の主な代償措置と位置づける見解を採用している、これは「人勧代償措置論」とも呼ばれ、公務員の労働基本権制約の正当化や、給与勧告の完全実施要求の根拠として援用されることもある。
一方で人事院勧告の代償措置性を否定する議論もある。地方自治問題研究機構の行方久生は、歴史的にみて人事院・人事院勧告は労働基本権制約の代償として導入された制度ではなく、原理的にも労働基本権を離れた人事行政一般の範疇に収まるものであり、両者に代償関係は認められないとしている（行方2004）。