行政不服審査法

概要

行政不服申立てとは、何人であれ行政機関に対し紛争の解決を求める法的な争訟手続である。つまり、「行政庁の公権力の行使」（処分）に対し、不服に思った者が「行政機関」に対して不服を申立てることを指す。不服申立てを行う者としてはまずは私人があるが、とは限らない。国の機関や地方公共団体の機関が他の行政機関に対して不服申立てを行うこともその処分が、「処分がその固有の資格において当該処分の相手方となるもの」でなければ可能である（例：警察署長による道路使用の不許可処分に対して、不許可となった市町村長から審査請求をする場合等。この場合は申請者が市町村長であるとはいえ一般人と同じ立場であるからである。これに対し法令で補助金を市町村へ交付するとしている場合は補助金の交付を受けることは、市町村のいう固有の資格において行われるため、補助金の交付処分について行政不服審査法による不服申立てはできない。）。不服申立者は裁判所ではなく行政機関を相手として事後的救済を求める争訟を提起することになる。
なお、行政機関によるものでなく司法上の救済（行政訴訟）については行政事件訴訟法がその一般法として制定されている。行政不服審査法、行政事件訴訟法は、いずれも事後の救済制度であるが、事前の救済制度として行政手続法がある。
行政不服審査法の前身は、1890年に制定された訴願法（明治23年法律第105号）である。訴願法は、「租税及手数料ノ賦課ニ関スル事件、租税滞納処分ニ関スル事件、営業免許ノ拒否又ハ取消ニ関スル事件」等、列記主義の原則により不服申立てのできる場合を限定的に規定していたこともあり、この法律によって十分な救済が図られる内容とは言い難かった。
また、日本国憲法第76条2項後段は行政機関が終審を行うことを禁止しているが、反対解釈すれば前審を禁じてはおらず、裁判所法3条2項も行政機関が裁判所の前審として審判を行うことを認めている。このことから、行政不服審査法は不服申立てのできる場合を限定するのではなくできない場合を例外規定として設け、その他の処分・不作為についてすべて不服申立てができるとする一般概括主義の原則により構成されている。その他、訴願法と行政不服審査法を比較すると、当事者の手続的な権利の充実という面で大きな進展がみられる。

全面改正

1962年（昭和37年）制定の行政不服審査法（以下「旧法」という。）制定以来、長らく実質的な改正はなかったが、2014年（平成26年）に現行法を抜本的に改正した行政不服審査法（平成26年6月13日法律第68号）が公布され、2016年（平成28年）4月1日に施行された（平成27年11月26日政令第390号）。
これ以前、第169回国会（2008年）において、不服申立て手続の審査請求への原則的一本化、再審査請求の廃止、審理員による審査請求の手続、行政不服審査会等による諮問手続の設置、審査請求期間の3か月への延長などを内容とする全部改正法案が、内閣より提出されたが、2度の継続審査とされた後、第171回国会（2009年）において衆議院が解散（7月21日）されたため審議未了により廃案となった。
その後、再審査請求は維持するが、原則、審査請求及び再審査請求を経なければ出訴できないという二重前置をやめ、再審査請求手続を経なくても取消訴訟を提起することができる等の変更が加わったものが2014年に成立した改正法である。
主な改正点
旧法と比較して変更された点は、主なものとして次のとおり。
（１）審査請求への原則一元化
旧法での基本的な不服申立類型は、審査請求、異議申立ての2種類であった。審査請求を経るか、異議申立てを経るかは原則、該当する処分に関して処分庁に対する上級行政庁があるかないかにより区別されていたものの、異議申立ては審査請求と比較して簡略な手続きであり、かつ処分庁自らが決定庁となり決定を下すような状況となることが大半となり、自ら下した処分を自ら過ちであると認めた上で処分庁が処分を取り消すかまたは変更するようなことが異議申立者にとっては容易に期待できない面があった。
このため、異議申立てについては、適正手続の保障の観点から問題が残った。
さらに上級行政庁が偶然存在するか否かにより、手続保障に差異が生じることや、本来異議申立てとなるべきものを不服申立者が単純に勘違いして審査請求としてしまったり、逆に審査請求となるべきものを誤って異議申立てとしてしまったりしたために、その補正の結果、申立て可能な期間を経過してしまい、結局不服申立てができなくなるのを招きやすい等という問題も残った。
これらの問題を克服し、適正手続の保障・促進の観点から、審査請求への一本化が図られた。
（2）再調査の請求
処分庁以外の行政庁に審査請求ができる場合において、処分庁が簡易な手続で迅速に見直しを図る手法として再調査の請求の制度が導入された。
ただし、この再調査の請求は、個別法等法律が特に定める場合に限ってできることとされ、かつ原則、再調査の請求がされた場合は、再調査請求について裁決があるまでは審査請求はできない。なお、旧法において審査請求ができる場合に、異議申立てができるときは、異議申し立てを経ないで審査請求をすることが原則できなかったが、改正によりこの制限は廃止され、再調査の請求ができる場合であっても直接審査請求ができるとなった。
（３）審理員制度
適正手続・公正性の担保の観点から、審査請求の審理手続を主宰する者として審理員制度が置かれた。旧法では、審査請求に対する審理を原処分に関与した職員が主宰することもあり得たが、改正法では原処分に関与した者等が審理の主宰者となることが禁じられ、審理員等－審査請求人－処分庁等という三角関係による審理構造が確保されることとなった。
（4）行政不服審査会、不服審査機関等への諮問制度
適正手続・公正性の担保の観点から、第三者機関として、国においては行政不服審査会等が総務省に設置されることとなり、地方公共団体においても相当する機関を設けることとされた。その上で審理員による審理の後、原則としてこれら機関への諮問が義務付けられることとなった。
（5）審査請求期間の延長
旧法では原則、不服申立ては処分のあったことを知った日の翌日から起算して「60日」以内にしなければならないとされていたが、改正法により「３か月」に延長された。
（6）標準審査期間制度
審査庁となるべき処分庁は、審査請求が事務所に到達してから裁決までの間に通常要すべき標準的な期間（標準審査期間）を定める旨の努力義務規定があらたに設けられた。さらに、その期間を定めときは、当該審査庁となるべき行政庁及び関係処分庁（後述参照）の事務所において、備付けその他の適当な方法により公にしておかなければならないとされた。

行政事件訴訟との比較

行政不服審査は、行政事件訴訟と共に法定の争訟手続である。行政権の行使の違法性をめぐる紛争を解決して、国民の権利利益の救済を目的とする手続きである点で、行政不服審査と行政訴訟は共通している。
他方、相違点として、不服審査では行政機関自身が争訟の裁断を行うのに対し、行政事件訴訟では裁判所が中立的で公平な第三者として紛争の裁断を行う。不服審査では手続が簡易迅速であると共に、処分の妥当性をも争えるのに対し、行政事件訴訟では手続きの対審性を保障し、当事者に口頭弁論を通して立証・反論の機会を保証する慎重な手続きを踏む。ただし、情報公開法18条は、開示請求決定に対する不服申立ては情報公開・個人情報保護審査会に諮問しなければならないとし、審査の透明性を高めて公平性を確保する。

行政手続法との比較

行政不服審査は、行政庁による公権力の行使に対する事後の救済手続きに関する制度であるのに対して、行政手続法による手続きは、事前の救済手続きに関する制度である。
一方で、改正法により導入された審理員の制度は、行政手続法における聴聞の主宰者の制度を参考にして設けられた制度であり、該当する処分や不作為等一連の行為に関与した者以外による審理を徹底させ、審査の透明性、公平性がより高められた点において行政手続法と類似している。また、同様にあらたに導入された標準審査期間も、行政手続法における標準処理期間と類似している。

内容

行政不服審査法の目的は、「行政庁の違法又は不当な処分その他公権力の行使に当たる行為に関し、国民が簡易迅速かつ公正な手続の下で広く行政庁に対する不服申立てをすることができるための制度を定めることにより、国民の権利利益の救済を図るとともに、行政の適正な運営を確保すること」にある（1条）。

対象

不服申立ての対象としては、行政庁による処分（その他公権力の行使にあたる行為も含む）の他、行政庁が法令に基づく申請に対して期間内に応答しない不作為もあたる。しかし、「処分」の具体的な内容は法によって規定されているわけではなく、解釈によって定まる。一般に、「処分」の概念は行政行為とほぼ一致するといわれている。この処分概念を巡っては従来から行政事件訴訟法における処分性論でも同様の論争が続いている。不服申立ての対象となる。 
行政不服審査法は申立ての対象となる処分や不作為を原則として限定していない。このような規定の仕方を一般概括主義または概括主義という。これに対して申立てのできる処分等を条文で列記したものに限定する方法を列記主義という。旧法が制定される以前において行政不服申立ての一般法であった訴願法はこの列記主義を採用していた。
概括主義の例外として不服申立てができない事項は、7条1項各号に挙げられているもののほか、独占禁止法第70条の１２など他の法令により規定されたものがある。行政不服審査法第1条第2項により「他の法律に特別の定めがある場合」はその法律によることになるがそれ以外については行政不服審査法が適用される。例えば土地収用法第129条から第132条に特別な規定を置いているが、それに規定のない事項、例えば審査員の規定は適用される。

審査請求

審査請求は、不服申立ての基本類型である。
再審査請求の手続については第62条以下に規定があるが、審査請求の規定が概ね準用されている。あらたに設けられた再調査の請求に関する手続は第54条以下に規定がある。各制度特有の手続についてはその都度説明を加える。なお、これらの手続によっても紛争が解決しない場合には行政事件訴訟法に基づいて訴訟を提起し、司法審査（裁判所による裁判）を受けることができる。

再々審査請求

行政不服審査法では規定がないが、個別法で再審査請求に対し更に再々審査請求を認める場合がある。例として地方自治法第252条の１７の４第５項の規定がある。これは例えば法定受託事務に対する権限を保健所設置の市の市長が補助機関である保健所長に委任した場合は、市長への審査請求、再審査請求を都道府県知事となり、更に主務大臣（厚生労働大臣）に再々審査請求ができる。もし委任せず市長が処分した場合は、審査請求が都道府県知事、再審査請求が主務大臣となるので、最終的な不服審査機関を同じとするものである。