ねじれ国会

ねじれ国会（ねじれこっかい）とは、両院制の国において、下院と上院のどちらか一方で与党が過半数の議席を持つ反面、もう一方では野党が過半数の議席を持つ状態のこと。国によってはねじれ議会ともいう。

日本

日本は議院内閣制をとっており、また、内閣総理大臣の指名において衆議院の優越が認められている。このことから、閣外協力を得た少数与党でない限り、通常は、単一の与党または複数の連立与党が衆議院の過半数を占めることとなる。ねじれ国会という語は、それにもかかわらず与党が参議院の過半数を占めていない状態を指すものであり、この状態は、与党である政党が参議院の比較第1党であったとしても起こりうる。
1989年7月30日付け「朝日新聞」朝刊3面に掲載されたのが由来で、マスコミの造語である。特に2007年7月の第21回参議院議員通常選挙の結果を受けて、報道などでよく使われるようになった。逆転国会などとも呼ばれる。

概要

ねじれ国会の状態では、衆参両院で政権与党が過半数を維持している状況とは違い、政権与党が参院で過半数を有する野党を納得させないと法案は成立しないために、参議院で衆議院と異なる議決が起こりやすくなる。これは、参議院の独自性の発揮とみなすことができるが、ねじれ国会が問題とされるのは、衆議院とは異なる議決が、政治および行政が停滞することになり、その損失が重視されるからである。

ねじれの利点

終戦直後の日本国憲法制定での両院制選択の経緯を見ると、アメリカから渡された憲法草案が一院制であったのに対し、日本側はわざわざ両院制に変更している。その理由は、一院制の場合、総選挙の結果で国家の方針がいきなり変わってしまうことになり、政情が安定しなくなるためであり、両院制として、片方の院の選挙で多数党が変わったとしても、ねじれの状況になるだけで、ねじれの間は法律は変えられない、すなわち政情が安定するというものであった。ねじれの間は法律は変えられないが、国としての最低限の機能を維持するため「内閣総理大臣の指名」と「予算の承認」は衆議院だけでできるようになっており、いわば冬眠状態にあることになる。ねじれた後、時間をかけて次の選挙で国の針路を決めることになるのであり、国民に熟慮期間を与えることができるという点が、最大のメリットと言える。

衆議院の優越

憲法に定められている衆議院の優越には、さまざまな制約がある（詳しくは衆議院の優越の項を参照）。
予算案の議決、条約批准の議決、内閣総理大臣指名選挙に関しては、議決が異なった場合や衆議院議決後に一定日数の間に参議院が議決しない場合、衆議院の議決を国会の議決とすることができる（衆議院の優越、自然成立）。しかし、関連法案が野党に反対され参議院で可決できない場合、予算執行や条約履行に支障が生じる可能性もある。一方、法律案の場合、衆議院が先議して可決した法案を後議の参議院が否決した場合、これを成立させるためには、衆議院で3分の2以上の特別多数で再可決する必要がある（衆議院の再議決）。
衆議院可決議案を参議院が議決しない場合、衆議院可決から60日間が経過しなければ、参議院が否決したとみなすことはできない（みなし否決）。したがって、衆議院で先議可決した議案を、参議院は、最大60日間にわたって法案審議を引き延ばすことができる。もし、60日間が経過する前に国会の会期切れが見込める場合なら、継続審議にせず審議未了とすることで廃案に追い込むこともできる。国会法では、臨時国会や特別国会の会期及び会期延長における両院の議決では衆議院の優越が認められているが、会期延長の回数は制限されている。

選挙を経ない議員の異動によるねじれの解消

野党内で反主流派の参議院議員を引き抜く、与野党対立に距離を置く中間政党を取り込む、無所属の参議院議員を引き入れるなどにより、与党が参議院の過半数を回復することがある。逆に、野党が衆議院の過半数を獲得して政権交代を実現をめざして、与党内で反主流派の衆議院議員を引き抜く、与野党対立に距離を置く中間政党を取り込む、無所属の衆議院議員を引き入れる戦略も考えられる。

選挙を通じたねじれの解消

選挙を通じたねじれの解消には、時間的な制約がある。参議院過半数勢力は、衆議院議員総選挙により、参議院過半数勢力が衆議院でも過半数勢力となり、政権交代を実現を目指す。しかし、一般に解散権は衆議院過半数勢力が行使できるのであって、この理由で解散を行う誘引はない。一方、与党は、参議院議員選挙で与党が参議院過半数を獲得をめざす。しかし、参議院には解散がないため、（与党が参議院で過半数回復が見込めるほどの数の補欠選挙が発生するなどの極端な例外を除けば）次の参議院議員通常選挙まで待つ必要がある。さらに、与党に有利な状況であっても、参院選は半数改選であるため、過半数獲得は容易ではないし、直近の参院選で与党が大敗していた場合は、次の参院選での過半数確保のハードルが高くなる。

昭和20年代

55年体制以前の参議院では、与党が過半数を占めずに、党議拘束をしない院内会派である緑風会が大きな勢力をもち、しばしば、衆議院可決案を修正および否決し、衆議院とは異なる首班指名をおこなうこともあった。

1989年参院選後

1989年参院選後では自由民主党が惨敗して参議院過半数を失った。その後、宇野宗佑首相辞任後の首班指名選挙で衆議院は自民党の海部俊樹、参議院は日本社会党の土井たか子と、衆参異なる指名になった。首相指名に関する両院協議会が39年ぶりに開かれたものの成案を得るに至らなかったため、衆議院議決優越により海部が首相になった。
その後、12月に参議院で提出されていた消費税廃止法案が自民党が反対するも、野党の賛成多数で可決され、衆議院に送付された。1990年2月、衆議院を通過した1989年度補正予算案が参議院で否決され、予算案をめぐっては戦後初の両院協議会が開かれた。両院協議会で一致しなかったため、衆議院議決優越により政府原案通り成立した。
ただ、自民党は竹下政権の頃から消費税などを巡って民社党・公明党との協調路線を強めており、参院選で「一人勝ち」となった社会党への反発は民社・公明の間でも強く、ねじれ国会の下でも、自民党はいわゆる自公民路線という形でそれなりに円滑な国会運営を行うことができた。1990年衆院選で自民党が圧勝したこともあり、参議院も含めた国会運営が与党ペースで進んだということもある。

1998年参院選後

1998年参院選後では自民党が惨敗して参議院過半数を失った。その後、橋本龍太郎首相辞任後の首相指名選挙で衆議院は自民党の小渕恵三、参議院は民主党の菅直人と、衆参異なる指名になった。両院協議会で一致しなかったため、衆議院議決優越により小渕が首相になった。
その後の金融国会では政府が提出した金融再生法案が衆議院で可決されるも、参議院では野党の修正案を提示、最終的には自民党が野党案をほぼ丸呑みする形で成立した。また10月に参議院で防衛庁調達実施本部背任事件をめぐって、額賀福志郎防衛庁長官問責決議が野党の賛成多数で可決され、額賀長官は辞任に追い込まれた。
その後、自民党は自由党（自自連立、1999年1月）や公明党（自自公連立、1999年10月）との連立を図ることで参議院過半数を確保し、ねじれを解消した。

2010年参院選後

2010年参院選の結果、民主党は改選議席数を減らして敗北、自民党が改選第1党となった。この結果、連立与党である国民新党を加えても参議院における過半数を下回ったことで、再びねじれ状態となった。与党が過半数を割る一方で野党も国会召集日までに過半数勢力を結集できず、法的な議事運営権をもつ参議院議長は与党民主党、議事運営のスケジュールを調整し議長はその具申に従うことが慣行とされてきた議運の委員長は野党自民党から選出されるという、近年例のない形となった。この結果、民主党の有力支援団体である日本教職員組合が強く求めてきた教員免許更新制の廃止を断念するなど、与党が重要法案と位置づけてきた多くの法案審議スケジュールに影響が出ることとなった 。
ここで生じたねじれは、2007年のそれとは異なり、現状の連立与党では衆議院での再可決が不可能であり、円滑な国会運営のためには、連立の組み替えも含めた野党との連携が必須となっている。しかし、1989年や1998年とも異なり、選挙で野党と全面対決して敗北した菅直人首相が続投したままであり、首相交代による仕切り直しを経ていないため、対決姿勢を崩していない野党との連携も困難を極めた。特例公債法案やエネルギー関連法案も野党ペースで修正されて可決された後に菅直人は首相を退陣した。
2011年に誕生した野田政権はねじれ国会下の政界を「決められない政治」とし、「決められる政治」への脱却を目指した。2012年には自民党・公明党との三党合意により、社会保障と税の一体改革関連法案（消費税増税法案）を可決成立した。なお、この際に「近いうちに衆議院解散」の言質を取られ、2012年11月に衆議院を解散した。

2012年衆院選後

2012年衆院選の結果、自民党が圧勝して自公連立で衆院の3分の2を占めるに至った。だが、2010年参院選では民主党側も自民党側も参院過半数を占めてはいなかった。そのため、引き続きねじれは解消していない状態であった。
参議院では人事官や会計検査官の同意人事が否決されたり、川口順子参議院外務委員長への解任決議が可決されたり、安倍晋三内閣総理大臣への問責決議が可決されたり、衆議院定数是正法案が参議院で可決されず衆議院可決から60日経過後にみなし否決された後に衆議院で再可決したりしている。
その後、2013年参議院選挙において、自民党が改選121議席の過半数を上回る65議席を獲得。公明党との連立与党全体で見ても76議席を得たため、非改選を含む全体で与党が135議席を獲得したことで、2010年以来のねじれ解消が確定した。
以後の衆院選（2014年・2017年）・参院選（2016年）でも安倍自民党の圧勝は続き、その後もしばらくはねじれの状態にはなっていない。しかもこの「安倍１強」と呼ばれる状況下にあって、2017年の衆院選をきっかけに野党第一党の民主党改め民進党が分裂し、衆院では立憲民主党が第一党の座を獲得したのに対して、参院では民進党（のち旧希望の党を吸収合併して国民民主党に改称）会派が最大勢力であり、時には路線の違いにより立民・国民2党間が対立することもあるため、むしろ野党の状況は、ねじれ状態の前提となる「政権交代可能な2大政党」の一翼からは程遠い状態となっている。このように野党間で衆院第一党と参院第一党が異なり足並みの乱れが生じている現象を、前述した本来の意味に例えて「野党内ねじれ国会」と評する記事も見られる。
しかし、その後立民は民進からの離党者などを取り込んで人数を増やし、2018年10月17日には旧民進系無所属・野田国義の会派入りにより国民と同数の24に並んだ。19日には国民の長浜博行元環境相が離党届を提出したことにより、立民が衆参ともに野党第1会派になる"ねじれ解消"の見通しとなった。

日本国外の例

一般的に両院制では、両院の選挙方法の差異が大きいほど、両院の「ねじれ」が生じやすくなる傾向にある。
イギリスでは、世襲貴族や一代貴族によって構成される貴族院が、公選制の庶民院（下院）と異なる議決を行ったり、庶民院から回付された議案を修正したりすることがある。また、フランスでは、元老院（上院に相当）議員は間接選挙によって選出されるが、その選出方法が右派に有利であるため、直接選挙（決選投票方式の小選挙区制選挙）の国民議会（下院に相当）で左派が過半数を占めると、ほぼ確実に「ねじれ」が生じる。ドイツでは、連邦参議院（上院）議員は各州政府の代表によって構成されるが、アメリカの中間選挙のように州議会議員選挙では国政与党が敗北しやすい傾向にあるので、直接選挙（小選挙区比例代表併用制）の連邦議会（下院）との間でしばしば「ねじれ」が生じる。大日本帝国憲法下の日本の貴族院・衆議院もこれら諸国と同様の状態になることがあった。イタリアでは、下院と上院の権限がほぼ同じであり、「ねじれ」が生じると政権交代が起きやすい。イタリアでは、第二次世界大戦後から2016年現在まで、5年の任期を全うした政権が存在しない。
ただし、これらの国では、下院の議決に対して上院が譲歩する慣例や政府によるイニシアティブが議会制度にビルトインされているため、議会での審議を通じて合意形成を図るという志向性が政府・与党と野党の間で共有されており、ねじれ状態が審議の停滞に直結していない。
アメリカでは2010年の中間選挙で、上院では与党の民主党が多数であるが、下院では野党の共和党が多数となるねじれが実現した。その結果、医療保険制度改革をめぐる与野党の対立が激化して、2014年の暫定予算案が通らない事態となった。事実上、予算が人質となった形である。アメリカにおける2014年度となった2013年10月、予算案が通らないため、NASAや国立公園などが閉鎖、連邦政府の職員80万人以上が休職状態となっている。同じ状態は1995年にも発生しており、この時は21日間続いた。2018年の中間選挙でも上院では与党の共和党が過半数を占めたのに対し下院では野党の民主党が多数となった。