Kebijakan Pertanian Bersama

Sejarah

Sejarah Kebijakan Pertanian Bersama (CAP) Uni Eropa bermula di Eropa Barat pada 1950-an paska Perang Dunia II, kondisi sektor pertanian di Eropa setelah perang mengalami kelumpuhan dan kekurangan persediaan pangan, menyebabkan kelaparan dan mal-nutrisi. Keadaan ini memaksa Eropa mengeksplorasi berbagai cara agar mandiri dalam produksi pangan di tingkat regional. Pada tahun 1957, Perjanjian Roma (Treaty of Rome) melahirkan Masyarakat Ekonomi Eropa (pendahulu Uni Eropa) antara enam negara Eropa Barat, dengan gagasan kebijakan pertanian bersama sebagai komitmen untuk membentuk pasar tunggal (common market). Komunitas Eropa menginginkan agar struktur pertanian Eropa direformasi agar lebih kompetitif, tanpa mengancam pertanian keluarga. Konferensi Para Menteri Pertanian pada 1958 di Stresa (Italia) dianggap sebagai awal pengembangan dan implementasi Kebijakan Pertanian Bersama dari enam negara anggota Masyarakat Ekonomi Eropa.

Pada bulan Juni 1960, Komisi Eropa melontarkan pandangan dalam rangka mewujudkan kebijakan pertanian bersama. Komisaris Eropa Sicco Mansholt, seorang petani dan politisi Belanda, merupakan pencetus utama yang memprakarsai kebijakan pertanian di Eropa. Kebijakan ini digadang-gadang sebagai kebijakan tunggal yang bertujuan untuk menyediakan pangan yang terjangkau dan standar hidup yang adil bagi petani di Eropa. Kebijakan pertanian ini mula-mula difokuskan untuk mendorong produktivitas pertanian sehingga konsumen memiliki persediaan pangan yang stabil, sekaligus memastikan Uni Eropa memiliki sektor pertanian yang berkelanjutan. Kebijakan Pertanian Bersama memberikan subsidi dan sistem jaminan harga bagi petani, juga memberikan insentif bagi mereka agar meningkatkan produktivitasnya.

Modernisasi dan surplus pangan

Produksi pangan di Eropa meningkat tetapi kehidupan di pedesaan saat itu masih sulit. Mansholt mencatat bahwa standar hidup petani tidak membaik sejak adanya Kebijakan Pertanian Bersama, meskipun terjadi peningkatan produksi tetapi juga ada kenaikan dalam pengeluaran petani. Karena itu ia menyarankan bahwa metode produksi harus di reformasi dan dimodernisasi.
Pada tahun 1970-an, Uni Eropa menerbitkan undang-undang modernisasi pertanian, mengenalkan pelatihan profesional, dan regulasi untuk memperbarui angkatan kerja pertanian. Kebijakan lain difokuskan untuk membantu peternak di wilayah perbukitan, dengan tunjangan kompensasi yang dikenal dengan Hill Livestock Compensatory Allowance (HLCA) pada 1980-an. Kompensasi ini memiliki sasaran untuk meningkatkan pendapatan petani berdasarkan input (jumlah ternak yang merumput di perbukitan).
Selama tahun 1960-an dan 1970-an, Kebijakan Pertanian Bersama mampu meningkatkan produksi pertanian. Namun produksi yang berlebihan kemudian menjadi momok dalam pertanian Eropa, produk yang dihasilkan lebih banyak daripada yang bisa dikonsumsi masyarakat. Kebijakan ini berhasil membawa Uni Eropa ke arah swasembada pangan, tetapi di sisi lain harus berjuang dengan surplus produksi (food mountains). Selain itu, biaya penyimpanan untuk produk susu, serealia dan daging jadi semakin mahal, sehingga Eropa mulai mengekspor (dengan bantuan subsidi) kelebihan produknya dengan harga murah (dumping). Jika harga di pasar bebas turun di bawah harga minimum yang dijamin, petani dan pedagang diberi opsi untuk menjual produk mereka ke Agensi Uni Eropa. Mekanisme ini disebut pembelian intervensi (intervention buying). Alasan dibalik sistem ini adalah untuk menaikkan harga pasar setidaknya mencapai harga minimum yang disepakati. Namun jika harga pasar tetap di bawah harga minimum, maka produk harus dijual rugi atau disimpan dalam penyimpanan. Pelaksanaan sistem ini yang menyebabkan fenomena "pegunungan mentega" (Butter mountains), "danau anggur" (wine lakes), "perang daging sapi" (beef wars).

Reformasi kebijakan

Uni Eropa memulai kebijakan-kebijakan khusus untuk menyelaraskan produksi dengan kebutuhan pasar. Meskipun perdebatan tentang reformasi Kebijakan Pertanian Bersama sudah dimulai pada awal tahun 1970, kebijakan-kebijakan untuk pengendalian produksi baru dimulai pada tahun 1980-an. Sejak awal, CAP telah berevolusi dari program yang berfokus pada komoditas dengan tujuan spesifik untuk memastikan keamanan pangan dan mendukung pendapatan pertanian di Eropa, menjadi sistem mekanisme bantuan dengan tujuan yang sangat beragam. Mereka memulai transisi dan perubahan secara sistematis untuk mengatasi masalah kelebihan produksi, dampak negatif terhadap lingkungan dan dumping. Tindakan struktural diterapkan untuk mengendalikan kapasitas produksi agar persediaan sesuai dengan permintaan di Komunitas Eropa. Selain itu besarnya anggaran yang dibutuhkan untuk membiayai subsidi pertanian juga menimbulkan kritik dari berbagai pihak yang mendorong munculnya usulan mengenai pemotongan subsidi pertanian melalui Reformasi Kebijakan Pertanian Bersama.

Penetapan kuota susu (1984)

Reformasi pertama adalah pemberlakuan kuota susu pada tahun 1984, mengikuti sistem kuota produksi yang sudah diterapkan pada gula. Kelebihan jumlah produksi mengakibatkan turunnya harga susu domestik, peternak sapi perah banyak yang merugi. Kuota susu diberlakukan sebagai upaya untuk mengendalikan produksi susu, memotong surplus dan pengeluaran Uni Eropa secara keseluruhan. Reformasi untuk susu didasarkan pada jumlah kuota setiap negara, referensi jumlah kuota produsen atau konsumen dan pajak susu (jika produsen melebihi kuota referensi mereka). Penerapan kuota susu cukup efektif membatasi produksi susu, namun jumlahnya masih di atas konsumsi domestik Eropa. Dumping telah dikurangi tetapi tidak dihilangkan .

Reformasi Mac Sharry (1992)

Pada bulan Mei 1992, Uni Eropa mengambil langkah reformasi yang paling radikal. Reformasi 'Mac Sharry' memulai peralihan dari dukungan produk (melalui harga) menuju dukungan produsen (melalui bantuan pendapatan, pembayaran langsung). Reformasi Mac Sharry menandai awal pembayaran langsung (direct payment) untuk kompensasi pengurangan dukungan harga. Reformasi ini juga memperkenalkan subsidi baru untuk praktik yang ramah lingkungan, di mana petani memikul tanggung jawab dalam pelestarian lingkungan dan pertanian berkelanjutan. Reformasi ini memberlakukan pemotongan harga untuk produk pertanian (daging dan serealia) untuk menjamin pasar yang kompetitif. Agar memenuhi syarat untuk pembayaran langsung, petani harus menyisihkan sebagian lahan mereka dan membatasi jumlah ternak per hektar. Pertengahan 1990-an dikeluarkan kebijakan-kebijakan baru untuk mendukung investasi pertanian, pelatihan, pengolahan dan pemasaran. Juga diambil kebijakan untuk melindungi pangan tradisional dan regional serta pelaksanaan kebijakan mengenai pertanian organik.

Reformasi 2003

Dewan Menteri Pertanian Uni Eropa mencapai kesepakatan pada 26 Juni 2003 untuk reformasi Kebijakan Pertanian Bersama, berdasarkan usulan Komisi yang dipresentasikan pada 23 Januari 2003. Reformasi 2003 atau Reformasi Fischler ditandai dengan pemisahan pembayaran langsung dari produksi agar para petani mampu merespon kondisi pasar yang terjadi. Reformasi ini juga memperkuat kebijakan pembangunan pedesaan, termasuk pengurangan pembayaran langsung untuk mendanai pembangunan pedesaan. Reformasi ini memperkenalkan skema pembayaran tunggal yang tidak terkait hasil produk tertentu (decoupled), memisahkan pembayaran langsung kepada petani dan memperkenalkan konsep 'kepatuhan silang' (cross compliance), petani akan menerima pembayaran jika mereka memperhatikan standar keamanan pangan, perlindungan lingkungan, serta standar kesehatan dan kesejahteraan hewan. Pada tahun 2008, 'pemeriksaan kesehatan' (health check) dilakukan untuk menyesuaikan pelaksanaan reformasi 2003.

Reformasi 2013

Usulan untuk reformasi ini dimulai pada tahun 2011 dengan tujuan menjadikan Kebijakan Pertanian Bersama lebih hijau, lebih adil dan lebih efisien. Reformasi 2013 untuk 2014-2020 muncul akibat tantangan baru pada sektor pertanian Eropa, selain itu juga karena tujuan strategi Eropa 2020 demi pertumbuhan yang lebih cerdas, inklusif dan berkelanjutan. Reformasi ini mempertegas dukungan produsen, mengintegrasikan lebih banyak pendekatan berbasis lahan dan pertanian berkelanjutan melalui skema pembayaran langsung "penghijauan" ("green" direct payments). Penghijauan mencakup langkah-langkah yang wajib bagi petani yang ingin menerima pembayaran langsung secara penuh. Tujuannya meningkatkan kinerja lingkungan dari sektor pertanian dengan memberi insentif kepada mereka yang mengadopsi praktik pertanian yang bermanfaat bagi iklim dan lingkungan. Untuk 2014–2020, keamanan pangan, pengelolaan sumber daya dan iklim berkelanjutan serta pengembangan wilayah pedesaan yang berimbang diusulkan sebagai tujuan utama.
Reformasi 2013 sepenuhnya sejalan dengan prinsip-prinsip dasar Kebijakan Pertanian Bersama. Reformasi ini terus berfokus pada penyediaan makanan yang aman, berkualitas tinggi dan terjangkau untuk konsumen di Uni Eropa dan global. Reformasi ini juga sepenuhnya mengakui dan menaati aturan Uni Eropa mengenai kesejahteraan hewan dan lingkungan, serta memastikan standar hidup yang adil bagi para petani Eropa.

Struktur pilar

Struktur Kebijakan Pertanian Bersama tersusun dalam dua ranah kebijakan utama, yang disebut sebagai 'Pilar'. Pilar pertama: bantuan langsung (direct support) dan kebijakan pasar (market measures); pilar kedua: pembangunan pedesaan (rural development).

Capaian

Hampir semua warga Eropa berpikir bahwa pertanian dan daerah pedesaan penting untuk masa depan Eropa. Banyak yang berpendapat bahwa Kebijakan Pertanian Bersama menguntungkan bagi semua warga negara Eropa, bukan hanya petani. Kebijakan Pertanian Bersama dianggap telah memenuhi perannya terutama dalam hal memastikan pasokan makanan yang stabil. Juga adanya dukungan pembayaran subsidi kepada petani untuk praktik pertanian yang bermanfaat bagi iklim dan lingkungan. Selain itu Kebijakan Pertanian Bersama juga disebut telah memenuhi perannya dalam memprioritaskan kualitas makanan dan kesejahteraan hewan serta standar lingkungan.
Kebijakan Pertanian Bersama dikatakan mampu mengurangi kemiskinan dan menciptakan lapangan pekerjaan yang lebih baik bagi petani di seluruh Uni Eropa. Kebijakan Pertanian Bersama telah mencapai keberhasilan yang signifikan dimana pendapatan petani di Eropa Barat diprediksikan stabil. Pertanian Uni Eropa menyumbang 43% dari total ekspor dunia. Harga yang terjamin adalah bagian dari kesuksesan tersebut. Namun semua keberhasilan tersebut tidak hanya disebabkan Kebijakan Pertanian Bersama, peningkatan pertanian di Eropa juga hasil dari mekanisasi dan inovasi kimia, pembangunan sistem irigasi dan sejenisnya.

Penipuan

Selain fenomena surplus pangan di masa lalu, mekanisme subsidi kebijakan ini juga dianggap menyebabkan munculnya berbagai intrik dan penipuan. Adanya perbedaan harga antara Uni Eropa dan harga global yang ditutupi melalui kompensasi justru dianggap menggoda petani yang tidak jujur untuk melakukan kejahatan terorganisir. Jenis penipuan dalam Kebijakan Pertanian Bersama biasanya terkait manipulasi sasaran dan prosedur, termasuk memberikan pernyataan palsu agar mendapatkan subsidi ekspor yang lebih tinggi dengan memalsukan kualitas atau jenis barang, juga permintaan pembayaran subsidi pada produk yang tidak ada. Telah diterima secara luas bahwa kompleksitas Kebijakan Pertanian Bersama telah menyebabkan penipuan dan menciptakan kesulitan dalam mendeteksi tingkat penipuan yang sebenarnya.

Dampak lingkungan

Selama 25 tahun pertama sejak pembentukan Kebijakan Pertanian Bersama, masalah lingkungan belum begitu diperhatikan. Namun ketika sebagian besar wilayah Uni Eropa mulai digunakan untuk tujuan pertanian, masalah lingkungan mulai meningkat dan memancing perhatian publik. Kebijakan ini mendorong praktik pertanian secara intensif sebagai upaya untuk memenuhi skala produksi yang lebih besar. Sebagai hasil dari proses ini, lingkungan menjadi rusak parah. Pada tahun 1991, Komisi menyatakan bahwa produksi yang sangat intensif ini menyebabkan kerusakan alam, pencemaran air dan pemiskinan tanah, dan mereka menyarankan agar kebijakan disesuaikan dengan arahan agar petani menggunakan metode yang lebih ramah lingkungan. Setelah 50 tahun Kebijakan Pertanian Bersama, Eropa menghadapi masalah lingkungan yang serius akibat pertanian intensif ini. Hal ini dianggap dalam jangka panjang justru akan membawa Uni Eropa menuju kerawanan pangan.

Dampak terhadap negara-negara berkembang

Kebijakan Pertanian Bersama dirancang dengan tujuan untuk membantu para petani Uni Eropa, di sisi lain beberapa instrumennya juga mendistorsi pasar dan merugikan negara-negara berkembang. Kebijakan ini mempengaruhi harga Uni Eropa dan pengaruh ini ditransmisikan ke harga dunia kemudian mempengaruhi negara-negara berkembang dengan beragam dampak, menyebabkan distorsi harga global produk-produk pertanian, memperkeruh hubungan antara Uni Eropa dengan mitra dagang utamanya, dan berkontribusi pada citra Uni Eropa dalam penciptaan proteksionisme. Jika Uni Eropa (sebagai pengekspor produk pertanian terbesar dunia) meningkatkan ekspornya, maka harga-harga di pasar dunia dan di negara-negara berkembang akan jatuh, sehingga merusak daya saing dan produk-produk lokal.
Perlindungan yang diberikan oleh Kebijakan Pertanian Bersama memiliki kecenderungan untuk menekan harga dunia. Penggunaan subsidi ekspornya memungkinkan surplus untuk di-dumping dengan harga rendah di pasar negara-negara berkembang dan menyebabkan destabilisasi harga pasar dunia. Hambatan impor ke Uni Eropa juga dianggap merugikan bagi petani-petani non Uni Eropa. Hambatan ini membatasi peluang bagi negara-negara berkembang untuk memperluas ekspor pertanian dan pangsa pasar mereka, juga mencegah eksportir negara berkembang yang bertarif rendah untuk menjual produknya ke pasar Uni Eropa kecuali di bawah pengaturan akses preferensial. Uni Eropa menetapkan tarif impor yang lebih tinggi dibanding tarif impor di negara-negara berkembang. Berbeda dengan negara maju seperti di Uni Eropa, negara berkembang tidak punya cukup dana untuk membiayai sektor pertaniannya dengan jumlah besar. Alih-alih memberikan bantuan pertanian, petani di beberapa negara berkembang malah dikenai pungutan oleh negara-negara maju tersebut. Di beberapa negara berkembang, aspek-aspek kunci produksi pertanian telah dihancurkan karena mereka tidak bisa bersaing dengan pangan murah yang diimpor dari luar. Kebijakan ini juga telah lama dikritik karena tidak koheren dengan tujuan kebijakan pembangunan Uni Eropa, yaitu pemberantasan kemiskinan dalam konteks pembangunan berkelanjutan. Subsidi Eropa dinilai memiliki andil dalam peningkatan kemiskinan dan kerawanan pangan di negara-negara berkembang melalui ekspornya yang murah sehingga merusak prospek negara-negara berkembang, terutama bagi kaum muda di daerah pedesaan. Kritik lainnya adalah kebijakan ini juga dianggap berkontribusi terhadap deforestasi dan praktik-praktik yang merusak lingkungan di negara berkembang.
Kebijakan Pertanian Bersama telah mengalami periode reformasi yang panjang dan telah menghilangkan banyak dari fitur-fitur distorsi perdagangannya, meski tidak semuanya. Pungutan impor variabel telah diganti dengan tarif impor tetap. Uni Eropa didorong untuk menghapus subsidi ekspor pada ekspor agrifood paling lambat pada 2020 dalam konferensi Dewan Menteri WTO Nairobi 2015.

Salah sasaran dan kesenjangan di negara anggota

Kebijakan Pertanian Bersama menyebabkan terciptanya ketergantungan ekonomi dan kenaikan harga lahan pertanian, juga tidak mengurangi kesenjangan antara pendapatan petani yang kaya dan miskin. Pembagian subsidi pertanian juga didistribusikan secara tidak merata dan kekayaan terakumulasi hanya di daerah-daerah tertentu. Petani kecil yang menyumbang sekitar 40% dari pertanian Uni Eropa hanya menerima 8% dari subsidi yang diberikan, sebagian besarnya diberikan untuk pertanian besar. Pembayaran langsung (direct payment) yang berbasis lahan berarti petani kecil hanya menerima bantuan terbatas, sementara usaha besar dan pemilik tanah menerima subsidi yang lebih besar. Dikatakan juga sebagian besar pengeluaran Kebijakan Pertanian Bersama tidak menguntungkan petani sama sekali. Keluarga berpenghasilan rendah rusak oleh rezim subsidi dan penyimpanan makanan yang tidak diinginkan. Kebijakan pembayaran langsung yang tujuannya untuk membantu pendapatan pertanian berpenghasilan rendah juga dinilai kurang efektif, karena masalah rendahnya penghasilan petani dan kemiskinan di pedesaan dianggap paling baik ditangani oleh dukungan dan kebijakan kesejahteraan sosial, bukan oleh kebijakan pertanian.
Kesenjangan lainnya ialah distribusi bantuan yang tidak merata di antara para petani, wilayah dan negara anggota. Beberapa negara anggota Uni Eropa memiliki sektor pertanian yang lebih besar daripada yang lain, terutama Prancis dan Spanyol, sehingga menerima lebih banyak dana di bawah Kebijakan Pertanian Bersama. Para petani di negara-negara dengan sektor pertanian yang produktif, seperti Denmark, Prancis, dan Belanda, sangat diuntungkan oleh mekanisasi dan intensifikasi produksi, sedangkan rekan-rekan mereka di negara-negara yang kurang produktif, seperti Yunani, Italia dan Portugal, tetap relatif miskin. Juga terdapat kesenjangan antara jumlah yang dibayarkan per hektar antara negara anggota baru dan lama. Jumlah rata-rata yang dibayarkan pada umumnya lebih tinggi di negara-negara di bagian Barat yang masuk Uni Eropa sebelum 2004. Namun setelah Reformasi 2013 kesenjangan-kesenjangan ini dilaporkan sudah mulai berkurang dengan memberlakukan sistem baru pembayaran langsung.