מדיניות רווחה בישראל

מדיניות הרווחה בישראל היא מכלול הפעולות הנעשות בישראל על ידי גופים ממשלתיים וציבוריים כחלק מפעילות מכוונת של המדינה בתחום הרווחה. בנוסף להם יש גופים חוץ ממשלתיים (NGO) הפועלים בתחום הרווחה בלא שיקבעו מדיניות בנושא.
אספינג אנדרסון הציג במאמרו משנת 1989 ניתוח מפורט של מדיניות הרווחה בישראל.

מתקופת היישוב ועד אמצע שנות ה-70

ההיסטוריה של מדיניות הרווחה הממסדית – ציונית בישראל החלה עוד בטרם קום המדינה, מתוך תמיכה סוציאלית של מוסדות היישוב במתיישבים היהודיים בארץ. תמיכה זו התמקדה בתחומי הבריאות והדיור, ונעשתה מתוך מטרה מוצהרת ומובהקת לתגבר את ה"עבודה העברית" בארץ, ולאפשר למהגרים להתחרות בפועלים הערבים. המהגרים היהודים, שעלו לארץ מתוך אמונה באידאולוגיה הציונית, היו מוכשרים פחות מאשר הפועלים הערבים בעבודת כפיים, ומורגלים ברמת חיים גבוהה בהרבה. בנוסף, הפועלים הערבים היו מבוססים בארץ ונהנו מתמיכה חמולתית האופיינית לחברה קדם – תעשייתית. גורמים אלו חברו כדי לאפשר לערבים לדרוש שכר נמוך בהרבה בעבור עבודתם, והייתה סכנה שהעלייה היהודית לא תצליח לתפוס אחיזה בארץ. הפתרון, כאמור, סבסוד נרחב של תנאי המחיה של הפועלים, סבסוד אשר מומן מכספי התרומות ודמי החבר של יהדות התפוצות, ובעיקר של יהדות ארצות הברית (שהייתה ברובה בעלת צביון ימני – ליברלי]). מדיניות כזו, של סבסוד וחיזוק אלו אשר נתפסים כתורמים יותר לאינטרס הכללי, ובמקרה הישראלי לתהליך הבנייה של האומה והמדינה, היא מדיניות רווחה בעלת נטייה "שמרנית" ברורה, הן מבחינת הצדקתה הפילוסופית, והן מבחינת תוצאותיה המובילות לריבוד חברתי מונהג מדינה (לעומת הריבוד של השוק).
חשוב להבחין, עם זאת, כי כבר בשלב זה היה הבדל מהותי בין המדיניות כלפי היהודים הלא – פועלים, אשר בכל זאת נכללו במסגרת מוסדות הרווחה המתהווים, אם כי בתוך "מוסדות הסעד" המקומיים ולא בתוך המערכת האוניברסלית של ההסתדרות, לבין הערבים תושבי הארץ. באופן עקבי עם האידאולוגיה שהנחתה את המוסדות הציוניים הערבים פשוט לא היו חלק ממדיניות הרווחה כלל. המוסדות היהודיים הקפידו גם להימנע מהצעה של הבריטים למערכת משולבת, אפילו במחיר אבדן תמיכה כלכלית מהם. עד קום המדינה היו קיימות, אם כן, שלוש רמות שונות של רווחה: רווחה אוניברסלית מקיפה לפועלים יהודים, רווחה ליבראלית – שיורית ליהודים שאינם חברי מפא"י, ורווחה מועטה במימון וניהול בריטי לערביי הארץ. מערכת כזו נדמית כמתאימה למודל השמרני של אנדרסון, אך דומני כי בפיצול בין סעד לרווחה נעוץ גם הסבר לסטייה ממנו, שהחלה עם קום המדינה.
התפיסה המקובל במחקר עד סוף שנות השמונים, הייתה כי בשנותיה הראשונות של המדינה, הייתה מערכת הרווחה בעלת מאפיינים סוציאל דמוקראטיים ואוניברסליסטיים. נדמה שגם בקרב חלק מהציבור קיים תיאור, בין אם לחיוב ובין אם לשלילה, של עבר קולקטיביסטי וסוציאליסטי לעומת הווה ליבראלי ואינדיבידואליסטי . תפיסה זו משתלבת היטב עם חלק מהרקע התאורטי בדבר מדינת הרווחה, בעיקר עם זו אשר הוצגה לפני מאמרו של אנדרסון: ראשית, הדרך המקובלת למדוד באופן השוואתי את "רמתה" של מדיניות הרווחה הייתה להשוות את אחוז ההוצאה הציבורית מתוך כלל התוצר של המדינות השונות. לפי מדד זה הייתה מדינת ישראל ללא ספק בעלת מדיניות רווחה משמעותית ביותר עד סביבות אמצע שנות השמונים, מכיוון שרובו של ההון וההשקעות רוכזו בידי הממשל הישראלי ושלוחותיו. שנית, מדיניות רווחה ברמה גבוהה הוסברה מבחינת הכלכלה הפוליטית על ידי קיומן של מפלגות פועלים חזקות, ושל ארגוני עובדים חזקים ומגובשים. בישראל היה השלטון מאז קום המדינה (ואף לפני, במוסדות היישוב) עד 1977 בידיה של מפא"י – מפלגה אשר התיימרה לייצג את פועלי ארץ ישראל. הגוף החזק ביותר במשק בתקופה זו היה ה"הסתדרות" – ארגון עובדים.
אלא משנות התשעים ואילך החלו חוקרים אחרים, אשר הושפעו מן המודל של אנדרסון והצטיידו בגישה ביקורתית יותר, לתת את הדעת לסתירות לא מעטות בין המציאות לתפיסה זו. חוקרים אלו, שהבולטים שבהם הם מיכאל שלו וזאב רוזנהק, בחנו מחדש את ההיסטוריה של מדיניות הרווחה והגיעו למסקנות שונות. כך נוצרה מגמה נוספת בספרות המחקרית להתייחס למערכת הרווחה אשר הוקמה לאחר קום המדינה כאל משטר רווחה שמרני - קואופרטיסטי. מערכת רווחה אשר בנויה באופן מובהק לשימור מעמדות, היוצרת כמה רמות של רווחה לכמה רמות של אזרחים מתאימה למודל השמרני בלבד מבין המודלים של אנדרסון. אולם קיימות גם סטיות לא מעטות ומהותיות מן המודל הזה. ראשית: אלמנט חשוב של משטר הרווחה הוא הצדקתו הפילוסופית. משטר הרווחה השמרני מנסה, בעקבות פרשנים מימין של הפילוסוף הגרמני וילהלם פרידריך היגל, להוות סינתזה בין הספרה הפרטית והאינטרס הפרטי, לבין הספרה הציבורית (שהיגל מכנה דווקא הספרה של השוק, אולם בהקשר הישראלי ניתן להתייחס אליה כאל הספרה המדינתית) והאינטרס הציבורי. הצדקה כזו לא הייתה קיימת בתוך הרווחה ההסתדרותית, לא מחוצה לה, ואפילו לא כדי להצדיק את הנכללים והמודרים ממנה.
בהקשר זה ניתן להשוות בין הנימוק להדרתם של עולי תימן ממערכת הרווחה הקדם מדינתית, לבין הנימוק להדרת העולים המזרחיים בשנות החמישים. הנימוק לגבי הראשונים היה כי התימנים הם "פועלים טבעיים", לעומת האשכנזים שהם פועלים אידאולוגיים, ולכן אינם זקוקים להתערבות ולסבסוד. נימוק זה יכול להתפרש כנימוק שמרני מובהק – אין צורך לפשר בין האינטרס של התימנים לאינטרס הכללי כי הם יעבדו בחקלאות בכל מקרה . לעומת זאת הנימוק בשנות החמישים היה נימוק ליבראלי מהארסנל של הדיסציפלינה הכלכלית – הטענה כי הענקת קצבאות לעולים המזרחיים תגרום לכך שלא יהיו להם תמריצים לצאת לעבודה, ותביא לאבטלה גבוהה בקרבם.
לפי גישה זו עולה כי בשנותיה הראשונות של המדינה התקיימו בה לפחות שתי מערכות רווחה נפרדות ומקבילות, בדומה, אולי, לצורה בה התקיימו מערכות רווחה מפלגתיות (מפלגת הכל-בו), לפני כינונה של מדינת הרווחה המודרנית. מערכות רווחה אלו היו משיקות ואפילו חופפות בנקודות מסוימות, אך הם בעלי היסטוריה שונה והצדקה (ויעדים) פילוסופית שונה. מחד – אלו אשר נכללו במסגרת ההסתדרותית ונהנו ממעמד של "אנשי שלומנו" מטעם מפלגת השלטון זכו לרמת רווחה גבוהה יחסית, בעלת מאפיינים סוציאל דמוקראטיים. אלו כללו ביטוח בריאות נרחב, הטבות בתחום הדיור והחינוך, ועוד. לעומתם אלו אשר נאלצו להתקיים ב"שוק העבודה המשני", לא נהנו מכל אותם הטבות, ולכן כוח המיקוח שלהם מול המעסיקים היה קטן מאוד, וביקוש העבודה שלהם – קשיח מאוד.
סטייה נוספת ממודל הרווחה השמרני היא כי מדינת הרווחה השמרנית מבקשת גם להחליף את היד הנעלמה של השוק, ולשמור על כל בני המדינה מחוץ לאלמנט התחרותי מחד, אבל גם לאפשרויות הניוד מאידך, של השוק. מדינות שמרניות כמו גרמניה וצרפת מתאפיינות במגזר ציבורי גדול אשר השירות שלו למדינה מהווה את הנימוק להכללתו במסגרת רווחתית במימון תקציבי, אולם קיימת גם מערכת רווחה אוניברסלית (ביטוחית אבל חובה) למי שאינו נכלל במערכת הרווחה הממשלתית. בישראל, לעומת זאת, לפחות בראשית התפתחות המדינה (ועד היום במובנים רבים במגזר הערבי) הייתה הרווחה המשנית בעלת מאפיינים ליבראליים מובהקים.

עד אמצע שנות השבעים

רוב החוקרים מצביעים על צמיחה בזכויות הרווחה של אלו שלא היו חברי הסתדרות בין שנות החמישים ועד שנות השבעים. לא ברור, למרות זאת, אם צמיחה זו היוותה שינוי מהותי באופי משטר הרווחה. ראשית, היא נעשתה תוך הדרה כמעט מוחלטת של בני המיעוט הערבי בגבולות 1967, ועוד יותר מכך של הערבים תושבי השטחים שנכבשו במלחמת ששת הימים. שנית, לא היה בה משום שינוי של התפיסה שהובילה לשוק העבודה והרווחה המפוצל. בין גורמיה העיקריים אשר צוינו בספרות ניתן למנות את הצורך של מפא"י להתמודד עם תוצאות המיתון של 1965, אשר הוציא אל מחוץ לשוק העבודה רבים מתומכיה הטבעיים (שהיו אמורים להיות בשוק העבודה הראשוני). ואת עלותה הנמוכה של מדיניות הרווחה, שנבעה, מחד, ממאפייניה הדמוגרפיים של אוכלוסיית ישראל (קצבאות זקנה), ומאידך ממצב התעסוקה המלאה ממנה נהנתה המדינה בשנות השבעים (אבטחת הכנסה). גורמים אלו הובילו לכך שמשרד האוצר לא התנגד להגברת מדיניות הרווחה האוניברסלית, אולם מאפייניה עדיין היו ליבראליים ברובם.

מהמשבר הכלכלי עד תוכנית הייצוב 1973–1985

עשור זה מתאפיין בניסיונות שונים, ובמידה רבה לא עקביים, של המדינה להתמודד עם המשבר הכלכלי. גם המהפך בשנת 1977 ועליית הימין לשלטון, השפיעה על תפיסת מדיניות הרווחה בישראל. לפי מיכאל שליו וזאב רוזנהק המדינה איבדה, במידה רבה, את עצמאותה אל מול בעלי ההון, הן במישור הכלכלי נטו והן במישור הפוליטי. לתפיסתם עובדה זו פגעה בניסיונות להביא לייצוב והביאה לבזבוז כספים רבים על סובסידיות והלוואות בריבית מסובסדת לבעלי הון . רוזנהק אף טוען כי לפני תוכנית הייצוב של 1985 עמד השלטון בפני הסכנה לאיבוד הלגיטימציה הציבורית שלו. מאידך, חוסר הלגיטימיות הציבורי והקשיים הכלכליים הציפו אל פני השטח בעיות סוציאליות אשר היו "רדומות" במהלך הגאות הכלכלית עד אז, כמו בעיות העוני בקרב הציבור של עולי שנות החמישים, וגם תרמו לכך שהממשלה לא הייתה חזקה מספיק על מנת להתעלם מדרישות אלו. בזכות זאת התאפשר קידומם של תוכניות רווחה אוניברסליסטיות ונרחבות כמו קצבאות למשפחות מרובות ילדים, אף על פי ששוב, גם כאן הודרו הערבים ממקבלי הזכויות, הפעם באמצעות הכלת "קצבת יוצאי צבא". כוחם הפוליטי המועט של הערבים, שעדיין היו במידה רבה תחת הרושם של המשטר הצבאי, והדרתם הפוליטית לא אפשרו להם להפעיל לחץ לשילוב עד 1992 וממשלת רבין.

1985–1995

מדיניות הרווחה בתקופה זו קשה ביותר להגדרה "מודלית". בקרב החוקרים יש הסכמה כי מדינת הרווחה בתקופה זו "מצויה בעידן מתמשך של שינויים סותרים " מחד – קיימת הייתה מגמה של צמצום בתקציבי הרווחה בעיקר לנוכח גידול האוכלוסייה, העלייה מרוסיה, והבעיות הסוציאליות החדשות שנבעו מכך. גם העלייה בגיל הממוצע, וכמעט קריסתה של קופת החולים הכללית הביאו עמם אתגרים חדשים למדינת הרווחה, כאלו שלא נענו מבחינה תקציבית. לכך תרם המצב המוסדי החדש שנוצר בעקבות תוכנית הייצוב, ואשר במסגרתו עלה כוחו של משרד האוצר לקבוע מדיניות תוך שימוש ב"חוק ההסדרים". תפיסתו הכלכלית של משרד האוצר גם השתנתה מתפיסה "קיינסיאנית" במהותה, לפיה על המדינה להיות גורם פעיל בהשקעות ובהבנית החברה, לתפיסה ניאו קלאסית שהדגישה הוצאות ציבוריות מעטות ואיזון תקציבי.
מאידך הייתה גם קיימת מגמה של הרחבת הזכויות הקיימות לחלקי אוכלוסייה שלא נהנו מהם בעבר, ושל הגדלת הזכויות האזרחיות. הדוגמה הקלאסית למגמה זו היא ביטול הדרתם של ערביי ישראל מקבלת קצבאות הילדים. ביטול "קצבת יוצאי צבא" בידי ממשלת רבין ב 1992, שנעשה אמנם ממניעים פוליטיים צרים, היווה אולי את פריצת הדרך הגדולה ביותר בכל הקשור לזכויות הערבים במדינה בעשרים השנים שקדמו לכך. חוק ביטוח בריאות ממלכתי שנחקק ב-1994 היווה צעד גדול גם הוא בכיוון של הרחבת מדיניות הרווחה, בקבעו ביטוח רפואי אוניברסלי וסל שירותים רפואיים אוניברסליים לכל אזרח. גם בקצבאות הבטחת ההכנסה היו שינויים בכיוון של רווחה גבוהה יותר, נקבעו תבחינים חדשים להענקת הקצבאות בהתאם למבחן אמצעים. קצבאות הבטחת הכנסה בנוסחה החדשה נועדו "להבטיח רמת הכנסה מינימלית לקיום, ולמנוע עוני ומצוקה כלכלית בקרב משפחות נזקקות " זאת במסגרת "החוק לצמצום העוני והפערים בהכנסות (1994), החוק לצמצום העוני, צעדים משלימים (1995), וחוק משפחות חד הוריות (1992).
בתקופה זו הוכנה הקרקע לדחיפה "ימינה" של ה"גל הרביעי", בעיקר בעקבות המתקפה התקשורתית רחבת ההיקף שכוונה נגד המובטלים ומוטבי אבטחת ההכנסה והשלמת ההכנסה. לפי אסיסקוביץ' כבר בתקופת ממשלת רבין היה קיים תיאור מוטה ואפילו מטעה (מבחינת נתונים סטטיסטיים) באשר להשפעת הקצבאות הללו על המוטיבציה לעבוד. המובטלים תוארו כ"עצלנים" בררנים בנוגע לעבודה וכולי'. למרות שבשנים אלו היו השינויים האמיתיים בנושא שוליים בעיקרם, נראה כי בשנים לאחר מכן יבוא הדבר לידי ביטוי במדיניות אנטי – סוציאלית הולכת וגוברת .

1995 ואילך

מדיניות הרווחה מאז 1995 מתאפיינת במגמה ברורה של ליברליזציה – מעבר למשטר רווחה ניאו – ליבראלי מובהק. מגמה זו ברורה ביותר בעיקר מאז ראשית שנות האלפיים, אך ניצניה נבטו בתקופת כהונתו הראשונה של בנימין נתניהו כראש ממשלה ב-1996 – 1999. שלטונה של ממשלת "עבודה" בראשות אהוד ברק ב-1999 לא שינה את כיוון ההתפתחות. לפי אברהם דורון, "האירוע המרכזי בעיצוב מדיניות הרווחה של ישראל שנות האלפיים היה המעבר... למשטר רווחה ניאו ליבראלי בנוסח של אמריקה תחת השלטון הרפובליקני השמרני" . דורון מציין שינויים מבניים, פרוגרמאתיים, ופיננסיים במדיניות הרווחה לכיוון ליבראלי. דוגמה לשינוי ארגוני היא פיצולו של משרד העבודה והרווחה תוך העברתו של אותו חלק שהיווה את "משרד העבודה" לאחריות משרד התעשייה והמסחר (שהפך למשרד התעשייה המסחר והתעסוקה). בכך הועבר דה–פקטו המשרד שאמור לדאוג לעובדים לידי המשרד המייצג את המעסיקים. אותו חלק שהיווה את משרד הרווחה, לעומת זאת, חזר לפעול במתכונת של משרד הסעד ובכך הייתה רגרסיה לצורה בה נוהלה מדיניות הרווחה בשנות השבעים. דוגמה לשינוי פרוגרמאתי היא שינוי שיטת ההצמדה של גמלאות הביטוח הלאומי מהצמדה לשכר הממוצע במשק להצמדה למדד המחירים לצרכן. משמעותו של שינוי זה, שהועבר כמעט בסתר והוצג כשינוי "פורמלי" בלבד, היא שחיקה צפויה לאורך זמן בערכן היחסי של הגמלאות שתלך ותהיה משמעותית יותר ויותר. ב"שינוי פיננסי" הכוונה היא לקיצוצים נרחבים ועמוקים כמעט בכל הקצבאות של הביטוח הלאומי.
בתקופת ממשלותיהם של בנימין נתניהו ושל אהוד ברק אשר נבחרו בבחירות ישירות ניכרה כבר נטייתם של מקבלי ההחלטות לכיוון של ליברליזציה של מדיניות הרווחה. זאת, למרות שנראה כי החברה הישראלית לא לגמרי זנחה ערכים סוציאל-דמוקראטיים. אולם המצב הפוליטי שהתהווה, ובו מפלגה שבאותה עת הייתה מפלגה חברתית מובהקת – "התאחדות הספרדים העולמית שומרי תורה" (ש"ס) היוותה לשון מאזניים ובכך צברה עצמה פוליטית לא פרופורציונלית – גרמה לדחייה של העברת המדיניות בפועל. מקרה מעניין שמדגים נושא זה הוא המקרה של קצבאות הילדים - העברתו וכישלונו של "חוק הלפרט". החוק הועבר בשלהי כהונת ממשלתו של אהוד ברק – בנובמבר 2000, ועיקרו היה הגדלה ניכרת של הקצבאות החל מהילד החמישי ואילך. שינוי זה נועד להטיב מאוד עם משפחות בעלות ילדים רבים, בעיקר במגזר הערבי והחרדי. החוק נותר בתוקפו במשך פחות משלוש שנים, ובמשך שנים אלו התעורר דיון ציבורי ותרעומת ציבורית אשר חרגה מתחומי השלכותיו הכלכליות של החוק. רוב כמעט מוחלט בקרב האליטה התקשורתית הביע עמדות ליבראליות מובהקות, ותרעומת ציבורית לא אחרה להגיע בעקבות זאת. נראה כי עליית כוחה של המפלגה הליבראלית והאנטי כפיה דתית – "שינוי" בבחירות של שנת 2001 היא "תגובת נגד" לכוחם של החרדים. ביוני 2003 ביטלה ממשלתו של אריאל שרון, שכללה את "שינוי", את הטבות חוק הלפרט והנהיגה קצבת ילדים אחידה לכל ילד שנולד מאז .
מבחינה אידאולוגית, גם אם לא ברור האם עמדותיו של הציבור הרחב כלפי מדינת הרווחה השתנו, נראה כי עמדותיהם של מקבלי ההחלטות ושל הגורמים החזקים במשק נטו ימינה במידה רבה. גדי טאוב טוען שמדובר בעלייתם של אליטות חדשות, מקרב הבורגנות אשר הודרה ממוקדי העצמה בימיה הראשונים של המדינה, ואשר מבססת את כוחה על הצלחה כלכלית ולא על תרומה למדינה. לפי טאוב ערכיה הליבראליים של אליטה זו באים לידי ביטוי לא רק במסגרת הכלכלית אלא גם בניסיון לבסס את בית המשפט העליון כמוסד "כמעין שלטון על, מחוץ להישג ידו של ההליך הדמוקראטי " ובהתקפה על הערכים הלאומיים הציוניים. מחקרם של כהן ואחרים (2010), אשר היה המחקר היחידי שבחן בצורה רחבה את עמדות הציבור הישראלי כלפי מדינת הרווחה, מצא כי מרביתם של אזרחי מדינת ישראל, מכלל הסקטורים החברתיים, דווקא תומכים במדינת הרווחה ובמדיניות חברתית מרחיבה.
כהן אף טוען, בשונה מחוקרים אחרים, כי לא רק אידאולוגיה ומהלכים אסטרטגיים ארוכי טווח הם אלו המסבירים לרוב את נסיגתה של מדינת הרווחה הישראלית בעשורים האחרונים. הוא מצביע על דומיננטיות של שיקולים אינטרסנטיים קצרי טווח בהתנהלותם של השחקנים השונים בזירת המדיניות החברתית – יותר מאשר שיקולים אסטרטגיים ארוכי טווח השעונים על אידאולוגיה סדורה. כך גם על השתרשותה בישראל של תרבות פוליטית המאופיינת לא פעם באי-לגליזם המובילה ליוזמות כגון "רפואה שחורה", "חינוך אפור" ועוד. בנוסף, הוא מדגיש כי בעשורים האחרונים החברה הישראלית מאופיינת במשבר של "אי-משילות" (חוסר היכולת לעצב מדיניות ציבורית וליישמה בצורה אפקטיבית ולאורך זמן) מה שמוביל מדיניות של "כיבוי שריפות" - גם בזירת המדיניות של מדינת הרווחה.