חופש התנועה

חופש התנועה היא זכות יסוד המוענקת לכל אדם מעצם הגדרת האדם כבן חורין ומהווה תנאי חיוני להגשמת חירותו וכן זכויות אחרות. באופן רחב, הזכות כוללת את חירותו של אדם לנוע בחופשיות ממקום למקום, בלי שיגבילו אותו.

רקע

חופש התנועה היא זכות אדם אשר נגזרת מהזכות לחירות, וקובע שזכותו של כל אדם לנוע ממקום למקום באופן חופשי, מבלי לחשוש שיבולע לו, או שמישהו ינסה לעצור בעדו או לגבות ממנו תשלום על עצם תנועתו, וזאת הן בתחום מדינתו, והן בתחומן של מדינות אחרות. אין שוללים מאדם את חופש התנועה אלא בצו של בית משפט. זכות זו שקבועה בחוקה של מדינות דמוקרטיות רבות, קובעת כי לאזרחי המדינה יש זכות לעזוב את המדינה ואף לחזור אליה בכל עת שירצו בכך, ויש להם זכות לנוע בתוך המדינה, לגור ולעבוד בה בכל מקום שבו יחשקו, מבלי שהמדינה תתערב או תפריע בכך. חופש זה אינו מוחלט: אדם שחי במדינה דמוקרטית יכול לנוע בתחומה באופן חופשי (פרט לכבישי אגרה ודוגמאות דומות בהן יאלץ לשלם על הזכות לנוע), ואף לצאת ממנה (בתנאי שאין נגדו צו איסור יציאה מן הארץ), אך בכניסתו למדינות אחרות הוא צריך את אישורן, שבא לידי ביטוי במתן אשרה, לדוגמה. ניתן להגביל אותו עם אישור של בית משפט כגון: כליאה, מעצר בית, אשפוז כפוי ועיכוב יציאה מהארץ.
כמו כן ישנם אזרחים שחופש תנועתם עלול להיפגע בשל סיבות שונות. חופש התנועה של אסירים לשעבר בתקופת מבחן מוגבל בהרבה מדינות. חופש התנועה בישראל של משרתים בכוחות הביטחון מוגבל, והם צריכים לקבל אישור ממקום עבודתם כדי לצאת מגבולות ישראל. מצב זה היה תקף במשך עשרות שנים גם כלפי חיילי מילואים.

חופש התנועה במשפט הבינלאומי

חופש התנועה היא אחת מזכויות האדם המוכרות במשפט הבינלאומי. מטרת הזכות היא לממש את חופש התנועה, זכויות הניידות או הזכות לנסיעה, של אנשים לנוע בין מדינות ובתוך מדינות. חופש התנועה כולל את זכות הכניסה והיציאה ממדינה, זכות השהות והזכות לשנות את מקום המגורים או התעסוקה. ההתייחסות לזכות נקבעה בהכרזה האוניברסלית בדבר זכויות האדם, וקיבלה עיגון וגיבוי בשורה של אמנות נוספות אוניברסליות ואזוריות שעניינן זכויות-אדם.

רקע 

משחר ההיסטוריה קבע לעצמו אדם את ביתו במסגרות חברתיות. בתחילה היו אלו מסגרות שבטיות בלבד שאפיינו אותן נדודים מאזור אחד למשנהו מבלי שיהיה לב השבט מקום מגורים קבוע. עם השנים, הגם שבמקביל המשיכו אוכלוסיות שונות בעולם לגור במסגרת שבטית, קמו מדינות שבהן היה שלטון ריכוזי ואדם יכול היה לבנות בהן לעצמו מגורי קבע. כבר במדינות אלו המלכים הגבילו את זכות היציאה של תושבי מדינותיהם. בתקופה היוונית והרומית הייתה ליברליזציה בנושא של זכות היציאה. ביוון הותר לתושבים לצאת בחופשיות מהמדינה. ברומא כובדה זכות-האדם לחופש התנועה של אזרחיה ואזרחי מושבותיה באימפריה הרומית וביציאה מתחומיה. אולם, ימי הביניים מאופיינים בהגבלות חמורות על זכות היציאה.
ב-1215, זכות הנסיעה עוגנה בסעיף 42 במגנה כרטה: "יהיה זה חוקי לכל אדם, למען העתיד, לצאת מהממלכה שלנו, ולחזור, בביטחון ובבטחה, בדרך היבשה או הים, להציל את נאמנותו אלינו...". מלכים בשאר מדינות אירופה הגבילו את תנועת אזרחיהם אל מחוץ למדינה מתוך אינטרס להגדיל את האוכלוסייה ובכך להעצים את כוחם הכלכלי והצבאי. כתוצאה ממציאות זו המלומדים גרוציוס וווטל הביעו את דעתם, שלאדם קיימת הזכות לחופש התנועה.

אמנות זכויות אדם

ההכרזה האוניברסלית בדבר זכויות האדם ובעקבותיה האמנות בינלאומיות האוניברסליות והאזוריות מתייחסות כולן לזכות הכניסה למדינה. להבדיל מהמשפט הבינלאומי המנהגי, שהתנה את זכות הכניסה למדינה בכך שמבקש הכניסה לא הורשה לשהות במדינה אחרת, האמנות הדנות בזכויות האדם אינן מעמידות תנאי מקדמי כזה כבסיס להקניית זכות הכניסה למדינה. סעיף 1(3) למגילת האו"ם קבע, שאחת ממטרות הארגון היא "קידום ועידוד כיבוד החירויות הבסיסיות של זכויות-האדם...". מגילת-האו"ם היא מסמך כללי ולא פורט בה מהן זכויות-האדם וחירויות היסוד שהמדינות קיבלו על עצמן המדינות לשמור. ב-1948 ניתנה על ידי האספה הכללית של האו"ם הצהרה אוניברסלית בדבר זכויות-האדם ובה נקבע מהן אותן זכויות-אדם. בסעיף 13 להכרזה האוניברסלית, שאומץ על ידי העצרת הכללית של האו"ם, נכתב כי "לכל אדם יש זכות לחופש תנועה ומגורים בתוך גבולותיה של כל מדינה", ו"לכל אחד יש את הזכות לעזוב כל מדינה שיבחר, כולל את מדינתו, ולחזור לארצו".
האמנה הבינלאומית בדבר זכויות אזרחיות ופוליטיות (ICCPR) קבעה בסעיף 12 כי לכל אדם הנמצא באופן חוקי במדינה, הזכות לחופש התנועה ולבחירת מקום מגוריו, כאשר כל אדם יהיה חופשי לעזוב כל ארץ, כולל ארצו. בנוסף הסעיף קובע כי הזכויות לעיל אינן כפופות למגבלות, מלבד אלו הקבועות בחוק אשר נחוצות להגנה על הביטחון הלאומי, הסדר הציבורי, בריאות הציבור, המוסר הציבורי, או זכויות וחירויות של הזולת. יש להפעיל מגבלות אלה באופן שלא ישלול מאף אדם את הזכות להיכנס למדינתו באופן שרירותי. ב-1999 פרסמה ועדת זכויות האדם של האו"ם, את הנחיותיה לסעיף 12 של ה-ICCPR "בהערה כללית מס' 27: חופש התנועה". בכך אימצה במדויק את סעיף 2(2) לפרוטוקול הרביעי מ-1963 לאמנה האירופאית בדבר זכויות-האדם הדן בזכות היציאה ממדינה. האמנה האמריקנית בדבר זכויות-האדם מ-1969 קבעה בסעיף 22(2): "כל אדם זכאי לעזוב כל ארץ בחופשיות, כולל את ארצו".

אפריקה

סעיף 12(2) לצ'רטר האפריקני בדבר זכויות-אדם ועמים מ-1981 קובע כי לכל אדם תהיה הזכות לעזוב כל ארץ, לרבות שלו. הצ'רטר קובע שלכל אדם תהיה הזכות לחופש תנועה בתוך גבולות מדינתו, כל עוד הם עומדים בחוקי המדינה. הצ'רטר מכיר בזכות לצאת ולחזור למדינה בהתאם לרצון הפרט, ללא חשש לביטחון לאומי, לבריאות הציבור או לאיום על כלל האוכלוסייה, ומונע גירוש המוני. הצ'רטר אימץ במדויק את נוסח סעיף (II)(d)5 לאמנה הבינלאומית בדבר מניעתה של אפליה גזעית מ-1966. עם זאת, חוקים אלה אינם בהכרח נאכפים, כפי שניתן לראות בהתייחס לגירוש ההמוני שנעשה בסודן. נעשו ניסיונות להכרה של אינטלקטואלים כבעלי זכויות מיוחדות לחופש תנועה, כדי להגן על האידיאלים האינטלקטואלים שלהם, כשהם חוצים גבולות לאומיים.

האיחוד האירופי

בתוך האיחוד האירופי, מובטחת לתושבים הזכות לנוע בחופשיות בתוך הגבולות הפנימיים של האיחוד, על ידי האמנה בדבר תפקוד האיחוד האירופי (הסכם רומא), הפרלמנט האירופי והחלטת המועצה האירופית EC/38/2004. לתושבי האיחוד ניתנת הזכות להיכנס לכל מדינה חברה עד לשלושה חודשים עם דרכון או תעודת-זהות תקפים. אם לאזרח אין מסמך נסיעה, המדינה חייבת לספק לו כל אמצעי כדי שיקבל את המסמך, כאשר אין צורך באשרת כניסה או יציאה. ישנן מגבלות אבטחה והגבלות מדיניות על שהייה ממושכת של תושבי האיחוד. לדוגמה, מדינה חברה רשאית לדרוש שאנשים ירשמו את נוכחותם במדינה "בפרק זמן סביר ולא מפלה". אולם, נטל היידוע וההצדקה מוטל על המדינה. אזרחי האיחוד זכאים למגורי קבע במדינות חברות אחרות, ככל ששמרו על שהייה חוקית של חמש שנים רצופות. תושבות זו לא כפופה לכל תנאי, אלא אם אותו אדם לא גר שנתיים ברציפות במדינה המארחת. בני-משפחה של תושבי האיחוד, יכולים לרכוש את זכויות חופש הנסיעה שמוקנות לבן-משפחתם, אם כי הם עשויים להיות כפופים לאשרת שהייה קצרה יותר.

זכות הכניסה למדינה

הוועדה לזכויות-האדם שהוקמה מכוח האמנה בדבר זכויות אזרחיות ופוליטיות, אימצה את מבחן הזיקה האפקטיבית שבין האדם למדינה כדי לקבוע אם זוהי אכן מדינתו, שאליה כניסתו בזכות. מבחן זה נקבע בפסק-הדין המנחה בעניין Nootebohm של ה-I.C.J. על-פיו הזיקה האמיתית שבין אדם למדינה נקבעת לפי מידת הקשר שלו אליה במובן של מגורים, עבודה, הימצאות משפחתו בה ונטילת חלק בחיים הציבוריים שלה. בהנחה שקיימת זכות כניסה למדינה, הדעה הרווחת היא שזוהי זכות המוקנית לאדם על בסיס אינדיבידואלי ולא על בסיס קולקטיבי. כלומר, האמנות לזכויות האדם אינן מקנות זכות כניסה לקבוצות אוכלוסייה שלמות שנעקרו ממקומן. הן דנות בזכות הפרט לכניסה למדינתו על בסיס בחינה אישית בהתאם לכל מקרה. זכות הכניסה למדינה מנוסחת באופן שיוצר טווח צר ביותר של מגבלות עליה. האמנה האירופית כמו גם האמנה האמריקאית מדברות על זכות הכניסה במושגים מוחלטים ללא אפשרות להגבלתה. האמנה בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות מקנה טווח צר ביותר להגבלת זכות הכניסה. בהפרידה את זכות הכניסה משאר ההיבטים של חופש התנועה, אותם ניתן להגביל משיקולי ביטחון המדינה, סדר ציבורי, מוסר, בריאות הציבור וזכויות של אחרים, קובעת האמנה בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות שאין למנוע מאדם כניסה למדינה באופן שרירותי. ממשלות יכולות בדרך-כלל להגביל בחריפות את חופש התנועה של אנשים שהורשעו בפשעים.

זכות היציאה מהמדינה

זכות היציאה ממדינה מעוגנת, בשורה של אמנות בינלאומיות. זכות זו אף מחייבת מכוח המשפט הבינלאומי המנהגי. בסעיף 13(2) להכרזה האוניברסלית בדבר זכויות-האדם נקבע "שלכל אחד ישנה הזכות לעזוב כל מדינה, כולל את מדינתו שלו". בסעיף 12(2) לאמנה בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות נקבע ש"לכל אדם ישנה הזכות לעזוב כל מדינה בחופשיות, כולל את מדינתו שלו". נוסח זה מהווה חזרה מדויקת על הנוסח של האמנה האירופית והוא אומץ מאוחר יותר בסעיף 22(2) לאמנה האמריקאית ובסעיף 12(2) לצ'רטר האפריקני. גם בסעיף 5(d)(II) לאמנה הבינלאומית בדבר ביעורן של כל הצורות של אפליה גזעית מקנה לכל אדם את זכות היציאה מהמדינה ללא כל אפליה. רוב המדינות מחייבות את אזרחיהן לעזוב את המדינה באמצעות דרכון בתוקף, מסמך נסיעה שהונפק על ידי ארגון בינלאומי או מסמך הזיהוי. סמכויות הממשלה והתנאים לצורך הנפקת ושלילת דרכון, עשויות להשתנות ממדינה למדינה. בנסיבות מסוימות, מדינות יכולות להנפיק מסמכי נסיעה גם לזרים. אחזקת דרכון אינה מבטיחה את הזכות לצאת מהמדינה. מותר לאסור על אדם, לצאת מהארץ ממספר סיבות, כגון: מקרי חקירה, ריצוי עונש פלילי, אי-תשלום חובות או איום על הביטחון הלאומי.

חופש התנועה בישראל

חופש התנועה מעוגן בסעיף 6 של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו:
6. (א) כל אדם חופשי לצאת מישראל.

    (ב) כל אזרח ישראלי הנמצא בחוץ לארץ זכאי להיכנס לישראל.
דוגמה לחשיבותו של חופש התנועה ניתן למצוא בפרשת חורב, בה הוגשה עתירה נגד החלטת שר התחבורה לסגור את רחוב בר-אילן בירושלים לתנועת כלי רכב בזמני התפילה בשבתות ובחגים. העותרים היו תושבים חילונים המתגוררים באזור וכן נציגים של הציבור החילוני בעיר, שטענו כי החלטה זו פוגעת בחופש התנועה שלהם וביכולתם לעשות שימוש ברחוב בשבתות ובחגים. בפסק הדין הוצעה פשרה לפיה הכביש יסגר לתנועה בימי שבת בלבד, ונעשה בו איזון בין האינטרסים של פגיעה ברגשות הציבור הדתי למעבר כלי רכב בשבת בשכונת מגוריהם, לבין האינטרסים של הציבור החילוני שביקש להשתמש בכביש ראשי שנמצא בקרבת מגוריהם. כלומר, איזון בין חופש התנועה לרגשות דתיים.
בפסק הדין הדגיש השופט אהרן ברק את חשיבותו של חופש התנועה: "חופש התנועה – היא הזכות הנפגעת – הוא מהזכויות היותר בסיסיות."
במשפט הישראלי, חופש התנועה כעקרון רחב כולל בתוכו זכויות רבות. משכך, כאשר מדברים על חופש התנועה במובן הרחב, מקובל לחלק את הזכויות הנכללות בו לשתי קטגוריות: המישור החיצוני של חופש התנועה, והמישור הפנימי.

חופש התנועה הבין-מדינתי

סעיף 6 לחוק היסוד קובע כי (א) כל אדם חופשי לצאת מישראל, (ב) כל אזרח ישראלי הנמצא מחוץ לארץ זכאי להיכנס אליה. מהשוואת נוסח הסעיפים עולה כי הזכות לצאת מהארץ מוענקת לכל אדם ללא הגבלה, ואילו הזכות להיכנס לארץ מוענקת כזכות יסוד רק לאזרח ישראלי. לצד זאת, יצוין כי תפיסה זו של המשפט הישראלי מיושרת עם הנורמות הבינלאומיות בדבר זכות יציאה ממדינה.

כניסה לישראל

ההיבט הראשון של חופש התנועה בהיבט החיצוני הוא האפשרות שניתנת לאזרח ישראלי להיכנס לארץ. בכל הנוגע לכניסה לארץ, חוק הכניסה לישראל תשי"ב-1952 מסדיר את הכניסה לישראל ואת ישיבתם במדינה של מי שאינם אזרחי המדינה. עם זאת, נראה כי מרבית הפרמטרים להחלטה בנוגע לכניסה לישראל אינם קבועים בחוק ואף לא בתקנות, אלא לשר הפנים נתון שיקול דעת רחב באשר למתן רישיונות או סירוב לתתם, ואין הוא מחויב לנמק החלטתו. לצד זאת, הזכות להיכנס לישראל עבור יהודים ובני משפחותיהם המתגוררים בחו"ל, מעוגנת בחוק השבות התש"י-1950. חוק השבות הוא מחוקיה היסודיים של מדינת ישראל, ובהיותו כך הוא מקנה את זכות הכניסה לישראל, עבור יהודים וקרובים מסוג מסוים של יהודים. בפסיקה נקבע כי הזכות לעלות ישראל, היא מיסודות קיומה של מדינת ישראל, והיא באה לידי ביטוי בסעיף 1 לחוק השבות. עוד נקבע כי הזכות העומדת בבסיס החוק, זכותם של יהודים וקרובי משפחתם להיכנס לארץ ישראל, היא זכות חשובה ביותר, ולכן על מנת לפגוע בחוק ולשלול את הזכות הזו, יש להביא ראיות ברורות, חד משמעיות ומשכנעות. כך למשל, לא ניתן לגרש אזרח ישראלי מהמדינה. הסדר זה נוצר לאחר שחוק סמכויות שעת-חירום (מעצרים) תשל"ט-1979, הסדיר הסדר מודרני את נושא המעצרים המנהליים. ואולם, באותה הזדמנות של יצירת הסדר, ביטלה הכנסת גם את תקנה 112 לתקנות ההגנה (שעת חירום) 1945, שעסקה בגירוש מישראל, כולל גירוש של אזרח ישראלי, בלי שהחליפה את התקנה המבוטלת בהסדר מקביל. בכך, בוטלה סמכות הגירוש של אזרחי ישראל מהמדינה.

יציאה מישראל

ההיבט הנוסף של חופש התנועה במישור החיצוני, הוא הזכות המוענקת לכל אדם לצאת מגבולות המדינה, ובכך לממש את חופש התנועה שלו. אולם, קיימים לפחות ארבעה-עשר חיקוקים המקנים סמכות לגורם מנהלי או לערכאה שיפוטית לעכב או להגביל יציאתו של אדם מהארץ מטעמים שונים. כך למשל, פקודת הארכת תוקף של תקנות שעת חירום (יציאה לחוץ- לארץ) התש"ט-1948, מעניקה לכאורה לשר הפנים סמכויות מרחיקות לכת לאסור על יציאתו מהמדינה של כל אדם, אם קיים יסוד לחשש שיציאתו עלולה לפגוע בביטחון המדינה. בפסק הדין וענונו, קבע בית המשפט העליון כי תקנות אלו הן בבחינת "דין שמור" והפגיעה בחופש התנועה מתאפשרת באמצעותן. זאת ועוד, במישור האזרחי, תקנות סדר הדין האזרחי מאפשרות לתובע לקבל סעד של עיכוב יציאה מן הארץ בהתקיים תנאים מסוימים. הגבלות נוספות על זכות היציאה מן הארץ קיימות גם במסגרת חוק סדר הדין הפלילי, סמכויות לבתי הדין הרבניים, חוק ההוצאה לפועל, וכן בסמכותן של ערכאות שיפוטיות .

חופש התנועה הפנים-מדינתי.

המישור הפנימי של עקרון חופש התנועה כולל בתוכו את הזכות לנוע בחופשיות בתוך גבולות המדינה בדרכים שונות. באשר לעיגונה של זכות זו במשפט הישראלי, ניתן לומר כי חוק יסוד כבוד האדם וחירותו אינו מתייחס במפורש לחופש התנועה הפנים מדינתי, וזאת על אף שבהצעת חוק היסוד הייתה התייחסות מפורשת למישור זה. עם זאת, היעדר עיגונה של הזכות באופן מפורש בחוק היסוד, אינו מבטל את קיומה במשפט הישראלי, והיא מעוגנת בפסיקת בית המשפט העליון והספרות המשפטית. עיגון זה מתבסס על ההנחה כי חופש התנועה ובכללו חופש התנועה הפנים-מדינתי הוא נגזרת של חוק יסוד כבוד האדם, ומכאן יש להגן על הזכות ברמה החוקתית על-חוקית. מנגד, קיימת עמדה בפסיקה לפיה כל עוד חופש התנועה הפנימי אינו נזכר במפורש בחוק יסוד כבוד האדם, הוא אינו חלק מהזכות החוקתית לכבוד האדם, ולכן אין לו מעמד ברמה החוקתית על-חוקית.

חקיקה בדבר חופש התנועה הפנים מדינתי

פקודת התעבורה היא אחד הביטויים המובהקים להסדרת חופש התנועה הפנים- מדינתי במשפט הישראלי. פקודת התעבורה, שמקורה בחקיקה מנדטורית, מעניקה לשר התחבורה את הסמכות להסדיר את התעבורה ולקבוע כללים באשר לשימוש בדרכים בשביל כלי רכב. כך למשל, רשאי שר התחבורה לקבוע בתקנות להתיר בתנאי או ללא תנאי, להעניק רישיון נהיגה בסוגים מסוימים של כלי רכב למי שמלאו לו שש עשרה שנה . כמו כן, תקנות התעבורה מעניקות סמכויות רחבות גם למפקח הארצי על התעבורה לקבוע הגבלות או לתת היתרים בנוגע לדרכי הגישה הפנים- מדינתיים.

הגבלות על חופש התנועה הפנים מדינתי

על אף מעמדו של עקרון חופש התנועה הפנים- מדינתי בפסיקת בית המשפט העליון, ניתן לראות כי במשפט הישראלי קיימות אף הגבלות על חופש התנועה בתנאים מסוימים, על מנת להבטיח קיומם של צרכים וערכים כגון שלום הציבור, ביטחון המדינה ועוד. כך לדוגמה, פרק י"ג של תקנות ההגנה לשעת חירום מעניק לרשויות הצבא סמכויות נרחבות להגבלת חופש התנועה, בין היתר לצורך הבטחת שלום הציבור, הגנתה של ישראל וקיומו של הסדר הציבורי. מכוח תקנות אלו, רשאי מפקד צבאי לדרוש בצו מכל אדם כי יישאר בתוך ביתו במשך זמן שיקבע בצו, ואם ייראה מחוץ לבית ללא תעודה או היתר, יואשם בעבירה על התקנות הנ"ל. זאת ועוד, לפי תקנות אלו רשאי מפקד צבאי או אדם הפועל בהרשאתו, לאסור לצמצם או להסדיר את השימוש בדרכים, או לחלופין להכריז על שטח כסגור .

הזכות לבחור את מקום המגורים

הזכות לבחור את מקום המגורים מעוגנת במדינות רבות כחלק מחופש התנועה הפנים- מדינתי. לעומת זאת, בישראל לא נמצא ביטוי מפורש בחקיקה ראשית לזכות לבחור את מקום המגורים. כל שכן, ניתן למצוא בחקיקה הישראלית הכרה באופן עקיף בזכותו של אדם לבחור את מקום מגוריו. ביטוי לכך ניתן למצוא בחוק הביטוח הלאומי, אשר מגדיר הצעת עבודה אשר רחוקה מביתו של מובטל, כהצעת עבודה שאינה מתאימה. ניתן לומר שבכך מכירה מדינת ישראל בזכותו של אדם לבחור את מקום מגוריו כרצונו ולהשתכר בקרבת מקום, בלי שיאלצו אותו להעתיק מגורים. בהיבט פסיקת בית המשפט העליון בעניין זה, ניתן לראות כי בבג"ץ בעניין קעדאן הוכרה הזכות לבחור מקום מגורים כחלק מחופש התנועה הפנים מדינתי, והגבלתו בנסיבות שאינן מוצדקות מהווה פגיעה אסורה בזכות זו.