הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו

חוק הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו

החוק בישראל מסדיר את פעילותם של הערוצים המסחריים בטלוויזיה (ערוץ 2 וערוץ 10). ואת פעילותן של תחנות הרדיו האזוריות. העיכובים בחקיקת החוק נבעו ממחלוקות פוליטיות ובעיקרן המאבק על השליטה ברשות.

ערוצים מסחריים זעירים

בעקבות החוק שעבר בכנסת בעניין שידור חדשות בערוץ 20, אשר כונה "חוק ערוץ 20", הוצאו הערוצים הייעודיים מאחריותה של המועצה לשידורי כבלים ולוויין והועברו לידיה של הרשות השנייה. זאת, על אף שכמעט כל הערוצים (למעט ערוץ 20) אינם מופצים כלל בפלטפורמת עידן פלוס של הרשות, וגם אין צפי לעלייתם בפלטפורמה בעתיד. כמו כן, בשונה מערוצים קשת ורשת שעושים שימוש בסמל הפרסומות האחיד, ערוץ 20 לא עושה שימוש בסמל הפרסומות, ואף לא מחויבים בשינוי מספר האפיק (12 ומעלה), כפי שהיו מחויבים ערוצי הרשות השנייה במקור - או כפי שהם מכונים עתה, ערוצים מסחריים ברישיון רגיל. בעקבות החלטת הממשלה להפוך את הערוצים הייעודיים ל"ערוצים מסחריים זעירים", בכך מתאפשר לכלל הגופים המשדרים במסגרת הרישיון לשדר שידורי חדשות וברודקאסט, כל עוד הערוץ ממשיך לשדר תכנים ייעודיים לרישיון שניתן לו מלכתחילה בעד 51% מכלל השידורים. כמו כן, המחוקק לא הטיל חובה על שידורי החדשות של הערוצים הייעודיים להתקיים מבירת ישראל, זאת בניגוד לחובה המוטלת על בעלי הרישיון הרגיל לשדר מבירת ישראל או מאזורים הסמוכים לה.

אכיפת כללי האתיקה על ידי הרשות

בעקבות דו"ח מבקר המדינה בשנים 2010 ו-2011, שמצא בין היתר, כי נושא הטלת הקנסות על הזכיינים על ידי הרשות השנייה במקרים של הפרות הכללים הוא "אות מתה", הגבירה הרשות בשנת 2012 את פעילותה לאכיפת כללי האתיקה.
ביולי 2012 קנסה הרשות השנייה את זכייניות ערוץ 2 ("קשת" - 480,000 ש"ח, ו"רשת" - 540,000 ש"ח) ואת ערוץ 10 (540,000 ש"ח) והחליטה על הורדתן משידור של ארבע תוכניות בגין תוכן שיווקי ואייטמים ששודרו בהן תמורת תשלום, ללא ידיעת הצופים ותוך הטעייתם: (1) "יופי של יום" בהנחיית קרין מגריזו (משודרת על ידי "קשת" בשידורים חוזרים). (2) "בריאות 10" בהנחיית פרופ' רפי קרסו (משודרת בערוץ 10). (3) "משפחה 10" בהנחיית רונית יודקביץ' (שידורים חוזרים בערוץ 10 שתכנן להעלותה מחדש בספטמבר 2012). (4) "לחיות טוב" בהנחיית קובי מחט וקרין מגריזו (משודרת על ידי "רשת").
בכך נחשפה לציבור תופעה שהייתה נהוגה באותן שנים, לפיה המרואיינים בתוכניות טלוויזיה קונים את מקומם תמורת תשלום כספי, בעיקר בתוכניות הבוקר. התשלום מועבר למפיקי התוכנית ואלה מזמינים את המשלם להופיע ולדבר בתוכנית, מבלי שהצופה מודע לכך וסבור כי אותו אדם הוא מומחה בנושא שנבחר והוזמן להופיע בגין כישוריו בלבד. לחקירת התופעה מונה צוות מיוחד על ידי הרשות השנייה, בראשות אילת מצגר, המנהלת הכללית בפועל של הרשות. לאחר שהנושא נבדק במשך חודשיים, הוחלט לנקוט בצעדי הענישה של הורדת התוכניות משידור והטלת קנסות בגין הפרות כללי האתיקה.

רגולציה והיבטים משפטיים נוספים

בדיקות של הרשות השנייה ביחס למילוי החובות הרגולטוריות מגלות באופן עקבי פערים משמעותיים בין השידורים "על המסך" לבין דרישות הרגולציה. המצב הנוכחי של זכייני הטלוויזיה, וכך היה מאז שנות התשעים של המאה הקודמת, הוא של ציות-חסר לכללים האמורים. למעשה, מרבית הדיאלוג הרגולטורי בין הרשות השנייה למפוקחים מרוכז לנושא של קיום מחויבויות התוכן, קרי סוגה עילית והפקה מקומית. אחד הכלים המרכזיים של הרשות השנייה הוא רגולציה הסכמית, כלומר קיום משא ומתן לקראת הסכמות רגולטוריות עם מפוקחים ספציפיים, כפי שמתארת במאמרה ד"ר שרון ידין:
"במקומה של אכיפה רגולטורית לאחר הפרות, נקבע לכל אחד מן הזכיינים הסדר ייחודי המעוגן בחוק ומותאם אישית למאפייניהם ויכולותיהם המוצהרות, בעקבות משא ומתן המנוהל בין הרשות השנייה והזכיינים. לאחר המשא ומתן ההארכות עוגנו בתיקוני חקיקה באישורה של הכנסת, מאחר שהרגולטור אינו מוסמך להאריך זיכיון שפג תוקפו. ההסדר בין הרגולטור לזכיינים מפרט את האופן שבו יקיימו הזכיינים את מחויבויותיהם "על המסך", קרי מחויבויות התוכן, בשנים העתידות לבוא, ואת מכסות ההשלמה להן יידרשו בגין הפרות בתקופת הזיכיון שחלפה. באופן דומה מסכימים הצדדים על פריסת חובות ושמיטת חובות פיננסיים הנובעים לזכיינים מדמי התמלוגים ודמי הזיכיון. "תוכניות ההשלמה" מגלמות באופן קבוע נסיגה מתמדת בסטנדרט הרגולטורי הנדרש, כך שבפועל לעולם לא מתמלאת במלואה הדרישה הרגולטורית הסטטוטורית ביחס למכסות סוגה עילית, הפקות מקור, השקעות בקולנוע או תשלומים של דמי זיכיון ודמי תמלוגים"'.
מגוון הכלים הרגולטוריים העומדים לרשותה של הרשות השנייה בתחום האכיפה הוא דל ביותר. אמנם החוק העניק לרשות השנייה סמכות להפעיל כלי אכיפה "קשים" של שלילת זיכיון והשעיית זיכיון אך אלו לא הופעלו מעולם נגד זכיין, אף לנוכח הפרות מהותיות אשר הדין חייב שלילת הזיכיון בגינן. בנסיבות אלו נוצר "מעגל קסמים" של הפרות רגולטוריות הנענות במשא ומתן לקראת חוזה רגולטורי מקל וחוזר חלילה. מחקרים אקדמיים בנושא הציעו כי הרשות השנייה היא למעשה "רגולטור שבוי" באינטרסים של הגורמים המפוקחים, קרי ערוצי הטלוויזיה בעצמם.
כלי נוסף בו נעשה שימוש ברגולציה של שוק הטלוויזיה בישראל הוא כללי גילוי. כך למשל המערכת הרגולטורית שהתפתחה להתאמת משדרי טלוויזיה לילדים מורכבת מארבעה רבדים מרכזיים הנגזרים מתהליך סיווג המשדרים: (1) סימון המשדרים; (2) חסימה טכנולוגית; (3) מגבלה על שעות שידור; (4) איסור שידורים. באופן עקרוני, הסימונים יכולים להיקבע כסימונים גיליים, קרי סימונים המבוססים על חתכי גיל, או כסימונים הערכתיים, קרי סימונים המבוססים ומתייחסים למאפייני התוכן, כגון אלימות, מין וכיוצא בזה. בישראל אומץ המודל הגילני.

הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו – איו"ש

בשנת 2007 הוחלט להקים תחנת רדיו אזורי ביהודה ושומרון. תנועת גוש שלום הגישה עתירה לבג"ץ נגד הכוונה להקים את התחנה, בטענה שאין זה מסמכותה של הרשות השנייה, הואיל והחוק הישראלי אינו חל בשטחים אלה. בעקבות העתירה, הכריז אלוף פיקוד המרכז בשנת 2008 על הקמת הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו – איו"ש. גוף זה העניק בפברואר 2009 זיכיון לחברת רדיו"ש שהחלה להפעיל מאז את תחנת הרדיו גלי ישראל.

נציב תלונות הציבור

נציב תלונות הציבור של הרשות השנייה מטפל בתלונות ופניות של הצופים בערוץ 2 ובערוץ 10, ושל המאזינים לרדיו האזורי, בכל הנוגע לשידורי הטלוויזיה או הרדיו האזורי אשר כפופים לרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו. נציב התלונות נחשב לבלתי תלוי. הוא אינו כפוף לאף גורם ברשות השנייה ופועל ללא כל תלות בגורם מוסדי כלשהו. זאת, לצורך שמירה על מעמדו, הערכתו ויוזמותיו האובייקטיביות. הוא רשאי לבצע חקירות כרצונו ועמדותיו נקבעות על פי שיקול דעתו, בסיוע יועצים. הנציב רשאי לשתף בשיקול הדעת את שר התקשורת בעת טיפול בפניות-ציבור המוגדרות כהפרה יוצאת דופן של החוק או של האתיקה.
הציבור מוזמן להפנות תלונות לנציב תלונות הציבור באמצעות הטופס הקיים לשם כך באתר האינטרנט של הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו.
בשנת 2017 פורסם כי הייתה עלייה של 25% במספר התלונות שהוגשו לרשות השנייה, שעמד על 3,983 תלונות. בין הנושאים של התלונות ניתן למנות תלונות 74% שעסקו בתוכן טלוויזיוני, 12% עסקו בתוכן רדיופוני ו-14% עסקו בנושאים כלליים. כשליש מהתלונות נמצאו מוצדקות.

דוח מבקר המדינה


דו"ח מבקר המדינה שפורסם במאי 2011 אודות הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו מצא אי הקפדה על החוק בעניין הארכת הזיכיון של ערוץ 10, אכיפה לא אפקטיבית של הפרות על ידי הזכיינים וניהול בעייתי של כספי התמלוגים. עוד מצא הדו"ח כי נושא הטלת קנסות על ידי הרשות הוא אות מתה.
נושאים נוספים שנבדקו בתקופת הביקורת, ממרץ עד אוגוסט 2010, הם הליכי האיתור והמינוי של חברי המועצה ויושב ראשה ושל דירקטורים מטעם הרשות בחברות החדשות של ערוצי הטלוויזיה, בהם נמצאו ליקויים. בנוסף, המבקר העיר לרשות על ניהול כספי התמלוגים שמשלמים למדינה בעלי הזיכיון.

ביקורת ציבורית

באתר ביקורת התקשורת לאטמה נמתחה ביקורת נוקבת על כך שלצורך הגברת הרייטינג, משדרים הערוצים המסחריים תוכן בלתי הולם בשעות שבהן נוהגים גם ילדים לצפות בשידורים, כגון שידור הוצאה להורג ללא משפט בערוץ 10 בשעה חמש אחר הצהריים, וכל זאת מבלי שחברי מועצת הרשות השנייה מבצעים את מלאכת הפיקוח הראויה, משום שהם "מקושרים לבעלי ההון ולא לציבור עליו הם אמורים לשמור".
במהלך חקיקתו של חוק הרשות השנייה חלו שינויים בנוף הישראלי. עקב כך ובהתאם לזאת, החוק אינו תוצר בלעדי של פשרות פוליטיות וגם משקף את הצלחתן של קבוצות לחץ, בעלי אינטרסים וכוח מעולם התקשורת. כמו כן גם השפעה על פוליטיקאים. הגדרת תפקידה של הרשות השנייה הועתקה כמעט במדויק מחוק רשות השידור. ומדיניותה התרבותית והחברתית עוצבה לאורו של אידיאל כור ההיתוך. החוק לא לקח בחשבון את השינויים שחלו בתרבות ובתחום התקשורת ב-30 השנים שחלפו. טלוויזיה מסחרית בפיקוח מסחרי החלה כחידוש מבורך. עם זאת קמות שאלות וסוגיות רבות שמתעוררות יחד עם תחילת פעילותה. כגון: היחס בין מימון מסחרי ואיכות השידורים, מתח ויחסי גומלין בין שיקולים כלכליים ומקצועיים, המעמד וההשלכות של הפרסומת, השלכות ההיבטים הכלכליים של השידור המסחרי. במודל הרשות השנייה יש מערכת בקרה ומעקב שקבע החוק. זו מלווה את השידור מתחילתו ועד סופו. החיבור בין המערכת הציבורית מול הפרטית מסחרית מוליד מערכת לא ברורה. הציפייה לפופולריות מול הציפייה לאיכות מבלבלת. מערכת הבקרה והשידורים מתסכלת, שכן אין בידי הרשות אמצעים לאכוף על הזכיינים ולדרוש מהם לבצע את מה שנדרש במלואו. התחרות שומרת שלא יגרם נזק ופועלת גם למען הציבור. עם זאת האם יוכלו בעלי כלי תקשורת פרטי להחליט לסייע למועמד פוליטי מטעמים אישיים? האם קרטל התקשורת יוכל להריץ מועמד לכנסת? נוצר מצב של תלות הדדית של התקשורת בפוליטיקאים ולהפך. מצב אשר דורש מן הפוליטיקאי התעסקות בתקשורת אשר מונעת מהם לבצע את תפקידם בצורה הטובה ביותר. שכן אם לא ישקיעו בתקשורת לא יבחרו שוב לתפקיד. הפתרון המוצע הוא ריסון עצמי הדדי, הפעלת שיקול דעת או יצירת אמנה בין התקשורת לנבחרים