בג"ץ הקרקעות

בג"ץ הקרקעות הוא פסק דין של בג"ץ בעקבות עתירה שהגישה בשנת 2001 הקשת הדמוקרטית המזרחית באמצעות עו"ד אביגדור פלדמן, נגד שר התשתיות הלאומיות, מינהל מקרקעי ישראל, מועצת מקרקעי ישראל, תנועת המושבים, התנועה הקיבוצית המאוחדת, הקיבוץ הארצי, התאחדות האיכרים ועוד.
העתירה עסקה בהחלטה 727 של מינהל מקרקעי ישראל שנתנה הרשאה לקיבוצים ומושבים לשינוי יעוד של קרקע חקלאית. משמע, היכולת להפשיר קרקעות של המדינה ושל הקרן הקיימת לישראל שהוחכרו לקיבוצים ומושבים למטרות חקלאות ולהפכן למיועדות לבנייה. בנייה על גבי קרקעות אלו יכולה להכניס הון רב לקופת הקיבוצים והמושבים, וזאת, לטענת העותרים, ללא תמורה מתאימה למדינה ואזרחיה אשר להם הזכויות על הקרקע. טענת העותרים הייתה שהדבר גורם להעמקת הפערים בחברה וכי החלטת המנהל אינה סבירה בעליל.

רקע

עם קום המדינה והקמת מינהל מקרקעי ישראל הוחלט כי קרקעות המדינה לא יהיו מועמדות לקנייה או רכישה אלא יוחכרו ליישובים וקיבוצים בארץ לתקופה של חמישים שנה, כאשר לכל פיסת אדמה שהוחכרה, כנהוג בהסכמים מסוג זה, יש ייעוד. חלק מהקרקעות ייועדו לבנייה והרחבת היישובים, וחלקן נועדו לעבודה חקלאית וגידול.
תפיסה זו של הבעלות על הקרקעות עמדה על תילה עד שנות השמונים המאוחרות של המאה העשרים, בהן קרו כמה תהליכים שהשפיעו על בעלות הקרקעות בארץ. ראשית, הפרנסה מחקלאות הפכה נפוצה פחות ופחות, ודווקא נעשתה קשה יותר. אם לא די בזאת, עקב גדילת הייבוא של תוצרת חקלאית לארץ העבודה גם הפכה לפחות נחוצה, ולכן הקיבוצים והמושבים החלו לבקש לשנות את ייעוד הקרקע לשימושים רווחיים יותר. חקלאים אף הקימו מחסנים ומפעלים ללא אישור עקב חוסר הרווחיות של העבודה החקלאית. שנית, החל גל עלייה מברית המועצות, והמדינה נקלעה למצוקת דיור. הפתרון של מינהל מקרקעי ישראל היה פשוט – המנהל ייתן תמריצים לבעלי הקרקעות על מנת שיפשירו את הקרקעות החקלאיות שלא בשימוש ויסבו אותן לצורכי דיור. הסכמי החכירה כללו גם סעיף העוסק במקרים אלו, והוא קבע את הפיצויים שישלם המחכיר לחוכר במקרה שירצה לשנות את ייעוד הקרקע. 
ביולי 1995 קיבלה מועצת מינהל מקרקעי ישראל את החלטה 727, שהמשיכה קו של החלטות קודמות של המנהל, שעיקרן אחד – חקלאים המתגוררים ביישובים כפריים וקיבוצים (משמע, בעלי אדמות חקלאיות) רשאים לשנות את ייעוד הקרקע, כלומר: אדמות חקלאיות יוכלו לשנות את ייעודן לאדמות לבנייה. החידוש שבהחלטות אלו היה כי על הפשרת הקרקע יקבלו החקלאים אחוזים מערך הקרקע, ולא רק פיצויים כספיים. החלטה 727 קבעה כי החקלאי יקבל פיצוי של כ-30 אחוזים מערך הקרקע לאחר שינוי ייעודה. ההחלטה נגעה רק לקיבוצים ומושבים, דבר שכביכול הפלה את בעלי הקרקעות העירוניים, שלא זכו להטבות כאלו. אם לא די בכך, מיד לאחריה התקבלה החלטה 737, שעסקה בהפשרת קרקע לצורך הרחבת היישובים החקלאיים ואפשרה לבני היישוב או מומלצים על פי מועצת היישוב לחכור את האדמות המופשרות במחיר מוזל וללא מכרז. 
החלטות אלו עוררו מחלוקת רבה, ובשנת 2001 הגישה הקשת הדמוקרטית המזרחית עתירה לבג"ץ נגד מינהל מקרקעי ישראל, התק"מ, תנועת המושבים ועוד. 

המשפט

עתירת עמותת "שיח חדש" (להלן: בג"ץ 244/00 או העתירה) נענתה יחד עם חמש עתירות נוספות, בפני הרכב של שבעה שופטים. העותרים תבעו מתן צו על תנאי וצו ביניים בעניין החלטות מועצת מקרקעי ישראל. העותרים בבג"ץ 244/00 ובבג"ץ 8350/00 (החברה להגנת הטבע נ' מינהל מקרקעי ישראל) טוענים כנגד חוקיות ההחלטות הנ"ל, משתי סיבות עיקריות. הראשונה היא שמועצת מקרקעי ישראל לא רשאית לקבל החלטות אלה, והשנייה היא שתוכן ההחלטות ודרך קביעתן אינם סבירים ומצדיקים ביטולן. שאר העתירות עוסקות בסעיפים מסוימים של ההחלטות, ועל כן קבע השופט תיאודור אור כי עד אשר תתקבל החלטה בנוגע לתקפות ההחלטות בכללותן לא יהיה דיון בעניינן. אור מציין כי ההחלטות בטלות ולכן אין דיון בשאר העתירות. 

טענות העותרים

טענות עמותת "שיח חדש" נוגעות בכל שלוש ההחלטות שקיבל מינהל מקרקעי ישראל. עיקרן הוא שהחלטות המינהל פוגעות במשאב המקרקעין – לטענתם אחד מהמשאבים היקרים ביותר של הציבור. בנוסף נטען כי ההחלטות הן תוצאה של המשך ההפליה בין המגזר החקלאי למגזר העירוני, כפי שבא לידי ביטוי בחלוקה האי-שוויונית של הקרקע במדינה. לדבריהם, העדפה זו פוגעת באינטרסים החברתיים בישראל, ובפרט באינטרס של המדינה להשתמש במקרקעיה בצורה ראויה, תוך התעלמות משיקולים סוציאליים, כלכליים ואקולוגיים. טענה נוספת היא שמינהל מקרקעי ישראל לא רשאי לקבל החלטות רחבות השפעה בנוגע למשאב ציבורי, ושהחלטות כגון אלה צריכות להיחקק על ידי הגוף המחוקק – הכנסת. העמותה עתרה להוצאת צו ביניים שימנע מימוש עסקאות על פי ההחלטות המדוברות.
עתירת "החברה להגנת הטבע" מכוונת כנגד החלטות 717 ו-727 בלבד, ואינה עוסקת בהחלטה 737. לטענתה ההחלטות אינן סבירות, משום שהן פוגעות באינטרס המדינה לשמור על רציפות השטחים הפתוחים בישראל, ולמנוע פגיעה בהם בכלל. לדבריה על מועצת מקרקעי ישראל להתחשב במדיניות התכנון הישראלית בבואה לקבל החלטות. מדיניות זו שמה דגש על שמירת השטחים הפתוחים ושימור האופי הכפרי של האזורים החקלאיים. עוד טוענת "החברה להגנת הטבע" כי ההחלטות ממריצות חוכרים להפוך שטחים חקלאיים למיועדים לבנייה, וכך פוגעת באינטרס האמור.

טענות המשיבים

המשיבים נחלקו לשתי קבוצות – משיבים פרטיים ומשיבים ממלכתיים. עמדת המושבים והקיבוצים (ה"פרטיים") הייתה כי הקרקע שהוחכרה להם היא במסגרת "חכירה לדורות", שהוא מצב בעל כוח קנייני חזק, ולכן שלוש ההחלטות רק משקפות את המציאות. הכוונה היא שהפקעת הקרקע הזו דומה להפקעת רכוש פרטי מידי אדם, ולכן יש לשלם פיצויים בגובה כזה. בנוסף, הזכירו היישובים את הקשיים שהם עברו ברכישת הקרקעות, ואמרו כי לאור זאת אין לקרוא את החוזים בדקדקנות כזו. הטענה העיקרית האחרונה של המשיבים הפרטיים הייתה כי אין זה מקומה של הכנסת להתערב בהחלטות של מינהל מקרקעי ישראל.
טענות המשיבים הממלכתיים התבססו על ועדת מילגרום – ועדת חקירה שדנה בשלוש ההחלטות השנויות במחלוקת. הוועדה קבעה כי ההחלטות שהתקבלו אינן סבירות בעליל, ולכן שר התשתיות ומינהל מקרקעי ישראל נמנעו מלהגיב במשפט.

פסק הדין

את פסק הדין קבע השופט תיאודור אור ב-2002, וחתומים עליו עוד שישה שופטים. בג"ץ קבע כי כל ההחלטות הנידונות בטלות ומבוטלות, וכי יש לגבש החלטות חדשות שיסדירו את העניין. עד לקבלת החלטות אלו יישאר צו הביניים שהוציא בג"ץ בשנה הקודמת בתוקפו, כלומר: אין לשנות ייעוד קרקע לפי ההחלטות הנ"ל עד לקבלת החלטות חדשות בעניין.
עמותת "אדמתי", שמייצגת אינטרסים של מושבים וקיבוצים ומתנגדת לפסק הדין, פרסמה מחקר מטעמה על התביעה ועל פסק הדין, שהתפרסם בחוברת "פרשת הקשת הדמוקרטית המזרחית" - ניתוח פסק הדין והשלכותיו.

השפעה

לפסיקת בג"ץ הייתה השפעה נרחבת בענייני המקרקעין של המדינה. ראשית, ביטול ההחלטה של מינהל מקרקעי ישראל הביא לשינוי מעשי במדיניות שינוי הייעוד של האדמות. לא רק ששטח האדמה הזמינה הידלדל, אלא שגם הקיבוצים עצמם לא היו יכולים, ועד היום מתקשים, להרחיב את גבולותיהם ולקלוט מתיישבים חדשים. 
בעיני העותרים ותומכיהם, שרבים מהם הם בעלי קרקעות עירוניים, הייתה החלטה זו אמירה של שוויון אל מול האפליה שהייתה מנת חלקם של תושבי עיירות הפיתוח (שגרים גם הם ביישובים קטנים אך מצבם הכלכלי רע בהרבה) רוב ימי המדינה. ההישגים של הקשת הדמוקרטית המזרחית במשפט זה נחשבים לגדולים שבהישגיה אי פעם: הפסיקה עוררה דיון ציבורי נרחב והביאה לידיעת הציבור את נושא האפליה לכאורה לטובת הקיבוצים. בנוסף, במהלך המשפט פנתה הקשת לנשיא בית המשפט העליון אהרון ברק וביקשה ממנו להוציא צו ביניים, שיאסור על הפשרת כל הקרקעות המדוברות עד לקבלת פסיקה בנושא. השופט ברק אישר זאת, ובעצם תוקפה של הפסיקה הוקדם, בדיעבד, כמעט בשנה. הישגה הגדול ביותר של העמותה הוא החלטת בג"ץ. ההחלטה שחיזקה את עמדת הקשת הביאה בדיוק לתוצאות אותן ביקשו אנשי העמותה להשיג – הקיבוצים והמושבים החקלאיים נאלצו למסור את כל הקרקעות החקלאיות שלהן שלא בשימוש למדינה.
אחד המקרים המפורסמים בהם באה פסיקה זו לידי מימוש הוא המקרה של כפר אברהם. הכפר הוקם צפונית לפתח תקווה בשנת 1934, ובהמשך צורף אל העיר כשכונה, אך אדמותיו החקלאיות עוד נשארו בידי ראשוני המתיישבים ויורשיהם. בשנות השמונים החלה עיריית פתח תקווה לטוות תוכניות לשינוי ייעוד הקרקע, ומינהל מקרקעי ישראל קבע שיחולו על המקום התנאים של החלטה 727. בעקבות פסיקת בג"ץ, היורשים נדרשו למסור את האדמות למדינה גם אם עוד לא הושג הסכם על פיצוי, משמע – ללא תמורה. היורשים עתרו לבג"ץ בבקשה לקבלת פיצויים, כיוון שהם היורשים החוקיים, אך בג"ץ דחה את העתירה, והתושבים נאלצו לברר מה בכל זאת זכויותיהם לגבי הקרקע. לבסוף הם נאלצו למסור את האדמות לידי המדינה. 
במסגרת הדיון הציבורי שהתפתח סביב הפסיקה, נשמעו טענות רבות כנגד הקשת הדמוקרטית המזרחית, המאשימות את העמותה ברדיפה אחר הקיבוצים והמושבים. טענות אלו הציתו שוב את הוויכוח בין מזרחים לאשכנזים, כאשר הקיבוצים והמושבים מייצגים את "האשכנזים" ואילו הקשת את "המזרחים". הטענות נגד העתירה גרסו כי הקשת הדמוקרטית המזרחית מנסה לפגוע בקיבוצים עקב רגשות קיפוח מצד האשכנזים, ומטרות העתירה לא קשורות כלל לרעיון הצדק החלוקתי של הקרקעות במדינה, כפי שהציגו העותרים. עוד נטען בדיון כי ייתכן שבמישור המוסרי עמדת הקשת הדמוקרטית צודקת, אך מעשית ההחלטה פוגעת במדינה – מצבן של עיירות הפיתוח לא ישתפר כתוצאה מהפסיקה (שכן העיירות לא קיבלו מאומה לטובתן בפסיקה), ואילו מצבם של הקיבוצים רק הורע. ניצחונה של הקשת הדמוקרטית בעתירה הוליד את החלטה 969 שקבעה שעל בעליה של קרקע כזו להחזירה למדינה ללא התניה בהסכם או פיצוי.