פרשת קאדי

פרשת קאדי הייתה הליך משפטי שעסק ביחס בין החלטה 1373 של מועצת הביטחון, לפיה יש לפעול להקפאת כספים או מקורות מימון אחרים של בני אדם המעורבים בביצוע פעולות טרור, בתכנונן או בסיוע לביצוען אל מול חובת מדינות האיחוד האירופי להגן על זכויות אדם מכוח מגילת זכויות האדם האירופית. כמו כן נשאלה השאלה אודות מהו האופן הראוי ללוחמה בטרור, תוך שמירה על עקרונות שלטון החוק ועל דיני זכויות אדם בינלאומיים. קאדי, איש עסקים סעודי עירער על החלטת מועצת הביטחון להקפיא את רכושו ללא כל הודעה מוקדמת לפי החלטה 1373. בית הדין של האיחוד האירופי הדגיש בהחלטתו את חשיבות האיזון הראוי בין קיומו של שלום עולמי וביטחון עולמי לבין ההגנה על זכויות וחירויות הפרט, שכן האיזון משקף את הערכים אותם האו"ם שואף להגשים. בית הדין קבע כי הכללת קאדי ברשימה התבססה על נתונים כלליים מדי, ללא בסיס ראייתי מספק בשילוב עם פגיעה בזכויות היסוד של הנאשם. ולפיכך, אשרר בית הדין את ביטול הכללתו של קאדי ברשימת בני האדם תומכי ארגוני הטרור.

רקע

מר קאדי, איש עסקים סעודי בעל נכסים בשוודיה, גילה כי רכושו הוקפא ללא כל הודעה מוקדמת. רכושו הוקפא לאור החלטת 1373 של מועצת הביטחון בדבר הקפאת כספים ונכסים של בני אדם המעורבים בביצוע, תכנון או סיוע לארגוני טרור. הקפאת נכסיו בוצעה על ידי הוספת שמו לרשימת הסנקציות של מועצת הביטחון בשל היותו חשוד בקשרים עם אוסאמה בן לאדן וכתומך ארגון אל-קאעידה. האיחוד האירופי יישם את הסנקציה על ידי רגולציה פנימית אשר הביאה לידי הקפאת כל נכסיו המצויים בתחומי האיחוד האירופי.
בעתירתו בבית המשפט של האיחוד האירופי, טען קאדי כי מעולם לא היה מעורב בפעילות טרור או בתמיכה כלכלית הקשורה לארגון טרור, ומכאן שיישום החלטת מועצת הביטחון בדבר הקפאת רכושו לאור השתייכותו לכאורה לארגון אל-קאעידה אינה נכונה. בנוסף, טען קאדי שהחלטה זו פוגעת בזכויותיו הבסיסיות כגון הזכות לקניין המעוגנת בסעיף 1 של הפרוטוקול לאמנה האירופית לזכויות אדם, שכן נכסיו נלקחו ממנו מבלי שניתנה לו האפשרות להתנגד ולמנוע זאת, דבר אשר פוגע אף בזכותו להליך הוגן לפי פסיקת בתי המשפט האירופיים. נציגי האיחוד האירופי ניסו להתמודד עם כך בטענה כי הם מחויבים לאכוף את המשפט הבינלאומי ואף לקיים את החלטות מועצת הביטחון שנתקבלו במסגרת פרק 7 של מגילת האו"ם.
בפרשת קאדי אם כן עלו השאלות האם אימוץ החלטות מועצת הביטחון מהווה היעדר ביקורת שיפוטית? האם ראוי יותר לאמץ גישה פלורליסטית שלא מייחסת חשיבות עליונה להחלטותיה? - מכאן נבע הצורך לאזן ולהכריע במתח בין הוראות מועצת הביטחון לבין המשפט האירופי או המדינתי.

הכרעת Court of First Instance:

בית הדין בערכאה הראשונה, The Court of First Instance, דחה את טענותיו של קאדי וקבע כי הפעלת ביקורת שיפוטית על הרגולציה של האיחוד האירופי תהווה ביקורת שיפוטית על ההחלטה של מועצת הביטחון. לבית הדין אין יכולת לבצע ביקורת שיפוטית על החלטות של מועצת הביטחון אלא במקרה של הפרת נורמות שלא ניתן להתנות עליהן, ומכיוון שלא הייתה הפרה כזו במקרה זה נמנע בית המשפט מלהתערב בהחלטת מועצת הביטחון. על החלטה זו ערער קאדי והסוגיה נידונה בשנית בשנת 2008.

הכרעת ערכאת הערעור – Council and Commission:

ערכאת הערעור קבעה כי במקרה של קאדי נדרשו הרשויות המוסמכות לכך מטעם האיחוד האירופי להביא לידיעתו של קאדי את ההנמקות והבסיס להכללתו ברשימה, ולאפשר לו לטעון כנגד ההחלטה וזאת על מנת לשמור על זכויות היסוד שלו. עוד נקבע כי העברת המידע וזכות הטיעון צריכות להיעשות לפני קבלת ההחלטה או מהר ככל האפשר לאחריה. לפיכך, החליט בית הדין להסיר את שמו של קאדי מרשימת הסנקציות של תומכי ארגוני הטרור.
לאחר הכרעת ערכאת הערעור בפסק הדין כנגד קאדי, החלה מועצת הביטחון לפרסם את הסיבות המרכזיות להכללת אדם ברשימת הסנקציות, ונציבות קבילות מיוחדת הוקמה על מנת לסייע לוועדה הרלוונטית בבחינת הבקשות להסרת שמות מרשימת הסנקציות של תומכי ארגוני הטרור.

הכרעת בית הדין האירופי לצדק:

לאור התמצית שפרסמה מועצת הביטחון בעניינו של קאדי וכוונת הוועדה בעקבות התצהיר להקפיא בשנית את נכסיו, ניתנה לו האפשרות להגיב על כך בפני בית הדין האירופי לצדק. בית הדין ביקר את הפגיעה בחובת ההנמקה וזכות הטיעון של קאדי וקבע כי הוא מחויב לבצע ביקורת שיפוטית ביחס להחלטת מועצת הביטחון, וזאת במטרה להגן על זכויות היסוד של קאדי אשר ביניהן זכות הטיעון וזכות הגישה לנתונים הנוגעים להכללתו של אדם ברשימת בני האדם תומכי ארגוני הטרור. בית המשפט קבע שבהליכים הנוגעים להחלטה להכליל או להותיר אדם ברשימה, זכותו להגנה שיפוטית מחייבת את רשויות האיחוד המוסמכות לכך להעביר לאותו אדם הנוגע בדבר את הראיות ששימשו את הרשות כבסיס להחלטתה. זאת על מנת שאותו אדם יוכל להגן על זכויותיו וכדי לאפשר לו זכות טיעון לפני אימוץ ההחלטה, לא כפי שנעשה בפרשת קאדי.
בהחלטתו, בית הדין הדגיש את חשיבות האיזון הראוי בין קיומו של שלום עולמי וביטחון עולמי לבין ההגנה על זכויות וחירויות הפרט, שכן האיזון משקף את הערכים אותם האו"ם שואף להגשים. לבסוף, בית הדין קבע כי הכללת קאדי ברשימה התבססה על נתונים כלליים מדי, ללא בסיס ראייתי מספק בשילוב עם פגיעה בזכויות היסוד של הנאשם. לפיכך, אשרר בית הדין את ביטול הכללתו של קאדי ברשימת בני האדם תומכי ארגוני הטרור, בהתאם להכרעה בערכאת הערעור בשנת 2008.

ההשלכות

פרשת קאדי הפכה לנושא לדיון העוסק בשאלת הביקורת השיפוטית על מוסדות הממשל הגלובלי. בעיני רבים, הכרעת בית הדין של האיחוד האירופי מהווה את התחלת תהליך ביצוע הביקורת השיפוטית מטעם בית הדין האירופי לצדק כלפי הארגון החזק ביותר במשפט הבינלאומי – מועצת הביטחון. הפרשה מדגימה את האתגר העומד בפני מועצת הביטחון לפגוע עד כמה שפחות בדמוקרטיה, פגיעה המשפיעה על חייהם של רבים. זאת על ידי שתהיה כפופה למגבלות פרוצדורליות בסיסיות של זכות טיעון, הנמקה וביקורת שיפוטית. בפרשה נקבע כי מותר להורות על פגיעה בזכות הקניין או חופש התנועה של חשודים בפעולות טרור, מכוח החלטה של מועצת הביטחון, כל עוד הוראה זו תהא כפופה לכללי ההליך הנאות. בנוסף, נקבע כי אין מניעה מלהפעיל ביקורת שיפוטית על החלטות מועצת הביטחון.
כמו כן, פרשה זו שימשה נקודת ציון חשובה בחיזוק שלטון החוק במסגרת המאבק בטרור. השפעתה התבטאה במישורים רבים, וניתן לראותה, בין היתר, במגוון החלטות מדיניות והכרעות בתי דין כמו בגישה שנקט בית הדין האירופי לזכויות אדם בנושא הסרת ארגון המוג'אהדין מרשימת ארגוני הטרור בצרפת ובגישתו של הדוח המיוחד בנושא קידום זכויות אדם וחירויות בסיסיות בעת לחימה בטרור בנושא הזכות להליך הוגן.

לקריאה נוספת

שני, י. כהן, ע. מימרן, ט. (2013). בית הדין האירופי לצדק הכריע בערעור שהוגש על ידי בריטניה והנציבות האירופית בפרשת קאדי. טרור ודמוקרטיה, 12.
De Burca, G. (2010). The European Court of Justice and the international legal order after Kadi. Harv. Int'l LJ, 51, 1.
Posch, A. (2009). The Kadi Case: Rethinking the Relationship between EU Law and International Law. Colum. J. Eur. L. Online, 15, 1-83.
Stewart, D. (2013). Commission V. KADI. Joined Cases C-584/10 P, C-593/10 P, C-595/10 P. Court of Justice of the European Union (Grand Chamber). American Journal of International Law. Int'l L. 878, 1-4.