ביקורת שיפוטית

ביקורת שיפוטית על הרשות המחוקקת בארצות הברית

בפסק דין מרבורי נגד מדיסון, שניתן בשנת 1803, פסק בית המשפט העליון של ארצות הברית כי בהתאם לפרק 3 לחוקת ארצות הברית נתונה לו הסמכות לבטל חוק העומד בסתירה לחוקה.
נשיא בית המשפט העליון, ג'ון מרשל, נימק החלטה זו:
זכותה וחובתה של הרשות השופטת לקבוע מה הוא החוק. תפקיד השופטים ליישם את הכלל המשפטי למקרים הפרטיים הבאים לפניהם לפסיקה, ולכן ממילא תפקידם גם לבאר ולפרש את הכלל עצמו. כאשר שני חוקים מתנגשים זה בזה, חייב בית המשפט להכריע את מי משניהם ליישם. והוא הדין כאשר חוק כלשהו סותר את החוקה. כאשר במקרה מסוים אפשר ליישם חוק כלשהו וגם את החוקה, עומדת לפני השופטים הברירה הזאת: לפסוק בהתאם לחוק ולהתעלם מן החוקה, או לפסוק על-פי החוקה ולהתעלם מן החוק. בית המשפט חייב להחליט על-פי איזה משני הכללים המנוגדים האלה לפסוק במקרה שלפניו, זו היא תמצית חובתו המשפטית. לכן, אם בתי המשפט מתחשבים בקביעות החוקה, והואיל והחוקה עומדת מעל כל חוק רגיל של בתי המחוקקים, צריך לפסוק על-פי החוקה, ולא על פי חוק רגיל כזה, בכל מקרה שבו אי-אפשר ליישם את שניהם.
פעם שנייה השתמש בית המשפט העליון בסמכות זו רק 54 שנים לאחר מכן, בפסק דין דרד סקוט נגד סנדפורד, שבו בוטל החוק הידוע בשם פשרת מיזורי, שהתקבל בקונגרס האמריקני בשנת 1820 ואשר הגביל את העבדות רק למדינות הדרום. בית המשפט פסק כי חוק זה פוגע בזכות הקניין המוגנת בתיקון החמישי לחוקה, משום שהוא מגביל את זכותו של אדם לרכוש לו עבדים.
פסק דין נודע שבו הפעיל בית המשפט העליון את סמכותו לביקורת שיפוטית הוא פסק דין רו נגד וייד, משנת 1973, שבו נפסק ברוב קולות כי כל חוק האוסר על הפלה מלאכותית סותר את חוקת ארצות הברית בשל הפגיעה בזכות לפרטיות. השופטים בדעת המיעוט בפסק דין זה טענו כי מדובר ב"חקיקה שיפוטית" ובניצול לרעה של כוחו של בית המשפט העליון.

ביקורת שיפוטית על הרשות המחוקקת בישראל

ביקורת שיפוטית של חוקי מדינת ישראל נעשית במסגרת מערכת בתי המשפט, בעיקר כשבית המשפט העליון פוסל חוקים או סעיפי חוקים שחוקקה הכנסת כאשר הוא פוסק שהם סותרים חוק יסוד, לרוב את חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו או את חוק יסוד: חופש העיסוק.
בנוסף לכך, מפעיל בג"ץ על הכנסת ביקורת משלושה סוגים עיקריים, לפי טיב הפעולה המבוקרת - האם מדובר בפעולה מנהלית (כגון מכרזים שמוציאה הכנסת), בפעולה מעין-שיפוטית (כגון החלטה של ועדת האתיקה או הליך הסרת חסינות), או בפעולת החקיקה עצמה. ככלל, נוטה בג"ץ להתערב יותר בפעולות מנהליות ומעין שיפוטיות, ולרסן את התערבותו בהליכי החקיקה. ביקורת על פעולות מנהליות ופעילות מעין-שיפוטית של הכנסת אינה מופנית כלפי חוק כלשהו, אלא כלפי פעילותה של הכנסת עצמה, הנתונה לביקורת כפעילותו של כל גוף ממלכתי. ביקורת על הליכי חקיקה של הכנסת עשויה להביא לביטולו של החוק שבהליכי חקיקתו נפל פגם, אף אם חוק זה אינו עומד בסתירה לחוק יסוד.

היעדרה של חוקה וההשפעה על הביקורת השיפוטית

הביקורת השיפוטית על החקיקה בישראל אינה מובנת מאליה, ומצויה בבעיה מושגית קשה. בהיעדרה של חוקה, יקשה על הרשות השופטת לקבוע כי דבר חקיקה שנתקבל על ידי המחוקק אינו חוקתי, ומטעם זה פסול. עד לשנת 1992 עיקרן של זכויות האדם בישראל, לא עוגנו בדבר חקיקה בעל אופי נורמטיבי חוקתי ועליון.
על פי החלטת הררי משנת 1950, תחקק חוקתה של מדינת ישראל פרקים פרקים, שייקראו "חוקי יסוד". עד לשנת 1992 נחקקו מספר חוקי יסוד, אך אלו, בעיקרם, לא נגעו בזכויות האדם הבסיסיות עליהן מגינה, לרוב, חוקה, והשאלה האם תוקפם גובר על דבר חקיקה רגיל שחוקקה הכנסת נותרה פתוחה.
כבר מראשית דרכה של המדינה נראה מצב עניינים זה כבלתי תקין. חברי כנסת מן האופוזיציה, ובהם מנחם בגין ושמואל תמיר, מתחו ביקורת קשה על המצב, שבו נמצאת, כביכול, הרשות המחוקקת מעל לחוק. יש שהציעו לשריין את הכרזת העצמאות כדבר חקיקה בעל תוקף נורמטיבי עליון, ולקבוע כי חוק לא ייחשב כתקף אם הוא סותר את העקרונות האמורים במגילה, אלא אם כן התקבל ברוב של 90 חברי כנסת. הצעה זו נדחתה על הסף. כן נערכו ניסיונות שונים כניסיונו של שר המשפטים חיים צדוק ב-1975 לנסח את "חוק יסוד: החקיקה" שיכפיף, בתנאים מסוימים, את חקיקת הכנסת לביקורת שיפוטית. ניסיונות אלו כשלו.
במהלך השנים נכתבו פסקי דין, בהם הובהר שחוקי הכנסת עומדים מעל לסמכות בית המשפט.
מה שהכנסת עושה בדרך רגילה כגוף מחוקק שנבחר בבחירות דמוקרטיות ומשקף את רצונו החופשי של העם. ביהמ"ש אינו רשאי לשים עצמו לשופט על סבירותם או אי סבירותם של מעשי החקיקה של הכנסת
— בג"ץ 108/70 מנור נ' שר האוצר.
מאידך בית המשפט העליון מצא את הדרך להגן מעת לעת על זכויות האדם. בפסק הדין בג"ץ קול העם ובפסקי דין אחרים, יצר בית המשפט העליון "מגילת זכויות שיפוטית" שעיגנה את זכויות האדם, והגנה עליהם הגנה מסוימת מפני שרירות לבו של המבצע והמחוקק. עם זאת, "מגילת זכויות שיפוטית זו", לא התיימרה לעמוד מעל לחוקי הכנסת, אלא לפרשם באופן התואם אותה. כן הייתה כפופה התערבותו של בג"ץ בחקיקה, במגבלות שבהן הגביל עצמו בג"ץ בשנים אלו, במיוחד בכל הנוגע לשפיטות ולזכות העמידה. ההגנה הבג"צית על זכויות האדם לא עוגנה מעולם בחוק, אלא הייתה פרי של חקיקה שיפוטית, ושל סמכויות שבג"ץ נטל לעצמו בצורה גדלה והולכת, לנוכח הימנעותו של המחוקק מלעסוק בשאלות אלו.

בג"ץ ברגמן ולאחריו

לראשונה נפסל בישראל חוק לאחר שנמצא נוגד הוראה של חוק יסוד ב-3 ביולי 1969, בפסק דין הקרוי בג"ץ ברגמן, אך בית המשפט נימק את פסילת החוק בכך שהחוק לא התקבל ברוב של 61 חברי כנסת, ולא בשל סתירה בין חוק רגיל לחוק יסוד. בעתירה זו התבקש בג"ץ לאסור על מימושו של סעיף 6 לחוק למימון המפלגות לקראת הבחירות לכנסת, בנימוק שהסעיף, שהעניק מימון רק למפלגות קיימות ומנע אותו ממפלגות חדשות, ובכך פגע בעקרון השוויון של הבחירות שנקבע בסעיף 4 של חוק יסוד: הכנסת, לא אושר בכנסת ברוב המיוחס שדרש חוק היסוד. בג"ץ, בפסק דינו של השופט משה לנדוי, קיבל עתירה זו, וציין שהכנסת יכולה לבחור באחת משתי דרכים לתיקון המצב: לאשר מחדש את הסעיף ברוב המיוחס הנדרש, או לתקן את חוסר השוויון שבסעיף. בית המשפט הדגיש שמחמת קוצר הזמן, ובהסכמת היועץ המשפטי לממשלה שייצג את הנתבעים, לא נכנס לדיון בשאלת השפיטות, כלומר האם יש בסמכותו לשפוט בשאלת כשרותו המשפטית של דבר חקיקה.
עם זאת, לא היווה פסק דין ברגמן נקודת מפנה משמעותית. ראשית, פסק הדין נשען על הוראת השריון המצויה בסעיף 46 לחוק יסוד: הכנסת, ולפיה "הרוב הדרוש לפי חוק זה לשינוי הסעיפים 4, 44 או 45 יהא דרוש להחלטות מליאת הכנסת בכל שלב משלבי החקיקה, למעט הדיון בהצעה לסדר יומה של הכנסת. לעניין סעיף זה "שינוי" - בין מפורש ובין משתמע". הנימוק לפסילתו של החוק לא היה פגיעתו בעקרון השוויון, או מעמדו הנורמטיבי העדיף של חוק יסוד: הכנסת. נראה כי פגיעה בעקרון השוויון כשלעצמה, ולו אף מעוגן עקרון זה בחוק יסוד, לא היה בידה להביא לפסילת החוק. הנימוק היה אך ורק אי העמידה הטכנית בתנאי הרוב הדרוש על פי פסקת השריון. פיסקה זו לא הייתה קיימת ברוב חוקי היסוד. מעמדם של חוקי היסוד נותר שנוי במחלוקת, ועל פי הפסיקה הרווחת, לא נהנו חוקי היסוד אף לאחר פסק דין ברגמן ממעמד נורמטיבי עדיף על זה של חוק רגיל. שנית, פסק הדין נמנע במפורש מלהכריע בשאלה האם כשרותו של חוק היא נושא שפיט בפני בית המשפט: השופט לנדוי הדגיש בפסק הדין כי אין בדברים משום הכרעה בדבר השפיטות של שאלת חוקתיותו של חוק בפני בית המשפט, וכי הוא מניח זאת רק לצורך הכרעה במקרה הנדון, כיוון שהיועץ המשפטי לממשלה החליט לא לנקוט עמדה בנוגע לשאלות אלה.

בשנים שלאחר פסק דין ברגמן, ניתנו עוד מספר פסקי דין שהתייחסו לנושאים אלו, והלכו בעקבות פסק הדין. דיון נרחב במיוחד נמצא בבג"ץ לאו"ר השופט מנחם אלון ציין כי 
כלל גדול הוא בידינו כי חוק שנחקק ונתקבל בכנסת, אין שאלת תוקפו של החוק נתונה לביקורת שיפוטית. יסוד מוסד של משטרנו הדמוקרטי בעל שלוש הרשויות הוא, שאין מהרהרים אחרי מעשה בית המחוקקים בחקיקתו. ... יוצא מהכלל הגדול האמור הוא חוק, שנחקק על-ידי הכנסת ושתוכנו נוגד הוראת חוק-יסוד, והכנסת "שריינה" אותה הוראה על-ידי קביעה מפורשת בחוק-יסוד, כיצד ובאיזו דרך ניתן לבטלה.
— בג"ץ 142/89 לאו"ר נגד יו"ר הכנסת.
באותו פסק דין דן השופט אהרן ברק באריכות באפשרות של ביקורת שיפוטית ללא הסתמכות על חוקה, הוא ציין כי לדעתו:
באופן עקרוני-תורתי, קיימת אפשרות שבית-משפט בחברה דמוקרטית יצהיר על בטלותו של חוק הנוגד עקרונות יסוד של השיטה; גם אם עקרונות יסודות אלה אינם מעוגנים בחוקה נוקשה או בחוק-יסוד משוריין, אין כל דבר אקסיומטי בגישה, כי חוק אינו נפסל בשל תוכנו. בפסילת חוק על ידי בית המשפט בשל פגיעתו הקשה בעקרונות יסוד אין משום פגיעה בעקרון ריבונות המחוקק, שכן הריבונות היא לעולם מוגבלת. אין בכך פגיעה בעקרון הפרדת הרשויות, שכן עיקרון זה בנוי על איזונים וריסונים, המגבילים כל אחת מהרשויות. אין בכך פגיעה בדמוקרטיה, שכן דמוקרטיה היא איזון עדין בין שלטון הרוב לבין זכויות האדם ועקרונות יסוד, ובאיזון זה, שמירה על זכויות האדם ועקרונות יסוד אינה יכולה להיתפס, כשלעצמה, כעניין בלתי דמוקרטי. אין בכך פגיעה בשפיטה, שכן מתפקידה של זו לשמור על שלטון החוק, לרבות שלטון החוק במחוקק.
ברק ציין כי אפשרות זו היא תאורטית בלבד, וכי בארבעים שנות קיומו לא נטל בית המשפט העליון לעצמו סמכות זו, ואין זה ראוי שיעשה זאת ללא הסמכה מפורשת של המחוקק.

יישום הביקורת השיפוטית על חקיקת חוקים

מאז המהפכה החוקתית פסל בית המשפט העליון, בעיקר בשבתו כבג"ץ, 18 הוראות חוק: ב־17 מקרים בית המשפט העליון פסק שהוראה בחקיקה סותרת את חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו או את חוק יסוד: חופש העיסוק (מתוכם שני מקרים של סעיפים תקציביים), ובמקרה נוסף פסק שנפל פגם בהליכי החקיקה של חוק.

ביטול חוקים בשל פגמים בהליך החקיקה

בהערת אגב במסגרת פסק הדין בעניין מיעארי נדונה לראשונה האפשרות שבית המשפט יפסול חוק, אף אם תוכנו אינו מעלה שאלות חוקתיות, במקרה שבו הליך החקיקה מנוגד לדין. בבג"ץ נמרודי ציין בית המשפט מקרים אפשריים שבהם הדבר ייתכן: אי קיום הוראות תקנון הכנסת בדבר אישור החוק בשלוש קריאות, איו קיומו של דיון בוועדה מוועדות הכנסת, אם לא היה רוב לאישור החוק, או אם נפל בהליך החקיקה פגם אחר היורד לשורשו של עניין.
בבג"ץ ארגון מגדלי העופות בישראל הוגשה עתירה נגד ביצועה של רפורמה שנעשתה בענף החקלאות במסגרת חוק ההסדרים של 2003. בעתירה נטען, בין היתר, כי יש לפסול את החוק, מאחר שנפלו פגמים בהליך החקיקה. בפסק הדין, פסק בג"ץ כי פרשנות הביטוי "פגם היורד לשורשו של עניין" בהקשר זה תיבחן בהתייחס ל"עוצמת הפגיעה שפגם זה פוגע בערכים מהותיים של משטרנו החוקתי או בערכים הבסיסיים של משטרנו החוקתי המונחים ביסוד הליך החקיקה". זאת, על מנת להבטיח את "האיפוק והריסון המתחייבים בביקורת על הליכי החקיקה". בפסק הדין צויינה רשימה לא סגורה של מקרים שייחשבו ל"פגם היורד לשורשו של עניין" שיצדיק התערבות שיפוטית: פגיעה בעקרון הכרעת הרוב, בעקרון השוויון הפורמלי (לפיו לכל חבר כנסת קול אחד), בעקרון הפומביות ובעקרון ההשתתפות (לפיו כל חבר כנסת זכאי להשתתף בהצבעה). בית המשפט קבע כי גם אם ימצא כי נפל פגם היורד לשורשו של עניין לפי המבחנים שקבע, יהיה עליו להתחשב במכלול נסיבות המקרה, בהתאם למודל הבטלות היחסית, ולכן אין הכרח שהתוצאה הסופית תהיה ביטול החוק.
בשנת 2017 נפסל לראשונה חוק בשל פגם בהליך החקיקה: מס ריבוי דירות, שהוטל במסגרת פרק י"ב לחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות התקציב 2017 ו-2018), התשע"ז-2016, בוטל בבג"ץ מס ריבוי דירות, בנימוק שבהליך החקיקה נפל פגם יסודי.