פסק דין בנק המזרחי

חוקי היסוד ו'חוק גל'

בחודש מרץ 1992 אישרה הכנסת בקריאה שלישית שתי הצעות לכינון חוקי יסוד חדשים: חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק יסוד: חופש העיסוק. חוקי יסוד אלו עיגנו הגנה חוקתית על מגוון זכויות, כמו הזכות לחיים, הזכות לחירות, זכות הקניין, הזכות לפרטיות וחופש העיסוק. חוקי יסוד אלו היו חוקי היסוד הראשונים שעיגנו באופן מפורש זכויות אדם ואת ההגנה עליהן (חוקי היסוד שקדמו להם עסקו בעיקר ברשויות המדינה).
בשנת 1992 חוקקה הכנסת תיקון לחוק ההסדרים במגזר החקלאי המשפחתי, תשנ"ב-1992 (התיקון נכנס לתוקף ב-13 באוגוסט 1993). תכליתו של חוק ההסדרים במגזר החקלאי המשפחתי הייתה לפתור את המשבר הכלכלי הקשה של המגזר, ולשקמו. החוק מבוסס על שני עקרונות: העדפת שיקום עסקים ומשקים חקלאיים על פני פירוקם, תוך הימנעות מהזרמת כספים מהקופה הציבורית למען השיקום. לאור שני עקרונות אלו החליט המחוקק להתערב ולקבוע הסדר שיגביל את גביית החובות בגין הלוואות שניתנו לחלק מן המגזר החקלאי. סעיף 7 לחוק קבע, כי נושים (בעלי חוב) לא יוכלו להמשיך בהליכי גביית חוב בסיסי או ערבות לחוב בסיסי או לפתוח בהליך חדש לגביית חוב בסיסי או ערבות לחוב בסיסי, אלא בהתאם להוראותיו של החוק. משמעות הדבר הייתה פגיעה בזכותם של הבנקים, שהעניקו הלוואות למגזר החקלאי, לקבל בחזרה את ההלוואות. בין היתר נקבע בתיקון, כי יורחבו סמכויות המשקם לקבוע האם חוב הוא "חוב בסיסי" (שהאפשרות לממש או לגבות אותו הוגבלה); ובמקביל נשללה סמכותו של בית המשפט לדון בכך ולהסדיר חובות אלו.
ראשיתו של ההליך הייתה בתביעות כספיות שהוגשו בגין חוב של חקלאים. בהתבסס על התיקון לחוק, הגישו החקלאים הנתבעים בקשה להורות על הפסקת ההליכים והעברתם למשַקֵם. הנושים טענו כי התיקון לחוק ההסדרים פוגע בקניינם ולכן הוא בטל, כיוון שהוא מרחיב את סמכותו של המשקם בתחום בירור החובות ושולל את סמכותו של בית המשפט להיזקק לתביעות בעניינים אלו.
בבתי המשפט המחוזיים (שדנו בהליכים השונים) ניתנו החלטות סותרות. חלק מבתי המשפט המחוזיים דחו את טענת המלווים, וקבעו שהתיקון לחוק אינו פוגע בזכות הקניין. מנגד, באחת ההחלטות נקבע כי החוק פוגע בזכות לקניין ולכן הוא בטל. בעקבות זאת הגישו המלווים ערעור לבית המשפט העליון.
הערעור נדון בהרכב מורחב של תשעה שופטים, ביניהם שניים מנשיאי בית המשפט העליון: הנשיא החדש אהרן ברק והנשיא הפורש מאיר שמגר.

תקפותו של חוק גל

המערערים טענו כי חוק ההסדרים פוגע בזכותם לקניין, כיוון שהוא מאפשר להפחית את החוב של החייבים כלפיהם. לטענתם, החוק סותר את חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, האוסר על פגיעה בקניינו של אדם אלא בתנאים שנקבעו בפסקת ההגבלה של חוק היסוד, ולכן הוא בטל.
השופטים דחו פה אחד את טענת הבנק, וקבעו כי החוק עומד בתנאי פסקת ההגבלה. לצד זאת, דנו השופטים בהרחבה בשאלות החוקתיות העולות מחוקי היסוד ובשאלת ביטולם של חוקים הסותרים את חוקי היסוד.

מעמדם של חוקי היסוד

כרשות מכוננת, הכנסת גם רשאית לכבול את כוחה לשנות את חוקי היסוד ובכך להקנות להוראותיה החוקתיות מעמד משוריין של "נוקשות". כוחה של הכנסת לכבול את עצמה ובכך "לשריין" את הוראותיה נגזר מעצם ההסמכה לכינונה של חוקה פורמלית. בהיעדר הוראות הדנות ב"נוקשות" חוקי היסוד ניתן לשנות את חוקי היסוד בחוק יסוד שנתקבל ברוב רגיל. היעדרה של הוראת כבילה שולל את "נוקשותו" של חוק היסוד לעומת חוקי היסוד האחרים ומאפשר לחוק יסוד מאוחר, שנתקבל ברוב רגיל, לשנותו או לפגוע בו. אין בהיעדר הכבילה הורדת מעמד חוק היסוד לדרגה של חוק רגיל. חוק יסוד שאינו נהנה מנוקשות הוא חוק יסוד. אין הוא חוק "רגיל" ואין לשנותו בחוק רגיל.
חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו אינו כולל הוראת שריון. ניתן לשנותו ברוב רגיל. ברם, אף שאין לחוק שריון פורמלי, הדורש רוב מסוים לקבלת החוק הפוגע, יש לו שריון מהותי, הדורש כי יהיה ניתן לפגוע בהסדר הקבוע בחוק יסוד באמצעות חוק רגיל, ובלבד שהחוק הרגיל מקיים דרישה של מהות. פיסקת ההגבלה הקבועה בסעיף 4 לחוק-יסוד: חופש העיסוק ובסעיף 8 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו קובעת תנאים לשריון מהותי, כך שהפגיעה בחוק היסוד נעשית בחוק, אשר הולם את ערכיה של מדינת ישראל, נועד לתכלית ראויה ובמידה שאינה עולה על הנדרש. מכוחה, בזכויות האדם המעוגנות בחוק היסוד אין לפגוע על ידי חוק רגיל, אלא אם כן החוק הרגיל מקיים דרישות מהותיות באשר לתוכנו. הוראת שריון זו תופסת: היא חוקתית ושוללת מחקיקה רגילה, שאינה מקיימת את דרישות השריון, לפגוע בזכות אדם המוגנת בחוק היסוד.
כינונו של חוק יסוד מצוי בדרגה הנורמטיבית הגבוהה ביותר. אין לשנות חוק יסוד או הוראה מהוראותיו אלא בחוק יסוד. ניתן יהא לשנות חוק יסוד בחוק רגיל, רק אם חוק היסוד יקבע זאת במפורש. שינויו של חוק היסוד באמצעות חוק יסוד אחר יכול שיהא מפורש ויכול שיהא משתמע; שני חוקי יסוד מצויים באותה רמה נורמטיבית, ועל-כן יחולו עליהם הכללים בדבר יחסים בן שתי נורמות שוות מעמד.

זכות הקניין כזכות חוקתית

לפי הנשיא ברק זכות הקניין קיבלה מעמד חוקתי במסגרת סעיף 3 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, הקובע: "אין פוגעים בקניינו של אדם". עם זאת, זכות הקניין - כשאר הזכויות הקבועות בחוק היסוד - אינה מוחלטת. כלומר ניתן לפגוע בה, ובלבד שהחוק הפוגע מקיים את דרישותיה של פסקת ההגבלה. למושג "קניין" משמעויות שונות, על פי ההקשר בו הוא מופיע. במישור החוקתי מונחת ביסוד הזכות ההגנה על הרכוש. קניין הוא כל אינטרס, אשר יש לו ערך כלכלי. על כן, משתרע הקניין לא רק על "זכויות קנייניות" (במובן שניתן להן במשפט הפרטי - כגון, בעלות, שכירות וזיקת הנאה) אלא גם על חיובים וזכויות בעלי ערך רכושי שנרכשו על-פי המשפט הציבורי. הקניין מאפשר לבני האדם להפעיל את האוטונומיה של הרצון הפרטי שלהם. מכאן הקשר בין ההגנה על הקניין לבין ההגנה על כבוד האדם.

השופט יצחק זמיר

לפי השופט זמיר, המקור לכוחה של הכנסת לכבול עצמה נובע מן המעמד ההיסטורי של הכנסת כאספה המכוננת - הדבר נכון מבחינה מהותית ומבחינה צורנית. התאוריה בדבר אספה מכוננת מקובלת במדינות רבות ואף רווחת במשפט בארץ. התאוריה מציעה הסבר עיוני ומספקת מכשיר מעשי, הן לכנסת והן לבית המשפט, לצורך טיפול נאות בנושאים חוקתיים. על-כן, לדעת זמיר, זוהי התאוריה העדיפה.
זמיר התייחס גם למבחן המידתיות - "ובמידה שאינה עולה על הנדרש" - לפיו בוחנים אם פגיעה בזכות חוקתית היא מותרת או לא. בסוגיה זו קבע זמיר את המבחן שהתקבל כהלכה המחייבת לבחינת חוקיותה של פגיעה בזכות חוקתית. זמיר מציע לאמץ מבחן משולש שיבחן את ההתאמה, הצורך והמידתיות. מבחן זה מקובל במדינות שונות וכן במשפט הבינלאומי. הוא חדר גם למשפט הישראלי, ואף מופעל במסגרת המשפט המינהלי הישראלי. לכן, אין זה סביר או רצוי לקבוע הלכה שונה במשפט החוקתי.
לכן, זמיר מצטרף לדעתו של ברק בשאלת סמכותה של הכנסת ובשאלת מבחן המידתיות. לעומת זאת, השופט זמיר מבקש להיזהר מאוד שלא לקבוע מסמרות בשאלה מהו קנין ומהי פגיעה בקנין. אם כל פגיעה בשווי רכושו של אדם (לרבות פגיעה בחיובים כספיים) היא פגיעה בקנין, נמצא כי ישנם חוקים רבים מאוד הפוגעים בקנין. ככל שיורחב ההיקף של הקנין כזכות חוקתית מוגנת, עלולה להיחלש עוצמת ההגנה על זכות זאת. ועל כך ניתן לומר: תפסת מרובה לא תפסת.

פרשנות חוקי היסוד

ההוראות הפותחות את חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו נושאות עמן בשורה חוקתית מובהקת. הפתיחה החגיגית משותפת היא לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו ולחוק-יסוד: חופש העיסוק. בשתיהן מצויה פיסקת עקרונות היסוד ובשתיהן מצויה פסקת המטרה. נוסח ההוראות זהה. יש בכך ראיה אובייקטיבית ברורה לקרבה הרעיונית בין שני חוקי היסוד. מכאן שיש לשאוף להרמוניה ביניהם, בכפוף להבדלים האובייקטיביים והסובייקטיביים ביניהם.
שמגר מאבחן בין 'שינוי' של הזכות המעוגנת בחוק יסוד, לבין 'פגיעה' בזכות עצמה. פגיעה בזכות חוקתית צריכה לעמוד למבחן לפי פסקת ההגבלה. שינוי של חוק יסוד או של היקף ההגנה החוקתית, תעשה על ידי הכנסת בדרך של תיקון חוק היסוד. שמגר ער לכך שבפרשות נגב, קניאל ורסלר נאמר ששינוי יכול להיעשות גם בדרך חקיקה רגילה של הכנסת, פסיקה זו ביטאה את המצב ששרר כאשר רוב חוקי היסוד לא היו משוריינים אופן פורמלי (על ידי הוראות הקובעות באיזו פרוצדורה ניתן לשנות את חוק היסוד).
חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק-יסוד: חופש העיסוק נושאים שם של חוק יסוד ומשרתים את המטלה החוקתית של הכנסת לפי החלטת הררי. חוקי יסוד אלה מהווים חוליה בשרשרת של נורמות חוקתיות כחלק מתהליך גיבוש חוקה שלמה.
בניגוד לחוק יסוד: חופש העיסוק, חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו אינו משוריין. אין בכך כדי לגרוע ממעמדם הפורמלי והנורמאטיבי של חוקי היסוד שאינם משוריינים. סעיף 8 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו מגביל חקיקה הפוגעת בזכות המוגנת בחוק היסוד. זוהי הוראה מרכזית לעניין מעמדו נורמאטיבי של חוק היסוד, ועולה ממנה כי חוק רגיל שיש בו פגיעה בזכויות יסוד המוגנות ושאינו עומד בתנאים הקבועים בסעיף 8, אינו תקף. על-פי הוראותיו של סעיף 11 לחוק היסוד, חייבות כל רשויות השלטון, לרבות הרשות המחוקקת, לכבד את הזכויות שלפי חוק זה. כיבוד הזכויות כולל גם הימנעות מפגיעה בהן, אלא במידה שהותרה לפי סעיף 8 לחוק היסוד.

ניתוח עובדות המקרה

חוק הסדרים במגזר החקלאי המשפחתי (תיקון) הולם את ערכיה של מדינת ישראל. המחוקק ביקש למנוע התמוטטות אפשרית של אלפי יחידות משק בחקלאות (והסבל הכרוך בכך) אובדן רכושם ועתידם של חקלאים רבים - וכפועל יוצא גם פגיעה מהותית אפשרית בענף החקלאות כולו. למטרה זו בחר המחוקק לאמץ הסדר שמעדיף שיקום על פני פירוק משקים חקלאיים. פעולה חקיקתית להצלחתו של ענף כלכלי נעשית בארצות דמוקרטיות אחרות, ואין בכך חידוש. יש בה ביטוי לערכי החברה, הדוגלת באחריותה של המדינה לגורל אזרחיה, המטפחת את התחושה שאזרחי המדינה ערבים זה לזה. המחוקק היה ער לכך שהסדר חובות מותנה לא אחת במחיקת מקצתם של חובות או הגבלה כלשהי של זכויות, ואלה אכן פוגעים בזכויותיהם של הנושים. פתרון סביר, בלתי שרירותי, שביטויו בחוק, יכול להלום את ערכיה של המדינה, אף אם בית המשפט היה בוחר בדרך צודקת יותר או נבונה יותר. הסדר חובות כרוך לא אחת בוויתור על חלק מן החובות או בהשהיית גבייתם. זוהי המסגרת הכללית שאימץ המחוקק; היא משרתת את המטרה ותואמת את התכלית שנמצאה ראויה, ואין לפוסלה.

השופט מישאל חשין

השופט מישאל חשין כתב דעת מיעוט עקרונית בשאלת המהפכה החוקתית. הוא הביע התנגדות להגדרת חוקי היסוד כחוקה, וכתב:
גם אני סבור, כמוני כחבריי, כי ראויים אנו לחוקה וכי ראויה חוקה לנו. ... אדרבא: ייעשה מעשה ותתקבל חוקה. ואולם מעשה שייעשה יהיה כמעשה כל העמים: תנוסח חוקה ותובא למשאל עם; תתקבל חוקה בשש קריאות שתתפרסנה על פני שתי כנסות; ייעשה כל מעשה, ובלבד שתהא בו חריגה מהותית מדרכי החקיקה הרגילות והעם יהיה מעורב בחקיקתה של החוקה. כל אלה מעשים לגיטימיים הם, וכולנו נסכים להם ונאהב אותם. ואולם אתנגד בכל כוחי כי נכיר סמכות לכנסת לחקוק חוקה על דרך פסיקה של בית המשפט, על דרך ניתוח משפטי של מסמך שזמנו לפני כארבעים ושבע שנים, על-פי תפיסות שנויות במחלוקת, תפיסות שלא קנו להן אחיזת סלע בחברה בישראל. והעם היכן הוא? וכי לא ראוי שנשאל את דעתו? אדרבא: נקרא לעם ונשאלה את פיו. רבקה אמנו לא ניתנה ליצחק אלא לאחר שנשאלה לדעתה ולרצונה: "נקרא לנער(ה) ונשאלה את-פיה" (בראשית, כד, נז [ב]). אם כך ברבקה - לא כך יהא בעם ישראל כולו? אם ירצו העם ומנהיגיו בחוקה - תימצא הדרך אליה; אם לא ירצו - לא תכונן חוקה. כל שאינני מסכים לו הוא, כי תחוקק חוקה ואת פי העם לא שאלנו.
אכן, מה יסוד יימצא לנו לומר כי תפיסות היסוד של החברה בישראל מכירות לכנסת סמכות לחקוק חוקה? כיצד ידענו כי הקונצנזוס בישראל הוא שהכנסת מחזיקה בסמכות מכוננת? האם העם של היום העניק לשלוחיו בכנסת סמכות לכבול את העם של מחר ולו בענייני חוקה? ואם יאמרו לי: אכן כן, כך היה לפני ארבעים ושבע שנים, אף אני אשיב אמריי: מדברים אנו על העם של היום: האם נתן הוא לשלוחיו בכנסת סמכות לחוקק חוקה היום? אימתיי נתן הוא מנדט לשלוחיו בכנסת לחוקק חוקה נוקשה לישראל?
עם זאת, חשין סבר כי בידי הכנסת סמכות לכבול את עצמה ללא כינון חוקה, ולקבוע כי ניתן לשנות חוק מסוים רק ברוב מוחלט ובפרוצדורה מסוימת. לפיכך הוא הצטרף לשמגר ולברק במסקנה המעשית בנוגע לביקורת השיפוטית על חוקי הכנסת:
חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו הינו חוק נעלה על חוקים אחרים, וחוק כי יפגע בו בלא שיקיים תנאים מוקדמים שנקבעו, יהיה החוק כמו לא היה; בית המשפט העליון קנה סמכות לקבוע כי חוק פלוני נוגד את חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, ולהכריז כי אותו חוק - ומאותו טעם - בטל הוא.
לימים הביע השופט צבי טל חרטה על שלא הצטרף לעמדתו העקרונית של חשין.

השפעה

בפסק הדין נקבע לראשונה על ידי בית המשפט העליון כי בסמכותו לקיים ביקורת שיפוטית על חוקי הכנסת ולבטל חוקים שסותרים את חוקי היסוד. מכאן ואילך עשו שופטי בית המשפט העליון שימוש בקביעה זו בפסקי דין בהם נפסלו חוקים הלכה למעשה. בספטמבר 1997 פסל בג"ץ לראשונה סעיף חוק בשל סתירה לאחד משני חוקי היסוד החדשים, חוק יסוד: חופש העיסוק. מאז פסק הדין בעניין בנק המזרחי פסל בית המשפט העליון ב-18 מקרים חוקים וסעיפי חוקים, ב-17 מתוכם בשל סתירה לחוק יסוד: כבוד האדם או לחוק יסוד: חופש העיסוק.
בפסק דין הנדלמן פסק שופט בית משפט השלום בתל אביב, דוד רוזן, כי סעיף בפקודת מס הכנסה בטל, בנימוק שהוא נמצא בסתירה לחוק יסוד: חופש העיסוק.

שאלת האוביטר

בשל העובדה שכלל שופטי ההרכב הסכימו כי חוק גל עומד בדרישות פסקת ההגבלה שבחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, נטושה מחלוקת בין המשפטנים בשאלה האם כל הקביעות החוקתיות בהן עוסק פסק הדין באריכות, הן הלכה מחייבת או שהן בגדר הערת אגב. השופט בדימוס חיים כהן והפרופסורים דניאל פרידמן וגדעון ספיר סברו כי כל הקביעות העקרוניות של השופטים בשאלות החוקתיות לא נדרשו להכרעה התיק הנדון ולפיכך נחשבות לאמרות אגב; לעומת זאת, השופט יצחק זמיר ציין בפסק הדין את עמדתו לפיה חלק מהקביעות החוקתיות הן הלכות (כולל "התפיסה שלפיה הכנסת רשאית לכבול עצמה בחוק יסוד גם בכבילה מהותית") ואילו חלקן אמרות אגב. עם זאת, חלק ניכר מההחלטות החוקתיות שבפסק הדין, ובכללן הקביעה (שהוסכמה על כל השופטים) שבית המשפט רשאי לפסול חוק של הכנסת אם הוא סותר זכות המוגנת בחוק יסוד, התקבלו בפסקי דין מאוחרים יותר כהלכות מחייבות.

פולמוס

לקביעות החוקתיות בפסק הדין קמו מבקרים שהתנגדו לפרשנות שנתנו שופטי בית המשפט העליון לחקיקתם של שני חוקי היסוד החדשים ולמהפכה החוקתית. בין המבקרים משפטנים, אנשי אקדמיה, שרים וחברי כנסת. לעומתם היו שהתייצבו להגן על הפרשנות שנתן בית המשפט העליון לחוקי היסוד החדשים.
הביקורת נמתחה הן כלפי תפיסות היסוד של המהפכה החוקתית והן כלפי אופן יישומה. המבקרים שללו את היותם של חוקי היסוד בעלי מעמד חוקתי על חוקי, ערערו על סמכותו של בית המשפט לדון בחוקתיותו של חוק, וכן ביקרו את היקף הביקורת השיפוטית שנקט בית המשפט.
שר המשפטים לשעבר, פרופסור דניאל פרידמן כתב:
המהפכה המשפטית גבתה מחיר כבד. היא שיבשה את מערכי השלטון, הגבירה את הביורוקרטיה והמשפטיזציה ופגעה בדמוקרטיה עצמה. הפיקוח על הממשלה והכנסת מנימוקי "חוסר סבירות" העניק לפקידות הבכירה, ובראשה ליועץ המשפטי, שליטה על הממשלה (ובעניינים אחדים גם על הכנסת).

אקטיביזם שיפוטי

מלבד הביקורת הבסיסית על קביעת בית המשפט העליון כי חוקי היסוד מהווים חוקה וכי בסמכותו לקיים ביקורת שיפוטית מכוחה, נמתחה ביקורת על האופן בו פירש בית המשפט את חוקי היסוד, בין השאר בשאלת מבחני המשנה של המידתיות.
עמדתו של הנשיא אהרן ברק, שזכתה להסכמת רוב השופטים, הייתה כי מבחן המידתיות שבפסקת ההגבלה מעניק לבית המשפט סמכות לא רק לבחון אם החוק הפוגע בזכות יסוד עושה זאת באופן המצומצם ביותר האפשרי והאם יש קשר רציונלי בין תכליתו לבין הוראותיו, אלא גם האם התועלת שבתכלית החוק, מצדיקה את הפגיעה הנגרמת ממנו. מבחן זה מכונה 'מבחן המידתיות הצר'. בקביעה זו הוענקה לבית המשפט סמכות לבחינה ערכית, האם מטרה פלונית (שהוגדרה כבר כראויה וכתואמת את ערכיה של המדינה), מצדיקה את הפגיעה שתיגרם מן החוק. המבקרים טענו כי בכך מעמיד עצמו בית המשפט כ'מחוקק על' השוקל את שיקוליה של הרשות המחוקקת, "האם ראוי לפגוע בערך פלוני לשם השגת ערך אלמוני". הנשיא הפורש שמגר התנגד בפסק הדין להכללת הבחינה הזו בדרישת המידתיות.