חוק יסוד: נשיא המדינה

היסטוריה חקיקתית

ועדת החוקה של מועצת המדינה הזמנית, שניסחה את חוק המעבר, התש"ט-1949, קבעה בו את ההוראות הראשונות באשר לנשיא המדינה, והיא שעיצבה את דמותו כבעל מעמד ייצוגי וסמלי, שסמכויותיו מועטות. חברי הוועדה ראו לנגד עיניהם את סמכויותיו של נשיא רפובליקת ויימאר, שהשימוש בהן הביא בסופו של דבר לקץ הדמוקרטיה, ושאפו להימנע ממצב מעין זה. ניתן ללמוד על הלך הרוח בקרב חברי הוועדה מדברי ההסבר של טיוטת החוקה אותה גיבשו: "אין ספק שמעמדו המיוחד של הנשיא הגרמני וסמכויותיו הנוספות הם שאיפשרו את החתירה ההדרגתית תחת המסגרת הדמוקרטית של החוקה הגרמנית, עד שנחרבה כולה".
ב-1951 נחקק חוק כהונת נשיא המדינה, התשי"א-1951. חוק זה לא עסק בסמכויותיו של נשיא המדינה, אלא רק בכהונתו ובהליך בחירתו.
ב-16 ביוני 1964 אישרה הכנסת את חוק יסוד: נשיא המדינה, ובמקביל ביטלה את חוק כהונת נשיא המדינה ואת ההוראות שנותרו בחוק המעבר. שר המשפטים, דב יוסף, הזכיר כי מדובר בנדבך נוסף בבניין החוקה של מדינת ישראל, בהתאם להחלטת הררי. כמה מחברי הכנסת מתחו ביקורת על כך שהממשלה היא זו שיזמה את הצעת החוק, בטענה שלפי החלטת הררי הוטל התפקיד על ועדת החוקה של הכנסת.

מעמד נשיא המדינה

סעיף 1 לחוק היסוד קובע כי "בראש המדינה עומד נשיא". סעיף זה סמלי בעיקרו, ואין לו משמעויות מעשיות.

תקופת הכהונה

סעיף 3. לחוק היסוד קובע כי תקופת כהונתו של נשיא המדינה היא 7 שנים, וכי אינו יכול לכהן יותר מתקופה אחת. בעבר, תקופת הכהונה עמדה על 5 שנים, וניתן היה להיבחר ליותר מכהונה אחת, כפי שהיה לגבי הנשיאים יצחק בן-צבי, זלמן שזר, חיים הרצוג ועזר ויצמן. ברוב המקרים, אם התמודד הנשיא על כהונה נוספת, לא הוצב מולו אף מועמד. בשנת 1998 השתנו הדברים. חבר הכנסת שאול עמור התמודד על התפקיד מול הנשיא המכהן עזר ויצמן. חברי כנסת רבים סברו כי אין זה מכבודו של הנשיא לנהל קמפיין פוליטי למען בחירתו, ועל כן, עוד באותה שנה תוקן החוק. הנשיא משה קצב הוא הראשון שנבחר לתקופת כהונה אחת בת 7 שנים, בהתאם לתיקון זה. בחוק יסוד: מבקר המדינה יש הוראה דומה.

כשירות

סעיף 4 לחוק היסוד קובע שני תנאים לכשירותו של נשיא המדינה: די בכך שהוא אזרח ותושב מדינת ישראל. כשדוד בן-גוריון הציע לאלברט איינשטיין לקבל על עצמו את התפקיד בשנת 1952, חוק היסוד עוד לא היה בתוקף, ולכן לא היה עליו לעמוד בתנאים אלה.
תנאי הכשירות הקבועים בחוק מינימליים ביותר, בהשוואה לבעלי תפקידים אחרים. חוק יסוד: הכנסת, למשל, קובע תנאים נוספים לגבי חברי כנסת: גיל (21), היעדרה של הרשעה בעבירה שיש עמה קלון, וכן בעלי תפקידים שונים החייבים בתקופת צינון. כאשר הונחה הצעת חוק היסוד, הוצע בה כי לתפקיד יוכל להיבחר רק מי שמלאו לו 40 שנים, ואולם בעת הדיונים בכנסת הוחלט לוותר על דרישה זו.

הליך הבחירה

כל עשרה חברי כנסת רשאים להציע מועמד לתפקיד נשיא המדינה, וכל חבר כנסת רשאי להציע מועמד אחד בלבד.
הכנסת היא שבוחרת את נשיא המדינה, בהצבעה חשאית. זאת על מנת להבטיח כי חברי הכנסת יצביעו לפי שיקול דעתם האישי, ולא לפי שיקולים מפלגתיים ולחצים קואליציוניים. ההצבעה החשאית גרמה למספר הפתעות בעבר. בשנת 1983 גבר חיים הרצוג על מועמד הקואליציה השופט פרופ' מנחם אלון, ובשנת 2000 ניצח משה קצב את שמעון פרס.
סעיף 8 לחוק היסוד קובע כי על הנשיא להיבחר ברוב של 61 חברי כנסת, בין אם הוא מועמד יחיד, ובין אם מתמודדים מולו מועמדים נוספים. בעבר הייתה נהוגה שיטה לפיה אם איש מהמועמדים לא השיג את הרוב הדרוש בסיבוב הראשון, מתקיים סיבוב שני. אם גם בסיבוב השני איש מהמועמדים לא השיג את הרוב הדרוש, והיו יותר משני מועמדים, ממשיכים לסיבוב הצבעה נוסף ללא המועמד שקיבל את מספר הקולות הנמוך ביותר, וכך הלאה, עד שנותרים שני מועמדים. בשנת 2013 תוקן החוק, ונקבע בו כי אם בסיבוב הבחירות הראשון לא השיג איש מועמדים את הרוב הדרוש, יתקיים סיבוב נוסף שבו יתמודדו שני המועמדים שקיבלו את מספר הקולות הגבוה ביותר, ואם היו שני מועמדים - יתמודדו שניהם פעם נוספת. בסיבוב השני המועמד שקיבל את מירב הקולות, אף אם מספרם נמוך מ-61 קולות, הוא המנצח. אם קיבלו שני המועמדים מספר שווה של קולות, חוזרים על ההצבעה. הפעם הראשונה בה נערכו בחירות בשיטה זו היו הבחירות שנערכו בשנת 2014.
ב-2003 נוספה בסעיף 8 הוראה המתייחסת לבחירות בהן מתמודד מועמד יחיד. במקרה כזה ההצבעה היא בעדו או נגדו, ודי ברוב רגיל כדי לבחור בו. אם המועמד אינו מצליח להשיג רוב, נערכות בחירות חוזרות בתוך 30 ימים.

חנינות

הסמכות המהותית ביותר של נשיא המדינה היא סמכותו לחון עבריינים. בניגוד לסמכויותיו האחרות, לגבי חנינות מפעיל הנשיא שיקול דעת של ממש.
בתקופת המנדט הבריטי ניתנה סמכות החנינה לנציב העליון. בפקודת סדרי השלטון והמשפט עברה הסמכות לממשלה הזמנית, ועם חקיקתו של חוק המעבר, היא ניתנה לנשיא המדינה. חסינותו של הנשיא מגנה עליו מפני עתירות נגד החלטותיו באשר למתן חנינות, ועתירות כאלה מוגשות בדרך כלל נגד שר המשפטים.
בתיתו או בסרבו לתת חנינה, מתבסס הנשיא על המלצת שר המשפטים, לפי חוות דעת שניתנה על ידי מחלקת החנינות שבמשרדו, ובהתאם לחוק היסוד, החנינה טעונה חתימת קיום של שר המשפטים. הנשיא רשאי לסרב לתת חנינה אף אם משרד המשפטים המליץ לתיתה. המחוקק לא נתן את דעתו למקרה שבו שר המשפטים המליץ שלא לתת חנינה, והנשיא סבור שיש לתיתה בכל זאת, ושאלה זו הוכרעה בשנת 2010 בפרשת ניר זוהר, בה נדונה עתירה נגד שרת המשפטים ציפי לבני, שסירבה לחתום חתימת קיום על החלטה של הנשיא משה קצב בדבר קציבת עונשו של אסיר בניגוד להמלצת מחלקת החנינות. דעת הרוב, שהובילה נשיאת בית המשפט, דורית ביניש, קבעה כי סמכות חתימת הקיום אף היא מאפשרת שיקול דעת, והיא נועדה לאפשר בקרה על החלטת הנשיא כחלק ממערכת האיזונים והבלמים של הפרדת הרשויות הנהוגה בישראל. עם זאת, סייגה ביניש את דבריה, וקבעה כי נוכח מעמדו של נשיא המדינה, "האפשרות העומדת לשר המשפטים לסרב לצרף את חתימת הקיום צריכה להישמר למקרים חריגים ויוצאי דופן. בדרך כלל יהיה זה רק כאשר השר משוכנע כי החלטת הנשיא הושפעה משיקולים זרים או שהיא ניתנה בחוסר תום לב או שנפל בה פגם מהותי היורד לשורש ההחלטה". כן קבעה כי אף שהדבר לא נאמר במפורש בחוק היסוד, מדובר במוסכמה חוקתית.
סעיף 11(ב) לחוק היסוד קובע כי "לנשיא המדינה נתונה הסמכות לחון עבריינים ולהקל בעונשים על ידי הפחתתם או המרתם". בעבר התעוררה מחלוקת בין שופטי בית המשפט העליון באשר להיקף סמכותו של נשיא המדינה. השופט אגרנט סבר כי סמכות החנינה של הנשיא רחבה, בדומה לסמכויותיהם של מלך בריטניה ושל נשיא ארצות הברית. אגרנט נותר בודד בעמדתו זו, עד שהבהיר בפרשת מתאנה, כי הדבר נובע מהדמיון המהותי בין הסמכויות, ולא משום שהנשיא הוא ממשיכו של הנציב העליון, ושסמכויותיו של האחרון זהות לסמכויותיו של המלך. באותו מקרה פסקו השופטים אגרנט, זילברג וכהן כי בסמכותו של הנשיא להקל בעונשים באמצעות המרתם. השופטים ברנזון ולנדוי, שנותרו בדעת מיעוט, סברו כי אין להרחיב כך את סמכותו של הנשיא. המחלוקת בין השופטים נפתרה עם חקיקתו של חוק היסוד, שבו נקבע במפורש כי בסמכותו של הנשיא לעשות כן.
עמדתו של אגרנט הביאה אותו למסקנה שבסמכות נשיא המדינה לחון עבריינים אף לפני הרשעתם. עמדתו זו קיבלה משנה תוקף בפרשת מתאנה, ואף השופט ברנזון, שהיה בדעת מיעוט לגבי התוצאה הסופית של פסק הדין, הסכים עם אגרנט בעניין זה. פסיקה זו דומה לפרשנות המקובלת של חוקת ארצות הברית, לפיה בסמכותו של הנשיא לחון לפני ההרשעה, וכי אם אחת ממדינות ארצות הברית מעוניינת בהסדר אחר, עליה לקבוע זאת במפורש בחוקתה. היו] שהסתייגו מהרחבה פרשנית זו של סמכות נשיא המדינה, מאחר שהסעיף משתמש במונח "עבריינים". היות שאדם נהנה מחזקת החפות כל עוד לא הורשע, הרי שכל עוד לא הורשע, אין לראות בו "עבריין", ולפיכך לא ניתן לחון אותו. המצדדים בהרחבת הסמכות טוענים כי אדם שמבקש חנינה מודה, למעשה, כי עבר עבירה, ולכן ניתן לראות בו עבריין.
בבג"ץ ברזילי הורחבה סמכות הנשיא עוד יותר, משנקבע כי בסמכותו לחון אף את מי שטרם הועמד לדין. השאלה התעוררה לאחר שהנשיא הרצוג העניק חנינה לאנשי השב"כ שהיו מעורבים בפרשת קו 300. השופט ברק, שהיה בדעת מיעוט בעניין זה, סבר כי לא זו בלבד שאין בסמכותו של הנשיא לחון לפני העמדה לדין, אלא שאף לפני הרשעה אין בסמכותו לעשות כן.
לפי חוק המרשם הפלילי ותקנת השבים, דינה של חנינה כמחיקת הרשעה, אך אין בכוחה להשליך על הליכים אחרים. כך, למשל, נפסק במקרה שבו רישיונו של עורך דין נשלל עקב הרשעתו בפלילים, כי אין הכרח להשיבו לו עם מתן החנינה. בבג"ץ אייזנברג נדונה שאלת מינויו של יוסי גינוסר, מנחוני פרשת קו 300, למנכ"ל משרד הבינוי והשיכון. בפסק דינו קבע אהרן ברק כי "...תהא השפעתה הכללית של החנינה אשר תהא, אין בכוחה למנוע מהממשלה, העושה מינוי על-פי דין, מלהתחשב בעברו הפלילי של הנחון, לעניין אותו מינוי".

תפקידים נוספים

סעיף 11(ג) לחוק היסוד הוא סעיף סל, הקובע כי הנשיא "ימלא כל תפקיד אחר ונתונה לו כל סמכות אחרת שיוחדו לו בחוק". בין החוקים המטילים על הנשיא תפקידים נוספים, ניתן למנות את חוק הכנסת, הקובע כי ישיבתה של כנסת חדשה תיפתח על ידי נשיא המדינה, וכן את החוק לעידוד טוהר המידות בשירות הציבור, התשנ"ב-1992, שקובע כי הנשיא רשאי להעניק תעודות הוקרה לחושפי שחיתויות במגזר הציבורי.

חסינות

חוק היסוד מקנה לנשיא שני סוגים של חסינות: חסינות מהותית, המגנה עליו מהליכים משפטיים נגדו בשל פעולות שביצע מתוקף תפקידו וסמכויותיו, וחסינות דיונית, המגנה עליו מהליכים משפטיים נגדו במהלך תקופת כהונתו.

החסינות המהותית

מטרתה של החסינות המהותית היא לשמור את מעמדו של הנשיא כמי שעומד בראש המדינה ומעל לרשויות האחרות. החסינות המהותית חלה גם לאחר שהסתיימה כהונתו של הנשיא.
כאשר נחקק חוק היסוד, ביקשו כמה מחברי הכנסת לסייג את החסינות, ולאפשר במפורש הגשת עתירה לבג"ץ כנגד הנשיא, אך הצעה זו ירדה מהפרק. בפרשת ברזילי, נדרש בג"ץ לסוגיה זו. בפסק הדין נקבע, כי אם נפלו פגמים בשיקול דעתו של הנשיא, הרי שבניגוד לרשויות שלטוניות אחרות, בג"ץ אינו יכול לפעול נגדו, בשל חסינותו. לעומת זאת, במקרה שבו חרג הנשיא מסמכותו, הרי שהוא אינו יכול עוד ליהנות מחסינותו, החלה רק על פעולות שביצע מתוקף תפקידיו וסמכויותיו.
יש הסבורים כי יש לפרש את הסעיף כך שהחסינות חלה רק לגבי פעולות אופרטיביות, ואין בה כדי למנוע מתן סעדים הצהרתיים נגד הנשיא.
נשיא בית המשפט העליון בדימוס, השופט משה לנדוי, סבור כי החסינות חלה גם על פעולות שביצע הנשיא מתוקף מעמדו כראש המדינה, אף אם לא הוסמך לבצען במפורש בחוק.
בנוסף לחסינות מפני הליכים משפטיים, פוטר חוק היסוד את הנשיא גם מהחובה להעיד בבית משפט לגבי דבר שנודע לו במילוי תפקידו, ומותיר את ההחלטה בנושא לשיקול דעתו של הנשיא.

החסינות הדיונית

הנשיא נהנה מחסינות מפני העמדה לדין פלילי במשך כל תקופת כהונתו, אף אם מדובר בעבירות שביצע לפני תחילת כהונתו, ושאינן קשורות לכהונתו. ניתן, עם זאת, להעמיד את הנשיא לדין לאחר סיום כהונתו. תקופת ההתיישנות על עבירות נעצרת עם תחילת כהונתו של הנשיא, ונמשכת מחדש עם סיום הכהונה. בניגוד לחסינות המהותית, החסינות הדיונית אינה חלה על הליכים אזרחיים, והיא פוקעת עם סיום כהונתו.
חוק היסוד קובע גם כי אם נדרש הנשיא להעיד, תיגבה עדותו במקום ובמועד שייקבעו על דעתו. בשנת 1994, כתב השופט בדימוס לנדוי כי אף שההוראה אינה חלה על חקירה משטרתית, הנימוס מחייב שכך ייעשה. בעת שנכתבו הדברים, טרם נחקר נשיא בישראל, אך כאשר נחקרו הנשיאים ויצמן ב-2000 וקצב ב-2006, הדבר אכן נעשה במשכן הנשיא ולא בתחנת משטרה.
בבג"ץ 2678/07 משה קצב נ' היועץ המשפטי לממשלה ואח' נפסק כי לנשיא המדינה אין זכות יתר בכל הנוגע לזכות העיון בחומר החקירה, וכי מעמדו בעניין זה הוא כשל כל אזרחי המדינה.

הפסקה זמנית

נשיא המדינה מפסיק זמנית למלא את תפקידו ולהשתמש בסמכויותיו בשלושה מקרים: אם יצא מגבולות המדינה, אם ועדת הכנסת אישרה את הודעתו כי נבצר ממנו דרך ארעי למלא את תפקידו או אם ועדת הכנסת החליטה, ברוב של שני שלישים מחבריה, כי נבצר מהנשיא למלא את תפקידו מטעמי בריאות.
בעבר, קבע חוק היסוד כי גם הודעת הנשיא על נבצרות יכולה להיות מטעמי בריאות בלבד. בשנת 2003 תוקן חוק היסוד, והוא אינו מפרט עוד את הטעמים לכך. יוזם התיקון, מיכאל איתן, הסביר במליאה כי התיקון נבע מהמבוכה בה היה שרוי הנשיא עזר ויצמן בשלהי כהונתו, כאשר סבר כי אין זה מן הראוי להמשיך ולעסוק בהאמנת שגרירים ובמתן חנינות בעוד מרחף מעליו ענן חשדות, אך לא נמצאה עבורו בחוק שום אפשרות שבה יכול היה להשעות עצמו מהתפקיד. איתן ציין עוד כי "אין לי צל של ספק שאם ייעשה שימוש בסעיף הזה על ידי איזה נשיא, ובמיוחד הנשיא משה קצב, זה לא יהיה בגלל הנסיבות שהיו שאותן הזכרתי", ואולם בסופו של דבר, דווקא הנשיא קצב הוא שביקש מוועדת הכנסת לאשר את נבצרותו, ובנסיבות הדומות לאלו שתיאר חבר הכנסת איתן. בקשתו של קצב, היחידה בהיסטוריה של מוסד הנשיאות, אושרה ב-25 בינואר 2007, והארכתה אושרה ב-22 באפריל אותה שנה.
תוקפה של החלטה על נבצרות של נשיא המדינה, בין לפי בקשתו ובין לפי חוות דעת רפואית, הוא לתקופה של 3 חודשים לכל היותר, וועדת הכנסת רשאית להאריכה בתקופות נוספות, ובלבד שתקופת הנבצרות לא תעמוד, במצטבר, על יותר מ-6 חודשים. הארכה נוספת טעונה אישור מליאת הכנסת. כאשר הנבצרות היא מכוח בקשתו של הנשיא, רשאי הוא להפסיקה בכל עת.

מילוי מקומו של הנשיא

במקרים בהם הנשיא שוהה בחו"ל, במקרים בהם נבצר ממנו למלא את תפקידו ובמקרים בהם הסתיימה כהונתו של הנשיא וטרם נבחר נשיא חדש, ממלא את מקומו יושב ראש הכנסת, וכל תפקידי הנשיא וסמכויותיו ניתנים לו.