משבר קרנות הפנסיה הגרעוניות

משבר קרנות הפנסיה הגרעוניות הוא משבר שנגרם בעקבות גירעון אקטוארי כבד שבו היו נתונות שמונה קרנות פנסיה בישראל, מרביתן קרנות בשליטתה של ההסתדרות הכללית. גירעון אקטוארי זה העיק על הקרנות במשך שנים רבות. משמעותו של הגירעון הייתה, שבתלות בעומק גירעונה של כל קרן, במוקדם או במאוחר, כל אחת מהקרנות תגיע למצב שבו אין באפשרותה לעמוד בהתחייבויותיה לעמיתיה. התרעות על המשבר הצפוי נשמעו החל מאמצע שנות ה-60. לפתרון המשבר ננקטו במהלך השנים צעדים אחדים, ולאחר שאלה לא הביאו לפתרון, בשנת 2003 הולאמו הקרנות הגירעוניות, והועברו לניהול משותף, בגוף בשם "עמיתים". גביית דמי ניהול ממקבלי הפנסיה והעלאת גיל הפרישה הביאו לצמצום זכויות העמיתים, ותרמו אף הן לפתרון הבעיה.
הדיון במשבר בקרנות הפנסיה נמשך שנים רבות. במהלך שנים אלה ננקטו צעדים רבים לפתרון המשבר, אך היו שטענו כי המשבר פחות חמור משהוצג, ולכן אין הצדקה לצעדים שננקטו.

ניצני המשבר

קרנות הפנסיה ההסתדרותיות התאגדו במהלך שנות ה-50, כמיזוג של קופות תגמולים קטנות. הקרן הגדולה והוותיקה שבהן, קרן הגמלאות המרכזית של עובדי ההסתדרות, הוקמה בתחילת 1954 (על יסוד קופות גמל שהיו קיימות קודם לכן ובהן קרן הפנסיה של עובדי קופת-חולים). הקרנות העניקו לעמיתיהן זכויות חסרות בסיס אקטוארי.

כבר בשנת 1959 הוכר על ידי ההסתדרות הצורך בפיקוח אקטוארי על הקרנות ויהודה שערי, יושב ראש המדור לפנסיה בהסתדרות, אף ציין: 
אל לנו, איפוא, להיות נתונים לאשליות בראותנו שבקרנות הפנסיה הצטברו מיליונים, ואילו תשלומי הפנסיה אינם מצטרפים, לפי שעה, לסכומים גדולים מדי. מצב זה ישתנה במהרה, וחשוב שכל קרן תדע את העומד בפניה.

גם בעיית העלייה של תוחלת החיים הייתה מוכרת כבר אז ויהודה שערי, שנסמך על אקטואר ההסתדרות, מאיר בננסון, כתב: 
חישובי הקרנות בנויים עתה על ההנחה שבאופן ממוצע יזכה הפנסיונר בגימלת פנסיה 10 - 15 שנה; הארכת תקופה זו ל-15 שנה תביא להגדלת ההתחייבויות ב-25 - 30 אחוז. אכן קיימת מגמה כזו גם בארץ, וטוב שנביא אותה בחשבון בעוד מועד לשם נקיטת האמצעים המתאימים למניעת התערערות הקרנות.
למרות ההתרעות ולמרות ההכרה בצורך להתמודד עם בעיות קרנות הפנסיה - לא נקטה ההסתדרות בצעדים הנחוצים. 
במחצית השנייה של שנות ה-60 התריע אקטואר ההסתדרות, יצחק בלאס, על הבעייתיות שבמתן הטבות פנסיוניות אלה. גם בדיקות של אקטוארים נוספים העלו ממצאים דומים. התרעות אלה לא הביאו לשינוי הנדרש בתקנוני הקרנות. למרות התראות האקטוארים הגדילו הקרנות את התחייבויות הקרנות ללא כיסוי.
בשנת 1968 העלה ח"כ עמוס דגני ממפלגת העבודה הצעה לסדר היום של הכנסת, ובה אמר:
ביטוח סוציאלי מחייב תחזיות והערכות, שאינן יכולות להיות כמובן מדויקות לחלוטין, אך אם הולך ומסתבר יותר ויותר כי התהליכים, והתחזיות המתבססות עליהם, מצביעים על קשיים חמורים ואף על משבר, הרי איננו רשאים לנער חוצננו היום מפני הבעיה, מתוך הנחה שכאשר נגיע אל המשבר נתמודד אתו. המוני עובדים ומעסיקיהם מפרישים סכומים גדולים לקרנות גמל ופנסיה. כולם מאמינים, כי סכומים אלה מופרשים לביטחונם הסוציאלי בימי שלכתם, אך המצב האקטוארי של כל הקרנות מחמיר, ומוכיח כי יום בהיר אחד, והוא אינו כה רחוק, ימצאו עצמם המוני עובדים כשחסכונותיהם נאכלו והתנדפו בטרם נזקקו להם.
בעיתון ההסתדרות, "דבר", נמתחה ביקורת חריפה על דבריו של דגני: "עד היכן מותר לחבר-כנסת לא לדעת עובדות כלכליות פשוטות?".

גורמים עיקריים למשבר

למשבר גורמים רבים, הן בצד ההשקעות של הקרנות ובעיקר בצד הזכויות שהבטיחו לעמיתים וכן בשל התפתחויות שלא היו תלויות במדיניות הקרנות (שינויים בשיעורי התמותה והתשואה על ההשקעות) ואשר לא זכו לתגובה נאותה מצד קובעי המדיניות.

הצעה לחוק פנסיה חובה

חוק פנסיה חובה, המבטיח ביטוח פנסיוני לכל עובד, נתפס על ידי ההסתדרות כדרך לפתרון בעייתן של קרנות הפנסיה, תוך שימור מעמדה בתחום זה.
בוועידת ההסתדרות האחת-עשרה, שנערכה בדצמבר 1969, עלתה הצעה להנהגת פנסיית חובה לכלל השכירים באמצעות קרנות הפנסיה ההסתדרותיות. מזכ"ל ההסתדרות, ירוחם משל, נימק זאת:
החוק יבוצע באמצעות קרנות הפנסיה הקיימות. אין המדינה צריכה ליטול על שכמה משימות שהחברה כבר נטלה על עצמה באופן וולונטרי. אנו מצדדים בפיקוח ממשלתי מלא על הקרנות. אולם, עם זאת אנו תובעים, כי הממשלה תתבסס על קרנות הפנסיה הקיימות לצורך ביצוע החוק המוצע.
ד"ר יחזקאל שלום ניתח את משמעותה של הצעה זו:
למעשה, הצעת ההסתדרות ניסתה לשלב מספר אינטרסים חיוניים עצמיים. הכללת כל המבוטחים השכירים תחת כנפי הקרנות ההסתדרותיות תבטיח כניסתם של מאות אלפי עובדים לקרנות הפנסיה ותשפר, לפחות זמנית, את המצב האקטוארי של הקרנות, ואילו מניעת כניסתן של קרנות חדשות לתחום הפנסיוני המשלים, על ידי קביעת ספי כניסה גבוהים ומחמירים, תבטיח את הבלעדיות של קרנות הפנסיה ההסתדרותיות ותבצר את מעמדה של ההסתדרות.
ההצעה לחוק פנסיה חובה לא התממשה, אף שעלתה לדיון מפעם לפעם ביוזמתם של גורמים שונים. אולם, בתחילת שנת 2008 ננקט צעד אחר להגשמת מטרה זו, באמצעות צו הרחבה המחייב מתן ביטוח פנסיוני לכל עובד בישראל.

צעד ראשון: רפורמה בתקנוני קרנות הפנסיה ההסתדרותיות

זכויות העמיתים בקרנות הפנסיה ההסתדרותיות נקבעו בתקנון של כל אחת מהקרנות. בשנת 1973 הציע אקטואר ההסתדרות, יצחק בלאס, רפורמה בתקנונים של קרנות הפנסיה. ההצעה כללה שיעור פנסיה אחיד לכל שנת חברות (להבדיל מהצבירה המואצת מהשכר בעשר השנים הראשונות), הגדלת הפנסיה במקרה של פרישה מאוחרת (לאחר גיל 65), חישוב השכר הקובע לפנסיה על פי השכר במשך כל תקופת החברות בקרן (ולא כפי שהיה נהוג, ללא בסיס אקטוארי, על פי השכר בשלוש השנים האחרונות), השוואת גיל הפרישה לנשים לזה של גברים, הגדלת דמי התשלומים לקרנות, ועוד.
בעקבות הצעות אלה ועליית "הליכוד" לשלטון הקימה ההסתדרות בסוף 1977 את הוועדה לרפורמה בקרנות הפנסיה, בראשות אוריאל אברהמוביץ. הוועדה גיבשה תוכנית לרפורמה, אך היא לא יושמה.
ב-4 ביוני 1979 נחתם הסכם קיבוצי בין ההסתדרות הכללית לבין התאחדות התעשיינים, בדבר הנהגת פנסיה מקיפה בתעשייה. בעקבות ההסכם הוכנסו שינויים רבים בתקנון של קרן הפנסיה "מבטחים", ובעקבות זאת שונו גם התקנונים של הקרנות ההסתדרותיות האחרות. השינויים כללו גם מימוש אחדות מהמלצותיו של בלאס. כן בוטלה במסגרת זו האפשרות להצטרף לפנסיית יסוד, והמצטרפים החדשים הופנו למסלול של פנסיה מקיפה, המבטיח ביטוח פנסיוני טוב יותר, על בסיס תשלומים גבוהים במידה ניכרת.
רפורמה זו לא עצרה את התרחבות הגרעונות האקטואריים בקרנות הפנסיה, אך האטה התפתחות זו.

צעד חמישי: העלאת גיל הפרישה

צעד נוסף לשיפור המאזן האקטוארי של קרנות הפנסיה נעשה בחוק גיל פרישה, שנכנס לתוקף ב-1 באפריל 2004, והעלה בשנים אחדות את גיל הפרישה (הגיל שבו העמית בקרן פנסיה הופך לגמלאי ומתחיל לקבל פנסיה מקרן הפנסיה), ובכך הגדיל את הכנסותיהן של הקרנות ובעיקר הקטין את הוצאותיהן. במסגרת חוק זה הועלה בהדרגה גיל הפרישה לגברים מ-65 שנים ל-67 שנים, וגיל הפרישה לנשים הועלה בהדרגה מ-60 שנים ל-64 שנים (תהליך העלאת גיל הפרישה לנשים טרם הסתיים).
על משמעותו של צעד זה מבחינתם של עמיתי קרנות הפנסיה ניתן לעמוד באמצעות מחירה של החלטה של עמית לשמר את המצב הקודם. גבר שגיל הפרישה שלו נדחה ל-67, ומעוניין לפרוש בגיל 65, יאבד בשל כך 13.6% מהפנסיה שלו, ואישה שגיל הפרישה שלה נדחה ל-64, ומעוניינת לפרוש בגיל 60, תאבד בשל כך 24.6% מהפנסיה שלה.
לדברי "עמיתים", קביעת גיל הפרישה לנשים ל-62 שנים במקום 64 שנים, תגרום ל"עמיתים" לגרעון אקטוארי של 3.5 מיליארד ש"ח.

פנסיה תקציבית

בנוסף לפנסיה צוברת, במסגרת קרנות הפנסיה, פועלת בישראל פנסיה תקציבית, בעיקר במגזר הציבורי, שבמסגרתה אין צבירה לכיסוי ההתחייבויות לפנסיה, אלא הפנסיה משולמת מתקציבו השוטף של הארגון. נחום ורמוס, אקטואר האוצר, התייחס למשמעות של גישה זו מבחינת המאזן האקטוארי, באומרו: "למעשה, קרן הפנסיה הגדולה ביותר בארץ היא ממשלת ישראל, שכן הממשלה אחראית ישירות ובעקיפין לפנסיה תקציבית של כ-300 אלף עובדים. קרן הפנסיה הממשלתית הזו פועלת עם גרעון אקטוארי בשיעור של 100% מההתחייבויות".
בתחילת המאה ה-21 החל משרד האוצר בצעד שנועד לבלימת התרחבותה של בעיית הפנסיה התקציבית, באמצעות הפניית עובדי מדינה חדשים לפנסיה צוברת.