פסק הדין ראם מהנדסים נגד עיריית נצרת עילית

פסק הדין ראם מהנדסים נגד עיריית נצרת עילית ע"א 105/92 הוא ערעור מנהלי שניתן ביום 21.9.1993, ובו נדרש בית המשפט העליון להכריע לגבי חוקתיותו של חוק עזר האוסר על פרסום מודעות בלועזית או מודעות שהשפה העברית לא תופסת שני שלישים לפחות מגודלן, בתחומה המוניציפלי של רשות מקומית. בית המשפט העליון קבע כי חוק עזר המחייב שהשפה העברית תתפוס לפחות שני שלישים מגודלן של המודעות המתפרסמות בלוח המודעות העירוני, יש בו פגיעה בלתי סבירה בחופש הדיבור, הלשון והשפה שהם חלק מחופש הביטוי.

רקע

החוק המנדטורי הסדיר את מעמדן המשפטי של שלוש השפות הרשמיות, אנגלית, עברית וערבית, וזאת בראשית תקופת המנדט, "כל הפקודות, המודעות הרשמיות והטפסים הרשמיים של הממשלה וכל המודעות הרשמיות של רשויות מקומיות ועיריות בתחומים שייקבעו על פי צו מאת הממשלה יפורסמו באנגלית בעברית ובערבית. בכפוף לכל תקנות שתתקין הממשלה מותר להשתמש בשלוש השפות במשרדי הממשלה ובבתי המשפט." עם הקמתה של מדינת ישראל נקבע בפקודת סדרי השלטון והמשפט כי השפה האנגלית אינה שפה רשמית ובכך נשארו שתי השפות העברית והערבית כשפות הרשמיות במדינת ישראל. 
נצרת עילית היא עיר שרוב תושביה יהודים ושוכנת לצידה של העיר הערבית נצרת ולצידם של כפרים ערביים. בנצרת עילית קיימים ממוסדות ממשלתיים המספקים שירותים לכלל התושבים באזור, ערבים ויהודים. בשנת 1964 חוקקה מועצת העיר נצרת עילית חוק עזר ובו סעיף האוסר על פרסום מודעות בתחומה שהשפה העברית לא תופסת שני שלישים לפחות מגודלן, וזה לשון הסעיף: "לא יפרסם אדם מודעה ולא יציג שלט, אלא לפי רישיון מאת ראש המועצה ובהתאם לתנאי הרישיון ואלא אם המודעה או השלט (1) כתובים עברית, או (2) כתובים בחלקם עברית ובחלקם לועזית והעברית תופסת לא פחות משני שלישים משטחם ואת החלק העליון מהשטח והאותיות העבריות גדולות מהאותיות הלועזיות". סעיף זה חוקק מכוח פקודת העיריות וצו המועצות המקומיות המסמיכות את הרשויות המקומיות בין השאר לחוקק חוקי עזר המסדירים את פרסום מודעות על לוחות מודעות עירוניים שבתחומה. ראם מהנדסים קבלנים בע"מ היא חברת בנייה הבונה בתים בעיקר בכפרים ערבים בצפון ומשווקת אותם במגזר הערבי וקהל היעד שלה הם האזרחים דוברי הערבית.

עובדות פסק הדין

חברת ראם מהנדסים היא חברה משכנת שהקימה בתי מגורים באזור יפיע, וביקשה לפרסם את הדבר בנצרת עילית. קהל היעד של החברה הוא אזרחי ישראל הערבים, ולכן החברה בקשה מעיריית נצרת עילית רישיון לפרסום מודעה בערבית. העירייה סירבה והרישיון לא ניתן, בנימוק שהמודעה אינה עומדת בדרישות חוק עזר עירוני הקובע שלפחות 2/3 משטח המודעה יהיה בעברית . חברת ראם מהנדסים פנתה לבית המשפט המחוזי על דרך של המרצת פתיחה ובה מבקשת להורות לעיריית נצרת עילית לאפשר לה לפרסם את המודעות בשפה הערבית ונגד חוק העזר המונע פרסום של מודעות בשפה לועזית. בית המשפט המחוזי דחה את בקשתה של חברת הבנייה, ומכאן הערעור.

טענות המערערת (חברת ראם)

חברת ראם מהנדסים טוענת כי חוק העזר בדבר מודעות חורג מהסמכות ונחקק ממניעים זרים. וכי הוא פוגע בזכוכיות יסוד לחופש ביטוי, חופש לשון וחופש עיסוק של חברת ראם ללא הסמכה מפורשת בחוק המסמיך. וכי חוק העזר פוגע במעמדה של השפה הערבית כשפה רשמית.

טענות המשיבים (העירייה, היועץ המשפטי לממשלה ומרכז השלטון המקומי)

המשיבים טענו כי חוק העזר סביר אין הוא חורג מסמכות ואינו פוגע בחופש הביטוי, שכן אינו שולל שימוש בשפה הערבית, וכי חוק העזר דורש תרגום של המודעות בעברית. ואין בכך פגיעה בזכויות יסוד, אין הפליה ואין חריגה מסמכות.
היועץ המשפטי לממשלה כהגנה על פסק הדין בבית המשפט המחוזי, טען, כי חוק העזר אינו חורג מסמכות, וכי הוראותיו הן סבירות ומתאימות מאחר שרוב תושבי העיר יהודים. ולתושבי העיר עומדת הזכות לקרוא ולהבין את המודעות שמתפרסמות ברחובות עירם. ואין זה סביר שתושבים יסתובבו בעירם ולא יבינו מה כתוב על לוחות המודעות בה. חוק העזר בדבר מודעות אינו פוגע בחופש הביטוי, ואם ישנה פגיעה כלשהי, הרי היא מוצדקת בנסיבות העניין.
בנוסף, נטען על ידי מרכז השלטון המקומי כי תרגום המודעות לעברית נחוץ, בין השאר כדי לפקח על תוכן המודעות. אין בדרישת התרגום משום פגיעה בחופש הביטוי. מעמדה של השפה העברית עדיף מעצם היותה השפה הראשונה במעלה, מכוח היותה שפתה של מדינת ישראל היהודית. העיר נצרת עילית היא עיר יהודית ולמנהיגיה הזכות לקבוע כי המודעות המתפרסמות בתחומה יהיו בעברית.

הכרעת בית המשפט

בית המשפט העליון קיבל פה אחד את ערעורה של חברת הבנייה ראם מהנדסים, וקבע כי הדרישה שמציב סעיף 2(א) חוק עזר לנצרת עילית (מודעות ושלטים) היא דרישה בלתי סבירה. ועל כן חוק העזר האוסר פרסום מודעות שלא כתובות בעברית כולן או שני שלישים משטחן הוא חוק בלתי סביר ובטל. חוק העזר פוגע בצורה ודאית וקשה בחופש הלשון של חברת ראם, הוא מונע ממנה לפנות אל קהל היעד שלה.
השופט ברק בפסק דינו קובע כי חוק העזר שחוקקה עיריית נצרת עילית והאוסר פרסום מודעות בשפות לועזיות אינו חוקי ובטל. השופט ברק מגיע לתוצאה זו תוך התייחסות לפרשנות דברי חקיקה מסמיכים, אינטרס הציבור, חופש הביטוי וחופש השפה והלשון.

התכלית הספציפית

על הכוונה הסובייקטיבית שהחוק חוקק ממניעים זרים טענה שהועלתה על ידי המערערת, השופט ברק לא דן בכוונה הסובייקטיבית מאחורי חקיקת חוק העזר, וקובע כי אם יש צורך בבחינת סובייקטיביות הרי שיש לבחון את כוונת דברי החקיקה המנדטוריים המסמיכים. השופט ברק אומר כי אין צורך בבחינת הכוונה הסובייקטיבית של אותם חוקים מסמיכים, מכיוון שיש לפרשם אך ורק על פי לשונם ותכליתם.

האינטרס הציבורי

ובהתייחס לאינטרס הציבורי, אומר השופט ברק, כי אינטרס הציבור הוא למנוע שעל קירות הבתים ועל העצים והחומות לא יודבקו מודעות. הדבר גורם לכיעור העיר ויוצר תחרות שעלולה להיות אלימה, ולכן הפתרון הוא בהקמת לוחות מודעות ציבוריים ושהעירייה תפקח על צורתן ועל האסתטיות הכללית שלהן. ומכאן שהתכלית הספציפית של החוק המסמיך אינה מחייבת הסדרים באשר ללשון המודעות. מצד שני החקיקה המסמיכה אינה שוללת הסדרים ביחס ללשון המודעות. והפתרון על פי ברק הוא לא בתכלית הספציפית אלא בתכלית הכללית של החוק.

חופש הביטוי והלשון

חופש הביטוי הוא עקרון יסוד במשפט הישראלי, וחלק מעקרונותיה הבסיסיים של מדינת ישראל הדמוקרטית ושוחרת החופש. וביסוד העיקרון ההלכתי של חופש הביטוי עומדת הזכות להגשמה עצמית של האדם הקושרת את הביטוי ללשון, כאשר אותה לשון אינה באה לידי ביטוי דרך כלי תקשורת או חשיבה, אלא הלשון והביטוי כגוף אחד הם. חופש הביטוי הוא החופש של האדם וחירותו הם גם החופש להתבטא בצורה שהוא בוחר לעצמו. במקרים בהם יש התנגשות בין חופש הביטוי לערכים אחרים נדרש איזון שבסופו ניתנת הגנה חלקית על הערך המוגן, משום שהמשפט אינו נותן הגנה מקיפה על הזכות המוגנת. לרוב חופש הביטוי והלשון אינם מתנגשים עם האינטרס הציבורי כשמדובר בטיפוח וקידום השפה העברית, דבר שאינו נובע מחופש הביטוי והלשון אלא מהגבלה חיצונית.
חופש הביטוי הוא "ציפור נפשה" של הדמוקרטיה, גם במובן הכללי של הביטוי וגם במובן הספציפי של חופש האדם לבחור בלשון שבה יבטא את עצמו, דבר המתיישב עם הכרזת העצמאות של מדינת ישראל. גם בהתחשב בחשיבותה של השפה העברית כערך מרכזי של מדינת ישראל, היא שפתו של הרוב ושמירה על השפה העברית כשפת ביטוי של השלטון הוא דבר מקובל ונכון.
השופט ברק מתייחס לשתיקת המחוקק כאשר יש התנגשות בין ערכים או כאשר החוק עמום ולא נותן מענה, הדבר מחייב את הפעלת שיקול דעת שיפוטי, וההכרעה היא שיפוטית. בית המשפט מפעיל את האיזון שהוא פעולה נורמטיבית שבאמצעותה מאתר בית המשפט את הערכים המתנגשים ולאחר מכן נעשה האיזון היחסי בהתאם למשקלם החברתי היחסי.

הציבור הנאור

השופט ברק נותן ביטוי למושג "הציבור הנאור" ומשתמש בו כאמצעי לבדיקת חוקיותו של חוק העזר. "מאחורי הדיבור "הציבור הנאור" מסתתרת הנחיה נורמאטיבית מקיפה. משמעותה של הנחיה זו היא, בראש ובראשונה, כי השופט חייב לפעול מתוך אובייקטיביות. עליו ליתן ביטוי ל"אני מאמין" של האומה, ולא ל"אני מאמין" אישי "

התנגשות בין ערכים

ולעניין האיזון בין שני הערכים המתנגשים, מחד חופש הדיבור והלשון ומאידך אינטרס הציבור בשפה העברית, ההכרעה תהיה מנקודת מבט כוללת, והמסקנה המתחייבת היא כי יש לתת לשפה עברית משקל נכבד ובמקביל גם לשפה הערבית שהיא שפה רשמית, ובכל פעולות השלטון. "זרועות השלטון נזקקו לשפות הרשמיות, ואין היתר לעובד הציבור, בתפקידו הציבורי, ליתן דרור לרצונו ולדבר בשפה הנראית לו. דין דומה צריך לחול על מודעות של הרשויות השלטוניות על לוחות המודעות העירוניים: גם אלה הן פעולות שלטון, שבהן חירות הלשון של הפרט נדחית מפני האינטרס הציבורי בלשון, ומפני האינטרס הציבורי כי השלטון ידבר בשפתו"
תפקידו של השלטון לסייע לפרט לבטא את עצמו הן במסרים אישיים, תרבותיים, פוליטיים ומסחריים כאשר הפרט מבקש זאת. ותפקידו של השלטון לאפשר לפרט לבטא את עצמו ובדיעבד כאשר מדובר בבמה המיועדת לכך בדמות לוח מודעות. ובהתנגשות בין שיקולים של שפה רשמית שהרוב מבין אותה לבין חופש הביטוי, אומר השופט ברק כי ידו של חופש הביטוי על העליונה.

חופש העיסוק

בית המשפט מקבל את הערעור ללא צורך בבחינת טענת הפגיעה בחופש העיסוק. ומסתפק באמירת אגב כי חופש העיסוק מוגן בהוראה על חוקית הקבועה בחוק יסוד חופש העיסוק.
השופט לוין דוחה את הנימוק של המשיבה על פגיעה בצביונו של המקום, "שכן צביונו של מקום אינו נקבע ואינו מתאפיין על-פי לוחות המודעות "המקשטות" כביכול את חוצות היישוב, אלא על-פי התרבות שמקרינה אותה רשות לתושביה ולמבקרים בה.". השופט לוין מתייחס לנימוק שהעלו המשיבים ובו טענו כי כל אזרח זכאי לדעת מה פשר המודעה, נימוק זה לטענתו של השופט לוין אינו רלוונטי, מאחר שהדרישה היא מהרשות שמתירה פרסום מודעה שהיא תדע את תוכן ההודעה.
השופט ת' אור בהתייחס לדרישה של חוק העזר הנ"ל שהמודעות יהיו בעברית או שני שלישים משטח המודעה יהי בעברית, אומר: כי דריש זו חורגת ממתחם הסבירות. וכי הירא מגלמת בתוכה חוסר סובלנות ומצרה שלא בצדק את חופש הביטוי הכולל בתוכו את חופש הלשון. הנוסח הגורף של סעיף 2(א) לחוק העזר הוא בלתי סביר גם אם יש הסמכה חוקית לחוקק אותו, ולכן דינו של חוק העזר בטלות.

בעקבות פסק הדין

פסק הדין ראם מהנדסים נגד עיריית נצרת עילית מבטל את סעיף 2(א) לחוק עזר לנצרת עילית. ומבהיר כי חופש הדיבור, השפה והלשון כלולים בתוך חופש הביטוי. בנוסף להכרה של בית המשפט העליון בהיותה של השפה הערבית כשפה רשמית במדינת ישראל, וכלי שהשלטון זקוק לו בפעולותיו השלטוניות, נוסף על הצורך של הפרט לבטא את עצמו. בהמשך לפסק הדין ראם נגד עיריית נצרת עילית ניתנו כמה פסקי דין שביססו את קביעתו של בית המשפט בהיותה של השפה הערבית שפה רשמית. כך למשל, בפסיקה מאוחרת חייב בית המשפט את הערים המעורבות להוסיף את השפה הערבית לשילוט ברחובות העיר. בג"ץ מבססת את מעמדן של שתי השפות, העברית והערבית כשפות רשמיות במדינת ישראל. עם זאת, קבע בג"ץ כי מעמדן של שתי השפות אינו שווה, והעדיפות היא לשפה העברית.