עילת הסבירות

עילת הסבירות (או בשמה המדויק: עילת אי-הסבירות) היא עילה בתחום המשפט המנהלי המשמשת בתי משפט לשם פסילת פעולה מינהלית במסגרת הביקורת השיפוטית, בנימוק שפעולת הרשות המינהלית (הממשלה או אחת מזרועותיה) לוקה ב"חוסר סבירות" או "חוסר סבירות קיצוני". עילת הסבירות פותחה במשפט הבריטי ובעקבותיו במדינות שהושפעו ממנו. בין השאר אומצה העילה גם במשפט הישראלי על ידי בית המשפט העליון של ישראל. העילה פותחה בישראל מעבר למקובל במשפט הבריטי, כחלק מהתגברות האקטיביזם השיפוטי החל משנות השמונים, והרחבתה היא מושא לביקורת מצד מצדדי הריסון השיפוטי.

הגדרה

המונח 'אי סבירות' משמש לעיתים במשמעויות שונות בדין המנהלי. במקרים רבים מציינים שופטים כי פעולה מנהלית שנדונה בפניהם היא בלתי סבירה, אך למעשה פסילתה של הפעולה מתבססת על עילות מסורתיות יותר בדין המנהלי: שקילת שיקולים זרים, הפליה, היעדר הליך תקין וכדומה. עם זאת, בשיח המשפטי כיום, המשמעות העיקרית של עילת הסבירות היא כעילה עצמאית לביקורת שיפוטית על פעולותיהן של רשויות מנהליות. שימוש בעילת אי הסבירות כשלעצמה משמעו שבית המשפט פוסל את החלטת הממשל משום שלדעתו החלטה זו, מהותית, איננה סבירה.

כיום משמשת העילה הן לפסילת חוקי עזר עירוניים, והן לפעולות ממשלה: מעשים פרטניים של הממשל ותקנות (חקיקת משנה).

הרעיון היסודי של ביקורת שיפוטית על סבירות מעשי המנהל, מצוי במתח בסיסי עם עקרונות הפרדת הרשויות ועם הכלל הידוע לפיו אל לו לבית המשפט להיכנס למקומה של הרשות המוסמכת ולשקול במקומה מהו המעשה הכדאי והחכם. מתח זה הוא גם הרקע לעיקר הביקורת המושמעת כלפי השימוש בעילה או שימוש יתר בה.

במשפט הבריטי

מקורה של טענת אי הסבירות כעילה עצמאית לפסילתה של פעולה מנהלית (של הממשלה או אחת מזרועותיה) הוא במשפט הבריטי. פסקי דין מרכזיים שפיתחו את העילה הם קרוז נגד ג'ונסון (kruse v. johnson) וכן Associated provincial picture houses v. wednesbury co. בפסק הדין השני קבע הלורד גרין כי חוק עזר עירוני עשוי להיפסל גם אם לא ניתן לטעון שהרשות המוסמכת שקלה שיקולים זרים בהחלטתה או שהתעלמה משיקולים רלוונטיים, אלא רק שלא איזנה כראוי בין השיקולים השונים, מה שהביא לקבלת החלטה שאיננה סבירה באופן קיצוני. השימושים הראשונים בטענת אי-הסבירות נסמכו על טענה של חריגה מסמכות. כלומר, חוסר הסבירות שבחקיקת המשנה הביא את בית המשפט למסקנה כי החוק שהסמיך את הרשות המינהלית לא התכוון להסמיך אותה לקבוע תקנה כה בלתי סבירה. בנוסף, בית המשפט הדגיש כי פסילת פעולה מנהלית בעילת אי-סבירות תתקיים רק במקרה של חוסר סבירות קיצוני ביותר, כאשר הפעולה שנעשתה היא כזו שאף אדם סביר לא היה מעלה בדעתו כי הסמכות לעשות זאת מצויה בידי הרשות.
החל משנות התשעים חל גידול ניכר בשימוש בעילת הסבירות בבתי המשפט הבריטיים והרחבת העילה גם מעבר לטענת החריגה מסמכות, אל בחינה מהותית של סבירות המעשה המנהלי. השימוש המורחב בעילה נעשה, ככלל, בהקשר של פגיעה בזכויות אדם מוגנות, זרז משמעותי להתפתחות השימוש בעילת הסבירות במשפט הבריטי היה הכפפתו של המשפט בבריטניה לבית הדין האירופי לזכויות אדם, וקליטת עיקרי האמנה האירופית לזכויות אדם אל תוך המשפט הבריטי, באמצעות חוק זכויות האדם.

השימוש הקלאסי

השימוש בעילת אי הסבירות בבית המשפט הישראלי לשם פסילת מעשה מנהלי התפתח מאוד עם השנים. בשנים הראשונות הייתה העמדה השלטת זו הגורסת כי אין לפסול פעולה מנהלית בשל טענה לאי סבירות כשלעצמה, כל עוד אין אי הסבירות עולה לכדי חריגה מסמכות, אפליה, שקילת שיקולים זרים ושאר עילות הפסלות המסורתיות, או אם טענת אי הסבירות עולה רק לשם בירור טענה לפגיעה בזכות. גישה זו ביטא באופן מיוחד שופט בית המשפט העליון צבי ברנזון, בשורה של פסקי דין. בהתאם לגישה זו הדגיש בית המשפט חזור והדגש כי איננו בוחן את "היעילות או התבונה" של החלטת הרשות המוסמכת, איננו מציב את שיקול דעתו במקום שיקול דעתה של הרשות המוסמכת ואיננו משמש כערכאת ערעור על פעולות הממשל. כך כתב השופט יואל זוסמן: "הפיקוח יהא מוגבל בשאלה, אם חרגה הרשות מסמכויותיה כפי שהחוק קבען, או אם נתגלתה, אגב השימוש בשיקול הדעת, שגיאה משפטית. ואילו יעילות השימוש בשיקול הדעת ומידת תבונתו – להבדיל מחוקיותו – אינן ניתנות לבדיקה על ידי בית משפט זה",

בפסק הדין בעניין דיזנגוף הטעים השופט ברנזון כי 
ענין הסבירות אינו בעצם אלא אחת הצורות של חריגה מסמכות ... עניני הסבירות והחריגה מהסמכות כרוכים, איפוא, זה אחר זה, וכמו שנאמר שם רק במובן זה שהפרלמנט אף פעם לא נתכוון לתת סמכות לתקנות כאלה, אפשר לעורר כהלכה את שאלת חוסר ההגיון ... מבחן זה של סבירות, מה פירושו? ... הייתי אומר, שאם ימצא בית המשפט כי חקיקת המשנה היא כה בלתי הגיונית ובלתי נסבלת עד שאדם בר-דעת לא יעלה על דעתו ששר סביר היה מסוגל לעשותה, כי אז יצטרך לאמור שעולם לא נתכוון המחוקק לתת כוח זה בידי השר. חקיקת המשנה אינה מתקבלת על הדעת והיא מחוץ לתחום הסמכות.
בפסק דין זה דחה השופט ברנזון את ההבחנה בין ביקורת הסבירות של חוקי עזר עירוניים לבין ביקורת דומה על תקנות של הממשלה.
העיקרון לפיו אי-סבירות יכול לשמש רק לשם הוכחת חריגה מסמכות מצוי גם בפסקי דין של נשיא בית המשפט העליון יצחק אולשן משנים אלו.

הרחבת עילת הסבירות

עם השנים נתן בית המשפט העליון ביטוי גובר להכרה בעילת הסבירות כעילה עצמאית החורגת מעילת החריגה מסמכות. כחלק מהשינוי בוטלה ההבחנה בין פסילת תקנות או חוקי עזר עירוניים, שחוסר הסבירות שלהן תורגם עד עתה לחריגה מסמכות החקיקה, לבין ביטולן של פעולות פרטניות של המנהל. בפסק הדין בבג"ץ דקה נגד שר התחבורה ציין השופט מאיר שמגר כי
... בדרך-כלל מתבטא חוסר-הסבירות בתופעות שיש להן גם קיום עצמאי כעילות העלולות, בנסיבות נתונות, לפגום בתקפה של תקנה; כוונתי לכך שחוסר-הסבירות מתבטא תדירות באפליה פסולה, בהבאה בחשבון של שיקולים הזרים לענין, באי-הבאה בחשבון של שיקול מטריאלי וכדומה ... אולם ... יכולה אי-הסבירות גם להתגלות כאשר היא בגפה: לדוגמא, יכול שייווצרו נסיבות בהן לא נשקל על-ידי הרשות המיניסטריאלית שיקול זר, והובאו בחשבון אך ורק שיקולים שהם רלבנטיים לענין, אולם לשיקולים הרלבנטיים השונים יוחס משקל בפרופורציה כה מעוותת ביניהם לבין עצמם, עד שהמסקנה הסופית הפכה מופרכת מעיקרה ובשל כך לבלתי-סבירה לחלוטין...
בדברים אלה של שמגר יש ניסוח ראשוני של המושגים "מתחם הסבירות" וכן "איזון האינטרסים", מושגים שהפכו בהמשך לאבני היסוד של הביקורת השיפוטית על סבירות פעולות המינהל. עם זאת, שמגר משתמש בביטויים המדגישים כי חוסר הסבירות הפסול הוא חוסר סבירות קיצוני: "פרופורציה כה מעוותת... מופרכת מעיקרה... בלתי-סבירה לחלוטין...".
מגמה זו הבשילה בשנות השמונים של המאה העשרים לכדי שינוי מעשי במידת נכונותו של בית המשפט העליון להרחיב את הביקורת מכוחה של עילת הסבירות, עד להפיכתה של עילת זו לעילה המרכזית בביקורת המשפטית על הממשלה. מגמה זו, יחד עם התהליך של הרחבת זכות העמידה, סימנו את התהליך הרחב יותר של התגברות האקטיביזם השיפוטי - הגדלת חלקו של בית המשפט העליון בקביעת המדיניות הציבורית והעצמת כוחו לעומת שתי הרשויות האחרות - הכנסת והממשלה.
פסק הדין המרכזי שביסס את הגישה החדשה המרחיבה את השימוש בעילת הסבירות, היה פסק הדין בעניין דפי זהב, ובו צפה באופן גלוי המחלוקת העקרונית בין נשיא בית המשפט העליון משה לנדוי לשופט אהרון ברק. בפסק הדין אמנם נדחתה הטענה לאי סבירות, אך בחוות דעתו ניסח ברק את גישתו העקרונית, אותה ביטא כבר קודם לכן בבג"ץ בעניין מרכז הקבלנים לפיה טענת אי הסבירות עומדת כעילת פסלות גם כשלעצמה. בדבריו הציג השופט ברק ארבעה כללים נפרדים לשימוש בעילת הסבירות: א. העילה תשמש גם ללא הצטרפות לעילות המסורתיות של שקילת שיקולים זרים, אפליה וכדומה. ב. בית המשפט לא יבחן מה סביר ונכון בעיניו אלא מהו המעשה הסביר מבחינה אובייקטיבית; איזו פעולה יכולה להיעשות בידי "עובד הציבור הסביר". ג. פעולה מינהלית תיפסל מעילה זו רק אם קבע בית המשפט שהיא בלתי סבירה באופן 'קיצוני ומהותי'. ד. כאשר יקבע בית המשפט כי לא ניתן המשקל הראוי לכל אחד מהשיקולים הרלוונטיים שבפני הרשות, תיפסל ההחלטה בשל חוסר סבירות. ברק הכיר בכך שהוא חולק על קביעות קודמות של בית המשפט העליון, ביניהן דחייתה של העתירה נגד כינון יחסים דיפלומטיים עם גרמניה, מטעמי אי שפיטות, לדעתו "היה על בית המשפט לבחון, בראש ובראשונה, את הנורמה המשפטית החלה על העניין. למיטב הבנתי, הנורמה הרלוואנטית היא זו המטילה על השלטון את החובה לפעול בסבירות".

כנגד טענתו של ברק כי השימוש בעילת הסבירות כעילה נפרדת מקובל במשפט הישראלי, התייצב הנשיא לנדוי בחוות דעתו. לדבריו, הניסוח שנתן ברק בבג"ץ בעניין מרכז הקבלנים, לאופן הבדיקה של בית המשפט את סבירות פעולות הרשות 
מחייב את בית המשפט לעשות את מלאכתו של עובד הציבור מחדש, כדי לבדוק אם הלה נתן משקל יחסי בלתי סביר לאינטרסים השונים הראויים להישקל. תפקיד זה לא קיבל בית-משפט זה על עצמו מעולם עד כה
. ביחס להסתמכותו של ברק על מקרי פסילה של פעולה "מופרכת מעיקרה ובשל כך בלתי-סבירה לחלוטין", טען לנדוי כי פעולה כזו ש"אף פקיד סביר לא היה יכול לעשותה", נחשבת לפעולה 'שרירותית', וזוהי העילה לפסילתה. משכך, גרס לנדוי, אין סיבה להעניק לטענת אי הסבירות מקום של עילה עצמאית, שכן חוסר סבירות כשלעצמו, כל עוד איננו נחשב לשרירותיות, איננו מספיק לשם פסילת פעולה מינהלית. לעומת ניסיונו של ברק לנסח כלל רחב באשר לשימוש בעילת הסבירות ציין לנדוי כי 
גם לי נראה, שמוטב, כי נלך גם להבא בסוגיה רגישה זו מן הפרט אל הפרט, ללא הכללות חדשות העלולות אך לעורר תקוות שווא בלב האזרח, שלא בא על סיפוקו בהחלטה מינהלית, והוא או יועצו המשפטי יטעה ויחשוב שבית-משפט זה יביא אותו על תיקונו אחרי בדיקה חוזרת של סבירות ההחלטה
.
עם זאת, לנדוי העלה את האפשרות כי הניסוח שבחר ברק בפסק הדין בעניין דפי זהב, זה המכיר ב"מתחם הסבירות", מפיג את החשש להבנה שגויה של עילת הסבירות, כביכול כל מה שנראה לשופט כטעות בשיקול דעתו של הפקיד יכול להביא לפסילת ההחלטה.

גישתו של ברק היא שהתקבלה למעשה בפסיקות הבאות של בתי המשפט והפכה לנורמה השלטת. גם השופטת השלישית בפסק הדין, מרים בן-פורת, נטתה לצדד בקיומה העצמאי של עילת הסבירות, כעמדתו של ברק.

פסקי דין בולטים

עילת הסבירות בגרסתה המורחבת שימשה במספר פסקי דין שזכו לתהודה ציבורית רחבה, כיון שעסקו בסוגיות ציבוריות ופוליטיות. בין התחומים בהם נעשה שימוש רב בעילה היה בנוגע למינוים ופיטוריהם של אישי ציבור וכן ביקורת על רשויות התביעה.

המחלוקת על עילת הסבירות

עילת אי הסבירות, ובמיוחד בגירסתה המורחבת בשנות השמונים, ספגה ביקורת לאורך השנים באקדמיה ובמערכת המשפט וכן מצידם של נבחרי ציבור, אשר ראו בשימוש בעילה חריגה מתפקידו של בית המשפט כמופקד על שמירת החוק וחדירה לתחום האחריות והסמכויות של הממשלה. לעומת המבקרים התייצבו משפטנים התומכים בשימוש בעילה, אלו נימקו את תמיכתם בשמירה על זכויות האדם והמינהל התקין.

בבית המשפט

מבקריה הבולטים של עילה הסבירות בבית המשפט העליון היו נשיאי בית המשפט, משה לנדוי ואשר גרוניס וכן המשנה לנשיא מנחם אלון.
בפסק הדין בעניין ז'רז'בסקי התייחס השופט אלון לעמדתו המרחיבה של ברק בשאלת הסבירות וכתב "תפיסה מרחיקת לכת זו בדבר הנורמה של סבירות וקנה המידה המשפטי, הכול יכול, לבדיקת הסבירות, קשה היא בעיניי, ועם כל הכבוד, בלתי סבירה היא בעיניי ... ועדיין תמה אני, גם לאחר הדברים האמורים, מה, בסופו של דבר, בית המשפט כן בודק ומה בית המשפט אינו בודק בהיזקקו למבחן הסבירות ולמיתחם הסבירות. כיצד ניתן בכלל להבחין בין בדיקת "המשפטיות" של הפוליטיקה ועריכת מלחמה על-ידי בדיקת האיזון הראוי שבין האינטרסים והערכים השונים הנאבקים ביניהם לבין בדיקת ההיגיון הפנימי, היעילות המעשית והתבונה שבהפקת לקחי מלחמה וקשירת יחסים דיפלומטיים. האם אין זו הבחנה סמאנטית גרידא, שאין לה כל משמעות תוכנית ומעשית?".
בפסק הדין בעניין רמון ציין השופט גרוניס כי לעומת מומחיותו בענייני סמכות וכשלים פרוצדורליים "אין לבית המשפט יתרון מיוחד או מומחיות עודפת בנושא של חוסר סבירות". בדומה לכך סבר גם שופט בית המשפט העליון צבי טל שאמר על התערבות בית המשפט בניהול המדינה: "השופטים לא נבחרו לשם זה. אין להם כל אחריות על זה. ... אין זה פלא שקוראים לזה דיקטטורה שיפוטית. שופט אינו יודע את המשמעות הכספית או התקציבית של ההחלטה ואינו יודע איך היא משפיעה על סדרי העדיפויות של המדינה. מובא לפניו מקרה אחד, הוא מתבונן בו במיקרוסקופ ומחליט, אבל אינו רואה את התמונה הגדולה. בית המשפט מתערב יותר מדי בניהול העניינים המקצועיים והמבצעיים של המדינה."
מנגד, העמדה שהתקבלה על דעתם של רוב שופטי בג"ץ תמכה בהרחבת עילת הסבירות מעבר לשימוש המקורי שלה כביטוי לחריגה מסמכות, אף שעמדתו המרחיבה עוד יותר של ברק, לא התקבלה.

באקדמיה

שר המשפטים לשעבר הפרופסור דניאל פרידמן, ביקר את הרחבתה של עילת הסבירות בידי ברק. לשיטתו של פרידמן, אין סיבה להניח כי הסבירות של שופטי בג"ץ עדיפה על זו של השרים, ודאי לא בתחומי מומחיותם ואחריותם. הצירוף בין העילה הכללית של חוסר סבירות, יחד עם ביטול הדרישה לזכות עמידה, יצרה לפי פרידמן מצב חדש לפיו כל החלטה שלטונית נתונה למעשה לערעור בפני בית המשפט העליון. מצב זה גם הטיל חוסר ודאות קיצוני, שכן אין לדעת מה יחשוב השופט לחוסר סבירות המצדיק התערבות משפטית. התוצאה לדעת פרידמן היא ש"בית המשפט העליון איבד כמעט לחלוטין את היכולת להבחין בין עניינים שעליו לטפל בהם לבין עניינים שמחוץ לתחומו". פרידמן ביקר גם את פסק הדין בעניין גינוסר שהסתמך על הטענה כי מינויו של גינוסר פוגע באמון הציבור בשלטון. הוא מציין כי אין כל ראיה לכך שמינוי זה אכן היה פוגע באמון הציבור, או שמאז החל בית המשפט לפקח על המינויים גדל האמון הציבורי בשלטון. באופן פרדוקסלי, ככל שהגביר בית המשפט את מעורבותו במינויים של הממשלה נפגע אמון הציבור בו עצמו. בדומה לכך הזהירה המשפטנית מיכל שקד כי גמישותה של עילת הסבירות מעלה את החשש מפני הפיכתו של בית המשפט ל"מועצת אנשים חכמים".
פרופסור מנחם מאוטנר ביקר את התפתחות השימוש בעילת הסבירות בבג"ץ בקובעו כי " באמצעות מבחן הסבירות המקצועית, תחת הכותרת של מבחן משפטי - סבירות - חודר בג״צ לתחום התפקידים של המנהל ולתחום הכישורים המקצועיים שבהם מצוידות רשויות המנהל, ובוחן היבטים של החלטות מנהליות שאין הוא אמור לבודקם ושאין הוא מצויד בכישורים לבודקם". לשיטתו, "בג״צ לעולם אינו אמור להפעיל ביקורת מהותית על פעולותיהן של רשויות המנהל. תפקידו לאתר את תחומי הפעולה שהדין קבע למוסדות ולבעלי תפקידים, ולקבוע אם הם פעלו בגדר תחום הסמכות שלהם או מחוצה לו".
הוא תיאר את הרחבתה של עילת הסבירות בשנות השמונים כחלק מתהליך רחב של שינוי בתפיסתו העצמית של בית המשפט, מגורם חיצוני המפקח על חוקיות פעולות הממשל המופקד על ההכרעות הציבוריות, לגוף המתערב בתוכנן של הכרעות המערכת הפוליטית. לדבריו, בג"ץ השתמש בהגדרות ובמטבעות לשון שיצרו את הרושם שבהפעילו את מבחן הסבירות במובנו הרחב הוא מוסיף למלא את תפקידו הקלאסי כשומר הגבולות של המנהל, אף שבפועל נטל לעצמו סמכויות חדשות ובלתי מקובלות וחדר לתחום סמכויותיה של הרשות המבצעת מאוטנר מציין גם את התהליכים הפוליטיים והתרבותיים שגיבשו מחנה משמעותי בציבור הישראלי שתמך בהעצמת סמכויותיו של בג"ץ ככוח נגד לשלטון הליכוד, במקביל לפיחות כולל במעמדה של המערכת הפוליטית.
ד"ר רונן שמיר תיאר את השימוש בעילת הסבירות כ"כפרקטיקה כוחנית שעניינה בהרחבת שיקול־הדעת השיפוטי". לשיטתו על פי תאוריית הסבירות, החוק "משתנה באופן המאפשר לשופטים לפעול כמועצת חכמים - אלה אשר בשם תבונתם מנכסים את הסמכות לקבוע את אמות־המידה של הנורמלי, הראוי, הרצוי והמקובל".
פרופסור רות גביזון ביקרה את פסקי הדין בעניין דרעי ופנחסי כיון שראתה בהם "צעד דרמטי נוסף בכיוון של הכפפת המערכת השלטונית-פוליטית לביקורת שיפוטית". בראיון עימה אמרה "אני גם לא חושבת שתפקיד בית המשפט להיות הסמכות המוסרית העליונה בחברה. לא לשם כך הוא מונה וגם לא ברור שיש לו המיומנות לכך".
לעומת המבקרים יש משפטנים התומכים בשימוש בעילת הסבירות במובנה הרחב:
ד"ר מרגית כהן סבורה כי בית המשפט העליון משתמש בעילת הסבירות באופן מרוסן וזהיר, לשיטתה השימוש הרחב בישראל יותר מבבריטניה מוצדק, בשל היעדרה של ההשפעה האירופית על המשפט הישראלי, לעומת כפיפותה של מערכת המשפט הבריטית לבית הדין האירופי לזכויות אדם.
הרחבתה של עילת הסבירות אל שאלת איזון האינטרסים נומקה בפיו של איל זמיר בטענה כי "אין שום יסוד עקרוני או פראקטי להבחין בין פסילתה של החלטה שהתקבלה תוך התעלמות משיקול חשוב כלשהו, ובין פסילתה כאשר אותו שיקול חשוב נלקח בחשבון, אלא שראוהו כשולי וחסר־חשיבות, ועקב כך לא פעלו כמתחייב הימנו". לשיטתו, יש להצדיק את התערבותו של בית המשפט גם כשהרשות לא חורגת מהסמכות המוענקת לה בחוק בעובדה שהחוק נקבע, לרוב, באמצעות שימוש ברוב הקואליציוני וביוזמת הממשלה. כמו כן, בישראל חסרים אמצעי ביקורת והאפקטיביות של אילו הקיימים נמוכה. כנגד הטענה להיעדר מומחיות של בית המשפט בשאלת הסבירות אמר כי "רק במקרים מעטים, בשאלות כלכליות, משקיות או מינהליות ספציפיות ביחס נדרש בית המשפט למומחיות טכנית, ובדרך כלל הפגמים והליקויים שעליהם קובלים ניתנים לביקורת בית המשפט אף ללא הירידה לפרטים הדורשים מומחיות".