חוק הרשויות המקומיות (הסמכה מיוחדת)

חוק הרשויות המקומיות (הסמכה מיוחדת), התשי"ז-1956 (המכונה בקיצור "חוק ההסמכה") הוא חוק שחוקקה הכנסת השלישית. שמו הלקוני של החוק אינו מעיד על הסערות שעורר לאורך השנים הנושא שהוא מסדיר - הסמכת הרשויות המקומיות בישראל להגביל או לאסור בחוק עזר על מכירת בשר חזיר בתחומן.
החוק נחקק בתגובה לפסק דין של בית המשפט העליון, שקבע כי עירייה אינה יכולה להתנות מתן רישיונות בשיקולי דת, אם לא הוסמכה לכך בחוק של הכנסת, והוא היווה פשרה עם המפלגות הדתיות, שדרשו להטיל איסור גורף על מכירת בשר חזיר. בשנים הראשונות לאחר חקיקת החוק התקינו עשרות רשויות מקומיות חוקי עזר שאסרו או הגבילו מכירת בשר חזיר בתחומן. לאורך השנים ירדה הסוגיה מסדר היום הציבורי, אך היא שבה ועלתה בשנות ה-90, כתוצאה משינויים חברתיים, דמוגרפיים, פוליטיים ומשפטיים. בשנת 2004 שוב נדרש בית המשפט העליון לסוגיה, בעקבות סדרה של עתירות נגד חוקי עזר שהתקינו רשויות מקומיות שונות מכוח חוק ההסמכה. בפסק דינו, התווה בית המשפט את השיקולים שעל רשות מקומית לשקול בבואה להתקין את חוקי העזר, מבלי להכריע לגופם של המקרים שהובאו בפניו.

הרקע לחקיקת החוק

ב-9 בדצמבר 1954 פסק בית המשפט העליון כי החלטתה של עיריית נתניה, להתנות מתן רישיון עסק לאטליז בהתחייבותו שלא למכור בשר חזיר, ניתנה שלא בסמכות. העירייה טענה בפני בית המשפט כי הדרישה נבעה מ"שיקולים של שמירת בריאות הציבור, ביטחונו והסדר הציבורי באזור נתניה", שיקולים שמותר לה לשקול לפי פקודת העיריות, ואולם בית המשפט קבע כי לא השתכנע כי אלה היו השיקולים, וכי הסיבה האמיתית נעוצה בטעמים דתיים. נשיא בית המשפט העליון, יצחק אולשן, קבע בפסק דינו כי במדינה דמוקרטית ניתן להגביל את חופש הפרט, אך לשם כך יש צורך בהסמכה מפורשת של בית המחוקקים. משכך, קבע אולשן כי מאחר שהכנסת לא הסמיכה את העירייה לפגוע בחירויות הפרט מטעמי דת, אין היא רשאית להתנות את מתן רישיון העסק מטעמים אלה. בהמשך פסל בית המשפט חוק עזר של עיריית תל אביב-יפו, מנימוקים דומים.
פסקי הדין עוררו תרעומת בקרב הציבור הדתי. מספר חברי כנסת, בראשותו של שלמה לורנץ מאגודת ישראל, יזמו הצעת חוק שנועדה לאסור כליל מכירת בשר חזיר בישראל. ההצעה הועברה לוועדת הפנים, אך זו החליטה להסתפק בהודעתו של שר התעשייה והמסחר פרץ ברנשטיין לפיה הממשלה תתמודד עם הבעיה באמצעות השירות הווטרינרי.
לאחר הבחירות לכנסת השלישית, שנערכו ב-26 ביולי 1955, דרשו נציגי הסיעות חזית דתית לאומית וחזית דתית תורתית, כחלק מהמשא ומתן הקואליציוני, לחוקק חוק שיאסור על מכירת בשר חזיר בישראל. בתוך כך, במערכת בחירות זו נחלשו הציונים הכלליים ומפא"י, והאחרונה מצאה שותפות חדשות לקואליציה - סיעות אחדות העבודה ומפ"ם. סיעות אלה, שהיו מזוהות עם התנועה הקיבוצית, התנגדו לקבוע איסור גורף, והפשרה, שגובשה לבסוף בקווי היסוד של הממשלה, קבעה שתוטל הגבלה על מכירת בשר חזיר. בסופו של דבר, הניחה הממשלה על שולחן הכנסת ביולי 1956 הצעת חוק שעניינה הסמכת הרשויות המקומיות להסדיר את העניין בחוקי העזר שלהן.

הדיונים בכנסת

להצעת החוק קמו מתנגדים רבים מימין ומשמאל. כפי שהיטיב לתאר בדיון במליאת הכנסת שר הדואר יוסף בורג: "פשרה מצטיינת בכך שאף אחד מן הצדדים אינו יכול להתלהב, לא התלהבות גמורה ואפילו לא שברי התלהבות". ההצעה לא הוצגה, כפי שניתן היה לצפות, בידי שר הפנים, אלא בידי סגן שר הדתות, זרח ורהפטיג, משום שבאותה עת כיהן בתפקיד שר הפנים ישראל בר-יהודה מאחדות העבודה, שהתנגד להצעת החוק. ההצעה גם נדונה בוועדת החוקה, חוק ומשפט, שבראשה עמד משה אונא מהחזית הדתית הלאומית, ולא בוועדת הפנים, שבראשה עמד יעקב ריפתין ממפ"ם.
חברי הכנסת ממפ"ם ומאחדות העבודה, ובהם שר הפנים ישראל בר-יהודה, שעתיד היה להיות הממונה על יישום החוק, טענו שהחוק מהווה הפרה של ההסכם הקואליציוני, משום שאינו עוסק ב"הגבלה" אלא ב"איסור", וכי מדובר בכפייה דתית. אסתר וילנסקה ממק"י טענה שהחוק מהווה התערבות בחיי הפרט, והסדרים מעין אלה אין לעגן בחוק אלא להשאירם לציבור הרחב. וילנסקה גם העלתה חשש שבמועצות הערים השונות "רוב קואליציוני חולף יטיל מרות על הרוב המכריע שאיננו דתי".
חברי הכנסת מהימין וכמה מחברי הכנסת מהמרכז לא ראו באיסור מכירת בשר חזיר משום כפייה דתית, אלא ראו הצדקה לכך במישור הלאומי. חברת הכנסת אסתר רזיאל-נאור מחרות ציינה כי מדובר ב"בעיה שיש לה שורשים לא רק במסורת ובדת היהודית, אלא גם בהכרה הלאומית". חברת הכנסת שושנה פרסיץ מהציונים הכלליים הזכירה כי "חיה טמאה זו התחילה לשמש סמל להשפלתנו, סמל חורבן קיומנו העצמאי וריבונותנו במדינתנו", וחבר הכנסת מנחם בגין טען כי הנושא הוא "נפש האומה החיה". בגין אף תקף את המפלגות הדתיות על שבהסכמתן לפשרה הן נותנות יד למכירת בשר חזיר.
חבר הכנסת ישראל רוקח מהציונים הכלליים (שנחלקו בעמדתם באשר לחוק) טען כי הממשלה מתנערת מאחריותה בכך שהיא מעבירה את הסמכות לרשויות המקומיות, ואילו חבר הכנסת מסעד קסיס מהרשימה הדמוקרטית לערביי ישראל הביע חשש שהעברת הנטל לרשויות המקומיות עלולה ליצור סכסוכים בין העדות השונות במגזר הערבי.
נאומיהם של התומכים בחוק, אנשי מפא"י והמפלגות הדתיות, אופיינו באפולוגטיקה רבה, והדוברים הרבו להזכיר כי מדובר בפשרה.
יוצא דופן בנאומו היה חבר הכנסת ישראל גורי, צמחוני ממפלגת מפא"י, שיצא נגד מכירה ואכילה של בשר באשר הוא, ואת נאומו, בו השווה בין הריגת בעלי חיים לשם מאכל לבין רצח, סיים במילים הנרגשות "מכאן, מן המקום הזה, מהרי ירושלים, הרימו שוב קולכם: 'לא תרצח!'"
בסופו של דבר אושר החוק בקולותיהם של חברי הכנסת ממפא"י, מהמפלגות הדתיות, מהמפלגה הפרוגרסיבית וחלק מחברי הציונים הכלליים. חברי הכנסת מסיעות השמאל התנגדו, וחברי הכנסת מהימין נמנעו.
הדילמות שעוררה הצעת החוק באות לידי ביטוי בטור "חופש הדעות והטלפים" שכתב נתן אלתרמן במסגרת "הטור השביעי" (20 ביולי 1956):
דומה כי בְּלִבָּהּ של כל אֻמָּה – ושבעתַיִם באֻמה הזאת ובזה הנוף שהוא עַרְשָׂה –

יש זכרוני סלידות מְסֻיָּמוֹת שנחרתו בחרב ובשוט וְהָטְבְּעוּ כיצר אשר לא מדעת.

לכן חשים גם אלה אשר לא יבדילו בין מפריס פרסה ושאינו מפריס פרסה

כי בעשות אֻמה עברית בישראל את החזיר לעקרון, בל-יעבר, עובר בתולדותיה רעד.
כי נִמוקם של אדוקי הדת והחברה החִלונית ונִמוקה

כאלו משלימים הפעם זה את זה... קצת משֻנה, אבל קשה על כך לפסֹח.

מצד אחד הדת, מצד שני – קצת גיאוגרפיה עתיקה וקצת היסטוריה ארֻכָּה...

ומצבו של החזיר באמצע קצת לא נוח.

הוראות החוק

החוק מסמיך את הרשויות המקומיות להתקין חוקי עזר שיגבילו או יאסרו מכירת בשר חזיר ומוצריו, בכל תחום שיפוטן או בחלק ממנו. בתחילה הסמיך החוק את הרשויות המקומיות גם לקבוע הוראות בדבר איסור או הגבלה על גידול חזיר, אך זו בוטלה ב-1962, עם חקיקתו של חוק איסור גידול חזיר, שאוסר על גידול חזירים בכל המדינה, למעט ביישובים מסוימים המפורטים בו. הרשויות המקומיות הוסמכו גם לבדוק, לעקל ולהחרים חזירים, בשר חזיר ומוצריהם.
אף שהחוק מקנה סמכות להחיל את חוק העזר רק בחלק מתחום השיפוט של הרשות המקומית, רק שלוש רשויות מקומיות בחרו בדרך זו: חיפה, עכו וכרמיאל.
החוק כלל גם סעיף תשריר, שנתן תוקף לחוקי העזר שהותקנו בטרם נחקק חוק ההסמכה, אך בצד זאת קבע גם כי לא ניתן יהיה להעמיד אדם לדין בשל עבירה שעבר לפני כניסת חוק ההסמכה לתוקף.

השנים הראשונות

בחמש בשנים הראשונות שלאחר חקיקת חוק ההסמכה, בשנים 1962-1957, התקינו 42 רשויות מקומיות חוקי עזר שעניינם איסורים והגבלות על מכירת בשר חזיר. בטרם חקיקת החוק עשו זאת רק 15 רשויות מקומיות, ומ-1963 ואילך עשו זאת עוד 5 רשויות מקומיות.
מספר רשויות מקומיות (הרצליה, חדרה, ירושלים, רמת גן ותל אביב-יפו), שהתקינו את חוקי העזר שלהן עוד בטרם נחקק חוק ההסמכה, העדיפו להתקינם מחדש לאחר חקיקת החוק. בעיריית תל אביב-יפו נבע הדבר ממחלוקת פרשנית בשאלה האם סעיף התשריר גובר על פסיקת בית המשפט העליון שפסלה באופן ספציפי את חוק העזר שלה בבג"ץ פרידי. שר הפנים, ישראל בר-יהודה, סירב בתחילה לאשר את חוק העזר החדש של תל אביב. לבר-יהודה היו הערות שונות לחוק העזר, ובין היתר דרש לצמצם את ההגדרה "חזיר" כך שתכלול רק חזירי בית, לאפשר שימוש בחזירים לצרכים רפואיים, ולאסור על פקחים לבצע חיפוש בבתים פרטיים בלא צו בית משפט. ראש עיריית תל אביב, חיים לבנון, סירב לקבל את מרבית דרישות השר, ובתגובה הודיע בר-יהודה, כי לא יחתום על חוק העזר. בסופו של דבר, רק בהתערבותו של ראש הממשלה דוד בן-גוריון, הושג נוסח פשרה.
מגמת החקיקה הערה באותה תקופה, לוותה באכיפה רבה של חוקי העזר. עיריית תל אביב-יפו הקימה יחידה של עשרה פקחים, שהוכשרה בידי הווטרינר העירוני, ותפקידה היה לאכוף את חוק העזר. ב-1 ביולי 1957 החלה לפעול יחידת הפקחים, וכעבור חודש כבר לא הוצג עוד בגלוי בשר חזיר באטליזים ובחנויות. פעילות הפקחים בעיר לא התקבלה בברכה, והם הותקפו לא אחת בידי בעלי החנויות.
בשנים הראשונות לאחר חקיקת חוק ההסמכה וחוקי העזר שהותקנו מכוחו, העסיקו חוקים אלה גם את בתי המשפט. בשנת 1957, תושב נוצרי בשם מישל מנשי, בעל אטליז בשכונת נווה שלום בתל אביב, עתר לבג"ץ נגד החרמת בשר חזיר מהאטליז שלו בידי פקחי העירייה. מנשי טען כי חוק העזר נגוע באפליה ובאי סבירות, וכי היה על העירייה להותיר חריגים לאוכלוסייה הנוצרית. הנשיא אולשן דחה את טענותיו בנימוק שחוק ההסמכה מאפשר קביעת חריגים טריטוריאליים ולא חריגים פרסונליים, ומאחר שחנותו של מנשי נמצאה בשכונה יהודית, אין הוא יכול לדרוש זאת. 
במקרה אחר, פסק בית המשפט כי ניתן להשתמש בסמכות להחרמת בשר החזיר, רק אם הוא נועד למכירה בתחום הרשות המקומית, שכן אם אדם החזיק בשר חזיר במטרה למכור אותו בעיר שבה הדבר מותר, או לצרכיו האישיים, אין בכך עבירה על חוק העזר. עוד נקבע בפסק הדין כי ההחרמה יכולה להיות רק באמצעות צו של בית המשפט, ולא על סמך החלטה של פקחי העירייה. בפרשת רפפורט נדון מקרה בו משאית, שהובילה בשר חזיר ומוצרים נוספים ועשתה את דרכה מבית דגן לחיפה, עצרה בתל אביב כדי לפרוק סחורה שלא כללה בשר חזיר ובהזדמנות זו החרימו פקחי העירייה את בשר החזיר שמצאו במשאית. בית המשפט קבע כי מאחר שהעירייה לא הוכיחה כי הבשר נועד להימכר בתחומה, יש להחזיר את הבשר לבעליו.

שנות ה-70 וה-80

גל החקיקה ברשויות המקומיות בסוף שנות ה-50 ובראשית שנות ה-60 נבלם, ובמשך עשרות שנים לא הותקנו חוקי עזר חדשים (חריגים לכך הם קריית אונו (1968), אשדוד (1976) וכרמיאל (1978)). גם בתי המשפט נדרשו פחות ופחות לעסוק בנושא, ובית המשפט העליון לא נדרש לנושא אף לא פעם אחת במהלך שנות ה-70. 
במקביל, יותר ויותר רשויות מקומיות החלו להתעלם מהפרות קטנות של החוק, כגון מכירת מוצרים של "מעדני מזרע". ב-1978 פנה יושב ראש המועצה הדתית בתל אביב, דוד רוזן-צבי, ליועץ המשפטי לעירייה, דוד טלמור, בדרישה להגביר את האכיפה בנושא. טלמור השיב שאין באפשרותו להקצות לעניין זה עוד ימי משפט מעבר למה שניתן. בתגובה, פנו רוזן-צבי וסגני ראש העיר חיים בסוק מהמפד"ל ויהודה מאיר אברמוביץ מאגודת ישראל, לראש העירייה, שלמה להט, בדרישה להגביר את האכיפה. בין היתר, הציעו להפוך את העבירות לעבירות של ברירת קנס, דבר שייעל את האכיפה, מאחר שתינתק התלות במערכת המשפט. בסופו של דבר תוקן חוק העזר של תל אביב ב-1989 ברוח זו, אך הדבר לא הביא להגברת האכיפה. בפועל, העבירה נתפסה כחמורה פחות. בנוסף לכך, זמן קצר לאחר התיקון, נסגרה יחידת הפקחים המיוחדת, שהוקמה כשלושים שנים קודם לכן.
בעקבות הירידה בהיקף האכיפה, שבו כמה מחברי הכנסת ויזמו הטלת איסור גורף על מכירת בשר חזיר. מספר הצעות הוגשו במהלך שנות ה-80, ואחת מהן, ביוזמתו של אהרן אבוחצירא מתמ"י, אף אושרה בקריאה ראשונה ב-1985, אך ועדת הכלכלה, שדנה בה, לא המשיכה בקידומה. בדברי ההסבר להצעת החוק נכתב:
בשנים האחרונות אנו עדים להידרדרות חמורה בתחום גידול החזיר, הפצתו ושיווקו. החוק משנת התשכ"ב-1962 אוסר על גידול חזיר בלבד ומותיר פירצה גדולה בכל הנוגע לשיווק חזיר והפצתו לשם אכילה. למותר לפרט את רגשי התיעוב לחזיר שליוו יהודים מאז ומתמיד, רגשות שהונחו ביסוד קבלת בחוק הנזכר. ניצול הפרצות הקיימות בחוק ברשויות מקומות שונות, ומכירת מוצרי חזיר באטליזים ובמסעדות בראש חוצות, בערים וביישובים היהודיים בישראל, מחייבים התמודדות תחיקתית ברורה וחד משמעית עם התופעה הזאת, הפוגעת לא רק ברגשותיהם של אנשים דתיים, כי אם גם ברגשותיו של הציבור הרחב ללא הבדל השקפה.
הצעת חוק זו אמורה להציב סכר בפני הצפת חנויות, מסעדות ואטליזים בישראל בבשר חזיר ומוצריו.
— ה"ח 1744 (התשמ"ה), עמוד 254
ב-1990 הסעירה את הכנסת הצעת חוק דומה, ביוזמתו של חבר הכנסת שמואל הלפרט. היא אושרה בקריאה טרומית והועברה לוועדת הפנים ואיכות הסביבה, אך לא קודמה מעבר לכך.

במגזר הערבי

הוראות חוק ההסמכה היו יכולות להיות רלוונטיות גם במגזר הערבי, שכן גם על פי האסלאם אכילת בשר חזיר אסורה. עם זאת, בניגוד לרשויות המקומיות היהודיות, אף רשות מקומית שיש בה רוב מוסלמי לא התקינה חוקי עזר מכוחו. מספר ערים מעורבות התקינו חוקי עזר (תל אביב-יפו, חיפה, עכו, לוד ורמלה), אך בכולן היה רוב של תושבים יהודים.