המנהל האזרחי

היסטוריה

מיד לאחר מלחמת ששת הימים הוחל הממשל הצבאי הישראלי בשטחים, שהיה אמון הן על ההיבט הביטחוני והן על הטיפול באוכלוסייה האזרחית. יהודה ניצן מונה  "מתאם העניינים האזרחיים בשטחים המוחזקים", תפקיד זמני שביצע בשירות מילואים וכיהן בו במשך מספר חודשים. ב-10 בספטמבר 1967 מונה אל"מ דן חירם כמתאם העניינים האזרחיים עד ספטמבר 1968. במקביל מונה שלמה גזית, באוגוסט 1967, ליו"ר ועדת התיאום המדיני-ביטחוני בשטחים, ולקראת סוף שנת 1968 מונה גם למרכז ועדת המנכ"לים המטפלת בנושאים אזרחיים בשטחים המוחזקים ובדצמבר 1967 מונה לראש מחלקת ממשל צבאי וביטחון מרחבי במטכ"ל. תחת הממשל הצבאי התקיים מטה המינהל האזרחי שכלל שני ענפים: ענף כלכלה וענף מינהל ושירותים. בראש הענפים עמדו קציני צבא ולידם פעלו קציני מטה אזרחיים שהיו כפופים להם מבצעית אך מקצועית היו שליחים של משרדי ממשלה אזרחיים. 
ראשי הערים בשטחים המוחזקים, לרוב הושארו בתפקידים (דוגמת מוחמד עלי אל-ג'עברי בחברון) והמשכו לנהל את העניינים האזרחיים בערים הגדולות. מעליהם מונו מושלים צבאיים לכל נפה, קצינים בדרגת סגן אלוף, בגדה בשבע נפות: תברון, בית־לחם, רמאללה, ירדן,  שכם, ג'נין וטול־כרם. בשנת 1973 החל הממשל הצבאי לגבש תוכנית להעברת ניהול נושאים אזרחיים, כחינוך, בריאות וחקלאות לידי התושבים המקומיים, תפקידים בהם החזיקו קציני מטה ישראלים. הדבר לא יצא לפעול עקב התנגדות של ההנהגה המקומית שראתה במהלך שיתוף פעולה ונורמליזציה של הכיבוש הישראלי.
בשנת 1981 החליט שר הביטחון, אריאל שרון, להפריד בין המשימה הרגילה של צה"ל להגן על מדינת ישראל ואזרחיה מפני איומים חיצוניים, לבין אחריותו לדאוג לצורכיה האזרחיים של האוכלוסייה הפלסטינית שבשליטת ישראל. לשם כך הוא הפריד את המנהל האזרחי מהממשל הצבאי והותיר בידי הממשל הצבאי רק את האישור הסופי לפעולות בעניינים אזרחיים. ב-4 בנובמבר 1981 פוצלו הסמכויות, המושלים הצבאיים הפכו לקציני המנהל האזרחי, סמכויותיהם צומצמו והם איבדו את השליטה על הנושא הביטחוני. ראש המנהל האזרחי האחראי עליהן כפוף למתאם הפעולות בשטחים ולשר הביטחון. במקביל, הוקמו שלושה מרחבים: יהודה, בנימין ושומרון, שמפקדיהם, קצין בדרגת אלוף-משנה, עוסקים בביטחון שוטף וכפופים לאלוף פיקוד המרכז וממנו למטכ"ל ולשר הביטחון. לאחר האינתיפדה הראשונה, הורחבה פריסת צה"ל והוקמה אוגדת אזור יהודה ושומרון המרחבים פוצלו לשישה חטיבות מרחביות: חטיבת מנשה, חטיבת אפרים, חטיבת שומרון, חטיבת בנימין, חטיבת יהודה וחטיבת עציון.   ‬
בשנת 1995, כחלק מהסכם הביניים (אוסלו II), הועברו חלק מסמכויות המנהל האזרחי לרשות הפלסטינית. תפקידי המושלים הצבאיים של המנהל האזרחי בכל נפה בוטלו. כיוון שבידי ישראל נותרו סמכויות אזרחיות וביטחוניות רבות, היה צורך בתיאום של הרשויות הפלסטיניות עם אלו הישראליות, ולכן הקימו מדינת ישראל והרשות הפלסטינית את מפקדות התיאום והקישור (מת"ק). עם פרוץ האינתיפאדה השנייה חדלו משרדי המת"ק לעסוק בתיאום ובשיתוף פעולה בין הרשויות הישראליות והפלסטיניות כמעט לגמרי, ועבודתם התמקדה בטיפול בבקשות להיתרי מעבר בין חלקים של איו"ש ובין איו"ש לישראל. בניגוד לעבר, פונים בשנים האחרונות פלסטינים רבים ישירות למשרדי המת"ק הישראליים, מבלי להזדקק לשירותיהם של מקביליהם הפלסטיניים. 
בספטמבר 2005, עם השלמת תוכנית ההתנתקות, בוטל המנהל האזרחי ברצועת עזה. 
במהלך שנת 2005 הוקמה מפקדת תיאום וקישור גם באזור עוטף ירושלים, סמוך למעלה אדומים, כדי לתת מענה לסוגיות מרקם החיים שנפגע עקב בנייתה של גדר ההפרדה.

מועצת התכנון העליונה

כל הסמכויות התכנוניות ביהודה ושומרון מרוכזות בידי ועדת תכנון אחת והיא מועצת התכנון העליונה (המקבילה לוועדות הארצית והמחוזית בתוך הקו הירוק), השוכנת במטה המנהל האזרחי הסמוך לבית אל. 
בשנת 1966, כשנה לפני תחילת מלחמת ששת הימים, חוקק חוק ירדני הקרוי "חוק תכנון ערים, כפרים ובנינים מס' 79", אשר הסדיר את נושא התכנון והבנייה בגדה המערבית, שהייתה בידי ירדן. חוק זה החליף את החוק הירדני הקודם, "חוק לתכנון ערים, כפרים ובנינים מס' 31" משנת 1955 שהחליף בזמנו את החקיקה המנדטורית הבריטית. החוק, משנת 1966, קבע בין היתר, את הרכב רשויות התכנון ואת סמכויותיהן, התווה את תהליך תכנונן ואישורן של תוכניות פיתוח ואת תהליך הוצאת רישיונות בניה, וכן הגדיר את הליכי הערעור על החלטות רשויות התכנון ואת הצעדים שיינקטו במקרה של עבירות על החוק.
בשנת 1971 הוציא הצבא צו ובו הוא נותן למועצת התכנון העליונה בין השאר את הסמכויות "לתקן, לבטל או להתלות תקפם של כל תוכנית או רישיון" ו-"לפטור כל אדם מחובת רישיון שנדרש על פי החוק".
הצו אשר הוציא צה"ל ב-1971 ביטל את הוועדות המחוזיות. כל הסמכויות רוכזו בידי מועצת התכנון העליונה הנמצאת במנהל האזרחי בבית אל. בראש מועצת התכנון העליונה, לפי חוק התכנון והבנייה הירדני, עומד שר הפנים הירדני. מפקד האזור מינה את קצין המטה לענייני פנים של המנהל האזרחי ליו"ר מועצת התכנון העליונה. הנהלים הייחודיים הפכו את חברי ועדת התכנון העליונה והעומד בראשה, קצינים ואזרחים עובדי צה"ל בדרג בינוני, לכל-יכולים בתחום. הסמכות שניתנה בידם רבה יותר מסמכותו של שר הפנים בכל הנוגע לתוכניות מתאר בתחומי הקו הירוק. 
בנוסף, עובדי מועצת התכנון העליונה משמשים בתפקידים שונים גם בלשכת התכנון המרכזית של המנהל האזרחי. לשכת התכנון המרכזית אחראית על התכנון הפיזי של המקרקעין באזור יהודה ושומרון ברמות של התכנון האזורי, המתארי-מקומי והמפורט, ביישובים הישראליים והפלסטיניים ובמרחב הפתוח שביניהם. עד הסכמי אוסלו בכל האזור ואחריהם בשטחי "C" בלבד. במשך כ-25 שנה (בין השנים 1988 ל-2013) שימש אדריכל שלמה מושקוביץ בתפקיד הכפול של מנהל לשכת התכנון המרכזית במינהל האזרחי ויו"ר מועצת התכנון העליונה (כולל ועדת המשנה להתיישבות). החל משנת 2013, עומד האדריכלית נטליה אברבוך בראש לשכת התכנון המרכזית, ובתפקיד יו"ר מועצת התכנון העליונה.

ועדת המשנה לתכנון ורישוי

הוועדה עוסקת בכל נושאי התכנון המקומי שבשטחי C ולא בתחום ההתיישבות, ואמונה על אישורי בניה, תוכניות מתאר, ותוכניות מפורטת במגזר הערבי בתחום שטחי C. בראש ועדה זאת עומד שמואל קלימי.
ועדה זאת משמשת גם כוועדת הערר של ועדת המשנה לפיקוח.

יחידת הפיקוח

המנהל האזרחי מפעיל ביהודה ושומרון יחידה האחראית על אכיפת הדין ותחיקת הביטחון בשטחי C. היחידה פועלת כנגד בניה בלתי חוקית במגזר הפלסטיני והישראלי, ודואגת לשמירה על אדמות המדינה ושטחי אש. היחידה פועלת בתחומים נרחבים, בין היתר שמירת איכות הסביבה, פיקוח על מחצבות, ניתוק חיבורי מים בלתי חוקיים, מניעת פגיעה ביערות ועוד. החל משנת 2015 מקדמת היחידה הקמת שכונה בדואית סמוך לאבו דיס, כדי לתת מענה לאוכלוסייה החיה באופן בלתי חוקי במרחב. במסגרת עבודה זו הוקמו 35 מגרשים הכוללים תשתיות מים, חשמל וביוב.
ביוני 2017 החלה היחידה להפעיל לראשונה רחפנים בשטחי הרשות הפלסטינית, כחלק מהאכיפה נגד פעילות המפחמות המזהמות.

הממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש באזור יהודה ושומרון

יחידת "הממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש" (המכונה גם "קמ"ט אפוטרופוס") הוקמה עם כניסת צה"ל ליהודה ושומרון ביוני 1967, ופעלה תחת הממשל הצבאי עד שנת 1981, מאז פועלת היחידה במסגרת המנהל האזרחי. סמכות הממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש מבוססת על שני צווים: "צו בדבר רכוש ממשלתי (יהודה והשומרון) (מס' 59), התשכ"ז-1967" ו"הצו בדבר נכסים נטושים (רכוש הפרט) (אזור הגדה המערבית) (מס' 58), התשכ"ז-1967". בצווים אלו נקבעו סמכויותו של הממונה בנוגע לניהול הרכוש הממשלתי (אדמות מדינה) והנטוש (אדמות נפקדים) ביהודה ושומרון. בנוסף לכך, הממונה הוא נציג מינהל מקרקעי ישראל ביהודה ושומרון. בצו בדבר נכסים נטושים (מס' 58), התשכ"ז-1967, נקבע, כי "רכוש נטוש הוא נכס שבעליו החוקי או מי שהחזיק בו כדין, עזב את האזור לפני התאריך הקובע (7 ביוני 1967), בתאריך הקובע או אחרי המועד האמור, בהשאירו את הנכס באזור". 
בשנת 1980 הממונה הפך לגורם המרכזי בהכרזה על קרקעות באזור כאדמות מדינה והקצאתן לצורך הקמת יישובים חדשים, בעיקר התנחלויות. סקר ראשוני הראה כי כ־1.5 מיליון דונם, כ־26% משטחי יהודה ושומרון יכולים להיות מוכרזים כאדמות מדינה. ההליך להכרזת אדמות אלו כאדמות מדינה כלל ביצוע סקר מקדים, הודעה בפני המוחתארים המקומיים כי ישנה כוונה להכריז על אדמות באזורם כאדמות מדינה, והקצאת פרק זמן לערעור על החלטה זו. במידה ולא התקבלה התנגדות להכרזה, נרשם השטח כאדמות מדינה. בפועל, בשל מדיניותה של פליאה אלבק, לא הוכרזו אדמות מדינה במקום שבו הייתה אדמה מעובדת בידי פלסטינים. בין 1980 ל־1984 הוכרזו כ־800,000 דונם כאדמות מדינה.
בעת הקמת יישובים, מאחר שאדמות המדינה ביהודה ושומרון אינן רשומות בלשכת רישום המקרקעין ("טאבו"), הקרקעות היו נכס שהממונה על הרכוש הנטוש הממשלתי העניק הרשאה לתכנונו לגוף מיישב, לרוב החטיבה להתיישבות של ההסתדרות הציונית העולמית או משרד השיכון. בדו"ח מבקר המדינה מ-2012, נחשף כי ב-83 התנחלויות הממונה לא גובה דמי חכירה על אדמות המדינה (כנהוג בתוך תחומי הקו הירוק), סכום שהמצטבר למאות מיליוני שקלים לאורך השנים. כמו כן, 25 תחנות דלק ישראליות הפועלות ביהודה ושומרון וממוקמות על אדמות המדינה, פועלות שנים רבות בלי שהממונה חתם עם בעליהן על חוזה הרשאה לשימוש בקרקעות שעליהן הן נמצאות, כנדרש בצו בדבר רכוש ממשלתי, ובלי שגבה עבורן דמי שימוש.

ועדת העררים הצבאית

ועדת העררים הצבאית דנה, בין השאר, בעררים על החלטות הממונה על הרכוש הממשלתי בדבר הכרזות על קרקעות באזור יהודה ושומרון כאדמות מדינה, על סמך טענות לבעלות על הקרקע. עררים ניתנים להגשה רק בתוך 45 הימים שנקבעו לכך בצו ההכרזה.
הבעלות על הקרקעות, כמו כל זכות קניינית אחרת במשפט הישראלי, כפופה לתקנת השוק, ולפיכך אם יתגלו זכויות בקרקע לאחר שזו כבר הוקצתה על ידי הממונה כאדמת מדינה והוחל בפיתוחה בתום לב, זכותו של התובע תפקע והוא יוכל רק לתבוע פיצויים מהממונה.

תקציב

תקציב המנהל האזרחי, כחלק מתקציב תיאום הפעולות בשטחים, מגיע דרך תקציב המדינה ודרך הכנסותיו ("הוצאה מותנית הכנסה") כגון: אגרות רישום מקרקעין (טאבו), אגרות תכנון, אגרות תחבורה, הכנסות מבתי משפט צבאיים בגין קנסות, חילוט ערבויות ואגרות בגין ביול בקשות כניסה לישראל. בשנת 2010 התגלה כי מדינת ישראל העבירה לקופתה, במשך כ-15 שנים, מאות מיליוני שקלים מגביית אגרות והיטלים בשטחי הגדה המערבית שנועדו לפי החוק לתקציב המנהל למען התושבים.
תקציב המנהל האזרחי בשנת 2013 היה 306 מיליון ש"ח.

ביקורת

מעט מאוד מחקרים אובייקטיבים נעשו על פעולות המנהל האזרחי מכיוון שהמנהל כמעט ואינו מפרסם נתונים על עבודתו.
אף כי הגדרת תפקידו של המנהל היא דאגה לרווחתה של כלל האוכלוסייה באזור יהודה ושומרון, נטען כי, מעצם היותו חלק מהממסד הישראלי, הוא מעדיף בפועל את האינטרסים של מדינת ישראל באזור, לרבות אלו של המתיישבים הישראלים, כשאלה מתנגשים באינטרסים של התושבים הערבים. 
מאידך, נטען כנגד המנהל האזרחי שהוא מפלה לרעה את המגזר היהודי. לדוגמה בשנת 2008 איתר המינהל 646 מבנים בלתי חוקיים במגזר הפלסטיני והרס 111 מהם (17%). באותה שנה איתר המינהל 293 מבנים בלתי חוקיים במגזר היהודי והרס 105 מהם (36%). בתגובה טוענים ארגוני זכויות אדם כי לא ניתן לערוך השוואה כזו כשמראש מדיניות מתן האישורים מוטה: לטובת המתנחלים עומדים גופי תכנון אזרחיים עם נציגות לקהילה (כלומר לציבור המתנחלים) ואילו עבור הפלסטינים מתכננים גופים צבאיים ללא נציגות לפלסטינים. לטענת עמותת "במקום", ישראל משתמשת בכלים תכנוניים שונים כדי לצמצם במידת האפשר את הגידול באוכלוסייה הפלסטינית בשטח C. כך למשל בשנת 2005 הוגשו למנהל האזרחי 189 בקשות של פלסטינים להיתרי בנייה, מהן אושרו רק 13 (7%). באותה שנה נבנו בהתנחלויות 1180 יחידות דיור. לפי נתוני המינהל האזרחי, שהועברו לארגונים, רק אחוז זעום מבקשות להיתרים שמגישים הפלסטינים לבנייה אכן מאושרים. במצב כזה, לטענת הארגונים, נתוני ההריסות זניחים ביחס למבנה הבסיסי של מערכת התכנון המפלה כנגד פלסטינים.
ביקורת אחרת מצד אנשי שמאל וימין כאחד היא שהם רואים את המנהל האזרחי כגוף אנטי דמוקרטי אשר כופה את שליטתו על חיי אנשים שלא בחרו בו ובעומדים בראשו.
עם מתן צו הקפאת הבנייה ביהודה ושומרון בסוף שנת 2009, הועברה האחריות על מילוי הצו למינהל. לצורך כך הגדיל המינהל את מצבת כוח האדם שלו ופעל בנמרצות להפסקת כל עבודות הבנייה היהודיות בכל שטחי יו"ש אף במקומות שכבר קיבלו אישור מוקדם יותר אולם לא החלה בהם הבנייה בפועל ואף לא הונחו יסודות. מהלך זה עורר זעם בקרב המתיישבים שטענו כי המנהל עוסק אך ורק בבנייה בהתנחלויות ולא בבנייה בלתי חוקית של ערבים בשטחי C.
המינהל האזרחי, כך פורסם, איננו משקיע את התקציבים שניתנו לו בנושאים כגון שמירה על הסביבה ופינוי אשפה, ואף על פי שתחומים אלה נמצאים באחריותו.
כמו כן נמתחת ביקורת על אוזלת היד במניעת שוד עתיקות ביהודה ושומרון של קמ"ט ארכאולוגיה במנהל, לרשותו עומד פקח אחד.