עובדים זרים בישראל

עובד זר או מהגר עבודה הוא אדם העובר למדינה אחרת, שאינו אזרח או תושב בה, על מנת למצוא פרנסה. לעיתים מדובר בהגירה שבסופה התאזרחות במדינה האחרת, ולעיתים זו הגירה למספר שנים מוגבל, לשם שיפור מצבו הכלכלי של העובד ושל משפחתו בארץ המוצא. בישראל הפכו העובדים הזרים לגורם משמעותי החל מסוף שנות השמונים. את השינוי חוללה האינתיפאדה הראשונה שפרצה ב-1987. הסגר על יהודה ושומרון והגבלת התנועה של הפלסטינים, מנעו את הגעתם לעבודה בישראל, ואילצו את מקבלי ההחלטות למצוא פתרונות חלופיים.
מרבית המדינות במערב מספקות רישיונות שהייה זמניים למספר מוגבל של מהגרי עבודה בהתאם לצרכיהן, על מנת למלא מחסור בכוח עבודה במגזרי תעסוקה אשר אינם אטרקטיביים עבור אזרחיה המקומיים, בעיקר בשל השכר הנמוך אך גם בשל רתיעה תרבותית מעבודות מסוימות. בנוסף לכך, אחוז ניכר מכלל מהגרי העבודה במרבית ערי המערב שוהים ועובדים בהן ללא רישיון. מדינות שונות נוקטות בגישות שונות כלפי מהגרי העבודה חסרי רישיונות (המתועדים והבלתי-מתועדים) אשר חיים במרחב הריבוני שלהן: החל ממדיניות – מוצהרת בלבד או מעשית - של הרחקה מהמדינה (למשל בספרד ובישראל), וכלה בשיתוף פעולה עם מהגרי העבודה, ארגוניהם ומנהיגיהם על מנת לשפר את תנאי חייהם כפי שנעשה בהולנד ובשוודיה. נכון לשנת 2016 שהו בישראל 84,485 עובדים זרים חוקיים, ובנוסף 15,660 עובדים זרים שפג תוקף רישיונם ולא עזבו את ישראל, ו-75,000 תיירים שנכנסו לישראל ולא יצאו ממנה וכעת מוגדרים שוהים בלתי חוקיים בה.

הסדר הכבילה

הרישיון לעבוד ולהתגורר בישראל היה מותנה בכך שהעובד יועסק אך ורק אצל המעסיק שהזמין אותו. בשל כך מוטבע שמו של המעסיק בדרכון של העובד, והוא אינו יכול לשמור על מעמדו החוקי מבלי לעבוד אצל אותו המעביד, וכן אינו רשאי לעבוד בעבודה נוספת. אם יחדל לעבוד אצל אותו המעביד, או שיימצא כי עבד בעבודה נוספת, יישלל מעמדו החוקי, והעובד יידרש לצאת את הארץ. אם לא יעשה כן, היה מורחק על ידי יחידת אכיפה לזרים ומשטרת ההגירה - הגופים שהיו פעילים ומאז פורקו והועברו לרשות ההגירה. לפיכך הסדר זה כבל את העובד למעביד שהזמין אותו.
בבג"ץ קו לעובד נגד ממשלת ישראל שניתן ב-30 במרץ 2006, נפסק כי ההסדר אינו חוקי, וכי אין לקשור בין חוקיות שהיית העובד בישראל, לבין עבודתו אצל המעסיק שהזמינו. נקבע שההסדר פוגע בזכויות יסוד של העובד - בחופש הבחירה עם מי להתקשר בחוזה עבודה, בפגיעה באפשרותו לשאת ולתת על תנאי עבודתו, משכורתו, וזכויותיו. ביקורתו של השופט אדמונד לוי על ההסדר הייתה חריפה, ובין היתר כינה הסדר זה "מעין עבדות בגרסה מודרנית" בחסות המדינה. למדינה ניתנה ארכה בת שישה חודשים לגיבוש הסדר חדש.
באוגוסט 2008, כשנתיים וחצי לאחר שניתן פסק-הדין בעניין הסדר הכבילה, פנו ארגוני זכויות אדם לבית-המשפט העליון בנושא, בבקשה שיקבע שהמדינה מבזה את בית-המשפט בכך שהיא מפרה את הוראות פסק-הדין. בנובמבר אותה השנה, כתב השופט לוי כי המדינה בזתה את פסק הדין של בג"ץ בכך שלא טרחה לבטל את הכבילה. "חרף חלוף השנים טרם מילאו המשיבים אחר פסק דינו של בית משפט זה, ונדמה כי מיותר להדגיש את חומרתו של עניין זה, ובעיקר את המסר שהוא משגר לבעלי דין ש"ייחוסם" פחות מזה של המשיבים", כתב השופט לוי, והוסיף כי "אנו רואים בחומרה מחדל זה עמו לא נוכל להשלים, במיוחד נוכח טענתם של העותרים כי הסדרי הכבילה מוסיפים להתקיים, ועובדים זרים מוכרזים כשוהים בלתי חוקיים ונכלאים רק משום שהחליטו לעזוב את מעסיקם".
בעקבות בג"ץ הכבילה המדינה הפסיקה לרשום את שמו של המעסיק בדרכונו של העובד הזר, והתאפשר ניוד חופשי של העובדים בין מעסיקים המחזיקים בהיתר העסקה פנוי, אולם ניוד עובדים בין הענפים השונים עדיין אסור (לדוגמה מחקלאות לבניין וכדומה).

הסדרת העסקתם של עובדים זרים בענף החקלאות

מרבית העובדים הזרים העובדים בענף החקלאות בישראל הם עובדים מתאילנד. חברות פרטיות לתיווך מישראל ומתאילנד פעלו במשותף לגיוס עובדים והשמתם לעבודה אצל חקלאים בישראל, בתהליך זה ניצלו את חוסר התיאום בין המדינות לצורך גביית דמי תיווך גבוהים במיוחד מהעובדים הזרים שביקשו לעבוד בישראל. חוסר יכולתה של מדינת ישראל לאכוף את האיסור על גביית דמי תיווך אלו נגרמה בעיקר בשל העובדה שתשלומים אלו בוצעו בשלבים המוקדמים עוד במדינת המוצא של העובד הזר.
בעקבות החלטת ממשלה הקובעת כי יש לגייס עובדים במסגרת הסכם בילטרלי, נחתם הסכם הבילטראלי בין תאילנד לישראל בשנת 2011 הנקרא TIC  בשיתוף הארגון הבינלאומי להגירה של האו"ם (IOM) הליך גיוס העובדים עבר רפורמה יסודית. נאסר על ידי חברות התיווך לבוא במגע עם עובדים זרים בתאילנד, והליך זה מתבצע באמצעות הארגון הבינלאומי להגירה של האו"ם. כאשר חברות התיווך הישראליות להם יש היתר תיווך מיוחד מרשות האוכלוסין וההגירה מקבלות את העובדים לראשונה בישראל, ומקשרות אותם למעסיקים המחזיקים בהיתר העסקה באמצעות מאגרי מידע פומביים. בשל העובדה כי גיוס העובדים נעשה בדרך מפוקחת, כיום כמעט ואין עובדים זרים המשלמים סכומים גבוהים בגין תיווך בענף החקלאות.
במקביל הקימו המדינות ערוץ פתוח לתיאום פעולות, בשיתוף ארגון ה-IOM, והוקם קו הטלפוני עבור עובדים זרים במסגרת הסכמים בילטראליים לעובדים זרים בישראל שדרכו העובדים יכולים להגיש תלונות למדינה כנגד מעסיקים באופן טלפוני ובשפתם. לעובדים יש גם קשר ישיר עם ארגון IOM.

אי הסדרת העסקתם של עובדים זרים בענף הסיעוד

בדומה לשני הענפים הקודמים, תופעת דמי התיווך נפוצה ביותר גם בענף הסיעוד. ב-2011 נקבע בהחלטת ממשלה כי יש לבצע תוכניות ניסיוניות לגיוס עובדים במסגרת הסכמים בילטראליים. נכון לשנת 2015 החלטת ממשלה זו לא יושמה, ונקבע על ידי מבקר המדינה בנושא כי קיים חשש ממשי לקיומה של תשתית להעסקה בתנאי עבדות בענף הסיעוד בישראל בשל התלות של משלם דמי התיווך במעסיקו.

אי הסדרת העסקתם של עובדים זרים בענף המומחים

שמו של ענף המומחים הוא כללי ואינו משקף בדיוק את סוג העובדים המגיע לישראל, והוא מכיל מגוון רחב מאוד של מקצועות בהם מרצים, אמנים רופאים ומהנדסים אנשי תוכנה וגם טבחים למסעדות אתניות ושלל עבודות כפיים בהם אין את הידע והניסיון בישראל (כדוגמת כורי מנהרות, רתכים וחרשי אבן וכדומה). גיוס עובדים אלו לעבודות בישראל מתבצע באופן ישיר על ידי מזמין העבודות או המעסיק בישראל ובמקרים לא מעטים מתבצע באמצעות חברות כוח אדם ותיווך בארץ המוצא שם גובים סכומי כסף גבוהים מהעובדים (במיוחד מעובדי הכפיים) העשויים להגיע למאה אלף ש"ח. בתחום זה גם נעדרים הסכמים בילטרליים בין מדינות על מנת למנוע גביית דמי תיווך.

הפקדת דמי פיקדון לקרן

מלבד ביטול שיטת הכבילה של עובדי הבניין, ויצירת שיטת ההעסקה באמצעות תאגידי כוח אדם והסכמים בילטראליים, אימצה הממשלה גם המלצות נוספות של הצוות הבינמשרדי ובכלל זה ההמלצה לחייב את מעסיקי העובדים הזרים להפריש חלק משכרם לקרן או לבנק במקביל להפרשה יחסית של המעסיק לקרן זו, ולאפשר לעובדים לקבל את הכספים שהופרשו רק לאחר יציאתם מהארץ (בנמל התעופה) עם תום תקופת העסקתם. עובדים שלא עזבו את הארץ עם תום תקופת העסקתם מאבדים את הכספים שהופרשו עבורם, והכספים מחולטים לאוצר המדינה. בכך נוצר לעובדים הזרים תמריץ כלכלי משמעותי שלא להישאר בארץ עם תום תקופת העסקתם ובמקביל מובטח להם תשלום בגין זכויות פנסיוניות כגון דמי פיצויים. שיטה זו חוסכת משאבים רבים באיתור והרחקת הלא חוקיים מהארץ ומייתרת את הליך הרחקה בכפייה שהינו קשה לעובד הזר. כיום שיטה זו מיושמת בענף הסיעוד והבניין ובענף החקלאות והמומחים השיטה לא מיושמת.
מאז מאי 2017 חלה חובת פיקדון למסתננים מאפריקה. על המעסיק להפקיד 20% משכרו של המסתנן מדי חודש לקרן עובדים זרים בשליטת רשות ההגירה והמעסיק מחויב להפקיד על חשבונו 16% נוספים מגובה שכר העובד לקרן.

מיסוי עובדים זרים

במשך שנים היה נהוג שעובדים זרים זכאים ל-2.25 נקודות זיכוי במס הכנסה, וכן חצי נקודת זיכוי לאישה (אך לא לנקודות זיכוי אחרות הניתנות לתושבי ישראל). בשנת 2015 נקבע שעובדים זרים, למעט עובדי סיעוד, לא יהיו זכאים יותר ל-2.25 נקודות זיכוי (כלומר גברים זרים ישלמו מס הכנסה החל מהשקל הראשון של הכנסתם). בעקבות עתירות לבג"ץ ניתנו לעובדים הזרים חצי נקודת זיכוי בשנת 2017 ונקודה אחת משנת 2018 ואילך, וכן חצי נקודת זיכוי לאישה. בית המשפט קבע שההבחנה בנקודות זיכוי בין עובדים זרים לתושבי ישראל היא חוקית.
על מעסיקו של עובד זר מוטל היטל על העסקת עובדים זרים, באחוז מסוים מהכנסתו החייבת של העובד הזר. היטל זה, ששיעורו מגיע עד ל-20%, מייקר את העסקת העובד הזר.

אי בהירות לגבי נתוני הזרים בישראל לפני שנת 2010

עד שנת 2010 לא ניתן היה לאמוד במדויק את מספר מהגרי העבודה והשוהים הבלתי חוקיים בישראל, בעיקר בשל היסטוריה של תיעוד בלתי משוכלל והיעדר מערכות מתקדמות במעברי הגבול של ישראל. תהליך שככל הנראה עבר רפורמה מאז הקמת רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול שקמה ב-2009.

היסטוריה ונתונים משוערים

בשנת 1990 שהו בישראל כ-16,000 מהגרי עבודה כאשר 25% מהם לא חוקיים. (מספר זה נימסר ללא שנערך כל אומדן על ידי גוף כלשהו) בשנת 1996 מספרם נאמד על פי אומדן שערך משרד הפנים בכ-100,000 עובדים לכל הפחות, רובם הועסקו שלא כחוק, הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה אמדה אותם יותר מאוחר בשנה זו בתחילה בכ-65,000 מהגרי עבודה כאשר 45% מהם לא חוקיים. אך לאחר מכן העלתה את המספר.
על פי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה בסוף שנת 2000 שהו בישראל 240,000 מהגרי עבודה. בסוף שנת 2001 שהו בישראל 240,000 (מתוכם 150,000 שהו יותר משנה), כאשר בסוף שנת 2002 הייתה שנת השיא: 250,000 מהגרי עבודה כאשר רובם לא חוקיים. בסוף שנת 2003 ניכרה מגמת ירידה ומספרם עומד על כ-189,000 (104,000 מתוכם לא חוקיים). על פי הנתונים שפרסם בנק ישראל, ברבעון השלישי של 2004 שהו בישראל כ-238 אלף. ההסבר לקפיצה במספר מהגרי עבודה ניתנת להסבר במתודולוגיה שונה מזו של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. בסוף שנת 2006 שהו בארץ 102,000 עובדים זרים חוקיים ו-84 אלף לא חוקיים. כך עולה מנתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, עוד עולה מנתוני הלשכה המרכזית לסטיסטיקה שבסוף שנת 2001 הגיע מספר הזרים הלא-חוקיים לשיא של 139 אלף, לאחר שבשנים 1995–2000 נכנסו למעלה מ-95% מהעובדים הזרים לישראל באמצעות אשרות תייר. עד שנת 2005 ירד מספרם של העובדים הלא-חוקיים ל-80 אלף, ואילו בשנת 2006 עלה מספרם ב-5% ל-84 אלף.
הגידול במספר מהגרי העבודה בישראל נובע בעיקר מהגידול במתן הרישיונות. עד 2008 היה משרד התמ"ת אחראי על היתרי העסקת מהגרי העבודה ומשנת 2008 עברה האחריות למשרד הפנים. במהלך השנים 2000–2008 מספרי ההיתרים עלו בהתמדה מ 85,000 בשנת 2000 ל 118,000 בשנת 2008 .בשנים 2006–2008 נרשם הגידול העיקרי, כאשר תיק התמ"ת הוחזק על ידי אלי ישי מש"ס. בשנת 2009 ,תחת ממשלת נתניהו ניתנו 120,000 אשרות לזרים. כ-45% מכלל מהגרי העבודה בישראל שוהים בה ללא היתרים. חלקם נכנסו לארץ באשרת תייר, וממשיכים לשהות ולעבוד בה גם לאחר פקיעת תוקפה. כמו כן, קיימות גם קבוצות של מהגרי עבודה שנשארו בארץ לצורך עבודה, גם לאחר שפג תוקף ההיתר החוקי שלהם.
קשה להעריך את מספר מהגרי העבודה השוהים בארץ ללא רישיונות כחוק, אך על פי ההערכות השונות, שהיו מעודכנות 1997 שהו בישראל בין 60,000 ל-200,000 ‏‏.על פי פרסומי משרד התמ"ת מספר העובדים הזרים ששהו בישראל בסוף 2008 נאמד בכ-215,000,ובהם כ 97,000 עובדים זרים ששהו בישראל ללא היתר עבודה.

מעורבות עיריית ת"א-יפו וארגונים לא ממשלתיים

למדיניות הלאומית כלפי מהגרי העבודה חסרי הרישיונות השלכות נוספות, מלבד מבצע הרחקה. קיימת טענה כי נושאים הקשורים במהגרי העבודה, הן כאלו המחזיקים ברישיונות והן מהגרים לא חוקיים, החל מתנאי המחיה והרווחה, וכלה בצרכים משפטיים ומנהליים, לא זוכים לטיפול מצד גופים לאומיים.
התוצאה הנה שעיקר נטל הטיפול במהגרי העבודה נותר בידי העיריות, ארגונים לא ממשלתיים וכן התארגנויות שונות של מהגרי העבודה עצמם.
הביקורת שעולה מצד ארגוני זכויות האדם וארגוני הסיוע למהגרי העבודה, וכן מקרב חוקרים באקדמיה הישראלית, מתמקדת לרוב בשני היבטים של התופעה:
בראש ובראשונה הפגיעה בזכויות האדם של המהגרים, בעיקר בהתייחסות לתנאי המעצר של מהגרים עצורים המועמדים להרחקה. זכויות מהגרי העבודה – גם אלה בעלי רישיונות השהייה - אינן מעוגנות בחוק, והזכויות אשר כן מעוגנות בחירויות הפרט הבסיסיות מופרות. בישראל, בניגוד למדינות מערביות אחרות, אין אפשרות להתאזרחות של מהגרי עבודה, ואף לא להתאזרחות של ילדיהם אשר נולדו בארץ.
כמו כן מתייחסת הביקורת לתופעות של שחיתות והפרת חוק הקשורות בייבוא של משלוחי פועלים. הטענה העיקרית היא לגבי שיתוף פעולה בלתי תקין בין השלטון ובין מעסיקי המהגרים בכל הקשור לרישיונות השהייה. שירות התעסוקה במשרד העבודה מספק רישיונות שהייה למהגרים עבור הקבלנים. על פי המבקרים, רישיונות אלה ניתנות במקרים רבים בתמורה לטובות הנאה אישיות ושוחד. אולם מעבר להאשמות הפליליות, עולה ביקורת חריפה כלפי עצם המדיניות של ייבוא והרחקה של מהגרי עבודה בו-זמנית
אל מול המדיניות של הממשלה כלפי מהגרי העבודה, בולטת התמיכה במהגרי העבודה מצד גורמים אחרים ביניהם עיריית תל אביב-יפו, בתחומה שוהים רוב מהגרי העבודה, וכן ארגונים לא ממשלתיים הפעילים בתחום, כפי שיפורט בסעיף זה.
לאור העדר הטיפול מצד הממשלה והמעסיקים, החלה עיריית תל אביב, שרוב מהגרי העבודה בארץ שוהים בתחומה המנהלי, ובעיקר בשכונת נווה-שאנן וסביבותיה, להכיר דה פקטו במהגרי העבודה כבתושביה, הן ברמת התכנון העירוני האסטרטגי, והן מבחינת הטיפול בבעיותיהם של המהגרים, כולל אלה הבלתי-מתועדים. שנל ואלכסנדר מתארים את תהליך המעבר למדיניות זו, לאחר מספר שנים של התעלמות והתנערות מאחריות כלפי מהגרי העבודה: השינוי בתפיסה החל באגפי התכנון, בינוי הערים והרווחה, ורק לאחר חילופי ראשות העיר ב-1999 מרוני מילוא לרון חולדאי, התקבלה מדיניות רשמית חדשה. כיום העירייה מצהירה כי היא רואה בתופעת מהגרי העבודה הזדמנות לפתח את מעמדה כעיר קוסמופוליטית, מעמד בעל פוטנציאל תדמיתי: "בעתיד ניתן להפוך את המציאות הבעייתית להזדמנות, על ידי טיפוח ההטרוגניות וחיזוק העיר כמוקד תיירותי ואתני. דוגמאות לשיקום עירוני המתבסס על טיפוח הבסיס אתני קיימות בערים בעולם כמו אמסטרדם, רומא ופאריס".
עיריית תל אביב מפעילה ומממנת את ארגון מסיל"ה המספק למהגרי העבודה בתחומה שירותי חינוך, בריאות, סיוע בענייני זכויות עובדים, סדנאות לפעילי הקהילות וקורסים בעברית. כמו כן הארגון פועל ברמה הפוליטית כמייצג את מהגרי העבודה מול השלטונות. על פי קמפ ורייכמן, החשיבות של מסיל"ה אינה רק בשירותי הרווחה שהארגון מעניק, אלא גם ובעיקר התמיכה הניתנת להתארגנות העצמית של הנהגה בקרב מהגרי העבודה, שתשמש כ'מנגנון מתווך נוח ויעיל בין הקהילות והרשויות'.
מספר ארגונים לא ממשלתיים העוסקים בזכויות אדם פעילים גם למען זכויותיהם של מהגרי העבודה:
"האגודה לזכויות האזרח בישראל", "קו לעובד", "רופאים לזכויות אדם". כמו כן פועל "מוקד סיוע לעובדים זרים", אשר הוקם למטרה הספציפית של סיוע למהגרי עבודה בסכנת מעצר והרחקה. הארגונים מסייעים למהגרי העבודה עצמם בייעוץ וטיפול מיידי בחלק מבעיותיהם, וכן פועלים להעלאת המודעות למצבם בקרב הציבור הישראלי ובשיח הפוליטי. נושא המעצר והרחקה של מהגרי העבודה מהווה מוקד עיקרי בפעילותם של ארגונים אלה. לעומת זאת, "למעט פעולות בודדות דוגמת מסיבת חג המולד שנערכה במסיל"ה, אין העירייה רואה עצמה אחראית בשלב זה לספק שירותי דת ותרבות לקהילת המהגרים".
לטענת קמפ ורייכמן (2000), ישנו תהליך של ביזור "הלאומי". השחקנים הלא מדינתיים עושים זאת באמצעות שתי דרכים: האחת, לוקליזציה של הסוגיה. זאת אומרת, הפיכת הסוגיה לבעיה מקומית של הרשות המקומית. השנייה, ייבוא של שיח זכויות אדם על לאומי על ידי ארגונים לא ממשלתיים והכנסתו של שיח זה לשיח הציבורי והפוליטי. הלוקליזציה והעל הלאמה של הגירת העבודה משפיעות על שיח האזרחות בכך שהם יוצרים משטר אזרחות מרובד. שכן, ה"אזרחות" שמעניקות הרשויות המקומיות והארגונים הלא ממשלתיים אינה יכולה להתחרות באזרחות הלאומית בסוגיות דוגמת הרחקה, והיא מגובלת לתחומים בהם המשטר הלאומי מאפשר להם לפעול. התוצאה, אם כן, היא ביזור "הלאומי", מבלי להחליש את הלאומי.

דו"ח האו"ם

בשנת 1980 חתמה ישראל על האמנה בדבר ביטול אפליה נגד נשים, ובפברואר 2010 הנפיקה ועדת האו"ם לביעור האפליה נגד נשים, ועדה הפועלת מכוח האמנה, דו"ח תקופתי הכולל לראשונה את מסקנותיה והמלצותיה ביחס לישראל.
בדו"ח שחיברה ציינה הוועדה כי היא "מודאגת מאוד" מהמדיניות הקיימת בישראל כלפי מהגרות עבודה שנכנסו להריון, לפיה עליהן לעזוב את ישראל עד שלושה חודשים מיום הלידה עם תינוקן, או לחלופין לשלוח את התינוק בחזרה למדינת המוצא, זאת על מנת להמשיך להחזיק ברישיונות העבודה. כמו כן, הביעה הוועדה תחושה זהה כלפי מדיניות משרד הפנים האוסרת על נישואים וקיום מערכת יחסים אינטימית בין מהגרי עבודה.
הוועדה ציינה כי היא "רואה בדאגה את מצבן הנחות של מהגרות עבודה בישראל, ובעיקר את תנאי העסקתן הקשים, לרבות עבודה מסביב לשעון וכפייתם של הסדרי העסקה הכוללים מגורים בבית המעסיק". בנוסף הובעה דאגה בעקבות פסיקת בית המשפט העליון משנת 2009 בפרשת יולנדה גלוטן, שהחריגה מתחולת חוק שעות עבודה ומנוחה את עובדות הסיעוד.