חוק נזקי זרים

חוק נזקי זרים הוא חלק מהחקיקה האמריקאית (United States Code - 28 U.S.C. § 135) המקנה סמכות דיון לבתי המשפט המחוזיים הפדרליים בארצות הברית במקרים של עוולות נזיקין שבוצעו תוך הפרה של הדין הבינלאומי, על ידי מזיקים שאינם אזרחים אמריקאים. החוק לא היה בשימוש כמעט כלל עד לשנת 1980, ומאז החוק משמש לתביעות של זרים (שאינם אזרחים אמריקאים) התובעים פיצויים על הפרות של הדין הבינלאומי.

לשון החוק

לבתי המשפט המחוזיים הפדרליים תהיה סמכות לדון כערכאה ראשונה בכל עוולה נזיקית שבוצעה על ידי גורם זר תוך הפרת חוקי האומות או אמנה שארצות הברית היא צד לה.

היסטוריה והרקע לחקיקה

חוק נזקי זרים חוקק במקור כחלק מסעיף 9 לחוק השפיטה של ארצות הברית (Judiciary Act) בשנת 1789. מאחר שיש מעט מאוד התייחסות בפסיקה לחוק נזקי זרים, לא ניתן לומר בוודאות מה הייתה תכליתו המקורית של החוק . למעשה, בין השנים 1789-1980 רק בשני מקרים ערכאות שיפוטיות השתמשו בחוק זה כביסוס לסמכותם לדון במקרים של הפרת הדין הבינלאומי . יש הטוענים כי המניע לחקיקת החוק היה העדר סעדים משפטיים עבור אזרחים זרים השוהים בארצות הברית . כך למשל, בשני מקרים בין השנים 1784-1788 אזרחים זרים הותקפו בארצות הברית, אך אלה לא היה זכאים לסעד נזיקי לפי חוקי המדינות .
בפסק הדין בעניין פילרטיגה בשנת 1980 (Filartiga v. Pena-Irala ) קבע בית משפט פדרלי לערעורים (Second Circuit), כי יש לפרש את החוק בצורה רחבה. כלומר לפי הדין הבינלאומי בעת הדיון, ולא לפי הדין הבינלאומי אשר היה קיים בשנת 1789, וזאת על אף שהקונגרס הראשון שחוקק את החוק כנראה לא התכוון להחילו על דינים בינלאומיים שלא היו קיימים בתקופת חקיקת החוק, למשל האיסור על עינויים .
הקונגרס האמריקאי הבין את החשיבות במתן סעדים כנגד הפרות אישיות של חוקי האומות כבר בתחילת דרכו, בשנת 1781. מאחר שלקונגרס טרם הייתה סמכות לחוקק חוקים היכולים לאכוף את הדין הבינלאומי ולהעניש את מפריו, הוא העביר החלטה הממליצה למדינות עצמן להעניש פושעים העוברים על חוקי האומות ואמנות אשר ארצות הברית הייתה צד להן. הקונגרס אף המליץ למדינות לאפשר לנפגעי ההפרות להגיש תביעות נזיקיות כנגד המפרים, וכן הגשת תביעות על ידי הממשל הפדרלי כנגד המפרים בדבר החזרי פיצויים שהממשל שילם לניזוקים .
בשנת 1789, לאחר שהחוקה האמריקאית נכנסה לתוקף (17 בספטמבר 1787), הקונגרס השתמש בסמכותו החדשה לחוקק חוקים כדי לחוקק את חוק השפיטה. במסגרת חוק זה, שהובא על ידי חבר הקונגרס אוליבר אלסוורת' (Oliver Ellsworth), עוגנו אף ההמלצות משנת 1781 במסגרת סעיף 9 לחוק. החקיקה הקבועה בסעיף זה מכונה "חוק נזקי זרים". כאמור, חוק זה הופעל רק פעמיים על ידי ערכאות שיפוטיות, עד פסק הדין בעניין פילרטיגה בשנת 1980. פסק דין זה, שביסס מחדש את סמכותם של בתי המשפט הפדרליים לדון בתביעות נזיקין על פי חוק נזקי זרים, סלל את הדרך לעשרות תביעות נזיקין נוספות.

היקף החוק

מעולם לא ניתנה מסגרת משפטית קונקרטית הקובעת את היקפו של חוק נזקי זרים. מצב משפטי זה יצר חוסר וודאות בהלכה המעשית של החוק, דבר שהוליד קשיים ביישומו . בעשורים האחרונים, אי-הוודאות הלכה וגברה עם התביעות הרבות שהתווספו בבתי המשפט הפדרליים בארצות הברית מכיוון שבתי המשפט לא הצליחו לגדר את מתחם תחולת החוק. כיום, נראה שרוב המחלוקת ואי-הוודאות מתמקדות ב"הפרת חוקי האומות" ותחולת החוק על פעילות תאגידית ברחבי העולם.

"הפרת חוקי האומות"

חוק נזקי זרים מגביל את תחולת החוק ל"הפרת חוקי האומות", אך פירושו של מונח זה אינו מוגדר בצורה מפורשת. כאשר תביעות התחילו לדרוש פיצויים נזיקיים בהתאם לחוק באמצע שנות ה-80, בתי המשפט הפדרליים הכריעו בצורה שונה. ה-Second Circuit נקטו בפרשנות רחבה שכללה מגוון עילות תחת החוק, בעוד ש ה-DC Circuit נקט בגישה מצומצמת יותר.
בשנת 2004, היקף תחולת החוק נידונה בפסק דין Sosa בבית המשפט העליון האמריקאי וקבע כי החוק מקנה לבתי המשפט סמכות שיפוט, אם ההפרות הן "ספציפיות, אוניברסליות ומחייבות", אך אינו מקנה עילה לפיצוי.
לאחר פסק הדין וקביעתו שהחוק אינו חל על מעשי עינויים במאסר קצר לא חוקי, בתי המשפט בארצות הברית ניסן למצוא גבולות גזרה רחבים יותר לתחולת החוק. הוכר כי החוק חל על מקרים של רצח עם, פשעי מלחמה ופשעים נגד האנושות, זיוף דרכונים והעלמות . כיום, עדיין אין הגדרה פרשנית אחידה לתחולת החוק.

אחריות תאגידית תחת החוק

עד לאחרונה, פירוש התחולה הפרסונלית על החוק הייתה ברורה - רק על אדם או ישות משפטית, ולא מדינות (natural persons and legal persons). בשנת 2011, בית משפט פדרלי (Second Circuit) בעניין Kiobel התייחס לראשונה לאחריות תאגידית תחת החוק וקבע כי אין סמכות שיפוט על פעולות של תאגידים תחת החוק כיוון שהפרת זכויות אדם על ידי תאגידים אינו נחשב דין מנהגי . אולם, עם ההתפתחות בפסקי דין בבתי משפט פדרליים (Seventh, Ninth, Eleventh, DC Circuit), אחרים דווקא פסקו להפך והקנו סמכות שיפוט על בסיס החוק . בהתאם לפסקי הדין הללו, ניתן למנות שלושה מצבים בהם כנראה ניתן להתבסס על חוק נזקי זרים להקנות סמכות שיפוט של בית משפט אמריקאי: ראשית, כאשר תאגיד מפר נורמה "אוניברסלית" שבגינו פרט יכול לעמוד לדין מכוח עקרון הסמכות האוניברסלית; שנית, פעולה על ידי אורגן של תאגיד שעולה לכדי "אחריות מדינה"; שלישית, פעולה של תאגיד המסייעת לביצוע הפרות על ידי מדינה . בנוסף להחלטות המשפטיות בנושא, ניתן לראות מגמה דיפלומטית שמעודדת אחריות תאגידית על פעילות שמפרה נורמות בינלאומיות בתחום זכויות האדם עם פרסום ויישום דו"ח עקרונות על עסקים וזכויות אדם בשנת 2011 והפורום שנתי על עסקים וזכויות אדם במסגרת ה-Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights.

Filartiga v. Pena-Irala

בשנת 1980 בית המשפט הפדרלי לערעורים (Second Circuit) נתן את פסק דינו בעניין פילרטיגה, מה שהפיח חיים בסעיפי החוק לנזקי זרים שנחשבו לרדומים ומסתוריים במידת מה . במקרה של פילרטיגה שני אזרחים פרוגוואנים המתגוררים בארצות הברית, ג'ואל פילרטיגה וביתו דולי, הגישו תביעה נגד קצין משטרה פרוגוואני לשעבר, נורברטו פנה-אירלה, המתגורר אף הוא בארצות הברית. התובעים יוצגו על ידי המרכז לזכויות חוקתיות (Center for Constitutional Rights), והם טענו כי הנתבע עינה ורצח את בנו של ג'ואל, ג'ואליטו, בשליחות הממשל בפרגוואי. לטענת התובעים, לבית המשפט הפדרלי בארצות הברית יש סמכות לדון במקרה זה לפי חוק נזקי זרים, מאחר שמדובר בהפרת דיני האומות. בית המשפט המחוזי הפדרלי שדן בתיק כערכאה ראשונה דחה את התביעה, וקבע כי לבית המשפט אין סמכות עניינית לדון בתיק זה, מאחר שיש לפרש באופן צר את המושג "חוקי האומות" המופיע בחוק, ולא ניתן להחיל פרשנות זו על עינויים שמדינה נקטה כנגד אזרחיה . התובעים ערערו, ואף ביקשו מנציגי משרד החוץ ומשרד המשפטים האמריקאי לחוות את דעתם לגבי פרשנות החוק ותחולתו על עובדות המקרה. כעבור מספר חודשים הגישו נציגי המשרדים חוות דעת משותפת, לפיה הם תומכים בהחלת סמכות בית המשפט הפדרלי במקרה זה. כעבור חודש קבעה ערכאת הערעור פה אחד כי חוק נזקי זרים מקנה לבית המשפט הפדרלי סמכות לדון במקרה זה.
המשמעות הישירה של פסק דין זה היא כי בתי משפט פדרליים בארצות הברית מוסמכים לדון בתיקים הקשורים לעניינים פנימיים של מדינות אחרות ולהתערב בריבונותם. מצב זה הוא לא מובן מאליו, והוא מעורר מחלוקת בקרב אנשי המקצוע והממשל .

Sosa v. Alvarez-Machain

הומברטו אלברז-מצ'יין הוא אזרח מקסיקני שסוכנים אמריקאים האמינו שהיה מעורב ברצח של סוכן של הרשות האמריקאית למלחמה בסמים (Drug Enforcment Agency - DEA) אמריקאי במקסיקו. מקסיקו סירבה להסגירו לארצות הברית, למרות האשמתו על ידי חבר מושבעים פדרלי. בתגובה, הרשות למלחמה בסמים חטפה את אלברז-מצ'יין לארצות הברית כדי להעמידו למשפט. אלברז-מצ'יין הועמד לדין בבית המשפט המחוזי בקליפורניה, והשופט זיכה אותו בעקבות כשלים פרוצדורליים של הממשל האמריקאי. לאחר שזוכה, אלברז-מצ'יין הגיש מספר תביעות נזיקין בעקבות חטיפתו, בין היתר כנגד סוסה - בכיר מקסיקני שסייע לחטיפתו. התובע טען כי הסיוע לחטיפתו מהווה עוולה המפרה את הדין הבינלאומי, ולכן קמה סמכות דיונית לפי חוק נזקי זרים. בית המשפט לערעורים (Ninth Circuit) קיבל את הטענה למעצר לא חוקי על פי חוק נזקי זרים, והתיק הגיע לדיון בבית המשפט העליון .
בית המשפט העליון האמריקאי דחה את התפיסה לפיה חוק נזקי זרים משלב באופן גורף את הנורמות של הדין הבינלאומי המנהגי לתוך המשפט הפדרלי, ושהחוק מציע איזושהי סמכות שיפוטית חדשה בענייני נזיקין שלא קיימת בחוק האמריקאי. כדי להכניס נורמות בינלאומית לחוק הפדרלי, נדרשת החלטה של הקונגרס לגבי הנורמה הספציפית. כלומר, חוק נזקי זרים הוא מוגבל ולא מציע בהכרח חידוש חוקי כלשהו .

פרשת קיובל - Kiobel v. Royal Dutch Petroleum

בשנת 2004, מבקשי מקלט ניגרים אשר זכו למקלט בארצות הברית הגישו תובענה ייצוגית לבית המשפט הפדרלי בארצות הברית כנגד תאגיד של/רויאל דאץ' המאגד מספר חברות אשר היו מעורבות בקידוח נפט שהתבצע בצורה נרחבת במחוז אוגוני בניגריה מאז 1958. תושבי המחוז הפגינו כנגד פעולות התאגיד ודוכאו באכזריות על ידי השלטון הניגרי. לטענת התובעים תאגיד האנרגיה סייע לממשל הניגרי לפגוע במקומיים תוך הפרת הדין הבינלאומי, ולכן קיימת סמכות דיונית לבית המשפט המחוזי הפדרלי לפי חוק נזקי זרים. בערכאה הראשונה דחה בית המשפט הפדרלי המחוזי (מחוז דרום ניו-יורק) חלק מטענות התובעים, וקיבל את הטענה כי קיימת סמכות עקרונית לדון בתיק. שני הצדדים ערערו לבית המשפט הפדרלי לערעורים (Second Circuit), וזה קבע כי לא קיימת סמכות דיונית מאחר שהחוק הבינלאומי לא מכיר באחריות תאגידית . התיק הגיע לבית המשפט העליון האמריקאי, אשר קבע כי לא ניתן לדון במקרים חוץ-טריטוריאליים על פי חוק נזקי זרים. בית המשפט הסביר כי קיים עקרון לפיו לא ניתן לדון בעניינים הנמצאים תחת ריבונות של מדינה אחרת, והניסוח של חוק נזקי זרים לא גובר על עקרון זה .