בעיית המנהל-סוכן

בעיית הסוכן (באנגלית: Principal-Agent Problem), המוכרת לעיתים גם כבעיית המנהל-סוכן או בעיית הנציג, מתייחסת למצב בו סוכן הנדרש לייצג בפעולותיו אדם או גורם כלשהו, ישתמש בסמכויותיו כדי לקדם אינטרסים עצמיים על חשבון אינטרסים של האדם או הגורם אשר מינה אותו. בעיה זו מופיעה במצבים בהם מתקיים מידע א-סימטרי בין המנהל המאציל סמכות כלשהי לבין הסוכן אשר מקבל את אותה סמכות. במונחים כלכליים בעיית הסוכן מהווה סוג מסוים של כשל שוק, כלומר היא גורמת לחוסר יעילות בהתנהלות הכלכלית במשק.

המשל כנמשל

הבעיה במשל היא של מנהל וסוכן המכירות. בעוד המנהל מעוניין למקסם את הרווח, הסוכן שנמדד על המכירות שלו, מעוניין במיקסום המכירות. הבעיה של המנהל היא כיצד למנוע מהסוכן להוריד מחירים כדי להגדיל את המכירות כאשר הורדה זו פוגעת ברווח. יש כאן בעיית מידע לא סימטרי. הסוכן יודע יותר טוב מהמנהל את גמישות הביקוש של הלקוחות והוא יציג אותה למנהל כגמישה מאד ולכן לא כדאי להעלות מחירים. אף על פי שייתכן והביקוש הוא  קשיח יותר והעלאת המחירים תקטין מעט את המכירות אבל תגדיל את הרווח.

בעיית הסוכן והבנק המרכזי האירופי

הבנק המרכזי האירופי (European Central Bank) הוא הבנק המרכזי של המדינות החברות באיחוד המוניטרי האירופי, הוא אחראי על המדיניות המוניטרית, האירו, ושער הריבית באיחוד המוניטרי. הבנק משרת 17 מדינות החברות באיחוד המוניטרי ופועל באופן עצמאי ומנותק מהדרג הפוליטי שלהן. בדומה לצורה בה עובד בנק ישראל בארץ מאז נחקק חוק בנק ישראל, ובדומה לשיטה האנגלו-סקסית הנהוגה בבריטניה, ארצות הברית וקנדה.
בשנת 2002 החוקר רוברט אלג'י (Robert Elgi) טען כי עצמאות הבנק המרכזי האירופי כפי שנקבע באמנת מאסטריכט (Treaty of Maastricht) בשנת 1992, ולאחר מכן הורחבה ובוססה באמנת אמסטרדם (Treaty of Amsterdam) בשנת 1999, היא סוג של בעיית סוכן המתקיימת בין הבנק המרכזי לבין המדינות באיחוד. לפי אלג'י, הסוכן הוא הבנק המרכזי הנשלח עלי די הבנקים המרכזים של המדינות והמדינות עצמן כדי לנהל את המדיניות המוניטרית של האיחוד. עבור ניהול זה נתנו המדינות בידי הבנק סמכויות וחובות המופרטות באמנות השונות. המנהל במקרה שלנו הוא המדינות כמובן. עקרון היסוד מאחורי הקמת הבנק היה עצמאות הבנק המרכזי וחוסר ההתערבות של מדינות האיחוד והממשלות המקומיות בהתנהלותו של הבנק. עקב כך נוצר מצב בו הבנק המרכזי יכול לפעול לפי שיקול דעתו, ואף למען האינטרסים שלו, בניגוד מוחלט לאינטרסים של המדינות שיצרו אותו עבורן.
אלג'י מביא מספר דוגמאות שלדעתו מוכיחות שהבנק פעל בצורה שכזאת. לפי אמנת מאסטריכט, מטרת העל של הבנק המרכזי האירופי היא שמירה על יציבות מחירים במדינות האיחוד. בנוסף לאותה מטרה ישנן מטרות משניות שהאמנה קבעה שעל הבנק למלא ולעמוד בהן. המטרות מגיעות בעיקר בתחום של מחקר כלכלי, ותמיכה בקידום החלטות כלכליות של מוסדות האיחוד המוניטרי. בפועל הבנק המרכזי בחר להתעלם מהמחויבויות הנוספות שדרשה ממנו האמנה. אלג'י טוען שהבנק בחר לפרש את האמנה על  באופן שיתאים לאינטרסים שלו, ולכן התמקד בעיקר בסוגיית יציבות המחירים. יתרה מכך, נשיא הבנק המרכזי הראשון ווים דויזנברג (Wim Duisenberg) הכריז מספר רב של פעמים כי אינו רואה חשיבות או מחויבות של הבנק המרכזי לעמוד בשאר היעדים שנקבעו לו, מעבר ליעד של יציבות המחירים.
אלג'י מרחיב את הרעיון של בעיית הסוכן אותה הדגים על הבנק המרכזי האירופי וטוען, שאפשר לומר שסוגיית הגירעון הדמוקרטי (Democratic Deficit) באיחוד האירופי היא מקרה מורחב של בעיית הסוכן. זאת מכיוון שברוב המקרים, מוסדות האיחוד האירופי לא נבחרו על ידי האזרחים עצמם, אלא על ידי שליחים של שליחים. בנוסף, ברוב המקרים הם פועלים עבור מטרות של האיחוד האירופי ולטובת האיחוד האירופי, שהוא הסוכן, ולא לטובת המדינות או האזרחים שהוא המנהל, ובכך פוגעים במטרה לשמה נועדו בצורה מובהקת.

בעיית הסוכן בארגונים בין ממשלתיים

ארגונים בין ממשלתיים הם תופעה שקיימת מאות שנים, לאורך כל ההיסטוריה הקימו מדינות ארגונים בהן היו חברים נציגים של הממשלות במטרה לקדם אינטרסים ברמה הבינלאומית. למרות זאת במאה האחרונה ובייחוד מאז סוף מלחמת העולם השנייה התרחבה התופעה באופן אדיר. הגידול בכמות הארגונים הבין ממשלתיים בשנים האחרונות צמח לגידול כמעט מעריכי. ארגונים בין ממשלתיים הם זרוע של המדינות שהקימו אותם, שבהם יושבים נציגים של המדינות, ובניגוד לארגונים על-ממשלתיים סמכותם אינה מעל למדינות. למרות כל זאת ישנם חוקרים שטוענים שהמבנה, המרחב והצורה בה פועלים ארגונים בין ממשלתיים גורמים להם לסטות מהתפקיד המקורי עבורו נוצרו ולפעול לטובת האינטרסים שלהם, בדיוק כמו בבעיית הסוכן, כאשר הארגונים בתפקיד הסוכן והמדינות בתפקיד המנהל.
בשנת 2006 טען החוקר רולאנד ואיובל (Roland Vaubel) שבארגונים בין ממשלתיים ובעיקר בגופים שהוקמו במסגרת משטר ברטון-וודס, קיימת בעיית הסוכן. לטענת ואיובל המדינות מודעות לבעיה אך אינן מסוגלות לפתור אותה. ואיובל טוען שמכיוון שנציגי המדינות בארגונים, ועובדי הקבע בארגונים אינם נבחרי ציבור אלא ממונים על ידי הממשלות, הם אינם מרגישים מחויבות כלשהי לאזרחי המדינות ששלחו אותם. יתרה מזאת, חלק גדול הם עובדי קבע המתמנים על ידי הארגון עצמו (לדוגמה עובדי הבנק העולמי) ולא על ידי המדינות מהן הגיעו, כאשר עובדים אלו כלל לא מרגישים במחויבות אל המדינות עצמן אלא אך ורק לארגון הבין ממשלתי בו הם עובדים. אפשר לשים לב שהטענה של ואיובל דומה מאד לטענה של אלג'י בנוגע לגרעון הדמוקרטי באיחוד האירופי.
ואיובל מוסיף וטוען שארגונים בין ממשלתיים גם כמעט ולא עומדים למבחן וביקורת של הציבור. הוא מסביר זאת בגלל שילוב של מספר גורמים: שוני בשפה המדוברת בארגון מאשר במדינות, התעניינות מועטה של התקשורת המקומית בארגונים שכאלו, המרחק הרב בין מקום הקבע של הארגון לבין המדינות והנושאים הטכניים והמורכבים בהם עוסקים ארגונים שכאלו. מורכבות שיוצרת קושי לביקורת ללא רקע חזק בתחום. כל הגורמים האלו יחדיו יוצרים מצב בו הארגונים פועלים באופן כמעט חף מביקורת ומבצעים אך ורק את מה שהם מרגישים לנכון. 
סוגיה נוספת אליה מתייחס ואיובל במחקרו היא סוגיית ההישרדות של ארגונים. ואיובל טוען שאחת הסיבות שארגונים בין ממשלתיים פועלים בניגוד לכתב האמנה אותו קיבלו, נובעת מיצר ההישרדות שלהם. זאת מכיוון שלאחר שהוקם ארגון מסוים, הוא הופך לישות קיימת וחיה. הוא מעסיק עובדים רבים ומקבל זהות ונוצר מצב בו עובדיו והאנשים הנהנים ממנו עושים הכול כדי לשמר אותו בחיים. אחת הדרכים לעשות זאת היא לעכב ביצוע של החלטות, במטרה למשוך זמן חיים לארגון או להרחיב את תחומי הפעילות כדי שהארגון לא ייתפס על ידי שולחיו כלא רלוונטי.
בכך מצטרף ואיובל לחוקר נוסף בשם רוברט מקאלה (Robert McCalla) שניסה להסביר בשנת 1996 מדוע נאט"ו (NATO) ממשיכה להתקיים למרות שברית המועצות התפרקה מזמן, והאיום על אירופה כביכול הוסר. אחת מהמסקנות אליהן הגיע מקאלה היא שבנאט"ו, כמו בארגונים רבים אחרים, ישנו ייצר הישרדות מובנה. יצר ההישרדות גורם לארגון להמציא עצמו מחדש, ולחפש תחומי אחריות וסמכויות חדשים בכל פעם שהוא מרגיש בסכנה או לא רלוונטי. את הרחבת הסמכויות הוא עושה בהסכמת המדינות שהקימו אותו או אפילו בלעדיה. 
במחקר מאוחר יותר שעשה ואיובל, הפעם יחד עם שני חוקרים נוספים, דרהר (Axel Dreher) ואורלוסוילו (U'urluSoylu), מצא ואיובל חיזוק לטענותיו. המחקר המורחב מצא שבעוד קצב גידול המדינות בארגונים בין ממשלתיים הוא כ-2 אחוז בשנה, קצב הגידול בתקציבי הארגונים הוא כ-3 אחוז בשנה. זהו גם גידול רחב הרבה יותר מאשר הגידול הממוצע בתקציבי ארגונים פנים מדינתיים. את הפער בין קצב גידול הארגונים לתקציבם, ובין גידול הארגונים הבין ממשלתיים לפנים ממשלתיים מסבירים החוקרים על ידי מודל הסוכן. לטענתם, הארגונים הבין ממשלתיים פועלים באופן עצמאי בצורה רחבה הרבה יותר מארגונים פנים מדינתיים, ולכן יכולים לדרוש ולהגדיל את תקציבם בקלות רבה הרבה יותר, גם אם הדבר מנוגד לאינטרסים של המדינות ששלחו אותם.
כאשר ואיובל מנסה להסביר מדוע המדינות אינן פותרות את בעיית הסוכן בעזרת אותם פתרונות שמציע מדע הכלכלה, הוא מגלה שהיכולות של מדינות לשנות ארגונים היא חלשה ביותר. לטענתו ברגע שארגון נוצר הוא מקבל חיים משלו. כדי לשנות אותו או לכפות עליו את דעת המדינות יש צורך בהחלטה משותפת של כל המדינות החברות בארגון, או לפחות רוב יחסי גדול. השגת תמיכה ורוב כה גדול בקרב המדינות הוא מצב מסובך עד חסר סיכוי. זאת בגלל אתגר הפעולה הקולקטיבית. כך קורה שגם אותן ממשלות עצמן שמפעילות את הארגון אינן יכולות לפתור את בעיית הסוכן, מה שהופך את הבעיה בארגונים בין ממשלתיים לבעיה קיצונית במיוחד. אפשר לומר שקל הרבה יותר ליצור ארגון חדש מאשר לשנות ארגון קיים וזו, אולי, גם הסיבה לכך שאנו רואים תופעה שכזאת מדי פעם.

שימוש בבעיית הסוכן על ידי גופים ציבוריים

מעבר לשימוש שנעשה באקדמיה ובמחקר כדי לנתח פעולות של גופים ופירמות באמצעות בעיית הסוכן, ישנם גופים רבים המשתמשים במודל כדי לזהות, לנתח ולפתור בעיות עתידיות שאיתן הם מנסים להתמודד. דוגמאות כאלו ניתן לראות גם בישראל וגם ברחבי העולם. אגף החשב הכללי במשרד האוצר הזמין בשנת 2006 מחקר שינתח באמצעות בעיית הסוכן את כל הגופים הנתמכים על ידי ממשלת ישראל באמצעות משרד האוצר. זאת על מנת לבדוק באילו מאותם גופים הנתמכים ישנו סיכוי להיווצרות בעיית הסוכן העלולה לגרום לבזבוז כספים מיותר ולניגוד עניינים בין משרד האוצר (המתפקד כמנהל) והגוף הנתמך (המתפקד כסוכן).

בעיית המבחנים כסוכן

הבעיה קיימת גם עם סוכנים לא אנושים כמו למשל מבחנים. מקימים מבחן כדי לבדוק התאמה. כמו למשל מבחן בגרות או פסיכומטרי כהתאמה ללימודים אקדמאים. אבל מהר מאד אנשים לומדים רק איך לעבור את המבחן, ואז המבחן בודק מי למד טוב למבחן ולא  בהכרח מי מתאים. אמנם ייתכן ויש מתאם בין השנים, אבל בשולים ייתכנו אנשים לא מתאימים שלמדו הרבה למבחן ויתקבלו לאקדמיה, ומצד שני אנשים מתאימים ללימודים אקדמאים שלא למדו למבחן לא יתקבלו.