בג"ץ עמותת פר"ח נגד שר המשפטים

בג"ץ 5304/92 פר"ח 1992 סיוע לנפגעי חוקים ותקנות למען ישראל אחרת (עמותה) נ' שר המשפטים, פ"ד מ"ז (4) 715, עוסק בעתירה שהוגשה לבג"ץ על ידי עמותת פר"ח נגד הליך מאסר החייבים, שעד אז בוצע ללא חקירה הבודקת את היכולת הכלכלית של החייב לפרוע את החוב וללא אפשרות של החייב לשטוח את טענותיו בפני רשם הוצאה לפועל, בטרם האחרון יוציא נגדו פקודת מאסר.
בעקבות הבג"ץ תוקן חוק ההוצאה לפועל (תיקון מס' 15) ונקבעו סטנדרטים חדשים בכל הנוגע לטיפול בחייבי הוצאה לפעול, תוך שינוי עמדות בסיסיות שהיו נהוגות מזה שנים רבות במגמה למצוא איזון בין האינטרסים השונים של הזוכים והחייבים. בין היתר, נקבע כי לא יינתן צו מאסר, אלא לאחר שהחייב הופיע בפני רשם ההוצאה לפועל וניתנה לו ההזדמנות לטעון טענותיו.

רקע

העותרת, עמותת פר"ח, היא עמותה שהוקמה למען שמירת זכויותיה של חבריה, אשר הם פושטי רגל וחייבים, ושל ציבור החייבים בכלל.
לב עניינה של העתירה שהגישה עמותת פר"ח היא הבעייתיות בהליך מאסר החייבים וזאת לאור חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. הטענה המרכזית שעלתה בבג"ץ זה היא כי מאסר, אשר נעשה מבלי שנבחנת קודם לכן יכולתו הכלכלית של החייב ונסיבותיו האישיות, שלו ושל החוב, פוגע בצורה בלתי מידתית, שלא לתכלית ראויה, ובדרך שאינה הולמת את ערכיה של מדינת ישראל, באחת הזכויות הבסיסיות של הפרט- הזכות לחירות.

העובדות בבסיס פסק הדין

על פי סעיף 6 לחוק ההוצאה לפועל, על זוכה אשר זכה בדינו ומבקש שפסק דינו יבוצע על ידי לשכת ההוצאה לפועל, להגיש בקשה לצו ביצוע פסק דין. משהוגשה הבקשה לביצוע פסק הדין, על המוציא לפועל להמציא לחייב אזהרה ובו נדרש החייב למלא אחר פסק הדין תוך התקופה שנקבעה באזהרה. משחלפה התקופה הקבועה באזהרה, והחייב לא עשה דבר לפירעון חובו וכן לא עשה כל מעשה שיהיה בו כדי להוביל למסקנה שאין ביכולתו לפרוע את החוב, רשאי הזוכה לבקש כי יינקטו כנגד החייב הליכים לביצוע פסק הדין ושתוצא נגדו פקודת מאסר. סמכותו של ראש ההוצאה לפועל להורות על מאסר חייב בשל אי תשלום חוב קבועה בסעיף 70(א) לחוק ההוצאה לפועל, אשר לשונו:
"נתברר לראש ההוצאה לפועל כי... אין דרך אחרת לאלץ את החייב לבצע את פסק הדין. רשאי הוא לתת צו מאסר נגדו לתקופה שלא תעלה על 21 יום".
תקנה 114 לתקנות ההוצאה לפועל, העומדת במוקד הדיון בבג"ץ קובעת כי משהגיש הזוכה בקשה כאמור להוצאת פקודת מאסר נגד החייב, והחייב לא עשה כל מעשה שיש בו כדי להוכיח שהוא חסר יכולת כלכלית, נענה ראש ההוצאה לפועל לבקשה כעניין שבשגרה ומוציא את פקודת המאסר מבלי שהחייב מתבקש להופיע ולטעון לפניו.

הדיון

כאמור, תקנה 114 אשר עומדת במוקד הדיון בבג"ץ זה, קובעת את סמכותו של רשם ההוצאה לפועל להוציא צו מאסר כנגד חייב לפי סעיף 70(א) לחוק. הצדדים הסכימו כי בטרם רשאי ומוסמך ראש ההוצאה לפועל להורות על מאסרו של חייב, עליו לבחון אם החייב הוא בעל אמצעים וביכולתו לשלם את החוב, ובנוסף אם אין דרך אחרת לאלצו לבצע את פסק הדין. אולם המחלוקת בין הצדדים נגעה לאופן בו תתבררנה עובדות אלו לראש ההוצאה לפועל.

טענות העותרת

עמותת פר"ח טענה כי תקנה 114 לוקה בחוסר סבירות וחורגת מסמכות סעיף 70(א) ועל כן יש לבטלה. זאת משום שהיא מאפשרת לראש ההוצאה לפועל להוציא צו מאסר מבלי שהחייב הובא בפניו וניתנה לו ההזדמנות להתרשם ולבחון אם ביכולת החייב לשלם את החוב ואם אין דרך אחרת לאלצו לבצע את פסק הדין. בכך, לטענת עמותת פר"ח, התקנה גורמת למצב משפטי שגוי ולפגיעה חמורה בכבוד האדם וחירותם של חייבים שאין ביכולתם לשלם את החוב. כמו כן, לטענת העמותה, יש לפרש את המונח " נתברר" כך שכוונת הסעיף היא שראש ההוצאה לפועל יברר עובדות אלה לאחר שהחייב הוזמן להופיע בפניו ולאחר שניתנה לו ההזדמנות לשטוח את טענותיו בפניו.

טענות המשיבים

שר המשפטים והמפקח הכללי של משטרת ישראל טענו כי אין לבטל את תקנה 114, שכן ראש ההוצאה לפועל רשאי להוציא פקודת מאסר אף מבלי שהחייב יובא לפניו, וזאת כל עוד שהחייב לא עשה מעשה שיעיד על כך שהוא חסר יכולת. כמו כן לעניין פירוש סעיף 70 (א), טענו המשיבים כי יש לפרש את המונח "נתברר" כך שראש ההוצאה לפועל אינו חייב להתרשם במו עיניו מהחייב, על מנת לברר אם ביכולת החייב לשלם את החוב ואם אין דרך אחרת לאלצו לבצע את פסק הדין.

החלטה

בית המשפט קבע פה אחד, בפסק דינו המפורט של כבוד השופט מנחם אלון יחד עם כבוד השופטים אהרון ברק ואליהו מצא, לקבל את העתירה של עמותת פר"ח וקבע כי דינה של תקנה 114 להתבטל באופן מיידי, שכן הותקנה בחוסר סמכות ועומדת בניגוד גמור להוראותיו של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.
משמעות ההחלטה היא כי יש לפרש את סעיף 70(א) לחוק ההוצאה לפועל כך שהפגיעה בזכות לחירות תהיה מינימלית, ועל כן בית המשפט קבע כי לא יינתן צו מאסר, אלא לאחר שהחייב הופיע בפני ראש ההוצאה לפועל וניתנה לו האפשרות לשטוח את טענותיו בפניו.
על הזוכה המבקש להוציא פקודת מאסר נגד החייב, להגיש ראשית בקשה מתאימה לראש ההוצאה לפועל, כאשר האחרון יקבע מועד לדיון בבקשה בנוכחות הצדדים. רק לאחר שיתברר לראש ההוצאה לפועל שהחייב הוא בעל יכולת ואין דרך אחרת לאלצו לבצע את פסק הדין, רשאי ראש ההוצאה לפועל, לפי שיקול דעתו, להוציא צו מאסר נגד החייב.

בעקבות פסק הדין

בעקבות הבג"ץ תוקן חוק ההוצאה לפועל (תיקון מס' 15). התיקון התמקד בדרכי ההמצאה של אזהרות מטעם ההוצאה לפועל ונקבע כי לא יינתן צו מאסר, אלא לאחר שהחייב הופיע בפני ראש ההוצאה לפועל. כמו כן, נקבע כי נקודת המוצא היא שביכולתו של חייב לשלם את חובו, אלא אם הוכיח כי אין באפשרותו לעשות כן באמצעות מסמכים או מידע המצוי בידיו בדבר יכולתו הכלכלית. עם זאת, נקבע בתיקון שההוראות המגבילות את השימוש במאסר חייבים לא יחולו על חוב מזונות.
עם השנים חלו שינויים נוספים בחוק ההוצאה לפועל אשר מטרתם צמצום הפגיעה בזכות לחירות של האדם, כגון תיקון 29 לחוק ההוצאה לפועל שנכנס לתוקף בשנת 2011, ובמסגרתו הוענקו לזוכה בתיק ההוצאה לפועל כלי אכיפה יעילים יותר לצורכי גביית חובו. במקביל, תיקון מספר 29 צמצם במידה נכרת את האפשרות להטלת מאסר על חייב המשתמט מתשלום חובותיו ונקבע כי לא ייעשה שימוש במאסר כנגד חייבים שאינם מסוגלים לפרוע את חובם או כנגד חייבים שבתום לב אינם משתפים פעולה עם ההליכים לחקירת יכולתם. גם תיקון זה נקבע על בסיס ההנחה הקובעת כי עדיף לפגוע בנכסיו וקניינו של החייב, לרבות, הטלת צו עיכוב יציאה מהארץ, שלילת רישיון הנהיגה וכדומה, מאשר לפגוע בחירותו של האדם בדרך של מאסר.
במאי 2014, אושרה הצעת חוק ביוזמתה של ח"כ מרב מיכאלי, המבטלת באופן מוחלט את האפשרות לאסור חייבים כאמצעי לגביית חובות, אולם החלטה זו הוקפאה בכנסת הקודמת וטרם נכנסה לתוקף.
בעקבות העתירה העניקה האגודה לזכויות האזרח את אות זכויות האדם ע"ש אמיל גרינצוויג לעו"ד אייל שמחוני, שייצג את עמותת פר"ח בהליכים.