תוכנית הפדרציה

תוכנית הפדרציה (ערבית: المملكة العربية المتحدة, תרגום מילולי: הממלכה הערבית המאוחדת) הייתה תוכנית מדינית אשר הוצעה על ידי המלך חוסיין במהלך שידור רדיו ב-15 במרץ 1972 בנוגע ליחסי ירדן ופלסטין. הרקע להכרזה על התוכנית היה ניסיונו של חוסיין להשיב לידיו את יהודה ושומרון לאחר שאבדו לירדן במלחמת ששת הימים, תוך שמירה על יחסים טובים עם הפלסטינים, שהתערערו בעקבות ספטמבר השחור. תוכנית הפדרציה קבעה כי בשטחי ירדן והגדה המערבית תוקם מסגרת פדרטיבית "ממלכה ערבית מאוחדת" שבה יהיו שני מחוזות אוטונומיים: עבר-הירדן ובירתה עמאן; ופלסטין שבירתה ירושלים. עמאן תשמש גם בתור הבירה של הממלכה כולה, שבראשה יעמוד המלך.
התוכנית התקבלה בהתנגדות רבה במישור הבינלאומי. ישראל התנגדה לתוכנית ובמיוחד כעסה על כך שחוסיין התעלם משליטתה בגדה המערבית כאשר ניסח את התוכנית. אש"ף וארגונים פלסטיניים אחרים התנגדו לתוכנית בטענה שהיא נוגדת את הזכות הריבונית של הפלסטינים. מדינות ערב גם הן יצאו נגד התוכנית, בטענה שמדובר בקנוניה סודית של חוסיין עם ישראל וברמיסת זכויותיהם של הפלסטינים. מצרים הרחיקה לכת וניתקה את קשריה עם ירדן בעקבות פרסום התוכנית. התגובות העוינות סיכלו אפשרות של מימוש התוכנית, וגם השיחות החשאיות בין חוסיין לישראל לא הובילו למימושה. לפיכך, השפעתה על הפוליטיקה במזרח התיכון הייתה זניחה. עם זאת, התוכנית מהווה תפנית חשובה ביחס הירדני כלפי הזהות הפלסטינית, ויש הטוענים כי היא זרעה את הניצנים לניתוק הזיקה בין ירדן לגדה המערבית ביולי 1988.

הגורמים להכרזה על התוכנית

בעקבות מלחמת ההתשה וחשיבותה הגאו-פוליטית של תעלת סואץ, המאמץ הבינלאומי להשכנת שלום במזרח התיכון התמקד באופן בלעדי ביחסים שבין ישראל למצרים. ירדן, שהייתה אחת הדומיננטיות בקידומה של החלטה 242 של האו"ם, נדחקה עתה לשוליים הפוליטיים. פעילותו של שליח האו"ם גונאר יארינג למזרח התיכון עסקה בגישור בין ישראל למצרים, והתעלמה מירדן. גם פעילות דיפלומטית שכללה את ירדן עלתה בתוהו. תוכנית רוג'רס של שר החוץ האמריקאי נדחתה בידי כל הצדדים. החשש של חוסיין היה שיירקם הסכם נפרד בין מצרים לישראל, ואילו ירדן תיוותר שסועה וללא תמיכה בינלאומית. הוא התרעם על כך שדווקא ממלכתו, שנקטה בקו פרו-מערבי ברור, נדחקה לשוליים, בעוד מצרים הפרו-סובייטית זוכה בהתייחסות אינטנסיבית. במצב זה, חוסיין חשב שפרסום תוכנית בדבר הסדר עתידי יכולה לשנות את המצב הדיפלומטי ולקדם את ירדן בחזרה לקדמת הבימה הבינלאומית. חוסיין עצמו היה צפוי לצאת לארצות הברית, וקיווה כי עיתוי נכון של יוזמת שלום ישכנע את האמריקאים לפעול להסדר בין ישראל לממלכה. ייתכן גם שחוסיין קיווה כי בעקבות פרסום התוכנית, יעלה הנושא הירדני בשיחות המתוכננות בסוף מאי 1972 בין נשיא ארצות-הברית ריצ'רד ניקסון לנשיא ברית המועצות לאוניד ברז'נייב.
מלבד המצב הבינלאומי, זיהה חוסיין גם שעת כושר בזירה הבין-ערבית. לאחר מותו של נשיא מצרים גמאל עבד אל נאצר בספטמבר 1970 נותר ואקום פוליטי בהנהגה של העולם הערבי. מצרים תחת אנואר סאדאת נקלעה לבעיות כלכליות, ולא נתפסה עוד כדומיננטית בעבר. סכסוכים שסעו את כלל העולם הערבי: בין עיראק למדינות אחרות ובייחוד סוריה; בין ירדן למצרים על רקע ההסכמה המצרית החשאית לתוכנית רוג'רס. אפילו בתוך פדרציית הרפובליקות הערביות, שבה היו חברות מצרים, סוריה ולוב, התגלעו שסעים בולטים. במצב זה של פירוד בתוך מדינות ערב, חשש חוסיין שמדינות ערב עלולות להיות קלות על ההדק במתן עדיפות לאש"ף, ולכן רצה לדחוף לתוכנית שבה ירדן תהיה דומיננטית. כמו כן, חוסיין חשב שהפילוג יאפשר יוזמה מדינית ללא תגובה כלל-ערבית חריפה.
מטבע הדברים, היחסים עם הפלסטינים היוו את הגורם המכריע להכרזה על התוכנית. חוסיין קיווה שהצהרה על תוכנית שמכירה בייחודיות פלסטינית תתקבל בחיוב בקרב הפלסטינים תושבי הגדה המזרחית ותמעיט את האיבה כלפי השלטון לאור אירועי ספטמבר השחור. התנגדות זו למשטר ההאשמי הייתה עזה עוד יותר בקרב תושבי הגדה המערבית. החשש המרכזי של חוסיין היה עסקה מצרית עם אש"ף שבמסגרתה תקום מדינה פלסטינית שתכלול את הגדה המערבית, רצועת עזה וחלקים מירדן. כדי לטרפד אפשרות זו הוא ניסה להעלות את קרנו בקרב תושבי הגדה המערבית. בנוסף לכך בסוף שנת 1971 הכריזה ישראל על קיום בחירות מוניציפליות בעיריות הערביות ביהודה ושומרון בסוף מרץ 1972. חוסיין קיווה שפרסום תוכנית מבעוד מועד תסייע למועמדים פרו-האשמים להיבחר, ותמנע אפשרות לבחירתם של נציגים פוליטיים מהגדה המערבית שידונו על הסכמים עם ישראל במנותק מירדן.

ההכרזה על התוכנית

התוכנית נוסחה בידי ועדה מייעצת חשאית שבראשה עמד יורש העצר חסן, אחיו של המלך. ב-15 במרץ 1972 הכריז חוסיין על היוזמה החדשה בנאום שנשא בפרלמנט הירדני ושודר בשידור חי ברדיו. את נאומו פתח בסקירה היסטורית של ירדן, תוך שהוא מדגיש את ההסכמה לשותפות בין העבר-ירדנים ובין הפלסטינים. הוא ציין את החלטות יריחו מדצמבר 1948, שבהן כמה אלפי פלסטינים התכנסו ביריחו והביעו תמיכה בסיפוח ירדני של הגדה המערבית בידי המלך עבדאללה. בנוסף, חוסיין דימה את תושבי הגדה המזרחית והמערבית לאנצאר, תושבי מדינה ולמוהאג'רון ממכה, כאשר האנצאר קיבלו לחיקם את המוהג'רון לאחר ההִג'רה ושתי הקהילות הרכיבו בסולידריות משותפת את האומה המוסלמית. הוא התייחס לספטמבר השחור כאסון נורא, וקרא לאחות את הקרעים. בסוף דבריו הציג חוסיין את תוכניתו המדינית לשתי קהילות אלו. למחרת, ב-16 במרץ, תוכן הנאום התפרסם בעיתון הירדני הממלכתי א-דסתור

משמעות התוכנית

תוכנית הפדרציה של חוסיין יצרה שינוי תפיסתי במדיניות הירדנית כלפי הפלסטינים והגדה המערבית. מאז "איחוד שתי הגדות" בשנת 1950 ניסה השלטון הירדני לשוות אופי מונוליתי לממלכה, וטען הלוך ושוב כי "ירדן היא-היא פלסטין" וכי אין הבדל בין תושבי שני צידי נהר הירדן. המגמה הייתה ליצור מיזוג של שתי הגדות. החלפת המונחים "עבר הירדן" ו-"פלסטין" במינוח הנייטרלי של "הגדה המזרחית" ו-"הגדה המערבית" הייתה רק אחד הסימפטומים הבולטים למדיניות זו. תוכניתו של חוסיין הייתה בבחינת תיקון למצב זה. ראשית, היא הכירה בשוויון מוחלט בין שתי הגדות בענייני ניהול המדינה והעניקה אוטונומיה מרבית למחוז הפלסטיני בגדה המערבית. שנית, התוכנית הכירה בהבדלים המהותיים בין העבר-ירדניים ובין הפלסטינים. עתה הציע חוסיין שיתוף פעולה ללא שילוב ואינטגרציה. הוא הכיר בייחודיות הפלסטינית שממנה התעלם המלך עבדאללה בצורה הפגנתית. השם "הממלכה הערבית המאוחדת" היה שם נייטרלי שכלל לא התייחס לעליונות כלשהי של ההאשמים או של העבר-ירדנים. במסגרת התוכנית, חוסיין למעשה הכיר בייחודיות הפלסטינית ובזכותם להגדרת זהות נפרדת מזו של הירדנים.
התוכנית גם ביטאה שינוי מדיניות מוחלט בפוליטיקה הירדנית. לאחר אירועי ספטמבר השחור התגבשה סיעה דומיננטית בקרב הפוליטיקאים הבכירים בירדן שהייתה מוכנה לוותר על הקשר ההיסטורי בין הגדה המערבית לגדה המזרחית ולנתק לגמרי את הקשרים עם הפלסטינים. סיעה זו הונהגה בידי ראש ממשלת ירדן וצפי א-תל. הלה גם סירב בתוקף להכיר בזהות ייחודית פלסטינית מכל צורה שהיא, והדגיש חזור ושוב את הבלעדיות של ירדן בייצוג הפלסטינים כלפי העולם. הירצחו של א-תל ב-28 בנובמבר 1971, ארבעה חודשים בלבד לפני פרסום תוכנית הפדרציה בידי חוסיין, הביא למפנה במדיניות של בית המלוכה הירדני כלפי השאלה הפלסטינית. א-תל נרצח בידי ארגון ספטמבר השחור, זרוע ביצוע של אש"ף, והסיבות לרצח היו לאומניות באופן מובהק. בעקבות הרצח, המחנה של א-תל נחלש, ולראש ממשלה מונה אחמד א-לווזי, עושה דברו של המלך. מעתה המדיניות הייתה איחוי הקרעים של אירועי ספטמבר ולא ניתוק סופי. המלך חוסיין גם היה מוכן להכיר בייחודיות פלסטינית, שלא כמו א-תל ומחנהו.

תגובת ישראל

ישראל הגיבה באופן שלילי לתוכנית הפדרציה, ודחתה לחלוטין של הצעותיו של חוסיין. ההנהגה הישראלית הביעה מורת רוח מכך שחוסיין התעלם לגמרי מהשליטה הישראלית בגדה המערבית למן מלחמת ששת הימים, ועל כך שחוסיין בתוכניתו לא הביע כל נכונות לשאת ולתת עם ישראל או לדון על הסכם שלום. למחרת פרסום התוכנית, ב-16 במרץ 1972, הכריזה ראש ממשלת ישראל גולדה מאיר מעל בימת הכנסת על התנגדותה לתוכנית, ואמרה כי רעיון הפדרציה אינו יכול לשמש כבסיס להסכם שלום עם ישראל. לאחר נאומה הכנסת קיבלה ברוב קולות ובתמיכת האופוזיציה החלטה התומכת במאיר ובהתנגדות לתוכנית חוסיין. להחלטה התנגדו מספר מועט של חברי כנסת ממפ"ם ומהמערך. ההתנגדות הגורפת לתוכנית, לפי צבי אל-פלג, נבעה לא רק מחוסר ההתייחסות לישראל בהצגת התוכנית, אלא גם מהביטחון המדיני של הצמרת הפוליטית בישראל לאור הפירוד במדינות ערב ולאור התמיכה האמריקאית בישראל.
עמדה שונה משל ראש הממשלה ושל הכנסת הביע סגן ראש הממשלה יגאל אלון. בריאיון לעיתון מעריב ב-24 במרץ טען אלון שההתנגדות לתוכנית הפדרציה של חוסיין נבעה מהתביעה הגורפת לחזור לגבולות ה-4 ביוני 1967. אולם, אלון טען, באופן עקרוני ובהסדרי גבול סבירים, ייתכן שבמסגרת הפדרטיבית תהיה הדרך הטובה ביותר לפתור את מה שמכונה הבעיה הפלסטינית. בכך הייתה נסיגה מסוימת של אלון מתוכניתו שלו. מכל מקום, דעתו של אלון לא התקבלה בציבור ובצמרת הפוליטית. בהמשך גם שיחק תפקיד שולי בשיחות החשאיות שהתנהלו עם חוסיין, ולכן לא היה יכול לבטא בפועל את אהדתו לתוכנית הירדנית.

תגובת העולם הערבי

אף שחוסיין הבהיר כי כל יישום של התוכנית יתבצע לאחר נסיגה ישראלית ובתיאום מלא עם הפלסטינים, בארצות ערב היו שראו את תוכנית הפדרציה כקנוניה ישראלית-ירדנית על חשבונם של הפלסטינים. לפיכך מנהיגים רבים במדינות ערב גינו את התוכנית בחריפות, מספר ימים לאחר ההכרזה עליה. אולם, התגובות ניכרו בחוסר אחידותן. לפי צבי אל-פלג, חלק ממדינות ערב ניסו לנצל לטובתן את המצב שנוצר, ולתגובתן לא היה בהכרח קשר לתוכנית כשלעצמה.
אלג'יריה גינתה את התוכנית וטענה שהדבר מעיד על המחדלים הכוללים במדינות ערב. יש הרואים בצעד זה ניסיון של שליטי אלג'יריה למנף את מעמד ארצם בעולם הערבי. עיתונים אלג'ירים גם הם תקפו את התוכנית, וטענו כי היא מהווה הוכחה לשיתוף הפעולה הבוגדני של חוסיין עם ישראל. בעיראק, שהייתה אז מבודדת בזירה הערבית, ראש הממשלה אחמד חסן אל-בכר קרא בעקבות התוכנית להפלת המשטר ההאשמי בירדן ותמך בגלוי באש"ף. גם קיצוניות זו מפורשת בתור צעד שנועד למטרותיה של עיראק וללא קשר לירדן. סוריה ולוב, אז חלק מפדרציה ערבית שכללה גם את מצרים, גינו גם הן את התוכנית. הקיצונית ביותר בתגובתה הייתה מצרים. ב-6 באפריל 1972 הכריז נשיא מצרים אנואר סאדאת על ניתוק הקשרים הדיפלומטיים עם ירדן בעקבות פרסום התוכנית. בכך הצטרפה מצרים לאלג'יריה, לוב, עיראק וסוריה, אשר כבר ניתקו את קשריהן עם ירדן בעקבות ספטמבר השחור. הבידוד של ירדן בזירה הבין-ערבית רק הקצין עוד יותר. הקשרים עם מצרים חודשו רק בסוף ספטמבר 1973, לקראת פרוץ מלחמת יום כיפור.
מדינות ערביות אחרות, כמו ערב הסעודית, סודאן, תוניסיה וכווית, התבטאו בצורה יותר מהוססת ומתונה כלפי תוכנית הפדרציה, ותחילה לא דחו אותה על הסף. אולם לאחר זמן גם מדינות אלו החלו לגנות את התוכנית, חלקית בגלל חשש מהשפעת הסוגיה הפלסטינית על דעת הקהל המקומית. הגינוי של תוכנית הפדרציה הפך לבסוף למונוליתי בקרב כלל העולם הערבי.

תגובות בינלאומיות

הזירה הבינלאומית התחמקה מתגובות באשר לתוכנית הפדרציה, זאת על מנת לא לברור צד בסכסוך. ארצות הברית אמרה כי מדובר בעניין ירדני פנימי שאין זה מן הראוי להגיב עליו, וכך נמנעה מלנקוט עמדה ולאבד תמיכה בעולם הערבי. במאמר שפרסם העיתונאי יוסף חריף במעריב, הוא טען ששתיקתה של ארצות הברית נבעה מדרישות ישראליות. ברית המועצות גם היא נמנעה להגיב לגבי התוכנית, משום רצונה להמשיך את ההתבססות במצרים ללא הגברת המתיחות. סיבה נוספת לחוסר-התגובה של שתי המעצמות הייתה הפגישה המתוכננת במאי 1972 בין הנשיא הסובייטי לאוניד ברז'נייב לנשיא האמריקני ריצ'רד ניקסון. סין התנגדה לתוכנית. לעומת זאת, בריטניה ואיטליה לא פסלו את התוכנית על הסף, וראו בה "נקודת התחלה" בדרך להסכם אפשרי.

ניסיונות למימוש התוכנית

ההתנגדות הגורפת לתוכנית בקרב מדינות ערב והארגונים הפלסטיניים הקשתה על ניסיונות מימוש התוכנית. משלחת ירדנית נשלחה למדינות ערב במטרה לשכנען לתמוך בתוכנית, אולם היא לא הצליחה להקטין את ההתנגדות. המשטר בירדן ניסה גם לשכנע את התושבים בגדה המערבית לתמוך בתוכנית, בהצלחה מועטה. הונפקו דרכונים של "הממלכה הערבית המאוחדת" וכן נעשו בירורים באשר למינוי ממשלה למחוז פלסטין, אך הם היו רפים ומינימליים. כדי לשפר את דעת הקהל הפלסטינית, התפטרה ממשלתו של אחמד א-לווזי, ובאוגוסט 1972 הוא הקים ממשלה חדשה שבה היו חברים מספר גדול יותר של שרים פלסטינים. ממשלה זו סיימה את כהונתה במאי 1973, כשאז הוחלף א-לווזי בידי זיד א-ריפאעי.
מטבע הדברים כל מימוש של התוכנית היה מותנה בהסכמה ישראלית לנסיגה משטחי הגדה המערבית. בהתאם, ראה חוסיין בשיחות החשאיות שניהל עם ישראל זה זמן רב, נקודת מפתח בדרך ליישום רעיון הפדרציה - עניין חשוב עוד יותר מהתגובות של מדינות ערב ומדעת הקהל הפלסטינית. פגישה ראשונה בנושא נערכה בין חוסיין לבין ראש הממשלה גולדה מאיר ושר הביטחון משה דיין ב-21 במרץ, שבוע ימים לאחר פרסום התוכנית. בפגישה, שנערכה מדרום לים המלח, הצרה מאיר על כך שחוסיין לא תיאם מראש עם ישראל את פרסום התוכנית, ואילו חוסיין הבטיח כי התכוון שיישום התוכנית יתבצע רק בתיאום עם נסיגה ישראלית ולאחר הסכם שלום. חוסיין הסכים לאפשרות שירדן תחתום על הסכם שלום עם ישראל בנפרד משאר מדינות ערב, אך התעקש על נסיגה מלאה לגבולות 4 ביוני 1967, בהתאם לתוכנית הפדרציה. ישראל לא הייתה מוכנה לנסיגה מלאה, ובמקום זאת הציע דיין רעיון של גשרים פתוחים בין הגדות, תוך שמירה ישראלית על כל הגדה במישור הביטחוני. חוסיין לא הסכים לכך, והצדדים נוכחו לדעת שהסכם קבע לא ייתכן. ללא קשר להסכם, הפציר המלך במאיר לחדש את הקשר בין השלטון ההאשמי לבין הפלסטינים תושבי הגדה.
הפגישה השנייה בין הצדדים נערכה ב-29 ביוני 1972. דיין ומאיר היו נציגי ישראל גם הפעם, ולחוסיין נלווה יועצו המלכותי זיד א-ריפאעי. דיין הפציר בחוסיין להגיע להסכם שלום עם מאיר, שמצבה הפוליטי היה איתן באותה תקופה, אך חוסיין סירב לשמוע על שינויי גבולות מרחיקי לכת במסגרת הסדר קבע. א-ריאפעי היה מוכן לפירוז הגדה המערבית לאחר נסיגה ישראלית, אך לא מעבר לכך. השיחה עסקה ברובה בענייני ביטחון, וגם בה לא התקבל רעיון תוכנית הפדרציה. בפגישה השלישית בין הצדדים, שנערכה ב-19 בנובמבר 1972, דרש חוסיין, מלבד נסיגה מהגדה המערבית, גם גישה לרצועת עזה. ראש הממשלה הורידה רעיון זה מהפרק. גם לתוכנית הפדרציה לא הסכימה. היא דרשה שהיישובים היהודיים שנבנו ביהודה ושומרון ייוותרו על כנם, ולכל היותר הציעה ריבונות ירדנית באזורים אחרים. חוסיין סירב להצעה זו. בפגישה השלישית בין הצדדים ישראל דחתה סופית את רעיון תוכנית הפדרציה. התוכנית המשיכה לשמש כמתווה הירדני להסכם שלום עם ישראל, אולם לא נדונה עוד בצורה רצינית. פגישות נוספות בין חוסיין לבין גולדה מאיר, ומאוחר יותר עם יצחק רבין, עסקו בסוגיות ביטחוניות וכלכליות ולא בנושאים מדיניים.