מעמדה הבינלאומי של ירושלים

מעמדה החוקי של ירושלים, על פי חוק יסוד: ירושלים בירת ישראל וחוק יסוד: ישראל – מדינת הלאום של העם היהודי, הוא שירושלים המאוחדת והשלמה היא חלק ממדינת ישראל ועיר בירתה. מעמדה החוקי של ירושלים לפי החוק הבינלאומי מורכב, ונתון במחלוקת.
ב-2 באוגוסט 1948 פורסם מנשר. למִנשר צורפה גם מפת הסבר. כמו במקרה של המִנשר על ארץ ישראל שנספח לפקודת שטח השיפוט והסמכויות שפורסמה ב-22 בספטמבר 1948, המִנשר על ירושלים, שדרשה מאז ומעולם טיפול מיוחד, החיל את המשפט של המדינה על שטחי ירושלים וסביבותיה שהוחזקו בידי צה״ל ב-1948, ובעקבותיו בא מִנשר מס' 2, שמינה מושל צבאי לעיר, דב יוסף.
ב-11 בדצמבר 1949 התקבלה החלטה 194 בעצרת האו"ם לבינאום ירושלים. ב-13 בדצמבר הכריזה מדינת ישראל על מערב ירושלים שהייתה בשליטת ישראל, כעל בירתה בתקופה שבה ירושלים הייתה מחולקת. במלחמת ששת הימים השתלטה ישראל על מזרח ירושלים, ואיחדה את שני חלקי העיר תחת ריבונותה, והחילה בה את החוק הישראלי מכוח צו ממשלה. חוק יסוד: ירושלים בירת ישראל אשר נחקק בשנת 1980 התאים את מעמדה של העיר בחקיקה ראשית של הכנסת, למצב אשר שרר בה מאז איחודה בפועל, וירושלים המאוחדת מהווה, לפי החוק הישראלי, חלק בלתי נפרד ממדינת ישראל.
ארצות הברית מכירה בירושלים, באופן רשמי, כבירת ישראל מאז נאום ירושלים (2017) של נשיא ארצות הברית דונלד טראמפ ובעקבותיה הכירו מדינות נוספות בירושלים כבירת ישראל. ישנן מדינות (בהן אוסטרליה ורוסיה) המכירות בריבונותה של ישראל על מערב העיר (כלומר רואות בקו הירוק את גבול הריבונות הישראלית), וחלקן אינן מכירות בחלק כלשהו של ירושלים כחלק ממדינת ישראל. עמדתן של חלק מהמדינות מעורפלת. מדינות רבות וארגונים בינלאומיים רבים אינם מכירים דה יורה בירושלים כבירת ישראל, ולא מקבלים את סיפוח מזרח ירושלים.
בירושלים פועלות כיום שגרירויותיהן של ארצות הברית וגואטמלה. במקביל פועלות בירושלים נציגויות רשמיות של מספר מדינות: ברזיל, הונגריה, צ'כיה, אוסטרליה והונדרוס.

המעמד החוקי במשפט הבינלאומי

מאז 1948 מעמדה החוקי של ירושלים מורכב בעיני רבים, בעיקר בשל חוסר מודעות לעובדות, ובשל סיבות פוליטיות.
כל חוות הדעת המשפטיות מקנות לישראל זכות חוקית על מערב ירושלים, וחלקן אף על מזרח העיר. אך למרות זאת, מרבית ממדינות העולם עדיין חוששת להכיר במוצהר בירושלים כבירת ישראל.

החלטות בעלות תוקף חוקי-בינלאומי

החלטת ה-5 באפריל 1920 שהתקבלה בועידת סן רמו על ידי נציגי מדינות ההסכמה, שניצחו במלחמת העולם הראשונה, ולהן הייתה הסמכות מבחינת המשפט הבינלאומי לקבל את ההחלטה, הייתה נקודת מפנה עבור העם היהודי. הוחלט לאשר את כתב המנדט על ארץ ישראל ובכך התקבלה לראשונה ההכרה בזכות ההיסטורית לבעלות יהודית על ארץ ישראל. החלטות סן רמו עוגנו בהסכם סוור שנחתם עם טורקיה בקיץ 1920. ההחלטה אומצה על ידי חבר הלאומים לאחר כשנתיים, ב-24 ביולי 1922. בהסכם לוזאן 1923 הטורקים ויתרו על זכויות הבעלות שלהם על השטחים במזרח התיכון מבלי שהסכם סוור שונה. ובכך נסגר המעגל - שטחי המזרח התיכון הועברו מהבעלים הקודם שלהם, האימפריה העות'מאנית, לבעלים החדשים, משטר המנדטים של חבר הלאומים, שבתורו הכיר בזכותו ההיסטורית של העם היהודי לבעלות על ארץ ישראל מן הירדן לים (סעיף 25 איפשר להחריג את עבר הירדן המזרחי משטח המדינה היהודית העתידית) והתחייב ליצור את התנאים אשר יבטיחו הקמת בית לאומי לעם היהודי. סעיף 5 קובע כי הגוף המנדטורי יהיה אחראי לכך שלא תינתן שליטה בשטח לאף גורם מדיני אחר. בנוסח אין סעיף המחריג את מעמדה של ירושלים.
החלטות אלו והזכויות הגלומות בהן לאוכלוסיות ועמים בשטחי המנדט שבו ועוגנו במסמך החוקתי המכונן של האו"ם - מגילת האו"ם בסעיף 80 פרק 12, משקבל האו"ם את מחויבויותיו של חבר הלאומים.
החלטה זו היא היחידה בעל תוקף מחייב במשפט הבינלאומי בנושא גבולות מדינת ישראל, והיא קודמת ועולה על תוכנית החלוקה מכ"ט בנובמבר 1947 שהתקבלה כהמלצה בלבד, ללא תוקף משפטי מחייב וכל החלטה אחרת של מועצת הביטחון או העצרת הכללית שהתקבלה מאז ועד היום כדוגמת החלטה 478.

החלטות ללא תוקף משפטי-בינלאומי מחייב


תוכנית החלוקה קבעה כי ירושלים תהיה חלק מאזור בשליטה בינלאומית (שאמור היה לכלול גם את בית לחם), בהובלת מושל זר שימונה על ידי האו"ם, ומועצה שתורכב מנציגי התושבים של האזור. התוכנית סוכלה משום התוקפנות הערבית והעדר המוכנות מצד האו"ם להפעיל כוח ליישומה של התוכנית למרות הבקשה להתערבות מהצד היהודי. לאחר מלחמת השחרור וחלוקת ירושלים בין ישראל לירדן, נערך בעצרת האו"ם דיון שהסתיים בקבלת החלטה הקוראת לבנאם את ירושלים, אך גם הפעם לא נעשו ניסיונות רציניים ליישם את ההחלטה.
בעקבות חוק ירושלים קיבלה מועצת הביטחון של האו"ם ב-20 באוגוסט 1980 את החלטה 478 שבה נאמר כי "חוק ירושלים חסר תוקף ויש לבטלו באופן מיידי." בהחלטה תמכו 14 מדינות, 0 התנגדו, ו-1 (ארצות הברית) נמנעה. ההחלטה קראה לחברות האו"ם להוציא את שגרירויותיהן מירושלים.

טענות משפטיות


ישנם מספר מומחים לחוק הבינלאומי הטוענים כי אף אם היה צריך להתייחס להחלטות אלו כמחייבות - עדיין לישראל ישנה זכות חוקית לשלוט על יהודה ושומרון ומזרח ירושלים. לטענתם, כיבוש שטח חסר-ריבונות מתוך הגנה עצמית מקנה זכות לריבונות על השטחים שנכבשו. לפי שיטה זו, מערב ירושלים נותרה חסרת ריבונות עם עזיבת הבריטים ב-1948, וישראל כבשה שטח זה כהגנה עצמית, ולכן ישראל זכאית לטעון לריבונות על מערב ירושלים. כהמשך ישיר לתפיסה זו, השטחים שנכבשו מירדן במלחמת ששת הימים נותרו חסרי ריבונות, ולכן ישראל זכאית לטעון לריבונות על יהודה ושומרון ומזרח ירושלים.
בשנת 1970 כתב סטיבן שוובל, לימים נשיא בית הדין הבינלאומי בהאג, חוות דעת לפיה "יש לישראל זכות בעלות עדיפה בשטח שהיה פלשתינה לרבות ירושלים כולה, מאשר לירדן או למצרים". שוובל נימק את עמדתו בכך שמעמדה הקודם של ירדן בירושלים נבע מפלישה בלתי חוקית בתוקפנות צבאית, ולעומת זאת ישראל נכנסה לשטח ב-1967 במלחמת מגן. דברי שוובל צוטטו בפי שגריר ישראל באו"ם ב-1977, כדי להדוף יוזמות אנטי-ישראליות בעצרת הכללית.

עד הקמת מדינת ישראל

ב-5 באפריל 1920 אושר ועידת סן רמו כתב המנדט על ארץ ישראל, על פיו המנדט הבריטי יהיה אחראי ליצור בארץ ישראל בשטח שבין הירדן לים (ובכלל זה ירושלים) תנאים אשר יבטיחו את הקמת בית לאומי לעם היהודי ויבטיח שלא תינתן שליטה בשטח לאף גורם מדיני אחר. ההחלטה אומצה על ידי חבר הלאומים לאחר כשנתיים, ב-24 ביולי 1922. החלטות אלו עוגנו במגילת האו"ם בסעיף 80 פרק 12, והקנו להם תוקף מחייב במשפט הבינלאומי.
תוכנית החלוקה (אשר אין לה תוקף מחייב ולא מומשה) קבעה כי ירושלים תהיה חלק מאזור בשליטה בינלאומית (שאמור היה לכלול גם את בית לחם), באמצעות מושל זר שימונה על ידי האו"ם, ומועצה שתורכב מנציגי התושבים של האזור. כעבור שנתיים חזרה עצרת האו"ם והחליטה על בינאום ירושלים, גם להחלטה זו אין תוקף מחייב.

איחוד העיר לאחר מלחמת ששת הימים

מיד אחרי מלחמת ששת הימים הוסיפה הכנסת סעיף לפקודת סדרי השלטון והמשפט (סעיף 11ב), המסמיך את ממשלת ישראל להחיל בצו את החוק הישראלי על שטחים בתחומי ארץ ישראל (בגבולות המנדט הבריטי). הממשלה החליטה להחיל את החוק הישראלי גם על השטח המכונה מזרח ירושלים, כלומר - על שטח עיריית ירושלים הירדנית, ובנוסף על כפרים, עיירות ושטחים פתוחים שנמצאו מעבר לקו הירוק, מצפון, ממזרח ומדרום לירושלים. מרבית הקהילה הבינלאומית אינה מכירה בהחלת החוק הישראלי ורואה במזרח ירושלים חלק מהשטחים המוחזקים, ובשכונות היהודיות שהוקמו בה - התנחלויות. ממשלת ישראל טענה במספר פורומים בינלאומיים כי החלת החוק על השטח אינה סיפוח, אולם לפי פסיקת בית המשפט העליון, חוקי מדינת ישראל חלים במלואם גם על מזרח ירושלים, ולכן דינו כסיפוח.
האיחוד זכה למחאה מצד מדינות שונות ובעקבות הסיפוח העלו גורמים שונים מחדש את הדרישה לבינאום ירושלים. ספרד הגישה לעצרת האו"ם הצעת החלטה לאישרור הדרישה לבינאום ירושלים. שר החוץ של הולנד, לעומת זאת, דחה את הדרישה לבינאום ירושלים. הממלכה המאוחדת ניסתה לגבש הסכמה על תוכנית לבינאום העיר העתיקה.

עמדת ישראל

ישראל רואה בירושלים המאוחדת את "בירת הנצח של מדינת ישראל ושל העם היהודי". במילים אלה הגדירו בכירים ישראלים את ירושלים מספר רב של פעמים (כך, למשל, הגדיר יצחק רבין את מעמדה של ירושלים בנאום שנשא לרגל חתימת "הצהרת העקרונות" של הסכמי אוסלו בספטמבר 1993). משרד החוץ מחזק טענה זו באומרו: "יהודים ישבו בירושלים ברציפות משנת 1004 לפנה"ס, אז דוד המלך הכתיר את ירושלים כבירת ממלכתו. לעם היהודי יש קשר רוחני איתן לירושלים."

בניית העיר והרחבתה

מאז ראשית שנות ה-50 שוכנים כל מוסדות השלטון המרכזיים של מדינת ישראל (למעט משרד הביטחון) בחלקה המערבי של ירושלים. לאחר מלחמת ששת הימים העבירה ממשלת ישראל את משרד המשפטים לרחוב צלאח א-דין בחלקה המזרחי של העיר. פגישות של ראשי המדינה עם מנהיגים זרים ועם דיפלומטים נערכות בדרך-כלל בירושלים. נדיר שנציגים של מדינות זרות מחרימים פגישות רשמיות בירושלים עקב העדר ההכרה בירושלים כבירת ישראל, אולם היו מקרים שבהם ביקשו הנציגים הזרים שהפגישות תערכנה במערב העיר. מלך ירדן, עבדאללה השני, העדיף לקיים את ביקורו הרשמי הראשון בישראל בתל אביב ולא בירושלים.
מאז 1967 בנתה ישראל מספר רב של שכונות ברחבי ירושלים, בפרט במזרח העיר. כולן נועדו להתיישבות יהודים. 24% מהיהודים בירושלים חיים בשכונות שבמזרח העיר.

עמדת האו"ם

עמדת האו"ם בנושא ירושלים מבוססת על החלטה 181 של העצרת הכללית ("תוכנית החלוקה") והחלטות אחרות של העצרת הכללית ושל מועצת הביטחון שבאו בעקבותיה. בסך הכל היו 6 החלטות של מועצת הביטחון של האו"ם שמגנות או שוללות את ניסיונות ישראל לאחד את ירושלים.
בעקבות חוק ירושלים קיבלה מועצת הביטחון של האו"ם ב-20 באוגוסט 1980 את החלטה 478 שבה נאמר כי "חוק ירושלים חסר תוקף ויש לבטלו באופן מיידי." בהחלטה תמכו 14 מדינות, 0 התנגדו, ו-1 (ארצות הברית) נמנעה. ההחלטה קראה לחברות האו"ם להוציא את שגרירויותיהן מירושלים.
בעקבות ההחלטה אכן עזבו את ירושלים 13 השגרירויות שהיו בה: בוליביה, צ'ילה, קולומביה, קוסטה ריקה, הרפובליקה הדומיניקנית, אקוודור, אל סלוודור, גואטמלה, האיטי, פנמה, אורוגוואי, ונצואלה והולנד.
למספר מדינות, בהן הולנד, ספרד, איטליה, אוסטריה, צרפת, בירטניה, אתיופיה ויוון, יש בירושלים קונסוליות או משרדים דיפלומטיים. למעט המשרד הדיפלומטי ההולנדי, כל המשרדים האחרים הם קונסוליות שאינן מואמנות למדינה כלשהי ואינן כפופות לשגרירויות הנמצאות בתל אביב. חלק מהקונסוליות האלה הוקמו עבור נתיני המנדט הבריטי עוד לפני 1948. כיום הן משרתות בדרך-כלל את תושבי ירושלים, וכן את תושבי יהודה ושומרון ורצועת עזה הפלסטינים, ולעיתים גם את המתנחלים. המשרד הדיפלומטי ההולנדי הוקם לאחר מעברה של השגרירות ההולנדית בחזרה לתל אביב ב-1980, והוא משרת את אזרחי ישראל המתגוררים בירושלים.

עמדת מדינות ערב

מדינות ערב אינן מכירות בירושלים כבירת ישראל, ורואות במזרח ירושלים שטח כבוש שעתיד להיות בירת המדינה הפלסטינית לכשתקום. מדינות ערב המכירות במדינת ישראל נוטות לראות במערב העיר חלק ממדינת ישראל]. בתקשורת הערבית משמש השם "תל אביב" כשם נרדף לממשלת ישראל, כאילו הייתה תל אביב בירת ישראל.

עמדת הממלכה המאוחדת

הממלכה המאוחדת נמנעה בהצבעה על החלטת החלוקה מ-1947, לפיה ירושלים אמורה להיות אזור בינלאומי הנשלט על ידי האו"ם. בפועל, במלחמת העצמאות נכבש החלק המערבי בידי ישראל, והחלק המזרחי, ובו העיר העתיקה, בידי ירדן. הממלכה המאוחדת הכירה דה פקטו בחלוקה זו, אך לא הכירה בריבונות כלשהי על ירושלים (בניגוד לקבלתה את סיפוח שאר הגדה המערבית לירדן).
לאחר מלחמת ששת הימים הביעו שגרירי הממלכה המאוחדת עמדות לפיהן הממלכה המאוחדת רואה במזרח ירושלים שטח כבוש.
הממלכה המאוחדת מחזיקה שגרירות בתל אביב. בירושלים ישנה קונסוליה של הממלכה המאוחדת שלא מסרה כתב האמנה למדינה כלשהי. הבריטים מאמינים כי זו דרכם להביע עמדה, לפיה אין כרגע לאף מדינה ריבונות על ירושלים, וכי מעמדה הסופי של ירושלים צריך להיקבע רק כחלק מהסכם שלום בין ישראל לפלסטינים.

עמדת אוסטרליה

ב-2014 אמר היועץ המשפטי של ממשלת אוסטרליה במהלך דיון בפרלמנט, כי ממשלתו תחדל להשתמש בביטוי "שטח כבוש" כלפי אזורים הנמצאים במשא ומתן מתמשך, כגון מזרח ירושלים.
ב-15 בדצמבר 2018 הודיע ראש ממשלת אוסטרליה, סקוט מוריסון, על הכרת ארצו במערב ירושלים כבירת ישראל.
אוסטרליה תפתח נציגות רשמית בעיר ואף תחל בתהליך בחינת אתר עתידי לשגרירות, אך השגרירות תישאר בינתיים בתל אביב בשל העלות הנאמדת ב-200 מיליון דולרים באפריל 2019 פתחה אוסטרליה רשמית משרד מסחרי וביטחוני ברחוב המלך ג'ורג' בעיר.

עמדת רוסיה

ב-6 באפריל 2017 הודיע משרד החוץ הרוסי כי הוא מכיר במערב ירושלים כבירת ישראל, וכי מזרח ירושלים צריכה להיות בירתה של המדינה הפלסטינית.

השגרירויות הזרות בירושלים והכרה בירושלים כבירת ישראל

כיום (2018) ממוקמות בירושלים שגרירויותיהם של ארצות הברית וגואטמאלה.
השגרירויות הזרות שמוקמו בתל אביב עם קום מדינת ישראל, נשארו בה לאור העדר ההסכמה הבינלאומית להכרזת ישראל על בירתה. עם זאת, כתבי האמנה של השגרירויות נמסרו לנשיא מדינת ישראל, במשכנו שבירושלים.
לאחר מלחמת ששת הימים עברו מספר שגרירויות זרות לירושלים, ועד שנת 1973 שכנו בעיר 18 שגרירויות: מאירופה שגרירות הולנד, ארבע שגרירויות מארצות אפריקה - חוף השנהב, זאיר, קניה ואתיופיה ו-13 שגרירויות מדרום אמריקה ואמריקה המרכזית:
בוליביה, צ'ילה, קולומביה, קוסטה ריקה, הרפובליקה הדומיניקנית, אקוודור, אל סלוודור, גואטמלה, האיטי, פנמה, אורוגוואי, ונצואלה. קביעת מקום השגרירויות לא הייתה הכרה רשמית בירושלים כבירת ישראל, אבל הייתה בה הכרה דה-פקטו בכך שירושלים היא מרכז השלטון הישראלי.
בשנת 1973 עקב ניתוק היחסים הדיפלומטיים של הארצות האפריקאיות עם ישראל אחרי ועידת אלג'יר של המדינות הבלתי מזדהות, לפני וגם בזמן מלחמת יום כיפור, שגרירויותיהן בירושלים ורוב של נציגויותיהן בגוש דן נסגרו. הארצות מאמריקה הלטינית והולנד המשיכו להחזיק את השגרירויות בבירת ישראל לפחות עד שנת 1980. בהמשך, תחת לחץ בינלאומי, בעקבות חוק יסוד: ירושלים בירת ישראל והכרזת ירושלים כבירה מאוחדת על ידי הכנסת, הן העבירו בהדרגה את נציגויותיהן לגוש דן, כאשר האחרונה שעשתה זאת הייתה גואטמלה.
ב-1984, לאחר מאמצים דיפלומטיים, החזירו קוסטה ריקה ואל סלבדור את שגרירויותיהן בישראל לירושלים, אך ב-2006 החליטו שתי המדינות להחזיר את השגרירויות לתל אביב.
בשנות התשעים, כשהארצות האפריקאיות חידשו את יחסיהן הדיפלומטיים עם ישראל הן לא החזירו את השגרירים לירושלים אלא קבעו את מושביהם בגוש דן.
לאחר נאום ירושלים (2017) של נשיא ארצות הברית דונלד טראמפ בו הכיר בירושלים כבירת ישראל והודיע על העברת השגרירות לעיר החלה ישראל מהלך דיפלומטי לרתימת מדינות נוספות למהלך ולהעברת שגרירויותיהן לעיר. ב-1 במאי 2018 החזירה גואטמלה את שגרירותה לעיר וב-14 במאי נפתחה גם שגרירות ארצות הברית. ב-21 במאי הועברה לירושלים שגרירות פרגוואי, אך בהמשך השנה הוחזרה להרצליה בלחץ הפלסטינים.
באוגוסט 2019 הכירו הונדרוס ונאורו בירושלים כבירת ישראל.