ועדת בירור

ועדת בירור במדינת ישראל, או בשמה המלא ועדת בירור פנימית, היא ועדה אותה רשאי להקים שר לבדיקת עניין שבתחום תפקידו. בניגוד לוועדת החקירה הממלכתית, לוועדת הבדיקה הממשלתית ולוועדת החקירה הפרלמנטרית, מעמדה וסמכויותיה של ועדת הבירור אינם מוסדרים באופן מפורש בחוק, והיא משמשת בדרך כלל ככלי עזר לבירורים בנושאים פנימיים. ועדות בירור רבות ממונות על מנת לבחון כשלים שאירעו, ובין היתר לאתר ליקויים אותם יש לתקן על מנת למנוע הישנות מקרים דומים בעתיד.

התוקף החוקי

החוק בישראל מספק לממשלה ולשריה מגוון אפשרויות לבדיקת נושא שיש בו עניין ציבורי. בנוסף לוועדת החקירה הממלכתית המוקמת על ידי הממשלה מכוח חוק ועדות חקירה, וועדת הבדיקה הממשלתית המוקמת בהחלטה של שר המשפטים ובאישור הממשלה מכוח חוק הממשלה, רשאי כל שר בממשלה למנות ועדת בירור. הקמת ועדת בירור יכול שתעשה מכוח סמכות מפורשת בחוק. כך למשל מוסמך שר התחבורה להקים ועדת בירור על מנת לחקור את גורמיה ונסיבותיה של תאונת דרכים שבה נהרג אדם או נחבל חבלה של ממש ולייעץ לשר ולהציע לו הצעות בכל הנוגע למניעת תאונות דרכים. בנוסף, הקמת ועדת בירור יכול שתעשה מכוח הסמכות הטבועה של הממשלה לבצע פעולות עזר הנדרשות לביצוע תפקידה במידה המתקבלת על הדעת. התייחסות מפורשת לסמכותו של שר להקים ועדת בירור מכוח סמכות טבועה זו מופיעה בחוק ועדות חקירה, המאפשר לשר למנות ועדת בירור לשם בדיקת עניין שבתחום תפקידו, ובלבד שלא נתמנתה לגבי נושא זה ועדת חקירה ממלכתית.

מינוי ועדת בירור והיקף החקירה

כאמור, כל שר רשאי למנות ועדת בירור לנושא המצוי בתחום תפקידו. מכאן שנושא החקירה מוגבל לנושא המצוי בתחומו של משרד הממשלה היוזם את ועדת הבירור. עם זאת, ועדת הבירור מוסמכת לחקור גם גורמים שאינם כפופים לשר המקים את הוועדה ולייעץ ולהמליץ המלצות גם אם אינן קשורות באופן ישיר לעבודת אותו המשרד הממשלתי. בפסק הדין בנושא הקמת ועדת חקירה ממלכתית לבדיקת ויסות מניות הבנקים התייחס השופט מאיר שמגר לתחומי החקירה של ועדת בירור: 
"סעיף 76א לפקודת התעבורה [נוסח חדש] דן בסמכותו של שר התחבורה למנות ועדות בירור, שתפקידן לחקור את גורמיה ונסיבותיה של תאונת דרכים, שבה נהרג אדם או נחבל חבלה של ממש, ולייעץ לשר ולהציע הצעות בכל הנוגע למניעת תאונות דרכים. אמנם, מדובר - על-פי מטבע הלשון שננקטה - בוועדות בירור, וסמכויותיהן צריכות להיקבע בנוסח התקנות שיתקין השר (סעיף 6א (ב)) אך אין כלל מקום כאן להניח, שוועדת הבירור תוכל לחקור רק את עובדי משרד התחבורה או להציע הצעות רק בקשר לעובדי ציבור ולגבי כל אדם או עניין הקשורים לתאונה. הווה אומר, היקפו של התחום הנחקר והתחום לגביו ניתנים ייעוץ והמלצה מוכתב על ידי התופעה הטראגית הנחקרת ולא על-פי גדרי השיוך המוסדיים."
חברי ועדת הבירור ממונים על ידי השר המקים את הוועדה ללא כל מגבלה. זאת בניגוד לוועדת החקירה הממלכתית, אשר חבריה ממונים על ידי נשיא בית המשפט העליון ובראשה עומד שופט של בית המשפט העליון או של בית משפט מחוזי, ובניגוד לוועדת הבדיקה הממשלתית, אשר בראשה עומד שופט בדימוס. באופן זה עשויה להיות פגיעה בעצמאותה של ועדות הבירור, שכן לעיתים רבות הן מורכבות מגורמים בתוך הרשות המבצעת, ובכך המבנה אינו תומך בעצמאותו של הגוף החוקר, ומותיר אפשרות של התערבות פוליטית באופן החקירה ובממצאיה. סוגיה זו עוררה מחלוקות בנוגע ליכולתה של הוועדה לברר עניין עובדתי ללא משוא פנים ובאופן בלתי תלוי בשר הממנה או בגורמים אחרים במשרדו, במיוחד כאשר נטען לניגוד עניינים של חברי ועדת הבירור עצמם, אשר עשויים להיות קשורים בעניין הנחקר, ולעיתים אף לשאת באחריות אישית בשל כך. כך למשל טענה התנועה לאיכות השלטון בישראל בעתירתה כנגד הרכב ועדת הבירור שהוקמה על ידי שר התחבורה דאז מאיר שטרית, לבחינת תאונת הרכבת עם המשאית בצומת רבדים שבמועצה האזורית יואב בשנת 2005. על חברי הוועדה נמנו מנהל אגף בכיר לתכנון תחבורתי במשרד התחבורה, סמנכ"ל הפעלה ותחזוקת תשתיות ברכבת ישראל, וראש מחלקת תנועה במשטרת ישראל. התנועה לאיכות השלטון בישראל טענה כי הרכב זה לוקה בניגוד עניינים חמור היות שכל אחד מחברי הוועדה עלול לשאת באחריות אישית לתאונה, כל אחד מהגופים אליהם משתייכים חברי ועדת הבירור עלול להימצא אחראי למה שהתרחש ועשויה ליפול אחריות גם על שר התחבורה בגין התאונה. במקרה זה, כבמקרים דומים אחרים, פסק בית המשפט העליון כי שיקול הדעת הוא של השר, ובהתקיים ערוצי חקירה נוספים (כגון חקירה משטרתית פלילית) ובהיעדר הוכחה לפגם בשיקול הדעת, בית המשפט ימנע מלהתערב בשיקוליו של השר.

כוחה של ועדת בירור

סמכויותיה של ועדת הבירור מצומצמות ואינן מעוגנות בחוק. זאת בניגוד לועדות החקירה האחרות המוקמות על ידי הממשלה ולחקירה המשטרתית, אשר להן כלי חקירה המאפשרים לחייב עדים להתייצב ומקנים הגנות מסוימות לחברי הוועדה ולעדים המופיעים בפניה. ועדת הבירור נועדה בדרך כלל לסייע לגורם הממנה את הוועדה לאסוף נתונים על הנושא שנמסר לבדיקתה, זאת על מנת לאפשר לממנה לקבל ממצאים מהימנים על נושא שבתחום אחריותו ולסייע בידיו לכוון את צעדיו בהתאם. כלומר, ועדת זו נועדה לאפשר לממשלה להגיע למסקנות ולהפיק לקחים מתחקור אירוע או תאונה ככל שהדבר יידרש. מכאן שוועדת הבירור היא בעיקרה מכשיר עזר מנהלי ואינה מיועדת להכנת חומר למשפט. בשל היותה של ועדת הבירור מעוגנת כסמכות טבועה של שר או של ממשלה, ובשל היעדר הסדרה מפורשת בחוק, ועדת הבירור למעשה משוללת סמכויות חקירה מחייבות כפי שמבהירה השופטת אילה פרוקצ'יה בבג"ץ עמותת אומץ:
"תחום פעולתה הוא מוגבל בהיקפו בתחום תפקידיו של שר, הרשאי להורות על בדיקת עניין המצוי בתחום אחריותו. ועדת הבירור משוללת סמכויות סטטוטוריות של כפיית עדים והבאת ראיות, ולמסקנותיה והמלצותיה אין מעמד סטטוטורי מוכר."
היעדר סמכויות החקירה הסטטוטוריות לוועדת הבירור נובע מכך שוועדת בירור מוקמת מכוח הסמכות הטבועה של שר או של הממשלה כולה ולא מכוח חוק מפורש, ובכך שנושא החקירה אינו מוגבל לנושאים חשובים בלבד - בהיעדר סמכויות כפייה – היא נחשבת לוועדה "חלשה" הזקוקה לרצון טוב מצד נחקריה כדי להצליח בחקירתה.

היחס בין ועדת בירור לוועדת חקירה ממלכתית

על פי לשון החוק, אם וככל שמוקמת ועדת חקירה ממלכתית לבדיקת עניין כלשהו, הרי שאין בסמכות השר להקים ועדת בירור באותו עניין. מנגד, ככל שלא הוקמה ועדת חקירה ממלכתית רשאי השר לקבוע כי קיים עניין ציבורי בנושא מסוים ולהקים ועדת בירור לבדיקת נושא זה. היות שלועדת החקירה הממלכתית עומדות סמכויות חקירה נרחבות, והיות שבאופן מסורתי ועדות החקירה הממלכתיות הסיקו מסקנות שהשפיעו באופן אישי על הדרג הבכיר ביותר ברשות המבצעת (שרים וממלאי תפקידים בכירים), ממשלות בישראל נמנעו מהקמת ועדת חקירה ממלכתית, והעדיפו להקים ועדות בירור לבדיקת נושאי החקירה. פער זה בסמכויות החקירה ובמשמעות מסקנותיה של הוועדה החוקרת עורר מחלוקות סביב שאלת הצורך בהקמת ועדת חקירה ובקביעת סוג ועדת החקירה שתקום. הדבר הוביל למספר עתירות לבית המשפט הגבוה לצדק (בג"ץ) בבקשה כי יורה על הקמת ועדת חקירה ממלכתית, כאשר הממשלה החליטה שלא להקים ועדה כלל או להקים ועדת בירור בנושא. 

בעתירה לבית המשפט הגבוה לצדק שעסקה בפרשת מינויו של עורך הדין רוני בר-און לתפקיד היועץ המשפטי לממשלה (הפרשה שזכתה לכינוי "פרשת בר-און - חברון") קבע השופט יצחק זמיר כי הקביעה כי קיים עניין ציבורי בנושא מסוים, ושיקול הדעת בנוגע להקמת ועדת לחקירת אותו נושא, נתון בידי הממשלה, וכי סמכותו של בית המשפט להתערב בהחלטתה מצומצמת: 
"מתוך לשון הסעיף, כמו גם מתוך אופי הסמכות, ברור כי שיקול הדעת של הממשלה בשאלה אם העניין הוא בעל חשיבות ציבורית חיונית אותה שעה, אם הוא טעון בירור באמצעות ועדת חקירה, ואם לדעתה רצוי להקים ועדת כזאת, משתרע על מגוון רחב מאוד של שיקולים, שהממשלה רשאית לתת להם משקל רב או מועט, במסגרת מתחם רחב של סבירות, לפי הנסיבות של כל עניין. התוצאה היא שביקורת שיפוטית על החלטת הממשלה מכוח הסמכות להקים ועדת חקירה היא, בפועל, מצומצמת. היישום של הכללים הרגילים, המסדירים את הביקורת השיפוטית בדרך כלל, על החלטה כזאת, אינו צפוי להוביל את בית המשפט לפסילת ההחלטה, אלא במקרים חריגים ונדירים, שכמותם עוד לא באו, וספק אם יבואו, בפני בית המשפט."

גם כאשר החליטה הממשלה להקים ועדת בירור, וקבעה שנושא מסוים הוא בעל עניין ציבורי ויש לבדקו, לא ניתן לחייבה להקים ועדת חקירה ממלכתית במקום ועדת הבירור. כך קבע השופט תיאודור אור בעתירה לבית המשפט הגבוה לצדק שעסקה בהקמת ועדה לחקירת נסיבות ניסיון ההתנקשות בחייו של פעיל החמאס ח'אלד משעל:
"על פי אמות מידה אלה, אין, לדעתנו, עילה להתערב בהחלטת הממשלה, כשהחליטה להקים ועדת בירור ושלא להקים ועדת חקירה. גם כשמדובר בעניין בעל חשיבות ציבורית רבה, ואפילו טעון העניין בירור, עדיין שיקול הדעת הוא בידי הממשלה שלא להקים ועדת חקירה. לא מצאנו שבענייננו מתקימות אותן נסיבות חריגות או נדירות שיצדיקו את התערבותנו בדרך הפעלת שיקול הדעת על ידי הממשלה."

מעבר לכך, עצם העובדה שהגוף החוקר מונה על ידי הגוף הנחקר, גם היא אינה עילה להתערבותו של בית המשפט בהחלטת הממשלה למנות ועדת בירור. כך קבע השופט אליעזר ריבלין בדעת הרוב בעתירה לבית המשפט הגבוה לצדק שעסקה בהקמת ועדת בירור לבדיקת תפקוד הדרג המדיני במלחמת לבנון השנייה: 
"העובדה שבמקרה דנן הגוף הנחקר הוא שמינה את הגוף החוקר אינה מהווה טעם המצדיק התערבותנו. נקודת המוצא היא כאמור, שהממשלה אינה חייבת מבחינה משפטית, להבדיל ממחויבותה הציבורית, להקים ועדת בדיקה. מדובר בסמכות שברשות ובשיקול-דעת. משקבענו כי יש לממשלה סמכות להקים ועדת בירור בכל נושא, ולבדיקת כל דרג שמתחת לדרג המדיני – לא ניתן לפסול את ההחלטה אך בשל הבחירה להרחיב את החקירה גם לעבר הדרג המדיני. ככלל, בנסיבות רגילות, העובדה שהממשלה רוצה לבחון את עצמה היא חיובית. הסמכות הטבועה הקנויה לממשלה כוללת גם את בדיקת פעילותה שלה ואת אחריותם של חבריה."
אף על פי כן, לעיתים הממשלה עצמה החליטה לאחר הקמת ועדת בירור להקים במקומה ועדת חקירה ממלכתית, זאת בעקבות לחץ ציבורי או לחץ מצד שופטים בכירים שסירבו לכהן כיושבי ראש או חברים בוועדות בירור, מפני שסברו שלא ניתן לראות בוועדת הבירור גוף מתאים לביצוע חקירה חשובה מאוד ושיש להקים ועדת חקירה ממלכתית בעלת סמכויות חקירה נרחבות.

השפעתה הציבורית של ועדת הבירור

אף על פי שסמכויותיה של ועדת הבירור מצומצמות, ושהרכבה עשוי להיות שנוי במחלוקת, ועדת הבירור תורמת לקיום ביקורת ציבורית על תפקוד הדרג המדיני והדרגים המינהליים והמקצועיים הכפופים לדרג המדיני. היות שוועדת הבירור מתקיימת מתוקף סמכות מנהלית, החומר שנוצר ונאסף על ידה במהלך עבודתה מהווה מידע המצוי בידי רשות ציבורית שגילויו כפוף להוראות חוק חופש המידע. הדברים יפים גם לתוצרי עבודתה (דו"חות, מסקנות והמלצות). על פי החוק לכל אזרח ישראלי או תושב, הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית. כלומר הרשות תהיה חייבת למסור את המידע המבוקש אלא אם מדובר במידע שהרשות אינה רשאית למסור (כמו מידע העשוי לפגוע בביטחון המדינה) או מידע שהרשות אינה חייבת למסור (כמו מידע שגילויו עשוי לפגוע בעבודת הוועדה). משמעות הדבר היא שאזרחי ישראל ותושביה יכול לקבל לידיהם את ממצאי הבירור ולעשות בו שימוש, בין היתר לטובת פיקוח וביקורת על רשויות השלטון. הגם שוועדת הבירור נטולה סמכויות חקירה נרחבות ועשויה לכלול חברים בעלי אינטרסים מנוגדים למטרות החקירה, שימשו מסקנות ועדות הבירור לביקורת ציבורית על מושאי החקירה. כך למשל בעקבות ועדת החקירה שבחנה את תאונת הרכבת בצומת רבדים פורסמה כתבה שעסקה באחריות השר, באחריות אנשי משרד התחבורה ובאחריות בכירים בהנהלת הרכבת. מכאן, שעל אף חולשותיה של ועדת הבירור, היא מהווה כלי לביקורת פנימית (של השר על הנעשה במשרדו) ולביקורת חיצונית (של הציבור על תפקוד משרדי הממשלה).