חנינה

חנינה היא צעד שבו הגוף המוסמך (על-פי רוב ראש מדינה, דהיינו נשיא או מלך) מוחל לאדם שנאשם או הורשע בפלילים ומבטל בכך כל הליך משפטי רלוונטי, בין של חקירה, משפט או מאסר. בדרך כלל, החנינה מאפשרת לאסיר לצאת מהכלא, אך לעיתים היא כוללת רק הפחתה במידת העונש. לעיתים, החנינה כוללת לא רק ביטולו של עונש, אלא אף את ביטולה של העבירה ומחיקתה מהרישום הפלילי. על-פי רוב, סמכותו של ראש המדינה לתת חנינה היא מוחלטת, סופית, ולא נתונה לערעור. מסיבה זו, במדינות רבות מגבילים אותה על ידי כך שמחייבים כתנאי נוסף גם את הסכמתה של ועדה מיוחדת או של שר המשפטים (או שניהם). במדינות פדרטיביות, הנשיא נותן חנינה למי שעברו על חוקים פדרליים ואילו המושלים נותנים חנינה על כל פשע אחר. חנינה המונית נקראת אמניסטיה (Amnesty).

סמכות החנינה

מבחינה היסטורית, הופקדה סמכות החנינה בדרך כלל בידי ה"כתר", אשר לא נחשב לרשות נפרדת משלוש הרשויות, אלא עמד בראשה של כל אחת מהן. ברוב מדינות העולם, מופעלת סמכות החנינה בשיתוף עם רשות אחרת או אפילו עם שתי רשויות אחרות. בדרך כלל מופעלת הסמכות על ידי הרשות המבצעת ולעיתים קרובות גם בעזרת אנשי הרשות השיפוטית. עם זאת, קשה לקבוע לאיזה משלוש הרשויות שייכת סמכות זאת וייתכן שהפתרון הוא אמנם לראותה כמוסד שאין לסווגו עם אף אחת מרשויות אלו.
מקור הענקת החנינה שאוב מגישתו של הפילוסוף הגרמני הגל, לפיה במדינה שוויונית צריכה להיות סמכות שהיא מעל למידת הדין, שתגלם במקרים מסוימים את מידת הרחמים. במדינות רבות הזכות לחון ניתנת למלוכה, ובישראל, הסמכות להעניק חנינה ניתנה לנשיא המדינה.

חנינה בישראל

מוסד הנשיאות מוכר כאחד ממוסדות היסוד של המדינה, במקביל למוסדות החקיקה והביצוע. עניין זה משתקף בקיומו העצמאי של חוק יסוד: נשיא המדינה. ידועים בהקשר זה דבריו של השופט חיים כהן, כי: 
"נשיא המדינה עומד מעל לכל הרשויות הללו, הוא מגלם באישיותו את המדינה עצמה". 
נשיא המדינה נחשב למעין רשות עצמאית בכירה - הרשות החוננת. סמכות החנינה המוענקת לו מתוארת גם כ"סמכות פררוגטיבית".
בישראל, כמדינת דמוקרטיה פרלמנטרית, לנשיא תפקיד ייצוגי בעיקרו. על אף זאת, סמכות החנינה מקנה לנשיא המדינה שיקול דעת ומרחב הכרעה עצמאי. זו הסמכות המהותית ביותר של נשיא המדינה, המעוגנת בסעיף 11(ב) לחוק-יסוד: נשיא המדינה, לפיו:
"לנשיא המדינה נתונה הסמכות לחון עבריינים ולהקל בעונשים על ידי הפחתתם או המרתם".
מקובל לסווג את מדינת ישראל בתוך קבוצת המדינות אשר בהן הנשיא ממלא בעיקר תפקיד ייצוגי, ולמעשה אין בתפקידו אלו סמכות של ממש. קיים ויכוח האם סמכות החנינה נמנית עם תפקידיו היצוגיים, או שמא נתונות לו במסגרתה סמכויות של ממש.
נראה כי על פי הגדרת סעיף 11 לחוק היסוד, קיימת חלוקה מבנית בין "תפקידים" לבין "סמכויות", כאשר החנינה מוגדרת כ"סמכות" - כוח לשנות או להחליט על עשיית פעולה זו או אחרת, או על הימנעות מכל פעולה, על פי שיקול דעתו של בעל הסמכות. כמו כן, בסעיף זה נמנע המחוקק מלציין מיהו הגוף שהמלצתו מובאת בפני הנשיא לפני החנינה. נראה כי התכוון המחוקק להפקיד בידיו שיקול דעת מלא להכריע בעניין.

בלעדיות הסמכות

לגישתו של פרופסור לסלי סבה:
"סמכות הנשיא לחון נידונים היא סמכות ייחודית המיוחדת לרשות המחוננת והיא נועדה להקנות לנשיא, בתחום זה, חופש מלא להחליט כרצונו ולפי מיטב הבנתו, אל לנו לאפשר לרשות אחרת לנגוס בסמכות זו".
קיימות רשויות אחרות שבכוחן להתחשב במצבו המיוחד של העבריין ולהקל עליו. המשטרה טרם העמדה לדין, בבואה לחקור את העבירה; התביעה הכללית, בבואה להחליט האם להעמיד אדם לדין; בית משפט, בשלב גזירת הדין; ועדת השחרורים שליד שירות בתי הסוהר או הוועדה לעיון בעונש לפי חוק השיפוט הצבאי, לאחר סיום ההליך הפלילי. עם זאת, נעדר מסמכותן של ועדות אלו האופי הרחב והגמיש שיש לסמכויותיו של הנשיא, או לסמכויות הרמטכ"ל על פי תקנה 55 לתקנות ההגנה (שעת חירום), שהן רחבות למדי.
לכאורה, אף לממשלה ניתנה סמכות חנינה, שכן הועברו אליה כל סמכויות הנציב העליון, "בלתי אם ניתנה למועצה הזמנית" (הכנסת). אלא שהכנסת, בחוק יסוד: הממשלה, הוציאה מידה סמכות זו, כשקבעה בסעיף 29 כי:
"הממשלה מוסמכת לעשות בשם המדינה, בכפוף לכל דין, כל פעולה שעשייתה אינה מוטלת בדין על רשות אחרת".

חתימת הקיום

סעיף 12 לחוק-יסוד: נשיא המדינה קובע כי:
"חתימתו של נשיא המדינה על מסמך רשמי טעונה חתימת קיום של ראש הממשלה או של שר אחר שהחליטה עליו הממשלה...".
אין פטור בחוק לגבי מסמכים הקשורים עם מתן חנינה ולפיכך, גם כתב חנינה טעון חתימת קיום. אל חתימת הנשיא מצטרפת חתימת קיום של שר המשפטים. כאשר מדובר במקרים ביטחוניים, נדרשת חתימתו של שר הביטחון.
מחד גיסא, משמעות הדרישה היא כי המסמך אינו תקף בהיעדר חתימת קיום. גישה זו מתחזקת על ידי עצם הבחירה במונח "קיום", הרומז על כך שבלעדי חתימתו של השר הרלוונטי, אין לחתימת הנשיא קיום מבחינה משפטית. מאידך גיסא, נראה כי משמעות זו אינה מוחלטת ואין לשר שיקול דעת לסרב להוסיף חתימת קיום על החלטתו של הנשיא, גם אם אינו תמים דעים עמו. מנגד, אין בכוחו של השר לחייב את נשיא המדינה להעניק חנינה בניגד לרצונו. כפי שאמר בעבר שר המשפטים דאז דב יוסף: "הסמכות היא של הנשיא". לא זו אף זו, כל עוד אין שר המשפטים מצליח לשכנע את נשיא המדינה לשנות את דעתו, עליו להגן על ההחלטה לאחר מכן.

מעמדה המשפטי של חתימת הקיום

פרשת ניר זוהר העלתה לראשונה את שאלת מעמדה המשפטי של "חתימת הקיום". שאלה זו נדונה במשך 50 השנים הראשונות בהן הופעלה סמכות החנינה על ידי משפטנים, ללא הכרעה ברורה, בשל הגמישות הקיימת ביחסים בין הנשיא לבין שר המשפטים, כמו גם בשל מיעוט אפשרויות ההכרעה השיפוטית. זאת, עד למקרה האמור.
סמכותו של הנשיא מעלה דילמות אתיות ומקצועיות לעניין הענקת החנינה - האם ראוי להעניק לנשיא המדינה סמכות כל כך רחבה, ואף להעניק לו חסינות רחבה בכל הנוגע להפעלתה, כך שיוכל לפעול על פי שיקול דעתו הבלעדי? לא ניתן להכריע סוגיה זו באופן חד משמעי וכל עוד נדרשת חתימת קיום, יהיה צורך בשיתוף פעולה בין משרד המשפטים והנשיא לעניין תקינותו של הליך החנינה.
פרופ' לסלי סבה המליץ לבטל כליל את דרישת חתימת הקיום. העניין נדון מספר פעמים בישיבות ועדת חוקה, חוק ומשפט. הוועדה הציעה לדון בסמכות החנינה של הנשיא באופן מקיף והעלתה שאלות אודות מנגנוני הבקרה על הסמכות, כגון חתימת הקיום, כמו גם ביקורת עקיפה על הזרוע השיפוטית וקראה למיסוד אחריות הנשיא כלפי הכנסת.
בבג"ץ 10021/06 ניר זוהר נגד שר המשפטים, קבע בית המשפט כי לשר המשפטים אין שיקול דעת וזכות התערבות בתפקידו של הנשיא וכי אין באפשרותו להימנע מלהוציא לפועל את החלטת הנשיא, הפועל כרשות נפרדת מהרשות המבצעת, המחוקקת והשופטת. בג"ץ קבע, כי חתימת הקיום נועדה להבטיח שכל המידע הרלוונטי להחלטת הנשיא הועבר לעיונו ושלא נפלו בו שגיאות כלשהן. דהיינו, שיקול הדעת המוקנה לשר מצומצם לכדי וידוא תקינות ההליך המנהלי בפנייה, בטרם החלטת הנשיא. אם ההליך המנהלי מתנהל באופן תקין, אין לשר המשפטים כל שיקול דעת והוא מחויב לחתום על החנינה.
על פסק דין זה הוגשה בקשה לדיון נוסף, ובו התהפכה התוצאה. בדיון הנוסף, בהרכב של תשעה שופטים, ונפסק בו (ברוב של 8 שופטים) כי: 
אין לזנוח את העיקרון לפיו אין סמכות שלטונית שאינה כפופה לבקרה, לרבות כאשר מדובר בסמכויות הנתונות לנשיא המדינה. עיקרון זה מחייב מתן שיקול דעת לשר המשפטים אם לצרף את חתימת הקיום להחלטת חנינה או הקלה בעונש של הנשיא, באופן שמאפשר בקרה פרלמנטרית ושיפוטית על הפעלת סמכות החנינה. בקרה זו, כפי שצוין לעיל, ראוי שתופעל במתינות ובהתחשב בטיבה של סמכות החנינה ובמעמדו הרם של נשיא המדינה, שהוא בעל הסמכות.

אופי ההליך

לאור האחריות הפרלמנטרית המונחת בבסיסה של חתימת הקיום, נעשות פעולות הכנה במשרד המשפטים בעקבות כל בקשת חנינה. בבואו להעניק חנינה, מתבסס הנשיא על המלצת שר המשפטים, לפי חוות דעת שניתנה על ידי מחלקת החנינות שבמשרדו. החל מנובמבר 2016 ניתן להגיש בקשות חנינה באמצעות האינטרנט, באתר מחלקת החנינות.
מחלקת החנינות במשרד המשפטים מכינה את החומר הנוגע למבקש, פונה לגופים שונים לשם קבלת חומר וחוות דעת, ביניהם בית המשפט הרלוונטי, לשם קבלת תיקו של המבקש, המטה הארצי של המשטרה, שירות בתי הסוהר ושירות המבחן במשרד הרווחה.
לאחר קבלת החומר, מכינה המחלקה תזכיר לשר המשפטים, כדי שייקבע את עמדתו. אם המלצת השר היא חיובית, מצורפת חוות דעת עם נוסח ההקלה בעונש או כתב חנינה.
הנשיא מעניק חנינה גם לפי המלצתה של ועדת שחרורים שמונתה בהתאם לחוק שחרור על-תנאי ממאסר, התשס"א-2001. קציבת עונשו של אסיר עולם, כלומר המרת עונש זה ממאסר עולם למאסר שמספר שנותיו קצוב, נעשית בהתאם להמלצתה של ועדת שחרורים מיוחדת.
בשנת 2001 תוקן חוק שחרור על-תנאי ממאסר ונקבע בו, שוועדת השחרורים לא תמליץ על קציבת עונשו של אסיר עולם שהורשע ברצח ראש הממשלה עקב מניע פוליטי-אידאולוגי ולא תמליץ על מתן חנינה לאסיר כזה. כדי שלא לפגוע בכבוד הנשיא, לא נפגעה סמכותו לקצוב את העונש או לחון את האסיר, אך הנשיא משה קצב התחייב שלעולם לא יחון או יקצוב את עונשו של יגאל עמיר, שמעשה הרצח שביצע הביא לחקיקת התיקון האמור.
הנשיא רשאי לסרב לתת חנינה אף אם משרד המשפטים המליץ להעניקה. לפי חוק המרשם הפלילי ותקנת השבים, כלולה בסמכות החנינה גם סמכות מחיקת הרשעה, בהגשת בקשה מתאימה, אך אין בכוחה להשליך על הליכים אחרים.
בסמכותו של הנשיא להקל בכל עונש שהוטל בדין תעבורתי על נהגים שהורשעו בבית משפט לתעבורה בגין גרימת מוות ברשלנות או גרימת חבלה של ממש בתאונת דרכים וכן בכל עונש שהוטל בדין פלילי, דהיינו מאסר, פסילת רישיון או קנס.
לשכת הנשיא מביאה בחשבון שיקולים השונים מהשיקולים המשמשים לגזירת הדין במסגרת התיק הפלילי, שיקולים נרחבים בהרבה הכוללים מלבד המצב המשפטי גם נתוני מציאות כללית חוץ-משפטיים. לא פעם, יבחר אדם המעוניין לערער על גזר דינו של בית משפט את דרך הגשת בקשת חנינה כתחליף להגשת ערעור.
במקרים חריגים, מצא הנשיא לנכון 'על פי שיקול דעתו' להעניק חנינה לאדם לפני שניתן פסק דין בעניינו ואף בטרם הועמד לדין (לדוגמה, פרשת קו 300 משנת 1986).

חנינה גורפת לעומת חנינה קצובה

חנינה גורפת מבטלת את העונש וגם את ההרשעה בעבירה שהובילה לעונש. חנינה כזו מאפשרת לאישיות פוליטית לשוב ולשמש בתפקיד ציבורי, אף אם הורשעה בעבירה שיש עמה קלון. חנינה זו חלה גם על עונשים מנהליים. לעומתה, חנינה קצובה היא קציבת עונשו של אדם, כלומר קיצורו. האחרונה יכולה להינתן גם לנאשם שנגזר עליו עונש מאסר עולם, באופן שייקצב עונשו, כך שיעמוד על 30 שנות מאסר לכל היותר.

חנינה לאדם לעומת חנינה לקבוצה

חלוקה נוספת היא חנינה לאדם פרטי וחנינה הניתנת לקבוצה שלמה של אנשים העומדים בקריטריונים מסוימים. סמכותו של נשיא המדינה מוגבלת לחנינה פרטית. הסמכות להענקת חנינה קבוצתית נתונה לכנסת.
בשנת 1968, מיד לאחר מלחמת ששת הימים, החליטה הכנסת על הענקת חנינה קבוצתית, בתהליך שלא היה מעורב בו הנשיא. ניסיונות נוספים להענקת חנינה מסוג זה, לדוגמה בשנת יובל למדינה, כשלו. יוצאי דופן הם נאשמי טבח כפר קאסם. בשנת 1959 העניק הנשיא יצחק בן צבי חנינה לאחרוני המורשעים במעורבות בטבח שעוד נותרו בכלא.

חנינה כללית

חנינה כללית, או אמניסטיה, היא מתן חנינה גורפת למספר רב של אסירים בכל בתי הכלא. חנינה כזו ניתנת בארצות רבות בעולם עקב אירועים לאומיים ופוליטיים יוצאי דופן. בדרך כלל, נלווה אליה הרצון לפתוח דף חדש במערכת החברתית וביחסים בין האוכלוסייה לשלטון. בניגוד לחנינה אישית, שמוענקת על ידי ראש המדינה, החנינה הכללית מעוגנת בחוק.
גם בישראל החנינה הכללית איננה בסמכותו של נשיא המדינה, אלא נקבעת בחוק של הכנסת. עד כה, הוענקו שתי חנינות כלליות: פקודת החנינה הכללית, התש"ט-1949, לרגל הקמת המדינה; וחוק החנינה, התשכ"ז-1967, לרגל הניצחון במלחמת ששת הימים. בחנינות אלו לא נכללו אסירים שנשפטו על ביצוע פשעים חמורים, כגון רצח. מאז, עלה רעיון החנינה הכללית לדיון ציבורי פעמים אחדות (כמו בשנת היובל להקמת המדינה), אך לא הבשיל לכדי החלטה.

חנינת מס

חנינת מס היא אמצעי המשמש את המדינה כאשר נוצר צורך ועניין לעודד גבייה של כספי מיסים שהועלמו. העלמת מס היא תופעה נרחבת ונתפסת לבעיה קשה שכן הציבור, המשלם מיסים כחוק מרגיש מרומה כאשר ישנם המתחמקים מתשלום המס. מקורה של חנינת המס ניתנת בחקיקה או בהוראה מנהלית, המאפשרת לנישומים מעלימי מס לפנות מיוזמתם אל רשויות המס על מנת להצהיר על העלמות מס שביצעו ובכך לשלם בדיעבד את חובם למדינה. בתמורה זוכים נישומים אלו להגנה מפני סנקציה פלילית אשר היו צפויים לה אילו היו נתפסים ומועמדים לדין.