התערבות הומניטרית

התערבות הומניטרית היא שימוש בכוח נגד מדינה נוכח הפרות זכויות אדם בשטחה, ללא הסכמת המדינה בה מתבצעת הפעולה וללא אישור מועצת הביטחון. במשפט הבין לאומי יש מחלוקת בדבר החוקיות של התערבות הומניטרית ואין קריטריונים ברורים להפעלתה.

רקע

לאחר מלחמת העולם השנייה ובדגש על השנים האחרונות חלה ירידה במספר הסכסוכים בעולם בין מדינות, אך עליה והתעצמות בסכסוכים הפנימיים בהן ובמעשי זוועה, דבר שהוביל להתחזקות השיח בנושא זכויות אדם. שיח זה מחזק את האינטרס המגולם ברצון המדינות לנקוט בפעולות כוחניות למניעת מעשי הזוועה בבני אדם.
רצח העם ברואנדה בשנת 1994, היה המקרה הראשון בו מועצת הביטחון של האו"ם החליטה לפעול כנגד מבצעי הפשעים נגד האנושות, אך במקרה זה ההחלטה התקבלה מאוחר מידי. מקרה נוסף, שאירע בשנת 1995 היה רצח העם בבוסניה, בו היה מנדט של מועצת הביטחון של האו"ם לפעול מכוח החלטה 836 ולתת אישור למטוסי נאט"ו להגן על אותו אזור, במטרה להגן על האוכלוסייה המוסלמית מפני האוכלוסייה הסרבית. השימוש במשאבים היה דליל, הכוחות הסרבים הצליחו לכתר את האזור הבטוח ולבסוף כוחות האו"ם נסוגו וכוחות בוסנים-סרביים נכנסו לאזור הבטוח וביצעו רצח עם באוכלוסייה.
הדיון על התערבות הומניטרית הגיע לנקודת רתיחה במישור הבינלאומי עקב המצב במלחמת קוסובו בשנת 1999. שם החלה התדרדרות קשה ביחסים בין האוכלוסייה הסרבית המקומית לאזרחים המוסלמים עקב שלילת זכויות אוטונומיות, דבר שהוביל לעימותים צבאיים ולהרג נרחב של אזרחים בקוסובו. מועצת הביטחון התכנסה לדון בבעיה, אך מאחר שסרביה היא בעלת ברית ותיקה של רוסיה, מועצת הביטחון נמנעת מלהורות על שימוש בכוח. מועצת הביטחון מטילה על איסור על מסחר בכלי נשק עם סרביה (אמברגו) וקוראת להפסקת אש ולנסיגת הכוחות הסרביים. כשהבינו כוחות נאט"ו שמועצת הביטחון נמנעת מלהתערב החליטו לפעול על דעת עצמם והחלו בהפצצה אווירית ללא אישור מועצת הביטחון, דבר שהביא להסלמה כאשר סרביה פתחה בטיהור אתני נרחב נגד האוכלוסייה האלבנית בתגובה להפצצה.
מקרים אלו מעלים תהיות בדבר האפקטיביות של פעולות התערבות הומניטרית. הדיון מתעצם נוכח העימות הפנימי בסוריה שהחל בשנת 2011, לגביו למועצת הביטחון של האו"ם יש חוסר יכולת להגיע להחלטה בדבר פעולה בינלאומית, המעידה על הססנות בקרב המדינות בדבר הצורך בנקיטת התערבות הומניטרית.

המעמד המשפטי של התערבות הומניטרית

המשפט הבינלאומי נסמך על שני מקורות עיקריים. האחד הוא הדין ההסכמי, זה הכולל הסכמים בינלאומיים, כלליים או פרטיים, הקובעים כללים שהמדינות הודו בהם במפורש כגון; אמנות, מגילת האו"ם וכו'. והשני הוא הדין מנהגי, הכולל את המנהג הבינלאומי, כראיה לנוהג כללי שנתקבל בבחינת דין על ידי מדינות העולם. מנהג זה מתבסס על הסכמה הדדית משתמעת למעשים מסוימים. ההתנהגות הופכת מחייבת כאשר מספר רב של מדינות פועלות באותו אופן כחלק מפרקטיקה ממושכת ועקבית.
טענות בדבר חוקיותה של התערבות הומניטרית:
סעיף 2(4) למגילת האו"ם קובע איסור השימוש בכוח, בין אם כנגד שלמותה הטריטוריאלית או הריבונית של איזו מדינה ובין אם בכל דרך אחרת שאינה מתיישבת עם מטרות האו"ם. דוקטרינת ההתערבות ההומניטרית מכירה בכך שהאחריות העיקרית להגן על אנשים מוטלת על המדינה הריבונית, אולם כאשר המדינה אינה מסוגלת או אינה מעוניינת להגן על אנשיה, או כשהיא עצמה מאיימת על אנשיה, אזי האחריות להגן מוטלת על הקהילה הבינלאומית. בהקשר זה, מדינות המצדדות בדוקטרינה זו יטענו, כי קיים כלל מנהגי עתיק שאינו שולל את זכותה של מדינה להשתמש בכוח. לחלופין יטענו, כי שימוש בכוח כנגד מעשי זוועה או כנגד פגיעה בזכויות אדם על ידי ריבון, עומד בקנה אחד עם מטרות האו"ם ולפיכך, מדובר בפעולה חוקית שמתיישבת עם הדין הבינלאומי.
העיקרון שעומד מאחורי טיעונים אלו הוא, שריבונות המדינה אינה יכולה להעניק חסינות מול הפרת זכויות אדם יסודיות. הסוגיה עלתה בעניין מלחמת האזרחים בסוריה ובה טענה בריטניה כי אם אין פעולה במועצת הביטחון כנגד מעשי זוועה, בריטניה תהיה מוסמכת לפי המשפט הבינלאומי למנוע את הקטסטרופה ההומניטרית בסוריה לפי דוקטרינת ההתערבות ההומניטרית. בריטניה קבעה שלושה תנאים שנדרשים לשימוש בדוקטרינה: ראיות משכנעות לאסון הומניטרי; כשברור באופן אובייקטיבי שפעולה אחרת לא תציל חיים; והשימוש בכוח נחוץ באופן מיידי כדי למנוע אסון הומניטרי. בריטניה הכריזה שבהתקיים תנאים אלו היא רואה עצמה מוסמכת לפי המשפט הבינלאומי למנוע את הפגיעה ההומניטרית. הכרזה זו לא הוכרה על ידי הקהילה הבינלאומית. השימוש בדוקטרינת ההתערבות ההומניטרית נחשב שנוי במחלוקת ולא מקובל בעולם ככלי חוקי לשימוש בכוח, בהיעדר אישור מועצת הביטחון של האו"ם.

טענות נגד חוקיותה של התערבות הומניטרית

הבעיה הקשה בשימוש בדוקטרינת ההתערבות ההומניטרית הינה התנגשות בין האינטואיציה המוסרית לפעולה נגד מעשי זוועה מובהקים, לבין ההסדר המשפטי במישור הבינלאומי. ראשית, עומד החשש לרוקן את סעיף 2(4) למגילת האו"ם, כך שמדינות ינצלו לרעה את הדוקטרינה כדי להשליט סדר יום אימפריאליסטי בו מדינות חזקות ישתלטו על מדינות חלשות בטענה של התערבות הומניטרית. יתרה מכך, לא ברור עד כמה ההתערבות אפקטיבית. הדינמיקה של פעולות צבאיות מאפשרת לדעת איך תתחיל המערכה, אך לא איך תסתיים ומה יהיו השלכותיה. בעניין קוסובו, ניתן לראות הסלמה במעשי הזוועה לאחר התערבות כוחות נאט"ו. לפיכך, הביקורת על הדוקטרינה גורסת שהתערבות גורם חיצוני עלולה ליצור נזק רב יותר במקום להביא להפסקת ההרס.
ביקורת נוספת עולה מהחלטת שרי החוץ של קבוצת ה-G77 (קבוצת המדינות המתפתחות) אשר הודיעו שהם דוחים את הזכות הנטענת של התערבות הומניטרית, מכיוון שאין היא מעוגנת במשפט הבינלאומי ובמגילת האו"ם ולמעשה קובעים שהתערבות הומניטארית אינה חלק מהמשפט הבינלאומי. הדין המנהגי כאמור דורש פרקטיקה כללית, עקבית וממושכת. כש-77 מדינות טוענות שדוקטרינה מסוימת לא מוצדקת במשפט המנהגי, קשה לקבוע שקיים מנהג בעניין הזה.
בעניין מלחמת האזרחים בסוריה ובתגובה להצהרת בריטניה, הביע נשיא רוסיה, ולדימיר פוטין, ביקורת על השימוש בכוח לצורך התערבות הומניטרית.. ביקורתו מתבססת על הבעיה בזיהוי הצד התוקפן בסוריה ועל ההשלכות, העלולות לנבוע מפעולה חד צדדית. בהמשך לדבריו, שימוש בכוח מותר רק באישור מועצת הביטחון של האו"ם או כהגנה עצמית וכל פעולה אחרת מהווה מעשה תוקפנות המנוגד לערכי האו"ם.

בין התערבות הומניטרית לאחריות להגן (R2P)

בשנת 2000, קופי ענאן, מזכ"ל האו"ם דאז, יזם וועדה (ICISS ) שתדון בהתערבות הומניטרית כדי ליצור קונצנזוס בינלאומי לאור מעשי הזוועה בקוסובו. מסקנות הוועדה הציעו לנטוש את המונח "התערבות הומניטארית" ולקרוא לפעולה זו "אחריות להגן", כלומר מונח רחב יותר שיכלול היבטים של מניעה מראש ושיקום. זאת ועוד קבעה הוועדה, כי ריבונות מדינה מהווה את הזכות להגן ממעשי זוועה, כאשר אחריות זו חלה גם על הקהילה הבינלאומית.
בסוגיית הפתרונות למצבים בהם מועצת הביטחון של האו"ם נמנעת מלפעול במקרים בהם תיתכן התערבות, השיבה הוועדה כי יש לפנות לעצרת הכללית של האו"ם לקבלת לגיטימציה לפעולה, או לפנות לארגונים אחרים אזוריים, מאחר שבכך יש חשש קטן יותר לניצול המצב לרעה. דו"ח הוועדה מסייג את דבריו בכך שגם ארגונים אזוריים אלו צריכים לקבל את אישור מועצת הביטחון. לבסוף, המסר העיקרי שנשלח מן הדו"ח מופנה אל מועצת הביטחון של האו"ם ומזהיר כי אם לא תממש את אחריותה במקרים בהם עליה להפעיל את דוקטרינת האחריות להגן, מדינות אחרות יפעלו, דבר אשר יפגע בתפיסת מדיניותה.
בשנת 2005 התאספה ועדת הפסגה של האו"ם וקיבלה החלטה להכיר באחריות להגן (R2P), כלומר עיקרה של דוקטרינה זו מקנה למועצת הביטחון של האו"ם את הסמכות לפעול גם בעניינים פנימיים, אך לא מקנה למדינות את הזכות לפעול באופן חד צדדי.