חוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט)

חוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט), התשי"ד-1954 הוא חוק שחוקקה הכנסת השנייה, ב-16 באוגוסט 1954, לשם התמודדות עם ההסתננות (בעיקר של פלסטינים) לישראל. שני תיקונים לחוק זה, שנחקקו בעשור השני של המאה ה-21 ובאו להתמודד עם ההסתננות מאפריקה לישראל, נפסלו על ידי בג"ץ, בנימוק שיש בהם סתירה לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. תיקונים נוספים, חוקקו במסגרת החוק למניעת הסתננות ולהבטחת יציאתם של מסתננים מישראל (תיקוני חקיקה והוראות שעה), התשע"ה - 2014, שפורסם ביום 17.12.2014.

הרקע לחקיקת החוק

החוק נחקק על רקע תופעת הפדאיון, שהסתננו לישראל כדי לבצע פעולות טרור ועבירות אחרות. כשהוצגה הצעת החוק בפני הכנסת הסביר ממלא מקום שר הביטחון, פנחס לבון: 
המלחמה הזעירה המתנהלת נגדנו על-ידי מדינות ערב, והנקראת בלשון סגי נהור ״הסתננות״, מלווה את חיי מדינתנו במשך שנים. לצורכי מלחמה זו מופעלים יסודות מדיניים ופליליים כאחד. על-ידי שלילת כל פתרון חיובי לבעיית הפליטים, מפנות מדינות ערב חלקים מביניהם לפעולות חבלה וחדירה לשטח ישראל. כוונת ההסתננות היא לזעזע את יסודות קיומנו. מטרה זו לא הושגה ולא תושג, כי הננו מתקדמים בלי הרף בשכלול ובגיוון של דרכי התגוננותנו. אולם תוצאותיה חמורות למדי... כדי להבין את חומרת הבעיה, די לסקור את פעולות ההסתננות בשנה זו. בתקופה שבין 1 בינואר 1953 ל-1 בנובמבר 1953 נרצחו על-ידי מסתננים 56 ישראליים, ונפצעו 93. בתקופה שבין חודש מאי שנה זו לחודש נובמבר שנה זו, נרצחו מתוך המספר הכולל 46 ישראליים ונפצעו 65. במשך שני החדשים אוקטובר—נובמבר נרצחו 3 ישראליים ונפצעו 6. באותה תקופה (מאי — נובמבר) היו 14 מקרי מיקוש, 11 מקרי חבלה, 263 התנקשויות מזויינות, 54 מקרי שוד ו-542 גניבות. כל זה מחוץ להברחות ונסיונות לגניבות שלא הצליחו.
באותה העת, החקיקה הקיימת אפשרה את העמדתם לדין של מסתננים בפני בית דין צבאי רק אם הסתננו לשטח צבאי סגור, בהתאם לתקנות ההגנה (שעת חירום). יתר המסתננים הועמדו לדין בפני מערכת המשפט האזרחית, בהתאם לחוק הכניסה לישראל, ואולם העונש המרבי שניתן היה לגזור על העובר עליהם הוא שלושה חודשי מאסר או קנס של 300 לירות. הצעת החוק נועדה לקבוע את ההסתננות כעבירה חמורה, וכן להקים מערכת שיפוט צבאית מיוחדת שתוכל לשפוט את המסתננים במהירות. 
במהלך הדיונים במליאת הכנסת בקריאה הראשונה, תמכו מרבית חברי הכנסת במאבק בתופעה, אך לכמה מהם היו השגות. חבר הכנסת שלום זיסמן מהציונים הכלליים סבר כי סמכות הגירוש צריכה להיות בידי שר הפנים ולא בידי שר הביטחון. חבר הכנסת ישראל בר-יהודה ממפ"ם סבר כי יש להבחין בין מסתננים שהם שלוחיהן של מדינות ערב לבין מסתננים על רקע פלילי. לשיטתו, את האחרונים הציע בר-יהודה להעמיד לדין בבית משפט רגיל ולא בבית דין צבאי, שהשופטים בו הם קציני צבא ללא רקע משפטי. כן העלה בר-יהודה חשש שמא החזקה הקבועה בחוק תוחל, בפועל, רק על אזרחים ערבים. חיים לנדאו מתנועת החרות גרס שכל ההליכים צריכים להתקיים בפני בתי משפט אזרחיים, במסגרת סדרי הדין ודיני הראיות הרגילים. חבר הכנסת אמיל חביבי ממק"י, שהתנגד לחוק, גרס שהחוק לא נועד להילחם בתופעת ההסתננות, וכי מטרתו האמיתית היא לאפשר את גירושם של ערבים מישראל. בסופו של דבר עבר החוק קריאה ראשונה ברוב של 40 מול 6.
במהלך הדיונים בוועדת החוץ והביטחון, הכניסה הוועדה מספר תיקונים בהצעת החוק. בין היתר, הוחלט כי שם החוק לא יהיה "חוק ביטחון הגבולות (עבירות ושיפוט)", כפי שהציעה הממשלה, אלא חוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט). הוועדה בחנה גם את האפשרות להחיל את החוק למפרע, והחליטה לקבל אותה באופן חלקי, כך שסמכות הגירוש שבחוק תחול גם על מי שהסתנן לישראל לפני תחילתו של החוק, אם ניתן היה לגרשו גם לפי פקודת העלייה או חוק הכניסה לישראל. הוועדה קיבלה גם החלטה לפיה בית הדין יהיה רשאי להטיל עונש מוות אם הרשיע מסתנן שביצע עבירה במטרה לפגוע בביטחון המדינה, ואולם סעיף זה הושמט לאחר שמליאת הכנסת קיבלה את הסתייגותו של חבר הכנסת יעקב ריפתין. הסתייגות נוספת שקיבלה הכנסת הייתה מטעם חבר הכנסת יצחק רפאל, ובעקבות זאת לא נכללה בחוק הוראה המאפשרת לגזור מאסר עולם על מסתנן שהסתנן מתוך כוונה לבצע עבירה שיש בה פגיעה ברכוש, שימוש בכוח או הפרת השלום, אלא רק אם ביצע בפועל עבירה כזו. החוק אושר בקריאה שלישית ברוב של 52 מול 9, ו-4 נמנעים.

הוראות החוק

עם חקיקתו, הגדיר החוק מסתנן כך:
מי שנכנס לישראל, ביודעין ושלא כדין, וביום מן הימים שבין ט"ז בכסלו תש"ח (29 בנובמבר 1947) ובין כניסתו היה אחד מאלה –

(1) אזרח או נתין של לבנון, מצרים, סוריה, סעודיה, עבר-הירדן, עיראק או תימן

(2) תושב או מבקר באחת הארצות האלה או בכל חלק של ארץ ישראל שמחוץ לישראל

(3) אזרח ארצישראלי או תושב ארצישראלי חסר אזרחות או נתינות או שאזרחותו או שנתינותו מוטלת בספק, ויצא באותו פרק זמן ממקום מגוריו הרגיל בשטח שהיה לחלק מישראל אל מקום שמחוץ לישראל
 
הגדרה זו התבססה במידה רבה על הגדרת "נפקד" בחוק נכסי נפקדים.
תוקפו של החוק כולו הוצמד לתוקף ההכרזה על מצב חירום שנתנה מועצת המדינה הזמנית עם קום המדינה (ושעודה נמצאת בתוקף). השר שמונה על יישום החוק הוא שר הביטחון, וכן ניתנו לחיילים סמכויות החיפוש המסורות לשוטר.

בתי הדין

החוק הסמיך את שר הביטחון להקים בתי דין מיוחדים להסתננות. החוק קבע כי הדיינים בבית הדין יהיו קציני צה"ל, וכי הם יכללו שתי ערכאות - ערכאה ראשונה בה ישב דיין יחיד וערכאת ערעור בה ישבו שלושה דיינים. החוק קבע כי רק אב בית הדין בערכאת הערעור חייב להיות בעל השכלה משפטית. מבחינת סדרי הדין קובע החוק כי בתי הדין רשאים לסטות מדיני הראיות, וכי שר הביטחון רשאי לקבוע סדרי דין שונים מהמקובל בבתי המשפט (השר לא השתמש בסמכותו זו). כן נקבע כי פסקי הדין של ערכאת הערעור לא ניתנים לערעור נוסף.

תיקונים בנוגע ליציאה מישראל

בשנת 1960 יזמה הממשלה תיקון לחוק, בו נקבע כי "היוצא, ביודעין ושלא כדין, מישראל ללבנון, לסוריה, למצרים, לעבר-הירדן, לסעודיה, לעיראק, לתימן או לכל חלק מארץ ישראל שמחוץ לישראל, דינו - מאסר ארבע שנים או קנס חמשת אלפים לירות". בדברי ההסבר להצעת החוק נכתב כי מטרתה להיאבק בתופעה שבה אזרחים ישראלים יוצאים שלא כדין למדינות אויב שכנות ונפגשים עם סוכנים זרים, גם אם לא זו הייתה מטרת יציאתם מלכתחילה. החוק נועד להשוות בין מי שיוצא מישראל שלא כדין לבין מי שנכנס אליה שלא כדין (אף שבנוסח שאושר, החליטה הכנסת להעמיד את העונש על יציאה שלא כדין על ארבע שנות מאסר, ולא חמש, כפי שביקשה הממשלה). בשנת 2007 תוקן החוק בשנית, ביוזמת חבר הכנסת אריה אלדד, ואיראן נוספה לרשימת המדינות שיציאה שלא כדין אליה מהווה עבירה לפי החוק.

רקע

במסגרת המאמצים לניתוק זיקתם של דברי חקיקה שונים ממצב החירום, יזמה הממשלה בשנת 2008 הצעת חוק המנוסחת באופן מודרני יותר. ההצעה אושרה בקריאה הראשונה, והכנסת ה-18 החילה עליה דין רציפות. בתוך כך, לאחר עשורים רבים בהם נעשה בחוק שימוש דל (תופעת הפדאיון פסקה כבר ב-1956, בעקבות מבצע קדש), החלה מאז 2007 תופעה חדשה, של הסתננות דרך גבול ישראל-מצרים. התופעה הלכה והתרחבה ובין אותה שנה ל-2011 נכנסו לישראל למעלה מ-50 אלף מסתננים, כ-16 אלף מהם בשנת 2011 לבדה. כ-95% מהמסתננים הגיעו מסודאן ומאריתריאה. מאחר שסודאן היא מדינה עוינת לישראל, שאין עמה יחסים דיפלומטיים, ואריתריאה הוכרזה על ידי נציבות האו"ם לפליטים כמדינה שבאופן זמני לא ניתן להחזיר אליה מהגרים בלתי חוקיים, ניצבה ישראל בפני קושי. מצד אחד, לא ניתן לגרשם חזרה למדינותיהם, ומצד שני, אין בידיה כלים משפטיים להתמודד עם התופעה. מסתננים שנתפסו בגבול הוחזקו במשמורת ל-60 ימים, לפי חוק הכניסה לישראל, ומשלא ניתן היה לגרשם - שוחררו. ככל שהתגברה התופעה, החלה ישראל לשחרר את המסתננים אף קודם לכן, עקב מגבלת מקום במתקני המשמורת. באופן רשמי, שוחררו המסתננים בהיתר שהייה זמני, שאסר עליהם לעבוד, ואולם מתוך הבנה שעליהם להתקיים, ישראל לא אכפה את איסור ההעסקה. 
כדי להתמודד עם התופעה החליטה ישראל על מספר צעדים. בין היתר, בנתה גדר מערכת בגבול עם מצרים ובהקמת מתקן שהייה שיוכל לקלוט כמות גדולה יותר של מסתננים. בשנת 2010 משכה הממשלה את הצעת החוק שיזמה, ובשנת 2011 הניחה על שולחן הכנסת הצעת חוק חדשה, מחמירה יותר, כתיקון בחוק הקיים, חלקו בהוראת שעה, במטרה להקנות לה כלים חדשים להתמודדות עם התופעה.

הדיונים בהצעת החוק

במהלך דיוני ועדת הפנים והגנת הסביבה בהצעת החוק, הושמעו טענות שונות נגד הצעת החוק. 
בין היתר, נטען כי מדובר בתיקון לחוק ארכאי מ-1954, שנחקק במטרה להתמודד עם בעיה ביטחונית, ושכולל הוראות שאינן מתאימות למסתננים אלה, שמרביתם אינם מסתננים לשם ביצוע פעילות חבלנית עוינת. בהקשר זה נטען כי ההוראות הפליליות הקבועות בחוק חמורות יתר על המידה, ועלולות להביא לכך שמסתנן שביצע עבירה פעוטה יהיה צפוי לעונש של מאסר עולם, וכי אדם שנתן סיוע הומניטרי למסתנן יהיה צפוי לעונש של 5 עד 15 שנות מאסר. עוד נטען בהקשר זה כי העובדה ששר הביטחון הוא הממונה על החוק מקנה לו נופך ביטחוני, בשעה ששר הפנים הוא השר הממונה על כניסה ויציאה מישראל, ושעליו לאכוף את הטיפול בתופעה. עמדת הממשלה בשאלת סעיפי העונשין הייתה כי הפתרון מצוי במדיניות אכיפה, וכי הפרקליטות לא העמידה לדין אזרחים תמימים שסייעו למסתננים ערב חקיקתו של החוק, ולא תעשה זאת גם לאחר מכן. הוועדה לא קיבלה עמדה זו, והוסיפה סעיף שקבע כי ההוראות הפליליות המחמירות שבחוק יחולו רק לגבי מסתנן מזוין או לגבי מי שהסתנן כדי לבצע עבירה של סחר בבני אדם או סחר בסמים, ולגבי מי שסייעו להם. שר המשפטים יעקב נאמן הגיש הסתייגות לפיה תיקון זה לא ייכלל בהצעת החוק, ואולם במהלך הדיונים בקריאה השנייה והשלישית, בעקבות דין ודברים בין יושב ראש הכנסת ראובן ריבלין וראש הממשלה בנימין נתניהו הסכים האחרון שלא להצביע על ההסתייגות, והסעיף נותר על כנו.
טענה מרכזית נוספת שנטענה היא כי החוק אינו מבחין בין מסתננים שהם מהגרי עבודה, מסתננים שהם פליטים, מסתננים על רקע פלילי ומסתננים על רקע ביטחוני. נציגי ארגונים שונים וכמה מחברי הכנסת סברו שיש לעגן בחוק את מחויבויותיה של ישראל לפי האמנה בדבר מעמדם של פליטים, כדי להבטיח שלא יהיה בחוק כדי לפגוע בפליטים. עמדת הממשלה בעניין זה הייתה כי מעמדו של כל מסתנן מתברר בהליך מסודר, וכי מי שמוכר כפליט אינו צפוי למאסר או גירוש. הוועדה קיבלה את עמדת הממשלה בסוגיה זו.
טענה נוספת שנשמעה נגד החוק התייחסה לתקופה הממושכת שניתן להחזיק בה במשמורת את המסתננים. לפי החוק, פרט למקרים הומניטריים שבחלקם מנויים בו, רק לאחר שהמסתנן מוחזק במשמורת שלוש שנים רשאי ממונה ביקורת הגבולות לשקול לשחררו. בסעיף נוסף נקבע כי אם הוגשה לממונה ביקורת הגבולות חוות דעת מאת גורמי הביטחון המוסמכים שלפיה במדינת מושבו או באזור מגוריו של המסתנן מתבצעת פעילות העלולה לסכן את ביטחון מדינת ישראל או אזרחיה, לא ניתן יהיה לשחררו גם בתום שלוש שנים, אלא בהתקיים נסיבות הומניטריות מיוחדות. ארגוני זכויות האדם וחברי כנסת מהשמאל טענו כי החזקת אדם לתקופה כל כך ממושכת (שלמעשה אינה מוגבלת בזמן) ללא משפט מהווה פגיעה בלתי מידתית בזכות לחירות המעוגנת בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. עמדת הממשלה בהקשר זה הייתה כי ההסתננות הפכה למכת מדינה, ויש לנקוט צעדים חריפים כדי להתמודד עמה, במטרה להרתיע מסתננים נוספים. גם בסוגיה זו קיבלה הוועדה את עמדת הממשלה.
מנגד, כמה מחברי הכנסת טענו שהחוק אינו מחמיר דיו, וכי עליו להתייחס גם להיבט של החמרת הקנסות נגד מעסיקים. עמדת הממשלה, שהתקבלה בוועדה, הייתה כי היבטים אלה יש להסדיר בחקיקה נפרדת, שנדונה בוועדת חוקה, חוק ומשפט. כן נטען נגד החוק כי הוא מניעתי בעיקרו, ואינו נותן פתרון לכ-50 אלף המסתננים שכבר נמצאים בישראל.
התיקון אושר ב-9 בינואר 2012, ברוב של 37 מול 8.

תיקון מס' 4 והוראת שעה (2013)

ב-10 בדצמבר 2013 אישרה הכנסת ברוב של 30 נגד 15 הצעת חוק של ממשלת ישראל השלושים ושלוש שמהווה גרסה מרוככת יותר של תיקון מס' 3 מ-2012. במסגרת התיקון, ניתן להחזיק מסתננים במשמורת לשנה, ואפשרות זו חלה אך ורק על מסתננים שנכנסו לישראל החל מיום תחילתו של התיקון. עוד נקבע בתיקון שמסתנן שיש קושי בגירושו (בעיקר אזרחי אריתראה וסודאן) ניתן להחזיק במתקן שהיה ובו תנאי מחיה בסיסיים (כגון מזון, שירותי רווחה ובריאות), ובמקרה זה הוא לא יהיה רשאי לעבוד: אפשרות זו חלה גם על המסתננים הוותיקים יותר בארץ.
בהתאם לתיקון זה הוקם מתקן חולות בנגב. נגד חוקתיות התיקון הוגשה עתירה לבג"ץ וב-22 בספטמבר קבע בג"ץ כי גם תיקון זה אינו חוקתי וביטל חלק עיקרי ממנו.

הוראת שעה (2014)

בעקבות פסיקת בג"ץ אישרה הכנסת ב-8 בדצמבר 2014 הוראת שעה נוספת, שבאה להתמודד עם הליקויים שמצא בג"ץ בחקיקה הקודמת. גם נגד חקיקה זו הוגשה עתירה לבג"ץ, ונפסק כי: "בכפוף לפרשנות המוצעת צולחות הוראות החוק את מבחן החוקתיות, פרט להוראותיהם של סעיפים 32ד (א) ו-32כא – הקובעים את התקופה המרבית להחזקה במרכז השהייה – שדינם בטלות. על-פי הכרעת שופטי הרוב, תושעה הכרזת הבטלות לגבי סעיפים אלה למשך שישה חודשים. במשך תקופה זו תעמוד התקופה המרבית להחזקה במרכז השהייה הנקובה בסעיפים אלה על שנים-עשר חודשים. שוהים השוהים במרכז השהייה ביום מתן פסק דין זה שנים-עשר חודשים או יותר, ישוחררו ממנו לאלתר".

הוראת שעה בדבר הגבלת הוצאת רכוש מישראל

ביוני 2013 אישרה הכנסת הוראת שעה נוספת, לפיה החל מ-11 בספטמבר 2013 ועד לתום הוראת השעה הקודמת, יוכל מסתנן להוציא את רכושו מישראל רק בעת עזיבתו את המדינה. בדברי ההסבר להצעת החוק נאמר: "החוק המוצע נועד לסייע בהתמודדות עם תופעת ההסתננות לישראל, באמצעות קביעת איסור פלילי על הוצאת כספי מסתנן מישראל, שמטרתו להביא להקטנת הכדאיות הכלכלית שבהסתננות ועל ידי כך לצמצם את התמריץ להסתננות לישראל, וכן לעודד מסתננים לצאת מישראל."