ועידת לוזאן

הרקע לוועידה

את רעיון הקמת הוועידה הציע לאו"ם פולקה ברנדוט, "המתווך", כחלק משורת הצעות שהעביר לאו"ם במסמך הנקרא "דו"ח ברנדוט". כשלושה חודשים לאחר הרצחו של ברנדוט החליט האו"ם בהחלטת עצרת 194 מתאריך 11 בדצמבר 1948, על הקמת ועדת הפיוס לארץ ישראל. ועדת הפיוס יזמה את כינוסה של ועידת לוזאן כדי לסייע לממשלות ולגורמים הנוגעים בדבר ללבן את הבעיות שביניהם - הפליטים, ירושלים, גבולות מדינת ישראל וההכרה של מדינות ערב בה, בניסיון להגיע להסכמי שלום בין הצדדים.
הצורך בהשגת הסכם קבע נבע מהעובדה שהסכמי שביתת הנשק שנחתמו לאחר מלחמת העצמאות ב-1949, נחשבו להסכמים זמניים.
לפי ראש המשלחת הישראלית לשיחות, ולטר איתן, הוועידה נערכה בנקודת זמן מאוד רגישה מבחינת מעמדה של ישראל בזירה הבינלאומית ומול האו"ם - מדינה חלשה שעדיין לא מלאו שנה לעצמאותה כאשר ב 29 בנובמבר 1948 נדחתה בקשתה של ישראל להתקבל כחברה באו"ם ובמאי 1949 עמדה ישראל לחדש בקשתה. מעמדת פתיחה נחותה שכזו לא יכלה ישראל להרשות לעצמה להכשיל ועידת שלום בחסות בינלאומית, ולכן לא עזבה את הוועידה אף כי היה לה ברור שעל פי הנוהלים שנקבעו - מפגשים בלתי ישירים, מדינות ערב כגוש אחד מול ישראל תחת משא ומתן פרטני עם כל אחד מן הצדדים כפי שהיה בועידת רודוס - אין שום סיכוי להגיע להסכם כלשהו.

משתתפי הוועידה

אל הישיבה הראשונה של הוועידה, שהתקיימה ב-27 באפריל 1949, הגיעו משלחות מישראל, מצרים, עבר הירדן ולבנון. המשלחת מסוריה הצטרפה בשלב יותר מאוחר. בוועידה נכח גם נציג הוועד הערבי העליון כנציגם של הפלסטינים.
נציגי המשלחות הערביות הופיעו בפני הוועידה כגוש אחד. ההנהגה בישראל, שחששה כי בשל ליכוד זה לא תוכל להתקדם לקראת הסדר, הציעה לנהל משא ומתן עם כל מדינה בנפרד, ללא ידיעת המדינות האחרות. הצעה זו לא צלחה כיוון שהערבים ראו בניהול משא ומתן ישיר עם ישראל, מעין הכרה עקיפה בקיומה.
בראש המשלחת הישראלית שיצאה לוועידה עמד המנהל הכללי של משרד החוץ, ולטר איתן, שאליו צורפו אישים בכירים נוספים ממשרד החוץ: אליהו ששון, זלמן ליף, גרשון אבנר וראובן שילוח.
בראש המשלחות הערביות עמדו פקידים מדרג ומעמד דומים.

עמדת המעצמות

בדיונים שקדמו לכינוס הוועידה התבהרו עמדות המעצמות, ארצות הברית וצרפת, בנוגע לסכסוך הערבי-ישראלי.
לארצות הברית, שהייתה היוזמת הראשית, היה אינטרס שהמפגש יצליח כיוון ששאפה להשגת יציבות במזרח התיכון, כדי למנוע את גלישת האזור לידי ברית המועצות. גם לצרפת, כנציגת אירופה, היו אינטרסים במזרח התיכון. שתי המעצמות דאגו לענייניהם על ידי כך, ששלחו נציגים מטעמם שינהלו את הוועידה.
ישראל לא הייתה מרוצה מהרכב הוועדה וניסתה להכניס אליה גם נציג מהגוש הסובייטי, אך ללא הצלחה.
לאמריקאים הייתה יכולת לנהל את מהלך האירועים ולהפעיל לחץ על ישראל. כיוון שבאותם ימים ניסתה ישראל להתקבל כחברה מן המניין באו"ם, כיוונו האמריקאים את החתימה על פרוטוקול לוזאן שפתח את הדיונים, ליום לאחר ההצבעה באו"ם על קבלתה של ישראל כחברה בו.

פעילות הוועידה

חברי הוועידה היו: מארצות הברית- מארק אתרידג', מצרפת- קלוד דה בוסנז'ה ומטורקיה- חוסיין יאלצ'ין. הם הוסמכו לתפקיד ב-11 בספטמבר 1948. בינואר 1949 התחילה הוועידה לבקר באזור בלוויית כמה מפקידי האו"ם. הוועידה ביקרה בתל אביב, בירושלים ובבירות הערביות כדי לדון בנוהלי הוועידה. במרץ 1949 כינסה הוועידה את מדינות ערב בביירות כדי לגבש את עמדתם הכוללת בעניין. אל הכינוס הגיעו כל מדינות הליגה הערבית, גם כאלו שאינן חולקות גבול עם ישראל. לאחר כמה חודשים הושגה הסכמה בין ישראל לבין מרבית מחברות הליגה הערבית לכנס את ועידת השלום בעיר לוזאן שבשווייץ.

פרוטוקול לוזאן

ועדת לוזאן ניסחה מסמך שיהיה מקובל על כל הצדדים והחתימה אותם עליו בטרם התחלת השיחות. הפרוטוקול קבע, כי בסיס הדיונים לשלום כולל בסכסוך יהיו שני מסמכים של האו"ם: הראשון - החלטת עצרת האו"ם מ-1948 הדורשת מישראל לאפשר לפליטי מלחמת העצמאות לחזור לבתיהם. השני- מפת החלוקה מ-29 בנובמבר 1947
.
הייתה זו הפעם הראשונה לאחר קבלת תוכנית החלוקה (החלטה 181), שארצות ערב הסכימו לדון בה. מעבר לכך, משמעות הדבר הייתה הכרה בפעם הראשונה של מדינות ערב בקיומה של מדינה יהודית.
הייתה זו גם הפעם הראשונה שישראל הסכימה לעקרון זכות השיבה של כל פליט שיחפוץ בכך ], ולעקרון בינאום ירושלים. קשה לדעת מי עמד מאחורי העמדה הישראלית, שכן ישראל חששה מחתימה על הפרוטוקול הן בגלל התביעה לחזרת הפליטים, והן בשל החשש לכרסום בהסכמי שביתת הנשק שקבעו את הישגיה במלחמה - שליטה בשטחים גדולים יותר מאלו שיועדו לה על פי החלטת החלוקה. חתימת ישראל על הפרוטוקול הייתה ככל הנראה תוצאה של חוסר הבהירות ששררה בקרב המשלחת הישראלית ללוזאן, שהגיעה אליה ללא הנחיה חד-משמעית ממקבלי ההחלטות בישראל. הדבר נבע מכך שבדיונים בכנסת טרם היציאה לוועידה לא הצליחו להגיע להכרעה בנוגע להתנהלות בה. יש הטוענים כי איתן שעמד בראש המשלחת הישראלית, חתם על הפרוטוקול מבלי שקיבל על כך אישור בארץ.
בחודשים שלאחר החתימה על הפרוטוקול ניסתה ישראל להמעיט בערכו ככל האפשר ונטתה להגדיר אותו כ"אמצעי פרוצדורלי" וחסר משמעות פוליטית.
גם הערבים התקשו בתחילה לחתום על המסמך שהיווה התכחשות גמורה לעמדתם במשך כל תקופת המנדט הבריטי. ניתן לשער כי מרגע שנתנו מדינות ערב את הסכמתן להשתתף בוועידה, מטרתן הייתה לנסות ולממש את החלטות תוכנית החלוקה 181 מ-1947.

הנושאים שעמדו לדיון

העמדות הערביות הוצגו בתור קונצנזוס כללי ולא כאינטרסים ייחודיים. בוועידה עמדו לדיון שלושה נושאים אשר העסיקו את העולם הערבי כולו: הנושא הראשון, שהיה גם החשוב ביותר מבחינת הערבים היה בעיית הפליטים שנוצרה בעקבות מלחמת העצמאות. לפי הערכות האו"ם, הגיע מספר הפליטים אז ל-750,000 בקירוב. הנושא השני: גורלה של ירושלים. הנושא השלישי: עתידם של השטחים שהוענקו לערביי ישראל בתוכנית החלוקה. בפועל עסקה הוועידה בעיקר בשאלת הפליטים.
העולם הערבי היה מאוחד בשני נושאים: בינאום ירושלים והקמת מדינה פלסטינית עצמאית. יוצאת דופן הייתה ירדן, שהפתרון המועדף בעיניה היה חלוקת ירושלים וסיפוח שטחי ארץ ישראל שעל פי החלטת חלוקה נועדו להיות בשטח המדינה הערבית, לירדן.
בזמן ועידת לוזאן כבר הייתה ירושלים מחולקת, והגדה המערבית הייתה מסופחת לירדן, סיפוח שהוחלט עליו בהסכמי שביתת הנשק שנחתמו בין שתי המדינות בתחילת אפריל 1949]. בשאלת ירושלים והמדינה הערבית בשטחי ארץ ישראל המערבית, בחרה ישראל בפתרון הירדני]. לגבי הפליטים, עמדת ישראל התבססה על שתי הנחות יסוד. האחת, ישראל לא ראתה עצמה נושאת באחריות ליצירת בעיית הפליטים, אך למרות זאת הייתה נכונה לתרום ולסייע בפתרון הבעיה מתוך שיקולים אנושיים. ההנחה השנייה הייתה, שכל פתרון הכולל שיבתם של הפליטים מסכן את קיומה של מדינת ישראל.

השיחות בוועידה

השיחות התנהלו בשני סבבים:
סבב ראשון: מ-27 באפריל עד 23 ביוני 1949.
סבב שני: מ-18 ביולי עד 12 בספטמבר 1949.

הסבב הראשון

בעקבות סירוב המשלחות הערביות לשבת באולם אחד עם המשלחת הישראלית, התנהלו השיחות בלוזאן באופן בלתי ישיר, כשהמתווכים משמשים כשליחים בין המשלחות. הדיונים התקיימו בשתי רמות: רשמית ובלתי רשמית.
ברמה הרשמית ניסו חברי ועדת הפיוס בשלב הראשון לקבוע בסיס משותף למשא ומתן על שלום כולל באזור, ודנו בנושאים שונים שהעיקרי בהם היה שאלת הפליטים. ברמה הבלתי רשמית, התקיימו מגעים דו-צדדיים בין כמה אישים ישראליים ובין חברי משלחות ערביים. עיקר הדיון ברמה הבלתי רשמית היה בעניין ההסדר הטריטוריאלי, והמפגשים היו ברי תוקף רק כאשר החליטו להביאם לדיון רשמי של המשלחות.
הוועידה התכנסה בצל תחושה בהנהגה הישראלית שלא ניתן יהיה להגיע להסכם שלום ישראלי- ערבי, שנבעה בעקבות מלחמת העצמאות. העמדה הישראלית הרשמית שהוצגה בלוזאן הייתה, כי רק כאשר יכירו הערבים הכרה ישירה במדינה היהודית, תפתח הדרך למשא ומתן משמעותי בשאלת הפליטים.
טרם הוועידה קבעו מקבלי ההחלטות בישראל, ראש הממשלה ושר הביטחון דוד בן-גוריון ושר החוץ משה שרת, את עמדת הממשלה ביחס לפליטים על שני רכיביה העיקריים, שאלת השיבה ושאלת הפיצויים. הוחלט כי ישראל תקבל מספר מצומצם של פליטים בלבד ותשלם פיצויים עבור הקרקעות הנטושות. עם זאת, צעדים אלו יוכלו להתבצע מבחינתה רק במסגרת הסכם שלום כולל באזור, שבמסגרתו תזכה ישראל לקבל פיצוי כספי הולם ממדינות ערב לנזקי המלחמה, ובעבור הרכוש היהודי שהשאירו יהודי ערב בארצות מוצאם בטרם העלייה לארץ.
מזכיר המדינה של ארצות הברית, דין אצ'יסון, נפגש ב-5 באפריל 1949 עם שר החוץ משה שרת. בפגישה הביע אצ'יסון את עמדתו, כי על ישראל להסכים להעניק זכות שיבה לכרבע מהפליטים הערבים. אצ'יסון רמז על כך, כי מחווה מסוג כזה מצד ישראל תאפשר להארי טרומן, נשיא ארצות הברית, להמשיך בתמיכתו במדינת ישראל. כמו כן הבטיח המזכיר כי יעשה ניסיון להתקדם לקראת הסכם כולל של הסכסוך הישראלי- ערבי. שרת ובן-גוריון סירבו להיענות להצעת ארצות הברית והסכימו להחזיר מספר מוגבל של פליטים במסגרת איחוד משפחות, ולתת פיצויים לאחרים.
בהמשך הציע ראש המשלחת האמריקאית, מרק את'רידג', לישראל שתספח אליה את רצועת עזה על פליטיה, כ-400,000 נפש. מעבר לכך, מדינות ערב דרשו שהפליטים יחזרו לשטחים שהיו מיועדים למדינה הערבית על פי תוכנית החלוקה באזורי רמלה, לוד והגליל המערבי. על אף שישראל חתמה על פרוטוקול הוועידה שכולל בתוכו את תוכנית החלוקה, היא סרבה לדרישת הערבים ונצמדת להסכמי שביתת הנשק.
הסבב הראשון של ועידת לוזאן הגיע למבוי סתום.
רבים בוושינגטון ראו בישראל את מכשילת תהליך השלום. באיגרת ששלח טרומן לבן-גוריון ב-29 במאי 1949, האשים אותו בכך שגרם לקיפאון בלוזאן. כמו כן איים הנשיא על ישראל בהטלת סנקציות ובעיון מחדש ביחסה של ארצות הברית למדינה היהודית. בנוסף לאגרת, איים הממשל האמריקאי להשעות מלווה של מאה מיליון דולר למדינת ישראל. גם במהלך הדיונים המשיכו האמריקאים ללחוץ על ישראל. הנציג האמריקאי אתרידג' איים להתפטר וביצע זאת בסופו של דבר ביולי 1949, פול פורטר החליף אותו. על אף כל איומי האמריקאים, בן-גוריון לא חשש ולא מיהר לפעול. דעתו הייתה כי אין לוותר על אינטרסים חיוניים לישראל מתוך שיקולים הנובעים מלחץ.

הסבב השני

אל הסבב השני הגיעה ישראל עם הצעה לקלוט לתחומה 100,000 פליטים. הצעה זו לא התקבלה על ידי הערבים שדרשו שכל הפליטים יוחזרו לישראל.
הסימנים לסיום הוועידה החלו להופיע באמצע אוגוסט 1949. היה זה לאחר ש"ועדת הפיוס" ניסתה לחזור על פרוטוקול מאי 1949 במסמך חדש. הבעיה שהפעם הערבים לא הסכימו לשינוי הפרוטוקול, וישראל לא נאותה לחזור על הסכמתה כבעבר. האמריקאים, שבתחילה רצו מאוד בהצלחת הוועידה, החלו להתייאש מניסיונות הפיוס שלא הובילו להישגים. כמוצא אחרון הגיע פול פורטר לוושינגטון להתייעצות. בשובו הציע לצדדים המעורבים, כי הוועידה תשלח לאזור "משלחת סקר כלכלית" כדי לבדוק את הפוטנציאל הכלכלי הגלום בכל מדינה לקלוט פליטים. ישראל לא הסכימה לשתף פעולה, והעדיפה להישאר בגבולותיה ולהתעסק בענייניה הפנימיים. המשלחות הערביות וישראל סירבו לחתום על הצהרה משותפת עם סיום הוועידה.
ועידת לוזאן הסתיימה בספטמבר 1949 ללא הסכמי שלום.

השלכות הוועידה

ועידת לוזאן, שהיוותה מעין המשך ישיר לשיחות שביתת הנשק שלאחר מלחמת העצמאות, הייתה על פי ההיסטוריון אילן פפה "הזדמנות נדירה לפתור את הסכסוך הישראלי ערבי, הזדמנות שלא נוצלה ועל כן לא ניתן לומר אם הוחמצה או לא".
לכאורה נראה כי האו"ם לא הצליח לנצל הזדמנות חד פעמית שהייתה בידיו לקדם את הסכמי שביתת הנשק בתום מלחמת העצמאות להסכם שלום כולל, אך הסוגיה סבוכה מדי מבחינה היסטוריוגרפית.
יש התולים את כישלון השיחות בעובדה שנציגי המדינות שהרכיבו את הוועידה, מארצות הברית, מצרפת ומטורקיה היו חסרי ידע בענייני המזרח-התיכון, ובשל כך לא ידעו כיצד להתנהל במצב הסבוך. אחת הטעויות שעשו הייתה עריכת השיחות במרוכז בין ישראל לבין כל נציגי המדינות הערביות שגובשו לקבוצה אחת, ולא באופן נפרד כפי שבוצעו בהסכמי שביתת הנשק. במצב כזה דאג כל אחד מנציגי המדינות הערביות מתגובת הנציגים האחרים ולא פעל למען קידום האינטרסים של מדינתו. בנוסף לכך, השיחות לא נערכו באופן ישיר אלא בתיווך משתתפי הוועידה.