אמנות בינלאומיות בנושאי זכויות אדם

אמנות בינלאומיות בנושאי זכויות אדם הן אמנות והסכמים משפטיים בין מספר רב של מדינות העוסקים בהגנה על זכויות האדם. באמנות מפורטות הן זכויות של הפרט והן זכויות קולקטיביות, כמו הזכות להגדרה עצמית. כמו אמנותא חרות, אמנות זכויות אדם מחייבות את המדינות אשר חתמו עליהן וכן אשררו אותן (או הצטרפו אליהן לאחר שהתקופה לחתימה ואשרור הסתיימה). חלק מהאמנות רלוונטיות לכלל מדינות העולם, וחלקן מוגבלות למדינות באזור מסוים של העולם.

גריעה מזכויות נוכח מצב חירום

קיימים מצבים לא שיגרתיים, מצבי חירום, אשר בגינם תתאפשר גריעה מזכויות האדם. חשוב להדגיש, שהגריעה תהיה באופן מידתי ועל-פי מערך עדיפויות תועלתי, אשר יצדיק את הפגיעה בזכות, לטובת קיומה של זכות עדיפה אחרת או קיומו של אינטרס חברתי. יחד עם זאת, קיימות זכויות אדם שלא ניתן להפרן, גם לטובת זכות או אינטרס חברתי אחרים.

מצבי חירום בהגדרה בינלאומית

ההגדרה הבינלאומית המוזכרת בספרה של רות גביזון, ״זכויות האדם בישראל״, מתבססת על מסמכים בינלאומיים הדנים במצבי חירום ומאפיינים באופן צר מתי חל מצב חירום: מצב חירום חל, כאשר קיימת סכנה מסוימת על המדינה, כגון איומים פיזיים מידיים, סכנה מוחשית למלחמה או למהפכה אלימה. בנוסף, יש המנסים להכליל את האפיון כך שיכלול גם סכנות כלכליות-חברתיות או סכנות ביטחוניות כלליות, שאינן מתבטאות דווקא בחשש מידי להתפרצות אלימה. על פי ההגדרה, קיים קונצנזוס רחב של הציבור, לאפשר לגורמי הביטחון להפעיל סמכויות חירום מופרזות, תוך פגיעה בזכויות האדם במטרה, להגן על ביטחון המדינה ועל ביטחון תושביה.
על פי ס' 4 לאמנה הבינלאומית בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות: ״רשאיות המדינות שהן צד לאמנה, בשעת חירום מוכרזת רשמית, אשר מאיימת על חיי האומה, לנקוט אמצעים הגורעים מהתחייבויותיהם שעל-פי האמנה, במידה הנדרשת מפאת חומרת המצב, ובלבד שהאמצעים אינם נוגדים התחייבויות אחרות״.דהיינו, כל מדינה שהיא צד לאמנה, במצבי חירום, רשאית לגרוע מהתחייבותה, בתנאי שהפגיעה תהיה מידתית ומינימלית. בנוסף, כל מדינה שהיא צד לאמנה ונוקטת בזכות הגריעה, מחויבת לדווח לשאר המדינות, אשר גם הן צד לאמנה, על ההוראות שמהן גרעה, ועל הטעמים שהביאו אותה למעשה הגריעה. כדי לפעול כנגד ניצול כוחה של הממשלה כנגד האזרחים, האמנות הבינלאומיות בדבר זכויות האדם, קובעות רסנים על סמכויות החירום, שיצמצמו את החשש לפגיעה שלא כדין בזכויות. כך, ניתן להצר זכות מוגנת רק כאשר האמצעי הפוגע הוא ״במידה הנדרשת, במדוקדק ומפאת חומרת המצב״. הסעיף למעשה עומד על חשיבות עיקרון המידתיות, שיבטיח שלא יעשה שימוש באמצעי החירום הפוגעניים.

זכויות שאינן ניתנות לגריעה (במישור הבינלאומי)

מקורות הזכויות אשר לא ניתנות לגריעה גם בעתות חירום, מצויות באמנה הבינלאומית בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות:ס' 6 לאמנה קובע, כי לכל בן אנוש זכות טבעית לחיים.ס' 7 לאמנה קובע, כי אין להעמיד אדם בעינויים או בעונשים אכזריים (כולל ניסוי רפואי או מדעי).ס' 8 לאמנה קובע, כי לא יוחזק אדם במצב של עבדות וסחר.ס' 11 לאמנה קובע, כי אסור לאסור אדם על אי-קיום התחייבות חוזית. ס' 15 לאמנה קובע, איסור על הרשעתו של אדם בשל, מעשים ומחדלים אשר לא מהווים עבירה פלילית, עפ״י המשפט הלאומי או הבינלאומי בשעת עשייתם.ס' 16 לאמנה קובע, כי קיימת לאדם הזכות להוקרה כאישיות בפני החוק.ס' 18 לאמנה קובע, כי לכל אדם הזכות לחופש המחשבה, המצפון והדת.

מצב חירום בישראל

הגדרתו של מצב חירום, כוללת שני מובנים. ראשית, במובן הצר של ההגדרה, מצב חירום מתקיים כאשר קיימת סכנה ביטחונית כלשהי אשר מסכנת את המדינה, כגון: איומים פיזיים מידיים, סכנה מוחשית למלחמה או למהפכה אלימה. סיכונים שכאלו, יאלצו את הממשל לנקוט אמצעים קיצוניים כדי להשתלט על הסכנה. שנית, במובן הרחב, מצב חירום הוא לא רק מצב ביטחוני מסוכן, אשר מצריך ומצדיק גריעה מזכויות אדם, אלא מצב חירום יכול להתקיים גם כאשר קיימות סכנות כלכליות-חברתיות או סכנות ביטחוניות כלליות רחוקות יותר, אשר מאיימות על קיום המדינה והתנהלותה.
ההכרזה על מצב חירום במדינת ישראל היא באחריותה של הכנסת, אך במקרים שהדבר לא מתבצע, לממשלה הכוח והסמכות להכרזה מכוח סעיף 38 לחוק יסוד: הממשלה. מדינת ישראל נמצאת במצב חירום עוד מקום המדינה וזאת, בשל הסכנה הביטחונית השגרתית. לפיכך, הדבר מעניק לממשלה סמכויות רחבות ודרקוניות באופן תמידי. את ״מצב החירום המתמשך״ במדינת ישראל, נהוג לכנות ״מצב החירום המשפטי״.

האם ניתן לגרוע מכל זכות שהיא?

סעיפים אשר מעגנים את חוקיותו של מצב החירום והשלכותיו מעוגנים בחוק יסוד: הממשלה. מחד גיסא, קיימים סעיפים אשר קובעים כי יש בכוחן של תקנות שעת חירום, לגרוע מזכויות אדם. מאידך גיסא, קיימים סעיפים שלא ניתן לגרוע מהן, גם לא במצב חירום.
ס' 39(ג) לחוק יסוד הממשלה קובע, יש בכוחן של תקנות שעת חירום לשנות כל חוק, זולת אם אין הוראה אחרת בחוק אחר. ס' 39(ד) לחוק יסוד הממשלה קובע, שאין בכוחן של תקנות שעת חירום להתיר פגיעה בכבוד האדם.
דהיינו, מחד גיסא, בס' 39(ג) לחוק יסוד הממשלה, ניתן לראות שתקנות שעת חירום קובעות מצבי חירום, שבהם ניתן אישור לגריעה מזכויות אדם. מאידך גיסא, ע״פ ס' 39(ד) לחוק יסוד הממשלה, נראה שתקנות שעת חירום, לא יכולות להתיר פגיעה בכבוד האדם. לפיכך, המחוקק קבע, שקיימות זכויות אשר ניתנות לפגיעה ע״י תקנות שעת חירום, אולם לא כל הזכויות ניתנות להפרה בשל עצם היותן זכויות קוגנטיות.
לשם הבהרת הסוגיה, ראה ס'41 לחוק יסוד הממשלה, אשר חוזר וקובע באופן מפורש, שתקנות שעת חירום, לא יפגעו בחוקי יסוד.

הסתייגות מאמנות זכויות אדם בינלאומיות

זכותה של מדינה להסתייגות באמנה מוגדרת לפי סעיף 19 לאמנת וינה בדבר אמנות  1969, הקובעת כי מדינה יכולה להחריג את עצמה מהשפעות של הוראות מסוימות באמנה ומהשלכותיה המשפטיות. המדינה רשאית לעשות זאת בעת החתימה, האשרור או הצטרפות לאמנה על ידי הצהרה חד צדדית.
למעשה, הסתייגות מאפשרת למדינה להיות חלק מהאמנה, תוך ביטול הוראה ספציפית באמנה אליה היא מתנגדת. מדינות אינן יכולות לבצע הסתייגויות לאחר שקיבלו על עצמן אמנה. ועידת אמנת וינה אינה זו שיצרה את המושג הסתייגות אלא אימצה לתוכה את הדין הבינלאומי המנהגי הקיים ולכן גם מדינות שאינן צד לאמנת וינה נוהגות כפי שנהגו כאילו היו חלק ממנה. פרשנות של אמנות נעשית על ידי מדינות לפי איך שהן רואות לנכון והנושא אינו מוסדר באמנת וינה לכן נוצר קושי לפרשנות אחידה ומדינות נוטות לפעמים לנצל זאת לטובתן על מנת להתאים את החובות הנובעות מאמנות לטובתן.

הליך ההסתייגות

ההליכים להסתייגות מפורטים בסעיפים 19-23 לאמנת וינה. הסתייגות חייבת להיות כתובה, ויש לשלוח אותה לנפקד (דפוזיטר) האמנה, במידה והאמנה בינלאומית (רב-צדדית), או ישירות לשאר המדינות שהן צד לאמנה. כך גם במקרה של ביטול הסתייגות. מדינה אינה רשאית להסתייג אם ההסתייגות אסורה באמנה (לדוגמה: האמנה בדבר ביטול העבדות), אם האמנה קובעת כי ניתן לקיים רק הסתייגויות מוגדרות (בדרך כלל כאשר יש פער במהלך המשא ומתן ורוצים לצרף עוד מדינות), או אם ההסתייגות אינה עולה בקנה אחד עם מטרתה של האמנה.

התנגדות  להסתייגות

ישנן שלוש תוצאות אפשריות כאשר מדינות מתנגדות להסתייגות בטענה שזו אינה חוקית: המדינה המסתייגת איננה עוד חלק מן האמנה, המדינה המסתייגת מחויבת לאמנה כולל החלקים מהם הסתייגה או שהמדינה המסתייגת מחויבת לאמנה למעט החלקים מהם הסתייגה (המצב המקובל ביותר). בדומה לאמנות בינלאומיות רבות אחרות, מאפשרות למדינות החברות בהן להסתייג מהוראותיהן. עם זאת, הסתייגויות מאמנות זכויות האדם עלולות להקטין באופן משמעותי את היקף ההתחייבויות שנטלו על עצמן המדינות המסייגות ולפגוע, בתוך כך, בהגשמת מטרותיהן של האמנות.
כאשר מדובר באמנות זכויות אדם ההסתייגויות אינן מתקבלות בעין יפה בקהילה העולמית. בעבר נעשו הרבה הסתייגויות לאמנות מסוג זה ועם זאת לא קמו מדינות רבות להביע את התנגדותן להסתייגויות. כאשר הן כן התנגדו, מעט מאוד מהן נקטו עמדה תקיפה בה האמנה איננה תקפה בינם לבין המדינה המסתייגת, בתקווה שיוכלו להשפיע על המדינות המסתייגות בסופו של דבר לקבל את כל סעיפי האמנה.
מקור קושי נוסף טמון בכך שאמנות זכויות האדם אינן יוצרות יחסים בילטרליים או מולטילטרליים בין מדינות אלא יוצרות מערכת המגנה על זכויות אדם והמעמיסה על המדינה החברה בה, שצריכה לדאוג לזכויות עליהן חתמה והתחייבה במקום לקבל התחייבויות ממדינות אחרות בתחום שיכול להביא לרווחים ממסחר וכדומה.

מנגנוני פיקוח ואכיפה

לאמנות זכויות אדם רבות יש גופי פיקוח, שהוקמו במיוחד לטובת פיקוח על פעילות המדינות בעזרת דו"חות, המוגשים על ידי המדינות ועל ידי ארגוני זכויות אדם עצמאיים. בנוסף, קיימים בתי-דין המוסמכים לדון בהפרות האמנות על ידי מדינות ושיכולים לייצר החלטות מחייבות. לדוגמה בית-הדין האירופי לזכויות אדם בפרשת Belilos v. Switzerland . בתיק זה החליט בית-הדין שהסתייגותה של שווייץ לא להעניק זכות שימוע לפי האמנה האירופית לזכויות אדם  אינה חוקית, ושווייץ יכולה לבחור להתעלם מההחלטה של בית הדין אך היא נותרת מחויבת על ידי האמנה. לאחר ההחלטה שווייץ בחרה לא לפרוש מהאמנה למרות שהייתה לה אפשרות לכך.
בשונה מגופי אכיפה מחייבים כמו בתי דין בינלאומיים, ישנם גופי פיקוח שאינם רשאים לקבל החלטות מחייבות כמו ועדת זכויות האדם שתפקידה לנתר מידע על ידי דיווחים עצמאיים של מדינות ושל ארגונים לא ממשלתיים בנוגע לביצוע התחייבות במסגרת האמנה הבינלאומית בדבר זכויות אדם אזרחיות ומדיניות. אולם במזכר שנתנה הוועדה נוצר הרושם שיש ביכולתה לעשות כן מאחר שאם לא התוצאות של הסתייגויות יהיו בדרך כלל שהאמנה לא תהיה תקפה כלל.
בפרשת Belilos, קבעה הוועדה שהיא מוסמכת לקבל החלטות בקביעת האם הסתייגות מסוימת תואמת את מטרת האמנה. זאת בין השאר היות שלא ראוי שמדינות שהן צדדים להסתייגות יכריעו בעצמן בדבר זכויות אדם. בשל אופייה המיוחד של אמנה לזכויות אדם, יש צורך לקבוע באופן אובייקטיבי האם הסתייגויות תואמות את מטרתה ותכליתה של האמנה, בהתייחסות לעקרונות משפטיים, ותפקיד הוועדה מתאים במיוחד לביצוע משימה זו. החלטת הוועדה זכתה לביקורות מהמדינות החברות של האמנה.