הסכם קובדן-שבלייה

רקע היסטורי-פוליטי

הסכם קובדן-שבלייה נחתם על רקע תחושת אי יציבות גוברת באירופה בכלל, ובין צרפת ובריטניה בפרט. הידרדרות היחסים בין שתי המדינות בנקודת זמן זו התרחשה, בין השאר, על רקע מעורבותן בפתרון השאלה האיטלקית: נפוליאון השלישי ביקש לפעול למען איחוד איטליה ושחרורה מאוסטריה, ויצא למלחמה באפריל 1859. בריטניה ביקשה גם היא לפעול לאיחוד איטליה, אך התנגדה לשימוש בכוח לשם כך. התנגדות זו נבעה, ככל הנראה, מכיוון שלא האמינה כי מניעיו של נפוליאון אלטרואיסטיים בלבד וחששה שהמלחמה שיזם תרחיב את העימות ותוביל למהלך שתוצאתו חזרתה של צרפת למעמדה ככוח ההגמון באירופה, כפי שהיה יובל קודם לכן. למרות אי האמון הגובר בין בריטניה וצרפת, בריטניה נותרה נייטרלית במלחמה באפריל. לעומתה, בניגוד לציפיותיו של נפוליאון, פרוסיה הגיבה בפריסת כוחות, תוך איום לעמוד לצד אוסטריה. בנקודה זו, עמדתה של בריטניה בנוגע לפתרון השאלה האיטלקית הפכה למכרעת, ולכן לגורם בעל חשיבות עליונה מבחינת נפוליאון.
גורם נוסף ביחסי שתי המדינות בתקופה הזו היה המרוץ הימי ביניהן. לאחר מלחמת קרים החלה צרפת לשדרג את צי האוניות שלה ורכשה אוניות פלדה. ב-1858, גילו הבריטים להפתעתם כי מספר אוניות הפלדה שברשותם נמוך מזה של צרפת, גילוי שליבה את חשש הבריטים מפני פלישה צרפתית. על רקע זה, טיהור האווירה והידוק הקשרים עם בריטניה הפכו לאינטרס צרפתי משמעותי במחציתה של 1859. הדעה הרווחת בציבור הבריטי הייתה שיש להתארגן למגננה מפני פלישה צרפתית במהירות, והממשלה הגיבה בגיבוש תוכנית שכללה את הרחבת הצבא, הגדלת הצי הימי והקמת ביצורים. דעת קהל זו הייתה אחד הגורמים המרכזיים בסיכול ניסיונות נפוליאון להגיע להסדר עם ממשלת בריטניה לגבי פתרון לא אלים לכינון איטליה עצמאית. הוא קיווה כי ברית משולשת של בריטניה, צרפת וסרדיניה תרתיע את אוסטריה מלפתוח במלחמה, אולם על אף תמיכת כמה מבכירי הממשל הבריטי, הצעות אלו נכשלו בפרלמנט, עוררו ביקורת ציבורית וחיזקו את טענתו של ריצ'רד קובדן (Richard Cobden), תעשיין ומדינאי בריטי, מאדריכלי ההסכם, כי האמצעי היחיד לשיפור יחסי בריטניה וצרפת הוא הסכם סחר, משום שלטענתו הציבור בבריטניה יתנגד לכל שיתוף פעולה פוליטי או צבאי עם צרפת.
לאחר שנכשל מספר פעמים להגיע להסכמה עם בריטניה לגבי איטליה, החליט נפוליאון לקדם את ההידברות עם בריטניה בנוגע להסכם הסחר בין שתי המדינות. בינתיים, פרסום ה-Le Pape et le Congres עורר את התנגדותם של הקתולים בצרפת ואת זעמה של אוסטריה, שסירבה לכנס את הקונגרס האירופי בנוכחותו של נפוליאון. מחד, זעמם של הקתולים בצרפת הקשה על נפוליאון לחתום על הסכם סחר עם בריטניה, כיוון שפירוש הדבר היה לקומם את הפרוטקציוניסטים בצרפת, ולסכן את שלטונו. מאידך, ההידרדרות ביחסים הדיפלומטיים באירופה בעקבות פרסום Le Pape et le Congres, וכישלונו של נפוליאון להפוך את השאלה האיטלקית לשאלה אירופאית, החריפו את תלותו בעמדת ממשלת בריטניה והצורך בשיפור היחסים עימה. נפוליאון פנה שוב לבריטניה ונענה על ידי שר החוץ הבריטי ראסל (Russel) כי לאור הידרדרות היחסים בין מדינות היבשת, בריטניה מוכנה לבוא לעזרתה של צרפת. במקביל, הנחה שר החוץ הבריטי, ראסל (Russel), את קובדן ואת שגריר בריטניה בפריז, הלורד קאולי (Lord Cowley) לקדם את המשא ומתן על הסכם הסחר.
בבריטניה, לאחר כישלון ההצעה לברית משולשת בקבינט והתרעומת הציבורית על עצם הצעתה, החל משרד החוץ לנסח הנחיות להסכם הסחר עם צרפת, סימן לכך שבריטניה הייתה להוטה לשלוח מסר לאירופה כולה כי היחסים בין שתי המדינות טובים. או, כפי שהדגיש שר החוץ הבריטי, מטרת החתימה על ההסכם מבחינת בריטניה הייתה למנוע מיחסיה עם צרפת להידרדר לנקודה מסוכנת, גם אם נדרשת הקרבת הכנסות ממכסים. בנוסף, ביקשה בריטניה ליצור הזדמנות לשיתוף פעולה עם צרפת בעניין השאלה האיטלקית, משום שעל אף שהייתה מעוניינת באיטליה מאוחדת ומשוחררת, כדי שזו תשמש חיץ בינה לבין אוסטריה וצרפת, היה ברור כי אין היא מסוגלת פוליטית לערב את כוחותיה הצבאיים - אף ממשלה לא הייתה יכולה לשלוח חיילים בריטים למלחמה על שחרור איטליה. מנגד, נפוליאון הראה את נכונות לשחרר את איטליה בכוח במלחמת אפריל 1859, וחששה של בריטניה נבע מהאפשרות שיד חופשית לצרפת בפתרון השאלה האיטלקית תוביל להחלפת שלטון אוסטריה בשליטתה הרצויה פחות של צרפת. כדי למנוע תרחיש זה תוך כדי קידום איחוד איטליה, החליטו שר החוץ וראש הממשלה הבריטים, ראסל ופלמרסטון (Palmerston), כי שיתוף פעולה עם נפוליאון הוא הכרחי, אך תוכניותיהם נתקלו בהתנגדות הקבינט. ייתכן ולכן החליטו לקדם הסכם סחר, על מנת לפתוח ערוץ תקשורת עם צרפת בנוגע לאיטליה, מבלי להזדקק לאישור הקבינט.

סופו של הסכם קובדן-שבלייה והשפעותיו על מערכת הסחר העולמית

זמן קצר לאחר חתימת ההסכם, הודיע נפוליאון על סיפוח שטחי ניס וסאבוי לצרפת. מבקרי ההסכם טענו כי זו הוכחה שההסכם היה בגדר שוחד לבריטניה תמורת הסיפוח, אך בריטניה לא יכלה להביע התנגדות משום שהטיעון המרכזי נגד הסיפוח התבסס על הסדר וינה, אותו הפרה בריטניה קודם לכן כשתמכה בהפרדת אוסטריה מאיטליה. בנוסף, הסיפוח לא הכה גלים ביבשת - וההסכם עמד במהמורה זו. בצרפת, למרות התמריצים להגדלת הייבוא כתוצאה מהסכם הסחר, הצמיחה לא נעצרה, והתעשייה המקומית התמודדה עם כניסת מתחרים בריטים לשוק: צמיחת שיעור הייבוא לצרפת נבלמה כעבור שנתיים בלבד. אם כי, יש הטוענים כי הסיבות לכך קשורות גם להתרחבות מערכת הרכבות בצרפת. במקביל, בבריטניה, ייבוא יינות צרפתיים הוכפל. למרות זאת, בסיום כהונתו של נפוליאון ה-III חוזרת צרפת למדיניות של פרוטקציוניזם, והסכם קובדן-שבלייה בוטל ב-1872.
למרות ביטול ההסכם תריסר שנים בלבד לאחר חתימתו, החותם שהשאיר על מערכת הסחר העולמית ממשיך להדהד. בתקופה של כ-15 שנה לאחר חתימת ההסכם, נוספו עוד 56 סחר דומים באירופה. תופעה זו, המכונה לעיתים "מגפת הסחר החופשי" הובילה לפתיחות בכלכלות אירופה, והתאפיינה ברמת ליברליזציה שאליה הגיע הסחר הבינלאומי שוב רק עשרות שנים לאחר מכן. האמצעי, או ה"וירוס", שהפיץ והרחיב את רשת הסכמי הסחר היה סעיף ה-MFN, שעל בסיסו התחייבו צמדי מדינות להפחתה הדדית של חסמי סחר שונים, כגון הפחתת מכסי מגן. המנגנון של התפשטות ההסכמים הונע על ידי רצון המדינות להימנע מהסטת סחר, תופעה המתרחשת כאשר שתי מדינות חותמות ביניהן על הסכם העדפת סחר בילטראלי באופן המשפיע לרעה על הייבוא ממדינה שאינה חלק מההסכם. זאת, מפני שמוצרי המדינה שאינה בהסכם התייקרו יחסית למוצרי המדינות החתומות עליו, בשל ההקלה בהסכמי סחר שאין היא נהנית ממנה. כתוצאה מכך, היקף הייצוא שלה למדינות אלה ייפגע. אז, יופעל לחץ של יצואני המדינה לפצותם, למשל, על ידי חתימה על הסכם דומה. כך, התפשטה שיטת הסכמי העדפת הסחר הבילטראליים ברחבי אירופה, עד ליצירת רשת הסכמים ענפה. על רקע המשבר הכלכלי העולמי ב-1873 ויצירת קבוצות לחץ חדשות בעקבות המהפכה התעשייתית השנייה, שבות המדינות בסוף המאה ה-19 למדיניות של פרוטקציוניזם ורשת קובדן-שבלייה קורסת.

הסברים של כלכלה פוליטית לכינון ההסכם ורשת הסכמי הסחר לאחר מכן

רוב הספרות העוסקת בהסכם קובדן-שבלייה גורסת שסיבות פוליטיות אחראיות להתהוותו: ההסכם הציע אלטרנטיבה לאי וודאות פוליטית ומיתן את המתח בין בריטניה לצרפת ולכן הפך לכדאי. עם זאת, כפי שצוין, ההסכם השתלם כלכלית, והגורמים שאפשרו זאת היו קיימים קודם לתחילת המשא ומתן. גישות שונות בכלכלה פוליטית בינלאומית מציעות מספר הסברים לעניין זה.

תיאורית היציבות ההגמונית

מקור גישה זו בהסברים מרקנטיליסטיים, הגורסים כי מדיניות לאומית נועדה לבסס את עוצמת המדינה, הנובעת מאושר. עוצמה היא משחק סכום-אפס: ככל שלמדינה מסוימת יש פחות עושר ומכאן פחות עוצמה, כך גוברת עוצמתה של מדינה אחרת ביחס אליה. על פי תיאורית היציבות ההגמונית, הסדר הבינלאומי משקף את העדפות ההגמון, מדינה בעלת עוצמה הגדולה במידה ניכרת ממדינות אחרות, ולכן להגמון אינטרס לערוב לסדר זה ולהנחיל את כללי המשחק שלו לשאר המדינות במערכת, וכך נשמרת יציבות במערכת הבינלאומית. 
ניתוח הסכם קובדן-שבלייה לפי תאוריה זו רואה בחתימת ההסכם אמצעי לשמירת ההגמוניה הבריטית. צרפת הייתה השותפה העיקרית של בריטניה בסחר החוץ באירופה, ומולה היה לבריטניה את הגירעון המסחרי הגדול ביותר, שפירושו פגיעה בעוצמה על פי תאוריה זו. לכן, ביקשה בריטניה להשתמש בצרפת על מנת להפחית את מכסי המגן באירופה כולה. כלומר, צרפת סייעה לבריטניה לקדם ליברליזציה בשווקים של אירופה, מה שאפשר לבריטניה להבטיח את עליונותה הכלכלית וההגמוניה הפוליטית שלה. בנוסף, המרוץ הימי בין שתי המדינות אותו נועד ההסכם לעצור, איים על עוצמתה של בריטניה, שהצי הימי שברשותה היה עבורה מקור לעוצמה כלכלית, שכן אפשר מסחר רחב היקף, ועוצמה צבאית, ומכאן שההסכם נועד לשמור על מעמדה כהגמון באירופה. 
אבל, קושי בתאוריה זו נובע מהעדר ממצאים אמפיריים לכך שבריטניה תכננה להפיץ את ההסכם הבילטראלי עם צרפת בכל אירופה, וקשה לראות בצרפת סוכן של אינטרסים בריטיים. באשר להתפתחות רשת הסכמי הסחר לאחר חתימת ההסכם, תיאורית היציבות ההגמונית מבחינה בנוכחותו של ההגמון כפורש חסות עיקרי, וכאמור בהשתקפות העדפת ההגמון בסדר הבינלאומי. למרות שקשה להסביר את פתאומיות ועוצמת התופעה, ניתן לראות בהתפתחות רשת הסכמי הסחר השתקפות של מדיניות הסחר החופשי של בריטניה, אבל מנגד, לא היה לבריטניה כל מעמד מיוחד ברשת זו. למעשה, מעמדה של בריטניה הפתיע בנחיתותו, ונובע, ככל הנראה, ממדיניות הסחר החופשי של בריטניה, שאפשרה למדינות ליהנות מהקלות בסחר עימה מבלי לשלם מחיר פוליטי כבד על הסרת חסמי סחר באופן הדדי. לסיכום, תיאורית היציבות ההגמונית יכולה להסביר את החתימה על הסכם קובדן-שבלייה, אך לא את אופן התעצבות מערכת הסחר האירופית שלאחריו.

הסברים דומסטיים

השפעת האינטרסים המקומיים על עיצוב מדיניות הסחר אינה דומה בבריטניה ובצרפת. כמתואר לעיל, הסכם הסחר נחתם למרות התנגדות מבית. נפוליאון השלישי ניצל את חוקת 1852 כדי לעקוף את אישור בית המחוקקים, משום שידע כי לא יזכה לתמיכה. יש מקום לשער כי נפוליאון חתם על הסכם קובדן-שבלייה אך ורק משום שהאמין שבכך הוא מונע מלחמה. לו האמין שיש סיכוי שתפרוץ מלחמה, לא סביר כי היה פוגע כך ביכולתו לגייס חיילים, כפי שעשה בהתססת שוחרי מדיניות הפרוטקציוניזם הרבים בצרפת, כה סמוך לקרע עם תומכיו הקתולים. בנוסף, נפוליאון השלישי ביכר את עצמאותה ובידודה של צרפת על פני שיתופי פעולה עם מדינות אחרות ולכן נראה שהסכם קובדן-שבלייה נחתם למרות האינטרסים הצרפתיים הפנימיים. לעומת זאת, קיומה של רשת קובדן-שבלייה התקיימה בשל מדיניות צרפת שלא להכיל את מדיניות הסחר מול בריטניה על מדינות אחרות. בכך, נוצרה אפליה שדרבנה מדינות אחרות לחתום על הסכמים בילטראליים, וביטאה את כוונתה של צרפת לגונן ככל יכולתה במסגרת מערכת הסחר שנוצרה על האינטרסים המסחריים המקומיים שלה. בבריטניה, לעומת זאת, בה רמת התיעוש הייתה גבוהה ויתרונותיה התחרותיים היו משמעותיים, האינטרס הפנימי היה סחר חופשי. לכן, בעוד שאולי הסכם קובדן-שבלייה היה מהלך של דה-ליברליזציה, משום ששם קץ לעידן של פתיחות ללא הסכמי סחר כלל, הרי שמערכת הסכמי הסחר והליברליזציה שיצרה בשוק האירופי בהחלט עלתה בקנה אחד עם מטרה זו. בנוסף, אינטרסים פנימיים, לאו דווקא של בריטניה וצרפת, אלא של שאר מדינות אירופה, אפשרו את התפשטות רשת הסכמי הסחר. זאת, מפני שכאשר בעלי אינטרס במדינה מסוימת נפגעו בשל הסטת סחר שנגרמה מהסכם בילטראלי שאין הם כלולים בו, הם הפעילו לחץ להצטרפות להסכם כזה. גורם אפשרי להאצת התהליך הוא המהפכה התעשייתית, שהפחיתה משמעותית את עלויות העסקה והייצור, ולכן הפכה את הסטת הסחר למשמעותית יותר.