הקונסוליה של ארצות הברית בירושלים

הקונסוליה של ארצות הברית בירושלים הייתה משלחת דיפלומטית רשמית של ארצות הברית שפעלה בירושלים מ-1844 ועד 2019.
הקונסוליה הוקמה לראשונה בירושלים באמצע המאה ה-19, ומאז כיהנו למעלה מ-50 קונסולים בתפקיד החל מימי השלטון העות'מאני, דרך תקופת המנדט הבריטי ושנות ירושלים המחולקת, ושנות ירושלים המאוחדת עד מרץ 2019 אז היא נסגרה. תפקוד הקונסוליה השתנה לאורך הדורות בהתאם לרוח התקופה, שינויי השלטון בירושלים, והאינטרסים של ממשל ארצות הברית בתקופות השונות. עיקר פעילותה המדינית של הקונסוליה בתקופתה האחרונה היה נציגות דיפלומטית של ממשל ארצות הברית כלפי הרשות הפלסטינית. הקונסוליה ייצגה את האינטרסים של הממשל ארצות הברית בשטחי יהודה ושומרון וברצועת עזה, והעניקה שירותים קונסולריים מטעם ארצות הברית לתושבי אזורים אלה ולאזרחי ארצות הברית השוהים בהם.
באוקטובר 2018 הודיעה ארצות הברית כי תסגור את הקונסוליה ותאחד אותה עם שגרירות ארצות הברית בישראל בירושלים כמדור בתוך השגרירות, והחלטה זו מומשה במרץ 2019.
המבנים ששימשו את הקונסוליה משמשים כיום את שגרירות ארצות הברית בישראל.

הגדרה ותפקיד

הקונסוליה בירושלים הייתה לאורך שנות קיומה משלחת דיפלומטית עצמאית, שגם לאחר הקמת מדינת ישראל לא הייתה כפופה לשגרירות ארצות הברית בישראל. בראשה עמד קונסול כללי, שדיווח ישירות למחלקת המדינה בוושינגטון ללא כפיפות לשגריר כלשהו וללא האמנה למדינה כלשהי. הקונסוליה לא פעלה מדינית אל מול ממשלת ישראל ומשרד החוץ הישראלי, אך היא קיימה פעילות מדינית ענפה מול גורמי הרשות הפלסטינית וסיפקה מטרייה למגעים בין גורמים ישראליים ופלסטיניים. אף שרשמית מעמדה היה כדרג נמוך יותר משגרירות, מבחינת גודלה ובהיבטים תפקודיים רבים פעלה הקונסוליה כדרג מקביל לשגרירות, ולאחר הקמת הרשות הפלסטינית יש שראו בה שגרירות דה פקטו של ארצות הברית ברשות.
בקונסוליה הועסקו ב-2006 כ-400 איש, מהם כ-150 דיפלומטים מארצות הברית וכ-250 עובדים מקומיים - ישראלים (כ-30%) ופלסטינים (כ-70%, בין תושבי מזרח ירושלים ובין תושבי הרשות הפלסטינית).
המחלקה הקונסולרית סיפקה שירותים לתושבי ירושלים ולתושבי הרשות הפלסטינית, בעיקר טיפול בבקשות אשרות כניסה לארצות הברית, וטיפול בענייניהם האזרחיים של למעלה מ-80,000 אזרחי ארצות הברית השוהים או מתגוררים בירושלים ובשטחי הרשות הפלסטינית. המחלקה הפוליטית בקונסוליה עקבה אחר התקדמות תהליך השלום, ועסקה בהכשרת התנאים להתקדמותו על פי מתווה ממשל ארצות הברית. יחידות נוספות בקונסוליה היוו שלוחות מקומיות של זרועות ארצות הברית וארגוניה הממשלתיים, ועוסקו בין היתר בקשרי תרבות והשכלה עם האוכלוסייה הפלסטינית, בסיוע כלכלי לרשות הפלסטינית ובסיוע לוגיסטי להקמת מנגנונים שלטוניים תוך חתירה לרפורמה מדינית ודמוקרטיזציה של הרשות הפלסטינית, כפי שהוגדר בתוכנית מפת הדרכים. ב-2005 התחילו לפעול תחת מטריית הקונסוליה כוחותיו של הגנרל קית' דייטון (USSC) באימון מנגנוני הביטחון והשיטור של הרשות הפלסטינית, ומפקדת ה-USSC ישבה בבניין הקונסוליה.
בשל הקושי של הקונסוליה לפעול בשטחי רצועת עזה שתחת שלטון החמאס, ואי-יכולתם של תושבי רצועת עזה להגיע לקונסוליה בירושלים, היא הפעילה "קונסוליה וירטואלית" באמצעות האינטרנט שמטרתה לאפשר לתושבי הרצועה גישה למידע ולשירותים קונסולריים. הקונסוליה גם הפעילה ערוץ יוטיוב ודפי פייסבוק וטוויטר לקשר עם האוכלוסייה הפלסטינית.

ימים ראשונים

הנציגות הקונסולרית של ארצות הברית נוסדה לראשונה בירושלים ב-1844, ומוקמה בכיכר עומר אבן אל ח'טאב ברובע הנוצרי בעיר העתיקה, בסמוך לשער יפו. באותה תקופה נפתחו בעיר בזו אחר זו נציגויות של מדינות ואימפריות שונות שהחלו לגלות עניין דתי, היסטורי ופוליטי בירושלים העות'מאנית וחפצו בדריסת רגל ובהרחבת השפעתן בה, ובין היתר נוסדו קונסוליה גרמנית, אוסטרית, צרפתית, רוסית, איטלקית ועוד. ראשוני הקונסולים היו אנשים בעלי אמונה דתית חזקה, שביקשו את התפקיד (שלא נחשב מרכזי בשירות החוץ של ארצות הברית) מתוך התעניינות דתית, היסטורית או ארכאולוגית בארץ הקודש. חלקם היו קשורים לארגונים מיסיונריים, ועל פי רוב קיבלו את התפקיד בזכות קשרים פוליטיים, יותר מאשר כישורים דיפלומטיים.
הקונסול הראשון וורדר קרסון היה נוצרי בעל רעיונות משיחיים, שהאמין שהגאולה תבוא בשיבת היהודים לציון. הוא התנדב לתפקיד ללא שכר, וזכה למינוי מידי נשיא ארצות הברית ג'ון טיילר. קרסון הגיע לירושלים בשנת 1844 והחל לפעול כקונסול, אף על פי שלא קיבל הכרה רשמית מן הממשל העות'מאני בקונסטנטינופול. גם מינויו מטעם ארצות הברית בוטל כעבור זמן קצר, משעלו פקפוקים בדבר כשירותו לתפקיד, אולם הוא המשיך לפעול כקונסול ולהציג עצמו ככזה. לימים חיסל את ענייניו בארצות הברית ואת קשריו עימה, התגייר, נישא ליהודיה והקדיש עצמו לפעילות לרווחת יהודי העיר.

קונסוליה קבועה בירושלים העות׳מאנית

בשנת 1856 הוקמו משרדים קבועים לקונסוליה בסמוך לכנסיית המשיח ולקונסוליה הבריטית (כיום שוכן בבניין המרכז השוודי ללימודי נצרות). ב-1857 נכנס לתפקיד הקונסול ג'ון וורן גורהאם, שהיה הראשון שמינויו קיבל את הכרת השער העליון בקונסטנטינופול.
על פי שיטת הקפיטולציות שהייתה נהוגה במזרח התיכון בשלהי התקופה העות'מאנית אחז קונסול ארצות הברית בסמכות שיפוטית על נתיני ארצות הברית בירושלים, שהוחרגו מן הסמכות השיפוטית העות'מאנית. רישומי לידות, נישואים ופטירות בקרב נתינים אלה היו מתפקידי הקונסוליה. גם יהודים בעלי זיקה כלשהי לארצות הברית היו בני חסות של הקונסול, והוא היווה גורם מפתח בהקצאת כספי החלוקה שנאספו בקהילות יהדות ארצות הברית. חסות של ארצות הברית הייתה מבוקשת ביותר בין יהודי העיר, היות שארצות הברית נחשבה כמעצמה המספקת הגנה טובה יותר לנתיניה שבאימפריה העות'מאנית מאשר מעצמות אירופה. כמה מן הקונסולים היו נוצרים-ציונים מובהקים, וגילו נדיבות רבה בהענקת כתבי חסות ואף דרכוני ארצות הברית ליהודים יוצאי אירופה, שזיקתם לארצות הברית הייתה קלושה במקרה הטוב. לעדיפות מיוחדת זכו יהודים שהמירו דתם לנצרות, וכמה מהם אף הועסקו בתקופות שונות על ידי הקונסוליה. לעומת זאת, בעת שירותו של קונסול ארצות הברית שלא אהד יהודים, קוצצו משמעותית כתבי החסות והפריבילגיות שהעניקה הקונסוליה ליהודים.
ב-1881 החלה בעיר התיישבותה של קהילה נוצרית מארצות הברית שהורכבה מפורשי הכנסייה הפרוטסטנטית בשיקגו, ונודעה בשם המושבה האמריקאית בירושלים. גם קהילה זו הייתה לכאורה בחסותו של קונסול ארצות הברית, אולם לאורך שנים ארוכות שררו יחסי עוינות ואיבה בין אנשי המושבה לבין הקונסולים שפעלו בעיר, על רקע התנגדות דתית ואידאולוגית להשקפותיה ואורחות חייה. אנשי המושבה אף התלוננו על התנכלויות חוזרות ונשנות מצד הקונסולים ד"ר סלה מריל ואדווין וואלס בפניות לשגרירות ארצות הברית בקושטא ולמחלקת המדינה בוושינגטון הבירה.
עם תהליך היציאה מן החומות עברה הקונסוליה בסוף המאה ה-19 למשכן חדש ברחוב הנביאים 48, בצד קונסוליות נוספות שהתמקמו ברחוב שנודע באותה תקופה כ"רחוב הקונסולים". ב-1912 עברה שוב הקונסוליה למשכן חדש, בית שרכשה בסמוך לבית הקברות ממילא מידי המיסיונר הגרמני פרדיננד וסטר. הבית, שנבנה במקור ב-1868 כבית מגורים של משפחת וסטר, ממשיך עדיין לשמש את הקונסוליה, וממוקם ברחוב אגרון 18 דהיום.

מלחמת העולם הראשונה

תפקיד הקונסוליה הפך למרכזי עם פרוץ מלחמת העולם הראשונה באוגוסט 1914, ועם הצטרפות טורקיה למלחמה בנובמבר אותה שנה. בעקבות הצטרפות טורקיה למלחמה נאלצו הקונסולים של מדינות ההסכמה - בריטניה, צרפת ורוסיה לעזוב את ארץ ישראל, ואלו הפקידו בידיו של קונסול ארצות הברית ד"ר אוטיס אלן גלייזברוק את השמירה על האינטרסים שלהם. בסך הכל תפקדה הקונסוליה בתקופת המלחמה כשומרת על האינטרסים של שמונה מדינות בארץ ישראל ובכללן רוסיה, צרפת, אנגליה, איטליה, סרביה, מונטנגרו ויפן. בנוסף ניהלה הקונסוליה את חלוקת הסיוע מארצות הברית שהגיע לארץ ישראל במהלך המלחמה וסייעה לתושבים בהתמודדות עם השלטונות.
עם הצטרפות ארצות הברית למלחמה באפריל 1917 נסגרה גם הקונסוליה של ארצות הברית, והקונסול גלייזברוק הועבר זמנית לתפקיד מנהלתי במחלקת המדינה בוושינגטון. עם עזיבתו העביר גלייזברוק לידי הקונסול הספרדי דון אנטוניו דה ביובר את הטיפול בסיוע ליישוב היהודי ואת הפיקוח על האינטרסים של המעצמות האירופיות שהופקדו בידו.

תקופת המנדט הבריטי

לאחר כיבוש ירושלים בידי הבריטים, נשתנה מעמד הקונסולים הזרים בעיר. הסדרי הקפיטולציות בוטלו בידי הבריטים, וכוחם הפוליטי של מרבית הקונסולים פחת. אולם דווקא חשיבותו של קונסול ארצות הברית, כנציג בעלת בריתה הגדולה והחשובה ביותר של האימפריה הבריטית, עלתה. על פי חוקי המנדט הבריטי אזרחי ארצות הברית המשיכו ליהנות מן הזכות לבחור להישפט בעניינים פליליים בפני הקונסול של ארצם, זכות שבוטלה לנתיני כל הלאומים האחרים. הקונסול גלייזברוק היה הנציג הזר הראשון לחזור לירושלים בשוך הקרבות, עוד במהלך השלטון הצבאי הבריטי, והקונסוליה נפתחה מחדש במהלך 1918. הקונסוליה באותה עת זכתה לאמון רב מצד האוכלוסייה הערבית והיהודית כאחד, והיוותה כתובת לטענות כל צד כלפי השני וכלפי השלטון הבריטי. הקונסוליה באותה עת ייצגה את ארצות הברית בכל שטחי ארץ ישראל המנדטורית וכן בעבר הירדן.
בעת מאורעות תר"פ (1920) השתמשו נציגי המשלחות הציוניות מארצות הברית ששהו בארץ בערוץ הקונסוליה של ארצות הברית כדי לעקוף את מגבלות הצנזורה הבריטית ולהעביר דיווחים בהולים על המצב לעמיתיהם בארצות הברית. הקונסול גלייזברוק, שנחשב אוהד ליהודים, הזרים מברקים ודו״חות למחלקת המדינה אודות מאורעות האלימות הקשים. כך עשה גם הקונסול שהחליפו, אדיסון סאות׳רד, בעת מאורעות תרפ"א (1921), אם כי דיווחיו של סאות׳רד, דיפלומט מקצועי וערביסט מובהק ששירת במספר תפקידים ברחבי עולם הערבי בשירות החוץ של ארצות הברית, נראו כפחות אוהדים לצד היהודי במאורעות הדמים.
ב-1928 שידרגה מחלקת המדינה את מעמדה של הקונסוליה בירושלים ל"קונסוליה כללית" (Consulate General).

שלהי המנדט ומלחמת העצמאות

ב-1947, עם גבור המתיחות בירושלים על רקע תוכנית החלוקה ותמיכת ארצות הברית בה, הביע הקונסול רוברט מקאטי חששות הולכים וגוברים מפני התנכלות ערבית לקונסוליה של ארצות הברית ולאנשיה. באוקטובר 1947 התפוצץ מטען בקונסוליה, שלא גרם לנפגעים אך עורר בהלה. השלטונות הבריטיים העמידו אבטחה לטובת הקונסוליה, אך בה בעת החלו להתארגן לקראת עזיבתם את ארץ ישראל בתוך חודשים ספורים. הקונסול מקאטי דרש ממחלקת המדינה שתשלח כוח נחתים לאבטחת בניין הקונסוליה ולליווי אנשיה במשימותיהם ברחבי העיר, אך מחלקת המדינה דחתה את בקשתו ותחת זאת אישרה שליחת מספר מצומצם של מאבטחים אזרחיים, שהוכחו כבלתי יעילים. בפברואר 1948, שבועות אחדים לקראת עזיבת הבריטים, הורתה מחלקת המדינה לקונסוליה לצמצם את פעילותה בירושלים ולהעביר את מרבית הצוות, הציוד והמסמכים למשרדים בחיפה. בסמוך לעזיבת הבריטים סיים מקאטי את תפקידו כקונסול, חזר לארצות הברית, וכמחליפו מונה תומאס ואסון.
בעיצומה של המערכה על ירושלים במלחמת העצמאות היה הקונסול תומאס ואסון חבר בוועדת שביתת הנשק מטעם מועצת הביטחון של האו"ם, ועסק בניסיונות דיפלומטיים לתווך הפסקת אש. ב-22 במאי 1948 השתתף בפגישה של ועדת שביתת הנשק שהתקיימה בקונסוליה הצרפתית ברחוב פול-אמיל בוטה, ליד מלון המלך דוד, מרחק כמה מאות מטרים מן הקונסוליה שברחוב אגרון. בדרכו חזרה לקונסוליה של ארצות הברית, עת צעד ברחוב ווקופ (רחוב הס, כיום), נורה ואסון בידי צלף ומת למחרת היום. זהות המתנקש לא נודעה, וקיימים דיווחים סותרים לגבי היותו ערבי או יהודי. ואסון עצמו, לפי עדויות אחיות בית החולים שטיפלו בו על ערש דווי, מסר טרם מותו כי ערבים ירו בו.

ירושלים המחולקת

תוצאות המלחמה יצרו מציאות חדשה בירושלים, שחייבו את שינוי היערכותה של הקונסוליה. בהסכמי שביתת הנשק חולקה ירושלים בין ישראל לירדן, מעמדה הבינלאומי נותר מעורפל, והיא לא זכתה להכרה דיפלומטית בינלאומית כבירת המדינה ואף לא כחלק ממדינת ישראל. שגרירות ארצות הברית נוסדה כנציגותה הדיפלומטית הרשמית של ארצות הברית בישראל, ומוקמה בתל אביב בדומה לשגרירויות של מדינות אחרות. גם בעמאן נפתחה שגרירות, שייצגה את האינטרסים של ארצות הברית בעבר הירדן המזרחי. מעמדה של הקונסוליה בירושלים היה שנוי במחלוקת במחלקת המדינה. השגריר בתל אביב, ג'יימס מקדונלד, רצה לראות את הקונסוליה כיחידה של משלחת ארצות הברית לישראל, אולם הקונסול בירושלים סירב לקבל את מרות השגריר ועמד על היותה של הקונסוליה בירושלים משלחת עצמאית הכפופה ישירות למחלקת המדינה בוושינגטון, מצב שנותר על כנו לאורך כ-70 שנה, עד 2019, כאשר אוחדה הקונסוליה עם השגרירות שעברה מתל אביב לירושלים. בהגדרת תפקידה, הייתה הקונסוליה אחראית על האינטרסים של ארצות הברית בירושלים (הן המערבית והן המזרחית) וביהודה ושומרון.
הקונסוליה המשיכה לפעול בבניינה ברחוב אגרון שבירושלים המערבית ששימש כמשרד לשירותים קונסולריים וכמעון הקונסול, ובמקביל נפתח בית קונסוליה נוסף במזרח ירושלים שתחת שלטון ירדן, במבנה בדרך שכם שנשכר ב-1952. עדיין הוצב קונסול כללי אחד לירושלים, שהתגורר במערב העיר ועבר מדי יום בין מערב העיר למזרחה דרך מעבר מנדלבאום.
בינואר 1956, במהלך הפגנה אלימה במזרח ירושלים במחאה נגד ברית בגדד, ניסו מפגינים להסתער על מתחם הקונסוליה בדרך שכם ולפרוץ לבניין. בניסיון לפזרם, ירו חיילי הליגיון הירדני למוות בשישה מפגינים. גם סגן הקונסול, סלייטר בלאקיסטון, איש מארינס בעברו, ירה לתוך קבוצת מפגינים וגרם לפציעת נערה. מחלקת המדינה פעלה במהירות להחזיר את בלאקיסטון לוושינגטון ובכך למנוע משבר עם השלטון הירדני והאוכלוסייה הפלסטינית.

ירושלים המאוחדת

לאחר איחוד העיר בעקבות מלחמת ששת הימים ב-1967, כדי להימנע ממראית עין של הכרה דה-פקטו באיחוד העיר, החליטה מחלקת המדינה ששני מבני הקונסוליה ימשיכו לפעול במקביל בשני חלקי העיר. מתחם הקונסוליה ברחוב אגרון שבמערב העיר שימש כבית הקונסול הכללי וכמשרדי הנהלת הקונסוליה ומרבית מחלקותיה, והמחלקה הקונסולרית פעלה עד 2010 במבנה הקונסוליה שבדרך שכם (ובהמשך במבנה חדש בשכונת ארנונה). בהדרגה, התרחב תפקוד הקונסוליה מעבר לאספקת שירותים קונסולריים שגרתיים והיא הפכה לזרוע של מחלקת המדינה העוסקת בדיווח על המצב הפוליטי והכלכלי בשטחי ירושלים ויהודה ושומרון. בשנות ה-80 וה-90 של המאה ה-20 נבנו קשרי עבודה בין הקונסולים הכלליים לבין גורמים בהנהגה הפלסטינית שהיו מעורבים בהשתתפות בועידת מדריד ב-1991, ולאחר חתימת הסכמי אוסלו ההקמת הרשות הפלסטינית מינתה מחלקת המדינה את הקונסול הכללי בירושלים כאחראי על קיום דיאלוג מתמשך עם ההנהגה הפלסטינית הרשמית. החל מ-2002, משאימץ הנשיא ג'ורג' ווקר בוש את פתרון שתי המדינות כמדיניות רשמית של הממשל האמריקני, קיבלה הקונסוליה אחריות נוספת בסיוע להקמת מוסדות השלטון ומנגנוני הביטחון של מדינה מתוכננת זו, וכן קיבלה אחריות גם על שטח רצועת עזה מטעם מחלקת המדינה.
בשנת 2006, משהיה המתחם ברחוב אגרון צר מלהכיל את כל משרדי הקונסוליה ומחלקותיה, שכרה הקונסוליה את מבנה מנזר הלזריסטים השכן ומיקמה בו חלק ממשרדיה.
בשנת 2003 החלה הקונסוליה של ארצות הברית בהקמת מבנה קונסוליה חדש ברחוב דוד פלוסר 14 בשכונת ארנונה, במטרה שיחליף את הבניין המיושן של המחלקה הקונסולרית בדרך שכם שבמזרח העיר. אחד השיקולים בבחירת המיקום היה היותו בשטח ההפקר לשעבר, בין ישראל וירדן, על "הקו העירוני" שהתקיים בין 1948 ל-1967. התוכניות להקמת הקונסוליה במקום לוו בהתנגדות נמרצת של תושבי ארנונה, שהקימו מטה מאבק ואף עתרו נגד אישור תוכניות הבנייה בטענה שנוכחות הקונסוליה במקום, כיעד מועדף לארגוני טרור אסלאמיים, תסכן את ביטחונם. עם השלמת הבניין באוקטובר 2010 עברה אליו המחלקה הקונסולרית מהבניין בדרך שכם, ובו מתקיימת קבלת הקהל בענייני ויזות ושירותים קונסולריים אחרים. לשכת הקונסול, מעונו, הנהלת הקונסוליה ורבות ממחלקותיה המשיכו לפעול מן המתחם הראשי ברחוב אגרון.

סגירת הקונסוליה

ב-6 בדצמבר 2017 הכריז נשיא ארצות הברית דונלד טראמפ על כך שארצות הברית מכירה רשמית בירושלים כעיר הבירה של מדינת ישראל, ועל כוונתו להתחיל בהכנות להעברת שגרירות ארצות הברית בישראל מתל אביב לירושלים. ב-14 במאי 2018 התקיים טקס רשמי לציון מעבר השגרירות מתל אביב לירושלים, למבנה המחלקה לשירותים קונסולריים של הקונסוליה ברחוב פלוסר.
ב-18 באוקטובר 2018 הודיע מזכיר המדינה מייק פומפאו על כוונת מחלקת המדינה להפסיק את פעולת הקונסוליה בירושלים, ולמזג את פעילותה לתוך פעילות שגרירות ארצות הברית החדשה בירושלים. על פי הודעתו, הקשר עם האוכלוסייה הפלסטינית בירושלים, ביהודה ושומרון וברצועת עזה יימשך באמצעות ״המדור לעניינים פלסטיניים״, שיפעל כיחידה בתוך שגרירות ארצות הברית בישראל ולא עוד כמשלחת דיפלומטית עצמאית. החלטה זו מומשה במרץ 2019, והמבנים ששימשו את הקונסוליה בירושלים עברו לשימוש שגרירות ארצות הברית בישראל.