אקופין

מועצת השרים האירופית לענייני כלכלה ופיננסים (באנגלית: Economic and Financial Affairs Council), או בקיצור מועצת האקופין (מאנגלית: EcoFin Council), היא נגזרת של מועצת השרים של האיחוד האירופי ומהווה אחד מגופי קבלת ההחלטות החשובים ביותר באיחוד, כפועל יוצא של חשיבות הרכיב הכלכלי בתהליך האינטגרציה האירופי. המועצה, אשר מורכבת משרי האוצר והכלכלה של המדינות החברות באיחוד, היא שותפה בכירה בכל אחד מן התהליכים הכלכליים באיחוד האירופי, כגון החקיקה, התווית המדיניות, האינטגרציה האירופית, כמו גם הפיקוח התקציבי על המדינות החברות והכוונתן. מועצת האקופין עובדת בשיתוף הדוק עם הגופים הכלכליים הנוספים של האיחוד – הנציבות, הפרלמנט והבנק המרכזי האירופים (ECB). להרכב המצומצם של מועצת האקופין עליו נמנים השרים הכלכליים ממדינות גוש האירו נודע תפקיד מרכזי בכל הנוגע למטבע האירופי המשותף.

רקע

שורשיה של מועצת האקופין נעוצים בהסכם המכונן של הקהילה האירופית אשר נחתם בפריז באפריל 1951 (הסכם "קהילת הפחם והפלדה"), אשר כונן את מועצת השרים של האיחוד האירופי על תחומי אחריותה השונים, לרבות התחום הכלכלי. כל אחד מן ההסכמים הבאים, כגון הסכם רומא (1957), הסכם אירופה אחת (1986), אמנת מאאסטריכט (1992), הסכם אמסטרדם (אמנת היציבות והצמיחה, 1997), אמנת ניצה (פברואר 2001) וכמובן אמנת ליסבון (2007) אשר עיצבו את הקהילה ואחריה את האיחוד האירופי התייחס מפורשות למועצת השרים, כאשר לצד פירוט תחומי האחריות המתרחבים של המועצה ניתן דגש מיוחד להסדרת עבודתה. בהקשר זה יש לציין שמועצת האקופין, כמו גם רוב מועצות המשנה האחרות, לא נזכרת מפורשות בהסכמים אלו אלא רק בהתייחסות כללית כ"תצורות שונות" (Formations). יוצאות דופן מכלל זה הן המועצות לעניינים כלליים ולענייני חוץ, ה-GAC וה-  ,FAC אשר נזכרות מפורשות באמנת ליסבון ובאמנה הנלווית לה לגבי התפקוד של האיחוד האירופי, כשלצידן מוגדר תפקיד מועצת השרים להסדיר את עבודתן של תצורות נוספות (כגון מועצת האקופין, המועצה למשפטים וענייני פנים (JHA), המועצה לענייני סביבה ועוד), כאשר שאר סעיפי האמנה המתייחסים למועצת השרים ככלל תקפים גם לגבי תצורות אלו.

הרכב המועצה

מועצת האקופין מורכבת משרי האוצר והכלכלה של המדינות החברות באיחוד האירופי. בדיונים הנוגעים לתקציב המדינות השונות או לתקציב האיחוד כולו מצטרפים לישיבות האקופין השרים ממדינות האיחוד האמונים על התקציב (באחדות מן המדינות החברות מופרדת האחריות על התקציב ממשרד האוצר).

נשיאות

נשיאות המועצה מתחלפת כל שישה חודשים לפי שיטת הרוטציה בין מדינות האיחוד, כאשר נשיא המועצה אחראי לקשר בינה לבין הפרלמנט האירופי, לנציבות על נציגיה השונים, ולציבור הרחב. חשיבותה של הנשיאות ניכרת בעיקר בשליטתה על סדר היום, כשבסמכותה להשפיע על הנושאים המובאים בפני המועצה ועל סדר הדיונים בהם.

משתתפים נוספים

מועצת האקופין מזמינה לעיתים קרובות לדיוניה, ובמיוחד כאשר נושאים הדורשים תיאום של כל גופי האיחוד האירופי עולים על סדר היום, את נציגי הנציבות האירופית כגון הנציב לענייני כלכלה ופיננסים, הנציב לענייני השוק הפנימי (המשותף) והשירותים כמו גם נציגים מטעם הבנק המרכזי האירופי (ECB).

תחומי אחריות וסדרי עבודה

מועצת האקופין נפגשת פעם בחודש בקירוב באתרים שונים. תכיפות פגישותיה משקפת את חשיבותה בתוך מערך האיחוד האירופי – חשיבות הנגזרת מבכורת הרכיב הכלכלי בתהליך ובמבנה האיחוד. להשוואה, קיימות רק שתי תצורות נוספות של מועצת השרים של האיחוד האירופי – מועצת השרים לעניינים כלליים (GAC) והמועצה לענייני חוץ (FAC) - הנפגשות בתכיפות דומה.  

הנושאים הנמצאים בתחום אחריות המועצה ניתנים לחלוקה לשתי קבוצות מרכזיות: האחת כוללת השתתפות בהליך החקיקה האירופית בנושאי כלכלה ופיננסים ואת אישור תקציב האיחוד האירופי, כששני הגופים הנוספים המעורבים הם הנציבות והפרלמנט האירופים; בקבוצה השנייה ניתן לכלול את תאום המדיניות הכלכלית של המדינות החברות ופיקוח על ביצועה, פיקוח על מדיניות התקציב של המדינות החברות, עידוד האינטגרציה הכלכלית באיחוד האירופי, מעקב והכוונה של שוק ההון האירופי כמו גם קשרים כלכליים עם מדינות וגופים מחוץ לאיחוד. ההבדל המרכזי בין שתי קבוצות אלו מתבטא במידת מעורבותם ושיתופם של הפרלמנט והנציבות האירופים בעבודת המועצה. 

כמו גופים רבים נוספים באיחוד האירופי, נתמכת גם עבודתה של מועצת האקופין על ידי הסגל הדיפלומטי הקבוע של המדינות החברות באיחוד האירופי, ה-COREPER.

נוהלי ההצבעה במועצה

מעבר לתחום המוגדר של מיסוי אשר מצריך החלטה בפה אחד, מתקבלות החלטות מועצת האקופין לפי כללי "הצבעת הרוב המיוחס" (Qualified Majority Voting – QMV) כפי שנקבעה לגבי מועצת השרים באמנת ליסבון ובאמנה לגבי התפקוד של האיחוד האירופי, כאשר קיימת חובת התייעצות או שיתוף (לפי הנושא הנידון) עם הפרלמנט והנציבות האירופים. 

מרכזיותה של שאלת הרוב המיוחס, אשר זכתה להתייחסות נרחבת בכל אחד מן ההסכמים לגבי הקהילה והאיחוד האירופים, נובעת מהמשברים אשר פקדו את העבודה המשותפת של הקהילה והאיחוד האירופאים – כשהמפורסם בהם הוא "משבר הכיסא הריק" בשנת 1965, אשר במהלכו נטשה צרפת בהנהגתו של שארל דה-גול את מועצת השרים על נגזרותיה כתוצאה מחילוקי דעות עם כמה מן המדינות החברות, מהלך אשר למעשה שיתק את עבודת גופים אלו. ככלל ניתן לציין שהמשברים אשר נקרו על דרכו של האיחוד (והקהילה לפניו) היוו זרז מרכזי לשינוי סדרי העבודה של מועצת השרים, במיוחד בכל הנוגע לשאלות של הרוב הנדרש לקבלת החלטות.

גוש האירו (Eurogroup) בתוך האקופין

מאז כניסת מטבע האירו לשימוש, וליתר דיוק מאז פגישת מועצת האקופין בלוקסמבורג ביוני 1998, נקבע נוהג לפיו ערב הפגישה הרשמית של האקופין נפגשים שרי האוצר של מדינות גוש האירו (המדינות בהן הונהג השימוש במטבע האחיד לפי השלב השלישי באיחוד המוניטרי האירופי - EMU). בפגישות אלו נידונים הנושאים השונים הנוגעים למטבע המשותף כגון יציבות המחירים בגוש האירו, השינויים בשער החליפין שלו (במשותף עם הבנק האירופי המרכזי, הECB) ויישום כללי אמנת היציבות והצמיחה. נוהג זה אינו רשמי, אך זוכה להתייחסות בפרוטוקול מספר 14 של אמנת ליסבון. כתוצאה מחשדנותה של בריטניה אשר בחרה שלא להנהיג את המטבע המשותף בתחומה ואשר חששה שפגישות מקדימות אלו יהוו מעין מועצת אקופין חלופית, הושגה פשרה בינה לבין צרפת וגרמניה, לפיה יורשו שרים ממדינות האיחוד אשר אינם חברים בגוש האירו להשתתף בחלק מוגבל בלבד מפגישות מקדימות אלו, וגם זאת במעמד של משקיפים.

הליך גרעון (תקציבי) חורג – EDP

חשיבות רבה נודעת לאחריות מועצת האקופין בנוגע לשמירת המשמעת התקציבית של מדינות האיחוד, ובמיוחד של אותן מדינות החברות בגוש האירו. לפי סעיף 126 באמנה לגבי התפקוד של האיחוד האירופי (אשר נלווית לאמנת ליסבון) בסמכותה של המועצה לקרוא לסדר, להציע הצעות ייעול ואף להטיל קנסות בצורות שונות על מדינה המפרה את תקנות האיחוד כפי שנקבעו באמנת היציבות והצמיחה, וזאת במסגרת הליך בשם "הליך גירעון חורג" EDP – Excessive Deficit Procedure. עם זאת, יש לציין שבעקבות חריגה תקציבית של גרמניה וצרפת בשנים 2004-2005, אשר התנגדו להליך ה-EDP שנפתח נגדן על ידי מועצת האקופין ובלמו אותו בעזרת משקלן הפוליטי הרב באיחוד, הורחב שיקול הדעת של המועצה – ויש שיאמרו, הוחלשו הכללים – לגבי השתת עונשים כתוצאה מגרעון תקציבי. למעשה, מעולם לא הבשיל אחד ההליכים אשר נפתחו כנגד מדינות אשר חרגו או חורגות מכללי אמנת היציבות והצמיחה לידי קנס ממשי. השלכות עובדה זו באו לידי ביטוי חד במהלך המשבר הכלכלי הגלובלי בתחילת האלף השלישי, במהלכו עורער אמון השווקים ביכולת האיחוד האירופי לכפות משמעת תקציבית על חברות גוש האירו וכפועל יוצא מכך בחוסנו של המטבע האירופי המשותף.

מועצת האקופין והמשבר הכלכלי של תחילת האלף השלישי

מרכזיותה של מועצת האקופין באה לידי ביטוי ביתר שאת לנוכח משבר זה, אשר דחף אחדות ממדינות האיחוד האירופי החברות בגוש האירו כגון יוון ואירלנד אל סף קריסה כלכלית ואשר גרם להטלת ספק בחוסנו של המטבע המשותף. המועצה בשבתה כמועצת האקופין של גוש האירו הייתה המסגרת בה עובדו ההצעות השונות לדרכי ההתמודדות האירופית עם המשבר, הצעות אשר הבשילו בדמותם של שני מוסדות – EFSF (European Financial Stability Facility) ומחליפו העתידי, ה-ESM (European Stability Mechanism). מועצת האקופין משמשת כגוף המתאם את עבודת מוסדות אלו מול המדינות החברות באיחוד. בנוסף, מפקחת המועצה על ישומם במדינות החברות של השינויים הנרחבים אשר הוכנסו באמנת היציבות והצמיחה כתוצאה מהמשבר.

עצמאות המועצה

כפי שמציינים סימון היקס (Hix) ופטרסון ושקלטון (Peterson, Shackleton), נתונה על פניו מועצת האקופין לפיקוח על ידי המועצה לעניינים כלליים (GAC), אשר בידיה הבכורה בהתווית ויישום מדיניות האיחוד האירופי והפיקוח על המועצות "הזוטרות". עם זאת, הגידול בנפח עבודתה כמו גם הצורך לתאם את מדיניות החוץ וההגנה של האיחוד מאלצות את הGAC להאציל סמכויות למועצות המשנה ולרופף את הפיקוח עליהן, דבר המגביר את עצמאותן – עובדה הניכרת במיוחד בעבודתה של מועצת האקופין. מידת עצמאותה ושוויונה של מועצה זו מול גופי קבלת החלטות אחרים באיחוד מתבטאת היטב בנוהג, אשר התבסס מאז כניסתו לתוקף של האיחוד המוניטרי האירופי (EMU), לפיו נוסעים שרי המועצה לפגישות פסגה אירופיות ואף נוכחים בפגישות אלו לצד שרי החוץ וראשי המדינות במידה ונידונים בהן נושאים כלכליים.

מועצת האקופין בראי התאוריות הכלכליות

חשיבותה הרבה של מועצת האקופין גרמה לה לעמוד במרכז ההתענינות של חוקרים מתחום הכלכלה המנתחים את אופן פעולתו של האיחוד האירופי. על פניו נדמה כאילו והמועצה, בה נפגשים נציגים של ממשלות שונות מנת להתוות מדיניות משותפת תוך ניסיון לשמור על אינטרסים לאומיים יחידניים, מהווה את התגלמות הגישה הקרויה בין-ממשלתיות (Intergovernmentalism). מן הצד השני ניתן לציין את התופעה, לפיה שר ממדינה מסוימת יביע דעה אחת במועצת האקופין בעוד שר אחר מאותה מדינה יביע דעה מנוגדת במועצה אחרת (למשל, הרצון לריסון תקציבי במועצת האקופין לעומת הרצון הפוליטי להוצאה מוגברת במועצה לעניינים סוציאלים - EPSCO). תופעת ההצבעות המנוגדות של אותה מדינה במועצות שונות, אשר סודקת את החזית הלאומית ויוצרת קבוצות אינטרסים חוצות-לאומיות, כמו גם מקרים כדוגמת המאמץ האירופי המשותף במסגרת מועצת האקופין להגן על השוק ועל המטבע המשותפים לאור המשבר הכלכלי (לעיתים על חשבון אינטרסים לאומיים), מובילה אחדים מן החוקרים לראות במועצה גוף על-לאומי, וזאת במסגרת גישה הקרויה נאו-פונקציונליזם (Neofunctionalism).