הקרנות המבניות של האיחוד האירופי

הקרנות המבניות הן חלק מהכלים הפיננסיים של האיחוד האירופי. קיימות ארבע קרנות ולכל קרן מאפיינים משלה. המשותף לקרנות הוא תפקידן כנותנות סיוע כלכלי לשם השגת המטרות שנקבעו על ידי האיחוד האירופי במדיניות הלכידות. מטרת מדיניות הלכידות של האיחוד האירופי היא לקדם לכידות כלכלית וחברתית ברחבי אירופה על ידי הפחתת הבדלים בין אזורים ומדינות. כדי להוציא לפועל את שאיפות הלכידות החברתית והכלכלית הנציבות האירופית יצרה את הקרנות שעוזרות במימון פעולות אזוריות ואופקיות במדינות החברות.
הצורך בסיוע מסוג זה נוצר בשל שונות ברמת הפיתוח הכלכלי בין המדינות החברות, לדוגמה - התמ"ג לנפש של פורטוגל הוא פי שניים מזה של יוון. הבדלים ברמות הפיתוח מהווים מכשול בפני קידום פעולות כלכליות של האיחוד האירופי כמו המעבר לשוק האחיד האירופי. הדאגה המרכזית שנוצרה בקידום התוכניות הכלכליות של השוק החופשי היא שפוטנציאל הרווח בשוק החופשי יהיה נמוך יותר למדינות העניות יותר. על ידי קידום הלכידות, האיחוד מקדם התפתחות הרמונית, מאוזנת וברת קיום, יצירת תעסוקה, תרומה לשמירת הסביבה כמו גם קידום השוויון בין גברים לנשים.

היסטוריה - אירועים מכוננים לייסוד והתפתחות הקרנות המבניות

ניתן למצוא את שורשי מדיניות הלכידות כבר באמנת רומא מ-1957, שהביאה למיסוד שתי קרנות מבניות מתוך הארבע, ה-EAGGF וה-ESF. ההרחבה ב-1973 תרמה לחיזוק המדיניות האזורית והביאה להכרה שמדיניות אזורית יכולה לעזור לאזן את חוסר האיזון התקציבי. למרות זאת רק ב-1975 הוקמה הקרן האירופית לפיתוח אזורי ה-ERDF לאחר שנתיים של דיונים, קרן זו היא הקרן המרכזית עד היום. עם הקמת ה-ERDF גם המדינות העשירות קיבלו מימון מהקרן לצורך התמודדות עם בעיות אזוריות שלהן. בנוסף לכך, המכניזם הפיננסי של הקרן היה בידי המדינות החברות, כלומר מימון ה-ERDF היה למען פרויקטים שהוגשו על ידי המדינות החברות.
מיסוד מדיניות הלכידות האירופית קיבל דחיפה בשנות ה-80 עם הרחבות שצירפו מדינות עניות יותר לאיחוד האירופי: יוון ב-1981, ספרד ופורטוגל ב-1986. זאת יחד עם הדחף השאפתני לאמץ את השוק האחיד. חוק אירופה אחת, גם הוא הכיר בחשיבות הלכידות החברתית כלכלית להשלמת השוק האחיד והרפורמה שהתרחשה כתוצאה ממנה הביאה לייסוד הקרן הרביעית FIFG ב-1993. כדי לייצר קונצנזוס סביב יצירת השוק האחיד העלו את המדיניות המבנית במונחי סולידריות, שוויון ולכידות, בעיקר בקרב המדינות החלשות יותר באיחוד שיצאו נפסדות בשוק תחרותי.

רפורמת 1988 (תקף במהלך השנים 1989-1993)

הקרנות המבניות עברו מספר רפורמות במהלך השנים כאשר המרכזית היא הרפורמה ב-1988. עד 1988 הקרן המרכזית ה-ERDF סיפקה מימון למדינות החברות על בסיס לאומי ולנציבות האירופית לא הייתה הרבה השפעה על שימוש הכספים, כלומר הקרן נשלטה על ידי המדינות החברות. רפורמות 1979 ו-1984 הביאו לשינויים מינוריים והגדילו את התקציב אך רפורמת 1988 עיצבה מחדש את מסגרת הסיוע האזורי.
חתימת הסכם אירופה אחת ב-1987 השפיע על רפורמות בקרנות המבניות ב-1988. ההסכם הביא להכרה כי רעיון השוק האחיד מרחיב את הפער בין המדינות העניות לאלו העשירות יותר באירופה. עקב כך נוצר הצורך לאזן פער זה על ידי מדיניויות המכוונות למטרות הפוליטיות של לכידות חברתית וכלכלית. זאת על ידי רפורמות בכלים המרכזיים של הקהילה האירופית למדיניות אזורית תוך התמקדות באזורים בעלי צרכים גדולים יותר. ברפורמה זו נקבעו ארבעה עקרונות מרכזיים: תכנות (Programming), ריכוזיות (Concentration), תוספתיות (Additionality) ושותפות (Partnership). עקרונות אלו לא השתנו רבות עם הרפורמות הנוספות, אך נוסף עקרון היעילות (efficiency) לאחר הרפורמה של 1999. רפורמה זו היא המשמעותית ביותר שהביא לעיצוב קווים מרכזיים לפרוצדורות ויישום הקרנות המבניות הרלוונטיים עד היום.

הרפורמה כיוונה להפוך את המדיניות המבנית לכלי בעל משמעות כלכלית אמיתית תוך אימוץ גישה רב שנתית לתכנון מהלכים ויישום שותפות בין החברות. אחד האלמנטים המרכזיים של הרפורמה הייתה עיקרון השותפות. עיקרון זה אפשר צמיחה של מדיניות מלמטה כצעד לעבר שיתוף של שחקנים שונים מהמישור הציבורי והמישור הפרטי. שינוי מהותי נוסף היה העברת המיקוד שהיה קודם בפרויקטים אינדיבידואליים למימון תוכניות. כמו כן, הרפורמה הכפילה את תקציב הקרנות ופעולות הקרנות המבניות גדלו בהיקף, מידה ועוצמה. רפורמה זו גם הציגה אמצעי פיקוח ובקרה. כנגד כל מסגרת תמיכה קהילתית (CSF-Community Support Framework) ותוכנית פעולה נדרשה הקמת ועידת ניטור המורכבת מנציגים של מסגרת לאומיות, אזוריות והנציבות האירופית.
הרפורמה הציגה חמש מטרות לקרנות המבניות. מטרות 1, 2 ו- b5 מטרות אזוריות ומטרות 3, 4 ו-a5 הן מטרות אופקיות יותר:

מטרה 1 - פיתוח והתאמה מבנית של אזורים שהפיתוח בהם מפגר מאחור.

מטרה 2 - לשנות אזורים או חלקי אזורים שנפגעו מהצטמצמות התעשייה.

מטרה 3 - להלחם באבטלה לטווח ארוך בקרב בני 25 ומעלה שמובטלים מעל ל12 חודשים.

מטרה 4 - למצוא דרכים לעזור לשילוב צעירים בשוק העבודה, אנשים מתחת לגיל 25.

מטרה a5 - לזרז את ההתאקלמות המבנית החקלאית.

מטרה b5 - לפתח אזורים כפריים.

רפורמת 1992-1993 (תקף במהלך השנים 1994-1999)

ברפורמת 1993 הודגשה אחריות הנציבות האירופית והמדינות החברות להערכה ואומדן בדרך האפקטיבית ביותר. הרגולציות החדשות מחזקות את פרוצדורות הפיקוח והערכה ואת מעורבות הפרלמנט האירופי. הפרלמנט האירופי נדרש לקבל הודעה על יוזמות חדשות לפני שהן מאומצות ולקבל עדכונים רציפים על יישום הקרנות. יישומי התוכניות נהיו מהירים, גמישים ושקופים יותר בהעברת הכספים ונוצרה אחריות גדולה יותר על ידי שיפור מערכות הבקרה והערכה. כתוצאה מכל זאת התוכניות יעילות יותר ומתוחכמות יותר. למרות זאת, הגבלת טווח הפעולה של הקרנות העלה את מורכבות פעולתן בעוד שהכיסוי המרחבי של הקרנות גדל מ-43% ל-51% מאוכלוסיית האיחוד. ברפורמה זו גם נוסדה הקרן הרביעית, ה-FIFG, ואזורים נוספים נהיו זכאים לסיוע. בנוסף לכך, הוקמה קרן הלכידות שהיא משלימה לקרנות המבניות ומכוונת לסיוע למדינות החברות בעלות התל"ג לנפש הנמוך ב-90% מהממוצע של האיחוד.
ברפורמת 1993 מטרות הקרנות המבניות עברו מספר שינויים קלים. מטרה 1 ו-2 נשארו כפי שהיו נוספה מטרה 6. המטרת החדשות:

מטרה 3 - להיאבק באבטלה ארוכת טווח וסיוע באינטגרציה בחיי העבודה לצעירים ולמודרים משוק העבודה כמו נכים ומיעוטים.

מטרה 4 - לסייע בהתאמה של עובדים, ללא קשר למגדר, לשינויים בתעשייה ובמערכת הייצור.

מטרה 5a - פיתוח אזורים כפריים על ידי קידום מהיר של ההתאמה המבנית של חקלאות במסגרת הרפורמה של מדיניות חקלאית.

מטרה 5b - קידום פיתוח האזורים הכפריים על ידי פיתוח והתאמה מבנית של אזורים אלו.

מטרה 6 - קידום פיתוח והתאמה מבנית של אזורים עם אוכלוסייה קטנה במיוחד.

רפורמת 1998-1999 (תקף במהלך השנים 2000-2006)

ב-1999 מדיניות הלכידות של האיחוד האירופי עברה רפורמה נוספת כחלק מדיוני אג'נדה 2000 על תקציב ועדיפויות מדיניות. אג'נדה 2000 היא תוכנית פעולה שמטרתה המרכזית היא חיזוק מדיניות הקהילה ולתת לאיחוד האירופי מסגרת פיננסית חדשה במהלך 2000-2006. אחת ממטרות האג'נדה היא העלאת יעילות הקרנות המבניות וקרן הלכידות על ידי התמקדות תמטית וגאוגרפית של פרויקטים במטרות ספציפיות ואזורים גאוגרפיים וכך לשפר את הניהול.
כדי לשפר את אפקטיביות הצעדים המבניים רגולציה מספר 1260/1999 מפחיתה את מספר היעדים משבעה בתקופת 1994-1999 לשלושה בתקופת 2000-2006:

מטרה 1: לקדם את הפיתוח וההתאמה המבנית של אזורים שפיתוחם מפגר מאחור. לקטגוריה זו נכנסים האזורים בהם התמ"ג לנפש פחות ב-75% מהממוצע באיחוד האירופי. שני שלישים מפעולת הקרנות המבניות מתמקדות במטרה 1.

מטרה 2: לקדם התאמה כלכלית וחברתית של אזורים בקשיים מבניים. מטרה זו מאחדת את המטרות 2 ו (b)5 ומכסה אזורים שעוברים שינוי כלכלי, אזורים כפריים מצטמצמים, אזורים מדוכאים הנסמכים על דיג ואזורים עירוניים בקשיים.

מטרה 3: מאגדת את הצעדים לפיתוח משאבים אנושיים מחוץ לאזורים המתאימים למטרה 1. מטרה זו מחליף את המטרות 3 ו-4 הקודמות.

רפורמת 2006 (תקף למשך השנים 2007-2013)

ב-2004-2006 מערכת ההקצאה עברה רפורמה פעם נוספת לתקופת 2007-2013. רפורמה זו כוונה להמשיך את תהליך ליסבון שקבע במרץ 2000 מטרה לאיחוד האירופי להפוך לשוק התחרותי ביותר ולכלכלה מבוססת הידע הדינמית ביותר בעולם. אסטרטגיה זו נועדה להתמודד עם הקיפאון בצמיחה הכלכלית של אירופה. באסטרטגיה חוזקה האמונה כי רפורמה במדיניות הלכידות תתרום להמשך תהליך ליסבון ותעזור להשגת מטרותיו, תייצר צמיחה כלכלית באירופה ותגדיל את מספר המשרות והלכידות החברתית באירופה. בעקבות ההרחבה ב-2004 אוכלוסיית האיחוד האירופי גדלה ב-20% ושטחה ברבע, אך התמ"ג גדל רק ב-5%. מכך כי הבדלים בין אזורים באיחוד הוכפלו. היחס בין האוכלוסייה באזורים המפגרים בהתפתחותם גדל מ-20% ל-25%. בנוסף לכך האזורים הנזקקים לסיוע לפני ההרחבה נותרו בעינם.
רפורמה זו שינתה את המטרות לשלוש מטרות חדשות: התכנסות כלכלית, תחרות אזורית ותעסוקה (regional competitiveness and Employment) ושיתוף פעולה טריטוריאלי (territorial co-operation). האזורים המתאימים לקרנות המבניות תחת ההתכנסות (לשעבר מטרה 1) אותרו על בסיס התמ"ג לנפש שנמוך ב-75% מהממוצע של האיחוד (25 מדינות). לגבי תחרות אזורית ותעסוקה (לשעבר מטרה 2 ו 3) לא נקבע אזור יעד ברמת האיחוד, זיהוי האזורים המתאימים לקרנות המבניות למטרה זו הועבר לידי המדינות.
מטרת ההתכנסות תתמוך בצמיחה ויצירת תעסוקה באזורים בהם הפיתוח מפגר יחסית לאזורי האיחוד האירופי. מתייחס למדינות NUTS II בהן ממוצע התמ"ג לנפש נמוך ב-75% ממוצע האיחוד האירופי (25). מטרה זו תקבל 78% מהתקציב של המדיניות האזורית עד 2013. מאחר שממוצע התמ"ג של 25 מדינות האיחוד ירד מממוצע 15 מדינות האיחוד לפני ההרחבה אזורים שקיבלו בעבר את הסיוע כבר לא יהיו זכאים לו. ה-ERDF יממן בחלקו את המודרניזציה של התשתיות הבסיסיים כמו תחבורה ואנרגיה. ה-ESF ירחיב את תפקידו לכלי הפיננסי המרכזי של אסטרטגיית התעסוקה האירופית EES- European) Employment Strategy ( שעוזרת למדינות החברות לעשות רפורמה בשוק העבודה.

תחרותיות אזורית ותעסוקה- מטרה זו תעזור להפוך את מבנה הכלכלה לדינמית יותר בהתאם לאסטרטגיית ליסבון ומטרות ניס. על יד תמיכת ה-ERDF יתמקדו באזורים שנכנסו בעבר תחת מטרה 1 ויפסיקו להיות כאלו והאזורים שלא נכנסים תחת מטרת ההתכנסות. תוכניות לאומיות ישפרו את יישומי ה-EES. על ידי סיוע מה-ESF יתמקדו בשלוש מטרות: התאמת האוכלוסייה העובדת לשינוי העבודה, לקדם תעסוקה ולהיאבק ביציאה מוקדמת משוק העבודה. המטרה האחרונה היא אימוץ מגזרים בקושי כמו נכים ומיעוטים. מטרה זו מקבלת 18% מהתקציב הכול שמחולק שווה בשווה בין שתי הקרנות שנידונו.

שיתוף פעולה טריטוריאלי- מקדם את הפיתוח המאוזן של הטריטוריה. על סמך הניסיון של יוזמה INTERRG III הנציבות הציעה מטרה חוצת גבולות. למטרה זו מועבר 4% מתקציב המדיניות האזורית. כל אזורי NUTS III יהיו מסוגלים לשתף פעולה עם שכנותיהם בעיקר בנושאי הליבה שהועלו באסטרטגיית ליסבון ואמנת גוטנבורג.