עיור בישראל

עִיוּר הוא מושג המתאר את תהליכי המעבר מצורות התיישבות שונות לצורת התיישבות עירונית, את התפתחות הערים המרכזיות ועיירות הפיתוח ואת ההשלכות של תהליכי העיור המוגברים.

העיור בישראל על סרגל הזמן

מערך הערים בישראל כפי שהתגבש עד היום הוא תוצאה של שלושה תהליכים: 
התהוות יישוב יהודי עירוני במספר מצומצם של ערים במאות ה-18 וה-19 התפתחות היסטורית נוספת מאז ראשית ההתיישבות הציונית בישראל מסוף המאה ה-19 ועד לתום השלטון המנדטורי ופעולות של ייזום, תכנון וביצוע ממלכתי בבינוי מאז הקמת המדינה ועד היום. תהליכים אלה שונים במהותם הן ברקע הדמוגרפי של האוכלוסיות שפעלו בהם, והן בגישתם אל נושאי הבינוי והעיור.
התקופה הראשונה מתאפיינת בריכוזים לא גדולים של יהודים בערים קיימות כירושלים, צפת, טבריה וחברון על רקע דתי והתעסקות במסחר זעיר ללא נטייה לפיתוח עירוני כלשהו. התקופה השנייה מתאפיינת בצמיחה איטית והדרגתית של יישובים תוך התייחסות לתנאים גאוגרפים וגורמים פוליטיים פנימיים, במאבק על כיבוש הקרקע ויישובה, בהתיישבות ספר-חקלאית ובהיעדר אידאולוגיה לגבי התיישבות עירונית. התקופה השלישית מתאפיינת בצמיחה מהירה של יישובים עירוניים, בהפיכת יישובים חקלאיים לעירוניים למחצה ובבינוי מספר רב של ערים ועיירות על רקע עלייה המונית.
עם קום המדינה הגיעו לארץ גלי עלייה גדולים, ובפני היישוב היהודי עמד הצורך לקלוט עולים ביישובים העירוניים הקיימים. התברר שהערים הוותיקות והיישובים שנוסדו בתקופת המנדט לא ענו כלל על הצרכים שהתעוררו בעקבות הלחץ הרב של העלייה והצורך בבנייה מהירה. כתוצאה מכך, התפתחה גישה חדשה בנוגע לתהליכי העיור. בבסיס הגישה החדשה עמדו שלושה מניעים עיקריים: קליטה מהירה של עולים בפרק זמן קצר, יצירת מדרג עירוני שיארגן את הקשר בין הערים הגדולות לבין היישובים הכפריים על ידי הקמת עיירות חדשות בנות גודל שונה ופיזור אוכלוסייה כאמצעי לביטחון ולשמירה על מרחבים בלתי מיושבים ברחבי הארץ ולאורך הגבולות.
אוכלוסיית מדינת ישראל בתחילת המאה ה-21 היא עירונית ברובה, וכ-92% מכלל האוכלוסייה, המהווים כשישה מיליון נפש, מתגוררים ביישובים בעלי מעמד עירוני, ולעומתם מונה האוכלוסייה הכפרית רק כחצי מיליון נפש. על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה לשנת 2010, הערים הגדולות בישראל הן ירושלים, עם אוכלוסייה בת 788 אלף נפש, תל אביב-יפו עם 404 אלף נפש וחיפה עם 268 אלף נפש.

הערים הגדולות

תהליכי העיור המואצים בישראל מושפעים בעיקר מהשינויים וההתפתחויות המתרחשים בשלוש הערים הגדולות: ירושלים, תל אביב וחיפה. עוד בטרם הקמת המדינה היו שלוש ערים אלו מוקדים עירוניים חשובים במערך היישובי של ארץ ישראל. למרות המדיניות של ממשלות ישראל שדגלו בפיזור האוכלוסייה, המשיכו ערים אלה למשוך אליהן תושבים רבים.
שלוש הערים שהפכו במשך השנים למרכזים לאוכלוסייה ולתפקודים שונים הצליחו לייצור לעצמן מעמד איתן באזוריהן ויצרו דינאמיקה פנימית של התפתחות עירונית.

ירושלים

תכנון ירושלים המודרנית החל לראשונה עם כיבושו של גנרל אלנבי את העיר ב-1917. מתוכנית המתאר הראשונה נראה כי לבריטים היה אינטרס לשמור על צביונה המיוחד של העיר ועל כן הם הגבילו את הבנייה לגובה ואסרו על בנייה מחוץ לחומות העיר העתיקה כמו גם בנייני תעשייה. בשל תוכנית זאת ההתפתחות הגאוגרפית העירונית הראשונית נעה בעיקר לכיוון מערב ודרום מערב.
לאחר מלחמת העצמאות היה צורך בתכנון מחודש של העיר שכן הסכמי שביתת הנשק חצו את העיר לשניים והשטח הבנוי שנותר תחת שלטון ישראלי עמד על 10,000 דונם בלבד. המרכז המסחרי בעיר שעד עתה היה באזור האגן המזרחי לא יכול היה לשרת עוד את הציבור היהודי והיה צורך להזיזו מערבה. כתוצאה מכך ההתפתחות העירונית נעה לכיוון המורדות המערביים של הרי יהודה ומנגד יועדה להשיק למערך העירוני שקדם לזה של 1948.
רצונם של קובעי המדיניות והמתכננים לפתח את העיר נתקל בקשיים וזאת בשל נתוניה הטבעיים של העיר. ירושלים היא עיר הררית בגובה טופוגרפי של 750 מטר ויותר ובגבולו של מדבר, במרחק של 60 קילומטר ממישור החוף עם תנאי תחבורה סביבתיים קשים. ללא מקורות מים מרובים ופוטנציאל תעשייתי וחקלאי מוגבל. הבנייה בה הייתה צפופה ובעלת צביון מיוחד ובמאות השנים האחרונות עד למלחמת ששת הימים לא מנתה יותר מאשר 150-50 אלף נפש. השקעות בתעשייה ומסחר היו מעטות והיה צורך בסבסוד כמעט לכל פיתוח כלכלי. נוסף על כן, אופייה הדתי וקווי המתאר המוקדמים באשר לשמירה על צביונה הייחודי האטו את הפיתוח העירוני בירושלים.

ירושלים לאחר מלחמת ששת הימים

מלחמת ששת הימים חוללה תפנית בגבולות ירושלים, שטחה המוניציפלי של העיר גדל ל-108 אלף דונם. התרחבות שטחה המוניציפלי של העיר גרם לאכלוס והקמה של שכונות חדשות וישנות בקצב מהיר. תוכנית האב שפותחה לירושלים רבתי ביקשה להגדיל את מרכזיותה של העיר במדינת ישראל וזאת על ידי פיתוח מערכת תחבורה שתקל את הנגישות אליה. כמו כן התייחסה תוכנית האב אל הרחבת העיר ופיתוח התשתיות באזורים הסמוכים לה, כל זאת תחת שמירה על צביונה של העיר. השינוי בעתידה של ירושלים כאמור החל לאחר מלחמת ששת הימים, הן במישור הפוליטי והן במישור המרחבי. שכונות רבות נבנו במטרה לאכלס את האוכלוסייה היהודית החדשה. כרבע מאוכלוסייתה הכללית היו תושבים לא יהודים והיא הוסיפה לקלוט אוכלוסייה יהודית שהצטרפה מטעמי דת בעיקר. מסוף שנות ה-70 הלך והתהווה סביב ירושלים מטרופולין (מטעמים פוליטיים אין מגדירים את ירושלים כמטרופולין), תמורה זאת יצרה בירושלים תופעה גאוגרפית ודמוגרפית שניתן לראותה בשלוש טבעות. המעגל הראשון הוא הפנים עירוני, ירושלים העיר בגבולותיה הרשמיים כולל אוכלוסיית מזרח ירושלים. המעגל השני שנוצר הוא המעגל החוץ עירוני בסמוך ובמקביל לגבולותיה המוניציפליים של העיר. המעגל השלישי מתוחם לפי אזור ההשפעה של הכפרים מצפון לרמאללה, אשר להם עדיין זיקה לירושלים מעלה אדומים במזרח, גוש עציון כריכוז יישובי עברי צפוף יחסית מדרום וכפיפת הרי יהודה ממערב בציר שורש ורמת רזיאל. מטרופולין ירושלים מעוצב בראש ובראשונה על ידי מערכת סבוכה של שיקולים פוליטיים בעלי קונפליקט לאומי (השסע היהודי-ערבי).
המגמה המרכזית של מתכנני העיר וקובעי המדיניות הייתה לפזר את האוכלוסייה בירושלים על מנת להבטיח רוב יהודי. השאיפה הייתה להרחיב את העיר כך שיתהווה מרחב סביב העיר שישמש רקע להתפתחות מטרופוליטאנית מגוש עציון בדרום, מעלה אדומים במזרח, הר בעל חצור מצפון ובית חורון ממערב. בניגוד למדיניות הפיתוח הלאומי בתל אביב ובחיפה להפחתת האוכלוסייה, המגמה בירושלים הייתה לאכלס את האזור ברוב יהודי וזאת בשל המבנה הדמוגרפי של העיר ואזורה. על פי נתוני הלמ"ס נכון לשנת 2008 גרים בירושלים העיר 63% יהודים ו-35% ערבים, במרחב ירושלים היחס הוא כמעט שווה. המאבק הטריטוריאלי בין יהודים לערבים בא לידי ביטוי בעיקר בבניית בתים ורכישה של שטחים חדשים. אזור ירושלים היה מיושב באוכלוסייה ערבית גם לפני ההתפרסות המטרופולינית ועד פרוץ האינתיפאדה השנייה התפרס המטרופולין הערבי מחברון בדרום ועד רמאללה בצפון, אבו גוש במערב ובואכה יריחו במזרח. בעקבות האינתיפאדה נקטע הקשר בין האוכלוסייה הערבית השוכנת באיו"ש והעיר ירושלים.
בסיטואציה רגישה ומורכבת מעין זו, רמת הרגולציה המרחבית היא גבוהה במיוחד ומעורבות השלטון המרכזי והמקומי היא טוטאלית בהשפעתה על עיצוב המטרופולין. תכנונה העתידי של ירושלים ייקבע במידה רבה על ידי ההסדרים הפוליטיים העתידיים בין ישראל לישות הפלסטינית.

תוכניות עתידיות

כחלק מתהליך פיתוח העיר הוחלט לבצע תוכנית ארגונית אשר תסייע בשיפור מעמדה של מרכז העיר שהלך ודעך במסגרת התרחבות העיר ונדידת התושבים אל השכונות החדשות. התוכנית פועלת בשני מישורים, הראשון נוגע לפרויקט הרכבת הקלה אשר אמור לשפר באופן משמעותי את הגישה אל מרכז העיר. במישור השני הוחלט על הקמת חברת בת של החברה לפיתוח ירושלים שתפקידה יהיה לגייס משאבים, ולגבש תוכנית ארוכת טווח לפיתוח מרכז העיר. על-פי נתוני החברה נכון לשנת 2006 כבר נראות תוצאות בשטח באשר להצלחת התוכנית. ישנה עלייה בקנייה של נדל"ן, מותגים מסחריים ונהירה של סטודנטים אל מרכז העיר.

אגד הערים

אגד הערים של תל אביב החל לתפוס תאוצה משנות ה-30 של המאה ה-20, הודות לשני תהליכים שהתרחשו בתקופה זו. הראשון הוא התלכדות של שכונות מפוזרות אל יחידות מוניציפליות מרכזיות. כפי שקרה לשכונות נחל גנים, שכונת גפן, תל בנימין, שכונת הלל, רמת יצחק ותל יהודה שהתאגדו לרמת גן. התהליך השני הוא עיורם המהיר של היישובים בשולי האגד. כפי שניתן לראות במקרה של בני-ברק ורמת-גן שעברו מחקלאות לתעשייה. העלייה ההמונית לאחר קום המדינה במקביל לקרקעות הערביות שהותרו, תרמו לגידולו המהיר של אגד הערים של תל אביב.

תל אביב תופסת תאוצה

משנות ה-70 נוסף לתל אביב מרכיב דומיננטי שייחד אותה משאר הערים הגדולות בישראל – המרכיב הכלכלי. אם עד שנות ה-70 תל אביב הייתה מרכז המסחר עבור הערים הסובבות אותה, משנות ה-70 הוכרה תל אביב כמרכז לעסקים גם ברמה הבינלאומית. התמורה במעמדה של תל אביב התרחשה בעקבות השינויים שחלו במשק הישראלי לרבות תהליכי הפרטה וריכוז של העוצמה הכלכלית בידי חברות גדולות. תל אביב החלה לקחת חלק במערכת הבינלאומית של המסחר והבורסה, רובם של מרכזי העסקים המובילים המנהלים קשרים בינלאומיים, טכנולוגיית ההיי-טק והנהלות המוסדות הפיננסים רוכזו בעיר והגדילו את שיעור התעסוקה בה.

ההתכנסות לתל אביב רבתי

מדיניות פיזור האוכלוסייה שננקטה בשנותיה הראשונות של ישראל הביאה לצמיחה של שוליים סביב המרכז, המשך המדיניות נראה גם עם העלייה מברית המועצות לשעבר שחיזקה את השוליים בצפון (נצרת עילית, כרמיאל וחיפה) ובדרום (באר-שבע). מתחילת המאה ה-21 יש מגמה הפוכה של הגירה פנימית מן השוליים אל המרכז, מרביתם של התושבים המתגוררים במחוז מרכז הם יהודים (92%) והשאר מיעוט ערבי. בעקבות ההגירה הפנימית אל המרכז חסרה בשוליים אוכלוסייה יהודית ואת מקומה תופסת אוכלוסייה ערבית.

עיירות הפיתוח

ייסוד עיירות חדשות אינו תופעה חדשה בעולם, בשנים שלאחר מלחמת העולם השנייה מדינות רבות דוגמת אנגליה, פינלנד, פולין, הולנד וקנדה הקימו עיירות חדשות. אולם, תופעה זאת מיוחדת בישראל כיוון שבמשך תקופה קצרה הוקמו עשרות עיירות ששינו את פני המערך העירוני במדינה.
בראשית שנות ה-50 של המאה ה-20 ניצבה מדינת ישראל מול שטחים חדשים לא מאוכלסים, ובמקביל התמודדה עם קליטת גלי עלייה מארצות שונות. עיירות הפיתוח הוקמו במטרה לשנות את המערך העירוני הקוטבי של שלוש הערים הגדולות, דרך יצירת מרכזים עירוניים בעלי גודל בינוני תוך מדרג רציף בין הכפר לעיר, פיזור האוכלוסייה על פני שטח המדינה והקמת מוקדי תעשייה שימלאו פונקציות סביבתיות. הניסיון לבסס את פיזור האוכלוסייה הביא לייסודן של עיירות פיתוח בעיקר בגליל ובנגב, אזורים אשר היו מרוחקים ממישור החוף ומהמוקד העירוני.

עיירות הנגב

התפיסה המרכזית ליישוב הנגב התבססה על יצירת רשת של מרכזים עירוניים קטנים שאליהם יחוברו יישובים חקלאיים אשר ביחד יהוו מערך אזורי. הנגב בשל היותו סביבה מדברית ללא רקע חקלאי היה מכשול בפיתוח עירוני ועל כן היה צורך במציאת מקור משיכה כלכלי אחר עליו ישענו העיירות. מתכנני האזור ראו במחצבים שבים המלח ובנגב הצפוני את הפתרון.
מצפה רמון, ירוחם דימונה אשר הוקמו בשנות ה-50 וערד כעשור לאחר מכן, נוסדו בסמוך למוקדי כרייה וחציבה באזור ים המלח, שדות הפוספטים ובמכתשים.
המוסדות המתכננים של העיירות בנגב הצפוני רצו לפתח יישובים בגודל קטן ובינוני שישמשו מרכזי שירותים ליישובים הכפריים סביבם. העיירות שהוקמו הן שדרות, אופקים, קריית גת ונתיבות. המטרות שלשמן הוקמו עיירות אלה לא התממשו במלואן, תהליכי התיעוש בקיבוצים ובמושבים גרמו לכך שאלה הצליחו לספק לעצמם את מרבית השירותים שנזקקו להם. ואילו באזור הר הנגב תעשיית המחצבים לא סיפקה את הפתרון התעסוקתי לה ייחלו המתכננים.
יוצאת דופן במגמת עיירות הפיתוח בדרום היא ערד שהוקמה בשנות ה-60 של המאה ה-20. כל ערי הנגב החדשות מלבד ערד הוקמו בשנות ה-50 ערד שהוקמה מאוחר יחסית הייתה נתונה לתכנון מפורט כחלק מלקחי העבר. איתורה, קביעת הרכב האוכלוסייה והבסיס הכלכלי שיועד לה התבצעו לאחר בחינה מדוקדקת של הנתונים ההתיישבותיים באזור.

עיירות המרכז

עיירות המרכז ממוקמות מצפונו של מישור החוף הסמוך לחיפה סביב אגד הערים של תל אביב וגם במישור החוף הדרומי - שפלת יהודה. בניגוד לנגב ולגליל, שם נעשו ניסיונות להקים עיירות על מנת לפזר את האוכלוסייה במדינה, במישור החוף היו ניסיונות למגמה הפוכה וזאת כדי למנוע התקבצות של אוכלוסייה באזור שהינו אטרקטיבי ממילא. למרות היתרונות של מישור החוף ביחס לגליל ולנגב לא התפתחו מרבית העיירות באופן מובהק. העיירות שבשולי גוש-דן נהנו ממקורות התעסוקה הסמוכים והצליחו לשמור על יציבות.
יוצאת דופן מבין העיירות היא אשדוד אשר זכתה לפיתוח ולהקצאות של משאבים רבים בעיקר בזכות נמלה.

קיבוע הבדואים

ניסיון נוסף לפיתוח עירוני מתייחס לאוכלוסייה הבדואית, מדיניות התכנון הראשונה באשר לבדואים החלה בשנות ה-50 אז הוחלט על הקמתן של שלוש עיירות ליישוב הבדואים.
העיר הראשונה, תל שבע, הוקמה ב-1967 על בסיס של תכנון אורבני עם מערכת חינוך ושירותים ציבוריים, מערכת של כבישים, ביוב ומים. אולם, חיי הנוודות של הבדואים והמסורת הכלכלית של מרעה ופלחה הקשו על מעבר מסודר ויציב של התיישבות עירונית או עירונית למחצה של בדווים. המעבר אל אורח החיים העירוני ערער את ביטחונם הכלכלי והחברתי של האוכלוסייה והמדיניות שננקטה לא צלחה כמתוכנן.
למרות זאת, מדיניות הקיבוע לא השתנתה והוחלט על הקמתן של עיירות נוספות באותה מתכונת אורבנית, רהט (1971), ערוער (1981), כסייפה (1982), שגב שלום (1984), חורה (1989) ולקיה (1990). כיום אוכלוסיית הבדואים מונה 140 אלף נפש המתפרשים בנגב הצפוני. כמעט מחצית מאוכלוסיית הבדואים גרים בשטחים שמחוץ ליישובים קבועים ומקשים על פיתוח אזור הנגב ומרחב באר שבע. תהליכי העיור הכפויים יוצרים פער בין האוכלוסייה הצעירה ששואפת להתפתחות ומודרניזציה בצורה של התיישבות עירונית וקרבה למרכזי מסחר ובין האוכלוסייה המבוגרת שמבקשת לשמור על מסורת העבר במתכונת של התיישבות נוודית במרחבים הפתוחים.