ארנונה

ארנונה היא מס מוניציפלי המוטל על תושבי יישוב מסוים, למימון פעולתה של הרשות המקומית. בישראל הקריטריונים העיקריים לגובה הארנונה הם: סוג השימוש בנכס (מגורים, מסחר, משרדים, תעשייה וכדומה), שטח הנכס שעליו היא מוטלת, מצבו הכלכלי של התושב ומיקומו של הנכס (שכונת יוקרה, אזור מסחרי מפותח, שכונה המאוכלסת בידי תושבים בעלי אפיון סוציו-אקונומי נמוך וכן הלאה).
ככל הנראה מקור השם ארנונה הוא מארמית, ומשמעו - מס חקלאי, אך במקורו הוא מיוחס ללטינית annona (מס יבול) או מיוונית eranos (תרומה).
בארץ ישראל הונהגה הארנונה בתקופת המנדט הבריטי בשנת 1934, מתוקפה של פקודת העיריות.

תולדות חקיקת הארנונה בישראל

בראשית הייתה הארנונה העירונית פרי חקיקה של המנדט הבריטי בארץ ישראל. פקודת העיריות הותקנה בשנת 1934, ומכוחה הטילו העיריות ארנונת רכוש על הבעלים של הנכסים שבתחום שיפוטן, וארנונה כללית על המשתמשים בנכסים שבתחום שיפוטן. המועצות המקומיות והמועצות האזוריות הטילו את הארנונה מתוקפה של פקודת המועצות המקומיות.
בערים מעורבות, כמו ירושלים וחיפה, שילמו התושבים היהודיים גם מס קהילה לוועד הקהילה היהודית. גובה המס נקבע בירושלים כאחוז מדמי השכירות לחדר שהשתנה בין שכונות העיר.

הליכי גבייה

בשנת 1940 תוקנה פקודת העיריות, וסעיפים 9 ו-10 לתיקון החליפו את סעיפים 115, 116 ו-117 של פקודת העיריות, 1934. גביית הארנונה התייעלה, משום שבפני העירייה נפתחו שתי דרכים לגבות את הארנונה - גבייה בדרך מנהלית: תפיסה ומכירה של מטלטלי הנישום החייב והטלת עיקולים מנהליים, וגבייה בדרך משפטית: הגשת תביעה משפטית נגד הנישום, והגשת פסק הדין לביצוע בלשכת ההוצאה לפועל. התיקון האמור חידש את הדרך השנייה. הוא אפשר לגובה המיסים לגבות את הארנונה במהירות גם מנישומים, אשר לא נעתרו מרצונם לדרישתו.
הסעיפים הדנים בגביית ארנונה בדרך מנהלית "הועתקו" בשינויים קלים מפקודת המיסים (גבייה), אשר קבעה את כללי הגבייה המנהלית של המיסים לאוצר המדינה. במהלך השנים, תוקנה פקודת המיסים (גבייה), אולם תיקונים אלו לא הוחלו על דרכי הגבייה המנהלית הכלולים בפקודת העיריות. בשנת 2000 הכריז שר האוצר על ארנונה כעל "מס" לעניין פקודת המיסים (גבייה).

הנוסח החדש של פקודת העיריות ופקודת המועצות המקומיות

פקודת העיריות מ-1934, הוחלפה בפקודת העיריות [נוסח חדש] ב-1964. בכך בא הקץ על התרגום הבלתי רשמי של פקודת העיריות המנדטורית, והנוסח העברי הפך לנוסח המחייב. עם זאת, גם כיום נזקקים לעיתים לנוסח האנגלי המקורי, כדי לפרש ביטויים סתומים ומונחים ארכאיים על פי הוראתם המקורית.
דיני הארנונה במועצות המקומיות מוסדרים בפקודת המועצות המקומיות מ-1941, שהוחלפה בפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] וכן בצו המועצות המקומיות (א), התשי"א-1950, ובצו המועצות המקומיות (ב), התשי"ג-1953. דיני הארנונה במועצות האזוריות מוסדרים בצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958.

האחדת ארנונת הרכוש עם מס הרכוש

בשנת 1951 נחקק חוק הארנונה לפיצוי על נזקי מלחמה, התשי"א-1951. חוק זה דן בארנונה המוטלת על בעלים של נכסי מקרקעין ומיטלטלין, ועל הפיצוי המגיע להם בשל נזקי מלחמה ופעולות איבה.
מקץ עשר שנים, הוחלף חוק הארנונה לפיצוי על נזקי מלחמה, בחוק מס רכוש וקרן פיצויים, התשכ"א-1961. במהלך שבע השנים הראשונות הוטלו על הבעלים של נכסי המקרקעין שני תשלומי חובה: מס רכוש לאוצר המדינה וארנונת רכוש לקופת הרשויות המקומיות.
בשנת 1968 תוקנה פקודת העיריות, וארנונת הרכוש בוטלה מיום 1 באפריל 1968. סעיפים 270 עד 272 לפקודת העיריות בוטלו יחד עם ביטול ארנונת הרכוש. ביטול ארנונת הרכוש הוסיף קושי, משום שהגדרות שבאו לעולם לצורכי ארנונה זו, לא עברו עמה מן העולם.
עד לשנת הכספים 1967–1968 היה שיעורו של מס הרכוש 1.5% משוויה של הקרקע, ושיעורה של ארנונת הרכוש היה 10% מדמי השכירות השנתיים הצפויים בשל "אדמת בניין". עם ביטול ארנונת הרכוש הועלה שיעורו של מס הרכוש ל-2.5% משווי הקרקע, ואילו שיעור המס על קרקע שהיא מלאי עסקי היה 1.2% בלבד.

1981 - השנה שבה בוטלו מיסים בישראל

ב-1 באפריל 1981, במסגרת מהלך כולל של ביטול מיסים שכלל את ביטול מס ירושה בישראל, בוטל גם "מס עסקים" של הרשויות המקומיות אשר נגבה על פי פקודת הרשויות המקומיות (מס עסקים), מס' 29 לשנת 1954. מס זה הוטל על עסקים בלבד, בעוד הארנונה הכללית מוטלת על עסקים ועל מגורים כאחד. המס בוטל משום שמבנהו המשפטי היה קשה ליישום, ולפירושו נדרשו בתי המשפט פעמים רבות.
בראשיתה של כל שנת כספים, אשר משנת 1991 אוחדה עם ראשיתה של השנה הקלנדרית, מוטלת הארנונה על פי צווים, המוצאים על ידי המועצות הנבחרות - הלא הן הגוף המחוקק של הרשויות המקומיות. הארנונה העירונית הפכה למקור התקצוב העיקרי של מרבית הרשויות המקומיות כחלק ממדיניות הממשלה לצמצם את התמיכה הממשלתית ברשויות המקומיות. כתוצאה מכך מתאמצות הרשויות המקומיות בשנים האחרונות להגדיל את נטל המיסים וליעל את גבייתם.

הרפורמה בשנת 1993

במסגרת תוכנית הייצוב הכלכלית של 1985 הוגבל כוחן של המועצות הנבחרות של הרשויות המקומיות, להעלות את תעריפי הארנונה. מאז ועד לשנת 1992 נחקק בכל שנה חוק, המשמר את אותו עיקרון.
לקראת שנת 1993 נחקק חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 ("חוק ההסדרים"). מאז אותה שנה, מוסמכות המועצות הנבחרות של הרשויות המקומיות לחוקק את צווי הטלת הארנונה מכוחו של חוק זה, ובוטלו סעיפי ההסמכה בפקודת העיריות ובפקודת המועצות המקומיות.
מכוחו של חוק ההסדרים הותקנו תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1993), התשנ"ג-1993, ובכל שנה מותקנות תקנות לשנת המס הבאה. מכוחו של חוק ההסדרים הותקנו גם תקנות הסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה), התשנ"ג-1993. כל אלו חוללו רפורמה בדיני הארנונה. עיקרי הרפורמה הם - קביעת מונחים אחידים לכל צווי הטלת הארנונה, קביעת שיעורים מרביים ומזעריים בתעריפי הארנונה לשימושים למיניהם, וקביעת כללים אחידים להנחות בארנונה.
חוק ההסדרים ביטל את הסעיפים 273, 274ב (א)ו-(ב), 275 ו-278 עד 280 בפקודת העיריות ואת הסעיפים המקבילים להם בפקודת המועצות המקומיות. בסעיפים אלה היו קבועים המדדים לפיהם הוטלו תעריפי הארנונה וההליכים הדרושים לצורך העלאת תעריפי הארנונה. סעיף 7 לחוק ההסדרים מפנה להגדרות שבסעיף 269 לפקודת העיריות, הקובע סוגי נישומים שעליהם מוטלת הארנונה וסוגי נכסים שבגינם מוטלת ארנונה. כתוצאה מכך, חלות הגדרות אלה גם על המועצות המקומיות והמועצות האזוריות. הגדרות אלה כתובות בלשון מסורבלת ואנכרוניסטית, שמאפיינת את התקופה בה נכתבו. סרבול זה מקשה על הבנת ההגדרות, ומרבה את הפרושים הניתנים להן. בתי המשפט נדרשו לעיתים מזומנות לפרש הגדרות, שנוסחן הפשוט, לכאורה, אינו משקף את הקשיים שביישומן.

חקיקות נוספות

ההנחות והפטורים מהארנונה העירונית מצויים בפקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938, בחוק הרשויות המקומיות (פטור חיילים, נפגעי מלחמה ושוטרים מארנונה), התשי"ג-1953 בתקנות ההנחה הנ"ל, בפקודת העיריות ובפקודת המועצות המקומיות, ובעוד מספר חיקוקים ייעודיים.
הכללים בדבר הגשת השגה על שומת ארנונה, ערר על החלטת מנהל הארנונה בהשגה, וערעור על החלטת ועדת הערר מצויים בחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976, ובתקנות שהותקנו על פיו. הכללים בדבר הצמדה וריבית של חובות של נישומים בארנונה מצויים בחוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה), התש"ם-1980.

קריטריונים לחיוב בארנונה

בסעיף 8(א) לחוק ההסדרים נקבע כי: "הארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו, ותשולם בידי המחזיק בנכס" ומאז חקיקת חוק ההסדרים מוגבל סיווגו של נכס לצורך חיוב בארנונה לפי שלושת הקריטריונים: סוג נכס, שימושו ומיקומו.
על פי חוק אין חובת תשלום ארנונה על קרקע עליה לא נבנה דבר.

שימוש

ה"שימוש בפועל" הוא הקריטריון המרכזי. כל חלק מהנכס בנפרד יסווג בהתאם לשימוש בו, תוך התייחסות אל נכס רב שימושים כאל נכס רב תכליתי, שכל תכלית נפרדת בו, המביאה לשימוש שונה, תסווג בנפרד. הכלל הוא כי השימוש בנכס קובע את סיווגו. ישנו חריג לגבי בנקים וחברות ביטוח הקובע כי די בכך שהם מחזיקים בנכס כדי לחייבו בסיווג "יקר" יותר המבוסס על קריטריון רווחיות, הקובע למעשה סיווג נפרד לבנקים.
בית המשפט העליון ביקר פעמים רבות את כמות הסיווגים השונים לצורכי ארנונה ואת ההתדיינות המשפטית הנלווית לכך. השופט אליקים רובינשטיין, למשל, כתב: "דיני הארנונה משוועים לפישוט הגיוני", תוך שהוא ציין שלעיר תל אביב יפו יש אלפי סיווגים שונים.

בעלות המדינה

עד שנת 1954 הייתה המדינה פטורה מתשלום ארנונה עבור נכסיה, מתוקף פקודת העיריות. בשנה זו שונתה הפקודה, כך שהמדינה החלה לשלם ארנונה עבור נכסיה, אך רק בירושלים וברשויות שהוגדרו כ'ערי עולים' (הגדרה שכללה גם מועצות מקומיות ומועצות אזוריות), בעוד ברשויות אחרות הייתה המדינה פטורה מתשלום ארנונה (למעט אגרת 'פינוי אשפה' בחלק מהרשויות). ב־1998 שונתה הפקודה, והמדינה החלה לשלם ארנונה בשיעור מופחת (30%-55%, בתלות בסוג השימוש) לכלל הרשויות, למעט הרשויות שהוגדרו כ'ערי עולים' להם משולם ארנונה בשיעור מלא.
הרשויות שהוגדרו כערי עולים נקבעו על ידי שר הפנים, בהתייעצות עם שר האוצר. רוב ערי העולם הוכרזו בשנים 1955–1956, מיעוטם עד שנת 1967, ובשנת 1991 נוספו 2 רשויות נוספות לרשימה, שהגיעה ל־61 רשויות, רבע מכלל הרשויות המקומיות במדינה. ברבות השנים חלו שינויים דמוגרפים ניכרים ברשויות, ובדיקה של מרכז המחקר והמידע של הכנסת הראתה כי נכון ל־2013 כמעט מחצית מהרשויות המוגדרות כ'ערי עולים' (26 רשויות, 43%) נמצאות מתחת לממוצע הארצי בשיעור העולים החדשים המתגוררים בתחומם, ומתוכם 11 רשויות מוגדרות כרשויות חזקות ומבוססות (כדוגמת הוד השרון, נשר, כפר יונה, קדימה-צורן וראש פינה). מנגד, רשויות אחרות בהם שיעור העולים עולה על הממוצע הארצי נכון ל־2013 (כדוגמת אריאל, קצרין, בת-ים ומעלות-תרשיחא, בהם שיעור העולים עולה על 32%) לא הוגדרו מעולם כ'ערי עולים'. דו"ח מבקר המדינה משנת 2005 העיר על עיוותים אלו, אך עד 2013 לא חלו שינויים בתחום זה, אף שמדינת ישראל ומשרד הביטחון יכול היה לחסוך כסף רב עקב הפחתת תשלומי הארנונה לרשויות החזקות ומעוטות העולים. ועדה שהוקמה ב־2006 המליצה על ביטול מלא של הגדרת 'ערי עולים' מאחר שישנם דרכים טובות יותר לסיוע לערים קולטות עליה, ובהינתן שלא בכל 'ערי העולים' ישנם שטחים נרחבים של מוסדות ממשלתיים ובסיסי צבא בשנת 2011 הגישו ידידי מרכז רפואי אסף הרופא עתירה לבג"ץ בדרישה לבטל את הגדרת באר יעקב כ"עיר עולים" ובכך לחסוך לבית החולים את הוצאות הארנונה המוגברת. בעקבות העתירה, ועתירה נוספת של עיריית נתניה שבקשה להרשם כ"עיר עולים" ביטלה הכנסת את ההגדרה של עיר עולים ואת החיוב לשלם לרשויות אלו ארנונה מלאה.
בשנת 2014, שלמה מדינת ישראל ארנונה בסך של קרוב למיליארד ש"ח לרשויות מקומיות שבשטחם (או בסמוך להם) יושבים מוסדות ממשלתיים שונים. קרוב למחצית מסכום זה (כ־485 מיליוני ש"ח, נכון ל־2013) משולמים על ידי משרד הביטחון בעבור בסיסי צבא. גביית ארנונה מבסיסי צבא נחשבת לרווחית מאוד לרשויות המקומיות, מאחר שבסיסים אלו כמעט ואינם צורכים שירותים עירוניים, למעט פינוי אשפה. עם זאת, קביעת הרשות המקומית אליה יועברו תשלומי הארנונה של בסיסי צה"ל היושבים בין רשויות שונות נקבעת על בסיס הסדרים היסטוריים, באופן היוצר עיוותים בין רשויות שונות.

צו הארנונה של הרשות המקומית

לכל רשות מקומית יש צו ארנונה, המובא לאישור מועצת העיר מדי שנה ושנה. צו זה קובע את הסיווגים ואת התעריפים לפיהם יחויבו הנכסים בתחום העיר או המועצה. כמספר הרשויות המקומיות בישראל כך מספר הצווים השונים זה מזה. צווי הארנונה מפורסמים בכל רשות ורשות באופן שונה. הדין מחייב את הרשות המקומית לפרסם את הצווים בלוח המודעות במשרדי הרשות ותו-לא. יש רשויות השולחות לנישומים חוברת פרסומית ובה מקצת הסיווגים והתעריפים (בדרך כלל למגורים בלבד).

תקיפת החיוב בארנונה

ישנן מספר סיבות שבעטיין ניתן לערער על חיוב בארנונה. סיבות הערעור קובעות מהו הליך הערעור שיש לבצע.

השגות על חוקיות הארנונה

בסעיף ב' לחוק הרשויות נאמר: "אין באמור בחוק זה כדי להסמיך את מנהל הארנונה או את ועדת הערר לדון או להחליט בטענה שמעשה המועצה של הרשות המקומית בהטלת הארנונה או בקביעת סכומיה היה נגוע באי-חוקיות שאיננה נובעת מארבעת הסעיפים שצוינו לעיל." כך וידא המחוקק שתהיה פתוחה האפשרות בפני אזרחים לערער על עצם תעריף הארנונה שקובעת רשות מוניציפלית. ניתן לערער על חוקיות צו הארנונה, על סבירות התעריפים, על ארנונה רטרואקטיבית ועוד.
ערעור על חוקיות צו הארנונה של רשות מוניציפלית או על התעריפים שנקבעו על ידה מוגשת כעתירה לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים. את העתירה יש להגיש תוך 45 יום מקבלת השומה.
את חיוב הארנונה ניתן לתקוף, במקרים מסוימים, גם במסגרת הגנה מפני תביעה אזרחית שמגישה הרשות המקומית נגד הנישום, בהתנגדות להליכי גבייה מנהליים, בעתירה למתן צו הצהרתי, בתובענה להשבת ארנונה שנגבתה ביתר, ובתובענה ייצוגית.

סבסוד שירותים עירוניים לתושבים באמצעות ארנונה לעסקים

בתי עסק צורכים שירותים עירוניים מצומצמים, העיקרי שבהם הוא פינוי אשפה. לעומתם, שטחי מגורים צורכים בנוסף לפינוי אשפה גם שירותי חינוך, רווחה, תרבות ותמיכות שונות, וזכאים לעיתים להנחות בארנונה על בסיס מצב כלכלי ומספר נפשות במשפחה. למרות זאת, שיעור הארנונה הממוצע המוטל על עסקים גבוה בהרבה מהשיעור המוטל על מגורים, לדוגמה: פי 5.3 בתל אביב, פי 4.5 בירושלים, ופי 4 בגבעתיים ובבני ברק (נתוני 2011). התוצאה היא שהארנונה שמשלמים עסקים מסבסדת את השירותים העירוניים שמקבלים התושבים. על פי הערכות משרד האוצר, כדי שרשות מקומית תגיע לאיזון תקציבי, היחס בין שטח בנוי למגורים לשטח מסחר/תעשייה צריך לעמוד על לפחות 55:45. בדיקה שנערכה ב־2016 הראתה כי למעט יישובים בודדים באשכול סוציו-אקונומי גבוה, בנייה למגורים מובילה לגרעונות במאזני הרשויות (מאחר ששיעור הארנונה בפועל אינו מכסה את ההוצאות העירוניות פר-תושב), בשיעור העולה ככל שהמדד הסוציו-אקונומי של הרשות נמוך יותר, בעוד בנייה למסחר ועסקים מובילה לשיפור במאזנים. מאפיין זה מוביל ברשויות שונות להתנגדויות לתוכניות בנייה גדולות למגורים. שיעור הארנונה המוטל על עסקים משתנה בין רשויות שונות, ונתון למיקוח מול ראשי הרשות, ולפיכך מהווה שיקול משמעותי בהחלטה של חברות גדולות היכן למקם את משרדיהן. על רקע זה נוצר מאבק בין רשויות עירוניות (להן אוכלוסייה רבה) לרשויות אזוריות (בהן אוכלוסייה מצומצמת) שהקימו אזורי תעשייה ומסחר בשטחן, וניסו למשוך חברות באמצעות שיעור ארנונה מופחת (שיעור שהיה די בו, בשל כמות תושבים נמוכה ברשות), כדוגמת מתחם איירפורט סיטי שמשך חברות מערי גוש דן.