בג"ץ סלאח חסן נגד המוסד לביטוח לאומי

המדיניות הכללית בישראל בתחילת שנות ה-2000

במהלך שנות ה-90 חל גידול משמעותי במספר המשפחות המקבלות הבטחת הכנסה, מ-32 אלף משפחות בשנת 1990 ל-151 אלף משפחות בשנת 2002. שיעור המקבלים גמלת הבטחת הכנסה מתוך כלל האוכלוסייה בגילאי העבודה, גדל מ-2% בשנת 1991 ל-4.6% בשנת 1999. מספר הנפשות הממוצע למשפחה נתמכת קטן לאורך השנים מ-3.25 נפשות למשפחה, ל-2.66 נפשות למשפחה. מקורות הגידול העיקריים היו תחילת זכאותם של עולים חדשים לתשלומי הבטחת הכנסה החל משנת 1992 וחוק משפחות חד הוריות מאותה שנה. גם שיעור הנשים המקבלות הבטחת הכנסה מכלל הנשים בגילאי עבודה זינק מ-2.4% ל-6.2%.
בשנת 2002 החל משרד האוצר בראשות השר בנימין נתניהו, במהלך לצמצום מספר מקבלי הבטחת הכנסה, כמו גם תשלומים אחרים באמצעות החמרת הקריטריונים לקבלת הבטחת הכנסה ודמי אבטלה. צעדים אלו עוררו מחאות רבות שהבולטות שבהן הייתה הצעדה ממצפה רמון לירושלים, בראשותה של הפעילה החברתית ויקי כנפו.
החמרת הקריטריונים הובילה לקיטון במספר הכולל של מקבלי הבטחת הכנסה משיא של 161 אלף בתחילת 2003 ל-144 אלף בסוף שנת 2004. מספר המשפחות החד הוריות שעלה מכ-8 אלף בשנת 1990 ל-53 אלף ביוני 2003 צנח בעקבות החמרת התקנות בחודש זה ל-41 אלף בסוף שנת 2004. במספר היחידים, הקטינים והמשפחות לא חל כמעט שינוי בתקופה זו, כך שניתן להסיק כי הירידה במספר מקבלי הבטחת הכנסה באה כמעט במלואה מקרב משפחות חד-הוריות והן היו הנפגעות העיקריות מהמהלך שהוביל משרד האוצר. במקביל חלה ירידה בשיעור האבטלה משיעור שקרוב ל-11% לפחות מ-10% בתחילת שנת 2005.

עובדות

טרם פסיקת בג"ץ קבע סעיף 5(ב) לחוק הבטחת הכנסה כי: 
5ב. הגמלה לזכאי שיש לו הכנסה תהיה בסכום השווה להפרש שבין הגמלה, שהיה זכאי לה לפי סעיפים קטנים (א) או (ה) לולא ההכנסה, לבין ההכנסה.
ואילו סעיפים 9א (א) ו-9א (ב) לחוק הבטחת הכנסה קבעו כי:
9א. (א) בסעיף זה. "רכב" – רכב מנועי כהגדרתו בסעיף 1 לפקודת התעבורה, שבבעלות התובע או שבשימושו של התובע או ילדו הנמצא עמו, למעט אופנוע.
(ב) לעיניין חוק זה רואים בכפוף להוראות סעיף קטן (ג) רכב כנכס אשר מופקת ממנו הכנסה חודשית שסכומה אינו נמוך מסכום הגמלה שהייתה משתלמת לתובע, לולא הוראות סעיף קטן זה.
שילוב סעיפים אלה הביא למסקנה על פיה מי שבבעלותו רכב או שעושה בו שימוש קבוע, אינו זכאי לגמלת הבטחת הכנסה באופן קטגורי, שכן רואים את "הכנסתו" מן הרכב כאילו הייתה בגובה הגמלה שהייתה משתלמת לו אילולא היה הרכב בבעלותו או בשימושו. למעשה, החוק ראה את מבקש הגמלה כאילו הוא נהנה משיעור הכנסות המצוי, מעל רף ההכנסות המזכה בגמלת הבטחת הכנסה, ולפיכך כמי שאינו נזקק לסיוע המדינה.

העותרים

העותרים בבג"ץ 10662/04, העותרות בבג"ץ 3282/05 והעותרת בבג"ץ 7804/05 הגישו אומנם את העתירות בנפרד זה מזה, אך טיעוניהם נשמעו במאוחד במסגרת הדיון בבג"ץ 10662/04, הגם שלא כל העתירות טוענות כנגד אותם היבטים בחוק, וזאת משום שורה של טענות מרכזיות המשותפות לשלושתן.
סלאח חסן, העותר בבג"ץ 10662/04, נשוי ואב לחמישה ילדים, החל לקבל מחודש אוקטובר 2001 גמלת הבטחת הכנסה. חסן הגיש בקשה למוסד ביטוח לאומי לאשר לו שימוש ברכב לצורך הסעת ביתו העיוורת מבלי שהדבר יביא לשלילת גמלת הבטחת ההכנסה לה היה זכאי באותה עת. בקשתו נדחתה מאחר שחסן לא הוכיח צורך רפואי מהסוג המאפשר לפי החוק להחזיק רכב ובד בבד לקבל גמלת הבטחת הכנסה. אל חסן הצטרפו ארגון להגנת זכויות עובדים ומובטלים "סאות אלעמל" והמרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי ארגון "עדאלה", שגם ייצג את העותרים בעתירה זו.
בנוסף לחסן היו בין העותרות עוד חמש נשים אמהות חד הוריות, שעקב הוראות סעיף 9(א) לחוק הבטחת הכנסה לעיניין בעלות או השימוש ברכב, ולפניו הוראה המקבילה בתקנות הביטוח הלאומי, נשללה מהן גמלת הבטחת הכנסה. עקב כך, נדרשו חלק מהעותרות להשיב את הסכומים שקיבלו כגמלה מהביטוח הלאומי. נדחתה תביעת עותרת אחת לגמלה, וקוזזו כספים מגמלתה של עותרת נוספת. לעותרות הצטרפו עמותת "מחויבות לשלום ולצדק חברתי" ועמותת "איתך", משפטניות למען צדק חברתי.
עותרת נוספת הייתה אף היא אם חד-הורית במועד הגשת העתירה וגמלת הבטחת הכנסה נשללה ממנה בפסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה, לאחר שהוברר כי היא מנהלת משק בית משותף עם בעלה לשעבר (דבר שאינו שולל כשלעצמו זכאות לגמלת הבטחת הכנסה, אך מחייב בדיקת זכאות לתא משפחתי שכזה) וכי בנוסף היא עושה שימוש תכוף ברכבו. בית הדין האזורי לעבודה קבע אף שאין מספיק ראיות לקיום משק בית משותף, ועל כן יש לשלול מהעותרת את הגמלה מחמת השימוש ברכב.

פסק הדין

נשיאת בית המשפט העליון השופטת דורית בייניש, פסקה כי הוראת סעיף 9א (ב), המביאה לשלילת גמלת אבטחת הכנסה מאדם המחזיק או משתמש ברכב ואינו עומד בחריגים הקבועים בסעיף 9א (ג) אינה מידתית, ומשום כך אינה עומדת במבחני החוקיות. לטענתנה, הוראת הסעיף לפיה יש לראות בבעלות על רכב או שימוש בו כהכנסה שסכומה אינו נמוך מגובה הגמלה, "פוגעת בזכות לקיום מינימלי בכבוד, פגיעה שאינה מידתית. שלילתה של רשת המגן האחרונה הדרושה להבטחת קיום אנושי בכבוד מאלה הזקוקים לה ביותר, ובאופן גורף וכוללני, סותרת את חוק היסוד: כבוד האדם וחירותו. התוצאה המתבקשת היא כי יש להכריז על בטלותו של סעיף 9א (ב) לחוק הבטחת הכנסה". 
כל השופטים הסכימו פה אחד עם דעתה של נשיאת בית המשפט דורית בייניש. השופטת עדנה ארבל אף הוסיפה כי על אף שבעיניין החלטות המחייבות הקצאת משאבים בהיקפים גדולים, היא מודעת לצורך באיפוק וריסון מצד בית המשפט, אלא שבמקרה זה בית המשפט אינו יכול לעמוד מנגד נוכח פגיעה בזכויות יסוד, וזאת מתוך הגנה על אלו הזקוקים לכך. לדבריה בית המשפט רואה עצמו מחויב להגן על זכויותיהם של אלו הבאים בשעריו, כאשר הן נפגעות על ידי החקיקה הקיימת, קל וחומר כאשר העותרים הם אנשים קשיי יום, שנטל הפרנסה רובץ על כתפיהם, הנמצאים בתחתית הסולם החברתי-כלכלי ונזקקים לגמלה כרשת מגן אחרונה מפני רעב 
השופט סלים ג'בראן הוסיף כי: "כידוע עוני ומצוקה יוצרים מעגל קסמים ממנו קשה אף לחזקים להיחלץ. זוהי מציאות המעוררת תחושות של ניכור וחוסר הזדהות, וחונקת את התקווה לשינוי. ללא תנאי מחיה מינימאליים אין האדם יכול לממש את חירותו, ללא תנאי מחיה מינימאליים אין באפשרותו לקיים חיים אוטונומיים ומלאים ואין הוא יכול להפוך לחלק פעיל מחברתו וקהילתו".
לאור כך החליט בית המשפט על ביטולו של סעיף 9א (ב) לחוק הבטחת הכנסה. השופטים קבעו כי הסעיף אינו חוקתי משום שיש בו פגיעה בזכות לקיום אנושי מנימלי בכבוד. בית המשפט קבע כי זכות זו אינה נגזרת מהזכות לכבוד אלא כזכות יסוד, כזו הנטויה עמוק בבסיסה של הזכות החוקתית לכבוד האדם. 
טענת המדינה כי יש לקבוע מודל שונה לביקורת חוקתית כאשר מדובר בפגיעה בזכות חברתית נדחתה, והשופטים קבעו כי יש לקיים ביקורת שיפוטית באותה המתכונת הנהוגה כשחוק של הכנסת פוגע בזכות בסיסית של האדם, וזאת ללא קשר לשאלה האם מדובר בזכות חברתית או בזכות אזרחית-פוליטית.
בהחלטות השופטים נכתב כי "לא ניתן לכבד את הזכות לכבוד בלא לכבד את זכותו של האדם לתנאים מינימליים של קיום אנושי. צלמו של האדם נפגע בראש ובראשונה אם הוא מגיע לעוני מרוד ומשפיל". ההחלטה נכנסה לתוקף שישה חודשים מיום מתן פסק הדין, בתאריך 1 בספטמבר 2012, משום הצורך במתן פרק זמן מסוים למדינה לגבש הסדר חלופי ולתקן את התקנות הנדרשות.

בעקבות פסק הדין

פסק דין זה ביטל חקיקה ראשית של הכנסת, והביא לשינוי החוק הקיים ולמודל חדש לחישוב גמלת הבטחת ההכנסה. התיקון לחוק פורסם ביום 2 באוגוסט 2012, ופורטו בו התנאים בהם אדם יכול לקבל קיצבה על פי החוק גם אם הוא הוא משתמש ברכב או משמש לו כבעלים. בהמשך לכך גובשו גם תקנות מיוחדות לנושא הבטחת הכנסה והן פורסמו ביום 24 בספטמבר 2012. 
מתן פסק דין זה בבג"ץ היווה התפתחות חשובה בהיקשר החוקתי של דיני הביטחון הסוציאלי. הייתה זו הפעם הראשונה בה נקט בית המשפט באמצעי החוקתי של פסילת חקיקה ראשית של הכנסת על בסיס פגיעה בזכות חברתית. התקדים נוצר למעשה בחיבור שעשה בית המשפט בין התמיכה בזכות לקיום בכבוד כזכות חוקתית, לבין הנכונות לתת לתמיכה זו ביטוי מוחשי בצורה של פסילת חקיקה, על אף שעשויות להיות לה השלכות תקציביות מכבידות. הגישה הכללית העולה מפסק הדין באשר לזכות הקיום בכבוד מדגישה את חיונותה ומרכזיותה של הזכות.