ממשלת מיעוט

רקע

בדמוקרטיה פרלמנטרית, סמכותה של הרשות המבצעת (למשל, הממשלה) מבוססת על תמיכת הרשות המחוקקת (פרלמנט). זה מקור המושג "דמוקרטיה פרלמנטרית", שכן הרשות המבצעת נשענת על כך שרוב חברי הרשות המחוקקת תומכים בה. אם אחת מסיעות הפרלמנט מהווה רוב מבין חבריו, היא מסוגלת להקים ממשלה לבדה, ללא צורך בתמיכה או בקואליציה עם סיעות נוספות. מצב זה נפוץ בדמוקרטיה פרלמנטרית בעלת מערכת דו מפלגתית. בדמוקרטיה פרלמנטרית רב-מפלגתית, ייתכן מצב שבו אין סיעה שלה רוב בפרלמנט. ניתן להשיג רוב בפרלמנט על ידי חבירה של מספר סיעות לקואליציה, אשר יתמכו יחד בממשלה מוסכמת על כל חברות אותה קואליציה, אשר תכיל נציגים של כל אותן סיעות.
כאשר לקואליציה של מספר סיעות אין רוב בפרלמנט, אך סיעות נוספות תומכות בהקמת ממשלה מטעם אותה קואליציה, תקום ממשלת מיעוט. ממשלת מיעוט זוכה לאמון רוב הפרלמנט, למרות שלסיעות המרכיבות אותה אין רוב בפרלמנט.
המונח ממשלת מיעוט אינו רלוונטי ביחס לדמוקרטיה נשיאותית, בה הרשות המבצעת אינה זקוקה לאמון הרשות המחוקקת כדי לכהן. לרוב, במשטר זה הנשיא נבחר ישירות על ידי העם לתקופה קצובה, וממנה את חברי ממשלתו כרצונו (לעיתים בכפוף לאישור הרשות המחוקקת). בנוסף על חקיקת חוקים ושליטה על התקציב, הרשות המחוקקת עוסקת בביקורת על פעולת הרשות המבצעת. על כן יש לה הכוח להשפיע על מדיניותה ופעילותה של הרשות המבצעת (בעיקר באמצעות חקיקה ושליטה בתקציב). עם זאת, הרשות המבצעת אינה נזקקת לאמון הרשות המחוקקת ולכן היא תמשיך לכהן גם כאשר רק מיעוט מחברי הרשות המחוקקת תומך ברשות המבצעת (בדמוקרטיה נשיאותית לא קיים המושג הצעת אי אמון).

ממשלות מיעוט בעולם

למדינות דמוקרטיות פרלמנטריות רבות בעולם יש מסורת של ממשלות מיעוט. יש מדינות להן היסטוריה ארוכה ורציפה של ממשלות מיעוט. במדינות צפון אירופה (סקנדינביה, הולנד) ממשלות מיעוט שכיחות ביותר. כך גם באיטליה, התקיימו ממשלות מיעוט בשנות ה-70. דנמרק בולטת בהיסטוריית ממשלות מיעוט, כשלמעלה מחצי יובל (1972‏-1998) כל ממשלותיה היו ממשלות מיעוט. גם בקנדה ממשלות המיעוט הן שכיחות ביותר.

בישראל

סעיף 3 לחוק יסוד: הממשלה קובע: "הממשלה מכהנת מכוח אמון הכנסת". סעיף 13(ד) מוסיף: "הממשלה תיכון משהביעה בה הכנסת אמון, ומאותה שעה ייכנסו השרים לכהונתם". הצורך באמון הכנסת יוצר קושי להקמתה של ממשלת מיעוט, אך אינו הופך זאת למשימה בלתי אפשרית, משום שייתכן שהממשלה תזכה לאמונם של רוב חברי כנסת, גם אם חלק מן התומכים בממשלה לא יהיו חברים במפלגות המרכיבות אותה.
ממשלה שהפכה לממשלת מיעוט במהלך כהונתה חשופה להפלתה בהצעת אי אמון, אך לשם כך נדרש, החל משנת 1996, רוב של 61 מחברי הכנסת. קודם לכן די היה ברוב רגיל מבין הנוכחים כדי לקבל את הצעת אי האמון ועל ידי כך להפיל את הממשלה.
הקמתה של ממשלת מיעוט בישראל כמעט ולא נשקלה כאופציה רצינית גם כאשר הייתה אפשרות סבירה להקים ממשלה כזו. ממשלות מיעוט נוצרו רק בעקבות איבוד בסיס התמיכה במהלך הקדנציה. הסיבה לכך נעוצה בתרבות הפוליטית בישראל, שבה התפתחה מסורת לפיה האופוזיציה מתנגדת לממשלה גם כאשר לכאורה, מבחינה אידאולוגית ואף משיקולי מדיניות ריאליים יותר, ישנה הסכמה עם מהלכיה. כמו כן, בתרבות הפוליטית בישראל מקובלת התפיסה שאי אפשר להשפיע על מדיניות ממשלתית מן האופוזיציה, תחושה המעודדת את המפלגות התומכות לדרוש להצטרף לקואליציה - אם בקשתם תיענה, הם יצורפו לממשלה והיא לא תהיה עוד ממשלת מיעוט, ואם לא, הם לא יתנו את אמונם לממשלה והיא לא תהיה עוד כלל. מצד הקואליציה, המחיר של צירוף סיעות תומכות אל הממשלה היה תמיד מועט למדי, לעומת המחיר הגבוה שהממשלה הייתה משלמת אם אותן סיעות היו נשארות באופוזיציה היה רב מדי - אותן סיעות היו עלולות להכשיל את הממשלה בהצבעות שונות בלי הודעה מוקדמת, כיוון שאינן מחויבות בהסכם קואליציוני. בגלל סיבות אלו, מעט מאוד פעמים היו בישראל ממשלות מיעוט ואלו התקיימו למשך פרקי זמן קצרים יחסית, ביחס למשטרים פרלמנטריים אחרים.
במהלך השנים היו בישראל ממשלות מיעוט בעיקר לתקופות קצרות, כשבמהלך תקופת הכהונה התחלפו הסיעות הקטנות החברות בקואליציה, או כתוצאה מפרישת חברי כנסת יחידים מהממשלה. ממשלות מיעוט כאלו ייצבו תוך זמן קצר את הרוב הקואליציוני או שפיזרו את הכנסת ופנו לבחירות. אחדות מממשלות מיעוט אלו היו ממשלות מפא"י, שבתקופת הביניים עד ייצוב הרוב הקואליציוני או עד הבחירות נסמכו על תמיכת מפלגות תומכות ערביות שנלוות למפא"י, שתמכו בה באורח עקבי (וגם כשלא היה צורך קואליציוני לכך; לדוגמה, ממשלת ישראל ה-17). ממשלות מיעוט מסוימות פעלו לייצוב הרוב הקואליציוני. ממשלת ישראל השלושים בראשות אריאל שרון, שנהנתה מ"רשת ביטחון" של סיעות השמאל לאחר פרישת שינוי מהממשלה, ועד להצטרפותה של מפלגת העבודה לקואליציה. ממשלות אחרות שאיבדו את הרוב פעלו להקדמת הבחירות. כך, למשל, אירע לאחר שסיעות הימין פרשו מהממשלה ה-24 בראשותו של יצחק שמיר בעקבות ועידת מדריד, או לאחר פרישתה של מפלגת העבודה מהממשלה ה-29 ומהממשלה ה-30, שתיהן בראשות אריאל שרון. הממשלה ה-23 בראשות יצחק שמיר פעלה כממשלת מיעוט בתקופת "התרגיל המסריח", בין פרישתו של המערך מהקואליציה, ועד להקמת ממשלת ימין בראשותו של יצחק שמיר.
הממשלה ה-28 בראשות אהוד ברק, שהחלה את דרכה כקואליציה שנהנתה מתמיכה של 75 חברי כנסת, הצטמצמה בהדרגה בעקבות מחלוקות בענייני דת ומדינה ובשל ועידת קמפ דייוויד. ביולי 2000, כשנה לאחר שהוקמה, נשענה הממשלה על תמיכתם של 30 חברי כנסת בלבד. רק חמישה חודשים מאוחר יותר, בחודש דצמבר, הודיע ראש הממשלה על התפטרותו, שגררה בחירות חדשות.
יוצאת דופן בהקשר זה הייתה הממשלה ה-25 בראשות יצחק רבין, שהייתה ממשלת המיעוט הממושכת ביותר בתולדות המדינה. בעקבות פרישת מפלגת ש"ס מהקואליציה הממשלה נותרה עם 56 חברי כנסת בלבד. בשלב מסוים בתקופת כהונתה, עלה מספר חברי הקואליציה ל-59 עם הצטרפות סיעת יעוד ב-2 בינואר 1995. במהלך תקופת המיעוט לא פעלה הממשלה לפיזור הכנסת אך גם לא נצרכה להגדיל את הרוב הקואליציוני, כיוון שתפקוד הממשלה התאפשר בזכות תמיכתן מבחוץ של המפלגות התומכות חד"ש ומד"ע. ההישענות על תמיכת מפלגות ערביות אלה נתפסה כבלתי לגיטימית בעיני הימין.
הממשלה הייתה ממשלת מיעוט במשך כשנתיים, מ-22 בספטמבר 1993, ועד להתפזרותה ב-22 בנובמבר 1995, בעקבות רצח ראש הממשלה. בהצבעות חשובות כמו ההצבעה על תקציב המדינה, מספר חברי כנסת מהאופוזיציה הצטרפו להצבעת הקואליציה וסייעו להעביר חוקים, ולאחר מכן לא נבחרו שנית לכנסת בעקבות סירוב מפלגתם להריץ אותם לכנסת, כיוון ש"בגדו" באמון המפלגה. 
בעקבות רצח רבין, הוקמה הממשלה ה-26 בראשות שמעון פרס ב-22 בנובמבר 1995 על בסיס דומה לממשלה ה-25, כממשלת מיעוט המורכבת מ-59 חברי כנסת מהסיעות העבודה, מרצ ויעוד. מאוחר יותר הצטרפה מפלגת עתיד, שהתפלגה מ"יעוד". רבות ממפלגות האופוזיציה נמנעו בהצבעת האמון עם הצגת הממשלה, בנימוק שאין הן יכולות להתנגד לממשלה שקמה עקב רצח ראש הממשלה. הממשלה תפקדה כממשלת מיעוט עד לסיום כהונתה ב-18 ביוני 1996 עם השבעת הממשלה ה-27 בראשות בנימין נתניהו. הממשלה התפזרה עם הקדמת הבחירות ביוזמת ראש הממשלה.