מאכער

בתרבות הישראלית, מאכער (מיידיש; נהגה "מָאכֶר") הוא אדם בעל השפעה המציע את שירותיו כמתווך לשם השגת קיצורי דרך במערכת בירוקרטית סבוכה, לתיאום מפגשים עם אישים שדלתם אינה תמיד פתוחה לציבור, ולעיתים אף להשגת הטבות המנוגדות לחוק תמורת שוחד.

הגדרה

מילולית, "מאכער" הוא כינוי לאדם שמבצע. מקור המילה בגרמנית ופירושה בשפה זו אדם המביא דברים לכלל ביצוע, וכן אדם אשר נמצא בעמדת מנהיגות ומצטיין בעשייה החלטית ומיומנת.
ביידיש יש למילה מספר משמעויות: איש עשייה המביא דברים לכלל ביצוע, רמאי ואיש תחבולות, מנהל, מתווך ואיש קשרים. על זו הדרך, "מָאכֶערַיי" הוא כינוי לעשייה שכזו, או לפעילות נכלולית. בנוסף המילה עשויה לתאר מקצוע אם היא מוצמדת לחפץ כלשהו, כגון "זייגער מאכער" (שען) או פאנצ'ר מאכער (צמיגאי).
המונח נטמע בעברית תחילה בעיקר במשמעות חיובית או נייטרלית. כך, למשל, במילון אבן שושן מוגדר המאכער כ"ביצועיסט", וגם אדם המקדם דברים אצל פוליטיקאים ומוסדות ציבוריים. ברבות השנים, ככל הנראה עם התרבות הפרסומים על פעילות פלילית בקרב מאכערים, החל הכינוי להיות מוזכר פעמים רבות בהקשר שלילי של פעילות בתחום האפור ופעילות פלילית כגון רמאות ושוחד. ב"מילון הסלנג המקיף" (2005), של הסופר רוביק רוזנטל, כבר מתואר המאכער כ"מתווך, עוסק בפעילות עסקנית מפוקפקת". קיימים מונחים נוספים ולעיתים מכובדים יותר לתיאור פעילות תיווכית, כגון שדלן, לוביסט, עסקן, ואף "מוציא ומביא" שמקורו בפסוק על דוד המלך אשר מונה להוציא ולהביא את בני ישראל במלחמות. למונחים הללו מכנה משותף, כפי שמציין רוזנטל בתיאור המילה לוביסט: "השם, כמו מקורו "לובי", מזכיר לנו שהלוביסטים, השתדלנים והמאכערים מתכנסים במסדרונות ובמבואות, אבל אינם מוזמנים לטרקלין."
המילה חדרה גם לשפה האנגלית כבר בשנות ה-30 של המאה ה-20, במובן של איש ביצוע, וכן במשמעות אירונית שלילית של אדם שתלטן או חשוב בעיני עצמו.

רקע

התופעה מלווה את מדינת ישראל מאז הקמתה וכונתה לא אחת "מכת מדינה". המאכערים שפעלו משנות קום המדינה ואילך פעלו בלב הממסד וההסתדרות ואף נהנו מיראת כבוד, כפי שהדבר בא לידי ביטוי בערך "מאכער" ב"מילון עולמי לעברית מדוברת" של דן בן אמוץ ונתיבה בן-יהודה: "אדם פעיל, בעל השפעה, מנהל, ראש". בקולנוע הישראלי תואר המאכער בדמותו של סרג'יו קוסטנצה שהופיעה בסרט הקומדיה "גבעת חלפון אינה עונה".
המאכער הוא חסר סמכות או הכשרה פורמלית בתחום בו הוא פועל. לרוב מדובר בבכירים לשעבר, בעלי קשרים, המכירים מקרוב את המנגנון הבירוקרטי ונהנים מקשרים אישיים עם פקידים ונבחרי ציבור. פעילות התיווך מסתכמת לעיתים במסירת מידע מנהלי שאינו שקוף וגלוי דיו לאזרחים שנזקקים לו, אך היא עשויה גם להשתלב בתהליכים בהם הביורוקרטיה אטית, או לשם השגת תוצאות העולות על המקובל.
בשנת 2001 מצא דו"ח מבקר עיריית תל אביב כי בתחום אישורי הבנייה, אדם שמשתמש בשירותי מאכער מקבל את התוצאה עד שמונה ימים, וכל היתר ב-200 ימים, כאשר התשלום הממוצע לשירות הוא 1,000 דולר. מהנדס העיר של תל אביב בשנת 1999, ישראל גודוביץ', תיאר את פעולת המאכערים ברשויות המקומיות: "אם המאכערים מבקשים למשל לסגור מרפסת, הם ילכו לאחד הפקידים הזוטרים אבל כאלה שבכוחם להחליט ולחתום על ההיתר. זה מקצר את הזמן בהרבה. ברמה גבוהה יותר, בכל הנוגע לאישור תוכניות ושינויי ייעוד, המאכער כבר צריך חבר ועדת בניין עיר שיכול להצביע ולתמוך בבקשה".
על היקף התופעה ועל תפיסתה כמעין פעילות לגיטימית ניתן ללמוד מדברי אהוד אולמרט, אשר נבחר לראש עיריית ירושלים בשנת 1993, ולימים תיאר במהלך משפטו את עד המדינה שמואל דכנר כ"אחד מעשרות המאכערים ששוטטו בקומה שש בעירייה", קומת ראש העירייה. ברוח זו העיד במשפט גם איש העסקים דני דנקנר.
בשנת 2006 בדקה ועדה מטעם משרד מבקר המדינה את התופעה במשרדי הרישוי, במוסד לביטוח לאומי ובעיריות במרכז הארץ ובירושלים. הבדיקה מצאה כי מספר מצומצם מאוד של מאכערים מבצע חלק גדול מאוד מהפעילות ברשויות הללו: כ-65% מהפעולות במשרד הרישוי בחולון נעשו על ידי מיופי כוח שתפסו מקום בעמדה, ובכך מנעו מאנשים רגילים לקבל את השירות. הוועדה המליצה על פישוט תהליכים ביורוקרטיים, ועל מתן שירות ידידותי שיבטלו את הצורך במתווכים. ליקויים חמורים בשל פעילות מאכערים התגלו כבר בשנת 1979 במשרד הרישוי בחולון, שטיפל במחצית מכלי הרכב בישראל.
ביולי 2008 אישרה ממשלת ישראל השלושים ואחת המלצות צוות בינמשרדי שהוקם בעקבות דוח המבקר. בין היתר הומלץ על פרסום זמני התגובה המצופים לשירותים המבוקשים, צמצום הצורך במפגשי פנים אל פנים על ידי שימוש באמצעים טכנולוגיים, מתן פומבי להחלטות נותן השירות והקפדה על שמירת התור ועל רמת שירות. כמו כן הומלץ לקבוע תנאי סף למתווכים (מאכערים) וחובת דיווח של נותן השירות על היכרות מוקדמת עם המתווך. בנובמבר 2009, פירטו גופי הממשלה השונים את השינויים שביצעו לאור ההמלצות. משרד הפנים, האחראי בין היתר על הרשויות המקומיות, הודיע כי לא יישם את המלצות הצוות בטענה שיש צורך בהסדרת הנושא בחקיקה.

ביקורת והסדרה חוקית

השימוש בקשרים ובמקורות השפעה כאמצעי תיווך מול רשויות שלטוניות מעורר לעיתים קרובות ביקורת ציבורית ומשפטית, אף ששימוש זה אינו מוגבל למאכערים, ובא לידי ביטוי בין היתר בפעילות שדלנים, יחצ"נים, אמצעי התקשורת (לדוגמה: התוכנית "יהיה בסדר" בגלי צה"ל) וכן עורכי דין ורואי חשבון ששירותיהם נשכרים בעיקר בשל קשריהם במסדרונות השלטון, ולא רק בשל מומחיותם. עם זאת, חוסר השקיפות שבה מתאפיינת לעיתים פעילותם של ה"מאכערים", לצד היקף פעילותם והימצאותם בקרב גופי שלטון רבים ומגוונים כל כך שאמורים לספק שירותים בסיסיים, מייחדות אותם משאר המתווכים וכן מעוררות חששות לפעילות פלילית.
כאשר מאכערים אינם פועלים בדרכים פסולות כגון הצעת שוחד לפקידים, הם עשויים לגרום לפקידים לקבל החלטות משיקולים לא מקצועיים כגון קשרים משפחתיים או חבריים. טענה נוספת נגד פעילותם היא כי הם דואגים ללקוחותיהם תמורת תשלום, וכך נוצרת עדיפות לבעלי ממון הנהנים מטיפול מועדף על ידי רשויות המדינה. עם זאת, עדיפות זו קיימת גם בתחומים בהם התקשורת של האזרח עם הביורוקרטיה נעשית באמצעות בעלי מקצוע שהוסמכו לכך, כגון יועץ מס או עורך דין. פעילות המאכערים נתקלת בהתנגדות גם מצד בעלי המקצוע הללו כשהיא חופפת לתחומי פעילותם, הרואים בכך פגיעה בפרנסתם והסגת גבול.
בארצות הברית מחייב החוק שקיפות אצל השדלנים הפועלים מול חברי הקונגרס והסנאט, והם מחויבים לפרסם את עצמם ולפרט את מי הם מייצגים. בישראל, התקבל בפברואר 2008 תיקון מספר 25 של חוק הכנסת המחייב שדלנים ליצור שקיפות בעבודתם. כך, לוביסט שפועל בכנסת מחויב לקבל היתר לעבודתו, לענוד תג זיהוי ולהירשם בפרוטוקולים של הדיונים בהם הוא נוכח. הפרת ההוראות הללו מובילה לסנקציה – שלילת היתר העבודה או אישור הכניסה לכנסת. עם זאת, השפעת התיקון על התופעה מוגבלת משום שהוא אינו חל על משרדי הממשלה והרשויות המקומיות, כך שהתחום נותר פרוץ וללא פיקוח. ארגון לובי 99 מקדם מאז 2016 הצעת חוק שיסדיר את הנושא.
בהיעדר חוק בעניין, פסקי דין שעוסקים בתופעה מדגישים מחד את ההיבטים השליליים שלה בכך שהיא פותחת פתח לעבירות אתיות ופליליות, ועלולה לגרום לשינוי תפיסת התפקיד הציבורי בהתאם לעקרון "המדינה כרכוש פרטי" שרווח במדינות מתפתחות, ומאידך קבעו שיש להימנע מהתמודדות עם התופעה באמצעות הגבלת פעילות ה"מאכערים", וזאת משום פגיעה בחופש העיסוק.
כבר בשנת 1949 נדרש בג"ץ לדון בנושא, ופסק לטובת העותר בז'רנו, מאכער שפעל במשרד הרישוי וביקש לבטל את האיסור לפעול במשרד שהטיל עליו שר המשטרה. בהתייחס לטענה כי פעילות מסוג זה משחיתה את הפקידות הציבורית, כתב השופט שניאור זלמן חשין: "אם אמנם קיימת שחיתות במנגנון הפקידותי, השכל מחייב כי הטיהור ייעשה במנגנון הזה עצמו, כי עבריינים, בין במנגנון גופא ובין מחוצה לו יועמדו לדין, ולמה יצא הקצף דווקא על שליחי הציבור".
בהכרעת הדין בפרשת הולילנד (2014), שהעלתה את התופעה לדיון ציבורי רחב, הבחין השופט דוד רוזן בין פעילות מותרת בתחום זה, שדלנים המציגים את עמדות הציבור שלטובתו הם פועלים, לבין פעילות אסורה שכוללת תשלום למאכער כדי להשיג מידע פנים מרשויות שלטון או להפעיל עובד ציבור באופן פסול, דבר המהווה מתן שוחד. השופט המליץ למחוקק להגדיר בחקיקה את גבולות המותר והאסור.