האמנה בדבר ביעור כל צורות האפליה הגזעית

האמנה בדבר ביעור כל צורות האפליה הגזעית (באנגלית: Convention of the Elimination of All forms of Racial Discrimination, ראשי תיבות: CERD) היא אמנה בינלאומית שהועמדה לחתימה בניו יורק ב-7 במארס 1966. האמנה קובעת בין היתר, כי כל מדינה מתחייבת לערוב לזכותו של כל אדם בלא הבחנה בין גזע, צבע או מוצא, לאומי או אתני, לשוויון בפני החוק ולהנאה מזכויותיו. האמנה מחייבת את חברותיה לעקירת האפליה הגזעית במדינותיהן. לאמנה מנגנון תלונות אישיות וועדה הנקראת "הוועדה בדבר ביעור כל צורות האפליה הגזעית", המאפשרים מעקב, פיקוח ואכיפה של סעיפי האמנה, כנגד המדינות החברות בה. המדינות שהן צד לאמנה (וביניהן ישראל), מגנות הפרדה גזעית ואפרטהייד ומתחייבות למנוע ולאסור בשטחיהן כל נהגים מסוג זה.

רקע היסטורי לאימוץ האמנה

בעקבות התפרצות של גל אירועים אנטישמיים בחלקים שונים של העולם בין השנים 1959-1960, המליצו וועדת המשנה למניעת אפליה והגנה על המיעוטים והוועדה לזכויות האדם למועצה הכלכלית והחברתית לעצרת הכללית לאמץ את הטיוטה "בדבר ביעור דעות קדומות גזעניות ואי סובלנות מטעמי דת או אמונה". לאחר שאימצה העצרת הכללית את נוסח הטיוטה המתוקן בשנת 1962 הועמדה בפניה הצעה חדשה שהוגשה על ידי מספר מדינות אפריקאיות להכנת אמנה בינלאומית בדבר ביעור כל צורות האפליה הגזעית. לבסוף, לאחר ביצוע שינויים ותיקונים, החליטה הוועדה השלישית לאמץ שתי החלטות נפרדות, האחת לאפליה גזעית והשנייה לחוסר סובלנות דתית. אימוץ שתי החלטות נפרדות היה פשרה שמטרתה להתגבר על התנגדויותיהם של המשלחות הערביות להכללת סוגיית האנטישמיות ושל הנציגים הקומוניסטים שלא ראו באפליה דתית עניין חשוב. הדרך לאימוץ האמנה החלה ב-7 בדצמבר 1962 בהחלטה 1780 של העצרת הכללית אשר ביקשה מהמועצה הכלכלית והחברתית לבקש מהוועדה לזכויות האדם להכין הן את טיוטת הכרזה והן את טיוטת האמנה הבינלאומית בדבר ביעור כל זכויות האפליה הגזעית. בשנת 1963 הגישה וועדת המשנה למניעת אפליה והגנה על המיעוטים לוועדה לזכויות האדם טיוטת הכרזה בדבר ביעור כל צורות האפליה הגזעית . העצרת הכללית אימצה את ההצהרה עוד באותה השנה. בשנת 1964 הכינה וועדת המשנה טיוטת אמנה בדבר ביעור כל צורות האפליה הגזעית. לאחר אישורי הוועדה לזכויות האדם והמועצה הכלכלית והחברתית, אומצה הטיוטה על ידי העצרת הכללית ב-21 בדצמבר 1965, בתמיכה של 106 מדינות, ללא התנגדויות.

סעיפי ועיקרי האמנה

האמנה כוללת שלושה חלקים בני 25 סעיפים. אמנה זו מגלמת בתוכה עקרונות ואמצעים הנחוצים לשם ביעור כל צורותיה וגילוייה של הפרדה גזעית ואפליה גזעית, ביניהם:

סעיף 1

מגדיר אפליה גזעית ככל הבחנה, הגבלה, העדפה או הוצאה מן הכלל, על רקע גזע, צבע, מוצא לאומי או אתני, שבמגמתו לפגום או לסכל בהנאה או בשימוש של זכויות האדם וחירויות היסוד בחיים המדיניים, כלכליים, חברתיים, תרבותיים ובכל תחום אחר בחיי הציבור. בנוסף, מוצגים מקרים בהם האמנה אינה חלה, כדוגמת הבחנה על בסיס אזרחות קרי, בין אזרחים ללא אזרחים ובנוסף הגדרה זו לא מבחינה בין אפליה על רקע אתני ואפליה על בסיס גזע מאחר שההבחנות בין השתיים, נותרו במחלוקת.
לבסוף מצוינים האמצעים הננקטים לשם המטרה היחידה שבהבטחת קידומן הנאות של קבוצות גזעיות או אתניות או של יחידים, הנזקקים להגנה העשויה להיות נחוצה כדי להבטיח להם שוויון זכויות.

סעיף 2

עוסק בחובות של המדינות לנקוט בצעדים לחיסול האפליה הגזעית ובבעייתיות שבאמצעים המיוחדים בהבטחת פיתוח והגנה על קבוצות גזעיות מסוימת או ביחידים השייכים להן.
בעוד הפסקה הרביעית בסעיף 1 מגדירה מהי אפליה גזעית, פסקה 2 לסעיף זה, מבטאת את המדיניות על פיה המדינות צריכות לפעול.

סעיף 5

מתייחס לסעיף 2 באמנה ומפרט את הזכויות שנבחרו לשם אזכור מיוחד. תחילה מציינים את מילוי חובותיהן היסודיות שנקבעו בסעיף 2 ובה מתחייבות המדינות בעלות האמנה לאסור ולבער אפליה גזעית בכל צורותיה, ולערוב לזכותו של כל אדם, לשוויון בפני החוק.

סעיף 6

המדינות בעלות האמנה יבטיחו לכל אדם שבתוך תחום שיפוטן הגנה ותרופות יעילות, באמצעות בתי המשפט הלאומיים המוסמכים ומוסדות מדינה מוסמכים אחרים, נגד כל מעשים שבאפליה גזעית המפרים את זכויות האדם וחירויות היסוד אשר לו, בניגוד לאמנה זו, וכן את הזכות לבקש מבתי משפט כאמור פיצוי או שילום צודקים ונאותים בעד כל נזק שסבל הימנו כתוצאה מאותה אפליה.

סעיף 3

המדינות החתומות על האמנה מגנות הפרדה גזעית ואפרטהייד ומתחייבות למנוע, לאסור ולעקור מן השורש, בשטחים שבתחומי שיפוטן, כל נהגים מסוג זה.
סעיף זה מגנה ומכוון כלפי מנהיגי האפרטהייד של דרום אפריקה, בהם דנו באו"ם מאז ישיבתה הראשונה באמצע שנות הארבעים של המאה ה-20.

סעיף 4

מהווה את אחד הסעיפים המרכזיים באמנה ועוסק באיסור על הסתה לשנאה, עוינות וגזענות כנגד פרטים וקבוצות. על פי סעיף זה כל מדינה החברה באמנה נדרשת לחקיקה פלילית האוסרת פעילות והסתה גזענית בתחום שיפוטה.
סעיף זה מעלה סוגיה הדנה באיזון שבין הזכות לחופש הביטוי ולחופש ההתאגדות לבין הוראות האמנה אשר מגבילות את הזכויות הללו במטרה להבטיח את ביעורן של כל צורות האפליה הגזעית.
ניסוחו של סעיף זה, היווה פשרה בין המדינות אשר רצו להפליל הן מעשים של אפליה גזעית והן מעשים והתבטאויות של שנאה ושל הסתה לעליונות גזעית, לבין מדינות שלא רצו לפגוע בזכות לחופש הביטוי וחופש ההתאגדות. חששותיהן של חלק מהמדינות כדוגמת ארצות הברית, היו כי סעיף זה, עלול לסתור את השקפת חופש הביטוי שזכתה למעמד עילאי במערכת המשפט שלה. לבסוף למרות החשש האמור, הסעיף נקט בעמדה של הפללת מעשים, התבטאויות והתארגנויות גזעניות. זאת בהתאם לתפיסה המתבססת על סעיף 29 להכרזה האוניברסלית בדבר זכויות האדם (1948) וכן על בסיס סעיפים 19 ו-21 לאמנה הבינלאומית בדבר זכויות אזרחיות ופוליטיות (1966). הואיל והזכויות לחופש הביטוי וחופש ההתאגדות אינן מוחלטות אלא יחסיות וכפופות להגבלות מסוימות.

סעיף 7

המדינות בעלות האמנה מתחייבות לאמץ אמצעים מידיים ויעילים, במיוחד בתחומי ההוראה, החינוך והאינפורמציה, במטרה להילחם בדעות קדומות המובילות לאפליה גזעית, ולתמוך בהבנה, סובלנות וידידות בין אומות וקבוצות גזעיות או אתניות, וכן לקדם את מטרותיהם ועקרונותיהם של מגילת האו"ם, ההצהרה האוניברסלית בדבר זכויות האדם, הצהרת האו"ם בדבר ביעורן של כל הצורות של אפליה גזעית והאמנה עצמה.

סעיפים 8-13

מגלמים בתוכם היבטי יישום ואכיפה וכן בעלי אופי מנהלי. היבטים מהווים חלק מהותי מן האמנה. בלעדיהם לא תהיה הבחנה בין ההצהרה לבין האמנה.
הסעיפים מגדירים את הרכב הוועדה לביעורה של האפליה הגזעית, את מחויבות המדינות החברות להגשת דו"חות שיבחנו על ידי הוועדה מדי שנה, את מנגנוני האכיפה ויישוב הסכסוכים שבאחריות המדינות החברות והוועדה לביעורה של האפליה הגזעית ועוד.

סעיף 14

עוסק במנגנון תלונות אישיות. סעיף זה מאפשר לכל מדינה חברה, להכריז בכל עת, כי הוועדה לביעור אפליה גזעית בעלת סמכות לבדיקת תלונותיהם של יחידים או קבוצות המלינים כי הם קורבנות להפרות של האמנה. זהו סעיף ברירה, משמע, למדינה יש זכות להחליט אם להשתמש בו או לאו.
ישנה חשיבות רבה להכרה בזכות היחידים או הקבוצות לעתור במצב בו נפלו קורבן להפרה של סעיפי האמנה, זאת מכיוון שמאורעות עבר הוכיחו כי מדינות נמנעות מהגשת עתירות על מדינות אחרות מתוך חשש ליצירת מחלוקות שתביא לפגיעה ביחסים בניהן.

הוועדה בדבר ביעור כל צורות האפליה הגזעית

הוועדה היא גוף המורכב ממומחי זכויות אדם המופקדים על מעקב אחר יישום האמנה. חברי הוועדה נבחרים בהצבעה חשאית של המדינות החברות לתקופת כהונה של ארבע שנים, כשמחציתם נבחרים אחת לשנתיים.
סעיפים 9-15 לאמנה זו, מפרטים את תפקידיה ודרכי פעולותיה של הוועדה בדבר ביעור כל צורות האפליה הגזעית שכן היא משמשת כמנגנון יישום ואכיפה של סעיפי האמנה. המדינות החברות מחויבות להגיש דו"חות שוטפים לוועדה, המתווים את האמצעים החקיקתיים, השיפוטיים והמדיניים שננקטו כדי להביא לידי ביטוי את האמנה במדינתן. הוועדה בוחנת את הדו"חות המתקבלים ולאחר מכן, מגישה מסמך המרכז את חששותיה והמלצותיה.
דו"ח חסר תקדים של ועדת האו"ם למיגור אפליה גזעית ב-2019 מציג תכנים המכילים הסתה לשנאה, אלימות ואנטישמיות בתוכנית הלימודים של הרשות הפלסטינית ושל אונר"א, וקורא להסירם.

האמנה בהקשר הישראלי

סעיף 22 לאמנה קובע כי מחלוקת בין המדינות החתומות על האמנה בדבר פירושה או החלתה שלא יושבה במשא ומתן או בנהלים שנקבעו במפורש באמנה זו, תופנה, לבקשת כל צד מן הצדדים למחלוקת, לבית הדין הבינלאומי, לשם החלטה, אלא אם הסכימו הצדדים למחלוקת, על דרך יישוב אחרת. מדינת ישראל הסתייגה מסעיף זה בחתימתה על אמנת ה- CERD יחד עם עשרות מדינות נוספות כדוגמת; סין, מצרים, הודו, נפאל, טורקיה, סוריה ועוד.
מאז הקמת הוועדה לביעור כל זכויות האפליה הגזעית, הוגשו כנגד מדינת ישראל מספר תלונות ועתירות בגין הפרת סעיפי האמנה, כדוגמת תלונותיה של סוריה בהיקשר לשטחי רמת הגולן. בשנת 1972 הגישה סוריה לוועדה דו"ח המתאר כיצד ישראל מפרה את סעיפי האמנה כלפי כמאה אלף מאזרחיה מאז שכבשה את רמת הגולן במלחמת ששת הימים בשנת 1967. לטענת סוריה, ישראל הפרה את סעיף 5 לאמנה בכך שגירשה בכוח כמעט את כל תושבי רמת הגולן מאדמותיהם, שעד היום אינם מורשים לחזור לאדמות אלו ולבתיהם. בהצבעה שערכה הוועדה הוחלט ברוב של 9 למול 4 ונמנעת אחת, תוך התחשבות בדו"ח הסורי ובהחלטות שהתקבלו בעניין זה על ידי גופים אחרים באו"ם, כי הנושא יועלה בפני העצרת הכללית. בהחלטה 2784 קיבלה ואישרה העצרת הכללית את החלטת הוועדה. ברוב של 10 כנגד 3 ו- 3 נמנעים, הביעה הוועדה את חששותיה סביב המצב ברמת הגולן ואת תקוותה כי האזרחים הסורים אשר התגוררו ברמת הגולן ישובו להנות במהרה מכל זכויותיהם כבני אדם וכאזרחים סורים. בשנת 1974 הגישה סוריה דו"ח נוסף לגבי רמת הגולן. מספר מדינות ובראשן הולנד טענו בפני הוועדה שאין לה בסיס חוקי לבקר את פעולותיה של מדינה שאינה חברה באמנה. לטענתן הוועדה יכלה לפטור את סוריה מחובותיה על פי האמנה ביחס לרמת הגולן ולהביע צער על כך שמדינה אחרת מונעת מסוריה את זכויותיה בגין סעיפי האמנה, אך לא לבקר את ישראל אשר לא הייתה חברה באמנה באותה עת. בשנת 1977 הגישה סוריה דו"ח נוסף אשר מתאר את ההחמרה במצב ברמת הגולן בעקבות השינויים הקיצוניים שמבצעות ההתנחלויות הישראליות במבנה הדמוגרפי של האזור. גם לאחר בחינת דו"ח זה, הביעה הוועדה את חששותיה מהמתרחש ומההפרות המתבצעות כלפי האזרחים הסורים ברמת הגולן על ידי ישראל. בדו"ח  הועלתה בקשה לעצרת הכללית לפעול על מנת שלא יבוצעו שינויים דמוגרפים נוספים באזור והעצרת הכללית אכן אימצה את הבקשות והדאגות שהועלו מן הדו"ח.