קשרי הון-שלטון

התפתחות המושג קשרי הון-שלטון

הקשר בין קבלת החלטות של השלטון ובין קבוצות אינטרס שמשתמשות בהון על מנת להטות את התהליך הזה הוא קשר עתיק. עם זאת לא תמיד לאנשי עסקים יש יכולת השפעה פוליטית מכיוון שיש צורך לאנשי עסקים לגבש אינטרס אחיד ולהתגבר על בעיית הפעולה הקולקטיבית. 
אחת ההתפתחויות של קשרי הון-שלטון קשורה בהתפתחות הדמוקרטיה. בכללי המשחק הדמוקרטיים מועמדים נדרשו לנהל מערכות בחירות על מנת לגייס קולות ולשמור על קשר עם הבוחרים גם במהלך כהונתם. לשם כך היה צורך לגייס משאבים רבים שלא תמיד היו בידי הפוליטיקאים. בשל כך התפתחה מגמה של תמיכה כספית, גלויה או סמויה, של בעלי הון בפוליטיקאים כאשר תמורת התמיכה אותם בעלי הון קיבלו השפעה על תהליך קבלת ההחלטות. מרכיב נוסף בהתפתחות קשרים אלה היו בשל שינוי התנאים הכלכליים מה שיצר מעמד חדש של מתעשרים שהיו בעלי הון אבל לא נמנו בהכרח עם הכוחות הפוליטיים הדומיננטיים. השימוש בהון אפשר לאותם מתעשרים לרכוש כוח פוליטי וליצור אינטגרציה בין כלכלה לפוליטיקה. האינטגרציה הזאת היא שהובילה לתופעה גדלה של תנועת אנשים בין כלכלה לפוליטיקה כאשר פוליטיקאים שסיימו את תפקידם בפוליטיקה עברו לעבוד בחברות גדולות ואנשי עסקים נכנסו לפוליטיקה, מה שיצר ניגוד אינטרסים בין נושאי המשרות בממשל ובין קבלת החלטות הנוגעות לאותם גופים מסחריים. הסבר נוסף לתופעה הוא הסבר מקרו כלכלי ליברלי שגורס כי קשרי הון שלטון התפתחו בשל מעורבות המדינה המודרנית, ובפרט מדינת הרווחה, בשדה הכלכלי. ככל שאחריות המדינה מתרחבת, החלטות כלכליות ושליטה על משאבים עברו לאחריותם של מוסדות פוליטיים והקצאת המשאבים נעשית על בסיס הקצאה שלטונית ולא על בסיס היצע וביקוש של השוק החופשי. בין השאר מדובר ברגולציה של אספקת שירותים, סובסידיות, מתן רישיונות, תשלומי העברה ואספקה ישירה של שירותים חברתיים. ככל שמעורבות המדינה עמוקה יותר כך נוצרים עיוותים של ערך הסחורות והשירותים לעומת הערך שלהם לולא נקבעו על ידי היצע וביקוש. במצב הזה ישנו תמריץ לקשרים בין הון ושלטון כאשר בעלי ההון ינסו לתקן את העיוותים שנגרמו מהתערבות המדינה ולהפחית  את העלויות. הסבר זה לא רואה את הקשר בין הון ושלטון בהכרח כגרום מושחת אלא כאמצעי לתיקון עיוותים שנגרמים מהתערבות הממשלה בשוק.

מאפיינים עיקריים של קשרי הון ושלטון

מניתוח ההסברים התאורטיים לתופעת קשרי הון ושלטון ניתן לנתח את התופעה במספר מאפיינים מרכזיים.
המאפיין הראשון והבסיסי ביותר הוא האינטרס והיכולת להוציאו לפועל. על מנת שייווצר קשר בין הון ושלטון צריך שלשני הצדדים יהיה אינטרס לקיים את הקשר. קרי, למקבל ההחלטות צריך להיות אינטרס לקבל תמיכה כספית או טובות הנאה אחרות מבעל ההון ולבעל ההון צריך להיות אינטרס לקדם את יעדיו הפרטיים באמצעות הפוליטיקה. המרכיב השני הוא היכולת - לבעל ההון צריכים להיות מספקי אמצעים או השפעה רבה במשק ויכולת להתגבש יחד על מנת להציג אינטרס משותף ומכניזם מארגן שיתגבר על בעיות של פעולה קולקטיבית. אם מדובר במספר אנשי עסקים אזי הם צריכים לבנות לובי חזק מספיק שיוכל להשפיע על מקבלי ההחלטות. אחת הדוגמאות לכך הוא פורום ראשי המשק אשר הוציא בשנת 2011 המלצה לוועדה להגברת התחרותיות במשק לאמץ את דו"ח יעקב שיניין שקובע כי אין ריכוזיות במשק הישראלי. מדובר בחברת לובינג פרטית בבעלותה של נגה קינן שמתמחה ביצירת נטוורקינג בין אנשי עסקים ופוליטיקאים וקידום האינטרסים של אותם אנשי עסקים. לכאורה מדובר בפורום אשר מאגד מספר רב של חברות גדולות וקטנות מכל קצוות המשק אבל בפועל הפורום מתקשה לייצג אינטרסים אחידים בגלל הסתירות הפנימיות בין חבריו, כך שהטענה היא שהפורום מייצג בעיקר חמש-שש קבוצות עסקיות גדולות. מצד שני גם לפוליטיקאי צריכה להיות היכולת לקדם את האינטרסים של בעל ההון וכאן נשאלת השאלה עד כמה חזקות רשויות החוק במדינה ועד כמה ישנם חסמים ובלמים על פעילותם של הפוליטיקאים.
המאפיין השני הוא ריכוזיות. ריכוזיות כשלעצמה לא מעידה על קשרי הון-שלטון. ריכוזיות מתייחסת למצב שבו חלק ניכר מכלכלת המדינה מרוכזת בידי מספר מצומצם של גורמים - מונופולים או שליטה במשק של המדינה, כפי שזה קיים במדינות קומוניסטיות. הממד הרלוונטי של ריכוזיות לקשרי הון שלטון הוא כאשר השליטה במשק מרוכזת בידי מספר מצומצם של גורמים אשר בעזרת אותה שליטה מסוגלים לקדם אינטרסים פרטיים באמצעות לחץ על מקבלי ההחלטות. מדובר אם כן ביכולת לעשות שימוש בכוח שוק לטובת כוח פוליטי. לדוגמה קבוצת שליטה אשר בבעלותה בנק, מפעלי תעשייה וכלי תקשורת תוכל לקדם את יעדיה בצורה טובה יותר מכיוון שתוכל להציע למקבלי ההחלטות גישה לתחומים רבים במשק. אבל גם ריכוז השליטה במשק בידי מונופולים לא תעיד על קשרי הון-שלטון, לשם כך צריך להיות למונופולים אינטרס ויכולת לקדם את יעדיהם בעזרת הממשל.
המאפיין השלישי הוא סוג המשטר. הקשר בין סוג ואופי המשטר ובין בעלי ההון אינו מתרכז במשטר אחד. במשטר הדמוקרטי, שבו מקבל ההחלטות תלוי בבחירתו על ידי הציבור, ע"פ הגישה הפוסט פונקציונלית הקשר בין התופעה לבין דמוקרטיה ליברלית מתרחש כאשר מקבלי ההחלטות תלויים בציבור מצד אחד ומצד שני בהמשך הצלחתם של בעלי ההון כמקור לרווחה כלכלית. למרות הסברה כי במשטרים דיקטטוריים הקשר יהיה קטן יותר בשל ריכוזיות המשק ואי תלות השלטון בדעת הקהל. יחד עם אין הדבר נכון תמיד. לא בכל המשטרים הדיקטטורים השלטון מרכז בידיו את השליטה במשק, זה נכון בעיקר למשטרים קומוניסטים ואז הקשר הזה אינו מתקיים בצורתו הרגילה. אז נוצר שוק שחור שמהווה אלטרנטיבה למשק ובו יכולים גורמים פליליים, שכן מסוגלים לצבור הון מסוים, להשפיע על פקידים מקומיים באמצעות שוחד. הדוגמה לכך היא השחיתות בברית המועצות שבה הביורוקרטיה הלא יעילה הביאה לאמונה בציבור כי הדרך היחידה להתגבר על כשלי המערכת היא באמצעות שוחד פקידי ממשל. במשטרים דיקטטוריים לא אידאולוגיים כן קיים הקשר בין הון ושלטון מכיוון שהשלטון, שאינו נבחר על ידי הציבור, חייב לשמור על רמת חיים גבוהה מספיק כדי להבטיח את שרידותו ואם לשלטון אין מקורות מימון עצמאיים כגון נפט או גז הוא חייב להסתמך על תמיכה של בעלי הון תמורת מתן פריווילגיות פוליטיות כגון רגולציה, מכסים, רישיונות וזיכיונות. בזמן המלחמה הקרה, לדוגמה, בעלי הון שחששו מפני הפיכות קומוניסטיות במדינות אמריקה הלטינית והעולם השלישי בכלל תמכו במשטרים דיקטטורים ימניים, בעידודה של ארצות הברית, על מנת לשמור על האינטרסים הכלכליים שלהם במדינות הללו. לא רק הממשל תלוי בבעלי ההון במדינות השונות אלא שגם אנשי העסקים תלויים בהחלטות הממשלה ולכן יש לממשל עצמאות מסוימת ויכולת ההצלחה של אנשי העסקים תלויה גם ביכולת התארגנותם. במשטרים דמוקרטיים וליברליים אין מגבלות על התארגנותם של אנשי עסקים ולכן יכולתם להשפיע דרך מכניזם מאורגן גדולה יותר, כל עוד פעולותיהם נשארות במסגרת החוק. במדינות דיקטטוריות הממשל יכול להטיל מגבלות על אנשי העסקים, כולל הלאמה של נכסיהם. כך למשל ברוסיה, למרות היותה מדינה דמוקרטית, ישנן מגבלות רבות על התארגנותם של אנשי עסקים שמזוהים עם האופוזיציה, כולל השלכתם לכלא. עם זאת צריך לזכור כי פגיעה באנשי עסקים והלאמת נכסים עלולה להביא לפגיעה משמעותית בהשקעות במדינה מה שעלול להוריד את רמת החיים במדינה ולהביא לפגיעה בחוסן השלטון.

הון ושלטון בישראל

עד שנות ה-70 המפה הפוליטית בישראל הייתה של מפלגה דומיננטית - מפא"י שהייתה מעורבת בצורה מאסיבית בקביעת המדיניות הכלכלית על ידי ויסות, פיקוח וע"י היותה של ישראל מדינת רווחה. כמו כן ההסתדרות, שהייתה קשורה למפא"י, שלטה ברוב המעסיקים בארץ דרך איגודי עובדים. באותה תקופה קהילת אנשי העסקים בישראל שיתפה פעולה עם השלטון על רקע סגנון חיים משותף וקשרים אישיים שהתבטאו ברקע ההיסטורי של רבים מאנשי העסקים שבאו מתנועת העבודה. 
משנות ה-70 החלה מדיניות הפרטה בישראל שהואצה בשנות ה-90 יחד עם כניסת ישראל לשוק הגלובלי, הורדת מכסים וחתימת הסכמי סחר חופשי. מדיניות ההפרטה הביאה לנסיגת המעורבות הממשלתית בכלכלה ולעלייה בכוחם של המעסיקים ובעלי ההון שקיבלו שליטה על חברות ממשלתיות גדולות, שהופרטו. כניסתה של ישראל לשוק הגלובלי והתפתחות תחום התקשורת הביאו גם לעלייה במימון מערכות הבחירות ולתלות של הפוליטיקאים בתרומות. יחד עם זאת הדעות על קשרי הון ושלטון בישראל חלוקות. לפי ספרו של יורם גבאי קשרי הון-שלטון בישראל פחות דומיננטיים מכיוון שחוק מימון מפלגות מגביל מאוד את גודל התרומה שניתן לתת ולכן פוליטיקאים לא יכולים להסתמך באופן ממשי על בעלי הון ואינם חייבים להם תמורה כלשהי. מנגד, עלו מצד גורמים בישראל טענות על קשרים ענפים בין השלטון לבעלי הון.
אחת הטענות הללו עלתה במהלך תהליך השלום של אוסלו בתחילת שנות ה-90. כניסתה של ישראל לשוק הגלובלי יחד עם תחילתו של תהליך השלום הביאו לצמיחה כלכלית כאשר במקביל עם עליית כוחה של קהילת העסקים בישראל הביא את קהילת העסקים למסקנה כי יש ביכולתם להשפיע ולקדם את תהליך השלום. קשריה האישיים והמקצועיים של קהילת העסקים עם יצחק רבין ועם מקבלי החלטות אחרים אפשר לה להכתיב את סדר היום הכלכלי-פוליטי ואף לקדם סדר יום עיתונאי אוהד. אך למרות זאת, כאשר תהליך השלום נקלע לקשיים ב-1996, התגלה כי כוחה של קהילת העסקים היה מוגבל ולמרות עוצמתה ההגמוניה של קהילת עסקים לא התממשה לחלוטין. מהצד השני של המטבע, היה זה החשב הכללי לשעבר, ירון זליכה, שבספרו "הגווארדיה השחורה" תיאר מספר פרשיות שחיתות שקשורות ליחסי הון-שלטון. ביניהן ניתן למנות את ניסיונו של אהוד אולמרט להטות את המכרז למכירת בנק לאומי ב-2005 לטובת חברו, איש העסקים האוסטרלי, פרנק לואי כאשר העביר לו מידע פנימי שבעצם נתן ללואי אפשרות לקנות את חלקה של המדינה בבנק במחיר נמוך הרבה יותר משיוויו בשוק ונתן העדפה ברורה ללואי בצורה שהפלתה גורמים אחרים שניגשו למכרז. מספר פרשיות נקשרו לשמם של האחים יולי וסמי עופר בעיקר בפרשיית השליטה בבז"ן (בתי זיקוק לנפט) כאשר הטענה הייתה כי המדינה הסכימה להחכיר את בז"ן חזרה ל"חברה לישראל" בבעלות האחים עופר במחיר נמוך מאוד ובכך לתת הטבה בשווי מאות מיליונים ללא מכרז לבעלי הון. בפרשה הזאת נטען כי יוסי בכר, מי ששימש מנכ"ל משרד האוצר, פעל מאחורי גבו של זליכה ושל שר החוץ נתניהו וניהל משא ומתן עקיף עם האחים עופר זאת בנוסף לעובדה כי בכר היה בעברו רואה חשבון של אחת מחברות הקבוצה של "החברה לישראל".
פרשה חמורה נוספת הייתה על התמלוגים של מפעלי ים המלח וכאן נטען כי האחים עופר דיווחו ביודעין על רווח של מאות מיליוני שקלים פחות ממה שהיה בפועל וכך לא העבירו למדינה את התמלוגים המגיעים לה. פרשיות אלה הביאו את העיתונאי מיקי רוזנטל להוציא סרט על קשרי האחים עופר לגורמי שלטון, שיטת השקשוקה, אשר מתאר התנהלות מושחתת של פקידי ממשל בכל הנוגע לאחים עופר. בין השאר החשב הכללי לשעבר, ניר גלעד, אשר מונה ליו"ר "החברה לישראל" ויחסים הדוקים בין גורמי ממשל בכירים לבעלי ההון והעיתונות מה שמביא לקידום האינטרסים של האחים עופר על חשבון הציבור. על רקע פרשיות אלה ופרשיות נוספות של שחיתות וקשרי הון-שלטון הוקמו מספר עמותות בישראל במטרה להילחם בתופעה. המפורסמות מביניהן הן "אומ"ץ" והתנועה לאיכות השלטון שפועלת בעיקר דרך פנייה לבג"ץ ואף מעניקה כל שנה את "אות אביר איכות השלטון" לאנשים אשר הצטיינו במלחמה נגד השחיתות. הדרישה להגברת המאמצים למלחמה בתופעה הביאו גם את מבקר המדינה, מיכה לינדנשטראוס, להקים בשנת 2010 ועדת היגוי לבחינת וצמצום קשרים אלה, מתן טובות הנאה, התמודדותם של אנשי עסקים למשרות ציבוריות ורגולציה מפלה לטובת בעלי הון מסוימים. על פי המתווה הוועדה תפעל להטמעת נורמות של מינהל ציבורי תקין בעוד שאת הרגולציה עצמה יבצע משרד מבקר המדינה כאשר בסופו של דבר המטרה היא לבנות מערכת שלטונית נקייה משחיתות ולהחזיר את אמון הציבור בשלטון.
בשנים האחרונות ישנה הידרדרות עקבית של ישראל בדירוג מדד תפיסת השחיתות ובמדד קלות עשיית העסקים של הבנק הבינלאומי. ההידרדרות התרחשה בד ובד עם התהדקות והתעבות הרגולציה הישראלית שהגבירה את מעורבות השלטון בכלכלה ויצרה כר נרחב לקשרי הון-שלטון הן בפן של הקלה על עסק מסוים ובין בפן של חסימת תחרות לעסק.

הון-שלטון במזרח אירופה לאחר סיום המלחמה הקרה

המשק הסובייטי ששלט במזרח אירופה עד סוף המלחמה הקרה היה משק אשר היה כולו בבעלות המדינה. בשל כך נוצרו 2 בעיות מרכזיות - הקצאה לא יעילה של משאבים על פי צורכי המדינה שלא תמיד תאמו את צורכי השוק ושחיתות רבה שנועדה להתגבר על הכשלים הביורוקרטיים ועל העובדה כי איסור יוזמה פרטית הביא לדיווחים כוזבים של גביית מיסים בעוד שחלק מהמיסים נשארו בכיסיהם של פקידים מקומיים ופרטים.
תהליך ההפרטה של תקופת גורבצ'וב ולאחריו ילצין נועד לשחרר את כוחות השוק ולעודד יוזמה פרטית. אך בפועל אי יעילותה של התעשייה הסובייטית בשילוב עם התערבות של פוליטיקאים מקומיים ומנהלי חברות הביאו למכירת התעשייה הסובייטית במחירי הפסד. כך נמכרו כ-100 מיליון מניות עד שנת 1994 במחיר לא גבוה מ-20$ למניה כך שהתעשייה הסובייטית נמכרה בשווי של 20 מיליארד דולר בלבד. זה הוביל לכך שאנשי עסקים יכלו להשתלט על תעשיות אסטרטגיות במחירי מציאה ובכך שחברות אלה העסיקו מאות אלפי עובדים להשפיע על הפוליטיקה הרוסית באמצעות לחץ לשמירת האינטרסים הכלכליים שלהם כדי לא לפגוע בחברות וכן על ידי תמיכה כספית בפוליטיקאים. צמיחתו של מעמד האוליגרכים ומעורבותם בפוליטיקה הוביל אף חלק מהם להתמודד בבחירות למשרות פוליטיות. אחד מהמפורסמים היה רומן אברמוביץ שהפך בשנת 1999 למושל מחוז צ'וקוטקה, אוליגרך נוסף הוא בוריס ברזובסקי, שהואשם במימון מסע הבחירות של ילצין ומאוחר יותר של נשיא אוקראינה יושצ'נקו. הצד השני של המטבע היה מעורבותם של פוליטיקאים בחברות דרך אספקת הלוואות זולות לאותן חברות ורגולציה. עם עלייתו של ולדימיר פוטין לשלטון בשנת 1999 החלה רדיפה של אוליגרכים תומכי אופוזיציה והלאמת נכסיהם. כיום ע"פ הערכה יותר מ-30% מתעשיית הנפט נמצאת בבעלות המדינה.

הון ושלטון במזרח אסיה

מדינות רבות במזרח אסיה מאופיינות בקשרי הון שלטון כמאפיינים מרכזיים של הכלכלה הפוליטית. מדובר לרוב בקשרים שמבוססים על קשרי משפחה או הכרות אישית בין פוליטיקאים ותאגידים, שלרוב הם תאגידים בשליטה משפחתית כדוגמת הזאיבצו היפניים או הצ'אבול הדרום קוריאניים. במדינות אלה מטרת הממשל הייתה לספק הצלחה ורווחה כלכלית וזאת ניתן היה להשיג על ידי תמיכה בתאגידים. יפן לפעמים מוגדרת כ"יפן בע"מ", תאוריה הגורסת כי יפן מתנהלת כתאגיד כאשר קבלת ההחלטות מתבצעת של 3 כוחות - אנשי עסקים, הביורוקרטיה הכלכלית והפוליטיקאים. ביפן הממשלה תמכה בתאגידים כדי לאפשר להם להתמודד טוב יותר בשוק העולמי ורוב קבוצות האינטרס המעורבות בהשפעה על מדיניות החוץ של המדינה הם תאגידים. אותם תאגידים גם הקימו ארגון גג (keidanren) שמהווה שחקן מרכזי ביחסם עם מדינות אחרות ובפרט עם ארצות הברית. גם מבחינת הפוליטיקה ביפן יש חשיבות רבה לסוכנויות כלכליות, אם זה ה-MITI, משרד המסחר הבינלאומי ואם זה משרד האוצר שנחשב לשחקן מרכזי בקביעת מדיניות הפנים.
למרות התפיסה של קשרי הון שלטון כשחיתות במזרח אסיה זה לא תמיד נתפס כך. בחלק מהמדינות קשרי הון שלטון עזרו להתגבר על עלויות עסקה של הממשלה והקשר בין חברות עסקיות והממשלה עזרו להתגבר גם על בעיית שיתוף פעולה והיעדר מידע ובכך תרמו לצמיחה הכלכלית. בקוריאה הדרומית הממשלה נתנה הלוואות זולות לצ'אבול ועודדה את התאגיד לצמיחה מתוך הבנה כי פגיעה בו תהפוך לפגיעה בכלכלת המדינה. 
ממד נוסף בקשרי הון-שלטון במזרח אסיה היה הניסיון לגבור על כשלים ביורוקרטיים. כך במלזיה רוב המשק הוחזק בידי סינים בעוד האוכלוסייה המלזית חיה ברמת חיים נמוכה יותר. בשנות ה-50 וה-60 החלו לעלות במלזיה דרישות להעלות את רמת החיים של האוכלוסייה על ידי שינוי השליטה במשק. במצב שנוצר חברות נשלטו על ידי גורמים מקורבים פוליטית לשלטון והאוכלוסייה הסינית החלה לחשוש מפני הדרה ממעמדה. לכך, לאור חוסר היכולת להשיג גישה חוקית לשלטון ולנוכח החשש מעליית הלאומנות המלזית החלו להתפתח קשרים בין אנשי עסקים סיניים לבין השלטון. בין השאר הפורום של אנשי עסקים סיניים (Towkay) תמך כספית במועמדים בבחירות וע"י כך הבטיחו את קידום האינטרסים שלהם.