הלאמת חברת החשמל

הלאמת חברת החשמל בישראל יצאה לפועל ב-10 בינואר 1954 לאחר שממשלת ישראל אישרה את רכישת מרבית מניות חברת החשמל מידי בעלי המניות הפרטיים בבורסות שבלונדון ותל אביב, ובכך הפכה אותה מחברה בבעלות פרטית לחברה ממשלתית. 
עם תום מלחמת העולם השנייה ומלחמת העצמאות ניצבה חברת החשמל בפני עלייה דרסטית בביקוש לחשמל מחד, ומאידך התנאים בארץ ובעולם הקשו על החברה לגייס את המשאבים הנחוצים להמשך פעילות תקינה. כתוצאה מכך העלתה חברת החשמל את דרישות התשלום מן הצרכנים והנהיגה קיצוב בחשמל, לראשונה בתולדותיה. צעדים אלו גרמו למורת רוח ציבורית, וכן לחוסר שביעות רצון בקרב הממשלה שכבר סייעה לחברת החשמל בקשייה. ב-25 במאי 1951 הוקמה ועדה בראשות אליעזר הופיין לבדיקת הבעיות במשק החשמל. מסקנות הוועדה הוגשו לממשלת ישראל באוקטובר 1952 ובהן נקבע חד משמעית שיש צורך להלאים את החברה כיוון שבמתכונתה הנוכחית היא לא תוכל לעמוד בדרישות המשק עקב קשיי המימון. חוסר הרצון להרתיע משקיעים פרטיים, החשש מפני חבלה ביחסיה של ישראל עם מדינות קפיטליסטיות והחשש מפני תגובה ציבורית שלילית בארץ, הביאו לכך שהממשלה העדיפה להימנע מהלאמה של חברת החשמל, או לכל הפחות מהלאמה מלאה, למרות האידאולוגיה הסוציאליסטית של מפלגת  השלטון מפא"י. אולם יושב ראש החברה הרברט סמואל והמנהל הכללי של החברה אברהם רוטנברג העדיפו הלאמה מלאה על פני מבנה של חברה מעורבת, ומאמצים לגייס הון בחו"ל כדי להשאיר את החברה בידיים פרטיות כשלו, ולכן אישרה ממשלת ישראל את רכישת מניות החברה מן הבעלים הפרטיים, ובכך למעשה הלאימה אותה.

רקע

ב-29 במרץ 1923 הקים פנחס רוטנברג את "חברת החשמל לפלשתינה". החברה נרשמה בספר החברות של ממשלת המנדט הבריטי בארץ ישראל, מושב הדירקטוריון שלה היה בלונדון ומניותיה נסחרו בבורסה הלונדונית. ב-5 במרץ 1926 הוסדרה פעילות החברה באמצעות החזקה בשני זיכיונות שונים: זיכיון הירדן וזיכיון הירקון. זיכיונות אלה הקנו לה זכות מונופוליסטית ובלעדית במשך 70 שנה על ייצור החשמל, אספקתו, ולמכירתו בכל שטח ארץ-ישראל ועבר הירדן פרט לאזור ירושלים, שם החזיקה בזיכיון "חברת החשמל והשירות הציבורי לירושלים". זיכיונות חברת החשמל העניקו לנציב העליון את הסמכות העליונה לאשר שינוי תעריפים, אלא שלנציב העליון ולאחר מכן לממשלת ישראל לא היו את הכלים המתאימים כדי לקבוע האם התעריפים שגבתה החברה 'הוגנים', דבר שהיה לחברה לרועץ בשנים שקדמו להלאמה. 
פנחס רוטנברג דגל במדיניות פיתוח מרחיבה שמטרתה הייתה להקדים את דרישות הביקוש הצפוי. ההשקעות בפיתוח ובהגדלת כוח הייצור של החברה שהוביל רוטנברג בשנות השלושים הוכיחו את עצמן במהלך שנות מלחמת העולם השנייה ועד קום המדינה, שנים שבהן למרות גידול מתמשך בביקוש לחשמל, בארץ לא סבלו מן הגבלות והקצבות שאפיינו את אירופה באותה תקופה. פנחס רוטנברג נפטר בינואר 1942 וניהול החברה עבר לידי אחיו הצעיר אברהם שהמשיך את מדיניות הפיתוח וההרחבה, אולם אי היציבות בתקופת מלחמת העולם השנייה ואחריה הקשו על מימוש תוכניות הרחבה ועל גיוס כספים, בעוד שהתפתחות המשק הישראלי והגידול המהיר במספר התושבים בשל גלי העלייה יצרו דרישה גוברת לחשמל.
אחרי קום המדינה נהיה ברור יותר שהפער בין הביקוש הגדל לחשמל לבין יכולתה של חברת החשמל לספק את הביקוש רק מחמיר. החברה ניסתה להיערך מראש לגידול בביקוש ועם תום מלחמת העולם השנייה הוזמנו טורבינות חדשות שמטרתן להגדיל את כושר הייצור, אך בשל בעיות במימון ההזמנות ובגלל מדיניות בריטית שנתנה עדיפות לצורכי הפיתוח והשיקום של בריטניה עצמה התעכבה הספקת טורבינות החשמל. רוטנברג החל להפגש עם בכירים בממשלה בנוגע למצב החברה.
במלחמת העצמאות נפגעה בחברת החשמל במספר דרכים, בראש ובראשונה באובדן תחנת הכוח בנהריים שנפלה לידי הלגיון הירדני. הפסקת פעולתה של התחנה פגעה בכושר הייצור של החברה וגרמה לעלייה ניכרת בעלויות הייצור הממוצעות שלה שחייבה את החברה להעלות את תעריפיה. כמו כן רשת החשמל ספגה שלל פגיעות וגם עובדי החברה נפגעו או גויסו, והחברה סבלה מחובות אבודים ומלקוחות אבודים. החברה אמנם הצליחה לשמור על יציבות כלכלית, אך בעיותיה הכלכליות רק החלו. המצב בארץ, ההגבלות שהטילה ממשלת בריטניה על אישור הנפקות זרות בבורסה בלונדון, מחלוקות פנימיות בקרב התנועה הציונית והעובדה שאחרי מלחמת העולם השנייה החלו רוב מדינות אירופה להלאים את חברות החשמל שלהן הביאו לכך שחברת החשמל לא הצליחה לגייס ממשקיעים פרטיים את המימון לו נזקקה לא רק לפיתוח אלא גם לצרכים שוטפים, והיא נסמכה יותר ויותר על הממשלה ועל העלאת התעריפים ללקוחותיה.

עליית התעריפים ומשבר הספקת החשמל

בשנים 1933-1947, המחירים הנומינליים של החשמל היו יציבים יחסית. משנת 1947 עלו מחירי החשמל בגלל עלייה במחירי הדלק, שהחלה בשנת 1947 אבל הגיעה לשיאים חדשים בשנת 1948. כדי לכסות את העלייה במחיר הדלק יצרו שלטונות המנדט וחברת החשמל באוקטובר 1947 קרן דלק מיוחדת שמומנה באמצעות תעריף נוסף למחיר היסוד. התקופה הבעייתית מבחינת תעריפי חברת החשמל החלה עם הכרזת העצמאות. כבר ביולי 1948 השיגה החברה היתר משר האוצר ומשר המסחר והתעשייה להעלאת מחירי החשמל. העלייה הממוצעת בתעריפים השוטפים לצרכנים הביתיים ובתעריפי התעשייה הייתה בשיעור של עשרות אחוזים, וכן נוסד באותה עת הסדר חדש של תשלום פיקדון מלקוחות חדשים. הציבור הישראלי, שהורגל לחשמל זול יחסית, ושלמד בהדרגה להתייחס אל חשמל כאל סחורה בסיסית, הגיב בזעם.
באביב 1951 הוביל הפער בין הביקוש לחשמל ליכולותיה של חברת החשמל לספקו למשבר הספקת החשמל, שהגיע לשיאו בקיץ 1952. היו שלושה גורמים מידיים למשבר באביב 1951: קלקול באחת הטורבינות שתיקונה דרש זמן רב יותר משצפו תחילה, דחייה בהספקת טורבינה שהוזמנה באנגליה וכן גידול רב בצריכת החשמל בשנת 1950, בין היתר בגלל בצורת שהצריכה השקיה רבה מהרגיל. משטר של קיצוב בהספקת החשמל הוחל על כל צרכני החברה - משקי בית, תעשיינים וחקלאים. אזרחים נדרשו להגביל את הצריכה בשעות הבוקר והצהריים ופקחים של חברת חשמל ביקרו בבתים ופיקחו על אכיפת איסורים אלה, מי שהוכרז 'עבריין מועד' היה צפוי לעונש של ניתוק הספקת החשמל. בתעשייה הונהגו משמרות ייצור, ובחלק מימות השבוע עבדו במפעלים בשעות הלילה במקום בשעות היום. החל משנת 1952 הסדירה הממשלה באמצעות חקיקה לשעת חירום את חוקי העבודה כדי להתיר עבודה בשעות הלילה, והסכמים בין התאחדות בעלי התעשייה לבין ההסתדרות הסדירו את שאלת שכר העובדים בשעות הלילה. בעקבות הפסקות חשמל נפגעה לעיתים תכופות גם הספקת המים לצרכנים. אמינותה של החברה נפגעה קשות וגם הממשלה זכתה לקיתונות של ביקורת.

הלאמת חברת החשמל

ב-16 באפריל 1951 נפגש אברהם רוטנברג עם שר האוצר אליעזר קפלן והודיע לו כי חברת החשמל לא תהיה מסוגלת לעמוד בדרישה הגוברת לחשמל, וכי אין מנוס מקיום קיצוב בהספקה, שלא היה כמוהו בארץ עד כה. קפלן הבין את ההשלכות הנרחבות והקשות של מצב זה. יומיים לאחר הפגישה עם רוטנברג העלה קפלן את הנושא בישיבת הממשלה. קפלן הביע את מורת רוחו כלפי התנהלות החברה אולם התנגד לדרישה להלאים באופן חד צדדי את החברה.
ב-25 במאי 1951 הוקמה ועדת חקירה לבעיות משק החשמל בראשות אליעזר הופיין. במקביל לדיוני הוועדה החלה הממשלה לנהל משא ומתן עם הנהלת החברה על רכישת המניות מידי המשקיעים הפרטיים. הממשלה הפגינה מן ההתחלה שהיא איננה מתכננת לפעול באורח חד - צדדי ופשוט להפקיע את החברה, או להלאימה ללא הסכמת הנהלת החברה על תנאי ההלאמה. גישה זו של הממשלה נבעה מן ההכרה כי הלאמה חד-צדדית תביא לביקורת ציבורית בחו"ל ובארץ כנגד ה'סוציאליזם' הדורסני שלה, שתפגע במאמצים לעודד השקעות פרטיות במשק הישראלי, וביחסים עם מדינות קפיטליסטיות. כמו כן, למנהיגי מפא"י היה יחס אישי חם יחסית למפעל החשמל של רוטנברג, הם העריכו את פועלו וראו בו ביטוי לחשיבות היזמה הפרטית למפעל הציוני, גם הציבור הרחב חש הערכה רבה למפעלם של האחים רוטנברג. הממשלה עודדה את ראשי החברה לפעול לגיוס הון זר, אבל הבהירה שבמידה וגיוס ההון לא יצלח, ייעמדו בפני הממשלה שתי אפשרויות: הלאמה מלאה או יצירת בעלות משותפת למדינה ולמשקיעים פרטיים על החברה. סמואל ורוטנברג, שקבעו את מדיניות החברה, התנגדו לבעלות משותפת, מאחר שחשו שכניסת נציגי ממשלה לחברה תטה את הכף לטובתה ותוביל לכך שממילא בפועל הממשלה תנהל את החברה, אך השניים לא התנגדו להלאמה. הצדדים הסכימו להיכנס למשא ומתן אחרי הבחירות לכנסת השנייה, ובינתיים סיפקה הממשלה סיוע כלכלי לחברה. ניצחונה של מפא"י בבחירות נראה כמקנה לממשלה ולחברה מרחב תמרון, אך בתחילת שנת 1952 הכריזה הממשלה על החלפת שטרי בנק ומלווה חובה, 1952 שלוותה בפיחות חד, דבר שערער עוד יותר את מצבה הכספי של החברה. בשל כך בקיץ 1952 שוב הועלו מחירי החשמל והונהגו קיצוצים בהספקה, שזכו לביקורת ציבורית. למרות זאת, הממשלה עודדה את חברת החשמל לנסות שוב לגייס הון בחו"ל, אך ללא הצלחה. בשלב זה סיכמה ועדת החקירה את מסקנותיה על עתידה של חברת החשמל והמליצה על הלאמה. במאמץ למנוע הלאמה מלאה גובשה טיוטה של הסכם בין הממשלה לבין מועצת המנהלים של חברת החשמל שנתן הטבות מרחיקות לכת וביטחונות מקיפים למי שישקיע את כספו בחברה המשותפת בבעלות ממשלתית ופרטית, משכשל גם גיוס זה, נסוגה הממשלה מרעיון הבעלות המשותפת ושר הפיתוח דב יוסף פעל להפיכת הממשלה לבעלים העיקריים של החברה. לאחר הסתייגויות וניסיונות כושלים נוספים לגייס הון פרטי, אישרה הממשלה ב-10 בינואר 1954 את ההסכם שהציג יוסף, למרות התנגדות סיעות הימין. העברת המניות מבעליהן הפרטיים לממשלה הסתיימה ב-26 בנובמבר 1954. הממשלה החזיקה מעתה ואילך ביותר מ-95 אחוז ממניות חברת החשמל. 
העברת הבעלות על החברה גררה בעקבותיה גם את העברת מקום מושבו של הדירקטוריון מלונדון לישראל. ב-22 בדצמבר 1954, התכנסה אספה כללית מיוחדת של מועצת המנהלים החדשה שהורכבה כולה מאישים ישראליים, בחרה שוב ברוטנברג לתפקיד המנהל הכללי של החברה ומינתה את ג'ורג' הלפרן לתפקיד יושב ראש החברה וכמחליפו של סמואל.

לקריאה נוספת

דוד לוי-פאור, ‏הלאמה במתח נמוך: הנסיבות, השיקולים והתהליך שהובילו להלאמת חברת החשמל הארץ-ישראלית, קתדרה 105, ספטמבר 2002, עמ' 111-150