כתב המנדט

כתב המנדט (באנגלית: The Mandate for Palestine) הוא אמנה בינלאומית הקובעת את מעמדה של הממלכה המאוחדת כמעצמה השלטת בשטחי ארץ ישראל, שהתקבלה על ידי מועצת חבר הלאומים ב-24 ביולי 1922, ושימשה כמסמך הבסיסי הקובע את סדרי החיים והשלטון בארץ ישראל, הן מבחינה בינלאומית, והן מבחינת המשפט הפנימי בארץ, במהלך תקופת המנדט הבריטי.

רקע היסטורי

לאחר כיבוש ארץ ישראל על ידי בריטניה במהלך מלחמת העולם הראשונה, הייתה הארץ תחת שלטון ממשל צבאי בריטי, מבלי שמעמדה המשפטי והבינלאומי יהיה מוסדר. על אף שהצהרת בלפור ייעדה את הארץ כבית לאומי לעם היהודי, ולמרות דרישות סותרות של הערבים, וביניהם המלך פייסל שראה בעצמו "נאמן" על שטחים אלו, נראה היה כי יש צורך במעצמה שתפעל כנאמן בשטחי הפקדון - ארץ ישראל, תוך ייעוץ וסיוע, לקראת הבשלתה של ישות ברוח הצהרת בלפור המסוגלת לשלטון עצמי, וזאת בהתאם לסעיף 22 באמנת חבר הלאומים.
ב-3 בפברואר 1919 הניח ועד המשלחות היהודיות בפני ועידת השלום בפריז (1919) את התביעה היהודית "להכיר בזכותו ההיסטורית של העם היהודי על ארץ-ישראל ובזכות היהודים לכונן מחדש בארץ-ישראל את ביתם הלאומי" תחת מנדט חבר הלאומים והנאמן בריטניה.
ב-24 באפריל 1920 החליטה ועידת סן רמו כי שטחי ארץ ישראל יימסרו למנדט בריטי. ב-10 באוגוסט 1920 נחתם הסכם סוור בו אושר כי שטחי ארץ ישראל יהיו בעתיד למדינה עצמאית. ניסוח כתב המנדט נמשך כשנתיים, וב-24 ביולי 1922 קיבלה מועצת חבר הלאומים את נוסח כתב המנדט, שהפך למסמך בינלאומי מחייב.
בפברואר 1947 החזירה בריטניה את המנדט לאו"ם, יורשו של חבר הלאומים ומחויבויותיו, ובקשה את עצתו "כיצד לעשות את המנדט בר ביצוע" או לחלופין "כיצד לתקנו". האו"ם מינה את ועדת אונסקופ שבמסקנותיה הציגה את התוכנית להקמת מדינה דו-לאומית פדרלית, שנדחתה, ואת התוכנית לחלוקת ארץ ישראל המערבית למדינה יהודית ומדינה ערבית, תוכנית שזכתה להמלצתה של העצרת הכללית של האו"ם וידועה כהחלטה 181.

נוסח כתב המנדט

כתב המנדט משרטט את מבנה השלטון הבריטי בארץ ישראל, את הרשויות השונות הפועלות מטעמו, ואת מטרותיו. הוא קובע את סמכויות השלטון בארץ בידי מלך בריטניה, מזכירי הממשלה שלו והנציב העליון מטעמו.
סעיף 2 לכתב המנדט קובע כי אחת ממטרות המנדט היא יצירת התנאים להקמת הבית הלאומי לעם היהודי, תוך שמירת הזכויות האזרחיות והדתיות של כל תושבי הארץ. סעיף 4 לכתב המנדט מכיר ב"סוכנות יהודית" שתוקם. זאת, כדי לממש את הבטחות הצהרת בלפור בעניין הקמת בית לאומי לעם היהודי. משנת 1920 ועד 1929 מילאה ההנהלה הציונית את התפקידים שיועדו לאותה סוכנות יהודית. כגוף מייעץ לשלטונות המנדט. סעיף 6 קובע כי ממשלת המנדט תקל על הגירה יהודית לארץ ישראל ותעודד התיישבות צפופה של יהודים על הקרקע, לרבות אדמות מדינה, תוך שמירת זכויותיהם של שאר חלקי האוכלוסייה בארץ. סעיף 7 (סעיף חוק ההתאזרחות) קובע כי ממשלת ארץ ישראל תהיה אחראית על קביעת חוק ההתאזרחות. בחוק זה יבואו סעיפים המכוונים להקל על היהודים המתיישבים ישיבת קבע בארץ את רכישת האזרחות הארץ-ישראלית והוא העיקרון העומד בבסיס חוק השבות. המנהג המקובל בקיסרות העות'מאנית לשעבר, יבוטל בארץ ישראל. כל עוד הממשלות, שנתיניהן מהזכויות והחסינויות הנ"ל בראשון לאוגוסט 1914, לא תוותרנה למפרע על זכותן לחדשן, או כל עוד לא תסכמנה לבטלן לזמן מסוים, יתחדשו הזכויות והחסינויות הללו מיד אחרי גמר תוקף המנדט, בשלמותם או בשינויים - לפי הסכמת הממשלות המעונינות.
סעיפים נוספים בכתב המנדט הסדירו את סמכויות בעל המנדט - בהנהלת השטח, ביחסי החוץ שלו, בשמירה על המקומות הקדושים, ובהסדרת המשפט והמנהל. סעיף 15 לכתב המנדט הבטיח לתושבי הארץ את חופש הדת והמצפון. סעיף 8 לכתב המנדט ביטל את הזכויות המיוחדות של האזרחים הזרים (קפיטולציות) שהיו נהוגות בתקופת האימפריה העות'מאנית. סעיף 22 לכתב המנדט קבע כי אנגלית, עברית וערבית יהיו השפות הרשמיות בשטחי המנדט.
סעיף 25 בכתב המנדט סייג את כתב המנדט כך שבריטניה הייתה רשאית להוציא את עבר הירדן המזרחי מתחום הבית הלאומי היהודי, וזאת מכיוון שהשטח נועד לפי תוכניתה להימסר לאמיר עבדאללה. הפרשנות אשר למונח 'withhold or postpone' המופיע בסעיף שנויה במחלוקת. מחד, יש המבינים את המונח כ'לדחות או לעכב', כלומר, הנאמן, בריטניה, על הפיקדון, המנדט, רשאי לפנות למועצת חבר הלאומים ולבקש עכוב או דחייה במימוש הגשמתן של תקנות מסוימות, אלו הנוגעות לאינטרסים הציוניים, בעבר הירדן המזרחי. על פי הפרשנות הזו מהלך החרגתו של עבר הירדן המזרחי מתחום הבית הלאומי היהודי שלא לפרק זמן קצוב סתר את האמור בסעיף 25. מאידך, יש המבינים את המונח כ'לעכב או להימנע', כלומר, רשאי הנאמן בכפוף להסכמת מועצת חבר הלאומים, שלא להגשים התקנות להלן כלל.
המבוא לכתב המנדט מציין כי המנדט הוענק לבריטניה "כדי לממש את סעיף 22 לאמנת חבר הלאומים". בסעיף 22 זה נאמר כי "קהילות שבעבר נשלטו בידי האימפריה הטורקית הגיעו לשלב התפתחות בו ניתן להכיר באופן זמני בקיומן כאומות עצמאיות, וזאת בכפוף למתן סיוע וייעוץ מנהלי על ידי המעצמה המנדטורית עד לרגע בו יוכלו לעמוד על רגליהן". במשך כל תקופת המנדט הסתמכו המנהיגים הפלסטינים על סעיף זה לביסוס טענתם כי בריטניה מחויבת לסייע ולעודד הקמתה של מדינה ערבית בפלשתינה (א"י).

מעמדו של כתב המנדט

על בסיס כתב המנדט חוקקו הבריטים בשנת 1922 את דבר המלך במועצה על ארץ ישראל, מסמך ששימש כחוקה בשטחי המנדט, ועל בסיס מסמך זה חוקקו במהלך תקופת המנדט פקודות שהסדירו את החיים בארץ, וחלקן בתוקף עד היום.
בתחילת שלטון המנדט היו בתי המשפט בארץ ישראל מוכנים להכיר בכתב המנדט כמסמך מחייב הגובר על הוראות דבר המלך במועצה, ומכוחו ביטלו חקיקה של המחוקק המנדטורי. בין השאר, ביטל בית המשפט המחוזי ביפו חוק של עיריית תל אביב שקיבל את אישור הנציב העליון, שהטיל קנס על פתיחת חנויות בשבת, בטענה שהחוק סותר את סעיף ט"ו של כתב המנדט הקובע חופש דת. אך במהלך הזמן נשחק מעמד כתב המנדט, והשלטונות מצאו דרכים להתגבר על הוראותיו, ככל שהדבר היה נוח להם. כך למשל, לאחר חקיקת תקנות העברת קרקעות, שמנעו מיהודים רכישת אדמות בחלקים נרחבים משטח המנדט, ובניגוד מוחלט להוראות כתב המנדט, עתר יהודי בשם רוזנבלט לבית המשפט וטען כי התקנות מנוגדות לכתב המנדט ולכן הן בטלות. בית המשפט מצא כי תקנות אלו נחקקו בהוראה מיוחדת שנוספה לדבר המלך במועצה בשנת 1939 ולכן אינה כפופה להוראה הכללית בדבר המלך המכפיפה את המחוקק המנדטורי להוראות כתב המנדט. אם אכן סותרות התקנות את הוראות כתב המנדט, כתב בית המשפט בפסק הדין, הרי שהסעד לכך אינו במישור המשפט הפנימי, אלא במישור המשפט הבינלאומי.
למרות כתב המנדט, הבריטים ראו בארץ ישראל חלק מהאימפריה הבריטית, אותה הם כבשו בדם חייליהם, ולא לקחו ברצינות את כתב המנדט. כבר בשנת 1922 בלפור הזכיר שקבלת המנדט הייתה מגבלה וולונטרית שהבריטים לקחו על ריבונותם. בהתאם לכך פקידים בריטים ראו זאת כזכותם לקבוע בכל מקרה אם ועד כמה להתחשב בכתב המנדט. למשל, הבריטים השתדלו למסור פרויקטים גדולים בארץ ישראל לחברות בריטיות, בהעדפה שנגדה את כתב המנדט.
כתב המנדט לא עבר כל שינוי מבחינת המשפט הבינלאומי כאשר האו"ם החליף את חבר הלאומים, ב-18 באפריל 1946, ובכלל זה מחויבותו למנדט חבר הלאומים.

מעמדו במדינת ישראל

עם סיום המנדט הבריטי והקמת מדינת ישראל נחקקה פקודת סדרי השלטון והמשפט אשר העבירה את כל סמכויות השלטון, לידי הממשלה הזמנית שהוקמה. בסעיף 11 לפקודה נותר על כנו "המשפט שהיה קיים בארץ ישראל ביום ה' באייר תש"ח", וזאת פרט ל"שינויים הנובעים מתוך הקמת המדינה ורשויותיה".
סעיף 1 לפקודת שטח השיפוט והסמכויות תש"ח-1948, שהוא המסד שהניחה מדינת ישראל להסדרת סמכותה המשפטית בחבלי הארץ שבשליטתה לאחר הקמתה, אף הוא שואב את תקפותו המשפטית מהגדרת גבולות המנדט כפי שבאו לידי ביטוי בכתב המנדט.
יש הרואים] בכתב המנדט מסמך היסטורי, המהווה אבן דרך חשובה בהכרה הבינלאומית שהביאה להקמת הבית היהודי בארץ ישראל. אחרים] מחשיבים אותו כמסמך חוקי להבנת הרקע ההיסטורי לפרשנות הוראות חוק מסוימות. כך למשל, פנתה השופטת דליה דורנר להוראות כתב המנדט לרקעו ומטרתו בדיון בעתירה לבג"ץ של ארגון עדאלה אשר עתר לכך ששלטי הכוונה עירוניים בערים בהן אוכלוסייה ערבית גדולה ייכתבו גם בשפה הערבית, כדי להבין את משמעות המונח "שפה רשמית" בחוק הישראלי. ויש משפטנים הרואים בהוראות כתב המנדט משום הצדקה מבחינת המשפט הבינלאומי להחלת הריבונות הישראלית על שטחי יהודה והשומרון וחבל עזה, וזאת כיוון שכתב המנדט הכיר בזכויותיהם של היהודים בארץ ישראל מן הירדן לים, ואמור היה לדאוג להקל על התאזרחות יהודים בארץ, אך באשר לערבים לא דובר על זכויותיהם הלאומיות אלא רק על זכויותיהם האזרחיות והדתיות. עמדה זאת מוצגת גם על ידי מדינת ישראל. המשפטן פרופ' אליאב שוחטמן מביא את דעתו של דאגלס פיית', פקיד בכיר לשעבר בממשל האמריקאי, הסבור כי "כתב המנדט לא הבחין בין זכויות היהודים לבית לאומי בכל השטח שממערב לירדן ... הטיעון, שליהודים אין זכויות משפטיות על יהודה ושומרון עלול להיות קטלני באשר לזכויות כלשהן שיש ליהודים לריבונות על ישראל שלפני שנת 1967".