סובסידיאריות

עקרון הסובסידיאריות (בעברית 'שיוריות') הוא עיקרון בארגונים מבוזרים לפיו המדרג הגבוה בארגון צריך לטפל רק באותן משימות שאינן יכולות להיות מטופלות טוב יותר במדרג נמוך או מקומי יותר. העיקרון מיושם בתחומים של מדעי המדינה, ניהול ארגוני, פיקוד צבאי, קיברנטיקה ומדעי המידע. במדע המדינה, עקרון השיוריות נחשב לעיקרון הבסיסי של הפדרליזם.

התפתחות עקרון הסובסידיאריות

המקור ההיסטורי של עקרון הסובסידיאריות מצוי במשנתה של הכנסייה הקתולית. עם זאת, יש הרואים את המקור העתיק שלו בעצתו של יתרו למשה להאציל את רוב סמכויות השיפוט שלו לשופטים בדרגות נמוכות יותר: "וְשָׁפְטוּ אֶת-הָעָם בְּכָל-עֵת, וְהָיָה כָּל-הַדָּבָר הַגָּדֹל יָבִיאוּ אֵלֶיךָ, וְכָל-הַדָּבָר הַקָּטֹן יִשְׁפְּטוּ-הֵם" (ספר שמות, פרק י"ח, פסוק כ"ב) יש הרואים בסובסידיאריות עקרון בעל הצדקה מוסרית-חברתית (כגון, הוגי הכניסייה) במובן זה שהמוסר מחייב לאפשר לאנשים לקבוע את גורלם עד כמה שניתן, ויש הרואים בה ביטוי לעקרון דמוקרטי, המחייב שהחלטות תתקבלנה כמה שיותר קרוב לאלה שעומדים להיות מושפעים מהן. העיקרון נכלל תחילה ב-Single European Act מ-1987. באמנת מאסטריכט (אשר נכנסה לתוקף ב-1993) ניתן לעיקרון תוקף אשר חיזק את מעמדו, והוא נקבע באמנה כעיקרון כללי של משפט האיחוד האירופי. אמנת אמסטרדם (אשר נכנסה לתוקף ב-1999) הוסיפה פרוטוקול ליישום 'עקרון הסובסידיואריות' ו'עקרון המידתיות'. באמנת ליסבון (אשר נכנסה לתוקף ב-2009), פרוטוקול זה תוקן, ונהפך לפרוטוקול השני לאמנת ליסבון.

עקרון הסובסידיאריות ועקרון המידתיות

סעיף 5(1) לאמנה על האיחוד האירופי קובע כי ההגבלות על סמכויות האיחוד האירופי ומוסדותיו נופלות בגדר 'עקרון ההענקה' ('The Principle of Conferral'), כאשר השימוש בסמכויות אלו נמצא בגדר עקרונות 'הסובסידיאריות' ו'המידתיות'. כלומר, 'עקרון ההענקה' קובע אילו סמכויות נמצאות בגדר הסמכויות שהוענקו לאיחוד האירופי ומוסדותיו, ועקרונות 'הסובסידיאריות' ו'המידתיות' קובעים איך להפעיל סמכויות אלו.

יישום בפועל של עקרון הסובסידיאריות

בתחום הצעות החקיקה, ביישום עקרון הסובסידיאריות חל גם הפרוטוקול השני לאמנת ליסבון: ה"פרוטוקול ליישום עקרונות הסובסידיאריות והמידתיות" מחייב את הנציבות האירופית לקיים התייעצות נרחבת עם המדינות החברות לפני כל הצעת חקיקה. כמו כן על הנציבות לספק הצהרה מפורטת באשר לאופן שבו היא יישמה את העיקרון ביחד עם הצעת החקיקה, ועליה לכלול מדדים איכותיים וכמותיים על ההשפעות הכלכליות של הצעות החקיקה, אשר מהם ניתן לראות שאמנם מטרות החקיקה תושגנה בצורה טובה יותר ברמת האיחוד מאשר ברמת המדינות החברות. בנוסף, על הנציבות להגיש דו"ח שנתי על יישום עקרון הסובסידיאריות למועצה האירופית, לפרלמנט האירופי, למועצת השרים ולפרלמנטים המדינתיים. אם הפרלמנט או מועצת השרים מציעים שינויים בהצעת החקיקה, עליהם להתחשב גם כן בעיקרון.
הפרוטוקול השני לאמנת ליסבון גם מגביר את תפקיד הפרלמנטים המדינתיים בפיקוח על יישום עקרון הסובסידיאריות: על מועצת השרים והפרלמנט לדווח לפרלמנטים המדינתיים על החלטות והצעות בתחום החקיקה. תוך שמונה שבועות מקבלת דווח שכזה פרלמנט מדינתי יכול לשלוח לנשיאי מועצת השרים, לנציבות האיחוד האירופי ולפרלמנט האיחוד האירופי חוות דעת מנומקת לפיה, לדעתו, החקיקה אינה עומדת בעקרון הסובסידיאריות. על מוסדות האיחוד להתחשב בפנייה כזו. כאשר פניות שכאלו מבוצעות על ידי פרלמנטים מדינתיים המייצגים שליש (ובנושאי חוץ וביטחון- רבע) מכלל הקולות של הפרלמנטים המדינתיים, הנציבות חייבת לבחון מחדש את ההצעה. עקב כך היא רשאית לשנות, להסיר או לצדד בהצעה, אך עליה לנמק את החלטתה.
סעיף 294 באמנת תפקודו של האיחוד האירופי (TFEU – The Treaty on the Functioning of the European Union]]‏ קובע את הליך החקיקה הרגיל באיחוד האירופי. על פיו, מועצת השרים מחוקקת ביחד עם הפרלמנט האירופי תקנות, דירקטיבות והחלטות, על פי הצעת הנציבות. כאשר הצעת החקיקה מיועדת לחקיקה בהליך רגיל, ורוב רגיל של קולות בפרלמנטים המדינתיים מצביעים נגדה עקב חריגה מעקרון הסובסידיאריות, על הנציבות לבחון שוב את ההצעה. אם היא ממשיכה לצדד בהצעה, עליה לנמק את עמדתה. במקרה כזה, המוסדות המחוקקים- הפרלמנט (ברוב רגיל) ומועצת השרים (ברוב של 55%) עלולים שלא לקבל את עמדת הנציבות, כאשר די ברוב הנדרש באחד ממוסדות אלו כדי לפסול את עמדת הנציבות.

ביקורת שיפוטית על קיום עקרון הסובסידיאריות

לבית הדין האירופי לצדק (ה-CJEU) יש סמכות עקרונית לקיים ביקורת שיפוטית על קיום עקרון הסובסידיאריות לפי סעיף 263 ל-TFEU - Treaty on the Functioning of the European Union, וזאת בעקבות תלונה של אחת מהמדינות החברות, בין בשם ממשלתה ובין בשם הפרלמנט שלה. ביקורת כזו יכולה להתקיים גם בעקבות תלונה של מועצת האזורים ביחס לדברי חקיקה שהאמנה קבעה חובת התייעצות עמה בקשר אליהם. לעניין זה קבע סעיף 8 לפרוטוקול השני לאמנת ליסבון הוראות מיוחדות והבהרות בנוגע לסעיף 263 ל-TFEU, הנוגעות לפעולות חקיקה שאינן מתיישבות עם עקרון הסובסידיאריות.
ואולם, עד כה בית הדין האירופי לצדק (ה-CJEU) לא הסיר או ביטל חקיקה בעילה של הפרת עקרון הסובסידיאריות. הטעם לכך הוא שבדיקת העמידה בתנאים המהותיים של העיקרון כרוכה בבחינה עובדתית מסובכת ולא חדה וכן בהפעלת שיקול דעת פוליטי, ועל כן יקשה לבית הדין להיכנס אליה. ניסיון כזה, בפרשת ה-Tobacco Advertising לא צלח. במקרה זה, גרמניה טענה בפני בית הדין שיש לבטל דירקטיבה שהחיל האיחוד האירופי, האוסרת פרסום ומימון מוצרי טבק במדינות האיחוד. אחת מהטענות (מיני רבות) אותה העלתה גרמניה הייתה פגיעה בעקרון הסובסידיאריות. בית הדין ביטל את הדירקטיבה, אך לא התייחס לטענה בדבר פגיעה בעקרון הסובסידיאריות, אלא נימק את החלטתו בכך שהדירקטיבה ותוכנה חרגו מסמכויות האיחוד לחקיקה. פרשה זאת מעניינת משום שבית הדין לא התייחס לתוכן הטענה לגופה- דהיינו אם הדירקטיבה צודקת או לא- אלא הוא התייחס לשאלה האם החקיקה על איסור פרסום מוצרי טבק ברמת האיחוד (ולא ברמת המדינות החברות) מותרת או לא. גם ניסיון אחר לטעון לאי-עמידה בתנאים הפרוצדורליים של העיקרון לא צלח. גם שם דובר בעתירה של גרמניה כנגד הפרלמנט והמועצה אך בעניין הדירקטיבה לביטוח פיקדונות. גרמניה טענה שהדירקטיבה כלל לא מזכירה את עקרון הסובסידיאריות ומה עשתה הנציבות כדי לעמוד בדרישותיו. בית הדין דחה את העתירה תוך שהוא מציין כמה דברים שנאמרו במבוא לדירקטיבה ושיש בהם כדי להראות עמידה בתנאים, הגם שהסוגיה לא נזכרה במפורש.

יישום עקרון הסובסידיאריות בהקשר לאמנות כלכליות בינלאומיות

יש מי שהציע להשתמש בעקרון הסובסידיאריות כדי להסביר את תופעת השימוש הגובר באמנות בילטראליות להסדרת סוגיות כלכליות בינלאומיות, במקום השימוש המסורתי באמנות רב-לאומיות.
גם אמנות בינלאומיות יוצרות משטר של ממשל בינלאומי (International Governance) מסוים, ועבור המדינה הבודדת הבחירה באמנה בילטראלית מבטאת החלטה שקרובה יותר אליה, מאשר אמנה רב-לאומית. היכולת שלה לשלוט בתוכנה של האמנה הבילטראלית ובשותפים שאיתם היא רוצה לכרות אמנות כאלה היא הרבה יותר גדולה מאשר באמנה רב-לאומית, כדוגמת הסכמי ארגון הסחר העולמי, שהיום חברות בהם כמאה וששים מדינות. כאשר מדינה (במיוחד מדינה קטנה) מצטרפת לאמנה כזו, היא נאלצת לקבל את האמנה כמו שהיא, על הוראותיה ועל המדינות החברות בה, ובמובן זה ההחלטה בדבר תוכנה של האמנה מתקבלת ברמה "הגבוהה" ממנה בכמה רמות. מנקודת מבט זו ניתן להבין מדוע הולכים ומתרבים הסכמי הסחר הבילטראליים והאזוריים, בעוד סבב דוחה של ארגון הסחר העולמי מתעכב כבר שנים רבות. גם בתחום הגנת ההשקעות ומניעת כפל מס, האמנות הבילטראליות הן השולטות בכיפה. מאידך, כמו בעקרון הסובסידיאריות, ישנם תחומים שבהם מתבקשת פעולה ברמה הקולקטיבית הגבוהה יותר, בשל הגודל וההיקף של הפעולה, או בשל צורך למנוע התחמקות או "טרמפיסטים חופשיים", ואז אין מנוס מלהזדקק לאמנה רב-לאומית. דוגמאות לתחומים כאלה הן תחום הסובסידיות והצורך בריסונן, תחום המלחמה בשוחד בעסקאות בינלאומיות, ותחום המאבק בהלבנת ההון.