בית הדין הפלילי הבינלאומי

היסטוריה

הקמת בית דין בינלאומי לצורך העמדתם מנהיגים פוליטיים הנאשמים בפשעים בינלאומיים לדין הוצעה לראשונה כחלק מוועידת השלום בפריז (במסגרת ועדת האחריויות) בשנת 1919 בעקבות מלחמת העולם הראשונה. הנושא נדון שוב בוועידה שהתקיימה בז'נבה בחסות חבר הלאומים בשנת 1937, שבדומה לוועידה הראשונה, קבעה כי יש לייסד בית משפט בינלאומי קבוע כדי לנסות למגר פעולות טרור בינלאומי. האמנה נחתמה על ידי 13 מדינות, אך איש לא אישר אותה והיא מעולם לא נכנסה לתוקף.
לאחר מלחמת העולם השנייה הקימו בעלות הברית שני בתי דין אד-הוק כדי להעמיד לדין את מנהיגי מדינות הציר שהואשמו בפשעי מלחמה. בית הדין הצבאי הבינלאומי, שישב בנירנברג, העמיד לדין את מנהיגי גרמניה, בעוד שבית הדין הצבאי הבינלאומי למזרח הרחוק בטוקיו היה אחראי על מנהיגי יפן. ב-1948 הכירה לראשונה העצרת הכללית של האו"ם בצורך בבית משפט בינלאומי קבוע להתמודדות עם זוועות מלחמת העולם השנייה. לבקשת האספה הכללית גובשה ועדת החוק הבין-לאומית (ILC) בשני חוקים בתחילת שנות החמישים, אך אלה נגנזו במהלך המלחמה הקרה, דבר שהפך את הקמתו של בית משפט פלילי בינלאומי לא מציאותי מבחינה פוליטית.
בנימין ב. פרנץ, חוקר פשעי המלחמה הנאצים לאחר מלחמת העולם השנייה, והתובע הראשי מטעם צבא ארצות הברית במשפט איינזצגרופן, הפך להיות תומך נמרץ בהקמת שלטון חוק בינלאומי ובית משפט פלילי בינלאומי. בספרו הראשון שפורסם ב-1975, תחת הכותרת "הגדרת תוקפנות בינלאומית: החיפוש אחר שלום עולמי" (Defining International Aggression: The Search for World Peace), הוא דגל בהקמת בית משפט כזה. תומך נוסף היה רוברט קורט ווצל, שערך בשיתוף ספר בשם "לקראת בית משפט פלילי בינלאומי אפשרי" (Toward a Feasible International Criminal Court) ב-1970 וייסד את הקרן להקמת בית דין פלילי בינלאומי ב-1971.
ביוני 1989, ראש ממשלת טרינידד וטובגו, רובינסון, חידש את הרעיון של בית משפט פלילי בינלאומי קבוע עם הצעתו להקמת בית משפט כדי להתמודד עם סחר בסמים בלתי חוקי . בעקבות הצעת טרינידד וטובגו, רתמה מליאה העצרת הכללית את ה-ILC לנסח חוק לבית משפט קבוע פעם נוספת. בעוד הטיוטה מתגבשת, מועצת הביטחון של האו"ם הקימה שני בתי דין אד הוק בתחילת 1990. בית הדין הפלילי הבינלאומי ליוגוסלביה לשעבר הוקם בשנת 1993 בתגובה לזוועות בקנה מידה גדול שבוצעו על ידי כוחות מזוינים במהלך מלחמת יוגוסלביה, ובית הדין הפלילי הבינלאומי של רואנדה הוקם בשנת 1994 בעקבות רצח העם ברואנדה. הקמת בתי דין אלה הדגישה אף יותר את הצורך בבית משפט פלילי בינלאומי קבוע.
ב -1994 הציג ה- ILC את הצעת החוק הסופית לבית דין הפלילי בינלאומי בפני העצרת הכללית והמליץ על כינוס ועידה שתדון באמנה שתהיה לחוק בעבור בית המשפט. לבחינת סוגיות מפתח מהותיות בטיוטת החוק, הקימה האספה הכללית ועדת אד הוק להקמת בית דין פלילי בינלאומי, שנועדה פעמיים בשנת 1995. לאחר בחינת דו"ח הוועדה, הקימה האספה הכללית את הוועדה המכינה להקמת בית הדין הפלילי הבינלאומי לכתיבת טיוטה מגובשת. בשנים 1996–1998 התקיימו שישה כנסים של הוועדה המכינה במטה האו"ם בניו יורק, במהלכם ארגונים לא ממשלתיים נתנו משוב והשתתפו בפגישות תחת ארגון הגג של הקואליציה לבית הדין הפלילי הבינלאומי (CICC). בינואר 1998 התכנסו הלשכה ומרכזי הוועדה המכינה לאספה בזוטפן בהולנד, כדי לארגן מחדש ולאחד את טיוטות הכנסים השונים לטיוטה אחת שלמה.
לבסוף יזמה העצרת הכללית ביוני 1998 כנס ברומא, במטרה לגבש באופן סופי את האמנה שתשמש כחוק לבית המשפט. ב-17 ביולי 1998, אמנת רומא של בית הדין הפלילי הבינלאומי התקבלה בהצבעה של 120 בעד, 7 מתנגדים, ו-21 מדינות נמנעות. שבע המדינות שהצביעו נגד האמנה היו סין, עיראק, ישראל, לוב, קטר, ארצות הברית ותימן . הצבעת הנגד של ישראל נבעה מהכללת "פעולה של העברת אוכלוסייה לשטח כבוש" ברשימת פשעי המלחמה.
לאחר 60 אשרורים נכנסה לתוקף חוקת רומא ב-1 ביולי 2002 ובית המשפט הפלילי הבינלאומי הוקם רשמית. ההרכב הראשון של 18 שופטים נבחר על ידי מועצת המדינות החברות בפברואר 2003. הם הושבעו בבית המשפט הראשון של בית המשפט ב -11 במרץ 2003.
בית המשפט הוציא את צווי המעצר הראשונים שלו ב-8 ביולי 2005, והדיונים הראשונים התקיימו בשנת 2006. בית המשפט הוציא את פסק הדין הראשון שלו בשנת 2012 כאשר קבע כי מנהיג המורדים הקונגולס תומאס לובנגה דיילו אשמה בפשעי מלחמה הקשורים בשימוש בילדים .
בשנת 2010 המדינות החתומות על אמנת רומא ערכו כנס לראשונה כנס סקירה של אמנת רומא של בית הדין הפלילי הבינלאומי בקמפלה, אוגנדה. בכנס אומצו שני תיקונים לחוקה. התיקון השני הגדיר את "פשע התוקפנות" ותיאר את ההליך שלפיו בית הדין הפלילי הבינלאומי יכול להעמיד לדין אינדיווידואלים. עם זאת, התנאים המתוארים בתיקון טרם התקיימו, ובית הדין הפלילי הבינלאומי עדיין אינו יכול להפעיל סמכות שיפוטית על פשעי תוקפנות.
באוקטובר 2016, לאחר טענות חוזרות ונשנות כי בית המשפט היה מוטה נגד מדינות אפריקה, בורונדי, דרום אפריקה וגמביה הודיעו על נסיגתן מחוקת רומא. עם זאת, בעקבות הבחירות לנשיאות של גמביה מאוחר יותר באותה שנה, שהביאו את שלטונו הארוך של יחיא ג'אמעה לקצו, ביטלה גמביה את הודעת המשיכה שלה. בית המשפט העליון של דרום אפריקה קבע בתחילת 2017 כי פרישתה של המדינה בלתי חוקתית, ולפיכך ממשלת דרום אפריקה הודיעה לאו"ם, במרץ 2017 כי גם היא מבטלת את החלטתה הקודמת לפרישה.
מומחים מאמינים כי קניה, נמיביה ואוגנדה יחליטו לפרוש ובעקבותיהן מדינות אפריקאיות רבות.
ה-ICC הודיעה כי תפתח חקירה ראשונית על מוערבותה של ממשלת הפיליפינים באופי האלים של המלחמה בסמים במדינה. בעקבות כך הודיע נשיא המדינה רודריגו דוטרטה ב-14 במרץ 2018 כי המדינה תגיש בקשה לפרישתה מבית הדין הפלילי הבינלאומי. הליך הפרישה הושלם ב-17 במרץ 2019. עם זאת, בית הדין הבהיר כי הוא שמר על סמכות שיפוטית על הפיליפינים בתקופה שבה הייתה המדינה חלק מחוקת רומא, מנובמבר 2011 ועד מארס 2019.

מדינות חברות

לאמנת רומא נספח המאשר את הקמת בית הדין הפלילי הבינלאומי, עליו חתומות 124 מדינות, בהן כל מדינות אמריקה הדרומית, כמעט כל אירופה, רוב אוקיאניה וכמחצית מאפריקה.
31 מדינות חתמו אך לא אשררו את אמנת רומא. ביניהן ישראל, אשר חתמה על אמנת רומא בשנת 2000, ובעת חתימתה הצהירה כי "בהיותה תומכת פעילה ועקבית של הרעיון של בית דין פלילי בינלאומי, ושל מימושו באמצעות אמנת רומא, ממשלתה של מדינת ישראל גאה להביע את הכרתה בחשיבות, ויותר מכך — ההכרחיות, של בית דין יעיל לאכיפת שלטון החוק ומניעה של התחמקות מעונש. כאחת מהוגות הרעיון של בית משפט פלילי בינלאומי, ישראל, באמצעות עורכי הדין והמדינאים הבולטים שלה, השתתפה, מאז תחילת שנות החמישים, באופן פעיל ביצירתו של בית דין כזה. נציגיה, תרמו לכל שלבי ההכנה של אמנת רומא כשהם נושאים בליבם ובמוחם זיכרונות קולקטיביים, ולעיתים אישיים, של השואה — הפשע הנורא ביותר שאי פעם בוצע בהיסטוריה של בני האדם. הם עשו זאת בהתלהבות, בתחושות עמוקות של כנות ורצינות."
על פי כללי המשפט הבינלאומי הפומבי, כל המדינות שחתמו על האמנה מחויבות לה אלא אם כן החריגו עצמן ממנה. ארבע מדינות הודיעו למזכ"ל האו"ם שאינן מתכוונות להיות צד להסכם: ארצות הברית, רוסיה, סודאן וישראל. מדינות אלה אינן כפופות לכללי בית הדין הפלילי הבינלאומי. כמו כן 41 מדינות שלא חתמו על אמנת רומא מלכתחילה אינן כפופות לכללי בית הדין הפלילי הבינלאומי, שהבולטות בהן הם סין והודו.
אוקראינה לא חתמה על אמנת רומא, אך בשנת 2013 הודיעה כי היא מקבלת עליה את כללי בית הדין הפלילי הבינלאומי.

סמכות שיפוט וקבילוּת

חוקת רומא דורשת את קיומם של מספר קריטריונים לפני שאדם יוכל לתבוע בבית המשפט. התקנון כולל שלוש דרישות שיפוט ושלוש דרישות קבילות. יש לעמוד בכל הקריטריונים כדי שהמשפט ימשיך. שלוש דרישות השיפוט הן: (1) נושא שיפוט (אילו מעשים הם פשעים), (2) סמכות שיפוטית טריטוריאלית או אישית (המקום בו בוצעו הפשעים או מיקום מבצעם), ו-(3) מועד השיפוט (מתי בוצעו הפשעים).

דרישות בנושא סמכות השיפוט

נושאי השיפוט של בית המשפט קובעים מהם הפשעים שעליהם ניתן להעמיד לדין אנשים. אנשים יכולים לעמוד לדין רק על פשעים המפורטים בחוקה. הפשעים העיקריים רשומים בסעיף 5 של החוקה ומוגדרים בסעיפים בהמשך החוקה: רצח עם (מוגדר בסעיף 6), פשעים נגד האנושות (מוגדרים בסעיף 7), פשעי מלחמה (מוגדרים בסעיף 8) ופשעים של תוקפנות (מוגדר ב סעיף 8 bis ) (עדיין אינו בתחום השיפוט של בית המשפט, ראו להלן). בנוסף, סעיף 70 מגדיר עבירות נגד מערכת החוק, המהווה קטגוריה חמישית של פשעים שעליהם אינדיווידואלים יכולים לעמוד לדין.

סוגיית מלחמת האזרחים בלוב

הסכסוך בלוב, כחלק מהאביב הערבי, היווה קרקע פורייה לשיתופי פעולה בינלאומיים מצד תומכי קדאפי ומתנגדיו כאחד. פעולות רבות בוצעו במסגרת זו בכלל ומשפטיות-דיפלומטיות בפרט. במאי 2011 הגיש תובע בית הדין בקשה לערכאת קדם-משפט להוצאת צווי מעצר לנשיא לוב מועמר קדאפי, לבנו סייף אל-אסלאם ולראש המודיעין הלובי בשל פשעי מלחמה, פשעים נגד האנושות והשמדת עם שבוצעו לאחר 15 פברואר 2011. הצווים הוצאו זמן קצר לאחר מכן. דווח כי המהירות שבה בקשת הצווים נעשתה משקפת את המטרה העיקרית והיא לייצר דה-לגיטימציה להתקפותיו של הנשיא הלובי על אוכלוסייה אזרחית שמתקוממת נגדו, ולמשוך עריקים מהממשלה והצבא לכוחות האופוזיציה ואף לשיתוף פעולה עם הגורמים הבינלאומיים. הצווים התקבלו בשבחים ושיתוף פעולה באכיפתם הובטח כמעט על ידי כל מדינות המערב וחלק ממדינות אפריקה (בריטניה, דנמרק, אוסטרליה, גרמניה, קנדה, פורטוגל, ניגריה, לבנון, האיחוד האירופי, רוסיה וסין). האכיפה המדוברת עתידה הייתה להתבטא בסנקציות כלכליות, ניתוק קשרים דיפלומטיים עם ההנהגה בראשות קדאפי, שיתוף פעולה מודיעיני ותמיכה צבאית וכלכלית באופוזיציה. האיחוד האפריקאי, לעומת זאת, כינה את פעולה בית הדין הפלילי כ"מפלה", וקרא לחבריו להתעלם מהצווים. לאחר מכן עתר האיחוד האפריקאי למועצת הביטחון כדי להשהות את החקירה של בית הדין הפלילי.
בתחילה, נדמה היה שההליכים פרי מנגנון שיתופי הפעולה הבינלאומיים המוזכר לעיל, היוו פריצת דרך נכונה לפתירת הסכסוך. אולם, ככל שנמשכה הלחימה עלו קולות אחרים וניסיונות מקבילים למצוא אלטרנטיבות. קולות אלה נבעו ממספר חששות עתידיים. לדוגמה, קדאפי הודיע שאין בכוונתו לכבד את הצווים ונציגיו כינו את בית הדין הפלילי "ארגון שנוצר בבירור כדי להעמיד לדין אנשים מהעולם השלישי". זאת ועוד, לתמיכת קדאפי הצטרפו מנהיגים נוספים מן העולם הערבי בקריאות דומות. בנוסף, דיווחי עיתונות הגיבו על הסיכון הטמון ב"תביעה רגישה פוליטית במהלכו סכסוך מזוין" והביעו דאגה שהתביעה עלולה "לסבך את המאמצים לגרום לקדאפי להתפטר". לפיכך, כל אלו הובילו להעלאת האפשרות כי גירוש על ידי משא ומתן עשוי להיות יעיל יותר בעצירת הטבח כניסיון למצוא אלטרנטיבה למציאת פריצת דרך לפתירת הסכסוך.