המרשם הלאומי של מקומות היסטוריים

היסטוריה

ב-15 באוקטובר 1966 יצרה הצעת חוק שימור ההיסטוריה את המרשם הלאומי של מקומות היסטוריים ואת הסוכנויות הממשלתיות לטיפול בהם המשרדים המדינתיים לשימור ההיסטוריה (State Historic Preservation Offices) בראשי תיבות SHPO. בתחילה כלל המרשם הלאומי רק אתרים היסטוריים לאומיים (National Historic Landmarks) שהוכרו קודם להקמת המרשם על פי הצעת חוק בקונגרס מ-1935, כמו גם אתרים היסטוריים אחרים במערכת הפארקים הלאומיים. אישור החוק, שעבר תיקונים ב-1980 וב-1992, ייצג את הפעם הראשונה שלארצות הברית הייתה מדיניות שימור היסטוריה. הצעת החוק מ-1966 חייבה סוכנויות ממשלתיות אלו לשתף פעולה עם משרדי ה-SHPO ועם סוכנות פדרלית עצמאית, המועצה המייעצת על שימור ההיסטוריה (Advisory Council on Historic Preservation), בראשי תיבות ACHP, שנועדה להתעמת עם ההשפעות השליליות של פעילות ממשלתית על שימור ההיסטוריה.
על מנת לנהל את המרשם הלאומי של מקומות היסטוריים הקים שירות הפארקים הלאומיים של ארצות הברית השייך למחלקת הפנים של ארצות הברית, שבראשו עמד ג'ורג' הרצוג (George B. Hartzog Jr.), אגף מנהלי הקרוי המשרד לארכאולוגיה ולשימור ההיסטוריה (Office of Archeology and Historic Preservation), בראשי תיבות OAHP. הרצוג הטיל על ה-OAHP ליצור את תוכנית המרשם הלאומי על בסיס המנדט של הצעת החוק מ-1966. ארנסט קונלי (Ernest Connally) היה המנהל הראשון של המשרד. בתחומי ה-OAHP הוקמו מחלקות לטיפול במרשם הלאומי. המחלקה ניהלה כמה תוכניות שכבר היו קיימות, כולל סקר אתרים היסטוריים וסקר בניינים אמריקנים היסטוריים (Historic American Buildings Survey), כמו גם המרשם הלאומי החדש וקרן שימור ההיסטוריה (Historic Preservation Fund).
המנהל הראשון, שתוארו היה "שומר המרשם" (Keeper of the Register), היה ויליאם ג'. מורטה (William J. Murtagh), היסטוריון של אדריכלות. בשנים הראשונות של המרשם בשלהי שנות ה-60 ותחילת שנות ה-70 הייתה פעילות הארגון חלשה ומשרדי ה-SHPO היו קטנים, חסרו בהם עובדים והם לא קיבלו מימון מספק. עם זאת, הקרן לשימור ההיסטוריה עדיין קיבלה כספים על מנת לתת מענקים לבעלי נכסים רשומים, תחילה לבתים שהפכו למוזיאונים ולמבנים מוסדיים, אבל אחר כך גם למבנים מסחריים.
כמה שנים מאוחר יותר ב-1979 חולקו תוכניות שימור ההיסטוריה של שירות הפארקים שהיו קשורות הן לשירות הפארקים והן למרשם הלאומי לשתי "מחלקות עזר" (Assistant Directorates): "מחלקת העזר לארכאולוגיה ושימור ההיסטוריה" (Assistant Directorate for Archeology and Historic Preservation) ו"מחלקת העזר לשימור ההיסטוריה של הפארקים". מ-1978 עד 1981 הועבר הטיפול במרשם הלאומי לסוכנות חדשה שהייתה קרויה: "שירות הנופש ושימור המורשת" (Heritage Conservation and Recreation Service) בתוך מחלקת הפנים של ארצות הברית.
בפברואר 1983 אוחדו שתי מחלקות העזר במטרה ליעל, ומתוך הכרה בתלות ההדדית שבין תוכניותיהן. ג'רי ל. רוג'רס (Jerry L. Rogers) נבחר לנהל את מחלקת העזר המאוחדת. הוא תואר כמנהלן מוכשר, שהיה ער לצורך של שירות הפארקים לעבוד תוך שיתוף פעולה עם משרדי ה-SHPO, האקדמיה והממשלות המקומיות.
אף שלא תוארו בפרוטרוט בהצעת החוק של 1966 הפכו משרדי ה-SHPO לחלק אינטגרלי בתהליך של רישום נכסים במרשם הלאומי. התיקונים מ-1980 בהצעת החוק של 1966 הגדירו עוד יותר את אחריותם של משרדי ה-SHPO בהקשר של המרשם הלאומי. כמה מהתיקונים של 1992 של הצעת החוק מ-1966 הוסיפו קטגוריה למרשם הלאומי הידועה כ"נכסי תרבות מסורתיים", אותם נכסים הקשורים לילידי אמריקה או הוואי.
המרשם הלאומי של מקומות היסטוריים גדל משמעותית מאז הוקם בהצעת החוק של 1966. ב-1986 בחרו אזרחים וקבוצות 3,623 נכסים נפרדים, אתרים ונפות להכללה במרשם הלאומי, ובסך הכול 75,000 נכסים נפרדים. מקרוב לשני מיליון נכסים במרשם הלאומי, 93,000 רשומים בנפרד. אחרים רשומים כנכסים משתתפים בתחומי נפות היסטוריות.

נכסים שנרשמו

רישום במרשם הלאומי של מקומות היסטוריים הוא הכרה ממשלתית בנפה היסטורית, אתר, בניין או נכס. עם זאת, המרשם הוא בעיקר "מעמד מכובד שאליו נלווים כמה תמריצים כספיים פדרליים". המרשם הלאומי של מקומות היסטוריים כולל אוטומטית את כל האתרים ההיסטוריים הלאומיים כמו גם אזורים היסטוריים המנוהלים על ידי שירות הפארקים. אתרים הנכללים בהגדרה כוללים פארק לאומי היסטורי (National Historical Park), פארק צבאי לאומי / שדות קרב (National Military Park/Battlefields), אנדרטאות לאומיות (National Memorials) וחלק מהמונומנטים לאומיים. מדי פעם מוסיפים למרשם אתרים היסטוריים השוכנים מחוץ למדינה, אך קשורים לארצות הברית (כגון שגרירות ארצות הברית בטנג'יר שבמרוקו).
הרישום במרשם הלאומי אינו מגביל בעלים של נכס פרטי מלהשתמש בנכס שלו. עם זאת, בכמה מדינות ועיריות יש חוקי עזר לגבי נכסים הנרשמים במרשם הלאומי. אם מעורבים מימון פדרלי או תהליך אישור פדרלי מופעל פרק 106 של חוק שימור ההיסטוריה הלאומי מ-1966. פרק 106 מחייב את הסוכנות הפדרלית המעורבת בנושא להעריך את ההשפעות של פעולת הבעלים על המשאבים ההיסטוריים. הגוף שאמור לפקח על כך על פי פרק 106 הוא סוכנות פדרלית עצמאית, המועצה המייעצת על שימור ההיסטוריה (Advisory Council on Historic Preservation), בראשי תיבות ACHP. הפרק דורש שמנהל של כל סוכנות פדרלית שיש לה סמכות ישירה או עקיפה על הפרויקט שעשוי להשפיע על הנכס הרשום או שהוחלט כי הוא זכאי להיות רשום במרשם הלאומי של מקומות היסטוריים חייב לדווח תחילה למועצה המייעצת. המנהל של הסוכנות האמורה נדרש "להביא בחשבון את ההשפעה של הפעילות" על הנכס של המרשם הלאומי, כמו גם לאפשר ל-ACHP הזדמנות נאותה להגיב.
אף שפרק 106 אינו מחייב במפורש שמנהל הסוכנות הפדרלית יקבל את ההצעות של ה-AHCP, יש לעצות שלו השפעה מעשית, בייחוד החובות הסטטוטוריות של חוק המרשם המחייבים סוכנויות פדרליות "להביא בחשבון את ההשפעה של הפעילות".
באותם מקרים בהם מחליט ה-ACHP שלפעילות הפדרלית תהיה "השפעה שלילית" על הנכסים ההיסטוריים מחפשים דרך למנוע זאת. בדרך כלל נוצר מזכר הבנות שבו הצדדים המעורבים מסכימים לתוכניות מסוימת. למדינות רבות יש חוקים הדומים לפרק 106. בניגוד לתנאים הקשורים לנפה היסטורית המוגדרת פדרלית, חוקי העזר העירוניים הקובעים לגבי נפות היסטוריות מקומיות מגבילים לעיתים קרובות סוגים מסוימים של שינויים לנכסים. בכך הם עשויים להגן על הנכס יותר מאשר מאפשר הרישום במרשם הלאומי.
השימוש בשפה הרחבה יותר אפשרה לנכסים רבים יותר ולפארקים ליהנות ממעמד של אזורים מוגנים באמצעות חקיקה זו, מדיניות שהתפתחה מוקדם בהיסטוריה של קיום החוק. בית המשפט העליון של ארצות הברית קבע בפסק הדין במשפט "אזרחים לשימור פארק אוברטון נגד וולפה" (Citizens to Preserve Overton Park v. Volpe) מ-1971 שלפארקים יכול להיות אותו מעמד מוגן כמו ל"אתרים היסטוריים".

הגשת הצעה לנכסים מרובים

"הגשת הצעה לנכסים מרובים" (Multiple Property Submission), בראשי תיבות MPS היא הצעה לרישום במרשם הלאומי של "קבוצה נושאית" (thematic group), קבוצת נכסים קשורים שיש להם נושא משותף וניתן להציע אותם כקבוצה. הגשת הצעה למספר נכסים יחד חייבת לעמוד בקריטריונים בסיסיים מסוימים על מנת שקבוצת הנכסים תצורף למרשם הלאומי.
התהליך מתחיל במילוי "טופס תיעוד נכסים מרובים" (Multiple Property Documentation Form), שבניגוד לטופס המועמדות הרגיל למרשם הלאומי מתפקד כמסמך גג. תפקיד טופס התיעוד הוא לקבוע את הבסיס לזכאות של הנכסים הקשורים. המידע בטופס תיעוד נכסים מרובים יכול לשמש להציע מועמדות ולרשום נכסים היסטוריים קשורים יחד, או לקבוע קריטריונים לנכסים שעשויים להיות מוצעים בעתיד. לפיכך, תוספות ל-MPS יכולות להתרחש לאורך זמן.
המועמדות של נכסים פרטניים ב-MPS מושגת באותה דרך כשל מועמדויות אחרות. השם של "הקבוצה הנושאית" מציין את הנושא ההיסטורי של הנכסים. הוא נחשב "רישום של נכס מרובה". מהרגע שמועלית מועמדות של נכס פרטני או קבוצה של נכסים ומבוצע רישום במרשם הלאומי, טופס תיעוד נכסים מרובים, יחד עם טפסי המועמדות של המרשם הלאומי של מקומות היסטוריים מהווים הגשת הצעה לנכסים מרובים.
דוגמאות ל-MPS כוללות את "הצעת נכסים מרובים של מחוז לי" (Lee County Multiple Property Submission) בפלורידה, "המחסנים באומהה" באומהה בנברסקה, "אבני הגבול של מחוז קולומביה המקורי" (Boundary Markers of the Original District of Columbia) בין מרילנד לוירג'יניה ו"ספריות קרנגי באילינוי" (Illinois Carnegie Libraries). לפני שהומצא המונח "הגשת הצעה לנכסים מרובים" ב-1984 היו רישומים כאלו ידועים כ"משאבים נושאיים" (Thematic Resources), כדוגמת "המשאב הנושאי של התחנות הפעילות של רכבות הנוסעים" (Operating Passenger Railroad Stations Thematic Resource) בניו ג'רזי, או כ"אזורים של משאבים מרובים" (Multiple Resource Areas).

הטבות לבעלי הנכסים

הרישום במרשם הלאומי אינו מגן על הנכסים בכל צורה שהיא. מדינות, עיריות ומועצות אזוריות עשויות לבחור או שלא לבחור להגן על מקומות היסטוריים רשומים. הגנה עקיפה אפשרית באמצעות תקנות של גוף מוניציפלי או של המדינה בנוגע לפיתוח של נכסים רשומים, ובאמצעות הטבות מס.
עד 1976 לא ניתנו הטבות מס לבניינים רשומים. לפני 1976 העדיפו דיני המיסים הפדרליים בנייה חדשה על פני שימוש מחדש של מבנים קיימים, לעיתים היסטוריים. ב-1976 שונו דיני המיסים כך שניתנו הטבות מס לקדם שימור של נכסים היסטוריים מניבי הכנסה. שירות הפארקים הלאומיים קיבל על עצמו את האחריות להבטיח שרק שיקום ששימר את אופיו ההיסטורי של בניין יהיה זכאי להטבות מס פדרליות. שיקום מאושר הוא כזה ששירות הפארקים הלאומיים סובר שהוא עולה בקנה אחד עם הסטנדרטים לשיקום של מזכיר הפנים. נכסים ואתרים רשומים במרשם, כמו גם אלו השוכנים בנפות היסטוריות הרשומות במרשם הלאומי ותורמים לתקופה שבגינה יש לנפה חשיבות, הפכו זכאים להטבות מס פדרליות.
בעלים של נכסים מניבים הרשומים פרטנית במרשם הלאומי של מקומות היסטוריים או של נכסים המוגדרים כמשאבים משתתפים בנפה היסטורית לאומית רשומה עשויים להיות זכאים לקבלת זיכוי ממס בגובה 20% בשיקום מבנה היסטורי. השיקום עשוי להיות מסחרי, תעשייתי, או למגורים להשכרה. תוכנית הטבות המס מופעלת באמצעות תוכנית הטבות המס הפדרלית של שימור ההיסטוריה (Federal Historic Preservation Tax Incentives), המנוהלת במשותף על ידי שירות הפארקים הלאומיים, המשרדים המדינתיים לשימור ההיסטוריה ושירות הכנסות הפנים. מלבד הזיכוי במס בן ה-20%, מציעה תוכנית ההטבות במס זיכוי מס בן 10% לשיקום לבעלים של בניינים שאין להם ערך היסטורי, שאינם מבני מגורים ושנבנו לפני 1936.
חלק מבעלי הנכסים עשויים להיות זכאים למענקים, כדוגמת התוכנית שפעלה בעבר "הצילו את אוצרות אמריקה" (Save America's Treasures) שחילקה מענקים ספציפית לנכסים שנרשמו במרשם הלאומי שיש להם חשיבות לאומית או שהוגדרו כאתרים היסטוריים לאומיים.
חוק השימור לא מבדיל בין נכסים הרשומים במרשם הלאומי של מקומות היסטוריים ואלו המוגדרים כאתרים היסטוריים לאומיים בהקשר לזכאות להטבות מס או מענקים. זה נעשה במכוון, שכן כותבי הצעת החוק למדו מניסיונם שהבדלה בין קטגוריות של חשיבות עבור תמריצים כאלו גרמה לקטגוריה הנחותה להתכלות. בעיקרו של דבר, הפכה החלטה זו את האתרים ההיסטוריים הלאומיים לסוג של הנכסים המשמעותיים ביותר של המרשם הלאומי של מקומות היסטוריים.

אתרים "צעירים"

בשימור ההיסטוריה של ארצות הברית "כלל חמישים השנים" הוא האמונה המקובלת שנכס לא יכול להירשם במרשם הלאומי של מקומות היסטוריים אם הוא לא בן חמישים שנים לפחות. למעשה כלל זה אינו כלל מחייב. הוא חריג בקריטריונים של הערכת הזכאות להתווסף למרשם הלאומי. כי שציין ג'ון ספרינקל, סגן המנהל של מכון השימור הפדרלי: "'כלל' זה הוא רק חריגה מהקריטריונים המעצבים את הרישומים בתוך המרשם הלאומי של מקומות היסטוריים". מתוך שמונה החריגים (או שיקולי קריטריונים), שיקול G, לנכסים שקיבלו חשיבות בתוך חמישים השנים האחרונות, הוא כנראה עיקרון השימור הידוע ביותר, ועם זאת גם אינו מובן נכונה.
עם כל שנה חולפת חוצה קבוצה חדשה של משאבים את סף החמישים שנים, שקודם לכן נחשבו "מוקדם מדי" מכדי להירשם במרשם הלאומי של מקומות היסטוריים (אלא אם היו חשובים באופן יוצא דופן). השימור של משאבים "קטינים" זוכה לעניין גובר במאה ה-21.

רישומים שבוטלו

נכון ל-1999 בוטלו 982 נכסים מהמרשם, לרוב משום שנהרסו. בין הנכסים שנהרסו לאחר שנרשמו היו "הנפה ההיסטורית ג'וברס קניון" (Jobbers Canyon Historic District) באומהה (נרשמה ב-1979, נהרסה ב-1989), "ארמון השעשועים (Palace Amusements) באסברי פארק בניו ג'רזי (נרשם ב-2000, נהרס ב-2004), ושבעה מתשעת הבניינים שנכללו ב"נפה ההיסטורית של אוניברסיטת קונטיקט" (University of Connecticut Historic District) בקונטיקט (נרשמו 1989, נהרסו 2017).