קפיטולציות

קפיטולציות (מלטינית בימי הביניים: "הסכם בראשי פרקים ספציפיים", מהמילה הלטינית caput - ראש, capitulum - פרק,
בשימוש בשנת 1535) הוא שם כולל לזכויות מיוחדות של אזרחי מדינות (בדרך כלל מדינות אירופה וארצות הברית) בשטחן של מדינות אחרות באסיה ובאפריקה (בסין נהנתה גם יפן, כמו מדינות אירופה וארצות הברית, מזכויות הדומות לקפיטולציות).
בתולדות המזרח התיכון משמש המונח קפיטולציות כשם לזכויות שהשיגו מדינות אירופה וארצות הברית לאזרחיהן שהיו בתחומי האימפריה העות'מאנית. הקפיטולציות כללו, בין היתר, פטור ממסים מסוימים, והחרגה של האזרח האירופי מסמכות השיפוט של בית המשפט העות'מאני. אזרח של מדינה אירופאית, שהיה לה הסכם מעין זה עם האימפריה העות'מאנית, היה נשפט בדרך כלל אצל הקונסול של מדינתו בתחום מגוריו. יתר על כן, סכסוך משפטי בין אזרח אירופי לבין אזרח עות'מאני היה מתברר בפני פורום מעורב, שכלל את הקונסול של מדינת האם של האזרח ושופט מטעם השלטון עות'מאני.

המקור ההיסטורי של משטר הקפיטולציות

קפיטולציות נהגו בממלכות הצלבנים במזרח התיכון בימי הביניים. ערי איטליה שסחרו עם אותן ממלכות השיגו לאזרחיהן שורה של הטבות, שצמצמו מאד את סמכותן של אותן מדינות כלפי אזרחים אלו. חלק מהממלכות המוסלמיות שנטלו את מקומן של הממלכות הצלבניות בסוריה ובארץ ישראל היו מעוניינות בהמשך הסחר עם ערי אירופה השונות, ולשם כך נתנו לאזרחי מדינות אלו ערובות לשלומם, לרכושם ולחופש הדת שלהם.

משטר הקפיטולציות באימפריה העות'מאנית

גם האימפריה העות'מאנית העניקה הטבות מעין אלו לסוחרים אירופים ממדינות מסוימות באירופה, במיוחד מערי איטליה השונות. עם היחלשותה של האימפריה במאה התשע עשרה השיגו מדינות אירופה השונות הטבות מהסוג שהוזכר לעיל. הטבות אלו הפכו את הקונסולים לריבונים על אזרחי מדינותיהן בארצות האימפריה העות'מאנית. 
הסכמי הקפיטולציה נחתמו אחרי שבריטניה, רוסיה ואוסטרו-הונגריה סייעו לשלטון העות'מאני למגר את כוחותיו של מוחמד עלי, שליט מצרים מארץ ישראל וסוריה, לאחר ששלט בהן בין השנים 1840-1831. ההסכמה לחתום על הסכמים אלו, שהיוו פגיעה מהותית בסמכות האימפריאלית של העות'מאנים, מהווים ביטוי לחולשתה ההולכת וגוברת של האימפריה מול מעצמות אירופה. הסכמי הקפיטולציות הביאו לעידן חדש עבור זרים באימפריה העות'מאנית כולה, שכן מדינות אירופה יכלו עתה להקים עבורם מערכות אזרחיות מקבילות לאלו שסיפקה האימפריה, כגון שירותי דואר, בנקים, בתי חולים, בתי ספר, סלילת דרכים ומסילות.
בהמשך דרשו מדינות אירופה אף להחיל את זכויות הקפיטולציה גם על אוכלוסיות לא-מוסלמיות במזרח התיכון, בלי קשר למוצאן. רוסיה, למשל, דרשה זאת עבור כלל היוונים האורתודוקסים במזרח התיכון, ובמיוחד בארץ ישראל; צרפת דרשה זאת עבור כל הנוצרים הקתולים, ואילו אנגליה דרשה זאת עבור היהודים והדרוזים.

סופן של הקפיטולציות

הקפיטולציות היוו עבור המדינה המארחת סמל לשעבודה בידי המדינות המפותחות, כך שמדינה שהתחזקה שאפה לביטול הקפיטולציות בשטחה. כך, למשל, ביטלה יפן את הקפיטולציות בשטחה בשנת 1899, או האימפריה העות'מאנית, ששינתה את יחסה לזרים עם מהפכת הטורקים הצעירים בשנת 1908. 
במהלך מלחמת העולם הראשונה בוטלו באימפריה העות'מאנית הקפיטולציות עבור אזרחי מדינות אירופה שהיו מדינות אויב. מצב זה גרם לקשיים רבים ליישוב היהודי בארץ ישראל שרובו הורכב מאזרחי מדינות אלו. אמנם בהסכם סוור שנחתם לאחר מלחמת העולם הראשונה הוחזרו הקפיטולציות, אך בהסכם לוזאן משנת 1923, כחלק מהתנערותה של המדינה הטורקית החדשה ממורשתה של האימפריה העות'מאנית, הן בוטלו שוב. בתקופת המנדט הבריטי, בוטלו הקפיטולציות בשטח ארץ ישראל, ירדן ועיראק, והזכויות מהן נהנו זרים באימפריה העות'מאנית, לא חלו עוד תחת השלטון הבריטי. כך היה גם בתחומי המנדט הצרפתי בסוריה ובלבנון.  
הלגיטימיות הבינלאומית של הקפיטולציות הלכה ודעכה בתקופה שבין שתי המלחמות. בשנת 1919 הכריז השלטון הקומוניסטי בברית המועצות על ויתור חד צדדי על הקפיטולציות שירש מרוסיה בפרס, ובשנת 1924 הכריז על ויתור דומה בסין, אם כי הפעם תוך כדי משא ומתן. צעדים אלו הלמו את האידאולוגיה הקומוניסטית בדבר טיבו הנצלני של הקולוניאליזם. 
בשנת 1922 הוכר הצורך 'להסדיר' את עניין הזכויות האקס-טריטוריאליות (המקבילה הסינית לקפיטולציות) של המעצמות בסין. בשנת 1927 ביטלה תאילנד את הקפיטולציות בתחומה. בשנת 1928 עשתה זאת איראן (אז פרס), ובשנת 1936 עשתה זאת אתיופיה (אז חבש). במצרים, לעומת זאת, לא בוטלו הקפיטולציות עד לשנת 1937, ובסין אמנם הכריזה הממשלה על ביטול הקפיטולציות כבר בשנים 1928 ו-1929 אך רק באמצע מלחמת העולם השנייה הסכימו ארצות הברית ובריטניה להכיר בביטול הקפיטולציות, כמחווה לצ'יאנג קאי שק.

ה'קפיטולציות' החדשות

ביטול הקפיטולציות לא מנע, ואולי אף החריף, סוגיות הקשורות בהגנה על זכות הקנין של אזרחי מדינות המערב מפני מערכות השלטון והמשפט בארצות אסיה ואפריקה. לאזרחי המדינות העשירות היה רכוש רב באותן ארצות, וניסיונות של ממשלותיהן להפקיע ולהלאים אותו, עורר מתח מדיני ובינלאומי רב. כך למשל ניסיונותיו של ראש ממשלת פרס מוחמד מוסאדק להלאים את תעשיית הנפט בארצו הביאו את ארצות הברית ובריטניה לפעול לסילוקו. הלאמת תעלת סואץ על ידי נשיא מצרים גמאל עבד אל נאצר הביאו למבצע מוסקטר ובעקיפין הקלו על ישראל במלחמת סיני. גם הלאמת תעשיית הנחושת בצ'ילה על ידי נשיא צ'ילה דאז סלבדור איינדה תרמה להידרדרות החמורה ביחסים בינו לבין ארצות הברית.
עקב מקרים אלו ואחרים החלו תאגידים מערביים לתור אחר דרכים חדשות שיגנו על רכושם מפני הלאמה והפקעה, במדינות שבחלקן נהנה רכוש מעין זה מהגנת הקפיטולציות. בלחצן של המדינות העשירות (שחלקן נהנו בעבר מהקפיטולציות) נחתמה שורה של אמנות בינלאומיות, שיצרו חסינות לתאגידים אלו מפני הפקעה אפשרית של רכושם. אמנות אלו אינן בדיוק הקפיטולציות שרווחו בעבר, שהגנו בעיקר על האזרח, אלא סוג של הסדר הגנה על רכושם של תאגידים בינלאומיים.