הפרוטוקול הנוסף הראשון לאמנות ז'נבה

הפרוטוקול הנוסף הראשון לאמנות ז'נבה משנת 1949 (בקיצור: הפרוטוקול הנוסף הראשון) מהווה מסמך מרכזי בתחום המשפט הבינלאומי ההומניטרי המודרני. זוהי אמנה שנוסחה בוועידה דיפלומטית בז'נבה בין השנים 1974–1977 ובה 102 סעיפים. הפרוטוקול אומץ ונכנס לתוקף בשנת 1977. הפרוטוקול הנוסף הראשון מתייחס בין השאר לטיפול בפצועים וחולים בשדה הקרב בסכסוכים מזוינים בינלאומיים, לשיטות לחימה ואמצעי לחימה, לזכאותם של לוחמים למעמד שבויי מלחמה, להגנה על אזרחים בזמן סכסוך מזוין ולאמצעי היישום והאכיפה שיש לנקוט כדי להבטיח את מילוי הוראותיו.

המעמד המשפטי של הפרוטוקול הראשון

הפרוטוקול הנוסף הראשון אושרר על ידי למעלה מ-170 מדינות. חלקים ממנו מהווים משפט בינלאומי מנהגי, ועל כן מחייבים גם מדינות שאינן צד לפרוטוקול. חלק מהאיסורים הקבועים בפרוטוקול הם מעשים פליליים בנוסף לכך שהם יוצרים אחריות מדינה, והפרתם היא בסיס להעמדה לדין פלילי (ס' 85).עקרונות הפרוטוקול הנוסף הראשון התקבלו באורח נרחב, ולפרוטוקול השפעה עמוקה על הפרקטיקה של מדינות בסכסוכים מזוינים בינלאומיים.

רקע היסטורי לניסוח הפרוטוקול

ניהול סכסוכים מזוינים באזורים צפופי אוכלוסייה מציבים אתגרים רבים, כגון: היטמעות לוחמים ומטרות צבאיות בקרב אזרחים ושימוש בשיטות הגנה הכוללות שימוש באזרחים. הגורמים הללו מקשים על המתקיף להבחין בין מטרות צבאיות וכוחות אויב, לבין אזרחים. כמו כן, ניהול סכסוכים מזוינים באזורים צפופי אוכלוסייה מביאים עימם סבל אנושי כבד: נזקים בהיבט נרחב לבתי אזרחים, פגיעה באמצעי המחיה של האזרחים והרס תשתיות חיוניות. אתגרי הלחימה הללו ותוצאותיהם, הביאו להקמת מסגרת דינים בינלאומית, הפרוטוקול הראשון נוסף לאמנת ז'נבה לצורך הסדרת התנהגות הלוחמים במצבים אלה, ומגן על מי שאינם משתתפים במעשי האיבה. המשא ומתן לעניין ניסוח הכללים התנהל בשנות ה-70, על רקע לוחמת גרילה ותופעות של אסימטריה בלחימה.

תכנים עיקריים

הפרוטוקול מחדד את עקרון ההגנה על אובייקטים אזרחיים, כגון איסור פגיעה בסכרים, הגנה על הסביבה, על מבני תרבות ודת, ועל שדות תבואה. נוסף על כך, הוא אוסר על השתתפות ישירה של ילדים מתחת לגיל 15 בסכסוכים מזוינים. הכללים בפרוטוקול הראשון נוסחו באופן מופשט וכוללני, זאת על מנת שניתן יהיה להחילם על כל מצבי הלחימה ועל כל שיטות הלחימה, ועל מנת להתאימם להתפתחויות הלחמה המודרנית.

עקרון ההבחנה

על פי סעיפים 48 לפרוטוקול, יש לבצע הבחנה בין שתי קטגוריות של אנשים: אנשים הנמנים עם הכוחות המזוינים, כלומר אנשים המנהלים והמשתתפים בפעולות הלחימה. קטגוריה זו כוללת את כוחות הצבא הסדירים, כוחות הצבא הלא סדירים, חברים בקבוצה חמושה מאורגנת מדינתית ולא מדינתית. על מנת לקדם את ההגנה על האוכלוסייה האזרחית מפני השפעות הלחימה, מחויבים הלוחמים להבחין עצמם בשונה מהאוכלוסייה האזרחית בעת שהם מעורבים בפעולת לחימה.  הקטגוריה השנייה כוללת אזרחים, אשר מוגדרים ככל אלה שאינם נמנים כחלק מאותם האנשים שמנהלים או משתתפים בפעולות הלחימה. הסעיף מרחיב את החובה המוטלת על כוחות לוחמים מעבר להגנה על אזרחיהם, אלא גם בנוסף על אזרחים בצד היריב. חידוד נוסף של פרוטוקול זה הוא ההגנה על אובייקטים אזרחיים והגנה על הסביבה בהם הם חיים, תוך איסור השתתפות ישירה של ילדים מתחת לגיל 15 בסכסוכים מזוינים. רק מי שמשתייכים לקטגוריה הראשונה של האנשים נחשבים ליעד לגיטימי להתקפה בעת סכסוך מזוין. אסור לתקוף אזרחים או אוכלוסייה אזרחית, ואלה זכאים להגנה מהתקפות ישירות.

עקרון המידתיות

לפי סעיפים 51 ו-54 לפרוטוקול, יש איסור על התקפות של מטרות צבאיות, כאשר ניתן לצפות שיגרמו אובדן נלווה של חיי אזרחים, פציעה נלווית של אזרחים, נזק נלווה לאובייקטים אזרחיים, אשר יהיו מופרזים ביחס ליתרון הצבאי הממשי הישיר והצפוי.

מנגנון יישום ואכיפה

כללי הפרוטוקול הראשון הנוסף לאמנת ז'נבה הם בבחינת משפט הומניטרי בינלאומי מנהגי, ראיה לנוהג כללי שנתקבל בבחינת דין, מתוקף כך מחייבים גם את המדינות שלא אשררו את הפרוטוקול הראשון הנוסף.

הרחבת דיני הסכסוך המזוין לסכסוכים שבהם משתתפות תנועות שחרור לאומי

הרחבה נוספת של הפרוטוקול הנוסף הראשון היא החלת דיני הסכסוך המזוין גם על סכסוכים שבהם עמים בעלי זכות להגדרה עצמית לוחמים נגד שליטה קולוניאלית,  כיבוש זר או שלטון זר, במטרה למש את זכותם להגדרה עצמית, כפי שעוגנה במגילת האומות המאוחדות ובהכרזה על עקרונות המשפט הבינלאומי בדבר יחסים ידידותיים ושיתוף פעולה בין מדינות ׁ(ס' 1 לפרוטוקול). ארגונים המייצגים עמים כאלו יכולים להצטרף לפרוטקול (ס' 96),  ולוחמים של ארגונים כאלו זכאים למעמד של שבויי מלחמה (ס' 43-44).

סוגיות עיקריות שמתעוררות

לעניין עקרון ההבחנה, מתעוררת הסוגיה: מי משתייך לקבוצות חמושות מאורגנות, כאשר הכוחות המזוינים של צד לסכסוך מורכבים מכל הכוחות המזוינים, הקבוצות והיחידות המאורגנות תחת פיקוד האחראי על אותו צד על ניהול פקודיו, גם אם אותו צד מיוצג על ידי ממשלה או רשות שאינה מוכרת על ידי צד שלישי. כוחות מזוינים אלה יהיו כפופים למערכת משמעת פנימית, אשר בין היתר תאכוף את הציות לכללי המשפט הבינלאומי החלים בסכסוך מזוין. מקבוצות אלו תישלל ההגנה מפני תקיפה ישירה. צוות מומחים בוועד הבינלאומי של הצלב האדום (ICRC) שכל מטרתו היא לפקח על אכיפת המשפט ההומניטרי בעתות מלחמה תוך שהוקם לצורך סיוע לפצועים ולחולים בשטחי מלחמה, וכיום עוסק בפיקוח על כללי המשפט הבין-לאומי ההומניטרי בעת מלחמה, עסק בסוגיה זו, ופרסם מדריך פרשני בעקבותיה.  נקבע שהמונח "קבוצה חמושה מאורגנת" מתייחס באופן בלעדי לעניין החמוש או הצבאי של צד שאינו מדינה בסכסוך מזוין. כלומר, לכוחות מזוינים במובן הפונקציונלי של פעולת הלחימה. רק אלה המקבלים על עצמם תפקידי לחימה פונקציונליים ומתמשכים ויכולים להיחשב כמי ששייכים לקבוצה חמושה מאורגנת ועל כן לגיטימי להתקיפם ואלו אינם זוכים להגנה.

הקשר הישראלי וביקורת על הפרוטוקול

מדינת ישראל לא הצטרפה לפרוטוקול הנוסף הראשון, ואף נחשבת למתנגדת עקבית לחלק מהוראותיו, זאת על אף שהייתה משתתפת פעילה בעת ניסוחו. ישראל היא המדינה היחידה אשר הצביעה נגד אישור הנוסח הסופי של הפרוטוקול, ונגד אימוץ מספר סעיפים מרכזיים שלו. להתנגדותה של ישראל כמה טעמים: תחולת הפרוטוקול על מאבקי שחרור לאומי; הגמשת כללי הזכאות לקבלת מעמד של שבויי מלחמה; ודרכי ההצטרפות של ארגוני שחרור לאומי לפרוטוקול, באופן שלדעת ישראל מעודד ארגוני גרילה לפנות לשימוש בטרור.
לצד ישראל, מספר מדינות נוספות, בהן ארצות הברית, טורקיה, פקיסטן והודו סירבו לאשרר את הפרוטוקול. מדינות נוספות, בהן בריטניה, גרמניה, איטליה וצרפת הביעו הסתייגות כלפי חלק מסעיפי האמנה.
המשלחת האמריקאית נימקה את התנגדותה לפרוטוקול: "במקרה של הפרות מתמשכות ורחבות היקף של אמנות ז'נבה והפרוטוקול, סדרת האיסורים על פעולות ענישה עלולה להיווכח כבלתי-ניתנת ליישום. תקיפות מסיביות ומתמשכות המכוונות נגד אוכלוסייה אזרחית של מדינה אינן יכולות להיוותר ללא מענה דומה. האיסור להגיב למעשה כזה, בלא שניתנת חלופה סבירה, הופך את הפרוטוקול לבלתי-מתקבל על הדעת ואין לצפות כי יעמוד במבחן המעשה בסכסוכים מזויינים עתידיים."
עם זאת, לפי שיטת המשפט הישראלית, הוראות מנהגיות של המשפט הבינלאומי הן חלק מהמשפט הישראלי באופן אוטומטי. לפיכך, חלק הוראות הפרוטוקול הנוסף הראשון חלות בישראל, למשל ס' 51(3) השולל הגנה מאזרחים המעורבים בפעולות איבה.