חוק המפלגות

חוק המפלגות, שנחקק בשנת 1992, הוא החוק העיקרי המסדיר את רישומן והתנהלותן של המפלגות בישראל.

מהי מפלגה?

מפלגה מוגדרת בחוק כחבר בני-אדם שהתאגדו כדי לקדם בדרך חוקית מטרות מדיניות או חברתיות ולהביא לייצוגם בכנסת על ידי נבחרים (סעיף 1 לחוק). מפלגה היא תאגיד כשר לכל חובה, זכות ופעולה משפטית (סעיף 13 לחוק).

רשם המפלגות

שר המשפטים, הנושא באחריות מיניסטריאלית לביצוע חוק המפלגות, ממנה לשם כך עורך דין הכשיר להיות שופט של בית משפט מחוזי לתפקיד רשם המפלגות (סעיף 3 לחוק).

ייסוד ורישום מפלגה

100 בני אדם או יותר, שהם אזרחי ותושבי ישראל מגיל 18 ומעלה, רשאים לייסד מפלגה על ידי רישומה בפנקס המפלגות (סעיף 2 לחוק). אף התאגדות אינה רשאית לכנות עצמה כמפלגה, אלא אם נרשמה כדין בפנקס המפלגות (סעיף 11 לחוק). בקשה לרישום מפלגה מוגשת על ידי מייסדיה לרשם המפלגות, ועליה לכלול את שם המפלגה, מטרותיה, מענה, וכן את פרטיהם המלאים של כל מייסדיה. לבקשה יש לצרף גם את תקנון המפלגה (סעיף 4 לחוק).
עד לחקיקתו של חוק המפלגות היו המפלגות מאוגדות, בהתאם לתאריך הקמתן, כאגודות עות'מאניות או כעמותות, והן היו כפופות לחוק העמותות ולפיקוח של רשם העמותות. כמו כן, ניתן היה להגיש רשימת מועמדים לכנסת גם מבלי להתאגד כמפלגה.
עצם העובדה שהשתתפותה של מפלגה בחיים הפוליטיים - ועצם קיומה - מותנית ברישומה, מהווה חידוש של הדין הישראלי, שכן מרבית המדינות הדמוקרטיות אינן מטילות דרישות מהותיות של רישום לשם ייסוד מפלגה.

סייגים לרישום מפלגה

רשם המפלגות לא ירשום מפלגה אם יש במטרה ממטרותיה או במעשיה, במפורש או במשתמע, אחת מאלה: שלילת קיומה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית, הסתה לגזענות, תמיכה במאבק מזוין של מדינת אויב או של ארגון טרור נגד מדינת ישראל או אם יש לרשם יסוד סביר למסקנה כי המפלגה תשמש מסווה לפעולות בלתי חוקיות (סעיף 5 לחוק). סעיף זה יש לקרוא לאורו של סעיף 7א לחוק יסוד: הכנסת, שכן הוא מעגן בחוק המפלגות, הלכה למעשה, את העיקרון שנקבע בחוק היסוד.
כמו כן, חל איסור על מפלגה להירשם בשם העלול להטעות או בשם העלול לפגוע בתקנת הציבור או ברגשותיו (סעיף 8 לחוק).
ההתנגדות לרישום מפלגה יכולה להגיע מרשם המפלגות עצמו וכן מצדו של כל אזרח ישראלי בגיר שהוא תושב הארץ. סירוב של הרשם לרשום מפלגה טעון את אישורו של בית המשפט העליון (סעיף 6 לחוק).

תקנון ומוסדות המפלגה

לכל מפלגה חייב להיות תקנון, אשר עליה להתנהל על פיו. על התקנון לכלול התייחסות לנושאים כגון: התנאים לקבלת חברים למפלגה; זכויות וחובות של חברים במפלגה; קביעת מוסדות המפלגה, הרכבם וסמכויותיהם; דרך קביעתם של מועמדי המפלגה בבחירות לכנסת וכיוצא בזה (סעיף 14 לחוק).
החוק מונה שלושה מוסדות חובה במפלגה: מוסד מרכזי, גוף שמופקד על ניהול ענייני המפלגה ועל ביצוע החלטות, ומוסד לביקורת שבו יכול לכהן כל חבר מפלגה שאינו חבר הנהלה או חבר בית הדין המשמעתי (סעיפים 18 ו-19 לחוק).

חברות במפלגה

כל אזרח ישראלי שהוא תושב הארץ ומלאו לו 17 שנים, ושבנוסף על כך ממלא אחר התנאים הקבועים בתקנון לחברות במפלגה, רשאי להיות חבר במפלגה. החברות במפלגה היא אישית והיא אינה ניתנת להעברה. על כל מפלגה לנהל פנקס חברים, ובו שמם ומספרי תעודות הזהות של כל חברי המפלגה (סעיף 20 לחוק). החוק אוסר על אדם להיות חבר ביותר ממפלגה אחת (סעיף 15 לחוק). הצהרה כוזבת של אדם על חברותו או על אי חברותו במפלגה מהווה עבירה פלילית שעונשה מאסר של עד שנה אחת (סעיף 28 לחוק).
מן הראוי לציין, כי עד שנת 1999 הגיל המינימלי לחברות במפלגה היה 18 שנים. החוק תוקן, כאמור, והגיל המינימלי נקבע על 17 שנים, וזאת על אף שהגיל המינימלי להצבעה בבחירות לכנסת היה ונותר 18 שנים. כפועל יוצא מכך, ייתכן מצב שבו קטינים בני 17 ומעלה יהיו חברים במפלגה, יכהנו במוסדותיה וישתתפו בהליך הבחירה של מועמדיה לכנסת, אך לא יוכלו להשתתף בבחירות לכנסת ולהצביע עבור המפלגה שבה הם חברים.

פעילות כלכלית-עסקית והכנסות של מפלגה

חל איסור על מפלגה לעסוק במישרין או בעקיפין בפעילות כלכלית-עסקית. עם זאת, החוק מתיר למפלגה לקנות, למכור, להשכיר או להחזיק בנכס מכל סוג שהוא, לנהל את כספי המפלגה ולהשקיעם, להוציא לאור עיתונים או כתבי עת של המפלגה ולקיים פעילות של חינוך תנועתי (סעיף 21 לחוק).
ההכנסות היחידות המותרות למפלגה הן מגביית דמי חבר ומגביות מקרב חברי המפלגה, כספים או תרומות שהתקבלו לפי חוק מימון מפלגות וכספים שהתקבלו ממועמדים בבחירות פנימיות של המפלגה, כהשתתפות בהוצאות המפלגה לצורך ארגון הבחירות (סעיף 25 לחוק).
על מפלגה לנהל ספרי חשבונות, מאזנים ודו"חות על פי הנחיות מבקר המדינה, ולהגיש לרשם המפלגות אחת לשנה הודעה ובה פירוט נכסיה והתחייבויותיה (סעיפים 24 ו-25א. לחוק).

בחירות מקדימות במפלגה ומימונן

באוגוסט 2008 נכנסו לתוקפן הוראות חדשות שהתווספו לחוק, ובהן פירוט והרחבה של החובות והמגבלות המוטלות על המפלגות, בכל הנוגע לקיומן של בחירות מקדימות ומימונן.
האיסור על פרסום תוצאות סקרי בחירות החל מיום שישי שלפני הבחירות ועד למועד סגירת הקלפיות, שקיים לגבי הבחירות לכנסת, הורחב גם לגבי בחירות מקדימות במפלגות (סעיף 17א. לחוק).
חל איסור על מועמדים לקבל תרומות מתאגידים בישראל או בחו"ל, מקטינים ומתורמים אנונימיים, וכן חל איסור לקבל תרומות בשטרות כסף או במטבעות בסכום העולה על 200 ש"ח (סעיף 28ד. לחוק). החוק אף מטיל מגבלות על הלוואות וערבויות שיכול מועמד לקבל: ניתן לקבלן מתאגיד בנקאי בלבד, תקופת הפרעון לא תעלה על שנה, והסכום המקסימלי הוא מחצית מתקרת ההוצאות הכוללת המותרת למועמד (סעיף 28ד1. לחוק).
החוק קובע סכומי מקסימום שיכול אדם בודד לתרום למועמדים וסכומי מקסימום שיכול כל מועמד להוציא, וזאת בהתחשב במספר בעלי זכות הבחירה ובתפקיד אליו מתמודדים המועמדים. כך, למשל, בבחירות מקדימות לתפקיד של חבר כנסת, כאשר קיימים לפחות 50,000 בעלי זכות בחירה, יכול תורם בודד לתרום למועמדים שונים סכום מקסימלי של 30,000 ש"ח. הסכום המקסימלי שיכול כל מועמד להוציא במקרה כזה עומד על 155,000 ש"ח, בתוספת 2.75 ש"ח לכל בוחר מעל ל-10,000 בוחרים. במקרה של בחירות מקדימות לתפקיד יושב ראש המפלגה, כאשר קיימים לפחות 50,000 בעלי זכות בחירה, יכול תורם בודד לתרום כספים למועמד אחד בלבד, עד לסכום של 40,000 ש"ח. כל מועמד יכול במקרה כזה להוציא סכום כולל של 620,000 ש"ח, בתוספת 2.75 ש"ח לכל בוחר מעל ל-10,000 בוחרים (סעיפים 28ו. ו-28ח. לחוק).
מי שנבחר להיות מועמד של מפלגה שלא בדרך של בחירות מקדימות, אלא למשל בדרך של ועדה מסדרת, רשאי לקבל תרומה ולהוציא הוצאות בסכום כולל של 5,000 ש"ח בלבד (סעיף 28ב-3. לחוק).
סמכות הפיקוח על התרומות הניתנות למועמדים ועל ההוצאות שמוציאים המועמדים נתונה למבקר המדינה. על כל מועמד מוטלת החובה לנהל את התרומות שקיבל ואת ההוצאות שהוציא לצורך התמודדותו בבחירות המוקדמות בחשבון בנק נפרד ועל פי הנחיות מבקר המדינה, וכן להעמיד את מערכת החשבונות שלו לביקורתו של מבקר המדינה (סעיף 28יט. לחוק). על המועמדים להודיע למבקר המדינה על כל תרומה שקיבלו, תוך 14 ימים מיום קבלתה, ולהגיש לו דו"ח מסכם מלווה בתצהיר על מערכת החשבונות שניהלו, תוך 6 שבועות מיום הבחירות המקדימות (סעיפים 28כא. ו-28כב. לחוק).
הפרת ההוראות המתייחסות למימון הבחירות המקדימות מהווה עבירה פלילית, שהעונש עליה נע בין קנס כספי לשנת מאסר, בהתאם להוראה שהופרה (סעיף 28כו. לחוק).

פירוק מפלגה

מפלגה רשאית להחליט בעצמה על פירוק מרצון שלה, וזאת על פי החלטה של לפחות שני שלישים מחברי המוסד המרכזי שלה. פירוק מפלגה יכול להיעשות גם על פי צו של בית משפט, בעקבות בקשה של היועץ המשפטי לממשלה, רשם המפלגות או נושה שהמפלגה חייבת לו יותר מ-5,000 ש"ח (סעיפים 26 ו-27 לחוק).