Kunta- ja palvelurakenneuudistus

Kunta- ja palvelurakenneuudistus (PARAS-hanke) oli Vanhasen I hallituksen keväällä 2006 käynnistämä kehittämishanke. Sen tarkoituksena oli eheän kuntarakenteen muodostaminen, kuntapalvelujen tuottaminen taloudellisesti ja kuntien vastuulla olevien palvelujen tuottaminen riittävän vahvoina yksiköinä sekä rakenteellisesti että taloudellisesti.
Valtioneuvostossa hanketta johti peruspalveluohjelmaa valmisteleva ministerityöryhmä. Käytännön toteutusta valmisteli ja ohjasi kunta- ja palvelurakenneryhmä, jonka puheenjohtajana oli alue- ja kuntaministeri Hannes Manninen. Mannista avusti määräaikainen poliittinen sihteeri Antti Mykkänen. Uudistukseen liittyvä laki tuli voimaan helmikuussa 2007 ja se oli voimassa vuoden 2012 loppuun. Paras-hanke kuitenkin pysäytettiin Kataisen hallituksen aikana vuonna 2011.

Vahvojen peruskuntien tavoittelu

Suomen kuntarakenne perustuu suurelta osin vuoden 1865 kunnallisasetukseen, jolla kunnat maallisena hallintoyksikkönä erotettiin 1865-1866 Suomen evankelis-luterilaisen kirkon seurakunnista. Kunta muodostui tuolloin kirkkoherran johtamista seurakunnasta yleensä kappeliseurakuntien toivomuksesta. Kaupunkien erillisyys seurakunnista on vanhempaa, peräisin keskiajalta.
Kuntaliiton mukaan kuntauudistuksessa tuli muodostaa vahvoja peruskuntia, jotka muodostuisivat työssäkäynti- tai asiointialueista tai muista toiminnallisista kokonaisuuksista, joiden asukasmäärä on riittävä peruspalvelujen turvaamiseksi. Kuntaliitto katsoi, että kuntien tavoitekoko tulisi olla vähintään 20 000 asukasta. Tämä tavoite ei toteutunut, mutta sen sijaan muodostui paljon kuntien yhteisiä 20 000 asukkaan yhteistoiminta-alueita.
Kunta- ja palvelurakenneuudistushanke lisäsi huomattavasti kuntaliitosten määrää, koska kunnat pyrkivät ennakoimaan tulevan kuntauudistuksen ja pitämään aloitteen siinä itsellään. SDP:n silloinen puheenjohtaja Eero Heinäluoma arveli hankkeen alkaessa, että Suomen kuntamäärä tulisi uudistuksen johdosta pienenemään 200:lla.

Kuntamallit

Kunta- ja palvelurakenneuudistusta johtava ryhmä esitti 28.9.2005 kolme alustavaa mallia keskustelun pohjaksi. Nämä mallit olivat peruskuntamalli, piirimalli ja aluekuntamalli.

Peruskuntamalli

Peruskunnalla tarkoitettiin vähintään 20 000–30 000 asukkaan kuntaa, joka toimisi paikallisen demokratian toteuttajana. Peruskunnilla olisi nykyisten kuntien tapaan palveluiden järjestämis- ja rahoitusvastuu. Laajempaa väestöpohjaa vaativia palveluita järjestettäisiin esimerkiksi sairaanhoitopiireissä. Peruskuntamallin muutokset aiempaan ovat kolmesta mallista pienimmät, mutta epäiltiin, tapahtuisivatko kuntaliitokset vapaaehtoisesti.
Yksi esitetty perusta kuntauudistukseksi olivat työssäkäyntialueet. Käytännössä malli tarkoitti sitä, että ympäröivät maalaiskunnat vain liitettäisiin niiden keskellä oleviin kaupunkeihin tai suurempiin maalaiskuntien kuntakeskuksiin.
Työssäkäyntialueiden etuna pidettiin sitä, että niissä yhteistyö elinkeinoelämän ohjaamisessa sekä maankäytön ja liikennejärjestelyjen suunnittelemisessa olisi luonnollista. Erityisesti peruskunnat mutta myös peruspalvelupiirit voisivat perustua työssäkäyntialueisiin. Myös peruskuntien muodostaminen seutukunnista oli paljon esillä.

Palvelupiirimalli

Piirimallissa sosiaali- ja terveyspalvelut tuotettaisiin samoissa, vähintään noin 150 000 asukkaan palvelupiireissä. Palvelupiirit voisivat ottaa vastuulleen myös koulutuksen. Erityisen vaativa terveydenhoito olisi kuitenkin keskitetty muutamaan valtakunnalliseen yksikköön kuten miljoonapiireihin. Piirit olisi lisäksi jaettu palvelualueisiin, joiden väestömäärän tulee olla vähintään 20 000 asukasta ja joiden sisällä tarjotaan lähipalveluita. Palvelupiirit eivät korvaisi nykyisiä kuntia, vaan ennemminkin kuntayhtymiä ja sairaanhoitopiirejä.
Piirimallin ongelmina pidettiin sitä, että se katkaisisi sosiaali- ja terveyspalveluiden yhteyksiä muihin palveluihin ja piirien järjestämät palvelut olisivat vain välillisen demokratian varassa.

Aluekuntamalli

Aluekuntamallissa Suomi olisi jaettu 20–25 aluekuntaan ja olemassa olevat kunnat muodostaisivat lähikuntia. Aluekunnat olisivat vastuussa palveluiden järjestämisestä ja myös rahoittamisesta, joten verotusoikeus ja valtionosuudet siirrettäisiin aluekunnille. Aluekuntien ja lähikuntien valtuutetut valittaisiin suoralla kansanvaalilla. Aluekunnat lakkauttaisivat maakuntaliitot ja suuren osan kuntayhtymistä.
Aluekuntamallin katsottiin vähentävän välillistä demokratiaa ja siten kansalaisilla olisi mahdollisuus suoraan valita maakuntien hallinnon edustajat. Ongelmallista mallissa olisi aluekunnan ja lähikunnan välinen työnjako.

Puolueiden näkemyksiä

Vanhasen I hallituksen aikaiset oppositiopuolueet Kokoomus, Vihreät ja Vasemmistoliitto epäilivät, ettei hallitus kykene toteuttamaan kunta- ja palvelurakenneuudistusta sisäisten ristiriitojensa vuoksi. Epäiltiin erityisesti pieniä kuntia hallinneen Keskustan halua uudistuksiin, mikä ilmeni Kuntaliiton hallituksen äänestyksissä, kun Keskusta ja SDP olivat eri linjoilla. SDP:n Antti Kalliomäki ja Keskustan Mari Kiviniemi arvostelivat hallitustovereitaan vuoden 2006 vappupuheissa.

Keskusta

Keskusta vastusti kuntien pakkoliitoksia ja kuntien asukasluvulle asetettavaa ohjerajaa. Puolue katsoi, että keskustelu painottui liiaksi kuntaliitoksiin ja että samanlaisia kuntarakenteen uudistuksia ei välttämättä tarvitse tehdä koko maassa, vaan huomion pitäisi keskittyä palvelurakenteen uudistamiseen. Keskusta esitti ratkaisuksi kysymykseen palveluja koordinoivasta elimestä aluekuntaa, joka ottaisi osan kuntien tehtävistä itselleen.

Kokoomus

Kokoomus kannatti työssäkäyntialueisiin perustuvaa peruskuntamallia ja vaati kuntauudistuksen puitelakiin selkeitä tavoitteita ja aikatauluja. Puolueen mielestä kuntauudistuksessa ei pitänyt unohtaa kasvukeskusten ongelmia: yhdyskuntarakenteen hajoamista sekä kehyskuntien ja keskusten suhdetta.

Kristillisdemokraatit

Kristillisdemokraatit tähtäsivät ensisijaisesti vapaaehtoisin järjestelyin tapahtuvaan kuntakoon kasvamiseen ja pitivät peruskuntamallia parhaana vaihtoehtona. Puolue halusi myös, että entistä useammat päättävät elimet valittaisiin suoraan kansanvaalilla.

Perussuomalaiset

Perussuomalaiset suhtautuivat epäilevästi kuntaliitoksiin ja vastustivat pakkoliitoksia. Puolue katsoi, että kuntaliitokset heikentäisivät demokratiaa ja palveluita.

RKP

Ruotsalainen kansanpuolue suhtautui varauksellisesti kuntien yhdistämiseen ja tavoitteeseen kuntien minimikoosta. Sen mielestä poikkeuksia piti sallia kieliolosuhteiden, saaristomaisuuden tai pitkien etäisyyksien vuoksi. RKP vastusti aluekuntamallia, koska se marginalisoisi ruotsin kielen alueilla, joissa ruotsi on nykyään enemmistökieli.

SDP

Suomen Sosialidemokraattinen Puolue katsoi, että tuli siirtyä kohti suurempia kuntia ja että kuntien yhteistyötä oli lisättävä. SDP vastusti sitä, että kunta- ja palvelurakenneuudistuksen varjolla palveluiden tuotantoa yksityistettäisiin. SDP:n puheenjohtaja Eero Heinäluoma esitti syyskuussa 2005, että kuntauudistuksen kanssa samanaikaisesti toimeenpantaisiin kuntien verouudistus, jossa kuntien valtionavuista osaltaan luovuttaisiin ja verotuksen painopistettä siirrettäisiin kunnille Jukka Pekkarisen mallin mukaisesti. Toukokuussa 2006 Heinäluoma ehdotti, että kunnallisverosta tehtävät vähennykset eivät vähentäisi kuntien vaan valtion verotuloja.

Vasemmistoliitto

Vasemmistoliitto piti parhaana vaihtoehtona työssäkäyntialueisiin perustuvia peruskuntia. Puolue ei hyväksynyt, että uudistuksen yhteydessä edistettäisiin yksityistämistä tai tilaaja-tuottajamallia. Vasemmistoliitto oli tyytyväinen kuntien yhdistämisen ehdoksi asetettuun viiden vuoden irtisanomissuojaan ja kieltoon kunnallisten palveluiden ulkoistamisesta kaupallisille tuottajille.

Vihreä liitto

Vihreä liitto katsoi, että kuntien yhdistyminen oli välttämätöntä. Vihreä liitto vaati erityisesti, että maakuntavaltuustojen ja eräiden muidenkin ylikunnallisten toimielinten jäsenet pitäisi valita suoralla kansanvaalilla. Tämän vuoksi Vihreä liitto piti ainoana puolueena aluekuntamallia tasaveroisena mahdollisuutena peruskuntamallin kanssa.

Yhdistämisavustukset

Vuonna 2007 säädettiin määräaikainen laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta (169/2007). Se oli voimassa helmikuun 23. päivästä 2007 vuoden 2012 loppuun. Samassa yhteydessä tehtiin erinäisiä muutoksia myös vuonna 1997 säädettyyn kuntajakolakiin.
Lain mukaan yhdistymisavustukset olivat suurimmillaan 2008–2009, jolloin ne olivat 1,8 kertaa suuremmat kuin vuosina 2012–2013, minkä jälkeen avustuksia ei enää maksettu. Useamman kuin kahden kunnan yhdistymisestä maksettavat avustukset olivat suurempia kuin kahden kunnan yhdistymisestä.
Hämeenlinnan, Joensuun, Jyväskylän, Kokkolan, Kotkan, Kuopion, Lahden, Lappeenrannan, Mikkelin, Oulun, Porin, Porvoon, Seinäjoen, Tampereen, Turun ja Vaasan seudut kunnat velvoitettiin laatimaan suunnitelma maankäytön, asumisen ja liikenteen yhteen sovittamisesta sekä palvelujen käytöstä yli kuntarajojen, paitsi jos seutujen kunnat yksimielisesti pitäisivät suunnitelman laatimista tarpeettomana. Pääkaupunkiseudun piti tehdä vastaava selvitys.

Paras-hankkeen tulokset

Paras-hanketta arvioinut tutkimusohjelma antoi systemaattista ja vertailukelpoista tietoa hankkeen aikaisista muutosprosesseista ja muutoksen vaikutuksista erityyppisten kuntien sekä eri toimijoiden näkökulmista. Tutkimusohjelman mukaan yhteistoiminta-alueiden määrä lisääntyi voimakkaasti Paras-kaudella. Yhteistoiminta-alueiden heikkoutena tutkijat mainitsivat tiedonkulun. Joissain tapauksissa kuntalaisten tarpeet tai tieto palveluiden toimivuudesta eivät välittyneet peruskuntaan ja sen strategiseen suunnitteluun. Tutkijoiden mukaan sosiaali- ja terveydenhuollon toiminnan rakenteita on uudistettu ja kehitetty. Erilaisia palvelujen organisointi- ja tuotantotapoja on myös kehitetty runsaasti.

Hankkeen pysäyttäminen 2011

Suomessa oli vuonna 2011 vielä puolen sataa kuntaa, jotka eivät täyttäneet Paras-hankkeen vaatimuksia. Tämän kuntajoukon oli määrä vastata viimeistään kesällä 2011, miten ne palvelunsa puitelain hengessä järjestävät. Vuoden 2011 eduskuntavaalien jälkeen hanke kuitenkin pysäytettiin. Kataisen hallituksen kokoomuslainen kuntaministeri Henna Virkkunen ilmoitti, ettei keskustavetoisena käynnistettyä rakenneremonttia viedä loppuun. Hallitusohjelmassa todettiin, että painopiste siirretään varsinaisiin kuntaliitoksiin. Paras-hankkeen mukaisen löyhemmän rakenneremontin sijaan hallitus tähtäsi kuntamäärän selvään vähentämiseen. Kokoomuksen tavoitteena oli noin sata kuntaa, SDP:n tavoitteena noin 160 kuntaa, jotka perustuisivat ”luonnollisiin työssäkäyntialueisiin”. Tavoitetta nimitettiin kunta- ja sote-uudistukseksi.