Valtalaki

Valtalain tausta

Venäjällä maaliskuussa 1917 tapahtuneen helmikuun vallankumouksen jälkeen Venäjän väliaikainen hallitus antoi Suomea koskevan julistuskirjan eli niin sanotun maaliskuun manifestin, jossa muun muassa luvattiin, että Suomen ja Venäjän välit järjestettäisiin säätämällä Suomelle uusi hallitusmuoto. Vuoden 1916 vaaleissa valittu vasemmistoenemmistöinen eduskunta saattoi kokoontua, ja Suomen hallitukseksi nimitettiin uusi sosiaalidemokraattien johtama senaatti, joka tunnetaan varapuheenjohtajansa Oskari Tokoin mukaan Tokoin senaattina. Pian Suomessa nousi esiin kysymys korkeimmasta vallasta: olivatko Venäjän keisarin ja suuriruhtinaan valtaoikeudet myös Suomessa siirtyneet Venäjän väliaikaiselle hallitukselle vai oliko keisarinvallan kukistuminen ratkaisevasti muuttanut Suomen ja Venäjän välistä suhdetta? Suomessa tämä suhde oli nimittäin käsitetty ennen kaikkea henkilökohtaiseksi suhteeksi hallitsijaan. Professori Rafael Erichin muotoileman rohkeimman näkemyksen mukaan Suomen sisäisissä asioissa vallan tuli nyt ”palautua” Suomen omille valtioelimille ja ainoastaan ulkopolitiikassa ja sotilaskysymyksissä jäädä Venäjän johdolle.
Uutta hallitusmuotoa valmistelemaan asetettiin professori K. J. Ståhlbergin johtama komitea, jossa samoin kuin senaatissa toivottiin useiden entisten hallitsijan valtaoikeuksien siirtämistä suomalaisille elimille. Useimmat porvarillisten puolueiden edustajat toivoivat oikeuksien siirtyvän nimenomaan Suomen senaatille. Radikaalimpia demokratianäkemyksiä kannattaneet sosiaalidemokraatit sekä kasvavassa määrin maalaisliittolaiset ja itsenäisyysaktivismin tukijat olivat halukkaita siirtämään ne suoraan eduskunnalle. Venäjän väliaikainen hallitus suostui lopulta siihen, että muun muassa oikeus Suomen lakien vahvistamiseen siirtyisi senaatille. Venäjän hallitukselle jäisivät kuitenkin edelleen valtiopäivien koolle kutsuminen, avaaminen ja hajottaminen, Suomen kenraalikuvernöörin ja ministerivaltiosihteerin nimittäminen sekä ”Venäjän etuja” koskevat asiat. Tämän kompromissin pohjalta valmisteltiin eduskunnalle annettu lakiesitys, joka sai oikeusasioista vastanneen senaattori Antti Tulenheimon mukaan kutsumanimen Lex Tulenheimo.

Valtalain vaiheet

Lex Tulenheimon eduskuntakäsittelyn yhteydessä kesä–heinäkuussa sosiaalidemokraatit radikaalien porvarien kanssa alkoivat tehdä suuria muutoksia esityksen sisältöön. Perustuslakivaliokunnan mietinnössä Suomen senaatille tarkoitetut valtaoikeudet päätettiinkin siirtää eduskunnalle, jolle tulisi myös oikeus asettaa ja erottaa senaatin talousosaston jäsenet. Senaatista tulisi vain eduskunnan ”toimeenpaneva valiokunta”, jolla ei olisi omaa itsenäistä valtaa. Vallan kolmijako-opista olisi näin poikettu parlamentin valtaa selvästi lisäävään suuntaan. Eduskunnalle siirtyisivät muutkin hallitsijan entiset valtaoikeudet – ulkopolitiikkaa ja sotilasasioita lukuun ottamatta – kuten valtiopäivien koolle kutsuminen ja toimeenpanovallan määrääminen.
Valtalaiksi nimetyllä lakiesityksellä oli kaksi kärkeä: vallan siirto Pietarista Suomeen ja toisaalta senaatilta eduskunnalle. Varsinkin sosiaalidemokraattien ajattelussa Suomen itsenäisyyden laajentaminen kytkeytyikin saumattomasti kansanvallan lisäämiseen ja siten edelleen luokkataisteluun. Kesäkuussa puolue nimesi viralliseksi tavoitteekseen itsenäisen Suomen tasavallan ja monet itsenäisyyttä kannattaneet porvarit asettuivatkin sitten tukemaan sosiaalidemokraattien tavoitteita. Varsinkin vanhempaa ikäpolvea edustaneet porvaripoliitikot puoluekannasta riippumatta taas pääasiassa omaksuivat konservatiivisemman asenteen ja suhtautuivat kielteisesti valtalain eduskuntavaltaisuuteen sekä skeptisesti itsenäisyystavoitteisiin. Heidän epäluuloaan lisäsivät SDP:n lisääntyvät suhteet Venäjän bolševikkeihin.
Pietarissa heinäkuussa kokoontunut työläisneuvostojen kongressi antoi suomalaisten sosialistien ehdotuksesta julkilausuman, jossa asetuttiin kannattamaan ”korkeimman vallan” siirtämistä Suomen eduskunnalle, tosin sillä varauksella, että asian lopullinen ratkaiseminen jäisi Venäjän perustuslakia säätävälle kansalliskokoukselle. Tämä kannusti Suomen sosiaalidemokraatteja, jotka jättivät julkilausuman lopussa olleen varauksen huomiotta. Kannanoton taustalla oli myös asemaansa neuvostoissa vahvistaneiden bolševikkien kampanja väliaikaista hallitusta vastaan. Suomessa tiedettiin, ettei väliaikainen hallitus tulisi hyväksymään valtalakia, mutta heinäkuussa Pietarissa käynnistynyt bolševikkien tukema kansannousu antoi valtalain kannattajille toivoa, ettei Venäjän hallituksen mielipidettä tarvitsisikaan huomioida. Bolševikit olivatkin Venäjällä ainoa poliittinen ryhmä, joka oli asettunut tukemaan ajatusta Suomen itsenäisyydestä tai edes valtalakia, kun taas väliaikaiseen hallitukseen sitoutuneet menševikit ja sosialistivallankumoukselliset yrittivät lähinnä jarrutella SDP:n suunnitelmia. Suomalaiset valtalain vastustajat pitivät vaarallisena väliaikaisen hallituksen uhmaamista luottaen pelkän työläisneuvostojen kongressin tukeen, koska se ei ollut edes Venäjällä mikään virallinen valtiollinen elin.
Valtalain hyväksymiseen eduskunnassa tarvittiin perustuslainsäätämisjärjestyksen mukaisesti ensin viiden kuudesosan määräenemmistön kannatus asian kiireellisyydelle ja sen jälkeen kahden kolmasosan tuki itse hyväksymiselle. Pääosa lain vastustajista ei äänestänyt kiireellisyyttä vastaan, joten ehdotus sai siten taakseen riittävän määräenemmistön äänin 165–27. Lopulta itse laki hyväksyttiin ratkaisevassa käsittelyssä 18. heinäkuuta SDP:n, maalaisliiton ja muiden puolueiden itsenäisyysmiesten tuella äänin 136–55. Varsinkin Nuorsuomalainen puolue hajosi kahtia äänestyksessä enemmistön vastustaessa lakia. Äänestystuloksen selvittyä sosiaalidemokraatteja edustanut puhemies Kullervo Manner johti edustaja Lucina Hagmanin ehdotuksesta eduskunnan ja lehteriyleisön yhteistä eläköönhuutoa ”vapaalle Suomelle”. Äänestys osui juuri samoihin aikoihin Pietarin kapinan kanssa, ja Suomessa uskottiin jo väliaikaisen hallituksen kukistuneen. Koska valtalain mukaan eduskunta voisi vastaisuudessa vahvistaa itse hyväksymänsä säädökset, laki saattoi sosiaalidemokraattien mielestä tulla voimaan saman tien riippumatta Venäjän hallituksen hyväksynnästä. Laillisuusajattelusta kiinnipitävinä edes valtalakia tukeneet porvarit eivät kuitenkaan hyväksyneet tällaista kantaa – uusi laki tulisi voimaan vasta, kun se vahvistettaisiin Pietarissa vallitsevan, vanhan valtiosäännön mukaan. Aluksi SDP sai kuitenkin eduskunnassa äänin 104–84 läpi päätöksen, että valtalaki lähetettäisiin Pietariin vain ilmoituksena, ei vahvistettavaksi. Sosiaalidemokraatit katsoivat valtalain voimaanastumisen edellyttävän enää lain antamista eli promulgaatiota, joka oli Suomen senaatille kuuluva muodollisuus.

Eduskunnan hajotus

Venäjän väliaikaisen hallituksen kukistettua kapinoinnin Pietarissa ja Aleksandr Kerenskin noustua sen johtoon valtalain kohtalo muuttui epävarmaksi. Lain suomalaiset vastustajat, varsinkin ministerivaltiosihteeri Carl Enckell, suostuttelivat ja jopa suorastaan painostivat Kerenskiä ja kenraalikuvernööri Mihail Stahovitšiä hajottamaan Suomen eduskunnan. Historiantutkijat eivät ole päässeet varmuuteen siitä, oliko suomalaisten toiminnalla ratkaiseva rooli hajotuspäätöksen synnyssä, mutta ainakin Enckell oli asiassa ilmeisesti poikkeuksellisen aktiivinen. Tästä kehityksestä vielä tietämättöminä sosiaalidemokraatit taipuivat 25. heinäkuuta siihen, että eduskunta lähetti Pietariin sovittelevan adressin, jossa toivottiin valtalain sisällön tunnustamista. Myös eduskunnan lähetystön lähettämistä Pietariin kaavailtiin. Vaikka sosiaalidemokraatit eivät pitäneet väliaikaisen hallituksen vahvistusta valtalaille juridisesti välttämättömänä, lain promulgoimista päätettiin vielä lykätä, kunnes se saisi väliaikaisen hallituksen siunauksen. Kerenskillä ei ollut aikomusta tunnustaa valtalakia, mutta hän toivoi suomalaisten perääntyvän ainakin lain radikaaleimmasta sisällöstä, jotta eduskuntaa ei tarvitsisi hajottaa. Kenraalikuvernööri Stahovitš neuvotteli asiasta 30. heinäkuuta Mannerin ja Tokoin kanssa, mutta nämä tekivät selväksi, että eduskunnan hyväksymän lain sisältöä ei enää voitaisi muuttaa. Niinpä väliaikainen hallitus antoi 31. heinäkuuta manifestin eduskunnan hajottamisesta ja määräsi uudet vaalit, sillä se katsoi eduskunnan ylittäneen valtuutensa.
Tokoin senaatti joutui nyt päättämään, julkaistako hajotusmanifesti vai ei. Sosiaalidemokraatit pitivät manifestia laittomana, sillä heidän mukaansa valtalaki oli jo voimassa, ja he äänestivät senaatissa julkaisemista vastaan. Porvarilliset senaattorit yleisesti kannattivat julkaisemista. Sosiaalidemokraateilla ja porvareilla oli yhtä monta edustajaa Tokoin senaatissa, mutta koska asiasta päättäneeseen senaatin istuntoon osallistui myös sen muodollinen puheenjohtaja, kenraalikuvernööri Stahovitš, hajotusmanifestin julkaiseminen hyväksyttiin äänin 6–7. Prokuraattori P. E. Svinhufvud oli ensin sitä mieltä, että vaikka väliaikaisella hallituksella olikin oikeus eduskunnan hajotukseen, hajotusmanifesti pitäisi palauttaa Pietariin korjattavaksi, koska sen perusteluissa esiintyi virheellisiä tulkintoja Suomen perustuslaeista. Painostuksen jälkeen hän ei kuitenkaan sanellut senaatin pöytäkirjaan vastalausetta. Nuorsuomalainen senaattori Rudolf Holsti meinasi senaatin istunnossa vaatia manifestin palauttamista Svinhufvudin kantaan vedoten, jolloin julkaisemispäätös ei olisi saanut enemmistöä äänistä, mutta senaatin istuntotauon aikana E. N. Setälä palautti Holstin ruotuun uhkauksilla ja pelottelulla. Toisaalta sosiaalidemokraateista Väinö Tanner ja Wäinö Wuolijoki olisivat olleet valmiita kannattamaan manifestin julkaisua, mutta äänestivät puolueensa enemmistön mukaisesti. Monet porvarillisista poliitikoista olivat helpottuneita, kun eduskunnan hajotus "pelasti" Suomen valtalailta, ja lisäksi oli levitetty huhuja, että väliaikainen hallitus puuttuisi sotilaallisesti Suomen asioihin, jos eduskunnan hajotusta ei pantaisi toimeen. Väliaikainen hallitus olikin uhkaavasti siirtänyt 11. heinäkuuta Suomeen 5. Kaukasian divisioonan ja 43. Donin kasakkarykmentin. Nämä ratsuväen parhaimpiin kuuluvat joukot olivat korostetun uskollisia väliaikaiselle hallitukselle.
Eduskunnan hajotusmanifestin julkaisemisen jälkeen Tokoin senaatti hajosi SDP:n senaattoreiden erotessa elo–syyskuun aikana, ja jäljelle jäi porvarillinen tynkäsenaatti eli niin sanottu Setälän senaatti. Kenraalikuvernööri Stahovitš pyysi puhemies Manneria muodostamaan uuden senaatin, mutta tämä kieltäytyi, sillä sosiaalidemokraatit eivät edelleenkään tunnustaneet hajotusmanifestia. Manner kutsui eduskunnan koolle 29. elokuuta, mutta Venäjän hallituksen määräyksestä venäläiset sotilaat estivät sisäänpääsyn eduskunnan kokoontumispaikkana toimineeseen Heimolan taloon. Valtalakirintamaa tukeneet kansanedustajat järjestivät tällöin Mannerin johdolla mielenosoituksellisen varjoistunnon Säätytalossa, mutta porvarilliset puolueet eivät pitäneet toiminnan jatkamista enää mahdollisena. Pelkistä sosiaalidemokraateista koostunut ”Mannerin eduskunta” onnistui vielä 28. syyskuuta kokoontumaan Heimolan talossa, kun Manner rikkoi omakätisesti kenraalikuvernöörin määräyksestä ulko-oveen asetetut sinetit. Tässä istunnossa päätettiin vahvistaa valtalaki sekä ennen hajotusmanifestia hyväksytyt ja toistaiseksi vahvistamattomat kahdeksan tunnin työaikalaki ja laki yleisestä kunnallisesta äänioikeudesta. Näitä päätöksiä ei kuitenkaan pidetty lainvoimaisina.

Seuraukset

Valtalakia vastustaneet porvarit olivat helpottuneita, kun sen voimaantulo saatiin estettyä. Sosiaalidemokraatit olivat katkeria oikeiston ”selkäänpuukotuksesta” sekä Suomen ja Venäjän taantumuksellisten voimien liittoutumisesta. SDP päätti välttämättömyyden edessä osallistua uusiin eduskuntavaaleihin, joita se kuitenkin piti samalla myös laittomina. Lokakuun alussa pidetyissä vaaleissa puolue menetti enemmistönsä ja takertui uudessa eduskunnassa vaatimuksiin valtalain välittömästä julkaisemista, mikä oli myös Me vaadimme -ohjelman pääkohtia. Tämä ajoi vasemmistoa ja oikeistoa Suomessa yhä jyrkemmin vastakkain. Suomen asioihin kyllästynyt kenraalikuvernööri Stahovitš erosi syyskuussa, ja hänen tilalleen nimitettiin Nikolai Nekrasov.
Jälkeenpäin paitsi valtalain vastustajat, myös jotkut maltilliset sosiaalidemokraatit arvostelivat hanketta epäviisaaksi ja haitalliseksi, sillä se katkaisi Suomen välit väliaikaiseen hallitukseen sekä Venäjän maltillisiin vasemmistopuolueisiin ja rakentui pelkästään toiveikkaalle oletukselle bolševikkien johtaman kapinan onnistumisesta. Toisaalta myöhemmin on huomautettu, että vaihtoehtona olisi ollut Suomen tulevaisuuden jääminen Venäjän perustuslakia säätävän kansalliskokouksen päätettäväksi – ja siten epävarmaksi.
Ståhlbergin komiteassa valmistellusta hallitusmuotoesityksestä käytiin vielä loka–marraskuussa neuvotteluita porvarillisten puolueiden ja heikentyneen väliaikaisen hallituksen edustajien kesken. Suomalaiset sopivat uuden kenraalikuvernöörin Nikolai Nekrasovin kanssa manifestista, jolla Venäjän hallitus luopuisi Suomessa kaikesta paitsi ulkopoliittisesta hallitusvallasta ja sen oikeudet siirtyisivät senaatille. Lokakuun vallankumous kuitenkin muutti tilanteen ennen kuin Kerenskin kanta asiaan ehditiin kuulla. Sisäisten levottomuuksien keskellä Suomen eduskunta päätti 15. marraskuuta 1917 valtio-oikeudellisesti entistäkin epäselvemmässä tilanteessa Santeri Alkion aloitteesta ottaa korkeimman vallan ”toistaiseksi” kokonaan itselleen, mikä tosiasiallisesti merkitsi valtalain idean toteutumista. Päätös syntyi valtalakirintaman tuella äänin 127–68. Eduskunnan porvarienemmistön hyväksynnällä valta kuitenkin de facto siirrettiin pian takaisin kotimaiselle toimeenpanovallalle, eli uudelle Svinhufvudin senaatille. Vasemmiston ja radikaalien porvareiden yhteinen valtalakirintama oli jo tässä vaiheessa hajonnut yleislakon ajan levottomuuksien ja SDP:n jyrkän esiintymisen vuoksi.