Suomen perustuslaki

Historia

Ruotsissa, jonka osa Suomi oli, perustuslain käsite muotoutui 1600-luvulla. Tätä ennen perustuslain yksilönsuojaa käsittäneet säädökset olivat sijainneet kuninkaanvalassa, jonka kuningas vannoi noustessaan valtaistuimelle (habeas corpus). Valassa kuningas sitoutui hallitsemaan lain mukaisesti ja pitämään voimassa alamaisten erioikeudet. Perustuslaeiksi luettiin 1700-luvulla yleensä Maanlain kuninkaankaari, valtiopäiväjärjestys, säätyerioikeudet sekä joukko muita säädöksiä. Vapauden aikana käsitykseksi muodostui, että näiden lakien muuttaminen vaati valtiopäivien kaikkien säätyjen suostumuksen.
Kuningas Kustaa III:n tehtyä vallankaappauksen vuonna 1772 perustuslaeiksi ymmärrettiin ennen muuta vuoden 1772 hallitusmuoto, valtiopäiväjärjestys, neljän säädyn säätyerioikeudet sekä vuoden 1789 yhdistys- ja vakuuskirja. Vaikka Aleksanteri I ei vuonna 1809 vahvistaessaan Suomen perustuslait tarkentanutkaan, mitä nimenomaisia lakeja hän tarkoitti, 1800-luvun alkupuolella muodostunut konsensus piti tätä luetteloa tyhjentävänä. Joskus listaan laskettiin lisäksi vuoden 1734 laki.
Keisari Aleksanteri II aloitti vuonna 1863 valtiopäivien säännöllisen koollekutsumisen, ja vuonna 1869 säädettiin uusi valtiopäiväjärjestys. Suomen perustuslakien kodifikaatiota eli järjestelmällistämistä yritettiin saada aikaiseksi koko vuosisadan loppupuolen ajan, mutta venäläis-suomalaiset erimielisyydet estivät tämän. Uutena perustuslakina voimaan tuli kuitenkin vuoden 1906 valtiopäiväjärjestys, jonka vuoden 1905 säätyvaltiopäivät hyväksyivät. Tämän lain järjestyksessä säädettiin lopulta vuonna 1919 Suomen hallitusmuoto sekä sitä täydentäneet laki eduskunnan oikeudesta tarkastaa valtioneuvoston jäsenten ja oikeuskanslerin sekä eduskunnan oikeusasiamiehen virkatointen lainmukaisuutta eli ns. ministerivastuulaki (274/1922) ja laki valtakunnanoikeudesta (273/1922). Lopulta Valtiopäiväjärjestys sai uuden, ajanmukaisen muodon vuonna 1928.
Yhdeksi laiksi Suomen perustuslaki säädettiin vasta vuonna 1999. Tällöin hallitusmuodossa ja ministerivastuulaissa olleet säädökset siirrettiin enimmäkseen muutoksitta uuteen perustuslakiin. Sen sijaan valtiopäiväjärjestyksestä perustuslakiin siirrettiin vain olennaiset, eduskunnan kokoonpanoa, vaalitapaa, edustajien loukkaamattomuutta sekä muita vastaavia asioita koskeneet säädökset. Valtakunnanoikeudesta säädettiin perustuslaissa vain lyhyesti. Sen sijaan kaikki molempien valtioelinten normaalia, päivittäistä toimintaa koskeneet säädökset siirrettiin tavanomaisen lain tasoisiin Eduskunnan työjärjestykseen ja lakiin valtakunnanoikeudesta. Tämä vähensi tarvetta muuttaa perustuslakia aina kun päivittäisissä rutiineissa tehdään vähäisiä muutoksia, mikä vähensi eduskunnan työtä ja toisaalta lisäsi perustuslain koskematonta asemaa.

1. luku – Valtiojärjestyksen perusteet

Perustuslain ensimmäinen luku sisältää säännökset valtiosäännön perusperiaatteista. Näissä määritellään Suomen itsenäisyys, tasavaltainen hallitusmuoto ja säädetään valtakunnan alueesta sekä Suomen kansalaisuuden perusteista. Valtiosääntö lähtee kansansuvereenisuuden periaatteesta: 

»Valtiovalta Suomessa kuuluu kansalle, jota edustaa valtiopäiville kokoontunut eduskunta.» 
Tämän periaatteen mukaan eduskunta on ylin valtioelin, jolle sekä hallitus- että tuomiovalta ovat alisteisia. Välittömästi tämän jälkeen perustuslaki määrää, että valtioneuvoston jäsenten tulee nauttia eduskunnan luottamusta. Koska tasavallan presidentin vallankäyttö tapahtuu hallituksen esittelystä tai myötävaikutuksella, parlamentarismin periaatteen mukainen poliittinen vastuu läpäisee koko hallintokoneiston. Tuomioistuinten sen sijaan määritellään olevan riippumattomia. Niiden toimintaa eduskunta saa säännellä ainoastaan yleisellä tasolla säätämällä lakeja. Sen sijaan yksittäistapauksissa jokainen tuomioistuin on kaikista muista valtiollisista toimijoista riippumaton.
Suomen valtiollisen vallan rajat määrittelevät valtion alue ja sen kansalaisten piiri. Näistä valtion alueen pysyvyyttä korostetaan säätämällä siitä ensimmäisessä luvussa. Sitä voidaan muuttaa ainoastaan eduskunnan päätöksellä, joka toisaalla perustuslaissa säädetään tehtäväksi kahden kolmasosan määräenemmistöllä.
Suomen kansalaisuudesta säädetään yleispiirteisemmin. Kansalaisuus saadaan pääsääntöisesti joko vanhempien kansalaisuuden (jus sanguinis) tai syntymän perusteella. Tarkemmat säännökset jätetään eduskunnan tavallisella lailla säädettäviksi. Erikseen kuitenkin säädetään, ettei Suomen kansalaisuutta voida riistää kuin lailla säännettävin perustein sellaiselta henkilöltä, joka on myös jonkin toisen valtion kansalainen. Säännöksen tarkoituksena on toteuttaa ihmisoikeutta jonkin valtion kansalaisuuteen.

Euroopan unioni-jäsenyys

Maaliskuun 1. päivänä 2012 astui voimaan perustuslain muutos, jonka mukaan Suomi on Euroopan unionin jäsen.

2. luku – Perusoikeudet suomalaisille

Perustuslain toinen luku on vaikutuksiltaan ehkä nykyään tärkein perustuslain luku, jota eduskunnan perustuslakivaliokunta joutuu aika ajoin tulkitsemaan tavallisia lakeja säädettäessä. Luvussa säädetään perusoikeuksista, ja annetaan perusteet, joilla näihin oikeuksiin voidaan puuttua. Esimerkiksi vuonna 2006 perustuslakivaliokunta antoi lausunnon yli 60 lakiesityksestä, ja käsitteli näistä useimmissa lakiesityksiä perusoikeuksiin puuttumisen näkökulmasta. Useisiin lakiesityksiin jouduttiin näiden lausuntojen perusteella tekemään muutoksia. Myös tapauksissa, joissa tuomioistuimet harkitsevat jonkin lain säännöksen soveltamatta jättämistä perustuslain etusijan nojalla, on lähes aina kyse perusoikeuksiin liittyvistä ongelmista.

Perustuslain 2 luvun sisältö

Tärkeimpinä perusoikeuksina nousevat esille ihmisten yhdenvertaisuus lain edessä, oikeus elämään ja ihmisarvoon, rikosoikeudellinen laillisuusperiaate sekä uskonnon- ja omantunnonvapaus. Nämä oikeudet muodostavat niin sanotun perusoikeuksien ytimen, jota ei voida rajoittaa edes poikkeusoloissa. Lähes kaikki perusoikeudet kuuluvat kaikille ihmisille. Poikkeuksena on liikkumisvapaus, joka on Suomen kansalaisilla laajempi kuin ulkomaalaisilla. Ulkomaalaisen maahan saapumista voidaan rajoittaa, kun taas Suomen kansalaisilla on aina oikeus saapua maahan.
Käytännössä perusoikeuksien tarkemmasta toteuttamisesta säädetään lähes aina lailla, joilla myös sovitetaan toistensa kanssa ristiriidassa olevat perusoikeudet toisiinsa. Luvussa toistuukin ilmaus säädetään tarkemmin lailla. Tämä merkitsee, että mahdolliset perusoikeuksien rajoitukset on aina säännettävä lain tasolla. Esimerkiksi asetukset, kunnalliset säännöt, talousarviot tai viranomaismääräykset eivät riitä perusteiksi rajoittaa perusoikeuksien toteuttamista.
Perusoikeuksiin luetaan perustuslaissa perinteisten poliittisten perusoikeuksien (esimerkiksi yhdistymis-, kokoontumis-, sanan- ja uskonnonvapaus) lisäksi myös niin sanotut taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset oikeudet. Näitä ovat muun muassa oikeus puitteiltaan ihmisarvoiseen elämään, saada koulutusta varattomuuden sitä estämättä, oikeus sosiaaliturvaan, oikeus omaan kulttuuriin ja oikeus työhön. Kaikkien perusoikeuksien toteutumisen turvana on oikeus saada asiansa käsitellyksi puolueettomassa lainkäyttöelimessä. Tämän vuoksi jokaisesta viranomaispäätöksestä, joka koskee ihmisen oikeutta tai velvollisuutta, on oikeus valittaa.

Perusoikeuksien lisäksi perustuslain toinen luku säätää myös yhden velvollisuuden: 

»Vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille.» 
Perusoikeuksien subjektina eli niitten nauttimiseen oikeutettuina henkilöinä ovat ihmiset eli luonnolliset henkilöt. Oikeushenkilöillä ei ole siis itsenäisiä perusoikeuksia. Ne voivat kuitenkin saada perusoikeuksien suojaa, kun yksilö toteuttaa perusoikeuttaan yhteisön kautta. Esimerkiksi osakeyhtiön omaisuus on suojattu, sillä tämä varallisuus on välillisesti osakeyhtiön omistajana olevien ihmisten omaisuutta ja välttämätöntä omistajien elinkeinovapauden harjoittamiselle. Toisaalta sananvapaus suojaa kustantamoa, joka toimii kirjoittajien sananvapauden kanavana. Uskonnonvapautta ihmiset toteuttavat suurelta osin uskonnollisten yhteisöjensä kautta, ja useimmiten yhdistymis- ja kokoontumisvapautta harjoitetaan aatteellisien yhdistysten piirissä. Toisaalta esimerkiksi eläimillä , vainajilla tai sikiöillä ei ole perusoikeuksien suojaa.

3. luku – Eduskunta ja kansanedustajat

Perustuslain kolmas luku sisältää perussäännökset eduskunnan kokoonpanosta ja kansanedustajan asemasta. Luvussa säädetään mm. eduskunnan rakenteesta sekä toimikaudesta. Lisäksi kansanedustajien oikeudellinen asema on kirjattu tähän lukuun.

4. luku – Eduskunnan toiminta

Perustuslain neljännessä luvussa säädetään eduskunnan kokoontumisesta sekä eduskunnan eri toimielimistä ja niiden valinnasta. Siinä annetaan myös yleiset säännökset asioiden valmistelusta ja käsittelystä eduskunnassa. Perustuslain 4 lukuun on myös koottu säännökset eduskunnan ja valtioneuvoston välisistä yhteydenpitomekanismeista sekä eduskunnan keinoista mitata toimivan hallituksen nauttima luottamus. Lisäksi luvussa säädetään eräistä eduskunnan toimintaan liittyvistä yleisistä kysymyksistä, kuten eduskuntatyön julkisuudesta ja eduskuntatyössä käytettävistä kielistä.

5. luku – Tasavallan presidentti ja valtioneuvosto

Perustuslain viides luku sisältää sääntelyä mm. presidentin valinnasta, toimikaudesta ja päätöksenteosta. Valtioneuvoston osalta lukuun on koottu säännökset valtioneuvoston muodostamisesta ja erosta, valtioneuvoston päätöksentekomuodoista ja asioiden valmistelusta valtioneuvostossa. Tasavallan presidenttiä ja valtioneuvostoa koskevan sääntelyn yhdistäminen samaan lukuun on välttämätöntä presidentin ja valtioneuvoston päätöksenteon toiminnallisen yhteyden kannalta.

6. luku – Lainsäädäntö

Perustuslain kuudenteen lukuun on koottu lainsäädäntömenettelyä koskeva sääntely aina lakiehdotuksen vireillepanosta lain julkaisemiseen ja voimaantuloon saakka. Lukuun sisältyy myös perustuslainsäätämisjärjestystä koskeva pykälä.

7. luku – Valtiontalous

Perustuslain seitsemänteen lukuun sisältyvät säännökset valtion verotusvallasta sekä valtion lainanotosta. Valtion talousarvion käsittelyä koskeva sääntely muodostaa merkittävän osan luvusta. Kuitenkin tätä koskeva yksityiskohtainen sääntely sisältyy nykyään eduskunnan työjärjestykseen. Lukuun sisältyy erinäisiä säännöksiä myös mm. valtion omistuksista sekä Suomen Pankista.

8. luku – Kansainväliset suhteet

Perustuslain kahdeksas luku sisältää sellaista sääntelyä, jota ei Suomessa aikaisemmin ollut perustuslain tasolla. Lukuun on koottu ulkopoliittista päätösvaltaa koskevat perussäännökset, kansainvälisten sopimusten hyväksymistä ja voimaansaattamista koskevat säännökset sekä Euroopan unionin jäsenyyden edellyttämät säännökset.

9. luku – Lainkäyttö

Tämä luku sisältää säännökset ylimmistä tuomioistuimista ja oikeuslaitoksen rakenteesta. Tämän lisäksi luku sisältää säännökset tuomarien nimittämisestä sekä tuomarien oikeudesta pysyä virassa. Lukuun on myös sisällytetty sääntely valtakunnanoikeudesta, sen kokoonpanosta ja tehtävistä.

10. luku – Laillisuusvalvonta

Perustuslain kymmenenteen lukuun on otettu perustuslain etusijaa sekä lakia alemmanasteisten säädösten perustuslain- ja lainmukaisuuden valvontaa koskevat säännökset. Oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen laillisuusvalvontatehtävästä säädetään niin ikään tässä yhteydessä. Myös aikaisemmin pääasiassa ministerivastuulakiin sisältyneet säännökset ministerivastuuasian vireillepanosta ja käsittelystä on otettu sisällöltään uudistettuina tähän lukuun.
Perustuslain etusija (106 §) merkitsee, että tuomioistuimilla on mahdollisuus jättää tavallisen lain säännös yksittäisessä tapauksessa soveltamatta, jos sen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa. Tämä ns. ilmeisyysvaatimus rajoittaa merkittävästi etusijapykälän soveltamista, ja käytännössä sen soveltaminen onkin jäänyt harvinaiseksi. Vaikka tuomioistuin voi antaa etusijan perustuslain säännökselle, tuomioistuimilla ei ole kuitenkaan negatiivista lainsäädäntövaltaa eli oikeutta kumota lakia.
Perustuslain kanssa ristiriidassa olevia asetuksia tai alemmanasteisia säädöksiä ei saa soveltaa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa (107 §).

11. luku – Hallinnon järjestäminen ja itsehallinto

Perustuslain yhdestoista luku sisältää säännökset valtion hallinnon järjestämisen perusteista sekä tarpeellisin osin itsehallintoyhdyskunnista. Myös säännökset virkojen kelpoisuusvaatimuksista ja nimitysperusteista sekä virkaan nimittämisestä otettaisiin tähän yhteyteen.

12. luku – Maanpuolustus

Perustuslain kahdestoista luku sisältää sääntelyn puolustuslaitoksen perusteista. Kaikille kansalaisille säädetään velvollisuus osallistua isänmaan puolustukseen, mutta samalla todetaan, että oikeudesta kieltäytyä aseellisesta maanpuolustuksesta säädetään tavallisella lailla. Lisäksi tässä luvussa säädetään presidentin tehtävästä puolustusvoimien ylipäällikkönä. Eräissä muissa Euroopan maissa on perustuslaissa varsin laaja poikkeusoloja koskeva säännöstö. Suomessa ei tällaiseen laajaan poikkeussääntelyyn ole kuitenkaan perustuslain tasolla nähty tarvetta eikä perustetta. Poikkeusoloissa perusoikeuksiin tehtäviä rajoituksia koskeva pykälä on sijoitettu perustuslain toiseen lukuun.

13. luku – Loppusäännökset

Perustuslain viimeinen, kolmastoista luku sisältää tarpeellisen sääntelyn perustuslain voimaantuloa sekä aikaisempien perustuslain tasoisten säädösten kumoamista varten. Perustuslain edellyttämistä siirtymä- ja voimaantulojärjestelyistä säädettiin omalla erillisellä laillaan.