Menetlusautonoomia

Menetlusautonoomia mõiste

Menetlusautonoomia kerkis Euroopa Liidu õiguse doktriinina esile 1970. aastatel. Menetlusautonoomia mõiste võttis 1972. aastal kasutusele prantsuse jurist Joel Rideau. Kuigi Euroopa Kohtu kohtujuristid hakkasid oma ettepanekutes mõistet regulaarselt kasutama juba 1990. aastate teisel poolel, ilmus see EK kohtuotsuses esmakordselt 2004. aastal. Menetlusautonoomia mõistet kasutatakse kohtuotsustes tänini harva.

Põhimõtte esmakordne sisustamine

Esimene otsus, kus EK menetlusautonoomia ideed sisustas, oli 1976. aasta Hollandi ettevõtte Comet BV kaasus. Lihtsustatult öeldes on põhimõtte sisu jäänud kohtu esmasisustamisest tänini samaks (vt lahendi kokkuvõtte p 2), kuid nüüdseks on printsiip saanud kindla formuleeringu ning selle konkreetsemaid elemente ja sisu on oluliselt enam lahti mõtestatud.
Hollandi regulatsiooniga kehtestati ekspordimaks ilutaimede tarnimisel Saksamaale, mille tõttu tekkisid Cometil 1968. aasta lõpu ja 1969. aasta alguse seisuga maksuvõlad. Pärast võlgade mitu aastat hiljem tasumist väitis Comet, et tegi seda kogemata, kuna 1969. aasta EL-i regulatsioon keelas samalaadsete eksportmaksude kogumise. Seega soovis Comet nõuete tasaarvestust ühe teise, 1975. aastal täiesti teistel alustel tekkinud sama haldusorgani nõudega. Haldusorgani väitel oli aga tasaarvestuse nõue aegunud, kuna seda ei esitatud maksuteatiste ja meeldetuletuste kättesaamisest 30 päeva jooksul. Comet leidis, et selline siseriiklik regulatsioon on EL-i õigusega vastuolus.
Kohus leidis, et kuivõrd EL-i õigust menetlevad normid ei tohi olla ebasoodsamad neist, mille kaudu reguleeritakse sarnaseid siseriiklikke olukordi, ei ole selline siseriiklikult kehtestatud aegumistähtaeg EL-i õigusega vastuolus seni, kuni sama aegumistähtaega kohaldatakse ka sarnaste riigisiseste küsimuste puhul. Kohus rõhutas, et liikmesriigi õiguskorra huvides tuleb EL-i piisavate eeskirjade puudumisel määrata riigil enesel pädevad siseriiklikud kohtud ning kehtestada isikutele menetlusnormid liidu õiguse otsesest mõjust tulenevate õiguste kaitsmiseks. Konkreetses asjas otsustas kohus, et 30-päevast aegumistähtaega kehtestav regulatsioon vastab eelnevalt välja toodud nõuetele ega ole ebasoodsam teistest sarnaseid siseriiklikke olukordi reguleerivatest normidest.

Mõiste esmakordne kasutamine

Maavarade kaevanduse kõrval elav eraisik Delena Wells esitas 2002. aastal taotluse Ühendkuningriigi riigisekretärile, et tühistada kaevandamisega tegeleva ettevõtte kaevandusluba. Wells leidis, et kaevandusluba oli antud Euroopa Nõukogu direktiivi nõutavat keskkonnamõjude hindamist läbi viimata. Taotlusest keeldumise peale esitas Wells Inglismaa ja Walesi ülemkohtusse kaebuse. Kohus küsis seejärel EK-lt eelotsustust direktiivi vahetut õigusmõju puudutavas küsimuses, millele vastates kasutas EK esmakordselt oma otsuses menetlusautonoomia mõistet.
EK leidis, et heakskiitev otsus kaevanduse avamiseks on käsitletav uue tegevusloa andmisena, mistõttu oleks tõepoolest direktiivist tulenevalt pidanud läbi viima keskkonnamõjude hindamise. Kohtu hinnangul on liikmesriigi asutused oma pädevuse piires kohustatud kasutusele võtma kõik vajalikud siseriiklikud meetmed, et heastada hindamise tegemata jätmine, näiteks hindamise läbiviimiseks kaevandusluba ära võtma või selle kehtivuse ajutiselt peatama (vt lahendi p 65). Sellega kinnitati menetlusautonoomia kui termini tunnustamist kohtuotsuses kajastuva kindla printsiibina – direktiivist tulenevad suunitlused tuleb paika panna siseriiklikul tasandil.
Otsusest nähtub, et õiguskindluse printsiibi järgi on välistatud olukord, kus direktiiv tekitab üksikisikule kohustusi juurde. Indiviidi tasemel saavad direktiivid vaid õigusi juurde luua. See tähendab, et üksikisikule ei tohiks direktiividest tuleneda vahetut õigusmõju. Üksikisik ei saa minna liikmesriigi vastu, tuginedes direktiivile, mis reguleerib riigi ja kolmanda isiku – antud kaasuses kaevandamisega tegeleva ettevõtte – vastastikuseid kohustusi. Samas tuleneb EK otsusest kindlalt, et üksikisikute õiguste rikkumine ei pea igal juhul otsekohaldatavust välistama ning antud juhul oli direktiivi otsekohaldamine asjakohane.

Menetlusautonoomia piirangud

Liikmesriikide menetlusautonoomiat piiravad võrdväärsuse ja tõhususe põhimõte.

Piirangute esmakordne sisustamine

1968. aastal jõustus Saksamaal kohtuotsus, mille kohaselt pidid põllumajandusettevõtted Rewe-Zentralfinanz EG ja Rewe-Zentral AG maksma riigile fütosanitaarkontrollist tulenevat maksu Prantsusmaalt imporditud õunte eest. Liikmesriik nõudis seda vastuolus EL-i õigusega, kuna sisuliselt sarnanes see tollimaksuga.
1973. aastal esitasid kõnealused ettevõtted Saksamaa halduskohtule (Verwaltungsgericht für das Saarland) taotluse kohtuotsus tühistada ja tagastada makstu koos intressidega. Kohus leidis, et siseriikliku õiguse järgi oli taotluse esitamise tähtaega ületatud, mistõttu keelduti taotluse menetlusse võtmisest. Samale seisukohale asus ka Saksamaa kõrgem halduskohus (Oberverwaltungsgericht). Alles ülemhalduskohtul (Bundesverwaltungsgericht) tekkis küsimus, kas EL-i õiguse rikkumisele saab tugineda, olenemata siseriikliku normiga määratud tähtaja ületamisest. Teisisõnu, kas EL-i lepingu sättel on ka sel juhul otsene mõju. Eelotsusetaotlusega pöörduti EK poole.
EK selgitas, et EL-i õigusel on liikmesriigile otsene mõju ja see on otsekohaldatav ka liikmesriigi kodanikele, tagamaks nende õiguste kaitse. Olukorras, kus puuduvad menetlusnormid liidu tasandil, on iga liikmesriik kohustatud need normid ise määrama. Seejuures ei tohi need olla ebasoodsamad analoogseid riigisiseseid küsimusi reguleerivatest normidest (võrdväärsuse põhimõte) ega muuta õiguse kohaldamist võimatuks ega ülemäära raskeks (tõhususe põhimõte). Samuti on liikmesriigid kohustatud hoiduma meetmetest, mis võiksid ohustada EL-i eesmärkide saavutamist.
EK jõudis järeldusele, et ettevõtetel oli õigus siseriiklikule kohtule EL-i õiguse rikkumise kohta kaebus esitada ning nõuda selle menetlemist. Liikmesriigisiseselt loodud tähtaegade kohta käivad menetlusnormid muutsid aga õiguste kaitse võimatuks. Sarnastes olukordades tuleb seega esitatud taotlust menetleda ka siis, kui selle esitamise tähtaega on siseriikliku õiguse järgi ületatud.

Tõhususe põhimõte

Tõhususe põhimõtte kohaselt peab liikmesriigi õigust rakendama selliselt, et see ei takistaks EL-i õiguse kohaldamist ega muudaks EL-i õiguse realiseerimist võimatuks. Põhimõtte kohaselt on oluline, et siseriiklikul tasandil nähtaks ette õiguskaitsevahendid, misläbi saaksid üksikisikud kaitsta oma EL-i õigusest tulenevaid subjektiivseid õigusi olukorras, mil siseriiklikud seadusandlikud organid on nende vastu eksinud või pole õiguskaitse võimalusi loonud.
EK praktika kohaselt tuleb tõhususe printsiibi pinnalt analüüsida iga juhtumit, mille puhul tekib küsimus, kas mingi siseriiklik menetlusnorm muudab isikule EL-i õiguskorrast tulenevate õiguste kasutamise praktiliselt võimatuks või ülemäära raskeks. Seejuures tuleb arvesse võtta normi rolli menetluses ning menetluse kulgu ja eripära liikmesriigi ametiasutustes.
Näiteks võib tõhususe põhimõtet ohustada olukord, kus hagi aegumiseks määratud tähtaeg ei anna isikule piisavalt aega hagi aluseks olevatest asjaoludest teadasaamiseks ning selleks ettevalmistamiseks. EK on pidanud tõhususe põhimõtte täidetuks, kui õiguskindluse huvides on määratud sellised aegumistähtajad, mis ei muuda EL-i õiguskorra alusel antud õiguste kasutamist praktiliselt võimatuks ega ülemäära raskeks.
Tõhususe põhimõtet on Euroopa Kohus käsitlenud mitmes otsuses, millest järgnevalt on välja toodud mõni.
Kas selline siseriiklik regulatsioon, mis sätestab kolmekuulise tähtaja EL-i õigusest tuleneva õiguse realiseerimiseks, on kooskõlas tõhususe põhimõttega?
Madalmaade halduskohus esitas asjas C-380/17 EK-le eelotsusetaotluse küsimusega, kas perekonna taasühinemise õigust reguleeriva direktiiviga on vastuolus Madalmaades tähtajalise elamisloa taotlemist käsitlev õigusnorm. Täpsemalt uuriti, kas perekonna taasühinemise eesmärgil esitatud taotluse võib jätta rahuldamata põhjusel, et seda ei esitatud siseriiklikus õiguses ette nähtud kolmekuulise tähtaja jooksul.
Kõnealuses asjas leidis EK, et kolmekuulist tähtaega sätestavad siseriiklikud õigusnormid ei muuda direktiiviga tagatud perekonna taasühinemise õiguse teostamist võimatuks või ülemäära keeruliseks vaid sellisel juhul, kui seadus näeb ette võimaluse esitada sama taotlus mõne muu korra alusel. Selles kaasuses esitati elamisloa taotlus pagulastele kohaldatavate soodsamate sätete alusel. Kui taotlus on jäetud rahuldamata soodsamate sätete alusel, on isikul siiski võimalus taotlus esitada ka muu siseriikliku korra alusel. Algsele elamisluba taotlenud isikule võib uue taotluse esitamisega kaasneda küll ebamugavusi (viivitus, suurem halduskoormus jm), ent seda mõju ei saa pidada nii suureks, et see takistaks isikul perekonna taasühinemise õiguse tõhusat kasutamist.
Kas selline siseriiklik regulatsioon, mille kohaselt on madalama astme kohtul kohustus lähtuda kõrgema astme kohtu EL-i õigusega vastuolus olevast otsusest, on kooskõlas tõhususe põhimõttega?
Veel on tõhususe põhimõtet käsitlenud Hispaania esimese astme kohus kohtuasjas C-486/16, milles esitati EK-le eelotsusetaotlus ebaõiglaseid tingimusi tarbijalepingutes käsitleva direktiivi tõlgendamise kohta. Hispaania kohus uuris, kas tõhususe põhimõttega on vastuolus taoline riigisisese õiguse tõlgendamine, mis ei võimalda esimese astme kohtul lepingu ennetähtaegse lõpetamise tingimust kõrvaldada seetõttu, et madalama astme kohtule on siduv kõrgema astme kohtu (liidu õigusega vastuolus olev) otsus. EK leidis, et seesugune riigisisese menetlusõiguse tõlgendamine rikub tõhususe printsiipi. Praktikas tähendaks säärane olukord, et tarbijale jääb siduvaks ebaõiglane lepingutingimus. See muudaks aga liidu õigusega tarbijate õiguste kasutamise võimatuks või ülemäära keeruliseks.
Lisaks tõi EK lahendis välja, et kui teatavaid riigisisesed mehhanisme ei ole ühtlustatud, siis tuleb lepingutingimuste õiguspärasust hinnanud kohtu pädevus kehtestada vastavalt menetlusautonoomia põhimõttele liikmesriikide oma õiguskorra raames, sealjuures vastates tõhususe ja võrdväärsuse põhimõtetele. EK rõhutas, et tarbijale tõhusa kohtumenetluse tagamiseks peab kohtul, mis ei otsusta asja üle viimase astmena, olema võimalus esitada EK-le otsustamisel tekkivaid küsimusi. Seda eriti juhul, kui ta leiab, et kõrgema astme kohtu varasem õiguslik hinnang võib teda sundida tegema kohtuotsust, mis on vastuolus EL-i õigusega. Menetlus, kus õigusnormidest või kohtupraktikast tulenevad riigisisesed eeskirjad taolist kohtu otsustamisvabadust segavad, on tarbijale ebatõhus.

Rakendus Eesti kohtupraktikas

Eesti kohtutes on menetlusautonoomia põhimõtet käsitletud põgusalt. Riigikohus on printsiipi käsitlenud vaid paar korda. Vähemalt kaks korda on põhimõtet käsitlenud oma otsuses ka madalama astme kohus (nt TrtHKo 3-17-170/14 p 11 ja Riigikohtu halduskolleegiumi otsuses 3-3-1-49-07 viidatud mitteavalikus lahendis TlnRnKo 3-05-991).

OÜ Clarisson vs. PRIA

Lisaks menetlusautonoomia põhimõtte käsitlemisele on see kohtuotsus märkimisväärne ka seetõttu, et Riigikohus käsitleb lahendis kaht Euroopa Liidu õigusest tulenevat põhimõtet: tõhususe põhimõtet kui menetlusautonoomia piirangut ning tõhususe põhimõtet kui sanktsiooni tõhusust. Oluline on nende kahe põhimõtte sisuline eristamine: tõhususe põhimõte kui liikmesriikide autonoomiat piirav põhimõte hindab õiguse maksmapaneku võimalust ning tõhususe põhimõte kui sanktsiooni tõhusust sisustav põhimõte hindab tagajärje raskust. Sanktsioonid vastavad tõhususe põhimõttele, kui nad tagavad EL-i õigusaktide täitmise.
OÜ Clarisson esitas Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametile (PRIA) pindalatoetuse taotluse, millega taotles oma põldudele põllumajanduslikku keskkonnatoetust keskkonnasõbraliku tootmise eest. Toetuse taotlemise võimalus tulenes EL-i õigusest (Nõukogu määrus nr 1257/1999 ja Komisjoni määrus nr 817/2004). OÜ Clarissonile kuuluvate majandusüksuste kontrolli käigus tuvastati, et ettevõttele kuuluvad kaks põldu olid nõuetekohaselt niitmata ja karjatamata – üks põld umbes 10% ulatuses ja teine täies ulatuses. Põldude osaliselt niitmata või karjatamata jätmine oli käsitletav üldise keskkonnanõude rikkumisena, mistõttu vähendas PRIA nimetatud põldude jaoks toetust 50% võrra. Lisaks jättis PRIA OÜ Clarissoni pindalatoetuse taotluse rahuldamata, kuna ühe põllu osaliselt niitmata või karjatamata jätmise eest tuli siseriikliku regulatsiooni kohaselt kogu põllu taotlus rahuldamata jätta. OÜ Clarisson esitas kohtusse PRIA vastu kaebuse.
Vaidlus seisnes selles, kas kindla põllu puhul üldise keskkonnanõude rikkumise eest (ühe põllu osaliselt niitmata või karjatamata jätmine) ette nähtud sanktsioon (kogu põllu puhul taotluse rahuldamata jätmine) vastas liidu õigusele (sanktsiooni tõhususe hinnang). Riigikohtu hinnangul vastas OÜ Clarissoni taotluses tingimustele umbes 88% taotletavast pinnast. Seega muudab selline siseriiklik regulatsioon, mille kohaselt tuleb 10% põllu ulatuses üldise keskkonnanõude rikkumise tuvastamisel jätta terve põllu puhul taotlus rahuldamata (sh jätmata PRIA-le kaalutlusvõimalust), EL-i õiguskorra alusel pindalatoetuse väljamaksmise ülemäära raskeks või isegi võimatuks. Eeltoodust tulenevalt leidis Riigikohus, et selline siseriiklik regulatsioon ei vasta tõhususe põhimõttele (menetlusautonoomia piirangule). Sama seisukohta on Riigikohus korranud kahes teises samalaadses kohtuasjas RKHKo 3-3-1-11-09 (p 23) ning RKHKo 3-3-1-80-08 (p 19).

MTÜ Liivimaa Lihaveis vs. Eesti-Läti programmi 2007–2013 Seirekomitee

MTÜ Liivimaa Lihaveis esitas Eesti-Läti programmi 2007–2013 rakenduskava raames projekti toetustaotluse. Eesti-Läti programm 2007–2013 oli Euroopa territoriaalse koostöö edendamise eesmärgil Euroopa Komisjoni koostatud rakenduskava. Maaelu arengukavade rakendamisel peavad liikmesriigid looma arengukava seirekomitee, kes peab tagama selle, et maaelu arengu programmi rakendamine oleks tõhus. Seirekomitee otsustas jätta MTÜ Liivimaa Lihaveis projekti heakskiiduta.
MTÜ esitas halduskohtusse kaebuse. Seirekomitee vastuvõetud programmi juhendi kohaselt ei kuulunud komitee otsused edasikaebamisele mitte üheski kohtus. Halduskohus jättis kaebuse rahuldamata, kuna programmi juhendi kohaselt ei olnud kaebajal halduskohtusse pöördumise õigust. Eelnimetatud küsimuses taotles ringkonnakohus EK-lt eelotsust uurimaks, kas selline punkt on kooskõlas EL-i õigusega (Nõukogu määrus nr 1083/2006 art 63 lg 2 ja EL-i põhiõiguste harta art 47). MTÜ esitas ringkonnakohtu eelotsusetaotluse peale määruskaebuse, pidades eelotsuse taotlemist EK-lt põhjendamatuks.
Riigikohus leidis, et kui liidu õigus näeb ette, et liikmesriikide ühine organ (selles kaasuses seirekomitee) viib ellu EL-i õigusaktid ning liikmesriigid ei taga isikutele EL-i õigusaktist tulenevate õiguste kaitset selle ühisorgani otsuste eest samaväärselt riigisiseste haldusorganite tehtavate otsustega, siis võib see rikkuda võrdväärsuse põhimõtet. Tõhususe põhimõtet võib rikkuda see, kui liikmesriik ei taga ühise organi otsuste vaidlustamisel mitte mingisugust kohtulikku kaitset. EK vastas otsusega C-562/12 ringkonnakohtu küsimustele, leides, et kaebus seirekomitee otsuse peale, millega jäeti toetustaotlus rahuldamata, ei kuulu EK pädevusse. Komitee vastu võetud programmi juhend ei ole EL-i õigusakt, mistõttu ei ole EK pädev hindama niisuguse juhendi sätete seaduslikkust. Ringkonnakohus tegi asjas uue otsuse ning lisas, et kuna programmi juhend ei ole EL-i õigusakt, vaid siseriikliku haldusorgani vastu võetud õigusakt, siis jäetakse ilmselge vastuolu tõttu põhiseaduse (§ 15 lg 1 lause 1) ja hartaga (art 47 lg 1) tähelepanuta juhendi punkt, mille kohaselt ei saa komitee otsuseid edasi kaevata.