Euroopa Liidu põhivabaduste piiramise lubatavus

Euroopa Liidu põhivabaduste piiramise lubatavus on Euroopa Liidu nelja põhivabaduse suhtes loodud erandid.
Euroopa Liidu neli põhivabadust on inimeste, kapitali, teenuste ja kaupade vaba liikumine. Teatud alustel on võimalik neid põhivabadusi piirata ning piiramise lubatavus saab tulla vaid Euroopa Liidu liikmesriikide omavahelistest lepingutest, Euroopa Liidu direktiividest ja määrustest ning Euroopa Kohtu kohtuotsustest.

Kaupade vaba liikumise piiramise lubatavus

Euroopa Liidus (EL) on kaupade liikumine üks neljast põhivabadusest. Vaba liikumine ei tähenda aga ilmtingimata täielikku vabadust. Teatud piiranguid on EL-i õigusega kooskõlas siiski võimalik kaupade vabale liikumisele seada.

Aluslepingust tulenevad erandid

Kaupade vaba liikumist võib piirata juhul, kui see on proportsionaalne ja vajalik selleks, et tagada avalik kord, julgeolek või kõlblus. Euroopa Kohus on öelnud, et juhul, kui kaubad on mingil viisil sündsusetud või siivutud, siis võib nende liikumist kõlbluspõhjenduse tõttu piirata. Millised aga on kõlbelised ja kõlbmatud kaubad, on jäetud siseriiklikku reguleerimisalasse. Julgeoleku kaalutlustel on Euroopa Kohus põhjendatuks pidanud strateegiliselt tundlike kaupade veo piiramist.
Piirangud on võimalikud ka inimeste, loomade või taimede elu ja tervise kaitse eesmärgil. Euroopa Kohus on öelnud, et siia alla ei kuulu siseriikliku õiguse tavad ja eeskirjad, kui mingite teiste meetoditega on tulemus sama, kuid see piirab vähem kaupade vaba liikumist. Kaupade piiramisel inimeste, loomade või taimede elu ja tervise kaitse eesmärgil peab liikmesriik tõendama (näiteks statistiliste andmetega), et piirang on vajalik.
Oluline on, et inimeste, loomade või taimede elu ja tervise kaitse eesmärgil kaupade vaba liikumise piiramine on õigustatud ka siis, kui arvatakse, et oht võib tekkida, kuid ei ole veel tekkinud. Euroopa Kohus on öelnud, et sellisel eesmärgil piirangute seadmine on vastuvõetav ka kahtluse korral. Riik ei pea ära ootama, et oht ka päriselt avalduks.
Kaupade vaba liikumist võib piirata ka selleks, et kaitsta rahvuslikke rikkusi, millel on kunstiline, ajalooline ja/või arheoloogiline väärtus. Millised on need rahvuslikud rikkused, on jäetud liikmesriikide endi otsustada. Näiteks võivad sellised rikkused olla maalid, raamatud jne.
Ka tööstus- ja kaubandusomandi kaitsmiseks on võimalik seada piiranguid. Nendeks võivad olla näiteks autoriõigused, patendid või kaubamärgid. Näiteks juhul, kui õiguse omanik ei ole andnud oma nõusolekut või ei ole toodet ise liikmesriikide turul müünud, siis ei tohi sellist kaupa importida.
Kaupade vaba liikumist on võimalik piirata ka muudel viisidel. Selles artiklis välja toodud alused ei ole ammendavad. Kaupade vabale liikumisele võib seada piiranguid, mis ei lähe EL-i õigusega vastuollu, ning juhul, kui need piirangud on proportsionaalsed ja põhjendatud.

Euroopa Kohtu loodud erandid

Euroopa Kohus on Cassis de Dijoni lahendis välja toonud täiendavad erandid lisaks aluslepingu artiklis 36 nimetatud eranditele. Selles lahendis ütles kohus, et muu hulgas võib kaupade vaba liikumist piirata siseriiklikest õigusaktidest tulenevate sätete alusel, juhul kui puuduvad üldised reeglid mingi küsimuse reguleerimisel. Need piirangud peavad olema proportsionaalsed ning põhjendatud. Eelkõige võivad sellised piirangud olla vajalikud, et kaitsta rahvatervist, tagada ausus äritehingute tegemisel, tarbijakaitse ning tõhus fiskaaljärelevalve.

Teenuste vaba liikumise piiramise lubatavus

Teenuste vaba liikumine EL-i liikmesriikide piires võimaldab EL-i riikide ettevõtetel luua ja pakkuda teenuseid teistes EL-i liikmesriikides.
Kõigil on õigus vabalt valitud tegevusalal tegutsemist alustada, tegutseda ja ka lõpetada. Vabadus pakkuda teenuseid on kodumaistel ja teiste EL-i liikmesriikide teenusepakkujatel võrdne, kui seadusest või rahvusvahelisest lepingust ei tulene teisiti. Teenuste osutamise piirangud tulenevad majandustegevusele kohaldatud nõuetest. Teenuste pakkumise keeld või luba saavad tuleneda üksnes tegevusloast. Lisaks ei ole õigus pakkuda teenuseid tegevusalal, millel on teenusepakkujale kohaldatud kohtuotsusest või seadusest tulenev keeld.
Teenuste pakkumise piiramine on lubatud, kui tehtavad piirangud ei kitsenda EL-i liikmesriigi kodanike asutamisvabadust mõnes teises liikmesriigis. St lubatud ei ole ka piirangud, mis keelavad isikutel teises liikmesriigis asutada esindusi, filiaale ja tütarettevõtteid.
Euroopa Ühenduse (EÜ) asutamislepingu artiklist 49 tulenevad teenuste pakkumisele kohaldatud keelatud meetmed. Neile on sätestatud ka erandid, mis juhtudel võib teenuste osutamise vabaduse piiramist lubada.

Teenuste osutamise vabaduse piiramise lubatavus

1. Kui teenuste pakkumisel on jätkuv või ajutine otsene ja eriline seos avaliku võimu teostamisega. Seda välja arvatud juhul, kui ametniku tegevust on täielikult võimalik eraldada ametialasest tegevusest. Näiteks on Euroopa Kohus öelnud, et kui advokaat õigusnõustab või esindab kedagi kohtulikult, siis ta ei teosta avalikku võimu.
2. Kui tahetakse tagada avalikku korda või julgeolekut ja rahva tervishoidu, on lubatud kohelda kohalikke elanikke ja teiste liikmesriikide kodanikke erinevalt. Avaliku korra või julgeoleku ja rahva tervishoiu tagamine on täpsemalt seletatud isikute vaba liikumise lubatud piirangute all.
3. Eelnevates punktides on toodud ammendav loetelu erandite aluseid – st neid ei või tõlgendades juurde luua. Sellest hoolimata on aga veel piiranguid, mis on lubatud teenuste vabaks liikumiseks. Euroopa Kohus on selle jaoks loonud kohtupraktikas uue rühma "üldisel huvil põhinevad sundivad asjaolud", et seadusandlust heaks kiita. Rühma peamine eesmärk on kaitsta riigi ja selle kodanike ühiseid huvisid. Euroopa Kohus on lisanud eesmärkideks mh ka avaliku korra ja julgeoleku säilitamise, majandusliku tasakaalu tõsise kõikumise ohu, töötajate kaitse, kohtuasutuste tegevusega seotud põhjused ning asjakohase menetluse äritegevuses. Eeltoodud asjaolusid võib kasutada vaid siis, kui siseriiklikke meetmeid rakendatakse kohalikele ning välismaistele juriidilistele ja füüsilistele isikutele sarnaselt. St Euroopa Kohus on leidnud, et kaitsmaks eeltoodud huve ja põhjusi, on vaja veel tingimusi, mis lubaks piirata teenuste osutamise vabadust. Näiteks kui ettevõtjad rikuvad tahtlikult või ettevaatamatusest mõnd asutamislepingu artiklit ja see rikkumine tuvastatakse, peab komisjon tagama oma meetmetega hoiatava mõju. Trahvi suurus tuleb määrata piisavalt suur, et lisaks karistamisele oleks sel ka hoiatav mõju. See põhineb üldisel huvil.

Isikute vaba liikumise piiramise lubatavus

Ühise siseturu aluste loomise juurde kuulub lepingute kohaselt ka kogu EÜ-d hõlmav isikute liikumisvabadus. See sisaldab õigust lahkuda kodumaalt, asuda vastuvõtvasse riiki ja viibida selles riigis ning see õigus laieneb ka pereliikmele. Tähtsaim liikumisvabadusest tulenev õigus on õigus otsida ning töötada teises EL-i riigis. Isikute vaba liikumise piiramise lubatavused tulenevad EL-i toimimise lepingu artiklist 45, direktiivist 2004/38/EÜ, 90/364, määrusest nr 492/2011 ja Euroopa Kohtu otsustest.

Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus

Ühendkuningriigis 23. juunil 2016 toimunud rahvahääletusel hääletas enamik selle poolt, et kõnealune liikmesriik Euroopa Liidust lahkuks. Olles saanud 2017. aasta seaduse alusel Euroopa Liidust väljaastumisest teatamise kohta vastava volituse, teatas Ühendkuningriigi peaminister, 29. märtsil 2017 Euroopa Ülemkogule Ühendkuningriigi kavatsusest astuda ELL artikli 50 alusel liidust välja.
Põhikohtuasja avaldajad, kelle hulgas on üks Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigi parlament, edaspidi "Ühendkuningriigi parlament" liige, kaks Šoti parlament liiget ja kolm Euroopa Parlamendi liiget, esitasid 19. detsembril 2017 Esitasid Šotimaa tsiviilkohtus kohtuliku kontrolli avalduse tuvastusotsuse tegemise nõudes, et kohus täpsustaks, kas, millal ja kuidas on võimalik kõnealust teadet ühepoolselt tagasi võtta. Avaldajad, kelle toetuseks astusid menetlusse veel kaks Ühendkuningriigi parlamendi liiget, kes soovivad teada saada ELL artiklis 50 sätestatud teate võib enne selles artiklis ette nähtud kaheaastase perioodi möödumist ühepoolselt tagasi võtta. Nad palusid Šotimaa kõrgemal tsiviilkohtul esitada selle kohta eelotsuse küsimus Euroopa Kohtule. Euroopa Liidust väljaastumise eest vastutav riigisekretär väitis vastu, et küsimus on hüpoteetiline ja akadeemiline, arvestades Ühendkuningriigi valitsuse seisukohta, et teadet ei võeta tagasi.
Lord Ordinary ehk Ühendkuningriigi esimese astme kohtunik keeldus 8. juuni 2018. aasta otsusega Euroopa Kohtu poole pöördumast ja jättis kohtuliku kontrolli avalduse rahuldamata esiteks põhjendusel, et Ühendkuningriigi seisukohta arvestades on küsimus hüpoteetiline ja asjaolusid, mille alusel Euroopa Kohtule küsimus esitataks, ei ole võimalik kindlalt tuvastada, ning teiseks põhjendusel, et küsimus sekkub parlamendi suveräänsusse ja selle lahendamine ei kuulu liikmesriigi kohtu pädevusse.
Põhikohtuasja avaldajad esitasid selle otsuse peale apellatsioonkaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtule.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus rõhutab, et vastavalt 2018. aasta seaduse Euroopa Liidust väljaastumise kohta artiklile 13 on vajalik Ühendkuningriigi parlamendi nõusolek Ühendkuningriigi ja liidu vahel ELL artikli 50 alusel toimunud läbirääkimiste tulemusele. Väljaastumislepingu saab nimelt ratifitseerida üksnes juhul, kui see leping ning Ühendkuningriigi ja liidu tulevaste suhete raamistik on heaks kiidetud alamkoja resolutsiooniga ning kui ülemkoda on seda arutanud. Kui heakskiitu ei saada, peab Ühendkuningriigi valitsus selgitama, kuidas tema hinnangul tuleks edasi toimida. Kui peaminister teatab enne 21. jaanuari 2019, et kokkulepet ei ole põhimõtteliselt võimalik saavutada, peab valitsus taas teada andma, millise toimimisviisi ta välja pakub, ja esitama selle ettepaneku Ühendkuningriigi parlamendi mõlemale kojale.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et kui Ühendkuningriigi ja liidu vahelist võimalikku lepingut heaks ei kiideta ja midagi muud ei toimu, lakkavad aluslepingud selle liikmesriigi suhtes kehtimast 29. märtsil 2019 ja liikmesriik lahkub liidust sel kuupäeval automaatselt.
21. septembri 2018. aasta kohtumäärusega rahuldas eelotsusetaotluse esitanud kohus Lord Ordinary, kes on esimese astme kohtunik otsuse peale esitatud apellatsioonkaebuse ja põhikohtuasja avaldajate nõude esitada ELTL artikli 267 alusel eelotsusetaotlus. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et ei saa pidada akadeemiliseks ega ennatlikuks Euroopa Kohtule esitatavat küsimust, kas õiguslikult on liikmesriigil võimalik ELL artikli 50 lõike 2 alusel esitatud teade ühepoolselt tagasi võtta ja liitu jääda. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on seisukohal, et selles küsimuses esineb kahtlusi ja et Euroopa Kohtu vastus teeks selgeks, millised valikuvõimalused on alamkoja liikmetel, kui nad peavad Ühendkuningriigi ja liidu vahel saavutatud võimaliku lepingu suhtes seisukoha võtma. Täpsemalt võimaldab niisugune vastus teada saada, kas ei ole olemas mitte kaks, vaid kolm valikuvõimalust: liidust väljaastumine ilma lepinguta, liidust väljaastumine lepinguga, mis on alamkojale esitatud, või väljaastumise kavatsuse kohta esitatud teate tagasivõtmine ja Ühendkuningriigi jäämine liitu.
Neil asjaoludel otsustas Ühendkuningriigi kõrge tsiviilkohus teise astme kohtuna, Šotimaa esimene koda, menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
"Kas juhul, kui liikmesriik on Euroopa Liidu lepingu artikli 50 kohaselt teatanud Euroopa Ülemkogule oma kavatsusest astuda Euroopa Liidust välja, võimaldab liidu õigus teate esitanud liikmesriigil selle teate ühepoolselt tagasi võtta, ning kui võimaldab, siis millistel tingimustel ja milliste tagajärgedega liikmesriigi Euroopa Liitu jäämisele?"
Ühendkuningriigi valitsus taotles eelotsusetaotluse esitanud kohtult luba kaevata edasi käesoleva kohtuotsuse 21. septembri 2018. aasta kohtumääruse ja 3. oktoobri 2018. aasta kohtumääruse peale, millega kõnealune kohus esitas käesoleva eelotsusetaotluse. Kuna loataotlus jäeti 8. novembri 2018. aasta otsusega rahuldamata, palus valitsus Ühendkuningriigi kõrgeim kohus luba nende kahe kohtumääruse peale edasi kaevata. Ühendkuningriigi kõrgeim kohus 20. novembri 2018. aasta määrusega keelduti talle luba andmast.

Menetlus Euroopa Kohtus

Eelotsusetaotluse esitanud kohus taotles Euroopa Kohtu kodukorra artikli 105 alusel kiirendatud menetluse kohaldamist.
19. oktoobri 2018. aasta kohtumäärusega Wightman jt (C‑621/18, EU:C:2018:851) rahuldas Euroopa Kohtu president selle taotluse.

Aluslepingust tulenevad erandid isikute liikumisvabaduse piiramiseks

Liikmesriikidel on õigus piirata vaba liikumist, kui see on seotud avaliku korra, julgeoleku või rahvatervishoiuga. Vastavad alused annavad õiguse piirata ligipääsu riigi territooriumile, jätta isiku viibimisluba uuendamata või saata isik riigist välja. Sellekohane otsus peab olema proportsionaalsuse põhimõtte kohane ehk kasutusele tuleks vajaduse korral võtta kõige leebem meede. Nimetatud probleemidele ei pea viitama vaid liikmesriik, vaid seda võib teha ka füüsiline isik. Avaliku korra mõiste puhul lähtutakse siseriiklikust seadusandlusest, sest Euroopa Kohus ei ole selget määratlust andnud. Siiski tuleneb direktiivist määratlus, et avaliku korra alusel seatud piirangud ei saa olla seotud majandusliku kasuga, nagu tööturu häired või madal tööhõive. Meetmed, mida liikmesriik kasutab, peavad olema suunatud konkreetse isiku käitumisele ning neid ei saa kasutada üldise seaduskuulekuse tõstmiseks. Perekonna puhul lubab direktiivi 90/364 nõuda, et oleks kõiki riske hõlmav ravikindlustus ja piisavad elatusvahendid selleks, et mitte koormata elamisperioodi vältel vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi.
Riiki sisenemisest keeldumise põhjuseks ei saa olla varem kantud kriminaalkaristused. Raskemate kuritegude puhul on võimalik ka vastavas riigis võtta tarvitusele ettevaatusabinõud. Julgeolekut võivad õõnestada aga näiteks narkosõltuvus ja tõsine vaimuhaigus.
WHO tervishoiualastest eeskirjadest tulenevad rasked nakkushaigused, tuberkuloos või süüfilis võivad olla põhjuseks rakendada isiku liikumisvabaduse keeldu. Ühtlasi ei või pärast haiguse ilmnemist rakendada näiteks väljasaatmist või keelduda loa pikendamisest.
Piirangud seoses tööga välisriigis on seotud avaliku teenistusega osas, mis puudutab avaliku võimu teostamist. Sinna alla kuuluvad teatud ülesanded julgeoleku, õigusasutuste, maksuameti ja välisministeeriumite haldusalas. Artiklis 45 toodud erand avaliku teenistuse kohta ei tähenda, et on lubatud sätestada diskrimineerivaid töötingimusi.

Euroopa Kohtu loodud erandid isikute liikumisvabaduse piiramiseks

Euroopa Kohus on Bosmani otsuses leidnud, et asutamislepingu artiklis 39 olev erandlike asjaolude loetelu ei ole ammendav. Isikute vaba liikumist võidakse kitsendada ka siis, kui piirangutega taotletakse EÜ lepingule vastavat, kõigiti lubatud eesmärki, ja kui nimetatud piiravate õigusaktide aluseks on sundivad põhjused, mis on seotud üldise heaoluga.
Nimetatud juhtumite korral, nagu teenuste vaba liikumise puhul, eeldatakse, et sellised piiravad õigusaktid on proportsionaalsed ja sobivad vastava eesmärgi saavutamiseks. Sundivaid asjaolusid saab kasutada üldisele heaolule viidates siis, kui eesmärki ei saaks saavutada alternatiivsete, isikute vaba liikumist vähem piiravate meetmetega.
Ühtlasi saab kohus luua erandid, mis on objektiivselt õigustatud. Näiteks maksusüsteemi terviklikkuse ja keelepoliitikaga seonduvad küsimused töötajate puhul. Proportsionaalsust arvesse võttes võivad erandid töötajatele olla lisaks seotud veel keelenõuetega, eelarveliste piirangutega ja integreerumise nõudega. Keelenõue on seotud konkreetselt keele edendamise ja hoidmisega teatud valdkondades töötamisel. Eelarvelised piirangud on seotud näiteks õppelaenuga, misjuures on tingimuseks integreerumise nõue. Sel juhul tuleb juhinduda proportsionaalsusest ja kaaluda olukordi.

Menetluslikud tagatised

Põhilised menetluslikud tagatised tulenevad direktiivist 2004/38/EÜ. Kui isiku liikumisvabadust on piiratud ning ta sellega ei nõustu, on tal Eestis võimalik see otsus vaidlustada haldusmenetluse seadustikust tulenevatel alustel. Lisaks otsuse vaidlustamisele on võimalik esitada ka ajutise korralduse taotlus vastava otsuse täitmise peatamiseks. Enne selle taotluse otsust ei tohi riigist välja saata muul juhul kui direktiivi  artiklis 31 sätestatud korras.

Rakendus Eesti kohtupraktikas

Isikute liikumisvabadust on käsitlenud põgusalt Riigikohus. Riigikohus on selgitanud, kuidas tuleb suhtuda EL-i kodaniku ja väljaspool EL-i elava inimese kooselusse ning elamisloa andmisse: eespool mainitud direktiivi ning Euroopa Liidu kodaniku seaduse alusel võib ka samasooliste abielu puhul anda elamisloa pereliikmele, kes on abielus EL-i kodanikuga, ning abielu või kooselu on lähteriigis korrektselt vormistatud. Riigikohus on ka teises kohtuasjas  lisanud, et proportsionaalsuse põhimõtet tuleb kohaldada olukorras, kus haldusorgan peab tunnistama kehtetuks või keeldub elamisloa väljastamisest isikule, kes ei ole Euroopa Liidu kodanik Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 20 tähenduses, juhul kui temaga sõltuvussuhtes olev Eesti kodanik jääks selle tagajärjel ilma tegelikust võimalusest kasutada Euroopa Liidu kodakondsusest tulenevaid põhilisi õigusi.
Ka kapitali vaba liikumist on Riigikohtu praktikas käsitletud väga lühidalt. AS Tallinna Vesi kaebas kohtusse Konkurentsiameti, sest AS Tallinna Vesi tahtis tõsta veeteenuse hinda, kuid Konkurentsiamet jättis AS-i Tallinna Vesi taotluse rahuldamata. Kaebaja väitis, et ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seaduse (ÜVVKS) muudatused lubavad vee-ettevõtjal teenida põhjendatud tulu vaid ettevõtja investeeritud kapitalilt. Kaebaja arvates on sellisel viisil regulatsiooni muutmine vastuolus kapitali vaba liikumise ja asutamisvabadusega. Riigikohus aga ÜVVKS-i muutusi EL-i õigusega vastuolus olevaks ei pidanud, sest regulatsioon on selge ning täpne. Regulatsioon ei mõjuta ühelgi viisil potentsiaalseid investoreid Eesti veesektorisse investeerimast. Riigikohtu hinnangul oli nende reeglite eesmärk ühtlustatud hinnaregulatsiooni tagamine kogu Eestis ning seetõttu ei saa neid reegleid diskrimineerivateks pidada.