Eesti omavalitsuste haldusreform

Eesti omavalitsuste haldusreform oli haldusreform, mille käigus toimusid Eestis 2017. aastal kohalike omavalitsuste vabatahtlikud ühinemised ja sundliitmised ning külanimede ja maakonnapiiride muutmised. Tulemusena jäi senise 213 omavalitsusüksuse asemele alles 79 (15 linna ja 64 valda).
Haldusreformi käigus muudeti paljude külade nimesid (enamik neist Saare- ja Võrumaal) sellepärast, et samas omavalitsuses ei või olla mitut samanimelist küla. Kokku muutus 50 küla nimi, 9 küla kadus täiesti pärast liitmist mõne teise külaga.
Poliitilistel kaalutlustel ning omavalitsuste tugeva vastuseisu tõttu ei suudetud reformi sellisel kujul varem teostada, kuid alates 2004. aastast pakkus riik valdadele ühinemistoetust. Peamiselt omal initsiatiivil on mitmed omavalitsused seetõttu ka liitunud, näiteks 1997–2008 ühines 47 kohalikku omavalitsust kahekümneks omavalitsusüksuseks. Aktiivsem liitumine algas 2015. aastal ja haldusreform jõudis lõpule 2017. aastal.

Haldusreformi eesmärk

2015. aasta aprillis ametisse astunud Taavi Rõivase teise valitsuse 2015–2019 tegevusprogramm kajastas muuhulgas valitsuse kavatsust viia läbi haldusreform. 2016. aasta märtsis valitsuse heakskiidu saanud haldusreformi seaduse eelnõuga määras valitsus kriteeriumi, mille kohaselt seaduse vastuvõtmisel peab omavalitsuste elanike arvu alampiir olema 5000 elanikku, kuid valitsuse eesmärk oli jõuda vähemalt 11 000 elanikuga omavalitsusteni.
Vabatahtlike ühinemiste ja sundliitumiste tulemusena jäi 213 omavalitsusüksuse asemele alles 79 (15 linna ja 64 valda). Muutusid ka paljude külade nimed, kuna ühes ja samas omavalitsuses ei või olla mitut samanimelist küla.
Haldusreformi eesmärk, mis pandi haldusreformi seadusse kirja, on kohalike omavalitsuste võimekuse kasv, kuna nende võimekus oli erinev oma finantspotentsiaali, ametnike arvu ja teenuste pakkumise osas, mistõttu oli mõni omavalitsus selgelt võimekam kui teine.
2017. aasta haldusreformi laialdasemaks eesmärgiks on arendada ja muuta kohalike omavalitsusi viisil, mis võimaldaks neil pakkuda elanikele paremaid teenuseid, olla piirkondlikult kohalike omavalitsuste seas konkurentsivõimeline ning täita seadusest tulenevaid ülesandeid iseseisvalt. Eelöeldust on hõlmatud kohaliku omavalitsuse üksuste juhtimise tõus ning kohaliku omavalitsuse suurem võimekus suunata oma piirkonna arengut. Haldusreformi fookus oli põhiliselt suunatud kohalike omavalitsuste ümberkujundamisele, kuid reformist saavad kasu ka maavalitsused.
Seatud eesmärkide ja haldusreformi koosmõjus soovitakse jõuda järgmise tulemini: KOVi rolli suurenemine ühiskonnaelu korraldamises; KOVi kompetentsi kasv; kohaliku esindus– ja osalusdemokraatia tugevnemine ning omavalitsusüksuste territoriaalsuse terviklikkus ning loogilisus.

Haldusreformi seaduse vastuvõtmine

7. juunil 2016 võttis Riigikogu haldusreformi seaduse vastu. Valitsuse algatatud haldusreformi seaduse (200 SE) poolt hääletas 56 ja vastu oli 38 saadikut. Erapooletuid ei olnud.
Haldusreformi seaduse eelnõu sätete sisustamisel on juhindutud põhiseaduse (edaspidi PS) 14. peatükist ja Euroopa kohaliku omavalitsuse hartast (edaspidi EKOH). Haldusreformi seisukohalt on olulisemad kohalike omavalitsuste põhiseaduslikud garantiid: õigussubjektsuse garantii (PS § 154 lg 1, §-d 155 ja 158; EKOH § 4) ja enesekorraldusõiguse garantii ehk autonoomia põhimõte (PS§ 154 lg 1, EKOH art 3 lg 1).
Õigussubjektsuse garantii hõlmab: 1) KOVi üksuste liikide kaitse (PS-i § 155 lg 1 – kohaliku omavalitsuse üksused on vallad ja linnad); 2) KOVi üksuse piiratud individuaalse õigussubjektsuse garantii (konkreetse KOVi üksuse õigused riigi poolt tema haldusterritooriumi suuruse muutmisel või õigussubjektsuse lõpetamisel).
Leidus ka neid omavalitsusi, kes polnud haldusreformi muudatustega nõus. Haldusreformi seadust ja selle üksikute paragrahvide põhiseadusvastasust vaidlustati põhiseaduslikkuse järelevalve korras Riigikohtu asjas 3-4-1-3-16. Vaidlusaluseks küsimuseks osutus haldusreformi sunniviisiline toimimine, mis omakorda rikub omavalitsuste autonoomiat ja põhiseaduslikke tagatisi. Kohus jõudis seisukohale, et halduskorraldus ei ole kohalike omavalitsuste küsimus, vaid hoopis riigi küsimus, seega on riigil laialdane pädevus otsustada, milline peaks olema halduskorraldus riigis. Kohalikel omavalitsustel on õigus olla ärakuulatud, aga kui riik otsustab ühte valitsust mõne teise valitsuse külge liita, ei saa ühendatav valitsus liitumisest keelduda.

Haldusreformi algatamine Vabariigi Valitsuse poolt

2017. aasta haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamine Vabariigi Valitsuse poolt ehk kohalike omavalitsuste sundliitmine oli 2017. aasta haldusreformi etapp, mille käigus tegi Vabariigi Valitsus 15.02.2017 ühinemisettepanekud kohalikele omavalitsustele, kes polnud omaalgatuslikult ühinenud. Vabariigi Valitsuse algatusel haldusterritoriaalse korralduse muutmise korra sätestab haldusreformi seaduse 3. peatükk. Sundliitmine Vabariigi Valitsuse poolt algatati nende kohalike omavalitsuse üksuste suhtes, milles elas 2017 aasta 1. jaanuari seisuga vähem kui 5000 elanikku (omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteerium) ning mille suhtes ei saanud kohaldada erandeid haldusreformi seaduse § 9 lg-s 3 loetletud juhtude alusel. Sundliitmisega alustati, sest leiti, et vähem kui 5000 elanikuga kohaliku omavalitsuse üksused ei ole võimelised tagama seadusest tulenevate ülesannete korraldamiseks vajalikku võimekust ega ole võimelised osutama kõigile kohaliku omavalitsuse üksustele kvaliteetseid avalikke teenuseid kooskõlas haldusreformi eesmärgiga.

Kohaliku omavalitsuse üksuse ettepanek erandi kohaldamiseks

Erandi kohaldamiseks peab kohalik omavalitsus esitama Vabariigi Valitsusele taotluse, milles põhjendatakse halduskorralduse muudatuse ebaotstarbekust, ja selgitatakse, kuidas erandi kohaldamisel suudetakse tagada KOV üksuse võimekus avalike teenuste pakkumisel ja ühtlasema piirkondliku arengu tagamisel. Kohaliku omavalitsuse üksus peab eelnimetatud taotluse esitama Rahandusministeeriumile hiljemalt 1. jaanuaril 2017 ja selgitama selles eelnevalt nimetatud nõuete arvestamist. (HRS § 9 lg 4)

Ühinemislepingu vaidlustamine

Ühinenud omavalitsus ei saa pöörduda ühinemise tulemusena moodustunud omavalitsuse, kes on ühinenud omavalitsuse üldõigusjärglane, vastu kaebusega kohtusse.
KOV elanikel ei ole ühinemislepingu täitmise suhtes subjektiivseid õigusi, seetõttu ei saa elanikud pöörduda oma subjektiivsete õiguste kaitseks ühinemislepingu punktide täitmata jätmise korral halduskohtusse.
Ühinemislepingu täitmise üle on võimalik teha järelevalvet sisekontrolli korras näiteks KOKS § 48 alusel moodustatud volikogu revisjonikomisjonil. Haldusjärelevalvet saab Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 85 järgi ühinemislepingu täitmise üle teostada maavanem, alates 1. jaanuarist 2018 Justiitsministeerium VVS § 59 lõike 1 (Justiitsministeeriumi valitsemisalas on järelevalve kohaliku omavalitsuse üksuste haldusaktide üle) ja § 753 alusel.

Ajalugu

Esimese ettepaneku haldusreformiks tegid 1997. aasta jaanuaris Koonderakonna ja Maarahva Ühenduse ministrid Jaak Leimann, Mart Opmann ja Raivo Vare. Nemad soovitasid jätta Eestisse neli maakonda ning vähendada kohalike omavalitsuste arvu 2/3 võrra.
Hiljem on selliseid ettepanekuid teinud mitmed poliitikud, näiteks 2000. aasta kevadel siseminister Tarmo Loodus ja sügisel regionaalminister Toivo Asmer. Toonased kavad lükkas tagasi rahandusminister Siim Kallas.
Haldusreformi kava ja seaduseelnõu, mis näeb ette omavalitsuste ühinemist piirkonnas väljakujunenud tõmbekeskuste ümber, pakkus 2013. aastal välja regionaalminister Siim Kiisler. Selle reformi tulemusel jääks Eestisse pärast 2017. aasta kohalike omavalitsuste volikogude valimisi kuni 63 omavalitsust.
2015. aasta aprillis ametisse astunud Taavi Rõivase teine valitsus seadis üheks oma viiest prioriteedist riigi ja kohaliku halduse reformimise ja ääremaastumise leevendamise, sealhulgas haldusreformi läbiviimise. Valitsuse tegevusprogramm seadis eesmärgiks, et 2018. aasta lõpuks elab vähemalt 95 protsenti elanikest kohalikes omavalitsustes, mis vastavad valitsuses kinnitatud võimekuse ja jätkusuutlikkuse kriteeriumitele. Reformi käigus on kavas töötada välja kohalike omavalitsuste uus rahastamismudel ja omavalitsuste vabatahtlik ühinemisprotsess viia läbi 2017. aasta kohalikeks valimisteks.
Valitsusliidu leppe järgi on haldusreformi eesmärk omavalitsused, kes suudavad pakkuda inimestele paremaid avalikke teenuseid, tagada piirkondade konkurentsivõime kasvu ning täita iseseisvalt neile seadusega pandud ülesandeid täita. Haldusreformi läbiviimiseks leppisid Reformierakond, Isamaa ja Res Publica Liit ning Sotsiaaldemokraatlik Erakond kokku eesmärgi võtta riigikogus 1. juuliks 2016 vastu vajalikud seadusemuudatused, mis sätestavad reformi läbiviimise lõpptähtaja. Koalitsioonilepe seadis sihiks hinnata omavalitsuste vastavust "objektiivsete ja üheselt tõlgendatavate kriteeriumide põhjal", kusjuures kriteeriumitele mittevastavad omavalitsused peaksid ühinema seaduses toodud tähtajaks. Kui ühinemine ei ole läbi viidud ühe aasta jooksul pärast hindamist, viib ühendamise koalitsioonileppe järgi läbi valitsus.
Haldusreformi poliitiline koordineerimine viidi peaministri juhtimise alla, õigusaktide väljatöötamise eest vastutab riigihalduse minister Arto Aasale alluv rahandusministeeriumi regionaalvaldkond.
2016. aasta märtsis valitsuse heakskiidu saanud haldusreformi seaduse eelnõuga määras valitsus kriteeriumiks, millele omavalitsused peavad vastama, elanike arvu alampiiri 5000 elanikku 1. jaanuaril 2017. Eranditena lubab eelnõu väiksemat elanike arvu 1) merelistele väikesaartest valdadele (Ruhnu, Kihnu, Vormsi ja Muhu), 2) hajaasustusega valdadele pindalaga vähemalt 900 ruutkilomeetrit, 3) vähemalt nelja kultuuriliselt ja geograafiliselt seotud kohaliku omavalitsuse ühinemisel, juhul kui sünnib vähemalt 3500 elanikuga omavalitsus, 4) juhul kui vabatahtliku ühinemise läbirääkimiste ajal oli ühinevates omavalitsustes üle 5000 elaniku, kuid see väheneb 2017. aastaks alla selle piiri. Ühtlasi seadis valitsus põhimõttelise eesmärgi jõuda vähemalt 11 000 elanikuga omavalitsusteni.
2016. aasta aprillis nõudis EKRE haldusreformi peatamist kuni järgmiste valimisteni.

Ida-Viru maakond

Kohtla-Järve Viivikonna linnaosa territooriumist moodustati Vaivara valla koosseisu kaks uut küla: Viivikonna küla ja Sirgala küla, mis pärast haldusreformi kuuluvad Narva-Jõesuu linna koosseisu.

Haldusreformi eesmärk

Haldusreformi eesmärgiks oli toetada kohaliku omavalitsuse üksuste (edaspidi KOV) võimekuse kasvu kvaliteetsete avalike teenustete pakkumisel, piirkondade arengueelduste kasutamisel, konkurentsivõime suurendamisel ja ühtlasema piirkondliku arengu tagamisel. Selle eesmärgi elluviimiseks nähti seadusega ette valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmine, mille tulemusena peavad kohaliku omavalitsuse üksused olema võimelised iseseisvalt korraldama ja juhtima kohalikku elu ning täitma seadusest tulenevaid ülesandeid. Haldusreformi rakendamisel lähtuti ka riigivalitsemise reformi eesmärkidest riigihalduse korrastamisel, milleks on avalike teenuste hea kvaliteedi ja kättesaadavuse tagamine ning kulude kokkuhoid.

Kriteeriumid

Omavalitsusüksuses peab valla ja linna haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena elama vähemalt 5000 elanikku. 5000 elanikuga omavalitsusi saab pidada piisavalt võimekaks, et nad saaksid iseseisvalt korraldada ja juhtida kohalikku elu ning täita seadusest tulenevaid ülesandeid. 5000 elanikuga omavalitsus on miinimumsuurus, kuid reformi sihiks ehk soovituslikuks suunaks oli vähemalt 11 000 elanikuga omavalitsuste moodustumine. Miinimumsuuruse kriteeriumi tagamiseks anti riigile õigus sekkuda omavalitsuste ühendamise protsessi. Kui omavalitsus oli või jäi pärast kavandatavat ühinemist alla 5000 elanikuga, pidi Vabariigi Valitsus algatama nn sundühendamise, et tekiks vähemalt miinimumsuurusega omavalitsus. 
Vähemalt 11 000 elanikuga ehk soovitusliku suuruse kriteeriumile vastava KOVi või maakonnasuuruse omavalitsusüksuse moodustumist soodustati riigieelarvest täiendava ühinemistoetusega. Samuti toetati omavalitsusüksuste vabatahtliku ühinemise koordineerimist, mille rahvaarv pärast ühinemist oli vähemalt 11 000 elanikku.
Ühinemiseks kehtestati ka erandeid. Eksperdikomisjoni hinnangul ei tohtinud erandeid olla liiga palju ehk enamik kohalikest omavalitsustest pidi vastama miinimumikriteeriumile. Erandid ei rakendunud automaatselt, vaid tuli igal üksikul juhul eraldi taotleda ja põhjendada ning Vabariigi Valitsusel kaaluda.

Erandid

Hajaasustuse erand – kahe kuni kolme omavalitsuse ühinemisel tekib piirkond, mis moodustab geograafiliselt ja loogiliselt terviku, on vähemalt 900 km2 ja seal elab vähemalt 3500 inimest. Selle erandiga moodustati näiteks Saarde vald.
Arvukate osapooltega ühinemise erand – kui ühinevad vähemalt neli kultuuriliselt ja geograafiliselt seotud KOV-i ja nende elanike arv on vähemalt 3500 elanikku. See erand sätestati, et saaks moodustada Setomaa.
Mereliste saarvaldade erand – Eestis on merelisteks saarvaldadeks Kihnu, Ruhnu, Muhu ja Vormsi saar. Saared on eriolukorras, sest maismaal oleva omavalitsusega ühinedes oleks siiski takistatud loogilise keskus-tagamaa süsteemi ja ühtse teenuspiirkonna moodustumine uues omavalitsuses.
Elanike arvu vähenemise erand – kui ühinemisläbirääkimiste ajal oli uues KOVis napilt üle 5000 elaniku, kuid 2017. aastaks langes elanike arv alla 5000 (inimeste liikumine, vähenemine jne).

Elanike kaasamine

Elanike kaasamine haldusterritoriaalse korralduse muutmisse on kohaliku omavalitsuse üksuse elanike arvamuse küsitluse teel välja selgitamine haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmisel. Elanike kaasamist reguleerib haldusreformi seadus (HRS), mis sätestab haldusreformi eesmärgi saavutamiseks valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise alused ja korra. HRS § 30 lg 18 p 1 sätestab muuhulgas, et osavalla või linnaosa eesmärk on ka kohaliku omavalitsuse üksuse elanike kaasamine kohaliku elu küsimuste otsustamisse ning piirkondlike huvide esindamine valla või linna ülesannete täitmisel.

Küsitluste korraldamine

Küsitlus korraldati kõigis asjaomastes kohaliku omavalitsuse üksustes, selgitades elanike arvamuse välja valla- või linnavalitsuse]määratud küsitluspunktides. Küsitlusest võib osa võtta vähemalt 16-aastane rahvastikuregistrisse kantud isik. Küsitlusest ei tohtinud osa võtta isik, kes on valimisõiguse tähenduses teovõimetuks tunnistatud või kohtu pooltsüüdi mõistetud ja kandis karistust kinnipidamiskohas.
Kohaliku omavalitsuse üksuste volikogude algatatud haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmisel võis küsitluse korraldada lisaks küsitluspunktidele ka elektrooniliselt. Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmisel tuli küsitlus lisaks küsitluspunktidele korraldada ka elektrooniliselt.
Elanike küsitlus oli kohustuslik protseduur, mis annab elanikele võimaluse arvamust avaldada ja see tuleb seaduse järgi teha enne, kui volikogu langetab otsuse haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmise või mittemuutmise kohta. Küsitluse nõue tuleneb ka Euroopa kohaliku omavalitsuse hartast. Kohaliku omavalitsuse volikogu pole küsitluse tulemusega juriidiliselt seotud ja võib muudest asjaoludest lähtuvalt otsustada küsitluse tulemusele vastupidiselt.

Elanike kaasamise erisused haldusreformi rakendamisel

2016.–2017. aasta haldusreform tõi kaasa elanike kaasamise erisused. Kohalikel omavalitsustel tekkis õigus muidu ettenähtud kahe nädalase etteteatamise aja asemel teatada küsitluse toimumise aeg ja koht linna veebilehel vähemalt seitse päeva enne küsitluse toimumist. Piirkonna elanikud, kui neid oli vähemalt 1% kohaliku omavalitsuse elanikest, said õiguse taotleda haldusterritoriaalse korralduse menetluse käigus territooriumiosa üleandmise algatamist, kui nad esitasid taotluse enne 2017. aasta 1. jaanuarit. Seejärel korraldati territooriumiosa üleandmiseks küsitlus asutusüksuste või asutusüksuste gruppide kaupa, et selgitada välja, kas elanikud toetavad ühinemist mõne muu omavalitsuse üksusega. Nii arvestas Puka vald elanike tahtega ja loovutas kuus küla toona moodustamisel olnud Elva vallale.
Kui kohaliku omavalitsuse üksuse organid ei olnud Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmisel elanike küsitlust korraldanud ega nende arvamust 2017. aasta 15. maiks välja selgitanud, siis läks elanike arvamuse välja selgitamine küsitluse teel maavanema vastutusse.

Elanike kaasamine Tartu linna, Luunja valla ja Tähtvere valla ühinemisel

Tartu linnale, Luunja vallale ja Tähtvere vallale tegi Vabariigi valitsus ettepaneku ühinemiseks. Haldusreformi seaduse kohaselt pidi kohaliku omavalitsuse üksus pärast vabariigi valitsuse ettepaneku saamist korraldama haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta küsitluse elanike arvamuse väljaselgitamiseks.

Lõpptulemus

Vabariigi Valitsuse 13.07.2017 määrusega otsustati Tähtvere valla liitumine Tartu linnaga. Liitumine jõustus pärast Tartu Linnavolikogu valmistulemuste väljakuulutamist 1.11.2017. Tähtvere valla liitumine Tartu linnaga tähendas, et valla liitumisel Tartu linnaga säilis Tartu linn avalik-õigusliku juriidilise isikuna, kuid liituv Tähtvere vald omavalitsusüksusena lõppes. Haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena on Tartu linn Tähtvere valla õigusjärglane. Luunja vald Tartu linnaga ei liitunud.