【원고, 피상고인】
원고 (소송대리인 법무법인 성공 담당변호사 이준 외 1인)
【피고, 상고인】
경상남도지사
【원심판결】
부산고법 2015. 10. 14. 선고 (창원)2014누11772 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고 사건을 부산고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 법률의 시행령이나 시행규칙은 그 법률에 의한 위임이 없으면 개인의 권리·의무에 관한 내용을 변경·보충하거나 법률이 규정하지 아니한 새로운 내용을 정할 수 없다. 그러나 모법의 입법 취지와 관련 조항 전체를 유기적·체계적으로 살펴보아 모법의 해석상 가능한 것을 명시한 것에 지나지 아니하거나 모법 조항의 취지에 근거하여 이를 구체화하기 위한 것인 때에는 모법의 규율 범위를 벗어난 것으로 볼 수 없다. 이러한 경우에는 모법에 이에 관하여 직접 위임하는 규정을 두지 아니하였다고 하더라도 이를 무효라고 볼 수 없다(대법원 2014. 8. 20. 선고 2012두19526 판결 등 참조).
2. 구 영유아보육법(2010. 1. 18. 법률 제9932호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘영유아보육법’이라 한다)은 제21조 제2항에서 보육교사의 자격에 관하여 정하면서 제2호에서 “고등학교 또는 이와 같은 수준 이상의 학교를 졸업한 자로서 보건복지가족부령으로 정하는 교육훈련시설에서 소정의 교육과정을 이수한 자”를 규정하고 있다. 이에 따라 구 영유아보육법 시행규칙(2009. 7. 3. 보건복지가족부령 제124호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행규칙’이라 한다)은 제13조 제1항에서 “법 제21조 제2항 제2호의 규정에 의한 교육훈련시설은 보육교사의 양성 등을 위하여 대학 등에 일정한 시설 및 교수요원을 갖추어 설치된 시설 중에서 시·도지사가 법 제6조의 규정에 의한 지방보육정책위원회의 심의를 거쳐 교육훈련시설로 지정한 시설을 말한다.”라고 규정하고 있다. 더 나아가 시행규칙은 제13조 제2항부터 제15조에 이르기까지 교육훈련시설 지정의 절차, 교육훈련시설의 설치 기준과 변경사항 등에 관하여 정한 후, 제16조 제1항에서 각호에서 정한 사유가 발생한 경우에 시·도지사가 교육훈련시설의 지정을 취소할 수 있다고 규정하고 있다.
3. 이 사건 지정취소처분의 근거가 된 시행규칙 제16조 제1항(이하 ‘이 사건 시행규칙 조항’이라 한다)이 영유아보육법에서 위임하지 않은 사항을 정한 것인지에 관하여 본다.
앞서 본 법리를 기초로 살펴보면, 보육교사 양성을 위한 교육훈련시설의 지정 취소에 관하여 규정한 이 사건 시행규칙 조항은 영유아보육법의 취지에 근거하여 이를 구체화한 것이라고 볼 수 있고, 따라서 이 사건 시행규칙 조항이 영유아보육법의 위임 범위에서 벗어났다고 할 수 없다. 그 이유는 다음과 같다.
가. 영유아보육법이 정한 입법 목적(제1조), 보육의 개념(제2조 제2호), 보육 이념(제3조 제1항, 제2항), 국가와 지방자치단체의 책임(제4조 제2항) 등을 종합하여 보면, 영유아보육법의 목적은 영유아의 심신을 보호하고 건전하게 교육하는 것이고, 보육은 영유아의 이익을 최우선적으로 고려하여 제공되어야 한다.
나. 이러한 입법 목적을 달성하기 위해서, 영유아보육법은 보육교사 등 보육시설종사자에 대한 엄격한 자격요건을 정하면서 자격증 제도를 두는 한편(제20조, 제21조), 어린이집 설치·운영자 및 보육교직원에 대한 보건복지가족부장관의 관리·감독 권한과 관련한 규정을 두고 있다(제41조). 나아가 보건복지가족부장관이 보육교직원의 자질 향상을 위한 보수교육(補修敎育)을 실시하도록 규정하고 있다(제23조).
다. 이처럼 보육교사에 대한 엄정한 자격부여, 관리·감독 및 교육훈련이 요구되므로, 영유아보육법 제21조 제2항은 보육교사 자격부여의 전제가 되는 교육훈련시설에 관한 근거를 두면서 어떠한 시설을 교육훈련시설로 정할 것인지는 보건복지가족부령에 위임한 것으로 볼 수 있다. 그리고 보육교사를 양성하는 ‘교육훈련시설’을 지정할 수 있도록 하는 이상 이에 대한 관리·감독 역시 당연히 필요하다. 나아가 일정한 시설을 교육훈련시설로 지정한 이후 발생한 사유로 인하여 그 역할을 제대로 수행하기 어려운 사정이 발생한다면 그 지정을 그대로 유지할지 여부를 검토하여 지정을 철회할 여지를 두는 것 역시 필요하다.
한편 영유아보육법과 같은 법 시행령은 교육훈련시설에 관하여 구체적인 규정은 전혀 두고 있지 않다. 따라서 영유아보육법은 교육훈련시설 지정과 관련한 절차와 기준 등 구체적인 사항은 시행규칙에서 정할 것을 예정하고 있다고 보아야 한다.
따라서 영유아보육법은 보육교사를 양성하는 ‘교육훈련시설’의 지정과 그 지정유지 전반에 관하여 시행규칙에 폭넓은 형성의 여지를 준 것으로 봄이 타당하다.
라. 나아가 이 사건 시행규칙 조항이 교육훈련시설지정 취소 사유로 규정하고 있는 사유들은 모두 지정을 받은 교육훈련시설이 그 역할을 제대로 수행하기 어려운 사정이 발생한 경우들에 해당하므로, 지정취소사유가 될 수 있을 것으로 쉽게 예측할 수 있는 것들이다.
4. 이와 달리 원심은, 이 사건 시행규칙 조항이 모법인 영육아보육법의 위임이 없이 교육훈련기관으로 지정받아 이를 운영하는 사람의 권리를 제한하는 것이어서 무효라고 판단하였다. 원심의 이러한 판단에는 위임입법의 범위와 한계에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 이를 지적하는 상고이유 주장은 이유 있다.
5. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 박상옥(재판장) 김소영 조재연 노정희(주심)