【원고, 피상고인】
주식회사 한샘 (소송대리인 법무법인 샘 담당변호사 이승민)
【피고, 상고인】
시흥시장 (소송대리인 법무법인 케이씨엘 담당변호사 김태경)
【원심판결】
서울고법 2017. 9. 15. 선고 2017누45188 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 상고이유 제2점에 관하여
가. 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2014. 12. 31. 법률 제12956호로 개정되어 2018. 1. 1. 시행되기 전의 것, 이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제30조 제1항에 의하면, 시장·군수·구청장은 이 법에 따른 허가를 받지 아니하고 건축물의 건축, 토지의 형질변경 등 행위를 한 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 ‘위반행위자 등’이라 한다)에게 상당한 기간을 정하여 건축물의 철거, 그 밖에 필요한 조치 등 시정명령을 내릴 수 있다. 또한 개발제한구역법 제30조의2에 의하면, 시장·군수·구청장은 제30조 제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억 원의 범위 안에서 이행강제금을 부과하되(제1항), 그 부과 전에 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 하며(제2항), 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 이행강제금을 부과·징수할 수 있으나(제4항), 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하여야 하고(제5항), 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정하게 되어 있다(제9항).
이와 같은 관련 법령의 내용, 체계 및 취지 등을 종합하여 보면, 개발제한구역법상 이행강제금은 시정명령 불이행이라는 과거의 위반행위에 대한 제재가 아니라, 시정명령을 이행하지 않고 있는 위반행위자 등에 대하여 다시 상당한 이행기한을 부여하고 그 기한 안에 시정명령을 이행하지 않으면 이행강제금이 부과된다는 사실을 고지함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 시정명령에 따른 의무의 이행을 간접적으로 강제하는 행정상의 간접강제 수단에 해당한다(대법원 2016. 7. 14. 선고 2015두46598 판결 참조).
나. 한편 개발제한구역법 제30조의2 제9항의 위임에 따른 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령(2017. 7. 11. 대통령령 제28180호로 개정되기 전의 것) 제41조의2 제1항 [별표 5]의 “1. 허가사항 위반”은 각 위반행위의 유형별로 이행강제금 부과액 산정식을 정하면서, 그 (라)목은 위반행위 유형 중 ‘토지의 형질변경’에 대하여 ‘개별공시지가 × 위반면적 × 30/100’으로 이행강제금 부과액을 산정하도록 정하고 있다. 나아가 그 제3호(비고)의 (가)목은 위 식에 따라 이행강제금을 산정한 결과 5천만 원 이하일 때는 그 금액을 부과·징수하고, 5천만 원을 초과할 경우에는 5천만 원을 부과·징수하도록 규정하고 있다(이하 ‘이행강제금 한도액 규정’이라 한다).
앞서 본 규정들 및 위와 같은 관련 규정들의 내용과 취지 등을 종합하여 보면, 토지의 형질변경과 관련한 이행강제금 한도액 규정은 시정명령과 무관하게 개발제한구역법 위반행위별로 적용되는 것으로 볼 수는 없고, 원칙적으로 개별적 시정명령의 불이행을 대상 단위로 하여 적용되어야 한다.
나아가, 개발제한구역법령이 위반행위의 유형별로 이행강제금 부과방식을 달리 정하면서, 토지와 관련한 형질변경 등 위반행위에 대하여는 개별공시지가와 ‘위반면적’을 고려하여 그 부과액을 산정하도록 정한 문언과 취지에 따르면, 개별적 위반행위의 유형과 위반면적 등 구체적 행위 내용을 기준으로 시정명령 위반에 따른 이행강제금을 산정하게 되어 있음을 알 수 있다. 이러한 전제에서 볼 때, 연접하여 있는 수 필지의 토지에 걸친 일련의 형질변경행위에 대한 시정명령이 있었음에도, 그 위반행위자가 이를 불이행한 경우에는, 그 일련의 형질변경행위의 대상이 된 각 필지별로 위 이행강제금 한도액 규정을 개별적으로 적용할 것은 아니고, 일련의 형질변경행위를 전제로 각 필지별 개별공시지가에 그 위반면적을 곱하는 방식으로 산정된 부과액의 합계액에 대하여 위 한도액 규정을 적용하여야 한다. 침익적 처분의 근거 규정에 관한 엄격해석의 원칙에 비추어 보더라도 이렇게 새김이 타당하다.
2. 가. 원심판결 이유에 의하면, 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
1) 피고는 이 사건 각 토지가 무단으로 형질변경이 되었다는 이유로 원고에게, 2015. 3. 10. 원심 판시 별지 1 목록 1번 토지(이하 ‘이 사건 1토지’라 한다)에 관하여, 2015. 3. 11. 같은 목록 2번 내지 4번 토지(이하 ‘이 사건 2 내지 4토지’라 한다)에 관하여 각 원상복구를 명하는 시정명령을 하였다.
2) 원고가 위 각 시정명령을 이행하지 않자, 피고는 원고에게 2016. 9. 5. 이 사건 1 내지 3토지에 관하여 각각 43,461,000원, 이 사건 4토지에 관하여 32,344,000원의 이행강제금 부과처분을 하였다.
3) 이 사건 2 내지 4토지는 서로 인접하여 하나의 주차장으로 사용되고 있고, 이 사건 1토지는 이 사건 2 내지 4토지와 상당히 떨어져 있으며, 별도의 주차장으로 사용되고 있다.
나. 이러한 사실관계를 앞서 본 법리에 비추어 보면, 이행강제금 한도액 규정은 이 사건 1토지에 관한 시정명령 위반행위와 이 사건 2 내지 4토지에 관한 시정명령 위반행위별로 각각 적용되어야 한다. 따라서 이 사건 1토지 관련 이행강제금 처분은 적법하나, 이 사건 2 내지 4토지 관련 이행강제금 처분은 시행령에서 정한 한도를 넘어 이행강제금을 부과한 것이므로 위법하다.
나아가 피고는 이 사건 2 내지 4토지에 대하여 개별 토지별로 이행강제금을 각각 부과하였고, 각 이행강제금을 합산한 금액이 한도액을 초과하여 위법하므로, 원심으로서는 청구취지를 명확히 하는 등의 절차를 거쳐 이를 모두 취소하여 행정청으로 하여금 이행강제금 한도액 규정을 적용한 1개의 처분을 할 수 있도록 하였어야 한다.
다. 그런데도 원심은 이와 달리, 이행강제금 한도액 규정은 개발제한구역법 위반행위 또는 위반행위자별로 적용된다는 전제 아래, 원고의 형질변경은 1개의 위반행위이므로, 이 사건 각 이행강제금의 합계 162,727,000원에 대하여 위 한도액 규정이 적용된다고 보아, 그 상한액인 5천만 원을 초과하는 부분은 위법하다고 판단하였다. 이러한 원심판결에는 개발제한구역법상 이행강제금의 한도액에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다.
3. 결론
그러므로 나머지 상고이유에 관한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 조재연(재판장) 박상옥(주심) 노정희