【원고, 항소인】
신대한정유산업 주식회사 (소송대리인 변호사 박상열 외 3인)
【피고, 피항소인】
한강유역환경청장 (소송대리인 법무법인 도시와사람, 담당변호사 진실)
【제1심판결】
서울행정법원 2018. 11. 22. 선고 2018구합65422 판결
【변론종결】
2019. 6. 13.
【주 문】
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 피고가 2018. 2. 22. 원고에 대하여 한 100,000,000원의 과징금 부과처분을 취소한다.
3. 소송총비용은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 2000. 3. 23. 피고로부터 지정폐기물 중간처분업 허가(소각 전문)를 받았고, 2003. 12. 8. ○○시장으로부터 지정폐기물 외의 폐기물 중간처분업 허가(소각 전문)를 받은 폐기물 중간처분업체이다.
나. 원고는 2011년 이전부터 일반소각시설 1기와 고온소각시설 1기로 폐기물 중간처분업을 영위하였는데, 2015. 8. 1.부터 2017. 6. 30.까지 위 각 소각시설에 관하여 허가받은 처리능력의 100분의 30을 초과한 양의 폐기물을 소각하였다.
다. 피고는 2018. 2. 22. 원고에게 6개월의 영업정지처분에 갈음한 1억 원의 과징금 부과처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 그 처분사유의 구체적인 내용은 아래와 같다.
귀사의 폐기물관리법 위반사항(폐기물 과다소각)에 대하여 아래와 같이 처분하오니 과징금을 기한 내에 납부하여 주시기 바랍니다.○ 변경허가를 받지 않고 허가사항을 변경한 경우(폐기물관리법 시행규칙 제29조 제1항 제2호 마목): 폐기물관리법 제25조 제11항○ 위반기간: 2015. 8. 1.~2017. 6. 30.○ 처분법 조항: 폐기물관리법 제27조 제2항
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제1호증(가지번호 있는 것은 이를 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관계 법령
별지 ‘관계 법령’ 기재와 같다.
3. 이 사건 처분의 적법성
가. 처분사유의 존재 여부에 관하여
1) 당사자들의 주장 요지
가) 원고
이 사건 처분의 대상은 원고가 보유한 각 소각처리시설에 관해 허가받은 처리능력의 100분의 30을 초과하여 폐기물을 과다소각 처리한 행위이다. 피고는 위 행위는 변경허가를 받지 않고 허가사항을 변경한 경우에 해당한다고 하면서, 그 근거법령으로 구 폐기물관리법 시행규칙 제29조 제1항 제2호 ㈒목(이하 ‘이 사건 변경허가조항’이라 한다) 및 폐기물관리법 제25조 제11항을 들고 있다. 그런데 이 사건 변경허가조항에서 변경허가를 받아야 할 중요사항으로서 ‘처분용량’은, 실제 처분량을 의미하는 ‘소각량’과는 구별되는 것으로 ‘처분용량의 변경’이 되기 위해서는 폐기물 소각시설의 규격이나 구조적·기능적 변동을 수반하면서 소각시설 자체의 시간당 최대 처리능력이 변경되어야 한다. 따라서 이러한 물리적 변동 없이 기존의 소각로에서 단지 허가받은 처리능력을 초과하여 폐기물을 과다 소각하는 행위는 이 사건 변경허가조항의 변경허가 대상에 해당하지 아니한다. 따라서 이 사건 처분 사유는 인정되지 않는다.
나) 피고
이 사건 변경허가조항의 ‘처분용량’은 폐기물 소각시설의 규격이나 구조적·기능적 변동이 없더라도 업체가 당초 허가받은 처리용량 이상의 폐기물을 투입하여 소각한 경우에도 변경허가의 대상이 된다. 따라서 이러한 변경허가를 받지 않고 폐기물을 과다 소각하는 행위에 대한 이 사건 처분사유는 인정된다.
2) 쟁점
이 사건의 쟁점은 이 사건 처분의 처분사유인 ‘원고가 변경허가를 받지 아니하고 처분시설의 소각능력의 100분의 30을 초과하여 폐기물을 과다하게 소각한 행위’가 이 사건 변경허가조항에서 말하는 변경허가를 받아야 할 중요사항에 해당하는지 여부이다.
3) 판단
가) 처분의 상대방에게 불이익한 결과를 가져오는 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정 법규는 형벌 법규의 경우와 마찬가지로 엄격하게 해석·적용하여야 하고, 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 안 되며, 그 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 안 된다는 것은 확립된 법리이다.
나) 아래와 같이 폐기물관리법령의 내용, 체계 및 개정 연혁에 앞서 본 증거들, 갑 제14, 16호증, 을 제6, 7호증의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 사정을 종합하면, 이 사건 변경허가조항에서의 ‘처분용량’은 당해 폐기물 처리시설의 시간당 처리능력을 의미한다고 봄이 타당하고, 위 조항이 폐기물 처리시설의 규격이나 구조적·기능적 변동 없이 단지 당초 허가된 처리 용량 이상의 폐기물을 투입하여 소각한 경우에도 변경허가를 받도록 규정한 것으로 포함하여 해석할 수는 없다. 따라서 처분시설의 소각능력의 100분의 30을 초과하여 폐기물을 과다 소각한 행위가 처분용량의 변경으로 인한 경우와 같이 변경허가의 대상이 됨을 전제로 이루어진 이 사건 처분은 근거 법령을 잘못 적용하여 위법하므로 취소되어야 한다.
⑴ 이 사건 처분은 폐기물관리법 제25조 제11항, 제27조 제2항 제10호, 구 폐기물관리법 시행규칙 제29조 제1항 제2호 ㈒목(‘이 사건 변경허가조항’)을 근거조항으로 하고 있다. 폐기물관리법 제27조 제2항 제10호에 따라 환경부장관이나 시·도지사는 폐기물처리업자가 제25조 제11항에 따른 변경허가를 받거나 변경신고를 하지 아니하고 ‘허가사항’이나 신고사항을 변경한 경우 허가취소 내지 영업정지처분을 명할 수 있다. 따라서 피고가 이 사건 처분의 근거조항에 따라 제재처분을 부과하기 위해서는 원고가 변경허가를 받아야 할 사항인 ‘처분용량’의 변경허가를 받지 않고 그 사항을 변경하였을 것이 요구된다.
⑵ 이 사건 변경허가조항에서 변경허가를 받아야 할 중요사항인 ‘처분용량’의 의미에 관하여 폐기물관리법령 어디에서도 정의하고 있지는 않는 것으로 보인다. 그런데 폐기물처리업을 하려는 자가 행정청에 제출하여야 하는 사업계획서와 폐기물처리업허가를 받고자 하는 자가 행정청에 제출하여야 하는 허가신청서에는 ‘시설·장비 설치내용’으로 해당 시설·장비의 ‘규격(능력)’을 기재하도록 되어 있고, 이는 처리시설의 경우 시간당 처리 능력 및 1일 평균 가동예정시간을 의미한다(구 폐기물관리법 시행규칙 별지 제17, 18호 서식 참조). 이 사건에서 피고가 원고에게 교부한 폐기물중간처분업허가증(갑 제1호증의 2)에도 처리시설인 일반소각시설과 고온소각시설의 각 시간당 및 일일 최대 처리능력이 기재되어 있다. 즉, 폐기물관리법령상 폐기물처리업의 허가사항 중 처리시설에 관한 부분은 해당 처리시설의 시간당 처리 능력이다. 따라서 피고로서는 폐기물처리업자가 피고의 변경허가 없이 위 허가사항인 해당 처리시설의 시간당 처리 능력을 변경하는 경우에 이 사건 변경허가조항에 따라 제재처분을 할 수 있을 것이다.
⑶ 이 사건 변경허가조항 외에 폐기물관리법 시행규칙 제29조 제1항 제2호에서 열거하고 있는 폐기물 중간처분업의 허가를 받은 자가 변경허가를 받아야 할 중요사항은 ‘폐기물 처분시설의 신설[㈑목]’, ‘주요 설비의 변경[㈓목]’ 등으로 처분시설의 물리적·구조적·기능적 변경을 수반함을 전제로 하고 있는 것으로 보인다.
⑷ 환경부는 2018. 7. 25. 환경부공고 제2018-590호로 ‘폐기물관리법 시행규칙 일부개정령(안) 입법예고’를 공고하였는데, 위 일부개정안은 이 사건 변경허가조항을 ‘처분용량(허가 또는 변경허가를 받은 후 변경되는 누계를 말한다) 100분의 30 이상의 변경(처분시설의 증설로 처분용량이 100분의 30 이상 증가되는 경우 또는 처리량이 허가받은 처분용량보다 100분의 30 이상 증가되는 경우를 말한다)’으로 개정하기로 예정하면서 후문의 ‘소각시설의 증설 등 변경 없이 소각물량만 100분의 30을 초과하는 행위’도 변경허가사항에 포함되도록 명시함을 그 개정사유로 들고 있었다. 그러나 2018. 12. 31. 환경부령 제796호로 개정된 폐기물관리법 시행규칙 제29조 제1항 제2호 ㈒목은 이 사건 변경허가조항의 문언을 “폐기물 처분시설의 증설, 개·보수 또는 그 밖의 방법으로 허가 또는 변경허가를 받은 처분용량의 100분의 30 이상의 변경(허가 또는 변경허가를 받은 후 변경되는 누계를 말한다)”으로 개정함으로써, ① 변경허가의 대상이 되는 ‘처분용량의 변경’이 물리적·구조적·기능적 변경을 수반하거나 이에 준하는 방법으로 인한 경우에 한정되고, ② 위 처분용량이 허가사항에 기재되는 시간당 처리 능력임을 명확히 하였다. 이러한 개정 경위나 그 문언이 변경되는 과정에 비추어 보았을 때, 이 사건 변경허가조항의 개정은 당초 이 사건 변경허가조항이 처리능력의 변경 없이 허가받은 처리능력 이상의 폐기물을 투입하여 처리하는 경우까지 변경허가의 대상으로 포섭하지 아니함을 명확히 하여 그 불명확성을 제거하려는 의도에서 이루어졌다고 할 것이다. 이와 달리 피고가 주장하는 것처럼 이 사건 변경허가조항의 개정으로 비로소 처리능력의 변경 없이 허가받은 처리능력 이상의 폐기물을 투입하여 처리하는 경우가 변경허가의 대상에서 제외되었다고 볼 수는 없다. 마찬가지의 이유로 환경부장관의 2019. 5. 22.자 ‘사실조회 요청에 대한 회신’(을 제9호증의1)도 이를 그대로 받아들이기 어려울 뿐 아니라 아래에서 보는 그동안의 실무관행과도 부합하지 아니한다.
⑸ 한편 이 사건 변경허가조항에서는 허가 또는 변경허가를 받은 당초의 처분용량을 수차례에 걸쳐 100분의 30 미만씩 변경한 결과 허가받은 처분용량보다 100분의 30 이상 변경되는 경우까지 포섭하기 위하여 ‘누계’라는 표현을 사용한 것으로 보이는데, 앞서 살핀 것처럼 해당 부분 문언을 “ ‘허가 또는 변경허가를 받은’ 처분용량의 100분의 30 이상의 변경”으로 개정함으로써 그 의미를 명확히 한 것으로 보인다.
⑹ 폐기물처리업 허가를 받은 자가 이 사건 변경허가조항을 위반하여 처분용량을 100분의 30 이상 변경함에도 불구하고 폐기물처리업의 변경허가를 받지 아니하는 경우 행정처분의 대상이 될 뿐만 아니라 곧바로 형사처벌의 대상도 되므로(폐기물관리법 제65조 제14호) 이 사건 변경허가조항을 함부로 확장해석하여서는 안 될 것이다.
⑺ 폐기물관리법상 폐기물처리업의 허가권자인 환경부장관 역시 2010년 11월 무렵 발행한 질의회신집에서 폐기물처리업의 허가대상은 처리시설의 최대 시설용량을 의미하고, 소각시설의 처리량은 변경될 수 있으나 그로써 시설용량(최대처리량)이 변경된 것으로 볼 수는 없다는 취지를 밝혔고(갑 제14호증), 2018년 2월경 폐기물처리업 변경허가 대상 유무에 관한 민원에 대하여, 가동시간을 연장하여 처리량이 100분의 30 이상 증가하더라도 폐기물처리업 변경허가 대상으로 보기 어렵고, 이 사건 변경허가조항의 ‘처분용량’은 해당 소각시설에서 소각 처분할 수 있는 폐기물의 최대용량을 의미한다는 취지로 답변(갑 제15호증)한 바 있다.
나. 처분사유의 특정, 변경 및 추가에 관하여
1) 당사자들 주장 요지
가) 피고
이 사건 처분을 명한 행정처분명령서(갑 제2호증, 이하 ‘이 사건 처분서’라고 한다)에서 ‘변경허가를 받지 않고 허가사항을 변경한 경우 [폐기물관리법 제25조 제11항]’를 이 사건 처분의 처분사유로 기재하고 있고, 이를 구체화하면 원고는 처분시설을 증설하여 처분용량을 최초 허가 받은 처분용량의 100분의 30 이상 변경하였음에도 변경허가를 받지 아니하고 처분시설을 이용하여 폐기물을 소각하였는바, 이는 폐기물관리법 제25조 제11항, 구 폐기물관리법 시행규칙(2018. 1. 17. 환경부령 제745호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제29조 제1항 ㈒목을 위반한 행위이므로 여전히 이 사건 처분의 처분사유는 인정된다.
나) 원고
피고는 이 사건 처분 당시 ‘처분시설의 물리적 증설’이 아닌 ‘폐기물의 과다소각’을 처분사유로 삼았고, 행정소송 단계에 이르러 ‘처분시설을 증설하여 처분용량을 최초 허가 받은 처분용량의 100분의 30 이상 변경하였음에도 변경허가를 받지 아니하고 처분시설을 이용하여 폐기물을 소각’하였다고 주장하는 것은 이 사건 처분 당시 처분사유와 기본적 사실관계의 동일성이 없는 처분사유로 변경하여 주장하는 것으로 허용될 수 없다.
2) 이 사건 처분사유의 특정 여부에 대하여
침익적 행정처분의 사유는 원칙적으로 처분서에 명시되어야 하고 처분사유의 내용과 범위는 그 처분서 문언의 객관적인 의미를 통하여 확정되어야 할 것이다.
살피건대, ‘변경허가를 받지 않고 허가사항을 변경한 경우'는 단지 이 사건 처분의 근거법령 문언을 기재한 것에 불과하여 그 처분의 원인이 되는 구체적인 사실을 기재한 것으로 볼 수 없는 반면, 이 사건 처분서에서 원고의 위반사항을 ‘폐기물 과다소각’으로 특정하고 있는 점, 피고는 이 법원 제1회 변론기일에 이르기까지 ‘과다소각’의 의미를 ‘시설 증설 없이 허가 받은 소각능력의 100분의 30을 초과하는 소각’이라는 취지로 주장하였으며(피고의 2019. 4. 3.자 준비서면 4면 참조), 원고 역시 이를 전제로 이 사건 처분의 위법성을 다퉈온 점 등에 비추어 보았을 때, 이 사건 처분은 ‘원고가 변경허가를 받지 아니하고 처분시설의 소각능력의 100분의 30을 초과하여 폐기물을 과다하게 소각하였음’을 그 처분사유로 한 것이라고 봄이 타당하다. 피고가 주장하는 것처럼 이 사건 처분 사유에 ‘처분시설의 증설’이 포함된다고 보기는 어렵다.
3) 처분사유의 추가 또는 변경 가부에 대하여
행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서, 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정되며 이와 같이 기본적 사실관계와 동일성이 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장하는 것이 허용되지 않는다고 해석하는 이유는 행정처분의 상대방의 방어권을 보장함으로써 실질적 법치주의를 구현하고 행정처분의 상대방에 대한 신뢰를 보호하고자 함에 그 취지가 있다(대법원 2001. 3. 23. 선고 99두6392 판결, 대법원 2001. 9. 28. 선고 2000두8684 판결 등 참조). 추가 또는 변경된 사유가 당초의 처분시 그 사유를 명기하지 않았을 뿐 처분시에 이미 존재하고 있었고 당사자도 그 사실을 알고 있었다 하여 당초의 처분사유와 동일성이 있는 것이라 할 수 없다(대법원 1992. 2. 14. 선고 91누3895 판결, 대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결 등 참조).
피고는 이 법원에 이르러 ‘원고가 처분시설을 증설하여 처분용량을 최초 허가 받은 처분용량의 100분의 30 이상 변경하였음에도 변경허가를 받지 아니하고 처분시설을 이용하여 폐기물을 소각하였음’을 처분사유로 추가하여 주장하고 있으나, 이는 앞서 본 이 사건 처분 당시의 처분사유와 입증하여야 하는 내용이 달라 기본적 사실관계의 동일성이 인정된다고 보기 어렵다[피고 역시 이 사건 처분 당시에는 수사자료를 확보하지 못하여 원고가 변경허가 없이 처분시설을 증설한 사실은 확신할 수 없었다는 취지로 주장하고 있다. 피고의 2019. 4. 25.자 참고서면(당심 제2회 변론기일에서 준비서면으로 진술) 6면 참조].
따라서 피고로서는 원고가 처분시설을 증설하여 처분용량을 최초 허가 받은 처분용량의 100분의 30 이상 변경하였음에도 변경허가를 받지 아니하였음을 들어 별도의 행정처분을 하거나 그 적법성에 관하여 다투는 것은 별론으로 하더라도, 이 사건에서 위와 같은 사유를 처분사유로 추가하여 주장하는 것은 허용될 수 없다. 이 부분에 관한 피고의 주장을 받아들일 수 없음은 분명하다.
4. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용하여야 할 것이다. 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 제1심판결을 취소하고 이 사건 처분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 노태악(재판장) 이정환 진상훈