【원고, 피상고인】
한국철도공사 (소송대리인 법무법인(유한) 대륙아주 담당변호사 이규철 외 3인)
【피고, 상고인】
고양시장 (소송대리인 법무법인 가로수 담당변호사 김필성 외 1인)
【원심판결】
서울고법 2020. 1. 14. 선고 2019누47621 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 사안의 개요와 쟁점
가. 원심판결 이유와 기록에 의하면 다음과 같은 사정들을 알 수 있다.
(1) 원고는 경부고속철도 서울차량기지ㆍ정비창 건설사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)의 시행자이다.
(2) 원고는 이 사건 사업과 관련하여 개발제한구역인 고양시 행주내동, 강매동, 행신동, 토당동 일원 740필지에 경부고속철도 차량기지 및 완충녹지를 설치하고자 1995. 12. 29. 피고로부터 1,280,000㎡의 토지형질변경 및 건축물 24개 동(연면적 212,369㎡)의 신축을 위한 개발제한구역 내 행위허가를 받았다(이하 ‘최초 행위허가’라 한다). 원고는 2000. 10. 14. 고양시 덕양구청장(이하 ‘덕양구청장’이라 한다)으로부터 토지형질변경 면적을 1,354,122㎡로, 건축 연면적을 204,994㎡로 각 변경하는 내용의 행위허가를 받았고, 이후 2014. 1. 15.까지 여러 차례에 걸쳐 최초 행위허가의 내용을 변경하는 허가 또는 별동 증축을 위한 행위허가를 받음으로써, 토지형질변경 허가를 받은 총면적은 1,314,446㎡로, 건축물 연면적은 206,175.89㎡로 각각 변경되었다.
(3) 원고는 최초 행위허가에 의해 토지형질변경이 허가된 면적에 포함되어 있는 고양시 덕양구 (주소 1 생략) 철도용지 98,224㎡에 차륜전삭고 700.32㎡(이하 ‘이 사건 차륜전삭고’라 한다)를 증축하기 위하여 2017. 7. 11. 덕양구청장에게 추가적인 토지형질변경 없이 건축물 연면적만 700.32㎡ 증가시키는 내용의 개발제한구역 내 행위허가 신청을 하였고, 덕양구청장은 2017. 8. 11. 이를 허가하였다(이하 ‘이 사건 행위허가’라 한다). 이 사건 행위허가서에 기재된 전체 대지면적은 1,314,446㎡, 건축물 연면적은 206,386.32㎡, 증축 부분(이 사건 차륜전삭고)의 연면적은 700.32㎡이다.
(4) 피고는 2017. 8. 21. 원고에게, 원고가 이 사건 행위허가를 받았음을 이유로 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제21조, 제24조에 따른 개발제한구역 보전 부담금 536,410,100원을 부과하는 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
나. 이 사건의 쟁점은, (1) 2009. 2. 6. 법률 제9436호 개발제한구역법 개정법률의 부칙 제2조의 해석ㆍ적용과 관련하여 이 사건 행위허가가 개발제한구역 보전 부담금의 부과대상이 될 수 있는지 여부, (2) 이 사건 처분이 이 사건 행위허가와 관련하여 부담금을 부과하지 않겠다는 피고 소속 공무원의 공적인 견해표명에 배치되는 것이어서 신뢰보호원칙 위배에 해당하는지 여부이다.
2. 개발제한구역 보전 부담금 부과대상인지 여부
가. (1) 개발제한구역법 제12조 제1항은 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조 제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업의 시행을 원칙적으로 금지하면서, 다만 각호에 해당하는 행위의 경우에는 예외적으로 시장 등의 허가를 받아 할 수 있도록 규정하고 있다. 나아가 개발제한구역법 제21조 제1항은 개발제한구역의 보전과 관리를 위한 재원을 확보하기 위하여 “해제대상지역 개발사업자 중 제4조 제6항에 따라 복구계획을 제시하지 아니하거나 복구를 하지 아니하기로 한 자”(제1호) 또는 “제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가(토지의 형질변경허가나 건축물의 건축허가에 해당하며, 다른 법령에 따라 제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가가 의제되는 협의를 거친 경우를 포함한다)를 받은 자”(제2호)에게 개발제한구역 보전 부담금을 부과ㆍ징수하도록 규정하고 있다.
(2) 2009. 2. 6. 법률 제9436호로 개정되기 전의 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제21조 제1항은 개발제한구역의 훼손을 억제하고 개발제한구역의 관리를 위한 재원을 확보하기 위하여 “제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가(토지의 형질변경허가나 토지의 형질변경이 따르는 허가만 해당하며, 다른 법령에 따라 제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가가 의제되는 협의를 거친 경우를 포함한다)를 받은 자”에게 ‘개발제한구역 훼손 부담금’을 부과ㆍ징수하도록 규정함으로써, 제12조 제1항 단서에 따른 허가를 받은 자의 경우 ‘토지의 형질변경허가 또는 토지의 형질변경이 수반되는 허가’만을 부담금 부과대상으로 하였다.
2009. 2. 6. 법률 제9436호 개발제한구역법 개정법률은 부담금의 명칭을 ‘개발제한구역 보전 부담금’(이하 ‘부담금’이라 한다)으로 변경하는 한편, 제21조 제1항에서 제12조 제1항 단서에 따른 개발제한구역 내 행위허가의 경우 ‘토지의 형질변경허가’ 이외에 ‘건축물의 건축허가’도 부담금 부과대상에 포함하고, 제24조 제2항에서 부담금 산정 기준에 관하여 종전에는 ‘허가대상토지의 면적’을 기준으로 하였던 것을 ‘허가받은 토지형질변경 면적과 건축물 바닥면적의 2배 면적’을 기준으로 하도록 하였다.
이를 통해 ‘토지의 형질변경이 수반되지 않는 건축물의 건축허가’도 부담금 부과대상이 되었는데, 위 개정법률의 부칙 제2조는 “제21조부터 제26조까지의 개정규정은 이 법 시행 후 최초로 개발제한구역에서 해제되어 제4조 제5항에 따라 개발계획의 결정을 하거나 제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받는 분부터 적용한다.”라고 규정하였다(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다).
(3) 이 사건 부칙조항은 개정법률의 시행일(2009. 8. 7.) 이전에 제12조 제1항 단서에 따른 행위허가를 받았으나 종전 규정에 의하면 부담금 부과대상이 아니었던 경우에는 이미 확정된 법률관계에 개정된 개발제한구역법 제21조 제1항을 적용하여 소급적으로 부담금 부과대상에 포함하지 않기로 함을 분명히 규정함으로써 법적 안정성을 도모하는 데 그 취지가 있다.
개발제한구역의 보전과 관리를 위한 재원을 확보하고자 하는 개발제한구역 보전 부담금 제도 자체의 입법 취지 및 이 사건 부칙조항의 입법 취지를 고려하면, 개정법률 시행 후에 제12조 제1항 단서에 따른 행위허가를 받은 경우라고 하더라도 그 행위허가의 내용이 개정법률의 시행일 이전에 이미 받은 행위허가에 관하여 건축연면적의 규모를 유지하면서 건축계획의 내용만 일부 변경하는 것이거나 단순히 허가기간을 연장하는 등 허가조건을 일부 변경하는 것에 그친다면 개정된 개발제한구역법 제21조 제1항을 적용하여 부담금을 부과할 수 없다고 보아야 한다(대법원 2013. 4. 11. 선고 2011두2323 판결 참조). 그러나 개정법률 시행 후에 받은 제12조 제1항 단서에 따른 행위허가가 종전에 허가받은 건축연면적을 확대하거나 새로운 건축물의 건축을 최초로 허가하는 내용이라면 개정된 개발제한구역법 제21조 제1항을 적용하여 부담금을 부과하여야 한다.
나. 이러한 법리에 비추어 앞서 본 사실관계를 살펴보면, 다음과 같이 판단할 수 있다.
(1) 개발제한구역법이 2009. 2. 6. 법률 제9436호로 개정됨에 따라 개발제한구역에서 토지의 형질변경 없이 건축물을 건축하는 것을 내용으로 하는 행위허가도 부담금 부과대상이 되었는데, 이 사건 행위허가는 위 개정법률의 시행 후 이루어졌다. 이 사건 행위허가는 최초 행위허가 등 이미 받은 건축허가에 관하여 건축연면적의 규모를 유지하면서 건축계획의 내용만 일부 변경하는 것이거나 단순히 허가기간을 연장하는 등 허가조건을 일부 변경하는 것에 그치지 아니하고, 이 사건 차륜전삭고를 증축하여(기록에 의하면 원고는 건축법상 ‘증축허가’를 받기는 하였으나, 기존 건축물과 결합되어 있지 않으므로 실질적으로 신축에 해당하는 것으로 보인다) 건축연면적을 확대하는 것을 내용으로 하므로 위 개정법률 부칙 제2조에 의하여 개정된 개발제한구역법 제21조 제1항을 적용하여 부담금을 부과하여야 한다.
(2) 그런데도 원심은, 이 사건 행위허가가 사실상 최초 행위허가의 내용을 변경하는 허가에 해당하므로, 이 사건 부칙조항에 의하여 개정된 개발제한구역법 제21조 제1항이 이 사건 행위허가에 대해서는 적용되지 않는다고 판단하였다. 이러한 원심판단에는 이 사건 부칙조항의 해석에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 이를 지적하는 상고이유 주장은 이유 있다.
3. 신뢰보호원칙 위배 여부
가. 일반적으로 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호원칙이 적용되기 위해서는, ① 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, ② 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, ③ 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, ④ 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, ⑤ 그 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 등 참조).
특정 사항에 관하여 신뢰보호원칙상 행정청이 그와 배치되는 조치를 할 수 없다고 할 수 있을 정도의 행정관행이 성립되었다고 하려면 상당한 기간에 걸쳐 그 사항에 관하여 동일한 처분을 하였다는 객관적 사실이 존재할 뿐만 아니라, 행정청이 그 사항에 관하여 다른 내용의 처분을 할 수 있음을 알면서도 어떤 특별한 사정 때문에 그러한 처분을 하지 않는다는 의사가 있고 이와 같은 의사가 명시적 또는 묵시적으로 표시되어야 한다. 단순히 착오로 어떠한 처분을 계속한 경우는 이에 해당되지 않고, 따라서 처분청이 추후 오류를 발견하여 합리적인 방법으로 변경하는 것은 신뢰보호원칙에 위배되지 않는다(대법원 1993. 6. 11. 선고 92누14021 판결 등 참조).
나. 원심판결 이유와 기록에 의하면 다음과 같은 사정들을 알 수 있다.
(1) 원고의 ○○○○처 △△으로 근무하던 소외 1은 2016. 7. 5. 고양시청을 방문하여 당시 □□□□과 주무관이던 소외 2와 이 사건 차륜전삭고 건축과 관련한 인허가사항 등을 협의한 다음, 그 협의내용을 요약한 ‘(보고서 명칭 생략)’라는 제목의 보고서를 작성하였는데, 위 보고서에는 ‘고양시청과 협의 결과 보전부담금은 부과 면제가 가능하다’는 내용이 기재되어 있다.
(2) 최초 행위허가 이후 이 사건 사업과 관련하여 토지형질변경 총면적이나 건축물 연면적이 증감되는 내용의 개발제한구역 내 행위허가가 여러 차례 이루어졌으나, 피고는 이 사건 처분 이전까지 원고에게 개발제한구역법에 따른 부담금을 부과한 적이 없었다.
(3) 덕양구청장은 2013. 12.경 피고에게 ‘이 사건 사업과 관련하여 직장어린이집(이하 ‘이 사건 어린이집’이라 한다)을 건축하기 위한 개발제한구역 내 행위허가를 할 경우 원고에게 개발제한구역 보전 부담금이 부과되는지’를 질의하였는데, 피고는 덕양구청장에게 ‘(주소 1 생략) 일원(대지면적: 1,314,446㎡)의 행위허가(어린이집 위치: (주소 2 생략), (주소 3 생략), (주소 4 생략))는 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 제36조 제1호 (나)목에서 규정하는 이미 토지의 형질변경허가를 받은 부지에 해당되어 보전부담금 부과 면제대상임을 알려드립니다’라고 회신하였다.
(4) 소외 1이 작성한 위 보고서에 기재된 부담금 부과 면제의 근거는 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 제36조 제1호 (나)목에 따라 이미 토지형질변경을 받고 부담금을 납부한 경우’에 해당한다는 것인데, 이는 피고가 2013. 12.경 덕양구청장에게 이 사건 어린이집 건축을 위한 행위허가와 관련하여 통보한 부담금 면제사유와 동일하다.
다. 위와 같은 사실관계를 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 다음과 같이 판단할 수 있다.
(1) 이 사건 사업과 관련하여 최초 행위허가는 1995. 12. 29. 이루어졌고, 개발제한구역법은 2000. 1. 28. 법률 제6241호로 제정되어 2000. 7. 1.부터 시행되었는데, 위 제정 법률의 부칙 제3조는 “부담금은 이 법 시행 후 제11조 제1항 각호 외의 부분 단서 또는 제12조의 규정에 의한 허가를 신청한 분부터 이를 적용한다.”라고 규정하여 최초 행위허가는 부담금 부과대상이 아니었다. 앞서 본 바와 같이 개발제한구역법은 개발제한구역 내 행위허가 중에서 ‘토지의 형질변경허가 또는 토지의 형질변경이 수반되는 허가’만을 부담금 부과대상으로 하였다가, 2009. 2. 6. 법률 제9436호로 개정되면서 토지형질변경을 수반하지 않는 건축물의 건축허가도 부담금 부과대상에 포함하였다.
(2) 기록상 이 사건 사업과 관련하여 다른 행위허가의 경우 부담금 부과대상인지 불분명하고, 다만 이 사건 어린이집 건축을 위한 행위허가의 경우 2009. 2. 6. 법률 제9436호 개정법률 시행 후이어서 부담금 부과대상으로 보이는데 피고가 법령을 잘못 해석하여 그에 관하여 부담금을 부과하지 않은 것으로 보인다.
(3) 소외 2는 고양시청 □□□□과에서 개발제한구역 내 행위허가 업무를 담당하였으나, 행위허가와 관련한 부담금 부과ㆍ징수 업무의 담당자는 □□□□과에 별도로 있었다. 소외 1은 사전에 이 사건 차륜전삭고 건축에 관한 제반 자료를 미리 제출하지 아니한 상태에서 고양시청을 방문하여 소외 2와 이 사건 차륜전삭고 건축에 관한 인허가사항을 협의하였다. 그 과정에서 소외 2가 사전검토 없이 이 사건 차륜전삭고 건축을 위한 행위허가와 관련하여 부담금 부과에 관하여 언급한 것은 종전의 이 사건 어린이집 사례에 비추어 마찬가지로 부담금이 부과되지 않을 수도 있다는 가능성을 언급한 것일 뿐, 필요한 법리검토의 결과는 아니라고 보인다.
(4) 사정이 이러하다면, 소외 2가 소외 1에게 부담금 부과 면제가 가능하다고 말하였다 할지라도, 소외 2의 조직상의 지위와 임무, 그와 같은 언동을 하게 된 경위 등에 비추어 그 사유만으로 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해가 표명된 것이라고 보기 어렵고, 그 후 피고가 개발제한구역법령의 정당한 해석에 따라 원고에게 부담금을 부과한 것이 신뢰보호원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
(5) 그런데도 원심은, 소외 2의 위 언급이 공적인 견해표명에 해당하고 신뢰보호원칙의 나머지 적용요건도 모두 충족하였다고 보아 이 사건 처분이 신뢰보호원칙에 위배된다고 판단하였으니, 이러한 원심판단에는 신뢰보호원칙에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 이를 지적하는 상고이유 주장도 이유 있다.
4. 결론
그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리ㆍ판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 안철상(재판장) 박상옥 노정희 김상환(주심)