【원고, 상고인】
원고 (소송대리인 법무법인(유한) 로고스 담당변호사 김무겸 외 2인)
【피고, 피상고인】
교육부장관 (소송대리인 법무법인 민후 담당변호사 김경환 외 3인)
【원심판결】
서울고법 2018. 8. 24. 선고 2017누74513 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 상고이유 제1점에 대하여
원심은 그 판시와 같은 이유를 들어, 학생들이 순수하게 자발적으로 이 사건 공동관리계좌를 관리·운영한 것이라고 볼 수 없고, 책임연구자인 원고가 그 소속 연구원들의 공동관리계좌의 운영을 승인하고 그 집행내역을 보고받는 등 관여하였으며, 학술진흥법에 따른 학술지원대상자 지원에 관한 훈령과 운영지침 등에 의하여 공동관리계좌를 통한 학생인건비의 관리·운영이 금지되는 등 그 용도가 엄격하게 제한된 점에 비추어 연구과제에 참여한 학생연구원들에게 인건비가 지급·귀속되도록 관리할 책임이 있는 원고가 공동관리계좌로 환입된 인건비를 연구실 공동운영경비로 사용하도록 한 것은 학술진흥법 제19조 제2항 제1호가 정한 환수처분 및 동법 제20조 제1항이 정한 학술지원대상자선정 제외처분 사유인 ‘사업비를 용도 외에 사용한 경우’에 해당한다고 판단하였다.
관련 법리에 따라 기록을 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단에 논리와 경험의 법칙을 위반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나거나, 제재적 행정처분의 근거되는 행정법규의 해석과 증명책임에 관한 법리를 오해하거나 이유불비의 잘못이 없다.
2. 상고이유 제2점에 대하여
가. 원심판결 이유와 기록을 살펴보면 아래와 같은 사실이 인정된다.
(1) 피고는 학술진흥법에 따라 한국연구재단에 위임하여 학술지원사업을 추진하면서 ○○대학교를 학술지원대상자로 선정하고, ○○대학교 총장과 ‘2단계 두뇌한국(BK) 21 사업’(사업기간: 2012. 3. 1.~2013. 2. 28.) 협약을, ‘BK21 플러스 사업’(사업기간: 2013. 9. 1.~2020. 8. 31.) 협약을, ‘세계수준의 연구중심대학 육성(WCU) 사업’(사업기간: 2008. 12. 1.~2013. 8. 31.) 협약을 각 체결하였다(이하 위 세 가지 사업을 합하여 ‘이 사건 사업’이라 한다).
(2) ○○대학교 산학협력단은 피고로부터 이 사건 사업의 사업비를 지급받아 관리하는 부서이고, 원고는 ○○대학교△△△△△△과 교수로서 이 사건 사업의 연구자로 참여하였다.
(3) 한국연구재단은 ○○대학교 산학협력단에 이 사건 사업비를 지급하고, ○○대학교 산학협력단은 2009년경부터 이 사건 사업 중 세계수준의 연구중심대학 육성(WCU) 사업에 관하여는 국가연구개발사업 학생인건비 집행의 효율성 제고 및 투명성 강화, 학생연구원의 안정적 인건비 확보를 위한 ‘학생인건비 통합관리제도(구 학생인건비 풀링제, 국가연구개발사업의 학생인건비를 연구기관 또는 연구자 단위로 통합관리하면서 연구자가 학생연구원의 참여율, 월별 지급 상한액을 고려하여 연구비 관리부서에 지급신청을 하면 연구비 관리부서에서 학생연구원의 개인계좌로 학생인건비를 이체하는 방식의 제도)’를 운영하면서, 원고가 소속된 사업단의 청구에 따라 이 사건 사업의 연구과제별 연구계획서상 계상된 연구장학금(이하 ‘학생인건비’라 한다)만큼 해당 학생연구원들의 계좌로 지급하였다.
(4) 한편 ○○대학교△△△△△△과 소속 학생연구원들은 2008년 이전부터 학위과정별로 일정한 인건비(박사 후 과정 200만 원, 박사과정 수료생 150만 원~180만 원, 석사과정 90만 원)를 지급받고, 이를 초과하여 지급받게 된 금액은 연구실의 행정직원이 관리하는 공동관리계좌로 이체하여 연구실의 공동경비로 사용해 왔다.
(5) 원고는 자신의 연구실 소속 학생연구원들을 이 사건 사업과 리더연구자지원사업(미래창조과학부 주관, 과제명: 아이소-지오메트릭 최적설계 연구단, 연구기간: 2010. 4. 1.~2019. 2. 28.)의 연구활동에 종사하게 하면서, 위와 같은 공동관리계좌 운영을 승인하고 행정직원으로부터 공동경비의 잔액을 보고받아 왔으며, 학생연구원들이 원고에게 공동관리계좌 운영이나 학생인건비 지급방식에 관하여 이의를 제기하거나 불만을 표출한 적은 없다.
(6) 이 사건 사업에 관하여 원고의 연구실 소속 대학원생들에게 2011. 5.경부터 2015. 4.경까지 지급된 총학생인건비는 268,650,000원이고, 그중 71,976,426원[2단계 두뇌한국(BK) 21 사업 12,230,048원, BK21 플러스 사업 16,055,232원, 세계수준의 연구중심대학 육성(WCU) 사업 43,691,146원]이 이 사건 공동관리계좌로 입금되었으며, 공동관리금액 중 12,619,000원은 리더연구자지원사업의 학생인건비 풀로 반환되고 나머지 돈은 연구실 운영비(음료수나 간식, 생수 또는 정수기 유지관리비, 도서구입비 등) 또는 국제학술회 참가를 위한 항공권 구매 및 숙박비용과 그 외 경비 등으로 사용되었다(공동관리금액 중 10,357,400원은 한국연구재단의 학생인건비 지급이 늦어진 경우, 학생인건비 지급에 일시 사용되기도 하였다).
(7) 피고는 2016. 5. 19. 원고에게 학생인건비 부적정 집행(학생인건비 공동관리에 의한 용도외 사용)을 처분사유로 하여 학술진흥법 제19조 제2항 제1호에 따른 71,976,426원의 사업비 환수처분(이하 ‘이 사건 환수처분’이라 한다)과 학술진흥법 제20조 제1항, 동법 시행령 제20조 제3호에 따른 3년간의 학술지원대상자선정 제외처분(이하 ‘이 사건 제외처분’이라 한다)을 하였다.
나. 원심은 위 사실관계를 기초로 하여, 다음과 같은 사정을 종합하여 볼 때 이 사건 환수처분 및 제외처분으로 달성하고자 하는 공익이 원고가 입게 되는 불이익보다 훨씬 크다고 보아, 이 사건 환수처분 및 제외처분이 적법하다고 판단하였다.
(1) 관계 법령에서 공동관리계좌 운영을 금지하는 목적과 취지상, 대학에서의 공동관리계좌 운영의 관행을 바로잡아야 할 공익상의 필요가 중대하다.
(2) 이 사건 환수처분 및 제외처분의 내용이 관계 법령의 입법 목적을 달성하는 적절한 수단으로 보인다.
(3) 이 사건 공동관리계좌 운영기간이 4년으로 장기이고, 지급된 총인건비에서 공동관리계좌 운영금액이 차지하는 비율이 약 27%로 높아 비난가능성이 크다.
(4) 이 사건 환수처분은 공동관리계좌 운영금액만 대상으로 하는 것으로 공익 목적 달성에 필요한 최소한이라고 보인다.
(5) 이 사건 제외처분 3년은 학술진흥법 시행령 제20조 제3호 (나)목의 범위를 초과하지 않고, 이 사건 제외처분을 한다 하더라도 학술진흥법에 따른 학술지원을 제외한 다른 법령에 의한 학술지원까지 제외되는 것은 아니다.
다. 그러나 원심의 위와 같은 판단은 그대로 받아들이기 어렵다.
(1) 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 그 처분행위에 의하여 달성하려는 공익 목적 및 이에 따르는 여러 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다(대법원 2007. 7. 19. 선고 2006두19297 전원합의체 판결 참조).
(2) 앞서 본 사실관계를 통해 알 수 있는 다음과 같은 사정을 앞서 본 법리에 따라 살펴보면, 이 사건 환수처분 및 제외처분을 통해 얻게 될 공익보다 원고가 입게 될 불이익이 지나치게 크고, 그 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당한 경우에 해당하므로, 이 사건 환수처분 및 제외처분은 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로서 위법하다. 그럼에도 이와 달리 판단한 원심에는 재량권의 일탈·남용에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.
(가) 피고가 학술진흥법에 따라 학술기반의 강화, 학문의 균형적인 발전 유도 및 새로운 지식 창출에 이바지함을 목적으로, 학술진흥을 위한 사업을 개발하고 추진하기 위하여 대학, 연구기관, 학술단체 또는 연구자에게 지급하는 학술지원 사업비는 궁극적으로 국가경쟁력을 강화함으로써 국민경제의 발전을 도모하고 국민의 삶의 질을 높이기 위한 것으로서 그 지급 목적과 용도에 따라 적정하게 지출되도록 할 공익이 크다. 그러나 학술진흥법 제19조 제2항에 따른 사업비 지급 중지 또는 환수처분 및 동법 제20조 제1항에 따른 참여제한 처분은 역량 있는 주관연구기관 또는 연구책임자를 일정 기간 국가연구개발사업에서 배제하고 그로부터 연구에 사용한 연구비를 환수하는 것으로서, 이의 적극적 활용이 오히려 학술진흥법의 궁극적인 목적을 저해할 우려도 있으므로, 참여제한 여부 및 그 기간, 연구비 환수 여부 및 그 범위 등을 정함에 있어서 행정청의 신중한 판단이 요구된다.
(나) 피고의 훈령 및 각 학술지원사업의 운영지침이 사업학생인건비의 공동관리를 금지하는 취지는 교수가 우월한 지위에서 학생인건비를 공동관리하고 이를 다른 용도로 전용함으로써 학생들에게 지급되어야 하는 인건비를 본래의 용도로 사용하지 아니하여 학생연구원의 최소한의 경제적 기반을 무너뜨리고 연구의욕을 저하시키는 것을 방지하는 데 있고, 그 위반의 유형 및 정도에 따라 학술지원대상자선정 제외기간의 범위를 1년에서 5년으로 정하고 있다.
이 사건에서 공동관리된 돈은 대부분 형식적으로는 해당 사업 연구에 참여하지 아니하나 실질적으로는 참여하는 학생연구원의 인건비나 등록금, 회식비용, 소속 학생연구원들의 학술대회 참가비용, 연구실의 통상의 운영경비 등 연구실 소속 전체 학생들을 위하여 사용되었고, 원고가 이 사건 공동관리계좌 운영을 통하여 학생인건비를 유용하는 등 개인적 용도로 사용한 흔적은 보이지 않는 점, 이 사건 공동관리계좌 운영 기준이 나름대로 객관화되어 있고 교수인 원고가 자의적인 기준으로 운영한 것이 아닌 점, 이 사건 사업의 총학생인건비의 규모와 그중 공동관리계좌를 통해 운영된 금액의 비율 등을 종합해 보면, 이 사건 공동관리계좌의 운영에 의하여 훈령 및 각 학술지원사업의 운영지침에서 학생인건비의 공동관리를 금지하는 공익 목적을 침해하는 정도나 그 위법성의 정도가 높다고 보기는 어렵다.
(다) 원고가 이 사건 사업에 책임연구원으로 참여하면서 기존부터 운영되어 오던 이 사건 공동관리계좌 운영을 용인하고 그 집행내역을 사후적으로 보고받았을 뿐 그 구체적 관리·운영에 적극적으로 관여하지는 않은 점, 학생연구원들이 이 사건 공동관리계좌 운영에 관하여 원고에게 이의를 제기한 적도 없는 점, 이 사건 감사 이후 공동관리한 돈을 모두 학생들에게 반환하여 이 사건 연구실에서 학생인건비의 공동관리계좌 운영이 이미 중단된 점 등을 종합해 보면, 이 사건 공동관리계좌 운영에 관한 원고에 대한 개인적 비난가능성도 크다고 보기 어렵다.
(라) 위와 같은 위법성 및 비난가능성의 정도와 자연과학 분야의 연구발전 속도를 고려하면, 아무런 개인적 이익을 취득하지 아니한 원고에 대하여 이 사건 공동관리계좌 운영금액 전액에 대한 환수처분을 함과 아울러 학술진흥법 및 동법 시행령에서 사업비를 의도적으로 부정 집행한 경우의 상한으로 정한 3년의 제외처분을 하는 것은 원고에게 지나치게 가혹하다.
3. 결론
그러므로 원심판결을 파기하고 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 민유숙(재판장) 조희대(주심) 이동원