【원고, 상고인】
원고 (소송대리인 법무법인(유한) 강남 담당변호사 박선경 외 1인)
【피고, 피상고인】
천안시장
【피고보조참가인】
○○○○○○○○지역주택조합 외 1인 (소송대리인 법무법인 참진 담당변호사 윤지영 외 2인)
【원심판결】
대전고법 2018. 5. 24. 선고 2017누14012 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 대전고등법원에 환송한다.
【이 유】
1. 사안의 개요
원심판결이 인용한 제1심판결 이유 및 기록에 의하면, 다음과 같은 사정들을 알 수 있다.
가. 피고는 2016. 12. 5. 피고보조참가인들에 대하여 천안시 동남구 (주소 1 생략) 일원 64,718㎡에서 시행하는 ○○○○○○○○지역주택조합 아파트 신축공사에 관하여 주택법 제15조, 주택법 시행령 제30조에 따라 주택건설사업계획 승인처분(이하 ‘이 사건 사업계획승인처분’이라고 한다)을 하고, 같은 날 이를 고시하였다(천안시 고시 제2016-336호). 그런데 위 고시문에는 이 사건 사업계획승인처분에 따라 의제되는 사항 중 하나로 “국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라고 한다) 제30조에 따른 도시관리계획결정”이 기재되어 있으나, 그 도시관리계획결정의 구체적 내용은 기재되어 있지 않고, 그와 관련한 별도의 지형도면 고시도 없었다.
나. 피고는 2016. 12. 12. 천안 도시관리계획 결정(변경) 및 그 지형도면 고시를 하였다(천안시 고시 제2016-346호). 위 고시문에는 천안시 동남구 청당동대로 3-6호선 변에 교통소음차단 및 완충공간을 확보하고자 면적 합계 4,615㎡ 규모의 완충녹지를 새로 조성한다는 결정 내용이 기재되어 있고, 첨부된 지형도면에는 원고 소유의 천안시 동남구 (주소 2 생략) 대 660㎡(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)가 위 완충녹지 부지로 편입된다는 점이 표시되어 있다.
다. 원고는 2017. 3. 10. 피고를 상대로 ‘2016. 12. 12.자 천안 도시관리계획 결정(변경)’(이하 ‘이 사건 결정’이라고 한다) 중 이 사건 토지에 관한 부분’의 취소를 구하는 이 사건 소를 제기하였다.
2. 원심의 판단
원심은 다음과 같은 이유로 이 사건 소가 부적법하다고 판단하였다.
가. 이 사건 사업계획승인처분 고시에는 주택법 제19조 제1항 제5호가 정하는 바에 따라 이 사건 토지를 기반시설인 완충녹지의 부지로 편입하는 내용의 도시·군관리계획결정을 의제하는 효력이 있다.
나. 이 사건 결정은 이 사건 사업계획승인처분 고시에 따라 이미 의제된 도시·군관리계획 결정의 내용을 알리는 것에 불과할 뿐, 피고가 이 사건 사업계획승인처분 고시와 별개로 이 사건 결정을 한 것은 아니며, 원고로서는 이 사건 결정의 하자를 이유로 이 사건 사업계획승인처분의 효력을 다투면 되므로 이 사건 결정을 독립하여 다툴 법률상 이익이 없다.
3. 대법원의 판단
가. 먼저 주택법 제19조 제1항 제5호의 해석·적용과 관련한 원고 주장에 관하여 본다.
주택법 제19조 제1항 제5호, 국토계획법 제2조 제4호, 제30조, 제51조 등 관련 규정의 문언, 내용 및 체계 등에 비추어 보면, 주택건설사업계획 승인권자가 사업계획을 승인할 때에 주택법 제19조 제1항 제5호에 의하여 의제 처리할 수 있는 도시·군관리계획이란 ‘국토계획법 제2조 제4호 (다)목의 계획’(기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획)과 ‘국토계획법 제2조 제4호 (마)목의 계획 중 같은 법 제51조 제1항에 따른 지구단위계획구역 및 지구단위계획’을 의미한다고 보아야 한다.
같은 취지에서 이 사건 토지를 기반시설인 완충녹지의 부지로 편입하는 내용은 주택법 제19조 제1항 제5호에 따른 인허가 의제대상에 해당하지 않는다는 원고 주장을 받아들이지 않은 원심판단은 정당하고, 거기에 주택법 제19조 제1항 제5호의 요건의 해석·적용 등에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.
나. 이 사건 결정이 항고소송의 대상이 될 수 있는지에 관하여 살펴본다.
(1) 국토계획법 제31조 제1항, 제32조 제1항, 제4항, 제5항, 토지이용규제 기본법 제8조 제2항, 제7항, 제9항, 토지이용규제 기본법 시행령 제7조 제1항 등의 각 규정에 의하면, 도시관리계획결정이 고시되면 지적(地籍)이 표시된 축척 500분의 1 내지 1천500분의 1(녹지지역의 임야, 관리지역, 농림지역 및 자연환경보전지역은 축척 3천분의 1 내지 6천분의 1로 할 수 있다)의 지형도에 도시·군관리계획에 관한 사항을 자세히 밝힌 도면을 작성하여야 하고 이를 고시하여 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 도시·군관리계획결정의 효력은 지형도면을 고시한 날부터 발생한다.
이와 같이 국토계획법이 도시·군관리계획결정이 고시된 후 지형도면을 작성하여 고시하도록 규정한 취지는 도시·군관리계획으로 토지이용제한을 받게 되는 토지와 그 이용제한의 내용을 명확히 공시하여 토지이용의 편의를 도모하고 행정의 예측가능성과 투명성을 확보하려는 데 있다(대법원 2017. 4. 7. 선고 2014두37122 판결 참조). 이처럼 지형도면은 도시·군관리계획결정이 미치는 공간적 범위를 구체적으로 특정하는 기능을 수행하므로, 도시·군관리계획의 기본적 내용, 대략적 위치와 면적은 도시·군관리계획결정에서 결정되어 고시를 통해 대외적으로 표시되어야 한다.
(2) 앞서 본 사정들을 위와 같은 법령의 내용과 관련 법리에 따라 살펴본다.
이 사건 사업계획승인처분의 고시에는 이 사건 사업계획승인처분에 따라 의제되는 사항 중 하나로 ‘국토계획법 제30조에 따른 도시관리계획결정’이라고 기재되어 있을 뿐, 그 도시관리계획결정의 내용이 기재되어 있지 않다. 그러므로 이 사건 사업계획승인처분 고시는 천안시 동남구 청당동 일원에 면적 4,615㎡ 규모의 완충녹지를 새로 조성한다는 내용의 도시·군관리계획결정을 대외적으로 표시하는 행위라고 볼 수 없다.
반면에, 이 사건 결정은 도시·군관리계획결정으로서, 천안시 동남구 청당동대로 3-6호선변에 4,615㎡ 규모의 완충녹지를 신규 지정하여 조성한다는 내용이 구체적으로 기재되어 있고, 그 내용도 첨부된 지형도면에 표시되어 있다.
그렇다면 이 사건 결정은 행정소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 보아야 하고, 이를 앞서 이루어진 사업계획승인에 따라 이미 의제된 도시·군관리계획 결정의 내용을 알리는 단순한 관념의 통지라고 볼 수 없다.
그럼에도 원심은 이와 달리, 이 사건 결정에 처분성이 인정되지 않고, 원고가 이를 독립하여 다툴 법률상 이익도 인정되지 않는다고 판단하였다. 이러한 원심판단에는 항고소송의 대상 등에 관한 법리를 오해한 잘못이 있다.
4. 결론
그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 박정화(재판장) 권순일(주심) 이기택 김선수