【원고, 상고인】
원고 (소송대리인 변호사 김승식 외 1인)
【피고, 피상고인】
국민건강보험공단
【원심판결】
서울고법 2019. 11. 18. 선고 (춘천)2019누892 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 사안의 개요 및 쟁점
가. 원심판결 이유와 기록에 의하면 아래와 같은 사정을 알 수 있다.
(1) 원고는 2008. 11. 12. 강릉시 (주소 1 생략)에 있는 ‘(병원명 생략)’의 병원장인 소외 1과 이사인 소외 2(이하 ‘소외 1 등’이라 한다)에게 자신의 약사 면허를 대여하였다. 소외 1 등은 2008. 11. 12.부터 2010. 10. 7.까지 원고 명의로 강릉시 (주소 2 생략)에 ‘(약국명 생략)’(이하 ‘이 사건 약국’이라 한다)을 개설ㆍ운영하였다.
(2) 이 사건 약국은 위 기간 중 국민건강보험의 가입자 또는 피부양자에게 지급한 약제와 관련하여 피고로부터 보험급여비용 3,708,237,300원을 받고, 가입자 또는 피부양자로부터 요양급여비용 1,484,106,930원을 받았다(이하 통틀어 ‘이 사건 급여비용’이라 한다).
(3) 피고는 2017. 9. 6. 원고에 대하여, ‘이 사건 약국은 약사법 제20조 제1항을 위반하여 개설되었으므로 이 사건 급여비용은 원고가 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 지급받은 경우에 해당한다.’는 이유로 구 국민건강보험법(2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제52조 제1항에 근거하여 이 사건 급여비용 합계 5,192,344,230원을 전액 징수하는 ‘이 사건 처분’을 하였다.
나. 이 사건의 쟁점은, (1) 약국을 개설할 수 없는 자가 약사 면허를 대여받아 개설ㆍ운영하는 약국이 피고, 가입자 또는 피부양자로부터 지급받은 급여비용이 구 국민건강보험법 제52조 제1항에 따른 부당이득징수처분의 대상에 해당하는지 여부, (2) 해당 약국이 피고 등으로부터 지급받은 급여비용 전액을 징수하는 처분이 재량권 일탈ㆍ남용에 해당하는지 여부이다.
2. 처분사유 인정 여부
가. 관련 법리
구 국민건강보험법에 따르면, 요양기관은 가입자 및 피부양자(이하 ‘가입자 등’이라 한다)에게 요양급여를 실시하고 국민건강보험공단(피고를 말한다. 이하 줄여 쓸 때에는 ‘공단’이라 한다)에 요양급여비용의 지급을 청구하며, 공단은 요양급여비용을 요양기관에 지급한다(제39조, 제43조). 다만 요양급여를 받는 가입자 등은 그 비용의 일부를 본인이 부담한다(제41조). 공단은 사위 기타 부당한 방법으로 보험급여를 받은 자 또는 보험급여비용을 받은 요양기관에 대하여 그 급여 또는 급여비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 징수하고(제52조 제1항), 이를 납부하지 아니하는 때에는 국세체납처분의 예에 의하여 징수할 수 있다(제70조 제1항, 제3항). 한편 요양급여 중 ‘약제ㆍ치료재료의 지급’은 ‘약사법에 의하여 등록된 약국’에서 행하여야 하고(제40조 제1항 제2호), 약사법 제6조 제3항, 제20조 제1항, 제93조 제1항 제2호에 따르면, 약사 또는 한약사가 아니면 약국을 개설할 수 없고, 약국의 개설자격이 없는 자가 약국을 개설하는 것은 엄격히 금지된다.
위 각 규정의 내용과 체재 등에 비추어 보면, 약사법 제20조 제1항을 위반하여 약국을 개설할 수 없는 자가 약사 면허를 대여받아 개설ㆍ운영하는 약국은 구 국민건강보험법상 요양기관이 될 수 없다. 그러나 이러한 약국이라 하더라도 약국으로서 ‘약제ㆍ치료재료의 지급’을 실시하고 그 급여비용을 청구한 이상 구 국민건강보험법 제52조 제1항에서 정한 부당이득징수처분의 상대방인 요양기관에 해당한다고 보아야 하고, 면허대여 약국이 공단이나 가입자 등에게 급여비용을 청구하는 것은 ‘사위 기타 부당한 방법’에 해당한다(대법원 2020. 6. 4. 선고 2015두39996 판결 등 참조).
나. 이 사건에 관한 판단
(1) 앞서 본 사실관계를 관련 법령의 규정과 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 약국은 약사법 제20조 제1항을 위반하여 개설된 약국이므로, 이 사건 급여비용은 모두 ‘사위 기타 부당한 방법’에 의하여 받은 보험급여비용으로서 구 국민건강보험법 제52조 제1항에 따라 부당이득징수처분의 대상에 해당한다고 보아야 한다.
(2) 같은 취지에서 원심은, 이 사건 급여비용이 부당이득징수처분의 대상에 해당한다고 판단하였다. 이러한 원심판단에 구 국민건강보험법상 부당이득징수에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.
3. 재량권 일탈ㆍ남용 여부
가. 관련 법리
구 국민건강보험법 제52조 제1항은 “공단은 사위 기타 부당한 방법으로 보험급여를 받은 자 또는 보험급여비용을 받은 요양기관에 대하여 그 급여 또는 급여비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 징수한다.”라고 규정하여 그 문언상 일부 징수가 가능함을 명시하고 있다. 요양기관으로서는 부당이득징수로 인하여 이미 실시한 요양급여에 대하여 그 비용을 상환 받지 못하는 결과가 되어 침익적 성격도 크다. 이러한 관련 규정의 내용과 부당이득징수의 법적 성질 등을 고려하면, 구 국민건강보험법 제52조 제1항에 따른 부당이득징수는 재량행위라고 보는 것이 옳다. 그리고 요양기관이 실시한 요양급여 내용과 요양급여 비용의 액수, 요양기관 개설ㆍ운영 과정에서의 개설명의인의 역할과 불법성의 정도, 요양기관 운영성과의 귀속 여부와 개설명의인이 얻은 이익의 정도, 그 밖에 조사에 대한 협조 여부 등의 사정을 고려하지 않고 요양기관 개설명의인을 상대로 요양급여비용 전액을 징수하는 것은 다른 특별한 사정이 없는 한 비례의 원칙에 위배된 것으로 재량권을 일탈ㆍ남용한 때에 해당한다(대법원 2020. 6. 4. 선고 2015두39996 판결 등 참조).
나. 이 사건에 관한 판단
(1) 기록을 살펴보면, 원고는 원심에서 재량권 일탈ㆍ남용으로 볼 만한 주장을 하였고, 상고이유 중 요양급여비용의 징수 범위를 다투는 주장도 같은 취지로 이해할 수 있다.
(2) 그런데도 원심은 위와 같은 사정들을 심리하지 않은 채, 이 사건 약국의 개설명의인인 원고에 대하여 요양급여비용 전액을 징수한 이 사건 처분이 적법하다고 판단하였다. 이러한 원심판단에는 비례의 원칙, 재량권 일탈ㆍ남용 등에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 이 점을 지적하는 원고의 상고이유 주장은 이유 있다.
4. 결론
그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리ㆍ판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 민유숙(재판장) 김재형 이동원 노태악(주심)