【원고, 항소인】
제일산업개발 주식회사 (소송대리인 법무법인(유한) 동인 담당변호사 김종민 외 3인)
【피고, 피항소인】
안양시장 (소송대리인 변호사 이원구)
【제1심판결】
수원지방법원 2019. 1. 15. 선고 2018구합68200 판결
【변론종결】
2020. 4. 16.
【주 문】
1. 제1심판결 중 아래에서 취소하는 부분에 해당하는 원고 패소 부분을 취소한다.
피고가 2018. 5. 31. 및 2018. 7. 20. 원고에 대하여 한 각 악취배출시설 설치운영신고 반려처분을 모두 취소한다.
2. 원고의 나머지 항소를 기각한다.
3. 소송 총비용 중 20%는 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심판결을 취소한다. 주문 제1항 및 피고가 2018. 8. 1. 원고에 대하여 한 악취배출시설 설치운영신고 확인증발급거부처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 1973. 11. 17. 대기오염물질 배출시설 설치신고를 하고, 1984. 4.경부터 안양시 (주소 생략)에서 아스팔트 콘크리트(이하 ‘아스콘’이라 한다)를 제조하는 공장(이하 ‘이 사건 공장’이라 한다)을 운영하고 있는 회사이다.
나. 경기도지사는 2017. 11. 10. 원고에게 이 사건 공장에 설치된 대기오염물질배출시설의 사용중지 명령을 하였고, 피고는 2017. 6. 15. 악취방지법 제8조의2 제1항에 따라 이 사건 공장의 아스콘 건조시설 1·2호기, 혼합시설, 저장시설 등을 신고대상 악취배출시설로 지정·고시하였다.
다. 원고는 2017. 12. 14. 피고에게 악취방지법 제8조의2 제2항에 따라 악취배출시설 설치운영신고서를 제출하였으나, 피고는 2017. 12. 15. 위 신고를 반려하였다.
라. 한편 원고는 2017. 12. 15. 경기도지사에게 대기오염물질배출시설 설치 허가 등을 신청하였고, 2018. 3. 19. 경기도지사로부터 대기오염물질배출시설 등에 관한 설치 허가를 받았다.
마. 원고는 2018. 5. 3. 피고에게 악취방지법 제8조의2 제2항에 따라 악취배출시설 설치운영신고서를 다시 제출하였으나(이하 ‘이 사건 제1신고’라 한다), 피고는 2018. 5. 31. 별지 1 기재와 같은 이유로 위 신고를 반려하였다(이하 ‘이 사건 제1처분’이라 한다).
바. 경기도지사는 2018. 7. 9. 원고의 대기오염물질배출시설 가동개시 신고를 수리하였고, 이에 원고는 2018. 7. 11. 피고에게 악취배출시설 설치운영신고서를 다시 제출하였으나(이하 ‘이 사건 제2신고’라 하고, 위 2018. 5. 3.자 및 2018. 7. 11.자 각 악취배출시설 설치운영신고를 통틀어 ‘이 사건 각 신고’라 한다), 피고는 2018. 7. 20. 별지 2 기재와 같은 이유로 위 신고를 반려하였다(이하 ‘이 사건 제2처분’이라 하고, 위 2018. 5. 31.자 반려처분과 2018. 7. 20.자 반려처분을 통틀어 ‘이 사건 각 처분’이라 한다).
사. 한편 원고는 2018. 7. 25. 피고에게, 원고가 경기도지사로부터 대기오염물질배출시설 변경허가를 받았고 경기도지사는 피고에게 대기오염물질배출시설 허가를 통보하였다는 이유로 악취방지법 시행규칙 제9조 제2항, 제3항에 따라 악취배출시설 설치운영신고 확인증을 발급하여 줄 것을 신청하였으나, 피고는 2018. 8. 1. 이 사건 제2처분을 이유로 위 신청을 거부하는 취지의 민원회신(이하 ‘이 사건 회신’이라 한다)을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 7호증, 을 제2, 7 내지 10, 13, 14호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 회신 취소청구 부분의 적법 여부
가. 항고소송의 대상이 되는 행정처분은 행정청의 공법상 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나, 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위를 가리키는 것이고, 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 영향을 미치지 않는 행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아니다(대법원 2007. 11. 15. 선고 2007두10198 판결 등 참조). 또한 국민의 적극적 신청행위에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 한다(대법원 2009. 9. 10. 선고 2007두20638 판결 등 참조).
나. 이 사건에 관하여 직권으로 보건대, 악취방지법 시행규칙 제9조 제3항에 따른 악취배출시설 설치운영신고 확인증 발급은, 같은 규칙 제9조 제2항에 따라 악취배출시설에 대하여 시·도지사에게 대기오염물질배출시설 설치 허가신청을 함으로써 악취배출시설 설치운영신고서 제출을 갈음하고, 시·도지사가 대기오염물질배출시설 설치를 허가함에 따라 악취배출시설 설치운영신고의 효력 또한 발생한 상태에서(뒤에서 살펴보는 바와 같이 악취배출시설 설치운영신고가 자기완결적 신고 또는 수리를 요하는 신고 어느 것에 해당하더라도 마찬가지이다), 대도시의 장 또는 시장·군수·구청장 등이 악취배출시설 설치운영신고의 효력이 발생하였음을 확인한다는 취지에서 이루어지는 것이다. 즉, 확인증의 발급은 악취배출시설 설치운영신고의 효력이 발생한 사실을 확인하는 것에 불과하고, 확인증 발급 자체가 원고에게 권리를 설정하거나 의무 부담을 명하는 행위라고 볼 수 없다. 그렇다면 확인증 발급을 거부하는 취지의 이 사건 회신 역시 원고의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이라고 보기 어렵다.
다. 따라서 이 사건 회신은 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 할 수 없으므로, 이 사건 소 중 이 사건 회신의 취소를 구하는 원고의 청구 부분은 부적법하다.
3. 이 사건 각 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장 요지
1) 이 사건 각 신고는 악취방지법상의 악취배출시설 설치운영신고로서 자기완결적 신고에 해당하므로, 형식적 요건을 갖춘 각 신고서가 접수기관에 도달한 때 곧바로 효력이 발생한다고 보아야 한다. 그럼에도 피고는 이를 반려하는 취지의 이 사건 각 처분을 하였으므로, 이 사건 각 처분은 위법하다.
2) 설령 이 사건 각 신고가 수리를 요하는 신고에 해당한다고 하더라도, 원고는 경기도지사에게 대기오염물질배출시설 설치허가 신청을 하여 경기도지사로부터 허가를 받았고, 위 신청은 악취방지법 시행규칙 제9조 제2항에 따라 악취배출시설 설치운영 신고에 갈음한 것이므로, 위 허가사실을 알게 된 피고로서는 그 이후 이루어진 이 사건 각 신고를 수리하여야 한다. 그럼에도 피고는 이를 반려하는 취지의 이 사건 각 처분을 하였으므로, 이 사건 각 처분은 위법하다.
3) 이 사건 각 처분은, 공장 가동이 금지된 상태에서 원고가 현실적으로 수행할 수 없는 정도의 대응책 마련을 요구하고 있는 점, 이 사건 각 신고 이전에 이루어진 경기도지사의 대기오염물질배출시설 설치 허가의 효력을 사실상 상실시키는 점, 원고는 이미 대기오염물질배출방지를 위한 상당한 조치를 취한 점, 그 밖에 원고가 이 사건 각 처분으로 인하여 입게 되는 재산권, 영업권, 신뢰이익 침해 등에 비추어 볼 때, 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.
나. 관계 법령
별지 3 기재와 같다.
다. 판단
1) 악취방지법상의 악취배출시설 설치운영신고의 성격
가) 행정관청에 대한 신고는 일정한 법률사실 또는 법률관계에 관하여 관계 행정관청에 일방적인 통고를 하는 것을 뜻하는 것으로 법령에 별도의 규정이 있거나 다른 특별한 사정이 없는 한 행정관청에 대한 통고로써 그치는 것이고, 그에 대한 행정관청의 반사적 결정을 기다릴 필요가 없다(대법원 1999. 12. 24. 선고 98다57419, 57426 판결 등 참조).
악취방지법 제8조의2 제1항, 제2항, 악취방지법 시행규칙 제9조 제1 내지 3항은 ‘악취관리지역 외의 지역에서 악취배출시설 신고대상시설로 지정·고시된 악취배출시설을 운영하는 자는 그 지정·고시된 날부터 6개월 이내에 환경부령으로 정하는 바에 따라 악취방지계획을 수립하고, 악취배출시설 설치운영신고서에 ㉠ 사업장 배치도, ㉡ 악취배출시설의 설치명세서 및 공정도, ㉢ 악취물질의 종류, 농도 및 발생량을 예측한 명세서, ㉣ 악취방지계획서, ㉤ 악취방지시설의 연간 유지·관리계획서 등을 첨부하여 시장·군수·구청장 등에게 제출하여야 한다. 다만, 악취배출시설에 대하여 대기환경보전법 제23조에 따른 대기오염물질배출시설 설치 허가신청 또는 신고를 한 경우에는 그 허가신청서 또는 신고서의 제출로 위 악취배출시설 설치운영신고서 제출을 갈음할 수 있고, 이 경우 허가신청서 또는 신고서를 받은 시·도지사는 허가를 하거나 신고를 수리하였을 때에는 관할 시장·군수·구청장 등에게 이를 통보하여야 한다. 이러한 통보를 받은 시장·군수·구청장 등은 악취배출시설 설치운영신고 확인증을 신청인에게 발급하여야 한다.’고 규정하고 있다.
나) 이와 같은 규정 내용과 아래에서 살펴보는 구 대기환경보전법령 하에서 악취유발시설이 규율된 체계, 신설된 악취방지법 제정의 취지와 배경, 악취배출시설 설치운영신고에 관한 실무규정, 악취발생에 대응하는 사후 제재 규정 등을 종합하여 보면, 악취방지법상의 악취배출시설 설치운영신고는 수리를 요하지 않는 자기완결적 신고에 해당한다고 보아야 한다. 그렇다면 신고에 필요한 형식적 요건을 갖추어 이루어진 이 사건 각 신고는 피고에게 접수된 때 신고의 효력이 발생하였다고 할 것이므로, 이 사건 각 신고의 수리를 반려한 이 사건 각 처분은 위법하다.
⑴ 구 대기환경보전법(2004. 2. 9. 법률 제7170호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 대기환경보전법’이라 한다) 제2조 제1호, 제7호는 악취물질을 대기오염물질의 하나로 규정하고 있었고, 같은 법 제30조 제1항은 악취를 유발하는 시설로서 화합물 제조업의 시설 등 환경부령이 정하는 시설을 ‘생활악취시설’로 규정하였으며, 이를 소유 또는 관리하는 자는 당해 시설에서 발생하는 악취가 주민의 쾌적한 주거생활에 피해를 미치지 않도록 악취제거시설을 설치하는 등 환경부령이 정하는 조치를 하도록 하였다. 그 위임에 따라 규정된 구 대기환경보전법 시행규칙(2005. 2. 7. 환경부령 제170호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 대기환경보전법 시행규칙’이라 한다) 제66조 제2항 및 [별표 19의2]는 생활악취시설을 소유 또는 관리하는 자가 조치하여야 하는 사항으로 악취제거시설의 설치, 소취제·탈취제 또는 방향제의 살포, 기타 보관시설의 밀폐, 부유상 덮개 또는 상부덮개의 설치, 물청소 등을 통한 악취억제조치 등을 규정하였다.
한편 구 대기환경보전법 제30조 제2항에 의하면, 생활악취시설을 소유 또는 관리하는 자가 악취제거를 위한 조치를 하지 않거나 그 조치가 적합하지 않는 것으로 인정되는 경우에는 환경부장관 또는 시·도지사가 대통령령이 정하는 바에 따라 기간을 정하여 당해 시설에서 배출되는 악취를 제거하거나 억제하기 위하여 필요한 조치의 이행 또는 개선을 명할 수 있었다(이하 ‘개선명령 등’이라 한다). 그 위임에 따라 규정된 구 대기환경보전법 시행령(2005. 2. 7. 대통령령 제18695호로 개정되기 전의 것) 제39조의3은 개선명령 등을 받은 자로 하여금 15일 이내 개선계획서를 제출하도록 하였고, 구 대기환경보전법 시행규칙 제66조의2는 개선계획서에 포함되어야 할 사항으로 공정 또는 악취제거시설의 개선명세서 또는 설계도 등을 규정하고 있었다.
이와 같은 구 대기환경보전법령의 규정 내용에 비추어 보면, 구 대기환경보전법령의 규율 하에서 이 사건 공장과 같은 화합물 제조업 시설 등 악취를 유발하는 시설은 ‘생활악취시설’로서 그 소유·관리자가 악취제거시설 설치 등의 자율적 조치를 하면 별도의 신고 없이 가동할 수 있었고, 다만 악취제거를 위한 조치가 적합하지 않은 경우에 한하여 사후에 환경부장관 또는 시·도지사가 개선명령 등을 내려 악취 발생을 제거하거나 억제하도록 하였음을 알 수 있다.
⑵ 이후 악취물질은 일반적인 대기오염과 달리 원인물질이 다양하고 복합적이며 국지적·순간적으로 발생·소멸하는 특성이 있어 그 특성에 맞게 체계적으로 관리할 필요가 있다는 이유로 구 대기환경보전법에서 분리되어 새로 제정된 악취방지법(2004. 2. 9. 법률 제7170호로 제정되어 2005. 2. 10. 시행된 것)으로 규율되었다.
⑶ 환경부가 발간한 2012년 악취관리 업무편람에 의하면, 악취방지법상의 악취배출시설 설치운영신고는 ㉠ ‘신고인이 제출한 신고서의 기재사항에 흠이 없고, 필요한 구비서류가 첨부되어 있으며, 기타 법령이 규정한 형식상의 요건에 적합한 신고서가 접수기관에 도달한 때에는 신고의무가 이행된 것으로 간주된다’고 보아 행정청의 심사범위를 형식상 요건 충족 여부로 제한하고 있고, ㉡ 자기완결적 신고를 규정한 행정절차법 제40조가 효력발생의 근거가 되며, ㉢ 신고 시 요구되는 악취방지계획에 대하여는, 악취배출시설에서 배출되는 악취가 악취방지법 제7조의 규정에 따른 배출허용기준 이하로 배출될 수 있도록 사업주 스스로 판단하여 자기 사업장에 적합한 악취방지조치를 할 수 있도록 사업주의 재량과 선택을 존중하고 있다. 즉 이와 같은 실무규정에 따르면, 악취물질이 구 대기환경보전법에서 분리되어 악취방지법으로 새로 규율된 이후 악취유발시설은 악취배출시설 설치운영신고 대상으로 바뀌기는 하였지만, 이 경우에도 행정청은 신고가 법이 정한 형식상 요건을 충족하였는지 여부만 심사할 수 있을 뿐, 사업주 스스로 판단하여 악취방지계획에 포함시킨 조치가 적절한지 여부를 심사할 실체적 권한은 없는 것으로 보인다.
⑷ 나아가 악취방지법 제10조, 제11조는 구 대기환경보전법 제30조 제2항이 규정하고 있었던 개선명령 등과 같이, 신고대상시설에서 배출되는 악취가 배출허용기준을 초과하는 경우 시·도지사 또는 대도시의 장이 개선명령, 나아가 조업정지명령을 내릴 수 있도록 하는 사후 제재 조항을 규정하고 있는바, 이는 악취배출시설 설치운영신고에 대하여 행정청의 형식적 심사권한만 인정하면서 법령이 정한 형식적 요건을 갖춘 신고가 접수되면 원칙적으로 신고의 효력이 발생하도록 하고, 이후 악취배출시설이 가동되는 과정에서 배출허용기준을 초과하는 악취가 발생하는 것이 확인된 경우 법이 정한 사후적 제재로 이를 규제하고자 한 것으로 보인다.
다) 설령 악취방지법상의 악취배출시설 설치운영신고를 수리를 요하는 신고에 해당한다고 보더라도, 다음과 같은 점에 비추어 보면, 경기도지사로부터 대기오염물질배출시설 설치 허가를 받은 원고로서는 악취방지법 시행규칙 제9조 제2항에 따라 그 허가신청서의 제출로 악취배출시설의 설치운영신고서 제출이 갈음되었고, 경기도지사의 대기오염물질배출시설 설치 허가로 그 악취배출시설 설치운영신고가 이미 수리되어 효력이 발생되었다고 보아야 하므로, 피고는 그 이후 이루어진 이 사건 각 신고를 반려할 수 없다고 보아야 한다. 이러한 점에서도 이 사건 각 처분은 위법하다.
⑴ 악취방지법 시행규칙 제9조 제2항은 ‘제1항에도 불구하고 악취배출시설에 대하여 대기환경보전법 제23조에 따른 대기오염물질배출시설 설치 허가신청 또는 신고를 한 경우에는 그 허가신청서 또는 신고서의 제출로 제1항에 따른 악취배출시설 설치운영신고서 제출을 갈음할 수 있다. 이 경우 허가신청서 또는 신고서를 받은 시·도지사는 허가를 하거나 신고를 수리하였을 때에는 시장·군수·구청장 등에게 이를 통보하여야 한다’고 규정하고 있다. 또한 악취방지법 시행규칙 제9조 제3항은 ‘시장·군수·구청장 등은 제2항에 따른 통보를 받았을 때에는 악취배출시설 설치·운영신고 확인증을 발급하여야 한다’고 규정하고 있다.
⑵ 환경부가 발간한 2004년도 환경백서(갑 제33호증)에 의하면, 악취발생의 주요 원인은 암모니아, 메틸메르캅탄, 황화수소, 황화메틸(다이메틸설파이드), 이황화메틸(다이메틸다이설파이드), 트라이메틸아민, 아세트알데하이드, 스틸렌 등 8개의 물질인데, 위 물질은 악취방지법 제정 이전부터 현재까지 대기환경보전법 시행규칙 제2조 및 [별표 1]이 규정하는 대기오염물질에 포함되어 있으며, 악취방지법 제정 이후에는 악취방지법 시행규칙 제2조 및 [별표 1]의 지정악취물질로도 규정되어 있다.
⑶ 대기환경보전법 시행령 제11조 제3항이 규정하고 있는 대기오염물질배출시설 설치 허가신청에 필요한 서류를 보면, ㉠ 원료의 사용량 및 제품 생산량과 오염물질 등의 배출량을 예측한 명세서, ㉡ 배출시설 및 방지시설의 설치명세서, ㉢ 방지시설의 일반도, ㉣ 방지시설의 연간 유지관리 계획서, ㉤ 사용연료의 성분 분석과 황산화물 배출농도 및 배출량 등을 예측한 명세서 등으로, 악취방지법 시행규칙 제9조 제1항 각호가 규정하고 있는 악취배출시설 설치운영신고에 필요한 서류의 내용과 유사하다.
⑷ 환경부가 발간한 2012년 악취관리 업무편람에 의하면, ‘악취방지법 시행규칙 제9조 제3항의 규정은 악취배출시설이 대기오염물질배출시설에 해당하여 대기환경보전법에 따른 설치 허가신청서 또는 설치 신고서의 제출로 악취배출시설의 설치신고를 수리함으로써 중복서류 제출 방지 등 민원인의 편의를 도모하고자 도입한 제도’라고 기술되어 있으며, 실제로 관련 규정은 악취방지법 시행규칙 제9조 제2항에 따라 대기오염물질배출시설 설치 허가신청으로 악취배출시설 설치운영신고를 갈음하는 경우, 악취방지법 시행규칙 제9조 제1항 각 호가 규정하고 있는 서류를 별도로 제출하도록 규정하고 있지 않다.
⑸ 위 악취방지법 시행규칙 제9조 제2, 3항의 문언과 체계를 비롯한 여러 사정들과 앞서 본 구 대기환경보전법령 하에서 악취유발시설이 규율된 체계, 신설된 악취방지법 제정의 취지와 배경, 악취배출시설 설치운영신고에 관한 실무규정, 악취발생에 대응하는 사후 제재 규정 등을 종합하여 보면, 비록 악취방지법 시행규칙 제9조 제2항에서는 ‘제출을 갈음할 수 있다’라고 규정되어 있으나, 이는 서면 제출이 갈음된다는 의미일 뿐이고, 악취배출시설 설치운영신고의 효력 발생을 위하여 신청인이 별도로 의사표시를 해야 한다고 해석할 수는 없다. 또한 악취방지법 시행규칙 제9조 제2, 3항에 의하면, 시·도지사가 악취배출시설에 대하여 대기오염물질배출시설 설치 허가를 하거나 신고를 수리하면 악취배출시설 설치운영신고도 당연히 접수(자기완결적 신고로 볼 경우) 또는 수리(수리를 요하는 신고로 볼 경우) 되었다고 볼 것이고, 통보 및 확인증 발급은 이를 전제로 그 접수 또는 수리 사실을 확인하는 절차에 불과한 것으로 보인다(경기도지사는 대기오염물질배출시설 가동개시 신고 수리 사실을 피고에게 통보하였는데, 위 가동개시 신고 수리는 대기오염물질배출시설 설치 허가를 전제로 하는 것이므로, 경기도지사는 피고에게 위 설치 허가 사실을 통보하였다고도 볼 것이다).
2) 재량권의 일탈·남용 여부(예비적 판단)
나아가 이 사건 각 신고가 수리를 요하는 신고에 해당한다고 하더라도, 갑 제2, 3, 5, 9, 21, 27, 28, 32, 36, 37호증(가지번호 포함), 을 제3 내지 6호증의 각 기재 및 이 법원의 삼척시장, 의왕시장에 대한 각 사실조회결과에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 다음의 사정을 종합하여 보면, 이 사건 각 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 보아야 한다.
가) 피고는 원고가 제출한 신고서에 건조시설, 계량시설, 선별시설, 혼합시설 및 출하시설 등에서 발생하는 악취물질의 농도와 종류가 대부분의 공정에서 동일하게 산정되어 있다는 점을 들어, 각 공정별 오염물질 성상에 따라 방지시설 적용 방식을 판단할 수 있도록 악취물질을 재조사할 필요가 있다고 보았다(이 사건 제2처분의 처분사유 제1항 참조). 그러나 ㉠ 원고가 제출한 신고서에는 각 공정별 오염물질의 종류와 농도 및 혼합시의 혼합농도가 나름의 산식과 함께 기재되어 있는 점, ㉡ 일부 공정(계량시설, 혼합시설, 출하시설)에서의 일부 오염물질(암모니아, 트릴메틸아민, 스틸렌, 톨루엔, 자일렌, 발레르알데하이드)의 농도가 동일하게 산정되어 있기는 하나, 이 경우에도 가스량, 온도, 복합악취의 농도는 다르게 기재되어 있는 점, ㉢ 원고가 이 사건 각 신고를 할 당시에는 공장 가동이 중단된 상태여서 공장 가동 시 실제로 배출되는 악취물질의 종류와 농도를 측정할 수 없었던 점 등에 비추어 보면, 이 사건 각 처분으로 인하여 공장 가동을 재개하지 못하고 있는 원고에 대하여 공장 가동 시 발생할 오염물질의 종류와 농도를 기존 신고서 이상으로 예측하여 산정하도록 하는 것은 무리이다.
나) 피고는 이 사건 공장과 같은 아스콘 제조시설에서 악취를 발생시키는 VOCs(휘발성 유기화합물, 이하 ‘VOCs’라 한다)가 검출되었다는 연구결과가 있으며, VOCs를 활성탄 흡착법으로 제거하기는 어렵다는 점을 들어 악취원인물질을 분석한 뒤 그 성상에 따라 방지시설 적용 방식을 재검토할 필요가 있다고 보았다(이 사건 제1처분의 처분사유 제4, 5항, 이 사건 제2 처분의 처분사유 제2항 참조). 그러나 ㉠ 이 사건 공장에서 VOCs의 일종인 벤조피렌이 2017. 3. 23. 15.8ng/㎥, 2017. 4. 7. 2.9ng/㎥로 각 검출되기는 하였으나, 이 사건 각 처분 당시 벤조피렌의 배출허용기준은 아직 입법되지 않은 상태였고, 이후 환경부가 2018. 8. 3. 벤조피렌의 배출허용기준을 0.05㎎/㎥로 신설한 것을 고려하더라도, 이 사건 공장에서 배출된 벤조피렌이 배출허용기준을 넘는다고 볼 수 없는 점, ㉡ 그 밖에 이 사건 공장에서 VOCs 성분의 물질이 검출되었다는 점을 인정할 자료가 없는 점, ㉢ 한국환경공단이 작성한 악취관리방안에 의하면, 활성탄을 이용한 물리적 흡착방식이 VOCs 처리에 적합한 것으로 확인되었으며, 달리 위 방식이 악취 방지에 부족하다는 점을 인정할 자료가 없는 점 등에 비추어 보면, 피고의 위와 같은 처분사유는 객관적으로 확인되지 않은 사실에 대한 추상적이고 막연한 것이어서 부당하다.
다) 피고는 원고가 흡착시설로 표기한 시설은 대기방지시설로서 악취방지법상 악취방지시설로 분류되는 시설과 다소 차이가 있으며, 분말활성탄에 의한 흡착효과는 악취물질의 종류, 활성탄의 양, 원심력집진시설로부터 제거되지 않은 먼지나 기름 성분의 연기 등으로 인하여 처리 효율에 차이가 있을 수 있다는 점을 들어 전처리 방지시설 등 대책이 필요하다고 보았다(이 사건 제1처분의 처분사유 제7항, 이 사건 제2처분의 처분사유 제3항 참조). 그러나 ㉠ 원고는 원심력집진시설로부터 제거되지 않은 먼지나 기름 성분의 연기가 활성탄 흡착능력을 저해하지 않도록 직접연소에 의한 소각로를 설치한 점, ㉡ 사업주는 스스로의 판단 하에 악취배출시설에서 배출되는 악취가 악취방지법 제7조 규정에 따른 배출허용기준 이하로 배출될 수 있도록 자기 사업장에 적합한 악취방지조치를 할 수 있는바, 악취방지법은 사업주의 선택을 존중하고 과도한 설치를 요구하지 않도록 하고 있는 점 등에 비추어 보면, 피고가 원고의 설치시설을 전혀 고려하지 않고 전처리 방지시설 등 대책을 요구한 것은 심사 재량을 넘어선 것으로 부당하다.
라) 피고는 이 사건 공장의 출하시설에서 아스콘 상차 시 고농도의 악취가 발생한다는 이유로 원고에 대하여 운반차량에 아스콘 적재 후 틈새가 없도록 상부 덮개를 완전히 밀폐하도록 하고, 출하시설에 대한 세부적인 악취 저감대책을 수립하며, 전 공정을 밀폐하여 확산되는 악취 발생량을 최소화하는 방안을 강구할 것을 요구하였다(이 사건 제2처분의 처분사유 제4, 5항 참조). 그러나 ㉠ 원고는 이 사건 각 처분이 있기 이전인 2018년 3월 말 무렵에도 밀폐 작업을 최대한 수행하여 악취배출을 저감하기 위한 조치를 취한 상태였고, 이후에도 이송차량 진·출입 시 출입문 설치, 밀폐시설 내부에 포집시설(후드) 설치, 에어커튼 등을 설치하여 밀폐 정도를 강화한 점, ㉡ 경기도지사가 이 사건 공장에서 연막발생기를 이용하여 확인한 결과 상차시설의 천장 일부분, 측면 연결부분 일부, 지면과 측면이 각 이격되어 일부 틈새로 연기가 새어나온 사실을 확인하기는 하였으나, 이는 내부에서 연막발생기를 통해 연막을 발생시킨 후 단순히 육안으로 그 연막이 외부로 유출되는지를 확인한 것일 뿐, 발생된 연막의 총량에 대비하여 유출된 연막의 양이 차지하는 비중, 오염물질의 농도 등을 별도로 검사하지는 않은 점, ㉢ 출하시설은 아스콘 운반차량이 수시로 드나드는 시설이며 그 과정에서 아스콘이 대기 중으로 배출되는 것은 기체의 특성에 비추어 볼 때 피할 수 없고, 통상적으로 발생할 수 있는 틈까지 완벽하게 차단하는 것은 불가능한 점, ㉣ 같은 취지에서 삼척시나 의왕시 또한 아스콘 운반차량의 완전 밀폐 또는 상하차 시설의 완전 밀폐를 요구한 바 없으며, 의왕시의 경우 아스콘 상하차 시설에 배기가스를 포집하여 처리하는 시설과 에어커튼을 설치하도록 하여 악취물질의 배출을 최소화하고 있는 점 등에 비추어 보면, 단순히 일부 틈에서 연기가 새어나온 사실만으로 이 사건 각 신고를 반려하는 것은 부당하다.
마) 피고는 이 사건 공장에서 발생하는 악취와 특정대기유해물질(벤조피렌)이 인근 아파트 단지 주민과 △△초등학교 어린이들의 건강에 중대한 위해가 되고 있음을 들어 주민의 건강과 생활환경 보호를 이유로 이 사건 각 신고를 반려하였다(이 사건 제1처분의 처분사유 제9항, 이 사건 제2처분의 처분사유 제6항 참조). 그러나 피고가 제출한 자료만으로는 이 사건 각 처분 당시 이 사건 공장에서 배출되는 악취가 인근 주민들의 건강이나 환경에 유의미한 영향을 미쳤다는 점을 확인하기 부족하다. 나아가 피고가 이 사건 각 처분 후인 2018. 7. 19.부터 2019. 5. 14.까지 주식회사 신화엔지니어링에 의뢰하여 이루어진 △△마을 환경피해조사 연구용역결과에 의하더라도, ㉠ 대기오염물질 및 복합악취 측정결과 이 사건 공장에서 배출된 유해물질이 기준치 이하로 확인된 점, ㉡ 이 사건 공장이 부분 가동된 경우보다 가동되지 않은 경우의 대기오염물질이 더 높게 측정된다거나, 이 사건 공장 소재지보다 대조군인 비산동의 대기오염물질이 더 높게 측정되는 등 이 사건 공장의 가동 여부와 대기오염물질 및 복합악취 발생의 상관관계가 확인되지 않은 점, ㉢ △△마을이 위치한 □□동의 암 발생률은 비교 대상군인 안양시 ○○구◇◇동, ◇◇동과 비교할 때 유의미한 차이가 없고, ㉣ △△마을이 속한 ○○구와 비교 대상군인 ☆☆구의 질병별 진료비율도 거의 차이가 없는 점 등에 비추어 보면, 피고가 이 부분 각 처분사유로 내세우는 인근 주민의 건강과 생활보호의 필요성이 구체적이거나 명확하다고 볼 수 없다.
바) 이 사건 공장에서 배출된 악취가 배출허용기준을 초과한 것으로 측정된 시기는 2011. 1. 13.부터 2017. 4. 25.까지로 이 사건 각 신고 이전이고, 그 후 원고는 악취발생을 저감시키기 위해 재생아스콘을 제조하지 않기로 결정하였으며, 정기적으로 대기를 측정하여 오염물질 발생 여부를 확인하기로 하였고, 아스콘 상차시설을 밀폐하고 에어커튼을 설치하는 등의 조치를 하였다. 따라서 과거 이 사건 공장에서 배출허용기준을 초과한 악취가 발생하였다는 사정만으로 이 사건 각 처분 당시에도 이 사건 공장에서 배출허용기준을 초과한 악취가 발생할 것이라고 볼 수는 없다.
사) 오히려 ㉠ 원고는 악취방지시설을 설치한 이후 실제로 이 사건 공장을 재가동한 사실이 없으므로, 이 사건 각 처분 당시 이 사건 공장에서 악취가 얼마나 발생하는지에 대하여는 객관적인 자료가 없고 이를 예측할 수도 없는 점, ㉡ 원고가 재생아스콘을 생산하지 않고 새로 설치한 오염물질 배출 저감시설이 가동되는 경우 오염물질 배출정도는 더 낮아질 것으로 예측할 수 있는 점, ㉢ 이에 따라 피고가 주장하는 악취방지가 계획대로 이루어지지 못할 것이라는 사정은 추상적이고 불명확한 장래의 불안에 불과한 반면, 원고는 대기오염물질 배출허용기준을 충족할 만한 방지계획을 세워 대기오염물질배출시설 설치 허가를 받고, 이후에도 실제 악취방지를 위한 각종 시설을 비용을 들여 설치하는 등 구체적인 방지대책을 마련한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 각 처분은 피고가 객관적인 인과관계가 증명되지 않은 인근 주민들의 피해 우려를 들어 이 사건 공장 가동을 막고 있는 것으로서 원고의 재산권과 영업권을 심각하게 제한하는 것으로 보인다.
4. 결론
그렇다면 이 사건 소 중 이 사건 회신 취소청구 부분은 부적법하므로 각하하고, 이 사건 각 처분의 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 일부 달리하여 부당하므로, 원고의 항소를 일부 받아들여 제1심판결 중 이 사건 각 처분의 취소를 구하는 원고 패소 부분을 취소하고, 이 사건 각 처분을 모두 취소하며, 원고의 나머지 항소를 기각한다.
[별지 생략]
판사 이상주(재판장) 이수영 백승엽