【원 고】
부산광역시 동구청장 (소송대리인 법무법인(유한) 세종 담당변호사 민일영 외 5인)
【피 고】
행정안전부장관 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 조철호 외 2인)
【피고보조참가인】
부산광역시 중구 (소송대리인 변호사 김신 외 2인)
【변론종결】
2021. 12. 16.
【주 문】
원고의 청구를 기각한다. 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2021. 6. 25. 부산 북항 제2부두 및 제3부두 인근 공유수면 매립지에 관하여 한 지방자치단체 관할 귀속 결정 중 별지 도면 표시 매립지 중앙의 적색선을 기준으로 서쪽에 위치한 매립지 총 143,692.7㎡가 속할 지방자치단체를 피고보조참가인으로 정한 부분을 취소한다.
【이 유】
1. 이 사건 결정의 경위 및 내용의 요지
아래 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제2, 8, 9호증, 을 제1 내지 3호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다.
가. 부산항 북항 재개발사업은 부산 신항 개장에 따라 북항의 기능을 재배치하고 북항을 국제 해양관광 거점지역으로 육성하여 지역경제를 활성화하기 위하여 진행 중인 대규모 항만 재개발사업으로 피고보조참가인과 부산광역시 동구 일대에서 1단계와 2단계로 나누어 추진 중이다.
나. 부산항 북항 1단계 재개발사업은 2008년부터 2022년까지 진행되는 사업으로 그중 북항 제2부두 및 제3부두 인근 공유수면을 매립하는 사업이 포함되어 있다.
다. 부산지방해양수산청장은 2020. 4. 16. 피고에게 구 지방자치법(2021. 1. 12. 법률 제17893호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제4조 제4항에 근거하여 부산항 북항 1단계 재개발사업으로 매립이 완료된 북항 제2부두 및 제3부두 인근 공유수면 매립지 393,722.2㎡(이하 ‘이 사건 매립지’라 한다)가 속할 지방자치단체를 결정해 줄 것을 신청하였다.
라. 피고 소속 지방자치단체 중앙분쟁조정위원회(이하 ‘위원회’라 한다)는 2021. 5. 17. 아래 사정들을 종합하여 이 사건 매립지 중 별지 도면 매립지 중앙의 적색선을 기준으로 동쪽에 위치한 매립지 250,029.5㎡(이하 ‘동구 귀속 부분’이라 한다)가 속할 지방자치단체를 부산광역시 동구로, 위 적색선을 기준으로 서쪽에 위치한 매립지 143,692.7㎡(이하 ‘중구 귀속 부분’이라 한다)가 속할 지방자치단체를 피고보조참가인으로 정하는 의결을 하였다.
① 영주고가도로는 피고보조참가인과 부산광역시 동구 행정구역의 경계선에 위치하여 이미 주민들이 두 지방자치단체의 경계선으로 인식하고 있었다. 그 연장선 또한 주민들이 두 지방자치단체의 경계선으로 인식하기에 용이할 것이고 위 연장선은 매립지 내 IT·영상전시지구를 양분하는 대로와 이어진다.
② 이 사건 매립지는 전시지구·공원용지 등으로 계획되어 주로 기업 및 레저산업 부지로 이용할 예정이므로 이용자 편의를 위하여 어느 한 지방자치단체에 귀속할 필요성이 있는 것으로 보이지 않는다.
③ 이 사건 매립지는 종전 부산 북항 중앙부두 등 항구로 사용되었던 부지로 공유수면 매립으로 인해 주민과 지방자치단체의 이익이 상실되는 부분은 크지 않은 것으로 판단된다.
④ 매립지 개발계획에 따른 지구별 용도계획을 고려하면 지구별 기능이 상호 간에 유기적으로 연계되어 있지 않으므로 어느 한 지방자치단체가 이 사건 매립지를 통합적으로 관리하여야 할 것으로 보이지 않는다. 부산항 북항 재개발 사업 2단계 지역이 부산광역시 동구에 귀속될 예정이므로 국토의 균형발전을 고려하면 이 사건 매립지 중 중구 귀속 부분은 피고보조참가인 관할로 정할 필요가 있다.
마. 피고는 위원회의 의결에 따라 2021. 6. 25. 이 사건 매립지 중 동구 귀속 부분을 부산광역시 동구 관할로, 이 사건 매립지 중 중구 귀속 부분을 피고보조참가인 관할로 결정하고(이하 ‘이 사건 결정’이라 한다) 원고, 부산광역시 중구청장, 부산광역시장 등에게 이를 통보하였다.
바. 원고는 2021. 7. 9. 대법원에 이 사건 결정 중 중구 귀속 부분의 취소를 구하는 이 사건 소를 제기하였다.
2. 원고의 주장 요지
피고가 매립지 관할 귀속 결정의 재량권을 행사할 때에는 관련 지방자치단체와 그 주민들의 이익 등을 적절히 형량하여야 한다. 그런데 이 사건 결정은 다음과 같은 점에서 중요한 요소들의 고려가 흠결·누락되었거나 고려요소들의 이익형량에 정당성·객관성이 결여됨으로써 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다. 이 사건 매립지 중 중구 귀속 부분은 부산광역시 동구의 관할구역으로 귀속되어야 한다.
① 이 사건 매립지 내 각 지역의 세부 토지이용계획 및 인접 지역과의 유기적 이용관계 등을 고려하면 부산광역시 동구 관할로 정하는 것이 효율적이다.
② 영주고가도로는 철거 예정이므로 경계 구분의 기준이 될 수 없다.
③ IT·영상전시지구 내에 하나의 건물이 들어올 예정이므로 같은 건물 내 관할구역이 달라지게 되는 문제가 발생한다.
④ 부산항 북항 재개발사업 1단계 지역인 이 사건 매립지와 부산광역시 동구 관할 구역 내 위치한 위 재개발사업 2단계 사업 부지는 통합적으로 관리할 필요가 있다.
⑤ 원고는 중앙부두에 대한 행정권한을 관할하였고 이에 연접한 공유수면에 대해서도 원고가 행정권한을 행사하여 왔으므로 공유수면 관련 이익을 상실하게 되었다.
⑥ 부산광역시 동구는 피고보조참가인에 비하여 인구가 2배 이상 많고 면적이 3배 이상 크지만 예산 차이가 약 1.5배에 불과하고, 사업체 수와 1인당 지역내총생산이 피고보조참가인에 비하여 뒤쳐지며 재정자립도도 하위권에 속한다. 따라서 국토의 균형발전 측면에서 오페라하우스 등 주요 시설들이 부산광역시 동구 관할에 속하도록 할 필요가 있다.
3. 판단
가. 관련 규정과 법리
2009. 4. 1. 법률 제9577호로 지방자치법 제4조를 개정하여 행정안전부장관이 매립지가 속할 지방자치단체를 결정하는 제도를 신설한 입법 취지에 비추어 보면, 종래 매립지의 관할 귀속에 관하여 ‘해상경계선 기준’이 가지던 관습법적 효력은 위 지방자치법 개정으로 제한되었으며, 행정안전부장관 및 그 소속 위원회는 매립지가 속할 지방자치단체를 정할 때 폭넓은 형성의 재량을 가진다고 보아야 한다. 다만 그 형성의 재량은 무제한적인 것이 아니라, 관련되는 제반 이익을 종합적으로 고려하여 비교·형량하여야 하는 제한이 있다. 행정안전부장관 및 그 소속 위원회가 그러한 이익형량을 전혀 하지 않았거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에는 그 관할 귀속 결정은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다고 보아야 한다. 위와 같은 지방자치법의 개정 취지 등을 고려하면, 행정안전부장관 및 그 소속 위원회가 매립지가 속할 지방자치단체를 결정할 때에는 일반적으로 다음과 같은 사항을 포함하여 고려하여야 한다(대법원 2013. 11. 14. 선고 2010추73 판결, 대법원 2020. 12. 24. 선고 2016추5025 판결 등 참조).
① 매립지 내 각 지역의 세부 토지이용계획 및 인접 지역과의 유기적 이용관계 등을 고려하여 관할구역을 결정하여 효율적인 신규토지의 이용이 가능하도록 하여야 한다.
② 공유수면이 매립되어 육지화된 이상 더는 해상경계선만을 기준으로 관할 귀속 결정을 할 것은 아니고, 매립지와 인근 지방자치단체 관할구역의 연결 형상, 연접관계 및 거리, 관할의 경계로 쉽게 인식될 수 있는 도로, 하천, 운하 등 자연지형 및 인공구조물의 위치 등을 고려하여 매립지가 토지로 이용되는 상황을 전제로 합리적인 관할구역 경계를 설정하여야 한다.
③ 매립지와 인근 지방자치단체의 연접관계 및 거리, 도로, 항만, 전기, 수도, 통신 등 기반시설의 설치·관리, 행정서비스의 신속한 제공, 긴급상황 시 대처능력 등 여러 요소를 고려하여 행정의 효율성이 현저히 저해되지 않아야 한다.
④ 매립지와 인근 지방자치단체의 교통관계, 외부로부터의 접근성 등을 고려하여 매립지 거주 주민들의 입장에서 어느 지방자치단체의 관할구역에 편입되는 것이 주거생활 및 생업에 편리할 것인지를 고려하여야 한다.
⑤ 매립공사의 시행으로 인근 지방자치단체와 주민들이 인접 공유수면을 상실하게 되므로 이로 인하여 잃게 되는 지방자치단체들의 해양 접근성에 대한 연혁적·현실적 이익 및 그 주민들의 생활기반과 경제적 이익을 감안하여야 한다.
⑥ 하나의 계획으로 전체적인 매립사업계획이 수립되고 그 구도하에서 사업내용이나 지구별로 단계적·순차적으로 진행되는 매립사업에서는 매립이 완료된 부분에 대한 행정적 지원의 필요 등으로 전체 매립대상지역이 아니라 매립이 완료된 일부 지역에 대한 관할 귀속 결정을 먼저 할 수밖에 없는 경우에도 그 부분의 관할 귀속 결정은 나머지 매립 예정 지역의 관할 결정에도 상당한 영향을 미칠 수 있다. 따라서 일부 구역에 대해서만 관할 귀속 결정을 할 경우에도 해당 매립사업의 전체적 추진계획, 매립지의 구역별 토지이용계획 및 용도, 항만의 조성과 이용계획 등을 종합적으로 고려하여 매립예정지역의 전체적인 관할 구도의 틀을 감안한 관할 귀속 결정이 이루어지도록 하여야 한다. 만일 전체적인 관할 구도에 비추어 부적절한 관할 귀속 결정이 부분적으로 이루어지게 되면, 해당 매립사업의 전체적 추진계획 및 매립지의 세부 토지이용계획 등이 반영되지 못하게 될 위험이 있을 뿐만 아니라, 관할 귀속 결정이 이루어질 때마다 지방자치단체 사이에 분쟁이 생길 수 있고, 이로 인하여 국가 및 그 지역사회 차원에서 사회적·경제적 비용이 늘어나게 되며, 사회통합에도 장애가 되어 바람직하지 못하다. 게다가 특정 매립완료지역에 대하여 일단 분리 결정이 되면 그 부분의 관할권을 가지게 된 지방자치단체의 기득권처럼 치부되어 각 단계마다 새로이 이해관계 조정이 이루어지게 됨으로써 전체적인 이익형량을 그르치거나 불필요한 소모적 다툼이 연장될 우려도 배제할 수 없다. 이와 같은 제반 사정에 비추어 매립대상지역 중 완공이 된 일부 지역에 대하여 관할 귀속 결정을 할 경우에도 전체 매립대상지역의 관할 구분 구도에 어긋나지 않게 관할 귀속 결정이 이루어져야 한다.
나. 이 사건에 관한 판단
갑 제1 내지 4호증, 갑 제5호증의 1, 2, 갑 제6 내지 9호증, 갑 제10호증의 1 내지 3, 갑 제11호증의 1, 2, 갑 제12, 18호증, 갑 제24 내지 27호증, 을 제1 내지 3호증, 을 제4호증의 1, 2, 을 제5, 6호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 아래 사정들을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 피고가 이 사건 결정을 하면서 관련된 제반 이익의 비교·형량을 전혀 하지 않았거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에 해당한다고 보기 어려우므로, 이 사건 결정 중 중구 귀속 부분이 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 할 수 없다.
① 부산항 북항 재개발사업은 1단계와 2단계로 나누어 추진 중인데 1단계 사업을 통해 부산국제여객터미널, 오페라하우스, 역사문화공원 등 해양문화 관광 관련 시설들이 신설될 예정이고 2단계 사업을 통해 항만, 철도 등 기반시설 재배치 및 노후 공단과 주거지 재개발 등이 진행될 예정이다. 이 사건 매립지는 복합도심지구, IT·영상전시지구, 해양문화지구, 상업업무지구, 복합항만지구, 공원 등으로 지정되어 있는데, 그중 해양문화지구, 공원 등은 이 사건 매립지에 상호 연관성 없이 흩어져 위치하고 있고 IT·영상전시지구 역시 이 사건 매립지 중앙을 관통하는 대로를 사이에 두고 계획되어 있다. 해양문화지구는 오페라하우스와 랜드마크 등 독립된 공간으로 계획되어 있다.
② 각 지구별 용도 및 기능을 살펴보면 각 지구 간에 유기적으로 연계되어 개발되어야 할 성격이 아니므로 어느 한 지방자치단체가 통합적으로 관리해야 효율적이라고 보이지는 않는다. 또한 부산항 북항 재개발 사업 2단계가 부산광역시 동구 관할 지역에서 이루어질 예정이므로 이 사건 결정이 국토의 균형 발전을 저해한다고 보기도 어렵다.
③ 영주고가도로는 현재 피고보조참가인과 부산광역시 동구 행정구역의 경계선에 위치하고 있고 그 연장선이 매립지 내 IT·영상전시지구를 양분하는 대로뿐만 아니라 오페라하우스와 랜드마크 부지의 경계를 구분하는 필지경계선과도 이어져 두 지방자치단체의 경계선으로 인식되기에 유리하다. 영주고가도로가 향후 철거된다고 하더라도 철거된 이후 그 지상에 도로가 신설될 예정이므로 영주고가도로의 경계로서의 역할은 여전히 가능하다.
④ 이 사건 매립지는 피고보조참가인과 부산광역시 동구 관할의 기존 육지와 연접되어 있고 육지에 전기, 통신, 상하수도 등의 시설이 분산되어 있으므로 이 사건 매립지와 관련된 각종 행정서비스는 근거리에 위치한 각 지방자치단체에 소재한 관공서에서 제공받는 것이 효율적이다. 원고가 제출한 증거들에 의하더라도 부산광역시 동구만이 이 사건 매립지를 효율적으로 관리할 수 있다고 인정하기 어렵다.
⑤ 이 사건 매립지는 전시지구·공원용지 등으로 계획되어 주로 기업 및 레저산업 부지로 이용할 예정이다. 기업, 종사자, 고객들의 편의를 모두 고려하더라도 이 사건 매립지를 어느 한 지방자치단체에 귀속시킬 필요성이 있다고 볼 수 없다.
⑥ 이 사건 매립지는 종전 부산항 북항 중앙부두 등 항구로 사용되었던 부지로 공유수면 매립으로 인해 주민과 지방자치단체의 이익이 상실되는 부분은 크지 않다. 부산광역시 동구 주민들이 매립 전 공유수면에서 어업활동을 하였다거나 해양진출입로로 사용하였던 것은 아니므로 어업권 상실 등 공유수면 관련 이익을 상실하였다고 보기 어렵다.
4. 결론
원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하고, 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
[별 지] 도면: 생략
대법관 이동원(재판장) 조재연(주심) 민유숙 천대엽