【원고, 피항소인】
원고
【피고, 항소인】
한국도핑방지위원회 (소송대리인 법무법인(유한) 바른 담당변호사 안윤우 외 1인)
【제1심판결】
서울행법 2020. 10. 8. 선고 2019구합91541 판결
【변론종결】
2021. 8. 25.
【주 문】
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 원고의 청구를 기각한다.
3. 소송총비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2019. 12. 31. 원고에게 한 도핑검사관 인증 자격 취소처분을 취소한다.
2. 항소취지
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 피고는 도핑검사 계획 수립 및 집행 등의 활동을 위하여 문화체육관광부장관의 인가를 받아 설립된 법인이다. 원고는 2019. 1. 1. 피고로부터 시료채취활동과 관련된 활동을 수행하는 도핑검사관 자격을 인증 받아 도핑검사 업무를 수행하던 사람이다.
나. 피고는 2019. 12. 23. 원고의 도핑검사관 자격 취소 여부를 심의하기 위하여 도핑검사관 운영위원회를 개최하고, 그 심의 결과에 따라 2019. 12. 31. 원고에게 다음과 같은 이유로 도핑검사관 운영규정(이하 ‘이 사건 운영규정’이라 한다) 제37조 제1항에 따라 도핑검사관 자격을 취소한다고 통보(이하 ‘이 사건 자격 취소 통보’ 또는 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
1. 원고는 2019. 9. 7. 국제요청 야구 경기기간 중 검사에서 전일 과음으로 인해 검사지시서에 지정된 도착시간을 준수하지 아니하였다(이하 ‘제1 처분사유’라 한다). 2. 원고는 2019. 12. 19. 추가 사실확인 과정에서 2019. 7.경 광주 세계수영선수권대회 기간 중 전일 과음으로 선임검사관의 판단에 따라 검사에서 배제되었다(이하 ‘제2 처분사유’라 한다). 3. 원고는 도핑관리실 등 검사관, 선수 및 지도자가 있는 장소에서 한국도핑방지위원회 관련 도핑검사관의 배정, 수당, 여비에 대한 불만족을 표현한 바 있다(이하 ‘제3 처분사유’라 한다). 원고는 2019. 9. 7. 검사지시서에 지정된 검사시간을 준수하지 아니하였으므로 검사관으로서 성실히 직무를 수행해야 한다는 이 사건 운영규정 제18조 위반에 해당한다. 원고는 2019년 도핑검사관 자격 인증 시 검사관 활동, 시료채취 업무와 관련하여 취득한 정보를 임의로 발설하거나 공개하지 않는다는 서약을 함에도 공개적으로 도핑검사관의 배정, 수당, 여비에 관한 불만을 표출하여 검사관 활동 및 시료채취 업무와 관련된 취득 정보를 임의로 발설하였으므로 비밀을 엄수하여야 한다는 이 사건 운영규정 제19조 및 검사관 서약을 위반하였다. 원고는 광주 세계수영선수권대회 기간 중 과음 후 주취 상태에서 시료채취활동을 하였는데, 이는 도핑검사관의 품위를 유지하여야 한다는 이 사건 운영규정 제21조 위반에 해당한다.
다. 원고는 2019. 12. 31. 피고에게 “사전에 원고에게 통지된 제1 처분사유 이외에 사전에 통지하지도 않은 제2, 3 처분사유를 원인 사실로 확정하여 원고의 소명을 충분히 개진하지 못한 상태에서 자격 취소 결정이 이루어졌다. 이는 원고의 방어권이 보장되지 않은 채 이루어진 것으로 위법·부당하고, 자격 취소 결정이 불공평하다.”는 취지로 이의신청을 하였다.
라. 피고는 2020. 1. 17. 원고에게 “2020. 1. 9. 검사관 운영위원회를 개최하여 심의한 결과 최초 인증 취소 결정을 번복한 것은 아니고, 원고에게 제기된 다수의 추가된 비위 사실을 확인하기 위한 심의를 의결하였다. ① 실시한 검사에서 검사관, 선수와 지도자가 있는 도핑관리실에서 지난 검사 관련 정보를 유출한 혐의, ② 전일 과음으로 검사시간 지각 및 검사현장에서 술 냄새 풍김, 지정된 유니폼 미착용 혐의, ③ 전일 과음으로 인해 검사지시서에 지정된 도착시간 미준수 건, ④ 복장 불량 상태로 검사를 실시한 혐의, ⑤ 이외 원고가 추가 소명하고 싶은 사항을 확인하고자 하니 검사관 운영위원회 개최 시 출석하여 달라.”는 내용의 통지를 하였다.
마. 피고는 2020. 4. 14. 재심의위원회를 개최하고 그 심의 결과에 따라 2020. 4. 29. 원고에게 다음과 같은 이유로 원고의 이의신청을 기각하고, 원고의 2019. 11. 14. 자 도핑검사관 자격 재인증 신청에 대하여 다수의 운영규정 위반이 인정되는 이상 2020년 검사관 자격 재인증은 불가하다는 통보를 하였다.
1. 운영규정 제18조(성실의 의무) 위반과 관련하여 원고는 부산 세계청소년야구선수권대회 검사(′19. 9. 7.) 시료채취팀 집결시간 미준수 사실이 있으며, 평창 크로스컨트리 검사(′19. 2. 21.)에서 도핑검사 업무는 신경 쓰지 않고 위원회 관련 불만과 검사관 배정 및 수당, 여비 등 전체적인 활동에 대한 편의성 강화를 위해 ‘검사관들이 노조 아닌 사단법인을 만들어 위원회와 대응해야 하지 않느냐’는 등 업무 태만 행위에 해당한다. 운영규정 제18조 위반에 해당하여 자격 취소사유에 해당한다. 2. 운영규정 제19조(비밀엄수 의무) 및 시료채취 업무 관련 취득한 정보를 임의로 발설하지 않겠다는 ‘검사관 서약’ 위반과 관련하여 평창 크로스컨트리 검사(′19. 2. 21.), 대전 프로야구 검사(′19. 3. 11.), 이천 태권도 검사(′19. 4. 24.), 진천 RTP 검사(′19. 6. 25.), 양양 자전거 검사(′19. 6. 28.), 진천 RTP 검사(′19. 6. 3.(주1)), 강릉 유소년 야구 검사(′19. 9. 17.(주2))의 도핑관리실에 선수 또는 선수지원요원이 있는 자리에서 과거 검사정보, 이력 등을 발설하였다. 운영규정 제19조 및 검사관 서약 위반으로 자격 취소사유에 해당한다. 3. 운영규정 제21조(품위유지의 의무) 및 시료채취 업무와 관련하여 음주하지 않는다는 검사관 서약과 관련하여 광주 세계수영선수권대회 검사(′19. 7. 16.~17. 중 1건, 19.~20. 중 1건), 부산 세계청소년야구선수권대회 검사(′19. 9. 6.~7. 중 1건) 기간 중 반복적이고 과도한 음주로 시료채취활동 중 술 냄새 풍김이 있다. 운영규정 제21조 및 검사관 서약 위반으로 자격 취소사유에 해당한다. 4. 운영규정 제27조(복장) 관련하여 평창 크로스컨트리 도핑검사(′19. 2. 21.), 대전 프로야구 검사(′19. 3. 11.), 이천 태권도 검사(′19. 4. 24.), 진천 RTP 검사(′19. 6. 3.), 진천 RTP 검사(′19. 6. 25.), 양양 자전거 검사(′19. 6. 28.), 광주 세계수영선수권대회 도핑검사(′19. 7. 20.(주3))에서의 지속적인 복장 불량. 운영규정 제27조(복장)를 위반으로 위원회의 지시를 위반하고 이행하지 않은 경우로 자격 취소사유에 해당한다. 5. 위와 같이 지속적인 다수의 운영규정 위반은 도핑검사관 자격 취소에 해당하는 제37조(검사관 자격의 취소 등) 제1항 제2호, 제4호 및 제8호에 해당한다.
19. 6. 3.
19. 9. 17.
19. 7. 20.
바. 한편 피고는 이 사건 자격 취소 통보 당시 국민체육진흥법 제35조의2, 같은 법 시행규칙 제39조의2에 따라 다음과 같은 내용을 포함한 이 사건 운영규정을 제정하여 시행하고 있었다.
제4조(설치) 검사관 운영에 관한 중요사항을 심의·조정하여 효율적인 운영 및 객관적이고 공정한 관리의 적정을 기하기 위하여 검사관 운영위원회(이하 ‘운영위원회’라 한다)를 둔다. 제7조(심의사항) 운영위원회는 다음의 사항을 심의한다. 3. 검사관 자격에 대한 유보, 재인증 및 취소 등 제8조(회의) ① 위원장은 제7조에 따른 심의사항이 발생하였을 경우 회의를 소집한다. ② 회의는 재적위원 과반수의 출석으로 개회하고 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다. ③ 위원장은 제7조의 심의사항과 관련하여 이해관계가 있거나 기타 공정한 심사를 기대하기 어려운 것으로 판단되는 위원은 심의에 참여시키지 아니한다. ④ 위원은 해당 심사에 있어서 이해관계가 있거나 기타 공정한 심사를 기대하기 어려운 사정이 있는 경우에는 위원장의 승인을 받아 해당 심사에 참여하지 아니할 수 있다. ⑤ 위원장은 심사대상 검사관이 공정한 심사를 기대하기 어렵다고 판단되는 위원에 대하여 해당 심사에서 제외하여 달라고 요청한 경우에 이를 검토하고 필요시 해당 위원을 심사에서 제외하여야 한다. ⑥ 운영위원회는 안건 처리를 위하여 필요에 따라 해당 직원에게 사실조사를 하거나 특별한 학식, 경험이 있는 사람에게 검증 또는 감정을 의뢰할 수 있다. ⑦ 회의안건이 경미하거나 긴급을 요하는 때에는 서면으로 의결할 수 있다. ⑧ 직원을 제외한 회의에 참석한 위원에 대해서는 예산의 범위 안에서 수당 등을 지급할 수 있다. 제12조(결격사유) 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 사람은 검사관으로 선발할 수 없다. 10. 소속단체로부터 징계로 파면처분을 받은 때부터 5년이 지나지 아니하거나 해임처분을 받은 때로부터 3년이 지나지 아니한 사람 12. 기타 검사관으로 선발하는 것이 부적당하다고 인정되는 사람 제13조(선발절차) ① 위원회는 1차 서류심사와 2차 면접심사를 거쳐 검사관을 공정하게 선발한다. ⑤ 위원회는 검사관 선발과정에서 세계도핑방지기구에서 권고하는 검사관 선발기준을 반영하여 최종 검사관 양성 교육대상자를 선발하여야 한다. 제16조(인증) ① 위원회는 제14조에 따라 양성교육을 수료하고 제15조에 따라 현장실습 및 평가에 합격한 사람에 대하여 검사관 자격을 부여한다. ② 검사관 자격의 인증 유효기간은 1년이며, 인증 검사관은 연 6회 이상의 시료채취활동에 참여하여야 한다. 제18조(성실의 의무) 검사관은 세계도핑방지기구와 위원회 및 파견시 해당 도핑방지기구 또는 조직위원회의 관련 규정을 준수하며 성실히 직무를 수행하여야 한다. 제19조(비밀엄수의 의무) 검사관은 자격 인증 기간은 물론 인증이 취소된 이후에도 직무상 알게 된 비밀을 엄수하여야 한다. 제20조(청렴의 의무) 검사관은 직무와 관련하여 직접 또는 간접을 불문하고 선수, 선수지원요원 및 체육단체 또는 경기단체와 관련된 사례, 증여 또는 금품 및 향응 수수(제안·주선 행위 포함) 등의 행위를 하여서는 아니 된다. 제21조(품위유지의 의무) 검사관은 직무의 범위와 상관없이 검사관으로서의 품위가 손상되는 행위를 하여서는 아니 된다. 제35조(재인증 조건) ① 위원회는 다음의 사항을 고려하여 검사관의 자격을 매년 갱신하여야 한다. 1. 연간 최소 시료채취활동 여부 2. 보수교육 이수 여부 3. 평가결과 4. 기타 위원회가 정한 기준 제36조(자격증 발급) ① 위원회는 검사관 재인증에 필요한 구비서류를 제출한 사람에게 검사관 자격증을 발급한다. 제37조(검사관 자격의 취소 등) ① 위원회는 검사관 자격을 인증받은 사람이 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 자격을 취소하여야 한다. 1. 제12조 각호의 어느 하나에 해당하는 경우 2. 제18조에서 제22조까지의 의무를 위반한 경우 4. 검사관 서약을 위반한 경우 6. 12개월 이내에 3회의 중과실이 발생한 경우 8. 위원회의 지시를 위반하거나 이행하지 아니한 경우
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4, 8호증, 을 제1 내지 4, 6, 11, 14, 43, 46, 48, 49호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
3. 피고의 본안 전 항변에 관한 판단
가. 본안 전 항변의 요지
1) 피고는 국가로부터 도핑검사관 자격 부여 및 취소에 관한 행정권한을 위임 또는 위탁받은 바 없다. 이 사건 자격 취소 통보는 사법상 단체의 내부적인 징계 내지 제재에 불과한 것으로서 행정소송의 대상이 되는 행정청의 처분이라고 볼 수 없다.
2) 이 사건 운영규정에 따른 도핑검사관 자격은 본래 그 유효기간이 1년에 그치고 매해 갱신되는 것이다. 이 사건 자격 취소 통보의 대상이 된 원고의 도핑검사관 자격은 2019. 12. 31. 그 유효기간이 지났고, 원고는 2020년 도핑검사관 인증 자격을 갱신하지 못하여 더 이상 도핑검사관 자격이 없으므로, 이 사건 소는 소의 이익이 없어 부적법하다.
나. 판단
1) 이 사건 자격 취소 통보의 성격
가) 관련 법리
항고소송은 행정청의 처분 등이나 부작위에 대하여 처분 등을 행한 행정청을 상대로 이를 제기할 수 있고 행정청에는 처분 등을 할 수 있는 권한이 있는 국가 또는 지방자치단체와 같은 행정기관뿐만 아니라 법령에 의하여 행정권한의 위임 또는 위탁을 받은 행정기관, 공공단체 및 그 기관 또는 사인이 포함되는바, 특별한 법률에 근거를 두고 행정주체로서의 국가 또는 지방자치단체로부터 독립하여 특수한 존립목적을 부여받은 특수한 행정주체로서 국가의 특별한 감독하에 그 존립목적인 특정한 공공사무를 행하는 공법인인 특수행정조직 등이 이에 해당한다(대법원 1992. 11. 27. 선고 92누3618 판결). 행정소송의 대상이 되는 행정처분이란 행정청 또는 그 소속기관이나 법령에 의하여 행정권한의 위임 또는 위탁을 받은 공공단체 등이 국민의 권리·의무에 관계되는 사항에 관하여 직접 효력을 미치는 공권력의 발동으로서 하는 공법상의 행위를 말한다(대법원 2008. 1. 31. 선고 2005두8269 판결, 대법원 2009. 12. 24. 선고 2009두12853 판결 등 참조).
나) 구체적 판단
위 인정 사실과 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 관련 법리에 비추어 보면, 이 사건 자격 취소 통보는 행정처분이라고 봄이 타당하다. 따라서 피고의 이 부분 본안 전 항변은 이유 없다.
(1) 도핑 방지 활동은 국가의 임무에 속한다.
국민체육진흥법 제15조 제1항은 ‘국가는 스포츠 활동에서 약물 등으로부터 선수를 보호하고 공정한 경쟁을 통한 스포츠 정신을 높이기 위하여 도핑 방지를 위한 시책을 수립하여야 한다.’고 규정하고 있고, 제15조 제2항은 ‘국가는 도핑을 예방하기 위하여 선수와 체육지도자를 대상으로 교육과 홍보를 실시하여야 하며, 체육단체 및 경기단체의 도핑 방지 활동을 지도·감독하여야 한다.’고 규정하고 있다. 도핑 방지 활동은 국민체육진흥법에 따른 국가의 임무에 속한다.
(2) 피고는 국가의 임무인 도핑 방지 활동을 수행하기 위하여 설립된 공공단체이다.
국민체육진흥법 제35조 제1항은 ‘도핑과 관련된 도핑 방지를 위한 교육, 홍보, 정보 수집 및 연구, 도핑검사 계획의 수립과 집행, 도핑검사 결과의 관리와 그 결과에 따른 제재, 도핑 방지를 위한 국내외 교류와 협력, 치료 목적으로 약물이나 방법을 예외적으로 사용하는 것에 대한 허용 기준의 수립과 그 시행, 그 밖에 도핑 방지를 위하여 필요한 사업과 활동을 하게 하기 위하여 문화체육관광부장관의 인가를 받아 한국도핑방지위원회(이하 ‘도핑방지위원회’라 한다)를 설립한다.’고 규정하고 있고, 제35조 제2항은 ‘도핑방지위원회는 법인으로 한다.’고 규정하고 있으며, 제35조 제6항은 ‘도핑방지위원회는 그 업무를 수행하기 위하여 필요하면 관계 행정기관의 소속 공무원이나 관계 기관·단체 등의 임직원의 파견을 요청할 수 있다.’고 규정하고 있고, 제43조는 ‘도핑방지위원회는 문화체육관광부장관이 감독한다.’고 규정하고 있다. 피고는 국민체육진흥법에 의하여 설립된 공공단체로서 국가의 감독을 받으면서 국가의 임무에 속하는 도핑 방지 활동을 수행한다.
(3) 도핑검사관의 자격 부여 및 취소 등은 행정처분에 해당한다.
국민체육진흥법 제35조의2는 ‘경기단체에 등록된 선수는 도핑방지위원회의 도핑검사를 받아야 하고, 도핑검사의 대상자 선정기준 및 선정방법은 도핑방지위원회가 정한다.’고 규정하고 있고, 국민체육진흥법 시행규칙 제39조의2 제1항은 ‘도핑방지위원회는 도핑검사를 위하여 매년 도핑검사 대상자, 검사 일정 등이 포함된 도핑검사 계획을 수립한 후 이에 따라 도핑검사를 실시하여야 한다.’고 규정하고 있으며, 국민체육진흥법 시행규칙 제39조의2 제3항은 ‘도핑검사의 절차, 방법, 결과 관리 등에 필요한 사항은 도핑방지위원회가 정한다.’고 규정하고 있다. 피고가 관련 법령에 따라 도핑검사를 시행하는 것은 법령상 부여받은 도핑 방지 활동과 관련된 행정권한을 행사하는 것이고, 도핑검사관의 자격 부여와 취소 등에 관한 사항은 도핑 방지 활동에 속하는 도핑검사의 시행과 관련된다. 도핑검사관의 자격 부여와 취소 등은 도핑 방지라는 국가의 임무를 공정하고 원활하게 시행하기 위한 신분상 지위를 일방적으로 정하는 것이므로, 국민의 구체적인 권리·의무에 직접 관계가 있는 공권력의 행사로서 행정처분에 해당한다.
2) 소의 이익의 유무
가) 도핑검사관의 관리 및 운영에 필요한 사항을 정한 이 사건 운영기준에 따르면, 검사관은 공개경쟁으로 선발하는 것을 원칙으로 하고(제10조 제1항, 제11조 제2항), 결격사유(소속단체로부터 징계로 파면처분을 받은 때부터 5년이 지나지 아니하거나 해임처분을 받은 때로부터 3년이 지나지 아니한 사람, 기타 검사관으로 선발하는 것이 부적당하다고 인정되는 사람 등)가 있는 사람은 검사관으로 선발할 수 없으며(제12조), 1차 서류심사와 2차 면접심사를 거쳐 검사관을 선발하고(제13조 제1항), 세계도핑방지기구에서 권고하는 검사관 선발기준을 반영하여 최종 검사관 양성 교육대상자를 선발한다(제13조 제5항). 양성교육을 수료하고 현장실습 및 평가에 합격한 사람에 대하여 검사관 자격을 부여하되, 검사관 자격의 인증 유효기간은 1년이다(제16조 제1항, 제2항). 한편 검사관으로 선발되어 검사관 인증을 받으면 검사관 자격을 매년 갱신하여야 하는데, 검사관 자격 재인증에는 연간 최소 시료채취활동 여부, 보수교육 이수 여부, 평가결과 등을 고려한다(제36조).
이와 같은 관련 규정에 따르면, 검사관 자격이 취소된 사람이 다시 검사관 자격 인증을 받으려면 공개경쟁을 통한 선발과정과 교육 및 현장실습 등을 거쳐야 하고, 반면 검사관 자격 인증을 받은 사람은 재인증 절차를 거치면 검사관 자격 인증의 효력이 그대로 유지된다. 이와 같이 이 사건 운영규정에서 검사관 자격 취득절차와 재인증 절차를 달리 규정하면서 검사관 자격 재인증 절차를 보다 간편하게 규정하고 있는 이상 검사관 자격 취소처분을 받은 원고로서는 검사관 재인증 절차가 아닌 검사관 자격 취득절차를 거쳐야 할 불이익을 제거하고 보다 간편한 검사관 재인증 절차를 거쳐 검사관 자격 인증의 효력을 유지하기 위하여 이 사건 자격 취소 통보의 취소를 구할 이익이 있다.
나) 한편 원고는 2019. 1. 1. 도핑검사관 자격을 인증받은 후 2019. 11. 14. 피고에게 2020년도 도핑검사관 자격 갱신을 신청하였으나, 피고는 2020. 4. 29. 원고에 대한 도핑검사관 자격 갱신을 거부하였다. 도핑검사관 자격 인증의 유효기간은 1년이므로 이 사건 자격 취소 통보를 한 2019. 12. 31. 원고의 도핑검사관 자격 인증은 효력을 다하였고, 원고의 도핑검사관 자격 재인증이 거부되어 이 사건 자격 취소 통보가 취소되더라도 원고가 도핑검사관 자격을 유지하는 것은 어렵다고 볼 수도 있다.
그러나 원고의 검사관 재인증이 거부되었더라도 원고는 다시 검사관 자격 취득절차를 거쳐 검사관 자격을 취득할 수 있는데, 이 사건 자격 취소 통보가 그대로 유지되는 경우 원고는 ‘기타 검사관으로 선발하는 것이 부적당하다고 인정되는 사람’ 등 검사관 자격 취득 결격사유에 해당되어 원고가 다시 검사관 자격을 취득하는 데 제약으로 작용할 수도 있다. 원고는 이와 같은 위험 또는 불이익을 제거하기 위하여 이 사건 자격 취소 통보의 취소를 구할 이익도 있다고 보인다.
다) 따라서 피고의 이 부분 본안 전 항변도 이유 없다.
4. 이 사건 처분의 적법 여부에 관한 판단
가. 원고의 주장 요지
1) 피고는 원고에게 제1 처분사유를 심의하기 위해 운영위원회를 개최한다는 통지를 받고 운영위원회에 출석하여 이에 관하여 소명을 하였다. 그런데 피고는 원고에게 고지한 제1 처분사유 이외에 추가적인 사실을 포함하여 이 사건 처분을 하였다. 이 사건 처분은 원고의 방어권을 보장하지 않은 채 이루어진 것으로 위법·부당하다.
2) 원고가 제1 처분사유에 기재된 바와 같이 2019. 9. 7. 세계야구청소년선수권대회 기간 중 검사지시서에 지정된 도착시간을 준수하지 못한 것은 사실이다. 그러나 원고는 이를 제외한 나머지 취소사유에 해당하는 행위는 하지 않았을 뿐만 아니라, 일부 그와 같은 행위를 하였더라도 그것이 이 사건 운영규정에서 정한 검사관의 성실의무, 품위유지의무, 비밀엄수의무 등과 검사관 서약을 위반한 것이라고 볼 수 없다.
3) 원고의 행위에 비추어 볼 때 원고의 도핑검사관 자격을 취소한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것이다.
나. 판단
1) 절차상 위법 여부
이 사건 운영규정에 따르면, 도핑검사관 자격의 유보, 재인증 및 취소 등을 심의하기 위하여 운영위원회를 두고(제7조), 위원장은 심사대상 검사관이 공정한 심사를 기대하기 어렵다고 판단되는 위원에 대하여 해당 심사에서 제외하여 달라고 요청하는 경우 이를 검토하고 필요시 해당 위원을 심사에서 제외하여야 한다(제8조 제5항)고 규정한 것 이외에 운영위원회의 심사를 받는 도핑검사관에게 심사하려는 사실을 미리 통지하여야 한다거나, 운영위원회에 출석하여 진술할 기회를 보장하는 내용을 정하고 있지 아니하다.
이 사건 운영규정에 따를 때, 이 사건 처분에 앞서 원고에게 운영위원회가 심사하려는 사실을 따로 통보하는 등의 절차를 거치지 아니하였더라도 이를 이유로 이 사건 처분이 위법·부당하다고 볼 수 없다(대법원 1994. 9. 30. 선고 93다26496 판결 취지 참조). 원고의 위 주장은 이유 없다.
2) 이 사건 처분사유의 특정
피고는 당초 제1 내지 3 처분사유를 들어 이 사건 처분을 하였다. 그 후 원고의 이의신청에 대한 재심의 과정에서, ① 평창 크로스컨트리 검사(’19. 2. 21.)에서 도핑검사 업무는 신경 쓰지 않고 위원회 관련 불만과 검사관 배정 및 수당, 여비 등 전체적인 활동에 대한 편의성 강화를 위해 ‘검사관들이 노조 아닌 사단법인을 만들어 위원회와 대응해야 하지 않느냐’는 등 업무 태만 행위, ② 평창 크로스컨트리 검사(’19. 2. 21.), 대전 프로야구 검사(’19. 3. 11.), 이천 태권도 검사(’19. 4. 24.), 진천 RTP 검사(’19. 6. 25.), 양양 자전거 검사(’19. 6. 28.), 진천 RTP 검사(’19. 6. 3.), 강릉 유소년 야구 검사(’19. 9. 17.)의 도핑관리실에 선수 또는 선수지원요원이 있는 자리에서 과거 검사정보, 이력 등을 발설한 행위, ③ 광주 세계수영선수권대회 검사(’19. 7. 16.~17. 중 1건, 19.~20. 중 1건), 부산 세계청소년야구선수권대회 검사(’19. 9. 6.~7. 중 1건) 기간 중 반복적이고 과도한 음주로 시료채취활동 중 술 냄새 풍긴 행위, ④ 평창 크로스컨트리 도핑검사(’19. 2. 21.), 대전 프로야구 검사(’19. 3. 11.), 이천 태권도 검사(’19. 4. 24.), 진천 RTP 검사(’19. 6. 3.), 진천 RTP 검사(’19. 6. 25.), 양양 자전거 검사(’19. 6. 28.), 광주 세계수영선수권대회 도핑검사(’19. 7. 20.)에서의 지속적인 복장 불량 행위 등을 검사관 자격 취소사유로 추가하였다(다만 원고가 술을 마셔 2019. 9. 7. 세계청소년야구선수권대회 검사장소에 늦게 도착한 행위, 2019. 7. 20. 광주 세계수영선수권대회에서 술 냄새가 나는 상태에서 검사장소에 도착한 행위는 이 사건 처분사유에 포함되어 있다).
그러나 원래의 이 사건 처분에서 검사관 자격 취소사유로 삼지 아니한 사유를 재심의 절차에서 추가하는 것은 추가된 검사관 자격 취소사유에 대한 재심의 기회를 박탈하는 것으로 되어 특별한 사정이 없는 한 허용되지 않는다고 봄이 타당하다(대법원 1998. 5. 22. 선고 98다2365 판결 취지 참조). 재심의 과정에서 추가된 업무 태만 행위, 과거 검사정보와 이력 등을 발설한 행위, 대회기간 중 반복적이고 과도한 음주로 시료채취활동 중 술 냄새를 풍긴 행위, 지속적인 복장 불량 행위 등의 자격 취소사유는 이 사건 처분사유와 그 행위를 달리하여 기본적 사실관계가 동일하다거나, 이 사건 처분사유를 구체화한다거나, 적용규정만을 추가하는 것이라고 보기 어렵다. 재심의 과정에서 추가된 검사관 자격 취소사유는 이 사건 처분사유로 고려하지 아니한다.
따라서 이 사건 처분사유는 제1 내지 3 처분사유에 한정된다.
3) 이 사건 처분사유의 인정 여부
가) 관련 규정
이 사건 운영규정 제18조(성실의 의무)는 ‘검사관은 세계도핑방지기구와 위원회 및 파견 시 해당 도핑방지기구 또는 조직위원회의 관련 규정을 준수하며 성실히 직무를 수행하여야 한다.’고 규정하고 있고, 제19조(비밀엄수의 의무)는 ‘검사관은 자격 인증 기간은 물론 인증이 취소된 이후에도 직무상 알게 된 비밀을 엄수하여야 한다.’고 규정하고 있으며, 제21조(품위유지의 의무)는 ‘검사관은 직무의 범위와 상관없이 검사관으로서의 품위가 손상되는 행위를 하여서는 아니 된다.’고 규정하고 있다. 한편 이 사건 운영규정 제37조 제1항은 ‘운영위원회는 검사관 자격을 인증받은 사람이 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 자격을 취소하여야 한다.’고 규정하면서, 제2호에서 ‘제18조에서 제22조까지의 의무를 위반한 경우’, 제4호에서 ‘검사관 서약을 위반한 경우’ 등을 들고 있다.
이와 같이 이 사건 운영규정은 검사관의 의무에 대하여 규정하면서 그 의무 위반의 경우 자격 취소를 하여야 한다고 규정하여 검사관의 의무 위반이라는 자격 취소의 요건이 불확정개념으로 되어 있다. 원고의 행위가 검사관의 의무를 위반한 것인지, 그것이 검사관 자격 취소사유에 해당되는지 여부는 피고의 재량판단의 영역에 속한다.
나) 인정 사실
(1) 원고는 2019. 9. 7. 세계청소년야구선수권대회에서 도핑검사관으로 배정되었음에도 2019. 9. 6. 저녁을 먹으면서 지나치게 많은 술을 마셔 다음 날 아침 제때 일어나지 못하였을 뿐만 아니라, 다른 검사관이 원고의 숙소에 들러 그를 깨웠음에도 원고는 다시 잠이 들어 결국 검사지시서에 예정된 시각까지 검사장소에 도착하지 못하였다.
(2) 원고는 2019. 7. 20. 광주 세계수영선수권대회 검사관으로 배정되었으나, 전날 음주로 인하여 술 냄새가 나는 상태로 검사장소에 오후 2~3시경 도착하였고, 선임 검사관은 원고를 검사관 배정에서 제외하였다.
(3) 원고는 평창 크로스컨트리 검사(’19. 2. 21.), 대전 프로야구 검사(’19. 3. 11.), 이천 장애인훈련원 검사(’19. 3. 9.), 양양 자전거 검사(’19. 6. 28.), 강릉 유소년 야구 검사(’19. 9. 17.) 등에서 검사관 또는 선수 등이 있는 자리에서 검사관 배정 및 수당, 여비 등에 관하여 불만을 토로하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 을 제5호증의 1, 2, 을 제15호증, 을 제16호증의 1(을 제52호증의 1), 2(을 제52호증의 2), 3, 4(을 제52호증의 6), 5(을 제52호증의 8), 을 제31호증의 3(을 제51호증의 1), 을 제51호증의 6, 7, 을 제52호증의 7의 각 기재, 변론 전체의 취지
다) 판단
(1) 피고는 국가의 도핑 방지 활동, 즉 스포츠 활동에서 약물 등으로부터 선수를 보호하고 공정한 경쟁을 통한 스포츠 정신을 높이기 위하여 도핑 방지를 위한 시책을 수립하고, 선수와 체육지도자를 대상으로 교육과 홍보를 실시하며, 체육단체 및 경기단체의 도핑 방지 활동을 지도·감독하는 활동을 수행하기 위해 설립되어, 도핑검사 계획의 수립과 집행, 도핑검사 결과의 관리와 그 결과에 따른 제재 등의 업무를 수행한다. 검사관은 도핑검사와 관련하여 시료채취 및 관련 문서의 작성, 선수에 대한 통지 및 동반, 도핑검사 대상으로 선정된 선수에 대한 권리와 책임의 고지, 샤프롱 선정 및 현장교육, 소변시료 채취과정의 입회 등의 업무를 수행한다. 이와 같은 피고의 지위와 권한, 검사관의 업무 내용 등에 더하여 도핑검사 결과는 선수자격이 정지되는 등 운동선수에게 치명적인 결과를 가져올 수 있는 점 등을 함께 고려해 보면, 도핑검사의 공정성과 신뢰 확보는 도핑검사 업무의 중요한 가치이고, 도핑검사의 공정성과 신뢰는 검사관이 수행하는 도핑검사 업무의 공정성과 이에 대한 신뢰를 바탕으로 이루어진다.
도핑검사 업무의 공정성과 이에 대한 신뢰를 확보하기 위하여 이 사건 운영규정은 검사관에게 성실의무, 품위유지의무, 청렴의무, 비밀엄수의무 등을 부과하고, 검사관 서약 등을 통하여 이를 다시 확인하고 있다. 이에 따라 검사관은 도핑검사의 공정성과 이에 대한 공적 신뢰를 유지할 수 있도록 주의를 기울여 성실히 직무를 수행하여야 한다. 성실의무는 검사관에게 부과된 가장 기본적이고 중요한 의무이다. 또한 검사관은 직무의 내외를 불문하고 국가의 업무인 도핑 방지 활동에 속하는 도핑검사 업무를 수행해 나가기에 손색이 없도록 도핑검사에 대한 공정성과 신뢰가 훼손될 우려가 있는 행위를 하지 않아야 할 품위유지의무를 부담한다.
(2) 원고는 2019. 9. 7. 세계청소년야구선수권대회에서 도핑검사관으로 배정되었음에도 2019. 9. 6. 저녁 많은 술을 마셔 다음 날 예정된 시각까지 검사장소에 도착하지 못하였고, 2019. 7. 20. 광주 세계수영선수권대회 검사관으로 배정되었음에도 전날 음주로 인하여 술 냄새가 나는 상태로 검사장소에 도착하였다.
검사관은 운동선수의 금지약물 복용 여부를 검사하기 위한 가장 중요한 절차인 시료채취 업무를 담당하고, 공정하고 신뢰할 수 있는 시료채취절차는 그 결과에 대한 신뢰와 정당성을 담보한다. 시료채취 업무의 중요성과 검사관에게 성실의무, 품위유지의무 등을 부과한 취지 등을 고려하여 원고의 위와 같은 행위가 검사관으로서의 의무를 위반한 행위인지에 관하여 살펴보면 다음과 같다. ① 원고는 세계청소년야구선수권대회에서 검사지시서에 예정된 시간에 검사장소에 도착하지 못하였는바, 검사관이 도핑검사 대상 선수와의 약속시간을 위반하여 검사장소에 늦게 도착한 것은 성실의무를 위반한 것이고, 정해진 시간에 밀행적으로 이루어져야 하는 도핑검사의 공정성과 신뢰를 훼손할 우려가 있는 행위라고 볼 수 있다. ② 광주 세계수영선수권대회 당시 원고와 함께 도핑검사를 진행하였던 검사관들은 원고가 전날 술을 마셨고, 검사실에 도착한 원고에게서 술 냄새가 났다고 진술하고 있는바, 도핑검사를 받는 운동선수가 도핑검사관으로부터 술 냄새가 나는 것을 알게 되면 그 도핑검사관이 시행한 시료채취 및 도핑검사 결과에 대한 신뢰가 상실될 우려가 있다는 점 등에 비추어 보면, 원고가 술 냄새가 나는 상태로 도핑검사장에 도착하여 도핑검사를 하려고 하였다는 것만으로도 도핑검사의 공정성과 신뢰를 훼손할 우려가 있는 행위라고 보기에 충분하다.
한편 을 제8호증의 기재에 의하면 도핑검사관은 직무를 수행하면서 시료채취활동과 관련하여 선물 또는 환대를 받거나, 음주, 도박행위를 하지 않을 것이고, 이를 위반할 경우 관련 규정에 따른 책임을 질 것을 서약하고 있다. 여기서 음주를 하지 않는다는 서약은 사적인 영역을 제외한 도핑검사관으로서의 직무 수행과 관련하여 음주를 하지 않겠다는 것으로, 구체적으로 음주 상태에서 시료채취 업무를 수행하는 것은 물론 검사관 업무를 수행하는 기회에 시료채취 업무의 수행에 지장을 주거나 지장을 줄 수 있는 정도로 음주를 하지 않겠다는 것을 포함한다고 봄이 타당하다. 그런데 원고는 2019. 9. 7. 세계청소년야구선수권대회에서 도핑검사관으로 배정되었음에도 2019. 9. 6. 많은 술을 마셔 예정된 시각까지 검사장소에 도착하지 못하였다. 또한 2019. 7. 20. 광주세계수영선수권대회 검사관으로 배정되었음에도 그 전날 밤 숙소 등에서 다른 검사관들과 함께 과음을 하였고, 시료채취 업무를 하려고 도핑검사소에 도착하였을 때가 오후였음에도 다른 사람들이 술 냄새를 맡을 수 있는 상태였다. 원고가 검사장소에 늦게 도착한 것이나, 술 냄새가 나는 상태로 검사장소에 도착한 것은 모두 시료채취 업무의 기회에 검사관들과 술을 마신 것이 원인이 된 것이다. 원고는 검사관 업무를 수행하는 기회에 시료채취 업무의 수행에 지장을 주거나 지장을 줄 수 있는 정도로 음주를 하였다고 볼 수 있다. 이와 같은 원고의 행위는 도핑검사관의 서약을 위반한 것이라고 봄이 타당하다.
(3) 을 제8, 10호증의 각 기재에 의하면, 도핑검사관은 “도핑검사관 활동 또는 시료채취 업무와 관련하여 취득한 모든 정보를 임의로 발설하거나 공개하지 않는다. 시료채취활동과 관련하여 작성하거나 보유한 모든 기록, 문서를 비밀로 관리하며, 위원회의 비소모품, 견본 문서 등을 제3자에게 임의로 제공하지 않는다. 도핑검사관 양성제도, 시료채취과정 등에 관한 정보를 임의로 다른 기구, 단체 등에 제공하거나 누설하지 않으며, 사전에 서면 허가를 받지 않고 위원회 이외의 다른 기구, 단체의 도핑검사관으로 활동하지 않는다.”는 서약을 한다. 그리고 도핑검사관은 시료채취, 시료채취 관련 문서작성, 선수에 대한 통지 및 동반, 샤프롱 선정 및 현장교육, 소변시료 채취과정 입회 등의 업무를 수행하고, 도핑검사와 관련된 모든 정보는 기밀사항으로서 도핑검사관은 관계자 이외의 어느 누구와도 계획에 관하여 논의하거나 공개하여서는 아니 되며, 도핑검사관은 본인이 수행한 시료채취 업무에 관하여 언론을 포함한 어느 단체의 누구에게도 발설하여서는 아니 된다. 또한 이 사건 운영규정은 ‘검사관은 자격 인증 기간은 물론 인증이 취소된 이후에도 직무상 알게 된 비밀을 엄수하여야 한다.’고 규정하고 있다(제19조).
위와 같은 도핑검사관의 직무 내용과 도핑검사관에게 비밀엄수의무를 부과한 취지 등을 고려할 때, 도핑검사관 서약이나 이 사건 운영규정에서 공개가 금지된 사항은 도핑검사의 절차나 방법, 도핑검사 결과, 도핑검사 계획, 도핑검사를 받거나 받을 선수의 정보 등 그것이 공개되는 경우 도핑검사에 대한 공정성과 신뢰를 훼손할 염려가 있는 정보라고 봄이 타당하다.
앞서 본 바와 같이 원고가 검사관 또는 선수 등이 있는 자리에서 검사관 배정 및 수당, 여비 등에 관하여 불만을 토로한 사실은 인정된다. 원고의 위와 같은 행위가 도핑검사관으로서의 비밀엄수의무를 위반한 것인지에 관하여 보건대, 원고가 공개하였다는 검사관 배정 방법은 장거리에 검사관 배정을 받았다는 것으로 검사관의 구체적인 배정 순번과 방법 등 도핑검사에 대한 공정성과 신뢰를 훼손할 염려가 있는 사항이라고 보기 어렵고, 원고가 공개하였다는 검사관 수당, 여비 등도 도핑검사관의 수당, 여비 등이 적다는 것으로 수당, 여비 등의 구체적인 금액 등을 공개한 것도 아니었다. 원고의 위와 같은 행위는 검사관의 배정, 수당 등에 관한 단순한 불만을 토로한 것에 불과할 뿐, 도핑검사에 대한 공정성과 신뢰를 훼손할 염려가 있는 행위로서 검사관 서약 또는 이 사건 운영규정의 비밀엄수의무를 위반하였다고 보기 어렵다.
(4) 따라서 이 사건 처분사유 중 제1, 2 처분사유는 인정되고, 제3 처분사유는 인정되지 않는다.
4) 재량권 일탈·남용 여부
가) 이 사건 운영규정 제37조 제1항은 ‘운영위원회는 검사관 자격을 인증받은 사람이 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 자격을 취소하여야 한다.’고 규정하면서, 제2호에서 ‘제18조에서 제22조까지의 의무(성실의 의무, 비밀엄수의 의무, 청렴의 의무, 품위유지의 의무)를 위반한 경우’, 제4호에서 ‘검사관 서약을 위반한 경우’를 들고 있다.
위 운영규정의 문언에 의하면, 검사관이 자격 취소사유에 해당하는 행위를 하였을 때에는 검사관의 자격을 ‘취소하여야 한다.’고 규정하고 있다. 그리고 이 사건 운영규정은 검사관이 운영규정에서 정한 의무 또는 검사관 서약을 위반하는 행위를 하였을 때 그 정도에 따라 자격 취소 이외에 주의, 견책, 자격정지 등을 할 수 있는 규정을 두고 있지도 않다.
나) 피고는 원고가 2019. 9. 7. 세계청소년야구선수권대회에서 도핑검사관으로 배정되었음에도 전날 많은 술을 마셔 검사지시서에 예정된 시각까지 검사장소에 도착하지 못한 행위와 2019. 7. 20. 광주 세계수영선수권대회에서 전날 술을 마셔 술 냄새가 나는 상태로 검사실에 도착한 행위를 이 사건 운영규정 제18조에서 규정한 성실의무, 제21조에서 규정한 품위유지의무 및 검사관 서약을 위반한 것이라고 판단하고 이 사건 운영규정에 따라 이 사건 처분을 하였다.
이 사건 처분사유 중 제3 처분사유가 인정되지 않더라도 앞서 본 사정들에 비추어 보면, 위와 같은 피고의 판단과 이 사건 운영규정에 따른 이 사건 처분에 이 사건 운영규정의 해석·적용을 잘못하였다거나 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보기 어렵다.
다. 소결론
결국 원고가 이 사건 운영규정의 자격 취소 규정에 위반하는 행위를 하였다고 판단하여 원고의 검사관 자격 취소 결정을 한 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법·부당하다고 볼 수 없다.
5. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 피고의 항소를 받아들여 제1심판결을 취소하고 원고의 청구를 기각한다.
[[별 지] 관계 법령: 생략]
판사 홍기만(재판장) 홍성욱 최한순