【원고, 상고인 겸 피상고인】
한국토지주택공사 (소송대리인 법무법인(유한) 바른 담당변호사 박인호)
【피고, 피상고인 겸 상고인】
성남시장 (소송대리인 법무법인 해마루 담당변호사 천정배 외 2인)
【원심판결】
서울고법 2013. 12. 12. 선고 2013누25735 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 원고의 상고이유(상고이유서 제출기간이 지난 후 제출된 상고이유보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)에 대하여
가. 상고이유 제1점에 관하여
(1) 구 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」(2013. 8. 13. 법률 제12077호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘폐기물시설촉진법’이라 한다) 제6조 제1항, 제2항, 같은 법 시행령(2014. 2. 11. 대통령령 제25165호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’이라 한다) 제4조 제1항, 제2항에 의하면, 조성면적이 30만㎡ 이상인 공동주택단지 또는 택지를 개발하려는 자(이하 ‘사업시행자’라 한다)는 그 공동주택단지나 택지에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위한 소각시설과 음식물류 폐기물처리시설을 설치하거나 그 설치비용에 해당하는 금액(이하 ‘설치비용 해당 금액’이라 한다)을 해당 지역을 관할하는 시장 등에게 내야 하고, 시장 등은 받은 설치비용 해당 금액을 해당 공동주택단지나 택지에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위한 폐기물처리시설을 설치하는 데에 사용하여야 한다.
한편 폐기물시설촉진법 제6조 제4항의 위임에 따른 시행령 제4조 제3항에 의하면, 설치비용 해당 금액은 시설부지 매입에 드는 비용과 시설의 설치에 드는 비용을 구분하여 산정하되, 소각시설의 설치에 드는 비용은 ‘그 택지 등에서의 1일 발생 예상 폐기물량’을 기준으로 산정하게 되어 있다. 나아가 시행령 제4조 제4항의 위임에 따라 설치비용 해당 금액 산정기준을 정한 구 「성남시 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 조례」(2015. 10. 12. 성남시 조례 제2914호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제8조 제1항 [별표 1]은 1인당 폐기물 발생량에 택지개발지구 예정인구수와 변동계수 1.3을 곱한 양을 ‘1일 발생 예상 폐기물량’으로 규정하고 있다.
(2) 원심은, 폐기물처리시설은 1일 발생 예상 폐기물량의 최대치를 기준으로 설치되는 것이 바람직한 점, 이 사건 조례가 1일 발생 예상 폐기물량의 최대치 산정을 위하여 변동계수 1.3을 적용한 것은 실제 폐기물처리시설의 운용실태에 비추어 합리적이고 객관적인 근거를 가진 점 등을 고려할 때, 이 사건 조례 제8조 제1항 [별표 1]은 시행령 제4조 제3항보다 가중된 기준을 정한 것이 아니라 위 시행령 규정의 내용을 구체화한 것이므로 무효로 볼 수 없다고 판단하였다.
관련 법리에 따라 기록을 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하다. 거기에 조례의 효력에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.
나. 상고이유 제2점에 관하여
법원은 변론 전체의 취지와 증거조사의 결과를 참작하여 자유로운 심증으로 사회정의와 형평의 이념에 입각하여 논리와 경험의 법칙에 따라 사실 주장이 진실한지 아닌지를 판단하고(행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제202조), 그 판단은 위와 같은 자유심증주의의 한계를 벗어나지 않는 한 사실심법원의 전권에 속한다(대법원 2016. 3. 24. 선고 2013두925 판결 참조).
원심은, 이 사건 사업지구에서는 당분간 일반 폐기물은 판교소각시설에서, 음식물류 폐기물은 성남시 태평동 소재 음식물류 폐기물처리시설에서 처리하기로 예정되어 있는 상태이므로, 피고가 폐기물처리시설을 설치할 것인지, 설치한다면 어떤 지역에 설치할 것인지 여부는 아직 확정된 것으로 볼 수 없다고 판단하였다.
기록을 살펴보면, 원심의 이러한 판단은 정당하다. 거기에 논리와 경험의 법칙을 위반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나거나 관련 법리를 오해하는 등의 잘못이 없다.
다. 상고이유 제3점에 관하여
(1) 이 사건 조례 제8조 제1항 [별표 1]의 ‘㎡당 조성원가’는 택지개발촉진법이 정한 당해 택지개발지구의 택지조성원가를 의미한다(대법원 2016. 12. 15. 선고 2013두8431 판결 참조).
(2) 같은 취지에서 위 조례 규정이 유효하다는 전제하에, 설치비용 해당 금액 중 부지매입비용을 이 사건 사업지구의 ㎡당 택지조성원가에 따라 산정한 피고의 조치가 적법하다고 본 원심의 판단은 정당하다. 거기에 이 사건 조례 제8조 제1항 [별표 1]의 효력이나 폐기물처리시설 부지매입비용 산정기준에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.
라. 상고이유 제4점에 관하여
(1) 지방자치법 제22조, 행정규제기본법 제4조 제3항에 의하면, 지방자치단체가 조례를 제정할 때에 그 내용이 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙인 경우에는 법률의 위임이 있어야 하므로, 법률의 위임 없이 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 없다(대법원 2012. 11. 22. 선고 2010두19270 전원합의체 판결 참조).
폐기물시설촉진법령 규정의 문언 및 체제 등에 비추어 보면, 사업시행자가 설치하여야 하는 폐기물처리시설에 주민편익시설은 포함되지 않고, 설치비용 해당 금액에 주민편익시설 설치비용은 포함되지 아니한다(대법원 2018. 11. 29. 선고 2016두35229 판결 참조).
그런데 이 사건 조례 제8조 제2항(이하 ‘이 사건 조례규정’이라 한다)에서는, 하루 처리능력 50t 이상의 환경에너지시설(생활폐기물 소각처리시설)을 설치하는 자는 환경에너지시설의 설치비용(용지비, 보상비, 시설부대경비를 제외한 시설공사비를 말한다)의 100분의 10의 범위 내에서 주민편익시설을 설치하여야 하고, 주민협의체가 그 편익시설의 전부나 일부의 설치를 원하지 아니하는 경우에는 시설의 설치비용에 해당하는 금액을 기금으로 출연하여야 한다고 규정하고 있다.
그렇다면 이 사건 조례규정은 폐기물시설촉진법 및 시행령의 가능한 해석범위를 넘어 이를 확장함으로써 위임의 한계를 벗어난 새로운 입법을 한 것과 다름없으므로 그 효력이 없다.
(2) 그런데도 원심은, 사업시행자가 납부하여야 할 폐기물처리시설 설치비용에 주민편익시설 설치를 위한 비용이 포함되지 않는다면 시장 등이 자신의 계산(주민들의 세금)으로 주민편익시설까지 설치해야 할 의무를 부담하는 결과가 되어 입법 취지에 반하는 결과가 초래된다는 등의 이유를 들어, 주민편익시설 설치비용을 포함시킨 이 사건 처분이 적법하다고 판단하였다. 이러한 원심판결에는 폐기물시설촉진법상 폐기물처리시설 설치비용 해당 금액 산정 등에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.
2. 피고의 상고이유에 대하여
가. 원심은, 설치비용 해당 금액인 이 사건 부담금 산정의 기초가 되는 1일 발생 예상 폐기물량을 확정하려면 처분 시에 가까운 시점의 폐기물 발생량, 인구 등 기초자료를 이용하여 인정하여야 한다고 전제한 다음, 피고가 이 사건 처분 시에 근접한 기초자료가 아닌 착공 시에 근접한 기초자료를 이용하여 1일 발생 예상 폐기물량을 인정하였으므로, 이 사건 처분 중 처분 시에 근접한 기초자료를 토대로 산정한 정당한 부담금을 초과하는 부분은 위법하다고 판단하였다.
나. 그러나 원심의 판단은 다음과 같은 이유로 받아들이기 어렵다.
(1) 시행령 제4조 제5항은 설치비용 해당 금액을 납부하려는 자는 납부계획서를 그 개발사업의 착공 전에 해당 지역을 관할하는 시장 등에게 제출하여야 하고, 납부계획서를 제출받은 시장 등은 그 적정 여부를 확인한 후 납부금액과 납부기한을 납부계획서 제출자에게 통보하여야 한다고 규정하고 있다. 또한 이 사건 조례는 전년도 성남시 폐기물 발생량을 성남시 인구로 나눈 ‘1인당 발생량’에 택지개발지구 예상인구수와 변동계수를 곱하여 ‘1일 발생 예상 폐기물량’을 산정하도록 정하고 있을 뿐, 어느 시점의 폐기물 발생량, 인구수 등(이하 ‘기초자료’라 한다)을 기준으로 하여야 하는지에 관하여 아무런 규정을 두고 있지 않다. 앞서 본 시행령 제4조 제3항 역시 설치비용 해당 금액 산정의 기준시점에 관하여는 규정하고 있지 않다.
이와 같이 관계 법령이 납부계획서 제출시점과 설치비용 해당 금액 산정기준에 관하여 상세한 규정을 두면서도 ‘1일 발생 예상 폐기물량’ 산정을 위한 기초자료의 기준시점에 관하여는 아무런 규정을 두고 있지 않으므로, 시장 등이 처분 시가 아닌 착공 시점에 근접한 기초자료를 이용하여 ‘1일 발생 예상 폐기물량’을 정한 뒤 부담금을 산정하였다고 하더라도, 기초자료에 급격한 변동이 발생하여 이러한 사정을 ‘1일 발생 예상 폐기물량’을 정하는 데 반영하지 않은 조치가 현저히 불합리하다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 그러한 설치비용 해당 금액 산정이 위법하다고 볼 수는 없다.
(2) 원심판결 이유와 적법하게 채택된 증거들에 의하면, 이 사건 사업지구의 착공시점에 근접한 2007년과 이 사건 처분 시에 근접한 2010년 사이에 성남시 1일 일반폐기물 발생량은 384,200kg에서 332,400kg으로 감소하고, 음식물류 폐기물 발생량은 214,100kg에서 229,200kg으로 증가하였으며, 성남시 인구는 953,960명에서 996,524명으로 증가함으로써 기초자료에 변동이 발생한 점, 원고가 개발사업의 착공 이전에 제출하여야 하는 납부계획서를 착공 후 3년이 경과한 시점에 제출함으로써 이 사건 처분이 지연되는 원인을 일부 제공한 것으로 보이는 점 등을 알 수 있다.
이러한 기초자료의 변동 폭과 이 사건 처분이 늦어지게 된 경위 등을 고려해 볼 때 피고가 변동된 내용을 1일 발생 예상 폐기물량 인정에 반영하지 않은 것이 현저히 불합리하다고 보기는 어려우므로, 이 사건 처분 시에 근접하지 않은 기초자료에 근거하여 부담금을 산정하였다는 사정만으로 이 사건 처분을 위법하다고 볼 수는 없다.
다. 그런데도 원심은 이와 달리 이 사건 처분 중 처분 시에 근접한 기초자료를 토대로 산정한 부담금을 초과하는 부분은 위법하다고 판단하였으니, 이러한 원심의 판단에는 설치비용 해당 금액 산정에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.
3. 결론
그러므로 원심판결을 파기하고 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 민유숙(재판장) 조희대(주심) 김재형 이동원