【원 고】
농심원 영농조합법인 (소송대리인 법무법인 평산 담당변호사 김태희)
【피 고】
정선군수 (소송대리인 법무법인(유한) 태평양 담당변호사 이근원 외 1인)
【변론종결】
2019. 5. 21.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2019. 1. 9. 원고에 대하여 한 영업정지처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 강원 정선군 (주소 생략)에 있는 사업장에서 폐기물처리업(종합재활용업)을 영위하고 있다.
나. 피고는 2018. 12. 5. 및 2018. 12. 6. 원고의 시설 등에 대한 점검을 한 후, 사전통지와 의견제출절차를 거쳐, 2019. 1. 9. ① 폐기물 재활용 기준 미준수(「폐기물관리법」 제13조 제1항, 제13조의2 위반)(이하 ‘제1 처분사유’라 한다), ② 사업대상 외 폐기물 재활용 처리(변경허가 미이행)(「폐기물관리법」 제25조 제11항)(이하 ‘제2 처분사유’라 한다), ③ 위수탁 계약서 부실 작성(폐기물처리업 준수사항 위반)(「폐기물관리법」 제25조 제9항)(이하 ‘제3 처분사유’라 한다)을 이유로 원고에 대하여 영업정지 3개월의 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
【인정 근거】
다툼 없는 사실, 갑 제1부터 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 주장
가. 피고
1) 원고는 「폐기물관리법 시행규칙」 상 녹화토(R-6-2)로 재활용할 수 없는 폐수처리오니(汚泥)로 부숙토(腐熟土)를 만들어 2018년 4월경부터 2018년 5월경에는 양평녹화 주식회사(이하 ‘양평녹화’라 한다)에 판매하고, 2018년 11월경부터 2018년 12월경에는 유한회사 관동녹화(이하 ‘관동녹화’라 한다)에 판매함으로써, 위 업체들로 하여금 폐수처리오니가 함유된 녹화토를 제조하게 하였다(제1 처분사유).
2) 원고는 2015년 11월경부터 2017년 6월경 사이에 약 20회에 걸쳐 변경허가 없이 허가받지 않은 공정오니를 처리하였다(제2 처분사유).
3) 원고는 단가, 계약금액, 폐기물의 종류, 수량, 처리방법, 운반 및 처리장소, 계약기간 만료일 등을 기재하지 않은 계약서를 작성하는 등 폐기물처리 위·수탁에 관한 계약서를 부실하게 작성하였다(제3 처분사유).
4) 이와 같이 이 사건 처분의 처분사유는 모두 인정되고, 원고의 위법행위로 침해되는 공익 등을 고려할 때 이 사건 처분이 비례의 원칙에 위배된다고 할 수 없다. 나. 원고
1) 처분사유 부존재
가) 제1 처분사유
(1) 원고는 ‘그 밖의 폐수처리오니’로 입고된 폐기물을 부숙토로 재활용하였을 뿐 녹화토로 재활용한 사실이 없다. 원고가 녹화토를 직접 생산한 것이 아니라면 「폐기물관리법」을 위반하였다고 할 수 없다.
(2) 원고의 생산공정 및 판매용 부숙토에 필요한 안정화 기간을 고려하면 부숙토를 만들기 위해서는 공정상 약 45일이 필요하고, 이러한 처리기간이나 폐수처리오니의 입고 날짜를 고려할 때 원고가 양평녹화에 공급한 부숙토는 폐수처리오니로 만든 것이 아니라 하수처리오니로 만든 것이며, 하수처리오니는 녹화토로의 재활용이 허용된다.
(3) 관동녹화는 부숙토를 제작할 수 있는 허가를 받은 업체이고, 원고로부터 부숙토를 공급받은 것은 자체 생산하는 부숙토 건조과정에 사용하기 위함이므로, 원고가 관동녹화에 부숙토를 공급한 것은 「폐기물관리법」 상 재활용 기준을 위반한 것이 아니다.
(4) 따라서 제1 처분사유는 존재하지 않는다.
나) 제3 처분사유
(1) 피고는 원고에 대한 점검을 하면서 ‘원고가 2016. 3. 22. 대상 주식회사와 체결한 폐기물 거래 계약서’를 제시할 것을 요청하였으나, 원고가 찾지 못하자 원고가 「폐기물관리법」 제25조 제9항 제4호를 위반하였다고 판단하였다. 그러나 원고가 위 계약서를 제출하지 못한 것은 대상 주식회사의 사명이 계약 체결 이후 변경되었기 때문이고, 실제로는 해당 계약서가 존재한다.
(2) 폐기물 위·수탁계약의 경우 계약서 내용 중 ‘단가 및 계약금액’ 항목은 최종적으로 배출자가 결정하여 기재하기 때문에, 원고와 같은 폐기물 중간·최종 처리업자의 경우 해당 내용이 공란으로 된 계약서를 작성한 뒤 이를 배출자에게 송부하여 금액을 기재하도록 한 후 배출자로부터 통보받은 수치를 기재하고 있는 것이 일반적인 폐기물 처리 계약체결 구조이다. 따라서 원고에게 해당 내용이 공란으로 된 계약서가 있다고 하여 계약서를 부실하게 작성하였다고 단정할 수는 없으며, 실제로 배출자가 보유하고 있는 계약서에는 금액이 전부 기재되어 있다.
(3) 따라서 제3 처분사유도 존재하지 않는다.
2) 비례의 원칙 위반
가) 제2 처분사유의 경우 원고가 공정오니에 관하여 허가를 받지 않고 처리한 것은 사실이나, 공정오니와 폐수처리오니는 처리 방법 등에서 차이가 없고, 폐수처리오니는 공정오니를 포함하는 개념으로서 공정오니에 세척수가 포함된 폐수처리오니는 공정오니보다 오염도가 높으므로, 공정오니를 처리한 행위로 인하여 침해되는 공익이 없다. 원고는 사업을 시작한지 얼마 되지 않아 실무진의 착오로 공정오니를 처리한 것에 불과하고, 문제를 인지한 이후에는 공정오니를 전혀 처리하지 않았으며, 원고가 해당 기간 동안 처리한 폐기물 총량에서 공정오니가 차지하는 비율은 0.66%로 미미하다.
나) 제3 처분사유 중 일부 계약서의 폐기물 종류, 수량, 운반단가, 처리방법, 운반 및 처리장소 란이 공란으로 되어 있는 것은 사실이나, 이는 거래상의 관행에 의한 것일 뿐 폐기물의 종류나 처리방법을 은폐하려고 했던 것이 아니다. 피고는 ‘올바로시스템’을 통하여 폐기물 처리 현황을 쉽게 파악할 수 있다.
다) 원고의 행위로 인하여 침해받는 공익에 비해 이 사건 처분으로 원고가 입는 피해가 크고, 이 사건 처분으로 인하여 하수오니 배출업자들이 원고에게 폐기물을 위탁 처리하지 못하게 되어 사업에 막대한 지장을 줄 우려가 있다.
라) 이러한 사정을 종합할 때 이 사건 처분은 비례의 원칙에 위배된다.
3. 관계 규정의 표시
별지 기재와 같다.
4. 판단
가. 처분사유 부존재 주장에 관하여
1) 제1 처분사유
가) 관련 법리
(1) 「폐기물관리법」 제13조의2 제1항 제5호, 「폐기물관리법 시행규칙」 제14조의3 제1항 [별표 5의3] 제1호 다., [별표 4의3] 제2호에 의하면, 폐기물을 재활용하는 사람은 폐기물의 종류별 재활용 가능 유형에 해당하는 유형으로 재활용해야 하고, ‘그 밖의 폐수처리오니’(51-1-8)에 속하는 폐기물은 ‘생물학적 처리과정을 거쳐 부숙토나 지렁이 분변토를 만들어 매립시설 복토재 또는 토양개량제를 생산하는 유형’(R-6-1)으로 재활용할 수는 있으나, ‘비탈면 녹화토(절토·성토 공사 등으로 발생한 비탈면의 낙석방지, 생태복원 또는 녹화에 사용하는 인공토양을 말한다)를 생산하는 유형’(R-6-2)으로 재활용할 수는 없다.
이러한 법령의 규정과 체계, 환경을 보호하기 위하여 폐기물의 재활용 기준을 엄격히 정하고 있는 위 각 규정의 입법취지 등에 비추어 볼 때, ‘그 밖의 폐수처리오니’에 속하는 폐기물을 재활용하려는 사람은 생물학적 처리과정을 거쳐 부숙토를 만드는 경우 이를 이용하여 매립시설 복토재 또는 토지개량제를 생산하여야 하고, 만일 그 부숙토를 이용하여 매립시설 복토재 또는 토지개량제를 생산하지 않고 재활용이 허용되지 않는 다른 용도로 처분하거나 사용하였다면 「폐기물관리법」 제13조의2 제1항 제5호, 「폐기물관리법 시행규칙」 제14조의3 제1항 [별표 5의3] 제1호를 위반한 것으로 보아야 한다.
(2) 한편, 항고소송에서 해당 처분의 적법성에 대한 증명책임은 원칙적으로 처분의 적법을 주장하는 처분청에 있지만, 처분청이 주장하는 해당 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 정도로 증명한 경우 그 처분은 정당하고, 이와 상반되는 예외적인 사정에 대한 주장과 증명은 상대방에게 책임이 돌아간다(대법원 2016. 6. 28. 선고 2014두2638 판결 등 참조).
나) 양평녹화에 공급한 부숙토에 관하여
(1) 갑 제5호증, 을 제1호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.
(가) 원고는 늦어도 2018. 3. 23.부터 ‘그 밖의 폐수처리오니’에 속하는 폐기물을 입고하였고 이를 이용하여 부숙토를 생산하였다.
(나) 원고는 2018. 4. 18., 2018. 4. 20., 2018. 4. 27., 2018. 5. 14. 네 차례에 걸쳐 양평녹화에 부숙토를 공급하였고, 양평녹화는 이를 이용하여 비탈면 녹화토를 생산하였다(양평녹화는 녹화토만을 생산하는 업체이다).
(2) 이러한 사실관계와, 을 제3, 4호증(각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 원고는 ‘그 밖의 폐수처리오니’에 속하는 폐기물로 부숙토를 만든 후, 이를 이용하여 매립시설 복토재 또는 토지개량제를 생산하지 않고 비탈길 녹화토를 제조하는 양평녹화에 공급함으로써 「폐기물관리법」 및 같은 법 시행규칙을 위반하였다고 인정된다.
(가) 원고는 2015년경 폐기물처리업(종합재활용업) 허가를 신청하면서 유기성 오니류(‘그 밖의 폐수처리오니’는 유기성 오니류의 한 종류이다) 등의 보관시설에 관한 보관가능기간을 13.7일로 계산하였다. 원고는 ‘교반기 등 재활용시설 처리일수’가 13.7일임을 전제로 방치폐기물처리 이행보증금을 산정하여 보증보험증권을 발급받았다. 이에 의하면 유기성 오니류를 부숙토로 만드는 데에는 약 13.7일이 걸리는 것으로 보인다. 이와 달리 원고가 실제로는 45일에 걸쳐 부숙토를 만들었다고 볼 만한 아무런 증거가 제출되어 있지 않다.
(나) 원고가 양평녹화에 부숙토를 처음 공급한 2018. 4. 18.은 원고가 ‘그 밖의 폐수처리오니’에 속하는 폐기물을 입고하였다고 인정하는 2018. 3. 23.부터 26일이 지난 후이다. 원고는 2018. 4. 20., 2018. 4. 27., 2018. 5. 14.(2018. 3. 23.부터 45일 이상이 지난 후이다)에도 양평녹화에 부숙토를 공급하였다.
(다) 원고는 ‘선입선출(先入先出)의 원칙’에 의하여 부숙토를 생산·공급해 왔다는 취지로 주장하고 있을 뿐, 부숙토 생산 과정에서 ‘그 밖의 폐수처리오니’와 ‘하수처리오니’를 분리하여 관리하였다는 취지로 주장하고 있지 않다. 원고는 부숙토의 생산 방식, 부숙토와 그 원재료의 재고 등 원고가 ‘그 밖의 폐수처리오니’가 아닌 ‘하수처리오니’로 부숙토를 생산한 것이라는 이 부분 주장을 뒷받침할 만한 아무런 증거를 제출하지 않았다.
(3) 이 부분 처분사유는 인정된다.
다) 관동녹화에 공급한 부숙토에 관하여
(1) 갑 제11호증, 을 제2호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.
(가) 원고는 2018. 11. 20.부터 2018. 12. 1.까지 10차례에 걸쳐 관동녹화에 부숙토를 공급하였다.
(나) 원고가 작성한 해당 출고일지에는 ‘업종’란에 ‘조경자재’라고 기재되어 있고, ‘사용용도’ 란은 공란으로 되어 있다.
(다) 관동녹화는 녹화토를 생산할 뿐만 아니라(R-6-2), 생물학적 처리과정을 거쳐 부숙토를 만들어 복토재 또는 토양개량제를 생산하는(R-6-1) 재활용처리업을 할 수 있는 업체이다.
(2) 이러한 사실관계와 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 원고는 ‘그 밖의 폐수처리오니’에 속하는 폐기물로 부숙토를 만든 후, 이를 이용하여 매립시설 복토재 또는 토지개량제를 생산하지 않고 관동녹화에 공급함으로써 「폐기물관리법」 및 같은 법 시행규칙을 위반하였다고 인정된다.
(가) 앞서 본 것처럼 원고는 '그 밖의 폐수처리오니‘에 해당하는 폐기물로 부숙토를 생산하였다. 원고가 위 부숙토를 재활용 처리기준에 따라 재활용하기 위해서는 원칙적으로 이를 이용하여 복토재 또는 토지개량제를 생산하여야 한다. 그럼에도 원고가 복토재 또는 토지개량제를 생산하지 않고 위 부숙토를 10차례에 걸쳐 관동녹화에 공급하였다면, 그와 같은 공급이 재활용 처리기준에 부합한다는 것은 예외적인 사정에 해당하고, 그러한 사정은 원고가 주장·증명하여야 한다.
(나) 원고가 작성한 해당 부숙토 출고일지에는 ‘업종’ 란에 ‘조경자재’라고 기재되어 있고, ‘사용용도’ 란이 공란으로 되어 있다. 원고의 주장과 같이 관동녹화가 원고로부터 부숙토를 공급받아 자체 생산하는 부숙토 건조과정에만 사용하였다고 볼 증거가 없을 뿐만 아니라, 나아가 관동녹화가 원고로부터 공급받은 부숙토를 이용하여 복토재 또는 토지개량제만을 생산하는 등 원고가 결과적으로 위 부숙토를 적법한 재활용 처리기준에 맞게 재활용하였다고 볼 증거가 전혀 없다.
(3) 이 부분 처분사유도 인정된다.
2) 제3 처분사유
가) 피고는 원고와 주식회사 대상 사이의 계약서는 이 사건 처분의 처분사유에 포함되지 않는다고 진술하였다.
나) 원고가 제출한 증거나 원고가 드는 사정만으로는 원고와 같은 폐기물 중간·최종 처리업자의 경우 폐기물 처리 계약서 중 ‘단가 및 계약금액’을 공란으로 작성한 것이 불가피하다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 을 제6호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면 원고는 폐기물의 종류, 수량, 운반단가, 처리방법, 운반 및 처리장소, 계약기간을 공란으로 하여 폐기물 위·수탁 계약서를 작성한 사실을 인정할 수 있으므로, 제3 처분사유도 인정된다.
나. 비례의 원칙 위반 주장에 관하여
1) 앞서 든 증거, 갑 제12호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면 원고의 주장 중 다음과 같은 사정이 인정되기는 한다. 즉, 피고는 당초 원고와 주식회사 대상 사이의 계약서가 작성되지 않았음을 제3 처분사유 중 하나로 고려하였으나 이 사건 소송에서 이 부분 처분사유를 철회하였다고 볼 여지가 있고, 「폐기물관리법 시행규칙」이 2016. 7. 21. 환경부령 제664호로 개정되면서 ‘재활용의 세부 유형은 변경하지 않고 재활용하려는 폐기물을 추가하는 경우’는 폐기물처리업의 변경허가를 받아야 할 중요사항에서 폐기물처리업의 변경신고를 하여야 하는 사항으로 변경되었으며, 이러한 개정입법 등을 참작하여 서울중앙지방검찰청 검사는 2019. 2. 27. 제2 처분사유에 관한 폐기물관리법위반의 점에 관하여 원고 및 원고 대표이사 소외인에 대하여 기소유예 처분을 하였다.
2) 그러나 위와 같은 사정을 고려하더라도, 앞서 든 증거, 을 제7부터 11호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정을 종합하면, 이 사건 처분이 과중하여 비례의 원칙에 위배되어 위법하다고 보기 어렵다.
가) 원고는 재활용 처리기준에 위반하여 ‘그 밖의 폐수처리오니’가 포함된 부숙토를 비탈면 녹화토 생산업체에 공급하였고, 이는 환경에 직접적으로 위해를 입히는 행위에 해당한다. 이와 같이 원고가 공급한 부숙토의 양도 적지 않다. 원고는 R-6-1 유형의 재활용이 허용되는 폐기물과 그렇지 않은 폐기물을 제대로 구분하여 관리하지 않았던 것으로 보이고, 피고의 점검이 이루어지지 않았다면 이와 같은 재활용 처리기준 위반행위는 계속되었을 가능성이 높다.
나) 원고는 2015년 11월경부터 2017년 6월경 사이에 약 20회에 걸쳐 변경허가 없이 허가받지 않은 공정오니를 처리하였다. 위반행위의 횟수가 적지 않고 기간도 상당히 길다. 설령 원고의 주장과 같이 공정오니와 폐수처리오니의 처리방법에 큰 차이가 없고 경우에 따라 폐수처리오니가 공정오니보다 오염의 정도가 높을 수 있다고 하더라도, 「폐기물관리법 시행규칙」 제4조의2 제2항 [별표 4의2]는 폐수처리오니와 공정오니를 세부적으로 분류하여 재활용 처리기준을 정하고 있는 점, 「폐기물관리법 시행규칙」이 2016. 7. 21. 환경부령 제664호로 개정된 이후에도 ‘재활용의 세부 유형은 변경하지 않고 재활용하려는 폐기물을 추가하는 경우’ 폐기물처리업의 변경신고를 하도록 규정하고 있는 점, 폐기물 처리와 관련하여 발생할 수 있는 환경오염 등 사회적 비용을 고려할 때 이와 같이 재활용하려는 폐기물을 추가하는 경우 폐기물처리업 변경허가 또는 변경신고를 하도록 하는 정책적 목적을 가볍게 볼 수 없는 점 등을 종합하면, 제2 처분사유와 같은 위반행위로 인한 공익 침해의 정도가 작다고 단정하기 어렵다.
다) 원고는 폐기물 위·수탁과 관련하여 단가, 계약금액, 폐기물의 종류, 수량, 처리방법, 운반 및 처리장소, 계약기간 만료일 등을 기재하지 않은 부실한 계약서를 작성하였다. 이와 같이 계약의 세부내역을 계약서에 기재하도록 한 것은 국가 및 지방자치단체로 하여금 폐기물 처리현황 및 실태를 파악하도록 하기 위한 것인데, 이 사건에서 원고의 경우와 같이 폐기물처리업자가 계약서의 기재사항을 제대로 기재하지 않을 경우 피고와 같은 지방자치단체로서는 폐기물을 적정하게 관리하고, 그 처리를 감독하는 데 상당한 어려움을 겪을 것으로 보인다. 피고가 전자정보처리프로그램을 통해 일정한 범위의 폐기물사업자의 폐기물 인계·인수에 관한 사항을 확인할 수 있다고 하더라도, 계약서 작성의무와 전자정보처리프로그램 입력의무는 의무를 부담하는 주체의 범위, 기재·입력사항 등에 차이가 있으므로 계약서 작성의무를 통해 달성하려는 공익목적은 여전히 크다. 「폐기물관리법」 및 같은 법 시행규칙이 폐기물처리업자의 전자정보처리프로그램 입력의무와 폐기물 위(수)탁운반(처리)계약서 작성·보관의무를 규정하면서 각각의 위반행위에 관한 제재처분을 별개로 규정하고 있는 점에 비추어 보더라도 그러하다.
라) 원고는 피고로부터 ① 2016. 1. 19. 폐기물처리업자 준수사항 위반(「폐기물관리법」 제25조 제9항)으로 1개월의 영업정지와 과태료 300만 원의 처분을, ② 2016. 8. 11. 폐기물 재활용 기준 및 구체적인 재활용 방법 위반(「폐기물관리법」 제13조의2)으로 과징금 1,000만 원의 처분을, ③ 2017. 3. 22. 폐기물처리업자의 준수사항 위반(「폐기물관리법」 제25조 제9항 제4호)으로 영업정지 1개월, 과태료 300만 원의 처분을, ④ 2017. 7. 18. 재활용의 기준 위반(「폐기물관리법」 제13조의2)으로 과징금 1,000만 원, 과태료 500만 원의 처분을 받은 전력이 있다. 원고의 사업장에서 발생하는 악취로 인하여 인근 주민들은 지속적으로 피고에게 민원을 제기하고 있다. 그럼에도 불구하고 원고는 또다시 기준을 위반하여 폐기물을 재활용하는 등 「폐기물관리법」 위반행위를 하였다.
마) 영업정지 3개월의 이 사건 처분은 「폐기물관리법」 제60조, 「폐기물관리법 시행규칙」 제83조 제1항 [별표 21] 제2호 다.4)바), 13)다)(2), 15)나)에서 정하고 있는 각각의 행정처분기준 중 가장 낮은 수위로서 1차 위반행위에 해당하는 기준인 1개월씩의 영업정지기간을 더하여 산정된 것이다. 원고는 이미 「폐기물관리법」 제13조의2 위반, 같은 법 제25조 제9항 위반으로 각각 두 차례의 행정처분을 받았던 점, 폐기물관리법 제25조 제11항 위반의 제2 처분사유의 경우 위반기간이 길고 위반회수도 많은 점, 그 밖에 앞서 본 위반행위의 정도와 각 규정의 공익목적 등을 종합할 때, 이 사건 처분은 처분기준의 범위 내에 있는 것으로서 적절한 것으로 인정되며, 이를 감경하지 않은 것이 원고에게 가혹하여 비례의 원칙에 반한다고 볼 수 없다.
5. 결론
원고의 청구는 이유 없으므로 기각한다.
[별지 생략]
판사 성지호(재판장) 이주일 오에스더