【원고, 피상고인】
주식회사 엔에이치에프제12호공공임대위탁관리부동산투자회사 (소송대리인 변호사 김준엽)
【피고, 상고인】
울산광역시 상수도사업본부 북부사업소장 (소송대리인 변호사 박영선)
【원심판결】
부산고법 2020. 10. 23. 선고 2020누21043 판결
【주 문】
원심판결 중 시설분담금 부과처분 취소청구에 관한 피고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 부산고등법원에 환송한다. 나머지 상고를 기각한다.
【이 유】
상고이유(상고이유서 제출기간이 지난 다음 제출된 상고이유보충서의 기재는 이를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
1. 사건의 개요와 쟁점
가. 원심판결 이유와 기록에 따르면 다음 사실을 알 수 있다.
(1) 한국토지주택공사는 울산 (주소 생략) 일원의 ○○○○ 택지개발지구 내 B-3블록(이하 ‘이 사건 사업지구’라 한다)에서 주택단지를 건설하는 택지개발사업(이하 ‘이 사건 택지개발사업’이라 한다)의 시행자로 지정되었고, 2007. 12. 27. 택지개발사업 실시계획인가를 받아 이 사건 택지개발사업을 완료하였다.
(2) 원고는 이 사건 사업지구를 분양받아 국토교통부장관으로부터 이 사건 사업지구에 아파트와 상가를 건축하는 내용의 공공주택건설사업(이하 ‘이 사건 주택건설사업’이라 한다)계획에 대한 승인을 받았다.
(3) 원고는 이 사건 주택건설사업계획에 따라 이 사건 사업지구에 아파트(이하 ‘이 사건 아파트’라 한다) 및 상가(이하 ‘이 사건 상가’라 한다)를 신축한 후 2019. 3. 12. 피고에게 이 사건 아파트와 이 사건 상가에 대한 급수공사를 신청하였다.
(4) 피고는 위 급수공사신청을 승인하면서 2019. 4. 3. 수도법 제71조, 수도법 시행령 제65조, 「울산광역시 상수도 원인자부담금 징수 조례」 제7조 및 「울산광역시 상수도 원인자부담금 징수 조례 시행규칙」 제5조에 따라 원고에게 이 사건 아파트에 대한 상수도원인자부담금 합계 203,045,410원(이하 ‘이 사건 상수도원인자부담금’이라 한다)을 부과하고, 「울산광역시 수도급수 조례」(이하 ‘이 사건 수도급수 조례’라 한다) 제15조 제1항 본문에 따라 이 사건 상가에 대한 시설분담금 6,023,000원(이하 ‘이 사건 시설분담금’이라 한다)을 부과하는 각 처분을 하였다.
나. 이 사건의 쟁점은 다음과 같다.
첫째, 택지개발사업의 시행자로부터 주택건설용지를 분양받아 이 사건 아파트를 건축한 원고가 수도법령에 따른 상수도원인자부담금 납부의무를 부담하는지 여부와 둘째, 이 사건 시설분담금 부과처분 당시 울산광역시에 주된 사무소나 본점을 두고 있지 않은 원고가 구 지방자치법(2021. 1. 12. 법률 제17893호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지방자치법’이라 한다) 제138조에 따른 분담금 납부의무의 주체가 될 수 있는지 여부이다.
2. 원고가 상수도원인자부담금 납부의무를 부담하는지 여부
가. 수도법의 관련 규정과 법리
(1) 수도법 제3조는 ‘수도’를 관로, 그 밖의 공작물을 사용하여 원수나 정수를 공급하는 시설의 전부(제5호), ‘수도시설’을 원수나 정수를 공급하기 위한 취수·저수·도수·정수·송수·배수시설, 급수설비, 그 밖에 수도에 관련된 시설(제17호), ‘수도공사’를 수도시설을 신설·증설 또는 개조하는 공사(제25호)라고 정의하고 있다. 수도법 제71조는 원인자부담금에 관하여 규정하면서, 제1항에서 "수도사업자는 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지·산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다)에게 그 수도공사를 위하여 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있다."라고 규정하고 있다.
(2) 택지개발사업은 ‘일단의 토지를 활용하여 주택건설 및 주거생활이 가능한 택지를 조성하는 사업’으로서(택지개발촉진법 제2조 제4호 참조), 사업의 시행 과정에서 택지개발계획 승인 등을 통해 조성되는 택지에 건축되는 건축물 등의 규모 및 용도가 예정되어 있다. 조성된 택지 가운데 주택건설사업계획의 승인을 받아 주택과 그 부대시설 및 복리시설을 건설하거나 대지를 조성하는 데 사용되는 일단의 토지는 ‘주택단지’에 해당한다(주택법 제2조 제12호 참조). 주택단지 조성 등을 위한 택지개발사업이 시행되는 경우, ‘수도시설의 신설이나 증설 등의 원인’은 택지개발행위를 하였을 때 발생하는 것이지 택지개발사업의 시행자가 직접 또는 그로부터 주택건설용지 등을 분양받은 주택건설사업자가 조성된 택지에 주택 등의 건축물을 건축하였을 때에 비로소 발생한다고 볼 것은 아니다.
(3) 따라서 택지개발사업으로 조성된 택지에 그 개발계획에서 정해진 규모 및 용도에 따라 건축물이 건축된 경우 수도법령에 따른 상수도원인자부담금 납부의무는 택지개발사업의 사업시행자가 부담하는 것이 원칙이고, 해당 건축물이 원래 택지개발사업에서 예정된 범위를 초과하는 등의 특별한 사정이 없는 한 택지를 분양받아 건축물의 건축행위를 한 자는 별도로 상수도원인자부담금 납부의무를 부담하지 않는다고 보아야 한다(대법원 2020. 7. 29. 선고 2019두30140 판결 참조).
나. 판단
이러한 법리에 비추어 앞서 본 사실관계를 살펴본다.
이 사건에서 한국토지주택공사가 이 사건 택지개발사업을 시행하였고, 원고는 한국토지주택공사가 조성한 택지인 이 사건 사업지구를 분양받아 이 사건 주택건설사업을 시행한 건축주이다. 따라서 이 사건 사업지구에 이 사건 택지개발사업에서 예정된 범위를 초과하는 규모의 건축물이 건축되었다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 이 사건 사업지구와 관련하여 수도법 제71조 제1항과 그 하위 법령에 따른 상수도원인자부담금 납부의무를 부담하는 자는 이 사건 택지개발사업을 시행하여 ‘수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자’에 해당하는 한국토지주택공사이고, 원고는 상수도원인자부담금 납부의무자가 아니라고 보아야 한다.
같은 취지에서 이 사건 상수도원인자부담금 부과처분이 상수도원인자부담금 납부의무를 부담하지 않는 자를 상대방으로 한 것으로서 위법하다고 한 원심의 판단에 상고이유 주장과 같이 수도법상 상수도원인자부담금 납부의무자 등에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.
3. 구 지방자치법 제138조에 따른 분담금 납부의무의 주체
가. 구 지방자치법의 관련 규정과 법리
(1) 구 지방자치법에 따르면 조례로 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다(제22조 단서). 지방자치단체는 그 재산 또는 공공시설의 설치로 ‘주민’의 일부가 특히 이익을 받으면 이익을 받는 자로부터 그 이익의 범위에서 분담금을 징수할 수 있고(제138조), 그 분담금의 징수에 관한 사항은 조례로 정한다(제139조 제1항). 이 사건 시설분담금의 징수를 규정한 이 사건 수도급수 조례 제15조는 구 지방자치법 제138조, 제139조 제1항의 위임에 근거한 것이므로, 이 사건 시설분담금의 납부의무자는 기본적으로 해당 지방자치단체의 ‘주민’이어야 한다.
(2) 구 지방자치법은 여러 조항에서 권리·의무의 주체이자 법적 규율의 상대방으로서 ‘주민’이라는 용어를 사용하고 있다. 그런데 구 지방자치법에 달리 ‘주민’의 개념을 정의하는 규정이 없고, 그 입법 목적, 요건과 효과를 달리하는 다양한 제도들에 관한 규정이 있다는 점을 고려하면, 구 지방자치법이 단일한 주민 개념을 전제하고 있는 것으로 보기 어렵다. 자연인이든 법인이든 누군가가 구 지방자치법상 주민에 해당하는지 여부는 각 해당 제도별로 제도의 목적과 특성, 구 지방자치법뿐만 아니라 관계 법령에 흩어져 있는 관련 규정들의 문언, 내용과 체계 등을 고려하여 개별적으로 판단할 수밖에 없다. 이하에서 구체적으로 살펴본다.
(3) 구 지방자치법은 10개 장으로 구성되어 있는데 그중 제2장은 ‘주민’이라는 제목으로 주민의 다양한 참여권과 의무를 규정하고 있다. 제2장의 첫 번째에 위치한 제12조에서 ‘주민의 자격’이라는 제목으로 "지방자치단체의 구역 안에 주소를 가진 자는 그 지방자치단체의 주민이 된다."라고 정한 다음, 제13조 제1항에서 지방자치단체의 재산·공공시설 이용권, 지방자치단체로부터 균등한 혜택을 받을 권리, 제13조 제2항에서 지방선거 참여권, 제14조에서 주민투표 참여권, 제15조에서 조례의 제정·개폐 청구권, 제16조에서 주민의 감사청구권, 제17조에서 주민소송 제기권, 제20조에서 주민소환 청구권을 정하고 있고, 마지막으로 제21조에서 "주민은 법령으로 정하는 바에 따라 소속 지방자치단체의 비용을 분담하여야 하는 의무를 진다."라고 정하고 있다.
구 지방자치법 제13조 제2항, 제14조, 제15조, 제16조, 제17조, 제20조에 따른 참여권 등의 경우 구 지방자치법 자체나 관련 법률에서 일정한 연령 이상 또는 주민등록을 참여자격으로 정하고 있으므로(공직선거법 제15조, 주민투표법 제5조 및 「주민소환에 관한 법률」 제3조 참조) 자연인만을 대상으로 함이 분명하고, 제12조는 기본적으로 제2장에서 정한 다양한 참여권 등을 행사할 수 있는 주민의 자격을 명확히 하려는 의도로 만들어진 규정이라고 볼 수 있다. 그러나 제13조 제1항에서 정한 재산·공공시설 이용권, 균등한 혜택을 받을 권리와 제21조에서 정한 비용분담 의무의 경우 자연인만을 대상으로 한 규정이라고 볼 수 없다.
(4) 구 지방자치법은 제7장 ‘재무’ 부분에 있는 제138조에서 "지방자치단체는 그 재산 또는 공공시설의 설치로 주민의 일부가 특히 이익을 받으면 이익을 받는 자로부터 그 이익의 범위에서 분담금을 징수할 수 있다."라고 정하고 있다. 구 지방자치법 제138조에 따른 분담금은 지방자치단체의 재산, 공공시설의 설치에 드는 비용 중에서 그 재산이나 공공시설을 수익하는 주민이 수익의 범위 안에서 그 비용의 일부를 분담하도록 하는 것으로서 수익자부담금의 성격을 가진다.
한편 구 지방자치법은 제7장 제135조에서 "지방자치단체는 법률로 정하는 바에 따라 지방세를 부과·징수할 수 있다."라고 정하고 있다. 지방세 세목 중 하나인 ‘주민세’는 지방자치단체가 행정서비스를 제공하기 위하여 필요한 경비의 부담을 주민들에게 분담하도록 하는 조세로서 주민들이 지방자치단체로부터 행정서비스를 받고 있는 것에 착안하여 널리 그 부담을 분담하도록 하고 있다. 구 지방세법(2020. 12. 29. 법률 제17769호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지방세법’이라 한다)상 주민세는 균등분, 재산분, 종업원분으로 구분되는데, 균등분은 인두세의 성격을 가진 조세로서 주민이라고 하는 지방자치단체의 구성원 자격으로서 그가 속한 단체에 납부하는 최소한도의 기본회비에 해당한다(헌법재판소 2005. 10. 27. 선고 2004헌가22 전원재판부 결정 참조). 구 지방세법은 균등분 주민세의 납세의무자를 ‘지방자치단체에 주소를 둔 개인’, ‘지방자치단체에 사업소를 둔 법인’ 등으로 규정하면서(제75조 제1항), 사업소를 ‘인적 및 물적 설비를 갖추고 계속하여 사업 또는 사무가 이루어지는 장소’라고 정의하고 있다(제74조 제4호).
이와 같은 구 지방자치법 제138조에 따른 분담금 제도의 취지와 균등분 주민세 제도와의 관계 등을 모두 종합하면, 구 지방자치법 제138조에 따른 분담금 납부의무자인 ‘주민’은 균등분 주민세의 납부의무자인 ‘주민’과 기본적으로 동일하되, 다만 ‘지방자치단체의 재산 또는 공공시설의 설치로 주민의 일부가 특히 이익을 받은 경우’로 한정된다는 차이점이 있을 뿐이라고 보아야 한다. 따라서 법인의 경우 해당 지방자치단체의 구역 안에 주된 사무소 또는 본점을 두고 있지 않더라도 ‘사업소’를 두고 있다면 구 지방자치법 제138조에 따른 분담금 납부의무자인 ‘주민’에 해당한다.
(5) 구 지방자치법 제12조가 ‘주민의 자격’을 ‘지방자치단체의 구역 안에 주소를 가진 자’로 정하고 있으나 이는 위에서 본 바와 같이 주로 자연인의 참여권 등을 염두에 두고 만들어진 규정이고, 구 지방자치법은 주소의 의미에 관하여 별도의 규정을 두고 있지 않다. 민법 제36조가 ‘법인의 주소’를 ‘주된 사무소의 소재지’로, 상법 제171조는 ‘회사의 주소’를 ‘본점 소재지’로 정하고 있으나, 이는 민법과 상법의 적용에서 일정한 장소를 법률관계의 기준으로 삼기 위한 필요에서 만들어진 규정이다. 따라서 구 지방자치법 제138조에 따른 분담금 납부의무와 관련하여 법인의 주소가 주된 사무소나 본점의 소재지로 한정된다고 볼 것은 아니다.
어떤 법인이 해당 지방자치단체에서 인적·물적 설비를 갖추고 계속적으로 사업을 영위하면서 해당 지방자치단체의 재산 또는 공공시설의 설치로 특히 이익을 받는 경우에는 구 지방자치법 제138조에 따른 분담금 납부의무자가 될 수 있다고 보아야 한다. 특히 구 지방자치법 제138조에 근거하여 분담금 제도를 구체화한 조례에서 정한 분담금 부과 요건을 충족하는 경우에는 부담금 이중부과 등과 같은 특별한 사정이 없는 한 조례 규정에 따라 분담금을 납부할 의무가 있다고 보아야 한다(대법원 2021. 4. 29. 선고 2016두45240 판결 등 참조).
나. 판단
이러한 법리에 비추어 앞서 본 사실관계를 살펴본다.
원고가 이 사건 아파트와 이 사건 상가를 신축하는 사업을 시행하는 과정에서 만일 울산광역시에 인적·물적 설비를 갖추고 계속하여 사업을 하였다면 울산광역시 구역 안에 ‘사업소’를 둔 것으로서 당시 울산광역시에 주소를 가진 주민에 해당한다고 볼 여지가 있다. 나아가 만일 원고가 울산광역시 주민에 해당하고 원고가 건축한 개별 건축물에 울산광역시 수도시설로부터 상수도를 공급받을 수 있었다면, 원고가 개별 건축물에서 울산광역시로부터 상수도를 직접 공급받는 것은 아니더라도 상수도를 공급받을 수 있는 상태의 개별 건축물을 제3자에게 분양함으로써 울산광역시의 수도시설 설치로 특히 이익을 받았다고 보는 것이 타당하다.
그런데도 원심은, 원고의 본점 소재지가 성남시라는 이유만으로 원고를 울산광역시 주민이 아니라고 단정하여 구 지방자치법 제138조에 따른 분담금 납부의무자가 될 수 없다고 보아, 이와 다른 전제에 선 이 사건 시설분담금 부과처분은 이 사건 수도급수 조례의 모법인 구 지방자치법 제138조에 위배되어 위법하다고 판단하였다. 이러한 원심의 판단에는 구 지방자치법 제138조에서 ‘주민’에 관한 법리를 오해하여 필요한 심리를 다하지 않음으로써 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.
4. 결론
그러므로 원심판결 중 이 사건 시설분담금 부과처분 취소청구에 관한 피고 패소 부분을 파기하고 이 부분 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하며, 피고의 나머지 상고를 기각하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 박정화(재판장) 김선수 노태악(주심) 오경미