【원 고】
주식회사 코엔텍(소송대리인 법무법인 신아 (유한) 외 1인)
【피 고】
울산광역시장
【변론종결】
2020. 6. 4.
【주 문】
1. 피고가 2019. 9. 6. 원고에 대하여 한 산업단지개발계획변경신청 거부처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청 구 취 지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 폐기물처리업 등을 목적으로 하는 회사로서, 2019. 3. 19. 피고에게 다음과 같은 내용으로 울산ㆍ미포 국가산업단지(이하 ‘이 사건 산업단지’라 한다) 개발계획변경신청서를 제출하였다(이하 ‘이 사건 1차 신청’이라 한다).
■ 산업단지 명칭 : 울산-미포 국가산업단지■ 개발계획변경대상지역 지정목적 및 필요성 : 폐자원을 소각하여 발생하는 폐열을 회수하여 에너지원으로 대체함으로써 자원 재이용율을 높이고, 인근 사업장에 열에너지를 공급하여 화석연료의 사용절감을 유도함. 이로써 온실가스 배출총량을 감소시키고자 하는 국가기후변화정책에 부응하고자, 소각시설 용량(1기, 163톤/일)을 증설하고자 함. ■ 변경내용(시설개요) : 소각시설 163톤/일 증설(조서변경 : 626톤/일)
나. 피고는 2019. 5. 8. ‘국가산업단지 대기보전특별대책지역 대기배출시설(소각시설) 설치 제한 검토 보고’라는 제목의 문서를 작성하였고(이하 ‘이 사건 보고서’라 한다), 이에 근거하여 2019. 5. 16. 다음과 같이 원고의 위 개발계획변경신청을 거부한다고 원고에게 회신하였다(이하 ‘이 사건 1차 거부처분’이라 한다).
가. 울산ㆍ미포국가산업단지는 환경정책기본법에 제38조에 따라 대기보전특별대책지역으로 대기환경보전법 제23조 제6항에 따라 대기오염물질이 연간 10톤 이상인 배출시설을 설치하는 경우 등으로 환경기준의 유지가 곤란하거나 주민의 건강ㆍ재산 등에 위해를 끼칠 우려가 있을 경우 대기배출시설의 설치를 제한할 수 있다.나. 우리 시 미세먼지(PM-2.5) 연평균 농도는 환경기준을 초과하고, 특정대기유해물질의 위해성에 대한 각종 언론보도와 미세먼지로 인한 비상저감조치가 발령되는 등 시민 건강에 대한 불안이 고조되고 있으며, 대기관리권역의 대기환경개선에 관한 특별법(2019. 4. 3. 공포)에 의한 배출허용총량제 시행을 앞두고 있다. 이에 따라 우리 시는 외지 폐기물이 높은 비중을 차지하고 있는 사업장 폐기물소각시설로 인한 특정대기유해물질 및 미세먼지 오염물질 배출증가를 사전 예방하는 차원에서 대기특별대책지역의 소각시설 신ㆍ증설을 제한하고 있다.다. 향후 소각시설 신ㆍ증설 제한여부는 대기관리권역의 대기환경개선에 관한 특별법(2020. 4. 3.)에 의한 배출허용총량제가 시행되고, 미세먼지 환경기준 준수 등 제반 여건 변경 시 재검토 예정이다.
다. 원고는 증설시설에 질소산화물 저감장치 SCR과 각종 오염방지시설을 추가할 것을 계획하고, 증설시설의 영향을 예측하기 위해 주식회사 푸른이엔텍에 환경성검토를 의뢰한 후 2019. 8. 9. 위 환경성검토서(이하 ‘이 사건 환경성검토’라 한다)를 첨부하여 피고에게 다시 다음과 같은 내용으로 울산ㆍ미포 국가산업단지 개발계획변경신청서를 제출하였다(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다).
■ 산업단지 명칭 : 울산-미포 국가산업단지■ 개발계획변경대상지역 지정목적 및 필요성 : 폐자원을 소각 후 발생하는 폐열 에너지(스팀)을 회수하여 인근 사업장으로 공급함으로써 화석연료 사용을 대체하고 울산의 대기환경을 개선하여 정부의 자원순환 정책에 이바지하고, 기업의 경쟁력 강화, 신규 고용창출 등 지역 사회발전을 목적으로 소각시설(1기추가, 163톤/일)을 증설하고자 함(2019. 3. 19. 요청한 개발계획 변경요청 내용에 대기오염물질의 증가 우려 부분에 대한 방지대책과 그로 인한 대기 환경 개선 효과를 분석 제시함). ■ 변경내용(시설개요) : 소각시설 163톤/일 증설(조서변경 : 626톤/일)
라. 그러나 피고는 2019. 9. 6. 다음과 같이 원고의 위 개발계획변경신청을 거부한다고 원고에게 회신하였다(이하 ‘이 사건 거부처분’이라 한다).
가. 우리 시 미세먼지(PM-2.5) 연평균 농도는 환경기준을 초과하고 있고, 특정대기유해물질의 위해성에 대한 각종 보도와 미세먼지로 인한 비상저감조치가 발령되는 등 시민 건강에 대한 불안이 고조되고 있으며, 대기관리권역의 대기환경개선에 관한 특별법(2019. 4. 3. 공포)에 의한 배출허용총량제 시행을 앞두고 있음.나. 이에 기업체의 환경시설 투자 등 자발적인 대기오염물질 저감 조치와 더불어 우리 시는 지역 대기질에 크게 영향을 미치는 폐기물소각시설, 고형연료사용시설 등 특정 대기배출시설에 대한 신ㆍ증설을 제한하는 대기정책을 추진하고 있음.다. 특히 사업장폐기물 소각시설의 경우 외지 폐기물 반입 증가 및 신ㆍ증설에 따른 특정대기유해물질 및 미세먼지 등 오염물질 배출 증가가 우려되어 울산ㆍ미포 및 온산 국가산업단지 안에서 대기배출시설 중 대기오염물질(먼지, 황산화물 및 질소산화물)의 발생량 합계가 연간 10톤 이상인 사업장폐기물 소각시설의 신규 설치 및 증설을 제한하고 있음.라. 귀사에서 배출하는 연간 대기오염물질 발생량은 2,912.03톤이고, 금번 사업계획(소각처리 용량 증가 : 463톤/일 -> 626톤/일)은 대기배출시설인 소각시설 1기를 증설하고자 하는 것이므로 증설계획인 소각시설은 대기배출시설 신ㆍ증설 제한 대상에 해당함.마. 또한 SKC의 LNG 보일러를 대체하여 비용절감 및 온실가스 배출을 저감한다고 하였으나, LNG, 경유 등 화석연료는 연소시 먼지, 질소산화물 등 일반적인 대기오염물질을 배출하는 반면에 폐기물을 소각할 경우 다이옥신, 염화수소, 포름알데히드, 카드뮴, 납 등 시민 건강과 환경에 직ㆍ간접적인 위해를 끼치는 다양한 종류의 특정대기유해물질을 배출하므로 비용절감 및 온실가스 배출 저감과 비교할 수 없음.바. 참고로, 소각시설 신ㆍ증설 제한은 대기관리권역의 대기환경개선에 관한 특별법(2020. 4. 3.)에 의한 배출허용총량제가 시행되고 미세먼지 환경기준 준수 등 제반여건 변경 시 재검토 예정임. 끝.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제1, 3호증의 각 기재, 증인 소외인의 증언, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 거부처분의 적법 여부
가. 원고 주장의 요지
1) 이 사건 신청에 따른 소각시설의 증설은 환경기준 유지에 유리하고, 주민의 건강ㆍ재산, 동식물의 생육에 위해를 끼칠 우려를 감소시키는바, 이에 대한 허가는 기속행위에 해당함에도 불구하고 피고는 이 사건 신청을 거부하였으므로 이 사건 거부처분은 위법하다.
2) 이 사건 신청에 따른 소각시설의 증설 허가가 재량행위에 해당한다고 하더라도, 이 사건 거부처분은 다음과 같은 이유로 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로서 취소되어야 한다.
가) 이 사건 거부처분은 사실상 사업장폐기물 처리업체의 영업구역을 제한하는 것으로서 폐기물관리법 제25조 제7항에 위배된다.
나) 피고는 이 사건 산업단지의 사업장폐기물 소각시설 일체에 대한 신ㆍ증설을 제한한다는 이유로 이 사건 거부처분을 하였는바, 이 사건 신청에 대하여 이익형량을 전혀 행하지 아니하였고, 이익형량을 하였다고 하더라도 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락하였으며, 정당성과 객관성이 결여되었다.
다) 피고는 원고 인근의 NC울산 주식회사(이하 ‘NC울산’이라 한다)의 소각로 증설을 내용으로 하는 산업단지개발계획변경신청에 대하여 2019. 3. 14.경 변경승인처분을 하였음에도 불구하고, 비슷한 시기에 이루어진 이 사건 신청에 대하여는 합리적인 이유 없이 거부하였는바, 이 사건 거부처분은 평등의 원칙에 반한다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 관련 법리
가) 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설ㆍ정비ㆍ개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합ㆍ조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 않아 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안ㆍ결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다(대법원 2011. 2. 24. 선고 2010두21464 판결 참조).
나) 다만 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호 간과 사익 상호 간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안ㆍ결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 된다(대법원 2012. 1. 12. 선고 2010두5806 판결 참조).
2) 구체적인 판단
가) 이 사건 신청에 따른 허가가 기속행위에 해당하는지 여부
(1) 행정계획결정에 관한 위와 같은 법리에다가, 산업입지 및 개발에 관한 법률(이하 ‘산업입지법’이라고 한다) 등의 규정의 형식이나 체제 또는 문언에 의할 때, 국토교통부장관이 국가산업단지 개발계획을 수립하거나 국토교통부장관의 위임을 받은 시ㆍ도지사가 그 개발계획을 변경하는 행위는 행정청의 재량행위에 해당한다고 봄이 타당하고, 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 받아들이지 아니한다.
(2) 다만, 이 사건 거부처분이 실질적으로는 대기환경보전법상 배출시설의 설치를 거부하는 결과를 초래하므로 이에 관하여 살피건대, 대기환경보전법 제23조 제8항은 ‘시ㆍ도지사는 배출시설로부터 나오는 특정대기유해물질이나 특별대책지역의 배출시설로부터 나오는 대기오염물질로 인하여 환경기준의 유지가 곤란하거나 주민의 건강ㆍ재산, 동식물의 생육에 심각한 위해를 끼칠 우려가 있다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 특정대기유해물질을 배출하는 배출시설의 설치 또는 특별대책지역에서의 배출시설 설치를 제한할 수 있다’라고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제12조 제2호는 ‘위 법규정에 따라 시ㆍ도지사가 배출시설의 설치를 제한할 수 있는 경우로서 대기오염물질(먼지ㆍ황산화물 및 질소산화물만 해당한다)의 발생량 합계가 연간 10톤 이상인 배출시설을 특별대책지역에 설치하는 경우’를 규정하고 있는바, 배출시설의 설치는 국민건강이나 환경의 보전에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점과 대기오염으로 인한 국민건강이나 환경에 관한 위해를 예방하고 대기환경을 적정하고 지속가능하게 관리ㆍ보전하여 모든 국민이 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있게 하려는 대기환경보전법의 목적(제1조) 등을 고려하면, 시ㆍ도지사는 대기환경보전법 시행령 제12조 각 호에서 정한 사유에 준하는 사유로서 환경기준의 유지가 곤란하거나 주민의 건강ㆍ재산, 동식물의 생육에 심각한 위해를 끼칠 우려가 있다고 인정되는 등 중대한 공익상의 필요가 있을 때에는 허가를 거부할 수 있다고 보는 것이 타당하다(대법원 2013. 5. 9. 선고 2012두22799 판결 등 참조). 따라서 이 사건 신청에 대한 허가 여부는 피고의 재량행위에 속한다고 보아야 할 것이므로, 원고의 위 주장 역시 받아들이지 아니한다.
나) 이 사건 거부처분의 재량권 일탈ㆍ남용 여부
(1) 이 사건 거부처분이 사실상 사업장폐기물 처리업체의 영업구역을 제한하는 것으로서 폐기물관리법 제25조 제7항에 위배되는지 여부
살피건대, 이 사건 거부처분으로 인하여 원고가 구하는 바와 같은 사업장폐기물 소각시설의 증설을 하지 못하게 되는 결과가 발생한다는 점에 대하여는 당사자 사이에 다툼이 없으나, 갑 제2, 4호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 거부처분의 근거는 폐기물관리법이 아니라 산업입지법과 대기환경보전법인 것이 분명한 점, 원고가 가지고 있는 기존의 소각시설로는 종전과 동일하게 영업을 할 수 있으므로 이 사건 거부처분으로 원고가 영업구역을 제한받는 것이라 할 수 없는 점 등을 인정할 수 있는바, 이를 종합하면 이 사건 거부처분이 폐기물관리법 제25조 제7항에 위배된다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.
(2) 이 사건 거부처분의 비례 원칙 위배 여부
살피건대, 앞서 든 각 증거, 갑 제10 내지 12, 17, 22, 23, 30, 31, 36, 39, 44, 45호증, 을 제3, 8호증의 각 기재, 증인 소외 2, 소외인의 각 증언 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 피고는 이 사건 거부처분을 하면서 이익형량을 전혀 행하지 아니하였거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락하여, 그 정당성과 객관성이 결여되었다 할 것이어서, 이 사건 거부처분은 재량권을 남용하거나 그 범위를 일탈한 것으로서 위법하여 취소되어야 한다.
① 피고는 이 사건 1차 거부처분과 이 사건 거부처분에서, ㉠ 이 사건 산업단지는 환경정책기본법에 따른 대기보전특별대책지역으로 지정된 곳으로 대기배출시설의 설치를 제한할 수 있는데, 울산의 초미세먼지(PM-2.5) 연평균 농도는 환경기준을 초과하고 있고, 특정대기유해물질의 위해성에 대한 각종 보도와 미세먼지로 인한 비상저감조치가 발령되는 등 시민 건강에 대한 불안이 고조되고 있으며, ㉡ 특히 사업장폐기물 소각시설의 경우 외지 폐기물 반입 증가 및 신ㆍ증설에 따른 특정대기유해물질 및 미세먼지 등 오염물질 배출증가가 우려되므로, 울산ㆍ미포 및 온산 국가산업단지 안에서 대기오염물질 발생량 합계 연간 10톤 이상인 사업장폐기물 소각시설의 신규 설치 및 증설을 제한한다고 위 처분의 근거를 제시한 바 있다[이에 더하여 피고는 2020. 4. 7.자 준비서면에서, 원고를 포함한 울산 대기보전특별대책지역(울산ㆍ미포, 온산국가산업단지) 내 모든 사업장폐기물 소각시설에 대하여 일체의 신ㆍ증설을 제한하기로 하였다는 취지를 밝히기도 하였다].
② 그런데, ㉠ 국립환경과학원이 2018. 7. 발행한 ‘2015 국가 대기오염물질배출량’ 및 2019. 7. 발행한 ‘2016 국가 대기오염물질배출량’에 의하면 폐기물 처리업체에서 발생되는 초미세먼지(PM-2.5)의 양은 전체의 0.2% 내지 0.3%에 불과하고, 나머지는 다른 영역에서 발생되고 있어, 초미세먼지(PM-2.5) 환경기준의 준수를 위하여 사업장폐기물 소각시설에 대하여만 일체의 신ㆍ증설을 제한하는 것이 필수적이라고 단정하기 어려운 점, ㉡ 원고는 현재 K-1 1호기(허가용량 150톤/일), K-1 2호기(허가용량 150톤/일), K-2(허가용량 163톤/일) 등 총 3기의 소각시설을 운영하고 있는바, 원고가 이 사건 신청에 따라 증설하고자 하는 소각시설인 K-3는 K-2를 모델로 설계한 것으로 K-2와 동일한 규모이고 K-2와 유사한 정도의 오염물질을 배출할 것으로 보이는데, 원고의 K-2 가동 시작 시점인 2016. 1. 1. 이후로 울산의 초미세먼지 농도는 2015년 대비 감소하였고 이후에도 큰 변동 없이 유지되고 있는 점, ㉢ 피고는 폐기물 소각의 경우 다이옥신, 염화수소, 포름알데히드, 카드뮴, 납 등 특정대기유해물질이 발생된다는 점을 지적하나, 이 사건 신청에 따른 소각시설의 증설 시 위 특정대기유해물질이 대기환경보전법상 배출허용기준을 초과하여 발생하게 된다는 점 등에 관하여는 구체적인 근거를 제시하고 있지 아니한 반면, 원고는 이 사건 환경성검토서를 작성하여 오염물질 예측배출량을 산출하고 이를 기초로 인근의 환경영향을 평가한 뒤 그 저감대책을 마련하고 있으며, 위와 같은 환경성검토서를 통해 미세먼지, 아황산가스, 이산화질소 등 대기환경오염물질에 대한 환경기준 충족 여부에 관한 구체적 자료를 제시한 바 있는 점, ㉣ 원고는 이 사건 신청에 따라 설치하고자 하는 소각시설에 이전보다 강화된 대기오염 방지시설(SCR 등)을 설치하여 대기에 미치는 영향을 저감시키려 하고 있고, 위 소각시설에는 굴뚝원격감시체계 즉, TMS(Telemonitoring Systems)가 부착되어 사업장 굴뚝에서 배출되는 대기오염물질을 자동측정기기로 측정하고 이를 관제센터와 온라인으로 연결하여 24시간 감시하는 등 관할 행정관청으로서는 대기오염물질의 배출에 대한 감독이 가능할 것으로 보이는 점, ㉤ 피고는 NC울산의 소각시설 증설을 내용으로 하는 산업단지개발계획변경신청에 대하여 2019. 3. 14.자로 변경승인처분을 한 바 있고, 그 이후 특별한 사정변경이 있는 것으로 보이지도 않으며, 피고 스스로도 생활폐기물의 소각을 위하여 성암소각장의 증설계획을 추진 중인 점 등이 인정되는바, 피고가 제출한 증거만으로는 미세먼지 환경기준의 준수 내지 특정대기유해물질의 저감을 위하여 반드시 이 사건 산업단지 사업장폐기물 소각시설 일체의 신ㆍ증설을 제한하여야 한다는 점을 단정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.
③ 이 사건 보고서에 의하면, 2015년부터 2017년까지의 통계에 의하면 울산광역시 관내 사업장폐기물 소각업체의 처리능력에 여유가 있어 관외지역 발생 소각폐기물의 반입이 증가되고 있는바, 피고는 외지 폐기물 반입 증가로 인하여 울산광역시의 대기오염이 가중될 우려가 있으므로 폐기물 소각시설의 신규 설치 및 증설이 불필요하고 이를 제한하여야 한다는 것을 이 사건 처분의 주요 근거로 제시하고 있으나, ㉠ 그 발생이 불가피한 사업장폐기물의 처리는 전 국민의 이익을 위하여 지방자치단체 단위에서가 아니라 국가 단위에서 수급이 조절되어야 하는 점에 비추어 볼 때 폐기물 소각시설의 처리능력에 여유가 있는지 여부 역시 울산광역시 관내만을 기준으로 판단할 것은 아닌바, 울산광역시 관외지역 발생 소각폐기물을 반입할 가능성이 있다는 이유로 소각시설의 신ㆍ증설을 제한함은 타당하지 아니한 점, ㉡ 울산광역시의 폐기물 처리업체라도 전국의 폐기물 배출시설을 대상으로 사업을 할 수 있는바 울산광역시 관외지역 발생 소각폐기물의 반입을 금지할 수는 없다고 보이는 점, ㉢ 환경부는 2019. 12. 12.자로 ‘일부 지자체는 법령에 위임근거가 없는데도 조례ㆍ지침 등을 시행하거나 민원해소권고, 타 지역 폐기물 반입 등의 사유로 인ㆍ허가를 지연하고 있는바, 폐기물의 안정적 처분기반이 조기에 확보될 수 있도록 법령에 근거없이 인ㆍ허가를 지연하는 사례가 없도록 협조하라’는 취지의 ‘폐기물 소각ㆍ매립시설의 원활한 인ㆍ허가를 위한 협조요청’ 공문을 발송하기도 하였고, 권역별 국가산업단지에 산업폐기물 공공소각장 4~5기 설치를 계획하고 있는 것으로 보이는바 국가적으로 폐기물 소각시설의 신ㆍ증설 필요성이 없다고 단정하기 어려운 점, ㉣ 피고는 NC울산의 소각시설 증설을 내용으로 하는 산업단지개발계획변경신청에 대하여는 2019. 3. 14.자로 변경승인처분을 한 바 있고, 그 이후 특별한 사정변경이 있는 것으로 보이지도 않는 점 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 거부처분 당시 울산광역시 관내 소각시설에 여유가 있어 소각시설의 신규 설치 및 증설이 이루어지면 외지 폐기물 반입 증가로 인하여 대기오염이 가중될 우려가 있으므로 이 사건 신청을 거부한다는 것은 적법한 처분사유라고 볼 수 없다.
④ 또한 피고는 향후 배출시설 허가 단계에서 다시 원고로 하여금 산업단지개발계획상 보완이 필요한 환경피해 저감계획을 마련하도록 하는 내용의 조건이나 부담을 부가할 수도 있고, 시설 운영 단계에서 감독을 통하여 환경 피해를 막기 위한 조치를 강구할 수도 있으며(이에 대하여 피고는 원고와 같은 사업장폐기물 소각업체의 경우 대기오염 관련 법규위반 비율이 높다는 이유로 엄격한 관리가 필요하다는 취지의 주장을 하나, 2010년 이후로 원고가 대기오염 관련 법규 위반사항으로 적발된 것은 15회가 있었는데, 그 중 13회는 K-1에 의한 위반사례였고, 이 사건 신청에 따른 증설 대상인 K-3의 모델인 K-2의 경우 위반으로 적발된 사례가 5년간 2회에 불과하였던 점에 비추어 피고의 위 주장은 받아들이기 어렵다), 원고가 당초 계획한 내용과 달리 환경오염물질 방지시설을 설치하지 않거나 법에서 정한 기준을 초과하는 오염물질이 배출되는 등 문제가 발생하면, 그러한 사유를 근거로 시설의 가동을 중단시키는 등의 조치를 취할 수 있는 점 등을 종합하여 볼 때, 산업단지개발계획 단계에서 막연한 가능성만으로 아예 소각시설의 신규 설치 및 증설을 금지하는 것은 부당하다.
(3) 이 사건 거부처분의 평등 원칙 위배 여부
살피건대, 앞서 든 각 증거, 갑 제40, 46호증, 을 제3호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 피고의 이 사건 거부처분은 평등원칙을 위반한 것이어서, 이 사건 거부처분은 재량권을 남용하거나 그 범위를 일탈한 것으로서 위법하여 취소되어야 한다.
① 피고는 원고와 200m 거리에 위치한 NC울산의 소각시설 증설을 내용으로 하는 산업단지개발계획변경신청에 대하여 2019. 3. 14.자로 변경승인처분을 하여, NC울산의 소각시설 소각규모는 합계 ‘94톤/일’에서 합계 ‘300톤/일’으로 증설할 수 있게 되었는바, 위 처분으로 인하여 NC울산의 소각시설의 소각 규모는 ‘206톤/일’이 증가하게 되었다.
② 피고는 2019. 3. 3.경부터 원고가 이 사건 신청을 계획하고 있던 것을 인식하고 있었는데, 원고가 2019. 3. 19.경 한 이 사건 1차 신청 및 이 사건 신청에서 요청한 증설의 규모는 ‘163톤/일’이었다.
③ 피고는 2019. 5. 8.경 이 사건 보고서를 작성하였고 이에 근거하여 2019. 5. 16.경 이 사건 1차 거부처분을 하였으며, 이에 원고는 증설시설에 질소산화물 저감장치 SCR과 각종 오염방지시설을 추가할 것을 계획하고, 증설시설의 영향을 예측하기 위해 이 사건 환경성검토를 첨부하는 등 이 사건 1차 신청을 보완하여 2019. 8. 9.경 이 사건 신청을 하였으나, 피고는 2019. 9. 6.경 위 신청을 거부하는 이 사건 거부처분을 하였다.
④ 피고는 행정청의 재량이 있으므로 NC울산에 대해 승인처분을 한 이후, 이 사건 1차 신청 및 이 사건 신청에 대하여는 그와 별개로 판단할 수 있다고 보아야 한다는 취지의 주장을 하나, 행정청이 재량을 가지고 있다고 하여 그것이 합리적 이유 없이 차별취급을 할 수 있는 근거가 되는 것은 아니라 할 것이므로 피고가 위와 같이 처분을 하기 위해서는 마땅히 합리적인 근거가 있어야 할 것인데, 앞서 살핀 바와 같이 피고가 2019. 3. 14.자로 NC울산의 소각시설 증설을 내용으로 하는 산업단지개발계획변경신청에 대하여 변경승인처분을 한 이후 이 사건 보고서를 작성하기 이전에 위 신청과 유사한 내용의 이 사건 1차 신청이 있던 상황에서, 위 승인처분 이후 급격한 대기오염의 악화로 인하여 소각시설의 추가 설립을 제한할 사유가 생겼다는 점이나 NC울산의 신청에 따른 대기오염의 위험성에 비하여 이 사건 1차 신청 및 이 사건 신청에 따른 대기오염의 위험성이 더 크다는 점 등 이 사건 1차 신청 및 이 사건 신청을 위 NC울산의 신청과 달리 거부하여야 할만한 특별한 사정변경이 있었다는 점을 인정할만한 아무런 증거가 없다.
⑤ 앞서 살핀 바와 같이 이 사건 보고서에 따르면 이 사건 신청을 거부한 가장 주요한 이유는 울산광역시 관외지역에서 발생하는 소각폐기물의 반입을 막기 위한 것으로 판단되는바, NC울산의 신청과 이 사건 신청을 달리 취급할 합리적인 이유를 찾기 어렵다.
3. 결론
그렇다면 이 사건 거부처분은 위법하므로 그 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다
(별지 생략).
판사 정재우(재판장) 김정성 노민식