【원고, 상고인】
【피고, 피상고인】
금산군수 (소송대리인 한밭 법무법인 담당변호사 강병열 외 3인)
【원심판결】
대전고법 2017. 7. 20. 선고 2017누10331 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 구 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(2015. 12. 1. 법률 제13526호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 가축분뇨법’이라고 한다) 제8조 제1항 제1호에 의하면, 시장·군수·구청장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 ‘주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역’ 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정·고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다.
이는 주거지역으로부터 일정 거리를 이격하여 가축을 사육하도록 함으로써 가축사육으로 인하여 발생하는 악취·폐수·대기오염 등으로부터 인근 주민들의 생활환경상의 피해를 방지하기 위한 것이다. 위 조항은 ‘지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전’이라는 목적을 위하여 ‘주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역’을 대상으로 가축사육을 제한하는 구역을 지정하도록 규정함으로써 가축사육 제한구역의 실질적 기준의 대강을 정하는 한편, 가축사육 제한구역 지정에 관한 기준의 세부 내용은 각 지방자치단체의 실정 등에 맞게 전문적·기술적 판단과 정책적 고려에 따라 규율할 필요성을 인정하여 ‘지역주민의 생활환경보전’, ‘주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역’과 같은 추상적인 개념을 사용함으로써 시장·군수·구청장이 가축사육 제한구역을 지정하기 위한 구체적인 기준을 조례로 정하도록 하였다.
이에 따라 구 「금산군 가축사육 제한구역 조례」(2015. 9. 7. 금산군 조례 제1996호로 개정되어 2016. 11. 23. 금산군 조례 제2065호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 조례’라고 한다) 제3조 제1항 제1호 [별표 2]는 가축종류별로 주거 밀집지역으로부터의 거리제한을 정하였는데, 돼지의 경우 최소제한거리가 1,200m이다.
2. 원심은 적법하게 채택한 증거에 의하여, 다음과 같은 사실을 인정하였다.
가. 이 사건 조례로 개정되기 전의 구 「금산군 가축사육 제한구역 조례」(2015. 9. 7. 금산군 조례 제1996호로 개정되기 전의 것)에 의하면 돼지 사육 제한구역이 주거 밀집지역으로부터 400m였다. 그런데 위와 같은 거리제한은 인근 지방자치단체와 비교하면 상대적으로 좁은 편이어서 금산군에 축사를 신축하려는 건축허가신청이 몰려들었고, 이에 따라 가축사육이 늘어나면서 그로 인한 피해를 호소하는 지역주민들의 민원도 많아지고 있었다.
나. 피고는 위와 같은 상황을 고려하여, 주민들 및 축산농가의 의견과 다른 시·군의 조례 현황 등을 참고한 후 2015. 9. 7. 돼지 사육 제한구역을 주거 밀집지역으로부터 1,200m로 정하는 내용 등으로 이 사건 조례를 개정하고, 2015. 9. 8. 금산군 고시 제2015-72호로 ‘금산군 가축사육 제한구역 지형도면(변경)’을 고시하였다(이하 ‘이 사건 지형도면 고시’라고 한다).
다. 원고는 2015. 7.경 이 사건 토지를 매수한 후, 2015. 9. 4. 피고에게 주거 밀집지역으로부터 약 723m 떨어진 이 사건 토지에 돈사를 신축하기 위한 건축허가를 신청하였다.
라. 피고는 2016. 3. 16. ‘이 사건 토지는 이 사건 조례 제3조 제1항 제1호 [별표 2]에서 정한 가축사육 제한구역 내에 있다’는 이유로 돈사 신축을 불허하는 이 사건 처분을 하였다.
마. 2016. 12. 기준 충청남도 시·군의 가축사육 제한거리 평균은 돼지의 경우 1,020m에 이른다.
3. 원심은 위 인정 사실을 기초로 아래와 같이 판단하였다.
가. 구 가축분뇨법 제8조 제1항 제1호의 취지, 이 사건 조례로 개정된 경위 및 과정, 돈사에서 발생하는 악취·폐수로 인하여 인근 주민들이 입게 되는 생활환경상 피해의 심각성, 충청남도 시·군의 평균 돼지 사육 제한거리 등을 종합하여 보면, 이 사건 조례에서 정한 돼지 사육 거리제한(주거 밀집지역으로부터 1,200m)은 구 가축분뇨법 제8조 제1항 제1호 등이 정한 위임입법의 한계를 일탈하였다고 볼 수 없다.
나. 이 사건 조례가 그 위임입법의 한계를 일탈하지 않아 유효라고 보는 이상, 이 사건 조례로 개정되기 전에 가축사육 제한거리 규정에 따른 적법한 허가를 받은 기존 가축사육업자와 이후 개정된 이 사건 조례 규정을 적용받게 된 신규 가축사육업자를 동일한 기준으로 판단할 수는 없고, 기존 가축사육업자가 개정 전 조례에 따라 적법하게 허가를 받은 지역이 이 사건 개정 조례에 따라 신규로 가축사육 제한구역이 되었다 하더라도, 이를 두고 불합리한 차별이라고 볼 수는 없다.
다. 이 사건 조례로 개정되기에 앞서 개정안 공고 및 주민 의견청취가 이루어진 점, 원고는 조례 개정안이 공고된 이후에 이 사건 토지를 매수하였는데, 당시 가축사육 제한구역이 곧 확장될 것임을 예상할 수 있었던 점, 개정 조례에서 기존 신청자들에게 개정 전 조례를 적용하도록 하는 경과규정을 반드시 두어야 하는 것은 아닌 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 조례를 통하여 달성하고자 하는 공익이 원고가 입는 재산상 불이익보다 훨씬 크므로, 이 사건 조례 또는 이에 근거한 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 반한다고 볼 수 없다.
4. 관련 법령 및 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단에 상고이유 주장과 같이 위임입법의 한계, 신뢰보호의 원칙 등에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.
5. 한편 원고는 상고심에서 이 사건 지형도면 고시에 축척 위반 등의 하자가 있어 이 사건 조례에 따른 가축사육 제한구역 지정은 아직 효력이 발생하지 아니하였다고 주장하나, 기록에 의하면 원고는 원심 변론종결일에 이르기까지 위와 같은 주장을 한 적이 없으므로, 위 주장은 상고심에서의 새로운 주장으로서 적법한 상고이유가 될 수 없다.
6. 그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 조희대(재판장) 김재형 민유숙(주심) 이동원