【원 고】
코레일네트웍스주식회사 (소송대리인 법무법인 린 담당변호사 박성준 외 2인)
【피 고】
경기도지사 외 1인 (소송대리인 법무법인 정성 담당변호사 김기덕)
【변론종결】
2019. 11. 28.
【주 문】
1. 원고의 피고 경기도지사에 대한 소와 피고 광명시장에 대한 소 중 손실보전금 지급거부처분 취소청구 부분을 각 각하한다.
2. 원고가 2019. 1. 31.에 한 보조금 지급신청에 대해 피고 광명시장이 아무런 처분도 하지 않은 것은 위법임을 확인한다.
3. 소송비용 중 원고와 피고 경기도지사 사이에 생긴 부분은 원고가 부담하고, 원고와 피고 광명시장 사이에 생긴 부분의 1/2은 원고가, 나머지는 피고 광명시장이 각 부담한다.
【청구취지】
피고 경기도지사에 대한 청구취지: 피고 경기도지사가 2019. 2. 10. 원고에 대하여 한 손실보전금 지급거부처분을 취소한다.
피고 광명시장에 대한 청구취지: 주위적으로, 피고 광명시장이 2019. 2. 10. 원고에 대하여 한 손실보전금 지급거부처분을 취소한다, 예비적으로, 주문 제2항.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 피고 광명시장의 원고에 대한 한정면허
1) 철도승차권의 예약 및 발매 등을 사업목적으로 하는 회사인 원고는 2016. 7. 강남순환고속도로가 개통되면서 경기서남부와 서울 강남의 접근성이 크게 개선되자 KTX광명역의 활성화를 위해 피고 광명시장에게 버스 노선 신설을 제안하였다.
2) 피고 광명시장은 2016. 7. 13. 피고 경기도지사에게 ‘광명역 기점의 광역버스 노선 신설’에 관한 협의를 요청하였고, 피고 경기도지사는 2016. 7. 25. 피고 광명시장에게 "광명동에서 사당역 광역버스 노선(3010번)이 신설될 예정으로 귀 시에서 한정면허로 추진하는 광명역-강남권(사당역, 양재역) 노선 신설 시 광명-사당역 광역버스 이용객 분산에 따른 이용 수요 감소가 예상된다. 아울러 도 광역버스(직행좌석형) 준공영제 추진함에 있어 운송수지 적자가 예상되는 광역버스 노선 신설에 대해 운송수지 극복방안 등 보완자료를 요청한다."라는 내용의 공문을 보냈다.
3) 피고 광명시장은 2016. 7. 27. 피고 경기도지사에게 "(한정면허) 광역버스 노선 신설 운송수지 보완자료"라는 제목의 공문을 보냈는데, 그 주요내용은 아래와 같다.
○ 운송수지 극복 확보방안 - 사업자 선정 시 운송수지 확보 업체 우선 선정○ 한정면허 사업자 선정 조건 명시 - 운송수지 및 운송 부대시설에 관한 재정사항 반드시 부담 원칙 - 운송수지 자체 해결에 관한 대책 및 사업계획서 제출 조건 등
4) 피고 광명시장은 2016. 10. 광명시 공고 제2016-1345호로 ‘광명시 시내버스(직행좌석형) 한정면허 운송사업자 모집 공고’(이하 ‘이 사건 모집공고’라 한다)를 하였는데, 그 주요내용은 아래와 같다.
1. 공모에 부치는 사항 가. 건명: 시내버스(직행좌석형) 한정면허 운송사업자 모집 다. 모집대상 노선 운행계통 구분기점주요 경유지종점운행거리운행대수운행횟수배차간격비고한정면허KTX 광명역광명역IC, 강남순환고속도로, 사당IC사당역17101455~10분신설 라. 운행개시 예정일: 2016. 12. 중 바. 면허기간: 6년(면허기간 갱신의 의거 연장가능) 사. 재정지원: 경기도 및 광명시의 별도의 보조금 지원 없음 ● 사업운송 수익계획서 제출 아. 요금신고, 운행개시, 운행조건 등 운송사업의 제반사항은 여객자동차운수사업 관련 법령 및 경기도 버스 정책에 따름
5) 원고는 2016. 10. 17. 피고 광명시장에게 이 사건 모집공고에 따른 ‘시내버스(직행좌석형) 한정면허 운송사업 신청서’를 제출하였다. 삼영운수 주식회사(이하 ‘삼영운수’라 한다)도 그 무렵 피고 광명시장에게 위와 같은 신청서를 제출하였다.
6) 피고 광명시장은 2016. 10. 24. 원고와 삼영운수에게 "광명시 시내버스(직행좌석형) 한정면허 운송사업 신청서 중 한정면허 운송수익 분야의 보완 자료(수입 부분에서 운송수입금보다 초과 지출이 발생할 경우 대책으로써 운송수입금 외 내부자금 출연방법 및 내부자금액)를 2016. 10. 26.까지 제출하여 달라."라는 내용의 공문을 보냈다.
7) 원고는 2016. 10. 26. 피고 광명시장에게 "우리 사가 운송사업자로 선정되어 동 사업 운영 시, 운송수입금보다 초과지출이 발생할 경우에는 회사 내 자금으로 운영할 계획임을 알려드립니다."라는 내용의 공문을 보냈다.
8) 피고 광명시장은 2016. 10. 31. 원고에게 "이 사건 모집공고에 따른 심사결과 원고가 1차 선정되었다."라는 내용의 공문을 보냈다.
9) 피고 광명시장은 2016. 12. 1. 원고에게 6년간(2016. 12. 1.부터 2022. 11. 30.까지)의 한정면허(이하 ‘이 사건 한정면허’라 한다)를 하였다.
10) 원고는 2017. 1. 3. 피고 광명시장에게 8507번 시내버스(이하 ‘이 사건 버스’라 한다)의 운임·요금 및 운송약관을 신고하였고, 피고 광명시장은 2017. 1. 9. 위 신고를 수리하였다. 위 신고에 의하면 이 사건 버스의 운임·요금은 일반인이 2,500원(카드 2,400원), 청소년이 2,000원(카드 1,920원), 어린이가 1,700원(카드 1,680원)이고, 2017. 1. 11. 첫차부터 적용한다.
나. 원고의 보조금 지급신청과 피고 경기도지사의 거부회신
1) 원고는 2017. 3. 7. 피고 광명시장에게 "우리 사는 귀 시로부터 시내버스(직행좌석형) 한정면허를 받아 2017. 1. 11.부터 광명역-사당역간 노선을 운행하고 있으며, 수도권 대중교통 통합 환승할인을 적용하여 약 80%의 이용객이 환승할인을 적용받고 있다. 국민 편익 증진을 위하여 수도권 대중교통 통합 환승할인을 시행하고 있으나, 운송사업자 공모 시의 공고문 등을 사유로 전국에서 유일하게 환승할인에 대한 손실 보조금 지급이 이루어지지 않고 있다. 이에 운송사업자 공모 시 참여업체가 확약한 ‘여객자동차 운수사업법’(이하 ‘여객자동차법’이라 한다) 제50조 제1항 제2호를 제외한 재정지원을 요청 드린다."라는 내용의 공문을 보냈다.
2) 이에 따라 피고 광명시장은 2017. 3. 22. 피고 경기도지사에게 "이 사건 버스에 대하여 환승할인 손실보전금을 적용받을 수 있게 해 달라."라는 내용의 공문을 보냈으나, 피고 경기도지사는 2017. 4. 5. 피고 광명시장에게 "귀 시는 여객자동차법 시행규칙 제17조 제2항에 의거 경기도 및 광명시 별도의 재정지원이 없는 조건으로 시내버스(직행좌석형) 모집공고를 하였고, 당해 공모에 원고가 응모 후 최종사업자로 선정되었다. 사업자 공모조건에 경기도 및 광명시 별도의 재정지원이 없기로 한 것은 여객자동차법 제50조에 따른 모든 재정지원을 받지 않는 것으로 해석되므로, 당해 노선에 대한 운송수지 적자가 발생할 경우는 물론 환승할인지원금을 포함한 모든 공적부담에 대한 결손도 재정지원이 불가한 것으로 판단된다. 그럼에도 불구하고 당해 사업자에 대한 재정지원 결정은 사업자 공모 시와 비교하여 특별한 사정변경이 발생하는 경우에 한하여 관계기관 의견수렴 등 적법한 행정절차에 따라 정책적 고려를 할 수 있다."라는 내용의 회신공문을 보냈고, 피고 광명시장은 2017. 4. 11. 원고에게 피고 경기도지사의 위와 같은 회신결과를 알리는 공문을 보냈다.
3) 원고는 경기도 옴부즈만에 "운영수지 적자에 대한 재정지원이 아닌 각종 할인정책으로 인해 발생한 손실에 대해 지원하는 보조금을 차별적으로 지급하지 않는 것은 매우 부당하다."라는 내용의 고충민원을 신청하였고, 경기도 옴부즈만은 2018. 7. 19. "경기도 버스정책과는 원고가 운행하고 있는 시내버스(직행좌석형) 한정면허 8507번(직행좌석형) 노선에 대하여 환승할인 손실보전금 및 청소년 요금할인 보전금 등을 지원할 것을 의견표명한다."라는 내용의 의결(의안번호 제37호, 이하 ‘1차 의결’이라 한다)을 하였다.
4) 피고 경기도지사는 2018. 8. 7. 피고 광명시장에게 "귀 시에서는 이 사건 모집공고 사목 재정지원 항목의 ‘경기도 및 광명시의 별도의 보조금 지원 없음’의 공고내용은 운영개선지원금(운송수지 적자에 대한 보조금)에 한정한 취지이므로 수도권 환승할인, 청소년 환승할인 등 할인정책에 따른 손실은 보조되어야 한다는 입장인 것으로 알고 있다. 따라서 귀 시의 명확한 공고취지의 해석이 담긴 방침결재 사본을 제출해 달라."라는 내용의 공문을 보냈고, 피고 광명시장은 2018. 8. 21. 피고 경기도지사에게 "한정면허 노선 협의 시 운송수지 적자의 발생에 대해 경기도(버스정책과)와 협의 완료에 따라 ‘별도의 보조금 지원 없음’은 운송수지 적자에 대한 보조금으로 한정하여 공고한 것으로써 일반적으로 지급되는 환승할인, 청소년할인 등 정책에 따른 보조금은 지급되어야 하는 것이 타당하다."라는 내용의 회신공문을 보냈다.
5) 그러나 피고 경기도지사는 2018. 8. 31. 피고 광명시장에게 "이 사건 모집공고상 지원 제외대상인 보조금은 도에서 지급하는 일체의 보조금을 의미하는 것으로 환승할인보조금 등이 제외된다고 볼 수 없다. 도 요금정책에 대한 버스업체의 자발적 동참으로 인해 발생한 손실에 대한 공적 지원의무는 없다. 원고에 대한 보조금 지원 시 ‘별도의 보조금 지원 없음’이라는 조건으로 인해 공모에 참여하지 못한 업체와 형평성 문제 발생, 도 및 타 시·군의 재정 부담으로 작용으로 인해 원고의 수도권 대중교통 환승할인 손실보전금 등 지급요청은 수용불가하다."라는 내용의 공문을 보냈고, 경기도 옴부즈만에 위와 같은 이유로 1차 의결을 수용할 수 없다고 통보하였다.
6) 이에 따라 경기도 옴부즈만은 원고의 고충민원을 재심의하였으나, 2018. 9. 21. 재차 "경기도 버스정책과는 원고가 운행하고 있는 시내버스(직행좌석형) 한정면허 8507번 노선에 대하여 환승할인 손실보전금 및 청소년 요금할인 보전금 등을 지원할 것을 의견표명한다."라는 의결(의안번호 제39호, 이하 ‘2차 의결’이라 한다)을 하였다.
7) 그러나 피고 경기도지사는 경기도 옴부즈만에 "재정지원금은 도와 광명시뿐만 아니라 도와 31개 시·군의 공동부담금으로 조성되어 운용되는 것으로 타 지자체의 부담금 사용이 불가한바, 도와 광명시만의 의사결정 문제가 아니며 광명시에 한정하여 지원하는 것은 재정지원기준과 형평성에 위배된다."라는 등의 이유로 2차 의결을 수용할 수 없다고 통보하였다.
8) 원고는 2018. 11. 13. 피고 경기도지사에게 "경기도 옴부즈만의 재심의 결과 환승할인 손실보전금 및 청소년 요금할인 등의 보조금을 지원하도록 의견 표명하였고, 이에 대해 귀 도는 재차 불수용 의견을 통보했다. 환승할인 손실보전금 등의 보조금 지급을 다시 한 번 요청 드리니 2018. 11. 21.까지 최종의견을 회신하여 달라."라는 내용의 공문을 보냈고, 피고 경기도지사는 2018. 11. 20. 원고에게 "한정면허 8507번의 수도권 대중교통 환승할인 손실보전금 등 지급요청에 대해 검토한 결과 기 알려드린 바와 같이 불수용 의견을 알려드린다. 아울러 한정면허 8507번과 관련한 재정지원 결정은 사업자 공모 시인 광명시의 조례 제정, 요금수준 변경, 공모조건 변경 후 재공모 추진 등 적법한 행정절차에 따라 지원이 가능한 사항임을 알려드린다."라는 내용의 회신공문(버스정책과-23147)을 보냈다.
9) 원고는 2019. 1. 31. 피고들에게 "우리 사는 시내버스(직행좌석형) 한정면허를 받아 2017. 1. 11.부터 광명역-사당역 간 노선을 운행하고 있으며, 국민의 편익 증진을 위하여 수도권 대중교통 통합 환승할인 및 청소년요금 할인을 적용하고 있다. 이에 여객운수사업법령, 이 사건 1차, 2차 각 의결에 근거하여 2017. 1. 11.부터 2018. 12. 31.까지 기간 동안 위 환승할인 및 청소년 요금할인에 대한 보조금(이하 ‘이 사건 보조금’이라 한다)을 지급하여 줄 것을 신청한다."라는 내용의 공문을 보냈다.
10) 그러나 피고 경기도지사는 2019. 2. 10. 원고와 피고 광명시장에게 "기 알려드린바(경기도 버스정책과-23147, 2018. 11. 20.)와 같으며, 광명시에서는 적의 조치하여 주시기 바랍니다."라는 내용의 회신공문을 보냈다.
【인정근거】
다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6호증, 갑 제7호증의 1 내지 3, 갑 제9호증, 갑 제10호증의 1, 2, 갑 제16 내지 19호증, 갑 제20호증의 1, 2, 갑 제21 내지 24, 27, 28, 30호증, 을가 제1 내지 3, 6호증, 을나 제3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장
가. 피고 경기도지사에 대한 청구
1) 이 사건 모집공고의 "별도의 보조금 지원 없음"이라는 문구는 원고가 이 사건 버스를 이용하여 여객을 운송하는 사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)에서 발생하는 경영적자에 대해 보조하지 않겠다는 의미일 뿐, 환승 및 청소년 할인에 따라 필연적으로 발생하는 손실을 보전하기 위한 손실보전금까지 지급하지 않겠다는 의미는 아니다. 2017. 7. 9. 경부고속도로에서 발생한 광역버스 추돌사고에 대한 대책으로 추진된 버스 시설개선사업이 경기도버스운송사업조합(이하 ‘이 사건 조합’이라 한다)을 통해 시행되었고, 원고는 첨단운전자보조시스템 및 후방접근감지시스템 설치 지원사업의 대상자로 선정되어 피고 광명시장으로부터 6,980,160원의 보조금을 지급받기도 하였다.
2) 피고 경기도지사는 2017. 5.경부터 청소년 요금할인을 확대하기로 하고 이 사건 조합을 통해 원고에게 요금조정신고 이행을 통지하여 원고가 이에 따랐음에도 경기도 내의 운송사업자들 중 유독 원고에 대하여만 환승할인 및 청소년할인으로 인해 발생한 손실보전금을 지원하지 않는 차별대우를 하고 있다.
3) 결국 피고 경기도지사는 원고를 경기도 내의 다른 운송사업자에 비해 부당하게 차별하고 관련법령상 정당한 권리를 인정해주지 않으면서도 의무만을 과도하게 요구하므로, 피고 경기도지사가 2019. 2. 10. 원고에 대하여 한 보조금 지급거부 회신(이하 ‘피고 경기도지사의 거부회신’이라 한다)은 비례원칙, 신뢰보호원칙 등을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 것이어서 위법하다.
나. 피고 광명시장에 대한 청구
1) 주위적 청구
가) 원고는 2019. 1. 31. 피고 광명시장에게 손실보전금 지급신청을 했는데, 피고 광명시장은 지금까지 별다른 의사표시를 하지 않고 있으므로, 원고에게 손실보전금 지급을 거부한다는 묵시적 처분을 한 것이라고 봄이 타당하다.
나) 피고 광명시장은 줄곧 원고에게 환승할인 및 청소년할인 관련 보조금은 지급되어야 한다는 입장을 공적으로 표명했으므로, 피고 광명시장이 2019. 2. 10. 원고에 대하여 한 손실보전금 지급거부처분은 신뢰보호원칙에 반하여 위법하다.
2) 예비적 청구
원고는 2019. 1. 31. 피고 광명시장에게 손실보전금 지급신청을 했는데, 피고 광명시장은 응답의무를 이행하지 않고 있는바, 피고 광명시장의 이와 같은 부작위는 위법하다.
3. 관계 법령
별지 기재와 같다.
4. 판단
가. 공동소송의 형태
1) 민사소송법 제70조 제1항은 공동소송인 가운데 일부의 청구가 다른 공동소송인의 청구와 법률상 양립할 수 없거나 공동소송인 가운데 일부에 대한 청구가 다른 공동소송인에 대한 청구와 법률상 양립할 수 없는 관계에 있는 경우에는 필수적 공동소송에 관한 규정을 준용한다고 규정하고 있는바, 여기에서 ‘법률상 양립할 수 없다’는 것은, 동일한 사실관계에 대한 법률적인 평가를 달리하여 두 청구 중 어느 한 쪽에 대한 법률효과가 인정되면 다른 쪽에 대한 법률효과가 부정됨으로써 두 청구가 모두 인용될 수는 없는 관계에 있는 경우나, 당사자들 사이의 사실관계 여하에 의하여 또는 청구원인을 구성하는 택일적 사실인정에 의하여 어느 일방의 법률효과를 긍정하거나 부정하고 이로써 다른 일방의 법률효과를 부정하거나 긍정하는 반대의 결과가 되는 경우로서, 두 청구들 사이에서 한 쪽 청구에 대한 판단 이유가 다른 쪽 청구에 대한 판단 이유에 영향을 주어 각 청구에 대한 판단 과정이 필연적으로 상호 결합되어 있는 관계를 의미하며, 실체법적으로 서로 양립할 수 없는 경우뿐 아니라 소송법상으로 서로 양립할 수 없는 경우를 포함하는 것으로 봄이 상당하다(대법원 2007. 6. 26.자 2007마515 결정).
2) 원고는 2019. 2. 18. 이 법원에 피고 경기도지사를 피고로 하여 피고 경기도지사의 거부회신의 취소를 구하는 소를 제기하였다가 2019. 8. 30. 피고 광명시장을 예비적 피고로 추가하는 신청을 하였고, 이 법원은 2019. 9. 23. 위 예비적 피고의 추가를 허가하는 결정을 하였다.
그런데 앞서 본 것과 같이 원고가 2019. 1. 31. 피고들에게 이 사건 보조금의 지급신청을 한 데 대해 피고 경기도지사는 2019. 2. 10. 원고에게 보낸 회신공문을 통해 지급거부의 의사를 명확히 하였고, 피고 광명시장은 이 사건 변론종결일까지 아무런 응답을 하지 아니하였다.
행정소송법 제13조 제1항 본문에 의하면 취소소송은 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 그 처분등을 행한 행정청을 피고로 하는바, 원고가 피고 경기도지사의 거부회신의 취소를 구하는 소의 피고적격이 피고 경기도지사에게 있음은 분명하고, 원고의 피고 광명시장에 대한 주위적 청구의 주장은 위 소의 피고적격이 피고 광명시장에게 있다는 것이 아니라, 피고 광명시장이 지금까지 원고의 손실보전금 지급신청에 대한 응답을 하지 않고 있으므로, 원고에게 손실보전금 지급을 거부한다는 묵시적 처분을 하였다고 보아야 한다는 것이다(처분일자를 2019. 2. 10.로 특정한 것은 별 근거 없이 원고가 임의로 한 것이다).
3) 따라서 피고 경기도지사가 원고에 대하여 한 손실보전금 지급거부처분과 피고 광명시장이 원고에 대하여 한 손실보전금 지급거부처분은 원고의 주장에 의하더라도 서로 별개의 처분이므로, 하나의 처분에 관해 피고적격이 피고들 중 누구에게 있는지가 문제되는 경우가 아니다.
또한 원고는 피고들 중 하나가 원고에게 손실보전금을 지급해야 할 의무자라는 취지로 주장하나, 뒤에서 보는 것과 같이 이 사건에서는 ‘경기도 여객자동차 운수사업 관리 조례’(이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제15조에 의할 때 재정지원의 주체가 같은 조 본문에 따라 피고 경기도지사인지 아니면 같은 조 단서에 따라 피고 광명시장인지가 다투어지는데, 재정지원의 주체가 ① 피고 경기도지사라면 원고는 피고 경기도지사에게 보조금 지급신청을 하고 피고 경기도지사가 이를 거부하면 그 거부통지에 대한 취소의 소를 제기하여야 하고, ② 피고 광명시장이라면 원고는 피고 광명시장에게 보조금 지급신청을 하고 피고 광명시장이 이를 거부하면 그 거부통지에 대한 취소의 소를, 아무런 응답을 하지 않으면 부작위위법확인의 소를 각 제기하여야 하는 것인바, 이와 같은 원고의 피고 경기도지사에 대한 거부통지 취소청구의 소와 피고 광명시장에 대한 거부통지 취소청구의 소 또는 부작위위법확인의 소는 동일한 사실관계에 대한 법률적인 평가를 달리하여 두 청구 중 어느 한 쪽에 대한 법률효과가 인정되면 다른 쪽에 대한 법률효과가 부정됨으로써 두 청구가 모두 인용될 수는 없는 관계에 있는 경우나, 당사자들 사이의 사실관계 여하에 의하여 또는 청구원인을 구성하는 택일적 사실인정에 의하여 어느 일방의 법률효과를 긍정하거나 부정하고 이로써 다른 일방의 법률효과를 부정하거나 긍정하는 반대의 결과가 되는 경우가 아니라, 서로 전혀 별개의 소이다.
4) 따라서 피고 경기도지사와 예비적 공동소송인의 관계에 있다고 볼 수 없는 피고 광명시장을 당사자로 추가하는 원고의 피고 추가 신청은 부적법하다고 할 것이나, ① 이 법원은 피고 광명시장을 당사자로 추가하는 신청에 대하여 명시적인 허가결정을 하였고, 원고와 피고들 모두 허가결정에 대한 이의 없이 당사자의 추가가 허용되었음을 전제로 소송관계를 형성·발전시킨 점, ② 피고 광명시장을 당사자로 추가하는 신청에 대한 이 법원의 허가결정 이후로도 2회의 실질적인 변론기일이 진행되어 피고 광명시장에게 충분한 변론기회가 부여되었고, 피고 광명시장의 소송수행자는 그 과정에서 원고의 청구를 다투는 등 적극적인 변론을 하였던 점, ③ 피고 경기도지사에 대한 청구와 피고 광명시장에 대한 청구는 동일한 사실관계에 기한 분쟁에 관한 것으로서 피고 광명시장을 당사자로 추가함으로써 소송이 복잡화·지연되거나 소송절차상의 혼란이 초래되었다고 보기 어려운 점, ④ 피고 경기도지사는 변론 과정에서 피고 추가에 관하여 아무런 이의를 제기하지 않았고, 오히려 피고 경기도지사가 아니라 피고 광명시장을 피고로 삼아야 한다는 입장을 취한 점, ⑤ 원고의 피고들에 대한 각 청구는 민사소송법 제65조에 규정된 공동소송의 요건을 갖추고 있고, 원고의 예비적 피고 추가 신청을 받아들이지 않더라도 원고가 피고 광명시장을 상대로 별소를 제기하면 이를 원고의 피고 경기도지사에 대한 소송과 병합하여 심리하는 것은 가능하며, 사실관계와 증거자료를 거의 같이하는 위 두 소송을 한꺼번에 심리하는 것이 분쟁의 일회적 해결이라는 면에서도 바람직한 점을 종합하면, 소송경제의 측면이나 신의칙상 피고 광명시장으로서는 더 이상 자신을 당사자로 추가한 신청의 적법 여부를 다툴 수 없게 되었다고 봄이 타당하고, 이러한 상태에서 이 법원이 피고 추가 신청의 적법 여부를 새삼스럽게 문제 삼아 원고의 피고 광명시장에 대한 소를 각하하는 것은 당사자의 권리구제나 소송경제의 측면에 비추어 허용될 수 없다(대법원 2015. 8. 13. 선고 2014다67522 판결 참조).
5) 그러므로 원고의 피고 추가 신청이 부적법하다는 이유로 원고의 피고 광명시장에 대한 소를 각하하지는 않되, 원고의 피고들에 대한 각 청구는 예비적 공동소송이 아니라 통상공동소송이므로 그에 따라 판단하기로 한다.
나. 피고 경기도지사의 본안 전 항변에 관한 판단
1) 국민의 적극적 신청행위에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 한다(대법원 2011. 9. 29. 선고 2010두26339 판결).
2) 구 여객자동차법(2018. 12. 18. 법률 제15996호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제50조 제2항은 "시·도는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 있으면 여객자동차 운수사업자에게 필요한 자금의 일부를 보조하거나 융자할 수 있다. 이 경우 보조 또는 융자의 대상 및 방법과 보조금 또는 융자금의 상환 등에 관하여 필요한 사항은 해당 시·도의 조례로 정한다."라고 규정하면서 제1호에서 "여객자동차 운수사업자가 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 수행하는 경우"를 규정하고 있다. 구 여객자동차법 제50조 제1항 제9호는 "그 밖에 여객자동차 운수사업을 진흥하기 위한 것으로서 국토교통부령으로 정하는 사항"이라고 규정하고, 여객자동차법 시행규칙 제94조 제3호는 "학생·청소년 운임할인 등 공적 부담으로 인한 결손액의 보전"을 구 여객자동차법 제50조 제1항 제9호의 "국토교통부령으로 정하는 사항" 중 하나로 규정한다.
이 사건 조례 제15조는 "도지사는 여객자동차운수사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 수행하는 경우에 재정적 지원이 필요하다고 인정하는 경우에는 필요자금의 일부를 보조 또는 융자할 수 있다. 다만, 도지사가 여객자동차운수사업의 면허 및 등록에 관한 권한을 시장·군수에게 위임한 경우에는 이를 수임한 시장·군수가 그 필요자금의 일부를 보조 또는 융자할 수 있다. 이 경우 재정지원의 방법 및 절차 등에 관한 사항은 해당 시장·군수가 정하는 바에 따른다."라고 규정하면서 제1호에서 "구 여객자동차법 제50조 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업"을, 제2호에서 "대중교통수단간 환승할인제와 관련된 사업"을 각 규정한다.
따라서 이 사건에서 문제되는 ① 환승할인의 경우 이 사건 조례 제15조 제2호에 의해, ② 청소년 요금할인의 경우 이 사건 조례 제15조 제1호, 구 여객자동차법 제50조 제2항 제1호, 같은 조 제1항 제9호, 여객자동차법 시행규칙 제94조 제3호에 의해 각 재정지원의 대상이 된다.
3) 그런데 이 사건 조례 제15조에 의하면 원칙적으로는 피고 경기도지사가 재정지원의 주체이지만, 피고 경기도지사가 여객자동차운수사업의 면허 및 등록에 관한 권한을 시장·군수에게 위임한 경우에는 이를 수임한 시장·군수가 재정지원의 주체가 된다.
구 여객자동차법 제75조 제1항, 구 여객자동차법 시행령(2019. 2. 12. 대통령령 제29551호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제37조 제1항 제1호에 의하면 국토교통부장관은 구 여객자동차법 제4조에 따른 여객자동차운송사업(운행형태가 광역급행형인 시내버스운송사업 및 고속형인 시외버스운송사업은 제외한다)의 면허의 권한을 시·도지사에게 위임한다.
구 ‘경기도 사무위임 규칙’(2020. 2. 3. 경기도규칙 제3891호로 개정되기 전의 것) 제2조 제1항 본문, [별표 1]에 의하면 경기도지사는 여객자동차운송사업에 관한 면허(운행형태가 광역급행형인 시내버스운송사업 및 시외버스운송사업은 제외한다) 사무를 시장·군수에게 재위임한다.
구 여객자동차법 시행령 제3조 제1호에 의하면 노선 여객자동차운송사업은 ① 시내버스운송사업, ② 농어촌버스운송사업, ③ 마을버스운송사업, ④ 시외버스운송사업으로 구분되고, 시내버스운송사업은 다시 ㉮ 광역급행형, ㉯ 직행좌석형, ㉰ 좌석형, ㉱ 일반형으로 운행형태가 구분되는데, 이 사건 버스는 직행좌석형 시내버스이므로, 위 재위임의 예외에 해당하지 않아 그 면허 사무가 시장·군수에게 재위임 되어있다.
이에 따라 앞서 본 것과 같이 피고 경기도지사가 아니라 피고 광명시장이 원고에게 이 사건 한정면허를 하였다.
또한 을나 제5, 6호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더해보면 광명시를 비롯한 경기도 내 31개 시·군이 연초에 피고 경기도지사가 산출하여 납부 고지한 ‘수도권 환승할인 지원 자치단체부담금’을 경기도에 납부하고, 피고 경기도지사가 위 31개 시·군의 지방자치단체장에게 도비 30%, 시·군비(70%)의 비율로 ‘수도권 환승할인 지원 세출예산 재배정 통보’를 하면, 시장·군수는 시내버스운송사업자로부터 보조금 지급신청을 받아 보조금을 지급하는 사실이 인정된다.
4) 따라서 이 사건 사업에 관한 재정지원의 주체는 피고 경기도지사가 아니라 피고 광명시장인바, 원고는 피고 광명시장에게 이 사건 보조금의 지급신청을 할 수 있을 뿐, 피고 경기도지사에 대하여 이 사건 보조금의 지급을 요구할 법규상 또는 조리상 신청권이 있다고 볼 수 없으므로, 피고 경기도지사의 거부회신은 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당되지 않는다(위 대법원 2010두26339 판결 참조). 그러므로 원고의 피고 경기도지사에 대한 소는 부적법하다.
5) 이에 관해 원고는 이 사건 조례 제16조에서 "제15조에 따라 재정지원을 받고자 하는 여객자동차운수사업자는 별지 서식의 여객자동차운수사업 재정지원 신청서(이하 ‘신청서’라 한다)와 그에 따른 첨부서류를 시장·군수를 경유하여 도지사에게 제출하여야 한다."(제1항), "도지사는 여객자동차운수사업자가 제출한 신청서 및 그에 따른 첨부서류가 미비한 때에는 이에 대하여 보완을 요구할 수 있다."(제2항)라고 규정하고 있고, 이 사건 조례 제17조 제1항에서 "도지사는 제16조에 따라 신청서를 접수한 경우에는 다음 각 호의 사항을 종합적으로 검토하여 보조 또는 융자여부를 결정하여야 한다."라고 규정하고 있으며, 이 사건 조례 제15조 제1항 단서에 의하면 시장·군수가 필요자금의 일부를 보조 또는 융자하기로 한 경우 그 재정지원의 방법 및 절차 등에 관해 조례 등의 근거가 마련되어 이에 따라야 하는데, 광명시는 여객자동차 운수사업과 관련된 내용을 규정한 조례를 마련해두고 있지 않으므로, 이 사건 조례 제15조 단서의 경우에도 원고는 피고 경기도지사에게 이 사건 보조금의 지급신청권이 있다고 주장한다.
살피건대, 이 사건 조례 제16조, 제17조 제1항은 이 사건 조례 제15조 제1항 본문에 따라 피고 경기도지사가 재정지원의 주체가 되는 경우에 재정지원의 신청과 재정지원의 방법 및 절차에 관한 규정으로 봄이 타당하므로, 이 사건 조례 제15조 제1항 단서에 따라 피고 광명시장이 재정지원의 주체가 되는 경우에도 이 사건 조례 제16조, 제17조 제1항이 적용된다고 볼 수는 없다.
다만 이 사건 조례 제15조 제1항 단서에서 재정지원의 방법 및 절차 등에 관한 사항은 해당 시장·군수가 정하는 바에 따른다고 규정하였음에도 재정지원의 방법 및 절차 등의 사항에 관해 광명시가 별도의 조례를 제정하거나 피고 광명시장이 규칙을 제정하지 않았기는 하나, ‘광명시 지방보조금 관리 조례’에 의하면 지방보조금의 교부를 받고자 하는 자는 사업계획서를 첨부한 신청서를 피고 광명시장에게 제출하여야 하고(제14조), 피고 광명시장은 지방보조금의 교부신청서가 제출된 경우 지방보조사업 내용의 적정 여부 등을 조사 검토하여 지방보조금의 교부를 결정하는바(제15조), 원고는 위 조례에서 정한 절차에 따라 피고 광명시장에게 이 사건 보조금의 지급신청을 할 수 있을 것으로 보인다(이 사건 조례 제17조 제2항은 "재정지원의 방법·절차 등 필요한 사항은 ‘경기도 지방보조금 관리 조례’에서 정하는 바에 따른다."라고 규정하고 있기도 하다).
따라서 원고가 주장하는 사정만으로는 원고의 피고 경기도지사에 대한 이 사건 보조금의 지급신청권이 있다고 볼 수 없으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.
다. 피고 광명시장에 대한 청구에 관한 판단
1) 주위적 청구에 관한 판단
직권으로 이 부분 소의 적법 여부에 관해 살펴본다.
행정구제로서의 항고소송은 법규상 신청인의 어떠한 신청에 대하여 행정청으로 하여금 일정한 기간 내에 어떠한 행정처분을 하여야 할 의무를 과하고 있음에도 행정청이 그 기간이 도과하도록 적극적이거나 소극적인 처분을 하지 아니함으로써 행정청의 이러한 부작위가 신청인의 신청에 대한 거부처분을 한 것으로 간주되는 등의 특별한 경우를 제외하고는 권한 있는 행정청에 의하여 결정된 내부적인 의사가 명시적 또는 묵시적인 방법으로 외부로 표시됨으로써 취소를 구할 행정처분이 존재하게 된 경우에 허용된다(대법원 1991. 10. 8. 선고 91누2168 판결).
원고가 2019. 1. 31. 피고 광명시장에게 이 사건 보조금의 지급신청을 한 데 대해 피고 광명시장이 아무런 응답을 하지 않았다는 사정만으로 원고에게 거부처분을 한 것으로 볼 수는 없고, 달리 피고 광명시장이 원고에게 거부처분을 한 사실을 인정할 증거가 없으므로, 원고의 피고 광명시장에 대한 소 중 주위적 청구 부분은 존재하지 않는 처분의 취소를 구하는 것이 되어 부적법하다.
2) 예비적 청구에 관한 판단
가) 본안 전 항변에 관한 판단
(1) 피고 광명시장의 본안 전 항변
피고 광명시장은 이 부분 소의 피고적격이 없고, 원고의 피고 광명시장에 대한 이 사건 보조금의 지급신청권이 있다고 볼 수 없으며, 피고 광명시장이 원고의 보조금 지급신청에 대해 부작위하였다고 하더라도 이는 피고 광명시장의 자유재량에 따른 것으로서 위법하지 않으므로, 이 부분 소는 부적법하다.
(2) 판단
부작위위법확인소송에서는 국민으로부터 일정한 행위를 하여줄 것을 신청 받은 행정청이 피고가 된다. 원고가 2019. 1. 31. 피고 광명시장에게 이 사건 보조금의 지급신청을 한 데 대해 피고 광명시장은 아무런 응답을 하지 않았으므로, 부작위위법확인의 소의 피고적격이 있다.
앞서 본 것과 같이 이 사건 사업에 관한 재정지원의 주체는 이 사건 조례 제15조 제1항 단서에 따라 피고 광명시장인바, 원고는 피고 광명시장에 대하여 이 사건 보조금의 지급신청권을 가진다.
원고의 보조금 지급신청에 대한 피고 광명시장의 부작위가 위법한가는 본안판단의 문제이지 소송요건의 문제가 아니다.
따라서 피고 광명시장의 본안 전 항변은 모두 이유 없다.
나) 본안에 관한 판단
원고의 피고 광명시장에 대한 이 사건 보조금의 지급신청권이 존재하므로, 피고 광명시장은 원고가 2019. 1. 31.에 한 보조금 지급신청에 대해 상당한 기간 내에 그 신청을 인용하는 적극적 처분을 하거나 각하 또는 기각하는 등의 소극적 처분을 하여야 할 법률상의 응답의무가 있다. 그럼에도 피고 광명시장은 이 사건 변론종결일까지 원고의 위 지급신청에 대해 아무런 적극적 또는 소극적 처분을 하지 않고 있으므로, 피고 광명시장의 이와 같은 부작위는 그 자체로 위법하다(대법원 2009. 7. 23. 선고 2008두10560 판결 참조. 부작위위법확인소송인 원고의 피고 광명시장에 대한 예비적 청구에서 피고 광명시장이 원고에게 이 사건 보조금을 지급하지 않은 것이 정당한지 여부에 관해 판단할 수는 없다).
5. 결론
그렇다면 원고의 피고 경기도지사에 대한 소와 피고 광명시장에 대한 소 중 주위적 청구 부분은 각 부적법하므로 각하하고, 원고의 피고 광명시장에 대한 예비적 청구는 이유 있으므로 인용한다.
[별지 생략]
판사 김정민(재판장) 지창구 최윤영