【원고, 상고인】
대전도시공사 (소송대리인 법무법인 세령 담당변호사 양희선 외 1인)
【피고, 피상고인】
주식회사 청복 (소송대리인 법무법인 로이즈 담당변호사 이지영 외 1인)
【원심판결】
대전고법 2020. 9. 18. 선고 2019누13013 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 대전고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 사안의 개요와 쟁점
가. 원심판결 이유에 의하면 다음과 같은 사정들을 알 수 있다.
1) 원고는 지방공기업법 제49조 및「대전도시공사 조례」에 근거하여 도시 및 지역개발사업 등을 통한 시민의 주거생활 안정과 복지향상 및 지역발전에 이바지함을 목적으로 대전광역시에 의하여 설립된 공법인으로서, ‘하소 친환경 일반산업단지 개발사업’(이하 ‘이 사건 개발사업’이라고 한다)의 사업시행자이다. 피고는 한과(韓菓) 제조 및 도소매업 등을 영위하는 회사로서, 이 사건 개발사업의 사업구역에 있는 대전 동구 (주소 생략) 공장용지 2,951.2㎡ 및 그 지상 한과식품공장(이하 통틀어 ‘이 사건 부동산’이라고 한다)의 소유자이다.
2) 원고는 2018. 7. 31. 피고에 대하여 ‘이 사건 개발사업과 관련하여 이 사건 부동산을 이전 또는 철거하지 아니하여도 산업단지 개발사업에 지장이 없다고 인정하여 존치건축물로 결정되었다.’는 이유로 구「산업입지 및 개발에 관한 법률」(2018. 6. 12. 법률 제15679호로 개정되어 2018. 12. 13.부터 시행되기 전의 것, 이하 ‘구 산업입지법’이라고 한다) 제33조 제3항에 따라 시설부담금 77,887,000원(이하 ‘이 사건 시설부담금’이라고 한다)을 2018. 8. 31.까지 납부하라는 내용의 시설부담금 부과처분을 하였다.
3) 피고가 위 납부기한까지 이 사건 시설부담금을 납부하지 않자, 원고는 2018. 9. 13. 피고에 대하여 구 산업입지법 제35조 제2항, 제3항에 따라 이 사건 시설부담금의 3%에 해당하는 가산금 2,336,000원(= 77,887,000원 × 3/100, 100원 미만 버림)을 부과하면서 이 사건 시설부담금과 가산금 합계 80,223,000원(= 77,887,000원 + 2,336,000원)을 2018. 9. 22.까지 납부하라는 내용의 독촉장을 발부하였다.
4) 그런데도 피고가 이 사건 시설부담금과 가산금을 납부기한까지 납부하지 않자, 원고는 2018. 10. 22. 구 산업입지법 제35조 제5항에 따라 대전광역시 동구청장에게 이 사건 시설부담금과 가산금을 지방세 체납처분의 예에 따라 징수할 것을 위탁하였다. 그러나 대전광역시 동구청장은 2018. 11. 1. 원고에게 이 사건 시설부담금과 가산금의 강제징수를 담당할 부서나 직원이 없다는 이유로 징수위탁을 수락하지 않는다고 통보하였다. 이에 원고는 법원의 확정판결을 집행권원으로 하여 민사집행법에 따른 강제징수를 하기 위하여 2018. 12. 6. 피고를 상대로 이 사건 시설부담금과 가산금 합계 80,223,000원과 이에 대한 지연손해금의 지급을 구하는 이 사건 공법상 당사자소송을 제기하였다.
나. 이 사건의 쟁점은 피고가 납부하여야 하는 시설부담금을 산정할 때 구 산업입지법 제33조 제3항을 적용하여야 하는지, 아니면 2018. 6. 12. 법률 제15679호로 개정되어 2018. 12. 13.부터 시행된 산업입지법(이하 ‘개정 산업입지법’이라고 한다) 제33조 제3항을 소급적용하여야 하는지 여부이다.
2. 대법원의 판단
가. 관련 법리
1) 법령은 일반적으로 장래 발생하는 법률관계를 규율하고자 제정되는 것이고 법령의 소급적용은 법치주의의 원리에 반하고 개인의 권리ㆍ자유에 부당한 침해를 가하며 법률생활의 안정을 위협하는 것이어서 이를 인정하지 않는 것이 원칙이다(법령불소급의 원칙). 다만 법령을 소급적용하더라도 일반 국민의 이해에 직접 관계가 없는 경우, 오히려 그 이익을 증진하는 경우, 불이익이나 고통을 제거하는 경우 등의 특별한 사정이 있는 경우에 한하여 예외적으로 법령의 소급적용이 허용될 여지가 있을 따름이다(대법원 2005. 5. 13. 선고 2004다8630 판결 등 참조).
2) 법령이 개정된 경우 개정 법령의 소급적용 여부와 소급적용의 범위는 입법자의 형성 재량에 맡겨진 사항이므로, 개정 법령의 입법자가 개정 법령을 소급적용하도록 특별한 규정을 두지 않은 이상 법원은 그 개정 전에 발생한 사항에 대하여는 개정 법령이 아니라 개정 전의 구 법령을 적용하는 것이 원칙이다(대법원 2002. 12. 10. 선고 2001두3228 판결 등 참조).
3) 다만 헌법재판소가 어떤 법률조항에 위헌성이 있음을 확인하면서 입법자에게 그 법률조항을 합헌적으로 개선하도록 하려는 취지에서 헌법불합치결정을 하였는데, 입법자가 헌법불합치결정의 취지에 따른 개선입법을 하면서 헌법불합치결정을 하게 된 당해 사건 및 헌법불합치결정 당시에 구법 조항의 위헌 여부가 쟁점이 되어 법원에 계속 중인 사건에 대하여 개선입법을 소급적용하도록 하는 경과규정을 두지 않았더라도, 이들 사건에 대해서는 법원이 헌법불합치결정의 취지나 구체적 규범통제의 실효성 보장 측면을 고려하여 예외적으로 위헌성이 제거된 개선입법을 소급적용하는 것이 타당한 경우가 있다(대법원 2011. 9. 29. 선고 2008두18885 판결 등 참조).
또한 헌법불합치결정을 매개로 하지 않았더라도, 법령이 단순한 정책변경에 따라 개정된 것이 아니라 개정 전의 구 법령에 위헌적 요소가 있어서 이를 해소하려는 반성적 고려에서 개정된 것이고 그 개정을 통하여 개정 전의 구 법령보다 행정상대방의 법적 지위를 유리하게 하는 데 그 입법 취지가 있다면, 법원은 마찬가지의 이유에서 예외적으로 위헌성이 제거된 개정 법령을 소급적용하는 것이 타당한 경우가 있다(대법원 2007. 2. 22. 선고 2004두12957 판결 참조).
이러한 예외적 사례들에서 입법자가 개정 법령을 소급적용하도록 특별한 규정을 두지 않았는데도 법원이 개정 법령을 소급적용하는 것은 ‘합헌적 법령해석’이거나 ‘입법자의 추단적 의사’를 존중하는 것인 경우에 한하여 허용될 수 있는 것으로서, 개정 전의 구 법령이 위헌적이라는 규범적 가치판단이 전제되어 있어야 한다.
나. 관련 규정의 개정 경과
1) 산업입지법에 의하면, 산업단지 개발사업의 사업시행자는 산업단지에 있는 기존의 공장 또는 건축물이나 그 밖의 공작물을 이전 또는 철거하지 아니하여도 산업단지 개발사업에 지장이 없다고 인정할 때에는 이를 존치하게 할 수 있다(제30조 제1항). 실시계획승인권자는 사업시행자에게 도로, 공원, 녹지, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공시설을 설치하게 하거나 녹지를 보존하게 할 수 있는데(제33조 제1항), 사업시행자는 이에 따른 공공시설의 설치비용에 충당하기 위하여 그 비용의 범위에서 제30조에 따른 존치시설물의 소유자에게 시설부담금을 내게 할 수 있다(제33조 제2항).
2) 존치시설물 소유자가 부담하여야 할 시설부담금액의 산정방식에 관하여, 구 산업입지법 제33조 제3항은 시설부담금을 아래 산식에 따라 산정하도록 규정하였다.
3) 그런데 구 산업입지법 제33조 제3항에 따라 산정한 존치시설물의 시설부담금이 택지개발사업 등 유사 개발사업의 부담금에 비해 약 2배 이상 과중하여 존치시설물 소유자의 의사와 관계없이 개발방식에 따라 부담금의 규모가 달라지는 불합리성이 있어 존치시설물의 시설부담금 산정기준을 유사 개발사업과 형평에 맞도록 하려는 취지에서, 개정 산업입지법 제33조 제3항은 존치시설물의 시설부담금은 ‘시설부담금 단가’(기반시설 표준시설비용에 민간 개발사업자의 부담률, 용도별 가중치 등을 곱하여 산정한다)에 ‘존치하는 부지 면적’을 곱하여 산정하고, 이 경우 용도별 가중치 등 시설부담금 단가의 구체적인 산정방식은 대통령령으로 정한다고 규정하고, 그 위임에 따른 개정 산업입지법 시행령 제31조 제7항 [별표 1]은 “시설부담금 단가 = 기반시설 표준시설비용 × 부담률 × 용도별 가중치 × 지역감면율”의 산식에 따라 존치시설물의 시설부담금 단가를 산정하도록 규정하였다. 개정 산업입지법의 부칙 제2조(적용례)는 “제33조 제3항의 개정규정은 이 법 시행 이후 최초로 시설부담금을 부과하는 경우부터 적용한다.”라고 규정하였다.
다. 산업입지법에 따른 존치시설물 시설부담금의 법적 성격, 구 산업입지법 제33조 제3항의 개정 경위, 개정 산업입지법의 부칙 제2조(적용례)에 나타난 입법자의 분명한 의사 등을 관련 법리에 비추어 살펴보면, 개정 산업입지법의 시행일인 2018. 12. 13. 전에는 구 산업입지법 제33조 제3항을 적용하여 존치시설물의 시설부담금을 산정ㆍ부과하여야 하고, 그 전에 부과가 이루어진 시설부담금에 관하여 개정 산업입지법 제33조 제3항을 소급적용하는 것은 허용되지 않는다고 보아야 한다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다.
1) 산업단지 개발사업에서 공공시설 설치비용 중 어느 정도를 존치시설물 시설부담금으로 부과ㆍ징수할 것인지는 기본적으로 입법자의 폭넓은 형성 재량에 맡겨진 사항이다(헌법재판소 2004. 6. 24. 선고 2004헌바23 전원재판부 결정 등 참조). 특히 산업입지법에 따른 존치시설물 시설부담금은 단지 공공시설 설치비용의 재원을 마련하려는 목적만 있는 것이 아니라, 산업단지 개발사업으로 산업단지 내에 도로, 공원, 녹지 등의 공공시설이 설치ㆍ개량됨으로써 존치시설물 소유자에게도 존치시설물의 가치가 상승하는 개발이익이 발생하므로 그로 인한 개발이익을 존치시설물 소유자로부터 일부 환수하는 성격도 가지고 있는 점을 고려하여야 한다. 따라서 비록 구 산업입지법 제33조 제3항에 따라 산정한 존치시설물 시설부담금이 유사 개발사업의 부담금에 비해 과중하여 형평에 맞도록 하려는 취지에서 2018. 6. 12. 법률 개정이 이루어졌다 하더라도, 구 산업입지법 제33조 제3항에서 정한 시설부담금 산정방식이 입법재량을 현저하게 일탈하여 존치시설물 소유자의 재산권을 과도하게 침해하는 위헌적인 법률규정이라고 단정할 수는 없고, 위와 같은 법률 개정은 정책변경의 결과라고 보는 것이 타당하다.
2) 입법자는 개정 산업입지법의 부칙 제2조(적용례)에 “제33조 제3항의 개정규정은 이 법 시행 이후 최초로 시설부담금을 부과하는 경우부터 적용한다.”라고 규정하여, 개정법 시행일 이전에 시설부담금을 부과하는 사안에는 구 산업입지법 제33조 제3항을 적용하여야 함을 명확히 하였다. 따라서 개정법 시행일 이전에 시설부담금을 부과하는 사안에 개정 산업입지법 제33조 제3항을 소급적용하는 것은 입법자의 분명한 의사에 반한다.
3) 사업시행자가 산업단지 개발사업을 시행하면서 지출한 각종 비용은 해당 개발사업으로 조성되는 토지ㆍ시설 등의 조성원가에 포함되어 최종적으로 수분양자들에게 전가하게 된다. 만약 개정 산업입지법의 시행일 전에 존치시설물 소유자에 대하여 시설부담금 부과가 이루어지는 경우에도 개정 산업입지법 제33조 제3항을 소급적용하게 되면, 구 산업입지법 제33조 제3항을 적용하는 경우에 비하여 낮은 수준의 시설부담금을 산정ㆍ부과하게 될 것이므로, 사업시행자는 그로 인해 줄어든 시설부담금 부과ㆍ징수액 부분을 해당 산업단지의 토지ㆍ시설 등의 조성원가에 포함하여 최종적으로 그 수분양자들에게 전가하는 상황이 발생할 수 있다. 즉 개정 산업입지법 제33조 제3항의 소급적용에 따른 이해는 존치시설물 소유자와 수분양자 사이에 일치하지 아니하므로, 예외적으로 법령의 소급적용이 허용되는 ‘법령을 소급적용하더라도 일반 국민의 이해에 직접 관계가 없는 경우’라고 볼 수도 없다(대법원 2013. 7. 25. 선고 2010두23804 판결 등 참조).
라. 그런데도 원심은 개정 산업입지법의 시행일인 2018. 12. 13. 전에 부과가 이루어진 이 사건 시설부담금에 관하여 개정 산업입지법 제33조 제3항을 소급적용하여야 한다고 판단하였다. 이러한 원심판단에는 개정 법령의 소급적용에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.
3. 결론
그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리ㆍ판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이흥구(재판장) 이기택 박정화(주심) 김선수