【원고, 피항소인】
학교법인 ○○○○○○○○○○○○○ (소송대리인 법무법인 자연 담당변호사 이영기)
【피고, 항소인】
중앙노동위원회위원장
【피고보조참가인】
피고보조참가인
【제1심판결】
서울행정법원 2020. 6. 25. 선고 2019구합77408 판결
【변론종결】
2020. 10. 14.
【주 문】
1. 피고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고보조참가인이, 나머지 부분은 피고가 각 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
중앙노동위원회가 2019. 7. 9. 원고와 피고보조참가인 사이의 중앙2019부해568호 부당정직 구제 재심신청 사건에 관하여 한 재심판정을 취소한다.
2. 항소취지
제1심판결을 취소한다. 원고의 청구를 기각한다.
【이 유】
1. 제1심판결의 인용
이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는 아래와 같이 고치거나 추가하고, 제2항과 같이 제1심판결의 판단을 보충하는 이외에는 제1심 판결의 이유 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
〈고치거나 추가하는 부분〉
○ 제1심판결서 제7쪽 아래에서 세 번째 행의 ‘위 인정사실과 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는’을 ‘위 인정사실과 앞서 든 각 증거, 을나 제30호증의 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는’으로 고친다.
○ 제1심판결서 제8쪽 제7행부터 제12행까지의 부분을 아래와 같이 고친다.
「(1) 고등교육법 제20조 제2항의 위임을 받은 같은 법 시행령 제12조 제2항은 ‘학교의 장은 비상재해, 그 밖에 급박한 사정이 발생한 때에는 임시휴업을 할 수 있다.’라고 규정하고 있고, △△대학교 학칙 제15조 제2항은 ‘방학기간과 임시휴업일은 필요에 따라 총장이 정한다.’라고 규정하고 있어, 위 규정들에 의해 일정한 경우 총장에게 임시휴업을 결정할 권한이 있는 것으로 보이기는 한다. 그러나 참가인이 배석한 이 사건 긴급회의에서는 학내 소요사태를 진정시키기 위하여 학생들을 집으로 돌려보낼 방편으로 임시휴업을 검토한 것으로 보이고, 전 총장은 위와 같은 이 사건 긴급회의의 결과를 보고받은 뒤 5일간의 임시휴업을 결정한 것인바, 이를 고등교육법 시행령 제12조 제2항에서 정한 ‘비상재해, 그 밖에 급박한 사정이 발생한 때’와 같이 보기는 어렵다.
설령 이와 달리 보더라도, 교무위원회 규정 제3조 제14호는 교무위원회 심의사항으로 ‘기타 대학교 운영에 필요하다고 인정되는 사항’을 규정하고 있고, 이는 같은 조 제3호, 제12호와의 균형상 ‘기타 대학교 운영에 필요하다고 인정되는 중대한 사항’을 의미하는 것으로 해석된다. 5일간의 임시휴업은 학내 소요사태를 진정시킬 목적으로 이뤄진 점, 그 자체로도 교육과정, 학생지도, 대학운영에 큰 영향을 미치는 중대한 사안인 점 등에 비추어 보면 교무위원회 규정 제3조 제14호의 ‘기타 대학교 운영에 필요하다고 인정되는 사항’에 해당하여 적어도 교무위원회 심의가 필요한 사안에 해당한다고 봄이 타당하다.」
○ 제1심판결서 제11쪽 제13행과 제14행 사이에 아래의 내용을 추가한다.
「(4) 참가인은 자신이 △△대학교의 예산을 편성하는 자이므로 사학기관 재무·회계 규칙에 대한 특례규칙 제11조에 의하여 예산을 집행하는 행위인 장학금 지급에 관여할 수 없다는 취지로도 주장한다. 그런데 위 특례규칙 제11조는 ‘이사장 및 학교의 장은 예산을 편성하는 자와 집행하는 자를 분리하여 운영하고, 적정한 내부통제에 따라 예산을 집행하여야 한다.’라고 규정하고 있고, 제12조는 예산의 목적 외 사용을 금지하고 있는 바, 위 제11조의 주된 목적은 예산 편성 주체와 집행 주체를 분리하여 상호 견제를 통해 예산 편성·집행의 공정성과 효율성을 달성하는 데에 있는 것으로 보이는 점, 그렇다면 예산 통제를 담당하는 자에게는 지출액이 배정된 예산액을 초과하지 않도록 관리할 의무뿐만 아니라 그 지출이 목적 외로 사용된 것은 아닌지 관리할 의무도 있다고 할 것인 점 등을 모아보면, 예산통제에 대한 책임과 의무를 갖고 있는 참가인에게는 예산이 예정된 범위와 목적 내에서 올바르게 집행될 수 있도록 개별 예산 집행 행위를 검토하고 이를 견제할 의무가 있다고 할 것이다. 따라서 참가인의 위 주장은 받아들이지 않는다.」‘
○ 제1심판결서 ‘별지’를 이 판결서 ‘별지’로 교체한다.
2. 판단의 보충(제3 징계사유의 인정 여부와 관련하여)
가. 제1심이 판시한 여러 사정들에, 을나 제24, 26, 27, 31호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 원고는 전 총장에 의한 □□대학원위원회 구성 및 2017. 12. 14. 개최된 □□대학원위원회에 의한 □□대학원 관련 내규의 제·개정 과정에 절차상 하자가 존재함에도 이를 그대로 이행하였다고 충분히 인정할 수 있다.
1) △△대학교 운영에 관한 법령 및 내부 규정들의 관계
원고는 학교법인으로서 고등교육법령에 따라 △△대학교 운영을 위한 정관과 학칙을 마련하고 있다(고등교육법 제4조 제1항, 제6조, 같은 법 시행령 제2조 제2항 제11호, 제4조 제1항). 또한 △△대학교의 구체적인 업무 수행을 위하여 규정, 시행세칙, 요강, 내규 순으로 효력의 우선순위를 갖는 내부 규정들을 두고 있으며, 위 내부 규정들은 법령과 정관, 학칙의 범위 내에서 효력을 갖는다(△△대학교 제규정 관리 규정 제2조, 제3조, 제8조 제2항).
2) △△대학교 운영을 위한 심의기관에 관한 규정
가) 고등교육법은 제19조의2에서 대학평의원회를 대학교의 필수적인 심의기관으로 규정하고 있으며, 원고는 이에 따라 정관과 학칙으로 △△대학교에 대학평의원회를 설치하고 있다(정관 제31조의2 내지 제31조의8, 학칙 제97조).
나) 그리고 고등교육법령은 학칙으로 교수회를 설치할 수 있도록 예정하고 있는바(고등교육법 제6조 제2항, 같은 법 시행령 제4조 제1항 제16호), 원고는 학칙에서 총장에 대한 자문·심의기관으로 교수회를 두고 있다(학칙 제98조 내지 제100조).
다) 원고는 그 밖에 학칙으로 △△대학교 학사의 중요사항을 심의하는 기관인 교무위원회를 설치하여 두고 있다(학칙 제101조 내지 103조). △△대학교 직제규정 제2조는 ‘본 대학교의 직제는 법령, 법인정관 및 기타 학내 상위규정이 규정한 경우 외에는 이 규정이 정하는 바에 의한다.’라고 규정하고 있고, 제35조 제3항은 총장에 대하여 교무학사와 관련된 업무를 자문·심의하는 기관으로 교무위원회를 규정하고 있으며, 위 직제규정 [별표 1]의 △△대학교 조직도에 의하면 총장 바로 아래에 대학평의원회, 교수회, 교무위원회가 나열되어 있다. 또한 △△대학교 교무위원회 규정 제1조는 ‘본 대학교의 중요사항을 심의하기 위하여 교무회의를 둔다.’고 규정하고 있다.
라) 고등교육법 제29조 제1항은 대학원을 설치할 수 있도록 규정하고 있고, 제3항은 그 운영에 필요한 사항을 대통령령으로 정하도록 하고 있으며, 그 위임을 받은 고등교육법 시행령 제24조는 대학원의 운영에 관한 심의기관으로 대학원위원회를 설치하도록 하면서 그 구성 및 운영에 관한 사항은 학칙으로 정하도록 하였다.
3) 교무위원회의 심의 대상이 학사과정에 한정되는지 여부
가) 피고와 참가인은 교무위원회의 심의 대상이 학사학위 과정인 대학의 운영에 관한 사항에 국한되고, 대학원의 운영에 관한 사항은 대학원위원회의 고유한 심의 대상이라 주장한다.
나) 그러나 아래와 같은 이유에서 피고와 참가인의 위 주장은 받아들일 수 없다.
(1) 고등교육법 제19조, 같은 법 시행령 제9조에 의하면 대학에는 학과 또는 학부를 두는 것을 원칙으로 하며, 고등교육법 제29조 제1항에 의하여 대학에 대학원을 둘 수 있다.
(2) 이에 △△대학교는 △△대학교 내에 학사학위를 수여하는 과정과 석·박사학위 등을 수여하는 과정을 두기 위하여, 학칙 제3조 제1항은 ‘본 대학교에 대학, 대학원, □□대학원 등을 둔다.’, 제4조 제1항은 ‘대학에 학사과정을 둔다.’, 제2항은 ‘일반대학원에는 석사과정, 박사과정을 두며, 박사후 연구과정을 둘 수 있다.’라고 규정하고 있다. 위 각 규정에 의하면 △△대학교 학칙은 학사과정을 운영하는 곳을 ‘대학’으로, 석·박사과정 등을 운영하는 곳을 ‘(일반)대학원’으로 구분하여 규정하고, 이를 모두 아우르는 명칭으로 ‘대학교’를 사용하고 있다고 할 것이다.
(3) 그런데 학칙 제101조가 ‘본 대학교의 학사의 중요사항을 심리하기 위하여 교무위원회를 둔다.’라고 정한 점, 교무위원회가 제정 및 개폐에 관한 사항을 심의하는 학칙 및 학사제규정(제103조 제1호)은 ‘대학’과 ‘대학원’에 모두 적용되는 것인 점, 교무위원회는 학과, 대학원간의 조정을 요하는 사항(제5호) 및 교내 행사에 관한 사항(제9호) 또한 심의하는바, 교무위원회에게는 ‘대학’과 ‘대학원’을 아울러 대학교 전체의 운영에 관한 사항을 심의할 권한이 있는 것으로 보이는 점 등을 모아보면, 교무위원회의 심의 대상이 학사과정인 ‘대학’의 운영에 관한 사항에 국한된다고 볼 수 없다.
(4) 학칙에서 대학원위원회를 설치하도록 정하고 있고, 대학원위원회의 심의사항이 교무위원회와 일부 중복되기는 하나, 중복되는 부분에 한하여 대학원의 자치기구로서 대학원위원회가 기능한다고 볼 여지가 있을 뿐, 위 규정형식만으로 대학원위원회가 대학원 운영에 관한 사항에 관하여 교무위원회를 완전히 대체한다고 볼 수는 없다.
(5) △△대학교 직제규정은 법령 정관 등의 상위규정 이외에는 △△대학교 학내 직제에 대하여 우선적인 효력을 갖는데, 위 직제규정 또한 교무위원회가 교무학사를 자문·심의한다고 정하면서, 위에서 본 직제규정 [별표 1]의 조직도상 교무위원회를 총장 바로 아래, 그리고 모든 대학·대학원 위에 위치시키고 있는바, 이러한 면에서도 교무위원회가 ‘대학’의 운영에 관한 사항만을 심의하는 기관이라 볼 수 없다.
4) 2017. 12. 14.자 □□대학원 내규 제·개정에 교수회의 심의가 필요한지 여부
가) 개정 전 □□대학원 학사내규에 의하면, 2017. 12. 14. 이전에 □□대학원의 학사운영에 관한 심의 권한은 교수회에 있었다.
나) 그런데 전 총장에 의해 □□대학원위원회가 구성되고, 2017. 12. 14. 개최된 □□대학원위원회에 의해 □□대학원 관련 내규가 제·개정되면서, □□대학원 학사운영을 심의하는 주체가 교수회에서 □□대학원위원회로 옮겨가게 되었다.
다) 교수회는 고등교육법령 및 학칙에 의하여 설치된 기관이고, 학칙 제100조에 의하여 교육과정과 학사운영에 관한 사항 등을 심의한다. 학칙 제100조, 제112조 제1항 후단에 의하여, 교수회의 심의 대상에 관한 사항을 개정하기 위해서는 교수회의 심의를 거쳐야 한다. 또한 개정 전 □□대학원 학사내규 제99조에 의하여 위 학칙 규정들은 □□대학원 교수회에도 적용된다.
라) 그런데 □□대학원위원회는 2017. 12. 14. 위 내규를 개정하면서, 개정 전 □□대학원 학사내규 제97조에 규정되어 있던 교수회의 의결권을 삭제하고, 심의 대상을 대폭 축소하였다. 그렇다면 위와 같은 개정은 교수회의 심의 대상에 관한 사항을 개정하는 것으로서 이 역시 교수회의 심의 대상이 된다고 보아야 한다. 위 내규 제·개정 이후로 현재까지 □□대학원위원회가 □□대학원의 학사 운영 전반을 담당하고 있고, 교수회는 실질적으로 그 권한을 박탈당하였다는 점에서도 그러하다.
5) 2017. 12. 14.자 □□대학원 내규 제·개정의 위법성
가) 전 총장의 □□대학원위원회 구성 행위는, 당시 학내 소요사태로 □□대학원 교수회를 개최할 수 없게 되었고, 이에 따라 □□대학원의 학사 운영에 관한 권한을 □□대학원 교수회에서 □□대학원위원회로 이전하여, □□대학원위원회를 통해 □□대학원 신입생 1차 합격자 발표 등의 학사운영을 진행하려는 목적에서 이뤄진 것으로 보인다. 그렇다면 이 또한 교무위원회 규정 제3조 제14호의 ‘기타 대학교 운영에 필요하다고 인정되는 사항’으로서 교무위원회의 심의사항에 해당할 여지가 있고, 전 총장의 □□대학원위원회 구성은 교무위원회의 심의를 거치지 않았으므로 위법하다고 보인다.
나) 그런데 □□대학원위원회가 고등교육법령과 학칙에 그 설치 근거를 두고 있으며, 총장에게 위원장과 위원을 임명할 권한이 있는바, 전 총장이 □□대학원위원회의 구성원을 임명한 것은 위법하지 않다고 볼 여지가 있다. 그러나 설령 전 총장의 □□대학원위원회 구성이 위법하지 않다고 보더라도, 다음과 같은 이유에서 2017. 12. 14.자 □□대학원 내규 제·개정은 위법하다고 할 것이다.
(1) 학칙 제104조 제5항은 대학원위원회의 세부기능 및 조직을 내규로 정하도록 하였고, 이에 따라 □□대학원위원회는 2017. 12. 14. □□대학원위원회 규정을 제정하고 □□대학원위원회 학사내규를 개정하였다. 따라서 위 □□대학원위원회 규정과 □□대학원위원회 학사내규는 모두 ‘내규’의 성격을 가진다고 보인다.
(2) △△대학교 제규정 관리 규정 제2조 제5항에 의하면 ‘내규’란 ‘학사, 인사, 보수 등 외부에 공시하여서는 안 될 기밀에 관한 사항을 정하거나, 규정의 부분적이거나 잠정적인 성격을 갖는 규율’을 의미한다. 그런데 위 제·개정된 내규들은 □□대학원의 정원 외 입학이나 제적, 학위 취소 등의 내용을 포함하고 있는데, 이는 각 학칙 제7조, 제30조, 제56조에서 정하고 있는 것이어서 내규에서 정할 수 있는 범위를 넘어선 것이다. 피고와 참가인은 위 제·개정된 내규들이 ‘시행세칙’의 성격을 가진다고 주장하나, 이는 학칙의 문언에 반할 뿐만 아니라, 위 학칙 규정들이 정원 외 입학이나 제적, 학위 취소 등에 관하여 이를 시행세칙에 위임하는 규정을 두고 있지 않으므로 위 제·개정된 내규들을 시행세칙으로 볼 수는 없다(설령 이를 시행세칙이라 보더라도 마찬가지로 정원 외 입학이나 제적, 학위 취소 등은 학칙에서 정할 내용이지 시행세칙에서 정할 것이 아니다).
(3) 한편 피고와 참가인은 △△대학교 제규정 관리 규정 제5조 제1항에 의하여 ‘제규정의 입안은 소관부서에서 행하며, 해당 위원회의 심의를 거쳐 기획조정실에 제출하여 총장의 승인을 득’하면 되는 것이고, 위 제·개정 내규들은 이러한 절차를 거쳤으므로 적법하다고 주장한다. 그러나 위 제·개정 내규들이 규정하는 내용에는 앞서 본 바와 같이 학칙에서 규정해야 할 성질의 것들이 포함되어 있는바, 위 제5조 제1항에 의해 위 제·개정 내규들을 심의할 위원회는 교무위원회로 보이고, 이를 □□대학원위원회라고 볼 수는 없다. 그런데 이에 대하여 교무위원회의 심의를 거친 사실이 없으므로 피고와 참가인의 위 주장도 받아들일 수 없다.
(4) 결국 제1심이 적절히 지적하는 바와 같이, □□대학원위원회가 2017. 12. 14.자로 제·개정한 내규들은 개정 전 □□대학원 학사내규 제99조에 의하여 □□대학원 교수회의 승인이 있지 않은 한, 학칙의 개정에 준하는 절차를 밟아야 한다고 보인다. 그런데 이에 대하여 □□대학원 교수회의 승인이나 교무위원회, 대학평의원회의 심의를 거친 바가 없고, 공고 또는 의견 청취 절차 또한 이뤄진 바 없다.
나. 이러한 참가인의 비위행위는 정관 제86조, 사립학교법 제55조 제1항에 따라 준용되는 국가공무원법 제56조에서 정한 성실의무 및 법령준수의무 위반, 인사규정 제34조 제1호에서 정한 ‘법령, 정관, 규정 등을 위반한 때’에 해당한다. 따라서 이 부분 징계사유는 인정된다.
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하여야 할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 피고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다(참가인도 항소하였으나, 피고의 항소를 기각하는 이상 별도로 주문에서 참가인의 항소를 기각한다는 표시는 하지 아니한다).
[별지 생략]
판사 이창형(재판장) 최한순 홍기만