【원고, 피항소인】
주식회사 성국환경 (소송대리인 변호사 최승걸)
【피고, 항소인】
화천군수 (소송대리인 법무법인 오현 담당변호사 정세윤 외 1인)
【제1심판결】
춘천지방법원 2018. 11. 20. 선고 2017구합51172 판결
【변론종결】
2019. 5. 1.
【주 문】
1. 피고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2017. 3. 28. 원고에게 한 폐기물처리 종합재활용업 사업계획서 부적합 통보 처분을 취소한다.
2. 항소취지
제1심 판결을 취소한다. 원고의 청구를 기각한다.
【이 유】
1. 제1심판결의 인용
이 법원의 판결 이유는, 제1심 판결문의 일부 내용을 아래와 같이 고치거나 추가하고, 아래 제2항에서 피고의 주장에 대한 추가 판단을 덧붙이는 것 외에는 제1심판결의 이유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
〈고치거나 추가하는 부분〉
○ 제1심판결 제5쪽 제6행의 “제2호”를 “제2조”로 고친다.
○ 제1심판결 제17쪽 제12행 다음 줄에 아래 내용을 추가한다.
【⑦ 환경부장관 또는 시·도지사는 제3항에 따라 허가를 할 때에는 주민생활의 편익, 주변 환경보호 및 폐기물처리업의 효율적 관리 등을 위하여 필요한 조건을 붙일 수 있다. 다만, 영업 구역을 제한하는 조건은 생활폐기물의 수집·운반업에 대하여 붙일 수 있으며, 이 경우 시·도지사는 시·군·구 단위 미만으로 제한하여서는 아니 된다.】
2. 피고의 주장에 대한 추가 판단
가. 피고의 주장
이 사건 처분은 폐기물관리법 제25조 제2항 제4호에 따른 것으로 적법하다. 설령 폐기물관리법 제25조 제2항 각 호에서 열거된 사항에 저촉되거나 문제가 되는 사항이 없다고 하더라도 폐기물의 수집·운반·처리에 관한 안정적이고 효율적인 책임행정의 이행 등 공익을 해칠 우려가 있다고 인정되는 경우에는 피고는 이를 이유로 사업계획서의 부적합 통보를 할 수 있다. ① 이 사건 사업시설은 인구밀집지역에 위치하며 공공기관과 가까운 거리에 있어 지역 주민들의 건강에 영향을 미치고, ② 대기환경보전법 상 배출허용기준에 적합한 시설을 갖추지 못하였으며, ③ 이 사건 사업시설로 인하여 오·폐수가 유입되어 농업용수 및 식수원이 오염되어 지역 주민의 보건위생에 위해를 가할 우려가 있다.
따라서 사업계획서의 적정여부를 판단하는 데에 피고의 재량권이 폭넓게 인정되는 점과 위 ① 내지 ③ 사유를 고려하면 이 사건 처분에 재량의 일탈, 남용의 위법이 없다.
나. 판단
1) 허용되지 않는 처분사유의 추가·변경인지 여부
원고는, 피고가 이 사건 처분 당시 이 사건 규칙 제157조 제1호, 제2호를 처분사유로 기재하였음에도 당심에 이르러 비로소 폐기물관리법 제25조 제2항 제4호를 처분사유로 주장하는 것은 허용되지 않는다는 취지로 주장한다.
행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서는 실질적 법치주의와 행정처분의 상대방인 국민에 대한 신뢰보호라는 견지에서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 있다고 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장함은 허용되지 아니하나, 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서는 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초가 되는 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정된다. 그리고 항고소송에 있어 처분청이 처분 당시에 적시한 구체적 사실을 변경하지 아니하는 범위 내에서 단지 그 처분의 근거 법령만을 추가·변경하거나 당초의 처분사유를 구체적으로 표시하는 것에 불과한 경우에는 새로운 처분사유를 추가하거나 변경하는 것이라고 볼 수 없다(대법원 2004. 11. 26.선고 2004두4482 판결, 대법원 2008. 2. 28.선고 2007두13791, 13807 판결 등 참조).
이 사건 처분 당시 처분서에는 ‘이 사건 사업계획서에 대하여 이 사건 규칙 제157조 제1호 내지 제2호에 저촉되어 부적합 통보한다’는 처분사유가 기재되어 있다. 위 기존 처분사유의 내용과 피고가 당심에서 주장하는 처분사유인 폐기물관리법 제25조 제2항 제4호의 내용을 종합하면, 이 사건 처분사유는 ‘이 사건 사업시설로 인하여 인근에 거주하는 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미칠 우려가 있어 이 사건 사업계획서는 부적합하다’라는 것으로 피고가 당심에서 주장한 처분사유는 기존 처분사유와 사회적 사실관계가 기본적으로 동일한 것으로서 단지 근거 법령만을 추가하여 구체적으로 표시하는 것이어서 그 주장이 허용된다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 위 주장은 받아들이지 않는다.
2) 근거 법령
폐기물관리법 제25조 제2항 제4호에 따르면 피고는 ‘폐기물처리시설의 설치·운영으로 「수도법」 제7조에 따른 상수원보호구역의 수질이 악화되거나 「환경정책기본법」 제12조에 따른 환경기준의 유지가 곤란하게 되는 등 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부‘를 검토하여 사업계획서의 적합 여부를 판단할 수 있다.
수도법 제7조에 의하면 환경부장관은 상수원의 확보와 수질 보전을 위하여 필요하다고 인정되는 지역을 상수원보호구역으로 지정하거나 변경할 수 있고(제1항), 상수원보호구역에서는 폐기물관리법 제2조 제1호에 따른 폐기물을 사용하거나 버리는 행위를 할 수 없다(제3항 제1호).
환경정책기본법 제12조는 국가는 생태계 또는 인간의 건강에 미치는 영향 등을 고려하여 환경기준을 설정하여야 하고, 제13조는 국가 및 지방자치단체는 환경에 관계되는 사업의 집행을 할 때에는 환경기준이 적절히 유지되도록 환경 악화의 예방 및 그 요인의 제거(제1호), 환경오염지역의 원상회복(제2호), 새로운 과학기술의 사용으로 인한 환경오염 및 환경훼손의 예방(제3호), 환경오염방지를 위한 재원의 적정 배분(제4호)을 고려하여야 한다고 정하고 있다.
3) 관련 법리
폐기물처리업 허가와 관련된 법령들의 체제 또는 문언을 살펴보면 이들 규정들은 폐기물처리업 허가를 받기 위한 최소한도의 요건을 규정해 두고는 있으나, 사업계획 적정 여부에 대하여는 일률적으로 확정하여 규정하는 형식을 취하지 아니하여 그 사업의 적정 여부에 대하여 재량의 여지를 남겨 두고 있다 할 것이고, 이러한 경우 사업계획 적정 여부 통보를 위하여 필요한 기준을 정하는 것도 역시 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 할 것이나, 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 보이는 경우 또는 그러한 기준을 설정하지 않은 채 구체적이고 합리적인 이유의 제시 없이 사업계획의 부적정 통보를 하거나 사업계획서를 반려하는 경우에까지 단지 행정청의 재량에 속하는 사항이라는 이유만으로 그 행정청의 의사를 존중하여야 하는 것은 아니고, 이러한 경우의 처분은 재량권을 남용하거나 그 범위를 일탈한 조치로서 위법하다(대법원 2004. 5. 28. 선고 2004두961 판결 등 참조).
폐기물관리법의 입법목적과 규정사항, 폐기물처리업 허가의 성격, 사업계획서적합통보제도의 취지와 함께 폐기물의 원활하고 적정한 처리라는 공익을 책임지고 실현하기 위한 행정의 합목적성 등을 종합하여 볼 때, 폐기물처리사업계획서의 적합 여부를 심사함에 있어서 위 법 제25조 제2항 각호에서 열거된 사항을 검토한 결과 이에 저촉되거나 문제되는 사항이 없다고 하더라도 폐기물의 수집·운반·처리에 관한 안정적이고 효율적인 책임행정의 이행 등 공익을 해칠 우려가 있다고 인정되는 경우에는 이를 이유로 사업계획서의 부적합통보를 할 수 있다(대법원 2011. 11. 10. 선고 2011두12283 판결 등 참조).
‘환경오염 발생 우려’와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 등 참조).
4) 구체적 판단
위 법리에 비추어 보건대, 제1심에서 인정한 사정과 아래의 사정들을 종합하면 이 사건 처분은 구체적이고 합리적인 이유의 제시 없이 이루어졌다고 보는 것이 타당하다. 또한 피고가 제출한 증거들과 그 주장을 모두 고려한다고 하더라도, 이 사건 사업계획서의 내용이 폐기물의 수집·운반·처리에 관한 안정적이고 효율적인 책임행정의 이행 등 공익을 해칠 우려가 있다고 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. 따라서 피고의 이 사건 처분은 재량권을 일탈, 남용하여 위법하다.
① 피고는 이 사건 사업예정지로부터 300~423m 거리에 ○○○리(103가구 188명), △△△리(64가구 115명) 주민들이 거주하고 있으며, 마을회관과 학교 등이 있고 441m 거리에는 ◇◇휴게소가 있어 이 사건 사업으로 기관지가 약한 노인들과 학생들의 건강에 악영향을 미칠 것이라 주장한다. 그러나 피고는 이 사건 사업예정지와의 거리를 제시하는 외에 구체적으로 인근 주민들의 건강에 어떠한 피해가 발생할 지에 대하여 객관적 증거를 제출하지 못하고 있다.
② 피고는 이 사건 사업예정지의 풍향을 고려하면 이 사건 사업으로 인한 비산먼지가 인근 주거지역과 농작물에 위해를 줄 우려가 있다고 주장하나, 예상되는 먼지 농도가 어느 정도인지, 기준치를 넘어갈 경우 어떠한 피해가 발생하는 지 등 구체적인 수치와 객관적 자료를 제시하지 않았다. 오히려 이 사건 사업은 공장 내에서 이루어지는 것이고 원고는 공장에 집진 시설을 설치하여 먼지가 외부로 유출되는 것에 대비하고 있으므로 이 사건 사업으로 발생한 먼지가 외부로 흩날려 인근 주거지역과 주변 환경에 수인한도를 넘는 피해를 줄 것으로 보이지 않는다.
③ 피고는 이 사건 사업시설로 인하여 오·폐수가 유입되어 농업용수 및 식수원이 오염되어 지역 주민의 보건위생에 위해를 가할 우려가 있다고 주장하면서도 해당 식수원의 존재 및 위치, 규모, 식수원을 사용하는 가구 수 등에 대하여 밝히지 않았다. 이 사건 사업계획서에 따르면 원고는 A동, B동에 각 정화 수조를 설치할 것으로 보이고, 이 사건 사업장 내에서 사용되는 물은 찌꺼기만 걸러내어 계속 순환하여 사용할 예정으로 오히려 물을 보충해가는 형태로 작업이 이루어지고 물이 외부로 유출되는 것을 예정하고 있지 않다.
④ 피고는 이 사건 사업으로 발생하는 소음과 충격음으로 인근 주민들의 생활환경과 ☆☆☆☆귀농학교 학생들의 수업에 구체적으로 어떠한 영향을 주는 지에 대하여도 소음 데시벨 자료 등 아무런 객관적인 근거를 제시한 바 없다. 피고는 이 사건 사업시설이 들어설 경우 소음 발생이 우려된다는 일반적 추측에 기초하여 이 사건 처분을 한 것으로 보인다.
⑤ 이 사건 사업예정지의 인근 주민들이 먼지, 식수원 오염, 소음 등으로 인한 환경 피해를 주장하며 민원을 제기하고 있다거나 이 사건 사업에 반대하고 있다는 등의 사정도 보이지 않는다.
⑥ 이 사건 사업계획서 상의 예정사업은 사업장 폐기물(폐합성수지, 폐합성 고무류, 폐합성 섬유, 폐목재)을 수집하여 이를 파쇄·선별·건조하여 고체 연료인 SRF(solid refuse fuel) 및 폐합성수지 재생원료인 펠릿을 제조하는 폐기물 종합재활용업이고, 폐기물을 재활용하여 신재생 에너지를 생산한 후 이를 원료로 제품을 제조하여 폐기물을 90%이상 재활용하는 것을 목적으로 하고 있는 바, 이 사건 사업은 폐기물을 재활용하여 신재생에너지를 생산한다는 점에서 공익에 기여하는 측면이 있다.
⑦ 이 사건 처분은 재량행위이며 재량행위에는 관계법령에 명시적인 금지규정이 없는 한 행정목적을 달성하기 위하여 조건을 붙일 수 있다. 또한 폐기물관리법 제25조 제3항 및 제7항에 의하면, 원고가 이 사건 사업계획서에 대하여 적합통보를 받을 경우 환경부령으로 정하는 기준에 따른 시설·장비 및 기술능력을 갖추어 피고의 허가를 받아야 하는데 피고는 허가를 하면서 주민생활의 편익, 주변 환경보호 및 폐기물처리업의 효율적 관리 등을 위하여 필요한 조건을 붙일 수도 있다. 결국 피고는 인근 주민의 생활과 환경보호를 위하여 이 사건 사업에 대한 부가조건을 달거나, 행정지도를 통하여 충분히 원고에 대한 관리, 감독이 가능할 것으로 보인다.
3. 결론
제1심 판결은 정당하므로, 피고의 항소는 이유 없어 기각한다.
판사 김복형(재판장) 이건희 조재헌