【원 고】
인천광역시 남동구청장 (소송대리인 법무법인(유한) 태평양 담당변호사 송우철 외 6인)
【피 고】
행정안전부장관 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 서규영 외 3인)
【피고 보조참가인】
인천광역시 연수구청장 외 1인 (소송대리인 법무법인(유한) 광장 담당변호사 고원석 외 3인)
【변론종결】
2020. 10. 15.
【주 문】
원고의 청구를 기각한다. 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2015. 12. 30.에 한 인천 송도지구 10공구 매립대상지역에서 매립이 완료된 인천신항 Ⅰ-1단계 컨테이너 터미널 구간의 별지 1 도면 표시 1 내지 13, 1의 각 점을 차례로 연결한 선내 부분 및 인천신항 바다쉼터 구간의 별지 2 도면 표시 1 내지 50, 1의 각 점을 차례로 연결한 선내 부분에 해당하는 매립지가 속할 지방자치단체를 인천광역시 연수구로 정한 결정을 취소한다.
【이 유】
1. 이 사건 결정의 경위 및 내용의 요지
아래 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1, 2호증, 을 제2호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다.
가. 인천 송도지구 매립사업은 1996년부터 2020년까지 인천광역시 연수구 송도동 일원의 공유수면 53.40㎢를 매립하여 조성하는 사업으로 1~8공구, 9공구 일부를 피고 보조참가인 인천광역시 연수구(이하 ‘인천광역시 연수구’라 한다)가 관할하고 있다.
나. 인천지방해양수산청장은 2015. 3. 20. 인천 송도지구 10공구 중 매립이 완료된 인천신항 바다쉼터 구간에 관하여, 2015. 5. 14. 위 공구 중 매립이 완료된 인천신항 Ⅰ-1단계 컨테이너 터미널 구간에 관하여 피고(변경 전: 행정자치부장관)에게 지방자치법 제4조 제4항에 근거하여 매립지가 속할 지방자치단체를 결정해 줄 것을 신청하였다.
다. 피고 소속 지방자치단체 중앙분쟁조정위원회(이하 ‘위원회’라 한다)는 2015. 12. 21. 아래 사정들을 종합하여 인천 송도지구 10공구 중 매립이 완료된 인천신항 Ⅰ-1단계 컨테이너 터미널 구간 및 인천신항 바다쉼터 구간(이하 위 구간들을 합하여 ‘이 사건 매립지’라 한다)이 속할 지방자치단체를 인천광역시 연수구로 정하는 의결을 하였다.
① 인천 송도지구는 경제자유구역으로 지정되어 유기적으로 연계ㆍ개발되고 있으므로 송도지구 매립지가 속할 지방자치단체를 결정할 때에는 송도국제도시 전체 개발계획을 고려하여야 한다. 송도지구 1~8공구, 9공구 일부를 인천광역시 연수구가 이미 관할하고 있으므로 10공구 신항을 인천광역시 연수구 관할로 정하는 것이 국토 이용의 효율성 측면에서 바람직하다.
② 인천 송도지구 주민들은 송도지구가 통합되어 관리되기를 바라고 있고, 송도지구의 관할 지방자치단체가 다를 경우 주민뿐만 아니라 국내외 투자자들에게도 불편이 우려된다.
③ 인천광역시 남동구는 송도지구 10공구가 남동구 앞바다를 매립한 지역이고 송도지구 7공구, 11공구에 매립공사 시행 전 남동구 관할로 외암도 등 6필지가 있었던 사정을 들어 이 지역을 인천광역시 남동구 관할로 하는 행정관행이 존재한다고 주장하나, 이러한 행정관행이 존재한다고 보기 어렵다.
④ 송도지구는 통합된 행정서비스 제공을 염두에 두고 개발계획이 수립ㆍ시행되고 있다.
라. 피고는 위원회의 의결에 따라 2015. 12. 30. 이 사건 매립지가 속할 지방자치단체를 인천광역시 연수구로 정하는 결정을 하고(이하 ‘이 사건 결정’이라 한다) 원고와 피고 보조참가인 인천광역시 연수구청장 등에게 통보하였다.
마. 원고는 2016. 1. 13. 대법원에 이 사건 결정의 취소를 구하는 이 사건 소를 제기하였다.
2. 주장 및 판단
가. 지방자치법 제4조의 위헌 주장에 관하여
1) 원고의 주장
지방자치법 제4조 제3항부터 제7항이 종전의 해상경계선 기준을 배제하는 취지라면 이는 아무런 기준 없이 피고가 자의적으로 지방자치단체의 관할구역을 결정할 수 있도록 한 것이어서, 헌법상 보장된 지방자치제도의 본질을 침해하고 포괄위임금지원칙에 반하는 위헌적 법률이다. 이 사건 결정은 위헌적인 법률에 근거한 것으로 위법하다.
2) 판단
가) 우리나라 헌법은 지방자치단체가 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다고 규정하여(제117조 제1항) 지방자치단체에 의한 자치행정을 일반적으로 보장하면서도, 지방자치단체의 종류는 법률로 정하고(제117조 제2항) 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항을 법률로 정한다고 규정하여(제118조 제2항) 지방자치단체의 관할구역을 법률로 정하도록 위임하고 있다(헌법재판소 2020. 7. 16. 선고 2015헌라3 전원재판부 결정 참조).
나) 지방자치법 제4조 제1항은 “지방자치단체의 명칭과 구역은 종전과 같이 하고, 명칭과 구역을 바꾸거나 지방자치단체를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 법률로 정한다. 다만 지방자치단체의 관할구역 경계변경과 한자 명칭의 변경은 대통령령으로 정한다.”라고 규정하고, 제4조 제3항 제1호는 제1항에도 불구하고「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」에 따른 매립지(이하 ‘매립지’라 한다)가 속할 지방자치단체는 제4항부터 제7항까지의 규정에 따라 행정안전부장관이 결정한다고 규정한 다음, 제4조 제4항부터 제7항에서는 행정안전부장관 및 그 소속 위원회가 매립지 관할 귀속에 관한 의결ㆍ결정을 할 때 준수하여야 할 절차를 규정하고 있을 뿐, 의결ㆍ결정의 실체적인 기준이나 고려요소는 구체적으로 규정하지 않고 있다.
다)「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」제67조, 같은 법 시행령 제58조 제17호, 제18호, 제19호에 의하면, 육상의 공유수면은 물권의 객체인 ‘토지’ 위에 존재하는 수면(水面) 또는 수류(水流)로서 그 토지를 기준으로 관할 지방자지단체가 결정된다. 그러나 해상의 공유수면의 밑바닥(海底, sea bed)은 물권의 객체인 토지로 보지 않으므로 여기에 매립공사를 시행하여 매립지를 조성하면 종전에 존재하지 않았던 토지가 새로 생겨난 경우에 해당하며, 새로 생겨난 토지는 종전에 어느 지방자치단체에도 속하지 않았으므로 국가가 지방자치법 제4조 제1항 본문에 의하여 법률의 형식으로 또는 지방자치법 제4조 제3항에 의하여 행정안전부장관의 결정의 형식으로 관할 지방자치단체를 정하여야 하며, 그 전까지는 어느 지방자치단체에도 속하지 않는다(헌법재판소 2020. 7. 16. 선고 2015헌라3 전원재판부 결정 참조).
라) 지방자치단체의 관할구역은 본래 지방자치제도 보장의 핵심영역, 본질적 부분에 속하는 것이 아니라 입법형성권의 범위에 속하는 점, 해상 공유수면 매립지의 경우 국가의 결정에 의하여 비로소 관할 지방자치단체가 정해지는 것인 점, 국가는 해상 공유수면 매립지의 관할 지방자치단체를 결정할 때 관련 지방자치단체나 주민들의 이해관계 외에도 국토의 효율적이고 균형있는 이용ㆍ개발과 보전(헌법 제120조 제2항, 제122조), 지역 간의 균형있는 발전(헌법 제123조 제2항)까지도 고려하여 비교형량하여야 하는데 이러한 고려요소나 실체적 결정기준을 법률에 더 구체적으로 규정하는 것은 입법기술적으로도 곤란한 측면이 있는 점 등을 종합하면, 지방자치법 제4조 제3항부터 제7항이 행정안전부장관 및 그 소속 위원회의 매립지 관할 귀속에 관한 의결ㆍ결정의 실체적 결정기준이나 고려요소를 구체적으로 규정하지 않았다고 하더라도 지방자치제도의 본질을 침해하였다거나 포괄위임금지원칙에 반한다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.
나. 등거리 중간선 원칙의 적용 주장에 관하여
1) 원고의 주장
헌법재판소 2015. 7. 30. 선고 2010헌라2 전원재판부 결정에 의하면 ‘등거리 중간선 원칙’이 공유수면의 해상경계선을 획정할 때 마땅히 고려하여야 할 가장 기본적인 요소이고, 이에 따라 연수구와 남동구의 육상경계선을 해상까지 직선으로 연장한 선을 기준으로 하면 이 사건 매립지는 인천광역시 남동구의 관할구역으로 귀속되어야 한다.
2) 판단
‘등거리 중간선 원칙’이란 각 지방자치단체의 해안선의 가장 가까운 점으로부터 같은 거리에 있는 점들의 연결선을 기준으로 하여야 한다는 것으로서, 공유수면의 해상경계를 획정할 때 고려되어야 할 기본적인 요소이다(헌법재판소 2015. 7. 30. 선고 2010헌라2 전원재판부 결정 참조). 그러나 앞서 본 바와 같이 ‘해상 공유수면’과 그 ‘매립지’는 법적 성질을 전혀 달리하는 것이며, 공유수면의 이용과 매립지의 이용은 그 방법과 내용을 달리하므로, 공유수면의 해상경계기준을 매립지의 관할 귀속 결정에까지 그대로 적용할 수는 없다(헌법재판소 2020. 7. 16. 선고 2015헌라3 전원재판부 결정 참조). 따라서 원고의 주장은 이유 없다.
다. 재량권 일탈ㆍ남용 주장에 관하여
1) 원고의 주장
피고가 매립지 관할 귀속 결정의 재량권을 행사할 때에는 관련 지방자치단체와 그 주민들의 이익 등을 적절히 형량하여야 한다. 그런데 이 사건 결정은 다음과 같은 점에서 중요한 요소들의 고려가 흠결ㆍ누락되었거나 고려요소들의 이익형량에 정당성ㆍ객관성이 결여됨으로써 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다.
① 송도지구 중 남동구의 앞바다에 위치하여 지리적으로 인접한 이 사건 매립지는 인천광역시 남동구가 관할하여야 한다.
② 인천광역시 연수구가 관리하고 있는 송도지구 9공구 물류단지는 국제여객터미널의 배후 물류단지로 인천신항의 배후 물류단지로 기능하게 될 10공구와는 성격이 다르고 직선 거리도 4㎞ 이상 떨어져 있다. 송도국제도시는 각 공구별로 기능이 분화되어 있어 다른 공구와 관할구역을 일치시킬 필요가 없으며 인천광역시 남동구가 이 사건 매립지를 관할함으로써 남동구의 육지 부분에 위치한 시설들과 효과적인 연계가 가능하고 이를 통한 국토이용의 효율성이 증대한다.
③ 이 사건 결정에 따르면 인천광역시 남동구의 주민들이 해상으로 나가는 진출로가 원천 봉쇄된다.
④ 송도지구의 편입으로 인천광역시 연수구는 종전에 비해 면적과 인구가 크게 증가하게 되어 행정의 비효율성이 증대된다.
⑤ 송도지구 주민들의 의사를 확인할 자료가 없고, 이 사건 매립지로 인천광역시 남동구가 종래 관할하였던 공유수면을 상실하게 된 피해가 제대로 고려되지 않았다.
2) 관련 법리
2009. 4. 1. 법률 제9577호로 지방자치법 제4조를 개정하여 행정안전부장관이 매립지가 속할 지방자치단체를 결정하는 제도를 신설한 입법 취지에 비추어 보면, 종래 매립지의 관할 귀속에 관하여 ‘해상경계선 기준’이 가지던 관습법적 효력은 위 지방자치법 개정으로 제한되었으며, 행정안전부장관 및 그 소속 위원회는 매립지가 속할 지방자치단체를 정할 때 폭넓은 형성의 재량을 가진다고 보아야 한다. 다만 그 형성의 재량은 무제한적인 것이 아니라, 관련되는 제반 이익을 종합적으로 고려하여 비교ㆍ형량하여야 하는 제한이 있다. 행정안전부장관 및 그 소속 위원회가 그러한 이익형량을 전혀 하지 않았거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성ㆍ객관성이 결여된 경우에는 그 관할 귀속 결정은 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로 위법하다고 보아야 한다. 위와 같은 지방자치법의 개정 취지 등을 고려하면, 행정안전부장관 및 그 소속 위원회가 매립지가 속할 지방자치단체를 결정할 때에는 일반적으로 다음과 같은 사항을 포함하여 고려하여야 한다(대법원 2013. 11. 14. 선고 2010추73 판결 참조).
① 매립지 내 각 지역의 세부 토지이용계획 및 인접 지역과의 유기적 이용관계 등을 고려하여 관할구역을 결정하여 효율적인 신규토지의 이용이 가능하도록 하여야 한다.
② 공유수면이 매립되어 육지화된 이상 더는 해상경계선만을 기준으로 관할 귀속 결정을 할 것은 아니고, 매립지와 인근 지방자치단체 관할구역의 연결 형상, 연접관계 및 거리, 관할의 경계로 쉽게 인식될 수 있는 도로, 하천, 운하 등 자연지형 및 인공구조물의 위치 등을 고려하여 매립지가 토지로 이용되는 상황을 전제로 합리적인 관할구역 경계를 설정하여야 한다.
③ 매립지와 인근 지방자치단체의 연접관계 및 거리, 도로, 항만, 전기, 수도, 통신 등 기반시설의 설치ㆍ관리, 행정서비스의 신속한 제공, 긴급상황 시 대처능력 등 여러 요소를 고려하여 행정의 효율성이 현저히 저해되지 않아야 한다.
④ 매립지와 인근 지방자치단체의 교통관계, 외부로부터의 접근성 등을 고려하여 매립지 거주 주민들의 입장에서 어느 지방자치단체의 관할구역에 편입되는 것이 주거생활 및 생업에 편리할 것인지를 고려하여야 한다.
⑤ 매립공사의 시행으로 인근 지방자치단체와 주민들이 인접 공유수면을 상실하게 되므로 이로 인하여 잃게 되는 지방자치단체들의 해양 접근성에 대한 연혁적ㆍ현실적 이익 및 그 주민들의 생활기반과 경제적 이익을 감안하여야 한다.
⑥ 하나의 계획으로 전체적인 매립사업계획이 수립되고 그 구도하에서 사업내용이나 지구별로 단계적ㆍ순차적으로 진행되는 매립사업에서는 매립이 완료된 부분에 대한 행정적 지원의 필요 등으로 전체 매립대상지역이 아니라 매립이 완료된 일부 지역에 대한 관할 귀속 결정을 먼저 할 수밖에 없는 경우에도 그 부분의 관할 귀속 결정은 나머지 매립 예정 지역의 관할 결정에도 상당한 영향을 미칠 수 있다. 따라서 일부 구역에 대해서만 관할 귀속 결정을 할 경우에도 해당 매립사업의 전체적 추진계획, 매립지의 구역별 토지이용계획 및 용도, 항만의 조성과 이용계획 등을 종합적으로 고려하여 매립예정지역의 전체적인 관할 구도의 틀을 감안한 관할 귀속 결정이 이루어지도록 하여야 한다. 만일 전체적인 관할 구도에 비추어 부적절한 관할 귀속 결정이 부분적으로 이루어지게 되면, 해당 매립사업의 전체적 추진계획 및 매립지의 세부 토지이용계획 등이 반영되지 못하게 될 위험이 있을 뿐만 아니라, 관할 귀속 결정이 이루어질 때마다 지방자치단체 사이에 분쟁이 생길 수 있고, 이로 인하여 국가 및 그 지역사회 차원에서 사회적ㆍ경제적 비용이 늘어나게 되며, 사회통합에도 장애가 되어 바람직하지 못하다. 게다가 특정 매립완료지역에 대하여 일단 분리 결정이 되면 그 부분의 관할권을 가지게 된 지방자치단체의 기득권처럼 치부되어 각 단계마다 새로이 이해관계 조정이 이루어지게 됨으로써 전체적인 이익형량을 그르치거나 불필요한 소모적 다툼이 연장될 우려도 배제할 수 없다. 이와 같은 제반 사정에 비추어 매립대상지역 중 완공이 된 일부 지역에 대하여 관할 귀속 결정을 할 경우에도 전체 매립대상지역의 관할 구분 구도에 어긋나지 않게 관할 귀속 결정이 이루어져야 한다.
3) 판단
갑 제1, 2호증, 갑 제4호증의 3, 을 제2호증의 1~10, 을나 제1, 3, 5호증, 을나 제6호증의 1, 2, 을나 제8호증, 을나 제9호증의 1, 2의 각 기재와 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 아래 사정들을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 피고가 이 사건 결정을 하면서 관련된 제반 이익의 비교ㆍ형량을 전혀 하지 않았거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성ㆍ객관성이 결여된 경우에 해당한다고 보기 어려우므로, 이 사건 결정이 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이라고 할 수 없다.
① 인천경제자유구역 송도국제도시 개발계획에 의하면, 송도국제도시는 인천광역시 연수구 송도동 7 일원에 전략적인 클러스터 개념을 도입해 첨단산업클러스터(5, 7, 11공구), 송도랜드마크시티(6, 8공구), 물류단지(9, 10공구) 등을 조성하여 기술, 인력, 기업, 금융, 물류 등이 집적할 수 있는 특구를 조성하는 것을 목적으로 만들어졌고, 처음부터 송도국제도시 전체를 하나의 지구로 조성하여 일원화된 경제특구를 만드는 토지이용계획 등에 따라 순차적인 개발이 이루어졌다. 항만배후단지로 기능하는 9공구와 이 사건 매립지가 포함된 10공구는 외국 투자기업의 투자 및 기업활동의 편의 제공을 위해 통합된 관리 및 규율이 필요하다.
② 인천광역시 연수구가 2015. 12. 31.경부터 송도국제도시의 도시기반시설 중 주민생활과 밀접한 관련이 있는 생활폐기물, 하수도, 공원ㆍ녹지, 옥외광고물, 도로 등을 직접 관리하고 있으므로 이 사건 매립지를 인천광역시 연수구가 관리하여야 이에 대한 통일적인 관리가 가능하게 된다.
③ 이 사건 매립지는 직선거리상 인천광역시 남동구에 가까운 것으로 보이기는 하나, 매립지 인근의 LNG 인수기지 및 그 진입도로(현 송도바이오대로)는 물론 인천신항 진입도로를 모두 인천광역시 연수구가 관리하고 있는 등 주변 구조물 및 기반시설과의 관계를 고려하면 이 사건 매립지 역시 인천광역시 연수구가 관할하는 것이 효율적이다.
④ 인천광역시 연수구는 이미 송도국제도시의 1~8공구, 9공구 일부를 관할하고 있는데 행정적인 측면에서 인천광역시 연수구의 행정역량이 부족하다고 볼만한 뚜렷한 자료는 없다. 오히려 송도국제도시를 연수구와 남동구가 나누어 관할하게 될 경우 지구 내 행정업무의 담당 주체가 달라져 비효율성이 증가할 가능성이 높다.
⑤ ‘연수구민의 약 77%가 연수구가 송도국제도시를 관할하는 것에 찬성하는 서명에 동참하였다.’는 내용의 신문기사(을나 제3호증)에 의하면, 송도국제도시 주민들이 이 사건 매립지를 포함한 송도국제도시가 통합되어 관리되기를 바라는 것으로 볼 수 있다.
⑥ 공유수면 이익 상실과 관련하여 인천광역시 남동구 주민들이 종전에 이 사건 매립지 등이 위치한 지역에서 어업활동 등을 하였다거나 해당 지역을 해양진출입로로 사용하였다고 볼 만한 뚜렷한 자료가 없다.
3. 결론
그러므로 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하고, 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
[별 지 1] 도면: 생략
[별 지 2] 도면: 생략
대법관 노정희(재판장) 박상옥(주심) 김상환