【원고, 항소인】
의료법인 중앙의료재단 (소송대리인 변호사 유준도)
【피고, 피항소인】
한국장애인고용공단
【제1심판결】
대전지방법원 2018. 6. 14. 선고 2017구합105530 판결
【변론종결】
2018. 10. 11.
【주 문】
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 피고가 원고에 대하여 한, 2016. 12. 7.자 2013년도 장애인고용부담금 36,871,360원 및 2014년도 장애인고용부담금 50,028,950원의 징수처분, 2016. 12. 15.자 2015년도 장애인고용부담금 44,985,600원의 징수처분을 각 취소한다.
3. 소송총비용은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 의료기관, △△△△의료기관(치매전문병원)의 설치·운영 등을 목적으로 설립된 비영리 의료법인으로서 대표자인 이사 소외인이 개설한 ○○○ 의원 외에 대전광역시립 □□□□□□병원(이하 ‘시립병원’이라 한다)과 영동군립△△△△병원(이하 ‘군립병원’이라 한다)을 운영하고 있다.
나. 피고는 원고가 운영하는 위 3개 병원(이하 ‘이 사건 각 병원’이라 한다)의 전체 상시 근로자 수를 합하면 2013년 131명, 2014년 164명, 2015년 195명으로 각 100인 이상으로 구 「장애인고용촉진 및 직업재활법」(2016. 12. 27. 법률 제14500호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 장애인고용법’이라 한다)에 따른 장애인 고용의무가 있음에도 의무고용률에 못 미치는 장애인을 고용하였다는 이유로, 원고에 대하여 구 장애인고용법 제33조 등에 따라 2016. 12. 7. 2013년도 장애인고용부담금 36,871,360원(가산금 포함, 이하 같다)과 2014년도 장애인고용부담금 50,028,950원의 징수처분을, 2016. 12. 15. 2015년도 장애인고용부담금 44,985,600원의 징수처분을 하였다(이하 위 합계 131,885,910원의 장애인고용부담금 징수처분을 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정 근거] 다툼없는 사실, 갑 제1, 2, 11호증(각 가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제1, 2, 6 내지 9호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장 요지
아래와 같은 이유에서, 원고의 구 장애인고용법상 장애인 고용의무와 관련하여 상시 근로자 수를 산정함에 있어 이 사건 각 병원별로 판단하여야 하므로, 이와는 다른 전제에서 이 사건 각 병원의 상시 근로자 수를 모두 더하여 100명 이상이라고 보아 원고에게 장애인고용부담금을 부과한 이 사건 처분은 위법하다.
가. 원고는, 시립병원은 대전광역시장, 군립병원은 영동군수와 각 위탁운영계약을 체결하여 운영하여 왔는데, 위 각 병원과 ○○○ 의원은 개설자와 병원재산의 귀속처가 서로 다르고, 각 병원마다 보건관리자를 따로 두고 있으며, 안전관리업무 역시 각 병원별로 별도의 위탁계약이 체결되어 수행되는 등 회계·인사교류·경영·임금 및 노사관계 등에 있어 독립적으로 운영되고 있고, 각 별개의 독립된 비법인사단의 실체를 갖는다고 볼 수 있다.
나. 장애인고용촉진 및 직업재활법 시행령 제24조 제3항에서 규정한 예외규정(공동주택관리법에 따른 공동주택을 관리하는 사업에는 예외적으로 사업주가 아닌 각 사업장별로 상시 고용하는 근로자의 수를 산정하도록 함)을 이 사건의 경우에도 유추적용할 수 있다.
3. 관계 법령
별지 기재와 같다.
4. 이 사건 처분의 위법 여부에 대한 판단
가. 인정사실
1) 영동군수는 2009. 2. 4. 군립병원에 관하여, 대전광역시장은 2010. 7. 27. 시립병원에 관하여 각 의료기관개설허가를 받았는데, 원고는 영동군수와는 2014. 6. 23. ‘위·수탁운영 협약’(기간: 2014. 7. 1.부터 2019. 6. 30.까지, 이하 ‘군립병원 위탁협약’이라 한다)을, 대전광역시장과는 2015. 6. 5. ‘운영위탁 협약’(기간: 2015. 6. 10.부터 2020. 6. 9.까지, 이하 ‘시립병원 위탁협약’이라 한다)을 각 체결하여 위 각 협약(이하 ‘이 사건 각 위탁협약’이라 한다)에 따라 군립병원 및 시립병원을 관리·운영하고 있다.
2) 이 사건 각 위탁협약에 의하면, 원고는 ① 위탁운영에 따른 경비를 부담하여야 하고, 병원운영은 독립회계로서 별도 계리하여야 하며, 병원운영에서 발생되는 이익금은 병원운영 및 시설에 재투자하여야 하고, ② 의사 및 간호사 등 병원운영에 필요한 인력은 의료법, 노인복지법, 근로기준법 등 관련 법령에 맞게 배치·운영할 의무를 부담한다.
3) 원고는 이 사건 각 병원에서 근무하는 간호사 등 병원운영에 필요한 인력과 직접 근로계약을 체결하고, 그 근로계약에 따라 임금을 지급하고 있다.
[인정 근거] 다툼없는 사실, 갑 제5, 12 내지 14호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
나. 판단
1) 관련 법리
구 장애인고용법은, ‘장애인이 그 능력에 맞는 직업생활을 통하여 인간다운 생활을 할 수 있도록 장애인의 고용촉진 및 직업재활을 꾀하는 것’을 그 입법목적으로 하고(제1조), 상시 50명 이상의 근로자를 고용하는 사업주에게 그 근로자의 총수의 100분의 5의 범위 내에서 대통령령으로 정하는 비율(이하 ‘의무고용률’이라 한다) 이상에 해당하는 장애인을 고용할 의무를 부과하면서(제28조 제1항), 의무고용률에 미치지 못하는 장애인을 고용하는 사업주(상시 50명 이상 100명 미만의 근로자를 고용하는 사업주는 제외한다)는 대통령령이 정하는 바에 따라 매년 일정기한까지 고용노동부장관에게 부담금을 신고·납부하도록 하고 있다(제33조 제1항, 제5항). 또한 구 장애인고용법 제2조 제4호에 의하면 ‘사업주’란 근로자를 사용하여 사업을 행하거나 하려는 자를 말하고, 같은 조 제5호에 의하면 ‘근로자’란 근로기준법 제2조 제1항 제1호에 따른 근로자를 말한다. 또한 근로기준법 제2조 제1항에 의하면 ‘근로자’란 직업의 종류와 관계없이 임금을 목적으로 사업이나 사업장에 근로를 제공하는 자를 말하고(제1호), ‘사용자’란 사업주 또는 사업 경영 담당자, 그 밖에 근로자에 관한 사항에 대하여 사업주를 위하여 행위하는 자를 말한다(제2호). 위 관련 규정을 종합하여 보면, 구 장애인고용법에서 정한 ‘사업주’란 사업의 실질적인 경영주체를 의미한다고 해석되므로, 해당 사업의 경영주체가 법인인 경우에는 법인 그 자체가 사업주가 된다고 볼 수 있다.
한편 고용보험법은 사업장별로 시행되는 고용보험제도의 효율적이고 합리적인 운영을 도모한다는 취지에서 사업 또는 사업장의 분리를 허용하고 있으나(제8조), 구 장애인고용법은 근로자를 고용하는 주체로서의 사업주를 대상으로 장애인 고용의무를 부과하고 이에 따른 장려금·부담금 등을 규정하는 것을 내용으로 하고 있어 사업장의 분리가능성을 전제로 하고 있지 아니하므로, 조직·예산·인사의 독립성 등의 고용보험법상의 사업장 분리적용 기준으로 장애인 고용의무 및 고용부담금 납부의무의 주체인 ‘사업주’ 여부를 판단할 수 없으며, 개별 사업장이 아니라 ‘전체로서의 독립성을 갖추어 경영상의 일체를 이루고 있는지’ 여부를 기준으로 판단하여야 한다(헌법재판소 2012. 3. 29. 선고 2010헌바432 결정 참조).
2) 이 사건 각 병원에 있어 구 장애인고용법 제28조 제1항의 ‘사업주’
위 법리에 입각하여 앞서 인정한 사실에서 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합하여 보면, 원고가 이 사건 각 병원 각자에 대하여 독립성을 가진 조직을 갖추고 근로자를 사용하여 의료업을 운영하는 권리·의무의 주체로서 구 장애인고용법 제28조 제1항의 ‘사업주’라고 할 것이다.
가) 원고는 의료기관의 설치·운영을 목적으로 설립된 ‘의료법인’으로서, 이 사건 각 병원 중 ○○○ 의원을 검진기관, 대전광역시장과 영동군수로부터 각 위탁을 받은 시립병원과 군립병원을 요양병원으로 운영하고 있다. 우선 대전광역시 △△△△병원 설치 및 운영조례(이하 ‘시립병원 조례’라 한다)와 영동군립 △△△△병원 설치 및 운영조례(이하 ‘군립병원 조례’라 한다)에서는 시립병원과 군립병원의 수탁자 자격에 대하여 ‘의료법인, 종합병원을 운영하고 있는 자(시립병원 조례 제4조)’, ‘의료법인, 종합병원 개설자인 개인, 비영리법인(군립병원 조례 제5조)’으로 각 규정하여, 시립병원과 군립병원의 수탁자를 원고와 같은 의료법인 등으로 한정하고 있다.
나) 원고는 위 각 조례에 따라 대전광역시장, 영동군수와 이 사건 각 위탁협약을 체결한 당사자로, 이 사건 각 위탁협약에서는 시립병원과 군립병원의 관리·운영 등 위탁사무를 원고의 명의로 시행하도록 규정하고 있다(시립병원 위탁협약 제3조, 제5조, 군립병원 위탁협약 제2조, 제3조). 또한 대전광역시 사무의 민간위탁 촉진 및 관리조례 제2조 제1호에서도 민간위탁에 관하여 ‘대전광역시장의 소관사무 중 일부를 시 산하기관이 아닌 법인·단체 또는 그 기관이나 개인에게 맡겨 그의 명의와 책임 아래 행사하도록 하는 것’이라고 규정하고 있다.
다) 앞서 본 것처럼 원고는 이 사건 각 위탁협약에 따라 시립병원과 군립병원에서 근무하는 근로자들과 직접 근로계약을 체결하고(근로계약서에 원고의 대표자인 소외인이 서명·날인함) 임금을 지급하는 등 각 병원운영에 필요한 인력관리를 하고 있다.
라) 이러한 사정들에 더하여, 원고가 운영하는 이 사건 각 병원 자체는 일반적인 권리·의무의 주체가 되지 못하는 하나의 시설에 불과하여 독립적인 비법인사단의 실체를 가진다고 볼 수 없는 점 등을 고려할 때, 이 사건 각 병원의 근로자와 근로계약 체결 등 병원 운영과 관련된 권리·의무의 주체는 ‘원고’라고 보아야 할 것이다.
3) 이 사건 각 병원의 구 장애인고용법 제28조 제1항의 사업주를 별개로 볼 수 있는지 여부
이처럼 원고가 이 사건 각 병원 각자에 대하여 구 장애인고용법 제28조 제1항의 ‘사업주’라고 할 수 있으나, 한편 앞서 든 증거들 및 갑 제6 내지 11, 13, 15호증의 각 기재, 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 아래와 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 각 병원이 ‘전체로서의 독립성을 갖추어 경영상의 일체를 이루고 있다’고 보기는 어려우므로, 사업주인 원고의 장애인 고용의무와 관련하여 상시 근로자 수를 산정함에 있어 이 사건 각 병원별로 따로 판단하여야 할 것이다.
가) 앞서 본 법리에 따라 이 사건 각 병원에 관하여 ‘전체로서의 독립성을 갖추어 경영상의 일체를 이루고 있는지’ 여부를 살펴봄에 있어 이 사건 각 병원의 사업주가 원고이고 의료업을 하고 있다는 공통점 이외에도 아래와 같은 이 사건 각 병원의 구체적 운영현황이 함께 고려되어야 한다.
(1) 앞서 본 것처럼 이 사건 각 병원의 개설자는 ○○○ 의원의 경우 원고의 대표자인 소외인, 시립병원과 군립병원의 경우 대전광역시장, 영동군수로 구별되는데다(갑 제11호증), 이 사건 각 병원에 관하여 별도로 사업자등록이 이루어졌고 따로 보건관리자를 두었으며(갑 제6호증) 안전관리 업무도 각 전문기관과 별도의 업무위탁계약이 체결(갑 제7호증)되어 수행되고 있다. 또한 이 사건 각 병원의 회계{각 병원별로, 손익계산서, 재무상태표가 작성되고, 회계법인의 감사가 이루어짐(갑 제8 내지 10호증)}, 인사{각 병원별로, 근로계약이 체결되고, 임금기준도 상이하며(갑 제14호증) 상호 인사교류가 이루어진 예를 찾을 수 없다}, 노사관리{시립병원은 노사협의회와 고충처리위원을 두어 운영되고(갑 제15호증의 1) 있는 반면, 군립병원은 공공비정규직 노동조합의 일원으로 임금협약(갑 제15호증의 2)이 체결되고 있다} 등이 각 병원별로 다른 방식과 내용으로 이루어지고 있다.
(2) 무엇보다 이 사건 각 위탁협약에 따르면, 원고가 시립병원과 군립병원의 관리·운영 등에 관한 관리규정 또는 내부규정을 정하여 대전광역시장과 영동군수로부터 승인을 받아야 한다(시립병원 위탁협약 제8조 제2항, 군립병원 위탁협약 제14조). 또한 원고는 시립병원과 군립병원의 운영과정에서 대전광역시장과 영동군수의 지도·감독을 받아야 하고, 일정한 사항에 관하여 조사·검사를 받을 수 있다. 시립병원의 경우, 원고가 대전광역시장에게 매년 사업계획을 제출하여야 하고, 당해 연도의 실적(갑 제12호증의 1)과 결산결과를 보고하여야 하며, 대전광역시장은 매년 원고의 병원 관리·운영 성과를 평가하여 그 결과를 다음 해 운영계획 등에 반영하도록 요구할 수 있다(위탁협약 제13조). 군립병원의 경우도, 원고가 영동군수에게 매달 진료실적 등 병원 운영현황(갑 제12호증의 2)을 보고하여야 하고, 매년 연초에 사업계획을 제출하여야 하며, 그에 대한 영동군수의 요구가 있는 경우 이를 반영하여야 하며, 연말에 사업계획에 대한 실적을 보고하여야 한다(위탁협약 제8조, 11조).
(3) 또한 이 사건 각 위탁협약에 따르면, 원고가 시립병원과 군립병원의 각 부지와 건물, 부대시설을 유지·관리하고 그에 대한 책임을 부담하는데, 시립병원의 경우 대전광역시장의 승인없이 시설물의 신설·확장 등을 할 수 없고(위탁협약 제7조 제2항), 군립병원의 경우도 취득가액이 500만 원 이상인 수탁재산의 처분과 수탁재산의 증·개축 등에 있어 영동군수의 승인을 얻어야 한다(위탁협약 제6조 제1항, 제7조 제3항). 시립병원과 군립병원의 위탁운영 결과 발생하는 이익금은 해당 병원의 운영과 시설 재투자를 위하여 사용될 수 있을 뿐, 다른 병원으로 전용하거나 원고 소유로 할 수 없다(시립병원 위탁협약 제9조 제2항, 군립병원 위탁협약 제9조 제2항). 한편 대전광역시장과 영동군수는 시립병원과 군립병원의 사업비 및 운영경비, 관련 법령으로 대수선을 요하는 개·보수공사 또는 고가의 법정장비 구입에 필요한 비용 등을 부담하거나 그 일부를 지원할 수 있다(시립병원 위탁협약 제7조 제1항, 제9조 제3항, 군립병원 위탁협약 제7조 제1항).
(4) 이 사건 각 위탁협약의 해지와 관련하여, 시립병원의 경우, 원고가 협약에 정한 목적을 위반한 경우(위탁협약 제15조 제2항 제1호), 원고가 법령 또는 조례·규칙을 위반하거나 협약에서 규정한 중요한 의무를 위반한 경우(제3호), 위탁자의 지도·감독, 운영평가 결과 심각한 문제점이 발견된 경우(제4호), 위탁일로부터 3년간 병원 운영성과를 평가하여 병원의 관리·운영을 현저히 소홀하거나 운영능력이 없다고 판단될 경우(제5호) 등에 위탁협약이 해지될 수 있다. 군립병원의 경우도, 군립병원 조례 제12조에 해당하는 사유가 발생한 경우에 위탁협약이 해지될 수 있다(위탁협약 제17조).
나) 이처럼 원고가 위탁·운영하는 시립병원과 군립병원은 위탁자인 대전광역시장과 영동군수로부터 일정한 지원을 받을 수 있는 동시에 그 조직, 예산, 인사, 운영 등에 대한 보고는 물론 지도·감독이 이루어지고 실적 평가에 따라 이 사건 각 위탁협약이 해지될 수도 있는 등 병원 운영전반에 대한 위탁자의 의사가 반영되고 광범위한 규제가 이루어질 가능성이 상당하다. 시립병원과 군립병원은, 원고가 직접 운영하는 ○○○ 의원과는 별개의 독립된 사업장으로, 단지 회계와 인적·물적 구성만이 분리되어 있는 것이 아니라 위탁자의 개입, 규제가 이루어지는 등 실질적으로 다르게 운영되고 있다고 볼 수 있다. 위와 같은 시립병원과 군립병원의 구체적 운영현황을 고려할 때, 이 사건 각 병원이 ‘전체로서 독립성을 갖추어 경영상의 일체를 이루고 있다’고 평가하기는 어렵고, 달리 인정할 구체적 사정을 발견하기 어렵다{피고가 들고 있는 사안(헌법재판소 2012. 3. 29. 선고 2010헌바432 결정 참조)으로, 다수 학교를 운영하고 있는 학교법인의 경우에는, 비록 학교법인과 각 학교의 회계·예산이 분리되어 있으나, 한편 각 학교의 예산 편성, 세입·세출의 결산은 학교법인 이사회의 심의·의결로 확정되고, 각 학교 재산을 매도하거나 담보로 제공하기 위해서 역시 이사회의 의결을 거쳐야 하며, 각 학교의 장과 소속 교원은 이사회 의결을 거쳐 학교법인이 임면하는 등 학교법인이 각 학교의 인사권 전반에 대한 권한을 행사하는 사정에 비추어 ‘각 학교가 전체로서 독립성을 갖추어 경영상의 일체를 이루고 있다’고 평가할 수 있다. 반면, 시립병원과 군립병원의 경우 오히려 위탁자가 위 학교법인의 이사회와 같은 권한을 일부 행사하는 등 이 사건 각 병원이 전체로서 독립성을 갖추어 경영상의 일체를 이루고 있다고 볼만한 사정이 발견되지 않는다}.
다) 또한 ‘장애인의 고용촉진 및 장애인 고용에 따르는 경제적 부담의 조정’이라는 장애인고용부담금 제도의 입법취지를 고려하여 보더라도, 비록 원고가 사업주로서 직영 또는 위탁을 받아 이 사건 각 병원을 운영하고 있으나, 그 구체적 운영현황에 비추어 ‘전체로서 독립성을 갖추어 경영상의 일체를 이루고 있다’고 보기 어려운 이 사건의 경우를, 수개의 사업장을 운영하는 법인으로서 동일한 규모의 근로자를 사용하면서도 개별 사업장의 근로자 수를 조절하여 장애인고용부담금의 규모를 조절하거나 회피하는 등으로 위 제도 취지를 몰각시키는 경우와 같다고 볼 수 없다.
라) 이러한 사정에도 불구하고, 피고가 주장하는 사정으로 단지 이 사건 각 병원의 사업주(원고)가 동일하고 동일한 목적의 사업(의료업)을 영위한다는 이유만을 들어, 이 사건 각 병원이 ‘전체로서 독립성을 갖추어 경영상의 일체를 이루고 있다’고 인정하기는 어렵다. 결국 사업주인 원고의 이 사건 각 병원에 있어 장애인 고용의무 부담과 관련하여 상시 근로자 수는 각 병원 별로 산정되어야 할 것이므로, 원고가 이 사건 각 병원 전체에서 2013년부터 2015년까지 ‘상시 100인 이상의 근로자를 고용하고 있었다’고 인정할 수 없다.
다. 소결론
따라서 원고가 이 사건 각 병원과 관련하여 2013년부터 2015년까지 ‘상시 100인 이상의 근로자를 고용하는 사업주’에 해당한다고 볼 수 없으므로, 의무고용률에 미치지 못하는 장애인을 고용하였는지 여부를 따질 필요없이 구 장애인고용법 제33조에서 규정한 장애인고용부담금을 납부할 의무가 있다고 할 수 없다. 이와는 다른 전제에서 원고에게 장애인고용부담금을 산정하여 부과한 이 사건 처분은 원고의 나머지 주장에 관하여 살필 필요없이 위법하다.
5. 결론
그렇다면, 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용하여야 하는바, 제1심판결은 이와 결론을 달리하고 있으므로 원고의 항소를 받아들여 제1심판결을 취소하고 이 사건 처분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 조해현(재판장) 김홍섭 허승