【원고, 항소인】
【피고, 피항소인】
사단법인 한국외식업중앙회 광주광역시지회 서구지부 (소송대리인 법무법인 맥 담당변호사 문방진 외 1인)
【제1심판결】
광주지법 2018. 2. 22. 선고 2017가합54093 판결
【변론종결】
2018. 7. 11.
【주 문】
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 원고가 피고의 지부장 지위에 있음을 확인한다.
3. 소송 총비용은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 기초 사실
가. 당사자의 지위
피고는 사단법인 한국외식업중앙회(이하 ‘중앙회’라고 한다)의 회원 중 광주 서구에 있는 회원을 대상으로 조직된 단체로서 중앙회의 광주광역시지회(이하 ‘광주지회’라고 한다) 산하 지부이고, 원고는 피고의 회원이다.
나. 피고의 지부장 선거시행
1) 피고는 2017. 3. 15. 개최한 정기총회에서 제12대 피고의 지부장을 선출하는 선거(이하 ‘이 사건 선거’라고 한다)를 하였는데, 원고, 소외 1, 소외 2 등 3인의 후보가 투표 전 각 7분간의 정견발표를 한 뒤 이루어진 투표에서 원고가 유효투표수 169표(선거권자 214명, 총투표자 173명, 전체투표율 80.8%) 중 76표를 얻어(소외 1은 61표, 소외 2는 32표 득표) 피고의 지부장으로 당선되었다(갑 제2호증).
2) 피고 산하 선거관리위원회(이하 ‘선거관리위원회’라고 한다)의 위원장은 같은 날 원고에게 원고가 피고의 지부장에 당선되었음을 통지하였다.
3) 한편 선거관리위원회는 당초 이 사건 선거운동 과정에서 선거관리규정에 따라 2017. 3. 14. 선거유세 및 공개토론회(이하 ‘선거유세 등’이라 한다)를 1회 실시하기로 하였는데, 선거관리위원회가 2017. 3. 10. 주최한 원고, 소외 1, 소외 2 등 3인의 후보 간담회에서 위 3인의 후보는 선거유세 등을 실시하지 않기로 합의하였고, 이에 따라 선거관리위원회는 이 사건 선거 당시 예정되어 있었던 선거유세 등을 실시하지 않았다.
다. 선거관리위원회의 당선 무효 결정
1) 이 사건 선거의 후보자 소외 1과 선거인 소외 3 등은 2017. 3. 20. 선거관리위원회에 이 사건 선거에 관하여 선거 기간 중 선거유세 등을 1회 실시하기로 하였는데 이를 실시하지 아니한 위법이 있다는 등의 사유를 들어 소청을 하였다.
2) 광주지회는 상급단체인 중앙회에 이 사건 선거의 효력에 관하여 질의한 결과 중앙회로부터 ‘선거관리규정 제27조 제1항 제10호, 제3항은 대의원들의 후보자 선택권 보장을 위하여 개별 방문유세를 금지하는 대신 선거유세 등에 관한 세부사항을 선거관리위원회가 결정하도록 정하고 있으므로, 선거유세 등은 임의로 생략할 수 없는 절차이고, 그 절차를 생략한 이 사건 선거는 위법하여 무효이다’는 취지의 회신을 받았고, 2017. 3. 27. 선거관리위원회에 ‘이 사건 선거에서 당선된 원고의 당선은 무효이므로, 60일 이내에 재선거를 실시하라’는 통보를 하였다.
3) 선거관리위원회는 2017. 3. 28. 제12대 피고의 지부장 당선자 당선 무효의 건에 관한 회의를 열어 ‘원고의 당선을 무효로 한다’는 결의를 하였다(갑 제5호증).
라. 재선거시행
한편 이 사건 선거가 무효라는 제1심판결이 선고되자 피고는 2018. 2. 27. 개최한 임시총회에서 제12대 피고의 지부장을 선출하는 재선거를 시행하였고, 소외 4(원고와 동명이인이다)가 무투표 당선자로 결정되었는데, 선거관리위원회는 위 재선거 과정에서도 선거유세 등을 실시하지 않았다.
마. 관련 규정
이 사건 선거의 효력과 관련된 중앙회의 선거관리규정(이하 ‘이 사건 선거관리규정’이라 한다. 갑 제8호증)은 아래와 같다.
제27조(선거운동의 금지 등) ① 후보자와 선거운동원에 대한 선거운동의 금지사항은 다음 각호와 같다.
10. 중앙회장 및 지회장, 지부장 선거운동은 선거인을 개별적으로 방문하여 유세를 할 수 없다.
11. 제1호 내지 제10호의 규정에 의한 사항 이외의 제반사항은 선거관리위원회에서 따로 규정할 수 있다.
③ 제1항 제10호의 선거에 대한 유세 및 공개토론에 대하여는 중앙회 선거관리위원회 및 지회·지부 선거관리위원회에서 장소·일정 및 공개토론 등에 대한 세부적인 사항을 별도로 정한다.
④ 제3항의 유세일정 및 횟수는 5회 이내로 한다.
제38조(당선인 결정) ① 재적선거인 과반수 출석에 출석선거인의 최다득표를 한 자에 대하여 당선인으로 결정한다.
제39조(당선무효 및 재선거) ① 다음 각호에 해당하는 경우에는 당선을 무효로 하고 재선거를 실시하여야 한다.
1. 제25조 또는 제27조를 위반하거나 당해 선거와 관련하여 제41조의 규정에 의한 선거소청이 있을 경우 이에 대한 위원회의 심의 결과 당해 선거에 대하여 무효결정을 하였을 때
2. 당선인이 피선거권이 없게 된 때와 위원회로부터 제44조 제1호 내지 제2호의 규정에 의한 벌칙을 받은 경우
3. 법원으로부터 선거 및 당선무효 판결을 받았을 때
4. 선거인에게 금품을 제공한 후보자 및 선거운동원이 적발되는 경우 위원회의 결정으로 당선을 무효로 할 수 있다.
② 제1항의 규정에 의한 재선거는 그 사유가 확정된 날로부터 60일 이내에 실시하여야 한다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6, 8호증, 을 제3, 4, 7, 9, 10, 11, 16, 17, 18호증의 각 기재, 제1심 증인 소외 5의 증언, 변론 전체의 취지
2. 당사자들의 주장
가. 원고
1) 2017. 3. 14. 개최하기로 하였던 선거유세 등을 실시하지 않은 것은 원고를 포함한 후보자들의 합의로 결정한 것이다. 그런데 이 사건 선거관리규정의 해석상 선거유세 등은 반드시 실시하여야 하는 필수적인 절차가 아니고, 이를 생략한 채 치러진 이 사건 선거가 선거의 자유와 공정을 침해한 것이라고 볼 수도 없다.
2) 선거관리위원회가 원고에 대하여 한 2017. 3. 28.자 당선 무효 결정은 그 회의록에 일부 선거관리위원들의 날인이 없는 등 하자가 존재하여 적법하게 이루어진 것이라고 볼 수 없다.
3) 따라서 원고는 이 사건 선거에서 적법하게 피고의 지부장으로 선출되었다고 할 것인데, 피고가 이를 다투고 있으므로 원고가 피고의 지부장 지위에 있음의 확인을 구한다.
나. 피고
1) 이 사건 선거관리규정 제27조는 선거권자의 선거권 보장을 위하여 선거유세 등을 필수적인 절차로 규정하고 있다. 따라서 이를 생략하고 치러진 이 사건 선거에는 선거권을 침해하는 중대하고 명백한 하자가 존재하므로, 이 사건 선거 결과 원고가 피고의 지부장으로 당선된 것은 무효이다.
설령 선거관리위원회의 결의에 원고 주장과 같은 하자가 있다고 하더라도, 이 사건 선거가 이 사건 선거관리규정 제27조를 위반하여 당연 무효인 이상 원고에 대한 선거관리위원회의 당선 무효 결정 여부와 무관하게 원고가 피고의 지부장으로 당선된 것은 무효이다.
2) 또한 피고의 정관 제32조에 의하면 지부장으로 선출되었을 경우 지회장이 그 취임을 인준하여야 당선의 효력이 있는데, 원고는 지회장의 인준을 받지 못하였으므로, 결국 원고가 피고의 지부장 지위에 있다고 볼 수 없다.
3. 판단
가. 이 사건 선거의 무효 여부에 관한 판단
1) 선거유세 등을 실시하지 않은 것이 위법한지 여부
가) 선거관리위원회가 선거유세 등을 1회 실시하기로 하였다가 후보자들의 합의에 따라 이를 실시하지 않은 사실, 광주지회가 중앙회에 이 사건 선거의 효력을 질의한 결과 중앙회로부터 ‘이 사건 선거관리규정 제27조 제1항 제10호, 제3항은 개별 방문유세를 금지하는 대신 선거유세 등에 관한 세부사항을 선거관리위원회가 정하도록 위임하고 있으므로, 선거유세 등은 임의로 생략할 수 없는 절차이다’는 취지로 회신을 받은 사실은 앞서 본 바와 같다.
나) 그러나 아래 사정에 비추어 보면, 선거유세 등이 이 사건 선거의 필수적인 절차라고 볼 수 없으므로, 선거유세 등을 실시하지 않기로 한 후보자들의 합의 및 위 합의에 따라 선거유세 등을 생략한 선거관리위원회의 조치가 이 사건 선거관리규정을 위반한 것이라고 볼 수 없다.
① 피고의 정관이나 이 사건 선거관리규정 어디에도 선거유세 등을 필수적으로 실시하여야 한다는 명시적 규정이 없다.
② 다만 이 사건 선거관리규정 제27조 제1항 제10호, 제3항, 제4항은 개별 방문유세를 금지하고 선거유세 등에 대하여는 선거관리위원회가 5회 이내로 그 세부적인 사항(장소, 일정, 횟수 등)을 별도로 정하도록 위임하고 있다.
③ 선거유세 등은 “5회 이내”로 한다는 규정을 반드시 “1회 이상”을 전제로 하는 것으로 해석할 근거는 없으므로, 선거관리위원회가 선거유세 등을 실시하지 아니하는 결정을 하는 것도 가능한 것으로 해석된다.
④ 선거관리위원회는 1회 실시할 예정이었던 선거유세 등을 후보자 전원의 요청으로 생략하였는데, 후보자 전원이 선거유세 등을 생략하기로 한 합의는 선거운동방법의 하나인 선거유세 등에 참여할 기회를 포기하겠다는 자유로운 의사를 표시한 것과 크게 다르지 않다. 이처럼 후보자 전원이 선거유세 등에 참여하지 않겠다는 의사를 표시한 경우 선거관리위원회로서는 무의미한 선거유세 등 절차를 진행할 이유가 없어 보인다.
⑤ 피고의 종전 선거관리규정은 호별 방문유세를 허용하다가 그 부작용을 막기 위해 이 사건 선거에서부터 호별 방문유세를 금지하고 선거유세 등을 할 수 있도록 변경된 점, 선거관리위원회는 후보자들의 합의에 따라 예정하였던 선거유세 등을 실시하지 않은 점, 후보자들을 비롯한 선거관리위원회, 광주지회 관련자 모두 선거유세 등을 생략하고 이 사건 선거를 실시한 것에 대하여 아무도 이의를 제기하지 않다가, 이 사건 선거의 후보자이던 소외 1 등이 낙선한 이후 선거관리위원회에 소청서를 제출하면서 비로소 문제를 제기한 점 등에 비추어 보면, 후보자들이나 선거관리위원회는 모두 이 사건 선거 당시 선거유세 등을 이 사건 선거의 필수절차로 인식하고 있지 않았던 것으로 보인다.
⑥ 선거유세 등의 취지는 선거권자에게 후보자에 대한 정보 및 후보자의 정책에 대한 판단기회를 제공하고 선거권자의 올바른 선택권을 보장하는 데 있다고 할 것인데, 뒤에서 보는 바와 같이 이 사건 선거관리규정이 허용하는 홍보물 배포, 문자메시지 발송, 특히 선거유세와 동일한 시간의 정견발표 기회 부여 등의 방법으로 위와 같은 취지는 충분히 달성할 수 있다고 보인다.
⑦ 과거 전통적인 선거운동 방법인 합동유세는 그동안 청중동원, 흑색선전, 고비용 발생 등 문제점이 노출되어 각종 공직선거에서 이미 폐지되었고, 정보화시대를 맞아 방송 등 각종 미디어를 활용하는 선거운동이 확대되는 경향을 고려할 때, 선거운동 방법의 하나로 선거유세 등이 갖는 의미는 갈수록 퇴색하고 있는바, 관련 규정을 해석함에 있어서도 이러한 경향을 존중할 필요가 있다.
2) 선거의 자유와 공정 침해 여부 및 선거의 결과에 영향을 미쳤는지 여부
가) 관련 법리
선거의 절차에서 법령을 위반한 사유가 있다고 하더라도 그 사정만으로 당해 선거가 무효가 되는 것은 아니고, 이와 같은 법령 위배 사유로 인하여 선거인들의 자유로운 판단에 의한 투표를 방해하여 선거의 기본이념인 선거의 자유와 공정을 현저히 침해하고, 그로 인하여 선거의 결과에 영향을 미쳤다고 인정될 때에만 그 선거가 무효가 되고(대법원 2003. 12. 26. 선고 2003다11837 판결 등 참조), 여기서 ‘선거의 결과에 영향을 미쳤다고 인정하는 때'라고 함은 선거에 관한 규정의 위반이 없었더라면 선거의 결과, 즉 후보자의 당락에 관하여 현실로 있었던 것과 다른 결과가 발생하였을지도 모른다고 인정되는 때를 말한다(대법원 2001. 7. 13. 선고 2000수216 판결, 대법원 2004. 5. 31. 선고 2003수26 판결 참조).
나) 판단
앞서 본 사실 및 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 아래의 사정에 의하면, 선거유세 등의 생략으로 이 사건 선거의 자유와 공정이 현저히 침해되었다거나 그로 인하여 선거의 결과에 영향을 미쳤다고 인정하기도 어렵다.
① 이 사건 선거관리규정 제27조, 제27조의2, 제27조의3에는 선거유세 외에 선거유인물, 문자·음성·화상·동영상 등 컴퓨터 통신을 이용한 선거운동, 전화 또는 명함을 이용한 선거운동 등 후보자의 정보를 획득하기 위한 다양한 수단을 정하고 있다.
실제로 원고를 포함한 모든 후보자들은 선거권자들에게 홍보유인물을 배포하고, 문자메시지를 발송하는 등의 방법으로 선거운동을 하였는데, 위 홍보유인물에는 후보자들의 약력과 공약 등 유권자가 후보자를 선택하는 데 필요한 기본정보가 포함되어 있었다(갑 제10, 11호증).
뿐만 아니라 모든 후보자들은 선거유세 등을 실시하지 않은 대신 투표 당일 각 7분씩(선거유세 등에서 후보자 1인에게 주어진 시간과 동일하다)의 정견발표를 하기로 합의하였고, 이에 따라 투표 당일 각 7분씩의 정견발표를 한 다음 투표가 이루어졌다.
이러한 사정들을 종합하면, 이 사건 선거 과정에서 선거유세 등을 실시하지 않은 것이 후보자에 대한 정보 접근 및 후보자에 대한 선택권을 포함한 선거권자들의 자유롭고 공정한 투표권의 행사에 현저하게 지장을 주었다고 보기 어렵다.
② 당초 선거유세 등은 2017. 3. 14. 화요일 14:00로 예정되어 있었는데, 이 사건 선거의 선거권자들이 모두 자영업자들임을 고려하면 평일 오후에 치러진 선거유세 등에 참석률이 높았을 것이라고 단정하기 어렵고, 실제로 2017. 3. 13. 광주지회 남부지부 지부장 선거를 위한 공개토론회의 참석자 수도 20~30명에 불과하였다.
더군다나 위 선거유세 등이 투표 바로 전날 예정된 점을 감안하면, 그 무렵에는 선거권자들이 후보자에 대한 판단을 이미 마쳤을 가능성이 높다.
이러한 사정에 앞서 본 바와 같이 원고와 차순위 득표자인 소외 1 사이의 득표 차이는 15표(원고 76표, 소외 1 61표)인데, 전체 유효투표수 169표 기준으로 득표율 차이가 약 8.9%(원고 45%, 소외 1 36.1%)에 달하여 상당한 차이를 보인 점을 더하여 보면, 선거관리위원회가 당초 예정하였던 선거유세 등을 시행하였다고 하여 원고가 아닌 다른 후보자가 당선되는 등 이 사건 선거 결과와 다른 결과가 발생하였을 것으로 보기도 어렵다.
3) 소결론
따라서 이 사건 선거에는 무효 사유가 존재한다고 볼 수 없고, 이 사건 선거에서 최다득표자인 원고는 이 사건 선거관리규정 제38조에 따라 적법하게 피고의 지부장으로 당선되었다고 할 것이다(따라서 원고의 당선이 무효임을 전제로 선거관리위원회의 원고에 대한 당선 무효 결정에 하자가 있다는 원고 주장은 더 나아가 살피지 아니한다).
나. 지부장 인준을 받지 못해 당선의 효력이 없다는 주장에 관한 판단
피고의 정관 제32조 제2항은 ‘지회장은 본회 정관 및 규정에 의하여 지부장이 적법하게 선출되었을 때에는 그 취임을 인준하여야 한다’고 정하고, 위 정관 제32조 제3항은 ‘위 제2항의 규정에 의한 인준을 얻지 못한 때에는 그 통고를 받은 날부터 60일 이내에 임시 대의원 총회에서 재선출하여 인준을 득하여야 한다’고 정하고 있고(갑 제1호증), 한편 이 사건 선거 후 광주지회가 선거관리위원회에 ‘이 사건 선거에서 당선된 원고의 당선은 무효이므로 원고에 대한 지부장 취임 인준을 반려하고 60일 이내에 재선거를 실시하라’고 통보한 사실은 앞서 본 바와 같다.
살피건대, 단체의 임원 선출을 위한 투표에서 개표 후 당선공고나 발표가 있어야 비로소 당선의 효력이 생긴다는 명문의 규정이 없는 한, 개표가 완료되어 정관 등에서 정하고 있는 이상의 득표를 하였으면 당연히 그 후보가 임원으로 선출되는 것인바(대법원 1995. 4. 14. 선고 94다52225 판결 등 참조), 피고의 정관이나 이 사건 선거관리규정에 ‘지회장의 인준’이 있어야 비로소 지부장 당선의 효력이 발생한다는 명문의 규정이 없으므로(오히려 앞서 본 바와 같이 이 사건 선거관리규정 제38조 제1항은 ‘재적선거인 과반수 출석에 출석선거인의 최다득표를 한 자에 대하여 당선인으로 결정한다’라고 정하고 있다), 이 사건 선거관리규정 제38조에 따라 최다득표한 후보자가 당선인으로 결정되면 지회장은 그 당선인을 지부장으로 인준할 의무를 부담한다(재량행위가 아닌 기속행위). 결국 피고의 정관 제32조 제2항이 정하고 있는 지회장의 지부장 인준은 지부장의 당선 사실을 확인하는 형식적인 절차에 불과하고, 지회장의 인준이 있어야 비로소 지부장의 당선이 확정되는 창설적 효력을 갖는다고 볼 수 없다.
따라서 이 사건 선거에서 최다득표한 원고가 지회장의 인준을 받지 못해 당선의 효력이 없다는 피고의 주장은 이유 없다.
4. 결론
그렇다면 원고는 피고의 지부장 지위에 있다고 할 것이므로 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 인용하여야 한다. 이와 결론을 달리한 제1심판결은 부당하므로, 원고의 항소를 받아들여 이를 취소하고 주문과 같이 판결한다.
판사 최인규(재판장) 황진희 김두희