【원고, 피상고인】
델.디.씨. 주식회사 (소송대리인 한밭 법무법인 담당변호사 박주봉)
【피고, 상고인】
마산지방해양수산청장 (소송대리인 변호사 권성연 외 1인)
【원심판결】
부산고법 2019. 1. 16. 선고 (창원)2018누11497 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 부산고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 일반적으로 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, ① 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, ② 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, ③ 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, ④ 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, ⑤ 그 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 등 참조).
2. 가. 원심판결의 이유, 제1심판결의 이유에 의하면, 다음과 같은 사정들을 알 수 있다.
(1) 바나나, 파인애플 등의 농산물 수출입업을 영위하는 원고는, 2001. 10. 20. 피고로부터 「항만법」에 따라 항만공사시행허가를 받아, 마산항 제5부두 안에 있는 창원시 (주소 생략) 부지 중 26,076㎡(이하 ‘이 사건 전체부지’라 한다)에 물류창고 및 관리동 등이 포함된 물류센터를 신축하였다.
(2) 원고는 2003. 2. 13. 위 건축공사의 준공확인을 받은 무렵부터, 피고로부터 항만법 제30조 제1항에 따라 이 사건 전체부지에 관한 항만시설 전용사용허가를 받았고, 이후 정기적으로 기간연장 허가를 받으면서 계속 이 사건 전체부지를 사용해 왔다.
(3) 피고는 처음에는 이 사건 전체부지가 항만법 제30조 제4항, 제7항, 항만법 시행령 제28조 제2항의 위임에 따라 해양수산부장관이 정한 고시인 「무역항 등의 항만시설 사용 및 사용료에 관한 규정」(이하 ‘이 사건 사용료 규정’이라 한다) 제8조 제1항 [별표 1] ‘항만시설사용료의 종류·요율 및 산정기준’ 1. 라.항에서 규정한 항만시설들 중에서 (2) ‘항만부지’에 해당한다고 판단하여, 거기에서 정한 ‘항만부지의 사용료율’(국유재산법 시행령 제29조에 정한 바에 따른다)을 적용하여 항만시설 전용사용료를 산정·부과하였다.
(4) 이 사건 전체부지 중 물류창고 앞 공터 4,869.79㎡ 부분(면적은 시기에 따라 다소 변동이 있으나, 시기 구분 없이 통틀어 이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)은 물류창고에 부속한 토지로서, 수입농산물을 저온창고에 입·출고하는 과정에서 화물자동차에서 수입농산물을 상하차하거나 화물자동차를 주차하는 공간으로 사용되었다.
(5) 그런데 원고는 2009. 1. 20. 피고에게, 이 사건 토지가 ‘야적장’으로 사용되고 있으므로, 이 사건 토지에 관해서는 이 사건 사용료 규정 제8조 제1항 [별표 1] 1. 라. (1)항에서 규정한 ‘야적장의 사용료율’(포장 외항화물의 경우 1개월에 420원/1㎡)을 적용하여 항만시설 전용사용료를 산정·부과하여 줄 것을 요청하였다.
(6) 이에 피고는 원고의 요청을 그대로 받아들여, 2009. 1. 22. 원고에게 ‘이 사건 토지의 용도를 야적장으로 보아 야적장의 사용료율을 적용하겠으나, 다만 향후에도 계속 화물 야적의 목적으로만 사용하여야 하고, 이를 다른 목적으로 사용하면 종전처럼 물류창고 부대시설 부지의 사용료율을 적용하겠다’고 통보하였다. 그 후로 피고는 원고에 대하여 정기적으로 이 사건 전체부지에 관한 항만시설 전용사용허가(기간연장)를 하면서 이 사건 전체부지 중 이 사건 토지 부분에 관해서는 ‘야적장의 사용료율’을 적용하고, 나머지 부분에 관해서는 ‘항만부지의 사용료율’을 적용하여 항만시설 전용사용료를 산정·부과하였고, 2015. 12. 2. 허가기간을 ‘2016. 1. 1.부터 2018. 12. 31.까지’로 정한 항만시설 전용사용허가(이하 ‘이 사건 사용허가’라 한다)를 할 때에 마찬가지로 하였다.
(7) 해양수산부는 2017. 5.경 실시한 피고에 대한 감사에서, 이 사건 토지는 야적장이 아니라 물류창고의 부속토지이므로, 이 사건 사용료 규정 제8조 제1항 [별표 1] 1. 라. (2)항에서 정한 ‘항만부지의 사용료율’을 적용하여 사용료를 다시 산정·부과할 것을 지적하였다.
(8) 그에 따라 피고는 2017. 9. 5. 원고에 대하여 2017년도의 잔여기간(2017. 9. 8.부터 2017. 12. 31.까지)에 관하여 ‘항만부지의 사용료율’을 적용하여 산정한 사용료와 기존에 ‘야적장의 사용료율’을 적용하여 산정한 사용료의 차액인 37,738,070원을 이 사건 토지의 추가 사용료로 부과하는 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
나. 위와 같은 사실관계를 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 다음과 같이 판단할 수 있다.
(1) 이 사건 토지는 물류창고의 부속토지이고, 그 객관적 이용상황이 ‘야적장’에 해당한다고 볼 수 없다.
(2) 피고는 2009. 1. 20. 원고의 요청을 받은 후 객관적인 조사나 신중한 검토 없이, 2009. 1. 22. 이 사건 토지가 야적장으로 사용되고 있다는 원고의 주장을 그대로 믿으면서도 ‘다만 향후에도 계속 화물 야적의 목적으로만 사용하여야 하고, 이를 다른 목적으로 사용하면 종전처럼 물류창고 부대시설 부지의 사용료율을 적용하겠다’고 통보하였고, 이러한 입장에서 2015. 12. 2.에도 이 사건 토지에 관하여 야적장의 사용료율을 적용한 사용료를 산정하여 이 사건 사용허가를 한 것에 불과하다. 즉, 피고는 원고의 주장을 그대로 믿어 이 사건 토지의 객관적 이용상황(사실)을 오인한 것일 뿐, 피고의 2009. 1. 22.자 통보와 2015. 12. 2.자 이 사건 사용허가가 그 객관적 이용상황과 상관없이 이 사건 토지의 용도를 ‘야적장으로 보겠다’거나 또는 ‘항만부지로 보지 않겠다’는 확정적인 공적인 견해표명을 한 것이라고는 볼 수 없다.
(3) 원고가 피고의 사실오인을 유발하였으므로, 피고가 이 사건 토지의 용도를 야적장으로 인정하여 사용료를 산정·부과하리라는 원고의 신뢰는 보호가치가 없다.
(4) 결국 이 사건 처분은 이 사건 사용허가 중 이 사건 토지에 관한 사용료 산정 부분의 잘못을 바로잡기 위한 정당한 조치이고, 신뢰보호원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
다. 그런데도 원심은, 이 사건 처분이 이 사건 토지에 관하여 야적장으로서의 사용료만 납부하고 사용할 수 있다는 원고의 신뢰를 침해한 것으로서 신뢰보호원칙에 위배된다고 판단하였다. 이러한 원심판단에는 신뢰보호원칙에 관한 법리 등을 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 이 점을 지적하는 상고이유 주장은 이유 있다.
3. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 안철상(재판장) 박상옥 노정희 김상환(주심)