【원고, 항소인】
○○○○ 주식회사 (소송대리인 변호사 윤인성 외 2인)
【피고, 피항소인】
경기도지사 (소송대리인 법무법인 정성 담당변호사 김기덕)
【제1심판결】
수원지방법원 2020. 2. 6. 선고 2018구합69371 판결
【변론종결】
2021. 3. 24.
【주 문】
1. 원고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심판결을 취소한다. 피고가 2018. 8. 30. 원고에게 한 별지 아스콘제조 대기배출시설 및 방지시설(이하 ‘이 사건 시설’이라 한다)에 대한 2018. 8. 30.부터의 폐쇄명령처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 취소한다.
【이 유】
1. 제1심판결 이유 인용
이 법원이 적을 이유는 원고가 이 법원에서 강조하거나 새롭게 한 주장에 대하여 제2항에서 추가로 판단하는 것 외에는 제1심판결 이유 해당 부분과 같다.
2. 추가 판단
가. 이 사건 시설에 관하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제82조, 같은 법 시행령 제93조 제5항(이하 ‘이 사건 특례규정’이라 한다)이 적용된다는 주장에 대한 판단
1) 원고 주장
이 사건 시설은 2000. 12. 14. 대기환경보전법에 따라 신고를 마치는 등 적법하게 설치되고 유지되어 왔는데, 설치 이후 국토계획법 등 관련 법령의 제정·개정, 도시·군관리계획 변경 및 2005. 12. 30. 개정된 대기환경보전법 시행규칙 시행 등으로 국토계획법 제76조, 같은 법 시행령 제71조에서 정한 건축제한에 부적합하게 된 것일 뿐이므로, 이 사건 시설에는 이 사건 특례규정이 적용되어 그 설치장소에서 이를 계속 사용하는 것이 허용된다. 따라서 이 사건 시설에 관하여는, 구 대기환경보전법(2019. 1. 15. 법률 제16266호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 대기환경보전법’이라 한다) 제38조 단서에서 정한 폐쇄명령 요건인 “설치장소가 다른 법률에 따라 그 배출시설 설치가 금지된 경우”에 해당되지 않으므로 이 사건 처분은 위법하다.
2) 판단
가) 이 사건 특례규정 적용 범위
갑 제33호증의 기재에 변론 전체 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 볼 때, 이 사건 특례규정은 기존 건축물이 대기환경보전법 등 다른 법령에 따른 인·허가 등을 모두 받은 적법한 건축물인 경우에 한하여 적용된다고 봄이 타당하다.
① 이 사건 특례규정은 기존 건축물이 법령의 제정·개정 등으로 국토계획법상 건축제한 등 규정에 부적합하게 된 경우에도 기존 용도로 계속 사용할 수 있다고 규정하고 있다. 이 특례규정의 입법취지는, 기존 건축물이 법령의 제정·개정 등으로 국토계획법상 건축제한 등 규정에 부적합하게 된 경우에도 이를 모두 불법화하는 것은 국민들에게 예측하지 못한 부담을 주는 측면이 있으므로 합리적인 범위 내에서 기존 건축물 소유자 등의 기득권을 보호하기 위해 종전 현상을 그대로 인정하고자 하는 데에 있다.
② 그런데 이러한 특례규정은 국토의 체계적인 관리를 통해 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키고자 하는 입법 목적 아래 국토계획법 등이 엄격히 금지하고 있는 용도지역 안에서의 건축행위 등을 위와 같이 예외적으로 허용하는 규정이므로 그 건축제한 등의 취지를 고려하여 이를 엄격하게 해석함이 타당하다.
③ 더욱이 대기환경보전법은 대기오염으로 인한 국민건강이나 환경에 관한 위해를 예방하고 대기환경을 적정하고 지속가능하게 관리·보전할 목적으로 해당 지역에 설치되는 대기오염물질 배출시설 현황을 파악하고 관리하기 위해 배출시설을 설치하려고 하는 자에게 시·도지사의 허가를 받거나 시·도지사에게 신고를 하도록 하는 공법상 의무를 부과하고 있는바, 이러한 허가 등의 공법상 의무를 부과하고 있는 취지에 비추어 볼 때 이미 허가를 받거나 신고를 마치고 적법하게 배출시설을 설치·사용하는 자에 대하여는 법령의 제정·개정 등으로 새롭게 적용되는 국토계획법상 건축제한이 있더라도 그에 불구하고 그 시설을 계속 설치·사용할 수 있도록 하는 등 기득권을 보호해야 할 필요성이 있다고 할 수 있는 반면, 허가를 받거나 신고를 하여야 할 공법상 의무를 부담하는 자가 그 의무를 이행하지 않은 채 불법적으로 배출시설을 설치·사용하는 경우까지 대기환경보전법 등 다른 법령이 달성하고자 하는 공익이나 법치행정의 원칙을 포기하고 위법한 상태를 유지시켜 줌으로써 기득권을 보호해야 할 필요성이 있다고 할 수는 없다.
④ 뿐만 아니라 이 사건 특례규정은 기존 건축물이 법령의 제정·개정 등으로 “건축제한 등 규정에 부적합하게 된 경우에도” 기존 용도로 계속 사용할 수 있다고 규정하고 있는데, 그 문언에 의하더라도, 이는 기존 건축물이 다른 법률에서 요구하는 인·허가 등을 모두 구비하여 적법하게 유지되고 있음을 전제로 하여 오로지 국토계획법상 건축제한 등에만 부적합하게 된 경우라면 이를 계속 사용할 수 있다는 의미로 해석된다.
나) 이 사건 시설에 이 사건 특례규정이 적용되는지 여부
갑 제30호증, 을 제7호증의 기재에 변론 전체 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 볼 때, 이 사건 시설은 2005. 12. 30. 환경부령 제192호로 개정된 대기환경보전법 시행규칙 부칙 제3항과 2007. 12. 31. 환경부령 제270호로 전부개정된 대기환경보전법 시행규칙 부칙 제5조 제1항(이하 그 부칙 규정들을 총칭하여 ‘이 사건 부칙 규정’이라 한다)에 따른 허가를 받지 않아 2009. 1. 1.부터 무허가 배출시설이 되었고, 그 때부터 이 사건 시설에 대하여는 이 사건 특례규정이 적용될 수 없게 되었다고 봄이 옳다. 이와 다른 전제에 있는 원고 주장은 받아들이지 않는다.
① 이 사건 부칙 규정은 종전 규정에 따라 설치·운영되던 배출시설이 2005. 12. 30. 환경부령 제192호로 개정된 대기환경보전법 시행규칙 별표 2 규정에 따라 허가 또는 변경신고 대상에 해당하게 된 경우 그 배출시설에 대하여 2008. 12. 31.까지 다시 허가를 받거나 변경신고를 하도록 한 것임이 문언상 명백하다. 환경부령 제192호로 개정된 대기환경보전법 시행규칙 별표 2 규정에는 원고가 이 사건 시설에 대하여 설치 신고를 한 2000. 12. 14. 당시에는 포함되지 않았던 다환방향족 탄화수소류가 특정대기유해물질로 규정되어 있으므로, 원고로서는 이 사건 부칙 규정에 따라 다환방향족 탄화수소류가 배출되는 이 사건 시설에 대하여 2008. 12. 31.까지 대기환경보전법에 따른 허가를 받아야만 했다.
② 원고 주장과 같이 이 사건 시설이 대기환경보전법에 따라 신고를 마치고 설치된 이래 적법하게 유지되어 왔고 설치 당시 시행되던 국토이용관리법 등에서 정한 건축제한에도 위반된 것이 아니었다면, 그 후 국토계획법 등이 제정·개정되고 용도지역에 관한 도시·군관리계획 변경 및 대기환경보전법 시행규칙 개정 등으로 이 사건 시설이 국토계획법상 건축제한에 부적합하게 되었다고 하더라도, 이 사건 시설은 종전과 같이 적법성을 계속 유지하고 있는 한 이 사건 특례규정이 적용된다고 할 것이다. 따라서 이 사건 시설은 적어도 이 사건 부칙 규정에서 정한 유예 기간인 2008. 12. 31.까지는 허가를 받지 않더라도 종전 규정에 따라 신고를 마친 적법한 배출시설에 해당하여 이 사건 특례규정이 적용될 수 있으므로, 원고로서는 이 사건 시설에 대하여 2008. 12. 31.까지는 대기환경보전법에 따라 허가를 받을 수 있었다고 봄이 타당하다(대기환경보전법 시행규칙에서 다환방향족 탄화수소류에 관한 배출허용기준을 2008. 12. 31.이 도과할 때까지 마련하지 않고 있었으나, 그와 같은 사정만으로 이 사건 시설에 대하여 설치허가를 받는 것이 불가능하였다고 단정할 수는 없다).
③ 그럼에도 원고는 2008. 12. 31.까지 이 사건 시설에 대하여 대기환경보전법에 따른 허가를 받는 등의 공법상 의무를 이행하지 않았다. 이로써 이 사건 시설은 그 유예 기간이 도과한 2009. 1. 1.부터 무허가 배출시설이 되었고, 더 이상 적법한 건축물로 볼 수 없으므로 그 때부터는 이 사건 특례규정 적용도 배제된다고 보아야 한다.
④ 이와 같이 이 사건 시설에 대하여 이 사건 특례규정이 적용되지 않게 됨으로써 2009. 1. 1.부터 원고가 국토계획법상 건축제한을 받는 이 사건 시설에 대하여 대기환경보전법에 따라 허가를 받지 못하게 되었다고 하더라도, 이는 원고가 이 사건 부칙 규정에 따라 2008. 12. 31.까지 이 사건 시설에 대하여 허가를 받았어야 함에도 그 허가를 받지 않은 데 따른 결과일 뿐이다.
나. 이 사건 시설은 이 사건 부칙 규정에 따라 허가를 받아야 하는 배출시설에 해당하지 않는다는 주장에 대한 판단
1) 원고 주장
이 사건 시설에 이 사건 특례규정이 적용되지 않는다면, 원고로서는 국토계획법상 건축제한을 받게 되는 이 사건 시설에 대하여 대기환경보전법에 따른 허가를 받는 것이 불가능하다. 이 사건 부칙 규정은 그 유예 기간 내에 허가를 받는 것이 가능한 배출시설에 대하여만 허가를 받도록 규정한 것으로 해석하여야 하므로, 그 유예 기간 내에 허가를 받는 것이 불가능하였던 이 사건 시설은 이 사건 부칙 규정에 따라 허가를 받아야 하는 배출시설에 포함되지 않는다. 그럼에도 원고가 허가를 받지 않아 이 사건 시설이 무허가 배출시설이 되었음을 전제로 한 이 사건 처분은 위법하다.
2) 판단
이 사건 부칙 규정에서 정한 유예 기간인 2008. 12. 31.까지는 이 사건 시설에 이 사건 특례규정이 적용되어 원고가 이 사건 시설에 대하여 대기환경보전법에 따른 허가를 받을 여지가 있었음은 앞서 본 바와 같다. 이와 다른 전제에서 하는 원고 주장은 받아들일 수 없다.
다. 이 사건 처분이 구 대기환경보전법 제38조 단서 요건을 갖추지 못하였다는 주장에 대한 판단
1) 원고 주장
구 대기환경보전법 제38조 단서에서는 “설치장소가 다른 법률에 따라 그 배출시설 설치가 금지된 경우”를 폐쇄명령 요건으로 규정하고 있는데, 사후적으로 대기환경보전법 등이 개정되었다는 이유만으로 기존에 적법하게 설치된 배출시설에 대하여 폐쇄를 명할 수는 없다고 보아야 하므로, 결국 이 부분 폐쇄명령 요건은 허가 대상 배출시설을 ‘최초로 설치할 당시에’ 그 설치장소가 다른 법률에 따라 그 배출시설 설치가 금지된 경우를 의미하는 것으로 해석하여야만 한다. 이 사건 시설 설치장소는 최초 설치 당시 국토이용관리법 등 다른 법률에 따라 그 설치가 금지된 장소가 아니었으므로, 이 사건 처분은 이와 같은 폐쇄명령 요건을 갖추지 못한 것으로서 위법하다.
2) 판단
앞서 든 증거들에 변론 전체 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 볼 때, 구 대기환경보전법 제38조 단서에서 정하고 있는 폐쇄명령 요건인 “설치장소가 다른 법률에 따라 그 배출시설 설치가 금지된 경우”는 폐쇄명령 당시를 기준으로 해당 배출시설 설치가 다른 법률에 따라 금지되었는지 여부를 살펴 판단하여야 한다. 원고 주장은 받아들이지 않는다.
① 구 대기환경보전법 제38조에 따른 폐쇄명령 요건은 해당 조항에서 특별히 달리 정하고 있는 것이 아닌 이상 해당 처분 시점을 기준으로 그 요건을 갖추고 있는지 여부를 판단함이 옳다.
② 구 대기환경보전법 제38조에서는 허가를 받지 않거나 신고를 하지 않고 배출시설을 설치·사용한 경우 사용중지를 명하되, 허가 요건을 갖추지 못하여 앞으로도 허가를 받을 수 없는 경우로서 배출시설에서 배출되는 오염물질 정도가 배출허용기준 이하로 내려갈 가능성이 없다고 인정되거나 설치장소가 다른 법률에 따라 그 배출시설 설치가 금지된 경우에는 폐쇄를 명하도록 하고 있다.
③ 이 사건 시설이 설치 당시 대기환경보전법에 따라 적법하게 설치된 것이라고 하더라도, 앞서 본 것처럼 원고가 이 사건 부칙 규정에서 정한 유예 기간 내에 허가를 받을 수 있었음에도 허가를 받지 않음으로써 이 사건 시설이 무허가 배출시설이 되었고 그 결과 이 사건 시설에 이 사건 특례규정 적용이 배제되어 결국 폐쇄명령 대상에까지 이르게 된 것일 뿐 원고 주장과 같이 단지 사후적으로 대기환경보전법 등이 변경되었다는 이유만으로 곧바로 이 사건 시설이 폐쇄명령 대상에 포함된 것은 아니다.
라. 원고에게 의무이행을 기대하기 어려운 사정이 있거나 법령상 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 존재한다는 주장에 대한 판단
1) 원고 주장
원고로서는 국토계획법상 건축제한을 받는 이 사건 시설에 대하여 대기환경보전법에 따른 허가를 받는 것이 불가능하였고, 대기환경보전법 시행규칙에 설치허가 대상 배출시설 적용기준이 2015. 12.경 신설되었으며 다환방향족 탄화수소류에 관한 배출허용기준은 2019. 5.경에야 비로소 신설되었다. 이와 같은 사정들에 비추어 보면, 원고가 이 사건 시설에 대하여 허가받을 것을 기대하기 어려운 사정이 있었거나 허가를 받지 못한 데에 원고에게 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있었던 것으로 볼 수 있다. 그럼에도 이 사건 시설에 대해 폐쇄를 명한 이 사건 처분은 위법하다.
2) 판단
앞서 인용한 제1심판결이 이와 같은 원고 주장에 대하여 적절히 판시하고 있는 사정들에다가 앞서 본 바와 같이 원고가 이 사건 부칙 규정에 따라 2008. 12. 31.까지 이 사건 시설에 대하여 허가를 받을 여지가 있었음에도 그 기간 내에 허가를 받지 않아 이 사건 건물이 무허가 배출시설이 된 사정까지 덧붙여 볼 때, 원고가 이 법원에서 한 주장과 제출한 증거들까지 모두 모아보더라도, 원고 주장과 같이 원고가 허가받을 것을 기대하기 어려운 사정이 있었다거나 허가를 받지 않은 것에 대하여 원고를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있었다고 인정하기는 어렵다. 원고 주장은 받아들이지 않는다.
3. 결론
제1심판결은 정당하다. 원고의 항소는 이유 없어 기각한다.
[별지 생략]
판사 노경필(재판장) 장윤식 이현정