【원고, 피상고인】
한국토지주택공사 (소송대리인 법무법인 경연 담당변호사 성낙환 외 5인)
【피고, 상고인】
부천시장 (소송대리인 법무법인 로웰 담당변호사 김동섭)
【원심판결】
서울고법 2016. 10. 13. 선고 2016누52165 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다.
【이 유】
상고이유(상고이유서 제출기간이 지난 후에 제출된 상고이유보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위에서)를 판단한다.
1. 이 사건의 개요와 쟁점
가. 원심판결 이유에 의하면, 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
1) 건설교통부장관은 2009. 12. 3. 원고를 사업시행자로 하여 부천시 (주소 생략) 일원을 구「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」(2014. 1. 14. 법률 제12251호로 개정되기 전의 것)에 의한 보금자리주택지구로 지정하였고, 2010. 4. 27. 주택지구 지정변경 및 지구계획을 승인하였다.
2) 피고는 위 보금자리주택지구 조성사업에 따라 부천시 상수도시설의 증설이 필요하게 되자, 2012. 12. 28. 원고에게 배수지 용량 5,500t을 추가로 확보하기 위한 건설공사비용 4,775,366,000원을 수도법 제71조 제1항 등에 근거하여 상수도원인자부담금으로 부과하였고(이하 ‘이 사건 원인자부담금’이라고 한다), 원고는 2013. 1. 3. 이를 납부하였다.
3) 그 후 원고가 피고에게 위 보금자리주택지구에 개별 건축물(공동주택) 건축에 따른 급수신청을 하자, 피고는 2015. 10. 23.부터 2016. 4. 1.까지 총 8회에 걸쳐 원고에게 지방자치법 제138조, 제139조 제1항의 위임에 의한 구「부천시 수도급수조례」(2016. 4. 4. 경기도부천시조례 제3053호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 조례’라고 한다) 제14조에 근거하여 상수도시설분담금(이하 ‘이 사건 시설분담금’이라고 한다)을 부과하는 이 사건 처분을 하였다.
나. 이 사건의 쟁점은, 1) 이 사건 처분 당시 부천시에 주된 사무소나 본점을 두고 있지 않은 원고가 지방자치법 제138조에 의한 분담금 납부의무의 주체가 될 수 있는지 여부, 2) 이미 보금자리주택지구 조성사업을 시행하면서 피고에게 이 사건 원인자부담금을 납부한 원고에게 이와 별도로 이 사건 조례에 근거하여 이 사건 시설분담금을 다시 부과할 수 있는지 여부이다.
2. 지방자치법 제138조에 의한 분담금 납부의무의 주체
가. 관련 규정과 법리
1) 지방자치법에 의하면, 지방자치단체가 조례로 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다(제22조 단서). 지방자치단체는 그 재산 또는 공공시설의 설치로 ‘주민’의 일부가 특히 이익을 받으면 이익을 받는 자로부터 그 이익의 범위에서 분담금을 징수할 수 있고(제138조), 그 분담금의 징수에 관한 사항은 조례로 정한다(제139조 제1항 본문). 이 사건 시설분담금의 징수를 규정한 이 사건 조례 제14조는 지방자치법 제138조, 제139조 제1항의 위임에 근거한 것이므로, 이 사건 시설분담금의 납부의무자는 해당 지방자치단체의 ‘주민’으로서 ‘특히 이익을 받는 자’에 해당하여야 한다.
2) 지방자치법은 여러 조항에서 권리ㆍ의무의 주체이자 법적 규율의 상대방으로서 ‘주민’이라는 용어를 사용하고 있다. 그런데 지방자치법에는 ‘주민’의 개념을 구체적으로 정의하는 규정이 없는 반면, 그 입법 목적, 요건과 효과를 달리하는 다양한 제도들이 포함되어 있는 점을 고려하면, 지방자치법이 단일한 주민 개념을 전제하고 있는 것으로 보기 어렵다. 자연인이든 법인이든 누군가가 지방자치법상 주민에 해당하는지 여부는 개별 제도별로 제도의 목적과 특성, 지방자치법뿐만 아니라 관계 법령에 산재해 있는 관련 규정들의 문언, 내용과 체계 등을 고려하여 개별적으로 판단할 수밖에 없다.
3) 지방자치법은 10개 장(章)으로 구성되어 있는데, 그중 제2장은 ‘주민’이라는 제목으로 주민의 다양한 참여권과 의무를 규정하고 있다. 제2장의 첫번째에 위치한 제12조에서 ‘주민의 자격’이라는 제목으로 “지방자치단체의 구역 안에 주소를 가진 자는 그 지방자치단체의 주민이 된다.”라고 규정한 다음, 제13조 제1항에서 지방자치단체의 재산ㆍ공공시설 이용권, 지방자치단체로부터 균등하게 행정의 혜택을 받을 권리, 제13조 제2항에서 지방선거 참여권, 제14조에서 주민투표 참여권, 제15조에서 조례의 제정과 개폐 청구권, 제16조에서 주민의 감사청구권, 제17조에서 주민소송 제기권, 제20조에서 주민소환 청구권을 규정하고 있고, 마지막으로 제21조에서 “주민은 법령으로 정하는 바에 따라 소속 지방자치단체의 비용을 분담하여야 하는 의무를 진다.”라고 규정하고 있다.
지방자치법 제13조 제2항, 제14조, 제15조, 제16조, 제17조, 제20조에 의한 참여권 등의 경우 지방자치법 자체나 관련 법률에서 일정한 연령 이상 또는 주민등록을 참여자격으로 규정하고 있으므로(공직선거법 제15조, 주민투표법 제5조,「주민소환에 관한 법률」제3조 참조) 자연인만을 대상으로 함이 분명하고, 제12조는 기본적으로 제2장에서 정한 다양한 참여권 등을 행사할 수 있는 주민의 자격을 명확히 하려는 의도로 만들어진 규정이라고 볼 수 있다. 그러나 제13조 제1항에서 정한 재산ㆍ공공시설 이용권, 균등하게 행정의 혜택을 받을 권리와 제21조에서 규정한 비용분담 의무의 경우 자연인만을 대상으로 한 규정이라고 볼 수 없다.
4) 지방자치법은 제7장 ‘재무’ 부분에 있는 제138조에서 “지방자치단체는 그 재산 또는 공공시설의 설치로 주민의 일부가 특히 이익을 받으면 이익을 받는 자로부터 그 이익의 범위에서 분담금을 징수할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 지방자치법 제138조에 의한 분담금은 지방자치단체의 재산, 공공시설의 설치에 드는 비용 중에서 그 재산이나 공공시설을 수익하는 주민이 수익의 범위 안에서 그 비용의 일부를 분담하도록 하는 것으로서 수익자부담금의 성격을 가진다.
한편 지방자치법은 제7장에 있는 제135조에서 “지방자치단체는 법률로 정하는 바에 따라 지방세를 부과ㆍ징수할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 지방세 세목 중 하나인 ‘주민세’는 지방자치단체가 행정서비스를 제공하기 위하여 필요한 경비의 부담을 널리 주민들에게 분담하도록 하는 조세로서 지방자치단체로부터 행정서비스를 받고 있는 것에 착안하여 널리 그 부담을 분담하도록 하고 있다. 주민세는 균등분, 재산분, 종업원분으로 구분되는데, 균등분은 인두세(人頭稅)의 성격을 가진 조세로서 주민이라고 하는 지방자치단체의 구성원 자격으로서 그가 속한 단체에 납부하는 최소한도의 기본회비에 해당한다(헌법재판소 2005. 10. 27. 선고 2004헌가22 전원재판부 결정 참조). 구 지방세법(2020. 12. 29. 법률 제17769호로 개정되기 전의 것)은 균등분 주민세의 납세의무자를 ‘지방자치단체에 주소를 둔 개인’, ‘지방자치단체에 사업소를 둔 법인’ 등으로 규정하면서(제75조 제1항), 사업소를 ‘인적 및 물적 설비를 갖추고 계속하여 사업 또는 사무가 이루어지는 장소’라고 정의하고 있다(제74조 제4호).
이와 같은 지방자치법 제138조에 의한 분담금 제도의 취지와 균등분 주민세 제도와의 관계 등을 고려하면, 지방자치법 제138조에 의한 분담금 납부의무자인 ‘주민’은 균등분 주민세의 납부의무자인 ‘주민’과 기본적으로 동일하되, 다만 ‘지방자치단체의 재산 또는 공공시설의 설치로 주민의 일부가 특히 이익을 받은 경우’로 한정된다는 차이점만 있다고 보아야 한다. 따라서 법인의 경우 해당 지방자치단체의 구역 안에 주된 사무소 또는 본점을 두고 있지 않더라도 ‘사업소’를 두고 있다면 지방자치법 제138조에 의한 분담금 납부의무자인 ‘주민’에 해당한다.
5) 지방자치법 제12조가 ‘주민의 자격’을 ‘지방자치단체의 구역 안에 주소를 가진 자’로 규정하고 있으나 이는 위에서 본 바와 같이 주로 자연인의 참여권 등을 염두에 두고 만들어진 규정이고, 지방자치법은 주소의 의미에 관하여 별도의 규정을 두고 있지 않다. 민법 제36조가 ‘법인의 주소’를 ‘주된 사무소의 소재지’로, 상법 제171조가 ‘회사의 주소’를 ‘본점 소재지’로 규정하고 있으나, 이는 민법과 상법의 적용에서 일정한 장소를 법률관계의 기준으로 삼기 위한 필요에서 만들어진 규정이다. 따라서 지방자치법 제138조에 의한 분담금 납부의무와 관련하여 법인의 주소가 주된 사무소나 본점의 소재지로 한정된다고 볼 것은 아니다.
나아가 어떤 법인이 해당 지방자치단체에서 인적ㆍ물적 설비를 갖추고 계속적으로 사업을 영위하면서 해당 지방자치단체의 재산 또는 공공시설의 설치로 특히 이익을 받는 경우에는 지방자치법 제138조에 의한 분담금 납부의무자가 될 수 있고, 지방자치법 제138조에 근거하여 분담금 제도를 구체화한 조례에서 정한 분담금 부과 요건을 충족하는 경우에는 부담금 이중부과 등과 같은 특별한 사정이 없는 한 조례 규정에 의하여 분담금을 납부할 의무가 있다고 보아야 한다.
나. 판단
앞서 본 사실관계를 이러한 법리에 비추어 살펴보면, 원고는 여러 해에 걸쳐 부천시 일원에서 보금자리주택지구 조성사업과 그중 일부에 아파트를 신축하는 건축사업을 시행하는 과정에서 인적ㆍ물적 설비를 갖추고 계속하여 사업을 하였다면 부천시 구역 안에 ‘사업소’를 둔 것으로서, 당시 부천시에 주소를 가진 주민에 해당한다고 볼 수 있다. 원고가 조성한 주택지구와 건축한 개별 건축물에 부천시 수도시설로부터 상수도를 공급받을 수 있었다면, 원고가 해당 주택지구와 개별 건축물에서 부천시로부터 상수도를 직접 공급받는 것은 아니더라도, 상수도를 공급받을 수 있는 상태의 주택지구와 개별 건축물을 제3자에게 분양함으로써 부천시의 수도시설 설치로 특히 이익을 받았다고 보는 것이 타당하다.
그런데도 원심은, 원고가 부천시 주민이 아니고 기존 수도시설로 인하여 특히 이익을 받는 자에도 해당하지 않아 지방자치법 제138조에 의한 분담금 납부의무자가 될 수 없다고 보아, 이와 다른 전제에 선 이 사건 처분이 이 사건 조례의 모법인 지방자치법 제138조에 위배되어 위법하다고 판단하였다. 이러한 원심의 판단에는 지방자치법 제138조에 관한 법리를 오해하여 필요한 심리를 다하지 않은 잘못이 있다. 그러나 아래에서 보는 바와 같이 이 사건 처분이 부담금 이중부과 금지 원칙에 위배되어 위법하다는 원심의 판단이 정당한 이상, 원심의 위와 같은 잘못이 판결에 영향을 미쳤다고 볼 수는 없다.
3. 부담금 이중부과 여부
가. 관련 규정과 법리
1)「부담금관리 기본법」제5조 제1항은 “부담금은 설치목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위에서 공정성 및 투명성이 확보되도록 부과되어야 하며, 특별한 사유가 없으면 하나의 부과대상에 이중으로 부과되어서는 아니 된다.”라고 규정하고 있다.
2) 수도법 제71조 제1항은 “수도사업자는 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지ㆍ산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다) 또는 수도시설을 손괴하는 사업이나 행위를 한 자에게 그 수도공사ㆍ수도시설의 유지나 손괴 예방을 위하여 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 수도법 제3조는 ‘수도’를 ‘관로(管路), 그 밖의 공작물을 사용하여 원수나 정수를 공급하는 시설의 전부’(제5호), ‘수도시설’을 ‘원수나 정수를 공급하기 위한 취수ㆍ저수ㆍ도수ㆍ정수ㆍ송수ㆍ배수시설, 급수설비, 그 밖에 수도에 관련된 시설’(제17호), ‘수도공사’를 ‘수도시설을 신설ㆍ증설 또는 개조하는 공사’(제25호)라고 정의하고 있다.
3) 한편 지방자치법 제138조, 제139조 제1항의 위임에 근거한 이 사건 조례는 ‘시설분담금’을 ‘정수장 및 가압장 등 상수도시설에 소요된 건설비를 급수설비의 신설 또는 구경확대공사 등을 신청하는 자로부터 징수하는 분담금’이라고 정의하면서(제2조 제13호), “전용 급수설비의 신설 또는 개조(급수관의 구경확대 공사에 한한다)를 목적으로 하는 급수공사를 하고자 하는 자는 [별표 1]의 시설분담금을 급수공사비를 납부할 때 함께 납부하여야 한다.”라고 규정하고 있다(제14조 제1항).
4) 이처럼 수도법 제71조 제1항에 의한 원인자부담금은 수도시설의 신설ㆍ증설ㆍ개조 등 수도공사가 필요한 경우 그 수도공사를 시행하기 전에 장래에 소요될 수도시설 공사비용을 분담하도록 하는 것이고, 지방자치법 제138조 및 이 사건 조례 제14조에 의한 시설분담금은 이미 상수도시설 설치가 완료된 지역에 신규 급수를 신청하는 자에 대하여 급수공사비를 납부하면서 함께 기존 상수도시설의 조성비용을 분담하도록 하는 것이다. 즉, 위 원인자부담금과 시설분담금은 그 부과ㆍ납부시점을 달리 하지만, 그 부과상대방이 수돗물 사용량을 증가시켜 기존 상수도시설의 용량에 부담을 유발하는 자이고, 재원조달 목적이 상수도시설의 설치비용이라는 점에서 실질적으로 중복되는 요소가 있다. 따라서 이미 수도법 제71조 제1항에 의한 원인자부담금을 부담하였는데도, 이와 별도로 지방자치법 제138조 및 이 사건 조례 제14조에 의한 시설분담금을 추가로 부과하는 것은 위와 같이 중복되는 범위 내에서는 실질적으로「부담금관리 기본법」제5조 제1항이 금지하고 있는 부담금의 이중부과에 해당하므로 허용될 수 없다.
나. 판단
원심은 판시와 같은 이유로, 이 사건 원인자부담금과 시설분담금이 특별한 사유 없이 하나의 대상에 대하여 이중으로 부과되는 부담금에 해당하고, 이미 이 사건 원인자부담금을 납부한 원고에게 이 사건 시설분담금을 부과한 이 사건 처분이 위법하다고 판단하였다. 원심판결 이유를 앞서 본 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 판단에 논리와 경험의 법칙을 위반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나거나 부담금 이중부과 금지 원칙 등에 관한 법리오해, 이유모순 등으로 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.
4. 결론
그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이흥구(재판장) 이기택 박정화(주심) 김선수