【원고, 상고인】
한국토지주택공사 (소송대리인 법무법인(유한) 에이펙스 담당변호사 박기웅 외 6인)
【피고, 피상고인】
충청북도 증평군수 (소송대리인 변호사 박정현)
【원심판결】
대전고법 2016. 11. 9. 선고 (청주)2015누11524 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 대전고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 사건의 개요와 쟁점
가. 원심판결 이유에 의하면, 다음과 같은 사정들을 알 수 있다.
1) 건설교통부장관은 2006. 1. 6. 원고를 사업시행자로 하여 충북 증평군 증평읍 송산리 일원을 구「국민임대주택건설 등에 관한 특별조치법」에 의한 국민임대주택단지 예정지구(이하 ‘이 사건 사업지구’라고 한다)로 지정하였고, 2007. 1. 2. 실시계획을 승인하였다.
2) 원고는 2012. 4. 30. 이 사건 사업지구에 관한 국민임대주택 단지조성사업을 준공하였다.
3) 피고는 원고에게 지방자치법 제138조, 제139조 제1항, 구「증평군 상수도 급수 조례」(2012. 2. 24. 충청북도 증평군 조례 제412호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 상수도 급수 조례’라고 한다) 제15조에 근거하여, ① 2010. 4. 2. 이 사건 사업지구 내 A-2블록의 아파트 및 상가에 대하여 34,940,000원의, ② 2011. 4. 11. 위 사업지구 내 A-1블록의 아파트 및 상가에 대하여 34,280,000원의 각 상수도 시설분담금(이하 위 시설분담금을 합하여 ‘이 사건 시설분담금’이라고 한다)을 부과하였고, 원고는 이 사건 시설분담금을 모두 납부하였다.
4) 또한 피고는 2013. 4. 17. 원고에게 수도법 제71조, 같은 법 시행령 제65조, 구「증평군 상수도 원인자부담금 산정·징수 등에 관한 조례」(2015. 10. 30. 충청북도 증평군 조례 제633호로 개정되기 전의 것) 제4조 제1항에 따라 2,419,146,000원의 상수도 원인자부담금(이하 ‘이 사건 원인자부담금’이라고 한다)을 부과하는 이 사건 처분을 하였다.
나. 이 사건의 쟁점은, 이미 이 사건 시설분담금을 납부한 원고에게 이 사건 원인자부담금을 별도로 부과할 수 있는지 여부 및 이 사건 처분 중 일부가 이중부과에 해당하는 경우 그 하자가 중대·명백한지 여부이다.
2. 청구병합에 관한 직권 판단
병합의 형태가 선택적 병합인지 예비적 병합인지 여부는 당사자의 의사가 아닌 병합청구의 성질을 기준으로 판단하여야 하고, 항소심에서의 심판 범위도 그러한 병합청구의 성질을 기준으로 결정하여야 한다. 따라서 실질적으로 선택적 병합 관계에 있는 두 청구에 관하여 당사자가 주위적·예비적으로 순위를 붙여 청구하였고, 그에 대하여 제1심법원이 주위적 청구를 기각하고 예비적 청구만을 인용하는 판결을 선고하여 피고만이 항소를 제기한 경우에도 항소심으로서는 두 청구 모두를 심판의 대상으로 삼아 판단하여야 한다(대법원 2014. 5. 29. 선고 2013다96868 판결, 대법원 2018. 2. 28. 선고 2013다26425 판결 참조).
원심판결 이유와 기록에 의하면, ① 원고는 제1심 및 원심에서 이중부과임을 이유로 이 사건 처분 중 이 사건 시설분담금 합계액을 공제한 부분을 초과하는 금액에 해당하는 부분의 무효 확인 청구를 주위적으로 구하고, 지방자치법 제138조에 위배된다는 이유로 이 사건 2011. 4. 11.자 시설분담금 부과처분의 무효 확인 청구를 예비적으로 구한 사실, ② 제1심은 원고가 붙인 심판의 순위에 따라 판단하면서 주위적 청구를 기각하고, 예비적 청구를 인용한 사실, ③ 이에 대하여 피고만이 항소하였고, 원심은 위 각 청구에 대하여 위 순위에 따라 모두 심리한 다음 피고 패소 부분을 취소하고 원고의 예비적 청구를 기각한 사실을 알 수 있다.
위 법리 및 기록에 나타난 위와 같은 소송 진행 경과에 비추어 보면, 이 사건 주위적 청구와 예비적 청구는 그 명칭에도 불구하고 서로 양립할 수 없는 관계에 있지 않고 두 청구가 모두 동일한 목적을 달성하기 위한 것으로 실질적으로는 선택적 병합 관계에 있다. 따라서 원고의 청구를 모두 기각한 원심에 대하여 원고가 상고하였으므로 모든 청구가 상고심으로 이심된다.
3. 상고이유 제1점에 관한 판단
가. 관련 규정과 법리
1)부담금관리 기본법 제5조 제1항은 “부담금은 설치목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위에서 공정성 및 투명성이 확보되도록 부과되어야 하며, 특별한 사유가 없으면 하나의 부과대상에 이중으로 부과되어서는 아니 된다.”라고 규정하고 있다.
2)수도법 제71조 제1항은 “수도사업자는 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지·산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다) 또는 수도시설을 손괴하는 사업이나 행위를 한 자에게 그 수도공사·수도시설의 유지나 손괴 예방을 위하여 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 수도법 제3조는 ‘수도’를 ‘관로(管路), 그 밖의 공작물을 사용하여 원수나 정수를 공급하는 시설의 전부’(제5호), ‘수도시설’을 ‘원수나 정수를 공급하기 위한 취수·저수·도수·정수·송수·배수시설, 급수설비, 그 밖에 수도에 관련된 시설’(제17호), ‘수도공사’를 ‘수도시설을 신설·증설 또는 개조하는 공사’(제25호)라고 정의하고 있다.
3) 한편 지방자치법 제138조, 지방자치법 제139조 제1항의 위임에 근거한 이 사건 상수도 급수 조례는 ‘시설분담금’을 ‘정수장, 가압장 등 상수도시설에 소요된 건설비를 급수설비의 신설 또는 구경확대공사 등을 신청하는 자로부터 징수하는 분담금’이라고 정의하면서(제2조 제6호), ‘전용급수장치와 사설공용급수장치의 신설 또는 개조(급수관의 구경확대 공사에 한한다)를 목적으로 급수공사를 하고자 하는 자는 [별표 1]의 시설분담금을 급수공사비와 동시에 납부하여야 한다.’고 규정하고 있다(제15조 제1항).
4) 이처럼 수도법 제71조 제1항에 의한 원인자부담금은 수도시설의 신설·증설·개조 등 수도공사가 필요한 경우 그 수도공사를 시행하기 전에 장래에 소요될 수도시설 공사비용을 분담하도록 하는 것이고, 지방자치법 제138조 및 이 사건 상수도 급수 조례 제15조에 의한 시설분담금은 이미 상수도시설 설치가 완료된 지역에 신규 급수를 신청하는 자에 대하여 급수공사비를 납부하면서 함께 기존 상수도시설의 조성비용을 분담하도록 하는 것이다. 즉, 위 원인자부담금과 시설분담금은 그 부과·납부시점을 달리 하지만, 그 부과상대방이 수돗물 사용량을 증가시켜 기존 상수도시설의 용량에 부담을 유발하는 자이고, 재원조달 목적이 상수도시설의 설치비용이라는 점에서 실질적으로 중복되는 요소가 있다. 따라서 이미 지방자치법 제138조 및 이 사건 상수도 급수 조례 제15조에 의한 시설분담금을 부과하였는데도, 이와 별도로 수도법 제71조 제1항에 의한 원인자부담금을 부과하는 것은 위와 같이 중복되는 범위 내에서는 실질적으로 「부담금관리 기본법」제5조 제1항이 금지하고 있는 부담금의 이중부과에 해당하므로 허용될 수 없다.
5) 나아가, 이 사건 처분이 부담금 이중부과 금지 원칙을 위반한 것은 법규의 중요한 부분을 위반한 것이므로 그 하자가 중대하다고 보아야 할 뿐만 아니라, 이 사건 원인자부담금 중 일부와 시설분담금의 부과대상이 실질적으로 중복된다는 점은 근거 규정의 문언만으로도 분명하게 알 수 있고, 나아가 기록에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들까지 더해 보면, 그 하자가 명백하다고 보아야 한다(대법원 2015. 3. 20. 선고 2011두3746 판결 등 참조).
가) 환경부는 수도법 제71조 제1항 및 관련 조례에 근거한 원인자부담금과 지방자치법 제138조 및 관련 조례에 근거한 시설분담금이 상수도시설 관련 재원조달이라는 측면에서 동일한 부과목적을 가지는데도, 원인자부담금이 이미 부과된 사업에 관하여 시설분담금이 부과되는 것은 중복부과에 해당할 수 있다고 보아, 2002. 7. 19.「원인자·손괴자 부담금 산정 표준조례(안)」에 ‘원인자부담금을 납부한 자에 대하여는 납부한 원인자부담금에 해당하는 만큼 시설분담금을 감면하여야 한다.’는 내용의 조항을 삽입하였고, 각 도는 위와 같은 내용의 표준조례(안)을 각 시·군에 통보하였다.
나) 환경부는 위와 같이 원인자부담금과 시설분담금의 중복부과 문제가 제기되자, 상수도 관련 부담금의 중복부과 문제를 해결하고 상수도 원인자부담금의 적정한 산정·부과기준을 마련하기 위하여 연구용역을 의뢰하였고, 이에 따라 한국수도경영연구소는 2006. 12.경「상수도원인자부담금 제도개선방안에 관한 연구」라는 보고서를 발간하였다. 이 보고서에서 한국수도경영연구소는, 시설분담금의 과대산정, 수도요금과의 이중부과 문제, 향후 시설증대요인의 감소로 인한 시설분담금 징수 명분의 약화 등을 이유로 가입비 성격의 시설분담금 제도는 그 폐해가 커 시설분담금 제도를 폐지하고 상수도 관련 부담금 제도를 원인자부담금으로 일원화하는 것을 제안하였다.
다) 이에 환경부는 2007. 11. 26. 위 연구결과에 따라 상수도 관련 부담금 제도를 일원화하기 위하여「상수도원인자부담금 산정·징수 등에 관한 표준조례(안)」을 마련하였다.
라) 증평군은 이 사건 상수도 급수 조례 제15조에 의한 시설분담금을 존치시키다가 원고가 2015. 7. 20. 이 사건 소를 제기한 이후인 2017. 12. 28.에 이르러서야 시설분담금을 폐지하였다.
마) 이러한 경과에 비추어 보면, 이 사건 처분 당시 이중부과 여부에 관하여 다툼의 여지가 있었다거나, 또는 피고가 이미 시설분담금을 부담한 경우 원인자부담금을 부과하면서 이를 면제하지 않는 것으로 해석한 데에 어떤 합리적 근거가 있었다고도 보기 어렵다.
나. 판단
앞서 본 사실관계를 이러한 법리에 비추어 살펴보면, 원고가 이 사건 시설분담금을 이미 부과·납부하였는데도 이 사건 처분이 이루어져 그 중복되는 범위에서 부담금 이중부과 금지 원칙에 위배된다고 할 것이고, 이러한 하자는 중대·명백하므로 당연무효 사유에 해당한다.
원심은 이 사건 처분 중 이 사건 시설분담금에 해당하는 부분의 이중부과를 인정하면서도 원인자부담금에 대한 관계에서 시설분담금이 이중부과에 해당하는 점이 명백하지 않다는 이유로 당연무효로 볼 수 없다고 판단하였다. 이러한 원심판단에는 필요한 심리를 다하지 않은 채 행정처분의 당연무효에 관한 법리를 오해한 잘못이 있다. 이를 지적하는 상고이유 주장은 정당하다(다만 원고의 이 사건 처분 중 이 사건 시설분담금합계액을 공제한 금액을 초과하는 부분의 무효 확인 청구를 기각하고, 이 사건 2011. 4. 11.자 시설분담금 부과처분의 무효 확인 청구를 인용한 제1심판결에 대하여 피고만이 항소하였으므로, 불이익변경금지 원칙상 이 사건 처분 중 위 2011. 4. 11.자 시설분담금을 공제한 금액을 초과하는 부분에 한정된다).
4. 결론
그러므로 나머지 상고이유에 관한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 노태악(재판장) 이기택 박정화(주심) 김선수