【원고, 피항소인】
원고 1 외 2인 (소송대리인 변호사 이윤우)
【피고, 항소인】
화성시장
【제1심판결】
수원지방법원 2020. 10. 15. 선고 2019구합1044 판결
【변론종결】
2021. 5. 14.
【주 문】
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
3. 소송총비용은 원고들이 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2018. 7. 27. 원고 1에게 한 5,752,100원, 원고 2에게 한 5,997,570원, 원고 3에게 한 6,782,870원의 개발부담금부과처분을 모두 취소한다.
2. 항소취지
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 토지 변동 내역
2010. 3. 19. 피고로부터, ① 소외 2는 화성시 ○○읍△△동(이하 ‘△△동’이라 한다. 2014. 10. 23. ‘화성시 △△동’이 ‘화성시 ○○읍△△리’로 행정구역 명칭이 변경되었다) 산84 임야 8,231㎡(이하 ‘이 사건 분할 전 토지’라 한다) 중 2,602㎡에 관하여 제1종근린생활시설(소매점) 부지조성을 목적으로, ② 소외 3은 이 사건 분할 전 토지 중 2,980㎡에 관하여 제1종근린생활시설(소매점) 부지조성을 목적으로, ③ 소외 4는 이 사건 분할 전 토지 및 △△동 산81-3 임야 20,826㎡ 중 2,276㎡에 관하여 제1종근린생활시설(소매점) 부지조성을 목적으로, ④ 소외 4 외 2인은 이 사건 분할 전 토지 및 △△동 산81-3 임야 20,826㎡ 중 516㎡에 관하여 진출입로 부지조성 목적으로 개발행위허가를 받았다(이하 개별 토지를 칭할 때 그 지번으로 특정하고, 제1종근린생활시설 부지조성을 목적으로 한 ①, ②, ③항의 개발행위허가를 합하여 칭할 때 ‘최초 개발행위허가’라 한다. 또한 이 개발행위허가에 기초한 개발사업을 ‘이 사건 개발사업’이라 한다).
이 사건 분할 전 토지는 2012. 9. 10. △△동 231-25 임야 8,058㎡로 등록전환되었고, 2012. 9. 18. 231-25 임야 중 5,883㎡가 △△동 231-26 내지 231-37로 분할되었으며, 2013. 1. 21. 231-25 임야 1,857㎡가 △△동 231-40 내지 231-46으로 분할되었다. 이처럼 분할된 토지들은 다음에서 보는 원고들과 마찬가지로 필지별로 양수인에게 양도되고 그 양수인 명의로 개발행위변경허가가 이루어졌으며, 양수인들이 최종적으로 부지조성공사를 마치고 건축물을 준공하였다.
나. 원고 1의 개발행위
이 사건 분할 전 토지의 공유자이던 소외 1은 2012. 8. 7. 피고로부터 그 토지 중 345㎡에 관한 소외 2, 소외 3(이하 소외 4를 포함한 3인을 칭할 때는 ‘소외 2 등’이라 한다) 명의 최초 개발행위허가의 변경허가를 받았다.
원고 1은 2013. 5. 1. 소외 2, 소외 1로부터 △△동 231-29 임야 345㎡(이하 ‘이 사건 231-29 토지’라 한다)를 매수하여 2013. 6. 3. 소유권이전등기를 마쳤다. 원고 1은 2013. 8. 19. 피고로부터 이 사건 231-29 토지에 관하여 단독주택 부지조성을 목적으로 소외 1 명의 개발행위허가의 변경허가를 받았고, 2015. 12. 8. 준공검사를 마쳐 개발행위를 완료하였다. 이후 이 사건 231-29 토지는 2015. 12. 10. ‘임야’에서 ‘대’로 지목이 변경되었다.
최초 개발행위허가부터 원고 1까지 개발행위 명의자 등의 변동 내역은 다음 표의 기재와 같다.
허가일허가 사항허가자소재지(○○ △△)목적지적면적(㎡)허가면적(㎡)2010. 3. 19.개발행위허가소외 4 외 2인산81-3, 산84소매점 진출입로20,8265162010. 3. 19.개발행위허가소외 2산84소매점8,2312,6022010. 3. 19.개발행위허가소외 3산84소매점8,2312,9802012. 8. 7.개발행위변경허가소외 4 외 2인/ 소외 2/소외 3 → 소외 1산84소매점20,826/8,231/8,231 → 8231516/2,602/2,980 → 3452013. 8. 20.개발행위변경허가소외 1 → 원고1산84 → 231-29소매점 → 단독주택8,231 → 3453452015. 12. 8.개발행위준공원고1231-29단독주택345345
다. 원고 2의 개발행위
소외 4는 2012. 12. 14. 피고로부터 △△동 231-25 임야 2,175㎡ 중 318㎡에 관하여 최초 개발행위허가의 변경허가를 받았다.
원고 2는 2015. 4. 23. 소외 2, 소외 1로부터 분할 된 토지 중 화성시 ○○읍△△리 231-40 임야 318㎡(이하 ‘231-40 토지’라 한다)를 매수하여 2015. 4. 29. 소유권이전등기를 마쳤다. 원고 2는 2015. 6. 29. 피고로부터 이 사건 231-40 토지에 관하여 단독주택 부지조성을 목적으로 소외 4 명의 개발행위허가의 변경허가를 받았고, 2015. 11. 23. 준공검사를 마쳐 개발행위를 완료하였다. 이후 이 사건 231-40 토지는 2015. 11. 25. ‘임야’에서 ‘대’로 지목이 변경되었다.
최초 개발행위허가부터 원고 2까지 개발행위 명의자 등의 변동 내역은 다음 표의 기재와 같다.
허가일허가 사항허가자소재지(○○ △△)목적지적면적(㎡)허가면적(㎡)2010. 3. 19.개발행위허가소외 4산81-3, 산84소매점20,8262,2762012. 12. 14.개발행위변경허가소외 4산81-3, 산84 → 231-25소매점20,826 → 2,1752,276 → 3182015. 6. 25.개발행위변경허가소외 4 → 원고2231-25 → 231-40소매점 → 단독주택2,175 → 3183182015. 11. 23.개발행위준공원고2231-40단독주택318318
라. 원고 3의 개발행위
소외 1은 2013. 11. 18. 피고로부터 △△동 231-28 임야 319㎡(이하 ‘이 사건 231-28 토지’라 하고, 이 사건 231-29, 40 토지와 합하여 ‘이 사건 토지들’이라 한다)에 관하여 소외 2 명의 최초 개발행위허가의 변경허가를 받았다.
원고 3은 2014. 6. 22. 소외 2, 소외 1로부터 이 사건 231-28 토지를 매수하여 2014. 7. 21. 소유권이전등기를 마쳤다. 원고 3은 2014. 11. 24. 피고로부터 이 사건 231-28 토지에 관하여 소외 1 명의 개발행위허가의 변경허가를 받았고[다만 원고 3의 개발사업 내용은 ‘단독주택 건설’인데, 2014. 11. 24.자 개발행위변경허가의 허가 목적은 기존과 같은 ‘제1종근린생활시설(소매점)’이다], 2015. 8. 12. 준공검사를 마쳐 단독주택 건설의 개발행위를 완료하였다. 이후 이 사건 231-28 토지는 2016. 1. 5. ‘임야’에서 ‘대’로 지목이 변경되었다.
최초 개발행위허가부터 원고 3까지 개발행위 명의자 등의 변동 내역은 다음 표의 기재와 같다.
허가일허가 사항허가자소재지(○○ △△)목적지적면적(㎡)허가면적(㎡)2010. 3. 19.개발행위허가소외 2산84소매점8,2312,6022012. 8. 7.개발행위변경허가소외 2 → 소외 1산84소매점8,2312,602 → 3192013. 11. 18.개발행위변경허가소외 1산84 → 231-28소매점8,231 → 3193192014. 11. 24.개발행위변경허가소외 1 → 원고3231-28소매점3193192015. 8. 10.개발행위준공원고3231-28단독주택319319
마. 피고의 개발부담금부과처분
피고는 원고들의 개발사업이 구 개발이익 환수에 관한 법률(2014. 1. 14. 법률 제12245호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘개발이익환수법’이라 한다) 및 같은 법 시행령에서 정한 ‘지목변경이 수반되는 사업(건축물의 건축으로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업)’에 해당한다고 보아 이 사건 분할된 개별토지의 다른 양수인들과 마찬가지로 원고 1, 원고 2에 대하여 2018. 5. 30., 원고 3에 대하여 2018. 6. 1. 개발부담금 부과예정 통지를 하였다(피고는 당초 2016. 9. 30. 원고 3에 대하여 3,208,800원의 개발부담금 부과예정 통지를 하였으나, 2018. 5. 31. 개시시점지가 계산 착오로 인하여 그 통지를 직권으로 취소하였다).
원고들은 2018. 7. 9. 피고에게 ‘개발비용으로 양도소득세를 인정하고, 개시 및 종료시점의 지가를 산정할 때 개별공시지가를 적용할 것’을 요구하며 고지 전 심사청구를 하였다. 이에 피고는 2018. 7. 27. 원고들에게 ‘개발비용의 경우 원고들의 양도소득세를 인정할 수 있으나, 개시 및 종료시점지가의 경우 개발이익환수법 제10조 제5항에 따라 감정평가에 의한 가액으로 산정해야 한다’는 취지의 결정을 통보하면서 다음과 같이 산정된 개발부담금(이하 ‘이 사건 개발부담금’이라 한다)을 부과하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
?구분계산내역(원)원고 1① 종료시점(2015. 12. 8.) 감정평가가액135,240,000② 공제액개시시점(2010. 3. 19.) 감정평가가액42,090,000정상지가상승분13,895,872개발비용56,245,727③ 개발이익(＝①－②)23,008,401④ 개발부담금(③ × 25%, 10원 미만 버림)5,752,100원고 2① 종료시점(2015. 11. 23.) 감정평가가액124,497,000② 공제액개시시점(2010. 3. 19.) 감정평가가액38,796,000정상지가상승분12,767,846개발비용48,942,853③ 개발이익(＝①－②)23,990,301④ 개발부담금(③ × 25%, 10원 미만 버림)5,997,570원고 3① 종료시점(2015. 8. 10.) 감정평가가액124,091,000② 공제액개시시점(2010. 3. 19.) 감정평가가액38,918,000정상지가상승분12,523,972개발비용45,517,532③ 개발이익(＝①－②)27,131,496④ 개발부담금(③ × 25%, 10원 미만 버림)6,782,870
이 사건 처분에 불복하여, 원고 1은 2018. 10. 26., 원고 2는 2018. 10. 16., 원고 3은 2018. 8. 30. 행정심판을 청구하였으나 2019. 4. 11. 행정심판청구가 모두 기각되었다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 9호증(가지번호 있는 경우 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제1, 4, 5 내지 8, 13, 16호증의 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 개발부담금 지급 의무 승계 여부에 관한 판단
1) 원고들 주장
원고들은 최초 개발행위허가를 받은 소외 2 등으로부터 이 사건 개발사업의 시행자 지위를 승계하지 않았고, 이 사건 개발사업을 공동으로 시행하지도 않았다. 원고들이 개발행위변경허가를 받은 개별토지 면적은 개발이익환수법 제5조 제1항, 제3항, 같은 법 시행령 제4조 제1항 제3호에서 정한 기준 면적 1,650㎡에 미치지 못하므로, 원고들이 시행하는 개발사업은 개발부담금 부과 대상에 해당하지 않는다. 그럼에도 원고들에 대하여 개발부담금을 부과한 이 사건 처분은 위법하다.
2) 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
3) 판단
토지로부터 발생되는 개발이익을 환수하여 이를 적정하게 배분함으로써 토지에 대한 투기를 방지하고 토지의 효율적인 이용을 촉진하여 국민 경제의 건전한 발전에 이바지 한다는 개발이익환수법의 제정 목적이나, 개발사업 시행으로 정상지가 상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 자나 토지 소유자에게 귀속되는 토지가액 증가분이 개발부담금 부과대상임을 고려하면, 개발이익환수법 제6조 제1항 본문에서 정한 개발부담금 납부의무자로서의 사업시행자는 특별한 사정이 없는 한 개발사업의 시행으로 불로소득적 개발이익을 얻게 되는 토지 소유자인 사업시행자를 말한다(대법원 1993. 8. 24. 선고 92누19354 판결, 대법원 2014. 9. 4. 선고 2012두26166 판결 등 참조).
개발이익환수법 제6조 제1항 단서 제3호는 개발사업 완료 전에 사업시행자의 지위가 승계된 경우 그 지위를 승계한 자가 개발부담금을 납부할 의무가 있다고 규정하고 있다. 이 법률조항은 개발사업이 승계된 경우 그 승계 시까지 발생한 개발이익과 승계 후에 발생한 개발이익을 가려내는 것이 쉽지 아니한 점을 고려하여 마련된 규정으로서, 개발사업의 승계 당사자들 사이에 개발이익과 개발부담금의 승계에 관한 약정이 가능함을 전제로 하여 그러한 약정이 불가능하다는 등의 특별한 사정이 없는 한 사업시행자의 지위를 승계한 자로 하여금 개발부담금의 납부의무를 부담하도록 하는 것이다(대법원 2009. 3. 12. 선고 2008두19321 판결, 대법원 2014. 9. 4. 선고 2012두26166 판결 등 참조).
앞서 본 인정사실 및 을 제11호증의 영상에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정들을 종합하여 보면, 원고들은 이 사건 개발사업이 완료되지 않은 상태에서 소외 2, 소외 1로부터 이 사건 토지들을 매수하고, 그에 관한 최초 개발행위 수허가자들로부터 소외 1 등을 거쳐 개발행위허가 명의를 이전하는 개발행위변경허가를 받고 건물을 건축하는 등 개발사업을 완료함으로써 최초 개발행위 수허가자들로부터 순차 사업시행자의 지위를 승계하였다고 봄이 옳다. 따라서 원고들은 개발이익환수법 제6조 제1항 단서 제3호의 ‘개발사업을 완료하기 전에 사업시행자의 지위를 승계한 자’로서 그 승계시까지 발생한 개발이익을 포함하여 산정한 개발부담금을 납부할 의무가 있다. 이에 어긋나는 원고들 주장은 받아들일 수 없다.
① 소외 2 등 최초 수허가자들의 이 사건 개발사업은 건축물 부지조성을 목적으로 하는 것으로서 건축물의 건축으로 지목 변경이 수반되는 사업이고, 각각 개발이익환수법 시행령 제4조 제1항 제4호에서 정한 1,650㎡를 초과하여 개발부담금 부과대상 사업에 해당한다.
② 앞서 본 바와 같이 원고들은 이 사건 개발사업의 일환으로 이 사건 토지들에 대한 부지조성공사가 진행되는 도중에 토지소유자로부터 분할된 이 사건 토지를 매수하고 최초 수허가자로부터 소외 1 등을 거쳐 수허가자 명의를 변경하는 개발행위변경허가를 받았다. 그리고 원고들은 부지조성 작업이 완료됨에 따라 그 지상에 단독주택을 건축한 후 개발행위에 관한 준공검사를 받았고, 이 사건 토지들의 지목은 모두 ‘임야’에서 ‘대’로 변경되었다.
③ 이처럼 최초 개발행위허가와 그에 기초하여 원고들이 받은 개발행위변경허가는 모두 토지형질을 변경하고 그 지목을 ‘임야’에서 ‘대’로 변경하는 내용이다. 즉 이 사건 개발사업은 건축물 건축을 위한 부지조성 사업으로서, 개발이익환수법 제5조 제1항 제9호, 같은 법 시행령 제4조 제1항 별표 1의 제9호(국토교통부령으로 정하는 건축물의 건축으로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업)에 해당하는 개발사업이고, 이는 동일성을 유지한 채 분할된 개별토지별로 그 범위 내에서 최초 수허가자로부터 소외 1 등을 거쳐 원고들을 포함한 양수인들에게 각각 순차 승계되었다고 봄이 옳다.
관계법령의 규정과 개발부담금 부과가 가지는 불로소득적인 개발이익의 환수라는 제도의 목적에 비추어 보면, 토지의 형질변경 및 건축물의 건축으로 사실상 또는 공부상 지목변경이 수반된 이상 그로 인한 개발이익이 발생하였다고 보아야 하고, 원고들이 당초 허가된 면적 중 일부만을 취득하여 개발사업을 수행하였다거나 그 지상에 건축될 건축물의 용도가 ‘제1종근린생활시설’에서 ‘단독주택’으로 변경되었다는 것만으로, ‘건축물 건축으로 지목 변경이 수반되는 사업’이라는 개발부담금 부과대상으로서의 개발사업이 달라진 것이라고 볼 수는 없기 때문이다.
④ 또한 개발이익환수법 시행령 제10조 제2호는 ‘주택건설사업 등 토지 개발과 건축물의 건축을 함께 하는 개발사업의 경우에는 관계 행정청의 인가 등을 받아 건축물 사용을 시작하는 경우’에 그 부과 종료시점이 도래한다고 규정하고 있는 점에 비추어 보면, 원고들이 이 사건 토지들을 매수할 당시 단독주택 부지조성 공사가 상당 부분 시행된 상태에 있었다고 하더라도 단독주택 신축공사를 마치고 그에 관한 준공검사를 마치지 않은 이상 개발사업이 완료되었다고 볼 수 없다. 따라서 원고들은 개발부담금 부과 개시 시점(개발사업의 인가 등을 받은 날) 이후 그 종료 시점 이전에 이 사건 개발사업 사업시행자의 지위를 승계하였다고 봄이 옳다.
⑤ 원고들과 소외 2 등 사이에 개발이익 및 개발부담금 승계에 관한 약정이 불가능하다는 등의 특별한 사정이 있다는 점을 인정할 아무런 자료가 없다. 오히려 원고들은 이 사건 토지들에 관한 매매계약 체결 당시 ‘잔금 지급일 이후 부과될 각종 제세공과금 등을 매수인이 부담’하는 것으로 정하였다.
⑥ 앞서 본 바와 같이 소외 2 등은 각자 1,650㎡를 초과하는 면적의 개별 토지들에 관하여 최초 개발행위허가를 받았는바, 그에 기초한 개발사업은 모두 개발부담금의 부과대상 사업에 해당되고, 원고들을 포함한 양수인들이 양수한 토지 범위 내에서 각각 그 개발사업을 승계한 것인 이상, 원고들이 개발사업을 공동으로 시행하는 관계에 있지 않다거나 원고들이 매수한 개별 토지면적이 1,650㎡에 이르지 않다고 하더라도 달리 볼 것은 아니다.
나. 평등원칙 위반 주장에 관한 판단
1) 원고들 주장
피고는 이 사건 분할 전 토지에서 분필된 나머지 토지 소유자들에 대해서는 원고들에게 부과한 것보다 낮은 개발부담금을 부과하였음에도 원고들에게 2배 이상에 달하는 이 사건 개발부담금을 부과하였다. 피고는 실질적으로 동일한 개발행위에 대해 원고들에게만 합리적 이유 없이 자의적으로 차별한 것이므로 이 사건 처분은 평등의 원칙에 위배된다.
2) 판단
개발이익환수법 제10조 제5항, 같은 법 시행령 제11조 제7항 제1호는 ‘개시시점지가 및 종료지점지가를 산정할 때 부과 대상 토지의 개별공시지가가 없는 경우 국토교통부령으로 정하는 방법으로 지가를 산정한다‘고 규정하고, 같은 법 시행규칙 제8조 제2항은 ‘시장·군수·구청장은 법 제10조 제5항에 따라 종료지점지가 및 개시시점지가를 산정하는 경우에는 감정평가 및 감정평가사에 관한 법률에 따른 둘 이상의 감정평가업자가 감정평가한 가액을 산술평균한 가액으로 해당 지가를 산정한다’고 규정하고 있다.
앞서 본 인정사실 및 변론 전체의 취지를 종합하면 이 사건 토지들에 대한 개시시점지가 산정 당시의 개별공시지가가 없었고, 이에 따라 피고는 개발이익환수법 및 같은 법 시행령에서 정한 바와 같이 감정평가한 가액을 기초로 해당 지가를 산정하여 개발부담금을 부과한 것으로 인정되므로, 피고의 이 사건 개발부담금 산정은 관련 법령에 기초한 것으로 타당하고, 거기에 어떠한 오류가 있다고 볼 수 없다. 이 사건 개발부담금이 적법하게 산정·부과된 이상 이 사건 분할 전 토지에서 분필된 다른 토지들에 비하여 다소 높은 금액의 개발부담금이 부과되었다는 것만으로 피고가 원고들을 합리적 이유 없이 자의적으로 차별하였다고 볼 수 없다. 이 부분 원고들 주장은 받아들일 수 없다.
다. 신뢰보호 원칙 위반 주장에 관한 판단
1) 원고들 주장
피고는 2016. 9.경 원고들에게 이 사건 분할 전 토지에서 분필된 나머지 토지 소유자들과 비슷한 금액의 개발부담금 부과 예정 통지를 하였는바, 이 사건 처분은 피고의 선행 통지로 형성된 원고들의 신뢰에 반하는 것으로 신뢰보호 원칙에 위배된다.
2) 판단
일반적으로 행정상의 법률관계에서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2001. 9. 28. 선고 2000두8684 판결 등 참조).
피고가 2016. 9. 20. 원고 3에 대하여 개발부담금 부과 예정 통지를 한 사실은 앞서 본 바와 같으나, 피고가 원고 3을 제외한 원고 1, 원고 2에 대하여 2016. 9.경 개발부담금 부과 예정 통지를 하였음을 인정할 증거가 없다. 뿐만 아니라 설령 원고들에게 그와 같은 부과 예정 통지가 있었고 그 통지를 공적 견해표명이라고 보더라도, 신뢰보호 원칙을 적용하기 위해서는 원고들이 피고의 공적 견해표명을 신뢰하고 그에 터 잡아 이에 상응하는 ‘어떠한 행위’를 한 경우라야 할 것인데, 원고들이 공적 견해표명에 터 잡아 ‘어떠한 행위’를 하였음을 인정할 증거가 없다. 신뢰보호 원칙의 나머지 요건에 관하여 나아가 살필 필요 없이 이 부분 원고들 주장은 받아들일 수 없다.
3. 결론
원고들의 청구는 모두 이유 없어 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하다. 제1심판결을 취소하고, 원고들 청구를 모두 기각한다.
[별지 생략]
판사 노경필(재판장) 장윤식 이현정