【원고, 피항소인】
원고 (소송대리인 변호사 김상태)
【피고, 항소인】
한국수력원자력 주식회사 (소송대리인 법무법인 세종 담당변호사 김진성 외 1인)
【제1심판결】
대구지방법원 영덕지원 2017. 12. 21. 선고 2016가합1191 판결
【변론종결】
2018. 8. 29.
【주 문】
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 원고의 청구를 기각한다.
3. 소송 총비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고는 원고에게 210,000,000원과 이에 대하여 이 사건 소장 부본 송달 다음날부터 다 갚는 날까지 연 15%의 비율로 계산한 돈을 지급하라.
2. 항소취지
주문과 같다.
【이 유】
1. 기초사실
가. 원고의 구 어업권 취득 및 면허기간 연장
1) 소외 1은 1998. 7. 23. 울진군수로부터 다음과 같은 내용의 어업면허를 받았다(이하 위 면허에 따른 어업권을 ‘구 어업권’이라 한다). 이후 소외 2가 구 어업권을 양수하였다.
1. 면허번호: 울진협동양식어업 면허 제○○호2. 어업의 종류: 어류 등 양식어업3. 어업의 방법 및 양식시설량: 수하식4. 어장의 위치와 구역: 경북 울진읍 온양1리 지선(별지 1 도면과 같다)5. 어장면적: 30,000㎡6. 포획·채취물, 양식물의 종류: 우렁쉥이7. 포획·채취방법: 관리선8. 어업의 시기: 1월 1일부터 12월 31일까지(12개월)9. 면허의 유효기간: 1998. 7. 23.부터 2008. 7. 22.까지
2) 원고는 소외 2로부터 구 어업권을 매수하여 2007. 4. 10. 울진군으로부터 구 어업권 이전 인가를 받았고, 2008. 7. 14. 구 어업권의 유효기간을 2008. 7. 23.부터 2018. 7. 22.까지 10년간 연장하는 내용의 어업면허 유효기간 연장허가를 받았다.
나. 원고의 이 사건 어업권 취득
1) 원고는 2010. 5. 31. 울진군수에게 ‘대체개발(어장 이설)’을 포기 사유로 하여 구 어업권 포기신고를 하고, 동시에 새로운 어업면허를 신청하였다.
2) 이에 울진군수는 2010. 6. 1. 원고의 구 어업권 포기신고를 수리하고, 2010. 6. 7. 다음과 같은 내용의 어업면허를 하였으며(이하 위 면허에 따른 어업권을 ‘이 사건 어업권’이라 한다), 같은 날 이 사건 어업권을 어업권원부에 등록하였다. 한편 울진군수는 2010. 6. 7. 위 어업면허 처분내용을 공고하면서 비고란에 ‘대체개발(이설)’이라고 기재하였다.
1. 면허번호: 울진 제△△호2. 어업의 종류: 어류 등 양식어업3. 어업의 방법 및 양식시설량: 수하연승식4. 어장의 위치와 구역: 경북 울진군 울진읍 온양리 인접(별지 2 도면과 같다)5. 어장면적: 30,000㎡6. 포획·채취물, 양식물의 종류: 우렁쉥이7. 포획·채취방법: 관리선8. 어업의 시기: 1월 1일부터 12월 31일까지(12개월)9. 면허의 유효기간: 2010. 6. 7.부터 2018. 7. 22.까지
다. 전원개발사업의 실시계획 고시
지식경제부장관은 2009. 4. 3. 신울진원자력발전소 1, 2호기를 건설하는 다음과 내용의 전원개발사업(이하 ‘이 사건 전원개발사업’이라 한다) 실시계획을 고시하였다(지식경제부 고시 제2009-59호, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다).
1. 사업의 명칭: 신울진원자력발전소 1, 2호기 건설사업2. 사업시행자의 성명: 피고3. 사업의 목적: 정부의 제3차 전력수급기본계획에 의거 2015. 12. 및 2016. 12. 준공을 목표로 신울진원자력발전소 1, 2호기를 건설하여 전력공급에 안정을 기하기 위함4. 사업개요 가. 사업내역: 140만 ㎾급(APR1400) 원자력발전시설 2기 및 부속설비 나. 원자로형: 가압경수로형(PWR)5. 사업시행기간: 2009. 8.~2016. 12.(89개월)6. 사업구역의 위지 및 면적 가. 위치: 경북 울진군 북면 덕천리 및 죽변면 후정리 일원 나. 면적: 1,991,403㎡(육상면적: 1,261,403㎡, 해상면적: 730,000㎡)
라. 어민들과 피고의 예측 피해보상 합의
피고 울진원자력본부(이하 ‘울진본부’라 한다)는 2011. 11. 23. 신울진원자력발전소 1, 2호기 인근에서 어업에 종사하는 주민들로 구성된 울진원전 어민피해보상 대책위원회(이하 ‘피해대책위원회’라 한다)와 사이에 신울진원자력발전소 1, 2호기 가동 이후 배출되는 온배수로 인한 예측 어업피해조사와 기존 울진원자력발전소 1, 2호기 출력최적화에 따라 배출되는 온배수로 인한 어업피해조사 및 보상에 관한 합의(이하 ‘이 사건 합의’라 한다)를 하였다. 이 사건 합의의 주요 내용은 다음과 같다.
신울진원전 1, 2호기 운영 및 울진원전 1, 2호기 출력최적화로 인한 온배수 영향 어업피해조사 합의서피고 울진본부와 피해대책위원회는 신울진원전 1, 2호기 운영으로 인한 온배수 예측 어업피해조사(이하 ‘예측 피해조사’라 한다) 및 울진원전 1, 2호기 출력최적화로 인한 온배수 어업피해조사(이하 ‘출력최적화 피해조사’라 한다)를 실시함에 있어 다음과 같이 합의한다.제1조(적용법령)‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’, ‘수산업법’, ‘공유수면 관리 및 매립에 관한 법률’ 등을 포함한 어업권 및 공유수면에 관한 제법령, 대법원 및 헌법재판소의 관련 판례 등을 적용한다.제2조(보상기준일)① ‘예측 피해조사’ 보상기준일은 신울진원전 1, 2호기 실시계획승인 고시일(2009. 4. 3.)을 적용한다.② ‘출력최적화 피해조사’ 보상기준일은 울진원전 1, 2호기 출력최적화 운영변경허가 취득일(현재 미정, 추후 취득 예정)을 적용한다.제3조(조사대상 어업) 보상기준일 현재 울진군에 등록된 면허, 허가 및 신고어업으로 한다.제6조(조사기관 및 감정평가기관)① 조사기관은 한국해양연구원으로 한다.② 감정평가기관은 울진본부와 피해대책위원회가 각 1개 기관씩 추천하여 선정하며, 감정평가 관련 법에 따라 피해보상금을 산정한다.제7조(용역수행 협조 및 조사결과 승복)③ 울진본부와 피해대책위원회는 검수완료된 조사용역 최종보고서 및 감정평가결과에 대하여 이의 없이 승복한다.제9조(조사결과 처리 및 피해보상)① 조사결과 피해가 확인된 어업권에 대하여는 감정평가기관의 수익성 판단결과에 따라 어업취소 또는 제한보상(이상 영구보상)을 실시한다.② 울진본부는 감정평가 결과에 따라, 소정의 보상 구비서류 접수 완료 후 60일 이내에 어업권자에게 피해보상금을 지급한다.③ 피해보상금은 신울진원전 2호기 상업운전 이후 실시하는 ‘신울진원전 1, 2호기 온배수 실측 어업피해조사’ 후 정산한다.제10조(기타사항)① ‘출력최적화 피해조사’는 ‘예측 피해조사’에 포함하여 조사하되, 출력최적화 관련 운영변경허가가 늦어질 경우에는 ‘신울진원전 1, 2호기 온배수 실측 어업피해조사’에 포함하여 조사한다. 이 경우 피해대책위원회는 울진본부의 출력최적화 사업에 이의를 제기하지 않는다.
마. 원고에 대한 미보상
1) 이 사건 합의에 따라 한국해양과학기술원이 예측조사를 실시하여 2014. 9.경 조사를 완료하였는데, 그 결과 구 어업구역과 이 사건 어업구역은 전부 신울진원자력발전소 1, 2호기(이하 ‘이 사건 발전소’라고 한다)에서 배출되는 온배수의 피해구역에 포함되고, 위 온배수로 인한 이 사건 어업권의 피해율은 0.250으로 조사되었다.
2) 피고는 2015. 5.경 피해 어민들을 상대로 보상 계획에 대한 설명회를 개최한 후 보상 대상 어업권에 대한 보상을 완료하였으나, 원고에 대해서는 ‘구 어업권은 지방자치단체가 추진하는 어장이용개발계획에 따라 어장환경 개선 및 어업생산성 증대를 위해 이 사건 어업권으로 이설되었지만, 이 사건 어업권의 어업권원부 등록은 이 사건 고시일 이후 이루어졌으므로 이 사건 발전소의 건설, 운영이라는 공익사업의 시행에 따른 제한 즉, 향후 이 사건 발전소의 온배수 배출로 인한 어업피해를 사전에 인지하고 있는 상태에서 이루어진 것으로 보인다’는 이유로 이 사건 어업권을 예측 피해보상 대상에서 제외하였다.
바. 이 사건 전원개발사업의 경과
피고는 2011. 12. 2. 원자력안전위원회로부터 이 사건 발전소 건설허가를 받아 그 무렵 착공하였고 1호기의 경우 2016. 6. 30., 2호기의 경우 2017. 4. 30.이 각 준공예정일이었으나, 사업지연에 따라 2017. 11. 27. 1호기의 경우 2018. 12. 31.로, 2호기의 경우 2019. 10. 31.로 각 준공예정일이 연장되었다.
【인정근거】
다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 7, 11호증, 을 제1, 3호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 변론 전체의 취지
2. 당사자의 주장
가. 원고
피고가 이 사건 발전소를 가동하면서 온배수를 해상으로 배출하여 해수를 오염시키는 것은 수산업법 제82조 제1항에 정한 불법행위에 해당하고, 이로 인하여 이 사건 어업권에 2억 1,000만 원이 넘는 피해가 발생할 것은 분명하다. 피고는 피해대책위원회와 사이에 예측 피해조사 결과 이 사건 발전소 가동 시 배출되는 온배수로 인한 피해 발생이 예측되는 면허어업에 대하여 어업취소 또는 제한보상을 실시하기로 하는 내용의 이 사건 합의를 하였다. 원고는 이 사건 합의에 정한 보상기준일인 이 사건 고시일 현재 등록된 구 어업권을 보유하고 있었고, 이 사건 어업권은 위치만 변경되었을 뿐 구 어업권을 승계하여 동일한 것이다. 그러므로 이 사건 발전소 가동 시 발생되는 온배수로 인하여 이 사건 어업권에 피해가 발생한 것이라 예측된 이상, 피고는 이 사건 합의에 따라 이 사건 어업권에 현실적·구체적인 손해가 발생하기 전이라도 원고에게 피해예측에 따른 손해배상을 하여야 할 의무가 있다.
그렇지 않다고 하더라도 피고는 이 사건 합의시 울진원전 1, 2호기 출력최적화로 인한 온배수 어업피해조사와 보상도 함께 합의하였고, 그 보상기준일인 출력최적화 운영변경허가 취득일 이전에 취득한 원고의 이 사건 어업권이 출력최적화로 인한 온배수 배출에 따라 입은 피해를 배상할 의무가 있다.
따라서 피고는 원고에게 이 사건 합의에 따라 피고의 불법행위로 인하여 발생할 손해에 대한 배상의 일부로서 원고가 구하는 2억 1,000만 원과 이에 대한 지연손해금을 배상할 의무가 있다.
나. 피고
이 사건 합의는 예측 피해보상의 대상을 이 사건 고시일 당시 울진군에 등록된 면허, 허가 및 신고어업으로 정하고 있다. 그런데 이 사건 어업권은 이 사건 고시일 이후인 2010. 6. 7. 신규 등록되었고 이 사건 고시일 당시 등록되어 있던 구 어업권과는 별개의 어업권으로서 동일성을 인정할 수 없다. 그렇다면 이 사건 어업권은 이 사건 합의에 따른 예측 피해보상의 대상에 해당하지 않는다.
3. 판단
가. 먼저 피고에게 이 사건 고시일 이후 등록된 이 사건 어업권에 대하여 이 사건 합의에 따른 예측 피해조사와 배상의무가 있는지에 관하여 본다.
1) 공공사업의 시행과 같이 적법한 공권력의 행사로 가하여진 재산상의 특별한 희생에 대하여 전체적인 공평 부담의 견지에서 손실보상이 인정되는 것이므로, 공공사업의 시행으로 손해를 입었다고 주장하는 자가 보상을 받을 권리를 가졌는지는 해당 공공사업의 시행 당시를 기준으로 판단하여야 하고, 공공사업의 시행에 관한 실시계획 승인과 그에 따른 고시가 된 이상 그 이후에 영업을 위하여 이루어진 각종 허가나 신고는 위와 같은 공공사업의 시행에 따른 제한이 이미 객관적으로 확정된 상태에서 그 제한을 전제로 하여 한 것으로서 그 이전에 어업허가 또는 신고를 마친 어업자와는 달리 위 공공사업이 시행됨으로써 그렇지 아니할 경우에 비하여 그 어업자가 얻을 수 있는 이익이 감소된다고 하더라도 손실보상의 대상이 되는 특별한 손실을 보게 되었다고 할 수 없으므로 이에 대하여는 손실보상 또는 손해배상을 청구할 수 없다. 그리고 어업에 관한 허가 또는 신고의 경우 그러한 공공사업에 의한 제한이 있는 상태에서 이루어진 것인지 아닌지는 당해 허가 또는 신고를 기준으로 하여야 하며, 그 이전에 받았으나 이미 유효기간이 만료한 어업허가 또는 신고를 기준으로 할 수는 없다(대법원 2014. 5. 29. 선고 2011다57692 판결 등 참조).
2) 이 사건 합의서 제3조는 ‘보상기준일 현재 울진군에 등록된 면허, 허가 및 신고어업으로 한다’고 명시하고 있는 사실, 이 사건 전원개발사업의 실시계획이 2009. 4. 3. 고시된 사실, 원고는 이 사건 고시일 이후인 2010. 6. 7. 이 사건 어업면허를 받아 그 어업권이 어업권원부에 등록된 사실은 앞서 본 바와 같다. 위 인정사실에 비추어 보면, 이 사건 어업권은 이 사건 전원개발사업의 시행에 따른 제한이 이미 확정된 상태에서 취득된 것이어서 원고가 위 사업시행으로 손실보상의 대상이 되는 특별한 손해를 입게 되었다고 할 수 없어 이에 대하여 손실보상 또는 손해배상을 청구할 수 없고, 결국 이를 전제로 하는 이 사건 합의에 따른 손해배상을 청구할 수도 없다고 할 것이다.
나. 다음으로 이 사건 어업권이 보상기준일인 이 사건 고시일 현재 등록된 구 어업권과 동일한 어업권인지에 관하여 본다.
1) 갑 제8, 12, 13호증의 각 기재에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.
가) 해양수산부장관이 지정한 「어장이용개발계획 기본지침」(이하 ‘기본지침’이라 한다) 제2항 라목에는 기존의 면허를 받아 어업을 하는 일정한 수면을 다른 수면으로 바꾸는 것을 ‘대체개발’이라 정하고 있고, 원고는 ‘대체개발(어장 이설)’을 사유로 구 어업권의 어업권 포기신고를 하였으며, 울진군수도 이 사건 어업권을 공고하면서 비고란에 ‘대체개발(이설)’이라 기재하였다.
나) 구 어업권의 권리가 이 사건 어업권에 승계되는지에 관한 원고의 질의에 대하여, 해양수산부는 2015. 9. 10. ‘대체개발은 기본지침에 따라 단순히 수면을 달리하는 것이므로 신규면허가 아니라 면허의 권리가 연속선상에 있는 것으로 사료된다’고 회신하였다. 또한 이 사건 어업권과 구 어업권의 동일성 여부에 관한 피해대책위원회와 피고의 질의에 대하여, 울진군은 2014. 8. 20. ’비록 이설로 인해 면허번호는 다르나, 당시에 생산성이 저하된 양식어장에 대하여는 대체개발로 어장환경 개선 및 어업재해 예방 등을 강구하기 위하여 수산업법 제4조 등 규정에 따라 어장의 효율적인 관리가 이루어질 수 있도록 대체개발로 승인 처분된 것이다‘라는 취지로 회신하였다.
2) 그러나 앞서 든 증거에 을 제5, 7, 10, 11, 12호증의 각 기재와 제1심법원의 울진군에 대한 사실조회 결과 및 이 법원의 고창군, 울진군, 한국해양과학기술원에 대한 각 사실조회 결과에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정에 비추어 보면, 위 인정사실이나 위 갑 제8, 12, 13호증의 각 기재만으로 이 사건 어업권이 보상기준일 당시 등록되어 있던 구 어업권과 동일한 어업권이라고 단정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 이 사건 어업권과 구 어업권이 동일함을 전제로 하는 원고의 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
가) 원고는 이 사건 고시일 이후인 2010. 6. 7. 이 사건 어업면허를 받아 같은 날 어업권원부에 등록된 사실은 앞서 본 바와 같다. 어업권은 어장을 전용하면서 그 수면에서 배타적으로 수산동식물을 채포할 수 있는 독점적 권리로, 수산업법 제16조 제1항은 ‘어업면허를 받은 자는 어업권원부에 등록을 함으로써 어업권을 취득한다’고 정하고 있고, 같은 조 제2항은 ‘어업권은 물권으로 하며, 이 법에서 정한 것 외에는 민법 중 토지에 관한 규정을 준용한다’고 정하고 있다. 따라서 위 수산업법의 규정과 달리 원고가 이 사건 보상기준일 이후 취득한 이 사건 어업권과 그 이전에 취득한 구 어업권이 동일한 것이라고 인정할 수 없다.
나) 구 어업권과 이 사건 어업권은 대상 어업의 종류, 방법 및 양식시설량, 어장면적, 양식물의 종류가 동일하고, 이 사건 어업권의 면허기간도 구 어업권의 기존 면허기간까지인 사실은 인정된다. 그러나 구 어업권은 육상 기점으로부터 1,200~1,280m 떨어진 곳에 어장이 위치하는 반면 이 사건 어업권은 육상 기점으로부터 2,449~2,636m 떨어진 곳에 어장이 위치하고 있다. 수산업법 제19조 제1항, 어업면허의 관리 등에 관한 규칙 제25조 제1항에 의하면 어업권은 이전·분할 또는 변경할 수 없고, 다만 예외적으로 시장·군수·구청장의 인가를 받아 양식어업의 양식방법, 양식어장의 시설량, 양식어업의 종류, 어업의 시기를 변경할 수 있다. 따라서 구 어업권과 어장의 위치가 다른 이 사건 어업권의 취득을 구 어업권과 동일성이 인정되는 어업권의 변경이라고 보기 어렵다.
다) 기본지침이나 해양수산부, 울진군의 각 질의회신이 이 사건 합의의 이행에 있어 어떠한 규범력을 미친다고 보기 어렵고, 또한 기본지침에는 신규어장개발을 원칙적으로 금지하면서 양식장 재배치를 위해 기존 면허의 면적 내에서 같은 품종으로 대체개발을 하는 경우 등을 예외적으로 허용하고 있는바, 위 지침에 의하더라도 어장의 위치와 구역이 변경되는 대체개발은 신규어장개발과 별개의 개념이 아니라 신규어장개발 유형 중의 하나라고 판단된다.
라) 수산업법 제14조 제1항은 ‘어업면허의 유효기간은 10년으로 한다’고 정하고 있고, 같은 조 제2항은 ’시장·군수·구청장은 어업권자의 신청에 따라 면허기간이 끝난 날부터 10년의 범위에서 유효기간의 연장을 허가하여야 한다. 이 경우 여러 차례에 걸쳐 연장허가를 한 경우에는 그 총 연장허가기간은 10년을 초과할 수 없다‘고 정하고 있으며, 같은 조 제4항은 ’어업권은 면허의 유효기간이나 제2항의 연장허가기간이 끝남과 동시에 소멸된다‘고 정하고 있다. 따라서 어업면허의 유효기간은 20년을 초과할 수 없다. 원고는 이 사건 어업권 취득과 유사하게 유효기간이 1997. 9. 12.부터 2007. 9. 11.까지였다가 2017. 9. 11.까지로 연장된 울진 제19호 어업권을 경매로 취득하였다가 2010. 5. 11. 대체개발을 이유로 위 어업권을 포기하고 유효기간이 2017. 9. 11.까지인 울진 제□□호 어업권을 신규 취득하였다. 그런데 원고는 울진 제□□호 어업권의 유효기간 연장허가를 신청하여 2017. 8. 24.경 울진군수로부터 2017. 9. 12.부터 2027. 9. 11.까지 유효기간 연장허가를 받았다.
마) 고창군은 이 법원의 사실조회에 대하여 어장이용개발계획 수립에 의거 기존 어장을 대체개발한 경우 기존의 어업면허는 폐지하고 신규 어업면허를 신청하게 되어 있으며 신청에 따라 면허처분시 유효기간을 10년으로 하여 어업면허 처분을 하나, 만일 어업권자가 신규 어업면허를 신청하면서 신규 면허일로부터 10년이 아닌 기존 어업면허의 유효기간 만료일까지로 신청하는 경우 신청주의에 따라 신청기간만큼 어업면허를 처분해야 한다고 답변하였다. 한편 경상북도의 2009년도 어장이용개발계획 세부지침에는 재개발 또는 대체어장개발의 경우 기존 어장의 면허 잔여기간 이내에서 면허한다고 정하였으나 2016/2017년도 세부지침에는 위와 같은 내용이 담겨있지 않다.
바) 이 사건 합의가 원고의 구 어업권 포기 및 이 사건 어업권 취득 이후에 이루어진 점, 피고가 이 사건 어업권을 포함하여 피해 예측조사를 하였다는 점만으로 이 사건 어업권이 구 어업권과 동일한 것이라고 보기는 어렵다.
다. 마지막으로 출력최적화 피해보상에 대한 원고의 주장에 관하여 본다.
피고와 피해대책위원회는 이 사건 합의 당시 출력최적화 피해조사의 경우 울진원전 1, 2호기 출력최적화 운영변경허가 취득일을 그 보상기준일로 정하고, 출력최적화 관련 운영변경허가가 늦어질 경우에는 이 사건 발전소 온배수 실측 어업피해조사에 포함하여 조사하기로 약정한 사실은 앞서 본 바와 같다. 그런데 갑 제17호증의 기재와 이 법원의 한국해양과학기술원에 대한 사실조회 결과에 의하면 한국해양과학기술원은 피고가 출력최적화 운영변경허가를 취득한 바가 없어 이 사건 발전소의 온배수 예측 피해조사만 수행하였을 뿐이고, 이 사건 발전소 온배수 실측 피해조사에 포함하거나 독자적으로 울진원전 1, 2호기 출력최적화로 인한 피해조사가 이루어진 바 없으며, 달리 피고가 출력최적화 운영변경허가를 받았음을 인정할 증거가 없다. 따라서 출력최적화 피해보상기준일에 도달했음과 피해조사를 전제로 하는 원고의 이 부분 주장도 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
4. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 기각하여야 할 것인데, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 제1심판결을 취소하고 원고의 청구를 기각하기로 한다.
[별지 각 생략]
판사 이흥구(재판장) 송민화 황형주