【원 고】
원고 (소송대리인 변호사 서채완)
【피 고】
국회사무총장
【변론종결】
2020. 6. 12.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2019. 5. 3. 원고에 대하여 한 정보공개거부 처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 ‘군인권센터’ 소속의 활동가로서, 2019. 4. 8. 군인권센터의 위임을 받아 피고에게 ‘제367회 국회(임시회) 제3차 정보위원회 전체회의 회의록 중 ○○○○당 소속 국회의원 소외 1이 군인권센터 소장(대표) 소외 2에 대한 의혹을 제기하고, 이에 대해 당시 군사안보지원사령관 소외 3 등이 답변한 회의내용 부분(이하 ‘이 사건 정보’라 한다)’의 공개를 청구하였다.
나. 피고는 2019. 5. 3. 이 사건 정보는 국회법 제54조의2 제1항 본문, 공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조 제1항 제1호에 따른 비공개 대상 정보에 해당한다는 이유로, 이 사건 정보의 공개를 거부하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 기재
2. 관계 법령
[별지] 관계 법령 기재와 같다.
3. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
1) 헌법 제50조 제1항 본문은 의사공개의 원칙을 규정하고 있고, 이는 같은 항 단서의 헌법유보 조항에 의하여만 제한될 수 있다. 그럼에도 정보위원회의 회의를 공개하지 아니하도록 규정한 국회법 제54조의2 제1항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)은 이러한 헌법유보에 위반되고, 국민의 알 권리 및 평등권을 침해하므로 위헌이다. 따라서 위헌인 이 사건 법률조항을 기초로 한 이 사건 처분은 위법하다.
2) 이 사건 법률조항은 정보위원회의 회의만을 비공개한다고 정하고 있고, 비공개 대상 정보의 내용과 범위 등을 구체적으로 특정하고 있지 않다. 따라서 이 사건 정보는 정보공개법 제9조 제1항 제1호 소정의 ‘다른 법률에 의하여 비공개 사항으로 규정된 정보’에 해당하지 않는다.
3) 이 사건 정보는 이미 전 국회의원 소외 1에 의해서 구체적인 내용이 공표되었으므로, 비밀 또는 비공개 대상 정보라고 할 수 없다.
나. 판단
1) 이 사건 법률조항의 위헌 여부에 관하여 본다.
가) 헌법은 제50조 제1항 본문에서 “국회의 회의는 공개한다.”라고 하여 국회 의사공개의 원칙을 천명하고 있으나, 같은 항 단서에서 “출석의원 과반수의 찬성이 있거나 의장이 국가의 안전보장을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 공개하지 아니할 수 있다.”라고 하여 의사공개의 원칙에 대하여 예외를 두고 있다. 그런데 이 사건 법률조항은 헌법 제50조 제1항 단서의 내용과 달리 직접 “정보위원회의 회의는 공개하지 아니한다.”라고 규정하고 있다.
정보위원회는 국가정보업무에 대한 국회의 효율적인 통제와 국가기밀보호의 상호조화의 필요성을 그 설치 목적으로 하여 국회법이 1994. 6. 28. 법률 제4761호로 개정되면서 신설된 상임위원회로서 국가안전보장과 관련된 국가기밀을 취급하는 국가정보원 소관에 속하는 사항을 관장한다. 따라서 정보위원회의 회의가 공개될 경우 국가기밀이나 국가정보원의 조직·인원 및 활동 내역 등이 노출되어 국가안전보장에 큰 위해를 초래할 염려가 있다. 이에 국회법은 정보위원회의 신설과 함께 이 사건 법률조항을 신설하여 정보위원회의 회의는 공개하지 아니한다는 규정을 두었다. 이와 같이 국가안전보장과 직결된 정보위원회의 회의에는 그 자체로 헌법 제50조 제1항 단서에서 말하는 ‘국가의 안전보장을 위한 필요성’이 인정되고, 나아가 국회가 입법을 함에 있어 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결하도록 되어 있는바(헌법 제49조, 국회법 제109조), 이 사건 법률조항은 오히려 헌법 제50조 제1항 단서에서 정한 것보다 높은 수준의 의결정족수를 충족하여 제정된 것이라고 할 것이므로, 헌법유보 위반이라고 보기 어렵다.
나) 헌법이 제50조 제1항 본문에서 천명하고 있는 국회 의사공개의 원칙은 방청 및 보도의 자유와 회의록의 공개 등을 그 내용으로 한다. 의사공개의 원칙은 의사진행의 내용과 의원의 활동을 국민에게 공개함으로써 민의에 따른 국회운영을 실천한다는 민주주의적 요청에서 유래하는 것인바, 국회에서의 토론 및 정책결정의 과정이 공개되어야 주권자인 국민의 의정활동에 대한 감시와 비판이 가능하고 의사결정의 공정성을 확보할 수 있을 뿐 아니라, 국민에게 의제에 대하여 이해하고 의견을 발표할 수 있도록 정보가 제공되고 국가의사결정의 과정에 참여할 수 있는 실질적 기회가 부여되어 국민의 정치적 의사형성에 기여할 수 있게 된다. 따라서 국회 의사공개의 원칙은 대의민주주의 정치에 있어서 공공정보의 공개를 통해 국정에 대한 국민의 참여도를 높이고 국정운영의 투명성을 확보하기 위하여 필요불가결한 요소이다. 이 같은 헌법 규정의 취지를 고려하면, 국민은 헌법상 보장된 알 권리의 한 내용으로서 국회에 대하여 입법과정의 공개를 요구할 권리를 가지며, 국회의 의사에 대하여는 직접적인 이해관계 유무와 상관없이 일반적 정보공개청구권을 가진다고 할 수 있다. 다만 의사공개의 원칙 및 알 권리 역시 절대적인 것이 아니고 헌법유보 조항인 헌법 제21조 제4항과 일반적 법률유보 조항인 헌법 제37조 제2항에 의하여 제한될 수 있음은 물론이며, 알 권리에서 파생되는 일반적 정보공개청구권 역시 마찬가지이다(헌법재판소 2009. 9. 24. 선고 2007헌바17 전원재판부 결정 참조).
이 사건 법률조항이 과잉금지원칙에 위배되어 국민의 알 권리를 침해하는지에 관하여 보건대, ① 앞서 본 바와 같이 국가안전보장과 관련된 국가기밀을 취급하는 국가정보원 소관에 속하는 사항을 관장하는 정보위원회의 회의가 공개될 경우 국가기밀이나 국가정보원의 조직·인원 및 활동 내역 등이 노출되어 국가안전보장에 큰 위해를 초래할 염려가 있다는 점에서 이 사건 법률조항은 입법 목적의 정당성이 인정되는 점, ② 정보위원회의 회의를 공개하지 않도록 하는 것은 위와 같은 입법 목적을 위한 적합한 수단이라고 보이는 점, ③ 국가정보원법 제6조는 “국정원의 조직·소재지 및 정원은 국가안전보장을 위하여 필요한 경우에는 그 내용을 공개하지 아니할 수 있다.”라고 규정하고, 제12조 제5항은 “국회 정보위원회는 국정원의 예산심의를 비공개로 하며, 국회 정보위원회의 위원은 국정원의 예산 내역을 공개하거나 누설하여서는 아니 된다.”라고 규정하고 있는 등 국가정보원법에서도 비공개 정보에 관한 규정을 따로 두고 있는 사정, 정보위원회가 국가정보원 소관에 속하는 사항을 관장하는 것을 고려하면, 정보위원회의 회의내용을 세세히 구분하여 ‘국가안전보장과 관련된 국가기밀이 아닌 사항’을 따로 분리하는 것이 가능할지도 의문이고, 그때마다 정보위원회의 의결 방식으로 일일이 회의의 공개 또는 비공개를 결정할 경우 국가정보업무에 대한 국회의 효율적인 통제라는 정보위원회 목적을 달성하기 어려운 사정, 나아가 이 사건 법률조항의 단서는 “공청회 또는 제65조의2에 따른 인사청문회를 실시하는 경우에는 위원회의 의결로 이를 공개할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 국회법 제118조 제4항 단서는 공개하지 아니한 회의의 내용이라고 하더라도 본회의 의결이나 의장의 결정으로 비밀 유지나 국가안전보장의 필요가 소멸되었다고 판단되는 경우에는 공표할 수 있다고 규정하고 있어 비공개원칙에 대한 예외를 인정하고 있는 사정 등을 종합하여 보면, 이 사건 법률조항이 국민의 알 권리에 대하여 필요한 정도를 넘어서는 과도한 제한을 하고 있다고 할 수 없는 점, ④ 또한 이 사건 법률조항으로 보호되는 국가안전보장 및 국가기밀의 보호라는 공익은 매우 중대하다고 할 것이므로, 이 사건 법률조항은 법익의 균형성도 갖추었다고 보이는 점을 종합하여 보면, 이 사건 법률조항이 과잉금지원칙에 위배되어 국민의 알 권리를 침해한다고 할 수 없다.
다) 이 사건 법률조항이 국회의 다른 상임위원회와 달리 정보위원회의 회의에 대하여만 비공개 원칙을 정하고 있다고 하더라도, 이것이 국민의 평등권을 침해하는 것이라고 할 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
라) 이 사건 법률조항이 위헌이라고 할 수 없으므로, 이를 전제로 한 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
2) 이 사건 정보가 정보공개법 제9조 제1항 제1호 소정의 ‘다른 법률에 의하여 비공개 사항으로 규정된 정보’에 해당하는지 여부에 관하여 본다.
가) 이 사건 법률조항이 “정보위원회의 회의는 공개하지 아니한다.”라고 규정하고 있음은 앞서 본 바와 같고, 위 ‘회의’에 회의의 내용 및 회의의 내용이 기재된 회의록 등이 포함되지 아니한다면, 이 사건 법률조항상의 회의의 비공개 취지는 형해화되는 점, 앞서 본 상임위원회로서의 정보위원회의 설치 목적 등을 종합하여 보면, 이 사건 법률조항의 ‘회의’에는 회의의 내용 및 그 내용이 기재된 회의록 등이 포함되어 있다고 봄이 합당하다.
따라서 이 사건 정보는 정보공개법 제9조 제1항 제1호 소정의 ‘다른 법률, 즉 이 사건 법률조항에 의하여 비공개 사항으로 규정된 정보’에 해당한다.
나) 나아가 국회법 제118조 제4항 본문은 “공개하지 아니한 회의의 내용은 공표되어서는 아니 된다.”라고 규정하고 있다.
공표와 공개의 의미에 관하여 보건대, ① 공표의 사전적 의미는 ‘여러 사람에게 널리 드러내어 알림’이고, 공개의 사전적 의미는 ‘어떤 사실이나 사물, 내용 따위를 여러 사람에게 널리 터놓음’이어서, 그 자체로 공표와 공개의 쓰임새나 법률적 의미가 명확히 구분된다고 보기 어려운 점, ② 정보공개법 제7조 제1항은 “공공기관은 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 정보에 대해서는 공개의 구체적 범위와 공개의 주기·시기 및 방법 등을 미리 정하여 ‘공표’하고, 이에 따라 정기적으로 ‘공개’하여야 한다.”라고 규정하여, 공표는 ‘미리 정하여야 하는 정보공개의 범위와 주기·시기 및 방법’에 대하여, 공개는 ‘정보 자체’에 대하여 그 쓰임새를 달리하고 있는 것처럼 보이기도 하나, 다른 한편 위 조항은 각호의 정보에 대하여 ‘주기적으로 공개’하여야 한다고 함으로써 ‘공개’에 대하여도 반드시 국민의 청구를 전제로 하고 있지 않는 점, ③ 헌법 제50조 제2항은 “공개하지 아니한 회의내용의 공표에 관하여는 법률이 정하는 바에 의한다.”라고 규정하고 있고, 국회법 제118조 제4항은 이에 터 잡아 제정된 것이므로, 국회법 제118조 제4항에서 공표라는 용어를 사용한 것은 헌법 제50조 제2항에서 공표라는 용어를 사용하였기 때문에 그것을 따랐다고 보는 것이 타당하고, 국민의 청구에 의하지 아니한 공표만을 한정하기 위하여 그와 같은 용어를 사용하였다고 보기는 어려운 점, ④ 국회법 제118조 제5항은 “공표할 수 있는 회의록은 일반인에게 유상으로 배포할 수 있다.”라고 규정하고 있는데, 공표가 만일 공개와 구분되는 개념으로서 국민의 청구를 전제로 하지 않고 스스로 알리는 것만을 의미한다면 ‘공표할 수 있는 회의록을 일반인에게 유상으로 배포하는 상황’은 상정하기 어려운 점 등을 종합하여 보면, 공표와 공개가 명확히 구분되는 개념이라고 할 수 없다.
또한 국회법은 비공개회의록에 대하여는 의원만이 열람 가능하도록 규정하면서 의원조차도 위 회의록을 국회 밖으로 대출할 수 없고(제62조), 의원이 공개하지 아니한 회의의 내용을 공표한 경우를 징계사유로 규정하고 있는바(제155조 제7호), 이는 비공개회의록에 대하여는 국회법 제118조 제4항 단서에서 규정하는 바와 같이 일정한 예외사유가 있는 경우 본회의의 의결이나 의장의 결정에 의하여 자율적으로 공표되지 않는 한 의원을 제외한 일반국민이 이를 열람하는 것은 금지된다는 의미라고 보아야 할 것이다. 이렇게 본다면 공표되지 아니한 비공개회의록에 대하여는 정보공개법에 따른 국민의 정보공개청구도 허용되지 않는 것으로 해석함이 타당하다. 따라서 이 사건 정보는 정보공개법 제9조 제1항 제1호 소정의 ‘다른 법률, 즉 국회법 제118조 제4항에 의하여 비공개 사항으로 규정된 정보’에 해당한다.
다) 따라서 원고의 이 부분 주장도 어느 모로 보나 이유 없다.
3) 이 사건 정보가 이미 구체적인 내용이 공표되었으므로, 비밀 또는 비공개 대상 정보라고 할 수 없다는 주장에 관하여 본다.
원고는 이 부분 주장을 뒷받침하는 증거로 갑 제2호증을 제출하고 있는데, 위 증거는 2019. 4. 4.자 언론보도 기사로서 ‘당시 정보위원회 간사인 소외 1○○○○당 의원이 정보위원회 회의에서 소외 2 군인권센터 소장의 군부대 조사가 사실인 것으로 밝혀졌다는 취지로 말한 내용’이 기재되어 있을 뿐이다. 이러한 증거만으로는 이 사건 정보, 즉 ‘정보위원회 회의에서 소외 1 의원이 소외 2 군인권센터 소장에 대한 의혹을 제기하고, 이에 대해 당시 군사안보지원사령관 소외 3 등이 답변한 내용’이 구체적으로 공표되었다는 사실을 인정할 수 없고, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로 원고의 이 부분 주장도 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
4. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 관계 법령: 생략]
판사 안종화(재판장) 고준홍 황용남