【원 고】
군산시장 (소송대리인 법무법인(유한) 태평양 외 1인)
【피 고】
행정안전부장관 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 서규영 외 10인)
【피고 보조참가인】
김제시 (소송대리인 법무법인(유한) 로고스 담당변호사 강완구 외 6인)
【변론종결】
2020. 12. 10.
【주 문】
원고의 청구를 기각한다. 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2015. 11. 13.에 한 새만금 전체 매립대상지역에서 매립이 완료된 방조제 구간 중, ① 제1호 방조제 구간의 별지1 도면 표시 0, 42, 2, 3, 7, 6, 8, 12, 21, 15-2, 15, 15-1, 11, 10, 9, 5, 4, 1, 50, 48, 47, 46, 45, 44, 43, 49, 0의 각 점을 차례로 연결한 선내 부분 중 군산시 관할 구역(군산시 주소 1, 주소 2 생략)을 제외한 나머지에 해당하는 매립지가 속할 지방자치단체를 전라북도 부안군으로, ② 제2호 방조제 구간의 별지1 도면 표시 15, 15-2, 16, 17, 24, 31, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 34, 33, 32, 30, 29, 28, 27, 26, 25, 23, 22, 20, 19, 18, 14, 13, 15-1, 15의 각 점을 차례로 연결한 선내 부분에 해당하는 매립지가 속할 지방자치단체를 전라북도 김제시로 정한 결정을 취소한다.
【이 유】
1. 이 사건 결정의 경위와 내용
아래 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1, 2호증, 갑 3호증의 1 내지 3, 갑 제5, 6호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다.
가. 새만금 개발사업은 전라북도 부안군, 김제시, 군산시 일원에 부안~군산을 연결하는 세계 최장의 방조제 총 33.9㎞(배수갑문 구간 및 연결도로 구간 포함)를 축조하고 그 내부를 매립하여 배수갑문 2개소, 토지 28,290ha와 담수호 11,810ha를 조성하는 국가사업이다.
나. 공유수면 매립지의 외곽시설이 되는 각 방조제는 별지2 도면과 같이 제1호 방조제의 경우 변산면 대항리와 가력도를 연결하는 4.7㎞ 구간, 제2호 방조제는 가력도와 신시도를 연결하는 9.9㎞ 구간, 제3호 방조제는 신시도와 야미도를 연결하는 2.7㎞ 구간, 제4호 방조제는 야미도와 비응도를 연결하는 11.4㎞ 구간으로 구성되어 있다. 그중 제1호 방조제는 1998. 12. 30., 나머지 제2, 3, 4호 방조제는 2009. 12.경 각 준공되어 외곽방조제 공사가 모두 완료되었다.
다. 농림축산식품부장관은 2013. 3. 12. 피고(정부조직법 개정으로 직제와 명칭이 여러 차례 변경되었으나, 이하에서는 ‘피고’라고만 한다)에게 지방자치법 제4조 제4항에 근거하여 새만금 제1, 2호 방조제 구간 매립지가 속할 지방자치단체를 결정해 줄 것을 신청하였다.
라. 피고 소속 지방자치단체 중앙분쟁조정위원회(이하 ‘위원회’라고 한다)는 2015. 10. 26. 아래 사정들을 종합하여 새만금 제1호 방조제 구간 매립지 중, 청구취지 기재 ① 부분인 가력배수갑문 및 가력광장(군산시 주소 1, 주소 2 생략)을 제외한 나머지 부분(이하 ‘제1호 방조제’라고 한다)이 속할 지방자치단체를 전라북도 부안군으로, 청구취지 기재 ② 부분인 새만금 제2호 방조제 구간 매립지(이하 ‘제2호 방조제’라고 한다)가 속할 지방자치단체를 피고 보조참가인 전라북도 김제시(이하 ‘김제시’라고 한다)로 정하는 의결을 하였다.
① 새만금 방조제 내측 육지개발에 관한 청사진에 의하면, 제1호 방조제를 부안군 관할, 제2호 방조제를 김제시 관할로 정하는 것이 국토의 효율적 이용에 중요한 내륙과의 연결 도로망과 지리적 근접성이 보다 잘 보장될 것으로 보인다.
② 제1호 방조제와 제2호 방조제는 각각 부안군과 김제시 내륙과 연계되어 형성되어 있다. 각 매립지에 거주하게 될 주민들은 각기 인접한 지방자치단체에서 행정서비스와 도로, 전기, 수도, 통신 등 각종 인프라를 제공받는 것이 행정의 효율성에 부합한다.
③ 만경강과 동진강은 수천 년 동안 군산, 김제, 부안의 자연경계를 이루어 왔으며 제1호와 제2호 방조제의 관할 귀속도 만경강과 동진강을 기준으로 할 경우 새만금 전체 지역에 대해 자연지형에 의한 구역 구분이 확연히 형성될 수 있다. 새만금 내측의 동서2축 간선도로 및 만경강과 동진강을 따라 건설되어 도로로 이용될 방수제 역시 매립지의 관할구역을 구분하는 인공구조물로 확연한 경계를 형성할 수 있다.
마. 피고는 위원회의 의결에 따라 2015. 11. 13. 제1호 방조제가 속할 지방자치단체를 부안군, 제2호 방조제가 속할 지방자치단체를 김제시로 정하는 결정을 하고(이하 ‘이 사건 결정’이라고 한다) 원고, 부안군수, 김제시장 등에게 통보하였다.
바. 원고는 2015. 11. 27. 대법원에 이 사건 결정 전부의 취소를 구하는 이 사건 소를 제기하였다.
2. 원고의 주장 요지
가. 지방자치법 제4조 제3항부터 제7항이 종전의 해상경계선 기준을 배제하는 것이라면 이는 아무런 기준 없이 피고가 자의적으로 지방자치단체의 관할 구역을 결정할 수 있도록 한 것이어서 헌법상 보장된 지방자치제도의 본질을 침해하고 포괄위임금지원칙에 반하는 위헌적 법률이다. 이 사건 결정은 위헌적인 법률에 근거한 것으로 위법하다.
나. 피고가 매립지 관할 귀속 결정의 재량권을 행사할 때에는 관련 지방자치단체와 그 주민들의 이익 등을 적절히 형량하여야 한다. 그런데 이 사건 결정은 다음과 같은 점에서 중요한 요소들의 고려가 흠결ㆍ누락되었거나 고려요소들의 이익형량에 정당성ㆍ객관성이 결여됨으로써 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다. 적어도 제2호 방조제는 군산시의 관할구역으로 귀속되어야 한다.
① 새만금 방조제 지역은 1918년 이래 해상경계선을 기준으로 대부분 군산시의 관할 해역에 속한다.
② 새만금기본계획상 새만금산업단지, 국제업무지구, 새만금 신항을 연결하는 산업발전축은 군산국가산업단지와 연계발전을 도모하고 있다. 군산시는 제1, 2호 방조제 대부분을 도시기본계획에 포함시켜 왔고 군산항을 운영해 온 군산시와 달리, 김제시는 항만 운영경험이 전혀 없다.
③ 현재 제2호 방조제는 김제시와 물리적으로 연결되어 있지 아니하고 만경강과 동진강은 해역에 이르기 전에 하천구간이 끝나므로 경계로서의 역할을 할 수 없다.
④ 현재 군산시가 제1, 2호 방조제의 기반 시설(도로, 전기, 상수도, 배수갑문 등)을 관리하고 있고, 청소, 제설 등 서비스를 제공하고 있다.
⑤ 제1, 2호 방조제 인근의 도서나 제1호 방조제 구간에 속한 가력도는 군산시의 관할이고, 새만금 개발사업으로 인하여 군산시의 어민들이 가장 큰 손해를 입었다.
3. 판단
가. 지방자치법 제4조의 위헌 주장에 관하여
1) 우리나라 헌법은 지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다고 규정하여(제117조 제1항), 지방자치단체에 의한 자치행정을 일반적으로 보장하면서도 지방자치단체의 종류와 지방자치단체의 조직 및 운영에 관한 사항을 법률로 정한다고 각 규정하여(제117조 제2항, 제118조 제2항), 지방자치단체의 관할구역을 법률로 정하도록 위임하고 있다(헌법재판소 2020. 7. 16. 선고 2015헌라3 전원재판부 결정 참조).
2) 지방자치법은 제4조 제1항에서 “지방자치단체의 명칭과 구역은 종전과 같이 하고, 명칭과 구역을 바꾸거나 지방자치단체를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 법률로 정한다. 다만 지방자치단체의 관할 구역 경계변경과 한자 명칭의 변경은 대통령령으로 정한다.”라고 규정하고, 제4조 제3항 제1호에서 제1항에도 불구하고「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」에 따른 매립지(이하 ‘매립지’라고 한다)가 속할 지방자치단체는 제4항부터 제7항까지의 규정에 따라 행정안전부장관이 결정한다고 규정한 다음, 제4조 제4항부터 제7항에서는 행정안전부장관과 그 소속 위원회가 매립지 관할 귀속에 관한 의결ㆍ결정을 할 때 준수하여야 할 절차를 규정하고 있을 뿐, 그 의결ㆍ결정의 실체적인 기준이나 고려요소는 구체적으로 규정하지 않고 있다.
3)「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」제67조, 같은 법 시행령 제58조 제17호, 제18호, 제19호에 의하면, 육상의 공유수면은 물권의 객체인 ‘토지’ 위에 존재하는 수면(水面) 또는 수류(水流)로서 그 토지를 기준으로 관할 지방자치단체가 결정된다. 그러나 해상의 공유수면의 밑바닥(海底, sea bed)은 물권의 객체인 ‘토지’로 보지 않으므로 여기에 매립공사를 시행하여 매립지를 조성하면 종전에 존재하지 않았던 토지가 새로 생겨난 경우에 해당하며, 새로 생겨난 토지는 종전에 어느 지방자치단체에도 속하지 않았으므로 국가가 지방자치법 제4조 제1항 본문에 의하여 법률의 형식으로 또는 지방자치법 제4조 제3항에 의하여 행정안전부장관의 결정의 형식으로 관할 지방자치단체를 정하여야 하며, 그 전까지는 어느 지방자치단체에도 속하지 않는다(헌법재판소 2020. 7. 16. 선고 2015헌라3 전원재판부 결정 참조).
4) 지방자치단체의 관할구역은 본래 지방자치제도 보장의 핵심영역, 본질적 부분에 속하는 것이 아니라 입법형성권의 범위에 속하는 점, 해상 공유수면 매립지의 경우 국가의 결정에 의하여 비로소 관할 지방자치단체가 정해지는 것인 점, 국가는 해상 공유수면 매립지의 관할 지방자치단체를 결정할 때 관련 지방자치단체나 주민들의 이해관계 외에도 국토의 효율적이고 균형있는 이용ㆍ개발과 보전(헌법 제120조 제2항, 제122조), 지역 간의 균형있는 발전(헌법 제123조 제2항)까지도 고려하여 비교형량하여야 하는데 이러한 고려요소나 실체적 결정기준을 법률에 더 구체적으로 규정하는 것은 입법기술적으로도 곤란한 측면이 있는 점 등을 종합하면, 지방자치법 제4조 제3항부터 제7항이 행정안전부장관 및 그 소속 위원회의 매립지 관할 귀속에 관한 의결ㆍ결정의 실체적 결정기준이나 고려요소를 구체적으로 규정하지 않았다고 하더라도 지방자치제도의 본질을 침해하였다거나 포괄위임금지원칙에 반한다고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
나. 재량권 일탈ㆍ남용 주장에 관하여
1) 관련 법리
2009. 4. 1. 법률 제9577호로 지방자치법 제4조를 개정하여 행정안전부장관이 매립지가 속할 지방자치단체를 결정하는 제도를 신설한 입법 취지에 비추어 보면, 종래 매립지의 관할 귀속에 관하여 ‘해상경계선 기준’이 가지던 관습법적 효력은 위 지방자치법 개정으로 제한되었으며, 행정안전부장관 및 그 소속 위원회는 매립지가 속할 지방자치단체를 정할 때 폭넓은 형성의 재량을 가진다고 보아야 한다. 다만 그 형성의 재량은 무제한적인 것이 아니라, 관련되는 제반 이익을 종합적으로 고려하여 비교ㆍ형량하여야 하는 제한이 있다. 행정안전부장관 및 그 소속 위원회가 그러한 이익형량을 전혀 하지 않았거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성ㆍ객관성이 결여된 경우에는 그 관할 귀속 결정은 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로 위법하다고 보아야 한다.
위와 같은 지방자치법의 개정 취지 등을 고려하면, 행정안전부장관과 그 소속 위원회가 매립지가 속할 지방자치단체를 결정할 때에는 일반적으로 다음과 같은 사항을 포함하여 고려하여야 한다(대법원 2013. 11. 14. 선고 2010추73 판결 참조).
① 매립지 내 각 지역의 세부 토지이용계획 및 인접 지역과의 유기적 이용관계 등을 고려하여 관할구역을 결정하여 효율적인 신규토지의 이용이 가능하도록 하여야 한다.
② 공유수면이 매립되어 육지화된 이상 더는 해상경계선만을 기준으로 관할 귀속 결정을 할 것은 아니고, 매립지와 인근 지방자치단체 관할구역의 연결 형상, 연접관계 및 거리, 관할의 경계로 쉽게 인식될 수 있는 도로, 하천, 운하 등 자연지형 및 인공구조물의 위치 등을 고려하여 매립지가 토지로 이용되는 상황을 전제로 합리적인 관할구역 경계를 설정하여야 한다.
③ 매립지와 인근 지방자치단체의 연접관계 및 거리, 도로, 항만, 전기, 수도, 통신 등 기반시설의 설치ㆍ관리, 행정서비스의 신속한 제공, 긴급상황 시 대처능력 등 여러 요소를 고려하여 행정의 효율성이 현저히 저해되지 않아야 한다.
④ 매립지와 인근 지방자치단체의 교통관계, 외부로부터의 접근성 등을 고려하여 매립지 거주 주민들의 입장에서 어느 지방자치단체의 관할구역에 편입되는 것이 주거생활 및 생업에 편리할 것인지를 고려하여야 한다.
⑤ 매립공사의 시행으로 인근 지방자치단체와 주민들이 인접 공유수면을 상실하게 되므로 이로 인하여 잃게 되는 지방자치단체들의 해양 접근성에 대한 연혁적ㆍ현실적 이익 및 그 주민들의 생활기반과 경제적 이익을 감안하여야 한다.
⑥ 특히 하나의 계획으로 전체적인 매립사업계획이 수립되고 그 구도하에서 사업내용이나 지구별로 단계적ㆍ순차적으로 진행되는 매립사업에서는 매립이 완료된 부분에 대한 행정적 지원의 필요 등으로 인하여 전체 매립대상지역이 아니라 매립이 완료된 일부 지역에 대한 관할 귀속 결정을 먼저 할 수밖에 없는 경우에도 그 부분의 관할 귀속 결정은 나머지 매립 예정 지역의 관할 결정에도 상당한 영향을 미칠 수 있다. 따라서 일부 구역에 대해서만 관할 귀속 결정을 할 경우에도 해당 매립사업의 전체적 추진계획, 매립지의 구역별 토지이용계획 및 용도, 항만의 조성과 이용계획 등을 종합적으로 고려하여 매립예정지역의 전체적인 관할 구도의 틀을 감안한 관할 귀속 결정이 이루어지도록 하여야 한다. 만일 전체적인 관할 구도에 비추어 부적절한 관할 귀속 결정이 부분적으로 이루어지게 되면, 해당 매립사업의 전체적 추진계획 및 매립지의 세부 토지이용계획 등이 반영되지 못하게 될 위험이 있을 뿐만 아니라, 관할 귀속 결정이 이루어질 때마다 지방자치단체 사이에 분쟁이 생길 수 있고, 이로 인하여 국가 및 그 지역사회 차원에서 사회적ㆍ경제적 비용이 늘어나게 되며, 사회통합에도 장애가 되어 바람직하지 못하다. 게다가 특정 매립완료지역에 대하여 일단 분리 결정이 되면 그 부분의 관할권을 가지게 된 지방자치단체의 기득권처럼 치부되어 각 단계마다 새로이 이해관계 조정이 이루어지게 됨으로써 전체적인 이익형량을 그르치거나 불필요한 소모적 다툼이 연장될 우려도 배제할 수 없다. 이와 같은 제반 사정에 비추어 매립대상지역 중 완공이 된 일부 지역에 대하여 관할 귀속 결정을 할 경우에도 전체 매립대상지역의 관할 구분 구도에 어긋나지 않게 관할 귀속 결정이 이루어져야 한다.
2) 이 사건에 관한 판단
갑 제1, 2, 5, 6, 7호증, 갑 제33호증의 1, 2, 갑 제49, 50호증, 을 제1 내지 5호증, 을나 제1, 2, 15호증, 을나 제21호증의 1, 2, 을나 제23호증의 1, 2, 을나 제24, 25, 27, 46, 48호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 아래 사정들을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 피고가 이 사건 결정을 하면서 관련된 제반 이익의 비교ㆍ형량을 전혀 하지 않았거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성ㆍ객관성이 결여된 경우에 해당한다고 보기 어려우므로, 이 사건 결정이 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이라고 할 수 없다.
① 새만금기본계획상 산업발전축이 군산국가산업단지로부터 국제업무지구와 새만금 신항만까지 연결된다고 하여 이를 모두 하나의 지방자치단체가 관할해야 한다는 의미로 해석하기는 어렵다. 또한 새만금 신항만 개발 기본계획(국토해양부 고시 제2010-888호) 및 제2차 신항만건설 기본계획(해양수산부 고시 제2019-122호)에 의하면, 새만금 신항만은 ‘국가관리무역항’으로서 해양수산부장관에게 관리권한이 있으며(항만법 제3조 제2항 제1호, 제20조 제1항, 같은 법 시행령 제3조 제1항 [별표 1], 제2항 [별표 2]), 해양수산부장관의 위임을 받아 해양수산부 소속 전문행정기관인 ‘군산지방해양수산청장’이 항만관리를 할 예정이므로, 새만금 신항만과 접한 제2호 방조제를 군산시의 관할로 정하지 않았다고 하더라도 국토의 효율적 이용에 반한다고 보기 어렵다.
② 새만금 방조제 중 제3, 4호 방조제의 매립지에 관하여 피고가 2010. 11. 17. 이를 군산시로 귀속시키는 결정을 하였는데, 김제시장과 부안군수가 위 결정의 취소를 구하는 소를 제기하였다. 대법원은 2013. 11. 14. 선고 2010추73 판결에서 김제시장과 부안군수의 청구를 기각하면서 매립예정지역의 전체적인 관할과 관련하여 ‘새만금 전체 매립대상 지역은 별지2 도면의 A(군산시 연접 부분), B(김제시 연접 부분), C(부안군 연접 부분) 지구로 구분될 수 있고 그 각 부분은 군산시, 김제시, 부안군에 연접하고 있으며 기존 육지와의 연결구조, 접근성, 예상되는 주민생활권, 행정서비스의 효율성 및 적합성 등에 비추어 향후의 상황 변경 기타 다른 특별한 사정이 없는 한 A, B, C 지구의 각 매립지는 군산시, 김제시, 부안군에 각각 귀속시키는 것이 전체 구도로서는 합리성이 있는 구획이 될 수 있을 것으로 보인다.’고 판시하였다. 이 사건 결정은 위 대법원 판결의 취지에 따른 것이고, 원고가 제출한 증거들만으로는 위 대법원 판결 이후에 매립지의 전체적인 형상이나 토지이용계획 등 관할 귀속 결정에 고려해야 할 상황이 변경되었다는 등의 다른 특별한 사정이 생겼다는 점을 인정하기에 부족하다.
③ 매립이 완성된 상태를 기준으로 만경강과 동진강은 전체 새만금 매립지를 별지2 도면과 같이 A, B, C 부분으로 크게 구분하게 된다. 국토교통부는 이러한 전체 개발계획에 맞추어 하천구역의 종점부를 바다와 인접하는 지점으로 변경할 것을 검토할 계획이라고 밝혔고, 새만금개발청도 같은 계획을 가지고 있다.
④ 방조제 내측의 매립지 부분까지 모두 고려하면, 제1호 방조제는 부안군에, 제2호 방조제는 김제시에 귀속되도록 하는 것이 방조제에 대한 접근성과 행정의 효율성을 담보할 수 있다. 원고가 제출한 증거에 의하더라도 군산시만이 방조제의 기반시설을 효율적으로 관리할 수 있다고 인정하기 어렵다.
⑤ 군산시 관할인 가력도(군산시 주소 1, 주소 2 생략)가 제1호 방조제와 제2호 방조제 사이에 있기는 하지만, 가력도는 무인도여서 군산시가 주민들의 편의를 위한 행정적 관리를 특별히 할 것이 없을 것으로 보인다. 특히 방조제를 축조하면서 군산시 (주소 1 생략)에 배수갑문을 설치하였는데 그 관리주체는 군산시가 아니라 한국농어촌공사이고, (주소 2 생략)은 섬 주위를 매립하면서 새로운 매립지와 일체불가분의 관계가 되었다. 이와 같은 상황에서 가력도가 종래 군산시의 관할임을 들어 새로 축조된 주변 방조제까지 군산시의 관할로 정하는 방안이 합리적이라고 할 수 없다.
⑥ 새만금 갯벌은 전국 갯벌 면적의 약 8%에 이르는 대규모 갯벌이었고 군산시, 김제시, 부안군 어민들이 공동으로 활용해 왔으므로 매립으로 인한 공유수면 상실의 피해가 군산시에만 치중되었다고 보기 어렵다. 오히려 김제시의 경우 새만금 방조제로 인하여 어민의 갯벌 이용과 해양진출이 완전히 막히는 피해를 입게 되어 피해의 정도가 크다.
3) 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
4. 결론
원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하고, 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 패소자인 원고가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
[별지 1] 도면: 생략
[별지 2] 도면: 생략
대법관 이흥구(재판장) 이기택 박정화(주심) 김선수