【원고, 피항소인】
○○○○아파트주변지구주택재건축정비사업조합(소송대리인 법무법인 나라 담당변호사 하지훈)
【피고, 항소인】
안양시(소송대리인 변호사 최재무)
【제1심판결】
수원지방법원 안양지원 2018. 4. 19. 선고 2017가단114588 판결
【변론종결】
2019. 7. 4.
【주 문】
1. 제1심판결 중 피고 패소 부분을 취소하고, 그 취소 부분에 대한 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송총비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
[청구취지]
피고는 원고에게 184,796,820원 및 이에 대하여 이 사건 소장부본 송달 다음날부터 다 갚는 날까지 연 15%의 비율로 계산한 돈을 지급하라.
[항소취지]
제1심판결 중 피고 패소 부분을 취소하고, 그 취소 부분에 해당하는 원고의 청구를 기각한다.
【이 유】
1. 이 법원의 심판범위
원고는 제1심에서 피고에 대하여 도로 대부료 반환 청구 및 공원 대부료 반환 청구를 하였는데, 제1심 법원은 그 중 도로 대부료 반환 청구를 인용하고, 나머지 청구를 기각하였다. 이에 대하여 피고만이 원고 청구 인용 부분에 대해 불복하여 항소하였으므로, 이 법원의 심판대상은 위와 같이 인용된 도로 대부료 반환 청구 부분에 한정된다.
2. 기초사실
가. 원고는 안양시 (주소 1 생략) 일원에서 주택재건축정비사업을 시행할 목적으로 설립된 주택재건축정비사업조합이다.
나. 원고는 조합설립인가를 받은 후 피고에게 사업시행인가신청을 하였고, 피고는 2014. 11. 7. 사업시행인가(이하 ‘이 사건 사업시행인가’라 한다)를 한 다음 같은 날 이를 고시하였다.
다. 피고는 2016. 6. 27. 1차 안내, 2016. 7. 13. 2차 안내에 이어, 다시 2016. 11. 30. 원고에게 안양시 (주소 3 생략) 공원 3305.8㎡(이하 ‘이 사건 공원’이라 한다)와 (주소 4 생략) 도로 3407.8㎡ 중 3226.8㎡(이하 ‘이 사건 도로’라 한다)에 관한 대부계약 체결을 신청할 것을 예상 대부료 액수와 함께 3차 안내하였고, 이에 원고는 피고와 사이에 2016. 12. 21. 피고가 원고에게 2016. 7. 8.부터 2019. 3. 31.까지 이 사건 공원 및 도로를 대부하기로 하는 계약을 체결하였다(이하 ‘이 사건 대부계약’이라 한다).
라. 피고는 2016. 12. 26. 원고에게 이 사건 대부계약에 따른 2016년분 60,237,630원(= 이 사건 공원 대부료 26,378,650원 + 이 사건 도로 대부료 33,858,980원) 및 2017년분 124,559,190원(= 이 사건 공원 대부료 54,545,700원 + 이 사건 도로 대부료 70,013,490원) 합계 184,796,820원의 대부료 납부를 고지하였고, 원고는 2017. 1. 20. 피고에게 위 대부료를 납부하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5호증, 갑 제9호증, 을 제1 내지 6호증, 을 제8호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장 요지
가. 주위적 청구
이 사건 사업시행인가를 받은 원고는 구 도시 및 주거환경정비법(2014. 6. 3. 법률 제12738호로 개전되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제32조 제1항 제3호 및 제6항에 따라 사업시행구역 안의 도로를 무상으로 사용할 수 있다. 따라서 원고는 이 사건 도로를 사용하기 위하여 피고와 대부계약을 체결할 의무가 없거나, 설령 구 도시정비법 제66조 제4항 및 제5항에 의하여 사업시행인가 고시 이후에는 도로의 용도가 폐지되어 일반재산이 되는 결과 피고와 대부계약을 체결하여야 한다고 하더라도 구 도시정비법 제32조 제6항의 입법취지(정비사업의 원활한 추진)를 살리기 위하여 그 대부계약은 무상의 대부계약이 되어야 한다. 그런데도 피고는 원고에게 대부계약을 체결하지 않으면 변상금을 부과하겠다고 고지하여 원고는 피고와 이 사건 대부계약을 체결하였는바, 위 대부계약은 강행규정 위반이거나 불공정한 법률행위로서 무효이다. 따라서 피고는 원고에게 이 사건 도로에 관하여 지급받은 대부료 103,872,470원 및 이에 대한 지연손해금을 부당이득으로 반환할 의무가 있다.
나. 예비적 청구
원고는 피고와 유상의 대부계약을 체결할 의무가 없음에도 불구하고 피고 공무원들은 원고에게 대부계약을 체결하지 않으면 변상금을 부과할 예정이라고 하면서 대부계약 체결을 강요하여 원고는 이 사건 대부계약을 체결하고 대부료를 납부한 것인바, 이러한 피고 공무원들의 행위는 불법행위에 해당하므로 피고는 국가배상법에 따라 원고가 입은 대부료 상당의 손해를 배상하여야 한다.
3. 관련 규정
별지 기재와 같다.
4. 부당이득반환청구에 관한 판단
가. 원고의 이 사건 대부계약 체결 의무의 존부
1) 구 도시정비법 제32조 제1항 제3호는 사업시행자가 사업시행인가를 받은 때에는 도로법 제61조의 규정에 의한 도로점용의 허가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있고, 제32조 제6항은 ‘정비사업에 대하여 제1항이나 제2항에 따라 다른 법률에 따른 인·허가등을 받은 것으로 보는 경우에는 관계 법률 또는 시·도조례에 따라 해당 인·허가등의 대가로 부과되는 수수료와 해당 국유지·공유지의 사용 또는 점용에 따른 사용료 또는 점용료를 면제한다’고 규정하고 있다. 한편 구 공유재산 및 물품 관리법(2014. 11. 19. 법률 12844호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공유재산법’이라 한다)은 공유재산을 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분하고, 행정재산 외의 모든 공유재산을 일반재산으로 정한 다음, 행정재산은 사용ㆍ수익허가의 대상으로, 일반재산은 대부계약의 대상으로 정하고 있다. 그리고 행정재산이라 하더라도 공용폐지가 되면 행정재산으로서의 성질을 상실하여 일반재산이 되므로(대법원 2015. 2. 26. 선고 2012두6612 판결 등 참조), 그에 대한 공유재산법상의 제한이 소멸되고, 강학상 특허에 해당하는 행정재산의 사용ㆍ수익에 대한 허가는 그 효력이 소멸된다(구 공유재산법 제33조제2항도 사용료 또는 점용료의 납부대상인 행정재산이 용도폐지된 경우 대부계약의 체결이 당연히 예정되는 절차라는 전제 하에서 입법된 것이라고 보인다). 그리고 구 도시정비법 66조 제4, 5항은 정비구역안의 국유·공유재산은 사업시행자 또는 점유자 및 사용자에게 다른 사람에 우선하여 수의계약으로 매각 또는 임대할 수 있고, 이와 같이 다른 사람에 우선하여 매각 또는 임대할 수 있는 국유·공유 재산은 관계 법령에도 불구하고 사업시행인가의 고시가 있은 날부터 종전의 용도가 폐지된 것으로 본다고 규정하고 있다. 따라서 주택재건축사업의 정비구역내의 기존 도로가 사업시행인가로 도로 용도를 폐지하고 재건축아파트의 부지 등 일반재산으로 사용하게 되면 도로로서의 기능을 상실하게 되므로 이에 대한 점용 허가는 더 이상 불가능하고, 대부계약체결의 대상이 될 수 있을 뿐이라고 할 것이다(대법원 2015. 11. 12. 선고 2014두5903 판결 등 참조).
2) 위 법리를 바탕으로 이 사건에 관하여 보건대, 이 사건 도로의 경우 구 도시정비법 제66조 제5항에 의하여 원고가 이 사건 사업시행인가를 받고 사업시행인가가 고시된 2014. 11. 7. 도로로서의 용도가 폐지되어 일반재산이 되었다고 할 것이므로, 이에 대한 점용허가나 그에 따라 제32조 제6항의 사용료 또는 점용료 면제 규정이 적용될 여지가 없다. 그렇다면 이 사건 도로를 정당하게 사용하고자 하는 원고로서는 정비사업의 시행이 완료되어 그 소유권이 원고에게 귀속되는 준공인가 통지시까지는(구 도시정비법 제65조 제2항 및 제4항 참조) 구 도시정비법 제66조 제4항에 따라 피고와 사이에 대부계약을 체결하는 절차를 거쳐야만 할 것이다.
나. 이 사건 대부계약에 따른 대부료 부과의 정당성 여부
살피건대, ㉠ 구 도시정비법은 정비사업을 주거환경개선사업, 주택재개발사업, 주택재건축사업, 도시환경정비사업, 주거환경관리사업, 가로주택정비사업으로 구분하고, 각 정비사업에 따라 구체적인 규율을 달리하고 있는바, 상대적으로 공익성이 낮은 주택재건축사업구역 안의 도로가 용도폐지되어 사업시행자가 대부료를 납부하여야 한다는 결과가 되더라도 구 도시정비법 제32조 제6항의 취지가 완전히 몰각된다고 보기는 어려운 점, ㉡ 구 도시정비법 제66조 제4항 및 제5항과의 관계상 정비구역 밖의 도로의 경우나 정비구역 내에서 용도가 폐지되지 아니한 경우 등에는 여전히 사용 또는 점용에 따른 사용료 또는 점용료가 면제되는 점, ㉢ 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 개정되고 2018. 2. 9.부터 시행된 도시정비법은 제97조제7항에서 ‘정비사업의 시행으로 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설의 경우 정비사업의 시행 기간 동안 해당 시설의 대부료는 면제된다’는 규정이 신설되었기는 하였으나, 위 신설 규정은 이 사건에도 소급 적용된다는 경과규정이 없을 뿐더러 위 신설 규정이 기존 법리를 단순히 확인한 조항으로 보기도 어려운 점 등을 종합하면, 원고가 주장하는 사정만으로는 이 사건 대부계약에 기하여 대부료가 부과한 것이 위법·부당하다고 할 수 없고, 달리 위법·부당하다고 인정할 만한 사정이 보이지 않는다.
다. 소결론
따라서 원고로서는 이 사건 도로를 사용하기 위하여 피고와 대부계약을 체결하고, 그 대부료를 지급하여야 함이 상당하므로, 이 사건 대부계약이 강행규정 위반의 법률행위이거나 불공정한 법률행위라는 원고의 주장은 이유 없다.
5. 불법행위에 기초한 손해배상청구에 관한 판단
앞서 본 바와 같이 원고가 이 사건 도로를 사용하기 위하여 피고와 대부계약을 체결하여 피고에게 대부료를 납부해야 하는 이상, 피고 공무원들이 원고에게 대부계약을 체결하지 않으면 변상금을 부과할 예정이라고 하면서 대부계약을 체결하도록 하였다고 하여 위 과정에 어떠한 위법에 있다고 볼 수 없다.
따라서 원고의 위 주장 역시 이유 없다.
6. 결론
그렇다면 원고의 청구는 기각되어야 할 것인데, 이와 달리 원고의 청구를 일부 인용한 제1심판결은 부당하므로 제1심판결 중 피고 패소 부분을 취소하고, 그 취소 부분에 해당하는 원고의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
(별지 생략)
판사 이동식(재판장) 이석준 허서윤