【원고, 항소인】
원고 (소송대리인 변호사 조영신)
【피고, 피항소인】
성남시 (소송대리인 법무법인 경연 담당변호사 이영자)
【제1심판결】
수원지법 성남지원 2020. 2. 20. 선고 2019가합404160 판결
【변론종결】
2020. 10. 15.
【주 문】
1. 제1심판결 중 아래에서 지급을 명하는 금액에 해당하는 원고 패소 부분을 취소한다.
피고는 원고에게 3,000,000원 및 이에 대한 2019. 8. 30.부터 2020. 12. 3.까지 연 5%의, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.
2. 원고의 나머지 항소를 기각한다.
3. 소송총비용 중 2/5는 원고가, 나머지는 피고가 각각 부담한다.
4. 제1항의 금전지급 부분은 가집행할 수 있다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심판결을 취소한다. 피고는 원고에게 5,000,000원 및 이에 대한 이 사건 소장 부본 송달일 다음 날부터 2019. 5. 31.까지 연 15%의, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라[원고는 장애인차별금지 및 권리구제 등에 관한 법률(이하 ‘장애인차별금지법’이라 한다) 제46조 제1항에 따른 손해배상과 국가배상법 제2조 제1항에 따른 손해배상을 선택적으로 청구하였다].
【이 유】
1. 기초 사실
가. 피고 시장은 교통약자의 이동편의 증진법(이하 ‘교통약자법’이라 한다) 제2조 제6호에서 정한 교통행정기관이고, 성남시내버스 주식회사(이하 ‘성남시내버스’라 한다)는 2005. 12. 8. 피고 시장으로부터 교통약자법 제2조 제8호의 특별교통수단인 장애인복지콜택시(이하 ‘이 사건 택시’라 한다)에 대한 한정면허를 받는 등으로 이 사건 택시 운행 업무를 위탁받아 이를 운행하고 있는 교통약자법 제2조 제5호에서 정한 교통사업자이다. 성남시내버스는 2019. 8. 30.까지(다툼 없는 사실) 그 운송약관 제23조로 이 사건 택시의 이용대상자를 아래와 같이 한정하여 이를 운행하였다.
장애인복지콜택시 운송약관(이하 ‘이 사건 운송약관’이라 한다) 제23조 ① 장애인복지법 시행규칙 제2조 제1항에 따른 1급 또는 2급 장애인으로서 버스·지하철 등의 이용이 어려운 사람 ② 지체장애 1급에서 3급의 장애인으로서 버스·지하철 등의 이용이 어려운 사람 ③ 65세 이상의 휠체어 이용자로서 “독립보행불가”로 버스·지하철 등의 이용이 어렵다는 의료기관 전문의 진단서(소견서)를 제출한 사람 ④ 사고 또는 질병 등 일시적인 장애로 인해 “휠체어로만” 이동(거동)이 가능하다는 의료기관 전문의 진단서(소견서)를 제출한 사람 ⑤ 국가유공자 1급에서 3급에 해당되는 사람으로 버스·지하철 등의 이용이 어려운 사람 ⑥ 제1항부터 제5항까지 해당하는 교통약자에 준하는 사람으로서 성남시 조례로 정하는 사람 ⑦ 제1항부터 제6항까지 해당하는 교통약자를 동반하는 가족 및 보호자
나. 원고는 1981년생으로 2001년경부터 유전성 운동실조증과 파킨슨병을 앓게 되면서 보행장애와 언어장애가 있고 가정에서도 자주 넘어지며 외출 시에도 보호자나 활동보조인이 부축을 해야만 보행이 가능한 사람으로, 2016년경 장애인복지법상 장애 5급(뇌병변) 판정을 받았다가 2017년경에는 장애 3급(뇌병변)으로 다시 판정받았다.
다. 원고는 2017. 6. 1.경 성남시내버스에 보행장애로 휠체어의 사용이 필요하다는 의사의 소견서를 첨부하여 이 사건 택시의 이용신청을 하였고, 성남시내버스는 원고를 이 사건 운송약관 제23조 제4항에 해당하는 사람으로 보아 이 사건 택시의 이용대상자로 등록하였다. 그 후 원고는 휠체어를 사용하지 않은 상태에서 2017. 7. 19. 이 사건 택시를 이용하였고, 원고가 2017. 7. 24. 재차 이 사건 택시를 이용하려고 하자 성남시내버스의 직원인 이 사건 택시의 승무원은 휠체어를 사용하지 않는다는 이유로 원고의 이 사건 택시 승차를 거부하였다.
라. 원고가 성남시내버스에 “휠체어를 타면 어지러워 휠체어를 탈 수가 없다.”라고 직접 밝히며 위와 같은 이 사건 택시의 승차 거부에 대한 민원을 제기하자, 성남시내버스는 2017. 10. 17.경 원고의 고객정보를 장애 3급에서 장애 2급으로 임의로 수정하는 방법으로 원고로 하여금 이 사건 택시를 이용할 수 있도록 하였고, 이로써 원고가 2017. 12. 28. 및 2018. 1. 8. 이 사건 택시를 이용하기도 하였으나, 성남시내버스는 여전히 “원고가 뇌병변 장애 3급인 이상, 휠체어를 사용하지 않을 경우 이 사건 택시의 이용대상자에 해당하지 않아 이 사건 택시를 제공할 수 없다.”라는 입장을 유지하였고, 2018. 1. 8. 이후부터는 원고에 대하여 위와 같은 방법으로도 이 사건 택시를 제공하지 않았다.
마. 이에 원고는 국가인권위원회에 진정을 제기하였고, 국가인권위원회는 2018. 11. 12. 피고 시장에게 “원고는 교통약자법에서 보호하고 있는 교통약자에 해당하고 구 성남시 교통약자의 이동편의 증진에 관한 조례(2019. 11. 25. 경기도성남시조례 제3443호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘피고 조례’라 한다) 등에 의하더라도 이 사건 택시를 이용할 수 있는 대상자에 해당함에도 원고가 휠체어를 사용하지 않기 때문에 이 사건 택시의 이용을 불허하는 것은 장애인차별금지법 제19조 제1항의 이동 및 교통수단 등을 접근·이용함에 있어서 장애인을 제한·배제·분리·거부한 행위에 해당한다.”라는 이유로 “휠체어를 사용하는 장애인이 아닌 교통약자를 위해 특별교통수단 외의 임차(바우처) 택시를 조속히 도입할 것과 도입하기 전까지 원고에게 교통지원책을 강구할 것을 권고한다.”라는 내용의 결정을 하였다.
바. 한편 장애등급제를 단계적으로 폐지하고 장애인을 “장애 정도가 심한 장애인, 장애 정도가 심하지 않은 장애인”으로만 구분하는 것으로 장애인복지법 등이 개정되어 2019. 7.경 시행되었고, 이에 따라 교통약자의 이동편의 증진법 시행규칙 등이 개정 및 시행됨으로써 장애등급과 관계없이 장애의 정도가 심한 장애인으로서 버스·지하철 등의 이용이 어려운 사람은 특별교통수단을 이용할 수 있도록 하였다. 이에 피고 시장은 성남시내버스에 피고의 조례 및 이 사건 운송약관이 개정되기 전이라도 원고에게 이 사건 택시를 제공하여 줄 것을 요청하였고, 성남시내버스는 2019. 8. 30.부터 원고에게 이 사건 택시를 제공하고 있다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3, 6, 9호증, 을 제1, 8 내지 10, 12, 15, 17호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장
원고가 교통약자법, 같은 법 시행규칙 및 피고 조례에서 정한 특별교통수단인 이 사건 택시의 이용대상자에 해당함에도 피고로부터 이 사건 택시의 운행 업무를 위탁받은 성남시내버스는 2017. 7. 24.부터 2019. 8. 30.까지 사이에 “뇌병변 3급 장애인인 원고가 휠체어를 사용하지 않아 이 사건 택시의 이용대상자에 해당하지 않는다.”라는 이유로 원고의 이 사건 택시 이용신청을 거부하고 원고에게 이 사건 택시를 제공하지 않았다.
이와 같은 성남시내버스의 행위는 장애인차별금지법에서 금지하는 이동 및 교통수단 등에서의 장애인 차별행위에 해당하고 이로 인하여 원고는 정신적 고통을 입게 되었으므로, 선택적으로 장애인차별금지법 제46조 제1항 또는 국가배상법 제2조 제1항에 따라, 피고는 원고에게 위자료 5,000,000원 및 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.
3. 판단
가. 관련 법령
별지 기재와 같다.
나. 국가배상법에 따른 손해배상청구에 관한 판단
1) 손해배상책임의 발생
앞서 든 증거들과 을 제16, 18호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 볼 때, 피고로부터 이 사건 택시 운행 업무를 위탁받은 성남시내버스가 2017. 7. 24.부터 2019. 8. 30.까지 사이에 그 업무를 집행하면서 과실로 장애인차별금지법 제19조 제1항을 위반하여 원고에 대하여 이 사건 택시의 제공을 거부하였고, 이로 인하여 원고는 정신적 고통을 입게 되었으므로, 국가배상법 제2조 제1항에 따라 피고는 원고에게 그 손해배상으로서 위자료를 지급할 의무가 있다.
① 교통약자법 제16조에 따라 피고 시장은 이동에 심한 불편을 느끼는 교통약자의 이동편의를 위하여 특별교통수단을 운행하여야 하므로, 특별교통수단인 이 사건 택시의 운행은 피고의 사무에 해당한다고 할 것이고, 성남시내버스는 2005. 12. 8.부터 피고로부터 위 사무를 위탁받아 이 사건 택시를 운행하고 있는 공무수탁사인에 해당한다.
② 구 교통약자의 이동편의 증진법 시행규칙(2019. 7. 5. 국토교통부령 제637호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 교통약자법 시행규칙’이라 한다) 제6조 제1항 제3호, 피고 조례 제14조 제2항 제1호, 제2호에 의하면, 이 사건 택시의 이용대상자에는 “65세 미만자로서 버스·지하철 등의 이용이 어려운 심신 허약자 또는 병약자, 이 외에 교통약자 중 혼자서 외출하거나 이동할 때 버스·지하철 등의 이용이 어려운 자 등”이 포함되어 있다. 앞서 본 바와 같이 원고는 2001년경부터 유전성 운동실조증과 파킨슨병을 앓고 있어 2017년 무렵에는 이로 인한 중증의 보행장애로 자주 쓰러지기 때문에 보호자나 활동보조인으로부터 부축을 받거나 휠체어를 사용하지 않으면 이동이 어려운 상태에 있었던 것으로 보이므로, 원고는 2017년 무렵 위와 같은 구 교통약자법 시행규칙 및 피고 조례에서 정한 이 사건 택시의 이용대상자에 해당하였다.
③ 성남시내버스는 2019. 8. 30.까지 이 사건 운송약관 제23조에 이 사건 택시의 이용대상자를 구 교통약자법 시행규칙 및 피고 조례보다 구체적으로 정하여 두면서 제6항으로 그 이용대상자에 “제1항부터 제5항에 해당하는 교통약자에 준하는 사람으로서 피고 조례로 정하는 사람”도 포함시키고 있었다. 그럼에도 성남시내버스는 실제 이 사건 택시의 이용신청이 있을 경우 그 이용신청자가 이 사건 운송약관 제23조 제1항 내지 제5항, 제7항에 해당하는지 여부만을 심사하고 이에 해당하지 않을 경우 제6항에 해당하는지 여부는 따로 심사하지 않은 채 그 이용신청을 거부하고 이 사건 택시를 제공하지 않는 방식으로 이를 운행하여 온 것으로 보인다.
④ 휠체어의 사용이 필요하다는 의사 소견서가 제출되어 원고에게 보행장애가 있음을 알 수 있었던 성남시내버스로서는 원고가 그 보행장애에도 불구하고 휠체어를 사용하지 않고 이 사건 택시를 이용하려고 할 경우, 그 의사 소견서의 내용과 다르게 실제로는 원고가 휠체어를 사용하지 않고도 자력으로 충분히 이동이 가능한 상태인지 아니면 그 장애의 특성 및 정도에 따라 중증의 보행장애가 있어 이동이 어려운 데다가 휠체어조차 사용할 수 없는 상태인지 여부를 확인하고 후자의 경우라면 이 사건 운송약관 제23조 제6항에서 정한 이용대상자로서 이 사건 택시를 이용할 수 있도록 하였어야 함에도 이와 같은 조치를 전혀 취하지 않았고, 심지어 원고가 어지러움 등으로 휠체어를 사용할 수 없는 상태임을 직접 밝혔음에도 이를 확인하지 않은 채 단지 뇌병변 장애 3급인 원고가 휠체어를 사용하지 않고 이 사건 택시를 이용하려고 한다는 이유만으로 원고의 이 사건 택시 이용을 거부하였다.
⑤ 장애인차별금지법 제19조 제1항에는 “교통약자법 제2조 제5호 및 제6호에 따른 교통사업자 및 교통행정기관은 이동 및 교통수단 등을 접근·이용함에 있어서 장애인을 제한·배제·분리·거부하여서는 아니 된다.”라고 규정하고 있다. 앞서 본 바와 같이 원고는 교통약자법 및 그 시행규칙과 피고 조례에 따라 특별교통수단인 이 사건 택시의 이용대상자에 해당하므로 교통사업자인 성남시내버스는 장애인으로서 그 이용대상자인 원고가 그 교통수단을 이용하는 것을 거부하여서는 아니 됨에도, 2017. 7. 24.부터 2019. 8. 30.까지 사이에 정당한 사유 없이 원고에 대하여 이 사건 택시의 제공을 거부함으로써 위와 같은 장애인차별금지법의 규정을 위반하였다.
⑥ 피고는, 이 사건 택시에는 휠체어 탑승설비가 장착되어 있으므로 휠체어를 사용하는 장애인 등이 이를 우선적으로 이용할 수 있어야 하는데 원고와 같이 휠체어를 사용하지 않는 장애인 등에게도 이 사건 택시를 제공할 경우 그 배차 시간이 지연되는 등으로 휠체어를 사용하는 장애인 등이 이를 이용하기 어려워지기 때문에 이 사건 택시의 이용대상자를 휠체어를 사용하는 장애인 등으로 제한할 필요가 있는바, 성남시내버스가 휠체어를 사용하지 않는 원고의 이 사건 택시 이용신청을 거부한 것에는 정당한 사유가 있다는 취지로 주장한다. 특별교통수단인 이 사건 택시와 함께 임차(바우처) 택시 등이 운행되는 경우, 휠체어를 사용하는 장애인 등에게는 휠체어 탑승설비가 장착된 이 사건 택시를, 휠체어를 사용하지 않는 장애인 등에게는 임차(바우처) 택시를 각각 이용하도록 하는 것이 합리적일 수 있다. 그러나 피고는 2019. 11.경 이전까지 임차(바우처) 택시를 운행하지는 않고 특별교통수단인 이 사건 택시만을 성남시내버스에 위탁·운영하도록 하고 있었을 뿐인데, 이러한 경우 피고의 주장과 같이 이 사건 택시의 이용대상자를 휠체어를 사용하는 장애인 등으로만 일률적으로 제한할 경우 이동이 불편한 교통약자이면서 그 장애의 특성과 정도에 따라 휠체어조차 사용할 수 없는 상태에 있는 장애인 등은 휠체어를 사용하는 장애인 등과 비교하여 볼 때 특별교통수단을 이용해야 할 필요성이 결코 작지 않음에도 불구하고 이를 전혀 이용할 수 없게 되어 부당하므로, 피고의 위와 같은 주장은 받아들일 수 없다(한편 실제 성남시내버스는 이 사건 택시를 운행하면서 휠체어를 사용하는 장애인 등에게만 이를 제공하여 왔던 것도 아니다. 또한 피고는, 다른 대부분의 지방자치단체에서도 이 사건 택시와 같은 특별교통수단을 운수사업자 등에 위탁하여 운영하도록 하면서 원고와 같이 장애 3급 판정을 받은 사람에 대하여는 휠체어를 실제 사용하는 경우에 한해서만 이를 제공하고 있다는 취지로 주장하기도 하나, 피고가 제출한 증거들만으로는 위 주장사실을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거도 없다).
⑦ 피고는, 장애인차별금지법 제4조 제4항에는 “장애인의 실질적 평등권을 실현하고 장애인에 대한 차별을 시정하기 위하여 이 법 또는 다른 법령 등에서 취하는 적극적 조치는 이 법에 따른 차별로 보지 아니한다.”라고 규정하고 있는데 이 사건 택시의 운행은 장애인의 실질적 평등권을 실현하고 장애인에 대한 차별을 시정하기 위하여 교통약자법에서 취하는 적극적 조치에 해당하므로, 성남시내버스가 이 사건 택시를 운행하는 과정에서 그 이용을 거부하는 행위는 장애인차별금지법상의 차별행위에 해당하지 않는다는 취지로도 주장한다. 특별교통수단인 이 사건 택시의 운행은 교통약자법에 따라 장애인을 포함한 교통약자의 이동편의를 증진하기 위한 것으로, 장애인차별금지법 제4조 제4항에서의 “적극적 조치”에 해당한다고 볼 여지는 있다. 그러나 장애인차별금지법 제4조 제4항의 취지는, 그 적극적 조치에 있어 그 대상자의 범위가 일부로 한정된다고 하더라도 이를 그 대상자에 포함되지 않은 장애인에 대한 차별로 보지는 않는다는 것일 뿐이고, 장애인차별금지법 또는 다른 법령에서 취하는 적극적 조치의 대상자에 포함된 장애인에 대하여 정당한 사유 없이 그 적극적 조치의 실시를 거부하는 행위까지 위 조항에 따라 차별로 보지 않는 것으로 해석할 수는 없으므로, 피고의 위와 같은 주장도 받아들일 수 없다.
2) 위자료의 산정
성남시내버스가 “뇌병변 장애 3급이면서 휠체어를 실제 사용하지는 않는다.”라는 이유로 원고에 대하여 이 사건 택시의 제공을 거부한 기간이 약 25개월 정도인 점, 성남시내버스가 임의로 원고의 고객정보상 장애등급을 2급으로 수정함으로써 원고가 위 25개월 중 3개월가량은 이 사건 택시를 이용할 수 있었던 점, 이 사건 불법행위 당시 원고의 나이(36세 내지 38세)와 원고가 일정한 직업을 가지고 있었던 것으로 보이지는 않는 점, 원고는 성남시내버스가 원고에게 이 사건 택시를 제공한 이후 병원, 복지관 등으로 이동하거나 그곳에서 다시 집으로 돌아오기 위하여 2019. 9.경에는 5회, 2019. 10.경에는 35회, 2019. 11.경에는 22회에 걸쳐 이 사건 택시를 이용하였는데 원고는 성남시내버스가 이 사건 택시를 제공하지 않은 기간에도 위와 같이 병원, 복지관 등으로 여러 차례 외출하여야 할 필요성이 있었을 것으로 보이는 점, 그럼에도 원고가 이 사건 택시를 이용하지 못함으로써 보호자나 활동보조인의 도움을 받아 일반 대중 교통수단을 이용하는 과정에서 겪어야 했을 이동상의 어려움의 정도, 앞서 본 바와 같은 성남시내버스의 이 사건 택시 제공 거부의 경위 및 그 과실의 정도 등을 비롯하여 기록상 나타난 제반 사정들을 두루 고려하여, 피고가 원고에게 배상하여야 할 위자료의 액수를 3,000,000원으로 정한다.
3) 소결론
따라서 피고는 원고에게 위자료 3,000,000원 및 이에 대한 이 사건 불법행위의 종기인 2019. 8. 30.부터 피고가 그 이행의무의 존부 및 범위에 관하여 항쟁함이 타당한 이 판결 선고일인 2020. 12. 3.까지 민법이 정한 연 5%의, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 12%의 각 비율로 계산한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.
다. 장애인차별금지법 제46조 제1항에 따른 손해배상청구에 관한 판단(선택적 청구 관계인 국가배상법에 따른 손해배상청구 중 인용되지 않은 부분에 대한 판단)
설사 앞서 본 바와 같은 성남시내버스의 장애인차별금지법 위반행위와 관련하여 성남시내버스에 이 사건 택시 운행 업무를 위탁한 피고의 위탁사무에 관한 지휘·감독상의 과실이 인정되는 등으로 원고의 주장과 같이 피고가 원고에게 장애인차별금지법 제46조 제1항에 따라 위자료를 배상해야 한다고 하더라도, 앞서 본 바와 같은 위자료 산정에 관한 사정들을 고려하여 볼 때, 이로 인하여 피고가 원고에게 배상해야 할 위자료를 3,000,000원을 초과하여 인정할 수는 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
4. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구 중 국가배상법에 따른 손해배상청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있어 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 기각하며, 선택적 관계인 국가배상법에 따른 손해배상청구에서 기각된 범위 내의 장애인차별금지법에 따른 손해배상청구는 이유 없어 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 일부 달리하여 부당하므로, 원고의 항소를 일부 받아들여 제1심판결 중 위와 같이 지급을 명한 돈에 해당하는 원고 패소 부분을 취소하고, 피고에게 위 돈의 지급을 명하며, 원고의 나머지 항소를 기각한다.
[별 지] 관련 법령: 생략
판사 최규홍(재판장) 장윤식 전용수