【원고, 피항소인】
매봉파크피에프브이 주식회사(소송대리인 변호사 최창영 외 1인)
【피고, 항소인】
대전광역시장(소송대리인 법무법인(유한) 바른 담당변호사 김진형 외 2인)
【제1심판결】
대전지방법원 2020. 2. 13. 선고 2019구합106469 판결
【변론종결】
2020. 11. 26.
【주 문】
1. 제1심판결 중 도시관리계획(매봉근린공원조성계획) 결정(변경)신청 거부처분의 취소청구에 관한 피고 패소 부분을 취소하고, 그 부분에 해당하는 원고의 청구를 기각한다.
2. 피고의 나머지 항소를 기각한다.
3. 소송총비용 중 1/2은 원고가, 나머지는 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2019. 6. 10. 원고에게 한 매봉근린공원 민간특례사업제안 수용결정 취소처분 및 2018. 3. 16.자 도시관리계획(매봉근린공원조성계획) 결정(변경)신청에 대한 거부처분을 모두 취소한다.
2. 항소취지
제1심판결을 취소한다. 원고의 청구를 모두 기각한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
이 법원이 이 부분에 적을 이유는, 아래와 같이 일부 내용을 변경하는 것 외에는 제1심판결 이유 중 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다.
○ 제2쪽 밑에서 제5행의 “공원조성계획” 뒤에 다음 내용을 추가한다.
『 [공원부지 대부분(346,479.3㎡)을 녹지로 남겨두고, 나머지 부분(8,426.7㎡)에 있는 산책로와 나대지 등을 정비하여 그곳에 조경시설, 휴양시설, 운동시설 등의 공원시설을 설치하겠다는 계획이다] 』
○ 제3쪽 제5행의 “비공원시설(86,900㎡)”을 “비공원시설(97,858㎡)”로 고쳐 쓴다.
○ 제3쪽 제6행 말미에 다음 내용을 추가한다.
『 [위 비공원시설이란 민간공원추진자가 기부채납하고 남은 부지 또는 지하에 설치하는 것으로서, 공원시설이 아닌 시설을 말한다(공원녹지법 제21조의2 참조). 이 사건 특례사업에서의 비공원시설은 공동주택으로서의 아파트나 연립주택 등을 지칭한다. 구체적으로 위 제안안에서의 비공원시설(97,858㎡)은 4층 공동주택 29개동 총 492세대(북쪽 단지 20개동 304세대, 동쪽 단지 9개동 188세대)이다] 』
○ 제5쪽 제2행 말미에 다음 내용을 추가한다.
『 (이러한 입안안은 주식회사 연성이 위 자문의견 등을 반영하여 이 사건 특례사업에 관한 당초의 제안안을 변경한 것이다) 』
○ 제5쪽 제5행의 “원고를 설립하였음을”을 다음과 같이 바꾸어 쓴다.
『 원고(법인세법상 배당소득공제를 받기 위한 프로젝트금융투자회사로서, 직원과 상근임원을 두지 않고, 실질적인 업무는 원고로부터 자산관리를 위탁받은 아이피씨개발 주식회사가 수행하는 형태로 운영된다)를 2016. 5. 4. 설립하였음을 』
○ 제5쪽 제6행 말미에 다음 내용을 추가한다.
『 [이 2017. 2. 14.자 변경신청은 공원부지 일부에 위 제안수용된 입안안과 같이 비공원시설(74,767㎡. 구체적으로 7층 공동주택 31개동 총 434세대)을 설치하되, 이 사건 공원조성계획보다 공원시설을 늘리며(24,746.1㎡), 나머지 부지(255,392.9㎡)를 녹지로 유지하는 등의 내용이다] 』
○ 제7쪽 상단 표 밑으로 제1행의 첫머리 “5)” 뒤에 다음 내용을 추가한다.
『 원고는 2017. 12. 12. 피고에게 이 사건 공원조성계획에 대한 변경신청을 다시 하였는데[공원부지 일부에 이 사건 배치변경과 같은 비공원시설(89,118㎡. 구체적으로 4층 공동주택 18개동, 12층 공동주택 6개동 합계 445세대)을 설치하고, 이 사건 공원조성계획보다 공원시설을 늘리며(23,037.2㎡), 나머지 부지(242,750.8㎡)를 녹지로 유지하는 등의 내용이다], 』
○ 제7쪽 상단 표 밑으로 제4행 말미에 다음 내용을 추가한다.
『 [이 2018. 1. 17.자 조치계획 제출과 함께 도시공원위원회 심의안건서도 보완되었는데, 그 보완의 주된 내용은 위 2017. 12. 12.자 공원조성계획안보다 비공원시설(79,235㎡. 구체적으로 4층 공동주택 21개동, 12층 공동주택 7개동 합계 450세대) 면적을 줄이고, 공원시설(30,601.4㎡)과 녹지(245,069.6㎡)를 늘리는 것이다]』
○ 제9쪽 표 밑으로 제7행 말미에 다음 내용을 추가한다.
『 [이 사건 변경신청은 공원부지 일부에 앞서 본 별지5 비공원시설 배치계획(2)와 같은 비공원시설(64,864㎡. 구체적으로 8층 공동주택 4개동, 12층 공동주택 11개동 합계 436세대)을 설치하고, 이 사건 공원조성계획보다 공원시설을 늘리며(27,507.8㎡), 나머지 부지(262,534.2㎡)를 녹지로 유지하는 등의 내용이다] 』
○ 제10쪽 두 번째 표 밑으로 제3행의 “보완하여 제출하였고” 뒤에 아래 내용을 추가함과 아울러, 아래에서 언급하는 ‘별지7 비공원시설 배치계획(3)’을 이 판결 제54쪽에 첨부하기로 한다.
『 [그 보완의 주된 내용은 이 사건 변경신청의 비공원시설인 ‘8층 공동주택 4개동, 12층 공동주택 11개동 합계 436세대’를 ‘12층 공동주택 15개동 총 452세대’로 변경한 것이다. 이 판결에 첨부하는 ‘별지7 비공원시설 배치계획(3)’ 참조] 』
○ 제12쪽 밑에서 제2행의 “2019. 5. 30.까지”를 “2019. 5. 10.까지”로 고쳐 쓴다.
○ 제13쪽 표 밑으로 제1~3행의 [인정근거]에 “갑 제102, 103, 104, 105, 106호증, 을 제35, 47, 48, 52, 53, 54, 55, 56, 64호증의 각 기재”를 추가한다.
2. 관계 법령
이 부분은 제1심판결의 별지1 ‘관계 법령’에다가 이 판결의 별지1 ‘추가된 관계 법령’을 추가하는 것 외에는 제1심판결 이유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다.
3. 원고 주장의 요지
가. 절차상 하자 주장
이 부분은 제1심판결 이유 중 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다.
나. 실체상 하자 주장
1) 법률유보의 원칙 위배 주장
이 부분은 제1심판결 이유 중 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다. 다만, 제14쪽 제12행의 “2016. 9. 8.”을 “2016. 9. 28.”로 고쳐 쓴다.
2) 도시계획위원회 심의사항 관련 주장
이 사건 도시계획위원회가 이 사건 도시공원위원회에서 이미 심의가 완료된 공원조성에 관한 심의를 다시 하여 이 사건 부결결정을 한 것은 공원녹지법 등에 위반되고, 이와 같이 위법한 부결결정에 근거한 이 사건 각 처분 역시 위법하다.
3) 이 사건 부결사유 관련 주장
매봉근린공원의 생태환경 및 임상이 도시공원을 설치할 수 없을 정도로 양호하여 보전이 필요하다고 보기 어렵고, 위 공원에 원고가 계획한 공동주택(비공원시설. 이하 ‘이 사건 아파트’라 한다)을 설치하는 것이 인근 연구기관의 연구환경을 저해한다고 볼 만한 근거도 없으므로, 이 사건 부결사유는 인정되지 않는다. 따라서 이 사건 부결사유를 이유로 한 이 사건 각 처분은 위법하다.
4) 대안 미제출 부분 관련 주장
이 부분은 제1심판결 이유 중 제3. 나. 3)항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다.
5) 철회사유 관련 주장
이 사건 제안수용에는 철회권이 유보되어 있다고 할 수 없고, 이 사건 제안수용을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이나 중대한 공익상 필요와 같은 철회사유도 존재하지 않으므로, 이 사건 제안수용 취소처분은 위법하다.
6) 재량권 일탈ㆍ남용 주장
이 부분은 제1심판결 이유 중 제3. 나. 5)항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다.
4. 본안전항변에 대한 판단
이 법원이 이 부분에 적을 이유는, 아래와 같이 일부 내용을 변경하거나 판단을 보완하는 것 외에는 제1심판결 이유 중 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다.
○ 제17쪽 제7행 아래에 다음 내용을 추가한다.
『 이와 관련하여 피고는, 원고의 이 사건 변경신청에 대하여 거부의 의사를 외부로 표시하지 않았으므로, 위 변경신청에 대하여는 부작위상태에 머물러 있을 뿐 어떠한 거부처분이 존재하지 않는다고 주장한다.
살피건대, 행정청의 어떠한 조치가 신청에 대한 거부처분에 해당한다고 보기 위해서는 행정청의 종국적이고 실질적인 거부의 의사결정이 권한 있는 기관에 의하여 외부로 표시되어 신청인이 이를 알 수 있는 상태에 다다른 것으로 볼 수 있어야 한다(대법원 2008. 10. 23. 선고 2007두6212, 6229 판결 등 참조).
이 사건의 경우, ① 앞서 보았듯이 피고가 원고에게 이 사건 제안수용 취소처분 이전인 2019. 4. 16. 이 사건 부결사유를 통지하면서 향후의 사업추진방향에 대한 의견을 제출하여 달라고 하거나, 2019. 5. 2. 이 사건 부결결정의 취지를 설명하면서 기존 비공원시설 외 다른 대안으로의 사업추진방향에 대한 의견을 제출하여 달라고 한 것은, 그 자체로는 독립한 처분이 되지는 아니하지만(당사자 간 다툼이 없다), 이 사건 변경신청의 공원조성계획안(특히 비공원시설)을 그 자체로는 받아들이기 어려우므로 향후 적절한 대안이나 의견이 없으면 그 신청에 대한 거부처분을 할 예정이라는 뜻을 밝힌 것으로 볼 수 있는 점, ② 피고가 이 사건 제안수용 취소처분서(갑 제10호증) 등에서 그 취소(철회)의 이유로 든 이 사건 부결사유는 바로 이 사건 변경신청의 공원조성계획안에 대한 것인 점, ③ 이 사건 변경신청은 원고가 이 사건 특례사업을 계속 진행한다는 전제에서 이루어진 것인데, 피고가 이 사건 제안수용 자체를 취소하면서 종래의 이 사건 특례사업의 진행을 무산시킨 것은 이 사건 변경신청도 받아들이지 않겠다는 처분의사가 포함된 것으로 보이고, 또 그것이 실체관계와 사회통념에도 부합하는 점 등을 종합하여 보면, 피고는 이 사건 제안수용 취소처분을 함으로써 동시에 이 사건 변경신청에 대한 종국적이고 실질적인 거부의 의사도 (적어도 묵시적으로나마) 표시하여 거부처분을 하였다고 봄이 상당하다. 따라서 그러한 표시에 의한 거부처분이 부존재한다는 전제에 있는 피고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.
피고는 또, 이 사건 변경신청은 이 사건 제안수용으로 입안된 공원조성계획안을 변경하여 달라는 신청일 뿐 이 사건 공원조성계획 자체를 변경하여 달라는 신청이라고 볼 수 없고, 피고는 위 신청을 반영하여 변경된 공원조성계획안으로 이 사건 도시계획위원회 심의를 진행하였으므로, 이 사건 변경신청을 거부하였다고 할 수 없다는 주장도 한다.
그러나 이 사건 변경신청서(갑 제7, 106호증) 표지에는 ‘도시관리계획(매봉근린공원 조성계획) 결정(변경)신청서’라고 명시되어 있고, 그 변경신청서에는 공원조성계획 결정조서안도 첨부되어 있는 점 등에 비추어 볼 때, 위 변경신청서는 이 사건 공원조성계획 자체를 변경하여 달라는 내용으로 보이고, 이를 단순히 이 사건 제안수용으로 입안된 공원조성계획안만을 변경하여 달라는 신청에 그친다고 할 수는 없다. 따라서 이와 다른 전제에 있는 피고의 이 부분 주장도 받아들이지 아니한다. 』
○ 제18쪽 제2행의 “법률상 지위에 있고,” 뒤에 “이러한 민간공원추진자에 해당하는 원고가”를 추가한다.
○ 제19쪽 제6행의 “피고의 관여” 앞에 “민간공원추진자(원고)와”를 추가한다.
○ 제19쪽 제10행 아래에 다음 내용을 추가한다.
『 마) 공원녹지법 제16조의2 제1, 2항에 의하면 공원조성계획이나 그 변경은 도시ㆍ군관리계획으로 결정하게 되어 있다. 그런데 국토계획법 제26조 제1항에 따른 주민의 도시ㆍ군관리계획 입안제안에 대한 반려처분(대법원 2010. 3. 25. 선고 2009두21499 판결 등 참조)이나 공원녹지법 제16조 제3항에 따른 민간공원추진자의 공원조성계획 입안제안에 대한 수용여부결정(대법원 2019. 1. 10. 선고 2017두43319 판결 등 참조)은 모두 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다.
그리고 도시계획구역 내 토지 등을 소유하고 있는 사람과 같이 당해 도시계획시설결정에 이해관계가 있는 주민은 도시시설계획의 입안권자 내지 결정권자에게 도시시설계획의 입안 내지 변경을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 있고, 이러한 신청에 대한 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다(대법원 2015. 3. 26. 선고 2014두42742 판결 등 참조).
위와 같은 법리들의 취지에다가, 이 사건 특례사업의 우선제안대상자이자 공원녹지법상 민간공원추진자(이 사건 지침상 민간공원추진예정자)인 원고가 이 사건 공원조성계획에 대하여 가지는 이해관계와 법적 지위, 이 사건 특례사업에 관한 원고의 공원조성계획 입안제안이 수용되고 그 입안된 공원조성계획안이 여러 차례 변경된 경위와 그 내용, 이 사건 제안수용 취소처분에 대한 취소소송과 이 사건 거부처분에 대한 취소소송의 관계 및 그 분쟁의 일회적인 해결 필요성(만일 이 사건 거부처분의 적법 여부를 판단하지 않은 채 이 사건 제안수용 취소처분을 취소할 경우 피고가 이 사건 거부처분을 그대로 유지한다면 이 사건 특례사업에 관한 분쟁이 해결되지 않고 자칫 교착상태에 빠지게 될 우려도 있다) 등을 종합하여 보면, 원고의 이 사건 공원조성계획 변경신청에 대한 피고의 거절행위를 독자적인 거부처분(이 사건 거부처분)으로 보아 항고소송으로 다툴 수 있도록 하는 것이 타당하다. 』
5. 본안에 대한 판단
가. 절차상 하자 주장에 대한 판단
이 법원이 이 부분에 적을 이유는, 아래와 같이 일부 내용을 변경하는 것 외에는 제1심판결 이유 중 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다.
○ 제20쪽 제14행의 “보이는 점” 뒤에 다음 내용을 추가한다.
『 , ④ 원고는 위 2019. 4. 30.자 의견서(갑 제15호증)에서, 이 사건 부결사유는 부당하고, 만일 피고가 이 사건 부결결정에 기초하여 이 사건 제안수용을 철회하거나 이 사건 변경신청을 거부한다면 이는 위법한 처분에 해당한다는 의견을 밝히기도 한 점, ⑤ 이 사건 제안수용 취소처분서(갑 제10호증) 및 그 사전통지서(갑 제9호증)의 내용을 종합하면, 피고는 이 사건 도시계획위원회가 비공원시설의 종류 및 규모와 관련하여 한 심의에서의 부결사유(이 사건 부결사유)가 정당한 것을 전제로 그 부결사유가 단기간에 해소되지 않을 것으로 보면서, 이른바 ‘도시공원 일몰제’가 적용되기 전에 기존의 이 사건 공원조성계획을 일단 독자적으로 시행하여 도시공원조성사업을 유지함으로써 공익을 보호한다는 목적에서 공원녹지법 제21조의2 등을 근거로 이 사건 제안수용을 취소(철회)한 것으로 보이는 점, ⑥ 원고는 피고로부터 이 사건 부결사유를 구체적으로 설명받지 못하여 이 사건 각 처분의 불복절차로 나아감에 지장이 있었다고 주장하나, 원고의 위임을 받은 용역업체 직원이 이 사건 도시계획위원회에 참여하였고, 피고가 원고에게 보낸 위 2019. 4. 16.자 통지서(갑 제8호증)에는 위 도시계획위원회 심의결과 ‘생태환경 및 임상이 양호함으로 보존 필요’, ‘주거기능 입지에 따른 연구환경 저해’라는 사유로 부결되었음이 명시되어 있으며, 위 2019. 5. 2.자 통지서(갑 제17호증)에는 위 부결이 비공원시설의 종류(공동주택) 및 규모(세대수, 층수) 등의 제반여건을 고려한 결과라는 내용도 기재되어 있어, 이 사건 각 처분 당시 피고가 불복절차로 나아감에 지장이 있을 정도로 처분의 근거와 이유가 제시되지 않았다고 볼 수는 없는 점 』
○ 제20쪽 제15행의 “이 사건 각 처분을 하였고” 뒤에 다음 내용을 추가한다.
『 [즉, 피고는 이 사건 부결사유인 생태환경 훼손 및 연구환경 저해라는 문제점이 해결되지 않을 것으로 보인다는 이유로 이 사건 제안수용을 취소(철회)하는 처분(이 사건 제안수용 취소처분)을 하였고, 또 그와 아울러 위 부결사유와 마찬가지 문제점이 있는 이 사건 변경신청 역시 받아들일 이유가 없다는 뜻에서 그 변경신청을 거부하는 처분(이 사건 거부처분)도 하였으며] 』
○ 제20쪽 제16행 말미에 다음 내용을 추가한다.
『 실제로 이 사건 소장에서 원고는, 이 사건 부결사유가 부당하고, 이 사건 제안수용을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이나 중대한 공익상 필요도 없기 때문에 이 사건 각 처분이 위법하다는 주장을 하였다. 그리고 이 소송에서 피고는, 이 사건 각 처분을 하게 된 구체적인 이유는 이 사건 부결사유인 생태환경 훼손 및 연구환경 저해로 인하여 ‘해당 공원의 본질적 기능과 전체적 경관이 훼손되지 아니할 것’이라는 공원녹지법 제21조의2 제1항 제2호의 기준이 충족되지 못하였기 때문이고, 이 사건 제안수용 취소처분은 그 제안수용 당시 유보되었던 철회권을 행사한 것이거나 사정변경 내지 중대한 공익상 필요에 의한 철회에 해당한다고 밝혔는데, 이는 이 사건 제안수용 취소처분서 및 그 사전통지서에 기재된 내용과 기본적 사실관계의 동일성이 인정되는 범주 내에서 법적 평가를 명확히 또는 구체화 한 주장으로 보인다. 이와 같은 처분사유의 적법한 보완 내지 추가는 가능하다고 할 것이다. 』
나. 실체상 하자 주장에 대한 판단
1) 법률유보의 원칙 위배 주장에 대한 판단
이 부분은 제1심판결 이유 중 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다. 다만, 제21쪽 밑에서 제5행의 “(다만, 아래에서 살피는 바와 같이 철회권의 유보는 인정되지 아니한다)”를 삭제한다.
2) 도시계획위원회 심의사항 관련 주장에 대한 판단
이 법원이 이 부분에 적을 이유는, 아래와 같이 일부 내용을 변경하는 것 외에는 제1심판결 이유 중 제5. 나. 2) 가)항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다.
○ 제22쪽 제1행의 첫머리 “(1)” 뒤에 다음 내용을 추가한다.
『 국토계획법 제113조 제1항은 ‘시ㆍ도지사가 결정하는 도시ㆍ군관리계획의 심의 등 시ㆍ도지사의 권한에 속하는 사항과 다른 법률에서 시ㆍ도도시계획위원회의 심의를 거치도록 한 사항의 심의’(제1호) 등을 하게 하거나 자문에 응하게 하기 위하여 시ㆍ도에 시ㆍ도도시계획위원회를 두도록 규정하고 있다. 또한, 』
○ 제23쪽 제3행의 “이 사건 도시계획위원회가” 앞에 “설령 원고가 주장하는 것과 같이”를 추가한다.
○ 제23쪽 제8행의 “별지5 비공원시설 배치계획(2) 참조”를 “별지7 비공원시설 배치계획(3) 참조”로 고쳐 쓴다.
○ 제23쪽 밑에서 제5행 말미에 다음 내용을 추가한다.
『 공원녹지법이나 이 사건 지침 등에 의하면, 도시계획위원회는 비공원시설의 종류(예컨대, 아파트나 연립주택)가 적합한지를 심의할 수도 있고, 비공원시설의 규모(예컨대, 아파트의 세대수나 층수)가 적절한지를 심의할 수도 있으며, 비공원시설을 설치할 공원부지의 용도지역(예컨대, 아파트부지로서의 제2종일반주거지역) 변경이 필요한지를 심의할 수도 있기 때문이다. 실제로 이 사건 도시계획위원회 심의과정에서는, 연구환경 보호를 위하여 비공원시설의 종류로 아파트보다는 단독주택이나 연립주택이 바람직하다는 의견, 12층 높이의 이 사건 아파트에서는 연구단지가 잘 보일 것이라는 의견, 대전광역시의 여건상 굳이 훼손되지 않은 산지에까지 대규모 아파트를 건설할 필요가 없다는 의견 등이 나왔다(갑 제80, 81호증, 을 제1, 2호증). 이 사건 부결결정의 취지도 위 제1, 2사유에 비추어 볼 때 이 사건 특례사업에 관하여 원고가 계획하는 비공원시설(아파트단지)의 종류 및 규모를 그대로 받아들일 수는 없다는 것으로 보인다(원고는 이 사건 부결결정이 ‘생태ㆍ자연도 2등급 권역에 민간특례사업을 시행할 수 없고, 매봉근린공원에 일반시민이 입주할 수 있는 민간아파트를 설치할 수 없다’는 취지로 이루어진 것이라고 하나, 이는 이 사건 도시계획위원회 심의과정에서 나온 다양한 의견들을 위원장이 취합ㆍ정리한 발언의 일부일 뿐이다). 』
○ 제24쪽 제2행, 제4행, 제6행, 제8행의 각 “심의”를 “자문ㆍ심의”로 고쳐 쓴다.
○ 제24쪽 제14~15행의 “연구개발특구진흥재단” 뒤에 다음 내용을 추가한다.
『 (연구개발특구법에 따라 대덕연구단지 등 연구개발특구의 개발 및 관리ㆍ운영과 관련된 사업 등을 하기 위하여 설립된 재단법인이다) 』
○ 제24쪽 밑에서 제4행 말미에 다음 내용을 추가한다.
『 게다가 원고는 이 사건 도시공원위원회 및 그 소위원회의 심의를 마친 뒤인 2019. 3. 8. 이 사건 도시계획위원회의 심의를 앞두게 되자, 앞서 본 바와 같이 비공원시설을 ‘8층 공동주택 4개동, 12층 공동주택 11개동 합계 436세대’에서 ‘12층 공동주택 15개동 총 452세대’로 변경하는 내용으로 기존의 공원조성계획안을 보완하기까지 하였으므로, 피고로서는 이 사건 도시계획위원회 심의 및 관련기관(부서) 협의를 다시 한 번 거칠 필요성이 컸다고 평가할 수 있다. 』
3) 이 사건 부결사유 관련 주장에 대한 판단
가) 생태환경 훼손(제1 사유)
(1) 관련 규정
공원녹지법은 도시에서의 공원녹지의 확충ㆍ관리ㆍ이용 및 도시녹화 등에 필요한 사항을 규정함으로써 쾌적한 도시환경을 조성하여 건전하고 문화적인 도시생활을 확보하고, 공공의 복리를 증진시키는 데에 이바지함을 목적으로 한다(제1조). 그리고 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행규칙 제8조는 공원녹지법 제16조 제1항에 따라 도시공원이 위치한 행정구역을 관할하는 광역시장 등이 도시공원의 조성계획(공원조성계획)을 수립하려는 때에는 ‘법 제5조의 규정에 따른 공원녹지기본계획의 내용이 반영되어야 하고 녹지공간배치 등과 연계성이 있어야 하며 해당공원의 기능이 수행되도록 할 것’(제1호) 등의 사항을 종합적으로 고려하여야 한다고 규정하고 있다.
또한 공원녹지법 제16조의2 제1항은 공원조성계획은 도시ㆍ군관리계획으로 결정하여야 한다고 규정하고 있고, 국토계획법 제25조 제4항은 도시ㆍ군관리계획의 수립기준 등은 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관이 정한다고 규정하고 있으며, 그 대통령령인 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제19조는 국토교통부장관이 도시ㆍ군관리계획의 수립기준을 정할 때에는 ‘녹지축ㆍ생태계ㆍ산림ㆍ경관 등 양호한 자연환경과 우량농지, 문화재 및 역사문화환경 등을 고려하여 토지이용계획을 수립하도록 할 것’(제7호), ‘도시의 개발 또는 기반시설의 설치 등이 환경에 미치는 영향을 미리 검토하는 등 계획과 환경의 유기적 연관성을 높여 건전하고 지속가능한 도시발전을 도모하도록 할 것’(제10호) 등의 사항을 종합적으로 고려하여야 한다고 규정하고 있다.
한편, 국토계획법 제2조 제6, 7호 및 그 시행령 제2조 제1항 제2호에 의하면, 도시ㆍ군계획시설이란 공원, 녹지 등의 기반시설 중 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 시설을 말한다. 국토계획법 제43조 제1항은 위 기반시설을 설치하려면 그 시설의 종류ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ규모 등을 미리 도시ㆍ군관리계획으로 결정하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치의 기준 등에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 국토교통부령인 ‘도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙’ 제8조 제1항은 도시ㆍ군계획시설결정을 하는 경우에는 환경, 생태계 및 자연경관의 훼손을 최소화하여야 한다고 규정하고 있다.
(2) 구체적 판단
이 사건 부결사유 중 제1 사유가 인정되는지, 즉 이 사건 특례사업을 위하여 원고가 최종 변경한 공원조성계획안(특히 비공원시설)이 매봉근린공원의 보전 필요한 생태환경을 훼손하는 문제점이 있는지를 살피건대, 앞서 든 증거, 갑 제99호증, 을 제5, 7, 8, 40, 41호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사실 내지 사정들을 종합하여 보면, 위 공원조성계획안은 매봉근린공원의 보전 필요한 생태환경을 훼손하는 문제점이 있다고 판단된다.
① 위 (1)항에서 본 각 규정의 내용 및 입법취지를 종합하면, 공원녹지법과 국토계획법에 따라 도시공원을 설치하는 사업은 공원녹지를 확충하고 자연환경을 보전하는 것을 주요한 목적으로 하고, 매봉근린공원에 도시공원을 설치하려는 이 사건 특례사업과 이를 위한 공원조성계획안은 모두 이러한 목적에 따른 제한을 받는다고 할 것이다. 구체적으로, 도시공원을 조성하는 사업은 그 공원을 조성하기 위하여 기존의 녹지를 훼손하는 것은 되도록 지양하여야 하고, 민간특례사업을 위한 비공원시설의 설치 등으로 녹지의 훼손이 불가피한 경우에는 상대적으로 보전가치가 낮은 녹지에 비공원시설을 배치하여야 할 것이다.
한편, 자연환경보전법 제34조 제1항은 환경부장관이 토지이용 및 개발계획의 수립이나 시행에 활용할 수 있도록 하기 위하여 전국의 자연환경을 1등급 권역, 2등급 권역, 3등급 권역 등으로 구분한 생태ㆍ자연도를 작성하여야 한다고 규정하고 있고, 자연환경보전법 시행령 제28조 제1, 2항은 지방자치단체의 장이 전략환경영향평가협의 대상계획 등을 수립하거나 환경영향평가 대상사업 등에 대한 협의를 하고자 할 때 생태ㆍ자연도의 등급권역별로, 1등급 권역에 대하여는 ‘자연환경의 보전 및 복원’, 2등급 권역에 대하여는 ‘자연환경의 보전 및 개발ㆍ이용에 따른 훼손의 최소화’, 3등급 권역에 대하여는 ‘체계적인 개발 및 이용’이라는 기준을 고려하도록 규정하고 있는바, 이러한 생태ㆍ자연도 등은 생태환경 보전의 필요성 등을 판단하는 지표로 활용할 수 있을 것이다.
② 매봉근린공원은 대전광역시 유성구 가정동에 있는 표고 144m인 매봉산에 위치하여 그곳 녹지의 대부분을 차지하고 있다. 매봉근린공원의 면적은 354,906㎡이고, 그 중 20,930㎡(5.9%)는 경작지, 묘지 등이 있어 녹지가 훼손된 상태(훼손지)이다. 매봉근린공원의 생태ㆍ자연도, 국토환경성평가지도, 식생보전등급(구체적인 식생분포는 이 판결 제55쪽의 별지8 ‘식생보전등급도’ 참조)에 따른 면적비율은 다음 표와 같다(갑 제27호증, 을 제4호증의 1, 을 제7, 40호증).
<매봉근린공원의 생태환경 지표>
생태ㆍ자연도(1등급 내지 3등급)국토환경성평가지도(1등급 내지 5등급)식생보전등급(Ⅰ등급 내지 Ⅴ등급)1등급 / Ⅰ등급0%0%0%2등급 / Ⅱ등급95.1%94.2%0%3등급 / Ⅲ등급4.9%0.6%21.03%4등급 / Ⅳ등급/3.7%67.99%5등급 / Ⅴ등급/1.5%10.98%
③ 피고가 이 사건 제안수용 당시 채택한 공원조성계획 입안안의 비공원시설부지 면적은 74,767㎡(매봉근린공원 면적의 21.07%)이고, 그 비공원시설부지 중 훼손지는 4,150㎡(그 부지 면적의 5.55%)이다. 그리고 위 비공원시설부지의 생태ㆍ자연도, 국토환경성평가지도, 식생보전등급에 따른 면적비율은 다음 표와 같다(원고의 2020. 5. 4.자 준비서면 및 피고의 2020. 4. 17.자 준비서면, 을 제40호증).
<입안안 비공원시설부지의 생태환경 지표>
생태ㆍ자연도(1등급 내지 3등급)국토환경성평가지도(1등급 내지 5등급)식생보전등급(Ⅰ등급 내지 Ⅴ등급)1등급 / Ⅰ등급0%0%0%2등급 / Ⅱ등급98.3%주8)94.5%0%3등급 / Ⅲ등급1.7%5.5%주9)6.29%4등급 / Ⅳ등급/85.17%5등급 / Ⅴ등급/8.54%
98. 3%
5. 5%
④ 원고가 이 사건 변경신청으로 최종 변경한 공원조성계획안에 따른 이 사건 비공원시설부지 면적은 64,864㎡(매봉근린공원 면적의 18.28%)이고, 그 비공원시설부지 중 훼손지는 1,655㎡(그 부지 면적의 2.55%)이다. 그리고 위 비공원시설부지의 생태ㆍ자연도, 국토환경성평가지도, 식생보전등급에 따른 면적비율은 다음 표와 같다(갑 제27호증, 을 제4호증의 1, 을 제40호증).
<이 사건 비공원시설부지의 생태환경 지표>
생태ㆍ자연도(1등급 내지 3등급)국토환경성평가지도(1등급 내지 5등급)식생보전등급(Ⅰ등급 내지 Ⅴ등급)1등급 / Ⅰ등급0%0%0%2등급 / Ⅱ등급100%100%0%3등급 / Ⅲ등급0%0%35.44%주10)4등급 / Ⅳ등급/0%60.04%5등급 / Ⅴ등급/0%4.52%
35. 44%
⑤ 위와 같이 매봉근린공원은 생태ㆍ자연도 2등급 권역(95.1%)과 국토환경성평가지도 2등급 지역(94.2%)이 대부분이고, 상수리나무 군락지 등으로서 임상 보호가치가 있는 식생보전등급 Ⅲ등급 지역(21.03%)도 적지 않으므로, 그 공원조성사업도 기본적으로 생태환경을 보전하는 방향으로 추진하는 것이 바람직하고, 일부 부지를 개발하는 경우에도 생태환경 및 임상의 훼손을 최소화하여야 한다.
⑥ 이 사건 비공원시설은 대규모 아파트를 신축하는 것이어서 그곳에 있는 녹지가 훼손될 수밖에 없는데, 이 사건 비공원시설부지는 전체(100%)가 생태ㆍ자연도 2등급 권역이자 국토환경성평가지도 2등급 지역이고, 식생보전등급 Ⅲ등급 지역도 22,990㎡(35.44%)나 포함되어 있으며, 훼손지 면적(1,655㎡) 및 그 비율(2.55%)도 크지 않다. 그렇다면 이 사건 비공원시설부지는 매봉근린공원 내에서도 상대적으로 생태환경 및 임상을 보전할 필요성이 높은 곳에 해당한다고 할 것이므로, 이 사건 비공원시설부지를 개발하여 생태환경 및 임상을 훼손하는 것은 바람직하지 않다.
⑦ 피고가 이 사건 제안수용 당시 채택한 공원조성계획 입안안의 비공원시설부지와 이 사건 비공원시설부지를 비교하여 보더라도, 위 입안안의 비공원시설부지의 생태ㆍ자연도 2등급 권역 면적비율(98.3%), 국토환경성평가지도 2등급 지역 면적비율(94.5%)은 모두 이 사건 변경신청상의 이 사건 비공원시설부지의 것(각 100%)보다 낮고, 위 입안안의 비공원시설부지의 식생보전등급 Ⅲ등급 지역의 면적은 이 사건 비공원시설부지의 것(22,990㎡)보다 훨씬 작은 4,705㎡에 그치며, 이미 훼손된 녹지 면적(4,150㎡)도 이 사건 비공원시설부지의 것(1,655㎡)보다 크다. 비록 이 사건 비공원시설부지는 위 입안안의 비공원시설부지보다 평균 경사도가 다소 낮고, 전체 부지면적도 더 작기는 하나, 이 사건 특례사업의 비공원시설 부지면적은 그 사업진행과정에서 점진적으로 감소하여 왔고, 위 입안안의 비공원시설 부지면적도 추가적인 조정이 가능할 것으로 보이는 점 등을 감안하면, 전체적ㆍ종합적으로 볼 때 이 사건 비공원시설부지는 당초 입안안의 비공원시설부지보다도 생태환경 및 임상을 보전할 필요성이 높은 곳에 해당한다고 할 것이므로, 이 사건 비공원시설부지를 개발하여 생태환경 및 임상을 훼손하는 것은 더더욱 바람직하지 않다.
나) 연구환경 저해(제2 사유)
(1) 관련 규정
연구개발특구법은 연구개발특구의 육성을 통하여 그 지역에 있는 대학ㆍ연구소 및 기업의 연구개발을 촉진하고, 상호협력을 활성화하며, 연구개발 성과의 사업화 및 창업을 지원함으로써 국가기술의 혁신 및 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 한다(제1조). 연구개발특구법 제34조 제1, 2항은 과학기술정보통신부장관이 연구개발특구 안 토지의 용도 구분 및 관리에 관한 계획, 녹지 및 환경의 보전에 관한 사항 등을 포함하여 특구관리계획을 세우도록 규정하고 있고, 제3조 제2항은 그 특구관리계획이 다른 법률에 따른 계획에 우선하도록 규정하고 있으며, 제35조 제1항은 연구개발특구에 거주하는 사람의 주거와 건전한 생활환경의 보호를 위하여 필요한 곳은 ‘주거구역’(제1호)으로, 연구개발특구 안의 쾌적한 연구환경을 조성하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 곳은 ‘녹지구역’(제3호)으로, 교육ㆍ연구 및 연구개발 성과의 사업화와 관련된 시설과 건축물을 집중 배치함으로써 입주기관 사이의 정보 교류와 연구기기의 공동 활용 등을 통하여 교육과 연구의 효율성을 높이고 연구개발 성과의 사업화를 촉진하기 위하여 필요한 곳은 ‘교육ㆍ연구 및 사업화 시설구역’(제4호)으로 지정하도록 규정하고 있다.
위 법 제34조에 따른 ‘연구개발특구 관리계획’(2019. 12. 18. 과학기술정보통신부고시 제2019-102호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 특구관리계획’이라 한다)은 대덕연구단지를 연구개발특구로 명시하면서, 연구개발특구의 조성 목적에 부합하는 쾌적한 연구환경을 유지하기 위하여 녹지 및 공원은 가능하면 원형대로 보전하고, 주거시설이 녹지구역으로 무분별하게 확산하는 것을 억제하며, 입주기관에 인접한 사유(私有) 녹지는 인접기관에서 우선 매입하도록 유도하고, 소음ㆍ진동 규제와 교통환경ㆍ대기환경 보전 등에 필요한 조치를 취하도록 규정하고 있다. 그리고 이 사건 특구관리계획은, 녹지구역 중 공원은 도시계획시설로 지정ㆍ관리하게 하고, 기타 녹지의 경우 3층 이상 또는 연면적 100㎡ 이상의 건축물에 대한 건축허가를 하려면 관할 지방자치단체의 장이 ‘건축부지가 입주기관에 인접할 경우 입주기관의 연구 및 산업환경을 저해할 가능성 여부’ 등에 관하여 연구개발특구진흥재단의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있으며, 녹지구역뿐만 아니라 교육ㆍ연구 및 사업화시설구역이나 주거구역에 대하여도 그곳의 건축물이 연구환경과 조화를 이루며 연구환경의 쾌적성을 훼손하지 않도록 하고 녹지환경이 유지ㆍ보전되도록 규정하고 있다.
한편, 연구개발특구법 제6조의2는 연구개발특구의 개발을 효율적으로 추진하기 위하여 필요한 경우 등에는 과학기술정보통신부장관이 특구개발계획을 수립하도록 규정하고 있고, 제6조의3은 연구개발특구 내 특구개발계획이 수립되지 아니하는 지역에 대하여 다른 법률에 따른 개발행위를 허가ㆍ인가ㆍ지정ㆍ승인 등을 하거나 변경하려는 자는 미리 과학기술정보통신부장관과 협의하여야 한다고 규정하고 있으며, 제36조 제1항은 과학기술정보통신부장관이 녹지구역 등에 대하여 쾌적한 연구환경을 유지하기 위하여 국토교통부장관 및 관할 지방자치단체의 장과 협의하여 국토계획법에 따라 지정된 용도지역에서의 건축이 허용되는 건축물의 종류를 대통령령으로 정하는 바에 따라 일부 제한할 수 있다고 규정하고 있다. 그 위임을 받은 대통령령인 연구개발특구의 육성에 관한 특별법 시행령 제30조 제1항 제5호 [별표 5]는 녹지구역에서 건축이 허용되는 건축물로서 ‘공동주택 중 입주기관의 장이 해당 기관의 종사자의 거주를 위해 건설하는 연립주택 및 다세대주택’(제2호) 등을 규정하고 있을 뿐, 일반 공동주택 아파트를 규정하고 있지는 않다.
(2) 구체적 판단
이 사건 부결사유 중 제2 사유가 인정되는지, 즉 이 사건 특례사업을 위하여 원고가 최종 변경한 공원조성계획안(특히 비공원시설)이 대덕연구단지의 연구환경을 저해하는 문제점이 있는지를 살피건대, 앞서 든 증거, 갑 제23, 24, 28, 29, 83, 107, 110, 114호증, 을 제10, 12, 13, 14, 17, 27, 28, 29, 43, 49, 58호증의 각 기재 또는 영상, 이 법원의 한국표준과학연구원, 국가과학기술연구회, 한국전자통신연구원에 대한 각 사실조회결과 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사실 내지 사정들을 종합하여 보면, 위 공원조성계획안은 대덕연구단지의 연구환경을 저해하는 문제점이 있다고 판단된다.
① 위 (1)항에서 본 각 규정의 내용 및 입법취지를 종합하면, 연구개발특구법에 따라 지정된 연구개발특구는 연구기관 등의 연구개발 촉진을 주요한 목적으로 하고, 그 연구개발특구인 대덕연구단지 내에 위치한 매봉근린공원에 도시공원을 설치하려는 이 사건 특례사업과 이를 위한 공원조성계획안은 모두 이러한 목적에 따른 제한을 받는다고 할 것이다. 구체적으로, 연구개발특구 내에서는 쾌적한 연구환경을 조성하기 위하여 녹지의 보전이 요구되고 소음ㆍ진동 등 연구활동에 대한 방해요소의 제거도 요구된다. 특히 과학기술정보통신부장관은 연구개발특구의 개발행위나 그 제한에 관하여 지방자치단체장과의 협의 등을 통하여 다양한 권한을 행사할 수 있는데, 이는 연구개발특구법이 연구개발특구 내 연구환경 보호라는 가치에 특별하고 우선적인 지위를 부여하였기 때문으로 보인다(위 연구개발특구법 제3조 제2항, 제6조의3 등 참조).
② 매봉근린공원은 연구개발특구법상 녹지구역이자 국토계획법상 자연녹지지역에 해당한다. 매봉근린공원의 북동쪽으로는 연구개발특구법상 주거구역이자 국토계획법상 제2종일반주거지역이 있지만, 매봉근린공원의 나머지 경계는 모두 연구개발특구법상 교육ㆍ연구 및 사업화시설구역 내지 국토계획법상 자연녹지지역과 맞닿아 있다(이 판결 제56쪽의 별지9 ‘인근 토지용도’ 참조).
③ 매봉근린공원의 서쪽으로는 한국전자통신연구원, 한국지질자원연구원, 한국에너지기술연구원, 한국화학연구원 등의 연구기관이, 북서쪽으로는 융합기술연구생산센터(한국전자통신연구원 소속) 등의 연구기관이, 북쪽으로는 한국표준과학연구원 등의 연구기관이, 북동쪽 내지 동쪽으로는 도룡포레미소지움아파트(일명 KIT교수아파트), 대덕연구원현대아파트 등의 아파트단지나 연립주택단지가 위치하고 있다(이 판결 제57쪽의 별지10 ‘인근 연구기관’ 참조).
④ 위 한국전자통신연구원, 한국지질자원연구원, 한국에너지기술연구원, 한국화학연구원, 한국표준과학연구원은 모두 ‘과학기술분야 정부출연연구기관 등의 설립ㆍ운영 및 육성에 관한 법률’에 따라 설립된 과학기술분야 정부출연연구기관이다. 특히 한국전자통신연구원(ETRI)은 반도체, 통신, 컴퓨터 분야 등의 핵심기술을 연구개발하는 기관으로서, 국가중요시설 ‘나’등급이자 국가보안시설 ‘나’등급에 해당한다. 그리고 한국표준과학연구원(KRISS)은 산업 및 과학기술 분야에 필요한 정밀측정 관련 연구개발 등을 수행하는 기관으로서, 국가표준기본법에 따라 국가측정표준 대표기관으로 지정되어 있다.
⑤ 원고가 최종 변경한 공원조성계획안에 의하면, 이 사건 비공원시설인 아파트단지는 12층 아파트 15개동 총 452세대와 근린생활시설 등으로 이루어져 있고, 북서쪽에 있는 융합기술연구생산센터 건물(7층)의 남쪽과 동쪽을 둘러싸는 형태로 배치되어 있다. 이 사건 비공원시설부지는 한국표준과학연구원 주건물(행정동)과는 약 230m, 한국표준과학연구원 인증표준물질동 건물과는 약 170m, 한국전자통신연구원 주건물과는 약 120m, 한국표준과학연구원 산학연지원시설동 건물과는 약 90m, 한국전자통신연구원 소속 융합기술연구생산센터 건물과는 약 20m 떨어져 있고, 융합기술연구생산센터 건물과 가장 가까운 이 사건 아파트 건물 사이의 거리(약 30m)는 배치계획상 이 사건 아파트의 앞뒤 동간 간격보다 가깝다. 그리고 이 사건 비공원시설부지는 매봉산 자락에 위치하고 있어 위 각 연구기관들의 부지보다 표고가 더 높다(이 사건 아파트가 12층 건물임은 앞서 보았다).
⑥ 피고가 이 사건 제안수용 당시 채택한 공원조성계획 입안안에서의 비공원시설부지는 매봉근린공원 동쪽에 위치하여 위 각 연구기관들과 상당한 거리를 두고 있고, 공원 인근의 아파트단지들과 한 덩어리의 주거지역을 형성하며, 한국표준과학연구원과 융합기술연구생산센터에 위 비공원시설부지보다 더욱 가까이 위치한 다른 아파트단지(KIT교수아파트)가 있기도 하였다. 그렇지만 이 사건 배치변경으로 이 사건 비공원시설부지는 매봉근린공원 북서쪽에 위치하게 되어 위 각 연구기관들과 거리가 가까워졌고, 위 각 연구기관과 인근 아파트단지들(KIT교수아파트 포함) 사이에 자리 잡음으로써 이 사건 특구관리계획상 교육ㆍ연구 및 사업화시설구역과 주거구역 사이의 완충지대 역할을 하고 있는 녹지를 없애게 되었으므로, 인근 연구기관들에 소음, 진동, 일조, 조망 등의 측면에서 부정적인 영향을 미쳐 쾌적한 연구환경을 저해할 가능성이 크다.
⑦ 또한, 이 사건 비공원시설부지의 위치, 이 사건 아파트의 높이 및 구조 등과 인근 연구기관들의 위치 및 구조 등을 종합하여 보면, 이 사건 아파트는 한국전자통신연구원(융합기술연구생산센터 포함), 한국표준과학연구원의 연구기술 보안유지와 연구활동에 악영향을 미칠 것으로 보인다. 비록 이 사건 아파트가 남향 내지 남서향으로 설계되어 있기는 하나, 아파트 정면 및 후면의 구조 및 시야각, 아파트 옥상공간 등을 고려할 때 위 각 연구기관이 이 사건 아파트로 인하여 연구활동에 아무런 지장이나 위축을 받지 않을 것이라고 보기는 어렵다. 특히 한국전자통신연구원의 경우에는 연구기관 건물 밖에서 연구활동(예컨대, 자율주행자동차, 무인비행체 연구 등)을 수행할 필요도 있는데, 이 사건 아파트에서는 한국전자통신연구원 경내를 쉽게 관측할 수 있을 것으로 보인다.
⑧ 이 사건 아파트의 신축공사 중에는 건설장비 운용 등으로 적지 않은 소음, 진동, 비산먼지 등이 발생할 수밖에 없다. 이는 이 사건 비공원시설부지와 가까운 한국전자통신연구원(특히 융합기술연구생산센터)의 연구활동에 부정적으로 작용할 것이 분명하고, 위 비공원시설부지로부터의 거리에 비추어 한국표준과학연구원의 정밀측정 업무에도 어느 정도 영향을 줄 것으로 보인다. 금강유역환경청은, 이 사건 특례사업과 관련하여 원고의 의뢰로 작성된 전략환경영향평가서 초안을 2017. 11.경 검토한 결과, 사업예정지(이 사건 배치변경과 같이 비공원시설이 매봉근린공원 서쪽에 위치한 것이다) 인근에 한국표준과학연구원, 한국전자통신연구원, 한국지질자원연구원, 한국화학연구원 등 소음, 진동, 비산먼지에 민감한 연구기관이 다수 위치하여 있어 그 연구기관과의 사전협의를 통하여 연구기관에 미치는 인자를 파악한 뒤 영향예측을 실시하여야 한다는 의견을 피고에게 제시하기도 하였다. 그런데 일반적인 주거환경에 미치는 영향과는 또 다른 위와 같은 특수한 연구환경에 미치는 부정적 영향의 우려를 불식시킬 수 있을 정도로 원고가 충분히 소음, 진동, 비산먼지 등을 저감하는 조치를 취할 수 있다는 점을 확인할 만한 자료가 부족하다.
⑨ 한국전자통신연구원은 원고가 이 사건 배치변경을 천명한 후인 2017. 9.경부터 피고에게 문제를 제기하는 의견서를 지속적으로 제출하였고, 한국표준과학연구원, 한국지질자원연구원, 한국에너지기술연구원 등 인근 연구기관의 임직원들과 연대하여 매봉근린공원 개발에 반대하는 서명부를 제출하기도 하였다. 과학기술정보통신부(종전의 미래창조과학부)나 연구개발특구재단도 이 사건 특례사업 협의과정에서 피고에게, 연구환경에 미치는 부정적 영향이 최소화되도록 공동주택의 배치나 높이를 면밀히 검토해야 한다거나, 다수의 연구기관과 인접한 녹지구역은 가능한 원형대로 보전하는 것이 필요하고 연구기관과의 공감대 형성이 선행되어야 한다는 의견을 피력한 것은 앞서 본 바와 같다.
또한 한국전자통신연구원은 이 법원의 사실조회에 대하여, 원고의 최종 변경안대로 이 사건 비공원시설이 설치될 경우, 빈번하게 이루어지는 야외실험이나 외빈방문 시연행사가 그대로 노출되는 등 보안 및 경호가 취약해지는 문제가 생기고 주변의 교통혼잡이 가중될 것이며, 이 사건 제안수용 당시의 입안안대로 비공원시설이 매봉근린공원 동쪽에 배치될 경우 연구환경에 미치는 영향은 줄어들 것으로 예상된다는 의견을 제시하였다. 한국표준과학연구원은 이 법원의 사실조회에 대하여, 원고의 최종 변경안대로 이 사건 비공원시설이 설치될 경우, 아파트 신축공사 중은 물론 완공 후에도 소음 및 진동이 다량 발생하여 정밀측정연구에 영향이 있고 보안 및 교통체증 문제도 발생할 것이며, 이 사건 제안수용 당시의 입안안대로 비공원시설이 매봉근린공원 동쪽에 배치될 경우 그 위치가 연구기관과 멀어지기는 하지만 연구환경은 여전히 저해될 것으로 예상된다는 의견을 제시하였다. 국가과학기술연구회는 이 법원의 사실조회에 대하여, 이 사건 비공원시설이 연구환경에 매우 부정적인 영향을 미칠 것이고, 교육ㆍ연구 및 사업화 시설구역과 주거구역 사이의 방파제 역할을 하는 녹지를 훼손하여 연구개발특구의 전체적인 관리에 악영향을 미칠 것이며, 이 사건 제안수용 당시의 입안안대로 아파트가 매봉근린공원 동쪽에 배치될 경우 표준과학연구원의 정밀측정 임무에는 영향이 있을 수 있지만 한국전자통신연구원의 연구환경에는 크게 저해가 없을 것이라는 의견을 제시하였다.
이러한 과학기술정보통신부, 연구개발특구재단, 인근 연구기관, 국가과학기술연구회의 의견들은 비합리적으로 보이지 않고, 연구개발특구법의 취지에 비추어 보더라도 존중될 필요가 있다.
다) 소결론
위와 같이 이 사건 부결사유(생태환경 훼손 및 연구환경 저해)가 모두 인정되므로, 이와 다른 전제에 있는 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.
4) 대안 미제출 부분 관련 주장에 대한 판단
이 법원이 이 부분에 적을 이유는, 아래와 같이 일부 내용을 변경하는 것 외에는 제1심판결 이유 중 제5. 나. 3)항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다.
○ 제26쪽 제4~6행의 “대안 미제출 부분은 … 미치지 아니한다.” 부분을 다음과 같이 바꾸어 쓴다.
『 대안 미제출 부분은 피고가 이 사건 각 처분(특히 이 사건 제안수용 취소처분)을 하면서 고려한 여러 요소 중의 하나로 보일 뿐이다(다만, 뒤에서 보는 바와 같이 대안 미제출 부분은 이 사건 각 처분이 재량권을 일탈ㆍ남용한 것인지를 판단할 때 이익형량 과정에서 고려될 수는 있을 것이다). 』
5) 철회사유 관련 주장에 대한 판단
가) 철회권 유보에 근거한 철회사유
(1) 피고가 원고에게 이 사건 특례사업의 제안수용을 통보하면서, 그 통보서에 ‘본 사업 시행을 위한 진행상 하자 등 결격사유가 발생 시에는 제안서 수용을 철회할 수 있다’는 문구도 함께 기재한 사실은 앞서 본 바와 같다. 이는 그 내용상 행정행위(이 사건 제안수용)의 부관으로서 철회권 유보에 해당한다고 할 것이고, 여기에서의 ‘진행상 하자 등 결격사유’란 이 사건 특례사업의 시행과정[이 사건 제안수용 이후의 행정절차로 위 통보서(갑 제5호증)에 기재된 공원조성계획 결정(변경), 도시공원위원회 및 도시계획위원회의 심의 등]에서 관련 법령에 어긋나는 절차적ㆍ실체적 하자를 가리키는 것으로 볼 수 있다(이는 일면, 일반적으로 쉽게 수긍할 수 있는 당연한 내용을 부관으로 정한 것이라고는 할 수 있다).
그런데 공원녹지법 제21조의2 제1항은 비공원시설이 ‘해당 공원의 본질적 기능과 전체적 경관이 훼손되지 아니할 것’(제2호) 등의 기준을 충족하여야 한다고 규정하고 있고, 앞서 본 바와 같이 이 사건 도시계획위원회의 심의과정에서 원고가 이 사건 특례사업을 위하여 최종 변경한 공원조성계획안(특히 비공원시설)에는 생태환경 훼손 및 연구환경 저해라는 문제점이 있음이 드러났다. 이러한 문제점은 위 공원녹지법상 기준을 충족하지 못하는 실체적 하자에 해당한다고 할 것이므로, 위 철회권 유보에서 예정한 철회사유가 발생하였다고 볼 수 있다.
(2) 이와 관련하여 원고는, 위 철회권 유보는 그 표현이 불명확하고 추상적이어서 무효라는 취지로 주장한다.
그러나 이 사건 특례사업 및 그 제안수용의 경위와 성격, 위 통보서의 전체내용, 공원녹지법의 관련규정(특히 제16조의2, 제21조의2) 등에 비추어 볼 때, 위 철회권 유보의 표현이 다소 명확하지 않거나 구체적이지 않다고 하더라도, 이는 일련의 행정절차를 예정하고 있는 이 사건 특례사업의 철회사유를 사전에 개별적으로 특정하여 규율하기 어렵다는 특성에 기인한 것일 뿐, 위 통보서 문구만으로 사회통념상 객관적인 해석이 불가능하다거나 이 사건 특례사업을 위하여 설립된 특수목적회사인 원고가 법률관계를 예측할 수 없어 법적 안정성이 침해될 정도에 이른다고 볼 수는 없으므로, 위 통보서에 명시된 위 철회권 유보의 효력 자체를 부인하기는 어렵다(실제 어떠한 구체적 상황이 철회사유에 해당하는지 여부의 해석ㆍ적용이 문제될 뿐이다). 따라서 원고의 위 주장은 받아들이지 아니한다.
나) 사정변경 등에 근거한 철회사유
행정행위를 한 처분청은 비록 그 처분 당시에 별다른 하자가 없었고, 또 그 처분 후에 이를 철회할 별도의 법적 근거가 없다 하더라도, 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우에는 그 효력을 상실케 하는 별개의 행정행위로 이를 철회할 수 있다는 것은 앞서 보았다.
그런데 원고가 최종 변경한 공원조성계획안은 원래의 처분(이 사건 제안수용) 당시 피고가 채택한 입안안과 비교할 때 그 내용(특히 비공원시설)이 현저하게 바뀌었고, 위 공원조성계획안에는 생태환경 훼손 및 연구환경 저해라는 문제점이 존재하며, 그 문제점은 위 입안안과 비교하여 보더라도 크다는 점은 앞서 본 바와 같다.
더구나 갑 제99호증, 을 제7, 40, 41호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 보면, 이 사건 제안수용은 2015년경 이 사건 공원조성계획 수립을 위한 대전광역시 유성구청장의 의뢰로 작성된 전략환경영향평가서의 매봉근린공원 식생보전등급(Ⅲ등급 지역 8%, Ⅵ등급 지역 83.4%, Ⅴ등급 지역 8.6%) 등에 기초하여 이루어진 것으로 보이는데, 이후 원고의 의뢰로 작성된 2017. 3.경의 전략환경영향평가서 초안 및 2018. 11.경의 전략환경영향평가서에서는 매봉근린공원의 식생보전등급(Ⅲ등급 지역 21.03%, Ⅵ등급 지역 67.99%, Ⅴ등급 지역 10.98%)과 이 사건 비공원시설부지 지역의 식생보전등급(Ⅲ등급 지역 35.44%, Ⅵ등급 지역 60.04%, Ⅴ등급 지역 4.52%)이 종전(2015년경) 전략환경영향평가서의 식생보전등급보다 훨씬 양호한 것으로 밝혀졌음도 알 수 있다.
따라서 피고로서는 이 사건 제안수용을 그대로 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경 등이 생겼다고 할 수 있다.
다) 소결론
그렇다면 이 사건 제안수용에 대한 철회사유는 발생하였다고 할 것이므로(철회할 수 있는 기본적인 근거 내지 사유의 존재 자체를 말하는 것이고, 이에 따른 철회권의 행사가 재량의 범주에서 정당한지 여부는 뒤에서 살핀다), 이와 다른 전제에 있는 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.
6) 재량권 일탈ㆍ남용 주장에 대한 판단
가) 이 사건 거부처분
(1) 관련 법리
공원녹지법상 공원조성계획은 공원의 구체적 조성에 관한 행정계획에 해당한다(대법원 2015. 12. 10. 선고 2013두14221 판결, 대법원 2019. 7. 11. 선고 2018두47783 판결 등 참조). 여기에서 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설ㆍ정비ㆍ개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합ㆍ조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 않아 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안ㆍ결정함에 있어 비교적 광범위한 형성의 자유를 가지는 것이지만, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교ㆍ교량하여야 한다는 제한이 있다. 따라서 행정주체가 행정계획을 입안ㆍ결정함에 있어 이익형량을 전혀 하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 된다(대법원 2012. 1. 12. 선고 2010두5806 판결 등 참조). 이와 같은 법리는 행정주체가 국토계획법 제26조에 의한 주민의 도시관리계획 입안제안에 대하여 이를 받아들여 도시관리계획결정을 할 것인지 여부를 결정함에 있어서도 마찬가지이고(대법원 2010. 3. 25. 선고 2009두21499 판결 등 참조), 그 입안제안에 따라 결정된 기존의 도시관리계획결정을 변경ㆍ폐지할 것인지 여부를 결정할 때에도 마찬가지로 적용된다(대법원 2018. 10. 12. 선고 2015두50382 판결 등 참조).
(2) 구체적 판단
이 사건 변경신청은 이 사건 공원조성계획의 변경을 구하는 것이고, 앞서 보았듯이 공원녹지법 제16조의2 제1, 2항에 의하면 공원조성계획이나 그 변경은 도시ㆍ군관리계획으로 결정하게 되어 있다. 이러한 공원조성계획의 변경신청을 받아들이거나 거부하는 처분(예컨대, 이 사건 거부처분)은 구체적인 행정계획을 입안ㆍ결정하는 것과 마찬가지여서, 피고와 같은 행정주체로서는 비교적 광범위한 형성과 재량의 자유를 가지고 그 변경신청의 수용 여부를 판단할 수 있고, 다만 그 과정에서 공원조성계획과 관련된 자들의 이익형량을 전혀 하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였지만 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 위 처분이 위법하게 될 뿐이라 할 것이다.
그런데 앞서 본 증거와 사실관계에다가 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들에 비추어 보면, 피고가 이 사건 거부처분을 하면서 위 법리와 같이 재량을 일탈ㆍ남용하여 위법하다고 할 수는 없다. 따라서 이와 다른 전제에 있는 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.
① 이 사건 부결결정을 비롯하여 피고가 이 사건 거부처분을 하게 된 일련의 경위, 이 사건 거부처분과 함께 이루어진 이 사건 제안수용 취소처분서의 내용 등을 구체적으로 살펴볼 때, 피고가 이 사건 거부처분을 함에 있어 관련된 이익형량을 전혀 하지 아니하였다고 할 수는 없고, 또 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락하였다는 정황도 찾을 수 없다.
② 앞서 본 바와 같이 이 사건 변경신청에서의 공원조성계획안은 그 비공원시설이 매봉근린공원의 보전 필요한 생태환경을 훼손하는 문제점이 있고, 이는 공원녹지법과 국토계획법 등의 입법취지에 반하는 것이며, 한편 원고는 비공원시설의 위치, 종류, 규모를 위 공원조성계획안과 다르게 변경하는 방안 등으로 그 생태환경 훼손의 정도를 최소화하는 조치를 취할 수도 있을 것으로 보인다.
③ 또한 앞서 본 바와 같이 이 사건 변경신청의 공원조성계획안은 그 비공원시설이 인근 연구기관들의 연구환경을 저해하는 문제점이 있고, 이는 연구개발특구법 등의 입법취지에 반하며, 원고가 위 공원조성계획안을 유지하는 한 위 문제점을 쉽사리 해결할 수 있을 것으로 보이지는 않는다. 특히 연구개발특구 내 녹지구역에서 건축이 허용되는 공동주택을 일정한 연립주택 및 다세대주택으로 제한하도록 규정한 연구개발특구법령의 취지 등에 비추어 볼 때, 이 사건 아파트의 위치, 종류, 규모가 부적합하다고 보는 것이 정당성이나 객관성을 결여하였다고 할 수는 없다.
④ 이 사건 변경신청대로 공원조성계획안이 변경되면 그에 맞추어 이 사건 비공원시설부지도 녹지구역(연구개발특구법) 및 자연녹지지역(국토계획법)에서 주거구역(연구개발특구법) 및 제2종일반주거지역(국토계획법)으로 용도가 변경되어야 한다. 그런데 위 비공원시설부지의 위치에 비추어 볼 때 이와 같은 용도변경이 이루어질 경우 매봉근린공원 인근의 주거구역이 녹지구역이나 자연녹지지역을 깊숙이 침범하게 되어, 기존의 주거구역 및 녹지구역과 조화되지 않고, 난개발을 막아 녹지를 확보하려는 이 사건 특례사업의 목적에도 부합하지 않는 결과를 초래한다. 원고는 매봉근린공원 북동쪽에 있는 아파트단지들과의 형평성을 지적하나, 그 아파트단지들은 이 사건 특구관리계획이 애초부터 주거구역으로 예정한 곳이므로, 그 주거구역과 위 비공원시설부지의 녹지구역을 달리 취급한다고 하여 이를 형평에 반하는 것이라고 볼 수는 없다.
나) 이 사건 제안수용 취소처분
(1) 관련 법리
수익적 행정처분을 취소 또는 철회하는 경우에는 이미 부여된 그 국민의 기득권을 침해하는 것이 되므로, 비록 취소 등의 사유가 있다고 하더라도 그 취소권 등의 행사는 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익보호의 필요가 있는 때에 한하여 상대방이 받는 불이익과 비교ㆍ교량하여 결정하여야 하고, 그 처분으로 인하여 공익상의 필요보다 상대방이 받게 되는 불이익 등이 막대한 경우에는 재량권의 한계를 일탈한 것으로서 그 자체가 위법하다(대법원 2004. 11. 26. 선고 2003두10251, 10268 판결 등 참조). 또한, 행정행위의 부관으로 철회권이 유보되어 있는 등 철회의 사유가 있다고 하더라도, 그 철회권의 행사는 상대방의 기득권과 행정행위에 대한 신뢰 및 법률생활의 안정성 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익을 보호할 필요가 있는 때에 한하여 허용된다 할 것이고, 그와 같은 공익상의 필요 등이 인정되지 않는다면 철회권의 행사는 재량권의 한계를 일탈한 것으로서 위법하다(대법원 2011. 6. 10. 선고 2010두28007 판결 등 참조).
(2) 구체적 판단
수익적 행정행위인 이 사건 제안수용에 대하여 앞서 본 철회사유가 존재하더라도, 그 철회권의 행사는 상대방(원고)의 기득권과 행정행위에 대한 신뢰 및 법률생활의 안정성 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 등이 있는 때에로 한정되어야 한다.
그런데 앞서 본 증거와 사실관계에다가, 갑 제13, 14, 87, 88, 101호증, 을 제38호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 제안수용에 대한 피고의 철회권 행사(이 사건 제안수용 취소처분)는 원고의 기득권과 신뢰 등의 침해를 정당화할 정도의 중대한 공익상의 필요 등이 있는 경우에 해당한다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 제안수용 취소처분은 그 재량권의 한계를 일탈하여 위법하다고 할 것이다.
① 이 사건 부결사유(생태환경 훼손 및 연구환경 저해)는 원고가 최종 변경한 공원조성계획안(특히 이 사건 비공원시설)에 대한 것이지, 이 사건 제안수용 당시 피고가 채택한 입안안에 대한 것이 아니다. 위 공원조성계획안은 이 사건 배치변경 등을 거치면서 비공원시설의 위치와 규모가 당초의 입안안과는 현저하게 달라졌는데, 그로 인하여 위 부결사유가 발생한 것이 이 사건 제안수용 취소처분의 주된 원인으로 보인다. 피고도 이 사건 특례사업 제안을 수용하였다가 철회하게 된 결정적인 원인은, 이 사건 비공원시설부지가 매봉근린공원 동쪽에서 서쪽으로 변경되었고 공동주택 높이도 12층으로 변경되었기 때문이라고 밝힌 바 있다(2020. 7. 13.자 준비서면). 그렇다면 비록 위 부결사유로 인한 철회의 근거사유가 발생하였고 또 이 사건 변경신청안에 대해서는 거부처분을 할 수 있다고는 하더라도, 민간공원추진자 지위에 있는 원고가 이 사건 제안수용 당시의 입안안 등으로 돌아가 필요한 보완책을 강구하면서 이 사건 특례사업을 진행하거나 위 부결사유를 해결할 수 있는 또 다른 대안을 제시할 수 있는 상황이라면, 피고로서는 곧바로 원고에 대한 이 사건 제안수용 자체를 철회하여 원고의 위 지위를 박탈하기보다는 그보다 경미한 침해에 그치는 다른 방법(행정지도 등)을 고려하는 등으로 철회권 행사에 신중을 기하여야 할 것이다.
② 원고(또는 주식회사 연성)는 이 사건 특례사업을 피고에게 제안한 이후로 다양한 의견수렴과 협의과정을 거쳐 공원조성계획안을 여러 차례 변경하여 왔으므로, 이 사건 제안수용 취소처분 당시에도 이 사건 부결사유에 저촉되지 않도록 이 사건 비공원시설의 위치 및 규모를 다시 변경할 수 있었을 것으로 보인다. 더구나 원고가 이 사건 제안수용 거부처분 전인 2019. 4. 30. 피고에게 제출한 의견서(갑 제15호증)에는, ‘이 사건 특례사업의 향후 사업추진방향에 관한 원고의 입장은 2017. 2. 14.자 공원조성계획 결정(변경)신청에 대한 후속절차를 이행하여 달라는 것’이라는 내용이 담겨 있는데, 위 2017. 2. 14.자 공원조성계획 변경신청은 이 사건 제안수용 당시의 입안안과 같은 내용이라는 점 등에 비추어 볼 때, 원고가 최종 변경한 공원조성계획안을 기존의 입안안처럼 다시 수정하려는 의사가 있었다고 해석할 여지도 있다. 실제로 이 소송에서 원고는, 지금이라도 이 사건 비공원시설의 위치를 매봉근린공원 동쪽으로 이동할 의사가 있다고 밝히기도 하였다(2020. 11. 25.자 준비서면).
③ 원고(또는 주식회사 연성)는 이 사건 특례사업을 제안한 때(2015. 11. 19.)부터 이 사건 제안수용 취소처분을 받을 때(2019. 6. 10.)까지 3년 6개월이 넘는 기간 동안 관련기관(부서) 협의, 도시공원위원회 자문, 주민의견 수렴, 주민설명회 개최, 도시공원위원회 및 그 소위원회 심의, 도시계획위원회 심의 등의 여러 단계를 거치면서 이 사건 특례사업을 추진하였고, 그 과정에서 각종 용역비 등으로 적지 않은 비용을 지출하였다. 구체적인 비용지출액 등은 원고의 경영상 판단에 따른 것이고, 또 피고는 원고가 주장하는 지출비용이 과다하다고 다투고 있기도 하나, 원고가 이 사건 제안수용 이후 도시공원위원회 및 도시계획위원회의 심의 등을 거치는 과정에서 이 사건 특례사업을 위하여 일정한 시간과 노력을 들이고 비용을 지출하는 것은 불가피하고, 또 그 책임을 오로지 원고에게만 돌릴 수 없는 여러 내외부적 사정도 있다고 보인다. 또한 이 사건 특례사업에 관한 협약체결에까지 나아간 것은 아니지만, 피고가 원고를 이 사건 특례사업의 우선제안대상자로 지정하고 사전협의를 거쳐 그 특례사업 제안도 수용(이 사건 제안수용)하면서 일정한 신뢰를 부여한 이상 그에 부합하는 정도의 원고의 기득권이나 행정에 대한 신뢰 및 법적 안정성을 보호할 필요는 있다.
④ 피고는 이 사건 부결결정 이후 원고에게 이 사건 비공원시설에 대한 대안을 제시할 것을 요청하였음에도 원고가 이를 거부하였다고 주장한다. 그러나 피고가 원고에게 이 사건 특례사업을 추진하는 동안 여러 차례 공원조성계획안을 변경할 기회를 부여한 것과 비교하여 보면, 이 사건 부결결정(2019. 4. 12.) 이후 이 사건 제안수용 취소처분을 할 때(2019. 6. 10.)까지 약 2개월 동안 피고가 원고에게 그의 신뢰와 이익에 걸맞은 충분한 기회를 부여하였다고 보기는 어렵다. 원고가 피고의 대안제시요청에 대하여 위 2019. 4. 30.자 의견서에서 2017. 2. 14.자 공원조성계획 변경신청에 대한 후속절차를 이행하여 달라는 의견을 밝혔다는 것은 앞서 본 바와 같은데, 피고는 이러한 의견의 정확한 뜻을 파악하려는 노력을 기울인 것으로 보이지도 않는다. 한편 원고는 위 의견서에서 이 사건 부결사유와 이 사건 제안수용 취소(예정 우려)의 부당성을 중점적으로 부각시키면서 대안제시노력은 충분히 하지 않은 것으로 볼 소지도 있으나, 이는 이 사건 부결결정 직후 대전광역시가 이 사건 특례사업이 사실상 무산되었다고 여기면서 이 사건 특례사업 외의 다른 사업방안을 모색하고 있는 것으로 언론에 보도되었기 때문으로 보이므로, 이 사건 특례사업과 관련한 신뢰관계가 무너지고 대안에 관한 논의가 제대로 이루어지지 않은 책임을 원고에게만 묻기도 어렵다.
⑤ 피고는 또, 원고가 이 사건 제안수용 당시의 입안안으로 되돌아간다고 하더라도 교통체증 문제나 인근 주민들의 민원 등을 해결할 수 없을 것이라고 지적한다. 그러나 위 입안안으로 인한 문제 및 그 해결책이 기존에 충분하게 논의된 것으로 보이지는 않고, 원고로서는 그러한 문제를 해결하기 위하여 위 입안안의 비공원시설을 또다시 변경하는 방안을 검토할 수도 있을 것이다. 물론, 만일 민간특례사업으로 아파트나 연립주택과 같은 비공원시설을 설치하여 매봉근린공원의 녹지를 훼손하는 정책 자체가 문제라면, 그 문제를 원점에서부터 다시 논의하고 검토할 필요도 있을 것이다. 그리고 원고가 이와 같은 문제들에 대처하기 위하여 필요한 기회를 충분히 제공받았음에도 마땅한 해결책을 제시하지 못하거나 그와 관련된 사정변경 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한다면, 이를 이유로 이 사건 제안수용을 철회할 수도 있기는 하다. 그러나 앞서 보았듯이 이 사건 제안수용 취소처분 당시의 사정과 형편은 그러한 정도에 이르렀다고 볼 수 없다.
⑥ 원고가 이 사건 도시공원위원회나 이 사건 도시계획위원회의 심의를 위하여 제출한 안건에는 앞서 본 바와 같이 매봉근린공원의 식생보전등급과 관련하여 원고에게 불리한 2017. 3.경의 전략환경영향평가서 초안 및 2018. 11.경의 전략환경영향평가서의 내용이 반영되어 있지는 않다. 그러나 원고는 2017. 9.경 위 전략환경영향평가서 초안을 피고에게 제출하였고, 2017. 10.경 위 전략환경영향평가서 초안에 대한 주민설명회도 개최하였는데, 이 사건 제안수용 취소처분이 내려질 때까지 위 전략환경영향평가서(초안 포함)에서 밝혀진 식생보전등급이 특별히 부각된 것으로 보이지는 않는다. 또한 매봉근린공원의 생태ㆍ자연도, 국토환경성평가지도는 이 사건 제안수용 당시와 별다른 차이가 없고, 위 전략환경영향평가서(초안 포함)에 따르더라도 이 사건 제안수용 당시 채택된 입안안의 비공원시설부지는 식생보전등급이 양호하지 않은 편이다. 게다가 위 전략환경영향평가서(초안 포함)는 이 사건 제안수용시점(2016. 2. 29.)으로부터 1년 이상 지난 후에야 작성된 것이므로, 이 사건 제안수용이 위 전략환경영향평가서(초안 포함)를 은폐하는 등 원고의 부정행위로 인한 것이라고 볼 수도 없다.
⑦ 이 사건 제안수용 취소처분서에 의하면 피고는 도시공원 일몰제로 매봉근린공원의 도시공원부지에 대한 도시계획시설결정 지정이 실효되기 전에 도시공원조성사업을 독자적으로라도 추진하기 위하여 일단 이 사건 제안수용 취소처분을 한 것으로 보인다. 그러나 그 취소처분시점(2019. 6. 10.)은 위 실효시점(2020. 7. 1.)으로부터 1년 넘게 남은 때였고, 피고는 위 취소처분시점으로부터 상당한 기간(10개월)이 지난 2020. 4. 10.에야 도시공원 일몰제에 대비하여 매봉근린공원 내 사유지 보상사업을 실시함으로써 도시공원을 유지하겠다는 내용의 도시계획시설사업 실시계획을 고시하였는바(대전광역시고시 제2020-68호), 위 취소처분 당시에 피고가 원고에게 이 사건 특례사업 유지를 위한 방안 검토에 충분한 기회를 부여하지 못할 정도로 급박한 결정을 할 필요가 있었다고 보기는 어렵다.
다. 소결론
결론적으로, 이 사건 거부처분은 그 사유가 인정되고 재량권의 한계를 일탈하지도 않았으므로 적법하다. 그러나 이 사건 제안수용 거부처분은 수익적 행정행위의 철회와 관련된 재량권의 한계를 일탈하여 위법하므로 취소되어야 한다.
6. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 기각하여야 하는바, 제1심판결은 이와 결론을 일부 달리하여 부당하다. 따라서 피고의 항소를 일부 받아들여 제1심판결 중 이 사건 거부처분에 관한 피고 패소 부분을 취소하고, 그 부분에 해당하는 원고의 청구를 기각하며, 피고의 나머지 항소는 이유 없으므로 기각한다.
(별지 생략)
판사 문광섭(재판장) 이진영 임현태