【원고, 피상고인】
원고 (소송대리인 변호사 신현호 외 4인)
【피고, 상고인】
보건복지부장관 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 기영조 외 3인)
【원심판결】
서울고법 2019. 3. 21. 선고 2018누65028, 65042, 65035 판결
【주 문】
원심판결 중 피고 보건복지부장관의 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 가. 국민건강보험법 제100조 제1항은 “보건복지부장관은 관련 서류의 위조·변조로 요양급여비용을 거짓으로 청구하여 제98조 또는 제99조에 따른 행정처분을 받은 요양기관이 다음 각호의 어느 하나에 해당하면 그 위반 행위, 처분 내용, 해당 요양기관의 명칭·주소 및 대표자 성명, 그 밖에 다른 요양기관과의 구별에 필요한 사항으로서 대통령령으로 정하는 사항을 공표할 수 있다.”라고 규정하고, 그 제1호에서 “거짓으로 청구한 금액이 1천 500만 원 이상인 경우”라고 규정하고 있다.
나. 국민건강보험법 제100조 제1항에서 정한 ‘관련 서류의 위조·변조’에는 좁은 의미의 ‘유형위조’뿐만 아니라 작성권한이 있는 자가 허위의 서류를 작성하는 이른바 ‘무형위조’도 포함된다고 해석하는 것이 타당하고, 이러한 해석이 허용되지 않는 유추해석이나 확장해석이라고 할 것은 아니다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다.
1) 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용하여야 하고 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 된다. 그러나 문언의 통상적인 의미를 벗어나지 않는 한 그 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석은 허용된다(대법원 2018. 11. 29. 선고 2018두48601 판결 등 참조).
2) 강학상 넓은 의미의 위조·변조에는 유형위조뿐만 아니라 무형위조도 포함된다. 형사처벌이 아니라 제재적 행정처분의 근거조항에서 정한 ‘위조·변조’의 의미를 반드시 형법상 가장 좁은 의미의 위조·변조의 개념인 유형위조로 한정하여 해석하여야 할 근거는 없다(대법원 2000. 10. 13. 선고 99두3201 판결 참조).
3) 국민건강보험법 제100조 제1항에 의한 위반사실 공표 제도는 요양급여비용을 지급받을 권리를 가장하거나 그 권리를 부풀리는 내용의 서류를 작성·제출하는 방법으로 요양급여비용을 거짓으로 청구하여 국민건강보험자와 가입자에게 요양급여비용을 부담하게 한 요양기관의 명단 등을 일반 국민에게 공표함으로써 국민들의 알권리를 보장하고, 요양급여비용 청구자에 대한 심리적 압박을 통해 그와 같은 거짓 청구를 억제하여 궁극적으로 국민건강보험의 재정건전성을 확보하는 데에 입법 취지가 있다. 따라서 위 조항에서 정한 ‘관련 서류의 위조·변조’의 의미도 가능한 한 위와 같은 입법 취지를 존중하여 그에 부합하도록 해석하는 것이 타당하다.
4) 국민건강보험법령은 요양기관 운영자가 요양급여비용 청구서의 작성·제출권자임을 전제로 하고 있는데(국민건강보험법 제47조 제1항, 제7항, 국민건강보험법 시행규칙 제19조의 위임에 따라 보건복지부장관이 고시한 ‘요양급여비용의 청구방법, 요양급여비용 심사청구서 및 요양급여비용 명세서의 서식·작성요령’ 참조), 요양급여비용을 거짓으로 청구하는 실제 사례에서는 좁은 의미의 위조·변조 방법을 사용하는 경우, 즉 요양기관 운영자가 아닌 자가 요양기관 운영자의 명의를 도용하거나 또는 요양기관 운영자가 타인의 명의를 도용하여 권한 없이 문서를 작성하여 요양급여비용을 청구하는 경우는 드물고, 그보다는 요양기관 운영자가 요양급여비용 청구서나 첨부서류를 허위로 작성하는 방법을 사용하는 경우가 훨씬 많다. 따라서 국민건강보험법 제100조 제1항이 좁은 의미의 유형위조의 경우에만 적용된다고 해석하면, 요양기관 운영자가 요양급여비용 청구서 등을 허위로 작성하는 방법을 사용한 경우에는 위반사실 공표를 할 수 없게 되어 위반사실 공표 제도를 도입한 입법 목적을 달성하기 어렵게 된다.
2. 가. 원심판결 이유에 의하면, 요양기관의 운영자인 원고가 2013. 4. 1.부터 2015. 2. 28.까지 및 2016. 1. 1.부터 2016. 3. 31.까지 허위의 내용을 기재한 원고 명의의 요양급여비용 청구서를 작성하여 국민건강보험공단에 제출함으로써 요양급여비용 26,157,810원을 부당하게 지급받은 사실, 이를 이유로 피고 보건복지부장관은 원고에 대하여 2017. 8. 10. 국민건강보험법 제98조 제1항 제1호에 따라 60일의 요양기관 업무정지처분을 하고, 2017. 12. 14. 국민건강보험법 제100조 제1항 제1호에 따라 이 사건 위반사실 공표처분을 한 사실을 알 수 있다.
나. 이러한 사실관계를 앞서 본 관련 규정과 법리에 비추어 살펴보면, 원고의 경우 허위의 요양급여비용 청구서를 작성·제출하는 방법으로 요양급여비용 15,000,000원 이상을 거짓으로 청구하여 지급받았고, 이를 이유로 국민건강보험법 제98조 제1항 제1호에 따라 업무정지처분을 받았으므로, 국민건강보험법 제100조 제1항에 따라 위반사실 공표처분을 할 처분사유가 인정된다.
다. 그런데도 원심은, 국민건강보험법 제100조 제1항에서 정한 ‘관련 서류의 위조·변조’란 좁은 의미의 ‘유형위조’만을 의미하는 것으로 한정하여 해석하여야 한다는 잘못된 전제하에, 요양급여비용 청구서 작성 권한이 있는 원고에 대하여는 국민건강보험법 제100조 제1항이 적용될 수 없으므로 이 사건 위반사실 공표처분이 위법하다고 판단하였다.
이러한 원심판단에는 국민건강보험법상 위반사실 공표 제도에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 이 점을 지적하는 상고이유 주장은 이유 있다.
3. 그러므로 원심판결 중 피고 보건복지부장관의 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이기택(재판장) 권순일 박정화 김선수(주심)