【원 고】
주식회사 그린블루텍 (소송대리인 변호사 정휘연)
【피 고】
김천시장
【변론종결】
2020. 8. 13.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2020. 3. 19. 원고에 대하여 한 영업정지 3개월 및 경고 처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 2016. 7. 20. 액상비료 제조 및 도·소매업 등을 목적으로 설립된 법인으로, 2018. 11. 9. 피고로부터 폐기물 종합재활용업 허가를 받아 김천시 (주소 생략)에 있는 사업장에서 음식물류폐기물처리잔재물(액상의 경우만 해당)(51-38-03)을 재활용 처리하는 영업을 하고 있다.
나. 피고는 2019. 12. 12. 원고의 사업장을 점검한 후, 사전통지와 의견제출절차를 거쳐, 2020. 3. 19. ① 보관시설을 임의증설하여 폐기물보관(변경허가 미이행)(폐기물관리법 제25조 제11항)(이하 ‘제1 처분사유’라 한다), ② 폐기물 재활용 원칙 및 준수사항 미준수(폐기물관리법 제13조 제1항, 제13조의2)(이하 ‘제2 처분사유’라 한다), ③ 폐기물 재활용 전 사전 분석·확인 미이행(폐기물관리법 제25조 제9항 제4호)(이하 ‘제3 처분사유’라 한다), ④ 폐기물 수탁 재활용 관리대장 미작성(폐기물관리법 제36조 제1항)(이하 ‘제4 처분사유’라 한다) 등을 이유로 원고에 대하여 영업정지 3개월 및 경고 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
다. 원고는 이에 불복하여 경상북도행정심판위원회에 이 사건 처분의 취소를 청구하였으나, 위 위원회는 2020. 4. 27. 이를 기각하는 재결을 하였다.
【인정근거】
다툼 없는 사실, 갑 제5, 18호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
이 사건 처분에는 아래와 같은 사유가 있어 위법하므로 취소되어야 한다.
1) 절차적 하자
이 사건 처분의 사전통지절차에서 처분사유와 근거규정이 불일치하거나 누락되었다.
2) 실체상 하자
가) 처분사유 부존재
(1) 제1 처분사유
폐기물 보관탱크 75㎥의 증설은 폐기물관리법상 변경허가 내지 변경신고 대상이 아니므로 임의로 설치할 수 있다.
(2) 제2 처분사유
액상비료에 대한 시험 및 연구과정에서 피배포자의 동의를 얻어 액상비료를 배포한 것은 액상비료를 무상 공급한 것과 동일하다고 보기 어렵고, 폐기물관리법이나 비료관리법에 저촉되지 않는다.
(3) 제3 처분사유
원고는 폐기물의 재활용 전 사전 분석·확인 의무자가 아니거나, 사전 분석·확인의 필요성이 없고, 현실적으로도 불가능하다.
(4) 제4 처분사유
원고는 시험 및 연구용으로 배포한 액상비료에 대해서만 올바로시스템에 입력하지 않았던 것이고, 액상비료에 대해서도 업무일지는 작성하였다. 재활용 제품을 판매한 것이 아니라 시험 및 연구용으로 배포한 것이 공급처에 공급한 것으로서 올바로시스템에 입력하여야 하는지 여부가 불분명하다.
나) 비례원칙 위반
원고의 사업이 친환경적인 점, 원고의 사업이 진행되지 않으면 경북, 경기, 충북 지역의 음식물 폐기물 처리에 지장을 초래하고, (사)한국쌀전업농김천시연합회와의 무료 비료공급 협약을 지킬 수 없으며, 자금상황이 악화되어 폐업해야 할 우려가 있는 점, 원고의 규정 위반 정도가 극히 중하지 않은 점 등을 고려하면, 이 사건 처분은 그로 인한 공익에 비하여 원고가 입게 되는 불이익이 과도하므로, 재량권을 일탈·남용한 것이다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 절차적 하자 여부에 관한 판단
1) 관련 법리
행정절차법 제21조 제1항은 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 당사자에게 미리 처분의 제목, 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 등을 통지하도록 규정하고 있다. 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있는 것이므로, 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두20348 판결 참조).
2) 구체적 판단
갑 제4, 8호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 피고는 원고에게 이 사건 처분을 내리기 전에 미리 그 제목, 처분의 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 등에 대하여 통지함으로써 사전통지의무를 다하였고, 위와 같은 통지에 따르면 원고가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어질 것인지를 충분히 알 수 있어서 불복절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 인정되므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
가) 피고는 2020. 2. 18. 아래 표와 같이 처분의 내용 및 법적 근거 등을 사전통지하였다.
예정된 처분의 제목폐기물관리법 위반 업체 고발 및 행정처분(영업정지 3개월 및 경고)처분의 원인되는 사실1. 폐기물처리업 변경허가 받지 아니하고 허가사항 변경함 (법 제25조 제11항 위반, 허가받은 보관시설 아닌 임의로 증설하여 폐기물을 보관하고 있었음) → 고발 및 영업정지 1개월2. 폐기물 재활용 원칙 및 준수사항 미준수 (법 제13조의2 제1항 제5호 위반, 비료관리법 기준에 적합하게 재활용하여야 하나, 그러지 아니함) → 영업정지 1개월3. 폐기물처리업자 준수사항 미이행 (법 제25조 제9항 제4호 위반, 시행규칙 별표 8 거목에 따른 폐기물 재활용하기 전 사전 분석·확인을 이행하지 아니함) → 영업정지 1개월4. 폐기물 수탁 재활용 관리대장 미작성 (법 제36조 제1항 위반) → 경고처분하고자 하는 내용고발, 영업정지 3개월 및 경고법적근거 및 조문내용위반조항: 폐기물관리법 제25조 제11항, 제13조의2, 제25조 제9항, 제36조처분조항: 폐기물관리법 제60조(행정처분), 시행규칙 별표21폐기물관리법 제65조(벌칙) 제14호
나) 원고는 2020. 3. 3. 피고가 처분사유로 들고 있는 각각의 내용에 대하여 상세한 의견을 제출하였다.
라. 처분사유 부존재 주장에 관한 판단
1) 제1 처분사유 관련
가) 관련 법리
구 폐기물관리법(2019. 11. 26. 법률 제16614호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 폐기물관리법’이라 한다) 제25조 제9항 제1호, 구 폐기물관리법 시행규칙(2019. 12. 31. 환경부령 제843호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 폐기물관리법 시행규칙’이라 한다) 제30조의2 제3호에 따르면, 폐기물처리업자는 폐기물을 허가를 받거나 변경허가를 받은 폐기물 보관시설에 보관하도록 규정하고 있다. 폐기물관리법 제25조 제1항, 같은 법 시행규칙 제28조 제3항 제3호 바목, 제29조 제1항 제3호 아목은 폐기물 종합재활용업자가 시·도지사에게 허가 및 변경허가를 받아야 하는 중요 사항으로 허용보관량 및 허용보관량의 변경을 규정하고 있다.
나) 구체적 판단
을 제3, 4호증(가지번호 있는 경우 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 원고가 폐기물 종합재활용업의 허가를 얻을 당시 별도의 보관시설 없이 유수분리시설(저장조) 65㎥만을 설치하고 이 시설을 보관시설로 사용할 것을 내용으로 하는 허가를 받은 사실이 인정되므로, 원고가 폐기물 보관탱크 75㎥를 증설하는 경우 이는 허용보관량이 변경되는 것으로서 피고에게 변경허가를 받아야 하는 사항으로 판단된다.
원고는 폐기물관리법 시행규칙 제33조 제1항 제8호를 근거로 1일분 이상 30일분 이하의 보관시설의 경우 변경신고 사항이고, 원고의 경우 1일 허가 재활용 용량이 200톤이므로, 폐기물 보관탱크 75㎥는 신고사항도 아니라는 취지로 주장하나, 폐기물관리법 시행규칙 제33조 제1항 제8호는 폐기물처리업의 변경신고 사항으로 ‘[별표 7]에 따른 기술능력의 변경’을 규정하고 있을 뿐이고, [별표 7]은 5. 가. 1)항에서 시설 및 장비를 가)항, 기술능력을 나)항으로 구별하여 별도로 규정하고 있으므로, 보관시설의 증설을 폐기물처리업의 변경신고 사항으로 보기 어렵다. 그러므로 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
2) 제2 처분사유 관련
가) 관련 법리
구 폐기물관리법 제13조의2 제1항 제5호, 같은 법 시행규칙 제14조의3 제1항 [별표 5의3] 제1호 라목에 의하면, ‘비료관리법 제4조 등 다른 법령에서 원재료 또는 제품 등에 대한 기준·규격 등을 정하고 있는 경우에는 그 기준에 적합하게 재활용하여야 한다.’고 규정하고 있다. 비료관리법 제4조 제5항은 ‘공정규격 설정의 고시가 되지 아니한 비료를 생산·수입하여 보관·진열·판매·유통·공급하는 것을 원칙적으로 금지하면서 시험용 또는 연구용의 경우에는 공정규격이 설정되지 아니한 비료라도 생산·수입할 수 있다.’고 규정하고 있고, 같은 법 제11조 제1항은 ‘비료를 생산하여 판매하거나 무상으로 유통·공급하는 것을 업으로 하려는 자(폐기물관리법에 따른 폐기물을 비료로 재생처리하여 판매하거나 무상으로 유통·공급하려는 자를 포함한다)는 비료 종류별로 제조 원료, 보증성분 등을 시장·군수·구청장에게 등록하여야 한다.’고 규정하고 있다.
나) 구체적 판단
위와 같은 폐기물관리법, 비료관리법의 규정을 종합하여 보면, 시험용 또는 연구용의 경우에 공정규격 설정 없이 비료 생산은 가능하나, 이를 공급할 때에는 무상이라고 하더라도 피고에게 비료 등록을 해야 하는 것으로 판단된다. 원고는 시험용 또는 연구용으로 비료를 배포하는 것은 무상 공급과는 다르다고 주장하나, 비료관리법 제4조 제5항에서 공정규격 설정 없이 가능한 행위로 비료의 생산과 수입 외에 유통과 공급을 규정하고 있지 않고, 같은 법 제11조 제1항은 유통과 공급은 무상이더라도 시장·군수·구청장에게 등록하도록 규정하고 있으며, 시험용 또는 연구용 비료의 배포에 대하여 별도 규정을 두고 있지 않다. 그러므로 시험용 또는 연구용의 비료 배포를 무상 공급과 다르게 볼 이유가 없고, 비료 생산업 등록 없이 생산 외에 공급까지 하는 경우 비료관리법 제11조 제1항에 위배되는 것으로 보는 것이 타당하다.
당사자 사이에 다툼 없는 사실, 갑 제12, 15호증, 을 제5, 6호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 원고는 2020. 2. 6. 비료생산업 등록을 하였는데, 비료생산업 등록을 하기 전인 2019. 1.부터 2019. 12.까지 1년 동안 폐기물을 재활용한 결과물을 농가에 비료로 무상공급한 사실이 인정된다. 따라서 원고가 이와 같이 비료생산업 등록 없이 비료를 농가에 공급한 행위는 구 폐기물관리법 제13조의2 제1항 제5호, 비료관리법 제11조 제1항을 위배한 것이므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
3) 제3 처분사유 관련
가) 관련 법리
구 폐기물관리법 제25조 제9항 제4호, 같은 법 시행규칙 제32조 [별표 8] 제4호 거목은 “법 제13조의2에 따른 폐기물의 재활용 원칙 및 준수사항에 따라 별표 4의3에 따른 폐기물의 종류별 재활용 가능 유형에 해당하는 유형으로 재활용하여야 한다.”고 규정하고, 폐기물관리법 시행규칙 [별표 4의3]은 ‘분류번호 51-38-03의 폐기물을 R-5-1로 재활용하고자 하는 경우 폐기물을 재활용하기 전에 폐기물분석전문기관의 분석 결과 등을 통하여 해당 폐기물이 별표 5의3에 따른 폐기물의 구체적인 재활용 기준에 따라 재활용이 가능한 폐기물인지의 여부 등을 확인하여야 한다.’고 규정하고 있고, [별표 4의2]는 재활용 유형 중 ‘R-5-1’을 비료관리법에 따른 비료(퇴비 포함)를 생산하는 유형으로 규정하고 있다.
행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 참조).
나) 구체적 판단
원고의 영업대상폐기물이 분류번호 51-38-03에 해당하는 음식물류폐기물잔재물(액상의 경우만 해당)인 사실은 앞서 본 바와 같고, 위와 같은 법리에 따르면 이를 비료로 재활용하고자 하는 경우에는 재활용 전에 폐기물분석전문기관의 분석 결과 등을 통하여 재활용 가능여부를 사전 분석·확인하여야 한다고 판단된다. 그런데 원고의 주장에 따르더라도 원고는 폐기물 재활용 전에 폐기물분석전문기관의 분석 결과 등을 통하여 재활용 가능여부를 사전 분석·확인하지 않았다는 것이므로, 원고의 이와 같은 행위는 구 폐기물관리법 제25조 제9항 제4호를 위반한 것이다.
원고는 재활용된 비료의 분석 결과 유해물질이 검출되지 않았다거나 사전 분석·확인 의무를 알지 못하였다고 주장하나, 원고에게는 폐기물 재활용 전에 사전 분석·확인 의무가 있는 것이므로 사후에 문제가 없었다고 하여 의무 위반이 없었다고 볼 수는 없다. 또한, 원고가 폐기물 재활용 전 사전 분석·확인 의무를 위배한 것에 고의나 과실이 없다고 하여도 행정처분은 부과될 수 있고, 원고에게 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 보이지 않는다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
4) 제4 처분사유 관련
구 폐기물관리법 제36조 제3항, 제1항, 제25조 제5항 제7호, 같은 법 시행규칙 제58조 제1항 제3호 다목은 폐기물 재활용업자의 경우 재활용 제품 또는 물질을 공급처에 공급할 때마다 공급량, 공급처 등 폐기물관리법 시행규칙 별지 제45호 서식의 내용을 전자정보처리프로그램에 입력하도록 규정하고 있다. 위 규정은 재활용 제품의 공급시마다 예외 없이 전자정보처리프로그램에 입력하도록 규정하고 있으므로, 폐기물을 비료로 재활용하여 시험·연구용으로 무상 공급하는 경우에도 전자정보처리프로그램에 입력하여야 한다고 판단된다.
원고의 주장에 따르더라도 원고는 액상비료 공급에 대하여 임의로 업무일지만 작성하였을 뿐 전자정보처리프로그램에 입력하지 않았다는 것이므로, 원고의 이와 같은 행위는 구 폐기물관리법 제36조 제1항을 위반한 것이다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
마. 비례원칙 위반에 관한 판단
1) 관련 법리
제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는, 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다. 이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도, 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없고, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 하므로, 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조).
2) 구체적 판단
위 인정사실, 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 처분이 과중하여 비례의 원칙에 위배되어 위법하다고 보기 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
가) 폐기물관리법은 폐기물의 발생을 최대한 억제하고 발생한 폐기물을 친환경적으로 처리함으로써 환경보전과 국민생활의 질적 향상에 이바지하는 것을 목적으로 한다(제1조). 또한 폐기물을 재활용하여 재활용제품을 생산하는 경우에는 폐기물 자체가 주변 환경을 오염시킬 수 있거나 인체에 위해를 줄 수 있는 해로운 물질에 해당한다는 점을 고려할 때, 폐기물처리업자가 법령상의 기준을 더욱 엄격하게 지켜야 할 필요가 있다.
나) 원고는 폐기물을 허용보관량 65㎥ 외에 75㎥의 보관시설을 증설하여 보관하였는바, 그 위반행위를 제재함으로써 환경오염의 발생을 예방할 공익상 필요가 크다.
다) 원고가 추후 비료생산업 등록을 하였거나, 재활용된 비료에 대한 성분분석 결과 유해물질이 검출되지 아니하거나 기준치 이하로 검출되었다고 하더라도, 비료의 생산 및 공급 전에 비료생산업 등록 및 성분분석을 하지 않은 이상 환경오염의 위험은 이미 발생하였다고 할 것이고, 위험의 정도나 비료의 공급기간 등에 비추어 법 위반의 정도가 경미하다고 할 수 없다.
라) 영업정지 3개월 및 경고의 이 사건 처분은 폐기물관리법 제60조, 폐기물관리법 시행규칙 제83조 제1항 [별표 21] 제2호 다. 4)나), 13)다)(2), 15)나), 23)에서 정하고 있는 각각의 행정처분기준 중 가장 낮은 수위로서 1차 위반행위에 해당하는 기준인 1개월씩의 영업정지기간 및 경고를 더하여 산정된 것이다. 그 밖에 앞서 본 위반행위의 정도와 각 규정의 공익목적 등을 종합할 때, 이 사건 처분은 처분기준의 범위 내에 있는 것으로서 적절한 것으로 인정되며, 이를 감경하지 않은 것이 원고에게 가혹하여 비례의 원칙에 반한다고 볼 수 없다.
마) 이 사건 처분으로 인하여 원고에게 손실이 발생한다고 하더라도, 폐기물의 발생을 최대한 억제하고 발생한 폐기물을 친환경적으로 처리함으로써 환경보전과 국민생활의 질적 향상에 이바지하기 위한 폐기물관리법의 취지와 그로써 달성하려는 공익은 원고의 침해되는 사익보다 우선되어야 한다.
3. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 장래아(재판장) 김남균 김나연