【원고, 상고인】
원고 (소송대리인 한밭법무법인 담당변호사 박주봉 외 3인)
【피고, 피상고인】
정부공직자윤리위원회
【원심판결】
대전고법 2018. 2. 14. 선고 2017누13156 판결
【주 문】
원심판결을 파기한다. 제1심판결을 취소하고, 사건을 대전지방법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우에 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 해당 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결 참조).
2. 이 사건에서 처분성 인정 여부가 다투어지는 취업제한 통지와 관련되는 공직자윤리법 규정 내용의 요지는 다음과 같다.
(1) 공직자윤리법 제3조 제1항에서 정한 공직자(이하 ‘취업심사대상자’라 한다)는 퇴직일부터 3년간 퇴직 전 5년 동안 소속하였던 부서 또는 기관의 업무와 밀접한 관련성이 있는 각호 소정의 기관(이하 ‘취업제한기관’이라 한다)에 취업할 수 없다(제17조 제1항 본문).
(2) 취업심사대상자가 퇴직일부터 3년 동안 취업제한기관에 취업을 하려는 경우에는 퇴직 당시 소속되었던 기관의 장을 거쳐 관할 공직자윤리위원회에 취업이 제한되는지를 확인해 줄 것을 요청하여야 하고(제18조 제1항 본문), 취업제한 여부의 확인을 요청받은 관할 공직자윤리위원회는 그 심사 결과를 통지하여야 한다(제18조 제3항).
(3) 관할 공직자윤리위원회는 제17조 제1항을 위반하여 취업한 사람이 있는 때에는 국가기관의 장 등에게 해당인에 대한 취업해제조치를 하도록 요청하여야 하고, 요청을 받은 국가기관의 장 등은 해당인이 취업하고 있는 취업제한기관의 장에게 해당인의 해임을 요구하여야 하며(제19조 제1항), 해임 요구를 받은 취업제한기관의 장은 지체 없이 이에 응하여야 한다(제19조 제2항).
3. 원심판결 이유와 원심이 적법하게 채택한 증거들에 의하면, 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(1) 원고는 1984. 1. 16. 행정주사보로 임용되어 2015. 12. 3.부터 ○○지방해양수산청△△△△과장으로 근무하던 중 2015. 12. 31. 명예퇴직 하였다.
(2) 원고는 2016. 9.경 피고에게 ‘원고가 2016. 2. 1.부터 사단법인 한국항만물류협회 □□항만물류협회(이하 ‘이 사건 기관’이라 한다) 상무이사로 근무하고 있다.’고 하면서 이 사건 기관에 취업이 제한되는지에 관하여 사후 확인을 요청하였다.
(3) 피고는 2016. 12. 23. 회의를 개최하여 원고의 이 사건 기관에 대한 취업이 제한된다고 결정하고, 2016. 12. 29. 원고에게 위와 같은 심사결과를 통지(이하 ‘이 사건 통지’라 한다)하였다.
4. 위와 같은 사실관계를 앞서 본 관계 법령과 법리에 따라 살펴보면, 피고가 사후 심사를 거쳐 원고의 취업이 제한된다고 결정한 다음 이를 통지한 행위는 다음과 같은 이유로 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 보는 것이 타당하다.
(1) 공직자윤리법상 취업제한제도는 퇴직예정 공직자가 퇴직 후 취업을 목적으로 특정 업체에 특혜를 주는 등의 부정한 유착 고리를 사전에 차단하고 사기업체 등에 취업한 후 퇴직 전에 근무하였던 기관에 부당한 영향력을 행사할 가능성을 배제함으로써 공무집행의 공정성과 공직윤리를 확립하려는 데에 그 입법 취지가 있다(대법원 2010. 3. 11. 선고 2009도4673 판결 참조).
(2) 이에 따라 공직자윤리법은 취업심사대상자에 대한 취업제한 여부의 결정 및 취업제한 규정에 위반된 경우의 취업해제조치를 이원적으로 규정하고 있다. 관할 공직자윤리위원회는 ‘퇴직 전 소속 부서 또는 기관의 업무와 취업 대상 기관 사이의 밀접한 관련성 여부’ 등을 비롯하여 취업심사대상자의 취업제한 여부를 1차적으로 심사·결정하고, 취업심사대상자가 취업제한기관에 취업한 경우에는 국가기관의 장 등에게 그 사람에 대한 취업해제조치를 요청하여야 한다. 그리고 관할 공직자윤리위원회의 요청을 받은 국가기관의 장 등은 취업제한기관의 장에게 그의 해임을 요구하여야 한다.
공직자윤리법은 국가기관의 장 등에게 취업제한결정의 당부를 다시 심사할 수 있는 재량을 부여하지 않고, 취업제한결정에 기속되어 취업제한기관의 장에게 해당인의 해임을 요구하도록 하면서, 해당 취업제한기관의 장에게는 그 해임 요구에 지체 없이 응하도록 규정함으로써 취업제한제도의 실효성이 확보되도록 하고 있다.
(3) 이와 같이 관할 공직자윤리위원회의 취업제한결정이 있으면 해당 취업심사대상자는 그에 따라 직업의 자유를 제한받을 우려가 커지게 되어 불안정한 지위에 놓이게 되고, 이후 예정된 후속 조치까지 고려해 보면 취업제한결정이 취업심사대상자의 법률상 지위에 직접적으로 영향을 준다고 볼 수 있다. 따라서 취업심사대상자로 하여금 취업제한결정의 후속 조치로 이루어질 해임 요구 처분만 다툴 수 있도록 하는 것보다는 그에 앞서 관할 공직자윤리위원회의 취업제한결정의 적법성을 다툴 수 있도록 함으로써 장차 있게 될 법적 불안에서 미리 벗어나도록 길을 열어주고, 취업제한 여부를 둘러싼 법적 분쟁을 조기에 근본적으로 해결할 수 있게 하는 것이 법치행정의 원리에 부합한다(대법원 2011. 6. 10. 선고 2010두7321 판결, 대법원 2013. 11. 14. 선고 2013두13631 판결 참조).
5. 그런데도 원심은 이와 달리, 이 사건 통지가 이 사건 기관이 공직자윤리법에 따른 취업제한기관이라는 사실을 사후적으로 알려주는 ‘관념의 통지’에 불과하고, 피고의 취업해제조치 요청을 받은 국가기관의 장(해양수산부장관)이 이 사건 기관에 원고의 해임을 요구할 경우 원고가 그 해임 요구 처분에 대하여 행정소송을 제기할 수 있을 뿐이라는 등의 이유를 들어 이 사건 통지가 항고소송의 대상이 아니라고 판단하여, 같은 취지로 이 사건 소를 각하한 제1심판결을 유지하였다.
이러한 원심의 판단에는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.
6. 그러므로 원심판결을 파기하되, 이 사건은 대법원이 직접 재판하기에 충분하므로 자판하기로 하여 제1심판결을 취소하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 제1심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 민유숙(재판장) 김창석 조희대(주심) 김재형