【원고, 피상고인】
원고 (소송대리인 법무법인 사람 담당변호사 이기윤)
【피고, 상고인】
근로복지공단 (소송대리인 변호사 김원정 외 3인)
【원심판결】
서울고법 2020. 5. 13. 선고 2020누31523 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 사건의 개요와 쟁점
가. 원심판결 이유와 기록에 의하면, 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
1) 원고는 ○○광업소에서 근무하였던 자로서 2007. 11. 1. ‘탄광부 진폐증’을 진단받고 피고에게 진폐요양을 신청하였다.
2) 원고는 2007. 12. 31.부터 2008. 1. 4.까지 진폐정밀진단을 받고 진폐심사회의에서 ‘진폐병형 제4형(4A), 심폐기능 고도장해(F3)’로 판정되어, 2008. 2. 18. 피고로부터 요양을 승인받아 요양하던 중 2016. 4. 1. 피고에게 ‘2007. 12. 1.부터 2011. 11. 30.까지의 장해보상연금 선급금’의 지급을 청구하였다.
3) 피고는 2019. 7. 23. 구 산업재해보상보험법(2007. 12. 14. 법률 제8694호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 산재보험법’이라 한다) 제38조 내지 제40조, 구 산업재해보상보험법 시행령(2008. 6. 25. 대통령령 제20875호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 산재보험법 시행령’이라 한다) 제30조의2를 근거 법령으로 들면서, 원고에게 2007. 12. 1.부터 2011. 11. 30.까지의 장해보상연금 선급금 112,345,390원에서 위 기간 동안 지급된 휴업급여 83,649,910원을 제외한 28,695,480원을 장해급여로 지급하는 결정을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
나. 이 사건의 쟁점은 휴업급여와 장해급여의 중복지급이 가능한지, 즉 요양 중 휴업급여를 지급받은 재해근로자에 대하여 같은 기간 동안의 장해보상연금을 지급할 경우 ‘기지급한 휴업급여액을 공제한 장해보상연금’을 지급하여야 하는지, 아니면 ‘장해보상연금 전액’을 지급하여야 하는지 여부이다.
2. 이 사건 처분의 해석
가. 행정청이 문서에 의하여 처분을 한 경우 원칙적으로 그 처분서의 문언에 따라 어떤 처분을 하였는지를 확정하여야 하나, 그 처분서의 문언만으로는 행정청이 어떤 처분을 하였는지 불분명하다는 등 특별한 사정이 있는 때에는 처분 경위, 처분청의 진정한 의사, 처분을 전후한 상대방의 태도 등 다른 사정을 고려하여 처분서의 문언과 달리 처분의 내용을 해석할 수도 있다(대법원 2010. 2. 11. 선고 2009두18035 판결, 대법원 2013. 7. 12. 선고 2012두20571 판결 등 참조).
나. 원고는 ‘장해보상연금 선급금’의 지급을 청구하였고 이 사건 처분의 처분서에도 ‘장해보상연금 선급금’에 관한 일부 지급결정으로 기재되어 있으나, 장해보상연금 선급금의 개념ㆍ요건, 이 사건 처분의 경위 등을 종합하면, 이 사건 처분은 ‘장해보상연금 선급금’에 관한 것이 아니라 ‘본래 지급되었어야 할 과거분의 장해연금을 일시에 지급하는 처분’으로 이해하여야 한다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다.
1) 구 산재보험법 제40조 제5항은 ‘장해보상연금은 수급권자가 신청하면 그 연금의 최초 1년분 또는 2년분을 미리 지급할 수 있고, 대통령령으로 정하는 노동력을 완전히 상실한 장해등급의 근로자에게는 그 연금의 최초 1년분부터 4년분까지를 미리 지급할 수 있다.’고 규정하여 장해보상연금 선급금 제도를 두고 있다. 이는 목돈이 필요한 연금수급자를 위하여 ‘연금청구일을 기준으로 장래에 받게 될 장해보상연금’의 일정금액을 미리 지급받을 수 있도록 한 것이므로, 과거에 받았어야 할 장해보상연금을 일시에 지급하는 경우는 선급금의 개념에 포섭될 수 없다.
2) 이 사건 처분서에 기재된 장해보상연금 지급대상 기간은 2007. 12. 1.부터 2011. 11. 30.까지로, 원고의 장해연금 청구일(2016. 4. 1.)을 기준으로 볼 때 과거분의 장해보상연금이 분명하며, 장래에 받게 될 장해보상연금을 미리 지급하는 것이라고 볼 수 없다.
3) 그런데도 피고는 구 산재보험법 제38조 제3항에 따라 요양기간 중에는 장해급여 지급이 정지된다는 전제하에, 요양기간 중의 장해급여를 신청하는 진폐근로자에 대하여 ‘장해보상연금’ 대신 ‘장해보상연금 선급금’을 신청하도록 안내하였고, 이에 따라 원고도 요양기간 중 지급받았어야 할 장해보상연금을 선급금으로 청구한 것으로 보인다.
3. 휴업급여와 장해급여가 중복지급될 수 있는지 여부
가. 구 산재보험법은 근로자가 업무상의 재해로 부상을 당하거나 질병에 걸린 경우에 그 치유를 위하여 요양급여를 지급하고 이와 더불어 요양으로 취업하지 못한 기간에 대하여는 1일당 평균임금의 100분의 70에 상당하는 금액의 휴업급여를, 치유된 후에도 신체 등에 장해가 있는 경우에는 산재보험법령이 정한 장해등급기준에 따라 장해급여를 지급하도록 하고 있다(제35조, 제37조, 제39조, 제40조).
구 산재보험법 제38조는 제37조에 따른 요양급여를 받은 자가 치유 후 요양의 대상이 되었던 업무상의 부상 또는 질병이 재발하거나 치유 당시보다 상태가 악화되어 이를 치유하기 위한 적극적인 치료가 필요하다는 의학적 소견이 있으면 재요양을 받을 수 있고(제1항), 제40조 제5항에 따른 장해보상연금을 선급받은 자가 그 선급기간 중에 재요양을 받는 경우 휴업급여 및 상병보상연금은 그 선급기간 중에는 대통령령이 정하는 바에 따라 지급하며(제2항), 장해보상연금의 수급권자가 재요양을 받는 경우에는 재요양이 결정된 날이 속하는 달의 다음 달부터 재요양이 끝난 날이 속하는 달까지 장해보상연금의 지급을 정지한다(제3항)고 규정하고 있다.
구 산재보험법 제38조 제2항의 위임에 따라 구 산재보험법 시행령 제30조의2는 장해보상연금 선급금을 지급받은 자가 그 선급기간 중 재요양하는 경우 휴업급여 및 상병보상연금의 급여액은 재요양으로 발생한 휴업급여 또는 상병보상연금의 급여액과 재요양기간에 해당하는 장해보상연금 선급금의 차액으로 한다고 규정하고 있다.
한편 산업재해보상보험법(2007. 12. 14. 법률 제8694호로 전부 개정된 것, 이하 ‘개정 산재보험법’이라 한다) 제60조 제1항은 장해보상연금의 수급권자가 재요양을 받는 경우에도 그 연금의 지급을 정지하지 않는다고 규정하고, 제56조 제3항은 장해보상연금을 지급받는 자가 재요양하는 경우에는 1일당 장해보상연금액과 1일당 휴업급여 지급액을 합한 금액이 장해보상연금의 산정에 적용되는 평균임금의 100분의 70을 초과하면 그 초과하는 금액 중 휴업급여에 해당하는 금액은 지급하지 않는다고 규정하고 있다.
나. 산재보험법에 의한 장해급여는 원칙적으로 근로자가 업무상 부상 또는 질병에 걸려 완치된 후 신체에 장해가 있는 경우, 즉 부상 또는 질병이 완치되거나 부상 또는 질병에 대한 치료의 효과를 더 이상 기대할 수 없고 그 증상이 고정된 상태에 이르게 된 때에 지급할 수 있다. 그러나 진폐증의 경우 현대의학으로도 완치가 불가능하고 분진이 발생하는 직장을 떠나더라도 그 진행을 계속하는 한편, 그 진행 정도도 예측하기 어렵다는 특성이 있다. 산재보험법은 진폐증의 이러한 특성을 고려하여, 진폐증에 대하여는 다른 일반 상병의 경우와는 달리 진폐증이 산재보험법령이 정한 장해등급기준에 해당하게 된 때에는 반드시 진폐증에 대한 치료를 받아 진폐증이 완치되거나 진폐증에 대한 치료의 효과를 더 이상 기대할 수 없게 되고, 그 증상이 고정된 상태에 이르게 된 것을 요구하지 아니하고 곧바로 해당 장해등급에 따른 장해급여를 지급하도록 함으로써 요양 중에도 장해급여의 지급대상이 될 수 있도록 하고 있다(대법원 1999. 6. 22. 선고 98두5149 판결 참조).
다. 위와 같은 관련 규정들의 내용과 체계에 휴업급여와 장해급여의 지급목적을 종합하여 보면, 요양 중 휴업급여를 지급받은 재해근로자에게 같은 기간 동안의 장해보상연금을 지급하는 경우에는 ‘기지급한 휴업급여액을 공제한 장해보상연금’을 지급하여야 한다고 보아야 한다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다.
1) 구 산재보험법 제38조 제3항과 구 산재보험법 시행령 제30조의2는 장해보상연금을 지급받은 자가 재요양을 받는 경우 재요양으로 인한 휴업급여까지 전액 지급받게 되면 동일한 성격의 보험급여가 중복하여 지급되므로 이를 조정하기 위한 목적에서 규정된 것이다. 휴업급여와 장해급여는 모두 업무상 재해로 발생한 노동능력 상실에 따른 일실수입을 전보하기 위하여 지급되는 보험급여이므로 같은 기간 동안 휴업급여와 장해급여가 중복지급되는 경우 동일한 목적의 경제적 보상이 이중으로 이루어지는 결과가 된다. 예컨대, 원고와 같이 장해등급이 1급인 근로자의 경우 평균임금의 90%(= 329일분 ÷ 365 × 100%) 수준에 해당하는 금액을 장해보상연금으로 지급받게 되는데, 여기에 더하여 평균임금의 70% 수준인 휴업급여를 지급받을 경우 무려 160%에 상당하는 금액을 일실수입으로 전보받게 되므로, 재해 발생 전에 노동능력 100%인 상태에서 얻은 수입보다 더 많은 금액을 보상받게 된다. 일실수입을 보전하기 위한 목적에서의 보험급여 지급액이 평균임금의 100%를 초과하는 것은 그 제도의 목적에 반할 뿐만 아니라, 나아가 근로자의 업무상 재해를 공정하게 보상하고자 하는 산재보험법의 입법 목적에도 반한다.
2) 구 산재보험법 제38조 제3항의 규정 내용을 구 산재보험법 시행령 제30조의2 및 개정 산재보험법 조항들과 유기적ㆍ체계적으로 살펴보면, 장해보상연금의 수급권자가 재요양을 받는 경우 그로 인한 ‘휴업급여액이 장해보상연금액보다 높은 경우’에만 재요양이 결정된 날이 속하는 달의 다음 달부터 재요양이 끝난 날이 속하는 달까지 장해보상연금의 지급이 정지되는 것이라고 해석함이 타당하고, 재요양으로 인한 ‘휴업급여액이 장해보상연금액보다 낮은 경우’에는 그 차액만큼의 장해보상연금을 계속 지급하여야 한다고 보아야 한다. 구 산재보험법 제38조 제3항을 문언 그대로 해석하여 장해보상연금 수급권자가 재요양을 받는 경우 그 기간 동안 장해연금 지급이 무조건 정지된다고 본다면, 재요양으로 인한 휴업급여보다 더 높은 금액의 장해보상연금을 받던 수급권자는 치유 당시보다 부상이나 질병의 상태가 악화되었음에도 더 적은 액수의 보험급여를 지급받아야 하는 불합리한 결과가 발생한다.
3) 구 산재보험법 제38조 제3항은 장해보상연금 수급권자가 ‘재요양’을 받는 경우뿐 아니라 ‘최초 요양’을 받는 경우에도 적용된다고 보아야 한다. 재요양은 일단 요양이 종결된 후에 해당 상병이 재발하거나 해당 상병에 기인한 합병증에 대하여 실시하는 요양이라는 점 외에는 최초 요양과 그 성질을 달리하지 않으므로(대법원 2002. 4. 26. 선고 2002두1762 판결 등 참조), 재요양에 관한 규정은 같은 성질을 지닌 ‘요양’에 관하여도 적용될 수 있다. 일반적인 상병의 경우 요양이 종결된 후에야 장해보상연금이 지급되므로 요양 중 장해보상연금과 휴업급여가 동시에 지급되는 경우를 상정하기 어렵고, 이러한 점 때문에 구 산재보험법 제38조 제3항은 장해보상연금을 지급받는 자가 재요양을 받는 경우에 관하여 규정한 것으로 보인다. 그러나 진폐증과 같이 ‘진단 즉시 장해급여의 지급대상에 해당하면서 그와 동시에 요양이 이루어지는 경우’는 최초 요양 종결 후 장해급여의 지급대상에 해당하게 된 사람이 다시 요양이 필요하게 되어 재요양을 받는 경우와 실질적으로 다를 바가 없다. 진폐증의 경우 그 증상이 고정된 상태에 이를 것을 요구하지 않고 곧바로 장해급여를 지급하도록 하고 있어 그 이후의 요양이 최초 요양인지 재요양지의 구별이 불분명한 경우가 있을 수 있는데, 요양과 재요양을 엄격히 구별하여 재요양 중인 자에 대하여만 구 산재보험법 제38조 제3항이 적용된다고 볼 경우 같은 등급의 진폐근로자라도 최초 요양 중에 있는 사람과 재요양 중에 있는 사람은 지급받는 보험급여 액수가 현격히 달라져 형평에 반하는 결과가 발생한다.
4. 이 사건에 관한 판단
앞서 본 사실관계를 이러한 법리에 비추어 살펴보면, 2007. 12. 1.부터 2011. 11. 30.까지의 기간 동안 원고에게 지급될 장해보상연금 112,345,390원이 같은 기간의 휴업급여 83,649,910원보다 높으므로, 피고는 원고에게 지급될 장해보상연금 112,345,390원에서 기지급한 휴업급여 83,649,910원을 공제한 28,695,480원을 장해급여로 지급하여야 한다.
그런데도 원심은 구 산재보험법 제38조 제3항과 구 산재보험법 시행령 제30조의2를 최초 요양을 받는 원고에 대하여는 적용할 수 없고, 설령 원고에 대한 요양을 재요양으로 본다고 하더라도 원고가 청구한 장해보상연금을 감액할 수 있는 법적 근거가 없다고 보아 이 사건 처분이 위법하다고 판단하였다. 이러한 원심의 판단에는 구 산재보험법 제38조 제3항, 구 산재보험법 시행령 제30조의2의 해석ㆍ적용에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다. 이 점을 지적하는 상고이유 주장은 이유 있다.
5. 결론
그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리ㆍ판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 노정희(재판장) 박상옥(주심) 안철상 김상환