【원 고】
충청남도 서천군수 (소송대리인 법무법인(유한) 해송 담당변호사 이송헌)
【피 고】
행정안전부장관(변경 전: 행정자치부장관) (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 서규영 외 4인)
【변론종결】
2018. 7. 24.
【주 문】
피고가 2016. 8. 12. 원고에 대하여 한 직무이행명령을 취소한다. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 직무이행명령의 경위 및 그 내용의 요지
아래 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1 내지 17호증, 을 제1 내지 7호증(가지번호 생략)의 각 기재와 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다.
가. 충청남도 보령시는 1985. 1. 24. 농수산부장관으로부터 공유수면 매립승인을 받아 충청남도 보령시와 서천군 사이에 위치한 공유수면 면적 11,913,699.5㎡(이하 ‘이 사건 매립지’라고 한다)를 매립하여 농경지를 조성하는 것을 내용으로 하는 충청남도 남포지구 부사공구 공유수면 매립사업(이하 ‘이 사건 사업’이라고 한다)을 시행하였다. 이 사건 사업은 1985. 8. 7.부터 2008. 7. 16.까지 시행되어 이 사건 매립지 및 그 부속시설인 부사 방조제, 배수갑문 등 시설이 조성·설치되었고, 그 사업비는 전액 국비인 농지관리기금으로 충당되었다.
나. 이 사건 사업에 관한 공사는 2008. 7.경 모두 완료되었으나, 이 사건 매립지의 귀속에 대한 보령시와 서천군 사이의 의견 차이로 그 귀속 결정이 지연되어 준공검사를 받을 수 없게 되었다. 그 과정에서 보령시는 2009년부터 2014년까지 이 사건 매립지 및 그 부속시설물의 유지·관리를 위하여 2,432,306,000여 원의 비용(이하 ‘이 사건 관리비용’이라고 한다)을 지출하였다.
다. 한편 보령시와 서천군은 2009년경 이 사건 매립지의 관리권자인 한국농어촌공사와 사이에 이 사건 매립지를 분할하여 각 주민들로 하여금 일시 경작하게 하되, 한국농어촌공사에 그 토지사용료를 지급하기로 하는 협약을 체결하고, 그 무렵부터 토지를 경작하여 왔다.
라. 농림수산식품부장관은 2012. 5. 8. 피고에게 이 사건 매립지가 속할 지방자치단체를 결정해 달라는 취지의 신청을 하였다. 피고 소속의 ‘지방자치단체 중앙분쟁조정위원회’는 2014. 6. 16. 이 사건 매립지가 속할 지방자치단체를 결정하면서 그와 함께 ‘이 사건 매립지에 관한 소유권과 관리권을 취득할 한국농어촌공사가 이 사건 관리비용을 보전해 줄 수 있는 장치가 마련되어 있지 않고, 이 사건 매립지 중 일부가 서천군의 관할에 귀속되므로 그에 따른 이익이 발생한다’는 이유로 서천군이 이 사건 관리비용 중 매립지 귀속 면적 비율에 상응하는 금액을 보령시에 대해 지급하기로 하는 의결을 하였다.
마. 피고는 2014. 7. 23. 위 의결에 따라 이 사건 관리비용의 일부를 서천군에게 부담시키는 결정(이하 ‘이 사건 비용분담결정’이라고 한다)을 하였으나, 서천군이 이를 이행하지 않자, 2016. 8. 12. 원고에게 이 사건 비용분담결정 내용을 이행하라는 취지의 직무이행명령(이하 ‘이 사건 직무이행명령’이라고 한다)을 하였다.
2. 본안에 관한 판단
가. 원고의 주장
(1) 보령시는 국고인 농지관리기금을 전액 사용하여 이 사건 사업을 진행하였고, 그 결과 이 사건 매립지의 소유권이 모두 한국농어촌공사에 귀속되므로 한국농어촌공사가 이 사건 관리비용을 모두 부담하여야 한다. 이 사건 관리비용의 부담 문제는 보령시와 한국농어촌공사 사이에 해결할 문제이다.
(2) 그런데도 이 사건 매립지 중 일부가 서천군의 관할 구역에 속하게 되었다는 이유만으로 아무런 법적 근거 없이 서천군에게 이 사건 관리비용의 일부를 부담하도록 한 이 사건 비용분담결정은 위법하다. 따라서 원고에게 이 사건 비용분담결정을 이행하도록 하는 내용의 이 사건 직무이행명령도 위법하다.
나. 판단
(1) 직무이행명령 제도
구 지방자치법(2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘지방자치법’이라고 한다) 제148조는 지방자치단체 상호 간 분쟁이 발생하는 경우 피고나 시·도지사가 이를 조정할 수 있도록 하면서(제1항), 관계 지방자치단체가 그 조정결정사항을 성실히 이행하지 않으면 같은 법 제170조를 준용하여 직무이행명령을 할 수 있도록 규정하고 있다(제7항). 이러한 직무이행명령의 요건 중 ‘지방자치단체에게 조정결정사항을 성실히 이행할 의무가 있는지’ 여부의 판단 대상은 문언대로 조정결정사항 이행에 관한 법령상 의무의 존부이다. 그 법령상 의무의 존부는 원칙적으로 직무이행명령 당시의 사실관계에 관련 법령을 해석·적용하여 판단하되, 직무이행명령 이후의 정황도 고려할 수 있다(대법원 2013. 6. 27. 선고 2009추206 판결 참조).
(2) 이 사건 사업의 법적 성격 및 이 사건 관리비용 부담 주체
(가) 법령상 지방자치단체가 처리하도록 규정하고 있는 사무가 자치사무인지 또는 국가사무인 기관위임사무인지를 판단할 때에는, 그에 관한 법령의 규정 형식과 취지를 우선 고려하여야 하지만, 그 밖에도 그 사무의 성질이 전국적으로 통일적인 처리가 요구되는 사무인지 여부나 그에 관한 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체 등도 아울러 고려하여 판단하여야 한다(대법원 2013. 4. 11. 선고 2011두12153 판결 참조).
(나) 보령시가 시행한 이 사건 사업은 관련 규정 및 증거에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정에 비추어 볼 때 ‘국가사무’로 보아야 한다.
① 보령시는 본격적인 민선지방자치제도가 실현되기 이전인 1985년경에 이 사건 사업을 시작하였다.
② 보령시는 구 공유수면매립법(1997. 4. 10. 법률 제5337호로 개정되기 전의 것, 2010. 4.15. 법률 제10272호 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 부칙 제2조로 폐지, 이하 같다) 제2조 제1호에서 정한 국가 소유의 공유수면을 매립하였다.
③ 구 공유수면매립법에 따르면, 건설부장관은 공유수면을 국토의 전체적인 기능과 용도에 맞도록 종합적으로 이용·관리하기 위하여 매 10년마다 도지사 등의 의견을 들어 공유수면매립기본계획을 수립한다(제3조의2 제1항, 제2항).
④ 이 사건 사업은 농경지를 조성할 목적으로 시행되었는데, 구 농촌근대화촉진법(1995. 12. 29. 법률 제5077호 농지개량조합법 부칙 제2조로 폐지)에 따르면, 농수산부장관은 농지를 개발·개량·보전함으로써 농촌근대화를 촉진하기 위하여 농업을 목적으로 하는 매립 또는 간척과 같은 농지개량사업에 관한 기본계획 및 그에 따른 사업시행계획을 수립한다(제1조, 제2조, 제92조, 제93조). 그리고 1994. 12. 22. 제정된 농어촌정비법 시행 당시 구 농촌근대화촉진법에 따라 시행 중이던 농지개량사업은 농어촌정비법 제2조 제3호 (다)목에 따른 농업생산기반정비사업으로 본다[농어촌정비법 부칙(1994. 12. 22.) 제6조 제1항].
⑤ 이 사건 사업은 국비인 농지관리기금을 전액 지원받아서 시행되었고, 이에 따라 이 사건 사업에 대한 준공검사가 되면 이 사건 매립지 및 시설물에 관하여는 기금수탁관리자인 한국농어촌공사 또는 국가의 명의로 소유권보존등기가 이루어진다(공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 제46조 제1항 및 매립지 등의 관리·처분에 관한 규정 제4조 각 참조).
⑥ 한국농어촌공사는 2009년경부터 이 사건 매립지의 관리자로서 이 사건 매립지를 일시 사용하도록 하고 그 사용료를 받아 왔다.
(다) 그러므로 국가사무인 이 사건 사업을 위하여 보령시가 지출한 이 사건 관리비용은 지방자치법 제141조 단서 및 지방재정법 제21조 제2항에 따라 전부 국가가 부담하거나, ‘한국농어촌공사 및 농지관리기금법’ 제35조 제2항에 따라서 농지관리기금의 운용 및 관리 업무를 위탁받고 이 사건 매립지에 관한 소유·관리권을 취득하는 한국농어촌공사가 부담한다고 보는 것이 원칙이다.
(3) 이 사건 직무이행명령의 적법 여부
(가) 앞서 본 바와 같이 이 사건 관리비용을 부담하는 법적 주체는 국가 또는 한국농어촌공사이고, 이 사건 사업시행과 무관한 서천군은 이 사건 관리비용을 부담할 별다른 법적 근거가 없다.
(나) 그런데도 피고는, 한국농어촌공사가 이 사건 관리비용을 보전해 줄 수 없고, 이 사건 매립지 중 일부가 서천군의 관할 구역에 속하게 되었다는 이유만으로 서천군에게 이 사건 관리비용의 일부를 부담하도록 하는 이 사건 비용분담결정을 하였다. 이는 국가 또는 한국농어촌공사가 부담하여야 할 비용을 별다른 법적 근거 없이 서천군에게 전가한 것으로서 위법하다.
(다) 따라서 서천군에게는 이 사건 비용분담결정을 따라야 할 법령상 의무가 있다고 볼 수 없으므로, 이를 전제로 원고에 대하여 한 이 사건 직무이행명령 역시 위법하다.
3. 결론
그러므로 원고의 나머지 주장에 관하여 판단할 필요 없이 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하고, 소송비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 박정화(재판장) 박상옥 이기택(주심)