【피 고 인】
【검 사】
이은윤 외 1인
【변 호 인】
법무법인 장인 담당변호사 장경득
【주 문】
피고인은 무죄.
이 판결의 요지를 공시한다.
【이 유】
1. 공소사실의 요지
피고인은 화성시 (주소 생략)에서 ○○○○을 운영하는 자이다.
피고인은 2016. 4. 26.경 환경부장관에게 폐수배출시설 신고를 하지 아니하고 특정수질유해물질(구리)이 포함된 폐수배출시설인 절삭·가공·금형시설인 와이어컷팅 11기(0.36㎥×11대)를 설치하여 조업함으로써 1일 최대 폐수량이 0.1㎥ 이상인 시설을 설치하여 조업하였고, 이에 관할 관청인 화성시장은 2017. 2. 22.경 피고인에 대하여 위 폐수배출시설의 폐쇄명령을 하였다.
그럼에도 피고인은 2017. 10. 30.까지 위 폐쇄명령을 이행하지 아니하였다.
2. 기초 사실
이 법원이 적법하게 채택, 조사한 증거에 의하면, 다음 사실이 인정된다.
가. 피고인은 2011. 2.경부터 화성시 (주소 생략)에 절삭·가공·금형시설(각 저장시설당 용량 0.36㎥, 총 11대)을 설치하여 금형 가공업을 운영하여 왔다.
나. 위 절삭·가공·금형시설을 이용한 금형은 대상 물체를 수조에 담가놓은 상태에서 합금 재질(구리 70%, 아연 30%)의 와이어가 전기, 물과 반응하여 물체를 절단하는 와이어컷팅의 방식으로 이루어지는데, 그 과정에서 구리(Cu)가 발생하여 폐수에 녹아내리게 되고 발생된 폐수는 시설 내에서 필터 등 여과시설을 거쳐 순환되어 전량 재이용된다(이하 위 절삭·가공·금형시설을 ‘이 사건 폐수배출시설’이라 한다).
다. 화성시장은 2017. 2. 22. 피고인에게 ‘해당 사업장은 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 규정에 의한 폐수배출시설 허가를 득하지 않고 이 사건 폐수배출시설을 설치, 운영하고 있으며, 법 시행규칙 제105조 [별표 22]의 규정에 의거 다른 법률(국토의 계획 및 이용에 관한 법률)에 따라 폐수배출시설의 설치가 금지된 장소인 경우로 폐쇄명령 대상이다’라는 이유로 이 사건 폐수배출시설을 즉시 폐쇄하라는 폐쇄명령(이하 ‘이 사건 폐쇄명령’이라 한다)을 하였다.
라. 피고인은 이 사건 폐쇄명령에 불복하여 이를 이행하지 아니한 채 행정심판청구를 하였으나 2017. 5. 15. 기각되었고, 폐쇄명령에 대한 집행정지신청 역시 2017. 9. 29. 기각되었으며, 위 폐쇄명령의 취소를 구하는 행정소송은 제소기간 도과를 이유로 2018. 2. 8. 각하되어 2018. 9. 14. 이에 대한 피고인의 항소가 기각되었다.
마. 화성시장은 ‘피고인이 2017. 10. 30. 점검 시까지도 이 사건 폐쇄명령을 이행하지 아니하여 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 제76조 제8호의 죄를 범하였다’는 이유로 2017. 11. 13. 피고인을 고발하였다.
바. 한편, 이 사건 폐수배출시설이 설치된 화성시 (지명 생략) 일대는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다)에 따른 계획관리지역에는 해당하지만 구 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률(2017. 1. 17. 법률 제14532호로 개정된 물환경보전법이 2018. 1. 8. 시행됨으로써 그 법명이 물환경보전법으로 변경되기 전의 것, 이하 ‘수질수생태계법’이라 한다)에 따른 배출시설 설치제한지역에는 해당하지 아니한다.
3. 관련 법령의 검토
가. 관련 법령
수질수생태계법, 국토계획법 및 각 관련 법령 중 이 사건과 관련된 부분은 별지와 같다.
나. 수질수생태계법상 배출시설 설치 및 제한에 관한 규율 체계
수질수생태계법은 원칙적으로 배출물질의 종류에 관계 없이 관련 법령이 정한 설치기준에 부합하는 한 신고나 허가를 통해 배출시설을 설치할 수 있도록 하면서, 예외적으로 상수원보호구역의 상류, 취수시설이 있는 지역 내지 그 상류지역 등에서 환경기준 유지 등을 위해 필요하다고 인정되는 경우 환경부장관이 ‘배출시설 설치제한지역’을 지정하여 배출시설 설치를 제한할 수 있도록 하고 있다(수질수생태계법 제33조 제5항).
다만, 수질수생태계법 및 동법 시행규칙은 이와 같은 배출시설 설치제한지역에서도 구리 및 그 화합물, 디클로로메탄, 1, 1-디클로로에틸렌의 3개 항목 특정수질유해물질(이하 ‘구리 등 특정물질’이라 한다)을 배출하는 시설의 경우에는 그것이 ‘폐수무방류배출시설’일 것을 전제로 이를 허가 사항으로 규정하여 설치를 허용하고 있다(수질수생태계법 제33조 제1항 단서, 같은 조 제5 내지 8항, 동법 시행규칙 제39조).
한편, 수질수생태계법 제44조는 법 제33조 제1 내지 3항에 따른 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 배출시설을 설치·사용하는 자에 대하여 해당 배출시설의 사용중지를 명하도록 하면서도 단서를 두어 해당 시설을 개선하더라도 배출물질이 허용기준 이하로 내려갈 가능성이 없는 경우 또는 다른 법령에 따라 배출시설의 설치가 제한되어 있는 경우에는 곧바로 그 배출시설의 폐쇄를 명하도록 규정하고 있다. 이에 따라 법 내지 법에 따른 명령을 위반한 행위에 대한 행정처분 기준을 정한 수질수생태계법 제71조 및 그에 근거한 동법 시행규칙 제105조 제1항, [별표 22] 10) 다) 역시 같은 법 제44조 단서에 해당하는 경우에는 오로지 폐쇄명령만을 하도록 규정하고 있다.
나아가 수질수생태계법 제76조 제8호는 ‘법 제44조에 따른 사용중지명령 또는 폐쇄명령을 위반한 자’를 5년 이하 징역 또는 5천만 원 이하 벌금에 처하도록 하고 있다.
다. 국토계획법상 계획관리지역 내의 건축 제한에 관한 규율 내용
국토계획법 제36조에 따르면, 용도지역은 크게 도시지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역으로 구분되고, 관리지역은 다시 보전관리지역, 생산관리지역, 계획관리지역으로 구분되는데, 그중 계획관리지역이란 ‘도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용·개발을 하려는 지역으로서 계획적·체계적인 관리가 필요한 지역’을 말한다. 국토계획법 제76조 제1항은 ‘법 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.’고 규정하고 있다.
이에 따라 국토계획법 시행령 제71조는 용도지역 안에서의 건축물의 용도·종류 및 규모 등의 제한(이하 ‘건축제한’이라 한다)을 규정하고 있는데, 그중 계획관리지역에서의 건축제한(국토계획법 시행령 제71조 제1항 제19호, 이하 ‘이 사건 시행령’이라 한다) 관련 부분의 규정형식 및 내용은 다음과 같다.
국토계획법 시행령 제71조① 법 제76조 제1항에 따른 용도지역안에서의 건축물의 용도·종류 및 규모 등의 제한(이하 “건축제한”이라 한다)은 다음 각호와 같다.19. 계획관리지역안에서 건축할 수 없는 건축물: 별표 20에 규정된 건축물[별표 20] 계획관리지역안에서 건축할 수 없는 건축물1. 건축할 수 없는 건축물자.「건축법 시행령」 별표 1 제17호의 공장 중 다음의 어느 하나에 해당하는 것. (단서 생략)(1) 별표 19 제2호 자목 (1)부터 (4)까지에 해당하는 것. 다만, 인쇄·출판시설이나 사진처리시설로서 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제2조 제8호에 따라 배출되는 특정수질유해물질을 전량 위탁처리하는 경우는 제외한다.[별표 19] 생산관리지역 안에서 건축할 수 있는 건축물2. 도시·군계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물(4층 이하의 건축물에 한한다. 다만, 4층 이하의 범위 안에서 도시·군계획조례로 따로 층수를 정하는 경우에는 그 층수 이하의 건축물에 한한다)자.「건축법 시행령」 별표 1 제17호의 공장(동시행령 별표 1 제4호의 제2종 근린생활시설 중 제조업소를 포함한다) 중 도정공장 및 식품공장과 읍·면지역에 건축하는 제재업의 공장으로서 다음의 어느 하나에 해당하지 아니하는 것(3)「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제2조 제8호에 따른 특정수질유해물질이 같은 법 시행령 제31조 제1항 제1호에 따른 기준 이상으로 배출되는 것. 다만, 동법 제34조에 따라 폐수무방류배출시설의 설치허가를 받아 운영하는 경우를 제외한다.
4. 판단
가. 이 사건 폐쇄명령의 구체적인 근거
앞서 인정한 사실에 의하면, 이 사건 폐수배출시설은 수질수생태계법 및 관련 법령이 정한 특정수질유해물질 중 구리(Cu)가 포함된 폐수를 환경부령으로 정한 기준(1일 최대 폐수량 0.1㎥) 이상으로 배출하는 시설인 동시에 그 발생된 폐수가 공공수역으로 배출되지 않고 그 기계에서 전량 순환되어 사용되는 폐수무방류배출시설에 해당한다. 한편, 이 사건 폐쇄명령서, 청문조서 등의 내용을 종합하면, 화성시장이 이 사건 폐쇄명령을 함에 있어 제시한 처분사유는 ‘이 사건 폐수배출시설이 다른 법률(국토계획법)에 의해 설치가 금지된 시설’이라는 것이다(허가나 신고 없이 설치, 운영하였다는 사유만으로는 ‘중지명령’ 사유가 될 뿐이다). 국토계획법에 의해 설치가 금지된 시설이라는 판단의 구체적 근거는 ‘이 사건 시행령 [별표 20] 1호 (자)목 (1)이 준용하는 [별표 19] 2호 (자)목 (3)에 따라 특정수질유해물질이 수질수생태계법상 기준 이상으로 배출되는 시설은 계획관리지역에서 설치가 금지되고, (자)목 (3) 단서가 정한 예외는 수질수생태계법 제34조에 따라 폐수무방류배출시설의 허가를 받은 경우에만 적용되는 것인데, 이 사건 폐수배출시설은 그와 같은 허가를 받을 수 없는 지역(즉, 배출시설 설치제한지역이 아닌 곳)에 입지하여 위 예외규정에 해당할 여지가 없다’는 점에 있다.
나. 이 사건 시행령 규정에 대한 위헌성 판단의 필요성 및 이 법원의 심사 가부
1) 수질수생태계법 제44조에 따라 행정청으로부터 사업장 폐쇄명령을 받은 자가 이를 위반한 경우, 그로 인하여 수질수생태계법 제76조 제8호에 따른 처벌을 하기 위하여는 그 폐쇄명령이 적법한 것이라야 하고, 폐쇄명령이 당연무효가 아니더라도 위법한 것으로 인정되는 한 제44조에 따른 폐쇄명령 위반을 구성요건으로 하는 수질수생태계법 제76조 제8호의 죄는 성립될 수 없다(대법원 2017. 9. 21. 선고 2017도7321 판결 등 취지 참조). 이 사건 폐쇄명령에 대한 취소소송이 제소기간 도과를 이유로 각하된 상태에 있음은 앞서 본 것과 같고, 이에 따라 위 폐쇄명령에 여전히 공정력이 인정되기는 한다. 그러나 행정행위의 공정력은 행정행위가 위법하더라도 취소되지 않는 한 유효한 것으로 통용되는 효력을 의미할 뿐이고 폐쇄명령이 위법한지 여부에 따라 위 범죄의 성립 여부가 좌우되는 이상 당해 형사사건을 담당하는 법원이 그 위법성을 별도로 심사할 수 있다.
2) 한편, 헌법 제107조 제2항은 “명령·규칙 또는 처분이 헌법이나 법률에 위반되는 여부가 재판의 전제가 된 경우에는 대법원은 이를 최종적으로 심사할 권한을 가진다.”라고 규정하여 대법원을 최종심으로 한 법원에 명령·규칙에 대한 심사권을 부여하고 있다. 위에서 본 이 사건 시행령 [별표]의 예외규정은 그 내용이 일의적이고 명확하여 행정청이 그에 기초해 수질수생태계법 제44조에 따른 폐쇄명령을 함에 있어 다른 처분이나 다른 해석의 여지를 두고 있지 아니하다. 만일 이 사건 폐쇄명령의 기초가 된 이 사건 시행령 [별표] 부분이 위헌 내지 위법이라면 이 사건 폐쇄명령은 위법한 것이 되어 피고인이 이를 불이행하였다고 하더라도 피고인을 수질수생태계법 제76조 제8호의 죄로 처벌할 수 없다. 따라서 이 사건 시행령 [별표] 부분이 위헌, 위법인지 여부는 이 사건 폐쇄명령의 적법 여부가 문제되는 이 사건 재판의 전제가 되고, 이 법원은 이를 심사할 수 있다(기록상 이 사건 폐쇄명령 자체에 절차나 형식적 하자가 있다는 사정은 찾아볼 수 없으므로, 위 폐쇄명령이 위헌·위법의 법규명령에 기초한 것으로서 실체적 하자가 있는지 여부에 대하여만 판단하기로 한다).
다. 이 사건 시행령 [별표] 규정의 위헌·위법성
이 사건 시행령 [별표 20] 제1호 (자)목 (1)에 의하여 준용되는 [별표 19] 제2호 (자)목 (3)이 수질수생태계법 제34조에 따라 폐수무방류배출시설의 설치허가를 받아 운영하는 경우 이외에 국토계획법상 계획관리지역으로 지정된 지역으로서 수질수생태계법에 의해 배출시설 설치제한지역으로 지정되지 아니한 지역 내의 구리 등 특정물질을 배출하는 폐수무방류배출시설(이하 ‘구리 등 특정물질 폐수무방류배출시설’이라 한다)에 대하여 별도의 예외조항이나 조정장치를 두지 아니하고 그 설치를 금지한 부분(이하 ‘이 사건 시행령 [별표] 해당 부분’이라 한다)은 아래와 같은 이유로 위임입법의 한계를 일탈하여 사인의 직업(영업)의 자유를 침해하고, 평등원칙에도 반하는 것으로서 위헌·위법인 법규명령이라고 봄이 상당하다.
1) 수질수생태계법령 및 국토계획법령 적용 결과
수질수생태계법령 및 국토계획법령을 그대로 적용하면 이 사건 시행령 [별표] 해당 부분으로 인하여 다음과 같은 결과가 발생한다(단, 관련된 허가나 신고절차가 있을 경우에는 이를 거친 것을 전제로 한다).
근거법령지역지역 지정여부수질수생태계법배출시설 설치제한지역XOOX국토계획법계획관리지역XXOO설치 가부구리 등 특정물질 폐수무방류배출시설可可可不可기타 수질유해물질 폐수무방류배출시설可不可不可不可
즉, 수질수생태계법상 배출시설 설치제한지역과 국토계획법상 계획관리지역이 함께 지정되어 규제가 강화된 지역에서는 구리 등 특정물질 폐수무방류배출시설의 설치가 가능한 반면, 국토계획법상 계획관리지역 지정만 있는 지역에서는 구리 등 특정물질 폐수무방류배출시설의 설치가 불가능하다.
2) 위임입법의 한계 일탈 여부
용도지역에서의 건축제한을 대통령령으로 정하도록 한 국토계획법 제76조는 제3항에서 “제1항과 제2항에 따른 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한은 해당 용도지역과 용도지구의 지정목적에 적합하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 따라서 그 위임에 따라 제정된 국토계획법 시행령이 어느 용도지역의 지정목적에 맞지 아니하는 지나친 건축제한을 두고 있다면, 이는 위임입법의 한계를 일탈한 것이 된다.
이 사건 시행령 [별표 20] 제1호 (자)목 (1)에 의하여 준용되는 [별표 19] 제2호 (자)목 (3)은 그 규정 형식이나 내용상 기본적으로 기준 이상 배출되는 특정수질유해물질의 규제에 대하여는 수질수생태계법이 정한 바에 따라 건축제한을 하고자 하는 취지로 풀이된다. 수질수생태계법 관련 규정들을 종합하면, 수질수생태계법이 배출시설 설치제한지역을 설정할 수 있도록 규정하면서도 해당 제한지역 내 구리 등 특정물질 폐수무방류배출시설에 대하여는 이를 허가대상으로 삼아 설치를 허용한 것은 구리 등 특정물질은 납, 비소, 수은 등 다른 특정수질유해물질에 비하여 환경, 사람 및 동·식물에 대한 유해성이 작다는 점에 근거한 것으로 볼 수 있다. 따라서 국가 법질서의 통일성, 법 체계정합성 측면에서 위와 같은 결과는 결코 수긍하기 어려울 뿐만 아니라 수범자의 입장에서 볼 때 금지되는 행위에 대한 예측가능성도 없다.
나아가 앞서 본 것과 같이 국토계획법상 용도지역 중 계획관리지역은 ‘도시지역으로 편입이 예상되는 지역이지만 자연환경을 고려하여 제한적인 이용·개발을 하려는 지역’으로서 상대적으로 규제가 완화되는 관리지역에 해당하는 점, 계획관리지역에서의 건축제한에 대해 규율방식을 ‘예외적 허용’ 방식에서 ‘원칙적 허용 및 예외적 금지’로 전환한 국토계획법 시행령 제71조 제1항 [별표 20]의 개정이유 등을 종합하여 보면, 위 표와 같은 결과는 국토계획법 및 법 시행령이 당초 예상하거나 의도한 계획관리지역에서의 건축제한이라고 보기도 어렵다.
따라서 이 사건 시행령 [별표] 해당 부분은 위임입법의 한계를 일탈하였다.
3) 직업(영업)의 자유 침해 여부
이 사건 시행령 [별표] 해당 부분으로 인하여 수질수생태계법상 폐수배출시설 설치가 제한되어 있지 아니한 국토계획법상 계획관리지역에서 구리 등 특정물질 폐수무방류배출시설을 설치, 운영하려는 자의 헌법상 기본권인 직업(영업)의 자유가 제한되고 있는바, 그것이 과도하여 개인의 직업의 자유를 침해하는지에 관하여 본다.
이 사건 시행령 [별표] 해당 부분은 건축제한에 대한 예외규정을 협소하게 두고 별다른 조정장치를 마련하지 아니함으로써 수질수생태계법상 배출시설 제한지역에서조차 일정 기준에 따라 설치가 가능한 구리 등 특정물질 폐수무방류배출시설에 대하여 그것이 배출시설 제한지역에 위치한 것이 아니어서 같은 법 제34조에 따른 허가를 받을 수 없다는 이유로 사후에라도 허가나 신고를 보완하여 설치, 운영할 가능성을 원천 차단하고 있다.
한편 현재 수질수생태계법 제34조에 따른 ‘폐수무방류배출시설 설치허가’는 배출시설 설치제한지역을 전제로 이루어지고 있기 때문에 배출시설 설치제한지역은 아니면서 계획관리지역인 곳의 구리 등 특정물질 폐수무방류배출시설의 설치에 관하여는 위 제34조와 같은 절차규정(당사자의 설치계획서 제출이나 시설 등의 적정 여부에 대한 관계 기관의 의견 청취 등의 절차를 말한다)이 존재하지 아니한다. 따라서 이 사건 시행령 [별표] 해당 부분이 본 사건에서 문제되는 경우와 같은 구리 등 특정물질 폐수무방류배출시설의 설치(건축)를 추가로 허용하려면 그에 상응하는 심사 및 허가절차 관련 규정을 별도로 마련할지 여부도 함께 검토되어야 한다. 그러나 적어도 수질수생태계법은 제2조 제11호에서 ‘폐수무방류배출시설’의 정의 규정을 두고, 제33조 제9항에서 이미 그 설치 기준을 별도로 규정하고 있으며, 허가 기준이나 심사 방법은 관련 규정 준용 등 법령 정비를 통하여 얼마든지 마련할 수 있는 것이므로 그러한 규정이 현재 불비되어 있다는 것이 위와 같은 예외규정의 공백을 정당화하지 못한다. 나아가 위 2)항에서 살펴본 국토계획법상 계획관리지역의 체계적 위치, 건축제한의 방식, 수질수생태계법 관련 규정의 취지 등에 비추어 보면, 이러한 제한 규정으로 인하여 달성하고자 하는 공익 역시 상대적으로 미미하다.
결국 이 사건 시행령 [별표] 해당 부분은 법익 균형성, 침해의 최소성 원칙에 위반하여 개인의 직업의 자유를 과도하게 침해하고 있다고 판단된다.
4) 평등원칙 위반 여부
이 사건 시행령 [별표] 해당 부분은 수질수생태계법상의 폐수배출시설 설치 제한이 없는 국토계획법상 계획관리지역에서 구리 등 특정물질 폐수무방류배출시설을 설치, 운영하고자 하는 자를 수질수생태계법상 폐수배출시설 설치제한지역인 동시에 국토계획법상 계획관리지역인 곳에서 구리 등 특정물질 폐수무방류배출시설을 설치, 운영하려는 자에 비하여 합리적 이유 없이 차별하고 있는 것으로서 평등원칙에도 위반된다.
라. 소결
이 사건 시행령 [별표] 해당 부분이 위헌·위법으로 무효인 이상 그에 기초한 이 사건 폐쇄명령 역시 위법하다. 이 사건 폐쇄명령이 위법하므로 피고인이 이 사건 폐쇄명령을 위반하였다 하더라도 수질수생태계법 제76조 제8호의 죄가 성립한다고 할 수 없다.
5. 결론
이 사건 공소사실은 범죄로 되지 아니하는 경우에 해당하므로 형사소송법 제325조 전단에 따라 무죄를 선고하고, 형법 제58조 제2항에 따라 이 사건 판결의 요지를 공시하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 관련 법령: 생략]
판사 김효연