【원고, 상고인】
럭스산업개발 주식회사 (소송대리인 법무법인(유한) 바른 담당변호사 이원일 외 1인)
【피고, 피상고인】
충청남도지방토지수용위원회
【피고보조참가인】
주식회사 엘지생활건강 (소송대리인 법무법인(유한) 광장 담당변호사 장찬익 외 5인)
【피고소송참가인】
천안시장 (소송대리인 법무법인(유한) 광장 담당변호사 장찬익 외 5인)
【원심판결】
대전고법 2018. 1. 10. 선고 2017누12184 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 보조참가 및 소송참가로 인한 부분을 포함하여 원고가 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 상고이유 제1점, 제2점에 대하여
가. 수도법과 수도법 시행령이 정한 상수원보호구역 밖에서의 공장설립 제한과 그 예외 규정의 내용, 개정경과 및 개정취지는 다음과 같다.
(1) 2010. 5. 25. 법률 제10317호로 개정된 수도법(이하 ‘수도법’이라고 한다) 제7조의2 제1항은 “상수원보호구역의 상류지역이나 취수시설(광역상수도 및 지방상수도의 취수시설만을 말한다)의 상류·하류 일정지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에서는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조 제1호에 따른 공장을 설립할 수 없다.”라고 규정하고 있고, 제2항 전문은 “시장·군수·구청장은 제1항에도 불구하고 공장설립이 제한되는 지역 중 상수원에 미치는 영향 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 지역에는 환경부령으로 정하는 공장의 설립을 승인할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 이에 따라 2010. 11. 26. 대통령령 제22506호로 개정된 수도법 시행령(이하 ‘2010. 11. 26. 개정 수도법 시행령’이라고 한다) 제14조의2 제1호는 상수원보호구역이 지정·공고된 경우에는 상수원보호구역의 경계구역으로부터 상류로 유하거리(流下距離) 10km 이내인 지역에서는 공장을 설립할 수 없다고 규정하였고, 부칙 제5조는 ‘2010. 11. 26. 개정 수도법 시행령’ 시행 당시 제14조의2의 개정규정에 따른 공장설립이 제한되는 지역에 이미 설립된 공장에 대해서는 제14조의2 및 제14조의3의 개정규정에도 불구하고 공장 부지면적의 범위에서 공장을 증설하거나 폐수배출량이 증가하지 않는 범위에서 공장의 업종을 변경할 수 있다고 규정하였다.
(2) 이후, 2014. 4. 15. 대통령령 제25309호로 개정된 수도법 시행령(이하 ‘2014. 4. 15. 개정 수도법 시행령’이라고 한다)은 ‘2010. 11. 26. 개정 수도법 시행령’ 부칙에 제4조의2(이하 ‘이 사건 경과규정’이라고 한다)를 신설하였다. 이 사건 경과규정은 2010. 11. 26. 당시 제14조의2의 개정규정에 따른 공장설립이 제한되는 지역에 이미 지정·개발되어 있는 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제2조 제8호에 따른 산업단지(2010. 11. 26. 전에 산업단지개발계획의 수립을 위한 용역이 발주되거나 산업단지개발계획의 승인신청서가 접수되는 등 산업단지의 지정·개발 절차에 착수한 산업단지로서 2010. 11. 26. 이후 그 지정·개발이 완료되는 산업단지를 포함하며, 이하 ‘기존 산업단지’라고 한다) 안에서는 제14조의2 및 제14조의3의 개정규정에도 불구하고 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 수 있도록 규정하면서, 제1호에서 ‘해당 기존 산업단지의 폐수종말처리장 처리용량의 범위에서 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제2조 제8호에 따른 특정수질유해물질을 배출하는 공장 및 「유해화학물질 관리법」 제20조에 따른 유독물 영업등록을 하거나 같은 법 제34조에 따른 취급제한·금지물질영업 허가를 받아야 하는 공장 외의 공장을 신설하는 행위’를 기존 산업단지 안에서 허용되는 행위 중 하나로 들고 있다.
(3) ‘2010. 11. 26. 개정 수도법 시행령’은 상수원보호구역의 상류지역 또는 취수시설의 상류·하류 일정지역에서는 공장의 설립을 원칙적으로 제한하되, 부칙 제5조에서 2010. 11. 26. 당시 공장설립 제한지역에 있는 기존 공장에 대해서만 일정한 요건하에서 그 증설 또는 업종변경을 허용하였으나, ‘2010. 11. 26. 개정 수도법 시행령’ 부칙 제5조가 산업단지 안에 있는 공장에 대하여도 적용되는지가 명확하지 않아 공장설립 제한지역에 있는 산업단지의 경우 신규 공장의 신설이 불가능하고 기존 공장의 증설 또는 업종변경도 제한되는 부작용이 초래되었다. 이에 따라 ‘2014. 4. 15. 개정 수도법 시행령’은 ‘2010. 11. 26. 개정 수도법 시행령’ 부칙 제5조를 개정하여 부칙 제5조가 기존 산업단지 밖에 있는 공장에 한하여 적용되는 것임을 명확히 하는 한편, 부칙 제5조와 별도로 이 사건 경과규정을 신설하여 기존 산업단지(2010. 11. 26. 당시 이미 지정·개발되어 있는 산업단지 또는 2010. 11. 26. 전에 산업단지개발계획의 수립을 위한 용역이 발주되거나 산업단지개발계획의 승인신청서가 접수되는 등 산업단지의 지정·개발 절차에 착수한 산업단지로서 2010. 11. 26. 이후 그 지정·개발이 완료되는 산업단지)에서는 ‘2010. 11. 26. 개정 수도법 시행령’ 제14조의2 및 제14조의3의 개정규정에도 불구하고 ‘해당 기존 산업단지의 폐수종말처리장 처리용량의 범위에서 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제2조 제8호에 따른 특정수질유해물질을 배출하는 공장 및 「유해화학물질 관리법」 제20조에 따른 유독물 영업등록을 하거나 같은 법 제34조에 따른 취급제한·금지물질영업 허가를 받아야 하는 공장 외의 공장을 신설하는 행위’를 허용하는 조항을 두게 되었다.
나. 위와 같은 수도법과 같은 법 시행령 및 이 사건 경과규정의 문언의 내용과 체계, 개정 연혁과 취지 등을 종합해 보면, 이 사건 경과규정은 상수원보호구역 밖에서의 공장설립 제한 및 승인에 관한 수도법 제7조의2 제1항, 제2항 전문, ‘2010. 11. 26. 개정 수도법 시행령’ 제14조의2, 제14조의3에도 불구하고 이 사건 경과규정이 별도로 정의한 기존 산업단지에 대하여는 ‘공장설립 제한지역에서의 공장설립 제한규정’ 및 ‘공장설립 제한지역에서의 공장설립 승인규정’의 적용대상에서 제외함과 동시에 기존 산업단지에서는 해당 기존 산업단지의 폐수종말처리장 처리용량의 범위에서 일정한 공장의 신설을 허용하는 근거 조항이라고 해석된다.
다. 원심은 같은 취지에서, 이 사건 경과규정을 공장설립 제한지역에서의 공장설립 승인에 관한 근거 조항이라고 보고, 이 사건 사업부지가 이 사건 경과규정이 정한 ‘기존 사업단지’에 해당하는지 여부에 따라 피고 소송참가인의 이 사건 사업의 사업시행자지정 및 사업인정처분의 실체적 하자의 유무를 판단하였다. 위와 같은 원심의 판단에 수도법 및 동법 시행령이 정한 공장설립 제한지역에서의 공장설립 승인의 근거, 공장설립 승인에 대한 원칙과 예외 및 이 사건 경과규정의 해석·적용에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.
2. 상고이유 제3점에 대하여
가. 사업인정처분 자체의 위법은 사업인정단계에서 다투어야 하고 이미 그 쟁송기간이 도과한 수용재결단계에서는 사업인정처분이 당연 무효라고 볼 만한 특단의 사정이 없는 한 그 위법을 이유로 재결의 취소를 구할 수 없다(대법원 1992. 3. 13. 선고 91누4324 판결 등 참조).
그리고 하자 있는 행정처분이 당연 무효가 되기 위해서는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 한다. 나아가 하자가 중대하고 명백한지 여부를 판별할 때에는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여야 한다. 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없다(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두2825 판결 등 참조).
나. 원심은 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 이 사건 사업부지가 이 사건 경과규정이 정한 ‘기존 산업단지’에 해당하지 않으므로 이 사건 사업시행자 지정 및 사업인정 처분에는 공장설립의 제한규정을 위반한 하자가 있으나, 피고소송참가인이 이 사건과 같은 법률관계나 사실관계에 이 사건 경과규정을 적용할 수 있는지에 관한 법리가 명백히 밝혀지지 않았고 그 해석에 다툼의 여지가 있는 상태에서 이 사건 경과규정의 적용을 긍정하는 소관 중앙행정기관의 의견 등을 참고하여 이 사건 사업시행자 지정 및 사업인정 처분을 하였던 점 등에 비추어 보면, 그 하자가 이 사건 사업시행자 지정 및 사업인정 처분을 당연 무효라고 볼 정도로 명백하다고 볼 수 없다고 판단하였다.
다. 앞서 본 법리와 관련 규정, 이 사건 경과규정의 문언 및 신설 취지에 따라 기록을 살펴보면 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 행정처분의 당연 무효에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.
3. 결론
그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 참가로 인한 부분을 포함하여 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 민유숙(재판장) 김재형 이동원 노태악(주심)