【원고, 항소인】
원고 (소송대리인 법무법인(유한) 원 담당변호사 이유정 외 1인)
【피고, 피항소인】
보건복지부장관
【제1심판결】
서울행정법원 2021. 5. 28. 선고 2020구합86439 판결
【변론종결】
2021. 11. 12.
【주 문】
1. 원고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심판결을 취소한다. 피고가 2020. 7. 28. 원고에게 한 의사면허취소처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위 등
가. 원고는 1986. 2. 28. 의사면허를 취득하고, 1991. 3. 16. 흉곽외과 전문의자격을 취득한 의사이다. 원고는 2019. 4. 11. 강남구보건소장에 ‘서울 강남구 (주소 1 생략)’을 소재지로 하고, ‘(병원명 1 생략)’을 명칭으로 하는 의료기관 개설신고를 하고 위 병원을 운영하다가, 다시 2020. 9. 29. 서울 강남구 (주소 2 생략) 소재 건물에서 ‘(병원명 2 생략)’이라는 명칭의 의료기관 개설신고를 하고 위 병원을 운영하고 있다.
나. 원고는 ‘의사가 아닌 소외 1, 소외 2와 공모하여 소외 1, 소외 2는 병원의 전반적인 운영을, 신청인은 진료를 각 담당하기로 하고, 2013. 5. 6. 서울특별시 서초구청에 서울 서초구 (주소 3 생략) 소재 건물에 원고 명의로 (병원명 3 생략)을 개설하겠다는 신고를 한 후 위 건물에서 불특정 다수의 환자들을 진료하는 방법으로 그 무렵부터 2013. 8. 8.경까지 위 병원을 운영함으로써, 의료인이 아닌 자가 의료기관을 개설하였다‘는 범죄사실로, 2015. 6. 11. 인천지방법원에서 의료법위반죄로 징역 6월에 집행유예 2년을 선고받았고(인천지방법원 2014고단5145호), 이에 대한 항소(인천지방법원 2015노2310호) 및 상고(대법원 2016도1303호)가 모두 기각되어 위 판결이 2016. 5. 12. 그대로 확정되었다(이하 ’관련 형사판결‘이라 한다).
다. 피고는 2020. 7. 28. 원고에 대하여 관련 형사판결로 그 형이 확정되어 면허취소사유에 해당한다는 이유로, 구 의료법(2016. 12. 20. 법률 제14438호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제65조 제1항 제1호 및 제8조 제4호, 구 의료관계 행정처분 규칙(2018. 8. 17. 보건복지부령 제587호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제4조 [별표] ’행정처분기준‘ 2의 가. 1)항을 법적 근거로 하여 의사면허취소처분(이하 ’이 사건 처분‘이라 한다)을 하였다.
라. 원고는 2020. 10. 6. 중앙행정심판위원회에 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였으나, 중앙행정심판위원회는 2020. 12. 22. 원고의 청구를 기각하는 재결을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3호증, 갑 제4호증의 1, 2, 갑 제5 내지 8호증, 갑 제9호증의 1, 2, 을 제6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장 요지
1) 절차적 위법
행정절차법 제14조 제4항 제1호에서 정한 송달받을 자의 “주소등”은 같은 조 제1항에서 정한 “주소·거소(居所)·영업소·사무소 또는 전자우편주소”를 의미하므로, 이 사건 처분 무렵 원고가 운영하던 ’(병원명 1 생략)‘의 소재지는 원고의 ’영업소 또는 사무소‘로서 “주소등”에 해당한다. 피고는 이 사건 처분을 하기에 앞서 원고의 의료기관 개설신고를 통하여 (병원명 1 생략)의 소재지를 파악하고 있었거나 원고의 주민등록초본상 주소지에서 송달서류가 반송되었을 당시 통상적인 방법에 의해 (병원명 1 생략)의 소재지를 확인할 수 있었다. 그럼에도 피고는 위 법규정을 위반하여 공시송달을 하였으므로, 원고에게 적법하게 이 사건 처분의 사전 통지를 하였거나 의견제출의 기회를 준 것이 아니다. 따라서 이 사건 처분에는 행정절차법 제21조 제1항을 위반한 절차적 위법이 있다.
2) 처분 근거 법률조항의 위헌성 및 처분사유의 부존재
의료법을 위반하여 징역형의 집행유예 판결을 선고받아 확정된 후 그 선고가 실효 또는 취소되지 않은 채 집행유예기간이 경과한 경우에는 구 의료법 제8조 제4호가 의료인의 결격사유로 규정하고 있는 ‘금고 이상의 형을 선고받고 그 형의 집행을 받지 아니하기로 확정되지 아니한 자’에 해당하지 아니하므로, 원고에 대하여는 구 의료법 제65조 제1항 제1호가 적용될 수 없다. 구 의료법 제65조 제1항 단서 제1호 가운데 제8조 제4호 중 ’의료법 위반에 관한 부분‘(이하 ’이 사건 법률조항‘이라 한다)
을 이와 달리 해석한다면 이는 다음과 같이 명확성의 원칙에 위반되고 직업 수행의 자유를 과도하게 침해하므로 위헌적인 규정이다. 따라서 이 사건 처분은 정당한 법적 근거나 처분사유가 없어 위법하다.
가) 명확성의 원칙 위반
이 사건 법률조항은 면허취소를 할 수 있는 기간이 정해져 있지 않아 ’피고가 언제 의료인의 면허취소처분을 하는지‘라는 우연한 사정에 의하여 수범자인 의료인이 불측의 손해를 입게 되는 등 법집행당국의 자의적인 집행을 가능하게 하는 법률조항인 점, 의사면허 재교부를 제한하는 것은 일종의 제재적 처분의 성격을 가지므로 그 시기, 기준 및 종기가 수범자에게 명확하여야 하는데, 피고가 선택한 임의의 시점에 의사면허취소처분이 가능하다면 의사면허 재교부 제한이라는 제재적 처분이 국가기관의 자의적인 법집행 시점에 따라 임의의 시점에 이루어지게 되어 집행유예기간이 지난 의료인의 기본권을 과도하게 침해하게 되는 점, 이 사건 법률조항은 전문직종의 결격사유를 규정한 변호사법 등 다른 법률조항과 비교해 보더라도 해석상의 모호함을 내포하고 있는 점 등에 비추어, 이 사건 법률조항은 명확성의 원칙에 위반되는 위헌적인 규정이다.
나) 과잉금지의 원칙 위반
이 사건 법률조항은 징역형의 집행유예 판결이 확정되어 그 집행유예기간이 모두 경과한 후에도 피고가 집행유예 판결이 존재하였다는 기왕의 사실을 근거로 수범자가 예측할 수 없는 시점에 의사면허취소처분을 할 수 있는 근거를 마련하고 있다는 점에서 직업수행의 자유를 중대하게 제한하고 있는 점, 이 사건 법률조항은 의료법을 위반하여 금고 이상의 형을 선고받은 자의 면허를 필요적으로 취소하도록 정함으로써 부적격 의료인을 퇴출시키고 국민의 건강을 보호하려는 입법목적은 정당하나, 피고로 하여금 ’금고 이상의 형을 선고받고 집행유예기간이 경과한 자‘에게 기한 없이 임의적인 시점에 의사면허취소처분을 할 수 있도록 함으로써 그 수단이 적절하지 않고, 직업수행의 자유를 과도하게 제한하며, 달성하고자 하는 공익과 침해되는 사익 간의 균형을 전혀 이루지 못하므로, 이 사건 법률조항은 과잉금지의 원칙을 위반하여 직업수행의 자유를 과도하게 침해하는 위헌적인 규정이다.
3) 실효의 원칙 위반
설령 원고에게 의사면허취소사유가 인정된다고 하더라도, 이 사건 처분은 원고의 의료법위반행위가 있은 때로부터 약 7년, 관련 형사판결이 확정됨으로써 면허취소사유가 발생한 때로부터 4년이 지난 후에 행해진 것으로서, 실효의 원칙에 반하는 위법·부당한 처분이다.
4) 재량권의 일탈·남용
피고는 2017년 이전에는 원고와 같이 의료법위반죄로 징역형의 집행유예 판결을 선고받아 확정된 후 집행유예기간이 경과한 경우 해석상의 논란을 이유로 의사면허취소처분을 하지 않는 관행을 유지하다가 2017년 법제처 유권해석 시점(2017. 1. 2.)을 기준으로 기존의 관행을 변경하여 의사면허취소처분을 하기 시작하였는바, 이는 재량권을 일탈·남용한 관행의 변경이고, 이 사건 처분 역시 그러한 재량권의 일탈·남용에 터잡아 이루어진 처분이어서 위법하므로 취소되어야 한다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 절차적 위법 주장에 관한 판단
가) 관련 법리
(1) 행정절차법 제21조 제1항, 제3항, 제4항, 제22조에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 ‘처분의 제목’, ‘처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거’, ‘이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법’, ‘의견제출기관의 명칭과 주소’, ‘의견제출기한’ 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 의견제출기한은 의견제출에 필요한 기간을 10일 이상으로 고려하여 정하여야 하며, 다른 법령 등에서 필수적으로 청문을 하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하며, 다만 ‘해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’ 등에 한하여 처분의 사전통지나 의견청취를 하지 아니할 수 있다. 따라서 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면, 그 사전통지나 의견제출의 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한, 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다. 그리고 여기에서 ‘의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’에 해당하는지는 해당 행정처분의 성질에 비추어 판단하여야 하며, 처분상대방이 이미 행정청에게 위반사실을 시인하였다거나 처분의 사전통지 이전에 의견을 진술할 기회가 있었다는 사정을 고려하여 판단할 것은 아니다(대법원 2016. 10. 27. 선고 2016두41811 판결 등 참조).
(2) 행정절차법 제14조 제1항은 ’송달은 우편, 교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법으로 하되, 송달받을 자(대표자 또는 대리인을 포함한다. 이하 같다)의 주소·거소·영업소·사무소 또는 전자우편주소(이하 "주소등"이라 한다)로 한다‘고 규정하고 있고, 같은 조 제4항은 ‘송달받을 자의 주소등을 통상의 방법으로 확인할 수 없는 경우나 송달이 불가능한 경우에는 송달받을 자가 알기 쉽도록 관보, 공보, 게시판, 일간신문 중 하나 이상에 공고하고 인터넷에도 공고하여야 한다’고 규정하고 있다.
위 규정에 의하면, 행정절차법 제14조 제4항이 규정한 공시송달은 같은 조 제1항이 규정한 통상의 방법에 따른 송달을 할 수 없거나 송달이 불가능한 경우 보충적으로 하는 송달에 해당하고, 송달받을 자의 주소 등을 통상의 방법으로 쉽게 확인할 수 있는 경우 이와 같은 송달을 하지 않은 채 바로 공시송달을 하는 것은 적법한 송달이라고 할 수 없다.
나) 인정사실
(1) 피고는 2019. 5. 8.경 감사원으로부터 원고의 의료법위반 사실을 통보받고, 2020. 2. 4.경 인천지방검찰청에 관련 형사판결의 판결문 등에 대한 자료제공 협조요청을 하여, 2020. 2. 6.경 인천지방검찰청으로부터 관련 형사판결의 1심, 2심, 3심 판결문 각 1부를 회신 받았는데, 위 각 판결문은 비실명화 처리가 되어 있어 원고의 주소지가 삭제되어 있었다. 이에 피고는 행정안전부에 주소제공 요청을 하여 원고의 주민등록상 주소지를 확인하였다.
(2) 피고는 2020. 4. 21.경 이 사건 처분의 사전통지 및 의견제출 안내문을 원고의 주민등록상 주소지인 “서울 양천구 (주소 4 생략)”에 등기우편으로 발송하였는데, 2020. 4. 24. 수취인불명, 2020. 5. 18. 폐문부재 후 같은 달 19일 수취인불명, 같은 달 28일 수취인불명으로 각 송달이 되지 않자, 2020. 6. 8. 행정절차법 제14조 제4항의 ‘송달받을 자의 주소등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없는 경우’에 해당한다는 이유로 행정절차법 제15조 제3항, 제21조 제1항 등에 따라 관보게재 및 보건복지부 인터넷 홈페이지 공고(공시송달)하기로 하고, 2020. 6. 19. 보건복지부 공고 제2020-424호로 이 사건 처분의 사전통지 및 의견제출 안내문을 공시송달 공고하였다.
(3) 이후 피고는 이 사건 처분의 통지서를 위 주소지와 동일한 주소지로 발송하였는데, 2020. 8. 14. 원고의 친지(소외 3)가 이를 수령하였다.
[인정 근거] 을 제1호증 내지 제4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
다) 구체적 판단
(1) 위 인정사실에 의하면, 원고에 대한 이 사건 처분의 사전통지 및 의견제출 안내문의 송달은 행정절차법 제14조 제4항이 규정하고 있는 ‘송달받을 자의 주소등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없는 경우’에 해당하여 공시송달의 요건에 해당한다고 판단되므로 공시송달의 방법으로 사전통지 및 의견제출 안내가 적법하게 이루어진 것으로 인정되고, 피고가 이 사건 처분을 하면서 원고에게 다시 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 부여하지 않았다고 하여 그 절차에 어떠한 위법이 있다고 할 수 없다.
(2) 이에 대하여 원고는, 강남구보건소장이 2019. 4. 11. 원고로부터 ‘(병원명 1 생략)’의 의료기관 개설신고를 받고 같은 날 의료기관 개설신고 증명서를 발급하였는데, 위 증명서에 위 병원의 소재지가 기재되어 있으므로, 피고는 강남구보건소를 통하여 원고의 사무소 내지 영업소에 해당하는 (병원명 1 생략)의 소재지를 파악하고 있었거나 통상적인 방법에 의하여 이를 확인할 수 있었다는 취지의 주장을 한다.
살피건대, 원고의 주장과 같이 피고는 지역보건법 제5조제1조에 기하여 지역보건의료기관의 기능을 수행하는 데 필요한 각종 자료 및 정보의 효율적 처리와 기록·관리 업무의 전자화를 위하여 지역보건의료정보시스템을 구축·운영할 수 있고, 지역보건법 제11조 제1항 제3호에 기하여 보건의료인 및 보건의료기관 등에 대한 지도·관리를 할 수 있다고 하더라도, 피고가 당시 원고가 의료기관을 개설하고 있었는지에 대하여도 확실히 알 수 없었던 점 등에 비추어 그러한 사정만으로 피고가 강남구보건소를 통하여 원고가 당시 운영하던 (병원명 1 생략)의 소재지를 알고 있었다거나 쉽게 알 수 있었다고 보기 어렵고, 원고가 제출한 증거들만으로 피고가 이 사건 처분을 하기 전에 (병원명 1 생략)의 소재지를 알고 있었다거나 쉽게 알 수 있었다는 사실을 인정하기에 부족하며(피고는 의료인에 대한 행정처분을 담당하는 보건복지부 의료자원정책과 내부 시스템에는 의료인의 이름, 면허번호, 행정처분 내역만 등록되어 있고, 의료인의 주소나 병원 주소지를 알 수는 없다고 한다), 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다.
(3) 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
2) 이 사건 법률조항의 위헌성 및 처분사유의 부존재 주장에 관한 판단
가) 이 사건 법률조항의 해석
(1) 구 의료법 제8조 제4호는 ‘특정 의료 관련 법령을 위반하여 금고 이상의 형을 선고받고 그 형의 집행이 종료되지 아니하였거나 집행을 받지 아니하기로 확정되지 아니한 자’를 의료인의 결격사유로 규정하고 있고, 구 의료법 제65조 제1항 단서 제1호는 ‘제8조 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 경우’를 필요적 면허취소사유로 규정하고 있다.
(2) 그런데 다음과 같이 이 사건 법률조항의 규정형식 및 문언내용을 의료법의 체계 및 연혁, 의료인의 결격사유와 면허취소 제도의 성격과 내용, 유사 법률규정의 규정형식 및 내용 등에 비추어 보면, 구 의료법 제65조 제1항 단서 제1호에서 정하고 있는 ‘제8조 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 경우’는 ‘제8조 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 기왕에 발생한 사실이 있는 경우’를 의미한다고 해석하는 것이 타당하다(대법원 2017. 4. 26. 선고 2016두46175 판결, 대법원 2019. 5. 10. 선고 2018두58769 판결 등의 취지 참조).
(가) 구 의료법 제8조 제4호는 ‘금고 이상의 형을 선고받고 그 형의 집행이 종료되지 아니하였거나 집행을 받지 아니하기로 확정되지 아니한 자’를 의료인의 결격사유로 규정함으로써 의료인의 결격사유가 되는 시기(금고 이상의 형이 확정된 시점)와 종기(그 형의 집행 종료 시점 또는 집행을 받지 아니하기로 확정된 시점)를 규정하고 있다. 반면에 구 의료법 제65조 제1항 단서 제1호는 이미 의료인 면허를 부여받아 의료인이 된 사람에게 일정한 사유가 발생한 경우에 그 면허를 취소하는 규정으로서, 의료인의 결격사유에 해당하게 된 경우를 필요적 의사면허취소사유로 규정하고 있을 뿐, 의사면허취소처분 시까지 해당 결격사유가 유지되고 있을 것을 요건으로 규정하고 있지 않다.
(나) 구 의료법(2000. 1. 12. 법률 제6157호로 개정되기 전의 것) 제8조 제1항 제5호는 ‘금고 이상의 형의 선고를 받고 그 형의 집행이 종료되지 아니하거나 집행을 받지 아니하기로 확정되지 아니한 자’를 의료인의 결격사유 중 하나로 규정하고, 제52조 제1항은 ‘제8조 제1항 제1호 내지 5호의 1에 해당하게 된 때’(제1호)와 함께 ‘특정 보건의료관계법령을 위반하여 금고 이상의 형의 선고를 받은 때’(제2호)를 임의적 면허취소사유로 규정하고 있었다. 이에 따르면 피고는 의료인이 특정 보건의료관계법령 위반이 아닌 일반 범죄로 금고 이상의 형의 선고를 받은 경우에도 그 형의 집행이 종료되지 아니하거나 집행을 받지 아니하기로 확정되지 아니한 동안에는 면허를 취소할 수 있었던 반면, 의료인이 구 의료법 제52조 제1항 제2호의 특정 보건의료관계법령을 위반하여 금고 이상의 형의 선고를 받은 경우에는 그 형의 집행 종료 여부 등에 관계없이 그 면허를 취소할 수 있었다.
그 후 2000. 1. 12. 법률 제6157호로 개정된 의료법 제8조 제1항 제5호는 ‘특정 의료관련법령에 위반하여 금고 이상의 형의 선고를 받고 그 형의 집행이 종료되지 아니하거나 집행을 받지 아니하기로 확정되지 아니한 자’를 의료인의 결격사유 중 하나로 규정하면서, 제52조 제1항 단서 제1호에서 ‘제8조 제1항 각 호의 1에 해당하게 된 때’에는 면허를 취소하여야 한다고 규정함으로써 문언상 의료인의 결격사유와 면허취소사유를 일치시켰다. 이와 관련하여 국회는 위 의료법 개정의 주요골자를 “금고 이상의 형을 선고받은 자에 대한 의료인의 결격사유 및 면허취소사유를 의료법 또는 보건의료와 관련되는 법령을 위반하여 금고 이상의 형의 선고를 받은 경우로 조정함”이라고 명시하여, 이 부분 개정 이유가 의료인의 결격 및 면허취소의 대상이 되는 범죄에서 일반 범죄를 배제하기 위한 것임을 밝히고 있다.
이에 대하여 원고는 2021. 2.경 국회 보건복지위원회에서 논의 중인 ‘의료법 일부개정법률안(의안번호 7851)’은 2000. 1. 12. 개정된 의료법 제8조 제1항 제5호가 상대적으로 완화된 결격사유를 규정한 것이 문제되어, 의료인의 결격사유를 강화할 목적으로 의료법 제8조 제4호의 내용을 신설된 제8조 제5호로 옮기면서 ‘금고 이상의 형의 집행유예를 선고받고 그 유예기간이 지난 후 2년이 지나지 아니한 자’라고 정하여 결격사유의 종기를 명시하고 있는바, 이는 구 의료법 제8조 제4호가 입법의 하자로 의료인의 직업수행의 자유를 과도하게 침해하는 점에 대한 반성적 고려라고 보아야 한다는 취지의 주장을 한다. 그러나 갑 제14조의 1의 기재에 의하면, 2021. 2. 2. 발의된 의료법 일부개정법률안(의안번호 7851)은 그 제안이유에서 ‘현행법에서는 의료인 결격사유 및 면허취소사유로 의료 관계 법령을 위반한 경우를 규정하고 있어 그 밖의 범죄로 금고 이상의 형을 선고받더라도 의료인 면허를 취득하거나 유지하는 데 장애가 없으나 이는 금고 이상의 형을 선고받으면 위반 법령의 종류를 묻지 않고 일정 기간 자격을 정지시키는 변호사, 공인회계사 등 다른 전문직역의 예와 비교하면 예외적인 규정임’을 전제로, 일반 범죄를 의료인의 결격 및 면허취소의 대상이 되는 범죄에 포함시키기 위하여 변호사법 등 다른 자격 관련 법률과 마찬가지로 제8조 제4호를 “금고 이상의 실형을 선고받고 그 집행이 끝나거나 그 집행을 받지 아니하기로 확정된 후 5년이 지나지 아니한 자”로, 제8조 제5호를 “금고 이상의 형의 집행유예를 선고받고 그 유예기간이 지난 후 2년이 지나지 아니한 자”로 개정하는 것 등을 내용으로 하고 있으므로, 원고의 위 주장과는 그 전제를 달리한다. 따라서 원고의 위 주장은 이를 받아들일 수 없다.
(다) 2016. 5. 29. 법률 제14220호로 개정된 의료법은 제66조 제6항으로 의료인의 면허자격정지처분과 관련한 시효규정을 신설하였고, 그 개정이유를 “현행법에 의료인에 대한 자격정지처분에 시효가 없어 언제든지 행정처분을 부과할 수 있다는 점에서 법적 안정성을 해칠 우려가 있는 바, 자격정지처분 사유가 발생한 날로부터 일정 기간이 경과한 경우 행정처분을 부과하지 못하도록 시효규정을 둠으로써 행정에 대한 신뢰의 이익과 법적 안정성을 도모하고자 함”이라고 밝히고 있으나, 면허취소처분에 관하여는 별도의 시효규정을 두지 않았다. 이러한 입법자의 태도에 비추어 볼 때 구 의료법 제8조 제4호로 인한 면허취소사유는 결격사유의 발생 즉, 의료 관련 법령 위반으로 인해 금고 이상의 형을 선고받게 되면 특별한 사정이 없는 한 행정청은 집행유예기간의 도과와 관계없이 면허취소를 할 수 있다고 봄이 타당하다.
(라) 구 의료법 제65조 제1항 제2 내지 6호의 면허취소사유의 경우 면허취소처분을 할 수 있는 종기에 관하여 따로 규정하고 있지 않은 것과 비교할 때 이 사건 법률조항에 따른 면허취소의 경우에만 형의 집행을 종료하거나 집행을 받지 아니하기로 확정되기 전까지만 면허취소처분을 할 수 있다고 한정하여 볼 만한 특별한 이유를 찾기 어렵다.
(마) 또한 집행유예기간이 경과하였는지 여부는 제재의 필요성이란 측면에서도 차이를 둘 만한 요소가 아니다. 집행유예기간이 경과된 경우 면허취소처분을 할 수 없다고 한다면, 특별히 처분의 시기나 시효를 법정해 놓지 않은 면허취소처분의 가부가 해당 집행유예기간 경과 여부라는 우연한 사정에 따라 좌우됨으로써 형평에 어긋나는 부당한 결과가 발생할 수 있어 면허취소 조항을 둔 입법목적을 실현할 수 없게 된다.
나) 이 사건 법률조항의 위헌성 여부
(1) 명확성의 원칙 위반 여부
(가) 법치국가 원리의 한 표현인 명확성원칙은 기본적으로 모든 기본권제한 입법에 대하여 요구된다. 법규범의 의미내용이 불확실하면 법적 안정성과 예측가능성을 확보할 수 없고, 법집행 당국의 자의적인 법해석과 집행을 가능하게 할 것이기 때문이다. 그러나 명확성원칙은 모든 법률에 있어서 동일한 정도로 요구되는 것은 아니고 개개의 법률이나 법조항의 성격에 따라 요구되는 정도에 차이가 있을 수 있으며 각각의 구성요건의 특수성과 그러한 법률이 제정되게 된 배경이나 상황에 따라 달라질 수 있다. 이러한 명확성원칙을 산술적으로 엄격히 관철하도록 요구하는 것은 입법기술상 불가능하거나 현저히 곤란하므로 어느 정도의 보편적 내지 일반적 개념의 용어사용은 불가피하다. 따라서 당해 법률이 제정된 목적과 타 규범과의 연관성을 고려하여 합리적인 해석이 가능한지의 여부에 따라 명확성의 구비 여부가 가려져야 하고, 설혹 법문언에 어느 정도의 모호함이 내포되어 있다 하더라도 법관의 보충적인 가치판단을 통해서 법문언의 의미내용을 확인할 수 있고 그러한 보충적 해석이 해석자의 개인적인 취향에 따라 좌우될 가능성이 없다면 명확성원칙에 반한다고 할 수 없다((헌법재판소 2013. 12. 26. 선고 2012헌바375 전원재판부 결정 등 참조).
법규범이 명확한지 여부는 그 법규범이 수범자에게 법규의 의미내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지 여부 및 그 법규범이 법을 해석·집행하는 기관에 충분한 의미내용을 규율하여 자의적인 법해석이나 법집행이 배제되는지 여부, 다시 말하면 예측가능성 및 자의적 법집행 배제가 확보되는지 여부에 따라 이를 판단할 수 있는데, 법규범의 의미내용은 그 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법취지, 입법연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화하게 되므로, 결국 법규범이 명확성원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 그 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있다(헌법재판소 2005. 6. 30. 선고 2002헌바83 전원재판부 결정, 헌법재판소 2010. 11. 25. 선고 2009헌바27 전원재판부 결정 등 참조).
(나) 구 의료법 제65조 제1항 단서 제1호에서 정하고 있는 ‘제8조 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 경우’는 일반적으로 ‘제8조 각 호의 어느 하나가 발생한 사실이 있는 경우’를 의미한다고 보는 것이 문언에 따른 자연스러운 해석이다. 이와 달리 행정청이 면허취소처분을 할 당시까지 제8조 각 호의 어느 하나의 결격사유가 유지되어야 한다고 보는 것은 위 조항의 문언에 합치하지 않는다(위 2016두46175 판결, 2018두58769 판결 등의 취지 참조). 또한 특정 의료 관련 법령을 위반하여 징역형의 집행유예 판결을 선고받고 확정되어 의료인의 결격사유에 해당하게 된 의료인이 면허취소처분 직전 위 판결의 선고가 실효 또는 취소되지 않은 채 집행유예기간이 경과함으로써 결격사유가 해소되었다는 이유로 행정청이 면허를 취소할 수 없다고 한다면 면허취소 제도를 둔 입법목적을 실현하기 어렵다. 앞서 본 바와 같은 구 의료법 제65조 제1항 단서 제1호와 구 의료법 제8조 제4호의 각 문언내용, 규정형식 및 체계와 입법연혁 및 입법취지 등에 비추어 볼 때, 특정 의료 관련 법령을 위반하여 금고 이상의 형을 선고받고 그 형의 집행이 종료되지 아니하였거나 집행을 받지 아니하기로 확정되지 아니한 의료인에 대하여 행정청은 원칙적으로 의사면허를 취소하여야 하고, 그 형의 집행 종료 등으로 면허취소처분 이전에 결격사유가 해소되었다고 하더라도 이를 달리 볼 것은 아니다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
(2) 과잉금지의 원칙 위반 여부
(가) 국민의 직업선택의 자유는 본질적인 내용에 대한 침해가 아닌 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 법률로 제한할 수 있음은 당연한바, 의료인이 의료관련범죄행위로 인하여 형사처벌을 받는 경우에는 당해 의료인에 대한 국민의 신뢰가 손상되어 이는 곧바로 의료인 전체에 대한 신뢰를 실추시켜 공공의 이익을 해하는 결과를 초래하고, 의료인에게 요구되는 높은 수준의 윤리·도덕적 의무에도 반하는 것이므로, 일정 의료 관련 범죄로 인하여 형사처벌을 받은 의료인에게 그에 상응하게 면허취소라는 불이익을 과하는 것은 국민 전체의 이익을 위해 적절한 수단이 될 수 있을 것이다. 그러므로 이 사건 조항에 있어서 입법목적의 정당성 및 수단의 적정성은 인정된다(헌법재판소 2005. 12. 22. 선고 2005헌바50 전원재판부 결정 등 참조).
(나) 나아가 구 의료법 제65조 제2항 단서는 이 사건 법률조항으로 인한 면허취소의 경우에도 의료인의 자격을 영구히 상실하게 하고 있지 않고 3년이 경과하는 경우 면허를 재교부 받을 수 있는 길을 열어둠으로써 의료인의 직업의 자유에 대한 제한을 완화하는 규정을 두고 있는바, 이와 같은 점을 고려하면 이 사건 조항은 최소침해성의 원칙에도 부합한다고 할 수 있다.
(다) 이 사건 법률조항으로 인하여 의료인이 직업선택의 자유를 제한받는다고 하더라도 그로 인한 불이익이 의료인에 대한 공공의 신뢰확보라는 공공의 이익과 비교하여 더 크다고 할 수 없으므로, 법익의 균형성 요건도 구비하였다.
(라) 따라서 이 사건 법률조항은 과잉금지의 원칙에 위배하여 청구인의 직업선택의 자유를 침해하는 것이 아니다.
3) 실효의 원칙 위반 주장에 관한 판단
실권 또는 실효의 법리는 법의 일반원리인 신의성실의 원칙에 바탕을 둔 파생원칙인 것이므로 공법관계 가운데 관리관계는 물론이고 권력관계에도 적용되어야 함을 배제할 수는 없다 하겠으나 그것은 본래 권리행사의 기회가 있음에도 불구하고 권리자가 장기간에 걸쳐 그의 권리를 행사하지 아니하였기 때문에 의무자인 상대방은 이미 그의 권리를 행사하지 아니할 것으로 믿을 만한 정당한 사유가 있게 되거나 행사하지 아니할 것으로 추인케 할 경우에 새삼스럽게 그 권리를 행사하는 것이 신의성실의 원칙에 반하는 결과가 될 때 그 권리행사를 허용하지 않는 것을 의미한다(대법원 1988. 4. 27. 선고 87누915 판결 참조).
그런데 앞서 본 바와 같이 피고는 2019. 5. 8.경 감사원으로부터 원고의 의료법위반 사실을 통보받고 2020. 2. 4.경 인천지방검찰청에 관련 판결문 등의 자료제공 협조요청을 하여, 2020. 2. 6.경 인천지방검찰청으로부터 관련 형사판결의 각 판결문을 회신 받은 다음 2020. 7. 28. 이 사건 처분을 한 사실이 인정될 뿐이고, 달리 피고가 원고의 의료법위반 사실을 알면서도 장기간에 걸쳐 의사면허취소처분을 하지 않은 것이라고 인정할 만한 증거가 없으며, 관련 형사판결이 확정된 지 4년이 지난 후에 이 사건 처분이 이루어졌다는 사정만으로 원고에게 피고가 의사면허취소처분을 하지 아니할 것을 믿을 만한 정당한 사유가 있다고 볼 수도 없다.
따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
4) 재량권의 일탈·남용 주장에 관한 판단
구 의료법 제65조 제1항 단서 제1호는 ‘제8조 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 경우’를 필요적 면허취소사유로 규정하고 있으므로, 이 사건 법률조항에 따른 의사면허취소처분은 재량행위가 아니라 기속행위라고 할 것이다(대법원 2001. 10. 12. 선고 2001두274 판결의 취지 등 참조).
이에 대하여 원고는 피고가 2017년 이전에는 원고와 같이 의료법위반죄로 징역형의 집행유예 판결을 선고받아 확정된 후 집행유예기간이 경과한 경우 해석상의 논란을 이유로 의사면허취소처분을 하지 않는 관행을 유지하다가 2017년 법제처 유권해석 시점(2017. 1. 2.)을 기준으로 기존의 관행을 변경하여 의사면허취소처분을 하기 시작하였는바, 이는 재량권을 일탈·남용한 관행의 변경이라고 주장하나, 피고는 제1심에서에 ‘2017년 이전에는 집행유예기간이 경과된 경우 해석상 논란으로 처분하지 않은 사례도 있었다’고 주장하였을 뿐 원고가 주장하는 바와 같은 관행이 있었다는 점을 인정하였다고 보기 어렵고, 설령 그러한 관행이 있었다고 하더라도 법제처 유권해석 등을 바탕으로 이 사건 처분을 한 것에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수는 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 하는데 제1심판결은 이와 결론이 같아 정당하므로, 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 이원형(재판장) 성언주 양진수