【원 고】
원고(소송대리인 법무법인 문장 담당변호사 임원택 외 1인)
【피 고】
고용노동부장관
【변론종결】
2019. 12. 5.
【주 문】
1. 피고가 2018. 10. 30. 원고에 대하여 한 사업정지 1개월 처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청 구 취 지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 직업안정법 제23조 제1항에 따라 피고에게 다음 글상자 기재 직업정보제공사업을 신고한 자이다(을 제18호증 제7쪽, 을 제1호증).
1. 직업정보제공사업체 명칭 : ○○○4. 직업정보제공수단 : 인터넷(사이트명 생략, 사이트명 2 생략)
나. 원고가 운영하는 직업정보제공사이트인 (사이트명 생략)에는 2017년경 다음 표 기재와 같은 내용의 구인광고들이 게재되었다(을 제2호증).
(표 생략)
위 표 순번 1, 2, 4, 5, 6의 ‘주소’란 기재 각 주소는 존재하지 아니하는 주소이고, 순번 3의 주소는 공원부지이다[을 제4, 8, 9호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 다른 서증에서도 가지번호를 특정하지 아니하는 한 같다)].
피고 소속 공무원은 2017. 11. 13. 및 2017. 11. 17. 위 표 순번 1, 2, 5, 6의 ‘전화번호’란 기재 각 전화번호로 전화를 걸어보았는데, 순번 1의 구인광고를 등록한 사람의 이름은 ‘◁◁◁’가 아니었고 순번 2, 5, 6과는 통화가 되지 아니하였다(을 제3호증).
다. 피고는 2018. 9. 17. 원고에게 다음 글상자 기재 취지와 같이 행정처분 사전통지를 하면서 이에 대한 의견제출을 요청하였다(을 제17호증).
예정된 처분의 제목직업안정법 제25조 위반에 따른 행정처분(사업정지 1개월)처분의 원인이 되는 사실원고가 운영하는 (사이트명 생략)에 ‘□□□□’, ‘△△△’, ‘◇◇◇◇’, ‘☆☆☆’, ‘▽▽▽▽▽▽’, ‘◎◎◎◎’ 등 6개 사업장에 대한 구인광고를 게재하면서, 업체명(성명) 및 주소를 허위 기재하여 직업정보제공사업자의 준수사항을 위반함처분하고자 하는 내용사업정지 1개월(직업정보제공에서의 구인·구직 부분에 한함)법적근거 및 조문내용1. 직업안정법 제25조, 같은 법 시행령 제28조2. 직업안정법 제36조, 같은 법 시행규칙 제42조 [별표2] 행정처분기준 2. 개별기준 다. 직업정보제공사업 2) 법 제25조(준수 사항)를 위반한 경우 : 1차 위반
라. 원고는 2018. 10. 4. 피고에게 다음 글상자 기재 취지와 같은 의견을 제출하였다(을 제18호증).
사실관계가 명확하지 않으나 직업안정법 제28조 제1호를 위반하였다는 것으로 판단된다. 그러나 원고는 업체명과 성명을 표시하였고, 허위기재를 하지 아니하였다. 원고는 구인광고 등록자가 등록한 자료로 등록하고 있다. 원고가 구인자의 ‘업체명’은 확인할 수 없지만, ‘성명’은 가입 당시 휴대전화 인증을 거친 성명을 표시하게 하고 있다. 구인자의 신원은 명확히 파악된다.직업안정법 제28조 제2호를 보면, 현재 이 사건 사이트는 구인자의 정확한 전화번호를 기재하고 있다. 원고는 구인자가 등록하면 해당 전화번호로 연락을 하여 실존 전화번호임을 확인한다. 명확하지 아니한 주소를 기입한 경우에는 노출되지 아니하도록 하고 있다. 기간경과에 따른 주소지·전화번호 변경 등의 변수는 생길 수 있지만, 신고 제도를 통해 최대한 허위 구인광고의 노출을 방지하려고 하고 있다.
마. 피고는 2018. 10. 30. 원고에 대하여 다음 글상자 기재 취지와 같은 처분사유를 들어 사업정지 1개월 처분(주문 기재 처분, 이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다(갑 제1호증).
위반내용처분내용(사업정지기간)근거법령허위의 업체명(성명) 및 주소의 구인광고를 게재사업정지 1개월(2018. 11. 19.~2018. 12. 18.)직업안정법 제25조, 제36조같은 법 시행령 제28조, 같은 법 시행규칙 제42조 [별표2]
바. 원고는 2018. 11. 13. 중앙행정심판위원회에 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였으나, 2019. 6. 11. 기각되었다(갑 제4호증).
[인정 근거] 갑 제1, 4호증, 을 제1 내지 4, 8, 9, 17, 18호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고 주장의 요지
가. 절차상 위법 주장
피고는 이 사건 처분의 근거법령으로 직업안정법 제25조 제3호, 제36조 제1항 제3호, 같은 법 시행령 제28조 제1호를 주장하나, 처분서에는 ‘직업안정법 시행령 제28조 제1호’가 아니라 ‘직업안정법 시행령 제28조’만 기재되었는바, 근거법령이 제대로 특정되지 아니하였다.
나. 실체상 위법 주장
1) 처분사유의 부존재 주장
가) 이 사건 처분은, ‘원고가 게재한 구인광고에 기재된 구인자의 업체명, 성명, 주소가 허위이다’라는 전제에서 ‘원고가 직업안정법 시행령 제28조 제1호에서 정한 준수사항을 위반하였다’는 이유로 이루어졌다.
그런데 직업안정법 시행령 제28조 제1호에서 정한 준수사항은, 직업정보제공사업자로 하여금 구인자의 업체명(또는 성명)을 표시하게 하고, 구인자의 연락처를 사서함 등으로 표시하지 아니하도록 정하고 있을 뿐, 구인자의 업체명ㆍ성명ㆍ주소가 사실에 부합하는 것이어야 한다고 정하고 있지는 아니하다.
설사 그렇지 않더라도, 피고는 ‘원고가 게재한 구인광고에 기재된 구인자의 업체명, 성명, 주소가 사실과 어떻게 일치하지 아니하는지, 나아가 불일치가 발생하게 된 이유가 무엇인지’에 대하여 구체적으로 입증한 바 없다.
설사 그렇지 않더라도, 원고는 구인자의 업체명, 성명, 주소가 허위라는 사실을 인식조차 하지 못하였고, 이를 심사할 권한ㆍ의무가 없었다. 그럼에도 원고는 구인자의 신원을 확인하기 위한 최선의 노력을 다한 바 있다.
이와 같은 점들을 보면, 원고는 직업안정법 시행령 제28조 제1호에서 정한 준수사항을 위반하지 아니하였다고 할 것이다.
나)직업안정법 제36조는 ‘공익을 해칠 우려가 있는 경우’에만 사업정지 처분을 할 수 있게 정하였다. 설사 원고가 직업안정법 시행령 제28조 제1항에서 정한 준수사항을 위반하였다고 하더라도, 그로 인해 공익이 해하여진 정도가 이 사건 처분을 하여야 할 정도로 크다고 볼 수는 없다.
2) 재량권 일탈 주장
설사 처분사유가 인정되더라도, 원고의 행위로 인하여 발생할 공익 침해보다 이 사건 처분으로 인하여 원고가 입게 될 불이익이 훨씬 크다. 이 사건 처분은 재량권을 일탈하여 이루어진 처분이다.
3. 관련 법령
별지 관련 법령 기재와 같다.
4. 판단
가. 절차상 위법에 관한 판단
1) 원고 주장의 정리
원고는 이 사건 처분의 처분서에 기재된 근거법령이 구체적으로 기재되지 아니하여 절차상 위법이 있다는 취지의 주장을 하고 있는바, 이는 행정절차법 제23조 제1항, 같은 법 시행령 제14조의2의 위반을 주장하는 것으로 보인다.
2) 관련 법리
행정청이 처분을 할 때에는 원칙적으로 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다(행정절차법 제23조 제1항). 이 경우 행정청은 처분의 원인이 되는 사실과 근거가 되는 법령 또는 자치법규의 내용을 구체적으로 명시하여야 한다(행정절차법 시행령 제14조의2). 다만 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 처분의 근거 및 이유제시 제도의 취지에 비추어, 처분을 하면서 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 이유를 제시한 경우에는 처분의 근거와 이유를 구체적으로 명시하지 않았더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법하다고 볼 수는 없다. 이때 ‘이유를 제시한 경우’는 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 인정되는 경우를 뜻한다(대법원 2019. 1. 31. 선고 2016두64975 판결 등 참조).
3) 인정 사실
가) 대구지방고용노동청 대구서부지청장은 2017. 12. 29. 원고에게 다음 글상자 기재 취지와 같이 행정처분 사전통지를 하면서 이에 대한 의견제출을 요청하였다(을 제10호증).
예정된 처분의 제목직업안정법 위반에 따른 행정처분(사업정지 2개월)처분의 원인이 되는 사실구인자 성명 및 주소를 허위 기재처분하고자 하는 내용사업정지 2개월법적근거 및 조문내용1. 직업안정법 제25조 및 같은 법 시행령 제28조 “구인자의 신원이 확실하지 아니한 구인광고를 게재하지 아니할 것”을 위반2. 직업안정법 제36조 및 같은 법 시행규칙 제42조 [별표2] 행정처분기준 2. 개별기준 다. 직업정보제공사업 2)법 제25조(준수사항)을 위반한 경우 : 2차 위반
나) 원고는 2018. 1. 17. 대구지방고용노동청 대구서부지청장에게 다음 글상자 기재 취지와 같은 의견을 제출하였다(을 제11호증).
직업안정법 시행령 제28조 제1호는 ① 구인자의 업체명 또는 성명이라는 구인자를 지칭할 수 있는 표시가 되어 있지 아니한 경우(부존재)와 ② 구인자의 연락처가 사서함 등으로 표시되어 직접적으로 연락처를 알 수 없도록 한 경우를 열거적으로 규정하고 있다.이 사건 사이트에는 ① 구인자의 업체명 또는 성명을 구인광고에 표시하도록 하고 있어 직업안정법 시행령 제28조 제1호의 ‘구인자의 업체명(또는 성명)이 표시되어 있지 아니한 경우’에 해당되지 아니한다. ② 구인자의 연락처의 경우 사서함 등으로 표시한 것이 아니라 유선 또는 무선전화의 형식으로 기재하도록 하고 있고, 연락처의 내용 또한 분명히 적시되어 있다.원고의 구인광고에는 형식상 업체명 또는 성명이 표시되지 아니한 경우에 해당하지 아니하고, 연락처 또한 기재하도록 하여 직업안정법 시행령 제28조 제1호의 문언을 위반하지 아니하였다. 가사 구인광고에 기재된 성명이 허위였다거나, 주소가 다소 부정확하더라도 이를 직업안정법 시행령 제28조 제1항을 위반한 행위라고 할 수는 없다.
다) 대구지방고용노동청 대구서부지청장은 2018. 2. 1. 원고에 대하여 다음 글상자 기재 취지와 같은 처분사유를 들어 사업정지 2개월 처분(이하 ‘이 사건 선행처분’이라 한다)을 하였다(을 제13호증).
위반내용처분내용(사업정지기간)근거법령허위의 구인자명 및 주소의 구인광고를 게재사업정지 2개월(2018. 2. 20.~2018. 4. 19.)직업안정법 제25조, 제36조같은 법 시행령 제28조, 같은 법 시행규칙 제42조 [별표2]
라) 원고는 2018. 2. 13. 중앙행정심판위원회에 이 사건 선행처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기하였고, ‘직업안정법 제36조 제1항에 따른 처분권한은 피고, 특별자치도지사, 시장, 군수, 구청장에게 있고, 대구지방고용노동청 대구서부지청장에 대한 수권규정을 찾아볼 수 없다’, ‘이 사건 선행처분은 권한 없는 기관에 의하여 이루어진 행정처분이다’라는 취지의 이유로 원고의 청구가 인용되었다(을 제14, 16호증).
[인정 근거] 을 제10, 11, 13, 14, 16호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
4) 판단
피고는, ‘원고가 게재한 구인광고에 기재된 구인자의 업체명, 성명, 주소가 허위이다’라는 전제에서 ‘원고가 직업안정법 시행령 제28조 제1호에서 정한 준수사항을 위반하였다’고 보아 이 사건 처분을 하였다.
그런데 이 사건 처분의 처분서에는 근거법령으로 ‘직업안정법 시행령 제28조 제1호’가 아니라 ‘직업안정법 시행령 제28조’만이 기재되었다. 직업안정법 시행령 제28조는 제1호부터 제6호까지 총 6개의 준수사항을 열거하고 있는 조항인바, 이 사건 처분에는 일견 ‘근거법령을 구체적으로 특정하지 못한 잘못’이 있어 보인다.
그러나 앞서 인정한 사실을 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보건대, 원고는 이 사건 처분 당시 이 사건 처분의 근거와 이유를 충분히 알 수 있었고, 이 사건 처분에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 보인다. 그렇다면 피고는 이 사건 처분을 하면서 원고가 그 근거를 알 수 있을 정도로 이유를 제시하였다고 볼 것인바, 행정절차법 제23조 제1항, 같은 법 시행령 제14조의2를 위반한 잘못이 있다고 할 수 없다. 이와 다른 전제에 서 있는 원고의 주장은 받아들일 수 없다.
① 이 사건 처분은 이 사건 선행처분의 후속조치로서 이루어진 처분이고, 이 사건 선행처분에서 쟁점으로 다루어졌던 내용들이 그대로 문제되고 있다.
이 사건 선행처분의 사전통지에서는 ‘직업안정법 시행령 제28조 제1호’의 준수사항 중 일부인 ‘구인자의 신원이 확실하지 아니한 구인광고를 게재하지 아니할 것’이라는 내용이 그대로 적시되었기에, 그 근거법령이 ‘직업안정법 시행령 제28조 제1호’임을 충분히 알 수 있었다. 원고도 ‘직업안정법 시행령 제28조 제1호’의 적용이 부당하다는 취지로 의견을 제출한 바 있다.
② 이 사건 처분의 사전통지는 ‘처분의 원인이 되는 사실’을 ‘원고가 구인광고에 업체명(성명) 및 주소를 허위 기재하였다’라는 취지로 특정하였다. 직업안정법 시행령 제28조 각 호에서 정한 준수사항의 내용을 살펴보면, 그중 위 내용과 관련이 있을 수 있는 것은 제1호, 제2호의 준수사항 뿐이다. 원고도 행정처분 사전통지를 받은 뒤, 이 사건 처분의 근거법령이 ‘직업안정법 시행령 제28조 제1호, 제2호’라는 전제에서 의견을 제출한 바 있다. 피고가 이 법정에 이르러 이 사건 처분의 근거법령을 ‘직업안정법 시행령 제28조 제1호’로 특정하였기에, 원고로서는 불필요하게 ‘직업안정법 시행령 제28조 제2호’에 관한 의견을 제출한 셈이 되었지만, 제출한 의견의 내용이 ‘직업안정법 시행령 제28조 제1호’ 준수사항 위반 여부와도 어느 정도 관련이 있다는 점에서, 이러한 사정이 원고가 이 사건 처분에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 지장을 초래하였다고 보기는 어렵다.
③ 그 외에 피고가 이 사건 처분을 하면서 제시한 근거 및 이유로 인하여 원고가 행정구제절차로 나아가는 데 지장이 초래되었다고 볼 만한 사정은 찾아볼 수 없다.
나. 실체상 위법에 관한 판단
1) 원고가 직업안정법 시행령 제28조 제1호에서 정한 준수사항을 위반하였는지 여부
가) 피고는, ‘원고가 게재한 구인광고에 기재된 구인자의 업체명, 성명, 주소가 허위이다’라는 전제에서 ‘원고가 직업안정법 시행령 제28조 제1호에서 정한 준수사항을 위반하였다’고 보아 직업안정법 제36조 제1항에 터잡아 이 사건 처분을 하였다.
이하에서는 먼저 ‘게재된 구인광고에 기재된 구인자의 업체명, 성명, 주소가 허위일 경우 직업안정법 시행령 제28조 제1호에서 정한 준수사항을 위반한 것으로 볼 수 있는지 여부’에 관하여 살펴보고, 원고가 직업안정법 시행령 제28조 제1호에서 정한 준수사항을 위반하였는지 살펴본다.
나)직업안정법 시행령 제28조 제1호는 ‘구인자의 업체명(또는 성명)이 표시되어 있지 아니하거나 구인자의 연락처가 사서함 등으로 표시되어 구인자의 신원이 확실하지 아니한 구인광고를 게재하지 아니할 것’을 준수사항으로 정하고 있다.
그 문언을 보면, ‘구인자의 신원이 확실하지 아니한 구인광고를 기재하지 아니하기 위하여 ① 구인자의 업체명(또는 성명)을 표시하고, ② 구인자의 연락처를 사서함 등으로 표시하지 아니하라’는 내용만을 정하고 있음을 알 수 있다. 구인자의 업체명, 성명, 연락처가 진실에 부합하여야 한다는 내용은 포함되어 있지 아니하다.
이에 대하여 피고는 ‘구인자의 신원이 확실하지 아니한 구인광고를 게재하지 아니할 것’이라는 문언에 주목하여 구인광고를 통해 구인자의 신원이 확실히 확인되어야 한다는 취지의 주장을 한다. 그러나 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 안 되며, 그 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 아니 된다(대법원 2008. 2. 28. 선고 2007두13791, 13807 판결, 대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결 등 참조). 직업안정법 시행령 제28조 제1호는 ‘구인자의 신원이 확실하지 아니한 구인광고’를 ① ‘구인자의 업체명(또는 성명)이 표시되어 있지 아니한 경우’와 ② ‘구인자의 연락처가 사서함 등으로 표시된 경우’로 한정하여 열거하였고, 그 외에 ‘구인자의 신원이 확실하지 아니한 구인광고’의 경우를 예정한 바 없다. 피고 주장의 해석은 문언의 통상적인 의미를 벗어나는 해석에 해당하여 받아들일 수 없다.
(나아가 직업안정법 시행령 제28조 제2호를 보더라도, ‘직업정보제공매체의 구인ㆍ구직의 광고에는 구인ㆍ구직자의 주소 또는 전화번호를 기재하고, 직업정보제공사업자의 주소 또는 전화번호는 기재하지 아니할 것’이라고만 정하고 있을 뿐, 주소 또는 전화번호가 진정한 것이어야 한다는 내용은 포함되어 있지 아니하다)
다)직업안정법 시행령 제28조 제1호에서 정한 준수사항은 ‘구인광고에 기재된 구인자의 업체명, 성명, 주소가 진실할 것’을 요구하고 있지 아니하다. 그럼에도 피고는, ‘원고가 게재한 구인광고에 기재된 구인자의 업체명, 성명, 주소가 허위이다’라는 전제에서 ‘원고가 직업안정법 시행령 제28조 제1호에서 정한 준수사항을 위반하였다’고 보아 직업안정법 제36조 제1항에 터잡아 이 사건 처분을 하였다. 설사 원고가 게재한 구인광고에 기재된 구인자의 업체명, 성명, 주소가 허위라고 하더라도, 이는 직업안정법 시행령 제28조 제1호에서 정한 준수사항을 위반한 행위에 해당하지 아니한다.
라) 나아가 피고가 이 사건 처분의 처분사유로 삼은 내용에는 ‘원고가 구인자의 업체명(또는 성명)을 표시하지 아니하였다거나, 구인자의 연락처를 사서함 등으로 표시한 사실’이 포함되지 아니하였다.
마) 이 사건 처분의 처분사유로 특정된 원고의 행위는 직업안정법 시행령 제28조 제1호에서 정한 준수사항을 위반한 행위에 해당하지 아니한다. 이 사건 처분의 처분사유는 존재하지 아니한다.
2) 소결론
나머지 점에 관하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이 사건 처분은 그 처분사유가 존재하지 아니하여 위법하므로 취소되어야 한다.
5. 결론
원고의 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
(별지 생략)
판사 장낙원(재판장) 박중휘 박종원