【원고, 상고인】
주식회사 광진특수 (소송대리인 변호사 손주환)
【피고, 피상고인】
성주군수 (소송대리인 변호사 김중수)
【원심판결】
대구고법 2021. 5. 14. 선고 2020누3619 판결
【주 문】
원심판결 중 원심판결 별지 2 목록 기재 각 화물자동차에 관한 소 각하 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 대구고등법원에 환송한다. 나머지 상고를 기각한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 상고이유 제1점에 관하여
가. 관련 법리는 다음과 같다.
1) 행정소송법 제23조에 따른 집행정지결정의 효력은 결정 주문에서 정한 종기까지 존속하고, 그 종기가 도래하면 당연히 소멸한다. 따라서 효력기간이 정해져 있는 제재적 행정처분에 대한 취소소송에서 법원이 본안소송의 판결 선고 시까지 집행정지결정을 하면, 처분에서 정해 둔 효력기간(집행정지결정 당시 이미 일부 집행되었다면 그 나머지 기간)은 판결 선고 시까지 진행하지 않다가 판결이 선고되면 그때 집행정지결정의 효력이 소멸함과 동시에 처분의 효력이 당연히 부활하여 처분에서 정한 효력기간이 다시 진행한다. 이는 처분에서 효력기간의 시기(始期)와 종기(終期)를 정해 두었는데, 그 시기와 종기가 집행정지기간 중에 모두 경과한 경우에도 특별한 사정이 없는 한 마찬가지이다(대법원 1999. 2. 23. 선고 98두14471 판결, 대법원 2005. 6. 10. 선고 2005두1190 판결 등 참조). 이러한 법리는 행정심판위원회가 행정심판법 제30조에 따라 집행정지결정을 한 경우에도 그대로 적용된다. 행정심판위원회가 행정심판 청구 사건의 재결이 있을 때까지 처분의 집행을 정지한다고 결정한 경우에는, 재결서 정본이 청구인에게 송달된 때 재결의 효력이 발생하므로(행정심판법 제48조 제2항, 제1항 참조) 그때 집행정지결정의 효력이 소멸함과 동시에 처분의 효력이 부활한다.
2) 효력기간이 정해져 있는 제재적 행정처분의 효력이 발생한 이후에도 행정청은 특별한 사정이 없는 한 상대방에 대한 별도의 처분으로써 효력기간의 시기와 종기를 다시 정할 수 있다. 이는 당초의 제재적 행정처분이 유효함을 전제로 그 구체적인 집행시기만을 변경하는 후속 변경처분이라고 할 것이다. 이러한 후속 변경처분도 특별한 규정이 없는 한 의사표시에 관한 일반법리에 따라 상대방에게 고지되어야 효력이 발생한다(대법원 2019. 8. 9. 선고 2019두38656 판결 등 참조). 위와 같은 후속 변경처분서에 효력기간의 시기와 종기를 다시 특정하는 대신 당초 제재적 행정처분의 집행을 특정 소송사건의 판결 시까지 유예한다고 기재되어 있다면, 처분의 효력기간은 원칙적으로 그 사건의 판결 선고 시까지 그 진행이 정지되었다가 판결이 선고되면 다시 진행된다고 보는 것이 타당하다(대법원 1959. 7. 16. 선고 4291민상437 판결, 대법원 1962. 3. 2. 자 62두1 결정의 취지 참조). 다만 이러한 후속 변경처분 권한은 특별한 사정이 없는 한 당초의 제재적 행정처분의 효력이 유지되는 동안에만 인정된다. 당초의 제재적 행정처분에서 정한 효력기간이 경과하면 그로써 처분의 집행은 종료되어 처분의 효력이 소멸하는 것이므로(행정소송법 제12조 후문 참조), 그 후 동일한 사유로 다시 제재적 행정처분을 하는 것은 위법한 이중처분에 해당한다(대법원 1993. 8. 24. 선고 92누18054 판결의 취지 참조).
나. 원심판결 이유와 기록에 의하면, 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
1) 피고는 2015. 6. 8. 원고에 대하여 원심판결 별지 2 목록 기재 각 화물자동차(이하 ‘제2화물자동차’라 한다)를 불법증차하였다는 이유로 구 「화물자동차 운수사업법」(2021. 7. 27. 법률 제18355호로 개정되기 전의 것) 제19조 제1항 제2호에 따라 60일(2015. 7. 13.부터 2015. 9. 10.까지)의 운행정지 처분을 하고, 제2화물자동차를 불법증차하고도 거짓이나 부정한 방법으로 유가보조금을 지급받았다는 이유로 같은 법률 제44조의2 제1항 제5호에 따라 6개월(2015. 7. 13.부터 2016. 1. 13.까지)의 유가보조금 지급정지 처분을 하였다.
2) 원고는 이에 불복하여 경상북도행정심판위원회에 행정심판을 청구하였다. 경상북도행정심판위원회는 2015. 7. 13. 위 각 처분의 집행을 행정심판 청구 사건의 재결이 있을 때까지 정지하는 내용의 이 사건 집행정지결정을 하였다가 2015. 8. 31. 유가보조금 지급정지 처분의 취소 청구는 기각하고, 위 운행정지 기간은 30일로 감경하는 이 사건 재결을 하였다(이하 위 유가보조금 지급정지 처분과 위와 같이 감경되고 남은 운행정지 처분을 합하여 ‘선행처분’이라 한다). 원고는 선행처분에 대하여 법원에 별도로 취소소송을 제기하지 않았다.
3) 피고는 2015. 9. 22. 선행처분의 집행을 피고와 주식회사 대림통운 사이의 대구지방법원 2015구합1245 사건의 판결 시까지 유예한다는 내용의 이 사건 유예 통지서를 작성하여 원고에게 발송하였다. 대구지방법원은 2016. 1. 13. 위 사건에 관하여 판결을 선고하였다.
4) 피고는 2020. 3. 5. 원고에게 선행처분과 동일한 사유로 제2화물자동차에 관하여 30일(2020. 3. 6.부터 2020. 4. 4.까지)의 운행정지, 6개월의 유가보조금 지급정지를 하겠다고 통보하였다(이하 ‘이 사건 통보’라 한다).
다. 이러한 사실관계를 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 다음과 같이 판단할 수 있다.
1) 선행처분에서 정한 30일의 운행정지 및 6개월의 유가보조금 지급정지 기간은 이 사건 집행정지결정에 따라 진행이 정지되었다가 이 사건 재결서 정본이 원고에게 송달되면 집행정지결정의 종기가 도래하여 그때부터 다시 진행하고, 이 사건 유예 통지서가 원고에게 고지되면 다시 진행이 정지되었다가 대구지방법원 2015구합1245 사건에서 판결이 선고되면 위 통지서에서 정한 종기가 도래하여 그때부터 다시 진행한다.
2) 이에 따르면, 이 사건 통보 당시 선행처분에서 정한 운행정지 및 유가보조금 지급정지 기간이 경과하여 선행처분의 집행이 이미 종료되었다고 볼 여지가 많다.
라. 사정이 위와 같다면, 이 사건 통보는 집행이 종료되어 효력을 상실한 선행처분과 동일한 사유로 원고를 다시 제재하는 것으로 위법한 이중처분에 해당한다고 볼 것이다. 그런데도 원심은 이 사건 통보가 원고에게 선행처분과 별도로 새로운 의무를 부과하는 것이 아니어서 원고에게 그 취소를 구할 이익이 없다는 이유로 이 부분 소를 각하하였다. 이러한 원심판단에는 효력기간이 정해져 있는 제재적 행정처분에 대한 집행정지결정의 효력과 행정처분의 해석, 이중처분 등에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 이 점을 지적하는 상고이유 주장은 이유 있다.
2. 상고이유 제2점에 관하여
원심은 피고가 2020. 3. 25.에 한 제2화물자동차에 관한 유가보조금 환수처분은 선행처분에 대한 관계에서 위법한 이중처분에 해당하지 않는다고 판단하였다. 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 이 부분 원심판결은 정당하고, 상고이유 주장과 같이 이중처분에 관한 사실오인, 법리오해 등으로 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.
3. 상고이유 제3점에 관하여
가. 원심은 원심판결 별지 1 목록 기재 각 화물자동차(이하 ‘제1화물자동차’라 한다)에 관한 유가보조금 지급정지 및 환수 처분의 취소를 구하는 원고의 청구에 대하여 그 처분사유가 인정된다고 보아 이를 기각한 제1심판결을 유지하였다. 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 이 부분 원심판결에 상고이유 주장과 같이 처분사유의 해석에 관한 법리를 오해하는 등으로 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.
나. 원심은 이 사건 소 중 제1화물자동차에 관한 운행정지 처분의 취소를 구하는 부분은 소의 이익이 없다는 이유로 각하하였다. 그 처분사유가 인정되지 않는다는 원고의 상고이유는 이 부분 소가 적법함을 전제로 한 것이어서 원심판결에 대한 적법한 상고이유가 될 수 없다(대법원 2014. 11. 27. 선고 2012두16022 판결 등 참조).
4. 결론
그러므로 원심판결 중 제2화물자동차에 관한 소 각하 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하며, 나머지 상고를 기각하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 민유숙(재판장) 조재연 이동원 천대엽(주심)