【원 고】
원고 (소송대리인 법무법인 한맥 담당변호사 강항순 외 1인)
【피 고】
서울특별시 송파구청장
【변론종결】
2018. 11. 9.
【주 문】
1. 피고가 2018. 1. 2. 원고에게 한 시정명령을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 기초 사실
가. 원고는 2017. 8. 22. 소외인으로부터 서울 송파구 (주소 생략)에 있는 ○○○○○○○○○제△△층제□□-□□□□호 등 4개 호실(이하 ‘이 사건 각 부동산’이라 한다)을 임차하였다.
나. 이 사건 각 부동산이 위치한 ○○○○○○○○○는 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률(이하 ‘산업집적법’이라 한다)상의 지식산업센터인데, 원고는 2017. 10. 19. 상호를 ◇◇◇◇ ◇◇◇으로, 사업장소재지를 이 사건 각 부동산으로, 사업종목을 문화센터, 산업전시, 웨딩이벤트 및 행사 등으로 하여 사업자등록을 하였다.
다. 원고는 위와 같은 사업자등록에 맞춰 이 사건 각 부동산에 필요한 시설을 설치하였고, 서울 송파구청 생활경제과 담당공무원은 2017. 12. 29. 이 사건 각 부동산에 방문하여 원고와 면담을 한 다음 출장 결과 보고서를 작성하였는데, 주요 내용은 아래와 같다(이하 위 담당공무원의 출장을 ‘이 사건 출장’이라 하고, 그 결과 보고서를 ‘이 사건 출장 결과 보고서’라 한다).
▣ 일시: 2017. 12. 29. 10:30▣ 장소: ○○○○○○○○○ 지하☆층 ◇◇◇◇ ◇◇◇(1,787㎡)(주1)▣ 점검 내용 ○ ○○○○○○○○○ 지하 ☆층에 입주한 이 사건 ◇◇◇◇ ◇◇◇의 (산업집적법 제28조의5 제1항 제3호 등에 따른) 지원시설 용도 사용 여부 확인▣ 점검 결과 ○ 임차인(원고) 주장 내용 - 이 사건 ◇◇◇◇ ◇◇◇은 2018. 2. 개업할 예정이며 평일 대관은 저렴한 대관료를 적용하여 운영할 것임. 다만 주말에는 경기도 어렵고 유동 인구도 적어, 부득이하게 예식홀로 사용할 예정임. ○ 주요 면담 내용 - 이 사건 ◇◇◇◇ ◇◇◇은 지식산업센터 입주기업을 지원하는 용도의 시설로서 산업교류, 기술 세미나, 산업전시 행사 등이 가능한 멀티 컨벤션 공간으로 제공되어야 하는 시설임. - 특히 그 동안(2017. 8.부터 같은 해 9.) 원고에게 유선상으로 상기시설이 입주기업을 위한 지원시설임을 설명하면서 기능이 매우 제한적이며 예식장으로는 사용할 수 없음을 고지. 사업을 개시할 때 반드시 구청의 안내를 받고 추진하도록 강조한 바 있음. - 하지만 현장 방문 결과 원고는 예식홀(아모리스홀, 그레이스홀), 폐백실, 신부대기실 공간을 구분하여 설치하는 등 예식업을 주 용도로 사용할 것으로 예상됨. - 주말 예식업 운영은 지원시설의 편법 운영임을 재차 주지시켰음. - 주말 예식업 운영 시 이는 산업집적법 위반이므로 시정명령 및 고발조치될 수 있으니 2018. 1. 30.까지 당초 기능대로 자진 시정할 것을 요청. - 2018. 1. 초경 임대인과 원고에게 시정 공문이 나갈 것임을 안내▣ 위반 내용 ○ 산업집적법 제28조의5 제1항에 따른 입주대상시설이 아닌 용도로 지식산업센터를 활용하거나 입주대상시설이 아닌 용도로 활용하려는 자에게 지식산업센터의 전부 또는 일부를 양도·임대하는 행위▣ 위반 법규 ○ 산업집적법 제28조의7(입주자 등의 의무)▣ 조치 계획 ○ 2018. 1. 초 임대인과 원고에게 자진 시정하도록 공문 통지 예정 ○ 이 사건 각 부동산 소유주 및 임차인에 대한 시정명령 및 고발
(1,787㎡)
라. 피고는 2018. 1. 2. 산업집적법 제28조의8 등에 따라 ‘주말마다 예식홀로 사용 예정인 이 사건 ◇◇◇◇ ◇◇◇을 당초의 지정용도(산업집적법 시행령 제36조의4 제2항 제4호 등에 따라 회의장, 산업전시장 등 입주업체의 생산활동을 지원하기 위한 시설)로 사용할 수 있도록 2018. 1. 31.까지 시정하고, 그 결과를 서울 송파구청 생활경제과에 제출하라’는 취지의 시정명령을 원고에게 하였다(위 시정명령을 이하 ‘이 사건 시정명령’이라 한다).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증, 을 제2, 3호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 시정명령의 적법 여부
가. 원고의 주장
1) 절차상 하자
이 사건 시정명령은 행정절차법 제21조, 제22조 등에 따른 처분의 사전통지나 의견제출 기회 부여 절차를 준수하지 아니한 위법이 있으므로 취소되어야 한다.
2) 실체상 하자
산업집적법 제28조의5 제1항 제3호, 산업집적법 시행령 제36조의4 제2항, 산업집적법 시행규칙 제26조의2 제1항에서는 지식산업센터 입주업체의 생산활동을 지원하기 위한 시설은 지식산업센터에 입주할 수 있도록 규정하면서 위 지원시설의 구체적인 범위를 정하고 있다.
위 각 조항의 내용, 취지 등을 고려하면, 예식장 역시 산업집적법상 입주가 허용되는 지원시설에 해당한다고 보아야 함에도 불구하고, 이와 다른 전제에 선 이 사건 시정명령은 법령의 해석을 잘못하여 부당하거나 재량권을 일탈·남용한 처분에 해당한다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 절차상 하자 주장에 관한 판단
가) 이 사건 시정명령의 성격
(1) 피고는 산업집적법 제28조의8에 근거하여 이 사건 시정명령을 하였고, 산업집적법 시행령 제36조의6 제1항은 구청장은 입주자가 산업집적법 제28조의8에 따른 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 경우 ‘허용기준을 초과하는 중량물의 철거 등 원인의 제거 및 건축물의 응급복구’ 또는 ‘해당 건축물의 사용제한’ 조치를 할 수 있도록 규정하고 있다.
(2) 그렇다면 이 사건 시정명령은 원고에게 ‘산업집적법 시행령 제36조의4 제2항 제4호 등에서 규정한 회의장, 산업전시장 등 입주업체의 생산활동을 지원하기 위한 시설로 복구·사용하여야 할 공법상·법률상 의무’를 부과할 뿐만 아니라 원고가 위 시정명령에 불응할 경우 산업집적법 시행령 제36조의6 제1항에 따른 불이익한 조치까지 받을 수 있다. 그러므로 이 사건 시정명령은 원고에게 ‘의무를 부과하는 처분’이라고 봄이 상당하고, 피고의 주장과 같이 행정절차법 제2조 제3호의 ‘행정지도’에 불과하다고 보기 어렵다.
나) 이 사건 시정명령의 절차상 하자 존부
(1) 행정절차에 관한 일반법인 행정절차법은 제21조 제1항에서 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 처분의 내용과 법적 근거 및 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 그 밖에 필요한 사항을 당사자 등에게 통지하도록 규정하고 있고, 제22조 제3항에서 행정청이 위와 같은 처분을 할 때 청문을 실시하거나 공청회를 개최하는 경우 외에는 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주도록 규정하고 있다. 위 규정들은 헌법상 적법절차원칙에 따라 불이익처분을 하기 전에 당사자 등에게 적절한 통지를 하여 의견이나 자료를 제출할 기회를 주기 위한 것이다. 그럼에도 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면 사전통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다(대법원 2000. 11. 14. 선고 99두5870 판결 등 참조).
(2) 이 사건 시정명령이 의무를 부과하는 처분인 사실은 앞서 본 바와 같고, 따라서 행정절차법 제21조 제1항, 제22조 제3항에서 정한 처분의 사전통지와 의견제출 기회 부여 절차를 준수하여야 한다.
피고가 처분의 사전통지 절차를 준수하였다고 볼만한 사정은 서울 송파구청 생활경제과 담당공무원이 이 사건 출장 당시 원고에게 고지한 내용에 불과하다. 그런데 서울 송파구청 생활경제과 담당공무원이 이 사건 시정명령 전에 원고와 면담하고 작성한 이 사건 출장 결과 보고서에 의하더라도, 피고 측이 이 사건 시정명령 전인 이 사건 출장 당시 원고에게 행정절차법 제21조 제1항에서 요구하는 처분의 법적 근거, 처분에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 의견제출기관의 명칭과 주소, 의견제출기한 등의 사항을 통보하였다고 보기 어렵고,같은 법 제21조 제4항의 처분 사전통지 예외사유에 해당한다고 볼만한 사정도 없다(더욱이 행정절차법 제21조 제6항, 제7항, 제24조 등에 의하면 처분의 사전통지 예외사유에 해당할 경우 그 예외사유에 해당함을 문서로 통지할 것을 규정하고 있는데, 이와의 형평상 처분의 사전통지 역시 문서로 통지하는 것으로 해석함이 상당한 점, 행정절차법 시행규칙 제8조에서는 처분의 사전통지 서면 양식까지 규정해 놓고 있는 점 등을 고려하면, 피고는 문서로 이 사건 시정명령의 사전통지를 해야 한다고 봄이 타당하다. 그럼에도 불구하고 서울 송파구청 생활경제과 담당공무원은 이 사건 출장 당시 이 사건 시정명령 처분을 할 예정이라는 사실을 구두로 통보하였을 뿐이다).
2) 소결론
따라서 이 사건 시정명령은 행정절차법 제21조의 처분 사전통지 절차를 위반하였으므로, 더 나아가 살필 필요 없이 이 사건 시정명령은 위법하여 취소되어야 한다.
3. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 관계 법령: 생략]
판사 박성규(재판장) 이슬기 강지성