【원 고】
원고
【피 고】
서울특별시강남서초교육지원청교육장
【변론종결】
2020. 6. 5.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2019. 6. 19. 원고에 대하여 한 45일의 교습정지처분(2019. 7. 5.부터 8. 18.까지)을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률(이하 ‘학원법’이라 한다)에 따라 학교교과교습학원(교습과정: 기타 - 연기)으로 등록된 ‘○○○○○○학원’(이하 ‘이 사건 학원’이라 한다)을 운영하는 자이다.
나. 피고는 2019. 6. 19. 원고가 이 사건 학원을 운영하면서 “교습비 등 변경 미등록(벌점 10점), 등록 외 교습과정 운영(벌점 35점), 제 장부(영수증) 부실 기재(벌점 5점)” 등 학원법을 위반하였다는 이유로 학원법 제17조 등에 따라 원고에게 45일간 이 사건 학원의 교습정지를 명하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장 요지
이 사건 처분은 아래와 같이 처분사유가 존재하지 않거나 재량권을 일탈·남용하여 위법하므로 취소되어야 한다.
1) ‘연기’는 연극, 뮤지컬, 오페라 등을 포함하는 종합예술로서 이 사건 학원에서 개설한 무용, 보컬 등 수업은 등록 교습과정인 ‘연기’ 커리큘럼의 필수불가결한 일부이고, 또한 일부 성인 대상 교습은 재수생 대상 입시과목으로서 역시 학교교과교습과정에 포함되므로, 원고는 등록한 ‘학교교과교습과정: 기타 - 연기’ 외의 교습과정을 운영한 사실이 없다.
2) 원고가 교습비의 변경을 등록하지 않은 것은 사실이나 변경된 교습비는 등록 교습비보다 단가가 더 낮은바, 과도한 교습비 등 징수를 규제하고자 하는 학원법의 취지에 비추어 이는 학원법이 금지하는 ‘교습비 등 변경 미등록’에 해당하지 않는다.
3) 피고는 이 사건 학원에 대한 소음발생 민원에 대응하는 과정에서 행정지도 등으로 시정 가능한 경미한 위반사항에 대하여 원고의 사익을 지나치게 침해하는 과잉처분을 하였는바 이는 비례원칙에 위배되고, 다른 연기학원의 사례와 비교하면 형평에도 반한다.
나. 관계 법령
[별지] 관계 법령 기재와 같다.
다. 판단
1) 처분사유의 존재 여부
가) 등록 외 교습과정 운영 여부
(1) 학원법 제6조 제1항, 제8조에 의하면, 학원을 설립·운영하려는 자는 교습과정별로 시·도의 조례에서 정하는 단위시설별 기준에 따른 시설과 설비를 갖추고, 교습과정, 교습비 등, 시설·설비 등을 등록하여야 하며, 교습과정 및 교습비 등을 변경하려는 경우에도 변경 등록을 하여야 한다. 또한, 학원법 제12조는 학원의 교습과정은 학원설립·운영자가 학습자의 필요와 실용성을 존중하여 정하도록 하고 있고, 학원법 제2조의2 제2항, 학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률 시행령(이하 ‘학원법 시행령’이라 한다) 제3조의3에 의하면, 교습과정의 등록은 교습내용이 위 시행령 [별표 2]에 따른 분류와 가장 유사하거나 그 교습내용을 포함할 수 있는 교습과정으로 하여야 하며(제2항), 한 학원에서 둘 이상의 교습과정을 등록·운영할 수 있다(제3항).
이와 같은 학원의 등록제도는 국민의 교육을 받을 권리를 실질적으로 보장하기 위하여 교육제도와 시설을 일정한 수준으로 유지시키고 이를 위하여 국가가 적절한 지도·감독을 하기 위한 것으로서, 이러한 입법 취지와 위 규정들을 종합해 보면, 둘 이상의 교습과정을 운영하려는 자로서는 각 교습과정에 필요한 시설·설비 등을 갖추어 이를 복수 등록해야 하고, 이는 서로 다른 복수의 교습과정들을 특정 분야 입시라는 공통의 목적을 위해 개설하는 경우라 하더라도 마찬가지라 할 것이다.
(2) 한편 학원법 시행령 [별표 2]는 ‘학교교과교습학원’에 관하여 ‘예능’ 계열 교습과정으로 ‘음악’, ‘무용’ 등을 열거하고 있고, 같은 표에 열거되지 않은 ‘그 밖의 교습과정’은 ‘기타’ 계열로 분류하도록 하는 한편, ‘평생직업교육학원’에 관하여 ‘기예’ 계열 교습과정으로 ‘무용(전통무용, 현대무용 등)’, ‘실용음악(성악)’, ‘댄스’, ‘연기(연극, 뮤지컬, 오페라 등)’ 등을 열거하고 있다. 또한 학원법 제8조, 서울특별시 학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 조례(이하 ‘학원 조례’라 한다) 제5조 [별표 3], [별표 4]는 ‘학교교과교습학원’의 ‘음악’, ‘무용’ 계열 및 ‘평생직업교육학원’의 ‘기예’ 계열 중 ‘실용음악(성악)’, ‘무용(전통무용, 현대무용 등)’, ‘댄스’ 교습과정에 관하여 각 시설기준을 정하고 있는데, 이는 ‘학교교과교습학원’의 ‘기타’ 교습과정이나 ‘평생직업교육학원’의 ‘연기(연극, 뮤지컬, 오페라 등)’ 교습과정의 각 시설기준과 서로 다르다.
이와 같이 학원법 규정들이 ‘학교교과교습학원’의 교습과정 중 ‘음악’, ‘무용’을 그 밖의 교습과정인 ‘기타’ 교습과정과 명확히 구별하면서 그 시설기준 등을 달리 정하고 있는 취지에 비추어 보면, 특별한 사정이 없는 한 ‘기타’ 교습과정과 ‘음악’ 또는 ‘무용’ 교습과정을 함께 운영하는 자는 각 교습과정에 필요한 시설·설비 등을 갖추어 이를 복수 등록하여야 한다.
(3) 이 사건으로 돌아와 보건대, 갑 제5 내지 7호증, 을 제4, 6, 14, 15호증의 각 기재(가지번호 포함, 이하 같다)에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정들을 종합하면 원고가 이 사건 학원을 운영하면서 등록 교습과정인 ‘기타 - 연기’ 외에 ‘음악’, ‘무용’ 등 교습과정을 운영한 사실이 인정되고, 이는 설령 연기 분야 입시라는 공통 목적을 위한 것이라도 복수 등록이 필요한 사항이므로, 학원법 제17조 제1항 제6호의 ‘등록한 사항에 관하여 변경 등록을 하지 아니하고 변경’한 경우에 해당한다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다(다만 학원법 제2조의2 제1항 제1호의 ‘학교교과교습학원’에는 유아나 재학생을 대상으로 교습하는 학원뿐 아니라 초·중등교육법령 제23조에 따른 학교교육과정을 교습하는 학원도 포함되고, 초·증등교육법령상 이 사건 학원의 각 교습과정은 음악, 무용, 연기 등 일반 고등학교 내지 예술계열 특수목적고등학교의 학교교육과정에 해당한다고 보이므로, 재수생, 편입생 등 재학생이 아닌 자를 대상으로 입시 목적 교습을 하더라도 ‘학교교과교습학원’의 교습과정 범위를 벗어났다고 보기는 어렵다).
① 영화예술학과, 연극학과, 방송연예과 등 대학의 연기 관련 학과들은 많은 경우 입시 절차에서 “연기”와 “특기” 과목을 구별하여 “연기”와 “특기” 실력을 모두 평가하고 있다. “특기” 과목은 흔히 춤, 보컬, 아크로바틱, 움직임, 악기연주 등 연기와 관련된 특기를 보여주는 것으로서, 연기 관련 학과의 입시 준비를 목적으로 하는 많은 학원들이 “연기” 과목과 구별하여 ‘보컬’, ‘무용’, ‘움직임’ 등 “특기” 과목을 개설해 운영하고 있다(갑 제6, 7호증). “연기”의 사전적 의미 역시 “배우가 배역의 인물, 성격, 행동 따위를 표현해 내는 일”로서 그 자체가 필연적으로 무용, 음악(성악) 등을 포함하거나 수반하는 개념은 아니다.
② 이 사건 학원 역시 연기 관련 학과의 입시 준비를 주된 목적으로 하는 학교교과교습학원으로서, 원고는 ‘입시연기’, ‘예비입시연기’ 과목과 구별하여 ‘입시무용’, ‘그룹댄스’, ‘그룹보컬’ 과목을 운영하면서 무용, 댄스, 보컬 등 각 과목 전공자로 하여금 해당 과목을 강의하게 하였다(갑 제5호증, 을 제6호증). 앞서 본 연기 관련 학과의 입시 제도에 비추어 보면 위 무용, 댄스, 보컬 등 과목들이 연기 입시 준비에 필요한 것이라고 볼 수는 있겠으나, 그 교습내용은 엄연히 학원법 시행령 [별표 2] ‘학교교과교습학원’의 ‘예능’ 계열 교습과정인 ‘음악’ 또는 ‘무용’에 해당하므로 ‘그 밖의 교습과정’인 ‘기타’로 분류할 수 없을 뿐 아니라, 연기 입시 제도의 측면에서 보더라도 “연기” 과목과 구별되는 “특기” 과목에 해당한다. 따라서 위 무용, 댄스, 보컬 등 과목이 연기 입시 준비에 필요하다는 이유만으로 이를 “기타 - 연기” 교습과정에 포함되는 교습과정이라고 볼 수는 없다.
③ 그 밖에 원고의 출석부 및 온라인 광고에 비추어 보면, 원고는 ‘보컬 개인레슨’, ‘아역보컬’, ‘현대무용’, ‘댄스’, ‘취미보컬’, ‘취미댄스’, ‘기초보컬’ 등의 과목을 개설하거나 이를 개설할 목적으로 광고를 한 것으로 보인다. 그중 일부 과목은 명칭 자체를 ‘취미보컬’, ‘취미댄스’로 하여 교습대상을 ‘입시생’으로 제한함이 없이 광고를 하였고, 일부 과목은 온라인 광고에 “#취미댄스, #최신가요, #걸스힙합, #가로수길댄스, #팝송, #최신가요” 등의 해시태그를 사용하여 연기 입시와 무관하게 ‘댄스’ 또는 ‘보컬’을 배우고자 하는 학습자들을 유인하였다. 또한 이 사건 학원의 홈페이지에서는 ‘오디션 댄스’ 과목을 입시연기와 무관한 “취미반, 방송안무, 아이돌데뷔/오디션프로그램 안무수업” 등의 내용으로 소개하였다(을 제4, 6, 14, 15호증).
나) 교습비 등 변경 미등록 여부
(1) 학원법 제6조 제1항은 ‘교습비 등’을 학원 설립·운영의 등록사항으로 정하고 이를 변경하는 경우에도 변경 등록을 하도록 하고 있으며, 제17조 제1항 제6호는 ‘등록한 사항에 관하여 변경 등록을 하지 아니하고 변경하는 등 부정한 방법으로 학원을 운영한 경우’ 해당 학원에 대하여 1년 이내의 기간을 정하여 교습과정의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있다고 규정하고 있다. 한편 학원법 제17조 제4항, 학원 조례 제13조 제4항, 서울특별시 학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 규칙(이하 ‘학원 규칙’이라 한다) 제21조 제1항 [별표 4]는 학원법 제17조 제1항 제6호 위반행위인 ‘교습비 등 변경 미등록’에 대해서 반복횟수별로 벌점을 부과하도록 정하고 있다.
앞서 본 바와 같이 국가의 적절한 지도·감독을 목적으로 하는 학원 등록제도의 취지와 위 법규정들을 종합하면, 학원 설립·운영자가 등록한 교습비 등을 변경하는 경우에는 그 단가가 기존보다 낮아지는지 여부와 관계없이 이를 변경 등록할 의무가 발생하고, 교습비 등의 체계 및 단가 등의 변경이 학습자에게 기존보다 유리해졌는지 여부를 임의로 판단하여 등록 여부를 선택할 수 있는 것은 아니라고 보아야 한다.
(2) 더욱이 을 제10, 11호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하면, 원고는 2018. 11. 14. ‘연기’ 교습과정의 1개월 교습비를 ‘입시연기(정원 8명)’ 과목 70만 원(분당 단가 259.25원), ‘예비입시연기(정원 8명)’ 및 ‘오디션 연기(정원 8명)’ 과목 각 58만 원(분당 단가 261.26원), ‘취미연기(정원 12명)’ 과목 20만 원(분당 단가 256.41원)으로 정하여 변경 등록한 이후, 아무런 변경 등록 절차를 거치지 아니한 채 ‘연기’ 교습과정에 위와 같이 기존에 등록된 단체교습 과목이 아닌 ‘개인레슨’, ‘1일 쿠폰’ 과목을 추가 개설하여 운영하면서 ‘개인레슨’의 경우 주 1회 1시간 교습에 월 30만 원의 수강료를, ‘1일 쿠폰’의 경우 1회 1시간 8만 원의 수강료를 책정한 사실이 인정되는바, 이는 단가로 환산하면 각 분당 1,250원[= 30만 원/(1시간/주 × 4주 × 60분/시간)], 1,333원(= 8만 원/60분, 소수점 이하 버림)으로서 기존에 등록된 교습비 등의 단가를 크게 초과한다. 따라서 설령 원고가 나머지 단체교습 과목의 교습비 등 단가를 일부 낮춰서 운영했다 하더라도 전체 교습비 등의 체계가 학습자에게 더 유리하게 변경되었다고 단정할 수도 없을뿐더러, 앞서 본 바와 같이 학원 설립·운영자의 교습비 등 변경 등록 의무의 발생 여부가 그 변경 내용 및 정도에 따라 달라지는 것도 아니므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
2) 재량권 일탈·남용 여부
학원법 제17조 제4항, 학원 조례 제13조 제4항의 위임에 따라 교습정지 등 행정처분의 세부기준을 정한 학원 규칙 제21조 제1항 [별표 4]에 의하면, ‘교습비 등 변경 미등록’의 1차 위반은 벌점 10점, ‘등록 외 교습과정 운영’의 1차 위반은 벌점 35점, ‘제 장부 부실 기재’의 1차 위반은 벌점 5점 부과대상으로, 위 각 처분사유가 인정되는 이상[원고는 ‘제 장부(영수증) 부실 기재’에 관하여는 다투지 않고 있다] 위 처분기준에 따른 원고의 벌점 합계는 50점(= 10점 + 35점 + 5점)이 된다. 한편 학원 조례 제13조 제1항 [별표 6] 제2항은 벌점 46~50점 구간의 경우 교습정지 45일을 한도로 제재처분을 할 수 있도록 규정하고 있다.
위 학원 규칙의 행정처분 세부기준은 그 형식 및 내용에 비추어 재량권 행사의 기준으로 마련된 행정청 내부의 재량준칙이라 할 것인데, 이러한 교습정지 명령에 관한 기준을 정하는 것은 행정청의 재량에 속하므로 그 기준이 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 객관적으로 합리적이라고 볼 수 없어 재량권을 남용한 것이라고 인정되지 않는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 하는바(대법원 2017. 6. 19. 선고 2013두17435 판결 등 참조), 이 사건 처분은 위 제재기준의 한도 내에서 이루어졌고 위 제재기준이 헌법과 관계 법령에 배치된다거나 특별히 불합리하다고 보기 어렵다. 설령 원고 주장처럼 피고가 기존에 유사한 처분사유가 존재하는 학원에 대해 지도·감독을 소홀히 하거나 제재처분 권한을 적극적으로 행사하지 않다가 동종 학원이 제기한 소음발생 민원을 계기로 원고에 대한 적극적인 지도·감독 및 이 사건 처분으로 나아갔다 하더라도, 이러한 사정만으로 적법한 처분사유에 근거하여 제재기준 한도 내에서 이루어진 이 사건 처분이 평등원칙이나 비례원칙에 반하게 되는 것은 아니다. 따라서 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것이라고 보기 어려우므로 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.
3. 결론
원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 관계 법령: 생략]
판사 박형순(재판장) 김송 이디모데