【원고, 피항소인】
원고 (소송대리인 변호사 이태원)
【피고, 항소인】
양주시장
【제1심판결】
의정부지방법원 2018. 10. 23. 선고 2017구합980 판결
【변론종결】
2019. 3. 7.
【주 문】
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 원고의 청구를 기각한다.
3. 소송 총비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2017. 7. 7. 원고에 대하여 한 폐기물 제거조치 명령 처분을 취소한다.
2. 항소취지
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위 및 관련 법령
이 부분에 관하여는, 제1심판결문 2면 9행의 “2018. 10. 20.”을 “2015. 10. 20.”로, 2면 15행의 “2015. 10. 8.”을 “2015. 11. 12.”로 각 고치는 외에는 제1심판결 이유의 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다.
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
폐기물관리법 제8조 제3항에 따라 청결 유지를 위하여 토지소유자에게 명할 수 있는 필요한 조치는 같은 법 제7조 제2항에 따른 토지의 청결유지 또는 대청소에 관한 것뿐이므로, 위 규정에 근거하여 같은 법 제48조에서 규정하는 폐기물 처리 명령을 할 수는 없다. 따라서 이 사건 처분은 명령의 근거가 없이 이루어진 것이므로 위법하다.
나. 판단
1) 이 사건 처분의 근거규정인 폐기물관리법 제7조 제2항은 ‘토지나 건물의 소유자·점유자 또는 관리자는 그가 소유·점유 또는 관리하고 있는 토지나 건물의 청결을 유지하도록 노력하여야 하며, 지방자치단체장이 정하는 계획에 따라 대청소를 하여야 한다’고 규정하고 있고, 같은 법 제8조 제3항은 ‘지방자치단체장은 토지나 건물의 소유자·점유자 또는 관리자가 제7조 제2항에 따라 청결을 유지하지 아니하면 해당 지방자치단체의 조례에 따라 필요한 조치를 명할 수 있다’고 규정하고 있다. 위 법률의 위임에 따라 양주시 폐기물 관리 조례 제6조 제1항은 “시장은 토지·건물의 소유자, 점유자 또는 관리자가 청결을 유지하지 아니하는 경우 1개월의 기간에서 청결을 유지하도록 필요한 조치를 명할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 제2항은 제1항에 따라 청결유지 조치를 명하여야 하는 대상행위로 시장이 정하는 계획에 따라 대청소를 하지 아니하는 경우(제1호), 토지·건물에 폐기물을 적치 또는 방치하여 환경을 훼손하는 경우(제2호) 등을 규정하고 있다.
2) 이와 같이 폐기물관리법은 토지 소유자에게 토지의 청결유지 노력의무를 부과하고 있고, 이를 위반할 경우 필요한 조치를 명할 수 있다는 명문의 규정을 두고 있으며, 위 법률의 위임을 받은 조례는 위임의 범위 내에서 필요한 조치의 대상행위를 구체화하고 있는바, 이는 법률유보의 원칙에 부합한다. 폐기물관리법이 필요한 조치의 내용을 구체적으로 규정하고 있지는 않으나, 폐기물관리법의 입법 목적, 해당 근거규정의 문언 등에 비추어 볼 때, 폐기물의 발생을 방지하거나 발생한 폐기물의 제거에 관한 조치라고 충분히 예견할 수 있으므로, 피고에게 자의적인 해석과 집행의 여지를 주거나 수범자의 예견가능성을 해할 정도로 불명확하여 명확성의 원칙에 위배된다고 볼 수도 없다.
3) 한편, 폐기물관리법 제48조는 ‘환경부장관 또는 지방자치단체장은 폐기물관리법 제8조 제1항의 폐기물 투기 금지 규정을 위반하여 폐기물이 버려진 경우 폐기물을 처리한자, 폐기물관리법 제17조 제1항 제3호에 따라 폐기물처리업자의 폐기물처리능력을 확인하지 않고 폐기물처리를 위탁한 자, 폐기물을 직접 처리하거나 다른 사람에게 자기 소유 토지의 사용을 허용한 경우 폐기물이 버려지거나 매립된 토지의 소유자에게 폐기물의 처리 등 필요한 조치를 명할 수 있다’고 규정하여 이 사건과 같이 폐기물이 무단 투기된 경우 폐기물의 처리 등 조치를 명할 수 있는 별도의 근거규정을 두고 있다. 그러나 ① 폐기물관리법 제48조에 의한 조치명령은, 제8조 제3항의 조치명령과는 달리 폐기물의 처리나 방치 또는 매립에 일정한 행위책임이 있는 자를 상대로 하는 것이고, 복수의 책임자가 있는 경우 각자에게 조치명령을 부과하여 연대책임을 지도록 하는 데에도 의의가 있는 점, ② 책임자가 불분명한 경우에는 폐기물관리법 제48조에 따른 조치가 이루어질 수 없으므로 폐기물을 방치할 수밖에 없는 결과가 초래되는데(폐기물관리법 제49조에서 대집행에 관한 규정을 두고 있으나, 책임자가 특정되지 않는 경우에는 대집행도 불가능하고, 달리 현행 폐기물관리법상 지방자치단체장 등이 직접 폐기물을 처리할 수 있는 근거규정도 없다),폐기물관리법 제8조 제3항에 따른 조치로 이러한 결과를 방지할 수 있는 점, ③ 폐기물관리법은 제8조 제3항의 조치명령을 이행하지 아니하는 경우 100만 원 이하의 과태료를 부과하도록 규정한 것(제68조 제3항 제2호)과 달리 제48조의 조치의무를 이행하지 않을 경우 3년 이하의 징역이나 3천만 원 이하의 벌금형에 처하도록 규정하여(제65조 제23호) 귀책의 정도에 따라 벌칙 규정도 달리하고 있는 점 등에 비추어 보면, 폐기물관리법 제8조 제3항과 제48조는 입법취지나 요건, 효과를 달리하는 독립된 별개의 규정으로 해석함이 타당하고, 폐기물관리법 제8조 제3항에 따른 필요한 조치가 폐기물관리법 제48조 제3호가 정하는 무단투기된 폐기물의 처리의무를 제외한 나머지를 의미한다고 해석하는 것은 법률의 문언적, 체계적 해석에 반한다.
4) 앞서 든 증거들에 더하여 을 제22 내지 26호증의 각 영상 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고가 임의경매로 이 사건 토지의 소유권을 취득할 당시에는 약 30여 톤의 폐기물이 적재되어 있었으나 그 이후 폐기물이 약 500여 톤으로 늘어난 사실, 원고가 소유권 취득 당시에 폐기물이 투기된 사실을 몰랐다고 하더라도 그와 같은 사실을 알게 된 이후에도 토지를 관리하지 않고 방치하여 위와 같이 다량의 폐기물이 추가로 투기된 사실, 그럼에도 불구하고 폐기물을 제거하려는 노력을 전혀 하지 않고 있는 사실이 인정된다.
위 인정사실을 앞서 살펴본 법리에 비추어 보면, 이 사건 토지의 소유자인 원고는 폐기물관리법 제7조 제2항에 따른 청결유지 노력의무를 위반하였다고 봄이 타당하고, 지방자체단체장인 피고가 이에 따른 필요한 조치로서 같은 법 제8조 제3항에 따라 폐기물의 제거조치를 명한 이 사건 처분은 적법하다.
3. 결론
원고의 청구는 이유 없으므로 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 피고의 항소를 받아들여 이를 취소하고 원고의 청구를 기각한다.
판사 문용선(재판장) 문주형 이수영