【원 고】
원고 (소송대리인 변호사 이태원)
【피 고】
양주시장
【변론종결】
2018. 9. 11.
【주 문】
1. 피고가 2017. 7. 7. 원고에 대하여 한 폐기물 제거조치 명령 처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 양주시 ○면△△리(지번 1 생략) 대 2,904㎡, 같은 리 (지번 2 생략) 잡종지 940㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 전소유자인 소외 2 회사는 2015. 1. 2. 소외 1에게 이 사건 토지를 매도하는 계약을 체결하였다.
나. 피고 소속 공무원들은 이 사건 토지에 폐기물이 방치되었다는 민원을 접수한 후 2015. 10. 6. 이 사건 부동산에 출장조사를 실시하여 이 사건 토지에 소각잔재물, 폐섬유, 건설폐기물 등 각종 폐기물 약 30여 톤이 적재되어 있음을 확인하였고, 소외 1로부터 “자신의 사업과 관련하여 임시로 폐기물을 보관한 것이고, 2018. 10. 20.까지 모두 제거하겠다”라는 말을 들었다.
다. 피고는 2015. 10. 8. 소외 1에게 “폐기물관리법 제48조에 따라 2015. 10. 20.까지 이 사건 토지에 방치된 폐기물을 제거하라”는 내용의 폐기물 제거조치 명령을 하였다.
라. 피고는 2015. 10. 27. 양주경찰서에 소외 1을 폐기물관리법 제8조 제1항 사업장폐기물 무단투기, 같은 법 제48조 폐기물 제거조치명령 미이행으로 고발하였다.
마. 원고는 임의경매로 인한 매각을 통하여 2015. 10. 8. 이 사건 토지의 소유권을 취득하였다.
바. 피고 소속 공무원들은 2016. 3. 30. 이 사건 토지에 출장조사를 실시하여 이 사건 토지에 방치된 폐기물이 제거되지 않았음을 확인하였다.
사. 피고 소속 공무원들은 이 사건 토지에 불법 폐기물이 많이 투기되었다는 민원을 접수한 후 2017. 2. 20. 이 사건 토지에 출장조사를 실시하여 폐합성 수지, 폐비닐, 폐섬유 등 사업장 폐기물 약 500톤이 최근 1~2개월 이내에 무단투기되었음을 확인하였다.
아. 피고는 2017. 2. 28. 양주경찰서에 이 사건 토지에 사업장폐기물을 무단투기한 무단투기 행위자 및 폐기물 수집운반자에 대한 수사를 의뢰하였다.
자. 피고는 2017. 7. 7. 원고에 대하여 “폐기물관리법 제7조 제2항에 의하면 토지소유자는 그가 소유하고 있는 토지의 청결을 유지하도록 규정하고 있어 같은 법 제8조 제3항의 규정에 따라 토지소유자에 대하여 이 사건 토지의 청결유지를 위하여 방치 중에 있는 폐기물을 제거조치하도록 명령하오니 빠른 시일내(처리기한 2017. 12. 31.까지)에 처리하시고 처리 후 조치결과를 제출하여 주시기 바랍니다”라는 내용의 무단투기 폐기물 제거조치 명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1 내지 14호증의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부에 관한 판단
가. 원고의 주장
폐기물관리법 제8조 제3항에 따라 청결 유지를 위하여 토지소유자에게 명할 수 있는 필요한 조치는 같은 법 제7조 제2항에 따른 토지의 청결유지 또는 대청소에 관한 것뿐이므로, 위 규정에 근거하여 같은 법 제48조에서 규정하는 폐기물 처리 명령을 할 수는 없다. 따라서 이 사건 처분은 명령의 근거가 없이 이루어진 것이므로 위법하다.
나. 관련 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 국민에게 의무를 부과하거나 국민의 재산권을 제한하는 법령은 명확하게 규정되어야 하고, 그 규정은 이러한 명확성의 원칙에 따라 엄격하게 해석·적용하여야 한다.
2) 이 사건의 쟁점은 피고가 폐기물관리법 제8조 제3항에 따라 토지소유자인 원고에 대하여 이 사건 토지에 무단투기된 폐기물의 처리 명령을 할 수 있는지 여부이다.
3) 앞서 든 증거들에 더하여 갑 제2 내지 5호증(각 가지번호 포함)의 각 기재 및 영상, 관련 법령에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 위 법리에 비추어 보면, 원고가 폐기물관리법 제48조 각 호에 해당되지 않는 이상, 피고가 임의경매를 통하여 이 사건 토지 소유권을 취득한 토지소유자인 원고에 대하여 폐기물관리법 제8조 3항에 근거하여 그 소유 토지에 무단투기된 사업장폐기물의 처리를 명할 수 없다고 봄이 타당하므로, 이 사건 처분은 그 처분근거를 인정할 수 없어 위법하다.
가) 이 사건 토지에 투기된 폐기물은 폐기물관리법 제2조 제3호의 ‘사업장폐기물’로 보인다. 사업장폐기물은 폐기물관리법 제17조, 제18조에 따라 그 배출자가 그의 사업장에서 발생하는 폐기물을 스스로 처리하거나 폐기물처리업자에게 위탁하여 처리하여야 한다. 그럼에도 불구하고 소외 1 및 성명불상자(원고가 이 사건 토지에 폐기물을 투기하였거나 공모하였다는 증거는 현재까지 없어 보인다)는 이 사건 토지에 폐기물을 투기하였고, 그러한 행위는 폐기물관리법 제8조 제1항의 폐기물 투기 금지 규정을 위반한 것이다. 이러한 폐기물관리법 제8조 제1항의 폐기물 투기 금지 규정을 위반한 경우에 환경부장관 또는 지방자치단체장은 폐기물관리법 제48조에 따라 “폐기물을 처리한자, 폐기물관리법 제17조 제1항 제3호에 따라 폐기물처리업자의 폐기물처리능력을 확인하지 않고 폐기물처리를 위탁한 자, 폐기물을 직접 처리하거나 다른 사람에게 자기 소유의 사용을 허용한 경우 폐기물이 버려지거나 매립된 토지의 소유자”에게 폐기물의 처리 등 필요한 조치를 명할 수 있다. 따라서 이 사건 토지에 투기된 사업장폐기물에 관하여 지방자치단체장인 피고는 “소외 1 또는 성명불상자인 폐기물을 직접 투기한 자, 폐기물처리업자의 폐기물처리능력을 확인하지 아니하고 폐기물처리를 위탁한 자, 소외 1 또는 성명불상자에게 토지사용을 허용한 토지소유자”에게 투기된 사업장폐기물의 처리를 명할 수 있다.
나) 한편, 폐기물관리법 제3조의2 제4항은 “폐기물로 인하여 환경오염을 일으킨 자는 오염된 환경을 복원할 책임을 지며, 오염으로 인한 피해의 구제에 드는 비용을 부담하여야 한다”고 폐기물 관리의 기본원칙을 규정하고 있고, 폐기물관리법 제49조는 “환경부장관 또는 지방자치단체장은 같은 법 제48조 등의 명령을 받은 자가 그 명령을 이행하지 아니하면 행정대집행법에 따라 대집행을 하고 그 비용을 징수할 수 있다”고 규정하고 있어, 피고가 소외 1 등에게 폐기물관리법 제48조에 따른 폐기물처리명령을 하고 소외 1 등이 그 명령을 이행하지 않을 경우 그 폐기물의 처리를 대집행하고 소외 1 등으로부터 그 비용을 징수할 수 있는 방법이 규정되어 있다.
다) 이 사건 처분의 근거규정인 폐기물관리법 제8조 제3항은 “지방자치단체장은 토지나 건물의 소유자·점유자 또는 관리자가 제7조 제2항에 따라 청결을 유지하지 아니하면 해당 지방자치단체의 조례에 따라 필요한 조치를 명할 수 있다”라고 규정하고 있고, 같은 법 제7조 제2항은 “토지나 건물의 소유자·점유자 또는 관리자는 그가 소유·점유 또는 관리하고 있는 토지나 건물의 청결을 유지하도록 노력하여야 하며, 지방자치단체장이 정하는 계획에 따라 대청소를 하여야 한다”고 규정하고 있어, 토지소유자의 의무를 ‘청결유지’, ‘대청소’라고 규정하고 있는바 폐기물관리법 제48조 등이 규정하는 ‘폐기물의 처리’와는 다르게 규정하고 있다. 위 근거규정들에 따른 토지소유자의 ‘청결유지의무’나 ‘대청소의무’는 ① 앞서 본 바와 같이 폐기물관리법에서 폐기물을 무단 투기한 자 등에 대한 폐기물처리명령을 별도로 규정하고 있는 점, ② 폐기물처리는 발생원인자의 비용으로 처리함을 원칙으로 하고, 피고가 투기된 폐기물의 처리를 대집행하고 발생원인자 등으로부터 그 비용을 징수할 수 있는 점, ③ 폐기물관리법 제48조 제3호에서는 “다른 사람에게 자기 소유의 토지 사용을 허용한 경우” 등 귀책이 있는 토지소유자에게 폐기물처리명령을 할 수 있도록 규정하고 있음에도, 귀책이 없는 토지소유자에게 추상적인 청결유지의무나 대청소의무에 기하여 그 소유 토지에 폐기물이 투기되었다는 사유만으로 폐기물처리명령이 가능하다고 하는 것은 위 폐기물관리법 제48조 제3호와의 균형적인 해석 및 의무부과규정의 명확성 원칙에 반하고, 토지소유자에게 과도한 부담을 주게 되는 점(피고 주장과 같이 해석하는 경우 폐기물 처리와 관련하여 언제든지 폐기물 관리법 제8조 제3항에 따라 처분을 할 수 있게 되어 폐기물관리법 제48조는 사실상 사문화된다), ④ 폐기물관리법은 제48조에 따른 조치의무를 이행하지 않을 경우 3년 이하의 징역이나 3천만원 이하의 벌금형을 규정한 것과 달리 제8조 제3항의 조치명령을 이행하지 아니하는 경우를 제8조 제1항 또는 제2항을 위반하여 생활폐기물을 버리거나 매립 또는 소각한 자와 동일하게 100만 원 이하의 과태료를 부과하도록 규정하고 있는 점 등에 비추어 보면, 폐기물관리법 제48조 제3호가 정하는 무단투기된 폐기물의 처리의무를 제외한 나머지를 뜻한다고 봄이 타당하다(피고는, 원고가 이 사건 토지를 취득한 이후 폐기물이 추가로 투기될 수 있다는 사실을 인지한 후에도 CCTV 등을 설치하는 등 폐기물투기 방지조치를 취하지 않고 무관심과 관리 소홀로 이 사건 폐기물이 무단으로 투기되도록 방조하였다고 주장하는바, 설사 피고 주장과 같은 사정이 인정된다고 하더라도, 그 사정에 비추어 폐기물관리법 제48조 제3호에서 규정한 “다른 사람에게 자기 소유의 토지 사용을 허용한 경우”에 해당하다고 판단하여 폐기물관리법 제48조에 기하여 폐기물처리명령을 할 수 있음은 별론으로 하고, 이 사건 처분과 같이 폐기물관리법 제8조 제3항에 기하여 폐기물처리명령을 할 수 없다고 할 것이다).
4) 나아가 설령 지방자치단체장이 폐기물관리법 제8조 제3항에 따라 토지소유자에게 그 소유 토지에 방치된 폐기물의 처리명령을 할 수 있다고 하더라도, 위 규정에 의하여 폐기물처리명령을 하기 위해서는 토지소유자의 청결유지의무위반이 있어야 할 것인데, 앞서 본 바와 같이 이 사건 토지에 투기된 500톤이 넘는 폐기물은 소외 1과 성명불상자가 임의로 투기한 것으로서 원고가 그 폐기물의 투기와 관련하여 청결유지의무를 위반하였다고 보기도 어려우므로, 이러한 점에서도 이 사건 처분은 그 처분사유를 인정할 수 없어 위법하다.
3. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 변민선(재판장) 김성겸 정윤현