【원 고】
하이리치자산관리 주식회사 (소송대리인 법무법인 에스엘 담당변호사 조경휘)
【피 고】
경기도남부지방경찰청장
【변론종결】
2019. 11. 28.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2018. 7. 18. 원고에 대하여 한 경비업허가 취소처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 시설경비업무 허가를 받아 경비업을 영위하는 회사로서, 2017. 4.경 이천시 (주소 생략)에 있는 ○○○○○○아파트와 경비도급계약을 체결하고 이 사건 아파트의 시설경비업무를 도급받아 수행하였다(이하 위 아파트를 ‘이 사건 아파트’, 위 계약을 ‘이 사건 계약’이라 한다).
나. 이 사건 계약서 제8조 제2항은 원고가 위 아파트의 관리권행사 범위 내에서 단지 내 경비순찰, 주차통제관리, 택배관리, 제초 및 전지작업 보조, 제설작업 보조, 재활용정리 및 간단한 청소, 기타 등의 업무도 수행하도록 정하고 있다. 위 계약에 따라 위 아파트에서 근무한 원고 소속 경비원 4명은 택배관리, 제초, 전지작업 보조, 쓰레기 분리수거 등의 업무를 수행하였다.
다. 피고는 2018. 7. 18. 원고의 경비업허가를 취소하였는데, 그 사유는 다음과 같다(이 취소를 이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
경비업자는 허가받은 경비업무 외의 업무에 경비원을 종사하게 하여서는 아니 됨에도, 2017. 5. 1.부터 이 사건 아파트에 배치한 경비원 소외인 등 4명에게 경비업무 외의 업무인 택배관리, 제초 및 전지작업 보조, 쓰레기 분리수거 등 경비업무의 범위를 벗어난 행위를 하게 하여 경비업법을 위반한 것임.
라. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 행정심판을 제기하였으나 중앙행정심판위원회는 2018. 12. 18. 이를 기각하는 재결을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 4, 6, 7호증, 을 제6, 8호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장
가. 피고가 문제 삼은 이 사건 아파트의 택배관리 등 업무는 경비업법상 경비업무의 부수적인 사무에 포함되므로, 원고는 위 아파트 경비원들로 하여금 경비업무 외의 업무에 종사하게 한 것이 아니다.
나. 위 아파트의 택배관리 등 업무가 경비업무 외의 업무라고 하더라도, 아파트 경비원들이 경비업무 외의 아파트 관리 관련 업무도 수행하고 있는 경비업의 실태, 경비원들이 경비업무 외의 업무를 하는 것을 금지할 경우 오히려 경비원들의 일자리가 줄어들 수 있고 아파트 주민들의 관리비 부담이 증가할 수 있는 점 등을 고려하면, 경비업법 제19조 제1항 제2호의 경우 허가관청이 경비업허가를 취소하는 것은 재량행위로 보아야 한다. 따라서 피고가 재량권을 행사하지 않은 채 원고 소속 경비원들이 경비업무 외의 업무를 하였다는 이유만으로 이 사건 처분을 한 것은 위법하다.
다. 한편 재량행위로 볼 경우, 현실적으로 경비업무 외의 업무를 지시하는 주체인 공동주택 관리소장에 대하여는 제재나 불이익을 가하지 않고 경비업자의 허가만을 취소하는 것은 입법 목적 달성을 위한 수단으로 적절하지 못하고, 공익과 원고의 사익 간의 심각한 불균형이 있으므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것이다.
라. 경비업법 제19조 제1항 제2호의 경우의 허가 취소가 기속행위라면, 위 규정은 수단의 적합성, 피해의 최소성, 법익의 균형성을 갖추지 못하여 과잉금지의 원칙에 위반함으로써 직업선택의 자유를 침해한 위헌이므로, 이에 근거한 이 사건 처분은 취소되어야 한다.
마. 위와 같은 주장이 받아들여지지 않더라도, 위와 같은 공동주택 경비업계의 현실, 실질적으로 관리소장이 경비원들의 업무를 지휘하는 점 등의 특수한 사정과 원고와 이 사건 아파트 사이의 경비용역계약의 성질을 도급이 아닌 위임으로 볼 경우 위 아파트 측에서 원고에게 경비업무의 수행방법 등에 관하여 광범위한 지도·감독을 행할 수 있는 점 등을 고려하면 이 사건 처분은 가혹하여 취소되어야 한다.
3. 처분의 적법 여부 판단
가. 원고 소속 경비원들이 경비업무 외의 업무를 한 것인지
경비업법 제2조 제1호 (가)목은 시설경비업무를 ‘경비를 필요로 하는 시설 및 장소에서의 도난·화재 그 밖의 혼잡 등으로 인한 위험발생을 방지하는 업무’로 정의하고 있다. 아파트의 택배관리, 제초, 전지작업 보조, 쓰레기 분리수거와 같은 업무는 위 규정에서 말하는 위험발생 방지와는 아무 관련이 없으므로, 시설경비업무 내지 그에 부수한 업무로 볼 수 없다. 이 사건 아파트에서 근무한 원고 소속 경비원들은 경비업무 외의 업무를 수행하였음이 분명하다.
나. 경비업법 제19조 제1항 제2호에 따른 허가관청의 허가 취소가 재량행위인지
1) 행정행위의 재량성의 유무 및 범위와 관련한 이른바 기속행위와 재량행위의 구분은 당해 행위의 근거가 된 법규의 체재·형식과 그 문언, 당해 행위가 속하는 행정 분야의 주된 목적과 특성, 당해 행위 자체의 개별적 성질과 유형 등을 모두 고려하여 판단하여야 한다. 그리고 기속행위에 대한 사법심사는 그 법규에 대한 원칙적인 기속성으로 인하여 법원이 사실인정과 관련 법규의 해석·적용을 통하여 일정한 결론을 도출한 후 그 결론에 비추어 행정청이 한 판단의 적법 여부를 독자의 입장에서 판정하는 방식에 의하게 된다(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 등 참조).
2) 경비업법 제19조 제1항은 “허가관청은 경비업자가 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그 허가를 취소하여야 한다.”라고 규정하면서 제2호에서 “제7조 제5항의 규정에 위반하여 허가받은 경비업무 외의 업무에 경비원을 종사하게 한 때”를 규정하고 있다. 그리고 제7조 제5항은 “경비업자는 허가받은 경비업무 외의 업무에 경비원을 종사하게 하여서는 아니 된다.”라고 규정하고 있다.
이와 같이 경비업법 제19조 제1항이 그 각호에 해당하는 때 허가를 ‘취소하여야 한다’고 규정하여 문언상 필요적으로 허가를 취소하도록 하고 있고, 이는 같은 조 제2항이 그 각호에 해당하는 경우 ‘허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부에 대하여 영업정지를 명할 수 있다’고 규정하여 허가의 취소 여부 내지 영업정지의 범위 및 기간에 관하여 재량의 여지를 두고 있는 것과도 명확히 구분된다. 또한 경비업법 제19조 제1항 각호의 사유는 이 사건에서 문제가 되는 제2호 외에 허위 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받은 때(제1호), 경비업 및 경비관련업 외의 영업을 한 때(제3호) 등이고, 제2항 각호의 사유는 지방경찰청장의 허가 없이 경비업무를 변경한 때(제1호), 도급을 의뢰받은 경비업무가 위법한 것임에도 이를 거부하지 아니한 때(제2호), 경비원의 복장 등에 관한 규정을 위반한 때(제9호) 등으로서, 제1항 각호에서 제2항 각호보다 제재의 필요가 중한 사유들을 정하고 있음도 분명하다.
이러한 점들을 볼 때, 경비업법 제19조 제1항 제2호를 사유로 한 허가관청의 허가 취소는 기속행위로 볼 수밖에 없다.
다. 경비업법 제19조 제1항 제2호가 위헌인지
법률의 규정이 위헌인지는 이 법원의 판단 대상이 아니다. 나아가 경비업법 제19조 제1항 제2호가 위헌이라는 의심이 들지도 않는다. 위 규정은 국민의 안전과 관련되는 경비업의 특성을 고려하여 경비원으로 하여금 경비업무에만 충실하게 하려는 것으로서 그 목적이 정당하고, 경비원을 경비업무 외의 업무에 종사하게 하는 경우 경비업자의 경비업허가를 취소하도록 하는 것은 그러한 목적을 달성할 수 있는 적합한 수단임이 분명하다. 경비원으로 하여금 경비업무에만 종사하게 하려는 공익적 요구가 큰 점에 비추어 보면 경비업자의 경비업허가를 취소하는 것보다 더 경비업자의 피해가 적으면서도 위와 같은 공익을 달성할 수 있는 다른 수단이 있다고 단정하기도 어렵고, 위와 같은 공익보다 경비원을 경비업무 외의 업무에 종사하게 하고서도 경비업을 계속 영위하고자 하는 경비업자의 사익이 더 크다고 할 수도 없다.
라. 원고의 특수한 사정 등을 이유로 이 사건 처분이 취소되어야 하는지
앞서 보았듯이 원고가 이 사건 계약서 자체에서 경비업무가 아닌 업무를 경비원들의 업무로 명시하기까지 한 점 등을 볼 때, 원고는 분명한 인식을 가지고 이 사건 아파트에서 근무하는 경비원들로 하여금 경비업무 외의 업무에 종사하게 하였음이 분명하다. 경비업법 제19조 제1항 제2호의 사유가 존재함이 분명하고 위 규정은 앞서 보았듯이 기속행위인 이상, 피고로서는 원고의 경비업허가를 취소할 수밖에 없고 다른 사정을 들어 더 가벼운 처분을 하거나 할 수는 없다.
마. 소결론
이 사건 처분은 적법하고, 이를 다투는 원고의 주장은 모두 받아들이지 않는다.
4. 결론
원고의 청구는 이유 없으므로 기각한다.
[[별 지] 관련 법령: 생략]
판사 이상훈(재판장) 설정은 강성진