【원고, 항소인】
농심원 영농조합법인 (소송대리인 법무법인 평산 담당변호사 김태희)
【피고, 피항소인】
정선군수 (소송대리인 법무법인(유한) 태평양 담당변호사 최수진)
【제1심판결】
춘천지방법원 2019. 6. 4. 선고 2019구합50159 판결
【변론종결】
2019. 10. 30.
【주 문】
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 피고가 2019. 1. 9. 원고에 대하여 한 영업정지처분을 취소한다.
3. 소송 총비용은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위, 2. 주장 및 3. 관계 규정의 표시
이 법원이 위 각 부분에 관하여 적을 이유는 제1심판결의 해당 부분(제2쪽 제4행부터 제5쪽 제13행까지 및 제14 내지 22쪽) 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
4. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 처분사유의 존부에 관하여
1) 제1 처분사유
가) 관련 법리
(1) 폐기물관리법 제13조의2 제1항 제5호, 폐기물관리법 시행규칙 제14조의3 제1항 [별표 5의3] 제1호 다., [별표 4의2] 제3호 나., [별표 4의3] 제2호에 의하면, 폐기물을 재활용하는 사람은 폐기물의 종류별 재활용 가능 유형에 해당하는 유형으로 재활용해야 하고, ‘그 밖의 폐수처리오니’(51-1-8, 이하 ‘폐수처리오니’라 한다)에 속하는 폐기물은 ‘생물학적 처리과정을 거쳐 부숙토나 지렁이 분변토를 만들어 매립시설 복토재 또는 토양개량제를 생산하는 유형’(R-6-1)으로 재활용할 수는 있으나, ‘비탈면 녹화토(절토·성토 공사 등으로 발생한 비탈면의 낙석방지, 생태복원 또는 녹화에 사용하는 인공토양을 말한다)를 생산하는 유형’(R-6-2)으로 재활용할 수는 없다.
(2) 위 각 규정에서 폐수처리오니에 속하는 폐기물을 재활용할 수 있는 유형으로 정하고 있는 ‘생물학적 처리과정을 거쳐 부숙토를 만들어 매립시설 복토재 또는 토양개량제를 생산’하는 것의 의미에 관하여 본다. 여기서 ① ‘부숙토(腐熟土)’의 개념은 썩히는 과정(腐), 즉 생물학적 처리과정을 거쳐 숙성시킨(熟) 토양(土)의 의미로서 그 생산과정 및 생산물의 형상에 의한 정의에 해당하는 반면, ② ‘매립시설 복토재’ 또는 ‘토양개량제’의 경우 생산물의 사용용도(‘매립시설 복토’ 또는 ‘토양개량’)에 의한 정의에 해당한다.
그런데 어떤 물건의 생산자가 사전에 생산물의 사용용도를 설정하였다고 하더라도, 생산물을 구입한 제3자가 이를 그러한 용도로 사용할지 여부는 원칙적으로 그 구입자의 의사에 달려 있다. 따라서 법령에서 생산자에게 어떤 원료로 특정한 용도의 생산물만을 생산할 의무를 부과하고 있다고 하더라도, 법령에서 ‘구입자의 사용’ 행위를 ‘생산자의 생산’ 행위와 동일한 것으로 간주한다거나, 생산자가 파악한 구입자의 사용용도가 자신이 설정한 것과 다른 경우 그러한 구입자에게 생산물을 판매하지 아니할 의무를 부과하는 별도의 규정이 존재하지 않는 이상, 어떤 생산물을 구입한 사람이 이를 생산자가 설정한 사용용도와 다른 용도로 사용하였고 구입자가 그러한 용도로 사용할 것이라는 점을 생산자가 알고 있었다고 하더라도, 그것만으로 생산자가 법령이 부과한 ‘특정한 용도의 생산물을 생산할 의무’를 위반하였다고 보기 어렵다.
그러므로 폐기물제조업자가 폐수처리오니에 속하는 폐기물을 재활용하여 생물학적 처리과정을 거쳐 부숙토를 만들었고 그러한 부숙토가 별도의 제조·가공 등의 과정을 거치지 않고 곧바로 매립시설 복토재 또는 토양개량제로 활용될 수 있는 이상 그 생산물은 ‘생물학적 처리과정을 거쳐 부숙토를 만들어 매립시설 복토재 또는 토양개량제를 생산’한 결과물에 해당하는 것으로 보아야 하고, 어떤 사람이 이를 매립시설 복토재 또는 토양개량제로 사용하지 않고 다른 용도로 사용하였다고 하여 이제 폐수처리업자가 생산한 동일한 물건이 매립시설 복토재 또는 토양개량제에 해당하지 않게 된다고는 볼 수 없다.
나) 이 사건에 관한 판단
(1) 갑 제5, 11호증, 을 제1, 2, 14호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 더하면, 원고는 늦어도 2018. 3. 23.부터 폐수처리오니에 속하는 폐기물을 입고하였고 이를 이용하여 부숙토를 생산한 사실, 원고는 2018. 4. 18., 2018. 4. 20., 2018. 4. 27., 2018. 5. 14. 네 차례에 걸쳐 양평녹화에 ‘법면’(비탈면의 낙석방지 및 녹화를 위한 공사) 용도로, 2018. 11. 20.부터 2018. 12. 1.까지 10차례에 걸쳐 관동녹화에 용도란을 공란으로 하여 각 부숙토를 공급한 사실, 양평녹화는 녹화토를 생산(R-6-2)할 수 있는 업체이고, 실제로 법면 녹화작업을 위한 시드스프레이 기계를 갖추고 있는 등 원고로부터 공급받은 부숙토를 원료로 활용하여 비탈면 녹화토를 생산한 것으로 보이는 사실, 관동녹화는 부숙토를 만들어 복토재 또는 토양개량제를 생산(R-6-1)할 수 있을 뿐만 아니라 비탈면 녹화토를 생산(R-6-2)할 수 있는 회사인 사실은 인정된다.
(2) 그러나 한편 을 제1, 2호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 원고가 생산하여 판매한 부숙토에는 상품명이 ‘○○○ 조경토’, 사용용도가 ‘정원, 공원, 임야, 도로절개지, 개간지 등 토지개량제’로 기재되어 있는 점, ② 원고는 이 사건 처분의 처분사유가 된 기간 동안 앞서 본 양평녹화, 관동녹화를 제외하고는 조경용도로 사용할 것을 예정하고 있는 업체들에 부숙토를 판매한 점, ③ 원고가 양평녹화, 관동녹화에 공급한 부숙토와 다른 업체에 공급된 부숙토가 별개의 것이라고 인정할 증거가 없고, 양평녹화, 관동녹화 외에 원고로부터 부숙토를 공급받은 다른 업체들이 별도의 제조·가공 과정을 거쳐야만 부숙토를 조경용도로 활용할 수 있다고 인정할 증거 또한 없는 점 등을 종합하면, 앞서 본 바와 같은 사실관계만으로는 원고가 폐수처리오니에 속하는 폐기물로 생물학적 처리과정을 거쳐 부숙토를 만들어 매립시설 복토재 또는 토양개량제를 생산하지 않고 다른 유형으로 재활용하였다는 사실을 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없다.
(3) 따라서 제1 처분사유는 인정되지 않는다.
2) 제3 처분사유
이 법원이 이 부분에 관하여 적을 이유는 제1심판결의 해당 부분(제9쪽 제13행부터 제21행까지) 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
나. 재량권 일탈·남용 여부에 관하여
앞서 본 바와 같이 이 사건 처분의 처분사유 중 제1 처분사유는 위법하나, 제2, 제3 각 처분사유는 적법하다. 수개의 처분사유 중 일부가 적법하지 않다고 하더라도 다른 처분사유로써 그 처분의 정당성이 인정되는 경우 그 처분을 위법하다고 할 수 없으므로(대법원 1997. 5. 9. 선고 96누1184 판결, 대법원 2004. 3. 25. 선고 2003두1264 판결 등 참조), 제2, 제3 각 처분사유을 이유로 이 사건 처분을 하는 것이 비례의 원칙을 위반한 것인지, 즉 피고가 재량권을 일탈·남용한 것인지 여부에 관하여 본다.
폐기물관리법 제60조, 폐기물관리법 시행규칙 제83조 제1항 및 [별표 21] 제2호에서는 폐기물관리법을 위반한 행위에 대하여 그 위반유형 및 위반행위의 횟수에 따른 행정처분 차수 등 제반 사정을 고려하여 행정처분을 하도록 정하고 있다. 따라서 피고는 제1 처분사유를 제외하고 제2, 제3 각 처분사유만을 고려한 새로운 행정처분의 종류 및 정도를 결정하여야 하므로, 제1, 제2, 제3 각 처분사유가 모두 적법함을 전제로 한 이 사건 처분은 그 전부가 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.
5. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 인용되어야 하고 이와 결론을 달리한 제1심판결은 부당하므로, 원고의 항소를 받아들여 제1심판결 및 이 사건 처분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김복형(재판장) 양승우 이건희