【원고, 항소인】
원고 (소송대리인 변호사 김성훈)
【피고, 피항소인】
제주특별자치도지사
【제1심판결】
제주지법 2018. 4. 25. 선고 2017구합5502 판결
【변론종결】
2018. 9. 19.
【주 문】
1. 피고가 2016. 7. 25. 원고에게 한 고용보험 가입 불승인 처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심판결을 취소한다. 주위적으로, 피고가 2016. 7. 25. 원고에게 한 고용보험 가입 불승인 처분을 취소한다. 예비적으로, 피고가 2017. 12. 6. 원고에게 한 고용보험 가입 비대상 결정 처분을 취소한다(원고는 제1심에서 제주특별자치도 고용센터소장을 상대로 이 사건 소를 제기하였으나, 2018. 8. 23. 제주특별자치도 행정기구 설치 및 정원 조례의 개정에 따라 종전에는 사업소였던 제주특별자치도 고용센터가 제주특별자치도 일자리경제통상국으로 편입되었고, 이에 이 법원은 이 사건의 피고를 제주특별자치도 고용센터소장에서 제주특별자치도지사로 경정하였다. 이하에서는 종전 제주특별자치도 고용센터장의 행위도 피고의 행위로 표기한다).
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 2013. 10. 21. 계약기간을 2015. 10. 20.까지로 하여 제주특별자치도 시간제 계약직 공무원으로 채용되어 제주특별자치도 ○○○○국△△△△과에서 근무를 시작하였고, 계약직 공무원 제도가 폐지되고 임기제 공무원 제도가 도입되는 내용으로 지방공무원법이 개정되어 2013. 12. 12. 시행됨에 따라 같은 날 일반임기제 공무원으로 전환되었다. 이후 별도의 채용절차 없이 2015. 10. 21.경 피고와 사이에 근무기간을 2015. 10. 21.부터 2017. 10. 20.까지로 하는 내용의 임용약정을, 2017. 10. 21.경 다시 근무기간을 2017. 10. 21.부터 2018. 10. 20.까지로 하는 내용의 임용약정을 각 체결하였다.
나. 원고는 2016. 7. 20. 피고에게 고용보험법 제10조 제3호, 구 고용보험법 시행령(2016. 10. 18. 대통령령 제27549호로 일부 개정되기 전의 것) 제3조의2 제2항에 따른 고용보험 가입신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였는데, 피고는 2016. 7. 25. 원고에 대하여 위 규정에 의하면 최초 임용일로부터 3개월의 신청기간이 경과된 후에는 고용보험 가입신청을 할 수 없다는 이유로 고용보험 가입 불승인 처분(이하 ‘이 사건 제1처분’이라 한다)을 하였다.
다. 이 사건 제1처분에 대하여 원고는 2016. 10. 17. 고용보험심사관에게 심사청구를 하였으나 2017. 1. 3. 기각되었고, 2017. 1. 24. 고용보험심사위원회에 재심사청구를 하였으나 2017. 3. 8. 기각되었으며, 2017. 6. 7. 이 사건 소를 제기하였다.
라. 이후 원고는 2017. 10. 21.경 피고와 새로운 임용계약을 체결하였으므로 위 임용계약일을 고용보험법 시행령 제3조의2 제2항의 ‘임용된 날’로 보아야 한다고 주장하면서, 2017. 11. 29. 피고에게 고용보험 가입신청을 하였다. 이에 대해 피고는 원고가 2017. 10. 21.경 새로이 임용된 것이 아니라 종전의 근무기간이 연장된 것일 뿐이어서 위 일자를 임용된 날로 볼 수 없다는 이유로 2017. 12. 6. 원고에게 고용보험 가입 비대상 결정(이하 ‘이 사건 제2처분’이라 한다)을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 4 내지 7호증, 을 제1, 2, 3 내지 6, 9호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지
2. 주위적 청구에 관한 판단
가. 원고의 주장
고용보험 가입신청 기간을 임용된 날부터 3개월로 정한 구 고용보험법 시행령(2016. 10. 18. 대통령령 제27549호로 일부 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’이라 한다) 제3조의2(이하 '이 사건 규정'이라 한다) 제2항은 훈시규정으로 보아야 하고, 그 기간이 경과하면 가입신청권이 상실된다고 볼 수 없다. 고용보험법 제10조 제3호에서는 고용보험 가입신청 기간에 대해 아무런 제한을 두지 않고 있으므로 이 사건 규정에서 상위법의 위임범위를 벗어나 3개월의 기간이 경과하면 가입신청권이 상실된다고 정할 수 없고, 이 사건 규정은 임기제 공무원에 대해서 일반 공무원과 달리 가입신청 기간을 3개월로 한정하고 있으므로 평등원칙에 위배되며, 여성의 근로를 보호하는 헌법 정신에도 위배된다. 그리고 원고는 소속기관의 장이 원고가 임용된 이후 고용보험 가입 여부에 대한 의사를 확인하지 않았기 때문에 임용된 날부터 3개월이 지나 고용보험 가입신청을 하게 된 것이므로, 위 기간을 지키지 못한 데 정당한 이유가 있다.
결국, 원고가 임용된 날부터 3개월이 지나서 한 이 사건 신청은 적법하다고 보아야 하므로, 원고의 가입신청을 받아들이지 않은 이 사건 제1처분은 위법하다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 이 사건 신청의 기간 도과 경위
이 사건 규정에 의하면, 별정직 또는 계약제(임기제) 공무원을 임용하는 소속기관장은 가입대상 공무원이 해당 소속기관에 최초로 임용된 경우 지체없이 고용보험(실업급여에 한함) 가입 여부에 대한 본인의 의사를 확인하여(제1항) 보험가입 의사가 있는 것으로 확인된 가입대상 공무원에 대하여 임용된 날부터 3개월 이내에 관할 직업안정기관의 장에게 고용보험 가입을 신청하여야 하며(제2항 본문), 다만 가입대상 공무원이 원하는 경우에는 같은 기간에 직접 가입을 신청할 수 있다(제2항 단서, 이하 ‘이 사건 단서 규정’이라 한다).
이 사건의 경우 원고는 2013. 10. 21. 계약직 공무원으로 피고 소속기관에 최초 임용되었으므로, 그 소속기관장인 피고는 원고에게 고용보험 가입의사를 확인하여 원고의 가입의사가 확인된 경우 임용된 날부터 3개월 이내에 고용보험 가입을 신청하여야 하나, 제출된 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하면, 피고는 원고에게 위와 같은 고용보험 가입의사를 확인조차 하지 않았고, 그에 따라 고용보험 가입신청도 하지 않았으며, 뒤늦게 2016. 6.경 고용보험 임의가입이 가능함을 알게 된 원고가 2016. 7. 20. 이 사건 신청을 하기에 이른 것이다.
이에 대하여 피고는 2013. 12. 10. 원고에게 고용보험 임의가입 제도 및 절차에 관한 ‘공무원 직종개편에 따른 고용보험 피보험자격 상실 안내’ 공문(을 제7호증)을 회람하여 원고의 고용보험 가입의사를 확인하였고, 원고가 위 공문을 확인하였음에도 고용보험 가입의사를 밝히지 않았다고 주장하나, 위 공문은 국가공무원법 및 지방공무원법의 개정에 따라 별정직, 계약직 공무원의 고용보험 자격 상실 여부를 안내하기 위한 것이지 최초 임용된 고용보험 가입대상 공무원을 대상으로 하여 이들에게 고용보험 임의가입 제도를 안내하거나 그 가입의사를 확인하기 위한 것이 아니므로, 위 공문으로써 원고의 고용보험 가입의사를 확인하였다고 볼 수 없다. 따라서 피고의 위 주장은 이유 없다.
2) 이 사건 규정의 해석
가) 구체적 분쟁사건의 재판에 즈음하여 법률 또는 법률조항의 의미·내용과 적용 범위가 어떠한 것인지를 정하는 권한, 곧 법령의 해석·적용 권한은 사법권의 본질적 내용을 이루는 것이고, 법률이 헌법규범과 조화되도록 해석하는 것은 법령의 해석·적용상 대원칙이다(대법원 2009. 2. 12. 선고 2004두10289 판결 참조).
나) 앞서 본 바와 같이 고용보험 가입대상 공무원이 임용된 경우 소속기관장은 그 가입의사를 확인하여 임용일부터 3개월 내에 고용보험 가입신청을 하여야 한다. 그런데 가입대상 공무원이 가입의사를 밝혔으나 소속기관장이 임용일부터 3개월 내에 가입신청을 하지 않은 경우 또는 이 사건처럼 소속기관장이 가입대상 공무원의 가입의사를 확인하지 않은 상태에서 임용일부터 3개월이 도과된 경우에 있어, 이 사건 규정을 문리적으로 해석하면 가입대상 공무원은 임용일부터 3개월 내에 가입신청을 할 수 있을 뿐이므로 신청기간이 도과된 이상 더는 가입신청을 할 수 없다고 해석되고(고용보험법이나 시행령에는 위와 같은 경우 가입대상 공무원을 구제하는 규정은 없다), 피고 역시 이러한 해석하에 이 사건 제1처분을 하였는바, 위와 같은 법규 해석 및 적용이 헌법규범에 부합하는지에 대하여 살펴본다.
다) 헌법에 따라 모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가지며(제34조 제1항), 국가는 사회보장·사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다(제34조 제2항). 위와 같은 국가의 의무를 이행하기 위하여 도입된 고용보험법은 고용보험의 시행을 통하여 실업의 예방, 고용의 촉진 등을 꾀하고 근로자가 실업한 경우에 생활에 필요한 급여를 실시하여 근로자의 생활안정 등을 촉진함을 목적으로 하는 법으로서(제1조), 원칙적으로 위 법이 적용되는 모든 사업 또는 사업장의 근로자에게 적용되지만 국가공무원법과 지방공무원법에 따른 공무원은 공무원연금법의 적용을 받기 때문에 이들에게는 적용되지 않아왔다. 그러나 별정직·계약직 공무원의 경우에는 신분보장이 거의 되지 않고 실제 공무원연금의 혜택을 받는 경우가 거의 없으며 공무원연금법에는 실업급여에 해당하는 급부가 없기 때문에 이들의 실직 후 생활안정을 보장하고 구직활동을 지원하기 위하여 2008. 3. 21. 별정직·계약직 공무원도 본인의 의사에 따라 실업급여에 한하여 고용보험에 가입할 수 있도록 위 법이 개정되었다. 이처럼 계약직(임기제) 공무원의 고용보험 임의가입제도는 사회보장·사회복지의 증진이라는 국가의 의무를 이행함으로써 헌법에 보장된 인간다운 생활을 할 권리를 실현하기 위한 것이다.
라) 임의가입 절차에 관하여 규정한 이 사건 규정은 우선적으로 소속기관장에게 ‘가입대상 공무원의 가입의사를 확인하여 해당 공무원이 고용보험 가입을 원할 경우 관할 직업안정기관에 가입신청을 할 의무’를 부과하고 있으므로 원칙적으로 고용보험 가입신청은 가입대상 공무원의 의무가 아니라 소속기관장에게 부과된 의무이다.
이 사건 단서 규정에서는 가입대상 공무원도 임용일부터 3개월 이내에 직접 가입신청을 할 수 있다고 규정하고 있는데 ‘별정직·계약직 공무원 고용보험 임의가입 제도 안내(을 제3호증)’에도 기재된 바와 같이 위 단서 규정을 둔 취지는 소속기관장이 가입대상 공무원의 가입의사 확인이나 가입신청을 해태, 거부하는 경우를 대비하여 이러한 경우에는 가입대상 공무원이 직접 가입신청할 수 있도록 보충적으로 규정한 것이다. 따라서 위 단서 규정에 따라 가입대상 공무원이 직접 가입신청을 할 수 있다 하더라도 그와 같은 사정을 들어 이 사건 규정에서 정한 소속기관장의 의무를 경감, 면제하거나 소속기관장의 의무 해태로 인한 불이익을 가입대상 공무원에게 전가하는 것은 부당하다.
마) 그런데 위 단서 규정은 가입대상 공무원이 직접 가입신청을 하는 경우에도 임용일부터 3개월로 그 신청기간을 제한하고 있는바, 소속기관장의 의무해태를 임용일부터 3개월이 지나기 전에 알게 되는 경우에는 가입대상 공무원이 위 단서 규정에 따라 직접 가입신청을 하면 되겠지만 가입대상 공무원이 가입신청 기간이 도과된 후에서야 소속기관장의 의무해태를 알게 되는 경우도 있을 것이다.
후자와 같이 가입대상 공무원의 귀책사유가 없는 경우에도 일률적으로 그 가입신청 기간을 임용일부터 3개월 이내로 제한하는 것은 해당 공무원에게 너무나 가혹한 불이익을 야기할 수 있어 불합리하고, 국가의 사회보장·사회복지 증진의무를 규정한 헌법의 정신에도 어긋난다.
바) 더구나 을 제10, 11호증의 각 기재에서 보는 바와 같이 ‘임용된 날’이 아닌 ‘최초 임용된 날’부터 3개월 이내에 가입신청을 해야 하는 것으로 시행령 제3조의2가 2011. 9. 15. 개정됨에 따라, 계약직(임기제) 공무원이 총채용가능기간(5년) 내에서 별도 채용절차 없이 재임용(근무기간 연장)되는 경우에는 재임용을 최초임용으로 볼 수 없어 그 시점에서는 고용보험 가입이 불가능하므로, 가입대상 공무원으로서는 최초 임용 후 3개월이 도과하면 그 후 재임용되어 5년간 근무를 하더라도 여전히 고용보험 가입이 불가능한 불이익을 입게 된다.
사) 소속기관장이 이 사건 규정에서 정한 의무를 해태하여 가입대상 공무원이 고용보험에 가입하지 못하는 경우 그 공무원은 국가나 지방자치단체를 상대로 손해배상을 청구할 수는 있으나 이는 직접적인 구제방법이라고 볼 수 없다. 오히려 그와 같은 경우 위 공무원이 고용보험에 가입할 수 있는 길을 열어 주는 것이 신속하고 간결하며 직접적인 구제방법이다. 또한 이런 경우를 구제하여 주더라도 보험 재정의 건전성을 심각하게 저해한다고 보이지도 않는다.
아) 이상과 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 단서 규정을 ‘소속기관장이 가입대상 공무원의 가입의사를 확인하지 않거나 가입대상 공무원이 가입의사를 밝혔으나 임용일부터 3개월 내에 가입신청을 하지 않는 등 이 사건 규정에서 정한 의무를 해태하는 경우처럼 가입대상 공무원의 책임 없는 사유로 인해 이 사건 규정에서 정한 신청기간 내에 가입대상 공무원이 신청을 하지 못한 경우에는 가입대상 공무원이 그와 같은 사유를 안 날로부터 다시 3개월 내에 가입신청을 할 수 있다’고 해석하는 것이 인간다운 생활을 할 권리, 사회보장·사회복지의 증진에 노력할 국가의 의무를 규정한 헌법 제34조 등 헌법 규범에 부합되는 해석이라고 봄이 상당하다.
3) 이 사건 제1처분의 적법 여부
앞서 본 바와 같이 원고의 경우 소속기관장인 피고가 이 사건 규정에서 정한 의무를 해태하여 원고의 고용보험 가입의사를 확인하지 않아 임용일부터 3개월이 도과되었고, 갑 제8호증의 기재에 의하면 원고는 2016. 6.경 그와 같은 사유를 알게 되었으므로, 그로부터 3개월 이내인 2016. 7. 20.에 고용보험 가입신청을 한 이 사건 신청은 신청기간 내에 제기된 것으로서 적법하다. 그럼에도 이 사건 신청을 받아들이지 않은 이 사건 제1처분은 위법하다.
라. 소결론
따라서 원고의 주위적 주장은 이유 있으므로 이 사건 제1처분은 취소되어야 하고, 원고의 주위적 청구를 인용하는 이상 원고의 예비적 청구에 대해서는 더 나아가 판단하지 아니한다.
3. 결론
그렇다면 원고의 주위적 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다(원고의 종전 피고인 제주특별자치도 고용센터소장에 대한 소는 위에서 본 바와 같이 당심에서 피고가 경정됨에 따라 행정소송법 제14조 제6항, 제5항에 의하여 취하된 것으로 보게 되므로 제1심판결도 실효되었다).
[[별 지] 관계 법령: 생략]
판사 이재권(재판장) 이장욱 이승훈