【원 고】
주식회사 농협하나로유통 (소송대리인 법무법인 엘케이비앤파트너스 담당변호사 진계연)
【피 고】
한국전력공사 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 류태경)
【변론종결】
2021. 5. 27.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고는 원고에게 2,153,828,800원과 이에 대하여 이 사건 소장 부본 송달일 다음날부터 다 갚는 날까지 연 12%의 비율로 계산한 돈을 지급하라.
【이 유】
1. 기초 사실
가. 원고는 2015. 3. 2. 농업협동조합중앙회(이하 ‘중앙회’라 한다)로부터 분할·설립된 주식회사로서, 2011. 3. 31. 법률 제10522호로 개정되어 2012. 3. 2. 시행된 농업협동조합법(이하 개정시점을 불문하고 편의상 ‘농협법’이라 한다)에 따라 중앙회로부터 분리된 농협경제지주회사(이하 ‘경제지주’라 한다)의 완전자회사이다.
나. 원고는 농협법 제161조의4 제1항 제1호, 제2호의 사업 중 「농협법 시행령」 제45조의4, 별표4에서 정하고 있는 농수산물종합유통센터 사업, 조합등에 대한 자금대여 및 회수, 회원을 위한 농식품의 검사·연구개발 및 안전관리 지도 사업, 회원과 그 조합원의 경제사업을 위한 정보망의 구축 및 보급 사업, 학교급식법 제5조 제4항에 따른 학교급식지원센터의 위탁 운영 사업 등을 목적으로 하고 있다.
다. 피고는 전력자원의 개발 등을 목적으로 하는 공법인으로서, 「부담금관리 기본법」 제3조, 별표 제69호, 전기사업법 제51조 제1항에 의하여 전기사용자에 대하여 부과되는 전력산업기반기금 부담금(이하 ‘전기부담금’이라 한다)의 부과·징수에 관한 사무를 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」 제50조 제3항에 따라 산업통상자원부장관으로부터 위탁받았다.
라. 피고는 원고에 대하여 2015. 3.부터 2020. 12.까지 원고의 직영사업장에서 사용된 전력량에 대한 전기요금을 청구하면서, 전기부담금을 함께 부과하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 그에 따라 원고는 피고에게 전기부담금으로 합계 2,153,828,800원을 납부하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증의 기재와 변론 전체의 취지
2. 원고 주장
경제지주의 자회사인 원고는 농협법 제161조의4 제1항 제1호, 제2호의 사업 중 「농협법 시행령」 제45조의4, 별표4에서 정하고 있는 농수산물종합유통센터 사업 등을 수행하고 있으므로, 농협법 제161조의4 제2항에 따라 중앙회로 의제됨은 물론이고 농협법 제8조에 따라 중앙회와 마찬가지로 전기부담금과 같은 조세 외의 부담금(법문상으로는 ‘부과금’이나 이하 편의상 이와 같이 표기한다) 또한 면제받게 된다. 그런데도 피고는 이와 같은 농협법 관련 법령에 따르지 않은 채 이 사건 처분을 하고서 원고로부터 2,153,828,800원에 이르는 전기부담금을 부과·징수하였다. 사정이 그러하다면 이 사건 처분은 농협법령의 중요한 부분을 위반하여 이루어진 것으로서 그 하자가 중대함은 물론이고 해당 법령의 문언 내용·개정 연혁과 그 취지에 비추어서 그 하자가 명백하므로, 결국 이 사건 처분은 당연무효의 정도에 이르렀다.
따라서 피고는 원고로부터 이미 징수한 전기부담금 2,153,828,800원을 부당이득으로 반환하고, 이에 대하여 이 사건 소장 부본 송달일 다음날부터 다 갚는 날까지 「소송촉진 등에 관한 특례법」이 정한 연 12%의 비율로 계산한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.
3. 관련 법령
별지와 같다(편의상 현행 법령에 따른다).
4. 이 사건 처분의 당연무효 여부 판단
가. 농협법 제8조의 부담금에 전기부담금이 포함되는지 여부
「부담금관리 기본법」 제2조는 행정권한을 위탁받은 공공단체 등 법률에 따라 금전적 부담의 부과권한을 부여받은 자가 특정 공익사업과 관련하여 법률에서 정하는 바에 따라 부과하는 조세 외의 금전지급의무를 부담금으로 정의하면서, 제3조, 별표 제69호에서 전기사업법 제51조에 따른 전기부담금을 그 법률에 따라 설치된 부담금으로 열거하고 있다. 그런데 전기사업법은 제51조 제2항에서 자가발전설비에 의하여 생산된 전기를 사용하는 경우 등에 대하여 전기부담금을 부과·징수하지 않을 수 있다고 규정하고 있을 뿐, ‘중앙회, 경제지주 등의 업무와 재산에 대하여는 국가와 지방자치단체의 조세 외의 부담금을 면제한다’는 내용의 농협법 제8조와 관련해서는 그 전기부담금의 부과·징수 여부에 대하여 별다른 규정을 두고 있지 않다.
그러나 농협법 제8조는 부담금 면제에 관해서는 특별법의 지위에 있으므로(대법원 1995. 2. 3. 선고 94누2985 판결, 대법원 2012. 5. 24. 선고 2010두16714 판결 등 참조), 관련 법령에 달리 농협법 제8조에 따라 면제되는 부담금에 전기부담금을 제외한다는 특별 규정이 존재하지 않는 이상, 농협법 제8조가 적용되는 중앙회, 경제지주 등에 대해서는 전기부담금을 부과·징수할 수 없다고 해석하여야 할 것이다.
따라서 농협법 제8조를 위반하여 이루어진 전기부담금의 부과·징수는 위법하다.
나. 원고에 대한 농협법 제8조의 적용 여부
1) 법리
조세나 부담금에 관한 법률의 해석에 관하여, 그 부과요건이거나 감면요건을 막론하고 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고, 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않으며, 특히 감면요건 규정 가운데에 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 공평원칙에도 부합한다(대법원 2007. 10. 26. 선고 2007두9884 판결 등 참조).
2) 판단
인정 사실, 관련 법령의 내용에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 농협법 제8조에 따른 부담금 면제대상에 경제지주의 자회사는 포함되지 않는다고 보아야 한다.
가) 부담금은 법률에 따라 부과되는 조세 외의 금전지급의무라는 점에서 부담금을 면제하도록 정하고 있는 농협법 제8조는 특혜규정에 해당하므로 그 문언에 따라 엄격하게 해석해야 한다. 그런데 농협법 제8조는 조합등, 중앙회, 농협법에 따라 설립된 경제지주·농협금융지주회사·농협은행·농협생명보험·농협손해보험등만이부담금을 면제받을 수 있다고 규정하고 있을 뿐 경제지주의 자회사가 부담금을 면제받을 수 있다는 명시 규정을 두고 있지 않다.
나) 농협법 제161조의4 제2항에 따르면 경제지주의 자회사뿐만 아니라 경제지주 자신도 농협법 제161조의4 제1항 제1호, 제2호의 사업 중 농협법 시행령 제45조의4, 별표 4에서 정하고 있는 사업을 수행할 경우 중앙회로 의제된다. 이는 경제지주와 그 자회사가 해당 사업을 수행하는 경우에 한정하여, 법률 제10522호로 개정된 농협법에 따라 경제지주 등이 분리되기 전의 중앙회(이하 ‘종전 중앙회’라 한다)와 사회·경제적 측면에서 동일한 기능을 수행하고 있기 때문이라고 여겨진다. 그럼에도 농협법 제8조는 경제지주만을 부담금 면제대상으로 규정하고 있을 뿐 경제지주의 자회사를 부담금 면제대상으로 규정하고 있지 않다.
다) 농협법 제161조의4 제1항은 경제지주와 그 자회사가 함께 농협법 제134조 제1항 단서 제2호의 농업경제사업과 제3호의 축산경제사업, 제5호부터 제9호까지의 사업 중 경제사업과 관련된 사업과 그 부대사업, 해당 자회사의 경영관리에 관한 업무, 국가, 공공단체, 조합 및 중앙회가 위탁하거나 보조하는 사업, 국가, 공공단체, 중앙회 및 금융기관으로부터의 자금차입, 조합등의 경제사업 활성화에 필요한 자금지원, 다른 법령에서 경제지주와 그 자회사의 사업으로 정하는 사업을 수행한다고 규정하고 있다. 그러면서도 농협법 제161조의5 제4항은 경제지주만이 사업을 성실히 이용하는 회원에 대하여 자금운용계획을 수립하거나 자금을 운용할 때 우대할 수 있다고 규정하고 있고, 농협법 제161조의6은 경제지주만이 농산물등 판매활성화 계획의 수립과 그에 따른 사업을 추진하여야 한다고 규정하고 있다.
이처럼 농협법은 일정 경제사업의 수행은 경제지주와 그 자회사가 함께 하는 것으로 정하면서도, 한편으로 사업계획의 수립과 자금운용 등 경영의 핵심적인 부분은 경제지주만이 담당하는 것으로 정하면서, 경제지주와 그 자회사가 사회·경제적 측면에서 종전 중앙회와 동일한 기능을 수행한다고 하더라도 어떠한 경우에서든지 항상 동일한 법률상 지위를 가지는 것이 아니라는 점을 분명히 하고 있다.
라) 농협법 제161조의4 제2항에 따르면 같은 조 제1항 제1호, 제2호의 사업 중 대통령령인 「농협법 시행령」으로 정하는 사업을 수행하는 경우 경제지주의 자회사가 중앙회로 의제되므로, 결국 그 시행령에 어떠한 사업이 규정되는지 여부에 따라 중앙회로 의제되는 경제지주의 자회사의 범위에 변동이 발생할 수밖에 없다. 그러므로 경제지주의 자회사에 대해서까지 농협법 제8조에 따라 해당 부담금을 면제하여 주게 되면, 피고와 같이 부담금을 부과·징수하는 공기관 또는 사업자의 입장에서는 경제지주 자회사 확대 또는 그 자회사의 사업 확장과 같은 사정 변경으로 인해 그 면제 대상이 확대되는 정도를 가늠할 수 없게 되어 불안한 상태에 놓임으로써 법적 안정성에 상당한 제약을 받게 된다.
마) 종전 중앙회는 종래 신용사업에만 치중하여 협동조합 본연의 역할인 농산물 유통 등과 같은 경제사업을 소홀히 하고 있을 뿐만 아니라 경제사업 부분과 관련하여 농산물 시장 개방 확대 등과 같은 농업 여건의 변화에 적극적으로 대응하기 어려운 상황에 놓여있어 개선이 필요하다는 지적을 받아 왔다. 이러한 이유로 종전 중앙회의 사업 중 경제사업을 경제지주에 분리하고 신용사업을 농협금융지주회사에게 분리하는 것을 주된 내용으로 하여 법률 제10522호로 농협법이 개정되었다. 이러한 농협법의 개정 이유를 감안한다면, 종전 중앙회와 법률적·실질적으로 동일한 지위를 가지는 것은 경제지주일 뿐, 더 나아가 경제지주의 원활한 사업 수행을 위하여 임의설립된 경제지주의 자회사에게까지 동일한 지위를 부여할 것인가는 원칙적으로 입법재량의 문제로 귀결한다고 여겨진다.
3) 소결
따라서 경제지주의 자회사인 원고는 농협법 제8조에서 정하고 있는 부담금의 면제대상에 해당하지 않으므로, 피고가 농협법 제8조를 적용하지 않고서 이 사건 처분을 통해 원고에게 전기부담금을 부과·징수한 것과 관련하여 위법이 존재한다고 할 수 없다.
다. 하자의 명백성 여부
농협법 제8조에 따라 원고에게 전기부담금의 부과·징수가 면제된다는 견해를 취한다고 해도 다음과 같은 이유에서 이 사건 처분이 당연무효의 정도에 이르렀다고 평가할 수도 없다(이 부분 판단은 앞의 판단과 다른 견해를 취하는 경우에 관한 가정 판단이다).
1) 법리
하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위해서는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한지 여부를 판별할 때에는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다. 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 그 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 않아 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없다(대법원 2004. 10. 15. 선고 2002다68485 판결 등 참조).
2) 판단
이 법리에 따라 이 사건을 보면, 관련 농협법령의 내용, 갑 제5~8호증의 기재와 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정에 비추어, 이 사건 징수처분이 부담금 면제대상인 농협법 제8조의 중요한 부분을 위반해서 이루어진 것인지 여부가 객관적으로 명백해 보이지는 않는다. ① 농협법 제8조는 중앙회, 그리고 법률적·실질적 측면에서 종전 중앙회와 동일한 지위를 보유하는 경제지주 등이 국민경제에 이바지하는 공적인 성격을 고려하여 조세 이외의 부담금을 면제시켜 주겠다는 취지로 해석된다. ② 경제지주의 설립 경위와 목적 등에 비추어서 경제지주가 종전 중앙회과 동일한 지위를 가진다고 볼 수 있을지는 몰라도, 사업의 원활한 수행을 위해 임의로 설립된 경제지주의 자회사가 종전 중앙회와 동일한 지위를 가진다고 볼 수 있는지에 관하여서는 다툼의 여지가 있다. ③ 농협법 제161조의4 제2항은 「농협법 시행령」이 정하는 일정 사업을 수행하는 경제지주의 자회사를 중앙회로 "의제"하고 있을 뿐이므로, 그 자회사에게까지 농협법 제8조에 따라 부담금을 면제시켜 줄 것인지에 관해서는 해석상 다툼의 소지가 있는데, 이 사건 처분 당시 이와 관련한 확립된 법리가 존재하고 있지는 않았다(원고 또한 농협법 제8조에 따라 중앙회에 대하여 전기부담금을 부과·징수할 수 없다는 서울고등법원 2018나2046422 판결이 대법원의 상고기각판결로 2019. 11. 14. 확정되고 나서야 비로소 이 사건 소를 제기하였다).
라. 소결론
따라서 이 사건 처분을 당연무효로 볼 수 없으므로 원고의 부당이득에 관한 주장은 피고가 반환할 부당이득액 등 나머지 점에 관하여 더 살필 필요 없이 이유 없다.
5. 결론
그렇다면 원고의 청구를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 함석천(재판장) 백우현 신철민