【원고, 피상고인】
주식회사 지에프씨생명과학 (소송대리인 법무법인 티오피 담당변호사 이병세 외 2인)
【피고, 상고인】
중소기업기술정보진흥원장 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 김영두 외 2인)
【원심판결】
대전고법 2021. 12. 17. 선고 2020누13521 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 대전고등법원으로 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 사건의 경위와 원심의 판단
가. 원심판결 이유와 기록에 의하면, 아래와 같은 사정들을 알 수 있다.
1) 원고는 2011년경부터 2015년경까지 사이에 중소기업청장(현 중소벤처기업부장관)이 공고한 기술혁신사업에 참여하여 피고와 총 6개의 과제(이하 ‘이 사건 각 과제’라 한다)에 관한 중소기업 기술개발사업 협약을 체결하고, 이를 수행하면서 해당 과제별로 정부출연금을 지원받았다.
2) 그런데 원고의 대표자 소외인은 이 사건 각 과제의 수행자로 선정된 것에 대한 대가로 담당 공무원에게 뇌물을 공여하였거나, 지원받은 정부출연금을 해당 과제를 위한 사용용도 외로 집행하였다는 등의 범죄사실로 유죄의 확정판결을 선고받았다.
3) 이에 피고는 2019. 8. 20. 구 「중소기업 기술혁신 촉진법」(2012. 12. 11. 법률 제11538호로 개정되기 전의 것) 제31조 제1항, 제32조 제1항, 구 중소기업 기술혁신 촉진법(2017. 3. 21. 법률 제14683호로 개정되기 전의 것) 제31조 제1항, 제32조 제1항에 따라 원고에 대하여 이 사건 각 과제별로 기술혁신 촉진 지원사업에의 참여제한(총 제한기간 24년) 및 정부출연금환수 처분(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 한다)을 하였다.
나. 원심은 이 사건 각 처분에 관하여 적용될 제재처분기준을 규정한 중소기업 기술혁신 촉진법 시행령 [별표 2] 등의 내용, 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 ‘국가계약법’이라 한다) 등에 따른 입찰참가자격제한처분에 관한 세부기준을 규정한 국가계약법 시행규칙 [별표 2]에서 제한기간의 누적 합산을 허용하지 않은 취지, 행정기본법 등에서 제재처분의 제척기간을 둔 취지, 원고가 이 사건 각 처분으로 입게 될 불이익의 정도 등 그 판시와 같은 사정을 종합하면, 이 사건 각 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법이 있어 취소되어야 한다고 판단하였다.
2. 그러나 원심의 판단은 다음과 같은 이유로 수긍할 수 없다.
가. 구 중소기업 기술혁신 촉진법(2012. 12. 11. 법률 제11538호로 개정되기 전의 것 및 2017. 3. 21. 법률 제14683호로 개정되기 전의 것) 제31조 제1항, 제32조 제1항, 구 중소기업 기술혁신 촉진법 시행령(2013. 6. 11. 대통령령 제24586호로 개정되기 전의 것) 제20조 제1항, 제21조 제1항, 구 중소기업 기술혁신 촉진법 시행령(2013. 12. 30. 대통령령 제25043호로 개정되기 전의 것 및 2017. 9. 19. 대통령령 제28336호로 개정되기 전의 것) 제20조 제2항, 제21조 제1항의 규정 형식과 내용 등을 종합하여 보면, 피고는 법 위반행위에 참여제한 및 출연금환수 처분을 할지 여부, 참여제한 및 출연금환수 처분을 할 경우 법과 시행령이 정하고 있는 일정한 범위 안에서 참여제한기간과 환수금액을 얼마로 정할지에 관하여 재량을 가지고 있다. 다만 이러한 재량을 행사하면서 처분의 기초가 되는 사실을 오인하였거나, 비례·평등원칙에 반하는 등의 사유가 있다면 이는 재량권의 일탈·남용으로서 위법하다.
한편 위 구 중소기업 기술혁신 촉진법 및 구 중소기업 기술혁신 촉진법 시행령의 위임에 따라 참여제한 및 출연금환수에 관한 세부기준과 절차 등에 관한 사항을 정하고 있는 구 「중소기업기술개발 지원사업 운영요령」(이하 ‘이 사건 운영요령’이라 한다)(2011. 9. 20. 중소기업청고시 제2011-25호로 개정되기 전의 것, 2012. 3. 2. 중소기업청고시 제2012-6호로 개정되기 전의 것, 2012. 12. 31. 중소기업청고시 제2012-33호로 개정되기 전의 것, 2013. 11. 1. 중소기업청고시 제2013-47호로 개정되기 전의 것 및 2015. 12. 22. 중소기업청고시 제2015-67호로 개정되기 전의 것) [별표 3]은 그 규정 형식과 내용에 비추어, 참여제한기간 및 출연금 환수범위의 산정 등에 관한 재량권 행사의 기준으로 마련된 행정청 내부의 사무처리준칙, 즉 재량준칙이고, 이러한 참여제한기간 및 출연금 환수범위의 산정 등에 관한 기준을 정하는 것은 행정청의 재량에 속하므로 그 기준이 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 객관적으로 합리적이라고 볼 수 없어 재량권을 남용한 것이라고 인정되지 않는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 한다.
나. 그런데 참여제한 및 출연금환수의 제재를 가하도록 하는 규정을 둔 취지와 아울러 이 사건 각 과제별로 참여제한 및 출연금환수 처분을 하는 데에 적용될 이 사건 운영요령 [별표 3]은 수권법령에서 정한 위반행위의 유형별로 차등을 두어 참여제한기간을 설정하고, 위법의 정도에 따라 출연금 환수범위를 달리하는 등의 사정을 고려할 때, 위 [별표 3]에서 정한 기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 보이지 않는다.
다. 또한 아래와 같은 사정을 고려하여 보면, 이 사건 운영요령 [별표 3]에서 정한 기준에 따른 이 사건 각 처분이 재량권을 일탈·남용하였다고 보기 어렵다.
1) 기술혁신 촉진 지원사업에 대한 참여제한은 기술혁신사업에 참여한 중소기업자 등에 대하여 이들이 수행한 연구개발과제와 관련하여 일정한 사유가 발생하였을 때 행하여지는 제재처분이므로, 연구개발과제별로 참여제한 처분을 할 수 있다고 할 것이다.
구 중소기업 기술혁신 촉진법 시행령(2013. 6. 11. 대통령령 제24586호로 개정되기 전의 것, 2013. 12. 30. 대통령령 제25043호로 개정되기 전의 것 및 2017. 9. 19. 대통령령 제28336호로 개정되기 전의 것) [별표 2]는 ‘비고’란에서 "둘 이상의 참여제한 사유에 해당하는 경우에는 각 참여제한 기간을 합산하되, 합산한 기간은 5년을 초과할 수 없다."라고 규정하고 있는데, 위 규정은 하나의 연구개발과제에 복수의 참여제한사유가 있는 경우에 참여제한사유별 참여제한기간을 합산하되 최대 5년까지로 한다는 취지로 해석될 뿐이고, 복수의 연구개발과제에 각각의 참여제한사유가 있는 경우에까지 적용된다고 볼 수는 없다. 위와 달리 보면 복수의 연구개발과제에 관한 참여제한처분을 동시에 함께 받는 경우에는 각 참여제한처분의 참여제한기간의 합산 기간이 최장 참여제한기간의 한도로 한정되지만 각기 다른 시기에 복수의 연구개발과제에 대한 참여제한처분을 받는 경우에는 위와 같은 제한 없이 각 참여제한처분별로 참여제한기간을 정하게 되어 최장 참여제한기간의 한도를 넘게 되는데, 이와 같은 결과는 같은 정도의 위법 내지 비위행위를 저지른 자에게 처분 시점이라는 우연한 사정에 따라 다른 법적 규율을 받게 하는 것으로서 형평의 원칙에 반하기 때문이다.
2) 국가계약법 등에 의한 입찰참가자격제한은 국가 등이 사경제주체로서 계약 상대방과 동등한 지위에서 체결한 사법상의 계약과 관련한 법 위반행위에 관한 처분인 점에서 국가 등이 상대방에게 반대급부 없이 연구개발비의 전부 또는 일부를 정부출연기금으로 지원하는 시혜적 조치의 영역인 중소기업 기술혁신 촉진법 등에 의한 기술혁신 촉진 지원사업에 대한 참여제한과는 그 성격이 다르므로 입찰참가자격제한에 대하여 제한기간의 누적 합산을 허용하지 않는 취지가 참여제한에 대하여도 그대로 적용된다고 볼 수는 없다.
3) 중소기업 기술혁신 촉진법 제10조에 따라 지급되는 출연금은 기술혁신을 촉진하고 기술혁신을 위한 기반을 조성하여 중소기업의 기술경쟁력을 강화하여 국가경제 발전에 이바지함을 목적으로 한정된 국가 예산의 범위 내에서 지급되는 것으로서, 별다른 반대급부 없이 주어지는 시혜적인 것이므로, 지급된 목적과 용도에 따라 적정하게 지출되도록 할 공익이 매우 중대하다.
4) 소외인은 2011년경부터 2015년경에 이르기까지 담당 공무원들에게 지속적으로 금품을 제공하였고, 이를 통하여 원고는 기술개발사업의 사업자로 선정되어 과제를 수행하였음은 물론 정부출연금을 지정된 기술개발사업 이외의 용도로 사용하였는바, 그 위법의 정도가 가볍지 아니하다.
5) 2021. 3. 23. 제정되어 2023. 3. 24. 시행예정인 「행정기본법」 제23조 제2항 제1호에 따르면, ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 인허가를 받거나 신고를 한 경우’에는 5년의 제재처분 제척기간이 적용되지 않는데, 소외인은 담당 공무원에게 뇌물을 제공하는 부정한 방법으로 이 사건 각 과제에 대한 협약을 체결하고 정부출연금을 지원받았다.
6) 원고는 이 사건 각 처분에도 불구하고 이 사건 각 과제를 수행하여 얻은 성과물을 그대로 향유할 수 있고, 다만 향후 참여제한기간 동안 기술개발을 하는 데에 있어 정부출연금을 지원받을 수 없게 되었을 뿐이며, 입찰참가를 제한받는 등으로 기존 사업을 영위하는 데에 제한이 있다고 보이지 않는다.
3. 그런데도 원심은, 그 판시와 같은 사정만으로 이 사건 각 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있어 취소되어야 한다고 판단하였다. 이러한 원심판결에는 제재적 행정처분에 있어 재량권의 일탈·남용에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다. 이 점을 지적하는 상고이유 주장은 이유 있다.
4. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 오경미(재판장) 박정화 김선수(주심) 노태악