【원 고】
사단법인 시민참여복지회
【피 고】
보건복지부장관
【변론종결】
2019. 5. 16.
【주 문】
1. 피고가 2018. 10. 31. 원고에 대하여 한 중증장애인생산품 생산시설 지정 취소처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 당사자
1) 원고는 장애인 후원 복지사업 등을 목적으로 하는 사단법인으로서 위 목적사업의 경비를 충당하기 위하여 필요한 때에는 목적사업에 지장이 없는 범위 안에서 ‘배전반 생산’ 등과 같은 수익사업을 할 수 있다. 이에 따라 원고는 안산시 단원구 (주소 생략)에 “사단법인 시민참여복지회 장애우복지공장”이라는 이름으로 ‘배전반 생산 등’ 수익사업을 하는 분사무소(이하 ‘이 사건 생산시설’이라 한다)를 설치하였다.
2) 원고는 피고로부터 이 사건 생산시설에 관하여 유효기간을 2014. 11. 21.부터 2017. 11. 20.까지로, 생산품목은 ‘배전반·제어장치, 조명기구’로 하여 ‘중증장애인생산품 생산시설’(이하 ‘장애인 생산시설’이라 한다)로 지정받았다. 이후 원고는 2017. 11. 21. 피고로부터 이 사건 생산시설에 관하여 유효기간을 2017. 11. 21.부터 2020. 11. 20.까지로, 생산품목은 ‘배전반·제어장치’로 하여 장애인 생산시설로 재지정받았다.
나. 관련 형사사건
1) 2015년 및 2016년 당시를 기준으로 소외 1은 관공서에 계장·계측제어장비 등을 납품하는 자로서 ‘○○○○’의 대표자이고, 소외 2는 ○○○○의 상무이사이며, 소외 3은 원고의 대표자 소외 4의 남편이자 이 사건 생산시설의 집행위원장으로서 이를 실제 운영하는 사람이고, 소외 5는 이 사건 생산시설의 영업 담당 이사이다.
2) 소외 1, 소외 2, 소외 5는 다음과 같은 범죄사실에 대하여 특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률 위반(사기)으로 기소되어 2017. 12. 19. 각 유죄판결을 선고받았고(수원지방법원 안산지원 2017고합221호), 이에 대하여 항소하였으나 2018. 7. 17. 각 유죄판결을 선고받았으며(서울고등법원 2018노131호) 상고하지 않아 위 항소심판결이 그대로 확정되었다(이하 확정된 위 판결을 ‘형사판결’이라 한다).
○ 피고인들(소외 1, 소외 2, 소외 5를 의미한다)과 소외 3은 2015. 11.경 안산시에서 발주한 안산1하수처리장 중앙감시제어시스템(이하 ‘이 사건 제어시스템’이라 한다) 교체 사업과 관련하여 이 사건 생산시설의 보유 인력 및 생산시설로는 이 사건 제어시스템을 직접 생산할 능력이 없어 장애인 생산시설에서 직접 생산하는 조건으로는 국가 또는 지방자치단체와 수의계약을 체결할 수 없다는 사실을 알면서도 공개입찰 절차를 거치지 아니하기 위해 친분이 있는 안산시 하수과 담당 공무원들에게 부탁하여 장애인 생산시설로 지정된 이 사건 생산시설에서 이 사건 제어시스템을 직접 생산하여 납품하는 것처럼 하면서 원고 명의로 수의계약을 체결하여 관급자재 납품대금을 편취하기로 공모하였다. ○ 피고인 소외 1 및 소외 3은 2015. 11. 18.경 원고 사무실에서 피고인 소외 1이 안산시 하수과 공무원들을 상대로 위 계약 수주를 위해 영업 활동을 하여 원고 명의로 위 계약을 체결하면 ○○○○에서 이 사건 제어시스템 교체 사업을 시행하고, 원고는 전체 계약금액 중 10%를 공제한 나머지 90%를 ○○○○에게 지급하기로 약정하였다. ○ 피고인 소외 1은 2015년 가을 무렵 불상의 장소에서 안산시 하수과 공무원들을 만나 장애인 생산시설로 지정된 원고 명의로 이 사건 제어시스템 납품계약을 수의계약 방식으로 체결할 수 있게 해달라고 부탁하여 위 안산시 하수과 공무원들로 하여금 2015. 11. 17.경 인천지방조달청에 ‘안산시 상하수도사업소에서 발주하는 이 사건 제어시스템은 이 사건 생산시설에서 직접 생산하는 제품이므로 중증장애인생산품 우선구매 특별법에 의해 원고와 수의계약을 체결해 달라’는 취지의 수의계약요청사유서를 첨부한 구매계약 요청서를 발송하게 하는 방법으로 피해자 인천지방조달청의 계약 담당 공무원을 기망하여 2015. 12. 2.경 중증장애인생산품 우선구매 특별법에 의한 수의계약 방식으로 이 사건 제어시스템 관급자재 납품계약을 원고 명의로 체결한 다음, 2016년 초순경부터 2016. 8.경까지 사이에 ○○○○ 측에서 이 사건 제어시스템의 납품계약 전반을 총괄하였음에도 마치 원고에서 직접 생산한 것처럼 이 사건 제어시스템을 납품하였다. ○ 피고인들은 소외 3 등과 공모하여 위와 같은 방법으로 피해자 인천지방조달청의 계약 담당 공무원을 기망하여 이에 속은 피해자 인천지방조달청으로부터 원고 명의의 농협 계좌로 2015. 12. 24. 482,000,000원, 2016. 5. 9. 1,140,168,000원, 같은 해 6. 27. 218,814,400원, 같은 해 8. 16. 108,976,000원, 같은 해 9. 9. 526,041,600원 등 합계 2,476,000,000원을 이 사건 제어시스템 납품 대금 명목으로 송금받았다.
다. 이 사건 처분의 경위
피고는 2018. 10. 31. 원고에 대하여 ‘형사판결에 따르면, 이 사건 생산시설이 「중증장애인생산품 생산시설 지정 관련 심사기준(보건복지부 고시 제2016-116호)」상 직접생산 규정을 위반하였다’라는 사유로 「구 중증장애인생산품 우선구매 특별법(2014. 5. 20. 법률 제12621호로 개정된 것, 이하 ‘구 중증장애인생산품법’이라 한다)」제10조 제1항 제1호에 따라 이 사건 생산시설에 대한 장애인 생산시설 지정을 취소하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 6, 20, 34호증, 을 제1 내지 3, 7호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
1) 절차적 위법
청문조서에 청문 주재자의 서명이 없을 뿐만 아니라 그에 대한 열람·확인 절차 또한 누락되었으므로, 피고가 실제 청문절차를 실시하지 아니하였다고 볼 수 있다. 따라서 이 사건 처분은 위법하다.
2) 실체적 위법
이 사건 처분에는 처분사유가 존재하지 않거나 법령을 잘못 적용한 잘못이 있다. 따라서 이 사건 처분은 위법하다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 청문절차상 하자 존재 여부
1) 관련 규정 등
가) 행정절차법 제22조 제1항 제1호에 의하면, 행정청이 처분을 할 때 다른 법령 등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우에는 청문을 한다고 규정하고 있다. 그리고 구 중증장애인생산품법 제21조 제1호에 의하면, 보건복지부장관이 장애인 생산시설의 지정을 취소하는 처분을 하려는 경우 청문을 하여야 한다고 규정하고 있다.
행정절차법 제22조 제1항 제1호에 정한 청문제도는 행정처분의 사유에 대하여 당사자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정가능성을 고려하고 처분의 신중과 적정을 기하려는 데 그 취지가 있으므로, 행정청이 특히 침해적 행정처분을 할 때 그 처분의 근거 법령 등에서 청문을 하도록 규정하고 있다면 행정절차법 등 관련 법령상 청문을 하지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 않는 한 반드시 청문을 하여야 하며, 그러한 절차를 결여한 처분은 위법한 처분으로서 취소 사유에 해당한다(대법원 2007. 11. 16. 선고 2005두15700 판결 등 참조).
나) 행정절차법 제34조 제1항은 청문 주재자로 하여금 청문 주재자의 소속, 성명 등 인적사항(제2호), 당사자 등의 출석 여부(제3호), 당사자 등의 진술의 요지 및 제출된 증거(제5호) 등이 적힌 청문조서를 작성하도록 하고, 제34조 제2항은 당사자 등으로 하여금 청문조서의 내용을 열람·확인할 수 있게 하며, 이의가 있을 때에는 그 정정을 요구할 수 있도록 하고 있고, 행정절차법 시행령 제19조 제1항은 위와 같은 열람·확인 및 이의제기권을 보장하기 위해 청문 주재자로 하여금 청문조서를 작성한 후 지체 없이 청문조서의 열람·확인을 위한 장소 및 기간을 정하여 당사자 등에게 통지하도록 하고 있다.
또한 행정절차법 제35조 제4항은 청문 주재자로 하여금 청문을 마쳤을 때 청문조서 등을 행정청에 지체 없이 제출하도록 하고, 행정절차법 제35조의2는 행정청으로 하여금 처분을 할 때에 위와 같이 받은 청문조서 등을 충분히 검토하고 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우 청문 결과를 반영하도록 하고 있다.
다) 위 법령의 내용 및 체계에 위 법리를 보태어 보면, 행정절차법이 청문 주재자에게 청문조서를 작성하게 한 후 이를 당사자에게 열람·확인시키도록 하며, 행정청으로 하여금 위 청문조서를 검토한 후 처분을 하도록 한 것은 당사자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정가능성을 고려하고, 처분의 신중과 적정을 기하려는 데 그 취지가 있다고 할 것인바, 이에 의하면 청문조서는 청문 주재자가 청문을 실제로 진행하여 당사자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여하였다는 것을 증명하는 서류로서, 청문 주재자는 청문을 실시한 경우 청문조서를 반드시 작성하여야 한다. 그리고 청문조서에 당사자 등의 출석 여부를 기재하도록 하고 있으므로, 청문절차가 개시된 이상 청문기일에 당사자 등이 출석하지 아니한 경우에도 청문 주재자는 청문절차를 진행하여 청문조서를 작성하여야 하고, 당사자 등에게 청문조서의 열람·확인을 위한 장소 및 기간을 통지하여야 한다.
2) 인정 사실
가) 피고는 2018. 9. 4. 원고에게 청문출석요구(청문일자 2018. 9. 19. 15:40경, 청문 주재자: 소외 6 교수)를 하였다.
나) 이에 대하여 원고는 2018. 9. 7. 피고에게 ‘이 사건 처분에 법률 적용상 하자가 존재하고, 소외 5가 형사판결에 대하여 재심을 계획 중이므로, 청문을 취소하거나 보류해 줄 것’을 요구하는 ‘청문 취소 및 연기 요청’을 하였다. 그러나 피고는 같은 날 원고에게 ‘청문기일에 반드시 출석하고, 만일 참석이 힘들 경우 그에 대한 정당한 사유를 2018. 9. 17.까지 제출하며, 정당한 사유를 제출하지도 않고 청문에 불출석한 경우 기존에 제출한 의견서를 참고하여 청문을 종료한 후 행정처분을 진행할 예정이다’라는 취지로 회신하였다.
다) 원고는 2018. 9. 17. 피고에게 ‘형사판결상 사건은 약 3년 전 발생한 것으로서, 당시 대표자가 사임하고 관련자들도 해고되었으며 관리담당자 소외 3이 병가 중이고 현 대표자 또한 사임하려고 하므로, 청문기일에 참석할 수 없다’는 이유로 청문불출석 허가를 요청하는 ‘청문불참 사유서’를 제출하였다.
라) 피고가 이에 대하여 어떠한 답변도 하지 아니하자, 원고는 청문 당일인 2018. 9. 19. 12:09경 피고에게 위 다)항 기재 청문불참 사유서와 같은 내용의 서류를 팩스로 발송하였다.
마) 원고는 2018. 9. 19. 15:40경에 예정된 “2018년도 제2차 중증장애인생산품 생산시설 청문”(이하 ‘이 사건 청문’이라 한다)에 출석하지 아니하였다.
바) 이 사건 청문의 주재자는 이 사건 청문을 종결하였으나, 청문조서에 서명하지 아니하였고 원고에 대하여 청문조서의 열람·확인을 위한 장소 및 기간을 통지하지도 아니하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제8 내지 15호증, 을 제3 내지 6, 10, 11, 14호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지
3) 판단
가) 위 인정 사실을 위 관련 규정 및 법리 등에 비추어 보면, 피고가 원고에 대하여 이 사건 처분을 하기 위해서는 청문을 반드시 하여야 하는데, 청문 주재자가 이 사건 청문을 개시한 후 종결하였음에도 청문조서를 작성하지 아니하였고 원고에 대한 청문조서 열람·확인 절차 또한 진행하지 아니하였으므로, 이 사건 청문에는 절차상 하자가 존재한다.
비록 피고가 이 사건 처분을 위한 필요적 청문절차를 개시하였고 원고에게 유리한 의견진술의 기회를 제공하였으며 원고가 청문기일에 임의로 불참하기는 하였으나, 청문 주재자가 이와 같은 내용을 기재한 청문조서를 작성한 후 이를 관할 행정청에 제출하고, 이를 고려하여 행정청이 신중하게 행정처분을 하도록 하는 청문제도의 취지를 감안하면, 위와 같은 청문절차상의 하자는 중대하다고 할 것이다.
따라서 하자 있는 이 사건 청문에 기초하여 한 이 사건 처분은 적법한 절차를 준수하지 않은 것으로서 위법하다.
나) 이에 대하여 피고는 원고가 스스로 의견진술 및 방어권 보장 기회를 포기하였으므로, 이 사건 청문에 절차적 하자가 존재하지 아니한다고 주장한다.
살피건대, 행정절차법 제22조 제4항은 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에는 의견청취를 하지 아니할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제14조는 당사자가 의견진술의 기회를 포기한 때에는 의견진술포기서 또는 이에 준하는 문서를 행정청에 제출하여야 한다고 규정하고 있다.
그리고 원고가 청문기일 전에 피고에 대하여 ‘이 사건 처분과 관련된 법률의 적용에 문제가 있고, 형사판결에 대한 재심이 예정되어 있다’는 이유로 이 사건 청문기일의 취소 또는 연기를 요청하고, 위 청문에 참석이 힘들다는 이유로 청문불참에 대한 허가를 구하였음은 앞서 본 바와 같다.
위 관련 규정 및 위 인정 사실을 종합하면, 원고가 피고에게 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 문서로 명백히 표시하였다고 볼 수 없으므로, 이 부분 피고의 주장은 이유 없다.
4) 소결
결국 이 사건 처분은 그 절차에 하자가 존재하므로, 원고의 나머지 실체적 하자 주장을 판단할 필요 없이 위법하다고 할 것이다.
3. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 관계 법령: 생략]
판사 함상훈(재판장) 배윤경 김민철