【위 반 자】
○○주공5단지아파트입주자대표회의
【약식결정일】
2021. 3. 11.
【주 문】
위반자에게 과태료 5,000,000원을 부과한다.
【이 유】
1. 과태료 처분의 경위
기록 및 심문 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 행정청의 과태료 부과 경위는 다음과 같다.
가. 위반자는 양주시 (주소 생략)에 있는 ○○주공5단지아파트(이하 ‘이 사건 아파트’라 한다)의 입주자대표회의이다.
나. 위반자는 2016. 4. 1.부터 2019. 3. 31.까지 남경종합관리 주식회사(이하 ‘남경종합관리’라 한다)와 공동주택 위·수탁 관리계약을 체결하였고, 위 계약기간이 종료될 즈음인 2019. 3.경 다시 계약기간을 2019. 4. 1.부터 2022. 3. 31.까지로 정하여 공동주택 위·수탁 관리계약(이하 ‘선행 관리계약’이라 한다)을 체결하였다.
다. 위반자는 2020. 2. 20. 입주자대표회의 개최를 공고한 후 2020. 2. 24. 남경종합관리와의 선행 관리계약을 해지하고, 위탁관리업체 입찰공고문을 정하여 결의하였다.
라. 위반자는 2020. 2. 25. 남경종합관리에 “① 채권자가 임명한 관리소장의 경력 위조, ② 채권자의 이 사건 아파트 관리부실로 인한 시청으로부터의 행정처분(과태료처분), ③ 채권자가 임명한 관리소장이 채무자 직인을 무단으로 사용한 업무상 과실, ④ 민법 제689조 제1항에 의한 계약해지“를 이유로 계약해지일을 2020. 3. 31.로 정하여 선행 관리계약의 해지를 통보하였고, 같은 날 결의한 위탁관리업체 입찰공고문에 ”당 아파트는 중도 계약 해지된 단지로 위, 수탁관리업체와 법률적인 분쟁발생시 선정된 위, 수탁관리업체가 책임지고 대응하여야 합니다.(추후 계약서에 삽입할 예정임)“이라는 부분(이하 ‘이 사건 추가 부분’이라 한다)을 추가하여 입찰 공고하였다.
바. 양주시장은 2020. 3. 4. 입주자대표회의에서 의결한 내용에 포함되어 있지 않은 이 사건 추가 부분을 입찰 공고에 포함한 것은 주택관리업자 및 사업자선정지침 제4조를 위반한 것이고, 이 사건 추가 부분은 주택관리업자 및 사업자선정지침에서 정한 제한경쟁입찰을 할 수 있는 사유에 해당하지 않음에도 그와 같은 사유로 제한경쟁입찰을 실시한 것은 위 지침을 위반한 것이라는 이유로, 이를 시정하여 다시 공고하라는 시정명령(이하 ‘제1차 시정명령’이라 한다)을 하였다.
사. 위반자는 제1차 시정명령을 이행하지 않았고, 2020. 3. 4. 입찰공고와 같이 2020. 3. 6. 18:00 입주자대표회의실에서 개찰할 것을 공고하였다. 그런데 위반자는 위 공고와 다르게 입찰 시간으로부터 수 시간이 지나서 입주자대표회의실이 아닌 다른 장소에서 일부 동대표인 5명이 참석한 가운데 개찰을 실시하여 주식회사 동우개발(이하 ‘동우개발’이라 한다)을 낙찰자로 선정하였다(이하 위와 같은 입찰 절차를 ‘이 사건 입찰 절차’라 한다).
아. 위반자는 2020. 3. 7. 동우개발과 공동주택 위·수탁 관리계약(이하 ‘후행 관리계약’이라 한다)을 체결하고, 2020. 3. 9. 위 계약체결을 공고하였다.
자. 양주시장은 2020. 3. 16. 위반자에게 이 사건 입찰 절차는 아래와 같은 하자가 있어 무효이므로 입찰 결과를 시정하여 그 결과를 보고하라는 시정명령(이하 ‘제2차 시정명령’이라 한다)을 하였다.
1) 공동주택관리규약에는 입주자대표회의를 개최 5일 전에 공고하도록 정하고 있으나, 입찰을 결의한 입주자대표회의 개최 공고는 4일 전에 이루어져 이를 위반하였다.
2) 이 사건 추가 부분에 대한 입주자대표회의 결의가 없고, 그 내용이 제한경쟁입찰 사유에 해당하지 않아 주택관리업자 및 사업자선정지침을 위반하였다.
3) 개찰장소를 변경하여 이해관계인의 참석 없이 개찰을 실시하여 주택관리업자 및 사업자선정지침을 위반하였다.
차. 양주시장은 2020. 5. 6. 위반자가 제1, 2차 시정명령을 이행하지 않았음을 이유로 공동주택관리법 제102조 제2항 제7호에 따라 과태료 500만 원을 부과, 고지하였다.
2. 위반자의 주장 요지
가. 공동주택관리법 제93조 제1항에 의하여 관할 행정청이 입주자대표회의에 명할 수 있는 ‘그 밖의 필요한 명령’은 그와 병렬적으로 규정되어 있는 ‘자료의 제출’, ‘보고’와 유산한 정도의 정보의 제공으로 한정되고, 제1, 2차 시정명령과 같은 시정명령을 할 권한이 없으므로, 이를 위반하였음을 이유로 하여 과태료를 부과할 수 없다.
나. 위반자는 아래와 같이 관련 규정을 위반한 사실이 없으므로 제1, 2차 시정명령은 부당하다.
1) 입주자대표회의 개최 공고일에 관하여는 공동주택관리규약 제25조에 의하여 긴급한 경우 개최일정을 단축할 수 있도록 정하고 있으므로, 위법하지 않다.
2) 이 사건 추가 부분에 관하여는 입주자대표회의에서 그와 같은 내용을 언급한 바 있어 이를 명시한 것이고, 관리사무소장은 공동주택관리법 제64조 제3항에 의하여 입주자대표회의를 대리할 수 있으므로 입찰참가 자격을 제한한 것이 아니어서 관련 규정을 위반한 것이 아니다.
3) 개찰일시와 장소의 변경에 관하여는 입찰공고문에 단지 사정에 의해 변경할 수 있다고 기재하였고, 당시 관리주체인 남경종합관리가 협조하지 않아 개찰일시와 장소를 변경하게 된 것이므로 관련 규정을 위반한 것이 아니다.
3. 관련 규정
별지 기재와 같다.
4. 판단
가. 공동주택관리법 제93조 제1항에 따라 제1, 2 시정명령을 하는 것이 가능한지 여부
우리나라 국민의 대다수가 공동주택에 거주하고 있음에도 공동주택의 관리자치기구인 아파트 입주자대표회의의 구성·운영이나 관리비 등을 둘러싸고 민원과 분쟁이 양적으로 증가할 뿐만 아니라 점점 격화되는 양상을 나타내고 있다. 이에 따라 공동주택의 관리와 관련된 분쟁에 보다 효율적이고도 능동적인 대응 방안을 강구하기 위하여 주택법 등 관련 법규가 지속적으로 개선되어 왔고, 이러한 취지에서 주택법 중 공동주택 관리와 관련된 내용만을 분리하여 2015. 8. 11. 법률 제13474호로 공동주택관리법이 별도로 제정되었다.
공동주택관리법 제93조 제1항은 지방자치단체의 장의 공동주택관리에 관한 감독을 규정하면서 제2호에서 ‘이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분을 위반하여 조치가 필요한 경우’에 입주자대표회의 등에게 ‘관리비등의 사용내역 등 대통령령으로 정하는 업무에 관한 사항을 보고하게 하거나 자료의 제출이나 그 밖에 필요한 명령’을 할 수 있도록 정하였고, 공동관리주택법 시행령 제96조에 의하면 위와 같이 필요한 명령을 할 수 있는 대상 즉, 대통령령으로 정하는 업무로 ‘입주자대표회의의 구성 및 의결(제1호), 관리주체 및 관리사무소장의 업무(제2호), 자치관리기구의 구성 및 운영(제3호), 그 밖에 공동주택의 관리에 관한 업무(제9호)’ 등을 정하고 있다.
이와 같은 관계 법령의 규정 내용 및 개정 취지, 입주자대표회의의 구성 및 운영의 불투명성을 개선함으로써 공동주택 주민의 기본적 권리를 강화하고자 한 입법자의 의도 등을 종합하여 보건대, 위 조항에서 지방자치단체의 장이 ‘그 밖에 필요한 명령을 할 수 있다’고 정한 것은 입주자대표회의 등을 상대방으로 하여 다양한 위반행위의 유형과 태양에 대처하여 발할 수 있는 시정조치의 내용을 한정적으로 나열하기 어려운 입법 기술적 한계에 기인한 것으로 보일 뿐, 위반자가 주장하는 바와 같이 입법자가 단순한 업무 보고나 자료 제출 요구 등 행정적인 사항에 대해서만 시정을 명할 수 있는 권리를 부여하였기 때문이라고 보기는 어렵다.
따라서 이에 관한 위반자의 주장을 받아들이지 아니한다.
나. 위반자의 시정명령 위반 여부
1) 제1차 시정명령 위반에 관하여
공동주택관리법 제7조 제1항 제2호, 공동주택관리법 시행령 제5호 제2항의 위임을 받은 주택관리업자 및 사업자 선정지침 제4조 제4항은 ”입찰의 경우 입찰공고 전에 입찰의 종류 및 방법, 참가자격 제한 등 입찰과 관련한 중요 사항에 대하여 영 제14조 제1항에 따른 방법으로 입주자대표회의의 의결을 거쳐야 한다“고 정하고 있다.
그런데 앞서 본 바와 같이 위반자는 이 사건 추가 부분에 관하여 입주자대표회의의 의결을 거치지 않았음에도 이를 입찰공고에 포함시켰고, 그에 관한 제1차 시정명령을 이행하지 아니하였다.
이에 관하여 위반자는 입주자대표회의의 회의 중 언급이 있었다고 주장하나, 이를 인정할 자료가 없고, 설령 언급이 있었다고 하더라도 결의를 거치지 않은 이상 제1차 시정명령을 이행하지 아니한 데에 정당한 이유가 있다고 볼 수 없다.
2) 제2차 시정명령 위반에 관하여
입찰 절차에 법령에 위반되는 하자가 있고 그 하자가 중하여 입찰의 공정성이 유지될 수 없는 경우에는 그에 기한 낙찰을 무효라고 보아야 할 것이다(행정청은 주택관리업자 및 사업자 선정지침 제6조를 근거규정으로 들고 있으나 이는 입찰 절차의 무효에 관한 규정이 아니라 입찰 참가자의 ‘입찰’이 무효인지 여부에 관한 규정이므로, 위 규정에 따라 입찰 절차의 무효 여부를 판단할 수는 없다).
공동주택관리법 제7조 제1항 제2호, 공동주택관리법 시행령 제5호 제2항의 위임을 받은 주택관리업자 및 사업자 선정지침 제9조는 ”입주자대표회의 또는 관리주체가 입찰서를 개찰할 때에는 입찰공고에 명시된 일정에 따라 입찰업체 등 이해관계인이 참석한 장소에서 하여야 한다.“고 정하고 있다.
그런데 앞서 본 바와 같이 위반자는 개찰 일시와 장소를 달리하여 일부 동대표 5명만이 참석한 가운데 개찰을 실시하였다. 이와 같이 위반자가 개찰 일시와 장소를 변경함으로 인하여 입찰참가자 등의 참석이 불가능해졌고, 이와 같이 위반자가 개찰의 일시와 장소를 변경하여 이해관계인이 참석이 배제된 상태에서 이루어진 개찰은 그 공정성에 중대한 하자가 있다고 봄이 타당하다.
이에 관하여 위반자는 입찰공고문에 단지 사정에 의해 변경할 수 있다고 기재하였고, 당시 관리주체인 남경종합관리가 협조하지 않아 개찰일시와 장소를 변경하게 된 것이므로 관련 규정을 위반한 것이 아니라고 주장한다. 그러나 제출된 자료만으로는 남경종합관리가 이 사건 입찰 절차의 개찰을 방해하였음을 인정하기 부족하고, 설령 그러한 사정이 인정된다고 하더라도 위반자는 개찰일시와 장소를 변경하면서 이를 이해관계자에게 전혀 통지하지 않은 채 일부 동대표만이 참석하여 개찰을 실시하였는바, 위반자가 주장하는 사정을 고려하더라도 그와 같은 개찰이 공정성을 갖춘 적법한 개찰이라고 보기는 어렵다.
5. 결론
따라서 위반자가 제1, 2 시정명령을 위반하였음이 인정되므로, 공동주택관리법 제102조 제2항 제7호, 제93조 제1항, 질서위반행위규제법 제36조 제1항, 제50조에 의하여 주문과 같이 결정한다.
[별지 생략]
판사 정윤현