【원 고】
주식회사 비에스디앤씨 (소송대리인 법무법인 해원 외 1인)
【피 고】
부산광역시해운대교육지원청 교육장 (소송대리인 변호사 진병춘)
【변론종결】
2019. 3. 14.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2018. 7. 24. 원고에 대하여 한 교육환경평가 승인반려처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 2018. 3. 15.경 피고에게 다음과 같이 교육환경보호구역 내에 있는 부산 해운대구 (주소 1 생략) 일원 6개 필지 중 18,468.3㎡(이하 ‘이 사건 사업부지’라 한다)에 콘도미니엄 3개동 각 지하 6층, 지상 77층 및 숙박부대시설 1개동 지하 6층 지상 22층, 총 연면적 315,234.21㎡, 객실 1,461개 규모의 건축물(이하 ‘이 사건 콘도미니엄’이라 한다)을 신축하여 운용하고자 설계개요, 주변약도, 토지이용계획확인서를 첨부하여 교육환경 보호에 관한 법률(이하 ‘교육환경법’이라 한다) 제6조 제1항에 의한 교육환경에 미치는 영향에 관한 평가서(이하 ‘교육환경평가서’라 한다)를 제출하고 그 승인을 신청하였다.
나. 피고는 2018. 7. 24. ‘콘도미니엄업은 교육환경법 제9조 제27호(이하 ’이 사건 법률조항‘이라 한다)에 따른 교육환경보호구역에서의 금지되는 행위 및 시설에 해당한다.’는 이유로 교육환경평가서 승인신청을 받아들이지 않고, 민원서류 일체를 반려하였다(이하 ‘이 사건 처분이라 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 4, 6호증, 을 1호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법여부
가. 원고의 주장
1) 피고는 이 사건 콘도미니엄이 이 사건 법률조항에 규정된 ‘숙박업’ 내지 ‘호텔업’에 해당하는 시설이라는 전제하에 이 사건 처분을 하였다. 그러나 교육환경법 제9조의 각 호는 국민의 재산권 행사를 제한하는 침익적 행정행위의 근거가 되는 규정이므로 엄격하게 해석·적용하여야 할 것인바, 다음과 같은 사정을 고려하면 이 사건 콘도미니엄과 같은 시설은 위 ‘숙박업’ 내지 ‘호텔업’에 해당하는 시설이라고 볼 수 없으므로 이 사건 처분은 위법하다.
① 이 사건 법률조항에서 규정하고 있는 숙박업은 다음과 같은 사정에 비추어 공중위생관리법 제2조 제2호에 의한 숙박업 중 관광진흥법에 의한 관광숙박업을 제외한 나머지 숙박업만을 의미하는 것이므로, 관광진흥법에 의한 관광숙박업에 해당하는 콘도미니엄업은 이 사건 법률조항이 규정한 ‘숙박업’에 포함된다고 볼 수 없다.
㉠ 이 사건 법률조항은 그 문언상 숙박업의 범위에서 관광숙박업이 제외됨을 전제로, 숙박업과 호텔업을 병렬적으로 열거하여 규정하고 있을 뿐만 아니라, 법제처에서 ‘이 사건 법률조항은 구 학교보건법(2016. 2. 3. 법률 제13937호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 학교보건법’이라한다)의 학교위생정화구역(교육환경법상의 교육환경보호구역)에서의 금지행위인 ‘호텔, 여관, 여인숙’에 논란이 되었던 관광호텔업만을 추가한 것이다.’라는 취지의 의견을 제출한 점, 구 학교보건법에 따른 기존의 행정처분에 있어 콘도미니엄업은 학교위생정화구역에서의 금지행위에 해당하지 아니하는 것으로 보았던 점 등 그 관련 법률의 연혁에 비추어 보더라도 콘도미니엄업은 이 사건 법률조항이 규정한 숙박업으로 볼 수 없다.
㉡ 공중위생법시행령은 숙박업을 일반숙박업과 생활숙박업으로 구분하고 있는데, 건축법시행령 제3조의 5 〈별표1〉은 숙박시설과 관련하여 일반숙박시설, 생활숙박시설 이외에 관광숙박시설을 별도로 규정하여 엄격하게 구분하고 있고, 관광진흥법도 호텔업과 콘도미니엄업만을 따로 분리하여 관광숙박업으로 규정하고 있으며, 환경범죄 등의 단속 및 가중처벌에 관한 법률 등 다수의 법률 또한 공중위생관리법상의 숙박업과 별도로 관광진흥법 상의 관광숙박업을 병기하여 규정하고 있는 등 관광진흥법 상의 관광숙박업은 그 법적 구분이나 건축가능 지역, 인허가 절차 등에서 일반숙박업이나 생활숙박업과 구분되는 시설이므로, 공중위생관리법상의 숙박업에 포함된다고 볼 수 없다.
㉢ 교육환경법이 숙박업을 금지대상으로 규정한 것은 학생들의 건전한 육성을 저해할 우려가 있기 때문인데, 콘도미니엄업은 청소년보호법 및 같은 법 시행령에 따라 청소년고용금지업소에서 제외되는 등 학생들의 학습과 교육환경에 악영향을 미칠 우려가 매우 낮은바, 공중위생관리법상의 다른 숙박업이나 관광진흥법상의 호텔업과는 구분된다고 할 것이고 따라서 이를 달리 규정할 필요가 있다.
② 관광진흥법은 관광숙박업과 관련하여 제3조 제2호 등에서 호텔업과 휴양콘도미니엄업으로 명시적으로 구분하고 있으므로, 이 사건 콘도미니엄을 이 사건 법률조항이 규정한 ‘관광진흥법 제3조 제1항 제2호 가목에 따른 호텔업’에 해당하는 시설이라고 볼 수도 없다.
2) 예비적으로, 피고는 2017. 11.경 원고에게 콘도미니엄의 경우에는 교육환경보호구역에서 금지되는 시설에 해당하지 않는다는 의견을 표시함으로써 공적 견해를 표명하였고, 원고는 이를 신뢰하고 이 사건 사업을 추진하였으나 피고가 위 견해에 반하는 이 사건 처분을 한바, 이는 행정청이 자신의 공적 견해 표명에 위배하여 원고의 신뢰이익을 침해한 것으로서 신뢰보호원칙에 위배되어 위법하다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 인정사실
1) 이 사건 사업부지는 부산 해운대구 (주소 2 생략)에 있는 ○○초등학교 출입문 및 경계선으로부터 21m, 부산 해운대구 (주소 3 생략)에 있는 △△△유치원의 출입문으로부터 158m, 경계선으로부터 130m 거리에 위치하고 있어 교육환경법 제8조 제1항에 따른 교육환경보호구역 중 ○○초등학교를 기준으로 일부는 절대보호구역 나머지는 상대보호구역에, △△△유치원을 기준으로 일부가 상대보호구역에 해당한다.
2) 원고는 2018. 3. 15. 이 사건 사업에 관하여 피고에게 교육환경평가신청서를 제출하였는데, 이에 피고는 2018. 3. 19., 2018. 4. 18., 2018. 6. 18. 3회에 걸쳐 원고에게 통학안전, 일조, 대기질, 소음 및 진동 등과 관련한 사항을 보완하여 제출할 것을 요청하면서 다음과 같은 내용이 포함된 보완요청서를 교부하였다.
① 2018. 3. 19. 소관부서 보완요청사항: 통학안전에 관하여 안전대책을 수립하고 공사차량 출구 등의 이전설치를 검토하며 명확한 안전대책 마련하고, 대기질, 소음 및 진동과 관련해서는 신뢰할 수 없는 자료를 제출한바, 자료를 보완하고 교육환경평가서 제출 전 사전 내용 협의 요망.
② 2018. 4. 18. 소관부서 보완요청사항: 통학안전을 위해 실질적인 대책을 마련하고 교육환경평가서의 상이한 내용을 수정하며, 일조 분석 내용을 수정하고, 공사로 인한 모든 민원 발생에 대해서는 사업시행자가 책임지고 처리함. 관광진흥법 제3조 제1항 제2호 나목에 따른 휴양콘도미니엄업이 교육환경법에 따른 금지행위 및 시설로 규정되어 있지는 않으나 민원이 상당한바 이에 대한 구체적인 대책을 제시하시기 바람.
③ 2018. 6. 15. 보완요청사항(교육환경평가서 검토서 첨부): ○○초등학교와 관련하여 통학안전, 대기질, 소음 및 진동 항목에 관하여 해당 평가기준에 적합하지 않아 재판단 필요, 통풍·조망 및 일조와 관련하여 수정, 보완, 추가 등이 필요, △△△유치원과 관련하여 대기질, 소음 및 진동과 관련하여 수정, 보완, 추가 등이 필요함.
3) 피고는 2018. 7.경 부산광역시교육청장으로부터 ‘관광진흥법 제3조 제1항 제2호 나목에 따른 휴양콘도미니엄업이 이 사건 법률조항에 따른 교육환경보호구역에서 금지되는 행위 및 시설에 해당한다는 법제처 법령해석 결과에 따라 향후 콘도미니엄업에 관하여 위 규정을 적용하라.’는 취지의 행정지침을 통보받고, 2018. 7. 24. 위 규정에 근거하여 이 사건 처분을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 위 각 증거, 갑 5, 7호증, 을 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
라. 판단
1) 이 사건 콘도미니엄이 이 사건 법률조항에서 정한 금지시설에 해당하는지 여부에 관한 판단
가) 법은 원칙적으로 불특정 다수인에 대하여 동일한 구속력을 갖는 사회의 보편타당한 규범이므로 이를 해석함에 있어서는 법의 표준적 의미를 밝혀 객관적 타당성이 있도록 하여야 하고, 가급적 모든 사람이 수긍할 수 있는 일관성을 유지함으로써 법적 안정성이 손상되지 않도록 하여야 한다. 그리고 실정법이란 보편적이고 전형적인 사안을 염두에 두고 규정되기 마련이므로 사회현실에서 일어나는 다양한 사안에서 그 법을 적용함에 있어서는 구체적 사안에 맞는 가장 타당한 해결이 될 수 있도록, 즉 구체적 타당성을 가지도록 해석할 것도 또한 요구된다. 요컨대, 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데에 두어야 할 것이다. 그리고 그 과정에서 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 나아가 법률의 입법취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 앞서 본 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석이 되도록 하여야 하며, 특히 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결 등 참조)
나) 위와 같은 법률해석의 방법에 따라 다음과 같이 관계법령의 문언, 입법 경위 및 취지 등을 살펴보면, 이 사건 콘도미니엄과 같은 관광숙박시설을 이용한 콘도미니엄업은 이 사건 법률조항에서 교육환경보호구역에서의 금지행위 등으로 규정한 공중위생관리법 제2조 제2호에 따른 ‘숙박업’에 해당한다.
(1) 우선 관계법령의 규정내용을 살펴보면, 이 사건 법률조항에서 교육환경보호구역에서의 금지행위 등으로 ‘공중위생관리법 제2조 제2호에 따른 숙박업 및 관광진흥법 제3조 제1항 제2호 가목에 따른 호텔업’을 명확히 규정하고 있다. 공중위생관리법 제2조 제1항 제2호에서는 ‘숙박업’이라 함은 손님이 잠을 자고 머물 수 있도록 시설 및 설비 등의 서비스를 제공하는 영업을 말한다고 규정하고, 같은 법 시행령 제4조 제1호에서 숙박업은 취사시설 포함여부에 따라 일반숙박업, 생활숙박업으로 구분하고 있다. 관광진흥법 제3조 제1항 제2호에서는 관광숙박업을 호텔업, 휴양콘도미니엄업으로 나누면서 휴양콘도미니엄업을 관광객의 숙박과 취사에 적합한 시설을 갖추어 이를 그 시설의 회원 등이나 관광객에게 제공하거나 숙박에 딸리는 음식·운동·오락 등에 적합한 시설 등을 함께 갖추어 이용하게 하는 업이라고 규정하고 있다. 한편 건축법 제2조 제2항같은 법 시행령 제3조의 5에서는 건축물의 용도에 따라 구분되는 숙박시설을 일반숙박시설, 생활숙박시설, 관광숙박시설 등으로 규정하고 있다. 위 규정의 문언 내용을 종합하면, 휴양콘도미니엄업의 경우 관광진흥법상의 관광숙박업이더라도 공중위생관리법상의 숙박업에 해당하므로, 다른 해석의 여지가 없다면 원칙적으로 이 사건 법률조항의 금지행위 및 시설에 해당한다고 보아야 한다.
(2) 다음으로 관계법령의 연혁 및 제·개정 경위 등을 살펴보면, 교육환경법이 학교의 교육환경보호에 필요한 사항을 규정하여 학생이 건강하고 쾌적한 환경에서 교육받을 수 있게 하는 것을 목적으로 2016. 2. 3. 제정되기 전에는, 구 학교보건법 제6조 제1항은 학교환경위생정화구역에서의 금지행위 및 시설로 제1호부터 제19호까지 구체적인 행위 및 시설을 나열·규정하면서 그 중 제13호에서는 ‘호텔, 여관, 여인숙’을, 제20호에서는 ‘그 밖에 제1호부터 제19호까지의 규정과 유사한 행위 및 시설과 미풍양속을 해치는 행위 및 시설로서 대통령령으로 정하는 행위 및 시설’을 각 규정하였다.
구 학교보건법의 위 관계규정은 이후 교육환경법의 제정으로 삭제되는 한편, 이 사건 법률조항인 교육환경법 제9조에서 교육환경보호구역에서의 금지행위 및 시설로 제1호부터 제29호까지 구체적인 행위 및 시설을 열거하여 규정하면서, 그 중 구 학교보건법 제6조 제1항 제13호의 ‘호텔, 여관, 여인숙’ 부분이 이 사건 법률조항 제27호의 ‘공중위생관리법 제2조 제2호에 따른 숙박업 및 관광진흥법 제3조 제1항 제2호 가목에 따른 호텔업’으로 변경되는 등 구 학교보건법 제6조 제1항 각호의 규정보다 그 해당 금지행위의 범위를 확대·명시하고, 일반규정인 구 학교보건법 제6조 제1항 제20호와 같은 규정을 두지 않았다. 이러한 관계법령의 제·개정 경위와 교육환경법의 제정 목적 등에 비추어 보면, 이 사건 법률조항에서 종전보다 개별 금지행위·시설 등의 범위를 확대·명시하여 규정하면서 구 학교보건법 제6조 제1항 제20호에 해당하는 시설 및 행위 부분까지 포함하여 규정함으로써 숙박업에 관련해서는 구 학교보건법의 규정처럼 ‘호텔, 여관, 여인숙’ 및 이와 유사한 시설로 한정하지 않고 공중위생관리법상의 숙박업 전부를 규정한 것이라고 봄이 상당하므로, 이 사건 법률조항에서 공중위생관리법상의 숙박업과 별도로 관광진흥법 제3조 제1항 제2호 가목의 호텔업을 병기하여 규정하였다고 하여 공중위생관리법상의 ‘숙박업’이 관광숙박업을 제외한 나머지 숙박업만을 의미한다고 볼 수 없고, 더욱이 이 사건 법률조항에서 휴양콘도미니엄업을 제외하는 명시적 규정이 없는 이상 숙박업 중에서 유독 콘도미니엄업만을 금지 시설에서 제외하고자 그와 같이 규정하였다고 볼 수 없다.
(3) 콘도미니엄업은 다음과 같이 학생들의 학습과 교육환경에 미칠 영향 등에 비추어 공중위생관리법상의 다른 숙박업이나 관광진흥법상의 호텔업과 달리 규정할 입법상의 필요가 있다고 보기도 어렵다.
① 청소년보호법 제2조 제5호 나목, 같은 법 시행령 제6조 제1항 제1호에 의하면, 숙박업 중 관광진흥법의 규정에 의한 ‘휴양콘도미니엄업’은 청소년고용금지업소에서 제외되어 있으나, 관광진흥법상의 휴양콘도미니엄업도 관광숙박업으로서 숙박하는 사람이 시설의 회원이나 공유자, 관광객이라는 것만 특정하여 규정되어 있을 뿐 공중위생관리법상의 생활숙박업과 같고, 원고의 주장과 같이 이 사건 콘도미니엄에 학생들의 학습 및 휴식 공간 등으로 사용될 수 있는 생태연못, 바닥분수, 가족공원 및 산책로 등의 시설이 설치된다고 하더라도 콘도미니엄은 기본적으로 숙박시설로서 공중위생업소로서의 성격 자체가 달라진다거나, 불건전한 행위가 이루어질 가능성이 매우 낮게 된다거나, 규제나 단속의 필요성이 적다고 단정할 수도 없다.
② 관광진흥법 제18조 제1항은 관광숙박업에 관하여 등록심의위원회의 심의를 거쳐 등록을 하면, 공중위생관리법 제3조에 따른 숙박업 등의 신고(제1호), 식품위생법 제36조에 따른 식품접객업으로서 대통령령으로 정하는 영업의 허가 또는 신고(제2호), 주세법 제8조에 따른 주류판매업의 면허 또는 신고(제3호) 등을 받은 것으로 보도록 규정하고 있고, 관광진흥법 시행령 제21조는 ‘법 제18조 제1항 제2호에서 대통령령으로 정하는 영업이란 식품위생법 시행령 제21조 제8호 가목부터 라목까지 및 바목에 따른 휴게음식점영업·일반음식점영업·단란주점영업·유흥주점영업 및 제과점영업을 말한다.’고 규정하고 있으며, 관광진흥법 제16조 제4항은 관광숙박업자가 같은 법 제15조 제1항 후단에 따라 사업계획의 변경승인을 받은 경우에는 건축법에 따른 용도변경의 허가를 받거나 신고를 한 것으로 보도록 규정하고 있으므로, 콘도미니엄업을 금지시설에서 제외하는 경우에는 향후 사실상 다수의 다양한 풍속영업소가 콘도미니엄 내에 설치되어 운영되더라도 행정적으로 쉽사리 이를 막기 어려운바, 입법정책상 교육환경보호구역에서의 금지행위와 관련하여 규정된 숙박업에서 콘도미니엄업만을 제외할 만한 사정을 찾기도 어렵다.
(4) 이 사건 법률조항에서 교육환경보호구역에서의 금지행위 및 시설로 공중위생관리법 제2조 제2호의 숙박업뿐만 아니라 관광진흥법 제3조 제1항 제2호 가목의 호텔업(국제회의 산업 육성에 관한 법률 제2조 제3호의 국제회의 시설에 부속된 숙박시설은 제외)을 병기하는 형태로 규정하고 있는데(앞서 본 바와 같이 공중위생관리법상의 숙박업에 관광진흥법상의 관광숙박업이 포함되는 이상 굳이 그 숙박업의 일종인 관광진흥법상의 호텔업을 병기할 까닭이 없어 보이기는 한다), 이는 구 학교보건법 및 교육환경법의 연혁 및 제·개정 경위 등에서 나타나는 사정, 즉 관광호텔업의 경우 관광진흥법에 따라 별도로 규율되면서 관계법령상 여러 특례규정이 적용되어 왔던 점, 이 때문에 구 학교보건법 시행 당시 관광호텔업이 학교환경위생정화구역에서의 금지행위 및 시설에 해당하는 지에 관하여 행정실무에서 여러 논란이 있어서 이를 명확히 할 필요가 있었던 점 등에서 연유한 것으로 보이고, 원고가 주장하는 바와 같이 이 때문에 공중위생관리법상의 숙박업과 관광진흥법상의 관광숙박업을 구분하여 관광숙박업 중에서 호텔업에 한해 금지시설로 추가한 것(즉, 휴양콘도미니엄업은 금지시설에서 제외한 것)으로 해석할 수는 없다.
다) 위와 같은 이 사건 법률조항의 해석상, 콘도미니엄업이 교육환경법에서 정하는 교육환경보호구역에서의 금지시설 및 행위인 공중위생관리법 제2조 제2호의 숙박업에 해당함이 분명하므로, 이를 이유로 원고의 교육환경평가서 승인신청을 반려한 이 사건 처분에 위법사유가 있다 할 수 없고, 원고가 내세우는 여러 사정, 즉 콘도미니엄의 경우 그 동안 구 학교보건법 시행상의 학교위생정화구역에서의 금지 시설에 해당하지 않는 것으로 행정실무가 이루어져 왔다거나 관광숙박업의 경우 관광진흥법에 따라 여러 법령에서 별도로 규율되어 왔다는 등의 사정이 있다 하더라도 이와 달리 볼 수 없다. 따라서 이와 다른 전제하에서 나온 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.
2) 이 사건 처분이 신뢰보호원칙에 반하는지 여부에 관한 판단
가) 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2002. 11. 8. 선고 2001두1512 판결 등 참조).
나) 살피건대 피고가 원고의 교육환경평가서 승인신청과 관련하여 원고에게 통지한 2018. 4. 16.자 보완요청사항에 학생건강지원과의 검토내용으로 ‘휴양콘도미니엄업이 교육환경법에 따른 금지행위 및 시설로 규정되어 있지는 않으나 민원이 상당한바 이에 대한 구체적인 대책을 제시하시기 바람'이라고 기재되어 있는 사실은 앞서 본 바와 같으나, 위 각 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 피고는 원고에게 이 사건 처분 이전에 3차례에 걸쳐 다수의 보완사항을 요청한 점, 피고가 요청한 최종 보완요청사항에 첨부된 교육환경평가검토서에는 평가기준에 적합하지 않아 재판단이 필요한 항목이 다수 기재되어 있는 점, 이 사건 처분이 이루어질 때까지 원고와 피고가 주고받은 공문의 내용 및 그 공문을 주고받은 시기 등에 비추어 보면, 피고의 위와 같은 검토 및 보완 요청 행위가 원고 제출의 교육환경평가서에 관한 승인과 관련하여 원고에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 한 것이라고 보기 어렵고, 그 밖에 신뢰보호의 원칙 적용 요건이 충족되었다고 볼 만한 충분한 사정이나 증거 자료가 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 박민수(재판장) 정진화 박근규