【원고, 피상고인】
태영도시정비 주식회사 (소송대리인 변호사 조창학)
【피고, 상고인】
원대동3가주택재개발정비사업조합 (소송대리인 법무법인(유한) 한별 담당변호사 현인혁 외 10인)
【원심판결】
대구고법 2019. 7. 26. 선고 2018나26179 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 대구고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 가. 원심판결 이유와 기록에 의하면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(1) 정비사업 시행을 위한 피고조합의 설립을 위해 구 도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라고 한다) 제13조에 따라 구성된 이 사건 추진위원회는 2006. 3.경 추진위원회 구성에 관하여 토지등소유자 과반수의 서면동의를 받아 2006. 7. 4. 대구광역시 서구청장으로부터 승인을 받았다.
(2) 이 사건 추진위원회가 위와 같이 추진위원회 구성에 관하여 토지등소유자로부터 받은 서면동의서 제3호 (다)목에는 정비사업전문관리업자의 선정을 포함하여 구 도시정비법 제14조 제1항 및 구 도시 및 주거환경정비법 시행령(2009. 8. 11. 대통령령 제21697호로 개정되기 전의 것) 제22조에 따라 추진위원회가 수행할 수 있는 8개 업무가 기재되어 있고, 제4호에는 “이 사건 추진위원회를 구성하고, 동 추진위원회가 제3호 (다)목의 업무를 추진하는 데 동의합니다.”라고 기재되어 있다.
(3) 이 사건 추진위원회는 정비사업전문관리업자 선정공고와 현장설명회를 거쳐 2006. 7. 14. 추진위원회 회의에서 입찰제안서를 제출한 원고(변경 전 상호: ‘주식회사 케이시엠’)와 주식회사 다경(이하 ‘다경’이라고 한다) 중 원고를 정비사업전문관리업자로 선정하기로 결의하였다.
(4) 이 사건 추진위원회는 2006. 8. 11. 주민총회를 개최하여 추진위원회가 선정하기로 결의한 원고를 정비사업전문관리업자로 선정하고 원고와 이 사건 용역계약을 체결하는 내용의 안건을 상정하였고, 위 안건은 총회에 참석한 토지등소유자 과반수의 찬성으로 가결되었다.
(5) 이에 따라 이 사건 추진위원회와 원고는 2006. 8. 25. 원고를 정비사업전문관리업자로 선정하는 이 사건 용역계약을 체결하였다.
나. 원심은 이와 같은 사실관계를 바탕으로 그 판시와 같은 이유를 들어, 이 사건 추진위원회가 원고를 정비사업전문관리업자로 선정하는 과정에서 구 도시정비법과 이 사건 추진위원회의 운영규정(이하 ‘이 사건 운영규정’이라고 한다)에 따른 토지등소유자의 서면동의를 받지 않았고, 경쟁입찰의 방법으로 업체를 선정한 것도 아니어서 이 사건 용역계약은 무효라는 피고의 주장을 배척하고, 위 용역계약이 유효하다고 보아 피고를 상대로 용역대금의 지급을 구하는 원고의 주위적 청구를 일부 인용하였다.
2. 그러나 원심의 이와 같은 판단은 아래와 같은 이유로 이를 그대로 수긍하기 어렵다.
가. 원고와 이 사건 추진위원회 사이에 체결된 이 사건 용역계약은 관계 법령이 요구하는 토지등소유자의 서면동의 요건을 충족하지 못하여 효력이 없다고 보아야 한다.
(1) 토지등소유자가 이 사건 추진위원회 구성에 관하여 동의하면서 함께 동의한 추진위원회의 업무 내용은 모두 구 도시정비법과 그 시행령에 규정되어 있는 추진위원회의 수행 업무와 동일하다. 정비사업전문관리업자의 선정 업무 역시 구 도시정비법 제14조에서 추진위원회가 수행할 수 있는 업무로 규정하고 있어 별도의 서면동의가 없더라도 추진위원회가 당연히 수행할 수 있는 업무에 포함된다. 따라서 추진위원회 구성에 관한 서면동의서에 이와 같은 업무를 기재한 것은 관계 법령에 규정된 추진위원회의 업무수행 범위를 고지하고 이를 다시 한번 확인한 것에 불과하다고 보아야 한다.
다만 추진위원회가 실제 위 각 업무를 수행하는 과정에서 해당 업무의 내용이 구 도시정비법 제14조 제3항이 규정하는 업무에 해당하는 등의 일정한 경우에는 관계 법령에 따른 개별적인 절차와 요건을 준수하여야 한다. 그런데 이 사건 운영규정 제8조 제1항 제2호는 제28조 제1항에 의하여 정비사업전문관리업자를 선정 및 변경할 때[(나)목]와 제28조 제2항에 의하여 이와 같이 선정된 정비사업전문관리업자와 별도의 계약을 체결할 때[(다)목] 각각의 경우에 추진위원회 구성에 동의한 토지등소유자의 2분의 1 이상의 서면동의를 받도록 규정하고 있다.
(2) 이러한 관계 규정의 취지에 비추어 토지등소유자가 위와 같이 추진위원회 구성에 동의하면서 함께 동의한 것은 추진위원회가 정비사업전문관리업자 선정에 관한 업무를 수행하는 것에 동의한다는 것일 뿐 추진위원회가 토지등소유자의 비용부담을 수반하거나 권리·의무에 변동을 발생시키는 업무인 특정 업체를 선정하고 더 나아가 구체적인 계약의 내용을 정하여 최종 계약을 체결할 권한까지 모두 포괄하여 사전에 동의한 것으로는 볼 수 없다.
한편 이 사건 운영규정이 정비사업전문관리업자 선정에 관하여 추진위원회 구성에 동의한 토지등소유자의 서면동의를 받도록 하는 것(제8조 제1항 제2호)과 주민총회 의결을 거쳐 결정하도록 하는 것(제21조 제1호)은 서로 그 요건과 목적을 달리하는 별개의 절차이므로 정비사업전문관리업자 선정 안건이 주민총회에서 의결되었다고 하더라도 토지등소유자의 별도 서면동의를 받을 의무가 면제되는 것은 아니고, 이러한 서면동의 없이는 정비사업전문관리업자와의 용역계약 체결 등 후속 업무수행에 나아갈 수 없다(대법원 2012. 9. 13. 선고 2010다55705 판결 참조).
따라서 추진위원회는 주민총회의 의결을 거쳐 정비사업전문관리업자가 선정된 경우 이 사건 운영규정 제8조 제1항 제2호 (나)목에 따라 추진위원회 구성에 동의한 토지등소유자 과반수의 서면동의를 받아야 하고, 그 후 선정된 업체와 업무 범위 및 관련 사업비의 부담 등 사업시행 전반에 대한 내용을 협의한 후(제28조 제2항) 구체적인 계약의 내용과 조건을 정하여 최종 계약을 체결할 때에도 제8조 제1항 제2호 (다)목에 따라 추진위원회 구성에 동의한 토지등소유자 과반수의 별도 서면동의를 받아야 한다.
(3) 그런데 기록에 의하면 이 사건 추진위원회는 원고와 이 사건 용역계약을 체결할 때에는 물론이고 주민총회를 거쳐 원고를 정비사업전문관리업자로 선정한 사안에 대해서도 추진위원회 구성에 동의한 토지등소유자의 서면동의를 받은 사실이 없다.
그렇다면 이 사건 용역계약은 원고를 정비사업전문관리업자로 선정하고 용역계약을 체결하는 과정에서 관계 법령이 요구하는 토지등소유자의 서면동의 요건을 충족하지 못하여 위법하다고 보아야 한다.
나. 나아가 이 사건 용역계약은 관계 법령이 요구하는 경쟁입찰에 의한 주민총회 의결 요건도 충족하지 못한 것으로 보이므로 어느 모로 보나 그 효력을 인정할 수 없다.
(1) 이 사건 추진위원회는 정비사업전문관리업자 선정 입찰에 참가한 원고와 다경 중 추진위원회 의결을 통하여 원고를 선정한 후 원고를 단독 후보로 주민총회에 상정하여 찬반 투표만을 거친 후 과반수의 찬성으로 원고를 정비사업전문관리업자로 선정하였다.
(2) 그런데 이 사건 운영규정은, 정비사업전문관리업자의 선정은 일반경쟁입찰 또는 지명경쟁입찰방법으로 하되(제28조 제1항) 주민총회에 출석한 토지등소유자의 과반수 찬성으로 의결하여 결정하도록(제21조 제1항) 규정하고 있다.
또한 위 운영규정 제25조 제1항은 추진위원회가 의결할 수 있는 사항을 규정하고 있는데, 정비사업전문관리업자의 선정은 위와 같이 추진위원회가 의결할 수 있는 사항에 포함되어 있지 않고, 복수의 업체 중 1개의 업체를 선정할 권한을 주민총회로부터 위임받았다고 볼 자료도 없다.
(3) ‘선정’은 다수 후보들 중 하나를 선택하여 결정한다는 의미이므로 위 운영규정에 비추어 입찰에 참가한 업체들 중 1개의 업체를 선택하여 결정할 권한은 주민총회에 있고, 추진위원회는 후보 업체의 사전 심사, 업체 선정을 위한 총회개최 등 선정을 위한 사전 준비업무 등을 수행할 수 있을 뿐 추진위원회 스스로가 사실상 여러 후보 업체 중 1개의 업체를 선정하는 것은 사전 심사의 범위를 넘는 것으로서 허용되지 않는다.
더욱이 이 사건 추진위원회는 주민총회를 개최하면서 함께 입찰에 참가한 다경에 관한 정보와 조건은 전혀 공개하지 않은 채 오로지 원고가 제시한 조건만을 공개하면서, 다경이 제시한 조건도 공개하라는 일부 주민들의 요구에도 불구하고 그에 관한 자료를 공개하지 않은 상황에서 추진위원회가 선정한 원고에 대한 찬반 투표만을 진행하였다.
이와 같이 추진위원회가 자신의 사전 심의 권한을 넘어 사실상 다수 후보 업체 중 1개의 업체만을 선정하여 총회에서 그 찬반 투표만을 진행하는 것은 그 비용을 부담하거나 권리·의무에 변동이 발생하게 되는 토지등소유자들이 복수의 경쟁업체가 제시하는 조건과 업무수행능력 등을 비교하여 직접 업체를 선정할 수 있는 기회를 박탈하는 결과가 되어 허용할 수 없다.
따라서 이와 같은 주민총회 의결 방식은 반드시 경쟁입찰의 방법으로 정비사업전문관리업자를 선정하도록 한 구 도시정비법 및 이 사건 운영규정의 취지에 반하여 위법하다.
다. 그럼에도 원심은 그 판시와 같은 이유만으로 이 사건 용역계약이 적법하게 체결되어 유효라고 판단하였다. 이러한 원심의 판단에는 구 도시정비법상 정비사업전문관리업자 선정을 위한 토지등소유자의 서면동의 절차 및 경쟁입찰에 관한 법리 등을 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 이러한 점을 지적하는 상고이유 주장은 타당하다.
3. 결론
그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김상환(재판장) 박상옥 안철상(주심) 노정희