【원 고】
원고 (소송대리인 법무법인 리더스 담당변호사 유광후)
【피 고】
근로복지공단
【변론종결】
2021. 4. 27.
【주 문】
1. 이 사건 소 중 주위적 청구 부분을 각하한다.
2. 피고가 2020. 7. 3. 원고에 대하여 한 장해등급 5급 결정 취소처분을 취소한다.
3. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주위적 청구취지: 피고가 2020. 5. 28. 원고에 대하여 한 장해등급 5급 결정 취소처분을 취소한다.
예비적 청구취지: 피고가 2020. 7. 3. 원고에 대하여 한 장해등급 5급 결정 취소처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 망 소외인(이하 ‘망인’이라고 한다)은 주식회사 봉명문경광업소에서 광원으로 근무하였던 사람으로 2002. 8. 22. 진폐 정밀진단 결과 ‘진폐 병형 2/2형, 합병증 비활동성폐결핵(tbi), 심폐기능 정상(F0)’ 판정을 받아 진폐 장해등급 제11급 결정을 받았고, 피고로부터 2002. 12. 10. 14,592,500원의 장해급여 및 2002. 12. 26. 8,755,500원의 진폐재해위로금을 지급받았으며, 2010. 12. 1.부터는 진폐보상연금 중 기초연금을 수령해 왔다.
나. 망인은 2011. 5. 20. 진폐 정밀진단(정밀진단기간 2011. 5. 23.부터 2011. 5. 27.) 결과 ‘진폐 병형 4형(4A), 합병증 기흉(px), 폐기종(em), 심폐기능 정상(F0)’ 판정을 받고서 요양 의료기관인 ○○○○병원에서 요양하다가 2013. 2. 18. 사망하였다.
다. 망인의 배우자인 원고는 ○○○○병원에서 2013. 1. 3. 실시한 망인의 폐기능검사 결과지 등을 첨부하여 망인의 진폐 장해등급 상향을 주장하면서 피고에게, 2019. 7. 22. 미지급 위로금 지급을 청구하고, 2019. 12. 27. 진폐유족연금 차액의 지급을 청구하였다.
라. 이에 피고는 망인의 심폐 기능이 ‘심폐기능 F1(경도장해)’라는 2019. 9. 27.자 진폐심사회의의 심의 결과에 따라 2019. 9. 30. 망인에 대한 장해등급을 제5급으로 상향하는 결정(이하 ‘최종 장해등급 결정’이라고 한다)하고서, 원고에게 진폐재해위로금 차액분 44,904,490원을 지급하고, 2019. 10. 1.부터 증액된 진폐유족연금을 지급해 왔다.
마. 그러던 중 피고는 2020. 5. 28. 망인에 대한 최종 장해등급 결정이 착오로 인한 것으로 판단하고서 장해등급 제5급에 해당하는 진폐유족연금이 계속하여 지급되는 것을 방지하기 위해서 내부 전산시스템에 장해등급 제5급에 해당하는 진폐유족연금의 지급을 중단하는 조치(이하 ‘이 사건 전산 중단 조치’라고 한다)를 취한 뒤, 2020. 6. 1.부터 장해등급 제11급에 해당하는 진폐 유족연금만을 원고에게 지급하였다.
바. 이후 피고는 2020. 6. 5. 원고에게 ‘보험급여 부당이득 결정 처분의 사전통지 및 의견서 제출 안내’ 절차를 거친 후, 2020. 7. 3. 원고에게 ‘망인은 개정 산재보험법의 적용을 받는 자로서 요양 기간 중에도 정밀진단이 종료된 날부터 1년이 지나거나 요양이 종결된 때에 다시 요양급여를 청구할 수 있는바, 마지막 정밀진단 종료일부터 1년이 지난 후에 다시 정밀진단을 받을 수 있었음에도 이에 대한 신청이 없었기에, 요양 의료기관의 폐기능검사 결과 자료를 근거로 한 진폐 장해 판정은 인정할 수 없으므로, 망인에 대한 최종 장해등급 결정을 취소하고, 위 장해등급 결정에 따라 과오 지급한 진폐유족연금 4,123,280원(부당이득 기간 2019. 10. 1.부터 2020. 5. 31.까지)과 진폐 재해위로금 44,904,490원을 부당이득금으로 징수한다’는 내용의 ‘장해등급 결정 취소 및 보험급여 부당이득 징수결정’(이하 2020. 7. 3.자 처분 중 망인에 대한 최종 장해등급 결정 취소 처분을 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4, 9호증의 각 기재(가지번호 있는 경우 각 가지번호 포함), 변론 전체의 취지
2. 처분의 적법 여부
가. 원고 주장의 요지
1) 주위적 청구에 관한 주장
이 사건 전산 중단 조치는 항고소송이 되는 처분에 해당하고 아래와 같은 사유로 위법하므로 취소되어야 한다.
가) 절차적 하자
원고는 이 사건 전산 중단 조치에 앞서 피고로부터 어떠한 사전 통지 및 의견 제출 기회도 부여받지 못하였고, 이 사건 전산 중단 조치를 문서로 교부받지 못하였으며, 그로 인하여 이 사건 전산 중단 조치의 근거 및 이유, 불복 방법 등에 관하여 전혀 고지 받지 못하였다. 따라서 이 사건 전산 중단 조치는 행정절차법 제14조, 제21조 제1항, 제22조 제3항, 제23조 제1항, 제24조 제1항, 제26조를 위반한 하자가 있다.
나) 실체적 하자
(1) 진폐근로자가 사망한 이후 그 유족이 사망한 진폐근로자의 폐기능검사 결과를 첨부하여 장해등급 상향을 주장하면서 미지급 보험급여를 청구하는 경우에는, 산업재해보상보험법(이하 ‘산재보험법’이라고 한다) 제91조의5 이하에서 규정하고 있는 진폐에 대한 요양급여 또는 진폐보상연금(이하 ‘요양급여 등’이라고 한다) 청구와 진폐판정 절차가 그대로 적용되기 어렵다 할 것이므로, 유족이 제출한 망인에 대한 폐기능검사 결과를 검토하여 진폐심사회의를 거쳐 사망한 진폐 근로자의 진폐 병형, 합병증 유무 및 종류, 심폐기능의 정도 등을 판단하여야 하지, 망인이 사망 전 산재보험법에서 규정하고 있는 진폐 요양급여 등 청구 및 진폐판정 절차를 거치지 않았다는 이유만으로 원고의 미지급 보험급여의 지급 청구를 거부할 수는 없다. 따라서 최종 장해등급 결정에 어떠한 위법사유가 없음에도 이와 다른 전제에서 최종 장해등급 결정을 취소하는 내용의 이 사건 전산 중단 조치는 위법하다.
(2) 설령 최종 장해등급 결정에 있어 산재보험법상의 절차를 준수하지 아니한 위법이 있다 하더라도 이는 피고의 착오에 기인한 것이고, 원고는 최종 장해등급 결정에 따라 추가 진폐재해위로금 및 증액된 진폐유족연금을 수령해 오는 등 이에 따른 신뢰가 이미 형성되었는바, 뒤늦게 망인에 대한 최종 장해등급 결정을 취소하는 것은 신뢰보호원칙에 반한다.
2) 예비적 청구에 관한 주장
이 사건 처분은 위 주위적 청구에 관한 주장 중 실체적 하자와 같은 사유로 위법하므로 취소되어야 한다.
나. 관련 법령
별지 관련 법령 기재와 같다.
다. 주위적 청구에 관한 판단
1) 항고소송의 대상이 되는 ‘처분 등’이란 행정청이 하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다(행정소송법 제2조 제1항 제1호). 행정청의 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우에 관련 법령의 내용과 취지, 행위의 주체·내용·형식·절차, 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익 사이의 실질적 견련성, 법치행정의 원리와 행정청이나 이해관계인의 태도 등을 고려하여 개별적으로 결정해야 한다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결 등 참조). 일반적으로 처분이 주체·내용·절차와 형식의 요건을 모두 갖추고 외부에 표시된 경우에는 처분의 존재가 인정된다. 행정의사가 외부에 표시되어 행정청이 자유롭게 취소·철회할 수 없는 구속을 받게 되는 시점에 처분이 성립하고, 그 성립 여부는 행정청이 행정의사를 공식적인 방법으로 외부에 표시하였는지를 기준으로 판단해야 한다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2016두35120 판결 등 참조).
2) 직권으로 이 사건 전산 중단 조치가 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당하는지에 관하여 살펴보건대, 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제1, 9 내지 12호증, 을 제1호의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 이 사건 전산 중단 조치를 하게 된 경위와 내용, 형식 등에 비추어 보면, 이 사건 전산 중단 조치는 항고소송 대상이 되는 ‘처분’이라고 볼 수 없다.
가) 이 사건 전산 중단 조치에 따라 피고는 원고에게 2020. 6.분 진폐유족연금부터 장해등급 제11급에 해당하는 급여만을 지급해 왔으나, 이는 피고가 자신이 착오로 잘못 결정하였다고 판단한 최종 장해등급 결정에 따른 급여가 추가로 계속하여 지급되는 것을 방지하기 위하여 조치한 사실상의 행위에 불과하다. 이 사건 전산 중단 조치 이후 이 사건 처분 이전에 피고로부터 발급받은 망인의 장해등급 결정 통지서나 정밀진단과거 병력조회서에 망인의 장해등급은 여전히 제5급으로 기재되어 있는바, 이 사건 전산 중단 조치가 원고에 대하여 어떠한 법률상 지위에 직접적인 변동을 일으키는 행위라고 볼 수 없다.
나) 또한 이 사건 전산 중단 조치는 처분의 주체, 내용, 절차와 형식의 요건을 갖추어 외부에 표시된 적도 없다. 원고가 2020. 6.경분 진폐유족연금이 이전 달에 비하여 삭감되어 입금된 것에 대하여 문의하기 위하여 유선으로 연락을 하자, 피고는 이 사건 전산 중단 조치 사실을 원고에게 알렸던 것일 뿐이다. 이에 대하여 피고는 이 사건 전산 중단 조치를 2020. 7. 13. 통지하여 2020. 7. 15. 원고에게 송달되었다는 취지로 주장하나, 2020. 7. 15. 원고에게 송달된 문서는 2020. 7. 10.자 ‘미지급 보험급여 청구서 및 진폐유족연금 청구서 처리결과 알림’이라는 문서로, 이는 원고의 2019. 7. 22.자 미지급 장해위로금 지급 청구 및 2019. 12. 27.자 진폐유족연금 차액 지급 청구에 대하여 이 사건 처분 이후에 뒤늦게 한 답변일 뿐, 이 사건 전산 중단 조치 사실을 통지한 것이 아니다.
다) 피고는 이 사건 전산 중단 조치 이후에 사전 의견청취 절차를 거친 다음 이 사건 전산 중단 조치를 한 사유와 동일한 사유로 이 사건 처분을 한 후 이를 통지하였는바, 이와 같이 외부로 통지된 이 사건 처분이 아닌 내부 전산시스템상 취해진 이 사건 전산 중단 조치 행위에 대하여 별도로 다툴 실익도 없다.
3) 따라서 이 사건 전산 중단 조치의 취소를 구하는 원고의 주위적 청구 부분은 더 나아가 살필 필요 없이 부적법하다.
라. 예비적 청구에 관한 판단
1) 살피건대, 앞서 든 증거들 및 갑 제12, 14호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사실 및 사정들과 관련 법령의 객관적인 문언 및 체계, 산재보험법에 진폐 요양급여 등 청구 및 진폐판정 절차를 규정한 취지 등을 종합하면, 생전에 망인이 진폐판정을 위한 진단이 종료된 날로부터 1년이 지나 다시 산재보험법상의 진폐 요양급여 등을 청구하여 진폐판정 절차를 밟을 수 있었음에도 이를 거치지 않았다는 사유만으로 그 유족의 진폐재해위로금 및 진폐유족연금 추가지급 신청에 따른 장해등급 재판정을 거부할 수는 없다고 봄이 타당하다.
가) 산재보험법은 ‘분진작업에 종사하고 있거나 종사하였던 근로자가 업무상 질병인 진폐로 요양급여 또는 진폐보상연금을 받으려면 공단에 청구하여야 하고, 이와 같이 요양급여 등을 청구한 사람이 제91조의8 제2항에 따라 요양급여 등의 지급 또는 부지급 결정을 받은 경우에는 제91조의6에 따른 진단이 종료된 날부터 1년이 지나거나 요양이 종결되는 때에 다시 요양급여 등을 청구할 수 있다(산재보험법 제91조의5)’고 규정하고 있고, ‘진폐에 대한 요양급여 등의 청구를 받은 피고는 진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률(이하 ’진폐근로자보호법‘이라고 한다) 제15조에 따른 건강진단기관(이하 ’건강진단기관‘이라고 한다)에 진폐판정에 필요한 진단을 의뢰하여야 한다(산재보험법 제91조의6 제1항 참조)’고 규정하고 있으며, ‘공단은 제91조의6에 따라 진단결과를 받으면 진폐심사회의의 심사를 거쳐 해당 근로자의 진폐병형, 합병증의 유무 및 종류, 심폐기능의 정도 등을 판정(이하 "진폐판정"이라 한다)하여야 하고, 진폐판정 결과에 따라 요양급여의 지급 여부, 진폐장해등급과 그에 따른 진폐보상연금의 지급 여부 등을 결정하여야 한다(산재보험법 제91조의8 제1항, 제2항 참조)’고 규정하고 있는바, 진폐근로자가 요양급여 등을 청구하는 경우 피고는 진폐에 대한 요양급여의 지급 여부, 진폐장해등급과 이에 따른 진폐보상연금의 지급 여부 등을 결정하기 전에 건강진단기관의 진폐판정에 필요한 진단, 진폐심사회의의 심사를 거친 진폐판정 등의 절차를 거쳐야 하는 것으로 보인다.
그러나 한편 산재보험법은 위와 같이 진폐근로자가 요양급여 및 진폐보상연금을 청구하는 경우와는 달리 유족의 진폐유족연금 청구에 관해서는 진폐판정 절차에 대하여 별도의 규정을 두고 있지 아니하고 있을 뿐만 아니라(산재보험법 제91조의4 내지 제91조의8 참조), 보험급여의 수급권자가 사망한 경우에 그 수급권자에게 지급하여야 할 보험급여로서 아직 지급되지 아니한 보험급여가 있으면 그 수급권자의 유족의 청구에 따라 보험급여를 지급하고, 그 수급권자가 사망 전에 보험급여를 청구하지 아니하면 유족의 청구에 따라 그 보험급여를 지급한다(산재보험법 제81조 참조)고 규정하고 있는바, 진폐근로자가 요양급여나 진폐보상연금을 청구하는 경우와 달리 사망한 진폐근로자의 유족이 망인의 신뢰할 수 있는 폐기능검사 결과를 가지고서 장해등급 변경에 따른 미지급 진폐재해위로금과 진폐유족연금을 청구하는 경우까지 산재보험법상의 진폐판정 절차가 그대로 적용된다고 보기 어렵다.
나) 산재보험법은 공단이 진폐판정에 필요한 진단을 의뢰하는 의료기관으로 건강진단기관을 규정하고 있고(산재보험법 제91조의6 제1항 참조), 진폐근로자보호법 및 동 시행령에서는 건강진단기관에 관하여 ‘일정 규모의 인력과 시설을 보유한 의료기관으로서 고용노동부장관의 지정을 받은 기관’으로 규정하고 있다(진폐근로자보호법 제15조 제1항, 진폐근로자보호법 시행령 제12조의5 및 별표1의3 참조). 이와 같이 산재보험법에서 진폐판정에 필요한 진단을 진폐근로자보호법에서 규정하고 있는 일정 규모의 인력과 시설을 보유한 의료기관으로서 고용노동부장관의 지정을 받은 건강진단기관으로 하여금 실시하도록 하고 있는 이유는 진단의 공정성 및 객관성과 진단 결과의 신뢰성 등을 담보하기 위한 것이라 할 것인데, 원고가 제출한 망인의 폐기능검사 결과는 그동안 피고의 의뢰에 따라 망인에 대한 진폐정밀진단을 실시해 온 의료기관인 ○○○○병원에서 한 검사결과이다. 따라서 망인이 산재보험법에서 건강진단기관에 의한 진단을 받도록 규정한 취지를 잠탈하기 위하여 요양급여 등 청구를 하지 아니한 채 임의로 심폐기능 검사를 받은 것으로는 보이지 않는바, 망인이 건강진단기관에서 피고의 의뢰 없이 자체적으로 심폐기능 검사를 받은 다음 유족이 그 결과를 가지고서 미지급 급여 등을 청구하는 경우와 망인이 피고에게 먼저 요양급여 등을 청구한 다음 피고의 의뢰에 따라 건강진단기관에서 심폐기능 검사를 받은 경우를 달리 볼 이유가 없다.
다) 산재보험법상 피고의 의뢰에 따라 건강진단기관에서 실시하는 검사는 ‘흉부 방사선 직접 촬영(후전면 및 측면), 폐기능검사, 진폐근로자보호법 제2조에 따른 합병증별 검사’인데(산재보험법 시행규칙 제34조 및 제35조, 진폐근로자보호법 제11조 제4호 및 제13조 제1항 제2호 참조), 최종 장해등급 결정시 원고가 제출한 망인에 대한 검사결과는 폐기능검사 결과지뿐이다. 그러나 그 중 흉부방사선영상은 주로 진폐여부 및 병형에 따른 진폐장해등급을 판단하기 위한 자료이고, 폐기능검사는 심폐기능의 정도에 따른 진폐장해등급을 판단하기 위한 자료이자 요양대상 여부를 판단하기 위하여 자료이며, 합병증 검사는 요양대상 여부를 판단하기 위한 자료라 할 것인데(산재보험법 시행령 제83조의2 제1항, 별표11의2 참조), 진폐증 병형의 경우 진폐증의 특성상 호전되지 않고 대개 점차 악화되는 특성이 있으므로 망인이 생전에 피고의 의뢰에 따른 건강진단기관의 진단을 받지 아니함에 따라 망인의 흉부방사선영상이 추가로 제출되지 아니한 것이 망인이나 원고에게 특별히 이득이 된다고 볼 수 없는 반면, 합병증의 경우 근로자의 신체 상태에 따라 호전 또는 악화될 수 있으므로 망인이 생전에 피고의 의뢰에 따른 건강진단기관의 진단을 받지 아니함에 따라 망인의 합병증 검사결과가 제출되지 아니할 경우, 설혹 망인이 합병증이 호전된 상태라 하더라도 계속하여 요양대상자로서의 지위를 유지하게 되는 이득을 얻게 되므로, 망인이 생전에 요양급여 등의 청구를 하여 산재보험법상의 진폐판정 절차를 밟을 수 있었음에도 이를 청구하지 아니할 우려가 있기는 하다. 그러나 망인에 대한 ○○○○병원의 의무기록 중 2012. 3. 28.자 경과기록지(Progress Note)에 "지난 번 3/6자 검진 X-ray상 Rt. apex쪽에 small amount pneumothorax 관찰되어 금일 환자에게 전화드리고 f/u 위해 병원 방문하시도록 함"이라고 기재되어 있고, 2013. 2. 12.자 경과기록지에 "사망진단서/ 진폐증, 폐기종, 폐렴, 다발장기 기능부전(호흡부전)"이라고 기재되어 있는 등 망인은 마지막 진단일로부터 1년이 경과한 때로부터 사망 당시까지 사이에도 기흉이나 폐기종과 같은 합병증으로 인한 요양이 필요한 상태에 있었던 것으로 보이는바, 망인이 합병증 존부 즉, 요양대상 여부에 대한 재판정을 회피하기 위하여 생전에 산재보험법상의 요양급여 등 청구 및 진폐 판정절차를 거치지 아니하였다고는 보이지 않는다.
라) 산재보험법은 ‘공단은 건강진단기관으로부터 진단결과를 받으면 진폐심사회의의 심사를 거쳐 진폐판정 즉, 진폐병형, 합병증의 유무 및 종류, 심폐기능의 정도 등을 판정하여야 한다(산재보험법 제91조의8 제1항 참조).’고 규정하고 있는데, 피고는 최종 장해등급 결정에 앞서 망인에 대한 ○○○○병원의 폐기능검사 결과지와 의무기록지를 가지고 진폐심사회의의 심사절차도 거쳤는바, 진폐심사회의의 심사절차에서 망인의 폐기능검사 결과에 대한 신뢰도 등을 검토하여 심폐기능의 정도 등에 관하여 판정한 이상 진폐심사회의 심사절차가 망인의 요양급여 등 청구에 의하여 이루어진 것이 아니라고 하여 달리 볼 것은 아니다.
마) 종전에는 시행규칙에서 규정하고 있던 진폐판정 절차를 개정 산재보험법에서 규정하고 있으나, 이는 진폐판정 절차를 ‘요양급여 등의 청구, 진폐의 진단, 진폐심사회의의 심사, 진폐판정 및 보험급여의 결정’으로 간소화하고, 명확히 하여 관련 업무의 신속성 및 공정성을 제고하기 위한 것으로, 법률에 진폐판정 절차를 규정하고 있는 취지가 망인의 경우와 같이 임의로 실시한 폐기능검사가 공정성과 신뢰성이 담보되는 건강진단기관에서 이루어지고, 요양대상 여부에 대한 재판정을 회피하고자 하는 것으로 보이지 않는 경우까지도 산재보험법상에 정한 진폐판정 절차대로 이루어지지 않는 이상 일률적으로 배제하기 위함이라고는 보기 어렵다.
2) 따라서 이와 다른 전제에서 최종 장해등급 결정이 잘못되었다고 보아 이를 취소 한 이 사건 처분은 더 나아가 살필 필요 없이 위법하다.
마. 소송비용 부담에 관한 판단
앞서 본 바와 같이 원고는 피고가 이 사건 전산 중단 조치에 의하여 진폐유족연금액이 삭감되었다고 고지함에 따라 이 사건 전산 중단 조치가 항고소송의 대상이 되는 처분으로 알고서 주위적으로 이 사건 전산 중단 조치의 취소를 제기한 것인바, 비록 이 사건 전산 중단 조치의 처분성이 인정되지 않아 이에 대한 취소 소송 제기가 부적법하나, 이에 대한 소송비용은 원고의 입장에서 ‘권리를 늘리거나 지키는 데 필요한 행위로 말미암은 소송비용으로 볼 수 있다. 따라서 이 사건 소 중 주위적 청구가 부적법하여 각하된 것과 별개로, 주위적 청구를 포함한 모든 소송비용은 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제98조, 제99조에 따라 피고가 부담하여야 함이 타당하다.
3. 결론
그렇다면 이 사건 소 중 주위적 청구 부분은 부적법하므로 이를 각하하고, 원고의 예비적 청구는 이유 있으므로 이를 인용하되, 소송비용은 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제98조, 제99조에 따라 피고의 부담으로 하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 김지연