【원 고】
원고 (소송대리인 변호사 강애리)
【피 고】
통일부장관 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 서규영)
【변론종결】
2020. 3. 5.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2017. 9. 29. 원고에게 한 학력확인서 정정신청 거부처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 군사분계선 이북지역(이하 ‘북한’이라 한다)에서 출생하여 생활하다가 1998. 8. 29.경 중국으로 탈북한 후, 2007. 3. 13.경 대한민국에 입국하였고, 이후 국내에서 혼인하여 슬하에 딸 1명을 두고 있다.
나. 원고는 2017년경 간호조무사 자격시험을 준비하면서 시험 응시자격으로 고등학교 졸업자와 동등한 학력인정이 필요하게 되자, ○○시청을 방문하여 2017. 9. 25. 학력확인서를 발급받았는데, 아래와 같이 그 확인서에는 ‘△△△고등중학교 3년 중퇴’로 기재되어 있었다.
다. 이에 원고는 2017. 9.경 피고에게 학력확인서에 기재된 자신의 최종학력을 ‘△△△고등중학교 6년 졸업’으로 정정하여 달라는 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였는데, 피고는 2017. 9. 29. ‘관계기관 확인 결과, 객관적 근거가 없고 사실 여부가 확인되지 않았다’는 이유로 ‘학력정정 불인정’ 통보를 하였다. 이후 원고의 국민신문고 진정제기에 따라 피고가 요청하여 국가정보원 재조사가 있었으나, 같은 취지로 회신·통보되었다.
라. 원고가 이에 불복하여 2017. 10. 12. 중앙행정심판위원회에 학력확인서 정정신청 거부회신 취소를 구하는 행정심판을 제기하였는데, ‘처분성이 인정되지 않는다’는 이유로 2018. 4. 17. 각하재결을 받았다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 피고의 본안전항변에 관한 판단
가. 피고적격이 없어 부적법하다는 항변
피고는, ‘고등학교 졸업과 동등한 학력인정을 받으려는 북한이탈주민에 대한 학력인정 권한은 교육감에 있으므로, 그 인정 권한이 없는 피고를 상대로 한 이 사건 소는 피고적격이 없는 행정청을 상대로 한 것이어서 부적법하다.’는 취지로 항변한다.
그러나 원고의 이 사건 신청은 북한에서 이수한 학력 자체의 재확인을 구하는 의미로 학력확인서 기재사항의 정정을 요구한 것이고, 선행단계에서 이미 자신의 재북학력을 확인받았음을 전제로 그에 상응하는 국내학력의 인정을 요구하는 신청이 아님은 명백하다. 따라서 이와 전제가 다른 피고의 위 항변은 그 자체로 이유 없다.
나. 처분성이 인정되지 않아 부적법하다는 항변
1) 피고는, ‘이 사건 신청은 행정사무집행의 편의나 사실증명의 자료로 삼기 위한 단순한 사실행위를 구하는 것에 불과할 뿐, 그 신청에 따라 어떠한 권리의무가 발생한다거나 실체법상 법률관계 변동이 초래되는 것은 아니다. 그리고 원고에게는 북한이탈주민의 보호 및 정착지원에 관한 법률(이하 ‘북한이탈주민법’이라 한다) 시행령 제27조에 따라 ‘학력인정신청권’만 인정될 뿐, ‘학력확인신청권’은 인정되지 않으므로, 이 사건 신청에 대한 ‘학력정정 불인정 통보’는 처분성이 인정되지 않는다. 따라서 이 사건 소는 취소소송의 대상적격 흠결로 부적법하다.’는 취지로 항변한다.
2) 살피건대, 북한이탈주민법 제13조(학력인정), 제31조(권한의 위임·위탁), 같은 법 시행령 제27조(학력인정기준 및 절차) 제3항, 같은 법 시행규칙 제2조(학력·자격 인정의 신청 등) 제1항, 제2항, 「북한이탈주민 거주지보호 및 신원확인 등에 관한 지침」(통일부 지침) 제4조(거주지보호기관장의 임무), 제7조(확인서 및 증명서 발급) 제1항, 제2항의 각 규정 내용을 비롯하여 갑 제21, 22, 23호증의 각 기재를 종합해 보면, 다음과 같은 일련의 학력확인 및 인정절차를 알 수 있다.
① 북한이탈주민이 학력인정을 받기 위해서는 학력을 증명하는 자료를 첨부하여 학력인정신청서를 피고에게 제출하게 되는데 일반적으로 그 증명자료로 학력확인서를 첨부한다.
② 이후 피고는 학력인정신청서와 학력확인서를 교육부장관에게 송부하게 되고 학력심의위원회 심의를 거쳐 교육부장관 또는 시·도 교육감에 의해 학력인정이 최종 결정된다.
③ 그런데 학력인정을 받기 위한 선행단계에서 필요한 학력확인서는 피고 또는 그로부터 위임받은 거주지보호기관장(보호대상자의 거주지보호를 위임받은 특별시, 광역시, 도 또는 특별자치도의 장)에게 위 통일부 지침 [별지 제5호 서식]에 해당하는 ‘학력확인신청서’를 제출해야만 발급받을 수가 있는데, 원고도 ○○시장으로부터 학력확인서를 발급받았음은 앞서 본 바와 같다[북한이탈주민 하나포털 인터넷 사이트(http://hanaportal.unikorea.go.kr)를 통해서도 학력확인서 발급신청이 가능하다].
④ 통일부 인터넷 홈페이지에는 ‘학력확인신청서’뿐만 아니라, ‘학력정정신청서’ 서식파일 또한 다운로드할 수 있도록 마련되어 있어, 북한이탈주민들이 이를 통하여 학력확인 및 정정신청을 하고 있기도 하다.
3) 위와 같은 관계 법령의 규정내용과 입법 취지 및 실제 실무상황, 북한이탈주민의 학력확인절차와 학력인정절차의 단계적 구분 등에 비추어 볼 때, 북한이탈주민이 학력인정을 받기 위한 전제요건으로 학력확인서가 필요한 이상, 그 선행단계에서 확인권한자인 피고를 상대로 학력확인을 요구할 권리가 있고 나아가 학력확인서 기재내용이 사실과 다르게 잘못 기재되거나 오기 등이 있는 경우에는 그 정정을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상 권리가 있다고 인정된다. 이와 같이 원고에게 인정되는 학력정정신청을 거부한 피고의 ‘학력정정 불인정 통보’는, 단순히 선행절차로서 행정청의 내부적 의사결정을 통지한 것에 해당한다거나 행정사무집행 편의와 사실증명 자료를 삼기 위한 사실행위 신청에 대한 거부행위에 불과하다고 볼 수 없다. 이는 취업·입시나 자격시험의 응시자격 등 원고의 권리관계나 법적 지위에 영향을 미치는 것으로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분(이하, 피고의 ‘학력정정 불인정 통보’를 ‘이 사건 처분’이라 한다)에 해당한다고 봄이 타당하다. 따라서 피고의 위 항변도 이유 없다.
3. 이 사건 처분의 적법 여부에 관한 판단
가. 원고의 주장
원고는 대한민국 입국 시 국가정보원 조사과정에서 학업을 포기하였다고 진술한 적이 없다. 1997. 4.경 극심한 식량난에 학교를 며칠 결석하고 양강도 대홍단군에 먹을 것을 구하러 간 적이 있을 뿐 학업을 중퇴한 적이 없고 1997. 8.경 △△△고등중학교 6년 과정을 정상적으로 졸업하였다. 그럼에도, ‘중퇴’로 잘못 기재된 학력확인서 내용을 사실에 부합하게 ‘△△△고등중학교 6년 졸업’으로 정정하지 않은 피고의 이 사건 처분은 사실오인으로 위법하다.
나. 관계 법령
[별지] 기재와 같다.
다. 판단
1) 관련 법리
북한이탈주민법이 규정한 학력확인 및 인정 제도는 신청인이 탈북자라는 특성상 행정청이 신청인의 북한 내 이수 학력을 직접 확인하기 어렵고 신청인 또한 객관적인 자료를 입수하기 어려운 한계가 존재한다. 이와 같은 증거제출의 현실적 한계로 입국 당시 국가정보원 신문조사 기록이 그나마 객관적 증거가치로서 가장 중요하다. 그런데 진술서 등 조사기록에 학력사항에 대한 명확한 기재가 없고 오히려 신청인의 주장과 배치되는 내용이 상당 부분 포함되어 있다면, 신청인의 주장대로 섣불리 학력사항을 확인하기는 어렵다고 할 것이다.
2) 구체적인 판단
앞서 든 증거들과 갑 제5 내지 12, 18, 19, 26호증, 을 제1호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 다음과 같은 사정을 알 수 있는바, 이러한 사정에 비추어 원고가 북한에서 △△△고등중학교를 졸업하였다고 인정하기 어렵고, 달리 원고의 졸업사실을 인정할 만한 객관적 증거가 없다.
가) 학력사항에 관한 진술서 기재내용
① 원고는 최초 입국 당시 국가정보원 탈북자 조사과정에서 자신의 신상정보, 학력사항, 입국경위와 동기 등에 대하여 자필로 진술서(갑 제26호증)를 작성하였다. 그중 학력사항에 대하여, “함경북도 □□군 인민학교 입학날짜 1987. 9. 1., 인민학교 졸업날짜 1990. 8. 30., △△△고등중학교 입학날짜 1991. 9. 1.”로 기재하였는데, 인민학교 입학 및 졸업에 대해 명확히 기재한 것과 달리 △△△고등중학교 졸업 여부에 대해서는 아무런 기재를 하지 않았다. 물론 원고 주장대로 학업을 포기하였다는 명시적인 기재내용도 없기는 하다.
② 그런데 그 당시 북한의 학제가 인민학교 4년 졸업 후 중학교 6년 과정임에 비추어, 원고가 △△△고등중학교 입학 후 졸업일인 1997. 8.경까지 정상적으로 학교를 다녔다면 재학기간에 해당할 시기(특히 1995년 이후 시기)에 대하여 원고 주장과 상당히 배치되는 내용이 담겨져 있다. 즉 ‘16살부터 일년 두 달 사회농장원 생활을 하다가 가족들과 대홍단 ◇◇에서 감자이삭을 줍거나 약초를 팔아서 살았다. 아버지가 파라티프스병으로 돌아가셨고, 이후 어머니, 언니, 동생, 원고 모두 같은 병을 앓았다. 조선 땅에 더 이상 살 수가 없어 양강도 대홍단군으로....’ 부분이 그러하다. 이러한 진술서는 원고가 임의로 작성한 것으로 자유로운 의사에 반하여 작성한 것이라고 특별히 의심할 만한 정황은 찾아보기 어렵다. 위와 같은 신빙성 있는 진술서 기재내용으로 미루어, 원고는 △△△고등중학교 졸업 이전에 이미 농장원에 취직하거나 가족과 함께 양강도 대홍단군으로 이사한 탓에 학업을 중도에 포기하고 △△△고등중학교를 중퇴하였을 개연성이 상당하다.
나) 학력확인서의 신뢰성
위와 같이 추단되는 당시 여러 정황으로 미루어, 1997. 8.경 △△△고등중학교를 졸업하였다는 원고 주장은 믿기 어렵다. 반면 국가정보원 조사기록을 토대로 작성된 학력정정신청 관련 검토 결과 공문 및 이 사건 처분서에 각 명시된 ‘△△△고등중학교 3년 중퇴’라는 재북학력 내용은 객관적 사실에 부합할 개연성이 상당하다. 같은 취지의 2017. 9. 25.자 원고에 대한 학력확인서 기재내용 역시 상당히 신빙성이 크다고 볼 수 있다[원고와 함께 살던 친언니도 고등중학교를 졸업하지 못하였고(갑 제12호증 녹취록 제8쪽), 친동생에 대해서는 졸업 여부에 대해 특별히 주장하거나 관련 자료를 제출한 바 없다].
다) 기타 증거판단
증인 소외인의 증언, 갑 제14, 17호증(각 소외인의 진술서)의 각 기재내용은 ‘소외인이 원고의 △△△고등중학교 옆 반 동창생으로 같이 학교를 다녔는데, 식량난으로 원고가 결석한 적은 있다. 하지만 북한에서 결석을 일부 하더라도 사회진출을 시키기 위하여 학교졸업을 하는 경우가 많다’는 취지로, 원고가 정상적으로 졸업하였는지 여부를 확인해 줄 수 있는 객관적인 증거로 삼기에는 부족하다. 또한 일부 증언 내지 기재(1996년경 및 1997년경 원고를 학교에서 보았다는 취지)는 20년 전 일을 거슬러 기억한다는 한계와 더불어 원고와의 두터운 친분관계 등에 비추어 그대로 믿기 어렵다. 그리고 갑 제15, 16호증의 각 기재 역시 원고 어머니와 여동생의 진술서인데, 그 가족관계 및 작성경위 등에 비추어 그대로 믿기 어렵다.
라. 소결론
결국 원고의 졸업사실을 인정하기 어렵다는 전제에서 내려진 이 사건 처분은 적법하고, 원고의 주장은 이유 없다.
4. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 관계 법령: 생략]
판사 박양준(재판장) 김병주 추진석