【원고, 상고인】
용인아스콘 주식회사 (소송대리인 법무법인(유한) 세종 담당변호사 김민관 외 2인)
【피고, 피상고인】
경기도지사 (소송대리인 법무법인(유한) 우일 담당변호사 양재원)
【원심판결】
수원고법 2021. 4. 16. 선고 2019누13783 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 수원고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 사안 개요
가. 아주파이프공업 주식회사(2003. 12. 31. 그 상호가 ‘아주산업 주식회사’로 변경되었다. 이하 상호 변경 전후를 불문하고 ‘아주파이프’라고 한다)는 1983. 3. 3. 용인시 (주소 생략)에 있는 이 사건 시설에 대하여 구 환경보전법(1986. 12. 31. 법률 제3903호로 개정되기 전의 것) 제15조 제1항에 따른 설치허가를 받고, 아스콘, 레미콘 제조 및 판매업 등을 영위하였다.
아주파이프는 2006. 8. 1. 이 사건 시설을 포함한 아스콘 제조 및 판매업 분야를 분할하여 아주아스콘 주식회사(이하 ‘아주아스콘’이라고 한다)를 설립하였다.
원고는 2016. 3. 9.경 아주아스콘으로부터 이 사건 시설을 양수하여 아주아스콘의 지위를 승계한 다음, 그 무렵부터 이 사건 시설을 사용하여 아스콘 제조 및 판매업을 영위하고 있다.
나. 피고가 경기도보건환경연구원에 이 사건 시설에서 2017. 3. 24. 채취한 시료에 대한 오염도검사를 의뢰한 결과, 대기환경보전법상 특정대기유해물질인 ‘벤젠’, ‘다환 방향족 탄화수소류’가 모두 대기환경보전법 시행령 제11조 제1항 제1호에 따른 기준 이상으로 검출되었다.
다. 이 사건 시설부지 중 일부는 그 용도지역이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라고 한다)상 자연녹지지역으로 지정되어 있다.
라. 피고는 2017. 9. 15. 원고에 대하여, 자연녹지지역 안에서 허가받지 않은 특정대기유해물질 배출시설을 설치·사용하였다는 이유로, 구 대기환경보전법(2019. 1. 15. 법률 제16266호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘대기환경보전법’이라고 한다) 제38조 단서에 따라 이 사건 시설을 폐쇄하라는 명령을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다).
2. 상고이유 제2점에 대하여
가. 원심의 판단
원심은 아래와 같은 이유로 이 사건 시설은 대기환경보전법 제38조 단서의 폐쇄명령 요건인 ‘그 설치장소가 다른 법률에 따라 그 배출시설의 설치가 금지된 경우’에 해당한다는 취지로 판단하였다.
1) 이 사건 시설부지는 국토계획법상 자연녹지지역으로 지정되어 있고, 이 사건 시설은 대기환경보전법 시행규칙이 개정되면서 [별표 2] ‘특정대기유해물질’에 ‘벤젠’, ‘다환 방향족 탄화수소류’가 추가됨에 따라 ‘특정대기유해물질이 대기환경보전법 시행령 제11조 제1항 제1호에 따른 기준 이상으로 배출되는 공장’에 해당하게 되었다. 따라서 이 사건 시설은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(이하 ‘국토계획법 시행령’이라 한다) 제71조에 따른 자연녹지지역 안에서의 건축제한규정에 의하여 그 부지에 설치하는 것이 금지된다.
2) 국토계획법 시행령 제71조의 건축제한규정과 관련하여 기존의 건축물에 대한 특례를 규정한 같은 시행령 제93조 제5항 전문(이하 ‘이 사건 특례규정’이라고 한다)은 기존의 건축물이 대기환경보전법 등 다른 법령에 따른 인허가 등을 모두 받은 적법한 건축물인 경우에 한하여 적용된다. 그런데 이 사건 시설은 대기환경보전법 시행규칙 [별표 2]의 개정규정으로 인하여 허가의 대상이 되어 같은 시행규칙 부칙(2007. 12. 31.) 제5조 제1항(이하 ‘이 사건 부칙규정’이라고 한다)에 따라 2008. 12. 31.까지 같은 법 제23조의 규정에 따른 허가를 받았어야 함에도 이를 받지 않았다. 이로써 이 사건 시설은 2009. 1. 1.부터 무허가 배출시설이 되었으므로, 그때부터 이 사건 시설에 대하여는 이 사건 특례규정이 적용될 수 없다.
나. 대법원의 판단
1) 그러나 원심판단은 다음과 같은 이유에서 그대로 수긍하기 어렵다.
가) 대기환경보전법 제38조에 의하면, 시·도지사는 제23조 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 배출시설을 설치하거나 사용하는 자에게는 그 배출시설의 사용중지를 명하여야 하고(본문), 다만 그 설치장소가 다른 법률에 따라 그 배출시설의 설치가 금지된 경우에는 그 배출시설의 폐쇄를 명하여야 한다(단서).
나) 국토계획법 제76조 제1항의 위임에 따라 자연녹지지역 안에서 건축할 수 있는 건축물을 정하고 있는 국토계획법 시행령 제71조 제1항 제16호 [별표 17] 제2호 (차)목 (1)은 ‘건축법 시행령 [별표 1] 제17호의 공장 중 첨단업종의 공장, 아파트형 공장, 도정공장 및 식품공장과 읍·면지역에 건축하는 공장으로서 [별표 16] 제2호 (아)목 (1) 내지 (5)의 어느 하나에 해당하지 아니하는 것’이라고 규정하고, [별표 16] 제2호 (아)목 (1)은 ‘대기환경보전법 제2조 제9호에 따른 특정대기유해물질이 같은 법 시행령 제11조 제1항 제1호에 따른 기준 이상으로 배출되는 것’이라고 규정하여, 자연녹지지역 안에서는 대기환경보전법 제2조 제9호에 따른 특정대기유해물질이 같은 법 시행령 제11조 제1항 제1호에 따른 기준 이상으로 배출되는 공장의 설치를 금지하고 있다.
다만 기존의 건축물에 대한 특례로서 이 사건 특례규정은 "기존의 건축물이 법령의 제정·개정 등으로 인하여 제71조에 따른 건축제한 등 규정에 부적합하게 된 경우에도 해당 건축물의 기존 용도가 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 확인되는 경우에는 업종을 변경하지 아니하는 경우에 한하여 기존 용도로 계속 사용할 수 있다."라고 규정하고 있다.
이 사건 특례규정은 2005. 1. 15. 대통령령 제18680호 국토계획법 시행령 개정 당시 신설된 것으로, 기존의 건축물이 법령의 제정·개정 등으로 인하여 국토계획법상 용도지역 안에서의 건축제한 등 규정에 부적합하게 된 경우까지 이를 불법화하는 것은 국민들에게 예측하지 못한 부담을 주는 측면이 있으므로, 합리적인 범위에서 기존의 현상을 인정하고자 함에 그 취지가 있다.
다) 한편 대기환경보전법 제23조 제1항, 같은 법 시행령 제11조 제1항 제1호는 ‘특정대기유해물질이 환경부령으로 정하는 기준 이상으로 발생되는 배출시설’을 같은 법 제23조 제1항에 따라 설치허가를 받아야 하는 배출시설로 규정하고 있고, 같은 법 제23조 제5항 제2호는 제1항에 따른 허가 또는 변경허가의 기준으로서 ‘다른 법률에 따른 배출시설 설치제한에 관한 규정을 위반하지 아니할 것’을 규정하고 있다.
대기환경보전법 제2조 제9호의 위임에 따라 대기환경보전법 시행규칙 제4조 [별표 2]는 ‘특정대기유해물질’을 열거하고 있는데, 종래에는 특정대기유해물질의 하나로 ‘벤젠’, ‘다환 방향족 탄화수소류’를 포함하지 않았다. 그러다가 대기환경보전법 시행규칙 [별표 2]가 1998. 2. 21. 환경부령 제38호로 개정되면서 제17호에 ‘벤젠’이 특정대기유해물질로 추가되었고(같은 날 시행), 2005. 12. 30. 환경부령 제192호로 개정되면서 제26호부터 제35호까지에 ‘다환 방향족 탄화수소류’ 등이 특정대기유해물질로 추가되었다(2008. 1. 1. 시행).
나아가 대기환경보전법 시행규칙 부칙(2007. 12. 31.) 제5조는 특정대기유해물질에 관한 경과조치를 규정하고 있다. 그중 이 사건 부칙규정(같은 조 제1항)에 의하면, "환경부령 제192호 대기환경보전법 시행규칙 일부 개정령의 시행일인 2006. 1. 1. 당시 종전의 규정에 따라 배출시설을 설치하고 있거나 운영하고 있는 자로서 그 배출시설이 [별표 2]의 개정규정에 따라 법 제23조에 따른 허가나 변경신고의 대상이 된 경우에는 2008. 12. 31.까지 법 제23조에 따라 허가를 받거나 변경신고를 하여야 한다."라고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에 의하면, "환경부령 제192호 대기환경보전법 시행규칙 일부 개정령 [별표 2]의 개정규정의 시행일인 2008. 1. 1. 당시 다른 법령에 따라 인가, 허가 등을 받아 설치되었거나 설치 중인 시설로서 같은 별표 제26호부터 제35호까지의 개정규정에 따라 특정대기유해물질 배출시설에 해당하게 된 경우에는 다른 법령의 입지제한 규정을 적용함에 있어서는 특정대기유해물질 배출시설로 보지 아니한다."라고 규정하고 있다.
위 각 부칙의 경과규정은, 종전의 규정에 따라 설치·운영하고 있는 배출시설이 환경부령 제192호 대기환경보전법 시행규칙 [별표 2]의 개정으로 인하여 허가의 대상이 된 경우 대기환경보전법 제23조에 따른 허가를 받도록 하면서, 다만 ‘입지’와 관련하여서는 그 배출시설이 종전 다른 법령의 입지제한 규정에 위반됨이 없이 적법하게 설치되었거나 설치 중이라면, 위 [별표 2]의 개정으로 인하여 비로소 특정대기유해물질 배출시설에 해당하게 되어 다른 법령의 입지제한 규정에 부적합하게 되었다는 이유만으로 위 허가를 받는 것 자체가 불가능해지지 않도록 하려는 데에 그 취지가 있다.
라) 이러한 관련 규정의 내용 및 취지 등을 종합하여 보면, 기존의 건축물이 대기환경보전법 시행규칙 [별표 2]의 개정으로 인하여 ‘특정대기유해물질이 기준 이상으로 발생되는 배출시설’에 해당하게 된 경우 이 사건 부칙규정에 따라 대기환경보전법 제23조에 따른 허가를 받지 아니하였다면, 대기환경보전법 제38조 본문의 사용중지명령 요건에는 해당한다.
다만 해당 건축물이 위와 같이 ‘특정대기유해물질이 기준 이상으로 발생되는 배출시설’에 해당하게 됨에 따라 국토계획법상 용도지역 안에서의 건축제한규정에 부적합하게 되었다고 해도, 그 기존 용도가 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 확인되는 등 이 사건 특례규정에서 정한 요건에 해당한다면 이 사건 특례규정에 따라 기존 용도로 계속 사용할 수 있다. 따라서 이 사건 특례규정이 적용되는지 여부를 따져 보지 않은 채 위 건축제한규정에 위반된다고 단정하여 위 허가를 받는 것 자체가 불가능하다거나, 대기환경보전법 제38조 단서의 폐쇄명령 요건인 ‘그 설치장소가 다른 법률에 따라 그 배출시설의 설치가 금지된 경우’에 해당한다고 볼 것은 아니다. 설령 해당 건축물에 대하여 이 사건 부칙규정에서 정한 기한 내 허가를 받지 않았다고 해도, 그러한 사정만으로 곧바로 위 허가기한이 지난 후부터 이 사건 특례규정의 적용이 배제된다고 볼 수도 없다.
2) 그런데도 원심은, 이 사건 시설이 이 사건 특례규정에서 정한 요건에 해당하는지에 관하여 나아가 심리하지 않은 채, 단지 이 사건 부칙규정에서 정한 기한 내 허가를 받지 아니한 것만으로 2009. 1. 1.부터 이 사건 특례규정의 적용이 배제된다고 보아 대기환경보전법 제38조 단서의 폐쇄명령 요건에 해당한다고 판단하였다. 이러한 원심판단에는 이 사건 특례규정의 적용범위 등에 관한 법리를 오해하는 등으로 필요한 심리를 다하지 아니함으로써 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 이 점을 지적하는 이 부분 상고이유 주장은 이유 있다.
3. 결론
그러므로 나머지 상고이유에 관한 판단을 생략한 채, 원심판결을 파기하고 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 노태악(재판장) 박정화(주심) 김선수 오경미