【원 고】
청주택시운송 주식회사 (소송대리인 법무법인 오라클 담당변호사 김수교 외 1인)
【피 고】
청주시장
【변론종결】
2018. 12. 13.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2018. 6. 5. 원고에 대하여 한 택시운송사업 면허 취소처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 청주시 (주소 생략)에서 택시 운송사업을 영위하고 있는 일반택시 운송사업자이다.
나. 피고는 2017. 12. 28. 원고 명의로 택시운전을 하는 사람들 중 근로계약을 체결하지 아니하고, 4대 보험에도 가입하지 아니한 채 택시운행을 하는 사람들이 있다는 신고를 접수받고, 2018. 1. 4. 원고 사업장 현지조사, 2018. 1. 8. 원고에 대하여 고용여부를 확인할 수 있는 자료 제출 요구, 2018. 3. 6. 추가 증빙자료 제출요구를 하였다.
다. 피고는 위와 같은 조사 결과를 토대로 원고 소속의 근로자가 아닌 자로 추정되는 155명의 명단을 첨부하여 청주청원경찰서에 수사를 의뢰하였고, 청주청원경찰서는 수사 결과 소외 1 등 138명(이하 ‘이 사건 운전자들’이라 한다)이 원고 소속 택시운수종사자가 아님에도 원고 명의의 택시를 운행하였고, 이는 택시운송사업의 발전에 관한 법률(이하 ‘택시발전법’이라 한다) 제18조 위반이라는 이유로 피고에게 행정처분을 의뢰하였다.
라. 피고는 2018. 6. 5. “일반택시 운송사업자인 원고가 ‘소속 택시운수종사자가 아닌 자(형식상의 근로계약에도 불구하고 실질적으로는 소속 택시운수종사자가 아닌 자를 포함)인 소외 1 등 138명의 이 사건 운전자들에게 택시를 제공’하여 택시발전법 제12조 제2항을 위반하였다”는 이유로, 같은 법 제18조 제1항 제2호, 같은 법 시행령 제21조 [별표 2] 2. 나.에 따라 택시운송사업 면허 취소 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제1 내지 5호증(가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
1) 절차상 하자(처분근거 및 이유를 제시하지 아니함)
이 사건 처분서(갑 제2호증)에는 처분의 근거 조문만이 제시되어 있을 뿐 구체적 위반행위가 무엇인지를 전혀 알 수 없으므로, 이 사건 처분은 처분의 근거와 이유를 제시하지 않은 것으로서 위법하다.
2) 처분사유 부존재(주위적 주장)
원고는 소속 근로자들 중 일부인 소외 1 등 138명(이 사건 운전자들)의 요청에 따라 이 사건 운전자들에 대한 급여를 일급으로 지급하고, 이들에 대한 4대 보험에 가입하지 않았는데, 피고는 원고가 이 사건 운전자들에게 택시를 제공한 것이 택시발전법에서 금지하는 이른바 ‘도급택시’에 해당하여 택시발전법 제12조 제2항 위반이라고 보았다.
그러나 원고는 이 사건 운전자들이 운행하는 택시에 대한 관리, 유지 권한 등을 그대로 보유하면서 이 사건 운전자들에 대한 지휘, 감독권을 행사하여 왔고, 달리 일급제 근로자인 이 사건 운전자들에게 독립적으로 택시를 양도·양수하거나 제3자를 고용하여 대신 택시를 운행하게 할 권한도 없었다. 따라서 원고는 원고 소속 택시운수종사자에게 운송사업용 자동차를 제공한 것일 뿐 ‘도급택시’를 운행한 것이 아니므로, 택시발전법 제12조 제2항을 위반한 것이 아니다.
나아가 피고는 원고가 청문절차에서 위반행위를 자인하였다고 하나, 이는 법률전문가가 아닌 원고 대표이사가 4대 보험에 가입하지 않은 사람들이 있다는 사실을 객관적으로 진술한 것일 뿐 위반행위 자체를 자인한 것이 아니다.
3) 재량권 일탈·남용(예비적 주장)
설령 이 사건 처분사유가 인정되더라도, 다음과 같은 이유로 이 사건 처분은 비례원칙을 위반하는 등 재량권을 일탈·남용하였다.
가) 처음으로 해당 위반행위를 한 경우로서 원고가 5년 이상 택시운송사업을 모범적으로 해 온 점, 위반행위가 사소한 부주의나 오류로 인한 것에 불과한 점, 위반의 내용·정도가 경미한 점 등 택시발전법 시행령 제21조 [별표 2] 1. 다. 2)에서 정한 감경사유가 인정된다.
나) 원고는 피고로부터 2017. 12. 말경 이 사건 운전자들에게 택시를 제공한 것이 택시발전법 위반 소지가 있다는 지적을 받은 후, 2018. 1. 1.부터 즉시 일급제 기사 운영을 중단하였다.
다) 이 사건 규정 위반행위에 대하여는 택시발전법 시행령에서 1회 위반만으로 면허취소를 부과하는 것으로 처분기준을 정하고 있는바, 이는 지나치게 과중하다. 나아가 택시발전법 제12조 제2항을 적용하여 곧바로 사업면허 취소처분을 한 사례는 전국적으로 찾아보기 어렵고, 피고는 이 사건과 동일하게 일급제 택시기사를 썼다는 주식회사 성진운수에 대하여 여객자동차 운수사업법(이하 ‘여객자동차법’이라 한다)을 적용하여 과징금 부과처분을 한 사례가 있을 뿐이다.
라) 이 사건 위반행위는 경미한 반면, 이 사건 처분은 140여명의 원고 소속 근로자들로 하여금 직장을 잃게 하고, 원고를 파산에 이르게 하는 것으로서 그 피해가 매우 크다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 이 사건 처분의 적법(適法)
1) 처분의 근거 및 이유를 제시하지 않았다는 주장에 대한 판단
살피건대, 앞서 본 바와 같이 이 사건 처분서(갑 제2호증)에는 ‘소속 택시운수종사자가 아닌 자(형식상의 근로계약에도 불구하고 실질적으로는 소속 택시운수종사자가 아닌 자를 포함)에게 택시를 제공’하였다는 위반사실과, ‘택시발전법 제12조 제2항, 제18조 제1항 제2호, 같은 법 시행령 제21조 [별표 2] 2. 나.’라는 처분근거법령까지 명확하게 적시되어 있고, 나아가 을 제5호증의 기재에 의하면, 원고는 이 사건 처분 전 청문절차까지 거친 사실을 인정할 수 있으므로, 처분 당시 원고는 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지 충분히 알 수 있었고, 이에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장도 없었다고 봄이 타당하다. 따라서 피고가 행정절차법 제23조를 위반하여 처분의 근거 및 이유를 제시하지 않았다고 볼 수 없다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두20362 판결 참조).
2) 처분사유 부존재 주장에 대한 판단
가) 택시운송사업은 단순히 그 경영주와 근로자 등 종사자들의 수익 도모만을 위한 사업이라기보다는 승객의 안전하고 원활한 운송을 통한 공공복리 증진이라는 공익적 성격도 강한 사업(택시발전법 제1조 참조)이고, 택시발전법 제12조 제2항(이하 ‘이 사건 규정’이라 한다)은 ‘소속 택시운수종사자가 아닌 자(형식상의 근로계약에도 불구하고 실질적으로는 소속 택시운수종사자가 아닌 자를 포함한다)에게 관계 법령상 허용되는 경우를 제외하고는 택시를 제공하여서는 아니된다’고 규정하고 있다. 위와 같은 택시운송사업의 성격, 이 사건 규정의 입법취지 및 내용에 비추어 볼 때, 이 사건 규정의 ‘소속 택시운수종사자’는 실질적으로 운수종사자가 해당 사업자에게 소속되어 지휘, 감독을 받으면서 근로를 제공하고 있는지 여부로 판단하여야 한다. 구체적으로는 운송사업자 아닌 자가 차량을 이용하게 된 경위와 그 이용에 수반된 약정의 내용이 어떠한지, 운전종사자들에 대한 차량 배차나 운행, 휴무, 교육, 납입할 운송수입금의 액수 등에 관한 지휘·감독권한을 누가 실질적으로 행사하는지, 운전종사자들에 대한 임금과 4대 보험료나 유류비·수리비 등 차량 운행비용을 누가 실질적으로 부담하는지 등이 중요한 판단 기준이 된다(대법원 2016. 3. 24. 선고 2015두48235 판결 등 참조).
따라서 이른바 ‘도급택시’와 같이 택시운수종사자들이 일반택시 운송사업자의 명의를 사용하고 있기는 하지만 사업자에게 차량제공의 대가로서 일정 금액만 지급하고, 고정적인 급여 없이 자신의 운행실적에 따라 하루하루의 수익을 결정하면서 독자적인 책임으로 차량을 운행하는 경우에는 이 사건 규정의 ‘소속 택시운수종사자’라고 보기 어렵다.
나) 위와 같은 법리를 바탕으로 보건대, 앞서 본 증거들과 을 제3, 4, 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음의 사정을 종합하면, 원고는 소속 택시운수종사자가 아닌 이 사건 운전자들에게 택시를 제공하여 택시발전법 제12조 제2항을 위반하였다고 봄이 타당하다.
(1) 근로자가 특정 회사에 소속되었는지 여부의 형식적 징표는 기본적으로 근로계약서의 존재라 할 것인데, 이 사건 운전자들 중 123명은 원고와 근로계약서조차 작성하지 아니하였다(을 제3호증의2).
원고는 이 사건 소송에 이르러 추가로 이 사건 운전자들의 근로계약서와 함께 이 사건 운전자들의 진술서를 제출(갑 제10, 11호증)하였으나, 원고가 피고의 2018. 1. 4. 현지조사, 2018. 1. 8. 고용관계 확인에 필요한 증빙자료 제출 요구, 2018. 3. 6. 추가 증빙자료 제출요구에도 불구하고 이 사건 처분 시까지 제출하지 않았던 근로계약서를 이 사건 소송에 이르러 비로소 제출하였다는 점 등에 비추어 볼 때, 위 근로계약서들이나 진술서들을 쉽사리 믿기 어렵다.
(2) 근로계약을 체결한 근로자라면 4대 보험 가입 대상자가 되나, 이 사건 운전자들 중 85명은 4대 보험 가입신고가 되지 않았다(을 제3호증의2). 원고는 이 사건 운전자들의 요청에 의한 것이라고 주장하나, 원고가 진실로 이 사건 운전자들을 자신과 종속적 관계에 있는 소속 근로자라고 취급하였다면 4대 보험 미가입에 대한 형사처벌 내지 과태료 처분까지 감수하면서 4대 보험을 가입하지 않았을 것이라고 보기는 어렵다.
(3) 위 (1)과 같이 이 사건 운전자들 중 극히 일부는 이 사건 소 제기 전 원고와 근로계약서를 작성하기는 하였으나, 그들도 근로계약서와 달리 매일 50,000원에서 80,000원 상당의 사납금을 지급하였을 뿐 고정된 급여를 지급받지는 않았으며, 이들이 근로계약서상 월 급여를 초과하여 매출을 발생시켰다 하더라도 이를 원고와 정산하지 않는 등 이 사건 운전자들은 자신의 운행실적에 따라 하루하루의 수익을 결정하면서 독자적인 책임으로 차량을 운행한 것일 뿐 원고의 지휘·감독을 받았다고 볼 수는 없다.
(4) 이 사건 운전자들에 대한 승무기록(을 제3호증의2)을 보면, 짧게는 하루 이틀에서 수일에 이르기까지 1회성 승무기록만 보이는 운전자와 수시로 승무를 반복하는 운전자가 대부분인바, 이는 운수종사자 자격이 있는 운전자들의 요청이 있으면 원고가 별다른 심사나 제한 없이 소속 택시를 내어주어 운전자들이 원하는 기간만큼 운행하고 일일 사납금을 뺀 운송수입금을 자신의 수입으로 취하였다는 것을 시사한다. 즉, 이 사건 운전자들과 원고는 운수종사자면허만을 확인하여 택시를 내어주고 돌려받은 것일 뿐 둘 사이에 ‘종속적’이라 할 수 있는 관계가 있다고 보기 어렵다.
(5) 앞서 본 바와 같이 원고는 근로계약서조차 대부분 작성하지 않아 이 사건 운전자들의 근로시간이 얼마였는지 알기도 어려운 데다, 원고가 배차 차량의 차고지에의 입출고 여부 및 실제 운행시간을 관리·감독하였다고 볼 수도 없다.
(6) 원고 소속 근로자임에 관하여 원·피고 사이에 다툼이 없는 운전자들(이하 ‘원고 소속 운전자들’이라 한다)의 원고에 대한 사납금이 평균 10만 원 남짓이었던 반면, 이 사건 운전자들의 원고에 대한 사납금은 보통 5~8만 원으로 사납금에도 차이가 존재하는바, 이는 원고가 원고 소속 운전자들과 이 사건 운전자들의 4대 보험 가입여부, 근로환경의 차이 등을 고려하여 달리 정한 것으로 볼 수 있다.
(7) 이 사건 처분 전 2018. 5. 2. 개최된 청문절차에서 원고의 대표이사 소외 69는 “미취업, 신용불량자, 취업을 극히 꺼리는 사람을 미취업으로 내보낸 적은 있습니다”라고 진술하고, 2016. 8.부터 2017. 12.까지 소속 운수종사자가 아닌 사람에게 택시를 제공한 사실이 있는지에 대하여 “미취업자들에게 그런 사실은 있습니다”라고 진술(을 제5호증)하였다. 소외 69가 위와 같이 이 사건 운전자들을 ‘미취업자들’로 표현하거나 ‘미취업으로 내보냈다’고 말한 것은 이들과 원고 사이에 종속적 근로관계가 없다는 것에 관한 또 하나의 유력한 정황으로 볼 수밖에 없고, 이를 단순히 원고의 주장과 같이 ‘4대 보험 미가입 근로자의 존재’에 관한 확인 정도로 취급할 수는 없다.
(8) 피고는 이 사건 처분에 앞서 원고 소속의 근로자가 아닌 자로 추정되는 155명의 명단을 첨부하여 청주청원경찰서에 수사를 의뢰하였고, 청주청원경찰서는 근로계약서 작성 여부, 4대 보험 가입 여부뿐만 아니라 앞서 살핀 바와 같은 승무기록, 사납금 차이, 원고의 지휘·감독 여부 등을 종합적으로 판단하여 그 결과 이 사건 운전자들 138명이 원고 소속 근로자가 아니라고 판단하였으며, 이 사건 처분은 이에 따른 것이다.
(9) 설령 이 사건 소 제기 전 근로계약서를 작성하거나 4대 보험에 가입한 일부 운전자들을 원고 소속 근로자로 인정하더라도, 행정처분에 있어 수개의 처분사유 중 일부가 적법하지 않지만 다른 처분사유로써 그 처분의 정당성이 인정되는 경우에는 그 처분을 위법하다고 할 수 없으므로(대법원 2013. 10. 24. 선고 2013두963 판결), 앞서 본 바와 같이 138명 중 위 사람들을 제외하더라도 과반수를 훨씬 넘는 나머지 운전자들을 여전히 원고 소속 근로자로 볼 수 없는 이상, 이 사건 처분의 적법성은 그대로 유지된다.
3) 재량권 일탈·남용 주장에 대한 판단
살피건대, 앞서 본 증거들과 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음 사정을 종합하면, 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수 없다.
가) 원고가 2016. 8. 3.부터 2017. 12. 31.까지 81대의 택시를 그 소속의 택시운수종사자가 아닌 138명에게 상습적으로 수백 회 제공한 이 사건 위반행위의 규모 및 기간이 고려되어야 하고, 이 사건 위반행위가 사소한 부주의나 오류로 인한 것에 불과하다고 보기도 어렵다. 나아가 택시운송사업에 관한 질서를 확립하고 서비스의 개선을 위한 택시발전법의 입법취지 등을 고려할 때, 이를 위반한 이 사건 위반행위의 내용·정도가 경미하다고 볼 수도 없다. 따라서 원고에게 택시발전법 시행령 제21조 [별표 2] 1. 다. 2).에서 정한 감경사유를 적용할 수는 없다.
나) 원고가 피고로부터 2017. 12. 말경 택시발전법 위반 소지가 있다는 지적을 받은 후, 2018. 1. 1.부터 즉시 그와 같은 운영을 중단하였더라도, 이는 법 위반행위자의 당연한 의무 이행일 뿐 이를 원고에게 특별히 유리한 사정이라고 볼 수 없다.
다) 본래 택시는 여객자동차법의 규율 대상이었는데, 택시운송사업을 체계적으로 육성·지원하는 등 택시운송사업의 발전에 필요한 사항을 정하기 위하여 2014. 1. 28. 택시발전법이 제정되어 2015. 1. 29.부터 시행되었다. 한편 택시발전법 시행 이후에도 여전히 여객자동차법 시행령 제43조 제1항 [별표3] 2. 개별기준 가. 26. 버.는 ‘일반택시운송사업자가 소속 운수종사자가 아닌 자(형식상의 근로계약에도 불구하고 실질적으로는 소속 운수종사자가 아닌 자를 포함한다)에게 운송사업용 자동차를 제공’한 경우 1차 위반시 사업일부정지(90일), 2차 위반 시 감차명령을 하도록 규정하고 있다. 반면 앞서 본 바와 같이 택시발전법 시행령 제21조 [별표 2] 2. 나.에서는 ‘법 제12조 제2항을 위반하여 택시를 소속 택시운수종사자가 아닌 사람에게 제공한 경우 1회 위반 시 바로 사업면허를 취소’하도록 하여 강화된 기준을 정하고 있다.
위와 같이 동일한 태양의 위반행위에 대하여 여객자동차법과 택시발전법이 서로 다른 처분기준을 정하고 있으나, 택시발전법 제4조 제1항은 택시운송사업에 관하여 다른 법률에 우선하여 택시발전법을 적용하도록 하면서, 택시발전법에서 정하지 않은 사항에 한하여 여객자동차법을 따른다고 정하고 있는 점을 고려하면, 이 사건 위반행위와 같은 경우에는 택시발전법에서 정한 기준이 우선 적용되어야 한다고 보는 것이 타당하고, 비록 피고가 원고 외 다른 업체에 대하여 여객자동차법을 적용한 사례가 있다고 하여 달리 볼 것은 아니다.
라) 제재적 행정처분의 기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 될 것인바(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 참조), 택시를 소속 택시운수종사자에게만 제공하게 함으로써 택시운송사업에 관한 질서를 확립하고 서비스 개선을 하고자 택시발전법이 강화된 처분기준을 정한 것이 헌법 또는 법률에 합치되지 아니한다고 볼 수는 없고, 이 사건 처분으로 보호하려는 택시운송사업에 관한 질서 확립이라는 공익은 이로 인하여 침해되는 원고의 사익보다 크다.
3. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 신우정(재판장) 김주식 이정아