【원고, 피항소인】
원고(소송대리인 법무법인 문장 담당변호사 임원택)
【피고, 항소인】
고용노동부장관
【제1심판결】
서울행정법원 2020. 2. 13. 선고 2019구합68947 판결
【변론종결】
2020. 8. 21.
【주 문】
1. 피고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 피고가 부담한다
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2018. 10. 30. 원고에 대하여 한 사업정지 1개월 처분을 취소한다.
2. 항소취지
제1심판결을 취소하고, 원고의 청구를 기각한다.
【이 유】
1. 제1심판결의 인용
이 법원이 이 판결에 기재할 이유는 제1심 판결문 제5쪽 제11행의 “제28조 제1항”을 “제28조 제1호”로, 제7쪽 두 번째 글상자 내 제12행의 “제28조 제1항을”을 “제28조 제1호를”로 고쳐 쓰고, 제10쪽 제3행부터 제12쪽 제4행까지를 아래와 같이 고쳐 쓰는 외에는 제1심판결의 이유 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
『1) 처분사유 존재 여부
가) 판단의 순서
피고는, ‘원고가 게재한 구인광고에 기재된 구인자의 업체명, 성명, 주소가 허위이다’라는 전제에서 ‘원고가 직업안정법 시행령 제28조 제1호에서 정한 준수사항을 위반하였다’고 보아 직업안정법 제36조 제1항에 터잡아 이 사건 처분을 하였다.
이하에서는 먼저 직업안정법의 입법 목적, 규정 내용 및 체계와 함께 직업안정법 시행령 제28조 제1호에서 정한 준수사항의 의미를 살펴본 후, 원고가 직업안정법 시행령 제28조 제1호에서 정한 준수사항을 위반하였는지를 살펴본다.
나) 직업안정법의 입법 목적과 규정 체계
⑴ 직업안정법은 모든 근로자가 각자의 능력을 계발·발휘할 수 있는 직업에 취업할 기회를 제공하고 정부와 민간부문이 협력하여 각 산업에서 필요한 노동력이 원활하게 수급되도록 지원함으로써 근로자의 직업안정을 도모하고 국민경제의 균형 있는 발전에 이바지함을 입법 목적으로 하는 법률로서(제1조), 제2조의2에서는 ‘직업소개’(제2, 4, 5호)와 구별되는 개념으로서 컴퓨터통신 등으로 구인·구직 정보 등 직업정보를 제공하는 ‘직업정보제공사업’(제8호)을 정의하고 있다. 고용노동부 예규인 직업정보제공사업 신고업무 처리 규정 제3조 제1항은 위 각 정의에 관하여 ‘직업소개사업은 특정의 구인자와 구직자를 직접 연결하여 고용계약의 성립을 알선하는 것인 반면, 직업정보제공사업은 불특정다수의 잠재적 구인자와 구직자에게 직업정보를 제공하여 구인·구직자가 스스로 구인 또는 구직하도록 하는 것을 말한다’고 하여 양자를 명확히 구별하고 있다.
⑵ 직업안정법은 직업정보제공사업을 하려는 자의 신고의무를 규정하고(제23조), 직업정보제공사업을 하는 자가 준수하여야 할 사항에 관하여 제25조에서 ‘구인자가 명단이 공개된 체불사업자인 경우 그 사실을 구직자가 알 수 있도록 게재할 것’(제1호), ‘최저임금에 미달하는 구인정보를 제공하지 아니할 것’(제2호), ‘그 밖에 대통령령으로 정하는 사항’(제3호)을 열거하고 있으며, 그 위임에 따른 직업안정법 시행령 제28조는 직업정보제공사업자가 준수하여야 할 사항으로 ‘구인자의 업체명 등이 표시되어 있지 아니하거나 구인자의 연락처가 사서함 등으로 표시되어 구인자의 신원이 확실하지 아니한 구인광고를 게재하지 아니할 것’(제1호, 이하 ‘이 사건 시행령 조항’이라 한다), ‘직업정보제공매체의 구인·구직의 광고에는 구인·구직자의 주소 또는 전화번호를 기재하고, 직업정보제공사업자의 주소 또는 전화번호는 기재하지 아니할 것’(제2호), 그 밖에 직업정보제공사업자가 고용계약의 성립을 알선하는 것을 금지하거나 정보제공 대상직업의 적법성 등을 확보하기 위한 규정(제3호 내지 제6호)을 두고 있다. 직업안정법 제36조 제1항, 직업안정법 시행령 제28조, 직업안정법 시행규칙 제42조 [별표2]에 의하면, 피고는 직업정보제공사업을 하는 자가 공익을 해칠 우려가 있는 경우로서 위와 같은 준수사항을 위반한 경우에는 사업을 정지하는 등의 처분을 할 수 있다.
⑶ 한편 직업안정법 제18조 내지 제22조에서는 무료 또는 유료직업소개사업을 하려는 자의 신고 또는 등록관계, 준수사항 및 금지사항 등을 규정하고 있고, 제19조 제6항 제3호는 유료직업소개사업자가 준수하여야 할 사항을 대통령령에 위임하고 있다. 이에 따라 직업안정법 시행령 제25조 제3호는 ‘구인자의 사업이 행정관청의 허가·신고·등록 등을 필요로 하는 사업인 경우에는 그 허가·신고·등록 등의 여부를 확인할 것‘을 준수사항으로 규정하고 있고, 같은 조 제8호의 위임에 따른 직업안정법 시행규칙 제18조 제2항, [별표 1의2]는 유료직업소개사업자 및 종사자의 준수사항 중의 하나로 ’4. 구인신청이 있을 때에는 구인자(사용주)의 신원과 사업장 소재지 및 사업자등록 사항, 전화번호, 근로조건 등을 확인하여 구인표를 작성해야 하며, 사용주의 대리인이 구인신청을 한 경우에는 해당 사업체에 그 신원을 확인한 후 대리인의 인적 사항을 함께 적어야 한다‘고 정하고 있다. 직업안정법 제34조 제1항은 ’유료직업소개사업자는 거짓 구인광고를 하거나 거짓 구인조건을 제시하여서는 아니 된다‘고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 거짓 구인광고의 범위에 관한 사항을 대통령령에 위임하고 있으며, 이에 따라 직업안정법 시행령 제34조는 거짓 구인광고의 범위를 ’거짓 구인을 목적으로 구인자의 신원(업체명 또는 성명)을 표시하지 아니하는 광고‘(제2호), ’구인자가 제시한 직종·고용형태·근로조건 등이 응모할 때의 그것과 현저히 다른 광고‘(제3호), ’기타 광고의 중요내용이 사실과 다른 광고‘(제4호) 등을 열거하고 있다.
⑷ 직업안정법 제34조를 위반하여 거짓 구인광고를 하거나 거짓 구인조건을 제시한 자는 형사처벌의 대상이 된다(직업안정법 제47조 제6호). 그러나 직업안정법은 직업정보제공사업자가 구인자의 사업이 행정관청의 허가·신고·등록 등을 필요로 하는 사업인 경우에는 그 허가·신고·등록 등의 여부, 구인자의 신원과 사업장 소재지 및 전화번호, 사용주의 대리인이 구인신청을 한 경우 그 신원 등을 확인할 의무에 관한 규정은 따로 두지 않고 있고, 직업정보제공사업자를 거짓 구인광고 등 금지 규정(제34조)의 적용 대상에서 제외하고 있다.
다) 이 사건 시행령 조항의 해석
⑴ 앞서 본 직업안정법의 입법 목적 및 직업정보제공사업자의 준수사항에 관한 규정의 문언을 종합적으로 고려하면, 이 사건 시행령 조항에서 구인자의 신원이 확실하지 아니한 구인광고를 게재하는 것을 금지하는 취지는, 성명불상자에 의한 부적법한 직업의 구인을 차단하여 정보제공 대상직업의 적법성을 확보하고, 구인자의 신원 및 직업정보를 정확히 인식할 수 있도록 하여 정체가 불분명한 구인광고가 구직자에게 연결되지 않도록 하고 구직자에게 최소한의 구직 안정성을 보장하기 위함이다.
⑵ 이 사건 시행령 조항은 직업정보제공사업자로 하여금 ‘구인자의 신원이 확실하지 아니한 구인광고’를 게재하지 아니하여야 한다고 하면서 게재가 금지되는 구인광고의 유형으로 ’구인자의 업체명 등이 표시되어 있지 아니한 경우‘ 또는 ’구인자의 연락처가 사서함 등으로 표시된 경우‘를 들고 있다. 이는 구인자의 업체명이나 성명, 연락처는 구직자가 구인자의 신원에 관한 정보를 파악하기 위한 최소한의 요소라는 전제에서, 구인자의 업체명이나 성명을 기재하지 않거나 구인자에게 직접 연락 가능한 전화번호를 기재하지 않음으로써 구직자가 구인자의 실재 여부, 업체명이나 성명과 연락처의 부합 여부 등을 아예 확인할 수도 없는 불분명한 구인광고는 게재되어서는 안 된다는 취지를 규정한 것으로 볼 수 있다.
⑶ 한편 이 사건 시행령 조항에서 정한 준수사항을 위반한 경우에는 직업정보제공사업자에게 사업정지 등의 처분을 할 수 있는바, 이러한 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용하여야 하고 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 안 되며, 그 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 아니 된다(대법원 2008. 2. 28. 선고 2007두13791, 13807 판결, 대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결 등 참조).
그런데 이 사건 시행령 조항의 문언은 앞서 본대로 게재가 금지되는 구인광고의 유형으로 ’구인자의 업체명 등이 표시되어 있지 아니한 경우‘ 또는 ’구인자의 연락처가 사서함 등으로 표시된 경우‘만을 한정하고 있을 뿐, 그 밖의 경우를 예시하거나 ’구인자의 업체명, 성명, 연락처가 진실에 부합하여야 한다‘는 내용은 명시하고 있지 않다.
또한 앞서 본 바와 같은 직업안정법의 규정 체계, 즉 직업안정법은 유료직업소개사업과 직업정보제공사업을 명확히 구분하면서, 유료직업소개사업의 경우와는 달리 직업정보제공사업자의 경우에는 구인자의 신원과 사업장 소재지 및 전화번호, 사용주의 대리인이 구인신청을 한 경우 그 신원 등을 확인할 의무에 관한 규정을 두고 있지 않으며, 거짓 구인광고 등 금지 규정의 적용 대상에서도 직업정보제공사업자를 제외하고 있는 점에 비추어 볼 때, 직업안정법은 직업정보제공사업자에 대하여는 구인광고에 기재된 구인자의 업체명, 성명, 연락처가 진실에 부합하는지 여부를 확인할 의무까지 당연히 전제하고 있는 것은 아니라고 보인다.
이러한 점에 비추어 볼 때, 앞서 본 직업안정법의 입법 목적이나 이 사건 시행령 조항의 규정 취지를 고려하더라도, 이 사건 시행령 조항에서 말하는 ‘구인자의 신원이 확실하지 아니한 구인광고’의 문언에 ‘구인자의 업체명, 성명, 주소가 진실에 부합하지 않는 경우’가 당연히 내포되어 있다고 해석하는 것은 문언의 통상적 의미를 벗어나는 해석에 해당하여 받아들이기 어렵다.
⑷ 따라서 이 사건 시행령 조항에서 직업정보제공사업자로 하여금 게재를 금지하도록 하는 ’구인자의 신원이 확실하지 아니한 구인광고‘란 구인자의 업체명, 성명, 연락처가 구체적으로 표시되어 있지 않아 구직자가 구인자의 신원에 관한 정보를 확인할 수 없는 경우를 의미한다고 봄이 타당하고, 앞서 살핀 직업안정법의 입법 목적과 규정 체계, 이 사건 시행령 조항의 규정 취지 등에 비추어 볼 때, 직업정보제공사업자가 구인광고를 게재할 당시 구인자의 실재 여부를 확인하고 구인자의 신원을 확인하여 업체명, 성명, 연락처에 관한 정보를 구체적으로 기재하였다면, 그 구인광고에 기재된 구인자의 업체명, 성명, 연락처가 진실에 부합하지 않는 것으로 사후에 밝혀졌다고 하더라도 이로써 곧바로 직업정보제공사업자가 이 사건 시행령 조항에서 정한 준수사항을 위반하였다고 평가하기는 어렵다 할 것이다.
라) 원고가 이 사건 시행령 조항의 준수사항을 위반하였는지
⑴ 앞서 ’1. 처분의 경위‘의 나.항에서 본 바와 같이 이 사건에서 문제되었던 각 구인광고의 ’업소명‘ 란에는 구체적인 상호나 업체명이, ’주소‘ 란에는 지번이 특정된 주소가, ’성명‘ 란에는 구인자 또는 대리인의 구체적인 성명이 각 표시되어 있다(을 제2호증). 한편 위 표의 순번 2 내지 6 기재 각 구인광고의 ’전화번호‘ 란에 기재되어 있는 ’1566-9360+(네 자리 번호)‘ 형식의 전화번호는 구인자가 구인광고를 게재하면서 사생활침해 등 방지용 전화연결 프로그램인 ‘콜핀서비스’를 이용하면서 자신의 전화번호 대신 위 ‘콜핀서비스’의 시스템에서 부여받은 네 자리의 임시번호를 연락처로 노출시킴에 따른 것인데, 구직자가 위 ‘콜핀서비스’의 대표번호(1566-9360)로 전화를 건 뒤 위와 같이 노출된 네 자리 번호를 입력하면 바로 구인자와 연결되는 것이어서, 위와 같은 ‘1566-9360+(네 자리 번호)’ 형식의 전화번호 또한 구인자의 전화번호라고 볼 수 있으므로, 결국 위 각 구인광고의 ‘전화번호’ 란에는 모두 구인자의 연락처가 기재되어 있다고 할 것이다.
나아가 위 각 광고가 게재된 원고의 구인광고 인터넷 사이트의 운영방식에 의하면, 구인자가 광고를 게재하기 위해서는 회원 가입을 하여야 하고, 회원 가입과정에서 휴대폰 통신사를 통해 본인의 이름, 생년월일, 성별, 휴대폰 정보 및 인증번호를 입력하는 방법으로 본인임을 확인하고 있는 것으로 보인다.
⑵ 앞서 본 법리에 비추어 살피건대, 위와 같이 위 각 구인광고에 구인자의 업체명, 성명, 연락처가 모두 구체적으로 기재되었고, 구인자가 실재하지 않는다고 볼 수 없는 이상, 설령 위 각 구인광고에 기재된 구인자의 업체명, 성명, 연락처가 진실에 부합하지 않는다고 하더라도 이로써 곧바로 원고가 이 사건 시행령 조항이 정하는 ‘구인자의 신원이 확실하지 아니한 구인광고’를 게재하여 준수사항을 위반하였다고 판단할 수 없다.
⑶ 그렇다면 이 사건 처분의 처분사유로 특정된 원고의 위 각 구인광고 게재 행위는 이 사건 시행령 조항에서 정한 준수사항을 위반한 행위에 해당하지 아니하므로, 이 사건 처분의 처분사유는 존재하지 아니한다(피고는 당심 변론 종결 후 참고서면을 통하여 원고가 직업안정법 시행령 제28조 제6호를 위반하였다는 주장을 하고 있으나, 이는 새로운 처분사유로서 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일하다고 할 수 없으므로 피고의 위와 같은 처분사유의 추가는 허용될 수 없다).』
2. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하므로 피고의 항소는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김유진(재판장) 이완희 김제욱