【원 고】
주식회사 한화(소송대리인 법무법인(유한) 율촌 담당변호사 이상호 외 2인)
【피 고】
공정거래위원회(소송대리인 법무법인 한누리 담당변호사 서정 외 1인)
【피고보조참가인】
주식회사 에스제이이노테크(소송대리인 법무법인 연두 담당변호사 손보인)
【변론종결】
2020. 10. 21.
【주 문】
1. 피고가 2019. 10. 24. 의결 제2019-258호로 원고에게 한 별지1 기재 시정명령 및 과징금납부명령을 취소한다.
2. 소송비용 중 보조참가로 인한 비용은 피고보조참가인이, 나머지는 피고가 각 부담한다.
【청 구 취 지】
주문 기재와 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고 등의 지위
원고는 2014. 10. 1. 한화테크엠 주식회사의 제조 사업부문을 분할 합병하였다(이하 통칭하여 ‘원고’라 한다). 원고는 화약·기계장비 등을 제조·판매하는 중소기업자가 아닌 원사업자로서 중소기업자인 피고보조참가인(이하 ‘참가인’이라 한다)에게 태양광 스크린 프린터(screen printer)의 제조를 위탁한 회사이다.
참가인은 전자기기 자동화 설비 등을 제조하는 중소기업자로서 원고로부터 태양광 스크린 프린터의 제조를 위탁받은 수급사업자이다.
나. 태양광 스크린 프린터
태양 전지 제조의 가장 핵심적인 공정인 메탈리제이션(Metalization)은 실리콘 기판(웨이퍼) 위에 금속회로를 형성시키는 인쇄 공정으로서 스크린 프린터와 그 후속 장비인 드라이어(dryer), 퍼나스(Furnace), 테스터(tester) 및 소터(sorter) 등으로 구성된다.
태양광 스크린 프린터는 일반 프린터가 잉크를 종이에 인쇄하듯이 실리콘 기판 위에 일정한 패턴의 스크린 마스크(screen mask)를 위치시키고 그 위에 금속 전극물질(페이스트, silver paste)을 문지른 후 스크린 마스크를 제거함으로써 웨이퍼 전/후 표면에 금속 전극 패턴을 인쇄하는 장치이다. 즉, 아래 〈그림〉과 같이 스크린 판에 설치된 일정한 패턴을 가진 스크린 막 위에 페이스트를 올려놓은 뒤 스퀴지(squeegee)가 스크린 막 위를 일정한 방향으로 지나가면 페이스트가 스크린 막에 구비된 일정한 패턴을 통과하여 아래에 놓인 웨이퍼 위에 인쇄되도록 하는 장비이다.
다. 원고의 제조위탁
원고는 2011. 3. 3. 참가인과 사이에 ‘원고가 계열사인 한화솔라원, 한화케미칼 등에 메탈리제이션 라인을 공급할 경우 참가인이 원고에게 그중 일부인 스크린 프린터를 납품하고 원고의 수주 활동을 지원’하기로 하는 합의서를 체결하였다(이하 ‘이 사건 합의서’라 한다).
원고는 계열사인 중국 한화솔라원에 메탈리제이션 라인을 납품할 목적으로 2011. 7. 31. 참가인과 사이에 ‘원고가 참가인에게 스크린 프린터의 제작, 설치 및 시운전을 제조 위탁’하는 내용의 투자공사 외주계약을 체결하였다(이하 ‘이 사건 하도급계약’이라 한다).
라. 원고의 요청에 따른 참가인의 장비 도면 등 교부
1) SCM-14D 장비의 매뉴얼 본문
원고 직원 소외 1은 2011. 11. 2. 참가인 직원 소외 2, 소외 3에게 전자우편을 보내 한화솔라원에 납품할 메탈리제이션 라인의 통합 매뉴얼을 작성한다는 명목으로 SCM-14D 장비 도면(기구, 제어, 공압) 및 BOM 목록 등과 SCM-14D 장비의 설비개요 및 사양, 작동 순서, 설비 구성, 조작 방법 및 유지 보수 방법 등의 내용이 담긴 매뉴얼 본문 작성을 요청하였다. 참가인 직원 소외 3은 2012. 4. 4. 원고 직원 소외 4에게 SCM-14D 장비의 매뉴얼 본문 자료(이하 ‘14D 매뉴얼’이라 한다)를 제출하였다.
2) SCM-14D 장비 도면
원고 직원 소외 4는 2012. 5. 17. 참가인 직원 소외 3에게 추가로 전자우편을 보내 SCM-14D 장비 관련 도면, 도번, 유닛별 부품 번호 기입 자료의 제출을 재차 요청하였다. 이에 소외 3은 2012. 5. 25. 원고 직원 소외 4, 소외 5, 소외 6에게 전자우편 첨부파일로 SCM-14D 장비 관련 전체 레이아웃(layout) 도면, 공압 회로도, 각 장비 핵심 유닛의 구매품 목록을 기재한 정면도, 평면도, 측면도 등 총 81장의 도면(이하 ‘14D 장비 도면’이라 한다)을 제출하였다.
3) SCM-28D 장비 세부 레이아웃 PDF 도면
2012. 10.경 기업집단 한화가 독일의 태양광 기업 ‘큐셀’을 인수하여 ‘한화 큐셀’이 출범하자, 원고는 한화 큐셀에 대한 메탈리제이션 라인 수주 활동도 추진하기로 하였다.
원고 직원 소외 6은 한화 큐셀 말레이시아 생산 법인에 대한 메탈리제이션 라인 수주 활동을 위하여 2013. 9. 13. 참가인 직원 소외 7에게 당시 참가인이 개발한 SCM-28D 장비의 세부 레이아웃 도면을 보내달라고 요청하였다. 소외 7은 요청 당일 소외 6에게 SCM-28D 장비의 세부 레이아웃 도면을 PDF 파일(이하 ‘28D PDF 도면’이라 한다)로 제출하였다.
4) SCM-28D 세부 레이아웃 CAD 도면
원고 직원 소외 6은 2014. 5. 7. 참가인 직원 소외 2에게 2014. 5. 14.부터 2014. 5. 18.까지 예정된 독일 한화 큐셀 연구소 출장 시 필요하다는 명목으로 이미 PDF 파일로 제출받은 바 있는 SCM-28D 세부 레이아웃 도면을 캐드(CAD) 파일 형태로 다시 보내달라고 요청하였다. 이에 소외 2는 요청 당일 원고 직원 소외 6에게 컴퓨터 문서 확장자가 dwg인 CAD 파일 형태로 SCM-28D 세부 레이아웃 도면(이하 ‘28D CAD 도면’이라 한다)을 제출하였다.
5) SCM-36D 장비 세부 레이아웃 PDF 도면
원고 직원 소외 6은 독일 한화 큐셀에 현지 출장을 다녀온 직후인 2014. 5. 20.경 참가인 직원 소외 3, 소외 7 등에게 한화 큐셀이 요구하는 사양을 전달하고 동 사양에 맞는 스크린 프린터 레이아웃 도면, 사양서, 견적서 및 제작일정표 등을 제출해달라고 요청하였다. 또한 한화 큐셀이 2014. 8. 8. 원고에게 총 생산량(gross) 기준 시간당 4,000매를 요구하는 정식사양서를 보내자, 원고는 2014. 8. 13.경 위 사양에 맞는 스크린 프린터 레이아웃 도면, 사양서, 견적서, 제작일정표 등을 제출해달라고 요청하였다. 이에 참가인 직원 소외 7은 2014. 9. 26. 원고 직원 소외 6에게 시간당 3,600매 이상을 생산할 수 있는 SCM-36D 장비의 견적서 및 레이아웃 PDF 도면(이하 ‘36D PDF 도면’이라 한다)을 제출하였다.
마. 원고의 자체 설계, 개발, 납품
원고 직원 소외 6은 2014. 10. 2.경 2열 스크린 프린터의 레이아웃 도면 및 헤드(Head) 레이아웃 도면을 작성하였다. 원고 직원 소외 8과 소외 9는 2015. 2.부터 부품목록이 기재된 자체 개발 스크린 프린터의 설계도면을 작성하기 시작하였다. 원고는 2015. 1.부터 2015. 4.까지 장비의 제작 및 조립을 하였으며, 2015. 5.부터 2015. 6.경까지 한화 큐셀 참석하에 원고의 아산 공장에서 시제품에 대한 공장 시험을 진행하여 통과하였다. 원고는 2015. 7.부터 2015. 8.까지 시제품을 현지로 운송하여 한화 큐셀 말레이시아 공장에 설치하였고, 이후 약 5개월 간 양산 시험을 거친 끝에 2015. 12.경 총 생산량 기준 시간당 4,000매 생산이 가능한 2열 스크린 프린터의 자체 개발에 성공하였다. 2015. 11.경 원고와 참가인 사이의 이 사건 하도급계약이 해지되었다.
원고는 2015. 12. 14. 한화 큐셀 말레이시아 공장과 공급계약을 체결하고, 2017. 12. 29.까지 총 15대의 스크린 프린터를 생산하여 한화 큐셀 코리아 진천 사업장 등에 납품하였다.
바. 피고의 처분
피고는, ① 원고가 참가인에게 14D 장비 도면 및 28D CAD 도면을 요구한 행위는 기술자료 제공 요구행위로서 구 하도급거래 공정화에 관한 법률(2018. 4. 17. 법률 제15612호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘하도급법’이라 한다) 제12조의3 제1항에 위반되고, ② 원고가 참가인에게 14D 매뉴얼, 28D PDF 도면 및 36D PDF 도면을 요구하면서 요구목적, 비밀유지에 관한 사항, 권리귀속 관계, 대가 등을 협의한 내용을 적은 서면을 교부하지 아니한 행위는 기술자료 제공 요구 시 관련 서면 미교부 행위로서 하도급법 제12조의3 제2항에 위반되며, ③ 원고가 스크린 프린터를 자체 개발, 생산, 납품하는 데 위와 같이 취득한 5가지 도면이나 매뉴얼(이하 ‘이 사건 도면 등’이라 한다)을 참고 또는 응용하여 사용한 행위는 기술자료 유용행위로서 하도급법 제12조의3 제3항에 위반되어 위법하다는 이유로, 2019. 10. 24. 하도급법 제25조의3 제1항, 같은 법 시행령 제13조 [별표 2]에 따라 의결 제2019-258호로 별지1 기재 시정명령 및 과징금납부명령을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[ 인정근거 ] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증의 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장
가. 처분시효를 도과하였는지 여부
이 사건 처분은 신고일인 2016. 7. 13.로부터 3년이 경과한 이후인 2019. 10. 24.에 행하여졌으므로, 하도급법 제22조 제4항 제1호에 위반되어 위법하다.
나. 하도급법상 기술자료에 해당하는지 여부
원고가 참가인에게 요구하여 제공받은 이 사건 도면 등은 상당한 노력에 의하여 비밀로서 유지·관리되었다고 보기 어렵거나 경제적 유용성이 없는 등 기술자료의 요건을 갖추지 못하였으므로, 하도급법 제2조 제15항에서 정한 기술자료에 해당하지 아니한다.
다. 기술자료 제공 요구에 정당한 사유가 있었는지 여부
원고는 참가인과 체결한 이 사건 하도급계약에 근거하여 영업 목적으로 반드시 필요한 범위 내의 자료만을 참가인에게 요청하였고, 참가인 또한 이를 충분히 알고 있었으므로, 원고가 14D 장비 도면 및 28D CAD 도면을 요청한 데에는 정당한 사유가 있었다.
라. 기술자료 유용행위가 성립하는지 여부
원고는 수십년 동안 쌓아올린 자체 기술력과 노하우, 그리고 수년간의 스크린 프린터 개발 경력 및 다수의 특허를 보유한 전문 개발인력의 영입 등을 통하여 스크린 프린터를 독자 개발하는 데 성공하였고, 그 과정에서 참가인으로부터 제공받은 이 사건 도면 등을 전혀 유용한 사실이 없다. 원고의 스크린 프린터 장비의 작동원리 또는 사용부품은 참가인의 장비와 동일·유사하지도 않을뿐더러, 일부 유사하다고 볼 수 있는 부분도 사전에 공지되어 누구나 사용할 수 있는 기술을 사용한 결과이다.
또한 원고가 독자 개발한 스크린 프린터를 판매한 행위가 기술자료를 유용한 행위에 포섭될 수 없다. 이 사건 처분은 위법하다.
마. 재량권의 일탈·남용
이 사건 처분은 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈하거나 남용한 위법이 있다.
3. 관계 법령
별지 기재와 같다.
4. 처분시효 도과 여부에 관한 판단
가. 인정사실
1) 참가인은 2016. 7. 13. 피고 산하 서울지방사무소에 원고가 참가인의 기술자료를 제공하도록 요구하거나 참가인으로부터 취득한 기술자료를 자기를 위하여 유용하는 등 불공정하도급거래행위를 하였다는 내용의 신고서(이하 ‘이 사건 신고서’라 한다)와 첨부자료를 제출하였다.
2) 피고는 2016. 7. 14. 이 사건 신고서에 접수인을 날인하지 않은 채 하도급법(2018. 1. 16. 법률 제15362호로 개정되기 전의 것) 제24조의4 제1항에 따라 한국공정거래조정원 하도급분쟁조정협의회에 분쟁조정을 의뢰하면서 이 사건 신고서와 첨부자료를 송부하였다.
3) 한국공정거래조정원은 2016. 7. 19. 분쟁조정 접수 사실을 원고에게 통지하고 조정절차를 개시하였는데, 조정절차 진행을 위하여 참가인에게 출석을 요청하였음에도 참가인이 2회 이상 응하지 아니하여, 2016. 9. 27. 조정절차를 종료하기로 결정하고 이를 원고에게 통지하였다.
4) 피고는 2016. 10. 26. 한국공정거래조정원으로부터 분쟁조정 종료보고서를 접수함과 동시에 이 사건 신고서와 첨부자료를 접수한 것으로 처리하였다. 피고는 2016. 11. 28. 사건 심사에 착수하고 2016. 12. 18. 원고에 대한 현장조사를 하였으며, 2019. 10. 24. 이 사건 처분을 하였다.
[ 인정근거 ] 다툼 없는 사실, 갑 제6, 7호증, 을 제19 내지 22호증의 기재, 변론 전체의 취지
나. 판단
2015. 7. 24. 법률 제13451호로 개정된 하도급법 제22조 제4항은 처분시한에 관한 규정을 신설하여 공정거래위원회가 하도급법 위반행위에 대하여 신고를 받고 조사를 개시한 경우 “신고일”부터 3년(제1호), 제1호 외의 경우로서 공정거래위원회가 하도급법 위반행위에 대하여 조사를 개시한 경우에는 “조사개시일”부터 3년(제2호)의 각 기간이 경과하면 시정조치를 명하거나 과징금을 부과하지 아니한다고 규정하였다. 위 개정법률 부칙 제3조는 ‘제22조 제4항의 개정규정은 개정법 시행 후 최초로 조사가 개시되는 하도급법 위반행위부터 적용한다.’고 규정하였다. 2016. 3. 29. 법률 제14143호로 하도급법(이하 ‘개정 하도급법’이라 한다) 제22조 제4항이 개정, 시행되었으나, 표현이 일부 수정되었을 뿐 규정내용은 종전과 동일하다.
앞서 본 바와 같이 참가인은 2016. 7. 13. 피고에게 이 사건 신고서를 제출하였는데, 피고는 하도급법 제22조 제4항 제1호의 “신고일”이 ‘신고접수일’을 의미한다고 해석하여 한국공정거래조정원의 분쟁조정 종료보고서를 접수함과 동시에 이 사건 신고서를 접수한 것으로 처리한 2016. 10. 26.을 처분시효의 기산점으로 판단한 다음, 그때부터 3년의 기간이 경과하지 아니하여 처분시효가 완성되지 않았다는 전제하에 2019. 10. 24. 이 사건 처분을 하였다.
그러나 앞서 든 증거들과 갑 제5, 87호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음 사정들을 고려하면, 개정 하도급법 제22조 제4항 제1호의 “신고일”은 신고인이 조사개시에 필요한 위반행위를 특정하여 피고에게 신고한 날을 의미한다고 봄이 상당하다. 이 사건 신고서는 신고의 형식을 갖추었고 원고의 하도급법 위반행위를 특정하고 있으며 이를 토대로 조사개시에 어려움이 없었으므로, 참가인이 피고에게 이 사건 신고서를 제출한 2016. 7. 13.이 신고일이라고 봄이 상당하다. 이 사건 처분은 신고일인 2016. 7. 13.로부터 3년의 처분시효가 경과한 2019. 10. 24.에야 이루어졌으므로, 이 사건 처분은 원고의 나머지 주장에 관하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 개정 하도급법 제22조 제4항 제1호에 위반되어 위법하므로 취소되어야 한다.
1) 행정청에 대한 신고는 일정한 법률사실 또는 법률관계에 관하여 관계행정청에 일방적으로 통고를 하는 것을 뜻하는 것으로서 법에 별도의 규정이 있거나 다른 특별한 사정이 없는 한 행정청에 대한 통고로서 그치는 것이고 그에 대한 행정청의 반사적 결정을 기다릴 필요가 없는 것이다. 신고자체가 위법하거나 그 신고에 무효사유가 없는 한 이것이 행정청에게 제출된 때에 신고가 있었다고 볼 것이고，행정청의 수리행위가 있어야만 신고가 있었다고 볼 것은 아니다. 즉 행정청에게 신고에 대한 실질적인 검토를 허용하고 있다고 볼 만한 규정을 두고 있지 않고, 신청인이 신고서에 구비서류까지 첨부하여 제출하였다면 행정청으로서는 형식적 요건에 하자가 없는 한 수리하여야 할 것이고, 법령에 규정되지 아니한 다른 사유를 들어 그 신고를 수리하지 아니하고 반려하였다고 하더라도 신고서가 제출된 때에 신고가 있었다고 볼 것이다(대법원 1999. 12. 24. 선고 98다57419, 98다57426 판결, 대법원 1993. 7. 6.자 93마635 결정 등 참조).
2) 개정 하도급법 제22조 제1항은 누구든지 하도급법에 위반되는 사실을 피고에게 신고할 수 있고, 이 경우 피고는 신고자가 동의한 경우에는 원사업자에게 신고가 접수된 사실을 통지하여야 한다고 규정하고 있다. 2016. 1. 22. 대통령령 제26933호로 개정된 하도급법 시행령(이하 ‘개정 하도급법 시행령’이라 한다) 제10조 제1항은 신고하려는 자는 신고자의 성명·주소, 피신고자의 성명 또는 명칭, 위반행위의 내용과 이를 입증할 수 있는 자료를 분명히 밝혀야 한다고 규정하고 있다.
개정 하도급법 제22조 제2항은 피고가 제1항 전단에 따른 신고가 있다고 인정할 때에는 필요한 조사를 할 수 있다고 규정하고 있다. 개정 하도급법 제22조 제1항이 정한 신고의 의미와 결부지어 보면 피고가 하도급법 위반행위의 신고를 토대로 하도급법 위반행위 여부에 대한 조사를 개시할 수 있으므로, 피고는 신고 당시 신고서에 하도급법 위반행위의 내용이 특정되어 있는지 여부라는 형식적 요건만 심사하면 족하고, 신고 단계에서 하도급법 위반행위가 있었는지 여부에 대한 실질적 요건까지 심사할 것은 아니다.
위와 같은 위반사실의 신고는 피고의 조사절차 개시의 직권발동을 촉구하는 자기완결적 행위로서 하도급법 위반행위를 포함한 일정한 사항을 통고함으로써 최종적인 신고의 법률효과가 발생한다고 보아야 한다. 신고서의 기재사항에 흠이 없고, 필요한 구비서류가 첨부되어 있으며, 법령 등에 규정된 형식상 요건에 적합하면 신고서가 접수기관에 도달된 때에 신고가 이행된 것이고, 피고로서는 위와 같은 요건에 적합한 신고를 거부하거나 반려할 수 없고, 거부하거나 반려하더라도 신고의 효력을 부인할 수 없다.
개정 하도급법 시행령 제10조 제1항이 정한 신고사항의 하나인 “위반행위의 내용”이란 피고가 신고 내용에 기초하여 조사 개시가 가능할 정도로 위반행위가 특정되어 있음을 요한다고 해석된다.
3) 개정 하도급법 제22조 제4항 제1호는 문언상 명백히 “신고일”이라고 규정하고 있는데, 사전적인 의미를 보면 신고는 ‘국민이 법령의 규정에 따라 행정관청에 일정한 사실을 진술·보고함’이고 신고일은 ‘진술하여 보고하는 날’로서 상대방의 수리 또는 접수 여부와 무관하게 신고인이 신고를 하는 행위 자체에 중점을 둔 것으로 이해하는 것이 법 문언에 충실한 해석이다.
개정 하도급법 제22조 제1항이 정한 신고의 의미, 개정 하도급법 시행령 제10조 제1항이 정한 위반행위의 내용 의미와 결부지어 보면 “신고일”이란 하도급법 위반행위의 신고 내용에 기초하여 조사 개시가 가능할 정도로 위반행위의 내용이 특정되어 있는 신고서가 피고에게 제출된 날을 의미한다고 봄이 상당하다.
4) 2015. 7. 24. 하도급법이 개정되면서 제22조 제4항이 신설되었다. 하도급법이 다른 공정거래 관련 법률과 달리 위반행위에 대하여 피고가 시정조치 등을 할 수 있는 기간에 제한이 없어 조사가 장기화될 우려가 있고, 이로 인해 수급사업자의 신속한 구제가 곤란해지고 계속하여 조사가 이루어질 경우 원사업자가 장기간 불안정한 상태에 놓일 수 있는 문제점을 고려하여, 하도급법 위반행위는 피고가 조사를 개시한 날로부터 3년이 경과하면 시정조치나 과징금처분을 할 수 없도록 하려는 취지였다. 피고가 하도급법 위반행위에 대하여 조사를 개시하기만 하면 기간의 제한 없이 처분이 가능하므로, 조사기간의 제한 없이 조사를 받아야 하는 처분 상대방인 사업자의 과도한 부담을 완화하고 법적 안정성을 강화하기 위해 신고일로부터 3년이라는 시간적 제한을 두었다고 볼 수 있다. 이는 규정내용이 동일한 개정 하도급법 제22조 제4항의 취지도 마찬가지이다.
만일 신고인이 형식적 요건을 모두 갖추어 적법하게 하도급법 위반행위를 신고하였음에도 피고가 접수하지 않으면 신고가 없는 것처럼 취급하거나 피고가 접수시기를 늦추어 피고가 접수하는 일자를 신고일로 보게 된다면 피고가 임의로 신고일을 정하는 셈이 된다. 이 경우 처분의 상대방인 사업자의 지위가 불안정해져 처분시효를 둔 규정 취지에 반하여 부당하다.
5) 개정 하도급법 제23조 제1항은 ‘공정거래위원회의 조사개시 대상이 되는 하도급거래는 그 거래가 끝난 날부터 3년이 지나지 아니한 것으로 한정한다. 다만, 거래가 끝난 날부터 3년 이내에 신고되거나 분쟁당사자에 의하여 분쟁조정이 요청된 하도급거래의 경우에는 거래가 끝난 날부터 3년이 지난 경우에도 조사를 개시할 수 있다.’고 규정하고 있다. 만약 신고인이 위 기한에 임박하여 신고서를 제출하였는데 피고가 접수인을 찍지 아니한 채 한국공정거래조정원에 분쟁조정을 의뢰하였다가 조정절차 종료 후 신고서를 접수하는 과정에서 거래종료일로부터 3년의 기간이 도과한 경우 접수인을 찍지 않아 신고의 효력이 없어 3년 이내에 신고가 되지 않은 것으로 처리한다면 신고인이 예상치 못한 불이익을 입게 되는 부당한 결과가 초래된다. 결국 조사개시 대상이 되는 하도급거래 여부는 신고인의 신고행위가 있었던 날이 거래가 끝난 날부터 3년이 경과하기 이전인가를 기준으로 판단하여야 하는 것이지 피고의 신고접수일을 기준으로 판단할 것은 아니다.
6) 개정 하도급법 제24조의4 제6항 본문은 피고가 분쟁에 대한 조정절차가 종료될 때까지 해당 분쟁의 당사자에게 시정조치를 권고하거나 명하여서는 아니 된다고 규정하고 있으나, 이 규정이 분쟁의 조정절차가 진행 중에는 최종적인 처분을 할 수 없다는 의미일 뿐 피고의 조사 자체를 금지하는 의미로 해석하기 어렵다. 특히 개정 하도급법 제24조의4 제6항 단서에서는 피고가 제22조 제2항에 따라 조사 중인 사건에 대해서는 그러하지 아니하다고 규정하여 피고가 조사 중인 사건에 대해서는 조정절차가 종료되기 전에도 시정조치 및 권고를 할 수 있다. 분쟁당사자의 조정의사를 존중하는 한편, 피고의 조사 절차와 한국공정거래조정원의 조정절차가 동시에 진행됨으로써 분쟁당사자들이 이중의 절차적 부담을 안게 되는 것을 방지하기 위해 일정한 경우 피고가 조사개시를 가급적 자제하는 것이 바람직할 수 있음은 별론으로 하고, 피고가 신고를 받고 한국공정거래조정원에 조정을 의뢰하였다는 사정만으로는 해당 분쟁에 대한 조사를 개시할 수 없는 사실상, 법률상 장애가 있다고 보기 어렵다.
2018. 1. 16. 법률 제15362호로 개정된 하도급법 제24조의5 제3항은 조정신청이 있기 전에 피고가 조사를 개시한 사건에 대하여 조정신청을 한 경우 이를 각하하여야 한다고 규정하고 있으나, 참가인이 이 사건 신고서를 제출할 당시에 시행되던 개정 하도급법에는 위와 같은 규정이 존재하지 아니하였던 데다가, 위 규정은 피고가 이미 조사를 개시한 위반행위에 대하여 분쟁당사자의 조정신청이 있는 경우 이를 각하하여야 한다는 취지일 뿐, 피고가 신고를 받고 한국공정거래조정원에 조정을 의뢰한 후에 조사개시 행위로 나아가는 것을 전적으로 금지하는 규정이라고 보기 어렵다.
피고는 한국공정거래조정원에 분쟁조정을 의뢰할 당시 하도급분쟁조정협의회의 운영세칙에 의하여 준용되는 공정거래분쟁조정협의회 운영세칙 규칙에 따라 피고가 조사를 개시하는 경우 조정을 각하하도록 되어 있었다고 하나, 2016. 5. 18. 개정되기 전의 하도급분쟁조정협의회 운영세칙(한국공정거래조정원 작성)이 공정거래분쟁조정협의회 운영세칙 규정을 준용한다는 규정을 두지 않았고, 위 하도급분쟁조정협의회 운영세칙 제26조 제1항이 정한 분쟁조정신청의 각하 사유에 피고가 조사를 개시하는 경우를 명시적으로 규정하고 있지도 않다.
2016. 5. 18. 개정된 하도급분쟁조정협의회 운영세칙(한국공정거래조정원 작성) 제27조 제7호는 협의회가 즉시 분쟁조정절차를 중지할 수 있는 사유의 하나로 ‘분쟁조정의 신청이 있기 전에 피고가 하도급법 제22조 제2항에 따라 조사 중인 경우’를 규정하고 있으나, 한국공정거래조정원 내부의 사무처리지침에 불과하여 피고를 구속하는 효력이 없고, 규정내용을 보더라도 조정의뢰 후 피고의 조사개시 행위를 금지하는 취지로 보기도 어렵다.
7) ① 참가인은 구 공정거래위원회 회의 운영 및 사건절차 등에 관한 규칙(2016. 2. 4. 공정거래위원회고시 제2016-2호) 제10조 제2항 제8호가 정한 하도급법 위반행위에 대한 신고서식에 따라 이 사건 신고서를 작성하였다. 이 사건 신고서에는 신고인인 참가인의 사업자명, 주소, 연락처 등과 피신고인인 원고의 사업자명, 주소, 신고내용이 기재되어 있고, 이를 증명할 수 있는 자료로 참가인 안내책자, 이 사건 합의서, 이 사건 하도급계약서, 참가인 직원과 원고 직원 사이의 이메일들, 장비 및 기타 부품도면이 첨부되어 있으며, 신고내용에 신고인과 피신고인의 지위, 신고인의 장비 개발 연혁 및 하도급계약 체결 배경, 구체적인 위법행위 내용(기술자료의 요구 및 유용행위)을 포함하고 있다. 피고가 이 사건 신고서를 기초로 원고의 하도급법 위반행위에 대하여 조사를 개시할 수 있을 정도로 위반행위가 특정되어 있으므로, 이 사건 신고서는 신고의 형식상 요건을 충족하고 있다.
② 참가인은 2016. 7. 13. 피고에게 이 사건 신고서와 첨부자료를 제출하였으므로, 원고의 하도급법 위반행위에 대하여 적법하게 신고하였다고 할 것이므로, 신고의 효력이 발생하였다. 피고가 2016. 7. 14. 이 사건 신고서 원본에 접수인을 찍지 않고 한국공정거래조정원에게 분쟁조정을 의뢰하면서 이 사건 신고서 원본을 송부하였다고 하더라도, 신고의 효력을 부인할 수 없다. 피고가 2016. 7. 13. 신고의 효력이 발생한 후 참가인의 의사를 확인하고 분쟁조정을 의뢰하였다고 하더라도, 이미 발생한 신고의 효력이 상실되지 않는다.
③ 피고가 2016. 10. 26. 한국공정거래조정원으로부터 분쟁조정 종료보고서를 접수함과 동시에 이 사건 신고서를 접수하는 형식을 취하였다고 하더라도 이 시점으로 신고의 효력이 늦추어진다고 볼 수 없다. 오히려 피고가 이 사건 신고서를 접수처리하면서 참가인에게 이 사건 신고의 형식상 요건을 문제 삼아 보완을 요청하지 않았던 사정은 이 사건 신고서가 형식적 요건을 충족하고 있음을 뒷받침한다.
④ 참가인이 2016. 7. 13. 이 사건 신고서를 제출한 때부터 2016. 10. 26. 피고가 이 사건 신고서를 접수하는 형식을 취할 때까지 이 사건 신고를 철회하거나 취소, 보류하는 의사를 표시하였다고 인정할 증거가 없을 뿐만 아니라, 피고로서는 참가인의 신고로 특정된 원고의 위법행위에 대하여 조사개시가 가능하였고 신고의 효력이 발생한 후에는 신고인의 의사에 따라 처분시한의 기산점이 좌우되는 것은 부당하므로, 이 사건 신고의 철회, 취소 내지 보류라는 사정은 처분시한의 기산점인 신고일을 변경하는 사유가 될 수 없다.
8) 피고는 참가인이 이 사건 신고서를 제출할 당시 조정안을 함께 제출하는 등 분쟁조정 의사가 있었다는 취지로 주장하나, 참가인은 한국공정거래조정원에 분쟁조정을 요청함이 없이 피고에게 이 사건 신고서를 제출한 점, 참가인의 대리인이 대구지방검찰청 서부지청에 제출한 고소 종합 의견서에 의하면, 한국공정거래조정원의 절차는 하도급법상 신고에 따른 필요적 절차로서 참가인은 조정자체를 원하지 않았으나 어쩔 수 없이 강제적으로 조정절차에 임할 수밖에 없었고 이에 조정절차를 최대한 빠르게 마무리하기 위하여 출석 요청에 응하지 아니하였다는 취지로 기재되어 있는 점, 실제로 이 사건에 대한 조정절차는 참가인이 2회 이상 출석 요청에 응하지 아니하여 종료되기에 이른 점, 참가인이 제출한 사실확인서(을나 제1호증)에 의하더라도 참가인이 제시한 조정안은 2016. 7. 22. 한국공정거래조정원으로부터 조정신청 접수 통지를 받은 이후에야 준비한 것이고, 이 사건 신고서를 제출할 당시에 이미 작성하였던 것은 아닌 점, 피고는 2020. 10. 12.자 준비서면에서 참가인이 제시한 조정안이 이 사건 신고서 제출 시 첨부된 것인지 한국공정거래조정원의 조정절차에서 첨부된 것인지 명확하게 확인하기 어렵다고 밝힌 점 등에 비추어 보면, 피고의 위 주장은 받아들이기 어렵다.
피고가 참가인의 분쟁조정 의사를 확인한 다음 이를 존중하여 분쟁조정을 의뢰하였다고 하더라도, 이 사건 신고서 제출 시 참가인의 분쟁조정 의사 유무에 따라 이 사건 신고서 제출을 통한 신고의 효력발생 시기(신고일)가 달라진다고 보기 어렵다.
9) 피고는 2016. 7. 14. 참가인의 분쟁조정 의사를 이유로 개정 하도급법 제24조의4 제1항에 따라 한국공정거래조정원에 분쟁조정을 요청하는 공문을 보내면서 제목을 ‘하도급 신고사건 분쟁조정 의뢰’로 표기하고 본문에 ‘참가인이 원고를 하도급법 위반혐의로 피고에게 신고한 사건 관련’이라고 밝혀 참가인의 이 사건 신고서 제출을 ‘신고’로 인식하고 있음을 알 수 있다.
10) 피고는 이 사건 신고서를 제출받고 한국공정거래조정원에 분쟁조정을 의뢰하지 않고 조사를 개시할 수 있었다. 하도급법이 2018. 1. 16. 개정되기 전에는 제24조의4에서 피고가 한국공정거래조정원에 분쟁조정을 의뢰할 수 있는 규정을 두고 있지 않았으므로, 참가인이 이 사건 신고서 제출 무렵 분쟁조정을 원하였다면 피고가 분쟁조정을 의뢰하기 보다는 참가인이 직접 한국공정거래조정원에 분쟁조정을 요청하도록 안내하는 조치를 취할 수 있었다.
5. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
(별지 생략)
판사 이창형(재판장) 최한순 홍기만