【원고, 항소인】
한국토지주택공사(소송대리인 법무법인(유한) 대륙아주 담당변호사 이승택 외 1인)
【피고, 피항소인】
서울특별시(소송대리인 변호사 신민정)
【제1심판결】
서울중앙지방법원 2018. 10. 18. 선고 2016가합501595 판결
【변론종결】
2019. 8. 22.
【주 문】
1. 이 법원에서 확장한 원고의 청구를 포함하여 제1심판결의 주문을 아래와 같이 변경한다.
가. 피고는 원고에게 2,965,325,682원 및 그중 2,767,717,879원에 대하여는 2016. 1. 27.부터, 190,706,563원에 대하여는 2019. 8. 15.부터 각 2019. 9. 19.까지는 연 6%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 15%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.
나. 원고의 나머지 청구를 기각한다.
2. 소송 총비용 중 10%는 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.
3. 제1의 가항은 가집행할 수 있다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심판결을 취소한다. 피고는 원고에게 2,977,379,602원 및 그중 1,993,552,887원에 대하여는 2014. 1. 1.부터, 964,871,555원에 대하여는 2014. 4. 18.부터 각 이 사건 2019. 8. 12.자 청구취지 및 청구원인 변경신청서 부본 송달일까지는 연 6%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 15%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라(원고는 이 법원에서 청구취지를 확장하였다).
【이 유】
1. 기초사실
가. 원고는 서울 강남ㆍ서초 보금자리주택지구(이하 ‘이 사건 사업지구’라 한다)의 보금자리주택사업 시행자로서 2013. 4.경 피고의 위임을 받은 서울특별시 강남교육지원청 교육장과 이 사건 사업지구 내의 학교시설 설치와 관련하여 아래와 같은 내용의 협약을 체결하였다(이하 ‘이 사건 협약’이라 한다).
이 사건 사업지구 내 초·중학교 설립에 대하여 서울특별시강남교육지원청(이하 “갑”이라 한다)과 한국토지주택공사 강남직할사업단(이하 “을”이라 한다)은 다음과 같이 협약을 체결한다.제1조(목적)본 협약은 학교용지법 제4조의2에 따라 이 사건 사업지구 내 초·중학교 시설을 설치함에 있어 갑과 을 간에 본 사업의 시행에 필요한 사항을 정함을 목적으로 한다. 제2조(정의)① “학교용지”라 함은 보금자리주택지구 내 토지이용계획에 의한 초등학교용지 및 중학교용지를 말한다.② “학교시설사업”이라 함은 「학교시설사업촉진법」에 의한 교사, 체육관, 급식시설, 기타시설 등 학교시설을 설치하는 사업을 말한다.③ “학교용지비”라 함은 제1항 학교용지확보를 위한 비용을 말한다.④ “학교시설사업비”라 함은 제2항 학교시설사업에 소요되는 비용을 말한다.⑤ “학교설립비용”이라 함은 제3항 학교용지비와 제4항 학교시설사업비 및 학교 신설에 따른 “내부비품비”를 합한 비용을 말한다. 제4조(학교설립비용 부담) 학교설립비용의 부담은 다음 각 호와 같다.1. 학교용지비 : 「학교용지법」제4조에 따라 을이 학교용지를 무상으로 공급한다.2. 학교시설사업비 및 내부비품비 : 갑이 전액 부담한다. 단, 녹지축소로 인한 개발이익 발생시 을은 개발이익을 학교시설사업비로 사용하고 차액에 대하여 갑이 부담한다.3. 학교시설사업비와 직접 연관이 없는 원인자부담금(제세공과금 등)은 을이 부담하고 본 사업비에 포함시키지 아니하되, 개교 후 발생되는 원인자부담금(제세공과금 등)은 협의 후 원인자 부담을 원칙으로 한다. 4. 갑이 분담할 학교설립비용은 제3조 총사업비의 범위내에서 추후 확정한다. 제6조(시설물의 인계 및 비용정산)1. 을은 시설사업에 필요한 비용을 선집행하여 각 학교별 시설사업을 실시하고, 학교시설사업 준공 60일 이전에 갑에 합동검사를 요청하여야 하며, 갑은 사업준공 30일 이전까지 을과 함께 합동검사를 실시하여야 한다.5. 갑이 학교를 인수 후 을은 지급신청서 및 공사계약서 등 증빙서류를 첨부하여 갑에 부담비용 지급 신청을 하고 갑은 요청일로부터 1개월 이내 증빙서류 검토 후 학교의 시설사업비 및 내부비품비를 을에 정산 지급하여야 한다.6. 자곡초의 비용지급 및 정산 가. 을은 학교시설설치공사 공정률에 따라 관련서류를 첨부하여 갑에게 청구하면, 갑은 확보된 자금범위내에서 을에게 지급한다. 나. 을은 학교를 갑에게 인계 후 정산신청서 및 공사계약서 등 증빙서류를 첨부하여 갑에게 정산 신청하고 갑은 요청일로부터 1개월 이내 증빙서류 검토 후 학교의 시설사업비 및 내부비품비를 을에게 정산 지급하여야 한다. 제11조(특약사항)② 본 협약을 체결함에 있어 상호 이견사항인 자본비용(건설자금이자)에 대해서는 갑과 을이 별도 협의한다. 제12조(협약의 해석)본 협약에 규정되지 아니한 사항과 해석에 관하여 상호 의견이 다를 경우에는 갑과 을이 협의하여 결정하거나 「학교시설사업촉진법」 등 관련법령 및 조례 등의 규정에 따른다.
나. 원고는 이 사건 협약에 따라 ○○초등학교, △△중학교, □□초등학교, ◇◇초등학교 시설을 설치하여 피고에게 인도하였다(이하 각 학교를 따로 지칭할 때에는 ‘○○초, ○○중’이라 하고, 이 사건에서 문제되고 있는 ○○초, △△중, □□초를 지칭할 때에는 ‘이 사건 각 학교’라 한다).
다. 원고는 이 사건 각 학교시설을 설치하기 위하여 별지 1, 2의 각 정산내역표 기재 각 ‘지급일’에 ‘원금’ 기재 각 금액을 공사업자들에게 지급하는 등으로 이를 부담하였고, 피고는 원고에게 아래 표 기재와 같이 이 사건 각 학교시설의 사업비 및 내부비품비를 지급하고 이 사건 각 학교시설을 인수하였다.
학교명시설물 인계인수지급일지급금액○○초 △△중2013. 5.2013. 3. 7. 282,901,121원2013. 4. 19.1,069,320원2013. 5. 27.17,736,943,000원2013. 5. 28.17,256,965,000원□□초2013. 12.2014. 1. 9.15,554,596,000원2014. 4. 4.36,501,710원합 계50,868,976,151원
라. 원고는 2013. 11. 8. 피고에게 ○○초, △△중 시설 설치를 위하여 지출된 공사대금에 대한 이자 상당액의 지급을 청구하였으나 피고는 “건설자금이자에 대한 법령질의 요청 중”이라는 등의 이유를 들어 그 지급을 거절하였고, 이후로도 원고와 피고는 위 이자 상당액의 지급에 관한 합의에 이르지 못하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 21, 27, 28호증, 을 제8, 10호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 피고의 본안 전 항변에 관한 판단
가. 피고의 주장
원고는 이 사건 소로 이 사건 협약에 따라 선지급한 학교시설 설치비용 원금 및 그에 대한 법정이자 상당액을 청구하고 있다. 이에 대하여 피고는, 이 사건 소제기 이후 원고와 전국 시ㆍ도교육청은 학교용지 확보 등에 관한 특례법(이하 ‘학교용지법’이라 한다)에 따른 학교시설 설치 주체를 원고로 하기로 하면서 그와 관련된 소를 모두 취하하기로 합의하였으므로, 원고에게는 권리보호의 이익이 없다고 주장한다.
나. 판단
을 제13호증의 기재에 의하면, 원고와 전국 시ㆍ도교육청을 대표한 경기도 교육감이 2017. 4. 27. ‘구 학교용지 확보 등에 관한 특례법(2017. 3. 21. 법률 제14604호로 개정되기 전의 것) 제2조와 관련한 학교용지부담금 부과처분 취소소송 및 부당이득반환청구소송을 즉시 취하하고, 같은 법 제4조의2에 따라 학교시설을 설치하는 경우 위탁계약을 통하여 교육청이 설치한다’는 내용의 협약을 체결한 사실은 인정된다.
그러나 위 협약의 문구에서 알 수 있듯이 위 소취하 협약은 학교용지부담금 부과처분 취소소송과 부당이득반환청구소송을 취하하기로 하는 내용이고, 이는 대법원이 2016. 11. 24. 선고 2014두47686 판결 등에서 ‘구 학교용지 확보 등에 관한 특례법(2015. 1. 20. 법률 제13006호로 개정되기 전의 것) 제2조 제2호는 부과대상 사업의 근거 법률로 구 국민임대주택건설 등에 관한 특별조치법(2009. 3. 20. 법률 제9511호 보금자리주택건설 등에 관한 특별법으로 전부 개정되기 전의 것)을 들고 있지 않으므로, 위 법에 따른 단지조성사업은 위 특례법 제2조 제2호에 정한 학교용지부담금 부과대상 개발사업에 포함되지 않는다’는 취지로 판단함에 따라 종전에 부과된 학교용지부담금 부과처분에 대한 취소소송 또는 그 처분이 무효임을 전제로 한 부당이득반환청구소송이 다수 제기되자 이러한 관련 소송 및 위 대법원 판결에 따라 향후 발생할 법률분쟁을 일거에 해결하기 위하여 이루어진 것으로 보일 뿐이고, 이 사건과 같이 원고가 피고 대신 학교시설 설치비용을 부담하였음을 이유로 그 법정이자 상당액을 청구하는 소까지 취하하기로 하는 합의가 포함되어 있다고 해석할 수는 없다.
또한 위 협약 제6조 제1항이 ‘원고가 학교용지법 제4조의2에 따라 학교시설을 설치하는 경우 위탁계약을 통해 교육청이 설치한다’고 정하고 있기는 하지만, 같은 조 제3항은 ‘위탁계약 실시의 개시시기 등 세부사항은 별도로 정한다’고 하고 있으므로, 학교시설 설치주체에 관한 위 협약의 내용이 위 협약 이전에 제기된 이 사건 소의 권리보호 이익에 어떠한 영향을 미친다고 볼 수도 없다.
따라서 피고의 본안 전 항변은 받아들이지 않는다.
3. 본안에 관한 판단
가. 당사자들의 주장
1) 원고 주장의 요지
학교용지법 제4조의2에 따르면 이 사건 각 학교시설 설치비용은 피고가 부담해야 한다. 그런데 원고가 이를 피고 대신 부담하였으므로, 피고는 원고에게 원고가 대신 부담한 학교시설 설치비용 및 그에 대한 지급일 이후의 법정이자 상당액을 지급하여야 한다.
원고와 피고는 이 사건 협약에서 ‘자본비용(건설자금이자)’에 대해서는 원ㆍ피고가 별도 협의하기로 하면서(제11조 제2항), ‘협약에서 정하지 않은 사항과 해석에 관하여 상호 의견이 다를 경우에는 원ㆍ피고가 협의하여 정하거나 관련 법령 등의 규정에 따른다(제12조)’고 정하였는데, 위 이자 상당액의 지급에 관하여 서로 협의가 되지 않았으므로 관련 법령에 따라 피고에게 학교시설 설치비용 및 그에 대한 이자 상당액의 지급을 구한다.
2) 피고 주장의 요지
학교용지법 제4조의2의 해석상 이 사건 각 학교시설 설치비용은 원고가 부담하는 것이 원칙이므로, 피고는 이 사건 협약에 따라 원고에게 지급하기로 한 설치비용 원금 지급의무만 부담한다. 원고가 구하는 선투입 비용에 대한 법정이자 상당액은 이 사건 각 학교시설 설치비용에 포함되지 않고, 이 사건 협약 제11조 제2항에 따라 별도 협의가 있어야 청구할 수 있는데 그에 대한 합의에 이르지 못하였으므로, 피고는 원고에게 이를 지급할 의무가 없다.
설령 피고가 원고에게 위 법정이자 상당액을 지급할 의무를 부담한다고 하더라도, 그에 대한 지급기한이 도래하지 않았거나, 이미 그에 대한 소멸시효가 완성되었다고 볼 수 있고, 이율도 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령에 따라 연 1.77%의 이율이 적용되어야 한다.
나. 학교용지법상 이 사건 각 학교시설 설치비용의 부담 주체
1) 이 사건 협약의 해석
먼저 원고는 이 사건 각 학교시설 설치비용에 대한 이자 상당액의 지급에 관하여 피고와 협의가 이루어지지 않았으므로, 이 사건 협약 제12조에 따라 관련 법령에 근거하여 피고에게 그 지급을 구한다고 주장하고, 피고는 이자 상당액의 지급에 관한 협의가 이루어지지 않은 이상 이를 지급할 의무가 없다고 주장하므로, 이 사건 협약의 해석에 관하여 본다.
원고와 피고가 이 사건 협약 제11조 제2항에서 학교시설 설치비용에 대한 이자 상당액에 대하여는 별도로 협의하기로 하였으나, 그에 대한 협의가 이루어지지 않은 사실은 앞서 본 바와 같다.
한편, 원고와 피고는 이 사건 협약 체결 전인 2011. 5.경 이 사건 각 학교시설 설치는 원고가 하되 그 비용은 피고 측이 전액 부담하기로 합의하였고(갑 제7, 8, 11호증), 이에 따라 원고는 2011. 7. 1. 피고 측에 위 합의에 따른 학교설립비용을 미리 지급해달라고 요청하였으나 받아들여지지 않았다(갑 제7, 9호증). 원고는 그 후로도 피고에게 학교설립비용의 선지급 또는 피고의 직접 설립, 학교설립비용 지출 시부터 정산 시까지 일정 비율로 계산한 자본비용 상당액의 지급 등을 요청하면서 피고와 여러 차례 의견을 교환하였으나 이에 대한 합의가 이루어지지 않자, 지급기일이 도래한 설치비용은 우선 지급하는 한편, 그 지급 금액에 대한 자본비용(건설자금이자) 상당액에 대해서는 별도로 협의하기로 하는 내용의 이 사건 협약을 체결하였다(갑 제1, 10, 12, 16, 18호증).
이처럼 ① 원고와 피고가 이 사건 협약을 체결하기에 앞서 상당 기간 동안 학교시설 설치비용 지급시기 또는 원고의 지출액에 대한 이자 상당액의 부담에 대하여 다투어 온 점, ② 이 사건 협약 제12조는 협약에 규정되지 않은 사항이나 해석에 관하여 상호 의견이 다른 사항에 대해서는 원ㆍ피고가 협의하거나 관련 법령에 따른다고 정하고 있는데, 위 이자 상당액의 부담에 관하여 결국 협의가 이루어지지 않음으로써 그 부담에 대하여는 협약에서 정하지 않았거나 그 해석에 관하여 이견이 있는 경우에 해당하게 된 점, ③ 이 사건에서 이자 상당액에 대한 협의가 성립하지 않는 경우에는 언제나 이자 상당액을 청구할 수 없다고 보거나 또는 그 반대로 반드시 이를 지급해야 한다고 해석한다면 결국 협의를 거부하는 쪽에 유리한 결과가 되어 해당 사항을 협의에 의하도록 한 취지와 맞지 않는 점 등을 고려하면, 원고와 피고는 이 사건 협약에서 위 이자 상당액의 지급에 관하여 협의가 이루어지지 않을 경우에는 관련 법령의 해석에 따라 그 부담 의무자를 가리기로 하였다고 해석하는 것이 타당하다.
2) 학교용지법의 해석
가) 원고와 피고는 이 사건 협약 당시 시행 중이던 구 학교용지 확보 등에 관한 특례법(2013. 8. 6. 법률 제11998호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 학교용지법’이라 한다) 제4조의2에 따라 이 사건 사업지구 안에서 학교시설을 설치하기 위하여 이 사건 협약을 체결하였으므로(이 사건 협약 제1조), 이 사건 협약의 관련 법령인 구 학교용지법의 해석에 관하여 본다.
나) 구 학교용지법은 제2조 제2호에서 “‘개발사업’이란 건축법, 도시개발법, 도시 및 주거환경정비법, 주택법, 택지개발촉진법 및 산업입지 및 개발에 관한 법률에 따라 시행하는 사업 중 100가구 규모 이상의 주택건설용 토지를 조성·개발하거나 공동주택을 건설하는 사업을 말한다.”라고 규정하고 있다.
이처럼 구 학교용지법 제2조 제2호는 그 부과대상 사업의 근거 법률로 구 보금자리주택건설 등에 관한 특별법(2014. 1. 14. 법률 제12251호 공공주택건설 등에 관한 특별법으로 개정되기 전의 것, 이하 ‘보금자리법’이라 한다)을 들고 있지 않고, 보금자리법 제12조 제1항이 단지조성사업 실시계획의 승인이 있는 때에는 도시개발법에 의한 실시계획의 작성·인가(제11호), 주택법에 의한 사업계획의 승인(제20호)을 받은 것으로 본다고 규정하고 있으나, 이는 보금자리법에 따라 단지조성사업 실시계획의 승인을 받으면 그와 같은 인가나 승인을 받은 것으로 의제함에 그치는 것이지 더 나아가 그와 같은 인가나 승인을 받았음을 전제로 하는 도시개발법과 주택법의 모든 규정들까지 적용된다고 보기는 어렵다. 따라서 보금자리법에 따른 단지조성사업은 학교용지법 제2조 제2호에 정한 학교용지부담금 부과대상 개발사업에 포함되지 아니한다고 보아야 하고, 이와 달리 학교용지부담금 부과대상 개발사업에 포함된다고 해석하는 것은 학교용지부담금 부과에 관한 규정을 그 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하는 것이어서 허용되지 아니한다(대법원 2016. 11. 24. 선고 2014두47686 판결 등 참조).
따라서 보금자리주택사업의 시행자인 원고는 구 학교용지법에서 정한 개발사업시행자에 해당하지 않으므로, 같은 법 제4조의2에 따라 학교시설 설치의무를 부담한다고 볼 수 없다.
다) 그런데도 원고와 피고는 이 사건에 대하여 구 학교용지법 제4조의2(이하 ‘이 사건 조항’이라 한다)가 적용됨을 전제로 이 사건 협약을 체결하였으므로, 위 조항에 따른 학교시설 설치비용의 부담주체에 관하여 본다.
구 학교용지법 제4조의2(학교시설에 관한 특례)① 제4조 제3항 제1호 각 목에 따른 개발사업시행자가 「수도권정비계획법」 제2조 제1호에 따른 수도권에서 학교용지를 무상으로 공급하는 개발사업을 하는 경우 소공원 및 조경녹지를 포함한 학교시설을 설치하여 시·도 교육비특별회계 소관 공유재산으로 시·도 교육청에 무상공급하여야 한다.② 제1항에 따라 학교시설을 설치하는 개발사업시행자는 학교의 수·규모, 학교부지에 설치하는 소공원 및 조경녹지, 개교시기 및 설립비용 등에 관하여 교육감과 협의하여야 한다.③ 제1항에 따라 학교시설을 설치하는 개발사업시행자는 해당 개발지역에 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제14조 제2항에도 불구하고 같은 항에 따른 기준면적에서 개발사업면적의 최대 100분의 1을 뺀 면적을 도시공원 또는 녹지로 확보할 수 있다.④ 제3항에 따라 도시공원 및 녹지를 축소함에 따라 발생하는 개발이익은 학교시설의 설치비용으로 사용하여야 한다.⑤ 제1항에 따라 학교시설을 설치하는 경우 그 비용이 제4항에 따른 개발이익보다 많을 경우 제2항에 따른 협의를 통하여 그 차액을 확정하고 교육감이 분담한다.⑥ 제1항에 따른 학교시설 무상공급 대상에 포함되지 아니하는 개발사업시행자가 학교시설을 설치하여 무상으로 공급하는 경우에는 제2항부터 제4항까지의 규정을 준용한다.
위에서 보는 것처럼 이 사건 조항 제5항은 학교시설 설치비용이 녹지축소에 따른 개발이익보다 많을 경우 협의를 통하여 그 차액을 확정하고 교육감이 분담한다고 정하고 있다.
이 사건 보금자리주택사업의 경우 녹지축소에 따른 원고의 개발이익이 존재하지 않는다는 점에 대하여 원ㆍ피고 사이에 다툼이 없고, 원고는 이러한 경우 개발이익을 초과하는 학교시설 설치비용 전액을 피고가 부담해야 한다고 주장하는 반면, 피고는 그러한 경우에도 협의를 통하여 설치비용을 분담해야 한다고 주장한다.
법해석의 목표는 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 이를 위해서는 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 한다.
이 사건 조항은 ‘협의를 통하여 그 차액을 확정하고 교육감이 분담한다’고 정하고 있으므로, 문언의 통상적인 의미에 비추어 보면 원고가 주장하는 것처럼 그 차액을 교육감이 전액 부담함으로써 설치비용을 개발사업시행자와 교육감이 분담한다고 해석하는 것도 가능한 반면, 피고의 주장처럼 협의를 통하여 개발이익과 설치비용의 차액 중 일부를 교육감이 분담한다고 해석하는 것도 가능하다.
그러나 아래와 같은 여러 사정에 비추어 보면, 이 사건과 같이 녹지축소에 따른 개발이익이 전혀 없는 경우에는 교육감이 학교시설 설치비용을 전액 부담한다고 해석하는 것이 타당하다.
① 지방자치단체는 그 관할 구역의 의무교육 대상자를 모두 취학시키는 데 필요한 초등학교, 중학교 및 그 과정을 교육하는 특수학교를 설립하여야 한다(교육기본법 제9, 11조, 초ㆍ중등교육법 제12조 제2항). 이러한 학교설립의무를 타인에게 부담시키기 위해서는 법률에 명확한 근거가 있어야 하고, 그러한 법률은 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하며, 의무 부담 대상자에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 안 된다.
② 학교용지법은 학교용지의 조성ㆍ개발ㆍ공급과 관련 경비의 부담 등에 관한 특례를 규정함으로써 학교용지의 확보를 쉽게 함을 목적으로 하여 당초 학교용지의 공급에 관한 규정만 두고 있었다. 그런데 일정한 경우 학교용지뿐만 아니라 학교시설 설치비용 부담의무까지 개발사업시행자에게 부과할 필요가 있게 됨에 따라 2009. 5. 28. 학교시설 설치에 관한 특례 규정인 이 사건 조항이 신설되었다. 이 사건 조항은 예외적인 경우 개발사업시행자에게 학교시설 설치의무를 부과하는 대신 사업지구 내의 녹지비율을 축소할 수 있도록 함으로써 그에 따른 개발이익을 학교시설 설치비용으로 사용하도록 하였다.
③ 학교용지법은 학교용지 확보를 위한 새로운 재원의 마련이라는 정당한 입법목적을 달성하기 위한 적절한 수단으로서 교육의 기회를 균등하게 보장해야 한다는 공익과 개발사업자의 재산적 이익이라는 사익을 적절히 형량하는 범위 내에서 그 정당성이 인정될 수 있으므로(헌법재판소 2008. 9. 25. 선고 2007헌가9 결정 참조), 녹지축소에 따른 개발이익이 전혀 없는데도 학교시설 설치비용 부담의무까지 부과하는 것은 개발사업자의 재산권에 대한 과도한 침해가 될 수 있다.
④ 또한 개발사업시행자에게 녹지축소에 따른 개발이익을 초과하는 학교시설 설치비용을 부담하도록 한다면, 그 비용 상당액은 결국 개발사업에 따른 주택 분양대금에 전가됨으로써 일반 국민들이 학교시설 설치비용을 부담하게 되어 사실상 의무교육의 무상원칙에 반하는 결과가 초래될 수 있다.
⑤ 만일 개발이익과 설치비용 간의 차액을 협의 결과에 따라 분담하여야 한다고 해석한다면, 양 당사자 사이의 협의가 원만히 이루어지지 않을 경우 그 분담 기준을 정하기 어려울 뿐만 아니라, 개발사업에 대한 인ㆍ허가권을 보유하고 있는 지방자치단체가 협상의 우위에 서게 되어 실질적으로 대등한 지위에서 협의가 이루어질 것을 기대하기도 어렵다.
⑥ 이 사건 각 학교시설 설치와 관련하여 교육과학기술부 역시 ‘녹지축소에 따른 개발이익을 학교시설 설치비용으로 사용하고 부족분의 차액은 교육감이 부담한다’는 입장을 취한 바 있다(갑 제10, 11호증).
다. 피고의 이자 상당액 지급의무
이처럼 구 학교용지법의 해석상 원고에게는 이 사건 각 학교 설치의무가 인정되지 않고, 설령 이 사건 협약 및 구 학교용지법 제4조의2에 따라 원고가 이 사건 각 학교시설 설치의무를 부담하게 되었다고 하더라도, 녹지축소에 따른 개발이익이 전혀 없는 이상 학교시설 설치비용은 전액 피고가 부담하여야 한다.
또한 원고가 학교시설 설치의무자 또는 설치비용 부담의무자가 아닌데도 이 사건 협약에 따라 학교시설 설치비용을 우선 부담하였다면, 피고는 위임인의 비용상환의무에 준하여 원고가 부담한 설치비용에 대한 법정이자 상당액을 지급할 의무가 있고, 이러한 법정이자 상당액은 넓은 의미에서 학교비용 설치비용에 포함된다고 볼 수 있다. 따라서 피고는 원고에게 이 사건 협약 및 관련 법령에 따라 원고가 부담한 이 사건 각 학교시설 설치비용과 그에 대한 지급일 이후의 법정이자 상당액을 지급할 의무가 있다(상법 제2조에 따르면, 공법인의 상행위에 대해서도 상법이 적용되므로, 상법에서 정한 연 6%의 비율로 산정한 이자 상당액을 지급하여야 한다).
이에 대하여 피고는 이 사건 협약에서 학교시설 설치비용 지급시기와 방법에 대하여 따로 정하고 있는 이상 그에 따라 설치비용 원금을 지급함으로써 이 사건 협약에 따른 의무를 모두 이행한 것으로 볼 수 있다는 취지로 주장한다. 그러나 원고와 피고가 이 사건 협약에서 학교시설 설치비용 원금의 지급시기와 방법을 정하면서도, 설치비용에 대한 이자 상당액에 대하여는 별도로 협의한다고 정하고 있는 이상 원금의 지급시기와 방법을 정하였다는 사정만으로 이자 상당액에 대한 지급책임이 존재하지 않는다고 볼 수는 없다.
라. 피고의 나머지 주장에 대한 판단
피고는 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제67조 제5항은 ‘지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 대가 지급의 청구를 받은 후 그 청구내용이 부당함을 발견하였을 때에는 그 사유를 명시하여 계약상대자에게 해당 청구서를 반송할 수 있고, 이 경우 반송한 날부터 재청구를 받은 날까지의 기간은 지급기간에 산입하지 않는다’고 규정하고 있고, 같은 시행령 제68조는 ‘대금지급이 늦어지는 경우 지방회계법 제38조에 따라 지방자치단체의 장이 지정한 금고의 일반자금 대출 시 적용되는 연체이자율을 적용한 이자를 지급한다’고 규정하고 있으므로, 위 이자 상당액과 관련해서는 지급기한이 도래하지 않았거나, 상법에 정한 연 6%의 이자율이 적용될 수 없다고 주장한다.
그러나 위 시행령 조항은 지방자치단체가 계약상대자로부터 당해 계약의 이행을 완료한 사실을 통지받은 후 검사를 완료한 다음에 대가를 지급할 때 적용되는 지급시기 및 연체이자에 대한 규정으로서, 이 사건과 같이 지방자치단체인 피고가 학교시설 설치비용에 대한 법정이자 상당액의 지급의무를 부인하며 그 지급을 거절할 때에도 그대로 적용된다고 볼 수는 없다(대법원 2014. 4. 24. 선고 2013다45600 판결 참조).
피고는 이 사건 이자 상당액이 공사대금 채권에 해당함을 전제로 그에 대한 3년의 소멸시효가 완성되었다고 주장한다. 그러나 원고의 이 사건 청구는 원고가 피고 대신 부담한 설치비용 및 그에 대한 이자 상당액의 지급 청구로서 그 채권이 공사대금에 해당한다고 보기도 어렵고, 원고는 이 사건 각 학교시설 설치비용 등의 부담에 관하여 정하고 있는 이 사건 협약 체결일인 2013. 4.경으로부터 3년이 경과하기 전인 2016. 1. 11. 이 사건 소를 제기하였으므로, 위 주장은 이유 없다.
마. 변제에 따른 정산 결과
원고가 이 사건 각 학교시설을 설치하기 위하여 별지1, 2 기재와 같이 설치대금을 부담한 사실, 피고가 원고에게 2013. 3. 7.부터 2014. 4. 4.까지 이 사건 협약에 따라 합계 50,868,976,151원을 지급한 사실은 앞서 본 바와 같다.
원고는 피고의 변제금액을 법정충당의 방법에 따라 위 설치비용 원금에 대한 이자 상당액에 우선 충당하였다고 주장하면서 나머지 원리금 지급을 청구하고 있다. 그러나 원고와 피고는 이 사건 협약에서 설치비용에 대한 이자 상당액에 대하여는 별도로 협의하기로 약정하였는데, 위 변제 당시까지 이자 상당액에 대한 지급 방법 등에 대하여 협의 자체가 제대로 이루어지지 않았으므로 위 이자 상당액에 대한 변제기가 도래하였다고 보기 어려운 점에 비추어 보면, 위 금액은 지급 당시 이미 변제기가 도래한 설치비용 원금의 변제를 위하여 지급되었다고 보는 것이 타당하다(다만 원금을 초과하여 변제한 부분은 이자 상당액에 충당된 것으로 본다).
그에 따라 피고의 변제금액을 별지 1, 2 정산내역표 기재와 같이 정산하면 남은 원리금은 ○○초, △△중에 대하여 2,013,721,232원(= 설치비용 원금 1,520,000,000 + 이자 상당액 493,721,232), □□초에 대하여 954,873,347원(= 설치비용 원금 2,903,920 + 이자 상당액 951,969,427)이 된다(이자 상당액의 기산일은 원고가 구하는 바에 따라 각 설치비용 지급 다음날부터 기산하고, 그 종기는 원고가 구하는 범위 내에서 ○○초, △△중에 대하여는 각 원금 정산일 및 2013. 12. 31.까지, □□초에 대하여는 각 원금 정산일 및 2014. 4. 17.까지로 한다).
그렇다면 피고는 원고에게 나머지 설치비용 원리금 2,965,325,682원(① ○○초, △△중에 관하여는 위 2,013,721,232원의 범위 내에서 원고가 구하는 2,010,452,335원 + □□초에 관하여는 954,873,347원) 및 그중 2,767,717,879원에 대하여는 이 사건 소장부본 송달 다음날인 2016. 1. 27.부터, 190,706,563원에 대하여는 이 사건 2019. 8. 12.자 청구취지 및 청구원인 변경신청서 송달 다음날인 2019. 8. 15.부터 피고가 그 이행의무의 존부 및 범위에 관하여 항쟁함이 상당한 이 판결 선고일인 2019. 9. 19.까지는 상법이 정한 연 6%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 15%의 각 비율로 계산한 지연손해금을 지급할 의무가 있다[원고가 구하는 바에 따라 합계 2,958,424,442원(= 2,767,717,879 + 190,706,563)에 대해서만 지연손해금 지급을 명하기로 한다].
원고는 이 사건 각 학교시설에 대한 마지막 비용지출일 다음날(○○초, △△중의 경우 2014. 1. 1., □□초의 경우 2014. 4. 18.)부터의 지연손해금 지급을 구하고 있으나, 이 사건 소 제기 전에 위 나머지 설치비용 원리금에 대한 변제기가 도래하였음을 인정할 증거가 없으므로, 원고의 이 부분 청구는 이유 없다[이 사건 이자 상당액 지급 채무는 이행기의 정함이 없는 채무인데, 원고가 그 지급에 관한 협의가 최종적으로 무산된 후 피고에게 그 지급을 청구하였음을 인정할 증거가 없고, 이 사건 협약에 따르면 설치비용 원금은 원고가 증빙서류를 첨부하여 피고에게 지급 신청을 하면 피고가 그로부터 1개월 이내에 증빙서류를 검토하여 이를 정산 지급하기로 하였는데, 원고가 청구하는 위 설치비용 원금 잔액에 대하여 이 사건 소 제기 이전에 관련 서류를 갖춰 피고에게 그 지급을 청구하였음을 인정할 증거가 없다].
2. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있어 인용하고 나머지 청구는 이유 없어 기각할 것인데, 이와 일부 결론을 달리한 제1심판결은 부당하므로 원고의 항소를 일부 받아들여 이 법원에서 확장한 원고의 청구를 포함하여 제1심판결을 주문과 같이 변경한다.
(별지 생략)
판사 설범식(재판장) 이재욱 김길량