【원고, 피상고인】
삼성물산 주식회사의 소송수계인 삼성물산 주식회사(변경 전 상호: 제일모직 주식회사) (소송대리인 법무법인 세종 담당변호사 김민관 외 1인)
【피고, 상고인】
서울특별시 강남구청장 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 서규영 외 2인)
【원심판결】
서울고법 2016. 9. 23. 선고 2015누60312 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 가. 구 대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법(2012. 2. 22. 법률 제11366호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘광역교통법’이라 한다) 제11조는 “대도시권 중 대통령령으로 정하는 대도시권에서 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 사업을 시행하는 자는 광역교통시설 등의 건설 및 개량을 위한 광역교통시설부담금을 내야 한다.”라고 규정하면서, 택지개발촉진법에 따른 택지개발사업(제1호), 주택법에 따른 대지조성사업(제3호), 주택법에 따른 주택건설사업(제4호) 등을 부담금 부과대상 사업으로 열거하고 있다.
그런데 위 제11조는 구 보금자리주택건설 등에 관한 특별법(2014. 1. 14. 법률 제12251호 ‘공공주택건설 등에 관한 특별법’으로 개정되기 전의 것, 이하 ‘보금자리주택법’이라 한다)을 광역교통시설부담금 부과대상 사업의 근거 법률로 들고 있지 않다.
이러한 법령에 따르면, 보금자리주택법에 따른 보금자리주택지구 조성사업은 광역교통법 제11조에서 정한 광역교통시설부담금 부과대상 사업에 포함되지 않는다고 봄이 타당하다. 그 이유는 다음과 같다.
침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용하여야 하고, 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 아니 되며, 그 행정법규의 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 허용되는 경우에도 그 문언의 통상적인 의미를 벗어나지 아니하여야 한다(대법원 2016. 11. 24. 선고 2014두47686 판결 등 참조). 광역교통법 제11조는 광역교통시설부담금 부과대상 사업의 근거 법률로 보금자리주택법을 들고 있지 않는데, 이와 달리 위 사업을 광역교통시설부담금 부과대상에 포함된다고 해석하는 것은 광역교통시설부담금 부과에 관한 규정을 그 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하는 것이 된다.
그리고 주된 인허가에 관한 사항을 규정하고 있는 어떤 법률에서 주된 인허가가 있으면 다른 법률에 의한 인허가를 받은 것으로 의제한다는 규정을 둔 경우, 주된 인허가가 있으면 다른 법률에 의한 인허가가 있는 것으로 보는 데 그칠 뿐, 거기에서 더 나아가 다른 법률에 의하여 인허가를 받았음을 전제로 하는 그 다른 법률의 모든 규정들까지 당연히 적용되는 것은 아니다(대법원 2004. 7. 22. 선고 2004다19715 판결, 위 대법원 2014두47686 판결 등 참조). 보금자리주택법 제18조 제1항 제28호는 보금자리주택사업의 시행자가 보금자리주택지구계획의 승인을 받으면, 주택법에 따른 사업계획의 승인을 받은 것으로 보도록 규정하고 있으나, 이는 보금자리주택법상 보금자리주택지구계획의 승인을 받으면 주택법에 따른 사업계획의 승인을 받은 것으로 의제함에 그치는 것이지 더 나아가 주택법의 모든 규정들까지 적용된다고 보기는 어렵다.
또한 보금자리주택법 제32조 제1항이 보금자리주택지구 조성 및 조성된 토지의 공급에 관하여 위 법에서 정하지 아니한 사항은 택지개발촉진법을 적용하도록 규정하고 있으나, 위 조항만으로 보금자리주택법이 택지개발촉진법의 특별법이라거나, 보금자리주택지구 조성사업이 택지개발촉진법에 따른 택지개발사업에 해당한다고 볼 수는 없다.
나. 광역교통법 제11조 제4호 단서는 주택법에 따른 주택건설사업이 ‘제1호부터 제3호까지의 사업이 시행되는 지구, 구역 또는 사업지역에서 시행되는 경우’는 광역교통시설부담금 부과대상에서 제외하도록 규정하고 있다.
위 단서 조항의 취지는 동일 지역에 광역교통시설부담금 부과대상 사업이 차례로 시행될 경우 뒤에 시행되는 사업에 대하여는 광역교통시설부담금을 부과하지 아니하도록 하여 부담금의 이중부과를 방지하는 데 있다.
그렇다면 동일 지역에서 나중에 시행되는 사업이 광역교통시설부담금의 제외 대상이 되기 위해서는 앞서 시행된 사업이 ‘광역교통법 제11조 제1호부터 제3호까지의 사업’에 해당되어야 한다.
다. 결국 보금자리주택법에 따른 보금자리주택지구 조성사업은 광역교통법 제11조 제1호부터 제3호까지에서 정한 광역교통시설부담금 부과대상 사업에 해당하지 아니하므로, 보금자리주택지구에서 시행된 주택건설사업은 광역교통법 제11조 제4호 단서에 따른 광역교통시설부담금 제외 대상 사업에 해당할 여지가 없다고 보아야 한다.
2. 원심은 다음과 같은 사실을 인정하였다.
가. 한국토지주택공사는 이 사건 보금자리주택지구 조성사업의 시행자로 지정되어 사업을 시행하던 중, 2011. 9. 20. 사업비 마련을 위하여 원고에게 이 사건 보금자리주택지구의 택지 중 일부인 이 사건 부지를 매도하였다.
나. 원고는 2012. 1. 20. 피고에게 이 사건 부지에 아파트 20개동 및 부대·복리시설을 건설·공급하는 내용의 주택법에 따른 주택건설사업계획 승인을 신청하여 2012. 3. 27. 피고로부터 승인을 받고, 이 사건 주택건설사업을 시행하였다.
다. 피고는 2014. 3. 26. 원고에게 광역교통법 제11조, 제11조의3 등에 따라 이 사건 주택건설사업에 대하여 광역교통시설부담금 2,487,229,000원을 부과하는 이 사건 처분을 하였다.
3. 이러한 사실을 앞서 본 법리에 비추어 보면, 이 사건 보금자리주택지구 내에서 시행되는 이 사건 주택건설사업은 광역교통법 제11조 제4호에 의한 광역교통시설부담금 부과대상이 되는 사업에 해당하지만, 한국토지주택공사가 앞서 보금자리주택법에 따라 시행한 이 사건 보금자리주택지구 조성사업은 광역교통법에서 규정하고 있는 광역교통시설부담금 부과대상이 되는 사업에 포함되지 않는다. 따라서 원고의 이 사건 주택건설사업에 대한 광역교통시설부담금은 광역교통법 제11조 제4호 단서에 따라 면제될 수 없다.
4. 그런데도 원심은 판시와 같은 이유만으로 이 사건 보금자리주택지구 조성사업이 광역교통법에서 규정하고 있는 광역교통시설부담금 부과대상이 되는 사업에 포함된다고 잘못 판단한 나머지, 광역교통법 제11조 제4호 단서에 따라 원고의 이 사건 주택건설사업에 대한 광역교통시설부담금은 면제되어야 한다고 보아, 원고에게 광역교통시설부담금을 부과한 이 사건 처분이 위법하다고 판단하였다. 원심의 이러한 판단에는 광역교통시설부담금 부과대상이 되는 사업의 범위 등에 관한 법리를 오해하거나 필요한 심리를 다하지 않아 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.
5. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 권순일(재판장) 이기택 박정화(주심) 김선수