【원고, 피항소인】
국가철도공단 (소송대리인 법무법인 동래 담당변호사 최현우)
【피고, 항소인】
구미시 (소송대리인 변호사 김판묵 외 2인)
【제1심판결】
대구지방법원 김천지원 2021. 5. 14. 선고 2020가합16771 판결
【변론종결】
2022. 3. 30.
【주 문】
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 원고의 청구를 기각한다.
3. 소송 총비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고는 원고에게 2,532,087,490원과 이 중 2,094,640,400원에 대하여는 2019. 12. 28.부터, 437,447,090원에 대하여는 2020. 7. 1.부터 각 이 사건 판결 선고일까지는 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.
2. 항소취지
주문과 같다.
【이 유】
1. 기초사실
가. 대구권 광역철도 건설사업의 추진
1) 국토교통부장관은 2016. 11. 23. 기존의 구미역, 왜관역, 대구역, 동대구역, 경산역을 개량하고, 사곡역, 서대구역을 신설하여 대구·경북 도시간 광역철도망을 구축하는 것을 목적으로 하는 대구권 광역철도 건설사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)의 기본계획을 수립·고시하고(국토교통부고시 제2016-729호), 2019. 3. 5. 구 철도건설법(법률 제15460호 ‘철도의 건설 및 철도시설 유지관리에 관한 법률’로 변경되기 전의 것) 제9조에 따라 이 사건 사업의 실시계획을 승인·고시하였다(국토교통부고시 제2019-75호).
2) 원고는 철도산업발전기본법 제20조 제3항, 국가철도공단법에 따라 설립되어 철도시설의 건설과 관리 및 정부가 위탁한 사업 등에 관한 업무를 수행하는 법인으로서, 이 사건 사업의 시행자로 지정되어 이 사건 사업을 추진하고 있다(원고의 종전 명칭은 ‘한국철도시설공단’이었으나, 구 한국철도시설공단법이 2020. 6. 9. 법률 제17460호 ‘국가철도공단법’으로 개정되면서 2020. 9. 10.부터 그 명칭이 ‘국가철도공단’으로 변경되었다).
나. 피고 소유 공원 부지 및 시설의 사업지역 편입
1) 피고는 구미시 사곡동 (지번 1 생략) 공원 5383.1㎡, 구미시 사곡동 (지번 2 생략) 공원 11.5㎡, 구미시 사곡동 (지번 3 생략) 공원 210.7㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자였는데, 이 사건 사업의 시행으로 이 사건 토지는 사곡역사를 신축하기 위한 사업부지인 구미시 사곡동 (지번 4 생략) 일대 20,405.3㎡에 편입되게 되었다.
2) 이 사건 사업 실시계획 승인 당시 이 사건 토지 위에는 농구장, 족구장 등의 체육시설과 벤치, 수목 등(이하 ‘이 사건 지장물’이라 한다)이 설치, 식재되어 일반 시민들이 이를 공원으로 이용하고 있었다.
다. 이 사건 토지 및 지장물에 관한 협의취득 절차
1) 원고는 2019. 9. 17. 피고에게 이 사건 토지 및 지장물이 무상귀속의 대상인 ‘종래의 공공시설’에 해당한다는 이유로 무상사용 및 무상귀속 협의 요청을 하였다. 그러나 피고는, 이 사건 토지 및 지장물은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 및 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률로 결정하고 시행하여 조성된 공원이 아니고 지목만 ‘공원’인 공유재산 토지로서 무상귀속의 대상이 아니라는 이유로 무상귀속 협의에 응하지 않았다.
2) 이에 원고는 피고에게 이 사건 토지 및 지장물에 대한 손실보상금 명목으로 2,532,087,490원을 지급하기로 하였고, 2019. 12.경 국가(관리청: 국토교통부, 업무대행자: 원고)와 피고 사이에 이 사건 토지 및 지장물에 관하여 매매대금 2,532,087,490원의 매매계약이 체결되었으며, 원고는 피고에게 2019. 12. 27. 위 매매대금 중 2,094,640,400원, 2020. 6. 30. 나머지 437,447,090원을 각 지급하였다.
3) 2020. 8. 11. 이 사건 토지에 관하여 2020. 8. 10.자 공공용지의 협의취득을 원인으로 한 국가 명의의 소유권이전등기를 마쳐졌다.
【인정근거】
다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 14, 17호증, 을 제7호증(가지번호 있는 경우 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 당사자들의 주장
가. 원고의 주장
이 사건 사업은 철도 건설에 관한 사업이므로 이 사건 사업 시행으로 인하여 발생하는 공공시설의 무상귀속 문제에 관하여는 철도의 건설 및 철도시설 유지관리에 관한 법률(이하 ‘철도건설법’이라 한다) 제15조 제3항이 국토계획의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제65조 제1항의 특별법으로서 우선하여 적용된다. 이 사건 토지 및 지장물은 기존의 공공시설에 해당하고, 철도건설법 제15조 제3항에 따르면 기존의 공공시설은 사업시행자에게 무상으로 귀속되므로 이 사건 토지 및 지장물은 이 사건 사업의 시행자인 원고에게 무상으로 귀속되어야 한다(원고는, 철도건설법 제15조 제3항을 적용할 경우, ‘단지형 개발사업’에 한하여 국토계획법 제65조 제1항이 적용된다는 대법원 2019. 8. 30. 선고 2016다252478 판결은 적용될 여지가 없다고 주장한다).
설령 이 사건에 국토계획법 제65조 제1항을 적용한다고 하더라도 이 사건 사업은 ‘단지형 개발사업’에 해당하고, 원고는 국토계획법 제65조 제1항에 정한 개발행위허가를 받은 ‘행정청’이며, 이 사건 토지 및 지장물은 국토계획법 제65조 제1항에 따라 원고에게 무상으로 귀속되어야 하는 ‘종래의 공공시설’에 해당한다.
그럼에도 피고는 원고의 무상귀속 협의절차에 응하지 아니하였고, 이에 원고는 사업일정을 맞추기 위하여 부득이 협의취득 절차를 거쳐 이 사건 토지 및 지장물을 유상으로 매입하였다. 따라서 피고는 정당한 원인 없이 이 사건 토지 및 지장물에 관한 매매대금 2,532,087,490원 상당의 이득을 얻고 원고에게 손해를 가하였으므로, 원고에게 이를 부당이득으로서 반환할 의무가 있다.
나. 피고의 주장
이 사건 사업에는 철도건설법이 국토계획법에 우선하여 적용되고, 철도건설법 제13조 제2항에 따르면 실시계획에 포함된 사업구역에 있는 국가나 지방자치단체 소유의 재산은 사업시행자에게 수의계약으로 대부하거나 매각할 수 있으므로, 피고가 원고에게 이 사건 토지 및 지장물을 유상으로 매도한 것은 정당하다.
설령 이 사건 사업 시행에 따른 무상귀속 문제에 국토계획법이 적용된다고 하더라도 이 사건 사업은 ‘단지형 개발사업’이 아니고, 이 사건 토지 및 지장물은 ‘종래의 공공시설’이 아니므로, 국토계획법 제65조 제1항에 따라 이 사건 토지 및 지장물이 원고에게 무상귀속된다고 볼 수 없다. 또한 국토계획법 제65조 제5항에 따르면 개발행위허가를 받은 자가 행정청인 경우 개발행위허가를 받은 자가 개발행위가 끝나 준공검사를 마친 때에 해당 시설의 관리청에 공공시설의 종류와 토지의 세목을 통지하여야 하고 그 통지를 한 날에 무상귀속이 이루어지므로, 적어도 사곡역사가 준공되기 전까지는 원고가 이 사건 토지 및 지장물을 무상귀속으로 원시취득한 것이 아니어서 피고는 원고로부터 받은 매매대금을 원고에게 부당이득으로 반환할 의무가 없다.
나아가 이 사건 사업비용은 국가가 부담하는 것이고 원고는 국가의 업무대행자로서 국가로부터 받은 예산을 집행한 것에 불과하므로 실질적으로 손해를 입은 것이 없어 피고를 상대로 부당이득반환청구를 할 수 없다.
3. 관계 법령
이 사건에 관련된 법령은 별지 관계 법령 기재와 같다.
4. 판 단
가. 철도건설사업과 국토계획법 제65조
1) 철도건설법 제3조는 "철도의 건설과 철도시설의 유지관리에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 철도건설법에서 정하는 바에 따른다."고 규정하고 있다. 그러나 다음과 같은 이유에서 철도건설사업에 있어서도 국토계획법 제65조가 적용된다고 봄이 타당하다.
① 철도건설법 제11조 제1항 제6호는 "철도건설법 제9조 제1항에 따라 국토교통부장관이 실시계획을 승인한 경우에는 국토계획법 제30조에 따른 도시·군관리계획의 결정(같은 법 제2조 제6호의 기반시설만 해당한다), 같은 법 제56조에 따른 개발행위의 허가, 같은 법 제86조에 따른 도시·군계획시설사업시행자의 지정 및 같은 법 제88조에 따른 실시계획의 작성·인가가 있는 것으로 본다."고 규정하고 있는데, 국토계획법 제65조는 다른 법률에 따라 개발행위허가가 의제되는 협의를 거친 인가·허가·승인 등에 대해서도 동법의 개발행위와 같게 취급하고 있다.
② 국토계획법 제65조 제9항은 "공공시설의 귀속에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 이 법률의 규정에도 불구하고 그 법률에 따른다."고 규정하고 있어 철도건설법이 명시적으로 제외하고 있지 않다면, 국토계획법이 보충적으로 적용될 수 있음을 분명히 하고 있다.
2) 피고는, 이 사건 사업은 철도건설사업에 해당하고 철도건설법 제12조 또는 제13조 규정이 우선 적용되어야 하므로 국토계획법 제65조가 적용되지 않는다고 주장한다. 그러나 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 위 철도건설법 규정을 이유로 이 사건 사업에 국토계획법 제65조가 적용되지 않는다고 볼 수 없다.
① 철도건설법은 제12조에 의하면, 사업시행자는 철도건설사업을 하기 위하여 필요하면 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제3조에서 정하는 토지·물건 또는 권리를 수용하거나 사용할 수 있다(제1항). 그리고 같은 법 제13조에 의하면, 실시계획에 포함된 사업구역에 있는 국가나 지방자치단체 소유의 재산은 「국유재산법」 또는 「공유재산 및 물품관리법」에도 불구하고 사업시행자에게 수의계약으로 대부하거나 매각할 수 있다(제2항 전문). 그러나 위 철도건설법 조항에 따른 수용·사용이나 국공유재산의 대부·매각은 철도건설사업에 필요한 토지 등을 확보하는 방편의 하나를 제시한 것에 불과하므로, 위 조항이 곧바로 철도건설사업에 국토계획법 제65조 등 다른 법률의 적용을 배제하려는 취지라고 해석하기 어렵다.
② 헌법재판소는, 국토계획법 제65조 제2항 전단이 개발행위허가를 받은 자가 새로 설치한 공공시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되도록 한 것은 헌법 제23조 제3항에 규정된 공용수용의 성격을 가진 것이 아니고, 국토계획법 제65조 제2항 후단이 사업시행으로 용도폐지되는 공공시설을 사업주체에게 무상양도할 수 있도록 한 것 역시 공용수용에 따른 보상의 성격을 가진 것이 아니라고 판단하였다(헌법재판소 2015. 3. 25.자 2014헌바 156 결정). 위 결정의 취지를 감안하면, 국토계획법 제65조 제1항 역시 공용수용이나 공용수용의 보상으로 볼 것은 아니므로, 국토계획법 제65조 제1항을 철도건설법 제12조 등 수용절차의 변형물이라거나 이를 대체하는 수단이라고 볼 수 없다.
③ 도시 및 주거환경정비법은 토지 등의 수용 또는 사용(제63조), 국공유재산의 처분(제98조)이나 임대(제99조)에 관하여 규정하면서도 그와 정비기반시설에 대한 무상귀속에 관한 규정(제97조 제1항)을 별도로 두고 있다.
나. 이 사건 토지 및 지장물이 무상귀속 대상인지 여부
1) 원고가 국토계획법 제65조의 행정청에 해당하는지 여부
국토계획법 제65조에 의하면, 개발행위허가를 받은 자가 ‘행정청’인 경우에는 개발행위허가를 받은 자가 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우 「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 새로 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고, 종래의 공공시설은 개발행위허가를 받은 자에게 무상으로 귀속되는 반면(제1항), 개발사업의 시행자가 ‘행정청’이 아닌 경우에는 그가 새로 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고, 개발행위로 용도가 폐지되는 공공시설은 「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 새로 설치한 공공시설의 설치비용에 상당하는 범위에서 개발사업의 시행자에게 무상으로 양도할 수 있다(제2항). 이와 같이 국토계획법 제65조 제1항, 제2항은 ‘개발행위허가를 받은 자가 행정청인 경우’와 ‘개발행위허가를 받은 자가 행정청이 아닌 경우’를 명확하게 구분하여 규정하고 있으므로 개발행위허가를 받기 전에 이미 행정청이거나 행정청이 아니라는 점이 확정되어 있어야 한다(대법원 2019. 8. 30. 선고 2016다252478 판결 등 참조). 그런데 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 원고는 국토계획법 제65조에 정해진 행정청의 지위에 있다고 봄이 타당하다.
① 철도산업발전기본법 제20조 제3항은 "국가는 철도시설 관련 업무를 체계적이고 효율적으로 추진하기 위하여 그 집행조직으로서 철도청 및 고속철도건설공단의 관련 조직을 통·폐합하여 특별법에 의하여 국가철도공단을 설립한다."고 규정하고, 이에 따라 국가철도공단법 제7조는 "국가철도공단은 철도시설의 건설 및 관리 등의 사업을 한다."고 규정하고 있는바, 이 사건 사업은 국가가 추진하는 철도시설의 건설사업에 해당하므로 원고는 이 사건 사업의 시행자로 지정되기 전에 이미 그 설립행위 등을 통해 국가로부터 국가의 철도시설 관련 집행업무 권한을 위임받은 행정청으로 볼 수 있다(행정절차법 제2조 제1항 나목).
② 철도산업발전기본법 제19조 제2항, 같은 법 시행령 제28조에 따르면 철도의 관리청인 국토교통부장관은 철도시설의 건설 및 관리 등에 관한 국토교통부장관의 업무 일부인, 국가가 추진하는 철도시설 건설사업의 집행, 국가 소유의 철도시설에 대한 사용료 징수 등 관리업무의 집행 등을 국가철도공단으로 하여금 대행하게 할 수 있고, 철도산업발전기본법 제19조 제3항은 "국가철도공단이 제2항에 따라 국토교통부장관의 업무를 대행하는 경우에 그 대행하는 범위 안에서 이 법과 그 밖의 철도에 관한 법률을 적용할 때에는 그 철도의 관리청으로 본다."고 규정하고 있다.
2) 이 사건 사업이 국토계획법 제65조의 개발행위에 해당하는지 여부
국토계획법 제65조는 개발행위허가를 받는(의제되는 경우를 포함한다) 모든 개발사업에 대하여 적용되는 것이 아니라, 넓은 면적의 사업구역을 대상으로 하는 이른바 ‘단지형 개발사업’에 한하여 적용되는 것이며, 종래의 공공시설이 해당 개발사업의 시행으로 용도가 폐지되는 경우에 해당할 때 사업시행자에게 무상으로 귀속되거나 양도될 수 있는 대상이 된다고 보아야 한다(대법원 2019. 8. 30. 선고 2016다252478 판결 참조). 즉 국토계획법 제65조의 ‘개발행위’는 ‘단지형 개발사업’을 의미하는바, 갑 제1, 17호증, 을 제7호증의 각 기재에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하면 이 사건 사업은 그 목적과 규모에 비추어 넓은 면적의 사업구역을 대상으로 하는 단지형 개발사업에 속하므로 국토계획법 제65조의 개발행위에 해당한다.
① 이 사건 사업은 구미, 칠곡, 대구, 경산 등 기존 경부선의 선로 여유용량을 활용하여 대구·경북권 광역철도망을 구축하는 것을 목적으로 하고, 사업시행 장소는 경북 구미시 원평동·남통동·사곡동, 칠곡군 왜관읍 왜관리, 경산리 사정동·옥곡동, 대구 서구 이현동·평리동, 대구 북구 칠성동2가, 대구 동구 신암동이다.
② 이 사건 사업의 내용은 총 연장 61.85㎡, 정거장 7개소(기존역인 구미역, 왜관역, 대구역, 동대구역, 경산역 개량 및 사곡역, 서대구역 신설), 사업면적 총 84,129.3㎡이며, 그 중 이 사건 토지가 편입된 사곡역사 신축의 대지면적은 20,405.3㎡, 건축면적은 1,194㎡이다.
3) 이 사건 토지 및 지장물이 국토계획법 제65조의 공공시설에 해당하는지 여부
국토계획법 제65조의 무상귀속의 대상이 되는 종래의 공공시설인지는 사업실시계획의 승인 시점을 기준으로 판단하여야 하므로, 사업지구 내의 어느 토지가 무상귀속의 대상이 되는 종래의 공공시설에 해당하기 위해서는 사업실시계획 승인 이전에 이미 적법하게 행정재산으로 된 경우라야 한다. 그리고 무상귀속의 대상이 되는 종래의 공공시설에는 국유재산법상 행정재산도 포함되는데, 국유재산법상의 행정재산이란 국가가 소유하는 재산으로서 직접 공용, 공공용 또는 기업용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산을 말하고(국유재산법 제6조 제2항 참조), 그중 도로와 같은 인공적 공공용 재산은 법령에 의하여 지정되거나 행정처분으로써 공공용으로 사용하기로 결정한 경우 또는 행정재산으로 실제로 사용하는 경우의 어느 하나에 해당하면 행정재산이 된다(대법원 2016. 5. 12. 선고 2015다255524 판결 등 참조).
위 법리에 따르면 공원과 같은 인공적 공공용 재산은 ‘지방자치단체가 행정재산으로 실제로 사용하는 경우’에도 공공용 재산이 되는데, 이 사건 사업 실시계획의 승인 당시 이 사건 토지 및 지장물이 피고 시민들을 위한 공원으로 실제로 사용되고 있었음은 위 기초사실에서 인정한 바와 같으므로, 결국 이 사건 토지 및 지장물은 공공용 재산으로서 국유재산법상의 행정재산에 속한다고 봄이 타당하다. 따라서 이 사건 토지 및 지장물은 국토계획법 제65조에 정해진 공공시설에 해당한다(이와 달리 공원으로 실제로 사용되고 있는 경우에도 법령에 의하여 지정되거나 행정처분으로써 별도의 공용개시행위가 있는 경우에만 행정재산으로 보아야 한다는 피고의 주장은 받아들일 수 없다). 4) 소결
원고는 개발행위허가를 받은 행정청으로서 이 사건 사업을 시행하였고, 이 사건 토지 및 지장물은 위 사업구역 내에 존재하는 종래의 공공시설이므로, 국토계획법 제65조 제1항에 따라 무상귀속의 대상이 된다.
다. 보상금에 관한 부당이득의 성립
1) 택지개발사업 실시계획 승인 당시의 종래의 공공시설은 사업시행자에게 무상귀속되고, 이는 사업시행자가 준공검사를 마친 다음 관리청에게 공공시설의 종류와 토지의 세목을 통지한 시점에서 법률의 규정에 의한 물권변동으로서 사업시행자는 종래의 공공시설을 원시취득하게 되는바, 피고가 사업시행자인 원고의 무상귀속 협의절차에 응하지 않음으로써 부득이 그 사업일정을 맞추고자 원고가 유상매수 협의취득 및 토지수용절차를 거쳐 그 보상금을 지급하고 종래의 공공시설을 취득하였다면, 가사 매매계약과 토지수용절차에서의 재결에 무효나 취소사유가 존재하지 아니한다고 하더라도 이는 피고가 정당한 원인 없이 보상금액 상당의 이득을 얻은 셈이 된다(대법원 2016. 4. 12. 선고 2015다228744 판결 등 참조).
2) 앞서 본 바와 같이 이 사건 토지 및 지장물이 무상귀속의 대상인데도 불구하고 피고가 무상귀속 절차에 협력하지 아니하여 원고는 피고에게 보상금(매매대금)을 지급하고 이 사건 토지에 관하여 국가 명의의 소유권이전등기절차를 마쳤으므로, 피고가 원고로부터 지급받은 이 사건 보상금은 법률상 원인이 없는 것이다. 따라서 피고는 부당이득반환의 법리에 따라 이를 정당한 권리자에게 반환하여야 한다.
3) 이에 대하여 피고는, 국토계획법 제65조에 의하면 준공이 완료된 때에 종전 공공시설의 소유권이 국가 등에 무상귀속되는 것인데, 아직 이 사건 사업의 준공이 완료되지 않아 무상귀속의 효과가 발생하지 않으므로 매매계약이 유효하고 보상금은 법률상 원인이 존재한다고 주장한다.
그러나 앞서 본 바와 같이 이 사건 사업으로 인해 사업시행자에게 무상귀속되어야 하는 것이 명백한 이 사건 토지 및 지장물에 관하여 그것이 유상취득 대상임을 전제로 보상금이 수수된 이상 피고는 법률상 원인 없이 보상금 상당의 이득을 얻었다고 볼 것이므로, 이와 다른 피고의 주장은 받아들일 수 없다.
라. 부당이득반환청구권의 귀속주체
1) 피고가 원고의 이 사건 토지 및 지장물 무상귀속 협의요청에 응하지 아니하여 국가와 피고 사이에 이 사건 토지 및 지장물에 관한 매매계약이 체결되고, 원고가 피고에게 이 사건 토지 및 지장물에 관한 매매대금으로 2,532,087,490원을 지급한 사실은 위 기초사실에서 인정한 바와 같고, 이 사건 토지 및 지장물이 국토계획법 제65조 제1항에 따라 무상귀속의 대상이 되는 ‘종래의 공공시설’에 해당함은 앞서 살펴본 바와 같다.
2) 그러나 다른 한편으로, 관계 법령의 내용 및 갑 제12호증의 기재, 이 법원의 국토교통부에 대한 사실조회 결과, 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음의 사정에 비추어 보면, 원고는 국가의 업무대행자로서 이 사건 매매계약 체결 업무 및 피고에 대한 매매대금 지급 업무를 수행한 것일 뿐이므로, 위 인정사실만으로는 원고가 이 사건 토지 및 지장물에 관한 협의취득 절차로 인하여 피고에 대하여 부당이득반환청구권을 가진다고 보기 어렵고, 달리 원고가 피고에 대하여 직접 부당이득의 반환을 구할 수 있는 권한을 가진다고 인정할 만한 증거가 없다.
① 철도산업안전법 제20조 제3항, 국가철도공단법에 의하면, 원고는 국가가 철도시설 관련 업무를 체계적이고 효율적으로 추진하기 위하여 그 ‘집행조직’으로서 설립한 법인이다. 그리고 철도산업안전법 제19조, 같은 법 시행령 제28조에 의하면, 철도의 관리청은 원칙적으로 국토교통부장관이고, 원고는 국토교통부장관이 철도시설의 건설 및 관리 등에 관한 ‘국토교통부장관의 업무의 일부’, 즉 국가가 추진하는 철도시설 건설사업의 집행, 국가 소유의 철도시설에 대한 사용료 징수 등 관리업무의 집행, 철도시설의 안전유지, 철도시설과 이를 이용하는 철도차량간의 종합적인 성능검증·안전상태점검 등 철도시설의 안전을 위하여 국토교통부장관이 정하는 업무, 그 밖에 국토교통부장관이 철도시설의 효율적인 관리를 위하여 필요하다고 인정한 업무를 대행하게 할 경우에만 그 업무대행 범위 내에서 철도의 관리청으로 간주된다. 즉 원고는 국가로부터 철도시설 관련 집행업무를 위탁받은 집행기관이자 국토교통부의 철도 관리 업무의 대행기관으로서 이 사건 사업을 시행하는 지위에 있다.
② 2019. 12.경 이 사건 토지 및 지장물에 관한 매매계약이 체결될 당시 작성된 용지매매계약서(갑 제12호증)에도 매수인으로 "국(관리청: 국토교통부)"이, 그 업무대행자로 "원고(당시 ’한국철도시설공단‘)"가 분명하게 기재되어 있다. 그리고 위 매매계약 체결 이후 이 사건 토지 및 지장물에 관하여는 국가 명의로 소유권이전등기가 마쳐졌다.
③ 철도건설법 제8조에 따르면 철도건설사업은 국가, 지방자치단체 또는 원고가 시행할 수 있으나, 같은 법 제20조는 "철도건설에 관한 비용은 철도건설법 또는 다른 법류에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 일반 철도는 국고 부담으로 하고, 고속철도는 국고와 사업시행자 간의 분담으로 한다."고 규정하고 있다. 따라서 원고가 피고에게 이 사건 토지 및 지장물의 귀속과 관련하여 대금을 지급하였다고 하더라도 이는 형식적인 지급 절차에 따른 것이고, 종국적으로는 위 대금을 국가가 부담한다고 보아야 한다. 국토교통부도 이 법원의 사실조회에 대하여, ‘원고는 철도산업발전기본법 제19조, 같은 법 시행령 제28조에 따라 국가가 추진하는 철도시설 건설사업의 집행에 대한 국토교통부 업무를 대행하는 사업자이고, 국토교통부로부터 2016년부터 2021년까지 총 486억 원의 이 사건 사업출연금 예산을 교부받아 이 사건 사업비로 집행하고 있다’고 회신하였다.
④ 국가철도공단법은 제7조에서 원고가 수행하는 사업 내용으로 "1. 철도시설의 건설 및 관리, 2. 외국철도 건설과 남북 연결 철도망 및 동북아 철도망의 건설, 3. 철도시설에 관한 기술의 개발·관리 및 지원, 4. 철도시설 건설 및 관리에 따른 철도의 역세권, 철도 부근 지역 및 철도건설법 제23조의2에 따라 국토교통부장관이 점용허가한 철도 관련 국유재산의 개발·운영, 5. 건널목 입체화 등 철도 횡단시설사업, 6. 철도의 안전관리 및 재해 대책의 집행, 7. 정부, 지방자치단체, 공공기관의 운영에 관한 법률에 따른 공공기관 또는 타인이 위탁한 사업, 8. 제1호부터 제7호까지의 사업에 딸린 사업, 9. 제1호부터 제8호까지의 사업을 위한 부동산의 취득, 공급 및 관리"를 열거하고 있는바, 철도시설 건설사업 추진 시 발생하는 부당이득반환청구권 등 채권의 행사에 관한 업무는 위 원고의 사업에 포함되어 있지 않다.
라. 소결
원고가 이 사건 토지 및 지장물의 협의취득과 관련하여 피고에 대하여 부당이득반환청구권을 가진다고 볼 수 없으므로 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
5. 결 론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 피고의 항소를 받아들여 제1심판결을 취소하고 원고의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 손병원(재판장) 김규화 박지원