【원고, 피항소인】
원고 1 외 2인(소송대리인 변호사 김종기)
【피고, 항소인】
충청남도(소송대리인 한밭 법무법인 담당변호사 박주봉)
【제1심판결】
서울중앙지방법원 2018. 4. 13. 선고 2017가합568762 판결
【변론종결】
2018. 8. 16.
【주 문】
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 원고들의 피고에 대한 청구를 모두 기각한다.
3. 소송 총비용은 원고들이 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고는 원고 1에게 216,779,142원, 원고 2, 원고 3에게 각 144,519,428원 및 위 각 돈에 대하여 2012. 12. 5.부터 이 사건 청구취지 및 청구원인 변경신청서 부본 송달일까지 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지 연 15%의 각 비율로 계산한 돈을 각 지급하라.
2. 항소취지
주문과 같다.
【이 유】
1. 기초사실
가. 소외인은 1984. 2. 13.경 천안시 (주소 생략) 전 12,787㎡ 중 3,306/12,787 지분(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 관하여 그 앞으로 소유권이전등기를 마쳤다. 소외인은 2012. 8. 7.경 사망하여 그 배우자인 원고 1과 자녀인 원고 2, 원고 3이 그 재산을 공동상속하였다.
나. 피고는 2001. 7. 20.경 교육부 지원사업인 ‘교육여건 개선계획’에 의해 천안지역에 고등학교 5개를 설립하는 계획(이하 ‘이 사건 학교시설사업’이라 한다)을 수립하고, 이 사건 토지를 포함한 중부 청수지역에 ‘○○고등학교’를 신설하기로 계획하였다.
다. 한편, 천안시는 2002. 6.경 당시 건설교통부에 대해 이 사건 토지가 포함된 천안시 청수동, 청당동, 구성동, 삼룡동 일원에 ‘천안 청수지구 택지개발예정지구’ 승인을 신청한 후, 2002. 8. 24. 건축법 등 관련 법령에 따라 ‘천안 청수지구 택지개발사업 예정지구 내’ 건축허가제한을 공고하였다.
라. 피고는 2002. 8. 9.경 천안시에 이 사건 학교시설사업에 따라 청수지구 내 ‘○○고등학교’ 설립을 위한 학교부지 선정을 요청하였으나, 천안시는 2002. 9. 16.경 택지개발승인 유보기간 동안에는 택지개발예정지구인 천안 청수지구 내의 학교용지공급이 어렵다는 의견을 밝혔고, 결국 피고와 천안시 사이의 이 사건 학교시설사업에 관한 협의는 무산되었다.
마. 피고는 2002. 11. 1.경 당시 현 시점에서 청수지역 택지개발예정지구 내에 ‘○○고등학교’ 설립을 위한 학교부지를 매입하는 것이 가장 합리적이라는 검토를 하였다. 이에 피고는 이 사건 토지를 포함한 7필지의 토지를 협의취득 방식으로 매입하기로 결정하였고, 2002. 12. 5. 이 사건 토지에 관하여 ‘공공용지의 협의취득’을 원인으로 하여 피고(소관청 교육감) 앞으로 소유권이전등기를 마쳤으며, 위 토지의 소유자였던 망 소외인에게 보상금 명목으로 452,922,000원을 지급하였다.
바. 그 후 2002. 12. 31. 이 사건 토지를 포함하여 천안시 청수동, 청당동, 다가동, 삼용동 일원 1,217,000㎡가 천안 청수지구 택지개발 예정지구로 지정ㆍ고시되었고(건설교통부 고시 제2002-306호), 2004. 11. 10. 천안 청수지구 택지개발사업(이하 ‘이 사건 택지개발사업’이라 한다)의 개발계획이 승인되었으며(충청남도 고시 제2004-216호), 2005. 11. 30. 위 택지개발사업의 실시계획이 승인되었다(충청남도 고시 제2005-221호). 이에 따라 이 사건 토지를 비롯하여 피고가 계획하였던 ○○고등학교 설립 예정부지는 이 사건 택지개발사업에 편입되었고, 위 택지개발사업의 시행자인 천안시와 한국토지공사는 2005. 12. 28. 피고로부터 이 사건 토지의 소유권을 취득하였다.
사. 한편, 피고는 이 사건 택지개발사업 지구 내에 ○○고등학교 설립 부지를 확보한 다음, 2007. 6. 21. 구 사회기반시설에 대한 민간투자법(2011. 8. 4. 법률 제10983호로 개정되기 전의 것) 제8조의2 제1항 및 제2항의 규정에 따라 아래 [표1]과 같은 사업규모의 「천안○○고 외 5교 임대형 민자사업(BTL)」을 민간투자 대상사업으로 지정하고, 같은 법 제10조 제3항의 규정에 따라 시설사업기본계획을 고시하였다(충청남도 교육청 고시 제2007-13호).
[표1] 생략
【인정근거】
다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 9, 11, 12, 13호증, 을 제1, 2, 5 내지 9호증(가지번호가 있는 것은 각 가지번호를 모두 포함한다. 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관련 법령
이 사건 학교시설사업 및 택지개발사업 등에 적용되는 관련 법령의 주요 내용은 별지 <관련 법령> 기재와 같다.
3. 원고들의 주장
피고는 천안 청수지역 내의 ○○고등학교 신축사업(이하 ‘이 사건 공익사업’이라 한다)을 위하여 2002. 12. 5.경 망인으로부터 이 사건 토지를 협의취득 하였는데, 이 사건 토지에 대하여 2005. 11. 30. 이 사건 택지개발사업의 실시계획이 승인ㆍ고시됨에 따라 위 택지개발사업의 시행자인 천안시와 한국토지공사에 이 사건 토지를 매각하였다. 이로써 당초 협의취득의 목적이 되었던 사업인 이 사건 공익사업은 폐지ㆍ변경되었으며, 이로 인하여 이 사건 토지는 더 이상 공익사업에 필요한 학교부지로 사용되지 않았다. 이는 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’을 ‘토지보상법’으로 약칭한다) 제91조 제1항에서 정한 ‘당해 사업의 폐지ㆍ변경 그 밖의 사유로 인하여 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우’에 해당하므로, 망 소외인은 2005. 11. 30. 이 사건 토지에 대한 환매권을 취득하였다.
그런데 피고는 망 소외인에게 이 사건 토지에 대한 환매권이 발생하였음에도 그에 관하여 구 토지보상법 제92조 제1항에 따른 통지나 공고를 하지 않았고, 이러한 피고의 통지 및 공고의무의 해태로 인하여 망 소외인의 상속인인 원고들은 이 사건 토지의 협의취득일(2002. 12. 5.)부터 10년 내에 환매권을 행사하지 못하여 환매권을 상실하는 손해를 입게 되었다.
따라서 피고는 원고들에게 환매권 상실로 인한 손해배상으로 이 사건 토지의 환매권 상실 당시(2012. 12. 5.) 감정평가금액(958,740,000원)에서 망 소외인에게 기 지급한 보상금(452,922,000원)을 공제한 나머지 금액(505,818,000원)을 지급할 의무가 있다.
4. 판단
가. 원고들은 이 사건 토지에 대한 구 토지보상법 제91조 제1항의 환매권 상실로 인한 손해배상을 구하므로, 먼저 이 사건 토지에 대한 환매권이 발생하였는지 여부를 살펴본다.
나. 관련 법리
1) 환매권은 토지 등의 원소유자가 사업시행자로부터 토지 등의 대가로 정당한 손실보상을 받았다고 하더라도 원래 자신의 자발적인 의사에 기하여 그 토지 등의 소유권을 상실하는 것이 아니어서, 그 토지 등을 더 이상 당해 공익사업에 이용할 필요가 없게 된 때, 즉 ‘공익상의 필요가 소멸한 때’에는 원소유자의 의사에 따라 그 토지 등의 소유권을 회복시켜 주는 것이 원소유자의 감정을 충족시키고 동시에 공평의 원칙에 부합한다는 데에 입법취지가 있으므로, 사업시행자가 토지보상법 소정의 절차에 따라 취득한 토지 등이 일정한 기간 내에 그 취득목적사업인 공익사업의 폐지ㆍ변경 등의 사유로 그 공익사업에 이용될 필요가 없어졌다고 볼 만한 객관적 사정이 발생하면, 사업시행자의 주관적인 의사와는 관계없이 환매권자가 토지 등을 환매할 수 있다(대법원 1992. 4. 28. 선고 91다29927 판결, 대법원 2001. 5. 29. 선고 2001다11567 판결 등 참조).
2) 토지보상법 제91조 제1항이 정하는 환매권은, 당해 사업의 폐지ㆍ변경 그 밖의 사유로 인하여 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요없게 된 경우에 행사할 수 있는바, 여기서 ‘당해 사업’이라 함은 토지의 협의취득 또는 수용의 목적이 된 구체적인 특정의 공익사업으로서 토지보상법 제20조 제1항에 의한 사업인정을 받을 때 구체적으로 특정된 공익사업을 말하고, ‘취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요없게 된 경우’라 함은 협의취득 또는 수용의 목적이 된 구체적인 특정의 공익사업이 폐지되거나 변경되는 등의 사유로 인하여 당해 토지가 더 이상 그 공익사업에 직접 이용될 필요가 없어졌다고 볼 만한 객관적인 사정이 발생한 때를 말한다(대법원 1994. 1. 25. 선고 93다11760, 11777, 11784 판결, 대법원 2010. 9. 30. 선고 2010다30782 판결 등 참조).
다. 이 사건의 검토
1) 위 법리에 비추어 피고가 망 소외인으로부터 이 사건 토지를 취득한 것이 토지보상법에서 정한 협의취득에 해당하는지, 이 사건 토지의 취득목적사업이 환매권의 요건인 ‘구체적인 특정의 공익사업’이라는 요건을 충족하는지 여부에 관하여 본다.
갑 제1, 5, 6, 10 내지 13호증, 을 제1, 2, 4호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 피고는 천안 청수지역에 ‘○○고등학교 신설 편입부지’를 확보하기 위하여 망 소외인으로부터 이 사건 토지를 매수하기 위한 협의절차를 진행하였고, 토지보상법에 준하여 복수 감정평가법인의 감정평가금액을 산술평균하여 협의취득금액을 산정한 사실, 피고는 위와 같이 시행된 감정평가내역에 근거하여 ‘천안 ○○고 보상가격 평정조서(갑 제13호증)’를 작성하였으며, 망 소외인과 사이에 이 사건 토지에 관한 공공용지 취득 협의서(갑 제12호증)를 작성한 후 이 사건 토지에 관하여 ‘공공용지의 협의취득’을 원인으로 소유권이전등기를 마친 사실을 각 인정할 수 있다.
2) 그러나 앞서 든 각 증거에 을 제5 내지 9, 15호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 볼 때, 이 사건 토지의 취득목적사업이 ‘구체적인 특정의 공익사업’이라는 환매권의 요건을 충족하였다고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.
① 공익사업을 위한 협의취득은 그 협의취득 이후 취득목적사업인 공익사업에 대한 ‘사업인정 고시’와 그에 따른 사업의 진행을 예정하고 있으며(토지보상법 제19조, 제20조 참조), 환매권은 협의취득 이후 ‘사업인정 고시’로 구체적으로 특정된 공익사업을 진행하다가 협의취득 된 토지 등이 이용될 필요가 소멸한 경우에 사후적으로 인정되는 권리이다. 따라서 사업시행자가 사업인정 전에 토지를 협의취득하였다는 사정만으로는 토지소유자에게 바로 환매권이 인정된다고 할 수 없다.
한편, 구 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 폐지되기 전의 것, 이하 ‘구 공특법’이라 한다)에서도, 토지 등의 취득일부터 10년 이내에 ‘당해 공공사업’의 폐지ㆍ변경 기타의 사유로 인하여 취득한 토지 등의 전부 또는 일부가 필요없게 되었을 때에 토지소유자에게 환매권이 있음을 규정하고 있었는데(구 공특법 제9조 참조), 여기서 ‘공공사업’이라 함은 사업인정을 전제로 하는 구 토지수용법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 폐지되기 전의 것) 제3조에 의하여 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있는 사업을 뜻한다(구 공특법 제2조 제2호, 구 토지수용법 제3조, 제14조 각 참조). 이와 같은 취지에서 대법원도 구 공특법 제9조 제1항 소정의 ‘당해 공공사업’이라 함은 구 토지수용법 제14조의 규정에 의한 사업인정을 받을 때 구체적으로 특정된 공익사업을 가리키는 것으로 봄이 상당하다는 취지로 판시한 바 있다(대법원 1994. 1. 25. 선고 93다11760, 11777, 11784 판결 참조).
그런데 피고는 2002. 9.경 이 사건 토지를 포함한 천안시 청수지역 택지개발사업지구 내에 ○○고등학교 설립을 위한 학교부지를 확보하기 위하여 천안시와 학교시설사업 시행계획을 협의하였으나 무산되었고, 2002. 12. 5. 이 사건 토지에 관하여 공공용지의 협의취득을 원인으로 그 소유권을 취득하였을 뿐, 이 사건 토지를 취득할 2002. 12.경과 그 이후에도 이 사건 토지에 대하여 학교시설사업의 사업인정은 이루어지지 않았다(학교시설사업 촉진법 제4조 제4항, 제5조 참조). 그 후 2005. 11. 30. 이 사건 택지개발사업 실시계획이 승인되면서 이 사건 토지가 위 택지개발사업에 편입되었고, 피고는 이 사건 택지개발지구 내의 다른 지역에 ○○고등학교 설립 부지를 확보한 다음, 「천안○○고 외 5교 임대형 민자사업(BTL)」을 민간투자 대상사업으로 지정하고 그 시설사업기본계획을 고시하였다. 사정이 이러하다면 비록 피고가 ‘○○고등학교 설립’이라는 공적 사업을 염두에 두고 이 사건 토지를 취득하였다고 하더라도, 이 사건 토지의 취득목적이 된 사업이 토지보상법 제91조에서 환매권의 요건으로 규정하고 있는 당해 사업으로 특정되지 않은 채 폐지 또는 변경되었다고 볼 수 있다.
② 토지보상법 제20조 제1항의 규정에 의하여 사업인정을 받은 공익사업이 일정한 범위 내의 공익성이 높은 다른 공익사업으로 변경된 경우에는 환매권의 행사가 제한되는데(토지보상법 제91조 제6항 참조), 새로운 공익사업에 관해서도 사업인정을 받거나 또는 사업인정을 받은 것으로 의제하는 다른 법률의 규정에 의해 사업인정을 받은 것으로 볼 수 있는 경우에만 공익사업의 변환에 의한 환매권 행사의 제한을 인정할 수 있다(대법원 1997. 11. 11. 선고 97다36835 판결 참조).
위와 같이 환매권의 행사를 제한하는 공익사업의 변환에 관한 토지보상법 제91조 제6항에서 ‘사업인정을 받은 공익사업’을 ‘당해 공익사업’의 요건으로 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 환매권의 발생에 관한 토지보상법 제91조 제1항에 말하는 ‘당해 사업’ 역시 토지보상법 제20조 제1항에 의한 사업인정을 받을 때 구체적으로 특정된 공익사업을 뜻한다고 해석함이 타당하다. 만약 이와 달리 ‘사업인정 전의 협의취득’에 있어서, 협의취득의 목적이 된 공익사업에 관하여 사업인정을 받은 경우뿐만 아니라 사업인정을 받지 않아 공익사업의 의미가 구체적으로 특정되지 않은 경우까지 환매권을 폭넓게 인정한다면, 사업인정을 받아 공익성의 정도와 공익사업의 의미가 객관적으로 명확한 경우에는 토지소유자의 환매권 행사를 제한할 수 있는 반면, 사업인정을 받지 않아 공익성의 정도가 낮거나 그 사업의 의미가 모호한 경우에는 환매권의 행사를 제한할 수 없게 되어, 오히려 환매권을 보장받아야 할 전자의 경우에 있어서 환매권 행사를 제한 당하게 되는 형평에 반하게 결과가 초래된다.
③ 사업인정 전 협의취득의 경우에도 환매권을 인정하는 취지는, 이후 수용절차가 예정되어 있어 협의에 불응할 경우 수용을 당하게 된다는 심리적 강박감으로 인하여 실제로는 그 의사에 반하여 협의에 응하는 경우가 많기 때문에 형식상은 사법의 형태를 취하고 있으나 실질적으로는 수용과 비슷한 공법적 기능을 수행한다는 측면을 고려한 것이다(헌법재판소 1994. 2. 24. 선고 92헌가15내지17, 20내지24 전원재판부 결정 참조). 그런데 이 사건의 경우 피고는 2002. 12. 5.경 당시 이 사건 토지에 관하여 사업인정과 수용절차가 예정되어 있지 않은 상태에서 망 소외인으로부터 그 소유의 이 사건 토지를 매수하였을 뿐, 이에 대해 별도로 수용절차를 진행하지 않았다. 여기에 이 사건 협의취득 당시 이 사건 토지 일대는 택지개발사업 예정지구 내의 ‘건축허가제한공고(2002. 8. 24.자)’로 인하여 토지의 활용도가 낮았던 점을 보태어 보면, 이 사건 토지를 소유하고 있던 망 소외인은 복수의 감정평가법인이 산정한 감정평가액을 산술평균한 금액으로 매각하는 것이 자신에게 유리하다고 생각하여 자발적 의사에 따라 이 사건 토지를 매각한 것으로 보일 뿐, 심리적 강박감으로 인하여 실제로 그 의사에 반하여 협의취득에 응한 것으로 보이지 아니한다. 이와 관련하여 원고들 역시 제1심에서 이 법원에 이르기까지 일관하여, 망 소외인은 이 사건 토지에 관하여 택지개발사업 지구에 편입되었다는 사정을 전혀 몰랐으며 피고가 학교 사업을 위하여 공공용지 협의취득 절차를 요구함에 따라 이에 응하였을 뿐이라는 취지로 주장하고 있다.
④ 원고들은 기흥읍 청사 신축사업(서울고등법원 1997. 12. 9. 선고 97나7419 판결 참조), 제주 농촌지도소 신축사업(대법원 2007. 4. 26. 선고 2007다14377 판결 참조), 천안영상문화복합단지 조성사업(대법원 2014. 11. 27. 선고 2011다94349 판결 참조) 등에 관한 사례를 근거로 제시하면서, ○○고등학교 설립에 관한 이 사건 공익사업에 대하여 사업인정을 받지 않았다고 하더라도, 피고는 공공사업을 위하여 이 사건 토지를 협의취득 한 것이므로 사업인정 여부와 관계없이 당연히 토지보상법에 의한 환매권 규정이 적용된다는 취지로 주장한다.
그러나 원고들이 언급한 사례는 모두 사업시행자가 해당 토지의 소유권을 취득한 원인이 사법상 ‘매매’인지 토지보상법상 ‘협의취득’인지 여부가 쟁점이 되었던 사안으로, 공법상 법률관계에 해당하는 ‘협의취득’을 위하여 반드시 사업인정 및 고시가 필요한 것은 아니라는 법리에 관한 것일 뿐(이는 ‘사업인정 전 협의취득’이 인정되는 점에 비추어 보더라도 당연하다), 환매권의 요건으로 ‘당해 사업’의 의미를 해석함에 있어서 ‘사업인정을 받을 때 구체적으로 특정된 공익사업’에 해당하는지 여부가 문제되는 이 사건과는 그 사실관계 및 쟁점을 달리하는 것이어서 위 각 판결의 취지가 이 사건에도 그대로 적용된다고 볼 수 없다.
라. 소결론
따라서 위와 같이 이 사건 토지에 대한 환매권이 발생하였다고 볼 수 없는 이상 이를 전제로 하는 원고들의 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
5. 결론
그렇다면 원고들의 피고에 대한 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 피고의 항소를 받아들여 제1심판결을 취소하고 원고들의 청구를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
(별지 생략)
판사 이창형(재판장) 남양우 김형진