【원 고】
주식회사 기린산업(소송대리인 법무법인 율 담당변호사 우천출 외 1인)
【피 고】
인제군수(소송대리인 변호사 임미선)
【변론종결】
2019. 8. 13.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청 구 취 지】
피고가 2018. 8. 3. 원고에 대하여 한 중소기업 창업사업계획 승인불가처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 강원 인제군 (주소 생략)(이하 ‘이 사건 부지’라 한다)에 레미콘공장(이하 ‘이 사건 공장’이라 한다)을 설립하기 위하여, 2018. 4. 12. 피고에게 ‘신규 공장신설 승인신청 사전심사’를 청구하였다.
나. 피고는 2018. 4. 25. 원고에게 아래와 같은 내용이 포함된 사전심사결과를 통보하였다.
관련 규정검토내용검토결과「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다)- 군계획위원회(주1) 인제군 군계획위원회를 말한다. 이하 모두 같다. 심의 대상사업으로, 법 제58조(개발행위허가의 기준) 제1항 제4호의 기준에 적합할 경우 개발행위허가 가능.- 제58조 제1항 제4호 : 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것조건부 가종합의견 및 대안제시허가 전 군계획위원회 심의대상 사업임. 또한 사업소재지 인근 다수의 주택이 존재하는바, 주변지역과의 환경 및 경관훼손을 이유로 집단 민원이 발생할 소지가 있음. 차폐시설 및 인근 피해방지계획이 필요함.
군계획위원회
다. 원고는 2018. 6. 18. 피고에게「중소기업창업 지원법」(이하 ‘중소기업창업법’이라 한다) 제33조에 의한 사업계획승인을 신청하였다(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다).
라. 이 사건 신청 수리 업무를 담당한 인제군 종합민원실장은 2018. 6. 26. 인제군 도시개발과장에게, 위 신청이 인용될 경우 중소기업창업법 제35조 제1항에 따라 의제되는 개발행위허가에 필요한 군계획위원회 심의를 의뢰하였다.
마. 피고는 2018. 7. 11. 원고에게 아래와 같은 사유로 ‘민원 처리기간 연장 통지’를 하였다.
○ 당초 처리기한 : 2018. 7. 13.○ 처리완료 예정일 : 2018. 8. 10.○ 처리기간 연장사유국토계획법에 의거 개발행위에 따른 군계획위원회 개최로 인한 민원처리 기간 연장○ 기타 안내사항중소기업창업법 제35조에 의거 창업사업계획을 승인할 때에는 의제되는 허가 등에 대하여 관련기관과 협의를 완료하여야 하는바, 의제되는 사항 중 국토계획법 제56조 제1항에 따른 개발행위허가와 관련하여 같은 법 제59조에 의거 군계획위원회를 개최하여야 하고, 군계획위원회의 심의결과에 따라 개발행위허가를 득한 후에 창업사업계획승인이 가능합니다. 이에 따른 군계획위원회의 개최는 2018. 7. 24. 예정됨에 따라 민원처리기한인 2018. 7. 13.까지 민원처리가 불가하여 처리기간을 연장하고자 합니다.
바. 군계획위원회는 2018. 7. 24. 이 사건 신청에 대하여 ‘부결’로 의결하였다.
사. 피고는 2018. 8. 3. 아래와 같은 사유로 이 사건 신청에 대해 불승인처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
○ 레미콘 생산시설 설치를 위한 개발행위 협의 요청지(이 사건 부지) 인근은 자연마을이 형성되어 있어 위 부지까지 중장비 운행 등에 따른 소음, 분진 등 지역 주민들의 정주환경을 해치고, 자연경관 및 마을 미관을 해칠 우려가 있다는 의견으로 군계획위원회 심의에서 부결됨에 따라 개발행위협의가 부동의되어 중소기업 창업사업계획 승인 불가 처분함.
아. 원고는 2018. 10. 31. 강원도행정심판위원회에 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였으나, 위 위원회는 2019. 1. 21. 원고의 청구를 기각하였다.
【인정근거】
다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5, 11호증, 을 제 1 내지 6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장
가. 중소기업창업법 제33조 제3항에 의하면, 사업계획 승인신청일로부터 20일 이내에 승인 여부를 알리지 아니한 때에는 20일이 지난 날의 다음날에 사업계획을 승인한 것으로 간주된다. 그런데 피고는 이 사건 신청일로부터 20일 이내에 원고에게 승인 여부를 알리지 아니하였으므로, 신청일로부터 21일째 되는 날 사업계획승인이 간주되었다. 따라서 이에 반하는 이 사건 처분은 위법하다.
나. 군계획위원회는 소음, 분진, 자연경관 및 마을미관 훼손 우려 등을 이유로 이 사건 신청에 대하여 부결로 의결하였고, 피고는 위와 같은 심의결과를 이유로 이 사건 처분을 하였다. 그러나 원고는 대기환경보전법 등 관계법령에서 요구하는 요건을 모두 구비하여 대기, 소음, 진동, 비산먼지, 폐수 배출 등에 관한 각종 신고를 마쳤다. 중소기업창업법 제33조의 사업계획승인은 강학상 ‘허가’, 즉 기속행위에 해당하므로, 행정청은 법령상의 요건이 모두 충족된 이상 사업계획승인을 해주어야 한다. 그럼에도 피고가 위와 같은 추상적인 사유를 들어 이 사건 신청을 거부한 것은 아무런 법령상 근거가 없는 것으로서 위법하다.
다. 이 사건 부지의 위치, 주변 지역에서의 조망 정도, 피고의 승인에 따라 설립된 다른 레미콘공장들과의 형평, 이 사건 부지 주변에 실제로 사람이 거주하고 있는 주택들은 약 10채에 불과한 점, 원고는 이미 피해방지계획을 수립하여 제출한 점, 원고는 이 사건 처분으로 인하여 중대한 불이익을 입게 되는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 비례의 원칙, 평등의 원칙에 반하여 재량권을 일탈ㆍ남용하였다.
3. 관련 법령
별지 기재와 같다.
4. 판단
가. 사업계획승인이 의제되었다는 주장에 대한 판단
1) 중소기업창업법 제33조 제1항은 ‘제조업을 영위하고자 하는 창업자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 사업계획을 작성하고, 이에 대한 시장ㆍ군수 또는 구청장의 승인을 받아 사업을 할 수 있다.’고 규정하고 있고, 같은 조 제3항은 ‘시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따른 사업계획의 승인 신청을 받은 날부터 20일 이내에 승인 여부를 알려야 한다. 이 경우 20일 이내에 승인 여부를 알리지 아니한 때에는 20일이 지난 날의 다음 날에 승인한 것으로 본다.’고 규정하고 있다. 또한 같은 법 제35조 제1항은 ‘제33조 제1항에 따라 사업계획을 승인할 때 다음 각 호의 허가, 인가, 면허, 승인, 지정, 결정, 신고, 해제 또는 용도폐지에 관하여 시장ㆍ군수 또는 구청장이 제4항에 따라 다른 행정기관의 장과 협의를 한 사항에 대하여는 그 허가 등을 받은 것으로 본다.’고 규정하고 있고, 같은 항 제8호는 이에 따라 의제되는 허가 중의 하나로 국토계획법 제56조 제1항에 의한 개발행위허가를 들고 있다.
한편, 위와 같은 승인 신청은「민원처리에 관한 법률」(이하 ‘민원처리법’이라 한다) 제2조 제1호 가.목 1)에서 정한 ‘법정민원’에 해당하는데, 민원처리법은 민원의 처리에 관한 일반법으로서, 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 위 법에서 정하는 바에 따라 민원을 처리하여야 한다. 그런데 민원 처리기간의 계산에 관하여, 민원처리법 제19조 제2항은 ‘민원의 처리기간을 6일 이상으로 정한 경우에는 "일" 단위로 계산하고 첫날을 산입하되, 공휴일과 토요일은 산입하지 아니한다’고 규정하고 있다. 또한 같은 법 시행령 제21조 제1항은 ‘행정기관의 장은 부득이한 사유로 처리기간 내에 민원을 처리하기 어렵다고 인정되는 경우에는 그 민원의 처리기간의 범위에서 그 처리기간을 한 차례 연장할 수 있다. 다만, 연장된 처리기간 내에 처리하기 어려운 경우에는 민원인의 동의를 받아 그 민원의 처리기간의 범위에서 처리기간을 한 차례만 다시 연장할 수 있다.’고 규정하고 있다.
2) 위와 같은 규정 내용 및 앞서 ‘1. 처분의 경위’ 부분에서 인정한 사실관계를 종합하여, 이 사건에 관하여 본다.
가) 원고는 2018. 6. 18. 월요일에 이 사건 신청을 하였다. 따라서 민원처리법 제19조 제2항에 따라 토요일 및 공휴일을 제외하고 기간을 계산하면, 위 신청에 대한 민원처리기간의 마지막 날은 2018. 7. 13. 금요일이 된다. 이는 피고가 원고에게 2018. 7. 11. ‘민원 처리기간 연장 통지’를 하면서 밝힌 바와 같다.
나) 인제군 종합민원실장은 2018. 6. 26.경 인제군 도시개발과장에게, 중소기업창업법 제35조 제1항에 의하여 의제되는 개발행위허가에 필요한 군계획위원회 심의를 의뢰하였다. 그런데 군계획위원회 심의가 민원처리기간 내에 완료될 수 없을 것으로 예상되자, 피고는 2018. 7. 11. 원고에게 ‘민원 처리기간 연장 통지’를 하였고, 민원이 당초 처리기한 내에 처리되지 못하는 사유 및 연장된 처리기한(2018. 8. 10.)에 대해서도 구체적으로 밝혔다. 민원처리법 시행령 제21조는 ‘부득이한 사유로 처리기간 내에 민원을 처리하기 어렵다고 인정되는 경우’에는 ‘그 민원의 처리기간의 범위에서 그 처리기간을 한 차례 연장할 수 있다‘고 규정하고 있는데, 위와 같은 민원처리기간 연장 사유 및 경위에 비추어 보면, 피고의 민원처리기간 연장은 위 시행령의 규정에 부합하게 이루어졌다고 판단된다.
다) 위 나)항과 같이 민원처리기간이 연장됨에 따라, 이 사건 신청에 대한 처분기한은 2018. 8. 10.까지(2018. 7. 16. 월요일부터, 토요일 및 공휴일을 제외하고 20일)로 연장되었다. 그런데 피고는 연장된 기간 내인 2018. 8. 3. 이 사건 처분을 하였으므로, 중소기업창업법 제33조 제3항 후문에 따라 피고가 사업계획을 승인한 것으로 의제되지 않는다.
3) 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
나. 법령상 근거가 없다는 주장에 대한 판단
1) 중소기업창업법 제33조 제1항에 따라 중소기업창업 사업계획을 승인하거나 변경승인하는 처분은 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행정처분으로서, 법령에 행정처분의 요건이 일의적으로 규정되어 있지 아니하므로 행정청의 재량행위에 속한다(대법원 1994. 6. 24. 선고 94누1289 판결 등 참조).
2) 또한 앞서 본 바와 같이, 중소기업창업법 제35조 제1항은 ‘제33조 제1항에 따라 사업계획을 승인할 때 다음 각 호의 허가, 인가, 면허, 승인, 지정, 결정, 신고, 해제 또는 용도폐지에 관하여 시장ㆍ군수 또는 구청장이 제4항에 따라 다른 행정기관의 장과 협의를 한 사항에 대하여는 그 허가 등을 받은 것으로 본다.’고 규정하고 있고, 같은 항 제8호는 이에 따라 의제되는 허가 중의 하나로 국토계획법 제56조 제1항에 의한 개발행위허가를 들고 있다. 따라서 위 조항에 의하여 개발행위허가가 의제되는 경우의 중소기업창업 사업계획승인은 개발행위허가의 성질을 아울러 갖게 된다. 그런데 국토계획법상의 개발행위허가는 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부가 행정청의 재량판단의 영역에 속하는 ‘재량행위’에 해당하므로, 개발행위허가의 효과를 수반하는 중소기업창업 사업계획승인도 결국 재량행위에 해당하게 된다(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 등 참조).
3) 이상에서 본 바와 같이 원고가 신청한 사업계획 승인은 어느 모로 보나 재량행위에 해당한다. 따라서 원고가 관계 법령상의 각종 신고절차를 이행하는 등 형식적인 요건을 모두 갖추어 이 사건 신청을 하였다고 하더라도, 피고는 이 사건 공장 설립에 관련된 공ㆍ사익을 종합적으로 판단하여 위 신청을 거부할 수 있다.
4) 그러므로 이 사건 사업계획승인이 ‘기속행위’에 해당한다는 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
다. 재량권 일탈ㆍ남용 주장에 대한 판단
1) 국토계획법 제56조 제1항, 제58조, 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] ‘개발행위허가기준’ 제1호 라.목 등 관련 법령의 규정을 종합하면, 토지의 형질변경을 수반하는 건축물 등의 설치에 관한 개발행위허가는 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 요건에 해당하는지 여부의 판단에는 행정청에게 재량권이 부여되어 있다. 이러한 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하는데, 판단 기준은 사실오인과 비례ㆍ평등의 원칙 위반 여부 등이 된다. 이때 재량권 일탈ㆍ남용이라는 점에 대해서는 행정행위의 효력을 다투는 사람이 주장ㆍ증명하여야 한다(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결, 대법원 2017. 10. 12. 선고 2017두48956 판결 등 참조).
특히 환경의 훼손이나 오염, 재해 등을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행청청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈ㆍ남용 여부를 심사할 때에는, 해당지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다. 환경오염ㆍ재해 발생 우려와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은, 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 등 참조).
2) 위와 같은 법리에 비추어 살피건대, 갑 제3 내지 5, 19, 23호증, 을 제3, 7 내지 14, 16, 18호증의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정들을 종합하면, 이 사건 처분이 피고의 자의적인 판단에 따라 이루어져 재량권 일탈ㆍ남용에 해당한다고 할 수 없다. 따라서 이에 반하는 원고의 주장은 모두 이유 없다.
가) 국토계획법 제58조 제1항 제4호는 개발행위허가의 요건으로 ‘주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것’을 요구하고 있고, 같은 법 시행령 [별표1의2] 제1항 라.목은 ‘개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이ㆍ형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이룰 것’, ‘개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염ㆍ수질오염ㆍ토질오염ㆍ소음ㆍ진동ㆍ분진 등에 의한 환경오염ㆍ생태계파괴ㆍ위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것’ 등을 요구하고 있다. 이 사건 신청이 위와 같은 경우에 해당하는지 여부의 판단에 관하여는 피고에게 재량권이 부여되어 있다.
나) 또한 이 사건 신청지는 계획관리지역에 해당하는데, 국토계획법 제6조 제23호, 제36조 제1항 제2호 다.목 및 같은 법 시행령 [별표1의2] 3.의 나.항에 의하면, 계획관리지역은 ‘도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용ㆍ개발을 하려는 지역으로서 계획적ㆍ체계적인 관리가 필요한 지역’으로서, 위 지역에 대한 개발행위허가를 함에 있어서는 개발이 환경에 미치는 영향, 경관 보호ㆍ조성 및 미관훼손의 최소화를 고려하여야 한다.
다) 이 사건 부지 주변에는 다수의 민가가 존재하고, 인근 토지는 대부분 농지로 이용되고 있다. 그런데 만약 이 사건 부지에 이 사건 공장이 설립된다면, 공장 가동 및 대형 레미콘차량 이동 등으로 인해 상당한 분진, 매연, 소음, 진동 등이 발생할 것이고, 이는 공장이 운영되는 동안 계속될 것이며, 이로 인하여 인근 주민들의 생활환경이 악화되고, 자연경관 및 마을미관이 훼손될 것으로 예상된다. 이에 관하여 원고가 ‘피해방지계획’을 제출하기는 하였으나, 그 내용은 분진 등 일부 유형의 피해에 대한 것에 한정되고, 내용의 구체성도 떨어지므로, 위와 같은 계획만으로 충분한 피해방지조치가 이루어졌다고 보기 어렵다.
라) 피고는, 원고가 이 사건 신청에 앞서 ‘신규 공장신설 승인신청 사전심사’를 청구하였을 당시부터 원고에게, ① 국토계획법 제58조 제1항 제4호의 요건, 즉 ‘주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것’이라는 요건이 갖추어져야 사업계획승인이 가능하다는 점, ② 위 요건과 관련하여 군계획위원회의 심의를 거쳐야 한다는 점, ③ 이 사건 부지 인근에 다수의 주택이 존재하여, 환경 훼손 등을 이유로 집단 민원이 발생할 소지가 있다는 점에 대하여 충분히 안내하였다. 즉, 피고는 원고에게, 사업계획승인 과정에서 문제될 수 있는 법적 문제점들에 대한 예측가능성을 부여하기 위하여 이 사건 신청 전부터 적절한 사전적ㆍ절차적 배려를 하였다고 보인다.
마) 환경ㆍ경관 훼손 등의 문제가 일단 발생하고 나면 사후적인 규제로는 이전의 상태로 온전히 돌아가는 것이 사실상 불가능하므로, 개발행위허가 단계에서부터 위와 같은 사정이 충분히 고려되어야 한다. 앞서 본 사정들에 이러한 점까지 더하여 보면, 이 사건 처분으로 인하여 침해되는 원고의 사익이 이를 통하여 달성하고자 하는 공익보다 크다고 단정할 수 없다.
바) 원고는 피고가 승인한 다른 레미콘공장들과의 형평을 문제 삼고 있으나, 원고가 제출한 증거들만으로는 이 사건 공장과 다른 레미콘 공장들의 입지조건이 유사하다거나 이 사건 공장이 더 유리하다고 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 이 사건 처분이 평등원칙에 위반된다고 할 수도 없다.
5. 결론
원고의 청구는 이유 없으므로 기각한다.
(별지 생략)
판사 성지호(재판장) 이주일 오에스더