【원 고】
주식회사 엔에이치에프제12호공공임대위탁관리부동산투자회사 (소송대리인 변호사 김준엽)
【피 고】
울산광역시 상수도사업본부 북부사업소장 (소송대리인 변호사 박영선)
【변론종결】
2020. 3. 26.
【주 문】
1. 피고가 2019. 4. 3. 원고에게 한 상수도원인자부담금 203,045,410원의 부과처분 및 시설분담금 6,023,000원의 부과처분을 각 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 부동산투자회사법에 따라 설립되어 부동산의 취득, 관리, 개량 및 처분, 주택건설사업, 부동산의 개발사업 등의 방법으로 그 자산을 투자, 운용하여 그 수익을 주주에게 배당하는 것을 목적으로 하는 회사이다.
나. 한국토지주택공사는 울산 북구 ○○동 일원의 울산○○ 택지개발지구 내 B-3블록(이하 ‘이 사건 사업지구’라고 한다)에서 주택단지를 건설하는 택지개발사업(이하 ‘이 사건 택지개발사업’이라고 한다)의 시행자로 지정되었고, 2007. 12. 27. 택지개발사업 실시계획인가를 받아 이 사건 택지개발사업을 완료하였다.
다. 원고는 이 사건 사업지구를 분양받아 국토교통부장관으로부터 이 사건 사업지구에 아파트와 상가를 건축하는 내용의 공공주택건설사업(이하 ‘이 사건 주택건설사업’이라고 한다)계획에 대한 승인을 받았다.
라. 원고는 이 사건 주택건설사업계획에 따라 이 사건 사업지구에 아파트(이하 ‘이 사건 아파트’라고 한다) 및 상가(이하 ‘이 사건 상가’라고 한다)를 신축한 후 2019. 3. 12. 피고에게 이 사건 아파트와 이 사건 상가에 대한 급수공사를 신청하였다.
마. 피고는 위 급수공사신청을 승인하면서 2019. 4. 3. 수도법 제71조, 수도법 시행령 제65조, 울산광역시 상수도원인자부담금 징수 조례 제7조 및 울산광역시 상수도원인자부담금 징수 조례 시행규칙 제5조에 따라 원고에게 이 사건 아파트에 대한 상수도원인자부담금 합계 203,045,410원을 부과하고, 수도법 제38조, 울산광역시 수도급수 조례(이하 ‘이 사건 수도급수 조례’라고 한다) 제15조 제1항 본문에 따라 이 사건 상가에 대한 시설분담금 6,023,000원을 각 부과하였고(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다), 원고는 2019. 4. 10. 이를 각 납부하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
1) 피고의 이 사건 처분에 따라 이 사건 아파트에 관하여 급수공사비 2,439,200원을, 이 사건 상가에 관하여 급수공사비 3,501,000원을 각 납부하였는바 다시 원인자부담금과 시설분담금을 부과하는 것은 이중부과로 원인자부담금 제도의 취지에 어긋나는 위법한 처분이다.
2) 이 사건 아파트에 관한 상수도원인자부담금 부과와 관련하여, 수도법은 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자에게 상수도원인자부담금을 부과할 수 있도록 규정하고 있는데, 이 사건에서 위 비용 발생의 원인을 제공한 자는 이 사건 택지개발사업을 시행한 한국토지주택공사이므로, 상수도원인자부담금의 부담자는 한국토지주택공사이다. 그런데도 피고는 그 사업시행자가 아니고 이 사건 주택건설사업의 시행자로서 건축주에 불과한 원고에게 상수도원인자부담금을 부과하였다.
3) 이 사건 상가에 관한 시설분담금 부과와 관련하여, 부담금관리 기본법 제3조 [별표] 제72호, 지방자치법 제138조에 따른 시설분담금의 납부주체는 해당 지방자치단체의 주민으로서 기존 수도시설로 인하여 특히 이익을 받는 자로 한정되는데, 원고는 울산광역시의 주민이 아니다.
나. 관계 법령
이 사건의 관계 법령은 [별지] 관계 법령 기재와 같다.
다. 판단
1) 이 사건 아파트에 대한 상수도원인자부담금에 관한 판단
가) 관련 법리
수도법 제71조 제1항은 “수도사업자는 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지·산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다)에게 그 수도공사에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 이러한 상수도원인자부담금은 생활용수에 대한 수요를 발생케 하여 상수도의 신설·증설을 야기한 원인자에게 그 비용을 부담시키고자 하는 데 근본 취지가 있다 할 것이므로, 이 사건과 같은 택지개발사업의 경우 상수도시설 확대를 야기한 실질적 원인자는 특별한 사정이 없는 한 당해 개발사업의 시행자이지 그 사업지구 내의 부지를 분양받아 건축물을 신축한 건축물 소유자라 할 수는 없다. 따라서 택지개발사업의 사업시행자가 택지개발사업으로 조성한 토지에 그 사업계획에서 정해진 규모 및 용도에 따라 건축물이 건축된 경우에는 상수도원인자부담금은 그 사업시행자가 부담하는 것이 원칙이고, 당해 건축물이 원래 사업에서 예정된 범위를 초과하는 등의 특별한 사정이 없는 한 건축물 등 소유자는 따로 원인자부담금을 부담하지 않는다고 보아야 한다. 수도법 제71조 제1항의 문언상으로도 이와 달리 해석해야만 하는 제약이 있다고 보이지 않는다(대법원 2018. 6. 15. 선고 2018두37618 판결로 확정된 원심판결인 대전고등법원 2018. 2. 7. 선고 2017누11686 판결 참조).
나) 판단
살피건대, 관계 법령 및 관련 법리에 비추어 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 이 사건 사업지구에 관한 상수도원인자부담금을 한국토지주택공사가 아닌 원고에 대하여 부과한 이 사건 처분은 상수도원인자부담금 부과처분의 상대방을 잘못 지정한 위법이 있으므로 취소되어야 한다(이 사건 처분에 처분의 상대방을 잘못 지정한 위법이 있다는 원고의 주장을 받아들이므로, 원고의 나머지 주장에 대하여는 더 나아가 판단하지 아니한다).
① 수도법 제71조 제1항, 수도법 시행령 제65조 제1항은 ‘수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자’에 대하여 ‘주택단지 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다’라고 각각 규정하고 있고, 주택법 제2조 제12호는 ‘주택단지란 주택과 그 부대시설 및 복리시설을 건설하거나 대지를 조성하는 데 사용되는 일단의 토지를 말한다’고 규정하고 있다. 그 외에 달리 비용 발생의 원인제공자 요건의 충족 여부에 대한 판단 기준을 제시한 관계 법령의 규정은 존재하지 아니한다(징수조례 중 위와 같은 모법의 위임범위에서 벗어나 원인자부담금 부담자의 범위를 확장한 부분이 있다면 이는 효력이 없다). 따라서 이 사건 사업지구에 관한 상수도원인자부담금의 부담자는, 이 사건 택지개발사업의 시행자로서 위 조항의 ‘주택단지를 설치한 자’에 해당함으로써 비용 발생의 원인제공자가 된 한국토지주택공사임이 관계 법령의 문언 자체로서 분명하고, 이를 달리 해석할 여지도 없다.
② 이 사건에서 한국토지주택공사가 이 사건 택지개발사업을 시행하였고, 원고는 한국토지주택공사가 조성한 주택단지 내의 토지를 분양받아 그 지상에 이 사건 주택건설사업을 시행한 건축주에 불과하다. 한편 이 사건 아파트 및 이 사건 상가가 원래 이 사건 택지개발사업에서 예정된 범위를 초과하여 신축되었다는 사정도 보이지 않는다. 따라서 이 사건에서 수도법 제71조 제1항 등 관계 법령에 따라 상수도원인자부담금을 부담하는 자는, 이 사건 택지개발사업을 시행하여 위 조항에서 정한 ‘주택단지를 설치한 자(주택법 제2조 제12호에 의하면, ‘주택단지’란 주택과 그 부대시설 및 복리시설을 건설하거나 대지를 조성하는 데 사용되는 일단의 토지를 말한다)’가 됨으로써 ‘수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자’에 해당하는 한국토지주택공사일 뿐이고, 이미 비용 발생의 원인이 제공된 후에 그 예정된 범위 내에서 이 사건 아파트 및 이 사건 상가를 건축한 원고가 아니다.
③ 이 사건과 같이 택지개발사업의 사업시행자에 의하여 주택단지가 조성된 경우, ‘수도시설의 신설이나 증설 등의 원인’은 바로 그 주택단지를 설치한 택지개발사업의 시행 때문에 발생하는 것이지, 이미 비용 발생의 원인이 제공된 후에 택지를 분양받아서 그 예정된 범위 내에서 건축물을 신축하는 행위에 의하여 비로소 그 원인이 발생하였다고 보기 어렵다. 수도법이 정하는 원인자부담금은 실제로 수돗물을 사용하는 행위 또는 그러한 행위를 한 사람을 대상으로 납부의무가 부과되는 것이 아니라, 수돗물의 실제 사용 여부를 묻지 않고 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 행위 또는 그러한 행위를 한 사람을 대상으로 납부의무가 부과되는 것이다. 따라서 택지개발행위가 시행된 경우 개발된 택지에서 실제로 건물 등이 건축되었는지 여부와 상관없이 택지개발행위에 따라 수돗물 사용량이 늘어날 것으로 예상되어 그 예상되는 수돗물 사용량만큼 수도시설을 신설하거나 증설하게 되는 경우에는 택지개발행위 자체가 바로 수도시설을 신설하거나 증설해야 하는 원인이 된다고 볼 수 있다.
④ 원인자부담금에 관하여 규정하고 있던 종전의 수도법 제53조 제1항은 “수도사업자는 수도공사를 행함에 있어 비용 발생의 원인을 제공한 자에게 수도공사에 관한 비용을 부담하게 할 수 있다.”라고 규정하고 있다가, 2001. 3. 28. 법률 제6449호로 개정되면서 “수도사업자는 수도공사를 행함에 있어 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지·산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설 또는 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다)에게 그 수도공사에 관한 비용의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있다.”로 개정되었는데, 이와 같은 개정은 수돗물을 많이 쓰는 대규모 시설을 설치한 자(주택단지 설치자 등)에게 원인자부담금을 부담시킬 수 있는 보다 명확한 근거를 마련하기 위하여 이루어진 것으로 보인다.
⑤ 하수도법상 하수도원인자부담금과 수도법상 상수도원인자부담금은 그 제도 취지가 유사하므로, 하수도원인자부담금의 부담자에 관하여 대법원이 반복적으로 판시하여 온 법리(대법원 2004. 9. 24. 선고 2003두6849 판결, 대법원 2008. 3. 20. 선고 2007두6342 전원합의체 판결, 대법원 2012. 10. 11. 선고 2010두7604 판결 등 참조)가 이 사건에도 적용될 수 있다. 비록 하수도법 제61조 제1항, 제2항[구 하수도법(2006. 9. 27. 법률 제8014호로 전부 개정되기 전의 것) 제32조 제2항, 제4항]과 수도법 제71조 제1항은 그 규정 형식, 문언 내용 등이 다소 상이하기는 하지만, 그 규정들은 모두 공공하수도 또는 상수도의 신설·증설을 야기한 원인자에게 그에 따른 비용을 부담시키겠다는 동일한 목적과 취지를 갖는 규정으로서 기본적으로 동일하게 규율되는 것이 타당하고, 양자를 달리 규율할 만한 뚜렷한 근거나 법문상 제약을 찾아보기 어렵다.
2) 이 사건 상가에 대한 시설분담금에 관한 판단
가) 이 사건 수도급수 조례 제15조의 근거 규정
살피건대, 이 사건 수도급수 조례 제2조 제5호는 “‘시설분담금’이란 정수장, 가압장, 배수지, 송수관 등 수도시설에 소요된 건설비를 전용급수설비의 신설 또는 급수관의 구경확대 공사를 신청하는 자로부터 징수하는 분담금을 말한다.”라고 규정하고 있고, 제15조 제1항 본문은 “제5조 제1호의 신설공사를 신청하는 자는 [별표 1]의 시설분담금을 납부하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 이는 지방자치단체의 재산 또는 공공시설의 설치로 인하여 특히 이익을 받는 주민으로부터 그 이익의 범위 안에서 조례로써 분담금을 징수할 수 있도록 한 지방자치법 제138조 및 제139조 제1항을 근거로 하는 것이다(대법원 2006. 6. 22. 선고 2003두8128 전원합의체 판결 참조).
피고는 수도법 제38조도 시설분담금 부과를 규정한 이 사건 수도급수 조례 제15조의 근거가 된다는 취지로 주장하나, 수도법 제38조는 수돗물의 공급조건을 정하도록 한 규정으로 부담금을 부과하는 직접적인 근거 규정이 될 수 없다.
나) 시설분담금 부과가 지방자치법 제138조에 위배되는지 여부
살피건대, 관계 법령에 비추어 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 울산광역시 주민이 아닌 원고에게 이 사건 상가에 관한 시설분담금을 부과한 이 사건 처분은 지방자치법 제138조에 위배되는 위법이 있으므로 취소되어야 한다(이 사건 처분이 지방자치법 제138조에 위배된다는 원고의 주장을 받아들이므로, 마찬가지로 원고의 나머지 주장에 대하여는 더 나아가 판단하지 아니한다).
① 지방자치법 제138조는 “지방자치단체는 그 재산 또는 공공시설의 설치로 주민의 일부가 특히 이익을 받으면 이익을 받는 자로부터 그 이익의 범위에서 분담금을 징수할 수 있다.”라고 규정하고, 같은 법 제139조 제1항 본문은 원칙적으로 분담금 징수에 관한 사항은 조례로 정하도록 하고 있다. 따라서 위 각 지방자치법 조항에 근거한 이 사건 수도급수 조례 제15조 제1항을 모법의 위임범위를 벗어나지 않게 합법률적으로 해석하면, 이 사건 수도급수 조례 조항의 ‘급수공사를 하고자 하는 사람’은 울산광역시 주민에 한정되는 것으로 해석하여야 한다.
② 한편 지방자치법 제12조는 ‘주민의 자격’에 관하여 “지방자치단체의 구역 안에 주소를 가진 자는 그 지방자치단체의 주민이 된다.”라고 규정하고, 민법 제36조는 ‘법인의 주소’를 ‘주된 사무소의 소재지’로 정하고 있으며, 상법 제171조는 ‘회사의 주소’를 ‘본점 소재지’로 정하고 있다. 따라서 회사가 지방자치단체의 주민이 되려면 회사의 본점 소재지가 그 지방자치단체의 구역 안에 있어야 한다. 그런데 원고의 본점 소재지는 성남시이므로, 원고는 울산광역시 주민이 아니다.
3. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 모두 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 관계 법령: 생략]
판사 정재우(재판장) 김정성 노민식