【원고, 피항소인】
에스엠씨 가부시키가이샤 (소송대리인 변호사 조성권 외 1인)
【피고, 항소인】
기획재정부장관 (소송대리인 법무법인 세종 담당변호사 오행석 외 1인)
【피고보조참가인, 항소인】
산업통상자원부 무역위원회 (소송대리인 법무법인 세종 담당변호사 오행석 외 1인)
【제1심판결】
서울행정법원 2017. 9. 1. 선고 2015구합76360 판결
【변론종결】
2019. 5. 1.
【주 문】
1. 피고와 피고보조참가인의 항소를 모두 기각한다.
2. 항소비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고보조참가인이 부담하고, 나머지 부분은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2015. 8. 19. 제정·시행한 기획재정부령 제498호 ‘일본산 공기압 전송용 밸브에 대한 덤핑방지관세의 부과에 관한 규칙’ 중 원고에 관한 부분을 취소한다.
2. 항소취지
제1심판결을 취소한다. 원고의 청구를 기각한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
이 법원이 이 부분에 관하여 쓸 이유는 제1심 판결이유 제1항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다(제1심판결과 마찬가지로 ‘일본산 공기압 전송용 밸브’를 ‘이 사건 물품’이라 한다. 그 밖의 약어도 제1심 판결이유 제1항 기재와 같다).
2. 이 사건 처분의 적법여부
가. 원고 주장의 요지
1) 관세법 제51조에 따라 덤핑방지관세를 부과하기 위하여는 ① 덤핑의 존재, ② 국내산업에 대한 실질적 피해등의 존재, ③ 덤핑과 국내산업의 실질적 피해 등 사이의 인과관계의 존재와 같은 세 가지 요건이 충족되어야 한다. 그런데 이 사건 물품의 경우에는 국내산업에 대한 실질적 피해등이 존재하지 않으며, 설령 국내산업에 대한 실질적 피해등이 존재한다고 하더라도 그러한 피해와 이 사건 물품의 덤핑 사이에는 인과관계가 인정되지 않는다. 이와 같이 이 사건 처분은 위 ②, ③의 요건이 없음에도 불구하고 이 사건 물품에 대하여 덤핑방지관세를 부과하기 위하여 마련된 것으로서 위법하다.
2) 피고보조참가인(이하 ‘참가인’이라 한다)은 원고가 제기한 주요 쟁점에 관한 주장에 대하여 판단을 누락하거나 유의미한 판단 없이 배척함으로써 객관적 조사의무를 위반하였을 뿐만 아니라 원고의 절차적 방어권을 중대하게 침해하였다. 따라서 이 사건 처분은 이러한 점에서도 위법하다.
나. 관계법령
별지 1. 기재와 같다.
다. 인정사실
1) 공기압 전송용 밸브의 용도 등
가) 이 사건 물품을 비롯한 공기압 전송용 밸브는 압축공기를 이용하여 다양한 액츄에이터를 구동하는 것으로서, 자동차산업, 전자산업 등의 생산설비 및 일반 산업용 자동화 기계설비에 사용되는 공기압 시스템의 핵심부품으로 사용된다. 공기압 전송용 밸브는 규격, 작동방식, 추가옵션 등 제품의 세부사양에 따라 생산 및 판매되는 품목이 다양하고 판매가격의 차이도 큰 편이지만, 이 사건 물품과 국내 동종물품은 모두 산업용 자동화 기계설비 등의 공장 자동화 구조에 동일 또는 유사한 용도로 사용되고 있다. 한편 공기압 전송용 밸브의 수요는 자동차산업, 전자산업 등의 생산설비 투자와 밀접하게 관련되어 있어 제조업 경기와 투자수요의 영향을 크게 받게 된다.
나) 한국에스엠씨는 원고의 자회사로서 원고가 생산한 이 사건 물품을 수입한 다음 국내 대리점 등을 통하여 판매하고 있고, 씨케이디 한국주식회사(이하 ‘한국씨케이디’라 한다)는 일본국 법인인 씨케이디 코퍼레이션(이하 ‘일본씨케이디’라 한다)의 자회사로서 위 회사가 생산한 이 사건 물품을 수입한 다음 국내 대리점 등을 통하여 판매하고 있다. 2010년부터 2013년까지 사이에 국내로 수입된 이 사건 물품의 품목(모델)수는 13,451개이고, 같은 기간 동안 TPC와 KCC(이하 ‘신청인들’이라 한다)가 판매한 국내생산품의 품목(모델)수는 2,782개이다.
다) 이 사건 물품과 동일 또는 유사한 공기압 전송용 밸브를 제조하는 국내 제조업체는 9개 회사인데, 2013년 한 해 동안 국내 제조업체의 생산량은 아래 [도표 1] 기재와 같고, 2013년 한 해 동안의 수입물량은 아래 [도표 2] 기재와 같다.
[도표 1] 국내 제조업체의 생산량(2013년)국내 제조업체생산량국내 생산량 중 해당업체 생산량 비율TPC628,63338.8%KCC267,28316.5%(주)연우뉴메틱343,24121.2%신영제어기(주)224,44913.9%〈기타 중소 생산자〉에프텍, 가솔기전 와이즈뉴매틱, 디케이씨140,0008.6%이스텍15,0000.9%합계1,618,606100%
[도표 2] 공기압 전송용 밸브의 수입물량(2013년)수입자수입량전체 수입량 중 해당업체 수입량 비율한국에스엠씨1,909,28898.8%한국씨케이디22,0211.1%기타(주3)2490.1% 미만합계1,931,558100%
기타
2) 이 사건 물품에 대한 조사경위 등
가) 참가인은 2014. 2. 21. 신청인들의 신청을 받아들여 관세법 시행령 제60조 제1항의 규정에 따라 이 사건 물품에 대한 덤핑사실 및 국내산업피해유무 조사를 개시하기로 결정하였다.
나) 참가인은 아래와 같은 경위를 거쳐 이 사건 물품에 대한 조사(이하 ‘이 사건 조사’라 한다)를 진행한 다음, 2015. 1. 20. 이 사건 물품의 덤핑수입으로 인하여 동종물품을 생산하는 국내산업이 실질적 피해를 받고 있다고 판정한 다음, 국내산업의 피해를 구제하기 위하여 원고가 공급하는 이 사건 물품에 대하여 향후 5년간 11.66%의 덤핑방지관세를 부과해 줄 것을 피고에게 건의하기로 결정하였고, 피고는 위 건의를 그대로 받아들여 2015. 8. 19. 이 사건 처분을 하였다.
○ 2013. 12. 23. 신청인들, 덤핑방지과세 부과신청
○ 2014. 2. 21. 무역위원회, 조사개시결정(무역위원회 공고 제2014-2호)
○ 2014. 3. 3. 무역위원회, 조사개시결정 통지 및 질의서 송부
○ 2014. 3. 13. 원고 및 일본씨케이디, 조사참여 신청서 접수
○ 2014. 3. 17. 무역위원회, 조사대상공급자 선정 통보
○ 2014. 5. 1. 원고 및 일본씨케이디, 답변서 접수
○ 2014. 6. 26. 무역위원회, 예비판정
○ 2014. 7. 22. 조사대상범위 검토 전문가 회의(1차)
○ 2014. 8. 21. 조사대상범위 검토 전문가 회의(2차)
○ 2014. 9. 15. 무역위원회, 공청회 개최공고
○ 2014. 10. 2. ~ 10. 7 무역위원회, 현지실사 실시
○ 2014. 10. 23. 무역위원회, 공청회 개최
○ 2014. 12. 15. 원고 및 일본씨케이디, 최종 덤핑률 산정결과에 대하여 이견 없음 회신
○ 2015. 1. 20. 무역위원회, 최종판정
3) 이 사건 조사의 구체적인 방법과 기준 등
가) 참가인은 이 사건 조사를 실시함에 있어서 이 사건 물품과 동종물품을 생산하는 국내생산자 9개사 모두에게 국내생산자 질의서를 발송하였으나 신청인들만 답변서를 제출하였다. 이에 참가인은 답변서를 제출한 신청인들의 동종물품 생산량 합계가 국내총생산량의 상당부분(55.4%)을 점하는 것이라고 보아, 덤핑으로 인한 국내산업의 피해여부를 조사함에 있어서 ‘국내산업’은 관세법 시행령 제59조 제2항의 규정에 따라 신청인들의 동종물품 생산사업의 합을 그 기준으로 삼았다.
그런데 원고가 이 사건 조사과정에서 주식회사 연우뉴메틱(이하 ‘연우’라 한다)과 신영제어기 주식회사(이하 ‘신영’이라 한다)는 조사대상기간 중에 피해를 입은 사실이 없다는 등의 주장을 하자, 참가인은 연우와 신영의 경영상태를 추가로 조사하기 위하여 위 회사들로부터 매출액, 판매량, 판매단가, 영업이익 등의 자료를 제출받았다. 이에 따라 참가인은 국내산업에 대한 피해 분석을 함에 있어서 국내산업의 범위는 원칙적으로 신청인들의 동종물품의 합을 그 기준으로 삼았으나, 영업이익률에 대한 분석 등에 있어서는 연우와 신영의 자료를 포함하여 추가적인 분석을 실시하였다.
나) 참가인은 이 사건 물품의 덤핑으로 인한 국내산업의 피해발생 유무를 판단함에 있어서 국내소비량, 이 사건 물품의 수입물량과 그 판매가격, 국내 동종물품의 판매량과 그 판매가격, 시장점유율, 영업이익률 등을 연도별로 파악한 다음 각 경제지표간의 상관관계를 비교·분석하는 추세분석법을 사용하였다. 한편 참가인은 위와 같은 추세분석을 함에 있어서 이 사건 물품의 덤핑으로 인한 물량효과 분석, 가격효과 분석, 산업지표 분석, 덤핑 이외의 요인이 미친 영향 등에 대한 검토를 진행하였고, 그러한 검토결과 "2013년에 이 사건 물품의 수입물량이 급격히 증가하였으며, 이 사건 물품의 가격 또한 급격히 하락하여 적정가격에 못 미치는 동종물품의 가격인상을 억제하였을 뿐만 아니라 오히려 가격인하를 초래하였음을 확인하였다. 국내산업은 2013년에 국내소비가 크게 증가했음에도 불구하고 이 사건 물품의 수입급증과 가격의 급격한 하락의 영향으로 2012년까지 추가하였던 시장점유율 대부분을 상실하고, 판매가격 하락에 따른 수익성 악화, 가동률 회복 지연, 재고 증가, 임금 하락, 생산성 및 성장성의 악화 등 경영지표 전반에 걸쳐 실질적인 피해를 입었음을 확인하였다."고 판단하였다.
다) 참가인은 위와 같은 분석결과를 도출함에 있어서, 각 품목별 판매물량 등의 다과(多寡)를 고려하지 않고 각 품목별 가격의 평균치를 기준으로 판매가격 등을 산정하는 ‘평균가격 분석방법’과 함께 각 품목별 판매물량 등의 다과를 고려한 가중평균치를 기준으로 가격지수를 산정하는 ‘가격변동지수 분석방법’을 함께 사용하였다. 그런데 참가인은 위와 같은 분석방법을 사용함에 있어서 이 사건 물품이 실제로 판매된 가격을 기준으로 국내판매가격을 산정한 것이 아니라 한국에스엠씨와 한국씨케이디가 수입한 수입가격(CIF가격)에 관세와 통관제비용을 합한 금액을 ‘원화’로 환산한 가격을 이 사건 물품의 국내판매가격으로 ‘추정’하였다. 이러한 분석방법에 따라 파악된 이 사건 물품의 국내판매가격(추정)은 평균가격 분석방법을 적용할 경우 아래 [도표 3] 기재와 같고, 가격변동지수 분석방법을 적용할 경우 아래 [도표 4] 기재와 같다(도표 내용 중 ‘덤핑물품’은 ‘이 사건 물품’을 말한다. 이하 같다).
[도표 3] 이 사건 물품과 국내 동종물품의 국내판매가격(평균가격 분석방법)
[도표 4] 이 사건 물품과 국내 동종물품의 국내판매가격(가격변동지수 분석방법)
라) 한편 참가인은 시장점유율을 산정함에 있어서, 국내 동종물품은 신청인들의 국내 판매량을 그 기준으로 삼고 이 사건 물품은 수입물량을 그 기준으로 삼는 한편, 국내소비는 총수입물량과 신청인들의 국내 판매량의 합계를 그 기준으로 삼았다(참가인은 수입통관된 물량 전부가 국내 유통시장에 진입한 것이라고 보아 시장점유율을 산정함에 있어서 수입된 물량이 국내 대리점이나 최종 수요자 등에게 재판매되었는지 여부는 고려하지 아니하였다). 이러한 분석방법에 따라 파악된 국내소비, 총수입물량, 이 사건 물품의 수입물량(덤핑물품 수입), 국내 동종물품 판매량(동종물품 출하) 및 시장점유율은 아래 [도표 5] 기재와 같다.
[도표 5] 국내소비, 수입물량, 국내 동종물품 판매량, 시장점유율
마) 참가인은 그 밖에도 국내 동종물품의 실제판매가격과 적정판매가격, 국내산업(신청인들)의 생산능력, 생산량, 가동률 및 기말재고, 국내산업(신청인들)과 연우 및 신영의 손익관련지표, 국내산업(신청인들)의 고용 및 임금현황, 국내산업(신청인들)의 생산성 관련지표, 국내산업(신청인들)의 설비 및 기술개발투자 현황, 원고와 일본씨케이디의 생산능력 및 재고현황 등을 파악하였다. 참가인이 조사분석한 관련내용들은 별지 2.의 [도표 6] 내지 [도표 14] 기재와 같다.
4) 그 밖의 사정들
가) 이 사건 조사에 있어서 산업피해조사의 조사대상기간은 2010. 1. 1.부터 2013. 12. 31.까지였다. 그런데 2012년에는 전 세계적인 경기침체로 인해 자동차 제조업체를 비롯한 관련업체들의 설비투자가 대폭 감소하였고 그에 따라 공기압 전송용 밸브의 국내 수요도 대폭 감소하였다. 한편 2013년에는 공기압 전송용 밸브의 국내 수요가 큰 폭으로 증가하였는데, 2010년부터 2013년까지 조사대상기간 전체적으로는 연평균 4.5% 가량 증가하였다.
나) 2010년부터 2013년까지 원화 대비 엔화의 연평균환율은 아래 [도표 15] 기재와 같이 변경되었는데, 2012년까지는 소폭 상승하는 추세에 있었으나 2013년의 경우에는 전년과 대비하여 연평균환율이 20.5% 가량 크게 하락하였다.
[도표 15] 연평균환율의 변동내역(금액 : 100엔당 원화)2010201120122013금액금액증감률(주8)금액증감률금액증감률1,320.181,391.045.4%1,413.671.6%1,124.25-20.5%
증감률
다) 조사대상기간인 2010년부터 2013년까지 사이에 이 사건 물품은 국내 동종물품에 비하여 고가로 판매되었다. 한편 한국에스엠씨가 원고로부터 수입하여 국내 대리점 등에 실제로 판매한 이 사건 물품의 가격(이하 ‘재판매가격’이라 한다)은 2013년의 경우에 전년 대비 5.4% 정도 하락하였다.
라) 한국에스엠씨는 2012년경까지 MAX BIN 재고정책에 따라 재고를 관리하였는데, 이는 과거 일정기간 동안의 최대 수요를 기초로 하여 재고를 관리하는 시스템이었다. 그런데 위 재고정책은 재고관리의 기초가 되는 수요가 일시적으로 증가한 것인지 아니면 계속해서 유지되는 것인지를 합리적으로 예상하기 어려워 품목에 따라 과다한 재고가 발생하거나 자주 사용되는 품목의 재고가 불충분하여 결품이 발생하는 등의 문제점이 있었다. 한국에스엠씨는 위와 같은 문제점을 해결하기 위하여 2013. 3.경 S/A BIN 재고정책을 시행하였다. S/A BIN 재고정책은 수요의 지속성, 범용성, 안정성의 요소를 고려하여 품목을 S/A/B/C 등급으로 나눈 다음, 이 중 S등급의 경우에는 10개월치 재고를, A등급의 경우에는 7개월치 재고를 각 확보하되, B등급은 종전과 같은 방식으로 재고를 유지하는 정책이었다. 이와 같이 S등급과 A등급으로 분류된 품목에 대하여는 7개월 내지 10개월치 재고를 유지하는 것으로 재고정책이 변경되면서 재고확충을 위한 수입물량이 크게 증가하였다. 한편 한국에스엠씨는 2013. 6.경 예약재고의 관리정책도 변경하여 종전에는 영업사원만이 예약재고를 신청할 수 있었던 것을 전문취급점과 같은 유통업체에서도 직접 신청할 수 있는 것으로 변경하였고, 그에 따라 예약재고물량이 늘어나면서 재고확충을 위한 수입물량도 함께 증가하였다.
위와 같은 재고정책의 변경에 따라 2013년 한 해 동안 수입물량이 800,000개 증가하였는데, 그 수입증가분 중 S/A BIN 물품 수입물량은 499,934개였고, 예약재고 수입물량은 300,066개였다(2010. 3.경부터 2013. 3.경까지 한국에스엠씨의 재고비율은 월간 판매량 대비 3.3배 내지 3.6배 정도였으나, 2013년의 재고확충으로 인하여 2014. 3.경에는 월간 판매량 대비 5.7배로 크게 증가하였다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 3호증, 갑 12 내지 17호증, 갑 22, 23, 24호증, 을 11 내지 14호증, 을 19호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
라. 판단
1) 판단의 전제
관세법 제51조는 "외국 물품이 대통령령으로 정하는 정상가격 이하로 수입되어 국내산업이 실질적인 피해를 받거나 받을 우려가 있는 경우 또는 국내산업의 발전이 실질적으로 지연된 경우(이하 ‘실질적 피해등’이라 한다)로 확인되고 해당 국내산업을 보호할 필요가 있다고 인정되는 경우에는, 기획재정부령으로 그 물품과 공급자 또는 공급국을 지정하여 해당 물품에 대하여 정상가격과 덤핑가격간의 차액에 상당하는 금액 이하의 관세를 추가로 부과할 수 있다."라고 규정하고 있다. 따라서 관세법 제51조의 규정에 따라 덤핑방지관세를 부과하기 위해서는 ① 외국 물품이 대통령령으로 정하는 정상가격 이하로 수입된 사실, 즉 덤핑이 있을 것, ② 국내산업에 실질적피해등이 있을 것, ③ 덤핑과 국내산업의 실질적 피해등 사이에 인과관계가 있을 것이라는 요건이 충족되어야 한다. 이 사건의 경우, 이 사건 물품이 대통령령으로 정하는 정상가격 이하로 수입된 사실, 즉 덤핑이 존재한다는 사실에 대하여는 당사자들 사이에 다툼이 없으므로, 이 사건 처분이 적법하기 위해서는 위 ②, ③의 요건이 충족되어야 한다. 한편 이러한 요건의 충족 여부에 관한 증명책임은 그 처분의 적법성을 주장하는 행정청인 피고에게 있다.
2) 이 사건 물품의 덤핑과 국내산업의 실질적 피해등 사이에 인과관계가 있는지 여부에 대한 판단
관세법 제52조 제1항, 관세법 시행령 제63조 제1, 2항의 규정에 의하면, 덤핑물품으로 인하여 국내산업이 실질적 피해를 입었는지 여부는 덤핑물품의 수입물량, 덤핑물품의 가격, 덤핑차액의 정도, 국내산업의 영업 및 재무지표, 덤핑물품의 수입물량 및 가격이 국내산업에 미치는 실재적 또는 잠재적 영향을 종합적으로 고려하여 판단하여야 하고, 실질적 피해등을 받을 우려가 있는지는 위와 같은 사항에 더하여 실질적인 수입증가의 가능성을 나타내는 덤핑물품의 현저한 증가율, 덤핑물품의 재고 및 동종물품의 재고상태 등을 포함한 사실을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다. 한편 관세법 제52조 제1항, 관세법 시행령 제63조 제4항의 규정에 의하면, 국내산업의 실질적 피해 여부를 판단함에 있어서 덤핑 외의 다른 요인으로서 국내산업에 피해를 미치는 요인들을 조사하여야 하며, 이러한 요인들에 의한 산업피해 등을 덤핑에 의한 것으로 간주하여서는 아니 된다.
그런데 위 인정사실과 앞서 든 각 증거에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정을 위 관계법령의 규정내용에 비추어 보면, 피고가 제출한 증거들만으로는 이 사건 물품의 덤핑으로 인하여 국내산업에 실질적 피해가 발생하였거나 발생할 우려가 있다는 점을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. 따라서 이 사건 처분은 원고의 나머지 주장에 대하여 더 나아가 판단할 것 없이 위법하다.
관세법 시행령 제63조 제1항은 실질적 피해등의 사실을 조사·판정함에 있어서 고려하여야 할 사항의 한 가지로 "덤핑물품의 수입물량(당해 물품의 수입이 절대적으로 또는 국내생산이나 국내소비에 대하여 상대적으로 뚜렷하게 증가되었는지 여부를 포함한다)"을 규정하고 있다. 이와 같은 규정은 덤핑이 있는 경우에는 덤핑이 없는 경우에 비하여 덤핑물품의 수입물량이 증가한다는 경험칙에 터 잡아 덤핑물품의 수입물량 증가를 국내산업의 실질적 피해등을 뒷받침하는 유력한 간접사실로 삼을 수 있다는 점과 함께 덤핑물품의 수입물량이 증가하는 경우에는 그것이 국내시장에 실재적 또는 잠재적 영향을 미칠 수 있다는 점에 근거한 것으로 이해된다. 그런데 이 사건의 경우, 아래와 같은 사정들에 비추어 보면 이 사건 물품의 수입물량 증가가 덤핑으로 인한 것인지 여부는 여전히 불분명한 것으로 보이고, 이 사건 물품의 수입물량 증가가 국내산업에 실재적 또는 잠재적 영향을 미칠 것이라고 단정하기도 어려운 것으로 판단된다.
㉠ 이 사건 물품의 수입물량은 2010년 1,760,950개에서 2011년 1,588,519개로 감소하였고 2012년에는 1,079,805개로 더욱 감소하였다가 2013년에 들어서 1,931,558개로 크게 증가한 바 있다. 이와 같이 이 사건 물품의 수입물량이 2012년 이전까지 감소세에 있었다는 점에 비추어 보면, 2012년 이전까지는 이 사건 물품의 덤핑으로 인하여 어떠한 물량효과가 발생한 것이라고 보기 어렵다. 한편 2012년과 대비하여 2013년에 증가한 수입물량의 수량은 851,753개인데, 한국에스엠씨가 2013년경 재고정책을 변경함에 따라 늘어난 재고량이 800,000개였던 점 등에 비추어 보면 위 수입물량의 증가가 덤핑으로 인한 것이라고 보기는 어렵다. 한편 2013년 한 해 동안 이 사건 물품의 수입물량이 급격하게 증가하였으나 그 대부분은 한국에스엠씨의 재고정책 변경에 따른 것인데, 그와 같은 재고정책의 변경을 통해 국내로 유입되는 수입물량은 정책변경 초기에 일시적·제한적으로 증가하는 것일 뿐이므로 재고정책 변경을 통한 수입물량의 증가가 국내산업에 지속적인 영향을 미칠 것이라고 보기도 어렵다.
㉡ 2011년부터 2013년까지, 공기압 전송용 밸브의 국내소비량과 이 사건 물품의 수입물량 및 국내 동종물품 판매량의 전년 대비 증감률 추이를 정리하면 아래 [도표 16] 기재와 같다.
[도표 16] 국내소비량 등의 전년대비 증감률?2011년2012년2013년조사대상기간 연평균 증감률국내소비량-3.3%-22.9%52.8%4.5%이 사건 물품의 수입물량-9.8%-32%78.9%4.5%국내 동종물품 판매량13.4%-6.6%7.6%4.5%
위 [도표 16]에서 보는 바와 같이, 조사대상기간 전체적으로는 국내소비량의 연평균 증감률(4.5%)과 이 사건 물품 수입물량의 연평균 증감률(4.5%) 및 국내 동종물품 판매량의 연평균 증감률(4.5%)이 같은 수치를 보이고 있다. 이는 조사대상기간 전체에 걸쳐 국내소비량이 증가하는 상황에서 이 사건 물품의 수입물량과 국내 동종물품 판매량이 동반상승하였음을 시사하는 것이므로, 거기에 어떠한 덤핑효과가 게재되었다고 보기는 어렵다. 한편 위 증감률의 추이를 분석해 보면, 이 사건 물품의 수입물량은 국내소비량 변동에 더욱 민감하게 반응하는 것으로서 국내 동종물품 판매량에 비하여 그 탄력성이 훨씬 크다고 보인다(2012년에 국내소비량이 22.9% 감소하자, 이 사건 물품의 수입물량은 32% 감소하였다). 사정이 이와 같다면, 2013년에 이르러 국내소비가 52.8% 증가하는 상황에서 이 사건 물품의 수입물량이 78.9% 증가하였다는 사정만을 들어 그것이 덤핑에 의한 수입물량 증가라고 보기는 어렵다.
㉢ 이 사건 물품의 시장점유율은 2010년 그 최고치인 72.3%를 기록하였다가 2011년 67.4%, 2012년 59.4%로 차츰 줄어들었으며 2013년에 이르러 69.5%로 반등한 바 있다. 그런데 조사대상기간 전체적으로는 이 사건 물품의 시장점유율이 감소하였다는 점에다가 2013년에 발생한 특수한 사정(앞서 본 재고정책 변경과 아래에서 보는 환율변동)에 비추어 보면, 2013년에 시장점유율이 반등하였다는 사정만을 들어 그것이 이 사건 물품의 덤핑에 의한 것이라고 단정하기는 어렵다. 한편 2013년에 발생한 특수한 사정들에 비추어 보면, 2013년에 일시적으로 반등한 시장점유율이 계속 유지됨으로써 국내산업에 실재적 또는 잠재적 피해를 유발할 것이라고 단정하기도 어렵다.
덤핑물품으로 인한 가격효과 분석은 ① 국내 동종물품에 비해 저가판매(price undercutting)되었는지 여부, ② 국내 동종물품의 가격하락(price depression)을 유발하였는지 여부, ③ 국내 동종물품의 가격인상 억제(price suppression)를 초래하였는지 여부에 대한 분석으로 구분되는데, 위 3가지 효과는 각각 독립하여 발생할 수도 있고 동시에 발생할 수도 있다. 그런데 이 사건의 경우, 이 사건 물품이 국내 동종물품에 비하여 고가로 판매되었음은 앞서 본 바와 같으므로 결국 이 사건에 있어서는 이 사건 물품의 덤핑으로 인하여 위 ②, ③의 효과가 발생하였는지를 살펴보아야 한다. 그런데 아래와 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 물품의 덤핑으로 인하여 국내 동종물품의 가격하락이나 가격인상 억제의 효과가 발생하였다고 보기 어렵다.
㉠ 위 [도표 3], [도표 4]의 내용에 의하면, 이 사건 물품의 국내판매가격과 국내 동종물품의 판매가격의 전년대비 증감률 변동추이는 아래 [도표 17] 기재와 같은 것임을 알 수 있다.
[도표 17] 판매가격 증감률분석방법물품 구분2011년2012년2013년평균가격 분석방법이 사건 물품11.1%7.0%-31.1%국내 동종물품5.9%-3.6%-1.2%가격변동지수 분석방법이 사건 물품2.3%2.5%-20.6%국내 동종물품0.3%-1.7%-2.1%
그런데 평균가격 분석방법에 의하든 가격변동지수 분석방법에 의하든, 2012년의 경우에는 이 사건 물품의 판매가격이 상승하였음에도 불구하고 국내 동종물품의 가격은 하락한 것으로 나타난다. 이와 같은 가격동향의 유사성 흠결은 이 사건 물품의 덤핑과는 무관한 다른 요인(시장점유율 증대를 위한 국내산업의 정책적 판단 등)으로 인해 국내 동종물품의 가격책정이 이루어지고 있음을 시사하는 것이라고 볼 수 있다. 결국 2012년 이전까지의 지표만으로는 이 사건 물품의 덤핑으로 인하여 국내 동종물품의 가격하락이나 가격인상 억제의 효과가 있었다고 보기 어렵다.
이와 관련하여 참가인 산하 무역조사실에서 작성한 최종조사보고서(이하 ‘최종조사보고서’라 한다)에는 "2011년과 2012년 중에 이 사건 물품은 판매제품군의 구성이 고가 위주로 전환되면서 평균판매가격이 상승하였으나, 국내산업과 경쟁도가 높은 품목에 대해서는 가격을 동결 또는 인하하면서 동종물품의 가격상승을 억제한 것으로 보인다."라는 분석내용이 기재되어 있고, 피고는 위와 같은 분석내용을 뒷받침하는 증거로 을 18호증의 1 내지 4를 제출한 바 있기는 하다.
그런데 위 각 증거와 을 14호증의 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 국내 동종물품은 판매가격 2만원 미만의 물량이 판매량 중 60% 이상을 차지하는 사실, 이 사건 물품 중 2만원 미만 물품의 수입물량과 수입가격은 아래 [도표 18] 기재와 같은 사실을 인정할 수 있다. 이러한 사실관계에 의하면, 이 사건 물품 중 국내 동종물품과 경쟁도가 높은 품목(2만원 미만)의 경우에는 2012년에 들어와 전체 수입물량에서 차지하는 비율 자체는 줄어들었지만 그 단가는 전년도에 비해 훨씬 상승하였음을 알 수 있다. 결국 앞서 본 바와 같은 무역조사실의 분석내용(국내산업과 경쟁도가 높은 품목에 대해서는 가격을 동결 또는 인하하였다는 부분)을 뒷받침할 만한 객관적인 증거는 없는 것으로 보인다.
[도표 18] 2만원 미만의 수입물량과 단가(금액단위 : 원)?2010년2011년2012년2013년수입물량306,466개205,358개62,908개699,190개수입금액 합계3,557,000,0002,396,000,000881,000,00010,474,000,000이 사건 물품의 수입물량 중 2만원 미만 물품의 비율17.4%12.9%5.8%36.2%1개당 단가11,60611,66714,00414,980
㉡ 2013년의 경우, 이 사건 물품의 국내판매가격은 평균가격 분석방법에 의할 경우 31.1% 하락하였고, 가격변동지수 분석방법에 의할 경우 20.6% 하락한 것으로 조사되었다. 그런데 이와 같은 조사결과만으로는 이 사건 물품의 덤핑으로 인하여 어떠한 가격효과가 발생하였다고 단정하기 어렵다. 그 이유는 아래와 같다.
첫째, 참가인은 한국에스엠씨와 한국씨케이디가 수입한 수입가격(CIF가격)에 관세와 통관제비용을 합한 금액을 원화로 환산한 가격을 이 사건 물품의 국내판매가격으로 추정한 다음 이를 토대로 덤핑으로 인한 가격효과를 분석하였음은 앞서 본 바와 같다.
그런데 수입가격에 관세와 통관제비용을 합한 금액은 실제로 국내에 판매되는 가격이 아니므로, 위와 같이 추정된 국내판매가격 자체를 국내 동종물품의 판매가격과 동일선상에 놓고 비교할 수 있으려면 그와 같은 국내판매가격의 추정이 당시의 경제상황에 비추어 합리적인 것이라는 점이 인정되어야 한다. 그러나 이 사건과 같이 환율변동의 폭이 큰 경우에는 환율변동으로 인한 효과가 고스란히 국내판매가격(추정)의 변동으로 이어지게 되어 그 분석결과의 합리성을 인정하기 어렵게 된다. 따라서 위와 같은 분석방법은 근본적인 한계가 있는 것이라고 볼 수밖에 없다.
둘째, 원화 대비 엔화의 연평균환율은 2010년부터 2012년까지는 소폭 상승하는 추세에 있었으나 2013년의 경우에는 전년과 대비하여 연평균환율이 20.5% 가량 크게 하락하였다. 가격변동지수 분석방법에 의할 경우, 이 사건 물품의 국내판매가격은 20.6% 가량 하락한 것으로 나타났는데, 이와 같은 국내판매가격 하락율은 그 대부분이 위와 같은 급격한 환율변동에 기인한 것으로 보인다(평균가격 분석방법에 의할 경우에는 환율변동폭보다 국내판매가격 하락율이 더 크게 나타난다. 그러나 평균가격 분석방법은 수입물량의 다과를 불문하고 각 품목별 가격의 평균치만을 토대로 국내판매가격을 산정하는 것으로서, 이 사건 물품과 같이 품목이 매우 다양하고 품목별 수입물량의 편차가 큰 경우에 있어서는 시장상황을 합리적으로 반영하는 것이라고 보기 어렵다. 게다가 비교대상이 되는 환율이 일정시점의 환율이 아니라 연평균환율이라는 점, 이 사건 물품이 같은 일시에 한꺼번에 수입된 것이 아니라 연간 지속적으로 수입된 것이라는 점 등에 비추어 보면 평균가격 분석방법에 의한 국내판매가격 하락율과 연평균환율의 증감률을 비교하는 것은 그 합리성을 인정하기 어렵다).
셋째, 이 사건 물품의 수입가격을 원화로 환산할 경우 2013년에 들어서 그것이 급격하게 하락하였음은 앞서 본 바와 같다. 이와 같이 원화로 환산된 수입가격의 급격한 하락에도 불구하고 2013년 한 해 동안 이 사건 물품의 재판매가격은 5.4% 가량 하락하였을 뿐이다. 즉 원/엔화 환율의 급격한 하락이 국내시장에 그대로 반영된다면 이 사건 물품의 재판매가격은 훨씬 더 큰 폭으로 하락하였어야 함에도 불구하고, 재판매가격의 인하폭은 환율변동의 범위를 넘지 않는 제한적인 범위 내에서 이루어졌다. 사정이 이와 같다면, 이 사건 물품의 재판매가격 하락폭은 환율하락폭에도 미치지 못하는 것으로서 거기에 어떠한 덤핑효과가 게재되었다고 보기는 어렵다.
관세법 시행령 제63조 제1항 제4호는 실질적 피해등의 사실을 조사·판정함에 있어서 국내산업의 이윤, 시장점유율, 생산량, 가동률, 고용 등을 고려하도록 규정하고 있고, 참가인도 이 사건 조사를 함에 있어서 위와 같은 사항을 고려하였음은 앞서 본 바와 같다. 그런데 이 사건 조사를 통해 드러난 국내산업의 이윤, 시장점유율, 생산량, 가동률, 고용 등을 고려하여 보더라도, 이 사건 물품의 덤핑으로 인하여 국내산업에 실질적 피해가 발생하였다고 보기는 어렵다. 그 구체적인 이유는 아래와 같다.
㉠ 이 사건 조사과정에서 국내산업의 범위는 원칙적으로 덤핑방지과세 부과를 신청한 신청인들 2개 기업(TPC와 KCC)으로 한정되었지만, 연우와 신영의 경우에도 제한적이나마 그 경영상태에 관한 자료가 제출되었다. 신청인들과 연우, 신영의 영업이익률에 관한 내용을 정리하면 아래 [도표 19] 기재와 같은데, 신청인들과 연우, 신영의 영업이익률에 상당한 차이가 나는 것은 연우와 신영이 신청인들에 비해 영업조직을 소규모로 운영하여 판매관리비의 지출이 상대적으로 적었기 때문인 것으로 확인되었다.
[도표 19] 신청인들과 연우, 신영의 영업이익률?2010년2011년2012년2013년신청인들-2.8%-0.6%-1.1%-1.5%연우, 신영10.6%10.7%10.5%6.3%
그런데 연우와 신영의 생산량 비율은 국내 동종물품 생산량의 35.1%를 차지하는 것으로서 국내산업으로 간주된 신청인들의 생산량 비율인 55.4%와 비교하더라도 무시할 만한 수준이 아니다. 그럼에도 불구하고 연우와 신영의 경우에는 조사대상기간 전체에 걸쳐 양호한 영업이익률을 기록하고 있었고, 그와 같은 영업이익률 달성이 판매관리비 비율과 관련이 있음은 이 사건 조사과정에서도 밝혀진 바 있다. 이러한 사정에다가 이 사건 물품의 덤핑으로 인한 효과는 특별한 사정이 없는 한 국내시장에 무차별적으로 발생하는 것이라고 보아야 하고 신청인들에 대하여만 그와 같은 효과가 발생한다고 볼 수는 없는 점, 신청인들의 판매관리비 비율은 한국에스엠씨와 비교하더라도 매우 높은 수준인 점 등을 더하여 보면, 국내산업으로 간주된 신청인들의 영업이익률이 지속적인 적자상태에 있었다는 사정만을 들어 이 사건 물품의 덤핑으로 인해 어떠한 피해가 발생한 것이라고 보기는 어렵다. 한편 연우와 신영의 경우에도 2012년에 비해 2013년의 경우에 영업이익률이 하락하였으나, 앞서 본 바와 같은 환율변동 등의 영향을 고려하면 그와 같은 일시적인 영업이익률 하락이 이 사건 물품의 덤핑으로 인한 것이라고 단정할 수는 없다.
(주19) 신청인들과 한국에스엠씨의 판매관리비 비율은 아래 [도표 20] 기재와 같다.
[도표 20] 신청인들과 한국에스엠씨의 판매관리비 비율?2010년2011년2012년2013년신청인들13.0%15.0%17.6%14.8%한국에스엠씨6.4%7.6%9.4%9.7%
㉡ 국내산업(신청인들)의 시장점유율, 생산능력, 생산량, 가동률, 기말재고, 고용인원, 근로자 1인당 연평균임금의 변동현황을 정리하면 아래 [도표 21] 기재와 같다.
[도표 21] 국내산업(신청인들)의 시장점유율과 생산능력 등구분2010년2011년2012년2013년시장점유율27.6%32.4%39.2%27.6%생산능력1,352,000개1,699,000개1,814,000개1,953,000개생산량775,727개996,792개750,903개895,916개가동률57.4%58.7%41.4%45.9%기말재고52,409개51,485개27,836개48,582개고용인원98명135명121명139명근로자 1인당 연평균임금25,742,000원25,904,000원28,654,000원26,521,000원
그런데 국내산업(신청인들)의 생산능력은 조사대상기간 전체에 걸쳐 꾸준히 향상되고 있는 점, 그 시장점유율과 기말재고는 2012년까지 계속 호전되다가 큰 폭의 환율변동이 있었던 2013년의 경우에 그 지표가 악화되었으나 2010년 당시의 지표와 비교하면 같은 수준이거나 다소 호전된 것으로 보이는 점, 그 생산량과 가동률 및 고용인원은 2012년의 소비감소 등에 연동하는 추세를 보이고 있는 점, 가동률을 제외한 대부분의 지표는 조사대상기간 전체에 걸쳐 결과적으로 향상된 것으로 보이는 점, 2010년 대비 2013년의 가동률이 11.5% 낮아진 것은 같은 기간 중 생산능력은 44.5% 증가한 데 비하여 생산량은 15.5% 증가하는 데에 그쳤기 때문인 점 등을 더하여 보면, 국내산업의 시장점유율 등의 변동추이를 고려하여 보더라도, 이 사건 물품의 덤핑으로 인하여 국내산업에 실질적 피해가 발생하였다고 보기는 어렵다.
관세법 시행령 제63조 제1항 제3호는 "실질적 피해등의 사실을 조사·판정함에 있어서 덤핑차액의 정도(덤핑물품의 수입가격이 수출국내 정상가격과 비교하여 뚜렷하게 하락되었는지 여부를 포함한다)"를 고려하도록 규정하고 있다.
다시 이 사건으로 돌아와 보건대, 이 사건 물품의 수입물량 중 대부분을 차지하는 원고의 덤핑률이 11.66%로 산정되었는데, 그와 같은 덤핑률 자체가 결코 작은 비율이라고 볼 수는 없다. 한편 2013년에 들어서 이 사건 물품의 수입물량이 크게 늘어나고 그 수입가격 역시 크게 하락하면서 국내산업의 시장점유율이 급격하게 하락하였음은 앞서 본 바와 같다.
그러나 덤핑지표와 산업피해지표의 추세가 일치한다고 하여 양자 간에 인과관계가 반드시 존재한다고 볼 수는 없다. 즉 산업피해지표의 변화추이는 반드시 덤핑지표의 변화에 기인하여 발생하는 것이 아니라 덤핑 이외의 지표 변화에 기인하여 발생할 수도 있으며 또한 덤핑지표와 산업피해지표간의 추세일치는 우연적으로 발생할 수도 있다. 다시 말하면 관련지표들 간의 추세의 일치는 단순한 상관관계(correlation)일 뿐이며 인과관계(causation)를 나타내는 것이 아닌 경우가 흔히 있을 수 있다.
이 사건의 경우, 이 사건 물품은 국내로 수입된 이후 국내 대리점 등에 판매되는 과정에서 국내 동종물품에 비하여 고가로 판매되고 있었으나, 그럼에도 불구하고 이 사건 물품은 조사대상기간 전체에 걸쳐서 공고한 시장점유율(최저 59.4% ~ 최고 72.3%)을 유지하고 있었다. 이는 이 사건 물품과 국내 동종물품 사이에 단순한 가격경쟁이 벌어지고 있는 것이 아니라 가격 이외의 요소에 따른 경쟁이 벌어지고 있음을 시사하는 것이다(최종조사보고서에도 "국내산업은 과거 대부분 일본에서 수입하던 공기압 밸브를 국산화하고 기술수준을 높여 오면서 전반적인 품질수준에서는 일본산 수입제품들과 비슷한 수준에 도달하였음에도 불구하고, 일본산이 국산화 이전부터 국내시장을 장악해 온 관계로 품질인식 및 친밀도 등에서 일본산이 국산에 비해 다소 높을 수 있고 현장기술자들의 위험회피 성향 등으로 인해 고가의 장비일수록 일본산 부품을 사용하려는 경향이 강할 수 있다."는 내용이 포함되어 있다). 이러한 점에다가 2012년에 전 세계적인 경기불황으로 인해 국내소비가 대폭 감소되었다가 2013년에 국내소비가 크게 증가하는 등 국내소비량 자체에 상당한 변동이 있었던 점, 2013년에 들어와 이 사건 물품의 수입물량이 크게 늘어나고 수입가격이 크게 하락한 것은 한국에스엠씨의 재고정책 변경과 환율변동이 주된 원인이었던 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 앞서 본 바와 같은 덤핑률의 크기나 부분적인 추세의 일치만을 들어 이 사건 물품의 덤핑으로 인하여 국내산업에 피해가 발생하였다고 보기는 어렵다.
관세법 시행령 제63조 제2항은 "실질적인 피해등을 받을 우려가 있는지에 관한 판정은 제1항 각호의 사항 외에 실질적인 수입증가의 가능성을 나타내는 덤핑물품의 현저한 증가율, 우리나라에 덤핑수출을 증가시킬 수 있는 생산능력의 실질적 증가, 덤핑물품의 가격이 동종물품의 가격을 하락 또는 억제시킬 수 있는지 여부 및 추가적인 수입수요의 증대가능성, 덤핑물품의 재고 및 동종물품의 재고상태를 포함한 사실에 근거를 두어야 하며, 덤핑물품으로 인한 피해는 명백히 예견되고 급박한 것이어야 한다."라고 규정하고 있다.
그런데 이 사건 물품의 덤핑으로 인한 가격효과 등은 여전히 불명확한 것으로 보이는 점, 2013년 한 해 동안 이 사건 물품의 수입물량이 급격하게 증가하였으나 그 대부분은 한국에스엠씨의 재고정책 변경에 기인한 것으로 보이는 점, 그와 같은 재고정책의 변경을 통해 국내로 유입되는 수입물량은 정책변경 초기에 일시적·제한적으로 증가하는 것일 뿐이므로 재고정책 변경을 통한 수입물량의 증가가 국내산업에 지속적인 영향을 미칠 것이라고 보기도 어려운 점 등을 모두 종합하여 보면, 별지 2.의 [도표 13], [도표 14]에서 보는 바와 같은 원고와 일본씨케이디의 생산능력 및 재고현황 등의 사정만을 들어 이 사건 물품으로 인한 국내산업의 피해가 명백히 예견되고 급박한 것이라고 보기는 어렵다.
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 피고와 참가인의 항소를 모두 기각한다.
[별지 생략]
판사 배광국(재판장) 김종기 장철익