【원고, 항소인】
쌍용레미콘 주식회사 (소송대리인 법무법인(유한) 광장 담당변호사 김민석 외 3인)
【피고, 피항소인】
부산광역시 기장군수 (소송대리인 법무법인 율하 담당변호사 전경민)
【제1심판결】
부산지방법원 2021. 9. 9. 선고 2020구합25022 판결
【변론종결】
2022. 5. 27.
【주 문】
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 피고가 2020. 11. 6. 원고에 대하여 한 조업정지 45일(2020. 11. 20. ∼ 2021. 1. 31.)의 처분을 취소한다.
3. 소송총비용은 피고가 부담한다.
4. 제2항 기재 처분은 이 사건 상고심 판결 선고시까지(다만, 이 사건 판결이 그 전에 확정될 경우에는 그 확정일까지) 그 효력을 정지한다.
【청구취지 및 항소취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 레미콘의 제조 및 판매업, 운송업 등을 목적으로 설립된 회사이다. 원고 는 2008. 1.경 학성레미콘 주식회사(이하 ‘학성레미콘’이라고 한다)로부터 학성레미콘이 2007. 12. 5. 피고에게 폐수배출시설 설치신고를 하고 운영해오던 부산 기장군 (지번 1 생략) 소재 사업장(레미콘 제조·생산시설, 이하 ‘이 사건 사업장’이라고 한다)을 인수하고 그에 따른 변경신고(상호 및 대표자 변경신고)를 마친 다음, 그때부터 현재까지 이 사건 사업장을 원고 산하 동부산사업소로 운영해오고 있다.
나. 원고는 2020.경 ○○○○중기라는 상호로 레미콘운반업 등을 해오던 소외 1과 사이에 다음과 같은 내용의 레미콘운반도급계약 즉, 소외 1이 그 소유의 경남 (차량번호 생략) 레미콘차량(이하 ‘이 사건 차량’이라고 한다)으로 이 사건 사업장에서 제조·생산된 레미콘을 원고가 지정하는 공사현장까지 운반해주기로 하는 내용의 레미콘운반도급계약(운반비 등은 1개월 단위로 지급함)을 체결하였다.
그에 따라 소외 1은 자신의 직원인 소외 2로 하여금 이 사건 차량을 운전하여 이 사건 사업장에서 제조·생산된 레미콘을 원고가 지정하는 공사현장까지 운반하도록 하였다.
다. 소외 2는 2020. 9. 29. 이 사건 사업장에서 제조·생산된 레미콘을 이 사건 차량에 싣고 원고가 지정한 공사현장(부산 기장군 (지번 2 생략) 소재 공사현장)까지 운반한 다음, 그 공사현장에서 1차 세척을 마치고 돌아오다가 같은 날 15:00~16:00경 위 공사현장에서 100m 정도 떨어진 부산 기장군 (지번 3 생략) 인근에 있는 교량 위에서 레미콘과 먼지 등이 묻어 있는 이 사건 차량의 후미를 다시 세척하였다(이하 ‘이 사건 세척행위’라고 한다).
라. 그런데, 이 사건 세척행위를 목격한 인근 주민이 같은 날 18:05경 피고에게 다음과 같은 내용의 민원신고 즉, 이 사건 차량의 운전자가 부산 기장군 일광면 동백리 소재 아시아드CC에서 국도로 내려오는 길 인근의 하천에서 시멘트를 무단으로 투기·세척하는 것을 발견하고 이를 촬영해 두었다는 내용의 민원신고를 하였다.
이에, 피고 소속 담당공무원이 같은 날 19:10경 신고현장에 출동하여 교량 위에 고여 있는 오염수를 육안으로 확인하고, 수소이온농도시험지로 측정한 결과 수소이온농도시험지의 색깔이 보라색으로 변함에 따라 해당 오염수가 물환경보전법 시행규칙 제34조 [별표 13] 수질오염물질의 배출허용기준에 따른 수소이온농도(pH) 5.8~8.6을 초과하여 수소이온농도(pH) 11 이상에 해당함을 확인하였다.
마. 피고 소속 담당공무원은 2020. 10. 5. 민원신고를 한 주민으로부터 이 사건 세척행위를 촬영한 동영상을 제출받은 후, 2020. 10. 13. 이 사건 사업장을 방문하여 소외 2로부터 이 사건 세척행위를 하였다는 확인서를 받았다.
바. 피고는 2020. 10. 14. 사전통지절차를 거쳐 2020. 11. 6. 원고에게 ‘물환경보전법 제38조 제1항을 위반하여 배출시설에서 배출되는 수질오염물질을 방지시설에 유입하지 아니하고 배출하였다’는 사유로 같은 법 제42조 제1항, 제71조 및 같은법 시행규칙 제105조 제1항 [별표 22]에 따라 조업정지 45일(2020. 11. 20. ∼ 2021. 1. 3.)의 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 을 제1, 2, 5, 6, 8, 15호증의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
1) 이 사건 처분의 근거 규정인 물환경보전법 제38조 제1항은 "사업자 또는 방지시설을 운영하는 자는 다음 각 호의 행위를 하여서는 아니 된다."고 규정하고 있고, 위 제38조 제1항 소정의 ‘사업자’에 대하여는 같은 법 제35조 제1항이 "제33조 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 허가·변경허가를 받은 자 또는 신고·변경신고를 한 자(이하 사업자라 한다)"라고 정의하고 있으므로, 위 제38조 제1항의 소정의 사업자는 위 제35조 제1항에서 정의하고 있는 사업자(즉, 위 제33조 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 허가·변경허가를 받은 자 또는 신고·변경신고를 한 자)로 해석하여야 한다.
그런데, 원고는 피고에게 이 사건 사업장만 폐수배출시설로 신고하였고, 이 사건 차량은 폐수배출시설로 신고한 바 없으므로, 이 사건 차량에서 발생한 이 사건 세척행위에 대하여는 위 제38조 제1항 제1호가 적용되지 아니한다.
[이에 대하여 피고는 ① 물환경보전법 제2조 제10호("페수배출시설"이란 수질오염물질을 배출하는 시설물, 기계, 기구, 그 밖의 물체로서 환경부령이 정하는 것을 말한다.)의 위임에 따른 같은 법 시행규칙 제6조 [별표 4]의 2. 53)항이 "시멘트·석회·플라스터 및 그 제품 제조시설"을 폐수배출시설로 규정하면서 레미콘차량을 ‘관련시설’로 규정하고 있으므로, 레미콘차량은 "시멘트·석회·플라스터 및 그 제품 제조시설"의 ‘관련시설’로 폐수배출시설 설치신고의 대상이 된다 할 것이며, ② 다만, 물환경보전법령이 폐수배출시설 신고대상으로 삼고 있는 것은 ‘폐수를 배출하는 공정단위별 시설’ 자체이고 그 시설을 구성하는 세부 요소가 아니기 때문에, "시멘트·석회·플라스터 및 그 제품 제조시설"을 구성하는 세부 요소인 개개의 레미콘 차량에 대한 별도의 신고(즉, 차종과 차량번호 등을 특정·기재하는 등의 방법에 의한 신고)는 이루어지지 아니하는 것이며, 다만 "시멘트·석회·플라스터 및 그 제품 제조시설"을 설치·운영하는 사업자가 레미콘차량을 세척함으로써 발생하는 폐수를 포함하여 1일 용수량과 레미콘 차량의 세척으로 발생되는 1일 폐수량을 산정하여 수질오염물질 명세서를 작성하고 이를 폐수배출시설 설치신고서에 첨부하면 족하다 할 것인데, ③ 원고에 앞서 이 사건 사업장을 운영한 학성레미콘이 2007. 12. 5. 피고에게 이 사건 사업장을 폐수배출시설로 신고하면서 그 신고서에 첨부한 수질오염물질 명세서에「세륜시설 폐수발생량을 ‘레미콘차량댓수 및 세륜횟수 : 30대/day × 2회/대 = 60회/day, 1회 세륜시 소요수량 : 0.1㎥/1회’로, 세척시설(DRUM) 폐수발생량을 ‘레미콘 DRUM 차량댓수 : 30대/day, 1대 세척시 용수사용량 : 1.0㎥/day’」로 기재하여 신고하였고, 원고도 2014. 3. 31. 폐수배출시설 변경신고 시에 학성레미콘의 경우와 동일한 방법으로 신고하였으므로, 원고가 이 사건 사업장에서 제조·생산된 레미콘을 공사현장까지 운반하는데 사용한 레미콘차량 일체도 이 사건 사업장과 함께 폐수배출시설로 신고한 것으로 보아야 하며, ④ 따라서 폐수배출시설로 신고된 이 사건 차량에서 발생한 이 사건 세척행위에 대하여 물환경보전법 제38조 제1항 제1호가 적용되어야 한다는 취지로 주장한다.]
2) 물환경보전법 제38조 제1항 제1호가 금지하는 ‘배출시설에서 배출되는 수질오염물질을 방지시설에 유입하지 아니하고 배출한 행위’는 공정과정에서의 폐수배출을 전제로 하는데, 레미콘 차량의 경우 공정과정 중 폐수배출은 레미콘의 혼합, 차량적재 및 운반·이동, 현장 출하 중 이루어지는 폐레미콘과 슬러지의 세척행위를 말한다. 그런데 이 사건 차량의 세척행위는 레미콘 타설 이후 사업장으로 복귀를 준비하던 중 공사현장이 아닌 곳에서 이루어진 공정과정 외의 행위이므로, 이 사건 처분사유에 해당하지 않는다.
3) 이 사건 사업장은 물환경보전법 제32조 제7항 제2호 전단에서 정한 폐수전량재이용시설에 해당하는데, 물환경보전법상 폐수전량재이용시설의 경우 수질오염물질의 배출허용기준 자체가 적용되지 않으므로, 이 사건 사업장에 대하여 물환경보전법 제38조 제1항 제1호 위반 여부가 문제될 여지가 없다.
4) 이 사건 차량은 ○○○○중기의 대표자인 소외 1의 소유이고, 소외 1은 원고와 사이에 레미콘운반도급계약을 체결한 독립한 사업자이며, 이 사건 차량의 운전자인 소외 2도 소외 1의 직원일 뿐 원고와 근로계약을 체결하지는 않았다. 따라서 이 사건 차량의 소유자 및 사업자가 아닌 원고에 대하여 이 사건 세척행위를 이유로 물환경보전법령에 따라 조업정지 처분을 하는 것은 책임주의 원칙에 위반된다.
5) 관계 법령 및 국립환경과학원 고시 등에 의하면, 배출허용기준 적합 여부를 판정하기 위하여는 30분 이상의 간격을 두고 2회 이상 시료를 채취하여야 하는데, 피고소속 담당공무원은 이 사건 세척행위가 있은 때로부터 수 시간이 지난 후에 단순 리트머스지 검사로 1회 오염도를 측정하였을 뿐이고, 복수 채취는 커녕 시료 채취 자체를 하지 않았으며, 그 과정에서 이해관계인인 원고의 입회도 없었으므로, 이 사건 처분은 그 기초가 된 시료채취 과정에 하자가 있다.
6) 이 사건 세척행위가 이루어진 곳은 이 사건 세척행위가 있기 전부터 장기간 오염물질 또는 이물질이 누적되어 온 곳이거나 또는 피고 측이 오염도를 측정하기 전에 이미 인근 공사현장을 출입하는 다른 레미콘 차량에서 배출된 오염물질이 유입되었을 가능성도 배제할 수 없으므로, 피고 측의 수질오염도 검사 결과가 이 사건 세척행위로 인한 것이라고 단정할 수는 없다.
7) 물환경보전법 제42조 제1항, 제38조 제1항 제1호에 따른 조업정지처분의 대상은 기계, 설비, 시설 등 특정 설비를 기준으로 한 공정으로 제한되는데, 이 사건 사업장은 사업장 내에서 레미콘을 제조하는 공정과 레미콘차량으로 이를 운반하는 공정으로 구분되므로, 이 사건 처분의 대상은 이 사건 사업장 전체가 아니라 이 사건 차량으로 한정되어야 한다.
8) 설령 피고가 주장하는 이 사건 처분사유가 존재한다 하더라도, 이 사건 차량이 이 사건 세척행위 이전에 이미 1차 세척행위를 마친 상태여서 오염물질 배출량이 극히 미미하고, 이 사건 사업장 밖에서 이루어지는 ‘레미콘차량의 오염물질 배출행위’에 대한 원고의 관리·감독이 사실상 불가능한 상황이었음에 반하여, 이 사건 처분으로 인하여 생산 활동이 중단됨으로써 매출 감소에 따른 경영상 어려움이 가중되는 등 공익과 대비하여 사익의 침해가 매우 크므로, 이 사건 처분은 비례의 원칙에 반하여 재량권을 일탈·남용한 것이다.
나. 관계 법령
[별지] ‘관계 법령’의 기재와 같다.
다. 판단
1) 물환경보전법 제2조 제10호는「"폐수배출시설"이란 수질오염물질을 배출하는 시설물, 기계, 기구, 그 밖의 물체로서 환경부령이 정하는 것을 말한다.」라고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 같은 법 시행규칙 제6조 [별표 4]의 2. 53)항은 "시멘트·석회·플라스터 및 그 제품 제조시설"을 폐수배출시설로 규정하면서 "레미콘차량은 관련시설로 포함한다."라고 규정하고 있다.
그리고, 물환경보전법 제33조 제1항 본문은 "배출시설을 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 환경부장관의 허가를 받거나 환경부장관에게 신고하여야 한다."라고 규정하고 있고, 제2항 본문은 "제1항에 따라 허가를 받은 자가 허가받은 사항 중 대통령령으로 정하는 중요한 사항을 변경하려는 경우에는 변경허가를 받아야 한다."라고 규정하고 있으며, 제3항은 "제1항에 따라 신고를 한 자가 신고한 사항 중 환경부령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우 또는 환경부령으로 정하는 사항을 변경한 경우에는 환경부령으로 정하는 바에 따라 변경신고를 하여야 한다."고 규정하고 있다.
또한, 물환경보전법 제35조 제1항은 "제33조 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 허가·변경허가를 받은 자 또는 신고·변경신고를 한 자"를 ‘사업자’로 정의하고 있고, 같은 법 제38조 제1항 제1호는 "사업자는 배출시설에서 배출되는 수질오염물질을 방지시설에 유입하지 아니하고 배출하거나 방지시설에 유입하고 배출할 수 있는 시설을 설치하는 행위를 하여서는 아니된다."라고 규정하고 있으며, 같은 법 제42조 제1항 제10호는 "사업자가 제38조 제1항 제1호에 해당하는 행위를 한 경우’에는 배출시설의 설치허가 또는 변경허가를 취소하거나 배출시설의 폐쇄 또는 6개월 이내의 조업정지를 명할 수 있다."라고 규정하고 있다
[아울러, 벌칙규정인 물환경보전법 제76조 제3호는 위 제38조 제1항 제1호에 해당하는 행위를 한 자를 5년 이하의 징역 또는 5천만 원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있는데, 앞서 본 것처럼 위 제38조 제1항 제1호는 "사업자는 배출시설에서 배출되는 수질오염물질을 방지시설에 유입하지 아니하고 배출하거나 방지시설에 유입하고 배출할 수 있는 시설을 설치하는 행위를 하여서는 아니된다."라고 규정하고, 위 제35조 제1항은 "제33조 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 허가·변경허가를 받은 자 또는 신고·변경신고를 한 자"를 ‘사업자’로 정의하고 있으므로, 위 제38조 제1항 제1호 소정의 ‘사업자’는 위 제35조 제1항에서 정의하고 있는 ‘사업자(즉, 위 제33조 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 허가·변경허가를 받은 자 또는 신고·변경신고를 한 자)’로 해석하여야 한다(대법원 1997. 5. 28. 선고 97도363 판결 참조).]
2) 위와 같은 물환경보전법령의 규정들을 토대로 이 사건에 관하여 보건대, 피고가 원고에게 한 이 사건 처분이 적법하려면 그 근거가 되는 피고의 주장 즉, ① 물환경보전법 제2조 제10호 및 그 위임에 따른 같은 법 시행규칙 제6조 [별표 4]의 2. 53)항이 "시멘트·석회·플라스터 및 그 제품 제조시설"을 폐수배출시설로 규정하면서 레미콘차량을 ‘관련시설’로 규정하고 있으므로, 레미콘차량은 "시멘트·석회·플라스터 및 그 제품 제조시설"의 ‘관련시설’로 폐수배출시설 설치신고의 대상이 된다 할 것이며, ② 다만, 물환경보전법령이 폐수배출시설 신고대상으로 삼고 있는 것은 ‘폐수를 배출하는 공정단위별 시설’ 자체이고 그 시설을 구성하는 세부 요소가 아니기 때문에, "시멘트·석회·플라스터 및 그 제품 제조시설"을 구성하는 세부 요소인 개개의 레미콘 차량에 대한 별도의 신고(즉, 차종과 차량번호 등을 특정·기재하는 등의 방법에 의한 신고)는 이루어지지 아니하는 것이며, 다만 "시멘트·석회·플라스터 및 그 제품 제조시설"을 설치·운영하는 사업자가 레미콘차량을 세척함으로써 발생하는 폐수를 포함하여 1일 용수량과 레미콘 차량의 세척으로 발생되는 1일 폐수량을 산정하여 수질오염물질 명세서를 작성하고 이를 폐수배출시설 설치신고서에 첨부하면 족하다 할 것인데, ③ 원고 및 원고에 앞서 이 사건 사업장을 운영한 학성레미콘이 이 사건 사업장을 폐수배출시설로 신고하면서 위 수질오염물질 명세서를 첨부한 신고서를 제출하였으므로, 원고가 이 사건 사업장에서 제조·생산된 레미콘을 공사현장까지 운반하는데 사용한 레미콘차량 일체도 이 사건 사업장과 함께 폐수배출시설로 신고한 것으로 보아야 하며, ④ 따라서 폐수배출시설로 신고된 이 사건 차량에서 발생한 이 사건 세척행위에 대하여 물환경보전법 제38조 제1항 제1호가 적용되어야 한다는 취지의 주장이 타당하여야 할 것이다.
그런데, 위와 같은 피고의 주장에 따르면{그리하여, 이 사건의 경우처럼 사업자가 ‘레미콘운반도급계약 또는 용차계약’을 통해 빌려서 사용하는 타인 소유의 레미콘차량(운전기사 포함)에서 발생한 ‘사업장 밖에서의 수질오염물질 배출행위’로 인한 행정처분의 효력이 사업자가 설치·운영하는 레미콘 제조·생산시설에도 미치게 된다면}, 그 반대의 경우에 해당하는 다음과 같은 사례 즉, 레미콘 제조·생산시설을 설치·운영하는 사업자 甲이 그 사업장에서 제조·생산한 레미콘을 甲 소유의 레미콘차량과 ‘레미콘운반도급계약 또는 용차계약’을 통해 빌려서 사용하는 乙·丙·丁 소유의 레미콘차량(그 운전기사는 乙·丙·丁의 직원들)로 공사현장까지 운반해오던 중, 甲 소유의 레미콘 제조·생산시설에서 물환경보전법 제38조 제1항 제1호에 위반되는 행위(즉, 수질오염물질을 방지시설에 유입하지 아니하고 배출하는 행위)가 발생한 경우에, 같은 법 제42조 제1항 제10호에 따른 행정처분(즉, 배출시설의 설치허가 또는 변경허가의 취소, 배출시설의 폐쇄 또는 6개월 이내의 조업정지)의 효력은 사업자인 甲 소유의 레미콘차량 뿐만 아니라 ‘레미콘운반도급계약 또는 용차계약’을 통해 빌려서 사용하는 乙·丙·丁 소유의 레미콘차량들에도 미치게 되므로, 乙·丙·丁으로서는 그들 소유의 레미콘차량들을 폐쇄하거나 6개월 이내의 기간 동안 조업정지(운행정지)하여야 하는 결론에 이르게 되는데, 그와 같은 결론은 위 수질오염물질 배출행위와 아무런 관련 내지 책임도 없는 乙·丙·丁의 재산권 행사나 영업활동을 부당하게 제약·침해하는 것으로 乙·丙·丁의 입장에서는 도저히 수긍할 수 없는 부당한 것임은 다언을 요하지 않는다{특히, ‘1일 용차계약 또는 1회 용차계약’의 경우 더더욱 그러하다 할 것이고, 기간을 정한 ‘레미콘운반도급계약 또는 용차계약’의 기간만료 직전에 레미콘 제조·생산시설에서 물환경보전법 제38조 제1항 제1호에 위반되는 행위(즉, 수질오염물질을 방지시설에 유입하지 아니하고 배출하는 행위)가 발생한 경우에도 마찬가지라 할 것이다}.
더군다나, 피고의 주장에 의하면, "시멘트·석회·플라스터 및 그 제품 제조시설"의 ‘관련시설’에 포함되는 레미콘차량은 별도의 신고(즉, 차종과 차량번호 등을 특정·기재하는 등의 방법에 의한 신고)를 할 필요가 없다는 것인데, 그럴 경우 피고의 주장대로라면 행정처분의 효력이 미치는 타인 소유의 레미콘차량의 범위를 특정할 수 없는 문제점도 발생한다.
위와 같은 문제점들에다가 다음과 같은 일련의 사정들, 원고와 같은 레미콘 제조·생산업체가 그 사업장에서 제조·생산한 레미콘을 주문자가 지정한 공사현장까지 운반함에 있어, 반드시 자신이 소유한 레미콘차량만 이용하여야 하고, ‘레미콘운반도급계약 또는 용차계약’ 등을 통해 일시적·한시적·비정기적으로 빌린 타인 소유의 레미콘차량(운전기사 포함)을 이용하는 것을 금지하는 규정은 존재하지 아니하는 점, 그리고, 원고와 같은 레미콘 제조·생산업체가 ‘레미콘운반도급계약 또는 용차계약’ 등을 통해 일시적·한시적·비정기적으로 빌려서 사용하는 타인 소유의 레미콘차량(운전기사 포함)을 ‘차종 및 차량번호’를 특정·기재하는 등의 방법으로 "시멘트·석회·플라스터 및 그 제품 제조시설"의 ‘관련시설’로 신고(또는 변경신고)하도록 하는 규정이 없을 뿐만 아니라, 피고의 주장처럼 "시멘트·석회·플라스터 및 그 제품 제조시설"의 신고(변경신고)시에 함께 신고(변경신고)된 것으로 보는 규정도 없으며, 현행 물환경보전법령상 이를 신고할 방법도 존재하지도 아니하여, 원고와 같은 레미콘 제조·생산업체들은 ‘레미콘운반도급계약 또는 용차계약’ 등을 통해 타인으로 빌려 사용하는 레미콘차량(운전기사 포함)을 폐수배출시설의 일부(즉, 관련시설)로 신고(또는 변경신고)하지 아니하였고, 피고를 포함한 관할관청도 이를 지적하거나 문제삼지 않았던 것으로 보이는 점{만일, 그렇지 않다면 원고와 같은 레미콘 제조·생산업체가 ‘1일 용차계약 또는 1회 용차계약’을 통해 타인 소유의 레미콘차량(운전기사 포함)을 수시로 빌려서 사용하는 경우에 그때마다 일일이 신고(또는 변경신고)를 하여야 하고, 그와 같은 신고(또는 변경신고)를 하지 아니하는 경우 신고(또는 변경신고)의무 위반의 문제가 발생하게 된다}, 제1심 및 당심에 제출된 증거들에 의하면, 원고는 이 사건 사업장에서 제조·생산된 레미콘의 운반을 위하여 매년 수백 대에 달하는 타인 소유의 레미콘차량(운전기사 포함)을 ‘레미콘운반도급계약 또는 용차계약’ 등을 통해 빌려 사용해오면서 이를 폐수배출시설의 일부(즉 관련시설)로 신고(또는 변경신고)를 한 적이 없고, 원고에 앞서 이 사건 사업장을 운영한 학성레미콘도 마찬가지이며, 피고가 이를 지적하거나 문제삼은 적도 없는 것으로 보이는 점, 레미콘 제조·생산업체가 소유하는 레미콘차량의 경우 이 사건 세척행위와 같은 ‘사업장 밖에서의 수질오염물질 배출행위’를 빈틈없이 감시·통제하는 것이 가능하고 또 그렇게 하여야 하는 반면, ‘레미콘운반도급계약 또는 용차계약’ 등을 통해 타인으로부터 빌려서 사용하는 레미콘차량(운전기사 포함)의 경우, 레미콘 제조·생산업체가 ‘사업장 밖에서 레미콘차량의 소유자 또는 그 운전기사에 의하여 발생하는 수질오염물질 배출행위’를 빈틈없이 감시·통제하는 것은 사실상 불가능할 뿐만 아니라 그와 같은 빈틈없는 감시·통제를 요구하는 것이 타당하지도 아니한 점{피고의 주장에 따르면 다음과 같은 경우 즉, ‘레미콘운반도급계약 또는 용차계약’ 등을 통해 타인으로부터 빌려서 사용하는 레미콘차량의 운전기사가 레미콘운반업무 종료 후에(그것도 심야에) 사업장에서 멀리 떨어진 자택 근처에서 이 사건의 경우와 같은 세척행위를 한 경우에도, 사업자 소유의 레미콘 제조·생산시설에 대한 행정처분이 가능하다는 결론에 이르게 되는 바, 그와 같은 결론이 부당함은 다언을 요하지 않는다 할 것이므로, ‘레미콘제조·생산업체의 사업장 밖에서 레미콘차량의 소유자 또는 그 운전기사에 의하여 발생하는 수질오염물질 배출행위’에 대하여는 물환경보전법령에 이를 규제·처벌하는 별도의 규정을 두어 통제하는 것이 합리적이고 타당하다 할 것인 점}, 이 사건 처분과 같은 침익적 행정행위의 경우, 그 근거가 되는 행정법규를 엄격하게 해석·적용하여야 하고 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 아니되는 점(대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결 등 참조) 등을 종합적으로 검토해 보면, 폐수배출시설인 "시멘트·석회·플라스터 및 그 제품 제조시설"을 설치·운영하는 사업자가 ‘관련시설’로 함께 신고하거나 신고하여야 할 레미콘차량은 사업자가 소유하는 레미콘차량에 한정되고, 그 외에 ‘레미콘운반도급계약 또는 용차계약’ 등을 통해 일시적·한시적·비정기적으로 빌려서 사용하는 타인 소유의 레미콘차량(운전기사 포함)은 신고하거나 신고하여야 할 ‘관련시설(레미콘 차량)’에 포함되지 않는 것으로 해석함이 타당하다 할 것이다.
아울러, 이 사건 세척행위의 경우처럼 ‘레미콘운반도급계약 또는 용차계약’ 등을 통해 일시적·한시적·비정기적으로 빌려서 사용하는 타인 소유의 레미콘차량(운전기사 포함)에서 발생하는 ‘사업장 밖에서의 수질오염물질 배출행위’는 물환경보전법 제38조 제1항 제1호가 금지하는 행위(즉, 사업자가 배출시설에서 배출되는 수질오염물질을 방지시설에서 유입하지 아니하고 배출한 행위)에 해당하지 아니하는 것으로 봄이 타당하다 할 것이다.
3) 그렇다면, 위와 같은 취지를 포함한 원고의 주장이 이유 있어 피고의 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 할 것이다(따라서, 원고의 나머지 주장에 대하여는 따로 판단하지 아니한다).
3. 결론
그렇다면, 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하여야 할 것인데, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 원고의 항소를 받아들여 제1심판결을 취소하고 원고의 이 사건 청구를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
한편 이 사건 기록에 의하면, 이 사건 처분으로 인하여 원고에게 회복하기 어려운 손해가 발생할 우려가 있어 이를 예방하기 위한 긴급한 필요가 있다고 인정되고, 그 효력정지로 인하여 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있는 때에 해당한다고 인정할 자료도 없으므로, 행정소송법 제23조 제2항에 따라 직권으로 이 사건의 상고심 판결 선고시까지(다만 이 사건 판결이 그 전에 확정될 경우에는 그 확정일까지) 이 사건 처분의 효력을 정지한다.
[별지 생략]
판사 김주호(재판장) 정순열 정예지