【원고, 항소인】
별지 1 기재와 같다. (소송대리인 변호사 차현일)
【피고, 피항소인】
대한민국 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 배태근)
【제1심판결】
서울행법 2020. 12. 4. 선고 2018구합73263 판결
【변론종결】
2021. 11. 25.
【주 문】
1. 원고들의 항소를 모두 기각한다.
2. 항소비용은 원고들이 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심판결 중 원고들에 대한 부분을 취소한다. 피고는 원고들에게 별지 2 기재 각 돈 및 위 각 돈에 대하여 2021. 5. 10. 자 청구취지 및 청구원인 변경신청서 부본 송달 다음 날부터 다 갚는 날까지 연 12%의 비율로 계산한 돈을 각 지급하라(원고 4, 원고 5, 원고 16은 이 법원에 이르러 청구취지를 감축하였고, 제1심 공동원고 이은정은 소를 취하하였으며, 나머지 원고들은 위 청구취지 및 청구원인 변경신청서를 통해 지연손해금 기산일을 위와 같이 감축하였다).
【이 유】
1. 기초 사실
가. 공무원의 근무시간과 근무형태
1) 일반적으로 공무원의 1주간 근무시간은 점심시간을 제외하고 40시간으로 하고, 공무원의 1일 근무시간은 오전 9시부터 오후 6시까지로 하며, 점심시간은 낮 12시부터 오후 1시까지로 한다(국가공무원 복무규정 제9조 제1항, 제2항, 이하에서는 이와 같이 근무하는 공무원을 ‘전일제공무원’이라 한다).
2) 반면에 국가공무원법 제26조의2에 따라 구 공무원임용령(2013. 12. 16. 대통령령 제25000호로 개정된 후 2019. 6. 18. 대통령령 제29868호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제3조의3으로 신설된 시간선택제채용공무원의 주당 근무시간은 20시간으로 하되, 기관 운영상 필요한 경우 5시간의 범위에서 조정할 수 있도록 되어 있다.
나. 원고들의 근무형태와 시간외근무내역
1) 원고들은 국가공무원법 제26조의2, 구 공무원임용령 제3조의3에 따라 시간선택제채용공무원으로 임용되었다. 원고들은 1주일에 총 20시간 또는 25시간을 근무하였는데, 초과근무내역(갑 제2호증의 1 내지 28) 또는 인사발령공문(갑 제5호증의 1 내지 21)에 따른 원고들의 근무형태는 아래 [표] 기재와 같다.
[표]순번원고임용일근무형태1원고 12015. 5. 1.● 2015. 5. 1.~2016. 12. 31. / 월~금 / 14:00~18:00● 2017. 1. 1.~2017. 7. 31. / 월~금 / 09:00~14:00● 2017. 8. 1.~2017. 9. 30. / 월~금 / 09:00~15:00● 2017. 10. 1.~2017. 11. 30. / 월~금 / 09:00~14:00● 2017. 12. 1.~2018. 1. 31. / 월~금 / 09:00~15:00● 2018. 2. 1.~2019. 7. 31. / 월~금 / 09:00~14:00● 2019. 8. 1.~ / 월~금 / 09:00~15:002원고 22014. 8. 11.● 2014. 8. 11.~2017. 10. 15. / 월~금 / 09:00~14:00● 2017. 10. 16.~2018. 8. 20. / 월~금 / 09:00~15:00● 2018. 8. 21.~2018. 11. 18. / 월~금 / 09:00~14:00● 2018. 11. 19.~2019. 7. 31. / 월~금 / 09:00~15:00● 2019. 8. 1.~ / 월~금 / 09:00~17:003원고 32016. 5. 2.● 2016. 5. 2.~2016. 5. 29. / 월~금 / 14:00~18:00● 2016. 5. 30.~2017. 5. 31. / 월~금 / 09:30~14:30● 2017. 6. 1.~2018. 1. 31. / 월~금 / 10:00~15:00● 2018. 2. 1.~2019. 3. 17. / 월~금 / 10:00~16:00● 2019. 3. 18.~2019. 4. 30. / 월~금 / 09:40~15:40● 2019. 5. 1.~2019. 8. 31. / 월~금 / 09:40~14:40● 2019. 9. 1.~ / 월~금 / 09:30~17:304원고 42015. 5. 29.● 2015. 5. 29.~2018. 4. 30. / 월~금 / 09:00~14:005원고 5● 2018. 5. 1.~ / 월~금 / 09:00~15:006원고 62015. 7. 1.● 2015. 7. 1.~ / 월~금 / 08:00~12:007원고 72014. 8. 11.● 2014. 8. 11.~2018. 11. 4. / 월~금 / 09:00~14:00● 2018. 11. 5.~2019. 7. 31. / 월~금 / 09:00~15:00● 2019. 8. 1.~2020. 1. 31. / 월~금 / 08:00~16:00● 2020. 2. 1.~ / 월~금 / 07:30~15:308원고 82016. 4. 18.● 2016. 4. 18.~2017. 3. 12. / 월~금 / 13:00~18:00● 2017. 3. 13.~2018. 2. 19. / 휴직● 2018. 2. 19.~2019. 7. 14. / 월~금 / 13:00~18:00● 2019. 7. 15.~2020. 2. 2. / 월~금 / 10:00~18:00● 2020. 2. 3.~ / 월~금 / 14:00~18:009원고 92014. 9. 1.● 2014. 9. 1.~2015. 6. 30. / 월~금 / 14:00~18:00● 2015. 7. 1.~2018. 2. 4. / 월~금 / 09:00~14:00● 2018. 2. 5.~ / 월~금 / 09:00~15:0010원고 102015. 5. 18.● 2015. 5. 18.~ / 월~금 / 09:00~14:0011원고 112014. 9. 1.● 2014. 9. 1.~2018. 1. 31. / 월~금 / 09:00~14:00● 2018. 2. 5.~ / 월~금 / 09:00~15:0012원고 122014. 9. 1.● 2014. 9. 1.~2019. 8. 31. / 월~금 / 09:00~14:00● 2019. 9. 1.~ / 월~금 / 09:00~17:0013원고 132014. 9. 1.● 2014. 9. 1.~ / 월, 화 09:00~18:00, 수 09:00~14:0014원고 142016. 7. 1.● 2016. 7. 1.~2017. 3. 19. / 월~금 / 09:00~14:00● 2017. 3. 20.~2017. 4. 9. / 월, 화 09:00~18:00, 금 09:00~14:00● 2017. 4. 10.~2017. 6. 2. / 월, 목 09:00~18:00, 금 09:00~14:00● 2017. 6. 5.~ / 월, 화 09:00~18:00, 금 09:00~14:0015원고 152014. 11. 1.● 2014. 11. 1.~ / 월~금 / 09:00~14:0016원고 162014. 9. 1.● 2014. 9. 1.~ / 수 14:00~18:00, 목, 금 09:00~18:0017원고 172014. 9. 1.● 2014. 9. 1.~/ 월~금 / 09:00~14:0018원고 182015. 5. 18.● 2015. 5. 18.~2015. 7. 5. / 월~금 / 14:00~18:00● 2015. 7. 6.~ / 월~금 / 09:00~14:0019원고 192016. 4. 29.● 2016. 4. 29.~2019. 6. 24. / 월~금 / 09:00~14:00● 2019. 6. 25.~ / 월~금 / 14:00~18:0020원고 202015. 5. 11.● 2015. 5. 11.~2017. 12. 31. / 화, 수 09:00~18:00, 목 09:00~14:00● 2018. 1. 1.~ / 월~금 / 10:00~15:0021원고 212014. 9. 1.● 2014. 9. 1.~2014. 11. 30. / 월~금 / 09:00~14:00● 2014. 12. 1.~2015. 2. 28. / 월~금 / 13:30~17:30● 2015. 3. 1.~2015. 5. 31. / 월~금 / 09:30~14:30● 2015. 6. 1.~2015. 8. 31. / 월~금 / 13:30~17:30● 2015. 9. 1.~2015. 11. 30. / 월~금 / 09:30~14:30● 2015. 12. 1.~2016. 3. 1. / 월~금 / 13:30~17:30● 2016. 3. 2.~2017. 11. 7. / 월~금 / 09:30~14:30● 2017. 11. 8.~2018. 2. 4. / 월~금 / 09:00~13:00● 2018. 2. 5.~2019. 8. 31. / 월~금 / 09:00~15:00● 2019. 9. 1.~ / 월, 화, 목, 금 09:00~18:00, 수 09:00~12:00
2) 원고들의 근무시간 외 근무(이하 ‘시간외근무’라 한다) 내역은 별지 4 기재와 같다. 비록 원고들이 사전 초과근무명령에 의하여 시간외근무를 한 것은 아니지만, 별지 4 기재 근무시간만큼의 초과근무에 대하여는 사후에 시간외근무에 관한 심사가 이루어졌고, 명령권자의 사후결재를 통해 승인되었다.
다. 피고의 원고들에 대한 시간외근무수당 지급
피고는 구 공무원수당 등에 관한 규정(2019. 1. 8. 대통령령 제29479호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제15조 제5항 제2호 (나)목(이하 ‘이 사건 공제규정’이라 한다)에 따라 원고들이 초과로 근무한 시간에서 1시간을 공제한 시간만을 시간외근무시간으로 인정하여 이를 기준으로 산정한 시간외근무수당을 원고들에게 지급하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2 내지 7호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고들의 주장과 판단
가. 원고들의 주장 요지
이 사건 공제규정은 전일제공무원이 18시 이후에 초과근무를 하는 경우에 일반적으로 저녁식사를 하거나 휴식을 취하는 업무형태를 고려하여 18시 이후의 초과근무시간에서 1시간을 공제함으로써 실제 근무한 시간을 기준으로 시간외근무수당을 지급하기 위하여 마련되었다. 그런데 원고들은 시간선택제채용공무원으로서 별도의 식사시간이나 휴게시간을 갖지 않은 채 연속하여 근무하였는바, 이러한 경우에까지 이 사건 공제규정을 그대로 적용하는 것은 사실상 매일 1시간의 무임금 노동을 강요하여 원고들의 재산권을 침해하고, 시간선택제채용공무원과 본질적으로 다른 근무형태를 가진 전일제공무원과 같게 취급하여 평등의 원칙에 위반되며, 수단의 적합성과 침해의 최소성, 법익의 균형성에 반하여 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙에도 위반된다.
따라서 피고는 원고들에게 이 사건 공제규정에 따라 부당하게 공제되어 지급받지 못한 별지 2 기재 시간외수당과 그에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.
나. 관계 법령
별지 3 기재와 같다.
다. 판단
다음과 같은 이유들을 종합하여 보면, 이 사건 공제규정을 전일제공무원뿐만 아니라 시간선택제채용공무원인 원고들에게도 적용하는 것이 원고들의 재산권을 침해한다거나 평등의 원칙 내지 과잉금지원칙에 위반된다고 보기 어렵다.
1) 공무원 보수, 수당의 내용과 성격
가) 공무원 보수, 수당에 관한 규정
(1) 국가공무원법은 국가공무원의 보수에 관하여 이른바 근무조건 법정주의를 채택하고 있는데, 국가공무원법이나 그 밖의 법률에 따른 보수에 관한 규정에 따르지 아니하고는 어떠한 금전이나 유가물도 공무원의 보수로 지급할 수 없고(국가공무원법 제46조 제5항), 국가공무원의 봉급·호봉 및 승급에 관한 사항, 수당에 관한 사항, 보수 지급 방법, 보수 계산, 그 밖에 보수 지급에 관한 사항은 대통령령으로 정하도록 되어 있다(국가공무원법 제47조 제1항).
(2) 국가공무원법의 위임에 따른 대통령령인 공무원보수규정에 의하면, 국가공무원에게는 예산의 범위에서 봉급 외에 필요한 수당을 지급할 수 있고, 위와 같이 지급되는 수당의 종류, 지급범위, 지급액, 그 밖에 수당 지급에 필요한 사항은 따로 대통령령으로 정한다(공무원보수규정 제31조 제1항, 제2항). 한편 대통령령인 구 공무원수당 등에 관한 규정은 국가공무원에게 지급되는 상여수당, 가계보전수당, 특수지근무수당, 특수근무수당, 초과근무수당 등 각종 수당과 실비변상 등에 관한 사항을 정하고 있다.
나) 공무원 보수, 수당의 성격과 특수성
(1) 공무원은 각종 노무의 대가로 얻는 수입에 의존하여 생활하는 사람이라는 점에서 통상적인 의미의 근로자적인 성격을 갖지만, 국민 전체에 대하여 봉사하고 책임을 지는 특별한 지위에 있고 직무를 수행함에 있어서 공공성, 공정성, 성실성, 중립성 등이 요구되기 때문에 일반근로자와는 달리 특별한 근무관계에 놓여 있다. 공무원의 보수, 수당 등 근무조건은 위와 같은 근로관계의 특수성과 예산상 한계를 고려하여 독자적인 법률 및 하위법령으로 규율하고 있으며, 이는 근로기준법보다 우선적으로 적용된다(헌법재판소 2017. 8. 31. 선고 2016헌마404 전원재판부 결정 참조).
(2) 공무원의 보수 수준 등 근로조건의 향상을 위한 재정적 부담은 형식적으로는 국가 또는 지방자치단체가 부담하지만, 궁극적으로는 조세 등을 통하여 실질적으로 국민 전체의 부담이 된다. 공무원의 근로조건 향상은 그것이 전체 국민의 복리 증진을 부당히 침해하지 아니하고, 그 시대의 국가 또는 사회공동체의 경제수준 내지 담세능력과 조화될 수 있는 범위 내에서 합리적으로 정해져야 하기 때문에 그 결정은 주권자인 전체 국민을 대표하는 국회에서 민주적인 절차에 따라 입법과 예산의 심의·의결을 통하여 합목적적으로 이루어진다(헌법재판소 1992. 4. 28. 선고 90헌바27 전원재판부 결정 참조).
(3) 헌법 제7조 제2항에 근거한 직업공무원제도를 유지하기 위해 공무원에게 보수청구권이 인정되지만, 공무담당자로서의 지위, 공무의 특수성, 국가 재정적 상황 등 공무원법 관계의 특성으로 인하여 그 보수청구권의 구체적 내용을 형성함에 있어서는 입법자에게 폭넓은 재량이 헌법상 허용된다. 국가공무원법의 위임에 따라 대통령령을 제정해야 할 의무를 부담하는 행정부는 공무원의 보수를 정할 때 각 업무의 성격, 조직의 특성 및 다른 직종 간의 형평성 등을 두루 참작하여 구체적인 보수액 및 봉급월액은 물론 이를 봉급과 수당에 어떻게 배분할 것인지를 적절하게 정할 수 있는 재량권을 가진다(헌법재판소 2008. 12. 26. 선고 2007헌마444 전원재판부 결정 참조).
2) 공무원의 시간외근무수당 산정
가) 일반적인 산정방법
(1) 구 공무원수당 등에 관한 규정 제15조는 제1항 내지 제4항에서 시간외근무수당의 지급 대상, 시간당 지급액수, 시간외근무수당이 지급되는 근무명령 시간의 한도 등에 관하여 정하고 있다. 구체적으로 살펴보면 근무명령에 따라 규정된 근무시간 외에 근무한 사람에게는 예산의 범위에서 시간외근무수당을 지급하고(제1항), 시간외근무수당은 매 시간에 대하여 해당 국가공무원에게 적용되는 기준호봉의 봉급액의 55%인 봉급기준액의 209분의 1의 150%를 지급하며(제2항), 국가공무원 복무규정 제12조 제1호 또는 제2호의 각 기관(현업기관, 직무 성질상 상시근무 체제를 유지할 필요가 있거나 토요일 또는 공휴일에도 정상근무를 할 필요가 있는 기관)에 소속된 공무원으로서 그 근무시간과 근무일이 같은 조에 따라 따로 정하여진 공무원(이하 ‘현업공무원 등’이라 한다) 등 일정한 경우를 제외하고는 시간외근무수당이 지급되는 근무명령 시간은 1일에 4시간, 1개월에 57시간을 초과할 수 없다(제4항).
(2) 또한 구 공무원수당 등에 관한 규정 제15조는 제5항에서 시간외근무시간의 산정방식에 관하여 규정하고 있다. 시간외근무시간은 월별로 현업공무원 등과 그 외의 공무원으로 구별하여 산정하는데, 현업공무원 등의 경우에는 해당 월의 총 근무한 시간에서 국가공무원 복무규정 제9조 제1항에 따른 근무시간과 근무 중 식사·수면·휴식 시간 및 휴일근무수당을 지급받은 시간을 뺀 시간을 분 단위까지 더하여 월별 시간외근무시간으로 산정한 후 1시간 미만은 버리고(제5항 제1호), 그 외의 공무원의 경우에는 공휴일 및 토요일은 해당 일의 시간외근무시간을, 공휴일 및 토요일 외의 날은 해당 일의 시간외근무시간에서 1시간을 뺀 시간을 분 단위까지 더하여 월별 시간외근무시간을 산정한 후(다만 해당 일의 시간외근무시간이 1시간 미만인 경우에는 더하지 아니한다) 1시간 미만은 버린다(제5항 제2호).
나) 시간선택제채용공무원의 경우
(1) 시간선택제채용공무원에게는 해당 공무원이 통상적인 근무시간을 근무할 경우 받을 봉급월액을 기준으로 근무시간에 비례하여 봉급월액을 지급하고(공무원보수규정 제30조의3 제1호), 시간선택제채용공무원에게 지급하는 수당 등은 해당 공무원이 정상근무할 때에 받을 수당 등을 기준으로 하여 근무시간에 비례하여 지급한다(구 공무원수당 등에 관한 규정 제22조 제1항). 인사혁신처에서 작성한 ‘시간선택제채용공무원 제도 안내’에도 ‘봉급은 전일제 근무 시 지급받을 봉급월액 기준으로 시간선택제 근무시간에 비례하여 봉급월액을 지급하며, 수당 역시 전일제 근무 시 지급하는 수당 등을 기준으로 근무시간에 비례하여 지급하되, 가족수당·자녀학비보조수당은 전일제공무원 지급액과 동일하게 지급한다.’고 되어 있다.
(2) 구 공무원수당 등에 관한 규정 제15조 제5항에 따르면, 시간외근무시간은 현업공무원 등과 그 외의 공무원으로만 구별하여 산정하고 있을 뿐 다른 산정방법은 규정하고 있지 않으며, 시간선택제채용공무원의 시간외근무수당에 관하여 별도의 규정을 마련하고 있지도 않다. 따라서 구 공무원수당 등에 관한 규정 제15조 제5항 제1호의 현업공무원 등이 아니라 같은 항 제2호의 ‘그 외의 공무원’에 해당하는 시간선택제채용공무원의 경우에도 원칙적으로 위 제2호의 방식에 따라 시간외근무시간을 산정하여야 한다.
3) 이 사건 공제규정의 취지와 보완 규정
가) 이 사건 공제규정의 신설 경위와 취지
(1) 이 사건 공제규정은 종전에 행정안전부의 예규로 규정하여 운영해 오던 시간외근무수당이 지급되는 근무명령 시간의 상한, 시간외근무시간의 산정방법 및 휴일근무수당의 지급 대상 등에 관한 사항을 대통령령으로 상향 규정하여 수당 지급의 투명성을 높이려는 취지에서 시간외근무수당이 지급되는 근무명령 시간의 상한 등의 조항들과 함께 신설되었다(2012. 8. 22. 대통령령 제24048호로 개정된 ‘구 공무원수당 등에 관한 규정’의 개정이유 참조).
(2) 이 사건 공제규정은 업무의 관행상 조기출근을 하더라도 정식 업무개시시각 이전에는 실제로 업무를 수행하지 않는 경우가 많고, 정식의 퇴근시간 이후에도 시간외근무를 시작하기까지에는 실제로 업무를 수행하지 않는 어느 정도의 시간이 존재하는 경우가 많으며, 시간외근무의 수행 시에 대부분 식사시간 내지 휴게시간을 가지는 일반적인 경향성을 고려하여 실제로 업무를 수행하는 것이 아닌 이러한 시간을 대략적으로 1일당 총 1시간이라고 보고, 이를 공제하여 실제 업무를 수행하는 시간에 대하여서만 시간외근무수당을 지급하기 위한 것으로 볼 수 있다(헌법재판소 2002. 10. 31. 선고 2002헌라2 전원재판부 결정 취지 참조).
(3) 또한 시간외근무는 퇴근시간 이후에 근무(야근)하는 경우뿐만 아니라 출근시간 이전에 근무(조근)하는 경우도 포함한다. 이 사건 공제규정은 주로 야근할 때 그중 1시간을 공제하는 방식으로 적용되는 경우가 많기는 하지만, 그렇다고 하여 반드시 야근시간에서만 1시간을 공제하거나 특정시간대 1시간(예를 들어 오후 6시부터 7시까지)을 공제하는 것으로 한정되지는 않는다. 예컨대 전일제공무원을 기준으로 할 때, 통상적인 근무시간보다 1시간 30분 일찍(오전 7시 30분) 출근하고 통상적인 근무시간보다 1시간 20분(오후 7시 20분) 늦게 퇴근한 경우에 야근인 1시간 20분에서 1시간을 공제하는 것이 아니라 조근과 야근을 합한 2시간 50분(= 1시간 30분 + 1시간 20분)에서 1시간을 공제하게 된다.
나) 이 사건 공제규정에 대한 보완
(1) 이 사건 공제규정을 적용하는 경우에 시간외근무시간 중 식사시간이나 휴게시간을 가지지 아니한 때에도 일률적으로 1일 1시간을 공제하는 불합리한 문제가 발생할 여지는 있다. 구 공무원수당 등에 관한 규정 제15조 제6항은 이 사건 공제규정에 따라 일괄적으로 1시간을 공제함으로 인하여 실제 업무를 수행한 자가 받게 되는 불이익을 보전하고자 인사혁신처장이 정하는 기준에 따라 정액의 시간외근무수당을 추가 지급할 수 있도록 정하고 있다. 이에 따라 인사혁신처 예규로 제정된 ‘공무원보수 등의 업무지침’ 에 의하면 정규 근무일을 기준으로 월간 출근일수가 15일 이상인 공무원에게 월 10시간분의 시간외근무수당이 정액(= 10시간 × 봉급기준액의 209분의1의 150%)으로 지급된다.
(2) 위와 같은 정액의 시간외근무수당 지급 제도가 구 공무원수당 등에 관한 규정 제15조 제4항, 제5항에 따른 시간외근무시간의 상한(1일 4시간, 1개월 57시간)을 초과한 시간과 월 단위로 절삭되는 1시간 미만의 시간을 보전하는 역할을 한다고 볼 수도 있으나, 2018년 공무원총조사 통계표에 의하면 1일 평균 초과근무시간이 ‘약 4시간 이상’이라고 응답한 국가공무원은 전체 응답자 중 8.04%에 불과한 점, 월 단위 1시간 미만으로 절삭되는 시간은 그 상한이 59분에 불과한 점 등을 고려하면, 정액의 시간외근무수당 지급 제도는 주로 이 사건 공제규정에 대한 보완책으로 활용되고 있다고 봄이 타당하다.
(3) 비록 월 10시간분의 시간외근무수당이 월 근무일수가 15일 이상이기만 하면 시간외근무를 실제로 수행하였는지 여부를 불문하고 모두 지급되기는 하지만, 그러한 사정만으로 정액의 시간외근무수당 지급 제도가 실질적으로 이 사건 공제규정을 보완하기 위한 것이 아니라 단순히 ‘개근수당’이라고만 보기는 어렵다. 헌법재판소도 지방공무원의 초과근무수당 지급시간을 계산하는 경우에 ‘평일은 1일 2시간 이상 시간외근무를 한 경우에 2시간을 공제한 후 4시간 이내에서 매분단위까지 합산함’이라고 기재된 ‘지방공무원수당업무처리지침’ 부분은 실제 업무를 수행한 자가 받게 되는 불이익을 보전하기 위하여 월 정액 15시간의 시간외근무수당을 별도로 지급함으로써 지방공무원의 시간외수당 지급시간 수를 실제에 근접시켜 계산하도록 규정하는 내용이라고 볼 수 있어 그 합리성을 인정할 수 있다고 판시하고 있다(위 헌법재판소 2002헌라2 전원재판부 결정 참조).
4) 이 사건 공제규정을 적용하여 시간외근무수당을 산정한 것이 재산권을 침해하거나 평등의 원칙, 과잉금지원칙에 위배되는지 여부
가) 재산권의 침해 여부
(1) 우리 헌법 제23조 제1항이 보장하고 있는 재산권은 경제적 가치가 있는 모든 공법상·사법상의 권리를 뜻한다(헌법재판소 1992. 6. 26. 선고 90헌바26 전원재판부 결정 참조). 이러한 재산권의 범위에는 동산·부동산에 대한 모든 종류의 물권은 물론, 재산 가치가 있는 모든 사법상의 채권과 특별법상의 권리 및 재산 가치가 있는 공법상의 권리 등이 포함되나, 단순한 기대이익·반사적 이익 또는 경제적인 기회 등은 재산권에 속하지 않는다(헌법재판소 1998. 7. 16. 선고 96헌마246 전원재판부 결정 참조).
공무원의 보수청구권은 법률과 법률의 위임을 받은 하위법령에 의해 그 구체적 내용이 형성되면 재산적 가치가 있는 공법상의 권리가 되어 재산권의 내용에 포함되지만, 법령에 의하여 구체적 내용이 형성되기 전의 권리, 즉 공무원이 국가 또는 지방자치단체에 대하여 어느 수준의 보수를 청구할 수 있는 권리는 단순한 기대이익에 불과하여 재산권의 내용에 포함된다고 볼 수 없다(헌법재판소 2008. 12. 26. 선고 2007헌마444 전원재판부 결정 참조).
(2) 공무원의 시간외근무수당 지급청구권은 법령의 규정에 의하여 직접 그 존부나 범위가 정해지는데, 앞서 본 것처럼 구 공무원수당 등에 관한 규정에는 시간선택제채용공무원의 시간외근무수당 산정방법에 관하여 별도의 규정을 두고 있지 않고, 이 사건 공제규정을 시간선택제채용공무원에게 적용하지 않는다고 규정하고 있지도 않다. 따라서 원고들은 국가공무원법 제47조 제1항, 구 공무원수당 등에 관한 규정 제15조 제1항, 제2항, 제4항, 제5항 제2호에 따라 공휴일 및 토요일 외의 날에는 1일 총시간외근무시간 중 1시간을 공제한 범위 내의 시간외근무에 대한 시간외근무수당의 보수청구권을 가질 뿐 이를 초과하는 시간외근무에 대해서는 보수청구권을 가진다고 볼 수 없으므로, 이 사건 공제규정이 원고들의 재산권을 침해한다고 보기 어렵다.
나) 평등의 원칙 및 과잉금지원칙 위배 여부
(1) 인사혁신처 예규인 ‘공무원 임용규칙’ 제95조에 따르면 시간선택제채용공무원의 근무시간과 근무형태는 소속기관의 업무형편에 따라 오전·오후, 격일제 등으로 임용권자가 다양하게 지정할 수 있다. 매일 특정 시간대에 근무하거나(예를 들어 매일 09:00~14:00에 근무하거나 14:00~18:00에 근무하는 경우) 격일제로 근무하는 경우(예를 들어 월요일과 수요일에는 09:00~18:00에 근무하고, 금요일에는 09:00~14:00에 근무하는 경우) 또는 요일별로 다르게 근무하는 경우(예를 들어 월요일과 목요일에는 9:00~14:00에 근무하고, 화요일에는 14:00~18:00에 근무하는 경우)도 있다(인사혁신처의 ‘시간선택제채용공무원 제도 안내’ 참조).
이처럼 근무시간과 근무형태가 다양한 시간선택제채용공무원의 초과근무 중 어떠한 경우가 ‘시간외근무를 하면서 별도의 식사시간 내지 휴게시간을 추가로 가지거나 시간외근무를 위한 별도의 준비시간 등을 가지지 아니하고 근무한 경우’에 해당하는지를 일일이 가려내기는 어렵다. 더욱이 시간선택제채용공무원에 대하여 이 사건 공제규정을 적용하지 않고 시간외근무수당을 산정한다면 구 공무원수당 등에 관한 규정에 없는 산정방식을 허용하는 결과가 초래될 수 있다.
(2) 공무원들에게 시간외근무수당을 지급함에 있어서 각각의 공무원 개인별로 식사시간이나 휴게시간을 제외하고 실제 초과근무를 행한 시간을 정확히 측정하여 이에 대하여 시간외근무수당을 지급하는 방식이 이상적일 수는 있으나, 2019. 12. 31. 기준으로 1,113,873명에 이르는 공무원의 수, 공무원들의 다양한 직군과 직렬, 공무원들의 근무장소와 근무환경 및 다양한 근무형태 등을 고려할 때, 국가의 인력과 예산상의 한계로 모든 공무원에 대하여 실제 초과근무시간을 정확히 측정하는 것은 불가능하거나 막대한 비용을 수반하여 국민들의 조세 부담 증가로 이어질 것으로 예상된다.
특히 시간선택제로 근무하는 공무원으로는 원고들과 같은 시간선택제채용공무원 외에도 시간선택제전환공무원, 시간선택제임기제공무원이 있고, 전일제공무원 중에서도 개인·업무·기관별 특성에 맞게 유연한 근무형태를 선택하여 활용하는 공무원들도 상당수 존재한다. 실제로 국가공무원 중 탄력근무제, 원격근무제 등 유연근무제를 이용하는 공무원의 수는 2017년 기준으로 47개 중앙부처 공무원 174,949명 가운데 116,131명, 즉 전체의 66.4%를 차지하고 있는데, 만일 공무원들의 개별적인 근무형태에 따라 이 사건 공제규정의 적용 여부를 결정하여야 한다면 시간외근무수당의 지급과 관련하여 공무원들과 소속기관에 큰 법적 혼란과 불안정이 초래될 수 있다.
이러한 상황을 고려해 볼 때, 모든 공무원의 실제 시간외근무시간을 개별적으로 측정하는 방식 대신에 이 사건 공제규정을 적용하여 시간외근무수당을 산정하는 방식은 충분히 수긍할 수 있다.
(3) 앞서 본 것처럼 이 사건 공제규정은 구 공무원수당 등에 관한 규정이 2012. 8. 22. 대통령령 제24048호로 개정되면서 신설되었고, 시간선택제채용공무원 제도는 이 사건 공제규정의 신설 후인 구 공무원임용령이 2013. 12. 16. 대통령령 제25000호로 개정되면서 도입되기는 하였다. 그러나 이 사건 공제규정은 국가기관의 장이 소속 공무원을 통상적인 근무시간보다 짧게 근무하는 공무원으로 임용할 수 있도록 정한 국가공무원법 제26조의2가 존재하고 있는 상태에서 마련되었고, 시간선택제채용공무원 제도가 도입된 이후 이 사건 공제규정이 시간선택제채용공무원에 대한 적용을 배제하는 등의 내용으로 개정되지 아니한 채 그대로 유지되고 있다.
이러한 사정들에 비추어 볼 때, 시간선택제채용공무원 제도가 이 사건 공제규정이 신설된 후에 도입되었다는 점만으로 시간선택제채용공무원에 대하여 이 사건 공제규정을 적용하는 것이 현저히 불합리하다고 할 수 없다.
(4) 원고들에게 이 사건 공제규정을 적용함으로써 발생할 수 있는 문제는 시간선택제채용공무원뿐만 아니라 전일제공무원을 비롯한 모든 공무원에게 공통되는 것이다. 예를 들어 전일제공무원이 시간외근무를 수행하는 경우 반드시 1시간을 식사시간 또는 휴게시간으로 가진다고 단정할 수 없고, 별도의 식사시간 또는 휴게시간 없이 시간외근무를 수행하는 경우도 충분히 존재할 수 있다.
이처럼 일률적으로 1시간이 공제되는 것을 일부 보전하고자 앞서 본 바와 같은 월 10시간분에 해당하는 정액의 시간외근무수당이 지급되는데, 원고들에게 이 사건 공제규정이 적용됨으로써 발생할 수 있는 문제만으로 이 사건 공제규정의 적용을 배제할 수는 없다.
(5) 원고들이 공무상 필요에 따라 그때그때 초과근무를 한 것이 아니라 정기적·지속적으로 시간외근무를 수행하였고, 전일제공무원 동료가 곁에서 계속 근무를 하고 있는 상황에서 시간외근무 도중 식사시간 또는 휴게시간을 갖기는 현실적으로 어려울 수 있다. 그러나 시간선택제채용공무원의 구체적인 사정에 따라 이 사건 공제규정의 적용 여부를 달리하는 것은 위 공제규정의 일반적·추상적 규범성에 반하므로, 이러한 사정만으로 시간선택제채용공무원인 원고들에 대하여 이 사건 공제규정의 적용이 부정된다고 할 수 없다.
(6) 시간선택제채용공무원 제도는 전일제근무가 곤란한 경력단절여성 등에게 정년이 보장되는 양질의 일자리를 제공하여 일과 가정의 양립 등을 실현하기 위한 목적에서 도입되기는 하였으나(인사혁신처의 ‘시간선택제채용공무원 제도 안내’ 참조), 시간선택제 근무사유 해소 이후 생활급 보장 곤란, 초과근무시간 과다 등의 문제가 제기됨에 따라 근무시간 확대가 필요하다는 이유로 앞서 본 것처럼 2019. 6. 18. 대통령령 제29868호로 개정된 공무원임용령은 시간선택제채용공무원의 주당 근무시간을 15시간 이상 35시간 이하의 범위에서 임용권자 또는 임용제청권자가 정하는 것으로 개정하였다(‘공무원임용령 일부개정령안 개정이유서’ 참조).
따라서 현행 공무원임용령에 따르면 시간선택제채용공무원의 주당 근무시간 상한은 35시간이므로 1일 7시간을 근무하는 것도 가능하다. 이 경우 주 40시간, 1일 8시간을 근무하는 전일제공무원의 근무시간 및 근무형태와 현격한 차이를 보이지 않는다. 반면에 현업공무원 등은 출퇴근 시간 내의 근무를 원칙으로 하는 일반적인 공무원과 달리 화재·재난·범인 검거·수사 등 위급한 상황에 대응하여야 하는 업무의 성격상 초과근무가 사실상 제도화되어 있다.
평등의 원칙은 입법자에게 본질적으로 같은 것을 자의적으로 다르게, 본질적으로 다른 것을 자의적으로 같게 취급하는 것을 금하고 있는데(헌법재판소 2010. 3. 25. 선고 2009헌마538 전원재판부 결정 참조), 시간선택제채용공무원과 전일제공무원의 담당 업무와 그 기능이 동일한 점, 시간선택제채용공무원으로서의 채용 요건도 경력경쟁채용시험으로 전일제공무원과 유사하다고 볼 수 있는 점, 그 밖에 시간선택제채용공무원의 업무 내용과 성격 등을 종합하면, 시간선택제채용공무원이 전일제공무원과 본질적으로 다른 근무형태에 있다고 보기 어렵고, 시간선택제채용공무원인 원고들의 시간외근무수당을 산정함에 있어서 전일제공무원과 마찬가지로 1시간을 공제한다고 하여 본질적으로 다른 것을 같게 취급한다고 볼 수 없다.
(7) 다만 원고들이 시간외근무를 한 시간은 전일제공무원의 통상적인 근무시간 내에 있고, 전일제공무원과 실질적으로 동일하게 근무하면서도 이 사건 공제규정의 적용에 따라 1시간을 공제받는 것은 부당하다는 반론이 있을 수 있다. 그러나 전일제공무원이 통상적으로 근무하는 시간과 동일한 시간에 근무하였다고 하더라도 시간선택제채용공무원의 근무시간은 시간외근무에 해당하는 점, 앞서 본 것처럼 공무원은 일반근로자와 달리 특별한 근무관계에 놓여 있고, 이에 따라 공무원의 보수, 수당은 일반근로자의 보수, 수당과 다른 성격이 있는 점, 그 밖에 이 사건 공제규정의 취지 및 전일제공무원이 18시 이후에 식사시간이나 휴게시간을 가지지 아니하고 시간외근무를 하더라도 이 사건 공제규정에 따라 1시간이 공제되는 것은 마찬가지인 점 등을 종합하면, 원고들에 대하여 이 사건 공제규정을 적용하는 데 합리적인 사유가 인정되므로, 위와 같은 사정만으로 부당하다고 볼 수는 없다.
(8) 따라서 이 사건 공제규정을 원고들에 대하여 적용하여 시간외근무수당을 산정하는 방식이 평등의 원칙이나 과잉금지원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
라. 소결
결국 이 사건 공제규정은 원고들에 대하여도 적용되므로, 이와 다른 전제에 선 원고들의 주장은 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
3. 결론
그렇다면 원고들의 청구는 이유 없어 기각할 것인데, 제1심판결 중 원고들에 대한 부분은 이와 결론을 같이하여 정당하므로, 원고들의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별 지 1] 원고 명단: 생략
[별 지 2] 청구금액: 생략
[별 지 3] 관계 법령: 생략
[별 지 4] 원고들의 시간외근무 내역: 생략
판사 함상훈(재판장) 권순열 표현덕