【원고, 항소인】
원고 (소송대리인 변호사 서태용)
【피고, 피항소인】
한국수자원공사 (소송대리인 법무법인 건우 담당변호사 이돈필)
【제1심판결】
서울행정법원 2018. 5. 25. 선고 2018구합54033 판결
【변론종결】
2018. 7. 10.
【주 문】
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 피고가 2018. 1. 5. 원고에 대하여 한 재결신청청구 거부처분을 취소한다.
3. 소송총비용은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
이 법원이 이 부분에 적을 이유는 제1심판결 이유 해당 부분과 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
2. 판 단
가. 당사자들의 주장
1) 원고
피고는 농업손실을 입은 원고로부터 재결신청의 청구를 받았으므로 한국수자원공사법 제24조 제7항, 토지보상법 제30조 등에 따라 그 청구가 있은 날로부터 60일 이내에 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 의무가 있음에도 이를 거부하였다. 따라서 이 사건 회신은 원고가 농업손실보상을 받을 기회를 박탈한 것으로서 위법하다.
2) 피고
2012년 12월경 이 사건 사업시행기간이 도과함으로써 이 사건 사업인정의 효력은 소멸되었다. 따라서 한국수자원공사법 제24조 제2항, 토지보상법 제22, 23, 28조 등에 따라 피고는 관할 토지수용위원회에 재결신청을 할 수 없게 되었고, 원고 또한 사업인정의 효력을 전제로 재결신청의 청구를 할 수 없게 되었다. 이와 같이 원고에게 재결신청청구권이 없으므로 원고의 재결신청청구를 받아들이지 않는 내용의 이 사건 회신은, 원고의 권리나 법적 이익에 어떤 영향을 주지 아니하여 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당하지 아니하거나, 설령 처분에 해당된다고 보더라도 재결신청청구권이 없는 원고에 대한 이 사건 회신은 적법하다. 따라서 이 사건 회신의 취소를 구하는 이 사건 소는 부적법하거나, 이유 없다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 판단
1) 본안전 항변에 관한 판단
(가) 항고소송의 대상이 되는 ‘처분등’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다(행정소송법 제2조 제1항 제1호). 행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 되는 처분등에 해당하는지는 일반적·추상적으로 결정할 수 없고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관한 행정청과 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결 등 참조).
(나) 이 사건에 관하여 보건대, 한국수자원공사법 제24조 제7항에 따라 이 사건 사업구역 내 토지등의 수용 또는 사용에 관하여 준용되는 토지보상법 제26조, 제28조, 제30조, 제34조, 제83조, 제84조, 제85조에 의하면, 공익사업시행구역 내 토지의 소유자 및 관계인(이하 ‘토지소유자등’이라 한다)이 사업시행자로부터 토지등의 수용 또는 사용으로 인한 손실보상을 받기 위해서는 사업시행자와 사이에 협의절차를 거쳐야 하고, 협의가 성립되지 않거나 협의를 할 수 없는 때에는 사업시행자가 관할 토지수용위원회에 수용재결을 신청하기를 기다려 수용재결을 거쳐야 하며, 그 수용재결에 대하여 이의가 있을 때에는 수용재결서를 받은 날부터 60일 이내에 행정소송을 제기하거나 또는 중앙토지수용위원회에 이의신청을 하여 이의재결을 거칠 수 있고, 그 이의재결에 대하여도 불복이 있을 때에는 그 이의재결서를 받은 날부터 30일 이내에 행정소송을 제기할 수 있다. 위 각 조문의 내용 등을 종합하여 볼 때, 토지소유자등은 재결을 거치지 않고서는 직접 당사자소송의 방법으로 사업시행자에게 보상금의 지급을 청구할 수 없다고 할 것이고, 그 결과 관계법령에 의한 보상대상이 됨에도 불구하고 사업시행자가 그 대상이 되지 않는다고 판단하여 재결신청 자체를 거부할 경우 토지소유자등은 손실보상을 받을 길이 전혀 없게 되는바, 이와 같은 경우를 대비하여 토지보상법 제30조 제1항은 ‘사업인정고시가 있은 후 협의가 성립하지 아니한 때에는 토지소유자등은 대통령령이 정하는 바에 따라 서면으로 사업시행자에게 재결의 신청을 할 것을 청구할 수 있다’라고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 ‘사업시행자는 제1항의 규정에 의한 청구를 받은 때에는 그 청구가 있은 날로부터 60일 이내에 대통령령이 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 한다’라고 규정하고 있다. 그리고 이러한 토지소유자등의 재결신청에 대한 사업시행자의 거부는 ① 토지소유자등은 재결절차를 거치지 아니하면 손실보상을 받을 수 없으므로, 재결신청 청구에 대한 거부는 토지소유자등의 손실보상에 관한 권리에 직접적으로 영향을 주는 점, ② 재결신청은 사업시행자에게만 독점적으로 인정되므로 그 신청에 대한 거부는 토지수용위원회에 대해서는 별론으로 하고 적어도 토지소유자등에 대해서는 우월적 지위에서 하는 권력작용으로 봄이 타당한 점, ③ 토지보상법에서 토지소유자등에게는 사업시행자에 대한 재결신청청구권이, 사업시행자에게는 그 재결신청 청구에 따라 관할 토지수용위원회에 재결신청을 할 의무가 있다고 규정하고 있는 점 등을 고려할 때, 행정주체가 우월적 지위에서 행하는 항고소송의 대상인 처분으로 봄이 타당하다. 그리고 한국수자원공사법이나 토지보상법이 토지소유자등의 재결신청청구권에 대하여 그 행사기간을 제한하고 있지 아니하므로, 재결절차를 거쳐야 손실보상을 받을 수 있는 원고로서는 손실보상청구권을 행사할 수 있는 기간 내에는 언제라도 재결신청청구를 할 수 있다고 봄이 타당하다. 따라서 이와 달리 2012년 12월이 지남으로써 원고의 재결신청청구권이 소멸되었음을 전제로 하는 피고의 본안전 항변은 받아들일 수 없다.
2) 본안에 관한 판단
앞서 본 바와 같이 이 사건 사업시행기간이 도과되어도 원고는 재결신청청구를 할 수 있다고 할 것인데, 피고는 이 사건 사업구역 내에 위치한 원고와 소외인 공유의 이 사건 각 토지를 협의취득하고도 원고의 농업손실보상청구에 응하지 않은 사실, 이에 원고가 2017. 10. 11. 피고에 사업시행자의 성명 또는 명칭, 공익사업의 명칭, 토지소유자의 성명 및 주소, 대상토지의 소재지·지번·지목 및 면적과 협의가 성립되지 아니한 사유 등을 기재한 재결신청청구서를 제출한 사실은 앞서 본 바와 같거나 앞서 든 증거들과 갑 제3, 4호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 인정할 수 있다. 사정이 이와 같다면 피고로서는 관할 토지수용위원회에 재결신청을 하여 그 재결 결과에 따라 보상여부에 관한 업무를 처리하여야 하는 것이지, 보상대상이 되지 않는다고 스스로 판단하여 재결신청 자체를 거부할 수는 없다 할 것이다. 그런데 피고는 피고의 재결신청권이 소멸되었으므로 원고도 재결신청청구를 할 수 없다는 이유로 이 사건 회신을 하였으니 이 사건 회신은 위법하여 취소되어야 한다.
3. 결 론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인데, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 제1심판결을 취소하고, 이 사건 회신을 취소하기로 한다.
[별지 생략]
판사 이승영(재판장) 박선준 이현우