【원고, 피항소인】
인천항만공사 (소송대리인 법무법인 (유한) 화우 담당변호사 이정렬 외 2인)
【피고, 항소인】
인천광역시 서구 외 2인 (소송대리인 변호사 노명구 외 1인)
【제1심판결】
인천지방법원 2017. 10. 27. 선고 2016가합57549 판결
【변론종결】
2018. 8. 31.
【주 문】
1. 제1심 판결 중 피고들 패소 부분을 취소하고, 그 취소 부분에 해당하는 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송 총비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
가. 피고 인천광역시 서구는 원고에게 134,019,319원 및 그중 64,268,810원에 대하여는 2011. 9. 30.부터, 69,764,247원에 대하여는 2012. 9. 25.부터, 16,262원에 대하여는 2012. 10. 16.부터 각 2016. 10. 20.까지 별지 환급가산금 이율 표 기재 각 이자율의, 2016. 10. 21.부터 2017. 10. 27.까지 연 5%의, 그다음 날부터 다 갚는 날까지 연 15%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.
나. 피고 인천광역시 중구는 원고에게 2,231,354,787원 및 그중 1,057,842,633원에 대하여는 2011. 9. 30.부터, 1,173,512,154원에 대하여는 2012. 9. 25.부터 각 2016. 10. 20.까지 별지 환급가산금 이율 표 기재 각 이자율의, 2016. 10. 21.부터 2017. 10. 27.까지 연 5%의, 그다음 날부터 다 갚는 날까지 연 15%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.
다. 피고 인천광역시는 원고에게 473,010,319원 및 그중 224,411,072원에 대하여는 2011. 9. 30.부터, 248,595,995원에 대하여는 2012. 9. 25.부터, 3,252원에 대하여는 2012. 10. 16.부터 각 2016. 10. 20.까지 별지 환급가산금 이율 표 기재 각 이자율의, 2016. 10. 21.부터 2017. 10. 27.까지 연 5%의, 그다음 날부터 다 갚는 날까지 연 15%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.
(원고는 당심에서 피고들에 대한 청구취지를 감축하였다.)
2. 항소취지
제1심 판결 중 피고들 패소 부분을 취소하고, 그 취소 부분에 해당하는 원고의 청구를 기각한다.
【이 유】
1. 기초 사실
가. 원고는 ① 인천 서구 석남동 639 등 별지 ‘서구 공공시설 토지’ 기재 각 토지(이하 ‘서구 공공시설 토지’라고 한다), ② 인천 중구 항동1가 5-32 등 별지 ‘중구 공공시설 토지 2011. 9. 30. 납부내역’ 및 ‘중구 공공시설 토지 2012. 9. 25. 납부내역’ 기재 각 토지(이하 ‘중구 공공시설 토지’라고 하고, 서구 공공시설 토지와 합하여 ‘이 사건 토지’라고 한다)의 소유자이다.
나. 2011년부터 2012년 사이에, 인천광역시 서구청장은 서구 공공시설 토지에 대하여, 인천광역시 중구청장은 중구 공공시설 토지에 대하여, 아래 표 기재와 같이 재산세 및 지방교육세 부과처분(이하 ‘이 사건 부과처분’이라 한다)을 하였고, 원고는 피고들에게 위 부과처분에 따른 재산세 등을 납부하였다.
구분과세관청과세물건구분납부일재산세(원)지방교육세(원)2011년인천 서구청장서구 공공시설 토지정기2011. 9. 30.128,537,61925,707,524인천 중구청장중구 공공시설 토지정기2011. 9. 30.2,115,685,267423,114,621합계2,244,222,886448,822,1452012년인천 서구청장서구 공공시설 토지 중 일부수시2012. 10. 16.32,5246,506인천 서구청장서구 공공시설 토지정기2012. 9. 25.139,468,49427,893,699인천 중구청장중구 공공시설 토지정기2012. 9. 25.2,347,024,308469,298,291합 계2,486,525,326497,198,496
다. 원고가 납부한 재산세는 각 피고 인천광역시 서구, 인천광역시 중구에 귀속되었고, 지방교육세는 피고 인천광역시에 귀속되었다.
라. 한편, 서구 공공시설 토지는 2002. 7. 22. 인천광역시 고시 제2002-168호로 도시계획시설(항만 : 인천 북항)로 결정되고 그 지형도면이 고시된 토지이고, 중구 공공시설 토지는 별지 ‘중구 공공시설 토지 2011. 9. 30. 납부내역’ 및 ‘중구 공공시설 토지 2012. 9. 25. 납부내역’ 기재 각 고시번호 및 고시일자에 항만, 녹지, 도로 등으로 결정되고 그 지형도면이 고시된 토지이다.
마. 이 사건과 관련된 법령은 별지 ‘관련 법령’ 기재와 같다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3, 6 내지 11호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다), 을가 제1 내지 7, 10 내지 20호증, 을나 제7 내지 12호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장
구 지방세특례제한법 제84조 제2항은 구 국토계획법 제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지로서 같은 법 제30조 및 제32조에 따라 도시관리계획의 결정 및 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 토지의 경우 재산세의 100분의 50을 경감하도록 정하고 있다(이하 ‘이 사건 감경조항’이라 한다). 원고 소유의 이 사건 토지 역시 구 국토계획법 제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지로서 같은 법 제30조 및 제32조에 따라 도시관리계획의 결정 및 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 토지에 해당하므로 그에 대한 재산세도 이 사건 감경조항에 따라 100분의 50을 경감하여야 한다.
그러나 이 사건 부과처분 중 100분의 50에 해당하는 부분은 이 사건 감경조항을 적용하지 아니하고 재산세와 지방교육세를 부과한 것이므로 위법하고, 그 하자가 중대하고 명백하므로 당연무효이다.
따라서 피고들은 이 사건 부과처분에 따라 원고가 납부한 재산세와 지방교육세 중 100분의 50에 해당하는 금액을 부당이득으로 반환할 의무가 있다.
3. 판단
가. 이 사건 부과처분의 위법 여부
아래와 같은 이유에서 이 사건 토지는 이 사건 감경조항의 적용을 받는 토지에 해당하므로 이 사건 부과처분에는 이 사건 토지에 관하여 이 사건 감경조항을 적용하지 아니하고 재산세와 지방교육세를 부과한 잘못이 있다고 할 것이다.
① 이 사건 토지는 구 국토계획법 제2조 제13호, 구 국토계획법 시행령 제4조 제1호에 정한 공공시설인 항만, 녹지, 도로 등을 위한 토지로서 같은 법 제30조 및 제32조에 따라 도시관리계획의 결정 및 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 토지에 해당하는 사실은 위에서 인정한 바와 같다.
② 피고 인천광역시 중구는, 이 사건 감경조항은 사업이 완료되지 아니한 상태에서 사권(私權) 행사가 제한되는 토지에 대하여 적용되므로 이미 사업이 완료된 이 사건 토지는 그 적용대상이 아니라는 취지로 주장한다.
조세법률주의의 원칙상 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하여야 하고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않는다(대법원 2017. 10. 12. 선고 2016다212722 판결, 대법원 2017. 4. 20. 선고 2015두45700 전원합의체 판결 등 참조).
이 사건 감경조항은 “구 국토계획법 제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지로서 같은 법 제30조 및 제32조에 따라 도시관리계획의 결정 및 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 토지”에 대하여 재산세를 경감하도록 규정하고 있을 뿐 거기에 더하여 도시관리계획의 결정 및 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 후 미집행된 토지로서 사권 행사의 제한을 받는 경우에 재산세를 경감하도록 규정하고 있지 아니하므로, 이 사건 감경조항을 ‘구 국토계획법 제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지로서 같은 법 제30조 및 제32조에 따라 도시관리계획의 결정 및 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 후 미집행된 토지로서 사권 행사의 제한을 받는 경우’에 적용되는 것으로 해석하는 것은 허용되지 아니한다. 이와 다른 전제에 선 피고 인천광역시 중구의 주장은 이유 없다.
③ 또한 피고 인천광역시 중구는, 원고가 구 지방세특례제한법 제98조 제1항에 따라 지방세감면신청을 하지 아니하였으므로 중구 공공시설 토지에 대하여 이 사건 감경조항을 적용하지 아니한 것은 적법하다는 취지로 주장한다.
구 지방세특례제한법 제98조 제1항이 본문에서 지방세의 감면을 받으려는 자는 지방세 감면 신청을 하도록 규정하고 있기는 하지만 그 단서에서 지방자치단체의 장이 감면대상을 알 수 있을 때에는 직권으로 감면할 수 있도록 규정하고 있는 점 등에 비추어 보면, 감면 신청에 관한 위 규정은 감면 처리의 편의를 위한 사무처리 절차를 규정한 것에 불과하다고 보일 뿐 그 신청이 감면의 요건이라고 볼 수는 없다(대법원 2003. 6. 27. 선고 2001두10639 판결 등 참조). 이와 다른 전제에 선 피고 인천광역시 중구의 주장은 이유 없다.
④ 한편, 피고 인천광역시 서구는 이 사건 감경조항에 따라 재산세를 경감할지 여부는 과세관청의 재량에 속하므로 이 사건 부과처분은 비례의 원칙 등을 위반하여 재량권의 범위를 일탈하거나 남용하였다고 평가되지 아니하는 한 위법하다고 볼 수 없다는 취지로 주장한다.
그러나 이 사건 감경조항은 일정한 요건에 해당하는 토지에 대하여 재산세를 경감하도록 규정하고 있으므로, 이와 달리 이 사건 감경조항에 따라 재산세를 경감할지 여부에 대하여 재량권이 있다는 전제에 선 피고 인천광역시 서구의 주장은 더 나아가 다른 점을 살필 필요 없이 이유 없다.
나. 이 사건 부과처분의 당연무효 여부
1) 과세처분이 당연무효라고 하기 위해서는 그 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한지를 판별할 때에는 과세처분의 근거가 되는 법규의 목적·의미·기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여야 한다. 그리고 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법령의 규정을 적용하여 과세처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법령의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져서 해석에 다툼의 여지가 없음에도 과세관청이 그 법령의 규정을 적용하여 과세처분을 하였다면 그 하자는 중대하고도 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법령의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 과세관청이 이를 잘못 해석하여 과세처분을 하였더라도 이는 과세요건 사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없다(대법원 2018. 7. 19. 선고 2017다242409 전원합의체 판결 참조).
2) 이 사건에 관하여 앞서 채용한 증거와 을나 제2, 5, 6, 15호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 원고가 제출한 증거들만으로는 이 사건 부과처분에 존재하는 하자가 객관적으로 명백하다고 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.
가) 이 사건 토지가 도시관리계획에 따른 집행이 완료된 토지인지 여부
원고는 2005. 7. 11. 대한민국으로부터 이 사건 토지를 현물출자 받아 항만시설 개발 및 운영에 관한 업무와 전문성과 효율성을 높임으로써 인천항을 경쟁력 있는 해운물류 중심기지로 육성하여 국민경제에 이바지함을 목적으로 설립되었고, 이 사건 토지는 이 사건 부과처분 당시 이미 도시관리계획에 따른 집행이 완료되어 공공시설인 항만, 녹지, 도로 부지 등으로 사용되고 있었다.
나) 이 사건 감경조항의 목적, 의미와 기능
① 이 사건 감경조항은 당초 도시관리계획의 결정 이후 미집행으로 사권이 제한되고 있는 개별 부동산 소유자들을 지원하기 위하여 입법되었다. 위와 같은 입법 경위에 비추어 볼 때 이 사건 감경조항은 공공시설로 예정되었으나 미집행된 경우에 그 손실을 보상하기 위한 취지로 도입되었을 뿐 도시계획 용도대로 집행이 완료된 토지에 대하여도 적용될 것을 예정하지는 아니하였던 것으로 보인다.
② 이 사건 감경조항은 이 사건 부과처분 이후 2016. 12. 27. 법률 제14477호로 당초 입법 취지에 맞게 “국토계획법 제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지(주택의 부속토지를 포함한다)로서 같은 법 제30조 및 제32조에 따라 도시관리계획의 결정 및 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 후 과세기준일 현재 미집행된 토지의 경우 해당 부분에 대해서는 재산세의 100분의 50을 2018년 12월 31일까지 경감한다”라는 내용으로 개정되었다.
③ 위와 같은 개정 당시 정부가 제출한 지방세특례제한법 일부개정법률안(을나 제2호증)은 이 사건 감경조항의 개정이유를 “도시관리계획의 결정 이후 미집행으로 사권이 제한되고 있는 개별 부동산의 소유자들을 지원하기 위한 것이 이 사건 감경조항의 당초 입법 취지이고 이를 명확히 하여 해석상 논란을 없애기 위한 것”이라고 밝히고 있다.
다) 이 사건 부과처분 당시 이 사건 감경조항의 해석에 다툼의 여지가 있었는지 여부
① 우선 특정계층에 대하여 정당한 이유 없이 조세감면의 우대조치를 하는 것은 특정한 납세자 군이 조세의 부담을 다른 납세자 군의 부담으로 떠맡기는 것에 다름 아니므로 조세감면의 근거 역시 법률로 정하여야만 하는 것이 국민주권주의나 법치주의의 원리에 부응하는 것이다. 조세감면의 우대조치는 조세평등주의에 반하고 국가나 지방자치단체 재원의 포기이기도 하여 가급적으로 억제되어야 하고 그 범위를 확대하는 것은 결코 바람직하지 못하므로 특히 정책목표달성에 필요한 경우에 그 면제 혜택을 받는 자의 요건을 엄격히 하여 극히 한정된 범위 내에서 예외적으로 허용되어야 하므로(헌법재판소 1996. 6. 26. 선고 93헌바2 결정 참조), 조세법률주의 및 조세형평의 원칙상 조세감면에 관한 규정은 특히 엄격하게 해석할 필요가 있다.
② 이 사건 감경조항은 “사권 제한토지 등에 대한 감면”이라는 제목 아래 규정되어 있고, 같은 제목 아래 규정된 구 지방세특례제한법 제84조 제1항은 “「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조 제7호에 따른 도시계획시설로서 같은 법 제32조에 따라 지형도면이 고시된 후 10년 이상 장기간 미집행된 토지, 지상건축물, 「지방세법」 제104조 제3호에 따른 주택(그 해당 부분으로 한정한다)에 대하여는 재산세의 100분의 50을 경감하고, 「지방세법」 제112조에 따라 부과되는 세액을 면제한다”라고 하여 위 감면조항이 도시관리계획의 결정 이후 미집행된 토지 등에 적용된다는 점을 명시하고 있다.
③ 위에서 본 이 사건 감경조항의 입법 경위, 위 조항의 목적·의미·기능, 규정의 체계와 문언 및 조세감면 규정에 관한 일반적인 해석기준 등에 비추어 보면, 비록 이 사건 감경조항 자체에 명시되어 있지는 아니하더라도 이 사건 토지와 같이 도시계획 용도대로 집행이 완료된 토지는 이 사건 감경조항의 적용대상에 해당하지 아니한다고 해석될 여지가 있다.
④ 비록 이 사건 부과처분 이후이기는 하나, 법제처는 2012. 6. 28. “이 사건 감경조항에서 공공시설을 위한 토지에 대하여 재산세 경감을 규정하고 있는 취지는, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제30조에 따라 도시관리계획결정이 있는 경우, 같은 법 제58조, 제64조에 따라 도시계획시설부지는 공공시설이 설치되기 전이라도 공공시설의 설치가 예정되어 있으므로 도시관리계획의 내용에 배치되거나 도시계획사업의 시행에 지장이 있는 개발행위 또는 도시계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 할 수 없게 되는 등 해당 도시계획시설부지에 관한 재산권을 제한하는 결과를 초래하게 되므로, 이러한 토지에 대하여 재산세의 100분의 50을 경감해주려고 하는 것이어서, 이미 행정청이 토지구획정리사업을 시행하여 노외주차장을 설치한 다음 사인에게 매각한 토지에 대한 재산세를 이 사건 감경조항에 따라 50% 경감할 수는 없다”는 내용으로 회신한 바 있다. 행정자치부 역시 2016. 4. 19. 이 사건 감경조항과 관련하여 도시관리계획의 결정 및 사업시행으로 당초 도시계획 용도대로 집행이 완료된 토지에 대하여는 이 사건 감경조항에 따른 감면대상에서 제외하는 것이 타당하다고 회신한 바 있다.
⑤ 한편, 원고는 이 사건 부과처분 당시 이미 “도시계획시설로 결정되고 지형도면의 고시가 된 토지에 관하여는 재산세 등을 50/100으로 감면해야 할 의무가 있고 이를 적용하지 않은 과세처분의 하자는 당연무효에 해당한다”는 내용의 확정판결(서울고등법원 2010. 3. 23. 선고 2009나100342 판결)이 존재하였으므로 이로써 이 사건 부과처분의 하자는 객관적으로 명백하다고 보아야 한다는 취지로 주장한다. 그러나 위 확정판결은 해당 과세처분의 대상 토지가 종전 야적장 용도 그대로 계속 사용되고 있다는 사정과 관련하여 감면규정의 적용 여부가 문제된 경우로서 이 사건 토지와 같이 도시계획 용도대로 집행이 완료된 사정과 관련하여 감면규정의 적용 여부가 문제되는 경우와는 사안이 달라 원용하기 적절하지 아니하므로, 위와 같은 확정판결의 존재로 이 사건 부과처분 당시에 이 사건 감경조항의 해석에 다툼의 여지가 없었다고 할 수 없다.
또한, 조세심판원이 2017. 1. 11. 인천국제공항공사가 소유한 공공시설용지(공항, 공원)에 관하여 이 사건 감경조항에 따라 재산세를 경감하여야 한다는 취지로 결정(조심 2014지963)한 바 있으나, 위 결정은 이 사건 부과처분 이후에 이루어진 것이므로 이를 근거로 이 사건 부과처분 당시 이 사건 감경조항의 해석에 다툼의 여지가 없었다고 보기도 어렵다.
4. 결론
그렇다면 이 사건 부과처분이 당연무효임을 전제로 한 원고의 피고들에 대한 청구는 모두 이유 없어 기각하여야 한다.
제1심 판결은 이와 결론이 달라 부당하므로, 피고들의 항소를 받아들여 제1심 판결 중 피고들 패소 부분을 취소하고, 그 취소 부분에 해당하는 원고의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 각 생략]
판사 이원범(재판장) 김봉원 강주헌