【원고, 피상고인】
한국토지주택공사 (소송대리인 법무법인 화인 담당변호사 정홍식 외 4인)
【피고, 상고인】
인천광역시장
【원심판결】
서울고법 2017. 7. 13. 선고 2017누36412 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다.
【이 유】
상고이유(상고이유서 제출기간이 지난 다음 제출된 준비서면의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
1. 사건의 개요와 쟁점
가. 사건의 개요
원심판결 이유와 기록에 의하면, 다음 사정들을 알 수 있다.
1) 사업의 시행
① 재정경제부장관은 2003. 8. 5.「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률」(이하 ‘경제자유구역법’이라 한다)에 의하여 인천광역시를 총괄사업 시행자로 하여 인천 송도지구(연수구), 영종지구(중구), 청라지구(서구) 일원을 ‘인천경제자유구역’으로 지정하고, 2003. 8. 11. 이를 고시하였다.
② 재정경제부장관은 2005. 8. 12. 인천경제자유구역 중 청라지구(이하 ‘청라지구’라 한다) 개발사업의 시행자를 한국토지공사(2009. 10. 1. 대한주택공사와 통합하여 원고가 되었다. 이하 ‘원고’라 한다)와 인천광역시로 하는 1-①단계 개발사업 실시계획을 승인하여 2005. 8. 24. 이를 고시하였고, 2006. 12. 5. 인천경제자유구역 중 영종지구(중구 운서동, 운남동, 운북동, 중산동) 일원 개발사업의 시행자를 원고와 인천광역시 도시개발공사로 하는 개발사업 실시계획 승인을 고시하였으며, 원고는 그에 따라 청라지구 및 영종지구 조성사업을 시행하였다.
③ 건설교통부장관은 택지개발촉진법에 의하여 2005. 3. 25. 원고를 사업시행자로 하여 인천 남동구 서창동, 운연동, 논현동 일원(이하 ‘서창2지구’라 한다)을 ‘인천서창2 택지개발예정지구’로 지정ㆍ고시하고, 2006. 11. 3. 택지개발계획을 승인ㆍ고시하였다. 위 지구는 2009. 11. 19. 구「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」(2011. 5. 30. 법률 제10764호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 보금자리주택건설법’이라 한다) 제48조에 의하여 ‘인천서창2 보금자리주택지구’로 전환ㆍ고시되었고, 원고는 2010. 9. 20. 국토해양부장관으로부터 지구계획변경을 승인받아 택지개발 조성사업을 시행하였다.
④ 건설교통부장관은 택지개발촉진법에 의하여 2005. 5. 30. 원고를 사업시행자로 하여 인천 서구 가정동, 신현동, 원창동 일원(이하 ‘가정지구’라 한다)을 ‘인천가정 택지개발예정지구’로 지정ㆍ고시하고, 2006. 11. 3. 택지개발계획을 승인ㆍ고시하였다. 위 지구는 2009. 11. 19. 구 보금자리주택건설법 제48조에 의하여 ‘인천가정 보금자리주택지구’로 전환ㆍ고시되었고, 원고는 2010. 12. 27. 국토해양부장관으로부터 지구계획변경을 승인받아 택지개발 조성사업을 시행하였다.
2) 상수도시설 등 설치와 공사비용 부담
원고는 위와 같은 각 지구의 개발에 따라 각 지구에 필요한 용수를 공급하기 위하여 피고와의 협의를 거쳐, 수도법 제71조에 따라 공촌정수장(청라, 가정, 영종지구) 증설에 필요한 비용 51,984,400,000원, 청라배수지(청라, 가정지구) 건설에 필요한 비용 28,425,100,000원, 상수통합가압장(영종지구) 건설에 필요한 비용 2,424,257,500원을 각 부담하였고, 경제자유구역법 제14조의2 제2항 단서에 따라 영종배수지(영종지구) 건설에 필요한 비용 7,933,825,890원을, 구 보금자리주택건설법 제25조 제1항, 구 주택법(2012. 1. 26. 법률 제11243호로 개정되기 전의 것) 제23조 제1항 단서에 따라 서창배수지(서창2지구) 건설에 필요한 비용 4,817,847,022원을 각 부담하였다(이하 위 부담금을 ‘이 사건 원인자부담금’이라 한다).
3) 시설분담금 납부
원고가 주택준공 후 개별 건축물(청라지구 A-25 구역, 영종지구 A-5, A-29 구역, 가정지구 2, 3 구역, 서창2지구 1, 3, 6, 7, 8, 11, 12 구역)에 관하여 급수신청을 하자, 피고는 인천광역시 수도급수 조례(이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제14조(계량기 및 시설분담금) 제1항 [별표 1]을 적용하여 2011. 6. 22.부터 2015. 9. 21.까지 총 12회에 걸쳐 원심 판시 별지 기재 각 시설분담금(이하 ‘이 사건 시설분담금’이라 한다)을 부과하는 이 사건 처분을 하였다.
나. 쟁점
이 사건의 쟁점은, ① 인천광역시에 주된 사무소나 본점을 두고 있지 않은 원고가 지방자치법 제138조에 의한 분담금 납부의무의 주체가 될 수 있는지 여부, ② 이미 각 주택지구 조성사업을 시행하면서 피고에게 이 사건 원인자부담금을 납부한 원고에게 이와 별도로 이 사건 조례에 근거하여 이 사건 시설분담금을 다시 부과할 수 있는지 여부 및 ③ 이 사건 처분이 이중부과에 해당하는 경우 그 하자가 중대ㆍ명백한지 여부이다.
2. 지방자치법 제138조에 의한 분담금 납부의무의 주체
가. 관련 규정과 법리
1) 지방자치법에 의하면, 조례로 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다(제22조 단서). 지방자치단체는 그 재산 또는 공공시설의 설치로 ‘주민’의 일부가 특히 이익을 받으면 이익을 받는 자로부터 그 이익의 범위에서 분담금을 징수할 수 있고(제138조), 그 분담금의 징수에 관한 사항은 조례로 정한다(제139조 제1항). 이 사건 시설분담금의 징수를 규정한 이 사건 조례 제14조는 지방자치법 제138조, 제139조 제1항의 위임에 근거한 것이므로, 이 사건 시설분담금의 납부의무자는 기본적으로 해당 지방자치단체의 ‘주민’이어야 한다.
2) 지방자치법은 여러 조항에서 권리ㆍ의무의 주체이자 법적 규율의 상대방으로서 ‘주민’이라는 용어를 사용하고 있다. 한편으로 지방자치법이 ‘주민’의 개념을 구체적으로 정의하지 않은 점, 다른 한편으로 지방자치법에는 입법 목적, 요건, 효과를 달리하는 다양한 제도들이 포함되어 있는 점 등을 고려하면, 지방자치법이 단일한 주민 개념을 전제하고 있는 것으로 보기 어렵고, 어떤 사람(자연인과 법인을 포함한다)이 지방자치법상 주민에 해당하는지 여부는 개별 제도별로 제도의 목적과 특성, 지방자치법뿐만 아니라 관계 법령에 산재해 있는 관련 규정들의 문언과 내용, 체계 등을 고려하여 개별적으로 판단할 수밖에 없다.
3) 지방자치법은 10개 장(章)으로 구성되어 있는데, 그중 제2장은 ‘주민’이라는 제목으로 주민의 다양한 참여권과 의무를 규정하고 있다. 제2장의 첫 번째에 위치한 제12조에서 ‘주민의 자격’이라는 제목으로 “지방자치단체의 구역 안에 주소를 가진 자는 그 지방자치단체의 주민이 된다.”라고 규정한 다음, 제13조 제1항에서 지방자치단체의 재산ㆍ공공시설 이용권, 지방자치단체로부터 균등한 혜택을 받을 권리, 제13조 제2항에서 지방선거 참여권, 제14조에서 주민투표 참여권, 제15조에서 조례의 제정ㆍ개폐 청구권, 제16조에서 주민의 감사청구권, 제17조에서 주민소송 제기권, 제20조에서 주민소환 참여권을 규정하고 있고, 마지막으로 제21조에서 “주민은 법령으로 정하는 바에 따라 소속 지방자치단체의 비용을 분담하여야 하는 의무를 진다.”라고 규정하고 있다.
제13조 제2항, 제14조, 제15조, 제16조, 제17조, 제20조에 따른 참여권의 경우 지방자치법 자체나 관련 법률에서 ‘19세 이상’ 또는 ‘주민등록’을 참여자격으로 규정하고 있으므로(공직선거법 제15조, 주민투표법 제5조,「주민소환에 관한 법률」제3조 참조) 자연인만을 대상으로 함이 분명하고, 제12조는 기본적으로 제2장에서 규정한 다양한 참여권을 행사할 수 있는 주민의 자격을 명확히 하려는 의도로 만들어진 규정이라고 볼 수 있다. 그러나 제13조 제1항에서 규정한 재산ㆍ공공시설 이용권, 균등한 혜택을 받을 권리, 제21조에서 규정한 비용분담 의무의 경우 자연인만을 대상으로 한 규정이라고 볼 수는 없다.
4) 지방자치법은 ‘재무’라는 제목의 제7장의 제138조에서 “지방자치단체는 그 재산 또는 공공시설의 설치로 주민의 일부가 특히 이익을 받으면 이익을 받는 자로부터 그 이익의 범위에서 분담금을 징수할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 지방자치법 제138조에 의한 분담금은 지방자치단체의 재산, 공공시설의 설치에 소요되는 비용 중에서 그 재산이나 공공시설을 수익하는 주민이 수익의 범위 안에서 그 비용의 일부를 분담하도록 하는 것으로서 수익자부담금의 성격을 가진다.
한편 지방자치법은 같은 제7장의 제135조에서 “지방자치단체는 법률로 정하는 바에 따라 지방세를 부과ㆍ징수할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 지방세 세목 중 하나인 ‘주민세’는 지방자치단체가 행정서비스를 제공하기 위하여 필요한 경비의 부담을 널리 주민들에게 분담하도록 하는 조세로서, 지방자치단체로부터 행정서비스를 받고 있다는 것에 착안하여 널리 그 부담을 분담하도록 하는 성격을 가진다. 주민세는 균등분, 재산분, 종업원분으로 구분되는데, 균등분은 인두세(人頭稅)의 성격을 가진 조세로서 주민이라고 호칭되는 지방자치단체의 구성원 자격으로서 그가 속한 단체에 납부하는 최소한도의 기본회비에 해당한다(헌법재판소 2005. 10. 27. 선고 2004헌가22 전원재판부 결정 참조). 지방세법은 균등분 주민세의 납세의무자를 ‘지방자치단체에 주소를 둔 개인’, ‘지방자치단체에 사업소를 둔 법인’ 등으로 규정하면서(제75조 제1항), 사업소를 ‘인적 및 물적 설비를 갖추고 계속하여 사업 또는 사무가 이루어지는 장소’라고 정의하고 있다(제74조 제4호).
이와 같은 지방자치법 제138조에 의한 분담금 제도의 취지와 균등분 주민세 제도와의 관계 등을 고려하면, 지방자치법 제138조에 의한 분담금 납부의무자인 ‘주민’은 균등분 주민세의 납부의무자인 ‘주민’과 기본적으로 동일하되, 다만 ‘지방자치단체의 재산 또는 공공시설의 설치로 주민의 일부가 특히 이익을 받은 경우’로 한정된다는 차이점만 있다고 봄이 타당하다. 따라서 법인의 경우 해당 지방자치단체의 구역 안에 주된 사무소 또는 본점을 두고 있지 않더라도 ‘사업소’를 두고 있다면 지방자치법 제138조에 의한 분담금 납부의무자인 ‘주민’에 해당하는 것으로 볼 수 있다.
5) 지방자치법 제12조가 ‘주민의 자격’을 ‘지방자치단체의 구역 안에 주소를 가진 자’로 규정하고 있으나 이는 앞서 본 바와 같이 주로 자연인의 참여권을 염두에 두고 만들어진 규정으로 보이고, 지방자치법은 주소의 의미에 관하여 별도의 규정을 두고 있지 않다. 민법 제36조가 ‘법인의 주소’를 ‘주된 사무소의 소재지’로, 상법 제171조는 ‘회사의 주소’를 ‘본점 소재지’로 규정하고 있으나, 이는 민법과 상법의 적용에서 일정한 장소를 법률관계의 기준으로 삼기 위한 필요에서 만들어진 규정이다. 따라서 지방자치법 제138조에 의한 분담금 납부의무와 관련하여 법인의 주소가 주된 사무소나 본점의 소재지로 한정된다고 볼 것은 아니다.
6) 나아가 어떤 법인이 해당 지방자치단체에서 인적ㆍ물적 설비를 갖추고 계속적으로 사업을 영위하면서 해당 지방자치단체의 재산 또는 공공시설의 설치로 특히 이익을 받는 경우에는 지방자치법 제138조에 의한 분담금 납부의무자가 될 수 있고, 지방자치법 제138조에 근거하여 분담금 제도를 구체화한 조례에서 정한 분담금 부과요건을 충족하는 경우에는 부담금 이중부과 등과 같은 특별한 사정이 없는 한 조례 규정에 따라 분담금을 납부할 의무가 있다고 보아야 한다.
나. 앞서 본 사실관계를 이러한 법리에 비추어 살펴보면, 원고는 수년에 걸쳐 인천광역시 일원에서 택지를 개발ㆍ조성하고 그중 일부에 주택을 신축하는 사업을 시행하였는데, 그 과정에서 인적ㆍ물적 설비를 갖추고 계속하여 사업이 이루어졌다면 인천광역시 구역 안에 ‘사업소’를 둔 것으로서, 당시 인천광역시에 주소를 가진 주민에 해당한다고 볼 수 있다. 원고가 조성한 주택지구와 건축한 개별 건축물에 인천광역시 수도시설로부터 상수도를 공급받을 수 있게 되었다면, 원고가 해당 주택지구와 개별 건축물에서 인천광역시로부터 상수도를 직접 공급받는 것은 아니라 할지라도, 상수도를 공급받을 수 있는 상태의 주택지구와 개별 건축물을 제3자에게 분양함으로써 인천광역시의 수도시설 설치로 특히 이익을 받았다고 봄이 타당하다.
그런데도 원심은, 필요한 심리를 다하지 아니한 채, 원고가 인천광역시 주민이 아닐 뿐만 아니라 기존 수도시설로 인하여 특히 이익을 받는 자에도 해당하지 않으므로 지방자치법 제138조에 의한 분담금 납부의무자가 될 수 없어, 이와 다른 전제에 선 이 사건 처분은 이 사건 조례의 모법인 지방자치법 제138조에 위배되어 위법하다고 판단하였다. 이러한 원심판단에는 지방자치법 제138조에 관한 법리를 오해한 잘못이 있다. 그러나 아래에서 살펴보는 바와 같이 이 사건 처분이 부담금 이중부과 금지 원칙에 위배되어 위법하다는 원심의 판단이 정당한 이상, 원심의 위와 같은 잘못이 판결 결과에 영향을 미쳤다고 볼 수는 없다.
3. 부담금 이중부과 여부
가. 관련 규정과 법리
1)「부담금관리 기본법」제5조 제1항은 “부담금은 설치목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위에서 공정성 및 투명성이 확보되도록 부과되어야 하며, 특별한 사유가 없으면 하나의 부과대상에 이중으로 부과되어서는 아니 된다.”라고 규정하고 있다.
2) 수도법 제71조 제1항은 “수도사업자는 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지ㆍ산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다) 또는 수도시설을 손괴하는 사업이나 행위를 한 자에게 그 수도공사ㆍ수도시설의 유지나 손괴 예방을 위하여 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 수도법 제3조는 ‘수도’를 관로(管路), 그 밖의 공작물을 사용하여 원수나 정수를 공급하는 시설의 전부(제5호), ‘수도시설’을 원수나 정수를 공급하기 위한 취수ㆍ저수ㆍ도수ㆍ정수ㆍ송수ㆍ배수시설, 급수설비, 그 밖에 수도에 관련된 시설(제17호), ‘수도공사’를 수도시설을 신설ㆍ증설 또는 개조하는 공사(제25호)라고 정의하고 있다.
3) 한편 지방자치법 제138조, 제139조 제1항의 위임에 근거한 이 사건 조례는 ‘급수설비의 신설 또는 개조(급수관의 구경확대 공사에 한한다) 공사와 제29조 제2항 단서의 규정에 의한 급수공사를 신청하는 자는 [별표 1]의 시설분담금을 제13조의 공사비와 동시에 납부하여야 한다.’라고 규정하고 있다(제14조 제1항).
4) 이처럼 수도법 제71조 제1항에 따른 원인자부담금은 수도시설의 신설ㆍ증설ㆍ개조 등 수도공사가 필요한 경우 그 수도공사를 시행하기 전에 장래에 소요될 수도시설 공사비용을 분담하도록 하는 것이고, 지방자치법 제138조 및 이 사건 조례 제14조에 따른 시설분담금은 이미 상수도시설 설치가 완료된 지역에 신규 급수를 신청하는 자에 대하여 급수공사비를 납부하면서 함께 기존 상수도시설의 조성비용을 분담하도록 하는 것이어서, 그 부과ㆍ납부시점을 달리 하지만, 그 부과상대방이 수돗물 사용량을 증가시켜 기존 상수도시설의 용량에 부담을 유발하는 자이고, 재원조달목적이 상수도시설의 설치비용이라는 점에서 실질적으로 중복되는 요소가 있다. 따라서 이미 수도법 제71조 제1항에 따른 원인자부담금을 부담하였음에도, 이와 별도로 지방자치법 제138조 및 이 사건 조례 제14조에 따른 시설분담금을 추가로 부과하는 것은 위와 같이 중복되는 범위 내에서는 실질적으로「부담금관리 기본법」제5조 제1항이 금지하고 있는 부담금의 이중부과에 해당하므로 허용될 수 없다.
나. 원심은, 이 사건 원인자부담금과 시설분담금은 하나의 대상에 대하여 이중으로 부과되는 부담금에 해당하고, 이미 이 사건 원인자부담금을 납부한 원고를 상대로 이 사건 시설분담금을 부과한 이 사건 처분은 위법하다고 판단하였다. 이러한 원심판단은 앞서 본 법리에 기초한 것으로서, 거기에 상고이유 주장과 같이 부담금 이중부과 금지 원칙 등에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.
4. 이 사건 처분의 하자가 중대ㆍ명백한지 여부
이 사건 처분이 부담금 이중부과 금지 원칙을 위반한 것은 법규의 중요한 부분을 위반한 것이므로 그 하자가 중대하다고 보아야 할 뿐만 아니라, 이 사건 원인자부담금과 시설분담금의 부과대상이 실질적으로 중복된다는 점은 근거 규정의 문언만으로도 분명하게 알 수 있고, 나아가 기록에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들까지 더해 보면, 그 하자가 분명하다고 보아야 한다(대법원 2015. 3. 20. 선고 2011두3746 판결 등 참조). 그렇다면 원고가 인천광역시 주민이 아니고 수도시설로 인하여 특히 이익을 받는 자에 해당하지 아니함이 객관적으로 명백하므로 이 사건 처분의 하자가 명백하다고 본 원심의 이유설시에 다소 부적절한 부분이 있기는 하나, 이중부과 금지 원칙을 위반한 이 사건 처분의 하자가 중대ㆍ명백하여 무효라고 한 판단은 타당하고, 이러한 원심의 판단에 상고이유 주장과 같이 행정처분의 당연무효 사유에 관하여 심리를 다하지 아니하거나 법리를 오해하는 등의 잘못이 없다.
1) 환경부는 수도법 제71조 제1항에 근거한 원인자부담금과 지방자치법 제138조 및 관련 조례에 근거한 시설분담금이 상수도시설 관련 재원조달이라는 측면에서 동일한 부과목적을 가짐에도 불구하고, 원인자부담금이 이미 부과된 사업에 관하여 시설분담금이 부과되는 것은 중복부과에 해당할 수 있다고 보아, 2002. 7. 19.「원인자ㆍ손괴자 부담금 산정 표준조례(안)」에 ‘원인자부담금을 납부한 자에 대하여는 납부한 원인자부담금에 해당하는 만큼 시설분담금을 감면하여야 한다.’는 내용의 조항을 삽입하였다.
2) 환경부는 위와 같이 원인자부담금과 시설분담금의 중복부과 문제가 제기되자, 상수도 관련 부담금의 중복부과 문제를 해결하고 상수도 원인자부담금의 적정한 산정ㆍ부과기준을 마련하기 위하여 연구용역을 의뢰하였고, 이에 따라 한국수도경영연구소는 2006. 12.경「상수도원인자부담금 제도개선방안에 관한 연구」라는 보고서를 발간하였다. 이 보고서에서 한국수도경영연구소는, 시설분담금의 과대산정, 수도요금과의 이중부과 문제, 향후 시설증대요인의 감소로 인한 시설분담금 징수 명분의 약화 등을 이유로, 가입비 성격의 시설분담금 제도는 그 폐해가 커, 시설분담금 제도를 폐지하고 상수도 관련 부담금 제도를 원인자부담금으로 일원화하는 것을 제안하였다.
3) 이에 환경부는 위 연구결과에 따라 상수도 관련 부담금 제도를 일원화하기 위하여 2007. 11. 26.「상수도원인자부담금 산정ㆍ징수 등에 관한 표준조례(안)」을 마련하였다. 그럼에도 인천광역시는 이 사건 조례 제14조에 따른 시설분담금에 근거하여 이 사건 처분을 하였다.
4) 이러한 경과에 비추어 보면, 이 사건 처분 당시 이중부과 여부에 관하여 다툼의 여지가 있었다거나, 또는 피고가 이미 원인자부담금을 부담한 경우에 대해서까지 시설분담금 부과가 가능한 것으로 해석한 데에 어떤 합리적 근거가 있었다고 보기 어렵다.
5. 결론
그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 박정화(재판장) 이기택 김선수 이흥구(주심)