【원고, 피상고인】
원고
【피고, 상고인】
서산시장 (소송대리인 법무법인 우공 담당변호사 이명의 외 1인)
【원심판결】
대전고법 2021. 7. 16. 선고 2020누10973 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 대전고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 사건의 경위 및 원심의 판단
가. 원심판결 이유와 기록에 의하면, 다음과 같은 사정들을 알 수 있다.
1) 원고는 2012. 7. 3.부터 서산시 (주소 생략) 외 2필지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에서 ‘○○승마 클럽’이라는 상호로 말산업 육성법에 따른 농어촌형 승마시설을 신고하고 운영하여 오던 사람이다.
2) 원고는 2014. 3. 17. 말산업 육성법에 의한 농어촌형 승마시설 지원사업 대상자로 선정되어 2015. 5. 1. 이 사건 토지 지상에 면적 1,046.76㎡, 일반철골구조 멤브레인, 판넬지붕 단층 가축용운동시설(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)을 신축하여 사용승인을 받았고, 건물 신축 공사비 중 120,000,000원을 보조금으로 수령하였다.
3) 피고는 2019. 1. 15. 원고에게 “이 사건 건물은 건축법 제19조의 규정에 따른 용도변경허가를 받지 아니하고 ‘동물 및 식물 관련 시설(가축용 운동시설)’에서 ‘운동시설(승마장)’로 건축물을 용도변경하였으므로 2019. 3. 15.까지 원상복구하라.”는 내용의 건축법위반 건축물에 대한 시정명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
나. 원심은, 말산업 육성법에 따른 ‘농어촌형 승마시설’은 말을 생산·사육하는 농가가 ‘승마체험’ 등도 겸영(兼營)하기 위하여 설치하는 시설로 이를 건축법 및 체육시설의 설치·이용에 관한 법률(이하 ‘체육시설법’이라 한다)에서 정한 ‘운동시설(승마장)’로 볼 수 없음을 전제로, 이 사건 건물은 말산업 육성법상 ‘승마시설’로 사용할 수 있는 ‘동물 및 식물 관련 시설(가축용 운동시설)’로 사용승인 받아 그 용도에 따라 사용된 것이므로 이 사건 처분은 처분사유가 없어 위법하다고 판단하였다.
2. 말산업 육성법상 농어촌형 승마시설과 건축법상 용도에 관한 규정의 관계
가. 입법 목적 등을 달리하는 법률 조항들이 일정한 행위의 허용에 관한 요건을 따로따로 정하고 있는 경우, 어느 조항이 다른 조항에 우선하여 배타적으로 적용된다고 풀이되지 아니하는 한, 그 행위는 관련 각 조항의 규정에 따른 요건을 모두 충족하여야 한다(대법원 2009. 4. 23. 선고 2008도6829 판결, 대법원 2018. 6. 19. 선고 2015두43117 판결 등 참조).
나. 체육시설법은 체육시설업의 종류를 등록 또는 신고 대상으로 구분하고 각 체육시설업 종류에 따른 시설기준 등을 정하고 있다. 그중 승마장업을 하려는 자는 각 체육시설업의 종류에 따라 문화체육관광부령이 정하는 시설기준에 맞는 시설을 갖추어 관할 지방자치단체장에게 신고하여야 한다(제10조 제1항 제2호, 제20조 제1항).
한편 말산업 육성법은 말산업의 육성과 지원에 관한 사항을 정함으로써 말산업의 발전 기반을 조성하고 경쟁력을 강화하여 농어촌의 경제 활성화와 국민의 삶의 질 향상에 이바지함을 목적으로 제정된 법률이다(제1조). 말산업 육성법은 농업·농촌 및 식품산업 기본법 제3조 제5호에 따른 농촌지역과 수산업·어촌 발전 기본법 제3조 제6호에 따른 어촌지역에서 말의 위탁관리, 승용말의 생산·육성 등의 사업과 말이용업, 즉 승용말의 임대, 말트레킹, 승마체험 등 말을 이용한 용역을 제공하는 사업을 겸영하는 시설인 ‘농어촌형 승마시설’(제2조 제6호, 제7호)을 운영하려는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 관할 지방자치단체장에게 신고하도록 하고(제15조 제1항), 승마시설의 운영자는 이용자의 쾌적한 이용과 안전 확보를 위하여 농림축산식품부령으로 정하는 시설 및 안전기준을 지켜야 하며(제15조 제4항), 이에 따른 시설 및 안전 기준을 위반한 경우 영업을 취소하거나 정지를 명할 수 있다(제15조 제6항 제2호)고 규정하고 있다. 또한 말산업 육성법은 ‘농어촌형 승마시설’의 설치나 개수·보수 사업 등을 지원하는 근거를 두고 있다(제17조 제1항). 이와 같은 말산업 육성법 규정에 따른 ‘농어촌형 승마시설’에 관하여는 체육시설법의 적용이 배제된다(제16조).
즉, 사람을 말에 태우는 승마시설을 운영하기 위해서는 체육시설법에 정한 시설기준을 갖추어 ‘승마장업’ 신고를 할 수도 있고, 말산업 육성법에 정한 요건과 시설기준 등을 갖추어 ‘농어촌형 승마시설’ 신고를 할 수도 있으나, ‘농어촌형 승마시설’ 신고를 하는 경우 따로 체육시설법상의 시설기준을 갖추어 체육시설법상의 승마장업 신고를 할 필요는 없으며, 승마시설의 설치 등 사업에 관하여 말산업 육성법상의 지원을 받을 수도 있는 것이다.
다. 이와 달리 건축법은 건축물의 대지·구조·설비 기준 및 용도 등을 정하여 건축물의 안전·기능·환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지하는 것을 입법 목적으로 한다(제1조). 그중 건축법 제19조 제4항은 건축물의 용도를 각 시설군으로 나누고 있는데, 각 시설군에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 의미한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 용도변경 허가를 받아야 한다(제19조 제2항 제1호). 건축법 시행령 제14조 제5항 제5호 (나)목은 건축법 제19조 제4항 제5호에 정한 ‘영업시설군’의 세부 용도 중 하나로 ‘운동시설’을 규정하고 있고, 건축법 시행령 [별표 1] 제13호 (다)목은 운동시설의 종류 중 하나로 ‘운동장(승마장)’을 열거하고 있다. 건축법 시행령 제14조 제5항 제9호 (가)목은 건축법 제19조 제4항 제9호에 정한 ‘그 밖의 시설군’의 세부 용도 중 하나로 ‘동물 및 식물 관련 시설’을 규정하고 있고, 건축법 시행령 [별표 1] 제21호 (나)목에 따른 ‘동물 및 식물 관련 시설’의 종류로 ‘가축시설(가축용 운동시설)’을 두고 있다. 건축법상 ‘운동장(승마장)’ 또는 ‘가축시설(가축용 운동시설)’의 개념은 건축법 및 건축법 시행령에서 독자적으로 규정하고 있을 뿐, 그 개념을 체육시설법 또는 말산업 육성법 등에서 차용하고 있지는 않다.
라. 이와 같이 말산업 육성법상의 ‘농어촌형 승마시설’에 관한 규정과 건축물의 용도에 관한 건축법상 관련 규정은 그 입법 목적과 규율 대상을 전혀 달리 하고 있다. 또한 말산업 육성법은 ‘농어촌형 승마시설’ 영업을 위한 시설기준에 관하여 체육시설업의 적용을 명시적으로 배제하고 있으나, 건축법상 건축물의 용도에 관한 규정의 적용을 배제하는 조항은 두고 있지 않다.
이에 비추어 보면, 말산업 육성법상 농어촌형 승마시설에 관한 규정은 말의 위탁·관리, 승용말의 생산·육성에 관한 사업과 말이용업을 겸영하려는 자에 대하여 체육시설법과 별도로 이에 필요한 시설 및 안전 기준을 정하고 ‘농어촌형 승마시설’의 시설 등에 대하여 지원을 하는 것에 주된 취지가 있고, 체육시설법상 승마장업을 영위하려는 자에 비하여 건축법상 용도 등에 관한 제한을 완화하거나 적용을 배제하는 것이라고는 볼 수 없다. 따라서 말산업 육성법에 따른 ‘농어촌형 승마시설’의 영업을 위하여 건축물을 이용하고자 하는 사람은 말산업 육성법에 정한 ‘농어촌형 승마시설’의 시설기준 등을 갖추어 신고를 하여야 할 뿐만 아니라, 건축물의 용도와 관련하여서는 건축법령에 정하여진 기준과 요건에 따른 허가 등을 별도로 받아야 한다.
마. 앞서 본 사실관계를 위 법리에 비추어 보면, 원고가 말산업 육성법상 ‘농어촌형 승마시설’로 신고하고 승마체험장으로 이용하고 있는 이 사건 건물의 용도가 건축법상 ‘가축시설(가축용 운동시설)’에 해당하는지 혹은 ‘운동시설(승마장)’에 해당하는지 여부는 건축법에 정한 기준과 요건에 따라 판단하여야 하고, 이 사건 건물이 말산업 육성법상 ‘농어촌형 승마시설’로 신고된 것이라고 하여 이를 건축법에 정한 ‘운동시설(승마장)’에 해당하지 않는다고 단정할 것은 아니다.
그런데도 원심은 말산업 육성법상 ‘농어촌형 승마시설’은 건축법상의 ‘운동시설(승마장)’로 볼 수 없다는 것을 전제로 하여, 건축법 제19조 제4항 제9호에서 정한 ‘그 밖의 시설군’에 해당하는 ‘가축용 운동시설’로 신고하고 실제로는 체험승마장으로 운용되는 이 사건 건물이 건축법상 정당한 용도로 신고되어 그 용도에 맞게 사용되었다고 보아 그 원상복구를 명하는 이 사건 처분이 위법하다고 판단하였다. 이러한 원심판단에는 말산업 육성법상 ‘농어촌형 승마시설’과 건축법상 용도에 관한 규정의 적용 대상과 범위에 관한 법리를 오해하여 필요한 심리를 다하지 않아 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 이를 지적하는 상고이유 주장은 이유 있다.
3. 결론
그러므로 나머지 상고이유에 관한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이동원(재판장) 조재연(주심) 민유숙 천대엽