【원고, 항소인 겸 피항소인】
원고 1 외 2인
【원고, 항소인】
원고 4 외 1인 (소송대리인 변호사 이정민 외 3인)
【피고, 피항소인】
대한민국 외 2인 (소송대리인 법무법인 넥서스 외 1인)
【피고, 피항소인 겸 항소인】
합병 전 금호고속 주식회사의 소송수계인 금호고속 주식회사 외 1인 (소송대리인 법무법인(유한) 바른 외 1인)
【제1심판결】
서울중앙지방법원 2015. 7. 10. 선고 2014가합11791 판결
【변론종결】
2018. 10. 19.(피고 1 내지 3, 5에 대하여)
2019. 1. 11.(피고 4에 대하여)
【주 문】
1. 당심에서 추가 및 변경한 원고 1, 원고 2, 원고 3의 청구를 포함하여 제1심판결 중 위 원고들에 대한 부분을 다음과 같이 변경한다.
가. 원고 1, 원고 2, 원고 3에게,
1) 피고 금호고속 주식회사는 시외버스에 관하여,
2) 피고 명성운수 주식회사는 시내버스 중 광역급행형, 직행좌석형, 좌석형 버스에 관하여,
원고 1, 원고 2, 원고 3이 위 각 유형의 버스를 이용할 수 있도록 휠체어 승강설비를 제공하라.
나. 원고 1, 원고 2, 원고 3의 피고 대한민국, 서울특별시, 경기도에 대한 청구 및 피고 금호고속 주식회사, 명성운수 주식회사에 대한 나머지 청구를 각 기각한다.
2.원고 4, 원고 5의 항소를 모두 기각한다.
3. 가. 원고 1, 원고 2, 원고 3과 피고들 사이의 소송 총비용 중 위 원고들과 피고 대한민국, 서울특별시, 경기도 사이에 생긴 부분은 위 원고들이 부담하고, 위 원고들과 피고 금호고속 주식회사, 명성운수 주식회사 사이에 생긴 부분의 1/2은 위 원고들이, 나머지 1/2은 위 피고들이 각 부담한다.
나. 원고 4, 원고 5와 피고들 사이의 항소비용은 위 원고들이 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
당심에서 원고 1(대법원 판결의 원고 1), 원고 2(대법원 판결의 원고 2), 원고 3(대법원 판결의 원고 3)(이하 ‘원고 1 외 2인’이라 한다)은 피고 대한민국, 서울특별시, 경기도에 대한 아래 가항의 청구(차별행위를 원인으로 한 구제조치 청구)를 추가하고, 피고 금호고속 주식회사(제1심 공동피고 금호고속 주식회사는 당심 계속 중인 2017. 11. 27. 금호홀딩스 주식회사에 흡수합병되었는데, 금호홀딩스 주식회사는 2018. 3. 30. 금호고속 주식회사로 상호를 변경하고 이 사건 소송절차를 수계하였다. 이하 합병 전후를 통틀어 ‘피고 금호고속’이라 한다), 명성운수 주식회사(이하 ‘피고 명성운수’라 한다)에 대한 아래 나항의 청구(차별행위를 원인으로 한 구제조치 청구)를 일부 변경하고(도입 대상을 ‘저상버스 또는 휠체어 승강설비 설치 버스’로 특정하고, 도입 방법을 ‘단계적으로’라고 명시하였다), 피고들에 대한 아래 다항의 청구(차별행위를 원인으로 한 손해배상 청구)를 추가하였다. 한편 원고 4, 원고 5(이하 ‘원고 4 외 1인’이라 한다)는 아래 다항의 청구(불법행위를 원인으로 한 손해배상 청구)를 일부 감축하였다(지연손해금 부분).
가. 원고 1 외 2인의 피고 대한민국, 서울특별시, 경기도에 대한 청구
원고 1 외 2인이 이용할 수 있도록, 여객자동차 운수사업법(이하 ‘여객자동차법’이라 한다)상 시외버스운송사업(이하 ‘시외버스’라 한다)과 시내버스운송사업 중 광역급행형, 직행좌석형, 좌석형(시내버스 중 2개 이상의 시·도를 통과하는 노선을 운행하는 경우를 말한다. 이하 ‘시내버스 중 광역버스’라 한다)에 관하여,
1) 피고 대한민국은,
교통약자의 이동편의 증진법(이하 ‘교통약자법’이라 한다)에 따른 ‘교통약자 이동편의 증진계획’에 교통약자가 편리하고 안전하게 이용할 수 있는 구조와 설비를 가진 저상버스(1층이 저상으로 되어 있어 교통약자의 승하차가 가능한 2층 저상버스 포함) 또는 휠체어 승강설비를 설치한 버스(이하 ‘저상버스 등’라 한다)를 단계적으로 도입하는 사항을 포함하고,
2) 피고 서울특별시, 경기도는,
교통약자법에 따른 ‘지방교통약자 이동편의 증진계획’ 또는 ‘지방교통약자 이동편의 증진 지원계획’, ‘연차별 시행계획’에 저상버스 등을 단계적으로 도입하는 계획을 포함하고, 이에 따라 저상버스 등을 도입하며,
3) 피고 대한민국, 서울특별시, 경기도는,
가) 교통약자를 승하차시킬 수 있는 휠체어 승강설비가 위 각 유형의 버스에 단계적으로 설치될 수 있도록 시책을 추진하고,
나) 휠체어 승강설비를 도입하는 교통사업자에게 예산의 범위에서 재정 지원을 하며,
다) 교통약자법에 따른 기준적합성 심사, 우선적 면허 부여시 휠체어 승강설비 설치 여부를 고려하라.
나. 원고 1 외 2인의 피고 금호고속, 명성운수에 대한 청구
원고 1 외 2인이 이용할 수 있도록,
1) 피고 금호고속은 시외버스에,
2) 피고 명성운수는 시내버스 중 광역버스에,
각 승하차 편의로서 저상버스 등을 단계적으로 도입하라.
다. 원고들의 피고들에 대한 청구
피고들은 각자 원고들에게 각 500만 원 및 원고 1 외 2인에 대하여는 2016. 2. 29.자 청구취지 및 청구원인 변경신청서 부본 송달일 다음날부터, 원고 4 외 1인에 대하여는 이 사건 소장 부본 송달일 다음날부터 각 다 갚는 날까지 연 15%의 비율로 계산한 돈을 지급하라.
2. 항소취지
가. 원고들
1) 원고 1 외 2인
제1심판결 중 원고 1 외 2인에 대한 부분을 다음과 같이 변경한다. 청구취지와 같은 판결을 구한다.
2) 원고 4 외 1인
제1심판결 중 원고 4 외 1인에 대한 부분을 취소한다. 청구취지와 같은 판결을 구한다.
나. 피고 금호고속, 명성운수
제1심판결 중 위 피고들의 패소 부분을 취소하고, 그 취소 부분에 해당하는 원고 1 외 2인의 청구를 모두 기각한다.
【이 유】
1. 기초사실
이 법원이 이 부분에 적을 이유는, 아래와 같이 고쳐 쓰거나 추가하는 외에는 제1심판결의 이유 중 해당 부분(‘1. 기초사실’) 기재와 같으므로 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
○ 제1심판결 6쪽 3, 4행의 “피고 국토교통부장관, 서울특별시장(이하 ‘피고 서울시장’이라 한다), 경기도지사는”을 “피고 대한민국 소속 국토교통부장관, 피고 서울특별시 대표자 서울특별시장(이하 ‘서울시장’이라 한다), 피고 경기도 대표자 경기도지사는”으로 고쳐 쓴다(이하 제1심판결의 이유를 인용하는 경우에도 국토교통부장관, 서울시장, 경기도지사의 소송상 지위는 위와 같으므로 따로 고쳐 쓰지 않는다).
○ 제1심판결 6쪽 17행의 “현재 전국적으로 휠체어 승강설비가 설치된 시내버스나 시외버스는 없다”를 “현재 전국적으로 휠체어 승강설비는 시외버스에는 설치되어 있지 않고, 시내버스에는 저상버스 및 일부 광역버스(경기도지사가 도입한 2층 저상버스)에 설치되어 있다”로 고쳐 쓴다.
○ 제1심판결 7쪽 19행 다음에 아래와 같은 내용을 추가한다.
“바. 제1심 변론종결 이후 변경된 사정 등
1) 2016년 현재 전국적으로 저상버스는 총 6,477대가 도입되었고, 이는 전체 시내버스 33,867대 중 약 19%의 비율을 차지하고 있다. 한편 시외버스 및 시내버스 중 광역버스(2016년 현재 전국의 시외버스는 총 10,730대, 시내버스 중 광역버스는 4,635대이다)에는 저상버스가 도입되어 있지 않다.
다만 경기도지사는 시내버스 중 광역버스에 대하여 2015. 10.경부터 2층 저상버스 9대를 도입한 이래 2018. 2. 28. 기준 총 102대(33개 노선)를 도입하였다. 그리고 피고 명성운수는 2017. 11.경부터 고양 공영차고지와 서울역 사이의 노선을 운행하는 2층 저상버스 2대를 도입하였다.
2) 국토교통부장관은 2017. 2.경 교통약자법에 따라 ‘제3차 교통약자 이동편의 증진계획(2017~2021)’을 고시하였다. 위 계획에는 저상버스(시내버스) 및 특별교통수단 도입 확대, 중형 저상버스 표준모델 개발 및 도입 확대, 휠체어 사용자가 탑승 가능한 고속·시외버스 표준모델 개발(2019. 9.경까지 연구·개발사업 완료, 2020년 시범사업 통해 2021년 실용화 예정), 이동편의시설 기준 적합 설치율 제고, 여객시설 및 보행환경 이동편의 개선, 교통약자의 이동편의시설 설치기준 정비, 지역간 이동 특별교통수단 환승·연계를 위한 시스템 구축 등의 내용이 포함되어 있다.
한편 국토교통부장관은 교통약자법이 시행된 2006년부터 매년 ‘교통약자 이동편의 실태조사’에 관한 연구 용역을 진행하였고(2014년에는 휠체어 이용자의 지역간 이동권 확보를 위한 휠체어 리프트 장착 버스의 단계별 도입방안을 검토하였다), 2015. 12.경 ‘휠체어 사용자가 탑승 가능한 고속·시외버스 개조차량 표준모델 및 운영기술 개발 기획’에 관한 연구 용역을 진행하였으며(2016. 8.경 위 연구 용역에 따른 보고서가 제출되었다), 2016년경 휠체어 사용 장애인이 고속버스를 이용할 수 있도록 고속버스운송사업자에게 휠체어 탑승설비 등의 이동편의시설 설치비를 지원하는 ‘고속버스 이동편의시설 설치비 지원 사업’을 위해 16억 원(8개사 각 5대)을 2017년도 예산에 편성해 줄 것을 요구하였으나 반영되지 않았다.
3) 서울시장은 2018. 8.경 교통약자법에 따라 ‘제3차 지방교통약자 이동편의 증진계획(2018~2022)’을 고시하였다. 위 계획에는 저상버스(시내버스) 도입 확대, 중형 저상버스 도입, 특별교통수단 가동률 증대, 저상버스 내 휠체어 고정장치 시설 개선 및 점검 강화, 교통약자를 위한 버스정류소 이용환경 개선, 여객자동차터미널 이동편의시설 정비 및 승강장 개선, 교통약자 이동편의시설 기준적합성 검사제 시행 등의 내용이 포함되어 있다.
한편 서울시장이 2015. 12.경 발표한 ‘장애인 이동권 증진 실천계획’에는 저상버스(시내버스) 도입 확대, 중형 저상버스 도입 외에도 저상버스 도입을 위한 도로 여건 개선, 시내버스 중 광역버스에 대한 저상버스 표준모델 개발(국토교통부)시 즉시 도입 운영 등의 내용이 포함되어 있다.
4) 교통약자법은 2018. 2. 21. 법률 제15400호로 일부 개정되어 2019. 2. 22.에 시행될 예정이다(이하 ‘개정 교통약자법’이라 한다). 개정 교통약자법에서는 ① 국토교통부장관, 시장이나 군수가 수립하여야 하는 교통약자 또는 지방교통약자 이동편의 증진계획에 저상버스 뿐만 아니라 ‘휠체어 탑승설비를 장착한 버스’의 도입에 관한 사항을 포함하도록 하고(제6조 제2항 제5호), ② 도지사가 수립하여야 하는 교통약자 이동편의 증진 지원계획에 ‘저상버스 등(저상버스 및 휠체어 탑승설비를 장착한 버스 등 교통약자가 편리하고 안전하게 이용할 수 있는 구조를 가진 버스를 말한다) 도입 및 저상버스 등의 운행을 위한 버스정류장과 도로 등 시설물의 정비 계획을 반영’하도록 하며(제14조 제3항), ③ 국가와 지방자치단체의 노선버스 운송사업자에 대한 재정지원 대상에 저상버스 등을 도입하는 경우 뿐만 아니라 ‘휠체어 탑승설비를 기존 버스에 장착하는 경우’를 포함시키고(제14조 제4항), ④ 국토교통부장관이 추진하여야 하는 연구·개발사업의 하나로 저상버스 뿐만 아니라 ‘휠체어 탑승설비를 장착한 버스’의 표준모델 개발을 추가하였다(제26조 제1항 제2호).
한편 2018. 12. 21. 휠체어 탑승설비를 장착한 고속·시외버스의 도입 등에 관한 교통약자법 시행령 개정안이 입법예고된 상태이다.“
○ 제1심판결 7쪽 20, 21행의 ‘[인정근거]’ 부분에 “갑 제38, 39, 55, 56호증, 을나 제1 내지 3호증, 을다 제3, 6호증, 을사 제9호증, 을아 제9, 12, 14 내지 17호증(가지번호 있는 경우 각 가지번호 포함)“을 추가한다.
2. 원고들의 주장
가. 피고 대한민국 소속 국토교통부장관은 교통행정기관으로서 교통약자법 제6조에 따라 교통약자 이동편의 증진계획에 저상버스 등의 도입에 관한 사항을 포함시킬 의무가 있다. 그럼에도 국토교통부장관은 현재까지 시외버스 및 시내버스 중 광역버스에 대하여는 저상버스 등의 단계적 도입에 관한 사항을 위 계획에 전혀 반영하고 있지 않다. 이는 교통약자법을 위반한 것으로 위법할 뿐만 아니라 장애인차별금지법에서 금지하는 차별행위에 해당한다.
나. 피고 서울특별시 대표자 서울시장은 교통행정기관으로서 교통약자법 제7조, 제8조 제1항, 제14조 제3항에 따라 지방교통약자 이동편의 증진계획 및 연차별 시행계획에, 피고 경기도 대표자 경기도지사는 교통행정기관으로서 교통약자법 제7조의2에 따라 교통약자 이동편의 증진 지원계획에 저상버스 등의 도입에 관한 사항을 포함시키고, 그에 따라 저상버스 등을 도입할 의무가 있다. 그럼에도 서울시장과 경기도지사는 현재까지 시외버스 및 시내버스 중 광역버스에 대하여는 저상버스 등의 단계적 도입에 관한 사항을 위 각 계획에 전혀 반영하고 있지 않다. 이는 교통약자법을 위반한 것으로 위법할 뿐만 아니라 장애인차별금지법에서 금지하는 차별행위에 해당한다.
다. 국토교통부장관, 서울시장, 경기도지사는 교통행정기관으로서 시외버스 및 시내버스 중 광역버스에 장애인 등 교통약자가 승하차 할 수 있는 휠체어 승강설비가 단계적으로 설치될 수 있도록 교통약자법 제6조, 제7조, 제7조의2, 제12조 내지 제14조, 제25조, 제26조, 제28조, 제29조 등에 따라 이동편의시설의 개선과 확충 및 그 재원 조달에 관한 계획 수립, 이동편의시설의 설치 및 관리 현황에 대한 조사, 이동편의시설의 기준 등에 관한 연구·개발 사업의 추진, 교통사업자에 대한 이동편의시설의 설치 및 관리 등에 관한 교육, 보고·검사, 시정명령 등의 시책을 추진하고, 휠체어 승강설비를 도입하는 교통사업자에게 예산의 범위 내에서 재정 지원을 하며, 이동편의시설의 기준적합성 심사 및 우선적 면허 부여시 휠체어 승강설비 설치 여부를 고려할 의무가 있다. 그럼에도 국토교통부장관, 서울시장, 경기도지사는 현재까지 시외버스 및 시내버스 중 광역버스에 대하여는 위와 같은 의무를 전혀 이행하고 있지 않다. 이는 교통약자법을 위반한 것으로 위법할 뿐만 아니라 장애인차별금지법에서 금지하는 차별행위에 해당한다.
라. 피고 금호고속, 명성운수는 교통사업자로서 교통약자법 제5조, 제10조, 제11조, 제14조 제1항 등에 따라 버스를 이용하는 장애인 등 교통약자에 대한 승하차 편의 내지 정당한 편의 제공으로서 저상버스 등을 단계적으로 도입할 의무가 있다. 그럼에도 현재까지 피고 금호고속은 시외버스에, 피고 명성운수는 2층 저상버스 2대(1개 노선)를 제외한 시내버스 중 나머지 광역버스에 대하여는 위와 같은 의무를 전혀 이행하고 있지 않다. 이는 교통약자법을 위반한 것으로 위법할 뿐만 아니라 장애인차별금지법에서 금지하는 차별행위에 해당한다.
마. 따라서 피고들은 장애인차별금지법 제46조 제1항에 따라 위와 같은 차별행위로 인하여 장애인인 원고 1 외 2인이 입은 정신적 손해에 대한 배상으로서 위자료를 지급할 의무가 있다. 나아가 시외버스 및 시내버스 중 광역버스에 대한 피고들의 위와 같은 차별행위가 여전히 계속되고 있으므로, 장애인인 원고 1 외 2인은 피고들을 상대로 장애인차별금지법 제48조 제2항에 따른 구제조치로서 청구취지 가, 나항과 같은 내용의 판결을 구한다.
바. 또한 피고들은 민법 제750조에 따라 위와 같은 교통약자법 위반행위로 인하여 장애인이 아닌 교통약자인 원고 4 외 1인이 입은 정신적 손해에 대한 배상으로서 위자료를 지급할 의무가 있다.
3. 본안전항변에 관한 판단
가. 피고 대한민국, 서울특별시의 주장에 관한 판단
1) 주장의 요지
원고 1 외 2인의 피고 대한민국, 서울특별시에 대한 소 중 구제조치 청구 부분은, 공권력 행사의 주체인 국토교통부장관, 서울시장이 교통행정기관으로서 수립·시행하는 교통약자를 위한 이동편의 증진계획이나 시책 등을 대상으로 하는 것으로, 그 청구권의 기초가 되는 법률관계가 공법상의 법률관계이므로, 민사소송이 아니라 행정소송(항고소송 또는 당사자소송)의 절차에 따라야 한다.
2) 판단
아래와 같은 사정에 비추어 보면, 차별행위의 피해자는 장애인차별금지법 제48조 제2항에 따라 차별행위의 주체를 상대로 민사소송의 절차에 따라 구제조치를 청구할 수 있다고 봄이 타당하다. 따라서 피고 대한민국, 서울특별시의 위 주장은 이유 없다.
가) 장애인차별금지법은 제46조 제1항에서 ‘누구든지 이 법의 규정을 위반하여 타인에게 손해를 가한 자는 그로 인하여 피해를 입은 사람에 대하여 손해배상책임을 진다’고 규정하고 있고, 제48조 제1항에서 ‘법원은 이 법에 따라 금지된 차별행위에 관한 소송 제기 전 또는 소송 제기 중에 피해자의 신청으로 피해자에 대한 차별이 소명되는 경우 본안 판결 전까지 차별행위의 중지 등 그 밖의 적절한 임시조치를 명할 수 있다’고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서 ‘법원은 피해자의 청구에 따라 차별적 행위의 중지, 임금 등 근로조건의 개선, 그 시정을 위한 적극적 조치 등의 판결을 할 수 있다’고 규정하고 있다.
한편 민법 제764조는 ‘타인의 명예를 훼손한 자에 대하여는 법원은 피해자의 청구에 의하여 손해배상에 갈음하거나 손해배상과 함께 명예회복에 적당한 처분을 명할 수 있다’고 규정하고 있고, 부정경쟁방지 및 영업비밀보호에 관한 법률, 특허법 등은 부정경쟁행위나 영업비밀 침해행위, 특허권 침해행위 등에 대하여 손해배상청구권, 금지청구권 및 신용회복조치청구권을 함께 규정하고 있다(부정경쟁방지 및 영업비밀보호에 관한 법률 제4 내지 6조, 제10 내지 12조, 특허법 제126조, 제128조, 제131조 등). 이는 불법행위에 대한 구제방법은 금전배상에 의한다는 원칙(민법 제763조, 제394조)에 대한 예외로서 명예훼손이나 부정경쟁행위 등의 경우에는 원상회복도 명할 수 있음을 규정한 것이다.
이러한 장애인차별금지법, 민법 등의 규정 내용 및 체계에 비추어 보면, 원고 1 외 2인이 장애인차별금지법 제48조 제2항에 근거하여 구하는 구제조치는, 명예훼손이나 부정경쟁행위 등의 불법행위에 대한 구제방법과 유사하게 장애인차별금지법에서 금지하는 차별행위에 대한 구제방법으로 금전배상의 원칙을 규정한 장애인차별금지법 제46조 제1항에 따른 손해배상청구권과 함께 금전배상만으로는 차별행위의 피해자가 입은 손해를 충분히 전보할 수 없는 경우 차별행위의 중지 또는 시정 등을 위한 구제조치를 명함으로써 이를 보완하게 하려는 것으로, 그 법적 성질은 사법상의 권리인 손해배상청구권을 보완하는 구제방법 중 하나라고 할 것이고, 구제방법의 내용에 따라 소송의 형태나 그 절차를 달리하여야 하는 것은 아니다.
나) 장애인차별금지법은 고용, 교육, 재화·용역의 제공 및 이용, 사법·행정절차 및 서비스, 참정권, 모·부성권, 성, 가족·가정·복지시설, 건강권 등 제반 공·사 영역에서 금지되는 차별행위의 내용을 구체적으로 규정하면서, 개인, 사법인 외에 국가, 지방자치단체, 공공단체 등도 위와 같은 차별금지 규정의 수범자로 정하고 있다.
그렇다면 국가나 지방자치단체가 장애인차별금지법을 위반하여 차별행위를 한 경우, 그 차별행위의 피해자는 차별행위의 주체인 국가나 지방자치단체를 상대로 장애인차별금지법 제46조 제1항에 따른 손해배상 청구를 할 수 있고, 나아가 장애인차별금지법 제48조 제2항에 따른 구제조치 청구도 할 수 있다고 할 것이다.
다) 장애인차별금지법은 차별행위로 국가인권위원회법에 따른 권고를 받은 자가 이를 이행하지 아니하고 그 피해의 정도가 심각하며 공익에 미치는 영향이 중대한 경우 법무부장관이 시정명령(차별행위의 중지, 피해의 원상회복, 차별행위의 재발방지를 위한 조치, 그 밖에 차별시정을 위하여 필요한 조치)을 할 수 있고(제43조 제1항), 법무부장관의 시정명령에 불복하는 경우 행정소송을 제기할 수 있음(제44조 제1항)을 규정하고 있다.
그런데 그와 달리 장애인차별금지법 제48조 제2항에 따른 구제조치 청구에 관한 소송의 법적 성질이나 관할에 대하여는 규정하고 있지 않다. 그럼에도 구제조치 청구의 상대방이 행정주체라거나 그 대상이 행정청의 행정계획이나 시책 등 공법상의 법률관계에 관한 것이라는 이유만으로 반드시 행정소송의 대상으로 삼아야 할 논리필연적 당위성이 존재한다고는 볼 수 없다[대법원은 위법한 행정처분 등을 원인으로 한 국가배상법에 따른 손해배상 청구에 관하여 그 청구권의 성질이 사법상의 권리인 손해배상청구권이라는 이유로 민사소송의 대상으로 보고 있다(대법원 2004. 6. 11. 선고 2002다31018 판결 등 참조)].
나. 피고 금호고속, 명성운수의 주장에 관한 판단
이 법원이 이 부분에 적을 이유는, 제1심판결 ① 12쪽 2행 중 “원고 금호고속, 명성운수”를 “피고 금호고속, 명성운수”로, ② 12쪽 11행부터 13행까지의 “원고 4, 원고 5는 … 손해배상을 구하고 있다“를 ”원고들은 위 피고들이 시외버스 및 시내버스 중 광역버스에 대하여 저상버스 등을 도입하지 아니한 부작위로 차별행위 또는 불법행위를 하였음을 이유로 손해배상을 구하고 있다“로, ③ 13쪽 1, 2행의 “원고 4, 원고 5는 민법상 불법행위로 인한 손해배상을”을 “원고들은 장애인차별금지법상 차별행위 또는 민법상 불법행위를 원인으로 한 손해배상을”로 각 고쳐 쓰는 외에는 제1심판결의 이유 중 해당 부분(‘3.나. 피고 금호고속, 명성운수의 본안전항변’) 기재와 같으므로 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
4. 본안에 관한 판단
가. 장애인의 차별 없이 이동할 권리와 정당한 편의를 제공받을 권리
이 법원이 이 부분에 적을 이유는, 아래와 같이 추가하는 외에는 제1심판결의 이유 중 해당 부분(‘4.가. 장애인의 차별 없이 이동할 권리와 정당한 편의를 제공받을 권리’) 기재와 같으므로 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
○ 제1심판결 14쪽 11행 다음에 아래와 같은 내용을 추가한다.
“한편 법률상 선언된 권리에 근거하여 권리자가 의무자에게 그 이행을 구하고 나아가 재판절차를 통하여 그 실현에 이르기 위해서는 명문의 법령 규정에 의하거나 관계 법령의 규정 취지 등에 비추어 권리의 주체, 대상, 내용, 행사방법 등이 구체적으로 확정될 수 있어야 한다.
장애인차별금지법은 고용, 교육, 재화·용역의 제공 및 이용, 사법·행정절차 및 서비스, 참정권, 모·부성권, 성, 가족·가정·복지시설, 건강권 등 제반 공·사 영역에서 금지되는 차별행위의 내용을 구체적으로 규정하고 있고, 장애인차별금지법 및 같은 법 시행령은 그 적용대상의 단계적 범위 및 정당한 편의의 내용 등을 구체적으로 규정하고 있는바, 장애인이 ‘이동 및 교통수단 등을 장애인 아닌 사람과 동등하게 이용하여 안전하고 편리하게 보행 및 이동을 할 수 있도록 하는 데 필요한 정당한 편의를 제공받을 권리’는 장애인차별금지법 및 같은 법 시행령에 의하여 구체적인 권리, 의무의 내용과 행사방법 등이 확정된다고 할 것이다.
결국 이동 및 교통수단 등의 이용에 있어 장애인에 대한 정당한 편의 제공 거부를 차별행위로 보기 위해서는, 장애인차별금지법 및 같은 법 시행령의 규정이나 그 해석에 의하여 구체적으로 확정되는 교통사업자 및 교통행정기관의 법적 의무와 그에 대응하는 장애인의 권리가 인정되고, 교통사업자 및 교통행정기관이 정당한 사유 없이 법적 의무인 정당한 편의 제공을 거부한 사실이 인정되어야 한다.“
나. 교통약자법에서 규정하고 있는 의무 및 성질
이 법원이 이 부분에 적을 이유는, 제1심판결의 이유 중 해당 부분(‘4.나. 교통약자법에서 규정하고 있는 구체적인 의무 및 성질’) 기재와 같으므로 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
다. 장애인차별금지법상 법원의 구제조치
이 법원이 이 부분에 적을 이유는, 아래와 같이 추가하는 외에는 제1심판결의 이유 중 해당 부분(‘4.다. 장애인차별금지법상 법원의 구제조치’) 기재와 같으므로 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
○ 제1심판결 16쪽 16행 다음에 아래와 같은 내용을 추가한다.
“한편 장애인차별금지법 제48조 제2항에 근거한 법원의 구제조치는 한편으로 장애인에 대한 차별을 제거하여 차별받는 사람의 권익을 구제하는 데 기여하는 반면, 다른 한편으로 사적 영역에서 사생활의 자유로운 형성과 전개, 기업 영역에서의 창의와 자유의 발현을 제한하거나 공적 영역에서 행정주체에게 주어진 재량을 제약하는 효과를 가질 수 있음을 부인할 수 없는바, 구제조치가 허용됨으로써 금지된 차별행위의 피해자가 회복을 기대할 수 있는 이익과 구제조치의 상대방이 될 제3자가 입게 될 불이익 및 이와 관련된 제반 공익 사이에 비교·형량이 이루어져야 할 것이다.
결국 법원은 장애인차별금지법상 금지된 차별행위를 한 자에 대하여 장애인차별금지법 및 같은 법 시행령이 부과한 구체적인 법적 의무를 이행하도록 하는 데 필요한 조치를 명할 수 있다고 봄이 타당하다.”
라. 원고 1 외 2인의 차별행위를 원인으로 한 손해배상 및 구제조치 청구에 관한 판단
1) 피고 대한민국, 서울특별시, 경기도에 대한 청구
가) 저상버스 등 도입의 계획 반영에 관한 부분
(1) 피고 대한민국에 대한 부분
이 법원이 이 부분에 적을 이유는, 아래와 같이 삭제하거나 고쳐 쓰는 외에는 제1심판결의 이유 중 해당 부분[‘4.라.1)가)(1) 피고 국토교통부장관에 대한 부분’] 기재와 같으므로 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
○ 제1심판결 17쪽 4행부터 7행까지를 삭제한다.
○ 제1심판결 19쪽 2행부터 8행까지의 “등에 비추어보면 … 이유 없다”를 다음과 같이 고쳐 쓴다.
“⑦ 국토교통부장관은 교통약자법이 시행된 2006년부터 매년 교통약자 이동편의 실태조사에 관한 연구 용역을 진행하면서 2014년에는 ‘휠체어 이용자의 지역간 이동권 확보를 위한 휠체어 리프트 장착 버스의 단계별 도입 방안’을 검토하였고, 2015. 12.경 ‘휠체어 사용자가 탑승 가능한 고속버스·시외버스 개조차량 표준모델 및 운영기술 개발 기획’에 관한 연구 용역을 진행하였으며, 2016년경 고속버스운송사업자에게 휠체어 탑승설비 등 이동편의시설 설치비를 지원하는 ‘고속버스 이동편의시설 설치비 지원 사업’을 위한 예산을 2017년도 예산에 편성해 줄 것을 요구하였고, 2017. 2.경 고시한 제3차 교통약자 이동편의 증진계획에 저상버스(시내버스) 및 특별교통수단 도입 확대 외에도 ‘휠체어 사용자가 탑승 가능한 고속·시외버스 표준모델 개발(2019. 9.경까지 연구·개발사업 완료, 2020년 시범사업 통해 2021년 실용화 예정)’, 지역간 이동 특별교통수단 환승·연계를 위한 시스템 구축, 교통약자의 이동편의시설 설치기준 정비 등의 내용을 포함시키기도 한 점(위 계획의 특성상 세부적인 내용을 모두 포함시킬 수는 없는바, 우선 추상적인 내용으로 정책을 수립하고 그 추진과정에서 세부사항이 구체화될 것으로 보인다), ⑧ 휠체어 탑승설비 장착 버스의 도입에 관한 사항은 개정 교통약자법에 의하여 비로소 국토교통부장관이 수립하여야 하는 위 계획의 대상에 포함된 점(개정 교통약자법에서 위임한 사항에 관한 교통약자법 시행령 개정안은 당심의 변론종결 후에 입법예고되었다) 등에 비추어 보면, 국토교통부장관이 수립한 위 계획에 시외버스 및 시내버스 중 광역버스에 대한 저상버스 등의 도입에 관한 사항이 전혀 포함되어 있지 않다고 보기 어렵고, 국토교통부장관이 예산의 범위, 정책 효율성, 기존 교통체계와의 관계 등을 고려하여 버스를 비롯한 교통수단, 여객시설 및 도로 등에 관하여 장애인 등 교통약자의 이동편의 증진을 위한 위 계획을 수립함에 있어 시외버스 및 시내버스 중 광역버스에 대한 저상버스 등의 도입 시기와 범위를 구체적으로 정하지 않았다는 사유만으로는 피고 대한민국이 교통약자법을 위반하였다거나 장애인차별금지법상 차별행위를 하였다고 보기는 어렵다.”
(2) 피고 서울특별시에 대한 부분
이 법원이 이 부분에 적을 이유는, 아래와 같이 고쳐 쓰는 외에는 제1심판결의 이유 중 해당 부분[‘4.라.1)가)(2) 피고 서울시장에 대한 부분’] 기재와 같으므로 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
○ 제1심판결 19쪽 21행부터 20쪽 4행까지를 삭제한다.
○ 제1심판결 22쪽 8행부터 14행의 “등에 비추어보면 … 이유 없다”를 다음과 같이 고쳐 쓴다.
“⑤ 서울시장은 2015. 12.경 발표한 장애인 이동권 증진 실천계획에 저상버스(시내버스) 도입 확대, 중형 저상버스 도입 외에도 저상버스 도입을 위한 도로여건 개선, ‘시내버스 중 광역버스에 대한 저상버스 표준모델 개발(국토교통부)시 즉시 도입 운영’ 등의 내용을 포함시켰고, 2018. 8.경 고시한 제3차 지방교통약자 이동편의 증진계획에 특별교통수단 가동률 증대, 저상버스 내 휠체어 고정장치 시설 개선 및 점검 강화, 교통약자를 위한 버스정류소 이용환경 개선, 여객자동차터미널 이동편의시설 정비 및 승강장 개선, 교통약자 이동편의시설 기준적합성 검사제 시행 등의 내용을 포함시키기도 한 점(위 계획의 특성상 세부적인 내용을 모두 포함시킬 수는 없는바, 우선 추상적인 내용으로 정책을 수립하고 그 추진과정에서 세부사항이 구체화될 것으로 보인다), ⑥ 휠체어 탑승설비 장착 버스의 도입에 관한 사항은 개정 교통약자법에 의하여 비로소 서울시장이 수립하여야 하는 위 계획의 대상에 포함된 점(개정 교통약자법에서 위임한 사항에 관한 교통약자법 시행령 개정안은 당심의 변론종결 후에 입법예고되었다) 등에 비추어 보면, 서울시장이 수립한 위 계획에 시내버스 중 광역버스에 대한 저상버스 등의 도입에 관한 사항이 전혀 포함되어 있지 않다고 보기 어렵고, 서울시장이 국토교통부장관의 교통약자 이동편의 증진계획 등과의 부합성, 연계성 등을 유지하면서 버스를 비롯한 교통수단, 여객시설 및 도로 등에 관하여 장애인 등 교통약자의 이동편의 증진을 위한 위 계획을 수립함에 있어 시내버스 중 광역버스에 대한 저상버스 등의 도입 시기와 범위를 구체적으로 정하지 않았다는 사유만으로는 피고 서울특별시가 교통약자법을 위반하였다거나 장애인차별금지법상 차별행위를 하였다고 보기는 어렵다.”
(3) 피고 경기도에 대한 부분
이 법원이 이 부분에 적을 이유는, 아래와 같이 고쳐 쓰는 외에는 제1심판결의 이유 중 해당 부분[‘4.라.1)가)(3) 피고 경기도지사에 대한 부분’] 기재와 같으므로 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
○ 제1심판결 23쪽 5행부터 11행의 “위 제7조의2 … 이유 없다”를 다음과 같이 고쳐 쓴다.
“교통약자법 제7조의2 규정에 의하면 경기도지사가 수립하여야 하는 교통약자 이동편의 증진 지원계획의 내용에는 저상버스의 도입에 관한 사항이 포함되어 있지 않은바(저상버스 등의 도입에 관한 사항은 개정 교통약자법에 의하여 비로소 경기도지사가 수립하여야 하는 위 계획의 대상에 포함되었다), 경기도지사가 국토교통부장관, 시장이나 군수의 교통약자 이동편의 증진계획 및 지방교통약자 이동편의 증진계획의 실시를 지원하기 위하여 위 계획을 수립함에 있어 저상버스 등의 도입에 관한 사항을 포함시킬 의무는 없고, 한편 경기도지사는 2015. 10.경부터 시내버스 중 광역버스에 대하여 2층 저상버스를 도입하고 이를 확대해 오고 있는바, 경기도지사가 수립한 위 계획에 시외버스 및 시내버스 중 광역버스에 대한 저상버스 등의 도입에 관한 사항이 포함되어 있지 않다는 사유만으로는 피고 경기도가 교통약자법을 위반하였다거나 장애인차별금지법상 차별행위를 하였다고 보기는 어렵다.”
나) 휠체어 승강설비 설치 시책 추진 등에 관한 부분
아래와 같은 사정에 비추어 보면, 교통행정기관인 국토교통부장관, 서울시장, 경기도지사가 시외버스 및 시내버스 중 광역버스에 대한 휠체어 승강설비 설치에 관하여 아무런 시책도 추진하지 않고 있다고 보기 어렵고, 장애인차별금지법에 따른 정당한 편의 제공으로서 버스에 휠체어 승강설비를 제공할 의무를 부담하는 주체는 교통사업자이므로, 특별한 사정이 없는 한 교통행정기관인 국토교통부장관, 서울시장, 경기도지사가 예산의 범위, 정책 효율성, 기존 교통체계와의 관계 등을 고려하여 버스를 비롯한 교통수단, 여객시설 및 도로 등에 관하여 장애인 등 교통약자에게 정당한 편의 내지 이동편의시설이 제공될 수 있도록 정책을 수립하고 시행함에 있어 시외버스 및 시내버스 중 광역버스에 대한 휠체어 승강설비의 설치 시기와 범위를 구체적으로 정하지 않았다는 사유만으로는 피고 대한민국, 서울특별시, 경기도가 교통약자법을 위반하였다거나 장애인차별금지법상 차별행위를 하였다고 보기는 어렵다.
(1) 국토교통부장관은 교통약자법이 시행된 2006년부터 매년 교통약자 이동편의 실태조사에 관한 연구 용역을 진행하면서 2014년에는 ‘휠체어 이용자의 지역간 이동권 확보를 위한 휠체어 리프트 장착 버스의 단계별 도입 방안’을 검토하였고, 2015. 12.경 ‘휠체어 사용자가 탑승 가능한 고속버스·시외버스 개조차량 표준모델 및 운영기술 개발 기획’에 관한 연구 용역을 진행하였으며, 2016년경 고속버스운송사업자에게 휠체어 탑승설비 등 이동편의시설 설치비를 지원하는 ‘고속버스 이동편의시설 설치비 지원 사업’을 위한 예산을 2017년도 예산에 편성해 줄 것을 요구하였으며, 2017. 2.경 고시한 제3차 교통약자 이동편의 증진계획에 ‘휠체어 사용자가 탑승 가능한 고속·시외버스 표준모델 개발(2019. 9.경까지 연구·개발사업 완료, 2020년 시범사업 통해 2021년 실용화 예정)’, 여객시설 및 보행환경 이동편의 개선, 교통약자의 이동편의시설 설치기준 정비 등의 내용을 포함시켰다.
서울시장은 2015. 12.경 발표한 장애인 이동권 증진 실천계획에 ‘시내버스 중 광역버스에 대한 저상버스 표준모델 개발(국토교통부)시 즉시 도입 운영’ 등의 내용을 포함시켰고, 2018. 8.경 고시한 제3차 지방교통약자 이동편의 증진계획에 저상버스 내 휠체어 고정장치 시설 개선 및 점검 강화, 교통약자를 위한 버스정류소 이용환경 개선, 여객자동차터미널 이동편의시설 정비 및 승강장 개선, 교통약자 이동편의시설 기준적합성 검사제 시행 등의 내용을 포함시켰다.
경기도지사는 2015. 10.경부터 시내버스 중 광역버스에 대하여 2층 저상버스를 도입하고 이를 확대해 오고 있다.
(2) 장애인차별금지법은 제19조 제4항에서 ‘교통사업자 및 교통행정기관은 장애인이 이동 및 교통수단 등을 장애인 아닌 사람과 동등하게 이용하여 안전하고 편리하게 보행 및 이동을 할 수 있도록 하는 데 필요한 정당한 편의를 제공하여야 한다’고 규정하고 있고, 제19조 제8항에서 ‘위 제4항을 적용함에 있어서 그 적용대상의 단계적 범위 및 정당한 편의의 내용 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다’고 규정하고 있으며, 장애인차별금지법 시행령 제13조는 ‘법 제19조 제8항에 따라 교통사업자·교통행정기관이 장애인의 이동 및 교통수단 등의 이용에 필요한 정당한 편의를 제공하여야 하는 적용대상은 교통약자법 시행령 별표 1에 따르고(제1항), 정당한 편의의 내용은 교통약자법 시행령 별표 2에 따른다(제2항)’고 규정하고 있다.
그리고 교통약자법 시행령 별표 1, 2에 의하면, 정당한 편의를 제공하여야 하는 적용대상은 교통수단, 여객시설, 도로이고, 적용대상별로 제공하여야 하는 정당한 편의의 내용이 규정되어 있는데, 교통수단 중 여객자동차법에 의한 시내버스운송사업, 시외버스운송사업 등에 사용되는 승합자동차, 즉 모든 유형의 버스에 제공되어야 하는 정당한 편의로 휠체어 승강설비가 포함되어 있다.
(3) 교통약자법은 휠체어 승강설비와 같은 교통수단의 이동편의시설에 대하여는 그 설치 주체를 교통사업자로 정하고 있고(제5조, 제11조), 교통행정기관에게는 교통약자를 위한 이동편의 증진계획 수립의무(제6조, 제7조, 이동편의시설의 설치 및 관리 실태, 개선과 확충에 관한 사항이 포함되어야 한다), 이동편의시설에 대한 기준적합성 심사의무(제12조), 이동편의시설에 대한 실태 조사의무(제25조) 및 연구·개발사업의 추진의무(제26조) 등을 부여하고 있을 뿐이다.
한편 교통약자법은 이동편의시설의 설치 대상을 교통수단, 여객시설, 도로로 정하고 있고(제9조, 같은 법 시행령 별표 1), 대상시설별로 설치하여야 하는 이동편의시설의 종류를 정하고 있으며(제10조 제1항, 같은 법 시행령 별표 2), 교통사업자 또는 도로관리청 등 대상시설을 설치·관리하는 자에게 제10조에 따른 설치기준에 맞는 이동편의시설의 설치 및 유지·관리의무를 부여하고 있다(제11조).
(4) 이러한 장애인차별금지법과 교통약자법의 규정 내용 및 체계에 비추어 보면, 장애인차별금지법 제19조 제4항에 따라 장애인에 대한 정당한 편의를 제공할 의무를 부담하는 주체는 해당 적용대상을 설치·관리하는 자인바, 그 적용대상 중 교통수단인 버스에 관한 정당한 편의 제공으로서 휠체어 승강설비를 제공할 의무를 부담하는 주체는 교통사업자이므로, 원칙적으로 교통사업자가 정당한 사유 없이 버스를 이용하는 장애인에게 휠체어 승강설비의 제공을 거부하면 장애인차별금지법이 금지하는 차별행위에 해당하게 된다고 할 것이다.
한편 교통행정기관은 교통수단의 운행·운항 또는 여객시설의 설치·운영에 관하여 교통사업자를 지도·감독하는 행정청으로서(교통약자법 제2조 제6호) 예산의 범위, 정책 효율성, 기존 교통체계와의 관계 등을 고려하여 버스를 비롯한 교통수단, 여객시설 및 도로 등에 관하여 장애인 등 교통약자에게 정당한 편의 내지 이동편의시설이 제공될 수 있도록 정책을 수립하고 시행하는 한편 교통사업자에 대한 지도·감독 권한을 적정하게 행사할 의무를 부담할 뿐이므로, 특별한 사정(교통행정기관이 위와 같은 의무를 현저히 해태하여 교통사업자의 정당한 편의 제공 거부를 직접적으로 야기하는 등 교통사업자의 정당한 편의 제공 거부를 교통행정기관이 한 차별행위로 평가할 수 있을 만한 사정이 있는 경우 또는 교통행정기관이 도로나 버스정류장 등 해당 적용대상을 설치·관리하는 자로서 그에 관한 정당한 편의 제공을 거부하는 경우 등)이 없는 한 교통행정기관이 위와 같은 의무를 소홀히 하였다고 하여 장애인차별금지법이 금지하는 차별행위에 해당하게 된다고 보기는 어렵다.
다) 소결
피고 대한민국, 서울특별시, 경기도의 차별행위를 전제로 하는 원고의 위 피고들에 대한 손해배상 및 구제조치 청구는 더 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
2) 피고 금호고속, 명성운수에 대한 청구
가) 저상버스 도입에 관한 부분
이 법원이 이 부분에 적을 이유는, 제1심판결의 이유 중 해당 부분[‘4.라.2)나)항’] 기재와 같으므로 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
나) 휠체어 승강설비 제공에 관한 부분
장애인차별금지법 제4조, 제19조 제4항, 제8항, 장애인차별금지법 시행령 제13조, 교통약자법 시행령 별표 1, 2에 의하면, 교통사업자가 정당한 사유 없이 버스를 이용하는 장애인에게 휠체어 승강설비의 제공을 거부하면 장애인차별금지법이 금지하는 차별행위에 해당하게 된다고 할 것이다.
현재 피고 금호고속이 운행하는 시외버스에는 휠체어 승강설비가 전혀 제공되지 않고 있고, 피고 명성운수가 운행하는 시내버스 중 광역버스에는 2017. 11.경 도입한 2층 저상버스 2대(1개 노선) 외에는 휠체어 승강설비가 제공되지 않고 있다.
그렇다면 위와 같은 휠체어 승강설비 미제공에 대하여 정당한 사유가 있지 않은 한 피고 금호고속이 시외버스에, 피고 명성운수가 위 2층 저상버스 2대(1개 노선)를 제외한 시내버스 중 나머지 광역버스에 휠체어 승강설비를 제공하지 아니한 것은 장애인차별금지법이 금지하는 차별행위에 해당한다고 할 것이다.
다) 휠체어 승강설비 미제공에 정당한 사유가 있는지 여부
이 법원이 이 부분에 적을 이유는, 아래와 같이 추가하는 외에는 제1심판결의 이유 중 해당 부분[‘4.라.2)라)항’] 기재와 같으므로 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
○ 제1심판결 33쪽 8행부터 10행까지의 “등을 종합하면 … 이유 없다”를 다음과 같이 고쳐 쓴다.
“⑥ 교통약자법 시행규칙 제2조 제1항은 교통약자법 제10조 제2항의 위임에 따라 대상시설별로 설치하여야 하는 이동편의시설의 구조·재질 등에 관한 세부기준을 정하였는데, 휠체어 승강설비에 대하여, 저상형 시내버스의 경우 자동경사판 등의 승강설비를 갖추면 되고, 계단이 있는 버스의 경우 승강설비 없이 제1계단의 높이를 낮출 수 있는 것으로 규정하여 승강설비 설치에 대한 선택의 여지를 남겼고, 교통약자법 시행규칙 제2조 제3항에서 ‘교통사업자는 세부기준에 맞게 이동편의시설을 설치하기가 곤란하거나 불합리한 경우에 세부기준을 완화한 별도의 기준을 정하고 교통행정기관의 승인을 받아 이에 따라 이동편의시설을 설치할 수 있다’고 규정하였으나, 교통사업자가 버스를 이용하는 장애인에게 제공하여야 할 정당한 편의의 내용을 정한 장애인차별금지법 시행령 제13조는 교통약자법 시행령 별표 1, 2만을 준용하고 있을 뿐 교통약자법 시행규칙 제2조는 준용하고 있지 않은바, 교통약자법 시행규칙 제2조를 이유로 휠체어 승강설비의 미제공을 정당화할 수는 없는 점, ⑦ 기존 버스에 휠체어 승강설비를 설치하기 위해서는 자동차관리법 제34조, 자동차관리법 시행규칙 제55조에 따라 교통안전공단으로부터 승차장치의 튜닝 승인을 받아야 하는데, 교통안전공단은 튜닝 후의 구조 또는 장치가 안전기준 및 그 밖에 다른 법령에 따른 자동차의 안전기준에 적합한 경우에 한하여 승인을 하고 있고, 2006년부터 2016년까지 버스 243대에 대하여 휠체어 승강설비 설치를 위한 승차장치의 튜닝 승인을 하였는바, 비교적 복잡하지 않은 절차와 안전기준에 적합한 방법으로 기존 버스에 휠체어 승강설비를 설치할 수 있는 것으로 보이는 점(갑 제53호증, 당심의 교통안전공단에 대한 사실조회결과), ⑧ 시내버스 중 광역버스의 경우 그 노선 중 중앙차로에 버스 전용차선 및 정류장이 있고 우회 차로가 없어 휠체어 승강설비를 작동할 경우 교통체증과 운행지연 등의 문제가 발생하거나 정류장의 공간이 협소하여 휠체어 승강설비를 작동하기 어려운 경우가 있을 수 있으나(을아 제2, 3호증, 당심의 현장검증결과), 이는 휠체어 승강설비 설치 버스의 운행을 위한 정류장과 도로 등 시설의 정비 및 개선을 통해 해결하여야 하는 문제이지 정류장과 도로 등 시설의 현황을 이유로 휠체어 승강설비의 미제공을 정당화할 수는 없고, 장애인복지법 시행규칙 제28조 제1항은 ‘장애인이 자동차를 이용할 때 그 장애로 말미암아 부득이하게 관계 법령에 따른 정차 또는 주차의 방법 등을 위반한 경우 그 원인과 결과 등을 고려하여 교통소통 및 안전에 지장을 주지 아니하는 범위에서 최대한 계도 위주의 단속이 이루어지도록 배려하여야 한다’고 규정하고 있는바, 위 규정의 취지를 고려할 때 휠체어 승강설비를 작동하기 어려운 정류장의 경우에는 그 작동이 가능한 적절한 장소를 이용할 수 있을 것으로 보이는 점 등을 종합하면, 원고 1 외 2인에게 피고 금호고속이 시외버스에 관하여, 피고 명성운수가 시내버스 중 광역버스에 관하여 휠체어 승강설비를 제공하는 것이 위 피고들에게 과도한 부담이나 현저히 곤란한 사정이 있는 경우 등에 해당하여 장애인차별금지법 제4조 제3항에 정한 정당한 사유가 있다고 볼 수 없다.“
라) 구제조치 및 손해배상 청구
(1) 구제조치 청구에 관한 부분
교통사업자인 피고 금호고속, 명성운수는 장애인차별금지법에 따라 위 피고들이 운행하는 버스를 이용하는 장애인에게 정당한 편의로서 휠체어 승강설비를 제공할 구체적인 법적 의무가 있다.
그럼에도 현재 피고 금호고속이 운행하는 시외버스에는 휠체어 승강설비가 전혀 제공되지 않고 있고, 피고 명성운수가 운행하는 시내버스 중 광역버스에는 2017. 11.경 도입한 2층 저상버스 2대(1개 노선) 외에는 휠체어 승강설비가 제공되지 않고 있는바, 위 피고들이 이를 시정하지 않는 한 시외버스 및 시내버스 중 광역버스에서의 휠체어 승강설비 미제공이라는 차별행위가 계속될 가능성이 있다.
따라서 원고 1 외 2인에게 피고 금호고속은 시외버스에 관하여, 피고 명성운수는 시내버스 중 광역버스에 관하여 원고 1 외 2인이 위 각 유형의 버스를 이용할 수 있도록 휠체어 승강설비를 제공하라는 구제조치를 명함이 타당하다고 할 것이다.
(2) 손해배상 청구에 관한 부분
피고 금호고속, 명성운수의 시외버스 및 시내버스 중 광역버스에서의 휠체어 승강설비 미제공이라는 차별행위로 인하여 원고 1 외 2인이 적지 않은 정신적 고통을 받았을 것으로 봄이 타당하므로, 특별한 사정이 없는 한 위 피고들은 장애인차별금지법 제46조 제1항에 따라 원고 1 외 2인에게 이를 금전으로 위자할 의무가 있다.
그러나 ① 교통약자법 시행규칙 제2조에 의하여 교통사업자인 위 피고들이 저상형 시내버스가 아닌 시외버스 및 시내버스 중 광역버스에 대한 휠체어 승강설비 설치 여부를 선택하는 것이 허용되어 온 점, ② 교통사업자인 위 피고들이 시외버스 및 시내버스 중 광역버스에 대한 휠체어 승강설비 미설치를 이유로 교통행정기관으로부터 시정명령 등을 받은 적이 없는 점, ③ 시외버스 및 시내버스 중 광역버스에 설치될 휠체어 승강설비 설치기준의 정비, 휠체어 승강설비 설치 버스의 운행을 위한 정류장과 도로 등 시설의 정비 및 개선, 휠체어 승강설비 설치에 대한 예산 지원 등 국가나 지방자치단체의 구체적인 정책이나 지원책이 마련되지 않았고, 2019. 2. 22. 시행 예정인 개정 교통약자법에서 휠체어 탑승설비를 장착한 버스의 도입 등에 관한 사항이 추가된 상황에서 교통사업자인 위 피고들에게 시외버스 및 시내버스 중 광역버스에 대한 휠체어 승강설비의 자발적인 설치를 기대하기는 어려웠던 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 시외버스 및 시내버스 중 광역버스에서의 휠체어 승강설비 미제공이라는 차별행위를 한 위 피고들에게 고의 또는 과실이 없었다고 봄이 타당하다.
따라서 원고 1 외 2인의 위 피고들에 대한 손해배상 청구는 손해배상책임의 범위에 관하여 더 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
마. 원고 4 외 1인의 손해배상 청구에 관한 판단
이 법원이 이 부분에 적을 이유는, 아래와 같이 추가하는 외에는 제1심판결의 이유 중 해당 부분(‘4.마. 원고 4, 원고 5의 손해배상청구에 관한 판단’) 기재와 같으므로 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
○ 제1심판결 34쪽 20행 다음에 아래와 같은 내용을 추가한다.
“[시외버스 및 시내버스 중 광역버스에 대한 휠체어 승강설비 설치 관련 계획 반영, 시책 추진 등에 관한 피고 대한민국, 서울특별시, 경기도의 원고 4 외 1인에 대한 교통약자법 위반 여부에 관하여 보건대, 원고 1 외 2인의 위 피고들에 대한 청구 부분에서 본 바와 같이 위 피고들이 수립한 각 계획에 시외버스 및 시내버스 중 광역버스에 대한 휠체어 승강설비 설치에 관한 사항이 전혀 포함되어 있지 않다고 보기 어렵고, 위 피고들이 버스를 비롯한 교통수단, 여객시설 및 도로 등에 관하여 교통약자의 이동편의 증진을 위한 위 각 계획 및 정책을 수립하고 시행함에 있어 시외버스 및 시내버스 중 광역버스에 대한 휠체어 승강설비의 설치 시기와 범위를 구체적으로 정하지 않았다는 사유만으로는 원고 4 외 1인에 대하여 교통약자법을 위반하였다고 보기 어렵다.
시외버스 및 시내버스 중 광역버스에 대한 휠체어 승강설비 제공에 관한 피고 금호고속, 명성운수의 원고 4 외 1인에 대한 교통약자법 위반 여부에 관하여 보건대, 교통약자법 시행규칙 제2조의 규정 내용을 비롯하여 원고 1 외 2인의 위 피고들에 대한 손해배상 청구에 관한 부분에서 본 바와 같이 위 피고들이 원고 4 외 1인에 대하여 고의 또는 과실로 교통약자법을 위반하였다고 보기는 어렵다.
따라서 원고 4 외 1인의 이 부분 주장 역시 이유 없다]“
5. 결론
당심에서 추가 및 변경한 원고 1 외 2인의 청구를 포함하여, 원고 1 외 2인의 피고 금호고속, 명성운수에 대한 청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 원고 1 외 2인의 피고 대한민국, 서울특별시, 경기도에 대한 청구 및 피고 금호고속, 명성운수에 대한 나머지 청구, 원고 4 외 1인의 피고들에 대한 청구는 이유 없어 이를 각 기각하여야 한다.
제1심판결 중 원고 1 외 2인에 대한 부분(당심에서 추가 및 변경하기 전의 청구 부분)은 이와 결론을 일부 달리하여 부당하므로, 원고 1 외 2인이 당심에서 추가 및 변경한 청구를 포함하여 제1심판결 중 원고 1 외 2인에 대한 부분을 주문과 같이 변경한다.
제1심판결 중 원고 4 외 1인에 대한 부분은 이와 결론을 같이하여 정당하므로, 원고 4 외 1인의 항소는 이유 없어 이를 모두 기각한다.
판사 배준현(재판장) 손철우 이재신