【원고, 피상고인】
선문그린사이언스 주식회사 (소송대리인 변호사 윤인성 외 3인)
【피고, 상고인】
농촌진흥청장 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 고영석 외 5인)
【원심판결】
서울고법 2019. 8. 29. 선고 2018누74763 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유(상고이유서 제출기간이 지난 다음 제출된 상고이유보충서는 상고이유를 보충하는 범위에서)를 판단한다.
1. 사안의 개요
원심판결 이유와 기록에 의하면, 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
가. 원고는 농약 제조ㆍ수입ㆍ판매업 등을 영위하는 회사이다. 원고는 2014. 9.경 피고에게 다이?디브로마이드(Diquat dibromide)에 대하여 수입 원제 등록을 신청하였고, 피고는 2015. 10. 13. 등록을 하였다.
나. 원고는 다이?디브로마이드 15% 및 글루포시네이트암모늄(Glufosinate-ammonium) 4% 성분의 제초제(제품명: 풀베라액제, 이하 ‘이 사건 제품’이라 한다)를 제조ㆍ판매하기 위하여 2015. 6. 19. 피고에게 농약품목 등록신청을 하였다.
다. 이 사건 제품을 심사하는 과정에서 2017. 9. 15. 개최된 제23차 농약안전성전문위원회 및 2017. 11. 17. 개최된 제59차 농약안전성심의위원회는 이 사건 제품의 오ㆍ남용 우려를 이유로 이 사건 제품의 독성을 III급(보통독성)에서 II급(고독성)으로 상향하기로 심의하였다.
라. 피고는 이러한 위원회 심의결과를 기초로 2017. 11. 22. 원고에 대하여, 이 사건 제품의 인축독성 등급이 II급(고독성)으로 구분되었고, 다이?디브로마이드 함유 농약은 인체 내 폭발적인 활성산소를 생성시켜 급성 쇼크로 인한 사망 발생률이 높고 치료제가 없으며 사람에 대한 치사량이 30~60㎖(20% 제품 기준)로 사람에게 특히 위해한 것으로 밝혀져 있으며 해당 농약의 사용ㆍ취급요령을 따르더라도 사람과 가축에 해를 줄 우려가 있다는 이유로, 농약관리법 제9조 제3항 제4호(이하 ‘이 사건 조항’이라 한다)에 근거하여 이 사건 제품에 대한 농약품목 등록신청 반려처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
2. 상고이유 제1점, 제2점에 관하여
가. 농약관리법령은 농약제품 품목등록 신청에 대한 심사에 관하여 다음과 같이 규정하고 있다(이하 농약관리법과 그 하위의 법령을 ‘법’, ‘시행령’, ‘시행규칙’이라 한다).
제조업자가 농약을 국내에서 제조하여 판매하려면 품목별로 농촌진흥청장에게 등록하여야 한다(법 제8조 제1항 전단). 이에 따른 등록을 하려는 자는 법 제8조 제2항 각호에 규정된 사항을 기재한 신청서에 지정된 시험연구기관에서 검사한 농약의 약효, 약해, 독성 및 잔류성에 관한 각종 시험성적서를 첨부하여 농약의 시료와 함께 농촌진흥청장에게 제출하여야 한다(법 제8조 제2항 본문).
농촌진흥청장은 농약품목 등록신청을 받으면 국립농업과학원장으로 하여금 신청인이 제출한 서류를 검토하고 농약의 시료를 검사하도록 하여야 한다(법 제9조 제1항, 시행령 제7조). 농약품목 등록신청과 관련된 제출 서류의 검토 및 농약 시료의 검사기준은 농촌진흥청장이 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 고시한다(법 제9조 제2항). 그 위임에 따른「농약 및 원제의 등록기준」(농촌진흥청 고시 제2017-26호, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다)은 제3조 제2항 제3호 [별표 4]에서 인축독성 시험성적서 검토기준 및 판정기준을 규정하고 있다. 그에 따르면, 농약의 주성분이 장기에 불가역적인 손상을 야기하거나 부작용 효과가 현저히 누적적일 때, 그리고 특히 사람에게 위해를 초래할 우려가 있을 때에는 시행규칙 제24조의2 제1항 [별표 3의5]가 정하는 독성등급보다 한 단계 더 높은 등급으로 상향 조정할 수 있으며(4-2-1-2-1항), 독성등급이 I급(맹독성) 또는 II급(고독성)으로 구분되는 농약은 ‘사용ㆍ취급요령을 따르더라도 사람과 가축에 해를 줄 우려’가 있는 것으로 판정하여야 한다(4-3-1항 본문).
한편 방제업자와 그 밖의 농약 등의 사용자는 농약 등을 안전사용기준에 따라 사용하고, 제조업자ㆍ수입업자ㆍ판매업자 및 방제업자는 농약 등을 취급제한기준에 따라 취급하여야 하며, 안전사용기준, 취급제한기준에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다(법 제23조 제1항, 제7항). 그 위임에 따라 시행령 제20조는 제1항에서 농약 등의 기본적인 취급제한기준을 규정하고, 제4항에서 취급제한기준과 관련된 농약 등의 독성 및 잔류성 정도별 구분은 농림축산식품부령으로 정하도록 규정하고 있다. 그 위임에 따른 시행규칙 제24조의2 제1항 [별표 3의5] 제1호는 ‘급성독성정도에 따른 농약의 구체적 구분 기준’을 규정하고 있는데, 그 비고 나.항은 해당 농약 등이 사람에 특히 위해한 것으로 명백히 밝혀진 농약은 동 기준에 해당되는 등급보다 더 높은 등급으로 구분할 수 있다고 규정하고 있다.
나. 이 사건 조항은 서류검토 및 농약 시료검사 결과 ‘해당 농약의 사용ㆍ취급요령을 따르더라도 사람과 가축에 해를 줄 우려’가 있는 때에는 농촌진흥청장이 농약제품의 품목등록 신청을 반려하거나 그 보완을 명하여야 한다고 규정하고 있다. 농촌진흥청장은 이 사건 조항에서 정한 등록신청 반려사유 해당 여부를 판단할 때 해당 농약제품의 음독 등 오ㆍ남용 가능성 및 그에 따른 인체 위해 정도를 고려할 수 있다고 보아야 한다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다.
1) 이 사건 조항에서 정한 ‘해당 농약의 사용ㆍ취급요령을 따르더라도 사람과 가축에 해를 줄 우려’란 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 처분요건으로서 농약제품 품목등록 업무를 수행하는 관할 행정청인 농촌진흥청장의 재량적 판단이 필요한 사항이다.
2) 농약관리법은 ‘농약의 안전한 사용’을 도모하는 것도 목적으로 한다(제1조). 우리나라에는 특히 자살 목적의 농약 음독환자가 많으며, 그로 인한 사회적 비용이 적지 않다. 농약관리법 제23조 제1항에 근거한 안전사용기준 및 취급제한기준은 농약이 본래의 목적으로 취급ㆍ관리ㆍ사용되는 것을 전제로 만들어진 규정일 뿐이고, 농약의 음독 등 오ㆍ남용을 예방하기 위한 구체적인 방안을 포함하고 있지 않다. 따라서 방제업자 등 농약의 사용자, 제조ㆍ수입ㆍ판매업자가 농약관리법령에 규정된 농약의 안전사용기준 및 취급제한기준을 준수하더라도 농약의 음독 등 오ㆍ남용을 충분히 예방하기는 어렵다. 이런 우리나라 현실에서 농약제품 품목등록을 위한 ‘안전성’ 심사 단계에서 관할 행정청이 농약의 오ㆍ남용 가능성 및 그로 인한 인체 위해의 정도를 고려하는 것은 정책적으로도 타당하고 농약관리법의 입법 목적에도 부합한다.
3) 이 사건 조항에서 ‘해당 농약의 사용ㆍ취급요령을 따르더라도’라는 문언은 방제업자 등 농약의 사용자, 제조ㆍ수입ㆍ판매업자가 농약을 본래의 목적으로 취급ㆍ관리ㆍ사용하면서 농약관리법령에 규정된 농약의 안전사용기준 및 취급제한기준, 그 밖에 제조ㆍ수입ㆍ판매업자가 정한 해당 농약의 사용ㆍ취급요령을 준수하는 상황을 의미하는 것으로서, 이 사건 조항은 방제업자 등 농약의 사용자, 제조ㆍ수입ㆍ판매업자가 위와 같은 기준과 요령을 준수하더라도 방지되지 않는 위험이 있을 수 있고, 관할 행정청이 농약제품 품목등록을 위한 ‘안전성’ 심사 단계에서 그러한 위험을 고려할 수 있음을 전제로 하는 규정이다. 농약을 본래의 목적이 아닌 용도로 오ㆍ남용하는 경우는 애당초 위와 같은 기준과 요령이 미리 완벽하게 대비할 수도 없다.
다. 그런데도 원심은, 해당 농약의 사용ㆍ취급요령을 벗어나 음독 등 오ㆍ남용하여 위해가 발생할 우려는 이 사건 조항에서 정한 등록신청 반려사유 해당 여부를 판단할 때 고려할 수 없다고 판단하였다. 이러한 원심의 판단에는 이 사건 조항의 해석ㆍ적용에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다.
3. 상고이유 제3점에 관하여
가. 고시가 상위법령의 구체적 위임에 따라 만들어져 실질적으로 상위법령의 규정 내용을 보충하는 기능을 할 때에는 이른바 ‘법령보충적 행정규칙’으로서 상위법령과 결합하여 대외적으로 구속력을 가진다(대법원 1994. 3. 8. 선고 92누1728 판결 등 참조). 이 사건 고시 [별표 4]는 농약관리법 제9조 제2항의 위임에 따른 것이므로 대외적으로 구속력을 가지는 법령보충적 행정규칙에 해당한다.
이 사건 고시 [별표 4] 4-3-1항 본문에 의하면, 독성등급이 I급(맹독성) 또는 II급(고독성)으로 구분되는 농약은 ‘사용ㆍ취급요령을 따르더라도 사람과 가축에 해를 줄 우려’가 있는 것으로 판정하여야 한다. 따라서 이 사건에서는 피고가 이 사건 제품의 인축독성 등급을 II급(고독성)으로 구분한 것이 적법한지 여부가 관건이다.
나. 앞서 본 사실관계를 관련 규정과 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 제품을 II급(고독성)으로 구분한 피고의 판단에 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 볼 수 없다. 그 구체적 이유는 다음과 같다.
1) 피고는 위원회의 심의 결과를 기초로, 이 사건 제품을 경구 및 경피적으로 시험동물의 반수를 죽일 수 있는 양을 측정하는 방법으로 급성독성을 평가하면 III급(보통독성)에 해당함에도, 이 사건 제품의 음독 등 오ㆍ남용 우려를 이유로 이 사건 제품이 사람에 특히 위해한 것으로 명백히 밝혀진 농약이거나 특히 사람에게 위해를 초래할 우려가 있다는 이유로, 농약관리법 시행규칙 [별표 3의5] 비고 나.항과 이 사건 고시 [별표 4] 4-2-1-2-1항에 근거하여 급성독성정도를 한 단계 더 높은 II급(고독성)으로 상향 조정하였다. 즉, 급성독성정도의 상향 조정에는 법령상 근거가 있다.
2) 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중하여야 한다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 등 참조). 이 사건 제품의 급성독성정도 구분의 근거가 된 이 사건 고시 [별표 4] 4-2-1-2-1항의 ‘사람에게 위해를 초래할 우려’라는 요건의 해석ㆍ적용에는 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 관할 행정청의 예측적 판단이 필요하다.
원심판결 이유에 의하면, 다이?디브로마이드는 비록 폐섬유화를 유발하지는 않으나 강력한 산화환원 작용을 하여, 체내에 들어가면 활성산소를 과다 생성하게 되고 이로 인해 급격한 세포독성을 유발하여 급성 쇼크로 사망에 이르는 경우가 많으며, 아직까지 다이?디브로마이드에 대한 별도의 해독제는 없음을 알 수 있다. 이러한 사정을 고려하면, 피고가 이 사건 제품이 음독 등 오ㆍ남용될 경우 ‘사람에게 위해를 초래할 우려’가 있다고 판단하여 이 사건 제품의 독성등급을 상향 조정하여 II급(고독성)으로 구분한 것이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치된다고 보기는 어렵다.
다. 그런데도 원심은, 이 사건 제품의 경우 이 사건 조항에서 정한 등록신청 반려사유에 해당하지 않으므로 이 사건 처분은 위법하다고 판단하였다. 이러한 원심의 판단에는 이 사건 조항의 해석ㆍ적용, 재량권 일탈ㆍ남용에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다.
4. 결론
그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리ㆍ판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 노정희(재판장) 박상옥(주심) 안철상 김상환