【원고, 상고인】
주식회사 에스에프시 (소송대리인 법무법인 맥 외 1인)
【피고, 피상고인】
여수시장 (소송대리인 변호사 정기명)
【원심판결】
광주고법 2015. 1. 8. 선고 2014누6189 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 광주고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 사안의 개요
가. 원고는 광주지방법원 순천지원 2012타경14408호 임의경매절차에서 2013. 6. 4. 화양농공단지 내에 위치한 주식회사 폴리플러스 소유의 공장건축물 및 그 부지(이하 ‘이 사건 공장’이라 한다)를 매수하고 2013. 6. 4. 대금을 납부하여 소유권을 취득한 다음 2013. 7. 19. 화양농공단지의 관리기관인 피고에게 사업계획서를 첨부하여 이 사건 공장에 관한 입주계약을 신청하였으나, 피고는 인근 주민들이 화양농공단지의 악취 관련 집단민원을 제기하였다는 이유로 원고와의 입주계약 체결을 보류하였다.
나. 원고는 2013. 8. 27. 위 입주계약 신청을 철회하고, 2013. 9. 4. 피고에게 공장등록대장에 기재된 이 사건 공장 운영업체의 명칭과 그 대표자 성명을 변경해달라는 취지의 이 사건 공장변경등록 신청을 하였다.
다. 피고는 2013. 10. 4. 원고에 대하여 ‘화양농공단지 악취 관련 민원의 해결을 위해 화학 관련 업종의 신규 입주 제한을 위한 산업단지개발계획 변경을 검토 중에 있고, 화양농공단지 입주기업체에서 배출되는 대기오염물질 전수조사를 추진하고 있다’는 사유(이하 ‘당초 처분사유’라고 한다)로 이 사건 공장변경등록 거부처분을 하였다.
라. 원고가 이 사건 공장변경등록 거부처분의 취소를 구하는 이 사건 소를 제기하자, 피고는 제1심 계속 중 당초 처분사유 외에 ‘원고가 우선 피고와 입주계약을 체결한 후 공장변경등록을 신청하였어야 함에도, 입주계약을 체결하지도 아니한 채 이 사건 공장변경등록을 신청하였으므로, 원고는 공장변경등록을 신청할 자격이 없어 피고가 원고에 대하여 이 사건 공장변경등록 거부처분을 한 것은 적법하다’는 취지의 처분사유(이하 ‘추가 처분사유’라고 한다)를 추가로 주장하였다.
2. 처분사유 추가가 허용되는지 여부
가. 원심은, 위 추가 처분사유 주장이 기본적 사실관계의 동일성을 유지하는지 여부를 판단하지 않고, 처분사유의 당부 판단에 앞서 원고가 피고와 별도의 입주계약을 체결할 필요가 있는지 여부가 선결적 쟁점이라고 전제한 후 원고의 이 사건 변경등록신청은 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제40조, 제38조에 따라 원고와 피고 사이에 이 사건 공장에 관한 입주계약이 체결됨을 전제로 하는 것인데, 원고가 기존 입주기업체라고 하더라도 그가 운영하는 공장이 아닌 별도의 이 사건 공장을 취득한 것이므로 원고가 피고와 그 입주계약을 체결하지 않은 채 한 위 신청은 위 법 조항에 따른 신청의 전제요건을 갖추지 못하였다고 할 것이며, 따라서 이를 받아들이지 아니한 피고의 이 사건 반려처분은 나아가 그 처분사유의 타당성 여부 등 원고의 나머지 주장에 관하여 살펴볼 필요 없이 적법하다고 판단하였다.
나. 앞서 살펴본 사실관계를 관련 법령 및 법리에 비추어 살펴보면, 원심의 판단 중 원고는 먼저 산업단지 관리기관인 피고와 새로운 입주계약을 체결하여야 하고 원고가 입주계약 체결절차를 거치지 아니한 채 공장변경등록을 신청하는 것은 허용되지 않는다는 판단 부분은 정당한 것으로 수긍할 수 있다.
다. 그런데 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가 또는 변경할 수 있고, 이러한 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정되므로, 추가 또는 변경된 사유가 처분 당시에 이미 존재하고 있었다거나 당사자가 그 사실을 알고 있었다고 하여 당초의 처분사유와 동일성이 있다고 할 수 없다(대법원 2011. 11. 24. 선고 2009두19021 판결 등 참조).
라. 앞서 살펴본 사실관계에 의하면, 당초 처분사유는 ‘인근 주민의 환경상 이익 침해 우려’인 반면, 추가 처분사유는 ‘원고가 선행 행정절차인 입주계약 체결을 하지 아니한 상태이어서 공장변경등록을 신청할 자격을 갖추지 못했다’는 것이어서, 그 기초가 되는 구체적 사실관계 면에서 양자는 기본적 사실관계가 동일하다고 볼 수 없다. 따라서 피고는 당초 처분사유와 기본적 사실관계가 동일하지 아니한 추가 처분사유를 이 사건 공장변경등록 거부처분의 사유로 행정소송에서 추가·변경할 수 없다.
마. 원심이 ‘선결적 쟁점’이라고 판단한 부분은 피고가 추가 처분 사유로 주장한 내용과 동일하고, 결국 원심은 피고의 추가 처분사유를 받아들여 이 사건 공장변경등록 거부처분이 적법하다고 판단한 결과가 되었다. 이는 처분사유의 추가·변경에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 이 점을 지적하는 원고의 상고이유 주장은 이유 있다.
3. 결론
그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 조희대(재판장) 김재형 민유숙(주심) 이동원