【원 고】
주식회사 ○○감정평가법인 (소송대리인 변호사 강경태 외 1인)
【피 고】
국토교통부장관 (소송대리인 법무법인 명륜 담당변호사 임형욱)
【변론종결】
2019. 4. 19.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2018. 9. 18. 원고에게 한 50,000,000원의 과징금 부과 처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률(이하 ‘부동산공시법’이라 한다)에 따라 인가·설립된 감정평가법인이다.
나. 서울 용산구 (주소 생략)에 있는 32개동 600세대 규모의 ‘◎◎◎◎ 민간임대아파트’(이하 ’이 사건 아파트‘라 한다)는 2011년 1월경 완공되어 그 무렵부터 임대가 개시되었다. 이 사건 아파트의 건설사업 시행사이자 임대사업자인 ◁◁◁◁ 주식회사(이하 ‘◁◁◁◁’라 한다)는 2011년 1월경 임차인들과 임대차기간을 5년으로 정하여 임대차계약을 체결하였다.
다. 임대주택법 등 관련 법령에 따르면, 민간건설 임대주택은 원칙적으로 임대 개시일부터 5년이 경과하여야 분양전환이 가능하고, 임대사업자와 임차인이 합의한 경우에는 임대의무기간의 1/2에 해당하는 2년 6개월이 경과한 후부터 분양전환이 가능하다. ◁◁◁◁와 이 사건 아파트의 임차인들은 위 임대차계약 당시 전년도 매출액 상위 10위권 이내의 감정평가법인 중에서 ◁◁◁◁와 임차인들이 각기 선정한 감정평가법인의 감정평가금액을 산술평균한 액수로 분양전환가격을 정하기로 약정하였다.
라. ◁◁◁◁는 임대의무기간의 2년 6개월이 경과할 무렵 임차인들에게 분양전환에 동의하는 임차인들에 대하여 분양전환을 하겠다고 통지하였고, 임차인들은 그 무렵 ◁◁◁◁와의 분양전환 협상 등을 위하여 ‘◎◎◎◎ 분양전환대책위원회(이하 ’이 사건 대책위원회‘라 한다)’를 조직하였는데, 전체 600세대 중 378세대의 임차인들이 이 사건 대책위원회의 결성에 찬성하였다.
마. ◁◁◁◁는 2013. 8. 13. ♤♤감정평가법인(이하 ‘♤♤감정’이라 한다)에 분양전환 가격 산정을 위한 감정평가를 의뢰하였고, ♤♤감정은 2013. 8. 30. ◁◁◁◁에 감정평가서(담당 감정평가사 소외 5, 600세대 아파트 평가액 합계 2,572,708,000,000원)를 제출하였으나, 임차인들은 ♤♤감정은 매출액 규모가 11위에 불과하여 약정에 위반된다는 이유로 이의를 제기하였다.
바. 이에 ◁◁◁◁는 2013년 10월경 다시 ♡♡♡♡감정평가법인(이하 ‘♡♡♡♡감정’이라 한다)에 분양전환 가격 산정을 위한 감정평가를 의뢰하였고, ♡♡♡♡감정은 2013년 10월경 ◁◁◁◁에 감정평가서(담당 감정평가사 소외 6, 600세대 아파트 평가액 합계 2,551,159,000,000원)를 제출하였다.
사. 이 사건 대책위원회는 2013년 9월 초순경 ☆☆감정평가법인(이하 ‘☆☆감정’이라 한다) 및 원고와 이 사건 아파트의 분양전환 가격 산정을 위한 감정평가 용역계약을 체결하였는데, 그 계약내용에 따르면 ☆☆감정이 해당 용역의 주관사이고, 원고는 참여사로서 ☆☆감정과 상호 협력하여 해당 용역을 공동 수행하며, 감정평가수수료는 주관사인 ☆☆감정과 참여사인 원고가 7:3의 비율로 배분하는 것으로 되어 있다.
아. ☆☆감정과 원고는 2013. 9. 25. 공동으로 작성한 감정평가서(담당 감정평가사: ☆☆감정 측 소외 2, 원고 측 소외 1, 평가액: 378세대 아파트 평가액 합계 739,144,000,000원, 600세대 환산평가액 1,169,857,000,000원, 이하 ‘이 사건 감정평가’라 하고, 위 ♤♤감정의 감정평가 및 ♡♡♡♡감정의 감정평가와 아울러 칭할 경우 ‘이 사건 각 감정평가’라 한다)를 이 사건 대책위원회에 제출하였다.
자. ◁◁◁◁의 의뢰를 받은 감정평가법인의 감정평가 결과와 이 사건 대책위원회의 의뢰를 받은 감정평가법인의 감정평가 결과가 아래 표 기재와 같이 크게 차이가 나자, 이 사건 대책위원회는 2013. 12. 27. 피고에게 타당성조사를 실시해 줄 것을 요청하였고, 피고는 2013. 12. 31. 한국감정원에 이 사건 각 감정평가에 관한 타당성조사를 의뢰하였다.
의뢰인임차인◁◁◁◁감정평가법인☆☆감정·원고 컨소시엄♡♡♡♡감정♤♤감정평가대상 세대수378세대600세대600세대600세대평가시점2013. 9. 16.2013. 8. 30.2013. 8. 30.평가목적일반거래분양전환 가격산정분양전환 가격산정감정평가액739,144,000,000 (7,391억)1,169,857,000,000 (1조 1,698억)2,551,159,000,000 (2조 5,511억)2,572,708,000,000 (2조 5,727억)비고실제평가한 세대600세대로 환산??격차율약 218% ~ 219%
차. 한국감정원은 피고의 의뢰에 따라 감정평가서 타당성조사위원회를 구성하여 2014년 5월경 이 사건 각 감정평가에 관한 타당성조사(이하 ‘이 사건 타당성조사’라 한다)를 실시하였고, 조사 결과 이 사건 아파트의 가격수준은 약 1조 6,800억 원에서 1조 9,800억 원 내외인 것으로 판단하였다. 위 타당성조사위원회는 이 사건 각 감정평가가 아래와 같이 모두 ‘부적정’하다고 의결하였으며, 2014. 6. 2. 피고에게 타당성조사 결과를 통지하였다.
심사항목 ＼ 법인☆☆감정·원고♡♡♡♡감정♤♤감정감정평가 방법 적용여부비교방식적용적용적용원가방식미적용부분적용미적용수익방식미적용미적용미적용사례선정의 적정성미흡미흡적정시점수정의 적정성적정미흡적정품등비교의 적정성미흡미흡미흡평가액의 적정성부적정부적정부적정시산가액 조정의 적정성미흡미흡미흡종합의견부적정부적정부적정
카. 피고는 2014. 7. 7. 감정평가사징계위원회에 이 사건 대책위원회의 의뢰로 감정평가를 한 ☆☆감정 소속 감정평가사 소외 2, 원고 소속 감정평가사 소외 1, ◁◁◁◁의 의뢰로 감정평가를 한 ♤♤감정 소속 감정평가사 소외 5, ♡♡♡♡ 소속 감정평가사 소외 6에 대하여 각 징계의결을 요구하였고, 위 징계위원회는 2014. 7. 24. 소외 2에 대하여 업무정지 1년 2개월, 소외 1에 대하여 업무정지 1년, 소외 5에 대하여 업무정지 2월, 소외 6에 대하여 업무정지 1월의 각 징계처분을 의결하였으며, 피고는 2014. 7. 28 그 의결에 따라 각 징계처분을 하였다(이들에 대한 각 징계처분을 피징계자의 이름에 맞춰 이하 ‘이 사건 ○○○에 대한 징계처분’이라 한다).
타. 피고는 2014. 7. 30. 원고에 대하여 ‘신의와 성실로써 소속 감정평가사의 감정평가를 관리, 감독하여야 할 주의의무가 있음에도 이를 위반하여 잘못된 감정평가서가 제출되도록 방조 또는 묵인하였다.’는 이유로 구 부동산공시법(2013. 8. 6. 법률 제12018호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제42조의3, 제38조 제1항 제12호, 제37조 제1항 등에 따라 과징금 1억 7,000만 원을 부과하였다(이하 ‘이 사건 종전 처분’이라 한다).
한편 피고는 그 무렵 이 사건 각 감정평가 작성에 관하여 ☆☆감정에 대하여 과징금 2억 4,000만 원의 부과처분을 하였고, ♡♡♡♡감정과 ♤♤감정에 대하여는 각 경고 조치를 하였다.
파. 원고는 이 사건 종전 처분에 불복하여 이 법원에 이 사건 종전 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고(2014구합67932호), 이 법원은 2017. 2. 16. ‘이 사건 종전 처분의 처분사유는 모두 인정된다. 그러나 이 사건 종전 처분에 이르는 과정에서 행정절차법에 따른 처분의 사전통지 절차를 거치지 아니한 절차적 하자가 있다. 또한 제반사정을 고려하면 이 사건 종전 처분의 징계양정은 그 재량권을 일탈·남용한 것으로 판단된다.’는 이유로 이 사건 종전 처분을 취소하는 내용의 판결을 선고하였다. 피고는 위 판결에 대하여 항소를 제기한 후, 적법한 절차에 따라 재처분하기로 하고 이 사건 종전 처분을 직권으로 취소하였다.
하. 피고는 2018. 9. 18. 원고에 대하여 ‘이 사건 감정평가는 구 감정평가에 관한 규칙(2014. 1. 2. 국토교통부령 제55호로 개정되기 전의 것, 이하 ’이 사건 규칙‘이라 한다) 제12조 제2항에서 규정한 시산가액 조정을 하지 않은 점, 인근에 유사성의 정도가 더 높은 거래사례가 있음에도 불구하고 상대적으로 유사성이 떨어지는 거래사례를 선정한 점, 평가 선례·공시가격·임대차보증금 등에 비추어 볼 때 이 사건 감정평가액은 공정성, 합리성, 객관성을 갖추지 못한 점 등을 종합하면, 이 사건 감정평가는 구 부동산공시법 제37조 제1항의 잘못된 평가에 해당한다. 원고는 신의와 성실로써 적정한 감정평가가 이루어지도록 소속 감정평가사를 관리·감독할 의무와 감정평가서 심사단계에서 기울여야 할 주의의무를 다하지 못하였고, 이로 인하여 불공정하게 이 사건 감정평가를 한 잘못이 있다.’는 이유로 구 부동산공시법 제42조의3, 제38조 제1항 제12호, 제37조 제1항, 구 부동산공시법 시행령(2014. 2. 5. 대통령령 제25151호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제82조의10, 제77조 [별표2] 2. 타. 3)에 따라 업무정지 15일의 처분에 갈음하여 50,000,000원의 과징금 부과처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 8호증, 을 제5호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 관계법령
별지 기재와 같다.
나. 인정사실
1) 감정평가 제안서의 작성 경위 및 내용
가) ☆☆감정 소속 감정평가사인 소외 2는 ☆☆감정 대표이사 소외 7의 알선으로 이 사건 아파트의 분양전환을 위한 감정평가를 수주하기 위해 2013. 7. 17. 이 사건 대책위원회 위원장인 소외 8을 만나 감정평가 제안서(이하 ‘이 사건 감정평가 제안서’라 한다)를 교부하였다.
나) 이 사건 감정평가 제안서의 ‘Ⅶ. 제안 추정단가’ 항목에는 아래와 같은 내용의 이 사건 아파트 평형별 평당 최저·최고·평균가격표(이하 ‘이 사건 제1추정가액표’라 한다)가 기재되어 있고, 그 아래에는 ‘※ 상기 추정 단가는 추후 정식 감정 진행시 결정 가능한 확정 가액의 범위입니다.’라는 문구가 기재되어 있다.
[이 사건 제1추정가액표]타입세대수최저(원/3.3㎡)최고(원/3.3㎡)평균(원/3.3㎡)26평13322,000,00024,000,00023,000,00065평3624,500,00027,500,00026,000,00074평13124,500,00027,500,00026,000,00085평20424,500,00027,500,00026,000,00091평6025,000,00028,000,00026,500,00099평2425,500,00028,500,00027,000,000100평1227,000,00030,000,00028,500,000
다) 이 사건 제1추정가액표를 기준으로 이 사건 아파트 600세대 전체의 가격을 계산해 보면, 평형별 평당 최저가격 기준으로는 1조 250억 원 상당, 평형별 평당 최고가격 기준으로는 1조 1,470억 원 상당, 평형별 평당 평균가격 기준으로는 1조 869억 원 상당이다. 위 금액은 당시 이 사건 아파트의 임대차보증금 총액인 1조 1,520억 원 상당에 미치지 못하는 금액이었다.
2) 용역계약서의 작성경위 및 내용
가) 소외 8은 2013. 9.경 소외 2에게 이 사건 감정평가 제안서를 통하여 제시하였던 금액보다 더 낮은 금액으로 감정평가를 하여달라고 부탁하였고, 소외 2는 소외 8의 요구를 받아들여 이 사건 감정평가 제안서를 통하여 처음에 제시하였던 이 사건 아파트에 대한 확정 가능한 감정평가 금액보다 더 낮은 금액이 기재되어 있는 감정평가 추정 가액표(이하 ‘이 사건 제2추정가액표’라 한다)를 제시하였다.
[이 사건 제2추정가액표]타입세대수최저(원/3.3㎡)최고(원/3.3㎡)평균(원/3.3㎡)26평13321,000,00024,000,00022,500,00065평3624,000,00027,500,00025,750,00074평13124,000,00027,500,00025,750,00085평20424,000,00027,500,00025,750,00091평6024,000,00028,000,00026,000,00099평2425,000,00028,500,00026,750,000100평1226,000,00030,000,00028,000,000
나) 이 사건 제2추정가액표를 기준으로 이 사건 아파트 600세대 전체의 가격을 계산해 보면, 평형별 평당 최저가격 기준으로는 9,990억 원 상당, 평형별 평당 최고가격 기준으로는 1조 1,470억 원 상당, 평형별 평당 평균가격 기준으로는 1조 730억 원 상당이다. 이 사건 제1, 2추정가액표를 비교해 보면, 이 사건 아파트의 평형별 평당 최저·평균 가격은 이 사건 제2추정가액표 기재 금액이 이 사건 제1추정가액표 기재 금액보다 더 낮고, 이 사건 아파트의 평형별 평당 최고 가격은 이 사건 제1, 2추정가액표의 기재 금액이 동일하다.
다) 소외 7은 ‘☆☆감정과 원고의 명의’로 2013. 9. 9. 이 사건 대책위원회와 감정평가 용역계약(이하 ‘이 사건 용역계약’이라 한다)을 체결하면서 이 사건 대책위원회 측의 요구에 따라 이 사건 제2추정가액표를 용역계약서에 첨부하였다(위와 같이 작성된 용역계약서를 이하 ‘이 사건 최초 용역계약서’라 한다). 소외 7, 소외 2는 위와 같이 용역계약을 체결하면서 용역계약서의 적정성 여부를 검토하는 ☆☆감정의 기획본부장에게 계약 체결 사실을 알리지 않았고, 소외 1도 위 용역계약 체결 당일 소외 2로부터 이 사건 제2추정가액표가 첨부되어 있는 용역계약서를 이메일로 받았음에도 원고에게 위 용역계약을 체결하였다는 사실을 알리지 않았다.
라) 이후 이 사건 최초 용역계약서에 이 사건 제2추정가액표가 첨부되어 있다는 점이 문제되자, ☆☆감정과 원고는 이 사건 제2추정가액표가 첨부된 용역계약서 원본을 회수하고 감정추정가액표가 첨부되어 있지 않는 용역계약서를 다시 작성하였다.
3) 최초 감정평가
가) 소외 2는 2013. 9. 16.부터 2013. 10. 7.까지 소외 8에게 8차례 이 사건 아파트 600세대 전체의 세대별 감정평가 금액(RAW DATA)이 기재되어 있는 이메일을 보냈다. 소외 2는 소외 8에게 2013. 10. 6. 15:10경 이 사건 아파트 600세대 전체의 감정평가 금액이 1조 1,750억 원 상당으로 된 이메일을, 같은 날 16:56경 감정평가 금액이 1조 1,718억 원 상당으로 된 이메일을, 2013. 10. 7. 06:58경 감정평가 금액이 1조 1,626억 원으로 된 이메일을 보냈다.
나) 소외 7은 소외 2로부터 이 사건 아파트에 대한 감정평가 진행상황을 보고받았고, 소외 2, 소외 1은 위 용역계약 체결 후인 2013. 9. 25. 이 사건 아파트 600세대 전체의 가격을 1조 711억 7,200만 원(이하 ‘이 사건 최초 감정평가 금액’이라 한다)으로 감정평가하였다.
다) 이 사건 최초 감정평가 금액은 이 사건 최초 용역계약서에 첨부되어 있는 이 사건 제2추정가액표상의 이 사건 아파트 평형별 평당 평균가격을 기준으로 계산한 이 사건 아파트 600세대 전체의 가격인 1조 730억 원 상당에 근접한 금액이었던 데 반하여 당시 이 사건 아파트의 임대차보증금 총액인 1조 1,520억 원 상당에 미치지 못하는 금액이었다.
4) 이 사건 최초 감정평가 금액의 변경 및 최종 감정평가 금액의 결정 경위
가) 원고는 이 사건 최초 감정평가 금액의 적정성에 대한 심사를 위하여 2013. 9. 25. 감정평가 심사위원회(이하 ‘심사위원회’라고 한다)를 개최하였고, 위 심사위원회는 이 사건 아파트의 공시가격 수준 및 원가방식에 의한 시산가격수준 등을 고려할 때 다소 낮은 수준으로 판단하였으며, 그에 따라 ‘한정의견’(가격수준을 재조사한 후 적정한 수준으로 상향조정 요함)으로 심의·의결하였다(위와 같이 이루어진 원고 심사위원회의 심사를 이하 ‘이 사건 1차 심사’라 한다). 이에 원고는 2013. 9. 30. ☆☆감정에 이 사건 최초 감정평가 금액으로는 감정평가서를 발송할 수 없다는 이유로 해당 감정평가서 발송보류를 요청함과 동시에 한국감정평가사협회에 이 사건 최초 감정평가 금액 등에 대한 심사를 의뢰할 것을 요청하는 내용의 공문을 보냈다(이에 소외 7은 한국감정평가사협회로부터 시행사측 감정평가업자인 ♤♤감정 등의 감정평가 결과 및 ☆☆감정과 원고의 감정평가 결과를 동시에 심사받고자 하였으나, ♤♤감정이 2013. 8. 말경 이미 감정평가서를 발급하였다는 등의 이유로 한국감정평가사협회의 심사는 무산되었다).
나) 한편, ☆☆감정도 2013. 9. 26. 이 사건 최초 감정평가 금액의 적정성에 대한 심사를 위하여 심사위원회를 개최하였는데, 소외 7은 원고 심사위원회에서 통과되지 않은 사실을 알고 있었음에도 그와 같은 사실을 가격심의위원들에게 알리지 않은 채, 감정평가금액이 이미 확정되어 수정이 곤란하다는 취지로 발언하였다. ☆☆감정의 심사위원회에 참석한 심사위원들 중에는 비교사례로 선정된 아파트가 이 사건 아파트에 비해 현저히 열악하다고 판단된다는 의견, 평당 3,000만 원 이상의 가격이 적정하다는 의견 등을 밝힌 위원들이 있었으나, ☆☆감정의 심사위원회에서는 이 사건 최초 감정평가 금액으로 통과되었다.
다) 소외 7, 소외 2, 소외 1은 2013. 10. 초순경 소외 8과 이 사건 대책위원회 위원 소외 9에게 위 가)항과 같은 이유로 이 사건 최초 감정평가 금액을 올려야 된다고 설명하면서 이 사건 최초 감정평가 금액의 상향에 대한 양해 내지 승낙을 구하였고, 소외 8과 소외 9는 그 후 감정평가 금액을 올리는 것에 대한 승낙을 하였다.
라) 소외 2와 소외 1은 이 사건 아파트에 대한 현장 재조사를 실시하였으며, 소외 1은 2013. 10. 3. 소외 2에게 이 사건 아파트의 감정평가 금액을 1조 3,900억 원 상당으로 재산정하여 통보하였고 소외 2도 그에 동의하였다. 그런데 소외 2는 이 사건 대책위원회와 협의 후 특별한 이유나 그에 관한 근거 없이 이 사건 아파트에 관한 감정평가 금액을 협의한 감정평가 금액보다 2,200억 원 정도 낮은 1조 1,698억 원 상당으로 정하기로 하였다. 소외 1 역시 이에 관하여 아무런 이의를 제기하지 않고 동의하였다.
마) 소외 2와 소외 1은 2013. 10. 8. 이 사건 아파트 600세대 전체의 가격을 1조 1,698억 5,700만 원(이하 ‘이 사건 최종 감정평가 금액’이라 한다)으로 감정평가하였는데, 이는 이 사건 최초 감정평가 금액 대비 약 9.21%에 해당하는 약 987억 원 증가된 금액이다.
한편 소외 2와 소외 1은 집합건물로서 구분소유권의 대상이 되는 이 사건 아파트와 그 대지사용권을 일괄하여 감정평가를 하였고, 그 방식은 비교방식 중 거래사례비교법을 적용하였다. 이 사건 감정평가서에 시산가액 조정에 관한 내용은 기재되어 있지 아니하다. 또한 소외 2와 소외 1은 이 사건 아파트의 인접한 곳에 신축된 지 얼마 되지 않은 고급빌라들이 있었음에도 사용승인일이 2000. 8. 9.인 △△△△△와 사용승인일이 1968년경인 □□□□□, 사용승인일이 1999. 7. 14.인 ◇◇◇◇◇를 거래사례의 비교대상으로 선정하여 이 사건 아파트의 가액을 산정하였다.
바) 2013. 10. 7. 다시 개최된 원고의 심사위원회에서 심사위원들은 이 사건 감정평가의 목적과 침체된 부동산 시장 현황 및 제시된 가격자료 등을 종합 고려하여 조정된 감정평가 예정금액이 적정한 범위 내에 포함되는 것으로 판단하여 ‘적정 의견’으로 심의·의결하였다(위와 같이 이루어진 원고 심사위원회의 심사를 이하 ‘이 사건 2차 심사’라 한다).
5) 이 사건 감정평가 금액과 이 사건 아파트의 공시가격 및 임대차보증금 간의 비교 등
가) 이 사건 감정평가 당시인 2013년도 기준 이 사건 아파트 600세대 전체의 공시가격은 약 1조 1,500억 원이었다. 또한 2013년도 기준 이 사건 아파트와 같은 지역에 위치한 한남동 ●●●●● 내 공동주택들의 매매가격 대비 공시가격 비율은 평균 63%였다.
나) 이 사건 감정평가 당시 이 사건 아파트 600세대 전체의 임대차보증금 총액은 약 1조 1,520억 원이었다.
다) 그런데 소외 7, 소외 2, 소외 1은 이 사건 최초 감정평가 금액을 당시 이 사건 아파트 600세대 전체의 공시가격 내지 임대차보증금 총액보다 약 800억 원 정도 적은 약 1조 711억 원으로 결정하였다.
라) 원고 심사위원회에서는 이 사건 아파트의 공시가격 수준 등을 고려할 때 이 사건 최초 감정평가 금액은 낮은 것으로 판단된다는 이유로 이 사건 최초 감정평가 금액에 대한 가격심의를 부결하였고, 위 심의 부결 이후 원고 대표이사인 소외 3은 소외 1에게 이 사건 아파트의 공시가격 수준이 감정평가 금액의 80%가 되는 수준(1조 4,100억 원 상당)으로 감정평가 금액을 정하도록 지시하였다.
마) 그럼에도 소외 7, 소외 2, 소외 1은 이 사건 1차 심사 부결로 인하여 재조사를 실시한 후에도 이 사건 최종 감정평가 금액을 당시 이 사건 아파트 600세대 전체의 공시가격 수준과 비슷한 1조 1,698억 원 상당으로 결정하였고, 99평형, 100평형 중 다수 세대에 대하여 임대차보증금보다 낮은 가격으로 감정평가를 하였다.
6) 기존 감정평가 전례와의 상충 등
가) 이 사건 감정평가 이전에도 시행사인 ◁◁◁◁의 의뢰로 이 사건 아파트 부지 내지 이 사건 아파트 전체에 대하여 수차례 감정평가가 이루어진 바 있고, 이 사건 감정평가가 이루어진 이후에도 이 사건 아파트에 대하여 ▲▲▲감정평가법인이 담보감정을 한 바 있는데, 그 구체적인 감정평가 결과는 아래 표 기재와 같다.
평가시점평가기관평가목적평가금액비고2009. 4. 8.☆☆감정일반거래1조 590억 원 상당토지■■감정평가법인1조 480억 원 상당2010. 7. 12.◆◆감정평가법인일반거래1조 2,580억 원 상당토지▲▲▲감정평가법인1조 2,540억 원 상당2011. 3. 7.▲▲▲감정평가법인담보2조 500억 원 상당이 사건 아파트(토지, 건물)2012. 8. 1.♡♡♡♡감정일반거래2조 5,100억 원 상당이 사건 아파트(토지, 건물)2014. 2. 4.▲▲▲감정평가법인담보2조 700억 원 상당이 사건 아파트(토지, 건물)
나) 위와 같이 이 사건 감정평가 이전인 2009년경 ☆☆감정에서 이 사건 아파트의 부지 가액만을 1조 590억 원 상당으로 평가한 바 있고, 그 외에 2009년경부터 2012년경까지 사이에 ▲▲▲감정평가법인, ■■감정평가법인 등 다른 감정평가 법인에서도 이 사건 아파트의 부지 가액을 최소 1조 480억 원 상당으로, 이 사건 아파트 전체 가액을 최소 2조 500억 원 상당으로 평가한 바 있음에도, 이 사건 감정평가는 이 사건 아파트 600세대 전체를 위 전례들에서 크게 벗어난 금액인 약 1조 1,698억 원으로 평가하였다. 또한 ◁◁◁◁는 ▲▲▲감정평가법인의 위 2011. 3. 7. 기준 이 사건 아파트에 대한 담보감정평가 결과를 대출심사 자료로 제출하여 이 사건 아파트에 대한 선순위 임대차보증금반환채무 1조 1,420억 원 상당을 부담하고 있는 상태에서 금융기관으로부터 2011. 10. 13. 및 2012. 5. 24. 합계 3,370억 원을 대출받았고, 이로 인하여 이 사건 아파트에 의하여 담보되는 채무는 합계 1조 4,790억 원 상당에 이르는데, 이 사건 감정평가에 따른 감정평가액은 이 사건 아파트에 의하여 담보되는 채무액에 미치지 못하였다.
7) 관련 형사사건의 진행
가) 소외 7, 소외 2, 소외 1 등을 상대로 이 사건 감정평가와 관련한 수사가 이루어졌고(이하 ‘이 사건 수사’라 한다), 서울중앙지방검찰청 검사는 소외 7, 소외 2, 소외 1을 부동산가격공시및감정평가에관한법률위반죄, 배임수재죄로, ☆☆감정을 부동산가격공시및감정평가에관한법률위반죄로, 소외 8을 배임증재죄로 각 기소하였다. 한편 원고는 ☆☆감정과 달리 부동산가격공시및감정평가에관한법률위반죄로 기소되지 아니하였다.
나) 서울중앙지방법원(2015고합88호)은 2016. 9. 29. ‘① 소외 7, 소외 2, 소외 1이 공모하여 소외 8로부터 이 사건 아파트를 최대한 낮은 금액으로 감정평가 해달라는 등의 부정한 청탁을 받고 이 사건 아파트에 대한 잘못된 감정평가를 하여 부동산가격공시및감정평가에관한법률위반죄를 범하였고, ② 소외 7, 소외 2, 소외 1이 공모하여 ☆☆감정과 원고의 감정평가 사무를 처리하면서 소외 8로부터 이 사건 대책위원회가 ☆☆감정과 원고에 지급한 감정평가수수료 중 소외 7, 소외 2, 소외 1에게 성과수당 등으로 분배될 예정인 금원 상당의 재산상 이익을 취득하여 배임수재죄를 범하였으며, ③ ☆☆감정은 소속 감정평가사인 소외 2가 ☆☆감정의 업무에 관하여 고의로 잘못된 감정평가를 하여 부동산가격공시및감정평가에관한법률위반죄를 범하였고, ④ 소외 8은 소외 2와 소외 7, 소외 1에게 부정한 청탁을 하고 위와 같은 재산상 이익을 공여하여 배임증재죄를 범하였다.’는 범죄사실을 모두 유죄로 판단하고, 소외 2에게 징역 1년 6개월에 집행유예 2년, 소외 1에게 징역 10개월에 집행유예 2년, 소외 7에게 징역 1년에 집행유예 2년, 소외 8에게 징역 8개월에 집행유예 2년, ☆☆감정에게 벌금 700만을 각 선고하였다.
다) 위 판결에 대하여 소외 2, 소외 1, 소외 7, 소외 8, ☆☆감정, 검사가 모두 항소하였고, 서울고등법원(2016노3226호)은 2019. 2. 12. 제1심판결 중 소외 2, 소외 1, 소외 7, 소외 8에 대한 부분을 파기하고, 위 사람들에 대한 배임수재와 배임증재의 점을 무죄로 판단하였으며, 소외 2, 소외 1, 소외 7, ☆☆감정의 부동산가격공시및감정평가에관한법률위반죄의 성립을 인정하여, 소외 2에게 징역 8개월에 집행유예 1년, 소외 1에게 징역 4개월에 집행유예 1년, 소외 7에게 징역 6개월에 집행유예 1년을 선고하고, 소외 8에게 무죄를 선고하였으며, ☆☆감정 및 검사의 항소를 각 기각하였다. 위 항소심 판결에 대하여 소외 7, 소외 2, 소외 1, ☆☆감정, 검사가 상고하여 현재 상고심(대법원 2019도3595호) 계속 중이다(위 형사재판을 이하 ‘관련 형사재판’이라 하고, 그 1심 판결을 이하 ‘관련 1심 형사판결’이라 하며, 항소심 판결을 ‘관련 항소심 형사판결’이라 한다).
8) 관련 행정소송의 진행
가) 소외 2, 소외 1, 소외 5, 소외 6은 이 법원에 이 사건 아파트 감정평가와 관련하여 받은 각 징계처분(업무정지 처분)의 취소를 구하는 소송을 각 제기하였다.
나) 소외 5의 경우, 이 법원은 2015. 4. 23. 소외 5의 청구를 기각하는 판결을 선고하였으나(2014구합66090호), 항소심인 서울고등법원은 2015. 12. 18. 1심 판결을 취소하고, 이 사건 소외 5에 대한 징계처분을 취소하는 판결을 선고하였으며(2015누41908호), 피고가 상고하였으나 대법원이 2016. 5. 12. 상고를 기각하는 판결을 함으로써(2016두31975호) 그 판결이 확정되었다. 소외 6의 경우, 이 법원은 2015. 6. 25. 이 사건 소외 6에 대한 징계처분을 취소하는 판결을 선고하였고(2014구합66076호), 그 무렵 그 판결이 그대로 확정되었다.
다) 반면 이 법원은 2017. 4. 13. 소외 1의 청구를 기각하는 판결을 선고하였고(2014구합65851호), 2017. 6. 29. 소외 2의 청구를 기각하는 판결을 선고하였다(2014구합17098호).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5, 21 내지 23호증, 을 제1, 2, 4, 6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
다. 처분사유 존부에 관한 판단
1) 원고의 주장
가) 피고는 이 사건 감정평가가 구 부동산공시법 제37조 제1항의 ‘잘못된 평가’에 해당함을 전제로 이 사건 처분을 하였으나, 아래와 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 감정평가를 구 부동산공시법 제37조 제1항의 잘못된 평가로 볼 수 없다.
(1) 피고는 이 사건 타당성조사를 근거로 이 사건 처분을 한 것으로 보이나, 조사기관, 조사 절차 및 조사 내용 등을 고려하면 이 사건 타당성조사의 공정성·신뢰성에 의문이 간다.
(2) 이 사건 감정평가는 시산가액 조정이 곤란하거나 불필요한 경우에 해당하므로, 이 사건 규칙 제12조 제2항을 위반한 것으로 평가할 수 없다.
(3) 이 사건 감정평가 과정에서 이 사건 아파트와 유사성이 높은 △△△△△, □□□□□, ◇◇◇◇◇을 비교사례로 선정한 것은 적절하다. 건물의 노후도는 품등비교를 통해 보정될 수 있는 사항이다.
(4) 이 사건 아파트에 관한 기존의 감정평가 선례들은 모두 시행사측의 일방적인 의뢰에 따라 도출된 것이어서 객관적이지 않다.
(5) 감정평가에 관한 용역계약 체결 과정에서 담당 감정평가사들이 소위 탁상감정 등을 통하여 개략적인 추정금액을 정해 의뢰인에게 알려주는 것이 업계 관행이고, 그 탁상감정에 어떠한 구속력도 존재하지 않으며, 탁상감정의 일종인 이 사건 제2추정가액표 역시 마찬가지이다. 따라서 이 사건 최초 용역계약서에 이 사건 제2추정가액표가 첨부되어 있었다는 점만으로 이 사건 감정평가를 잘못된 감정평가로 볼 수는 없다.
나) 아래와 같은 사정들에 비추어 보면, 원고가 소속 감정평가사를 관리·감독할 의무를 위반하였다고 할 수 없으며, 원고로서는 이 사건 감정평가서의 심사단계에서 기울여야 할 주의의무를 다하였다고 보아야 한다.
(1) 감정평가법인 소속 감정평가사는 업무상 독립성이 높은데다, 소외 1은 원고에게 이 사건 용역계약 체결 사실과 이 사건 최초 용역계약서에 이 사건 제2추정가액표가 첨부되어 있다는 사실을 제대로 보고하지도 않았다.
원고는 이 사건 최초 용역계약서에 이 사건 제2추정가액표가 첨부되어 있다는 사실을 인지한 직후 이 사건 최초 용역계약서가 부적절하다고 판단하여 이 사건 제2추정가액표가 첨부되지 아니한 용역계약서를 재작성하였다.
(2) 원고 심사위원회는 이 사건 1차 심사 당시 이 사건 최초 감정평가 금액이 부적절하다고 판단하여 ‘한정의견’으로 심의·의결하였고, 이에 따라 ☆☆감정에 감정평가서 발송보류를 요청하는 내용의 공문을 보내기도 하는 등 이 사건 감정평가가 적절하게 이루어질 수 있도록 노력하였다. 그 결과 이 사건 최초 감정평가 금액보다 상향 조정된 이 사건 최종 감정평가 금액으로 이 사건 감정평가서가 발급·제출되도록 하였다.
(3) 이 사건 수사를 담당한 검사도 위와 같은 사정들을 고려하여 ☆☆감정과는 달리 원고를 부동산가격공시및감정평가에관한법률위반죄로 기소하지 않았다.
다) 그렇다면 이 사건 감정평가를 잘못된 평가로 볼 수 없고, 원고가 소속 감정평가사를 관리·감독할 의무를 위반하였다고 할 수 없으며, 원고로서는 이 사건 감정평가서의 심사단계에서 기울여야 할 주의의무를 다하였다고 보아야 하므로, 이 사건 처분사유는 정당한 처분사유로 인정할 수 없다.
2) 판단
가) 이 사건 감정평가가 구 부동산공시법 제37조 제1항의 잘못된 평가에 해당하는지 여부
(1) 관련 규정 및 법리
(가) 이 사건 규칙 제12조 제1항 본문은 ‘감정평가업자는 대상물건별로 정한 감정평가방법(이하 ’주된 방법‘이라 한다)을 적용하여 감정평가 하여야 한다.’고 규정하고, 같은 조 제2항 본문은 ‘감정평가업자는 대상 물건의 감정평가액을 결정하기 위하여 제1항에 따라 산정한 시산가액을 제11조 각 호의 감정평가방식 중 다른 감정평가방식에 속하는 하나 이상의 감정평가방법으로 산출한 시산가액과 비교하여 합리성을 검토하여야 한다.’고 규정하며, 같은 조 제3항은 “감정평가업자는 제2항에 따른 검토 결과 제1항에 따라 산출한 시산가액의 합리성이 없다고 판단되는 경우에는 주된 방법 및 다른 감정평가방법으로 산출한 시산가액을 조정하여 감정평가액을 결정할 수 있다.”고 규정하고 있다. 다만 이 사건 규칙 제12조 제2항 단서는 ‘대상 물건의 특성 등으로 인하여 다른 감정평가방법을 적용하는 것이 곤란하거나 불필요한 경우에는 시산가액 조정을 하지 않을 수 있다.’고 규정하고 있다.
한편, 이 사건 규칙 제13조 제2항 제11호, 제3항 제1호에 따르면 감정평가서에 ‘감정평가액의 산출근거 및 그 결정 의견’을 기재해야 하는데, 그 내용에 ‘적용한 감정평가방법, 감가수정 및 시산가액 조정 등 감정평가액 결정 과정’ 등을 포함하여야 한다. 다만 부득이한 경우에는 그 이유를 적고 일부를 포함하지 아니할 수 있다.
(나) 구 부동산공시법 제37조 제1항은 감정평가업자는 타인의 의뢰에 의하여 ‘토지 및 그 정착물’을 비롯한 토지 등의 감정평가의 업무를 행함에 있어서 신의와 성실로써 공정하게 감정평가를 하여야 하고, 고의 또는 중대한 과실로 잘못된 평가를 하여서는 아니 된다고 규정하고 있다. 여기서 말하는 ‘잘못된 평가’라 함은 이 사건 규칙 등에서 정한 감정평가의 원칙과 기준에 어긋나거나 신의성실의무에 위배되는 방법으로 감정평가를 함으로써 그 결과가 공정성과 합리성을 갖추지 못한 모든 경우에 성립한다(대법원 2003. 6. 24. 선고 2003도1869 판결 참조).
(2) 판단
앞서 인정한 사실, 앞서 든 각 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 더하여 보면, 원고 소속 감정평가사 소외 1은 관계 규정에서 정한 감정평가의 원칙과 기준에 어긋나거나 신의성실의무에 위배되는 방법으로 이 사건 감정평가를 함으로써 그 결과가 공정성과 합리성을 갖추지 못하였다고 판단할 수 있다.
(가) 신의성실의무에 정면으로 위배되는 방법에 기한 감정평가 결과의 도출
① 소외 7과 소외 2는 이 사건 대책위원회와 이 사건 용역계약을 체결하는 과정에서 이 사건 아파트의 임대차보증금 총액(약 1조 1,520억 원)보다 낮은 평형별 평당 평균가격(약 1조 730억 원)이 기재된 이 사건 제2추정가액표를 제시하였고, 이는 2013. 9. 9. 작성된 이 사건 최초 용역계약서에 그대로 첨부되었다.
시행사 측으로부터 이 사건 아파트에 대한 감정평가 의뢰를 받고 감정평가를 진행하였던 소외 6, 한국감정원 타당성조사 단장으로서 이 사건 타당성조사를 하였던 소외 10, ☆☆감정 소속 감정평가사인 소외 11 등 이 사건 수사 당시 조사를 받은 감정평가사들은 수사기관 내지 관련 형사재판에서 ‘감정평가 용역계약을 체결하면서 용역계약서에 감정평가 목적물에 대한 추정가액표를 첨부해 본 적은 없고 그와 같이 해서도 안 된다.’고 진술하였다. 당시 원고 대표이사였던 소외 3은 이 사건 수사 당시 조사를 받으면서 “2013. 9. 말경 이 사건 최초 용역계약서를 처음 보았고, 이 사건 최초 용역계약서에 별지로 평형별로 최저, 최고 가격이 표로 정리되어 있었습니다. 제가 계약서에 평형별 가격이 붙어 있는 것은 처음 보았기 때문에 소외 1을 불러서 도대체 이게 뭐냐, 뭐 이런 계약이 있느냐고 물어보면서 야단을 쳤습니다.”라고 진술하기도 하였다.
위와 같은 감정평가사들의 진술 내용에다가 소외 7, 소외 2, 소외 1 이외의 ☆☆감정과 원고 소속 다른 감정평가사들에게도 이 사건 최초 용역계약서에 이 사건 제2추정가액표가 첨부되어 있다는 사실이 알려지자 ☆☆감정과 원고는 서둘러 이 사건 제2추정가액표가 첨부된 이 사건 최초 용역계약서 원본을 모두 회수하고 이 사건 대책위원회와 감정추정가액표가 첨부되어 있지 않는 용역계약서를 다시 작성하였던 점을 더하여 보면, 이 사건 최초 용역계약서의 경우처럼 감정평가 용역계약을 체결하면서 용역계약서에 감정평가 목적물에 대한 추정가액표를 첨부하는 것은 대단히 이례적인 경우임이 분명하다.
결국 소외 8은 소외 2에게 이 사건 제1추정가액표의 금액보다 더 낮은 금액으로 감정평가를 하여달라고 부탁하였고, 소외 2는 소외 8의 요구를 받아들여 이 사건 감정평가 제안서를 통하여 처음에 제시하였던 이 사건 아파트에 대한 확정 가능한 감정평가 금액보다 더 낮은 금액이 기재되어 있는 이 사건 제2추정가액표를 제시하였으며, 계속하여 소외 7, 소외 2는 이 사건 용역계약을 체결하면서 이 사건 대책위원회 측의 요구를 받아들여 매우 이례적으로 이 사건 최초 용역계약서에 감정평가 목적물에 대한 추정가액이 기재되어 있는 이 사건 제2추정가액표를 첨부한 것으로 보인다.
그리고 원고 소속 감정평가사 소외 1 역시 이 사건 용역계약 체결 당일 소외 2로부터 이 사건 제2추정가액표가 첨부되어 있는 이 사건 최초 용역계약서를 이메일로 받았으므로 이 사건 최초 용역계약서에 이 사건 제2추정가액표가 첨부되어 있는 사실을 알고 있었던 것으로 보이고, 위와 같이 이 사건 최초 용역계약서에 이 사건 제2추정가액표가 첨부되어 있는 것은 대단히 이례적인 일이라는 사실 역시 알고 있었음에도 이를 숨기기 위하여 이 사건 용역계약 체결 사실을 통상적인 경우와 달리 원고 집행부에 알리지 않았던 것으로 판단된다.
② 소외 7, 소외 2, 소외 1은 이 사건 아파트에 관하여 이 사건 최초 감정평가 금액(약 1조 711억 원)으로 감정평가를 하려고 하였다가, 원고로부터 그 금액으로는 감정평가서를 발송할 수 없다는 공문을 받고, 소외 8에게 이 사건 최초 감정평가 금액 상향에 대해 승낙을 구하였다. 감정평가를 의뢰받은 감정평가사는 감정평가사로서의 전문적인 지식과 경험 및 관련 법령에서 정한 방법에 따라 정당하게 감정평가를 진행한 후 의뢰인에게는 감정평가 결과를 통보해주면 되는 것이고, 감정평가를 진행하는 도중에 의뢰인과 사이에 감정평가 금액의 조정 여부에 대하여 양해를 구할 이유가 없다.
③ 또한 소외 2와 소외 1(이하 ‘소외 1 등’이라 한다)은 재감정평가에서 이 사건 아파트 감정평가 금액을 1조 3,900억 원 상당으로 재산정하기로 하였으면서도 이 사건 대책위원회와 협의 후 특별한 이유 없이 감정평가 금액을 1조 1,698억 원으로 감액하는 등 성실한 감정평가에 정면으로 배치되는 행동을 하였다.
④ 이 사건 최초 감정평가 금액(1조 711억 원) 및 이 사건 최종 감정평가 금액(1조 1,698억 원)은 이 사건 제1추정가액표에 기재된 이 사건 아파트 전체 세대의 가격(1조 869억) 및 이 사건 제2추정가액표에 기재된 가격(1조 730억 원)과 대동소이하다.
이에 대하여 관련 1심 형사판결에서는 ‘이 사건 최종 감정평가 금액에 따라 최종적으로 작성된 이 사건 감정평가서에는 이 사건 규칙에서 정하고 있는 집합건물에 대한 주된 감정평가 방식인 거래사례 비교법에 따라 이 사건 아파트에 대한 감정평가를 진행하였고, 비교사례로 선정한 이 사건 아파트 주변 공동주택들과 이 사건 아파트 사이의 품등비교를 거쳐 이 사건 아파트에 대한 감정평가 금액을 결정한 것으로 기재되어 있으나, 이는 소외 8과 협의한 가격 내지 소외 8이 요구한 가격에 맞추어 이 사건 아파트에 대한 감정평가 금액을 정하기 위하여 형식적으로 그에 맞는 금액이 도출될 수 있는 비교사례를 선정한 후 품등비교를 하였다고 기재한 것으로 보일 뿐이다.’고 판단하였다.
(나) 감정평가의 원칙과 기준을 준수하지 않아 이 사건 감정평가 결과가 공정성과 합리성을 갖추지 못한 것으로 판단되는 사정들
① 원고 소속 감정평가사 소외 1이 이 사건 감정평가에서 거래사례 비교대상으로 삼은 주택들(□□□□□, △△△△△, ◇◇◇◇◇)은 1968년부터 2000년경 사용승인을 받은 빌라 등으로 이 사건 아파트의 신축시점과 최소 10년 이상 차이가 나 주택 구조나 노후도 등에서 이 사건 아파트와 유사성이 떨어진다.
그렇다면 공정하고 합리적인 감정평가 결과를 도출하기 위해서는 품등비교 과정에서 위 비교사례지에 대한 노후도 보정이 중요한데, 관련 항소심 형사판결에서는 ‘이 사건 감정평가 과정에서 주요 비교대상인 □□□□□ 1동에 대한 노후도 보정 역시 미흡했던 것으로 보인다.’고 판단하였다.
② 또한 관련 항소심 형사판결에서는 ‘이 사건 감정평가 결과의 비교사례지는 이 사건 아파트 단지 인근에 위치하고 있다는 점 외에는 이 사건 아파트가 갖는 고유의 특성 및 장점, 즉 쾌적성, 편의성 등을 온전히 반영하고 있다고 보기 어려우므로, 소외 1 등은 품등비교에서 이러한 점을 충분히 반영하여 보다 공정하고 객관적인 감정평가결과가 도출될 수 있도록 하였어야 한다. 그런데도 소외 1 등은 쾌적성, 편의성을 반영하기 위한 항목 설정 및 점수 부여도 제대로 하지 않은 것으로 보인다.’고 판단하기도 하였다.
③ 이 사건 규칙 제12조 제2항 등에 따르면, 이 사건 아파트에 대한 감정평가 업무를 담당하게 된 소외 1 등은 이 사건 아파트가 임대아파트라는 점에 착안하여 임대차보증금 또는 임대료에 관한 자료 수집을 통한 ‘수익방식’에 의하거나, 시행사의 회계감사보고서 또는 원가자료를 바탕으로 한 ‘원가방식’에 의하여 감정평가 금액을 산정하는 등 거래사례 비교법에 의한 감정평가방법을 보완하여 보다 객관적이고 공정한 감정평가 결과를 산출하기 위한 시도를 하였어야 할 것으로 보이는데도 그렇게 하지 않았다.
설령 원고의 주장과 같이 이 사건 아파트의 특성으로 인하여 감정과정에서 원가방식이나 수익방식을 적용하는 것이 곤란하거나 불필요한 경우이었다고 보더라도, 소외 1 등이 이 사건 감정평가서에 시산가액 조정을 하지 않은 이유를 기재하지 아니하여 시산가액 조정이 불필요하다고 판단한 이유나 그 판단이 합리적인지 여부를 확인할 수 없도록 한 것은 여전히 이 사건 규칙 제13조를 위반한 것이라고 판단된다.
④ 이 사건 감정평가 당시인 2013년도를 기준으로 한 이 사건 아파트 600세대 전체의 공시가격은 1조 1,500억 원 상당이었다. 이는 이 사건 최초 감정평가 금액(1조 711억 원) 및 이 사건 최종 감정평가 금액(1조 1,698억 원)과 대동소이하다. 일반적으로 부동산의 공시가격은 실제가격에 비해 상당히 낮은 수준에서 형성되어 있으므로, 이러한 견지에서도 이 사건 감정평가 결과가 합리성을 갖추지 못하였다고 볼 수 있다.
이 사건 감정평가 당시 이 사건 아파트 600세대 전체의 임대차보증금 총액은 약 1조 1,520억 원이고, 이는 이 사건 최종 감정평가 금액(1조 1,698억 원)과 큰 차이가 없는 점, 이 사건 최종 감정평가 금액은 이 사건 아파트에 의하여 담보되는 채무액(1조 4,790억 원 상당)에도 미치지 못하는 점, 이 사건 감정평가는 이 사건 아파트에 대한 여러 감정평가 선례와 비교하여도 그 감정평가 금액에 있어 상당한 차이가 있는 점에서도 이 사건 감정평가 결과가 합리성과 공정성을 갖췄다고 평가하기 어렵다.
⑤ 한편 원고는 ‘피고가 공정성과 신뢰성이 떨어지는 이 사건 타당성조사 결과에 근거하여 이 사건 감정평가가 구 부동산공시법 제37조 제1항의 잘못된 평가에 해당하는 것으로 판단한 잘못이 있다.’고도 주장하나, 앞서 본 사정들을 고려하면 이 사건 타당성조사 결과의 당부와 상관없이 이 사건 감정평가는 구 부동산공시법 제37조 제1항의 잘못된 평가에 해당하므로, 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
나) 구 부동산공시법 제37조 제1항 등의 법령상 책임자로서 원고에 대하여 이 사건 처분을 할 수 있는지 여부
(1) 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 반드시 현실적인 행위자가 아니라도 법령상 책임자로 규정된 자에게 부과되고(대법원 2012. 5. 10. 선고 2012두1297 판결 참조), 다만 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등 특별한 사정이 있는 경우에는 제재조치를 부과할 수 없다(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 등 참조).
(2) 앞서 본 바와 같이 원고 소속 감정평가사인 소외 1이 이 사건 감정평가 과정에서 신의성실의무를 위반하였고, 소외 1이 수행한 이 사건 감정평가는 구 부동산공시법 제37조 제1항의 잘못된 평가에 해당하여 감정평가가 공정하게 이루어지지 않은 것으로 인정되므로, 결국 소외 1이 구 부동산공시법 제37조 제1항의 ‘신의와 성실로써 공정하게 감정평가를 할 의무’를 위반한 사실이 인정된다.
(3) 그리고 구 부동산공시법 제38조 제1항 제12호, 제42조의3 제1항 등에 의하면, 구 부동산공시법 제37조 제1항 위반에 따른 과징금 부과 처분에 있어 법령상 책임자는 원고와 같은 ‘감정평가업자’이므로, 원고 소속 감정평가사인 소외 1의 구 부동산공시법 제37조 제1항 위반행위에 대하여 피고는 원고를 상대로 이 사건 처분을 할 수 있는 것이 원칙이다. 다만 이 사건 감정평가와 관련하여 원고가 소속 감정평가사인 소외 1을 관리·감독할 의무를 성실히 이행하였고, 이 사건 감정평가서의 심사단계에서 기울여야 할 주의의무까지 다한 것으로 인정되는 경우에는 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우에 해당하여 이 사건 처분을 할 수 없다고 보아야 한다.
(4) 원고는 이 사건 1차 심사에서 이 사건 최초 감정평가 금액에 대하여 한정의견을 내면서 재조사 후 적정금액으로 상향 조정할 것을 지시한 사실, 나아가 원고는 ☆☆감정에 이 사건 최초 감정평가 금액으로는 감정평가서를 발송할 수 없다는 이유로 감정평가서 발송보류를 요청함과 동시에 한국감정평가사협회에 심사를 의뢰할 것을 요청한 사실, 원고가 이 사건 1차 심사 무렵 이 사건 최초 용역계약서에 이 사건 제2추정가액표가 첨부되어 있다는 점을 알게 되자, 이 사건 제2추정가액표가 첨부된 이 사건 최초 용역계약서 원본을 모두 회수하고 이 사건 대책위원회와 감정추정가액표가 첨부되어 있지 않는 용역계약서를 다시 작성한 사실은 앞서 본 바와 같다. 위와 같은 사실들을 종합하면, 원고가 이 사건 감정평가가 적정하게 이루어질 수 있도록 다소 간에 노력한 점 자체는 인정된다.
그러나 앞서 인정한 사실, 갑 제2호증, 을 제4호증의 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 아래와 같은 사정을 종합하면, 원고가 이 사건 감정평가와 관련하여 소속 감정평가사인 소외 1을 관리·감독할 의무를 성실히 이행하였다거나, 이 사건 감정평가서의 심사단계에서 기울여야 할 주의의무를 다하였다고 볼 수 없으므로, 원고 소속 감정평가사인 소외 1의 구 부동산공시법 제37조 제1항 위반행위에 대하여 피고는 원고를 상대로 이 사건 처분을 할 수 있다.
(가) 원고가 이 사건 1차 심사 무렵 이례적으로 이 사건 최초 용역계약서에 이 사건 제2추정가액표가 첨부되어 있다는 사실을 알게 되었고, 이에 당시 원고 대표이사였던 소외 3은 소외 1을 질책하기까지 하였다. 또한 원고 심사위원회는 이 사건 1차 심사에서 이 사건 최초 감정평가 금액에 대하여 한정의견을 내기도 하였다. 그렇다면 원고는 적어도 이 무렵부터는 소외 1이 신의와 성실로써 공정하게 이 사건 감정평가를 수행하고 있는지 좀 더 면밀히 관리·감독했어야 한다.
또한 이 사건 1차 심사에서 이 사건 최초 감정평가 금액에 대하여 한정의견을 낸 이상, 이 사건 2차 심사에서 이 사건 최종 감정평가 금액이 적절한지 여부에 대하여 좀 더 엄격하고 세밀하게 심사할 필요가 있었다.
(나) 그럼에도 불구하고 원고가 이 사건 1차 심사 이후 소외 1이 이 사건 감정평가를 적절하게 수행하고 있는지 면밀히 관리·감독했다고 볼만한 특별한 사정이 보이지 않고, ▽▽▽가 수행하고 원고 심사위원회가 이 사건 2차 심사에서 통과시킨 이 사건 감정평가는 구 부동산공시법 제37조 제1항의 잘못된 평가에 해당하게 되는 결과가 초래되었다.
(다) 특히 이 사건 최종 감정평가 금액이 이 사건 최초 감정평가 금액에 비하여 불과 약 9.21% 상향됨에 그쳤고, 2013년 기준 이 사건 아파트의 공시가격이나 임대차보증금 합계액과 거의 차이가 없는 등 이 사건 최종 감정평가 금액 역시 적절하게 평가되었다고 보기 어려운 객관적 사정이 존재하는 점, 당시 원고 대표이사였던 소외 3이 이 사건 1차 심사 이후 소외 1에게 이 사건 아파트의 공시가격 수준이 감정평가 금액의 80%가 되는 수준(1조 4,100억 원 상당)으로 감정평가 금액을 정하도록 지시한 적이 있음에도 위와 같이 이 사건 최종 감정평가 금액이 2013년 기준 이 사건 아파트의 공시가격과도 별다른 차이가 없었던 점 등에 비추어 보면, 원고 심사위원회가 엄격하고 세밀하게 이 사건 2차 심사를 진행하였다면 이 사건 최종 감정평가 금액이 적절치 않다는 점을 충분히 알 수 있었을 것으로 보임에도 별다른 조치 없이 그 액수 그대로 심사를 통과시켰다.
(라) 또한 원고는 이 사건 1차 심사 무렵 한국감정평가사협회에 이 사건 최초 감정평가 금액 등에 대하여 심사를 의뢰하는 과정에서 적어도 시행사측 감정평가업자인 ♤♤감정이 이 사건 아파트에 대한 감정평가를 한 사실을 인지하고 있었던 것으로 보이는 점, 이 사건 타당성조사를 담당하였던 소외 10은 관련 형사재판에서 “일반적으로 감정평가를 시작할 때 평가전례가 있는지를 찾는 것이 기본적으로 처음에 하는 일이고, 감정평가협회에 등록되어 있지 않다고 하더라도 여러 방법으로 전례를 찾아보는 것이 보통이다.”고 진술하였고, 이 사건 수사에서 조사를 받은 대부분의 감정평가사들도 위와 같은 취지로 진술하였던 점에 비추어 보면, 원고는 이 사건 2차 심사 당시 이 사건 아파트에 대한 여러 감정평가 선례와 비교하여 이 사건 최종 평가금액이 적절한지 여부를 충분히 판단할 수 있었을 것으로 보인다.
그럼에도 불구하고 원고 심사위원회는 이 사건 2차 심사에서 이 사건 아파트에 대한 여러 감정평가 선례와 비교하여 상당한 차이를 보였던 이 사건 최종 감정평가 금액을 적절한 것으로 판단하였다.
다) 소결
그렇다면 이 사건 감정평가는 구 부동산공시법 제37조 제1항의 잘못된 감정평가에 해당하고, 원고는 이 사건 감정평가를 수행한 소속 감정평가사 소외 1을 관리·감독할 의무를 위반하였으며 이 사건 감정평가서의 심사단계에서 기울여야 할 주의의무를 다하였다고 볼 수도 없다. 따라서 원고는 구 부동산공시법 제37조 제1항의 ‘신의와 성실로써 공정하게 감정평가를 할 의무’를 위반한 것으로 인정되므로, 이 사건 처분사유는 정당한 처분사유로 인정된다.
라. 재량권 일탈·남용 여부에 관한 판단
1) 원고의 주장
아래와 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 처분에는 평등의 원칙과 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.
가) 이 사건 타당성조사 결과에서 원고 뿐만 아니라 ♡♡♡♡감정과 ♤♤감정의 이 사건 각 감정평가 역시도 ‘부적정’한 것으로 나왔으나, ♡♡♡♡감정과 ♤♤감정에 대하여는 경고 조치만을 하였다.
그런데 이 사건 타당성조사 결과에서 밝힌 적정가격과 이 사건 각 감정평가에서의 ♡♡♡♡감정과 ♤♤감정의 감정평가 금액 간의 격차가 크고, 부적정 내지 미흡 판단을 받은 항목도 다수 있는 등 ♡♡♡♡감정과 ♤♤감정의 이 사건 각 감정평가는 원고의 이 사건 감정평가보다 더 부적절한 내용의 감정평가인 점, ♡♡♡♡감정과 ♤♤감정은 각 심사위원회에서 별다른 조치 없이 ‘적정’ 의견으로 의결한데 반해 원고는 앞서 본 바와 같이 적정한 감정평가 결과가 도출될 수 있도록 노력한 점 등에 비추어 보면, 원고에게만 과징금 부과 처분을 한 것은 평등의 원칙에 위반된다.
또한 과거에 소속 감정평가사가 감정평가 관련 위반행위로 형사처벌 내지 징계처분을 받은 바 있어도 해당 감정평가법인에 대해서는 별도의 징계처분을 하지 않은 사례가 다수 있다는 점에서도 이 사건 처분은 형평에 반한다.
나) 피고는 이 사건 종전 처분에 관하여 관련 행정소송 1심에서 패소한 뒤 이 사건 종전 처분을 직권 취소하기는 하였으나, 원고는 이 사건 종전 처분으로 인하여 각종 입찰참여 제한을 받는 등 상당한 경제적 손실을 이미 받았다.
원고는 이 사건 처분으로 인하여 지방자치단체나 정비사업조합의 재개발 사업 과정에서 감정평가업자로 선정되지도 못하고, 공공기관에서 실시하는 감정평가업자 선정 입찰에 있어서 불이익을 받게 되며, 금융기관과의 업무 협약에도 제한을 받게 된다.
이와 같이 이 사건 처분으로 얻고자 하는 공익에 비해 이로 인해 입게 되는 원고의 불이익이 막대하므로, 이 사건 처분은 비례의 원칙에 위반된다.
2) 판단
가) 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유인 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익 목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 참조).
나) 앞서 인정한 사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 위 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 처분으로 인하여 원고가 입게 될 불이익에 비해 이 사건 처분으로 달성하려는 공익이 더 중요하다고 판단된다. 따라서 이 사건 처분에는 재량권 일탈·남용의 위법이 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
(1) 원고는 감정평가법인으로서 신의와 성실로 공정하게 감정평가를 하여야 할 법률적 의무와 사회적 책무를 부담하고 있다. 그런데도 원고는 신의성실의무에 위반하여 불공정한 이 사건 감정평가를 하였고, 이 사건 감정평가의 규모, 감정평가의 잘못된 정도 및 그 경위, 이에 대한 원고의 귀책 정도 등에 비추어 보면, 원고에 대하여 과징금을 부과할 필요성이 충분하다.
피고는 구 부동산공시법 시행령 제77조 [별표 2] 2. 개별기준 타. 3)에 따라 업무정지 기간을 15일로 정한 다음 위 업무정지에 갈음하여 과징금을 부과하였는데, 원고가 주장하는 여러 유리한 제반사정들을 참작하여 같은 법 시행령 제82조의10 제1항 제3호, 제2항에 따른 최저금액인 5천만 원[같은 법 시행령 제82조의10 제1항 제3호에 따른 최저한도액 1억 원(5억 원의 20/100)에서 동조 제2항에 따라 1/2을 감액한 금액]의 과징금을 부과한 것으로 판단된다.
위와 같은 점들을 고려하면, 이 사건 처분이 비례의 원칙에 위배된다고 평가하기는 어렵다.
(2) 한편 앞서 살펴본 것처럼 원고 소속 감정평가사 소외 1은 이 사건 감정평가 과정에서 감정평가예상금액을 미리 정하여 두고, 감정평가액을 결정하는 과정에서 의뢰인과 수차례 협의하는 등 신의성실의무에 정면으로 위배되는 방법에 기하여 감정평가결과를 도출하였다. ♡♡♡♡감정이나 ♤♤감정이 위와 같은 방법으로 감정평가결과를 도출하였다고 볼 만한 자료가 없는 이상, 이 사건 처분에 평등 원칙 위배의 위법이 있다고 볼 수 없다. 더욱이 ♡♡♡♡ 소속 감정평가사 소외 6과 ♤♤감정 소속 감정평가사 소외 5의 경우에는 행정소송을 거쳐 이 사건 소외 6에 대한 징계처분, 이 사건 소외 5에 대한 징계처분이 각 취소된데 반해, 이 사건 소외 1에 대한 징계처분은 행정소송에서도 적법하다고 판단된 점을 보더라도 이 사건 처분이 평등 원칙에 위배된다고 볼 수는 없다.
또한 과거에 소속 감정평가사가 감정평가 관련 위반행위로 형사처벌 내지 징계처분을 받은 바 있어도 해당 감정평가법인에 대해서는 별도의 징계처분을 하지 않은 사례가 다수 있다고 하더라도, 이를 이유로 행정법규에서 정한 감정평가법인에 대한 제재적 행정처분을 할 수 없다고 주장하는 것은 결국 이른바 ‘불법의 평등’을 주장하는 것과 다를 바 없어 법치주의의 원칙상 허용될 수 없다.
결국 이 사건 처분이 평등의 원칙에 위배된다고 평가할 수도 없다.
마. 소결론
따라서 이 사건 처분사유는 정당한 것으로 인정되고, 재량권을 일탈·남용한 위법도 없으므로, 이 사건 처분은 적법하다.
3. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 박성규(재판장) 강지성 지선경