【원 고】
원고(소송대리인 변호사 고일영)
【피 고】
한국토지주택공사 외 1인(소송대리인 법무법인 지우 담당변호사 최성수)
【변론종결】
2019. 10. 25.
【주 문】
1. 이 사건 소 중 피고 한국토지주택공사에 대한 청구 부분을 각하한다.
2. 원고의 피고 중앙행정심판위원회에 대한 청구를 기각한다.
3. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청 구 취 지】
피고 한국토지주택공사가 2017. 12. 6. 원고에 대하여 한 이주대책대상자 제외처분을 취소한다. 피고 중앙행정심판위원회가 2018. 10. 17. 원고에 대하여 한 행정심판 각하 재결을 취소한다.
【이 유】
1. 기초사실
가. 피고 한국토지주택공사(이하 ‘피고 공사’라 한다)는 2006. 10. 27. 택지개발예정지구 지정 공람공고가 이루어진 인천검단지구 택지개발사업(이하 ‘이 사건 사업’이라고 한다)의 사업시행자이고, 원고의 동생인 소외인은 이 사건 사업지구 내에 있는 인천 서구 (주소 생략) 지상 세멘블럭조 스레트지붕 단층주택 1층 42.31㎡(이하 ‘이 사건 주택’이라 한다)에 관하여 2009. 11. 6. 소유권보존등기를 마쳤으며, 원고는 2009. 11. 6. 소외인으로부터 같은 날 증여를 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳤다.
나. 피고 공사는 2016. 12.경 이 사건 사업의 이주대책을 수립하고 이를 공고하였는데, 그 이주대책 중 이주자택지(단독주택용지) 공급대상자의 요건을 “택지개발예정지구 지정 공람 공고일(2006. 10. 27.) 1년 이전부터 보상계약체결일 또는 수용재결일까지 계속하여 사업지구 내 가옥을 소유하고 계속 거주한 자로서, 피고 공사로부터 그 가옥에 대한 보상을 받고 본 사업 시행으로 인하여 이주하는 자. 단, 1989. 1. 25. 이후 무허가 건물 소유자 및 법인, 단체는 제외”로 정하였다.
다. 원고는 2017. 3. 29. 피고 공사에게 이주자택지 공급대상자 선정신청을 하였는데, 원고가 1970년대에 이 사건 주택을 건축하고 소유권을 취득하여 이주자택지 수급 자격에 해당하므로 이주자택지를 신청한다는 등의 내용의 신청서에 건축물대장, 이웃 주민들의 확인서, 전력 개통사용자 확인, 수도개설 사용, 등기사항증명서, 소외인이 작성한 양도양수확인서 등 증빙자료를 첨부하여 제출하였다.
라. 피고 공사는 2017. 7. 28. 원고가 기준일 이후 이 사건 주택을 취득하였다는 이유로 이주대책 대상 제외 통보(이하 ‘1차 통보’라 한다)를 하였고, 그 통보서에는 결정에 이의가 있는 경우 통보서를 받은 날로부터 30일 이내에 증빙자료와 함께 피고 공사에게 서면으로 이의신청을 할 수 있고, 또한 90일 이내에 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있다고 기재되어 있었다.
마. 원고는 2017. 8. 25.경 피고 공사에게 동네 이장이 건축물대장에 이 사건 주택의 소유주를 소외인으로 잘못 기재하여 등기부상 소외인 명의의 소유권보존등기가 잘못 등재된 것이고, 원고가 이 사건 주택을 직접 건축하여 계속 거주하였으므로 진정한 소유권자라는 취지로 이의신청을 하였는데, 이의신청서에 수용사실확인서, 1972년도 사진, 2010년 당시 지장물 조사사진, 소외인 명의의 사실확인서 등 추가 증빙자료를 첨부하여 제출하였다.
바. 피고 공사는 2017. 12. 6. 원고에게 “부동산 공부에 등재되었던 소유자를 배제하고 사실판단에 기하여 과거 소유자를 인정할 수 없으므로 원고가 이주대책 대상에 해당되지 아니한다”는 내용의 이주대책 이의신청 심사결과 통지(이하 ‘2차 통보’라 한다)를 하였다. 한편, 그 통보서에는 “우리 공사의 이의신청 불수용처분에 대하여 다시 이의가 있으신 경우 행정소송법에 따라 본 처분통보를 받은 날로부터 90일 이내에 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있음을 알려드리니 참고하시기 바랍니다”라고 기재되어 있다.
사. 원고는 2018. 3. 5. 원고가 이주자택지 공급대상자에 해당함을 주장하며 2차 통보의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였고, 피고 중앙행정심판위원회(이하 ‘피고 위원회’라 한다)는 2018. 10. 17. 2차 통보가 처분에 해당하지 않는다는 이유로 심판청구를 각하하여 그 재결서가 원고에게 2018. 10. 31. 송달되었다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함), 을가 제1 내지 3호증, 을나 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 소 중 피고 공사에 대한 청구 부분의 적법 여부
원고는 피고 공사의 2차 통보를 1차 통보와는 별개의 새로운 처분으로 볼 수 있다고 주장하면서 피고 공사에 대하여 2차 통보의 취소를 청구하므로 그 적법 여부에 관하여 직권으로 살펴본다.
항고소송의 대상이 되는 행정처분은 행정청의 공법상 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나, 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위를 가리키는 것이고, 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 영향을 미치지 않는 행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아니다(대법원 2007. 11. 15. 선고 2007두10198 판결 등 참조).
한편 민원 처리에 관한 법률 제35조 제1항에서 정한 거부처분에 대한 이의신청(이하 ‘민원 이의신청’이라 한다)은 행정청의 위법 또는 부당한 처분이나 부작위로 침해된 국민의 권리 또는 이익을 구제함을 목적으로 하여 행정청과 별도의 행정심판기관에 대하여 불복할 수 있도록 한 절차인 행정심판과는 달리, 같은 법에 의하여 민원사무처리를 거부한 처분청이 민원인의 신청 사항을 다시 심사하여 잘못이 있는 경우 스스로 시정하도록 한 절차이다. 이에 따라, 민원 이의신청을 받아들이는 경우에는 이의신청 대상인 거부처분을 취소하지 않고 바로 최초의 신청을 받아들이는 새로운 처분을 하여야 하지만, 이의신청을 받아들이지 않는 경우에는 다시 거부처분을 하지 않고 그 결과를 통지함에 그칠 뿐이다. 따라서 이의신청을 받아들이지 않는 취지의 기각 결정 내지는 그 취지의 통지는, 종전의 거부처분을 유지함을 전제로 한 것에 불과하고 또한 거부처분에 대한 행정심판이나 행정소송의 제기에도 영향을 주지 못하므로, 결국 민원 이의신청인의 권리·의무에 새로운 변동을 가져오는 공권력의 행사나 이에 준하는 행정작용이라고 할 수 없어, 독자적인 항고소송의 대상이 될 수 없다고 봄이 타당하다(대법원 2012. 11. 15. 선고 2010두8676 판결 참조).
이 사건에 관하여 보건대, ① 원고가 2017. 8. 25.경 피고 공사에게 제출한 이의신청서는 피고 공사가 원고의 이주자택지 공급대상자 선정 신청에 대하여 이주자택지 공급대상자 요건을 충족하지 못하여 그 대상자에서 제외되었다는 내용의 1차 통보를 하면서 이에 이의가 있는 경우 30일 이내에 서면으로 이의신청을 할 수 있다는 내용을 안내함에 따라 제출된 것이고, 그 이의신청서의 내용도 원고가 이주자택지 공급대상자 요건을 충족하였는데도 그 요건을 충족하지 못하였다고 보아 이루어진 1차 통보는 잘못된 것이어서 이의신청을 하니 1차 통보를 취소하고 이주자택지 공급대상자로 결정하여 달라는 취지이므로, 그 형식, 내용, 제출경위 등에 비추어 원고의 당초의 이주자택지 공급대상자 선정 신청에 대하여 이주자택지 공급대상자 요건을 충족하는지 여부를 다시 심사하여 1차 통보에 잘못이 있는 경우 이를 시정하여 달라는 것일 뿐, 원고의 당초의 이주자택지 공급대상자 선정 신청과는 별개의 새로운 신청으로 보기 어려운 점, ② 1차 통지에 대하여 이의신청을 할 당시 원고는 법령상 아무런 제한 없이 1차 통지에 대하여 행정심판이나 행정소송을 제기할 수 있었던 점, ③ 피고 공사는 원고가 제출한 이의신청서에 대하여 이주자택지 공급대상자 요건을 충족하는지 여부를 다시 심사한 결과 종전의 1차 통보의 결정 내용을 그대로 유지한다는 취지의 2차 통보를 하였으므로, 이와 같은 2차 통보는 원고의 권리ㆍ의무에 어떤 새로운 변동을 초래하는 것이 아닌 점 등을 종합하면, 피고 공사의 2차 통보를 1차 통보와 별도로 항고소송의 대상이 되는 것이라고 볼 수 없다.
따라서 이 사건 소 중 피고 공사에 대한 청구 부분은 그 대상적격을 흠결하여 부적법하다.
3. 원고의 피고 위원회에 대한 청구에 관한 판단
가. 원고의 주장
피고 공사의 2차 통보는 1차 통보와는 별개의 새로운 처분에 해당함에도, 피고 위원회는 원고의 적법한 행정심판청구를 이 사건 재결로 각하함으로써 원고의 실체심리를 받을 권리를 침해하였는바, 이는 재결 자체에 고유한 위법이 있는 경우에 해당하므로 이 사건 재결은 취소되어야 한다.
나. 판단
행정소송법 제19조는 취소소송은 행정청의 원처분을 대상으로 하되(원처분주의), 다만 '재결 자체에 고유한 위법이 있음을 이유로 하는 경우'에 한하여 행정심판의 재결도 취소소송의 대상으로 삼을 수 있도록 규정하고 있으므로 재결취소소송의 경우 재결 자체에 고유한 위법이 있는지 여부를 심리할 것이고, 재결 자체에 고유한 위법이 없는 경우에는 원처분의 당부와는 상관없이 당해 재결취소소송은 이를 기각하여야 한다(대법원 1994. 1. 25. 선고 93누16901 판결 등 참조).
한편 행정소송법 제19조에 의하면 행정심판에 대한 재결에 대하여도 그 재결 자체에 고유한 위법이 있음을 이유로 하는 경우에는 항고소송을 제기하여 그 취소를 구할 수 있고, 여기에서 말하는 '재결 자체에 고유한 위법'이란 그 재결자체에 주체, 절차, 형식 또는 내용상의 위법이 있는 경우를 의미하는데, 행정심판청구가 부적법하지 않음에도 각하한 재결은 심판청구인의 실체심리를 받을 권리를 박탈한 것으로서 원처분에 없는 고유한 위법이 있는 경우에 해당하고, 그러한 경우 그 재결은 취소소송의 대상이 된다(대법원 2001. 7. 27. 선고 99두2970 판결 참조).
위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 피고 공사의 2차 통보가 1차 통보와 별도로 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 볼 수 없다는 점은 앞서 살펴본 바와 같으므로, 원고의 행정심판 청구는 부적법하다.
따라서 피고 위원회의 이 사건 재결에 심판청구인인 원고의 실체심리를 받을 권리를 박탈한 재결 자체의 고유한 위법이 있다고 볼 수 없어, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
4. 결론
그렇다면 이 사건 소 중 피고 공사에 대한 청구 부분은 부적법하여 이를 각하하고, 원고의 피고 위원회에 대한 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김예영(재판장) 임진수 강태호