【원고, 피상고인】
주식회사 한국에스지티 (소송대리인 법무법인(유한) 광장 담당변호사 박재현 외 2인)
【피고, 상고인】
공정거래위원회 (소송대리인 법무법인 서울 담당변호사 김종서 외 1인)
【원심판결】
서울고법 2019. 1. 11. 선고 2018누47464 판결
【주 문】
원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 이 사건 제1, 2 공동행위의 종료일 관련 주장에 관한 판단 (상고이유 제1점)
가. 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(이하 ‘공정거래법’이라 한다) 제19조 제1항 제1호에서 정한 가격 결정 등의 합의 및 그에 기한 실행행위가 있었던 경우 부당한 공동행위가 종료된 날은 그 합의가 있었던 날이 아니라 그 합의에 기한 실행행위가 종료된 날을 의미하고(대법원 2006. 3. 24. 선고 2004두11275 판결 참조), 이러한 법리는 공정거래법 제19조 제1항 제8호에서 정한 낙찰자, 경락자, 투찰가격 등의 결정에 관한 입찰담합 및 그에 기한 실행행위가 있었던 경우에도 그대로 적용된다. 그리고 입찰담합에 기한 실행행위가 종료되었는지 여부는 해당 합의 내용을 기초로 하여 그에 따라 예정된 실행행위의 구체적 범위와 태양, 합의 등에 따른 경쟁 제한 효과의 확정적 발생 여부 등 여러 요소를 종합적으로 고려하여 각 사안별로 개별적ㆍ구체적으로 판단하여야 한다(대법원 2015. 5. 28. 선고 2015두37396 판결 참조).
나. 원심은 그 판시와 같은 이유로, 이 사건 제1 공동행위의 종기는 2009년 합의사들 사이에 경쟁입찰이 이루어진 2010. 2. 11.이고, 이 사건 제2 공동행위의 종기는 이 사건 2011년 합의사들 사이에 경쟁입찰이 이루어진 2011. 3. 17.이라고 봄이 타당하다고 판단하였다.
다. 원심판결 이유를 앞에서 본 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단에 상고이유 주장과 같이 부당한 공동행위의 종료일, 하나의 공동행위의 성립에 관한 법리를 오해하거나 필요한 심리를 다하지 아니한 채 논리와 경험의 법칙에 반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나는 등으로 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.
2. 이 사건 제1, 2 공동행위에 대한 처분시효 경과 여부 관련 주장에 관한 판단 (상고이유 제2점)
가. 구「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(2012. 3. 21. 법률 제11406호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구법’이라 한다) 제49조 제4항 본문은 “공정거래위원회는 이 법의 규정에 위반하는 행위가 종료한 날부터 5년을 경과한 경우에는 당해 위반행위에 대하여 이 법에 의한 시정조치를 명하지 아니하거나 과징금 등을 부과하지 아니한다.”라고 규정하였다.
그 후 2012. 3. 21. 법률 제11406호로 개정되어 2012. 6. 22.부터 시행된 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(2020. 5. 19. 법률 제17290호로 개정되어 2021. 5. 20.부터 시행되기 전의 것, 이하 구법과 대비하여 ‘현행법’이라 한다) 제49조 제4항 본문은 “공정거래위원회는 다음 각호의 기간이 경과한 경우에는 이 법 위반행위에 대하여 이 법에 따른 시정조치를 명하지 아니하거나 과징금을 부과하지 아니한다.”라고 규정하면서 그 각호에서 “공정거래위원회가 이 법 위반행위에 대하여 조사를 개시한 경우 조사 개시일부터 5년”(제1호), “조사를 개시하지 아니한 경우 해당 위반행위의 종료일부터 7년”(제2호)이라고 규정하였다. 한편 현행법 부칙(2012. 3. 21.) 제3조(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다)는 “제49조 제4항의 개정 규정은 이 법 시행 후 같은 조 제1항 또는 제2항에 따라 최초로 조사하는 사건부터 적용한다.”라고 규정하였다.
위와 같은 법 개정의 취지는 공정거래법 위반행위가 점차 복잡하고 치밀해짐에 따라 보다 충실하고 엄정한 법집행을 도모하기 위하여 피고가 시정조치나 과징금 부과 등의 제재처분을 할 수 있는 제척기간(대법원 2019. 2. 14. 선고 2017두68103 판결 참조)인 처분시효를 연장하기 위함이다.
나. 현행법 제49조 제4항의 내용과 개정 취지, 현행법 제49조 제4항의 개정 규정의 적용례를 규정한 이 사건 부칙조항의 문언과 체계 등을 종합하면, 법 위반행위가 종료된 이후 피고의 시정조치나 과징금 부과의 제재처분이 있기 전 사이에 현행법 제49조 제4항이 위와 같이 구법의 처분시효를 연장하는 내용으로 개정된 경우, 현행법 시행 이후 피고가 현행법 제49조 제1항 또는 제2항에 따라 “최초로 조사하는 사건”에 대해서는 현행법 시행(2012. 6. 22.) 당시 구법 제49조 제4항의 ‘위반행위가 종료한 날부터 5년’의 처분시효가 경과하지 않은 이상, 처분 당시의 법령인 현행법 제49조 제4항이 적용된다.
현행법이 시행된 이후 피고가 최초로 조사를 개시하기 전 사이에 구법 제49조 제4항이 정한 ‘위반행위가 종료한 날부터 5년’이 경과되는 경우에도, 현행법은 그 시행과 동시에 효력이 발생하고, 이 사건 부칙조항이나 현행법 부칙에 위와 같은 경우에 구법 제49조 제4항을 적용한다는 별도의 경과규정은 없으므로, 마찬가지로 현행법 제49조 제4항이 적용된다고 봄이 타당하다.
이와 같이 현행법이 시행되기 이전에 위반행위가 종료되었더라도 그 시행 당시 구법 제49조 제4항의 처분시효가 경과하지 않은 사건에 대하여, 이 사건 부칙조항에 따라 구법에 비하여 처분시효를 연장한 현행법 제49조 제4항을 적용하는 것은 현재 진행 중인 사실관계나 법률관계를 대상으로 하는 것으로서 부진정소급에 해당하고, 헌법상 법률불소급의 원칙에 반하지 않는다(대법원 2019. 2. 14. 선고 2017두68103 판결, 헌법재판소 2019. 11. 28. 선고 2016헌바459 등 전원재판부 결정 참조).
나아가 현행법 제49조 제4항의 개정 취지에 비추어 이를 적용할 공익상의 요구가 중대함에 비하여 구법에 따른 처분시효가 경과하지 않은 상태에서 아직 피고의 조사가 개시되지 않았다는 사정만으로는 구법의 존속에 대한 신뢰를 보호할 가치가 크지 않으므로, 위와 같은 사건의 경우 신뢰보호원칙에 따라 예외적으로 현행법 제49조 제4항의 적용이 제한되어야 한다고도 볼 수 없다.
다. 이 사건에 관한 판단
1) 위 1.항에서 본 것처럼 이 사건 제1 공동행위의 종기는 2010. 2. 11.이고, 이 사건 제2 공동행위의 종기는 2011. 3. 17.이라고 봄이 타당하다. 그리고 기록에 의하면, 피고는 이 사건 각 공동행위에 대하여 2016. 6. 22. 최초로 조사를 개시하고, 2018. 5. 14. 과징금 납부명령(이하 ‘이 사건 과징금 납부명령’이라 한다)을 한 사실을 알 수 있다.
이러한 사정을 앞에서 본 법리에 비추어 살펴보면, 구법에 따라 조사가 개시된 바 없었던 이 사건 제1, 2 공동행위의 경우, 현행법 시행일(2012. 6. 22.)을 기준으로 구법 제49조 제4항에 따른 ‘위반행위 종료일부터 5년’의 처분시효가 경과하지 않았으므로, 현행법 제49조 제4항 제2호에서 정한 ‘위반행위 종료일부터 7년’의 처분시효가 적용되고, 이 사건 제1, 2 공동행위의 종료일부터 각 7년이 경과되기 전인 2016. 6. 22. 피고의 조사가 개시되었으며, 현행법 제49조 제4항 제1호에서 정한 ‘조사 개시일부터 5년’의 처분시효 내인 2018. 5. 14. 이 사건 과징금 납부명령이 이루어졌으므로, 결국 이 사건 과징금 납부명령은 이 사건 제1, 2 공동행위에 관하여 현행법 제49조 제4항에 따른 처분시효가 경과하기 전에 이루어졌다고 봄이 타당하다.
2) 그런데도 원심은 그 판시와 같은 이유로, 현행법 시행일 이후 피고의 조사가 개시될 때에야 비로소 현행법이 적용되고, 피고의 조사가 개시되기 전에는 구법이 적용된다고 보아, 이 사건 제1, 2 공동행위에 관하여는 피고의 최초 조사가 개시되기 전에 구법 제49조 제4항에 따른 ‘위반행위 종료일부터 5년’의 처분시효가 이미 경과하였다고 판단하였다. 이러한 원심의 판단에는 이 사건 부칙조항 및 현행법 제49조 제4항의 해석ㆍ적용에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.
3. 결론
그러므로 나머지 상고이유에 관한 판단을 생략한 채 원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리ㆍ판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이기택(재판장) 박정화 김선수(주심) 이흥구