【원 고】
장성침촌지구도시개발조합 (소송대리인 변호사 서동칠 외 5인)
【피 고】
포항시장 (소송대리인 변호사 최구열)
【제1심판결】
대구지방법원 2018. 7. 11. 선고 2017구합23874 판결
【변론종결】
2021. 10. 8.
【주 문】
1. 피고가 2018. 1. 10. 원고에게 한 상수도원인자부담금 4,912,524,000원의 부과처분 중 2,681,716,000원을 초과하는 부분을 취소한다.
2. 원고와 피고 사이의 소송총비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
[원고는 당초 ‘포항시’(경정 전 피고)를 상대로 이 사건 소를 제기하여 청구를 기각하는 제1심판결을 선고받았다. 원고의 항소에 따라 진행된 당심에서, 원고는 피고를 ‘포항시장’으로 경정하는 피고경정신청을 하였고, 이 법원은 행정소송법 제14조 제1항에 따라 이를 허가하였다. 이 경우 종전의 피고에 대한 소송은 취하된 것으로 보고(같은 조 제5항), 새로운 피고에 대한 소송은 처음에 소를 제기한 때에 제기된 것으로 보므로(같은 조 제4항), 종전 피고인 ‘포항시’에 대한 소송은 취하되었고, 이 법원의 심판대상은 경정된 피고인 ‘포항시장’이 한 위 상수도원인자부담금 부과처분에 대한 취소청구이다.]
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 경상북도지사는 2008. 8. 21. 도시개발법 제3, 4조에 따라 포항시 (주소 생략) 일원 393,586㎡를 도시개발구역으로 지정하고, 이에 대하여 도시개발계획을 수립한다는 내용으로 ‘포항 장성침촌지구 도시개발구역 지정 및 개발계획’을 고시하였다.
나. 이에 따라 피고는 2008. 11. 3. 도시개발법 제11, 13조에 따라 원고의 설립을 인가하고, 도시개발사업의 시행자로 원고를 지정하였다.
다. 원고는 2011. 2.경 피고에게 아래와 같은 내용으로 포항 장성침촌지구 도시개발사업(이하 ‘이 사건 도시개발사업’이라고 한다) 실시계획을 작성·제출하였다.
■ 상수도계획(가) 지표설정 ○ 급수인구는 인구수용계획을 반영하여 13,485인으로 계획 ○ 1인 1일 최대 급수량 : 440[리터(ℓ)/일] ○ 상수도 보급률 : 100%?구분계획세대수(가구)세대당인구(인)급수인구(인)비고계4,650-13,485?단독1902.9551?공동4,4602.912,934??(나) 급수량 산정 ○ 설정한 지표를 활용하여 대상지의 계획인구 13,485인을 위한 용수는 1일 5,933톤으로 예측됨?구분단위계단독주택공동주택급수인구인13,48555112,934급수 원단위리터(ℓ)/인·일440440440일평균 급수량㎥/일5,9332425,691?(다) 급수계획 ○ 대상지역의 배수구역은 ‘포항대’ 구역에 포함되는 지역으로 양덕정수장에서 용수를 공급받고 있음 ○ 대상지역의 급수는 양덕정수장에서 사업지구를 통과하는 직경(D)=1,350mm 관로를 통해 사업지구로 인입하도록 계획■사업비 세부내역(1) 지출예산 총괄 상수도원인자부담금 7,322,172,000원
라. 피고는 2011. 5. 30. 도시개발법 제17조에 따라 원고가 작성한 이 사건 도시개발사업 실시계획을 아래와 같이 인가하고, 2011. 5. 31. 도시개발법 제18조에 따라 이를 고시하였다.
[인가내용] ○ 사업명 : 장성침촌지구 도시개발사업 ○ 위치 : 포항시 (주소 생략), (주소 2 생략) 일원 ○ 사업면적 : 393,585㎡ ○ 사업시행자 : 원고 ○ 사업기간 : 인가일부터 환지처분일까지[인가조건] 공사 착공시 착공 전 이행사항들을 완료한 후 착공계를 제출하여야 하고, 다음 관계부서 협의내용(의견)을 이행하여야 한다. ○ 상수도에 관한 사항 상수도 인입에 관하여 공사착공전 별도 협의할 것.
마. 피고는 원고에게, 2013. 11. 4.부터 2017. 1. 5.까지 4회에 걸쳐 수도법 시행령 제65조 제1항에 따른 상수도원인자부담금의 산정기준과 납부방법 등에 관한 협의를 요청하였다.
바. 원고는 2017. 1. 20. 피고에게, "상수도원인자부담금은 ‘구 포항시 상수도원인자부담금에 관한 조례’(2018. 7. 3. 경상북도 포항시 조례 제1604호로 개정되기 전의 것으로, 2013. 7. 23. 경상북도 포항시 조례 제1173호로 개정된 것, 이하 ‘개정 조례’라 한다) 제5조 제1항 제3호 [별표 3] 및 이에 따른 ‘상수도원인자부담금 단위단가 고시’(2013. 7. 25. 포항시 제2013-5호, 이하 ‘2013. 7. 25.자 고시’라고 한다)(갑 제5호증)에 따른 상수도원인자부담금 산정기준인 단위단가(단위사업비라고도 한다. 이하 위 조례 제5조 제1항 제3호에 따라 단위단가로 통일한다) 452,000원/㎥를 적용하여 이를 산정하자"라는 취지로 공문을 보냈다(갑 제2호증의 1).
사. 이에 대하여 피고는 2017. 2. 8. 원고에게, "상수도원인자부담금은 당초 원고가 작성한 이 사건 도시개발사업 실시계획을 인가한 날인 2011. 5. 30. 당시 적용되던 ‘구 포항시 상수도원인자부담금에 관한 조례’(2013. 7. 23. 조례 제1173호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘종전 조례’라 한다) 및 이에 따른 ‘상수도원인자부담금 고시’(2009. 6. 4. 포항시 제2009-1호, 이하 ‘2009. 6. 4.자 고시’라고 한다)(갑 제4호증)에서 정한 상수도원인자부담금 산정기준인 단위단가 828,000원/㎥(= 1,234,060원/㎥ - 406,000원/㎥)를 적용하여 이를 산정하고 납부협약을 체결하여야 한다"라는 취지로 공문을 보냈다(갑 제2호증의 2).
아. 결국 원고와 피고 사이에는 상수도원인자부담금의 산정기준과 납부방법 등에 대하여 그 협의가 이루어지지 아니하였다.
이에 따라 피고는 2018. 1. 10. 원고에게, 종전 조례 및 2009. 6. 4.자 고시에 따라 상수도원인자부담금 4,912,524,000원(= 단위단가 828,000원/㎥ × 수돗물 사용량 5,933톤/일)을 부과하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)(을 제11호증).
자. 한편 원고는 2016. 5. 23. 피고에게 이 사건 도시개발사업에 대한 착공계를 제출하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 4, 5호증, 을 제1 내지 4, 11, 20호증의 각 기재(각 가지번호 포함, 이하 같다), 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
이 사건 처분은 아래와 같은 이유로 개정 조례 및 2013. 7. 25.자 고시가 적용되어야 하는데, 종전 조례 및 2009. 6. 4.자 고시를 적용하여 상수도원인자부담금을 산정하여 위법하므로, 이 사건 처분 중 2,681,716,000원(개정 조례에 따라 산정한 상수도원인자부담금)을 초과하는 부분은 취소되어야 한다.
1) 상수도원인자부담금 부과처분은 재량행위에 해당하고, 원고가 부담할 상수도원인자부담금은 그 부과시점인 이 사건 처분일에 시행 중이던 개정 조례와 2013. 7. 25.자 고시에서 정한 단위단가 452,000원/㎥를 기준으로 이를 산정하여야 한다. 그런데 피고는 원고의 상수도원인자부담금 납부의무가 이 사건 도시개발사업 실시계획 인가일인 2011. 5. 30.에 성립하였다고 보아 당시 시행 중이던 종전 조례와 2009. 6. 4.자 고시에서 정한 단위단가 828,000원/㎥를 기준으로 이를 산정하였다.
2) 피고가 적용한 2009. 6. 4.자 고시의 원인자부담금 단위단가 조항은 비례의 원칙에 반하여 위법·무효이므로, 이를 적용하여 이루어진 이 사건 처분 역시 위법하다.
3) 피고는 원고에게 합리적인 이유 없이 2009. 6. 4.자 고시의 단위단가 조항을 적용하여 2013. 7. 25.자 고시의 단위단가 조항을 적용할 때보다 약 1.83배 높은 부담금을 부과하는 차별을 하였으므로, 이 사건 처분은 자의적인 판단에 근거하였거나 비례원칙을 위반한 것으로서 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.
나. 관계 법령
별지 ‘관계 법령’ 기재와 같다.
다. 판단
이 부분의 쟁점은, 이 사건 처분의 경우, 원고의 주장처럼 개정 조례 및 2013. 7. 25.자 고시를 적용하여 상수도원인자부담금을 산정하여야 하는지, 아니면 피고의 주장처럼 종전 조례 및 2009. 6. 4.자 고시를 적용하여 상수도원인자부담금을 산정하여야 하는지 여부이다.
1) 관련 법리
○ 행정소송에서 행정처분의 위법 여부는 행정처분이 행하여졌을 때의 법령과 사실상태를 기준으로 하여 판단하여야 하고, 처분 후 법령의 개폐나 사실상태의 변동에 의하여 영향을 받지는 않는다(대법원 2007. 5. 11. 선고 2007두1811 판결 등 참조).
○ 구 하수도법(2006. 9. 27. 법률 제8014호로 전문 개정되기 전의 것) 제32조 제2항에서 정한 원인자부담금은 타공사 또는 타행위로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사비용의 전부 또는 일부를 당해 타공사의 시행자 또는 타행위자에게 부담시키기 위해 부과하는 것으로서, 그 공공하수도에 관한 공사비용은 당해 사업으로 인한 하수발생량을 기준으로 하여 부과함이 상당하고, 그 하수발생량은 당해 사업의 완공시까지는 사업계획의 변경 등에 의하여 변경될 수 있는 점에 비추어 당해 사업의 완공시까지 원인자부담금을 부과할 수 있다(대법원 2007. 7. 26. 선고 2005두2612 판결, 대법원 2003. 11. 14. 선고 2002두6231 판결 등 참조).
2) 구체적 판단
위 인정사실, 인용증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 처분에 대하여는 공사완공시 내지 처분시 법령에 해당하는 개정 조례 및 2013. 7. 25.자 고시를 적용하여 상수도원인자부담금을 산정하여야 한다고 할 것이므로, 이와 달리 종전 조례 및 2009. 6. 4.자 고시를 적용하여 상수도원인자부담금을 산정한 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.
① 행정소송에서 행정처분의 위법 여부는 행정처분이 있을 때의 법령과 사실상태를 기준으로 하여 판단하여야 한다. 비록 2021. 3. 23.부터 시행되는 법률이기는 하나, 행정의 원칙과 기본사항을 규정한 행정기본법에도 "당사자의 신청에 따른 처분은 법령 등에 특별한 규정이 있거나 처분 당시의 법령 등을 적용하기 곤란한 특별한 사정이 있는 경우를 제외하고는 처분 당시의 법령 등에 따른다"라고 되어 있다(제14조 제2항). 피고는 2018. 1. 10. 원고에 대하여 이 사건 처분을 하였고, 위 처분 당시 시행 중인 조례는 종전 조례가 아닌 개정 조례(2013. 7. 23.부터 시행 중임)이고, 개정 조례 부칙 제1조에는 "이 조례는 공포한 날로부터 시행한다"라고 되어 있다.
② 종전 조례 및 개정 조례에 의하면, 상수도원인자부담금은 ‘부과대상사업의 수돗물 사용량’을 기준으로 부과되게 된다. 그런데 위 ‘수돗물 사용량’은 부과대상사업인 이 사건 도시개발사업의 완공 시까지 개발계획의 변경 등에 의하여 변경될 수 있다. 실제 이 사건 도시개발사업도 2013. 2. 13.경부터 2020. 5. 28.경까지 수회에 걸쳐 그 개발계획 및 실시계획이 변경되었다.
③ 수도법 시행령 제65조 제1항에 따른 협의에 따라 원인제공자가 수도사업자와의 협의에 따른 원인자부담금을 납부한 경우뿐만 아니라, 원인제공자의 비용으로 수도시설의 신설·증설 등의 공사를 직접 시행하기로 협의하고 원인제공자가 이를 이행한 경우에도 이를 통해 수도법 제71조 제1항에서 정한 수도공사 등에 필요한 비용을 부담한 것으로 볼 수 있고, 이 경우 원인제공자가 수도시설의 신설·증설 등의 공사를 직접 시행할지 아니면 상수도원인자부담금을 부담할지 여부를 선택할 수 있다(대법원 2021. 4. 8. 선고 2015두38788 판결 참조). 이러한 선택 등에 기한 상수도원인자부담금 부담 여부나 그 구체적인 금액 산정은 공사완공 단계에 이르러 이루어진다.
④ 위와 같은 사정 등을 종합하여 보면, 상수도원인자부담금 또한 부과대상사업인 이 사건 도시개발사업의 완료 시까지 그때까지의 법령과 사실상태를 기준으로 하여 부과할 수 있다고 봄이 타당하다.
라. 정당한 상수도원인자부담금의 산정
1) 이 사건의 경우 원고와 피고 사이에 수돗물 사용량에 관한 다툼은 없고, 앞서 본 바와 같이 이 사건 처분일인 2018. 1. 10. 당시 적용되던 개정 조례 및 2013. 7. 25.자 고시에서 정한 상수도원인자부담금 산정기준인 단위단가 452,000원/㎥가 적용되어야 함이 분명하다.
2) 따라서 위 개정 조례 및 2013. 7. 25.자 고시에 의하여 상수도원인자부담금을 산정하면 2,681,716,000원(= 단위단가 452,000원/㎥ × 수돗물 사용량 5,933톤/일)이 되므로, 이 사건 처분 중 위 금액을 초과하는 부분은 위법하여 취소되어야 한다.
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다[원고와 포항시(경정 전 피고) 사이의 제1심판결은 당심에서의 피고경정결정에 따른 소취하로 실효되었다].
[별지 생략]
판사 김태현(재판장) 원호신 이상호