【원고, 피항소인】
원고 (소송대리인 법무법인 자우 담당변호사 이경희)
【피고, 항소인】
보건복지부장관
【제1심판결】
서울행정법원 2018. 4. 19. 선고 2017구합75958 판결
【변론종결】
2020. 4. 16.
【주 문】
1. 피고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2017. 5. 29. 원고에게 한 요양기관 업무정지 처분을 취소한다.
2. 항소취지
제1심판결을 취소하고, 원고의 청구를 기각한다.
【이 유】
1. 처분의 경위와 내용
가. 원고는 2010. 7. 12. 서울 용산구 (주소 1 생략)에서 의사 소외 1과 함께 ‘○○○○이비인후과의원’(이하 ‘이 사건 의원’이라 한다)을 개설하여 운영한 의사이다. 이 사건 의원의 개설자는 2011. 1. 3.경 원고와 의사 소외 2로 변경되었고, 그들은 2014. 5. 7.경 이 사건 의원을 폐업하였다. 원고는 그 후 2014. 7. 5.경 세종시 ◇◇동에서 ‘△△△이비인후과의원’을 개설하여 운영하고 있다.
나. 피고는 2017. 5. 29. 원고에게 ‘원고와 소외 2는 2011. 5.부터 2011. 9.까지 이 사건 의원을 개설·운영하면서, 국민건강보험법 제42조 제1항에 따라 요양급여는 의료법에 따라 개설된 의료기관 등에서 실시하여야 그 비용을 청구할 수 있음에도, 이 사건 의원이 아닌 재단법인 원불교가 운영하는 □□□□□□□□타운에서 수진자들을 진료한 다음 그 진찰료 849,457원을 요양급여비용으로 청구하고 위 진료에 관한 원외처방전을 요양급여대상으로 발급하여 약국 약제비로 1,720,950원을 청구하도록 함으로써 국민건강보험공단에 합계 2,570,180원의 요양급여비용을 부담하게 하였다’라는 이유로 구 국민건강보험법(2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제85조 제1항 제1호에 근거하여 ‘△△△이비인후과의원’의 업무를 10일 동안 정지하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 10호증, 을 제4호증(가지번호 있는 경우 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 관련 법령
별지 관련 법령 기재와 같다.
나. 이 사건 처분의 법적 근거 존부
1) 원고의 주장 요지
이 사건 처분의 근거 규정인 구 국민건강보험법 제85조 제1항 제1호에 따르면, 피고는 요양기관이 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 국민건강보험공단에 요양급여비용을 부담하게 한 경우에 해당하면, ‘그 요양기관’에 대하여 업무정지를 명할 수 있을 뿐이다. 원고와 소외 2가 과거 개설·운영하였던 요양기관인 이 사건 의원의 부당청구 등을 처분사유로 하여 다른 요양기관인 ‘△△△이비인후과의원’의 업무정지를 명하는 이 사건 처분은 법적 근거가 없으므로 위법하다.
2) 피고의 주장 요지
가) 구 국민건강보험법 제85조 제1항의 업무정지 처분은 요양기관 등에 대하여 행하여지는 것이기는 하지만 그 대표자인 의사에게 미친다는 점에서 대인적 처분의 성질을 가지고 있으므로, 업무정지 처분의 대상이 되는 요양기관 등의 대표자가 폐업 후 새로 요양기관 등을 개설한 경우에도 이전 요양기관에서의 행위를 근거로 업무정지 처분을 할 수 있다. 따라서 이 사건 처분은 적법하다.
나) 설령 구 국민건강보험법 제85조 제1항을 근거로 곧바로 업무정지 처분을 할 수 없다고 하더라도, 구 국민건강보험법 제40조 제1항, 같은 법 시행령 제21조 제1항이 규정하고 있는 ‘요양기관에서 제외할 수 있다’는 의미는 문언의 체계적 해석상 같은 법 제85조 제1항의 업무정지 처분을 의미한다고 할 것이므로, 이 사건과 같이 업무정지 처분의 대상이 되는 이 사건 의원을 폐업하고 새로운 의료기관을 개설한 경우, 새롭게 개설한 의료기관에 대한 업무정지 처분을 통해 ‘요양기관에서 제외’할 수 있다. 따라서 이 사건 처분은 적법하다.
3) 판단
가) (1) 구 국민건강보험법 제85조 제1항 제1호는 ‘보건복지부장관은 요양기관이 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험자에게 요양급여비용을 부담하게 한 때에는 1년의 범위 안에서 기간을 정하여 요양기관의 업무정지를 명할 수 있다’라고 규정하고 있는바, 법문상 위반행위의 주체 및 업무정지의 대상을 요양기관으로 명시하고 있다.
한편, 같은 법 제85조 제3항은 ‘제1항에 따른 업무정지 처분의 효과는 그 처분이 확정된 요양기관을 양수한 자 또는 합병 후 존속하는 법인에 승계되고, 업무정지 처분의 절차가 진행 중인 때에는 양수인 또는 합병 후 존속하는 법인에 대하여 그 절차를 계속 진행할 수 있다. 다만, 양수인 또는 합병 후 존속하는 법인이 그 처분 또는 위반사실을 알지 못하였음을 증명하는 때에는 그러하지 아니하다’라고 규정하고 있다. 같은 법 제40조 제1항은 의료법에 따라 개설된 의료기관 등을 국민건강보험의 요양기관으로 직접 지정하는 한편, ‘보건복지부장관은 공익 또는 국가정책에 비추어 요양기관으로 적합하지 않다고 인정되는 의료기관 등으로서 대통령령이 정하는 의료기관 등을 국민건강보험의 요양기관에서 제외할 수 있다’라고 규정하고, 그 위임에 따라 구 국민건강보험법 시행령(2012. 8. 31. 대통령령 제24077호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제21조 제1항 제4호는 위 요양기관 제외대상 의료기관 등으로 ‘구 국민건강보험법 제85조에 따른 업무정지 처분의 절차가 진행 중이거나 업무정지 처분을 받은 요양기관의 개설자가 개설한 의료기관 또는 약국’을 규정하며, 같은 조 제3항은 ‘의료기관 등이 국민건강보험의 요양기관에서 제외되는 기간은 제1항 제4호의 경우에는 업무정지 처분 기간이 끝나는 날까지로 한다’라고 규정하고 있다.
또한 구 의료법(2011. 8. 4. 법률 제11005호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제33조 제3항, 제36조에 따르면, 의원 등을 개설하려는 의사 등은 보건복지부령으로 정한 의료기관의 종류에 따른 시설기준 및 규격에 관한 사항, 의료기관의 안전관리시설 기준에 관한 사항, 의료기관 및 요양병원의 운영기준에 관한 사항 등을 준수하여 시장·군수·구청장에게 신고하여야 하고, 같은 법 제66조 제1항 제7호에 따르면, 보건복지부 장관은 의료인이 속임수 등 부정한 방법으로 진료비를 거짓 청구한 때에는 1년의 범위에서 면허자격을 정지시킬 수 있다.
(2) 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용하여야 하고, 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라고 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 아니 된다(대법원 2018. 2. 28. 선고 2016두64982 판결 등 참조). 위와 같이 구 국민건강보험법 제85조 제1항 제1호는 ‘요양기관’(실제 행위자는 요양기관의 대표자인 의료인 개인에 국한되지 않고, 요양기관에 종사하는 사람도 될 수 있다)이 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험자에게 요양급여비용을 부담하게 한 때 업무정지 처분의 대상을 ‘요양기관’으로 명시하고 있으므로, 업무정지 처분의 대상은 ‘요양기관’에 한정된다. 그리고 같은 법 제40조 제1항은 ‘의료법에 따라 개설된 의료기관 등’을 요양기관으로 정하고 있고, 구 의료법 제33조 제3항, 제36조에 비추어 보면, 의료기관 등의 개설 신고는 의료기관 등의 시설·운영 등에 관한 사항 등을 준수하여야 하는 대물적 성격을 가지고 있다. 또한 구 국민건강보험법 제85조 제3항은 같은 조 제1항에 따른 요양기관 업무정지 처분의 효과가 그 처분이 확정된 요양기관을 양수한 자 등에게 승계되고, 업무정지 처분의 절차가 진행 중인 때에는 양수인 등에 대하여 그 절차를 계속 진행할 수 있다고 규정하여 제재사유의 승계를 인정하고 있다. 나아가 피고는 의료인이 속임수 등 부정한 방법으로 진료비를 거짓 청구한 때에는 구 의료법 제66조 제1항 제7호에 따라 의료인의 면허자격을 정지시킬 수 있으므로, 진료비 등 거짓 청구에 관하여 의료인 개인에 대한 제재수단이 별도로 존재한다. 이러한 사정을 고려하면, 요양기관이 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험자에게 요양급여비용을 부담하게 한 때에 구 국민건강보험법 제85조 제1항 제1호에 따라 받게 되는 요양기관 업무정지 처분은 의료인 개인의 자격에 대한 제재가 아니라 요양기관의 영업 자체에 대한 것으로서 대물적 처분의 성격을 갖는다. 대인적 처분은 처분 상대방의 주관적 사정에 착안하여 행해지는 행정행위로서 그 효과는 일신전속적이므로 제3자에게 승계되지 않는 것인데, 요양기관 영업정지 처분은 한 요양기관의 범주 내에서 다른 종사자에 의해서도 위반행위가 발생할 수 있다는 점에서 대표자 개인의 주관적 사정에 착안하여 행해지거나 그 효과가 일신전속적이라고 할 수 없다. 물론 요양기관 업무정지 처분이 이루어지면 그 효력이 요양기관의 운영주체인 대표자에게 미쳐 대표자가 그 효력에 기속되기는 하나, 이는 행정처분의 당연한 효력이므로 이를 두고 요양기관 영업정지 처분을 대인적 처분이라고 할 수는 없다.
(3) 결국 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험자에게 요양급여비용을 부담하게 한 요양기관이 폐업한 때에는 그 요양기관은 업무를 할 수 없는 상태일 뿐만 아니라 그 처분대상도 없어졌으므로, 그 요양기관에 대하여는 업무정지 처분을 할 수 없고, 구 국민건강보험법 제40조 제1항, 같은 법 시행령 제21조 제1항 제4호에 따라 폐업 당시에 같은 법 제85조의 규정에 의한 업무정지 처분의 절차가 진행 중이거나 업무정지 처분을 이미 받은 경우에 한하여 업무정지 처분의 대상 요양기관을 폐업한 자가 새로이 개설한 의료기관 등을 국민건강보험의 요양기관에서 제외할 수 있을 뿐이다. 물론 제재의 실효성을 확보하기 위하여 폐업한 요양기관에서 발생한 위반행위를 이유로 새로 개설한 요양기관에 대하여 업무정지 처분을 할 필요성도 없지 않으나, 앞서 본 바와 같이 의료인 개인에 대한 제재수단이 별도로 존재하므로 이러한 필요성은 상당 부분 충족되고, 이를 초과하는 부분은 입법으로 해결함이 타당하다. 오히려 요양기관의 대표자가 실제 위반행위자가 아닌 경우도 있을 것인데, 이러한 경우까지 제한 없이 새로 개설한 요양기관에 대하여 영업정지를 할 수 있다고 본다면, 요양기관 대표자의 책임이 지나치게 확대된다. 또한 업무정지 처분의 절차가 진행되지 않은 상태에서는 업무정지 처분의 가능성에 대한 조사·확인조차 쉽지 않으므로, 위반행위가 발생한 요양기관의 대표자와 공동으로 요양기관을 새로 개설한 사람은 자신에게 전혀 귀책사유가 없고 예상하지도 못한 사정으로 불의의 업무정지 처분을 받을 위험성도 있다(이에 대하여는 다른 견해가 있을 수도 있다).
나) 앞서 인정한 사실에 따르면, 피고는 구 국민건강보험법 제85조 제1항에 근거하여 폐업한 이 사건 의원이 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험자에게 요양급여비용을 부담하게 하였다는 이유로 원고가 새로이 개설하여 운영하는 ‘△△△이비인후과의원’의 업무를 정지하는 이 사건 처분을 하였다. 이 사건 처분은 처분의 대상이 아닌 다른 요양기관에 대하여 한 것이고, 나아가 이 사건 의원의 폐업 당시 업무정지 처분의 절차가 진행 중이거나 업무정지 처분을 이미 받은 경우도 아니어서 요양기관 제외 사유에 해당한다고 볼 여지도 없으므로, 이 사건 처분은 위법하다.
3. 결론
원고의 청구는 이유 있어 인용할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로, 피고의 항소는 이유 없어 기각한다.
[별지 생략]
판사 이상주(재판장) 이수영 백승엽