【원 고】
원고 1 외 1인 (소송대리인 법무법인 케이씨엘 담당변호사 이은영)
【피 고】
교육부장관 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 김재학)
【참가행정청】
사학분쟁조정위원회
【변론종결】
2019. 10. 24.
【주 문】
1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 참가로 인한 부분을 포함하여 원고들이 부담한다.
【청구취지】
피고가 2019. 4. 24. 소외 3, 소외 4, 소외 5, 소외 6, 소외 7, 소외 8, 소외 9를 학교법인 영광학원의 정이사로 각 선임한 처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 학교법인 영광학원의 학내 분규와 임시이사 체제
1) 학교법인 영광학원(이하 ‘영광학원’이라 한다)은 1964. 1. 18. 망 소외 18에 의해 설립되어, ○○대학교, ○○사이버대학교, 6개의 특수학교, 2개의 유치원 등을 설치·운영하는 학교법인이다.
2) ○○대학교는 1993. 4.경 총장 선임과 관련하여 학내 구성원들 사이에 분쟁[영광학원 이사인 소외 19(망 소외 18의 장남인 소외 20의 처)와 소외 1(소외 20과 소외 19의 장남) 사이의 다툼]이 발생하였다.
3) 피고는 영광학원에 대하여 종합감사를 실시한 후 1994. 2. 22. 영광학원의 이사 전원(소외 10, 소외 21, 소외 22, 소외 23, 소외 20, 소외 11, 소외 19)
에 대하여 이사취임승인을 취소하고, 임시이사를 선임하였다. 피고는 이후 임기만료된 임시이사를 새로운 임시이사로 계속 교체하여 왔다.
나. 영광학원의 제1차 정상화 과정
1) 참가행정청은 2011. 7. 14. 원고들, 소외 12(이상 종전이사 측 추천), 소외 2, 소외 1(이상 학내 구성원 측 추천), 소외 24(피고 추천)를 정식이사로, 소외 25를 임시이사로 선임하기로 결정하였고, 이에 따라 피고는 2011. 10. 28. 위 정식이사(임기: 2011. 11. 1.부터 2015. 10. 31.까지)와 임시이사(임기: 2011. 11. 1.부터 2012. 10. 31.까지)를 선임하였다.
2) 피고는 임시이사로 선임된 소외 25의 임기가 2012. 10. 31. 만료되자, 참가행정청의 심의를 거쳐 2012. 11. 8. 소외 26을 임시이사로 선임하였다[소외 10, 소외 11, 소외 19는 피고를 상대로 소외 26에 대한 임시이사 선임처분의 취소를 구하는 항고소송을 제기하여 2013. 5. 3. ‘영광학원에 대한 임시이사 선임사유가 모두 해소되었다.’는 이유로 승소 판결을 선고받았고(서울행정법원 2012구합43246호), 이에 대한 피고의 항소가 2014. 1. 23. 기각되어(서울고등법원 2013누15912호), 위 판결은 2014. 2. 12. 확정되었다].
3) 이사 소외 24는 2012. 12. 30. 사망하였다.
다. 영광학원 이사 전원에 대한 임원취임승인 취소처분 및 이에 대한 취소소송
1) 피고는 2014. 3. 14. ‘임원 간 분쟁으로 학교 운영에 중대한 장애 야기, 결원임원(개방이사 및 감사) 미선임, 설치·경영하는 4개 학교(○○대학교, ○○사이버대학교, ○○△△학교, ○○□□학교)의 장 미임명, 임기만료된 임시이사의 후임에 관한 정식이사 후보자 미추천, 설치·경영하는 학교의 주요 현안 미처리’를 이유로 원고들, 소외 12, 소외 2, 소외 1에 대한 임원취임승인을 취소하였다.
2) 원고들과 소외 12는 피고를 상대로 자신들에 대한 임원취임승인 취소처분의 취소를 구하는 항고소송을 제기하였으나, 서울행정법원은 2014. 11. 20. 원고들과 소외 12의 청구를 기각하는 판결을 선고하였다(2014구합54691호). 원고들과 소외 12는 이에 불복하여 항소를 제기하였고, 서울고등법원은 2015. 10. 16. ‘임원취임승인 취소처분은 사립학교법 제20조의2가 정한 임원취임승인취소의 요건을 갖추지 못하여 위법하고, 설령 승인취소사유 중 일부가 인정되더라도 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.’는 이유로 제1심 판결을 취소하고 원고들과 소외 12에 대한 위 처분을 취소하는 판결을 선고한 후(2014누72691호), 2015. 10. 26. 위 처분의 효력 및 집행을 위 항소심 판결 확정 시까지 정지한다는 결정을 하였다(2015아1284호). 위 항소심 판결은 2017. 12. 28. 피고의 상고가 기각되어 같은 날 확정되었다(대법원 2015두56540호).
라. 임시이사 선임처분 및 이에 대한 취소소송
1) 피고는 2015. 7. 31. 소외 27, 소외 28, 소외 29, 소외 30, 소외 31, 소외 32, 소외 33을 영광학원의 임시이사로 선임하였고, 2016. 1. 29. 위 임시이사들에 대한 연임처분을 하였다. 원고들과 소외 12는 피고를 상대로 위 2016. 1. 29.자 처분의 취소를 구하는 항고소송을 제기하여 2016. 7. 22. ‘위 2015. 10. 26.자 집행정지 결정(2015아1284호)에 따라 원고들과 소외 12의 이사 지위가 회복되었음에도, 피고가 이사회 의결정족수를 충족하기 위한 임시이사로 1명이 아닌 7명을 선임한 것은 집행정지의 효력에 위배된다.’는 이유로 승소 판결을 선고받았고(서울행정법원 2016구합53647호), 이에 대한 피고의 항소(서울고등법원 2016누60937호) 및 상고(대법원 2016두65671호)가 모두 기각되어 위 판결은 2017. 4. 4. 확정되었다.
2) 피고는 2017. 1. 26. 소외 32, 소외 34, 소외 29, 소외 33, 소외 35를, 2017. 2. 1. 소외 36, 소외 37을 영광학원의 임시이사로 선임하였다. 원고들과 소외 12는 피고를 상대로 위 2017. 1. 26.자 및 2017. 2. 1.자 처분의 취소를 구하는 항고소송을 제기하였으나(서울행정법원 2017구합60925호), 위 법원은 2017. 9. 29. 원고들과 소외 12의 청구를 기각하는 판결을 선고하였다. 원고들과 소외 12는 이에 불복하여 항소를 제기하였고, 서울고등법원은 2018. 3. 27. 소외 12에 대하여 사망(2018. 2. 11. 입관, 2018. 2. 12. 발인)을 이유로 소송종료선언을 하였고, 2018. 5. 29. 원고들에 대하여 ‘원고들과 소외 12에 대한 2014. 3. 14.자 임원취임승인 취소처분이 판결에 의하여 취소되고 그 효력 및 집행이 정지됨에 따라, 원고들과 소외 12는 다시 영광학원 이사로서의 지위를 회복하였고, 영광학원에 대하여 사립학교법 제25조 제1항 제1호의 임시이사 선임사유가 있다고 보기 어려우며, 다만 사립학교법 제25조 제1항 제2호에 따라 임시이사 1명을 선임할 수 있을 뿐이다.’는 이유로 제1심 판결을 취소하고 위 2017. 1. 26.자 및 2017. 2. 1.자 처분을 모두 취소하는 판결을 선고하였다(2017누76366호). 이에 대한 피고의 상고(대법원 2018두48113호)가 기각되어 위 항소심 판결은 2018. 10. 12. 확정되었다.
3) 피고는 2018. 2. 14. 원고들의 임기가 만료되었고 원고들만으로는 후임 정식이사를 선임할 수 없다는 이유로 사립학교법 제25조에 따라 소외 16, 소외 38, 소외 39, 소외 17, 소외 40, 소외 41, 소외 42를 영광학원의 임시이사로 선임하였다. 원고들은 피고를 상대로 위 2018. 2. 14.자 임시이사 선임처분의 취소를 구하는 항고소송을 제기하여 2018. 9. 7. ‘임원취임승인이 취소되었던 원고들과 소외 12가 영광학원 이사로서의 지위를 회복하였고, 이후 소외 12가 사망하였으므로, 피고는 이사회 의결정족수 4명 중 2명에 대해서만 임시이사를 선임할 수 있다.’는 이유로 승소 판결을 선고받았고(서울행정법원 2018구합55791호), 피고의 항소취하로 위 판결은 2018. 9. 28. 그대로 확정되었다.
마. 영광학원의 제2차 정상화 과정
1) 피고는 2019. 2. 2. 위 서울행정법원 2018구합55791호 판결의 취지에 따라 위 임시이사 7명을 해임하고 소외 16, 소외 17을 새로운 임시이사로 선임하였다.
2) 피고는 2019. 4. 24. 소외 16, 소외 17을 임시이사에서 해임하고, 소외 3, 소외 4, 소외 5, 소외 6, 소외 7, 소외 8, 소외 9를 정식이사로 선임하였다(이하 위 정식이사 선임처분을 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3, 4, 5, 9 내지 14호증, 을가 제1호증, 을나 제1, 2호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 처분의 적법 여부
가. 원고들의 주장
이 사건 처분은 다음과 같은 이유로 위법하므로, 취소되어야 한다.
1) 임시이사 해임이나 정상화 추진에 관한 사항은 참가행정청의 심의사항임에도, 피고는 참가행정청의 심의를 거치지 않은 채, 2019. 4. 24.자 임시이사 해임처분 및 정상화를 전제로 한 이 사건 처분을 하였다(제1주장).
2) 소외 10, 소외 11은 영광학원에 대한 임시이사 체제가 시작되기 전에 이미 정상적으로 정식이사의 임기를 마치고 1993. 3. 5. 중임되어 이사로서의 직무를 계속 수행하다가 1994. 2. 22. 임원취임승인이 취소되었으므로 민법 제691조의 유추적용에 따라 직무수행에 관한 긴급처리권을 가지게 되었고, 서울고등법원 2014누72691호 판결, 서울고등법원 2015아1284호 결정 등에 따라 정식이사의 지위를 회복하게 된 원고들과 소외 12는 2015. 10. 29. 위 소외 10, 소외 11과 함께 긴급이사회를 개최하여 원고들, 소외 13, 소외 14, 소외 15를 정식이사로 선임하였다. 따라서 피고에게는 영광학원의 정식이사를 선임할 권한이 없다(제2주장).
3) 설령 소외 10, 소외 11에게 긴급처리권이 인정되지 않는다 하더라도, 원고들은 종전이사의 지위에서 긴급처리권을 행사하여 임시이사 2명과 함께 정식이사를 선임할 수 있고, 영광학원은 더 이상 정상화 추진 대상이 아니므로, 피고에게는 정식이사를 선임할 권한이 없다(제3주장).
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 제1주장에 대한 판단
갑 제14호증, 을가 제1호증, 을나 제16호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 참가행정청이 2019. 2. 25.(제156차) 및 2019. 3. 25.(제157차) 사립학교법 제25조의3 제1항에 따라 임시이사를 해임하고 정식이사를 선임하기 위하여 대학교 대학평의원회에서 추천한 2명, ○○사이버대학교 대학평의원회에서 추천한 1명, 6개 특수학교의 각 운영위원회에서 협의하여 추천한 1명, 영광학원 개방이사추천위원회에서 추천한 4명, 관할청에서 추천한 2명, 소외 2, 소외 1이 추천한 4명 등 총 14명의 정식이사 후보자들을 상대로 심의를 한 사실, 위 심의 결과에 따라 피고가 2019. 4. 24. 소외 16, 소외 17을 임시이사에서 해임하고, 소외 3, 소외 4, 소외 5, 소외 6, 소외 7, 소외 8, 소외 9를 정식이사로 선임한 사실을 인정할 수 있고, 또한 관련 판결들의 취지, 정식이사 선임 경위와 목적, 사립학교법 제25조의3 제1항의 규정 내용 등 제반 사정에 비추어 위 정식이사 선임에 대한 심의에는 임시이사 해임에 대한 심의가 포함된 것으로 봄이 타당하다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고들의 제1주장은 받아들일 수 없다.
라. 제2주장에 대한 판단
1) 관련 법리
일단 기존 정식이사의 퇴임이 확정되고 사립학교법상의 절차에 따라 임시이사가 적법하게 선임되었다면 그 선임사유가 무엇이든 통상적인 업무에 관한 이사로서의 권한은 임시이사에게 속하게 되므로, 민법 제691조를 유추하여 그 퇴임이사에게 종전의 직무를 계속 수행한다는 차원에서 일반적인 사무를 처리할 권한으로서의 긴급처리권을 인정할 여지가 없고, 나중에 임시이사가 그 임무를 종료한다고 하더라도 그 시점에 이르러 과거에 퇴임하였던 이사에 대하여 그와 같은 긴급처리권이 새로이 부여된다고 할 수도 없으며, 일반적인 사무처리 권한 중 후임이사 선임 권한만을 분리하여 그에 관한 일종의 부분적인 긴급처리권이 인정되거나 새로 부여된다고 할 수도 없다. 따라서 학교법인의 경우 사립학교법상의 임시이사가 선임되기 전에 적법하게 선임되었다가 퇴임한 최후의 정식이사에게 민법 제691조를 유추한 긴급처리권이 있다고 할 수는 없다(대법원 2007. 5. 17. 선고 2006다19054 전원합의체 판결 참조).
2) 구체적인 판단
갑 제16호증의 기재에 의하면, 소외 10, 소외 11이 영광학원의 정식이사로 취임하였다가 중임된 사실을 인정할 수 있고, 위와 같이 중임된 이후인 1994. 2. 22. 피고가 소외 10, 소외 11을 포함한 영광학원의 이사 전원에 대하여 이사취임승인을 취소하고 임시이사를 선임한 사실, 피고가 그때부터 2011. 7.경까지 임기만료된 임시이사를 새로운 임시이사로 계속 교체하여 온 사실은 앞서 본 바와 같다. 이러한 사실관계를 위 법리에 비추어 보면, 일단 소외 10, 소외 11 등의 퇴임이 확정되고 사립학교법상의 절차에 따라 임시이사가 적법하게 선임된 이상(위 임시이사 선임처분이 적법·유효하다는 점에 대하여는 당사자 사이에 아무런 다툼이 없다), 통상적인 업무에 관한 이사로서의 권한은 임시이사에게 속하게 되므로, 민법 제691조를 유추하여 그 소외 10, 소외 11에게 일반적인 사무를 처리할 권한으로서의 긴급처리권을 인정할 여지가 없고, 나중에 임시이사가 그 임무를 종료한다 하더라도 그 시점에 이르러 과거에 퇴임하였던 소외 10, 소외 11에 대하여 긴급처리권이 새로이 부여된다고 할 수도 없으므로, 이와 다른 전제에 선 원고들의 제2주장은 받아들일 수 없다.
또한, 갑 제2, 6, 8호증의 각 일부 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고들이 주장하는 2015. 10. 29.자 긴급이사회 당시 소집통지가 사립학교법 제17조 제3항이 규정한 이사회 개최 7일 전까지 이사들에게 이루어지지 않은 사실, 소외 19가 긴급이사회에 참여하지 않은 사실을 인정할 수 있고, 소외 19의 출석권과 의결권의 적정한 행사가 방해받지 않았다고 볼 특별한 사정도 없어서, 위 긴급이사회 결의는 무효라 할 것이므로(대법원 2015. 11. 27. 선고 2014다44451 판결 등 참조), 위 긴급이사회에서 원고들을 비롯한 5명이 정식이사로 적법하게 선임되었다는 원고들의 제2주장은 어느 모로 보나 받아들일 수 없다.
마. 제3주장에 대한 판단
1) 임시이사에게 후임이사를 선임할 권한이 있는지 여부
사립학교법 제25조 제1항은 관할청이 ‘학교법인이 이사의 결원보충을 하지 아니하여 학교법인의 정상적 운영이 어렵다고 판단될 때’(제1호), ‘제18조 제1항에 따른 이사회 의결정족수를 초과하는 이사에 대하여 제20조의2에 따라 임원취임 승인을 취소한 때‘(제2호), ‘제25조의2의 규정에 의하여 임시이사를 해임한 때‘(제3호) 이해관계인의 청구 또는 직권으로 사학분쟁조정위원회의 심의를 거쳐 임시이사를 선임하여야 한다고 규정하고 있는바, 이는 학교법인이 정식이사에 의해 운영되던 중 결원이 발생하거나 의결정족수를 초과하는 이사에 대한 임원취임승인 취소처분 등을 받음으로써 이사회가 제 기능을 수행하지 못하게 되는 경우에 임시이사를 선임하여 학교법인을 조속한 시일 내에 정상화시킴으로써 학생들의 수학권이 침해되는 것을 방지하려는 취지의 규정으로 해석된다. 또한 사립학교법은 임시이사는 조속한 시일 내에 임시이사 선임사유가 해소될 수 있도록 노력하여야 하고(제25조 제2항), 관할청은 임시이사 선임사유가 해소된 경우 지체 없이 임시이사를 해임하고 정식이사를 선임하여야 한다고 규정하는 등(제25조의3 제1항) 임시이사의 임기를 최소화하고 정식이사들이 이사회를 운영하는 것을 원칙적인 모습으로 상정하고 있다.
학교법인의 기본권과 사립학교법의 입법목적, 그리고 같은 법 제25조가 민법 제63조에 대한 특칙으로서 임시이사의 선임사유, 임무, 재임기간 그리고 정식이사로의 선임제한 등에 관한 별도의 규정을 두고 있는 점 등에 비추어 보면, 사립학교법 제25조 제1항에 의하여 교육부장관이 선임한 임시이사는 이사의 결원으로 인하여 학교법인의 목적을 달성할 수 없거나 손해가 생길 염려가 있는 경우에 임시적으로 그 운영을 담당하는 위기관리자로서, 민법상의 임시이사와는 달리 일반적인 학교법인의 운영에 관한 행위에 한하여 정식이사와 동일한 권한을 가지는 것으로 제한적으로 해석하여야 하고, 따라서 정식이사를 선임할 권한은 없다고 봄이 타당하다(대법원 2007. 5. 17. 선고 2006다19054 전원합의체 판결 등 참조). 종전 사립학교법은 임시이사 선임사유가 해소된 경우의 학교법인의 정상화 방법에 관하여 아무런 규정을 두고 있지 않다가, 2005. 12. 29. 법률 제7802호로 개정되면서 제25조의3을 신설하여 관할청이 임시이사의 선임사유가 해소되었다고 인정한 때에는 임시이사를 해임하고 이사를 선임하도록 규정하였는바, 이에 따라 사립학교법상 임시이사에게 후임이사를 선임할 권한이 없음은 더욱 분명해졌다. 따라서 이와 다른 전제에서 원고들이 임시이사 2명과 더불어 후임 정식이사를 선임할 수 있다는 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.
2) 영광학원이 정상화 추진 대상에 해당하는지 여부
피고가 영광학원의 이사 정수 7명 중 5명(원고들, 소외 12, 소외 2, 소외 1)만 남아 있는 상황에서 2014. 3. 14. 위 5명 전원에 대한 임원취임승인을 취소한 사실, 서울고등법원이 2015. 10. 16. 원고들과 소외 12에 대한 위 임원취임승인 취소처분을 취소하였고 위 항소심 판결이 2017. 12. 28. 확정된 사실, 원고들의 정식이사로서의 임기가 2015. 10. 31. 만료된 사실, 피고가 2019. 2. 2. 소외 16, 소외 17을 임시이사로 선임한 사실은 앞서 본 바와 같다. 이와 같이 확정판결에 의하여 원고들과 소외 12에 대한 임원취임승인 취소처분이 취소된 이후 소외 12가 2018. 2. 초순경 사망하였고, 사립학교법상 임시이사에게 후임이사를 선임할 권한이 없는 이상, 이사회 의결정족수가 부족한 상황에서 원고들 2명만으로는 임시이사인 소외 16, 소외 17과 협의하여 후임 정식이사를 선임할 수 없고, 원고들 또한 이미 정식이사로서의 임기가 만료된 상태여서, 결국 영광학원은 사립학교법 제25조의3에 따라 피고가 참가행정청의 심의를 거쳐 정식이사를 선임하는 방법으로 정상화할 수밖에 없으므로, 피고가 영광학원의 정상화를 위하여 소외 16, 소외 17을 임시이사에서 해임하고 소외 3 등 7명을 정식이사로 선임한 이 사건 처분에 어떠한 위법이 있다고 볼 수 없다. 원고들의 제3주장 역시 받아들일 수 없다.
3. 결론
그렇다면 원고들의 이 사건 청구는 모두 이유 없으므로, 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 박양준(재판장) 박종환 추진석