【원 고】
주식회사 성국환경 (소송대리인 변호사 최승걸)
【피 고】
화천군수 (소송대리인 법무법인 오현 담당변호사 최영 외 1인)
【변론종결】
2018. 9. 18.
【주 문】
1. 피고가 2017. 3. 28. 원고에게 한 폐기물처리 종합재활용업 사업계획서 부적합 통보 처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 2017. 2. 6. 피고에게 강원 화천군 (주소 생략) 토지를 사업예정지(이하 ‘이 사건 사업예정지’라고 한다)로 하여, 폐기물관리법 제25조 제1항 및 같은 법 시행규칙 제28조 제1항, 제3항에 따라 폐기물처리 종합재활용업 사업계획서(이하 ‘이 사건 사업계획서’라고 한다)를 제출하였다.
나. 이 사건 사업계획서에 기재된 업종은 ‘폐기물처리 종합재활용업’이고(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다), 영업대상 폐기물은 ‘사업장폐기물 폐합성수지, 폐합성고무류, 폐합성섬유, 폐목재(1, 2, 3등급 건설폐기물 포함)’이다.
다. 피고는 2017. 3. 28. 원고에게 이 사건 사업계획서가 「도시·군 계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」(이하 ‘이 사건 규칙’이라 한다) 제157조 제1호 내지 제2호에 저촉된다는 이유로, 이 사건 사업계획서 부적합 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다.
라. 원고는 위 처분에 불복하여 행정심판을 청구하였으나, 강원도행정심판위원회는 2017. 6. 12. 원고의 청구를 기각하는 재결을 하였다.
【인정근거】
다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관계 법령
별지 기재와 같다.
3. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
1) 처분사유의 부존재
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제43조, 이 사건 규칙 제156조 제1호에서 폐기물의 재활용을 목적으로 시설을 설치하는 경우는 위 규칙 제156조의 ‘폐기물처리시설’에서 제외하고 있고, 위 규칙 제156조 단서, 폐기물관리법 시행규칙 제38조 제4호에 따라 이 사건 사업의 재활용시설(이하 ‘이 사건 사업시설’이라 한다)은 1일 생산량이 53톤에 불과하여 폐기물처리시설에 해당하지 않는다.
따라서 원고의 사업장은 이 사건 규칙 제156조에 따라 ‘폐기물처리시설’에 해당하지 않으므로, 이와 다른 전제에서 이 사건 규칙 제157조 제1호, 제2호를 적용한 이 사건 처분은 처분사유가 존재하지 않아 부적법하다.
2) 재량권의 일탈·남용
이 사건 처분은 아래와 같은 이유로 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.
가) 이 사건 사업계획서상의 예정 사업은, 폐합성수지, 폐합성 고무류, 폐합성 섬유, 폐목재 등 가연성 폐기물을 수집하여 이를 파쇄·선별·건조하여 고체 연료인 SRF(solid refuse fuel)를 만드는 것이다. 이러한 작업 과정은 밀폐된 대형 공장건물 내에서 이루어지고, 공장건물 내에서 발생한 먼지는 집진 시설 및 장비로 처리되기 때문에, 외부로 먼지가 흩어질 가능성이 없다.
나) 폐기물의 오염물질을 제거하는 과정에서 사용되는 물은 순환 사용되어 피고가 우려하는 오·폐수가 외부로 유출될 가능성이 없다. ‘사업장 오·폐수로 인하여 인근 지역의 환경오염 및 주거환경의 악화가 우려된다’는 처분사유는 막연한 우려에 기초한 것이다.
나. 이 사건 사업시설이 도시·군관리계획 결정에 따라 설치되어야 하는지 여부
1) 문제의 소재
피고는 이 사건 처분사유로 이 사건 규칙 제157조 제1호, 제2호를 제시하였다. 그런데 이 사건 규칙은 국토계획법 제43조 제2항의 위임에 따라 국토교통부령으로 제정된 것으로서, 도시·군계획시설의 결정·구조 및 그 설치기준에 관하여 규정하고 있다. 그렇다면 이 사건 사업시설이 이 사건 규칙의 ‘도시·군계획시설’에 해당되는지 여부 및 이를 전제로 이 사건 규칙 제157조 제1호 및 제2호가 적용되는지 여부에 관하여 살펴본다.
2) 관련 법령의 검토
가) 국토계획법 제2조는, ‘도시·군계획이란 도시·군기본계획과 도시·군관리계획으로 구분한다(제2호)’, ‘도시·군관리계획이란 군의 개발·정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관 등에 관한 다음 각 목의 계획을 말한다(제4호)’라고 각 규정하고 있다. 위 제4호 다.목으로 ‘기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획’을 규정하고 있으며, 기반시설 중 하나로 ‘하수도·폐기물처리시설 등 환경기초시설(제6호 사.목)’을 들고 있고, ‘도시·군계획시설이란 기반시설 중 도시·군관리계획으로 결정된 시설을 말한다’고 규정하고 있다(제7호).
나) 국토계획법 제43조 제1항 본문은 ‘기반시설을 설치하기 위해서는 미리 도시·군관리계획으로 결정하여야 한다’고 규정하면서, 단서에서 ‘용도지역·기반시설의 특성 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다’고 규정하고 있다.
다) 위 법률의 위임에 따라 제정된 국토계획법 시행령 제35조 제1항, 같은 법 시행규칙 제6조 제1항, 제2항의 각 규정에 의하면 ‘폐기물처리시설 중 재활용시설’은 예외적으로 도시·군관리계획의 결정 없이도 설치할 수 있다. 이 사건 규칙 제156조, 제157조는 ‘도시·군계획시설’ 즉 ‘기반시설 중 도시·군관리계획으로 결정된 시설’의 결정 등 기준에 관한 규정이므로, 이 사건 사업시설이 위 국토계획법령에 따라 도시·군관리계획의 결정 없이도 설치할 수 있는 기반시설에 해당할 경우, 도시·군관리계획의 결정을 전제로 한 이 사건 규칙은 적용되기 어렵다고 판단된다.
3) 판단
가) 폐기물관리법 제2호 제8호는 ‘폐기물처리시설이란 폐기물의 중간처분시설, 최종처분시설 및 재활용시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다’고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제5조 [별표 3]에서 폐기물 처리시설을 ‘중간 처분시설, 최종 처분시설, 재활용시설’로 세분하여 규정하고 있다. 그중 재활용시설(제3호)은 기계적 재활용시설(압축·압출·성형·주조시설, 파쇄·분쇄·탈피· 시설, 연료화 시설, 증발·농축 시설, 정제시설, 탈수·건조시설 등)과 화학적 재활용시설로 나누어 규정하고 있다.
나) 폐기물관리법 제2조 제7호는 ‘재활용’을 ‘폐기물을 재사용·재생이용하거나 재사용·재생이용할 수 있는 상태로 만드는 활동(가.목)’, ‘폐기물로부터 에너지법 제2조 제1호에 따른 에너지를 회수하거나 회수할 수 있는 상태로 만들거나 폐기물을 연료로 사용하는 활동으로서 환경부령으로 정하는 활동(나.목)’으로 각 규정하고 있다.
구 폐기물관리법 시행규칙(2018. 5. 17. 환경부령 제757호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제3조 제1항은 위 법 제2조 제7호 나.목에서 정한 ‘환경부령으로 정하는 활동’에 관하여 규정하면서, ‘폐기물을 에너지를 회수할 수 있는 상태로 만드는 활동으로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 활동(제2호)’으로 규정하고, 이를 다시 ‘가연성 고형폐기물을 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 시행규칙」 별표 7에서 정한 기준에 적합한 고형연료제품으로 만드는 활동’(가.목), ‘폐기물을 혐기성 소화, 정제, 유화 등의 방법으로 에너지를 회수할 수 있는 상태로 만드는 활동(나.목)’으로 규정하고 있다.
「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 시행규칙」 [별표 7]은 고형연료제품의 품질기준을 정하면서, 일반 고형연료제품(SRF), 바이오 고형연료제품(BIO-SRF)의 각 품질기준을 규정하고 있다.
다) 이 사건 사업계획서(갑 제1호증)를 토대로 이 사건 사업시설에 관하여 살펴보면, 이 사건 사업의 업종은 ‘폐기물처리 종합재활용업’이고, 사업명은 ‘사업장폐기물을 수집·운반·재질별로 분류하여 신재생 에너지 고형연료 SRF 및 폐합성수지 재생원료 펠릿 제조 자원화 사업’이다. 처리방식은 ‘파쇄, 분쇄, 성형기’이고, 폐기물관리법령에서 정한 폐기물 중간재활용업, 최종재활용업 및 종합재활용업의 시설 및 장비 기준에 관하여, ‘폐기물 보관시설 설치, 재활용시설 설치[파쇄기, 선별기, 분쇄기, 성형기(A동), 파쇄기, 선별기, 분쇄기, 펠릿기(B동), 수집운반 차량]’가 기재되어 있다.
라) 위 사업계획서의 재활용대상 제품의 생산량, 조업시간, 발생폐기물의 처분계획은 다음과 같다.
????나. 제품의 생산량??구분종류?제품명혼합폐합성수지 재생연료 SRF(성형)목재파쇄품(Bio-SRF)폐합성수지(PE, PP, PS, ABS 등)?성상(상태)고상고상고상?일간 생산량30톤/일20톤/일3톤/일?연간 생산량9,000톤/일6,000톤/일900톤/일?처리 잔재 폐기물3톤/일???????다. 조업시간??구분일간월간연간??재활용처분시설8시간25일300일?????라. 발생폐기물의 처분계획??폐기물의 재활용 공정 중 발생하는 폐기물은 사업장폐기물 배출자 신고를 득한 후, 폐기물처리 업체와 위탁처리계약을 체결하여 적법하게 처리할 것임.????
마) 위 폐기물관리법령의 각 규정에 비추어 볼 때, 이 사건 사업계획서에 기재된 시설 및 장비는 폐기물 재활용을 위한 파쇄, 분쇄, 성형 장비, 그 보관 및 운반을 위한 시설 및 장비에 해당하는 것으로 보이고, 이 사건 사업시설은 폐기물처리시설 중 ‘재활용시설’에 해당하는 것으로 판단된다.
4) 소결
이 사건 사업시설은 폐기물처리시설 중 재활용시설에 해당하는 것으로 보이므로, 도시·군관리계획의 결정으로만 설치할 수 있는 도시·군계획시설에 해당하지 않는 것으로 판단된다. 그런데 피고는 이 사건 사업시설이 도시·군계획시설에 해당하는지 여부에 관한 검토 없이 당연히 이 사건 규칙이 적용됨을 전제로 이 사건 규칙 제157조 제1호, 제2호만을 처분사유로 제시하였다.
따라서 이 사건 처분은 처분사유가 존재하지 않는 것으로 판단되므로, 부적법하다.
다. 이 사건 사업장이 이 사건 규칙 제156조의 ‘폐기물처리시설’에 해당되는지 여부
이 사건 규칙 제156조에서 ‘폐기물처리시설’에 관하여 규정하고, 제157조에서 이를 전제로 폐기물처리시설의 결정기준에 관하여 규정하고 있다. 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 사업시설은 도시·군관리계획의 결정을 전제로 한 ‘도시·군계획시설’에 해당하지 않는 것으로 판단되지만, 설령 이 사건 규칙의 적용 대상이라고 보더라도, 앞서 든 증거에 따라 알 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정을 종합하여 보면, 이 사건 사업시설은 이 사건 규칙 제156조 단서에 해당되어 제157조가 적용되는 ‘폐기물처리시설’이라 보기 어렵다.
따라서 이 사건 규칙 제157조 제1호 및 제2호를 전제로 하는 이 사건 처분사유는 어느 모로 보나 부적법하다.
1) 이 사건 규칙 제156조는 폐기물관리법 시행규칙 제38조 각호의 시설은 제외하는 것으로 규정하고 있고, 위 시행규칙 제38조에서는 ‘기계적 처분시설 또는 재활용시설 중 압축·압출·성형·주조·파쇄·분쇄·탈피·절단·용융·용해·연료화·소성(시멘트 소성로는 제외한다) 또는 탄화시설로서 1일 처분능력 또는 재활용능력이 100톤 미만인 시설’(제4호)을 그중 하나로 규정하고 있다.
2) 이 사건 사업시설은 사업폐기물을 ‘파쇄, 분쇄, 성형’하는 재활용시설에 해당하고, 사업계획서에 따르면 1일 재활용 생산량은 SRF는 30톤, Bio-SRF는 20톤, 펠릿 등 폐합성수지는 3톤에 불과하다.
3) 피고는 이에 대하여, ‘객관적인 1일 재활용능력을 기준으로 판단해야 하고, 견적서(갑 제5호증의 3)에 의하면, 이 사건 사업시설의 고형연료제조시설의 처리용량은 전처리설비의 경우 시간당 5~8톤, SRF 고형연료의 경우 시간당 4~5톤이고, 폐기물관리법 시행규칙 별표 7에 따라 이 사건 사업시설이 ‘연속식 시설’이라고 본 후 1일 처분능력 및 재활용능력이 100톤 이상이다’라고 주장한다.
그런데 위 견적서는 이 사건 사업계획서가 아니라, 원고의 대표 소외인이 2014. 9. 15.에 피고에게 제출한 사업계획서에 첨부된 견적서에 불과하고, 이 사건 사업시설이 소각시설의 형식 분류에 해당하는 연속식 시설에 해당한다고 보아 1일 재활용능력을 산정할 때 ‘24시간 가동’을 전제로 평가할 수는 없다.
4) 이 사건 사업계획서에 기재된 1일 재활용 생산량을 모두 합산하여도 1일 100톤 이상이라는 요건을 충족하기 어려워 보이고, 달리 이 사건 사업시설의 객관적 재활용능력이 1일 100톤 이상이라는 근거도 찾아볼 수 없다.
라. 환경상의 공익을 처분사유로 선해할 경우, 이 사건 처분의 적법 여부(가정적 판단)
1) 설령 이 사건 규칙 제157조 제1호 및 제2호가 적용될 수 있는지 여부와 무관하게, 피고의 처분사유를 선해하여 ‘발생 먼지 및 사업 오·폐수로 인한 주변 주민들의 환경권 침해 우려’로 볼 경우, 이 사건 처분의 적법 여부를 살펴본다.
2) 피고는 이 사건 처분사유로 오로지 이 사건 규칙 제157조 제1호, 제2호에 저촉된다는 사유만 밝힌 채 구체적인 처분사유를 밝히지 아니하였고, 제4회 변론기일이 지나서야 뒤늦게 이 사건 처분사유에 관한 자료를 제출하였다.
그러나 을 제1 내지 4호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.
가) 피고는 ‘이 사건 사업예정지가 ▽▽리 마을로부터 300m 정도 떨어져 있고, ◇◇휴게소로부터 400m 떨어져 있으며, 이 사건 사업예정지의 풍향을 고려해 볼 때 300~400m 인근 주거지역에 피해 발생 우려가 있다’고 주장한다.
그러나 을 제4호증 위성사진을 보면, 이 사건 사업예정지와 ▽▽리 마을 사이의 이격거리가 직선으로 300m에 달하고, 그 사이에 임야가 있는 것이 확인되며, 피고가 제출한 위 사진만으로는 국도휴게소인 ◇◇휴게소가 현재 영업을 하는지 여부, 1일 휴게소 이용 인원 등을 전혀 알 수 없다. 또한 이 사건 사업예정지의 풍향 자료만으로 이 사건 사업시설에서 발생하는 날림먼지 등이 구체적으로 위 주거지역과 휴게소에 어떠한 영향을 미치는지 전혀 알 수 없다.
나) 원고가 이 사건 사업계획서에 공장에 집진 시설을 설치할 계획이라고 기재하였는데, 피고는 위 환경상의 영향 문제와 관련하여 이 사건 공장의 집진 시설이나 날림먼지 저감 시설 및 장비에 관하여 보완을 명한 적도 없다.
다) 피고는 ‘이 사건 사업 오·폐수로 주변 식수원이 오염될 우려가 있다’고 주장하지만, 을 제4호증 위성사진에 의하면, 이 사건 사업예정지와 식수원의 거리가 있기 때문에 단순히 이 사건 사업시설의 존재만으로 식수원의 오염이 우려된다고 보기 어렵고(이 사건 사업계획서에 A동, B동의 각 정화 수조 등 도면이 제출되어 있다), 구체적으로 해당 식수원의 존재 여부, 식수원의 규모, 해당 식수원을 이용하는 가구 수 등도 전혀 밝혀진 바 없다.
4. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 성지호(재판장) 류하나 문지용