【원고, 피상고인】
한국토지주택공사 (소송대리인 법무법인 청률 담당변호사 장희석)
【피고, 상고인】
울산광역시 상수도사업본부 북부사업소장 (소송대리인 법무법인(유한) 국제 담당변호사 조성제 외 1인)
【원심판결】
부산고법 2020. 7. 17. 선고 2019누24428 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 이 사건의 개요와 쟁점
가. 사건의 개요
원심판결 이유에 의하면, 다음과 같은 사정들을 알 수 있다.
1) 건설교통부장관은 2004. 12. 31. 원고를 사업시행자로 하여 울산 북구 (주소 생략) 일원을 택지개발촉진법에 의한 ‘울산 ○○ 택지개발예정지구’(이하 ‘이 사건 사업지구’라 한다)로 지정하였고, 2007. 9. 6. 택지개발계획을 승인하였으며, 2007. 12. 27. 택지개발계획 실시계획을 승인하였다.
2) 울산광역시 상수도사업본부는 2008년경부터 이 사건 사업지구와 위 사업지구 인근에서 추진되던 ‘△△ 2지구 택지개발공사’ 사업지구에 대한 안정적인 상수도 공급을 위해 연암배수지(연결 송ㆍ배수관로 포함) 및 가압장 증설공사(이하 ‘이 사건 수도증설공사’라 한다)를 시행하였다.
3) 원고는 2008. 5. 2. 울산광역시장과 사이에 이 사건 수도증설공사와 관련하여 원고가 피고에게 위 공사 추정사업비 8,431,000,000원 중 ‘총 증설용량에 대한 이 사건 사업지구의 필요 용수량의 비율’에 따라 계산된 분담금 4,936,000,000원의 비용을 납부하기로 하는 내용의 협약(이하 ‘이 사건 협약’이라 한다)을 체결하였다.
4) 원고는 2011. 11. 30.까지 울산광역시 상수도사업본부에 위 분담금 전액을 납부하였다.
5) 원고는 이 사건 사업지구에 대한 택지개발사업자로서의 지위와 주택건설사업자로서의 지위를 겸하였고, 택지개발사업을 마친 후 그중 주택건설용지에 공동주택(아파트) 및 근린생활시설(상가)을 건설하는 내용의 주택건설사업을 시행하였다.
6) 원고는 2018. 12. 19. 이 사건 사업지구 중 A-1 블록 내 아파트 및 상가(이하 ‘이 사건 아파트’, ‘이 사건 상가’라 한다)를 신축함에 따라 피고에게 급수공사를 신청하였다.
7) 피고는 원고의 위 급수공사 신청을 승인하고 2019. 1. 2. 원고에게, ① 이 사건 아파트에 대한 급수공사와 관련하여 수도법 제71조, 수도법 시행령 제65조 제1항, 제3항,「울산광역시 상수도 원인자부담금 징수 조례」(이하 ‘이 사건 상수도 원인자부담금 조례’라 한다) 제5조에 근거하여 원인자부담금 474,971,270원(이하 ‘이 사건 원인자부담금’이라 한다)을, ② 이 사건 상가에 대한 급수공사와 관련하여 지방자치법 제138조, 제139조 제1항,「울산광역시 수도급수 조례」(이하 ‘이 사건 수도급수 조례’라 한다) 제15조 제1항에 근거하여 시설분담금 6,023,000원(이하 ‘이 사건 시설분담금’이라 한다)을 각 부과하는 내용의 이 사건 처분을 하였다.
나. 이 사건의 쟁점은, 원고가 이 사건 사업지구에 대한 택지개발사업을 시행하면서 이 사건 협약에 따른 분담금을 납부하였음에도 이 사건 원인자부담금과 이 사건 시설분담금을 별도로 부과한 피고의 이 사건 처분이 부담금 이중부과에 해당하여 위법한지 여부이다.
2. 관련 법령의 규정
가. 수도법 제3조는, ‘수도’를 관로(管路), 그 밖의 공작물을 사용하여 원수나 정수를 공급하는 시설의 전부(제5호), ‘수도시설’을 원수나 정수를 공급하기 위한 취수ㆍ저수ㆍ도수ㆍ정수ㆍ송수ㆍ배수시설, 급수설비, 그 밖에 수도에 관련된 시설(제17호), ‘수도공사’를 수도시설을 신설ㆍ증설 또는 개조하는 공사(제25호)라고 정의하고 있다.
나. 수도법 제71조 제1항, 제2항은, 수도사업자는 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지ㆍ산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다) 또는 수도시설을 손괴하는 사업이나 행위를 한 자에게 그 수도공사ㆍ수도시설의 유지나 손괴 예방을 위하여 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있고, 이에 따른 부담금의 산정기준과 징수방법, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있다. 그 위임에 따른 수도법 시행령 제65조 제1항은 “수도사업자는 법 제71조 제1항에 따라 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지ㆍ산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다)에게 원인자부담금을 부담하게 하려면 법 제71조 제2항에 따른 원인자부담금의 산정기준과 납부방법 등에 대하여 이를 부담할 자와 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의가 이루어지지 아니하면 수도사업자는 수돗물 사용량에 따라 수도공사에 드는 비용 등을 고려하여 그 부담금액을 정할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 같은 조 제3항, 제6항은, 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공하는 자에 대한 원인자부담금은 ‘수도시설 신설ㆍ증설 비용’ 등을 합산한 금액으로 하고, 비용의 산출에 필요한 세부기준은 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있다.
다. 그 위임에 따른 이 사건 상수도 원인자부담금 조례 제5조 제1항은 원인자부담금 부과대상을 아래와 같이 각호로 구분하여 규정하고 있다.
1) 급수구역 내외에 주택단지 및 산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도사업자의 공급능력 이상의 물 수요를 야기함으로써 취수장ㆍ정수장ㆍ배수지ㆍ가압장 및 송ㆍ배수시설 등 수도시설의 신설 또는 증설 등의 원인을 제공한 자에게 공사비용을 부담시키는 경우(제1호)
2) 급수구역 내외에 위치하는 건축물 등에 수돗물을 공급할 때 기존 수도시설 건설에 소요된 비용을 수돗물을 사용할 자에게 부담시키는 경우(제2호)
라. 한편 지방자치법 제138조, 제139조 제1항의 위임에 근거한 이 사건 수도급수 조례는 ‘시설분담금’을 ‘정수장, 가압장, 배수지, 송수관 등 수도시설에 소요된 건설비를 전용급수설비의 신설 또는 급수관의 구경확대 공사를 신청하는 자로부터 징수하는 분담금’이라고 정의하고(제2조 제5호), 급수공사 중 ‘신설공사’를 ‘수도가 없는 지역에 새로 급수시설을 설치하는 공사’(제5조 제1호)라고 규정한 후 “제5조 제1호의 신설공사를 신청하는 자는 별표 1의 시설분담금을 납부하여야 한다.”라고 규정하고 있다(제15조 제1항).
3. 이 사건 처분의 위법 여부
가. 이 사건 원인자부담금 부과사유의 소멸 여부
1)「부담금관리 기본법」제5조 제1항은 “부담금은 설치목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위에서 공정성 및 투명성이 확보되도록 부과되어야 하며, 특별한 사유가 없으면 하나의 부과대상에 이중으로 부과되어서는 아니 된다.”라고 규정하고 있다.
2) 앞서 본 관련 법령들에 의하면, 수도사업자는 원인자부담금의 산정기준과 납부방법 등을 정할 때 우선 원인제공자와 협의하여야 하는데, 이러한 협의는 일반적으로 원인제공자가 시행하는 사업으로 인해 유발되는 ‘수돗물 사용량 추정치’에 근거해서 이루어지며, 협의가 이루어지지 않으면 수도사업자는 수돗물 사용량에 따라 수도공사에 드는 비용 등을 고려하여 부담금액을 정하여 원인제공자에게 부과하게 된다.
수도사업자와 원인제공자 사이에 원인자부담금의 산정기준과 납부방법 등에 관한 협의가 이루어지고 원인제공자가 이를 이행한 경우에는 이를 통해 수도법 제71조 제1항에서 정한 수도공사 등에 필요한 비용을 부담한 것으로 볼 수 있다. 따라서 해당 사업으로 설치된 주택단지나 산업시설 등의 ‘실제 수돗물 사용량’이 협의의 전제가 된 ‘추정 사용량’을 현저하게 초과하는 등의 특별한 사정이 없는 한, 수도법 제71조 제1항, 제2항에 의한 원인자부담금 부과사유는 소멸하였다고 보아야 한다.
3) 앞서 본 사실관계를 이러한 법리에 비추어 살펴본다. 원고는 이 사건 사업지구에 대한 택지개발사업을 시행하면서 이 사건 협약을 통해 이 사건 수도증설공사와 관련하여 위 공사 추정사업비 중 총 증설용량에 대한 이 사건 사업지구의 필요 용수량의 비율에 따라 계산된 분담금을 납부하였는데 위 분담금은 수도법 제71조 제1항, 수도법 시행령 제65조 제1항의 수도사업자와의 협의에 의한 원인자부담금으로 보인다. 이 사건 수도증설공사는 이 사건 사업지구 등에 건축할 이 사건 아파트 등 건축물에 수돗물을 공급하기 위한 것이고, 이 사건 아파트 등 건축물의 ‘실제 수돗물 사용량’이 위와 같은 협의의 전제가 된 ‘추정 사용량’을 현저하게 초과하였다고 볼만한 사정도 없다. 따라서 피고는 위 택지개발사업을 시행하면서 이 사건 협약을 통해 이 사건 수도증설공사에 대한 분담금을 납부한 원고에게 이 사건 아파트와 관련하여 이 사건 상수도 원인자부담금 조례 제5조에 따른 원인자부담금을 부과할 수 없다고 보아야 한다. 같은 취지의 원심판단에 상고이유 주장과 같이 수도법상 원인자부담금 부과요건 등에 대한 법리를 오해한 잘못이 없다.
나. 이 사건 시설분담금 부분
1) 앞서 본 관련 법령들에 의하면, 수도법 제71조 제1항에 따른 원인자부담금은 수도시설의 신설ㆍ증설ㆍ개조 등 수도공사가 필요한 경우 그 수도공사를 시행하기 전에 장래에 소요될 수도시설 공사비용을 분담하도록 하는 것이고, 지방자치법 제138조 및 이 사건 수도급수 조례 제15조에 따른 시설분담금은 이미 상수도시설 설치가 완료된 지역에 신규 급수를 신청하는 자에 대하여 급수공사비를 납부하면서 함께 기존 상수도시설의 조성비용을 분담하도록 하는 것이어서 그 부과ㆍ납부시점을 달리 한다. 그러나 그 부과상대방이 수돗물 사용량을 증가시켜 기존 상수도시설의 용량에 부담을 유발하는 자이고, 재원조달목적이 상수도시설의 설치비용이라는 점에서 실질적으로 중복되는 요소가 있다. 따라서 앞서 본 바와 같이 원고가 이미 수도법 제71조 제1항에 따른 원인자부담금을 부담하였음에도, 이와 별도로 지방자치법 제138조 및 이 사건 수도급수 조례 제15조에 따른 시설분담금을 추가로 부과하는 것은 위와 같이 중복되는 범위 내에서는 실질적으로「부담금관리 기본법」제5조 제1항이 금지하고 있는 부담금의 이중부과에 해당하므로 허용될 수 없다.
2) 원심은, 이 사건 협약에 따른 분담금은 수도법상 원인자부담금의 실질을 가지므로 위 분담금을 납부한 원고를 상대로 이 사건 시설분담금을 부과한 이 사건 처분은 하나의 대상에 이중으로 부담금을 부과한 것으로서 위법하다고 판단하였다. 이러한 원심판단은 앞서 본 법리에 기초한 것으로서, 거기에 상고이유 주장과 같이 부담금 이중부과 금지 원칙에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.
4. 결론
그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김상환(재판장) 안철상 노정희(주심)