【원 고】
○○○○ 주식회사 (소송대리인 법무법인 (유한) 율촌 담당변호사 곽상현 외 2인)
【피 고】
경기도지사 (소송대리인 법무법인 광교 담당변호사 백경아 외 1인)영선
【변론종결】
2019. 12. 12.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2018. 8. 30. 원고에 대하여 한 아스콘제조 대기배출시설 및 방지시설에 대한 2018. 8. 30.부터의 폐쇄명령처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 1999. 6. 21. 시멘트 제품 및 아스콘 판매업 등을 목적으로 설립된 회사이다.
나. 원고는 2000. 12. 14. 경기 양평군 (주소 생략)에서 아스콘 제조공장을 운영하기 위하여 구 대기환경보전법(2007. 4. 27. 법률 제8404호로 전부 개정되기 전의 것) 제10조 제1항에 따라 환경부장관에게 배출시설의 신고를 한 후 아스콘 제조시설(이하 ‘이 사건 공장’이라 한다)을 설치하고 가동을 개시하였다. 한편, 이 사건 공장 소재지는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제36조 제1항 제2호 다목에서 정한 용도지역상 계획관리지역에 해당한다.
다. 피고는 주민들의 악취 등 신고 민원에 따라 2018. 3. 16. 경기도 보건환경연구원에 이 사건 공장에 대하여 특정대기유해물질 배출 여부 측정을 의뢰하였다. 경기도 보건환경연구원은 2018. 5. 14. 이 사건 공장을 방문하여 시료를 채취하였고, 2018. 5. 14.부터 2018. 6. 4.까지 위 시료를 분석한 결과, 특정대기유해물질인 다환방향족 탄화수소류가 ‘설치허가 대상 특정대기유해물질 배출시설의 적용기준’ 10ng/㎥를 초과하는 56,969.8ng/㎥ 검출되었다.
라. 피고는 ‘원고가 2018. 6. 25. 무허가 대기배출시설을 설치·운영하여 대기환경보전법 제23조 제1항을 위반하였다’는 이유로 2018. 8. 30. 원고에 대하여 같은 법 제84조에 따라 2018. 8. 30.부터 다음과 같은 이 사건 공장의 아스콘제조 대기배출시설 및 방지시설(이하 ‘이 사건 시설’이라 한다)의 폐쇄명령을 하였다(이하 이 폐쇄명령을 ‘이 사건 처분’이라 한다).
생산공정배출시설명연료 및 원료사용량용량수량방지시설명용량수량아스콘 제조건조시설1620N㎥/시(LNG)33.7㎥11차 원심력 집진시설570㎥/min2건조시설800N㎥/시(LNG)63.4㎥1혼합시설?100HP12차 여과 집진시설1140㎥/min1선별시설?20HP1
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5호증(가지번호 있는 경우 이를 포함), 을 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 처분의 적법 여부
가. 원고 주장의 요지
이 사건 처분은 다음과 같은 이유로 취소되어야 한다.
1) 처분사유 부존재
피고는 이 사건 시설에서 다환방향족 탄화수소류가 10ng/㎥를 초과하여 검출됨에 따라 대기환경보전법 제23조 제1항을 위반하였음을 이유로 이 사건 처분을 하였다. 그러나 다환방향족 탄화수소류는 원고가 이 사건 시설에 관하여 배출시설 신고를 마친 후인 2005. 12. 30.에야 특정대기유해물질로 지정되었다. 대기환경보전법 제23조 제1항은 “배출시설을 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시·도지사의 허가를 받아야 한다.”라고 규정하고 있고, 위 “배출시설을 설치하려는 자”에 “이미 대기환경보전법에 따라 적법하게 신고하여 대기배출시설을 가동하고 있었던 자”까지 포함된다고 볼 수 없으므로 기존에 설치된 시설에 대해 사후적으로 규제가 신설되어 허가를 받아야 하는 경우에는 대기환경보전법 제23조 제1항을 위반하였다고 할 수 없다. 원고는 2000. 12. 14. 이미 이 사건 시설을 적법하게 신고하였으므로 위 규정의 적용대상이 아니고, 따라서 원고가 대기환경보전법 제23조 제1항을 위반하였음을 전제로 한 이 사건 처분은 위법하다.
2005. 12. 30. 환경부령 제192호로 일부개정된 대기환경보전법 시행규칙은 특정대기유해물질에 다환방향족 탄화수소류 등을 추가하면서 부칙 제3항(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다)에서, 종전의 규정에 따라 배출시설을 설치 · 운영하는 자로서 당해 배출시설이 개정 규정에 따른 허가 또는 변경신고의 대상이 되는 경우 2008. 12. 31.까지 허가를 받거나 변경신고를 하도록 정하여, 기존에 허가를 받거나 신고한 배출시설에 대해서도 허가 또는 변경신고를 하도록 정하였다. 그러나 이 사건 부칙조항은 모법인 대기환경보전법이 배출시설의 설치 ‘이전’에 허가를 받도록 정하고 있음에도 임의로 규제 범위를 확장하여 기존에 설치된 배출시설에 대해서도 새로이 허가 또는 변경신고를 하도록 규정하여 모법에 반하여 무효이다.
2) 원고의 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유의 존재
원고가 이 사건 시설을 설치할 당시에는 다환방향족 탄화수소류가 특정대기유해물질에 포함되어 있지 않았고, 2005. 12. 30. 사후적으로 해당 물질이 추가되기는 하였으나 주무기관인 환경부나 지도· 감독기관인 피고, 원고의 환경기술인 업무를 대행하는 관리대행기관도 아스콘 제조시설에서 다환방향족 탄화수소류가 발생하는지 알지 못하였다. 행정법규위반이 있더라도 그 법규 위반을 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우 그 위반에 대하여 제재를 할 수 없는데, 원고는 허가를 받아야 한다는 의무 자체를 인식하지 못하였으며, 이러한 의무를 인식하지 못한 점에 대해 정당한 사유가 존재한다고 할 것이므로, 원고가 대기환경보전법 제23조를 위반하였음을 전제로 하는 이 사건 처분은 위법하다.
3) 신뢰보호의 원칙 위반
환경부의 ‘대기배출시설 인허가 가이드라인’에 의하면 아스콘 제조시설에서 발생할 수 있는 대기오염물질 등에 다환방향족 탄화수소류가 포함되어 있지 않으며, 피고도 이 사건 시설에 대하여 점검을 하면서 다환방향족 탄화수소류의 발생을 문제 삼지 않았다. 이러한 환경부 및 피고의 업무처리는 이 사건 시설에서 허가 대상인 특정대기유해물질이 배출되지 않는다는 묵시적인 견해 표명이라고 할 수 있다. 그럼에도 이 사건 시설에서 다환방향족 탄화수소류가 검출되었음을 이유로 곧바로 폐쇄명령을 한 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 반한다.
4) 평등원칙 위반
대기환경보전법 제45조는 특별대책지역, 대기환경규제지역, 휘발성유기화합물 배출규제 추가지역으로 지정·고시될 당시 그 지역에서 휘발성 유기화합물을 배출하는 시설을 운영하고 있던 자에 대하여 신고기간, 방지시설 설치기간 등에 유예기간을 두고 기술적인 사유 등으로 필요한 경우 기간을 연장할 수 있도록 하였다. 그러나 특정대기유해물질이 추가로 지정된 경우에 관하여는 그러한 유예규정이 존재하지 않아서 평등원칙에 반한다.
5) 비례원칙 위반
배출 방지시설 설치 공사를 통해 배출량을 법령상 기준 이하로 저감시키는 것이 가능함에도 이러한 방지시설 설치를 명함이 없이 곧바로 폐쇄를 명한 이 사건 처분은 비례원칙에 위반된다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 처분사유의 존재 여부
가) 원고가 대기환경보전법 제23조 제1항의 “배출시설을 설치하려는 자”에 해당하는지 여부
대기환경보전법 제23조 제1항 본문은 “배출시설을 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시·도지사의 허가를 받아야 한다.”라고 규정하고 있고, 이에 따라 대기환경보전법 시행령 제11조 제1항 제1호는 설치허가를 받아야 하는 배출시설로 “특정대기유해물질이 환경부령으로 정하는 기준 이상으로 발생되는 배출시설”을 규정하고 있다. 그 위임을 받은 대기환경보전법 시행규칙 제24조의2는 “영 제11조 제1항 제1호에서 ‘환경부령으로 정하는 기준’이란 별표 8의2에 따른 기준을 말한다”고 규정하고, 이 사건 부칙조항은 “종전의 규정에 따라 배출시설을 설치 · 운영하는 자로서 당해 배출시설이 개정 규정에 따른 허가 또는 변경신고의 대상이 되는 경우 2008. 12. 31.까지 허가를 받거나 변경신고를 하여야 한다”라고 규정함으로써 대기환경보전법 제23조 제1항의 적용대상에 이미 적법하게 신고를 마친 시설도 포함됨을 명확히 하였다. 위 각 규정의 형식, 문언 및 그 취지에 비추어 보면, 대기환경보전법 제23조 제1항은 이미 설치 신고를 마치고 해당 시설을 가동 중인지 여부에 상관없이 기준치 이상의 특정대기유해물질이 발생되는 허가를 받지 않은 모든 배출시설에 대하여 적용되는 것으로 해석함이 타당하다.
이 사건에 관하여 보건대, 다환방향족 탄화수소류는 2005. 12. 30. 대기환경보전법 시행규칙이 환경부령 제192호로 개정되면서 제4조, [별표2] 제26호로 특정대기유해물질에 포함되었고, 대기환경보전법 시행령 제11조 제1항 제1호, 대기환경보전법 시행규칙 제24조의2, [별표8의2]에 따르면 다환방향족 탄화수소류가 10ng/㎥ 이상으로 발생되는 배출시설은 대기환경보전법 제23조 제1항에 따라 허가를 받아야 한다. 이 사건 시설에서 다환방향족 탄화수소류가 설치허가 대상 특정대기유해물질 배출시설의 적용기준인 10ng/㎥를 초과하여 발생하는 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 원고는 이미 이 사건 시설에 대하여 신고를 마쳤더라도 이 사건 부칙조항에 따라 2008. 12. 31.까지 대기환경보전법 제23조 제1항에 따른 허가를 받아야 하는 자에 해당한다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
나) 이 사건 부칙조항이 대기환경보전법에 반하여 무효인지 여부
한편 원고는 이 사건 부칙조항이 모법인 대기환경보전법에 반하여 무효라고 주장하므로 살펴본다.
대기환경보전법 제23조 제1항 본문은 “배출시설을 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시·도지사의 허가를 받아야 한다.”라고 규정하고 있는데, 대기환경보전법 제2조 제11호는 “‘배출시설’이란 대기오염물질을 대기에 배출하는 시설물, 기계, 기구, 그 밖의 물체로서 환경부령으로 정하는 것을 말한다”고 규정하고 있어서 배출시설의 규모나 분류 등에 관한 사항을 환경부령에 위임하고 있고, 대기환경보전법 시행령 제11조 제1항 제1호는 설치허가를 받아야 하는 배출시설의 적용기준을 다시 환경부령에 위임하고 있다. 또한 대기환경보전법 제23조 제3항은 제1항에 따라 신고를 한 자가 신고한 사항을 변경하려면 환경부령으로 정하는 바에 따라 변경신고를 하여야 한다고 규정하고 있어서, 이미 제23조 제1항에 따라 배출시설의 신고를 한 자가 변경신고를 하여야 하는 사유나 시기 등을 모두 환경부령에 위임하고 있다.
위 각 규정의 형식, 문언에 비추어 보면, 대기환경보전법이 배출시설의 설치 ‘이전’에만 허가를 받도록 정하고 있다고 해석하기 어렵고, 오히려 배출시설의 설치 허가를 받아야 하는 기준이나 그 시기를 모두 환경부령에 위임하고 있는 것이므로, 대기환경보전법 시행규칙은 배출시설의 신고를 한 자라고 하더라도 어떠한 경우 허가, 변경허가 또는 변경신고 사유에 해당하는지와 그 시기를 자유롭게 정할 수 있다고 할 것이다. 또한 대기오염으로 인한 국민건강이나 환경에 관한 위해를 예방하고 대기환경을 적정하고 지속가능하게 관리·보전하려는 대기환경보전법의 목적, 배출시설의 허가 기준에 관한 내용은 그 성질상 광범위한 사항에 관하여 매우 구체적으로 규정하는 것이 될 수밖에 없고, 대기오염에 관한 관심과 연구의 증가로 인하여 새로운 규제의 필요성이 대두될 가능성이 높으므로 세부적인 제한의 내용이나 근거 법령을 일일이 법률에 규정하지 아니하고 탄력적인 행정입법에 위임하고 있는 점 등에 비추어 보면 대기환경보전법 시행규칙에서 새로운 특정대기유해물질이 발견되는 경우 이와 관련된 배출시설의 허가 대상 및 기준에 관한 내용이 포함될 수 있음을 예측할 수 있다.
따라서 기존에 허가를 받거나 신고한 배출시설에 대해서도 당해 배출시설이 개정 규정에 따른 허가의 대상이 되는 경우 2008. 12. 31.까지 허가를 받도록 정한 이 사건 부칙조항은 모법인 대기환경보전법에 따른 위임 범위를 벗어났다고 할 수 없다. 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 아니한다.
2) 원고의 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유의 존재 여부에 관한 판단
행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 고의·과실이 있어야만 하는 것은 아니나, 그렇다고 하여 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우까지 부과할 수 있는 것은 아니다(대법원 2014. 12. 24. 선고 2010두6700 판결 등 참조). 다만 위 정당한 사유의 존재에 관하여는 이를 주장하는 자에게 입증책임이 있다.
위 법리에 이 법원 감정인 소외인(경기도 보건환경연구원 지방환경연구관)의 감정결과, 이 법원의 감정인 소외인에 대한 사실조회결과 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정 등을 비추어 살펴보면, 원고가 특정대기유해물질의 배출에 대해서 예상하지 못하였고 각종 신고과정에서 원고에게 고의나 과실이 없었다는 사정만으로는 이 사건 처분이 위법하다고 할 수 없고, 원고가 주장하는 사유만으로는 이 사건 시설이 배출하는 특정대기유해물질이 기준치를 초과하는 데 원고의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 보기 어려우며, 달리 이를 인정할 증거가 없다.
㉠ 원고는 이 사건 처분 이후 돔 형식의 대기오염 방지시설을 추가로 설치하였는데, 위 방지시설에도 불구하고 이 사건 배출시설에서 다환방향족 탄화수소가 설치허가 대상 특정대기유해물질 배출시설의 적용기준인 10ng/㎥를 훨씬 초과하는 17,734.1ng/㎥ 배출되었다.
㉡ 다환방향족 탄화수소류에 관한 배출허용기준(대기환경보전법 제16조 제1항)은 대기환경보전법 시행규칙이 2019. 5. 2. 환경부령 제806호로 일부개정되면서 비로소 “0.05mg/㎥ 이하”로 신설되었다. 그러나 ‘배출허용기준’과 ‘설치허가 대상 특정대기유해물질 배출시설의 적용기준’은 별개의 기준으로서, ‘설치허가 대상 특정대기유해물질 배출시설의 적용기준’을 ‘배출허용기준’과는 별도로 규정하면서 그 기준수치 또한 더욱 엄격하게 정한 것은 특정대기유해물질이 ‘설치허가 대상 특정대기유해물질 배출시설의 적용기준’ 이상으로 발생하는 경우 일단 관리청의 허가 절차를 거치도록 하여 특정대기유해물질 배출시설을 관리하기 위한 것으로 보인다.
㉢ 이 사건 공장의 소재지는 국토계획법 제36조 제1항 제2호 다목에서 정한 용도지역상 계획관리지역에 해당한다. 이 사건 시설은 국토계획법 제76조 제1항, 국토계획법 시행령 제71조 제1항 제19호, [별표20] 1. 자. (1), [별표19] 2. 자. (1)의 “대기환경보전법 제2조 제9호에 따른 특정대기유해물질이 같은 법 시행령 제11조 제1항 제1호에 따른 기준 이상으로 배출되는 것”에 해당하여 위 소재지에 건축할 수 없는 건축물이다.
㉣ 따라서 이 사건 시설은 다환방향족 탄화수소에 관한 배출허용기준이 정해지지 않았더라도 대기환경보전법 제23조 제5항 제2호의 “다른 법률에 따른 배출시설 설치제한에 관한 규정을 위반하지 아니할 것”에 따라 이 사건 공장 소재지에서 허가받을 수 없었다.
㉤ 국민건강과 환경에 관한 위해를 예방하기 위한 대기환경오염법의 목적에 비추어 볼 때, 유해물질이 새롭게 발견되어 특정대기유해물질에 추가되는 경우, 배출시설에서 특정대기유해물질이 발생하는지 여부를 확인할 의무는 대상 배출시설의 설치자가 부담할 수밖에 없다. 기존에 신고하거나 허가받은 모든 배출시설에서 추가된 특정대기유해물질이 발생하는지 여부를 행정청이 확인할 수 없고, 배출시설 설치자가 추가된 특정대기유해물질의 배출에 대하여 예상하지 못하였다는 사정만으로 그로 인한 부담이나 피해를 인근 주민 등 제3자에게 부담시킬 수도 없다.
따라서 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 아니한다.
3) 신뢰보호의 원칙 위반 여부
일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2001. 9. 28. 선고 2000두8684 판결 등 참조).
이 사건에 관하여 보건대, 갑 제2, 3, 7호증, 을 제7호증의 각 기재에 의하면, 원고가 2002. 5. 29. 피고에게 이 사건 시설에 대한 설치신고를 한 사실, 이후 원고가 이 사건 시설에 대하여 여러 차례 변경신고를 하고 배출시설 지도·점검을 받는 동안 피고가 이 사건 시설과 관련하여 특정대기유해물질을 문제 삼지 않은 사실, 환경부 대기관리과의 2016년 ‘대기배출시설 인허가업무 가이드라인’에는 아스콘 제조시설에서 발생할 수 있는 대기오염물질에 다환방향족 탄화수소류가 포함되지 않은 사실이 인정되기는 한다.
그러나 배출시설 지도·점검시 특정대기유해물질의 특이사항이 없었다고 하여 배출여부 검사의 대상이 아니었던 물질이 배출되지 않았다는 견해의 표명이라고 볼 수 없는 점, ‘대기배출시설 인허가업무 가이드라인’은 대기배출시설 인허가를 받으려는 자들의 편이를 위해 업종별 발생가능한 오염물질의 종류에 대한 가이드라인을 제공한 것일 뿐이고, 원료 및 공정에 따라 일부 오염물질은 발생이 없거나 다른 오염물질이 추가로 발생할 수 있다고 적시하였으며, 본 가이드라인의 내용이 법령의 개정 등에 따라 법률, 시행령, 시행규칙과 서로 다른 경우에는 법률, 시행령, 시행규칙에 따른다고 밝히고 있는 점 등에 비추어 보면, 원고가 주장하는 위와 같은 사정만으로는 피고가 원고에게 이 사건 시설에서 특정대기유해물질이 배출되지 않는다는 어떠한 공적인 견해를 표명하였다고 인정하기 어렵다. 따라서 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 반한다는 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 아니한다.
4) 평등의 원칙 위반 여부
살피건대, 관련 법규의 문언과 취지 등을 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정 즉, 이 사건 부칙조항도 종전의 규정에 따라 배출시설을 설치·운영하는 자게 2008년 12월 31일까지 허가를 받거나 변경신고를 하도록 정하여 상당한 유예기간을 주고 있는 점, 특별대책지역 등은 환경을 개선하기 위하여 환경부장관이 지정하는 지역으로 환경오염의 우려만 있는 지역도 포함될 수 있어서 특별대책지역 등에 대한 규제와 특정대기유해물질이 배출되고 있는 것으로 확인된 배출시설에 대한 규제를 같다고 볼 수 없는 점 등에 비추어 보면, 대기환경보전 관계 법령이 특정대기유해물질의 추가와 특별대책지역 등의 추가 지정에 관하여 달리 규정하고 있는 것이 평등원칙 위반이라는 원고의 위 주장도 받아들이지 아니한다.
5) 비례의 원칙 위반 여부
대기환경보전법 제38조 단서에 의하면, 다른 법률에 따라 설치가 금지된 장소에 설치된 특정대기유해물질 배출시설에 관한 폐쇄명령은 재량을 허용하지 않는 기속행위이다. 그런데 원고가 국토계획법에 의하여 특정대기유해물질 배출시설 설치가 금지된 계획관리지역에 이 사건 시설을 허가 없이 설치한 이상, 피고로서는 이 사건 시설에 대한 폐쇄명령을 할 수 있을 뿐 그와 다른 내용의 처분을 할 수는 없으므로, 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 아니한다(나아가 앞서 본 바와 같이 원고가 설치한 방지시설을 가동하더라도 이 사건 시설에서는 ‘설치허가 대상 특정대기유해물질 배출시설의 적용기준’ 이상의 다환방향족 탄화수소류가 배출되었다).
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 김영학(재판장) 이연경 민수연