【원고, 항소인】
원고(소송대리인 변호사 방극성 외 1인)
【피고, 피항소인】
완주군수(소송대리인 법무법인 가인로, 담당변호사 강성명)
【제1심판결】
전주지방법원 2020. 7. 2. 선고 2019구합1729 판결
【변론종결】
2021. 1. 27.
【주 문】
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 피고가 2018. 12. 24. 원고에게 한 가축분뇨배출시설 변경허가신청 불허가처분을 취소한다.
3. 소송총비용은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 제1심판결의 인용
이 법원이 이 사건에 관하여 적을 이유는 제1심판결 제6쪽 제17행부터 제12쪽 제11행까지의 ‘라. 판단’ 부분을 아래 제2항과 같이 고쳐 쓰는 외에는 제1심판결의 이유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
2. 고쳐 쓰는 부분
『 라. 판단
1) 인정사실 등
① 이 사건 정화시설이 설치될 이 사건 축사는 새만금 상류수계에 위치해 있고, 이 사건 정화시설에서 처리하여 배출되는 방류수는 인근에 위치한 오상지(저수지)로 흘러들었다가 오상천을 거쳐 소양천으로 유입된다.
② 이 사건 정화시설은 저장조와 폭기조를 이용한 기존의 액비자원화 시설에 응집조, 필터 등의 정화시설을 덧붙여 고형 분뇨를 1차 분리해 퇴비화하여 처리하고 나머지는 정화를 거쳐 방류수로 배출하는 방식이다.
③ 원고는 이 사건 정화시설을 설치한 후 가축분뇨 처리시설 위탁관리를 전문으로 하는 유한회사 해밀이앤지에게 이 사건 정화시설의 운용을 위탁할 예정이다.
④ 제1심 법원의 현장검증 결과, 이 사건 축사의 기존 액비자원화설비에서 상당한 악취가 느껴지는 반면, 원고가 설치하려는 정화처리시설과 유사한 구조의 정화처리설비를 갖춘 다른 농장의 악취 정도는 미미한 편임이 확인되었다.
⑤ 완주군과 함께 새만금 지역 인근 지방자치단체인 김제시는 ○○축산(2006. 4. 5., 200톤/일), △△△영농조합(2015. 3. 18., 45㎥/일)에 대하여 가축분뇨 배출시설을 액비화 자원화시설에서 정화방류시설로 변경허가를 하여 주었고, 상호불상 축산업체(2019.~2020., 농장규모 4,165.85㎡, 사육두수 2,975두)에 대하여는 가축분뇨 배출시설을 정화방류시설로 허가를 하여 주었으며, 2020. 12. 현재 1일 가축분뇨 자가처리량 448.6㎥의 대부분인 350㎥를 정화처리 방식으로 처리하고 있다. 그럼에도 김제시는 2019~2020년 2년 연속으로 새만금수질개선사업과 관련해 새만금유역 7개 시ㆍ군에서 최우수기관으로 선정되었다.
정읍시는 2019, 2020년에 15개의 젖소 사육시설에 대하여 가축분뇨 배출시설을 정화방류시설로 신규 허가를 하여 주었고, 익산시도 □□□농장(2018. 3. 26., 20㎥/일)에 대하여 가축분뇨 배출시설을 액비자원화시설에서 정화방류시설로 변경허가를 하여 주었다.
그 외에 새만금 지역 인근이 아닌 곳에 위치한 지방자치단체인 의령군은 ◇◇농장(2017. 8. 25., 약 25㎥/일)에 대하여 ‘관내 가축분뇨 공공처리시설의 처리용량 과부하를 방지하고, 액비자원화시설에서 생산되는 액비의 살포로 인한 악취발생 및 토양ㆍ지하수 오염 예방 가능’을 허가사유로 하여 가축분뇨 배출시설을 액비자원화시설에서 정화방류시설로 변경하는 것을 허가하였다.
영동군은 기존 액비화 시설을 통해 생산된 액비 살포로 인하여 악취 문제가 발생하던 것을 정화시설로 처리할 경우 민원발생이 해소될 것으로 판단하여 ☆☆축산(2016. 8. 24., 40㎥/일), ▽▽▽▽농장(2019. 6. 21., 20㎥/일), ◎◎◎농장(2019. 5. 31., 20㎥/일)에 대하여 가축분뇨 배출시설을 저장액비화 시설에서 정화처리시설로 변경하는 것을 허가하여 주었고, 군위군도 같은 이유로 ◁◁◁농장(2017. 9. 20., 20㎥/일), ▷▷종돈(2018. 2. 1., 40㎥/일)에 대하여 가축분뇨 배출시설을 액비자원화시설에서 정화방류시설로 변경하는 것을 허가하였다.
⑥ 피고는 가축분뇨의 자원화 촉진 등을 목적으로 하는 가축분뇨처리지원사업에 따라 2011년경부터 7회에 걸쳐 원고에게 개별처리시설 및 액비저장조 지원 등 명목으로 합계 2억 2,960만 원을 지급하였는데, 원고는 이 사건 축사의 규모를 확장하면서 2003. 12. 16. 저장량 230.4㎥/일 상당의 액비저장조를, 2017. 1. 7. 813.4㎥/일 상당의 액비저장조를 각각 증축하여 현재 총 3,178.92㎥/일 상당의 액비저장조를 보유하고 있다.
⑦ 이 사건 신청 무렵 이 사건 축사의 1일 가축분뇨 배출량 15.86㎥ 중 완주군 공공처리시설의 처리용량에 반입하여 처리하는 양은 대략 7~10㎥(약 14~20톤) 정도에 불과하고, 나머지 5~8㎥(약 10~16톤)는 원고가 제3자에게 위탁하여 처리하고 있다.
그런데 완주군 공공처리시설의 가축분뇨 반입량은, 2014년 16,393.41톤, 2015년 20,268.35톤, 2016년 28,920.32톤, 2017년 37,431.68톤, 2018년 40,002.73톤으로 매년 급격히 증가하고 있는 추세이고, 이에 따라 완주군 공공처리시설의 처리용량은 170㎥/1일[= 분뇨 50㎥/1일 + 가축분뇨(돈분) 120㎥/1일]로 2017년경부터는 가동율이 100%를 초과하고 있다.
이러한 사정을 고려하여 완주군은 2016년경 타당성조사 용역을 실시한 이래 2021년경까지 위 공공처리시설의 가축분뇨(돈분) 처리용량을 기존의 120㎥/일에서 180㎥/일로 ‘60㎥/일’ 증설하는 사업을 계획하여 이를 추진하고 있으나, 이러한 계획에 의하더라도, 돼지 관련 액비 처리량인 108.99㎥/일을 처리하기에 부족하다. 더욱이 위 증설 계획의 최종 계획년도는 2027년인데, 이때에도 계획수거량이 179.67㎥/일인 반면 농가의 희망처리량은 271.6㎥/일로 계획수거량이 희망수거량에 미치지 못할 것으로 예상되고 있다.
⑧ 최근 전라북도 내 정화시설을 설치한 축사들에서 방류수 수질기준을 초과하여 방류한 사례가 일부 적발되었는데, 유한회사 헤밀이엔지가 위탁받아 운영하던 정화시설에서도 방류수 수질기준을 초과한 사례가 있었다.
⑨ 원고는 이 사건 축사에서 발생한 가축분뇨를 업무상 과실로 외부에 유출한 범죄사실로 2013. 5.경 벌금 100만 원, 2017. 7.경 벌금 200만 원, 2018. 1.경 벌금 300만 원의 각 처벌을 받았다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 앞서 든 증거, 갑 제5, 6, 10, 13 내지 18호증, 을 제7, 8, 10호증의 각 기재, 제1심 법원의 익산시, 의령군, 영동군, 군위군, 김제시에 대한 각 사실조회 결과, 이 법원의 정읍시, 김제시에 대한 각 사실조회 결과, 제1심 법원의 현장검증 결과, 변론 전체의 취지
2) 구체적 판단
‘환경오염 발생 우려’와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있다는 법리(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 등 참조)를 고려하더라도, 위 인정사실 및 앞서 든 증거, 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사실 및 사정과 이 사건 불허가처분으로 달성하고자 하는 공익 및 그로 인한 원고의 불이익 등을 종합적으로 고려해 보면, 이 사건 불허가처분에는 그 처분사유가 부존재하거나 합리성을 결여한 위법이 있고, 설령 그렇지 않더라도 이 사건 불허가처분은 비례의 원칙에 위반하여 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로 봄이 상당하다.
① 가축분뇨법 제13조 제1항은 “정화시설의 방류수 수질기준은 환경부령으로 정한다. 이 경우 환경정책기본법 제38조에 따른 특별대책지역이나 상수원수질보전ㆍ생활환경보전 또는 자연환경보전을 위하여 필요한 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에 대해서는 방류수수질기준을 달리 정할 수 있다.”고 규정하고, 제2항은 “시ㆍ도지사, 특별자치시장 또는 특별자치도지사는 환경정책기본법 제12조 제1항 또는 제3항에 따른 환경기준의 유지가 곤란하다고 인정될 때에는 해당 지방자치단체의 조례로 제1항에 따른 방류수 수질기준보다 엄격한 기준을 정할 수 있다.”고 규정하고 있는데, 이 사건 신청지가 위치한 지역은 상수원수질보전ㆍ생활환경보전 또는 자연환경보전 등을 위하거나 환경기준의 유지를 위하여 가축분뇨법 시행령 또는 완주군 조례에 의하여 방류수 수질기준이 별도로 정해진 지역에 해당하지 않는다. 나아가 이 사건 신청에 의하면 이 사건 정화시설에서 배출되는 방류수가 가축분뇨법 시행규칙이 정하고 있는 정화시설의 방류수 수질기준을 충족할 것으로 예상된다. 이러한 사정에 비추어 보면, 피고가 환경오염 우려를 이유로 이 사건 정화시설의 설치를 위한 신청을 거부하기 위하여는 이 사건 정화시설에서 배출되는 방류수로 인해 인근 하천에 환경오염을 유발할 수 있다는 사정에 대한 구체적이고도 합리적인 근거가 필요하다고 할 것이다.
② 그런데 아래 표 기재와 같이 방류수 수질기준에 의하면, 이 사건 정화시설(기타지역, 허가대상배출시설 기준)의 방류수 수질기준은 완주군 공공처리시설의 방류수 수질기준에 비해 생물화학적 산소요구량이 4배, 부유물질량 4배, 총질소 약 4배, 총인 12.5배 높게 설정되어 있기는 하다.
구분＼항목생물화학적산소요구량(㎎/L)화학적산소요구량(㎎/L)부유물질량(㎎/L)총질소(㎎/L)총인(㎎/L)완주군공공처리시설30 이하50 이하30 이하60 이하8 이하이 사건 정화시설120 이하-120 이하250 이하100 이하
그러나 완주군 공공처리시설의 방류수 수질기준은 앞서 본 바와 같이 가축분뇨법 시행령 또는 완주군 조례에 의하여 정해진 것이 아니라 피고가 임의로 설정하여 운영하는 기준이고, 이러한 기준 설정에 합리적인 근거가 제시되어 있지도 아니하므로, 이 사건 정화시설이 가축분뇨법 시행규칙이 정하고 있는 정화시설의 방류수 수질기준을 충족할 뿐 위와 같은 완주군 공공처리시설의 방류수 수질기준을 충족하지 못한다고 하여 곧바로 이 사건 정화시설에서 배출되는 방류수가 인근 수계의 수질에 악영향을 미칠 것이라고 단정하기는 어렵고, 달리 이를 인정할 객관적인 자료가 없다.
③ 나아가 ㉠ 이 사건 신청지 일대는 축산농가 지역으로 인근에 있는 죽현천, 소양천 등 새만금 상류수계의 수질 관리를 위해 개별 축사에 대한 점(點)오염관리 외에 그 일대에 대한 비점(非點)오염관리도 필요한 점, ㉡ 액비화를 통한 가축분뇨의 처리는 액비를 살포할 대상지가 필요하고 이는 비점오염원으로서 관리가 어려운 점, ㉢ 완주군 공공처리시설의 반입량 및 가동율을 고려할 때 이 사건 신청 당시 및 현재 완주군 공공처리시설의 처리용량이 인근 가축분뇨 발생량에 비해 부족한 것으로 보이고, 2021년경 일부 증설이 되더라도 인근 가축분뇨를 처리함에 있어서 부족하며, 2027년경 최종 증설 시에도 충분한 처리 용량에 이르기 어려울 것으로 보이는 점, ㉣ 이 사건 정화시설은 기존의 저장조와 폭기조를 이용한 액비자원화 시설에 응집조, 필터 등의 정화시설을 덧붙이는 것으로서 원고가 지원받은 지원금을 무용화시키는 것이라고 보기 어려운 점, ㉤ 새만금유역에 위치한 완주군 인근의 김제시 등 다른 지방자치단체에서 가축분뇨 공공처리시설의 처리용량 과부하를 방지하고 액비의 살포로 인한 악취발생 및 토양ㆍ지하수 오염을 예방하기 위해 액비자원화시설에서 정화처리시설로의 변경을 허가한 사례가 상당수 있는 점, ㉥ 환경전문가들(전북대학교 동물생명공학과 소외 1 교수, 영남대학교 환경공학박사 소외 2)이 미숙된 액비의 살포가 많은 악취가스를 발생시키고, 토양 및 지하수, 하천수의 오염을 촉진시키므로, 가축분뇨 정화시설을 적용하여 적정하게 처리한 후 방류함으로써 액비 살포 시 발생되는 악취 및 수질의 오염을 방지하는 것이 적절하다는 의견(갑 제15호증, 9면)을 제시하면서, 완주군 양돈 농가의 가축분뇨 처리방법과 관련하여 중장기적 관점에서 액비화보다는 정화방류 및 바이오가스 에너지화가 더 적절하다는 의견(갑 제14호증, 20~21면)을 제시하고 있는 점 등을 종합하면, 이 사건 정화시설을 통한 방류수 배출 방식의 축산폐수 처리가 현재의 액비자원화를 통한 축산폐수 처리보다 인근 수계의 수질오염 가능성이 더 높다고 볼 수 없다.
④ 한편 가축분뇨공공처리시설 설치 및 운영ㆍ관리지침(을 제4호증)은, 가축분뇨를 축산농가에서 최대한 자체 처리토록 하는 것을 기본원칙으로 하되, 축산농가의 자체 처리만으로는 해당 지역에서 발생되는 가축분뇨를 적정 처리할 수 없는 경우 지자체가 가축분뇨공공처리시설의 설치를 포함하여 이를 처리하기 위한 방안을 강구하도록 하고 있다(4면). 나아가 위 지침은 시장 등은 가축분뇨공공처리시설 운영 시 돼지 사육두수가 5,000두 미만이면서 사육면적 5,000제곱미터 미만인 관할지역내 축산농가의 가축분뇨를 수거ㆍ반입ㆍ처리하되 규모가 작은 배출시설에서 발생되는 가축분뇨를 우선적으로 처리하고, 해당 공공처리시설의 여유용량이 있거나 특별한 사정이 있는 경우 5,000두 이상인 축산농가의 가축분뇨를 처리할 수 있다고 정하고 있다(34~35면). 또한 위 지침은 공공처리시설의 가축분뇨 처리비용 단계적 현실화를 통해 대규모 축산농가의 가축분뇨 자체처리 노력을 유도하여야 한다고 정하고 있다(36면). 한편 완주군은 공공처리장 증설 사업의 필요성으로 ‘가축분뇨 발생량 대비 유입량 급증으로 처리시설 포화 상태, 가축분뇨 농경지 살포로 토양오염 및 새만금유역 수질부하량 급증’을 들고 있다(을 제10호증의 2, 4면). 그리고 최근 농림축산식품부는 퇴비, 액비의 농지 살포로 인한 악취 등 환경민원을 해소하고자 ‘사육마릿수 5,000마리 이상의 양돈 농가에 정화방류시설 설치를 의무화하는 정책’을 수립하려고 하고 있다(갑 제13호증의 2). 이러한 사정들에 미숙된 액비의 살포가 많은 악취가스를 발생시키고, 토양 및 지하수, 하천수의 오염을 촉진시키므로, 가축분뇨 정화시설을 적용하여 적정하게 처리한 후 방류함으로써 액비 살포 시 발생되는 악취 및 수질의 오염을 방지하는 것이 적절하다는 앞서 본 바와 같은 환경전문가들의 의견 등을 종합해 보면, 사육두수 5,000마리 이상의 양돈농가의 경우 자가 처리하는 축산폐수를 공공처리장과 자원화시설로 유도하는 것이 정부의 정책에 부합하는 것이 아니라 오히려 축산폐수를 자가 처리하여 방류하는 방식이 정부의 정책에 부합한다고 보이므로, 사육두수가 약 9000두 이상인 이 사건 축사의 경우 정화시설의 설치를 통해 가축분뇨를 자체 처리하도록 하는 것이 위 가축분뇨공공처리시설 설치 및 운영ㆍ관리지침이나 정부 정책에 부합하고 환경에도 더 유익할 것으로 보인다.
⑤ 원고는 이 사건 정화시설을 유한회사 해밀이앤지에 위탁하여 운용할 예정이므로, 원고가 업무상과실에 따른 가축분뇨법위반으로 처벌받은 적이 수회 있다는 사정이 이 사건 정화시설의 설치를 허가함에 있어서 중요한 사항이라고 보기는 어렵다. 나아가 최근 전라북도 내 정화시설을 설치한 축사들에서 방류수 수질기준을 초과하여 방류한 사례가 일부 적발되었고, 유한회사 헤밀이엔지가 위탁받아 운영하던 정화시설에서도 방류수 수질기준을 초과한 사례가 있기는 하였으나, 그 횟수가 수회에 불과하였던 것으로 보이고, 이러한 위반 사례만으로 유한회사 해밀이앤지가 원고로부터 위탁받아 운영할 이 사건 정화시설과 관련하여서도 방류수 수질기준을 위반하는 등으로 적정하지 않게 운영할 것이라고 단정할 수도 없다. 더욱이 이러한 방류수 수질기준 위반은 사후에 형사처벌이나 배출시설 운영정지 등 행정적 제재를 통해서도 충분히 억제할 수 있을 것으로 보인다. 그 외에 원고는 이 사건 축사의 규모를 확대해 오면서 그와 동시에 가축분뇨의 처리를 위해 액비저장조의 규모도 확대하여 온 것으로 보이므로, 원고가 이 사건 축사와 관련한 가축분뇨 처리에 대하여 지속적인 관심을 가지고 있었다고도 보인다.
⑥ 앞서 본 바와 같이 이 사건 신청에 의할 경우 이 사건 정화시설이 가축분뇨법 시행규칙이 정하고 있는 정화시설의 방류수 수질기준을 충족할 것으로 예상되고, 이 사건 정화시설을 통한 방류수 배출 방식의 축산폐수 처리가 현재의 액비자원화를 통한 축산폐수 처리보다 인근 수계의 수질오염 가능성이 더 높다고 볼 수도 없으며, 원고의 정화시설 관리 의지도 충분히 인정되고, 제1심 법원의 현장검증 결과에 의하면, 이 사건 축사의 액비자원화설비에서 상당한 악취가 느껴지는 반면, 원고가 설치하려는 정화처리시설과 유사한 구조의 정화처리설비를 갖춘 다른 농장의 악취 정도는 미미한 편임이 확인되므로, 이 사건 정화시설에서 처리한 방류수를 배출한다고 하여 죽현천, 소양천 등 새만금 상류수계의 수질악화 및 부영양화를 가속화시켜 정부의 새만금 수계의 수질 목표 달성에 악영향을 준다거나, 갈수기에 인근 하천에 오염물이 퇴적한다거나 이로 인해 지하수 오염 및 악취 발생 등 인근 주민들에게 환경상의 피해를 줄 우려가 있다고 보기 어렵다. 』
3. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하여야 하는바, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 원고의 항소를 받아들여 제1심판결 및 이 사건 불허가처분을 취소하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 김성주(재판장) 이영창 정총령