【원고, 항소인 겸 피항소인】
거제1구역 주택재개발정비사업조합 (소송대리인 법무법인(유한) 현진 담당변호사 박준식)
【피고, 피항소인 겸 항소인】
부산광역시 연제구청장 (소송대리인 변호사 조성우)
【제1심판결】
부산지방법원 2019. 10. 25. 선고 2019구합20069 판결
【변론종결】
2020. 6. 17.
【주 문】
1. 제1심판결을 다음과 같이 변경한다.
피고가 2018. 4. 13. 원고에 대하여 한 1,522,715,360원의 학교용지부담금 부과처분을 취소한다.
2. 소송 총비용은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
가. 주위적 청구
피고가 2018. 4. 13. 원고에 대하여 한 1,522,715,360원의 학교용지부담금 부과처분을 취소한다.
나. 예비적 청구
피고가 2018. 4. 13. 원고에 대하여 한 1,522,715,360원의 학교용지부담금 부과처분 중 1,438,760,800원을 초과하는 부분을 취소한다(원고는 위와 같이 예비적 청구로서 학교용지부담금 부과처분 중 일부의 취소를 구하고 있으나, 주위적 청구와 예비적 청구는 모두 피고의 학교용지부담금 부과처분의 취소를 구하는 것으로 그 범위만 달리 하는바, 양 청구가 양립 불가능한 청구가 아니므로 이를 하나의 청구로 보고, 원고의 예비적 청구를 청구원인 중 하나로 판단한다).
2. 항소취지
가. 원고
제1심판결 중 원고 패소 부분을 취소한다. 피고가 2018. 4. 13. 원고에 대하여 한 1,522,715,360원의 학교용지부담금 부과처분 중 1,452,269,449원 부분을 취소한다.
나. 피고
제1심판결 중 피고 패소 부분을 취소하고, 그 취소 부분에 해당하는 원고의 청구를 기각한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 부산 연제구 (지번 1 생략) 일원(이하 ‘이 사건 사업구역’이라 한다)에 총 878세대(분양 834세대, 임대주택 44세대) 규모의 공동주택을 건축·공급하는 주택재개발사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)의 시행자로, 2014. 3. 3. 피고로부터 사업시행계획인가를 받았고, 2016. 5. 11. 피고로부터 지하 3층, 지상 29층의 ▲▲▲▲ 아파트(이하 ‘이 사건 공동주택’이라 한다)에 대한 일반분양 승인을 받아 전 세대에 대하여 분양을 완료하였으며, 2018. 10. 29. 건축공사를 완료하여 사용승인을 받았다.
나. 이 사건 공동주택 878세대는 전용면적 기준으로 39.49㎡ 44세대(임대주택), 59.96㎡ 234세대, 74.97㎡ 101세대, 84.99㎡ 309세대, 84.95㎡ 137세대로 구성되어 있는데, 일반분양세대는 보류지 1세대를 합하여 총 562세대이고 분양대금은 동·호수에 따라 249,000,000원부터 513,320,000원까지 다양하며 일반분양세대의 총 분양대금은 합계 190,339,420,000원이다.
다. 피고는 2018. 4. 13. 구 학교용지 확보 등에 관한 특례법(2017. 3. 21. 법률 제14604호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘학교용지법’이라 한다) 제5조, 제5조의2, 같은 법 시행령 제5조의2의 규정에 따라, 이 사건 공동주택 878세대에서 중 일반분양세대 562세대에 대한 총 분양대금 190,339,420,000원에 부과율 0.8%를 곱한 1,522,715,360원을 학교용지부담금으로 산정하여 원고에게 부과하는 처분을 하였고(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)였고, 원고는 2018. 5. 14. 이를 전액 납부하였다.
라. 원고가 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기하였으나, 부산광역시 행정심판위원회는 2018. 9. 18. 이를 기각하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5, 8, 13, 28호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장에 관한 판단
가. 원고 주장의 요지
1) 부담금관리 기본법 제4조에서는 부담금 부과의 근거가 되는 법률에는 부담금의 부과요건, 산정기준, 산정방법 등이 구체적이고 명확하게 규정되어야 한다고 정하고 있다. 그런데 학교용지법 제5조 제1항 단서 제5호에서 ‘정비사업 시행 결과 해당 정비구역 및 사업시행구역 내 가구 수가 증가하지 아니하는 경우’의 개발사업분은 학교용지부담금의 부과대상에서 제외한다고 규정하고 있고, 같은 법 제5조의2 제2항 제1호에서 학교용지부담금은 공동주택인 경우 ‘가구별 공동주택 분양가격 × 1천분의 8’로 산정한다고만 규정하고 있을 뿐, 학교용지부담금의 산정방법과 관련하여 증가된 가구 수의 산정기준과 분양가격의 산정방법에 대하여 구체적인 기준을 마련하고 있지 않다. 따라서 이 사건 처분은 불명확한 학교용지법 제5조 제1항 제5호, 제5조의2에 따라 피고가 자의적인 방법으로 학교용지부담금을 산정하여 부과한 것으로 부담금관리 기본법 제4조를 위반하여 위법하다.
2) 학교용지법 제5조 제4항 제2호에서 시·도지사는 ‘최근 3년 이상 취학 인구가 지속적으로 감소하여 학교 신설의 수요가 없는 지역에서 개발사업을 시행하는 경우’에는 부담금을 면제할 수 있다고 규정하고 있는데, 이 사건 처분에 앞서 3년 동안 이 사건 사업구역 인근의 초·중·고등학교의 학생 수가 지속적으로 감소하여 학교 신설의 수요가 없음에도 불구하고, 피고는 부담금 면제 사유를 제대로 살피지 않고 비례의 원칙을 위반하여 이 사건 처분을 함으로써 재량권을 일탈·남용하였다.
3) 가사 앞서 본 위법사유가 존재하지 않는다고 하더라도, 학교용지법 제5조 제1항 단서 제2호에서는 ‘임대주택을 분양하는 경우’의 개발사업분을 학교용지부담금의 부과대상에서 제외하고 있는바, 피고는 이 사건 공동주택 중 536세대(= 신축세대수 878 - 임대주택분양분 44 - 기존세대수 298)를 기준으로 학교용지부담금을 산정하여야 함에도, 임대주택 분양분을 제외하지 않은 562세대를 기준으로 학교용지부담금을 산정하였으므로, 536세대를 초과한 부분은 학교용지법을 위반한 것으로 위법하다.
나. 관계 법령
[별지3] 관계 법령 기재와 같다.
다. 판단
1) 학교용지부담금 산정방법의 위법성
가) 관련 법리
부담금관리 기본법 제4조는 부담금 부과의 근거가 되는 법률에는 부담의 부과 및 징수주체, 설치목적, 부과요건, 산정기준, 산정방법, 부과요율 등 부과요건이 구체적이고 명확하게 규정되어야 하고, 다만 부과요건의 세부적인 내용은 해당 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임한 바에 따라 대통령령·총리령·부령 또는 조례·규칙으로 정할 수 있다고 규정하고 있다.
한편, 조세나 부담금의 부과요건과 징수절차를 법률로 규정하였다고 하더라도 그 규정 내용이 지나치게 추상적이고 불명확하면 부과관청의 자의적인 해석과 집행을 초래할 염려가 있으므로 법률 또는 그 위임에 따른 명령·규칙의 규정은 일의적이고 명확해야 할 것이나, 법률규정은 일반성, 추상성을 가지는 것이어서 법관의 법보충 작용으로서의 해석을 통하여 그 의미가 구체화·명확화될 수 있으므로, 조세나 부담금에 관한 규정이 관련 법령의 입법 취지와 전체적 체계 및 내용 등에 비추어 그 의미가 분명해질 수 있다면 이러한 경우에도 명확성을 결여하였다고 할 수 없다(대법원 2007. 10. 26. 선고 2007두9884 판결 등 참조).
나) 판단
위 법리에 비추어 살피건대, 위 인정사실 및 을 제9호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 학교용지법 제5조의2, 같은 법 시행령 제5조의2 등 관련 규정의 합목적적 해석을 통하여도 부과해야 할 정당한 학교용지부담금의 금액을 산정할 수 없다고 할 것이므로, 결국 이 사건 처분은 위법하다.
① 학교용지법 제5조 제1항 제5호는 ‘정비사업 시행 결과 해당 정비구역 내 가구 수가 증가하지 아니하는 경우’에 해당하는 개발사업분의 경우에 학교용지부담금을 부과할 수 없다고 규정하고 있고, 같은 법 제5조의2 제2항 제1호에서 학교용지부담금은 공동주택인 경우 분양가격을 기준으로 부과하되 ‘가구별 공동주택 분양가격 × 1천분의 8’로 산정한다고만 규정하고 있을 뿐 부담금 산정을 위한 구체적인 가구 수의 산정방법, 분양가격의 산정방법 등에 관하여는 아무런 규정을 두고 있지 않고 있다. 또한 그 위임을 받아 제정된 같은 법 시행령, 부산광역시 학교용지부담금 부과·징수 및 특별회계 설치 조례 등에서도 이에 대한 아무런 규정이 없다.
② 통상 정비구역의 지정부터 정비사업이 본격적으로 추진되는 사업시행인가시까지는 상당한 기간이 소요되고 그 기간 동안에는 정비사업 구역 내 거주 가구 수의 변동이 발생할 수밖에 없으므로 어느 시점을 기준으로 기존 가구 수를 산정하느냐에 따라 학교용지부담금의 금액에 상당한 차이가 발생하게 된다. 그럼에도 학교용지법에서는 증가된 가구 수 산정의 전제가 되는 기존 가구 수를 확정하는 기준일을 정비구역지정 공람공고일로 할지, 사업시행계획인가일로 할지, 그 밖에 다른 날을 기준으로 할지에 대한 명확한 규정이 없다.
또한 기존의 가구 수에 세입세대를 포함할지에 대한 명확한 규정도 두고 있지 않다.
③ 개발사업의 시행으로 신축된 공동주택 각 세대의 분양가격이 동·호수별로 다른 경우 학교용지법 제5조의2 소정의 ‘가구별 공동주택 분양가격’을 어떻게 정하여야 할지에 대한 명확한 규정이 없다. 개발사업의 시행 결과 증가한 가구 수에 대한 ‘가구별 공동주택 분양가격’을 산정하는 방식에는 ㉠ 일반분양 세대의 평균 분양가격을 기준으로 하여 산정하는 방식, ㉡ 일반분양 뿐만 아니라 조합원분양도 포함한 세대의 평균 분양가격을 기준으로 하여 산정하는 방식, ㉢ 각 세대의 분양가격 중 낮은 분양가격 순으로 증가한 가구 수 만큼의 분양가격을 합산한 금액을 기준으로 하여 산정하는 방식 등 여러 가지 산정방식을 상정할 수 있고, 그 산정방식에 따라 학교용지부담금의 금액에 상당한 차이가 발생한다.
④ 이에 대하여 피고는, 교육부가 2018. 6. 29. 학교용지부담금 산정방법과 관련한 혼선을 해소하기 위하여 ‘정비사업 관련 학교용지부담금 부과 해석례(을 제9호증의 2)’를 마련하였는데, 이에 따르면 ㉠ 정비구역 내 기존 가구 수 산정시 다가구 주택의 세입자를 포함시키지 않고 건축허가 기준으로 가구 수를 산정하는 것이 타당하고, ㉡ 기존 가구 수 산정의 기준 시점은 사업시행인가일을 기준으로 하는 것이 타당하며, ㉢ 학교용지부담금 금액 산정을 위한 분양가격은 일반분양세대 분양가격 합계액을 총 일반분양세대수로 나누어 평균한 금액으로 하는 것이 타당하다는 기준을 밝히고 있으나, 위 교육부의 해석례는 행정청의 의견표명에 불과한 것으로 보이고 법령의 위임에 따른 위임입법의 형식을 갖추어 작성된 것으로 보지도 않으므로, 이 사건 처분 이후 마련된 위와 같은 교육부의 해석례를 근거로 학교용지부담금의 부과요건의 세부적인 내용이 명확해졌다고 볼 수는 없다.
2) 이 사건 처분의 재량권 일탈·남용 여부
가) 학교용지부담금의 성격 및 정당화 요건
학교용지부담금은 주택건설로 인하여 늘어나는 공익시설에 대한 수요 중에서 초, 중, 고등학교의 학교용지의 확보에 대한 수요를 충족시키기 위하여 부과되는 것이므로 부과원인에 따른 분류에 의하면 원인자부담금의 하나에 해당한다. 그리고 학교시설의 건립이라는 특정한 공익사업을 시행함으로 인하여 주택수분양자들은 그의 자녀들이 근거리에서 교육을 받을 수 있는 특별한 이익을 얻게 되기 때문에 수익자부담금으로서의 성격도 가지고 있다(헌법재판소 2005. 3. 31. 선고 2003헌가20 결정 참조).
또한 학교용지부담금은 ‘학교용지를 확보하거나, 학교용지를 확보할 수 없는 경우 가까운 곳에 있는 학교를 증축하기 위하여’ 개발사업을 시행하는 자에게 징수하는 경비이며, 납부된 부담금은 학교시설의 신설에 필요한 용지 매입비 및 감정평가수수료 등의 비용, 학교용지부담금의 부과·징수에 소요되는 비용 및 기존 건물의 증축비용 등으로 사용된다. 이처럼 학교용지부담금은 기본적으로 필요한 학교시설의 확보에 있어서 소요되는 재정을 충당하기 위한 것이고, 부담금을 부과함으로써 택지개발이나 주택공급 등을 제한하거나 금지하기 위한 성격은 매우 희박하므로 ‘순수한 재정조달목적 부담금’에 해당한다(헌법재판소 2008. 9. 25. 선고 2007헌가1 결정 참조). 이러한 재정조달목적 부담금이 헌법적 정당성을 인정받기 위해서는, 부담금은 조세에 대한 관계에서 예외적으로만 인정되어야 하며 일반적 공익사업을 수행하는 데 사용할 목적이라면 부담금을 남용하여서는 안 되고, 부담금 납부의무자는 일반국민에 비해 ‘특별히 밀접한 관련성’을 가져야 하며, 부담금이 장기적으로 유지되는 경우에 있어서는 그 징수의 타당성이나 적정성이 입법자에 의해 지속적으로 심사되어야 한다(헌법재판소 2004. 7. 15. 선고 2002헌바42 결정 등 참조).
나) 학교용지부담금 부과 및 면제의 성격
학교용지법 제5조 제1항은 시·도지사는 개발사업지역에서 단독주택을 건축하기 위한 토지를 개발하여 분양하거나 공동주택을 분양하는 자에게 학교용지부담금을 부과·징수할 수 있다고 규정하고 있고, 제4항은 일정한 경우(제1, 3, 4 각 호의 사유)에 해당하면 부담금을 면제하여야 한다고 하여 시·도지사의 재량권을 제한하는 한편, 제2호에서 ‘최근 3년 이상 취학 인구가 지속적으로 감소하여 학교 신설의 수요가 없는 지역에서 개발사업을 시행하는 경우’에는 부담금을 면제할 수 있다고 규정하고 있으므로 문언상 시·도지사의 학교용지부담금 부과와 위 제2호의 면제조항에 따른 면제는 모두 재량행위로 해석된다.
다) 재량권 행사의 범위
재량행위는 법령이 정하는 재량권 행사의 한계를 벗어나거나 비례·평등원칙 등에 위배되는 경우 재량권 일탈, 남용으로 위법한 것이 되고, 한편 학교용지부담금의 설치 근거가 되는 부담금관리 기본법에서는 부담금은 설치목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위 안에서 공정성 및 투명성이 확보되도록 부과되어야 하며, 특별한 사유가 없으면 하나의 부과대상에 이중으로 부과되어서는 아니 된다고 규정하여(제5조 제1항) 부담금 부과에서 준수되어야 할 한계를 명시하고 있다.
따라서 학교용지부담금의 부과대상이 되는 개발사업이 학교용지법에서 정하는 부담금 면제사유에는 해당하지 않는다 하더라도, 구체적 사정에 따라 그에 대하여 학교용지부담금을 부과하는 것이 부담금관리 기본법에서 정하는 이중부과금지원칙 등을 위반한 것이거나 비례·평등원칙 등에 위배되는 것이라고 볼만한 특별한 사정이 있을 때에는 재량권을 일탈, 남용한 것으로서 위법하게 된다(대법원 2010. 9. 30. 선고 2010두12651 판결 참조).
위와 같은 재량권 행사의 일반적인 범위, 부담금관리 기본법의 규정, 앞서 살펴본 학교용지부담금의 성격 및 정당화 요건 등을 종합하여 보면, 학교용지부담금은 주택사업으로 인하여 학교용지에 대한 수요가 증가하는 것을 전제로 하여, 그러한 ‘수요증가’라는 결과에 원인을 제공한 사업시행자에게 신설 학교용지의 비용을 부담시키는 것으로서 사업시행 지역이 ‘최근 3년 이상 취학 인구가 지속적으로 감소하여 학교 신설의 수요가 없는 지역’에 해당하여 위 제2호의 면제조항의 요건을 만족하는 경우뿐 아니라, 사업시행이나 부담금 부과시점 현재 위 요건에 해당하지 않는 경우라 하더라도 구체적인 사정에 비추어 장래에 학교 신설의 수요가 발생하지 않을 것으로 예상된다면 부담금을 부과할 수 없고, 이에 반하는 부과처분은 재량권의 일탈·남용에 해당한다(대법원 2016. 1. 14. 선고 2014두8605 판결 참조).
라) 인정사실
(1) 이 사건 사업으로 공급되는 공동주택은 878세대인데, 그 중 사업시행계획인가 신청서에 기재된 기존 세대는 298세대이고 증가하는 세대는 580세대이다. 이 사건 공동주택은 모두 분양되어 2019년경 입주가 완료되었다.
(2) 이 사건 공동주택 거주자의 자녀가 진학하게 되는 초등학교는 이 사건 공동주택이 속하는 통학구역의 ○○초등학교이고, 중학교는 10학교군으로 ○○초등학교 졸업생들이 주로 진학하는 중학교는 △△△중학교, □□□중학교, ◇◇◇중학교, ☆☆☆중학교이며, 고등학교는 ▽▽▽고등학군으로 ◎◎◎고등학교 등 22개 고등학교이다.
(3) 이 사건 사업구역 인근 초, 중, 고등학교의 학생 수의 증감 현황은 ‘[별지1] 인근학교 학생 수의 증감 현황’ 기재와 같고, 이 사건 처분이 이루어진 2018년을 기준으로 한 3년간의 학생 수의 증감 현황은 아래 표 기재와 같다.
(아래표 생략)
(4) 한편, 이 사건 사업구역을 포함한 부산광역시 연제구 관내에서 아래와 같이 이 사건 사업을 포함하여 7곳의 대규모 정비사업이 진행되고 있다.
구역명위치구역면적세대수거제1구역 주택재개발(지번 1 생략)37,977㎡878거제2구역 주택재개발(지번 2 생략)238,764㎡4,470연산1구역 주택재개발(지번 3 생략)1,456㎡740연산2구역 주택재개발(지번 4 생략)51,459.2㎡1071연산3구역 주택재개발(지번 5 생략)90,808㎡1651연산5구역 주택재개발(지번 6 생략)12,975㎡357연산6구역 주택재개발(지번 7 생략)55,757㎡1,230
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 7, 9, 10, 14, 20, 24, 27, 29, 30호증, 을 제5, 10호증의 각 기재, 제1심 법원의 2019. 5. 17.자 부산광역시 동래교육지원청에 대한 사실조회결과, 변론 전체의 취지
마) 구체적 판단
위 법리에 비추어 살피건대, 위 인정사실 및 갑 제7 내지 10, 14, 19, 20, 26, 27, 30, 31, 34, 35호증, 을 제4, 6 내지 8, 10호증의 각 기재, 제1심 법원의 2019. 8. 22.자 부산광역시 동래교육지원청에 대한 사실조회결과에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정을 종합해 보면, 이 사건 사업으로 인하여 인근에 새로 학교를 신설하거나 기존 학교 건물을 증축해야 할 필요성이 생겼다고 보기 어려우므로, 이 사건 처분은 그 목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위를 벗어난 것이거나 부과의 필요성과 상당성이 인정되지 않아 비례원칙에 어긋나는 것으로서 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.
(1) 아래와 같이 이 사건 사업구역 내에서 3년 이상 취학인구가 지속적으로 감소해 왔다.
① 이 사건 공동주택이 속하는 통학구역에 있는 ○○초등학교와 ○○초등학교 졸업생들이 주로 진학하는 △△△중학교, □□□중학교, ◇◇◇중학교, ☆☆☆중학교 및 ▽▽▽고등학군 내 고등학교의 학생 수는 이 사건 처분이 이루어진 2018년을 기준으로 3년간 전반적으로 감소해 왔다. 위 ○○초등학교, △△△중학교, □□□중학교, ◇◇◇중학교, ☆☆☆중학교의 2018년 학생 수를 2008년 학생 수와 비교해 보면 학생 수가 16 ~ 50% 가량 감소하여 뚜렷한 감소추세를 나타낸다.
② 이 사건 공동주택의 입주가 완료된 2019년도를 기준으로 전년도에 비하여 ○○초등학교는 99명, ☆☆☆중학교는 11명, □□□중학교는 4명의 학생 수가 증가한 것으로 보이나(나머지 중·고등학교는 2019년도에도 학생 수가 대부분 감소하였다), 이 사건 사업시행계획인가가 이루어진 2014년에 비해서는 여전히 ○○초등학교는 25명, ☆☆☆중학교는 213명, □□□중학교는 106명의 학생이 감소하여 이 사건 사업의 완료에도 불구하고 인근 학교 학생 수는 감소한 것으로 보인다.
③ 피고는 최근 인근학교의 학생 수가 감소한 것은 연제구 관내에서 진행되는 이 사건 사업을 포함한 7곳의 대규모 정비사업으로 인한 일시적인 주거이전이 영향을 미친 것일 뿐이고, 정비사업이 완료되면 전입인구의 증가에 따라 취학인구도 증가할 것이 예상된다고 주장하나, [별지1] 인근학교 학생 수의 증감 현황 기재와 같이 위 정비사업이 시행되기 이전인 2008년경부터 인근학교의 학생 수가 지속적으로 감소해 오고 있어 인근학교의 학생 수 감소가 정비사업 시행으로 인한 일시적 현상이라고 단정하기 어렵고, 위 정비사업 완료시 취학인구가 증가할 가능성이 있다고 하더라도 당해 정비사업의 사업시행계획 등에 학교 신축 내지 증축 수요가 반영되어 있을 것으로 보이며, 위와 같은 다른 정비사업 구역은 이 사건 사업구역과 통학구역을 달리하여 이 사건 사업구역이 속하는 ○○초등학교의 학교 증축 수요에 직접 영향을 미친다고 보기 어렵다.
④ 한편, 앞서 본 학교용지법의 입법취지, 학교용지부담금의 부과기준 및 그 한계, 학교용지부담금이 사업수행자인 원인자에 대한 부담금으로서의 성격을 가지는 점 등을 고려해 볼 때 이 사건 공동주택이 속한 통학구역 외에 위치한 학교의 학생 수의 증감 현황을 이 사건 사업 시행과 관련한 학교 신설 수요 판단의 근거로 삼을 수 없다고 할 것이고, 가사 이를 고려 요소로 보더라도 이 사건 공동주택이 속한 통학구역 외에 위치한 초등학교 중 ◁◁, ▷▷초등학교의 경우 지난 3년간 학생 수가 감소해 오고 있고, ♤♤, ♡♡, ●●초등학교의 경우에는 전년도에 비하여 학생 수가 증가하였으나 이 사건 사업시행계획 인가가 이루어진 2014년과 비교해 보면 학생 수가 모두 감소하는 추세이다.
(2) 아래와 같은 사정에 비추어 이 사건 사업의 시행으로 인하여 학교 신설·증축 수요가 생겼다고 보기 어렵다.
① 이 사건 사업시행인가 당시 인가조건으로 부산광역시교육청은 ‘당해 사업으로 증가하는 초등학생은 ○○초등학교에, 중학생은 △△△중학교, □□□중학교, ◇◇◇중학교, ☆☆☆중학교에, 고등학생은 ◎◎◎고등학교 등 ▽▽▽학교군 22개교에 수용 가능함’이라는 의견을 밝혔다.
② 2014년부터 2019년까지 ○○초등학교, △△△중학교, □□□중학교, ◇◇◇중학교, ☆☆☆중학교는 학교증축계획을 세우거나 증축허가를 받은 사실이 없는 것으로 보인다.
③ 이 사건 공동주택의 입주가 완료된 2019년도에 ○○초등학교의 학생 수가 일부 증가하기는 하였으나 ○○초등학교에서는 통학구역 조정이나 별도의 학교건물 신축·증축 없이 기존 교사를 이용하여 증가한 학생들을 모두 수용한 것으로 보인다.
④ [별지2] 인구통계 기재와 같이 2013년부터 2017년 사이의 부산광역시의 전체 인구수, 부산광역시 연제구의 인구수는 2015년 일시적인 증가 이외에 전반적으로 감소하는 추세이다(인구감소에도 불구하고 세대수는 늘어난 것으로 보이는데 이는 1인 세대 증가 등의 영향으로 보이고 취학인구와의 관련성을 확인하기는 어렵다).
⑤ 이 사건 사업구역 인근에서 가장 큰 규모로 공동주택단지 개발이 이루어지는 거제2구역 주택재개발 정비사업(4,470세대)의 경우 최초 정비구역지정 당시 사업구역 내 초등학교를 신설하는 것으로 정비계획이 수립되었으나, 동부교육청이 ‘주변 초등학교에 분산수용이 가능하여 신설 초등학교 설립이 필요 없다’는 의견을 밝힘에 따라 사업구역 내 학교용지를 폐지하는 것으로 정비계획을 변경을 하여 정비구역 변경고시가 이루어졌다.
⑥ 피고는 교사 1인당 학생 수 감축정책을 펼치고 있으므로 학교 신설 내지 증축의 필요성이 인정된다고 주장하나, 학교용지부담금의 성격에 비추어 교사 1인당 학생 수의 개선 등 교육정책상의 목적을 근거로 학교 신설의 수요 내지 학교용지부담금 부과의 필요성을 판단할 수는 없다.
라. 소결론
따라서 이 사건 처분은 어느 모로 보나 위법하므로 이를 취소하여야 한다. 한편, 피고는 학교용지법 제5조 제1항 단서에 따른 학교용지부담금 부과대상의 제외 사유 중 제2호의 임대주택 분양으로 인한 제외 사유와 제5호의 기존 가구 공제로 인한 제외 사유는 중복하여 적용될 수 없고 유리한 하나의 사유만 적용되어야 하므로, 중복적용을 전제로 이 사건 처분의 일부 취소를 명한 제1심판결은 부당하다고 주장하나, 앞서 본 바와 같이 이 사건 처분이 위법하여 그 전부를 취소해야 하므로, 피고의 주장은 더 나아가 판단할 필요 없이 이유 없다.
3. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 일부 달리하여 부당하므로, 원고의 항소를 받아들여 제1심판결을 위와 같이 변경하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 김주호(재판장) 박진웅 배동한