【원 고】
주식회사 삼보 외 2인 (소송대리인 변호사 이재덕)
【피 고】
중소기업기술정보진흥원장 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 강석훈)
【변론종결】
2021. 3. 25.
【주 문】
1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고들이 부담한다.
【청구취지】
피고가 2019. 10. 18. 원고 주식회사 삼보에게 한 정부출연금전액 환수 및 참여제한 3년 처분, 원고 민병직에게 한 참여제한 3년 처분, 원고 백승필에게 한 참여제한 3년 처분을 모두 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 당사자들의 지위
1) 원고 주식회사 삼보(이하 ‘원고 회사’라 한다)는 안경렌즈 외경가공기 등을 개발·판매하는 회사이고, 원고 민병직은 원고 회사의 대표이사이며, 원고 백승필은 원고 회사의 이사이다.
2) 피고는 중소기업 기술혁신 촉진법(이하 ‘중소기업기술혁신법’이라 한다) 제20조에 따라 중소기업의 기술혁신 및 정보화 경영을 효율적으로 촉진하기 위하여 설립된 중소기업기술정보진흥원(이하 ‘기술정보진흥원’이라 한다)의 장으로서, 중소벤처기업부장관으로부터 기술혁신 촉진 지원사업에 대한 참여제한 및 출연금 환수 등에 관한 업무를 위탁받아 수행하고 있다.
나. 중소기업 기술개발사업 협약의 체결
1) 피고는 2015. 9. 4. ‘2015년도 구매조건부 신제품개발사업(해외수요처 포함) 시행계획 공고(2015-88호)’에 따라 ‘기업제안과제(3차) 사업계획서 접수 안내’를 공고(이하 ‘이 사건 공고’라 한다)하였고, 그 내용 중에는 아래와 같은 사항이 포함되어 있었다.
9. 신청제한 및 지원제외 사항 ② 기 개발/기 지원 여부 - 신청과제가 기 개발 또는 기 지원된 경우 - 신청과제가 동일기업의 기 지원된 과제내용과 유사한 경우 - 신청기업이 기 생산·판매중인 제품이거나 동 제품의 단순 성능개량 또는 조립인 경우 - 신제품의 개발 또는 기존 제품의 고도화(계량화·기능 추가 등 포함)가 아닌 단순한 기술개발을 위한 연구성 과제
2) 원고 회사는 2015. 10. 5. ’안경렌즈의 측면 및 모서리 가공기술을 활용한 수출용 안경렌즈 외경가공기 개발‘이라는 과제(이하 ’이 사건 과제‘라 한다)에 대한 사업계획서(이하 ’이 사건 사업계획서‘라 한다)를 제출하면서 지원을 신청하였다. 그리고 이 사건 사업계획서에는 아래와 같은 내용이 포함되어 있었다.
중소기업기술개발지원사업을 신청함에 있어, 신청기업은 다음과 같은 부정행위를 일체 하지 않음을 서약하며, 부정행위가 확인된 경우 중소기업기술개발지원사업 관리규정에 따른 제재 및 환수에 동의하며, 아울러 민·형사상 책임이 있음을 확인합니다. 2. 기 개발 및 기 지원과제에 대한 신청
3) 피고는 이 사건 사업계획서 등에 대한 평가를 거쳐 원고 회사가 신청한 이 사건 과제를 지원대상으로 선정하고, 2015. 12. 24. 원고 회사와 사이에 총 기술개발기간 2015. 12. 1.부터 2016. 11. 30.까지, 정부출연금 173,630,000원, 과제책임자를 원고 백승필로 하여 중소기업 기술개발사업 협약(이하 ’이 사건 협약‘이라 한다)을 체결하였다.
다. 최종보고서의 제출
원고 회사는 2017. 1. 29. 피고에게 이 사건 과제에 관한 최종보고서를 제출하였다. 피고는 2017. 6. 29. 이 사건 과제에 대한 최종평가 결과 ’성공‘으로 판정되었다고 원고들에게 통보하였다.
라. 국민권익위원회 신고에 따른 특별점검 실시
1) 국민권익위원회에 ’원고들이 이미 개발되어 판매 중이던 제품을 신제품 개발인 것처럼 속여서 과제에 선정된 후 조작된 도면과 사진을 결과물로 제출해 정부출연금을 부정수급했다‘는 내용의 신고가 접수되었다.
2) 국민권익위원회는 2018. 8. 6. 신고내용처럼 원고들이 정부출연금을 부정수급한 사실을 확인했다고 하며, 부정수급액 환수 및 감사 등 행정조치를 위해 사건을 중소벤처기업부로 이첩하였다.
3) 피고는 2018. 8. 13. 중소벤처기업부로부터 위 사실을 전달받았고, 2018. 11. 20. 이 사건 과제에 대한 특별점검을 실시하였다.
4) 기술정보진흥원 특별평가위원회는 2019. 2. 8. 이 사건 과제에 대한 특별평가 결과 협약을 해약할 사유가 발생했다고 하며 ’문제있음‘으로 판정하였고, 그 주된 내용은 다음과 같다.
- 특별점검(18. 11. 20.) 결과 지적사항에 대하여 충분한 소명이 이루어지지 않음.- 기존에 지적된 기술개발 사항 및 요소기술에 대하여 소명하기 위해 제출한 중간산출물들(설계도, 연구노트 등)에서, 조립도 및 파트도면의 날짜와 작성일 및 과제수행 기간과 연관성이 없고 기 개발도면으로 보이는 다수의 사항들이 발견됨.- 특별점검에서 기존 제품과 본 과제의 개발 제품 사이의 차별성을 확인하기 위해 요청한 자료들을 확인하지 못했고, 설계도면은 조립도면으로 작성일이 과제기간 이전임을 지적하였으며, 설계도면의 수정이력은 공차/치수 변경으로 기술의 진보성과 기능/성능 개선을 위한 설계 반영 사항이 아님을 지적하였으나 해소되지 않음.
5) 이에 대하여 원고들이 이의를 제기했는데, 기술정보진흥원 이의신청 특별평가위원회는 2019. 3. 21. 기존 평가를 번복할 만한 사유가 없다며 원안을 그대로 확정하였고, 그 주된 내용은 다음과 같다.
- 기존 외경가공기의 전체 프레임을 그대로 모서리 외경가공기에 접목하는 것은 기술 개선사항으로 보기 어려움.- 프레임 용접방법을 전기용접에서 알곤용접으로 병행하였다는 것이 기술성의 차이점으로 보기 어려움.- 2세대 기술에서 적용된 3상 유도 전동기 모터를 3세대 기술로 개발하는 과정에서 BLDG모터로 변경한 것은 기술성의 차이점으로 보기 어려움.- 기존의 외경가공기를 바탕으로 부품 일부를 변경하여 3세대 기술 개발로 주장하는 주관기관의 의견에 동의할 수 없음.- 최종보고서에 삽입된 개발제품의 도면은 2세대와 3세대 기술의 중간 단계의 제품으로, 과제연구 목표의 3세대 기술의 내용은 누락된 상태임.- 2세대 제품을 공인시험기관 시험성적서 발급용 시료로 활용하고, 최종 개발 시제품으로 최종보고서 상에 제시하는 등 기 개발 제품을 최종 개발제품으로 보고했다고 판단됨. 아울러, 주관기관의 기술유출에 대한 보호를 위해 3세대 기술을 최종보고서에 삽입하지 못한 것이라는 소명 또한 인정되기 어려움.- 본 과제는 개발내용 및 결과물이 기 개발된 기술도면 등으로 대체하여 제시되는 등 과제수행이 정상적으로 진행되지 않았고, 기존의 특별평가에서 문제되었던 부분이 명확히 소명되지 않는 등 관련 규정 미준수로 협약사항이 충실하게 이행되지 않았으므로 불성실하게 수행되었다고 판단됨.
마. 피고의 처분 경위
1) 피고는 2019. 7. 2. 제재조치위원회 심의를 거쳐 이 사건 과제가 중소기업기술혁신법 제31조 제1항, 제32조 제1항, 중소기업기술혁신법 시행령 제20조 제2항, 제21조 제1항, [별표 2], 구 중소기업기술개발 지원사업 운영요령(2016. 5. 23. 중소기업청고시 제2016-32호로 개정되기 전의 것) 제30조 제1항 [별표 3]의 ’6. 연구개발 자료나 결과를 위조 또는 변조하거나 표절하는 등의 연구부정행위를 한 경우‘ 중 ’다. 외부 압력, 중복 수행, 기 개발품 신청, 청탁, 제3자 부당개입 등 부정한 방법을 사용하여 과제 수행기관으로 선정된 경우‘에 해당한다는 이유로, 원고들에 대하여 각 3년간(2019. 7. 19.부터 2022. 7. 18.까지) 기술개발사업 참여를 제한하고 원고 회사에 대하여 정부출연금 전액을 환수한다고 통보하였다(이하 ’이 사건 원처분‘이라 한다).
2) 원고들이 위 심의결과에 대하여 이의를 제기하였으나, 피고는 2019. 10. 18. 그 이의신청을 기각하며 원고들에 대하여 각 3년간(2019. 11. 8.부터 2022. 11. 7.까지) 기술개발사업 참여를 제한하고 원고 회사에 대하여 정부출연금 전액을 환수한다고 통보하였다(이하 ’이 사건 이의결정‘이라 한다).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 4 내지 7호증, 을 제1 내지 9, 11호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 가지번호를 별도로 특정하는 경우를 제외하고는 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관련 법령
별지 기재와 같다.
3. 피고의 본안전항변에 관한 판단
가. 본안전항변의 요지
이 사건 원처분이 2019. 7. 2.에 있었고, 피고는 그에 대한 원고들의 이의를 받아들이지 않고 종전 처분을 유지한다는 취지에서 이 사건 이의결정을 하였다. 이 사건 이의결정은 원처분 내용을 그대로 유지한다는 것에 불과해 원고들의 권리·의무에 새로운 변동을 가져오는 공권력의 행사나 이에 준하는 행정작용이라고 할 수 없다. 따라서 원고들이 취소를 구하는 이 사건 이의결정은 이 사건 원처분과 별도의 독립된 처분성이 있다고 할 수 없어 항고소송의 대상인 처분에 해당하지 않는다.
나. 판단
살피건대, 앞에서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음 사정들을 종합해 보면, 이 사건 이의결정은 국민의 권리·의무에 직접적 변동을 가져오는 공권력의 행사나 이에 준하는 행정작용으로서 독립하여 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당한다고 봄이 타당하다. 따라서 피고의 본안전항변은 이유 없다.
① 이 사건 원처분과 이 사건 이의결정은 모두 원고들에 대한 각 3년간의 기술개발사업 참여제한 및 원고 회사에 대한 정부출연금 전액 환수 처분을 그 내용으로 하고 있다. 그런데 이 사건 이의결정은 이 사건 원처분과 참여제한 기간의 시점과 종점을 달리하고, 환수금 납부기한도 2019. 8. 2.에서 2019. 11. 18.로 변경하였다. 즉, 이 사건 이의결정은 이 사건 원처분과 완전히 동일한 내용이라거나 단순히 이 사건 원처분 내용을 그대로 유지하는 것에 불과하다고 볼 수는 없고, 그로 인해 국민의 권리·의무에 새로운 변동이 초래된다고 봄이 타당하다.
② 피고는 2019. 10. 18. 원고들에게 ‘중소기업기술개발 지원사업 제재조치위원회 심의결과 안내서’라는 제목의 문서를 첨부해 이 사건 이의결정을 통지하였는데, 위 문서에는 처분의 제목, 과제명, 당사자, 근거법령, 처분의 이유, 심의결과, 처분의 내용 등이 모두 기재되어 있어, 이 사건 이의결정이 별개의 독립한 처분인 것과 같은 외관을 갖추고 있다.
③ 피고는 원고들에게 이 사건 이의결정을 통지하며 유의사항 부분에 ‘이의신청 심의결과에 대하여 재이의신청을 할 수 없습니다. 행정심판 청구기간은 처분이 있음을 알게 된 날로부터 90일, 있은 날로부터 180일이며, 행정소송 청구기간은 처분이 있음을 알게 된 날로부터 90일, 있은 날로부터 1년입니다’라고 기재하였다. 이는 피고도 당시 이 사건 이의결정을 이 사건 원처분과 별개로 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 인식하고 있었음을 보여준다.
④ 이 사건 원처분만을 항고소송의 대상이 되는 처분으로 해석한다면, 이의신청을 제기한 사람은 그 결과를 기다리는 동안 자칫 제소기간 도과로 인한 불이익을 입을 염려가 발생하게 된다. 나아가 당사자가 원처분에 대하여 이의신청을 제기했음에도 제소기간 만료가 임박할 때까지 행정청의 응답이 없는 경우 그러한 상태에서 별도의 행정쟁송을 제기하여야만 제소기간을 준수할 수 있는데, 그 별도의 행정쟁송 도중 이의신청이 인용됨에 따라 처분의 내용이 변경되는 경우 해당 쟁송의 이익이나 필요성이 없게 되어 부적법해질 수 있고, 혹은 이의신청이 일부 인용되었음에도 불이익이 남아있는 경우라면 다시 처분변경으로 인한 청구의 변경 등을 거쳐야만 하는 불편이 생긴다. 이와 같은 법률관계의 혼란이나 불필요한 절차 이행의 강요는 국가의 위법·부당한 처분으로부터 국민을 구제한다는 행정쟁송의 기본이념에 부합하지 않는다. 따라서 이 사건 이의결정을 별도의 처분으로 취급하여 행정쟁송을 제기할 수 있도록 해야 할 현실적 필요성도 매우 크다.
4. 이 사건 이의결정의 적법 여부
가. 원고들의 주장 요지
피고는 원고들이 이미 기존에 개발되어 있던 제품을 신제품 개발과제로 신청했음을 전제로 이 사건 이의결정을 하였는데, 이는 사실관계를 오인한 데서 비롯된 것이다. 원고들은 이 사건 과제를 통해 기존에 존재하지 않던 새로운 기술 개발에 성공해 3세대 제품을 만들었으므로, 이와 다른 전제에서 이루어진 이 사건 이의결정은 위법하여 취소되어야 한다.
나. 관련 법리 등
1) 중소기업기술혁신법 제31조 제1항 제6호, 제32조 제1항은 기술혁신사업 등에 참여한 중소기업자 등이 ‘연구개발 자료나 결과를 위조 또는 변조하거나 표절하는 등의 연구부정행위를 한 경우’ 5년 이내의 범위에서 기술혁신 촉진 지원사업에 대한 참여를 제한할 수 있고, 이미 출연한 사업비의 전부 또는 일부를 환수할 수 있다고 규정하고 있다. 그리고 같은 법 제31조 제4항, 제32조 제3항은 참여제한 사유별 참여제한기간의 구체적 기준 및 환수기준을 대통령령으로 위임하였는데, 그 위임에 따라 중소기업기술혁신법 시행령 제20조 제2항, 제21조 제1항 [별표 2]가 제정되었다. 그리고 같은 시행령 제20조 제5항, 제21조 제3항에서 참여제한 및 환수에 관한 세부기준 등을 중소벤처기업부장관이 정하여 고시하도록 했고, 그에 따라 제정된 구 중소기업기술개발 지원사업 운영요령(2016. 5. 23. 중소기업청고시 제2016-32호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제30조 제1항 [별표 3] 제6호에서 연구부정행위의 하나로 ‘기(旣) 개발품 신청 등 부정한 방법을 사용하여 과제 수행기관으로 선정된 경우’를 정하면서, 이 경우 참여제한 기간을 3년으로 하고 출연금 전액을 환수하도록 하고 있다.
2) 위와 같은 규정들의 문언과 체제, 형식, 중소기업의 기술경쟁력을 강화하여 국가경제 발전에 이바지하려는 중소기업기술혁신법의 목적 등을 종합해 보면, 불확정개념으로 규정되어 있는 중소기업기술혁신법 제31조 제1항 제6호에서 정한 연구부정행위의 요건에 해당하는지 여부 등의 판단에 관하여는 행정청에 상당한 재량권이 부여되어 있다고 보아야 할 것이다. 그리고 행정청이 중소기업기술혁신법 등 관계 법령이 정하는 바에 따라 고도로 전문적인 사항에 관하여 전문적인 판단을 하였다면, 판단의 기초가 된 사실인정에 중대한 오류가 있거나 판단이 객관적으로 불합리하거나 부당하다는 등의 특별한 사정이 없는 한 이는 존중되어야 한다(대법원 2016. 1. 28. 선고 2013두21120 판결 등 참조).
다. 판단
이러한 법리와 법령의 내용들을 토대로 하여 이 사건에 관해 살펴본다. 앞에서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음 사정들을 종합할 때, 이 사건 과제는 중소기업기술혁신법 제31조 제1항 제6호, 구 중소기업기술개발 지원사업 운영요령 제30조 제1항 [별표 3] 제6호에서 연구부정행위의 하나로 규정한 ‘기(旣) 개발품 신청 등 부정한 방법을 사용하여 과제 수행기관으로 선정된 경우’에 해당한다고 봄이 상당하므로, 이를 전제로 한 이 사건 이의결정은 적법하다.
① 이 사건 과제는 안경렌즈의 측면 및 모서리 가공기술, 집진기술을 개발하고 이를 활용해 외경가공작업 완전자동화를 실현한 외경가공기를 개발하는 것을 내용으로 하고 있다. 그리고 그 과제가 이 사건 공고 당시 신청제한 및 지원제외 대상으로 기재되어 있었던 ‘기 개발’ 기술 내지 제품에 해당하는지 여부에 대한 판단은 고도로 전문적인 사항에 속하므로, 그에 관한 전문가들의 평가는 특별한 사정이 없는 한 존중되어야 한다.
이 사건 과제가 기 개발품을 신청한 경우에 해당하는지에 관해 관련 분야의 전문가들로 구성된 특별평가위원회, 이의신청 특별평가위원회, 제재조치위원회에서 여러 차례 충분한 심의가 이루어졌고, 그 과정에 원고들에게 충분한 소명 기회도 부여되었다. 그리고 각 위원회가 평가의 기초로 삼은 사실에 중대한 오류가 있었다거나 그 판단의 공정성, 전문성, 객관성에 문제가 있다고 볼 만한 사정은 찾을 수 없다.
② 원고 회사가 제출한 최종보고서에 첨부된 최종 개발제품 설계도면, 조립도면이 주식회사 삼보테크(이하 ‘삼보테크’라고만 한다)에서 기존에 작성한 도면과 완전히 동일해 보이고, 최종 개발제품 이미지도 별 차이가 없다. 삼보테크에서 작성한 도면은 그 작성일자가 전부 이 사건 과제 선정(2015. 12.경) 이전이며, 원고 회사가 제출한 최종보고서상의 최종 개발제품 이미지와 동일한 외관의 삼보테크 제품이 2015. 5.경 이미 존재하고 있었다. 한편, 삼보테크는 원고 민병직의 형인 민병주가 대표이사로 있는 회사인데, 원고 민병직도 민병주와 함께 사실상 회사의 경영 및 대외활동, 기술개발, 영업 등 업무 전반에 관여하는 등(원고들 2020. 11. 4.자 준비서면 14쪽), 삼보테크와 원고 민병직은 서로 밀접한 관계가 있었다.
③ 원고들은 2019. 1.경 이루어진 소명 과정에서 뒤늦게 ‘최종보고서에 첨부된 대부분의 도면과 사진은 보안상 불가피하게 개발초기(R＆D 사업참여 이전)의 것으로 제출했습니다. 최종보고서에 삽입된 도면(R＆D 사업참여 이전의 도면)과 실제 개발된 최종도면(최종보고서 미삽입 도면)을 비교하여 설명드리겠습니다’라고 진술하였다(갑 제8호증의 1). 즉, 원고들 스스로도 이 사건 과제 선정 이전에 존재하던 도면과 사진을 결과물로 제출한 사실을 인정하고 있다. 그런데 최종보고서 어디에도 보안상의 이유로 실제 개발된 최종도면이 아닌 과제 선정 이전에 존재하던 도면을 결과물로 제출한다는 언급이 없다[게다가 원고들은 애초에 ‘보안과제’가 아닌 ‘일반과제’로 신청했던 점에서(을 제3호증의 1), 보안상의 이유 때문이라는 설명은 설득력이 떨어진다]. 또한 중소기업기술개발 지원사업 운영요령 제23조에 따라 최종보고서 제출 시 기술개발결과를 객관적으로 증빙할 수 있는 자료를 함께 제출해야 하므로, 원고들은 최종보고서에 증빙 자료로 첨부한 도면 등을 기술개발의 결과물로서 제출한 것이라고 볼 수밖에 없다.
④ 원고들은 이 사건 과제의 목표를 달성했다고 하며 공인인증기관의 시험성적서를 제출했는데, 그 시험대상 제품의 모델명이 ‘KM-700’으로 기재되어 있다. 그런데 삼보테크에서 2015. 3.경 이미 ‘KM700CF’라는 모델을 판매 중이었고, 그 기본사양도 원고들이 이 사건 과제를 통해 개발했다는 제품과 별 차이가 없다.
⑤ 원고들은 이 사건 과제를 통해 종전에 없었던 3세대 기술을 새롭게 개발했다는 취지로 주장한다. 그러나 원고들이 제출한 사업계획서 9쪽에도 3세대 기술이 2013년부터 이미 존재하고 있었다는 취지로 기재되어 있는 등 ‘3세대 기술’의 개념 자체가 명확하지 않아 보이는데다가, 이 사건에서 문제되고 있는 것은 ‘3세대 기술’ 개발 여부가 아니라 이 사건 과제가 ‘기 개발품 신청’에 해당하는지 여부이다. 그리고 기 개발품 신청 여부는 이 사건 과제 신청 당시의 개발 현황과 최종보고서 제출 시 첨부한 기술개발의 객관적 증빙자료 등을 통해 판단해야 한다. 그런데 원고들이 최종보고서와 함께 기술개발의 객관적 증빙자료라고 제출한 도면 등은 대부분 이 사건 과제 신청 이전부터 이미 보유하고 있던 것들이었다.
⑥ 관계 법령에서 기술혁신 사업 등의 지원 대상에서 ‘기 개발품 신청’을 제외하고 있는 이유가 ‘한정된 정부출연금의 공정하고 효율적인 분배’에 있다는 점을 고려하면, ‘기 개발품’이란 반드시 과제 선정 전에 개발이 완료되어 있는 기술 등만을 의미한다고 볼 것은 아니고, 해당 기술의 주요 부분이 이미 상당한 정도로 개발되어 있어 기술개발 지원금을 지급하는 취지에 부합하지 않게 되는 경우까지도 포함한다고 해석해야 한다. 그리고 앞에서 본 것처럼 원고들은 설계도면, 조립도면, 완성품 실사까지 이미 존재하는 상황에서 기술개발 지원을 신청하였다.
5. 결론
그러므로 원고들의 청구는 이유 없어 이를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 오영표(재판장) 정아영 김동욱