【원 고】
원고(소송대리인 법무법인 엘케이비앤파트너스 담당변호사 이광범 외 3명)
【피 고】
경기도 안성교육지원청 교육장(소송대리인 법무법인 다산 담당변호사 손난주)
【변론종결】
2018. 10. 17.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청 구 취 지】
피고가 2017. 4. 6. 소외 1, 소외 2, 소외 3, 소외 4, 소외 5, 소외 6, 소외 7, 소외 8을 학교법인 ○○학원의 임시이사로 각 선임한 처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고의 지위
1) 학교법인 ○○학원(이하 ‘○○학원’이라고 한다)은 안성시 (주소 생략) 소재 ○○중학교를 설치ㆍ운영할 목적으로 설립된 학교법인으로서, ○○학원의 정관에는 임원으로 임기 4년의 이사 8명(이사장 1명 포함)을 선임하는 것으로 규정되어 있다.
2) 한편 원고는 ○○학원의 설립자인 소외 14의 손자로서, 1999. 3. 1.부터 2017. 5. 1.까지 ○○중학교의 교장으로 재직하였고, 2006. 8. 7. ○○학원의 이사로 취임하였으며, 2010. 11. 29. 이사에 중임되었다.
나. 경기도교육청의 특정감사
1) 경기도교육청은 2016. 4. 4.경부터 사학기관의 운영 실태에 대한 특정감사를 실시하던 중, 원고가 ○○중학교의 교비회계에서 돈을 횡령하는 등의 비위행위를 저지른 사실을 확인하고, 2016. 5. 30.부터 2016. 6. 18.까지 ○○학원의 운영 전반에 대하여 감사를 실시하였다.
2) 경기도교육청은 위와 같이 감사를 실시한 결과, ○○학원에 ‘신규교사 임용절차 및 재정결함보조금 집행 부적정’, ‘기간제교사 채용절차 부적정’, ‘임용반려된 교사를 행정실무사로 위장 채용하여 교사 업무수행’, ‘학교법인 개방이사 선임 부적정’, ‘학교법인 이사회 소집통보 부적정’, ‘학교법인 임원취임승인신청 부적정’, ‘학교법인 이사회 운영 부적정’, ‘학교법인 이사회 회의록 허위작성’, ‘급식실 현대화 사업 보조사업 집행절차 위반 등’, ‘급식실 연결통로 무허가 건축’ 등의 비위사실이 있음을 적발하고, 2016. 6.경 당시 ○○학원의 이사 8명 중 소외 15, 소외 16을 제외한 나머지 6명의 선임은 아래와 같은 사유로 각 무효라고 판단하였다.
3) 경기도교육청은 수사기관에 원고의 금품수수 및 교비회계 예산 횡령 등의 비위사실에 대하여 수사를 의뢰하였고, 2016. 11. 14. 피고, ○○학원 등에게 위 2)항 기재 각 지적사항에 대하여 처분(요구)감사결과를 통보하였다.
다. 피고의 후속조치 등
1) 피고는 경기도교육청의 위와 같은 감사결과 통보에 따라 2016. 11. 29. ○○학원 및 원고에게 아래와 같은 사유로 ○○학원의 임원 8명(이사 6명, 감사 2명)이 임원취임승인 취소사유에 해당하는 것으로 판단됨을 이유로 2016. 12. 14.까지 시정조치 결과를 제출하라는 내용의 시정요구를 하였다.
2) 피고는 ○○학원 등이 위 1)항 기재 시정요구에 따른 시정조치를 취하지 아니하자, 2016. 12. 16. ○○학원의 개방이사 소외 17에게 임원취임승인 취소와 관련하여 청문실시 등에 관한 통지를 하였고, 2017. 1. 3. 청문을 실시한 후, 2017. 1. 5. 소외 17의 임원취임승인을 취소하였다.
3) 한편 원고는 2016. 12. 1. 수원지방법원 평택지원 2016고단2615호로 직원 채용 및 하도급공사 청탁 관련 금품수수로 인한 배임수재, 업무상횡령 등의 공소사실로 구속기소 되었고, 위 법원은 2017. 1. 19. 위 공소사실을 모두 유죄로 인정하여 원고에게 징역 2년 등의 판결을 선고하였으며, 이후 원고가 위 제1심 판결의 양형부당을 항소이유로 들어 수원지방법원 2017노499호로 항소하였고, 위 법원은 2017. 4. 26. 원고에 대하여 징역 1년 6월에 집행유예 2년 등의 판결을 선고하였으며, 위 항소심 판결은 그 무렵 그대로 확정되었다.
라. 피고의 임시이사 선임 등
1) 피고는 경기도교육청의 감사결과 등에 비추어 ○○학원의 정상적인 운영이 어렵다고 판단하고, 사학분쟁조정위원회의 심의를 거쳐 2017. 4. 6. 소외 1, 소외 2, 소외 3, 소외 4, 소외 5, 소외 6, 소외 7, 소외 8 등 8명을 ○○학원의 임시이사로 각 선임(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)하였다.
2) 원고는 2017. 7. 10. 경기도교육청행정심판위원회에 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였으나, 경기도교육청행정심판위원회는 2017. 10. 26. 위 심판청구를 기각하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3 내지 6, 8 내지 12, 16호증, 을 제1 내지 6, 11호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 본안 전 항변에 대한 판단
가. 피고 항변의 요지
원고는 이 사건 처분의 상대방이 아니고, 설령 원고가 ○○학원의 재산출연자라거나 종전이사이사라고 하더라도, ○○학원에 대하여 가지는 재산적 이해관계는 법률적인 것이 아니라 사실상의 것에 불과하다. 또한, 원고는 교비회계 횡령 등의 비위행위로 인하여 형사처벌을 받는 등의 이유로 종전이사로서의 긴급처리권이 있음이 인정되지 않는다. 따라서 원고에게는 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없으므로, 이 사건 소는 원고적격이 없는 자에 의하여 제기된 것이어서 부적법하다.
나. 판단
1) 설립자나 종전이사가 사립학교 운영에 대하여 가지는 재산적 이해관계는 법률적인 것이 아니라 사실상의 것에 불과하나(대법원 2014. 1. 23. 선고 2012두6629 판결 등 참조), 학교법인에게 인정되는 헌법상의 사학의 자유는 순차로 선임되는 관계에 있다는 점에서 연결선상에 있다고 볼 수 있는 이사들에 의하여 실질적으로 구현되는 것이고, 그 중 종전이사는 보통 학교법인의 자주성과 정체성을 확보하는 임무와 가장 근접한 위치에 있는 자라 할 수 있으므로, 이처럼 학교법인의 자주성과 정체성을 대변할 지위에 있다고 할 수 있는 종전이사로서는, 설령 민법 제691조를 유추한 긴급처리권이 인정되지 않는다고 할지라도, 임시이사를 선임하는 문제와 관련하여 직접적인 이해관계를 가지는 사람이라 할 것이다(대법원 2007. 5. 17. 선고 2006다19054 전원합의체 판결 등 참조). 또한, 종전이사가 사립학교법 제25조 소정의 임시이사 선임사유가 발생하였을 때 관할청에 대하여 임시이사 선임청구를 할 수 있고, 나아가, 그 임시이사 선임사유가 해소되었음에도 관할청이 부당하게 임시이사를 계속 유임시키고 있을 때에는 임시이사의 해임신청을 할 수 있으며, 이에 대한 관할청의 거부처분 등에 대하여는 항고소송으로 다툴 수도 있는 것(대법원 2005. 4. 16.자 2005마53 결정 참조)도 모두 종전이사의 위와 같은 지위에 터 잡은 것이라고 할 것이다.
따라서 관할청이 학교법인의 정상적인 운영이 어렵다고 판단하여, 임시이사를 선임한 경우, 종전이사는 임시이사의 선임사유가 존재하지 않는다거나 임시이사 선임이 위법하다고 주장하면서 임시이사의 선임처분을 다툴 법률상의 이해관계를 가진다고 할 수 있고, 그와 같이 해석하는 것이 임시이사의 해임신청 및 그 거부처분에 대한 항고소송의 제기와 같은 절차의 반복을 방지함으로써 분쟁의 일회적 해결에도 이바지한다고 할 것이다.
2) 앞서 인정한 바와 같이, 원고는 2014. 11. 28. 임기가 만료된 ○○학원의 종전이사이므로, 설령 원고가 비위행위로 인하여 형사처벌을 받는 등의 이유로 원고에게 종전이사로서의 긴급처리권이 인정되지 않는다고 하더라도, 원고에게는 이 사건 처분의 취소를 구할 원고적격이 있다고 봄이 타당하다. 따라서 피고의 위 항변은 이유 없다.
3. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 절차상 하자 주장에 대한 판단
1) 원고 주장의 요지
이 사건 처분은 ○○학원의 각 이사로 활동하던 원고 외 7명의 권한을 전면적으로 정지하는 내용이므로, 침해적 행정처분에 해당한다. 따라서 피고는 이 사건 처분을 하기에 앞서 원고 외 7명에게 행정절차법에 따라 처분의 사전통지를 하거나, 의견을 제출할 기회를 주었어야 함에도, 위와 같은 절차를 전혀 거치지 아니한 채 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분은 절차상 하자가 있어 위법하다.
2) 판단
가) 사립학교법 제20조 제1항은 임원은 정관이 정하는 바에 의하여 이사회에서 선임한다고 규정하고 있으며, 제2항은 임원은 관할청의 승인을 얻어 취임한다고 규정하고 있고, 제3항은 이사의 임기는 정관으로 정하되, 이사는 5년을 초과할 수 없다고 규정하고 있으며, ○○학원의 정관 제18조 제1호, 제19조 제1항 제1호는 ○○학원의 임원으로 이사 8명(이사장 1명 포함)을 두고, 그 임기는 4년으로 한다고 각 규정하고 있다.
나) 그런데 갑 제21, 22호증의 각 기재만으로는 소외 18, 소외 19, 소외 20, 소외 21 등 4명이 관할청인 피고로부터 각 임원취임승인을 받았음을 인정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 소외 18, 소외 19, 소외 20, 소외 21은 ○○학원의 각 이사 지위에 있었다고 볼 수 없다. 또한, 원고는 2010. 11. 29. ○○학원의 이사로 중임되어, 2014. 11. 28. 그 임기가 만료되었고, 소외 15, 소외 16은 2012. 9. 13. ○○학원의 각 이사로 선임되어, 2016. 9. 12. 그 임기가 각 만료되었으며, 소외 17은 2017. 1. 6. 피고에 의하여 임원취임승인이 취소되었으므로, 이 사건 처분이 있은 당시 ○○학원의 이사 지위에 있었다고 볼 수 없다. 따라서 피고의 이 사건 처분으로 인하여 ○○학원의 이사로서의 권한이 정지될 이사가 아무도 없었으므로, 이 사건 처분을 침익적 행정행위라고 볼 수 없다.
다) 한편 원고는, ○○학원의 이사인 원고, 소외 15, 소외 16의 임기가 각 만료되었으나, 원고, 소외 15, 소외 16에게는 종전이사로서의 각 긴급처리권이 있고, 이 사건 처분으로 인하여 종전이사의 긴급처리권이 각 제한되므로, 이 사건 처분은 침익적 행정행위에 해당한다는 취지로 주장하나, 앞서 인정한 사실과 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사실 또는 사정들, 즉 ① 원고는 2016. 12. 1. 직원 채용 및 하도급공사 청탁 관련 금품수수로 인한 배임수재, 업무상횡령 등의 공소사실로 구속기소 되어, 2017. 1. 19. 법원으로부터 위 공소사실을 모두 유죄로 판단 받아 징역 2년 등의 판결을 선고받았으므로, 원고에게 종전이사로서의 긴급처리권이 있음이 인정된다고 보기 어려운 점, ② 소외 15, 소외 16은 ○○학원의 각 이사로 재임하면서, 적법한 이사회 소집통지를 받은 적이 없거나, 이사회에 참석한 사실이 없음에도, 이사회 회의록을 허위로 작성하는 것을 묵인하였으며, 원고가 이사 임기가 이미 만료된 이후에 이사로 다시 선임되지 아니한 채 ○○학원의 이사로서의 직무를 수행하도록 방치하는 등 ○○학원의 각 이사로서의 직무를 수행하게 하기에 부적당한 특별한 사정이 있다고 볼 수 있어, 소외 15, 소외 16에게 종전이사로서의 각 긴급처리권이 있음이 인정된다고 보기 어려운 점, ③ 사립학교법령에 따른 임시이사제도는 이사의 결원 등으로 인하여 위기 사태에 빠진 학교법인에 임시이사를 파견하여 이사회를 조속히 정상화하고자 하는 데 그 목적이 있는 것으로서, 학교법인의 위기 사태를 야기한 구 이사들에 대한 벌칙으로서 그들로부터 학교법인의 운영권을 박탈하고자 하는 데 그 목적이 있는 것은 아닌 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분을 침익적 행정행위라고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 처분이 침익적 행정행위에 해당함을 전제로 하는 원고의 이 부분 주장은 나머지 점에 관하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
나. 소외 17에 대한 임원취임승인 취소처분의 하자 승계 주장에 대한 판단
1) 원고 주장의 요지
피고가 2017. 1. 5. 소외 17에 대하여 한 임원취임승인 취소처분(이하 ‘이 사건 선행처분’이라고 한다)은 아래와 같은 이유로 위법하고, 피고가 위법한 이 사건 선행처분의 후속조치로 ○○학원의 임시이사를 각 선임한 이 사건 처분 역시 위법하다.
가) 피고는 학교법인의 개방이사 선임에 관한 사립학교법 제14조 제3항, 제4항이 강행규정임을 전제로 하여, ○○학원의 개방이사 소외 17이 위 각 규정을 위반하여 선임되었다는 이유로, 이 사건 선행처분을 하였는데, 위 각 규정은 강행규정에 해당한다고 볼 수 없으므로, 개방이사추천위원회의 구성에 하자가 있다는 사정만으로는 개방이사의 임원취임승인이 위법하다고 볼 수 없다.
나) 사립학교법 제20조의2 제1항은 임원이 각 호의 1에 해당하는 행위를 하였을 때에는 관할청은 그 임원의 취임승인을 취소할 수 있다고 규정하고 있는데, 이는 임원의 위법행위 등을 이유로 해당 임원의 취임승인을 취소하는 데 적용되는 규정이지 학교법인의 위법행위를 이유로 임원취임승인을 취소하는 경우에 적용되는 규정이 아니고, 소외 17은 어떠한 위법행위도 저지른 적이 없으므로, 위 규정을 적용할 임원취임승인 취소사유가 없다.
다) ○○학원은 경기도교육청 또는 피고로부터 임원취임승인의 취소사유에 대한 시정요구를 받은 사실이 없으므로, 이 사건 선행처분은 사립학교법 제20조의2 제2항에서 정한 절차를 위배한 위법이 있다.
라) 피고는 2013. 12. 18. 소외 17의 임원취임을 승인한 점, 경기도교육청이 2016. 3.경 ○○학원에 발송한 ‘학교법인 개방임원 선임절차 및 자격요건 개선 계획 알림’이라는 공문을 통하여 앞으로 개방이사의 취임승인절차를 엄격하게 운용할 것이라고 알리면서, 그 시행시기를 2016. 4. 1.부터로 명시한 점, 경기도교육청은 ○○학원에 대한 특정감사보고서에 ○○학원에 대한 지도ㆍ감독을 소홀히 한 경기도 안성교육지원청 소속 관련자에 대하여도 일정한 처분을 하는 것이 타당하다는 의견을 적시한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 선행처분은 신뢰보호의 원칙에 위배되어 위법하다.
2) 판단
가) 선행처분과 후행처분이 서로 독립하여 별개의 법률효과를 발생시키는 경우에는 선행처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 되면 선행처분의 하자가 당연 무효인 경우를 제외하고는 특별한 사정이 없는 한 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 없는 것이 원칙이다(대법원 2017. 7. 18. 선고 2016두49938 판결 등 참조).
그런데 이 사건 선행처분은 ○○학원의 개방이사 소외 17의 선임절차가 사립학교법을 위반되었다는 이유로 소외 17에 대한 임원취임승인을 취소한 것이고, 이 사건 처분은 ○○학원의 정상적인 운영이 어렵다고 판단하여 ○○학원의 임시이사를 선임한 것으로서, 각기 별개의 법률효과가 발생하는 독립한 행정처분이라고 할 것인데, 이 사건 선행처분은 2017. 1. 5. 이루어져 원고가 이 사건 소를 제기한 2018. 2. 1. 당시에는 그 제소기간이 이미 도과되었음은 역수상 명백하여 불가쟁력으로 인하여 그 효력을 다툴 수 없게 되었으므로, 이 사건 선행처분의 하자가 중대하고 명백하여 당연 무효인 경우를 제외하고는 이 사건 선행처분의 하자를 이유로 후행처분인 이 사건 처분의 효력을 다툴 수 없다.
나) 행정처분이 당연 무효라고 하기 위해서는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며(대법원 2004. 11. 26. 선고 2003두2403 판결 등 참조), 신의칙이나 신뢰보호의 원칙, 비례의 원칙 등 행정법의 일반원칙에 위반되는 처분은 외관상은 적법한 행위로서 그 하자가 중대ㆍ명백한 것으로 보기 어려워 원칙적으로 취소사유가 있는 처분에 불과할 뿐 당연 무효인 것은 아니다(대법원 2002. 4. 26. 선고 2002두1465 판결 등 참조).
한편 사립학교법 제14조 제3항은 학교법인은 이사정수의 4분의 1(단, 소수점 이하는 올림한다)에 해당하는 이사(이하 ’개방이사‘라고 한다)를 개방이사추천위원회에서 2배수 추천한 인사 중에서 선임하여야 한다고 규정하고 있으며, 제4항은 개방이사추천위원회는「초ㆍ중등교육법」제31조에 따른 학교운영위원회에 두고 그 조직과 운영 및 구성은 정관으로 정하되, 위원정수는 5인 이상 홀수로 하고 학교운영위원회에서 개방이사추천위원회 위원의 2분의 1을 추천하도록 한다고 규정하고 있다.
다) 그런데 앞서 든 증거 및 갑 제2호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, ○○학원의 정관에는 개방이사 선임 대상자를 개방이사추천위원회가 아닌 학교운영위원장이 추천하는 것으로 규정하고 있고, 개방이사의 추천절차 및 방법 등을 학교운영위원회 규정으로 정한다고만 규정하고 있을 뿐이며, 학교운영위원회 규정에는 개방이사의 추천에 필요한 사항이 규정되어 있지 않은 사실, ○○학원은 정관의 규정에 따라 2013. 9. 30. ○○중학교 학교운영위원회에 개방이사추천위원회 위원에 대한 추천의뢰를 하지 아니한 채 개방이사 선임 대상자의 추천을 의뢰하였고, ○○중학교 학교운영위원회는 2013. 10. 1. ○○학원에 개방이사 선임 대상자로 소외 17, 소외 22를 각 추천한 사실, ○○학원은 2013. 10. 7. 이사회에서 개방이사로 소외 17을 선임하기로 의결하였고, 2013. 12. 18. 피고로부터 소외 17에 대한 임원취임의 승인을 받은 사실을 각 인정할 수 있고, 위 인정사실과 을 제7 내지 9호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ㉮ 사립학교법은 개방이사추천위원회를 학교운영위원회 아래에 두도록 규정하고 있으나, 개방이사추천위원회가 학교법인으로부터 개방이사 선임 대상자의 추천요청을 받아 내부의 논의를 거쳐 학교법인에 개방이사 선임 대상자를 추천하도록 규정하고 있으므로, 학교운영위원회는 개방이사추천위원회의 개방이사 선임 대상자 추천업무에 관여할 수 없는 점, ㉯ 사립학교법에 따르면, 개방이사의 추천, 선임방법 및 자격요건과 기준에 관한 구체적인 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따라 학교법인의 정관으로 정하여야 하고, 학교운영위원회 규정으로 정할 수 없는 점, ㉰ 행정행위를 한 처분청은 그 행위에 하자가 있는 경우에는 별도의 법적 근거가 없더라도 스스로 이를 취소할 수 있는 점 등을 종합하여 보면, ○○학원이 소외 17을 개방이사로 선임한 것은 사립학교법의 관련 규정을 위반하여 이루어진 것으로서, 소외 17의 임원취임을 승인한 피고는 이를 취소할 수 있다고 봄이 상당하다.
라) 한편 피고는 2016. 11. 29. ○○학원에 소외 17 등의 임원취임을 시정할 것을 요구하였으나, 아무런 조치가 이루어지지 않자, 소외 17에 대하여 청문을 실시한 후, 2017. 1. 5. 소외 17의 임원취임승인을 취소한 사실은 앞서 인정한 바와 같다.
마) 위와 같은 사실 또는 사정들을 종합하여 보면, 피고는 사립학교법에서 규정하고 있는 절차에 따라 소외 17에 대한 임원취임승인을 취소하는 이 사건 선행처분을 한 것으로 볼 수 있고, 원고가 주장하는 바와 같은 신뢰보호의 원칙에 위배된다는 사유는 이 사건 선행처분의 중대ㆍ명백한 하자로 볼 수 없으며, 달리 이 사건 선행처분에 사립학교법 등 관련 법령의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 하자가 있음을 인정할 만한 증거가 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 나머지 점에 관하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
다. 재량권 일탈ㆍ남용 주장에 대한 판단
1) 원고 주장의 요지
○○학원의 이사들 8명 중 원고 외 5명(소외 18, 소외 21, 소외 20, 소외 19, 소외 17)의 이사 선임이 모두 무효라면, 종전이사들인 소외 23 외 5명(소외 24, 소외 25, 소외 26, 소외 27, 소외 28)에게는 긴급처리권이 있었다. 또한, 소외 15, 소외 16은 ○○학원의 적법한 이사 지위에 있다가, 임기가 각 만료된 상태에 불과하고, 이사로 각 선임되는 과정에 어떠한 결격사유가 있었던 것이 아닌 점, 소외 15, 소외 16이 ○○학원의 이사회 회의록을 허위로 작성하는 데 개입하였는지 여부가 객관적으로 확인되지 않은 점 등에 비추어 보면, 종전이사 소외 15, 소외 16의 긴급처리권을 배제할 만한 특별한 사정이 있었음이 인정되지 않는다. 원고도 이 사건 처분이 이루어질 당시 직무와 관련된 범죄로 구속되어 재판을 받고 있었지만, 법원의 유죄판결이 선고되기 전이어서 긴급처리권을 배제할 만한 특별한 사정이 있었음이 인정되지 않는다.
따라서 피고는 우선적으로 ○○학원의 종전이사들로 하여금 ○○학원의 이사회를 정상화하게 하는 조치를 취하였어야 함에도, 그러한 조치를 취하지 아니하고, ○○학원의 종전이사들에게 임시이사 선임에 관하여 어떠한 의견도 구하지 아니한 채 이 사건 처분을 함으로써 종전이사들의 ○○학원에 대한 지배권을 사실상 박탈하여 사학의 공립화ㆍ사회화를 초래하였는바, 이 사건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 것이어서 위법하다.
2) 판단
앞서 인정한 사실과 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사실 또는 사정들을 종합하여 보면, ○○학원은 이 사건 처분이 이루어질 당시 사립학교법 제25조 제1항 제1호에 규정된 ‘학교법인이 이사의 결원보충을 하지 아니하여 학교법인의 정상적 운영이 어렵다고 판단될 때’에 해당하였고, 피고가 ○○학원의 임시이사 8명을 선임하였다는 사정만으로는 피고가 ○○학원의 조속한 정상화를 위하여 사학분쟁조정위원회의 심의결과에 따라 임시이사를 선임한 이 사건 처분이 재량권을 일탈ㆍ남용한 것이라고 보기 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
① ○○학원은 2012. 10.경부터 이사회 회의를 적법하게 개최하지 아니한 채 이사회 회의록을 허위로 작성하는 등으로 사립학교법령을 위반하여 이사회를 유명무실하게 운영하여 왔고, 2013년경부터 이사의 결원이 발생하였음에도, 관할청인 피고의 임원취임승인을 받지 아니한 채 이사진을 구성하는 등 적법한 결원의 보충 없이 이사회를 운영하여 왔으며, 원고는 교사 및 직원의 채용과 관련된 금품수수, 교비회계의 횡령 등으로 구속기소 되어 재판을 받는 등 ○○학원 및 ○○중학교의 업무를 부적절하게 처리하여 왔고, 갑 제17 내지 20호증의 각 기재만으로는 ○○학원의 이사회가 적법하게 운영되었다고 인정할 수 없다.
② 앞서 본 것과 같이, 이 사건 처분이 이루어질 당시 ○○학원의 이사로 활동하고 있던 사람들 중 적법한 이사의 지위에 있거나, 임기가 만료된 종전이사들 중 긴급처리권이 있음을 인정할 만한 사람이 전혀 없었다. 또한, ○○학원의 종전이사들 중 소외 23은 2015. 12.경 사임하였고, 소외 25는 2013. 10. 7.에, 소외 27은 2014. 5. 26.에 이사직에서 각 해임되었으며, 소외 28, 소외 24는 피고로부터 각 임원취임승인을 받지 않았기 때문에, 위와 같은 종전이사들에게도 긴급처리권이 있다고 보기 어려웠으므로, ○○학원은 이사회를 통한 적법한 업무 처리가 불가능한 상태에 있었다.
③ 사립학교법령에 따른 임시이사제도는 이사의 결원 등으로 인하여 위기 사태에 빠진 학교법인에 임시이사를 파견하여 이사회를 조속히 정상화함으로써 학교법인의 설립목적을 달성할 수 있도록 돕는 데에 그 제도적 취지가 있을 뿐이고, 학교법인의 위기 사태를 야기한 구 이사들에 대한 벌칙으로서 그들로부터 학교법인의 운영권을 박탈하거나, 학교법인의 지배구조를 변경하여 사학의 공립화ㆍ사회화를 도모하고자 하는 데 그 목적이 있는 것은 아니며, 임시이사는 임시적으로 학교법인의 운영을 담당하는 위기관리자로서, 일반적인 학교법인의 운영에 관한 행위에 한하여 정식이사와 동일한 권한을 가질 뿐이고, 정식이사의 선임권 등 사학의 자주성을 해칠 수 있는 권한은 없으므로, 피고가 이 사건 처분으로 ○○학원의 임시이사 8명을 선임하였다고 하더라도, 이로 인하여 ○○학원이 공립화ㆍ사회화된다고 볼 수는 없다.
④ 경기도교육청은 사학분쟁조정위원회에 ○○학원의 임시이사 선임에 관한 심의를 요청하면서, ○○중학교의 관계자 3명을 임시이사 선임 대상자에 포함시켰고, 피고는 사학분쟁조정위원회의 심의를 거쳐 위와 같이 임시이사 선임 대상자에 포함된 ○○중학교의 관계자 2명을 ○○학원의 임시이사로 각 선임함으로써 ○○학원의 자주성 내지 정체성을 해치지 않기 위한 조치를 취한 것으로 보인다.
⑤ 사학분쟁조정위원회는 임시이사의 선임사유가 해소되어 정식이사를 선임하는 경우, 해당 학교법인의 이사를 비롯한 학교법인의 자주성 내지 정체성을 지킬 수 있는 사람들로부터 필수적으로 정식이사 선임 대상자에 대한 의견을 듣도록 규정되어 있어, 학교법인의 자주성 내지 정체성을 유지할 수 있는 방향으로 정식이사를 선임할 수 있도록 제도적 장치가 마련되어 있다(사립학교법 시행령 제9조의6 등 참조).
⑥ ○○학원의 운영이 장기간 파행되는 경우, ○○중학교의 교사, 교직원, 학생들의 ○○학원에 대한 신뢰가 훼손되고, 학생들의 정당한 학습권이 침해되는 등 회복할 수 없는 피해가 발생할 수밖에 없다.
4. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
(별지 생략)
판사 홍승철(재판장) 인진섭 권순현