【원고, 피항소인】
창화철강 주식회사 (소송대리인 법무법인 요수 담당변호사 신상철)
【피고, 항소인】
근로복지공단
【피 고】
국민건강보험공단
【제1심판결】
울산지방법원 2018. 10. 11. 선고 2018구합5844 판결
【변론종결】
2019. 11. 1.
【주 문】
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 원고의 피고 근로복지공단에 대한 소를 각하한다.
3. 피고 국민건강보험공단이 원고에게 2018. 1. 22. 한 산업재해보상보험료 93,675,300원의 부과처분 및 2018. 2. 21. 한 산업재해보상보험료 59,912,370원의 부과처분을 각 취소한다.
4. 원고와 피고 근로복지공단 사이의 소송총비용은 각자 부담하고, 원고와 피고 국민건강보험공단 사이의 소송비용은 피고 국민건강보험공단이 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
주문 제3항 및 피고 근로복지공단이 2018. 1. 15. 원고에게 한 산업재해보상보험 사업종류변경처분을 취소한다[원고는 제1심에서 피고 근로복지공단을 상대로 하여 산업재해보상보험 사업종류변경처분 및 산업재해보상보험료 부과처분의 각 취소를 구하다가 이 법원에서 산업재해보상보험료 부과처분취소 청구 부분의 피고를 국민건강보험공단으로 경정하는 내용의 피고경정허가신청을 하였고, 이 법원은 2019. 8. 27. 이를 허가하는 결정을 하였다. 따라서 제1심판결 중 원고의 피고 근로복지공단에 대한 산업재해보상보험료 부과처분취소 청구에 관한 부분은 위 허가결정에 따라 실효되었고, 이 법원의 심판대상은 피고 근로복지공단에 대한 산업재해보상보험 사업종류변경처분취소 청구와 경정된 피고 국민건강보험공단에 대한 산업재해보상보험료 부과처분취소 청구이다(행정소송법 제14조 제1항, 제4항, 제5항 참조)].
2. 항소취지(피고 근로복지공단)
제1심판결을 취소한다. 원고의 피고 근로복지공단에 대한 청구를 기각한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 1959. 7. 1. 냉연, 열연 철강재 판매업 등을 목적으로 설립되어 서울에 본사를, 경기 ○○공단에 공장(이하 ‘이 사건 사업장’이라 한다) 등을 두고 있는 회사이다.
나. 이 사건 사업장은 원고가 1990. 8. 30. ‘금속조립구조재’를 업종으로 하여 공장등록한 후 현재까지 운영하고 있는데, 당초 이 사건 사업장의 산업재해보상보험(이하 ‘산재보험’이라 한다) 사업종류는 ‘도·소매 및 소비자용품 수리업’이었다.
다. 그런데 2012년 고용노동부장관이 고시하는 사업종류별 산재보험료율 및 사업종류예시표가 개정되자, 피고 근로복지공단은 2012. 1. 1.부터 이 사건 사업장의 사업종류를 ‘기타 금속제품제조업 또는 금속가공업’으로 변경하는 한편, 이 사건 사업장의 사업종류를 다시 ‘도·소매 및 소비자용품 수리업’으로 변경해 달라는 원고의 사업종류변경신청에 대하여도 거부처분을 하였으나, 행정심판 과정에서 위 거부처분이 취소됨으로써 이 사건 사업장의 사업종류는 종전과 마찬가지로 ‘도·소매 및 소비자용품 수리업’으로 계속 유지되게 되었다.
라. 그 후 피고 근로복지공단은 이 사건 사업장의 사업내용, 작업공정, 설비현황, 인원별 조직현황, 현장조사, 매출현황 등을 토대로 이 사건 사업장의 사업종류 적정성 여부를 조사한 결과, 이 사건 사업장의 주요 사업내용은 금속제품 가공업체와의 계약 하에 금속재료품을 특정형태로 절단하여 지속적으로 대량공급하는 것에 해당한다는 이유로, 2018. 1. 15. 원고에게 이 사건 사업장의 사업종류를 2014. 1. 1.부터 ‘도·소매 및 소비자용품 수리업’에서 ‘각종 금속의 용접 또는 용단을 행하는 사업’으로 변경한다는 통지(이하 ‘이 사건 변경처분’이라고 한다)를 하고, 2014. 1. 1.부터 2016. 12. 31.까지의 기간 동안 종전의 산재보험료율에 의하여 산정한 산재보험료와 변경된 산재보험료율에 의하여 재산정한 차액이 추가 산재보험료로 부과될 예정이라는 통지를 하였다.
마. 이에 따라 피고 국민건강보험공단은 원고에게 위 기간 동안의 추가 산재보험료로 2018. 1. 22. 93,675,300원, 2018. 2. 21. 59,912,370원을 각 고지하였다(이하 ‘이 사건 부과처분’이라고 한다).
【인정근거】
다툼 없는 사실, 갑 제1, 3, 4호증, 을 제1, 2, 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장 요지
가. 원고가 이 사건 사업장에서 다른 업체로부터 냉연코일을 구매한 후 별도의 가공 없이 고객들의 요청에 따라 단순히 일정 길이로 잘라서 판매하는 것은 사업종류예시표상 ‘도·소매 및 소비자용품 수리업’에 해당하므로, 이 사건 사업장의 사업종류가 사업종류예시표상 ‘각종 금속의 용접 또는 용단을 행하는 사업’에 해당함을 전제로 이루어진 이 사건 변경처분과 이 사건 부과처분은 위법하다.
나. 설령 그렇지 않다 하더라도, 이 사건 변경처분 시부터 3년 이전의 산재보험료 부과권은 시효로 소멸하였으므로, 이 사건 부과처분 중 위 기간 이전의 산재보험료에 관한 부분은 위법하다.
3. 관련 법령
별지 “관련 법령” 기재와 같다.
4. 피고 근로복지공단에 대한 청구에 관한 판단
가. 본안 전 항변
피고 근로복지공단은, 이 사건 변경처분은 이 사건 부과처분에 앞선 처분에 불과하여 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 않는다고 주장한다.
나. 판단
1) 항고소송의 대상이 되는 행정처분은 행정청의 공법상 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나, 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리 의무에 직접 관계가 있는 행위를 가리키는 것이고, 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아니다(대법원 1999. 10. 22. 선고 98두18435 판결 등 참조). 한편 행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정해야 한다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두176 전원합의체 판결, 대법원 2012. 9. 27. 선고 2010두3541 판결 등 참조).
2) 아래와 같은 산재보험료 산정 및 그 기초가 되는 사업종류와 산재보험료율 결정 에 관한 법령의 규정 내용, 사업종류변경 통지의 법률적 효과, 산재보험가입자인 사업주의 권리구제의 효율성과 편의성 및 소송경제, 사업종류변경 통지의 처분성 여부에 관한 종래 대법원의 입장 등을 위와 같은 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 변경처분은 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없다.
① 고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률(이하 ‘고용산재보험료징수법’이라고 약칭한다) 제13조 제5항, 같은 법 시행령 제13조, 같은 법 시행규칙 제12조는, 산재보험료는 그 사업주가 경영하는 사업에 종사하는 근로자의 개인별 보수총액에 같은 종류의 사업에 적용되는 산재보험료율을 곱한 금액을 합한 금액으로 하도록 규정하면서, 산재보험료율은 고용노동부장관이 재해 발생의 위험성과 경제활동의 동질성 등을 기초로 분류한 사업의 종류별로 구분하여 정하도록 규정하고 있다. 따라서 산재보험료 및 그 산정의 기초가 되는 사업종류 및 산재보험료율은 근로복지공단의 사업종류변경 통지가 아니라 고용산재보험료징수법령이 위와 같이 정한 기준과 당해 사업의 실질에 의하여 결정된다.
② 고용산재보험료징수법 제4조, 제16조의7, 제25조 제1항은, 국민건강보험공단이 고용노동부장관의 위탁을 받아 대외적으로 산재보험료를 고지하고 징수하는 업무를 수행하도록 하면서, 사업주가 고지된 월별보험료의 납부기한까지 산재보험료를 납부하지 않는 경우 체납기간에 따라 일정률로 계산한 연체금을 징수하도록 규정하고 있다. 따라서 사업주로서는 국민건강보험공단의 산재보험료 고지가 있은 후에야 비로소 산재보험료 및 연체금 납부의무를 부담하게 되므로, 근로복지공단의 사업종류변경 통지만으로는 사업주의 법률상 지위에 어떠한 구체적, 직접적인 법률적 변동이나 불이익이 발생할 여지가 없고, 국민건강보험공단이 사실상 근로복지공단의 사업종류변경 통지에 구속되어 산재보험료를 산정, 고지할 수밖에 없다 하더라도 이와 달리 볼 것은 아니다.
③ 통상적으로 근로복지공단의 사업종류변경 통지가 있는 경우 그에 따른 국민건강보험공단의 산재보험료 고지도 곧바로 뒤따르게 되므로(이 사건의 경우도 2018. 1. 15. 이 사건 변경처분 직후, 2018. 1. 22. 및 2018. 2. 21. 이 사건 부과처분이 있었다), 국민건강보험공단의 산재보험료 고지와 별도로 근로복지공단의 사업종류변경 통지의 처분성을 인정하여 이를 먼저 다투게 할 실익은 크지 않을 뿐만 아니라, 사업종류 적용의 적법·타당성 여부는 근로복지공단을 상대로, 나머지 위법사항은 국민건강보험공단을 상대로 이중의 소를 제기하도록 하는 것은 소송경제에 반하고 사업주의 권리구제를 더욱 어렵고 복잡하게 만든다. 결국 사업종류변경 통지 및 그에 따라 산정된 산재보험료 액수 등에 불복이 있는 경우, 국민건강보험공단을 상대로 산재보험료 부과처분의 취소 등을 구하는 소를 제기하여 사업종류변경의 적법·타당성 여부까지 포함하여 산재보험료 산정에 관한 모든 위법사항을 한꺼번에 주장하도록 하는 것이 사업주의 권리구제의 효율성과 편의성, 소송경제의 측면에서 바람직하다.
④ 대법원은 종래부터 근로복지공단의 사업종류변경 통지의 처분성 여부에 관하여 이를 부정하는 입장을 취해 왔다(대법원 1989. 5. 23. 선고 87누634 판결, 대법원 1995. 7. 28. 선고 94누8853 판결). 고용산재보험료징수법이 제정되기 전 구 산업재해보상보험법(2003. 12. 31. 법률 제7049호로 일부 개정되기 전의 것)에 따라 산재보험료가 모두 신고납부 형식으로만 규율되고 그 징수까지 근로복지공단이 전담하던 때의 것이기는 하나, 고용산재보험료징수법 시행 후에도 산재보험료 산정 및 그 기초가 되는 사업종류와 산재보험료율 결정에 관한 구 산업재해보상보험법의 규정 내용(구 산업재해보상보험법 제62조, 제63조)은 그대로 유지되고 있으므로, 산재보험료 납부의무의 성립 및 확정 방식, 대외적인 산재보험료 고지, 징수 권한의 배분 여부 등에 따라 사업종류변경 통지의 처분성 여부가 달라진다고 볼 수 없고, 따라서 현행 고용산재보험료징수법 체계 하에서도 위와 같은 대법원의 입장은 그대로 타당하다.
⑤ 한편, 대법원은 사업주의 사업종류변경신청에 대한 근로복지공단의 거부행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 판시한 바 있다(대법원 2008. 5. 8. 선고 2007두10488 판결). 그런데 사업의 실태와 현황이 잘못 평가되어 사업종류가 결정된 결과, 과다하게 산정, 고지된 산재보험료를 납부해 오던 사업주로서는 사업종류변경신청이 거부된다면 종전과 마찬가지로 과다하게 산정된 산재보험료를 납부해야 하는 법률상 불이익이 계속되는 반면, 근로복지공단이 사업의 실태와 현황을 잘못 평가하여 사업종류변경 통지를 하더라도, 위 ②항에서 본 바와 같이 국민건강보험공단의 산재보험료 고지가 없는 상태에서는 사업주에게 그와 같은 법률상 불이익이 발생하지 않으므로, 사업종류변경신청에 대한 거부행위와 사업종류변경 통지는 그 법률적 효과에 있어서 근본적인 차이가 있다. 따라서 사업종류변경신청 거부행위의 처분성이 인정된다고 하여 바로 사업종류변경 통지의 처분성까지 인정되는 것은 아니다.
⑥ 피고 근로복지공단이 이 사건 변경처분을 하면서 행정심판, 행정소송 등 불복방법을 함께 고지하였으나(갑 제4호증), 그것만으로 원고의 법률상 지위에 아무런 영향을 미치지 못하는 이 사건 변경통지의 처분성이 인정되는 것은 아니다.
다. 소결론
따라서 원고의 피고 근로복지공단에 대한 소는 부적법하다.
5. 피고 국민건강보험공단에 대한 청구에 관한 판단
이 법원이 이 부분에 관하여 적을 이유는, 이 사건 사업장의 사업종류가 사업종류예시표 상의 “각종 금속의 용접 또는 용단을 행하는 사업”에 해당한다고 인정하기 부족한 을 제13호증의 각 기재와 이 법원의 융진기업 주식회사, 대원산업 주식회사, 성주철강 주식회사에 대한 각 사실조회결과를 배척하고, 제1심판결문 제7면 제12, 13행의 “이 사건 각 처분”을 “이 사건 부과처분”으로 고쳐 적는 외에는 제1심판결문 제4면 제2행부터 제9면 제1행까지의 “다. 인정사실” 및 “라. 판단” 부분의 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
6. 결론
그렇다면 원고의 피고 근로복지공단에 대한 소는 이를 각하하고, 원고의 피고 국민건강보험공단에 대한 청구는 이유 있으므로 이를 인용하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 피고 근로복지공단의 항소를 받아들여 제1심판결을 취소하여 원고의 피고 근로복지공단에 대한 소를 각하하고, 이 사건 부과처분을 취소하되, 원고와 피고 근로복지공단 사이의 소송총비용에 관하여는 소송의 경위와 결과 등을 참작하여 각자 부담하는 것으로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 박종훈(재판장) 박성준 추경준