【원고, 항소인】
한국토지주택공사 (소송대리인 법무법인(유한) 우일 외 1인)
【피고, 피항소인】
김포시장 (소송대리인 법무법인(유한) 광장 담당변호사 윤장희 외 2인)
【제1심판결】
서울행정법원 2018. 6. 22. 선고 2017구합51475 판결
【변론종결】
2019. 8. 28.
【주 문】
1. 제1심 판결 중 아래에서 취소를 명하는 부분을 초과하는 원고 패소 부분을 취소한다.
2. 피고가 2017. 1. 16. 원고에 대하여 한 9,401,212,870원의 하수도 원인자부담금 부과처분 중 7,168,691,198원을 초과하는 부분과 4,395,563,810원의 하수도 원인자부담금 부과처분 중 3,714,980,854원을 초과하는 부분을 각 취소한다.
3. 원고의 나머지 항소를 기각한다.
4. 소송 총비용 중 80%는 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심 판결을 취소한다. 피고가 2017. 1. 16. 원고에 대하여 한 9,401,212,870원, 4,395,563,810원의 각 하수도 원인자부담금 부과처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 당사자의 지위
1) 원고는 한국토지주택공사법에 따라 설립된 공공기관으로, 김포시 장기동, 운양동, 구래동, 마산동 일원 10,965,251㎡의 택지조성사업(이하 ‘김포한강사업’이라 한다)과 김포시 양촌읍 양곡리, 구래리 일원 838,845㎡ 및 김포시 통진읍 마송리, 도사리 일원 989,711.9㎡의 택지개발사업(이하 ‘양곡마송사업’이라 한다. 위 김포한강사업과 통틀어 칭할 때에는 ‘이 사건 각 사업’이라 한다)의 각 사업시행자이다.
2) 피고는 위 각 사업의 관할 지방자치단체장으로 하수도법 제18조 제1항 전문이 규정하는 공공하수도관리청이다.
나. 하수도법 및 김포시 하수도 사용 조례의 원인자부담금 규정
1) 공공하수도관리청은 대통령령이 정하는 공공하수도의 신설·증설 등을 수반하는 개발행위(이하 ‘타행위’라 한다)로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사에 소요되는 비용의 전부 또는 일부를 타행위의 비용을 부담하여야 할 자에게 부담시키거나 필요한 공사를 시행하게 할 수 있다(하수도법 제61조 제2항).
2) 김포시 하수도 사용 조례(이하 ‘이 사건 조례’라고 한다)는 하수도법 제61조 제3항의 위임을 받아 하수도 원인자부담금(이하 ‘원인자부담금’이라 한다)의 산정기준 및 징수방법 등을 정하고 있는데, 원인자부담금은 타행위의 준공년도에 해당하는 김포시 하수도정비기본계획의 하수발생량 원단위를 기준으로 한 ‘하수발생량’에 아래 표 기재와 같은 방식으로 산정한 단위단가(㎥당 원인자부담금)를 곱하여 산정하고 있다.
[별표 5] 원인자부담금 단위단가 산정방식(이 사건 조례 제19조 제1항 및 제21조 제2항)
○ ㎥당 원인자부담금
=
▷ α =
▷ n : 공공하수도 설치 준공 이후의 경과연수
※ 공공하수처리시설[공공하수처리시설 계획에 포함하여 설치한 차집관거(간선관거) 를 포함한다.]총사업비는 부지매입비, 설계비, 감리비, 시공비 등 총 소요된 금액으로 한다.※ 시·군 내 2이상의 공공하수처리시설이 존재하는 경우 시·군 내 전체 공공하수처리시설의 사업비 및 시설용량을 합산하여 원인자부담금 단위단가를 산정하는 것을 원칙으로 한다.
다. 원인자부담금 협약의 체결과 각 원인자부담금의 납부 등
1) 김포한강사업 구역에 관해서는 종래 처리용량이 40,000㎥/일이었던 기존의 김포하수처리장만 있었고, 양곡마송사업 구역에 관해서는 별도로 공공하수처리장이 없었다. 김포시는 2009. 6. 16. 기존의 김포하수처리장의 처리용량을 총 80,000㎥/일로 증설하고, 처리용량 40,000㎥/일인 통진하수처리장과 10,000㎥/일인 고촌하수처리장을 각 신설하며, 29.8km에 이르는 차집관로와 6개의 중계펌프장 등으로 구성된 간선관로를 설치하는 내용의 ‘김포시 하수도시설 민간투자사업’(이하 ‘민간투자사업’이라 한다)의 실시계획 승인 고시(김포시고시 제2009-97호)를 하였다. 이에 따라 김포한강사업 구역에서 배출된 하수는 증설되는 김포하수처리장과 신설되는 통진하수처리장이, 양곡마송사업 구역에서 배출된 하수는 신설되는 통진하수처리장이 각각 처리하기로 예정되었다(이하 김포하수처리장과 통진하수처리장을 통틀어 ‘이 사건 각 하수처리장’이라 한다).
2) 원고와 김포시 상하수도사업소장은, ① 김포한강사업과 관련하여 2009년 6월경 원인자부담금 협약을 체결하였고 이후 2010년 9월경 그 변경협약을 체결하였으며, ② 양곡마송사업과 관련하여 2010년 6월경 원인자부담 협약을 체결하였다[이하 특정 협약을 특정할 때에는 ‘김포한강사업 협약’과 같은 방식으로 특정하고(다만 김포한강사업은 변경협약을 기준으로 한다), 이 사건 각 사업과 관련하여 체결된 각 협약을 통틀어 칭할 때에는 ‘이 사건 각 협약’이라 한다].
3) 이 사건 각 협약은 아래 표와 같이 원인자부담금을 산정하면서, 그 ‘총사업비’에 이 사건 각 하수처리장으로 연결된 간선 하수관로(이하 법령, 조례 또는 협약의 규정을 인용하는 외에는 ‘하수관거’라는 용어를 하수도법 제2조의 규정에 따라 모두 ‘하수관로’라 한다) 및 중계펌프장의 설치비용과 각 하수처리장 상부에 조성된 인라인스케이트장, 축구장 등의 운동시설(이하 ‘주민 친화시설’이라 한다) 설치비용을 포함시켰다. 피고는 원고에 대하여, 김포한강사업에 관하여는 총 6차례에 걸쳐, 양곡마송사업에 관하여는 총 3차례에 걸쳐 위 원인자부담금을 부과하였고, 원고는 2009. 7. 6.경부터 2012. 2. 17.경까지 위 각 원인자부담금을 모두 납부하였다.
구분총사업비(원)처리용량(㎥/일)원인자부담금김포한강사업김포하수처리장176,990,000,00080,00059,871,068,440통진하수처리장139,248,000,00040,00090,430,018,410양곡마송사업(통진하수처리장)139,248,000,00040,00033,608,027,000
라. 총인 처리시설 기준의 강화와 피고의 변경협약 체결 요청 등
1) 이 사건 각 하수처리장에 적용되는 방류수 수질 중 총인 처리기준은 구 하수도법 시행규칙(2010. 2. 26. 환경부령 제363호로 개정되기 전의 것)에서는 2㎎/L 이하(1일 하수처리용량 50㎥ 이상)였는데, 2010. 2. 26. 하수도법 시행규칙이 개정됨에 따라 2012. 1. 1.부터는 0.5㎎/L 이하(1일 하수처리용량 500㎥ 이상 Ⅲ지역)로 대폭 강화되었다(제3조 제1항 제1호 [별표 1] 3.항).
2) 이에 피고는 2012. 1. 16. 원고에게, 총인 처리시설 설치에 따라 증가하는 총사업비를 반영하여 원인자부담금을 재산정하는 내용의 이 사건 각 협약에 대한 변경협약 체결을 요청하였으나, 원고는 이를 거절하였다.
마. 피고의 처분
피고는 2017. 1. 16. 원고에 대하여 총인 처리시설 설치비용을 반영한 총사업비 증가 및 오수발생량 변경에 따른 원인자부담금을 이 사건 조례 제21조 및 [별표 5]의 규정에 따라 계산한 다음, 기존에 원고가 납부한 각 원인자부담금과의 차액을 추가 원인자부담금으로 하여, 김포한강사업에 관하여는 9,401,212,870원, 양곡마송사업에 관하여는 4,395,563,810원을 각 부과하였다(이하 위와 같이 부과된 각 원인자부담금을 통틀어 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 13호증(가지번호 있는 증거는 별도로 특정하지 아니하는 한, 각 가지번호를 포함한다. 이하 같다), 을 제1, 7, 25, 28호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고 주장의 요지
1) 원인자부담금 부과 절차의 하자
이 사건 처분은 이 사건 각 협약이 정하는 정산금 부과처분의 성격을 가지는바, 이 사건 각 협약은 원인자부담금의 정산과 관련하여 피고가 공사 완료 후 원고에 정산 관련 증빙서류를 첨부하여 사업비 집행내역을 통보하고 원고가 그에 관한 확인 절차를 거치도록 정하고 있다. 그럼에도 피고는 이 사건 처분에 앞서 위와 같은 정산 절차를 거치지 않은 채 단지 총인 처리시설 기준 강화에 따른 추가 시설설치로 인하여 사업비가 증액되었다는 이유로 새롭게 변경협약을 체결해달라는 취지의 공문만을 발송하였다. 따라서 이 사건 처분은 행정절차법 제23조 제1항과 원인자부담금 부과의 세부적인 절차를 정한 이 사건 각 협약 규정을 위반한 것으로서 위법하다.
2) 총인 처리시설 설치비용 부과의 위법
가) 원인자부담금의 산정 기준 시점은 이 사건 조례 제21조 제4항이 정하는 ‘타 행위 개발계획 승인 시’이다. 이 사건 각 사업의 계획승인일 이후에서야 강화된 총인 처리시설 기준이 도입되었으므로, 그로 인하여 추가된 총인 처리시설의 설치비용을 총사업비에 포함하여 원인자부담금을 산정하여서는 아니된다.
나) 원고로서는 최초 개발계획 승인 당시에 총인 처리시설 기준이 강화된 하수도법 시행규칙이 시행될 것이라고는 전혀 예측할 수 없었고, 총인 처리시설 기준이 강화되었음에도 이 사건 각 사업 시행 중 하수발생량에 아무런 변경이 없었다. 이처럼 사업시행자가 제공한 원인이 아닌 관련 법령의 개정 등과 같은 우연한 사정변경으로 인한 총사업비의 증가를 사업시행자에게 전부 전가하는 것은 법적 안정성 측면에서도 매우 부당하다.
3) 간선 하수관로 및 중계펌프장 설치비용 부과의 위법
가) 이 사건 조례 제21조의 모법에 해당하는 하수도법 제2조는 ‘하수관로’와 ‘공공하수처리시설’을 명확하게 구분하여 규정하고 있다. 따라서 하수도법의 위임을 받은 이 사건 조례 제21조 및 [별표 5]의 용어도 하수도법의 규정과 다른 의미로 해석될 수 없고, 그와 다른 의미로 해석된다면 이 사건 조례 제21조 및 [별표 5] 규정은 상위 법령의 규정에 위배되어 무효이다. 그러므로 간선 하수관로 및 중계펌프장(이하 ‘이 둘을 통칭할 때에는 ’간선 하수관로 등‘이라 한다)이 이 사건 조례 제21조 제1항의 ‘공공하수처리시설’임을 전제로 부과된 원인자부담금은 위법하다.
나) 설령 간선 하수관로 등을 이 사건 조례 제21조 제1항의 ‘공공하수처리시설’로 보더라도 원고가 부담해야 할 건설비용은 각 간선 하수관로 등의 전체 건설비용 중 원고가 실제로 사용하는 구간의 건설비용으로 제한되어야 하고, 그 중에서도 해당 간선 하수관로 등을 통하여 이송되는 전체 하수발생량 대비 원고로 인하여 발생하는 하수발생량의 비율에 따라 산정되어야 한다.
다) 위 나)항과 같이 보지 않으면, 이 사건 각 사업 구역이 아닌 다른 구역에서 원고 또는 제3자가 간선 하수관로 등 건설에 따라 부담하는 원인자부담금과 원고가 이 사건 사업구역에서 같은 간선 하수관로 등의 건설에 따라 부담하는 원인자부담금의 중복부과 문제가 발생한다. 실제로 원고는 이 사건 사업구역이 아닌 ‘김포 양곡2 국민임대주택단지사업 구역’(이하 ‘국민임대주택단지’라고 한다)과 관련하여 통진하수처리장의 공사에 소요되는 비용 상당의 원인자부담금을 납부하였고, 그 원인자부담금 역시 통진하수처리장의 총사업비를 기준으로 산정되었으므로, 이 사건 사업과 관련하여 원고가 납부한 원인자부담금과 중복하여 부과된 것이다.
4) 공공하수처리시설 총사업비에서 민간투자비 및 국고보조금 부분의 공제
가) 피고는 이 사건 각 하수처리장을 수익형 민간투자사업 형태로 건설하였는데, 그 투자유치금액인 민간투자금만큼은 피고가 하수처리시설의 건설비용을 부담하지 않은 것과 같다. 따라서 민간투자금 부분은 원고에 대한 원인자부담금 부과의 대상에서 제외되어야 하므로, 총사업비에서 그 해당 부분은 공제되어야 한다.
나) 피고는 강화된 총인 처리시설 기준을 준수하기 위해 신규 공공하수처리시설을 설치하거나 기존시설을 개량 및 보완하였고, 이를 이유로 환경부로부터 국고보조금을 지원받았으므로, 국고보조금을 지원받은 부분은 원고에게 부과된 원인자부담금에서 제외되어야 한다.
5) 단위단가 산정 방식의 위법
이 사건 처분은 총사업비 산출의 기준이 되는 하수처리시설 자체의 변경을 이유로 한 것이 아니라 총인 처리시설 기준이 강화됨에 따른 총사업비 증가와 오수발생량의 변경을 이유로 원인자부담금을 추가로 부과한 것이므로, 이 사건 조례에 따라 그 이전의 원인자부담금 부과처분 당시 김포시 관내에 존재하고 있었던 하수처리시설인 증설 전 김포하수처리장의 총사업비 및 시설용량을 기준으로 단위단가를 산정하여야 한다. 그럼에도 피고는 이 사건 처분 당시에 존재하는 하수처리시설뿐 아니라 원고가 각 택지개발사업과 관련하여 실제로 사용하게 될 공공하수처리시설의 총사업비 및 시설용량을 기준으로 단위단가를 산정한 위법이 있다.
6) 주민 친화시설 설치비용 부과의 위법
가) 환경부장관이 정한 구 하수도시설기준 고시는 친환경 주민 친화시설을 공공하수처리시설 중 일부로 규정하고 있으나, 이는 하수도법 제2조가 규정한 ‘공공하수처리시설’에 ‘주민 친화시설’이 포함되게 함으로써 그 범위를 확대하고, 주민 친화시설의 내용을 단지 예시적으로 열거하고만 있을 뿐 구체적인 정의 규정도 두지 않아 명확성의 원칙과 과잉금지 원칙에 위배되어 원인자부담금을 납부해야 하는 사업자의 재산권과 영업의 자유를 침해하므로 무효이다. 따라서 무효인 구 하수도시설기준 고시를 바탕으로 주민 친화시설이 공공하수처리시설에 속한다는 전제에서 그 설치비용을 원인자부담금 산정의 총사업비 항목에 포함하여 부과한 이 사건 처분은 위법하다.
나) 그렇지 않더라도 하수처리시설 부근에 축구장, 농구장, 테니스장 등 주민 친화시설을 설치하는 것은 하수처리시설의 상부를 간단히 녹지화하는 정도를 넘어선 것으로서 ‘공공하수도의 신설·증설 등을 수반하는 개발행위로 인하여 필요하게 된 공공하수도 공사에 소용되는 비용’에 포함되지 않는다. 따라서 이 부분의 설치비용까지 총사업비에 포함하여 원고에게 부담시키는 것은 위법하다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 판단
1) 원인자부담금 부과 절차의 하자 유무
가) 관련 법리
행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있는바, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있는 것이므로, 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두20348 판결 등 참조).
나) 인정 사실
앞서 든 증거, 갑 제21호증의 기재와 변론 전체의 취지에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(1) 김포한강사업 협약 제4조 제1항은 원고가 김포한강사업의 원인자부담금을 총 6차에 걸쳐 분할 납부하되, 통진하수처리장의 준공신청 전에 이를 최종 납부하도록 정하고 있다. 그리고 위 협약 제3조 제2항은 "피고와 원고는 김포한강사업계획 변경 등에 따른 오수발생량 변경 및 김포하수처리장 증설·통진하수처리장 신설 총사업비 변경시 최종 납부 전 오수 변경량 및 총사업비 변경액을 기준으로 정산한다."라고, 제3항은 "피고는 김포 및 통진하수처리장 총사업비의 산정과 관련하여 공사 완료 후 관계 증빙서류를 첨부한 사업비 집행내역을 원고에 통보하고, 원고는 피고가 제시하는 집행내역 확인 후, 원인자부담금을 정산처리한다."라고 정하고 있다.
또한 양곡마송사업 협약 제5조 제1항은 원고가 양곡마송사업의 원인자부담금을 총 3차에 걸쳐 분할 납부하되, 통진하수처리장의 준공 전에 이를 최종 납부하도록 정하고 있다. 그리고 위 협약 제4조 제2항은 "양곡마송사업계획 변경 등에 따른 오수발생량 변경 및 통진하수처리장 총사업비 변경시 정산한다."라고, 제3항은 "피고는 통진하수처리장 총사업비의 정산과 관련하여 준공검사 완료 후 30일 이내에 관계 증빙서류를 첨부한 사업비 집행내역을 원고에 통보하여야 하며, 원고는 피고가 제시한 증빙서류를 확인 후 피고에 이의 여부를 통보하고, 통보한 날로부터 30일 이내에 원인자부담금이 정산될 수 있도록 상호 간에 최대한 협조를 하여야 한다."라고 정하고 있다.
(2) 원고가 피고의 2012. 1. 16.자 변경협약 체결 요청을 거절하자, 이후 피고는 2012. 7. 12. 원고에 ‘양곡마송사업 협약 제4조 제2항에 따라 총인 처리시설 추가 등으로 인한 통진하수처리장의 총공사비가 변경되었으니, 통진하수처리장의 준공일인 2012. 7. 14.까지 정산하여야 한다’는 취지의 공문을 보냈고, 이에 원고는 그로부터 일주일 뒤인 2012. 7. 19. 피고에 ‘양곡마송사업 협약 제4조 제2항, 제3항에 따른 관계 증빙서류를 첨부한 사업비 집행내역 등을 송부해주시기 바라며, 아울러 총인 처리시설 기준 변경에 따른 추가 공사비 부분은 협약 체결 이후에 추가 설치된 시설로서 총사업비의 정산 대상이 아니다’는 취지로 회신하였다.
(3) 피고는 2014. 3. 11. 원고에 ‘이 사건 각 사업의 총인 처리시설 설치공사가 완료되었으나, 현재까지 그 총인 처리시설에 대한 원인자부담금 변경협약이 체결되지 않고 있으므로, 그에 대한 변경협약서를 송부하니 2014. 3. 25.까지 변경협약이 체결하여 주길 바라며, 2014. 4. 25.까지 원인자부담금을 납부하여 주시기 바란다’는 내용의 이 사건 각 사업의 변경협약 체결 요청 공문을 발송하였다.
(4) 피고는 위 공문을 발송한 후 2014년 6월경 및 2014년 10월경 원고와 두어 차례 의견을 교환하였고, 2014. 11. 11. 원고에 ‘총인 처리시설 설치비용과 조경시설 등 주민 친화시설에 관한 부대 사업비 부분은 총사업비에 반영하나, 간선 하수관로 등 설치비용 부분은 원고의 의견을 반영하여 원인자부담금을 산출할 예정이다’는 취지의 공문을 송부하였다.
(5) 원고는 2015. 7. 13.경 피고에 이 사건 각 사업의 변경협약과 관련하여 각 원인자부담금의 산출 내역 및 자료를 요청하였고, 이에 피고는 2015. 8. 24. 원고에 아래 표와 같은 원인자부담금 최종 내역과 그 각 원인자부담금의 구체적인 산출 내역 등의 자료를 각각 송부하였다.
김포한강사업???구분원인자부담금(단위: 원)당초 대비 증감(단위: 원)비고당초150,301,086,850납부 완료총인 처리시설 설치비용 포함142,838,000,000-7,463,086,850?총인 처리시설 설치비용 제외136,938,000,000-13,363,086,850?????양곡마송사업??구분원인자부담금(단위: 원)당초 대비 증감(단위 원)비고당초33,608,027,000?납부 완료총인 처리시설 설치비용 포함47,860,000,00014,251,973,000?총인 처리시설 설치비용 제외46,760,000,00013,151,973,000?
(6) 그 후 피고는 2017. 1. 16. 원고에 이 사건 처분을 하면서 하수도법 제61조 및 이 사건 조례 제21조를 근거 규정으로 적시하는 한편, 그와 더불어 아래 표와 같은 내용의 각 원인자부담금의 산출 내역을 첨부하였다.
구분김포한강사업양곡마송사업(통진하수처리장)김포하수처리장통진하수처리장총사업비(A)190,267,000,000원150,545,000,000원150,545,000,000원처리용량(B)80,000㎥/일40,000㎥/일40,000㎥/일단위단가 [C=A÷B, 백 원 미만 절사]2,378,300원3,763,600원3,763,600원계획오수량(D)26,485.80㎥25,696.44㎥10,097.67㎥부담금(E=C×D)62,991,178,140원96,711,121,580원38,003,590,810원총계(E)159,702,299,720원38,003,590,810원원고 기납부액(F)150,301,086,850원33,608,027,000원이 사건 처분(G=E-F)9,401,212,870원4,395,563,810원
다) 구체적 판단
위 인정 사실과 변론 전체의 취지로부터 알 수 있는 다음과 같은 사정을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 각 협약은 하수도원인자부담금 산정 및 납부와 과오납 또는 사정변경에 따른 원인자부담금의 정정처분 내지 추가 부과처분을 원활히 하기 위한 상호 협조 절차를 정한 규정에 불과하다고 봄이 타당한바, 피고가 그 절차에 의한 정산 합의에 이르지 못한 채 이 사건 처분을 하였더라도, 행정절차법 제23조 제1항을 위반하는 등의 절차상 하자가 있다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
(1) 부담금관리 기본법 제2조는 "이 법에서 ‘부담금’이란 중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장, 행정권한을 위탁받은 공공단체 또는 법인의 장 등 법률에 따라 금전적 부담의 부과 권한을 부여받은 자가 분담금, 부과금, 기여금, 그 밖의 명칭에도 불구하고 재화 또는 용역의 제공과 관계없이 특정 공익사업과 관련하여 법률에서 정하는 바에 따라 부과하는 조세 외의 금전지급의무를 말한다."라고 규정하고, 제3조는 "부담금은 별표에 규정된 법률에 따르지 아니하고는 설치할 수 없다."라고 규정하고 있으며, 위 [별표] 제79호는 같은 법에 따라 설치하는 부담금 중 하나로 ‘하수도법 제61조 제2항에 따른 원인자부담금’을 규정하고 있다. 위와 같은 부담금관리 기본법과 하수도법 제61조 제2항의 규정 등에 비추어 보면, 공공하수도관리청이 타행위자에게 부담하게 하는 원인자부담금은 ‘행정처분’이다.
(2) 반면, 이 사건 각 협약은 원고와 김포시 사이에(이 사건 각 협약의 당사자로 기재된 김포시 상하수도사업소장은 김포시 소속기관에 불과하여 권리 의무의 귀속 주체가 될 수 없으므로 그 협약의 당사자는 김포시로 봄이 타당하다) 원인자부담금 납부의 편의를 도모하고, 과오납 또는 사정변경에 따른 원인자부담금 정정처분 또는 추가 부과처분을 원활하게 하기 위한 협의 절차를 마련하기 위해 체결된 것으로 봄이 타당하다.
(3) 김포하수처리장의 증설공사는 2012. 1. 1.부터 적용될 강화된 총인 처리시설 기준을 반영하여 2011년 7월경 준공되었고, 이로 인하여 종전 협약의 전제가 되었던 총사업비가 증가하였다. 이 사건 각 협약은 원고가 통진하수처리장 준공 전에 각 사업구역의 원인자부담금을 최종 납부하기로 정해져 있었으므로, 피고가 2012. 1. 16. 원고에 정산 절차 대신 변경협약 체결을 요청한 것은 원인자부담금의 최종 납부 전에 증가한 총사업비를 원인자부담금에 반영할 필요성에 따른 것으로 보인다. 그러므로 피고가 원인자부담금의 정산 대신 변경협약 체결을 요청하였더라도 이를 이 사건 각 협약을 위반한 것이라고 보기 어렵다.
(4) 피고는 원고와의 변경협약 체결로써 원인자부담금을 정산하고자 하였고, 수차례에 걸친 변경협약의 교섭 과정에서 구체적인 원인자부담금 산출 내역을 제시하였으나, 결국 그 변경협약의 체결이 무산되자 마침내 이 사건 처분에 이르게 되었다. 이에 비추어 보면, 피고는 적어도 이 사건 각 협약이 정한 정산 절차에 준하는 조치를 취하였다고 볼 수 있다.
(5) 이 사건 처분에 따른 각 원인자부담금이 당초 피고가 2015. 8. 24. 원고에 통보했었던 각 원인자부담금의 최종 내역과 다른 액수인 것은 맞다. 그러나 피고는 처분의 근거 규정과 함께 기존의 내역과 달라진 각 원인자부담금의 산출 내역을 제시함으로써 원고가 어떠한 근거와 이유로 이 사건 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있도록 하였다. 따라서 위와 같은 사정만으로 원인자부담금의 산정에 정당한 기준이 적용되지 않았다거나, 행정절차법 제23조 제1항이 규정한 이유 제시가 충분하지 않았다고 보기는 어렵다.
2) 총인 처리시설 설치비용 부과의 위법 여부
앞에서 인정한 여러 사실과 을 제6호증의 기재와 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하면, 피고는 총인 처리시설 기준이 강화됨에 따라 그 시설기준에 부합하기 위한 시설의 추가 설치비용을 원인자부담금의 산정을 위하여 총사업비에 반영할 수 있다고 봄이 타당하다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
가) 이 사건 조례 제21조 제4항은 "원인자부담금은 ‘타행위 개발계획 승인시’ 부과하고 준공 전 납부토록 하되 분할납부 등 필요한 사항은 시행규칙으로 정한다."라고 규정하고 있을 뿐, 달리 원인자부담금의 산정 시기에 관한 명시적인 규정을 두고 있지 않다.
나) 타행위로 인하여 발생하는 하수량은 그 타행위인 당해 사업의 완공시까지는 사업계획의 변경 등에 의하여 변경될 수 있는 점 등에 비추어, 피고는 원칙적으로 당해 사업의 완공시까지 타행위자에게 원인자부담금을 부과할 수 있다(대법원 2007. 7. 26. 선고 2005두2612 판결 참조). 또한 이 사건 조례에 따를 때 원인자부담금은 이 사건 사업 시행으로 인하여 발생한 하수를 처리하기 위한 공공하수처리장의 건설비용 상당의 총사업비를 기초로 산정한 단위단가에 원고의 사업 시행으로 인하여 발생하는 하수량을 곱하여 산정된다. 그러므로 이 사건 각 사업의 완공 이전에 공공하수처리장 건설비용의 변경을 초래하는 사정이 발생하면, 그러한 사정변경에 맞게 적정 수준의 원인자부담금을 다시 산정하여 부과할 필요가 있다. 바로 이러한 점 때문에 이 사건 각 협약은 김포·통진하수처리장의 건설 총사업비가 변경될 경우를 원인자부담금을 다시 산정하여 정산하는 사유 중 하나로 정하고 있다.
다) 이러한 사정 등을 종합하면, 이 사건 조례 제21조 제4항의 ‘타행위 개발계획 승인시’는 이 사건과 같이 공공하수처리시설의 건설에 상당한 시간과 비용이 소요되는 경우 추후 정산 내지 재산정을 전제로 그 단계에서 예상되는 원인자부담금을 부과할 수 있는 ‘시기(始期)’를 규정한 것에 불과하다고 해석함이 타당하고, 거기에서 더 나아가 원인자부담금 산정의 기준시를 정한 것으로는 볼 수 없다.
라) 환경부는 2010. 2. 26. 총인 처리시설 기준이 강화된 하수도법 시행규칙의 공포와 동시에 그 개정 이유와 내용, 구체적인 시행 시기 등을 대대적으로 보도한 점, 이 사건 각 협약은 위와 같은 하수도법 시행규칙이 개정된 이후 체결된 점, 이 사건 각 사업구역의 개발이 완료되어 실제로 하수가 발생하게 될 시기는 강화된 총인 처리시설 기준이 적용되는 2012. 1. 1. 이후인 점 등에 비추어 볼 때, 강화된 총인 처리시설의 설치비용을 이 사건 각 하수처리장의 건설 총사업비에 반영하는 것이 원고에게 불측의 손해를 입히는 결과를 초래한다고 보기도 어렵다.
3) 간선 하수관로 및 중계펌프장 설치비용 부과의 위법 여부
가) 이 사건 조례 [별표 5]의 해석과 그 규정의 위법·무효 여부
(1) 관련 법리
하위 법령의 규정이 상위 법령의 규정에 저촉되는지 여부가 명백하지 않은 경우에, 관련 법령의 내용과 입법 취지 및 연혁 등을 종합적으로 살펴 하위 법령의 의미를 상위 법령에 합치되는 것으로 해석하는 것이 가능한 경우라면, 하위 법령이 상위 법령에 위반된다는 이유로 쉽게 무효를 선언할 것은 아니다(대법원 2018. 6. 21. 선고 2015두48655 전원합의체 판결 등 참조). 또한 특정 사안과 관련하여 법령에서 조례에 위임을 한 경우 조례가 위임의 한계를 준수하고 있는지를 판단할 때에는, 당해 법령 규정의 입법 목적과 규정 내용, 규정의 체계, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 살펴야 하고, 위임 규정의 문언에서 의미를 명확하게 알 수 있는 용어를 사용하여 위임의 범위를 분명히 하고 있는데도 그 의미의 한계를 벗어났는지, 수권 규정에서 사용하고 있는 용어의 의미를 넘어 그 범위를 확장하거나 축소함으로써 위임 내용을 구체화하는 데에서 벗어나 새로운 입법을 한 것으로 볼 수 있는지 등도 아울러 고려해야 한다(대법원 2019. 1. 31. 선고 2018두43996 판결 등 참조).
하수도법 제61조 제2항은 ‘공공하수도관리청은 대통령령이 정하는 타공사 또는 공공하수도의 신설·증설 등을 수반하는 개발행위로 인하여 필요하게 된 "공공하수도에 관한 공사에 소요되는 비용의 전부 또는 일부"를 타공사 또는 타행위의 비용을 부담하여야 할 자에게 부담시키거나 필요한 공사를 시행하게 할 수 있다."고 규정하고, 같은 조 제3항은 "제1항 및 제1항의 규정에 따른 원인자부담금의 산정기준·징수방법 그 밖의 필요한 사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정한다."고 규정한다.
하수도법 제61조 제3항의 위임에 따라 이 사건 조례 제21조는 ‘타행위에 대한 원인자부담금은 타행위에 의해 발생되는 하수량을 처리할 수 있는 "공공하수처리시설 설치비용"과 당해 지역에서 발생하는 하수를 공공하수도로 연결시키기 위한 하수관로 설치비용의 전액을 사업시행자에게 부과한다’로 정한다. 그리고 [별표 5]에서 "※ 공공하수처리시설 [공공하수처리시설 계획에 포함하여 설치한 차집관거(간선관거)를 포함한다.] 총사업비는 부지매입비, 설계비, 감리비, 시공비 등 총 소요된 금액으로 한다."고 정한다.
한편, 하수도법은 제2조에서 "하수도"란 "하수와 분뇨를 유출 또는 처리하기 위하여 설치되는 그 밖의 공작물·시설의 총체를 말한다."고 규정하고(제3호), "공공하수도"는 "지방자치단체가 설치 또는 관리하는 하수도를 말한다."고 규정하며(제4호), "하수관로"란 "하수를 공공하수처리시설·간이공공하수처리시설·하수저류시설로 이송하거나 하천·바다 그 밖의 공유수면으로 유출시키기 위하여 지방자치단체가 설치 또는 관리하는 관로와 그 부속시설을 말한다."고 규정한다. 그리고 "공공하수처리시설"은 "하수를 처리하여 하천·바다 그 밖의 공유수면에 방류하기 위하여 지방자치단체가 설치 또는 관리하는 처리시설과 이를 보완하는 시설을 말한다."고 규정한다(제9호).
(2) 구체적 판단
앞서 인정한 여러 사실과 앞서 든 증거, 을 제13, 15, 18, 30호증의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사실 및 사정을 위 법리에 비추어 살펴보면, 간선 하수관로 및 등을 공공하수처리시설로 취급하여 단위단가를 산정하는 이 사건 조례 제21조 및 [별표 5]의 규정이 상위 법령의 위임 범위를 일탈하는 등으로 위법·무효라고 볼 수 없다. 그러므로 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
(가) 하수도법 제61조 제3항의 문언 등에 비추어 보면, 피고가 이 사건 조례를 통하여 산정·부과하는 원인자부담금이 타행위로 인하여 필요하게 된 ‘공공하수도의 공사에 소요되는 비용의 전부 또는 일부’이기만 하면 그 수권 규정의 위임 범위를 일탈한 것으로 평가하기 어렵다.
(나) 김포시는 환경부가 배포한 하수도 조례 기준(을 제18호증)을 참고하여 이 사건 조례를 마련하였고, 이 사건 조례 [별표 5]는 공공하수처리시설과 그 건설계획에 포함되어 함께 설치된 ‘차집관거(간선관거)’를 총체적으로 ‘공공하수처리시설’로 취급하여 단위단가를 산정하도록 정하고 있다.
(다) 2014년 1월경 환경부가 제정한 공공하수도시설 설치사업 업무지침(을 제15호증)은, 공공하수처리시설을 신설 또는 증설계획을 수립할 때에는 그 하수처리시설의 담당 구역에서 발생하는 하수를 모아 처리시설로 이송하는 주된 하수관로도 함께 계획하도록 정하고(위 업무지침 Ⅶ. 2. 하수관거 계획수립시 일반 및 유의사항 다.항), 공공하수처리시설의 설계에도 해당 하수처리구역 단위로 일괄 발주할 수 있도록 하수관로를 설계함으로써 공사의 연계성 등을 강구하여야 한다고 정하고 있다(위 업무지침 Ⅶ. 14. 하수관거 설계시 일반 및 유의사항 라.항).
(라) 그뿐 아니라 김포·통진하수처리장은 계획 승인 당시 각 하수처리시설과 거기에 연결될 간선 하수관로 등을 하나의 하수처리시설로 취급하여 계획이 수립되었고, 그에 대한 준공검사도 한꺼번에 이루어졌다. 이에 반해 지선관로는 새로운 주거지역이 생기는 등 개별적 요인이 그때그때 발생할 때마다 그 원인 제공자가 자신의 비용을 들여 새롭게 설치되었고, 원고도 이 사건 각 사업구역에서 간선 하수관로로 연결될 지선관로의 건설비용을 부담하였다.
(마) 이러한 사정 등을 종합하면, 간선 하수관로 등은 특정 하수처리구역에서 발생하는 전체 하수를 처리하는 공공하수처리시설로 이송하는 하수관로 중 중심축 역할을 담당하는 주된 하수관로 설비로서 공공하수처리시설의 계획·설계·건설 단계에서부터 총체적으로 공공하수처리시설의 일체로 취급되는 시설임을 알 수 있다.
(바) 따라서 이 사건 조례 [별표 5] 규정이 ‘간선 하수관로’와 그 부속시설인 ‘중계펌프장’을 ‘공공하수처리시설’로 취급하였더라도, 그것이 모두 하수도법 제2조 제4호의 ‘공공하수도’에 속하는 이상, 위 조례 규정이 하수도법 제61조 제2항 소정의 ‘공공하수도’의 공사에 소요되는 비용의 범위를 벗어나 원인자부담금을 산정하거나, 하수도법 제2조가 규정한 ‘공공하수도’의 범위를 확장하거나 축소함으로써 새로운 입법을 한 것으로 볼 수 없다.
나) 원인자부담금의 중복부과 등의 위법이 있는지 여부
(1) 관련 법리
하수도법 제61조 제2항의 원인자부담금은 타행위로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사 비용의 전부 또는 일부를 당해 타행위자에게 부담시키기 위해 부과하는 것으로서, 그 공공하수도에 관한 공사 비용은 당해 사업으로 인한 하수발생량을 기준으로 하여 부과함이 타당하다(앞에서 본 대법원 2007. 7. 26. 선고 2005두2612 판결 참조).
(2) 구체적 판단
앞서 든 증거로부터 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 이 사건 각 사업구역과 관련된 간선 하수관로 등 전체 건설비용을 총사업비에 반영하여 원인자부담금을 산정하더라도 원인자부담금의 중복부과 등의 문제가 발생한다고 보기도 어렵다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
(가) 피고는 이 사건 각 하수처리시설과 결합된 간선 하수관로 등의 총 건설비용을 김포·통진하수처리장의 각 총사업비에 반영하고, 이를 위 각 하수처리장의 시설용량을 나눈 단위단가를 산정한 다음, 여기에 이 사건 각 사업에서 발생할 것으로 계획된 하수량을 곱하여 원고에 대한 원인자부담금을 산정·부과하였음은 앞서 본 바와 같다. 그러므로 이 사건 처분은 원칙적으로 원고가 시행하는 이 사건 각 사업으로 인한 하수발생량을 기준으로 하였다고 볼 수 있고, 달리 그 산정방법이 비합리적이거나, 원고의 원인 제공 정도를 넘어서는 등 원고의 책임 범위를 일탈하여 산정되었다고 볼 만한 사정은 찾아보기 어렵다.
(나) 이와 달리, 간선 하수관로 등의 전체 건설비용 중 원고가 배출하는 하수를 모아 이 사건 각 하수처리장으로 이송하는 부분의 비율로 계산한 건설비용에 위 각 하수처리시설이 담당하는 하수처리구역 내에서 발생한 하수량 중 원고에 의하여 발생하는 하수량의 비율을 곱하여 원인자부담금을 산정하면, 종국적으로 특정 타행위자의 하수발생량이 아닌 특정 하수처리시설로부터의 거리를 기준으로 원인자부담금 산정이 이루어지게 된다. 따라서 원인자부담금이 위와 같은 방법으로 산정되어야 한다는 취지의 원고 주장은 ‘공공하수도의 공사’ 원인을 조성한 타행위자로 하여금 이를 부담하게 하려는 원인자부담금 제도의 취지에 부합하지 않으므로 받아들일 수 없다.
(다) 한편, 갑 제18, 19, 20호증의 각 기재에 변론 전체의 취지에 따르면, 원고는 이 사건 각 사업구역 외에도 2011년 12월경 김포시 상하수도사업소장과 김포양곡2지구 국민임대주택단지 사업구역에 관한 원인자부담금 협약을 체결하고, 이후 국민임대주택단지와 관련된 원인자부담금을 2012년 2월경 모두 납부한 사실, 위 국민임대주택단지 사업구역에서 발생한 하수는 통진하수처리장으로 이송되어 처리되는 사실은 인정된다.
그러나, 통진하수처리장은 국민임대주택단지 사업구역뿐 아니라 통진하수처리장이 담당하는 하수처리구역 내에서 발생하는 하수를 모두 처리하기 위하여 계획된 시설이고, 김포한강사업구역 일부 및 양곡마송사업구역 전부는 통진하수처리장의 하수처리구역에 포함되어 있다. 또한 앞서 본 바와 같이 피고는 통진하수처리장으로 연결되는 간선 하수관로 등의 총 건설비용을 통진하수처리장의 건설비용에 포함하여 산정한 단위단가에 원고가 맡은 각 사업구역에서 발생이 예정된 각 하수량을 곱하는 방식으로 각 해당 사업구역의 원인자부담금을 각각 산정·부과하였으므로, 원고는 국민임대주택단지 사업구역과 이 사건 각 사업구역에서 각기 발생하는 하수량에 비례하여 그 원인자부담금을 부담하였다고 볼 수 있다. 따라서 간선 하수관로 등 전체의 건설비용을 총사업비에 반영하여 원인자부담금을 산정하더라도 원고 주장과 같은 원인자부담금의 중복부과 등의 문제가 발생한다고 보기 어렵다.
4) 공공하수처리시설 총사업비에서 민간투자비 및 국고보조금 부분의 제외 여부
가) 인정 사실
을 제29호증의 기재와 변론 전체의 취지에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(1) 김포시는 김포·통진·고촌하수처리장의 건설 및 운영을 위하여 2008년 12월경 주식회사 포스코건설을 비롯한 총 9개 업체가 설립한 특수목적법인인 푸른김포 주식회사(이하 '주식회사‘ 명칭은 생략한다)와 김포시 하수도시설 민간투자사업 실시협약(이하 ‘민간투자협약’이라 한다)을 체결하였고, 이후 2013년 11월경까지 총 4차례에 걸쳐 변경협약을 체결하였다.
(2) 최종적으로 변경된 제4차 민간투자협약(을 제29호증의 5)의 주요 내용은 아래와 같다.
제2조(사업의 추진방식) ② 본 사업시설의 건설을 위해 사업시행자가 투자한 자금은 본 협약에서 정한 바에 따라 "사업시행자가 주무관청에 청구하여 지급받는 사용료"로 회수되며 시설의 운영 및 유지관리에 소요되는 비용은 본 협약에서 정한 바에 따라 산정되는 운영비용으로 충당된다.제3조(용어의 정의) ① 본 협약에 달리 규정되지 아니하는 한, 본 협약에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 4. 건설보조금: 주무관청이 본 사업을 위하여 사업시행자에게 제공하는 보조금으로 국비, 도비를 포함한다. 44. 본 사업시설: 민간투자법 제4조 제1호에 의한 방식으로 추진되는 김포시 하수도시설로서 그 부속시설을 포함한다. 57. 사용료: 사업시행자가 본 사업시설을 이용하여 처리하는 하수의 처리방류량과 분뇨의 유입처리량에 대한 대가로서 주무관청으로부터 지급받는 금액을 말한다. 77. 원인자부담금: 주무관청이 하수도법 제61조에 근거하여 징수한 금액으로 본 사업의 사업시행자에게 지급하는 지원금을 말한다. 91. 재정지원금: 본 협약 제50조(재정지원금)에 따라 주무관청이 본 사업을 위하여 사업시행자에게 제공하는 원인자부담금, 국비, 도비를 말한다. 102. 간선관거: 지선관거를 거친 이후의 차집되는 오수를 하수처리장으로 이송하기 위한 관거 설비로 [별첨 1](본 사업의 개요)의 본 사업의 범위에 제시된 간선관거를 말한다. 105. 총민간사업비: 민간투자법 시행령 제22조 제1항의 규정에 따라 산정된 총사업비 중에서 본 협약에 따른 재정지원금을 제외한 사업시행자가 부담하는 사업비를 말하며, 그 내역은 [별첨 2](총사업비 및 총투자비 투입일정)에 명시된 바와 같다. 106. 총민간투자비: 총민간사업비, 물가변동비, 건설이자의 합계금을 의미한다. 107. 총사업비: 본 사업시설의 건설과 관련하여 필요한 사업비의 총액이며, 민간투자법 시행령 제22조의 규정에 따라 산정되며, 그 내역은 [별첨 2](총사업비 및 총투자비 투입일정)에 제시된 금액을 말한다.제13조(총사업비 및 총민간사업비) 총사업비는 [별첨 2](총사업비 및 총투자비 투입일정)와 같이 2006. 4. 1. 불변가격 기준 243,127백만원이며, 총사업비에서 재정지원금(원인자부담금 187,973백만원 및 국비 12,217백만원, 도비 6,078백만원)을 제외한 38,326백만원을 총 민간사업비로 한다. 총사업비는 본 협약에 정한 경우를 제외하고는 변경할 수 없다.제37조(부속시설) ① 본 사업시설 중에서 부속시설로 추진되는 태양광 발전설비 및 주민편의시설의 시설규모 및 범위는 [별첨 15](부속시설)와 같다. ③ 제1항의 부속시설의 건설을 위한 공사비 등 투자비는 제12조(주2)의 총민간투자비에 포함되어 산정된다.제50조(재정지원금) ① 본 협약 체결 당시 주무관청이 총사업비 중 일부로서 사업시행자에게 지급할 재정지원금은 2006. 4. 1. 불변가격 기준으로 204,801백만원으로 하며, 재정지원금 지급일정은 [별첨 3](재정지원금 지급 및 민간투자비 투입일정)과 같다.
제12조
(3) 그리고 민간투자협약 [별첨 3]은 원인자부담금과 건설보조금(총사업비에서 원인자부담금과 보상비를 제외한 금액으로 산정되며, 국고 및 도비로 충당된다)으로 각 구성된 연도별 재정지원금 지급일정을 정하고 있고, [별첨 15] 2.항은 통진하수처리장의 주민 친화시설로 ‘각종 운동시설 및 공원순환 산책로, 잔디마당 등’으로, 김포하수처리장의 주민 친화시설로 ‘처리장 상부 운동시설 조성 및 장래 플라워가든 조성’으로 각 정하고 있다.
나) 구체적 판단
위 인정 사실과 변론 전체의 취지로부터 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 원고에 대한 원인자부담금 산정에 있어 민간투자협약에 따른 민간투자비 및 정부로부터의 국고보조금도 함께 공공하수처리시설의 건설 총사업비에 고려함이 타당하다. 따라서 이 부분에 관한 원고의 주장도 이유 없다.
(1) 하수도법 제61조 제2항은 공공하수도관리청이 타행위자에 대하여 ‘타행위로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사에 소요되는 비용의 전부 또는 일부’를 부담하게 하거나, ‘필요한 공사를 시행’하도록 할 수 있다고 규정하고 있을 뿐, 공공하수도공사의 비용 부담 주체가 공공하수도관리청일 것을 요하는 명시적 규정이 없다. 그러므로 원고가 부담하는 원인자부담금은 이 사건 사업으로 인하여 필요하게 된 공공하수도시설의 공사에 소요된 비용 상당이기만 하면 충분하고, 그 공사비용을 피고가 출연할 것을 요하지 아니한다.
(2) 이 사건 조례 제21조 제2항 및 [별표 5]에 비추어 보면, 원고가 납부하는 원인자부담금은 김포·통진하수처리장의 공사 총사업비에서 위 각 하수처리장의 하루당 시설용량을 나눈 단위단가에 원고가 배출하는 하수발생량을 곱한 금액이므로, 원고는 김포·통진하수처리장의 공사에 소요되는 총비용 중 그가 배출하는 하수발생량에 비례한 부분만을 부담함으로써 자신이 원인을 제공한 부분을 한도로 하여 비용을 부담한다.
(3) 민간투자협약은 각 하수처리장의 건설과 관련하여 필요한 사업비의 총액(총사업비)을 기초로 피고가 원고 등의 사업시행자에게 부과·징수할 원인자부담금을 우선적으로 산정한 다음, 그 총사업비에서 위와 같이 산정한 원인자부담금과 보상비를 제외한 금액을 국비 및 도비로 구성된 건설보조금으로 충당하고, 총사업비 중 원인자부담금과 건설보조금을 제외한 부분을 민간투자비(민간사업비에 물가변동비, 건설이자를 합한 금액을 말한다)로 충당하는 것으로 정하고 있다. 그러므로 원고가 부담하는 원인자부담금의 규모는 민간투자비 및 국고보조금의 존부에 의해 영향을 받는다고 볼 수 없으므로, 피고가 민간투자비 및 국고보조금을 각각 지원받았다는 사정만으로 그 각 해당 부분을 이 사건 각 하수처리장 건설의 총사업비에서 제외하고서 단위단가를 산정하여야 한다고 볼 것은 아니다.
5) 단위단가 산정 방식의 위법 여부
가) 관련 법리
하수도법 제61조 제2항의 규정하는 원인자부담금 제도의 취지는 타행위에 해당하는 사업으로 인하여 발생할 것이 예상되는 하수를 처리하는 데 필요한 공공하수도의 설치에 소요되는 비용에 대하여는 그 원인을 조성한 타행위자로 하여금 이를 부담하게 하려는 데에 있고(대법원 2014. 7. 10. 선고 2014두4696 판결 등 참조), 하수도법 제61조 제2항의 ‘타행위로 인하여 필요하게 된 공공하수도’란, 타행위에 해당하는 사업으로 인하여 발생할 하수를 처리하기 위하여 당해 사업 시행 이후 새로이 설치되는 공공하수도뿐만 아니라, 당해 사업 시행 전에 이미 설치되었고 그 설치 당시까지는 당해 사업으로 인하여 발생할 하수를 처리할 예정이 없었으나 설치 후에 비로소 당해 사업으로 인하여 발생할 하수를 처리하게 된 공공하수도까지 포함하는 개념으로 봄이 상당하다(대법원 2007. 7. 26. 선고 2005두2612 판결 등 참조).
나) 판단
앞에서 인정한 사실과 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 원고에 대한 원인자부담금은 이 사건 처분에서 적용한 방법과 같이 증설되기 전의 김포하수처리장의 총사업비 및 처리용량뿐 아니라, 김포하수처리장의 증설과 통진하수처리장의 신설을 위한 각 총사업비 및 처리용량을 반영하여 산정함이 타당하다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
(1) 이 사건 조례 제21조 제1항은 "하수도법 제61조 제2항의 규정에 따른 타행위에 대한 원인자부담금은 타행위에 의해 발생되는 하수량을 처리할 수 있는 공공하수처리시설 설치비용과 당해 지역에서 발생하는 하수를 공공하수도로 연결시키기 위한 하수관로 설치비용의 전액을 사업시행자에게 부과한다."라고 규정하고, 제2항 본문은 "제1항의 규정에 따른 공공하수처리시설 설치비용은 다음 각 호와 같이 산정한 하수발생량에 단위단가(원/㎥/일)를 곱하여 산정한다."라고 규정하며, 제2항 단서는 "다만, 공공하수처리시설을 신설하는 경우 원인자부담금 단위단가는 당해 신설되는 하수처리시설의 건설비용을 근거로 한 단위단가를 적용하는 것을 원칙으로 한다."라고 규정한다.
한편, 이 사건 조례 제19조 제1항 제3호 [별표 5]는 원인자부담금 단위단가 산정방식을 ㎥당 원인자부담금으로서 공공하수처리시설의 총사업비를 그 공공하수처리시설의 시설용량(㎥/일)을 나누는 것으로 규정하고, 그 밖에 "※ 시·군 내 2이상의 공공하수처리시설이 존재하는 경우 시·군 내 전체 공공하수처리시설의 사업비 및 시설용량을 합산하여 원인자부담금 단위단가를 산정하는 것을 원칙으로 한다."라고 규정한다.
(2) 위 각 규정들의 내용과 그 관계를 종합하여 보면, 이 사건 조례 제21조 제2항 단서는 해당 사업구역에서 발생하는 하수를 처리할 기존의 공공하수처리시설이 존재하지 않다가 사업시행에 따라 공공하수처리시설을 신설하게 된 경우의 원인자부담금 산정에 관한 규정으로 이해할 수 있다. 따라서 신설되는 통진하수처리장만을 이용하게 될 양곡마송사업에 관한 원인자부담금은 신설되는 통진하수처리장의 건설비용만을 근거로 단위단가를 적용함이 타당하다.
(3) 한편, 타행위로 인하여 공공하수처리시설 증설 및 신설이 불가피한 경우 사업시행자로 하여금 오로지 당해 사업 시행 당시에 ‘존재하는’ 공공하수처리시설의 건설비용만을 부담하게 하거나, 추가로 ‘신설되는’ 공공하수처리시설의 건설비용만을 부담하게 할 수밖에 없다면, 사업시행자가 비용을 부담하는 대신 ‘필요한 공사를 시행’할 경우 당연히 기존에 존재하는 공공하수처리시설과 추가로 증설 또는 신설하는 공공하수처리시설의 각 하수처리용량을 합한 수준의 공공하수처리시설 공사를 시행하게 될 것임에도 그중 일부만을 부담하게 하는 결과에 이르게 된다.
그러므로 김포한강사업과 같이 당해 사업으로 인하여 발생할 하수를 처리하기 위하여 공공하수처리장을 증설 및 신설하는 경우에는 기존의 공공하수처리시설 건설비용에 추가로 증설 및 신설하는 공하수처리시설의 건설비용도 포함하여 원인자부담금을 산정할 수 있다고 보는 것이 이 사건 조례 제21조 제1항, 제2항 및 [별표 5] 각 규정의 조화로운 해석이라 할 것이다.
(4) 한편, 타행위로 인하여 발생하는 하수처리를 위해 사업시행자가 기존의 공공하수처리시설을 이용할 경우에는 기존의 공공하수처리시설의 사업비 및 시설용량을 합산하여 원인자부담금의 단위단가를 산정할 수밖에 없는바, 이 사건 조례 [별표5] 하단은 이러한 경우의 단위단가 산정에 한하여 적용되는 규정으로 봄이 타당하다.
원고가 들고 있는 대법원 2014. 7. 10. 선고 2014두4696 판결은, 타행위에 해당하는 사업을 시행하면서 지방자치단체가 설치한 기존의 공공하수처리시설을 이용하는 경우 그 이용하게 될 공공하수 처리시설만의 단위단가가 아니라 의왕시 관내 전체 공공하수 처리시설의 단위단가를 기초로 원인자부담금을 부과하는 것이 원인자부담금 제도의 취지에 반한다고 볼 수 없다는 것으로서, 공공하수처리시설의 증설 및 신설이 수반되는 이 사건에서의 원인자부담금 단위단가 산정 방식에 대하여 원용하기에 적절하지 아니하다.
6) 주민 친화시설 설치비용 부과의 위법 여부
앞서 인정한 여러 사실과 앞에서 든 증거, 을 제2호증의 기재와 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하면, 주민 친화시설은 하수도법 제61조 제2항의 ‘타행위로 인하여 필요하게 된 공공하수도’에 해당하지 않는다고 할 것이므로, 주민 친화시설 설치비용을 이 사건 각 하수처리장의 단위단가 산정의 기준이 되는 총사업비에 포함시킬 수 없다. 따라서 피고가 주민 친화시설 설치비용을 공공하수처리장의 총사업비에 반영하여 원고에 대한 원인자부담금을 산정·부과한 것은 하수도법 제61조 제2항 및 이 사건 조례 제21조를 위반한 것으로 위법하고, 이를 지적하는 원고의 주장은 이유 있다.
가) 하수도법은 하수도의 설치 및 관리의 기준 등을 정함으로써 하수와 분뇨를 적정하게 처리하는 등으로 지역사회의 건전한 발전과 공중위생의 향상에 기여하며 공공수역의 수질을 보전함으로 목적으로 하고 있다(제1조). 그리고 하수도법 제2조는 앞서 본 바와 같이 하수도(제3호), 공공하수도(제4호), 공공하수처리시설(제9호) 등을 정의하고 있을 뿐, 달리 ‘주민편익시설’ 또는 ‘주민 친화시설’ 등에 관한 명시적인 정의 규정을 두고 있지 않다. 또한 하수도법 제11조, 제12조, 하수도법 시행령 제7조, 제10조는 공공하수도의 설치인가 및 설치기준의 사항을 규정하고 있는데, 여기에는 달리 ‘주민편익시설’ 또는 ‘주민 친화시설’로 새길 수 있을 만한 사항이 포함되어 있지 않다.
나) 하수도법 제61조 제2항은 타행위로 인하여 필요하게 된 ‘공공하수도의 공사’에 소요되는 비용의 전부 또는 일부를 타행위자에게 부담하게 할 수 있다고 규정하고, 같은 조 제3항에서 그 산정기준과 징수방법을 피고가 제정하는 조례에 위임하였다. 그 위임을 받은 이 사건 조례 제21조 제1항은 원인자부담금을 타행위에 의해 발생되는 하수량을 처리할 수 있는 ‘공공하수처리시설 설치비용’으로 규정하고 있다.
다) 이러한 하수도법과 하수도법시행령, 이 사건 조례의 관계 규정, 앞에서 본 원인자부담금 제도의 취지 등에 비추어 보면, 공공하수도 또는 공공하수처리시설은 ‘하수와 분뇨를 유출 또는 처리’하기 위하거나 그렇게 처리한 ‘하수를 하천·바다 등에 방류’하기 위한 시설과 그러한 기능을 수행하거나 보완하는 ‘공작물·시설의 총체‘를 의미한다고 봄이 타당하다. 따라서 원고에 대한 원인자부담금은 원칙적으로 이 사건 각 사업으로 인하여 발생하는 ‘하수의 처리하거나 처리된 하수를 방류’ 하기 위한 시설의 설치비용의 범위 내로 제한된다.
라) 주민 친화시설은 특정 지역 내에 하수처리시설을 설치하게 될 경우 부딪히게 되는 지역 주민의 반대 등 부정적 이미지를 탈피하기 위한 시설이다. 그러므로 주민 친화시설은 하수 등을 처리·방류 등 하수처리시설이 지닌 본래의 기능을 수행하기 위해서만 만들어진 시설이 아니고, 종래 혐오시설로서의 이미지 해소 등을 위한 부가적인 시설이다. 이처럼 주민 친화시설은 하수처리시설의 건설계획 단계에서 고려되는 사항으로서 ‘하수의 처리와 처리된 하수의 방류’라는 하수처리시설의 본질과 개념적으로 명확하게 구분된다.
마) 원고와 같은 타행위자는 하수도법 제61조 제2항에 따라 ‘공공하수도의 공사에 소요되는 비용을 부담’하거나 그에 ‘필요한 공사를 직접 수행’할 의무만을 부담한다. 원고가 공사에 소요되는 비용을 부담하는 방식이 아닌 직접 필요한 공사를 수행하였을 경우 주민 친화시설까지도 설치할 의무를 부과하기 위해서는 법령 등에 명시적인 근거 규정이 있어야 한다. 하지만 위에서 본 바와 같이 하수도법과 이 사건 조례의 규정 등에 ‘주민 친화시설’이 ‘공공하수도’ 또는 ‘공공하수처리시설’에 포함된다고 해석할 수 있을 만한 명시적인 규정을 두고 있지 않다. 그럼에도 원고가 공사에 소요되는 비용을 부담하기로 하였다는 이유로 본래 설치의무를 부담하지 않는 주민 친화시설의 설치비용까지 부담하게 하는 것은 용인하기 어렵다.
바) 피고 또는 김포시가 공공하수처리시설 등 공공하수도를 설치하면서 주민 친화시설을 함께 설치할 것인지 여부 등을 결정하는 데에 광범위한 재량을 보유하고 있다 하더라도, 법령이나 그 법령의 위임에 따라 제정된 조례 또는 협약 상의 근거가 없는 한 그 설치비용을 타행위자에게 전가할 수 없다. 피고 또는 김포시가 이 사건 각 하수처리장을 증설 또는 신설하기로 하면서 그와 더불어 지역 주민의 반대를 완화하고자 주민 친화시설을 설치하기로 계획하였다면, 그 설치비용은 김포시가 부담하여야 한다.
사) 김포시가 푸른김포와 체결한 제4차 민간투자협약 제2조 제2항, 제37조에 의하면, 주민 친화시설을 포함한 부속시설의 공사비는 푸른김포가 공사에 투입하는 총민간투자비에 포함되어 산정되고, 김포시는 사용료를 푸른김포에 납부하는 방법으로 푸른김포가 투자한 자금 상당을 상환할 의무를 부담한다. 이처럼 애초부터 피고도 주민 친화시설 설치비용의 부담 주체가 김포시임을 전제로, 원고와 같은 사업시행자가 납부하는 원인자부담금이 주민 친화시설의 공사에 소요되는 비용에 충당되지 않도록 장치를 마련해두었다.
라. 취소의 범위
1) 외형상 하나의 행정처분이라 하더라도 가분성이 있거나 그 처분대상의 일부가 특정될 수 있다면 일부만의 취소도 가능하고 그 일부의 취소는 당해 취소 부분에 관하여 효력이 생긴다(대법원 1995. 11. 16. 선고 95누8850 전원합의체 판결, 대법원 2015. 3. 26. 선고 2012두20304 판결 등 참조).
2) 원고는 위 각 하수처리장의 총 조경 공사비 중 하수처리장과 무관한 풋살 골대 등 시설물 설치의 직접 공사비, 인조잔디 등의 직접 포장 공사비, 체육시설 화장실, 음수대 등 기타시설물의 직접 공사비(그 상세 내역은 별지 2, 3 각 제외비용 직접비 목록 기재와 같다)에 위 조경공사의 간접비 비율 및 부가가치세를 반영한 아래 표와 금액을 앞의 2. 가. 6)항에서 다투며 각 하수처리장의 총공사비 중 원인자부담금의 산정에서 제외되어야 할 ‘주민 친화시설 설치비용’ 부분으로 주장하고 있다. 그리고 피고는 그 내역이나 금액에 대하여 크게 다투지 않는다.
구분제외되어야 할 총액수직접 공사비 합계간접비 및 부가가치세 합계김포하수처리장1,609,999,541원1,207,623,985원402,375,556원통진하수처리장2,696,313,247원1,676,346,756원1,019,966,491원
3) 이에 의하면, 이 사건 처분은 금원의 지급을 명하는 것으로서 가분성이 있고, 부담금 산정방식이 명확하여 원인자부담금 중 주민 친화시설의 설치비용이 반영된 부분의 특정이 가능하므로, 위 위법한 부분에 한하여 일부 취소가 가능하다. 이 사건 처분 중 총공사비에서 위 표의 ‘제외되어야 할 총액수’ 항목 기재 각 금액을 제외하고 산출된 원인자부담금을 초과하는 부분은 위법하다.
4) 나아가 그 취소되어야 하는 부분을 이 사건 조례 제21조 및 [별표 5]의 규정에 따라 계산하면 아래 표와 같다.
구분김포한강사업양곡마송사업(통진하수처리장)김포하수처리장통진하수처리장총사업비(A)190,267,000,000원150,545,000,000원150,545,000,000원주민 친화시설비용 (B)1,609,999,541원2,696,313,247원2,696,313,247원처리용량(C)80,000㎥/일40,000㎥/일40,000㎥/일단위단가(주5)[D=(A-B)÷C]2,359,400원3,696,200원3,696,200원계획오수량(E)26,485.80㎥25,696.44㎥10,097.67㎥부담금 (F=D×E)62,490,596,520원94,979,181,528원37,323,007,854원총계(F)157,469,778,048원37,323,007,854원원고 기납부액 (G)150,301,086,850원33,608,027,000원차액 (H=F-G)7,168,691,198원3,714,980,854원이 사건 처분9,401,212,870원4,395,563,810원
단위단가
마. 소결
따라서 이 사건 처분 중 주민 친화시설 설치비용을 각 하수처리장의 총사업비에 반영하여 원인자부담금을 산정한 부분은 하수도법 제61조 제2항, 제3항, 이 사건 조례 제21조를 위반한 것으로 위법하므로, 이 사건 처분 중 김포한강사업에 관한 원인자부담금 7,168,691,198원 및 양곡마송사업에 관한 원인자부담금 3,714,980,854원을 초과하는 부분은 위법하여 취소되어야 한다.
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있어 이를 일부 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 일부 달리하여 부당하다. 그러므로 원고의 항소를 일부 받아들여 제1심 판결 중 위에서 취소를 명하는 부분을 초과하는 원고 패소 부분을 취소하고, 이 사건 처분 중 위 각 해당 부분을 취소하며, 원고의 나머지 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 박형남(재판장) 정재오 이숙연