【원고, 항소인】
원고 (소송대리인 변호사 안주섭)
【피고, 피항소인】
한강유역환경청장 (소송대리인 법무법인(유한) 강남 담당변호사 허범행 외 1인)
【제1심판결】
수원지방법원 2018. 8. 22. 선고 2017구합69695 판결
【변론종결】
2018. 12. 12.
【주 문】
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 피고가 2017. 10. 12. 원고에 대하여 한 업무정지 3월의 처분을 취소한다.
3. 소송 총비용은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 주식회사 파주장단콩웰빙마루는 파주시 (번지 생략) 일대(이하 ‘이 사건 사업지구’라 한다)에서 ‘파주장단콩웰빙마루 조성사업’(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 시행하기 위하여 파주시장으로부터 이 사건 사업에 관하여 승인을 받은 후, 2016. 9. 12.경 제1종 환경영향평가업체인 주식회사 케이지엔지니어링종합건축사사무소(이하 ‘케이지엔지니어링’이라 한다)에게 이 사건 사업지구에 관한 소규모 환경영향평가서의 작성 용역을 2,100만 원에 도급주었다.
나. 원고는 2015. 3. 4.경 제2종 환경영향평가업체인 ‘□□□□□연구소’에 관하여 등록을 마치고, 그 무렵부터 이를 실질적으로 운영하여 오던 중, 2016. 9. 12.경 케이지엔지니어링에게서 위 소규모 환경영향평가서 작성 업무 중 이 사건 사업지구의 자연생태환경에 관한 조사 및 그 조사 결과를 보고서 형식으로 작성하는 업무 부분(이하 ‘이 사건 용역 업무’라 한다)을 250만 원에 하도급받았다.
다. 원고는 2016. 9. 19. 이 사건 사업지구에서 현지조사를 실시하는 등 이 사건 용역 업무를 수행한 후, 이 사건 사업지구에 관한 자연생태환경 조사보고서(이하 ‘이 사건 조사보고서’라 한다)를 작성하여 이를 케이지엔지니어링에게 제출하였다.
라. 케이지엔지니어링은 원고로부터 제출받은 이 사건 조사보고서 등을 토대로 이 사건 사업지구에 관한 소규모 환경영향평가서(이하 ‘이 사건 환경영향평가서’라고 한다)를 작성하였고, 피고는 주식회사 파주장단콩웰빙마루와 사이에 이 사건 환경영향평가서를 기초로 이 사건 사업에 관한 환경영향평가 협의를 마친 후, 2016. 12. 15. 파주시에 위 협의 결과를 통보하였다.
마. 그 후 피고는 이 사건 사업지구 인근 주민의 제보 등으로 2017. 4.경 이 사건 사업지구의 경계 부근에 있는 암벽에서 멸종위기 종인 수리부엉이가 서식하고 있는 사실을 확인하고, ‘원고가 이 사건 조사보고서를 작성하면서 수리부엉이의 서식 사실을 누락함으로써 환경영향평가서등을 부실하게 작성하여 환경영향평가법 제56조 제1항 제2호를 위반하였다’는 이유로, 2017. 10. 12. 원고에 대하여 환경영향평가법 제58조 제1항 제8호에 따라 업무정지 3개월의 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5, 7호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재 또는 영상, 변론 전체의 취지
2. 관련 법령: 별지 3 기재와 같다.
3. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 처분의 대상자에 해당하지 않는다는 주장에 대한 판단
1) 원고 주장의 요지
가) 환경영향평가법 제53조 제1항에 따르면 ‘환경영향평가서등’은 ‘1. 환경영향평가등의 평가서 초안 및 평가서, 2. 사후환경영향조사서, 3. 약식평가서, 4. 제33조에 따른 환경보전방안’을 가리키는바, 이 사건 조사보고서는 위와 같은 환경영향평가서등에 해당하지 않고, 환경영향평가서등을 작성하는 데 기초가 되는 자료에 불과하다. 그런데 환경영향평가업자가 ‘환경영향평가서등’을 부실하게 작성한 경우에 대하여는 환경영향평가법 시행규칙 제28조 제1항 [별표3] 제2의 마.목 2)가 업무정지 등 처분을 할 수 있도록 하는 규정을 두고 있으나, ‘환경영향평가서등 작성의 기초가 되는 자료’를 부실하게 작성한 경우에 대하여는 위 [별표3]에서 업무정지 등 처분을 할 수 있도록 하는 규정을 두고 있지 않다. 따라서 원고가 이 사건 환경영향평가서 작성의 기초가 되는 자료인 이 사건 조사보고서를 부실하게 작성하지도 않았지만 설령 원고가 이 사건 조사보고서를 부실하게 작성하였다고 하더라도, 원고는 업무정지 등 처분의 대상자에 해당하지 않는다.
나) 그런데 환경영향평가법 시행규칙의 위 규정은 대외적으로 국민을 기속하는 법규명령에 해당하므로, 이 사건 처분은 환경영향평가법 시행규칙의 위 규정에 위배되어 위법하다.
다) 설령 환경영향평가법 시행규칙의 위 규정이 법규명령에 해당하지 않는 재량준칙에 불과하다고 하더라도, 피고는 종전부터 환경영향평가서등이 부실하게 작성된 경우에는 환경영향평가법 시행규칙의 위 규정에 따라 환경영향평가서등의 작성주체에 대하여만 행정처분을 하여 왔을 뿐, 그 기초가 되는 자료를 부실하게 작성한 자에 대하여는 별도의 행정처분을 하지 않았음에도, 원고에 대하여 이 사건 처분을 하였는바, 이는 자기구속의 원칙 등을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 것이므로 위법하다.
2) 판단
가) 관련 법령의 내용
환경영향평가법 제2조, 제53조 제1항은 ‘환경영향평가등(전략환경영향평가, 환경영향평가, 소규모 환경영향평가)을 하려는 자는 환경영향평가서등(환경영향평가등의 평가서 초안 및 평가서, 사후환경영향조사서, 약식평가서, 환경보전방안)을 작성할 때에 제54조 제1항에 따라 환경영향평가업의 등록을 한 자(환경영향평가업자)에게 그 작성을 대행하게 할 수 있다’고 규정하고 있고, 같은 법 제54조 및 같은 법 시행령 제68조는 환경영향평가업을 제1종 환경영향평가업과 제2종 환경영향평가업으로 구분하여 제1종 환경영향평가업자는 환경영향평가서등 전반에 대하여 그 작성을 대행할 수 있도록 규정하고 있으며, 제2종 환경영향평가업자는 환경영향평가서등의 작성에 필요한 자연생태환경 분야의 조사, 영향 예측·평가 및 보전방안에 관한 작성을 대행할 수 있도록 규정하고 있다.
또한, 환경영향평가법 제56조 제1항 제5호는 환경영향평가업자에 대하여 원칙적으로 자신이 도급받은 환경영향평가업무를 다른 사람에게 하도급할 수 없도록 규정하면서, 예외적으로 환경부령으로 정하는 요건 및 분야에 따라 환경영향평가항목을 조사·측정하는 업무는 하도급할 수 있도록 규정하고 있다. 환경영향평가법 시행규칙 제26조 제1호는 환경영향평가법 제56조 제1항 제5호에 따라 하도급할 수 있는 환경영향평가업무로 ‘자연생태환경의 조사, 자연생태환경의 영향 예측·평가 및 자연생태환경 보전방안(제2종 환경영향평가업자에게 하도급 하는 경우만 해당한다)’을 규정하고 있다.
나) 이 사건 조사보고서가 ‘환경영향평가서등’에 해당하는지 여부
위와 같은 관련 법령의 규정 내용과 갑 제8 내지 10, 15호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 조사보고서는 환경영향평가법령에서 규정하고 있는 ‘환경영향평가서등’에 해당한다고 보기 어렵다.
(1) 환경영향평가법 제53조 제5항과 제56조 제1항은 ‘환경영향평가서등’과 ‘그 작성의 기초가 되는 자료’를 명백히 구별하여 규정하고 있다.
(2) 환경영향평가법 제53조 제1항에 따르면 ‘환경영향평가서등’은 ‘1. 환경영향평가등의 평가서 초안 및 평가서, 2. 사후환경영향조사서, 3. 약식평가서, 4. 제33조에 따른 환경보전방안’을 가리킨다.
(3) 이 사건 조사보고서가 ‘2. 사후환경영향조사서, 3. 약식평가서, 4. 제33조에 따른 환경보전방안’에는 해당하지 아니하는 것으로 보이고, ‘전략환경영향평가, 환경영향평가의 평가서 초안 및 평가서’에도 해당하지 아니하는 것으로 보이며, 케이지엔지니어링이 이 사건 조사보고서를 토대로 소규모 환경영향평가서를 작성한 것과 관련하여 이 사건 조사보고서 자체도 ‘소규모 환경영향평가의 평가서 초안 및 평가서’로 볼 수 있는지 여부가 문제된다.
(4) 케이지엔지니어링은 이 사건 조사보고서 등을 토대로 소규모 환경영향평가서를 작성하였는데, 소규모 환경영향평가서에 관하여, 환경영향평가법 제44조 제4항은 ‘소규모 환경영향평가서의 내용 및 작성방법, 제2항에 따른 소규모 환경영향평가에 대한 협의 요청시기 및 절차 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.’고 규정하고 있고, 환경영향평가법 시행령 제60조는 소규모 환경영향평가서에는 ‘1. 사업의 개요, 2. 환경영향평가 대상지역의 지역 범위 및 대상사업의 주변 지역에 대한 토지 이용 및 환경 현황, 3. 입지의 타당성(전략환경영향평가를 실시한 사업은 제외한다), 4. 환경에 미치는 영향의 조사·예측·평가 결과, 5. 환경보전방안, 6. 부록(가. 소규모 환경영향평가 시 인용한 문헌 및 참고한 자료, 나. 소규모 환경영향평가에 참여한 사람의 인적사항, 다. 소규모 환경영향평가 대행계약서 사본 등 대행 도급금액이 표시된 서류(소규모 환경영향평가서 작성을 대행하게 하였을 경우만 해당한다), 라. 용어 해설 등’이 포함되어야 한다고 규정하고 있다. 또한, 환경영향평가법 제45조는 소규모 환경영향평가서가 제출된 경우 이에 대한 환경부장관의 검토 절차 등에 관하여 구체적 규정을 두고 있다.
(5) ‘환경영향평가서등’과 ‘그 작성의 기초가 되는 자료’는 명백히 구별하여야 하는데, 환경영향평가서등이 그 작성의 기초가 되는 여러 가지의 자료를 통합하여 작성될 때 그 작성의 기초가 되는 여러 가지의 자료가 각각 환경영향평가서등에 해당한다고 보는 것은 타당하지 않은 점, 소규모 환경영향평가서는 환경영향평가법 시행령 제60조에 규정된 내용을 모두 포함하여야 하는 점, 소규모 환경영향평가서가 제출된 경우 이에 대한 환경부장관의 검토절차 등에 관하여는 환경영향평가법 제45조가 적용되는데 소규모 환경영향평가서의 기초가 되는 자료 각각에 대하여 위와 같은 검토절차 등에 관한 규정이 적용된다고 보기는 어려운 점 등을 종합하면, 소규모 환경영향평가서의 일부를 이루는 모든 자료가 소규모 환경영향평가서와 동일하다고 보기는 어렵고, 소규모 환경영향평가서와 그 내용의 일부를 이루는 기초 자료는 명백히 구별된다고 봄이 타당하다.
다) 따라서 이 사건 조사보고서는 환경영향평가서등에 해당하지 아니하고 그 작성의 기초가 되는 자료에 해당한다 할 것이므로, 이 사건 조사보고서에 대하여 환경영향평가법 제56조 제1항 제2호, 같은 법 시행규칙 제28조 제1항 [별표3] 제2의 마.목 2)에서 규정하고 있는 ‘환경영향평가서등을 부실하게 작성한 경우’에 해당한다고 볼 수 없다. 환경영향평가법 제58조 제2항의 위임에 따라 위 시행규칙 제28조 제1항 [별표3]이 행정처분의 기준을 정하였으므로, 이는 국민에 대해서도 구속력이 있는 법규명령이라 할 것인바, 피고는 위 시행규칙에서 정한 행정처분의 기준에 어긋나게 원고에 대하여 업무정지 등의 처분을 할 수는 없다 할 것이다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.
나. 절차상 하자 주장에 대한 판단
1) 원고 주장의 요지
가) 피고는, 이 사건 조사보고서가 환경영향평가법 시행규칙 제23조 [별표2] 제2호 사목이 규정하고 있는 부실 작성 기준인 ‘환경영향조사가 시행된 지점 또는 지역에서 협의기관의 장이 선정한 2명 이상의 관련 전문가가 통상적인 주의로 확인할 수 있음에도 불구하고 멸종위기야생동·식물 및 천연기념물 등을 누락한 경우’에 해당함을 이유로 이 사건 처분을 하였다. 위 규정은 2명 이상의 관련 전문가의 주의의무를 기준으로 판단을 하라는 규범적 판단기준에 관한 것이 아니고, 위 [별표2] 제2호 바목에서 ‘영 제21조 제2항, 제46조, 제60조에 따른 평가서 작성방법에 따라 문헌조사 및 탐문조사를 실시하지 않아 멸종위기야생동·식물 및 천연기념물 등을 누락한 경우’를 별도로 규정하고 있는 점에 비추어 전문가를 기준으로 문헌조사나 탐문조사를 충실하게 수행하였는지 여부를 판단하라는 것도 아니며, 현지조사를 충실히 수행하였는지 여부에 대하여 2명 이상의 관련 전문가로부터 의견을 청취한 후 환경영향평가서등의 부실 작성 여부를 판단하여야 한다는 의미이다.
나) 그런데 피고는 전문가로 볼 수 없는 일부 사람들이 위원으로 포함된 검토위원회로 하여금 이 사건 조사보고서의 부실 작성 여부를 검토하게 하였을 뿐만 아니라, 위원들의 검토 의견도 문헌조사 또는 탐문조사에 관한 것이지 현지조사의 적절성 여부에 관한 것은 아니었다.
다) 따라서 피고가 위와 같은 검토 의견을 기초로 하여 한 이 사건 처분은 절차상 하자가 있어 위법하다.
2) 판단
앞서 본 바와 같이 이 사건 조사보고서는 ‘환경영향평가서등’에 해당하지 아니하나, 설령 환경영향평가서등에 해당되다 하더라도 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 이 사건 처분에는 절차상 하자가 있다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 있다.
가) 환경영향평가법 시행규칙 제23조 [별표2] 제2호는 환경영향평가서등의 부실 작성에 대한 판단기준으로 가목부터 차목까지 여러 기준들을 열거하면서, 그 바목에서 ‘영 제21조 제2항, 제46조, 제60조에 따른 평가서 작성방법에 따라 문헌조사 및 탐문조사를 실시하지 않아 멸종위기야생동·식물 및 천연기념물 등을 누락한 경우’를, 그 사목에서 ‘환경영향조사가 시행된 지점 또는 지역에서 협의기관의 장이 선정한 2명 이상의 관련 전문가가 통상적인 주의로 확인할 수 있음에도 불구하고 멸종위기야생동·식물 및 천연기념물 등을 누락한 경우’를 들고 있다.
나) 위 사목 규정에서 ‘협의기관의 장이 선정한 2명 이상의 관련 전문가’라는 문언을 사용하고 있는바, ‘2명 이상’이란 문언 그대로 ‘2명, 3명, 4명, 5명 또는 그 이상’을 나타낼 수 있는데, ‘특정되지도 않는 그와 같은 숫자의 관련 전문가 집합의 주의의무’라는 규범적 판단기준을 제시한 것으로 보기는 어렵고, ‘선정한’이라는 문언에 비추어 실제 전문가를 ‘선정하라’는 것이지 관념적으로 상정한 전문가의 주의의무를 기준으로 판단을 하라는 것으로 보기도 어렵다. 위 사목 규정은, 멸종위기야생동·식물 및 천연기념물에 관하여 상당한 지식과 경험을 가진 2명 이상의 전문가를 실제로 선정하여 그와 같은 전문가가 환경영향조사가 시행된 지점 또는 지역에서 통상적인 주의를 기울여 실제로 멸종위기야생동·식물 및 천연기념물을 확인할 수 있음에도 이를 누락하였는지 여부를 심사한 후에 이를 누락하였다고 판단하는 경우 부실 작성으로 보라는 취지로 봄이 타당하다.
다) 위 해석을 기초로 살피건대, 을 제8, 11호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 피고는 이 사건 환경영향평가서에 이 사건 사업지구의 경계 부근에 있는 수리부엉이의 서식지가 누락된 것과 관련하여 이 사건 환경영향평가서의 부실 작성 여부를 판단하기 위하여 2017. 6. 20. 환경부 교통환경과, 한국환경정책평가연구원, 국립생물자원과, 환경영향평가협회의 각 소속 직원 및 피고의 자문변호사를 각 위원으로 하는 검토위원회를 개최하였는데, 그 자리에 참석한 5명의 위원들 중 4명은 수리부엉이가 이 사건 사업지구에서 서식하고 있다는 점은 전문가의 통상적인 주의로 이를 확인할 수 있는 경우에 포함되므로, 수리부엉이의 존재를 누락한 이 사건 조사보고서를 토대로 하여 작성된 이 사건 환경영향평가서는 부실하게 작성된 경우에 해당한다는 취지의 의견을 각 밝혔을 뿐인바, 위와 같은 검토위원회를 들어 ‘멸종위기야생동·식물에 관하여 상당한 지식과 경험을 가진 2명 이상의 전문가를 실제로 선정하여 그와 같은 전문가가 환경영향조사가 시행된 지점 또는 지역에서 통상적인 주의를 기울여 실제로 멸종위기야생동·식물을 확인할 수 있음에도 이를 누락하였는지 여부를 심사’하였다고 보기는 어렵고, 달리 이러한 절차를 밟았다고 볼 자료가 없다. 따라서 피고가 위 검토위원회에서 제시된 위원들의 의견 등을 기초로 하여 한 이 사건 처분에는 절차상 하자가 있다.
다. 처분사유의 부존재 주장에 대한 판단
1) 원고 주장의 요지
원고의 조사원이 2016. 9.경 이 사건 사업지구에서 현지조사를 실시하였을 때는 수리부엉이의 먹이활동 시기 및 휴식기로서, 이 사건 사업지구에서 수리부엉이의 서식지를 관찰하는 것이 어려운 상황이었던 점, 소규모 환경영향평가의 경우, 현지조사는 통상적으로 1회에 그칠 수밖에 없는 여건인 점, 원고의 조사원이 현지조사 업무를 수행할 당시 수리부엉이의 둥지가 있던 지점은 펜스 등으로 차단되어 있어, 수리부엉이를 관찰할 수 있을 만큼 가까이 접근하는 것이 매우 어려운 사정이 있었던 점 등에 비추어 보면, 이 사건 조사보고서는 ‘관련 전문가가 통상적인 주의로 확인할 수 있음에도 불구하고 멸종위기 야생동물인 수리부엉이를 누락한 경우’에 해당하지 않는다.
2) 판단
가) 인정 사실
(1) 이 사건 조사보고서에는 2016. 9. 19. 하루 현지조사를 하였음을 명시하고 있고(갑 제3호증의 1의 5면), 별지 2 기재와 같은 조사경로도를 따라 조사하였음을 밝히고 있으며(갑 제3호증의 1의 13면), ‘이 사건 사업지구 및 주변지역에 대한 현지조사 시 조류는 총 15과 23종이 조사되었음’, ‘사업지구 내 상공에서 황조롱이 1개체와 왜가리, 흰뺨검둥오리를 관찰하였으며, 꿩, 제비 등이 사업지구 내 산림에서 목격되었음’, ‘또한, 사업지구 서측에 위치한 산림 및 공원에서 딱따구리와 딱새, 직박구리, 까치 등이 확인되었음’ 등으로 조류에 대한 내용을 기재하고 있다(갑 제3호증의 1의 40 내지 45면).
(2) 수리부엉이는 몸길이가 약 70㎝로서, 국내에서 서식하고 있는 올빼미과에 속하는 조류 중 가장 크고, 큰 몸짓과 귀깃으로 다른 조류와 쉽게 구별할 수 있는 야행성 맹금류이며, 주로 암벽, 바위산 등에서 서식하고, 멸종위기 야생동물 2급 및 천연기념물 제324호로 지정되어 보호받고 있다.
(3) 이 사건 사업지구에서 서식하고 있는 수리부엉이는 2008. 3.경 한국방송공사(KBS)의 특별기획 자연다큐멘터리 ‘밤의 제왕 수리부엉이’ 등을 통하여 이미 여러 차례에 걸쳐 방송 또는 보도되었고, 위 다큐멘터리 프로그램의 제작진은 수리부엉이에 관한 조사 및 촬영을 위하여 파주시로부터 파주시 ○○면△△리 소재 뒷산에 대한 국가지정문화재 촬영 허가를 받기도 하였으며, 수리부엉이의 조사 및 촬영 결과를 2008년경 한국환경생태환경지에 ‘수리부엉이의 번식생태 및 교미행동에 관한 연구’라는 제목의 학술논문으로 게재하기도 하였다. 또한, 국립생물자원관의 용역 사업으로 2011. 9.경 실시된 ‘멸종위기 맹금류 증식·복원 연구’에도 이 사건 사업지구에서 서식하고 있는 수리부엉이에 관한 내용이 포함되어 있다.
(4) 이 사건 조사보고서는 사전에 선정된 2건의 문헌조사 결과[‘제4차 전국자연환경조사 갈현지역의 자연생태보고서’(2014년 국립생태원) 및 이 사건 사업부지의 인근에서 실시된 ‘공장부지 조성사업 사전환경성검토서’(2009년 선진목재·선그린가구)]와 파주시 ○○면△△리에서 거주하는 56세의 상업종사자 1인을 대상으로 한 청문조사 결과에 기초하여 원고의 육상식물상 전문조사원 1명과 조사원 소외 2가 2016. 9. 19. 실시한 현지조사 결과를 토대로 하여 작성되었다.
(5) 케이지엔지니어링이 원고로부터 제출받은 이 사건 조사보고서 등을 기초로 하여 이 사건 환경영향평가서를 작성한 이후인 2017. 3.경 이 사건 사업지구의 인근에서 거주하는 주민의 제보 등으로 인하여 수리부엉이가 이 사건 사업지구에서 서식하고 있는 사실이 알려졌고, 이후 원고는 그 조사원인 소외 2가 지역 활동가 등과 함께 2017. 4. 19. 및 2017. 4. 27. 각 실시한 추가조사를 통하여 수리부엉이가 이 사건 사업지구에서 서식하고 있는 사실을 확인하였다.
(6) 한편, 수리부엉이가 이 사건 사업지구에서 서식하고 있다는 점이 이 사건 조사보고서에는 누락되어 있다는 사실이 알려지자, KBS 뉴스를 통하여 ‘2016. 9.경 현지조사를 할 때 이 사건 사업지구에서 수리부엉이의 둥지를 발견하였으나, 당시 수리부엉이가 둥지에서 관찰되지 아니하여, 실제로 수리부엉이가 서식하고 있지는 않은 것으로 판단하였다’는 취지의 파주시 관계자의 인터뷰 내용이 방송되기도 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 앞서 든 증거, 갑 제11 내지 13호증, 을 제1 내지 9호증의 각 기재 또는 영상, 변론 전체의 취지
나) 판단
앞서 본 바와 같이 이 사건 조사보고서는 환경영향평가서등에 해당하지 아니하고, 설령 환경영향평가서등에 해당한다 하더라도 이 사건 처분에는 절차상 하자가 있다. 설령 이 사건 조사보고서가 환경영향평가서등에 해당하고, 이 사건 처분에 절차상 하자가 없다 하더라도, 환경영향평가법 제56조 제2항, 같은 법 시행규칙 제23조 [별표2] 제2호에 의하면, 환경영향평가서등을 부실하게 작성한 경우란 환경영향평가법 시행규칙 제23조 [별표2] 제2호 각 목의 사항을 성실하게 수행하지 않거나 소홀히 하여 환경영향평가서등의 검토·협의기관이 적절하게 검토하기 어렵게 하거나 환경영향평가서등의 신뢰를 크게 떨어뜨리는 경우를 말하는데, 앞서 인정한 사실과 앞서 든 증거, 갑 제13, 14, 21호증, 을 제10, 12 내지 14호증의 각 기재 또는 영상 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 조사보고서가 부실하게 작성된 것으로 보기도 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 있다.
(1) 이 사건 조사보고서에 기재된 바와 같이 하루 동안 실시한 현지조사의 시간적 한계, 조류의 계절적 이동과 현지조사를 한 계절과의 관계로 인한 한계, 이 사건 조사보고서가 밝히고 있는 문헌조사, 탐문조사의 근거 등을 토대로 이 사건 조사보고서 내용을 이해하고 그 부실 여부를 판단할 필요가 있다.
(2) 수리부엉이가 이 사건 사업지구에서 서식하고 있다는 사실에 관한 종전의 각 방송 또는 보도 내용이나 관련 학술자료, 조류 전문가들의 연구 동향 및 다수 주민들의 사실확인서 등을 감안하더라도, 이 사건 조사보고서가 명시하고 있는 이 사건 현지조사의 기간과 계절적 시점을 토대로 판단하여야 하므로 이 사건 현지조사 시 이 사건 사업지구에서 수리부엉이가 서식하고 있다는 사실을 확인할 수 있었다고 볼 수 있는지 여부는 별도의 문제일 뿐만 아니라, 앞서 본 보도나 연구는 이 사건 현지조사의 시점보다 상당한 기간 전에 이루어졌으므로 위와 같은 보도나 연구 내용만으로 바로 이 사건 현지조사 시 이 사건 사업지구에서 수리부엉이가 서식하고 있다는 사실을 확인할 수 있었다고 단정하기도 어렵다.
(3) 이 사건 현지조사 시 수리부엉이의 둥지를 발견하였다는 파주시 관계자의 인터뷰 내용은 이를 뒷받침할 객관적 자료가 없다.
(4) 이 사건 현지조사의 기간과 조사 방법 등은 이 사건 조사보고서에 명시된 내용이고 현지조사의 기간과 조사 방법 등은 하도급 금액의 제한을 받는 사항이므로, 이 사건 용역 업무를 하도급준 케이지엔지니어링이 이 사건 현지조사의 기간과 조사 방법 등의 적절성과 타당성을 검토하여 이 사건 소규모 환경영향평가서를 완성하였어야 할 것으로 보인다.
(5) 자연생태환경 관련 전문가들이 작성한 각 의견서(갑 제6호증)에 이 사건 조사보고서를 부실하게 작성된 것으로 보기에는 무리가 있다는 취지의 기재가 포함되어 있다.
4. 결론
따라서 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 인용할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 원고의 항소를 받아들여 제1심판결을 취소하고 이 사건 처분을 취소하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 박형남(재판장) 김진석 이숙연