【신청인, 재항고인】
사직제2구역도시환경정비사업조합 (소송대리인 변호사 김준희 외 1인)
【피신청인, 상대방】
서울특별시장 외 1인
【원심결정】
서울고법 2018. 3. 19.자 2018아1082 결정
【주 문】
원심결정을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
재항고이유를 판단한다.
1. 기록에 따르면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
가. 피신청인 서울특별시장(이하 ‘피신청인 시장’이라 한다)은 2009. 11. 19. 서울 종로구 사직동 311-10 일대 34,261.5㎡를 사직2도시환경정비구역(이하 ‘이 사건 정비구역’이라 한다)으로 지정하였다. 재항고인은 이 사건 정비구역을 사업시행예정구역으로 한 도시환경정비사업을 시행할 목적으로 설립된 조합으로 2010. 7. 19. 피신청인 서울특별시 종로구청장(이하 ‘피신청인 구청장’이라 한다)으로부터 설립인가를 받았고, 2012. 9. 21. 피신청인 구청장으로부터 사업시행인가를 받았다.
나. 피신청인 시장은 2016. 10. 26. 이 사건 정비구역이 서울특별시 도시 및 주거환경정비조례(2017. 1. 5. 서울특별시조례 제6408호로 개정되기 전의 것) 제4조의3 제3항 제6호의 ‘도시계획위원회에서 구역지정 이후 여건변화에 따라 해당구역 및 주변지역의 역사·문화적 가치 보전이 필요하다고 인정하는 경우’에 해당한다며 직권해제 대상구역으로 공고하였다. 피신청인 시장은 2017. 3. 30. 구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제4조의3을 근거로 이 사건 정비구역을 해제하고 개발행위를 제한하는 내용을 고시하였고(이하 ‘이 사건 해제고시’라 한다), 피신청인 구청장은 2017. 4. 13. 구 도시정비법 제16조의2 제1항 제3호를 근거로 재항고인에 대한 조합설립인가를 취소하였다(이하 ‘이 사건 인가취소처분’이라 하고, 이 사건 해제고시와 합하여 ‘이 사건 각 처분’이라 한다).
다. 재항고인은 서울행정법원 2017구합63986호로 피신청인들을 상대로 이 사건 해제고시의 무효확인과 이 사건 인가취소처분의 취소를 구하는 소를 제기하였다. 위 법원은 2017. 12. 15. 이 사건 각 처분을 취소하는 판결을 선고하였고, 현재 항소심에 계속 중이다(서울고등법원 2018누34451호).
라. 서울특별시에서는 정비구역 지정이 해제되어 추진주체의 인가가 취소된 경우 해당 추진주체가 사용한 비용을 보조하기 위하여 2016. 11. ‘정비사업 추진주체 사용비용 보조 가이드라인’을 마련하였다. 이에 따르면 보조금은 검증위원회의 검증을 거쳐 결정하되 그 산정기준에 관하여는 인건비의 경우 고용노동부 임금 통계를 기준으로 작성한 ‘사용비용 보조 인건비 기준값’을 적용하고, 외주용역비 중 정비사업전문관리, 정비계획, 건축설계에 관한 부분은 고시 시점에서 정한 금액(외주용역비 평균값을 기준으로 정하며, 일정한 경우 외주용역업체의 선정, 용역비의 적정성은 검증위원회의 검증을 거치고, 사업 장기화 등으로 해당용역의 외주용역업체 계약을 변경하는 경우에는 최초 용역업체가 계약한 금액을 기준으로 산정하도록 하였다.
2. 가. 원심은 이 사건 각 처분으로 신청인에게 회복하기 어려운 손해가 발생할 우려가 있다거나 이를 예방하기 위하여 그 효력을 정지할 긴급한 필요가 있다고 인정하기 어렵다고 보아 재항고인의 신청을 기각하였다.
나. 그러나 원심의 이러한 판단은 다음과 같은 이유로 받아들이기 어렵다.
(1) 구 도시정비법에 따른 정비사업은 정비구역의 지정, 조합 설립인가, 사업시행인가, 관리처분계획 인가 등의 순서로 진행된다. 정비구역 지정은 정비사업을 시행하기 위한 일련의 행정절차에서 반드시 선행되어야 하는 행위이다.
행정소송법 제23조 제2항은 ‘취소소송이 제기된 경우에 처분 등이나 그 집행 또는 절차의 속행으로 인하여 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요가 있다고 인정할 때에는 처분 등의 효력 등을 정지할 수 있다.’고 정하고 있다. 여기에서 ‘회복하기 어려운 손해’는 특별한 사정이 없는 한 금전으로 보상할 수 없는 손해로서 금전보상이 불가능한 경우 또는 금전보상으로는 사회관념상 행정처분을 받은 당사자가 참고 견딜 수 없거나 참고 견디기가 현저히 곤란한 경우의 유형, 무형의 손해를 일컫는다. 그리고 ‘처분 등이나 그 집행 또는 절차의 속행으로 인하여 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요’가 있는지는 처분의 성질, 양태와 내용, 처분상대방이 입는 손해의 성질·내용과 정도, 원상회복·금전배상의 방법과 그 난이도 등은 물론 본안청구의 승소가능성 정도 등을 종합적으로 고려하여 구체적·개별적으로 판단하여야 한다(대법원 2011. 4. 21.자 2010무111 전원합의체 결정 등 참조).
(2) 위에서 본 사실관계와 법리에 따르면 다음과 같은 결론을 도출할 수 있다.
① 정비구역 지정이 취소되고 이에 대하여 불가쟁력이 발생하는 경우 정비사업 시행을 전제로 하는 후속 처분들은 모두 그 의미를 상실하게 된다. 재항고인에 대한 조합설립인가 취소처분은 재항고인이 적법하게 취득한 공법인의 지위를 재항고인의 귀책사유 없이 사후적 사정변경을 이유로 박탈하는 것이어서 신중하게 판단해야 한다. 따라서 이 사건 각 처분의 위법성에 관하여 재항고인이 본안소송에서 주장·증명할 기회는 충분히 보장되어야 한다.
② 이 사건 각 처분의 효력을 정지하지 않을 경우 재항고인이 이 사건 사업과 관련한 후속 조치를 실행하는 데 사실상, 법률상 장애가 있게 될 뿐 아니라, 피신청인들이나 관계행정청이 이 사건 사업의 진행을 차단하기 위한 각종 불이익 조치를 할 염려가 있다.
서울특별시에서는 정비구역 지정이 직권해제된 경우 조합이 지출한 비용을 보조하기 위한 가이드라인을 마련해 두고 있다. 이는 조합이 지출한 비용 전부를 무조건적으로 보전하는 내용이 아니라 가이드라인에서 정한 기준에 따라 검증위원회의 검증을 거쳐 일정한 범위 내에서 보조하는 것이다. 위 가이드라인에 따른 보조금으로 재항고인이 입을 피해가 모두 회복되리라고는 기대할 수 없다.
③ 따라서 이 사건 각 처분의 효력을 정지하지 않을 경우 재항고인에게 특별한 귀책사유가 없는데도 이 사건 사업의 진행이 법적으로 불가능해져 재항고인에게 회복하기 어려운 손해가 발생할 우려가 있다. 이러한 손해를 예방하기 위하여 이 사건 각 처분의 효력을 정지할 긴급한 필요가 있다.
다. 원심판단에는 행정처분의 효력정지 요건에 관한 법리 등을 오해하여 재판에 영향을 미친 잘못이 있다. 이를 지적하는 재항고이유 주장은 정당하다.
3. 그러므로 원심결정을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
대법관 김창석(재판장) 조희대 김재형(주심) 민유숙