【원고, 피상고인】
엠케이전자 주식회사 (소송대리인 법무법인(유한) 원 담당변호사 서순성 외 1인)
【피고, 상고인】
음성군수 (소송대리인 법무법인(유한) 광장 담당변호사 김윤승 외 3인)
【원심판결】
대전고법 2021. 6. 23. 선고 (청주)2020누1880 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 대전고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 사안의 개요 및 쟁점
가. 원심판결 이유와 기록에 의하면 다음 사실을 알 수 있다.
1) 원고는 반도체 소재 제조업을 영위하는 회사이다. 피고는 충북 음성군 (주소 1 생략) 일원에 있는 ○○산업단지(이하 ‘이 사건 산업단지’라 한다)의 관리기관이자 충청북도지사로부터 충북 음성군 지역의 폐기물처리사업계획서 적합 여부 통보 권한을 위임받은 행정청이다.
2) 원고는 2017. 9. 15. 피고와 사이에 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 ‘산업집적법’이라 한다) 제38조 제1항에 따라 업종을 기타 반도체 소재 제조업(C26), 공장소재지를 이 사건 산업단지 내 산업시설구역에 있는 위 (주소 2 생략) 공장부지로 정하여 입주계약(이하 ‘이 사건 입주계약’이라 한다)을 체결하고, 위 공장부지에 공장(이하 ‘이 사건 공장’이라 한다)을 신축하였다.
3) 원고는 2018. 10. 18. 피고에게 이 사건 공장에서 주석찌꺼기 폐기물을 재활용하여 반도체 소재 재료 원료인 주석괴를 만들겠다는 내용의 폐기물처리사업계획서(이하 ‘이 사건 사업계획서’라고 한다)를 제출하였다.
4) 피고는 2018. 11. 13. 원고에 대하여 이 사건 산업단지의 관리기본계획에 따르면 이 사건 공장에서 폐기물 수집·운반·처리 및 원료재생업(E38)의 하위업종인 금속원료재생업(E38301)을 할 수 없다는 이유로 부적합 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다.
나. 이 사건의 쟁점은 ① 이 사건 사업계획서가 이 사건 산업단지의 관리기본계획에 위배되는지, ② 이 사건 처분이 신뢰보호원칙에 위배되는지 여부이다.
2. 이 사건 사업계획서가 이 사건 산업단지의 관리기본계획에 위배되는지 여부(상고이유 제1점)
가. 구 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(2019. 12. 10. 법률 제16799호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 산업집적법’이라 한다) 제33조 제1항, 제5항에 따르면, 산업단지 관리기관은 입주대상업종 및 입주기업체의 자격에 관한 사항, 산업단지의 용도별 구역에 관한 사항, 업종별 공장의 배치에 관한 사항 등을 포함한 관리기본계획을 수립하여야 한다. 위 용도별 구역은 산업시설구역·지원시설구역·공공시설구역 및 녹지구역으로 구분할 수 있다. 산업시설구역에 공장 및 업종을 배치할 때에는 업종 배치계획을 수립한 후 이에 따라야 한다[구 산업집적법 제33조 제6항, 구 산업집적법 시행령(2020. 5. 12. 대통령령 제30672호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제43조 제1항, 제3항].
산업단지에서 제조업을 하거나 하려는 자는 관리기관과 공장소재지, 입주형태, 업종, 규모 등을 정하여 입주계약을 체결하여야 한다(산업집적법 제38조 제1항, 산업집적법 시행규칙 제34조). 업종을 변경할 때는 변경계약을 체결하여야 한다(산업집적법 제38조 제2항, 산업집적법 시행규칙 제35조 제1항 제2호). 입주계약과 변경계약은 관련 법령과 해당 산업단지의 관리기본계획에 적합하여야 한다(산업집적법 시행령 제48조의2 제4항).
한편 폐기물관리법 제25조 제1항은 폐기물처리업 중 지정폐기물이 아닌 폐기물의 수집·운반, 재활용 또는 처분을 업으로 하려는 자는 허가신청에 앞서 사업의 개요와 시설·장비 설치내용 등을 기재한 ‘폐기물처리사업계획서’를 시·도지사에게 제출하여야 한다고 규정하고, 제2항은 시·도지사는 제출된 폐기물 처리사업계획서를 다음 각호의 사항에 관하여 검토한 후 그 적합 여부를 폐기물처리사업계획서를 제출한 자에게 통보하여야 한다고 규정하면서, 제2호에서 "폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부"를 규정하고 있다. 따라서 산업집적법상 산업단지에서 폐기물처리업을 영위하는 내용의 폐기물처리사업계획서가 해당 산업단지의 관리기본계획에 적합하지 아니한 경우에는 시·도지사는 폐기물관리법 제25조 제2항 제2호를 근거로 폐기물처리사업계획서 부적합 통보를 할 수 있다고 보아야 한다.
나. 원심판결 이유와 기록에 의하면 다음 사실을 알 수 있다.
1) 피고는 2014. 11. 7. 구 산업집적법 제33조 제1항, 제5항에 따라 이 사건 산업단지의 관리기본계획(이하 ‘이 사건 관리기본계획’이라 한다)을 수립하였다.
2) 이 사건 관리기본계획은 ‘입주대상업종’으로 통계청장이 고시한 한국표준산업분류에서 제조업(C)의 하위업종으로 분류된 업종들만 열거하였다. 다만 "C24. 1차금속 제조업에 E38. 금속원료재생업 중복가능"(이하 ‘이 사건 쟁점조항’이라 한다)하다고 정하였다.
3) 이 사건 관리기본계획은 ‘입주제한업종’으로 "생산공정상 악취, 특정대기·수질 등 유해물질 배출업종 및 공해물질 과다배출로 주위환경과 인근업체의 조업에 지장을 초래할 수 있는 업종" 등을 열거하고 있다.
4) 이 사건 관리기본계획의 ‘업종별 공장배치계획’에 따르면, 입주대상 업종별로 공장배치구역이 따로 정해진다. E38 업종은 "C24를 영위하는 조건하에 허용하며, C24 매출액의 50%를 초과할 수 없으며, 소각로 설치를 금하는 조건으로 허용"한다.
다. 위와 같은 이 사건 관리기본계획의 문언과 체계 등을 종합하여 보면, 이 사건 관리기본계획은 환경오염을 유발할 수 있는 금속원료재생업체의 입주를 원칙적으로 허용하지 않고, 다만 1차금속 제조업으로 입주계약 또는 변경계약을 체결하고 1차금속 제조업 공장배치구역에 입주한 업체에 한하여 엄격한 조건하에 금속원료재생업을 할 수 있도록 정한 것으로 봄이 타당하다. 즉 이 사건 쟁점조항은 ‘1차금속 제조업으로 입주계약 또는 변경계약을 체결하고, 1차금속 제조업 공장배치구역에 입주하여 1차금속 제조업을 영위하는 업체만 금속원료재생업을 할 수 있다.’는 취지로 해석하여야 한다.
그런데 원고는 업종을 전자부품 제조업으로 정하여 입주계약을 체결하였으므로, 원고가 이 사건 공장에서 금속원료재생업을 하는 것은 이 사건 관리기본계획에 위배된다. 따라서 피고는 이 사건 사업계획서에 대하여 ‘폐기물처리시설의 입지가 다른 법률에 저촉된다.’는 이유로 부적합통보를 할 수 있다.
라. 그런데도 원심은 이 사건 쟁점조항을 입주계약에서 정한 업종이나 공장 소재지와 관계없이 입주기업체의 공정 중에 1차금속 제조 부분이 포함되어 있으면 금속원료재생업을 허용하는 취지로 해석하여야 한다고 전제하고서 원고가 주석괴를 제조하는 것은 1차금속 제조에 해당하므로 이 사건 사업계획서가 이 사건 관리기본계획에 위배되지 않는다고 판단하였다. 이러한 원심판단에는 산업집적법상 산업단지 관리기본계획의 해석에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.
3. 신뢰보호원칙 위배 여부(상고이유 제3점)
가. 원심의 판단
원심은 이 사건 사업계획서가 이 사건 관리기본계획에 위배된다고 하더라도 원고의 직원들이 음성군청 공무원인 소외 1과 소외 2에게 이 사건 공장에서 금속원료재생업을 할 수 있는지를 문의하여 긍정적인 답변을 들었고, 원고는 이를 믿고 금속원료재생업을 영위하기 위해 이미 상당한 비용을 투자하였으므로, 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 위배된다고 판단하였다.
나. 대법원의 판단
그러나 위와 같은 원심의 판단은 수긍하기 어렵다.
1) 일반적으로 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호원칙이 적용되기 위해서는, 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 그 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2020. 7. 23. 선고 2020두33824 판결). 신뢰보호원칙의 적용 요건인 행정청의 공적 견해표명이 있었는지를 판단할 때 행정조직상의 형식적인 권한분장에 구애될 것은 아니지만, 공적 견해표명이 있다고 인정하기 위해서는 적어도 담당자의 조직상 지위와 임무, 당해 언동을 하게 된 구체적인 경위 등에 비추어 그 언동의 내용을 신뢰할 수 있는 경우이어야 한다(대법원 2016. 6. 28. 선고 2014두2638 판결 등 참조).
2) 기록에 의하면 다음과 같은 사정을 알 수 있다.
가) 원고의 직원들은 음성군청에서 폐기물처리사업계획서 적합 여부 통보 업무 등을 담당하던 소외 1에게 이 사건 공장에서 금속원료재생업을 할 수 있는지를 구두로 문의하였다. 이에 대하여 소외 1은 ‘1차금속 제조업으로 입주계약 변경계약을 체결하면 금속원료재생업을 할 수 있다.’는 취지로 답변하였다. 그런데 위 답변 내용은 이 사건 관리기본계획의 내용을 그대로 알려준 것에 불과하다고 보인다. 위 답변 내용이 원고의 주장처럼 1차금속 제조업으로 업종 변경계약을 체결하지 않고도 금속원료재생업을 할 수 있다는 취지로는 보이지 않는다.
나) 원고의 직원들은 그 무렵 평소 친분이 있던 음성군청 공무원인 소외 2에게도 구두로 이 사건 공장에서 금속원료재생업을 할 수 있는지를 문의하였다. 소외 2는 그 당시 폐기물처리사업계획서 적합 여부 통보 업무 등을 담당하고 있지 않았고, 소외 1에게 이를 확인하여 소외 1의 답변 내용을 원고의 직원들에게 전달하였을 뿐이다.
다) 원고의 임직원이 피고에게 이 사건 공장의 현 소재지에서 1차금속 제조업으로 업종 변경계약을 체결하지 않고도 금속원료재생업을 할 수 있는지를 서면으로 정식 문의하였다는 점에 관한 구체적인 주장, 증명은 없다.
3) 이러한 사정들을 앞서 든 법리에 비추어 보면, 원심이 인정한 사실관계만으로 피고가 원고에게 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하였다고 보기는 어렵다. 그런데도 원심은 이 사건 처분이 신뢰보호원칙에 위배된다고 판단하였다. 이러한 원심판단에는 신뢰보호의 대상이 되는 공적 견해표명에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못도 있다.
4. 결론
그러므로 나머지 상고이유에 관한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이동원(재판장) 조재연(주심) 민유숙 천대엽