【원 고】
한국토지주택공사 외 2인(소송대리인 법무법인 선우 담당변호사 우양태)
【피 고】
나주시장(소송대리인 법무법인 태일 담당변호사 김성훈)
【변론종결】
2018. 7. 5.
【주 문】
1. 피고가 2017. 9. 11. 원고 한국토지주택공사에 대하여 한 개발부담금 29,942,606,310원의 부과처분 중 28,191,490,399원을 초과하는 부분, 원고 광주광역시도시공사에 대하여 한 개발부담금 16,759,444,750원의 부과처분 중 15,779,311,956원을 초과하는 부분, 원고 전남개발공사에 대하여 한 개발부담금 23,421,148,730원의 부과처분 중 22,051,423,404원을 초과하는 부분을 각 취소한다.
2. 원고들의 각 나머지 청구를 기각한다.
3. 소송비용 중 9/10는 원고들이, 나머지는 피고가 각 부담한다.
【청 구 취 지】
피고가 2017. 9. 11. 원고 한국토지주택공사에 대하여 한 29,942,606,310원, 원고 광주광역시도시공사에 대하여 한 16,759,444,750원, 원고 전남개발공사에 대하여 한 23,421,148,730원의 각 개발부담금 부과처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 건설교통부장관은 2006. 11. 23. 택지개발촉진법(2007. 4. 20. 법률 제8384호로 개정되기 전의 것) 제3조의 규정에 따라 광주·전남 공동혁신도시개발사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 위하여 나주시 금천면 광암리·동악리·석전리·신천리·월산리, 산포면 매성리·송림리·신도리 일원 7,295,000㎡를 택지개발예정지구로 지정하고, 시행자를 원고들로 지정하였다(건설교통부고시 제2006-488호).
나. 건설교통부장관은 2007. 3. 19. 구 공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법(2007. 10. 17. 법률 제8656호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 혁신도시법’이라 한다) 제6조, 부칙 제2조 및 제10조에 따라 이 사건 사업을 위해 위 가항 기재 택지개발예정지구와 동일한 지역을 혁신도시개발예정지구로 지정하고, 시행자를 원고들로 지정하였다(건설교통부고시 제2007-80호).
다. 건설교통부장관은 2007. 5. 31. 이 사건 사업의 개발계획 승인을 고시하였고(건설교통부고시 제2007-195호), 2007. 10. 26. 이 사건 사업의 예정지구로 지정된 면적을 7,295,000㎡에서 7,264,494.8㎡로 변경하고, 실시계획 승인을 고시하였다(건설교통부고시 제2007-451호).
라. 국토교통부장관은 이 사건 사업에 관하여 2014. 2. 3. 1단계 사업준공(국토교통부 공고 제2014-70호), 2015. 5. 1. 2단계 사업준공(국토교통부 공고 제2015-542호), 2016. 3. 17. 3단계(최종) 사업준공(국토교통부 공고 제2016-342호)을 각 공고하였다.
마. 피고는 개발부담금 산정 검토용역 및 고지 전 심사절차를 거쳐 2016. 7. 20. 원고 한국토지주택공사에 대하여 31,281,959,000원, 원고 광주광역시도시공사에 대하여 17,509,105,860원, 원고 전남개발공사에 대하여 24,468,792,280원을 이 사건 사업의 개발부담금으로 각 부과하였다.
바. 원고들은 이에 불복하여 2016. 10. 9. 중앙토지수용위원회에 위 개발부담금 부과처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였고, 이에 대하여 중앙토지수용위원회는 2017. 7. 20. 위 개발부담금 부과처분에 대하여 임대아파트 사업부지와 이주자를 위한 택지를 부과 대상에서 제외하여 재산정·부과하라는 재결을 하였다.
사. 피고는 위 재결에 따라 개발부담금을 재산정하여 2017. 9. 11. 원고 한국토지주택공사에 29,942,606,310원, 원고 광주광역시도시공사에 16,759,444,750원, 원고 전남개발공사에 23,421,148,730원을 이 사건 사업의 개발부담금으로 각 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 을 제3 내지 9호증(각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고들의 주장
가. 이 사건 사업은 구 개발이익 환수에 관한 법률(2014. 1. 14. 법률 제12245호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 개발이익환수법’이라 한다) 제5조 제1항, 구 개발이익 환수에 관한 법률 시행령(2014. 7. 14. 대통령령 제25452호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 개발이익환수법 시행령’이라 한다) 제4조 및 [별표 1]에서 열거하고 있는 개발부담금의 부과 대상인 개발사업에 해당하지 아니한다.
주된 인·허가에 관한 사항을 규정하고 있는 법률에서 주된 인·허가가 있으면 다른 법률에 의한 인·허가를 받은 것으로 의제한다는 규정을 둔 경우에는, 주된 인·허가가 있으면 다른 법률에 의한 인·허가가 있는 것으로 보는 데 그치는 것이고, 그에서 더 나아가 다른 법률에 의한 인·허가를 받았음을 전제로 한 다른 법률의 모든 규정들까지 적용되는 것은 아니다. 따라서 피고가 인·허가 의제 규정을 근거로 이 사건 사업에 대하여 개발부담금을 부과한 것은 자의적인 유추해석으로서 위법하다.
나. 설령, 이 사건 사업이 개발부담금 부과 대상에 해당한다고 보더라도, 이 사건 사업 관련 법인세는 개발비용으로 인정되어야 한다.
3. 관계 법령
별지 1 기재와 같다.
4. 이 사건 처분의 적법 여부에 관한 판단
가. 이 사건 사업의 개발부담금 부과 대상 여부
1) 관련 법리
구 대도시권 광역교통관리에 관한 특별법(2007. 1. 19. 법률 제8251호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘광역교통법’이라 한다) 시행령 제15조 제2항은 “법 제11조 제6호에서 대통령령으로 정하는 사업이라 함은 건축법 제8조의 규정에 의한 건축허가를 받아 주택 외의 시설과 20세대 이상의 주택을 동일건축물로 건축하는 사업을 말한다.”고 규정하고 있는데, 광역교통법의 관련 규정에 비추어 볼 때 ‘건축법 제8조의 규정에 의한 건축허가를 받아 주택 외의 시설과 20세대 이상의 주택을 동일건축물로 건축하는 사업’은 대도시권 내의 교통수요 등에 영향을 미치는 측면에서 광역교통법 제11조 제1호 내지 제5호의 경우와 객관적으로 유사한 사업에 해당하므로, 이러한 사업시행자를 광역교통시설부담금 납부대상으로 규정한 광역교통법 시행령 제15조 제2항은 수권법률인 이 사건 법률조항이 정한 위임의 범위를 넘어서지 않는다. 나아가 광역교통법 제11조의2 제1항이 제1호 내지 제5호에서 구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다)에 의한 주거환경개선사업 등을 비롯한 광역교통시설부담금 면제대상을 구체적으로 열거하면서도 구 도시정비법에 따른 도시환경정비사업을 그 면제대상으로 규정하지 아니한 점, 구 도시정비법에 따른 도시환경정비사업의 사업시행자가 그 사업시행인가를 받은 경우 같은 법 제32조 제1항 제1호의 규정에 의하여 건축법 제8조의 규정에 의한 건축허가를 받은 것으로 간주되는데, 사업시행자가 위와 같은 건축허가의 의제를 받고자 하는 경우 사업시행인가를 신청하면서 건축법이 정하는 관계 서류를 함께 제출하여야 하고(구 도시정비법 제32조 제3항), 이를 접수한 관할 행정관청은 미리 관계행정기관의 장과 협의하여야 하며, 이 경우 관계 행정기관의 장은 건축법에서 규정한 허가 등의 기준에 위반하여 협의에 응하여서는 아니 된다는 점(구 도시정비법 제32조 제4항) 등을 종합하여 보면, 구 도시정비법 소정의 도시환경정비사업 시행인가를 받아서 건축허가가 있은 것으로 의제되는 경우 역시 광역교통법 시행령 제15조 제2항의 규율대상에 포함된다고 할 것이다(대법원 2007. 10. 26. 선고 2007두9884 판결 참조).
2) 판단
위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 든 증거들과 이 법원의 국토교통부에 대한 사실조회회신결과에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 구 개발이익환수법 제5조 제1항 및 구 개발이익환수법 시행령 제4조 및 [별표 1]에서 명문으로 구 혁신도시법에 따른 사업을 개발부담금 부과 대상으로 규정하고 있지 않더라도, 구 혁신도시법에 의하여 택지개발촉진법 등의 인·허가가 의제되어 이 사건 사업은 개발부담금 부과 대상이 되는 택지개발사업 등에 해당한다.
가) 구 개발이익환수법 제5조 제1항과 구 개발이익환수법 시행령 제4조 및 [별표 1]은 개발부담금의 부과 대상이 되는 개발사업을 열거하고 있는데, 위 규정에는 택지개발촉진법에 의한 택지개발사업 등이 포함되어 있으나, 구 혁신도시법에 따른 사업은 규정되어 있지 않다.
나) 이 사건 사업의 실시계획승인 당시 시행되고 있었던 구 혁신도시법(2007. 12. 27. 법률 제8819호로 개정되기 전의 것) 제14조 제1항은 국토해양부장관이 혁신도시개발사업에 관하여 실시계획승인을 하면서 주택법, 택지개발촉진법, 건축법 등에서 규정하는 인·허가 등에 관하여 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 인·허가 등을 받은 것으로 보며, 실시계획이 고시된 때에는 해당 인·허가 등이 고시 또는 공고된 것으로 본다고 규정하고 있다.
다) 건설교통부장관은 이 사건 사업의 실시계획 승인 과정에서 위 규정에 따라 관계 행정기관의 장과 협의절차를 거쳐 이 사건 사업의 실시계획을 승인 및 고시하였다. 이에 따라 이 사건 사업은 주택법에 따른 사업계획승인, 택지개발촉진법에 따른 택지개발사업 실시계획의 승인, 건축법상 허가 및 신고 등 관련 인·허가를 받은 것으로 의제되었다. 앞서 본 법리에 비추어 볼 때, 혁신도시개발사업의 실시계획 승인으로 인하여 택지개발촉진법상 택지개발사업 실시계획 등의 승인이 의제되는 이상, 택지개발사업 등을 개발부담금 부과 대상으로 규정한 구 개발이익환수법상의 부과 대상에 이 사건 사업 역시 포함된다.
라) 구 혁신도시법의 입법취지 및 목적은 수도권에서 다른 지역으로 이전하는 공공기관 등을 수용할 혁신도시 건설을 용이하게 하기 위해 필요한 사항을 하나의 법률로 규정함으로써 행정절차상 편의를 도모하기 위함이라 볼 수 있다. 즉, 혁신도시개발사업을 원활하게 시행하기 위하여 혁신도시개발사업에 필요한 관련 법령의 인·허가를 실시계획의 승인으로 의제하는 규정을 둔 것이므로, 구 혁신도시법의 의제규정이 없었다면 이 사건 사업은 택지개발촉진법 등 관련 법령에 따라 인·허가를 개별적으로 받음으로써 당연히 개발이익환수법상의 부과 대상에 포함되었을 것이다. 그럼에도 개발이익환수법상의 부과 대상에 혁신도시법이 명문으로 규정되어 있지 않다는 사정만으로 동일한 인·허가의 실질을 가지는 이 사건 사업이 개발부담금의 부과 대상에서 제외되는 것은 혁신도시법의 입법취지 및 목적에 부합하는 것으로 보기 어렵다.
마) 개발이익환수법 시행령 [별표 1]이 2014. 7. 14. 개정되면서 ‘비고’를 추가하여 ‘개별 법령에서 특정한 사업에 대하여 인가 등을 받으면 위 표 제1호부터 제8호까지에서 규정한 개발사업의 인가 등을 받은 것으로 보는 경우에는 부담금 부과 대상 개발사업으로 본다’고 규정하고 있다. 이 법원의 국토교통부에 대한 사실조회회신회신결과 등에 의하면, 위와 같이 ‘비고’가 추가된 것은 그 동안 부담금 부과 대상 사업이 되는 것으로 해석하여 왔던 것을 명확히 규정하여 논란을 없게 하기 위한 취지로 볼 것이고, 인·허가가 의제되는 특정사업을 새로이 부담금 부과 대상에 포함하고자 하는 것으로 보기 어렵다.
바) 혁신도시법은 제정 당시부터 제48조 제2항에서 ‘국가 및 지방자치단체는 필요한 공공기관의 지방이전과 혁신도시 건설을 지원하기 위하여 필요한 경우에는 개발이익환수법에서 정하는 바에 따라 개발부담금을 감면할 수 있다’고 규정하고 있는데, 이는 혁신도시법의 제정 당시부터 혁신도시 개발사업이 개발부담금의 부과 대상이 된다는 것을 전제로 입법된 규정으로 볼 수 있다.
사) 개발이익환수법상 개발부담금은 개발사업의 시행이나 토지이용계획의 변경 등으로 개발사업의 시행자나 토지소유자에게 귀속될 개발이익을 환수하여 이를 적정하게 배분하기 위하여 부과되는 것이다. 이 사건 사업과 같은 대규모 개발사업의 경우에는 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체를 대신하여 사업을 시행한다는 공익적 성격이 강하여 사업시행자의 개발이익을 보장할 필요성이 상대적으로 낮고, 이 사건 사업으로 인하여 발생하는 개발이익이 대규모이므로, 이 사건 사업으로 인하여 발생하는 개발이익을 개발부담금으로 환수하여 지방자치단체 등에 귀속하게 하는 것이 형평이나 정의의 관점에 보다 더 부합한다고 할 수 있다.
나. 법인세의 개발비용 반영
개발이익환수법 제12조 제1항은 ‘부과 개시 시점 후 개발부담금을 부과하기 전에 개발부담금 부과 대상 토지를 양도하여 발생한 소득에 대하여 법인세가 부과된 경우에는 해당 세액 중 부과 개시 시점부터 양도시점에 상당하는 세액을 개발비용에 계상할 수 있다’고 규정하고 있다.
위 규정에 따라 개발비용에 반영되어야 할 법인세는 원고 한국토지주택공사가 10,857,383,570원, 원고 광주광역시도시공사가 11,889,451,679원, 원고 전남개발공사가 11,528,471,406원인 사실, 이를 반영하여 재산정한 개발부담금은 별지 2 기재 표와 같이 원고 한국토지주택공사가 28,191,490,399원, 원고 광주광역시도시공사가 15,779,311,956원, 원고 전남개발공사가 22,051,423,404원인 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제3호증, 을 제14호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있으므로, 이 사건 처분 중 이를 각 초과하는 부분은 위법하다.
5. 결론
그렇다면 원고들의 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있으므로 이를 각 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 이를 각 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
(별지 생략)
판사 하현국(재판장) 김용균 권혁재