【원고, 피상고인】
주식회사 푸드원 (소송대리인 법무법인(유한) 지평 담당변호사 김익범 외 1인)
【피고, 상고인】
음성군수 (소송대리인 법무법인(유한) 율촌 담당변호사 박해성 외 1인)
【원심판결】
대전고법 2020. 2. 5. 선고 (청주)2019누1600 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 대전고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 관련 규정과 법리
가. 폐기물관리법에 의하면, 폐기물처리업 중 지정폐기물이 아닌 폐기물의 수집·운반, 재활용 또는 처분을 업으로 하려는 사람은 허가신청에 앞서 사업의 개요와 시설·장비 설치내용 등을 기재한 ‘폐기물처리사업계획서’를 시·도지사에게 제출하여야 하고(제25조 제1항), 시·도지사는 제출된 폐기물처리사업계획서를 ‘폐기물처리사업계획서상의 시설·장비와 기술능력이 제25조 제3항에 따른 폐기물처리업 허가기준에 맞는지 여부’, ‘폐기물처리시설의 설치·운영으로 수도법 제7조에 따른 상수원보호구역의 수질이 악화되거나 환경정책기본법 제12조에 따른 환경기준의 유지가 곤란하게 되는 등 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부’ 등에 관하여 검토한 후 그 적합 여부를 통보하여야 한다(제25조 제2항). 이러한 절차에 따라 적합 통보를 받은 자는 그 통보를 받은 날부터 원칙적으로 2년 이내에 환경부령으로 정하는 기준에 따른 시설·장비 및 기술능력을 갖추어 폐기물처리업 허가를 받아야 한다(제25조 제3항).
폐기물관리법 제25조 제2항 제4호가 인용하고 있는 환경정책기본법 제12조 제1항은 국가에 대하여 ‘생태계 또는 인간의 건강에 미치는 영향 등’을 고려하여 환경기준을 설정할 의무를 부과하고 환경 여건의 변화에 따라 그 적정성이 유지되도록 할 의무가 있음을 명확히 선언하고 있다. 나아가 환경정책기본법 제13조는 ‘환경기준의 유지’라는 제목으로 환경기준 유지를 위하여 고려해야 할 사항으로, 환경 악화의 예방 및 그 요인의 제거(제1호), 환경오염지역의 원상회복(제2호), 새로운 과학기술의 사용으로 인한 환경오염 및 환경훼손의 예방(제3호), 환경오염방지를 위한 재원의 적정 배분(제4호)을 들고 있다. 여기서 ‘환경’에는 생활환경과 자연환경이 모두 포함된다(환경정책기본법 제3조 제1호).
이와 같이 폐기물관리법과 환경정책기본법은 지정폐기물이 아닌 폐기물의 경우에도 폐기물관리법과 환경정책기본법의 입법 목적에 입각하여 환경 친화적으로 폐기물처리업을 영위하도록 요구하고 있다.
위와 같은 관련 규정들의 내용과 체계, 입법 취지에 비추어 보면, 행정청은 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부 등 생활환경과 자연환경에 미치는 영향을 두루 검토하여 폐기물처리사업계획서의 적합 여부를 판단할 수 있으며, 이에 관해서는 행정청에 광범위한 재량권이 인정된다(대법원 2017. 10. 31. 선고 2017두46783 판결 참조).
따라서 법원이 적합 여부 결정과 관련한 행정청의 재량권 일탈·남용 여부를 심사할 때에는 해당 지역의 자연환경, 주민들의 생활환경 등 구체적 지역 상황, 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형과 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다. ‘자연환경·생활환경에 미치는 영향’과 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리적이지 않다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중하여야 한다. 그리고 이 경우 행정청의 당초 예측이나 평가와 일부 다른 내용의 감정의견이 제시되었다는 등의 사정만으로 쉽게 행정청의 판단이 위법하다고 단정할 것은 아니다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 등 참조). 또한 이때 제출된 폐기물처리사업계획 그 자체가 독자적으로 생활환경과 자연환경에 미칠 수 있는 영향을 분리하여 심사대상으로 삼을 것이 아니라, 기존의 주변 생활환경과 자연환경 상태를 기반으로 그에 더하여 제출된 폐기물처리사업계획까지 실현될 경우 주변 환경에 총량적·누적적으로 어떠한 악영향을 초래할 우려가 있는지를 심사대상으로 삼아야 한다.
나. 처분이 재량권을 일탈·남용하였다는 사정은 그 처분의 효력을 다투는 자가 주장·증명하여야 한다(대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두41579 판결 등 참조). 행정청이 폐기물처리사업계획서 부적합 통보를 하면서 그 처분서에 불확정개념으로 규정된 법령상의 허가기준 등을 충족하지 못하였다는 취지만을 간략히 기재하였다면, 부적합 통보에 대한 취소소송절차에서 행정청은 그 처분을 하게 된 판단 근거나 자료 등을 제시하여 구체적 불허가사유를 분명히 하여야 한다. 이러한 경우 재량행위인 폐기물처리사업계획서 부적합 통보의 효력을 다투는 원고로서는 행정청이 제시한 구체적인 불허가사유에 관한 판단과 근거에 재량권 일탈·남용의 위법이 있음을 밝히기 위하여 소송절차에서 추가적인 주장을 하고 자료를 제출할 필요가 있다(대법원 2018. 12. 27. 선고 2018두49796 판결 참조).
다. 행정절차법 제17조에 의하면, 행정청은 신청에 구비서류의 미비 등 흠이 있는 경우에는 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 지체 없이 신청인에게 보완을 요구하여야 하고(제5항), 신청인이 그 기간 내에 보완을 하지 않았을 때에는 그 이유를 구체적으로 밝혀 접수된 신청을 되돌려 보낼 수 있으며(제6항), 신청인은 처분이 있기 전에는 그 신청의 내용을 보완·변경하거나 취하할 수 있다(제8항 본문).
이처럼 행정절차법 제17조가 ‘구비서류의 미비 등 흠의 보완’과 ‘신청 내용의 보완’을 분명하게 구분하고 있는 점에 비추어 보면, 행정절차법 제17조 제5항은 신청인이 신청할 때 관계 법령에서 필수적으로 첨부하여 제출하도록 규정한 서류를 첨부하지 않은 경우와 같이 쉽게 보완이 가능한 사항을 누락하는 등의 흠이 있을 때 행정청이 곧바로 거부처분을 하는 것보다는 신청인에게 보완할 기회를 주도록 함으로써 행정의 공정성·투명성 및 신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호하려는 행정절차법의 입법 목적을 달성하고자 함이지, 행정청으로 하여금 신청에 대하여 거부처분을 하기 전에 반드시 신청인에게 신청의 내용이나 처분의 실체적 발급요건에 관한 사항까지 보완할 기회를 부여하여야 할 의무를 정한 것은 아니라고 보아야 한다(대법원 2015. 9. 15. 선고 2013두27005 판결 참조).
2. 원심의 판단
원심은 다음과 같은 이유로 이 사건 폐기물처리사업계획서 부적합 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)가 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 판단하였다.
가. 피고는 이 사건 폐기물처리시설에서 발생할 것으로 예상되는 악취물질이 주민의 건강이나 주변 환경에 미치는 영향에 대한 과학적 조사 없이 원고에게 악취저감시설 등에 대한 보완 기회도 부여하지 않은 채 ‘악취로 인한 주민의 건강이나 주변 환경에 미치는 영향’이라는 포괄적·추상적인 사유만을 들어 이 사건 처분을 하였다.
나. 원심 감정인은 이 사건 사업 예정부지 경계선에서 배출되는 복합악취(두 가지 이상의 악취물질이 함께 작용하여 사람의 후각을 자극하여 불쾌감과 혐오감을 주는 냄새, 악취방지법 제2조 제4호)는 악취방지법령에서 정한 한계치를 초과하지 않는다는 의견을 제시하였다.
3. 대법원의 판단
가. 그러나 원심이 적법하게 채택한 증거들에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 원심의 판단은 그대로 받아들이기 어렵다.
1) 이 사건 폐기물처리사업계획서에 의하면, 이 사건 폐기물처리시설에서 매일 동물성유지류 60t, 축산물가공잔재물 10t, 그 밖의 동물성 잔재물 8t, 동물사체 2t 합계 80t의 폐기물을 처리하여 동물사료 등을 제조할 계획이다.
이 사건 사업 예정부지로부터 약 700m 거리에 102가구가 거주하는 ○○○○○○마을이, 약 720m 거리에 67가구가 거주하는 △△△△□□□ 마을이, 약 1,600m 거리에 ◇◇◇ 마을이, 약 1,400m 거리에 ☆☆☆ 마을이, 약 1,300m 거리에 ▽▽초등학교가, 약 1,500m 거리에 ▽▽중학교가 있다. 또한 이 사건 사업 예정부지 인근에는 이미 ▽▽ 일반산업단지와 ◎◎영농조합 등이 위치하고 있다.
위와 같은 이 사건 폐기물처리시설의 규모나 입지, 기존의 주변 환경 등에 비추어 보면, 이 사건 폐기물처리시설에서 동물성유지류 등의 폐기물을 수집·보관하고, 처리하는 과정에서 악취가 발생하여 인근 주민의 생활환경은 물론 학생들의 교육환경에 악영향을 줄 우려가 크고, 나아가 기존의 악취 유발 요인과 결합하여 참을 수 있는 한도를 넘는 악취가 발생할 여지가 있어 보인다.
실제 환경부 산하 중앙환경분쟁조정위원회에서 제정한 ‘배출원을 기준으로 한 악취피해조사 및 배상액 추정방안에 관한 연구’에서는 주거지역의 악취가 참을 수 있는 한도를 초과하여 손해배상 의무가 발생하는 기준치를 희석배수 10배로 규정하고 있는데, 원심이 채택한 원심 감정인의 감정 결과에 의하더라도 이 사건 폐기물처리시설이 운영될 경우 기존의 악취 유발 요인과 결합하여 총량적·누적적으로 ◇◇◇ 마을에는 희석배수 11.29배, ☆☆☆ 마을에는 희석배수 10.15배의 악취가 발생할 것으로 예측된다는 것이다.
2) 뿐만 아니라 이 사건 폐기물처리시설에서 악취방지법이 정한 한도를 초과하는 수준의 악취가 발생할 것으로도 예측된다. 즉 악취방지법 제7조 제1항의 위임에 따라 악취방지법 시행규칙 제8조 제1항 [별표 3]은 ‘공업지역’을 산업입지 및 개발에 관한 법률 제6조, 제7조, 제7조의2 및 제8조에 따른 국가산업단지·일반산업단지·도시첨단산업단지 및 농공단지, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제30조 제3호 (가)목에 따른 전용공업지역, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제30조 제3호 (나)목에 따른 일반공업지역(자유무역지역의 지정 및 운영에 관한 법률 제4조에 따른 자유무역지역만 해당함)으로 정의하면서(비고 제7항), 이 사건 사업 예정부지와 같이 공업지역에 속하지 않는 ‘기타지역’의 복합악취 배출허용기준을 부지경계선 기준 희석배수 ‘15배’ 이하로 정하고 있는데(제1항), 제1심 감정인은 이 사건 사업 예정부지 경계선에서 1시간 평균 최고예측 악취도가 희석배수 ‘46.315배’로 예측된다는 감정의견을 제시하였다.
3) 피고가 이 사건 처분에 앞서 원고에게 따로 보완 요구를 하지 않은 것은 원고가 악취방지시설을 설치·가동하더라도 이 사건 폐기물처리시설에서 발생하는 악취를 완전히 제거할 수 없다고 판단한 데 따른 것으로 보인다. 그러한 판단이 객관적으로 합리적이지 않다거나 명백한 사실오인에서 비롯되었다고 보이지 않으므로, 이 사건 처분이 보완 요구 없이 이루어졌다는 이유만으로 재량권의 범위를 벗어났다고 할 수는 없다.
4) 이 사건 처분서에는 이 사건 폐기물처리시설이 설치·운영될 경우 주변의 생활환경 등에 악영향을 미칠 것이라는 취지만 간략히 기재되어 있으나, 피고는 이 사건 소송 과정에서 판단 근거나 자료 등을 제시하여 구체적 불허가사유를 분명히 하였다.
나. 그런데도 원심은 판시와 같은 이유만으로 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다고 판단하였다. 이러한 원심판단에는 폐기물관리법상 폐기물처리사업계획서 적합 여부 통보 등에 관한 법리를 오해하여 필요한 심리를 다하지 않음으로써 판결에 영향을 미친 위법이 있다.
4. 결론
그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 노정희(재판장) 박상옥(주심) 안철상 김상환