【원 고】
원고
【피 고】
국토교통부장관 외 1인
【변론종결】
2021. 4. 14.
【주 문】
1. 원고의 피고 국토교통부장관에 대한 소 및 피고 대한민국에 대한 소 중 2017. 7. 28.자 직위해제처분의 종기 확인청구 부분을 각 각하한다.
2. 피고 대한민국은 원고에게 15,434,720원 및 이에 대하여 2020. 6. 25.부터 2021. 5. 12.까지는 연 5%의, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.
3. 원고의 피고 대한민국에 대한 나머지 청구를 기각한다.
4. 소송비용 중 원고와 피고 국토교통부장관 사이에 생긴 부분은 원고가 부담하고, 원고와 피고 대한민국 사이에 생긴 부분 중 3/4은 원고가, 나머지는 피고 대한민국이 각 부담한다.
5. 제2항은 가집행할 수 있다.
【청구취지】
1. 피고 국토교통부장관이 2017. 6. 21. 원고에게 한 인사발령(파견복귀)은 무효임을 확인한다.
2. 원고와 피고 대한민국 사이에서 피고 국토교통부장관이 2017. 7. 28. 원고에게 한 직위해제처분의 직위해제기한은 2018. 2. 22.까지임을 확인한다.
3. 피고 대한민국은 원고에게 45,492,330원 및 이에 대하여 이 사건 소장 부본 송달 다음 날부터 다 갚는 날까지 연 15%의 비율로 계산한 돈을 지급하라.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 1978. 10. 18. 행정서기보로 최초 임용되어 2016. 11. 7.부터 국토교통부 (부서명 생략)에 파견되어 기획총괄과장으로 근무하던 중 파견기간 종료(2017. 12. 31.) 전인 2017. 6. 21. 피고 국토교통부장관으로부터 파견복귀를 명하는 인사발령(이하 ‘이 사건 인사발령’이라 한다)을 받았다.
나. 피고 국토교통부장관은 2017. 7. 28. 원고가 아래와 같은 징계사유(이하 ‘이 사건 징계사유’라 한다)를 비롯한 성희롱, 인권침해 및 차별행위를 하여 국가공무원법 제56조(성실 의무) 및 제63조(품위 유지의 의무)를 위반하였다는 이유로 중앙징계위원회에 원고에 대한 중징계의결을 요구하고, 원고에게 국가공무원법 제73조의3 제1항 제3호에 따른 직위해제처분(이하 ‘이 사건 직위해제처분’이라고 한다)을 하였다.
가. 회식 등에서의 지속적인 성희롱 (1) 저녁회식 중 성희롱 원고는 2017. 1. 4. 저녁 서울시 서대문구 ○○동 소재 한식당 ‘(식당명 1 생략)’에서 서울특별시 소외인 사무관의 파견복귀에 따른 송별회식 중 무기계약근로자 A에게 귓속말로 "나랑 사귈래"라고 말하고, 잠시 후 A의 왼손 위에 본인의 손을 얹는 등 성희롱을 하였다. (2) 언론보도 관련, 사무실에서 성희롱 원고는 2017. 2. 7. 기획총괄과 사무실에서 전 한국감정원장의 성희롱 발언 언론보도(주1)를 언급하면서, 여직원들 자리로 가서 큰소리로 웃으면서 "이 발언이 문제가 되느냐", "○○○원장이 이런 발언을 했는데 A씨 어떻게 생각해?"라고 말하였고, 다른 무기계약근로자 C에게 "우리나라 여성들은 이런 거 안 당하고 하는 게 참 좋은거야"라고 하고 "다른 나라는 이런 것 좀 보라", 아프리카 여자들을 이야기하면서 "우리나라 여자는 행복한 줄 알아야 한다"라고 말하는 등 기획총괄과 여직원(A, C)이 불쾌감과 수치심을 느끼게 하는 성희롱을 하였다.나. 사무실에서 여성비하 발언 원고는 2017. 3. 10. 기획총괄과 사무실에서 대통령 탄핵방송을 시청하면서 "여자 대통령에게 나라를 맡겨놨더니 나라가 이렇게 되었다"라고 여성을 비하하는 발언을 하였다.다. 전환 공무원에 대한 차별 발언 원고는 2017. 5. 29. 서울 서대문구 ○○동 소재 ‘(식당명 2 생략)’에서 기획총괄과 직원들과 점심식사를 하면서, "기능직인데 행정주사보, 행정서기 줬잖아. 그게 정당한 거라고 봐?", "말도 안 되는 짓거리 한 거야", "타이프 밖에 못 쳐, 타이프 전문가야", "그런 직원들인데 그걸 9급 주고 8급 준다?", "지금 8급, 9급 직원들 채용공고 내려오면은 440대 1, 50대1 나오잖아, 그 우수한 인재들 억수로 많아요. 옛날하고 틀려가지고 토플 점수도 엄청 많이 나오고 국가에서 그걸 채용할 생각을 해야지, 타이핑 채용한 사람을 8급 주고, 9급 주고 그 무슨", "옛날에 커피 끓였잖아. 일은 제대로 하는 거 없어, 부속실에 앉아 가지고 말이야. 제대로 일을 맞게 하는 게 없어."라면서 전환 공무원에 대한 차별발언을 하면서 여직원들에게 "두 사람은 응? 정규직 해달라면 안되나? 그거는 되는데 왜 정규직은 안되나? 두 사람은 응?"이라고 피해자들을 지칭하는 등 비정규직 정규직 전환으로 인해 일반직 공무원의 질적 저하를 일으킨다는 취지의 발언을 하였다.라. 고용불안 조장 발언 및 내부사정의 외부발설에 대한 압력성 발언 원고는 2017. 6. 15. 기획총괄과 업무회의를 주재하면서 무기계약근로자 인건비 확보와 관련하여 무기계약근로자인 A가 "저희 기획단 예산 중에 인건비 예산이 부족한 것 아십니까? 과장님께서 예산처에서 받아주셨으면 좋겠습니다."라고 건의하자, "예산 확보는 더 안돼요. 방법이 없어", "A씨가 어느 부서에서 남는지 조사해 보세요", "자기 월급인데 남한테 맡길게 아니라 좀 더 적극적으로 찾아보고 인건비 이야기를 해야지", "원칙을 얘기하면 무기직 계약조건이 불리한지는 몰라도, 거기 보면은 예산이 없을 때는 고용을 안 하도록 이렇게 되어 있어요"라고 발언하고, 업무처리와 관련하여 A에게 "하루일과를 해 보니까 일하는 데 시간이 많이 소요되는 거요? 뭐 하루에 일이 없어서 시간 때우고 그렇다고 생각하는 거요?", 직원들에게는 "일이 많아서 스트레스를 받는다든지 있으면 얘기를 해야지. 그런거 얘기 안하면 밖에 가서 얘기할 거 아니야. 다른 사람들도 마찬가지야. 실컷 안에 회의 할 때는 얘기 안하고 가만히 있다가 밖에 나가서 얘기하고 아주 나쁜 사람이지", "꼭 즈그 괴롭힌다고 그카잖아 지금, 참 나", "여기 속이 뜨끔한 사람이 있어 누군지 모르지"라고 발언하는 등 직원의 애로사항에 대한 고용불안 조장 발언 및 내부사정의 외부 발설에 대한 압력성 발언 등 관리자로서 부적절한 발언을 하였다.
언론보도
다. 중앙징계위원회는 2018. 2. 23. 원고의 이 사건 징계사유에 관하여 감봉 2월의 징계를 의결하였다. 피고 국토교통부장관은 당초 징계의결을 요구한 비위사실 일부가 징계사유로 인정되지 않은 점과 징계양정이 가볍다는 점을 들어 2018. 3. 13. 재심사를 청구하였으나, 중앙징계위원회는 2018. 6. 22. 위 청구를 기각하였다.
라. 피고 국토교통부장관은 2018. 7. 11. 원고에게 이 사건 징계사유에 관하여 국가공무원법 제78조 제1항에 따른 감봉 2월의 처분(이하 ‘이 사건 징계처분’이라고 한다)을 하였다.
마. 원고는 2019. 4. 22. 의원면직 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 4 내지 11호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관련 법령
별지 기재와 같다.
3. 피고 국토교통부장관에 대한 소 및 피고 대한민국에 대한 소 중 이 사건 직위해제처분의 종기 확인청구 부분의 적법 여부에 관한 판단
가. 원고 주장의 요지
1) 피고 국토교통부장관은 원고에 대하여 2017. 12. 31.까지 국토교통부 (부서명 생략)에 파견근무하도록 인사발령하였음에도 아무런 법적 근거나 합리적 이유 없이 2017. 6. 21. 이 사건 인사발령을 하여 원고의 보직을 박탈하였는바, 이는 재량권을 일탈·남용하여 위법한 처분이므로 무효이다. 따라서 피고 국토교통부장관에 대하여 이 사건 인사발령의 무효확인을 구한다.
2) 이 사건 직위해제처분에 의한 직위해제의 효력은 중앙징계위원회의 징계의결이 있었던 2018. 2. 23. 상실되었으므로, 피고 대한민국에 대하여 이 사건 직위해제처분의 종기가 2018. 2. 22.까지라는 확인을 구한다.
나. 판단
직권으로 이 부분 소의 적법 여부에 관하여 본다.
1) 확인의 소는 현재의 권리 또는 법률상의 지위에 관한 위험이나 불안을 제거하기 위하여 허용되는 것이고(대법원 1995. 4. 11. 선고 94다4011 판결), 확인의 이익이란 원고의 권리 또는 법률상 지위에 현존하는 불안, 위험이 있고 이를 제거함에는 확인판결을 받는 것이 가장 유효적절한 수단일 때에 인정되므로, 이행의 소를 제기할 수 있는데도 확인의 소를 제기하는 것은 특별한 사정이 없는 한 불안제거에 실효가 없고 소송경제에 반하여 확인의 이익이 없다(대법원 1991. 10. 11. 선고 91다1264 판결).
2) 앞서 본 사실관계에 의하면, 원고에 대하여 파견복귀를 명한 이 사건 인사발령 이후 2017. 12. 31. 당초의 파견근무 기간이 도과하였고, 중앙징계위원회가 2018. 2. 23. 징계의결 및 2018. 6. 22. 재심사 청구 기각 의결을 하고 2018. 7. 11.에는 피고 국토교통부장관의 이 사건 징계처분까지 이루어진 이상 이 사건 직위해제처분의 효력 역시 이미 소멸되었다. 더구나 원고는 2019. 4. 22. 의원면직 하였으므로, 이 사건 인사발령의 무효 및 이 사건 직위해제처분의 종기 확인을 구하는 것은 과거의 법률관계에 대한 확인을 구하는 것이어서 확인의 이익을 인정할 수 없다.
나아가 이 사건 인사발령 및 이 사건 직위해제처분으로 원고가 받는 불이익은 위 각 처분에 의한 무보직 내지 직위해제 기간 중 보수 일부를 지급받지 못하거나 공무원 퇴직수당 지급 시 직위해제 기간의 2분의 1을 재직기간으로 인정받지 못하는 것(공무원연금법 제25조 제5항 참조)인데, 이러한 불이익은 원고가 미지급 보수 및 퇴직수당의 지급을 구함으로써 보다 직접적으로 해소가 가능하고, 실제로 원고는 이 소송에서 피고 대한민국을 상대로 보수지급청구를 하고 있으므로, 확인판결을 받는 것이 위와 같은 불이익을 제거하기 위한 가장 유효적절한 수단으로서 확인의 이익이 있다고 보기도 어렵다.
원고는 이 사건 직위해제처분의 종기에 대한 확인판결을 받으면 피고 국토교통부장관이 발급하는 경력증명서(갑 제11호증)에 기재된 직위해제 기간을 수정할 수 있어 소의 이익이 있다고도 주장하나, 경력증명서의 기재에 의하여 실체상의 권리관계에 어떠한 변동을 가져오는 것이 아니므로 이는 사실상의 이익에 불과하여 소의 이익을 인정할 수 없다.
3) 따라서 원고의 피고 국토교통부장관에 대한 소(이 사건 인사명령의 무효확인 청구) 및 피고 대한민국에 대한 소 중 이 사건 직위해제처분의 종기 확인청구 부분은 확인의 이익이 없어 부적법하다.
4. 피고 대한민국에 대한 보수지급청구 부분에 관한 판단
가. 원고 주장의 요지
1) 무보직 기간 중 보수 미지급액
원고는 앞서 주장한 바와 같이 위법한 이 사건 인사발령을 받은 2017. 6. 21.부터 2017. 7. 27.까지 원고에게 보직을 부여하지 않고 방치한 피고 국토교통부장관의 부작위 위법행위(국가공무원법 제32조의5 제1항 위반)로 인하여 보직 없이 근무하였다. 또한 이 사건 직위해제처분이 실효된 2018. 2. 23.부터 원고가 퇴직한 2019. 4. 22.까지는 피고 국토교통부장관이 직권을 남용하여 원고에게 보직을 부여하지 않고 방치한 부작위 위법행위로 인하여 원고가 근로의 제공을 할 수 없었다. 따라서 피고 대한민국은 원고에게 위 무보직 기간 중 위법하게 삭감된 연봉월액(관리업무수당 상당액) 5,017,160원(= 2017. 6. 21.부터 2017. 7. 27.까지 669,310원 + 2018. 9. 11.부터 2018. 12. 31.까지 2,067,310원 + 2019. 1. 1.부터 2019. 4. 30.까지 2,280,540원), 정액급식비 1,416,990원(= 2017. 6. 21.부터 2017. 7. 27.까지 160,330원 + 2018. 7. 11.부터 2019. 4. 30.까지 1,256,660원), 2019년도 성과연봉 4,555,000원, 연가보상비 3,911,350원(= 2018년도 2,281,625원 + 2019년도 1,629,730원) 합계 14,900,500원을 지급할 의무가 있다.
2) 감봉기간 중 보수 미지급액
피고 국토교통부장관은 2018. 7. 11. 감봉 2월의 이 사건 징계처분을 한 후 원고에게 보직을 부여하지 않고 위법한 대기근무 조치를 지속하게 하였다. 이에 피고 대한민국은 2018. 7. 11.부터 2018. 9. 10.까지의 감봉기간 중 원고에 대한 연봉월액에서 관리업무수당 상당액을 위법하게 감액하고, 여기에 상위법인 국가공무원법 제80조 제4항(감봉처분 시 보수의 3분의 1을 감한다고 규정)에 위배되어 무효인 공무원 보수규정 제45조(감봉처분 시 연봉월액의 40%를 감한다고 규정)에 따라 40%를 다시 감액하여 부당하게 산정한 보수를 지급하였는바, 미지급 보수 1,731,700원(= 적법한 산정액 10,612,210원 － 실지급액 8,880,510원)을 원고에게 추가 지급할 의무가 있다.
3) 퇴직 월의 수당 미지급액
피고 대한민국은 2019. 4. 22. 퇴직한 원고에게 2019. 4.분 가족수당 6만 원과 직급보조비 50만 원 전액을 정당하게 지급하였다가, 2019. 5. 24. 소득세 등을 정산한 환급금을 지급하면서 퇴직 월의 가족수당과 직급보조비를 일할계산하여 168,000원(= 가족수당 18,000원 + 직급보조비 15,000원)을 부당하게 공제하였는바, 이는 공무원수당 등에 관한 규정(이하 ‘공무원 수당규정’이라 한다) 제21조 제1항에 위배되므로 원고에게 위 168,000원을 지급할 의무가 있다.
4) 직위해제 종기 확인에 따른 보수 미지급액
이 사건 직위해제처분의 효력은 징계의결이 있었던 2018. 2. 23. 상실되었음에도 피고 대한민국은 이 사건 징계처분이 있었던 2018. 7. 11. 직위해제의 효력이 상실되는 것으로 잘못 해석하여 2018. 2. 23.부터 2018. 7. 10.까지 원고에 대한 연봉월액과 가족수당을 삭감하고 직급보조비와 정액급식비를 전혀 지급하지 않았다. 따라서 피고 대한민국은 원고에게 미지급 보수 28,692,130원(= 적법한 산정액 39,786,130원 － 실지급액 11,094,000원)을 지급할 의무가 있다.
나. 판단
1) 판단의 전제
앞서 본 것처럼 이 사건 인사명령에 대한 무효확인청구 부분 및 이 사건 직위해제처분의 종기 확인청구 부분은 확인의 이익이 없어 부적법하지만, 원고가 이 사건 인사명령이 무효이고 이 사건 직위해제처분의 종기가 2018. 2. 22.임을 전제로 미지급 보수를 청구하고 있으므로, 원고의 보수지급청구의 당부에 대한 선결문제로서 이 사건 인사명령의 무효 여부 및 이 사건 직위해제처분의 유효기간에 관하여 먼저 살펴본다.
가) 이 사건 인사명령의 무효 여부
(1) 국가공무원법 제32조의4 제4항의 위임에 따른 공무원임용령 제41조 제1항 제1호에 의하면, 각 행정기관의 장은 국가기관 외의 기관·단체에서 국가적 사업을 수행하기 위하여 특히 필요한 경우 소속 공무원을 파견할 수 있는데, 해당 공무원이 직위해제·징계처분을 받는 경우에는 파견기간 중에 복귀할 수 있다[구 공무원 임용규칙(2020. 9. 22. 인사혁신처예규 제101호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제31조 제2항 제1호]. 또한 구 공무원 임용규칙 제34조 제3항에 의하면, 파견공무원이 파견기간 중 근무를 태만히 하거나 공무원으로서의 품위를 손상하는 경우에는 당해 파견공무원을 복귀시키거나 교체하여야 한다.
한편, 대기발령을 포함한 인사명령은 원칙적으로 인사권자인 사용자의 고유권한에 속한다 할 것이고, 따라서 이러한 인사명령에 대하여는 업무상 필요한 범위 안에서 사용자에게 상당한 재량을 인정하여야 하며, 이것이 근로기준법 등에 위반되거나 권리남용에 해당하는 등의 특별한 사정이 없는 한 위법하다고 할 수 없다(대법원 2002. 12. 26. 선고 2000두8011 판결 등 참조).
(2) 앞서 본 사실관계와 을 제6, 7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 이 사건 인사명령 당시 동료 직원들의 진술 등을 통하여 원고가 (부서명 생략) 파견근무 중 부하 직원들을 상대로 이 사건 징계사유와 같은 부적절한 언행을 하였다는 정황이 드러났고, 해당 내용이 사실이라면 이는 공무원으로서의 품위를 손상하는 행위로서 중징계 대상에 해당하므로 사실관계를 확인하여 징계절차를 진행할 필요가 있었던 점, ② 2차 피해를 예방하기 위해서는 원고와 다른 직원들을 분리할 필요성이 있었고, 이러한 상황에서 원고가 직무를 계속하여 수행한다면 직무집행의 공정성과 신뢰가 저해될 우려도 있는 점, ③ 이 사건 인사명령 이후 실제로 원고에 대한 이 사건 직위해제처분 및 징계처분이 이루어진 점 등을 고려하면, 피고 국토교통부장관이 원고에 대한 직위해제 및 징계절차로 나아가기 전에 원고를 파견근무에서 복귀시키고 일시적으로 원고에게 직위를 부여하지 않는 잠정적인 조치로서 이 사건 인사명령을 한 것은 법적 근거가 없다거나 인사권을 일탈·남용한 것으로 볼 수 없다. 이 사건 인사명령이 피고 국토교통부장관의 정당한 인사권의 범위 내에 속하는 이상 원고가 공무원임용령 제43조 제1항 각호에서 정한 보직 없이 근무하게 할 수 있는 경우에 해당하지 않는다는 사정만으로는 이 사건 인사명령이 위법하다고 보기도 어렵다.
나) 이 사건 직위해제처분의 유효기간
(1) 국가공무원법 제73조의3 제1항 제3호는 ‘파면·해임·강등 또는 정직에 해당하는 징계의결이 요구 중인 자’에 대하여는 임용권자가 직위를 부여하지 아니할 수 있다고 규정하고 있다. 위 규정의 문언 및 징계절차가 진행 중인 공무원이 계속 직무를 담당하게 될 경우 예상되는 업무상의 장애 등을 예방하기 위한 일시적인 인사조치로서 해당 공무원이 직무에 종사하지 못하도록 하려는 직위해제 제도의 목적, 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 문언에 따라 엄격하게 해석하여야 하는 점 등을 고려하면, 위 규정에 따른 ‘징계의결이 요구 중인 자’에 대한 직위해제는 징계위원회의 징계의결 절차가 완료된 때 그 직위해제 사유가 소멸함으로써 효력을 상실한다고 보아야 할 것이다.
국가공무원법 제78조 제1항에 의하면 징계권자는 징계위원회의 징계의결 결과에 따라 징계처분을 하여야 하는데, 같은 법 제82조 제2항에서 ‘징계의결을 요구한 기관의 장은 징계위원회의 의결이 가볍다고 인정하면 그 처분을 하기 전에 심사나 재심사를 청구할 수 있다’고 규정하고 있는바, 징계의결에 대한 재심사 청구가 있는 경우에는 징계위원회의 재심사 결과에 따라 당초의 징계의결 내용(징계수위)이 달라질 수 있으므로 해당 징계의결 절차가 완료되었다고 볼 수 없다. 따라서 징계위원회의 최초 의결내용에 대하여 재심사 청구가 있는 경우에 국가공무원법 제73조의3 제1항 제3호에 의한 직위해제처분의 효력은 그 재심사에 대한 의결이 이루어진 때 상실된다고 해석함이 타당하다.
(2) 앞서 본 바와 같이 피고 국토교통부장관이 2017. 7. 28. 원고에 대한 중징계의결을 요구하면서 원고에게 이 사건 직위해제처분을 하였고, 중앙징계위원회가 2018. 2. 23. 감봉 2월의 징계를 의결하였으나, 피고 국토교통부장관이 2018. 3. 13. 재심사를 청구하여 2018. 6. 22. 위 재심사 청구가 기각되었는바, 이 사건 직위해제처분의 효력은 2017. 7. 28.부터 2018. 6. 22.까지 유지된다.
2) 개별 항목에 관한 판단
가) 무보직 기간 중 삭감된 연봉월액(관리업무수당 상당액)
행정규칙은 상위법령의 구체적 위임이 있고, 상위법령의 내용 및 취지에 저촉된다거나 위임 한계를 벗어나지 않은 경우에만 상위법령과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가지며, 그렇지 않는 한 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 효력이 없다.
피고 대한민국은 인사혁신처 예규인 구 공무원보수 등의 업무지침(2017. 7. 18. 인사혁신처 예규 제42호로 개정되기 전의 것부터 2020. 1. 22. 인사혁신처 예규 제84호로 개정되기 전의 것까지 위 업무지침이 여러 차례 개정되었으나 이 사건에 적용되는 부분의 실질적인 내용이 대동소이하므로 따로 거시하지 않고, 이하에서는 이를 통틀어 ‘이 사건 업무지침’이라 한다) 제4장 Ⅵ. 1.항에서 ‘성과급적 연봉제 적용대상 공무원 중 대기명령을 받은 자에 대하여는 연봉월액(성과연봉을 제외한 금액)의 78%의 9%에 해당하는 금액(관리업무수당 상당액)을 연봉월액에서 감하여 지급한다’고 규정하고 있음을 근거로, 2017. 6. 21.(이 사건 인사명령)부터 2019. 4. 22.(의원면직)까지 원고가 보직 없이 근무한 전 기간에 걸쳐 원고에 대한 연봉월액에서 관리업무수당 상당액(연봉월액의 78%의 9%)을 감액하여 지급하였다. 그런데 국가공무원법 제47조 제1항 제2호의 위임에 따른 구 공무원수당규정(2019. 1. 8. 대통령령 제29479호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제19조 제11항에서 ‘성과급적 연봉제 적용대상 공무원에게는 정근수당·관리업무수당·성과상여금 및 명절휴가비를 지급하지 아니한다’고 규정하고 있는바, 애초부터 관리업무수당을 지급하지 않는 성과급적 연봉제 적용대상 공무원에 대하여 대기명령을 이유로 연봉월액에서 관리업무수당 상당액을 삭감하여 지급하도록 한 위 업무지침 규정은 상위법령의 내용에 저촉되어 대외적 구속력을 갖지 못한다고 할 것이다.
원고가 성과급적 연봉제를 적용받는 공무원임에는 다툼이 없으므로, 원고를 무보직 상태에 둔 것이 적법한지 여부와 관계없이 위 업무지침 규정을 근거로 원고에게 관리업무수당 상당의 보수를 미지급한 것은 위법하다. 이 부분 원고 주장은 이유 있다.
나) 무보직 기간 중 미지급된 정액급식비
구 공무원수당규정 제18조는 공무원에게는 예산의 범위에서 월 13만 원의 정액급식비를 보수지급일에 지급하되, 제17조의2 제2항에 해당되는 사람에게는 이를 지급하지 아니한다고 규정하고 있고, 같은 규정 제17조의2 제2항은 ‘강등·정직·직위해제 또는 휴직(공무상 질병 또는 부상으로 인한 휴직은 제외한다) 중에 있는 사람, 직제와 정원의 개폐나 예산의 감소 등에 따른 폐직·과원 등의 사유로 보직을 받지 못한 사람(소속 기관장으로부터 특정한 업무를 부여받은 사람은 제외한다)’을 규정하고 있다. 또한 구 공무원수당규정 제19조 제5항에서도 ‘강등·정직·직위해제 또는 휴직(공무상 질병 또는 부상으로 인한 휴직은 제외한다)으로 근무하지 아니한 달의 특수지근무수당·위험근무수당·특수업무수당·업무대행수당·군법무관수당 및 제18조부터 제18조의6까지에 따른 실비변상 등은 지급하지 아니’한다고 규정하고 있다.
앞서 본 바와 같이 이 사건 직위해제처분의 효력은 2017. 7. 28.부터 2018. 6. 22.까지 유지되므로, 그 이후로써 원고가 구하는 2018. 7. 11.부터(2018. 6. 23.부터 2018. 7. 10.까지의 정액급식비는 아래 사)항에서 청구하고 있다) 2019. 4. 30.까지(원고는 2019. 4. 22. 의원면직 하였으나, 구 공무원수당규정 제21조 제1항에 의하면 국가공무원법 제74조의2에 따라 20년 이상 근속한 공무원이 정년 전에 스스로 퇴직하는 경우에는 퇴직한 날이 속하는 달의 수당 전액을 지급하여야 한다) 원고에게 정액급식비를 지급하지 않은 것은 위 규정에 위반되어 위법하다.
나아가 이 사건 인사명령에 따른 무보직 기간(2017. 6. 21.부터 2017. 7. 27.까지)에 관하여 보건대, 이 사건 인사명령은 원고를 파견근무에서 복귀시키면서 아무런 보직을 부여하지 않는 내용으로, 직무에 종사하지 못하도록 한다는 점에서 직위해제처분과 성질상 유사하기는 하지만, 국가공무원법 제73조의3 제1항에서 직위해제처분을 할 수 있는 사유를 제한적으로 열거하고 있는 점이나 직위해제 기간 중에는 공무원보수규정 제48조에 따른 연봉 감액, 구 공무원수당규정 제19조 제5항 등에 따른 수당 감액 등의 법적 불이익이 가해지는 점을 고려해 볼 때, 이 사건 인사명령이 국가공무원법 및 구 공무원수당규정 소정의 ‘직위해제’에 해당하는 것으로 확장해석 내지 유추해석할 수는 없다고 봄이 타당하다. 따라서 이 사건 인사명령은 정액급식비 미지급 사유에 해당하지 아니하므로 위 기간 중에 원고에게 정액급식비를 지급하지 않은 것은 위법하다.
이에 대하여 피고 대한민국은, 성과급적 연봉제 적용대상 공무원 중 대기명령을 받은 자의 경우 ‘연봉외 급여에서 정액급식비가 제외’된다고 규정하고 있는 이 사건 업무지침 제4장 Ⅵ. 1.항에 따라 원고에게 정액급식비를 지급할 수 없다고 주장한다. 그러나 원고는 대기명령을 받은 바 없고(국가공무원법 제73조의3 제3항, 제1항 제2호에 의하면, ‘직무수행 능력이 부족하거나 근무성적이 극히 나쁜 자’에 해당한다는 사유로 직위해제된 자에게 대기명령을 하도록 규정하고 있을 뿐이다), 행정규칙이 상위법규의 규정내용을 벗어나 국민에게 새로운 제한을 가한 것이라면 그 효력을 인정할 수도 없는바(대법원 1992. 5. 12. 선고 91누8128 판결 참조), 원고에 대하여 위 업무지침 규정을 적용할 수는 없으므로 피고 대한민국의 위 주장은 받아들이기 어렵다. 결국 원고의 이 부분 주장은 모두 이유 있다.
다) 2019년도 성과연봉
국가공무원법 제47조 제1항 제3호의 위임에 따라 국가공무원의 보수에 관한 사항을 규정하고 있는 구 공무원보수규정(2019. 1. 8. 대통령령 제29478호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제4조 제7항에 의하면, ‘연봉’이란 매년 1월 1일부터 12월 31일까지 1년간 지급되는 ‘기본연봉’과 ‘성과연봉’을 합산한 금액을 말하는데, 같은 규정 제39조는 제1항에서 연봉제 적용대상 공무원의 성과연봉은 전년도의 업무실적 평가 결과에 따라 지급하도록 규정하면서, 제4항에서 성과연봉의 기준액, 지급방법, 절차 및 그 밖에 성과연봉의 지급에 필요한 사항은 인사혁신처장이 정하도록 위임하였다. 그 위임에 따라 인사혁신처장은 이 사건 업무지침 제4장 Ⅴ. 5. 마.항에서 ‘소속장관은 평가대상기간 중 국가인권위원회법 제2조 제3호 라목에 따른 성희롱에 대한 징계자는 성과연봉을 지급하지 아니한다’고 정하였다.
앞서 본 사실관계와 을 제6, 7, 8호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하면, 원고는 2018. 7. 11. 이 사건 징계사유로 감봉 2월의 이 사건 징계처분을 받았는데, 원고가 피고 국토교통부장관을 상대로 이 사건 징계처분의 취소 등을 구한 소송에서 제1심 법원은 이 사건 징계사유 중 ‘2017. 1. 4.자 저녁회식 중 성희롱’과 ‘2017. 2. 7.자 언론보도 관련 성희롱’ 행위가 모두 인정되고 이는 국가인권위원회법 제2조 제3호 라목 등에서 규정한 성희롱에 해당한다고 판단하여 이 사건 징계처분 취소청구 부분을 기각하였고(대전지방법원 2019구합100034호), 항소심 법원은 ‘2017. 1. 4.자 저녁회식 중 성희롱’ 행위는 인정하기 어렵다고 보았으나 ‘2017. 2. 7.자 언론보도 관련 성희롱’ 행위는 제1심 법원의 판단을 그대로 유지하면서 원고의 항소를 기각하였으며(대전고등법원 2020누10140호), 위 항소심 판결은 상고 기각되어 그대로 확정된 사실이 인정된다(대법원 2020두53323호). 이처럼 원고는 2019년도 성과연봉의 업무실적 평가대상기간 중에 국가인권위원회법 제2조 제3호 라목에 따른 성희롱에 대한 징계를 받았으므로, 상위법령인 국가공무원법 및 공무원보수규정과 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 가지는 위 업무지침 규정에 따라 원고에게 2019년도 성과연봉을 지급하지 않은 것은 적법하다.
이에 대하여 원고는 위 업무지침 규정이 원고에 대한 이 사건 직위해제처분 및 징계처분이 있은 후 새로이 신설된 것이어서 원고에게 적용될 수 없다고도 주장하나, 위와 동일한 내용이 2017. 1. 1.부터 적용되는 구 공무원보수 등의 업무지침(2017. 7. 18. 인사혁신처 예규 제42호로 개정되기 전의 것)에도 규정되어 있었다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 모두 이유 없다.
라) 2018년도 및 2019년도 연가보상비
(1) 구 공무원수당규정 제18조의5 제1항은 1급 이하 공무원에게 국가공무원 복무규정 제17조 등에 따라 예산의 범위에서 연가보상비를 지급하되, 강등·정직·직위해제 또는 휴직(공무상 질병 또는 부상으로 인한 휴직은 제외한다) 중에 있는 사람, 직제와 정원의 개폐나 예산의 감소 등에 따른 폐직·과원 등의 사유로 보직을 받지 못한 사람(소속 기관장으로부터 특정한 업무를 부여받은 사람은 제외한다)에게는 이를 지급하지 않는다고 규정하고 있다(같은 항 제8호, 제18조 단서, 제17조의2 제2항). 또한 국가공무원 복무규정 제17조 제1항 본문은 결근 일수, 정직 일수, 직위해제 일수 및 강등 처분에 따라 직무에 종사하지 못하는 일수는 연가 일수에서 뺀다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 전단은 연도 중 임용되거나 휴직 또는 퇴직하는 등의 사유로 인사혁신처장이 정하는 사실상 직무에 종사하지 아니한 기간이 있는 경우 이를 제외하고 연가 일수를 계산하도록 규정하며, 그 위임에 따른 이 사건 업무지침 제7장 Ⅶ. 3. 가. 2)항에서는 위 ‘사실상 직무에 종사하지 아니한 기간’으로 ‘대기발령 등으로 사실상 직무에 종사하지 아니한 기간’을 규정하고 있다.
앞서 본 바와 같이 이 사건 직위해제처분의 효력은 2018. 6. 22.까지 유지되는바, 피고 국토교통부장관이 이 사건 직위해제처분이 효력을 상실한 이후에도 원고가 의원면직할 때까지 아무런 보직을 부여하지 않은 것은 정당한 사유가 존재하지 않고 부당하게 장기간 유지되어 위법하므로(따라서 피고 대한민국의 주장과 달리 위 기간이 이 사건 업무지침에서 정한 ‘대기발령 등으로 사실상 직무에 종사하지 아니한 기간’에 해당한다고 볼 수는 없다), 2018. 6. 23. 이후로서 원고가 구하는 2018. 7. 11.부터 2019. 4. 22.까지 기간에 대하여는 연가보상비를 지급하여야 한다.
(2) 한편, 원고에 대한 연가보상비는 구 공무원수당규정 제18조의5 제3항 및 제4항에 따라 ‘월급봉액의 86% × 1/30 × 연가보상일수’의 산식으로 계산하면 되는데, 구 공무원수당규정 제18조의5 제5항의 위임에 따른 이 사건 업무지침에 의하면, 위 월급봉액 산정 시 성과급적 연봉제 적용대상 공무원의 경우에는 ‘성과연봉을 제외한 연봉월액의 78%’를 기준으로 하고(제7장 Ⅶ. 3. 다. 4)항), 연가보상일수는 국가공무원 복무규정에 따라 산정된 연가일수에서 사용한 연가일수를 공제하여 계산한다(제7장 Ⅶ. 3. 다. 5) 가)항).
갑 제2호증의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하면, 원고의 2018년 기본연봉은 95,510,000원으로, 연봉월액이 7,595,160원이고, 2019년 기본연봉은 97,459,000원으로, 연봉월액이 8,121,580원이며, 국가공무원 복무규정 제15조 제1항에 따라 재직기간이 6년 이상인 원고의 2018년 및 2019년 연가일수는 원칙적으로 각 21일인데, 원고는 2018년에 연가 1일을 사용하였고, 2019년에는 연가를 전혀 사용하지 않은 것으로 보인다. 따라서 피고 대한민국이 원고에게 지급해야 할 연가보상비는 아래와 같이 2018년도 1,974,740원 및 2019년도 1,478,130원이 되므로, 원고의 이 부분 주장은 위 인정범위 내에서 이유 있다.
- 2018년도
연가보상일수: [직무에 종사한 기간 6개월(2018. 7. 11. ~ 2018. 12. 31., 국가공무원 복무규정 제17조 제2항 후문에 따라 15일 이상은 1개월로 계산, 이하 같다)/12개월 × 연가 일수 21일] - 사용한 연가일수 1일 = 11일(위 제17조 제2항 후문에 따라 소수점 이하의 일수는 반올림) － 1일 = 10일
연가보상비: 7,595,160원 × 78% × 1/30 × 10일 = 1,974,740원(십 원 미만 반올림, 이하 같다)
- 2019년도
연가보상일수: 직무에 종사한 기간 4개월(2019. 1. 1. ~ 2019. 4. 22.)/12개월 × 연가 일수 21일 = 7일
연가보상비: 8,121,580원 × 78% × 1/30 × 7일 = 1,478,130원
마) 2018. 7. 11.부터 2018. 9. 10.까지의 감봉기간 중 미지급 보수
(1) 국가공무원법 제80조 제4항은 감봉처분을 받은 자에 대하여 그 기간 중 ‘보수’의 3분의 1을 감하도록 규정하고 있는 반면, 구 공무원보수규정 제45조는 감봉 시에 ‘연봉월액’의 40%를 감하여 지급하도록 규정하고 있다. 여기서 ‘보수’란 연봉제 적용대상 공무원의 경우 연봉과 그 밖의 각종 수당을 합산한 금액을 말하고(구 공무원보수규정 제4조 제1호), ‘연봉월액’이란 연봉에서 매월 지급되는 금액으로서 연봉을 12로 나눈 금액을 말하므로(같은 조 제8호), 감봉처분을 받은 자에게 구 공무원보수규정 제45조에 따라 ‘연봉월액’의 40%를 감하여 지급하더라도 그 감액분이 각종 수당을 합산한 ‘보수’의 3분의 1을 초과하지 않는 경우에만 국가공무원법 제80조 제4항에 위배되지 않는다고 보아야 한다.
그런데 이 사건의 경우 원고가 감봉처분을 받은 2018. 7. 11.부터 2018. 9. 10.까지 2개월간 ‘연봉월액’의 40%에 해당하는 금액은 6,367,330원(= 7,959,160원 × 40% × 2개월)이고, 이 금액이 연봉과 각종 수당을 합산한 ‘보수’의 3분의 1인 5,766,110원[= (연봉월액 7,959,160원 + 가족수당 60,000원 + 정액급식비 130,000원 + 직급보조비 500,000원) × 1/3 × 2개월]을 초과하므로, 감봉 시 연봉월액의 40%를 감하여 지급하도록 규정한 구 공무원보수규정 제45조는 상위법인 국가공무원법 제80조 제4항에 위배되어 효력이 없다.
(2) 한편, 구 공무원수당규정은 제10조 제9항 [별표4]에서 감봉기간 중 가족수당은 수당액의 3분의 1을 감액하여 지급하도록 규정하고 있고, 정액급식비 및 직급보조비 등 실비변상적 수당에 대하여는 감봉 시의 감액 규정을 두고 있지 않다. 그렇다면 위 감봉기간 중 원고에 대하여는 연봉월액 및 가족수당의 3분의 1을 감액 지급하고, 정액급식비와 직급보조비는 전액 지급하여야 할 것이다.
나아가 피고 대한민국은 위 감봉기간 중에 원고의 연봉월액에서 관리업무수당 상당액을 감액하였으나, 이것이 위법함은 앞서 검토한 바와 같다. 결국 원고의 이 부분 주장은 위 인정범위 내에서 이유 있다.
바) 퇴직 월의 가족수당과 직급보조비
구 공무원수당규정 제21조 제1항에 의하면, 공무원이 국가공무원법 제74조의2 제1항에 따라 퇴직하는 경우, 즉 공무원으로 20년 이상 근속한 자가 정년 전에 스스로 퇴직한 경우에는 퇴직한 날이 속하는 달의 수당 등의 전액을 지급하여야 한다.
앞서 본 사실관계에 의하면, 원고는 1978. 10. 18. 공무원으로 임용되어 40년 이상 근무하다가 2019. 4. 22. 정년 전에 스스로 퇴직하였으므로, 피고 대한민국은 위 규정에 따라 원고에 대한 2019. 4.분 가족수당과 직급보조비를 근무일수에 따라 일할계산하지 않고 전액 지급하여야 한다. 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.
사) 2018. 2. 23.부터 2018. 7. 10.까지 미지급 보수
구 공무원보수규정 제48조 제2호에 의하면, 국가공무원법 제73조의3 제3호의 규정에 따라 직위해제된 사람에게는 연봉월액의 60%를 지급하되, 직위해제일부터 3개월이 지나도 직위를 부여받지 못한 경우에는 그 3개월이 지난 후의 기간 중에는 연봉월액의 30%를 지급한다. 또한 구 공무원수당규정 제10조 제9항 [별표4]에 의하면, 가족수당의 경우 직위해제기간 중 월연봉액의 60%가 지급되는 경우에는 수당액의 30%를, 연봉월액의 30%가 지급되는 경우에는 수당액의 60%를 각 감액하여 지급하고, 같은 규정 제19조 제5항에 의하면, 직위해제로 근무하지 않은 달의 정액급식비, 직급보조비 등 실비변상 등은 지급하지 않는다.
앞서 본 바와 같이 이 사건 직위해제처분의 효력은 2017. 7. 28.부터 2018. 6. 22.까지 유지되므로, 원고의 청구기간 중 2018. 2. 23.부터 2018. 6. 22.까지 피고 대한민국이 위 각 규정에 따라 원고의 연봉월액 및 가족수당을 감액하고 정액급식비와 직급보조비를 미지급한 것은 정당하고, 나머지 2018. 6. 23.부터 2018. 7. 10.까지 부분은 위법하다. 피고 대한민국은 원고에게 위 2018. 6. 23.부터 2018. 7. 10.까지 미지급 보수(연봉월액 및 가족수당 감액분, 정액급식비 및 직급보조비 미지급분)를 지급하여야 한다. 원고의 이 부분 주장은 위 인정범위 내에서 이유 있다.
3) 미지급 보수액의 산정
가) 원고가 원래 받아야 할 보수
원고의 2017년 연봉월액이 7,730,580원, 2018년 연봉월액이 7,959,160원, 2019년 연봉월액이 8,121,580원, 가족수당이 60,000원, 정액급식비가 130,000원, 직급보조비가 500,000원인 사실은 다툼이 없거나 갑 제2호증, 을 제5호증의 각 기재와 변론전체의 취지에 의하여 인정할 수 있다. 원고가 원래 받아야 할 2017. 6.분부터 2019. 4.분까지 보수를 계산하면 아래와 같이 136,137,480원이 된다.
- 2017. 6.분: 연봉월액 7,730,580원 + 가족수당 60,000원 + 정액급식비 130,000원 + 직급보조비 500,000원 = 8,420,580원
- 2017. 7.분: [연봉월액 7,730,580원 + 가족수당 60,000원 + 정액급식비 130,000원 + 직급보조비 500,000원] × 27/31(2017. 7. 1. ~ 2017. 7. 27.) + [(연봉월액 7,730,580원 × 60%) + (가족수당 60,000원 × 70%)] × 4/31(2017. 7. 28. ~ 2017. 7. 31.) = 7,937,970원
- 2017. 8. ~ 9.분: [(연봉월액 7,730,580원 × 60%) + (가족수당 60,000원 × 70%)] × 2 = 4,680,350원 × 2 = 9,360,700원
- 2017. 10.분 : [(연봉월액 7,730,580원 × 60%) + (가족수당 60,000원 × 70%)] × 27/31(2017. 10. 1. ~ 2017. 10. 27.) + [(연봉월액 7,730,580원 × 30%) + (가족수당 60,000원 × 40%)] × 4/31(2017. 10. 27. ~ 2017. 10. 31.) = 4,378,780원
- 2017. 11. ~ 12.분: [(연봉월액 7,730,580원 × 30%) + (가족수당 60,000원 × 40%)] × 2 = 2,343,170원 × 2 = 4,686,340원
- 2018. 1. ~ 5.분: [(연봉월액 7,959,160원 × 30%) + (가족수당 60,000원 × 40%)] × 5 = 2,411,750원 × 5 = 12,058,750원
- 2018. 6.분: [(연봉월액 7,959,160원 × 30%) + (가족수당 60,000원 × 40%)] × 22/30(2018. 6. 1. ~ 2018. 6. 22.) + (연봉월액 7,959,160원 + 가족수당 60,000원 + 정액급식비 130,000원 + 직급보조비 500,000원) × 8/30(2018. 6. 23. ~ 2018. 6. 30.) = 4,075,060원
- 2018. 7.분: (연봉월액 7,959,160원 + 가족수당 60,000원 + 정액급식비 130,000원 + 직급보조비 500,000원) × 10/31(2018. 7. 1. ~ 2018. 7. 10.) + [(연봉월액 7,959,160원 × 2/3) + (가족수당 60,000원 × 2/3) + 정액급식비 130,000원 + 직급보조비 500,000원] × 21/31(2018. 7. 11. ~ 2018. 7. 31.) = 6,838,380원
- 2018. 8.분 : (연봉월액 7,959,160원 × 2/3) + (가족수당 60,000원 × 2/3) + 정액급식비 130,000원 + 직급보조비 500,000원 = 5,976,110원
- 2018. 9.분 : [(연봉월액 7,959,160원 × 2/3) + (가족수당 60,000원 × 2/3) + 정액급식비 130,000원 + 직급보조비 500,000원] × 10/30(2018. 9. 1. ~ 2018. 9. 10.) + (연봉월액 7,959,160원 + 가족수당 60,000원 + 정액급식비 130,000원 + 직급보조비 500,000원) × 20/30(2018. 9. 11. ~ 2018. 9. 30.) = 7,758,140원
- 2018. 10. ~ 12.분: (연봉월액 7,959,160원 + 가족수당 60,000원 + 정액급식비 130,000원 + 직급보조비 500,000원) × 3 = 8,649,160원 × 3 = 25,947,480원
- 2019. 1. ~ 4.분: (연봉월액 8,121,580원 + 가족수당 60,000원 + 정액급식비 130,000원 + 직급보조비 500,000원) × 4 = 8,811,580원 × 4 = 35,246,320원
- 연가보상비: 2018년도 1,974,740원 + 2019년도 1,478,130원 = 3,452,870원
- 합계: 136,137,480원
나) 원고가 이미 지급받은 보수 공제
을 제5호증의 기재에 의하면, 피고 대한민국은 원고에게 2017. 6.분부터 2019. 4.분까지 보수로 120,702,760원을 지급하였는바, 나머지 15,434,720원(= 136,137,480원 - 120,702,760원) 및 이에 대하여 위 미지급 보수의 이행기(각 보수지급일) 이후로서 원고가 구하는 바에 따라 이 사건 소장 부본이 피고 대한민국에게 송달된 다음 날인 2020. 6. 25.부터 피고 대한민국이 이행의무의 존부나 범위에 관하여 항쟁함이 타당한 이 판결 선고일인 2021. 5. 12.까지는 민법이 정한 연 5%의, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 12%의 각 비율로 계산한 지연손해금을 지급할 의무가 있다[원고는 이 사건 소장 부본 송달일 다음날부터 연 15%의 비율로 계산한 지연손해금의 지급을 구하나, 소송촉진 등에 관한 특례법 제3조 제1항 본문의 법정이율에 관한 규정(2019. 5. 21. 대통령령 제29768호로 개정되어 2019. 6. 1. 시행된 것)에 의하면 소송촉진 등에 관한 특례법 제3조 제1항 본문의 법정이율은 2019. 6. 1.부터 연 12%이므로, 연 12%의 비율을 초과한 지연손해금 청구 부분은 받아들이지 아니한다].
5. 결론
그렇다면 원고의 피고 국토교통부장관에 대한 소 및 피고 대한민국에 대한 소 중 이 사건 직위해제처분의 종기 확인청구 부분은 부적법하므로 각하하고, 원고의 피고 대한민국에 대한 보수지급청구 부분은 위 인정범위 내에서 이유 있어 인용하며, 나머지 청구는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 이헌숙(재판장) 유현식 장민하