【원 고】
원고 (소송대리인 법무법인 김해앤세계 담당변호사 이창희)
【피 고】
창원시 마산회원구청장 (소송대리인 변호사 김재상)
【변론종결】
2020. 3. 26.
【주 문】
1. 피고가 2019. 4. 19. 원고에 대하여 한 건축신고 불수리처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문 제1항과 같다.
【이 유】
1. 처분 경위
가. 원고는 2019. 4. 3. 피고에게 창원시 (주소 생략) 토지(전, 자연녹지지역, 이하 ‘이 사건 신청지’) 지상에 단독주택을 신축하기 위한 건축신고(건축신고로 의제되는 개발행위허가 신청 등 포함)를 하였다(이하 ‘이 사건 건축신고’).
나. 피고는 2019. 4. 19. 다음 사유로 이 사건 신고를 불수리하였다(이하 ‘이 사건 처분’).
■ 불가사유○ 본 신청지는 자족형 복합행정타운을 위하여 개발제한구역이 해제된 자연녹지지역의 일부로 해제 목적에 부합하는 개발행위에 한하여 허용하고 있으나,○ 신청용도(단독주택)의 건축 및 그에 따른 개발행위(토질형질변경)는 사업시행에 지장을 초래하고 도시군계획사업의 내용에 부합하지 않으므로 건축신고 수리 불가함
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1, 5, 을 25, 변론 전체 취지
2. 이 사건 처분이 적법한지
가. 원고 주장
이 사건 신청지는 이 사건 처분 시를 기준으로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’) 제58조 제1항 제2호가 정한 도시관리계획이 수립ㆍ공고된 지역 또는 같은 항 제3호가 정한 도시계획사업이 시행 중인 지역이 아니다. 그럼에도 피고는 도시계획사업 시행에 지장을 초래하고, 그 사업의 내용에 부합하지 않는다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 따라서 이 사건 처분은 처분사유가 존재하지 않아 위법하다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 인정 사실
1) 경상남도는 2007. 6. 27. ‘마산시 ○○동 일대 자족형 복합행정타운 조성(이하 ’이 사건 사업‘)’ 등의 내용을 포함하는 지역균형발전 5대 방안을 발표하였다.
2) 경상남도, 마산시, 경상남도개발공사는 2007. 7. 11. ‘이 사건 사업의 성공적 완수를 위한 양해각서’를 체결하였다.
3) 위 양해각서에서 정한 업무 분담에 따라, 마산시는 2008. 2. 21. 이 사건 신청지를 포함한 이 사건 사업 예정지인 ○○동, △△동, □□동 일원 총 718,600㎡를 3년간 개발행위허가 제한지역으로 지정하고 이를 고시하였다(마산시 고시 제2008-15호).
4) 국토해양부장관은 2009. 8. 5. ‘마산시 ○○동 일대에 이 사건 사업을 위하여 필요한 부지를 개발제한구역에서 해제하기 위한 것’이라는 변경 사유를 들어 마산시 도시관리계획변경(개발제한구역 일부해제) 결정을 하고 이를 고시하였다(국토해양부 고시 제2009-519호, 이하 ‘이 사건 개발제한구역 해제’).
5) 마산시는 2010. 2. 4. 도시개발법 제3조, 제7조 제1항에 따라 이 사건 사업을 위한 도시개발구역 지정을 위하여 다음과 같은 ‘마산 복합행정타운 도시개발구역지정 및 사전환경성검토서(초안) 주민열람 공고’를 하였다.
■ 마산 복합행정타운 도시개발구역지정 및 사전환경성검토서(초안) 주민열람 공고1. 도시개발구역의 명칭ㆍ위치 및 면적 - 명칭 : 마산 복합행정타운 조성사업 - 위치 : 경상남도 마산시 ◇◇동 일원 - 면적 : 691,545㎡2. 도시개발구역의 지정목적 및 도시개발사업의 시행기간 가. 지정목적 : 마산시 ◇◇동 일원에 친환경 계획적 개발을 통한 자복형 복합행정타운 조성을 위해 도시개발구역지정 및 개발계획 수립 나. 시행기간 : 2009년~2014년 4. 도시개발사업의 시행자에 관한 사항 - 시행자 : 경상남도개발공사
6) 창원시는 2011. 2. 24. 이 사건 사업 예정 지역에 대하여 개발행위허가 제한기간을 2년 연장(2013. 2. 23.까지)하고 이를 고시하였다(창원시 고시 제2011-44호).
7) 경상남도개발공사는 2014. 9. 5. 창원시에 ‘당초 계획한 입주예정기관이 대폭 축소되어 사업의 목적성이 상실되었고, 사업재검토 결과 경제적 타당성이 없어 향후 재원 조달이 불가능하므로, 이 사건 사업 참여를 취소하겠다’는 취지로 통보하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 3, 4, 을 1, 9, 11~13, 변론 전체 취지
라. 관련 규정
건축물을 건축하거나, 토지 형질을 변경하려는 자는 시장 등으로부터 개발행위허가를 받아야 한다(국토계획법 제56조 제1항 제1호, 제2호, 국토계획법 시행령 제51조 제1항 제1호, 제3호). 시장 등은 개발행위허가 신청 내용이 도시ㆍ군관리계획 내용에 어긋나지 않거나 도시계획사업 시행에 지장이 없는 등의 경우에만 개발행위허가를 하여야 하고, 그 허가 기준은 여러 사정을 고려하여 대통령령으로 정한다(국토계획법 제58조 제1항 제2호, 제3호, 제3항). 위 위임에 따라 국토계획법 시행령 제56조 제1항 및 [별표 1의2]는 다음과 같은 내용을 규정하고 있다. 여기서 도시관리계획이란 개발제한구역 지정 또는 변경에 관한 계획 등을 의미하고, 도시계획사업이란 도시관리계획을 시행하기 위한 도시개발법에 따른 도시개발사업 등을 의미한다(국토계획법 제2조 제4호, 제11호).
1. 분야별 검토사항나. 도시ㆍ군관리계획(1) 용도지역별 개발행위의 규모(자연녹지지역 : 1만제곱미터 이하) 및 건축제한 기준에 적합할 것(2) 개발행위허가제한지역에 해당하지 아니할 것다. 도시ㆍ군계획사업(1) 도시ㆍ군계획사업부지에 해당하지 아니할 것(제61조의 규정에 의하여 허용되는 개발행위를 제외한다)(2) 개발시기와 가설시설의 설치 등이 도시ㆍ군계획사업에 지장을 초래하지 아니할 것
마. 판단
앞서 인정한 사실관계 및 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 다음 사정들을 관련 규정에 비추어 보면, 이 사건 처분은 그 처분사유를 인정할 수 없어 위법하다.
1) 다음 사정들을 종합하면, 이 사건 신청지는 국토계획법 제58조 제1항 제2호가 정한 도시관리계획이 수립ㆍ공고된 지역이라고 볼 수 없다.
? 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2009. 2. 6. 법률 제9436호로 개정되기 전의 것) 제4조는 ‘개발제한구역의 지정 및 해제에 관한 도시관리계획은 해당 도시지역을 관할하는 시장 등이 입안한다(제1항). 개발제한구역에 관하여 작성되는 도시관리계획도서와 계획설명서의 작성 기준 및 작성 방법에 관하여는 국토계획법 제25조 제2항부터 제4항까지 규정을 준용한다(제3항)’고 규정하고 있다. 구 국토계획법(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제25조는 ‘국토해양부장관, 시장은 도시관리계획을 입안하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 도시관리계획도서와 이를 보조하는 계획설명서를 작성하여야 한다(제2항). 도시관리계획 수립기준, 도시관리계획도서 및 계획설명서 작성기준ㆍ작성방법 등은 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토해양부장관이 정한다(제4항)’고 정하고 있다. 위 위임에 따른 구 국토계획법 시행령(2009. 8. 5. 대통령령 제21669호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제18조 제1항은 ‘계획도는 축척 1/1,000 또는 1/5,000(위 지형도가 간행되어 있지 아니한 경우에는 축척 1/25,000)의 지형도에 도시관리계획사항을 명시한 도면으로 작성하여야 한다’고 정하고 있고,「도시관리계획수립지침」은 도시관리계획도서와 계획설명서, 계획도의 구체적인 작성 방법 등에 관하여 정하고 있다.
? 구 국토계획법 제30조 제6항은 ‘국토해양부장관 또는 시ㆍ도지사는 도시관리계획을 결정한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 고시하고, 국토해양부장관 또는 도지사는 관계 서류를 관계 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 특별시장ㆍ광역시장은 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다’고 정하고 있고, 위 위임에 따른 구 국토계획법 시행령 제25조 제5항은 ‘법 제30조 제6항의 규정에 의한 도시관리계획결정의 고시는 국토해양부장관이 하는 경우에는 관보에, 시ㆍ도지사가 하는 경우에는 당해 시ㆍ도의 공보에 다음 각 호의 사항을 게재하는 방법에 의한다. 1. 법 제2조 제4호 각 목의 1에 해당하는 계획이라는 취지, 2. 위치, 3. 면적 또는 규모, 4. 그 밖에 국토해양부령이 정하는 사항’이라고 정하고 있다.
? 구 국토계획법 제32조는 ‘시장 등은 도시관리계획결정의 고시가 있은 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 지적이 표시된 지형도에 도시관리계획사항을 명시한 도면을 작성하여야 하고(제1항), 국토해양부장관 등은 직접 지형도면을 작성하거나 지형도면을 승인한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 고시하고, 국토해양부장관 등은 관계 서류를 관계 시장 등에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 시장 등은 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다(제4항)’고 정하고 있다.
? 그런데 피고가 제출한 증거들만으로는 이 사건 신청지에 위 관련 법령 및 지침이 정한 절차를 준수한 도시관리계획이 수립ㆍ공고되었음을 인정하기에 부족하다.
? 피고가 처분 근거로 주장하는 ‘개발행위허가 제한기준 만료에 따른 개발행위허가 기준(갑 1의 4~5쪽)’은 피고 내부 사무처리기준에 불과한 것으로 보이고, 위 기준이 존재한다는 사정만으로 이 사건 신청지에 도시관리계획이 수립ㆍ공고되었다고 볼 수 없다.
? 토지이용계획확인서에는 국토계획법 제25조에 따른 도시관리계획 입안사항을 확인할 수 있는 내용이 기재되어야 한다(토지이용규제 기본법 제10조 제1항 제3호, 같은 법 시행령 제9조 제4항 제2호, 같은 법 시행규칙 제2조 제2항 제4호). 그러나 이 사건 신청지 토지이용계획확인서에는 도시관리계획 입안사항에 관한 내용이 기재되어 있지도 않다.
? 피고는 ‘이 사건 개발제한구역 해제를 위한 도시관리계획(국토해양부 고시 제2009-519호로 고시된 것)도 국토계획법 제58조 제1항 제2호에 정한 도시관리계획에 해당한다. 그 내용은 이 사건 신청지 일원을 개발제한구역에서 해제하고, 그 일원에 마산복합행정타운 조성을 위한 개발사업을 추진하는 것이다. 따라서 이 사건 신청은 위 도시관리계획 내용에 어긋난다’라는 취지로 주장한다. 그러나 고시문 등을 보더라도 개발제한구역 해제를 위한 위 도시관리계획의 내용은 이 사건 신청지를 포함한 마산시 ○○동 일원 569,668㎡를 개발제한구역에서 해제한다는 것이고, 마산복합행정타운 조성을 위한 개발사업을 추진한다는 것은 그 해제 사유일 뿐이다. 위 도시관리계획으로 개발사업의 구체적인 내용 등이 결정ㆍ고시된 바 없다. 즉, 위 도시관리계획은 개발제한구역 지정에 따른 각종 제한을 해제한다는 것일 뿐, 거기에서 더 나아가 특정한 개발사업을 적극적으로 시행한다는 내용이 포함된 행정계획으로 볼 수 없다. 또한 결정ㆍ고시된 위 도시관리계획 내용 중 개발사업에 관한 내용은 ‘복합행정타운 조성을 위해 개발제한구역을 해제한다’는 것뿐이므로, 그것만으로는 이 사건 신청이 그에 어긋나는지를 판단할 수도 없다.
2) 다음 사정들을 종합하면, 이 사건 신청지는 국토계획법 제58조 제1항 제3호가 정한 도시계획사업이 시행 중인 지역이라고 볼 수도 없다.
? 도시개발법에 따르면, 도시개발사업 시행을 위해서는 그 사업을 위한 도시개발구역을 먼저 지정하여야 하는데, 도시개발구역이란 도시개발사업을 시행하기 위하여 제3조와 제9조에 따라 지정ㆍ고시된 구역을 의미하고(제2조), 시장 등이 도시개발이 필요하다고 인정되는 때에는 도시개발구역을 지정하려면 공람 등을 통해 주민의 의견을 들어야 한다(제3조, 제7조 제1항).
? 마산시는 도시개발법 제7조 제1항에 따라 이 사건 사업을 위한 도시개발구역 지정을 위하여 주민열람 공고를 하였다. 그러나 위 주민열람 공고문에는 도시개발사업의 사업시행기한이 2014년까지로 기재되어 있고, 위 공고문에 기재된 사업시행자인 경상남도개발공사는 2014. 9. 5. 이 사건 사업 참여를 취소하였다.
? 피고도 ‘마산시가 도시개발사업을 위한 도시관리계획 수립을 위해 주민열람 공고를 하였으나, 이후 사업추진 지연으로 해당 도시관리계획은 미수립되었고, 위 공고는 실효된 것이 맞다’는 취지로 자인한 바 있다(2020. 2. 26.자 피고 준비서면).
? 달리 이 사건 신청지 일원에 도시계획사업이 시행 중이라고 볼 증거도 없다.
3)국토계획법 제63조 제1항은 도시관리계획상 특히 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 1회에 한하여 3년 이내의 기간동안 개발행위허가를 제한할 수 있고, 도시관리계획을 수립하고 있는 지역으로서 도시관리계획이 결정될 경우 개발행위허가 기준이 크게 달라질 것으로 예상되는 지역에 대하여는 1회에 한하여 2년 이내의 기간 동안 개발행위허가의 제한을 연장할 수 있다고 규정하고 있다. 그런데 이 사건 신청지에 관한 기존 개발행위허가제한지역 지정의 효력은 2013. 2. 24. 기간 만료로 실효되어, 이 사건 신청지는 개발행위허가제한지역에 해당하지도 않는다.
3. 결론
원고 청구는 이유 있으므로 이를 인용하여 주문과 같이 판결한다.
(별지 생략)
판사 서아람(재판장) 구경모 이병탁