【원고, 항소인】
단양군(소송대리인 법무법인(유한) 태평양 담당변호사 한위수 외 1인)
【피고, 피항소인】
대한민국
【피고보조참가인】
한국수자원공사(소송대리인 법무법인(유한) 세종 담당변호사 김태훈 외 1인)
【제1심판결】
서울행정법원 2019. 1. 18. 선고 2018구합51843 판결
【변론종결】
2019. 12. 20.
【주 문】
1. 원고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 모두 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심판결을 취소한다. 원고와 피고 사이에 2009. 4. 19. 체결된 ‘○○호 내 단양수중보 건설사업 협약’은 무효임을 확인한다. 피고는 원고에게 2,101,000,000원과 이에 대하여 2009. 4. 28.부터 이 사건 소장 부본 송달일까지 연 5%의, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지 연 15%의 비율로 계산한 돈을 지급하라는 판결.
【이 유】
1. 기초 사실
가. 피고는 1976년경부터 1986년경까지 ○○댐을 건설하였다. 그에 따라 원고의 군청 소재지와 단양읍(현 단성면) 등 5개면 26개리(총 면적 1,675,000평)가 수몰되었고, 원고의 주민 2,568세대 12,767명이 수몰된 지역을 떠났다. 그 후 원고와 주민들은 피고에게 지속적으로 단양지역 호반 관광지 조성을 위한 ○○호 내 보(洑) 내지 소규모 댐을 설치하여 줄 것을 요청하였다.
나. 피고는 2005년경 남한강 상류 지역에 수중보(이하 ‘이 사건 수중보’라 한다)를 건설하기로 하였다. 위 사업의 사업시행자인 국토해양부장관의 위탁을 받은 피고보조참가인(이하 ‘참가인’이라 하고, 피고와 참가인을 통칭할 때는 ‘피고 측’이라 한다)은 이 사건 수중보의 건설지점에 대한 검토를 하였고, 이에 따라 별지 1과 같이 후보로 선정된 세 개 지점, 즉, (주소 3 생략)과 (주소 4 생략)을 잇는 제1지점(별지 1 제1-1지점, 이하 ‘제1지점’이라 한다), (주소 5 생략)과 (주소 6 생략)을 잇는 제2지점(이하 ‘제2지점’이라 한다) 및 (주소 1 생략)과 (주소 2 생략)을 잇는 제3지점(이하 ‘제3지점’이라 한다) 중 제3지점을 사업시행 위치로 선정하였다.
다. 단양군민 일부는 2007. 2. 28.과 2007. 4. 19. 피고 측에 의하여 개최된 주민설명회나 2007. 7. 6. 국민고충처리위원회에 민원을 제기하는 등으로 이 사건 수중보의 위치를 변경해 줄 것을 요구하였다. 국민고충처리위원회는 2007. 12. 24. 피고 측에 이 사건 수중보의 위치를 제1지점으로 변경할 것을 시정권고하였다.
라. 피고 측은 2008. 2. 21. 이 사건 수중보 사업 관련 관계기관 회의를 개최하였고, 위 회의에서 원고는 이 사건 수중보의 위치변경에 따른 비용을 부담할 용의가 있다고 밝혔다.
마. 원고와 피고(주무 국토해양부장관)는 2009. 4. 19. ‘○○호 내 단양수중보 건설사업 협약’(이하 ‘이 사건 협약’이라 한다)을 체결했는데, 그 내용 중 일부는 아래와 같다.
제4조(사업비 부담)① 본 사업에 소요되는 총사업비는 피고와 원고가 나누어 부담한다.② 피고는 총 사업비 중 수중보 위치 변경 이전에 책정된 사업비 492억 6,000만 원을 부담하고, 원고는 이를 초과하는 사업비를 부담한다.③ 현장 여건 변화에 따라 사업비 증감액이 발생할 경우에도 제2항의 기준에 따라 사업비를 부담한다. 제9조(사업비 책정 및 조정) ① 본 사업의 총사업비는 기획재정부의 타당성재조사 결과 제시된 81,919백만 원(기 투입된 설계비용 2,000백만 원 제외)으로 하되, 추후 실시설계 결과를 반영하여 금액을 조정한다. ② 사업시행 과정에서 물가상승, 여건변동에 따른 증감액이 발생할 경우에는 총사업비를 조정한다. ③ 국토해양부장관은 계약변경 등으로 총사업비 조정(사업비 및 사업기간 변경) 사항이 발생하는 경우에는 단양군수에게 통지하여야 한다. 제15조(시설물의 귀속)본 사업 완료 후 원고 부담분 시설물은 준공과 동시에 피고에 귀속된다.제17조(시설물 운영 및 유지관리비)시설물 운영 및 유지관리에 소요되는 비용은 본 사업의 요구자이며 수혜자인 원고가 부담하며, 구체적인 사항은 원고와 참가인이 별도 협약을 체결한다. 제22조(협약내용의 변경) ① 본 협약 사항 중 변경하여야 할 사정이 발생한 경우에는 국토해양부장관과 단양군수의 협의에 의하여 변경할 수 있다. ② 본 협약서에 정하지 아니한 사항과 기타 사업시행에 필요한 사항은 국토해양부장관과 단양군수가 협의하여 결정한다.
바. 원고는 그 무렵(2009년 4월경) 위 협약서에 근거하여 참가인과도 유사한 내용의 협약을 체결하였는데, 그 내용 중 일부는 아래와 같다.
제5조(분담금 납부)① 본 사업에 소요되는 총사업비는 국토해양부장관과의 협약서 제9조에 의한다.② 단양군수는 국토해양부장관과의 협약서 제10조 및 제11조에 의해 확보한 당해연도 단양군 분담금을 회계연도 개시 이전에 확보하여 한국수자원공사 사장에게 통지한다.③ 단양군수는 회계연도 개시 후 당해 연도 단양군 분담금을 수공에서 지정한 계좌로 직접 입금한다.제7조(사업비의 정산)한국수자원공사 사장은 본 사업 완료 후 집행결과를 정산하여 국토해양부장관과 단양군수에게 통보한다.제9조(시설물 운영 및 유지관리비)① 제10조의 시설물 운영 및 유지관리비용은 수중보 사업의 요구자이며 수혜자인 단양군수가 부담한다.② 한국수자원공사 사장과 단양군수는 수중보 건설사업 완료 이전에 시설물 운영 및 유지관리와 관련한 별도의 협약을 체결한다.
사. 원고 의회는 이 사건 협약에 따른 단양수중보건설 실시설계비 2,101,000,000원이 포함된 2009년도 세출예산을 의결하였고, 원고는 2009년 이 사건 협약을 체결한 뒤인 2009. 4. 28. 이 사건 수중보의 위치변경에 따른 실시설계비 2,101,000,000원을 지출하였다.
아. 이 사건 수중보의 2017년 기준 총 사업비는 61,192,000,000원으로 산정되었는데, 그 중 국고는 54,452,000,000원, 지방비는 6,740,000,000원으로 산정되었다. 이에 피고는 원고에게 이 사건 협약에 따라 남은 사업비 4,639,000,000원(= 2017년 기준 총 사업비 61,192,000,000원 - 국고로 부담하는 54,452,000,000원 - 원고가 위 사.항 기재와 같이 이미 지출한 2,101,000,000원)의 집행을 청구하였다.
자. 원고 의회는 2019년 예산결산특별위원회 및 본회의를 거쳐 이 사건 수중보 건설 사업에 관한 4,639,000,000원의 세출예산안이 포함된 세출예산을 결의하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3, 5, 6, 29, 31, 32호증, 을 제1 내지 4, 10, 11, 15, 24의 각 기재(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다), 변론 전체의 취지
2. 이 사건 협약의 무효 여부
가. 원고의 주장 요지
이 사건 협약은 아래와 같은 이유에서 강행규정 위반으로 무효이고, 이러한 무효인 협약에 기하여 원고가 참가인에게 지급한 2,101,000,000원은 원인 없이 지급된 것으로서 피고의 부당이득이 되므로, 피고는 원고에게 이를 반환하여야 한다.
1) 이 사건 수중보 건설 사업은 국가사무에 해당하고, 국가사무의 비용은 국가가 부담해야 하고 법령에 의하지 않고 계약을 통해 지방자치단체에 전가할 수 없음에도, 피고는 이 사건 협약을 통해 이 사건 수중보 건설비용과 그 유지·관리비용을 원고에게 전가하였으므로, 이 사건 협약은 지방자치법 제11조, 제122조, 제123조, 지방재정법 제21조, 제25조, 제26조 등(이하 위 법규정들을 통칭할 때는 ‘지방자치법 제11조 등 관련 규정’이라 한다)을 위반하여 무효이다.
2) 또한, 이 사건 협약은 하천법 등 관련 법규를 위반하여 무효이다.
3) 설령 이 사건 수중보 건설에 대하여 지방자치단체가 비용을 부담하도록 하는 공법상 계약이 허용된다고 하더라도, 이 사건 협약은 지방의회의 의결을 거치지 아니한 지방자치단체의 예산 외의 채무부담행위에 해당하므로, 지방재정법 제44조를 위반하여 무효이다.
4) 그리고 이 사건 협약은 법치행정의 원리, 법률유보의 원칙, 법률우위의 원칙에 위배되어 무효이다.
나. 관계 법령
별지 2 기재와 같다.
다. 판단
1) 이 사건 수중보 건설 사업이 지방자치단체의 처리가 제한되는 국가사무에 해당하는지 여부
○ 지방자치법 제11조는 국가사무의 처리제한에 관하여, “지방자치단체는 다음 각 호에 해당하는 국가사무를 처리할 수 없다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있는 경우에는 국가사무를 처리할 수 있다.”고 정하면서, ‘외교, 국방, 사법, 국세 등 국가의 존립에 필요한 사무’(제1호), ‘물가정책, 금융정책, 수출입정책 등 전국적으로 통일적 처리를 요하는 사무’(제2호), ‘농산물·임산물·축산물·수산물 및 양곡의 수급조절과 수출입 등 전국적 규모의 사무’(제3호), ‘국가종합경제개발계획, 국가하천, 국유림, 국토종합개발계획, 지정항만, 고속국도·일반국도, 국립공원 등 전국적 규모나 이와 비슷한 규모의 사무’(제4호), ‘근로기준, 측량단위 등 전국적으로 기준을 통일하고 조정하여야 할 필요가 있는 사무’(제5호), ‘우편, 철도 등 전국적 규모나 이와 비슷한 규모의 사무’(제6호), ‘고도의 기술을 요하는 검사·시험·연구, 항공관리, 기상행정, 원자력개발 등 지방자치단체의 기술과 재정능력으로 감당하기 어려운 사무’(제7호)를 각 열거하고 있다.
지방자치제도의 의의와 기능, 지방자치법 제9조 내지 제11조의 각 규정 취지 등에 비추어 볼 때, 모든 국가사무에 대하여 지방자치단체가 이를 처리할 수 없다고 볼 것은 아니고, 지방자치법 제11조에서 규정하고 있는 국가사무에 대하여만 지방자치단체가 이를 처리할 수 없다고 봄이 타당하다. 그리고 지방자치법 제11조 각 호의 문언과 규정 취지 등에 비추어 보면, 위 조항 제4호와 관련하여 ‘국가하천에 관한 모든 사무’가 아니라 국가하천에 관한 사무로서 ‘전국적 규모나 이와 비슷한 규모의 사무’에 해당하는 사무에 대하여만 지방자치단체가 이를 처리할 수 없다고 해석함이 타당하다.
○ 앞서 인정한 사실들과 갑 제18호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉, 피고 측 또한 원고 군민들의 건의에 따라 이 사건 수중보 건설 사업을 최초 추진하기 시작할 당시에는 국가의 비용으로 이 사건 수중보를 건설하는 것을 전제로 사업의 타당성을 검토하였던 점, 이 사건 수중보의 사업주체는 국토해양부장관으로부터 위탁받은 한국수자원공사인 점, 이 사건 협약에 따른 재설계 비용 및 위치 변경 등으로 인한 추가 비용을 원고가 부담하게 되었다고 하더라도 그와 같은 비용을 제외하고 기존에 예정되어 있었던 예산 부분은 여전히 국가가 부담하게 되는 점, 이 사건 수중보는 국가하천인 남한강 상류에 설치되는 것이고 ○○댐 건설과 관련하여 지역경제 기반을 강화하기 위한 국가적인 목적에서 추진된 것이기도 한 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 수중보 건설은 국가사무로 봄이 타당하다.
○ 그러나 이 사건 수중보 건설 사업이 국가하천에 관한 국가사무에 해당한다고 하더라도, 앞서 인정한 사실들에다가, 이 사건 수중보 건설 사업은 원고 지역의 지역경제 활성화를 위한 목적에서 원고의 소규모댐 조기 건설 건의가 고려되어 추진된 것으로서, 최초부터 그 건설 위치에 관한 논의 또한 단양군 내로 한정하여 제1 내지 3지점의 각 사업 적합성에 관하여 개별적이고 구체적인 검토가 이루어진 점(을 제1호증), 이 사건 수중보 건설 사업이 시행될 당시 남한강 유역 전체에 걸쳐 이 사건 수중보 건설 사업과 동일하거나 유사한 목적의 수 개의 수중보 건설사업이 일괄적으로 추진ㆍ시행되었다고 볼만한 자료는 없는 점 등을 더하여 보면, 이 사건 수중보 건설 사업이 ‘전국적 규모나 이와 비슷한 규모’의 사무에 해당한다고 보기는 어렵다[설령 원고 주장과 같이 이 사건 수중보 건설 사업이 수자원 관련 최상위 계획인「수자원 장기종합계획(2006~2020)」중 하천환경 종합계획이 기본목표로 제시하는 “자연과 인간이 어울려 사는 하천환경경복원”을 추진하기 위한 수자원계획(지역주민과 함께하는 하천문화 및 공간창출)에 해당한다고 하더라도, 그러한 사정을 이유로 달리 판단할 것은 아니다].
○ 그렇다면, 이 사건 수중보 건설 사업은 ‘국가하천에 관한 국가사무로서 국가적인 기준에 따라 그 계획이 수립되고 사업이 시행되어야 하는 것’에 해당한다고 할 것이나, 나아가 지방자치법 제11조 제4호에 따라 ‘국가하천에 관한 사무로서 전국적 규모나 이와 비슷한 규모의 사무에 해당하여 지방자치단체가 처리할 수 없는 국가사무’에 해당한다고는 볼 수 없다(그 외 지방자치법 제11조의 나머지 각 호 중 어느 하나에 해당한다고 볼 수도 없다).
따라서, 이 사건 수중보 건설 사업은 국가사무에는 해당하지만, 지방자치법 제11조에 의하여 지방자치단체인 원고가 처리할 수 없는 국가사무에 해당하는 것은 아니므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.
2) 이 사건 협약이 ‘지방자치법 제11조 등 관련 규정’을 위반한 것인지 여부
앞서 인정한 사실들에다가, 갑 제2, 4, 19호증, 을 제1, 2, 4, 7호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 협약이 ‘지방자치법 제11조 등 관련 규정’을 위반한 것이라고 볼 수 없다(지방자치법 제11조 등 관련 규정을 강행규정이라고 해석하더라도, 이를 위반한 것으로 볼 수 없다는 판단은 마찬가지이다). 따라서, 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.
○ 이 사건 수중보 건설 사업은 원고 지역의 지역경제 활성화를 위한 목적에서 원고의 소규모댐 조기 건설 건의가 고려되어 추진된 점, 이 사건 수중보 건설 사업의 목적(갑 제4호증), 원고 군수 및 군민들 또한 수중보 건설의 궁극적 목적을 관광산업 발전에 따른 지역경제 활성화로 인식하고 있었고(을 제1호증, 을 제4호증의 1), 이 사건 수중보 위치 변경 또한 원고 측의 적극적인 건의에 따라 관광산업 활성화의 효과를 극대화하기 위한 목적에서 이루어진 것인 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 수중보의 건설 및 그 위치 변경은 원고의 관광산업을 활성화함으로써 지역경제의 기반을 강화하기 위한 것을 주된 목적으로 하는 것이어서, 그로 인한 실질적인 경제적 이익은 대부분 원고에게 귀속된다고 볼 수 있다.
○ 이 사건 협약의 체결 경위를 살펴보면, 원고는 최초 이 사건 수중보 건설 사업에 대하여 건의할 당시 제3지점이 적합한 지점임을 주장하여 이 사건 수중보 건설을 건의하였다가(을 제1호증), 원고 군민들의 요청에 따라 제1지점으로 위치를 변경할 것을 주장하기 시작했고(을 제4호증), 피고 측은 이러한 사정을 종합하여 기본 및 실시설계 용역을 시행하였고 이에 따라 제3지점이 적합한 지점으로 채택되었다(을 제2호증). 이후 원고 군민 일부가 국민고충처리위원회에 민원을 제기함에 따라 국민고충처리위원회는 피고에 대하여 시정권고를 의결하였고(갑 제2호증), 원고는 2008. 2. 26. 피고 측에게 거듭 조기착공을 건의하면서 “타당성 재조사 결과에 따라 변경위치에 사업을 추진하게 될 경우, 재설계비용은 자치단체에 부담요구시 단양군에서 부담하겠다”는 취지를 밝혔으며(갑 제19호증), 원고는 2008. 9. 3. “위치변경에 따라 총사업비 중 당초 계획된 국비를 초과하는 사업비에 대하여는 지방비 부담요구가 있을 경우 충청북도와 협의하여 단양군에서 부담할 계획”임을 밝혔다(을 제14호증). 이에 따라 피고 측은 이러한 사정들을 종합하여 기획재정부에 변경지점에 대한 타당성 재조사를 의뢰하였고, 기획재정부는 이에 대하여 ”재조사 결과 총 사업비는 81,919(백만 원), 국고 지원규모는 493억 원, 위치변경에 따른 재설계비는 단양군 부담“이라는 취지로 재조사 결과를 통보하였다(을 제7호증의 2). 이후 원고는 2009년 4월경 국토해양부장관과 이 사건 협약을 체결하기에 이르렀다.
이와 같은 이 사건 협약의 체결 경위에 비추어 보면, 이 사건 수중보 건설사업 지점으로 최초 채택되었던 제3지점에 사업을 시행할 경우 전액 국고에 의할 수 있었음에도, 원고는 이 사건 수중보 건설의 조속한 착공 및 위치 변경에 따른 지역의 관광산업의 극대화로 인한 이익이 더욱 크다고 판단하여, 자발적으로 원고가 추가 공사비 등을 부담하는 방법을 제안하고 이를 반영하여 변경지점에 대한 타당성 재조사를 거쳐 이 사건 협약을 체결하게 된 것으로, 특히 이 사건 수중보의 ‘위치 변경’으로 인한 이익은 전적으로 원고에게 모두 귀속된다고 볼 수 있다.
○ 법제처의 유권해석(갑 제18호증)의 내용은 “지방자치단체가 하천법 제28조 제1항 단서의 규정에 의하여 국가하천의 보수에 관한 하천공사와 유지ㆍ관리를 시행하는 경우, 그 업무가 당해 지방자치단체의 자치사무에 해당하지 않는다”는 취지에 불과할 뿐, 이를 ‘국가하천의 보수에 관한 하천공사와 유지ㆍ관리에 관한 업무’에 관한 모든 비용을 전적으로 국가만 부담하여야 한다는 취지로 볼 것은 아니다.
○ 결국 위와 같은 이 사건 수중보 건설 사업과 그 수중보 위치 변경의 각 경위 및 목적, 이 사건 협약의 체결 경위와 그 과정 및 내용, 그로 인한 결과 등을 종합해 보면, 이 사건 협약의 체결 및 그 내용이 원고에게 불리하다고 볼 수 없고(오히려 원고가 도모하는 경제적 이익을 얻기 위한 원고의 요구를 적극적으로 수용, 반영함으로써 원고에게 유리한 것이라고 볼 수 있다), 원고에게 불필요하거나 부당한 재정적 부담을 주는 것이라고 볼 수도 없다.
3) 이 사건 협약이 하천법 등 관련 규정을 위반하여 무효인지 여부
앞서 인정한 사실들과 앞서 인용한 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 아래와 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 협약이 하천법 등 관련 규정을 위반한 계약으로서 무효라고 볼 수 없다(하천법 등 관련 규정을 강행규정이라고 해석하더라도, 이를 위반한 것으로 볼 수 없다는 판단은 마찬가지이다). 따라서, 원고의 이 부분 주장 또한 받아들일 수 없다.
○ 원고가 강행규정이라고 주장하는 구 하천법(2012. 1. 17. 법률 제11194호로 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제59조, 제27조 제5항 등의 규정은, 원칙적으로 국가가 일방적으로 국가사무에 관한 부담을 지방자치단체에 전가할 수 없도록 정하고, 지방자치단체로 하여금 부담하도록 할 경우에는 일정한 요건을 구비하도록 제한을 둔 규정으로 봄이 타당하며, 하천법의 관련 규정들이나 하위 법령의 규정 내용들을 살펴보면, 일정한 경우에 해당 요건을 구비하면 국가하천에 관한 하천공사나 유지·보수에 관한 비용을 지방자치단체로 하여금 부담하게 하는 것이 가능하다고 판단된다.
같은 맥락에서, 하천법 등 관계 규정이 지방자치단체의 비용 부담을 전면적으로 금지하는 규정을 명시적으로 두고 있지 않은 점에 비추어 보면, 위 하천법 등 관련 규정이 ‘지방자치단체가 자신의 특별한 이해관계를 반영하기 위한 목적에서 사업시행자와 대등한 위치에서 상호 협의하여 자발적으로 추가 비용 등을 부담하기로 협약을 체결하는 것’까지 금지하는 취지라고 해석할 수는 없고, 따라서 이 사건 협약의 체결이 구 하천법 제59조, 제27조 제5항 등을 위반한 것이라고 볼 수 없다.
○ 하천법 제3조 제2항에서는 “지방자치단체는 국가의 시책에 따라 필요한 조치를 하고 그 관할구역의 특성에 맞는 계획을 수립·시행하여야 한다.”고 정하고 있고, 구 하천법 제61조 제1항 및 제3항에서는 “국토해양부장관은 국가가 부담하여야 하는 하천에 관한 비용의 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 하천공사나 하천의 유지·보수로 이익을 받는 시·도에 부담시킬 수 있다.”(제1항), “제1항에 따라 부담명령을 받은 시·도지사는 해당 하천공사나 하천의 유지·보수로 특히 이익을 받는 시·군·구(자치구를 말한다. 이하 같다)가 있는 때에는 그 부담금의 전부 또는 일부를 해당 시·군·구에 부담시킬 수 있다.”(제3항)고 정하고 있다. 위와 같은 구 하천법의 각 규정, 앞서 살펴 본 바와 같은 이 사건 수중보 건설 사업의 추진 과정 및 이 사건 협약의 체결 경위 등에 비추어 보면, 원고는 이 사건 수중보 건설을 통하여 특히 이익을 받는 자로서 하천법상 비용부담의 주체가 될 수 있고, 이러한 상황에서 원고와 피고 사이에 적법한 절차를 거쳐서 성립한 공법상 계약에 해당하는 이 사건 협약의 체결이 구 하천법 등 관련 규정을 위반하였다고 볼 수 없다.
4) 이 사건 협약이 지방의회의 의결을 얻지 않은 채무부담행위로서 무효인지 여부
가) 관련 규정과 법리
○ 지방자치법 제39조는 지방의회의 의결사항에 관하여, “지방의회는 법령과 조례에 규정된 것을 제외한 예산 외의 의무부담이나 권리의 포기에 관한 사항을 의결한다(제1항 제8호).”고 규정하고 있다.
한편, 지방재정법 제44조 제1항은 채무부담행위에 관하여, “지방자치단체의 장은 ‘법령이나 조례에 따른 것’(제1호), ‘세출예산·명시이월비 또는 계속비 총액 범위의 것’(제2호) 중 어느 하나에 해당하는 것을 제외하고는 지방자치단체에 채무부담의 원인이 될 계약의 체결 그 밖의 행위를 할 때에는 미리 예산으로 지방의회의 의결을 얻어야 한다.”고 규정하고 있다.
○ 구 지방재정법 제34조, 제35조 제1항 제2호에 의하면 지방자치단체장이 지방자치단체의 채무부담의 원인이 될 행위를 하고자 할 때 그에 따른 예산의 지출이 세출예산 총액의 범위 안의 것인 때에는 미리 지방의회의 의결을 얻지 않더라도 그 행위는 유효하다고 할 것이고 또 예비비로 지출 가능한 비용에 대하여도 지방의회의 의결 없이 이를 지출할 수 있다고 할 것이다(대법원 2001. 6. 29. 선고 99다71597 판결 참조).
나) 구체적인 판단
(1) 앞서 인정한 바와 같이, 원고 의회는 단양수중보건설 실시설계비 2,101,000,000원이 포함된 2009년도 세출예산을 의결하였고(갑 제29호증, 을 제15호증 233면, 이하 ‘이 사건 제1의결’이라 한다), 원고는 2009년 이 사건 협약을 체결한 뒤 이 사건 수중보 건설사업에 관한 실시설계비 2,101,000,000원을 지출하였다. 뿐만 아니라 원고 의회는 2019년도 제1회 추가경정 예산으로서 이 사건 수중보 건설 사업에 관한 예산액 4,640,000,000원이 포함된 세출예산을 의결하였다(을 제10호증 285면, 이하 ‘이 사건 제2의결’이라 한다).
(2) 이에 대하여 원고는, 2009년 예산안 의결(이 사건 제1의결)은 약 21억 원 부분에 대하여만 의결한 것이고, 2019년 추가경정 예산안 의결(이 사건 제2의결)은 원고와 피고의 법률적 분쟁이 발생함에 따른 위험에 대비하는 취지에서 임시적ㆍ잠정적으로 지출을 의결한 것이므로, 위 각 의결이 이 사건 협약 체결이라는 채무부담 원인행위 자체를 승인한 것이라고 볼 수 없다는 취지로도 주장한다.
그러나 쌍방 다툼이 없거나, 갑 제22, 24 내지 26, 29, 31, 32호증, 을 제10, 11, 15, 19, 21, 22호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 아래와 같은 사정들을 종합하여 보면, 원고 의회가 위와 같은 각 예산안 의결을 하는 과정에서 이 사건 협약의 내용이나 그에 따른 비용 지출(부담)에 관하여 충분히 보고를 받고 심의를 한 것으로 보이고, 위 각 예산안 의결 과정에서 이 사건 협약의 승인 여부 내지 이 사건 협약에 따른 비용 지출(세출예산)에 대하여 ‘원고 의회가 통제권을 행사하였다고 볼 수 없는 사정’은 보이지 아니하며, 또한 위와 같은 각 예산안 의결(이 사건 제1의결 및 제2의결)이 이 사건 협약에 따라 원고가 부담하는 비용 중 일부의 지출만을 승인하는 취지였다거나 어떠한 사항을 유보하거나 조건을 부가한 것으로 볼 수도 없다.
따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.
○ 2008년도 제3회 추가경정 세입ㆍ세출 예산안 및 2009년도 일반 및 특별회계 세입ㆍ세출 예산안에 관한 논의가 이루어진 2008. 12. 19.자 예산결산특별위원회 회의에서, 원고 부군수는 단양수중보건설 실시설계비로 계상된 항목에 관하여 ‘수중보 건설 사업에 대한 원고의 의지를 나타내고자 군비로 23억 원을 계상하였으며, 위 23억 원을 제외한 부분에 대해서는 최대한 군비가 들어가지 않고 국고를 보조받을 수 있도록 적극 대처하겠다’는 취지로 답변하였고, 이에 관한 논의가 이루어졌다(갑 제31호증). 이후 위 각 예산안에 관한 심사 결과 보고 및 의결이 이루어진 2008. 12. 22.자 본회의 회의에서 예산결산특별위원회 심사 결과 중 이 사건 수중보 건설 사업 관련 예산안에 관하여 ‘수중보 건설은 중앙정부의 국책사업으로 국비로 추진해야 할 사항으로 실시설계비를 군비로 부담해서는 안 될 것이나 사업의 중요성과 시급성을 인정하여 예산을 승인한 만큼 집행부는 국비를 조기에 확보하여 재원을 국비로 대체해 줄 것을 주문하였다’고 보고하였고(갑 제32호증), 이와 같은 보고 내용을 바탕으로 단양수중보건설 실시설계비 2,101,000,000원이 포함된 2009년도 세출예산안 의결이 이루어졌다.
○ 원고 의회의 이 사건 협약에 관한 논의 경과를 살펴보면, 이 사건 협약이 체결된 직후인 2009. 11. 30. 단양군 본회의에서 이 사건 협약 체결에 따른 사업비의 예산확보 방안에 관한 논의가 진행되었는데, 위 회의에서는 이 사건 협약 체결 사실, 위 협약 체결에 따라 추가 비용을 군비로 부담할 위험성 및 유지관리비 부담 부분 등에 관한 우려 사항에 관한 충분한 질의응답이 이루어졌다(을 제19호증의 11~13면). 원고 의회는 위와 같은 논의가 이루어진 이후에도 약 10여 년간 이 사건 협약의 유효성 및 2009년 지급한 약 21억여 원의 반환 여부 등에 관하여 전혀 다투지 않다가, 이 사건 수중보 건설의 주요 구조물 공종이 시공 완료될 무렵인 2017. 7. 20.자 본회의에서 이 사건 수중보 건설 사업의 진행 및 비용 부담문제에 관한 논의가 다시 이루어졌고(을 제21호증의 5면), 이후 2017. 9. 20.자 본회의에서는 ‘○○호 내 단양수중보 건설사업협약서 무효화 건의서 채택의 건’이 부의되어 채택되기도 하였다(을 제22호증).
이와 같은 원고 의회의 논의 과정과 그 논의의 내용 및 취지 등에 비추어 보면, 원고로서는 이 사건 수중보의 위치변경에 따라 추가 발생하는 비용을 자발적으로 원고가 부담하기로 하여 이 사건 협약을 체결한 후에, 이 사건 협약에 따라 원고가 부담하게 되는 비용 부분에 대하여 추가로 국가의 지원을 받거나 재협상 등을 진행할 계획이었다가, 그와 같은 추가적인 국비 확보 내지 재협상 방안이 무산됨에 따라 이 사건 협약 자체를 무효라고 주장하기에 이른 것으로 보이고, 이 사건 소송 역시 이 사건 협약에 대한 변경 내지 무효화 합의 등이 이루어지지 않음에 따른 사후적인 조치로서 제기된 것으로 보인다. 그렇다면 원고 측 내지는 원고 의회의 일부 의원들의 내심의 의사는 별론으로 하고, 이 사건 제1, 2의결이 이 사건 협약이 무효임을 전제로 이루어진 것이라거나, 향후 해당 금원을 국가로부터 반환받을 것을 잠정적인 조건으로 하여 임시로 그 지출을 결의한 것이라고 볼 수는 없다.
○ 2019년 1월경 및 4월경 원고가 피고로부터 이 사건 협약에 따라 부담해야 할 나머지 약 46억 원에 대한 집행을 요구받은 후(갑 제22호증), 원고 의회는 2019. 4. 23. 예산결산특별위원회 회의 및 2019. 4. 24.자 본회의를 거쳐 이 사건 수중보 건설 사업에 관한 예산 4,640,000,000원이 포함된 2019년도 제1회 추가경정 세입ㆍ세출예산안을 의결(이 사건 제2의결)하였는데, 위 각 회의에서는 이 사건 수중보 건설 사업에 대한 세출예산 지정 여부 및 그 액수 등에 관하여 별다른 논의가 이루어지지 않았고, 수중보 건설 사업에 관한 세출예산안을 의결함에 있어서 이의를 유보하거나 별도의 조건 등을 부가하지도 않았다(을 제10, 11호증).
○ 소외 1(단양군 △△△△과 과장)과 소외 2(단양군의회 임시회 □□□□□□□□□ 위원장)의 각 사실확인서(갑 제25, 26호증)의 각 기재에 의하면, 오히려 원고 의회 의원들로서는 이 사건 제2의결에 따라 이 사건 협약이 최종적으로 승인되는 효과가 있을 가능성 또한 인식하고 있었던 것으로 보이고, 단양군의 행정직원 등이 이를 ‘잠정적인 조치일 뿐’이라고 설명했다거나, 원고 의회가 이에 관하여 충분한 법률적 검토를 거치지 않았다거나 법리를 오해하였다는 등의 사정만으로 이 사건 제2의결이 지방재정법의 규정과 다른 어떠한 조건부 의결이라거나 잠정적인 효력만을 가진다고 볼 수 없다.
그리고 2019년도 제1회 추경예산(안) 주요사업 설명자료(갑 제24호증)의 기재에 의하더라도, 이 사건 수중보 건설 사업에 관한 잔여부담금 4,640,000,000원을 당해 세출예산에 반영하게 된 사유에 관하여 “단양수중보 건설사업 협약서 무효소송 항소 진행에 따라 사업비 미부담의 이유를 들어 공사를 진행시키지 않을 경우와 분담금 납부지연에 따른 이자발생 및 물가변동비용 전가가 예상되므로 잔여부담금 4,640백만원을 반영하고자 함”이라고 기재하고 있을 뿐, 그와 관련하여 별도의 조건이나 유보사항이 부가되어 있지는 않다.
(3) 따라서, 앞서 본 관련 규정 및 법리에 기초하여 볼 때, 원고 의회는 ‘이 사건 협약에 따라 원고가 부담하게 되는 비용’을 각 세출예산에 포함시킨 예산안을 편성하여 각 의결하였으므로(이 사건 제1의결 및 제2의결), 이 사건 협약 내지 그와 관련한 채무부담행위에 대하여 미리 지방의회의 의결을 거치지 않았다고 하더라도 이 사건 협약을 무효라 할 수 없다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
5) 법치행정의 원리 등 위배 여부
위 1) 내지 4)항에서 살펴 본 바와 같은 판단을 토대로 살피건대, 이 사건 협약의 체결이나 그 내용이 법치행정의 원리, 법률유보의 원칙, 법률우위의 원칙에 위배된다고 볼 수 없으므로, 이를 주장하는 원고의 이 부분 주장 역시 받아들일 수 없다.
6) 소결론
따라서 이 사건 협약이 무효라는 원고의 주장 및 이를 전제로 하는 원고의 부당이득반환 주장은 모두 이유 없다.
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로, 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
(별지 생략)
판사 이원범(재판장) 강승준 고의영