【원고, 상고인】
원고 1 외 4인 (소송대리인 법무법인 삼일 담당변호사 이춘희 외 7인)
【피고, 피상고인】
포항 이인지구 도시개발사업조합 (소송대리인 법무법인 중원 담당변호사 이상선 외 1인)
【원심판결】
대구고법 2018. 1. 26. 선고 2017누6373 판결
【주 문】
상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고들이 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 원고 1을 제외한 나머지 원고들의 상고이유에 대하여
가. 1) 도시개발법 제4조 제4항은, 도시개발구역을 지정하는 자는 환지 방식의 도시개발사업에 대한 개발계획을 수립하려면 환지 방식이 적용되는 지역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자와 그 지역의 토지소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 하고, 환지 방식으로 시행하기 위하여 개발계획을 변경하려는 경우에도 마찬가지지만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 제외한다고 규정하고 있다. 그 위임에 따라 구 도시개발법 시행령(2017. 12. 5. 대통령령 제28459호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제7조 제1항은 그 각호의 어느 하나에 해당하지 아니하는 경우를 경미한 사항의 변경이라고 규정하고, 같은 조 제2항은 “제1항에도 불구하고 「환경영향평가법」에 따른 환경영향평가에 대한 협의 결과, 「도시교통정비 촉진법」에 따른 교통영향분석·개선대책 검토 결과 또는 「자연재해대책법」에 따른 사전재해영향성검토 협의 결과를 반영하는 개발계획의 변경 중 그 변경으로 사업비가 종전 총사업비보다 100분의 10 미만으로 증가하는 경우에는 경미한 사항의 변경으로 본다.”라고 규정하고 있다.
2) 원심은 위 도시개발법령을 해석하면서, ① ‘경미한 변경에 해당하지 아니하는 사항’을 규정한 구 도시개발법 시행령 제7조 제1항 각호의 어디에도 ‘도시개발사업의 총사업비가 종전보다 100분의 10 이상 증가하는 경우’를 규정하고 있지 않고, ② 같은 조 제2항도 도시개발사업의 총사업비가 종전보다 100분의 10 이상 증가하는 경우는 경미한 사항의 변경에 해당하지 않는다는 전제에서 그러한 개발계획의 변경에 토지소유자 등의 동의가 있어야 함을 정한 것은 아니라는 등의 이유를 들어, 이와 다른 전제에서 ‘총사업비가 종전보다 100분의 10 이상 증가하였음에도 도시개발법 제4조 제4항에 의한 토지소유자 동의를 받지 않은 채 이루어진 개발계획 변경처분은 위법하고 그에 기초한 이 사건 환지예정지 지정처분도 위법하다’는 원고들의 주장을 배척하였다.
3) 관련 조항들의 규정 내용과 체계, 입법 취지에 비추어 원심판결 이유를 살펴보면, 원심의 판단에 상고이유 주장과 같이 도시개발법 제4조 제4항에 의한 토지소유자 동의에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.
나. 1) 행정소송에서는 특별한 사정이 있는 경우를 제외하면 행정청이 행정처분의 적법성에 관하여 주장·증명하여야 한다. 그러나 행정소송에 직권주의가 가미되어 있다고 하여도 여전히 변론주의를 기본 구조로 하는 이상 행정처분의 위법을 들어 그 취소를 구하는 자는 직권조사사항을 제외하고는 위법사유에 해당하는 구체적인 사실을 먼저 주장하여야 한다. 법원의 석명권 행사는 사안을 해명하기 위하여 당사자에게 그 주장의 모순된 점이나 불완전·불명료한 부분을 지적하여 이를 정정·보충할 수 있는 기회를 주고, 계쟁사실에 대한 증거의 제출을 촉구하는 것을 그 내용으로 하는 것이다. 따라서 당사자가 주장하지도 않은 법률효과에 관한 요건사실이나 공격방어방법을 시사하여 그 제출을 권유하는 행위는 변론주의의 원칙에 위배되고 석명권 행사의 한계를 벗어난 것이다(대법원 2004. 4. 23. 선고 2003두32 판결 등 참조).
2) 기록에 의하면, 원고들은 원심에서 단지 ‘총사업비의 100분의 10 이상 증가를 초래하는 개발계획의 변경은 중대한 사항의 변경에 해당하므로 도시개발법 제4조 제4항에 의한 토지소유자의 동의를 받아야 한다’라고만 주장하였을 뿐, 그와 같은 총사업비의 증가를 초래하는 구체적인 원인이 무엇인지, 그러한 원인이 구 도시개발법 시행령 제7조 제1항 각호 중 어디에 해당하는지 등에 관하여 아무런 주장을 하지 않았음을 알 수 있다.
3) 따라서 원심이 원고들에게 총사업비 증가의 원인이나 그것이 구 도시개발법 시행령 제7조 제1항 각호 중 어디에 해당하는지에 관하여 주장·증명을 촉구하지 않았다고 하더라도, 원심의 심리에 상고이유 주장과 같이 석명권 행사 의무를 위반하여 필요한 심리를 다하지 아니하는 등의 잘못이 있는 것은 아니다.
2. 원고 1의 상고에 대하여
원고 1은 상고이유서 제출기간 내에 상고이유서를 제출하지 아니하였고, 상고장에도 상고이유를 기재하지 아니하였다.
3. 결론
그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자들이 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 박상옥(재판장) 안철상 노정희(주심) 김상환